Arbetsmiljölag : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Statens offentliga utredningar 1976:1 . §4] ?§3

Egg] Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmiljölag

Slutbetänkande avgivet av

_a_rbetsmiljöutredningen

Stockholm 1976

Omslagsarrangemang: Benil Delin ISBN 91-38-02637-6 Göteborgs Offsetlryckeri AB Stockholm 1976

Till Statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Genom beslut den 20 februari 1970 bemyndigade Kungl. Majzt chefen för Socialdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för att företa en allmän översyn av arbetarskyddslagstiftningen. Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 23 februari 1970 såsom sakkunniga numera generaldirektören i arbetarskyddsstyrelsen Gunnar Danielson, ombudsmannen i Svenska metallindustriarbetareförbundet numera riksdagsmannen Sivert Andersson, numera forbundsjuristen i Tjänstemännens Centralorganisation Kerstin Gustafsson, ombudsmannen i Landsorganisationen Leif Kjellstrand, dåvarande direktören i Sveriges pappersindustriforbund Gunnar Larsson, direktören i Svenska arbetsgivareforeningen Gunnar Lindström och dåvarande generaldirektören i arbetarskyddsstyrelsen Otto Westling. Samtidigt utsågs Danielson att vara ordförande. Som experter åt utredningen tillkallades den ll mars 1970 dåvarande forbundsjuristen i Landsorganisationen, numera försäkringsdomaren Bert Ahlgren, läkaren i Landsorganisationen Erik Bolinder, dåvarande överdirektören vid arbetsmedicinska institutet Sven Forssman, departementsrådet i socialdepartementet Gustav Jönsson, numera farmakologie doktorn Rune bönngren, läkaren i Svenska arbetsgivareföreningen Nils Masreliez, numera försäkringsdomaren Karl-Ingvar Rundqvist och dåvarande överingenjören vid arbetarskyddsstyrelsen Hilding Starland. Ytterligare tillkallades som experter den 20 april 1971 numera avdelningschefen vid arbetarskyddsstyrelsen Börje Ahlqvist, den 23 september 1971 numera distriktschefen vid yrkesinspektionen Bertil Malmsköld, den 6 juli 1972 ordföranden i Sveriges akademikers centralorganisation/Statstjänstemännens riksförbund Osborne Bartley, den 19 januari 1973 numera avdelningschefen vid arbetarskyddsstyrelsen Arne Westlin, den 25 maj 1973 dåvarande direktören vid försvarets personalvårdsbyrå Thorsten Holm, den 19januari 1974 tillforordnade kanslirådet i arbetsmarknadsdepartementet Bengt Johansson, den 19 mars 1974 direktören i Svenska kommunförbundet Hans Forselius och byrådirektören Sven Rambe, den 14 oktober 1974 förste länsassessorn Fredrik Björkman och byråchefen vid arbetarskyddsstyrelsen Veronika Nissen, den 28 november 1974 hovrättsassessorn Gerhard Wikrén och den 11 februari 1975 forbundsjuristen i Landsorganisationen Bo Ericson. Gunnar Larsson entledigades från sitt uppdrag i utredningen den 31 december I973 och i hans ställe förordnades från nämnda lag direktören i Sveriges verkstadsförening Olof Gustafsson.

S()U 1976:1

Den 18 mars 1974 entledigades Thorsten Holm från sitt uppdrag som expert och i hans ställe förordnades från nämnda dag generalmajoren vid försvarsstaben Sven-Olof Olson. Från sina uppdrag som experter åt utredningen entledigades Ben Ahlgren den 5 juli 1973, Gustav Jönsson den 24 september 1974 samt Fredrik Björkman och Sven Rambe den 10 november 1975. Till sekreterare förordnades den l april 1970 numera hovrättsrådet Hans Gullberg. Som biträdande sekreterare förordnades samma dag departementssekreteraren Jöns Lindström och den l september 1973 hovrättsassessorn Kerstin Paulsson-Nordling. De sakkunniga har antagit benämningen arbetsmiljöutredningen. Arbetsmiljöutredningen har tidigare avlämnat delbetänkandet (SOU 1972:86) Bättre arbetsmiljö. Arbetsmiljöutredningen fär härmed överlämna sitt slutbetänkande Arbetsmiljölag med förslag till ny lagstiftning om arbetsmiljön. Till betänkandet har fogats reservationer i vissa frågor. Samtidigt med betänkandet överlämnas tre bilagor. Bilaga l innehåller en redogörelse för rättsläge, enkäter m. m. l bilaga 2 framläggs rapporter i arbetspsykologiska och arbetssociologiska frågor från en till utredningssekretariatet knuten arbetsgrupp. Bilaga 3 innehåller en genomgång av vissa internationella frågor. Utredningsuppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i december 1975.

Gunnar Danielson

Sivert Andersson Kerstin Gustafsson

Olof Gustafsson Leif Kjellstrand

Gunnar Lindström Otto Westling

/Hans Gullberg Jöns Lindström Kerstin Paulsson-Nordling

Innehåll

F örfattningsförslag . . . . . . j . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till arbetsmiljölag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Förslag till arbetsmiljöförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Förslag till lag om ändring i lagen (1945:844) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) . Förslag till förordning Förslag till förordning om ändring i miljöskyddskungörelsen (1969:388) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till förordning om ändring i djurstallkungörelsen (1973:270)

1 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Utredningsdirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Till utredningen överlämnade handlingar . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3 Utredningsarbetets uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.4 Avgivna remissyttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3 Översikt över gällande författningar inom arbetarslqddet . . . . . 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Huvuddragen i gällande arbetarskyddslag och anslutande författningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Övriga författningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Allmänt 4.2 Några exempel på förändrad miljö inom olika branscher . .. 4.3 Mekaniseringsprocessens fortsättning, strukturrationalisering, energifrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Ytterligare om kemiska risker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5 Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön . . . . . . . . . . 5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Nya kunskaper och värderingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Innehåll

Brister i nuvarande arbetarskyddslagstiftning . . . . . . . . . . . . . 86 Arbetsmiljölagens uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Arbetsmiljöns beskaffenhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Allmänna utgångspunkter for nya lagbestämmelser . . . . .. 93 Grundläggande bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Olika arbetsmiljöfaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Närmare om arbetets uppläggning och innehåll . . . . . . . . . .. 107 Arbetsplatsens sociala system 110 Möjligheterna till arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lll

Gränsvärdesfrâgor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Synpunkter i den allmänna debatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 115 Behovet av gränsvärden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Utgångspunkter vid fastställande av hygieniska 117 gränsvärden Biologiska gränsvärden m. m. 121 Gränsvärden med hänsyn till användningsområden, tekniska anordningar m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Frågor om mätning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 124 Gränsvärdens ställning i lagstiftningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Allmänna skyldigheter för arbetsgivare m. fl. . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Skyldighet att samverka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Allmänt om arbetsgivares skyldigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Instruktion, utbildning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 134 Ensamarbete 136 TV-övervakning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Legotillverkning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Arbetstagares skyldigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Underlåtenhet att utföra farligt arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Företagares eget arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Gemensamma arbetsställen 145 Upplåtare av lokal eller markområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Kemiska risker i arbetsmiljön och samordningen med lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna synpunkter på lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Närmare angående tillämpningsområdet for arbetarskyddslagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . . . . Synpunkter på hur lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor fungerat inom arbetarskyddsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna utgångspunkter for en reglering . . . . . . . . . . . . . . . Kontrollen över kemiska ämnen och produkter i arbetslivet 9.5.1 Undersökning och rapportering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Märkning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Innehåll 7

9.5.3 Förhandsbedömning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.6 Samordnande myndighet 9.7 Ytterligare synpunkter på lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

10 Förhandsbedömning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.2 Vissa utgångspunkter och begrepp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.3 Förhandsbedömning vid nyetablering av verksamhet och vid ändring eller utvidgning av verksamhet m. m. 10.3.l Obligatorisk förhandsgranskning . . . . . . . . . . . . . . . . .. l0.3.2 Arbetstagarnas medverkan vid planering . . . . . . . . .. l0.3.3 Samordningen med miljöskyddslagstiftningen . . . . .. 10.4 Tekniska anordningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. l0.4.1 Typgodkännande m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.4.l.l Tillverkare m. fl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. l0.4.1.2 Arbetsgivare m. ll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.4.2 Annan kontroll av teknisk anordning än typgodkännande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.5 Installation av tekniska anordningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.6 Farliga ämnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.7 Kontroll av arbetshygieniska Förhållanden . . . . . . . . . . . . . .. 10.8 Anmälan om planerad åtgärd m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.9 Särskilt angående arbetarskyddet vid planering av byggnadsverksamhet 10.10 Grunddragen i de föreslagna bestämmelserna om förhandsgranskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Arbetstidens förläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Raster och pauser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledighet för nattvila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Ledighet för veckovila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Organisatoriska frågor m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Minderâriga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledande synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Minimiålder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Farligt arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsbok och läkarkontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Arbetstid och nattvila för minderåriga . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Lokal skyddsverksamhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partsinllytande på arbetsmiljöfrågorna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regionala skyddsombud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samordning mellan samverkansreglerna i arbetsmiljölagen och lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen Vissa ytterligare frågor angående skyddsombud . . . . . . . . . . . Anpassningsfrâgor för vissa grupper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll SOU l976:l

Invandrarfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Företagshälsovård. Läkarundersökningar m. m. . . . . . . . . . . . . . Företagshälsovårdens utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Besiktningsläkarsystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Resurser inom samhället som stöd för företagshälsovården . Företagshälsovården och den allmänna hälso- och sjukvården Hälso- och miljödata för planering av arbetsmiljöinsatser . .

överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.6. l Företagshälsovård l4.6.2 Läkarundersökningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.3 Registreringsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A rbersmiüölagsrmningens tillämpningsområde . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsgivare och arbetstagare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familjemedlemmar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ensamföretagare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utbildningsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Värdområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försvaret Joniserande strålning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lnskränkningar av arbetsmiljölagens tillämpning . . . . . . . . . . 15.9.l Skeppstjänst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.9.2 Arbete i arbetsgivarens hushåll . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Förläggningar i anslutning till arbetsplats . . . . . . . . . . . . . . .. tillämplighet i internationella för- Arbetsmiljölagstiftningens hållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sanktionssystemer i arbersmiljölagsriftningen . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vissa modeller till reglering genom direkt stralfansvar enligt arbetsmiljölagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetarskyddsstyrelsens förfatmingsverksamher . . . . . . . . . . . . . . Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hittillsvarande ordning och utformning . . . . . . . . . . . . . . . . . . Synpunkter på den nuvarande utformningen av arbetarskyddsstyrelsens anvisningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den framtida utformningen av författningar m. m. från arbetarskyddsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytterligare synpunkter på uppläggningen av författningsarbetet Spridning av arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter . . . . . . . . . .

Arberarskyddsverker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänna synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetarskyddsstyrelsen 182.1 Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . .

i sou 1976:1 Innehåll 9

18.22 Behov av resurser for arbetarskyddsstyrelsen . . . . . .. 518.3 Yrkesinspektionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

l8.3.l Särskilt om yrkesinspektionens tillsynsverksamhet

l8.3.2 Tillsyn i hem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. l8.3.3 Behov av resurser for yrkesinspektionen . . . . . . . . ..

crganisationyrâgør . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Övriga

Sprängätnnesinspektionen och den elektriska inspektionen 19.1 .l Allmänna synpunkter på arbetarskyddsmyndigheternas i förhållande till speciallagstiftning . . . . . . . aällning 19.l.2 och brandfarliga varor . . . . . . . . . . . . . . . . . Explosiva 19. l .3 Elektriska starkströmsanläggningar 19.l.4 Organisatoriska aspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Strålskydd Tillsyn av hissar m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. rörande transpon av farligt gods . . . . . . . . . . . . . Synpunkter om ett institut för miljömedicin . . . . . . . . . . . . . . . .. Frågan Arbetarskyddsstyrelsens forsknings- och ulredningsresurser

Vissa särskilda frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsställebegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.1.1 Nuvarande innebörd enligt arbetarskyddslagen . . . .. 20.12 behandling i andra sammanhang . . . . . . . . .. Frågans 20.1.3 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Sekretessfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 20.2.2 Sekretessbestämmelser för arbetarskyddsmyndighet . 202.3 Skyddsombuds- och tillsynsmyndighets rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2.4 Sekretessbestämmelser for försvaret . . . . . . . . . . . . . . . 20.2.5 Sekretessbestämmelser för läkares handlingar . . . . . . Besvärsrättsfrågor m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.3.1 När blir ett ärende anhängigt 20.3.2 Vad kan överklagas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 203.3 Vem har besvärsrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internationella konventioner m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationella arbetsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . beträffande vissa till utredningen överlämnade Synpunkter ILO-instrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Av ratificerade ILO-instrument . . . . . . . . . . . . . . . .. Sverige Konventioner som ej ratificerats av Sverige . . . . . . . . . . . ..

Utbildning och information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

till utredningens _författningsförslag . . . . . . . . . Specia/motivering Förslaget till arbetsmiljölag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

10 Innehåll 23.2 Förslaget till arbetsmiljöförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 431

23.3 Övriga författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 442

Reservationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 Summa/y . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451

jsou 1975:1

;Förkortningar

överenskommelsen om internationell transport av Europeiska farligt gods på väg Departementsstencil International Labour Organization

Ingenjörsvetenskapsakademien

Kommittén av laboratorieresurser vid arbetarför samordning skyddsstyrelsen och naturvårdsverket Landsorganisationen i Sverige -Andra lagutskottet Miljövårdens informationssystem Näringsutskottet Parts per million Polyvinylklorid riksdagsskrivelse SACO/ SR Sveriges akademikers centralorganisation/Statstjänstemännens riksförbund . SAF Svenska arbetsgivareföreningen SBN Svensk Byggnorm SFS Svensk författningssamling SIS Sveriges standardiseringskommission - SOU Statens offentliga utredningar - SPRI Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut TCO Tjänstemännens Centralorganisation UKÄ Universitetskanslersämbetet

3 sou 1976:1

Författningsförslag

Förslag till s Arbetsmiljölag

Enligt riksdagens beslut föreskrives följande.

1 kap. Tillämpningsomrâde

l § Denna lag gäller varje verksamhet, i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. l de avseenden som anges i 3 kap. 5 § andra stycket gäller lagen även annan verksamhet. yrkesmässig

A 2§ Vid tillämpning av 2 och 3 kap., 5 kap. l och 3 samt 6, 8, 9 och

10 kap. skall med arbetstagare likställas l. Värnpliktig och annan som fullgör i lag föreskriven tjänstgöring, 2. elev som genomgår utbildning, 3. den som under vård i anstalt utför anvisat arbete. l fall som avses i första stycket skall vad i lagen sägs om arbetsgivare gälla Äden som driver den verksamhet i vilken arbetet utföres.

.3§ Lagen gäller ej l. skeppstjänst, 2. arbete som utföres i arbetsgivarens hushåll. Bestämmelserna i 4 kap. och 5 kap. 4§ gäller ej arbete som utföres i arv hem eller annars under sådana förhållanden, betstagarens att det ej kan anses , tillkomma arbetsgivaren att vaka över hur arbetet är anordnat.

4 § Regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer kan meddela särskilda föreskrifter om lagens tillämpning inom totalförsvaret och _utbildningsområdet. i

2 kap. Arbetsmiljöns beskaffenhet

1 1 § Arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur

och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. V Arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Härvid skall även beaktas möjligheterna att anordna arbetet så att arbetstagare själv kan påverka sin arbetssituation.

14 F örfartningJárs/ag

2§ Arbete skall planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö.

3§ Arbetslokal skall vara så utförd och inredd att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt. Luft-, ljud- och ljusförhållanden och övriga arbetshygieniska förhållanden skall vara tillfredsställande. Betryggande skyddsåtgärder skall vidtagas mot skada genom fall, ras eller liknande omständighet. Detsamma gäller i fråga om skada genom brand, explosion, elektrisk ström eller annat jämförligt förhållande.

4§ Maskiner, redskap och andra tekniska anordningar skall vara så beskaffade och placerade och brukas så att de ger betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall.

5§ Ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall i arbete får användas endast under förhållanden som ger betryggande säkerhet.

6 § Kan betryggande skydd mot ohälsa eller olycksfall icke nås på annat sätt. skall personlig skyddsutrustning användas. Denna skall tillhandahållas genom arbetsgivarens försorg.

7§ Vid arbetsställe skall i den utsträckning som föranledes av arbetets art och arbetstagarnas behov finnas utrymmen och anordningar for personlig hygien, förtäring och vila. Detsamma gäller utrymmen och anordningar för första hjälp vid olycksfall eller sjukdom. Fordon för personaltransport skall vara lämpat för ändamålet.

3 kap. Allmänna skyldigheter för arbetsgivare m. fl.

l § Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö.

2 § Arbetsgivare skall vidtaga alla de åtgärder som behövs for att förebygga att arbetstagare utsättes för ohälsa eller olycksfall. Han skall ägna uppmärksamhet åt att arbetet planlägges och anordnas så att det skapas en god arbetsmiljö. Lokaler samt maskiner. redskap, skyddsutrustning och andra tekniska anordningar skall underhållas väl.

3§ Arbetsgivare skall se till att arbetstagare får god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrives och upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren skall förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning som behövs och vet vad han har att iakttaga för att undgå riskerna i arbetet. Arbetsgivare skall beakta den särskilda risk för ohälsa och olycksfall som kan följa av att arbetstagare utför arbete ensam.

4 § Arbetstagare skall medverka till att åstadkomma en god arbetsmiljö. Han skall följa givna föreskrifter samt använda de skyddsanordningar och iakttaga

sou l976:l F örfallningsfdrslag 15

den försiktighet i övrigt som behövs för att Förebygga ohälsa eller olycksfall. Finner arbetstagare att arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, skall han snarast underrätta företrädare för arbetsgivaren eller skyddsombud. För skada till följd av att arbetstagare underlåter att utföra

v arbetet i avvaktan på besked om det skall fortsättas är han fri från skade-

Å ståndsskyldighet.

5§ Arbetsgivare skall i tillämpliga delar följa denna lag och med stöd därav meddelade föreskrifter även i arbete som han själv utför. Den som driver verksamhet utan att ha arbetstagare anställd är skyldig att följa lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter i fråga om teknisk A anordning och ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall samt bep träffande gemensamt arbetsställe.

p 6§ När två eller flera samtidigt driver verksamhet på samma arbetsställe i skall de samråda och gemensamt verka för att åstadkomma tillfredsställande

l skyddsförhållanden.

i 7 § Den som låter uppföra byggnad eller anläggning (byggherre) är ansvarig för samordning av åtgärder till skydd mot ohälsa och olycksfall på gemensamt arbetsställe för byggnadsverksamhet. Är fast driftsställe gemensamt arbetsställe för flera verksamheter har den som råder över arbetsstället mot- : svarande ansvar. Ansvaret för samordningen kan överlåtas till någon av dem som bedriver arbete på arbetsstället. j På annat gemensamt arbetsställe än som avses i forsta stycket kan överenskommas att en av dem som bedriver arbete där skall ha ansvaret för samordningen. Den som har ansvar enligt denna paragraf skall se till att samordning sker

av skyddsåtgärder på arbetsstället. Övriga arbetsgivare och de som arbetar

där skall följa de anvisningar som han lämnar i detta syfte.

8 § Den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter maskin, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning skall se till att denna erbjuder betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall då den avlämnas för att tagas i bruk eller utställes till försäljning eller i reklamsyfte. De anvisningar som behövs för anordningens montering, användning och skötsel skall medfölja vid avlämnandet. Anordningen skall vara tydligt märkt med uppgifter av betydelse för att förebygga ohälsa och olycksfall. i 9§ Den som tillverkar, importerar eller överlåter ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall skall vidtaga de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka att ämnet vid avsedd användning innebär risk från skyddsé synpunkt. När ämnet avlämnas för att tagas i bruk skall de anvisningar medfölja som behövs för hanteringen. Ämnet skall vara tydligt märkt med uppgifter av betydelse för att förebygga ohälsa och olycksfall.

. 10§ Den som installerar maskin eller annan teknisk anordning som avses i 8 § skall se till att behövliga skyddsanordningar uppsättes och att övriga skyddsåtgärder som gäller för installationen vidtages.

16 F SOU l976:l

örfattningsjörslag

1l§ I 8 kap. 8 och 9§§ löreskrives om skyddsansvar i vissa fall for den som råder över arbetsställe eller upplåter lokal eller markområde för arbete eller såsom personalutrymme.

4 kap. Arberstidens förläggning l § Med rast avses i denna lag avbrott i den dagliga arbetstiden, under vilket arbetstagaren icke är skyldig att stanna kvar på arbetsstället. Längden och forläggningen av rast skall anges på förhand så noga som omständigheterna medger. Utför arbetstagare arbete under mer än fem timmar i följd skall rast anordnas. Rasternas antal, längd och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena.

2 § Rast får utbytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen, om detta är oundgängligen påkallat med hänsyn till arbetsförhållandena eller med hänsyn till sjukdomsfall eller annan händelse som ej kunnat förutses. Sådant måltidsuppehåll inräknas i arbetstiden.

3§ I den utsträckning det är påkallat med hänsyn till arbetsförhållandena skall utöver raster särskilda arbetspauser anordnas. Pauserna inräknas i arbetstiden. Deras längd och förläggning skall anges på förhand så noga som omständigheterna medger.

4§ Kvinna som ammar får ej vägras ledighet härför.

5 § Arbetstagare skall ha behövlig ledighet för nattvila. Däri skall ingå tiden mellan klockan 24 och klockan 5. Avvikelse från första stycket fär göras, om visst arbete med hänsyn till sin natur, allmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste fortgå även nattetid eller annars bedrivas före klockan 5 eller efter klockan 24.

6§ Arbetstagare skall beredas minst trettio timmars sammanhängande lei for varje period om sju dagar. Sådan veckovila skall såvitt möjligt fördighet läggas till veckoslut. från första stycket fâr göras tillfálligtvis om det föranledes av Undantag särskilt förhållande som ej kunnat förutses.

7§ Genom kollektivavtal som på arbetstagarsidan slutits eller godkänts av fackförbund eller motsvarande facklig organisation får göras avvikelse från l § andra stycket, 5 § forsta stycket och 6 § första stycket. Vidare får genom kollektivavtal i angiven ordning rast utbytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen. Arbetsgivare, som är bunden av sådant kollektivavtal, får tillämpa avtalet på arbetstagare som sysselsättes i arbete som avses med avtalet även om arbetstagaren ej är medlem av den avtalsslutande organisationen på arbetstagarsidan. Detta gäller dock ej arbetstagare som omfattas av annat tillämpligt kollektivavtal.

i

SOU l976:l Förfatrningsförslag 17

8 § Tillsynsmyndighet får medge ytterligare undantag från l § andra stycket, E 5§ första stycket och 6§ första stycket, om särskilda skäl föreligger.

5 kap. Minderâriga

i- avses i denna lag den som icke fyllt aderton år. l§ Med minderårig i 2 § Minderårig får icke anlitas till arbete före det kalenderår under vilket han , fyller sexton år eller innan han fullgjort sin skolplikt. Utan hinder av första stycket får den som fyllt tretton år anlitas till lätt arbete som icke är ägnat att inverka menligt på hans hälsa, utveckling eller skolgång.

3 § Arbetsgivare skall se till att minderårig arbetstagare icke anlitas till arbete i på sätt som medför risk för olycksfall eller överansträngning eller annan skadj lig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling.

j, 4§ Minderårig får icke anlitas till arbete mer än nio timmar under dygnet eller fyrtiofem timmar i veckan. , Minderårig arbetstagare skall beredas oavbruten ledighet från arbetet för i nattvila under minst elva timmar varje dygn. I ledigheten skall ingå tiden mellan klockan 22 och klockan 5. , Tillsynsmyndighet får medge undantag från första och andra stycket, om särskilda skäl föranleder därtill.

i

6 kap. Särskilda föreskrifter

1 § Om det är påkallat från skyddssynpunkt kan regeringen eller, efter rei geringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen föreskriva i l. att arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning avsedd för verksamhet

i av visst slag får användas endast efter tillstånd i angiven ordning,

i 2. att maskin, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning

l av visst slag får brukas eller avlämnas för att tagas i bruk endast efter god-

i kännande i angiven ordning, 3. att ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, får användas endast , efter godkännande i angiven ordning eller att vid användningen skall gälla f särskilt villkor. L Vid meddelande av föreskrift enligt första stycket 2 kan fastställas villkor för brukandet. I anslutning till sådan föreskrift kan ställas krav på monte-

i

som skall medfölja anordningen vid avlämnanrings- eller bruksanvisning j det. Som förutsättning för godkännande kan anges särskilt villkor. i Även utan samband med föreskrift enligt första stycket kan föreskrivas om kontroll, provning eller fortlöpande tillsyn vid användning av anordning i som där avses samt om undersökning av de arbetshygieniska förhållandena i visst slag av verksamhet.

2§ Är det av särskild betydelse från skyddssynpunkt kan regeringen eller, : efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen förbjuda användning av arbetsprocess, arbetsmetod, anordning eller ämne som avses i 1§.

1 8 F örfattningJdrs/ag

3 § Medför visst slag av arbete särskild risk för vissa grupper av arbetstagare kan regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen meddela förbud mot att dessa utför arbetet eller föreskriva att särskilt villkor skall gälla.

4§ Innebär visst slag av arbete risk för ohälsa eller olycksfall får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen föreskriva om läkarundersökning av dem som sysselsättes eller skall sysselsättas i arbetet. Föreskrift kan också meddelas om förbud mot att till arbetet anlita den som vid läkarundersökning företett sjuklighet eller svaghet som gör honom mottaglig för sådan risk.

5§ Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen kan meddela särskilda föreskrifter om l. arbete som avses i 5 kap. 2§ andra stycket, 2. villkor för eller förbud mot att minderårig anlitas till arbete som medför påtaglig risk för olycksfall eller överansträngning eller annan skadlig inverkan på minderårigs hälsa eller utveckling.

7 kap. Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare

1 § I syfte att åstadkomma en god arbetsmiljö skall arbetsgivare och arbetstagare bedriva en på lämpligt sätt organiserad skyddsverksamhet.

2 § På arbetsställe, där minst fem arbetstagare regelbundet sysselsättes. skall bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud. skyddsombud skall utses även på annat arbetsställe, om arbetsförhållandena påkallar det. För skyddsombud bör ersättare utses. Skyddsombud utses av lokal facklig organisation som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Finnes ej sådan organisation, utses skyddsombud av arbetstagarna. För arbetsställe där skyddskommitté ej tillsatts äger yrkesinspektionen, om förhållandena påkallar det, medge att lokal avdelning av fackförbund eller motsvarande förening av arbetstagare utser skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare (regionalt skyddsombud).

3§ Finnes vid arbetsställe mer än ett skyddsombud, skall ett av ombuden utses att vara huvudskyddsombud med uppgift att leda och samordna skyddsombudens verksamhet.

4§ Skyddsombud företräder arbetstagarna i skyddsfrågor och skall verka för tillfredsställande skyddsförhållanden. I detta syfte skall ombudet inom sitt Skyddsområde vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall och deltaga vid planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser och arbetsmetoder. Arbetsgivare skall underrätta skyddsombud om förändringar av betydelse för skyddsförhållandena inom dennes skyddsomrâde. Skyddsombud skall söka vinna övriga arbetstagares medverkan i skyddsarbetet.

sou 1976:1 F örfattnings/örslag 19

_ Arbetsgiiare och arbetstagare svarar gemensamt för att skyddsombud får erforderlig Jtbildning.

for uppdraget.

:._5§

Skydds»mbud har rätt till den ledighet som fordras har därvid rätt till bibehållna anställningsförmåner. Skyddsomtudet

6 § Skyddsombud har rätt att taga del av de handlingar och erhålla de upp- *lysningar i övrigt som är av betydelse för ombudets verksamhet.

_ 7 § Innebär visst arbete omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa och kan rättelse icke genast uppnås genom hänvändelse till arbetsgivaren, kan skyddsombud bestämma att arbetet skall avbrytas i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen. Överträdes förbud som meddelats med stöd av 8 kap. 7 § och som vunnit i. laga kraft eler som gäller utan hinder av förd klagan, äger skyddsombud avbryta arbete som avses med förbudet. Om det är påkallat från skyddssynpunkt, kan skyddsombud i avvaktan

g på yrkesinspektionens ställningstagande avbryta arbete som arbetstagare ut-

för ensam. , För skada till följd av åtgärd som avses i denna paragraf är skyddsombud

fri från ersättningsskyldighet.

3 8§ Vid arbetsställe, där minst femtio arbetstagare regelbundet sysselsättes, skall finnas Skyddskommitté, sammansatt av företrädare för arbetsgivaren j och arbetstagarna. Skyddskommitté skall tillsättas även vid arbetsställe med mindre antal arbetstagare, om det begäres av arbetstagarna. j Företrädare för de anställda utses bland arbetstagarna av lokal facklig or-

ganisation som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren.

utses företrädare av arbetstagarna.

Finnes ej sådan organisation,

9 § Skyddskommitté skall planera och övervaka skyddsarbetet inom arbetsstället. Den skall noga följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa 7 och olycksfall samt verka för tillfredsställande skyddsförhâllanden på arbetsstället. l Skyddskommitté skall behandlas frågor om företagshälsovård, frågor om planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser och .arbetsmetoder samt frågor om upplysning och utbildning rörande arbetsmilvjon.

l0§ Skyddsombud får icke hindras att fullgöra sina uppgifter.

i Skyddsombud får ej med anledning av sitt uppdrag ges försämrade arbets- _förhållanden eller anställningsvillkor. När uppdraget har upphört skall arbets- *tagaren vara tillförsäkrad samma eller likvärdiga arbetsförhållanden och anställningsvillkcr som om han ej haft uppdrag som skyddsombud.

ll § Bryter arbetsgivare eller arbetstagare mot vad som föreskrives i 10 §, skall han utge ersättning för uppkommen skada. Vid bedömning om och i vad mån det uppstått skada skall hänsyn tagas även till omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Om det med hänsyn till skadans storlek eller andra omständigheter är skäligt, kan skadeståndet jämkas.

Förfarmingsförslag

l2§ Den som vill fordra skadestånd enligt 11 § skall underrätta motparten om sitt anspråk inom fyra månader från det skadan inträffade. Har inom den tiden förhandling rörande anspråket påkallats enligt lagen (1936:506) om . förenings- och forhandlingsrätt eller med stöd av kollektivavtal, skall talan väckas inom fyra månader efter det att förhandlingen avslutades. l annat fall skall talan väckas inom åtta månader från skadans uppkomst. Första stycket äger motsvarande tillämpning i fråga om anspråk på anställningsförmåner enligt 5 §. ej vad som föreskrives i första och andra styckena, är talan Iakttages förlorad.

l3§ Mål om tillämpning av 10 och 1l §§ handlägges enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Talan mot arbetstagare prövas av allmän domstol.

14§ Vad som sägs i 5§ och 10-13 §§ äger motsvarande tillämpning på ledamot av skyddskommitté som utsetts av facklig organisation eller av arbetstagarna.

Beträffande skyddsombud och ledamot av skyddskommitté, vilka utl5§ setts av organisation som avses i 2 § andra eller tredje stycket, äger 2 § andra stycket och 3-12 §§ lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen motsvarande tillämpning i den mån deras rättigheter enligt detta kapitel icke därigenom inskränkes.

8 kap. Tillsyn l § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och med stöd av lagen meddelade föreskrifter utövas av arbetarskyddsstyrelsen samt, under dess överinseende och ledning, av yrkesinspektionen.

2 § Det åligger kommun att efter samråd med yrkesinspektionen utse en eller flera kommunala tillsynsmän med erforderlig kompetens att biträda yrkesinspektionen vid tillsyn enligt 1 §. Kommun skall årligen till yrkesinspektionen lämna redogörelse för den kommunala tillsynens utövande. Fullgör kommunal tillsynsman ej vad som åligger honom och kommer det genom anmälan av yrkesinspektionen eller på annat sätt till kommunens kännedom, skall kommunen vidtaga åtgärder för att åstadkomma rättelse.

3§ Tillsynsmyndighet har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar. handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen enligt denna lag. Den som i sin verksamhet använder viss produkt eller uppdrar åt annan att utföra visst arbete är skyldig att på myndighetens begäran lämna upplysning om vem som levererat produkten eller utför arbetet.

4§ Läkare som i sin verksamhet får kännedom om sjukdom som kan ha samband med arbete skall göra anmälan hos tillsynsmyndighet. Det åligger läkare att lämna tillsynsmyndighet upplysningar och biträde.

F örfartningJdrs/ag 21

5§ För tillsyn enligt denna lag äger tillsynsmyndighet tillträde till arbets- Fställe och får där göra undersökningar eller taga prov. För uttaget prov utgår Qej ersättning. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för _ utövande av tillsyn enligt denna lag. _p Om skyldighet att ersätta tillsynsmyndighet kostnader för provtagning och av prov förordnar regeringen eller, efter regeringens bestämundersökning Tmande, arbetarskyddsstyrelsen.

6§ Finnes ej överenskommelse om vem som skall ha samordningsansvar som avses i 3 kap. 7 § andra stycket, kan yrkesinspektionen föreskriva vem som skall ha sådant ansvar.

äger gentemot den som har skyddsansvar enligt 3 \ 7§ Yrkesinspektionen i detta kapitel meddela föreläggande, förbud eller föj kap. 2-10 §§ eller 6§ reskrift som behövs för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med i stöd av lagen skall efterlevas. l beslut om föreläggande, förbud eller föreskrift kan yrkesinspektionen utsätta vite. Underlåter någon att vidtaga åtgärd som åligger honom enligt föreläggan- * de, får yrkesinspektionen förordna om rättelse på hans bekostnad.

8 § Föreligger på arbetsställe missförhâllande som innebär risk för ohälsa eller olycksfall för någon som arbetar där, kan yrkesinspektionen rikta föreeller förbud enligt 7 § mot den som råder över arbetsstället även läggande 3 i fall då denne ej är arbetsgivare i förhållande till den som utsättes för risken.

9§ Föreligger missförhållande i skyddshänseende beträffande lokal eller markområde som upplåtits för arbete eller såsom personalutrymme, kan yrkesinspektionen meddela förbud enligt 7 § mot vidare sådan upplåtelse till 7dess angiven åtgärd vidtagits med lokalen eller markområdet.

i 10 § Arbetarskyddsstyrelsen äger utan föregående beslut av yrkesinspektionen förordna om åtgärd som avses i 6-9 §§.

11 § Regeringen kan föreskriva att särskilda avgifter skall tagas ut i ärende enligt denna lag.

Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag eller utsetts till

›12§

_skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten erfarit om yrkeshemlighet,

arbetsförfarande, affársförhållande, enskilds personliga förhållande eller för-

hållande av betydelse för landets försvar. å Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning i fråga om ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne erfarit av skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté som utsetts av organisationen.

22 F örfattningsfdrslag

9 kap. Ansvar

1 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot Föreläggande, förbud eller föreskrift som meddelats honom med stöd av 8 kap. 7-10 §55. Detta gäller dock ej om föreläggandet, förbudet eller föreskriften förenats med vite.

2 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 6 kap. 1 eller 2§ dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Arbetsgivare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 5 kap. 2 § första eller andra stycket eller mot föreskrift som meddelats med stöd av 6 kap. 3-5 §§ dömes till böter. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av skyldighet enligt 8 kap. 3§ dömes till böter. Till samma straff dömes den som utan giltigt skäl uppsåtligen eller av oaktsamhet tar bort eller sätter ur bruk skyddsanordning.

3§ Om ansvar vid överträdelse av 8 kap. l2§ föreskrives i 20 kap. 3§ brottsbalken.

4§ Teknisk anordning eller ämne, som omfattats av förbud enligt 6 kap. 2§ eller 8 kap. 7 § och som varit föremål för brott enligt 1 § eller 2 § första stycket i detta kapitel, eller värdet därav skall förklaras förverkat, om det ej är oskäligt. Detsamma gälleri fråga om förbud som arbetarskyddsstyrelsen meddelat enligt 8 kap. 10§ jämförd med 7§.

10 kap. Ful/följd av talan 1 § Talan mot beslut av yrkesinspektionen föres hos arbetarskyddsstyrelsen genom besvär. Mot arbetarskyddsstyrelsens beslut i ärende som avses i 5 kap. 4§ eller 7 kap. 2§ tredje stycket får talan ej föras. Talan mot annat beslut, som arbetarskyddsstyrelsen meddelat enligt denna lag eller som meddelats med stöd av regeringens förordnande enligt lagen, föres hos regeringen. För att tillvarataga arbetstagarnas intresse får talan föras av huvudskyddsombud eller, om sådant ombud ej finnes, av annat skyddsombud. Finnes ej skyddsombud, får talan föras av organisation av arbetstagare i den mån saken rör medlemmarnas intresse och organisationen tidigare yttrat sig i ärendet.

2§ Tillsynsmyndighet äger förordna att dess beslut skall följas utan hinder av att det överklagas.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1978 då arbetarskyddslagen (194921) och skogsförläggningslagen i (1963:246) upphör att gälla.

: F örjártningfdrs/ag 23

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till eller avses eljest däri lagrum, som ersatts genom bestämmelse i den nya lagen, skall denna ,i stället tillämpas. i Vid ikrafttrâidandet gällande Föreskrifter, som meddelats av arbetarskyddsstyrelsen med stöd av arbetarskyddslagen eller skogsförläggningslagen, skall anses utfärdade enligt motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Därvid skall dock 9 kap. 2 § första och andra styckena arbetsmiljölagen äga tillämpning endast i fråga om föreskrift som utfärdats med stöd av 8 a § tredje stycket arbetarskyddslagen. l den mån tillämpningsområdet för den nya lagen utvidgats i förhållande till arbetarskyddslagen gäller föreskrifter som avses i tredje stycket endast inom deras hittillsvarande område intill dess regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen förordnar annat.

Förslag till

Arbetsmiljöförordning

Regeringen föreskriver följande.

Bemyndiganden l§ Föreskrifter enligt 1 kap. 4§ och 6 kap. 1-5 §§ arbetsmiljölagen (1977:000) meddelas av arbetarskyddsstyrelsen.

2§ Arbetarskyddsstyrelsen kan föreskriva 1. att maskin, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning skall ha skylt eller annan märkning som upptager tillverkarens namn eller annan uppgift om anordningen, 2. att förpackning, kärl eller liknande, vari ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall förvaras, skall vid användningen vara försedd med märkning, 3. att den som använder eller avser att använda sådan anordning eller sådant ämne skall i angiven ordning göra anmälan om detta och om användningssättet, 4. att förteckning över sådan anordning eller sådant ämne skall föras på arbetsstället, 5. att uppgift skall lämnas om resultat av kontroll eller undersökning som avses i 6 kap. l § tredje stycket arbetsmiljölagen (1977:000), 6. att vid läkarundersökning enligt 6 kap. 4§ nämnda lag skall föras register med uppgifter om namn på dem som anlitas till arbetet och om undersökningsresultat. Arbetarskyddsstyrelsen kan meddela särskilda föreskrifter även i fråga om installation av anordning som avses i första stycket.

l § Närmare föreskrifter för tillämpningen av arbetsmiljölagen (1977:000) meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. För planering och kontroll av arbets- : iljön kan styrelsen meddela föreskrifter om gränsvärden.

24 F örfattningWrs/ag

Byggnadslovsärenden m. m.

4 § Pâ begäran av den som ämnar söka byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612) for arbetslokal eller personalrum, skall yrkesinspektionen avge utlåtande om lokalens lämplighet från arbetarskyddssynpunkt. I sådant utlåtande skall anges om skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna lätt tillfälle att yttra sig över Förslaget. Kan tillräcklig prövning i arbetarskyddshänseende ej ske på grund av att det icke är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen skall ainvändas, skall också detta anges i utlåtandet.

5§ Arbetsgivare skall underrätta skyddsombud, skyddskommitté eller arbetstagarorganisation om innehållet i byggnadslov som avser arbetslokal eller personalrum.

6§ När arbetslokal eller personalrum, beträlTande vilken byggnadslov eller anmälan enligt 66§ byggnadsstadgan (1959:612) ej erfordras. skall tagas i bruk För stadigvarande användning skall anmälan göras till yrkesinspektionen. Anmälan skall göras senast tre veckor innan lokalen tages i bruk. Anmälan enligt första stycket skall även göras när erforderlig prövning i arbetarskyddshänseende ej kunnat ske i ärende om byggnadslov, när arbetslokal skall tagas i bruk För annan verksamhet än den vartill lokalen senast varit använd eller när arbetstagare skall anställas i verksamhet där lörut icke funnits någon anställd. l anmälan skall anges anmälarens namn, yrke och adress, arbetslokalens belägenhet samt verksamhetens art och omfattning.

Gemensamt arbetsställe 7 § Den som är ansvarig for samordning av skyddsåtgärder enligt 3 kap. 7 § eller 8 kap. 6§ arbetsmiljölagen (1977:000) skall på det gemensamma arbetsstället sätta upp anslag med uppgift om att han har detta ansvar.

Lokal s/çvddsverksamhet

8 § Skyddsombud och ersättare För skyddsombud utses lör en tid av tre år, om ej anställningslörhållandena eller omständigheterna i övrigt påkallzir undantag. Till skyddsombud skall utses lämplig person med insikt i och intresse För arbetsmiljöfrågor. Skyddsombud skall äga god förtrogenhet med arbetslörhållandena inom sitt Skyddsområde. Antalet skyddsombud bestämmes efter arbetsställets storlek, arbetets natur och arbetsförhållandena. Råder bland arbetstagarna tvekan om vilket antal skyddsombud, som bör utses vid ett arbetsställe, eller om arbetsställets indelning i skyddsområden, bör fore valet samråd ske med arbetsgivaren och yrkesinspektionen. Vid arbetsställe med flera avdelningar bör skyddsombud utses lör varje avdelning eller grupp av avdelningar med likartat arbete. Där arbete bedrives på skift, bör for skiftlag med flera arbetstagare skyddsombud finnas bland arbetstagarna på varje skift.

sou 1976:1 författningsförslag 25

Skyddsombud kan skiljas från sitt uppdrag genom beslut av den organide arbetstagare som utsett ombudet. sation eller

skall underrätta skyddsombud om till vem framställning 9§ Arbetsgivare skall ske i skyddsfrågor. Finner skyddsombud att åtgärder behöver vidtagas för att få till stånd till- ;. fredsställande skyddsförhållanden, skall skyddsombudet göra framställning i om detta. skyddsombud kan också begära att viss undersökning skall göras i för kontroll av förhållandena inom skyddsområdet. På begäran skall skriftligt

_bevis om framställningen genast lämnas till skyddsombudet. om viss skyddsåtgärd, skall besked Har skyddsombud gjort framställning i frågan lämnas utan dröjsmål. Sker ej detta äger skyddsombud påkalla in- Motsvarande gäller om framställningen icke gripande av yrkesinspektionen. tid. Där skyddskommitté finnes, äger skyddsombud di- ,i beaktas inom skälig lf.” rekt påkalla kommitténs behandling av skyddsfråga. Vid varje arbetsställe bör regelbunden översyn ske genom skyddsrond.

Antalet ledamöter i skyddskommitté bestämmes med hänsyn till an- 10§ Av talet arbetstagare vid arbetsstället, arbetets natur och arbetsförhållandena. ledamöterna skall om möjligt en vara i företagsledande eller därmed jämförlig I kommittén bör också ingå ledamot som tillhör styrelsen för lokal Qställning. organisation av arbetstagare. Vidare skall i kommittén ingå skyddsombud. Vid skyddskommitténs sammanträden bör även företrädare för företagshälsovården vara närvarande. Ordförande och sekreterare i skyddskommittén utses av arbetsgivaren, om

*j icke annat överenskommes. skyddskommittén bör sammanträda minst en gång var tredje månad.

* och arbetstagare 11 § Kan i skyddskommittén företrädare for arbetsgivare till icke ena sig om beslut, skall på begäran av ledamot frågan hänskjutas yrkesinspektionen, som har att pröva denna i den mån den faller inom om- .: rådet för inspektionens befogenhet. l beslut av skyddskommitté bör anges den tid inom vilken beslutet skall g vara verkställt.

1 l2§ Uppgift om skyddsombuds namn och adress, dennes Skyddsområde

och den tid, för vilken ombudet utsetts, skall snarast möjligt efter förrättat lämnas till arbetsgivaren och yrkesinspektionen av den orgaval skriftligen 5 nisation eller de arbetstagare som förrättat valet. Om skyddsombud ersättes. person det nya skyddsombudet ersätter. Qskall anges vilken skriftligen underrätta yr- Har skyddskommitté tillsatts. skall arbetsgivaren om detta. kesinspektionen skall på arbetsstället uppsatta anslag med uppgift om namn i Arbetsgivare på skyddsombud och ledamöter av skyddskommitté.

3 13 § Vid förrättning på arbetsställe skall tillsynsmyndighet eller besiktningssom verkställer kontroll enligt föreskrift av myndighet. kontakta iorgan. j skyddsombud som är anträffbart på arbetsstället. Tillsynsmyndighet skall tillställa skyddsombud avskrift av skriftligt med-

26 F öifattningsjäislag SOU l976zl

delande som lämnas till arbetsstället i skyddsfråga. Avskriften skall förvaras av skyddsombud under minst två år. Avgår skyddsombud, skall avskriften överlämnas till efterträdaren.

Undantag beträffande arbetsmiljölagens tillämpning

14 § Vid övning inom Försvarsmakten, civilforsvaret eller totalförsvaret i övrigt gäller ej 3 kap. 4§ andra stycket och 7 kap. 7§ arbetsmiljölagen (1977:000).

15 § Arbetsmiljölagen (1977:000) gäller ej arbete som elev utför i lägre årskurser än årskurs 7 inom grundskolan eller motsvarande utbildningsform.

Särskilda bestämmelser l6§ På arbetsställe skall arbetsmiljölagen (1977:000) och denna förordning finnas tillgängliga för arbetstagarna. Detsamma gäller de övriga Författningar som utfärdats med stöd av lagen eller förordningen och rör den verksamhet som bedrives där.

17 § Skriftligt meddelande från yrkesinspektionen i skyddsfrågor samt intyg över kontroll och provning och övriga handlingar som har samband därmed skall förvaras tillgängliga på arbetsstället under minst fem år. Beträffande intyg kan arbetarskyddsstyrelsen föreskriva annan förvaringstid. Överlåtes verksamheten skall meddelandena och intygen överlämnas till den nye innehavaren.

l8§ Har olycksfall medfört dödlig utgång eller svårare kroppsskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare skall arbetsgivaren utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen därom. Detsamma gäller även när olycksfall eller olycksfallstillbud annars är av sådan beskaffenhet att det kan antagas vara av väsentlig betydelse att det kommer till yrkesinspektionens kännedom. Bestämmelserna i första stycket skall äga motsvarande tillämpning beträffande skada som avses i 6§ forsta stycket b) eller c) lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring eller som annars kan antagas vara föranledd av hälsofarligt arbete.

Tillsyn

19 § Tillsynsmyndighet skall genom upplysningar, råd och anvisningar eller genom åtgärd enligt 8 kap. arbetsmiljölagen (1977:000) verka för att en tillfredsställande arbetsmiljö åstadkommes. Tillsynen skall även inriktas på att främja lokal skyddsverksamhet. l fråga om arbete som utföres i hem skall inspektionsbesök ske endast på begäran av part eller om annars särskild anledning föreligger.

5 F örfarmingsfbrslag 27

i A nsvar

. 20§ Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 2§ dömes till böter. Till samma straff dömes den l som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 6, 17 eller 18 §.

21 § Avskrift av dom eller slutligt beslut i mål om ansvar enligt arbetsmiljölagen eller med stöd därav meddelade föreskrifter sändes till yrkesinspeki tionen. Detsamma gäller mål om ansvar enligt 3 kap. 7-9 §§ brottsbalken när målet rör arbetsgivares ansvar för att ha vållat skada eller ha framkallat fara för anställd.

Denna förordning träder i kraft den ljanuari 1978, då arbetarskyddskungörelsen (1949:208), kungörelsen (1937:816) om skyddsåtgärder, som vid 7 lastning och lossning av fartyg ankomma på arbetsgivaren m. fl., kungörelsen (1948:824) angående specialinspektör inom yrkesinspektionen för tillsyn å framställning, handhavande och förvaring av explosiva och särskilt eldfarliga 1- ämnen, kungörelsen (1948:825) angående specialinspektörer inom yrkesinspektionen för tillsyn å elektriska starkströmsanläggningar, kungörelsen till målningsarbete med bly- (1949:210) om förbud att använda arbetstagare (1949:211) om läkarundersökning och läkarbesiktning till färg, kungörelsen av vissa yrkessjukdomar, kungörelsen (1949:213) om läkarförebyggande

i_ undersökning och läkarbesiktning av minderåriga arbetstagare, kungörelsen

om förbud att använda bensolhaltigt ämne vid tillverkning av (1949:491) r, läderskodon, kungörelsen (1963:662) om tillämpning av arbetarskyddslagen l_ å arbete vid vissa undervisnings- och utbildningsanstalter och kungörelsen (1966:521) om förbud att använda minderårig till vissa arbeten upphör att gälla. Vid ikraftträdandet som arbetarskyddsstyrelsen med-

i gällande föreskrifter,

delat med stöd av arbetarskyddskungörelsen, skall anses utfärdade enligt i motsvarande bestämmelse i arbetsmiljölagen (1977:000) eller denna förordi ning. Därvid skall dock 9 kap. 2 § första och andra styckena arbetsmiljölagen äga tillämpning endast i fråga om föresamt 20§ arbetsmiljöförordningen skrift som utfärdats med stöd av 9, 24, 33, 35, 36 eller 39§ arbetarskydds- , kungörelsen. l den mån tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen och den nya förordningen utvidgas i förhållande till arbetarskyddslagen (1949:1) och arbetarskyddskungörelsen, gäller föreskrifter som avses i andra stycket endast inom område intill dess arbetarskyddsstyrelsen förordnar an- ; deras hittillsvarande nat.

i

Arbetarskyddsstyrelsen får, intill dess regeringen förordnar annat, alltjämt meddela föreskrifter angående villkor för behörighet såsom besiktningsman.

28 författningsförslag

Förslag till om ändring i lagen (1945:844) om förbud mot uppsägning eller

Lag

avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m.

Enligt riksdagens beslut föreskrives i fråga om lagen (1945:844) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m. dels att 3§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a §, av nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 2 a § Kvinnlig arbetstagare, som ej omfattas av 2 §, får icke sägas upp eller avskedas på den grund att hon i samband med havandeskap eller barnsfddelse avhâller sig frân arbetet under högst sex veckor före och sex veckor efter nedkamsten.

Arbetstagare. som ej må sägas upp Arbetstagare, som ej må sägas upp eller avskedas varom i eller avskedas av anledning varom i av anledning denna lag förmäles, är ej heller plik- denna lag förmäles, är ej heller pliktig att av sådan anledning vidkännas tig att av sådan anledning vidkännas minskning i de med anställningen minskning i de med anställningen förenade förmånerna i vidare mån än förenade lörmånerna i vidare mån än som följer av sådan bortovaro från som följer av sådan bortovaro från arbetet varom förmäles i 2§ andra arbetet varom förmäles i 2§ andra stycket. stycket eller 2 a

Denna lag träder i kraft den l januari 1978.

sou 1976:1 F ärfarrningsfdrslag 29

Q Förslag till

i lagen (1974: 13) om vissa anställningsfrämjande åt-

3 Lag om ändring . gärder

Enligt riksdagens beslut föreskrives i fråga om lagen (l974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder att 15§ skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) i 15 § Beträffande den som företräder ar- Beträffande den som företräder arbetstagarorganisation i frågor enligt betstagarorganisation i frågor enligt denna lag och icke omfattas av lagen den na lag och icke omfattas av lagen (1974:358) om facklig förtroende- (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen äger mans ställning på arbetsplatsen äger 42-44 §§ arberarskyddslagen (l 94 9:1) 7 kap. 10-13 §§ arbetsmiliölagen j motsvarande tillämpning. (1977:000) motsvarande tillämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978.

T Förslag au

Förordning om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

l Regeringen föreskriveri fråga om byggnadsstadgan ( 1959:612) att 72 § skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 72§ Kommunstyrelsen äger på kommunens vägnar överklaga länsstyrelsens . beslut i ärende rörande av byggnadsnämnd antaget förslag till stadsplan, r byggnadsplan eller tomtindelning eller ändring därav. såframt ej klagan på grund av stadgandet i 150§ tredje stycket byggnadslagen är utesluten, och må även eljest i sådant ärende föra kommunens talan och bevaka dess rätt. Mot beslut av byggnadsnämnd, länsstyrelse eller kammarrätt i fråga om tillstånd till nybyggnad eller annan åtgärd i närheten av befastning, flygplats i eller annan anläggning, som avses i 81 § byggnadslagen eller omfattas av förordnande enligt 82§ samma lag, må talan föras av luftfartsverket om frågan rör civil flygplats. av den i atomenergilagen omnämnda tillsynsmyn-

30 F ötfattningsförslag

digheten om frågan rör atomreaktor eller annan atomenergianläggning samt eljest av överbefálhavaren eller myndighet som denne bestämmer.

Framgår av utlåtande enligt 56 § l mom. andra stycket att/öreträdareáøt arbetstagare yttrat sig över byggnads- _företag äger hitvudslxyddsombitd eller. om sådant ombud ej finnes, annat skyddsombudfira talan mot beslut i byggnadslavsärende. Finnes ei skyddsombud, får talan i stället/ätas av organisation som yttrat sig enligt utlåtan› det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1978.

Förslag till

Förordning om ändring i miljöskyddskungörelsen (1969:388)

Regeringen föreskriver att i miljöskyddskungörelsen ( 1969:388) skall införas en ny paragraf, 33a ä, av nedan angivna lydelse.

(Föreslagen lydelse) 33 a § När ansökan om tillstånd eller dispens enligt 2 eller 3 § eller anmälan enligt 8 eller 9 § inkommer till koncessionsnämnden, statens natutvårdsverk g eller länsstyrelsen skall myndigheten underrätta skyddsombud eller Afacklig organisation som/öreträder arbetstagarna om innehållet i ansökningen eller anmälningen. Detta gäller dock icke om av ansökningen eller annars framgår att de som sålunda avses rei dan äger kännedom om dess innehåll.

Denna Förordning träder i kraft den 1 januari 1978.

F örfartningsförslag 31

Förslag till

Förordning om ändring i djurstallkungörelsen (1973:270) Regeringen föreskriver i fråga om djurstallkungörelsen (1973:270) att l ä skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 1 § Med djurstall avses i denna kungörelse byggnad eller del av byggnad för hållande av häst, nötkreatur, ren, svin, får, get eller fjäderfä. Kungörelsen är ej tillämplig på Kungörelsen är ej tillämplig på djurstall som användes av krigsmak- djurstall som användes av *ørsvarsten eller pá stall som avses i skogsför- makten. läggningslagen (1963:246).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1978.

i sou l976:l i

Sammanfattning

Arbetsmiljöutredningen lägger i detta betänkande fram ett samlat förslag till helt ny arbetarskyddslagstiftning. Den nya arbetsmiljölag som föreslås krav som skall kunna ställas på förhållandena i _ anger de grundläggande l arbetslivet. inom dess ram ryms åtgärder mot alla slag av hälso- och säkerhetsrisker som anknyter till arbetsmiljön. I Förhållande till annan lag- 3 stiftning är arbetsmiljölagen i dessa avseenden övergripande. Utgångspunkten är att skydda mot hälsofaror och olycksrisker. Men målsättningen är vidare än att bara skydda mot vissa negativa företeelser som i innebär risker för hälsa och säkerhet. l kraft av den vidgade synen på art betsmiljöns betydelse bygger lagförslaget på att syftet också skall vara att 1 söka nå fram till arbetsförhållanden där arbetet av den enskilde kan upplevas och berikande del av tillvaron. som en meningsfylld I arbetsmiljölagen anges i grova drag medlen för att nå målet. Ansvarsförhållandena regleras, skyldigheter och rättigheter slås fast. 3 Ett viktigt avsnitt utgör det som behandlar samverkan mellan parterna. Där finns bestämmelser om hur skyddsverksamheten ute i företagen skall De anställdas medverkan i utformningen av sin arbetsmiljö ; vara organiserad. är här starkt framhävd. Samtidigt betonas emellertid myndigheternas roll och ingripa där det behövs för att lagstiftningens intentioner g att ge vägledning skall infrias. Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens möjligheter : att ge föreskrifter, kontrollera och göra direkta ingripanden stärks väsentligt. I betänkandet Bättre arbetsmiljö föreslog utredningen bl. a. nya bestäm- 4 melser med syfte att förstärka de anställdas inflytande över sin arbetsmiljö. Särskilt stärktes skyddsombudens och skyddskorrtmitteéernas ställning.

i Satsning på regionala skyddsombud var en viktig del i det nya som fördes

fram med tanke på de mindre arbetsställena. De bestämmelser som fördes in i arbetarskyddslagen fr. o. m. den l januari 1974 har förts över i huvudsak oförändrade till den nya lagen. Vissa ändringar och utvidgningar har dock skett mot bakgrunden av de erfarenheter som gjorts. l övrigt innebär lagförslaget i väsentliga stycken en helt ny reglering jämfört med vad som nu gäller. Lagstiftningens allmängiltighet betonas ytterligare genom en utvidgning av lagens tillämpningsområde bl. a. i fråga om › och ensamföretagarna. försvaret, utbildningen, familjejordbruken Den föreslagna arbetsmiljölagen är en utpräglad ramlag. Detta innebär att det materiella innehållet i reglerna om arbetsmiljöns beskaffenhet och de kontrollåtgärder som skall kunna sättas in i hög grad bestäms av de

34 Sammanfattning

tillämpningsföreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen skall kunna utfärda. I lagen och den därtill knutna arbetsmiljöförordningen finns en rad stadganden som ger styrelsen befogenheter att i nära samverkan med parterna på arbetsmarknaden meddela detaljerade föreskrifter i olika hänseenden. i Inom ramen för den nya lagen skall en vidareutveckling av kraven på arbetsmiljön kunna ske i takt med utvecklingen i samhället i socialt och tekniskt hänseende. Allt efter som styrelsen ger ut föreskrifter kan en mera ingående precisering ske och säkrare underlag skapas för skyddsarbetet. l stor utsträckning har straffsanktioner knutits till brott mot sådana föreskrifter. I övrigt bygger sanktionssystemet vidare på de nuvarande reglerna om föreläggande och förbud mot försumliga arbetsgivare. Den nya lagstiftningen kommer att ställa anspråk på betydligt ökade resurser för arbetarskyddsmyndigheterna. Utredningen uttalar sig också för en fortsatt kraftig upprustning. Detta sker i medvetande om att utan att så sker kan förväntningarna och anspråken på lagstiftningen inte infrias. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft i den l januari 1978. Även i den mån resurserna finns eller blir tillgängliga tar det tid att utforma de närmare bestämmelser som skall till - bestämmelser som för övrigt ständigt måste kunna ändras med hänsyn till utvecklingen och nya erfarenheter. Detta innebär att datum för den nya lagstiftningens ikraftträdande ingalunda kan betecknas som en dag då det hela är fullbordat. Snarare rör det sig om avstamp för en ny fas i utvecklingen på arbetsmiljöområdet. En utveckling som i mycket bygger på erfarenheter och insatser i förfluten tid och som framöver tar intryck av nya kunskaper och tänkesätt. Som ett genomgående drag for såväl utformningen av regelsystemet som tillämpningen gäller att myndigheternas arbete är nära förankrat hos dem för vilka lagstiftningen är till. I det följande görs en mera systematisk genomgång av utredningens förslag.

Arbersmi/jölagsrifrningens tillämpningsområde

Arbetarskyddslagen hari dag ett mycket brett giltighetsområde. Utredningen föreslår ändock väsentliga utvidgningar när det gäller den nya arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagen skall omfatta även arbete som arbetsgivaren själv utför. Vidare skall ensamföretagare omfattas av reglerna om maskiner och andra tekniska anordningar. Detsamma skall gälla i fråga om ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall. Lagstiftningen om arbetsmiljön görs i princip tillämplig på hela försvarsmakten. civilförsvaret och totalförsvaret i övrigt. Detta innebär bl. a. att det nuvarande undantaget för militära övningar och liknande slopas. De

värnpliktiga skall skyddas enligt samma regler som gäller för anställda. Till-

synen för verksamheten inom försvaret läggs på arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Med hänsyn till den militära verksamhetens speciella natur skall särskilda föreskrifter kunna meddelas om arbetsmiljölagens tilllämpning på detta område. Utredningen föreslår i detta hänseende ett undantag vad gäller rätten for skyddsombud att stoppa verksamheten under övningar.

.« ou 1976:1 Sammanfattning 35

Utbildningsområdet förs också in under arbetsmiljölagen. Detsamma gäl-

.ler vårdområdet. l fråga om elever blir lagen tillämplig på såväl teoretiskt

som praktiskt arbete. Även s. k. pryoelever omfattas. Lagstiftningen skall

“emellertid inte gälla de lägsta klasserna i grundskolan (årskurs 1-6). På vård-

området slopas nuvarande begränsning till anstalter där de intagna kan hållas var tvångsvis. Reglerna om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare skall dock inte vara direkt tillämpliga på värnpliktiga, elever och vårdtagare. Nuvarande undantag för familjemedlemmars arbete slopas. Detta får främst betydelse for familjejordbruken som förs in under arbetsmiljölagen. Även s. k. okontrollerbart arbete - bl. a. hemindustriellt arbete - skall [ princip omfattas av arbetsmiljölagen. Av de undantag som nu finns i arbetarskyddslagen återstår efter detta endast skeppstjänst och arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll. På dessa finns särskild lagstiftning som reglerar även arbetarskyddet.

områden

Bestämmelser om skogsförläggningar och skogsstall finns i dag i en särskild skogsförläggningslag. Lagen gäller arbete inom skogsbruket samt flottnings- och Vägarbete. Med hänsyn till skogsbrukets mekanisering och väghar denna lag kommit att få allt mindre betydelse. Utnätets utbyggnad anser att det saknas skäl att ha en särskild lagstiftning för för-

redningen

läggningar för skogsarbete och Vägarbete. Det föreslås därför att skogsförläggningslagen upphävs. Hänsyn till detta har tagits vid utformningen av arbetsmiljölagen.

A rbersmiljöns beskaffenhet

Som en inledning till utredningens överväganden om vilka krav som skall

kunna ställas på arbetsmiljön presenteras en översikt över olika arbetsmiljöer.

anges i stora drag hur dessa ändrats till följd av den tekniska utveck-

Där

lingen. Synpunkter ges också på hur nya kunskaper och värderingar påverkat synen på arbetslivets villkor. Utredningen slår fast att rätten till ett så riskfritt och meningsfullt arbete som möjligt är av grundläggande betydelse. Härvid måste beaktas alla de sidor av arbetsmiljön som kan vara av betydelse för den fysiska och psysiska hälsan. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att arbetsmiljölagens materiella regler inleds med en bestämmelse att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen. Genomgående betonas i utredningsförslaget att arbetsmiljön skall utformas med sikte på att främja mänskliga behov i vid bemärkelse. Som en

grundläggande regel föreslås att arbetsförhållandena skall anpassas till män-

niskans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Det konstateras samtidigt att dåliga arbetsmiljöer kvarstår inom en rad verksamhetsområden är belastande arbetsmiljöfaktorer ofta är anhopade. Utredningen undertryker att dessa problem måste bekämpas på ett djupgående sätt. Också frågor om arbetets uppläggning och innehåll omfattas av den föreslagna lagstiftningen. Utredningen tar bl. a. upp de problem i form av upplevelser av monotoni, stress, social isolering och liknande som kan finnas arbetslivet. Utredningen konstaterar att det här i stor utsträckning blir

36 Sammanfattning

fråga om ett val mellan olika arbetsformer. Det synes vara riktigt att detta val i första hand görs av parterna. Vidare diskuteras arbetstillfredsställelsen. Utredningen kommer till att mycket här beror på möjligheten för den anställde att själv vara aktiv vid utformningen av sin arbetsplats och sina arbetsuppgifter och att ha ett ansvar. En bestämmelse föreslås med sikte på att arbetet skall anordnas så att arbetstagare själv kan påverka sin arbetssituation. Utredningen framhåller att frågor om mellanmänskliga relationer på arbetsplatsen inryms i den bedömning från psykologisk och social synpunkt som skall ske av den fysiska arbetsmiljön och arbetets uppläggning. Därvid understryks också att den lokala skyddsorgzmisationen och töretagshälstyvården här har viktiga uppgifter att fylla. Genom arbetsmiljölagstiftningen riktas uppmärksamheten pa åtgärder som behövs för att arbetsförhållandena skall bli så bra som möjligt. Utredningen betonar samtidigt att grunden inte får ryckas undan för en fortsatt utveckling av samhället. Vid all bedömning måste en avvägning ske med hänsyn till viktiga samhällsfunktioner. För att man skall kunna skapa en god arbetsmiljö måste utformningen av arbetslokaler och utrustning. teknik och arbetsmetoder övervägas på ett tidigt stadium med hänsyn till den effekt de kan få för de arbetande. Här finns ofta valmöjligheter. l en allmän bestämmelse fastslås att arbete skall planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö. Bland arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet finns ett antal allmänna föreskrifter om olika företeelser i arbetslivet som skall beaktas. Härvid anknyter lagen till den uppdelning i olika miljöfaktorer som arbetarskyddet av tradition bygger på. En särskild bestämmelse föreslås sålunda att arbetslokal skall vara så utförd och inredd att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt. Byggnaders utförande regleras i byggnadslagstiftningen. Speciella föreskrifter behövs emellertid med hänsyn till deras användning som arbetslokaler. Luft-, ljud- och ljusförhållanden och övriga arbetshygieniska förhållanden skall vara tillfredsställande. Som tidigare sagts förutsätts en omfattande detaljreglering på alla de områden som avses med bestämmelserna om arbetsmiljöns beskaffenhet. Utredningen anför dock vissa ttllmäntta synpunkter till ledning för tillämpningen. Bl. a. berörs frågor om luftföroreningar, buller, vibrationer, belysning och strålning. En bestämmelse föreslås vidare om att betryggande skyddsåtgärder skall vidtas mot skada genom fall. ras, brand. explosion. elektrisk ström eller annan jämförlig omständighet. Maskiner och andra tekniska anordningar skall vara så beskaffade och placerade och brukas så att de ger betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. De kemiska riskerna berörs av olika delar av lagförslaget. Som en utgångspunkt föreslås en grundläggande bestämmelse att ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall i arbete, får användas endast under förhållanden som ger betryggande säkerhet. Bestämmelsen avser också sammansatta produkter och arbetsprocesser i vilka ingår farliga ämnen. En allmän bestämmelse föreslås också om personlig skyddsutrustning.

Arbetsgivare skall inte få hänvisa till sådan utrustning när det i stället är

Sammanfattning 37

= möjligt att vitlta direkt miljöförbåttrande åtgärd. l de fall då det är nödvändigt med skyddsutrustning skall den tillhandahållas av arbetsgivaren. Utredningen framhåller att höjningen av den allmänna hygieniska standarden medför att högre anspråk får ställas på personalutrymmen av olika slag. Detta skall framför allt beaktas vid ny- och ombyggnad. En bestämmelse föreslås om att vid arbetsställe skall finnas utrymmen och anordningar för personlig hygien, förtäring och vila i den utsträckning som föranleds av arbetets art och arbetstagarnas behov. Bestämmelsen avser också första hjälp vid olycksfall eller sjukdomsfall. Fordon för personaltransport skall vara lämpat för ändamålet. Liksom beträffande övriga materiella krav som ställs i arbetsmiljölagen förutsätts att genom tillämpningsföreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen sker en reglering avpassad till föreliggande skiftande behov av personalutrymmen m. m. Utredningen betonar att planeringen av arbetsmiljön skall ske med beaktande av att ntänniskor har skilda förutsättningar. Vid förhandsgranskning av olika slag skall också beaktas handikappades möjligheter att vara verksamma i arbetslivet. Utredningen föreslår - bortsett från en bestämmelse om ledighet för am- ning inga szirbestämmelser för kvinnor i arbetsmiljölagen. Arbetarskyddslagens bestämmelse om ledighet vid barnafödande föreslås med vidgat innehåll inordnad i 1945 års lag om förbud mot avskedande eller uppsägning av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m. Nui varande särbestämmelser om förbud för kvinnor att arbeta underjord slopas. Utredningen konstaterar samtidigt att vissa grupper av arbetstagare kan vara särskilt mottagliga för speciella risker i arbetsmiljön. Hit hör bl. a. risker för fosterskador. Arbetarskyddsstyrelsen skall i sådana fall kunna meddela förbud mot visst slag av arbete eller föreskriva att särskilda villkor skall gälla vid arbetet.

llmzinna skyldigheter _ för arbetsgivare m. fl.

En bestämmelse om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att samverka inleder arbetsmiljölagens kapitel om hur ansvaret för arbetsmiljön vara fördelat.

skall

Utredningen utgår från att ett huvudansvar för arbetsmiljön liksom hittills skall vila på arbetsgivaren. Arbetsgivare skall vidta alla de åtgärder som behövs för att förebygga att de anställda utsätts för ohälsa eller olycksfall. Han skall ägna uppmärksamhet åt att arbetet planläggs och anordnas så att det skapas en god arbetsmiljö. Bedömningen skall därvid knytas till arbetsmiljön som sådan och inte till den enskilde arbetsgivarens ekonomiska bärkraft. De åtgärder som krävs får samtidigt inte framstå som orimliga *i förhållande till de resultat som kan uppnås. I vissa avseenden anges i lagförslaget den närmare innebörden av arbetsgivares förpliktelser. Detta gäller bl. a. i fråga om introduktion, instruktion och utbildning. Arbetsgivaren skall tillse att arbetstagarna får god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrivs och upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Han skall också förvissa sig om att arbetstagarna har den utbildning som behövs och vet vad som skall iakttas för att undgå riskerna. Utredningen framhåller också vikten

38 Sammanfattning

av att den anställde ges överblick över hur hans insats ingår i arbetssammanhanget i stort. Ensamarbete uppmärksammas särskilt. En bestämmelse i lagförslaget inskärper att arbetsgivaren skall beakta den särskilda risk för ohälsa och olycksfall som kan följa av att arbetstagare utför arbete ensam. Utredningen berör också integritetsskyddskommitténs förslag till lag om TV-övervakning. Enligt detta skall tillstånd fordras för att rikta övervakningskamera mot plats som nyttjas av allmänheten. Arbetsmiljöutredningen framhåller att anställda, som berörs av övervakning, skall ha tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges. Utredningen anser att det berörda lagförslaget bör kompletteras på denna punkt. En arbetsgivare har i allmänhet inte något ansvar för skyddslörhållandena inom entreprenadföretag eller Företag som utför legotillverkning eller annan tillverkning för hans räkning. Möjlighet bör emellertid finnas att snabbt spåra arbetsmiljöproblem som här kan tänkas föreligga. Av denna anledning föreslås att den som i sin verksamhet använder viss produkt eller uppdrar åt annan att utföra visst arbete skall vara skyldig att efter anfordran upplysa tillsynsmyndighet om vem som levererar produkten eller utför arbetet. Enligt lagförslaget skall arbetstagarna medverka till att åstadkomma en god arbetsmiljö och iaktta den försiktighet som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Utredningen konstaterar att skyddsarbetet kan äventyras om en arbetstagare inte vill rätta sig efter de föreskrifter som gäller på arbetsplatsen. Frågan om vägran att följa skyddsföreskrifter skall utgöra saklig grund för uppsägning får bedömas enligt lagen om anställningsskydd med beaktande av de skyddsskäl som kan tala mot fortsatt anställning. En arbetstagare får enligt förslaget en uttrycklig rätt att i en farosituation inställa arbetet för att rådgöra med skyddsombud eller arbetsledare. l anslutning härtill föreslås en regel om skadeståndsfrihet for den anställde. Frågan hänger nära samman med rätten för skyddsombud att i vissa fall avbryta arbete. l fråga om gemensamma arbetsställen gäller f. n. vissa regler om skyddsansvar för dem som bedriver verksamhet där. Den som låter uppföra byggnad eller anläggning är ansvarig för samordningen av arbetet i skyddshänseende med möjlighet att överlåta ansvaret på annan. Dessa regler infördes genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen. Utredningen konstaterar att reglerna för gemensamma arbetsställen haft betydelse när det gällt att i få till stånd ett samlat skyddsarbete och klara ansvarsforhållanden. Utred-

ningen anser det naturligt att gå vidare. Ett samordningsansvar liknande

det som gäller för byggherre föreslås för den som råder över fast driftsställei där flera företag samtidigt driver verksamhet. Utredningen föreslår vidare skyddsansvar för den som råder över arbets- i ställe eller upplåter lokal eller markområde for arbete eller såsom perso- i nalutrymme. Avsikten är att ge tillsynsmyndigheterna befogenhet att rikta j i sig mot den som har de faktiska möjligheterna att vidta de skyddsåtgärder som behövs.

Arbetstidens förläggning i De grundläggande reglerna om arbetstidens längd finns i den allmänna arbetstidslagen. Denna har inte berörts av utredningens arbete. Detta har avsett i

Sammanfatrning 39

arbetstidens förläggning och därmed sammanhängande frågor om raster och vila. Arbetstidens förläggning regleras i stor utsträckning avtalsvägen inom vissa av lagstiftningen uppdragna ramar. Någon detaljreglering i lag av dessa spörsmål avses inte heller framdeles. Utredningen konstaterar att det pågående reformarbetet på det arbetsrättsliga området bör bli av stor vikt för dessa frågor. Det regelsystem som kommer till stånd på grundval av arbetsrättskommittens forslag bör enligt utredningens uppfattning kunna bilda basen för ett förbättrat inflytande för arbetstagarna på forläggningen av arbetstiden. Reglerna om raster och pauser samt nattvila och veckovila föreslår utredningen förändrade i en del avseenden. Utredningen anser att nuvarande system med tvingande lagbestämmelser om arbetstiden inte stämmer med arbetstagarnas anspråk på medverkan och inflytande över sina arbetsförhållanden. Utredningen förordar därför en möjlighet att kollektivavtalsvägen göra avsteg från vad som generellt skall gälla enligt lagens regler. Därvid skall fordras godkännande av arbetstagarnas fackliga organisation på forbundsnivå. Utredningen föreslår att arbete inte skall få pågå mer än fem timmar i följd utan rast. Det skall i övrigt som hittills vara arbetets beskaffenhet och längd jämte andra arbetsförhållanden som avgör i vilken utsträckning avbrott i arbetstiden för rast skall förekomma. Arbetarskyddslagens restriktiva undantagsregler om byte av rast mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen föreslås med viss mindre jämkning bli överförda till arbetsmiljölagen. Sådant måltidsuppehåll skall inräknas i arbetstiden. Möjlighet införs samtidigt för parterna att i kollektivavtal komma överens om att ersätta rast med måltidsuppehåll. Enligt utredningens mening måste en strävan vara att organisera arbetet så att arbetstagaren har ett rimligt mått av frihet att göra paus när han fysiskt eller psykiskt känner behov därav. Trots denna inriktning kommer det även framöver att finnas arbeten där önskvärda möjligheter till avbrott eller omväxling saknas. För sådana fall bör en ordning med särskilt bestämda pauser under arbetstiden tillämpas. Utredningen förslår därför en ny bestämmelse om arbetspauser. Enligt denna skall arbetsförhållandena vara avgörande för när och i vilken utsträckning särskilda pauser skall anordnas. Med utgångspunkt häri får den närmare bestämningen av pauserna i första hand ske avtalsvägen. Utredningen vill bibehålla den allmänt restriktiva syn på nattarbete som finns bakom arbetarskyddslagens bestämmelseri frågan. Nuvarande bestämmelser om ledighet för nattvila och om förbud mot nattarbete föreslås överförda till arbetsmiljölagen. Därvid behålls även möjligheten till avvikelse från nattarbetsförbudet, om visst arbete med hänsyn till sin natur, allmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste fortgå även nattetid. Däremot föreslås inte något särskilt undantag för arbetstagare i överordnad ställning. Nattarbetsreglerna skall enligt utredningens förslag kunna frångås genom kollektivavtal. Dispens från nattarbetsförbudet avses därigenom inte skola komma i fråga i den omfattning som nu sker. Utredningen föreslår att lagstiftningen alltjämt får uppta grundläggande bestämmelser om regelbunden sammanhängande veckovila. Ledigheten ut-

40 Sammanfattning SOU 1076:1

sträcks enligt Förslaget från 24 timmar till 30 timmar. Den skall inte kunna anses föreligga samtidigt som arbetstagaren fullgör s. k. beredskapstgiâinst i hemmet eller annorstädes. Såvitt möjligt skall den förläggas till veckoslut. Det skall vara möjligt att kollektivavtalsvägen göra avsteg från kravet på veckovila. För utredningen framstår det som foljdriktigt att ta upp frågan om överflyttning av handläggningen av (lispens- och andra tillampningsfrågor avseende arbetstiden från arbetarskyddsstyrelsen till yrkesinspektionen. Denna skall i första hand göra de närmare bedömningarna av arbetsmiljön enligt den nya lagstiftningen. En överflyttning som inte också avser arbetstidsärenden enligt arbetstidslagen skulle emellertid skapa en foga önskvärd splittring. Utredningen föreslår att arbetsmiljölagen utformas så att möjlighet finns att utan ändringar i denna göra en sådan senare. överllyttning

M inderâriga

Utredningen betonar att särskilda skyddsregler för minderåriga bör utformas så att de främjar yrkesutbildningen och inte avskärmar ungdomen från arbetslivet. Vid utformningen av bestämmelserna har eftersträvats överskådlighet och förenkling i förhållande till gällande bestämmelser. Minderårig är enligt arbetarskyddslagen den som inte fyllt l8 år. Denna gräns behålls i arbetsmiljölagen. Den allmänna minimiåldern för tillträde till arbete föreslås bli anpassad till den nioåriga obligatoriska skolgången. Enligt huvudreglen skall minderårig således inte få anlitas till arbete före det kalenderår under vilket han fyller 16 år eller innan han fullgjort sin skolplikt. Utredningen anser att man i allt väsentligt bör bibehålla nuvarande möjligheter för Skolungdomar att ta förvärvsarbete under skolterminerna och under ferierna. Med hänsyn härtill föreslås ett undantag från den allmänna minimiåldersregeln av innebörd att den som fyllt 13 år får anlitas till lätt arbete som inte är ägnat att inverka menligt på hans hälsa, utveckling eller skolgång. Närmare föreskrifter om vilka slag av arbeten som omfattas av undantaget och om särskilda villkor för sådana arbeten skall meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen föreslår att lagstiftningen liksom hittills skall inrymma en bestämmelse som inskärper arbetsgivarens ansvar för att minderårig arbetstagare inte anlitas till arbete på sätt som medför risk för olycksfall eller överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling. l anslutning härtill föreslås bemyndigande for arbetarskyddsstyrelsen att meddela förbud mot eller särskilda villkor for arbete som innebär påtaglig fara för minderåriga. Med hänvisning till bl. a. Skolhälsovården finner det inte utredningen rationellt att ha kvar nuvarande system med arbetsbok och regelbundna läkarkontroller. Bestämmelser föreslås i stället som ger underlag för beslut om läkarundersökningar där ett påtagligt behov av sådan kontroll föreligger. Utredningen föreslår att nuvarande begränsningar av arbetstidens längd för minderåriga skärps. Minderårig skall inte få anlitas till arbete mer än 9 timmar under dygnet eller 45 timmar i veckan mot nu 10 respektive 54 timmar. Minderårig arbetstagare skall vidare beredas oavbruten ledighet

Sammanfarming 41

för nattvila under minst elva timmar varje dygn. Tiden mellan kl. 22 och kl. 5 skall ingå i denna ledighet.

Samordningen med Iagsrifinirzgen om hälso- och miljöfarliga varor

Kemiska produkter hanteras såväl inom som utom arbetsmiljön. Ogynnsamma verkningar kan uppkomma både for de arbetande och för omgiv- Det är viktigt att en helhetssyn anläggs vid bedömningen av de ningen. kemiska riskerna i arbetsmiljön och annan miljö. Utredningen har undersökt hur produktkontrollagstiftningen, som trädde i kraft den l juli 1973, har fungerat på arbetarskyddsområdet. Genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor har skapats en allmän produktkontrollagstiltning. l denna regleras produkten oberoende av hur, när och av vem den hanteras. Det är enligt utredningens uppfattning fördelaktigt att samordningsuppgifter kan anfortros en fristående myndighet. Denna kan dessutom svara för allmänna produktfrågor såsom allmän kartklassificering och basmärkning. Det är enligt utredningen ändaläggning, målsenligt att inom denna myndighet förlägga frågor där tyngdpunkten markerat ligger inom flera miljösektorer. Över huvud anses frågor om ingripanden med generella krav som riktar sig mot flera hanteringsled lämpligen böra göras av den samordnande myndigheten. Utredningen utgår sålunda från att den centrala produktkontrollmyndigheten även i fortsättningen skall meddela generella föreskrifter som avser flera hanteringsled - tillverkare, leverantörer, brukare m. fl. - inom tilllämpningsområdet för lagen om hålso- och miljöfarliga varor. Utredningen konstaterar samtidigt att tyngdpunkten i fråga om de omedelbara riskerna vid hantering av kemiska ämnen ligger i arbetsmiljön. Den övervägande delen av dessa förekommer först och intensivast i arbetsmiljön. Det är där man kan vänta att ogynnsamma verkningar i första hand gör sig gällande. Mot denna bakgrund anser utredningen att arbetarskyddsstyrelsen skall kunna meddela föreskrifter om hantering av farliga ämnen på arbetsplatserna. Förslaget till arbetsmiljölag har utformats i enlighet härmed. Arbetarskyddsmyndigheterna föreslås dessutom få möjlighet att i enskilda fall rikta föreskrifter mot tillverkare och leverantörer även på det kemiska området. Denna fråga berörs närmare i det följande avsnittet.

F örhandsbedömning Under denna rubrik går utredningen in på hur man skall få garantier för att hänsyn tas till arbetsmiljösynpunkter när arbetsmiljöer skapas. Det kan gälla en hel anläggning, en maskin eller ett kemiskt ämne. Det kan också vara fråga om en arbetsprocess eller en arbetsmetod. Även vissa kontrollförfaranden i övrigt tas upp. Utredningen slår fast att ansvaret för förhandsbedömningen måste i första hand ligga på producenter och arbetsgivare. lnnan tekniska anordningar och kemiska produkter släpps ut och används måste de ha noggrant prövats från skyddssynpunkt. Bestämmelser om ansvar i detta avseende föreslås för tillverkare. importör och leverantörer av såväl maskiner. redskap. skydds-

42 Sammanfattning SOU 1376:]

utrustningar och andra tekniska anordningar som kemiska produkter. Regler om obligatorisk förhandsgranskning föreslås För fall där vitiga arbetsmiljöintressen påkallar det. Praktiska begränsningar finns dock i myndigheternas möjligheter att Förhandsgranska olika typer av projekt. Det framhålls därFör att det är väsentligt att Förhandsbedömning kommer till stånd inom ramen För den lokala skyddsorganisationen. l Förslaget har de regler om skyddsombuds och skyddskommittéers deltagande i planeringen, som inFördes genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiFtningen, Förts viJare. Förslaget kompletteras med bestämmelser om att skyddsombud och skyddskommitté även skall delta vid av arbetsprocesser. planering l fråga om arbetslokaler och personalrum anknyter Förslaget till den arbetsmiljöprövning i byggnadslovsärende som inFörts genom 1973 års reform. Likaså bibehålls reglerna om anmälan till yrkesinspektionen när tillräcklig prövning i arbetarskyddshänseende inte kunnat ske i byggnadslovsärende. Dessa till regler utvidgas att gälla även personalrum. För att samordna den särskilda med arbetsmiljöskyddslagstiftningen miljölagstiftningen Föreslås att miljöskyddsmyndigheten koncesszonsnämnden For miljöskydd, statens naturvårdsverk eller - skall länsstyrelse underrätta skyddsombud eller facklig organisation om ansökningar eller anmälningar enligt kungörelsen. Detta innebär också en kontroll av att arbetstagarna får tillfälle att medverka vid planeringen. Arbetarskyddsstyrelsen skall kunna Foreskriva att arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning inte får användas förrän tillstånd lämnats på sätt styrelsen bestämmer. Obligatorisk Förhandsgranskning kan avse exempelvis arbetsprocess med visst slag av teknisk anordning, arbetsmetod vari används vissa kemiska produkter eller anläggning med viss belägenhet. Villkor skall kunna Föreskrivas För verksamheten. Avsikten är att ge möjlighet För arbetarskyddsstyrelsen att efter hand Foreskriva om Förhandsgranskning i sådana fall där en stark styrning behövs. När det är påkallat från skyddssynpunkt skall arbetarskyddsstyrelsen vidare kunna Foreskriva om särskilt godkännande som Förutsättning För att teknisk anordning skall få brukas eller avlämnas För att tas i bruk. Det kan här gälla antingen typgodkännande eller godkännande vid individuell kontroll. Som Förutsättning för godkännande skall kunna anges villkor om t. ex. tillverkningskontroll. Godkännande kan vara Förenat med villkor För brukandet. Godkännande och särskilda villkor skall kunna Föreskrivas av arbetarskyddsstyrelsen även För användning av kemiska produkter. Det kan här gälla t. ex. krav på godkännande av visst slags produkt innan den får användas i arbetslivet. Det kan också gälla att särskilda villkor skall gälla i fråga om ventilation, hygieniska anordningar, medverkan av person med särskild sakkunskap etc. vid användning av produkt av visst slag. Är det av särskilt betydelse från skall skyddssynpunkt arbetarskyddsstyrelsen också kunna helt Förbjuda visst slags arbetsprocess, arbetsmetod. teknisk anordning eller kemisk produkt. Arbetarskyddsstyrelsen skall i Förhållande till både leverantörer och brukare kunna Fastställa generella märkningsFöreskrifter beträffande tekniska anordningar som används i arbetslivet. Det skall även i Fortsättningen Forbehållas produktkontrollnämnden att meddela Föreskrifter om generella

SOU l976:l Sammanfattning 43

märkning vid överlåtelse av kemiska produkter. Behovet för arbetarskyddet av ytterligare sådana märkningsföreskrifter betonas. Utredningen konstaterar att arbetarskyddets behov av_märkningsföreskrifter inte helt kan samtidigt inom den allmänna produktkontrollagstiftningens ram. Arbetillgodoses föreslås därför få befogenhet att meddela generella fötarskyddsstyrelsen reskrifter som riktar sig mot arbetsgivarna. Styrelsen skall dessutom i det enskilda fallet kunna meddela föreläggande om produktdeklaration och liki nande mot en leverantör. föreslås i olika avseenden av arbetarskyddsstyrelsens nuva- Utvidgning rande befogenhet att föreskriva om fortlöpande kontroll. Styrelsen får möjlighet att meddela Föreskrifter om kontroll, provning och fortlöpande tillsyn l fråga om de arbetshygieniska förav varje slag av teknisk anordning. hållandena skall styrelsen likaledes ha möjlighet att föreskriva om undersökning. Bestämmelserna kompletteras med rätt för styrelsen att bestämma att det skall föras förteckning över tekniskaanordningar och farliga ämnen som används i en verksamhet. Styrelsen skall också kunna kräva anmälan av den som använder eller avser att använda teknisk anordning eller kemiskt ämne av visst slag. l arbetsmiljölagen fastslås också ett allmänt skyddsansvar för den som installerar en teknisk anordning. Utredningen framhåller att det vid planering av byggnadsverksamhet åligatt inom uppdragets ram beakta de arbetarskyddsfrågor som ger projektören kan uppkomma vid projektets genomförande. De föreslagna bestämmelserna skapar vidsträckta möjligheter till förhandsgranskning vid byggnadsverksamhet.

Lokal skyddsverksamher

På arbetarskyddsområdet har sedan länge förekommit ett omfattande samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta har genom den vidgade syn på arbetarskyddet som vuxit fram under senare år kommit att framstå som alltmer betydelsefullt. Den kommande *arbetsrättsliga lagstiftningen kan antas få till följd att arbetsmiljöfrågor blir föremål för lokala förhandlingar. Mot denna bakgrund uttalar utredningen att arbetsmiljöfrågor liksom hittills alltid i första hand bör behandlas inom skyddskommitté där sådan finns. Utredningen understryker skyddsombudens stora betydelse när det gäller att åstadkomma en god arbetsmiljö. För att ytterligare stärka deras ställning föreslås - utöver vad redan nämnts - främst följande nyheter i förhållande till arbetarskyddslagen. Med hänsyn till de speciella olägenheter som kan vara förknippade med ensamarbete föreslås att skyddsombuds möjligheter att avbryta sådant arbete utvidgas. Utredningen betonar att frågor, som gäller om arbete skall organiseras som ensamarbete. måste lösas vid planeringen. Skyddsombuds handlingsmöjligheter skall därför inte bara knytas till en allvarlig och omedelbar fara för liv eller hälsa. För ett skyddsombuds ingripande mot ensamarbete föreslås i stället gåilla som allmän förutsättning att det är påkallat från skyddssynpunkt. lngripzindet skall gälla till dess _vrkesinspektionen tagit ställning.

44 Sammanfattning SOU l976:l

Vidare föreslås att arbetsgivare skall vara skyldig att underrätta skyddsombud om Förändringar av betydelse för skyddsförhållandena inom ombudets Skyddsområde. Huvudskyddsombudens uppgift att leda skyddsombudens verksamhet skrivs in i lagen. Arbetsmiljölagens regler om skyddsombud har anpassats till vad som gäller enligt lagen om fackliga förtroendemans ställning på arbetsplatsen. En nyhet är att de bestämmelser som garanterar skyddsombud ledighet för uppdraget och skydd mot trakasseri föreslås bli tillämpliga även på skyddskommmittéledamot som representerar arbetstagarna. I övrigt föreslås att arbetarskyddslagens bestämmelser om den lokala skyddsverksamheten skall överföras till arbetsmiljölagen i huvudsak oförändrade. Utredningen föreslår en omläggning av det system lör bidrag till de regionala skyddsombudens verksamhet som infördes i anslutning till 1973 års reform. Förslaget innebär att regeringen årligen skall fördela bidragen bland de centrala fackliga organisationerna. En ökning av bidragens totala belopp förordas. Utredningen understryker att den lokala skyddsorganisationen kan göra stora insatser när det gäller arbetstagare med nedsatt zirbetsförmåga. Detsamma gäller med avseende på invandrade arbetstagare. Utredningen framhåller i anslutning härtill att möjligheten för regionalt skyddsombud att anlita arbetsplatstolk bör närmare utredas vid den planerade översynen av förtroendemannalagen.

Företagshälsovård, Iäkarundersökningar

Företagshälsovården befinner sig under kraftig utbyggnad. Än så länge återstår dock mycket på detta område. Utredningen går igenom en rad problem som behöver lösas för att företagshälsovården skall kunna fylla sina uppgifter. Härvid pekas bl. a. på behov av samplanering med övrig hälso- och sjukvård och av utveckling av de yrkesmedicinska sjukhusenheterna. Utredningen föreslår att hithörande frågor övervägs i särskild ordning. I fråga om skyldighet för arbetsgivare att ombesörja läkarundersökning av de anställda föreslås nya bestämmelser. Arbetarskyddsstyrelsen skall kunna föreskriva om läkarundersökning av arbetstagare och att register skall föras däröver. Vidare överförs bestämmelsen om skyldighet för läkare att göra anmälan till tillsynsmyndighet om sjukdom som kan ha samband med arbete. Utredningen framhåller att resurser måste skapas för att systematisera de anmälningar om samband mellan arbetsmiljö och ohälsa som kommer in.

Gränsvärdesjiâgor

Frågor om gränsvärden har fått hög aktualitet allt efter som insikten ökat om de miljöhot människan tidigare varit utsatt för och om de nya risker som utvecklingen fört med sig. Utredningen slår fast att systemet med gränsvärden är värdefullt och efter hand bör utsträckas till allt flera kemiska och fysikaliska faktorer. För att förankra systemet i lagstiftningen föreslås

SOU 1976! Sammanfatming 45

en bestämmelse att arbetarskyddsstyrelsen skall kunna meddela Föreskrifter om gränsvärden för planering och kontroll av arbetsmiljön. En redogörelse lämnas för utländska gränsvärdessystem. Utredningen framhåller att det är svårt och i vissa avseenden omöjligt att jämföra olika länders gränsvärden. Internationellt utbyte av erfarenheter är å andra sidan av ston värde för gränsvärdesarbetet. Grundläggande principer för överväganden angående gränsvärden slås fast. Syftet skall vara att förhindra att arbetstagarna utsätts för skadlig eller besvärande påverkan. Gränsvärdet skall skydda även när det gäller långvarig inverkan. Utredningen framhåller att riskbedömningarna vid fastställande av gränsvärden ofta är svåra. De förutsättningar som ett gränsvärde bygger på måste klarläggas så tydligt som möjligt. Ett gränsvärde rör ofta förhållanden inom många områden av arbetslivet. Från arbetsmarknadsparternas sida måste därför bedömningen i allmänhet ske på central nivå. Arbetarskyddsstyrelsen har sedan att träffa sitt avgörande på grundval av föreliggande fakta och parternas synpunkter. För att kontrollera att gränsvärden följs krävs mätning. provtagning, analys och utvärdering. Utredningen slår fast att det är arbetsgivaren som har att svara för att detta sker. En väsentlig tillgång bör härvid företagshälsovården vara. Fortsatta strävanden behövs för att bygga ut resurserna så att de bättre svarar mot nuvarande och kommande behov.

A rberarskyddsstyrelsens fözfattningsverksamhet

Som tidigare nämnts är arbetsmiljölagen en utpräglad ramlag med arbetarskyddsstyrelsen som ansvarig för den närmare författningsverksamheten. En fast och effektiv tillsyn förutsätter att stor vikt läggs vid att skapa tilllämpningsföreskrifter till arbetsmiljölagen. Utredningen konstaterar att i arbetarskyddsstyrelsens författningssamling kommer att ingå föreskrifter med direkta straffsanktioner som styrelsen meddelar. Ett oavvisligt krav måste därvid vara att texten i författningen visar att överträdelse medför straffpåföljd. För att arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter skall få största möjliga genomslagskraft föreslår utredningen att på arbetsställe skall finnas tillgängliga - förutom arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen - de föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelat och som rör den verksamhet som bedrivs där. Utredningen tar i detta sammanhang även upp frågan hur man skall få till stånd en snabb och enkel spridning av arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter. Lltgångspunkten bör enligt utrednigen vara att föreskrifterna skall vara kostnadsfria för dem som behöver dem i skyddsarbetet.

Sankrionssytstemet i arbersmiljölagstiftningen

Arbetsmiljölagen bygger vidare på det nuvarande påföljdssystemet i arbetarskyddslagen. Detta förstärks och kompletteras i olika avseenden. Grundstommen formas av reglerna om att yrkesinspektionen och arbetarskydds-

46 Sammanfattning SOU l976:l

styrelsen skall kunna meddela föreläggande, förbud eller föreskrift som behövs för att arbetsmiljölagstiftningen skall efterlevas. På samma sätt som enligt arbetarskyddslagen knyts till sådana påbud straffnot, vitesmöjlighet och möjlighet att förordna om tvångsutförande. [betydande utsträckning föreslås att direkt stralTsanktionerade föreskrifter skall kunna meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Det kan här gälla t. ex. särskilda villkor för brukande av kemisk produkt eller krav på tillstånd för användning av en arbetsprocess eller arbetsmetod. Hittills har förverkandemöjlighet saknats i arbetarskyddslagstiftningen. Utredningen Föreslår att - om förbud överträtts - teknisk anordning eller kemisk produkt som varit föremål för sådant brott skall förklaras förverkad, om det inte är oskäligt. Alternativt skall värdet därav förklaras förverkat.

Organisarionsfrâgor

Genom utredningens förslag läggs ökade arbetsuppgifter på tillsynsmyndigheterna. Det har i hög grad överlämnats åt myndigheterna att i skilda hänseenden uttrycka de krav som kan ställas på olika förhållanden i arbetslivet. Vidare ökar uppgifterna genom att utredningen föreslår att arbetarskyddslagstiftningens tillämpningsområde utvidgas. En utgångspunkt för utredningen har varit att arbetsmiljölagstiftningen skall vara allmängiltig. Arbetarskyddsmyndigheterna skall ha ett samlat grepp över tillsynen av hela arbetsmiljön. Utredningen föreslår därför att all lokal tillsyn enligt arbetsmiljölagen skall ske genom den allmänna yrkesinspektionens 19 distrikt. Detta betyder att sprängämnesinspektionen och den elektriska inspektionen enligt förslaget upphör som specialinspektioner inom yrkesinspektionen. De skall dock fortfarande finnas och ha kvar sitt ansvar för skyddsfrågor enligt lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor respektive elektriska anläggningar. Arbetsmiljölagen skall i motsats till nuvarande arbetarskyddslag gälla även för risker för skador på grund av radioaktiv strålning. Ansvaret för tillsyn enligt strålskyddslagen skall dock ligga kvar hos strålskyddsinstitutet. Utredningen gör en allmän genomgång av arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens uppgifter och behov med hänsyn till den nya lagstiftningen. Det skall ankomma på arbetarskyddsstyrelsen att efter hand precisera de upprustningar som behövs. Utredningen har haft i uppdrag att överväga ett av kommittén för samordning av laboratorieresurserna vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket (LABAN) framlagt förslag om inrättande av ett institut för miljömedicin. Utredningen avvisar förslaget. Den till naturvårdsverket provisoriskt anknutna omgivningshygieniska avdelningen vid naturvårdsverket, som skulle bildat grunden för det föreslagna institutet, bör enligt arbetsmiljöutredningen i stället knytas till socialstyrelsen och där bilda ett laboratorium för miljömedicinska frågor. I fråga om fullföljd av talan mot beslut av tillsyndsmyndighet föreslås en bestämmelse om talerätt för skyddsombud och fackforening. Utredningen föreslår att huvudskyddsombud eller. om sådant ombud ej finns, annat skyddsombud skall få överklaga yrkesinspektionens eller arbetarskyddsstyrelsens beslut för att tillvarata arbetstagarnas intresse. Finns inte skydds-

SOU l976:l Sammanfattning 47

ombud skall fackförening få föra talan i den mån Föreningen tidigare yttrat sig i ärendet. Motsvarande talerätt föreslås även införd i byggnadsstadgan.

Information

Utredningen tar upp det speciella informationsbehovet när en ny arbetsmiljölagstiftning träder i kraft. Här bör arbetarskyddsstyrelsen med hänsyn till sitt allmänna ansvar för arbetarskyddet svara för den statliga informationsinsatsen. Därvid bör styrelsen till sig knyta en referensgrupp med företrädare För arbetsmarknadsparterna och andra intressenter. Utredningen föreslår att ett belopp om 6 milj. kr. ställs till styrelsens förfogande för ändamålet. Utredningen förutsätter att vid sidan härav insatser på informationsområdet görs av bl.a. arbetsmarknadens parter.

2 och

Utredningsuppdraget

arbetets uppläggning

2.1 Utredningsdirektiv

Arbetsmiljöutredningen tillsattes av chefen for Socialdepartementet efter Kungl. Majzts bemyndigande den 20 februari 1970. Utredningens uppdrag omfattar en allmän översyn av arbetarskyddslagstiftningen och arbetarskyddets organisation. 1 delbetänkandet (SOU 1972:86) Bättre arbetsmiljö lade utredningen i slutet av år 1972 fram forslag i vissa avseenden som uppdraget

avser. Ändringsforslagen koncentrerade sig kring frågor om partssamverkan

i de lokala skyddsorganisationerna, förhandsgranskning av arbetslokaler, skyddsåtgärder på gemensamma arbetsställen. sanktionssystemet och tillsynsverksamheten. Utredningen föreslog härvid också en ändrad och utbyggd organisation av den offentliga arbetarskyddstillsynen. Betänkandet innehöll dessutom forslag om uppbyggande av en arbetsmedicinsk filial i Umeå till arbetarskyddsstyrelsens arbetsmedicinska avdelning. På grundval av betänkandet och med ledning av en omfattande remissbehandling utarbetades Kungl. Majzts proposition 1973:130 med forslag till ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder for bättre arbetsmiljö. Propositionens forslag till forfattningsändringar gällde främst arbetarskyddslagen, byggnadsstadgan och lagen om arbetarskyddsavgift. Propositionen antogs av riksdagen i november 1973. l anslutning härtill beslöt Kungl. Majzt om olika foljdändringar i tillämpningsbestämmelserna till arbetarskyddslagen. främst i arbetarskyddskungörelsens regler. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 1974. Även utredningens förslag ifråga om den offentliga tillsynens organisation hari sina huvuddrag genomforts. Huvudmannaskapet för arbetsmiljöutredningen tillkom tidigare socialdepartementet. Inom statsdepartementen gäller fr. o. m. den l januari 1974 en ändrad organisation. Handläggningen av arbetarskyddsfrågor har lagts på det nybildade arbetsmarknadsdepartementet. 1 enlighet härmed sorterar utredningen numera under arbetsmarknadsdepartementet. Direktiven för utredningen redovisas i bilaga l till betänkandet. Sammanfattningsvis skall enligt de ursprungliga direktiven utredningens översyn av arbetarskyddslagstiftningen syfta till en lagstiftning som svarar mot en breddad målsättning for arbetarskyddet och som ger ett tillfredsställande underlag for vidgade insatser mot hälsofarliga arbetsmiljöer. En grundtanke måste därvid vara att arbetstagarnas fysiska och psykiska hälsa skall kunna skyddas

SO Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning SOU 1°76:l

effektivt i varje led av produktionen. [direktiven framhölls att utredningen skall pröva möjligheterna att genom skärpt eller annars ändrad lagstiftning bidra till att undanröja eller minska yrkesriskerna. En väsentlig uppgift härvidlag är att uppmärksamma yrkesfaror som hänger samman med den tekniska och strukturella utvecklingen på senare tid och skapa förutsättning for att komma till rätta med de problem som här möter. Som exempel på sådana faror nämns förgiftningsrisker. risker for hörselskador och risker for den psykiska hälsan. Frågor om granskning och besiktning av arbetslokaler, maskiner och anläggningar m. m., kontroll över arbetsmetodik, förhandsgranskning av forslag, konstruktionsritningar 0. d. är enligt direktiven viktiga frågor att överväga. Även frågan om de s. k. hygieniska gränsvärdena bör tas upp. l direktiven pekades vidare på att spörsmål som gäller arbetstidens forläggning fordrar en grundlig genomgång mot bakgrund av den nya arbetstidslagstiftningen. Utformningen av de särskilda skyddsbestämmelserna rörande minderårigas användande till arbete måste övervägas mot bakgrunden av nya förhållanden. Den fortgående utvecklingen mot jämställdhet mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden föranleder att utredningen bör pröva i vilken utsträckning sådana bestämmelser rörande kvinnor alltjämt behövs for att tillgodose arbetarskyddets intressen. I direktiven framhölls också att reglerna om tillsyn genom offentliga organ bör ses över med sikte på största möjliga effektivitet i tillsynsverksamheten. Vidare betonades att de anställdas möjligheter att öva inflytande på utformningen av arbetsmiljön bör ägnas stor uppmärksamhet. Genom beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 1975 erhöll utredningen tilläggsdirektiv att undersöka hur produktkontrollen enligt lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor fungerat från arbetarskyddssynpunkt och att analysera frågan om samordningen mellan en ny arbetsmiljölagstiftning och lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor.

2.2 Till överlämnade

utredningen handlingar

1 delbetänkandet Bättre arbetsmiljö har redovisats vissa av Kungl. Majzt till utredningen överlämnade handlingar. Ytterligare har Kungl. Majzt till utredningen överlämnat riksdagens skrivelse den 27 mars 1974. nr 79, rörande proposition 1946:6 angående vissa av internationella arbetsorganisationens allmänna konferens år 1973 vid dess femtioåttonde sammanträde fattade beslut för övervägande huruvida bestämmelserna i konventionen (nr 138) om minimiålder for tillträde till arbete respektive anvisningarna i rekommen-

dationen (nr 146) i samma ämne bör komma till uttryck i svensk lagstiftning.

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet har for beaktande i utredningens fortsatta arbete överlämnat texterna till konventionen (nr 139) om förebyggande och kontroll av yrkesrisker fororsakade av cancerfrantkzillztnde ämnen och agenser och rekommendationen (nr 147) i samma ämne jämte häröver avgivna yttranden. Vidare har chefen for arbetsmarknadsdepartementet till utredningen for beaktande överlämnat betänkandet (stencil A 1974:3) Institutet for miljö-

Urredningsuppdrager och arbetets uppläggning 51

medicin m. m., avgivet av kommittén för samordning av laboratorieresurser vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket (LABAN). Till utredningen har dessutom inkommit ett antal skrivelser och handlingar från bl. a. myndigheter samt fackliga och politiska organisationer.

2.3 Utredningsarbetets uppläggning

l utredningens delbetänkande Bättre arbetsmiljö prioriterade utredningen vissa frågor där krav och förväntningar på snabba lösningar förelåg. I enlighet härmed behandlades i delbetänkandet de avsnitt av utredningsuppdraget som avser översyn av reglerna om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare - vari innefattades frågan hur skyddsombudens ställning skulle kunna stärkas - samt spörsmål om förhandsprövning av arbetslokaler m. m., om skyddet på arbetsplatser som är gemensamma för flera arbetsgivares anställda. om tillsynsverksamheten och om ansvarsreglerna. Det nu avslutade utredningsarbetet har gällt att utarbeta förslag till helt ny lag om arbetsmiljön. Utredningen har i detta skede haft att ta ställning till en mängd olika frågor. En viktig del av dessa fortsatta överväganden har gällt lagstiftningens materiella bestämmelser beträffande arbetsmiljön. För detta arbete behövdes en närmare orientering och information om hur den nuvarande lagstiftningen upplevs och vad som i lagstiftningshänseende krävs med hänsyn till utvecklingen på framför allt de tekniska. medicinska och arbetspsykologiska områdena. Beaktas borde aktuella kunskaper och problem från såväl forsknings- som tillsynssynpunkt. Det var härvid av intresse att få en bild inte bara av vad som till följd av utvecklingen är aktuellt på arbetsmiljöområdet fram till i dag utan också såvitt det kan överblickas av vad som kan förväntas framöver med hänsyn till förändringar inom produktion och arbetsliv. Av intresse var bl. a. om och i vad mån ibruktagande av nya material. maskiner med större hastigheter och produktionskapacitet, nya fabrikationsprocesser. arbetsmetoder. ämnen. energikällor m. m. kommer att positivt eller negativt påverka yrkesskadesituationen och att eventuellt medföra nya hälso- eller olycksfallsrisker som bör uppmärksammas vid översynen av lagstiftningen. På alla dessa områden var det nödvändigt att få frågor om gränsvärden och liknande belysta och förslag till lösningar diskuterade. Med åberopande av anförda allmänna synpunkter har utredningens sekretariat hos tillsynsavdelningen och arbetsmedicinska avdelningen vid arbetarskyddsstyrelsen anhållit om redogörelser för aktuell situation och utvecklingstendenser beträffande olika miljöfaktorer inom arbetslivet. Utgångspunkt för arbetet har angetts vara att redogörelserna skulle utgöra underlag för bedömning av behovet av preciserade föreskrifter och för bestämmande av gränsvärden inom aktuella områden. Med anledning härav har tjänstemän vid arbetarskyddsstyrelsens tillsynsavdelning och arbetsmedicinska avdelning medverkat i arbetsgrupper beträffande olika arbetsmiljöfaktorer. Från tillsynsavdelningen har deltagit avdelningsdirektör Lars Andersson, avdelningsdirektör lris Christiansson, överingenjör Yngve Hagerman. överingenjör Sven Linnander, avdelningsdirektör Gunnar Lundborg. avdelningsdirektör Leif Lund-Jensen. överin-

52 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning sou 1075;]

genjör Sven-Arne Ståhl, överingenjör Bertil Ulfward och avdelningsdirektör Peter Westerholm. Från arbetsmedicinska avdelningen har medverkat förste forskningsingenjör Jan-Erik Hansson, laborator Bo Holmberg, laborator Bengt Knave, laboratorieläkare Ing-Mari Lidström. professor Nils Lundgren. laborator Lars Olander, biträdande psykolog Carin Sundström-Frisk, protessor Åke Swensson, professor Ulf Ulfvarson, laborator Jan Wahlberg och professor Irma Åstrand. l arbetsgrupperna har även ingått vissa andra experter. Från yrkesinspektionen har deltagit distriktschef Bengt Springfeldt. Vidare har medverkat docent Kjell Dyster-Aas, Allmänna sjukhuset i Malmö. tekn. lic. Sander Faxvall, Tekniska högskolan i Stockholmr civilingenjör Bertil Johansson, Karolinska institutet i Stockholm, leg. läkare Karl lvlyrbâick_ Södersjukhuset i Stockholm, och civilingenjör Allan Ottosson, Tekniska högskolan i Stockholm. Från arbetsgrupperna har inkommit rapporter enligt nedanstående uppställning: lris Christiansson, Jan-Erik Hansson_ LeifLund-Jensen. Bengt Springfeldt och Bertil Ulfward angående Iokalfrågor m. m. Iris Christiansson, Sven Linnander. Gunnar Lundborg och Jan Wahlberg angående personalrum och hygieniska anordningar. Sander Faxvall. Sven Linnander, Gunnar Lundborg och Lars Olander angående luftutrymme, luftbehov och luftväxling m. m. Irma Åstrand. Sven Linnander. Gunnar Lundborg och Lars Olander angående värmebelastning i yrkesarbete. Irma Åstrand angående arbete i kyla. Gunnar Lundborg och Peter Westerholm angående lufttryck. Bertil Johansson och Gunnar Lundborg angående buller. Jan-Erik Hansson. Ing-Mari Lidström och Gunnar Lundborg angående vibrationer. Bengt Knave och Allan Ottosson angående belysning. Sven Linnander angående elektrisk ström. Lars Andersson (tryckkärl), Bertil Ulfward (lyft- och transportanordningar) och Sven-Arne Ståhl (maskiner o. d.) angående yrkesrisker av mekanisk och liknande art. Yngve Hagerman. Bo Holmberg, Åke Swensson, Ulf Ulfvarson och Jan Wahlberg angående farliga ämnen och luftföroreningar. Peter Westerholm och Karl Myrbäck angående biologiska luftföroreningar. Nils Lundgren, Kjell Dyster-Aas och Jan-Erik Hansson angående ergonomiska synpunkter. Sven Linnander, Gunnar Lundborg* Carin Sundström-Frisk och lrma Åstrand angående personlig skyddsutrustning. Bo Holmberg angående utländska hygieniska gränsvärden. Vissa delar av de rapporter arbetsgrupperna utarbetat har refererats i betänkandets bilaga l avsnitt 2. För återgivandet svarar utredningens sekretariat. Rapporterna har även i övrigt utnyttjats som underlag nar nämnda avsnitt sammanställts. Från byråchef Lars-Olov Ekeberg och byrådirektör Arvid Nilsson vid arbetarskyddsstyrelsen har utredningen fått material och synpunkter i frågor rörande arbetstiden. Amanuenserna Lars von Ehrenheim och Harald Linton vid arbetarskyddsstyrelsen har biträtt utredningssekretariatet när det gällt re-

Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 53

dogörelser för styrelsens anvisningsverksamhet och tillämpningen av lagstiftningen om miljöskydd. För arbetsmiljöutredningen har uppgiften varit att ge Förslag till en arbetsmiljölagstiftning som är anpassad till dagens syn på arbetsmiljöfrågor och i görlig mån söker möta även morgondagens behov. Det har här gällt bl. a. att överväga hur man i denna lagstiftning skall kunna spegla de värderingar och krav som kommer fram från psykosociala aspekter på olika sidor av arbetslivet. Som ett underlag för diskussionerna inom utredningen angående dessa frågor har utredningen ansett det värdefullt att få en överblick över de erfarenheter som samlats av forskare som med olika infallsvinklar varit verksamma inom detta område. Utredningen tog därför kontakt med representanter for forskning och utvecklingsarbete inom området med syfte att få en så mångsidig bild av frågeställningarna som möjligt. En arbetsgrupp bestående av utredningssekretariatet förstärkt med utredningens medicinska experter Erik Bolinder och Nils Masreliez knöt till sig ett antal forskare enligt följande fördelning på ämnesområden: Psykolog Kun Baneryd, Arbetarskyddsstyrelsen, för psykosociala effekter av fysiska arbetsmiljöfaktorer. Docent Hans Berglind. Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet. för arbetsmarknadsforskning. Docent Birgitta Berglund, Psykologiska institutionen vid Stockholms universitet, docent Ulf Berglund, Tekniska högskolan i Stockholm, och docent Thomas Lindvall, Omgivningshygieniska avdelningen vid statens naturvårdsverk, för upplevelsemätning av miljöfaktorer. Dåvarande chefslåikaren vid statens personalnämnd Ricardo Edström, numera överläkare vid arbetarskyddsstyrelsen, for psykisk hälsovård i arbetslivet. Docent Bertil Gardell, Psykologiska institutionen vid Stockholms universitet, för socialpsykologisk arbetslivsforskning. Docent Magnus Hedberg, Tekniska högskolan i Stockholm. för försöksverksamhet inom industrin på foretagsdentokratins område. Docent Lennart Levi, Laboratoriet for stressforskning, Stockholm, för klinisk stressforskning.

Professor Ulf Åberg, Tekniska högskolan i Stockholm, för ergonomiska

synpunkter i arbetsmiljöarbetet. I arbetsgruppen diskuterades utredningens önskemål att av de tillkallade experterna få sammanfattande synpunkter på psykosociala arbetsmiljöaspekter med inriktning mot synpunkter som bör ingå i överväganden om en arbetsmiljölzigstiftning. Till utredningen har därefter vissa av experterna överlämnat sina synpunkter i uppsatsform. Dessutom har visst arbetsmaterial av experterna ställts till utredningens förfogande. Arbetsmiljöutredningen har valt att presentera de uppsatser som har inkommit i en särskild bilaga till detta betänkande (bilaga 2). Utredningen vill stryka under att innehållet i uppsatserna i sin helhet skall uppfattas som varje författares egna synpunkter och uppfattningar. _, Vidare har fil. kand. Elisabeth Lagerlöf, Arbetarskyddsstyrelsen, på utredt ningens uppdrag utarbetat en rapport angående introduktion och instruktion av arbetstagare. Elisabeth Lagerlöfhar dessutom tillsammans med amanuens

if Carin Hultin, .Arbetarskyddslbndem gjort en översikt av forskning rörande

54 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

arbetsolycksfall. Översikten ingår i bilaga 2 till betänkandet. Till samtliga dem som sålunda försett utredningen med material vill utredningen framföra ett tack för värdefull hjälp. Underlag för utredningens överväganden har också upprättats av experter inom utredningen. På grundval av överlämnade rapporter, arbetsmaterial och uppsatser har promemorior upprättats inom sekretariatet och diskuterats inom utredningen. Frågor rörande ämnen som kan medföra risk för skada och spörsmål om samordningen av arbetsmiljölagstiftningen och lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor har ägnats speciell uppmärksamhet i utredningsarbetet. Andra spörsmål beträffande lagstiftningens innehåll som utredningen särhar gällt förhandsgranskning av arbetsprocesser. arskilt uppmärksammat betsmetoder m. m. sekretariatet har på dessa områden genomfört enkäter och tagit kontakt med olika myndigheter, företag och organisationer för att inhämta upplysningar. Vidare har frågor rörande arbetstidens förläggning och frågor beträffande vissa arbetstagaregrupper varit föremål för behandling inom utredningen. Även i dessa frågor har enkäter genomförts och kontakt tagits med myndigheter och organisationer. Utredningen har ånyo tagit upp vissa frågor rörande den lokala skyddsverksamheten till behandling och undersökt erfarenheterna av 1973 års reform. l samband härmed har bl. a. frågor om regionala skyddsombud. formerna för samverkan på gemensamma arbetsställen och utbildningsfrågor diskuterats. Sedan utredningen avlämnat sitt delbetänkande har lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen tillkommit. l anledning härav har utredningen övervägt möjligheterna att genomföra en samordning av denna lags regler om skydd mot försämrade zinställningsvillkor och arbetsförhållanden med arbetsmiljölagens motsvarande regler avseende skyddsombud. För utredningens behandling av frågor rörande lagens tillämpningsområde har sekretariatet genomfört ett antal enkäter beträffande ensamföretagare. okontrollerbart arbete, familjemedlemmar. utbildningsområdet, vårdområdet, strålskyddsområdet och tillsyn av transport av farligt gods. För bedömtillämplighet på försvarsområdet har inom försvarsningen av lagstiftningens staben tillsatts en arbetsgrupp som upprättat en promemoria angående _arbetsmiljö och arbetarskydd inom försvarsmakten. Olika personalorganiszttioner har yttrat sig över denna promemoria. Redan i utredningens betänkande Bättre arbetsmiljö omprövades väsentenligt arbetarskyddslagstiñningen. Denna liga delar av sanktionssystemet omprövning har utredningen nu fullföljt. I samband härmed har frågan om hur ansvarsreglerna bör vara uppbyggda och formerna för arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet övervägts. Vad gäller den offentliga arbetarskyddstillsynens organisation lade utredningen i sitt tidigare betänkande fram förslag bl. a. om införlivande av specialinspektionen för gruvdrift, skogsyrkesinspektionen, specialinspektionen för luftfan och yrkesinspektionen för landtrafik med allmänna yrkesinspektionen. Utredningen har nu fullföljt behandlingen av de organisatoriska frågorna. I enlighet med de riktlinjer utredningen tidigare dragit upp framläggs

Urredningsuppdrager och arbetets 55 uppläggning

bl. a. forslag angående tillsynen av användningen på arbetsplatserna av explosiva och brandfarliga ämnen, elektrisk ström och joniserande strålning. Utredningen har vid sin behandling av frågan om laboratorieresurser haft tillgång till det material, som tagits fram av kommittén för samordning av laboratorieresurser vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket (LA- BAN), jämte remissvaren över kommitténs betänkande Institutet för miljömedicin m. m. l syfte att komplettera detta material har utredningen införskaffat vissa uppgifter om de toxikologiska forsknings- och utredningsresurserna i Sverige. Laborator Bo Holmberg har bidragit med underlag för utredningens överväganden i denna fråga. Angående utredningsarbetets upplaggiting i övrigt hänvisas till den följande framställningen i betänkandet. Utredningen har samrått med den på regeringens uppdrag av statens strålskyddsinstitut tillsatta utredningen om tillsyn av användningen av icke-joniserande strålning och stimulansutredningen. Vidare har utredningen med företrädare för Statskontoret och miljökontrollutredningens sekreterare diskuterat det praktiska genomförandet av miljövårdens informationssystem (MI). Kontakter har också förekommit med bl. a. yrkesskadestatistikutredningen, utredningen rörande miljöproblem m. m. i vissa industriområden (UMl) och Statskontorets arbetsgrupp for översyn av statens strålskyddsinstituts organisation och arbetsuppgifter. Sedan chefen for kommunikationsdepartententet till fanygsntiljöutredningen för övervägande i samband med utredningsuppdraget överlämnat en framställning av Svenska maskinbefälsforbundet m. fl. om utredning angående samordning av säkerhetslagstiftning för fartyg där land- och ombordanställda samtidigt utför arbeten, har samråd i denna fråga ägt rum mellan fartygsmiljöutredningen och arbetsmiljöutredningen. Under tiden for utredningens arbete har arbetsmiljöutredningar bedrivits även i Danmark, Finland och Norge. Kontakt mellan utredningarna har hållits via utredningssekretariaten. Vid ett sammanträde i Köpenhamn har man diskuterat frågor av gemensamt intresse. Information om utredningsläge och framtaget material har fortlöpande förmedlats mellan de olika sekretariaten. Till betänkandet har fogats tre bilagor. l det föregående har omnämnts en del av det material som ingår i dessa. Bilaga l innehåller bl. a. en genomgång av olika arbetsmiljöfaktorer med redovisning av gällande bestämmelser, utförda enkäter m. m. l bilagan redogörs även för vissa särskilda spörsmål såsom utbildningsfrågor, anpassningsfrågor för vissa grupper av arbetstagare och invandrarfrâgor. l bilaga 2 har forts samman de rapporter i arbetspsykologiska och arbetssociologiska frågor som överlämnats till utredningen. Vissa uppgifter om utländsk arbetarskyddslagstiftning finns i anslutning till olika avsnitt i bilaga l, främst avseende tillämpningsområde och gränsvärden. Bakgrundsmztteriztl i internationella frågor finns också i bilaga 3. Denna innehåller uppgifter om lagförslag i övriga nordiska länder och redogörelse för internationellt samarbete och internationella konventioner och rekommendationer på arbetsmiljöområdet.

56 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning

2.4 Avgivna remissyttranden

Utredningen har avgett remissyttranden över ett antal utredningsbetåinkanden. Utöver dem som redovisats i delbetänkandet har följande remisser besvarats. 1) En framställning den 22 augusti 1972 av kommerskollegiet ;ingående sammanslagning av bergstatens södra, västra och östra distrikt 2) Utredningens angående befordran av farligt gods på väg m. m. betänkande ll (stencil K 1972:5) Transport av farligt gods 3) En rapport benämnd Svensk (Ejuteriindustri från en utredning 1971-1972 inom Svenska giuteriforeningen i samarbete med industridepartementet 4) Kulturrâdets betänkande (SOU 1972:66 och 67) Ny kulturpolitik 5) Arbetsgruppens för framtidsforskning betänkande (SOU 1972:59) Att välja framtid 6) Utredningens rörande ökad zmstâillningstrytgghet m. m. betänkande (SOU 1973:7) Trygghet i anställningen. Anställningsskydd och vissa anställningsfrämjande åtgärder 7) En från inrikesdepartementet remitterad promemoria(stencil In 1973:3) Principer för förmedlingsverksamheten vid de offentliga arbetsförmedlingskontoren 8) Organisationskommitténs för högre teknisk utbildning och forskning i övre Norrland betänkande angående arbetsvetenskap i Luleå 9) Metallmanufakturutredningens betänkande (SOU 1973:29 och 30) Järn- & Metallmanufakturindustrin under 70-talet 10) Hälsovårdsinspektörsutbildningsutredningens betänkande (stencil S 1973:4) Ny utbildning av hälsovârdsinspektörer 11) Miljökontrollutredningens betänkande (SOU 1973:36 och 37) Miljövårdens informationssystem (M1) 12) En inom industridepartementet upprättad promemoria (stencil l 1973:6) Arbetstagarkonsult - försöksverksamhet i vissa företag 13) Utredningens rörande ökad anställningstrygghet m. m. betänkande (SOU 1973:56) Trygghet i anställningen ll 14) Arbetslivsforskningsutredningens betänkande (SOU 1973:55) Beteendevetenskaplig arbetslivsforskning 15) 1968 års Iitteraturutrednings huvudbetänkande (SOU 1974:5) Boken 16) Bygglagutredningens betänkande(SOLl l974:2l)Markanvåindning och byggande. Principer för lagstiftning 17) Grafiska kommitténs betänkande (SOU 1974:34) Grafisk industri i omvandling 18) Utredningens om spridning av kemiska medel betänkande (SOU 1974:35) Spridning av kemiska medel 19) Kommitténs för samordning av laboratorieresurser vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket (LABAN) betänkande (stencil A 1974:3) lnstitut för miljömedicin 20) Trañkbullerutredningens betänkande (SOU 1974:60 och 61) Vägtralikbuller jämte särskild bilagedel 21) En rapport Tillsyn av användningen av icke-joniserande strålning avgiven av en av statens strålskyddsinstitut tillsatt arbetsgrupp den 31 juli 1974

och arbetets uppläggning 57

Urredningsuppdraget

22) 1ntegritetsskyddskommittens betänkande (SOU 1974:85) Fotografering och integritet 23) En från kommunikationsdepartemetttet remitterad skrivelse från sjölartsverket angående upphâivande av kungörelsen (1937:815) om skyddsåtgärder som vid lastning och lossning av fartyg ;inkomma på belälhztvaren m. fl. 24) Stimulansutredningens betänkandetstencil A 1974:8) Stimulansåtgärder for att förbättra arbetsmiljön betänkande (SOU 1975:14) Konstnärerna i samhället 25) Kulturrådets betänkande (stencil K 1975:2) Bättre far- 26) Fartygsmiljöutredningens tygsmiljö 27) Arbetsrättskomntittens betänkande (SOU 1975:1) Demokrati på arbetsplatsen 28) En inom statsrådsberedningen upprättad rapport (stencil Ju 1975:14) om utredningsväsendet 29) Statskontorets betänkande (Statskontoret rapport 1975:17) Statens strålskyddsinstitut, uppgifter och organisation 30) Utredningens rörande miljöproblem m. m. i vissa industriområden av miljöstörande industri (UM1) delbetänkande (SOU 1975:44) Etablering

31) En rapport (UKÄ-rapport nr 1975:3) Arbetsvetenskap, avgiven av uni-

versitetskanslersämbetets samrådsgrupp För arbetsvetenskaplig utbildning och forskning har vidare avgett yttrande över systemlörslag rörande regi- Utredningen strering i miljövårdens informationssystem (M1) av information om pågående och avslutad undersökningsverksztnxhet med anknytning till forsknings-och miljövârdsområdet.

3 Översikt över gällande författningar

inom arbetarskyddet

3.1 Inledning

Nuvarande :arbetarskyddslag ( 1949: 1), som ersatte 1912 års ;arbetarskyddslag träddei kraft den 1 juli 1949. Till grund förlagen ligger ett betänkande (SOU 1946:60) av 1938 års arbetarskyddskommitte och proposition nr 298 år 1948 bestämmelser finns i med förslag till ny arbetarskyddslag Kompletterande bl. a. ;irbetarskyddskungörelsen (1949:208). Arbetarskyddslzigen har sedan sin tillkomst *ändrats vid ett flertal tillfällen. En principiellt betydelsefull ändring gjordes år 1963 då lagens tillämpningsområde utvidgades från rörelse till i huvudsak alI verksamhet i vilken aranvänds för arbetsgivares räkning. En delreform av arbetarbetstagare skyddslagstiftningen skedde år 1973 på grundval av arbetsmiljöutredningens betänkande (SOU 1972:86) Bättre arbetsmiljö och proposition nr 130 år 1973 med forslag till ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för bättre arbetsmiljö. Genom denna reform tillkom nya eller ändrade bestämmelser om bl. a. partssamverkztn i de lokala skyddsorganisationerna, förav arbetslokaler och skyddsåtgärder på gemensamma arhandsgranskning betsställen. Dessutom infördes nya påföljder i sanktionssystemet. Tillsynen över arbetarskyddslagstiftningen utövas av arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. 1973 års reform av zirbetztrskyddslagstiftningen omfattade även tillsynsverksamheten. En närmare genomgång av olika bestämmelseri zirbetzirskyddslagstiftningen och vissa andra författningar av intresse för arbetarskyddet görs i bilaga 1 till betänkandet.

3.2 Huvuddragen i gällande arbetarskyddslag och

anslutande författningar

Tillämpningsomrâde

Arbetarskyddslagen är i princip tillämplig på varje verksamhet vari arbetstagare används till arbete för zirbetsgivares räkning (1 ;). Vidare äger lagen i viss utsträckning tillämpning på arbete som utförs av två eller llera personer för gemensam räkning. elever. värnpliktiga eller intagna på vårdanstalt (2 ä).

60 Översikt över gällande författningar inom arbetarskyddet

Lagen gäller å andra sidan inte arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses tillkomma arbetsgivaren att vaka över arbetets anordnande (3 §). Arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj är undan-

tageti vissa fall, främst beträffandejordbruket. Vidare undantas arbete i ar-

betsgivarens hushåll och skeppstjänst. Ytterligare undantag gäller För övningar inom Försvaret och annat arbete inom försvaret av huvudsttkligen icke civil natur. 1 fråga om arbete som är underkastat tillsyn enligt strålskyddslagen (1958:110) är arbetarskyddslagen tillämplig i begränsad omfattning (4 s). Genom beslut av regeringen kan arbetarskyddslagen i särskilda fall utsträckas att gälla arbete som annars inte faller under lagen (5 ä). Något sådant förordnande har inte nteddelats. I 6 § arbetarskyddslagen Finns en erinran om att lagen innehåller vissa bestämmelser - bl. a. angående skyldigheter För tillverkare m. 11.- som har ett mera vidsträckt tillämpningsområde än lagen i (ivrigt.

Allmänna sky/dighete/j/ör arbetsgivare

Enligt huvudregeln i arbetarskyddslagen är arbetsgivare skyldig att iaktta allt som med hänsyn till arbetets natur och de Förhållanden under vilka arbetet bedrivs. samt arbetstagares ålder. yrkesvana och övriga Förutsättningar För arbetet skåiligen kan erfordras För att Förebygga att arbetstagare ådrar sig ohälsa eller olycksfall i arbetet (7; första stycket). Det grundläggande stadgandet i 1912 års arbetarskyddslag angav liksom gällande lag att arbetsgivarens skyldigheter framkommer efter en skälighetsprövning. Från arbetstagarhåll framhölls vid tillkomsten av 1949 års lag att bestämmelsen var alltFor vagt formulerad och att den diirFor ofta gav anledning till diskussion. 1938 års arbetarskyddskommitté anförde i detta avseende att på grund av de skiftande Förhållanden, som råder inte endast på olika arbetsområden utan även inom varje enskild verksamhet. fordringarna i skyddshänseende borde bestämmas efter vad som i varje särskilt fall prövas skäligt. 1 propositionen med Förslag till den nuvarande ttrbetarskyddslztgen anFördes i motiveringen till 7 .ä Första stycket att det ligger i sakens natur att bestämmelser av denna art måste få en mycket allmän utformning. Det tillades att lagens övriga allmänna Föreskrifter om åtgärder till Förebyggande av ohälsa och olycksfall (8-13 ;§1 bl. a. avser att närmare antyda omfånget av arbetsgivares skyldigheter. Beträffande arbetsgivarens förpliktelser utanför arbetsstället anfördes i propositionen att det inte kunde anses lämpligt att i arbetarskyddslagen ålägga arbetsgivare uttryckliga förpliktelser att vidta hygieniska och sociala anordningar utanför arbetsstället. Detta ansågs clock inte utesluta att tillsynsorganen bör ägna viss uppmärksamhet åt sådana frågor. 1 frågan hur arbetslokal skall vara inrättad hänvisar 8 ä zirbetztrskyddslagen till vad som kan vara särskilt föreskrivet. Hänvisningen avser fräntst byggnadslagstiftningen. Enligt 9 ä arbetarskyddslagen skall arbetstagarna vid arbetsstället i ertforderlig utsträckning ha tillgång till dricks- och tvättvatten. avträden. plats. För

Översikt över gällande författningar inom arbetarskydder 61

ombyte, Förvaring och torkning av kläder samt låimplig måltidsplats. Där så kan anses behövligt skall lämplig plats för vila eller utrymme. som erbjuder tillfredsställande skydd mot köld och nederbörd, stå till arbetstagarnas förfogande. På arbetsställe skall enligt l0§ arbetarskyddslagen vara sörjt för tillräckligt luftutrymme, i regel minst tio kubikmeter per arbetstagare, tillfredsställande luftväxling, tillräcklig och tjänlig belysning samt lämplig värme- och fuktighetsgrad. Dessutom skall det såvitt möjligt finnas lämpliga anordningar för att hindra att damm, rök, gas eller ånga sprids i skadlig eller besvärande mängd eller att arbetstagarna skadas genom att utsättas för buller, skakningar eller annan liknande olägenhet. Ordning och renlighet skall iakttas. Vidare föreskrivs att arbetet skall anordnas så att det kan utföras på sätt som inte är onödigt tröttande. För att förekomma olycksfall i arbetet skall enligt l l ä arbetarskyddslageit motorer och vissa angivna maskinella anordningar, ångpannor och andra tryckkärl samt lyft- och transportanordningar vara försedda med erforderliga skyddsanordningar och även i övrigt vara så utförda och anordnade att de

erbjuder betryggande säkerhet. Åtgärder skall också vidtas för att undvika

att arbetstagare skadas genom fall, nedstörtande föremål eller ras eller splitter. stänk, vassa eller heta föremål eller heta vätskor. Vidare skall undvikas skada genom klämning eller slag eller genom eldfarliga. explosiva, frätande, giftiga eller eljest hälsofarliga ämnen eller genom elektrisk ström. kyla eller värme eller genom bländande ljus. Ytterligare finns i arbetarskyddslagen bestämmelser om personlig skyddsutrustning (l2 ä) och om första hjälpen vid olycksfall (13 ä). Beträffande frågor som avses i 8-13 §§ arbetarskyddslagen kan regeringen meddela närmare föreskrifter enligt 14 ,åsamma lag. Genom en bestämmelse i 15 ä arbetarskyddslagen bemyndigas regeringen att under vissa förutsättningar förbjuda överlåtelse eller upplåtelse till begagnande av maskiner. redskap m. m. Bestämmelsen avser närmast meddelande av sådant förbud för arbetsgivare. Vidare kan regeringen enligt 16 § arbetarskyddslagen föreskriva särskilda villkor för arbetstagares användande till arbete som medför särskild fara for ohälsa eller olycksfall. Regeringen kan också förordna att arbetstagare inte får användas till arbete som medför synnerlig fara for ohälsa eller olycksfall. Allmänna bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter finns också i arbetarskyddskungörelsen. Enligt l ,é kungörelsen skall arbetsgivare tillse att hos honom sysselsatta arbetstagare får kännedom om de särskilda risker för ohälsa och olycksfall som är förbundna med arbetet. Arbetsgivaren är vidare skyldig att tillse att arbetstagare som saknar nödig erfarenhet ej utan erforderlig undervisning och ledning används i arbete där bristande kunskap eller färdighet kan anses medföra fara för ohälsa eller olycksfall. Arbetsgivares informationsskyldighet berörs också i 3 ä arbetarskyddskungörelsen som avser skyldighet att låta sätta upp anslag och skyltar. Till arbete. som ställer särskilda krav på arbetstagares hälsotillstånd eller kroppsutveckling. får inte användas arbetstagare som uppenbarligen saknar erforderliga fysiska eller psykiska lörutsättitingar för arbetet t2_§ arbetarskyddskungörelsen). l arbetarskyddskungörelsen linns också en bestämmelse om att vid ensamarbete särskild hänsyn skall tas till *arbetstagares möj-

62 Översikt över gällande författningar inom arbetarskyddet SOU 1076:1

O

ligheter att få hjälp vid olycks- eller sjukdomsfall (4 §). Här kan vidare näm-

nas arbetsgivares skyldighet att göra anmälan till yrkesinspektionen om olycks- och sjukdomsfall (Så arbetarskyddskungörelsen). Arbetarskyddskungörelsen innehåller dessutom ett stort antal bestämmelser som i olika avseenden beskriver arbetsgivares skyldigheter att vidta åtgärder till förebyggande av ohälsa och olycksfall.

Gemensamma arbetsställen Genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen har tillkommit bestämmelser angående gemensamma arbetsställen (7 a § arbetarskyddslagen). När två eller flera arbetsgivare samtidigt bedriver arbete på samma arbetsställe skall de samråda och gemensamt verka för att åstadkomma sunda och säkra förhållanden på arbetsstället. En allmän regel finns om placeringen av ansvaret för samordning av skyddsåtgärder på gemensamt arbetsställe lör byggnadsverksamhet. Detta ansvar ligger på byggherren som emellertid kan överlåta ansvaret till arbetsgivare på arbetsstället. På andra gemensamma arbetsställen kan arbetsgivarna överenskomma om att en av dem skall ha ansvaret för samordningen av skyddsåtgärder. Finns det inte någon överenskommelse kan yrkesinspektionen bestämma vem som skall ha samordningsansvar. Arbetsgivare som ej har det angivna samordningsansvaret har å sin sida att följa de anvisningar som lämnas i samordnande syfte av den huvudansvarige. Enligt förarbetena till 7 a §arbetarskyddslagen innebär bestämmelsen bl. a. att skyldighet Föreligger för varje arbetsgivare på gemensamt arbetsställe att medverka i gemensam skyddsorganisation som behövs och att samordna sin verksamhet med övrig verksamhet på arbetsstället för att undvika säkerhetsrisker för arbetstagare på platsen. Yrkesinspektionen kan meddela de föreskrifter som behövs om samordningsansvaret försummas eller om den samordningsansvariges anvisningar inte följs (53 a§ andra stycket arbetarskyddslagen). Enligt 7 a § arbetarskyddslagen är ensamföretagare i fråga om förpliktelser liksom även i fråga om skydd på gemensamt arbetsställe jämställd med arbetsgivare. Den som är ansvarig lör samordning av skyddsåtgärder enligt 7 a ä arbetarskyddslagen skall på arbetsstället sätta upp anslag med uppgift om att han har detta ansvar (5 a § arbetarskyddskungörelsen).

F örhandsgranskning av lokaler

Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och anslutande författningar infördes på förslag av arbetsmiljöutredningen en utvidgad arbetsmiljömässig förhandsprövning i fråga om nya eller ändrade arbetslokaler och personalrum. Bestämmelserna härom anknyter till stor del till föreskrifter i byggnadsstadgan om byggnadsnämnds prövning av ansökan om byggnadslov. l byggnadslovsärende som gäller arbetslokal eller personalrum skall företes utlåtande från yrkesinspektionen om lokalernas lämplighet från arbetarskyddssynpunkt (55 § 4 mom. byggnadsstadgan). l utlåtandet skall även anges om skyddsombud. skyddskommitte eller organisation som företräder

Översikt över gällande jörfattningar inom arbetarskyddet 63

arbetstagarna fått tillfälle att yttra sig i ärendet (6 a ä arbetarskyddskungörelsen). För att byggnadslov i ärenden som avser arbetslokaler eller personalrum skall kunna beviljas fordras i princip att av yrkesinspektionens utlåtande framgår att arbetstagarsidan fått tillfälle att yttra sig (56§ l mom.

byggnadsstadgan).

Aven i de fall då byggnadslovsplikt inte Föreligger finns möjlighet till förhandsgranskning av arbetslokaler från arbetarskyddsmyndigheternas sida. Enligt den vid 1973 års ändringar tillkomna 8 a å* arbetarskyddslagen gäller för dessa situationer en särskild anmälningsskyldighet för arbetsgivare. het för arbetsgivare. Bemyndigande finns för arbetarskyddsstyrelsen att beträffande riskfyllda verksamheter meddela direkt straffsanktionerade föreskrifter om besiktning från yrkesinspektionens sida innan arbetslokal tas i bruk (8 a ä tredje stycket arbetarskyddslagen och 9§ arbetarskyddskungörelsen).

A rbetstagares skyldigheter

l fråga om arbetstagares allmänna skyldigheter i skyddshänseende finns en bestämmelse i 7§ andra stycket arbetarskyddslagen. Arbetstagare är enligt bestämmelsen skyldig att använda förefintliga skyddsanordningar. noga följa arbetarskyddslagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter samt i övrigt iaktta tillbörlig försiktighet och. i vad på honom ankommer. medverka till förekommande av ohälsa och olycksfall. Ett särskilt ansvar för arbetstagare infördes genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen. Som nämnts i det föregående kan yrkesinspektionen enligt 53 a§ andra stycket meddela föreskrifter som behövs på gemensamma arbetsställen om den samordningsansvariges anvisningar inte följs. Sådana föreskrifter kan riktas även mot arbetstagare. Enligt 3 ä arbetarskyddskungörelsen är arbetstagare skyldig att noggrant rätta sig efter anslagna skyddsföreskrifter och uppsatta varningsskyltar o. d. Arbetarskyddskungörelsen innehåller dessutom vissa ytterligare bestämmelser dar arbetstagarnas skyldigheter preciseras.

A rbetstiden

Särskilda bestämmelser finns i arbetarskyddslagen om arbetstiden och dess förläggning (l7-2l §§). Här regleras arbetstagarnas rätt till rast och pausi arbetet samt deras rätt till ledighet för nattvila. l nattvilan skall i princip ingå tiden mellan kl. 24 och 5. Från förbudet mot nattarbete kan avvikelse ske om det är nödvändigt med hänsyn till arbetets natur. allmänhetens behov eller annan särskild omständighet. Vissa regler finns vidare om möjlighet att få dispens från nattarbetsförbudet. Bland arbetstidsbestämmelserna finns också föreskrifter om veckovila. Om inte särskilt förhållande tillfalligtvis påkallar undantag skall veckovilan omfatta minst 24 sammanhängande timmar och om möjligt förläggas till söndag.

64 Översikt över gällandeförfattningar inom arbeta/skyddet sou 19761

M inderâriga

Arbetarskyddslagen innehåller särskilda bestämmelser om minderårigas användande i arbete (22-33 N). Med minderårig avses i lagen den som inte fyllt 18 år. Minderårig får inte användas till arbete före det år han fyller 14 år. Är det inte fråga om arbete under ferietid skall han också ha fullgjort sin skolplikt. Dispens kan meddelas för lätt arbete. Till industriellt eller jämförligt arbete får minderárig inte användas före det år han fyller 15 år. Budskickning och lättare distributionsarbete är undantagna från detta förbud och viss dispensmöjlighet finns. Till underjordsarbete i gruva 0. d. får minderårig inte användas. Också härvidlag är dispens i vissa fall möjlig. Arbetsgivaren skall särskilt se till att den minderåriga inte utsätts for fara för olycksfall, överansträngning e. d. För den minderåriges arbetstid uppställs ett maximum av 10 timmar om dagen och 54 timmar i veckan. lvlinderårig skall ha minst 11 timmars oavbruten nattvila. Den som inte fyllt 16 år får inte arbeta under tiden kl. 1943. Den som är 16 eller 17 år får inte arbeta under tiden kl. 22-5. Vissa dispensmöjligheter föreligger. Som en allmän regel gäller att minderårig inte får användas till arbete som medför fara för olycksfall eller för överansträngning eller annan menlig inverkan på hälsa eller kroppsutveckling och att den minderårige inte får användas till arbete som medför vâda i moraliskt avseende. Regeringen kan vid synnerlig fara föreskriva särskilda villkor för minderårigs användande till sådant arbete eller förordna att minderârig inte får användas därtill. Minderårig arbetstagare skall ha en arbetsbok, utställd av skolan och försedd med uppgifter om ålder och skolförhållanden samt läkarintyg. För att utröna att minderåriga inte tar skada till sin hälsa eller kroppsutveckling av den sysselsättning vartill de används skall de en gång om året undersökas av läkare som länsstyrelsen utsett. Befrielse härifrån kan medges under vissa villkor.

Kvinnor Ett särskilt kapitel i arbetarskyddslagen handlar om kvinnors arbete (34, 35 och 38 §§). Bestämmelserna gäller numera främst arbete under jord i gruva eller stenbrott. Dessutom föreskrivs om ledighet för kvinnor som väntar eller just fött barn och om ledighet för amning. Regeringen kan föreskriva särskilda villkor eller förordna om förbud mot att anlita kvinna till arbete. Detta gäller om visst slag av arbete anses medföra synnerlig fara för olycksfall. när kvinna används därtill. eller vara synnerligen ansträngande eller hälsofarligt för kvinna.

Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare Arbetarskyddslagen innehåller förhållandevis utförliga regler om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. 1 dessa anges till en början att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma sunda och säkra arbetsförhållanden (39 ä).

Översikt över gällande författningar inom arbetarskyddet 65

På arbetsställe med minst fem arbetstagare skall utses ett eller llera skyddsombud (40 § arbetarskyddslagen). skyddsombud utses i första hand av lokal som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsfacklig organisation givaren. l vissa fall kan lokal facklig avdelning efter medgivande av yrkesutse skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare vid arbetsinspektionen stället (s. k. regionalt skyddsombud). Huvudskyddsombud med samordnande uppgifter skall utses om vid arbetsställe finns mer än ett skyddsombud. skyddsombud företräder arbetstagarna i skyddsfrågor (40 a § arbetarskyddsombudets uppgifter föreskrivs bl. a. att skyddslagen). Angående skall delta vid planering av nya eller ändrade lokaler, anskyddsombudet och arbetsmetoder. Arbetsgivare och arbetstagare svarar gemenordningar samt för att skyddsombud får den utbildning som behövs. Skyddsombud skall beredas erforderlig ledighet för att fullgöra sina uppgifter. Vidare har rätt att ta del av de handlingar och erhålla de upplysningar skyddsombud i övrigt som är av betydelse för ombudets verksamhet.

lnnebär visst arbete omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller

hälsa och kan rättelse inte genast uppnås genom hänvändelse till arbetsgivaren, kan skyddsombud bestämma att arbetet skall avbrytas i avvaktan på av yrkesinspektionen (40b§ arbetarskyddslagen). Överställningstagande träds gällande förbud som meddelats av tillsynsmyndighet kan skyddsomsom avses med förbudet. är fri från erbud avbryta arbete Skyddsombud sättningsskyldighet för skada till följd av sådana åtgärder. Vid arbetsställe med minst 50 arbetstagare eller annars där arbetstagarna finnas sammansatt av företrädare för arbegär det skall skyddskommitté. Företrädare för de betsgivaren och arbetstagarna (4l § arbetarskyddslagen). anställda utses i första hand av lokal facklig organisation som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Skyddskommitté skall planera och övervaka skyddsarbetet inom arbetsstället (41 a § arbetarskyddslagen). Den skall noga följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa och olycksfall och verka for tillfredsställande skyddsforhållanden på arbetsstället. l skyddskommitté skall behandlas frågor om företagshälsovård. frågor om planering av nya eller ändrade lokaler. anoch arbetsmetoder samt frågor om upplysning och utbildning röordningar rande arbetarskydd. Skyddsombud får inte hindras att fullgöra sina uppgifter (42§ arbetarskyddslagen). Närmare bestämmelser meddelas om skadeståndsskyldighet för arbetsgivare eller arbetstagare som bryter mot detta. Vissa bestämmelser finns om rättegången vid talan på grund av att skyddsombud hindratsi uppdraget (43-44 §§ arbetarskyddslagen). Bestämmelser om lokal skyddsverksamhet finns också i arbetarskyddskungörelsen. Bland dessa kan nämnas bestämmelsen att- om i skyddskommittén företrädare för arbetsgivare och arbetstagare inte enar sig om beslut - av ledamot skall till yrkesinspektionen frågan på begäran hänskjutas (65 a §). Inspektionen har därvid att pröva frågan i den mån den faller inom området för inspektionens befogenhet.

66 Översikt över gällande författningar inom arberarskydder

Sky/digheter för tillverkare m. fl.

l 45 § arbetarskyddslagen föreskrivs vissa skyldigheter för tillverkare m. fl. Tillverkare och försäljare av maskin, redskap eller annan teknisk anordning skall tillse att sådan anordning, då den avlämnas för att tas i bruk eller utställs

till försäljning eller i reklamsyfte. är försedd med erforderliga skyddsanord-

ningar och även i övrigt erbjuder betryggande säkerhet. Tillverkare och försäljare skall vidare tillhandahålla föreskrifter för anordningens användning. Det sagda gäller även den som upplåter teknisk anordning. När särskilda skäl är därtill kan arbetarskyddsstyrelsen enligt 45 § arbetarskyddslagen föreskriva att teknisk anordning skall vara försedd med skylt eller annan märkning som tar upp tillverkarens namn och annan uppgift som styrelsen anser erforderlig. Styrelsen kan också. när särskilda skäl är till detta. beträffande visst slag av teknisk anordning föreskriva att den skall vara godkänd av styrelsen innan den avlämnas för att tas i bruk eller utställs till försäljning eller i reklamsyfte. Även om installation innehåller 45 ä arbetarskyddslagen en bestämmelse. Utför någon som självständig företagare installation av anordning. skall han tillse att föreskrivna skyddsanordningar uppsätts och att för installationen i övrigt gällande föreskrifter iakttas.

Slqldigheterför upplârare av lokal m. m.

Arbetarskyddslagen innehåller en del bestämmelser om skyldigheter för upplåtare av lokal eller område som arbetsplats. Bestämmelserna innebär ingen inskränkning i arbetsgivarens skyldigheter utan avser situationer där det ansetts att arbetarskyddsmyndigheterna skall kunna ingripa även mot annan ansvarig. l 46 § arbetarskyddslagen behandlas en speciell upplåtelsesituation. Den som mot ersättning låter någon hämta grus e. d. från grustag eller liknande arbetsställe skall tillse att arbetsstället hålls i godtagbart skick från skyddssynpunkt. Enligt 53 § tredje stycket arbetarskyddslagen äger yrkesinspektionen meddela förbud mot upplåtelse av lokal till arbetslokal eller lokal för visst slag av arbete eller ändamål till dess angiven åtgärd vidtagits med lokalen. Med “ändamål” menas närmast personalrum. En förutsättning för ingripande är att lokalen upplåtits till arbetsgivare och ej fyller gällande krav i fråga om arbetsställe. Vid 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen vidgades bestämmelsens räckvidd. Bestämmelsen ger nu yrkesinspektionen möjlighet inte bara att förbjuda upplåtelse av lokalen till den arbetsgivare, som hyr eller eljest disponerar lokalen vid ingripandet, utan även att förbjuda upplåtelse till annan arbetsgivare eller till ensamföretagare som bedriver verksamhet av det slag som förbudet avser. intill dess angiven åtgärd vidtagits med lokalen. Ännu ett fall av upplåtelse av lokal eller område behandlas i 53 a § första stycket arbetarskyddslagen. Bestämmelsen. som införts på förslag av arbetsmiljöutredningen. ger yrkesinspektionen möjlighet att ingripa mot den som råder över arbetsställe och syftar på det fall att på arbetsstället utförs arbete av arbetstagare som inte är anställd hos den som råder där.

Översikt över gällande författningar inom arbetarskydder 67

Vissa allmänna bemyndiganden Enligt ett bemyndigande i 74 § första stycket arbetarskyddslagen kan regeringen meddela närmare föreskrifter angående lagens tillämpning. Allmänt bemyndigande finns för regeringen att sätta ut straffvid meddelande av föreskrift med stöd av lagen (75 §1 Till ledning vid arbetarskyddslagens tillämpning äger arbetarskyddsstyrelsen meddela råd och anvisningar (74§ andra stycket).

Til/syn

Tillsyn över efterlevnaden av arbetarskyddslagen utövas av arbetarskyddsstyrelsen och under dess överinseende och ledning av yrkesinspektionen (47§ arbetarskyddslagen). Som ledamöter i verksstyrelsen ingår enligt instruktionen (1972:164) för arbetarskyddsstyrelsen bl. a. representanter för arbetsmarknadens partsorganisationer. Yrkesinspektionen utövar enligt sin instruktion (1973:847) tillsyn genom allmänna yrkesinspektionen och specialinspektörer. Den allmänna yrkesinspektionen är organiserad på 19 distrikt. l varje distrikt finns en distriktschef och en yrkesinspektionsnämnd med beslutsfunktioner. Nämnden består av distriktschefen och representanter för arbetsmarknadsorganisationema. 1 distrikten är i övrigt anställda yrkesinspektörer och andra tjänstemän. Yrkesinspektionen utövar som nämnts också tillsyn genom specialinspektörer. Enligt kungörelsen 1948:824 är sprängämnesinspektören specialinspektör inom yrkesinspektionen för arbetarskyddstillsyn i vad angår framställning, handhavande och förvaring av explosiva och särskilt eldfarliga ämnen. För främjande av samarbetet mellan sprängämnesinspektören, arbetsgivare och arbetstagare finns enligt instruktionen för yrkesinspektionen ett rådgivande organ. benämnt sprängämnesinspektionens lörtroenderâd. Vad gäller skydd mot olycksfall genom inverkan av elektrisk ström vid elektriska starkströmsanläggningar föreskrivs genom kungörelsen 1948:825 att arbetarskyddstillsynen utövas av tillsynsmännen över sådana anläggningar. Det åligger kommun att efter samråd med yrkesinspektionen utse en eller flera kommunala tillsynsmän att biträda yrkesinspektionen (48§ arbetarskyddslagen). Den som har att utöva tillsyn äger tillträde till arbetsställe som är underkastat hans tillsyn samt rätt att där företa undersökning (50 § arbetarskyddslagen). Arbetsgivare är pliktig att på anfordran lämna tillsynsorganet de upplysningar som behövs för att utöva tillsynen. Motsvarande rättigheter har läkare som har att verkställa besiktning eller undersökning enligt arbetarskyddslagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsynen. Bestämmelser om tystnadsplikt finns enligt 51 § arbetarskyddslagen för den som tagit befattning med tillsyn enligt lagen samt för skyddsombud och ledamot av skyddskommitté liksom för ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne erfarit av skyddsombud eller ledamot av skyddskommitté.

68 Översikt över gällande författningar inom arbetarskyddet

Läkare som i sin verksamhet får kännedom om sjukdom som kan ha samband med arbete skall göra anmälan hos tillsynsorgan (52§ arbetarskyddslagen). Det åligger läkare samt skolstyrelse, hälsovårdsnämnd och byggnadsnämnd att lämna tillsynsorganen upplysningar och biträde. Vidare finns i arbetarskyddslagen bestämmelser om tillsynsmyndighets förfarande om missförhållande råder vid arbetsställe eller om teknisk anordning inte är betryggande från skyddssynpunkt (53-58 §§). På anmodan av tillsynsmyndighet är arbetsgivare skyldig att foranstalta om undersökning av ämne eller material. som han använder eller framståiller i sin verksamhet, eller tillhandahålla prov för sådan undersökning (59§ arbetarskyddslagen). Underlåter arbetsgivaren att efterkomma anmodan kan myndigheten förelägga vite. Motsvarande föreskrivs beträffande tillverkare. försäljare och upplåtare av teknisk anordning.

Sanktionssysremet

Arbetarskyddslagen innehåller strallbestämmelser som omedelbart ansluter till lagens föreskrifter om minderåriga och kvinnliga arbetstagare. om anmälan i vissa fall och om lämnande av oriktig uppgift till tillsynsmyndighet (62 och 64-66 §§). En straflbestämmelse finns också för den som bryter mot föreskrift som meddelats enligt 8 a§ tredje stycket arbetarskyddslagen om besiktning från yrkesinspektionens sida innan arbetslokal tas i bruk (63 §). Vidare finns bestämmelse om straff för arbetstagare som utan giltigt skäl tar bort eller sätter ur bruk skyddsanordning (67 §). l övrigt innebär arbetarskyddslagens ansvarsregler att straffsanktion inträder när tillsynsmyndighet meddelat förbud. föreläggande eller föreskrift enligt 53-58 §§ arbetarskyddslagen och påbudet inte följts (63 §). Vid 1973 års reformer av arbetarskyddslagstiftningen företogs en revision av sanktionssystemet för att öka dess effektivitet och ge tillsynsorganens agerande ökad tyngd. Möjlighet infördes för tillsynsmyndigheterna att förelägga vite för att ge ökat eftertryck åt föreläggande och förbud. Myndigheterna fick också befogenhet att låta utföra skyddsåtgärd på arbetsgivarens bekostnad. För överträdelse av tillsynsorgans föreläggande. förbud eller föreskrift infördes förhöjt maximistraff (fängelse högst ett år). Arbetarskyddskungörelsen innehåller vissa regler om direkt straffansvar vid överträdelse av generella föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelat (72 ä). Underlåter arbetsgivare att föranstalta om undersökning av luftförhållandena som arbetarskyddsstyrelsen föreskrivit i fråga om visst slag av arbete kan han straffas med dagsböter. Samma ansvar inträder om arbetsgivare inte följer vad arbetarskyddsstyrelsen föreskrivit angående besiktning och provning av tryckkärl. rörledning. lyftanordning. transportanordning och lyftredskap. Enligt vad som sägs i 72 § arbetarskyddslagen skall dock straffansvar inte uppkomma om omständigheterna ger vid handen att underlåtenheten eller försummelsen berott på tillfälligt förbiseende. I 72 _åarbetarskyddskungörelsen finns också straffbestämmelser för underlåtenhet att följa vissa ordningsföreskrifter i kungörelsen.

Översikt över gällande jörfattningar inom arbetarskyddet 69

Besvärsbestämme/ser Beslut av yrkesinspektionen kan överklagas hos arbetarskyddsstyrelsen (61 § arbetarskyddslagen). Mot arbetarskyddsstyrelsens beslut i vissa dispensärenden m. m. får talan inte föras (73 § arbetarskyddslagen). l övrigt förs talan mot styrelsens beslut hos regeringen. Tillsynsmyndighet kan förordna att dess beslut skall följas utan hinder av att det överklagas (70§ arbetarskyddslagen).

Ytterligare tillämpningsföreskrifter

Tillämpningsföreskrifter till arbetarskyddslagen finns främst i arbetarskyddskungörelsen som berörts i det föregående. Med stöd av arbetarskyddslagen har utfärdats ytterligare ett antal kungörelser. Föreskrifter med hänsyn till förekomsten av farliga ämnen finns i kungörelsen (1949:210) om förbud att använda arbetstagare till målningsarbete med blyfarg och kungörelsen (1949:491) om förbud att använda bensolhaltigt ämne vid tillverkning av läderskodon. Särskilt viktig är kungörelsen (1949:211) om läkarundersökning och läkarbesiktning till förebyggande av vissa yrkessjukdomar. Medför visst arbete särskild fara för uppkomst av bensol-. bly-. kadmium- eller kvicksilverförgiftning, dammlunga (pneum0konios) eller tryckfallssjuka hos arbetstagarna skall arbetarskyddsstyrelsen enligt kungörelsen föreskriva att arbetstagare ej får användas till arbetet. om han inte vid läkarundersökning befunnits ej förete sjuklighet eller svaghet som kan anses göra honom särskilt mottaglig för den med arbetet förbundna hälsofaran. I fråga om sådant arbete skall styrelsen dessutom föreskriva att arbetstagare skall undergå periodisk läkarbesiktning. l fråga om minderårig gäller kungörelsen (1949:213) om läkarundersökning och läkarbesiktning av minderåriga arbetstagare. l vissa slag av farliga arbeten får minderårig arbetstagare användas endast i den mån det följer av förteckning som är bifogad kungörelsen (1966:521) om förbud att använda minderårig till vissa arbeten. Med stöd av 2 § arbetarskyddslztgen har utfärdats kungörelsen (1963:662) om tillämpning av arbetarskyddslagen å arbete vid vissa undervisnings- och utbildningsanstalter. En till kungörelsen fogad förteckning över skolor där arbetarskyddslagen i viss utsträckning äger tillämpning på elevernas arbete har senast moderniserats år 1971 (SFS 1971:55). 1 arbetarskyddslagstiftningen ingår också de generella föreskrifter. råd och anvisningar som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen. 1 dessa linns preciserande och kompletterande bestämmelser för en rad arbetsområden, arbetsuppgifter och arbetsanordningar. Det bör vidare nämnas att lagstiftningen dessutom kompletteras genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens pansorganisationer. Bl. a. frågorna om den lokala skyddsverksamheten får sin närmare reglering genom sådana överenskommelser.

70 Översikt över gällande författningar inom

arbetarskyddet

Övriga författningar

En särskild reglering finns sedan år 1919 om skogsforläggningar for vissa arbetstagare. Numera gäller lagen ( 1963:246) om tillfälliga bostäder vid skogsoch llottningsarbete m. m. (skogsförläggningslag). Av den Föregående redogörelsen framgår att från arbetarskyddslttgens tilllämpning undantas vissa arbeten. bl. a. arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll. Vissa skyddsbestämmelser for olika kategorier av husligt anställda finns i lagen (1970:943) om arbetstid m. m. i husligt arbete. Arbetarskyddslagen är inte heller tillämplig på skeppstjänst och avser endast i begränsad omfattning arbete som är underkastat tillsyn enligt strålskyddslagen. Huvudforfattning beträffande arbetarskyddet for de ombordanställda är lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg. I strålskyddslagen (1958:110) finns bestämmelser om skydd mot skada som orsakas av joniserande strålning. l anslutning till ratificering av internationella konventioner har utfärdats dels lagen (1932:55) om viktmärkning i vissa fall av gods som skall inlastas å fartyg, dels kungörelsen (1937:816) om skyddsåtgärder. som vid lastning och lossning av fartyg ankomma på arbetsgivaren m. fl. Utom i arbetarskyddslagen och med stöd därav meddelade föreskrifter behandlas frågan om minderårigas arbete bl. a. i lagen (1926:72) angående meddelande av förbud for barn att idka viss försäljning. För arbetarskyddet betydelsefulla föreskrifter finns dessutom i ett flertal andra författningar. Bland dessa kan nämnas lagen (1902:71) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. byggnadsstztdgam1959:612). brandlagen (l974z80), lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor med anslutande författningar. Tillsynen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor utövas vad gäller arbetarskyddsstyrelsens verksamhetsområde av styrelsen och yrkesinspektionen. Särskilda resurser for arbetsmiljöinsatser har skapats enligt lagen ( 197 l 1282) om arbetarskyddsavgift. Denna utgåri form av en särskild arbetsgivaravgift. Av arbetarskyddsavgiften - för år 1974 ca 100 miljoner kronor - går tre fjärdedelar till arbetarskyddsfonden. som ger bidrag till forskning och utveckling samt utbildning och upplysning beträffande :arbetarskydd. Genom arbetarrskyddsavgiften täcks också en del av statsverkets kostnader for de offentliga arbetarskyddsorganens verksamhet. Mot bakgrunden av konjunkturutvecklingen inom näringslivet 1973-74 har tillkommit lagen (1974:325) om avsättning till arbetsmiljöfond av vissa vinstmedel for år 1974. Lagen är inriktad på att främja investeringar for bättre arbetsmiljö och investeringar som i övrigt är ägnade att förbättra förhållandena for de anställda. l lagen ges arbetstagarna inflytande vid valet av de åtgärder som skall stödjas med avsatta vinstmedel. Under åren 1976 och 1977 tas en tilläggsavgift ut som skall föras till en delfond inom arbetarskyddsfonden benämnd fonden for arbetsmiljöforbâittringar (SFS 1975:353). Delfonden skall användas för finansiering av statliga lånegarantier för lån till arbetsmiljöforbättringar inom en ram om totalt 200 miljoner kronor.

4 och den tekniska

Arbetsmiljön

utvecklingen

4.1 Allmänt

Som en inledning till utredningens överväganden presenteras en översikt över olika arbetsmiljöer. Avsikten är också att fånga några gemensamma drag av utvecklingen inom olika verksamhetsområden sedd från arbetsmiljösynpunkt. Översikten är summarisk och ofullständig. Som en exempelsamling torde den emellertid kunna tjäna syftet att i koncentrerad form men så konkret som möjligt ge utredningens allmänna överväganden en bakgrund i arbetslivets skiftande verklighet. Bakgrundsmaterial till en ny lagstiftning om arbetsmiljön har mera utförligt och från delvis andra infallsvinklar redovisats i bilagor till betänkandet. Under de senaste årtiondena har den förändring av det svenska samhället som pågått sedan industrialismens genombrott fortsatt i allt snabbare takt. Detta gäller i hög grad arbetslivet. Ett underlag för förändringen har varit nya vetanskapliga rön inom kemi, fysik, teknologi, medicin, administrationsteknik osv. Sådana görs ständigt, även om många grundläggande vetenskapliga upptäckter redan ligger långt tillbaka i tiden. Man kan här tänka på kunskapsområden som atomfysik, elektromagnetisk vågrörelse och 0rganisk kemi. Utveckling och tillämpning av avancerad matematik har varit en förutsättning för datateknikens införande under senare år. Parallellt med de snabba förändringarna sker omfattande insatser inom forskning och utveckling. Många människor har numera sin arbetsmiljö på dessa områden. Viktigt är att svenskt arbetsliv utvecklats och fungerat rationellt och effektivt när det gällt att utnyttja tillgängliga resurser och ny teknik. Resultat från teknisk forskning och utveckling har snabbt kommit i praktisk tillämpning. Förutsättningar härför har bl. a. varit skicklighet och hög aktivitet hos ledning och anställda i företagen samt den fackliga rörelsens positiva grundinställning till ny produktionsteknik och rationaliseringar. Acceleration i utvecklingen är en naturlig följd av att ständigt större resurser skapas i form av vetande, kunnande och materiella tillgångar och att dessa kan sättas in i nya projekt som i sin tur skapar nya förutsättningar. Det är inte självklart att en sådan acceleration kan fortsätta hur länge som helst. Tvärtom kan dämpande krafter sätta in, om eftersträvansvärda nya mål blir svårare att nå. Sådana mål kan t. ex. vara energiproduktion genom fusionsreaktorer, avgasfria bilmotorer eller arbetsmiljö fri från luftföroreningar. Under efterkrigstiden har vidare den billiga energin varit en speciell faktor som stimulerat

72 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen SOU l976:l

den materiella tillväxten över huvud taget. Även i detta avseende kan forutsättningarna komma att ändras. Utvecklingen av svenskt arbetsliv under senare år har drivits på inte minst genom nya organisationsformer med strängare krav på planering och kontroll. På den tekniska sidan har utvecklingen inneburit stark mekaniscring och ofta automatisering av arbetet. Mekanisering och automatisering har gått hand i hand med en omfattande strukturrationalisering. Kemiska produkter och processer liksom arbetsmetoder som utnyttjarteknisk fysik har mer och mer vunnit insteg inom industrin. lnstrument- och mättekniken har genomgått en språnganad utveckling som varit en förutsättning för framstegen på andra områden. Bland industrisektorer med särskilt stark utveckling kan nämnas kraftindustri och Verkstadsindustri samt områdena för plast, elektronik och metallurgi. Vid fortlöpande och mer eller mindre enhetligt produktionsflöde talar man om processindustri. Denna är särskilt framträdande på det kemiska området och ofta starkt automatiserad. Processindustrin har utvecklats kraftigt på senare år. En snabb mekanisering av svenskt näringliv efter hand följd av olika former for automatisering har pågått sedan länge. Många tunga. förslitande och ofta starkt olycksfallsbelastade arbeten har försvunnit. Man kan här erinra om t. ex. skogsavverkning med helt manuella metoder, tegelbärning. stabbläggning vid brädgårdar, arbete i den s. k. saxen vid en cellulosamaskin och manuell avgjutning. Ännu vid tillkomsten av nuvarande arbetarskyddslag var en betydande del av industrins godshantering manuell eller mekaniserad på ett så ofullkomligt sätt att en avsevärd mängd manuellt arbete erfordrades jämte det mekaniska. Gaffeltruckens introduktion här på bred front betydde en stor förändring. Truckfrågan rymmer mycket av allmänt intresse och kan ses som ett exempel på hur samspelet mellan ny teknik och arbetsmiljö ofta gått till. Att gaffeltrucken länge accepterades utan invändningar beror sannolikt på att arbetstagarna liksom alla andra, vilkas villkor påverkas av materialhanteringen. fått glädje av uppnådd kraftig produktivitetsökning. Från miljösynpunkt kan sägas att mycket tungt arbete och vissa slag av olycksfallsrisker har försvunnit eller minskat. måste konstateras Samtidigt att gaffeltrucken fort in ett flertal allvarliga problem i arbetsmiljön. Problemen kan gälla arbetsställning, reglagesäkerhet. påkörningsrisker. stjälpningsrisker och andra olycksfallsrisker. siktförhållanden, buller, vibrationer, avgaser, fallande föremål mot förarplatsen. skenande obemannad truck m. m. Förutom truckar har en hel rad andra motorredskap för lasthantering. anläggningsarbete, Vägunderhåll m. m kommit fram i nya versioner under senare decennier. Hydraulik har i många fall använts för att få fram effektiva konstruktioner och dessa har ofta varit gynnsamma även från arbetsmiljösynpunkt. Grävmaskinerna torde tämligen bra exempliñera utvecklingen från det tunga manuella arbetet via ganska besvärliga maskiner till moderna hydrauliska maskiner med väl genomtänkta hytter för förarna. Det är kännetecknande för utvecklingen att man inte gått direkt på en tillfredsställande utformning. Förklaringen kan vara brist på insikt. kunskaper och resurser. Den kan även sökas i det förhållandet att tidigare generationer av mekaniserad utrustning behövts för att ge möjligheter till stegvis förbättring och förfining av tekniken.

Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen 73

Från arbetsmiljösynpunkt kan i många fall konstateras positiva effekter av mekaniseringsprocessen. Besvärliga arbeten har försvunnit och gamla lokaler har ersatts med bättre och rymligare i samband med utvidgtrånga Samtidigt är det emellertid vanligt att mekaniseringen också skapat ningar. Den mycket stora energiförbrukning som tillkommit arbetsmiljöproblem. som ersättning for och komplement till det mänskliga arbetet har bl. a. gett upphov till ett på många arbetsplatser öronbedövande buller. De nya kraven har här lett till att bullerfrågorna beaktas på ett helt annat på arbetsmiljön sätt än tidigare på planeringsstadiet och goda resultat av bullerbekämpande har i vissa fall uppnåtts främst under det senaste decenniet. åtgärder På liknande sätt har värme i arbetslokaler blivit ett problem på vissa ar- Problemen med buller och värme har självfallet blivit särskilt betsplatser. svåra när man, som ibland skett, installerat ny produktionsutrustning i gamla

trånga arbetslokaler. Vid har man många gånger tagit otillräcklig hänsyn till armekanisering Att begränsa dammspridningen i en anläggning var t. ex. betsmiljöfrågorna. ett önskemål som ofta inte beaktades på samma sätt som strävan efter ökad förbättrad samt inte minst reducerad personalstyrka och produktion, produkt sänkta kostnader för produktionen. En del i ett tidigt skede mekaniserade industrier blev i vissa arbetshygieniska avseenden t. o. m. sämre än de äldre verkstäder de ersatte. En negativ effekt av mekanisering och automatisering i vissa former är vidare att arbetstagaren binds vid arbetet i uppgifter som arbetscykler eller i rena övervakningsuppgifter. Även splittrats upp i korta till människans naturliga föri övrigt är många maskiner dåligt anpassade i arbetet och detta gäller fortfarande en betydande del av nyutsättningar produktionen. En vanlig följd av mekaniseringen är att arbetstagaren pressats för att följa maskinens och utnyttja dess möjtill en hög arbetstakt tempo

ligheter. kan man ibland spåra en liknande tendens Om man går till olycksfallssidan kan uppstå genom mekaniseringen. Riskerna för yrtill att negativa effekter kesskador kan bl. a. bli påtagliga om komplicerade maskin- eller *apparatenheter med stora omsatta kombineras med rent manuell energimängder av vissa moment i arbetet. Om felfunktion uppstår vid dessa kan hantering på ett okontrollerat sätt. Risker som avses här kan energimängder frigöras finnas vid med kranar och vid manövrering av autoklaver. tunga lyft

4.2 förändrad miljö inom olika Några exempel på

branscher

Redan en hastig utblick över olika näringar visar att arbetsmiljön nästan över lag förändrats väsentligt sedan tiden för tillkomsten av 1949 års arbetaroch att mekanisering liksom utveckling och användning av keskyddslag miska produkter är karakteristiska drag i förändringen. Inom är traktorn numera den dominerande kraftkällan för arjordbruket betet Skördetröskorna har helt ersatt tröskverken. Ladugårdar på fälten. och stall har mekaniserats i avsevärd grad. t. ex. när det gäller utgödsling.

74 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen

Ogräsbekämpning, som tidigare krävde tungt manuellt arbete. samt insektsbekämpning 0. d. sker numera i hög grad med kemikalier. Växtförädling och handelsgödsel hari många fall skapat bättre förutsättningen för arbetet. Den nya arbetsmiljön erbjuder många Fördelar framför den gamla men innehåller ofta nya problem. Karakteristiskt är att det första förändringsskedet bl. a. innehöll ett betydande antal dödsolyckor vid havererande traktorer samt problem med llytgödselanläggningar och höggiftiga bekämpningsmedel. Skogsbrukets mekanisering fortskrider i snabb takt. Motorsågen, som varit 1960- och 1970-talens verktyg för fállning och kvistning, ersätts i ökad utsträckning med processorer för arbete som omfattar flera moment vid avverkningen. Denna övergång till arbete med högre mekaniseringsgrad bör från olycksfallssynpunkt vara välkommen. Skogsarbete förblir dock ett fält där det krävs stora ansträngningar for att komma till rätta med olycksfallsriskerna. Vidare påkallar processorer, skötare och lunnare särskild uppmärksamhet med avseende på arbetsmiljöfaktorer som buller, vibrationer, värme och kyla i hytterna m. m. Liksom på jordbrukets område måste även handelsgödsel och bekämpningsmedel beaktas som nya arbetsmiljöfrågor inom skogsbruket. lnom gruvindustrin har bergborrningsutrustningen gjorts ständigt mera effektiv. Utvecklingsarbete pågår med fullortsborrning och med hydrauliska borrmaskiner. vilka bör ge avsevärt bättre miljö än nu använda pneumatiska maskiner. Lasthanteringen är helt mekaniserad men många av de hittills använda maskinerna har varit otillfredsställande t. ex. i fråga om vibrationer. Dieseldri ft dominerar på detta område. trots de svårigheter som uppkommer med avgaser. Dynamiten har till stor del ersatts av andra typer av sprängämnen som är gynnsammare för arbetsmiljön och även bör medge ytterligare mekanisering av laddning m. m. Förändringarna av sprängtekniken fortsätter. De senaste åren har problemen medjoniserande strålning i gruvor särskilt uppmärksammats och stora investeringar har skett i ventilationsutrustning. Livsmedelsindustrin skillnader uppvisar betydande i mekaniseringsgrad mellan olika sektorer. Brist på mekanisering medför ofta arbetsmiljöproblent t. ex. vid hantering av slaktdjur och vid lyftande och bärande på hala golv. Å andra sidan har mekanisering i många fall medfört svåra bullerproblem bl. a. på grund av hygieniska krav som leder till att golv. väggar och tak måste utföras i slätt, hårt material. Kylteknikens har samtidigt för de utveckling anställda medfört klimatproblem som visat sig svåra att helt bemästra. har under Sågverken de senaste åren mer och mer gått över till torkning med uppvärmd luft och till paketering av virket for att det lättare skall kunna hanteras mekaniskt. av vilka Barkningsmaskinerna. flera typer först kom i bruk i påtagligt farliga utföranden, har efter hand förbättrats från skyddssynpunkt. Automatisering vinner efter hand terräng i samband med installation av utrustning för nya sågförfaranden. lnom cellulosaindustrin har instrument och automatik länge varit en betydande del av utrustningen. Kontinuerlig kokning har blivit ett standardförfarande vid nyanläggningar och kräver effektiv och kontrollutrustning automatik. Detsamma gäller för termomekanisk Sodantassaframställning. pannorna byggs numera i mycket stora enheter och nya säkerhetsfrågor har kommit i blickpunkten. Automatik är härvid en del i säkerhetssystemet. lnom massareningstekniken har dynamiska renare delvis ersatt silar, vilka

Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen 75

särskilt i tidigare utvecklingsformer medförde arbetsmiljöproblem i form av buller, vibrationer, fukt. vid underhåll m. m. Vedlager i olycksfallsrisker form av flis i stället för som rundvirke underlättar råvaruhanteringen. Pappersindustrin har byggts ut kraftigt och med allt större enheter. De nya enheterna är starkt mekaniserade och automatiserade. Det har visat sig möjbuller effektivt bla. genom omsorgsfullt val av maskinligt att bekämpa Som till andra åtgärder används inom denna komponenter. komplement bransch och på andra håll bullerisolerade kurar för visst arbete eller for pauser. Gummi- och plastindustrin har utvecklats kraftigt under senare år. De största arbetsmiljöproblemen torde finnas inom den s. k. AP-industrin (AP = armerad plast) där manuellt arbete med plastråvaror förekommer i stor skala. l denna industri framställs formgods av glasfiberarmerztd plast. främst esterplast med sty ren. De mest kända produkterna är plastbåtar. Denna bransch har ;allvarliga arbetsmiljöproblem främst med kemikalier. Ny teknik borde allmänt sett kunna bidra till att lösa flera av dessa problem, som t. ex. rör sprutning, rollning och slipning av plast. Det bör därvid vara möjligt att skilja arbetstagare från kemikaliernas närhet. lnom järn- och stålindustrin är den tekniska utvecklingen särskilt markant. Starkt mekaniserade förfaranden för framställning av stål med hjälp av syrgas i stället för luft har kommit i bruk. Den relativt invecklade mekaniska processen ställer stora krav på utrustning och kontrollsystem för att olycksfallsrisker skall elimineras. Betydande installationer för kontroll och automatisering har därför varit nödvändiga. Tidigare utrustning för syrgasblåsning av järnet hade en hel del nackdelar från arbetsmiljösynpunkt. Moderna anläggningar har bättre anordningar. Trots stora förändringar är stålverkens arbetslokaler fortfarande ofta varma. dragiga, smutsiga och delvis trånga. Problemen är på många sätt svårbemästrade. Jämfört med stålverken är metallsmältverken mindre mekaniserade och automatiserade. Samtidigt finns i många fall stora problem med luftföroreningar. Planer finns för ombyggnad av bly- och kopparverk. De nya enheterna förutses bli starkare mekaniserade och automatiserade samt bättre inkapslade. Aluminiumproduktionen är i betydande grad mekaniserad. Maskinerna kräver stor personal för betjäning samtidigt som arbetsmiljön är besvärlig. Mekaniseringsprocessen fortsätter och eliminationstekniska ansträngningar görs mot luftföroreningar. Samtidigt studeras alternativa produktionsmetoder. Verkstadsindustrin använder manuellt arbete i betydande omfattning men mekanisering och automatisering ökar alltmer. Strukturrationalisering och härvidlag. Numeriskt styrda maskiner får längre serier ger bättre möjligheter ständigt ökad användning och ökar automatiseringsgraden även i korta serier. Anordningar för effektivt materialflöde blir efter hand alltmera utvecklade, t. ex. datorstyrda vagnar som bär arbetsobjektet till olika arbetsplatser vid bil- och motortillverkning. Konstruktion och användning av robotar ökar markant. Enskilda maskintyper förbättras ständigt från arbetsmiljösynpunkt. Detta gäller t. ex. hejare för smide. automatsvttrvar. slipmaskiner. härdningsutrustning och kanske framför allt pressar. Pressning som arbetsmetod är på stark frammarsch. Pressar har tidigare orsakat många svåra olycksfall och även i övrigt varit otillfredsställande från arbetsmiljösynpunkt

76 Arbetsmiüön och den tekniska utvecklingen

Hårdmetallverktyg o. d. är numera en betydande produkt från verkstadsindustrin och används också i denna. Härvid underlättas maskinarbetet ofta väsentligt. Nya material som bearbetas är t. ex. titan och zirkon samt spe-

cialstål for kärnkraftverk.

Svetstekniken utvecklas raskt och automatiska maskiner används ofta bl. a. för gasmetallbågsvetsning, pulversvetsning, sömsvetsning och punktsvetsning. Vid nya arbetsmetoder som tagits i bruk används i vissa fall laser, t. ex. för mätningar, och elektronstrålebearbetning, t. ex. vid svetsning. Ytbehandlingstekniken har rationaliserats genom automater för bl. a. varmförzinkning och målning, t. ex. i elektrostatiska våta anläggningar eller pulveranläggningar. Detta har lett till att *arbetstagarna blir mindre utsatta för kemikalier. Storvarven har under efterkrigstiden byggts ut kraftigt och satsat på väsentligt ökad mekanisering, bl. a. nya byggdockor med möjlighet till större lyft. Sektionsbygge och olika typer av byggnadshallar har möjliggjort att arbete alltmera kan ske i skydd mot väder och vind. Den tunga verkstadsindustrin. t. ex. for stålbyggnad och skeppsbyggnad. använder fortfarande. trots stark mekanisering och viss automatisering i en del avseenden. manuellt arbete för många riskabla arbetsmoment som är krävande i fråga om uppmärksamhet och precision. Det gäller exempelvis manövrering vid transport och lyft av sektioner på varv samt montage av balkar vid stålbyggnad. Plasten är numera ett viktigt konstruktionsmaterial för verkstadsindustrin. Bl. a. är plast bindemedlet i ett stort antal lim. Limmade konstruktioner ger ibland. även inom verkstadsindustrin, bättre resultat än alternativa utföranden. Plasten kan medföra både arbetsmiljöförbättringar. t. ex. minskat buller, och arbetsmiljöproblem som hudbesvär. Den elektriska och elektroniska tillverkande industrin har utvecklats starkt och skiljer sig i fråga om arbetsmiljö. mekanisering och automatisering inte avsevärt från annan Verkstadsindustri. På tillverkningssidan behövs många rent mekaniska element. t. ex. excenterpressar. Vad gäller montage av komponenter inom elektronik är arbetsmiljön närmast att jämföra med den som finns vid annan lätt mekanisk industri. För vissa typer av elektronisk industri och mekanisk precisionsindustri krävs absolut rent arbetsmaterial. För sådant arbete har en särskild teknik med s. k. rena rum utvecklats, i vilka halten av luftföroreningar nedbringas till ett absolut minimum. Byggnads- och anläggningsverksamheten har under efterkrigstiden helt ändrat karaktär genom mekanisering. Maskiner sätts numera in i arbetet på ett helt annat sätt än tidigare. Bygghissar(liksom gruvhissar) och byggkranar har utvecklats starkt. Elementbyggeri och glidformsgjutning är andra exempel på moderna arbetsbesparande metoder. Dessa har samtidigt medfört nya problem vad gäller risker för yrkessjukdom och olycksfall. På husbyggnadssidan har prefabricerade småhus och huskomponenter blivit ett starkt inslag i byggandet som genom detta till betydande del blir montage på byggplatsen. Som exempel på att arbetsmiljöintresset fortfarande kan ha att kämpa hårt med produktionsintresset kan nämnas förekomsten av s. k. kryprum, dvs. utrymmen för rördragning under byggnader. Byggnadsindustrin är en stor avnämare av nya material som plast. Av-

Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen 77

loppsrör av plast innebär avsevärda Fördelar från arbetsmiljösynpunkt även om limning av PVC-mattor av rören har medFört problem. introduktionen i våtutrymmen innebar däremot på sin tid ett stort steg bakåt från arbetarmed hänsyn till att mattläggningen Förutsatte kontaktlimskyddssynpunkt lim. Sedan numera lämpligt vatning med visst slag av lösningsmedelbaserat tenbaserat lim utvecklats finns bättre Förutsättningar att tillgodose skydds- Synpunkterna. Målningsarbete på byggen. anläggningar och varv bedrivs numera till stor del genom sprutning med mycket hög kapacitet. Särskild teknik måste fortlöpande utvecklas För att lösa de skyddsfrågor som olika Färger aktualiserar vid sådant arbete. Även på handelns område har stora Förändringar skett. Detta gäller såväl lagerhållning och varuhantering därvid som distribution och detaljlörsäljning. Datorisering och mekanisering är viktiga inslag i bilden. Påfallande Förändringar i transportväsendet har skett genom långtradartrafrkens och användningen av containers. Lasthanteringen sker utveckling numera i betydande utsträckning på lastpallar med hjälp av truck. Införande och typer av fartyg För Frakt av olja och torrlast har av helt nya storlekar starkt förändrat arbetet i hamnarna. Ett gemensamt drag i hela utvecklingen är ökad mekanisering och större transportenheter. Transporterna innebär bl. a. ökad hantering av farliga kemiska produkter varvid emballagets hållbarhet är av stor betydelse. Trots utveckling på emballageområdet finns där ännu åtskilliga brister i praktiken. Vid jämförelse med den varuproducerande industrin har tjänstesektorn inte mekaniserats och automatiserats genom en liknande massiv insats av maskiner m. m. Dock utFörs även på denna sektor en betydande del av arbetet bl. a. inom kontorsverksamhet med hjälp av maskiner och apparater För kopiering, bokföring och registrering m. m. Även vid vårdinrättningar har man tagit ny teknik i sin tjänst. Detta gäller i hög grad För sjukhusen. t. ex. när det gäller analytisk kontroll, registrering och kommunikationer. Förändringarna medför relativt sett ett minskat innehåll av arbete i den totala prestationen. vilket kan uppfattas som

mänskligt

en Förlust från vissa synpunkter. lnom vårdyrkena Förekommer emellertid Fortfarande en stor mängd tungt manuellt arbete, bl. a. därför att mekaniserad teknik ännu inte Finns att tillgå. Detsamma gäller i större eller i mindre utsträckning verksamhetsområden som städning, fastighetsskötsel, sotning och servering.

4.3 fortsättning, struktur- Mekaniseringsprocessens

rationalisering, energifrågor

Mekaniseringsprocessen har som framgår av denna korta översikt både Fördelar och nackdelar från arbetsmiljösynpunkt. Den kan emellertid numera behärskas bättre än Förr och med god planering kan mekanisering och automatisering ofta genomföras på ett i många avseenden gynnsamt sätt. Det böri sammanhanget erinras om att ett visst mått av fysisk ansträngning i Iämpliga former är en positiv faktor För hälsan. Det kan också erinras

78 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen

om att av de arbetsplatser som under senare år tillkommit till följd av sysselsättningsfrämjande åtgärder har många särskilt anpassats till människor med vissa arbetshinder. Det är här till en del fråga om människor som slagits ut på grund av problem i den moderna arbetsmiljön. Mätning. registrering. reglering, kontroll, styrning är viktiga element för att leda in mekaniseringsprocessen i mera miljövänliga banor. Det äri sammanhanget viktigt att en stor industri växt upp för produktion av instrument, regulatorer, styrsystem etc. Omställningen leder ofta till en mer eller mindre långt gående automatisering. stundom med hjälp av processdatorer. Ett betydande antal människor är numera sysselsatta som instrumentövervakare (processkötare, passare, operatörer m. fl). Många tillbringar en stor del av sin tid i kontrollrum med små möjligheter till rörelse och omväxling. l en sådan miljö uppstår lätt den känsla av monotoni och stress som ofta även i övrigt kopplas samman med mekaniskt styrt arbete. Äldre typer av regulatorer var ofta mekaniska, t. ex. den bekanta centrifugalregulatorn lör ångmaskiner. Den typen av reglering medgav inga komplicerade och exakta styrsystem. Under en följd av år utvecklades därefter pneumatiska, hydrauliska och elektriska regler- och styrsystem som blev allt effektivare. Genombrottet för en effektiv styrteknik kom emellertid genom elektronikens utveckling. särskilt sedan små och billiga komponenter kommit fram som dessutom visat sig vara exakta och driftsäkra. Elektroniska datamaskiner eller datorer har efter hand utvecklats till allt större prestanda. Datatekniken medför att en rad tidigare arbetsuppgifter inom kontorsverksamhet för lagring av information, registrering. beräkning m. m. faller bort medan en del andra kommer till. Det är uppenbart att arbetet för t. ex. personal vid banker, försäkringsbolag och industrikontor förändrats betydligt. Många arbeten är numera nedbrutna till cykliska rutiner med maskinell anknytning. Allmänt sett torde tempot ha höjts avsevärt på kontorssidan genom att man använder nya tekniska anordningar. Här har bl. a. telekommunikationernas utveckling spelat en roll för att möjliggöra snabb kontakt med personer. informationskällor m. m. För många tjänstemän har arbetet fått drag av stress eller monotoni. På det industriella produktionsområdet kan datatekniken innebära stora förändringar av arbetsmiljön. Hittills är flertalet processdatorinstallationer produktionsinriktade, dvs. reglerar produktionen i förhållande till efterfrågan. lagernoteringar, produktflöde i senare led eller liknande. Möjligheter finns dock att i datorprogrammen beakta miljöfaktorer. Härigenom kan ökad trygghet skapas för produktionspersonalen både direkt genom processkontroll och indirekt genom datoriserade konstruktions- och materialflödesberäkningar. Processkontroll har redan införts i betydande utsträckning när det gäller mindre datorer för styrning av delprocesser eller enskilda maskiner eller maskingrupper. Konstruktions- och materialflödesberäkningar används t. ex. inom skeppsbyggeri, vid större byggen och vid planering av kemisk processindustri. Datorstyrda robotar kan bli ett viktigt hjälpmedel vid arbetsuppgifter som annars är ogynnsamma från arbetsmiljösynpunkt. Denna teknik har redan införts för sprutmålning och för svetsning i särskilt svåra lägen. Längst i fråga om automatisering har man kommit inom processindustrin. t. ex. den kontinuerliga kemiska storindustrin. Arbetsmiljön kan här vara

Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen 79

bra i vissa avseenden men vissa faktorer som buller kan vara svåra att hålla under kontroll. lnom den organiska processindustri som hanterar brandfarlig vara finns också alltid, trots alla säkerhetsåtgärder. en kvarstående katastrofrisk som är beroende av anläggningens storlek. Flera stora explosions- och brandkatastrofer har inträffat i världen vid denna typ av anläggningar. lnsikten härom leder till nya krav på lay-out för anläggningar av detta slag. Samtidigt framstår kraven på kontroll av utrustning och processer som ännu viktigare än förr. Vid näringslivets omvandling har strukturrationaliseringen varit en viktig faktor. Modern teknik kräver i många fall relativt stora sammanhållna enheter för att motivera investeringar. Internationell konkurrens nödvändiggör ofta kostnadssänkningar som bara kan nås genom rationalisering. Den höjer också kraven på kvalitet och på korta leveranstider. som inte får överskridas. Strukturrationaliseringen skapar arbetsmiljöanknutna problem dels för äldre arbetskraft som skall omplaceras i nya yrken. dels för arbetskraft som blir kvar i yrket men har att anpassa sig till en ny och i vissa avseenden mera krävande miljö. l vissa fall har strukturrationaliseringen drivit fram helt nya typer av verksamheter. Detta är t. ex. fallet på detaljhandelns område där bl. a. stormarknader och snabbkassor förändrat miljön för de anställda. Som redan tidigare antytts kan man se en betydande del av näringslivets utveckling och ökade produktion som en direkt följd av ökat uttag ur den energi som ñnns att tillgå som naturresurs och som förbrukas. l den tekniska utvecklingen spelar därför tillgången på energi en central roll. Det förefaller f. n. som om energipriserna på sikt kommer att stiga relativt kraftigt. Detta kan inte undgå att påverka den tekniska utvecklingen och även arbetsmiljöfrågorna. Det kan t. ex. bli nödvändigt att se över belysningsoch ventilationsfrågor. Nya energisnåla arbetsprocesser kan komma i bruk och medföra nya arbetsmiljöproblem. En förändrad situation kan bl. a. komma att gälla för flytande motorbränsle om tillgången på kolväten blir knapp. l så fall framstår metanol som möjligt komplement. Detta för i så fall in en rad nya skyddsfrågor i bilden, samtidigt som problem med bensin och dieselolja och avgaser från dessa ämnen kan bli mindre. På produktionssidan motsvaras i denna tänkbara utveckling oljeraflinaderierna av syntesanläggningar för metanol. Vad gäller energiproduktionen framstår f. n. kärnkraft som ett nödvändigt inslag i bilden. Oavsett vilken utformning kärnkraftindustrin kan tänkas få på längre sikt står helt klan att den rymmer en mängd komplicerade arbetsmiljöfrågor. l detta sammanhang kan också erinras om att olika former av energistrålning -joniserande och icke-joniserande strålning - under senare tid kommit till allt större användning inom delar av arbetslivet. Frågan om riskbegränsande normer vid joniserande strålning har internationellt genomarbetats mera ingående än frågor som rör luftföroreningar eller kemikalier i allmänhet.

80 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen

4.4 om kemiska risker

Ytterligare

l det föregående har något berörts de kemiska riskerna i arbetslivet. Ett av de mest markanta dragen i de senaste decenniernas är den keutveckling miska industrins snabba tillväxt - i Sverige från en låg utgångspunkt - och den starkt ökade användningen av kemikalier av olika slag inom andra industrigrenar. Den produktgrupp som betytt mest härvidlag är syntetiska polymerer (material med jättemolekyler) av olika slag (plaster. elaster, fibrer m. m). Polymera material (bomull. ylle, naturgummi m. m) finns i och for sig även i naturen och har länge haft stor praktisk betydelse. De första plasterna var kemiskt behandlade naturmaterial (nitrocellulosa. celluloid). Under första världskriget syntetiserades gummi och härdplast (bakelit). Därefter har en rad polymermaterial framställts och tagits i bruk. Detta har medfört att en mängd hjälpkemikalier kommit till användning hos brukare av polymermaterialen. Tillsammantaget finns f. n. i tillverkningsledet och vid användning en mycket stor grupp människor som i sitt arbete är exponerade för kemikalier. Ett kemiskt ämne eller en kemisk kan förekomma produkt som förorening i både arbetsmiljön och den yttre miljön. Detta gället t. ex. bekämpningsmedel. svaveldioxid, nitrösa gaser, avgaser från motordrivna fordon. kvartsdamm. metaller som kadmium, lösningsmedel. oljor och ämnen i plast, gummi etc. Vissa ämnen sprids ofta i stora mängder som industriella avfallsprodukter från olika processer. Avfallet kan vara koncentrerat. t. ex. sopor. eller mera utspätt. t. ex. en vattenlösning eller en rökgas. Som utsläpp (emission) är dessa föroreningar koncentrerade jämfört med normala expositionsnivåer för människa. som störning i omgivningen (immission) är de i regel av förhållandevis låg intensitetjämfört med föroreningari Bland luftarbetsmiljön. burna avfallsprodukter märks främst av olika forbränningsprodukter slag samt andra avfallsprodukter från ugnar e. d. Ämnen som sprids på detta sätt är t. ex. koloxid. koldioxid. svaveldioxid. nitrösa gaser och aska från ugnar i vilka giftiga metaller kan ingå. Belastningen på den yttre från promiljön dukter av detta slag beror starkt av luftföroreningens art samt den industriella anläggningens tillgång på reningsanläggningar for t. ex. rökgaser. Det är i allmänhet möjligt att ordna förbränningsprocesser och liknande så att arbetstagare är föga utsatta för lörbränningsprodukter på arbetsplatserna. Däremot är det ofta förenat med betydande svårigheter att avskärma ugnsprocesser e. d. mot arbetslokalens luft så att inte ugnsgaser med sitt innehåll av olika ämnen sprids till arbetstagarna. lnom processindustrin hanteras ett stort antal ämnen i fasta produktionssystem med mer eller mindre god inkapsling av arbetsprocesserna och utsugning av luftburna ämnen. Belastningen på den yttre miljön är återigen beroende av anläggningarnas anordningar för luftrening. i ar- Spridningen betsmiljön är ofta stor. Ett intensivt arbete behövs för att minska utsläppen i arbetslokaler. Som ett aktuellt exempel på vad ett intensilierat skyddsarbete kan åstadkomma kan nämnas att halten vinylklorid i vissa arbetslokaler under ca ett års tid sänkts från ca 30 ppm till ca l ppm. Andra problem av denna karaktär rör bl. a. kvicksilveri kloralkalifabriker, svaveldioxid och svavelväte i cellulosafabriker. ammoniak och nitrösa gaser i kvävegödningsfabriker. etylenoxid i petrokemisk industri. cyanväte och cyanider i viss gal-

Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen 81

vanoteknisk industri, asbesthaltigt damm vid eternittillverkning och ämnen som koppar och arsenik vid metallförädling. Arbetsmiljöförbättrande åtgärder betecknas ibland eliminationsteknik och kan vara riktade mot t. ex. buller och luftföroreningar. Ibland kan åtgärder sättas in genom att källan kapslas in. Den viktigaste komponenten i eliminationstekniken när det gäller luftkvalitet och termiskt klimat är ventilationstekniken. som utvecklats starkt under de senaste decennierna. Överkontrollrum med tillförsel av ren luft används också för trycksventilerade att minska arbetstagarnas belastning med luftföroreningar. Inom vissa grenar av tillverkningsindustrin är arbetet inte lika fast organiserat i löpande rutiner som inom processindustrin. Många verkstadsföretag *arbetar med mera flexibel teknik. Det kan i praktiken ofta uppstå svårigheter att ha effektiv eliminationsteknik till hands på rätt plats och vid rätt tidpunkt. En utveckling är på gång mot arbete i inbyggda maskiner, i varje fall när man arbetar med farliga material. Mera öppet arbete är fortfarande vanligt på en hel del svetsverkstäder. inom möbelindustrin, vid gjuterier. inom den plastbearbetande industrin, vid stenkrossar och liknande arbetsplatser. Som nämnts minskas i många fall utsläppen till den yttre miljön genom luft- eller gasrening. Skötsel av anordningar härför kan medföra att arbetstagare exponeras. Detta gäller t. ex. vid underhåll av filter för utgående luft från härdning eller kvartsarbete. Det kan också erinras om den omfattande användningen och bearbetningen av olika ämnen och material utanför fasta industriella arbetsplatser. Vid och gruvarbete förekommer t. ex, stendamm, oljedimma anläggningsarbete och motoravgaser i arbetsmiljön. Radioaktiva partiklar i form av s. k. radondöttrar kan förekomma och material med asbest kan finnas. lnom byggnadsverksamheten används ett stort antal ämnen och material, ofta under förhållanden där man inte kan hindra att de farliga ämnena sprider sig. Exposition kan t. ex. förekomma för kvarts. asbest. metaller, farg- och Iimprodukter samt plast och petroleumprodukter av olika slag. Även på en rad icke-industriella arbetsplatser kan exposition för luftburna ämnen utgöra problem. Problem finns inom jordbruket med gödsel, på kontoren med ammoniak eller ozon vid kopieringsarbete, på laboratorier med ett stort antal ämnen ibland starkt giftiga analyskemikalier. Vidare har man i den kommunala verksamheten problem med reningsverken genom rötgaser. klor, smittämnen m. m. l samtliga dessa fall är immissionen i den yttre miljön mera diffus och utspädd när man ser på kemiska föroreningar i luft. För den yttre miljön på mark och särskilt vatten dessutom en stor roll. Det spelar belastningen torde att denna har omedelbart samband med arvara sällsynt belastning Frågor som rör det kemiska avfallet har, bortsett från arbetet vid betsmiljön. hanteringen, större betydelse för den yttre miljön än för arbetsmiljön. inandning av ämnen är endast en expositionsväg. l arbetsmiljön spelar därden direkta hudkontakten med olika produkter i koncentrerad form jämte stor roll och kan leda till en skada på huden och även i vissa fall till ett farligt upptag i kroppen genom huden. Hudskador kan uppkomma av t. ex. epoxiprodukter, syror, alkalier, krom, nickel, oljor och formalin. Upptag genom huden kan ske vid hantering av lösningsmedel och en del andra organiska kemikalier. Denna sig alltmera uppmärksamhet. Nämnda typer fråga tilldrar

82 Arbetsmiljön och den tekniska utvecklingen

av kemisk påverkan genom direkt hudkontakt är en stor och viktig yrkesskadegrupp. Vill man även här jämföra Förhållanden i och utanför arbetsmiljön kan sägas att denna form av påverkan såvitt känt är förhållandevis mindre vanlig i konsumentmiljön än i arbetsmiljön. Riskerna med den avsevärda exposition för kemikalier som finns i det moderna samhället har tilldragit sig stor uppmärksamhet på senare år och vållat oro hos stora grupper av människor. Sedan länge har man erfarenhet av akuta förgiftningsfall, frätskador 0. d. och även av vissa kroniska sjukdomar som bensoI-. bIy-, kvicksilverförgiftning. Allt flera effekter har emellertid upptäckts och detta även hos ämnen som tidigare hållits för relativt ofarliga. Misstankar och i vissa fall vetskap finns numera om att åtskilliga substanser har effekter på nervsystem och cellmaterial som kan yppas först efter lång tid. Det är tänkbart att vissa lösningsmedel kan ge skador på arvsanlagen och att ämnen med cancerframkallande verkan är flera än man föreställt sig. Omfattande forskning pågår för att sprida ljus över nämnda förhållanden och över effekter som kan uppstå genom samtidig påverkan av flera ämnen eller. allmänt sett, av flera olika faktorer i arbetsmiljön.

5 inför

Synpunkter en ny lagstiftning

om

arbetsmiljön

5.1 Inledning

När nuvarande arbetarskyddslag trädde i kraft år 1949 betydde detta ett vikatt förbättra förhållandena på arbetsplatserna. Betigt framsteg i strävandena greppet ohälsa gavs en mera framträdande plats än tidigare. Den tidigare lagstiftningens skyddsföreskrifter byggdes ut och kompletterades med åtskilliga detaljregler. Flera nya bestämmelser infördes. bl. a. i fråga om den lokala skyddsverksamheten. tillverkaransvaret och arbetstidens förläggning. Genom inrättandet av ett självständigt centralt verk för arbetarskyddet, arlades grunden för den anvisningsverksamhet som så betarskyddsstyrelsen. småningom blivit ett viktigt inslag i arbetarskyddslagstiftningen. l sin första utformning byggde tillämpningen av 1949 års arbetarskyddslag i huvudsak på begreppet rörelse. Den utvidgning som skedde avsåg främst jordbruket och vissa delar av utbildnings- och vårdområdena. En väsentlig nyhet beslöts år 1963 då lagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta i princip alla arbetstagare. Stora delar av den statliga och kommunala skolväsendet. olika slags organisationsverksamhet m. m. som förvaltningen, tidigare fallit utanför regleringen kom härigenom in under arbetarskyddslagstiftningen. Bland undantagen kvarstod bl. a. familjejordbruket. Senast har arbetarskyddslagen ändrats genom 1973 års reform. Nya regler infördes om den lokala skyddsverksamheten och viktiga punktändringar skedde. Reformen betydde dessutom en markering av att lagens innehåll breddats genom den utveckling som skett på arbetarskyddets område. l arbetsmiljöutredningens förra betänkande. som låg till grund för 1973 års ändringar, hänvisades i detta avseende till den framväxande företagshälsovården. Det betonades att arbetarskyddsverksamheten skall ta sikte på alla slag av hälsorisker med anknytning till arbetstagarnas arbetsförhållanden. Vidare påpekades att hälsoriskbedömningar inte enbart kan ske utifrån renodlat medicinska synpunkter utan att psykologiska och sociala aspekter också måste beaktas. Det konstaterades att en del arbetsmiljöproblem, som inte i första hand uppfattas som skyddsfrågor, med den förordade mera vidsträckta synen på vad som är arbetsbetingad ohälsa i själva verket kan beröra arbetarskyddet mycket nära.

84 Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön SOU 1076:1

5.2 Nya kunskaper och

värderingar

Den tekniska utvecklingen har gett Förutsättningar för en kraftig våillärdsökning. Befolkningens ekonomiska och kulturella villkor har genom detta avsevärt förändrats. Successivt har den sociala tryggheten byggts ut. Tidigare godtogs förhållandena i arbetslivet som relativt opåverkbara, Strävandena i fråga om arbetsförhållanden sträckte sig huvudsakligen till krav på åtgärder för att förebygga direkta hot mot liv och hälsa. Dessutom sökte man tillförsäkra sig en kortare arbetsdag och social trygghet. Arbetstidsförkortningar och skilda sociala trygghetssystem har varit sätt att jämsides med lönehöjningar förbättra de anställdas förhållanden. Utformningen av arbetsmiljön har ofta kommit i sista hand. Huvuddragen av den tekniska utvecklingen i arbetslivet har tecknatsi kapitel 4. Mot bakgrunden av den tidigare synen på arbetet har de former for modern produktionsteknik och rationalisering kunnat utveckla sig som inneburit bl. a. sönderdelning av arbetsuppgifterna och högsta möjliga specialisering av den enskilde arbetstagarens uppgifter. Detta skedde utifrån antagandet att ju mindre det var att lära i ett arbete och ju fortare det lärdes desto lättare var det att höja prestationsnivån. De organisationsteorier som nu finns på detta område pekar på värdet av arbetsuppgifter med större innehåll. En utveckling enligt detta synsätt är klart skönjbar i arbetslivet. Fortfarande lever dock kvar en rad arbetsformer som utgår från tidigare betraktelsesätt. Den tekniska utvecklingen medförde också ökat buller och kemiska risker på arbetsplatserna. Ofta ställdes först i efterhand krav på åtgärder till skydd för ohälsa och olycksfall. Även vad gällde andra arbetsmiljöfaktorer- klimat. av arbetslokaler belysning. utformningen och utrustning godtogs i ett tidigare skede ofta utvecklingen som given utan en närmare värdering av konsekvenserna för människan. En förklaring till denna inställning torde samtidigt ha varit att den tekniska utvecklingen i många avseenden i sig inneburit att dåliga arbetsmiljöer försvunnit och att tunga och slitsamma arbetsuppgifter övertagits av maskiner. Som ett resultat av välfärdsutvecklingen har emellertid anspråksnivån hos de anställda höjts starkt ijämförelse med vad som gällde annu för bara ett par årtionden sedan. Höjd standard i bostäder och under fritid samt ändrade förhållanden inom samhällslivet över huvud har gjort att arbetslivets villkor kommit att framstå som delvis otillfredsställande inte minst för den yngre generationen. Skärpningen av arbetstagarnas krav på arbetsmiljön har inneburit att arbetsmiljöfrågor skjutits i förgrunden fackligt och politiskt. vilket i sin tur gett frågorna ytterligare tyngd. l vissa avseenden kan också stravandena att förbättra den yttre miljön ha stimulerat kraven på arbetsmiljön. Under de senaste decennierna har kunskap tillförts angående effekter på människan av olika faktorer i zirbetsmiljön. Information och utbildning har i det moderna samhället helt andra resurser och en helt annan genomslagskraft än förr. Allmänheten lever på ett annat sätt än tidigare med i arbetsmiljöfrågorna och är aktivt intresserad av debatten. På arbetsmiljöområdet är utbildningsverksamheten omfattande och miljöfrågorna ägnas ökad uppmärksamhet inom det allmänna utbildningsområdet. Detta medför en helt annan medvetenhet än tidigare om sambanden mellan arbete och hälsa.

Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön 85

Skyddsombud och enskilda :arbetstagare är vakna för riskerna och ställer krav på sin arbetsmiljö. Arbetsförhållztnden som tidigare upplevts som godtagbara framstår i kraft av en ny medvetenhet som otillfredsställande. Allt detta har medverkat till en bred uppslutning kring krav på förbättringar i arbetsmiljön. Blickarna riktas i första hand mot arbetsmiljöer med kemiska risker. Men man kan också konstatera starka värderingsförskjutningar när det galler arbetets psykologiska och sociala innehåll. Det finns en förväntan att arbetet även skall ha sådana kvaliteter som att vara utvecklande, framstå som meningsfullt osv. Den allmänna debatten har däremot inte alltid handlat om fysiskt tunga och nedslitande arbeten i den utsträckning som kunde vara motiverat. g Pttrallellt med denna utveckling har synen på vad man skall lörstå med hälsa ändrats. Traditionellt har hälsa uppfattats som frånvaro av sjukdom, dvs. delinierats negativt. Nu finner vi nya definitioner på hälsa. Gemensamma för dessa är att man höjer ambitionsnivån och samtidigt breddar området för de betingelser - fysiska, psykiska och sociala - som beaktas i förbindelse med hälsa. inom det arbetspsykologiska och arbetssociologiska lältet föreligger en omfattande forskning. Resultaten är inte alltid lättillgängliga men har fått betydelse för tänkesätten om hur arbetsmiljön bör utformas. För att fånga upp aktiviteter och synsätt som kan verka befruktande på arbetet med en modern arbetsmiljölagstiftning har arbetsmiljöutredningen anlitat några experter inom området. Vissa rapporter från dessa experter finns i bilaga 2 till betänkandet. Rapporterna, som de enskilda författarna svarar för, har varit en del av underlaget vid utredningens diskussioner. Ambitionen vid sammanställande av rapporterna har inte kunnat vara att ge en heltäckande och slutoch Sociologiska betraktelsesätt kommer in giltig bild av hur psykologiska när man vill skapa en god arbetsmiljö. Materialet torde dock kunna verka stimulerande vid strävandena att allsidigt tillgodose de arbetandes behov. Det kan som framgår av det följande delvis även utnyttjas som underlag för arbetsmiljöutredningens överväganden. Vad ligger då närmare i det psykosociala betraktelsesättet? Allmänt kan sägas att man väger in människans behov även i psykiskt och socialt avseende. Man utgår härvid från människans egna upplevelser och bedömningar och strävar efter att sätta den fysiska arbetsmiljön. organisationsformer 0. d. i relation till dessa behov. Detta innebär att man inte bara vänder sig mot risker i arbetslivet utan även ställer krav på minsta möjliga belastning och på komfort eller välbefinnande oberoende av direkt säkerhets- eller hälsorisk. Vidare inriktas intresset på att arbetets innehåll inte får vara alltför torftigt med hänsyn till människans hela förmåga och - for att välja ett mera positivt - behov av att ha ett utvecklande och meuttryck på generella mänskliga ningsfullt arbete. Kraven kan gälla enbart undanröjande eller begränsning av sådana betingelser i arbetslivet som har generellt skadlig inverkan på den psykiska hälsan. Men med utgående från arbetets centrala betydelse for individens och självaktning och möjligheter till ett fullvärdigt liv självkänsla kan man med dessa krav också sikta till att betingelser oberoende av skyddsaspekterna skapas för att arbetet skall främja möjligheterna till arbetstillfredsställelse.

86 Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön

Näraliggande är framförda synpunkter att människan skall kunna påverka sin arbetssituation och ha ett medansvar för lörhållandenzi på sin arbetsplats. Det har sålunda betonats att ofriheten i många nutida arbetsformer ger upphov till känslor av främlingskap som kan ha psykiska störningar som följd. Att betros med ansvar efter sina Förutsättningar och att själv kunna påverka sin arbetssituation verkar å andra sidan främjande på tillfredsställelsen i arbetet. Det kan ha djupgående effekter också på den allmänna livsupplevelsen och förmågan att göra en aktiv insats som samhällsmedlem. Påtagliga förändringar har också skett i uppfattningarnzi om rätten till arbete. I dag hävdas att alla som vill och kan ta ett arbete också skall få det. Även detta innebär en skärpning av de krav som ställs på arbetsmiljön i såväL fysiskt som psykiskt avseende. Det för också in på frågor om arbetsmiljön för partiellt arbetsföra och för andra grupper av arbetstagare som tidigare stått utanför arbetslivet. De arbetshinder som de betingat arbetsföra möter betraktas i en annan utsträckning än tidigare som någonting som går att påverka i positiv riktning genom att arbetets krav anpassas till ntäitniskzuts förutsättningar. Även i andra avseenden har arbetarskyddet tillförts nya perspektiv. För att komma till rätta med arbetsolycksfallen är det nödvändigt att noga beakta de förhållanden som har omedelbar anknytning till olyckshändelsen. Men det finns också en forskning som visar på behovet att även vid olycksfallsbekämpning beakta en vid krets av betingelser inom området för arbetets liksom arbetsorganisationens psykiska och sociala innehåll. Det psykiska klimatet på en arbetsplats bestäms ytterst av de relationer som råder mellan de anställda och arbetsgivaren och mellan de anställda inbördes. Med ett vidgat synsätt fästes uppmärksamheten på att förhållandet mellan människorna på arbetsplatsen påverkas av olika former av arbetets organisation och uppläggning. Även fysiska miljöfaktorer som buller kan här inverka i hög grad. Från en förebyggande synpunkt sett kan det röra sig om exempelvis svårigheter att meddela sig med varandra i arbetet på grund av organisation eller ljudnivå på arbetsplatsen. om arbetsledning utan insikt i

människans behov av aktiv medverkan eller om utfrysning av medlem i ar-

betslag av skäl sammanhängande med lönesystem. arbetsförmåga e.d. Mera positivt uttryckt kan det gälla att åstadkomma berikande gemensamma arbetsuppgifter och utvecklande former av samarbete. l den mån orsakerna till de goda eller dåliga relationerna kan spåras i arbetsmiljön är det fråga om företeelser som nu kommeri blickpunkten. Samtidigt måste konstateras att spänningsförhållanden naturligtvis kan ha sin grund i mera personligt fargade problem och företeelser som ligger utanför arbetssituationen.

5.3 Brister i nuvarande arbetarskyddslagstiftning

Alltsedan den tid då man började att i lag reglera skyddet mot risker i arbetet har en successiv utvidgning skett av arbetarskyddsverksamheten. Från att först ha syftat endast till att undanröja faktorer som är omedelbart riskabla för den arbetandes säkerhet och förebygga vissa speciella yrkessjukdomar har verksamheten efter hand inriktats mot att gälla en högre grad av anpassning av arbetet till människans förutsättningar.

Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön 87

Steg för steg har sålunda ett vidare betraktelsesätt i fråga om arbetsmiljön vunnit insteg. Det allmänna syftet med arbetarskyddslagen är att skydda de anställda mot ohälsa och olycksfall i arbete. l den mån arbetet kan ge skador i kroppsligt eller psykiskt avseende kan ingripanden från arbetarskyddssynpunkt fortfarande motiveras utifrån den angivna målsättningen. Det måste samtidigt framhållas att den breddning av arbetarskyddsverksamheten som kan följa av att man vill betona den totala hälsoaspekten - sambandet mellan arbetsmiljö och hälsa i fysiskt. psykiskt och socialt avseende -inte kommer till uttryck i den nuvarande arbetarskyddslagen. l arbetarskyddslagens allmänna föreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa och olycksfall samt anknytande bestämmelser i arbetarskyddskungörelsen har man försökt att så fullständigt som möjligt peka ut olika omständigheter som kan föranleda att risker uppkommer i arbetslivet. Man har härvid ofta mycket konkret varnat för arbetsmoment som typiskt innehåller risker och angett åtgärder som bör vidtas eller undvikas för att förebygga skador. Med hänsyn till det vida tillämpningsområdet har man samtidigt utformat bestämmelserna mycket allmänt och byggt in reservationer för vad som påkallas eller är möjligt i det enskilda fallet. Avsikten har väsentligen varit att bestämmelserna skall tjäna som ett slags minneslista och som allmänt underlag för bedömningar i enskilda fall. l denna utformning har bestämmelserna i arbetarskyddslagen och tillämpningskungörelsen säkerligen haft stor betydelse för att rikta uppmärksamheten på olika risker i arbetslivet och på hur skador kan undvikas. Bestämmelserna har också varit utgångspunkt för den anvisningsverksamhet från arbetarskyddsstyrelsens sida som vuxit fram under arbetarskyddslagens giltighetstid. Den teknik som används i arbetarskyddslagen och dess tillämpningskungörelse ter sig emellertid av flera skäl inte längre ändamålsenlig. En uppräkning av olika åtgärder till skydd mot skada i yrkeslivet kan av naturliga skäl aldrig bli fullständig men ger i en allmän författning intryck av att täcka hela det fält som avses och binder därmed den fortlöpande reglering som måste ske av arbetarskyddet. Det förefaller vidare i dag egendomligt att i tillämpningskungörelsens form ge detaljbestämmelser som sedan måste upprepas och utvecklas i föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen för olika områden. i Ytterligare kan påpekas att den ofta mycket konkreta och detaljbetonade regleringen i arbetarskyddskungörelsen samtidigt är förenad med allmänna reservationer för vad som kan krävas i det enskilda fallet. Detta ger ett intryck av att rättsläget är svävande. Framställningssättet kan också föranleda den uppfattningen att skyddsforhållandena på arbetsplatserna alltid skall bedömas med utgångspunkt i vad som i det enskilda fallet anses möjligt att åstadkomma. På åtskilliga punkter kan dessutom konstateras att arbetarskyddslagen inte ger den centrala arbetarskyddsmyndigheten tillräckligt vidsträckta befogenheter att ingripa med generella föreskrifter för att förhindra brister i arbetsmiljön. Här kommer främst olika slag av förhandsgranskning, fortlöpande kontroll och anmälningsskyldighet in i bilden. Vidare finns ett behov av starkare inriktning av arbetarskyddslagstiftningen på de kemiska riskerna i arbetsmiljön och av klarläggande av förhållandet till annan lagstiftning.

88 Synpunkter inför en ny lagstiftning om arbetsmiljön

Framför allt gäller emellertid att utformningen av bestämmelserna i arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen till stora delar präglas av ett synsätt som ter sig forlegat vad gäller nutida förhållanden inom arbetslivet i Sverige. Punktändringar kan av denna anledning endast ge provisoriska lösningar. l arbetarskyddskungörelsen sägs. för att bara välja ett exempel bland många liknande, att lämpligt anordnade sittplatser skall finnas där arbetet regelmässigt kan utföras i sittande ställning utan förfång for arbetet. En sådan föreskrift uttrycker ett Förhållande som i dagens samhälle närmast framstår som en självklarhet. Numera synes bestämmelser av denna typ snarast vara ägnade att fördunkla vad som med fog kan krävas beträffande arbetsplatsens utformning. De brister som kan konstateras i nuvarande arbetarskyddslztgstiftning har sin naturliga förklaring i den tid som förflutit sedan dess tillkomst och de förändringar som skett. Sammanfattningsvis kan sägas att arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen inte speglar det synsätt och de miljömässiga och sociala krav som bör komma till uttryck i en modern arbetsmiljölagstiftning avpassad till vårt nutida samhälle. lnte minst behövs ett bättre underlag for att vid all planering inom arbetslivet få till stånd en inriktning även på arbetsmiljöfrågorna. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att gällande arbetarskyddslagstiftning upphävs och ersätts med en helt ny lag om arbetsmiljön.

Arbetsmiljölagens uppläggning

Arbetarskyddslagstiftningens utgångspunkt är att skydda mot risker i arbetsmiljön. Arbetsmiljöns beskaffenhet framstår alltså som det centrala området för arbetarskyddet. Detta ger i och för sig ingen exakt avgränsning mot andra lagstiftningsområden. Till arbetsmiljöns beskaffenhet i socialt och psykiskt hänseende hör exempelvis också tryggheten i anställningen liksom hur lång arbetstiden är. hur utvecklad demokratin är på arbetsplatsen etc. För den anställde är självfallet dessutom lönesystemet en viktig del av hur arbetsmiljön upplevs. Arbetsmiljön kan sålunda ses från olika aspekter. Vi har den nämnda frågan om anställningstryggheten där den allmänna regleringen finns i lagen om anställningsskydd. Vid sidan av denna lag gäller fortfarande en del forfattningar med uppsägningsforbud for särskilda situationer. Dessutom finns inom arbetsmarknadspolitikens område åtskilliga författningar om åtgärder för att främja sysselsättningen. Här kan nämnas lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder som tar särskilt sikte på äldre och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Spörsmål om arbetstidens längd behandlas i huvudsak i allmänna arbetstidslagen. Vi har också regler om avtalsrättsliga frågor. En ny lagstiftning förbereds om demokrati på arbetsplatsen. Frågan om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen regleras i en särskild lag. Allt efter som arbetarskyddet breddas förstärks de förbindelselänkar som finns med bl. a. nyssnämnda olika regelkomplex. Arbetsmiljölagstiftningen får emellertid en naturlig ram genom att anknyta till den uppdelning i olika miljöfaktorer som arbetarskyddet av tradition bygger på. Det gäller här fak-

Synpunkter infir en ny lagstiftning om arbetsmiljön 89

torer som arbetslokalers och maskiners utformning, luftförhållanden och farbelysning. personalutrymmen och liknanliga ämnen. buller och vibrationer. de. Vidare behandlas lörlâiggning sedan gammalt i frågor om arbetstidens lnom arbetsmiljölagstiftningens ram bör dess- . arbetarskytddslagstiftningen. utom rymmas alla slag av hälsorisker som anknyter till arbetsmiljön. når det gäller uppläggningen av Det finns också andra avgränsningsfrågor ztrbetsmiljölagen. Vid sidan av den egentliga arbetarskyddslagstiftningen finns en rad ytterligare Författningar som reglerar miljöfaktorer av betydelse såväl på arbetsplatserna som utanför dessa. Sådana Författningar är byggnadsstadgan, brandst-adgztn, Författningarnzt på det elektriska området, Förordningarna om brandfarliga och explosiva varor, lagen om hälso- och miljöfarliga och atomenergilagen. Även trafikförfzittningttrna kan varor, strålskyddslagen namnas som exempel på reglering som avser skyddet För både yrkesverksamma och allmänheten l dessa Författningar finns en säkerhetsinriktztd reg- För andra myndigheter än zirbetttrskyddsmyndiglering med områdesansvar heterna. Från arbetarskyddets synpunkt bör detta ses som en komplettering av ztrbetsmiljölatgstiftningen av stor betydelse även För skyddet av de anställda. Samtidigt bör den grundsynen anläggas att arbetsmiljölztgen ar övergripande i fråga om skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbete. Arbetsmiljölagen bör sålunda i princip täcka även områden med särskild säkerhetslagstiftning och det slutliga ansvaret För tillsynen på arbetsplatserna bör alltid finnas hos och yrkesinspektionen. Detta föranleder i och För sig arbetarskyddsstyrelsen i andra myndigheters områdesansvar men innebär att ingen inskränkning ett samarbete måste ske mellan dessa myndigheter och arbetarskyddsmyn-

digheterna. Den nya lagstiftningen om arbetsmiljön bör utgöra grunden För samhällets. ttrbetsmarknadsparternas och de yrkesverksammas agerande när det gäller arbetsmiljön. Främst gäller det här skyddet För de anställda och vissa grupper nuet] liknande Viktiga områden som familjejordbruket bör inte ställning. bör över huvud ha en vid syftning och längre lämnas utanför. Regleringen väsentligen avse även skyddet För dem som bedriver arbete För egen räkning. och använd- De i detta sammanhang viktigaste frågorna år utformningen anordningar liksom egenskaperna hos och hanteringen ningen av tekniska Finns det anav farliga ämnen. Med hänsyn till resurserna på tillsynssidan ledning att För ensamforetagzirnzts del inrikta arbetsmiljölagstiftningen på f. n. avstå från att Föra in ensamForedessa frågor och i övrigt åtminstone tagarna under tillsynsbestämmelserna i ttrbetsmiljölztgens tillsynsbestämmelser. Arbetsmiljölagen bör ange vilka krav som ställs på miljön och hur efterlevnaden av dessa krav skall främjas genom samverkan mellan arbetsgivare från det allmännas sida. l vissa delar och arbetstagare och genom medverkan bör lagen vara relativt utförlig. Detta gäller områden som är likartade inom skilda ztrbetsmiljöer och där det därför är praktiskt möjligt att ge preciserade fallet med bestämmelserna om samverkan regler. Så är i viss utsträckning och arbetstagare om arbetstidens förläggning. om minmellan arbetsgivare .Arbetsmiljölagen bör i dessa delar innehålla Förederåriga och om tillsyn. skrifter En närmare som ganska detttljerzit reglerar vissa sidor i arbetslivet. reglering förutsätts dock i vissa avseenden ske genom tillämpningsföreskrif-

90 Synpunkter inför en ny om

lagstiftning arbetsmiljön

ter av arbetarskyddsstyrelsen och, vad gäller samverkansbestämmelserna, genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Samtidigt bör arbetsmiljölagen vara allmängiltig. När det galler arbetsmiljöns allmänna utformning är det med hänsyn bl. a. till de skiftande förutsättningarna och förhållandena pâ olika verksamhetsområden inte möjligt att meddela i lagtexten. detaljföreskrifter Att ge en samlad och något så när fullständig detaljreglering för alla dessa områden - verkstäder och fabriker av olika slag, gruvor, jordbruk, kontor och en mängd andra verksamhetsformer - skulle helt spränga ramen för en lag eller förordning. Det kan inte heller anses lämpligt att ta upp vissa i och för sig viktiga detaljbestämmelser. Risken är uppenbar att andra viktiga bestämmelser, som bör gälla på en rad andra områden, kommer i skymundan och att helhetssynen går förlorad i lagstiftningen. Det vore dessutom högst opraktiskt att försöka få fram en detaljreglering om arbetsmiljöns beskaffenhet i arbetsmiljölagen och dess tilllämpningsförordning. Regler av detta slag bör med minsta möjliga tidsutdräkt kunna anpassas av den ansvariga fackmyndigheten till den snabba utvecklingen och till nya rön och erfarenheter på olika områden. Arbetsmiljöutredningen föreslår därför att arbetsmiljölagen utformas som en ramlag vad avser de krav som skall gälla i fråga om arbetsmiljöns beskaffenhet. Lagen bör i detta avseende innehålla allmänna bestämmelser som översiktligt anger kraven beträffande olika arbetsmiljöfaktorer. Genom dessa bestämmelser anges samtidigt vad som bildar arbetsmiljön i arbetsmiljölagens mening. Bestämmelserna ger också utgångspunkten för den närmare regleringen av arbetarskyddet. En avgörande förutsättning för att den valda metoden skall resultera i en effektiv är författningsverksamheten lagstiftning från arbetarskyddsstyrelsens sida. lnom den angivna ramen bör denna ge ledning om hur arbetsmiljölagen skall tillämpas på arbetsplatserna och om hur arbetsmiljösynpunkter skall tillgodoses vid planering och upplåtelse av arbetslokaler m. m. liksom vid tillverkning och försäljning av produkter som kan användas yrkesmässigt. Frågan om hur denna författningsverksamhet bör bedrivas måste därför ägnas stor uppmärksamhet. En arbetsmiljölag måste dessutom innehålla bestämningar av ansvaret för arbetsmiljöns beskaffenhet. Detta bör ske genom bestämmelser som preciserar vilka kategorier som har ansvaret. l bestämmelserna bör slås fast de allmänna i skyddshänseende skyldigheter som skall vila på arbetsgivare. arbetstagare. ensamföretagaret tillverkare och försäljare av tekniska anordningar eller farliga ämnen. upplåtare av lokaler eller markområden m. fl. I fråga om innehållet i de allmänna skyldigheterna bör arbetsmiljölagen vara rambetonad och fyllas ut genom den reglering som enligt det föregående förutsätts ske i administrativ ordning. Med fullföljande av hittillsvarande strävanden inom arbetarskyddet bör vid uppläggningen av arbetsmiljölagstiftningen tyngdpunkten ligga i att skapa garantier för ett samspel mellan parterna och den offentliga tillsynen i syfte att åstadkomma effektiva insatser. Vidgat utrymme måste härvid ges åt de anställdas möjligheter att påverka sin arbetsmiljö och därigenom ta ansvar för de förändringar som behövs av arbetsförhållandena.

6 beskaffenhet

Arbetsmiljöns

6.1 Bakgrund

Under de år som arbetarskyddslagen varit i kraft har stora Förändringar skett inom samhället i stort. Utvecklingen har i hög grad berört arbetslivet.

Först kan nämnas den ökning som skett i antalet arbetstagare som om-

fattas av tillsynen enligt arbetarskyddslagen. Enligt yrkesinspektionens register över fasta arbetsställen fanns vid dessa år 1950 l 426 000 arbetstagare vid 156 000 arbetsställen och år 1974 2 426 000 arbetstagare vid 171 000 arbetsställen. Bland nu nämnda arbetstagare ingick år 1950 400000 kvinnor och 67 000 minderåriga och år 1974 879 000 kvinnor och 22 000 minderåriga. Antalet arbetstagare omfattade av tillsynen enligt arbetarskyddslagen är emellertid ännu större. 1 yrkesinspektionens siffror ingår inte det antal arbetstagare som sysselsätts i oregistrerade arbetsställen inom bl. a. byggnadsoch stuveriverksamhet m. fl. arbeten utan fasta arbetsställen. Vidare saknas ännu hos yrkesinspektion fullständig registrering av antalet anställda och arbetsplatser inom offentlig verksamhet. Enligt arbetskraftsundersökningar fanns år 1974 omkring 4 miljoner sysselsatta. varav 3.6 miljoner anställda. Av de anställda var 2.1 miljoner män och 1.5 miljoner kvinnor. Ett sätt att belysa förhållandena i arbetslivet är att följa yrkesskadeutvecklingen. Antalet arbetsolycksfall uppgick enligt den officiella statistiken år 1950 till 298 319, varav 2 864 invaliditetsfall och 514 dödsfall. 1 dessa fall anmäldes även olycksfall som föranledde läkarvård men ej sjukfrånvaro. Efter det att samordningen mellan yrkesskadeförsäkringen och den allmänna försäkringen trätt i kraft år 1955 sjönk siffrorna detta år till 120 835, varav l 853 invaliditetsfall och 485 dödsfall. När den s. k. karenstiden slopades inträdde en viss ökning. För år 1967 redovisas sålunda 122 855 olycksfall, varav 1 792 invaliditetsfall och 285 dödsfall. År 1972 - det senaste år som omfattas av tillgänglig officiell yrkesskadestatistik - hade dessa siffror sjunkit till 107 220, l 723 respektive 238. Några stora förändringar till det bättre när det gäller arbetsolycksfallen sedan arbetarskyddslagens tillkomst kan inte härledas ur dessa siffror. Här måste samtidigt tas i beaktande att en allt noggrannare redovisning kan ge en bild som ej helt speglar resultatet i olycksfallshänseende av de insatser som skett på arbetarskyddets område. En tydlig minskning kan dock iakttas beträffande de allvarligare olycksfallen trots att antalet arbetstagare ökat.

92 Arbersmiljöns beskaffenhet SOU l976:l

Vad gäller inverkan av arbetsmiljön på hälsan är den officiella yrkesskadestatistiken av ännu mer begränsat värde. Endast yrkessjukdomsfztll som föranlett sjukfrånvaro registreras. Svårigheter att få fram orsakssamband mellan arbete och ohälsa minskar ytterligare värdet av den tillgängliga statistiken. Framsteg inom medicinen medför här att allt flera yrkessjukdomslall kan beläggas. Antalet redovisade fall är för l955 l 264. varav 55 invaliditetsfall och 4 dödsfall. För år 1972 redovisas 2 143 sjukdomsfall, varav 293 lett till invaliditet och 5 till döden. En ökning har således under senare år skett i antalet registrerade yrkessjukdomsfall. Bakgrunden härtill är ökade kunskaper om sambandet mellan ohälsa och arbetsmiljö och ökad aktivitet för att belägga sådana samband. Väsentligt är också ändrad lagstiftning och mera liberal praxis i fråga om vad som betraktas som yrkesskzidzi. På yrkesskadestatistikens område gäller i hög grad att ju mera invecklat samhället blir, desto vidare blir Förutsättningarna lör att ohälsa kommer att registreras som yrkesskada. I kapitel 4 har grunddragen tecknats i den tekniska utvecklingen och dess inverkan på zirbetsmiljön. Särskilt har framhållits den snabba mekaniseringen, automatiseringetts stora framsteg som en följd av bl. a. elektronikens utoch de genomgripande strukturomvandlingarna inom industri och veckling arbetslivet i övrigt. Framtrâidzinde drag är också den mängd av nya ämnen och produkter som kommit i bruk. Beträffande dagens arbetsmiljösitutation kan konstateras att genom tekniken många typer av fysiskt tungt och nedslitande arbete kunnat undvikas. Vidare är det uppenbart att den allmänna standarden på arbetsplatserna i de llesta fall höjts väsentligt under senare årtionden. Samtidigt har utvecklingen medfört nya problem från skyddssynpunkt. har tidigt lett till vissa arbetsmetoder som inte Långtgående mekanisering och behov. om är anpassade till människans förutsättningar Kunskaperna verkningarna av olika kemiska ämnen på människan är ofullständiga. Under senare tid har kommit alarmerande rapporter om långtidsverkningar av vissa kemiska ämnen. I rationaliseringens spår har ej sällan följt ökad arbetstakt och övergång till Skiftarbete. Många upplever sitt arbete som psykiskt pressande. I den lämnade översikten har också betonats att många gamla arbekvarstår. Här erinras om att buller. klimatproblem, lufttarskyddsproblem föroreningar och andra starkt belastande arbetsmiljöfaktorer ofta är anhopade inom vissa yrkesområden. De arbetsmiljöproblem som kommit fram under senare tid har ofta uppmärksammats genom att man genom forskning och undersökning enligt moderna metoder kunnat påvisa hälsorisker. Underlaget har ofta varit den nutida tillgången till en förlinad mät- och ztnztljtsteknik. Vidare är att nämna nya metoder för epidemiologiska undersökningar av exponerade grupper och kontrollgrupper. Vi står här i början av en utveckling där ytterligare framsteg inom instrumentteknik och undersökningsmetodik kan innebära stora förändringar i synen på arbetsmiljön och dess risker. Detta innebär samtidigt att varjejämförelse med tidigare förhållande blir missvisande. Blicken måste riktas framåt och alla möjligheter att upptäcka och undanröja missförhållanden måste tas tillvara. ar- Dagens arbetsmiljö präglas i hög grad av insatser från den offentliga betarskyddstillsynen och av arbetsmarknadsparternas gemensamma åtgärder

Arbersmiljöns beskapfenher 93

för att Förbättra arbetsmiljön. Aktiviteten för att skapa mera hälsosamma och säkra Förhållanden är allmänt sett hög. Man har i många fall redan nått fram till värdefulla Förbättringar men mycket återstår än att göra. Kunskaperna om hur man skall bekämpa arbetsolycksfttll och yrkessjukdomar har också ökat. Med Ökade insikter vidgas fältet för åtgärder. Inom tillsynsverksamheten har en kraftig upprustning inletts under senare år. Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens personal uppgår f. n. till över 800 tjänstemän. Arbetsmedicinska institutet, som skapades 1966, ingår numera i arbetarskyddsstyrelsen som en särskild avdelning. 1 arbetarskyddsstyrelsen finns dessutom företrädare för arbetsmarknadens parter. Vid yrkesinspektionen har införts beslutande nämnder med representanter för arbetsmarknadsparterna. De nyligen genomförda ändringarna i arbetarskyddslagen är också av betydelse i detta sammanhang genom att de skapat ökade handlingsmöjligheter for de anställda och stärkt deras inflytande över sin arbetsmiljö Beträffande den lokala skyddsverksamheten kan noteras att arbetarskyddsstyrelsens register över skyddsombud den 18 november 1975 upptog 86 873 skyddsombud. Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen har skyddsombuden fått vidgade uppgifter och nya befogenheter. Det bör också nämnas att på basis av 1973 års reform ett system av regionala skyddsombud är under utveckling. En lyftning är här på gång av många arbetsmiljöer som tidigare varit eftersatta. Företagshälsovården är under fortlöpande uppbyggnad och i dag har praktiskt taget alla företag med fler än 1000 anställda egna företagsläkare och skyddsingenjörer. Dessutom finns ca 150 företagshälsovårdscentralertill vilka mindre företag anslutit sig. Inom de flesta mindre företag är emellertid behovet av företagshälsovård inte tillgodosett. Bland åtgärder som under senare år vidtagits for att förbättra arbetsmiljön bör även framhållas tillskapandet av zirbetarskyddsfonden. Genom en särskild arbetsgivaravgift har skapats ökade resurser for att stödja forskning och utveckling. utbildning och upplysning inom arbetsmiljöområdet.

6.2 Allmänna för lagbestämmelser utgångspunkter nya

l kapitel 5 har beskrivits de nya synsätt och värderingar som enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning bör vara utgångspunkten för en ny lag om arbetsmiljön. För medlemmen i ett välståndssanuhälle ar rätten till ett så riskfritt och meningsfullt arbete som möjligt av grundläggande betydelse. Arbetet och dess betingelser avgör i stor utsträckning människans möjligheter att finna trygghet i tillvaron. att nå identitet och självkänsla och därmed att skapa sig ett bra liv. Denna positiva syn på arbetets vikt får samtidigt inte undanskymma det faktum att man redan genom att motverka och undanröja vissa fysiskt och psykiskt belastande faktorer i arbetet kan för arbetslivets del ge åtminstone grundförutsättningarna for hälsa. Dåliga arbetsmiljöer där fysiskt belastande arbetsmiljöfaktorer ofta är anhopade kvarstår inom en rad verksamhetsområden. Det finns fortfarande också företag som är inrymda i trånga och olåintjuligzt lokaler där den szmitärzt utrustningen dessutom ofta är otillräcklig. Kontrasten är ibland skärande

94 Arbetsmiljöns beskaffenhet sou 1976:1

mellan dessa arbetsplatser och de krav man i dagens samhälle ställer på arbetsmiljön. En ny lagstiftning måste skapa underlag för effektiva insatser i alla dessa fall. Här finns stora möjligheter att få påtagliga skyddseffekter av de resurser som sätts in. Hälsobegreppet har sedan arbetarskyddslagens tillkomst undergått förskjutningar. En vidgning har skett från en renodlat medicinsk syn på arbetsplatsens hälsorisker till att man strävar efter att nå bästa möjliga förhållanden från medicinsk. psykologisk och social synpunkt. Som utgångspunkt for ett nyare och i vart fall i det psykiska hälsovårdsarbetet användbart hälsobegrepp har också nämnts livsviljan, motivationen till arbete och till utveckling mot egen identitet och personlighet. Arbetsmiljölagen bör spegla att bedömningar skall ske utifrån denna nya syn på hälsa. Positiva formuleringar av kännetecken på hälsa lider av en viss brist på exakthet och kan därför vara svåra att lägga till grund för åtgärder. Den grundsyn som kommer till uttryck i arbetsmiljölagen bör dock få stor betydelse för utformningen av goda arbetsmiljöer. För ett nutida betraktelsesätt kan sambandet mellan orsak och effekt i form av yrkesskada vara långt mera komplicerat än arbetarskyddslagen ger intryck av. Man har alltmera gått över till den uppfattningen att det är flera faktorer som inverkar samtidigt när det normala hälsotillståndet upphör liksom ofta när en olyckshändelse inträffar. Sådan samverkan kan förekomma mellan exempelvis olika kemiska ämnen men också mellan ett kemiskt ämne och en fysikalisk faktor som strålning eller mellan fysiska och psykiska faktorer i arbetsmiljön. Det rör sig här fortfarande till stor del om outforskade områden. Helt klan är dock att samverkan mellan olika arbetsmiljöfaktorer förekommer i inte obetydlig utsträckning. I den samlade exponeringen ingår även påverkan genom vatten-, luft- och markföroreningari den yttre miljön. genom förstärkningseffekter i näringskedjor och genom olika konsumentprodukter. Till bilden hör även att man konstaterat att arbetsmiljön kan medverka som bidragande orsak till uppkomsten av åtskilliga sjukdomar utan att sjukdomen därför kan direkt betecknas som en yrkessjukdom. Man har också alltmera blivit medveten om att vissa verkningar av faktorer i arbetsmiljön yttrar sig först efter lång tid. Särskild uppmärksamhet i detta sammanhang förtjänar långvarig påverkan av vissa fysiska förhållanden liksom vissa verkningar av kemiska ämnen. Det finns vidare tecken som tyder på att effekterna av vissa former av stress i arbetssituationen kan lagras och så småningom ge utslag i skada. Arbetsolycksfallen är fortfarande ett av de stora arbetsmiljöproblemen. Vidgade ansträngningar måste här ske för att man skall komma till rätta med förhållanden som kan sättas i samband med olycksfall. För att komma vidare i kampen mot arbetsolycksfallen är det av vikt att man utgår från att orsakerna kan vara sammansatta och omspänna en vid krets av tekniska och kemiska faktorer och även organisatoriska. psykiska och sociala förhållanden. För att skapa betingelser som motsvarar mänskliga behov måste man också lägga vikt vid hur arbetet upplevs av de anställda. I avsnitt 5.2 har redovisats krav och önskemål som från psykologiska och sociologiska synpunkter kan ställas på arbetsmiljön. De redovisade Synpunkterna synes i stort kunna tjäna som vägledning i strävandena att förbättra arbetsförhållandena med hänsyn

Arbetsmiljöns beskaffenhet 95

till människans behov och anspråk. Frågan är nu hur man med hjälp av lagstiftningen skall kunna gå vidare i kampen mot riskabla eller trista arbetsmiljöer. l detta avseende vill arbetsmiljöutredningen i fråga om utformningen av de materiella reglerna rent allmänt anföra följande. Ser man på rättssystemet i dess helhet är det tydligt att det finns en gradskillnad mellan olika lagregler i fråga om hur stort spelrum 50m finns för administrativa avgöranden. Om man bortser från enkla ordningsföreskrifter lämnar dock det helt övervägande antalet lagregler ett utrymme för överväganden beträffande tillämpningen. Anledningen kan vara att det sällan är möjligt att uppställa krav som skall gälla helt oavsett omständigheterna. Även tillämpningsföreskrifter lämnar. i den mån de är av generell natur. ej sällan rum för avvägningar i det enskilda fallet. En tillämpningsföreskrift av en administrativ myndighet måste dock fylla vissa anspråk på precisering av vad som påkallas för att inte framstå som meningslös eller misslyckad. Detta innebär samtidigt att man bör kunna kräva att en lagregel. som delegerar åt myndighet att ge närmare föreskrifter om tillämpningen. har sådan fasthet och avser sådana förhållanden att den kan användas som utgångspunkt för verklig precisering. De värderingsförskjutningar som skett innebär bl. a. att man i dag stundom framställer krav på bästa möjliga betingelser i arbetsmiljön liksom på komfort oberoende av direkt hälsorisk. Ett spörsmål är om i lagstiftningen kan fastslås att förhållandena skall vara de bästa möjliga. Ett sådant uttalande är i princip inte av annat slag än den teknik som används när man mer eller mindre uttryckligt utgår från att vad som påkallas kommer fram efter en skälighetsavvägning. Så sker uttryckligen i arbetarskyddslagens huvudregel liksom i miljöskyddslagens grundstadgande att för en miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Att något slags avvägning måste ske är också underförstått i den allmänna bestämmelsen i lagen om hälso- och miljöfarliga varor att sådana försiktighetsmått skall iakttas som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Givetvis kan man inte heller bortse från liknande värderingar når det gäller att tillämpa arbetsmiljölagstiftningen. l fråga om arbetsmiljön finns det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att mera positivt ange syftet med lagstiftningen. Den avvägning som sålunda måste komma till stånd i de enskilda fallen får å andra sidan inte innebära att prövningen utfaller olika där de föreliggande omständigheterna är i allt väsentligt likartade.

6.3 Grundläggande bestämmelser

Det övergripande syftet med arbetsmiljölagstiftningen bör vara att en arbetsmiljö skapas som är så bra som möjligt från såväl fysisk som psykisk och social synpunkt. Grundläggande är härvid att man beaktar alla de sidor av - såväl som faktorer arbetsmiljön fysiska miljöfaktorer sammanhåingande med arbetets uppläggning och innehåll - som kan vara belastande för den fysiska och psykiska hälsan.

SOU l976:l

96 Arbetsmiljäns beskaffenhet

När det gäller den fysiska arbetsmiljön finns mycket att göra innan arbetslivet på alla områden kan erbjuda en tillvaro som är i nivå med dc krav man i övrigt kan ställa. Här finns också de praktiska möjligheterna att :ingripa arbetsmiljöproblemen på ett effektivt sätt. Det är väsentligt att dessa möjligheter tas till vara. Med stöd av den nya lagstiftningen bör dåliga fysiska arbetsmiljöer kunna bekämpas på ett mera djupgående sätt än tidigare. Arbetsmiljön skall utformas inte bara utifrån en miniminivå vad avser det förebyggande skyddet utan även med sikte på att främja väsentliga ntänskliga behov i vid bemärkelse. Den skall vara tillfredsställande vid en allsidig bedömning. Det måste samtidigt erinras om att produktionsmål och mänskliga behov i och för sig inte behöver stå i någon konlliktställning. Det linns behov i samhället över huvud som direkt eller indirekt är beroende mänskliga av att olika arbetsuppgifter utförs. Detta kan i sin tur innebära att den enskilde utsätts för påfrestningar. l nära förbindelse med dessa konstateranden står att hänsyn måste tas till arbetets natur när man sätter kraven på arbetsmiljön. Man kan sålunda inte bortse från att det finns för samhället väsentliga verksamhetsfält där förutsättningarna för exempelvis arbetskomfort radikalt skiljer sig från andra områden. För en tillfredsställande utveckling av arbetsmiljön inom hela samhället är det emellertid att insatser görs för att utjämna dessa skillangeläget nader genom att områden där förhållandena är sämst prioriteras. Vid utformningen av arbetsmiljön måste beaktas den vid varje tid rådande tekniska och sociala I samhället sker en ständig teknisk och utvecklingen. social utveckling. Det bör betonas i arbetsmiljölagen att också arbetsmiljön skall vara i överensstämmelse med denna utveckling och förbättras i takt med de möjligheter utvecklingen ger. Allt eftersom förutsättningarna förändras bör sålunda nya krav kunna beaktas med stöd av arbetsmiljölagen. Mot bakgrunden av det anförda föreslår utredningen att arbetsmiljölagens materiella föreskrifter inleds med en bestämmelse som slår fast att arbetsskall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den miljön sociala och tekniska utvecklingen i samhället (2 kap. l s första stycket). I den föreslagna bestämmelsen ligger att man inte kan begränsa sig till att värdera olika arbetsmiljöfaktorer var för sig. En samlad bedömning påkallas av de förhållanden som nämns i övriga delar av 2 kap. lagförslaget. Att man gör en samlad bedömning innebär inte att olika faktorer läggs ihop additionsmetod. Poängen är att det kvalitativt sett enligt någon sorts enkel uppstår nya förhållanden när en totalbedömning sker. Det är här inte bara kombinationer av olika kemiska ämnen och fysikaliska fråga om vanskliga faktorer som buller eller strålning. Enligt arbetsmiljölagen bör vid bedömockså tas med samspelet med olika förhållanden som berör arbetets ningen psykologiska och sociala innehåll. l vad mån påverkar buller möjligheterna att uppehålla kontakt med arbetskamrater och arbetsledning? Är maskinoch maskinuppställning lämplig inte bara från direkt skadeföutformning rebyggande synpunkt utan också med hänsyn till att man skall gå in för arbetsformer till eget ansvar och viss frihet i arbetet? Detta som ger tillfälle är bara några exempel på frågor som här kommer upp till bedömning. Även frågor om arbetstiden skall tas med vid den samlade bedömningen. Särskilda föreskrifter om arbetstidens förläggning föreslås i 4 kap. lagför- Hithörande frågor behandlas i betänkandets kapitel ll. slaget.

A rbersmiljöns beska/father 97

l arbetsmiljölagens grundläggande bestämmelser om miljöns utformning bör vidare slås fast att arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningari såväl fysiskt som psykiskt avseende. En bestämmelse med detta innehåll föreslås i 2 kap. l § andra stycket arbetsmiljölagen. Den angivna grundsatsen har vittgående syftning och betonar att man skall sträva efter att skapa arbetsbetingelser som står i samklang med tidens krav. Härvid bör den verka som en stimulans för den lokala skyddsverksamheten. Bestämmelsen kan också tjäna som stöd för tillämpningsföreskrifter rörande arbetsmiljön inom en rad områden av arbetslivet och för myndigheternas bevakning i de enskilda fallen. Den bör verka i den riktningen att all planering av arbetslokaler, produktionsutrustning, arbetsorganisation etc. sker med sikte på att uppfylla hälsokrav i vid bemärkelse. l bestämmelsen ligger en stark uppfordran att lösa alla de problem som bottnar i en dålig fysisk arbetsmiljö. Vidare framhävs att arbetsplatserna skall utformas även utifrån upplevelsemässiga kriterier. Grundsatsen om arbetets anpassning till människans förutsättningar fångar in även frågor om komfort, välbefinnande och trivsel. Att göra någon skillnad mellan negativa upplevelser som obehag och positiva värden som komfort synes med en modern definition av hälsobegreppet inte vara möjligt. Vid all bedömning måste samtidigt en avvägning ske med beaktande av vad som är rimligt, vad som påkallas med hänsyn till viktiga samhällsfunktioner o. d. l fråga om komfortsynpunkter torde avvägningen också få innefatta viss jämförelse med vad som godtas inom andra verksamhetsområden. Med stöd av bestämmelsen om arbetets anpassning till människans förutsättningar kan tillämpningsföreskrifter om begränsningar i den fysiska arbetsbelastningen komma i fråga i olika avseenden. l kravet på normal arbetskomfort ligger att åtgärder skall vidtas for att hindra belastning som kan undvikas genom olika slag av tekniska anordningar och genom riktig utformning av arbetsmetoder, arbetsredskap. arbetsbord, arbetsstolar. förpackningar etc. Olika åtgärder bör vidtas för att minska belastningen på organismen vid kroppsarbete. Frågor om hur belastningen blir vid kombinationer av tungt arbete med luftföroreningar. värme eller obekväm arbetsställning måste uppmärksammas vid arbetets planering. Det är också viktigt att man vid arbetets utformning söker hindra statisk belastning och ensidiga arbetsrörelser och arbetsställningar. En betydelsefull ergonomisk fråga är också utformningen av olika instrument. . Anpassningen av arbetet till människans behov innebär vidare att hänsyn måste tas till den enskilde arbetstagarens förutsättningar bl. a. vid bestämmande av arbetsintensitet och pauser. Arbetsbördan måste ges rimliga proportioner. Här skall också beaktas den psykiska sidan i arbetssituationen. Lika litet som någon får anlitas till ett arbete som är för tungt i rent fysiskt avseende. lika litet bör arbetstagare åläggas ett ansvar som han inte har utbildning för och inte heller känner sig kapabel att klara. För stora påfrestningar kan leda till psykiska störningar och även till psykosomatiska sjukdomar som magsår och hjärtinfarkter. Det naturliga instrumentet för närmare bedömning av åtgärder i syfte att förebygga ogynnsamma verkningar av arbetsbelastningar är inom företagshälsovården. För att få fram en arbetsmiljö som upplevs som tillfredsställande måste bedömningar och ställningstaganden i arbetsmiljöhänseende ske i första

98 Arbetsmiljöns beskaffenhet

hand utifrån synpunkter från arbetstagarna själva. Härvidlag kan på sikt möjligheten att använda upplevelsemätning av miljöfaktorer bli av betydelse. om det visar sig att på detta sätt kan skapas ett objektivt underlag. Även för sättet att organisera arbetet bör bestämmelsen om arbetets anpassning till människans förutsättningar bli av betydelse. Bestämmelsen utvecklas i detta avseende ytterligare genom en föreskrift i 2 kap. 1 § andra stycket lagförslaget om arbetstagares möjlighet att själv påverka sin arbetssituation. Hithörande frågor behandlas närmare i avsnitt 6.5. Förändringar av teknik och arbetsmetoder ger grunden för arbetsmiljöns utveckling. För att få en god arbetsmiljö måste Förändringar på ett tidigt stadium övervägas med hänsyn även till den effekt de kan få för de arbetande. Här finns ofta valmöjligheter och det är viktigt att värdera dessa också i belysning av de fysiska, sociala och psykologiska följderna i arbetsmiljön. Detta kan ses i både längre och kortare perspektiv. Sålunda är teknisk forskning och utvecklingsarbete inte värderingsfria. Det gäller att redan i dessa bedömningar få in även miljömässiga och sociala hänsynstaganden. Gäller det åter att bygga en arbetslokal, att utforma arbetsområden i det fria, att införa nya produktionsmetoder. att skaffa ny utrustning e. d. måste på motsvarande sätt en bedömning från arbetsmiljösynpunkt ske redan på planeringsstadiet. Arbetet formas även av andra förhållanden än arbetslokaler, produktionsmetoder, utrustning o. d. Arbetsorganisation är en faktor som bör nämnas i detta sammanhang. Arbetsorganisationen avser hur de olika arbetsuppgifterna utformas och hur dessa uppgifter läggs upp sinsemellan. Det finns vid arbetets uppläggning oftast ett spelrum inom ramen för de tekniska och administrativa betingelserna. Det gäller att utnyttja detta till att vid uppläggningen välja sådana former som är bra från arbetsmiljösynpunkt. För att understryka vikten av att arbetsmiljömässiga värderingar fors in vid arbetets planläggning och uppläggning föreslår arbetsmiljöutredningen i 2 kap. 2 § arbetsmiljölagen en regel att arbete skall planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker arbetsmiljö. Förslaget till arbetsmiljölagstiftning innehåller ytterligare ett antal bestämmelser som avser planläggning. de anställdas deltagande i planeringsarbetet och arbetarskyddsmyndigheternas bevakning på ett tidigt stadium. Ämnet behandlas ingående i kapitel 10 om förhandsbedömning. Bestämmelsen i 2 kap. 2 k lagförslaget har gjorts så allmän att den täcker alla situationer där ingripande kan behövas mot risker i arbetslivet. Den kan därigenom användas även när det gäller andra förhållanden än de omedelbart verkande miljöfaktorer som behandlas i följande paragrafer i det föreslagna 2 kap. arbetsmiljölagen. Följande exempel kan nämnas. Att ordning iakttas på en arbetsplats liksom att renhållningen sköts där är av grundläggande betydelse för arbetarskyddet. Detta framstår nuförtiden närmast som en självklarhet och utredningen har inte ansett behövligt att i lagen ta in någon uttrycklig bestämmelse härom. Konkreta föreskrifter i dessa avseenden meddelas lämpligen genom tillämpningsföreskrifter av arbetarskyddsstyrelsen. Vidare har - för att välja ett helt annat exempel - lönesystemet visat sig viktigt för många sidor av förhållandena på arbetsplatsen. Det ligger i sakens natur att detta är en fråga som främst avgörs av parterna i förhandlingar.

Arbetsmiljöns 99

beskafenhet

Frågan om lönesystemet är komplicerad och dess verkningar för arbetsmiljön är inte tillnärmelsevis utredda och kartlagda. Det är emellertid uppenbart att vissa former av prestationslön skall undvikas i arbeten med hög säkerhetsrisk. Detsamma kan gälla vid arbeten - exempelvis ställningsbyggen som har betydelse för annans säkerhet. Vissa områden måste av båda dessa skäl särskilt uppmärksammas. l sådana fall kan olämpliga ackordssystem ge arbetarskyddsmyndigheterna anledning att med stöd av 2 kap. 2 § lagförslaget ingripa i arbetets uppläggning för att få till stånd säkra arbetsförhållanden. Genom arbetsmiljölagstiftningen riktas uppmärksamheten på åtgärder som behövs for att arbetsförhållandena skall bli så bra som möjligt. Bakgrundsteckningen till de bestämmelser som föreslås om hur arbetsmiljön skall vara beskaffad är emellertid ofullständig om inte också själva syftet med arbetet tas med, nämligen att nå vissa produktionsmål 0. d. På detta sätt skapas förutsättningar för fortsatt utveckling av välfárdssamhället. Denna grund får inte ryckas undan. Det bör därför också framhållas att arbete ofta kräver ansträngning för att ge resultat. Detta förhållande står i och för sig inte i strid med grundsatsen om arbetets anpassning efter mänskliga behov utan kan vara i linje med vad som är känt om betingelserna för att tillvaron skall upplevas som meningsfylld. Avvägningsfrågor kan dock utan tvivel förekomma här liksom annars när man har att ta olika hänsyn. Det ligger härvid i allas intresse att krav kan ställas på den som utför arbetet.

6.4 Olika

arbetsmiljöfaktorer

Efter de grundläggande bestämmelser som behandlats i föregående avsnitt bör bland arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet tas upp ett antal allmänna föreskrifter om olika arbetsmiljöfaktorer i enlighet med den uppläggning som beskrivits i kapitel 5. De miljöfaktorer som därvid behandlas har ofta samband med varandra.

Arbetslokaler Arbetslokalers utformning och inredning ger oftast den yttre ramen för arbetsmiljön. Byggnaders utförande regleras i byggnadsstadgan. Tillämpningsföreskrifter från statens planverk, samlade i Svensk Byggnorm. behandlar även utformningen av olika arbetslokaler. Speciella föreskrifter kan emellertid behövas från arbetsmiljösynpunkt med hänsyn till arbetslokals avsedda användning. Dessa bör då kunna meddelas av arbetarskyddsstyrelsen med stöd av arbetsmiljölagen. Arbetsmiljöutredningen föreslår därföri 2 kap. 3 § första stycket arbetsmiljölagen en allmän bestämmelse att arbetslokal skall vara så utförd och inredd att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt. För att få en samlad reglering av byggnadsfrågor kan det ofta vara lämpligt att tillämpningsföreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar på området efter hand inarbetas i Svensk Byggnorm. len del fall kan dock föreskrifterna vara så speciellt inriktade på viss form av verksamhet att de inte passar in i den allmänna byggnadslagstiftningen. Bestämmelser om arbetslokaler kan stundom också avse sådan inredning e. d. som krävs från arbetsmiljösyn-

100 Arbetsmiljöns beskajfenher

punkt men inte kan föreskrivas med stöd av byggnadsstadgan. Regleringen har då sin plats i arbetsmiljölagstiftningen. Lika viktigt är att arbetsområden i det fria utformas med hänsyn till kraven på arbetsmiljön. Detta följer av de grundläggande bestämmelserna i lagförslaget.

Lqftq _Ijud-, Uusförhâ/Ianden m. m.

Av skäl som angetts i det föregående bör någon detaljreglering inte ske i arbetsmiljölagen. Mot denna bakgrund får ses att en sammanfattande bestämmelse föreslås i 2 kap. 3 § andra stycket arbetsmiljölagen beträffande de arbetshygieniska förhållandena. Bestämmelsen har stor räckvidd och avser bl. a. luftföroreningar på grund av farliga eller besvärande ämnen. Den syftar även på olika slags klimatfaktorer såsom värmer kyla. drag och luftfuktighet. Bestämmelsen nämner också ljudförhållanden varvid avses alla de former av bullerstörningar som kan uppstå på grund av icke önskat ljud. Vidare går frågor om strålning in under bestämmelsen. Bland övriga arbetshygieniska frågor som bestämmelsen omfattar kan pekas på belysning och vibrationer. Enligt den föreslagna bestämmelsen skall lufta ljud- och ljusförhållanden och övriga arbetshygieniska förhållanden vara tillfredsställande från arbetsmiljösynpunkt. Förslaget till arbetsmiljölagstiftning innehåller också ett stort antal andra bestämmelser som syftar på de arbetshygieniska förhållandena. En omfattande detaljreglering i administrativ ordning förutsätts på alla de områden som avses med nämnda bestämmelse. Utvecklingen är här dynamisk och arbetsmiljöutredningen vill undvika att genom olika uttalanden binda arbetet med tillämpningsföreskrifter till vissa punkter. Rent :allmänt kan dock följande anföras. Vid ställningstaganden till luftvolymens storlek i arbetslokaler måste man i första hand ta hänsyn till värmetekniska förhållanden. Någon särskild bestämmelse om måttet på luftutrymme föreslås därför inte i arbetsmiljölagen. Andra faktorer som har betydelse för goda klimatförhållanden är faktorer som syrebehovet. lufthastigheten och luftrenheten. Luftbehövet på grund av syreförbrukning orsakar problem på vissa speciella verksamhetsområden där särskilda tillämpningsföreskrifter bör gälla. I övrigt bör tillämpningsföreskrifter finnas som tar hänsyn till temperatur. fuktighetshalt. luftcirkulation och luftrenhet. Klimatfrågorna utgör ett område där det till väsentlig del handlar om komfortsynpunkter. Området mellan skadlig påverkan av värme och skadlig påverkan av kyla är stort. Samtidigt är variationerna mellan olika personers upplevelser av temperatur och luftväxling stora. l sammanhanget kan det finnas anledning att understryka vikten av att individuella hänsyn i dessa frågor tas i största möjliga utsträckning. Just eftersom det finns så olika uppfattningari klimatfrågor är det också naturligt att var och en söker anpassa sin klädsel så att rimliga temperaturförhållanden upplevs som tillfredsställande. Frågan om luftförhållandena hör i hög grad samman med luftrenhet och luftföroreningar. Från gränsvärdesynpunkt behandlas denna fråga i betänkandets kapitel 7. Frågor om reglering av hanteringen av olika farliga ämnen. som bl. a. kan ge upphov till luftföroreningar, behandlas i kapitel 9. l det

Arbetsmiljöns 101 beskajfenhet

här sammanhanget kan konstateras att ett minimikrav är att luft på arbetsplatser skall vara fri från skadliga halter av Föroreningar alstrade vid olika processer. Därutöver måste i vissa avseenden tas hänsyn till komfortkrav. Tillverkare och arbetsgivare har vittgående skyldigheter att undersöka produkter med avseende på deras egenskaper och att genom märkning förebygga skador. Vidare gäller det att Förhindra risker på grund av biologiska luftföroreningar eller smittämnen. Bullerfrågan är ett av de mera svårlösta arbetsmiljöproblemen. Samtidigt är en tillfredsställande ljudnivå på arbetsplatserna av stor betydelse för en god arbetsmiljö. Ett krav är att arbetsplatserna anordnas på sådant sätt att arbetstagarna inte utsätts för risk for hörselskada. Detta skall främst ske genom en dämpning av bullernivån. Utredningen vill betona att miljöfaktorer som buller även innebär komfortproblem och att god arbetsmiljö i ljudhänseende inte uppnås enbart genom att man åstadkommer ljudnivåer som inte medför risk för hörselskador. Ljudnivåerna på ;arbetsplatserna skall i största möjliga utsträckning hållas så låga att de inte leder till trötthet eller andra besvär. Även möjligheterna till samtal på arbetsplatserna måste tillmätas stor betydelse när det gäller att skapa en god arbetsmiljö. Utredningen vill också betona att det vid arbetsuppgifter där det med nuvarande teknologi inte är möjligt att erhålla tillfredsställande ljudnivåer är nödvändigt att begränsa den tid arbetstagarna utsätts för bullret. Möjligheterna skall tillvaratas att placera t. ex. drivaggregztt med hög ljudnivå i avskilda lokaler. Bullerproblemet måste angripas från flera utgångspunkter. Det är viktigt att akustiska problem ägnas uppmärksamhet redan vid arbetslokalernas planläggning. Avgörande för en bra ljudmiljö är sedan att bullret dämpas vid källan. Kraftiga insatser krävs för att minska eller eliminera de höga ljudnivåer som många tekniska anordningar har i dag. En maskins ljudnivå kan också vara beroende av vilket material som bearbetas. Det kan därföri vissa fall vara aktuellt att föreskriva att en maskin endast får brukas för bearbetning av de material som vid typgodkánnande gett godtagbara ljudnivåer. Vidare kan det komma i fråga att ge föreskrifter om högsta tillåtna varvtal m. m. Utredningen vill också peka på att tillverkares m. ll. skyldigheter i fråga om teknisk anordning även innefattar att bulleregenskaper skall undersökas och kunna redovisas. Vibrationer är en arbetsmiljöfaktor som måste uppmärksammas i ökad utsträckning för att undvika vibrationers uppkomst och spridning. Vid typgodkännande finns möjlighet att som villkor för godkännande föreskriva vibrationsdämpande åtgärder av olika slag. För en god arbetsmiljö spelar belysningsfrågorna stor roll. I befintliga belysningsanläggningar varierar belysningskvaliteten inom vida gränser. Särskilt industribelysningen har ofta försummats och stora insatser krävs på sina håll for att man skall komma upp till godtagbar belysningsstandard. Belysningen måste anpassas till synfysiologiska och psykologiska krav på ljusets kvantitet och kvalitet. Genom rätt utformad belysning skapar man säkerhet mot olycksfall och hindrar syntrötthet. Belysningen har också stor betydelse för trivseln på arbetsplatsen. Utredningen vill även stryka under vikten av att synpunkter på belysningsfrågor inhämtas från de arbetstagare som direkt berörs och att möjligheterna tillvaratas att utforma en platsbelysning som passar såväl den enskilde arbetstagaren som arbetsuppgifterna.

102 Arbetsmiljöns beskajfenhet

Fall, ras m. m. Det finns i arbetslivet ytterligare en rad förhållanden av betydelse för säkerheten på arbetsställe. Vi finner bland dessa flera klassiska arbetarskyddsproblem som alltjämt har stor aktualitet. l arbetsmiljölagen behövs en bestämmelse som fäster uppmärksamheten också på dessa frågor. Utredningen föreslår med hänsyn härtill att det föreskrivs i lagens 2 kap. 3 ä tredje stycket att på arbetsställe skall vidtas betryggande skyddsåtgärder mot skada genom fall, ras eller liknande omständighet. Detsamma skall gälla i fråga om skada elektrisk ström eller annat jämförligt förhållande. genom brand, explosion, Med sådana omständigheter och förhållanden avses bl. a. nedstörtande föremål eller splitter, skada genom vassa eller heta föremål eller skada på grund av klämning eller slag. Många allvarliga yrkesskador inträffar fortfarande till följd av brister i skyddshänseende på nu nämnda områden. För att förhindra risker krävs att arbetet anordnas och bedrivs på betryggande sätt och att noggranna skyddsåtgärder är vidtagna. Arbetsplatsens planering är här liksom annars av grundläggande betydelse. De regler för det förebyggande skyddet som utbildat sig inom arbetarskyddet måste fortlöpande observerasjämsides med det skyddsarbete som behövs av andra orsaker. Arbetsledande personal och skyddsombud har här synnerligen viktiga uppgifter. Det är dessutom nödvändigt att den enskilde arbetstagaren aktivt engagerar sig i det förebyggande skyddsarbetet. Till hithörande frågor återkommer utredningen i avsnitt 8.3 och 8.8.

Tekniska anordningar beskaffenhet bör efter de alll arbetsmiljölagens kapitel om arbetsmiljöns männa bestämmelserna om olika miljöfaktorer uppmärksamheten riktas direkt mot tekniska anordningar och i en efterföljande paragraf mot farliga ämmen. Även om skyddstekniken gjort stora framsteg finns - som berörts i betänkandets kapitel 4 - ännu påtagliga brister hos många tekniska aord ningar. Detta är fallet särskilt i fråga om buller, vibrationer och avgasproblem samt faktorer som hänför sig till arbetsställningar och liknande. Svårigheter föreligger vidare ofta att få fram goda skyddsanordningar, särskilt som de skydd alltid kan appliceras på äldre maskiner. I vissa som finns tillgängligainte fall har den tekniska utvecklingen bidragit till påtagliga förbättringar i arbetsmiljön. Å andra sidan har utvecklingen fört med sig nya allvarliga risker och skyddsproblem som lett till försämringar for de anställda. Bullerproblemet är som konstaterats i det föregående i dag över lag mycket stort. Det får främst tillskrivas de stora krav som ställs på nutida konstruktioner vad och prestationsförmåga, som i sin tur fordrar stogäller produktionskapacitet ra effekter och höga hastigheter. Kraftfulla insatser påkallas för att komma till rätta med dessa frågor. Hälsorisker uppstår också till följd av vibrationer hos maskiner och maskindrivna handverktyg. Problemet är aktuellt beträffande maskiner av olika slag utrustade med förarplatser. Det kan också finnas hos handhållna motorsågar, borrmaskiner etc. Stor uppmärksamhet och arbetsbords utmåste ägnas åt detta problem liksom åt förarplatsers formning i övrigt, placering och utformning av reglerings- och manöver-

sou 1976:1 103 Arbetsmi/jöns beskajfenhet

organ, kontrollinstrument m. m. Handverktyg orsakar ett stort antal olycks- fall « omkring en femtedel av samtliga arbetsolycksfall ej sällan föranledda av att verktygen är olämpligt utförda. Även här är det viktigt att skyddssynpunkter beaktas vid konstruktion, tillverkning och brukande. Bland tekniska anordningar ingår även konstruktioner som bygger på ljus-, ljud-, strålnings- och värmeeffekter. l fråga om många av dem pågår en stark teknisk utveckling. Som exempel kan nämnas lasrar, ultraIjuds-, elektronstråle- och isotopapparater, mikrovågsugnar och radaranläggningar. Hos dessa anordningar föreligger yrkesrisker utöver de tidigare kända. Särskilda insatser krävs här från skyddssynpunkt. Det måste också beaktas att själva brukandet av en maskin eller annan teknisk anordning kan ställa särskilda krav på skyddsåtgärder. Sådana åtgärder skall vara vidtagna till skydd såväl for dem som är sysselsatta vid anordningen som dem som annars kan utsättas för risker därigenom. Likaså skall vid underhåll, reparation och liknande tillsynsarbeten betryggande skyddsåtgärder vidtas. Utredningen föreslår i 2 kap. 4§ arbetsmiljölagen att maskiner. redskap och liknande tekniska anordningar skall vara så beskaffade och placerade och brukas så att de erbjuder betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Frågor om tekniska anordningar behandlas utförligt i kapitel 10 i betänkandet.

Farliga ämnen

Ett stort arbetsmiljöproblent utgör de risker som är förenade med användningen av kemiska ämnen. Även här har en bakgrund tecknats i kapitel 4. Sedan lång tid tillbaka är känt att många av dessa ämnen är hälsofarliga. Att de kemiska riskerna på arbetsplatserna fått en sådan omfattning och rönt så stor uppmärksamhet får i första hand tillskrivas den mångfald av nya ämnen och processer som tagits i bruk i arbetslivet för olika ändamål. l åtskilliga fall är det emellertid inte fråga om nya risker utan om risker som upptäckts genom senare års forskning och ökade kunskaper. Vad som härvid framkommit påkallar att en skärpt undersökningsplikt läggs på tillverkare och atrbetsgivatre. Med hänsyn till vad som konstaterats om riskerna på det kemiska området måste alltmer eftersträvas att farliga ämnen och produkter så långt möjligt är ersätts av ofarliga eller mindre farliga. Detta har i vissa fall skett, bl. a. i fråga om kvartssand och asbest. Är sådant utbyte inte möjligt måste tillses att effektiva åtgärder vidtas för att hindra att damm, stoft, rök. gaser och ångor sprids på arbetsplatsen. Samordningsproblem vad gäller den yttre miljön måste härvid lösas. En grundläggande bestämmelse om kemiska ämnen i arbetslivet föreslås i 2 kap. 5 § arbetsmiljölagen. Ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall i arbete. får endast användas under förhållanden som ger betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Bestämmelsen avser givetvis även frågor om arbetsprocesser i vilka det används farliga ämnen. Hithörande frågor tas upp till utförlig behandling i betänkandets kapitel 9 och 10.

Arbetsmiljöns beskaffenhet

Personlig skyddsutrustning Därefter bör i arbetsmiljölagen följa en bestämmelse om personlig skyddsutrustning. Arbetsgivare får inte hänvisa till sådan utrustning i stället för att vidta direkt miljöförbättrande åtgärder. Personlig skyddsutrustning skall endast behöva bäras när andra betryggande skyddsåtgärder inte finns att tillgå. Är förhållandena sådana att det är nödvändigt med personliga skydd skall dessa ha god utformning. Mot denna bakgrund föreslås i 2 kap. 6§ arbetsmiljölagen den bestämmelsen att personlig skyddsutrustning skall zmvändas, om betryggande skydd mot ohälsa eller olycksfall inte kan nås på annat sätt. I bestämmelsen tilläggs att skyddsutrustningen skall tillhandahållas genom arbetsgivarens försorg. Frågan om skyddsåtgärder skall vidtas på arbetsstället eller om personlig skyddsutrustning skall bäras måste lösas med hänsyn till de föreliggande omständigheterna. Det finns härvid anledning att skilja på sådan utrustning som skall skydda mot olycksfall och sådan som skall ge skydd mot ohälsa. Skyddsutrustning till skydd mot skada av mekaniskt slag såsom nedfallande föremål eller stänk av glöd, smält metall, syra e. d. måste användas i ett stort antal verksamheter. Skyddshjälm behöver exempelvis alltid användas på byggarbetsplatser och liknande arbetsplatser. l övrigt skall arbetsmiljöerna i princip utformas på sådant sätt att personlig skyddsutrustning till skydd mot ohälsa inte behöver komma till användning. När ämnen som kan medföra risk för ohälsa kan ersättas med ofarliga eller mindre riskabla ämnen skall detta ske. Ventilations- och utsugningsanordningar skall fmnas som hindrar att skadliga mängder damm. rök. glas. ånga e. d. släpps ut på arbetsplatsen. Utrustning till skydd mot ohälsa måste dock tillåtas i vissa situationer. l samband med tillsyn. underhåll och haveri e. d. kan det vara nödvändigt med skyddsutrustning under den tid arbetet pågår. Dessutom kan nya rön och erfarenheter om risker i arbetet föranleda att personlig skyddsutrustning måste bäras under en övergångstid. Förhållandena inom en del verksamheter såsom brandväsendet och viss transportverksamhet men även inom viss industri är vidare så speciella att det inte är möjligt att anordna arbetet på sådant sätt att personlig skyddsutrustning kan undvaras. En avvägning måste i dessa fall ske mellan szmthällsnyttan av att ett arbete utförs och det besvär som användande av skyddsutrustning kan medföra. Skyddsutrustning kan även behövas vid arbeten av tillfällig natur, dar andra skyddsåtgärder inte rimligen kan vidtas. l vissa fall krävs härvid att tiden då skyddsutrustning måste användas begränsas till en kortare del av arbetsdagen. Man måste också ta hänsyn till behovet av ökade raster och pauser vid arbeten av detta slag. Tunga skyddsutrustningar upplevs ofta som ett hinder särskilt vid arbeten som skall utföras i snabb takt. Ett prestationslönesystem utgör i dessa fall en fara från skyddssynpunkt. För att inte Iöneformen skall föranleda att föreskrifter om personlig skyddsutrustning åsidosätts kan arbetarskyddsstyrelsen i sådana fall meddela föreskrifter om att lämpliga pauser skall finnas inbyggda i arbetssystemet eller ingripa mot Iöneformen. Frågor om personlig skyddsutrustning behandlas av utredningen ytterligare på olika ställen i betänkandet, främst i avsnitt 8.4 och 8.8 och i olika avsnitt av kapitel lO.

Arbetsmiljöns beskaffenhet 105

Persona/utrymmen m. m.

Bland arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet bör ingå en allmän föreskrift om personalutrymmen som utgångspunkt för arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet på detta område. Det är väsentligt att den nya lagstiftningen kan tjäna som underlag för personalutrymmen med god standard som är avpassade efter olika verksamheters behov. För att nå detta kan behövas såväl en höjning av standarden i fråga om personalutrymmenas storlek och inredning som ett ökat antal personalutrymmen. Den allmänt höjda anspråksnivån i fråga om arbetslivets villkor har medfört att högre anspråk nu måste ställas även på utrymmen för vila och avkoppling under raster och pauser i arbetet. Standarden på matrum, väntrum och överliggningsrum måste vara tillfredsställande, och vid ny- och ombyggnad skall tillses att pausrum, vilrum och jourrum inrättas i tillräcklig utsträckning. inredning, färgsättning och möblering av lokalerna skall ske på sådant sätt att trivsel. vila och avkoppling främjas. Lokalernas ljudisolering måste ägnas uppmärksamhet. l bullrande verksamheter är det väsentligt med ljudisolering mellan arbetslokaler och personalrum. Särskilt beaktande kräver inte minst utformningen av personalbodar och liknande anordningar. Även härär det viktigt att modern teknik tas i anspråk när detta kan förbättra arbetstagarnas förhållanden. l sammanhanget bör även framhållas de ntöjligheter den föreslagna lagstiftningen ger arbetarskyddsstyrelsen att kräva godkännande av personalbodar o. d. Utredningen föreslår i 2 kap. 7 § arbetsmiljölagen en bestämmelse att vid arbetsställe skall i den utsträckning som föranleds av arbetets art och arbetstagarnas behov finnas utrymmen och anordningar för personlig hygien. förtäring och vila och för forsta hjälp vid olycks- eller sjukdomsfall. Bestämmelsen innebär också att arbetsgivaren har vissa förpliktelser även for utrymmen utanför arbetsstället när anordningar påkallas av förhållanden som är direkt kopplade till den verksamhet han bedriver, se avsnitt 15.10. l samma lagrum anges också att fordon för personaltransporter skall vara lämpat för sitt ändamål. Med stöd härav kan meddelas föreskrifter bl. a. om att personaltrztnsportfordon som arbetsgivaren tillhandahåller skall ha tillfredsställande anordningar för uppvärmning och ventilation och ha särskilda utrymmen för transport av arbetsredskap.

Ytterligare synpunkter

Vid tillämpningen av de föreslagna allmänna bestämmelserna om arbetsmiljöns beskaffenhet skall en bedömning göras med utgångspunkt ide överväganden som redovisats i avsnitt 6.2 och 6.3. Stor uppmärksamhet förtjänar i detta sammanhang även gränsvärdefrågor. Arbetsmiljöutredningen behandlar i betänkandets kapitel 7 frågor om gränsvärden och anger de principer som enligt utredningens uppfattning bör gälla vid fastställande av gränsvärden av olika slag. l flera sammanhang har redan framhållits att de allmänna bestämmelserna i arbetsmiljölagen om arbetsmiljöns beskaffenhet förutsätter tillämpningsföreskrifter. Bemyndigande för arbetatrskyddsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter föreslås i 6 kap. l och 2 ;g arbetsmiljölagen och l-3 §§ arbets-

106 Arbetsmiljöns beskaffenhet

miljöförordningen. Arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet blir med den valda uppläggningen av arbetsmiljölagen av avgörande betydelse för utformningen av det närmare regelsystemet om arbetsmiljön. Denna sida av styrelsens verksamhet behandlas i kapitel 16 och 17. Först i samband med arbetarskyddsstyrelsens detaljreglering kan en konkret diskussion foras om det närmare innehållet ide tillämpningsföreskrifter som förutsätts gälla i fråga om olika faktorer i arbetsmiljön. Utredningen vill dock i det följande ta upp vissa frågor om hur de allmänna krav som anges i arbetsmiljölagen kan preciseras i tillämpningsföreskrifter. Sett utifrån möjligheten att beakta kraven vid planering, projektering och genomförande och att övervaka efterlevnaden framstår som det ideala att sambandet mellan att någon utsätts för en belastning och den effekt detta får är entydigt. Vidare ingår i ett sådant underlag att effekten på människan är känd, att faktorn i fråga är mätbar, att mätresultatet kan uttryckas med siffror och att en mycket låg belastning från eller total frånvaro av faktorn i fråga är det gynnsammaste utfallet. Även vad gäller den fysiska arbetsmiljöns fysiologiska inverkan på människan kan konstateras att det ideala tillståndet beträffande möjligheterna att precisera kravnivån föreligger endast undantagsvis. Angivna förutsättningar kan finnas beträffande bl. a. buller och luftföroreningar men även här är mätproblemen avsevärda. Sådana miljöfaktorer som belysning och klimat har tvåsidiga toleransgränser och kan sålunda ge skadeverkningar vid både för höga och -för låga värden. De är vidare till sin natur flerdimensionella. För belysningen gäller sålunda att belysningsstyrkan har väsentlig inverkan. men belysningskraven bestäms också av detaljstorlek och optisk struktur hos hanterade föremål. vartill kommer en stark individuell variation i synformågan. För påverkan från klimatet har på motsvarande sätt lufttemperatur, luftfuktighet och lufthastighet betydelse. och för belastningen spelar även arbetstyngd. klädedräkt. acklimatisering etc. en stor roll. När det gäller sådana miljöfaktorer som de nu nämnda kan man tänka sig gränsvärden som ovillkorligen skall gälla. men sådana gränsvärden blir med hänsyn till angivna förhållanden tämligen grova. Detta innebär inte att inte också olika upplevelsemässiga faktorer kan vägas in vid fastställande av dessa gränsvärden. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller for att få fram riktiga kvantiñerbara värden är det dock endast i begränsad utsträckning möjligt att ange tillämpningsföreskrifter siffermässigt. Lagregler och tilllämpningsföreskrifter kan emellertid också fungera genom att innehålla något så när entydiga kvalitetsmässiga preciseringar. Ett stort utrymme kvarstår sålunda i arbetsmiljölagstiftningen - liksom i annan lagstiftning - för rena erfarenhets- och sakkunnigbedömningar med utgångspunkt i sådana preciseringar. Vid bedömningar som utgår även från upplevelsekriterier kan det vara svårt att gradmässigt avgränsa vad som skall bedömas som en störningsrisk och kanske även att urskilja vad som över huvud taget upplevs negativt eller positivt. Beträffande gradering av störningsrisk kan konstateras att man även vid reglering med enbart direkt olycksfallsförebyggande syfte ytterst är hänvisad till allmänna värderingar som det sällan är möjligt att helt precisera. Man måste nämligen beakta det faktum att tillvaron inte kan erbjuda fullständig

Arbetsmiljöns beskajYen/tet 107

riskfrihet i alla lägen. Gränsen för vad som här kan tillåtas framkommer efter en komplex bedömning av betingelserna för mänskligt liv i ett visst samhälle under en given epok. Denna gräns kan sällan anges med hjälp av en formel fastän man låter bedömningen utmynna i ett konkret krav. Motsvarande helhetsbedömning får göras vid avgörande av när viss psykisk störningsrisk är godtagbar. Vad åter gäller det förhållandet att upplevelsen av en faktor kan variera från individ till individ är man vid obehags- och komfortbestämningar liksom vid annan normgivning hänvisad till generaliseringar. Sitt största värde torde metoden med bedömningar efter bästa möjliga förhållande få i parternas gemensamma miljöarbete. Det förefaller riktigt att den prioritering som här ofta måste ske mellan olika önskemål avgörs i denna ordning och inte styrs av myndigheterna. Som en viktig del kvarstår dock myndigheternas funktion som rådgivande och övervakande organ.

6.5 Närmare om arbetets uppläggning och innehåll

Beträffande arbetets uppläggning och innehåll anges i arbetarskyddslagen endast att arbetet skall anordnas så att det kan utföras på sätt som inte är onödigt tröttande. Denna föreskrift torde uppfattas så att fysiska påfrestningar skall reduceras. Däremot anses den knappast syfta på psykiska påfrestningar. Med nutida synsätt bör emellertid också arbetets psykologiska och sociala innehåll omfattas av lagstiftningen. Ett arbetsmiljöproblem som därvid i hög grad påkallztr uppmärksamhet är de upplevelser av t. ex. monotoni. stress. social isolering, etc. som många moderna arbetsformer kan ge upphov till. Som särskilt kritiska egenskaper i arbetets organisation har framhållits bl. a. ständig upprepning av kortcykliga arbetsmoment. systemstyrd arbetstakt särskilt i kombination med höga krav på uppmärksamhet. i detalj förutbestämda rörelsemönster och arbetsmetoder, utnyttjande av i huvudsak endast motoriska funktioner hos den arbetande och bristande möjlighet till social kontakt under arbetet. Den föreslagna bestämmelsen om arbetsförhållandenas anpassning efter människans förutsättningar (se avsnitt 6.3) innefattar också att arbetet skall utformas på sådant sätt att det inte är onödigt tröttande i psykiskt avseende. Bestämmelsen ger möjlighet att med sikte på olika yrkesgrenar formulera kriterier som utgår från att arbetet bör vara omväxlande, att arbetsuppgifterna bör möjliggöra överblick över den egna arbetsuppgiftens roll i ett större produktionssammanhang, att arbetet bör ge möjligheter till kontakt och samarbete med arbetskamrater o. d. Möjligheter bör sålunda finnas att i tillämpningen göra vissa preciseringar närmast riktade mot arbetsformer som är starkt bundna och innebär ständig upprepning av kortcykliga arbetsmoment. Det blir härvid nödvändigt att lämna utrymme för övergångsformer. Uppmärksamheten bör ägnas åt dessa frågor särskilt vid nyanläggningar. Det är också viktigt att anförda kriterier används i det tekniska utvecklingsarbetet. En bestämmelse som den föreslagna hindrar inte att man även beträffande arbetes psytkologiska innehåll gör motsvarande avvägningar som annars sker med utgångspunkt i vad som är rimligt med hänsyn till alternativa lösningar

108 Arbersmiljöns beskaffenhet

m. m. Det är härvid klart att ett argument för att medge bundna och kortcykliga arbetsuppgifter i viss utsträckning kan vara att man genom arbetspauser av tillräcklig längd och antal motverkar ogynnsam inverkan av kritiska egenskaper i arbetets organisation. Grundsatsen om arbetets anpassning efter människans behov får som tidigare nämnts inte tolkas så att anspänningsmoment allmänt måste undvikas vid arbetsuppgifter av olika slag. Kravet att arbetet inte får vara onödigt tröttande riktar sig främst mot arbetsvillkor som kännetecknas av ensidigt utnyttjande av mänskliga resurser och ger ringa möjlighet för den enskilde att påverka sättet för arbetets utförande. Redan den typ av allmänna kriterier beträffande arbetets uppläggning och innehåll som utgår från den föreslagna bestämmelsen om arbetets anpassning efter människans förutsättningar bör också kunna fungera som stöd för samråd och förhandlingar om arbetsförhållandena mellan parterna förbundsvis och på det lokala planet. Aktiviteter med denna inriktning lörutsâitts i en framtid bli allt vanligare. Det blir här i stor utsträckning fråga om ett prioriteringsförfarande mellan olika alternativ och det synes vara riktigt att bedömningztrna av önskvärdheten av olika arbetsformer i första hand görs av parterna. Bestämmelserna om de zmställdas rätt att delta vid planeringen bör då detta är påkallat kunna avse även en skyldighet for arbetsgivaren att redovisa den planerade organisationen på sådant sätt att arbetskraven kan bedömas från såväl fysisk som psykisk och social synpunkt. Arbetstillfredsställelsebegreppet samlar upp de krav och önskemål som kan ställas utifrån den vidare synen på arbetets värde och mening. Samtidigt är enligt forskning och all erfarenhet arbetstilIfredsställelsen i hög grad relaterad till den enskilda människan och hennes skiftande läggning och behov. Det förhåller sig vidare i arbetet liksom i det övriga livet så, att det är människans eget aktiva sökande efter att finna lösningar och att realisera olika mål som kan ge tillfredsställelse och glädje. lnte heller denna formulering ger dock någon hel bild av vad som skapar livskvalitet. l växlande grad för olika människor är det så mycket annat som också kan ge tillfredsställelse och mening i tillvaron. Tillfredsställelse över att leva med i olika sammanhang. över att ha kontakt med andra människor är några av de ytterligare aspekter som här spelar in. Man synes alltså inte kunna i lagstiftningen ståillzt regler om arbetsförhållandenas utformning i direkt relation till begreppet arbetstillfredsställelse. Arbetsmiljölagstiftningens uppgift synes i stället vara att stryka under vissa av de betingelser som kan ge möjligheter till ett sådant aktivt sökande som nyss nämnts. Bland dessa betingelser ingår att ge spelrum för människors olikheter. Det är också fråga om att i möjligaste mån skapa förutsättningar för ett allsidigt utnyttjande av mänskliga resurser och utvecklingsmöjligheter i alla slag av arbetsuppgifter. Det sagda innebär att arbetstillfredsställelsebegreppet inte är tillräckligt entydigt for att kunna ingå i en målsättningsbeskrivning som kan tjäna till verklig ledning för verksamhet med stöd av en arbetsmiljölag. Nåirliggartde begrepp som självförverkligande, arbetets meningsfullhet, personlig utveckling etc. är på motsvarande sätt alltför obestämda och i alltför hög grad hänforliga till olika människors skiftande behov for att vara ägnade att utmarka lagens allmänna syfte. Mycket nära alla dessa begrepp finner vi emellertid en be-

Arbetsmiljön: beskajfenhet 109

stämning som bör kunna ge ett entydigt underlag for tillämpningen. Av de synpunkter som nyss anförts på arbetstillfredsställelsebegreppet framgår sålunda att något av kärnan i detta begrepp ligger i möjligheten att själv vara aktiv vid utformningen av sin arbetsplats och sina arbetsuppgifter och att ha ett yrkesmässigt ansvar. Vill man införa den grundsynen i arbetsmiljölagstiftningen att arbete skall vara inte bara i möjligaste mån riskfritt i fysiskt och psykiskt avseende utan också ge möjlighet till engagemang. arbetsglädje och personlig utveckling synes det riktigt och ändamålsenligt att i målsättningsbeskrivningen bl. a. utgå från de anställdas möjlighet att påverka sina arbetsförhållanden. Detta bör ske genom att i arbetsmiljölagen anges att möjligheterna skall tas tillvara att anordna arbetet på ett sådant sätt att den anställde själv kan påverka sin arbetssituation. En bestämmelse härom föreslås i 2 kap. l § andra stycket arbetsmiljölagen. l och med de regler som utvecklats i arbetarskyddslagen om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och om skyddsombudens befogenheter har denna väg redan anträtts på ett vidare lält. Det är skyddsombudens och skyddskommittéernas uppgift att i skilda stadier av planering och genomförande söka kanalisera och systematisera de olika arbetstagarnas erfarenheter och krav i fråga om arbetsmiljön. En fortsatt utveckling är att ge arbetsmiljölagen nyssnämnda utvidgade målsättning. Denna innebär att den anställdes inflytande över sin arbetssituation ses i första hand som en möjlighet att uppnå tillfredsställande skyddsforhållanden men också som ett medel att tillföra arbetet värde och mening. Det kan bl. a. röra sig om att vid uppläggningen av arbetstakt och arbetssätt och vid förläggningen av arbetstiden beakta hur detta generellt sett inverkar på självständighet och ansvar i arbetssituationen. Ökat självbestämmande och ökat yrkesmässigt ansvar kan vidare i vissa fall åstadkommas genom självstyrande arbetsgrupper eller mera sammansatta arbetsuppgifter. Vid planeringen av arbetsmiljön skall tillses att man tar tillvara de möjligheter som

finns att tillföra arbetet dessa kvaliteter.

lnom de lokala skyddsorganisationerna kan man behandla frågor avseende den enskilde arbetstagarens arbetskrav med vid syftning. l regel bör man här kunna ena sig om lösningar. men möjlighet finns att hänskjuta frågan till yrkesinspektionen. Vid prövningen har inspektionen med den föreslagna uppläggningen av den nya lagen också att medverka till lösningar som tillgodoser hälsoaspekter i vid bemärkelse. Med en lagstiftning som understryker att de anställda bör ha möjlighet att själva påverka sin arbetssituation skall alltså även detta syfte beaktas vid bedömningen av hur arbetsmiljön bör utformas. Det förebyggande skyddet kommer givetvis att vara själva utgångspunkten för övervägandena. l avvägningen måste dessutom ingå att i rimlig mån beakta tekniska och ekonomiska faktorer liksom olika samhällsbehov. Ett rationellt produktionssätt fritt från riskabla. tunga och psykiskt onödigt tröttande moment skall emellertid inte vara hela det syfte som man söker uppnå med arbetsmiljölagstiftningen. Härtill bör kunna komma - som ett moment bland andra - att väga in i vad mån en lösning tjänar till att främja den anställdes självständighet och ansvar. Tidigare har hävdats att ifrågavarande målsättningsbeskrivning präglas av entydighet. En annan sak är att förutsättningarna för i vilken grad den an-

Arbetsmiljöns beskaffenhet

ställde skall kunna omedelbart påverka sin arbetssituation är i hög grad skill tande vid olika slag av arbeten. Motsvarande förhållande gäller emellertid även i fråga om vad som kan uppnås beträffande direkt skydd mot ohälsa och olycksfall. Det kan i detta sammanhang även finnas anledning att uppmärksamma att styrsystem som bygger på automatisk databehandling (ADB) under senare år införts på vissa områden av arbetslivet. Samtidigt som sådana system kan ge produktionsökningar och rationaliseringsvinster kan de medföra problem i form av ökad grad av styrning över den enskilde arbetstagaren och minskade möjligheter till självbestämmande. Normalt förekommer ett omfattande utrednings› och analysarbete innan man inför styrsystem av nämnda slag. Det gäller här att se till att systemen inte läggs upp så att de mer än nödvändigt låser möjligheterna till ett aktivt handlande i arbetet för dem som sedan skall sysselsättas i verksamheten. Den enskilde arbetstagarens möjligheter till frihet och ansvar i arbetet skall tillvaratas när systemen utformas. Arbetsmiljöutredningen vill framhålla vikten av att arbetstagarna kopplas in i projekteringsarbetet när det rör sig om system för planläggning och uppläggning av arbete. Arbetsmiljölagens regler om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare innebär att representanter för arbetstagarna skall vara med redan från början när det gäller att förbereda sådana system.

6.6 Arbetsplatsens sociala system

I debatten om arbetsmiljön har påpekats de stressupplevelser som kan 0rsakas av brister i de mellanmänskliga förhållandena på en arbetsplats. Det kan här gälla förhållandet mellan överordnade och underordnade och mellanställning på grund av arbetsledarrollen. Det kan också vara fråga om förhållandet mellan medlemmar i en arbetsgrupp.

överväganden i fråga om den del av det psykosociala fältet som avser de

sociala relationerna på arbetsplatsen, rollkonflikter och liknande inryms delvis i vad tidigare anförts. Här åsyftas den bedömning från psykosocial synpunkt som bör ske av den fysiska arbetsmiljön och arbetets uppläggning och organisation. l övrigt vill arbetsmiljöutredningen understryka att de lokala skyddsorganisationerna och företagshälsovården har viktiga uppgifter att fylla på detta område. Närliggande frågor finns exempelvis i skolmiljö och vårdmiljö där relationerna mellan handledare och elever eller vårdtagare kan innebära stora psykiska påfrestningar för handledaren men naturligtvis även för den andra parten. Situationen kan stundom vara likartad för t. ex. polismannen i hans förhållande till allmänheten. Delvis kan man komma till rätta med dessa svårigheter genom att arbetet läggs upp utifrån den vidare syn på hälsa och arbetsanpassning som angetts i tidigare avsnitt av detta kapitel. Viktigt är en god utbildning för yrket. inbegripet dess psykologiska sida. Det måste samtidigt konstateras att ytterst rör det sig om frågor som inte är till alla delar åtkomliga inom ramen för en lagstiftning om arbetsmiljön. Även här finns emellertid uppgifter som har naturlig hemortsrätt inom företagshälsovården.

Arbersmiljöns beskafenhet 111

Ett annat speciellt problem som dragits fram är att den konkurrensmentalitet som i olika avseenden präglar vårt samhälle ger särskilt starka utslag i vissa befattningar. Detta gäller bl. a. tjänster där den anställde befinner sig i en karriärstege och känner ett starkt socialt tryck att avancera. Med detta kan följa svåra psykiska påfrestningar. Utredningen måste även här konstatera att det är fråga om företeelser som inte låter sig lösas i arbetsmiljölagstiftningen. Utredningen vill emellertid också i fråga om anförda problem hänvisa till de överväganden som görs i det närmast följande och i kapitel 13 och 14 om de lokala skyddsorganisationerna och företagshälsovården. Utredningen har redan i skilda sammanhang i detta kapitel berört de lokala skyddsorganisationerna. Sammanfattningsvis bör här understrykas att hela komplexet av de psykosociala aspekterna på arbetsmiljön får ett naturligt forum i de partssammansatta organ som skapas på arbetsplatserna. En utveckling i riktning mot alltmer ökad samverkan mellan parterna på alla områden som berör arbetsmiljön är enligt utredningens uppfattning den säkraste garantin för att frågor som gäller arbetets anpassning till människans behov i olika avseenden skall få bästa möjliga lösning. För att möta de organisatoriska behov som uppkommer till följd av den vidare målsättning för arbetarskyddet som föreslagits i det föregående torde

i första hand böra komma i fråga en ytterligare utbyggnad av företagshäl-

sovården. För denna finns redan ambitioner som delvis svarar mot de anspråk som kan ställas från psykosociala synpunkter. Det är inom företagen och förvaltningarna som skyddsfrågor och i synnerhet frågor sammanhängande med arbetslivets anpassning till människans behov primärt måste bevakas och lösas.

6.7 till arbete

Möjligheterna

Arbetsmiljöutredningen har tidigare framhållit att rätten till ett så långt möjligt riskfritt och meningsfullt arbete är av grundläggande betydelse. Arbetet

och dess villkor formar en väsentlig del av människans liv. Arbetet är ett

medel för att skaffa ekonomiskt utbyte. Men arbetet har också ett egenvärde som en av vägarna till utveckling och social gemenskap. För arbetsmiljöutredningen finns i detta sammanhang anledning att behandla vissa allmänna förhållanden men också en del mera speciella frågor. Som framgår av utredningens uttalanden tidigare i detta kapitel bör arbetsmiljölagstiftningen i princip gälla för alla människor i arbetslivet. Detta ger anledning att sträva efter en arbetsmarknad med stor variation på arbetsuppgifter där var och en kan få sysselsättning efter sin fysiska eller psykiska förmåga. Hindren för inträde i arbetslivet kan vara av formell art som arbetarskyddslagens principiella förbud mot kvinnors arbete underjord i gruva eller stenbrott. De kan också hänga samman med samhällsuppbyggnaden i stort, rolltänkande när det gäller olika arbetsuppgifters lämplighet för vissa grupper. för män eller kvinnor etc. Utöver hinder av nämnda slag finns företeelser i arbetsmiljön som kan försvåra tillträdet för många människor. Det kan vara t. ex. bristeri sanitära

A rbetsmiljöns beskajfenhet

anordningar eller anordningar for förflyttningar. Det kan röra sig om arbetsplatser som utformats för att passa en medelstor man med god räckvidd men med annan kroppsstorlek att arbeta i tröttande eller som tvingar människor riskabla ställningar. Det finns också arbetsmiljöer med fysiskt tunga arbeten som de flesta män och kvinnor har svårt att klara av. inte att utforma alla arbetsplatser så att vem som helst Det går självfallet kan utföra arbete där. Individuella särdrag - kroppsstorlek, kroppskonstitution och kroppsstyrka liksom fysiska och psykiska handikapp och olika k.inslighet för kemiska ämnen - gör det nödvändigt att ta hänsyn till de individuella förutsättningarna för olika slags arbetsuppgifter. Man måste härvid söka uppnå att företagshälsovården fungerar så att ingen tilldelas ett arbete som han eller hon inte klarar av eller som innebär speciella risker för honom eller henne. Efter att sålunda ha konstaterat ramen för det möjliga vill arbetsmiljöutredningen framhålla att hela inriktningen av den föreslagna arbetsmiljölagen verkar för en vidgning av sysselsättnings- och anpassningsmöjligheterna för dem som söker sig in i arbetslivet och för dem som av olika anledningar hittills haft svårigheter att finna fortsatt sysselsättning. När det gäller att fastställa gränsvärden och andra föreskrifter beträffande fysiska arbetsmiljöfaktorer, ergonomiska förhållanden o. d. har man att ta hänsyn till besvärsupplevelser av olika slag. Detta bör på sikt innebära att en rad förhållanden som tidigare utgjort arbetshinder kan komma att undanröjas. Som exempel kan i relation till behoven för dem tas hygieniska gränsvärden för luftföroreningar som har nedsatt funktion i luftvägar och andningsorgan. märkningsföreskrifarbetsplacering av mänter i fråga om kemiska medel som kan underlätta kriterier som undanröjer arbetshinder för niskor med allergier. ergonomiska människor med nedsatt fysisk arbetsförmåga etc. Enligt förslaget till arbetsmiljölagstiftning har man också vid planeringen att ta hänsyn till människors skilda förutsättningar. Sålunda av arbetsmiljön skall vid förhandsgranskning av olika slag bevakas att man i arbetsmiljön kan sysselsätta såväl kvinnor som män. Vidare skall beaktas sådana förhållanden som transportmöjligheterna för rörelsehindrade. anordningar för vanliga typer av handikapp m. m. Ett sådan vidgat synsätt kan samtidigt inte innebära att man lägger speciella behov för viss enskild arbetstagare till grund för bedömning enligt arbetsmiljölagstiftningen. Når det gäller de betingat arbetsföra är det tydligt att man kan komma allt längre in på företeelser som har sin tyngdpunkt utanför arbetsmiljön och som bevakas främst av andra myndigheter än arbetarskyddsmyndigheterna. Det är framför allt arbetsmarknadsmyndigheterna som här har myndighetsansvar. Inom arbetslivet finns ett ansvar för dessa frågor inom personalfunktionen och inom ramen för den partssamverkan som utövas i anpassningsgrupperna. Uppgifter som gäller bevakningen av de anställdas hälsomässiga arbetsanpassning vilar i första hand på företagshälsovården. Denna kan förmedla synpunkter och önskemål från arbetsmarknads- och personalorgan till de lokala skyddsorganisationerna och där till åtgärder som kan främja arbetsanpassning även för de bege impulser tingat arbetsföra. tar härefter upp vissa frågor som direkt anknyter till arbets- Utredningen med avseende på om de yrkesmässigt verksamma miljölagens utformning

Arbetsmiljöns beskaffenhet 113

är män eller kvinnor. l den nuvarande arbetarskyddslagen finns ett kapitel med rubriken Särskilda bestämmelser om kvinnors användande i arbete. Här finns bl. a. ett dispensabelt förbud mot att anlita kvinnor vid gruvarbete. Kapitlet innehåller också ett bemyndigande för regeringen att föreskriva särskilda villkor för kvinnas användande till arbete eller förordna att kvinna ej får användas till arbete, om visst slag av arbete medför synnerlig fara för olycksfall när kvinna används därtill eller är synnerligen ansträngande eller hälsofarligt för kvinna. Med nutida syn på rätten till arbete är det angeläget att inte uppställa onödiga hinder för vare sig kvinnors eller mäns tillträde till olika arbeten. Föreskrifter om förbud mot arbete eller särskilda villkor som utgår från arbetstagarens kön bör bara komma i fråga när arbetet kan medföra könsspecifika risker. Det kan gälla risker för missbildning eller genetiska skador hos foster, spontan abort, nedsatt fruktsamhet eller annan särskild risk för ohälsa eller olycksfall för kvinnor eller i speciella fall för män. I fråga om det nuvarande förbudet mot gruvarbete för kvinnor kan konstateras att det finns en rad miljöproblem i gruvarbete. Det kan handla om buller, vibrationer och luftföroreningar, om risker för sprängolyckor och ras och om vissa former av tungt arbete e. d. Den nuvarande regleringen innebär närmast att arbetarskyddsstyrelsen prövar att kvinnor inte anlitas till sådana arbetsuppgifter i gruva som anses alltför ansträngande. Något belägg föreligger emellertid generellt sett inte för att kvinnor skulle löpa större risk att drabbas av ohälsa eller olycksfall vid underjordsarbete än män. Det finns därför enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning inte någon anledning att bibehålla det nuvarande förbudet mot att anlita kvinnor för arbete under jord i gruvor eller stenbrott. Förslaget till arbetsmiljölag innehåller således ingen särreglering i detta avseende. Frågor om visst arbete i det individuella fallet är alltför ansträngande får bedömas inom företagshälsovården och med ledning av de anvisningar som arbetarskyddsmyndigheterna kan meddela. Grupper av yrkesverksamma kan vara särskilt mottagliga eller utsatta för speciella risker till följd av olika faktorer i arbetsmiljön. Det finns sålunda ämnen som misstänks kunna medföra nedsatt fruktsamhet hos man eller kvinna. Andra ämnen kan på kvinnor ha abortframkallande eller fosterskadande effekt. Speciella risker vid havandeskap kan också föreligga i samband med joniserande strålning. Det synes inte kunna uteslutas att även andra typer av arbetsmiljöfaktorer kan utgöra särskilda risker för havande kvinnor eller deras foster. Vidare bör nämnas att det finns sjukdomsformer och olika typer av besvär som kan innebära speciella risker för påverkan av vissa faktorer i arbetsmiljön. Arbetsmiljöutredningen föreslår med hänsyn till risker av nämnda och liknande slag att ett särskilt bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen tas in i 6 kap. 3k förslaget till arbetsmiljölag och l § förslaget till arbetsmiljöförordning. Om visst slag av arbete medför särskild risk för vissa grupper av arbetstagare kan arbetarskyddsstyrelsen enligt dessa bestämmelser meddela förbud mot att dessa utför arbetet eller föreskriva att vid arbetet annat särskilt villkor skall gälla. Med stöd av det nämnda bemyndigandet kan arbetarskyddsstyrelsen meddela tillämpningsföreskrifter till arbetsmiljölagen i fall där särskild kontroll

,_ visst slag av arbete. Sådana tillämpningsföreskrifter kan

_ , a risker för kvinnor i fruktsam ålder lika väl som för män

l verkningar i form av nedsatt fruktsamhet e. d. Vidare kan yrelsen med stöd av bemyndigandet meddela föreskrifter dä

v. .arbete medför särskilda risker för personer med vissa sjuk-

vär.

i!! arbetarskyddslag innehåller bestämmelser om rätt till ledighet

kvinna under sex veckor närmast före barnafödande. Vidare

förbud mot att använda kvinna till vissa slag av arbeten under

veckorna efter nedkomsten. om det inte styrks att hon utan

g eller barnet kan börja arbetet tidigare. _mam som reglerar arbetsmässiga. sociala och ekonomiska förhål-

iutning till havandeskap finns vid sidan om arbetarskyddslagen

“ itiftningskomplex. Tryggheten i anställningen regleras allmänt i

3) om anställningsskydd. En särskild reglering finns i lagen om förbud mot avskedande eller uppsägning av arbetstagare med

äktenskap eller havandeskap m. m. Denna lag avser kvinnlig som sedan minst ett år haft stadigvarande anställning hos ar- _ Vissa ersättningsfrágor i anslutning till barnafödande behandlas :38l) om allmän försäkring. ledighet i samband med havandeskap och barns födelse moti-

_ nbart av arbetarskyddshänsyn utan är grundade på sociala skäl

“mman med samhällets familjepolitik och frågan om barnets bästa.

ningen: mening hör sådana regler inte hemma i en arbetsmilkyddslagens bestämmelse om ledighet före barnafödande bör

nas i 1945 års lag om förbud mot avskedande eller uppsägning i med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m. Sam-

krivas in en rätt för alla kvinnliga arbetstagare till sex veckors

även efter barns födelse. Utredningen föreslår att till 1945 ars lag

v

en ny paragraf benämnd 2a med angivet innehåll.

Vad gäller frågan om förbud mot arbete efter barnafödande bör som utredningen tidigare konstaterat undvikas att i arbetsmiljölagen ta in föreskrifter som allmänt inskränker vare sig kvinnors eller mäns möjligheter att få tillträde till olika slags arbeten. Detta gäller i princip även i fråga om arbete efter nedkomst. Medicinska skäl kan naturligtvis föreligga för kvinna att ta ledigt från arbetet före eller efter barnafödande. Förhållandena är emellertid då att jämställa med rätt till sjukledighet i allmänhet och fordrar ingen speciell reglering. Mot denna bakgrund har i förslaget till arbetsmiljölag - bortsett från en bestämmelse i 4 kap. 4§ om ledighet för amning - inte förts in nâgra bestämmelser som särreglerar kvinnors arbete.

tenskapliga anvisningar _

värden som st ställt yrkand nu ärfallet. _ vid flera tillfál

sagts att värd . . .. . c framställts som . . -. bl. a. att nivån på dessa olika gränsvärden inte kan jämföras, eftersom de inte har samma användningsområde. Det har konstaterats att de ryska värdenas innebörd är oklar och att de inte är avsedda för kontroll av faktisk exposition. De avser sålunda halter i arbetslokal mera allmänt och inte halter ide exponerades inandningszon. Vidare har framhållits att de inte synes motsvaras av en bättre arbetsmiljö i praktiken och att vid sidan av den kända gränsvärdeslistan även används andra värden som utgångspunkt. I den tekniska och vetenskapliga debatten har vissa kritiska synpunkter anförts mot gränsvärden. Invändningar har bl. a. gjorts mot gränsvärdestekniken över huvud taget. Man har anfört att den kan leda till en stagnation

i miljöförbättringarna när gränsvärdena uppnås. En annan tanke som fram-

förts är att alla gränsvärden borde vara noll och att all verksamhet strängt taget borde ske på dispens. Mot detta har anförts att all mänsklig verksamhet leder till att nollnivån överskrids och att gränsvärden underlättar prioritering vid val av var eliminationsteknik bäst behövs. Andra debattlinjer har varit å ena sidan att gränsvärdena sätts utan kvalificerade överväganden av kostnads-nytta-natur och å andra sidan att samhällsekonomiska hänsyn har tagits i alltför stor utsträckning. l viss teknisk debatt har särskilt den förra typen av kritik förekommit under det att kritiken i övrigt mera följt den senare linjen. l debatten om gränsvärdenas ställning har framförts alla ståndpunkter från att överskridanden borde vara straffbelagda till att värdena bara bör ses som

116 Gränsvärdesfrågor SOU l976:l

rekommendationer som ger viss ledning i det lokala skyddsarbetet. En från vetenskapligt håll stundom framförd uppfattning är att inga gränsvärden kan eller bör anges. eftersom standarden på arbetsplatsen bör bestämmas genom förhandling mellan de lokala parterna. Denna lösning har särskilt förordats för cancerframkallande ämnen med hänvisning till problemen med tröskeleffekt (nolleffektdos) i dessa fall. Ett allmänt intryck av den svenska debatten är dock att den år 1974 valda formen vunnit en relativt bred anslutning. Med hänsyn till de skärpta gränsvärdesbestämmelserna har oro yppats inför möjligheten att leva upp till dessa eftersom landets samlade laboratorieresurser för analytisk kontroll ännu är otillräckliga. Kritik har riktats mot myndigheternas bristande möjligheter att kontrollera gränsvärdena eller att ange hur kontroll skall ske. En synpunkt har också varit att gränsvärden är en stel och tung regleringsform och att styrinstrumenten bör vara mera flexibla, varvid hänvisats till olika former av sammanvägda index e. d. Som svar har anförts att kontrollen i första hand åligger arbetsgivaren, att i flertalet fall erforderliga kontrollmetoder kan anges och att metodarbetet bedrivs med stor intensitet. Från fackligt håll har kritiken oftast gällt att arbetsgivare och myndigheter inte sett till att luftens kvalitet motsvarar den med gränsvärdet angivna standarden. En fråga som väckt stort intresse är skyddsombudens medverkan vid mätningarna av luftföroreningar och kontrollarbetet i övrigt. Krav har ställts på att mätmetoder skall utvecklas med hänsynstagande härtill. l detta sammanhang har också berörts skyddsombudens befogenheter och möjligheter att agera på olika sätt med utgångspunkt i resultat av kontroll genom mätningar.

7.2 Behovet av gränsvärden

Önskade egenskaper hos arbetsmiljön kan beskrivas antingen genom att en mer eller mindre preciserad målsättning anges eller också genom att vissa minimikrav ställs som anger gränser för det tillåtliga. Dessa tillvägagångssätt behöver inte utesluta varandra utan kan tvärtom sägas komplettera varandra. I båda fallen kan i princip användas kvalitativa eller kvantitativa termer. Att ange gränsvärden för olika miljöfaktorer kan självfallet innebära en fastare reglering av miljön än att endast kvalitativt ange vissa mål eller nivåer. Under senare år har i ökad omfattning framställts krav på officiellt fastställda gränsvärden för olika miljöfaktorer. Det finns flera skäl härtill. Till en del kan kraven ses som ett led i den sociala utvecklingen mot höjd standard på olika områden. Denna standard bör kunna beskrivas och kontrolleras i mätbara termer. För att det praktiska miljöforbättrande arbetet skall bli framgångsrikt är det vidare ofta nödvändigt att kvantitativa uppgifter om miljöfaktorer används. Man har framför allt behov av referensvärden för bedömningar av existerande miljöer och av kravspecifikationer för projektering. Internationellt samarbete mellan fackmän och ökade internationella kontakter även i övrigt har bidragit till att öka intresset för gränsvärden. Det viktigaste skälet till gränsvärdesproblematikens höga aktualitet torde

sou 1976:1 117

Gränsvärdesfrágor

vara att insikten har ökat om de miljöhot människan alltid varit utsatt för och om de nya risker som den tekniska utvecklingen fört med sig. Människorna upplever ett starkare behov av att veta om deras miljö är tillfredsställande. Detta gäller särskilt risker genom strålning av olika slag och risker i samband med att olika ämnen, främst kemikalier, i ökad utsträckning bildas, används och sprids i miljön. Det finns i vida kretsar en påtaglig oro över verkan av kemikalier och strålning och det är främst för dessa områden som starka krav på reglering av miljön med hjälp av gränsvärden framförts. Anförda synpunkter talar för att man efter hand som Förutsättningar finns utsträcker gränsvärdessystemet till allt flera kemiska och fysikaliska faktorer i arbetsmiljön.

7.3 Utgângspunkter vid fastställande av hygieniska

gränsvärden

l avsnitt 2.9.5 i bilaga 1 har redogiorts för frågor om hygieniska gränsvärden for luftföroreningar och farliga ämnen. Mot denna bakgrund vill arbetsmiljöutredningen i det här avsnittet lägga fram vissa grundläggande principer som enligt utredningens uppfattning bör vara avgörande vid överväganden av gränsvärden enligt den nya lagstiftningen. Utredningen behandlar i det följande frågor om fastställande av gränsvärden närmast med tanke på luftföroreningar. Motsvarande synpunkter som där anförs kan i stor utsträckning läggas på gränsvärden för buller, vibrationer, klimat, belysning och strålning. Också vissa frågor om t. ex. arbetsutrymme, arbetstyngd och arbetsställningar kan diskuteras från gränsvärdessynpunkt. Syftet vid fastställande av gränsvärden i arbetsmiljön måste vara att gränsvärdet skall förebygga att arbetstagarna på arbetsplatsen utsätts för skadlig eller besvärande påverkan. Gränsvårdet skall vara så lågt att den som i arbetet utsätts för en luftförorening i halter som ej överskrider gränsvärdet är skyddad mot skador eller besvär av luftföroreningen. Detta bör gälla även för långvarigt arbete, dvs. även för ett helt arbetsliv, och så långt möjligt även för särskilt känsliga grupper. Värdena måste formuleras så att hänsyn tas till belastningen även vid varierande exposition. KombinationsefTekter måste beaktas. Det bör framgå vilket eller vilka kriterier som varit avgörande för fastställandet av gränsvärdet. Gränsvärdet bör alltså fastställas med hänsyn till var en icke önskvärd reaktion - en tröskeleffekt - först sätter in om intensiteten hos påverkande faktor tänks höjd från noll mot stigande värden. För att göra en från objektiv synpunkt så riktig bedömning som möjligt av alla ifrågakommande expositionsfall behöver man en mängd data om olika ämnen, t. ex. om upptagstid, verkningshastighet. biologisk halveringstid (den tid som förflyter innan ett ämnes giftverkan minskar till hälften mot tidigare) och fördelningi kroppen. Ett praktiskt hanterbart gränsvärdessystem får emellertid samtidigt inte vara alltför komplicerat. Vid fastställande av gränsvärden måste man ta fram vetenskapliga grunddata om de risker som är förenade med hanteringen av olika ämnen och om

myndigheten re utanför sin ánsen För var = att omsätta iden. En sak Förlöpzi innan ed de brister 1 tid kommer ömningen. kapar risker. S ver huvud

gränsvärde

pa utan fram-

a|| xraljzis för inaler. vilken osv. Dessa .ut fraimhålla hgt i den veven om den med arbets- Fñed utgångstersom gränsmâste dessa central nivå. innebär att

:ta

ándas som ett kningens hälsa

dad misstanke inte låta eventuella tveksamheter i underlaget förd

delande av föreskrifter. Man kan här jämföra med Föreskrifter o grävmaskins utformning i skyddshänseende. Det finns inte i allaa g vetenskapligt underlag för hur en grävmaskin skall se ut men skrifter kan och bör fastställas. Vad gäller de hygieniska gränsv

dessa sedan, liksom andra data som ingår i föreskrifter, efter hand

efter nya forskningsrön och efter nya bedömningar av underlaget h kommer fram. Skillnaden i olika människors känslighet för besvär är så stor at värdena. om de skall ha anknytning till tröskeleffektzonen för den gande majoriteten. ofta inte kan sättas så lågt att även de känsligast grupp är helt skyddade mot besvär eller obehagsupplevelser. Någon fullâ

dig garanti mot att enstaka människor med särskild känslighet i en_

grupp utvecklar sjukdom i samband med en exposition vid gränsvärd

i princip inte heller lämnas. Det anförda talar för att kriterierna för gr

värden bör vara stränga. Man bör söka bygga in en säkerhetsfaktor i

grå_

värdet och därmed skapa en säkerhetsmarginal. Här får man lita till a i yrkeshygienisk erfarenhet snarare än exakta vetenskapliga resultat. Be av säkerhetsmarginal är olika för olika ämnen och den faktiskt inbygg a: ginalen bör därför ges varierande storlek för olika ämnen. Om överex u_

kan ge allvarlig skada måste säkerhetsmarginalen vara stor. i

i Kombinationseffekter vid olika slag av påverkan kräver särskilt bealç Möjligheten av sådana effekter måste redovisas vid meddelande av föres

ter om gränsvärden. Det kan emellertid konstateras att vår kunskap om k

binationseffekter är begränsad och bristfällig. Situationen kompliceras ?få

ligare av att den arbetande utsätts för påverkan från många håll utanfQ i

t. ex. från den yttre miljön, genom livsmedel osv.

betsmiljön, Även

förhållanden innebär att största möjliga säkerhetsmarginal för olika g, värden måste eftersträvas. Det bör också uppmärksammas att det uppt ett ämne som sker genom inandning i hög grad påverkas av fysisk anst ning. Upptaget kan bli många gånger större om man har ett fysiskt t: i arbete i jämförelse med om man har ett lätt. Även detta förhållande beaktas vid meddelande av föreskrifter om gränsvärden.

Den åsikten har framförts att det för vissa ämnen, främst de cancerf

kallande, inte finns någon säker expositionsnivå. Delade meningar rådet;

detta och det synes klart att ett samband med expositionsnivån finns avser tiden mellan exposition och utvecklandet av en cancertumör. Me praktisk synpunkt synes nödvändigt att i avsaknad av exakt

kunskaps,

vederlägger förutnämnda åsikt lägga denna till grund för förebyggand gärder. Man får här arbeta med prioriteringar i förhållande till den fastl” eller misstänkta farligheten. Vissa cancerframkallande ämnen måste Sâl förbjudas i arbetslivet. För andra ämnen bör sättas mycket stränga g värden och hanteringen bör kringgärdas med rigorösa säkerhetskrav _ sådana åtgärder får man också en effekt på så sätt att det tekniska utv lingsarbetet inriktas på att finna och introducera ersättningsmaterial som hanteras mera fritt i förhållande till yrkeshygieniska föreskrifter. För att man skall kunna göra riktiga prioriteringar vid bekämpande risker med cancerframkallande ämnen i arbetsmiljön är det angeläget a bygger upp ett övervakningssystem och systematiskt följer utveck 4

Gränsvärdewâgor

inom olika yrkesområden vad gäller inträffade fall av cancer. Epidemiologiska studier inom olika yrkesgrupper bör företas och registreras så att man så fort som möjligt får indikationer på om och var risksituationer är på väg att dyka upp. Dessa frågor behandlas närmare i ett kapitel om företagshälsovården. När man bedömer miljöfaktorer som t. ex. värmebelastning och buller kommer man lätt in på komfortproblemen, dvs. upplevelser av subjektiva besvär utan att egentliga sjukdomssymtom uppstår. Även i fråga om luftföroreningar är ibland synpunkter på komfort av betydelse. För denna finns än större svårigheter att ange gräns för inte önskvärd effekt än i fråga om luftföroreningars sjukdomsframkallande effekter. Att komfortfrågorna är viktiga även i fråga om luftföroreningar gäller exempelvis verkan av ämnen med besvärande lukt. I detta sammanhang bör konstateras att välbelinnandet är beroende inte endast av den objektivt konstaterbara verkan av fysikaliska och kemiska miljöfaktorer utan även av individernas upplevelse av miljön. Här kommer psykiska eller psykosociala faktorer in i bilden. Det är t. ex. väl bekant att åtskilliga människor upplever även måttlig ammoniaklukt som starkt störande. Samtidigt är det ett faktum att stora grupper arbetstagare tolererar måttlig ammoniaklukt utan att uppleva obehagskänslor. Denna upplevelse torde förutom i tillvänjning - vara förankrad i en på erfarenhet och information om att miljön inte är farlig vid en koncentration under grundad uppfattning gränsvärdet. Erfarenheten gäller här främst mera kortsiktiga effekter. t. ex. frånvaro av vävnadsirritation. under det att en bedömning av långsiktiga risker starkt påverkas av den information som ges och de resonemang som fors inom gruppen på arbetsplatsen. Psykiska eller psykosociala faktorer som är kopplade till förhållanden i miljön spelar en roll för hälsan. Det kan således vara motiverat att beakta även dessa faktorer vid avgöranden i gränsvärdesfrågor. Den kvantitativa invägningen är svår och möjligheten att påverka genom information framstår som viktig. Vid fastställande av gränsvärden har man i olika länder lagt olika stor vikt vid reaktioner från centrala nervsystemet, enzymstudier och fysiologiska experiment som bas för gränsvärden. Man har härvid i vissa länder skilt mellan godtagbar fysiologisk anpassning och en sjuklig reaktion som anses föreligga om det krävs kompensationsprocesser i organismen för att uppehålla förhållanden som gör att människan lever i jämvikt med omgivningen. De kompensatoriska reaktionerna uppfattas då som reserver som skall kunna mobiliseras i en kritisk situation och inte får användas dagligen. l betänkandets bilaga l, avsnitt 2.14 har lämnats en översiktlig redogörelse för gränsvärdessystem i vissa främmande länder. Att jämföra olika länders gränsvärdeslistor är svårt och i vissa avseenden omöjligt. Så avser t. ex. den ryska gränsvärdeslistan arbetszon“, den svenska inandningsluft. Även en rad andra förhållanden gör att olika länders gränsvärdeslistor ofta inte ger underlag för verkligajämförelser. I vissa länder kan sålunda listor betraktas som i första hand planeringsinstrument. Det kan konstateras att beroende härpå kan det i olika utsträckning vara möjligt att frångå värdena med hänsyn till tekniska och ekonomiska faktorer. För att kunna jämföra gränsvärden måste man också känna till hur de mäts i praktiken. Också i detta avseende saknas ofta underlag för jämförelser. Även om det är vanskligt att jämföra

Gränsvärdesfrâgor

skilda gränsvärden är å andra sidan utbyte av erfarenheter från olika länder av stort värde för gränsvärdesarbetet. Diskussion av olika metoder av sättet att formulera kriterier synes här kunna verka fruktbärande. Det är vidare för gränsvärdesarbetet oumbärligt att forskningsresultat rörande olika ämnens verkningar blir tillgängliga och kan tillgodogöras utan hinder av nationella gränser. Som utvecklats i kapitel 5 vilar arbetsmiljöutredningens förslag på tanken att de närmare Föreskrifterna om arbetsmiljöns beskaffenhet skall meddelas av arbetarskyddsstyrelsen enligt bemyndiganden i tillämpningsforordningen till arbetsmiljölagen. Det kan inte heller vad avser gränsvärden bli fråga om att från arbetsmiljöutredningens sida lämna förslag till de föreskrifter som skall ingå i arbetarskyddsstyrelsens författningar. För att förankra gränsvärdessystemet i lagstiftningen föreslår emellertid arbetsmiljöutredningen att i 3 § arbetsmiljöförordningen skrivs in att arbetarskyddsstyrelsen för planering och kontroll av arbetsmiljön meddelar föreskrifter om gränsvärden för olika förhållanden som kan ha betydelse från skyddssynpunkt. För arbetet med gränsvärden är det grundläggande att tillsynsmyndigheten har ett dokumentationssystem som fungerar väl. Detta bör omfatta allt faktaunderlag och alla kriterier som används när gränsvärdet fastställs. Den väsentliga kunskapen gäller framför allt ämnenas skadliga verkningar på människan och erhålls till övervägande del i medicinsk, toxikologisk och yrkeshygiensk litteratur. Det förutsätts att arbetarskyddsstyrelsen får möjligheter till bevakning som är internationellt täckande. Det är viktigt att styrelsen har eller kan engagera forskare för studier på fältet eller i laboratoriet när angelägna frågor kräver detta. Värdefull information kan vidare i många fall erhållas från företagshälsovården och från tillsynsverksamheten. Arbetsmarknadsparterna är viktiga informationskällor. Information genom olika kanaler bör sammanställas till ett så långt möjligt lättöverskådligt helt som hålls i nivå med utvecklingen.

7.4 Biologiska gränsvärden m. m.

Biologiska gränsvärden syftar till en kontroll av att hälsan hos en individ eller en grupp ej skadats eller löper risk att skadas av någon faktor i miljön. Av olika skäl ger mätningar av lufthalter av ämnen alltid en uppfattning om människans belastning med luftföroreningar som i större eller mindre grad avviker från den faktiska belastningen. även om mätningar sker på inandningsluft. Olika människor har olika andningskapacitet. Andningen påverkas kraftigt av arbetstyngden. Upptag och utsöndring av ämnen från olika organ uppvisar också individuella variationer. Ett sätt att komma närmare individens faktiska belastning av olika ämnen är att göra mätningar på halten av ämnen i biologiskt material som urin eller blod. Härigenom uppfångas den enskilda individens upptag av ämnet som följd av expositionen vilket. när det gäller bedömning av påverkan av individens hälsa, är en fördel jämfört med luftkontroll i arbetslokal e. d. Genom forskning och praktisk erfarenhet inom yrkesmedicinen vet man i vissa fall vilka halter i biologiskt material som kan få förekomma hos människor utan att dessa riskerar att förete tecken på sjukdom.

122 Gränsvärdesfrâgor SOU l976:1

En variant av kontrollen är att man mäter en effekt av ämnet i biologiskt material. Detta har utnyttjats t. ex. i fråga om vissa bekämpningsmedel. Även i sådana fall behövs omfattande underlag för att klarlägga vid vilka värden effekten kan anses acceptabel. Biologiska gränsvärden finns tills vidare endast för ett fåtal substanser och osäkerheten i mätmetoderna är ofta betydande. För vissa ämnen, t. ex. bly, har dock välgrundade biologiska gränsvärden kunnat fastställas som ger god ledning t. o. m. beträffande individens exposition. I många fall kan den biologiska kontrollen ses som ett komplement till luftkontroll. Exponerade grupper bör övervakas systematiskt så att eventuella effekter kan ge anledning till lämpliga åtgärder. l arbetsmiljölagstiftningen bör tas upp bestämmelser som ger arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att ge generella föreskrifter om läkarundersökningar i alla de fall då detta är motiverat med hänsyn till den yrkeshygieniska situationen. Härigenom kan komma till stånd dels en expositionskontroll, dels en undersökning av hälsotillståndet. Föreskrifter bör ges även med syfte att grundlägga likartad undersökningsmetodik. Med ett lämpligt upplagt informationssystem kan sådana läkarundersökningar bli av utomordentlig betydelse genom att ge besked om olika förstadier till förändringar som om de inte leder till åtgärd kan medföra skador. Arbetsmiljöutredningen föreslår i 6 kap. 4§ arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöförordningen bestämmelser av innehåll att arbetarskyddsstyrelsen får befogenhet att föreskriva om läkarundersökning i fall som berörts i det föregående. Samtidigt föreslås att arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att föra register (2 § forsta stycket arbetsmiljöförordningen). Av det resonemang som förts i tidigare avsnitt framgår att kriterierna för gränsvärden bör vara stränga bl. a. med hänsyn till människors olika känslighet för besvär. Ytterligare hänsyn kan dock finnas att ta. Sålunda bör alla möjligheter tas tillvara för att hindra att särskilt känsliga individer utsätts för ämnen som för dem kan medföra speciella risker. Företagshälsovården har här en viktig uppgift. Frågor om läkarundersökningar tas upp till ytterligare behandling i kapitel 14.

7.5 Gränsvärden med hänsyn till användningsområden,

tekniska anordningar m. m.

De hygieniska gränsvärdena bygger normalt på ett samband mellan upptagning och påverkan (“dos-responssamband“) och representerar en i många sammanhang nödvändig toxikologisk-hygienisk basinformation om risken för skada eller obehag. oavsett hur det praktiska kravet i en viss situation utformas. Förbättrade eliminationstekniska resurser och nya krav på livskvalitet gör emellertid att man vid fastställande av gränsvärden inte alltid bör stanna vid tröskelgränsvärdet, uppfattat så som angetts i tidigare avsnitt. Förutsatt att varje minskning av skadligt ämne är eftersträvansvärd som en positiv kvalitet i miljön och som en marginal till en inte önskvärd situation.

sou 1976:1 123

Gränsvärdespâgor

behöver sålunda kravet i ett fall, där goda möjligheter för miljöförbättring finns_ inte nödvändigtvis stanna vid tröskelgränsvärdet. Kravet bör i ett sådant fall gå längre. l sak blir effekten densamma som om den tidigare nämnda inbyggda säkerhetsfaktorn ökas. Denna är dock i princip relaterad till en miljöfaktors speciella riskegenskaper och inte till de eliminationstekniska möjligheterna. I sammanhanget kan håinvisas till fall då en viss kemikalie används under olika betingelser. Det nämnda tröskelgränsvärdet ger uppenbarligen inte underlag för annat krav an att exposition ej får ske över detta värde. Men förhållandena kan vara sådana att på ett användningsområde gränsvärdet är svårt att uppnå medan på annat område t. ex. halva gränsvärdet kan nås med tillgänglig eliminationsteknik. Det bör då finnas möjligheter att sänka gränsvärdet där det finns tekniska förutsättningar. Även ett sådant värde har naturligtvis ytterst en medicinsk bakgrund. Den här antydda metoden med flera gränsvärden för samma ämne får dock användas med stor Försiktighet så att inte oklarheter uppstår vid tillämpningen. Allmänt sett bör såväl på arbetsmiljöområdet i allmänhet som mera speciellt på det yrkeshygieniska området finnas plats för användning i stor omfattning av rent tekniska direktiv i form av gränsvärden av olika slag. Tidigare har omnämnts att de hygieniska gränsvärdena egentligen bygger på mätning av den direkta belastningen på människan och så nära människan som möjligt. När det gäller exempelvis att ange kvaliteten hos en arbetslokal eller en arbetsplats är detta från teknisk synpunkt en omväg. som dessutom många gånger inbegriper svåra mättekniska problem och värderingsfrågor. En direkt teknisk kontroll av enkelt och säkert mätbara faktorer på arbetsplatsen bör i många fall vara att föredra. Detta förutsätteri vissa fall förstudier av inverkan på arbetstagarens faktiska situation. Expositionskontroll och jämförelse med de hygieniska gränsvärdena kan för denna kontrollteknik vara ett facit. där man kan kontrollera om de lösningar på arbetshygieniska problem som erhålls med sådana förenklade metoder är korrekta. Det synes också vara en god utvecklingslinje att ange kriterier for enskilda komponenter i en arbetsmiljö. t. ex. maskiner. Dessa kriterier kan i många fall faststâillas som emissionsdata (emission = utsläpp) Det kan t. ex. föreskrivas att en maskin av visst slag inte får avge mer än viss dos damm per timme eller visst buller. Ett sådant värde tttgår inte primärt- som de tidigare nämnda tröskelgränsvâirdena - från den slutliga effekten av störningen. Från allmänt förebyggande synpunkt bör varje typ av gränsvärde kunna ses som värdefullt om det kan användas som ett verksamt medel för att förbättra arbetsmiljön. Tidigare har berörts expositionsomrâdet under det gränsvärde som betingas av ett samband mellan upptagning och påverkan Pdos-resptünsbetingat gränsvärde“). Det kan emellertid även förekomma i en viss bransch att otillfredsställande miljöförhållanden temporärt måste accepteras. därför att branschens produktion bedöms som oumbärlig eller därför att en omställning kräver resurser som ej är omedelbart tillgängliga och under alla omständigheter tar tid. Det förefaller rimligt att i sådana fall genom ett gränsvärde låta kraven på luftens kvalitet i arbetslokalen övergângsvis bestämmas av det teknisk-ekonomiskt möjliga förutsatt att betryggande säkerhet uppnås t. ex. genom användande av personlig skyddsutrustning.

124 Gränsvärdesfrâgor SOU l976:I

Som tidigare nämnts är ett kontrollsystem som bygger på hygieniska tröskelgränsvärden i deras nuvarande utformning synnerligen resurskrävande. Även detta kan vara ett skäl för att införa emissionskontroll och allmän luftkontroll på arbetsplatser utan direkt koppling till tröskelgränsvärdena. System härför kan, delvis via typprovning av utrustning, göras tekniskt mycket enklare än systemet med expositionsmätning. Möjligheterna att få fram registrerande instrument ökar liksom mätsäkerheten. En kontinuerlig kontroll av luften på arbetsplatsen bör ligga inom räckhåll. Ett väl utarbetat sådant system gör att man kan begränsa de omständligat expositionsmätningarna, som dock från kontrollsynpunkt ej kan helt undvaras. Genom emissionskontroll och allmän luftövervakning får man samtidigt till stånd en överlägsen kontroll över arbetsplatsens utveckling på längre sikt.

7.6 Frågor om mätning m. m.

En effektiviserad kontroll av arbetsmiljön med hjälp av hygieniska gränsvärden ställer stora krav på tillgång till resurser för mätning ute på arbetsplatserna samt för analys och utvärdering. Ett grundläggande krav är att mät- och analysverksamheten sker på ett sådant sätt att resultaten uppfattas som tillförlitliga av dem som berörs. Häri ligger att verksamheten bör ha hög kvalité för att med tillräcklig grad av säkerhet kunna ge besked om arbetsmiljön är tillfredsställande. Härav följer också att garantier bör finnas för att verksamheten bedrivs opartiskt. Det måste slås fast att det är arbetsgivaren som har att svara för att mätningar och provtagningar samt analys och utvärdering kommer till stånd i tillräcklig omfattning och med den noggrannhet som erfordras. Detta följer direkt av de grundläggande bestämmelserna om arbetsgivarnas ansvar i 3 kap. 2 § förslaget till arbetsmiljölag där det sägs att arbetsgivaren skall vidta alla de åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Härav följer ett ansvar för kontinuerlig övervakning av arbetsmiljön. Arbetarskyddsmyndighetema har samtidigt ett ansvar att verka för och övervaka att den verksamhet i dessa avseenden som bedrivs ute i företagen utförs med den noggrannhet som erfordras och även i övrigt på ett sådant sätt att resultaten uppfattas som objektivt riktiga av såväl arbetsgivare som arbetstagare. Ett viktigt led i detta är utvecklingsarbete i syfte att kunna meddela föreskrifter om mät- och provtagningsteknik, analysmetodik samt statistisk och annan utvärdering av resultaten. Sådant utvecklingsarbete och även föreskrifter i dessa frågor är av stor betydelse inte minst när det gäller att verka för likformighet. Arbete i dessa syften pågår inom arbetarskyddsstyrelsen och har bl. a. resulterat i en rapport rörande provtagning och analys av ämnen upptagna i listan över hygieniska gränsvärden. Vidare har utarbetats en forskningsrapport om provtagningsstrategi och statistisk utvärdering vid provtagning och analys av luftföroreningar. l anslutning härtill pågår inom arbetarskyddsstyrelsen ett utredningsarbete som syftar till att få fram underlag for en bedömning av hur de resurser som i dag finns behöver kompletteras. Undersökningen avser de olika slag

SOU 1976: 1 Gränsvärdejrâgor 125

av analyser som behövs för ämnen upptagna på gränsvärdeslistan och den typ av utrustning som behövs. En väsentlig tillgång när det gäller mät- och analysverksamhet är företagshälsovården där arbetet inom den tekniska delen går ut på att i nära samverkan med den medicinska delen kartlägga och bevaka olika förhållanden i arbetsmiljön. lnom företagshälsovården sker redan i dag en omfattande mät- och analysverksamhet som det gäller att utveckla. När det gäller företag som förfogar över mät- och analysresurser som ett led i produktövervakningen bör undersökas i vad mån dessa kan nyttiggöras i övervakningen av arbetsmiljön. Utredningen föreslår i kapitel 14 att en rad frågor om företagshälsovård övervägs i särskild ordning. Det fortsatta utredningsarbetet bör också innefatta frågan hur man inom företagshälsovården kan bygga ut de nuvarande resurserna för yrkeshygienisk övervakning. Förutom inom företagshälsovården finns resurser för mätning och analys på en rad andra håll. Utredningen vill här peka på den offentliga hälsooch sjukvården och då särskilt de yrkesmedicinska sjukhusenheterna. Den sjukhusanknutna laboratoriemedicinska verksamheten har nyligen utretts genom socialstyrelsens försorg. Utgångspunkten har varit att tillgodose den allmänna hälso- och sjukvårdens behov av laboratorieservice. Stora behov i detta hänseende finns också inom företagshälsovårdens såväl sjukvårdande som förebyggande verksamhet. En utbyggnad av systemet med hygieniska gränsvärden kommer att medföra en expansion av bl. a. analysverksamheten. Mot denna bakgrund är det angeläget med en närmare undersökning av möjligheterna att nyttiggöra de laboratorieresurser som finns inom den offentliga hälso-och sjukvården. I första hand gäller detta analysverksamheten och då särskilt sådan som till sin natur ligger nära den verksamhet som i dag beskrivs inom sjukhuslaboratoriema. Det är emellertid också av intresse att få närmare belyst i vad mån det är möjligt att utvidga verksamheten vad gäller mätning och provtagning på arbetsplatserna. Sådan fältverksamhet är redan nu ett naturligt inslag i de yrkesmedicinska sjukhusenheternas arbete bl. a. när det gäller diagnostisk verksamhet och konsultation inom det yrkesmedicinska fältet. Utöver de nu nämnda resurserna för mätning och analys kan pekas på den omfattande verksamhet som sker inom arbetarskyddsverket. När det gäller yrkesinspektionen avses här i första hand den löpande tillsynsverksamheten med kontrollmätningar 0. d. lnom styrelsens arbetsmedicinska avdelning bedrivs jämsides med forsknings- och utredningsarbetet en uppdragsverksamhet som till största delen utgörs av provtagning. mätning och framför allt analyser på uppdrag av företag m. fl. Den innefattar också laboratoriemässig analys i anslutning till yrkesinspektionens mätning och provtagning. Som tidigare nämnts i detta avsnitt pågår inom arbetarskyddsstyrelsen visst utredningsarbete i anslutning härtill. Utredningen vill också peka på att det förutom de nu nämnda resurserna finns en rad institutioner inom universitets- och högskoleorganisationen med verksamhet på näraliggande områden som kan nyttiggöras i arbetsmiljöarbetet. Vidare finns enskilda företag som åtar sig mät- och analysuppdrag från industrin. Här bör också tas upp frågan om en yrkeshygienisk mät- och analysverksamhet som grundar sig på lagstiftningen om riksprovplatser. Orga-

126 Gränsvärdesfrâgor

nisationen av officiell provningsverksamhet skall enligt de av statsmakterna antagna riktlinjerna ske på så sätt att ett antal organ som vart och ett är ledande inom sitt område och som i övrigt uppfyller vissa krav utses till s. k. riksprovplatser. Det finns f. n. inte något organ som kan utses till riksprovplats för yrkeshygienisk mätning och analys. lnom statens provningsanstalt. som på verksplanet har ansvaret för de organisations- och samordningsåtgärder som skall vidtas, pågår ett utredningsarbete som syftar till att utröna i vilken utsträckning det är möjligt att utvidga den officiella provnings- och kontrollverksamheten till att även omfatta yrkeshygienisk mätning och analys. Arbetsmiljöutredningen vill för sin del framhålla angelägenheten av att man prövar möjligheterna att i framtiden få till stånd en kontroll av de yrkeshygieniska förhållandena på grundval av lagstiftningen om officiell provning. Härigenom kan bl. a. kraven på verksamhetens opartiskhet och tillförlitlighet tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Utredningen betonar sammanfattningsvis kraftigt vikten av att nuvarande och kommande behov av mätning, analys och utvärdering tillgodoses. För detta ändamål måste ytterligare resurser skapas. Nu angivna frågeställningar innefattas också i det förslag till fortsatt utredningsarbete om företagshälsovård som utredningen lägger fram i kapitel 14. Angående skyddsombudens roll när det gäller att kontrollera att föreskrifter om gränsvärden följs vill utredningen anföra följande. Mät- och provtagningsverksamhet är av avancerad teknisk karaktär och den kräver relativt lång utbildning och erfarenhet. Vidare måste kunnigheten underhållas och utvecklas genom att mätning och provtagning är ett väsentligt inslag i mätteknikerns arbete. Uppgiften som mättekniker är alltså svår att förena med rollen som skyddsombud. Det är därför inte ändamålsenligt att utbilda skyddsombuden till mättekniker. Arbetsmiljöutredningen utgår från att skyddsombuden inte skall överta uppgiften att kontrollera att föreskrifter om gränsvärden följs. Däremot bör skyddsombuden alltid hållas informerade om mätningar. mätmetoder. principer för provtagningsteknik och analysteknik etc. Skyddsombuden bör också ha möjlighet att påverka undersökningarnas inriktning. att följa undersökningen och att få del av resultaten efter hand som sådana erhålls. Utan att man lägger ett formellt ansvar på skyddsombuden bör de genom den här angivna ordningen kunna följa att mätningarna utförs på ett tillfredsställande sätt. En sådan möjlighet har självklart ett betydande värde för känslan av trygghet i arbetet.

7.7 Gränsvärdens ställning i lagstiftningen

Ett system med gränsvärden anser arbetsmiljöutredningen vara ett oumbärligt hjälpmedel för att komma till rätta med bl. a. de kemiska riskerna i arbetet. Gränsvärdena har stor betydelse som underlag vid projektering och förhandsgranskning. De ger vidare stadga åt skyddsverksamheten och är också nödvändiga för en effektiv kontroll av arbetsmiljöns beskaffenhet. Av dessa och andra skäl som anförts i det föregående är utredningen av den uppfattningen att gränsvärdessystemet efter hand bör utsträckas till

sou 1976:1 Gränsvärdesfrâgor .127

ytterligare kemiska och fysikaliska faktorer i arbetsmiljön. För att i framtiden öka effekten av gränsvärden är det lämpligt att de förankras i den nya lagstiftningen om arbetsmiljön. Lagen bör ange allmänna krav som specificeras i föreskrifter meddelade av arbetarskyddsstyrelsen. I_arbetsmiljöförordningen bör som tidigare anförts skrivas in att arbetarskyddsstyrelsen för planering och kontroll av arbetsmiljön meddelar föreskrifter om gränsvärden för olika förhållanden som kan ha betydelse i skyddshänseende. På detta sätt får gränsvärdessystemet en plats i lagstiftningen och det betonas att specifikationerna om möjligt bör vara kvantitativa. Föreskrifter om gränsvärden verkar i första hand som påbud för dem som enligt arbetsmiljölagen är ansvariga för arbetsmiljöns beskaffenhet. Där

föreskrifter om gränsvärden meddelats har man en skyldighetiatt leva upp

till dem. I den mån efterrättelse inte sker ligger det primärt på yrkesinspektionen att genomdriva tillämpning med de tvångsmedel som står till buds i form av föreläggande eller förbud. Det kan här vara fråga om komplicerade avgöranden. För kontroll av gränsvärdets efterföljd krävs härvid att mätningar utförs enligt en noga beskriven metod. Sådana mätmetoder kan innefatta statistiska beräkningar med utgångspunkt i ett flertal olika mätvärden. Avgörande är härvid inte om enstaka värden ligger över eller under gränsvärdet utan vad en samlad bedömning ger. I den mån gränsvärdet inte är kopplat till en noga beskriven mätmetod får kontrollen av gränsvärdets efterföljd ses som ett bland flera moment i underlaget för myndighetens bedömning. Mycket beror på hur systemet med hygieniska gränsvärden för olika ämnen kan utvecklas i framtiden med hänsyn till möjligheten att ge generella föreskrifter som är praktiskt kontrollerbara i de enskilda fallen utan komplicerade bedömningar. Det bör uppmärksammas att på vissa arbetsplatser kan det på teknikens nuvarande ståndpunkt vara nödvändigt att använda personlig skyddsutrustning. Genom förslaget till arbetsmiljölagstiftning ges arbetarskyddsstyrelsen även i övrigt vidsträckta möjligheter att efter hand som underlag skapas lämna föreskrifter om gränsvärden i alla de avseenden som angetts i det föregående. Här kan sålunda bl. a. pekas på de bemyndiganden som föreslås för styrelsen att ge föreskrifter om tekniska anordningar och kemiska produkter. Med stöd härav skall under vissa förutsättningar kunna föreskrivas om t. ex. högsta tillåtna buller eller dammutsläpp från maskin av visst slag. Vidare skall styrelsen kunna i fråga om kemiska produkter meddela föreskrifter bl. a. om högsta tillåtna koncentration i luften vid användning av visst ämne. Generella föreskrifter skall också kunna meddelas om förbud mot användning av exempelvis visst ämne. Bestämmelserna, som föreslås direkt straffsanktionerade, behandlas närmare i kapitel 10. Det förhållandet att man i vissa fall inte kan genom mätning eller provtagning kontrollera att föreskrift om gränsvärde följs får självfallet inte hindra ingripande i fall där det finns grundad misstanke att skyddsförhållandena är otillfredsställande. Även i dessa avseenden gäller att föreskriften om gränsvärde bara är en bland flera faktorer som kan åberopas som grund för ingripande. Det är naturligt att föreskrifter om gränsvärden får särskild betydelse vid nyanläggningar. Särskilda problem kan uppstå för befintliga anläggningar. Om tidskrävande åtgärder krävs och riskerna på annat sätt - t. ex. genom

Gränsvärdesjiâgor

användande av personlig skyddsutrustning - än genom ändringar i den befintliga anläggningen kan nedbringas till acceptabel nivå bör tillsynsmyndigheten kunna medge tid och rådrum för vidtagande efter hand av behövliga åtgärder. Härvid måste beaktas att man skyddar människan mot menlig belastning i arbete och använder resurser ur det samlade produktionsresultatet för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Det bör understrykas att gränsvärdena är minimikrav. Möjligheter bör finnas för parterna och tillsynsmyndigheterna att- då de eliminationstekniska förutsättningarna är för handen - vara verksamma även för att få till stånd förbättringar som går ut på att värden under gränsvärdet skall uppnås. De skäl som kan finnas för sådant har angetts i det föregående.

8 Allmänna för

skyldigheter

fl.

arbetsgivare

m.

8.1 Inledning

Att forma arbetsmiljön så att arbetet blir så riskfritt och berikande som möjligt är i olika avseenden en uppgift för alla dem som verkar på arbetsplatserna eller ansvarar för lokaler. maskiner, material m. m. som används på dessa. Ansvaret för arbetsmiljön har olika inriktning för olika grupper. Som utredningen strök under redan i sitt förra betänkande framstår det emellertid som helt klart att grunden för en god arbetsmiljö måste läggas i de lokala skyddsorganisationerna ute på arbetsplatserna. I det nu framlagda förslaget till arbetsmiljölag går utredningen vidare på denna linje. För arbetsgivare och arbetstagare bör i arbetsmiljölagen anges de allmänna skyldigheter som skall åvila dem. Utredningen utgår i förslaget till arbetsmiljölag från att ett huvudansvar för arbetsmiljön liksom hittills bör ligga på arbetsgivaren. Även omfattningen av ensamföretagares ansvar måste preciseras. Arbete bedrivs stundom under sådana förhållanden att man är beroende av upplåtare av lokaler e. d. för att kunna åstadkomma tillfredsställande skyddsförhållanden. Även i detta avseende behövs regler om ansvar för den som har möjligheter att medverka. För att åstadkomma goda arbetsmiljöer är man beroende även av dem som framställer eller överlåter anordningar eller material som sedan utnyttjas i olika verksamheter. Det gäller här att utforma ett sådan system att arbetsmiljösynpunkter förs in på ett tidigt stadium vid allt slags utvecklingsarbete, vid planering och uppförande av arbetslokaler, vid konstruktion och tillverkning av tekniska anordningar och vid framställning av kemiska produkter. I arbetsmiljölagen bör anges det ansvar som på detta område skall ñnnas för olika kategorier. Skyddsansvaret för tillverkare och andra som genom sin verksamhet förser arbetsplatserna med material och anordningar är helt kopplat till frågor om förhandsgranskning. Dessa frågor tas upp till särskild behandling i kapitel 9 om kemiska risker i arbetslivet och kapitel 10 om förhandsbedömning. Förslaget till arbetsmiljölag bygger på en uppdelning av å ena sidan kraven på arbetsmiljön och å andra sidan ansvaret för att dessa uppfylls. Bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet finns i 2 kap. förslaget till arbetsmiljölag och har behandlats i kapitel 6 i betänkandet. Föreskrifter om de skyldigheter, som utredningen anser böra gälla för olika grupper, har sedan förts samman i lagförslagets 3 kap. Där ges handlingsmönster för hur man skall

130 Allmänna skyldighererjör arbetsgivaren m. fl.

g gå till väga för att kunna skapa en tillfredsställande arbetsmiljö. Det är uppenbart att innehållet i de skyldigheter som härvid preciseras speglar de krav som angetts i 2 kap. lagförslaget. Utredningen kan följaktligen i detta avseende i viss utsträckning hänvisa till vad utredningen anfört tidigare. Skyldigheter har också en påföljdssida. Denna fråga tar utredningen upp främst i kapitel 16 i betänkandet.

8.2 att samverka

Skyldighet

1973 års reform av arbetarskyddslagsstiftningen byggde på tanken att samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare är en förutsättning för att man skall kunna skapa goda arbetsförhållanden. Många arbetsmiljöfrågor är som utredningen framhöll i sitt förra betänkande av den art att en samverkan mellan de närmast berörda är en nödvändighet för att man skall nå resultat. De anställda har erfarenheter att ge som kan vara av stort värde for utformningen av arbetsförhållandena. För att de anställda skall uppleva sitt arbete som tillfredsställande måste de själva ha direkta möjligheter att påverka förhållandena på den egna arbetsplatsen. Samarbetet mellan parterna i arbetarskyddsfrågor har gamla anor i vårt land. Med tiden har utvecklats en mängd skiftande former. När 1973 års reform lade tyngdpunkten på de anställdas medverkan i utformningen av deras arbetsmiljö fanns det därför en god grund att stå på. Det är också klart att de fortsatta strävandena med utgångspunkt i de nya reglerna gett framgångar. Med ökade kunskaper och ökad medvetenhet om sambandet mellan arbete och hälsa i vid bemärkelse följer nya krav som måste tillgodoses. Det kan konstateras att det intensilierade samarbetet och det ökade inflytandet för de anställda tillfört arbetsmiljön nya kvaliteter och medfört en skärpt uppmärksamhet på ogynnsam inverkan av olika arbetsmiljöfaktorer. Det finns enligt utredningens mening all anledning att gå vidare på de vägar mot en bättre arbetsmiljö som redan anträtts. Dessa ger inte bara möjligheter för de anställda till inflytande och tillfälle för arbetsgivarna att ta till vara värdefulla erfarenheter. Med rätten att delta i arbetsmiljöns utformning följer för de anställda också ett ansvar att medverka i olika samarbetsorgan och att vara aktiva när det gäller att utveckla arbetsmiljön i önskvärd riktning. På arbetsgivarens sida fordras en strävan att tillse att lokal skyddsverksamhet kommer till stånd och att denna kan bedrivas i goda former. För att inskärpa vikten av att detta ansvar infrias bör redan i arbetsmiljölagens grundläggande bestämmelser slås fast att arbetsgivare och arbetstagare är skyldiga att samverka för att åstadkomma en bra arbetsmiljö. Utredningen föreslår att i 3kap. l § arbetsmiljölagen förs in en bestämmelse av detta innehåll. I samband med att utredningen i kapitel 13 i betänkandet behandlar den lokala skyddsorganisationen går utredningen in på det närmare innehållet i samverkansreglerna.

Allmänna slçvldigheterjör arbetsgivaren m. fl. 131

8.3 Allmänt om

arbetsgivares skyldigheter

Arbetarskyddslagens krav i fråga om de åtgärder som arbetsgivaren skall vidta för att förebygga ohälsa och olycksfall beskrivs i lagen som vad som skäligen kan fordras av arbetsgivaren med hänsyn till arbetets natur och de förhållanden under vilka arbetet bedrivs samt arbetstagarnas ålder, yrkesvana och övriga förutsättningar. Redan vid tillkomsten av gällande arbetarskyddslag diskuterades om ordet skäligen, som fanns med i 1912 års arbetarskyddslag, borde utgå. Det uttalades emellertid att med hänsyn till de skiftande förhållandena på olika arbetsområden och även inom varje enskild verksamhet måste en skälighetsprövning äga rum i varje särskilt fall. Skälighetsprövningen enligt arbetarskyddslagen har i enlighet med dessa uttalanden kommit att omfatta även andra faktorer än arbetets natur och vad som sammanhänger därmed. Framför allt har hänsynen till arbetsgivarens ekonomiska förhållanden kommit att inverka i alltför stor utsträckning. Det har åtminstone tidigare accepterats att dåligt lönsamma företag haft en sämre arbetsmiljö och därmed lägre kostnader än ett lönsamt företag med motsvarande produktion. Här kan ofta ha spelat in sådant som ortens arbetsmarknadsläge, hänsyn till äldre arbetstagares möjligheter att byta arbete och liknande. Man kan uppenbarligen i övergångsskeden inte bortse från omständigheter som de nyss nämnda. Detta skulle strida mot den syn på hälsorisker som arbetsmiljöutredningen anser böra vara utgångspunkten vid bedömningar av arbetsmiljöns beskaffenhet. Beaktas bör alltså även de effekter i psykiskt och socialt avseende som kan följa av att arbetstillfällen i god anslutning till hemort och boendemiljö plötsligt försvinner. Man måste emellertid skilja detta från den enskilde arbetsgivarens förutsättningar. Allmänna bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet föreslås i 2 kap. arbetsmiljölagen. Utredningen har i det föregående utförligt behandlat innebörden av de grundläggande bestämmelser som i detta avseende ingår i lagförslaget. Här bör ytterligare understrykas vikten av att arbetsmiljön är tillfredsställande vid en samlad bedömning, att planläggning av arbete sker även utifrån arbetsmiljömässiga överväganden och att arbetsförhållandena anpassas till människans förutsättningar i såväl fysiskt som psykiskt avseende. För att ange kraven i fråga om arbetsmiljön använder utredningen i sitt lagförslag ord som tillfredsställande, sund och säker, god. Bedömningen av vad detta innebär skall enligt förslaget ske med hänsyn till den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Därvid är det angeläget att kräva samma standard för arbetsplatser med likartade arbetsuppgifter i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till de faktiska omständigheterna. Beträffande vissa risker i arbetsmiljön som innebär direkt fara för hälsan eller säkerheten är detta självklart. De arbetande skall inte behöva ta risker som går att förebygga. Om det behövs t. ex. ett förbud att driva verksamheten så länge det föreligger för hög halt i luften av ett hälsofarligt ämne eller ett förbud att använda en lyftanordning med otillräcklig hållfasthet så skall dessa förbud också meddelas även om man kan förutse att det leder till att verksamheten läggs ner. De följder som ett förbud kan medföra måste mötas av samhället

SOU 197611

132 Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl.

med andra åtgärder än genom att acceptera en otillfredsställande arbetsmiljö. Det kan här gälla arbetsmarknadsmässiga eller näringspolitiska åtgärder av olika slag. I betänkandets kapitel 6 och 7 har utredningen behandlat frågor om långtidseffekter av skilda slag. Av vad som anförts där framgår att det är av betydelse att dessa effekter beaktas vid bedömningen av om grundläggande en arbetsmiljö skall anses tillfredsställande. Samtidigt har framhållits möjligheten av olika slags nedtrappningsprogram i fall där sådana program kan utarbetas utan att de arbetandes hälsa eller säkerhet äventyras genom fortsatt drift. l andra avseenden, där komforthänsyn, möjligheterna till självbestämmande eller yrkesmässigt ansvar ellerjämförliga omständigheter spelar större roll än den egentliga säkerheten, kan det finnas ett större utrymme för vad som får godtas som en tillfredsställande arbetsmiljö. Även här kan som utredningen tidigare framhållit frågorna vara av väsentlig betydelse för de arbetandes hälsa i vid bemärkelse. Men det är nödvändigt med en nyanserad lnte bara arbetets natur utan även yttre förhållanden av olika bedömning. slag kan inverka. Det är sålunda klart att helt andra krav kan ställas vid nyän när det gäller befintliga arbetslokaler med små möjligheter till anläggning förändringar. Vid nyanläggning måste man också ta hänsyn till att anläggningen kan beräknas vara i bruk under åtskillig tid framöver. Också arbetslokalernas placering kan spela in. Det finns utan tvivel fall där man kan ha anledning att godta vissa förhållanden med hänsyn till andra värden. Som exempel på vad som här avses kan nämnas arbetslokaler med servicefunktioner i gamla stadskärnor. Ett annat exempel kan vara vissa funktioner som inryms i äldre byggnader med hänsyn till intresset att hålla en värdefull finnas skäl miljö levande. Det kan bl. a. i sådana fall stundom att av allmänna hänsyn göra vissa eftergifter i de krav som annars skulle ställts på arbetsmiljön. Vid bedömningar av detta slag är det särskilt angeläget att alla parter medverkar. Även yrkesinspektionsnäntnden har här en viktig uppgift. vid bedömning av Utredningen har tidigare slagit fast att utgångspunkten arbetsmiljöns beskaffenhet skall vara att miljön skall vara så bra som möjligt. Även om arbetsmiljön primärt skall bedömas med hänsyn till krav av denna innebörd får man dock inte bortse från att bedömningen också innehåller ett ekonomiskt inslag. De åtgärder som krävs får inte framstå som orimliga i förhållande till de resultat som uppnås. Inte heller här knyts emellertid bedömningen till den enskilde arbetsgivarens ekonomiska bärkraft utan till arbetsmiljön som sådan. Ansvaret för arbetsmiljöns beskaffenhet bör i första hand vila på arbetsgivaren. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att i 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen skrivs in vissa allmänna skyldigheter för arbetsgivare som anknyter till de grundläggande bestämmelserna i 2 kap. samma lag. Arbetsgivare skall enligt förslaget vidta alla de åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Han skall ägna uppmärksamhet åt att arbetet planläggs och anordnas så att det skapas en god arbetsmiljö. Vidare skall lokaler och maskiner, redskap. skyddsutrustning och andra tekniska anordningar underhållas väl. En viktig sida av arbetsgivarens förpliktelser är att han skall inom ramen

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl. 133

för tillgängliga kunskaper och kontrollmetoder förvissa sig om att de tekniska anordningar och de kemiska produkter som används på arbetsplatsen är godtagbara från skyddssynpunkt. Förpliktelserna går ännu längre. Vid grundad misstanke om risk för olycksfall eller skadlig påverkan kan man inte freda sig med att hänvisa till att exempelvis mätinstrument inte finns som ger exakt besked om riskernas om fattning. En långtgående undersökningsplikt åvilar enligt förslaget till arbetsmiljölag dem som förser arbetsplatserna med anordningar och material. Ytterst är det emellertid arbetsgivaren som svarar för att arbetsförhållandena inte innebär risk för de anställda. Vad grundsatserna i 3 kap. 2§ lagförslaget närmare innebär behandlas i olika sammanhang i betänkandet. Förutom till kapitel 6 och 7 vill utredningen särskilt hänvisa till kapitel 9 om kemiska risker arbetslivet och ka-

i

pitel 10 om förhandsbedömning. Påföljdsfrågor behandlas i kapitel 16. Arbetsmiljöutredningen vill emellertid i det här avsnittet ta upp vissa allmänna frågor om arbetsgivaransvaret och delegation av sådant ansvar. Liksom nuvarande arbetarskyddslag lägger förslaget till arbetsmiljölag huvudansvaret för arbetsmiljön på arbetsgivaren, som alltså är den som i första hand är skyldig att se till att de föreskrifter följs som gäller för arbetet inom hans företag. l konsekvens härmed riktar sig straff- och vitesbestämmelserna i de flesta fall till zirbetsgivaren. Det delegerade ansvarets omfattning måste ses mot bakgrund av att frågor om miljöförhållandena och frågor om exempelvis produktionsuppläggning eller förvaltningens sätt att fungera ingår i ett sammanhängande komplex. Ingen av frågorna kan lösas utan att man samtidigt beaktar bl. a. de ekonomiska förutsättningarna för verksamhetens bestånd. Detta gäller miljöfrågor avseende den enskilde arbetstagarens situation lika väl som nyinvesteringar och omläggningar över huvud. Beslutanderätten och ansvar som förts över kan på detta sätt vara begränsade av den ekonomiska ram som gäller för delegeringen. Den nu angivna ordningen har sin grund i gällande civil- och associationsrätt. Enligt denna är det ägaren-arbetsgivaren som ytterst har beslutanderätten över frågor som rör verksamhetens bedrivande. Att hans befogenheter i olika hänseenden kan vara mer eller mindre begränsade på grund av lagstiftning ändrar principiellt sett inget i detta hänseende. Även om en fullständig delegering skett i visst avseende gäller som utgångspunkt vid ansvarsprövning att delegering av beslutanderätt på t. ex. en arbetsledare inte i och för sig medför ansvarsbefrielse för arbetsgivaren. Han har ändå ytterst ansvaret for att lagen följs, att föreläggande efterkoms etc. Om den till vilken beslutanderätten har delegerats gör sig skyldig till fel eller försummelse men arbetsgivaren varken vid valet av person eller på något annat sätt har varit försumlig går arbetsgivaren dock fri från ansvar. Ett motsvarande ansvar ñnns i stället för den som trätt i arbetsgivarens ställe. Om arbetsgivaren för att tillgodose de anställdas krav på medbestämmanderätt för över vissa beslutsfunktioner på organ där arbetstagarna har bestämmanderätt bör detta också få konsekvenser för det straffrättsliga ansvaret. Sådant ansvar kan inte ifrågakomma för den som på godtagbart sätt avhänt sig de rättsliga möjligheterna att handla på sätt som är föreskrivet. De som fattar visst beslut i arbetsgivarens ställe utövar härvid en arbetsgivarfunktion och handlar under motsvarande ansvar. En förutsättning är givetvis att arbetsgivaren inte förbehållit sig att pröva om han godtar beslutet.

134 Allmänna skyldighererjör arbetsgivaren m. fl.

8.4 Instruktion, utbildning m. m.

En god arbetsmiljö bygger på att de människor som arbetar där känner sin roll och sitt arbetes betydelse för helheten. Dessa förhållanden grundläggs vid början av en anställning. Angeläget är därför att de nyanställda får det mottagande och de kontakter som behövs för en mjuk start och för att de så snabbt som möjligt skall inlemmas i en arbetsgemenskap där de kan känna samhörighet och trygghet. Systematiska introduktionsprogram har utformats i vissa företag och kan vara ett bra underlag vid introduktion. Hur informationen skall utformas vid introduktion på ett arbetsställe beror självfallet i hög grad på verksamhetens art och omfattning. Vissa riktlinjer kan dock anges, närmast avseende företag där det gäller att förebygga vissa med verksamheten förenade fysiska risker. Ett oavvisligt krav är här att introduktionen ger en god uppfattning om de risker som finns i verksamheten. Det är nödvändigt att noga ange riskernas art och vilka säkerhetsregler som gäller inom arbetsstället. Skyddsbestämmelser som rör den egna arbetsplatsen skall genomgås noggrant. Många olycksfall inträffar när en person byter arbetsuppgift eller vistas vid en annan arbetsplats än den vanliga. Det är därför viktigt att man känner till de säkerhetsbestämmelser som gäller beträffande alla de platser där man kan tänkas komma att arbeta eller uppehålla sig. Vid introduktionen bör pekas på vilka möjligheter den anställde har att via den lokala skyddsorganisationen och genom förslagsverksamhet göra insatser i skyddsarbetet. En självklar förutsättning för att introduktionen skall ge det önskade resultatet är att den sker på ett språk som den nyanställde behärskar. Efter en tid bör man göra en uppföljning för att se om den nyanställde inhämtat informationen. l ett bra introduktionsprogram ingår vidare att arbetsledare och skyddsombud hâller nära kontakt med den nyanställde i hans arbete och lär honom att redan från början arbeta så säkert som möjligt. Hänsyn måste givetvis tas till om den nyanställde har tidigare vana vid förekommande arbetsuppgifter och förhållanden. Ej sällan är arbetsuppgifter av den art att arbetstagare måste ha särskild kunskap och erfarenhet med hänsyn till den fara för ohälsa eller olycksfall som är förbunden med arbetet. Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas skötsel av tryckkärl, förande av kranar, truckar och grävmaskiner, sprängningsarbete, arbete med vissa kemiska ämnen e. d. Men även i fråga om en rad andra arbetsuppgifter gäller att utbildning för uppgiften har en säkerhetsaspekt. Arbetsmiljöutredningen vill understryka att arbetsgivaren skall ha ansvaret för att den som sätts att sköta ett arbete har de kunskaper som behövs. Uppmärksamhet måste också ägnas åt att arbetsledande personal har kunskaper om hur handledning bör ske. Särskild skyddsinstruktion kan vara nödvändig för att visa på vilka tekniska och organisatoriska lösningar som finns för att nå betryggande säkerhet. En fortlöpande information om nya förhållanden är dessutom av stor betydelse. Olika verksamheter och arbetsuppgifter ställer olika fordringar på skyddsanvisningar och upplysningar från arbetsgivarens sida. Alldeles särskild uppmärksamhet kan behöva ägnas åt skyddsinstruktion liksom åt ledning när det gäller minderåriga eller invandrare. Rent allmänt kan dessutom anföras följande.

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl. 135

lnstruktionsgivning får aldrig ses som en isolerad del av arbetarskyddet. lnstâillningen till risktagning påverkas helt naturligt av kunskap om faran och möjligheterna att vidta motåtgärder. Det bör emellertid observeras att attityden också bestäms av en rad andra När man väljer ar-

omständigheter_

betssätt väger man ofta arbetsresultat, förtjänstmöjligheter och minsta ansträngning mot kraven på säkerhet. Det gäller därför att söka organisera arbetet på sådant sätt att det vid en samlad bedömning framstår som något ofrånkomligen förnuftigt och positivt att vidta anvisade skyddsåtgärder. lnstruktionen måste här ge en klar motivering. Förhållandet år naturligtvis detsamma när det gäller att få fram en riktig attityd till personlig skyddsutrustning, som i vissa fall måste bäras för att förebygga ohälsa och olycksfall. Utredningen vill betona att en utveckling från bundna och ofria arbetsformer mot ökat självbestämmande och större yrkesmässigt ansvar i enlighet med den Föreslagna arbetsmiljölagen samtidigt bör leda till ökat engagemang för säkerheten i arbetet. För att den enskilde arbetstagaren skall kunna medverka i skyddsarbetet behöver han i första hand ha god kännedom om hur den egna arbetsuppgiften skall utföras på ett säken sätt. Viktigt är emellertid också att informera om produktionsprocessen i stort. Detta kan ha omedelbar betydelse från skyddssynpunkt genom att den anställde blir medveten om vad hans handlande kan ha för verkningar längre fram i produktionslörloppet. Det bör också ge den anställde ökat intresse att delta i skyddsarbetet. Att ha en överblick av vad den egna insatsen betyder i arbetssammanhanget är enligt synsättet i modernt arbetarskydd dessutom en av grundforutsättningarna när det gäller att främja arbetstillfredsställelse och därmed hälsa i vid bemärkelse. Arbetsmiljöutredningen har här sökt utveckla vad som bör gälla beträffande olika moment av introduktion, utbildning och instruktion. En viktig del av det förebyggande arbetarskyddet ligger inneslutet häri. God utbildning för arbetsuppgiften och noggrann introduktion och instruktion är nödvändiga betingelser för säkerheten i arbetet och för att arbetsförhållandena skall kunna upplevas som tillfredsställande av de anställda. Bestämmelser i dessa avseenden föreslås i 3 kap. 3§ första stycket arbetsmiljölagen. Genom de föreslagna bestämmelserna understryks att arbetsgivare skall tillse att arbetstagare fâr god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrivs och upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. I bestämmelserna betonas också att arbetsgivare skall förvissa sig om att arbetstagare har den utbildning som behövs och vet vad han har att iaktta för att undgå riskerna i arbetet. Frågor om utformande av introduktionsprogram och skyddsinstruktioner har sin naturliga plats i skyddskommittén liksom också frågor om den utbildning som krävs i skyddshänseende på den aktuella arbetsplatsen. l detta sammanhang bör också framhållas bestämmelsen i 7 kap. 4 § förslaget till arbetsmiljölag att arbetsgivare och arbetstagare gemensamt svarar för att skyddsombud får erforderlig utbildning. Bestämmelsen har förts över från arbetarskyddslagen, där den infördes genom 1973 års ändringar. Redan innan arbetarskyddslagen kom till tog arbetsmarknadsparterna initiativ till gemensamma insatser för att tillgodose behovet av utbildning i arbetarskyddsfrågor. Deras medverkan till information och utbildning har därefter blivit alltmera aktiv och omfattande. Genom de olika parternas gemen-

136 Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl.

samma försorg har utarbetats studiematerial. En rad kurser och konferenser har anordnats. l kurserna har deltagit ett stort antal skyddsombud, arbetsledare m. fl. En omfattande utbildningsverksamhet i skyddsfrågor har också bedrivits av fackförbunden och deras lokalavdelningar. l samband med 1973 års reform har utbildning i arbetsmiljöfrågor tagits upp på bred front och ett detaljerat kursprogram har gjorts upp. l utbildningen har tonvikten lagts på att informera om och diskutera frågor om lagstiftning, lokal skyddsverksamhet, företagshälsovård och olika arbetsmiljöproblern. I utbildningen har även arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen medverkat i stor utsträckning. Till arbetarskyddsstyrelsen har knutits en central utbildningsdelegation med uppgift att verka for samordning av utbildningsverksamheten och att ange riktlinjer för utbildningens innehåll m. m. I utbildningsdelegationen ingår bl. a. representanter för styrelsen, arbetsmarknadens parter och arbetarskyddsfonden. l anslutning till den nu nämnda utbildningen erinras också om att arbetarskyddsstyrelsen svarar för vidarutbildning av skyddsingenjörer. företagsläkare och företagssköterskor. Utbildningsfrågorna berörs också i kapitel 22.

8.5 Ensamarbete

Arbetes utförande tillsammans med andra eller i ensamhet är också en fråga om arbetets uppläggning. Frågan var aktuell vid arbetarskyddslagens tillkomst och har även senare livligt debatterats. I gällande arbetarskyddslag finns ingen bestämmelse om ensamarbete. Arbetarskyddsstyrelsen eller yrkesinspektionen kan emellertid i särskilda fall ingripa mot ensamarbete med stöd av den allmänna bestämmelsen i 7 § arbetarskyddslagen. Genom 4§ arbetarskyddskungörelsen fästes uppmärksamheten på det behov av skyddsåtgärder som kan finnas vid olika slag av ensamarbete med hänsyn till föreliggande olycksfallsrisk. Föreskrifter om arbetets utförande vid vissa former av ensamarbete - i några fall förbud mot sådant arbete - finns vidare i en rad anvisningar från arbetarskyddsstyrelsen. Någon särskild statistik finns inte att hänvisa till angående betydelsen av ensamarbete för uppkomsten av yrkesskador. De uppgifter som finns i de som inhämtats (se bilaga 1 avsnitt 2.l3.6) ger ingen entydig bild yttranden av olycksfallssituationen. Det är samtidigt uppenbart att svårhetsgraden vid olycksfall som inträffar i ensamarbete är helt beroende på den ensamarbetandes kontaktmöjligheter och den transportberedskap och medicinska

hjälp som står till buds.

Ensamarbete förekommer inom snart sagt alla branscher. I de tidigare redovisade har beskrivits ett ston antal arbetsuppgifter där enyttrandena samarbete anses utgöra problem. Dessa arbetsuppgifter innehåller ofta betydande olycksfallsrisker. De kan antingen vara förknippade med de tekniska betingelserna vid arbetet eller föreligga på grund av kontakt med allmänheten i svårbemästrade situationer. I en del yttranden har dessutom påpekats att ensamarbete i sig innebär en risk genom den psykiska press som den arbetande kan känna i en sådan situation, särskilt då arbetet utförs nattetid eller innebär ett stort ansvar för dyrbar utrustning e. d. Många faktorer inom arbetslivet har föranlett en ökad omfattning av en-

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl. 137

samarbete. I denna riktning verkar ökad mekanisering som ofta sprider arbetsuppgifter över en större yta. Mekaniseringen har också gett maskiner med en sammansatt funktion - t. ex. s. k. processorer inom skogsbruket - vilka är enmansbetjänade. Vidare medför övergången till processindustri att många arbetsuppgifter av kontrollerande art fullgörs av ensamarbetare. Rationaliseringssträvanden över huvud taget har inneburit att en rad sysslor som tidigare utförts tillsammans med medhjälpare numera sköts av en person. Ett exempel är enmansbetjäning av vissa lok vilket förekommer såväl inom statens järnvägars driftsomrâde som vid olika industrijärnvägar. På samma gång som man i arbetslivet finner exempel på ökad förekomst av arbetsformer som kan rubriceras som ensamarbete har en utveckling skett av olika typer av teknisk utrustning med hjälp av vilken ensamarbetaren kan stå i kontakt med omvärlden. Denna har medfört utveckling att möjlighet ofta finns att begränsa den enskildes utsatthet vid ensamarbete. Utmärkande för ensamarbete är inte bara att arbetsformen kan innebära särskilda risker från olycksfallssynpunkt. Ensamarbetet innehåller också moment som från psykologisk och social synpunkt kan göra arbetsformen särskilt påfrestande. En påtaglig orsak kan här vara att man känner oro för konsekvenserna av ett olycksfall eller insjuknande. En annan orsak kan vara fruktan att man inte ensam skall klara upp komplicerade eller oväntade händelser som inträffar under tjänstgöringen. Själva ensamheten som sådan kan också ha en pressande inverkan på människan. Känslan av obehag under ensamarbete är ofta särskilt framträdande vid tjänstgöring nattetid. Samtidigt måste betonas att olika människors sätt att uppleva ensamhet i arbetet varierar inom vida gränser. Vissa arbetstagare kan uppleva ett ensamarbete exempelvis kontrollarbete nattetid - som en helt nedslitande arbetsform medan andra utan obehag fullgör samma slags uppgifter. En svårighet vid lagstiftning om ensamarbete är att begreppet ensamarbete är i viss mån flytande. Från det typiska ensamarbetet - t. ex. skogsarbete utan mänsklig kontakt under stora delar av arbetsdagen eller vakttjänst av ensam arbetstagare i maskinstation - finns många steg innan man når arbetsformer som klart innebär att arbetet utförs i direkt och nära kontakt med andra människor. Viss skillnad måste dessutom göras mellan arbete som arbetstagare utför utan att arbetskamrater finns närvarande och ensamarbete som utförs utan att möjlighet finns till direktkontakt med människor över huvud. Utredningen vill med angivna utgångspunkter anföra följande. När man lägger upp arbetsuppgifter bör hänsyn tas till att ensamarbete kan vara förenat med speciella påfrestningar av psykisk art. Vid ensamarbete måste under alla förhållanden särskilt beaktas om sådan utrustning är tillgänglig att möjlighet finns till kontakt med den som utför arbetet och om tillfredsställande transportberedskap upprätthålls så att den ensamarbetande kan få hjälp om han råkar ut för olycksfall eller drabbas av sjukdom. Frågorna vid ensamarbete bör lösas i enlighet med den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. l § andra stycket arbetsmiljölagett att arbetet skall anpassas efter människans förutsättningari fysiskt och psykiskt avseende. För att fästa uppmärksamheten på de olägenheter som kan vara förknippade med ensamarbete föreslår utredningen att i 3 kap. 3 § andra stycket arbetsmiljölagen förs

138 Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. jl.

in en bestämmelse att arbetsgivare skall beakta den särskilda risk for ohälsa och olycksfall det kan medföra att arbetstagare utför arbete ensam. Det följer av samverkansreglerna i 7 kap. 4 och 9 §§ förslaget till arbetsmiljölag att samråd skall ske innan ensamarbete anordnas. l kapitel 13 behandlas frågor om partsinllytande på arbetsmiljöfrågor. Utredningen hänvisar också till vad som anförs i avsnitt 8.9 om rätt för arbetstagare att underlåta att utföra farligt arbete i avvaktan på besked om det skall fortsättas. Där behandlas frågan om införande av en särskild bestämmelse i detta avseende i arbetsmiljölagen. Denna bestämmelse blir av betydelse även när det gäller frågor om ensamarbete. Arbetsmiljöutredningen anser med hänsyn till de faror som kan vara förenade med ensamarbete att skyddsombuden bör ha särskilda möjligheter att ingripa mot ensamarbete som för den anställde innebär risk från skyddssynpunkt. Här kan komma i fråga både fall där själva utförandet av arbetet innebär större risker vid ensamarbete än annars och fall där den omständigheten att arbetstagare är ensam ökar riskerna med hänsyn till svårighet att få hjälp vid olycks- eller sjukdomsfall. Har överenskommelse inte träffats mellan parterna och innebär ensamarbete särskilda risker för den anställde bör sålunda skyddsombud kunna bestämma att ensamarbete inte får anordnas i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen. En bestämmelse av detta innehåll föreslås i 7 kap. 7§ atrbetsmiljölztgen. Den föreslagna bestämmelsen bör kunna bli en viktig trygghetsskapande faktor för den anställde, eftersom frågor om ensamarbete ofta måste bedömas med tanke på omständigheterna i det enskilda fallet som skyddsombudet får antas vara väl förtrogen med. Angående skyddsombuds ansvar vid ingripande mot ensamarbete bör samma regler gälla som vid avbrytande av arbete som innebär omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa. Något skadeståndsansvar föreslås följaktligen inte men skyddsombud. som missbrukar sina befogenheter. kan fråntas sitt uppdrag av den fackförening som utsett ombudet.

8.6 TV-övervakning m. m.

Behandlingen av ensamarbete har lett in på frågor om teknisk apparatur för att undvika vissa olägenheter vid ensamarbete. Ett sådant hjälpmedel kan vara TV-övervakning. Som integritetsskyddskommittén framhållit (se bilaga l avsnitt 2.135) kan emellertid TV på arbetsplatser också utnyttjas på ett sätt som inte är godtagbart. Härmed avses att genom TV kan utforskas vad som utgör den anställdes privata förhållanden. lntegritetsskyddskommitténs förslag behandlas f. n. ijustitiedepartementet. Enligt förslaget skall i brottsbalken införas regler till skydd mot bruket av viss optisk apparatur, däribland apparatur för TV-övervakning. Reglerna innebär i huvudsak skydd för den enskilde i hans bostad eller på en anstalt där han vårdas. Dessutom bereder de integritetsskydd vid uppenbara kränkningar på plats där den enskilde är skyddad för allmän insyn. Kommittén föreslår även en lag om TV-övervakning som gäller övervakning från såväl myndigheters som enskildas sida. Tillstånd skall fordras för övervaknings-

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl. 139

kamera som är anbringad så att den kan riktas mot plats som är upplåten för eller annars nyttjas av allmänheten. Som tillståndsmyndighet föreslås länsstyrelsen. lnnan tillstånd meddelas skall yttrande inhämtas från den kommun där övervakningskameran skall brukas. De Föreslagna reglerna ger visst skydd även mot missbruk av TV-övervakning på arbetsplatser. Detta är främst fallet i fråga om arbetsplatser som är förlagda till plats som även nyttjas av allmänheten. Enligt förslaget till lag om TV-övervakning skall övervakningskamera brukas med tillbörlig hänsyn till enskilds personliga integritet. l det föreslagna tillståndsförfarandet finns emellertid ingen garanti för att arbetstagarnas anspråk på integritetsskydd beaktas. Enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning kan finnas anledning att bereda även de anställda tillfälle att yttra sig i ärende angående tillstånd att bruka övervakningskamera. Arbetstagarna bör härvid - på motsvarande sätt som redan sker i byggnadslovsärende - företrädas av skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder dem. Arbetsmiljöutredningen föreslår att lagförslaget kompletteras med en bestämmelse i detta avseende.

Övriga frågor om bruk av TV på arbetsplatser bör i allmänhet kunna lösas

genom överenskommelse mellan parterna. Med stöd av den allmänna foreskriften i 2 kap. l § andra stycket förslaget till arbetsmiljölag bör emellertid ingripande kunna ske mot missbruk av teknisk apparatur som riktar sig mot den anställdes berättigade anspråk på integritetsskydd.

8.7 Legotillverkning m. m.

Vid olika slags entreprenad, upphandlings- och legotillverkningsavtal kan arbetsmiljöproblem flyttas över från ett företag till ett annat. Det kan exempelvis vara fråga om tillverkning vari ingår ett farligt ämne som ej får användas eller kräver särskilda skyddsåtgärder. l fall där entreprenadföretag utför arbete på samma arbetsställe som uppdragsgivaren innebär de bestämmelser som föreslås i arbetsmiljölagen om arbetarskyddet på gemensamt arbetsställe att uppdragsgivaren har ett samordningsansvar beträffande de åtgärder som behövs i skyddshänseende. l övrigt har uppdragsgivaren eller köparen inget särskilt ansvar för skyddsförhållandena inom entreprenadföretag eller företag som utför legotillverkning eller annan tillverkning. Detta motiveras av att vissa företag annars måste ges eller tvingas skaffa sig en bestämmanderätt över andra företag som i sin tur skulle rubba förutsättningarna för de möjligheter som bör finnas till företagsetablering. Enligt det till lagrådet remitterade förslaget till lag om medbestämmande i arbetslivet får den fackliga organisationen förhandlings- och informationsrätt även i frågor angående avtal med annat företag om entreprenad, upphandling eller legotillverkning. Anser den fackliga organisationen att sådant avtal kan innebära risk för kringgående av den arbetsrättsliga lagstiftningen -exempelvis arbetsmiljölagstiftningen - kan organisationen utöva vetorätt. Härigenom kan bevakas att arbetsmiljöproblemen uppmärksammas även av den lokala skyddsorganisationen i detta företag.

140 Allmänna skyldigheter jör arbetsgivaren m. fl.

Särskilda påkallas emellertid for tillsynsmyndigheterna att befogenheter agera i dessa sammanhang. Myndigheterna måste ha möjlighet att snabbt lokalisera arbetsmiljöproblem som kan tänkas föreligga eller uppkomma vid utförande av arbete eller tillverkning av produkter för annat företags räkning. Arbetsmiljöutredningen föreslår därför i 8 kap. 3 § andra stycket arbetsntiljölagen en bestämmelse att den som i sin verksamhet använder viss produkt elleruppdrar åt annan att utföra visst arbete skall vara skyldig att efter anfordran upplysa tillsynsmyndighet om vem som levererar produkten eller utför arbetet.

8.8 Arbetstagares skyldigheter

För att arbetsmiljön skall bli tillfredsställande är det nödvändigt att de anställda visar intresse för skyddsfrågorna och aktivt deltar i skyddsarbetet. l det föregående har understrukits betydelsen av att de anställda engagerar sig i det organiserade skyddsarbetet. Av arbetsmiljölagen bör framgå att den enskilde arbetstagaren vid fullgörande av sitt arbete skall medverka till att åstadkomma en god arbetsmiljö. Han skall följa givna föreskrifter samt använda de skyddsanordningar och iaktta den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. l 3 kap. 4 § första stycket lagförslaget har tagits upp bestämmelser som understryker detta. Av den föreslagna bestämmelsen följer att arbetstagaren skall visa omtanke i arbetet och medverka till en god ordning på arbetsplatsen. Han skall också ha sin uppmärksamhet riktad på att anordningar som han använder är i gott skick i skyddstekniskt avseende och på skyddsförhållanden över huvud. Om han iakttar felaktigheter eller brister skall han anmäla dessa till arbetsledare eller skyddsombud. l avsnitt 8.9 behandlas arbetstagares möjligheter att underlåta att utföra arbete i avvaktan på besked om det skall fortsättas. l det föregående har framhållits att rätt bedriven introduktion, instruktion och utbildning liksom arbetets allmänna uppläggning är av grundläggande betydelse också för att det blir god efterföljd av skyddsföreskrifter på arbetsplatsen. Fråga kan dock komma upp om vägran av arbetstagare att följa föreskrifterna kan vara tillräcklig anledning för uppsägning. Enligt lagen (l974:l2) om anställningsskydd skall uppsägning från arbetsgivarens sida vara sakligt grundad. I förarbetena anfördes (prop. 1973:129) beträffande uppsägningar som hänför sig till den anställde personligen att kravet på saklig grund borde anses uppfyllt först vid klart dokumenterad olämplighet. En ordervägran borde inte utan vidare anses utgöra grund för uppsägning. Det framhölls härvid att omständigheterna i det enskilda fallet kan ha varit sådana att arbetstagaren haft rimliga skäl för sin vägran. Saklig grund för uppsägning får dock enligt dessa uttalanden anses föreligga om arbetstagarens ordervägran framstår som ett uttryck för en allmän ovillighet att rätta sig efter arbetsgivarens anvisningar. Det är som arbetsmiljöutredningen ser det uppenbart att skyddsarbetet kan äventyras om arbetstagare inte vill rätta sig efter de skyddsföreskrifter som

Allmänna

skyldigheter fdr arbetsgivaren m. fl. 141

gäller på arbetsplatsen. Underlåtenhet i detta avseende kan medföra risker inte bara för den egna säkerheten och arbetskamraternas utan också inverka ogynnsamt på skyddsnivån över huvud. Ett medel som det här kan bli fråga om att tillgripa är att skilja arbetstagaren från anställningen. Frågan huruvida saklig grund för uppsägning föreligger eller ej får härvid bedömas enligt lagen om anställningsskydd med beaktande av de skyddsskäl som kan tala mot fortsatt anställning. Föreligger speciella skäl lör vägran att rätta sig efter skyddsföreskrifter, t. ex. överkänslighet för viss skyddsutrustning. bör givetvis andra åtgärder såsom omplacering övervägas.

8.9 Underlåtenhet att utföra

farligt arbete.

Arbetstagarens rätt att i sitt arbete underlåta att utsätta sig för fara ingår som en viktig del i den totala arbetssituationen. Frågan hänger nära samman med skyddsombudens möjligheter att ingripa i situationer som innebär fara för arbetstagarna. l sitt förra betänkande Bättre arbetsmiljö inriktade sig arbetsmiljöutredningen särskilt på samverkansfrågorna, i synnerhet skyddsombudens uppgifter och befogenheter. Förslaget ledde i den delen bl. a. till att skyddsombuden fr. 0. m. den l januari 1974 fick en lagreglerad befogenhet att i utpräglade farosituationer avbryta verksamheten i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen. Bestämmelsen ñnns i 40b§ arbetarskyddslagen och föreslås bli Överförd till 7 kap. 7§ första stycket i den foreslagna arbetsmiljölagen. Enligt den nämnda bestämmelsen kan skyddsombud. när visst arbete innebär omedelbar och allvarlig fara for arbetstagarens liv eller ohälsa och rättelse inte genast kan uppnås genom hänvändelse till arbetsgivaren, bestämma att arbetet skall avbrytas i avvaktan på yrkesinspektionens ställningstagande. Skyddsombudets befogenhet att avbryta arbete har i 7 kap. 7§ tredje stycket förslaget till arbetsmiljölag utvidgats till att över huvud gälla när det är påkallat från skyddssynpunkt att ingripa mot arbete som arbetstagare utför ensam. Genom att skyddsombuden sålunda har tillagts vittgående befogenheter när det gäller att förhindra farliga situationer i arbetet har arbetstagarnas situation i nu berört hänseende förbättrats. Frågor som rör arbetstagares rätt att underlåta att utföra farligt arbete har emellertid inte därmed lösts helt och hållet. l betänkandet Bättre arbetsmiljö (s. 249) framhöll arbetsmiljöutredningen att frågor som rör den enskilde arbetstagarens möjlighet att vägra utföra farligt arbete inte kunde ses isolerade utan borde prövas i samband med överväganden inom kollektivavtalsrätten som berör även andra former av arbetsinställelse. De borde därför diskuteras i anslutning till den översyn av arbetsfredslagstiftningen som hade inletts av arbetsrättskommittén. Utredningen uttalade vidare sin avsikt att i ett kommande betänkande återkomma till dessa frågor, inte minst i anslutning till problem som rör ensamarbete. Sedan nu arbetsrättskommittén lagt sitt betänkande Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975: 1) får arbetsmiljöutredningen ta upp frågorna till närmare behandling.

142 Allmänna för arbetsgivaren m. fl.

skyldigheter

Genom tjänsteavtalet ställer arbetstagaren sin arbetskraft till arbetsgivarens förfogande lör mer eller mindre bestämda arbetsuppgifter. Arbetsgivarens arbetsledningsrätt motsvaras i princip av en lydnadsplikt för arbetstaär emellertid försedd med begränsningar i skilda hängaren. Lydnadsplikten seenden. Vet arbetsgivaren själv att ordern är avtalsstridig eller borde han ha förstått det, behöver ordern inte åtlydas. Arbetstagaren är inte heller skylen order som innebär brottslig handling eller innebär överträdig att utföra delse av någon lagföreskrift som avser den allmänna säkerheten. Arbetsgivaren har i princip inte heller rätt att föreskriva något villkor som strider mot goda seder. Slutligen gäller att arbetstagaren inte är skyldig att åtlyda en order som utsätter honom för fara till liv och hälsa (jämför SOU 1975:1 s. 331). Längre gående begränsningar kan följa av avtal. Enligt gällande rätt viker sålunda lydnadsplikten bl. a. vid order att utföra arbete som objektivt sett innebär fara till liv och hälsa. Arbetstagaren får på om i en viss situation vägran att utföra förelagd arbetsegen risk bedöma avtalsbrott. Arbetsrättskommittén föreslår i betänkandet Deuppgift utgör mokrati (SOU 1975:1 s. 820) beträffande omfattningen av på arbetsplatsen arbetsgivarens tolkningsföreträde i fråga om arbetets ledning och fördelning enligt kollektivavtal, att tolkningsföreträdet och motsvarande lydnadsplikt skall sättas ur spel också när en arbetsorder enligt arbetstagares berättigade subjektiva uppfattning innebär fara till liv och hälsa. Motsvarande ordning har tagits upp i lagrådsremissen. Förslaget medför att arbetstagaren löper mindre risk att göra sig skyldig till otillåten arbetsvägran än som är fallet, om lydnadsplikten viker endast när fara objektivt sett får anses vara för handen. Det finns anledning anta att nu angivna synsätt kommer att slå igenom också på icke kollektivavtalsreglerade förhållanden. Enligt arbetsmiljöutredningens mening är den omfattning av arbetstagarens rätt att vägra utsätta sig för fara i arbetet som arbetsrättskommittén har av faran föreslagit väl avvägd. Arbetstagaren går fri så snart hans uppfattning är berättigad med hänsyn till de omständigheter i vilka han befann sig. Den närmare av rätten till arbetsvägran i nu berörda fall överlåts omfattningen åt domstolarna. främst arbetsdomstolen. att utforma i praxis. Även om frågan om den enskilde arbetstagarens rätt i allmänhet att vägra utföra farligt arbete sålunda kan förutsättas få en tillfredsställande lösning inom ramen för den pågående arbetsråttslagstiftnlngen, finns det enligt arbetsmiljöutredningens mening skäl att i visst hänseende överväga ytterligare reglering av frågan. Denna hänger. som utredningen inledningsvis antytt. nära samman med rätten lör skyddsombud att i vissa fall avbryta arbete. som ställs inför en farlig arbetsuppgift har möjlighet att När en arbetstagare vända sig till företrädare för arbetsgivaren eller skyddsombudet. bör han naturligtvis göra det. Föreligger sådan situation som avses i 7 kap. 7§ första stycket i den föreslagna arbetsmiljölagen. kan arbetet komma att stoppas med stöd av den nämnda paragrafen. Av intresse i detta sammanhang är med hänsyn härtill närmast frågan om arbetstagarnas rätt att i en farosituation inställa arbetet för att rådgöra med skyddsombud eller arbetsledare. Med hänsyn till det nära samband som denna fråga har med arbetsmiljöproblemen anser utredningen önskvärt att den särskilt behandlas i den kommande arbetsmiljölagen. En uttrycklig reglering av vad som skall gälla i detta hänseende kan antas upplevas som ett påtagligt stöd för den enskilde arbets-

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fi. 143

tagaren i den inträffade farosituationen. Den underlättar för honom att ta ställning i frågan om arbetet skall fortsättas. Arbetsmiljöutredningen vill i detta sammanhang peka på ett förslag som har övervägts i Norge. Det innebär att arbetstagaren. som ett led i en allmän aktsamhetsplikt, åläggs att underrätta arbetsledaren, arbetsgivaren eller skyddsombudet när han upptäcker fel eller brist som kan medföra fara för liv eller hälsa. Anser han att han inte utan sådan fara kan fortsätta arbetet, är han skyldig att avbryta detta i avvaktan på besked av arbetsgivaren eller dennes företrädare. Det nu beskrivna förslaget visar på en möjlighet att inom arbetsmiljölagstiftningen reglera frågan om arbetstagarens uppträdande när han står inför en riskabel arbetsuppgift. Utredningen har i enlighet härmed närmare övervägt en ordning genom vilken arbetstagarens av avbrytande farligt arbete inordnas i hans allmänna skyldighet att iaktta försiktighet enligt förslaget till arbetsmiljölag. Utredningen föreslår sålunda till en början att i 3 kap. 4§ andra stycket arbetsmiljölagen tas in en föreskrift att arbetstagare skall underrätta företrädare för arbetsgivaren eller skyddsombud, när han finner att visst arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv och hälsa. I anslutning till denna skyldighet att ta kontakt med skyddsombud eller arbetsledare för rådfrågning föreslås en regel om skadeståndsfrihet för arbetstagaren. Han skall vara fri från skadeståndsskyldighet för skada till följd av att han underlåter att utföra arbetet i avvaktan på besked om det skall fortsättas. Till grund för bedömningen skall härvid läggas den anställdes egen berättigade uppfattning. Den ordning som nu har föreslagits torde i praktiken i allmänhet tillämpas redan nu. Den föreslagna bestämmelsen ger inte desto mindre arbetstagaren ett behövligt stöd för hans handlande i de fall då han bedömer att han med hänsyn till uppkommen fara bör avbryta arbetet för att konsultera skyddsombud eller överordnad. Det kan förutsättas att den föreslagna bestämmelsen i praktiken får den positiva effekten att arbetstagaren i vart fall inte fortsätter eller tar itu med en farlig arbetsuppgift utan att saken först diskuterats med arbetsgivarens representant. Det uppehåll i arbetet som blir en följd av bestämmelsen gör det också i allmänhet möjligt att tillkalla skyddsombudet. En bestämmelse av föreslagen innebörd får av naturliga skäl särskilt stor betydelse vid ensamarbete, där svårighet föreligger att med kort varsel nå kontakt med arbetsgivare eller skyddsombud. Den situation som uppkommer när arbetsgivaren efter att ha tillkallats påfordrar att arbetet skall fortsättas eller när skyddsombud inte ñnner skäl att avbryta arbetet omfattas inte av den nu föreslagna bestämmelsen. Frågan huruvida vägran i sådan situation utgör avtalsbrott eller inte får avgöras efter gällande arbetsrättsliga grundsatser.

8.10 arbete

Företagares eget

Viss reglering som avser arbete som arbetsgivare själv utför infördes i samband med 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen. l 53 § arbetarskyddslagen skrevs sålunda in en bestämmelse som rör arbetsgivares eget arbete. Enligt

144 Allmänna m. fl.

skyldigheter för arbetsgivaren

denna gäller Föreläggande eller förbud som tillsynsmyndighet meddelat mot användning av en anordning e. d. även mot arbetsgivaren själv. Också arbete som ensamföretagare utför berördes vid lagändringarna. Enligt 7 a§ arbetarskyddslagen gäller bestämmelserna om skyddsförhållandena på gemensamma arbetsställen även den som där driver verksamhet utan att ha arbetstagare anställd. Utredningen behandlar i betänkandets kapitel l5 arbetsmiljölagstiftningens tillämpningsområde och tar där upp frågan om ensamforetagares arbete. Utredningen är efter en genomgång av olika omständigheter av den uppfattningen att det är naturligt och riktigt att i väsentliga avseenden tillämpa lagstiftningen om arbetsmiljön även på sådant arbete. Vad gäller ensainföretagare bör arbetsmiljölagen vara tillämplig vid hantering av teknisk anordohälsa eller olycksfall. Även bestämning eller ämne som kan föranleda melserna om gemensamma arbetsställen bör gälla på arbete som ensamföretagare utför. l fråga om arbete som arbetsgivare själv utför bör lagstiftningen gälla i tillämpliga delar. lnte minst med tanke på de anställdas säkerhet är det viktigt att gällande föreskrifter iakttas även i arbete som arbetsgivare utför personligen. Som en allmän regel föreslås därför i 3 kap. 5 g arbetsmiljölagen att arbetsgivare skall i tillämpliga delar följa lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter även i vad avser arbete som han själv utför. Också ensamföreiaktta försiktighet i sitt arbete över huvud. Ansvaret tagare bör självfallet preciseras i 3 kap. 5 k lagförslaget till att gälla i fråga om tekniska anordningar. ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall och gemensamma arbetsställen. De närmare kraven på ensamföretagarna bör liksom kraven enligt arbetsmiljölagen överlag utformas genom arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet. Styrelsen har därvid att väga angelägenheten av en god arbetsmiljö mot kostnader och andra svårigheter för dem som åläggs olika skylanser utredningen det naturligt att digheter. När det gäller ensamföretagare främst inrikta föreskrifterna där denne normalt verkar på sådana situationer antingen tillsammans med anställda eller annars i samma slags miljö som Det kan också finnas särskild anledning att ge föreskrifter om arbetstagare. t. ex. besiktning av vissa tekniska anordningar, användande av vissa farliga ämnen e. d. Däremot bör man, även om det gäller hantering som i och för ingående reglering av ensamföretagarens arsig omfattas av lagen. undvika betsförhållanden i sådana hänseenden som inte kan bli föremål för tillsyn eller där regleringen kan upplevas som ett obehörigt ingrepp i den personliga integriteten. I fråga om arbete som arbetsgivare utför personligen har den föreslagna bestämmelsen sin största betydelse när arbetsgivaren deltar i arbetet tillsammans med de anställda. l övrigt finns anledning att anlägga samma betraktelsesätt på sådant arbete som enligt vad nyss anförts bör läggas på arbete av ensamföretagare. Arbetarskyddslagstiftningens utvidgning till att gälla väsentliga frågor i ensamföretagarens arbetsmiljö behandlas vidare i kapitel 15 och 18.

Allmänna m. fl. 145

skyldigheter för arbetsgivaren

8.11 Gemensamma arbetsställen

Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen infördes viktiga bestämmelser om arbetsmiljön på gemensamma arbetsställen. Bestämmelserna avser fall där två eller flera personer samtidigt driver verksamhet på samma arbetsställe. Särskilda skyldigheter i skyddshänseende finns då för byggherre, arbetsgivare. arbetstagare och ensamföretagare. l förarbetena till 1973 års lagändringar har lämnats utförlig beskrivning om hur bestämmelserna om gemensamma arbetsställen skall tillämpas. Nämnda bestämmelser har stor räckvidd och innebar genomgripande forändringar i förhållande till tidigare läge. Det är med hänsyn till den korta tid bestämmelserna varit i kraft inte möjligt att göra någon närmare värdering av hur de verkat. Ett allmänt intryck är emellertid att bestämmelserna på många gemensamma arbetsställen haft stor betydelse när det gällt att få till stånd ett samlat skyddsarbete och klara ansvarsförhållanden. Detta gäller särskilt byggarbetsplatser. Bygghälsan, som är byggnadsindustrins organisation för företagshälsovård, har med ledning av bestämmelserna ställt samman detaljerade regler om hur det gemensamma skyddsarbetet skall bedrivas på byggarbetsplatserna. På övriga gemensamma arbetsställen är det, som utredningen förutskickade i sitt förra betänkande, svårare att åstadkomma enhetliga tillämpningsregler beroende på att förhållandena skiftar så starkt på de arbetsplatser det är fråga om. Gemensamma arbetsställen är vanligen förekommande i samband med olika slags underhålls, tillsyns- och transportarbeten på fasta driftsställen. Parallellt med det ordinarie arbetet kan här av utomstående företag drivas olika slag av arbete. Det kan gälla både uppdrag till entreprenadföretag av mer eller mindre stadigvarande natur och tillfälliga uppgifter. Ett annat slag av gemensamt arbetsställe uppkommer åter då fler än en arbetsgivare är verksamma med skogsarbete e. d. på tillfälligt arbetsställe. Ytterligare en typ av gemensamt arbetsställe, vilken inom sig rymmer många varianter, föreligger då skilda företag delar olika slags utrymmen. Särskilt vad gäller fasta driftsställen där olika slag av entreprenadverksamhet bedrivs är det angeläget att finna former för ett obligatoriskt samordningsansvar. Genom den bestämmelse som tillkom i 53 ag första stycket arbetarskyddslagen genom 1973 års ändringar har ett särskilt arbetarskyddsansvar införts för den som råder över arbetsställe. Det är i detta läge naturligt att i en ny lag gå vidare och lägga ett samordningsansvar på den som råder över fast driftsställe när två eller flera företag samtidigt driver verksamhet där. Denne bör liksom byggherre kunna överlåta ansvaret. Att så sker kan vara lämpligt om den verksamhet som hör till det fasta driftsstället i något fall framstår som obetydlig i förhållande till verksamhet som där bedrivs av utomstående företag. Möjlighet att träffa överenskommelse måste också finnas med tanke på fall där byggarbetsplats och fast driftsställe sammanfaller. l samordningsansvaret för den som råder över fast driftsställe bör, på samma sått som redan är fallet beträffande byggherres ansvar, ligga en skyldighet att allt efter behovet bygga upp och svara för en lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i samverkan. En viktig del av ansvaret för samordning av skyddsåtgärder är att tidsmässigt planera de skilda företagens verksamhet så att hälso- och olycksfallsrisker inte uppstår på grund av att olika gruppers

lO

146 Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl.

arbeten stöter samman. Genom den samordningsansvariges försorg skall vidare göras klart vilka arbetsgivare eller ensamföretagare som skall stå för olika slags skyddsanordningar på arbetsstället. Om den samordningsansvasitt ansvar eller om övriga arbetsgivare. ensamföretagare eller rige försummar arbetstagare underlåter att följa anvisningar från den samordningsansvarige finns möjlighet för arbetarskyddsmyndigheterna att ingripa.

Övriga gemensamma arbetsställen rymmer inom sig en rad fall som inte

är generellt klart avgränsbara gentemot icke-gemensamma arbetsställen. Här bör yrkesinspektionen ha möjlighet att - om överenskommelse inte träffas om vem som skall vara samordningsansvarig på det gemensamma arbetsstället- efter bedömning i det enskilda fallet meddela erforderliga föreskrifter om samordningsansvaret. Arbetsmiljöutredningen förutsätter att arbetarskyddsmyndigheterna med uppmärksamhet följer utvecklingen på samtliga de arbetsställen där skyddsförhållandena behöver regleras med utgångspunkt i de ifrågavarande bestämmelserna. Mot bakgrunden av det anförda föreslår utredningen att i arbetsmiljölagen slås fast att den som råder över fast driftsställe skall ha ett ansvar för samordningen i skyddshänseende när två eller flera företag samtidigt driver verksamhet på arbetsstället. I övrigt föreslås att arbetarskyddslagens bestämmelser om gemensamma arbetsställen förs över i sak oförändrade till arbetsmiljölagstiftningen. Huvudbestämmelsema återfinns i 3 kap. 6 och 7 §§ och 8 kap. 6§ lagförslaget.

8.12 av lokal eller markområde

Upplåtare

Bestämmelser om upplåtare finns på åtskilliga ställen i arbetarskyddslagen. Här bör nämnas 46 § om upplåtelse av grustag. 53 § tredje stycket om upplåtelse av arbetslokal eller personalrum och slutligen 53 a ä första stycket om ansvar för den som råder över arbetsplats. Ansvaret för att arbetsförhållandena är tillfredsställande i skyddshänseende bör i första hand vila på arbetsgivaren. I vissa fall där denne inte har praktiska möjligheter att vidta åtgärder måste tillsynsmyndigheterna dock kunna vända sig mot den som förfogar över sådana möjligheter. Bestämmelsen i 53 a § första stycket arbetarskyddslagen infördes på utredningens förslag genom 1973 års lagändringar. Den behövs, som utvecklades vid dess tillkomst, när den anställdes arbetsgivare saknar rådighet över arbetsställe där arbete utförs. Redan i gällande lydelse avses även den situationen att det är ensamföretagare som råder över arbetsställe där åtgärd påkallas med hänsyn till arbetsförhållandena för utomstående arbetstagare. Bestämmelsen bör nu ges vidgad omfattning och avse även fall då ensamföretagare är sysselsatt på främmande arbetsställe. Enligt 46 § arbetarskyddslagen åligger det ägare eller nyttjanderättshavare till mark på vilken grustag eller liknande arbetsställe är beläget att, om han mot ersättning låter någon där hämta grus eller annat sådant, se till att ar- De förhållanden som betsstället hålls i godtagbart skick från skyddssynpunkt. avses med denna bestämmelse bör enligt arbetsmiljöutredningens mening

Allmänna skyldigheter för arbetsgivaren m. fl. 147

regleras i samma ordning som andra fall då arbetsgivare eller ensamföretagare saknar rådighet över arbetsställe där arbete utförs. 53 § tredje stycket arbetarskyddslagen ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att förbjuda fortsatt upplåtelse av arbetslokal eller personalrum som upplåtits till arbetsgivare. Bestämmelsen fick ändrad utformning genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen. Avsikten var att uttrycka att meddelat förbud mot upplåtelse skall - så länge vidtagen åtgärd inte vidtagits - avse även upplåtelse till annan arbetsgivare eller ensamforetagare som bedriver verksamhet av samma slag som förbudet avser. Bestämmelsen bör nu ges generell syftning även på upplåtelse till ensamföretagare. l arbetarskyddslagen saknas en allmän bestämmelse med stöd av vilken tillsynsmyndighet kan vända sig mot upplåtare av markområde. Detta har ibland framstått som en brist. Som exempel kan nämnas fall när det gällt att ordna personalutrymme vid stuveriarbete inom hamnområde, vid upplåtelse av område for torghandel e. d. Här kan 53 a § första stycket arbetarskyddslagen inte användas, eftersom bestämmelsen förutsätter att den ansvarige har en allmän rådighet över arbetsstället. På motsvarande sätt som redan gäller beträffande lokalupplåtelse bör därför möjlighet finnas att meddela förbud även i fråga om markområde som upplåtits för arbete eller som personalutrymme. Arbetsmiljöutredningen föreslår med hänsyn till det anförda att i arbetsmiljölagen fors in bestämmelser om skyddsansvar for den som råder över arbetsställe eller upplåtit lokal eller markområde for arbete eller som personalutrymme. Föreligger på arbetsställe missförhållanden som innebär risk för ohälsa eller olycksfall för någon som arbetar där, kan tillsynsmyndighet sålunda enligt 8 kap. 8§ förslaget till arbetsmiljölag rikta föreläggande eller förbud mot den som råder över arbetsstället även i fall då denne inte är ari förhållande betsgivare till den som utsätts for risken. Enligt 8 kap. 9 § lagförslaget kan tillsynsmyndighet vidare - om missforhållande i skyddshänseende föreligger beträffande lokal eller markområde som upplåtits för arbete eller som personalutrymme - meddela förbud mot vidare sådan upplåtelse tills angiven åtgärd vidtagits med lokalen eller markområdet. En hänvisning till nämnda bestämmelser föreslås i 3 kap. ll§ lagförslaget.

9 Kemiska risker i och

arbetsmiljön

med

samordningen lagstiftningen

om hälso- och

miljöfarliga

varor

9.1 Allmänna synpunkter hälso-

på lagstiftningen om och miljöfarliga varor

Gemensamt område för lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor och arbetarskyddslagstiftningen är i princip all yrkesmässig hantering av sådana varor såvitt avser skyddet för arbetstagarnas hälsa. För att man skall kunna ta ställning till hur en ny lagstiftning om arbetsmiljön bör utformas i dessa avseenden är det nödvändigt att något närmare betrakta i vad mån lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor är av direkt betydelse för den yrkesmässiga användningen av sådana varor. [lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor finns vissa mycket allmänt utformade bestämmelser och bemyndiganden. Dessa gäller över hela fältet och avser ett slags grundskydd vid all hantering. Angående bemyndigandena för produktkontrollnämnden erinras om att nämnden bl. a. kan ge föreskrifter om märkning och rapportering av varas sammansättning, egenskaper i övrigt och hantering samt angående anmälningsskyldighet for den som yrkesmässigt hanterar eller importerar hälso- och miljöfarlig vara. Produktkontrollnämndens möjlighet att ge generella föreskrifter som begränsar hanteringen av hälso- och miljöfarliga varor inskränks i vad avser förbud att hantera eller importera sådan vara utan särskilt tillstånd (53 § kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor). Bestämmelsen kan läsas som om nämnden - utom i de fall då det är särskilt föreskrivet såsom beträffande gifter och bekämpningsmedel- ej kan meddela restriktioner om hanteringen, eftersom restriktioner alltid har ett slags förbudssida. Detta stämmer med att det befunnits nödvändigt att i kungörelsen närmare ange nämndens befogenheter med avseende på gifter. vådliga ämnen, bekämpningsmedel och PCB-varor. Mot en formell tolkning står å andra sidan de allmänna uttalanden som gjordes i förarbetena angående nämndens uppgifter. Som ny föreskrift i lagen om hälso- och miljöfarliga varor av betydelse för arbetarskyddet kan pekas på bestämmelsen i l2§ om rätt för tillsynsmyndighet att som ett led i den löpande tillsynen. efter särskilt beslut därom. erhålla upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen (prop. l973zl7 s. 113). Med hänsyn till arbetarskyddsmyndigheternas funktion som tillsynsorgan enligt lagen torde bestämmelsen få anses ge dessa myndigheter möjlighet att - för att utröna vilka risker en vara som hanteras på en arbetsplats medför för arbetstagarna - begära upplysningar om varans ursprung, sam-

150 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

mansättning. egenskaper i övrigt, omsättning e. d. Förutom av arbetsgivaren även av tillverkare, importör eller försäljare. Någon möjlighet för arbetarskyddsmyndighet att ingripa med märkningsföreskrifter eller andra restriktioner i tillverkningsledet synes produktkontrollagen däremot inte inrymma. Lagen ger tillsynsmyndighet befogenhet att meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att tillse efterlevnaden (13 §). Innebörden av denna bestämmelse är oklar och någon ledning ges inte i förarbetena. För arbetarskyddsmyndigheternas del tillkommer oklarheten i kompetensområde med hänsyn till att deras tillsyn anges omfatta arbetarskyddsstyrelsens verksamhetsområde. I detta ingår enligt gällande arbetarskyddslagstiftning inte att reglera ansvaret för tillverkare och Försäljare av hälsofarliga varor. Bestämmelserna i lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor sådana de utförts i tillämpningskungörelsen överensstämmer till stor del med tidigare reglering av främst gifter. vådliga ämnen, bekämpningsmedel och PCBvaror. Ett väsentligt syfte vad gäller de hälsofarliga varorna är att fastställa vilka varor som skall anses som gifter eller vådliga ämnen. Syftet med klassificeringen är att avgränsa sådana varor som på grund av sina egenskaper och hantering inte bör få fritt produceras eller förekomma i den allmänna handeln. Genom regler om tillståndstvång skapas kontroll över tillverkning och import av samt handel med gift. Överlåtelser av gift för konsumentbruk förhindras medan däremot överlåtelse lär ske till den som skall använda giftet yrkesmässigt. Vidare finns viktiga bestämmelser om märkning av gifter och vådliga ämnen. Även här är.syftet främst att skapa säkerhet i den allmänna handeln. Liksom tidigare enligt giftförordningen saknas i stor utsträckning regler särskilt inriktade på det yrkesmässiga användandet. Vidsträckta undantag görs

i tillämpningsföreskrifter för märkning vid överlåtelse för sådan ztnvâindning.

Angående märkning av gift eller vådligt ämne som tagits i bruk för yrkesmässig användning ñnns endast en allmän aktsamhetsregel. Den yrkesmässiga användningen av gift liksom tillverkning av och handel med vådliga ämnen förutsätter anmälan till yrkesinspektionen. Bestämmelserna härom samt reglerna om yrkesinspektionens godkännande av föreståndare vid tillverkning av och handel med gift kan delvis betraktas som arbetarskyddsföreskrifter som av praktiska skäl inryms i den författning som närmast reglerar dessa varukategorier. Medan de närmare föreskrifter som utfärdats med stöd av produktkontrollagen om gift och vådliga ämnen i mindre utsträckning är direkt inriktade på de risker som är förenade med tillverkning och yrkesmässig användning av sådana varor, gäller bestämmelserna om bekämpningsmedel och PCBvaror fullt ut även i fråga om yrkesmässig användning. I propositionen med förslag till lagen om hälso- och miljöfarliga varor (prop. 1973:17 s. 9l) konstaterades att den föreslagna lagen gäller vid sidan av arbetarskyddslagstiftningen. Detta angavs innebära att sådana allmänna restriktioner av betydelse för användningen av produkter i olika hanteringsled som utfärdas med stöd av lagen bör av arbetarskyddsmyndigheterna läggas till grund för deras bedömningar och betraktas som minimikrav som under alla omständigheter måste uppfyllas. Samtidigt förutsattes att arbetarskyddsmyndigheterna med stöd av arbetarskyddslagstiftningen meddelar

Kemiska risker i arbetsmiljön. . . 151

andra och strängare föreskrifter, när så påkallzts för att uppfylla arbetarskyddets krav. De risker för arbetstagarnas hälsa som är Förenade med själva tillverkningen av hälso- och miljöfarliga varor och med den yrkesmässiga hanteringen av sådana varor skulle alltså liksom dittills främst mötas med arbetarskyddsåtgärder.

Återgivna uttalanden stämmer väl med det förhållandet att miljökontroll-

utredningens förslag (SOU 1972:31) som låg till grund för lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor i huvudsak gick ut på att komplettera giftförordningens bestämmelser om skydd mot hälsofara med Föreskrifter till skydd for den yttre miljön. 1 propositionen (s. 101) angavs emellertid också en inriktning på arbetarskydd och andra arbetsmiljöfrågor. Med den nya lagstiftningens hjälp skulle man kunna bättre komma till rätta även med riskerna i arbetslivet. Enligt propositionen borde denna inriktning komma till uttryck även vid lösandet av organisationsfrågorna. Det ansågs därför nödvändigt att utforma organisationen för produktkontrollfrågor så att såväl naturvårdens och miljöskyddets som arbetarskyddets intressen tillgodosågs. Mot denna bakgrund kan ses att chefen för arbetarskyddsstyrelsen ingår som självskriven ledamot i produktkontrollnämnden samt att arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen svarar för den tillsyn enligt lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor som har samband med deras verksamhet i övrigt. Samtidigt innebär den i propositionen angivna inriktningen även på arbetarskydd en oklarhet. Den i propositionen presenterade författningsregleringen och motiveringarna till denna präglas i hög grad av att till en ny lagstiftning förs över giftlagstiftningen kompletterad med bestämmelser till skydd för den yttre miljön. Den efterföljande administrativa regleringen genom produktkontrollkungörelsen och produktkontrollnämndens författningar har också i ringa grad inriktats på arbetsmiljön.

9.2 Närmare

angående tillämpningsområdet för arbetarskyddslagen och lagen om hälso- och varor miljöfarliga

Grundläggande för tillämpningsområdet av lagen om hälso- och miljöfarliga varor är vad som innefattas i begreppet hälso- och miljöfarlig vara. Den i lagen givna definitionen är ämne eller beredning som med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön samt vara som innehåller eller behandlats med sådant ämne eller beredning, om varan därigenom och med hänsyn till sin hantering kan befaras medföra skada. 1 förarbetena (prop. 1973:17 s. 108) anförs att termerna ämnen och beredningar är gängse i svensk giftlagstiftning. Till ämnen anges i detta sammanhang höra grundämnen och kemiska föreningar. ofta gemensamt benämnda (kemiska) substanser. Beredningar avses omfatta sådana sammansatta varor som lösningar. emulsioner. pulverblandningar och pastor. Enligt vad som vidare anförs anknyter definitionen med uttrycket “kan befaras medföra” till förutsebarheten och typiciteten med avseende på risken med varan. Som exempel på varor som typiskt sett får anses som hälso- och miljöfarliga nämns bekämpningsmedel och varor som i fråga om egenskaper och användning står bekämpningsmedlen nära.

152 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

För att begränsa det varusortiment som faller under lagen om hälso- och miljöfarliga varor är lagen i första hand tillämplig på varor som kan ge skadeeffekter av kemisk eller fysikalisk-kemisk art, till skillnad mot skadeverkningar som är att betrakta som rent fysikaliska eller mekaniska effekter. l undantagsfall kan regeringen göra lagstiftningen tillämplig även på andra varor. Att ge upp kravet på att lagstiftningen i första hand skall ge skydd mot kemiska eller fysikalisk-kemiska effekter skulle enligt vad som framhölls i propositionen (s. 88) få till följd att lagen kom att omfatta bl. a. alla varor som kan åstadkomma sårskador genom enbart mekanisk inverkan. Utan nämnda begränsning ansågs varusortimentet bli alltför omfattande. l sammanhanget kan noteras att arbeten med vissa kemiska ämnen har ansetts innebära risk för skada på rent fysikalisk eller mekanisk väg (se SOU 1972:31 s. 81). Som exempel härpå har angetts silikos och asbestos. l kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor indelas ämnen som är att hänföra till sådana varor och som kan befaras medföra skada på människor i gifter och vådliga ämnen. Denna indelning, som kan tjäna till ytterligare om innebörden ledning i begreppet hälsofarlig vara, berördes inte i propositionen till produktkontrollagen. Uppdelningen i gifter och vådliga ämnen. med samlingsbenämningen hälsofarliga varor. infördes med giftförordningen och ersatte tidigare gällande indelning i gifter av första och andra klassen. Anledningen var att man önskade reservera ordet gift för ämnen med mera uttalad giftighet. Någon diskussion fördes inte i förarbetena till giftförordningen (prop. 1962:184) om avgränsningen av begreppen gifter och vådliga ämnen utan det hänvisades endast till exempliftering i vägledande förteckningar. Någon principiell utvidgning av begreppet vådliga ämnen i förhållande till gifter av andra klassen synes inte ha avsetts utan begreppsmässigt var skillnaden att varas faktiska giltighet avgjorde giftforfattningarnas tilllämplighet och inte som tidigare varans uppförande på förteckning över gifter. l arbetarskyddslagen förekommer uttrycket hälsofarligt ämne (eldfarliga. explosiva, frätande. giftiga eller eljest hälsofarliga ämnen). Det anges att i fråga om sådant ämne åtgärder skall vidtas så att fara för arbetstagare i möjligaste mån förebyggs. Alla ämnen och material som med ett visst användningssätt kan vara hälsofarliga är i detta avseende att anse som hälsofarliga ämnen enligt arbetarskyddslagstiftningen. Uppstâr risk genom ämnet skall åtgärder vidtas mot den. I vissa lägen kan tolereras hög potentiell farlighet hos ett ämne - om nämligen skadliga verkningar hindras av effektiva motåtgärder - medan i andra fall redan en låg farlighet är oacceptabel. Riskerna kan även vara indirekta, t. ex. kastande sten från sprängsalva. Ytterst bestäms begreppen hälso- och miljöfarliga varor och hälsofarliga ämnen liksom begreppen brandfarliga och explosiva varor enligt de särskilda förordningarna därom av syftet med den lagstiftning vari de ingår. I produktförfattningarna utgår man från ett klassiñceringsförfarande. Enligt l § lagen om hälso- och miljöfarliga varor ingår i bedömningsgrunden även viss varas hantering. I praktiken har emellertid denna faktor främst betydelse beträffande varor som är tillverkade för speciella ändamål. För allmänt använda industrikemikalier där hanteringssituationen kan variera högst väsentligt måste varans biokemiska egenskaper väga tyngst vid en klassificering eller annan bedömning. I arbetarskyddslagstiftningen beaktas däremot varje ska-

Kemiska risker i . . 153

arbetsmiljön.

derisk hur speciell situationen än är. Dessa skilda utgångspunkter ger också olika innehåll åt varubegreppet i produktlagstiftningen å ena sidan och arbetarskyddslagstiftningen å andra sidan. Risker genom brand och explosion finns långt utanför området brandfarliga och explosiva varor enligt de särskilda förordningarna. Här kan t. ex. påpekas risker med metalldamm och trädamm, med finfordelad het koks. heta oljor. oljedimma etc. På liknande sätt kan risk finnas för yrkesskada genom hälsofarliga ämnen utan att dessa återfinns i giftnämndens vägledande förteckningar eller ärjämforliga med däri upptagna ämnen. Produktkontrollagen innehåller liksom tidigare giftforordningen som ett av rekvisiten för skadeverkan att skadan grundas på kemiska eller fysikalisk-kemiska egenskaper hos varan. Från arbetarskyddssynpunkt synes ämnets angreppssätt ointressant, förutsatt att det är ämnet i och for sig som är verksamt och inte av ämnet förfardigade anordningar. Kvarts och asbest är farliga oavsett hur verkan beskrivs, likaså t. ex. primula (allergen). Likaväl som mot höggradigt giftiga produkter kan man ha anledning att vidta åtgärder av olika slag mot trädamm. mot mycket låg kromhalt i cement. mot formalinhalten i spånplattor eller mot lacknaftahalten i färg etc. Det är inte ovanligt att triviala material som används utan problem i hemmen kan vålla skada på människor i arbetslivet. Så kan exempelvis bomull ge yrkessjukdomen byssinos och kolsyra utgöra kvävningsrisk. Den i detta avsnitt förda diskussionen skall inte fattas så att tillämpningsområdet för lagen om hälso-och miljöfarliga varor begränsas av den ursprungliga innebörden av begreppet hälsofarliga varor. Tvärtom bör som redan framhållits begreppet ges den innebörd som motsvaras av syftet med lagstiftningen. l den mån man med denna lagstiftning avsett att reglera även speciella situationer inom arbetslivet kan natuiligtvis begreppet utvidgas. Den detaljreglering som hittills förekommit med stöd av lagen lämnar dock väsentliga områden vad gäller de kemiska riskerna i arbetslivet utanför lagstiftningen. l sin tur bör detta ses mot bakgrunden av vad som enligt vad tidigare anförts ursprungligen var utgångspunkten för lagstiftningen. Vidare kan konstateras att förarbetena till lagen om hälso- och miljöfarliga varor - utöver tidigare anförda allmänna uttalande om inriktningen på arbetsmil- _iöfrågor - lämnar foga vägledning för en reglering efter arbetarskyddets behov.

9.3 Synpunkter på hur lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor fungerat inom arbetarskyddsområdet

Vid bedömningen av hur lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor fungerat måste till en början understrykas att det här rör sig om en lagstiftning som varit i kraft endast under kort tid. Området är stort och komplicerat och kan verka närmast oöverskådligt med hänsyn till mängden av kemiska ämnen. Verkningarna av dessa ämnen har ännu inte på långt när kunnat systematiseras och i den mån de kunnat utredas har orsakssammanhangen ofta visat sig svårfângade och utomordentligt invecklade. De vetenskapliga framstegen och den tekniska produktutvecklingen har sedan 1940-talet varit

154 Kemiska risker i arbetsmiljön . . . SOU l976zl

oerhört snabba. Det har efter hand visat sig att den kemiska utvecklingen inte bara innebär nya möjligheter till välfärd utan också kan ha negattiva verkningar på sätt som man från början inte förutsåg. Under en följd av år har samtidigt lagstiftningen legat stilla och lämnat en rad frågor om undersökningsskyldighet beträffande verkningssätt av olika kemiska medel, om deklarationsplikt och om ansvar för skadeverkningar obesvarade. Ingen kan under sådana Förhållanden rimligen vänta sig att en ny allmän produktlagstiftning skulle efter kort tid lösa alla frågor och ge upphov till en från alla synpunkter effektiv tillsyn. Bedömningen kan starta från skilda utgångspunkter, Man kan utgå från att ändamålet med lagen om hälso- och miljöfarliga varor var att reglera även de kemiska riskerna i arbetsmiljön och utifrån detta synsätt utvärdera hur lagen fungerat. Som framgår av tidigare avsnitt är emellertid lagens syfte på denna punkt oklart utvecklat. Så mycket kan dock sägas att lagen om hälso- och miljöfarliga varor aldrig har syftat till att träda i stället för arbetarskyddslagen på det kemiska området. Den är i stor utsträckning inriktad på skyddet för miljön utanför arbetsplatserna samtidigt som dock den hälsooch miljöfarliga varan och dess risker skall kontrolleras genom lagen ifråga oavsett var. när och av vem den hanteras. Hur produktkontrollagen fungerat från arbetarskyddssynpunkt belyses av det yttrande från arbetarskyddsstyrelsens tillsynsavdelning och den promemoria från produktkontrollbyrån som redovisas i betänkandets bilaga 1 avsnitt l2.3.3. Arbetsmiljöutredningen vill i detta avseende ytterligare anföra följande. Närmast till hands liggande är då att konstatera att lagen om hälso- och miljöfarliga varor bidragit till att rikta intresset på frågan om verkningarna av kemiska medel. Genom lagen har framhållits sambandet mellan olika miljösektorer. Här kan nämnas att naturvårdsverkets produktkontrollbyrå lagt upp en programkatalog över bl. a. samarbetsuppgifter för produktkontrollens behov. Programkatalogen ger en överblick över pågående och planerade aktiviteter och kan användas som underlag for diskussioner om samarbete mellan myndigheter på produktkontrollområdet. Den bör också möjliggöra en bättre långtidsplanering och resursbedömning och kan på så sätt vara till stor nytta även för arbetarskyddet. Den diskussion lagen föranlett har vidare fäst uppmärksamheten på i hur hög grad många miljörisker har sin upprinnelse och primära verkan i arbetsmiljön. Det är heller inget tvivel om att arbetarskyddsmyndigheternas tillsynsfunktioner enligt lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor gett ytterligare aktualitet åt strävandena att fånga in tillverkningsledet även vad gäller kemiska risker på arbetsplatserna. Den nya lagstiftningen har gjort att en mängd ärenden med denna inriktning kommit under arbetarskyddsmyndigheternas bedömning och lagen om hälso- och miljöfarliga varor har gett dessa myndigheter visst lagstöd att få in upplysningar och handlingar av tillverkare. importörer och försäljare av kemiska medel. Att gåöver produktkontrollnämnden har dock i vissa fall medfört fördröjningar. Exempel på detta framhålls i det följande. Vidare kan noteras att produktkontrollnämnden genom produktkontrollbyrån planerar ett projekt syftande till en produktkartläggning med årlig produktdeklaration av kemiska ämnen och beredningar. Härigenom skulle man kunna få fram ett register över kemiska produkter ur vilket man kan inhämta bl. a. produktens kemiska sammansättning och ansvarig tillverkare eller im-

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 155

portör. Ett sådant register med allmän basinformation skulle även för arbetarskyddet vara en värdefull tillgång och underlätta överblicken av det kemiska området. Lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor mottogs med stor förväntan på arbetsplatserna och det är uppenbart att dessa förväntningar inte infriats enbart genom de positiva effekter som noterats i det föregående. För arbetsskyddet har lagstiftningen inneburit att man har att söka regleringen på det kemiska området inom två skilda lagkomplex. Av dessa är lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor, som bygger på den gamla giftlagstiftningen och dessutom innehåller vissa mycket allmänna bestämmelser, allt annat än lättillgänglig. Splittringen på olika lagkomplex innebär att det är svårt att orientera sig i författningstexterna. Detta måste anses vara en väsentlig nackdel. lnte bara personal inom den offentliga tillsynen utan också arbetsgivare och skyddsombud m. fl. måste ha möjlighet att klart överskåda lagstiftning som rör arbetarskyddet och tillämpa den. En annan olägenhet är att lagstiftningen i sin nuvarande utformning ger zirbetarskyddsmyndigheterna få självständiga befogenheter inom produktkontrollområdet. Detta har i vissa fall medfört fordröjningari tillsynsarbetet och försvårat produktutredningar och meddelande av märkningsbestämmelser. eftersom arbetarskyddsmyndigheterna varit nödsakade att föra över ärendet för handläggning inom produktkontrollnämnden. Det kan visserligen sägas att tidigare möjligheter att handla med stöd av arbetarskyddslagen kvarstâtt. l förarbetena till lagen om hälso- och miljöfarliga varor har dock gjorts vissa uttalanden om att skyddsarbetet på det kemiska området skall ledas av produktkontrollnämnden. Med hänsyn till bristerna i arbetarskyddslagen är det vidare naturligt att arbetarskyddsmyndigheterna sökt finna former för tillsyn enligt den nya lagstiftningen som dessutom får anses ställa myndigheterna inför särskilda krav på samarbete. Tillämpningssvårigheter har vidare föranletts av att lagen om hälso- och miljöfarliga varor i väsentlig mån tar sikte på andra områden än arbetarskyddet. vilket måste prägla bestämningen av begreppet hälso- och miljöfarlig vara. För arbetarskyddets del kan det finnas anledning att handla inom en betydligt vidare ram än som bestäms av detta begrepp såsom det hittills tolkats. Detta behöver i och för sig inte tyda på någon brist i lagen om hälsooch miljöfarliga varor men det anförda belyser att det kan vara vanskligt att reglera väsentliga frågor for arbetsmiljön i annan lagstiftning. Slutligen bör framhållas att vissa svårigheter vid tillämpningen kan hänföras till att de väsentligt utökade myndighetsuppgifterna enligt produktkontrollagstiftningen endast motsvarats av obetydliga förstärkningar av personalresurserna på vad som tidigare var giftnämndens kansli. Det kan också ifrågasättas om inte intressena inom miljöskyddets olika områden skulle gynnas om den samordnande produktkontrollmyndigheten gavs en mera självständig ställning i förhållande till andra myndigheter inom produktkontrollområdet.

156 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

9.4 Allmänna utgångspunkter for en reglering

Människan utsätts i dag for kemiska påverkningar på ett helt annat sätt än man kunde räkna med exempelvis vid tiden for gällande arbetarskyddslags tillkomst. Kemiska produkter tillverkas i starkt ökad omfattning. Enskilda produkter, bl. a. vissa syntetiska ämnen och tungmetallföreningztr, har visat sig kunna direkt eller indirekt medföra hälsorisker på kort eller längre sikt. Härtill kommer ökade luft- och vattenföroreningar som i sig själva medför belastningar for människan. Kemiska produkter hanteras både inom och utom arbetsmiljön och ogynnsamma verkningar kan. oberoende av var produkterna hanteras, uppkomma både för personalen och för omgivningen. Inom arbetshygienen måste beaktas exempelvis att upptag av bly, kadmium och arsenik kan ske via den yttre miljön, att asbestdamm kan finnasi fritidsmiljö, att en persons alkoholoch tobaksvanor har betydelse i satmbztnd med ämnen i arbetsmiljön eller att källan till forntodad yrkesallergi kan finnas i hemmiljö. Vidare är givetvis den allmänna bakgrundsexpositionen för hela folket av vikt vid bedömningen av vad som skall godtas i arbetsmiljön. Flera exempel på kopplingar mellan olika miljösektorer har lämnats i kapitel 4. Det är således viktigt att en helhetssyn anläggs vid bedömningen av de kemiska riskerna i arbetsmiljön och annan miljö. Det kemiska området är så vidsträckt och forgrenat att en fullständig redovisning av kemiska risker inom arbetsmiljön och annan miljö omöjligen kan ske inom ramen for utredningsarbetet. Översikten i kapitel 4 och senare års kända erfarenheter torde emellertid väl räcka for att slå fast att tyngdpunkten i fråga om de omedelbara riskerna vid hantering av kemiska ämnen och produkter ligger i arbetsmiljön. Den övervägande delen av dessa varor förekommer först och intensivast i arbetsmiljön och det är där man har anledning att vänta att ogynnsamma verkningar i första hand gör sig gällande. På arbetsplatserna är människan utsatt för farliga ämnen på ett sätt som i fråga om antalet preparat och långvarig exposition for vissa ämnen allmänt sett vida överstiger expositionen utanför arbetet. Härtill kommer att expositionen på arbetsplatserna ofta sker under påfrestande förhållanden. Kombinationseffekter från flera ämnen är vanliga liksom liknande effekter från ämnen och andra arbetsmiljöfaktorer. Det finns således anledning att konstatera att vid bedömningen av de faktorer som berör människans hälsa måste den totala expositionen for ett givet ämne beaktas. En totalsyn bör anläggas och vid miljöforbättringar på ett område måste man sträva efter att minska eller i vart fall inte öka belastningen på miljön i övrigt. Med utgångspunkt i en helhetssyn på de kemiska riskerna skulle kunna hävdas att alla sådana frågor borde samlas upp i en lagstiftning och att samhällets resurser för att tillgodose miljövården på detta område borde koncentreras inom en enda myndighet. Det är å andra sidan en fördel att olika miljöaspekter utvecklas och bevakas av myndigheter med särskilda ansvarsområden. Vad gäller arbetarskyddet är vidare uteslutet att en så dominerande sektor som frågorna om de kemiska riskerna skulle brytas ut från arbetarskyddsmyndigheterna till en central expertmyndighet. Mot detta talar inte endast att vi här har att räkna med speciella problem av utomordentlig betydelse for arbetarskyddet. En sådan lösning är också otänkbar med hänsyn

Kemiska risker i arbetsmiljön. . . 157

till de kemiska riskernas samband med tekniska anordningar för arbetets bedrivande. med utformningen av arbetslokaler. arbetsprocesser och arbetsmetoder och med arbetsmedicinska förhållanden över huvud. Som framgår av tidigare avsnitt har lagen om hälso- och miljöfarliga varor ett vidsträckt tillämpningsområde och den tanken har stundom skymtat att lagstiftningen siktar mot en samlad reglering av risker med kemiska produkter. Det har dock redan påvisats att lagstiftningen i sin detaljutformning hittills varit inriktad på frågor som är allmängiltiga för alla miljösektorer. För arbetarskyddet tillkommer problem som sammanhänger med en mera intensiv hantering av kemiska medel och utnyttjande av komplicerad kemisk processteknik. Inom arbetslivet gäller det vidare en viss produkt med bestämd användning och man kan knappast få fram t. ex. en märkning som täcker alla situationer och inte samtidigt sprider riskmärkningen till ett så stort område att effekten suddas ut. Vid en allmängiltig reglering har man sålunda ett behov att väga den totala användningen innan man signalerar risken. Man leds därför in på ett klassiñceringsförfarande där bara vissa allmänt sett kvalificerade risker kan beaktas. l och för sig kunde lagen om hälso- och miljöfarliga varor utvecklas så att man inom denna lagstiftning tog upp alla frågor om kemiska risker och sålunda kompletterade lagstiftningen med särskilda regler för arbetarskyddets speciella behov. Det synes dock vara i hög grad önskvärt att undvika en uppsplittring av arbetsmiljölagstiftningen på olika lagkomplex. För ett bra arbetarskydd bör det enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning vara en grundläggande strävan att skapa lokala skyddsorganisationer som med stöd av arbetarskyddsmyndigheterna bevakar arbetsmiljöfrågorna. Det är då väsentligt att man underlättar orienteringen i författningstexterna och såvitt möjligt samlar arbetsmiljölagstiftningen inom en klart överskådlig ram. l stället för att utvidga lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor kan det därför vara lämpligt att i vissa avseende låta denna lagstiftning och arbetsmiljölagen överlappa varandra. En utgångspunkt vid utformningen av en ny arbetsmiljölagstiftning bör mot denna bakgrund vara att arbetsmiljölagen skall ge utrymme för hela det ansvar för arbetsmiljöns beskaffenhet som vilar på olika kategorier även vad gäller kemiska risker. I arbetarskyddslagen anges redan skyldigheterna i skyddshänseende för tillverkare och försäljare av tekniska anordningar och arbetarskyddsstyrelsen ges vissa befogenheter att meddela föreskrifter om märkning, typgodkännande m. m. ifrågavarande bestämmelser gäller generellt och alltså oavsett att beträffande vissa slag av tekniska anordningar motsvarande föreskrifter delvis kan meddelas enligt andra författningar. På samma sätt kan med den angivna utgångspunkten de allmänna bestämmelser om hälsofarliga ämnen som behövs i arbetsmiljölagen komma att i vissa stycken avse samma företeelser som lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Uppenban är samtidigt att - i den mån föreskrifter meddelats i annan - området lika väl som beträffande tekniska lagstiftning på det kemiska anordningar föreskrifter med stöd av arbetsmiljölagen skall meddelas endast när ytterligare reglering behövs för arbetsmiljön. Arbetsmiljöutredningen har inte heller till uppgift att ompröva den principiella uppläggningen av produktkontrollagstiftningen i detta hänseende.

158 Kemiska risker i arbetsmiljön . . .

Det är av vikt att effektivt bekämpa föroreningarna vid källan. som i de flesta fall är arbetsmiljön. När det gäller Förebyggande verksamhet i samband med kemiska risker på arbetsplatsen bör problemen i vissa delar lösas för denna sektor för sig av arbetarskyddsmyndigheterna i samarbete med arbetsmarknadens parter. Frågor av denna typ kan vara t. ex. märkning vid yrkesmässig användning och produktutredningar eller restriktioner över huvud beträffande ämnen som ger upphov till problem vid användning inom yrkeslivet. Lösningen av sådana problem vinner inte alltid bepå att frågan handlas i en krets av företrädare för myndigheter inom olika miljösektorer utan det kan tvärtom vara väsentligt att lå till stånd en snabb och samlad handläggning inom den närmast ansvariga myndigheten. Det finns därför skäl att överväga vidgade möjligheter för arbetarskyddsmyndigheterna att styra och kontrollera framställning, överlåtelse och användning av farliga ämnen. På det kemiska området tänker alltså en försig arbetsmiljöutredningen delning av insatser mellan myndigheter med särskilda ansvarsområden. Det är med en sådan uppdelning nödvändigt med utbyte av information och samverkan mellan olika myndigheter. För att främja detta kan en samordnande funktion för den kemiska produktkontrollen inte undvaras. Bl. a. kan pekas på att de samlade. begränsade resurserna för produktutredningar och toxikologiska värderingar nödvändiggör viss samplanering så att dubbelarbete undviks. Angående uppläggningen av produktkontrollagstiftningen kan allmänt sägas att vi genom varor lagen om hälso- och miljöfarliga fått en ny lagstiftning på ett viktigt område. Lagen har utformats med utgångspunkt i att enligt lagen skall kunna regleras hanteringen av en vara oberoende av hanteringsled och av inom vilken miljösektor den hanteras. Lagens innehåll svarar härvidlag uppenbarligen mot faktiska behov. Man bör i detta liksom övriga avseenden utgå från att den nya produktkontrollagstiftningen bör i sina grunddrag bestå oförändrad. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor fastslår som grundregel en skyldighet vid all hantering av sådana varor att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor elleri l förarbetena miljön. till lagen om hälso- och miljöfarliga varor(prop. 1973:17 s. 92-100) diskuteras ingående vilka skyldigheter angivna grundregel medför. l propositionen konstaterade departementschefen att regeln innebär. sett från myndigheternas synpunkt. att dessa inte behöver vänta med ett ingripande till dess skador har inträffat. Redan en på goda grunder uppkommen misstanke om skaderisker utgör alltså tillräcklig grund för ingripanden. Med sikte på arbetsmiljön bör arbetsmiljölagen innehålla bestämmelser om att alla de åtgärder skall vidtas som behövs för att förebygga att produkt får skadeverkningar vid framställningen eller användningen. Vid bedömningen av denna fråga måste hänsyn tas till att redan mycket låga halter av föroreningar kan vålla skador. En långtgående undersökningsplikt bör gälla för de ansvariga vad avser produktens egenskaper. Med hänsyn till att det gäller ämnen för yrkesmässig användning. där man har att räkna med långvarig exposition och kombinationsverkningar av olika slag, måste stora krav ställas på förebyggande undersökningar så att inte den osäkerhet som kan råda om risken går ut över dem som utsätts för ämnet i arbetslivet. Så långt detta

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 159

är vetenskapligt möjligt skall klarläggas att avsedd användning ej medför risker. Det är nödvändigt att myndigheterna härvid kan ingripa i det hanteringsled - ofta tillverkningsledet beträffande såväl tekniska anordningar som hälsofarliga ämnen - där ingripande sker mest effektivt. Allmänna aktsamhets- och undersökningskrav på alla dem som yrkesmässigt använder eller tillverkar. importerar eller överlåter produkter, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall i arbetslivet. innefattas i bestämmelseri 2 och 3 kap. förslaget till arbetsmiljölag. Med kunskaper om verkningarna hos kemiska produkter kan, som närmare behandlas i det följande, risker och otrygghet vid användningen ofta förebyggas. Skyldigheten att vidta försiktighetsåtgärder beträffande farliga ämnen bör emellertid innefatta även en förpliktelse att så långt som möjligt begränsa förekomsten av de beståndsdelar i produkten som medför att den bedöms som farlig vid användning i arbetslivet. Saluföring och användning att bör begränsas till sådana områden där det är oundgängligen nödvändigt använda det farliga ämnet. Finns mindre riskabla ersättningsprodukter bör dessa användas. l dessa avseende vilar bestämmelserna i förslaget till arbetssom vad gäller miljön i allmänhet kommer till miljölag på samma grundsyn uttryck i lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

9.5 Kontrollen över kemiska ämnen och produkter i

arbetslivet

9.5.1 Undersökning och rapportering

För arbetarskyddet är det väsentligt att få till stånd ett system så att man kan följa spridningen av kemiska medel i arbetslivet och mot detta ställa eventuella skadeverkningar vid framställning och användning av kemiska produkter. Framkomna resultat kan användas som underlag för studier där man söker fastlägga sambandet mellan miljöfaktorer och sjukdomar som kan ha samband med yrkesutövning. dvs. yrkesepidemiologiska studier. Endast genom att få fram ett sådant system kan man undvika att hamna i ett läge där man kanske bara har en allmän uppfattning att exponering skett men inte vet var och i vilken utsträckning ett farligt ämne förekommit. Här kan erinras om ILO-rekommendationen (nr 147) om förebyggande och kontroll av yrkesrisker förorsakade av cancerframkallande ämnen och agenser. Enligt rekommendationen bör vederbörande myndighet främja bl. a. epidemiolosamt insamla och sprida information angående riskerna för gisk forskning yrkescancer. För arbetarskyddsmyndigheterna kan det dessutom finnas beriskområde. Det hov att på kort tid skaffa en överblick över ett aktualiserat kan gälla t. ex. att utföra kartläggning av i vilka produkter viss kemikalie ingår eller föranstalta om produktutredning om vilka ämnen som ingår i viss tillverkning. med farliga ämnen grundläggs vid tillverkningen. För att Riskproblemen arbetarskyddssynpunkterna skall uppmärksammas i tid är det av vikt att arbetarskyddsmyndigheterna redan på tillverkningsstadiet har möjlighet att gå

160 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

in och få till stånd undersökning av ett ämnes egenskaper med hänsyn till dess framtida yrkesmässiga användning. Hos tillverkaren finns dessutom ofta bäst möjligheter att få uppgifter om produkters sammansättning, egenskaper i övrigt, spridning etc. Som tidigare nämnts ger lagen om hälso- och miljöfarliga varor arbetarskyddsmyndigheterna vissa möjligheter att vända sig mot tillverkare. importör eller försäljare och få upplysningar och ta del av handlingar om framställda produkter. Ett stadgande av denna innebörd har för arbetarskyddsmyndigheternas vidkommande sin naturliga plats i arbetsmiljölagen. Det bör kompletteras med möjlighet för dessa myndigheter att begära undersökning och provtagning. Bestämmelser i dessa avseenden föreslås i 8 kap. 3§ jämförd med 3 kap. 9§ arbetsmiljölagen. För att få en överblick över kemiska ämnen och produkter som används i arbetslivet behövs det också breda kartläggningar med stöd av generella föreskrifter som riktar sig mot samtliga producenter av visst slag av ämne eller produkt. Med hänsyn till uppläggningen av den befintliga produktkontrollagstiftningen synes det för att få klara gränslinjer lämpligt att sådana kartläggningar i princip förbehålls kompetensområdet för den centrala produktkontrollmyndigheten. En samlad registrering och bedömning kan på så sätt ske av verkningar inom olika miljösektorer. Rapporteringsskyldighet enligt 8 § lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan avse varje slag av kemikalie och förutsätter inte att ämnet klassificeras som gift eller vådligt ämne. Beträffande vissa ämnen inom arbetarskyddsstyrelsens intresseområde gäller emellertid att övriga produktkontrollmyndigheters ansvarsområden berörs endast i andra hand eller inte alls. Som exempel kan nämnas rapportering om egenskaper hos expanderad plast och blåsmedel för plast, beläggningen av svetselektroder etc. Arbetarskyddsstyrelsen bör här liksom eljest kunna ta initiativet till kartläggningar för arbetslivets behov genom den centrala produktkontrollmyndigheten eller initiera generella föreskrifter som meddelas av denna myndighet och med stöd härav själv utföra kartläggningen. Detta kan stundom synas vara en onödig omväg men för att få en effektiv rapportering från tillverkarledet torde det vara nödvändigt att författningsverksamheten på området utövas av en myndighet. Gäller det för arbetarskyddsmyndigheterna att snabbt få tillgång till önskade uppgifter torde möjligheten att med stöd av arbetsmiljölagstiftningen vända sig mot brukarna och enskilda producenter vara tillfyllest. Vad gäller förhållandena på arbetsplatserna bör arbetarskyddsmyndigheterna genom arbetsmiljölagen ges vida möjligheter att ingripa med krav på att arbetsgivare eller annan näringsidkare ger upplysningar om eller föranstaltar om undersökning av ämne som han använder eller framställer i sin verksamhet. Kravet bör kunna gälla anmodan i det enskilda fallet men bör också kunna utformas som generella föreskrifter om undersökning av de arbetshygieniska förhållandena och rapportering om resultatet därav vid visst slag av arbete. Befogenheter för arbetarskyddsmyndigheterna i dessa hänseenden inryms i 8 kap. 3 § förslaget till arbetsmiljölag respektive 6 kap. l § tredje stycket lagförslaget och 1 och 2 §§ förslaget till arbetsmiljöförordning. För att följa utvecklingen inom visst produktområde kan arbetarskyddsstyrelsen vidare ha behov av att anmälningar görs av den som_ börjar viss tillverkning, import, försäljning eller yrkesmässig användning. Beträffande myndigheternas inbördes kompetens bör i detta avseende samma synpunk-

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 161

att föreskriva rapporterings- och ter anläggas som beträffande befogenheten Befogenheter för arbetarskyddsstyrelsen att medundersökningsskyldighet. dela generella föreskrifter om anmälningsskyldighet föreslås därför endast såvitt gäller användning (Zä första stycket 3 arbetsmiljöförordningen). om anmälningsskyldighet vid framställ- Vad avser generella föreskrifter ning eller import av kemiska varor bör arbetarskyddsstyrelsen kunna utgå från den centrala produktkontrollmyndighetens författningsverksamhet. Föreskrifter om anmälningsskyldighet utgör ett nödvändigt komplement till föreskrifter om rapporteringsskyldighet beträffande produkters sammansättvill i detta sammanhang ning och egenskaper. Arbetsmiljöutredningen konstatera att 9 § lagen om hälso- och miljöfarliga varor måste tolkas vidsträckt. Paragrafen bör sålunda - i likhet med 8 § samma lag - anses kunna omfatta skyldighet att göra anmälan om varje slag av ämne, beredning eller annan vara. kan bli aktuell för en rad verksamheter allt efter Anmälningsskyldighet som registreringsrutiner skapas och den centrala produktkontrollmyndighetens och arbetarskyddsstyrelsens resurser ökar. Förutom med verksamheter med där man sysslar med ovan angivna kemiska produkter kan exemplifieras eller användning av cancerframkallande ämtillverkning, import, försäljning nen upptagna i arbetarskyddsstyrelsens anvisningar om hygieniska gränsvärden.

9.5.2 Märkning m. m.

I arbetsmiljön exponeras människor för ämnen med farliga egenskaper i en utsträckning som har Ökat alltmer och som kan sägas vara en väsentlig källa till den oro som många hyser för riskerna i arbetet. Även utanför arbetslivet utsätts människor för påverkan av farliga kemiska ämnen men ingenstans kommer man i så direkt beröring med sådana ämnen och är expositionen så koncentrerad som på arbetsplatsen. Med hänsyn till mångfalden av ämnen som hanteras på många arbetsplatser finns också betydligt större risker för att i och för sig relativt ofarliga ämnen blandas med resultat att de tillsamsom mans ger speciella skadliga effekter. De risker för ohälsa eller olycksfall är förenade med användningen av farliga ämnen kan motverkas om den som hanterar dem har kännedom om ämnets farlighetsgrad och om hur det skall handhas och förvaras. Genom kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor (18 §) infördes en i vissa avseenden utökad märkningsskyldighet i förhållande till den tidigare Sålunda skall enligt kungörelsen förpackning till gällande giftlagstiftningen. ämne vid överlåtelsen vara märkt med - förutom namngift eller vådligt uppgifter. upplysningar om varans karaktär av gift eller vådligt ämne, varningstext och uppgifter om vilka ämnen som ger varan dess hälsofarliga egenskaper - även hanteringsanvisningar och de innehållsuppgifter eller mängdi övrigt som produktkontrollnämnden föreskriver. Produktkonuppgifter trollnämnden kan begränsa märkningsskyldigheten och övergångsvis har i väsentliga avseenden undantag gjorts i fråga om produkter som överlåts för yrkesmässig användning. Enligt kungörelsen (50 §) kan produktkontrollnämnden meddela föreskrifter om märkningsskyldighet beträfytterligare

ll

162 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

fande hälso- och miljöfarlig vara. Med stöd härav har nämnden i fråga om märkning av gift eller vådligt ämne, som tagits i bruk för yrkesmässig användning. meddelat motsvarande allmänna aktsamhetsföreskrifter som tidigare gällde enligt giftlagstiftningen. Behovet av grundskydd genom märkning är detsamma vid yrkesmässig och annan hantering. Vid den yrkesmässiga användningen föreligger emellenid på grund av mera intensiv och långvarig hantering av stora mängder kemiska produkter ofta större och delvis andra behov av deklaration av risker och av hanteringsanvisningar och skyddsföreskrifter än vid konsumentbruk. Det kan här vara nödvändigt att ha mera flexibla regler som avpassar märkningsskyldigheten efter förhållandena på olika användningsområden. Särskilda behov for arbetslivet av deklaration kan också föreligga beträffande förekomst av visst ämne ingående i en vara som ej bedöms som hälsofarlig enligt lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor men som vid hantering under lång tid kan innebära risker. Enhetlighet inom olika branschområden och produktslag är en förutsättning för att märkning av förpackning vid överlåtelse skall effektivt tjäna säkerheten. När det gäller föreskrifter om sådan märkning bör man utgå från ett och samma övergripande system för att få till stånd enhetlig utformning och motverka förvirring genom att olika krav uppställs. En uppdelning av befogenheterna mellan flera myndigheter bör med hänsyn härtill i möjligaste mån undvikas. Enligt arbetsmiljöutredningens mening bör därför generella föreskrifter om märkning av förpackning som överlåts även i fortsättningen meddelas av den centrala produktkontrolImyndigheten. Här kan också påpekas att Sveriges godkännande av den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR) innebär att ADR:s märkningssystem kommer in på arbetsplatserna. Vårt nationella märkningssystem bör därför i möjlig utsträckning anpassas till ADR i varje fall beträffande industrikemikalier. För nationella vägtransporter av farligt gods gäller att regleringen skall handhas av de myndigheter som enligt gällande produktkontrollagstiftning har ansvaret for olika varukategorier. Som nämns i avsnitt 9.6 bör enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning på sikt eftersträvas att föra in även vissa andra varor än gifter och vådliga ämnen under lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Även om som framhållits särskilda behov av märkning finns för arbetarskyddet kan någon skillnad i den allmänna märkningsskyldigheten inte förordas i fråga om överlåtelse för konsumentbruk och överlåtelse för yrkesmässig användning. Skilda typer av generella föreskrifter i detta avseende kan medföra oklarhet och dessutom torde det inte vara möjligt att lägga på överlåtare att utreda avsedd användning av produkt som överlåts. Arbetsmiljöutredningen vill emellertid framhålla att det bör vara möjligt att inom ramen för gällande produktkontrollagstiftning gå betydligt längre i beaktande av arbetarskyddets behov än hittills skett. En bred allmän märkning bör eftersträvas till gagn för alla miljösektorer. Kungörelsen om hälsooch miljöfarliga varor ger i och för sig underlag för föreskrifter om såväl kvantitativ deklarationsskyldighet som skyldighet att lämna hanteringsanvisningar. De speciella märkningsbehoven för yrkesmässig användning avser ofta större förpackningar än som framställs för bruk av enskilda konsumenter. Hinder bör inte föreligga att med stöd av lagstiftningen om hälso- och mil-

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 163

jöfarliga varor meddela föreskrifter om utförligare av sådana förmärkning packningar. Sådan märkning kan vara av värde även för den enskilde konsumenten som vid mera omfattande arbeten kan utsättas för risker av samma slag som i yrkesmässig verksamhet. Arbetsmiljöutredningen förutsätter att ett utredningsunderlag snarast tas fram så att gällande undantag i produktkontrollnämndens tillämpningsföreskrifter beträffande överlåtelse för industriellt bruk och för lagerhållning för yrkesmässig verksamhet kan slopas eller begränsas till fall då tillräcklig säkerhet ändock Behovet föreligger. av generella märkningsföreskrifter är stort för arbetarskyddets vidkommande. En viktig insats kan göras genom att myndigheterna i samråd söker åstadkomma enhetlighet mellan en rad sinsemellan olika märkningssystem som införs av olika branschorganisationer. Som framgår av vad tidigare sagts kan emellertid arbetarskyddets behov av märkningsföreskrifter och produktdeklarationer aldrig helt tillgodoses inom den allmänna produktkontrollagstiftningens ram. Märkningsskyldigheten har hittills inom lagstiftningen reglerats om hälso- och miljöfarliga varor. En ändring bör här ske såtillvida att bestämmelser om märkning tas upp även i arbetsmiljölagstiftningen. Det bör sålunda klart att arbetarframgå skyddsmyndighet har befogenhet att meddela föreskrifter om att vid yrkesmässig användning av olika produkter skall finnas sådan innetillgänglig hållsdeklaration att tillräckligt finns underlag för yrkeshygienisk och arbetsmedicinsk bedömning. Allt efter lämpligheten skall vidare kunna uppställas krav på en mera schematiserad riskdeklaration till vid den direkta ledning hanteringen på arbetsplatsen samt text som anger hur produkten skall användas och förvaras. Föreskrifter från arbetarskyddsmyndighet om märkning o. d. blir i första hand aktuella vid sådan användning inom arbetslivet och för sådana produkter där den allmänna märkningen inte belinnes tillräcklig. Det naturliga är då ofta att föreskriften riktas mot den yrkesmässige brukaren. Sådan föreskrift bör kunna meddelas både i det enskilda fallet - av arbetarskyddsstyrelsen eller yrkesinspektionen - och generellt - av styrelsen - i fråga om användning av visst slag av ämne eller produkt. Befogenheter för arbetarskyddsmyndigheterna i dessa avseenden följer av 8 kap. 7 § förslaget till arbetsmiljölag respektive 2§ första stycket 2 förslaget till arbetsmiljöförordning. För att brukarna skall kunna få underlag för varningstext och hanteringsanvisningar bör emellertid arbetarskyddsmyndighet även ha befogenhet att rikta föreskrift mot viss tillverkare, importör eller försäljare. Föreskriften bör då kunna ges formen av åläggande att vid överlåtelse av visst slags ämne eller produkt tillställa brukaren produktdatablad e. d. som underlag för varningstext och hanteringsanvisningar. Bestämmelsen i 8 kap. 7 äjämförd med 3 kap. 9; förslaget till arbetsmiljölag innefattar sådan möjlighet. Eftersom i arbetsmiljölagen i enlighet med vad tidigare anförts bör finnas bestämmelser i alla de avseenden som är av direkt betydelse för arbetarskyddet. bör lagen också innehålla en allmän föreskrift om tillverkares. importörs och överlåtares märkningsskyldighet. En sådan bestämmelse föreslås i 3 kap. 9§ arbetsmiljölagen. I och med att förhållandet regleras i arbetsmiljölagen finns möjlighet för arbetarskyddsmyndighet att i det enskilda fallet med stöd av 8 kap. 7 § ålägga överlåtare att utföra viss märkning. Detta kan beträffande en speciell tillverkningsprodukt vara en fördel med hänsyn till de kontroll-

164 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

svårigheter som kan uppkomma om varan levereras till ett mycket stort antal små arbetsplatser. l praktiken torde man för övrigt kunna räkna med att mera utmejslade krav gentemot användarna på märkning i stor utsträckning driver fram deklaration och märkning från tillverkarna. Detta förhållande torde väsentligt minska nackdelen av att befogenheten att meddela generella föreskrifter om märkning vid överlåtelse förbehålls de myndigheter som enligt gällande produktkontrollagstiftning har ansvar för olika varukategorier. Med stöd av kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor kan föreskrifter om märkning meddelas även beträffande yrkesmässig användning av gifter och vådliga ämnen. Det kan vara lämpligt att denna möjlighet utnyttjas i samband med att föreskrift ges om märkning vid överlåtelse. l övrigt synes föreskrifter om märkning vid yrkesmässig användning böra meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Det bör nämligen hållas fast vid att den centrala produktkontrollmyndigheten inte är någon parallell eller övergripande arbetar-

skyddsmyndighet utan en samordnande myndighet vars allmänna föreskrif-

ter kompletterar föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar för arbetslivet. Som en följd av de nya regler som utredningen föreslår bör man sålunda efter en övergångstid kunna upphäva de särskilda föreskrifterna i produktkontrollagstiftningen om märkning av varor som tagits i bruk för yrkesmässig användning. Mångfalden av kemiska preparat i arbetslivet och ständiga förändringar i produktsortimentet medför att de anställda kan känna förklarlig oro inför användningen av olika kemiska produkter. Utredningen har i det föregående framhållit vikten av en noggrann märkning. Även information i andra former kan emellertid behövas för att de anställda skall få kännedom om hanterade produkter. Detta gäller inte bara i fråga om produkter med skadliga verkningar. Det är frân de synpunkter som nu nämnts väsentligt att de anställda - att de vet genom märkning eller på annat sätt - får sådan information vad det är som hanteras.

9.5.3 Förhandsbedömning I kapitel 10 tas frågor om förhandsbedömning upp till allmän behandling. Att sätta in förebyggande skyddsverksamhet på tidigaste möjliga stadium är i hög grad av vikt även beträffande kemiska risker som gett upphov till dominerande problem inom arbetslivet. Med hänsyn till att lagen om hälsooch miljöfarliga varor innehåller regler om förhandsprövning som har betydelse även for arbetsmiljön skall här beröras olika former av förhandsgranskning och restriktioner som bör övervägas i fråga om kemiska ämnen och produkter i arbetsmiljön. Det kan påpekas att redan detaljerade föreskrifter om märkning förutsätter en förhandsbedömning där hantering av skilda slag kan begränsas av märkningsskyldighet som villkor för överlåtelse, yrkesmässig användning e. d. Möjligheterna att införa en omfattande förhandsprövning av kemiska varor diskuterades vid tillkomsten av lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Det konstaterades att det skulle möta stora praktiska svårigheter att införa en generell förhandsprövning. Vidare anfördes att införandet av ett omfattande sådant system knappast skulle vara sakligt motiverat. Lagen om hälsooch miljöfarliga varor ger i stället möjligheter att i administrativ ordning fö-

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 165

reskriva villkor. tillståndstvång eller förbud beträffande vara av visst slag. inte heller på arbetsmiljöområdet kan det enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning anses genomförbart eller önskvärt att tillämpa en generell förhandsprövning beträffande kemiska risker. På arbetsplatserna hanteras ett mycket stort antal kemiska produkter och dessutom alstras kemiska ämnen som biprodukter vid olika slags arbetsprocesser. Nya och ändrade produkter tillkommer ständigt och nya arbetsprocesser och arbetsmetoder utvecklas. Trots att som tidigare understrukits de kemiska riskerna är ett dominerande problem på arbetsplatserna gäller dock beträffande det stora flertalet kemiska produkter antingen att de är relativt harmlösa vid avsedd användning eller också att riskerna ar väl kända och att hanteringen sker under betryggande former. Beträffande snart sagt alla ämnen förhåller det sig emellertid så att de kan ge skadeverkningar under vissa förhållanden. En generell förhandsprövning skulle förutsätta att i den ofliciella prövningen ingår att ta ställning till verkningarna på alla tänkbara användningsområden och med alla tänkbara användningssätt. Dessutom är verkningarna beroende av vilka andra ämnen som samtidigt används och vilka miljöfaktorer som i övrigt råder. En generell förhandsprövning skulle dessutom förutsätta resurser hos den prövande myndigheten av hittills okända mått. Administrativt skulle ett sådant system bli utomordentligt tungt och tidskrävande. Det är därför uppenbart att ett ansvar i första hand måste ligga på producenter och företag som använder produkterna och att den officiella förhandsprövningen bör begränsas till fall där särskild kontroll i olika avseenden är påkallad. varor infördes har kunskapen om Sedan lagen om hälso- och miljöfarliga kemiska risker ökat. Detta har ytterligare accentuerat producenters och arbetsgivares ansvar. lnnan kemiska produkter släpps ut eller används måste de ha noggrant prövats från skyddssynpunkt så att de som hanterar varorna inte utsätts för risker. Redan nu förekommer i viss utsträckning en förhandsbedömning av kemiska risker i arbetslivet. Till en början kan erinras om vissa förfaranden enligt kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor. Vid registrering hos produktkontrollnämnden av bekämpningsmedel ingår en prövning av skadlig inverkan på människor. Genom registreringsförfarandet har i flera fall användningen av visst bekämpningsmedel stoppats med hänsyn till befarade risker för personal som sysslar med spridningen. l fråga om vissa PCB-varor gäller att de ej får saluhållas. överlåtas eller användas yrkesmässigt utan tillstånd av produktkontrollnämnden. Även här ingår arbetsmiljösynpunkter i bedömningen. Vidare kan i sammanhanget erinras om arbetarskyddsstyrelsens anvisningar om hygieniska gränsvärden. Värdena i den av styrelsen fastställda gränsvärdeslistan ger underlag vid planeringen av exempelvis ventilationsanläggningar och kan av yrkesinspektionen användas som utgångspunkt bl. a. vid den obligatoriska förhandsgranskningen i byggnadslovsärenden. Enligt anvisningarna får vissa cancerframkallande ämnen inte förekomma i arbetslivet medan en del andra sådana ämnen får förekomma först sedan yrkesinspektionen i det enskilda fallet lämnat anvisningar rörande arbetssättet. Även om någon generell förhandsgranskning inte kan genomföras är det angeläget att samhället i tidigaste möjliga skede utövar en kontroll av att

166 Kemiska risker i arbetsmiljön. . .

kemiska risker inte uppstår på arbetsplatserna. Myndigheterna måste ha instrument att, allteftersom riskområden kan definieras och särskild tillsyn anses påkallad, föreskriva förhandsprövning beträffande farliga ämnen och arbetsprocesser vari farliga ämnen ingår eller bildas. Arbetsmiljölttgstiftningen bör ge möjligheter till olika former av sådan prövning. Den närmare utformningen av ett system med förhandsbedömning behandlas som nämnts i kapitel 10. Arbetsmiljöutredningen vill dock redan i detta sammanhang konstatera att arbetarskyddsstyrelsen bör ha möjlighet att meddela generella föreskrifter om tillståndstvång_ registreringsplikt och andra restriktioner för yrkesmässig användning av farliga ämnen. l ett tillståndssystem kan ett ämne eller en produkt som anses inte få förekomma i arbetslivet stoppas vid den administrativa behandlingen. Även befogenhet att ingripa med generellt förbud mot hantering i yrkesmässig verksamhet bör emellertid finnas för arbetarskyddsstyrelsen. Sådana ingripanden kan vara motiverade av att användandet av ämnet e. d. medför särskilda risker eller av att alternativa mindre riskabla ämnen står till buds. Förfarandet med någon form av tillståndsprövning eller generella förbud mot viss användning av bestämt ämne eller produkt ställer emellertid stora krav på myndighetens resurser och kan ofta ge anledning till vidlyftighet i handläggningen. Vid sidan av tillståndsprövning behövs därför ett enklare förfarande som ger garantier för att myndigheterna får tillfälle att utföra en bedömning på ett tidigt stadium och där granskningen dessutom kan sättas in i hela den planerade arbetssituationen. Med stöd av arbetsmiljölagen bör arbetarskyddsstyrelsen därför när ett påtagligt arbetsmiljöintresse föreligger kunna föreskriva att visst slag av arbetsprocess eller arbetsmetod skall på sätt som styrelsen bestämmer kontrolleras innan förfarandet används. Härvid kan inte minst risksituationer i kemiskt avseende komma att bedömas. Lagen bör ge myndigheten möjlighet att i sådana fall meddela föreläggande eller förbud i fråga om framtida användning av det som granskats. Alla nu nämnda former av förhandsgranskning behandlas ytterligare i kapitel 10. Till kontrollen hör även de föreskrifter om läkarundersökningar som arbetarskyddsstyrelsen skall kunna meddela enligt förslagen till arbetsmiljölag och arbetsmiljöförordning och som behandlas i kapitel 14. När det gäller restriktioner i hanteringen av farliga ämnen och produkter följer indirekt av arbetarskyddsstyrelsens befogenheter i förhållande till de yrkesmässiga brukarna vissa verkningar även för tillverkare. importörer och försäljare. Ett av arbetarskyddsstyrelsen uppställt krav på vissa egenskaper hos en produkt för att denna skall få användas på arbetsplatserna får sålunda i praktiken ofta effekt även gentemot tillverkarna som härigenom drivs att anpassa sin produktion efter styrelsens norm. På samma sätt får ett förbud mot yrkesmässig användning av viss produkt helt naturligt en betydande genomslagskraft även för framställningen och försäljningen därav. Samtidigt kan sägas att kontrollen beträffande användningen av farliga ämnen, som är underkastade restriktioner, skulle underlättas om arbetarskyddsstyrelsen får befogenhet att ingripa med direkt produktkontroll genom generella ingripanden på tillverkningsstadiet. Emellertid synes på det kemiska produktområdet övervägande skäl tala för att sådana ingripanden sker inom den samlade miljökontrollens ram. För att generella restriktioner skall kunna övervakas måste de ju avse alla användningsområden och kan inte

Kemiska risker i arbetsmiljön. . . 167

begränsas till överlåtelse för yrkesmässig användning. Att ge myndighet med ansvar för speciellt område inom produkthanteringen befogenhet att meddela generella restriktioner i form av förbud 0. d. mot överlåtelse av kemiska produkter synes över huvud vara svårt att förena med tanken att ha en allmän produktkontrollagstiftning. Belysande är att i sammanhanget erinra om tillåtlighetsprövningen av bekämpningsmedel och numera även PCB-varor. Visserligen är det inte minst här fråga om produkter som har sin huvudsakliga användning i yrkeslivet och en noggrann avvägning måste ske beträffande tillåtlighet och villkor för hanteringen med hänsyn till skyddet för arbetstagarna. På samma gång berörs emellertid viktiga miljövårdsintressen och det synes nödvändigt att prövningen sker med samtidigt hänsynstagande till båda dessa intressen och med den överblick inom produktkontrollområdet som kan finnas inom myndighet med ansvar för den samlade produktkontrollen. Den omgång som kan föranledas av att föra ärendet vidare till samordnande myndighet torde - med hänsyn till arbetarskyddsstyrelsens möjligheter att genom generella föreskrifter för brukarna indirekt påverka även tillverkningsledet - inte böra ses som någon större olägenhet. Att viss begränsning i tillämpningsområdet för lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor kan ligga i lagstiftningens allmänna inriktning torde vid ingripanden av den kvalificerade art det här är fråga om inte vara någon nackdel. Tvärtom är det nödvändigt att vid sådana ingripanden utgå från risken bedömd med hänsyn till verkningarna inom samtliga miljösektorer. En förutsättning för utredningens ställningstagande är dock att det blir klart att den centrala produktkontrollmyndigheten har befogenhet att ingripa med restriktioner beträffande hanteringen av hälso- och miljöfarliga varor. Vidare synes böra övervägas att utvidga befogenheterna för denna myndighet att gälla även meddelande av förbud mot hantering av visst slag av hälsofarlig vara. Eftersom regeringen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor kan meddela sådant bemyndigande framställer arbetsmiljöutredningen inget förslag på denna punkt. Frågan om den centrala produktkontrollmyndighetens befogenhet att meddela förbud mot viss hantering torde i stället få avgöras sedan konkret material framkommit som visar myndighetens behov i detta avseende. Vad som här har behandlats är frågan om befogenhet att med generell syftning meddela restriktioner i fråga om överlåtelse av kemiska produkter. Med hänsyn till att det är nödvändigt att gällande reglering kan klart överblickas och även för att undvika svårigheter vid gränsdragning mellan olika myndigheters kompetensomrâden förordar arbetsmiljöutredningen att generella restriktioner beträffande överlåtelse av kemiska ämnen och promeddelas inom ramen för produktkontrollagstiftningen. Samma be- : dukter tänkligheter finns inte mot att arbetarskyddsmyndigheterna för att bevaka sitt ansvarsområde ingriper i tillverkningsledet i det enskilda fallet. För att kunna ingripa i ett tidigt skede är det utan tvivel viktigt att arbetarskydds- _ styrelsen och yrkesinspektionen kan vända sig direkt mot tillverkaren, im-

i portören eller försäljaren. Så sker redan nu i stor utsträckning. En lagreglerlng

är emellertid önskvärd för att ge myndigheterna möjlighet till fastare styrning. Förslaget till arbetsmiljölag (8 kap. 7 och 10 §3* jämforda med 3 kap. 9 §)

168 Kemiska risker i arbetsmiljön . . .

inrymmer därför möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen att genom Föreläggande eller förbud påkalla att före varas avlämnande skall vidtas de åtgärder som myndigheten finner behövliga. Med stöd av ifrågavarande bestämmelse kan för att förebygga risker i arbetsmiljön ingripande ske gentemot den enskilde leverantören och föreskrift meddelas t. ex. om emballering eller om sammansättning av visst slag av produkter.

9.6 Samordnande myndighet

Enligt vad departementschefen anförde när förslaget till lag om hälso- och miljöfarliga varor lades fram får organisationen inom produktkontrollen betraktas som ett provisorium intill dess resultatet av arbetsmiljöutredningens arbete föreligger. l senare tilläggsdirektiv till utredningen har också framhållits att utredningen bör närmare analysera frågan om samordningen mellan en ny arbetsmiljölagstiftning och lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor. Genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor skapades en allmän produktkontrollagstiftning som hålls samman av principen att i denna lagstiftning regleras produkten - i huvudsak kemiska varor - oberoende av hur_ när och av vem den hanteras. Härtill ansluter uttalanden i förarbetena att för arbetarskyddet anger produktkontrollagstiftningen minimikraven som kan behöva kompletteras med stöd av arbetarskyddslagstiftningen. Under den tid av två år som gått sedan produktkontrollagens ikraftträdande har vissa svårigheter förekommit som dock inte får överbetonas. Orsakerna kan delvis sökas i brister i arbetarskyddslagstiftningen på det viktiga kemiska området. Härtill kommer en del i det föregående konstaterade oklarheter i produktkontrollagens allmänna avgränsning mot arbetarskyddslagstiftningen. Genom att farliga ämnen och produkter i enlighet med utredningens förslag tas upp till reglering i arbetsmiljölagen torde nämnda olägenheter komma att minska. Vissa samordningsfrågor återstår att behandla och i detta avseende är även myndighetsorganisationen på produktsidan av intresse för arbetarskyddet. Samordningsbehov vad gäller kemiska produkter föreligger för arbetsmiljön, den yttre miljön och konsumentmiljön, varjämte speciella frågor finns med anknytning till livsmedelsverkets och socialstyrelsens myndighetsområden. Det synes gynnsamt att samordningsuppgiften kan anförtros en fristående myndighet som dessutom ges ansvaret för allmänna produktfrågor såsom allmän kartläggning av förekommande kemiska produkter, klassificering av hälso- och miljöfarliga varor samt basmärkning. Det kan också vara ändamålsenligt att inom denna myndighet förlägga sådana frågor där tyngdpunkten markerat ligger inom flera miljösektorer som fallet är med bekämpningsmedel. Över huvud torde som tidigare påvisats frågor om ingripanden med generella krav som riktar sig mot flera hanteringsled lämpligen böra avgöras av samordnande myndighet där en samlad värdering kan göras utifrån hänsyn till både arbetsmiljö och yttre miljö. Sammanfattningsvis går i detta kapitel lämnade förslag ut på att den centrala produktkontrollmyndigheten meddelar generella föreskrifter som avser

flera hanteringsled - tillverkare, leverantörer, brukare etc. - inom tillämp-

Kemiska risker i arbetsmiljön . . . 169

varor. l huvudsak kan ningsområdet för lagen om hälso- och miljöfarliga detta område betecknas som allmän kemisk produktkontroll, men som framhållits i tidigare avsnitt finns begränsningarjust med hänsyn till lagens allvaror kommer för armänna inriktning. Lagen om hälso- och miljöfarliga betsskyddet in som en kompletterande lagstiftning vad gäller vissa grundm. ll. och dessutom som en möjlighet att få läggande krav mot tillverkare till stånd en allmän kartläggning på det kemiska området och en samlad beansvarsområden. För dömning av frågor som griper över flera myndigheters arbetarskyddsstyrelsen är det en central uppgift att meddela generella föreskrifter om produkthantering och övrig verksamhet på arbetsplatserna Som avsnitt föreslås arbetarskyddsmyndigheterna dessutom framgår av tidigare få möjlighet att även när det gäller att förebygga kemiska risker i arbetslivet i enskilda fall rikta föreskrifter gentemot tillverkare och leverantörer. Laboratorieresurserna har grundläggande betydelse för den samhälleliga kontrollen området. Det krävs här förstärkning av toxikopå det kemiska och utredningsverksamhet över ett brett fält vari ingår logisk forskningshos ztrbetzirskyddsstyrelsen. naturvårdsverket och socialforskningsenheter styrelsen samt universitet och fristående institut. l arbetsmiljöutredningens uppdrag ingår inte att ta upp organisationsfrågor beträffande den allmänna produktkontrollen. Utredningen vill dock till ledning för framtida bedömning framföra följande synpunkter. Som central produktkontrollmyndighet på det kemiska området synes den nuvarande produktkontrollnämnden i och för sig lämplig men organisatiooch nämndens fristående ställning ytterligare benen torde böra utvecklas fästas. Genom utredningens förslag kommer den dokumentationsverksamvaror het som bör bedrivas med stöd av lagen om hälso- och miljöfarliga Beträffande laboratorieresuratt markerat anknyta även till arbetarskyddet. serna kommer produktkontrollnämnden att ha att repliera på ett brett fält och utredningsarbete inom olika myndigheter och inom uniav forskningsversitet och institut. Vidare kan påpekas att en särskild skyddslagstiftning för konsumentsektorn som central nyligen föreslagits med konsumentverket myndighet (prop. l975/76:34). För att produktkontrollnämnden skall kunna fullgöra sin uppgift är det helt nödvändigt att inom dess kansli finns tillräckligt med kvalificerad personal för kontakt med forskning inom och utom landet och för framtagande av allsidigt underlag för beslut om planering, prioritering och reglering inom produktkontrollområdet. I uppgifterna för produktkontrollnämndens kansli bör även ingå att förbereda och samordna författningsförslag som föreläggs nämnden. Att resurser finns för dessa ändamål är avgörande för om produktkontrollagstiftningen skall kunna fungera. Av synnerlig betydelse är vidare att en effektiv information kommer till stånd angående verkningarna av hälso- och miljöfarliga varor samt angående gällande föreskrifter. Tyngdpunkten i produktkontrollbyråns nuvarande tillsynsfunktion torde redan ligga på informationssidan och denna inriktning synes böra ytterligare utvecklas. Vad gäller informationen har även övriga myndigheter som är representerade i produktkontrollnämnden viktiga uppatt också i detta sammanhang framhålla att gifter. Det kan finnas anledning inom arbetarskyddsmyndigheternas ansvarsområde faller all hantering av ämnen som kan föranleda ohälsa eller olycksfall inom arbetslivet och sålunda

170 Kemiska risker i arbetsmiljön . . .

även farliga ämnen som inte bedöms som hälsofarliga enligt den särskilda produktkontrollagstiftningen. Produktkontrollnämnden saknar en av Kungl. ut- Majzt eller regeringen färdad särskild instruktion av det slag som normalt finns för statliga myndigheter. De bestämmelser som finns rör främst nämndens sammansättning och beslutsformerna och är intagna i instruktionen för naturvårdsverket. Bristen på instruktionsreglering kan vara en bidragande orsak till att det uppstår oklarheter rörande nämndens uppgifter och ansvarsområde. Utredningen ñnner det angeläget att denna brist avhjälps. Av skäl som anförts överlappar Förslaget till arbetsmiljölag på åtskilliga punkter lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Så är fallet även i förhållandet mellan denna lag och gällande arbetarskyddslag men i lagförslaget kommer arbetarskyddets inriktning på det förebyggande skyddet mot kemiska risker till uttryck på ett helt annat sätt. Genom de befogenheter som lagförslaget lägger på arbetarskyddsmyndigheterna har instrumenten skapats för att dessa myndigheter under medverkan av arbetsmarknadens parter skall kunna effektivt bevaka de kemiska riskerna i arbetslivet. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor ger samtidigt underlag för att åtgärder mot verkningar av kemiska produkter skall kunna vidtas utifrån en miljömässig helhetssyn. Principerna för ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter har behandlats i det föregående. Frågan om arbetsfördelningen i tillämpningen är en administrativ fråga som får lösas genom samarbete i former som efter hand alltmer bör kunna utvecklas. Det är viktigt att produktkontrollnämnden hålls underrättad om pågående och planerade aktiviteter hos myndigheter med närliggande ansvarsområde. Härigenom kan vid behov verksamheten inom de olika myndigheterna samordnas så att dubbelarbete undviks. Lagstiftningen för produktkontrollen framstår dock fortfarande beträffande vissa varugrupper som alltför splittrad. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor galleri fråga om brandfarlig och explosiv vara endast i den mån varan är hälso- eller miljöfarlig av annat skäl än som föranlett att den hänförts till nämnda varukategorier. Härigenom blir brandfarliga och explosiva varor som i regel är att betrakta som hälso- och miljöfarliga även i andra avseenden än som berörs i förordningarna om explosiva och brandfarliga varor - föremål för omedelbar produktkontroll enligt både den allmänna med produktlagen produktkontrollnämnden som ansvarig myndighet och nämnda förordningar med statens industriverk som föreskrivande För att nå större enmyndighet. hetlighet torde på sikt böra eftersträvas att helt föra in brandfarliga och explosiva varor under lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Härigenom synes fördelar kunna vinnas inte minst i fråga om den centrala tillsynen på området för transporter.

Ytterligare synpunkter på lagstiftningen om hälsooch miljöfarliga varor

Arbetsmiljölagen bör omfatta alla förhållanden inom arbetsmiljöområdet bestämt med utgångspunkt i skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbete. Vissa speciella frågor inom arbetslivet behandlas i första hand i annan lagstiftning

Kemiska risker i arbetsmiljön. . . 171

området och såsom byggnadslagstiftningen, lagstiftningen på det elektriska strålskyddslagstiftningen. Tillsynen enligt viss sådan lagstiftning har hittills utövats av specialinspektion inom yrkesinspektionen eller skett enligt den särskilda lagstiftningen. Enligt den principlösning. som arbetsmiljöutredningen framlagt i betänkandet Bättre arbetsmiljö och vill helt genomföra med i föreliggande betänkande, bör tillsynen på arbetsplatserna alltid förslagen tillkomma arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Viktigt - utan att dock utgöra grund för följande resonemang - är att styrelsen och inspektionen härvid bör kunna få biträde av experter från myndigheter. som från det samlade arbetarskyddets synpunkt är specialmyndigheten liksom att vid tillsynen enligt den särskilda lagstiftningen specialmyndigheten givetvis bör beakta *alla frågor som hör till denna lagstiftning oavsett om det gäller arbetarskydd eller skydd i annat avseende. Med angivna utgångspunkter kan lagen om hälso- och miljöfarliga varor ses som en särskild skyddslagstiftning som med hänsyn till sin allmänna inriktning bl. a. kan omfatta vissa arbetsmiljöfrågor. l lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor finns en särskild bestämmelse om arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens del i tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen. Det kan mot bakgrunden av det anförda ifrågasättas om anledning ñnns att bibehålla denna bestämmelse. Med hänsyn till att utredningens förslag innebär att generella föreskrifter av arbetarskyddsnatur, som gäller även tidigare hanteringsled än brukarna av farliga ämnen, skall meddelas inom ramen för den allmänna produktkontrollagstiftningen synes det dock lämpligt att bestämmelsen kvarstår. Enligt kungörelsen om hälso- och miljöfarliga varor skall anmälan ske till yrkesinspektionen om yrkesmässig användning av gift och om yrkesmässig av och handel med vådligt ämne. Vidare gäller som villkor för tillverkning yrkesmässig tillverkning av och handel med gift samt för handel med vissa bekämpningsmedel att lämplig föreståndare ñnns som godkänts av yrkesinspektionen. Dessa bestämmelser är delvis av ren arbetarskyddsnatur och bättre överblick från arbetarskyddssynpunkt skulle vinnas om bestämmelserna i sådan del kunde inrymmas i arbetsmiljölagstiftningen. Bestämmelserna anknyter emellertid nära till klassiliceringen i produktkontrollagstiftningen och passar därför bäst in i denna. I sammanhanget bör påpekas att skäl kunde finnas även för en bestämmelse om föreståndare vid yrkesmässig användning av ämne av särskilt hälsofarligt slag. En bestämmelse i arbetsmiljölagstiftningen om särskild föreståndare är å andra sidan knappast förenligt med ansvarssystemet i övrigt enligt denna lagstiftning. Arbetsmiljöutredningen vill emellertid framhålla att arbetarskyddsstyrelsen bör ha möjlighet att, som särskilt villkor vid användningen av visst slag av farligt ämne. föreskriva att person med särskild sakkunskap skall knytas till arbetet. Villkor av denna typ berörs i avsnitt 10.6.

10 Förhandsbedömning

10.1 Inledning

Den effektivaste vägen att skapa en god arbetsmiljö är att beakta arbetsmilpå ett tidigt stadium av planeringsprocessen. Utan att en jösynpunkterna strikt ordning eller uppdelning av olika planeringsstadier kan hävdas är det möjligt att hänföra dessa till ställningstaganden angående bl. a. lokaler, teknologi, arbetsprocesser, maskinutformning. arbetsorganisation. arbetsmetoder och individuell arbetsplatsutformning. Dessa led går delvis in i varandra. Så kan exempelvis arbetsmetoden täcka samspelet mellan flera komponenter på arbetsplatsen. Val av produktionsapparat. arbetsprocess, arbetsmetod m. m. i ett visst skede kan medföra läsningar eller spärrar så att arbetsmiljön därefter i olika avseenden kan påverkas endast med svårighet och i begränsad omfattning. Det finns ett antal exempel på detta inom arbetslivet där förändringar hittills i regel motiverats av tekniska och ekonomiska fördelar men där metodval kommit att innebära stora följdverkningar för arbetsmiljön. Ett framträdande exempel är tvångsstyrt löpandebandarbete. Här diskuteras och prövas nu alternativa metoder för att bättre anpassa arbetet till människans förutsättningar och behov. l fråga om lasthantering och lasttransport under jord har under flera år dieseldriften gått starkt framåt. Det är sannolikt att andra driftssystem efter hand kan utvecklas till en teknologiskt acceptabel nivå och blir att föredra med tanke på dieseldriftens nackdelar från arbetshygienisk synpunkt. Nya system för dieseldrift kan också tänkas. l båda fallen är planeringen av teknologi och arbetsmetoder av största vikt. Vid stålverken åter medför olika stålframställningsmetoder väsentligt olika belast- Variationsmöjligheterna och deras konsekvenser för ning på arbetsmiljön. arbetarskyddet måste även här beaktas vid planeringen. Byggnadsindustrins arbetsmetoder ändras snabbt. Nya metoder att diskutera från arbetarskyddssynpunkt gäller t. ex. hantering av byggnadselement. läggning av flytande golv samt isolerings- och klistringsarbeten. Från kontorsmiljön kan exempel på metodvalets betydelse för arbetsmiljön hämtas från bl. a. databehandlingsområdet. System för automatisk databehandling (ADB) har här nästan helt slagit ut äldre metoder och kräver vid uppläggningen att effekter för arbetsmiljön noggrant beaktas i såväl fysiskt som psykiskt avseende. Likaså har inrättande av s. k. kontorslandskap vida verkningar för arbetsexempelvis miljön. För att ytterligare bredda exempelsamlingen kan pekas på utbild-

174 Förhandsbedömning

ningsområdet där införande av ändrade undervisningsformer kan påverka arbetsmiljön för lärarpersonal m. ll. Listan kunde göras mycket längre och utförligare. Vad som anförts räcker dock som en belysning av att man ofta har olika möjligheter att välja på när man skall framställa en produkt eller vill nå ett visst arbetsresultat. Samillustrerar tidigt den i någon mån betydelsen från arbetsmiljösynpunkt av det val man träffar och visar att detta val måste ske på ett tidigt stadium. I det föregående har antytts de olika planeringsleden vid utformningen av en arbetsplats. När man bedömer behovet av förhandsgranskning kan man också utgå från produktsidan. Härvid gäller det granskning av utförande. materialval, tillverkningsmetoder m. m. innan tillverkning påbörjas eller material-, tillverknings-, montagekontroll e. d. som sätts in vid tillverkningen. I dessa fall kan det vara av betydelse att i första hand granska det framställningsled som ligger före användningen av produkten på en arbetsplats. Även byggande kan ses som framställning av en produkt vars beskaffenhet sedan får betydelse för arbetsmiljön. Om man utgår från produkten kan granskningen också hänföras till kontroll av den färdiga produkten innan den tas i bruk. Det är möjligt att lägga ansvaret för denna kontroll på antingen producent eller brukare. Ett särskilt ansvar kan också finnas för installatören av produkten. Det kan även vara fråga om återkommande eller besiktningar andra efterkontroller för vilka normalt brukaren bör vara ansvarig.

10.2 Vissa och

utgångspunkter begrepp

Tekniska och administrativa rationaliseringsprocesser inom arbetslivet har hitintills främst styrts av ekonomisk-tekniska målsättningar. De miljöbetingade insatser som förekommit har ej sällan satts in i ett skede där de tekniska och organisatoriska förutsättningarna redan varit givna och de har då ofta varit svåra att genomföra med godtagbart resultat. De senare årens debatt om miljön och arbetslivets villkor har riktat uppmärksamheten på att man i större utsträckning måste föra in arbetsmiljösynpunkter redan på planeringsstadiet. Frågor som gäller såväl den fysiska som den psykiska och sociala arbetsmiljön måste redan i de grundläggande besluten gå in som element jämbördiga med andra produktionsmål. För att effektivt kunna förverkliga detta krävs insatser på en rad allmänna områden - forskning. utveckling av tekniska lösningar, utbildning, information etc. - och ett nära och effektivt samarbete mellan arbetsmarknadens parter, samhällets organ för arbetsmiljöfrågor och forskningsinstitutioner av olika slag. Även lagstiftningen kommer in i detta sammanhang som ett stöd i planeringsarbetet och som underlag för parternas och myndigheternas handlande. I vissa avseenden kan särskild förhandsgranskning genom offentliga organ behövas för att bevaka att arbetsmiljöaspekterna tillgodoses i planeringsarbetet. Möjligheten till förhandsgranskning från myndigheternas sida sammanhänger till väsentlig del med om det finns bestämmelser för vad som skall granskas. För att möta utvecklingen inom arbetslivet med bestämmelser som tillgodoser arbetsmiljösynpunkter behövs stora resurser för arbetarskyddsmyndigheterna. Även om - vilket arbetsmiljöutredningen förordar - arbe-

sou 1976:1 Förhandsbedömning 175

tarskyddsstyrelsens resurser för forfattningsverksamhet ytterligare förstärks, kan man dock inte väntasig att föreskrifter från styrelsen skall tillhandahålla lösningen på alla arbetsmiljöproblem. Istället blir det i stor utsträckning fråga om att fastställa vad som skall krävas av den färdiga arbetsplatsen och att lämna behövligt spelrum for olika överväganden vid genomförandet i de enskilda fallen. Om exempelvis dammhalten skall hållas under viss nivå. kan man ha att välja mellan att sätta in ventilationsåtgärder, att förändra arbetsprocessen. att ändra sammansättningen av bearbetat material osv. Att ta ställning i sådana fall kan kräva insatser under lång tid. och förhandsgranskning av myndigheterna måste därför begränsas till fall då det är särskilt påkallat. Tyngdpunkten när det gäller att bevaka arbetsmiljösynpunkter vid olika projekt måste ligga i de anställdas deltagande i och granskning av projekteringen. Detta främjas genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen som lagfáste de anställdas rätt att delta i planeringsarbetet. l kapitel 7 har diskuterats fastställande av olika slags gränsvärden. Diskussionen har där främst gällt hur gränsvärden skall kunna föras in i lagstiftningen. I förhandsgranskningen kommer gränsvärdena in som ett nödvändigt underlag för att det skall vara möjligt att på förhand ta ställning till ett projekt och även som en utgångspunkt för kontroller av olika slag. Arbetsmiljöutredningen har i samband med överväganden rörande regleringen av kemiska ämnen i arbetslivet (kapitel 9) redan tagit upp vissa frågor om förhandsgranskning. Detta har skett som en bakgrund för arbetsmiljöutredningens överväganden rörande samordningen mellan arbetsmiljölagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Givetvis kan man emellertid inte dela upp frågorna om förhandsgranskning i en del som rör kemiska ämnen och produkter och andra delar som avser lokaler, teknisk utrustning, arbetsprocesser och arbetsmetoder. Ofta är alla dessa delar invävda i ett projekt och kan då inte behandlas isolerade. Att få fram ett effektivt system för att kontrollera att hänsyn tas till arbetsmiljösynpunkter i olika skeden av en verksamhets tillblivelse och utveckling är som redan framhållits ett viktigt led i strävandena att åstadkomma goda arbetsmiljöer. Granskningen måste kunna omfatta såväl det tekniska skyddet och arbetshygieniska faktorer av olika slag som anpassningen över huvud av arbetsförhållandena efter människans förutsättningar och behov. Även sådana överväganden kan bli aktuella som inte direkt avser skyddet mot olycksfall och yrkessjukdomar utan mera tar sikte på att främja möjligheterna till utveckling och tillfredsställelse i arbetet. Efter 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen är själva regelsystemet numera relativt väl utvecklat. Dessutom sker förhandsgranskning på frivillig basis i icke obetydlig utsträckning. I vissa avseenden kan dock det befintliga systemet inte anses vara i tillräcklig grad effektivt och heltäckande. Till överväganden av dessa frågor återkommer utredningen i följande avsnitt. Redan här vill utredningen emellertid framhålla att det måste eftersträvas att skapa en ordning som ger tillfälle till forhandsbedömning i varje läge då åtgärder i en viss etapp kan bli styrande för möjligheterna att forma arbetsmiljön i ett senare skede. För effektiv användning av tillsynsmyndigheternas resurser bör samtidigt regler om obligatorisk förhandsgranskning genom myndighets försorg införas endast i sådana fall då viktiga arbetsmiljöintressen påkallar det.

176 Förhandsbedömning

Det gäller vidare att ytterligare utveckla formerna for de anställdas deltagande i planeringsprocessen. Att i lagstiftningen i detalj binda dessa former är varken möjligt eller lämpligt. Arbetsmarknadens parter har fortlöpande denna fråga under behandling och man kan på denna väg åstadkomma lösningar som smidigt anpassas till alla förekommande situationer av arbetsmiljöplanering. För lagstiftningen gäller det främst att slå fast de grundläggande reglerna. Därför är det också önskvärt att lagstiftningsvägen ha vissa möjligheter till kontroll av att de anställda haft tillfälle att delta vid planeringen. Även till detta återkommer utredningen. l arbetarskyddslagstiftningen har sedan länge funnits en reglering som riktar uppmärksamheten på att arbetarskyddssynpunkter skall beaktas vid tillverkning av tekniska anordningar. Härmed avses närmast olika slags tekniska hjälpmedel som används i arbetet. Hit hör - förutom olika slags maskiner- tryckkärl och cisterner, anordningar för lyftning och transport, handverktyg och redskap m. m. Som teknisk anordning har i detta

sammanhang

också betraktats personalbod o. d. Ofta torde personlig skyddsutrustning inte ha räknats till tekniska anordningar i arbetarskyddslagens bemärkelse. Det synes dock ändamålsenligt att låta skyddsutrustning ingå i regleringen beträffande tekniska anordningar. Utredningen låter därför den sammanfattande termen avse även sådan utrustning. Begreppet teknisk anordning är alltså vidsträckt. Avsikten är att kunna fånga in alla anordningar som används i arbetet och all utrustning till skydd mot risker i arbetet. Utanför faller ämnen av olika slag. Detta gäller ämnen som används eller framställs i arbetslivet lika väl som ämnen som uppstår som biprodukter eller förorening vid tillverkning e. d. Vi kommer här in på det kemiska området. Kemiska ämnen ingår givetvis i och för sig också i tekniska anordningar. Krav ställs t. ex. på stål till tryckkärl, stållinor och ställningar av stålrör. De kemiska” riskerna utmärks emellertid av att det är ämnet i och för sig eller i förening med andra komponenter som är verksamt och inte av ämnet förfärdigade anordningar. Denna del av arbetsmiljön har hittills vad gäller tillverkarens ansvar för den kemiska produkten lämnats utanför den egentliga arbetarskyddslagstiftningen. I kapitel 9 har arbetsmiljöutredningen tagit den principiella ställningen att inom arbetsmiljölagens ram bör ingå reglering av de kemiska riskerna även i detta hänseende. Den begränsningen har dock förordats att generella ingripanden i tillverkningsledet bör ske via lagen om hälso- och miljöfarliga varor och den centrala produktkontrollmyndigheten. Vissa terminologiska svårigheter finns när det gäller att benämna de ämnen som med hänsyn till sina egenskaper och användning ger upphov till risker i arbetsmiljön. Som påpekats i kapitel 9 rör det sig inte bara om rent kemiska risker. utan ämnen som det här är fråga om kan innebära risker för skada även på fysikalisk och på enbart mekanisk väg. I arbetarskyddslagen används uttrycket hälsofarliga ämnen. Härmed avses alla ämnen som med ett visst användningssätt kan vara hälsofarliga. För att markera åtskillnaden gentemot begreppet hälso- och miljöfarliga varor har arbetsmiljöutredningen valt uttrycket ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall. Denna term avses emellertid ha samma innebörd som det f. n. använda uttrycket i arbetarskyddslagen. Stundom används i betänkandet utanför författningstexten för enkelhetens skull enbart benämningen farligt ämne. Med ämne som

F 177

örhandsbedömning

kan föranleda ohälsa eller olycksfall avses även sammansatt produkt vari sådant ämne ingår. Andra begrepp som tjänar som utgångspunkter vid förhandsgranskning och reglering av arbetsmiljön är arbetsmetod och arbetsprocess. Att arbetsmetoden kan täcka samspelet mellan flera komponenter på arbetsplatsen har nämnts i det inledande avsnittet. Arbetsprocess kan definieras som del av ett produktionsförlopp som utförs av ett system av tekniska anordningar. Även vissa moment av mänsklig aktivitet kan behövas för processen och den sammanfattande termen blir då arbetsmetod. Ytterligare kan i vissa fall finnas anledning att rikta förhandsgranskning mot en hel anläggning. l anläggning innefattas i detta sammanhang arbetslokal med inredning och teknisk utrustning liksom samtliga komponenter i en verksamhet som bedrivs i det fria.

10.3 Förhandsbedömning vid nyetablering av verksamhet och vid ändring eller av utvidgning

verksamhet m. m.

l 0. 3. l Obligatorisk _ förhandsgranskning

Nuvarande rärtsläge Vid ny-. om- eller tillbyggnad av lokaler för en verksamhet på vilken arbetarskyddslagen är tillämplig kommer en arbetsmiljömässig förhandsprövning i regel till stånd genom den sammankoppling som har skett med reglerna om byggnadslov. En förutsättning är att för verksamheten tas i anspråk utrymmen på sådant sätt att byggnadslovsplikt föreligger. I byggnadslovsärendet sker därvid en viss prövning även av den utrustning och de arbetsmetoder som avses komma till användning i verksamheten. Denna prövning gäller i princip endast förhållanden av betydelse för frågan om byggnaden är godtagbart anordnad från arbetarskyddssynpunkt. Givetvis bör dock yrkesinspektionen göra en så vid bedömning som möjligt och kan därvid räkna med att vikt fästes vid inspektionens påpekanden med hänsyn till dess befogenheter när verksamheten kommer i drift. Som förutsetts i lagstiftningen får man inskränka sig till en allmän bedömning av lokalernas lämplighet från arbetarskyddssynpunkt om i byggnadslovsskedet ännu inte är känt till vilket slag av verksamhet lokalerna skall användas. l detta avseende bör dock uppmärksammas att byggnadslovsskedet kan vara uppdelat i två omgångar. en etapp när huvudhandlingar beträffande byggnaden uppgjorts och en senare etapp när inredningsritningar beträffande lokalerna ligger färdiga. Den normala gången är då att byggnadslov meddelas först för byggnaden och senare for lokalerna i byggnaden. l de fall åter när det inte krävs byggnadslov ges yrkesinspektionen vissa möjligheter till förhandsgranskning genom reglerna om anmälningsskyldighet i 8 a§ arbetarskyddslagen. Anmälningsskyldigheten omfattar även fall då arbetslokals lämplighet inte kunnat bedömas i byggnadslovsärende. En förutsättning för anmälningsskyldighet är emellertid alltid att arbetslokal skall tas i bruk för verksamheten.

178 Förhandsbedömning

Frågan om arbetstagarna haft tillfälle att delta vid planeringen av nya eller ändrade arbetsplatser har ägnats särskild uppmärksamhet vid utformningen av reglerna om förhandsgranskning av arbetslokaler. l princip skall yrkesinspektionen antingen i anslutning till byggnadslovsprövningen eller i anledning av anmälan enligt 8 a § arbetarskyddslagen kontrollera att arbetstagarsidan fått tillfälle att yttra sig. Det regelsystem vars grunddrag nu angetts infördes genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen. Det är bra att på detta sätt arbetsmiljön kan

förhandsgranskas utan att man behövt införa ett förfarande som innebär dub-

bel förhandsprövning av byggnadsprojekt med åtföljande tidsspillan och omgång vid inrättande av nya eller ändrade arbetsplatser. Regleringen bör därför föras över till den nya lagstiftningen i huvudsak oförändrad. Bestämmelserna återfinns förutom i byggnadsstadgan i 4-6 §§ förslaget till arbetsmiljöförordning. Enligt de uppgifter som arbetsmiljöutredningen inhämtat fungerar systemet tillfredsställande. I den mån det från början förelegat svårigheter i tillämpningen har en förbättring ägt rum allt eftersom reglerna blivit mera allmänt kända och kunskaperna om handläggningen förbättrats. På vissa punkter kan dock systemet behöva kompletteras.

Reformbehov

Den arbetsmiljömässiga förprövningen är helt knuten till att lokal tas i anspråk för verksamheten. Prövningen i byggnadslovsärende gäller dessutom i princip endast förhållanden som avser själva byggnaden. En förutsättning för att arbetsmiljöprövning skall komma till stånd i samband med byggnadslovsärende är alltså att för verksamheten tas i anspråk byggnad eller del därav. Redan i sitt förra betänkande konstaterade utredningen att det också beträffande verksamheter som inte bedrivs i någon bestämd arbetslokal kan finnas anledning att på ett tidigt stadium kontrollera att skyddsåtgärderna är tillfredsställande. Exempel kan hämtas bl. a. från verksamhetsområden där sten- och grustäkt ingår. Omfattningen av den förhandsgranskning från arbetarskyddssynpunkt som sker med anknytning till byggnadslovsärende bestäms av omfattningen av kravet på byggnadslov. Utgångspunkten är här begreppet byggnad. I byggförfattningarna definieras inte vad som avses med byggnad. Frånvaron av en sådan definition har vållat svårigheter i tillämpningen. l bygglagutredningens betänkande (SOU 1974:21) diskuteras byggnadslovspliktens omfattning i en ny byggnadslagstiftning. Härvid anförs bl. a. att det är ett starkt samhällsintresse att kunna pröva åtgärder som avser underjordsbyggande. Enligt bygglagutredningens mening bör en ny byggnadslagstiftning utformas så att där dels anges vilka företeelser som normalt är byggnadslovspliktiga. dels anges företeelser som därutöver genom planbestämmelse får göras byggnadslovspliktiga för vissa områden. Någon definitiv avgränsning av byggnadslovskravet görs dock inte i betänkandet. Bygglagutredningens principförslag har ännu inte föranlett lagstiftning. Under alla förhållanden är det för arbetarskyddet av vikt att oberoende av kravet på byggnadslov kunna säkerställa förhandsgranskning i de fall då detta påkallas från arbetsmiljösynpunkt. Som exempel på företeelser som det kan vara aktuellt att fånga in med en bestämmelse om förhandsgranskning kan nämnas vissa arbets-

F örhandsbedömning 179

miljöfrågor vid bergbyggen, gruvor, krossverk, byggarbetsplatser, sopdestruktionsanläggningar och reningsverk. Vidare bör uppmärksammas att prövningen i byggnadslovsärende i princip endast gäller förhållanden av betydelse för frågan om byggnaden är godtagbart anordnad från arbetarskyddssynpunkt. Väsentligen är det alltså här fråga om granskning av “skalet” kring anläggningen - dvs. byggnaden med utgångar, ventilationskanaler 0. d. Lika viktigt är det emellertid att skyddsfrågorna beaktas vid planeringen av det system av olika tekniska anordningar som skall ingå i anläggningen. Exempel på anläggningar med tekniska anordningar där det är av vikt att arbetarskyddssynpunkter beaktas vid planeringen och där möjlighet bör finnas att föreskriva om förhandsgranskning kan hämtas från snart sagt industrins alla områden. Här kan utan någon prioritering exemplifieras med flera olika tekniska anordningar i verkstäder, gjuterier, sågverk, kabelbrännerier och raffinaderier. Även inom kontorsmiljön finns tekniska anordningar där en förhandsgranskning kan vara av värde. Till frågan om planeringen av tekniska anordningar hör i hög grad utformningen av arbetsprocesser och arbetsmetoder. Tyngdpunkten vid planeringen kan här ligga antingen på den tekniska anordningen eller visst ämne eller på arbetsprocessen eller arbetsmetoden. Ett flertal exempel på det senare har lämnats i avsnitt 10.1. För ytterligare och mera konkret belysning kan nämnas t. ex. arbetsprocesser för framställning av klor och arbetsmetoder lör svetsning på tryckkärl under tryck, för bandning och lyftning av massabalar i paket eller för förankring av stöttor för formflak vid byggnadsarbete. l det föregående har inte bara eller ens huvudsakligen varit fråga om fall då en utvidgad förhandsgranskning kan diskuteras vid nyetablering av en verksamhet. l mycket stor utsträckning blir det i samband med utvidgning eller ändring av en pågående verksamhet aktuellt att anskaffa nya maskiner eller annan utrustning eller att införa nya arbetsprocesser eller arbetsmetoder utan att samtidigt skyldighet uppkommer att söka byggnadslov eller att anmäla att arbetslokal tas i bruk.

Förslag

Det är uppenbart att myndigheternas resurser att utföra förhandsgranskningar är begränsade. Även om förhandsgranskning inte innebär något slutgiltigt godkännande av det som granskas kan med förhandsgranskningen för myndigheten följa ett ansvar som gör dess uppgift ytterst tidskrävande. Redan av detta skäl måste området för en obligatorisk förhandsgranskning fastställas efter noggrann prövning av resursåtgången och de fördelar som kan vinnas genom obligatorisk granskning. Det bör läggas i arbetarskyddsstyrelsens hand att efter en prioritering av på vilka områden resurserna skall satsas ange de typer av fall då i ett bestämt avseende förhandsgranskning utan samband med byggnadslovsärende skall ske. Tekniska anordningar och kemiska produkter föreslås i det följande kunna regleras genom föreskrifter om godkännande och liknande. Sådan verksam- ; het kan dock i realiteten aldrig genomföras annat än beträffande specifika ? anordningar och ämnen med relativt utbredd användning. Vad gäller den kontroll och provning av tekniska anordningar som också diskuteras i det

180 F örhandsbedömning

följande avser denna vissa slag av tekniska anordningar som bör granskas helt oavsett om det är fråga om användning i ny eller ändrad verksamhet. Vid sidan härav behövs därför bestämmelser som har sin tyngdpunkt i att man vid bedömningen av tekniska anordningar eller kemiska produkter kan inbegripa hela den arbetsprocess eller anläggning vari de ingår eller de arbetsmetoder som avses komma till användning. Granskningen bör kunna arbetsmetoder, arbetslokaler eller anordgälla olika slag av arbetsprocesser, ningar på riskfyllda verksamhetsområden. Som utgångspunkt för obligatorisk förhandsgranskning vid nyetablering och ändring i befintlig verksamhet bör alltså väljas arbetsprocess. arbetsmetod eller anläggning som avses komma till användning i visst slag av verksamhet. På detta sätt framgår att det gäller en allmän bedömning som inte endast hänförs till viss anordning e. d. Föreskrift om förhandsgranskning kan härvid knytas till exempelvis arbetsprocess med visst slag av teknisk anordvari används vissa kemiska produkter eller alstras visning eller arbetsmetod sa föroreningar. Arbetarskyddsstyrelsen skall också kunna som utgångspunkt bestämma ifrågavarande slag av verksamhet genom att ange att i denna används exempelvis arbetslokaler belägna under jord eller anordningar för viss framställning. Som förutsättning bör i samtliga angivna fall gälla att förhandsgranskning är påkallad med hänsyn till riskförhållandena på verksamhetsområdet. Det synes lämpligt att granskningen, när sådan föreskrivs. i första hand utformas som ett krav på kontroll genom yrkesinspektionen eller annat kontrollorgan innan arbetsprocessen eller arbetsmetoden tas i bruk. Det bör med ett sådant krav vara angeläget för den som planerar anläggningen att på ett tidigt stadium ta kontakt med myndigheten. Mot denna bakgrund föreslår arbetsmiljöutredningen att arbetarskyddsstyrelsen om det är påkallat med hänsyn till riskförhållandena i visst slag av verksamhet får möjlighet att - i anslutning till föreskrift som styrelsen meddelat om arbetsmiljöns beskaffenhet - föreskriva att arbetsprocess. arbetsmetod eller anläggning som är avsedd for verksamheten inte får användas förrän tillstånd lämnats på sätt styrelsen bestämmer. Bestämmelser härom föreslås i 6 kap. l g första stycket l arbetsmiljölagen och l ä arbetsmiljöförordningen. Kontrollen kan ske genom yrkesinspektionens försorg. Det bör även stå öppet för styrelsen att själv svara för kontrollen eller att överlämna den till annat kontrollorgan, t. ex. en i vanlig ordning utsedd riksprovplats. Förhandsgranskning enligt nämnda bestämmelser bör kunna utföras som en verklig förprövning. Utfärdade föreskrifter föreslås förenade med direkta straffsanktioner. Avsikten är att vid meddelande av tillstånd skall kunna föreskrivas de villkor som behövs från arbetsmiljösynpunkt. (Sådant föreskrift meddelas med stöd av 8 kap. 7§ lagförslaget.)

Enligt de sålunda föreslagna bestämmelserna får arbetarskyddsstyrelsen

vidsträckta möjligheter att förordna om förhandsgranskning. Arbetsmiljöutredningen vill framhålla att det här rör sig om en utvecklingsbar lagstiftning. I vilken omfattning de föreslagna bemyndigandena för arbetarskall utnyttjas kommer att bero på många faktorer i den skyddsstyrelsen framtida utvecklingen. Vid förhandsgranskning skall givetvis även tillses att arbetstagarna fått tillfälle att delta i planeringsarbetet. l de fall då skyddsombud eller skyddskom-

F örhandsbedömning 181

mitté ej finns i verksamheten företräds arbetstagarna av den fackliga organisationen på samma sätt som redan sker vid den arbetsmiljömässiga prövningen i samband med byggnadslovsärende. Möjligheterna för de anställda att medverka vid planeringen kan samtidigt motivera att föreskrifter om obligatorisk förhandsgranskning av arbetsprocesser och arbetsmetoder ges främst för sådana typfall där en stark styrning behövs från arbetarskyddsmyndigheternas sida. Närmare linjer för när obligatorisk förhandsgranskning skall tillgripas och hur denna skall utföras får utbildas i arbetarskyddsstyrelsens praxis. Det bör betonas att en snabb handläggning är angelägen vid all förhandsgranskning. Om särskilda skäl finns från skyddssynpunkt mot arbetsprocess eller arbetsmetod av visst slag bör arbetarskyddsstyrelsen kunna förbjuda användningen utan att hänvisa till förfarande med tillståndsprövning i det enskilda fallet. Det föreslås därför befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen att generellt förbjuda användning av arbetsprocess eller arbetsmetod, om detta är av särskild betydelse från skyddssynpunkt (6 kap. 2 g arbetsmiljölagen och l ä arbetsmiljöförordningen). Den tidigare nämnda anmälningsskyldigheten enligt 8 a ä första och andra styckena arbetarskyddslagen behöver kompletteras på en punkt. Anmälningsskyldigheten avser endast fall då arbetslokal tas i anspråk. Arbetsmiljöutredningen föreslår att anmälningsskyldigheten utvidgas till att även omfatta fall då personalrum tas i bruk (6 § förslaget till arbetsmiljöförordning).

10.32 Arbetsragarnas medverkan vid planering I det föregående har getts en allmän belysning av fall där en utvidgad förhandsbedömning kan vara av värde. Dessutom har tecknats de yttre konturerna föri vilka fall arbetarskyddsstyrelsen skall kunna meddela föreskrift om obligatorisk förhandsgranskning vid nyetablering och ändring av verksamhet. Som tidigare påpekats finns det emellertid praktiska begränsningar i myndigheternas möjligheter att förhandsgranska olika typer av projekt. En omfattande granskning koncentrerad till projekt inom vissa områden medför också lätt en ojämn fördelning av tillsynen. lnte heller står det alltid mycket att vinna i förhållande till resursåtgången genom rutinmässig förhandsgranskning av myndigheten. Föreskrifter som ger upphov till sådan mindre effektiv granskning bör givetvis undvikas. Ansvaret för att arbetsmiljösynpunkter beaktas vid planeringen mâste därför i stor utsträckning ligga utanför myndigheterna. Detta rimmar också väl med det förhållandet att det i första hand är parterna själva som är ansvariga för utformningen av arbetsförhållandena. Det är med hänsyn härtill värdefullt att kunna förlita sig på att en noggrann planering från arbetsmiljösynpunkt kommer till stånd inom ramen för den lokala skyddsorganisationen. l förslaget till arbetsmiljölag har de regler om skyddsombudens och skyddskommittéernas deltagande i planeringen, som infogades i arbetarskyddslagen genom 1973 års reform. förts vidare och kompletterats. Kompletteringen innebär ett förtydligande med avseende på rätten att medverka i planeringen av arbetsprocesser. Trots att de nya bestämmelserna ännu varit gällande endast under ganska kort tid kan det utan vidare sägas att de i hög grad påverkat planeringsarbetet

l82 F örhandsbedömning SOU l976:l

i företagen. Det har alltmera kommit att framstå som naturligt och riktigt att de anställda med sina erfarenheter engageras vid projektering av arbetsplatserna och får tillfälle att påverka utformningen av dessa. Genom en vidareutveckling av dessa tankar kan en förhandsbedömning från arbetsmiljösynpunkt ske som sträcker sig över hela fältet. Hittills torde de anställdas deltagande främst ha avsett lokalutformning 0. d. Lika viktigt är emellertid att deras medverkan kommer till stånd vid all övrig planering som berör arbetsmiljön. Arbetsmiljöutredningen vill här understryka att de anställdas rätt att delta i planeringsarbetet naturligen motsvaras av skyldighet för arbetsgivarna att förete material som så klart som möjligt åskådliggör projekten. De anställdas representanter och verksamhetens företrädare bör i planeringsarbetet kunna verka med stöd från yrkesinspektionen. Genom frivillig förhandsgranskning kan arbetarskyddsmyndigheternas bedömning ofta erhållas på ett tidigare stadium än enligt tvingande regler. På grund av den sållning som sker vid det lokala planeringsarbetet kan dessutom myndigheternas bedömning inriktas på fall då deras insatser är särskilt betydelsefulla. Att inom ramen för sina resurser bistå med sådan granskning på begäran av företagare eller skyddsombud ligger helt inom arbetarskyddsmyndigheternas allmänna uppgifter. Några särskilda bestämmelser härom behövs därför inte i lagstiftningen. På begäran bör alltså yrkesinspektionens granskning och synpunkter kunna erhållas i fråga om förslag till arbetslokaler, personalrum, tekniska anordningar, arbetsprocesser. arbetsmetoder och över huvud beträffande planerade åtgärder som kan komma att påverka arbetsmiljön. För att yrkesinspektionens resurser skall kunna utnyttjas på bästa sätt bör givetvis en inriktning ske på situationer där det finns ett starkt arbetsmiljöintresse att inspektionen kopplas in på ett tidigt stadium. Vid förhandsgranskning som sker på grund av sådan begäran måste myndigheten - i normalfallet yrkesinspektionen men i vissa fall även arbetarskyddsstyrelsen - kunna hos företrädare för verksamheten infordra de uppgifter som behövs för bedömningen. 8 kap. 3§ förslaget till arbetsmiljölag inrymmer sådan befogenhet för myndigheten. De anställdas roll vid förhandsbedömning behandlas ytterligare i följande avsnitt.

10.3.3 Samordningen med miUösIqdds/agsüfrningen En och samma störning eller förorening kan uppträda i både arbetsmiljön och den yttre miljön. Vad gäller kemiska varor har samordningen mellan arbetsmiljölagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor behandlats i kapitel 9 och där har betonats det angelägna i att samhällets ingripanden på olika miljöområden inte vidtas isolerade från varandra. Nödvändigheten av att anlägga en helhetssyn gäller också åtgärder som vidtas med stöd av miljöskyddslagen och arbetsmiljölagen. Miljöskyddslagen syftar till att skydda vår yttre livsmiljö. Lagen har ett vidsträckt tillämpningsområde och gäller i princip förorening och störning som kan drabba omgivningen vid användningen av fast egendom. Hit hör vattenföroreningar, luftföroreningar, buller. skakningar, ljus och annat så-

F örhandsbedömning 183

dant om störningen inte är helt tillfällig. Grundläggande är att var och en

som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet har rätt att begära prövning om han får driva verksamheten och under vilka villkor det får ske. l stor utsträckning gäller också en skyldighet att begära prövning av verksamheten på förhand. Förutsättningarna för att man skall få driva verksamhet eller vidta åtgärd som faller under lagen anges i vissa tillåtlighetsregler. Tillståndsprövningen ankommer på koncessionsnämnden för miljöskydd. Naturvårdsverket och i vissa fall länsstyrelsen kan ge dispens från skyldigheten att söka tillstånd hos koncessionsnämnden. Dessutom finns bestämmelser om skyldighet att göra anmälan hos länsstyrelsen. l förarbetena till miljöskyddslagen framhölls att begreppet omgivningen inte omfattar den störande anläggningen. Samtidigt konstaterades att personer som är verksamma inom själva störningskällan skyddas genom arbetarskyddslagstiftningen. Miljöskyddslagen har med sina tillåtlighetsregler en annan uppbyggnad än arbetarskyddslagstiftningen. Utredningar i samband med tillåtlighetsprövning enligt miljöskyddslagen torde vidare ofta sakna intresse och kan i vart fall inte ligga till grund för en motsvarande Prövning från arbetsmiljösynpunkt. För detta skulle behövas undersökningar av en rad förhållanden varav många svårligen kan förutses. Man torde när det gäller arbetsmiljön böra undvika att ge sig in på en prövning som innebär en rätt att under fastlagda förhållanden driva verksamheten utan ingripande. Inte heller kan man göra en sammankoppling av miljöskyddsärende och arbetarskyddet på motsvarande sätt som skett i byggnadslovsärenden. Arbetsmiljöprövningen i byggnadslovsärende går ut på att arbetarskyddet skall beaktas vid bedömningen av hur byggnaden skall vara utformad. Ett byggnadslov avser uppförande eller ändring av byggnad och inte den verksamhet som kommer att bedrivas i byggnaden. Miljöskyddsprövningen avser däremot den miljöfarliga verksamheten och dess bedrivande. En närmare samordning mellan arbetsmiljölagen och miljöskyddslagen skulle därför förutsätta ändringar i myndigheternas kompetensområden och sammansättning och hela miljöskyddslagstiftningen skulle behöva ses över. En översyn av detta slag ligger inte inom arbetsmiljöutredningens uppdrag. Inte heller anser utredningen att det för arbetarskyddet är ett intresse att en sådan närmare samordning genomförs. Tvärtom kan det vara en fördel att olika miljövårdsaspekter prövas av myndigheter med särskilda ansvarsområden. l den mån arbetsmiljösynpunkter berörs i ett miljöskyddsärende måste emellertid tillses att hänsyn tas till dessa redan vid den planering som föregår behandlingen enligt miljöskyddslagstiftningen. Enligt denna lagstiftning föreligger skyldighet att söka tillstånd eller dispens eller att göra anmälan vid anläggning av fabriker och andra anläggningar som anges i 2 respektive 8 k miljöskyddskungörelsen. Tillstånds-. dispens- eller anmälningsplikt föreligger enligt 3 och 9 §§ miljöskyddskungörelsen i vissa fall även vid ändring av inrättning som anges i 2 och 8 §5* kungörelsen och vid ändring av användningen av sådan inrättning. l 2 och 8 §5* kungörelsen uppräknas inrättningar som utgör en väsentlig del av de arbetsplatser där största uppmärksamhet måste ägnas åt arbetsmiljöfrågor vid planeringen. såsom gruvonjärnoch stålverk, metallverk, anläggningar för kemisk eller teknisk ytbehandling

184 F örhandsbedömning

osv. respektive gjuterier. kabelfabriker, krossverk osv. l de fall då åtgärder som faller under miljöskyddslagen har en sida som vetter mot arbetsmiljön Följer av reglerna i 7 kap. förslaget till arbetsmiljölag att skyddsombud och skyddskommittéer skall delta i planeringen. Vid nyetablering av verksamhet saknas emellertid i allmänhet lokal skyddsorganisation och någon Företrädare För arbetstagarna deltar då inte i planeringen. l dessa fall bör, liksom numera sker i byggnadslovsärende, organisation som företräder arbetstagarna få tillfälle att yttra sig över det planerade Företaget. För att markera att företrädare För de anställda bör delta vid planeringen och För att dessa skall få kännedom om planerade åtgärder senast i samband med att handlingarna kommer in till miljöskyddsmyndigheten bör enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning ett särskilt förfarande byggas in i miljöskyddslagstiftningen. Arbetsmiljöutredningen Föreslår att i en särskild 33a§ i miljöskyddskungörelsen Föreskrivs att vederbörande miljöskyddsmyndighet skall underrätta skyddsombud eller om sådant ej Finns Facklig organisation som Företräder arbetstagarna om inkom na ansökningar eller anmälningar enligt 2. 3, 8 eller 9§ kungörelsen. Motsvarande synpunkter kan läggas på frågor om täktreglering. Enligt naturvårdslagen får täkt av sten, grus, sand eller lera För annat ändamål än markinnehavarens husbehov inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. Täktverksamhet måste emellertid enligt 8§ miljöskyddskungörelsen också föregås av anmälan till länsstyrelsen. Med hänsyn till det Föreslagna tillägget i miljöskyddskungörelsen behövs därFor ingen särskild bestämmelse i naturvårdslagen om underrättelse till skyddsombud m. fl. Byggnadslovsplikten aktualiseras ganska sent i planeringen. Nåir stora investeringar övervägs i komplicerade anläggningar kan på byggnadslovsstadiet arbetsprocesser och utrustning vara så långt framme i planeringsavseende att svårigheter av den anledningen möter att få arbetsmiljösynpunkter beaktade. l många hithörande fall torde tillstånds- eller dispensprövning enligt miljöskyddslagen ha Föregått byggnadslovsärendet. Vad gäller t. ex. täktverksamhet är det inte säkert att byggnadslovsförfarande över huvud aktualiseras. Det har därFör ett särskilt värde att det betonas att arbetstagarna skall medverka vid planeringen redan i ifrågavarande skede. De anställdas Företrädare har på detta sätt även möjlighet att bevaka att arbetarskyddsmyndigheterna informeras om planerade nyetableringar eller Förändringar av betydelse från arbetsmiljösynpunkt så snart en bedömning av dessa myndigheter behövs. Det torde inte vara nödvändigt att Förse arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen med särskilda befogenheter att ingripa i detta sammanhang. Väsentligt är att arbetarskyddsmyndigheten kommer in i diskussionen och att den alltid kan ingripa omedelbart efter det att anläggningen tas i bruk. Vad gäller samordningen på myndighetsplanet finns i vissa miljöskyddsärenden ett behov av samordning mellan myndigheternas åtgärder enligt miljöskyddslagen och arbetsmiljölagen. Som exempel kan nämnas att tillstånd enligt miljöskyddslagen avses knytas till användningen av tekniska anordningar eller arbetsprocesser där alternativa lösningar kan behöva övervägas från arbetsmiljösynpunkt. I ett sådant fall är det givetvis otillfredsställande om miljöskyddsmyndigheten som villkor För tillstånd Foreskriver att visst slag av anordning eller arbetsprocess skall användas som samtidigt

sou 1976:1 F örhandsbedömning 185

ej kan godtas av arbetarskyddet. Följden blir ett nytt tillståndsförfarande som i sin tur kan få en utgång som kommer i konflikt med arbetarskyddsintressena etc. I ett sådant läge kan visserligen anläggningsägaren vara verksam och genom att anpassa ansökningen efter arbetarskyddsmyndigheternas uppfattning söka förhindra att ärendet bollas mellan myndigheterna. Det krävs emellertid också ett samråd mellan dessa. Det nämnda exemplet kan ses som en teoretisk illustration och i praktiken torde i ett fall som det anförda visst beaktande ske av arbetsmiljösynpunkter i miljöskyddsärende. Enligt miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden samråda med de myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i frågan. Motsvarande skyldighet måste anses föreligga för övriga miljöskyddsmyndigheter. Mot bakgrunden av det anförda vill arbetsmiljöutredningen framhålla följande. Berörs arbetsplats i omgivningen av miljöfarlig verksamhet följer direkt av miljöskyddslagen att miljöskyddsmyndigheten bör samråda med arbetarskyddsmyndighet. l de fall då personer som är verksamma inom själva störningskällan kan komma att utsättas för störning hänvisas visserligen i förarbetena till miljöskyddslagen till att skydd finns enligt arbetarskyddslagstiftningen. Med hänsyn till samordningsbehovet är det emellertid angeläget att miljöskyddsmyndigheten beaktar framförda arbetsmiljösynpunkter. Utredningen förutsätter att yrkesinepektionen är aktiv för att få in sådana synpunkter i miljöskyddsärenden. Krävs en samlad bedömning bör detta föranleda att yttrande inhämtas från yrkesinspektionen. Det måste vara lämpligt att miljöskyddsmyndigheten sedan tar hänsyn till framförda arbetsmiljösynpunkter vid sin prövning. Vid tillsynen av arbetsplatsen hardock arbetarskyddsmyndigheterna alltid möjlighet att göra de ingripanden som pâkallas från arbetsmiljösynpunkt.

10.4 Tekniska

anordningar

Frågan om skydd mot olycksfall genom maskiner uppmärksammades tidigt i arbetarskyddslagstiftningen. Med tiden stod det klart att i det förebyggande arbetet mot olycksfall och ohälsa vid maskiner och andra liknande anordningar måste medverkan krävas även av tillverkare och försäljare. En första bestämmelse härom infördes år 1938. l 45 § arbetarskyddslagen finns numera bestämmelser om skyldighet för tillverkare, försäljare och upplåtare att tillse att maskin. redskap eller annan teknisk anordning är betryggande från skyddssynpunkt när den avlämnas för att tas i_bruk eller ställs ut till försäljning eller i reklamsyfte. Därvid skall även tillhandahållas föreskrifter om anordningens användning m. m. Sedan paragrafen genom lagändring år 1963 fick sin nuvarande utformning kan arbetarskyddsstyrelsen när särskilda skäl föreligger föreskriva att maskin, redskap eller annan teknisk anordning skall vara typgodkänd av styrelsen innan den avlämnas för att tas i bruk eller utställs till försäljning eller i reklamsyfte. Arbetarskyddsstyrelsen kan också när särskilda skäl föreligger föreskriva att teknisk anordning skall vara försedd med skylt eller annan

186 F örhandsbedömning sou 1976:1

märkning upptagande tillverkarens namn och annan uppgift som styrelsen finner erforderlig. Det är ingen tvekan om att den medverkan av tillverkare och försäljare som löranletts av nämnda bestämmelser varit av stor betydelse för utveckling och fortgående Förbättring av maskinskydd 0. d. Till en början hade arbetarskyddsmyndigheterna att ägna uppmärksamhet åt maskiner och redskap som var särskilt farliga. Under en följd av år koncentrerades sålunda tilllämpningen av reglerna huvudsakligen till träbearbetningsmaskiner, excenterpressar och slipmaskiner samt skärmaskiner. På 1950-talet tillkom skyddsföreskrifter för ytterligare maskingrupper. Vad dessa Föreskrifter betytt med avseende på maskinskyddet belyses i viss mån av de uppgifter om yrkesskador som lämnas i betänkandets bilaga l avsnitt 2.8. Någon fullständig bild över förekomsten av yrkesskador vid maskiner och andra liknande anordningar står inte att få. Genom den pågående mekaniseringen kommer nya maskiner av olika slag ständigt att tas i bruk inom arbetslivet. Det betyder i många fall att de övertagit fysiskt tunga arbetsmoment. Genom nya och komplicerade maskiner har emellertid även nya risker tillkommit i arbetet. Hit hör bl. a. risker i samband med de numeriskt styrda eller datorstyrda maskiner och robotar som är ett av de senaste leden i vidtagna mekaniseringsinsatser. Även om yrkesskadesituationen inte visar på en försämring vad gäller maskinsidan är förhållandena från ohälso- och olycksfallssynpunkt likväl sådana att betydande insatser alltjämt krävs i förebyggande syfte. Väsentligt är att arbetsmiljösynpunkter beaktas vid utveckling och framställning av tekniska anordningar av olika slag. Det tekniska olycksfallsskyddet behöver ytterligare effektivt följas upp. Kraftiga insatser krävs också för att minska eller eliminera de höga bullernivåer som en mångfald maskiner har i dag. Vid många maskiner är vibrationer ett problem. Vid andra maskiner fordras åtgärder för att hindra spridning av damm, avgaser m. m. och i ergonomiskt avseende. Arbetarskyddsstyrelsen har i sina anvisningar hittills inte i någon större utsträckning behandlat ergonomiska frågeställningar och anvisat praktiska lösningar. Krav ställs dock numera på att maskiner och arbetsverktyg utformas så att de ergonomiska Synpunkterna blir så långt möjligt tillgodosedda. Viktigt är också att man vid anskaffning av maskiner o. d. kan från tillverkaren få uppgifter för bedömning av anordningarnas egenskaper i skyddshänseende. Även de handikappades problem måste beaktas. Många handikappade sysselsätts redan nu i stor utsträckning vid maskiner. Författningsverksamheten kräver avsevärda resurser. Det är också viktigt att företrädare för parterna på arbetsmarknaden och för tillverkarsidan deltar i forfattningsarbetet. Arbetsmiljöutredningen föreslår i 3 kap. 8 § arbetsmiljölagen en bestämmelse som anger allmänna skyldigheter i skyddshänseende för den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter maskin. redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning. Den föreslagna bestämmelsen fastslår vidare att de anvisningar, som behövs för anordningens montering, användning och skötsel, skall medfölja vid avlämnandet. l 3 kap. 8 § arbetsmiljölagen föreslås även grundläggande bestämmelser om märkning av teknisk anordning. Med stöd av dessa bestämmelser kan arbetarskyddsmyndigheterna gå in i de enskilda fallen och ställa krav på tillhandahållande av bruks-

sou 1976:1 Förhandsbedömning 187

anvisningar och på märkning. l sammanhanget bör också nämnas att tillsynsmyndighet enligt 8 kap. 3 § Förslaget till arbetsmiljölag har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen.

l0.4.l Typgodkännande m. m.

l0.4.l.l Tillverkare m. fl.

Arbetarskyddsstyrelsen har ganska sparsamt utnyttjat sin befogenhet att föreskriva om typgodkännande. Anledningen till att detta inte skett i större utsträckning synes främst vara att omfattande arbetsinsats krävs för att ställa upp kriterier för typgodkännande och att utveckla provningsmetoder. Antalet föreskrifter om typgodkännande har dock ökat under senare år. Det kan anmärkas att vissa föreskrifter om typgranskning. typprovning m. m. meddelats som ligger nära krav på typgodkännande men där detta krav ej klart framgår. Förhållandet får ses mot bakgrund av att det hittills saknat betydelse från ansvarssynpunkt om krav på typgodkännande förelegat eller inte. Genom föreskrift om typgodkännande kan myndighet ingripa redan på konstruktions- och tillverkningsstadiet i fråga om seriemässigt tillverkade produkter. Med detta instrument kan sålunda förhandsgranskning säkras i det skede som framstår som grundläggande for produktens arbetsmiljömässiga utformning. Arbetsmiljöutredningen föreslår befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen att om det är påkallat från skyddssynpunkt ställa upp krav på typgodkännande av maskin. redskap. skyddsutrustning eller annan teknisk anordning (6 kap. l ä första stycket 2 förslaget till arbetsmiljölag och l § förslaget till arbetsmiljöförordning). Kravet hänför sig vad gäller leverantörer till överlåtelse eller upplåtelse av anordningen. En föreskrift om typgodkännande skall vara helt entydig och bör avse förhållanden av särskild betydelse för arbetarskyddet. Sådan föreskrift föreslås därför direkt straffsanktionerad. Arbetarskyddsstyrelsens typgodkännandeverksamhet har hittills främst gällt vissa slags maskiner och maskinutrustning. Verksamheten framstår på detta område som ett verksamt medel att styra utvecklingen mot säkrare produkter med god ergonomisk utformning. En vidareutveckling av styrelsens verksamhet i enlighet med de linjer som ligger bakom meddelade typgodkännandeföreskrifter bör därför främjas. Vad särskilt gäller personlig skyddsutrustning torde böra eftersträvas att i största möjliga utsträckning täcka området med föreskrifter omobligatoriskt typgodkännande. l föreskrifter om typgodkännande bör anges grundläggande krav på egenskaper eller funktion som är påkallade från skyddssynpunkt. I de fall då det konstruktiva utförandet är av betydelse med hänsyn till risk för ohälsa eller olycksfall blir det vid prövningen bl. a. fråga om att granska konstruktionsritningar och beräkningar. Om tillverkningsmetod eller materialbeskaffenhet bedöms som kritiska bör föreskrifter kunna meddelas också därom. Även tillverkningskontroll bör kunna föreskrivas när sådan kontroll behövs för att typgodkännande skall ge säkerhet vid användningen av anordningen. I själva verket torde typgodkännande i allmänhet böra förenas med någon form av tillverkningskontroll för att framstå som meningsfullt. Det föreslås att som

188 F örhandsbedömning

förutsättning för godkännande skall kunna anges särskilt villkor (6 kap. l § andra stycket lagförslaget). Sådant villkor kan avse tillverkningskontroll och även t. ex. tillverkningsmetod, materialbeskztffenhet eller kunnighet hos tillverkaren. Frågan om typgodkännande skall kunna lämnas är ofta beroende på sättet för brukande av den godkända anordningen. Till typgodkännandeföreskrift bör därför som särskilt villkor kunna knytas krav på monterings- och bruksanvisningar som skall medfölja anordningen vid överlåtelse och upplåtelse. Typgodkännande förutsätter vidare i allmänhet någon form av märkning eller bevis varav framgår att ett visst exemplar omfattas av typgodkännandet. Också i dessa hänseenden bör inrymmas befogenheter för arbetarskyddsstyrelsen. Befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen i detta avseende föreslås i 2 § första stycket l arbetsmiljöförordningen. Uppställande av kvalitetskrav och utarbetande av provningsmetoder som grund för typgodkännandeprövning innebär ztrbetskriivzinde och ofta komplicerade uppgifter. Detta gör att typgodkännztndekräv kan uppställas endast inom ganska begränsade områden. Behovet av obligatoriskt typgodkännande måste också noggrant prövas med hänsyn till att krav på typgodkännande innebär ett kraftigt ingrepp på ifrågavarande produktionsområde. Det förutsätts alltså att instrumentet används på sådant sätt att hinder inte uppkommer för en sund teknisk utveckling. Som framhållits i det föregående har arbetarskyddsstyrelsens anvisningsverksamhet hittills i ganska stor utsträckning varit inriktad på att ge arbetarskyddssynpunkter till ledning vid tillverkning av olika slags tekniska anordningar. Krav på att anordning skall ha visst utförande eller vara av likvärdig beskaffenhet har i allmänhet ställts utan att därför krav på godkännande är stipulerat. Arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet behandlas i kapitel 17. Redan här bör emellertid framhållas att avsikten givetvis inte är att arbetarskyddsstyrelsen skall inrikta sig på att meddela föreskrifter uteslutande eller ens huvudsakligen i form av godkännandekrav. Tyngdpunkten av regleringen måste även i fortsättningen ligga i föreskrifter med stöd av vilka arbetarskyddsmyndighet kan ingripa efter avvägning i det enskilda fallet. Det förhållandet att även ansvaret för tillverkare av kemiska ämnen och produkter fastslås i förslaget till arbetsmiljölag innebär möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att med föreskrifter avsedda även för tillverkningsledet täcka hela området av anordningar och andra produkter som framställs för användning i arbetslivet. Denna sida av arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet - där det alltså inte i första hand är fråga om godkännandekrav - torde få ses som ett av de viktigaste instrumenten för myndigheterna att styra utvecklingen mot att arbetsmiljösynpunkter beaktas på konstruktions- och tillverkningsstadiet. Arbetarskyddsmyndigheternas - särskilt yrkesinspektionens - roll vid frivillig förhandsgranskning i samband med nyetablering eller ändring i befintlig verksamhet har behandlats i tidigare avsnitt. l det följande vill utredningen uppehålla sig något vid den granskning som förekommer på begäran av tillverkare m. fl. F. n. utförs från arbetarskyddsstyrelsens sida i ganska stor omfattning frivillig förhandsgranskning av standardanläggningar, tekniska anordningar och arbetsprocesser utan att dessförinnan fastställts provningsföreskrifter.

F örhandsbedömning 189

Den rättsliga karaktären av dessa granskningar uppfattas ibland som något oklar. Stundom ”skräddarsys” provningsföreskrifter i samråd med provningsorgan och tillverkare. stundom meddelas efter granskning av vederbörande tjänsteman vid styrelsen att från arbetarskyddsstyrelsens sida inte föreligger någon erinran mot konstruktionen etc. Avsikten härmed synes oftast vara att som en serviceåtgärd ge ett icke bindande besked om styrelsens erfarenheter. Ej sällan torde dock detta besked uppfattas som något slags typgodkännande. För tillverkare och försäljare är det självklart en fördel att på förhand kunna inhämta den centrala arbetarskyddsmyndighetens bedömning av olika produkter. Det torde samtidigt förhålla sig så att det i regel är beställare som kräver att säljaren utnyttjar den möjlighet som står öppen att få en förhandsbedömning. Det kan konstateras att på detta sätt drivs en sorts förhandsgranskning fram som ofta är till stort gagn för arbetarskyddet vid utformningen av olika produkter. Den - även i fråga om myndighetens insats frivilliga förhandsgranskande verksamhet som sålunda utförs inom arbetarskyddsstyrelsen har också den positiva betydelsen att tjänstemännen får nära kontakt med utvecklingen av nya konstruktioner o. d. Å andra sidan kan ifrågavarande förhandsgranskande verksamhet från arbetarskyddsstyrelsens sida vara förenad med vissa olägenheter. Till en början kan konstateras att det förhållandet att man fritt kan begära en förhandsbedömning hos styrelsen gör att antalet granskningsärenden snabbt ökar och stundom omfattar bedömningar som borde kunna utföras av tillverkare. säljare eller köpare med ledning av prövningar som dessa själv låter vidta. Här finns en tendens till att man vill under alla förhållanden återförsäkra sig genom ett besked från styrelsen. Detta leder i sin tur till en anhopning av ärenden som kan medföra långa väntetider. dröjsmål för produktionen och irritation gentemot myndigheten. Hänill kommer den oklarhet som kan vidlåda granskningsutlåtanden från enskilda tjänstemän av innehåll t. ex. att viss produkt granskats utan erinran. l fortsättningen bör den frivilliga förhandsgranskningen vid arbetarskyddsstyrelsen ske efter följande riktlinjer. Granskning bör kunna erhållas även i fall då arbetarskyddsstyrelsen inte tidigare fastställt föreskrifter om typgodkännande. Det bör samtidigt vara klart att styrelsen i dessa fall kan avböja att ingå i bedömning om styrelsen anser att man bör avvakta utarbetande av provningsbestämmelser e. d. eller om styrelsen eljest finner att styrelsens resurser bör användas på annat sätt. All anledning finns visserligen att uppmuntra tillverkare och försäljare till diskussion i arbetsmiljöfrågor. och från styrelsens sida bör man naturligtvis inte tveka att vid förfrågan meddela sina erfarenheter. Granskningsutlåtanden bör dock endast avges då styrelsen anser lämpligt och då så fullständig utredning förebragts att arbetarskyddsstyrelsen kan stå bakom utlåtandet. Det torde ofta vara lämpligt att i sådan utredning utnyttjas provningsintyg e. d. från riksprovplats i den mån sådana efter hand inrättas. Vid Standardisering tar man -lika väl som vid typgodkännandeverksamhet - fram vissa egenskaper som anges böra finnas hos samtliga färdiga produkter av visst slag oavsett olikheter i övrigt. En komplett produktstandard omfattar även provningsmetoder. Standardiserade provningsmetoder kan ligga till grund för märkning, t. ex. SIS-märkning. Ofta förekommer numera

190 F örhandsbedömning

att provningsmetoder kopplas till standard och att utförd provning bestyrks (“certiñeras“) genom en märkningsprocedur eller i bifogat dokument. Standarder är i princip inte tvingande. Det är emellertid tydligt att det i praktiken på samma sätt som då möjlighet finns att ansöka om typgodkännanden - kan existera en stark press pâ tillverkare och Försäljare att följa standarder som antagits. Genom att arbeta fram standarder kan man ingripa redan i ett tidigt skede av utvecklingskedjan. Det framstår därför som betydelsefullt att arbetsmiljöaspekter i vidaste möjliga omfattning förs in i standardiseringsarbetet. Med hänsyn till standardiseringsarbetets internationella inriktning säkras härigenom även kontakten med utvecklingen i andra länder. Arbetarskyddsstyrelsen är redan i viss utsträckning företrädd i standardiseringsarbetet. En satsning från styrelsens sida på denna verksamhet kan vara ett medel att få in arbetsmiljösynpunkter i ett tidigt skede av produktionsprocessen. Arbetstagarsidan synes hittills ha varit representerad i standardiseringsarbetet i alltför begränsad utsträckning. Om arbetsmiljösynpunkter i tillräcklig utsträckning kan föras in i standardiseringsarbetet kan produktstandarder av olika slag vara ett värdefullt komplement till arbetarskyddsstyrelsens typgodkännandeverksamhet. I de fall då en mera tvingande karaktär eftersträvas kan standarder som utarbetats av allsidigt sammansatta organ dessutom i viss utsträckning utgöra underlag för föreskrifter av arbetarskyddsstyrelsen. Det förfarande som härvidlag bör användas behandlas i kapitel 17 om arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet.

10.4.l.2 Arbetsgivare m. fl. Utredningen har i närmast föregående avsnitt föreslagit befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen att föreskriva obligatoriskt typgodkännande av teknisk anordning vid överlåtelse och upplåtelse av anordningen. Redan typgodkännandekrav för överlåtelse och upplåtelse blir givetvis av betydelse i brukarledet. För att ytterligare stärka skyddet mot spridning av riskabla tekniska anordningar bör emellertid förbud kunna riktas även mot användning av teknisk anordning som inte är godkänd. Med stöd av den i 3 § arbetsmiljöförordningen föreslagna allmänna befogenheten för arbetarskyddsstyrelsen att meddela närmare föreskrifter om arbetsmiljölagens tillämpning kan i och för sig meddelas sådant förbud. Utmärkande för föreskrift om obligatoriskt typgodkännande är bl. a. att modifiering av kraven med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet eller godtagande av likvärdig skyddsstandard utan särskild prövning strider mot själva syftet med föreskriften, att få till stånd en förprövning av produkt av visst slag. Gäller det sådana särskilt anordnade förfaranden bör möjlighet finnas att meddela direkt straffsanktionerade föreskrifter även i fråga om brukandet. Arbetsmiljöutredningen föreslår därför att typgodkännandeföreskrift enligt 6 kap. l § första stycket 2 arbetsmiljölagen skall kunna riktas även mot användning av visst slag av maskin, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning. Bestämmelsen anknyter direkt till arbetsmiljölagens föreslagna regler om straffansvar. Beroende på utformningen av föreskrifter

F örhandsbedömning 191

om typgodkännande bör ansvar kunna gälla för arbetsgivare och även för ensamföretagare eller arbetstagare. Frågan om vid prövningen typgodkännande skall kunna lämnas är ofta helt beroende av sättet för brukande. l samband med godkännandet bör därför kunna fastställas villkor för brukandet som ges samma giltighet som själva Föreskriften med krav på godkännande. Sådana villkor kan avse t. ex. maximilast vid användning av godkänd kran eller högsta tryck vid användning av godkänt tryckkärl. Brukande i strid mot fastställda villkor sätter här förutsättningarna för godkännandet ur spel. Liknande förhållanden kan råda om t. ex. roterande slipskiva körs med för högt varvtal, om underhållsarbete utförs på maskiner som ej säkrats mot start på betryggande sätt, om svetsning på tryckkärl under tryck utförs med godkänd utrustning men i strid mot fastställda villkor etc. Enligt 6 kap. l § andra stycket lagförslaget skall föreskrifter kunna meddelas också i dessa avseenden. Liksom övriga bestämmelser i anslutning till godkännandeförfarande bör även sådana föreskrifter vara direkt straffsanktionerade. Vidare innefattar 2§ första stycket l arbetsmiljöforordningen möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att föreskriva att teknisk anordning skall vara försedd med skylt eller annan märkning som upptar tillverkarens namn eller annan uppgift angående anordningen. Sådan föreskrift kan riktas mot både överlåtare och brukare och kan vara direkt straffsanktionerad. För att yrkesinspektionen. besiktningsorgan m. fl. snabbt och enkelt skall kunna få tillgång till uppgifter om vissa särskilt farliga tekniska anordningar. som används på arbetsställe, kan det vara lämpligt att dessa förs upp på särskild förteckning. 2 § första stycket 4 förslaget till arbetsmiljöförordning ger arbetarskyddsstyrelsen befogenhet att meddela direkt straffsanktionerade föreskrifter om förande av förteckning över tekniska anordningar som styrelsen anger Någon gång kan användning av teknisk anordning i visst utförande vara förenad med så stora risker att ett generellt verkande förbud mot användningen är påkallat. Möjlighet bör därför finnas för arbetarskyddsstyrelsen att helt förbjuda användningen av teknisk anordning av visst slag. om detta är av särskild betydelse från skyddssynpunkt. Befogenhet föreslås för styrelsen att meddela direkt straffsanktionerat sådant förbud (6 kap. 2 k arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöförordningen). lavsnitt l0.4.l.l har framhållits att arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om utförande och beskaffenhet av tekniska anordningar även i fortsättningen till stor del bör meddelas utan fastställande av godkännandekrav. Alla dessa

bestämmelser får naturligtvis sin direkta betydelse vid anskaffande av ut-

rustning till arbetsplatserna. De anställdas medverkan i planeringen har särskilt i avsnitt lO.3.2 och l0.3.3. Vad där sagts om denna bety-

behandlats

delsefulla faktor som ett led i förhandsbedömningen äger i full utsträckning tillämpning även vid behandling i företagen av frågan om anskaffande av tekniska anordningar av olika slag.

lO.4.2 Annan kontroll av teknisk anordning än typgodkännande

Sedan lång tid tillbaka har särskilda regler gällt om vissa slag av tekniska anordningar där speciellt behov ansetts föreligga av besiktning och provning.

192 Förhandsbedömning

De första bestämmelserna avsåg ångpannor och kom i ett cirkulär 1898 från yrkesinspektionen. Sedan följde ett cirkulär om hissar. lyftkranar 0. d. l 1912 års arbetarskyddslag foreskrevs besiktning av hissar, kranar, hängbanor och liknande anordningar samt av kärl under tryck, som genom explosion kan förorsaka olycksfall. Särskilda bestämmelser finns numera i arbetarskyddskungörelsen angående tryckkärl, lyftanordningar. transportanordningar och lyftredskap. Med tryckkärl likställs rörledningar för vätska, ånga, luft eller annan gas under tryck. Begreppet lyftanordningar omfattar hissar, kranar. traverser, spel och andra liknande anordningar. Bestämmelserna om lyftanordningar avser även därtill hörande fast utrustning. Transportanordning är ett vidsträckt begrepp och i kungörelsen har som exempel nämnts lin-. häng-, rull- och spårbanor, transportörer, truckar, fordon och vagnar av olika slag. Med lyftredskap slutligen avses sådana redskap som lastkrokar, kättingar, lyftstroppar, skopor o. d. Den särskilda regleringen angående tryckkärl, lyftanordningar, transportanordningar och lyftredskap går i första hand ut på att dessa anordningar vid straffpåföljd skall underkastas besiktning och provning i den omfattning som arbetarskyddsstyrelsen föreskriver. Direkt verkande sanktioner finns i arbetarskyddskungörelsen för arbetsgivare som underlåter att föranstalta om föreskriven besiktning och provning eller som brukar tryckkärl etc. utan att föreskriven besiktning och provning ägt rum. Arbetarskyddsstyrelsen har meddelat ett stort antal föreskrifter på området. Av uppgifter om yrkesskadestatistiken som lämnats i betänkandets bilaga l avsnitt 2.8.3.2 framgår att antalet olycksfall förknippade med de mest använda typerna av tryckkärl är tämligen ringa. Att så är fallet torde bl. a. kunna tillskrivas-den reglering och den kontroll som finns beträffande dessa. Det tillkommer å andra sidan efter hand nya typer av processkärl samt cisterner och andra behållare av olika slag, ofta avsedda för förvaring av farliga ämnen. Den pågående utvecklingen på tryckkärlsomrâdet, inte minst mot större enheter, högre tryck och högre temperatur, medför att nya krav ställs på material, tillverkning, kontroll m. m. Utvecklingen på det kemiska området medför också att stora krav måste ställas på utförandet av de behållare som framställs för förvaring och transport av olika slag av farliga ämnen. En fortsatt uppmärksamhet från säkerhetssynpunkt måste alltså oavbrutet ägnas åt hithörande tekniska anordningar. l betänkandets bilaga 1 avsnitt 2.8.4.2 har getts en överblick över olycksfallsutvecklingen på lyft- och transportområdet. Totalt inträffar vid lyft- och transportanordningar som här närmast avses varje år omkring ll 000 olycksfall som föranleder yrkesskadeanmälan. Av dessa leder i genomsnitt 300 till invaliditet och ca 60 till döden. Härvid har inte medräknats yrkesskadefall som inträffat vid spårbundna fordon samt vad gäller ej spårbundna fordon endast olycksfall vid traktorer, truckar, lastmaskiner, transportörer och lastbilar. För vissa lyftanordningar, särskilt hissar och däribland också byggnadsoch gruvhissar, år antalet olycksfall relativt litet. Till stor del torde detta sammanhänga med att det på hissområdet sedan länge har funnits detaljerade regler om utförande och kontroll. Även för övriga lyftanordningar visar olycksfallsutvecklingen på en viss nedgång. särskilt i fråga om kranar och telfrar. Olycksfallssituationen är dock fortfarande allvarlig. För truckar har skett en stark ökning av antalet olycksfall fram till år 1970.

F 193

örhandsbedömning

Tendensen är därefter något sjunkande. Även traktorolycksfallen har minskat efter 1970. Vad gäller andra ej spårbundna transportanordningar har antalet olycksfall minskat betydligt efter 1965. Den nedgång i olycksfallens antal vid såväl lyft- som transportanordningar som på senare tid kunnat konstateras torde bl. a. få sättas i samband med den aktivitet som på senare tid dragits i gång på grund av olycksfallsutvecklingen inom transportväsendet. Några statistiska uppgifter som belyser om och i vad mån hälsoskador förekommer vid lyft- och transportanordningar genom t. ex. buller, vibrationer eller avgaser finns inte. Många av dessa anordningar har emellertid hög bullernivå och genom att föraren ofta under hela arbetsdagen är bunden till sin förarplats är risken för hörselskador stor. Förare av traktorer, truckar, lastmaskiner, lastbilar o. d. utsätts ofta även för kraftiga vibrationer. Andra ohälsorisker som förare kan bli utsatt för härrör från damm och avgaser, från klimatförhållanden, från brister i den ergonomiska utformningen o. d. Typgodkännandeförfarandet har sin huvudsakliga tillämpning på serietillverkade produkter. l fråga om mer eller mindre stycketillverkade produkter, där såväl konstruktivt utförande som material kan variera från fall till fall, kan en individuellt utformad kontroll vara nödvändig. Vid av arbetsmiljöutredningen utförda enkäter har uttryckts önskemål om utvidgning av arbetarskyddsstyrelsens befogenhet att föreskriva om besiktning. l de flesta fall synes dessa önskemål avse anordningar som redan enligt gällande bestämmelser kan omfattas av sådana föreskrifter. I själva verket synes just dessa slag av anordningar fortfarande vara de mest aktuella när det gäller att få till stånd individuell kontroll med avseende på konstruktion, material, utrustning e. d. Det är samtidigt klart att det kan finnas skäl att ge motsvarande föreskrifter även beträffande andra tekniska anordningar som är riskabla att hantera vid brister i sådana avseenden. Som exempel kan nämnas vissa typer av pressar och grävmaskiner. Med den uppläggning arbetsmiljölagstiftningen har enligt utredningens forslag är det också viktigt att ge den myndighet, som har det centrala ansvaret för författningsverksamhet i fråga om arbetsmiljön, vida ramar att reglera kontrollen av anordningar som kan innebära risker för ohälsa och olycksfall. Möjlighet bör därför finnas att meddela direkt straffsanktionerade föreskrifter om individuell kontroll även i fråga om andra tekniska anordningar än tryckkärl, lyftanordningar, transportanordningar och lyftredskap. Liksom nu är fallet beträffande tryckkärl m. m. bör prövningen kunna utföras vid första besiktning, montagekontroll o. d. l samband med att anordningen härvid godkänns bör kunna meddelas villkor i fråga om brukandet. De föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 1 § forsta stycket 2 arbetsmiljölagen och 1 § arbetsmiljöförordningen inrymmer befogenheter för arbetarskyddsstyrelsen att meddela generella föreskrifter även vad avser individuell kontroll av tekniska anordningar. I fråga om olika slag av anordningar får övervägas om det är lämpligast att meddela föreskrift om sådan kontroll eller om typgodkännande. Det bör härvid inte bortses från möjligheten att i vissa fall föreskriva typgodkännande även på tryckkärls-, lyft- och transportområdet. Godkännande vid första besiktning kan i sådana fall ersättas med typgodkännande jämte i vissa fall monteringskontroll och driftprov.

194 Förhandsbedömning

Lyftanordningar och transportanordningar är en stor och från risksynpunkt synnerligen framträdande grupp och arbetsmiljöutredningen vill understryka betydelsen av att en noggrann tillsyn sker på detta område. Fortsatt skärpt uppmärksamhet påkallas inte minst med hänsyn till den tekniska utvecklingen på området och den ökade användningen av sådana anordningar. l många fall blir dessa alltmer invecklade och ges ökade hastigheter och blir därmed också mer känsliga för driftstörningar och yttre påverkan. I kontrollen måste därför också inrymmas större krav på tillförlitlighet i drift. Det torde vidare böra övervägas att med stöd av de regler som utredningen Föreslår införa krav på kontroll av alla lyftdon över viss laststorlek, Gällande föreskrifter om besiktning avser i huvudsak endast kranar och andra lyftanordningar som används vid byggnads- och stuveriarbete. Förutom anordningens särskilda farlighet i olycksfallshänseende bor också arbetshygieniska och ergonomiska aspekter vara avgörande vid bedömningen av om och hur föreskrifter om kontroll skall meddelas. Här kan nämnas buller, vibrationer, luftföroreningar. instrumentplacering. arbetskomfort etc. På samma sätt som vid föreskrift om typgodkännande bör tillverkningskontroll kunna föreskrivas i anslutning till godkännandeprövning vid individuell kontroll. Regler om tillverkningskontroll finns redan för stycketillverkade anordningar i normer som arbetarskyddsstyrelsen fastställt beträffande svetsarbete på tryckkärl. Reglerna avser såväl kontroll av tillverkarens kompetens som metod- och materialkontroll. Efterföljden av reglerna kontrolleras vid besiktning före ibruktagande. De är sålunda riktade mot den som avser att låta använda anordningen men får naturligtvis direkt betydelse för tillverkaren som är den som kan se till att föreskriven kontroll sker och att intyg om kompetens och kontroll kan företes vid besiktningen. Eftersom den aktuella användningen kan överblickas först vid ibruktagandet är förfarandet ofta praktiskt. Den föreslagna bestämmelsen om angivande av särskilt villkor som förutsättning för godkännande innefattar möjlighet att inbegripa kontroll av tillverkningshandlingar och tillverkarens kompetens vid besiktning hos användaren (6 kap. 1 § andra stycket arbetsmiljölagen och 1 § arbetsmiljöutredningen. Det bör också finnas möjlighet att beträffande tekniska anordningar av olika slag föreskriva om efterbesiktning, revisionsbesiktningar o. d. Sådana föreskrifter - som i icke ringa utsträckning redan finns på framför allt tryckkärls- och lyftanordningsområdena - är för att säkra kon-

ofta nödvändiga

trollen att anordning hålls i betryggande skick efter första besiktning. Möjlighet bör finnas att kombinera även obligatoriskt typgodkännande med föreskrift om kontroll efter viss tids användning. Som exempel kan anföras personlig skyddsutrustning såsom andningsskydd där en regelbunden kontroll kan vara nödvändig. Vid tidigare nämnda enkäter har påpekats att föreskrifter om besiktning efter ibruktagande stundom kan ersättas eller kompletteras med föreskrifter om fortlöpande tillsyn jämtejournalföring. Skillnaden är bl. a. att medan besiktning förutsätts utförd av opartisk sakkunnig kan tillsyn ske genom företagets anställda personal. Synpunkten förtjänar enligt arbetsmiljöutredningens mening beaktande. Möjlighet bör finnas att förse även sådan föreskrift om fortlöpande tillsyn med direkt straffsanktion. Det föreslås mot bakgrunden av vad som nu anförts befogenhet för ar-

F örhandsbedömning 195

betarskyddsstyrelsen att- förutom godkännandekrav vid avlämnande eller före ibruktagande - föreskriva att visst slag av maskin, redskap, skyddsutrustning eller annan teknisk anordning vid användningen skall kontrolleras, provas och fortlöpande tillses i den omfattning och i den ordning som styrelsen bestämmer (6 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöforordningen). Paragraferna är direkt kopplade till bestämmelserna om straffansvar i förslaget till arbetsmiljölag. Vid förrättning skall tillsynsmyndighet enligt 13 § förslaget till arbetsmiljöförordning ta kontakt med skyddsombud som är anträffbart på arbetsstället. Motsvarande bestämmelser bör införas i fråga om kontroll på arbetsställe som besiktningsorgan företar enligt föreskrift av arbetarskyddsstyrelsen. Värdet av att skyddsombud är närvarande vid besiktning har framhållits vid den enkät som utförts beträffande besiktningsverksamheten. Av bestämmelsen i 7 kap. 6§ förslaget till arbetsmiljölag följer att skyddsombud har rätt att få del av intyg över besiktning. I skyddsombudets uppgifter ingår sedan också att bevaka att åtgärder vidtas i anledning av eventuella anmärkningar som gjorts vid besiktningen i den mån dessa inte innebär omedelbart förbud mot användning. Beträffande vissa lyftanordningar. främst industrihissar och liknande, där tillsynen f. n. ligger under arbetarskyddsmyndigheterna. föreslår arbetsmiljöutredningen att regleringen sker enligt byggnadslagstiftningen. l denna fråga hänvisas till avsnitt 19.3.

10.5 Installation av tekniska anordningar

Installation av teknisk anordning avser också skedet före ibruktagande och bör alltså tas upp i förevarande sammanhang. Viktigt är att skyddssynpunkter beaktas vid installation av sådan anordning. Här erinras om vilka följderna kan bli om maskinell anordning, tryckkärl eller lyftanordning installeras på felaktigt sätt. Installatörsansvaret enligt 45 ä fjärde stycket arbetarskyddslagen gäller för den som utför installation av teknisk anordning som självständig företagare. Främst på grund av att installation nuförtiden oftast utförs genom maskinleverantören eller beställaren har det särskilda installatörsansvaret sällan aktualiserats. Med hänsyn till vikten av att installation sker på riktigt sätt från skyddssynpunkt bör emellertid enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning i arbetsmiljölagen slås fast ett allmänt skyddsansvar vid installation av teknisk anordning. Bestämmelse härom föreslås i 3 kap. l0§ arbetsmiljölagen. Möjlighet måste också finnas för arbetarskyddsstyrelsen att meddela särskilda föreskrifter för installationen. Bemyndigande i detta avseende innefattas i 2§ andra stycket förslaget till arbetsmiljöförordning.

10.6 Farliga ämnen

Som redan framhållits i kapitel 9 bör arbetsmiljölagen utvidgas i förhållande till arbetarskyddslagen så till vida att arbetsmiljölagen tar upp även ansvaret

196 »Förhandsbedömning sou 1976:1

för kemiska ämnen i de led som föregår användningen. l 3 kap. 9 § föreslås därför på motsvarande sätt som beträffande tekniska anordningar en bestämmelse om skyldigheter i skyddshänseende för den som tillverkar, importerar eller överlåter farliga ämnen och produkter med sådana ämnen. Det fastslås också att vid överlåtelse av sådant ämne eller produkt skall medfölja de anvisningar som behövs för dess handhavande och förvaring. På motsvarande sätt som i fråga om tekniska anordningar föreslås vidare i 3 kap. 9 § arbetsmiljölagen en grundläggande bestämmelse om märkning av farligt ämne och produkt med sådant ämne. Vid sin tillsyn bör sålunda arbetarskyddsmyndigheterna med stöd av de föreslagna bestämmelserna i arbetsmiljölagen kunna vända sig - vid behov med tvångsåtgärder - mot tillverkare m. fl. av såväl tekniska anordningar som av kemiska ämnen och produkter. Författningsstöd föreslås i 8 kap. 3 § arbetsmiljölagen för tillsynsmyndighet att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov och påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen. Enligt 8 kap. 7§ lagförslaget får tillsynsmyndighet meddela föreläggande, förbud eller föreskrift som behövs för att arbetsmiljölagstiftningen skall efterlevas. I kapitel 9 har arbetsmiljöutredningen konstaterat att på det kemiska produktområdet övervägande skäl talar för att generella föreskrifter om vad som skall gälla vid överlåtelse meddelas av den centrala produktkontrollmyndigheten. Däremot bör arbetarskyddsstyrelsen ha möjlighet att ingripa mot kemiska risker i arbetslivet genom att meddela generella restriktioner för brukarna. Vad gäller farligt ämne eller produkt med sådant ämne bör kunna föreskrivas att ämne eller produkt av visst slag inte får användas utan att godkännande lämnats eller utan att särskilda villkor iakttas. Härigenom ges en fast form för regleringen och möjlighet finns att knyta direkt straffsanktion till sådan föreskrift. Som exempel på områden där det skulle kunna bli möjligt att med stöd av en sådan bestämmelse införa godkännandekrav och särskilda villkor kan nämnas produkter som olika typer av lim, spackel, färg, kylolja och rengöringsmedel. 6 kap. l § första stycket 3 arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöförordningen föreslås ge arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att meddela föreskrifter i detta avseende. Föreskrifter rörande särskilda villkor vid användning av ett kemiskt ämne eller produkt bör kunna gälla krav på ventilation, hygieniska anordningar, personlig skyddsutrustning. medverkan av person med särskild sakkunskap etc. vid användning av visst slags produkt. Det bör här även kunna gälla krav på visst arbetsförfarande. Som exempel kan nämnas föreskrifter om tillverkningsprocesser för olika kemiska ämnen, t. ex. klordioxid eller vinylklorid, eller om arbetsmetoder vid läggning av golv med vissa limsorter. Härvid kan t. ex. föreskrivas i fråga om ett visst ämne att processen automatiskt skall upphöra och reaktionsgaser spädas om halten av ämnet blir för hög eller att läckage skall övervakas automatiskt och registreras samt att särskilda utrymmen med ren luft skall finnas för personalen. Granskning och villkor beträffande arbetsförfarandet utgör en viktig del i godkännandeprövningen av kemiska ämnen och produkter. Även i fråga om märkning vid yrkesmässig användning av kemiska produkter bör arbetarskyddsstyrelsen ha befogenhet att meddela direkt stralTsanktionerade föreskrifter. I 2 § första stycket 2 arbetsmiljöförordningen föreslås en bestämmelse i detta avseende.

F örhandsbedömning 197

På arbetsplatserna hanteras ofta en stor mängd farliga ämnen. För att skapa överblick och kännedom om dessa bland arbetstagarna och för att underlätta yrkesinspektionens tillsyn kan det vara värdefullt om vissa ämnen förs upp i särskild förteckning som är tillgänglig på arbetsstället. En särskild bestämmelse föreslås därför i 2 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen med bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen att meddela direkt straffsanktionerade foreskrifter om förande av förteckning över vissa slag av ämnen som används på arbetsställe. För klarhetens skull och för att främja efterfoljden bör sådana föreskrifter begränsas att gälla vissa ämnen med utpräglat farliga egenskapen [avsnitt 10.3.l har påpekats att den i 6 kap. l § första stycket l föreslagna bestämmelsen kan utformas som krav på kontroll av yrkesinspektionen eller annat kontrollorgan innan exempelvis arbetsprocess eller arbetsmetod vari används vissa kemiska produkter tas i bruk. Med stöd av den föreslagna tredje punkten i samma lagrum kan å andra sidan som nyss nämnts med godkännande av visst kemiskt ämne eller produkt förknippas villkor om viss arbetsprocess eller arbetsmetod. Vilken typ av förfarande som skall väljas får bero på var tyngdpunkten i prövningen ligger. Med stöd av tredje punkten kan utföras central granskning av kemiska ämnen och produkter och ges generella föreskrifter om förfarandet vid användningen. Med stöd av första punkten kan den centrala myndigheten i stället meddela föreskrifter som garanterar officiell kontroll innan arbetsprocess eller arbetsmetod av visst slag tas i bruk. I ett system med möjlighet att föreskriva om obligatoriskt godkännande kan efter förprövning kemiskt ämne eller produkt som anses inte böra användas i arbetslivet utestängas från sådan användning. I vissa fall kan det emellertid vara motiverat att helt förbjuda yrkesmässig användning av vissa kemiska ämnen eller produkter. l arbetarskyddsstyrelsens anvisningar angående hygieniska gränsvärden har t. ex. angetts vissa cancerframkallande ämnen som inte får förekomma i arbetslivet utan att dock någon direkt påföljd kunnat föreskrivas för forfarande i strid mot anvisningen. Sådana förbud bör enligt arbetsmiljöförordningens uppfattning kunna förenas med direkt straffsanktion. Utredningen föreslår att i 6 kap. 2§ arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöförordningen tas in bestämmelser som ger arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att när det är av särskild betydelse från skyddssynpunkt meddela straffsanktionerat förbud mot användning av visst slag av farligt ämne eller produkt med sådant ämne. Vad som sagts om arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet i avsnitt l0.4.i.1 angáende tekniska anordningar gäller även kemiska ämnen. Tyngdpunkten av regleringen måste sålunda ligga i föreskrifter med stöd av vilka arbetarskyddsmyndighet kan ingripa efter avvägning i det enskilda fallet. Vad gäller de anställdas deltagande i planeringsarbetet har i det föregående i olika sammanhang betonats vikten av sådan medverkan. Enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning är det angeläget att de anställdas erfarenheter tillgodogörs också vid anskaffning av ämnen och material och att deras bedömning av olika produkters egenskaper vid användningen beaktas vid val av arbetsmaterial och arbetsförfarande.

198 F örhandsbedömning

10.7 Kontroll av arbetshygieniska förhållanden

Med arbetshygieniska insatser kan förhindras skador eller obehag genom påverkan av bl. a. fysikaliska faktorer, t. ex. buller eller värme. och kemiska faktorer som damm, gaser eller ångor. Arbetshygienen arbetari gråinsom rådet mellan medicin och teknik. Frågan om läkarundersökningar som medel att Förebygga uppkomsten av sjukdomar orsakade av arbetsmiljöfaktorer behandlas i kapitel 14. De tekniska insatserna innefattar både metoder för att fastställa expositionen och för att eliminera skadlig exposition. Arbetsmilhar i avsnitt 7.6 behandlat mätresursfrågor och därvid bl. a. jöutredningen fastslagit att arbetsgivaren måste svara för mätning och provtagning på arbetsplatserna. Mycket av utvecklingsarbete återstår men redan finns åtskilliga mät- och analysmetoder som kan praktiskt användas. Här skall närmast tas upp vilka instrument lagstiftningen bör tillhandahålla för att erforderlig kontroll av den arbetshygieniska situationen på arbetsplatserna skall komma till stånd. Behov av kontroll i arbetshygieniskt avseende kan finnas på arbetsplatser av skilda slag. Regelbunden kontroll är nödvändig bl. a. på arbetsplatser där silikosfarligt damm kan uppkomma. inandning av annat farligt damm kan vidare medföra Iungsjukdomar som är närbesläktade med silikos, t. ex. asbestos, hårdmetallunga och talklunga. Luftföroreningar med radon hari vissa fall befunnits utgöra lungcancerrisk. Genom inandning av blydamm kan blyförgiftning uppstå. Fara för ohälsa kan finnas även vid andra slag av arbeten än där hälsofarligt damm finns. Vid vissa arbeten uppkommer sålunda rök. gas eller ånga som kan medföra förgiftningar, t. ex. kol0xid-, bensol-, kadmium- och kvicksilverförgiftning. Där dessa risker föreligger kan det vara nödvändigt att genom återkommande luftanalyser kontrollera om damm, rök, gas eller ånga förekommer i skadlig mängd. Buller är ett allvarligt problem inom stora delar av arbetslivet. Mätningar kan här fylla viktiga funktioner, inte minst som led i nedtrappningsprogram. Bland andra viktiga områden för arbetshygieniska kontroller och kartläggningar kan nåimnas strålav olika slag, klimatfaktorer, belysning. vibrationer etc. ningsförhållanden Även olika Sanitära frågor kan ingå, t. ex. förhållandena i tvätt- och omklädningsrum. l alla dessa fall och i en rad andra kan det finnas skål att genomföra kontroller antingen som punktåtgärder eller som mätningar med bestämd intervall. Det är bl. a. behovet av kontroll av arbetshygieniska förhållanden som starkt talar för att i arbetsmiljölagen bör ingå en bestämmelse som ger arbetarskyddsmyndigheterna vida möjligheter att erhålla de upplysningar. handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen. I förslaget till arbetsmiljölag finns som tidigare nämnts i 8 kap. 3§ en bestämmelse av detta innehåll. l befogenheterna enligt paragrafen bör även ingå att föreskriva arbetshygienisk kontroll av förhållandena på en arbetsplats. För att få undersökning genomförd bör myndigheten i det enskilda fallet kunna meddela straffsanktionerad föreskrift eller sätta ut vite enligt 8 kap. 7§ förslaget till arbetsmiljölag. l 24 § arbetarskyddskungörelsen finns bestämmelser om åtgärder mot luftföroreningar. Ett tillägg till bestämmelserna, som gjordes år 1970, ger arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att föreskriva om undersökning av luftförhål-

Förhandsbedömning 199

landena på arbetsplatser där visst slag av arbete finnes medföra särskild fara for ohälsa. Bestämmelsen bör i den nya lagstiftningen ges ett utvidgat innehåll. Mot bakgrunden av vad i det Föregående översiktligt nämnts om behovet av kontroller Föreslår arbetsmiljöutredningen att arbetarskyddsstyrelsen får en allmän befogenhet att föreskriva om undersökning av de arbetshygieniska förhållandena i olika slag av arbete (6 kap. l g tredje stycket arbetsmiljölagen och l § arbetsmiljöförordningen). Med stöd av bestämmelsen bör styrelsen kunna ge Föreskrifter inte bara avseende luftförhållanden utan också om kartläggning eller regelbundna mätningar av t. ex. buller och strålning inom vissa branscher. I sådana Föreskrifter bör också kunna innefattas kontroll av effektiviteten hos olika tekniska anordningar som filter, fläktar, belysning etc. Arbetarskyddsstyrelsen bör ha möjlighet att föreskriva att uppgifter om resultatet av undersökningar skall lämnas i den ordning som styrelsen anger. En bestämmelse av detta innehåll har tagits in i 2 § Första stycket 5 arbetsmiljöförordningen. Av Förslagen till arbetsmiljölag och arbetsmiljö- Förordning Följer att Föreskrifter som meddelas med stöd av nämnda bestämmelser blir direkt straffsanktionerade. Mätningar, analyser och andra kontroller kräver tillgång till utrustning som kan vara omfattande. Undersökningar kan ofta utföras endast av personer med specialistutbildning. För att Föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av den Föreslagna bestämmelsen skall bli effektiva är det nödvändigt med stora insatser För att Förbättra tillgängliga mät- och analysresurser och tillgodose behovet av kompetent personal. l dessa avseenden hänvisas till utredningens överväganden i avsnitt 7.6.

10.8 Anmälan om planerad åtgärd m. m.

l detta kapitel har föreslagits möjlighet För arbetarskyddsmyndigheterna att ingripa med Föreskrifter om förhandsgranskning. tillståndsprövning och kontroller av olika slag på en rad områden. Det torde ofta förhålla sig så att den som planerar en verksamhet är angelägen om tidig kontakt med beslutande myndigheter för att undvika att behöva göra kostnadskrävande ändringar. Å andra sidan kan det beträffande vissa projekt vara av vikt att genom anmälningsplikt i vissa fall säkerställa den tidpunkt då myndigheten skall komma in. För arbetarskyddsmyndigheterna kan det vidare vara av värde att kunna infordra uppgifter om var tekniska anordningar eller kemiska ämnen av vissa slag används eller avses att användas i arbetslivet. Sådana uppgifter kan bl. a. tjäna som utgångspunkt för kartläggning av yrkesskade-och hälsosituationen inom bestämda områden. I avsnitt 9.5.1 har betonats vikten För arbetarskyddet att få till stånd ett system så att man kan följa spridningen av kemiska medel och jämföra denna med olika typer av sjukdomssymptom som man finner ute i arbetslivet. Uppgiftsskyldighet kan också behövas För att ge underlag För insatser i form av tillsyn som riktas mot arbetsplatser inom viss bransch e. d. där det forekommer anordningar eller ämnen som behöver särskilt uppmärksammas. Ett särskilt skäl att införa anmälningsskyldighet kan vara att yrkesinspek-

200 SOU 197611

Förhandsbedömning

tionen för att kunna kontrollera ett arbetsförfarande behöver få reda på fall då man avser att på en arbetsplats använda visst slag av anordning eller ämne. Det framstår som en brist i gällande arbetarskyddslagstiftning att någon påföljd inte kan föreskrivas för underlåtenhet att fullgöra sådan skyldighet. Arbetsmiljöutredningen Föreslår med anledning av det anförda en bestämmelse i 2§ första stycket 3 arbetsmiljöförordningen enligt vilken arbetarskyddsstyrelsen kan föreskriva att den som i sin verksamhet använder eller avser att använda teknisk anordning eller farligt ämne av visst slag skall göra anmälan om detta och om användningssättet i den ordning som styrelsen föreskriver. Anmälan om planerad åtgärd bör kunna föranleda kontroll från yrkesinspektionens sida av arbetsplatsen och arbetsforfarandet. [sammanhanget kan påpekas att gällande regler i arbetarskyddslagen förutsätter att missförhållande föreligger innan yrkesinspektionen tillgriper tvângsåtgärd i form av föreläggande eller förbud. Arbetsmiljölagens tillsynsbestämmelser bör i stället konstrueras så att arbetarskyddsmyndigheterna har möjlighet att i varje läge meddela de förelägganden, förbud eller föreskrifter som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 7§ arbetsmiljölagen, som direkt anknyter till vites- och straffregler, har getts ett sådant innehåll. Med stöd av denna bestämmelse kan yrkesinspektionen meddela de föreskrifter angående arbetsförfarandet som anses påkallade i anledning av anmälan om planerad åtgärd.

10.9 Särskilt angående arbetarskyddet vid planering av

byggnadsverksamhet

l byggnadsstadgan finns bestämmelser om att vid byggnadsarbete skall iakttas de försiktighetsmått som behövs för att förekomma skada på person och egendom. Bestämmelserna torde i första hand avse skyddet för närboende och allmänhet. Bestämmelserna är emellertid allmänt formulerade och kan innefatta även skyddet for de arbetande. Någon prövning av att byggnadsarbete enligt byggnadslovshandlingarna avses bedrivas med säkra anordningar och säkra arbetsmetoder företas i allmänhet inte i byggnadslovsärende. Det är uppenbarligen så att ritningar och andra handlingar med förslag till en byggnad eller annan anläggning påverkar arbetsmiljön både vid utförandet och i den färdiga anläggningen. Vad handlingarna innehåller om den färdiga produkten betingar val av ställningar, kranar och andra anordningar som behövs vid uppförandet. Handlingarna innehåller dessutom i regel uppgifter om vilka material som skall användas vid utförande av projektet, t. ex. om fasadbeklädnad, lim och färger. Frågan är då hur byggarbetsplatsens arbetsmiljöproblem bör lösas på planeringsstadiet. Vid projektering av en byggnad eller annan anläggning är det givet att uppdraget ger en ram som projektören har att hålla sig inom. Krav på Sanitär standard kan exempelvis föranleda ett materialval som i sin tur nödvändiggör speciella säkerhetsanordningar vid appliceringen. Önskemål i estetiskt avseende kan ge anledning till visst byggnadssätt eller viss utsmyckning som

F örhandsbedömning 201

inte är praktiskt betingat och som ökar svårigheterna vid byggandet. Vid projekteringen gäller det emellertid att se till man inte i onödan försvårar utförandet av projektet och därmed ökar kostnaderna för behövliga säkerhetsanordningar. Projektören har här ett ansvar gentemot beställaren, och avvägningen kommer i första hand till stånd i förhållandet mellan dem. Att vid sidan av detta mellanhavande införa ett särskilt arbetarskyddsansvar för projektören skulle innebära en skyldighet för projektören att ta slutlig ställning till om beställarens önskemål är förnuftiga med hänsyn till de kostnader som uppstår vid utförandet. Detta synes inte rimligt eller praktiskt genomförbart. Det torde vidare knappast vara möjligt att införa ett särskilt arbetarskyddsansvar för projektörer som inte får vittgående konsekvenser för ansvarsfördelningen vid genomförandet av ett projekt. Ansvaret för att arbetsmiljön är säker vilar nu på dem som har hand om genomförandet, dvs. entreprenörer av olika slag eller vid byggande i egen regi byggherren. För att hindra en ofördelaktig uppsplittring av ansvaret skulle det- om ett särskilt arbetarskyddsansvar lades på projektören - i många fall vara nödvändigt att låta entreprenören utföra projekteringen och att dessutom skaffa garantier för att samspelet mellan projekteringsavdelning och entreprenadavdelning inom enheten fungerar tillfredsställande. De problem som uppkommer genom brister vid projekteringen måste kunna lösas på annat sätt än genom lagregler som får sådana följdverkningar. Arbetsmiljöutredningen vill peka på att de i föregående avsnitt föreslagna bestämmelserna får betydelse även för byggarbetsplatser. Den föreslagna 6 kap. l § första stycket l arbetsmiljölagen skapar möjlighet att ge föreskrifter om granskning av arbetsprocesser och arbetsmetoder även vid byggnadsverksamhet. En sådan föreskrift kan t. ex. innehålla att vissa slag av monteringsarbeten eller arbeten med vissa produktslag inte får påbörjas innan arbetsmetoden kontrollerats av yrkesinspektionen. Möjligheten att föreskriva obligatoriskt typgodkännande enligt andra punkten samma lagrum kan utnyttjas exempelvis till att meddela krav på såväl tillverkare som byggnadsföretag på att vissa slag av ställningskonstruktioner eller däri ingående delar skall vara typgodkända. Den kontroll av särskilda anordningar som kan föreskrivas med stöd av 6 kap. 1 § första stycket 2 och tredje stycket arbetsmiljölagen är av stor betydelse för anordningar som används på byggarbetsplatser och bör kunna tillämpas även beträffande andra anordningar än kranar o. d. Vidare kan enligt 6 kap. 1 ä första stycket 3 arbetsmiljölagen införas särskilda villkor beträffande produktslag som används på byggarbetsplatser. såsom lim och färger. Det bör heller inte bortses från att föreskrifter om arbetshygieniska undersökningar enligt den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 1 s tredje stycket arbetsmiljölagen kan riktas även mot byggarbetsplatser. Utredningen vill också påpeka att i byggnadslovsärende, inte minst i det utlåtande från yrkesinspektionen som skall företes i ärendet. kan göras en allmän bedömning av de arbetsmetoder som avses komma till användning vid arbetets bedrivande. Det bör samtidigt understrykas att projektören skall inom uppdragets ram beakta de arbetarskyddsfrågor som kan uppkomma vid projektets genomförande. Ett sådant ansvar måste normalt anses ligga i beställningen av en anläggning. Ger projekthandlingarna felaktiga lösningar beträffande arbetarskyddet, kan detta ge anledning till befogade anmärkningar från beställarens

202 F örhandsbedämning

sida. För att genomsyra projektarbetet med arbetarskyddssynpuitkter måste betonas att det ingår i projektörens yrkesmannaansvar att beakta sådana synpunkter och att projektören måste skaffa sig kunskaper även i detta hänseende. Som ett steg på vägen kan betraktas den handbok för projektorer som nyligen utarbetats inom Bygghälsan med stöd från ztrbetarskyddsfoi1den. Det är också viktigt att slå fast att entreprenören har hela ansvaret för att projektet sedan blir genomfört på ett sätt som är tillfredsställande från skyddssynpunkt. Man måste här tillse att det i god tid och i samråd med de anställda sker en planering av byggarbetsplatsens sakerhetsfrågor.

10.10 Grunddragen i de Föreslagna bestämmelserna om

förhandsgranskning

Arbetsmiljöutredningen har i detta kapitel föreslagit en rad bestämmelser för att ge möjligheter till förhandsbedömning från arbetsmiljösynpunkt. Med bestämmelserna avses att skapa garantier för att arbetarskyddsmyndigheterna skall kunna gå in på ett tidigt stadium vid olika projekt och tillse att även arbetsmiljömässiga synpunkter beaktas vid planeringen. Samtidigt har betonats att den obligatoriska förhandsgranskningen genom myndighets försorg bör begränsas till fall då den påkallas av viktiga arbetsmiljöintressen. Härvid har särskilt framhållits de anställdas betydelsefulla roll vid all planering av arbetsmiljö. - Sammanfattningsvis föreslås följande. I fråga om arbetslokaler och personalrum anknyts i första hand till den arbetsmiljöprövning i byggnadslovsärende som infördes genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen. Likaså bibehålls de kompletterande reglerna om anmälningsskyldighet till yrkesinspektionen i fall där tillräcklig prövning i arbetarskyddshänseende inte kunnat ske i byggnadslovsärende. Dessa regler utvidgas att avse även personalrum. För att samordna den särskilda miljöskyddslagstiftningen med arbetsmiljölagstiftningen anges de kontakter som bör förekomma mellan miljöskyddsoch arbetarskyddsmyndigheterna. Vidare föreslås att i miljöskyddskungörelsen föreskrivs att vederbörande miljöskyddsmyndighet - koncessionsnämnden för miljöskydd. statens naturvårdsverk eller länsstyrelse - skall underrätta skyddsombud eller facklig organisation om inkomna ansökningar eller anmälningar enligt kungörelsen. Bestämmelsen innebär också en kontroll av att arbetstagarna får tillfälle att medverka vid planeringen. Ett allmänt bemyndigande föreslås för arbetarskyddsstyrelsen att föreskriva att arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning inte får användas förrän tillstånd lämnats på sätt styrelsen bestämmer. Med anläggning avses här såväl arbetslokal med inredning och teknisk utrustning som komponenterna i verksamhet som bedrivs i det fria. Vid meddelande av tillstånd skall villkor kunna föreskrivas för verksamheten. För att utmärka att sådan förhandsgranskning skall tillgripas för att förhindra påtagliga olägenheter för arbetsmiljön anges i bestämmelsen att föreskrift skall vara påkallad av riskförhål- Iandena i den avsedda verksamheten. Avsikten med bestämmelsen är att ge en allmän och utvecklingsbar möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att

F örhandsbedömning 203

efter hand föreskriva om förhandsgranskning i sådana fall där en stark styrning behövs från arbetarskyddsmyndigheternas sida. Bestämmelsen avser verksamhet som skall bedrivas med anställd personal. l fråga om tekniska anordningar ger de Föreslagna bestämmelserna arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att när det är påkallat från skyddssynpunkt föreskriva att anordning skall vara antingen typgodkänd eller godkänd vid individuell kontroll för att få brukas eller avlämnas för att tas i bruk. Som förutsättning för godkännande av endera slaget skall kunna anges villkor i form av bl. a. tillverkningskontroll. l anslutning till föreskrift om godkännande skall även villkor för brukandet kunna fastställas av styrelsen. Krav på typgodkännande eller godkännande vid individuell kontroll och därmed förenade villkor kan riktas mot leverantör och yrkesverksam brukare. - l sammanhanget har också föreslagits bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen att meddela särskilda föreskrifter om installation av teknisk anordning. När det gäller kemiska ämnen finns enligt de föreslagna bestämmelserna möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att om det är påkallat från skyddssynpunkt föreskriva godkännande och särskilda villkor som föutsättning för att visst ämne skall få användas i yrkesmässig verksamhet. Däremot skall enligt förslaget föreskrifter om kemiska ämnen som avser överlåtelseledet meddelas inom ramen för lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor. Generella märkningsföreskrifter - med eller utan samband med godkännandekrav - skall kunna fastställas av arbetarskyddsstyrelsen i fråga om tekniska anordningar och kemiska ämnen. Även i detta avseende gäller dock att generella föreskrifter riktade mot leverantörer av kemiska ämnen skall meddelas av den centrala produktkontrollmyndigheten med stöd av produktkontrollagstiftningen. Styrelsen skall också kunna meddela föreskrifter om förande av förteckning över vissa slag av tekniska anordningar eller farliga ämnen som används på arbetsställe. Är det av särskild betydelse från skyddssynpunkt skall arbetarskyddsstyrelsen kunna förbjuda användningen av visst slag av arbetsprocess. arbetsmetod, teknisk anordning eller kemiskt ämne. Som frågor om förhandsbedömning har också behandlats förfaranden som syftar till kontroll av att verksamhet bedrivs på sätt som är tillfredsställande från skyddssynpunkt. I en särskild bestämmelse föreslås att arbetarskyddsstyrelsen skall kunna föreskriva att teknisk anordning vid användningen skall kontrolleras. provas eller fortlöpande tillses på sätt styrelsen bestämmer. Bestämmelsen innefattar i princip möjlighet att meddela sådan föreskrift beträffande varje slag av teknisk anordning och innebär sålunda en utvidgning av styrelsens nuvarande befogenheter med avseende på tryckkärl och lyftoch transportanordningar. Vidare föreslås bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen att generellt föreskriva om undersökningar och mätningar av luftförhållanden. buller eller andra arbetshygieniska förhållanden på olika arbetsplatser. Arbetarskyddsstyrelsen skall också kunna föreskriva om förande av förteckning över tekniska anordningar och farliga ämnen samt om anmälningsskyldighet för den som i sin verksamhet använder eller avser att använda teknisk anordning eller kemiskt ämne av visst slag. De föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av nämnda bemyndiganden föreslås samtliga bli direkt straffsanktionerade.

SOU l976:l

11 Arbetstidens

förläggning

11.1 Allmänna synpunkter

De anställdas arbetstider är av stort intresse i varje mera utvecklat samhälle. Inom ett Företag eller en inrättning - men också om man ser till samhället i stort - ställs regelmässigt kravet att arbetstiderna ordnas så att produktionen av varor eller tjänster blir effektiv. Den organisation och uppläggning av arbetstidsförhållandena som fordras av effektivitetshänsyn står många gånger i god överensstämmelse med grundläggande behov hos de flesta samhällsmedlemmar av aktivitet i regelbunden ordning. Detta samspel är dock långt ifrån någon självklarhet. Olika anledningar kan finnas till skiljaktigheter mellan mer eller mindre långtgående organisatoriska krav och arbetstagarnas särskilda intressen i arbetstidsavseende. Lagstiftning om arbetstiden har också tillgripits för att åstadkomma en grundval för lösningar av vissa arbetstidsproblem. Lagreglerna om arbetstiden har till största delen gått ut på att begränsa arbetstidens längd. Bakom begränsningarna har framför allt legat önskemål om att av hälsoskäl skydda arbetstagarna från att utnyttjas till arbete i övermått. Genom successiva förkortningar av den allmänna arbetstiden - under åren 1958-1973 har normalarbetstiden reducerats med 8 timmar i veckan har emellertid bilden numera förändrats. Den nu gällande allmänna arbetstidslagen av år 1970 bygger på 40-timmarsveckan som grundläggande norm. Lagen har inte i första hand utformats med utgångspunkt i direkta skyddshänsyn, utan i stället har den till uppgift att ange vad som enligt allmänt accepterad uppfattning skall gälla som maximinorm för arbetstidens längd. Vid arbetstidslagens tillkomst hänvisades till att de skyddsaspekter som alltjämt fanns beträffande arbetstiden borde beaktas inom ramen för arbetarskyddslagstiftningen. Sedan gammalt finns i arbetarskyddslagstiftningen vissa bestämmelser om arbetstagarnas ledighetsförhållanden med avseende på dygnet och veckan. Dessa regler är direkt förestavade av syftet att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och har utformats som tvingande minimibestämmelser som i princip skall gälla generellt. Utvecklingen beträffande arbetstidsreglerna i arbetarskyddslagen har i ett tidigare skede inneburit vissa skärpningar av dessa. Under den senaste tjugofemårsperioden har dock inga större förändringar vidtagits. Arbetstiden är i dag en aktuell diskussionsfråga inom fackliga och politiska kretsar men har också i hög grad engagerat allmänheten. Därtill bidrar att arbetstidsproblemen har betydelse och kan ses från en rad skilda utgångs-

206 Arbetstidens förläggning

punkter. För närvarande dominerar i den allmänna debatten sociala och familjepolitiska aspekter samt synpunkter som har anknytning till kravet på ökad jämställdhet i samhällslivet mellan män och kvinnor. Med den vidare syn på arbetsmiljön som förespråkas i föreliggande betänkande blir arbetstiden en viktig arbetsmiljöfråga. Otvivelaktigt finns alltjämt vissa skyddsaspekter att beakta i arbetstidssammanhang, även om det som här inte på samma sätt som förr är fråga om skydd mot förhållanden är omedelbart riskabla för de arbetandes hälsa och säkerhet. Stora förändsituation under de senaste decennierna. Meringar har skett i arbetstagarnas kaniserings- och rationaliseringsprocesser har inneburit ökade krav på effektivitet hos arbetstagarna. Stundom har de alltmer specialiserade och mekaniserade arbetsuppgifterna lett till olägenheter av typen ökad bundenhet vid arbetsprocessen, begränsade kontaktmöjligheter och monotoni under arbetsdagen. Som en konsekvens av utvecklingen har olika frågor som sammanarbetsbelastningen kommit i blickpunkten. Det hänger med den psykiska kan dock vara förenat med svårigheter att konkretisera och bestämma orsaker och verkningari dessa sammanhang. Därmed blir det också svårt att närmare. uttala sig om möjligheterna att genom ovillkorliga arbetstidsföreskrifter i lag främja hälsa. säkerhet, trygghet och trivsel. Med hänsyn till de mångskiftande synpunkter som kan ha relevans i arbetstidsbedömningarna - utöver de hälsomässiga t. ex. facklig-ekonomiska. arbetsmarknadsmässiga och familjepolitiska - blir det naturligt att utgå från att lagstiftningen så långt möjligt bör medge och underlätta helhetsbetonade och samlade överväganden och lösningar av arbetstidsfrågorna. Mot bakgrunden av vad nu anförts vill det synas som om den forefintliga uppdelningen av arbetstidsregleringen mellan arbetstidslag och arbetarförbereddes och skyddslag inte längre är lika självklar som då arbetstidslagen antogs. Det skulle i stället från arbetsmiljösynpunkt kunna ligga nära till hands att söka ta ett samlat grepp på arbetstidsproblematiken och bl. a. närmare undersöka förutsättningarna för att integrera arbetstidslagen i en ny alternativt att inarbeta behövliga bestämmelser om arlag om arbetsmiljön, betstidsförläggningen i arbetstidslagen. Det synes emellertid inte f. n. finnas tillfredsställande underlag och praktiska förutsättningar i övrigt för en sådan större åtgärd. Som framgått av redovisningen i bilaga l avsnitt 4.7 pågår åtutrednings- och forskningsarbete som berör arbetstidsfrågorna. En skilligt kartläggning av erfarenheterna från arbetstidslagens tillämpning under det första skedet av lagens giltighetstid har avslutats och därvid har framkommit att de största löntagarorganisationerna har önskemål om ändringar av delvis genomgripande slag som berör de frågor som regleras i arbetstidslagen. Här kan också framhållas att vissa forskningsprojekt har inletts beträffande bl. a. sociala och hälsomässiga konsekvenser av olika former av obekväm arbetstidsförläggning. Resultaten av dessa och andra aktiviteter kan efter hand bidra till att skapa det förbättrade underlag som torde behövas innan man tar ställning till en mera vittgående förändring i systematiskt avseende beträffande arbetstidsregleringen. Som en tillsvidarelösning anser arbetsmiljöutredningen att man i vissa avseenden bör sträva efter anpassning mellan arbetstidsbestämmelserna i arbetsmiljölagen och dem i arbetstidslagen. Samordning bör också ske när det gäller tillsynen och dess administration. Gällande lagstiftning och kollektiva riksavtal ger förhållandevis vida ramar

Arbetstidens 207 förläggning

för utläggningen av arbetstiden. Ute i arbetslivet fördelas också arbetstiderna på en mångfald olika sätt med hänsyn bl. a. till vad som produceras genom arbetet i fråga i form av varor eller tjänster. l regel bestäms de närmare förhållandena för varje arbetsställe genom överenskommelser mellan de lokala parterna. Kan överenskommelse inte nås ligger det i dag i princip inom arbetsgivarens befogenhet att meddela erforderliga arbetstidsföreskrifter. Också för framtiden synes det böra undvikas att genom detaljerade lagregler låsa arbetstidsförläggningen i stela mönster som försvårar också från allmän synpunkt nödvändiga anpassningar till produktionsmässiga eller likartade krav samt begränsar möjligheterna att ordna arbetstiden i enlighet med särskilda önskemål som arbetstagarna på de olika arbetsställena kan ha. Inte minst det sistnämnda synes utgöra ett avgörande skäl att avstå från försök till detaljreglering i lag. Det är uppenbarligen förenat med stora svårigheter att mera generellt ange om den ena eller andra arbetstidsförläggningen är till för- eller nackdel för arbetstagarna. Föreliggande forskningsresultat inom arbetstidsområdet ger bara i begränsad utsträckning hållpunkter för sådana bedömningar. Vissa grundläggande skyddsaspekter kan liksom hittills läggas på arbetstiden och bör kunna föranleda vissa begränsningar i friheten att fördela arbetstiden. Bortsett härifrån torde emellertid få konstateras att arbetstagarnas önskemål och intressen i arbetstidsavseende inte är enhetliga utan i stället beroende av en rad variabla faktorer som sammanhänger med sådant som arbetets art samt arbetstagarnas personliga och sociala situation (familjeförhållanden, bostadsort, bostadens och arbetsplatsens belägenhet, ekonomiska förhållanden, fritidsintressen m. m.). Detta innebär dock inte att dessa mångskiftande förhållanden får lämnas obeaktade i den process som leder till att arbetstiden närmare fastläggs. Kan däremot säkerställas att arbetstagarsidan får tillräckligt inflytande på den processen, bör det vara möjligt att på arbetsställena nå fram till avvägningar som så långt möjligt tillvaratar arbetstagarnas önskemål. Som redovisats i bilaga l under avsnitt 4.7 berör arbetsrättskommitténs förslag om vidgad förhandlingsrätt bl. a. arbetstidsförläggningsfrågorna. Vidare åsyftas med förslaget att främja en utbyggnad av kollektivavtalsregleringen i frågor om arbetets ledning och fördelning, till vilka arbetstidsförläggningen är att hänföra. Det är enligt arbetsmiljöutredningens mening naturligt att utgå från att det regelsystem som kommer till stånd på grundval av arbetsrättskommitténs förslag kan bilda basen för det önskvärda förbättrade inflytandet från arbetstagarna vid förlåggningen av arbetstiden. Samtidigt bör framhållas att den vidare utvecklingen av arbetstagarinflytandet på arbetstidsområdet är beroende bl. a. av fortsatta forsknings- och utredningsinsatser till klarläggande av konsekvenserna hälsomässigt och socialt av olika arbetstidsarrangemang. Ett förbättrat underlag för bedömningar i praktiska arbetstidsfrågor ger otvivelaktigt arbetstagarnas företrädare i bl. a.

de lokala skyddsorganisationerna ökade förutsättningar att effektivt ta till

vara de inflytandemöjligheter som kommer att erbjudas med stöd av lagstiftningen. Det bör vara naturligt att en ny arbetsmiljölag ger stöd åt arbetstagarnas handlande i fråga om arbetstidsförläggningen. Som förut nämnts kan det många gånger vara svårt att generellt fastställa vad som är arbetstagarnas

2Ö84 Arbetstidens förläggning SOU 197611

intresse i olika förläggningsfrågor. Arbetstagarsidans ställningstagande i detta spörsmål måste ofta ske mot bakgrund av en syntes av skilda argument som komforthänsyn, trivselaspekter, rena skyddssynpunkter och allmänt sociala skäl som har med ekonomi, bostadsförhållanden, kommunikationer, barntillsyn etc. att göra. Med hänsyn till de metoder som numera och framöver tillämpas vid fastläggandet av arbetstiderna kan dock förutsättas att arbetstagarnas inställning i varje särskild forläggningsfråga kommer till klart uttryck i anslutning till samråd, överläggningar eller förhandlingar mellan parterna. Utredningen vill understryka att tidsfördelningen i praktiken skall ske så att föreliggande möjligheter att tillgodose arbetstagarnas synpunkter verkligen tas till vara. Detta liggeri linje med principen - som utredningen föreslår skall bli lagfast - om att arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningar under beaktande av möjligheterna att anordna arbetet så att arbetstagare själv kan påverka sin arbetssituation. Regler som ställer vissa närmare krav beträffande arbetstiden eller ledigheten under dygnet eller veckan synes inte kunna undvaras. I direktiven för utredningen har erinrats om att den nyordning som infördes år 1971 beträffande arbetstidens längd motiverade en granskning utifrån skyddssynpunkter av gällande regler i arbetarskyddslagen om raster och pauser samt natt- och veckovila. I anslutning till en sådan genomgång aktualiseras flera i den allmänna och den fackliga debatten återkommande arbetstidsfrågor såsom arbetsdagens maximala längd, Skiftarbete, ständigt nattarbete och söndagsarbete. Frågor om arbetstidsförläggningen som uppenbarligen inte är ägnade för närmare reglering i lag och därför inte berörs särskilt i det följande är problemen kring deltid eller s. k. flexibel arbetstid. Detta är emellertid exempel på förläggningsfrâgor som i det särskilda fallet skall lösas med tillämpning av nyss berörda allmänna bestämmelse samt under de former som följer av kommande nya regler om förhandlingsrätt och kollektivavtal. I anslutning härtill vill utredningen erinra om den viktiga frågan om schemaläggning av arbetstiden. För arbetstagarna är det förenat med olägenheter att inte i god tid få besked om tjänstgöringsförhållandena och det gäller självfallet i särskilt hög grad dem med oregelbunden arbetstidsförläggning. En betydande andel av de deltidsarbetande torde inte ha någon i förväg närmare fastställd arbetstid. Utredningen vill stryka under värdet av att de lokala parterna kommer överens om att upprätta arbetstidsschema för de arbetsuppgifter där detta är möjligt. Utredningen anser att de nya förhandlingsrättsoch kollektivavtalsregler som aviserats kan bidra verksamt till att sådana överenskommelser kommer till stånd i större utsträckning än f. n. Som nämnts förut har arbetstidsreglerna i arbetarskyddslagen karaktären av tvingande bestämmelser som skall garantera viss minsta ledighet åt arbetstagarna. Allmänt torde kunna sägas att regleringen i en ny lag om arbetsmiljön skall formas med beaktande av såväl bestämmelsernas funktion att förebygga ohälsa och olycksfall som deras roll i det sociala mönstret i övrigt. En sådan “helhetssyn” behöver inte hindra att vissa arbetstidsregler har karaktären av minimibestämmelser som har sin tyngdpunkt i skyddshänsyn. För att kunna ställa upp garantier men samtidigt uppnå en flexibilitet som svarar mot nutidens varierande förhållanden i olika delar av arbets- och samhällslivet är det dock önskvärt att lätta på den nuvarande lagens inställ-

Arbetstidens förläggning 209

ning att avsteg från reglerna bara skall kunna ske efter myndighetsdispens. Möjligheter till avvikelse från någon eller några av lagens regler genom kollektivavtal efter mönster av arbetstidslagen är då den mest närliggande utvägen. I frågor om arbetstidsförläggningen, som allmänt sett har så stor belydelse för den enskilde arbetstagarens upplevelse av sin arbetssituation bl. a. på grund av att besluten oftast gäller lokala förhållanden, stämmer enligt utredningens mening ett system med dispositiva regler bättre än absoluta arbetstidsvillkor överens med arbetstagarnas anspråk på medverkan och inflytande. Möjligheter skulle i enlighet härmed införas för arbetstagarnas fackliga organisation att kollektivavtalsvägen medverka till en arbetstidsordning som i vissa avseenden innebär avvikelse från vad som generellt skall gälla enligt lagen. Att skyddssynpunkter skulle komma att eftersättas med ett sådant system bör inte antas. Redan i dag spelar arbetstagarsidans ställningstagande en huvudroll när frågor om avsteg från arbetarskyddslagens natteller veckovileregler skall avgöras. Det kan också erinras om att bestämmelserna i arbetstidslagen nästan genomgående är av dispositiv natur. För avsteg genom kollektivavtal krävs enligt arbetstidslagen godkännande av fackförbund eller motsvarande huvudorganisation på arbetstagarsidan. De arbetstidsforläggningsfrågor som avses bli reglerade i arbetsmiljölagen är visserligen inte ägnade för enhetliga lösningar i fullt ut samma utsträckning som frågorna om arbetstidens längd enligt arbetstidslagen. Behovet av avsteg i förläggningsavseende gäller ju ofta visst arbetsställe eller speciella arbetsuppgifter där. Det synes emellertid från skyddssynpunkt vara lämpligt att även i fråga om arbetstidsförläggningen resa krav i lagen på centralt fackligt godkännande för att avsteg skall kunna ske avtalsvägen. Samtidigt bör det vara önskvärt att söka tillgodose godkännandekravet i former som inte leder till omfattande administrativ hantering på förbundsplanet. Utredningen anser det vara en fördel om den centrala fackliga bevakningen av arbetstidsförläggningen kan koncentreras till de mer principiella spörsmål av skyddskaraktär eller av annan art som kan aktualiseras. Detta kan främjas om fackförbundet eller motsvarande centrala organisation utnyttjar möjligheten att i mera generell form ge sitt samtycke till vissa typer av lokala kollektivavtal om avsteg från lagen. Arbetsmiljölagen avses få ett mycket vidsträckt tillämpningsområde. Under lagen förs enligt utredningens förslag i väsentliga avseenden in all yrkesmässig verksamhet, såväl den som bedrivs med anställda som den som utövas av ensamföretagare. Det är emellertid naturligt att arbetstidsreglerna i lagen inte kan få samma vida tillämpning. Sådana regler är inte lämpade lör ensamföretagare eller för arbetsgivare som själv är verksam i sitt företag. Enligt utredningens uppfattning måste med avseende på arbetstidsreglerna begränsning ske till arbetsgivar-arbetstagarförhållandets ram. l likhet med vad som gäller beträffande arbetstidslagen bör utgångspunkten vara att i princip alla arbetstagare skall innefattas och att undantagen bör vara så få som möjligt. Utredningen behandlar i avsnitt 15.2. 15.3 och 15.7 frågorna om undantag från särskilda bestämmelser i arbetsmiljölagen - bl. a. arbetstidsbestämmelserna - för s. k. okontrollerbart arbete, för arbete av medlem av arbetsgivarens familj och för arbete inom försvarsväsendet. l överensstämmelse medarbetstidslagen föreslås undantag från arbetstidsreglerna för okontrollerbart ar-

210 Arbetstidens förläggning SOL 1976:1

bete. l övrigt föreslås emellertid inga särskilda undantag. Behovet av undantag från förläggningsreglerna i samband med övningar i försvaret anser utredningen kunna tillgodoses genom utnyttjande av den dispensreglering som förordas. Frågan om ett särskilt undantag behövs på tjänstemannaområdet tas upp i samband med nattvileregleringen (avsnitt 11.3).

11.2 Raster och pauser

De motiv som ligger bakom arbetarskyddslagstiftningens generella bestämmelser om raster och arbetspauser är av arbetsmedicinsk an. Ytterst har det gällt att nedbringa antalet olycksfall i arbetet och att minska antalet sjukdomsfall som har sitt ursprung i arbetslivet. En utgångspunkt har VJfll att resultat i den riktningen skulle kunna nås genom åtgärder som motverkar uppkomsten av trötthet under arbetet. Uppehåll i arbetet i form av raster och pauser har därvid ansetts vara av stor betydelse för att undvika trötthetssymtom. Dessa grundläggande synpunkter synes alltjämt äga sin giltighet. Visserligen kan inte i dag i likhet med vad som skedde vid arbetarskyddslagens tillkomst som stöd för förslag om skärpta rastbestämmelser åberopas en kraftig ökning av antalet olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar. Självfallet går dock strävandena på arbetarskyddets område ut på att uppnå en så fordelaktig situation som möjligt när det gäller arbetsolycksfallen och yrkessjukdomarna. Stöd finns för antagandet att anordnande av lämpliga uppehåll i Arbetet bidrar till att förbättra skyddssituationen. Bl. a. kan hänvisas till allmänna rekommendationer i arbetsmedicinsk litteratur om att arbetsdagen bör innehålla kortare och längre arbetsuppehåll förlagda på ett från arbetsfysiologisk och arbetspsykologisk synpunkt lämpligt sätt. Ett studium av statistik över arbetsolycksfallens fördelning på tider under arbetsdagen är också av intresse i sammanhanget. Av statistiken tycks framgå bl. a. att avbrott for hu\udrast vid arbetsdagens mitt har klart olycksfallsförhindrande effekt. När man i dag diskuterar grunderna för rast- och pausbestämmelserna i arbetarskyddslagstiftningen måste vidare beaktas de höga krav på effektivitet som numera råder på de flesta håll i arbetslivet och som lätt kan skapa eller bidra till negativa stressymtom hos arbetstagarna. Det är visserligen svårt att förutsäga i vad mån man genom raster och pauser kan komma till råitta med problemen. Att de medicinska rekommendationerna om arbetsuppehållen i vart fall i dagens läge inte kan göras mera detaljerade innebär likväl inte att dessa anvisningar kan negligeras. Utan tvivel bidrar arbetsuppehållen generellt sett till att minska både de fysiska och psykiska påfrestningarna på arbetstagarna. Vid ställningstagande till reglerna om raster och pauser bör de kortare arbetsuppehållen således ses som faktorer som inverkar positivt på hälsa och arbetsförmåga i vidaste mening. Nuvarande lagbestämmelser om raster och arbetspauser har karaktären av generella grundregler som skall kunna tillämpas för så gott som hela arbetslivet. Det förutsätts att en närmare reglering av arbetsuppehållen sker genom kollektivavtal, föreskrifter från arbetsgivaren. instruktionsbestämmelser e. d. Mot gällande ordning kan naturligtvis åberopas att lagen på grund av sin

Arbetstidens förläggning 211

allmänna avfattning inte ger tillräcklig ledning for den närmare bestämningen av arbetsuppehållen, i synnerhet som denna vanligtvis sker på det lokala planet. invändningar av detta slag har prövats såväl i samband med 1932 års ändringar av rastbestämmelsen som vid den nuvarande arbetarskyddslagens tillkomst. Det har därvid befunnits ogörligt att frångå det grundläggande mönstret för lagregleringens avfattning. Som lösning har man i stället vall att söka skärpa den generella regleringens innehåll. Förutsättningar synes inte finnas för att vid den aktuella översynen av bestämmelserna om arbetsuppehållen komma till en ny ståndpunkt i fråga om lagreglernas grundkaraktär. Eftersom en ny arbetsmiljölagstiftning blir av allmängiltig natur och således berör mångskiftande arbetsformer får man inrikta sig på att inom ramen för en generell reglering ge bästa möjliga underlag för att arbetsuppehåll tillämpas på ett sätt som främjar eller kan antas främja sundhet och säkerhet i arbetslivet liksom arbetsmiljösträvandena i övrigt. Ett ytterligare skäl att undvika detaljbestämmelser är den nya inflytanderegleri ng som blir följden av det pågående lagstiftningsarbetet på förhandlingsrättens område. Därigenom torde utrymmet för rena arbetsgivarföreskrifter om arbetsuppehållen väsentligen bli eliminerat.

Närmare om rastbesrämmelserna Ett viktigt motiv för de skärpningar av rastbestämmelserna som skett vid tidigare lagrevisioner har varit att söka stävja tendenser att förkorta arbetsdagen genom att slopa raster eller inskränka rasttiden. Det torde stå klart att detta syfte inte till alla delar uppnåtts. Arbetstidskommittén ansåg sig kunna konstatera (SOU 1968:66 s. l77) att en utveckling på vissa håll förmärktes mot en bristande efterlevnad av arbetarskyddslagens rastbestämmelser. Kommittén underströk i anledning härav värdet för alla arbetstagare av lämpligt förlagda raster av ej alltför kort varaktighet. I prop. 1970:5 med forslag till ny allmän arbetstidslag instämde departementschefen i kommitténs uttalande på denna punkt. Det ligger nära till hands att anta att den betydande allmänna arbetstidsforkortning som skett under den senaste 15-årsperioden haft vissa negativa konsekvenser när det gäller efterlevnaden av rastbestämmelserna. Särskilt må framhållas att förkortningen till 45-timmarsvecka som genomfördes under åren l958-196O möjliggjorde en utveckling mot att arbetstiden mera allmänt fördelades på fem i stället för sex dagar. Detta ledde i sin tur till att tidpunkterna för arbetsdagens början och slut avlägsnades från varandra. Det var då naturligt att önskemål framkom om att genom avkortning av raster och liknande åtgärder motverka beskärningen av arbetstagarnas sammanhängande fritid under de dygn då arbete utfördes. Också en arbetstidsförkortning som inte i någon större omfattning leder till minskning av antalet arbetsdagar kan emellertid väntas få viss reducerande effekt på raster och pauser. Arbetsgivarna strävar naturligtvis efter att genom förändringar i arbetets organisation neutralisera arbetstidsbonfallet på grund av en förkortning. Därvid försöker man att utnyttja arbetstiden bättre så att i vart fall onödiga väntetider och pauser elimineras. Arbetstidskommittén konstaterade att man inom verkstadsindustrins område i samband med förkortningen till 42 1/2-timmarsvecka 1967-1969 försökt, bl. a. genom

212 Arbetstidens förläggning sou 1976:1

att ta bort s. k. betalda raster, motverka att nettoarbetstiden sjönk lika mycket som bruttoarbetstiden. Kommittén ansåg det dessutom mycket troligt att manjust vid det förkortningstillfallet mera allmänt skulle försöka gå till väga på sådant sätt eller i varje fall successivt komma att vidta liknande åtgärder inom den normala rationaliseringens ram. Det skulle dock enligt kommittén inte finnas så stora möjligheter att vid förkortning till 40-timmarsvecka under första hälften av 1970-talet neutralisera zirbetstidsbortfallet på detta sätt. Belägg för att tillämpningen ute i arbetslivet av rastbestämmelserna inte är helt tillfredsställande finner man vidare i arbetarskyddsstyrelsens sammanställning den 4 juni 1970 av önskemål m. m. rörande bestämmelser i en ny arbetarskyddslagstiftning. Där sägs bl. a. att rasterna börjar bli alltför korta (arbetstidsbyrån), att allt längre gående önskemål Förekommer från arbetstagarnas sida om avkortning av raster, särskilt vid Skiftarbete (yrkesinspektionen i dåvarande ll distriktet) samt att minimilängden på rast bör fixeras i lagen (yrkesinspektionen i dåvarande l, ll. lll, V och X distrikten). Det anförda utgör skäl att undersöka möjligheterna till ytterligare skärpning av rastbestämmelserna. Gällande lags definition på rast bygger på att arbetstagaren under arbetsuppehållet - som ej ingår i arbetstiden - skall helt frigöras från sina arbetsuppgifter. Däri ligger bl. a. att arbetstagaren ej skall behöva stanna kvar på arbetsstället under uppehållet. Uppehållets varaktighet skall vara bestämd på förhand. Dessa krav bör i allt väsentligt fasthållas. Det kan hävdas att arbetsuppehållet måste vara av viss längd för att definitionens krav skall vara uppfyllda. Ett utlåtande från arbetarskyddsstyrelsen år 1971 (se bilaga 1 avsnitt 4.4) går också ut på att så korta arbetsuppehåll som 10 minuter inte kan hänföras under lagens rastbegrepp. Lagen säger emellertid härutöver att raster skall vara av tillräcklig varaktighet. Av arbetarskyddsstyrelsens utlåtanden rörande innebörden av rekvisitet tillräcklig varaktighet framgår att enligt styrelsens åsikt en ensam rast under arbetsdagen inte bör vara kortare än 30 minuter. När arbetsdagen avbryts av två raster kan dock godtas att ett av arbetsuppehållen görs kortare, t. ex. i kombination en frukostrast om 15 minuter och en lunchrast om 30 minuter. Med hänsyn till de erfarenheter som redovisats ovan av gällande bestämmelsers tillämpning ute i arbetslivet har arbetsmiljöutredningen övervägt om inte lagstiftningen bör direkt ange en minimilängd av rast i minuter räknat. t. ex. 30 minuter för huvudrasten under arbetsdagen och 15 minuter för annan rast. Utredningen har emellertid inte funnit tillräckliga skäl att föreslå en sådan reglering. som blir onödigt stel och dessutom kan få normerande verkan utöver vad som åsyftas och därigenom leder till inskränkning av raster som är längre än det minimum som regeln anger. Utredningen anser att det finns anledning utgå från att uppmärksamheten på rastfrågorna kommer att öka och att detta medför bättre tillgodoseende av kravet på tillfredsställande längd och utläggning av arbetsuppehållen. Utredningen vill dock särskilt framhålla att det inte med fog kan påstås att de skäl som talar för avbrott i arbetet för rast är mindre tungt vägande vid Skiftarbete än vid andra arbetsformer. Arbetsuppehåll i form av rast kan naturligtvis inte fordras om inte arbetsutför dagen har viss längd. Gällande lag kräver inte rast om inte arbetstagaren arbete under minst sex timmar av dygnet. Med dygn förstås här inte nöd-

Arbetstidens 213 förläggning

vändigtvis tiden mellan kl. 0 och 24, utan också annan fast period om 24 timmar kan tillämpas. Den nuvarande tidsgränsen för rast. sex timmar, som ursprungligen motiverades främst med att arbetstiden på lördagar ofta uppgick till 5 1/2 timmar,

bör enligt utredningens uppfattning sänkas. En femtimmarsgräns föreslogs

redan av riksförsäkringsanstalten (dåvarande chefsmyndighet för arbetarskyddet) i remissyttrande över arbetarskyddskommitténs betänkande SOU 1946:60. Allmänna arbetsmedicinska synpunkter i rastfrågan (se bilaga l avsnitt 4.6) får anses ge stöd för rast senast efter fem arbetade timmar. Som ett särskilt skäl kan åberopas att sex timmars arbetsdag kan bli en realitet för allt fler grupper framöver och att det är önskvärt att även en arbetsdag av denna längd får inrymma rast. Utredningen anser att arbetsmiljölagen bör föreskriva att arbete ej får pågå mer än visst antal timmar -fem timmar- i följd utan rast (4 kap. l § andra stycket arbetsmiljölagen). En sådan bestämmelse blir enklare och klarare än om nuvarande konstruktion bibehålls. Häremot kan möjligen invändas att en regel som direkt begränsar arbetspassens längd kan bli stelbent och svår att tillämpa i vissa sammanhang. Sistnämnda argument förlorar dock väsentligt i styrka om man även beaktar de möjligheter till avsteg från huvudregeln som måste erbjudas. [sistnämnda avseende vill utredningen särskilt hänvisa till att de allmänna synpunkter som utredningen anfört i avsnitt 11.1 leder fram till att möjlighet bör införas för arbetsmarknadens parter att kollektivavtalsvägen göra avsteg från det här berörda kravet på rast. För avvikelse genom kollektivavtal bör förutsättas godkännande på facklig förbundsnivå. Med den föreslagna 0rdningen kommer lagen att markera en skärpt inställning i fråga om raster samtidigt som hinder inte bör föreligga för lösningar på praktiska arbetstidsförläggningsspörsmål som båda parter uppfattar som fördelaktiga. Nuvarande rastbestämmelser säger att arbetets beskaffenhet och varaktighet samt arbetsförhållandena i övrigt skall vara avgörande för i vilken utsträckning avbrott för rast skall förekomma. Regeln ger väl i det konkreta fallet inte mer än en anvisning om var hållpunkterna för tillämpningen skall sökas. Några ytterligare preciseringar torde emellertid knappast ha sin plats i en lagstiftning med generell räckvidd. Utredningen förordar därför en i sak motsvarande bestämmelse som anger att rasternas antal, varaktighet och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena (4 kap l § andra stycket arbetsmiljölagen). Behovet av ytterligare konkretisering av rastregelns innebörd bör enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom den praxis som utbildas hos arbetarskyddsmyndigheterna samt eventuellt genom tillämpningsföreskrifter för vissa arbeten. Det bör framhållas att kravet att rastförhållandena skall vara tillfredsställande inte avses skola frångås genom avtal. Möjligheten enligt gällande lag att byta rast mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen är diskutabel mot bakgrunden av redovisade arbetsmedicinska synpunkter beträffande behovet av rast och avkoppling. Skäl finns emellertid som talar för att utbytesregeln inte kan avvaras. Fortgående rationalisering och mekaniseri ng har väl snarast skapat ett ökat antal arbeten av den typ - bl. a. passnings- och tillsynsuppgifter - där tilllämpning av utbytesbestämmelsen kan komma i fråga. Vid sådana arbeten

214 Arbetstidens förläggning

har man dock på sina håll valt att tillgodose rastbehovet genom att anordna avlösarsystem. Enligt förarbetena till arbetarskyddslagen har utbytesmöjligheten främst avsetts för fall då arbetstagarens närvaro på arbetsplatsen är nödvändig för arbetets fortgång samt för vissa fall då rast ej kan ordnas vid Skiftarbete. Det framstår som ovisst i vilken utsträckning som utbytesregeln faktiskt tillämpas, inte minst i de inte ovanliga fallen av Skiftarbete då måltidsuppehåll enligt avtal räknas in i arbetstiden. Säkert är det inte så att rekvisitet för utbyte (nämligen att utbytet oundgängligen behövs med hänsyn till arbetets natur och arbetsförhållandena i övrigt) är uppfyllt i flertalet av dessa fall. Att måltidsuppehållen inräknas i arbetstiden synes inte nödvändigtvis innebära att arbetstagaren inte förfogar fritt över sin tid och inte kan lämna arbetsstället under uppehållen. En annan sak är att det av olika skäl befunnits praktiskt att arbetstagarna intar måltiderna under arbetsdagen i särskilda personalutrymmen på arbetsstället, varvid måltidsuppehållen - rasterna - gjorts förhållandevis korta. Avtalsbestämmelsen i fråga har också till syfte att bereda Skiftgående arbetstagare en reell förkortning av arbetstiden som kompensation för olägenheter beträffande arbetstidens förläggning. Mot bakgrunden av de nu relaterade förhållandena kan det finnas risk for att man i praktiken inte alltid gör klar åtskillnad mellan rast och ledighet för måltid vid arbetsplatsen. Det kan således tänkas att utbytesregeln lätt får en alltför liberal tillämpning. Frågan om det finns ett behov av att åstadkomma ökad kontroll över i vilka fall utbyte av rast sker har därför diskuterats inom utredningen. En nära till hands liggande metod för att nå ökad kontroll är att- på sätt riksförsäkringsanstalten föreslog i remissyttrande över arbetarskyddskommitténs huvudbetänkande - införa krav på dispens för utbyte. Utredningen vill emellertid inte fororda denna metod med hänsyn bl. a. till den administrativa omgång som måste vara förenad därmed. Utredningen anser i stället att den aktuella kontrollfrågan bör vara en angelägenhet där ställningstagandena i främsta rummet får ske hos arbetstagarnas organisationer. l linje härmed bör enligt utredningens mening öppnas möjlighet till utbyte efter överenskommelse i kollektivavtal. Även beträffande sådana kollektivavtal bör ställas upp villkor att de ingåtts eller godkänts av arbetstagarnas fackförbund.- Samtidigt föreslås att den hittills gällande regeln om måltidsuppehåll vid arbetsplatsen - som enligt sin ordalydelse syftar till en betydande restriktivitet i tillämpningen - bibehålls oförändrad som grundbestämmelse (4 kap. 2§ arbetsmiljölagen). Nuvarande lagstiftning medger tillfälligt undantag från kravet på rast vid sjukdomsfall eller annan oförutsedd händelse. En motsvarighet härtill torde behövas även framdeles. Den gällande bestämmelsen innebär emellertid att raster helt utgår i de aktuella situationerna. Detta kan inte anses lämpligt. l stället bör föreskrivas att raster i avsedda fall kan utbytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen. Vad nu sagts bör beaktas vid utformningen av utbytesregeln. Uppehåll för måltid vid arbetsplatsen som träder i stället för rast torde allmänt räknas som arbetad tid. Detta står i överensstämmelse med vad som rekommenderades i förarbetena till arbetarskyddslagen. En lagregel som slår fast rådande praxis på denna punkt bör i klarhetens intresse införas.

Arbetstidens förläggning 215

Mot bakgrunden av den ökade fasthet som i det Föregående förordats genom kravet på rast efter fem timmars arbete anser utredningen att en möjlighet till myndighetsdispens bör införas även vad avser rast. En regel som medger dispens vid särskilda skäl föreslås därför av utredningen (4 kap. 8 § arbetsmiljölagen). Utredningen vill emellertid betona att dispensinstitutet bör fungera enbart som en säkerhetsventil för undantagsfall, närmast då mera speciella omständigheter kan åberopas och kollektivavtalsvägen inte står öppen. Dispens från huvudregeln för rast bör kunna forbindas med villkor om måltidsuppehåll på arbetsplatsen.

Närmare om pausbesrämmelsen Vid tillkomsten av gällande lagbestämmelse om arbetspauser anfördes utöver de allmänna synpunkter som låg till grund för rastbestämmelsernas omarbetning att det vid vissa slag av arbeten var nödvändigt att arbetstagare fick åtnjuta inte bara rast utan också annan tillfällig avkoppling från arbetet. Med hänsyn härtill krävdes en regel av innebörd att arbetstagare som var sysselsatt med arbete av ihållande eller annars särskilt påfrestande natur skulle ha rätt att få behövligt antal lämpligt avpassade och förlagda arbetspauser. Det ansågs böra ankomma på arbetarskyddsstyrelsen att ge närmare föreskrifter om vid vilka slag av arbeten som arbetspaus skulle förekomma. Frågan om arbetspauser ansågs i övrigt vara ett spörsmål som kunde regleras avtalsvägen. Viss ledning för tillämpningen har kunnat erhållas från det förslag till kompletterande anvisningar som arbetarskyddskommittén på sin tid lade fram. Där sades att pauser borde omfatta 5-10 minuter. Pauser var främst påkallade vid löpandebandsarbete men också behövliga vid vissa andra slag av arbeten som medförde särskilt stor kroppslig eller psykisk påfrestning. Som exempel på sistnämnda typer av arbeten nämndes kontroll- och avsyningsarbeten samt visst manuellt tvångsstyrt arbete. Arbetarskyddsstyrelsens avgöranden i det 20-tal ärenden om arbetspauser som hänskjutits till styrelsen ger naturligtvis ingen överskådlig bild av lagregelns funktionssätt, eftersom pausfrågorna i så stor utsträckning regleras i lokala avtal. En granskning av styrelsens praxis saknar dock inte intresse. Utlåtandena har avsett bl. a. maskinstyrda arbeten. De har också ibland gällt arbeten som ansetts kräva relativt stor anspänning. Den redovisning som skett f bilaga 1 avsnitt 4.4) ger vid handen att styrelsen, när det gällt att avgöra om arbetet varit av sådant slag som avses i 18 ä arbetarskyddslagen. fäst stort avseende vid om arbetet gett tillfällen till naturliga pauser genom att arbetet måst avbrytas t. ex. för materialbyte, kontroll och reparationer o. d. Styrelsen har i några fall konstaterat att det visserligen i och för sig funnits behov av pauseri arbetet men samtidigt ansett att 18 å ej var tillämplig eftersom pauser inte behövdes regelbundet och vid bestämda tillfällen. Styrelsen tycks också ha lagt viss vikt vid om arbetet varit omväxlande. Av vissa tecken att döma finns det på sina håll visst missnöje med nuvarande pausreglering. Som nämnts i bilaga 1 avsnitt 4.7 har detta även tagit sig uttryck i riksdagsmotioner. Önskemålen har bl. a. varit att få till stånd föreskrifter om 10 minuters paus varje hel timme vid löpande band och i kontinuerliga arbetsprocesser.

216 Arbetstidens förläggning

Enligt utredningens mening bör regleringen också fortsättningsvis bygga på det synsättet att pausfrågan i väsentliga delar är bäst ägnad att avgöras genom avtal på det lokala planet. Lagen bör som nu bara ange det grundläggande mönstret för Förekomsten av pauser. Tillsynsmyndighet bör ha möjlighet att ge närmare föreskrifter i de avseenden som kan behövas t. ex. i fall då en lösning ej kan nås avtalsvägen. Föreskrifter skall kunna ges också om en avtalsöverenskommelse till äventyrs inte skulle tillgodose skyddsaspekterna i tillräcklig utsträckning. Den nuvarande pausbestämmelsen tillkom i ett skede då diskussionen om framför allt de psykiska påfrestningarna i arbetet var mindre intensiv än i dag. Enligt utredningens mening ger pausbestämmelsen en alltlör snäv infallsvinkel för tillämpningen. l alla sysslor finns behov av tillfällig avkoppling genom kortare avbrott då och då under arbetsdagen. Ofta finns möjligheter till naturliga pauser eller annan omväxling i arbetet. Strävan bör självfallet vara att organisera arbetet så att arbetstagaren har ett rimligt mått av frihet att göra arbetspaus när han fysiskt eller psykiskt känner behov därav. Trots denna inriktning på att lösa problem om anpassningen av arbetet i första hand genom andra arbetsorganisatoriska åtgärder än anordnande av pauser kommer det för överskådlig tid framöver att finnas åtskilliga slag av arbeten där önskvärda möjligheter till omväxling saknas eller är starkt begränsade. För sådana fall bör enligt utredningens mening en ordning med särskilt bestämda pauser tillämpas. Det kan gälla arbeten som innebär längre perioder av anspänning eller påfrestning av fysisk eller psykisk art. Det bör särskilt framhållas att sådan påfrestning kan föreligga när arbetet präglas av monotoni på grund av rörelseschemats ensidighet eller på grund av bristande möjligheter till kontakt med arbetskamrater. Det nuvarande kravet på ihållande anspänning eller särskilt stor påfestning bör inte vidhållas. Inte heller bör det som hittills vara en förutsättning för tillämpning av pausregeln att behovet av kortvariga arbetsuppehåll återkommer med stor regelbundenhet under arbetsdagen och att uppehållens längd och förläggning kan bestämmas helt exakt på förhand. En ny regel om arbetspauser bör utsäga att arbetsförhållandena skall vara avgörande för om och när särskilda pauser skall anordnas (4 kap. 3 § förslaget till arbetsmiljölag). Utredningen anser därvid att det bör vara möjligt att vid bedömningen av pausbehovet beakta även sådana förhållanden som att arbetet i fråga är avsett att utföras av äldre eller handikappade arbetstagare. Med angivna utgångspunkter får den närmare bestämningen av när särskilt paussystem skall tillämpas liksom av pausernas antal och längd i första hand ske avtalsvägen. Det skall emellertid vid behov ankomma på tillsynsmyndighet att ge råd och vägledning samt i sista hand ta ställning rörande tilllämpningen i det särskilda fallet. Som hittills blir det för vissa arbetsuppgifter även aktuellt att meddela generella tillämpningsföreskrifter. Med en utvidgning av pausregleringen enligt angiven modell synes det kunna finnas utrymme för ett flertal skilda mönster av paussystem allt efter arbetets art och förutsättningarna i övrigt.

Arbetstidens förläggning 217

11.3 Ledighet för nattvila

Arbetarskyddslagens bestämmelser om ledighet för nattvila bygger på uppatt det från samhällets synpunkt är önskvärt att nattarbete i möjfattningen eftersom sådant arbete i allmänhet är mer betungande ligaste mån undviks, för arbetstagarna, än arbete på dagen och det i regel för med sig olägenheter minskade möjligheter till ostörd såsom omställningar i kroppsfunktionerna, måltidsförhållanden och störningar i hemlivet. Samtisömn, oregelbundna från att arbete nattetid är ett ofrånkomligt inslag digt utgår lagstiftningen inom vissa sektorer av samhällslivet. ekonomiska och sociala förändringar har skett under Betydande tekniska, de senaste decennierna. Näringslivet har i successivt ökande utsträckning och stordrift. Stora investeringar i anläggblivit baserat på högmekanisering m. m. har gjorts och investeringsobjekten kräver oftast en ningar, maskiner för att verksamheten skall vara lönsam. Rationalisehög utnyttjandegrad Ett ringssträvanden har satt sin prägel på de flesta verksamhetsområden. framträdande drag i samhällsbilden har också varit den starka utbyggnaden Härmed har man bl. a. velat tillgodose de ökade av en del servicefunktioner. har anspråken på kontinuerlig tillgång på vissa slag av tjänster. Utvecklingen fört med sig att arbetstagarna i ökad omfattning blivit sysselsatta nattetid, Arbetstidsförkortningar, föroftast i mer eller mindre regelbunden skiftgång. bättrade arbetshygieniska förhållanden och den allmänt höjda levnadsstanatt fordra sådan darden har väl samtidigt gjort det lättare för arbetstagarna Hela tiden har dock rått oklarhet i åtskilliga frågor om arbetstidslörläggning. inverkan och välbefinnande. Sådant natt- och skiftarbetets på hälsotillstånd verkarbete har också tilldragit sig avsevärt intresse på det arbetsmedicinska samhetsfältet. Den arbetsmedicinska forskningen synes inte ha avsatt sådana resultat att restriktiva det på grund därav finns skäl att ta avstånd från den allmänt bestämmelser. grundsyn på nattarbete som finns bakom arbetarskyddslagens Visserligen torde det inte ha framkommit underlag för att påstå att nattarbete generellt sett är hälsovådligt. Å andra sidan har genom de vidgade arbetsmedicinska erfarenheterna bestyrkts att en rad nackdelar i fysiologiskt. psy-

kologiskt och socialt hänseende kan vara förenade med natt- och skiftarbete. av hur vissa sådana olägenheter kan Man har också fått ytterligare belysning hos de natt- och skiftarbetande. Den arbetsfå betydelse för hälsotillståndet medicinska expertisen torde stå ganska enig bakom en allmän rekommendation om begränsning av nattarbete till fall där sådant arbete är starkt motiverat av arbetsuppgifterna. När nattarbete utförs bör stor uppmärksamhet fästas vid riskerna för hälsostörningar med direkt eller indirekt anknytning

till arbetsformen. Olika förebyggande åtgärder anvisas för att så långt som reducera olägenheterna av natt- och skiftarbete. Hälsoundersökningmöjligt under anställningen är ar såväl vid anställningens början som regelbundet här en viktig punkt. En annan är att vid planering av skiftgång skapa förför att de nattarbetandes sömnbehov skall kunna bli tillgodosett. utsättningar bostadsförhållanden. mathållning m. m. Frågor som gäller arbetstagarnas De förebyggande insatserna bör utformas med kommer också in i bilden. beaktande av de stora variationer som kan råda mellan olika arbetstagares

förmåga att finna sig till rätta med nattarbete.

218 Arbetstidens förläggning

De arbetsmedicinska rekommendationerna i fråga om natt- och Skiftarbete kan bara i begränsad omfattning fångas upp inom ramen for generella lagbestämmelser. Förverkligandet av rekommendationerna är i stor utsträckning en uppgift som ankommer på företagshälsovården och de personalvårdande funktionerna i företag och inrättningar. Regler som ger möjligheter for arbetarskyddsmyndigheterna att ställa krav på läkarundersökningar av de ifrågavarande arbetstagargrupperna förordas emellertid i 6 kap. 4§ förslaget till arbetsmiljölag (se härom avsnitt 14). Dessutom bör en grundläggande reglering av nattarbetet, baserad på vedertagna arbetsmedicinska värderingar, ha sin plats i arbetsmiljölagstiftningen. Bestämmelserna bör, liksom hittills. ge uttryck för den i samhället förhärskande grundsynen på nattarbete och tjäna som grund för ett system som erbjuder en tillfredsställande kontroll över att nattarbete inte tillgrips i andra fall än då det är försvarligt från allmän synpunkt. Det bör också i detta sammanhang finnas skäl att framhålla vikten av att arbetstagarna får den behövliga ledigheten för att vara utvilade när nattarbete påbörjas samt för återhämtning efter utfört nattarbete. Av dygnets timmar är det inte enbart de egentliga nattimmarna som brukar betecknas som obekväm arbetstid. Även kvällen och de tidiga morgontimmarna hör hit. Man kan då aktualisera frågan om skyddssynpunkter talar för en reglering av arbete som förläggs till dessa delar av dygnet. Ledning för hur spörsmålet skall besvaras kan kanske sökas i det förhållandet att man på arbetsmedicinskt håll tycks se på reguljärt tvåskiftsarbete som en klart mindre problemfylld arbetsform än treskiftsarbete. Det tidiga morgonarbete och i än högre grad det sena kvällsarbete som är förbundet med tvåskift medför vissa olägenheter närmast i socialt hänseende, t. ex. begränsningar i de skiftarbetandes möjligheter att delta i familjesamvaro. samt facksällskapsliv liga och kulturella aktiviteter. I huvudsak ligger emellertid arbetstiden vid tvåskiftsarbete inom ramen för vad som är normala dygnsrytmförhållanden. Arbetstidsförläggningen förorsakar därför som regel inte några speciella problem när det gäller möjligheterna att tillgodose sömnbehovet. Synpunkter av detta slag ger visst stöd för att bibehålla den avgränsning i stort av lagregleringens materiella innehåll som skett i arbetarskyddslagen. Det kan i anslutning härtill erinras om att kravet på behövlig ledighet for nattvila inte tar sikte enbart på de egentliga nattimmarna utan också innefattar begränsningar i möjligheterna att anlita arbetstagare till morgon- och kvällsarbete. l förevarande sammanhang finns det anledning att nämna att önskemål om begränsning av dygnsarbetstiden fördes fram från arbetstagarhåll i samband med tillkomsten av allmänna arbetstidslagen, i vilken lag den äldre arbetstidslagstiftningens regler om s. k. dygnsmaximum inte har någon motsvarighet. Dessa önskemål har sedermera återkommit och bl. a. tagit sig uttryck i riksdagsmotioner. Det är att märka att den tidigare dygnsmaximeringen enbart avsåg den ordinarie arbetstiden och således inte utgjorde hinder för uttag av övertid vid sidan av den ordinarie dygnsarbetstiden. Skyddet i arbetstidslagstiftningen mot anhopning av arbetstid under ett dygn varierade dessutom mellan olika verksamhetsområden och arbetsformer. Skiftarbetande och alla arbetstagare som ej omfattades av den äldre arbetstidslagstiftningen lämnades inte ens formellt något skydd alls. Arbetstidskommittén. vars förslag lades till grund för den nya arbetstidslagen. ansåg att en arbetstidslagstiftning med tillämpning på i princip all verksamhet och upp-

Arberstidensförläggning 219

byggd på enhetligt utformade regler inte kunde åstadkommas om lagstiftalltjämt skulle innehålla en maximering av den ordinarie dygnsarningen betstiden. Frånvaron av en sådan reglering kunde heller inte med hänsyn till arbetarskyddslagens nattvileregler och etablerade arbetstidsförhållanden på arbetsmarknaden befaras leda till en för arbetstagarna negativ utveckling mot en oskälig anhopning av arbetstiden. Kommittén föreslog därför att arbetstidslagstiftningen inte längre skulle uppta någon regel som begränsade den ordinarie arbetstiden per dygn. I remissyttrandena från LO och TCO intill denna del av kommittéförslaget och denna tog man en negativ hållning inställning återspeglades sedermera i motioner till riksdagen. statsmakterna anslöt sig emellertid till kommitténs bedömningar(prop. 1970:5 s, 109 f, 2LU bl. a. att avsaknaden av dygnsmaximum inte 1970:1 s. 30). Därvid framhölls lick tas till intäkt för ett regelbundet utsträckande av den dagliga arbetstiden i förhållande till vad som tidigare gällt. Den arbetsgrupp med anknytning till arbetsmarknadsdepartementet som gjort en genomgång av arbetstidslagens tillämpning (Ds A 1975:3) har inte funnit belägg för att avtalsbestämmelser om dygnsmaximum som fanns under äldre arbetstidslagstiftnings giltighetstid slopats eller ersatts av nya maximiregler som medger längre dygnshar däremot noterat att avarbetstid än enligt tidigare avtal. Arbetsgruppen saknaden av dygnsmaximumregler i lag ger upphov till svårigheter på vissa områden när man på arbetstagarhåll önskar att i avtal få intagna bestämmelser om den ordinarie arbetstiden per dygn. Det finns inte heller i övrigt något material tillgängligt som ger vid handen i arbetstidslagstiftningen har fått neatt slopandet av dygnsmaximeringen gativa följder i skyddshänseende för arbetstagarna. Att negativa hälsomäsuppstått kan kanske synas mindre troligt med hänsyn till siga konsekvenser av den ordinarie arbetstiden genomförts i anslutatt en allmän förkortning ning till den nämnda dygnsregleringens upphävande. Mera anledning till oro skulle däremot kunna finnas om arbetstidsförkortningen lett till eller skulle leda till en övergång till fyradagars arbetsvecka. Hittills torde utvecklingen inte nämnvärt ha gått i den riktningen. Arbetstidskommittén avrådde från en sådan fördelning av veckoarbetstiden och riksdagen tog år 1971 bestämt avstånd från tanken härpå. Uttalanden som sedermera gjorts i debatten om en framtida arbetstidsförkortning visar också att man på de allra flesta håll är inställd på att framför allt söka uppnå en minskning av den dagliga arbetstiden. Från arbetstagarhåll har emellertid förts fram kritiska synpunkter på vissa former av ordinarie arbetstidsförläggning som inrymmer periodvis återkommande långa arbetsskift bl. a. för att möjliggöra längre sammanhängande ledigheter. Förekomsten av sådana arbetstidsformer sägs ha ökat och väntas i skriöka ytterligare. Här kan nämnas att Svenska fabriksarbetareförbundet velse till arbetsmiljöutredningen begärt att utredningen skall ta upp frågan om lagändring så att IZ-timmarsskift inte kan sättas i system. Det torde inte utan i stället mera allmänt sociala i forsta hand vara rena skyddssynpunkter överväganden som ligger bakom framställningen. Problem av den arten som här antyds är knappast med nuvarande forsknings- och erfarenhetsunderlag på arbetstidsområdet ägnade för generella lösningar efter en i lag närmare föreskriven modell. l stället synes lagstiftaren få inrikta sig på att försöka ge stöd åt att arbetstiden för varje arbetsställe eller arbetsenhet utläggs på

220 Arbetstidens förläggning sou 1976:1

sätt som bäst svarar mot arbetstagarnas sammanvägda önskemål. Den tillämnade regleringen av förhandlingsrätten m. m. i den särskilda lagstiftningen härom bör enligt utredningens kunna mening svara mot föreliggande behov i detta avseende. Frågan om ett dygnsmaximum för arbetstiden har vidare i några sammanhang tagits upp med hänvisning till att arbetspassen inte sällan är längre än vad som kan försvaras från allmän hälsosynpunkt. Vad som här aktualiseras synes vara en begränsning som främst tar sikte på den totala dygnsarbetstiden, dvs. summan av ordinarie arbetstid och övertid (ev. också jourtid). En sådan reglering var inte föremål för direkta överväganden i samband med arbetstidslagens tillkomst. Med hänsyn till de allmänt sett förbättrade förhållanden under vilka arbete utfördes. det fackliga organisationsväsendets starka utbyggnad och garantierna i arbetarskyddslagen mot oskäligt utnyttjande av arbetskraften ansågs arbetstidslagstiftningen inte behöva utformas med utgångspunkt främst i skyddssynpunkt. Godtar man också fortsättningsvis den valda systematiken med arbetstidslagstiftningen som en separat ramlagstiftning med uppgift främst att ange vilka allmänna normer som bör gälla i fråga om den tid under vilken arbetstagare får användas till arbete blir det naturligast att diskutera problem av den art som kan ligga bakom önskemålen om dygnsmaximering i förbindelse med arbetarskyddslagstiftningen. Arbetarskyddslagens arbetstidsförläggningsregler är. bortsett från vissa bestämmelser for minderåriga. utformade med sikte på att skapa garantier för ledighet åt arbetstagarna. Det är m. a. o. fråga om en indirekt arbetstidsreglering. Bestämmelserna om nattvila blir av betydelse som regler för dygnsmaximum bara om mycket långa arbetsdagar kommer i fråga. En dygnsreglering av själva arbetstiden i arbetarskyddslagstiftningen skulle i metodiskt hänseende innebära en omläggning. En generell begränsning av arbetstiden till t. ex. 12 timmar per dygn skulle dessutom innebära en stelare ordning än som innefattas i nuvarande nattvilereglering; särskilt gäller detta om man tänker sig att bibehålla nattarbetsförbudet vid sidan av dygnsmaximeringen. Det kan erinras om att arbetstidskommittén fann att det inom vissa verksamhetsområden som låg utanför den äldre arbetstidslagstiftningen förekom dygnsmaxima i avtal och reglementen på upp till 16 timmar. Man kan vidare inte bortse från att ett generellt dygnsmaximum, som rimligtvis fick sättas relativt högt, skulle kunna framstå som mindre väl förenligt med några av de bärande tankegångarna bakom arbetstidslagstiftningen, bl. a. synpunkten att övertid inte skulle få användas för en regelbunden lörlängning av normalarbetsdagen. Det måste med hänsyn till det anförda ifrågasättas om det verkligen finns tillräcklig grund for den här diskuterade siffermässigt uttryckta dygnsbegränsningen av arbetstid. Är läget i visst fall sådant att arbetspassen är så långa att arbetstagarna inte får möjlighet till den vila som är nödvändig från allmän hälsosynpunkt, torde det finnas underlag för ingripande från tillsynsmyndigheterna redan på grund av nuvarande bestämmelser om behövlig ledighet för nattvila. Efter ingående överväganden av de problem som finns i samband med långa arbetsskift har utredningen kommit fram _ till att någon tillfredsställande lösning inte uppnås genom införande av en särskild dygnsmaximiregel i arbetsmiljölagen.

Arbetstidens förläggning 221

Natrarbersjbrbuder

Frågan kan ställas om man lämpligen bör hälla fast vid arbetarskyddslagens mot nattarbete. Mot förbudet talar väl främst att nattarbete principforbud lnom industrin i dagens samhälle faktiskt bedrivs i mer än ringa omfattning. 10 % av arbetarna vara sysselsatta i skiftformer som medför torde uppemot att arbetet periodvis förläggs under egentlig nattetid. Härtill kommer att nattarbete i mer eller mindre skiftgång förekommer inom samfárdregelbunden m. fl. verksamhetsområden. Inom såväl industriella som seln, vårdsektorn icke-industriella verksamheter finns också en del arbetstagare med s. k. ständigt nattarbete. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att praktiska möjav nattarbetet ligheter knappast finns att genomföra någon radikal beskärning inte framstår som tillräckligt forkan kanske hävdas att ett nattarbetsförbud ankrat i verkligheten. Ett alternativ skulle då kunna vara att utforma regler i stället för på nattvila (jfr redogörelsen för den som tar sikte på dygnsvila danska lagstiftningen i bilaga l, avsnitt 4.8). Å andra sidan kan framhållas att den fortsatta restriktiva hållning till nattarbete som nyss förordats kommer bäst till uttryck om principförbudet får kvarstå. En ändring härvidlag till nattarbetet mjukan naturligtvis lätt ses som om den allmänna attityden av nattarbetsforbudet måste vidare ske under hänkats upp. En bedömning till de möjligheter till avvikelse som regleringen ofrånkomligen synstagande måste innefatta. Den nuvarande generellt utformade undanlagen inrymmer som redan de gör att förbudet enligt huvudregeln blir åttagsbestämmelser skilligt uttunnat. Därutöver ges föreskrifter om dispens. Dessa möjligheter till avvikelse befanns år 1963 vara tillfyllest för att utsträcka tillämpningsområdet också till sådana arbetsområden där verksamför nattvilereglerna t. ex. polisväsendet, brandväsendet och kriminalheten pågår kontinuerligt, av vården. Fog torde knappast finnas for påstående att en förbudsreglering denna typ inte kan vara lämpad för ett samhälle av dagens modell. Nattarbetsförbudet tillkom på sin tid bl. a. lör att ge inspektionsmyndigheterna underlag for ingripande i de - som det sades - troligen sällsynta av nattarbete. inte ha aktualiserats i nå-

fallen av missbruk ingripande torde

av betydenhet. l vart fall har det inte förekommit att argon utsträckning betarskyddsstyrelsen utnyttjat sina möjligheter enligt 54§ arbetarskyddslagen att meddela föreskrifter om ledighet för nattvila. Helt allmänt torde emellertid kunna konstateras att nattarbetsförbudet har haft en viss hämmande av treskiftsarbetet. Det är vidare effekt främst när det gäller utbredningen helt klart att den hämmande effekten skulle ha kunnat vara större om arbetstagarorganisationema funnit att en starkt restriktiv hållning i dispensärenden varit förenlig med arbetstagarnas intressen. ledighet for nattvila bör med Regeln om att arbetstagare skall ha behövlig Den har upphänsyn till det anförda kunna föras över till en ny lagstiftning. Detsamma bör kunna gälla fotagits i 4 kap. 5 § förslaget till arbetsmiljölag. reskriften om att tiden ntellan kl. 24 och 5 skall ingå i ledigheten. Sistnämnda bestämmelses uppgift är naturligtvis inte att ange det minsta antal timmar mellan kl. 24 som uppfyller kravet på behövlig ledighet. De fem timmarna och 5 torde inte ens tillfälligtvis kunna anses utgöra ledighet av tillräcklig Bakom den valda tidsrymden ligger bl. a. synpunkten att tvåvaraktighet. skiftsarbetet till största delen inte skall beröras av nattarbetsforbudet. Syn-

222 Arbetstidens förläggning S()U 1976:1

punkten bör kunna godtas också i dag, eftersom tvåskiftsarbete som regel inte anses leda till allvarligare rubbningar i normala dygnsrytmförhållanden. l detta sammanhang bör också erinras om den jämkning av itattarbetsreglerna som beslöts år 1962 (tiden som skall ingå i ledigheten för nattvilan ändrades från kl. 23-5 till kl. 24-5) för att tvåskiftsarbete skulle kunna bedrivas utan hinder av nattarbetsförbudet även inom ramen for femdagarsvecka. Sedan denna ändring företogs har den ordinarie veckoarbetstiden förkortats från 45 timmar till - fr. 0. m. år 1973 - 40 timmar. Detta motsvarar vid femdagarsvecka en förkortning med en timme per arbetsdag och det skulle därför möjligen kunna hävdas att en återgång till den äldre ordningen är motiverad. Det anförda synes dock knappast utgöra tillräckligt skäl for ändring. Bl. a. kan framhållas att ett generellt krav på ledighet mellan kl. 23 och 24 kan tänkas skapa praktiska problem inom vissa områden som kommit att innefattas under nattarbetsregleringen genom den utvidgning av arbetarskyddslagens tillämpningsområde som beslöts år 1963. En fördel med nuvarande ordning är f. ö. att det knappast kan göras gällande att utrymmet för raster vid tvåskiftsarbete är otillräckligt på grund av nattarbetsforbudet.

Möjligheterna till avvikelse från nalrarbersjörbudet

Till en början är att beakta den nuvarande generella tmdantagsbestämmelsen, som avser fall där visst arbete med hänsyn till sin natur, allmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste fortgå jämväl nattetid eller annars bedrivas på tid fore kl. 5 eller efter kl. 24. Utformningen såsom en allmänt formulerad undantagsregel prövades noga vid arbetarskyddslagens tillkomst och alternativa lösningar övervägdes, bl. a. tanken på att nattarbetsförbudet inte skulle kunna frångås annat än efter dispens. Utvägen att kräva dispens för allt nattarbete ansågs dock innebära avsevärda olägenheter med hänsyn till att sådant arbete var oundvikligt inom ett flertal verksamhetsområden. Alternativet borde inte genomföras om det inte visade sig behövligt i praktiken. Erfarenheterna synes inte ge vid handen att undantagsregeln fått en icke avsedd tillämpning. Att nattarbetet ökat under perioden som en följd av samhällslivets utveckling bör inte ses som ett bevis på motsatsen. Självfallet har det jämsides med samhällsförändringarna skett en förskjutning i den allmänna uppfattningen om vilka arbetsuppgifter som med hänsyn till arbetets natur etc. måste utföras under nattimmarna. lnte heller sy nes undantagsregeln ha vållat allvarligare tolkningssvårigheter. Hos arbetarskyddsstyrelsen aktualiseras årligen bara ett mindre antal ärenden om innebörden av undantagsregeln ehuru några av de ärenden som kommit upp under senare år har krävt ingående utredning och kan sägas ha varit svårbedömda. Det vill följaktligen synas som om allvarligare farhågor inte behöver hysas for att den nuvarande regleringen inte erbjuder behövlig fasthet. l sammanhanget kan erinras om att det i rättstillämpningen hos arbetarskyddsstyrelsen under årens lopp utbildats hållpunkter och riktlinjer for bedömningen av undantagets innehåll med avseende på åtskilliga arbeten och arbetsprocesser. Till det sagda kan fogas att en skärpning av nattarbetsförbudet så att undantag kan förekomma bara efter dispens i dag knappast framstår som ett realistiskt alternativ. De argument som anfördes mot förslag i denna riktning vid arbetarskyddslagens tillkomst har uppenbarligen än större

SOU l976:l Arbetstidens förläggning 223

bärkraft när naittztrbetsförbudet inte omfattar enbart rörelse 0. d. utan gäller i princip alla verksamheter. l överensstämmelse med de allmänna synpunkter som anförts under avsnitt ll.1 bör enligt utredningens uppfattning möjlighet införas att göra avsteg från nattarbetsförbudet genom kollektivavtal. Härför talar också att det av administrativa skäl - närmare beskrivna nedan - är angeläget att söka begränsa det stora antalet ärenden hos arbetarskyddsstyrelsen om dispens från nattarbetsförbudet. lnförs möjligheten till avvikelse genom kollektivavtal är det troligt att behovet av en allmän undantagsbestâimmelse minskar. Det skulle emellertid innebära en avsevärd förändring och svåröverskâdliga konsekvenser om man valde att helt slopa den generella undantagsregeln med hänvisning till möjligheten att träffa kollektivavtal om avsteg. Undanberör ju framför allt många samhällsviktiga arbetsuppgifter betagsregeln träffande vilka tidsramen i stort för arbetets utförande måste anses given; servicefunktioner inom vårdsektorn och kommunikationsväsendet kan nämnas som exempel liksom arbeten inom den kontinuerliga driften i processindustrin. Utredningen gör mot bakgrunden av det anförda den bedömningen att undantaget för arbeten som med hänsyn till sin natur, ztllmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste utföras nattetid bör överföras till en ny lagstiftning. Regeln har tagits upp i 4 kap. 5 g andra stycket förslaget till arbetsmiljölag. Dispens från nattarbetsförbudet kan enligt 20 § arbetarskyddslagen ges såväl när särskilda skäl föranleder därtill (första stycket) som när det stora flertalet av de arbetstagare som skulle beröras av medgivandet finner detta önskvärt och ohälsa eller överansträngning inte skäligen kan befaras uppkomma därigenom (andra stycket). Antalet dispensärenden har under åren 1960-1973 varierat mellan ca l 400 och 2 300. En tendens till ökning under de senaste åren kan iakttas. Bara i enstaka fall har ärendena resulterat i avslag på dispensansökan. Vid arbetarskyddslagens tillkomst motiverades möjligheten till dispens vid särskilda skäl främst med behovet av att undvika att det uppstod tekniska. ekonomiska eller sociala missförhållanden till följd av det generella förbudet mot nattarbete. Bestämmelsen har utnyttjats mycket sparsamt. Framför allt har det varit fråga om dispens för en helt kort period eller om interimistisk dispens i avvaktan på yttrande i ärendet från arbetstagarorganisation. Regelmässigt har i stället förekommande dispenser grundat sig på bestämmelsen i 20§ andra stycket. dvs. tillstyrkan har förelegat från arbetstagarsidan och det har saknats anledning att gå in på frågan om särskilda skäl förefunnits. Arbetarskyddsstyrelsen torde inte i något fall ha avslagit tillstyrkt dispensansökan med motiveringen att ohälsa eller överansträngning kunnat befaras uppstå på grund av det tillämnade nattarbetet. Dispens ges för en begränsad tidsrymd. ofta 1/2-1 l/2 år. I några fall har dispenserna avsett så pass lång tid som en femårsperiod. l fråga om handläggningen av dispensansökningar gäller att dessa. om de ej är tillstyrkta redan vid ingivandet till arbetarskyddsstyrelsen. remitteras till vederbörande huvudorganisation av arbetstagare för yttrande. Om organisationen tillstyrker eftergift brukar sådan lämnas utan att närmare utredning företas. Avstyrks bifall eller på vissa punkter bereds arbetsgivaren tillfälle att inkomma görs invändning med erinringar. Sedan parterna genom skriftväxling framfört sina synpunkter och eventuellt annan utredning förebragts. t. ex. genom besök på arbetsstäl-

224 Arbetstidens förläggning

let, företas ärendet till avgörande. Bedömer man dispensregleringen enbart utifrån en jämförelse mellan antalet dispensärenden och antalet avslagna framställningar eller ser man enbart på i vilken utsträckning de olika dispensgrunderna faktiskt tillämpas kan det synas som systemet innebär en prövning av i huvudsak rent formell karaktär. Såtillvida är detta riktigt som bara en liten del av det totala antalet dispensärenden innefattar en verklig prövning i sak hos arbetarskyddsstyrelsen. Väsentligen torde orsaken härtill vara att spörsmål om införande av nattarbete av arbetsmarknadsparterna betraktas som frågor som regelmässigt bor lösas i samförstånd. Ansökningar om dispens från nattarbetsförbudet aktualiseras i allmänhet först sedan parterna haft ingående diskussioner. som bl. a. skapat klarhet i de argument som talar för resp. emot nattarbetet i fråga. Därav följer att de dispensansökningar som görs vanligtvis är eller blir tillstyrkta av arbetstagarsidan. Utrymmet för dispensgivning som ej har stöd hos arbetstagarna är f. ö. under alla förhållanden begränsat. Som påpekades av andra lagutskottet i anledning av motioner till 1961 års riksdag torde nämligen en arbetsgivare inte ha större utbyte av att genomdriva att arbetstagarna deltar i nattarbete mot sin vilja. En invändning som kan riktas mot dispensregleringen i nuvarande utformning är som antytts i det föregående att arbetarskyddsstyrelsen får alltför många ärenden att handlägga som är av väsentligen formell art. En utväg att söka begränsa denna nackdel är att låta respektive arbetstagares fackliga organisation få möjlighet att avtala om avsteg från nattarbetsregleringen. Utredningen föreslår också att nattarbete tillåts utan dispens om kollektivavtal

träffats därom och detta på arbetstagarsidan ingåtts eller godkänts av central

facklig organisation (4 kap 7§ förslaget till arbetsmiljölag). Det sagda innebär emellertid inte att en dispensregel skulle bli obehövlig framdeles. Hänsyn måste tas till att det finns en del oorganiserade arbetsgivare och arbetstagare, för vilka avsteg från nattarbetsförbudet inte bör kunna ske genom avtal men som likväl kan behöva göra avvikelse under särskilda förhållanden. Det kan heller inte antas att möjligheten att avtala kollektivt om avsteg kommer att utnyttjas på alla ställen där detta är tänkbart. Här kan erinras om att den möjlighet som infördes med arbetstidslagen att avtala om allmän övertid utöver den i lagen angivna ramen 150 timmar per år hittills inte inneburit att det stora antalet ärenden hos arbetarskyddsstyrelsen om dispens för extra övertid har minskat och detta trots att tillstyrkan mestadels förelegat från arbetstagarsidan. Utredningen förordar att dispens skall kunna ges när särskilda skäl för avvikelse kan åberopas (4 kap. 8 § förslaget till arbetsmiljölag). Som fristående dispensgrund upptas däremot inte att dispensansökningen tillstyrkts på arbetstagarsidan. Avsikten är således att dispensinstitutet skall komma till användning under speciella förhållanden. Det skall däremot inte utnyttjas närmast rutinmässigt i sådan ordning som nu sker. Arbetarskyddslagen gör ytterligare två undantag från nattarbetsförbudet. Det ena gäller nödfallssiruarioner, då arbetstagare får användas till arbete mellan kl. 24 och 5 i den utsträckning som behövs med hänsyn till de speciella omständigheterna. På denna punkt torde det inte vara skäl att överväga ändring i sak. Utredningen anser emellertid att nödfallssituationerna inte behöver regleras särskilt utan bör kunna inrymmas under det allmänna undan-

Arbetstidens förläggning 225

sou 1976:1

for arbete som med hänsyn till annan särskild taget i 4 kap. 5 ,ä lagförslaget omständighet” måste utföras nattetid. Det andra här avsedda undantaget gäller arbetsragare i överordnad ställning. Sådan arbetstagare får användas till arbete mellan kl. 24 och 5 “där så finnes påkallat”. Enligt förarbetena avses med arbetstagare i överordnad ställning t.ex. arbetsforeståndare, arbetsledare i högre eller lägre ställning, avdeloch andra därmed likställda benings-, butiks-, lager- och köksforeståndare allt under förutsättning att dessa inte eller bara undantagsvis fattningshavare, deltar i arbete under deras ledning. Som motivering till undantaget anfördes av arbetarskyddskommittén att det säkerligen i många fall skulle medföra avsevärda svårigheter om ifrågavarande arbetstagare inbegreps under förbudet mot nattarbete. Det syntes inte heller lämpligt att i sådana fall fordra

dispens. Den gällande regleringen skall ses mot bakgrunden av att arbetstidslagstiftningen vid arbetarskyddslagens tillkomst i huvudsak ej gällde för befattningshavare i överordnad ställning. Undantaget från arbetstidslagstiftningen hade motiverats bl. a. med att en motsatt ståndpunkt skulle kunna förorsaka arbetstagarna tidvis rubbningar i ett företags drift, eftersom de ifrågavarande för att kunde behöva sysselsättas utan hinder av lagstadgade inskränkningar fullfölja viktiga och brådskande arbetsuppgifter. Skälen mot att inordna arställning under den nattvilereglering som gäller for betstagare i överordnad andra arbetstagare torde numera ha minskat i betydelse. Den nya arbetstidsfor en strävan att göra tillämpningsområdet så vidsträckt lagen ger uttryck framhöll bl. a. att tjänstemännen, såväl som möjligt. Arbetstidskommittén den underordnade kontorspersonalen som flertalet arbetstagare i överordnad omfattades av bestämmelser om arbetstiden i avtal, ställning, regelmässigt och att tjänstemännens arbetstider prägreglementen eller andra handlingar lades av en påtaglig regelbundenhet, vilket gjorde att de utan svårighet kunde anpassas till de föreslagna reglerna om ordinarie arbetstid, övertid och jourtid. Med hänsyn härtill och då det kan anses värdefullt om en restriktiv grundsyn på nattarbete slår igenom bland så många arbetstagargrupper som möjligt bör vidsträckta undantagsregeln vad enligt utredningens mening den nuvarande avser nattarbete inte behållas. Det kan dock sättas i fråga om undantaget for dem i överordnad ställning kan slopas helt. Arbetstidskommittén pekade på att det fanns två mindre av arbetstagare som inte lämpligen kunde inordnas under arbetsgrupper tidslagstiftningen. Den ena gruppen var arbetstagare som direkt företräder och har en utpräglad arbetsgivarefunktion med inslag av bearbetsgivaren slutande och ledande art. Den andra gruppen var arbetstagare med krävande eller därmed jämförliga arbetsadministrativa, intellektuella, konstnärliga uppgifter. För dem gällde att arbetstiderna, om än bestämda i avtal eller reglementen, i praktiken i stor utstäckning var oreglerade, vilket medförde en for deras del. l enlighet härmed betydande frihet i arbetstidsförläggningen for arbetstagare i foretagsledande eller därgjordes i arbetstidslagen undantag med jämforlig ställning samt for arbetstagare, som med hänsyn till sina arhar särskild förtroendeställning i arbetstidshänseende. betsuppgifter inte lämpligt att i arbetsmiljölagen ta in en undan- Det synes emellertid som den i arbetstidslagen. Bl. a. kan framhållas tagsregel av samma innehåll bestämmelser om tillämpningsområdet - däribland att arbetstidslagens

226 A rbetstidens förläggning

sou 1976:1

undantaget för nämnda tjänstemannagrupper - är dispositiva, vilket vid lagens tillkomst ansågs vara en förutsättning för den valda beskrivningen av de avsedda grupperna. Den närmare konkretiseringen av undantagets omfattning förutsätts således ske genom kollektivavtal i särskild ordning. Denna utgångspunkt finns emellertid inte i nu förevarande sammanhang. Enligt ut-

redningens mening bör under angivna förhållande inte tas ingnågon särskild

undantagsregel för tjänstemannaområdet. l viss utsträckning torde det avsedda undantaget för okontrollerbart arbete (se avsnitt 15.2) kunna tillämpas inom området. Här kan nämnas att motsvarande undantag i arbetstidslagen synes praktiseras på egentlig lärarpersonal såvitt avser arbetet utom skolan. Vidare bör det kunna finnas visst utrymme för tillämpning av det generella undantaget från nattarbetsförbudet, som avser arbete som med hänsyn till arbetets natur. allmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste utföras nattetid (4 kap. 5 § andra stycket arbetsmiljölagen). Detta synes kunna gälla anställda i direkt företagsledande ställning och vissa högre tjänstemän med motsvarande position inom den offentliga förvaltningen. l övrigt kan hänvisas till möjligheterna att avtalsvägen eller i sista hand dispensvägen undanta vissa arbetstagare.

11.4 Ledighet för veckovila

Den regelbundna veckovilan är en företeelse med gammal hävd som har anknytning till bl. a. religiösa sedvanor. Äldre svensk strafflagstiftning upptog en allmän bestämmelse om straff för arbete på sön- och helgdagar, s. k. sabbatsbrott. Sedan denna reglering upphävts år 1948 finns inga generella lagregler som föreskriver att arbetet skall nedläggas på sön- och helgdagar. Också tidigare speciallagstiftning för vissa verksamhetsområden såsom detaljhandeln och bagerinäringen har numera slopats. På grund av avtal eller utbildad sedvana gäller i vårt land att det helt övervägande antalet arbetstagare har femdagars arbetsvecka. För de flesta är lördags- och söndagsdygnen arbetsfri tid. Arbetstidslagstiftningen maximerar den ordinarie arbetstiden till 40 veckotimmar och begränsar möjligheterna att ta ut övertid och jourtid. l den allmänna debatten diskuteras nu en fortsatt av förkortning veckoarbetstiden och stort intresse ägnas därvid åt frågan om en sådan förkortning skall tas ut genom minskning av den dagliga arbetstiden eller om utvecklingen mera allmänt skall tillåtas gå mot fyradagars arbetsvecka. Med den fortgående utvecklingen mot ökad fritid har arbetarskyddslagens garanti för minst 24 timmars sammanhängande kommit att veckoledighet få minskad betydelse. Lagen återspeglar inte den fritidsstandard som är rådande i samhället. Samtidigt med att arbetstidsförkortningarna har förbättrat arbetstagarnas fritidsförhållanden har dock arbetstidsmönstren i samhället blivit mera varierande och flexibla. Nya typer av arbetstidsforläggning har uppstått bl. a. i anslutning till önskemål om ökat kapacitetsutnyttjande inom varuproduktionen och i samband med anspråk från medborgarna på service i olika avseenden mer eller mindre dygnet runt. Den större variationsrikedomen till trots står det emellertid klart att man inte mera allmänt är benägen att överge veckan som ett grundläggande mått för arbetets periodi-

SOU |976:1 Arbetsridens förläggning 227

sering. Enligt utredningens mening kan man inte avvara det grundskydd för regelbunden veckovila som arbetarskyddslagen erbjuder. Att betryggande regler om arbetstidens fördelning på veckans dagari mycket stor utsträckning och andra överenskommelser kan inte rubba den slutges i kollektivavtal satsen. Framhållas bör att en av Förutsättningarna för att arbetstidslagen kunatt arbetarskyddslagens vilode ges karaktären av allmän normlag varjust bestämmelser fanns som komplement och garanti mot olämpligt utnyttjande av arbetskraften. Behovet av veckovileregler måste ses i belysning av att arbetstidslagen redan ger de allmänna maximinormerna för veckoarbetstiden. Dessa normer är i dag bestämda så, att de korresponderar mot en ledighet för de flesta arfinns betstagare om normalt två hela dygn per vecka. Genom arbetstidslagen således ett instrument som kan sägas ge indirekt men likväl tillräckligt uttryck för vad som enligt allmän uppfattning bör vara förhärskande i fråga Därav synes följa att veckovilereglerna inte behöver ha om veckoledighet. detta syfte. Arbetstidslagen ger betydande utrymme för avsteg från den allmänna normen för veckoarbetstiden. Möjlighet finns inom skilda slag av verksamheter att genomsnittsberäkna den ordinarie arbetstiden för längre period än veckan och därigenom omfördela arbetstid t. ex. från en vecka till en annan. Därjämte kan övertid och jourtid öka arbetstidsuttaget inom vissa ramar som avser längre perioder än veckan. Arbetstidslagen ger inte ensam och avser inte heller att ge fullständigt skydd mot olämplig koncentration av arbetstid. Mot denna bakgrund är det svårt att se att det finns skäl att söka sig bort från den principiella uppläggning som arbetarskyddslagens veckovilereglering har. Med detta ställningstagande har utredningen inriktat sig på att forma regler som garanterar sammanhängande arbetsuppehåll som återkommer i princip veckovis. När det gäller att bedöma hur lång den minsta sammanhängande ledigheten enligt lag bör vara torde det vara svårt att finna några direkta hållpunkter i arbetsmedicinska forskningsresultat. Arbetstidskommittén konstaterade i sin diskussion om skyddsmotivet som argument för arbetstidsförkortning att det knappast var möjligt att på grundvalen av forskningsresultat fastställa en lämplig veckoarbetstid. Kommittén redovisade därvid bl. a. att man som regel från socialmedicinska utgångspunkter brukade avråda från en arbetstid vid normalt industriarbete som översteg 9-10 timmar per dag och 48-54 timmar per vecka och att man som en rimlig genomsnittsnorm brukade om 8-9 timmar och en veckoarbetstid om ange en dagarbetstid 40-48 timmar. Några motsvarande bedömningar från senare tid som direkt tar sikte på veckovilans längd synes inte föreligga. De internationella konventioner som finns på området bygger liksom den gällande svenska lagstiftningen på principen om minst 24 timmars veckovila. Konventionerna är emellertid i dag så pass gamla att de knappast kan vara vägledande i den aktuella frågan. I 1957 års ILO-rekommendation beträffande affärs- och kontorsanställdas veckovila förordas dock en såvitt möjligt sammanhängande period om 36 timmar. l anslutning härtill kan framhållas att de övriga nordiska ländernas lagar upptar huvudregler som ställer något högre krav på veckovilans längd än den svenska. l Finland är minimigränsen satt vid 30, 34 resp. 38 timmar beroende på verksamhetens art. Norge och

228 Arbetstidens förläggning sou 1976:1

Danmark har principförbud mot söndagsarbete som är så formulerade att de innefattar krav på i regel 28 resp. 34 timmars veckovila. Det danska förslaget till ny lag om arbetsmiljön kräver ett fridygn för varje sjudygnsperiod, varvid fridygnet skall följa i omedelbar anslutning till en daglig viloperiod om normalt minst ll timmar i följd. l alla länderna finns mer eller mindre vittgâende undantagsmöjligheter. Vid den inventering som utredningen lät göra år 1970 med avseende på önskemål inom arbetarskyddsverket om förändringari arbetarskyddslagstiftningen framkom att dåvarande sociala sektionen ansåg en ökning av veckovilan önskvärd. Främst torde detta ha haft sin grund i iakttagelser rörande rådande veckoledigheter vid olika slag av säsongbetonade verksamheter där arbetet ofta bedrivs med oorganiserad och minderårig arbetskraft. Det finns naturligtvis skäl som talar för att den allmänna utvecklingen i fråga om arbetstagarnas fritidsförhållanden bör få återverkningar i form av en viss höjning av nuvarande 24-timmarsgräns. Man kan här åberopa att den förhärskande värderingen av fritiden gör att gapet mellan minimiregeln och vad som för det stora flertalet arbetstagare är normalt i fråga om veckoslutsledighet bör inte få framstå som alltför stort. En höjning av minimigränsen till 30 a 36 timmar kan med sådan motivering ligga nära till hands. Utredningen har gjort vissa undersökningar för att få en överblick över hur pass ingripande en sådan förändring i praktiken skulle vara för verksamheter där arbetet bedrivs efter skift- eller turlistesystem o. d. Därvid har framkommit att en 36-timmarsregel skulle skapa problem främst vid kontinuerlig drift i industrin samt inom vårdområdet, trafikväsendet och vid vissa slag av vaktoch tillsynsarbeten. I flertalet fall skulle dock en 30-timmarsgräns inte leda till komplikationer. Den fortsatta förkortning av arbetstiden som enligt avtal sker i bl. a. kontinuerlig skiftgång kan minska eventuella betänkligheter mot en utsträckning av den lagstadgade veckovilan. Naturligt är dessutom att vissa möjligheter ges till avvikelse från den huvudbestämmelse som väljs. Utredningen förordar på grund av det anförda att veckovilans längd bestämmes till minst 30 timmar (4 kap. 6§ förslaget till arbetsmiljölag). I bilaga l avsnitt 4.4 har berörts hur nuvarande regler tolkats när det gäller veckovilans förläggning. Bestämmelsen att ledigheten såvitt möjligt skall infalla på söndagar och på samma tider för alla anställda vid arbetsstället har numera närmast karaktären av en rekommendation. Den kan emellertid inte anses svara mot de variabla förhållanden som råder i nutida arbetsliv. Med hänsyn jämväl till den förlängning av veckovilan som föreslås finner utredningen att förläggningen av viloperioden företrädesvis bör ske till veckoslut. En regel härom bör upptas i den nya lagstiftningen. Någon motsvarighet till rekommendationen om samtidig veckovila för alla anställda på ett arbetsställe synes däremot inte behövlig. En utveckling har otvivelaktigt skett i riktning mot ökat söndagsarbete. Avgörande härför har dock inte varit arbetarskyddslagen och dess tolkning utan i stället andra förhållanden såsom ökade anspråk på service och bättre möjligheter att tillgodose anspråken bl. a. genom arbetskraft som önskat deltidsarbete eller extra arbete. Viktiga begränsande faktorer har varit den traditionellt negativa värderingen av att arbeta på söndagar då de flesta är fria samt de särskilda kostnaderna for obekvämtillägg eller liknande. Det torde inte vara behövligt eller lämpligt att sträva efter en ändring i hithörande av-

Arbetstidens förläggning 229

Allmänt sett torde en lagseende genom nya generella arbetarskyddsregler. stiftning av forbudskaraktär inte vara något lämpligt medel om man vill värna om söndagsledighet i dagens mångskiftande närings- och samhällsliv. Efter affärstidslagens upphävande har visserligen på sina håll hävdats att de handelsanställdas arbetsvillkor försämrats genom ökat öppethållande i varuhus m. m. på söndagar och att detta borde åtgärdas genom återinforande av en affärstidsreglering med förbud mot söndagsöppet. Det synes dock inte ha gjorts gällande att de problem som kan vara förbundna med söndagsarbetet inom detaljhandeln bör lösas genom ändrade regler i arbetarskyddslagen. Frågan om affärstiderna har följts genom den särskilt inrättade affärstidsnämnden. Vidare har tillsatts en särskild utredning i affärstidsfrågan sedan af färstidsnämnden slutfört sitt uppdrag under år 1975 (se bilaga l avsnitt 4.7.1). utformning att veckovilan infaller helt Lagen kräver inte i sin nuvarande regelbundet, blott att den skall erbjudas för varje period om sju dagar. Genom av ledigheten för två perioder kring ett veckoskifte eller sammanföring kan intervallet melgenom att ledigheten eljest förläggs till olika veckodagar bli upp till 12 dagar. Den flexibilitet som sålunda inlan ledighetstillfállena svarar mot ett praktiskt behov inom ett flertal omryms i bestämmelserna råden, t. ex. där Skiftarbete bedrivs med skiftväxling efter sju dagar. För den kan ett sådant system med längre arbetsperioder vara enskilde arbetstagaren till fördel med hänsyn till hans önskemål om långa sammanhängande le- En ändring i lagen som innebär att veckovilan skall förekomma digheter. under loppet av varje period om sju dagar bör därför inte ske utan att man samtidigt ger vidsträcktare undantagsmöjligheter än som nu finns. Det bör observeras att resp. huvudregel i ILO-konventionerna om veckovilan (även 1921 års konvention som Sverige ratificerat) säger att ledigheten skall infalla under loppet av varje period om sju dagar. Utredningen anser att det inte finns tillräckliga skäl att ändra på bestämmelsernas utformning så att nuvarande sammanföringsmöjligheter beskäres. Lagen innebär f. n. inte att den sammanhängande ledigheten skall omfatta helt kalenderdygn. Frågan om att ställa upp ett sådant krav behandlades av av motioner. Riksdagen avslog yrkandena unriksdagen år 1953 i anledning der hänvisning bl. a. till att frågan redan på grund av särskild framställning övervägdes hos Kungl. Majzt (2 LU 1953:18). Någon lagändring kom dock inte till stånd i det sammanhanget. Vid denna tid, då 48 timmars arbetsvecka var regel, skulle införandet av kalenderdygnsbunden vila ha krävt betydande och för arbetstagarna delvis oformånliga omläggningar av skiftgången inom industrin. Beträffande serviceyrkcna skulle inom flera områden svårigheter ha mött att bereda kalenderdygnsvila. Läget bör självfallet numera vara åtskilligt förändrat sedan 40-timmarsveckan allmänt genomförts och steg har tagits mot ytterligare arbetstidsförkortning för vissa grupper med oregelbunden arbetstidsforläggning. Det torde likväl på vissa håll finnas arbetstidsscheman som inte genomgående skulle uppfylla ett krav på kalenderdygnsvila. En nackdel med en kalenderdygnsregel synes vara att dess effekter kan bli i ojämna från arbetsställe till arbetsställe beroende på hur de dagliga arbetsdär är indelade. Från denna synpunkt bör det av utredningen förperioderna ? ordade alternativet med en höjning av 24-timmarsgränsen vara att föredra. i Innebörden i kravet på sammanhängande ledighet måste också beröras.

230 Arbetsridens förläggning

Det är självklart att all tid då arbete faktiskt utförs av arbetstagaren bryter viloperioden. Man måste uppenbarligen också till samma kategori hänföra jourtid enligt arbetstidslagen - dvs. tid då arbetstagaren står till förfogande på arbetsstället for att vid behov utföra arbete. Med hänsyn till att arbetstidslagen avgränsar begreppet arbetstid så att beredskapstid (dvs. tid då arbetstagaren inte är skyldig att uppehålla sig på arbetsstället men är beredd att inom viss kortare tid efter kallelse inställa sig där för att träda i arbete) faller utanför, skulle kunna hävdas att beredskap inte bryter den sammanhängande ledigheten. Som redovisats i bilaga l avsnitt 4.4 har emellertid arbetarskyddsstyrelsen år 1969 intagit ståndpunkten att veckovila inte kan åtnjutas samtidigt som arbetstagaren fullgör beredskapstjänst. Starka skäl talar för att man bör hålla fast vid den princip som här antagits i praxis. Det bör ligga val i linje med den nu diskuterade minimiregleringens syfte att låta bestämmelsen säkerställa regelbundet återkommande möjligheter till fullständig avkoppling från arbetet. Det har redan förutskickats att man inte kan undvara vissa möjligheter till avsteg från den huvudbestämmelse om veckovilan som fastläggs. Nuvarande Iag ger möjligheter till undantag från 24-timmarsregeln om särskilda förhållanden tillfalligtvis påkallar avvikelse. Detta allmänt formulerade undantag innebär att avsteg får göras utan dispens vid enstaka tillfällen när t. ex. olycksfall, sjukdom, maskinhaveri. oväntad rubbning i arbetets planering eller liknande oförutsedda händelser motiverar det. Självfallet kan regeln ge upphov till vissa tolkningsproblem. l vissa ärenden hos arbetarskyddsstyrelsen från 1950-talet början synes ha förekommit en rätt extensiv tolkning i det att man under undantaget fört även vissa söndagsarbeten som visserligen återkommer regelbundet men med långa mellanrum. t. ex. inventeringsarbete vid årsskifte. Det kan vara tvivelaktigt om sådana situationer skulle godtas numera. Utredningen anser att en motsvarighet till den aktuella undantagsregeln behövs men att den bör utformas som en nödfallsbestämmelse som godtar avvikelse bara när de särskilda förhållandena inte kunnat förutses. Dispensregleringen i gällande lag har med den fortgående arbetstidsförkortningen kommit att få minskad betydelse. En motsvarighet till nuvarande bestämmelse fordras dock så länge lagen upptar en absolut minimigräns för veckovilan. Föreskriften att arbetarskyddsstyrelsen får ge dispens bara efter hörande av vederbörande partsorganisationer sammanhänger med ett krav i 1921 års lLO-konvention. Konventionen fordrar dock inte att hörandet av organisationerna säkerställs genom lag. Föreskrift av denna typ hör närmast hemma i instruktionen eller arbetsordningen för dispensmyndigheten. Dispensförutsättningarna bör kunna utformas enhetligt i en och samma bestämmelse med avseende på såväl nattvilan som veckovilan. Utredningens förslag bygger på detta synsätt. Man bör vidare ta upp frågan om avvikelse från minimigränsen för veckovilan skall kunna ske även på annat sätt än genom myndighets dispens. Skäl kan åberopas för ökad frihet också på denna punkt. Accepterar man att nattvileregleringen skall kunna frångås efter medgivande av arbetstagarnas fackliga organisation kan det leda till praktiska olägenheter och administrativ omgång om motsvarande möjlighet saknas när det gäller veckovilan. Å andra sidan torde behovet av avsteg från en minimiregel för veckovilan vara rätt

sou 1976:1 Arbetstidens förläggning 231

begränsat. En höjning av nuvarande minimigräns inverkar dock genast på detta behov. Avgörande för om dispositionsprincipen kan införas också beträffande veckovilan får naturligtvis bli vilka möjligheter som finns att med ett sådant system bevaka skyddsaspekterna. Det synes dock svårt att komma fram till någon annan bedömning än den som gjorts beträffande nattvilan. Även här kan åberopas att en på angivet sätt dispositiv reglering inte skulle innebära alltför markerad Förändring vid jämförelse med den ordning som f. n. tillämpas i dispensärenden där ansökan tillstyrkts på arbetstagarsidan. Utredningen föreslår mot nu angiven bakgrund att möjlighet införs att efter överenskommelse i kollektivavtal som slutits eller godkänts av fackförbund eller motsvarande organisation göra avvikelse från huvudregeln om veckovila. Gällande bestämmelser ger viss rätt till kompensationsledighet om veckovilan inskränks. En uttrycklig föreskrift härom var naturlig i ett tidigare skede. Med nuvarande lagstiftning och förhållanden i övrigt med avseende på arbetstidens längd synes en särskild lagregel om kompensationsledighet för fall då veckovilan beskärs vara överflödig. l förslaget till arbetsmiljölag har utredningen därför inte tagit upp någon motsvarighet till regeln i arbetarskyddslagen. Med beaktande av på arbetsmarknaden numera förekommande avtalsreglering och sedvänja på området bör lagregelns slopande inte föranleda betänkligheter av hänsyn till Sveriges förpliktelser enligt konventionen om veckovila i industriella företag.

11.5 frågor m. m. Organisatoriska

Frågor om dispens från arbetarskyddslagens arbetstidsregler handläggs f. n. centralt hos arbetarskyddsstyrelsen. Detsamma gäller frågor om föreskrifter i anledning av överträdelse av arbetstidsreglerna. Även ärenden som avser tolkningsutlåtande beträffande arbetarskyddslagens arbetstidsbestämmelser tas i regel upp av arbetarskyddsstyrelsen. Rådgivning och information i arbetstidsfrågor sker dock såväl via styrelsen som yrkesinspektionen. Hos styrelsen har inrättats den särskilda partssammansatta arbetstidsnämnden som beslutar i styrelsens namn i arbetstidsfrågor enligt såväl arbetarskyddslagen som arbetstidslagen. För beredningen a_v arbetstidsärendena liksom för rådgivning m. m. svarar styrelsens arbetstidsbyrå. Styrelsens avgöranden i arbetstidsärenden enligt arbetarskyddslagen kan i motsats till arbetstidslagsbeslut överklagas hos regeringen. Antalet ärenden som handlades på arbetstidsbyrån var år 1973 över ll 000, varav inemot 8 000 avsåg allmänna arbetstidslagen och nära 3 100 arbetarskyddslagen. De förslag som skisserats i det föregående bör kunna leda till en minskning av främst det stora antal ärenden om dispens för nattarbete som handläggs närmast formellt hos arbetarskyddsstyrelsen (omkring 2 300 per år). Någon minskning i arbetsbördan i övrigt hos arbetstidsbyrån eller arbetstidsnämnden kan emellertid inte antas uppstå. En väsentlig orsak till den sedan gammalt centrala handläggningen av arbetstidsfrågorna har varit önskemålet att bereda arbetsmarknadsparterna inflytande på beslutsorganets avgöranden. Detta skedde intill år 1972 genom

232 Arbetstidens förläggning

att parternas centrala organisationer hade representanter i arbetarskyddsstyrelsens styrelse vid avgörande av arbetstidsfrågor (s. k. partsplenum). Inrättandet nämnda år av arbetstidsnämnden var en följd av verkstyrelsens ombildning till s. k. lekmannastyrelse och förestavades främst av praktiska hänsyn. Arbetstidsnämnden innebar däremot ingen principiell förändring med avseende på arbetstidsfrågornas handläggning. Sedan yrkesinspektionen numera byggts ut och försetts med en partssammansatt nämnd för varje distrikt kan hävdas att ett huvudskäl för den centrala handläggningen av arbetstidsfrågorna har bortfallit. Ett argument som alltjämt kan anföras är att central handläggning ger bättre förutsättningar för enhetlighet i myndighetsbedömningen av tillämpningsfrågorna rörande arbetstiden sedd för sig. Det kan också för arbetsmark nadsparternas organisationer vara förenat med vissa fördelar att behålla den centrala administrationen; framför allt kan den ge de centrala organisationerna bättre möjligheter till överblick över förhållandena på arbetstidsområdet. För utredningen framstår det som följdriktigt att ifrågasätta överflyttning av handläggningen av dispens- och andra tillämpningsfrågor avseende arbetstiden till yrkesinspektionen. Avgörande är att arbetstiden måste ses som en faktor som skall vägas in i de samlade arbetsmiljöbedömningar som skall göras på grundval av den nya arbetsmiljölagstiftningen. Dessa bedömningar skall primärt ske inom parternas lokala skyddsorganisationer och hos yrkesinspektionen. Med denna grundinställning stämmer nuvarande handlägg-

ningsordning inte så väl överens. Ett problem i sammanhanget är dock att

en överllyttning som avser ärenden enligt arbetsmiljölagstiftningen men ej enligt arbetstidslagen skapar en icke önskvärd splittring i handläggningen av arbetstidsfrågorna. Detta försvårar ett genomförande i nuvarande läge av decentraliseringstanken. Utredningen föreslår emellertid att regleringen i arbetsmiljölagen utformas så att möjlighet öppnas att utan ändring där förverkliga den diskuterade överflyttningen. Utredningen rekommenderar att motsvarande spörsmål såvitt avser arbetstidsfrågorna enligt arbetstidslagen tas upp till övervägande i särskild ordning. överträdelse av arbetarskyddslagens arbetstidsbestämmelser kan inte föranleda foreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten. Ej heller kan sådan förseelse på samma sätt som förseelse mot arbetstidslagen leda till omedelbar straffpåföljd. l stället har arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att meddela föreskrifter som behövs för att säkerställa att överträdelse inte sker i fortsättningen. Åsidosätts styrelsens föreskrifter kan straff påföl jd komma i fråga. Det har varit ytterst sällsynt att förfarandet med föreskrifter har tillämpats i praktiken (enstaka fall vid överträdelse av veckovileregleringen). Utredningen anser att de sanktionsmöjligheter som skall vara knutna till reglerna om arbetstidsförläggningen bör följa den konstruktion som väljs för sanktlonssystemet i övrigt. Några särbestämmelser i arbetstidsavseende foreslâs därför inte. Den anpassning som sker härigenom leder bl. a. till att föreskrifter från tillsynsmyndigheten om arbetstidsförläggningen på motsvarande sätt som när det gäller föreläggande eller förbud skall kunna förbindas med vite.

12 Minderåriga

12.1 Inledande synpunkter

Skyddet för minderåriga var ämnet för landets första egentliga arbetarskyddsförfattning av år l88l. Bestämmelser om minderårigas arbete har därefter utgjort en viktig del av arbetarskyddslagstiftningen. l nuvarande arbetarskyddslag och tillampningsförfattningar upptar minderårigbestämmelserna förhållandevis stort utrymme. l dagens svenska samhälle med nioårig skolplikt och en starkt utbyggd gymnasieskola har dock dessa bestämmelser inte samma betydelse som förr. Som konstateras i direktiven för utredningen finns alltjämt behov av särskilda skyddsregler för minderåriga i arbetslivet. Bestämmelser fordras som underlag för att ungdomar inte sysselsätts med göromål som inverkar negativt på deras hälsa och utveckling. Därvid måste beaktas att minderåriga har bristande erfarenhet för en del arbetsuppgifter och att deras omdöme och sinnesnärvaro kan vara otillräckliga i vissa situationer. Även beträffande arbetsuppgifter som i och för sig är lämpade för minderåriga bör det vara angeläget att bevaka att arbetet inte får sådan omfattning att det inkräktar på ungdomarnas behov av vila och återhämtning samt utrymme för andra aktiviteter än förvärvsarbete. En minderårigreglering bör utformas så att den tillåter och om möjligt främjar yrkesutbildning för i princip alla slags arbetsuppgifter. Vidare får regelsystemet inte verka så att det avskärmar ungdom från inblickar i och närmare kontakt under uppväxtåren med arbetslivet. l anslutning härtill kan erinras om att det blivit allt vanligare att ungdomar efter de obligatoriska skolårens slut varvar perioder av studier och perioder av förvärvsarbete. Förbättrade möjligheter till vuxenutbildning kan för övrigt bidra till att perioden av förvärvsarbete efter den obligatoriska skolgången blir relativt lång. Hänsyn bör således tas till att nya mönster börjat växa fram på utbildningsområdet. Även om minderårigbestämmelserna också framdeles har till uppgift att tillgodose behovet av skydd mot särskilda risker i arbetslivet för minderåriga, följer inte därav att lagstiftningen mera generellt skall ge uttryck för en restriktiv hållning gentemot sysselsättning inom industrisektorn eller något annat område. Den utvidgade obligatoriska skolgången harju medfört att förvärvsarbete i egentlig mening inte annat än undantagsvis kan bli aktuellt före 16 års ålder. De stora ansträngningar som numera görs för att uppnå en god miljöstandard över lag talar också för att man bör undvika att tillämpa ett speciellt betraktelsesätt på minderårigas arbete inom något visst område.

234 Minderâriga

Erfarenheter från industrin i relativt tidiga år bör för övrigt kunna motverka och kanske rekryteringshämmande Föreställningar om industriarfelaktiga betets art vid jämförelse med andra sysselsättningar. De gällande bestämmelserna om minimiålder, om arbetsbok och läkarkontroll, om farligt arbete och om arbetstid är komplicerade och svåröverskådliga. Tydligt är att kunskaper om reglerna saknas på många håll där det funnits skäl att tillämpa bestämmelserna. Efterlevnaden har heller inte varit tillfredsställande. En del regler ställer för övrigt krav som det inte längre ter sig nödvändigt att upprätthålla eller som det är svårt att följa i praktiken. Mot angiven bakgrund är det vid den förestående reformeringen angeläget att sträva efter överskådlighet och förenkling som underlättar den praktiska tillämpningen. Arbetsförhållandena för barn och ungdom har sedan länge varit föremål för internationellt samarbete inom ramen för i första hand Internationella (ILO) och Europarådet. Ämnet behandlas i ett flertal arbetsorganisationen internationella konventioner och rekommendationer. Sverige har medverkat i detta samarbete och har åtagit sig förpliktelser med avseende på lagstift- Det är följaktligen nödvändigt att vid utningen om skydd för minderåriga. av minderårigreglerna i arbetsmiljölagen beakta innehållet i informningen strument vartill vårt land gett sin anslutning. Åt arbetsmiljöutredningen har dessutom uppdragits att undersöka i vad mån reglerna i en år 1973 av lLO om minimiålder för tillträde till arbete bör komma till antagen konvention uttryck i svensk lagstiftning.

12.2 Minimiålder

Minderårig är enligt arbetarskyddslagen den som inte fyllt 18 år. Tillräckliga skäl att frångå denna definition. som korresponderar med bl. a. gällande myndighetsålder. synes inte föreligga. Det kan visserligen anföras att ungdomar numera mognar i såväl biologiskt som psykiskt avseende tidigare än förr och att de i stor utsträckning är i stånd att ta ansvar tidigare. Bl. a. behovet av skyddsföreskrifter med avseende på farligt arbete talar dock mot en ändring beträffande minderåriggränsen. En l8-årsgräns är dessutom vedertagen i inv ternationella sammanhang. Arbetarskyddslagens huvudregler när det gäller minimiålder för tillträde till arbete innebär förbud mot att minderårig anlitas för arbete med mindre han fyllt 14 år eller under kalenderåret uppnår denna ålder. Den minderårige skall emellertid också- såvitt det inte gäller arbete under ferietid - ha fullgjort sin skolplikt eller fått tillstånd att avsluta sin skolgång. För industriellt och därmed jämställt arbete är minimiåldern 15 i stället för 14 år. Bestämmelserna bygger på de förhållanden i fråga om skolplikt m. m. som rådde vid arbetarskyddslagens tillkomst. Med hänsyn till den nuvarande nioåriga obligatoriska skolgången innebär gällande regler i praktiken att gränsen för tillträde till arbete i de flesta fall går vid vårterminens slut det kalenderår då 16-årsåldern uppnås. Lagstiftningen bör enligt utredningens mening liksom hittills uppta grundläggande regler om minimiålder för arbete som svarar mot de fordringar som

M inderâriga 235

samhället genom skolförfattningarna ställer i fråga om allmän skolgång. Det bör dock inte numera ses som en uppgift för arbetarskyddet att mera i detalj bevaka att ungdomar fullgjort sin skolplikt innan de tar anställning. Med denna utgångspunkt bör minimiåldern bestämmas efter den ålder då det är normalt att avsluta den obligatoriska skolgången, dvs. 16 år. För att inte lägga hinder i vägen för anställning i omedelbar anslutning till utgången av vårterminen det år då skolgången avslutas för det mindre antal ungdomar som då ännu inte uppnått 16 års ålder, bör dock systemet med kalenderårsberäkning, som gäller enligt arbetarskyddslagen, bibehållas. Den allmänna regeln om minimiålder bör följaktligen utformas så, att minderårig inte får anlitas för arbete före det kalenderår han fyller 16 år och ej heller innan han fullgjort sin skolplikt (5 kap 2k första stycket arbetsmiljölagen). En sådan reglering svarar väl mot de krav som förelintligzt internationella instrument ställer. Utredningen diskuterar i kapitel 15 arbetsmiljölagens tillämplighet på elever inom skolväsendet. Utredningen föreslår att lagen i princip görs tillämplig på elever i skolor och kurser. Dock förordas undantag beträffande vissa bestämmelser, bl. a. den särskilda minderårigregleringen. Detta innebär att de minimiåldersbestämmelser som behandlas inte kommer i tillämpning på elevernas verksamhet i skilda former - även praktisk yrkesorientering - som ingår som ett led i utbildningen. Skolungdom har numera inte sällan förvärvsarbete vid sidan av skolarbetet. Det gäller här arbete på skolfri tid som är förlagt till eftermiddagarna måndag-fredag samt till veckosluten, företrädesvis lördagarna. Den närmare omfattningen av sådant arbete är inte känd. Vissa uppgifter om minderårigas arbete inom detaljhandeln har redovisats i avsnitt 6.4 i bilaga 1. Enligt utredningens uppfattning finns det inte anledning att ta avstånd från fritidsarbete av detta slag under förutsättning att det gäller sysselsättningar som är lämpliga för ungdom och att omfattningen inte blir för stor. En del ungdomar upplever den obligatoriska skolgången som alltför lång och i sådana fall kan ett passande arbete ge omväxling i skolrutinen. Ungdomen har också ett behov av att skaffa sig egna inkomster för att bli mera oberoende. Det kan vidare vara betydelsefullt att få pröva på olika arbeten för att få erfarenheter och underlag för bedömning av framtida utbildning eller yrkesområde. Nuvarande arbetarskyddslagstiftning ger ett relativt stort utrymme åt minderåriga som ej fullgjort skolgången att ha förvärvsarbete vid sidan av skolan. Feriearbete är undantaget från kravet på fullgjord skolplikt och här gäller alltså enbart åldersgränserna 14 resp. 15 år. På grund av generell dispens medges leriearbete i åtskilliga lätta sysselsättningar för minderåriga som fyllt 13 år. För s. k. eftermiddagsarbete kan genom dispens göras undantag såväl från kravet på fullgjord skolplikt som från minimiåldern enligt huvudbestämmelserna. 1 regel medges kollektiv dispens för högst 12 timmars närmare angivet lätt arbete per vecka för skolelever som fyllt eller under terminen fyller 13 år. För individuella dispenser finns inte angiven något nedre åldersgräns. Enligt lörarbetena bör dock i regel fordras att 13-årsåldern uppnåtts. Utredningen anser det lämpligt att Skolungdomar får i huvudsak samma möjligheter som hittills att ta förvärvsarbete vid sidan av skolarbetet under terminerna och under ferierna. Med hänsyn härtill måste undantag kunna

236 Minderâriga

göras från de i det föregående Föreslagna allmänna minimiåldersreglerna. En undantagsreglering med hänsyn till feriearbete samt eftermiddags- och veckoslutsarbete bör kunna ges sådant innehåll att den som ej fullgjort sin skolplikt men fyllt 13 år får utan särskild dispens sysselsättas i lätt arbete som inte är ägnat att inverka menligt på den minderåriges hälsa eller utveckling eller på hans skolgång (5 kap. 2 § andra stycket arbetsmiljölagen). Undantaget bör utformas så, att det omfattar även minderåriga som på grund av tidig skolstart avslutar sin obligatoriska skolgång redan i och med vårterminens slut det kalenderår då de fyller 15 år. Närmare föreskrifter om vilka slag av arbeten som omfattas av undantaget bör kunna meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen bör i anslutning till sådana föreskrifter kunna uppställa generella villkor beträffande arbetstid och arbetsförhållanden i övrigt (6 kap. 5§ arbetsmiljölagen). En undantagsbestämmelse med en lägsta gräns vid 13 år som ej kan frångås genom myndighetsdispens innebär viss skärpning vid jämförelse med nuvarande reglering. Vidareinnebär ett genomgående krav på att arbete som minderåriga skolpliktiga får utföra skall vara lätt och ej ägnat att inverka menligt på hälsa m. m. en avvikelse från vad som f. n. gäller beträffande feriearbete enligt arbetarskyddslagen. Den praktiska betydelsen av dessa skiljaktigheter synes dock inte vara särskilt stor. Villkoren enligt den föreslagna formuleringen är enligt utredningens mening i sak väl försvarliga. En allmän dispensmöjlighet som kopplas till den förordade regleringen synes f. inte förenlig med 1973 års ILO-konvention om minimiåldern. Ett särskilt problem i anslutning till minimiåldersfrågan utgör vissa sysselsättningar, som stundom utförs av barn och ungdom, såsom försäljning av tryckalster. blommor m. m. eller medverkan vid artistutwpträdzmdcn, teaterföreställningar, filminspelning, radio- eller televisionsutsändningar e. d. Frågan om tillämpning av arbetarskyddslagens minderårigbestämmelser på sådana sysslor har som framgått av avsnitt 6.5 i bilaga l varit föremål för diskussion. Framställningar i ämnet med syfte att nå ökad klarhet har gjorts till utredningen: Bl. a. sammanhänger detta med de svårigheter som kan finnas att bestämma arbetstagarbegreppet eller att annars avgränsa arbetarskyddsreglernas tillämpning i dessa sammanhang. Med den ståndpunkt som utredningen valt i fråga om arbetsmiljölagens tillämpningsområde kommer även framdeles sådana tolkningsproblem som nu nämnts att kunna aktualiseras. Utredningen hänvisar till vad som anförts beträffande arbetstagarbegreppet i avsnitt 15.2. En skillnad jämfört med nuläget uppkommer emellertid om - såsom utredningen föreslår - undantaget för s. k. okontrollerbart arbete i arbetsmiljölagen begränsas till att avse enbart arbetstidsbestämmelserna i arbetstids- och minderårigkzipitlen. Reglerna om minimiålder och farligt arbete i minderårigkapitlet kommer därmed att kunna tillämpas under förutsättning att man i det särskilda fallet kan tala om ett arbetstagarförhållande. I sistnämnda hänseende vill utredningen tillfoga att det mestadels inte ter sig naturligt att såsom arbetstagare i arbetsmiljölagens mening betrakta barn som tillfälligt men mot viss ersättning utför smärre arbetsuppgifter och tjänster av den typ som nämnts i det föregående. Det är här regelmässigt inte fråga om förvärvsarbete i egentlig mening. Väsentligen synes de bedömningar som kan behöva ske rörande lämpligheten i det särskilda fallet eller mera

M inderâriga 237

generellt av detta slags sysselsättning inte böra ankomma på arbetarskyddets verksamheten. Även organ utan företas inom ramen för den barnavårdande ordningen eller till trafiksäkerheten kan vara att hänsyn till den allmänna beakta i vissa fall. Utredningen vill erinra om den författningsreglering som redan finns vid sidan av arbetarskyddslagstiftningen för bevakning av dessa aspekter. På barnavårdsområdet gäller - utöver barnavårdslagen ( 1960:97) lagen (l926:72) angående meddelande av förbud för barn att idka viss försäljning, varigenom kommun ges möjlighet att i vissa fall förbjuda barn under angiven ålder (16 resp. 13 år) att till salu utbjuda eller utdela trycksaker. blommor. kramvaror eller annat. En översyn av regleringen på detta område komma till stånd i anslutning till socialutbör enligt utredningens mening redningens arbete. Vad gäller barnartister och liknande kan nämnas allmänna ordningsstadgans (1956:617) förbud för barn under 15 år att utan särskilt tillstånd medverka vid offentlig teaterföreställning, cirkusföreställning, tivolieller därmed jämförlig tillställning. I anslutning till den och marknadsnöjen som sker enligt ordningsstadgan bör utrymme finnas för tillståndsprövning även av vissa skyddssynpunkter, vilket kan tänkas ske med ledbevakning ning av yttrande som inhämtas från yrkesinspektionen. Vad nu sagts avser självfallet inte situationer då omständigheterna talar för arbetstagarförhållanbede. Föreligger sådant måste prövning ske även enligt arbetsmiljölagens stämmelser om minimiålder m. m.

12.3 Farligt arbete

Grundtanken bakom nuvarande minderårigregler är att ungdomar inte på överansträngning eller grund av arbete skall utsättas för risker för olycksfall, annan menlig inverkan på hälsa, kroppsutveckling eller moral. Arbetsgivare har följaktligen ålagts särskilda förpliktelser i dessa avseenden (26§ första arbetarskyddslagen). Lagstiftningen förutsätter dock att alla risker stycket inte kan undvikas i de arbeten där minderåriga sysselsätts. Med hänsyn här°till finns möjligheter för regeringen att föreskriva särskilda villkor föreller förbud mot användande av minderårig till visst arbete. En förutsättning är att synnerlig fara föreligger i något av de hänseenden som nyss nämnts (26 § andra stycket arbetarskyddslagen). En grundbestämmelse i lag om arbetsgivarens skyldighet att ägna särskild uppmärksamhet åt skyddet för minderåriga anställda synes inte kunna undvaras. Möjligheter måste därjämte finnas att gripa in med generella föreskrifter och förbud beträffande sådana sysselsättningar som anses påtagligt farliga för minderåriga. Det nu gällande villkoret att synnerlig fara skall föreligga restriktivt och bör därför mildras. Utredningen föreslår att arsynes onödigt betsmiljölagen får uppta bestämmelser i de nu berörda avseendena (5 kap 3§ och 6 kap. 5 §). De föreskrifter och förbud beträffande farligt arbete för minderåriga som meddelats med stöd av arbetarskyddslagen har till största delen sammanförts i kungörelsen (1966:521) om förbud att använda minderårig till vissa arbeten. Förbud att använda minderårig till målningsarbete med blyfárg har dock tagits upp i en separat kungörelse (1949:210), som gäller även vuxna arbets-

238 Minderâriga

tagare. I själva arbetarskyddslagen (25 §) har skrivits in ett förbud att använda minderårig till underjordsarbete i gruva, stenbrott ellerjämförlig arbetsplats. Uppbyggnaden av de närmare reglerna beträffande farligt arbete är således inte enhetlig. Mera betänkligt är att systemet inte ter sig tillräckligt smidigt i en tid då arbetsförhållandena snabbt ändras till följd av nya tekniska anordningar, kemiska ämnen, arbetsprocesser och arbetsuppgifter. Främst är att märka att den praktiskt betydelsefulla minderårigkungörelsen med dess specificerande förteckning inte kan anpassas till ändrade förhållanden genom beslut av den centrala arbetarskyddsmyndigheten. För varje behov av ändring i förteckningen fordras framställning till regeringen och beslut av denna. eventuellt efter särskild remissbehandling. Utredningen föreslår att uppgiften att meddela föreskrifter av den typ som här avses delegeras till arbetarskyddsstyrelsen (6 kap 5 § förslaget till arbetsmiljölag och l § förslaget till arbetsmiljöförordning). Förutsättningarna att hålla dessa föreskrifter aktuella och i takt med utvecklingen kommer härigenom att öka. Utredningen utgår från att arbetarskyddsmyndigheten vid utarbetande av erforderliga föreskrifter tar de kontakter med partsorganisationer och andra som förutsätts för att bestämmelserna skall grundas på tillräckligt brett underlag. Utredningen anser sig inte böra gå närmare in på utformningen av de bestämmelser som enligt förslaget skall ankomma på arbetarskyddsstyrelsen att meddela. Allmänt sett bör överskådlighet eftersträvas särskilt som det finns anledning anta att föreskrifterna framdeles kommer att omfatta fler arbetsuppgifter och beakta fler riskmoment än som nu är fallet. Det nuvarande systemet med förteckning över farliga arbeten kan vara till fördel för skyddsombud och andra som behöver ta del av reglerna. Möjligheterna att dela in föreskrifterna med ledning av riskfaktorernas art bör övervägas, varvid bl. a. den frågan aktualiseras i vad mån det är möjligt att med generell giltighet för minderåriga urskilja arbeten som innebär alltför stora psykiska påfrestningar. Utredningen anser att bestämmelserna från arbetarskyddsstyrelsen bör omfatta även en motsvarighet till förbudet i arbetarskyddslagen mot underjordsarbete i gruva e. d. för minderårig. Någon särskild regel med sådant förbud återfinns således inte i förslaget till arbetsmiljölag. När det gäller det materiella innehållet i övrigt i de närmare reglerna om farligt arbete vill utredningen framhålla att siktet bör vara inställt på att med utgångspunkt i den gällande minderårigkungörelsen successivt bygga ut regleringen så att en rimlig täckning sker av olika slags riskförhållanden vid arbeten som numera är aktuella for minderåriga. Självfallet måste det i första hand vara förhållanden i vårt land som läggs till grund för bestämmelserna. Det är emellertid önskvärt att föreliggande internationella instrument beaktas. Av särskilt intresse bör därvid vara 1973 års ILO-konvention om minimiålder med anslutande rekommendation. Även de år 1972 antagna ILOinstrumenten rörande förgiftningsrisker från bensen förtjänar nämnas. För att en förbudsreglering av avsedd art inte skall bli alltför stelbent och i onödan skapa hinder för minderårigas kontakt med arbetslivet torde det bli nödvändigt att beträffande en del förbjudna arbeten medge undantag för vissa situationer. Med hänsyn till att det gäller arbeten som klassats som farliga bör ställas villkor om uppnådda 16 år för att undantag skall kunna medges. Ytterligare villkor kan behövas med avseende på t. ex. skyddsan-

SOU 1976:] M inderâriga 239

ordningar, skyddsutrustning, genomgången utbildning eller instruktion eller godkännande i det särskilda fallet från yrkesinspektionens sida. Utredningens Förslag innebär att även Förutsättningarna för undantag anges i arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter. Prövningen av frågor om villkoren är uppfyllda i det särskilda fallet bör i första hand göras av yrkesinspektionen. Den gällande minderårigkungörelsens bestämmelser är straffsanktionerade. Överträdelse kan leda till bötespåföljd. Utredningen anser att även de föreskrifter om farligt arbete som arbetarskyddsstyrelsen kommer att meddela med stöd av bemyndigande i arbetsmiljölagen bör vara förenade med sådan sanktionsmöjlighet. Enligt arbetarskyddslagen är bestämmelserna om farligt arbete för minderåriga tillämpliga på en del praktiskt arbete av elever vid vissa utbildningsanstalter. Samtidigt gäller att minderårigkungörelsens föreskrifter inte avser nämnda praktiska arbete om arbetet utförs på arbetsplats som är särskilt anordnad för undervisning eller utbildning och undervisningen eller utbildningen handhas av särskilt utsedd personal. Arbetsmiljölagen avses omfatta i princip allt arbete av elever inom undervisningsväsendet. Utredningen förordar dock att undantag skall göras för de särskilda minderårigbestämmelserna om minimiålder och arbetstid. I princip bör emellertid enligt utredningens uppfattning bestämmelserna om farligt arbete vara direkt tillämpliga inom elevområdet. Detta gäller även de föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av 6 kap. 5 § lagen. Liksom enligt gällande författningsreglering bör det samtidigt finnas möjlighet att göra undantag för vissa slag av farliga arbeten, om tillräckliga garantier ändå kan anses föreligga för att arbetet utförs under säkra förhållanden. Utredningen förutsätter att samråd sker med skolöverstyrelsen vid föreskrifternas utarbetande så att den lämpligaste avgränsningen uppnås i förevarande avseende.

12.4 Arbetsbok och läkarkontroll

Arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen syftar till ett detaljbetonat kontrollsystem för att skydda minderåriga arbetstagares hälsa och utveckling. Viktiga inslag i detta är arbetsboken och de regelbundna läkarkontrollerna. Arbetsbok försedd med läkarintyg fordras för varje anställning- av minderårig utom då arbetet är helt kortvarigt och medför ringa ansträngning. Därigenom skall arbetsgivaren få upplysning om den minderåriges ålder, om han fullgjort sin skolplikt och om särskilda villkor skall gälla för arbetet på grund av den minderåriges hälsotillstånd eller allmänna utveckling. Arbetsboken skall vidare utgöra underlag för besiktningsläkaren i samband med den årliga läkarkontrollen. För yrkesinspektionen skall boken ge information om den minderåriges hälsoutveckling och om arbetsuppgifterna. Läkarkontrollen skall ske genom särskilt förordnade besiktningsläkare varje år vid arbetsställe där minderåriga arbetar. Genom läkarundersökningen skall klarläggas om arbetet har negativ inverkan på den minderåriges hälsa eller kroppsutveckling. Resultatet av undersökningen skall framgå av arbets-

Minderåriga

boken. För att läkarkontrollen skall kunna fungera har föreskrivits skyldighet för arbetsgivare att göra anmälan till yrkesinspektionen beträffande anställning av minderårig och om upphörande av sådan anställning. Enligt vad utredningen erfarit är systemet med arbetsbok och läkarkontroll inte möjligt att tillämpa mera fullständigt i praktiken. Visserligen föreligger inte närmare uppgifter huruvida arbetsbok utfärdas och avlämnas i avsedd utsträckning. om hur pass fullständigt boken ifylls eller om läkarundersökningar sker i tillämnad omfattning. Fog finns emellertid för att det i samtliga dessa hånseenden föreligger stora brister. Bl. a. kan framhållas att enligt vad som rapporterats till utredningen rekryteringen av besiktningsläkare på en del håll möter mycket stora svårigheter. Bristande tid hos de läkare som förordnas försvårar också genomförandet av läkarkontrollen. Bestämmelserna om arbetsbok och läkarundersökning av minderåriga arbetstagare får ses mot bakgrunden av att vid tiden för regleringens tillkomst den allmänna skolplikten omfattade endast sex år och att bara en mindre del av skoleleverna fortsatte sin skolutbildning. Den övervägande delen av folkskola ut i arbetslivet, i allmänhet vid ungdomarna gick efter avslutad 14 års ålder. i Numera är förhållandena annorlunda. Ungdomarna omfattas av den allmänna skolplikten normalt tills de fyllt 16 år. Därmed omfattas de också av Skolhälsovården till samma tidpunkt. Eleverna läkarundersöks i grundskolan i princip fyra gånger, varav den sista i årskurs 9. Omkring 85 % av det totala antalet elever i grundskolans årskurs 9 fortsätter i någon gymnasial skolform. För dem gäller att de skall läkarundersökas dels under det första läsåret och därefter högst vartannat år. Det föreskrivs visserligen inte någon läkarundersökning under gymnasieskolans sista årskurs. Å andra sidan torde eleverna genomgående ha nått 18 års ålder då de lämnar gymnasieskolan. Mot angiven bakgrund är det enligt utredningens mening inte rimligt att upprätthålla ett generellt system med särskilda årliga läkarundersökningar av minderåriga arbetstagare. Minderåriga anställda som går i skolan ooch vars anställning således avser eftermiddags- eller feriearbete bör kunna fárutsättas få erforderlig tillsyn genom skolhälsovårdens försorg. Framhållas bör aitt skolhälsovårdens organisation f. n. är föremål för översyn i särskild ordning. Vad beträffar de minderåriga som går ut i arbetslivet direkt efter avslutad grundskola återstår endast omkring två år innan de uppnår den ålder då de inte längre är minderåriga. Många av dem omfattas därvid arv företagshälsovård. För övrigt bör man även för denna tidsperiod till en dell kunna från Skolhälsovården till de minderåriga och förlita sig på att informationen deras föräldrar om eventuella brister i hälsotillståndet fungerat tilfrtedsställande. Denna fråga kan dock behöva uppmärksammas i anslutnhg till pågående utredning om skolhälsovården. Det bör vara angeläget att koncentrera tillgänglig kapacitet för läkarunpå de mest väsentliga uppgifterna. Främst kommer därvid i dersökningar åtanke behovet av läkarkontroll i samband med arbeten som enligt rreglerna därom klassas som farliga för minderåriga. Med avseende i första hiand på vuxna arbetstagare förordar utredningen i kapitel 14 att arbetsmiljölagten skall ge möjlighet att föreskriva läkarkontroll vid arbeten som innebär irisk för ohälsa eller olycksfall. Arbetet skall därvid få utföras bara av den scom vid läkarundersökning inte företett sjuklighet eller svaghet som gör h010im mot-

Minderâriga 241

taglig för risken. Bestämmelse härom föreslås i 6 kap. 4§ förslaget till arbetsmiljölag. Utredningen bedömer att den sålunda föreslagna regleringen ger underlag också för den läkarkontroll av minderåriga arbetstagare som kan behövas vid sidan av skolhälsovârdens och företagshälsovårdens bevakning. Därav följer att utredningen inte föreslår särskilda bestämmelser om läkarundersökning i lagens minderårigkapitel. Utredningen vill tillfoga att generella föreskrifter som meddelas av arbetarskyddsstyrelsen om regelbunden läkarkontroll av minderåriga i vissa arbeten kan anses svara mot den förpliktelse i detta avseende som vårt land åtagit sig genom ratifikation av Europarådets sociala stadga. Det nuvarande villkoret om .arbetsbok är inte möjligt att upprätthålla vid åtskilliga arbeten som minderåriga utför. Särskilt vid feriearbete har det visat sig svårt att få gehör för kravet. Såväl i samband med arbete som minderårig utför under skoltermin som vid feriearbete måste behovet av arbetsbok vara mycket litet med hänsyn bl. a. till den kontroll som skall ske via skolhälsovården. Väsentligen måste bestämmelserna om arbetsbok i dessa sammanhang te sig rent formella. Samtidigt ger de upphov till ett icke obetydligt merarbete för Skolläkare, skolsköterskor m. fl. inte heller med avseende på det mindretal som går ut i arbetslivet direkt efter grundskolans slut kan det vara rationellt att behålla arbetsboken. De uppgifter som arbetsboken skall uppta om den minderåriges ålder o. d. finns numera tillgängliga på annat sätt. Behov finns inte heller av arbetsboken som kontrollinstrument för att minderårig fullgjort sin skolplikt. Eftersom vidare de årliga läkarbesiktningarna föreslås slopade kan arbetsboken uppenbarligen inte behållas i nuvarande utformning ens för den nu aktuella gruppen av minderåriga. Möjligen skulle kunna övervägas att ersätta arbetsboken med någon annan handling, närmast då med avseende på minderåriga i farligt arbete. Utredningen har emellertid inte funnit tillräckliga skäl att föreslå författningsbestämmelser med krav på sådan dokumentation. För dem som omfattas av företagshälsovård får förutsättas att den kontroll som kan behövas sker med ledning av hälsokort eller liknande handlingar. Utredningens förslag ger dessutom möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att i anslutning till villkor som styrelsen skall kunna ställa om läkarundersökning vid farligt arbete föreskriva skyldighet för arbetsgivare att föra register beträffande arbetstagare som berörs av arbetet, arbetets art, utförd läkarkontroll och andra sådana förhållanden av intresse. Denna möjlighet kan således utnyttjas för att tillgodose sådana behov som i vissa fall alltjämt kan finnas av sådan sammanställning av upplysningar för kontroll av skyddsförhållanden som arbetsboken avsett att ge. Med hänsyn till att utredningen på angivna grunder inte föreslår direkta motsvarigheter i arbetsmiljölagstiftningen till arbetsboken och den årliga läkarbesiktningen för minderåriga finns inte heller anledning att till arbetsmiljölagen eller dess tillämpningsförfattning föra över bestämmelserna i arbetarskyddskungörelsen om generell anmälningsskyldighet gentemot yrkesinspektionen beträffande anställning av minderårig eller om skyldighet att föra förteckning över minderåriga anställda. Även i detta avseende torde den nyssnämnda möjligheten för arbetarskyddsstyrelsen att i anslutning till krav på läkarundersökning vid farligt arbete ge föreskrifter om registrering vara

242 Minderâriga

tillfyllest för att uppkommande behov av information skall kunna tillgodoses.

12.5 Arbetstid och nattvila för

minderåriga

Särskilda bestämmelser finns i 31 och 33 §§ arbetarskyddslagen om minderåriga arbetstagares arbetstid och nattvila. Minderårigs totala arbetstid får inte överstiga 10 timmar under ett dygn och inte heller 54 timmar i veckan. Minderårig skall vidare varje dygn ha minst 11 timmars oavbruten ledighet för nattvila. Ledigheten skall för minderårig under 16 år avse tiden mellan kl. 19 och 6 och för minderårig som fyllt 16 år inbegripa tiden mellan kl. 22 och 5. Arbetarskyddsstyrelsen kan i viss utsträckning medge dispens från arbetstids- och nattvileregleringen. Den nämnda regleringen av arbetstiden bygger på att arbetstidslagstiftningens bestämmelser gäller även för minderåriga. Genom arbetarskyddslagen ges således vissa ytterligare begränsningar av arbetstiden för denna arbetstagarkategori. På arbetstidsomrâdet har efter arbetarskyddslagens tillkomst skett en markant utveckling. Genom generella arbetstidsförkortningar åren 1958-1960, 1967-1969 och 1971-1973 har den allmänna arbetstiden nedbringats från 48 timmar per vecka till 40 timmar per vecka. Principen om åtta timmars normal arbetsdag är förverkligad inom ramen for fem dagars arbetsvecka. Strävandena går vidare mot ytterligare arbetstldsförkortningar, varvid vissa arbetstagargrupper med förhållandevis betungande arbete eller obekväm arbetstidsförläggning kommit att uppmärksammas i första hand. Arbetstidslagstiftningen har i anslutning till den senaste allmänna förkortningen omskapats. Den allmänna arbetstidslagen (1970:103) omfattar nu i princip alla arbetstagare. Den lagfaster 40-timmarsveckan och begränsar uttaget av övertid och jourtid. Särregler finns emellertid inte där för minderåriga. Äldre arbetstidslagstiftnings särskilda restriktioner mot övertidsarbete for minderåriga har ingen motsvarighet i gällande arbetstidslag. Trots den utveckling som skett i arbetstidsavseende har arbetarskyddslagens regler om minderårigs arbetstid inte undergått förändringar annat än i vissa enskildheter. Genom arbetarskyddslagens från och med år 1964 vidgade tillämpningsområde har dock samma bestämmelser kommit att gälla mera generellt i arbetstagarförhållanden. Mot den angivna bakgrunden finns skäl att överväga vilken anpassning av dessa regler som kan behöva ske till nya förhållanden. Särreglerna i arbetarskyddslagen om minderårigas arbetstid är betingade av önskemål att dels få till stånd en övertidsbegränsning inom områden där dåvarande arbetstidslagstiftning inte gällde, dels beskära möjligheterna till övertidsuttag i sådana fall då arbetstidslagstiftningen medgav övertid för minderårig. Det förstnämnda motivet saknar numera betydelse, eftersom arbetstidslagstiftningens och arbetarskyddslagstiftningens tillämpningsområden är i stort sett lika. Vad gäller övertidsbegränsning utöver arbetstidslagstiftningen synes emellertid alltjämt finnas fog for särregler beträffande de minderåriga. Utredningen vill framhålla att arbetstidslagen inte i främsta

Minderáriga 243

rummet utformats med hänsyn till rena skyddssynpunkter. Detta återspeglas i lagens allmänna uppbyggnad som en ramlag utan ingripande detaljbestämmelser. Specialregler finns inte för olika arbetstagarkategorier, vare sig med hänsyn till arbetets art eller med hänsyn till arbetstagarnas ålder e. d. Syftet med lagen har i stället varit att skapa så långt möjligt enhetliga normer på av vad som enligt allmän uppfattning bör vara maximum för argrundval betstidens längd. Önskemålet att lagen skulle bli allmängiltig har bl. a. lett till att regler inte finns om den ordinarie arbetstiden eller övertiden per dygn och till att möjligheter ges att inom vissa arbetsområden sträcka ut begränsningsperioden för den ordinarie arbetstiden utöver veckan. Arbetstidslagen ger också arbetsmarknadens parter stor frihet att träffa kollektiva överenskommelser om avsteg från lagens begränsningar. Visserligen torde det i dagens läge vara sällsynt att ungdomar sysselsätts i förvärvsarbete till övermått. Det bör dock vara en uppgift för lagstiftningen att ge en garanti och möjligheter till ingripande mot vad som kan betraktas som onormalt långa arbetsdagar och arbetsveckor för minderåriga. Eftersom arbetstidslagen inte har denna speciella inriktning bör regleringen i arbetarskyddslagstiftningen av dygns- och veckomaximum för minderårigas totala arbetstid inte slopas. Enligt utredningens mening bör de gällande maximigränserna, som är satta med utgångspunkt från en normalarbetstid om 48 timmar per vecka, nu sänkas. Utredningen föreslår att dygnsmaximum bestäms till 9 timmar och veckomaximum till 45 timmar (5 kap. 4§ förslaget till arbetsmiljölag). Frågan om ledighet för nattvila har utredningen behandlat i kapitel ll såvitt avser vuxna arbetstagare. Där förordas en fortsatt restriktiv syn på nattarbetet och föreslås att arbetarskyddslagens principförbud mot nattarbete förs över till arbetsmiljölagen. l huvudsak avses nuvarande undantagsmöjligheter få gälla, varjämte möjligheter införs att kollektivavtalsvägen i viss ordning göra avsteg från nattvileregleringen. Utredningen anser att det är nödvändigt att även framdeles särskilt uppmärksamma behovet av nattvila för minderåriga arbetstagare. Den pågående utvecklingen på arbetstidsområdet kan väntas erbjuda nya och varierade mönster för arbetstidsförläggningen. Man kan därvid inte bortse från att kollektiva lösningar som måste eftersträvas för större arbetstagargrupper kan föra med sig speciella svårigheter att tillvarata önskemål och behov i arbetstidsavseende. Detta varje enskild arbetstagares kan naturligtvis få betydelse bl. a. för minderårigas arbete. Behov får därför enligt utredningens mening anses föreligga av bestämmelser som ger vissa garantier för att förvärvsarbetet inte inkräktar på den regelbundna nattvilan under uppväxtåren. Ledigheten från arbetet skall enligt gällande lag omfatta visst antal timmar i följd varje dygn. Dessa timmar skall förläggas så att de på visst sätt, beroende på arbetstagarens ålder, omspänner kvällen och natten. Längden av den obrutna nattvilan är sedan gammalt bestämd till 11 timmar. Vissa internationella instrument (t. ex. 1973 års ILO-rekommendation om minimiålder) förespråkar en IZ-timmarsregel. Något påtagligt behov av att ändra nuvarande minimum synes emellertid inte finnas. Detta överensstämmer med den bedömning som gjordes från arbetarskyddsstyrelsen i samband med tillkomsten av nämnda rekommendation. Utredningen förordar att ll-timmarsregeln behålls.

244 Minderâriga

Nattvilan skall enligt nuvarande regler omfatta tiden mellan kl. 22 och 5 för alla minderåriga. För dem som ej fyllt 16 år föreskrivs att tiden mellan kl. 19 och 6 skall ingå i ledigheten. Dispens kan ges av arbetarskyddsstyrelsen enligt detaljerade bestämmelser. Minderåriga som ej fyllt 16 år kan medges att arbeta mellan kl. 19 och 22 om det anses pâkallat och ll-timmarsregeln ej åsidosätts. Föreligger särskilda skäl kan dispens ges för minderårig som fyllt 16 år och har god hälsa och kroppsutveckling. Genom dispens kan också för 16-l8-åringar tiden mellan kl. 22 och 5 bytas ut mot annan tid om sju timmar i följd mellan kl. 22 och 7. En särskild dispensregel finns för flottningsarbete. Härutöver öppnar bestämmelserna möjlighet till nödfallsarbete i särskild ordning för minderårig som fyllt 16 år. Utredningen anser det inte behövligt med ett så detaljerat regelsystem som det nu redovisade. Enligt utredningens förslag avseende minimiåldern skall minderårig som fyllt 13 år kunna ta lätt arbete. Väsentligen blir det här fråga om s. k. eftermiddagsarbete och feriearbete. Annat arbete än lätt skall min« derårig kunna ta först det kalenderår han fyller 16 år och sedan han slutat sin obligatoriska skolgång. Eftersom arbetarskyddsstyrelsen avses skola meddela närmare föreskrifter, t. ex. beträffande arbetstiden, för det lätta arbete som blir tillåtet från fyllda 13 år kan ifrågasättas om det är erforderligt att ge någon särskild lagbestämmelse om förläggningen av nattvilan med avseende på sådant arbete. Anses behov därav inte finnas bör lagens bestämmelser om nattvilans förläggning kunna inriktas på annat arbete än eftermiddags- och feriearbete. Det bör då kunna utformas enhetligt för de kategorier minderåriga arbetstagare som återstår, nämligen ungdomar som fullgjort sin skolplikt men ännu ej fyllt 18 år. Utredningen förordar att laregleringen ges ett sådant förenklat innehåll. Utredningen finner mot denna bakgrund att lagen endast behöver ange att nattvilan - som skall omfatta 11 timmar i följd - skall inbegripa tiden mellan kl. 22 och 5. Beträffande det medgivna lätta arbetet för dem som fyllt 13 år förutsätter således utredningen att erforderliga begränsningar beträffande arbetstidens längd och förläggning ges genom föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen med stöd av 6 kap. 5§ arbetsmiljölagen. Utredningen anser inte att arbetstids- och vilobestämmelserna för minderåriga bör kunna frångås genom avtal. Däremot måste möjlighet finnas att göra avvikelser dispensvägen. Efter särskild prövning av den minderåriges förhållanden och arbetsmiljöförhållandena på arbetsstället bör tillstånd kunna ges t. ex. för att i vissa fall möjliggöra deltagande i treskiftsarbete som innefattar nattskift med vissa intervaller. En dispensregel bör utformas så att den avser såväl arbetstids- som vilotidsreglerna i minderårigkapitlet. För dispens bör ställas upp kravet att särskilda skäl föreligger för avsteg. Prövningen av dessa frågor bör kunna handhas av yrkesinspektionen. Genomförandet av en överflyttning från arbetarskyddsstyrelsen till yrkesinspektionen sammanhänger dock i viss mån med det större problemet om delegering till yrkesinspektionen av handläggningen i första instans av arbetstidsärenden enligt arbetarskydds- och arbetstidslagstiftningen (se avsnitt 11.5).

Det synes inte behövligt att uppta uttryckliga bestämmelser i lagen om

avvikelse vid nödfallssituationer. Vid utpräglade nödlägen blir det fråga om en intressekollision som även utan bestämmelser därom rimligen måste lösas så att arbetstidsreglerna och därtill knutna sanktioner inte görs gällande.

13 Lokal skyddsverksamhet

13.1 Partsinflytande på arbetsmiljöfrågorna

inom arbetslivets område regleras i vårt land av tradition till Förhâllandena stor del genom avtal. De reformer som på senaste tid har genomförts på detta område har syftat till att bibehålla de forhandlande parternas dominerande när det gäller att reglera arbetslivets villkor samt till att på olika ställning

sätt stärka arbetstagarsidans inflytande. Avsikten har sålunda varit att det

fortgående reformarbetet skall i betydande grad bygga på arbetsmarknadsparternas direkta medverkan. ställning i reformarbetet Vad som sagts nu om arbetsmarknadspanernas frågor som rör arbetarskyddet och arbetsmiljön gäller i hög grad beträffande över huvud framhöll också i sitt betänkande taget. Arbetsmiljöutredningen Bättre arbetsmiljö att även om det är samhället och dess organ som ytterst svarar för att säkerheten i arbetslivet tryggas, så är det samtidigt betecknande och utatt så mycket ligger i parternas händer när det gäller att förverkliga staka målsättningen. Utredningen anförde vidare att det med tiden kommit att stå alltmer klan att ett samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare vid utformningen av arbetsförhållandena utgör en förutsättning för en god

arbetsmiljö. Just inom arbetarskyddets område finns också sedan länge ett omfattande samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare. På de flesta arbetsställen är de anställda foreträdda i finns skyddsombud och på större arbetsställen skyddskommittéer. Frågor som rör arbetsmiljön skall om möjligt lösas i sam- Skyddskommitté skall ha en central råd mellan foretagen och arbetstagarna. ställning inom den lokala skyddsverksamheten och väsentliga arbetsmiljökommittén. Genom de lagändringar fr. o. m. den frågor får inte undandras av utredningens nyss nämnda betänkande 1 januari 1974 som föranleddes stärktes skyddsombudens och skyddskommittéernas ställning och kravet på samarbete betonades ytterligare. Enligt arbetarskyddslagen skall skyddsomoch arbetsbud delta vid planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar metoder. där sådan Sådana frågor skall även behandlas i skyddskommittén, finns. Kommittén skall vidare ta upp frågor om företagshälsovård samt upplysning och utbildning rörande arbetarskydd. De forslag utredningen nu lägvidgade uppgifter i skilda hänseenden för arbetstagarnas ger fram innefattar representanter i skyddsfrågor. Medden som vuxit fram under senare år vidgade syn på arbetarskyddet kommit att framstå som alltmer har partssamarbetet på arbetsmiljöområdet

246 Lokal skyddsverlcsamher SOU l976:l

betydelsefullt. Inte minst viktigt i detta sammanhang är att arbetstagarna själva kan medverka i utformningen av den egna arbetsmiljön. De krav på arbetets organisation och innehåll som föranleds av att arbetstagarnas upplevelse av arbetssituationen i högre grad beaktas vid arbetsmiljöns utformning kan dessutom i allmänhet bäst tillgodoses genom överenskommelser mellan parterna. Endast på den vägen kan erforderlig anpassning och nyansering av bestämmelserna erhållas. Det finns därför enligt utredningens mening anledning att även i framtiden verka för att arbetsmiljöfrågor i ökad utsträckning regleras av arbetsgivare och arbetstagare i samverkan, såväl på det centrala planet som på den enskilda arbetsplatsen. Endast genom ett sådant samarbete kan på sikt förverkligas en ny syn på arbetsmiljön där de miljömässiga faktorerna ges samma utrymme som de tekniska och ekonomiska. En ökad avtalsregleri ng inom arbetsmiljöområdet, liksom inom arbetslivet över huvud taget, medför av naturliga skäl att behovet av lörfaittningsbestämmelser i vissa avseenden minskar. Arbetarskyddslagstiftningen bibehåller emellertid sin funktion både som vägledare för parterna och som en garanti för att de anställdas intressen blir tillgodosedda. Lagstiftningen ger utgångspunkten för arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens verksamhet. Den bildar vidare en ram inom vilken detaljerna genom avtal kan anpassas till bl. a. förhållandena inom skilda branscher. En sådan ram behövs av flera skäl. Ansvaret for tryggheten i arbetslivet kan samhället inte avhända sig i förlitan på att önskemålen tillgodoses genom avtal. Tvingande lagstiftning i form av bestämmelser som garanterar en tillfredsställande standard behövs därför också i fortsättningen. Härtill kommer behovet av bestämmelser for icke avtalsreglerade områden av arbetsmarknaden. Den minimistandard som lagstiftningen sålunda skall garantera framgår av bestämmelserna i 2 kap. i förslaget till arbetsmiljölag. Av särskilt intresse är i detta sammanhang 1 §. Av 1 § andra stycket - som närmare behandlas i betänkandets kapitel 6 - framgår bl. a. att arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningari fysiskt och psykiskt avseende. Därvid skall även beaktas möjligheterna att anordna arbetet så att arbetstagare själv kan påverka sin arbetssituation. Den föreslagna lagstiftningen innefattar främst genom de nu berörda bestämmelserna ett uttryckligt krav på att sättet för arbetets utförande beaktas vid utformningen av arbetsmiljön. Detta får framför allt den betydelsen att den nivå från vilken parternas arbetsmiljöarbete utgår höjs väsentligt i förhållande till vad som nu är fallet. De nämnda bestämmelserna omfattar bl. a. frågor om arbetets organisation, där exempelvis kortcykliga arbetsmoment. utnyttjandet av i huvudsak endast motoriska funktioner hos den arbetande eller bristande möjlighet till social kontakt under arbetet har framhållits som särskilt kritiska. Här kan i vissa fall ackordslönefrågor komma in i bilden. Arbetsmiljöfrågor av nu angivet slag lämpar sig som tidigare nämnts bäst för reglering genom överenskommelser mellan parterna_ inte minst med hänsyn till de skiftande förhållandena på olika arbetsplatser och inom olika branscher. Att arbetarskyddsmyndigheterna har tillagts vissa befogenheter också när det gäller den psykosociala sidan av arbetsmiljön får därför främst betydelse om möjligheter ej finns för parterna att i samverkan åstadkomma tillfredsställande förhållanden.

SOU 1976:l Lokal skyddsverksamhet 247

l betänkandet (SOU 1975:1) Demokrati på arbetsplatsen har arbetsrättskommittén lagt fram förslag om förstärkt inflytande för arbetstagarna i frågor som rör arbetslivet. Förslaget har efter remissbehandling och vidare bearbetning inom arbetsmarknadsdepartementet lett fram till en lagrådsremiss. Efter hand som arbetsmiljöfrågorna i allt större utsträckning blir föremål lör förhandling mellan parterna, får frågan om skyddskommitténs ställning särskild aktualitet. Skyddskommittén intar i dag en central position i skyddsverksamheten. Den skall planera och övervaka skyddsarbetet och inga väsentliga frågor som rör arbetsmiljön får undandras skyddskommittén. Såväl angivande av målsättningen för skyddsverksamheten i företaget som dess uppläggning och genomförande är uppgifter som ankommer på denna. Företagshälsovården ingår som en viktig del i denna verksamhet. l skyddskommitten skall arbetsgivarens och arbetstagarens representanter överlägga om och söka enas i de frågor som nu har berörts. Uppnås inte enighet kan frågan hänskjutas till yrkesinspektionen och prövas av inspektionen i den mån den faller under dess kompetens. För skyddskommittéerna har föreskrivits sådan sammansättning att de på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sina uppgifter. En av ledamöterna skall sålunda om möjligt vara i företagsledande eller därmed jämförlig ställning. l kommittén ingår vidare företrädare för arbetstagarnas organisationer på arbetsstället samt skyddsombud. Det hari förarbetena till 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen förutsatts att man från båda sidor utser representanter som har nära anknytning till arbetsmiljöfrågorna. Slutligen gäller att företrädare för företagshälsovården på arbetsstället bör vara närvarande vid kommitténs sammanträde. Genom den nu beskrivna ordningen har enligt utredningens mening en lämplig form skapats för parternas arbetsmiljöarbete. Genom att skyddskommittéerna uteslutande sysslar med frågor som rör arbetsmiljön samlas där efter hand en omfattande erfarenhet. l allt väsentligt har därför det nu gällande systemet förts över till den föreslagna arbetsmiljölagen. Den kommande arbetsrättsliga lagstiftningen kan antas få till följd att arbetsmiljöfrågor kan bli föremål för förhandlingar på arbetsplatsen i olika former. Förutom i skyddskommittén kan arbetsmiljöfrågorna komma att tas upp mellan arbetsgivaren och lokal avtalsbunden organisation, exempelvis verkstadsklubb, och i särskilda partssammansatta organ. Den erfarenhet och det kunnande som samlats hos skyddskommittéerna bör dock enligt utredningens bestämda uppfattning tas till vara också i den nu beskrivna situationen. Detta bör enligt arbetsmiljöutredningens mening åstadkommas genom att arbetsmiljöfrågor liksom hittills alltid i första hand behandlas inom skyddskommitté där sådan finns. Endast i de fall då enighet inte kan uppnås i kommittén bör frågorna kunna bli föremål för förhandling i annan ordning. Utredningen vill peka på lämpligheten av att det i de förhandlingsorgan som därvid kan komma att ta upp arbetsmiljöfrågorna finns representanter med erfarenhet av sådana frågor. Slutligen vill arbetsmiljöutredningen understryka skyddsombudens stora betydelse när det gäller att åstadkomma en god arbetsmiljö. Skyddsombudens ställning i den lokala skyddsorganisationen förstärktes kraftigt genom de reformer som genomfördes fr. o m. år 1974. De ändringar som då genom-

248 Lokal skyddsverksamhet SOL 1976:1

fördes hade starkt stöd av remissopinionen. Genom att skyddsombud sedan år 1974 skall utses vid varje arbetsplats med minst fem arbetstagare skapas möjligheter att vid alla arbetsställen av “någon storlek behandla frågor om

arbetsmiljön i organiserade former. Ändringen innebar också ett viktigt led

i åtgärderna för att förbättra bevakningen av arbetsmiljöförhållandena vid mindre arbetsställen. Nya bestämmelser infördes vidare om utseende av regionala skyddsombud. Utredningen föreslår att de grundläggande bestämmelserna i arbetarskyddslagen om skyddsombudens uppgifter förs över till 7 kap. arbetsmiljölagen. Skyddsombud skall företräda arbetstagarna i skyddsfrågor och verka för tillfredsställande skyddsförhållanden. Dessutom skall skyddsombud sträva efter att vinna övriga arbetstagares medverkan i arbetarskyddet. En viktig uppgift för skyddsombud och skyddskommitté är att delta vid planeringen av lokaler, maskiner och andra anordningar samt arbetsmetoder. l lagförslaget tilläggs uppgiften att delta vid planering av arbetsprocesser. Planeringen av företagshälsovården är ett annat område där arbetstagarnas inflytande ansetts böra komma till uttryck. Om skyddskommitté har tillsatts, hör företagshälsovårdsfrågorna hemma under kommittén. Finns emellertid inte skyddskommitté. blir det en uppgift för skyddsombud att tillsammans med arbetsgivaren planera och verka för företagshälsovård efter företagets behov. Särskilda befogenheter har getts åt skyddsombuden att ingripa i vissa fall då omedelbar och allvarlig fara hotar vid visst arbete på grund av bristfälliga skyddsförhållanden. De situationer som avses är när rättelse inte kan ske den normala vägen på grund av att faran är överhängande. Skyddsombud kan då besluta att avbryta arbetet i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen. I förslaget till arbetsmiljölag har vidare införts en rätt för skyddsombud att, när det är påkallat från skyddssynpunkt. avbryta s. k. ensamarbete. Denna fråga har behandlats i avsnitt 8.5. Den centrala ställning som skyddsombuden nu har inom den lokala skyddsverksamheten bör de behålla också i framtiden. Utredningen anser det angeläget att skyddsombudens ställning i vissa hänseenden ytterligare stärks. Detta kan bl. a. ske genom de bestämmelser som föreslås i avsnitt 13.4.

13.2 Regionala skyddsombud

För arbetsställe där skyddskommitté ej tillsatts äger yrkesinspektionen enligt 40 § tredje stycket arbetarskyddslagen om förhållandena påkallar det medge att lokal avdelning av sådan organisation, som är att anse som huvudorganisation enligt lagen om förenings- och förhandlingsrätt, utser skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare, dvs. regionalt skyddsombud. Regionalt skyddsombud kan vara anställt hos annan arbetsgivare än den verksamheten avser. Ibland utser avdelningen en heltidsanställd funktionär. Bestämmelserna i arbetarskyddslagen om regionala skyddsombud förutsätter att sådant ombud får vara verksamt endast vid arbetsställe där någon av arbetstagarna är ansluten till den lokala organisation som utser ombudet.

Lokal skyddsverksamhet 249

Yrkesinspektionen har direktiv från arbetarskyddsstyrelsen att vid tveksamhet om hur det förhåller sig i visst fall utreda frågan genom kontakt med berörd organisation. Distrikten bör alltså inte ta kontakt med enskilda arbetstagare i sådana frågor. Bestämmelsen tillkom genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen och har medfört en snabb utbyggnad av systemet med regionala skyddsombud. Vid halvårsskiftet den l juli 1975 omfattade detta närmare 40000 arbetsställen. Vid samma tidpunkt hade drygt 600 ombud införts i arbetarskyddsstyrelsens skyddsombudsregister. Den l november 1975 var antalet 861. Det finns anledning att anta att det verkliga antalet är högre eftersom anmälningarna till registret släpar efter. Med hänsyn till att de lämnade medgivandena har en ojämn spridning över landet och mellan de olika branscherna är en fortsatt utbyggnad att vänta så snart fackföreningarna hunnit organisera verksamheten. De regionala skyddsombuden har stor betydelse för det tidigare i viss mån eftersatta skyddsarbetet på de små arbetsställena. Det är därför angeläget att tillräckliga resurser skapas för ändamålet. Bidragsreglerna är i dag anknutna till det antal arbetsställen för vilka regionalt skyddsombud utsetts. Därigenom måste yrkesinspektionen ägna relativt stor uppmärksamhet åt att identifiera dessa och avgöra deras omfattning. Detta kompliceras av att det ofta kan vara fråga om arbetsställen som inte finns i distriktens register utan ligger under kommunal tillsyn. I vissa fall har branschens struktur varit sådan att det inte varit möjligt att identifiera berörda arbetsställen i yrkesinspektionens beslut. Det gäller byggnads- och anläggningsverksamhet samt en stor del av transportområdet. l dessa fall har yrkesinspektionen i stället lämnat medgivanden som avser samtliga arbetsställen inom angiven Verksamhetsgren i viss kommun eller på annat sätt angivet geografiskt område. Sedan har man vid behov fått avgöra om visst arbetsställe omfattas av medgivandet eller ej. En förutsättning för att arbetsstället skall omfattas är att där ej finns skyddskommitté. Vidare skall den avdelning som utsett det regionala skyddsombudet ha någon där anställd arbetstagare ansluten. För bidragen gäller i dessa fall speciella regler. Nuvarande system medför en rätt stor arbetsbelastning för yrkesinspektionen. Det skulle därför kunna övervägas att ge arbetstagarna rätt att utse regionala skyddsombud utan särskilt medgivande av myndighet. Utredningen anser emellertid att yrkesinspektionens medverkan är betydelsefull för att skapa erforderlig stadga åt systemet. De regionala skyddsombudens ställning gentemot arbetsgivarna blir i praktiken mer fristående än de lokala ombudens. Dessutom krävs en viss kontroll med hänsyn till att verksamheten är bidragsberättigad. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i fråga om yrkesinspektionens medverkan. Däremot bör det inte vara nödvändigt att medgivandet alltid lämnas genom beslut av yrkesinspektionsnämnd. Det bör i stället kunna delegeras till distriktschefeller annan tjänsteman att i klara fall meddela beslut som innebär bifall till ansökan. l 40,* tredje stycket arbetarskyddslagen hänvisas till vad som är att anse som huvudorganisation enligt lagen om förenings- och förhandlingsrätt. l arbetsrättskommitténs angivna betänkande utesluts begreppet huvudorganisation ur den lag. som föreslås ersätta bl. a. lagen om förenings- och förhandlingsrätt. I stället föreslås en övergångsbestämmelse för att hänvisningar av den typ som finns i arbetarskyddslagen skall kunna stå kvar (SOU 1975:1 s. 747).

250 Lokal skyddsverksamhet

De regionala skyddsombuden bör utses av facklig organisation som omfattar flera än ett arbetsställe och alltså inte av en verkstadsklubb e. d. Ombudet behöver det stöd for sin verksamhet som kan ges av en större organisation av den typ som utgörs av avdelningarna inom de till LO anknutna fackförbunden. Det kan också ibland vara mest praktiskt att ansvaret för verksamheten ligger på en riksorganisation. Däremot bör inte krävas att organisationen är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivarna på de arbetsställen dåirskyddsombudet skall verka. För att uttrycka detta behövs inte någon anknytning till begreppet huvudorganisation. Utredningen föreslår därför att i 7 kap. 2 ä arbetsmiljölagen införs en bestämmelse av innebörd att för arbetsställe där skyddskommitté ej tillsatts ager yrkesinspektionen, om förhållandena påkallar det, medge att lokal avdelning av fackförbund eller motsvarande förening av arbetstagare utser skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare (regionalt skyddsombud). Det synes praktiskt att införa termen regionalt skyddsombud i lagtexten eftersom denna beteckning är den allmänt brukade. Liksom hittills förutsätts att organisationen har någon medlem vid varje arbetsställe som omfattas av yrkesinspektionens medgivande. Yrkesinspektionen förutsätts vidare kunna fortsätta den praxis som innebär att medgivandet ibland knyts till visst geografiskt område e. d. och ej till namngivna arbetsställen. Det gäller verksamhet av sådan art att arbetsställena ofta växlar. såsom fallet är vid byggnadsverksamhet. Nuvarande utformning av ersättningsreglerna. som bygger på arbetsställebegreppet. har medfört icke önskade effekter. En fackforening, som organiserar arbetstagare på många små arbetsställen med någorlunda lättbedömd arbetsmiljö. får betydligt större bidrag än en med medlemmar på ett mindre antal medelstora företag, där arbetsförhållandena kanske är betydligt mera komplicerade. Det är därför önskvärt med ett system där bidragen kan bestämmas från något mera allmänna utgångspunkter. Som anförts är det av stor betydelse inte bara hur många arbetsställen som omfattas av ombudets verksamhet utan även hur många medlemmar den organisation som utser ombudet har på dessa arbetsställen. Även andra faktorer kan inverka. Det är samtidigt angeläget att undvika ett bidragssystem som förutsätter en prövning från yrkesinspektionens sida av vilka faktiska kostnader föreningarna haft med genomgång av verifikattioner. prövning av utgiftens lämplighet etc. Det skulle vara betungande for föreningarna och innebära en främmande arbetsuppgift för yrkesinspektionen, som eljest inte sysslar med bidragsverksamhet. Yrkesinspektionen bör dessutom inte efterforska organisationstillhörighet. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en omläggning av bidragssystemet. Beslut om bidrag bör fattas av regeringen efter framställningar från i första hand de centrala fackliga organisationerna LO, TCO och SACO/SR. Om verksamhet med regionala skyddsombud bedrivits av annan självständig organisation efter vederbörligt medgivande från yrkesinspektionen bör bidrag utgå även till denna. De centrala organisationerna bör i sin tur grunda sina framställningar på uppgifter från de till organisationerna anslutna forbunden. där dessa redovisar de regionala skyddsombudens verksamhet, antal arbetsställen. antal medlemmar och andra statistiska uppgifter som kan vara belysande. Det är också angeläget att förbunden anger om de

Lokal skyddsverksamhet §5 1.

har planer på utbyggnad av systemet for att man skall kunna bedöma bidragsbehovet. Av de centrala organisationernas framställningar bör framgå hur en fordelning mellan förbunden bör göras med ledning av de av dem lämnade uppgifterna. Bidragen bör fortfarande utgå med medel ur arbetarskyddsfonden. Beslut om bidrag bör avse kalenderåret efter beslutet. Det innebär att framställning till regeringen bör göras senast den 1 september för att kunna behandlas i anslutning till budgetarbetet för nästkommande år. Bidragsbeslut bör förknippas med villkor att organisationen inger en verksamhetsberattelse senast viss tid efter det år bidraget avser. Berättelsen skall bl. a. ange hur arbetet har organiserats, hur många ombud som utsetts, hur många arbetsställebesök dessa avlagt och övriga uppgifter som belyser det utförda arbetet. Den totala bidragsramen kan för år 1976 beräknas till 12 miljoner kr. vid oförändrade bidragsbestämmelser. Utredningen har blivit övertygad om att detta innebär att alltför begränsade medel ställs till organisationernas förfogande och att systemet med regionala skyddsombud därför ej fått önskad spridning. Enligt utredningens uppfattning finns anledning att räkna upp den totala ramen betydligt, förslagsvis med 50 procent till 18 miljoner kr.

13.3 Samordning mellan i samverkansreglerna arbetsmiljölagen och lagen om facklig förtroende-

mans ställning på arbetsplatsen

Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen trädde i kraft ett halvår efter 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen. Förtroendemannalagen ger de allmänna ramarna for den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Har i lag meddelats bestämmelser som avviker från förtroendemannalagen gäller de bestämmelserna. Förtroendemannalagen är sålunda inte tillämplig på arbetstagare med uppgifter inom arbetarskyddet. Vid tiden för genomförande av förtroendemannalagen hade ett omfattande arbete på informations- och utbildningsplanet inletts för att förverkliga intentionerna bakom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen. l propositionen med forslag till förtroendemannalagen påpekades (prop. 1974:88 s. 196) att det i det läget skulle vara olyckligt att göra något större ingrepp i arbetarskyddslagen. Det hänvisades samtidigt till arbetsmiljöutredningens pågående arbete. Sålunda ansågs möjligheterna att samordna reglerna om rätt till ledighet för skyddsombud i arbetarskyddslagstiftningen och motsvarande regler för fackliga förtroendemän i allmänhet böra övervägas ytterligare av arbetsmiljöutredningen. Vidare ansågs i fråga om skyddet mot försämrade arbetsförhållanden och anställningsvillkor möjligheterna till anpassning mellan de båda regelsystemen böra undersökas närmare. Det konstaterades att denna undersökning sker naturligt som ett led i arbetsmiljöutredningens översyn av arbetarskyddslagstiftningen.

252 Lokal SOU 197611

skyddsverksamhet

Förtroendemannalagen innehåller åtskilliga bestämmelser av samma slag som bör gälla enligt arbetsmiljölagen. Facklig förtroendeman får sålunda enligt förtroendemannalagen inte av arbetsgivaren hindras att fullgöra sitt uppdrag. Förtroendemannen skall ges tillfälle att disponera lokal eller annat utrymme på :arbetsplatsen som fordras för det fackliga uppdraget. I fråga om ledighet gäller att förtroendemannen har rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget. [ledigheten får dock inte ha större omfattning än som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen och får inte förläggas så att den medför betydande hinder för arbetets behöriga gång. Ledighetens omfattning och förläggning bestäms efter överläggning mellan arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorgzinisationen. Vid ledighet som avser den fackliga verksamheten på arbetsplatsen skall förtroendemannen ha rätt till bibehållna anställningsförmåner. Beror det på arbetsgivaren att den fackliga verksamhet som avser arbetsplatsen förläggs till annan tid än förtroendemannens ordinarie arbetstid, skall ersättning utgå till förtroendemannen som om han hade utfört arbete för arbetsgivarens räkning. Även uppkomna merkostnader skall ersättas, om de beror på arbetsgivaren. En särskild regel gäller om att betald ledighet också skall kvalificera förtroendemannen för sådana anställningsförmåner, t. ex. semester, som enligt lag i princip endast utgår för arbetad tid. Vidare finns i förtroendemannalagen samma regel som i arbetarskyddslagen att facklig förtroendeman inte med anledning av sitt uppdrag får ges försämrade arbetsförhållanden eller anställningsvillkor. l förtroendemannalagen tillkommer en bestämmelse om s. k. efterskydd, innebärande att förtroendeman när uppdraget upphört är tillförsäkrad samma eller likvärdig ställning i fråga om arbetsförhållanden och anställningsvillkor som om han Det finns också vissa bestämmelser om varsel. Förej haft fackligt uppdrag. troendemannalagen innehåller även en bestämmelse om företräde till fortsatt arbete för förtroendeman vid uppsägning på grund av arbetsbrist och vid permittering, om det är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Till nämnda bestämmelser ansluter i förtroendemannalagen regler om tolkningsföreträde för arbetstagarorganisationen. Tolkningsföreträdet begränsas dock av att arbetsgivaren kan vägra sådan ledighet som äventyrar säkerheten på arbetsplatsen, viktiga samhällsfunktioner eller därmed jämförliga intressen. Arbetsgivare som åsidosätter sina förpliktelser enligt lagen skall utge, förutom lön och andra anställningsförmåner vartill en facklig förtroendeman kan vara berättigad. ersättning för uppkommen skada. Vid skadebedömning skall hänsyn tas även till arbetstagarorganisations intresse av att lagens bestämmelser iakttas i förhållande till organisationens förtroendemän samt till övriga omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Även arbetstagarorganisation kan under vissa omständigheter åläggas att betala skadestånd. Skadestånd kan i vissa fall jämkas. Vissa frister föreskrivs för väckande av talan om skadestånd eller lön och annan anställningsförmån. Förtroendeman kan inte åläggas att utge skadestånd eller återbära erhållen lön för facklig verksamhet som han bedrivit med organisationens godkännande. Mål om tillämpning av förtroendemannalagen handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Vissa av förtroendemannalagens bestämmelser är tvingande. Detta gäller

SOU 197611 Lokal skyddsverksamhet 253

bestämmelserna om att förtroendeman inte får hindras i sitt uppdrag eller försättas i en sämre situation på grund av sitt uppdrag liksom reglerna om tolkningsföreträde och skadeståndsskyldighet. Däremot kan kollektivavtal träffas om avvikelse från eller tillägg till lagens regler i övrigt. En god samordning bör eftersträvas mellan arbetarskyddslagstiftningen och annan arbetsrättslig lagstiftning. Som framgår av den lämnade översikten innehåller förtroendemannalagen på en rad områden bestämmelser angående förhållanden som är aktuella även i den lokala skyddsverksamheten. Här

bör i den mån det är möjligt en anpassning ske av arbetsmiljölagens regler.

Enligt översikten har förtroendemannalagen i där nämnda frågor en delvis längre gående reglering än arbetarskyddslagen. Det är enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning angeläget att fackliga fortroendemän som har uppgifter inom arbetarskyddet genom arbetsmiljölagen tillförsäkras ett skydd som är likvärdigt med skyddet enligt förtroendemannalagen. Samtidigt måste beaktas att mönstret för lagregleringen. när det gäller fackliga förtroendemän i allmänhet, är avpassat med hänsyn till att det finns lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal för de arbetstagare som berörs av förtroendemannens verksamhet. Arbetsmiljölagens bestämmelser kan inte bygga enbart på sådan förutsättning utan de måste utformas som tvingande regler med sikte även på arbetsställen utan facklig Vidare kan konstateras att bestämmelserna i förtroendemanrepresentation. nalagen i vissa stycken är relativt detaljbetonade. Bestämmelser av detta slag skulle te sig främmande i den föreslagna arbetsmiljölagen som är en utpräglad ramlag och avses reglera skiftande förhållanden inom ett mycket vitt fält. Mot denna bakgrund vill arbetsmiljöutredningen angående utformningen av samverkansreglerna i arbetsmiljölagen framhålla följande. Reglerna bör självfallet utformas med hänsyn till de speciella behoven för arbetarskyddet. l arbetsmiljölagen bör vidare finnas alla sådana allmänna bestämmelser som är av omedelbar betydelse för verksamheten inom de lokala skyddsorganisationerna. Bestämmelser som är centrala för den lokala skyddsverksamheten bör därför skrivas in i arbetsmiljölagen även när likartade regler finns i förtroendemannalagen. l övrigt bör användas metoden att i arbetsmiljölagen hänvisa till fönroendemannalagens bestämmelser beträffande frågor som endast kan bli aktuella på arbetsplatser där det finns facklig representation. Denna metod kan också användas när det gäller vissa detaljregler i förtroendemannalagen som kan ses som preciseringar av de allmänna bestämmelserna. Med angivna utgångspunkter föreslår arbetsmiljöutredningen att i arbetsmiljölagen tas upp en bestämmelse att skyddsombud har rätt till ledighet som fordras för uppdraget och att skyddsombud därvid har rätt till bibehållna anställningsförmåner (7 kap. 5 ä). Den föreslagna bestämmelsen bygger på samma överväganden som motsvarande bestämmelse i arbetarskyddslagen. l akuta farosituationer. vid olyckshändelser e. d. skall skyddsombudet självt kunna avgöra tidpunkten för ingripande och tidsåtgången för sin insats. Bestämmelsen lägger sålunda härvidlag avgörandet mera direkt i skyddsombudets hand än som sker enligt motsvarande regler i förtroendemannalagen. Inte heller görs några inskränkningar på sätt sker i denna lag. Tidsåtgången för det löpande skyddsarbete som ingår i skyddsombudsuppdraget skall bestämmas i första hand genom överenskommelse mellan de lokala parterna.

254 Lokal skyddsverksamhet

Om enighet inte nås om vad som är behövlig tid för sådant arbete skall hänvändelse kunna ske till yrkesinspektionen för utlåtande i frågan. I avvaktan på yrkesinspektionens utlåtande skall skyddsombud kunna bedriva skyddsarbete i den omfattning han anser rimlig utan att drabbas av ekonomisk förlust. Skyddsombuds utbildning skall ske på betald arbetstid eller ersättas som om den fullgjorts på betald arbetstid. Vidare bör genom bestämmelse i arbetsmiljölagen slås fast att skyddsombud inte får hindras att fullgöra sina uppgifter. Skyddet för skyddsombud mot försämrade arbetsförhållanden och anställningsvillkor liksom förtroendemannalagens regel om s. k. efterskydd bör också skrivas in i arbetsmiljölagen. Bestämmelser av detta innehåll har förts in i 7 kap. 10 § lagförslaget. Grundläggande skadestånds- och rättegångsregler har också sin plats i arbetsmiljölagen. Bestämmelser härom av i huvudsak samma innebörd som arbetarskyddslagens föreslås i 7 kap. 11-13 §§ arbetsmiljölagen. Skyddskommittéledamots möjligheter att fullgöra sitt uppdrag regleras inte i arbetarskyddslagen. Bestämmelser i dessa avseenden bör tas upp i arbetsmiljölagen och ha samma innehåll som reglerna för skyddsombud. Arbetsmiljöutredningen föreslår därför i 7 kap. l4§ arbetsmiljölagen att bestämmelserna om Skyddsombuds ledighet, om att skyddsombud ej får hindras i sitt uppdrag, om skadestånd och om rättegången skall ha motsvarande tillämpning på ledamot av skyddskommitté som utsetts av facklig organisation eller av arbetstagarna. I enlighet med den valda uppläggningen bör vissa regler. som avser fackliga förtroendemän med uppgifter inom arbetarskyddet, kunna uttryckas genom hänvisning till förtroendemannalagen. Så bör ske beträffande förtroendemannalagens bestämmelser om ledighet. Härigenom tillerkänns den lokala fackliga organisationen tolkningsföreträde i sådana frågor. Vidare får på detta sätt vissa detaljfrågor en uttrycklig reglering i lag. Även i fråga om tillfälle att disponera lokal eller annat utrymme som behövs för uppdraget bör hänvisning ske till förtroendemannalagen. Detsamma gäller beträffande företräde till fortsatt arbete vid arbetsbrist. Likaså finns skäl att hänvisa till denna lags bestämmelser om skadestånd och rättegångsregler. BI. a. bestämmelserna om arbetstagarorganisations rätt till skadestånd och dess skadeståndsansvar i vissa fall blir på så sätt tillämpliga i arbetarskyddsfrågor. Hänvisning i dessa avseenden till förtroendemannalagen har förts in i 7 kap. l5§ lagförslaget. Med det valda tillvägagångssättet kommer regleringen enligt arbetsmiljölagen att i vissa avseenden ha olika innehåll beroende på om skyddsombud eller skyddskommittéledamot utsetts av facklig organisation eller inte. 1 de fall då de tillämpliga reglerna i förtroendemannalagen förutsätter att det finns en facklig organisation är detta ofrånkomligt. För tydlighetens skull har hänvisning skett även till förtroendemannalagens detaljregler om bibehållande av anställningsförmåner. Dessa utgör preciseringar av vad som bör följa redan av den föreslagna bestämmelsen i 5 ä arbetsmiljölagen. Även utan särskild hänvisning får alltså dessa regler anses gälla för skyddsombud och skyddskommittéledamot som inte utsetts av facklig organisation. Utredningen förutsätter att i praktiken också bestämmelsen om tillfälle att disponera lokal eller annat utrymme kommer att gälla for dessa kategorier.

sou 1976:1 Lokal skyddsver/csamhet 255

13.4 Vissa ytterligare frågor angående skyddsombud

En av nyheterna vid l973 års ändringar av arbetarskyddslagen var att huvudskyddsombudens ställning lagfastes. Enligt 40§ sista stycket arbetarskyddslagen skall sålunda, om det vid arbetsställe finns mer än ett skyddsombud, ett av ombuden utses att vara huvudskyddsombud med uppgift att samordna skyddsombudens verksamhet. l utredningens förra betänkande anfördes i detta sammanhang att huvudskyddsombudet skulle svara för kontakten utåt och mellan skyddsombuden inbördes. Skulle skyddsombudet för visst Skyddsområde och huvudskyddsombudet ha olika uppfattning i en skyddsfråga, fick arbetstagarna ytterst anses företrädda av huvudskyddsombudet. l några fall har fråga uppkommit om vad huvudskyddsombudets befogenheter innebär. Frågan har bl. a. aktualiserats i samband med att olika uppfattning rått mellan huvudskyddsombud och skyddsombud om ett arbete skulle avbrytas eller ej. l enlighet med vad utredningen anfört tidigare anser utredningen att det i sådana fall är huvudskyddsombudet som skall ha avgörandet. Mot bakgrund av vad som förekommit bör bestämmelsen förtydligas. Utredningen föreslår därför att den nuvarande bestämmelsen i 40 § sista stycket arbetarskyddslagen förs över till arbetsmiljölagen med tillägget att huvudskyddsombudet även skall ha till uppgift att leda skyddsombudens verksamhet. Bestämmelsen föreslås få sin plats i 7 kap. 3 § arbetsmiljölagen. Utredningen anser det också motiverat att ta upp frågan om ytterligare ett tillägg till reglerna rörande skyddsombud. Det måste betecknas som en brist att det inte finns någon generell skyldighet för arbetsgivaren att underrätta skyddsombuden om förändringar som påverkar säkerheten i arbetet. Utredningen föreslår därför en bestämmelse i arbetsmiljölagen av innebörd att arbetsgivare skall underrätta skyddsombud om förändringar av betydelse för skyddsförhållandena inom hans skyddsområde. En sådan bestämmelse bör kunna bli ett stöd för ombuden i deras verksamhet. Den föreslås införd i 7 kap. 4§ första stycket arbetsmiljölagen.

13.5 Anpassningsfrågor för vissa grupper

Arbetsförmågan påverkas i stor utsträckning av bl. a. art och uppläggning av arbetsuppgifter. arbetsplatsens utformning och andra arbetsmiljöfaktorer. Ett omfattande åtgärdssystem finns inom arbetsmarknadspolitiken för att

åstadkomma bättre sysselsättningsmöjligheter. Åtgärderna är bl. a. inriktade

på äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmiljöutredningen har i kapitel 6 framhållit att förbättringar av arbetsmiljön är av väsentlig betydelse för att arbetssvårigheter av skilda slag skall kunna elimineras eller få minskad betydelse vid sysselsättning av olika grupper av arbetstagare. Av betydelse när det gäller insatser inom de lokala skyddsorganisationerna är även det stödsystem som är knutet till lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. lnom ramen för nyss nämnda lag verkar anpassningsgrupperna. Dessa är kontaktorgan mellan arbetsmarknadsmyndigheterna. företagen och de fack-

256 Lokal

skyddsverksamhet

liga organisationerna. Deras arbete syftar till att Förbättra arbetsförhålandena för äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga trygga fortsatt anställning och främja nyanställning av sådana arbetstagare. De medverkar vid omplacering och nyanställning av arbetstagare med necsatt arbetsförmåga och äldre arbetstagare. Anpassningsgruppernas verksamhet är inte närmare reglerad i lagen utan skall bedrivas i de former som allt efter omständigheterna framstår som lämpligast i varje särskilt fall. Vid infirandet av lagen förutsattes att parterna samordnar verksamheten i anpassnirgsgrupperna med verksamheten i andra organ såsom företagsnämnder, skydlskommittér osv. vilka har att ta befattning med frågor motsvarande dem som behandlas i anpassningsgrupp. Frågor om anpassning av arbetet och arbetsmiljön till arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga har i stor utsträckning samband med de uapgifter skyddsombud och skyddskommittér har att fullgöra. Sådana frågor kan komma upp vid granskning av ritningar till nya eller ändrade arbetslokzler, vid planering av arbetsplatsers närmare utformning och i skyddsarbetet över huvud. Detta är ett skäl för att handikappfrågor beaktas vid utbildning av bl. a. skyddsombud. För att få till stånd en god samordning mellan den lokala skyddsorganisationens och anpassningsgruppernas verksamhet är det värdefullt om bland ledamöter i anpassningsgrupper också ingår personer som tillhör den lokala skyddsorganisationen. Härigenom får man mer enhetlig och allsidig aedömning av frågor som gäller anpassning av arbetet och arbetsmiljön tll olika arbetstagares förutsättningar. Skyddsorganisationen bör medverka till att arbetsplatserna generellt sett utformas så att sysselsättningsmöjligheterna främjas. En av den lokala skyddsorganisationens uppgifter härvidlag är att öva inflytande över att åtgärder vidtas så att arbetslokalernas utformn.ng inte reser onödiga hinder för grupper med fysiska handikapp. Vidare bör den lokala skyddsorganisationen verka för att arbetsplatserna utformas så att sysselsättningsmöjligheterna för grupper med olika arbetssvårigheter tas till vara. Även planering av allmänna åtgärder för att främja nyanställning av arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga kan behöva bedömas av den lokala skyddsorganisationen. l kapitel 6 har även berörts företagshälsovårdens roll vid breddning av sysselsättningsmöjligheterna. Genom en aktiv medverkan av företagshälsovårdens såväl tekniska som medicinska delar kan en omsorgsfull kartläggning av arbetsmiljön inom företaget ske där faktorer som påverkar olika gruppers möjligheter att få arbetsuppgifter efter sina förutsättningar beaktas. l den mån företagshälsovården tillförs resurser i form av sociologisk och psykologisk expertis blir även denna del av betydelse i dessa avseenden. Kartläggningar inom företagshälsovården kan i sin tur utnyttjas inom den lokala skyddsorganisationen för anställningsfrämjande åtgärder i samverkan med anpassningsgrupper. Dessa synpunkter bör beaktas inom ramen for den utredning om företagshälsovården som arbetsmiljöutredningen föreslåri avsnitt 14.6. l.

sou 1976:1 Lokal skyddsverksamhet 257

13.6 Invandrarfrågor

Arbetstagare som invandrat till Sverige har särskilt under det senaste årtiondet blivit ett viktigt inslag på många arbetsplatser. Någon tillfredsställande statistisk belysning av invandrarnas roll på den svenska arbetsmarknaden kan f. n. inte ges. Man räknar dock med att ca 200000 personer som invandrat är verksamma i arbetslivet. Ungefär 60 procent av dem kommer från de nordiska grannländerna. invandrade arbetstagares fördelning inom olika branscher kan inte anges i exakta termer. Det är dock känt att invandrare i Sverige liksom i andra länder i stor utsträckning hamnar i sådana arbeten och på sådana arbetsplatser som inte är attraktiva för den inhemska befolkningen. Det är också klan att det finns en viss koncentration av utländska medborgare till arbetsplatser med utpräglade arbetsmiljöproblem. Från arbetsmarknadsparternas sida har en rad åtgärder vidtagits i syfte att förbättra informationen om och till invandrarna. Senast har SAF, LO och statens invandrarverk utarbetat en handledning om invandrarfrågor i företagen. I denna påpekas att invandrarna kan få hjälp på flera sätt. Arbetsmarknadsmyndigheterna ger service i samband med kollektiv invandring. De lo-

kala myndigheterna är skyldiga att biträda inom sina områden. Åtgärder på

arbetplatsen anses dock särskilt viktiga. Det konstateras att nyanlända invandrare som har ringa eller ingen kunskap om svensk arbetsmarknad och svenskt samhällsliv behöver en något annorlunda och mer omfattande introduktion än nyanställda svenskar. l handledningen framhålls att företaget givetvis har ansvaret för introduktionen men att denna bör läggas upp och genomföras i samverkan mellan företaget och fackförening. Arbetsmiljöutredningen vill understryka att de lokala skyddsorganisationerna har viktiga uppgifter när det gäller att främja invandrares anpassning i arbetet och på arbetsplatserna. Detta kan i forsta hand ske genom att skyddskommittéerna aktivt medverkar vid planering av ett ändamålsenligt introduktionsförfarande for att underlätta för nyanställd utländsk arbetstagare att finna sig till rätta i arbetsmiljön. Stor uppmärksamhet bör härvid ägnas åt att dra upp riktlinjer lör det förebyggande skyddet mot yrkesrisker som är framträdande för den som ännu inte förstår svenska och är främmande för olika förhållanden i svenskt arbetsliv. Viktigt är också att den nyanställde ges praktisk kännedom om hur den lokala skyddsorganisationen är uppbyggd. Eftersom den sociala situationen kan innebära en större riskfaktor för invandrare än för svenskar bör introduktionsförfarandet ha en bred uppläggning med perspektiv även på förhållanden utom arbetsplatsen. Inom ramen för den lokala skyddsorganisationen .bör också fortlöpande uppmärksammas skyddsfrågor som gäller invandrarens arbetsuppgifter. Varningsskyltar och liknande måste vara begripliga även för utländska arbetstagare. Bruksanvisningar som behövs vid användande av tekniska anordningar och hantering av farliga ämnen måste finnas även på invandrarspråken. Gäller det bruket av nödvändig personlig skyddsutrustning måste garantier skapas för att arbetstagaren är införstådd med varfor denna skall användas och vet hur den skall brukas for att ge avsett skydd. Tillgång till tolkservice är en förutsättning för att invandrare utan kännedom eller med bristfälliga kunskaper i svenska skall kunna fungera på

258 Lokal

skyddsverksamhet

arbetsplatsen. Vid stora företag finns ofta tillgång till flerspråkig personal som i det forsta anställningsskedet kan sköta introduktion och utbildning av nyanställda utlänningar. I det fortsatta förfarandet är det emellertid viktigt att man försöker få fram tvåspråkiga skyddsombud med uppgift som säkrar invandrarens tillgång till information om skyddsföreskrifter och andra förhållanden av betydelse för hans situation på arbetsplatsen. Bristen på personer som både har de nödvändiga språkkunskaperna och dessutom har tillräcklig kännedom i arbetarskyddsfrågor och om det fackliga systemet är ett allvarligt problem på arbetsplatserna. På senare tid har viss verksamhet inletts av ansvariga myndigheter och arbetsmarknadsparterna för att utbilda tvåspråkiga fackliga förtroendemän. Arbetsmiljöutredningen vill framhålla vikten av att uppmärksamhet härvid ägnas åt att förmedla kunskaper i branschanknutna skyddsfrågor och i arbetsmiljöfrågor över huvud. Tvåspråkiga arbetstagare som är insatta i arbetsmiljöfrågor och fackligt medvetna kan vara en väsentlig tillgång för den lokala skyddsorganisationen. Här behövs en bred utbildningsverksamhet. Särskilda svårigheter föreligger på grund av språksvårigheter ofta att på mindre arbetsplatser lösa frågor angående introduktion och information om skyddsfrågor i fråga om invandrade arbetstagare. Genom utbyggnaden av systemet med regionala skyddsombud har den lokala skyddsverksamheten på dessa arbetsplatser aktiverats. Som ett problem kvarstår emellertid de regionala skyddsombudens möjligheter att få kontakt med invandrade arbetstagare som inte talar svenska. Detta kan vara ett särskilt bekymmer med hänsyn till att det finns en tendens till att invandrare som ännu ej kommit in i svenska förhållanden hamnarjust på arbetsplatser där en skärpt uppmärksamhet behövs på olika ogynnsamma arbetsmiljöfaktorer. Möjligheten för regionalt skyddsombud att anlita arbetsplatstolk är en viktig fråga som bör närmare utredas. Enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning bör frågan tas upp i samband med den översyn av fönroendemannalagen som planeras inom arbetsmarknadsdepartementet. Arbetarskyddsmyndigheternas roll när det gäller såväl arbetstagare med arbetssvårigheter som invandrade arbetstagare berörs i kapitel 18.

14 Företagshälsovård, läkarundersökningar

m. m.

14.1 Företagshälsovårdens utveckling

Länge var medicinsk verksamhet anknuten till arbetsplatser huvudsakligen av sjukvårdande art. 1 en tid då möjligheterna att erhålla sjukvård var begränsade var det naturligt för vissa företag att med egna resurser ge de anställda tillfälle till medicinsk vård. Större företag på landsbygden anställde exempelvis egna bruksläkare. Andra lösningar var att engagera privatpraktiserande läkare eller tjänsteläkare som tillhandahöll sjukvård och olycksfallsvård under vissa anslagna mottagningstider vid företagen. Inom den statliga verksamheten utvecklades det s. k. anvisningsläkarsystemet där de anställda kunde få fri sjukvård hos viss anvisad läkare. Ingen av dessa typer av verksamhet liknar Företagshälsovård som man i dag anser att den bör bedrivas. Under 1940-talet hade arbetarskyddet fortfarande en i huvudsak teknisk inriktning. 1 de större företagen började man delegera arbetsgivarens skyddsansvar till särskilda skyddsingenjörer vilkas uppgift det var att leda företagets skyddsarbete. Dessa skyddsingenjörer hade ofta sin arbetsuppgift på deltid samtidigt som de upprätthöll annan befattning inom företaget.

Först i slutet av 1940-talet kan man i några större företag i landet skönja

en verksamhet med en inriktning i linje med företagshälsovård i modern mening. I takt med den snabba tekniska utvecklingen började man bli medveten om att denna innebar vidgade problem genom återverkningar på de anställdas hälsa. Arbetarskydd blev inte bara fråga om olycksfall och några få klan definierade yrkessjukdomar. En framväxande internationell arbetsvetenskaplig forskning hjälpte också till att klargöra hur en rad hälsofaktorer beror av förhållanden i arbetsmiljön. Man började t. ex. få säkrare utgångspunkter för bullerbekämpningsarbetet. Man fick kunskaper om sambandet mellan arbetsredskaps och maskiners konstruktion och belastningar på skelett-och muskelsystem. Så småningom började man också komma till mera allmän klarhet om sambanden mellan olika luftföroreningar och kemikalier i arbetsmiljön och effekterna på den mänskliga organismen. Fram mot 1960-talet gav den socialpsykologiska arbetsvetenskapen nya rön om återverkningar av modern teknik och arbetsorganisation på människors psykiska och sociala förhållanden. Under denna utveckling fick det lokala arbetarskyddet nya uppgifter och y blev också mera i behov av kvalificerade utredningar och rådgivning inom

260 m. m.

Företagshälsovård, Iäkamndersökningar

ett område i gränsen mellan medicin och teknik. I takt därmed fick också de medicinska och de tekniska expertorganen inom företagen mer och mer sådana uppgifter som i dag förläggs inom företagshälsovården. Dei företagen verkande läkarna började inrikta sitt arbete även mot problem som gällde samband mellan miljöfaktorer och hälsa och mot frågor som gällde anpassningen av arbetsförhållandena till de anställdas fysiologiska och psykologiska behov. Skyddsingenjörernas arbetsuppgifter breddades mot att omfatta arbetsförhållanden från ergonomisk och yrkeshygienisk synpunkt, och intresset började riktas mot olika eliminationstekniska problem. Sambandet mellan den tekniska och medicinska delen blev alltmer uppenbart. År 1959 kom en ILO-rekommendation om lagstadgad företagshälsovård. Riktlinjer gavs där för en företagshälsovård av huvudsakligen förebyggande natur. Företagshälsovård var under 1950-talet en verksamhet som i stort sett endast fanns vid några stora företag i landet. Företagshälsovården betraktades då som en funktion helt inordnad i företagsorganisationen. Successivt utvecklades en praxis att frågor om företagshälsovård fördes upp i samrådsorgan. De anställda hade här vissa möjligheter till samråd om företagshälsovårdens utövande. LO och SAF enades år 1954 om vissa grundläggande för företagshälsovårdens utövande. Företagshälsovården blev därprinciper efter alltmer inordnad i det system för lokal samverkan mellan parterna som utvecklade sig inom företagen. Även på central nivå togs företagshälsovården in i samrådsformerna, framför allt inom ramen för Arbetarskyddsnämndens verksamhet. Ett resultat av partssamarbetet på foretagshälsovårdens område blev 1967 års överenskommelse mellan LO och SAF om riktlinjer för företagshälsovård och lokalt samråd på företagshälsovårdens område. Här fick man för första gången en partsöverenskommelse om företagshälsovård där parterna förband sig att gemensamt - i takt med de resurser som samhället kunde ställa till förfogande - verka för en utbyggnad av företagshälsovården till alla arbetsplatser i landet. Man var överens om att företagshälsovården borde vara inordnad i företagen på ett sådant sätt att den kunde ingå i parternas system för samverkan. Riktlinjerna utgår från ett teknisk-medicinskt betraktelsesätt där skyddsingenjör och företagsläkare arbetar sidoordnade. Det underströks att ett samspel är nödvändigt mellan företagshälsovården som en rådgivande funktion och övriga funktioner i företaget. Företagshälsovården skulle vara tekniskt och medicinskt förebyggande, sjukvårdande och rehabiliterande. Principer utvecklades för olika delar av dess program såsom ergonomi, arbetshygien, olycksfallsskydd, hälsokontrollverksamhet. sjukvård m. m. 1 anslutning till ILO-rekommendationen om företagshälsovård bildades

enligt uppdrag av Kungl. Majzt en arbetsgrupp inom arbetarskyddsstyrelsen

for att pröva om rekommendationens principer borde komma till uttryck i lagstiftning. Utredningsgruppen lade år 1968 fram betänkandet (SOU 1968:44) Företagshälsovård. Enligt betänkandet var lagstiftningsåtgärder vid denna tidpunkt inte påkallade. Utredningsgruppen hänvisade till 1967 års överenskommelse och ansåg att det fanns förutsättningar att förverkliga lLOrekommendationens syften genom frivilliga åtaganden och samverkan. En plan för utbyggnad av företagshälsovården lades fram som innebar full utbyggnad i mitten av 1980-talet. Nyrekryteringsbehovet uppskattades härvid

Företagshälsovård, läkarundersökningar m. m. 261

till 1300 företagsläkare, 1950 företagssköterskor, 1 300 skyddsingenjörer och 1 300 andra tekniker. På grundval av bla. företagshålsovårdsutredningens betänkande togs i propositionen 1971:23 upp vissa frågor om företagshälsovård. Liksom i betänkandet betonades i propositionen företagshälsovårdens förebyggande karaktär och vikten av en nära anknytning till arbetsplatserna. För företag, som genom sin storlek kan ge sysselsättning åt heltidsanställda läkare och skyddsingenjörer, föreföll enligt propositionen en i Företaget inbyggd företagshälsovård vara en effektiv lösning. För övriga arbetsplatser ansågs naturligt att hälsovården ordnas genom olika former av samverkan, t. ex. genom företagshälsovårdscentraler gemensamma för flera företag. För små och spridda företag hänvisades till landstingens öppna vårdorganisation där företagshälsovård kunde anordnas med hel- eller deltidsengagerade läkare och tekniker. En nära samordning och samverkan mellan företagshälsovården och samhällets hälso- och sjukvård bedömdes som angelägen för att nå bästa möjliga fördelning och utnyttjande av tillgängliga resurser. l propositionen lades också fram ett program för ökad utbildning i företagshälsovård. För perioden 1971-1975 beräknades att företagshälsovården skulle tillföras totalt 90 läkare per år, varav 45 inom den offentliga hälso- och sjukvården. Vidare förordades utbildning i företagshälsovård vid dåvarande arbetsmedicinska institutet av 50 ingenjörer och 60 sjuksköterskor årligen. Enligt propositionen skulle företagshälsovården byggas ut genom frivilliga överenskommelser mellan parterna och i samverkan med samhällets hälsooch sjukvård. För att få denna samverkan till stånd inrättades en till arbetarskyddsstyrelsen knuten företagshälsovårdsdelegation med representanter för arbetsmarknadsparterna. sjukvårdshuvudmännen, arbetarskyddsstyrelsen. socialstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen. Chefen för arbetarskyddsstyrelsen utsågs att som ordförande leda delegationens arbete. Även länsvisa företagshälsovårdsdelegationer bildades. Deras uppgifter har år 1974 övertagits av yrkesinspektionsnämnderna. Den trånga sektorn vid företagshälsovårdens utbyggnad har varit tillgången till läkare. Företagshälsovårdsdelegationen ägnar sig åt bl. a. frågor om resursfördelning. År 1967 fanns endast två företagshälsovårdscentraler inrättade. Vid ut-_ gången av år 1975 är ungefär 150 företagshälsovårdscentraler i drift. Inom den privata sektorn finns numera företagshälsovård i samtliga företag med över 1 000 anställda. Inalles torde närmare en tredjedel av landets arbetstagare ha tillgång till någon form av företagshälsovård om man räknar med både offentlig verksamhet och privata företag. När det gällt de små och spridda företagen har man haft svårt att finna lämpliga modeller för verksamheten. En rad landsting har genomfört planering för företagshälsovård. Inom enstaka landsting har man också börjat etablera sådan verksamhet. Det kan dock konstateras att det fortfarande foreligger oklarhet om hur företagshälsovården vid dessa företag skall läggas upp. Med stöd från arbetarskyddsfonden har ett projekt startats i syfte att få i gång försöksverksamhet där former för sådan företagshälsovård kan prövas. Efter 1967 års överenskommelse mellan LO och SAF har följt liknande överenskommelser om företagshälsovård mellan andra avtalspaner. År 1975

262 Företagshälsovård, Iäkarundersökningar m. m.

har träffats ett nytt avtal om kommunal och landstingskommunal företagshälsovård, där ytterligare arbetsfält kommit till i förhållande till LO-SAFöverenskommelsen. Förutom företagshälsovårdens tekniska och medicinska funktion anges här att verksamheten skall vara även psykosocialt förebyggande. Något avtal om företagshälsovård finns ännu inte på det statliga området. l oktober 1975 har emellertid på regeringens uppdrag lagts fram underlag för utformning och organisation av företagshälsovården inom den civila statliga sektorn. Enligt vad utredningen erfarit pågår f. n. förhandlingar mellan berörda arbetsmarknadsparter inom den enskilda sektorn om att ersätta 1967 års överenskommelse med ett nytt avtal. Företagshälsovården har under de senaste åren varit föremål för en aktiv debatt där diskussionen framför allt gällt frågan om dess ställning i företagen och frågan om dess möjligheter att fungera opartiskt. Från fackligt håll har hävdats att de anställdas inflytande över företagshälsovården måste förstärkas med bevarande av dess i företagen inbyggda funktion och dess samverkan med den lokala skyddsorganisationen. Det har ibland hävdats att opartiskhet bättre skulle vinnas genom att organisera företagshälsovården inom ramen för samhällets hälso- och sjukvårdsorganisation. Inför sådana alternativ har å andra sidan hänvisats till att anknytningen till arbetsplatserna och arbetarskyddet skulle uttunnas samtidigt som de anställdas inflytande skulle bli mer indirekt. Andra frågor som behandlats har varit sekretessen inom företagshälsovården. I detta avseende vill utredningen hänvisa till avsnitt 20.2 där utredningen konstaterar att läkarsekretessen har samma innebörd inom företagshälsovården som inom hälso- och sjukvården i övrigt. På olika vägar har man sökt förstärka de anställdas inflytande över företagshälsovården inom ramen för en företagsinbyggd organisation. De principer för samråd som forsta gången uttalades i 1967 års partsöverenskommelse om företagshälsovård befästes och förstärktes genom 1973 års reform av arbetarskyddslagstiftningen. Härvid infördes i 41 a§ arbetarskyddslagen en bestämmelse att i skyddskommitté skall behandlas bl. a. frågor om företagshälsovård. 1 anslutning till denna bestämmelse, som kom till på forslag av arbetsmiljöutredningen, yttrade utredningen i sitt förra betänkande att planeringen av företagshälsovården på det lokala planet skulle ligga inom skyddskommittén. Där borde också handläggas andra frågor om företagshälsovården så att de anställda ges inflytande både då den planeras och byggs upp och då den utövas. Vad gäller företagshälsovårdens framtida ställning inom företagen har efter 1973 års reform från fackligt håll uttalats att de anställdas inflytande över företagshälsovården på basis av frivilliga överenskommelser måste ytterligare förstärkas.

Besiktningsläkarsystemet

Bestämmelser om läkarundersökningar finns i arbetarskyddslagstiftningen

främst i en kungörelse från år 1949, den s. k. silikoskungörelsen. Kungörelsen

Företagshälsovård, m. m. 263 Iäkarundersökningar

gäller fall då visst arbete medför särskild fara för uppkomst av bensol-, bly-, kadmium- eller kvicksilverförgiftning eller dammlunga hos arbetstagarna. Vidare avses tryckfallssjuka. Med stöd av kungörelsen har arbetarskyddsstyrelsen beslutat om anställningsundersökning och periodiska undersökningar vid ett antal arbetsställen där det finns fara för silikos eller asbestos eller för bensol- eller blyförgiftning. Undersökningarna utförs av läkare som socialstyrelsen förordnar eller framställning av arbetarskyddsstyrelsen. Detta s. k. besiktningsläkarsystem kom till i samband med 1949 års arbetarskyddslag och kan ses som ett uttryck för ett behov som man redan då upplevde att kombinera den tekniska kontrollen av arbetsmiljön med en medicinsk övervakning. Kunskapen om bredden av yrkessjukdomsrisker och ohälsa i relation till miljöfaktorer var då i hög grad bristfällig. Detta framgår också av kungörelsen där det talas om ett begränsat antal definierade yrkessjukdomsrisker. Det kan konstateras att besiktningsläkarsystemet aldrig fungerat särskilt bra. För det första har kungörelsen tillämpats så att krav på att utföra läkarundersökningar lagts på särskilt listade företag vilket varit ett omständligt förfarande. För det andra har det varit stora svårigheter att tillhandahålla kvalificerade besiktningsläkare. Vidare har besiktningsläkarnas roll varit oklar i Förhållande till den framväxande företagshälsovården. Tendensen har varit att man mer och mer börjat lägga uppdraget som besiktningsläkare på företagsläkare som verkat inom företagen. Företagsläkare har sålunda i stor utsträckning fungerat som besiktningsläkare vid silikos- och blykontroll. För andra risker. t. ex. fara för uppkomst av kadmium- eller kvicksilverförgiftning, har över huvud inga förordnanden om läkarundersökning lämnats. Den kontroll som skett gentemot dessa risker har helt hafts om hand inom företagshälsovården. Ett uttryck för behovet av nya överväganden på omrâdet är den rapport som nyligen har avgetts av en arbetsgrupp (MESI) som arbetarskyddsstyrelsen förordnat för översyn av reglerna om medicinsk silikoskontroll. Där efterlyses en helhetssyn på hälsoundersökningar. särskilt sådana som motiveras av förhållanden i arbetslivet.

14.3 Resurser inom samhället som stöd för företags-

hälsovården

Företagshälsovårdens roll är att vara frontorganisation ute på arbetsplatserna där de direkta arbetsmiljöproblemen finns. Det är uppenbart att dess effektivitet i många stycken beror av samhällets bakomliggande resurser. Detta gäller såväl tillflödet av utbildad personal som tillförseln av nya forskningsrön. Företagshälsovården behöver också hjälp med speciella utredningar och för uppgifter som kräver högre grad av vetenskaplig specialisering och mera speciella instrument och analysresurser etc. än som kan byggas upp vid de olika företagshälsovårdsenheterna. Det var sådana överväganden som låg bakom inrättandet av arbetsmedicinska institutet år 1966 och dess inordnande i arbetarskyddsstyrelsen år 1972. Betänkandet (SOU 1963:46) Yrkesmedicinska sjukhusenheter - behov och organisation utgick också från sådana överväganden.

264 Företagshälsovård, Iäkarundersökningar m. m.

Utredningsforslaget om yrkesmedicinska sjukhusenheter har legat till grund for den utbyggnad som i detta avseende skett inom landstingen. Utvecklingen har gått långsamt men har påskyndats de senaste åren. Redan när förslaget lades fram fanns yrkesmedicinska sjukhusenheter vid Karolinska sjukhuset och Södersjukhuset i Stockholm samt vid regionsjukhuset i Lund. har tillkommit yrkesmedicinsk sjukhusenhet vid region-

Därefter

sjukhuset i Orebro. Vid regionsjukhuset i Umeå är en sådan enhet beslutad i viss samordning med den filial till arbetarskyddsstyrelsens arbetsmedicinska avdelning som inrättats där. Likaså finns beslut om en enhet vid regionsjukhuset i Linköping. Vid Sahlgrenska sjukhuset i Göteborg har man beträtt en något annorlunda väg och inrättat ett yrkesmedicinskt centrum. Detta är en samlande enhet for olika kliniker som samverkar inom det yrkesmedicinska och arbetshygieniska området. Erfarenheten av de yrkesmedicinska sjukhusenheternas verksamhet visar att en sådan enhet har en stor betydelse for arbetslivet i regionen. Genom att det i enheten finns såväl yrkesmedicinsk som teknisk-hygienisk expertis av hög standard har företagshälsovården möjligheter att därifrån rekvirera miljömätningar, analyser av tagna prover, medicinska gruppundersökningar, utredningar av misstänkta yrkessjukdomsfall osv. Genom att den yrkesmedicinska enheten kan samverka med regionssjukhusets samlade expertis finns dessutom stora möjligheter att bredda underlaget for total medicinsk bedömning. Yrkesmedicinska sjukhusenheter har vidare spelat stor roll vid brett upplagda kartläggningen av forskningskaraktär. F. n. råder bristande balans mellan antalet tillgängliga tjänster och sökande med kompetens. Detta sammanhänger främst med att utbyggnaden av de yrkesmedicinska enheterna ej gått enligt planerna, vilket lett till svag rekrypå bl. a. osäkra framtidsutsikter for läkarna. tering beroende

14.4 Företagshälsovården och den allmänna hälsooch sjukvården

I den offentliga hälso- och sjukvården har den förebyggande vården fått ökad omfattning med såväl undersökningar riktade mot vissa sjukdomar som allmänna hälsokontroller. Sambanden mellan hälsa och miljöfaktorer av olika slag har klarlagts i åtskilliga avseenden. Detta gäller beträffande både fysiska och psykiska sjukdomstillstånd. Arbetsmiljön som orsak till sjukdom blir därmed för läkaren alltmer betydelsefull. Då man i den offentliga hälso- och sjukvården i allt större utsträckning betonar värdet av en helhetssyn på människan och hennes miljö med behov av data i medicinska, sociala och psykologiska frågor, har möjligheterna till Ökad förståelse mellan företrädare for företagshälsovård och offentlig hälsooch sjukvård förbättrats.

Företagshälsovård, Iäkarundersökningar m. m. 265

14.5 Hälso- och miljödata för av arbetsmiljöplanering

insatser

lnom företagshälsovården finns en lång tradition av att data från verksamheten systematiseras for den egna enhetens behov. Sålunda finns i allmänhet inom de olika enheterna uppgifter samlade om såväl miljöfaktorer som hälsodata. Hittills har inga försök gjorts att utarbeta enhetliga system för dataregistrering eller att bygga upp centrala databanker. Av speciellt intresse i detta sammanhang är 52 § arbetarskyddslagen (överförd till 8 kap. 4 ä Förslaget till arbetsmiljölag) som föreskriver att läkare skall anmäla hos tillsynsorgan om han får kännedom om sjukdom som kan ha samband med arbete. Arbetarskyddsstyrelsen har i samråd med socialstyrelsen nyligen meddelat anvisningar till ledning vid tillämpningen. Enligt dessa inriktas anmälningsskyldigheten i ett inledningsskede främst på tidigare inte kända samband mellan sjukdom och arbetsmiljö. lnom ramen for bestämmelsen om läkares anmälningsplikt bör väsentlig information kunna tillföras arbetarskyddsmyndigheten såväl från företagshälsovården som från den allmänna hälso- och sjukvården. Rätt systematiserade och utvärderade kan inkomna uppgifter ge värdefulla signaler till arbetsmiljökartläggningar och arbetsmiljöinsatser. Till arbetarskyddsmyndigheterna kommer i stigande antal in hälso- och miljödata från besjktningsläkarnas kontrollverksamhet. På ett omrâde, nämligen silikoskontrollen, är ett hälsomiljödatasystem under uppbyggnad inom det s. k. silikosregistret, som förs vid arbetarskyddsstyrelsen. Där tas upp alla konstaterade och misstänkta fall av bl. a. yrkessjukdomen silikos. I registret samlas också vissa tekniska data om dammförekomst m. m. pâ arbetsplatser där det finns aktuella risker. Vissa data angående risk för cancer i samband med exposition i arbetsmiljön kan erhållas genom socialstyrelsens cancerregister, som har förts sedan år 1958. Vidare erinras om den uppbyggnad som f. n. sker av ett informationssystem för miljövården (MI). I MI kommer att ingå grunduppgifter om anläggningar, varor m. m., uppgifter om mätvärden och resultat av analyser och hänvisningar till olika undersökningar o. d. som rör förhållanden i den yttre miljön och på arbetsplatserna. En utveckling har skett beträffande den s. k. epidemiologiska metodiken. Denna börjar mer och mer tillämpas på yrkesmedicinska samband. Syftet är har att söka utröna om samband föreligger mellan arbetsmiljöfaktorer och översjuklighet eller överdödlighet i vissa specificerade sjukdomar. För att kunna göra sådana jämförelser måste man ha tillgång till tillförlitliga data om stora befolkningsgrupper. Dessa data måste då gälla dels uppgifter om yrkesmässig exposition, dels hälsouppgifter. I dag saknar man ofta möjligheter att få sådana data för förfluten tid. Detta kan försvåra eller förhindra uppspårande av samband mellan miljöfaktorer och sådana former av ohälsa som det tar lång tid att förvärva, t. ex. yrkesbetingad cancer.

266 Företagshälsovård, läkarundersökningar m. m.

14.6 och

överväganden förslag

14.6.1 Företagshälsovård

Det förslag till arbetsmiljölag som utredningen lägger fram ger arbetarskyddsstyrelsen befogenheter att fortlöpande precisera de krav som anges i lagen och att föreskriva olika slag av kontroller. Detta bör i sin tur ge stöd och stadga åt de lokala skyddsorganisationerna. Framför allt bör på detta sätt lagen bli ett verksamt stöd för de anställdas representanter, skyddsombud och ledamöter i skyddskommittéer. Arbetarskyddsmyndigheternas mät- och kontrollresurser är inte tänkta att täcka mer än de behov som motsvarar deras tillsynsuppgifter. Dessa går i detta avseende närmast ut på att se till att arbetsgivaren fullföljer de kontroller som myndigheten föreskrivit. Det regelsystem som nu föreslås innehålleri första hand ett krav på att företagen själva skall kunna tillhandahålla de resurser som är nödvändiga för en modern miljökontroll och för övervakning av de anställdas förhållanden från säkerhets. hälso- och anpassningssynpunkt. Det är härvid väsentligt att företagshälsovården betraktas som en del av den lokala skyddsorganisationen och där fungerar som ett utredande och rådgivande expenorgan. Dess verksamhet och arbetsprogram måste planeras och prioriteras av de ansvariga parterna inom det lokala arbetarskyddet. Företagshälsovården blir därigenom den resurs inom företaget varifrån man kan hämta uppgifter för kontroll av arbetsmiljöfaktorer. Man kan där också få en bild av hälso- och anpassningsförhållanden som rör de anställda och förslag till lösningar i de arbetsmiljöproblem som uppkommer. Även de svårplacerade kommer här in i bilden. Med denna syn på foretagshälsovårdens ställning blir det en fråga av hög angelägenhetsgrad att den byggs ut i olika avseenden. Här krävs att landets arbetsplatser täcks av företagshälsovård med i olika avseenden specialiserad personal som kan spåra och värdera risker och ge förslag till eller vidta förebyggande åtgärder. Vad gäller frågan om företagshälsovårdens hemortsrätt har i olika betänkanden, propositioner, riksdagsuttalanden och partsöverenskommelser understrukits vikten av en nära anknytning till arbetsplatserna. Den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen utgår från tanken att företagshälsovården skall vara en rådgivande och utredande instans åt den lokala skyddsorganisationen. Betydelsen av att företagshälsovården i största möjliga utsträckning byggs in i företagen blir härmed markerad. För att en företagshälsovård på ett allsidigt sätt skall kunna utgöra expertorgan åt de lokala skyddsorganisationerna behöver åtskilliga problemområden undersökas. Bland dessa kan följande nämnas. l Med företagshälsovårdens utveckling blir behovet av samplanering med övrig hälso- och sjukvård mer och mer framträdande. Härvid bör beaktas att nära beröringspunkter finns mellan företagshälsovården och en allmän hälso- och sjukvård där enligt vad utredningen tidigare framhållit intresset alltmer riktas mot förebyggande vård och miljösamband. Iden mån riktade hälsokontroller utvecklas även inom den allmänna hälso- och sjukvården är detta av intresse från företagshälsovårdens sida, liksom

Företagshälsovård, m. m. 267 läkarundersökningar

omvänt kontrollen inom företagshälsovården blir av betydelse från mera allmän synpunkt. Man kan här behöva diskutera vad som är praktiskt att utföra inom företagshälsovården i förhållande till den allmänna vården. Dessutom kan behov föreligga att undersöka hur information från företagshälsovård och hälsokontroller i samhällets regi skall sammanföras och bearbetas. Det har i olika sammanhang betonats att företagshälsovården bör vara huvudsakligen förebyggande. Av olika skäl har dock sjukvård ansetts böra inrymmas i denna. Omfattningen därav har principiellt begränsats till sådan verksamhet som haft direkt betydelse för bedömningen av hälsoförhållanden och anpassning i arbetet. Sjukvårdsandelen inom företagshälsovården har ofta blivit större än vad som ursprungligen avsetts. Det skulle emellertid vara olyckligt om proportionerna mellan hälso- och sjukvård skulle schablonmässigt regleras. En anpassning efter rådande förhållanden, sammanhängande med bl. a. den offentliga hälso- och sjukvårdens och företagshälsovårdens resurser. måste i det enskilda fallet bli avgörande. I detta sammanhang blir även frågan om ersättning for läkarvårdskostnaden i företagshälsovården från den allmänna försäkringen av betydelse. Vidare behöver företagshälsovårdsdelegationens ställning och arbetsformer belysas. Företagshälsovårdsdelegationen saknar befogenheter som gör det möjligt för den att bl. a. aktivt samordna företagshälsovårdens och den allmänna hälso- och sjukvårdens verksamheter. Man bör uppmärksamma den roll som delegationen tilldelats i planering och övervakning av utvecklingen. Som utredningen framhållit i avsnitt 14.1 har det beträffande de små och spridda företagen varit svårt att finna lämpliga modeller för företagshälsovården. Dessa företag kan inrymma många arbetsmiljöproblem som bör lösas inom ramen för en allsidig företagshälsovård. Allt eftersom den allmänna hälso- och sjukvården blir mera miljöinriktad ökar förutsättningarna för att inom denna vård finna former som tillgodoser behoven för de företag som ej själva eller i samgående med andra kan ordna företagshälsovård. Med dessa utgångspunkter synes frågan böra tas upp till ny allmän bedömning. Utredningen har i avsnitt 14.3 berört utvecklingen av de yrkesmedicinska sjukhusenheterna. Det är som tidigare påpekats väsentligt att en snabb utbyggnad sker på detta område. l själva verket torde en sådan utveckling vara en förutsättning för att företagshälsovården skall kunna fungera enligt de avsikter som ligger bakom den lagstiftning arbetsmiljöutredningen föreslår. Fördelning. dimensionering och utbyggnadstakt bör närmare utredas. Utredningen har tidigare påpekat det ökande behov av miljöutredningar och biologiska kontroller som blir följden av den nya lagstiftningen. Behov av och möjligheter till samordning med samhällets laboratorieresurser behöver närmare utredas. Då hälsovård numera bedrivs i såväl företagshälsovårdens som den allmänna hälso- och sjukvårdens regi, är det vidare angeläget att det övervägs hur data från dessa verksamheter skall samordnas och nyttiggöras för hälsovårdens och arbetarskyddets behov. l detta sammanhang finns det anledning att närmare belysa frågan om registerfunktionerna. På senare tid har man inom företagshälsovården börjat ge ökat utrymme för åtgärder av social och psykologisk karaktär. Utredningen har bl.a. i kapitel 6 hänvisat till att det inom företagshälsovårdens ram kan finnas

268 Företagshälsovård, Iäkarundersökningar m. m.

möjligheter att ta upp olika psykosociala frågor. Även om man är överens om denna huvudinriktning, kvarstår problem som behöver närmare belysas när det gäller företagshälsovårdens innehåll och funktion. Tidigare har pekats på hur allt större krav ställs på företagshälsovârdens tekniska funktion. Med den tekniska utvecklingen och de alltmer komplicerade kemiska frågorna i arbetsmiljön får denna del av företagshälsovården allt större tyngd. l stor utsträckning kommer det att krävas specialister på olika områden av yrkeshygien, ergonomi m. m. Här finns anledning att närmare utreda behovet av olika miljötekniker i arbetslivet. Man måste därvid också vara medveten om att arbetsmiljöbelastningen endast är en del, om än ofta dominerande, av den totala miljöbelastningen. Med en önskvärd helhetssyn på miljöfrågorna ligger det nära till hands att diskutera i vad mån företagshälsovården bör medverka till kontrollen av den yttre miljön. En viktig uppgift att närmare penetrera är också möjligheterna att i ökad omfattning utnyttja annan personal än läkare i den medicinska verksamheten, såsom företagssköterskor, sjukgymnaster, psykologer m. fl. Bland frågor som ytterligare behöver utredas kan nämnas utbyggnadstakt, behov av personal av olika kategorier, kompetenskrav för dessa samt den organisatoriska inplaceringen. Som tidigare framhållits bygger den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen på att arbetsgivaren tillhandahåller resurser för kontroll av arbetsmiljön samt ansvarar för att de anställdas förhållanden är tillfredsställande från säkerhets, hälso- och anpassningssynpunkt. Företagshälsovården utgör ett väsentligt medel för fullgörande av dessa skyldigheter. Företagshälsovården har hittills byggts ut efter frivilliga överenskommelser mellan parterna. Denna väg bör fortsättas. Det förhållandet att företagshälsovården i dag inte har den omfattning som i och för sig skulle vara önskvärd sammanhänger med den bristande tillgången på kvalificerad personal, framför allt läkare, samt på svårigheten att finna lämpliga former för de små och spridda företagens behov. Företagshälsovårdens organisatoriska förankring i företaget belystes i arbetsmiljöutredningens delbetänkande Bättre arbetsmiljö. l den ändrade arbetarskyddslagen fick skyddskommittén en central roll i frågor av företagshälsovårdskaraktär. Förhandlingar pågår f. n. mellan arbetsmarknadsparterna på den enskilda sektorn. En av de viktigaste frågorna gäller de anställdas inflytande över företagshälsovården. Det är angeläget att denna fråga löses på ett tillfredsställande sätt. Som framgår av det föregående är det en mängd frågor som måste belysas vid en mera övergripande utredning om företagshälsovården och de yrkesmedicinska sjukhusenheterna. Arbetsmiljöutredningen täcker inte alla de intresseområden som här berörs. Vidare bör resultatet av de tidigare nämnda förhandlingarna avvaktas. Utredningens förslag är därför att hithörande frågor övervägs i särskild ordning.

Företagshälsovård, läkarundersökningar m. m. 269

14.6.2 Läkarundersökningai Hälsoövervakning med hänsyn till yrkesrisker har hittills i ganska liten utsträckning föranletts av föreskrifter. l avsnitt 14.2 har nämnts att arbetarskyddsstyrelsen med stöd av den s. k. silikoskungörelsen meddelat föreskrifter om medicinsk kontroll vid ett antal arbetsställen där det finns fara för silikos eller asbestos eller för bensol- eller blyförgiftning. I vissa anvisningar. t. ex. radonanvisningarna, PCB-anvisningarna och laseranvisningarna, har styrelsen framhållit att arbetstagare bör läkarundersökas. Vidare erinras om att arbetarskyddslagen innehåller särskilda om läkarundersök-

bestämmelser

ningar av minderåriga. Oavsett de anvisningar som finns i fråga om läkarundersökning förekommer dessutom inom företagshälsovården hälsoövervakningsprogram av varierande omfattning och inriktning. Arbetsgivaren har ett allmänt ansvar att se till att hälsoövervakning kommer till stånd i erforderlig omfattning. Detta framgår i förslaget till arbetsmiljölag av bestämmelsen i 3 kap. 2§ om arbetsgivares allmänna skyldigheter. l enlighet med den uppläggning av arbetsmiljölagstiftningen som utredningen förordar bör den närmare regleringen av arbetsgivares skyldighet att låta utföra läkarundersökningar ske genom föreskrifter av arbetarskyddsstyrelsen. l 6 kap. 4§ arbetsmiljölagen och 1 § arbetsmiljöförordningen föreslås bemyndigande för styrelsen att föreskriva om läkarundersökning av arbetstagare. Sådan föreskrift skall kunna omfatta såväl undersökning före anställningen som regelbundna undersökningar under anställningstiden. Föreskrift skall också kunna omfatta att visst slag av arbete får utföras endast av arbetstagare som vid läkarundersökning inte företett sjuklighet eller svaghet som gör honom mottaglig för risker som hänger samman med arbetet. Som förutsättning för sådan föreskrift skall gälla att det är fråga om arbete som innebär risk för ohälsa eller olycksfall. Vid avvägningen av behovet av föreskrifter om läkarundersökningar enligt 6 kap. 4§ lagförslaget har arbetarskyddsstyrelsen att ta hänsyn till en rad förhållanden. I första hand bör föreskrifterna inriktas på läkarundersökningar av det slag som anges i den tidigare nämnda kungörelsen. Ett visst behov av föreskrifter om läkarundersökning torde även finnas i fråga om andra arbetsmiljöfaktorer än som nämns i denna. En antydan om detta ligger redan i att styrelsen i ett antal anvisningar framhållit att läkarundersökning bör ske i vissa fall som inte omfattas av kungörelsen. Ytterligare behov av föreskrifter kan finnas för att få medicinsk kartläggning av områden med särskilda yrkesrisker. l detta avseende hänvisas också till utredningens överväganden i avsnitt 14.6.3. Föreskrifter enligt den föreslagna bestämmelsen bör kunna riktas mot företag överlag som bedriver visst angivet slag av arbete och inte endast mot vissa listade företag. Det bör härvid ankomma på arbetsgivaren att föranstalta om att läkare knyts till de kontrolluppgifter som föreskrivits av myndigheten. Sådana uppgifter bör kunna läggas inom en efter hand fullt utbyggd företagshälsovård. Frågan om obligatoriska läkarundersökningar har även en annan aspekt. Grupper av arbetstagare kan vara särskilt mottagliga eller utsatta för speciella risker till följd av olika faktorer i arbetsmiljön. Även sådana risker kan stundom behöva förebyggas med läkarundersökningar. Som redan utvecklats i av-

270 Företagshälsovård, läkarundersökningar m. m. SOL 1976:1

snitt 6.7 Föreslår arbetsmiljöutredningen att med hänsyn till risker av denna typ ett bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen i 6 kap. 3 § arbetsmiljölagen och l §arbetsmiljöförordningen. Om visst slag av arbete medför särskild risk för grupper av arbetstagare kan styrelsen enligt detta bemyndigande meddela förbud mot att dessa utför arbetet eller föreskriva att vid arbetet annat särskilt villkor skall gälla. Sådant villkor bör bl. a. kunna avse att läkarundersökning skall ske för att utröna om arbetstagaren tillhör aktuell riskgrupp. Bestämmelserna i 6 kap. 3 och 4 §§ lagförslaget kan sägas delvis täcka varandra. Utgångspunkten vid tillämpningen av 3 § är emellertid att viss riskgrupp kan avgränsas - t. exv. allergiker, minderåriga, kvinnor eller äldre arbetstagare - medan det i 4§ är fråga om särskilda yrkesrisker där kontroll av arbetstagares hälsotillstånd är nödvändig. Frågan om skyldighet för arbetsgivare att låta utföra läkarundersökning faller också inom området för de överväganden i särskild ordning som utredningen föreslagit i avsnitt 14.6.1.

14.6.3 R egislreringsfrâgoz

I regel är det förenat med betydande svårigheter att påvisa sambandet mellan yrke och av arbete betingad sjukdom. Ett viktigt led härvid är en rätt upplagd rapportering och registrering av misstänkt eller konstaterad översjuklighet hos vissa yrkesgrupper i relation till deras arbetsmiljö. Exempel på sådana yrkesgrupper är de som i sitt arbete kommer i beröring med kvartshaltigt damm, asbest. bly eller cancerframkallande ämnen. Men även andra samband mellan ohälsa och exposition i yrkeslivet för farliga ämnen. buller. vibrationer, dåliga klimatförhållanden osv. kan behöva belysas. Som nämnts i avsnitt 14.5 samlas inom företagshälsovården hälso- och miljödata från verksamheten for den egna enhetens behov. Med tanke på en framtida fullt utbyggd företagshälsovård är det en väsentlig uppgift att utarbeta enhetliga system som kan nyttiggöras inom hela arbetslivet. Framför allt gäller det att på ett systematiskt sätt ta hand om de data som kommer fram vid kontroller enligt den föreslagna 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen (se avsnitt l4.6.2). Bemyndigandet för arbetarskyddsstyrelsen att föreskriva om läkarundersökningar bör också inbegripa en möjlighet att bestämma om skyldighet att föra register i samband med undersökningarna och lämna uppgift till tillsynsmyndighet om undersökningsresultat. Sådana bestämmelser kan utgöra ett verksamt medel att skapa underlag för tillsynsarbetet och för undersökningar om riskförhållanden i arbetslivet. Bemyndigande föreslås för styrelsen också i dessa avseenden (2§ första stycket 6 förslaget till arbetsmiljöförordning). Ett system för att registrera vissa miljödata är det tidigare nämnda silikosregistret vid arbetarskyddsstyrelsen. Register av denna typ kan utgöra en god dokumentationskälla när det gäller att ta fram information om hälsotillstånd och sjukdomshistoria beträffande enskilda arbetstagare. Sådana register är också ett värdefullt underlag för forsknings- och tillsynsarbete som syftar till att klarlägga samband mellan arbetstagarens yrke och ohälsa. Material kan erhållas för att nå fram till praktiska lösningar. Arbetarskyddsstyrelsen är i färd med att övergå till datorbasering av silikosregistret. Härigenom

SOU 1976:l Företagshälsovård, läkarundersökningar m. m. 271

torde förutsättningar finnas för en utökning av registret till att omfatta även andra data om exposition i yrkeslivet. Härvid bör särskilt beaktas möjligheterna att systematisera de anmälningar om samband mellan arbetsmiljö och ohälsa som kommer in enligt 52 § arbetarskyddslagen (8 kap. 4 § förslaget till arbetsmiljölag). Resurser måste tillskapas för detta ändamål. Genom epidemiologisk metodik söker man utröna bl. a. om samband föreligger mellan arbetsmiljöfaktorer och översjuklighet eller överdödlighet i vissa sjukdomar. l vån land torde finnas särskilda förutsättningar för att nå resultat med en sådan metodik. Vi har en relativt enhetlig befolkning och ett sedan länge väl utvecklat sjukvårdssystem som kan erbjuda god säkerhet i fråga om diagnostiska data. Här finns också ett sedan länge genomfört folkbokföringssystem med lättillgängliga möjligheter att identifiera befolkningsgrupper. Detta ger stora utvecklingsmöjligheter som bör tas till vara för att erhålla tidiga signaler på samband mellan miljöfaktorer och ohälsa. Registreringsfrågor behandlas också av yrkesskadestatistikutredningen, som väntas avge betänkande under våren 1976. Det kan dock finnas anledning att återkomma till dessa frågor i samband med en allmän utredning om företagshälsovården.

15 Arbetsmiljölagstiftningens tillämpningsområde

15.1 Allmänna

utgångspunkter

Arbetarskyddslagens tillämpningsområde har efter hand utvidgats så att det numera omfattar i princip allt arbete som utförs av arbetstagare. Arbetarskyddslagen gäller dessutom arbete som utförs av vissa kategorier under omständigheter liknande dem som förekommeri anställningsforhållanden. Detta är fallet beträffande arbete som två eller flera personer utför för gemensam räkning. Det gäller vidare i viss utsträckning arbete som utförs av elever vid särskilt fortecknade undervisnings- och utbildningsanstalter. värnpliktiga och personer intagna på vissa anstalter. Från det sålunda angivna tillämpningsområdet har undantagits en del verksamhetsområden. Sålunda omfattar lagen inte s. k. okontrollerbart arbete, arbete i arbetsgivarens hushåll och inte heller skeppstjänst samt militära övningar och liknande. Även radiologiskt arbete undantas i vad angår skydd mot skada, som orsakas avjoniserande strålning. dock inte i vad angår lagens bestämmelser om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. l fråga om arbete av medlem av arbetsgivarens familj är lagen giltig inom de flesta verksamhetsområden. Undantag gäller dock beträffande dels jordbruksarbete, dels arbete som är förlagt till arbetsgivarens hem. Vidare undan-

tas generellt från tillämpning på familjemedlem vissa särskilda bestämmelser

i lagen. främst föreskrifterna om arbetstiden och dess förläggning samt om minimiålder för anställd. Syftet med lagstiftningen om arbetsmiljön bör vara att ge garantier för att arbete kan utföras under så riskfria förhållanden som möjligt och under betingelser som även i övrigt upplevs som tillfredsställande med hänsyn till möjligheterna att öva inflytande över den egna arbetssituationen. Strävandena att ge möjligheter till inflytande i skyddshänscendc riktar sig uppenbarligen mot förhållanden där arbetet utförs i beroendeställning, främst anställningsförhållanden. Vad angår skyddet mot risker ligger det i sakens natur att lagstiftning påkallas i första hand i sådana lägen där den som utför arbetet allmänt sett är beroende av annans insatser för att förebyggande åtgärder skall vidtas. Så är fallet i anställningsförhållanden och liknande beroendeförhållanden. Även annars föreligger i många fall behov av särskilda skyddsåtgärder för att förebygga risker i arbete. Närmast kommer i fråga arbetsuppgifter som utförs yrkesmässigt utan anlitande av anställda. Att här anlita tvångsförfaranden bör dock inte vara det primära. Sakligt kan det många gånger finnas

l8

274 Arbetsmiljölagsriftningens tillämpningsområde

skäl att anlägga ett annat betraktelsesätt när en självständig företagare på eget initiativ och kanske för att pröva egna idéer utför ett arbete på visst sätt än när arbetsuppgiften utförs som led i ett anställningsförhållande. För att klargöra den huvudsakliga inriktningen av lagstiftningen om arbetsmiljön och för att resurserna skall kunna användas effektivt bör man därför även i fortsättningen bestämma tillämpningsomrâdet i första hand med utgångspunkt i ett arbetsgivar-arbetstagarförhållande. Med hänsyn till de ändamålssynpunkter som ligger bakom en skyddslagstiftning av den art det här är fråga om kan det emellertid finnas anledning att ge en lag om arbetsmiljön en vidare syftning än enbart med denna utgångspunkt. En utvidgning av tillämpningsomrâdet till all yrkesmässig verksamhet bör därför övervägas. Arbetsmiljölagen bör enligt utredningens mening :allmänt ha en vid täckning. Det bör därför också prövas i vad mån det är lämpligt att utvidga tilllämpningsområdet i fråga om vissa andra grupper som nu i begränsad omfattning kommer in under lagen eller som helt faller utanför denna. Även vad avser en del förhållanden som har anknytning till arbetet finns det skäl att undersöka om de kan omfattas av arbetsmiljölagen. Utredningen avser här främst frågan i vad mån de förhållanden som nu regleras i skogsförläggningslagen kan föras in under arbetsmiljölagen.

15.2 och arbetstagare

Arbetsgivare

Som anförts i avsnitt 15.1 påkallas lagstiftning om arbetsmiljön i första hand där den som utför arbete är beroende av annans insatser för att förebyggande åtgärder skall vidtas. I 1 kap. 1 § förslaget till arbetsmiljölag har därför som huvudregel förts in att lagen gäller varje verksamhet där arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. Även om lagstiftningen får en vidare syftning och utsträcks att avse väsentliga delar av all yrkesmässig verksamhet bör huvudinriktningen gälla förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. En bestämning av innebörden i dessa begrepp blir av betydelse också i fortsättningen inte minst med tanke på skyddsansvarets placering. Frågan om vem som är att anse som arbetstagare har diskuterats i många sammanhang och olika faktorer har ansetts utmärkande för ett arbetstagarförhållande. l förarbetena till gällande arbetarskyddslag betonade man att det inte är möjligt att uttömmande ange innebörden i arbetstagarbegreppet och hänvisade till praxis i vad som numera motsvaras av socialförsäkringslagstiftningen. Denna praxis. som formas av försäkringsdomstolen. bör delvis kunna vara vägledande när det gäller att bestämma arbetsmiljölagens huvudområde. Vissa omständigheter bör emellertid härvid särskilt beaktas. Det grundläggande syftet bakom arbetsmiljölagens regler om ansvaret för arbetsmiljön är att åstadkomma sådana förhållanden på arbetsplatserna att risker för ohälsa och olycksfall så långt som möjligt undanröjs. När det gäller att ta ställning till vem som är att anse som arbetsgivare eller arbetstagare enligt arbetsmiljölagstiftningen blir därför utgångspunkten ytterst den att avgörandet bör stå i samklang med angivna syfte. Detta innebär bl. a. att man

Arbetsmiljölagstijiningens tillämpningsområde 275

aldrig kan bortse från vem som har de omedelbara möjligheterna att påverka skyddsförhållandena på arbetsplatsen och fatta beslut om verksamheten där. Hänsyn måste härvid tas till vilka grupper som rent faktiskt -genom förebyggande åtgärder och genom att instruera den som utför arbetet- har möjlighet att medverka till att eliminera skaderisker och till att skapa en tillfredsställande arbetsmiljö. Ett arbetsgivaransvar bör läggas på personer som typiskt sett med hänsyn till de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna har goda möjligheter att infria ansvaret. Alla som utför arbete under sådana Förhållanden att det är naturligt att den för vars räkning arbetet utförs fullgör en arbetsgivares uppgifter bör i sin tur omfattas av arbetsmiljölagens arbetstagarbegrepp. Vid bedömande av dessa frågor bör man således inte fästa avgörande vikt vid om den som utför arbetet formellt uppträder som självständig företagare, såvida han i organisatoriskt och ekonomiskt avseende och i betraktande av de förhållanden under vilka arbetet faktiskt utförs intar en beroende ställning. l det följande skall diskuteras vad dessa riktlinjer konkret kan innebära. För arbetsmiljölagens tillämpning blir det av stor betydelse om ett arbete utförs under ledning av personal från annat företag. Maskinentreprenör, som formellt framstår som självständig företagare men utför entreprenaden enligt samtidigt meddelade anvisningar, kan vid tillämpning av lagens bestämmelser om skyddsåtgärder och tillsyn vara att jämställa med arbetstagare i förhållande till det företag på vars uppdrag entreprenaden utförs. Har entreprenören tagits in i det andra företagets organisation kan även bestämmelserna om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare bli tillämpliga. Motsvarande bedömning bör ske även i fall då företagare utan att tillhandahålla redskap anlitas för uppgifter som normalt utförs av arbetstagare. Bl. a. inom byggnads- och anläggningsbranschen har det under senare år blivit allt vanligare att arbete utförs av personer som var för sig driver rörelse under särskild firma och åtar sig uppgifter på entreprenad men som vid sin arbetsinsats har en ställning jämförlig med arbetstagares. Från skyddssynpunkt framstår det som nödvändigt att uppdragsgivare i sådana fall kan åläggas fullt ut samma arbetarskyddsansvar som arbetsgivare. Vid arbetsmiljölagens tilllämpning skall härvid de som utför arbetet anses som arbetstagare och den för vars räkning arbetet utförs anses som arbetsgivare. Samtidigt bör framhållas att en nyanserad bedömning måste ske i fall som de nämnda. För att arbetsmiljölagen skall fâ en rimlig tolkning är det sålunda nödvändigt att beakta om den för vars räkning arbetet utförs har de omedelbara möjligheterna att påverka skyddsförhållandena på arbetsplatsen och om han normalt bedriver verksamhet av det slag det är fråga om. l de fall då ett företag från annat företag hyr in exempelvis en grävmaskin eller lyftkran med anställd förare blir frågan vid tillämpningen av arbetsmiljölagstiftningen i första hand vem som är att anse som arbetsgivare i förhållande till föraren. Det är alltså i dessa fall inte något spörsmål om det över huvud taget föreligger något arbetsgivaransvar, utan vad som kan vara tveksamt är var ansvaret skall placeras. Ledningsfunktionen och de organisatoriska förhållandena blir här aktuella på motsvarande sätt som i tidigare diskuterade fall. Det ligger sålunda i nämnda fall av hyresupplåtelse och utlåning av arbetstagare ofta närmast till hands att anse det företag på vars uppdrag arbetet utförs ansvarigt för att arbetsplatsen och dess anordningar är betryg-

276 Arbetsmiüölagstmningens tillämpningsområde

gande från skyddssynpunkt. Detsamma kan gälla ansvaret för att maskinen inte används i strid mot bestämmelser om besiktningsskyldighet, högsta tilllåtna belastning o. d. Samtidigt bör understrykas att den ordinarie arbetsgivaren inte härigenom kan anses befriad från sitt ansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen. l många fall är det naturligt att anse båda företagen ansvariga som arbetsgivare. Situationer som bör bedömas på motsvarande sätt kan uppkomma exempelvis om fastighetsägare uppdrar åt ett företag att utföra göromål i fastigheten och de anställda därvid faktiskt utför sina göromål för fastighetsägarens räkning under dennes omedelbara överinseende och kontroll. En något annorlunda situation som också kan tas upp i detta sammanhang förekommer inom det s. k. avbytarsystemet inom jordbruket. Fr. o. m. den l juli 1975 (prop. 1975:55, JOU 1975:11 och rskr den 14 maj 1975, nr 166) har ett permanent landsomfattande system för jordbruket med fast anställda avbytare inrättats. Genom abonnemang på systemet erbjudsjordbrukare avbytarhjälp. Huvudman för verksamheten är Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Arbetsledarfunktionen förläggs ute i länen hos lämpliga organisationer. t. ex. LRFzs länsförbund, husdjursföreningar, mejeriföreningar eller hushållningssällskap. Denjordbrukare för vars räkning arbetet utförs har i nämnda fall inte arbetsledningen och kontrollen över arbetstagaren utan dessa funktioner ligger på de arbetsledande länsorganisationerna. Detta innebär emellertid inte att jordbrukaren befrias från allt arbetarskyddsansvar. Ett ansvar för denne följer nämligen av upplåtares ansvar enligt 8 kap. 8 § förslaget till arbetsmiljölag.

l 1 s andra stycket arbetarskyddslagen finns en bestämmelse om s. k. mel-

lanmansfall. Om det mellan arbetstagaren och den för vars räkning arbetet utförs står en tredje person, som åtagit sig att ombesörja arbetet som självständig företagare. skall enligt bestämmelsen något arbetsgivar-arbetstagarförhållande inte anses vara för handen mellan uppdragsgivaren och arbetstagaren. Motsvarande bestämmelse finns inte med i förslaget till arbetsmiljölag. Bestämmelsen ger ingen ledning i tolkningsfrågor. Den kan dessutom ge en felaktig uppfattning om vad som enligt arbetsmiljölagen bör gälla när någon utför arbete för annans räkning och under dennes ledning liksom när samordnande arbetsinsatser krävs av egen och inlånad personal. l sådana fall skall enligt vad som sagts tidigare den för vars räkning arbetet utförs anses som arbetsgivare i förhållande till den som utför arbetet. I annan lagstiftning finns det stundom bestämmelser om s. k. beroende uppdragstagare. Innehållet i dessa bestämmelser är att även den som. utan att anställningsförhållande föreligger. utför arbete för annans räkning och därvid till denne intar en beroende ställning av väsentligen samma art som en arbetstagare till arbetsgivaren skall anses som arbetstagare. Vidare förekommer bestämmelser av innehåll att med arbetstagare likställs de som för annans räkning utför arbete under omständigheter liknande dem som förekommer i anställningsförhållanden. lnte heller bestämmelser av dessa slag förekommer i förslaget till arbetsmiljölag. Skälet är att det vid tolkningen av arbetsmiljölagen inte bör vara nödvändigt att först utgå från vad som enligt vissa rättsgrundsatser formar arbetstagarbegreppet enligt lagstiftningen i fråga och därefter eventuellt göra ytterligare överväganden för att få fram tillämpningsområdet. Det bör efter-

Arbetsmiljälagsrijiningens tillämpningsområde 277

stråivas att göra arbetsmiljölagen låittillgänglig. invecklade konstruktioner bör undvikas. Huvudområdet för zirbetsmiljölagens tillämpning blir som framgår av det föregående väsentligen detsamma som om man använt konstruktionen med utvidgad tillämpning av arbetstagarbegrepjmt med avseende på beroende uppdragstagare och liknande grupper. Arbetarskyddslagen har inte ansetts tillämplig på arbete som utförs av arbetsgivaren personligen. Arbetsmiljöutredningen har emellertid på sätt framgår av avsnitt 8.10 funnit att tillämpningsområdet bör utvidgas till att avse även arbetsgivares eget arbete.

S. k. okontrollerbart arbete Arbete, som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det ej kan anses tillkomma arbetsgivaren att vaka över arbetets ;mord nande. är enligt 3 § första stycket a) arbetarskyddslagen undantaget från lagens tillämpning. Vid den enkät som utredningen utfört angående bl. a. ifrågavarande slag av arbete (betänkandets bilaga l avsnitt 9.4.1.4) har framkommit att oklarhet råder om nämnda bestämmelses innebörd. Till utredningen har i vissa enkätsvar som exempel på vad som uppfattas som okontrollerbart arbete anförts inte endast arbete i arbetstagares hem utan även arbete som utförs av resemontörer, vissa försäljare eller kommunalanställd hemhjälpspersonal liksom även vissa former av ensamarbete inom Iant- och skogsbruket. l anslutning härtill kan konstateras att av förarbetena till bestämmelsen framgår att den i första hand avser hemindustriellt arbete. l övrigt kan noteras att bestämmelsen knappast kan tolkas så vidsträckt som motsvarande bestämmelse i arbetstidslagstiftningen, där det är av avgörande betydelse om arbetsgivaren kan kontrollera när arbetet påbörjas och avslutas. Vid tillämpningen av arbetarskyddslagstiftningen tillkommer en rad andra förhållanden som kan övervakas av arbetsgivaren. Bland dem som yttrat sig till utredningen i fråga om s. k. okontrollerbart arbete råder delade meningar om önskvärdheten av att helt föra in sådant arbete under en arbetsmiljölag. Det har anförts att arbetsgivaren har svårt att svara för annat än att utlämnade maskiner och verktyg är i gott skick. att arbetsmaterialet i övrigt ej erbjuder några risker och att tillfredsställande instruktioner för arbetets utförande lämnats. Från arbetstagarhåll har samtidigt betonats arbetsgivarens ansvar även för detta slags arbete. Utredningen anser som tidigare anförts att syftet med arbetsmiljölagstiftningen bör vara att ge garantier för att arbete kan utföras under så riskfria förhållanden som möjligt. Lagstiftningen skall i första hand avse sådana fall där den som utför arbetet allmänt sett är beroende av annans insatser för att förebyggande åtgärder skall vidtas. Dessa grundsatser gäller även det s. k. okontrollerbara arbetet. Den som utnyttjar annans arbetskraft bör så långt det är praktiskt möjligt ha skyldighet att tillse att arbetet kan ske i en tillfredsställande arbetsmiljö. Med hänsyn till arbetets natur kommer arbetsgivarens ansvar att i vissa hänseenden vara begränsat. Utredningen anser dock hinder inte föreligga mot att låta arbetsmiljölagen i princip omfatta även hemindustriellt arbete liksom annat arbete där arbetsplatsen ligger utanför rådighet. Om arbetsmiljölagen utsträcks till att omfatta i prinarbetsgivarens

278 tillämpningsområde Arbetsmiljölagstijiningens

cip allt arbete som utförs av anställd personal vinner man bättre klarhet beträffande tillämpningsområdet. Det blir sålunda ingen tvekan om att t. ex. resemontörer och hemhjälpspersonal faller under lagen (ang. hemhjälpspersonal se även avsnitt 15.9.2). Det måste naturligtvis vid arbete av detta slag bli en tillämpningsfråga hur långt arbetsgivarens ansvar skall sträcka sig i olika situationer. Följande kan dock anses gälla generellt. Arbetsgivaren bör göra klart för sig vilka risker som kan förekomma i arbetet i fråga och med ledning härav vidta de skyddsåtgärder som behövs eller tillhandahålla skyddsutrustning e. d. Han bör ansvara för att maskiner som lämnas ut är betryggande från skyddssynpunkt. Detsamma gäller i fråga om redskap och arbetsmaterial. Om arbetet innebär hanterande av ämne som kan göra att luften blir farlig att inandas måste han övertyga sig om att det finns godtagbara skyddsanordningar. Viktigt är att arbetsgivaren ger tillräckliga instruktioner beträffande arbetsuppgifter som ligger utanför hans direkta uppsikt. Detta galler såväl arbete i arbetstagarens hem som annat arbete. För tillsynsmyndigheternas del bör en utvidgning av lagstiftningen till bl. a. hemindustriellt arbete knappast innebära något mera betydande merarbete. eftersom utredningen samtidigt föreslår att inspektionsbesök i hem endast skall ske på begäran av part. Arbetarskyddsstyrelsen beaktar redan nu det hemindustriella arbetet och har utfärdat råd om hur det skall bedrivas på ett säkert sätt. Arbetsmiljöutredningen Föreslår därför att i arbetsmiljölagen inte tas upp något allmänt undantag som motsvarar bestämmelsen i 3 § a) arbetarskyddslagen om s. k. okontrollerbart arbete. Som framgått av det föregående kommer lagen rent praktiskt inte att kunna tillämpas i alla delar utan det måste ske en bedömning av vad som rimligen kan krävas av arbetsgivaren. På en punkt synes det nödvändigt att även formellt ha ett undantag från lagens tillämpning, nämligen i fråga om arbetstiden. Arbetsgivaren harju inte någon möjlighet att vaka över när arbetet utförs. Utredningen föreslår därför att i 1 kap; 3§ arbetsmiljölagen tas in en bestämmelse som innebär att lagens bestämmelser om arbetstid ej gäller arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden. att det ej kan anses tillkomma arbetsgivaren att vaka över hur arbetet är anordnat.

15.3 Familjemedlemmar

Arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj faller i huvudsak inom arbetarskyddslagens tillämpningsområde. Man har dock enligt 3 § b) arbetarskyddslagen gjort undantag för arbete i arbetsgivarens hem och för jordbruksarbete. Dessutom är vissa bestämmelser i lagen över huvud taget inte tillämpliga på medlem av arbetsgivarens familj. Det gäller bestämmelserna om arbetstid och kvinnors användande i arbete samt vissa bestämmelser om minderåriga (4§ första stycket). Vid den av utredningen gjorda enkäten om ensamföretagares arbete m. m. (se bilaga l avsnitt 9.4.2.4) har från yrkesinspektionshåll framförts att någon särreglering av arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj inte

Arbetsmiljölagsrmningens tillämpningsområde 279

bör ske. Samma ståndpunkt har intagits av flertalet av arbetstagarförbunden. LRF har motsatt sig att arbetsmiljölagen blir tillämplig i dessa fall eftersom kraven för familjemedlemmar och företagaren bör vara desamma, medan Verkstadsföreningen ansett att enbart de bestämmelser, som avser att ge skydd vid handhavandet av maskiner, tekniska anordningar 0. d., bör gälla vid arbete av familjemedlem. Tillkomsten av gällande arbetarskyddslag innebar en väsentlig utvidgning av arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet på jordbruket. Beträffande familjejordbruk ansågs dock vid lagens tillkomst att någon regelmässig tillsyn av lagens efterlevnad inte kunde vinnas, eftersom antalet sådana företag var mycket stort. Det anfördes också att arbetet vid dessa företag vanligen utfördes under relativt enkla lörhållztnden. Från arbetarskyddslagens tillämpdärför arbete som medlem av arbetsgivarens familj utför ning undantogs inom jordbruket. Undantaget gäller också osjälvständig binäring till jordbruket och byggnadsarbete för jordbruk eller sådan dess binäring. Antagandet att arbetet vid familjeföretag inom jordbruket bedrevs under relativt enkla förhållanden torde knappast ha varit helt rättvisande ens vid lagens införande. Med den utveckling som numera skett inom jordbruket står det klart att som skäl för att ställa familjejordbruket utanför arbetsmilarbetsförhållanden. Den jölagen i vart fall inte kan åberopas okomplicerade fortlöpande mekaniseringen inom jordbruket har medfört att andelen brukningsenheter med traktor från att t. ex. år 1951 ha utgjort knappt en fjärdedel numera är helt dominerande. Man kan nu räkna med att praktiskt taget alla jordbruk har maskinell utrustning av olika slag. Vidare har den utbredda användningen av kemiska ämnen inneburit stora förändringar förjordbrukets del. Hanteringen av kemiska bekämpningsmedel innebär stora hälsorisker och krav på skyddsåtgärder. Även andra sådana risker har uppkommit. Som ett exempel kan nämnas den alltmer använda flytgödselhanteringen. Flytgödseln alstrar svavelväte och andra giftiga gaser av ofta stark koncentration. Hanteringen har därför visat sig medföra allvarliga risker för de personer som är sysselsatta inom jordbruket. Antalet arbetsolycksfall inom jordbruket är enligt den redovisade yrkesskadestatistiken förhållandevis högt. Detsamma gäller det s. k. svårhetstalet beträffande yrkesskador inom jordbruket. l fråga om det relativa antalet aroch svårhetstalet synes någon principiell skillnad inte föreligga betsolycksfall mellan större och mindre jordbruk. för familjemedlemmar inom jordbruket motiverades vidare Undantaget med att en effektiv tillsyn över arbetarskyddet vid de många familjeföretagen inte var möjlig att uppnå inom överskådlig tid. Utredningen har därför sökt få en uppfattning om familjejordbrukens omfattning. Den strukturrationalisering som jordbruket undergått avspeglas i att anta-let brukningsenheter under perioden 1951-1974 gått ned från omkring 282 000 till 136 000. Nedgången avser de mindre brukningsenheterna. Av det totala antalet är den allt övervägande delen familjejordbruk. Allvarliga risker för ohälsa och olycksfall finns enligt det anförda för dem som arbetar i jordbruket vare sig detta bedrivs som familjejordbruk eller i annan form. Med hänsyn härtill anser utredningen att familjejordbruket bör omfattas av arbetsmiljölagen.

280 Arbetsmiüölagstijiningens tillämpningsområde

Utredningen vill betona att effekten av en vidgad lagstiftning inte bara beror på hur sträng övervakning myndigheterna kan prestera. Omfattningen av tillsynsåtgärderna måste också anpassas efter den verksamhet det rör sig om. Man kan här inte sätta likhetstecken mellan en verksamhet som omfattar enbart familjemedlemmar och verksamheter som sysselsätter utomstående arbetstagare. Med hänsyn till familjejordbrukens särskilda lörhållzixiden finns det för arbetarskyddsstyrelsen anledning att noga överväga i vilken utsträckning dess anvisningar rörande bl. a. jordbruksmaskiner bör bli omedelbart tillämpliga på familjejordbruken och om här behövs nâgra Övergångsbestämmelser. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 15.4. l arbetarskyddslagen finns också ett generellt undantag för arbete som utförs i arbetsgivarens hem av familjemedlem. Utredningen föreslår som framgår av avsnitt 15.2 att det hittillsvarande undantaget för s. k. okontrollerbart arbete inte tas upp i arbetsmiljölagen. Enligt Förslaget blir denna alltså i detta avseendei princip tillämplig på bl. a. hemindustriellt arbete i allmänhet. Fa» miljemedlems arbete i arbetsgivarens hem torde - bortsett från husligt arbete som regleras i annan ordning - oftast avse arbete inom hemindustrin. Enligt utredningens uppfattning finns det inte heller några skäl att längre göra något undantag för familjemedlems arbete i arbetsgivarens hem. De undantag för familjemedlems arbete, som finns i 3 5 b) arbetarskyddslagen, har därför inte förts över till förslaget till arbetsmiljölag. Som tidigare angetts gäller arbetarskyddslagens bestämmelser om arbetstiden och dess förläggning samt om kvinnors användande i arbete liksom flertalet av föreskrifterna om minderåriga över huvud taget ej i fråga om arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj. Det återstår att ta ställning till om på motsvarande sätt några bestämmelser i den nya lagen bör generellt undantas från lagens tillämpning på sådant arbete. Enligt utredningens uppfattning bör arbetsmiljölagen i princip vara tilllämplig även på arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj. Samhörigheten mellan familjemedlemmar torde innebära att man har att räkna med att arbetet ofta bedrivs för gemensam räkning. Det förekommer emellertid att familjemedlemmar utför arbete åt varandra i arbetsgivar-arbetstagarforhållande. Som skäl för en viss undantagsreglering av sådant arbete har tidigare âberopats den garanti mot missförhållanden som familjebandet i allmänhet medför samt övervakningssvårigheter. Detta är emellertid enligt utredningens uppfattning inte tillräcklig anledning att till den nya lagstiftningen föra över nuvarande begränsningar i arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet på arbete av familjemedlem. En grundsyn i utredningens förslag till arbetsmiljölagstiftning är att alla som utför arbete under arbetstagarliknande förhållanden skall omfattas av lagens bestämmelser. Detta gäller även arbete av familjemedlem. Det kan också pekas på att en särskild reglering för familjemedlemmar snarast medför svårigheter vid tillsynen i de fall där även andra arbetstagare än familjemedlemmar ingår bland de anställda. Lagförslaget innehåller därför inte några speciella undantag på denna punkt. Om förslaget genomförs undanröjs ett hinder som nu finns mot ratificering av vissa ILO-konventioner. Från regleringen i konventioner undantas nämligen ofta endast rena familjeföretag, dvs. företag där endast medlemmar av samma familj är sysselsatta. Detta framgår närmare av bilaga 3 till betän-

Arbetsmiljölagstmningens tillämpningsområde 281

kandet. Härigenom har i viissa fall ratificeringshinder ansetts föreligga för Sverige eftersom den svenska arbctairskyddslztgen - som visserligen i princip iir tillämplig på familjemedlemmar - i vissa avseenden från tillämpning undantar arbete av familjemedlem oavsett om i företaget finns även andra ;arbetstagare än familjemedlemmar. Som framhålls iavsnitt l8.3.2 bör arbetarskyddsmyndigheternas tillsyn av :arbetsförhållandena i hemmen vara begränsad. Detta får särskild betydelse i vad gäller familjemedlemmars arbete.

15.4 Ensamforetagare

Skydd mot risker i arbetslivet kan uppenbarligen behövas vare sig det är fråga om företagare som bedriver arbete utan att ha någon arbetstagare anställd eller om ett förhållande Mot denna bakgrund tar arbetsgivare-arbetstagare. upp frågan om arbetsmiljölagen bör omfatta även ensamforeutredningen tagare. Till att börja med kan konstateras att ensamforetagarna inte står utan arbetarskyddslagstiftningen i dag. Bestämmelserna i 45 och skydd enligt 46 §§ arbetarskyddslagen som gäller tekniska anordningar samt grustag och liknande arbetsställen är allmängiltiga. Det innebär bl. a. att även ensamföretagare bör kunna lita på att saluhållna tekniska anordningar är betryggande från arbetarskyddssynpunkt. I fråga om sådana maskiner som granskats av arbetztrskyddsstyrelsen eller blivit föremål för särskilda anvisningar har detta uppenbarligen stor betydelse. Vidare finns särskilda bestämmelser i 7 a och 53 a §§ arbetarskyddslagen i fråga om dem som gemensamt utför arbete utan att arbetstagare finns anställd. Även ensamforetagarna omfattas av dessa bestämmelser. Det kan också erinras om att lagstiftningen om hälsooch miljöfarliga varor gäller hantering av sådana varor oavsett av vem de används. har sökt få reda på hur många ensamforetagare det finns i Utredningen landet. Tyvärr ger den officiella statistiken inte fullständiga upplysningar härbedömas om. De grupper. som ej särskilt redovisas, kan dock i huvudsak vara sysselsatta med arbeten som inte är särskilt belastade från olycksfallssynpunkt. Hit hör vissa kontorsyrken, undervisnings- och sjukvårdsområdet, personliga tjänster m. fl. Dessutom faller hela den offentliga förvaltningen utanför, vilket dock i detta sammanhang saknar betydelse. De flesta ensamforetagarna finns inom familjejordbruket. Jordbrukets företagsregister upptar sålunda nära 70000 familjejordbruk utan lejd arbetskraft och ca 30 000 ensambrukare. Inom vardera gruppen handel och byggnadsindustri redovisar centrala företagsregistret över l0 000 företag utan anställd personal. Därnäst kommer skogsbruk med nära 10 000 företag, tillverkoch vissa former av landstransport med vardera 6 000 a 7 000 ningsindustri näringsgrenar med tillsammans över 8 000 foföretag och övriga redovisade retag. Totalt finns i centrala foretagsregistret över 57 000 företag utan anställd personal anmälda (se bilaga l, tabell 9.5). Sammanlagt finns sålunda mer än 150 000 ensamforetagare och jordbrukare med familjejordbruk redovisade. Härtill kommer en grupp som ligger

282 Arbetsmiüö/agstmningens Iillämpningsomrâde SOU l976:l

utanför den officiella statistiken och dåirlör är svår att beräkna. Detta kan jämföras med att yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen tillsammans redovisar ca 170 000 registrerade :arbetsställen Det går inte att få uppgifter om ensamföretagarnas yrkesskadefrekvens. eftersom de ligger utanför yrkesskadeförsäkringen. Utredningen har valt att söka belysa deras situation genom en enkät som redovisas i bilaga l avsnitt 9.7.3. Av enkäten framgår att ensamföretagare ofta arbetar under sämre förhållanden än de anställda Arbetslokalerna kan vara sämre, och i en del fall används sådana maskiner som utrangerats från en arbetsgivare med ansvar för anställd personal. Beträffande jordbruket, där det finns många ensamföretagare. är generellt antalet yrkesskador och dessas svårhetsgrad relativt högt. Det finns anledning förmoda att samma förhållande gäller även för ensambrukarna med hänsyn till jordbrukets mekanisering och den allt större zlnvändningen av kemiska medel m. m. l enkäten framhålls beträffande byggnadsbranschen att skyddsförhållandena ofta är starkt eftersatta på byggarbetsplatser där ensamföretagare är verksamma. Samtidigt har en kraftigt ökad etablering av ensamföretagare noterats inom branschen. Utredningen anser att samhällets åtgärder för att möjliggöra ett sunt och säkert arbete inte bör begränsas till anställda och med dem direkt jämförliga grupper. Det är ett samhällsintresse att minska antalet olycksfall och yrkessjukdomar för alla medborgare, och samhället måste därför verka för att allt arbete skall kunna ske med betryggande säkerhet och i en så god arbetsmiljö som omständigheterna medger. Utmärkande för den övervägande delen av det arbete som utförs av ensamföretagare är att liknande arbetsuppgifter även utförs av anställda. Det är därför i och för sig naturligt att söka tillämpa samma lagstiftning på arbetsmiljön för anställda och icke anställda. Detta är också i överensstämmelse med utredningens allmänna strävan att arbetsmiljölagen skall ha en vid täckning. Om ensamföretagarens arbetsförhållanden fyller kraven i arbetsmiljölagen förbättras också säkerheten för de arbetstagare som ibland kan få rycka in. t. ex. som avbytare ijordbruk. Man kan också motverka att ensamföretagare utövar en osund konkurrens med ansvarskännande arbetsgivare genom att underlåta att vidta behövliga skyddsåtgärder och på så sätt söka nedbringa sina kostnader. Till dessa allmänna synpunkter kommer ytterligare vissa skal för att föra in ensamföretagarna under lagen. Om man kan minska antalet olycksfall och yrkessjukdomar för denna stora grupp sker en samhällelig besparing av kostnader för sjukvård o. d. Emellertid finns det också skäl som talar mot att göra arbetsmiljölagen fullt ut tillämplig på ensamföretagare. Lagstiftningen innebär stora ingrepp i fråga om praktiskt taget alla förhållanden på arbetsplatserna. Den ställer krav på t. ex. lokalernas utformning och arbetets uppläggning och utförande som inte uteslutande avser säkerheten till liv och lem utan även tar hänsyn till arbetstagarnas allmänna situation. Denna är på flera sätt inte densamma som den egna företagarens, främst på grund av arbetstagarnas beroendeställning när det gäller arbetets utformning i stora drag. Ensamföretagarna kan här tillgodose sina personliga önskemål i den utsträckning de finner det ekonomiskt rimligt utan att behöva samhällets stöd gentemot arbetsgivare. Arbetsmiljölagstiftningen kommer dessutom att innehålla en rad bestäm-

Arbersmi/jölagstiftningens tillämpningsområde 283

inte kan bli aktuella när melser som på grund av arbetets natur i praktiken och där en formell tillämplighet skulle verka det gäller ensamföretagarna eller stötande. aregendomlig Lagen avses sålunda binda det förebyggande betarskyddet i fasta former för att garantera att det inte åsidosätts. Utredarbetstid. åldersningen syftar här på t. ex. regler om förhandsgranskning, Härtill kommer att samhällets tillsyn av arbetsställen gränser och liknande. personliga förhållanden som inte kan innebära ingrepp i ensamforetagarens kan anses förenliga med medborgarnas rimliga krav på personlig integritet och rätt att själva utforma sin tillvaro. ett viktigt skäl mot att göra arbetsmiljölagen fullt ut tillämplig Ytterligare på ensamföretagare är att det skulle ställa omfattande krav på tillsynsverksamheten, Resurserna är här enligt utredningens uppfattning otillräckliga f. n. och kan under överskådlig tid knappast byggas ut i sådan takt, att nya prövning av behovet i områden kan läggas under tillsyn utan omsorgsfull jämförelse med andra önskemål om utbyggnad. har funnit att en fullständig tillämpning av Samtidigt som utredningen skulle vara formellt otymplig utan att arbetsmiljölageiw på ensamföretagarna fördelar, är det tydligt att deras situation i viss utge nwotsvarande praktiska sträckning är otillfredsställande. Det gäller de betydande risker som följer av farliga maskiner och andra tekniska anordningar och med hanteringen de bestämmelser som syftar farliga ämnen. Här finns ett visst skydd genom till att förhindra att tekniska anordningar utan erforderliga skydd och farliga ut i arbetslivet. Detta skydd bör enligt utredningens meämnen alls kommer till sådana anordningar och ämnen när de faktiskt brukas ning utsträckas anser därför att arbetsmiljölagens föreav ensamföretagarna. Utredningen skrifter och ämne som kan föranleda ohälsa i fråga om teknisk anordning även på annan yrkesmässig verksamhet eller olycksfall bör vara tillämpliga räkning. Detsamma än sådan där arbetstagare utför arbete för arbetsgivares

i angivna avseenden som meddelas med

bör också kunna gälla föreskrifter stöd av lagen. Arbetsmiljölagen bör likaväl som arbetarskyddslagen vara tillämplig på ennär det gäller gemensamma arbetsställen. samföretagare föreslår utredningen att arbetsmiljölagen skall vara Mot denna bakgrund i vad avser dess bestämmelser om tekniska tillämplig på ensamföretagare om ämnen som kan föranleda ohälsa eller olycksfall och om anordningar, gemensamma arbetsställen (1 kap. 1 § andra stycket och 3 kap. 5§ andra

stycket). utvidgas att avse Om lagstiftningens tillämplighet på ensamföretagare även maskiner. redskap och andra tekniska anordningar samt farliga ämnen ökar arbetsuppgifterna för arbetarskyddsverket. Arbetarskyddsstyrelsen kommer sålunda i dessa delar att ha att överväga bl. a. i vad mån tillämpsom styrelsen meddelar till zirbetsmiljölzigen. bör vara tillningsföreskrifter. lämpliga på ensamföretagare. råd och anvisningar har hittills inte avsett ensam- Arbetarskyddsstyrelsens företagare. Det måste därför också prövas i vad mån aktuella anvisningar kan utsträckas till att avse även dem och i vilken utsträckning detta är möjligt Det kan här uppstå tekniska svårigheter med utan Övergångsbestämmelser. maskinpark, där det inte hänsyn till att det ofta är fråga om en rätt gammal saluförs erforderliga skydd. Vidare kan den begränsade tillgången på besikt-

284 Arbetsmiüölagstijfningens tillämpningsområde

ningsresurser medföra problem i fråga om möjligheterna att besiktiga lyftanordningar och tryckkärl inom ensamföretagaromrádet i den utsträckning som är föreskrivet för andra arbetsställen. Samtidigt är det angeläget med en sanering inom området. I vissa fall kan det vara lämpligt att fastställa en tidsplan för detta saneringsarbete. Som exempel kan nämnas föreliggande svårigheter när det gäller att förse äldre traktorer med skyddshytt. Det finns totalt mellan 50 000 och 60 000 traktorer utan hytt, av vilka de flesta används inom jordbruket. För yrkesinspektionen medför förslaget att tillsynsområdet ökar. Det bör dock beaktas att tillsynen ej avser arbetsmiljön som helhet utan begränsade delar av den. Yrkesinspektionen måste även i övrigt göra en bedömning i vad mån det är rationellt att satsa tillgängliga resurser på inspektionen av ensamjordbruk och andra ensamföretagare. Utredningen anser att det inte kan bli aktuellt med regelbunden inspektionsverksamhet på samma sätt som när det gäller företag med anställd personal. l huvudsak bör inspektionsverksamheten kunna begränsas till de fall när ensamföretagare utsätter andra arbetare för fara. Inspektion i hem bör ej förekomma annat än på begäran av företagaren (jämför kapitel 18). l arbetarskyddslagen finns som inledningsvis antytts en särskild bestämmelse om arbete som utförs av två eller flera personer för gemensam räkning under sådana förhållanden. att om arbetstagare funnits anställd lagen skulle ägt tillämpning på det. Genom det skydd som företagare får enligt utredningens förslag blir en sådan bestämmelse onödig. Någon motsvarighet tas därför inte upp i förslaget till arbetsmiljölag.

Utbildningsområdet

Arbetarskyddslagen gäller enligt 2§ första stycket 2) vissa slag av arbeten som elever utför vid skolor enligt särskild i kungörelsen Förteckning (1963:662) om tillämpning av arbetarskyddslagen å arbete vid vissa undervisnings- och utbildningsanstalter. l enlighet med uttalanden i förarbetena till arbetarskyddslagen har man strävat efter att i förteckningen ta in skolor och utbildningslinjer där utbildning ges i praktiska ämnen och anlitande av yrkesinspektionens speciella sakkunskap kan anses påkallad. Kungörelsen omfattar sålunda hantverks-, verkstads- och laboratoriearbete. arbete inom storkök och restaurangkök samt jordbruks- och skogsarbete som elev utför vid de skolor som finns upptagna i förteckningen. l fråga om elevarbete är dock arbetarskyddslagens tillämpning begränsad till de allmänna skyddsföreskrifterna och bestämmelserna om ansvar och tillsyn. Undantagna är alltså de särskilda bestämmelserna om arbetstiden och dess förläggning, om minderåriga och kvinnor och om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Även i fråga om elevarbete gäller dock bestämmelsen i 26§ arbetarsk yddslagen om arbetsgivares allmänna åligganden gentemot minderåriga arbetstagare och om möjlighet för regeringen att utfärda särskilda föreskrifter. Arbete i form av praktisk yrkesorientering av k. pryoelever faller inte under arbetarskyddslagen. Däremot gäller lagen sådant arbete som utförs helt vid sidan av skolarbetet. t. ex. under ferier. Detta behandlas i kapitel 12. Den avgränsning av personkretsen, som elevskyddet har inom den nu-

- 285

Arbersmiljölagstiftningens tillämpningsområde

varande arbetarskyddslagstiftningen. kan enligt utredningens uppfattning knappast anses ändamålsenlig. En åtskillnad görs mellan praktiskt och teoretiskt arbete som inte står i samklang med arbetarskyddslagen i övrigt och som även leder till gränsdragningssvårigheter vid tillämpningen. Det har dessutom visat sig att förteckningen i elevkungörelsen efter en tid blir inaktuell genom att utbildningsanstalter upphör och utbildningslinjer och skolor. vilkas elever bör omfattas av arbetarskyddslztgen, tillkommer. En mera generell lösning är därför att föredra. Vid en av utredningen gjord enkät, som redovisas i bilaga l avsnitt 9.3.2.3, har framförts att det finns anledning att utvidga tillämpningsområdet till alla slag av arbetsuppgifter som elever utför för att vinna praktisk utbildning. Vissa av de tillfrågade myndigheterna - bl. a. skolöverstyrelsen - har ansett att en lagstiftning om arbetsmiljön bör omfatta allt elevarbete. Skälet till att visst elevarbete förts in under arbetarskyddslagen är att det ansetts vara förenat med fara av den art att det är påkallat att anlita yrkesinspektionens speciella sakkunskap. Det har alltså bedömts nödvändigt att. utöver den sakkunskap som skolmyndigheterna besitter om hur skolarbetet bör bedrivas. ha tillgång till yrkesinspektionens erfarenheter beträffande tekniska anordningar, ventilation och utsugningsanordningar m. m. Det kan påpekas att yrkesinspektionens sakkunskap numera v efter 1963 års ändringar i arbetarskyddslagen - kommer skolarbetet till godo genom att lärarpersonalen faller under arbetarskyddslagen. Från utredningens allmänna utgångspunkter är det emellertid ett klart önskemål att även elevers arbetsmiljö i princip faller under arbetsmiljölagen. Denna skall enligt utredningens förslag omfatta den totala arbetsmiljön med beaktande av bl. a. att arbetet skall anpassas till människans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Från utbildningssynpunkt är det angeläget att elevarbete sker under former som i skyddsfrågor så nära som möjligt ansluter sig till arbetslivet. En växande andel av eleverna i olika skolformer år vuxenstuderande med yrkeserfarenheter. För dessa elever bör det vara naturligt att fungera i en miljö som regleras av arbetsmiljölagstiftningen även under studierna. För andra elever är det viktigt att de på ett tidigt stadium får inblick i hur arbetarskyddsverksamheten fungerar. Detta sker bäst genom att arbetslivets blir tillregler i detta avseende i största möjliga utsträckning lämpliga på elevarbetet. Härigenom underlättas även skolans uppgift att informera om arbetarskydd. Dessutom finns det även inom området för direkta tekniska åtgärder av olika slag ett utrymme, där eleverna inte kan dra nytta av vad som görs för lärarpersonalen. Särskilt när det gäller undervisning på högre nivåer har eleverna ibland ett självständigt arbete där lärarmedverkan kan inskränkas till viss handledning. Enligt arbetsmiljöutredningens åsikt talar sålunda övervägande skäl för att föra in elevarbetet under arbetsmiljölagen. Detta gäller såväl grundskolan som högre utbildning, specialskolor och kursverksamhet av olika slag. Det bör dock inte gälla eleverna i de lägre årskurserna i grundskolan. Utredningen anser att sysselsättande av barn över huvud taget inte har sin plats under arbetarskyddslagstiftningen. Denna bör tillämpas först i de åldrar där det kan vara aktuellt med förvärvsarbete. Det synes därför lämpligt att arbetsmiljölagen blir tillämplig på elevarbete först från och med grundskolans högstadium, 7-9 årskurserna. En motsvarande lägsta gräns finns enligt såväl

286 Arbetsmiljölagstifmingens tillämpningsområde

elevkungörelsen som kungörelsen (1954:715) angående tillämpning av lagen om yrkesskadeförsäkring å vissa elever m. m. Gränsdragningen sammanfaller också med den som föreslagits av utredningen om skolans inre arbete för elevers rätt att ingå i bestyrelse och att delta i beslut av konferenser och samrådsgrupper inom skolan (SOU 1974:53 s. 879-885). Arbetsmiljöutredningen förordar alltså att arbetsmiljölagen görs tillämplig på allt elevarbete. såväl teoretiskt som praktiskt, fr. 0. m. grundskolans högstadium och uppåt. Elevarbete bör dock inte utan begränsning omfattas av arbetsmiljölagen. Vad gäller lagens bestämmelser om arbetstiden kan förutsättas att skolmyndigheternas bedömning av elevernas behov av raster och vila i tillräcklig grad innefattar skyddssynpunkter. Arbetsmiljölagens arbetstidsbestämmelser bör alltså inte tillämpas på elevarbete. Vidare är det uppenbart att de särskilda arbetarskyddsbestämmelserna om minimiålder inte kan avse elever. Angående läkarundersökning av elever finns bestämmelser i skolförfattningarna. Minderårigbestämmelserna om farligt arbete bör däremot enligt utredningens mening göras tillämpliga på elevområdet (se avsnitt 12.3). Beträffande arbetsmiljölagens regler om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare torde det som en förberedelse för arbetslivet vara betydelsefullt att eleverna redan i skolan vänjer sig vid att medverka i skyddsarbetet. Enligt vad utredningen inhämtat fungerar skyddsverksamheten inom skolområdet i många fall på sådant sätt att ett rektorsområde eller motsvarande anses som ett arbetsställe och har en för skolorna inom området gemensam skyddskommitté. Enligt utredningens mening synes en skyddskommitte av denna omfattning ha alltför vidsträckt verksamhetsområde för att det skall vara till gagn för eleverna att delta däri. För att man skall få ett aktivt deltagande från elevernas sida måste nämligen skyddsverksamheten organiseras på sådant sätt att den är överblickbar för dessa. exempelvis genom att varje skola har eget skyddsarbete. Inte heller arbetsmiljölagens regler om utseende av skyddsombud och ledamöter i skyddskommitté kan utan särskilda föreskrifter därom överföras till elevområdet. Enligt utredningens mening synes det därför inte lämpligt att göra arbetsmiljölagens regler om samverkan omedelbart tillämpliga på elevområdet. Utredningen vill dock understryka vikten av att motsvarande regler om samverkan anpassade till elevområdets speciella villkor ges vidaste möjliga tillämpning på elevområdet. Detta är särskilt viktigt inom området för vuxenutbildningen. där de studerande ofta i sin tidigare verksamhet har vants vid sådana samverkansformer. Utredningen förutsätter därför att skolmyndigheterna meddelar anvisningar om samverkan på elevområdet som i möjlig utsträckning ansluter sig till arbetsmiljölagens regler därom. Elever bör alltså fr. o. m. årskurs 7 likställas med arbetstagare vid tillämpning av de föreskrifter i arbetsmiljölagen som behandlar arbetsmiljöns beskaffenhet, allmänna skyldigheter för arbetsgivare m. fl., tillsyn, sanktioner och fullföljd av talan. Däremot bör lagens särskilda föreskrifter om arbetstiden, minimiålder, minderårigs arbetstid och samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inte tillämpas på elever. Utredningen föreslår i l kap. 2 § första stycket och 4§ arbetsmiljölagen samt 1 och 15 §§ arbetsmiljöförordningen bestämmelser av detta innehåll.

A rbersmiüölagstifmingens tillämpningsområde 287

När det gäller skolmyndigheternas ansvar får skolöverstyrelsen och övriga skolmyndigheter från arbetsmiljöns synpunkt ses som expertorgan på skolområdet. Överinseendet av att exempelvis kursplaner är upplagda på ett med hänsyn till elevernas fysiska och psykiska hälsa lämpligt sätt bör givetvis ankomma på skolmyndigheterna. Dessa skall även svara för att skollokaler och arbetsredskap m. m. har en för eleverna lämplig utformning. Skolmyndigheterna har genom detta ett direktansvar för att skolarbetet bedrivs i sådana former och under sådana förhållanden att elevernas ltälsa inte äventyras. Att arbetsmiljölagen i princip blir tillämplig på allt elevarbete bör därför inte innebära någon väsentligt ökad tillsynsskyldighet för yrkesinspektionen. Granskning av skollokalernas utformning. belysnings- och ventilationsfrågor, tekniska anordningar m. m. äger redan nu rum med hänsyn till skyddet för personalen. Den närmaste tillsynen över elevarbetet får det ankomma på skolmyndigheterna att utöva. Särskild tillsyn från yrkesinspektionens sida över elevarbete bör normalt bli aktuell endast i de fall där det behövs medverkan av den särskilda sakkunskap som yrkesinspektionen representerar. Enligt utredningens mening bör även arbete som elev utför under praktisk yrkesorientering omfattas av arbetsmiljölagen, trots att det inte utförs vid utbildningsanstalt. Det avgörande skälet för detta är att sådant arbete är ett normalt led i utbildningen. Samtidigt måste beaktas att den praktiska yrkesorienteringen är förlagd till skilda företag. institutioner. kontor etc. Oaktat att pryoeleven står under skolans ledning och tillsyn bör därför skyddsansvaret för eleven ligga på den arbetsgivare som driver den verksamhet där eleven praktiserar och som har den faktiska möjligheten att se till att arbetsmiljön är betryggande. Därmed uppnås även överensstämmelse med reglerna om arbetsgivares skadeståndsansvar. Av 8 § skadeståndslagen (1972:207) följer nämligen att pryoelev likställs med arbetstagare vid lagens tillämpning (prop. 1972:5 s. 479). Samtidigt har skolmyndigheten självfallet kvar sitt ansvar som utbildningsmyndighet när det gäller att välja lämpliga praktikmiljoer.

15.6 Vårdomrâdet

Även i fråga om intagna på vissa vårdinstitutioner och andra anstalter inom gäller arbetarskyddslagen i viss utsträcksjuka social- och kriminalvården är dock begränsad till i huvudsak anstalter där ning. Lagens tillämplighet de intagna kan hållas kvar tvångsvis. Från tillämpningen på arbete som utförs av den som är intagen på sådan anstalt gäller samma undantag som för elevarbete. dvs. beträffande de särskilda bestämmelserna om arbetstiden och dess förläggning. om minderåriga och kvinnor och om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. lnom vårdområdet utförs arbete av olika slag av patienter och intagna. l vissa fall sker det under former som helt överensstämmer med arbete utanför anstalter, t. ex. vid kriminalvårdens verkstäder och jordbruk. Även på sjukhus och andra vårdanstalter där patienternas arbete sker som terapi med mera

288 Arbersmiljölagstijiningens tillämpningsområde

hobbybetonad inriktning förfogar man numera regelmässigt över maskinell utrustning för ändamålet. Tekniska anordningar, färger, lösningsmedel etc. används alltmer. Från skyddssynpunkt finns all anledning att kräva samma standard för dessa arbeten som för arbete i allmänhet. Det är härvidlag ingen skillnad om vårdtagaren kan kvarhållas på anstalten med tvång eller ej. Behovet av skyddsbestämmelser med avseende på arbetets anordnande och de lokaler, anordningar, ämnen etc. som används utgöri fråga om arbete som utförs på vårdanstalt endast en sida av arbetet. Detta ingår också i behandlingen av de intagna. Det innebär att vårdsynpunkterna måste beredas stort utrymme. Man kan här tänka på sådant som vårdens syfte, svårigheterna att låta de intagna själva påverka arbetet och liknande särskilda förhållanden. Detta gör att ansvaret för arbetsmiljön i första hand blir en fråga för anstaltmyndigheten samt centralt för social- och kriminalvårdsstyrelserna. Utrymmet för tillsyn från arbetarskyddsmyndigheterna. främst yrkesinspektionen, minskar i motsvarande mån. Detta är dock inte något skäl mot att göra arbetsmiljölagen i princip tillämplig även på detta slags arbete. I likhet med vad som gäller för utbildningsområdet ligger de olika vårdanstalterna redan under yrkesinspektionens tillsyn med avseende på det arbete som utförs av personalen. Här kan tillämpas samma synpunkter som anförts i föregående avsnitt med avseende på utbildningsområdet. Arbetsmiljöutredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att för vårdområdet skall gälla liknande principer som för utbildningsområdet. Bestämmelse av detta innehåll finns i 2 § första stycket förslaget till arbetsmiljölag. Den innebär att arbetsmiljölagens föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet, allmänna skyldigheter för arbetsgivare m. fl., farligt arbete av minderårig, tillsyn, sanktionssystem och fullföljd av talan blir tillämpliga på arbete, som utförs av den som är intagen för vård i anstalt och som anvisats av anstaltsledningen, på samma sätt som på arbete som utförs av elever. Detta bör gälla vårdtagare inom alla former av vård som är offentligt reglerade, antingen det är sjukvård, socialvård, arbetsvård eller kriminalvård. Som exempel på vad som faller inom det utvidgade tillämpningsområdet kan nämnas lasarett, sjukhem, ålderdomshem och allmänna och enskilda vårdhem. I fråga om arbete under vård i en vårdinstitution kan beträffande olika vårdformer skilda synpunkter läggas på frågan om arbetsmiljölagen bör vara tillämplig även såvitt angår de särskilda bestämmelserna om arbetstid, minimiålder och samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Att ha olika regler för de skilda vårdområdena skulle kunna låsa utvecklingen och bidra till ett statiskt synsätt på förhållandena mellan områdena. På vårdområdet bör dessutom detaljföreskrifter av angiven art lämnas med utgångspunkt i vad en kvalificerad vård kräver och inte utifrån en bedömning från arbetsmiljösynpunkt. Utredningen föreslår därför att nämnda bestämmelser inte blir tillämpliga inom detta område. Vad gäller samverkansreglerna vill utredningen understryka vikten av att motsvarande regler om samverkan, som framlagts i förslaget till arbetsmiljölag, ges vidaste möjliga tillämpning inom såväl socialvårdens som kriminalvårdens område. Detta är särskilt angeläget i de fall då syftet med vården bl. a. är att göra de vårdade eller Omhändertagna psykiskt och socialt bättre

skickade att aktivt ta del i samhällslivet. En träning att medverka och ta

Arbetsmiljölagstifmingens tillämpningsområde 289

självständigt ansvar i skyddsarbetet synes härvid kunna vara av betydelse även från vårdsynpunkt och bör ses som en betydelsefull del av förberedelserna för livet utanför anstalten. Utredningen förutsätter därför att vederbörande inom sådana vårdsektorer meddelar anvisningar om i myndighet vilken utsträckning arbetsmiljölagens samverkansregler skall tillämpas. I vissa fall sker vård utanför anstalternas område. Utredningen syftar här bl. a. på s. k. kontrollerad familjevård enligt 30 § sjukvårdslagen, familjevård samt frigångsarbete inom kriminalvården. Det har ifråenligt omsorgslagen gasatts om det behövs särskilda bestämmelser för att föra in dessa arbeten under arbetsmiljölagen. Vad angår arbete som psykiskt sjuk utför i kontrollerad familjevård enligt har inhämtats från socialstyrelsen att vårdtagaren vid 30§ sjukvårdslagen arbetets utförande fortfarande är att anse som intagen på sjukhuset. Därmed kommer den föreslagna regeln om lagens tillämplighet på vård i anstalt att bli direkt tillämplig. Det kan nämnas att det undantag från arbetsmiljölagen som avser arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll ofta blir tillämpligt i dessa fall. konse- I fråga om familjevård enligt omsorgslagen skiljer omsorgslagen kvent mellan boende och olika former av verksamhet. l samtliga fall där verksamhet ifrågakommer sluts enligt vad som upplysts av socialstyrelsen ett arbetsgivar-arbetstagarförhållande kommer till stånd. avtal varigenom Därmed blir arbetsmiljölagen tillämplig. Också här har undantaget om arbete i arbetsgivarens hushåll stor räckvidd. Även frigångsarbete inom kriminalvården sker i sådana former att det föreligger ett anställningsförhållande mellan den intagne och arbetsgivaren utanför anstalten. Det råder vidare inte något tvivel om att arbetsvård och skyddat arbete faller under arbetsmiljölagen på den grund att det föreligger anställning eller i vissa fall en utbildningssituation. Några särskilda bestämmelser om arbetsmiljölagens tillämpning på arbete som utförs i angivna vårdformer krävs sålunda inte. Vad gäller arbete i arbetsgivarens hushåll erinras om att lagen om arbetstid m. m. i husligt arbete gäller i sådana fall.

15.7 Försvaret

Från arbetarskyddslagens tillämpning inom försvaret är undantagna övningar och annat arbete än sådant som utförs under väsentligen samma förhållanden som motsvarande arbete i annan verksamhet. Beträffande det s. k. undantagsområdet gäller enligt tillämpningsföreskrifter for försvaret att verksamheten skall i möjlig omfattning planläggas och genomföras med beaktande av de syften som tillgodoses med arbetarskyddslagen. En ny arbetsmiljölagstiftning aktualiserar frågan hur arbetarskyddet inom försvaret skall regleras och hur arbetarskyddstillsynen inom detta område skall utformas. Överbefälhavaren har efter samråd med övriga berörda centrala militära anfört att ett effektivt skyddsarbete inom försvarsmakten är myndigheter nödvändigt på alla nivåer och att arbetsmiljön där i största möjliga utsträckarbetsmiljöutvecklingen i samhället. ning skall anpassas till den allmänna

290 Arbetsmiljölagstmningens tillämpningsområde

Samtidigt har framhållits att utbildning och övningar måste bedrivas så realistiskt som möjligt även i fredstid för att försvarsmakten skall kunna fylla sin uppgift i krig. Vidare har påpekats att hänsyn måste tas till de problem som uppstår på grund av speciella beredskapskrav även under fredstid. Mot bakgrund härav har hävdats att civila krav på komfort och psykosociala miljökrav - främst vad gäller personalutrymmen och arbetstidens förläggning -inte kan tillgodoses vid militär utbildning och övning utanför fasta fredsanläggningar, vid tjänstgöring i befästning m. m. och under beredskap. Det har också hänvisats till att fredsmiljökrav ej alltid kan tillgodoses vid anskaffning och användning av utrustning och anläggningar för krigsbruk. Arbetsmiljöutredningen utgår från att arbetarskyddet. i överensstämmelse med den grundsyn överbefälhavaren uttryckt, i all den utsträckning som är möjlig bör regleras på samma sätt inom försvaret som i samhället i övrigt. Ett väl fungerande arbetarskydd är nödvändigt vid den militära utbildningsoch övningsverksamheten i fred och ingår som en viktig beståndsdel även i förberedelserna för ett effektivt handlande under beredskap eller i krig. En lagstiftning som ger arbetstagarna tillräckligt inflytande över arbetsmiljön och samhället effektiva övervakningsmöjligheter är en naturlig grund för att försvarsmakten skall kunna erbjuda sina anställda arbetsmiljöförhållanden som upplevs som tillfredsställande och i nivå med verksamheten inom andra områden. Skyddet mot ohälsa och olycksfall skall följaktligen tillgodoses för försvarsmaktens personal enligt samma målsättning som för övriga arbetstagare i samhället. I den mån detta skydd med hänsyn till forsvarsmaktens uppgifter inte kan tillgodoses inom ramen for arbetsmiljölagen och dess följdförfattningar skall skyddskraven beaktas med särbestämmelser. Särbestämmelser för militär verksamhet får därvid givetvis inte innebära avsteg från arbetsmiljölagens huvudregel att arbetstagare skall skyddas mot ohälsa och olycksfall. Arbetarskyddslagstiftningen är i vårt land i princip allmängiltig. Detta innebär dock inte att samma krav på miljö och komfort kan ställas inom alla verksamhetsgrenar. Tvärtom ligger det i sakens natur att förhållandena måste växla inom ganska vida ramar. Inom vissa yrken är arten av verksamheten sådan att den fysiska miljön ger upphov till störningar eller risker. Olika verksamhetsformer ger anledning till psykisk ansträngning som kan skifta starkt från område till område. Påtagligt är också att olika yrken ger möjlighet till komfort i mycket skiftande utsträckning. Att detta inte har någon direkt motsvarighet i om arbetet skänker tillfredsställelse eller olust är helt uppenbart. Vad som måste fasthållas är emellertid att vissa risker för ohälsa eller olycksfall inte kan accepteras och dessutom att förutsättningar måste skapas för att göra arbetsmiljön så god som möjligt. ställningstaganden inom olika områden får härvidlag ske med hänsyn till verksamhetens art och samhällets och medmänniskornas intresse av att verksamheten kan utövas i ändamålsenliga former. Ser man på förhållandena inom försvaret är det tydligt att verksamheten där i många avseenden måste bedrivas under speciella förutsättningar. Vårt försvar är till för att vi skall kunna freda oss mot en angripare utifrån. Utbildning och övning måste därför bedrivas med beaktande av de krav som kan föreligga i krig. Detta kan innebära både att de deltagande utsätts för

Arbersmiljölagsrifrningens tillämpningsområde 291

strapatser och att vissa risker måste accepteras. Att man härvid utgår från en krigsmiljö och tränar beteenden under förhållanden som delvis konstruerats med denna utgångspunkt innebär emellertid inte att man kommer in på en avvägning av principiellt annat slag än som görs inom andra verksamhetsområden. Även när det gäller militär stridsutbildning måste en avvägning ske mellan intresset av att denna kan äga rum i ändamålsenliga former och kravet på säkerhet. Även här skall eftersträvas att inte i onödan utsätta de deltagande för risker och obehag. Kravet på krigsmiljöanpassade övningar gör att man i vissa lägen får genomföra utbildning och övningar som skapar särskilda risker. Men det bör framhållas att kraven på skyddsåtgärder därmed ökar. Farlighetsgraden måste alltid ses mot bakgrund av vidtagna motåtgärder. Det är väsentligt att försvaret som redan nu sker minskar riskerna genom särskilda skyddsföreskrifter och skyddsanordningar och genom att ägna uppmärksamhet åt utbildning och urval av personal. Militär utbildning som syftar till stridsdugliga förband måste innehålla övningar med den i krig avsedda utrustningen under varierande terräng-, väderleks- och ljusförhållanden m. m. Dessa övningar kan avse t. ex. stridsförllyttningar i terräng, uppträdande under mörker och ogynnsamma väderleksförhållanden, bivackförläggning under vissa perioder med utspisning från

tross, basering på krigsllygfált m. m. Övningarna måste upprepas så ofta och

pågå så länge att förhållandena blir en vana och inte längre upplevs som alltför hindrande eller besvärande för att de som deltar skall kunna effektivt fullgöra sina uppgifter. Sådana övningar är ett naturligt led i utbildningen och kan i hög grad bidra till den enskildes säkerhet och skydd i krig. Enligt tillämpningsförordningarna för försvaret gäller redan att även verksamheten inom det s. k. undantagsområdet skall planläggas och genomföras med beaktande av de syften som tillgodoses med arbetarskyddslagstiftningen. Viss skillnad görs mellan å ena sidan stadigvarande anläggningar som kaserner och å andra sidan tillfälliga förläggnlngar. förråd som mera tillfålligtvis används som arbetsplats. befästningar, bergrum och liknande anläggningar. l samtliga dessa avseenden bör emellertid enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning en avvägning kunna ske enligt de principer som i övrigt bör gälla enligt arbetsmiljölagstiftningen. Tjänstgöring i nämnda slag av anläggningar sker ofta under sådana omständigheter att varken krigets krav eller nödvändigheten av att bedriva övningar under realistiska villkor utgör skäl for att avvika från den nivå som gäller under motsvarande civila förhållanden. Frågor i detta sammanhang kan uppkomma inte minst vad avser personalutrymmen. l avvägningen ligatt möjlighet finns att ta hänsyn till om anläggningarna avses ger samtidigt att användas som arbetsplats i fredstid endast vid enstaka tillfällen, vilka speciella svårigheter som finns att förverkliga komfortkrav, vilka beredskapssynpunkter som måste beaktas m. m. Hänsyn måste tas till forsvarsmaktens uppgift att verka fredsbevarande genom att kunna utveckla full effekt i krig. För att lösa denna uppgift krävs anläggningar där tyngdpunkten ligger på att de skall kunna fungera i en kris- och krigssituation. Uppgiften ställer krav på både organisationen och människorna i den som gör att fullständig överensstämmelse inte kan skapas mellan anläggningar för militärt och civilt y bruk.

292 Arbetsmiüölagstiftningens tillämpningsområde

Motsvarande bedömning kan vara aktuell beträffande t. ex. personaltransporter. Den Föreslagna bestämmelsen i arbetsmiljölagen, att fordon för personaltransport skall vara lämpat för ändamålet, måste sålunda här ses mot bakgrunden av den militära verksamhetens speciella karaktär. Inom försvaret används utrustning som konstrueras med syfte att vara effektiv i krig. I fråga om redskap, vapen, flygplan, stridsfordon, minor, ammunition etc. innebär detta att syftet är att åstadkomma person- eller materialskador för motståndaren. För att utrustningen skall tjäna sitt ändamål måste den också utformas med sikte på att den skall kunna användas utan att ge upphov till skador på egen personal. l detta innefattas också bedömningar med avseende på att utrustningen kan användas så bekvämt som möjligt och anpassas till förutsättningarna hos den som skall hantera utrustningen. Detta är bedömningssätt som redan tillämpas inom försvaret och det är uppenbart att även här måste ske en avvägning av vad som kan godtas från skyddssynpunkt. En komplikation kan vara att man även vad gäller den egna materielen är nödsakad att acceptera större risker i krig än som kan godtas under övningar i fredstid och att det samtidigt är angeläget att ge personalen kunskaper om och förtroende för materielen under fredsutbildningen. Detta förhållande är ett skäl att eftersträva sådana tekniska lösningar som medger verklighetstrogen hantering även under fredsövningar. Härvid fyller särskilda skyddsinstruktioner en viktig uppgift. l den mån emellertid krigsmateriel inte kan anpassas till en i fredstid godtagbar risknivå vid hanteringen får övningarna läggas därefter och ersättningsmaterial e. d. eller särskilda skyddsanordningar utnyttjas. Angivna synsätt används redan och har exempelvis föranlett vissa inskränkningar i möjligheterna att begagna stridsladdad artilleriammunition vid övningar. För tilliten till att en riktig avvägning sker torde det emellertid vara viktigt att bedömningen görs inom ramen för arbetsmiljölagstiftningen. För att undvika alltför stora olägenheter från utbildnings- eller beredskapssynpunkter kan det härvid vara nödvändigt att arbetarskyddsstyrelsen medger undantag från preciserade krav i föreskrifter som utfärdats med stöd av arbetsmiljölagen. Synpunkter av liknande slag kan läggas på användningen av personlig skyddsutrustning. Även här bör möjlighet finnas till undantag så till vida att speciell skyddsutrustning godtas för militärt bruk. Vad gäller anskaffningen av krigsmaterielen får givetvis hänsyn tas till att materielen eventuellt kan användas endast för krigsbruk. Detta kan också vara ett skäl till avsteg från de krav som annars gäller. I det föregående har understrukits vikten av att de anställda inom försvarsmakten har tillräckligt inflytande över sin arbetsmiljö. bokala skyddsorganisationer har byggts upp inom försvarsmakten och det kan sägas att försvaret här i flera avseenden varit föregångare inom den statliga förvaltningen. Med stöd av arbetsmiljölagen bör dessa skyddsorganisationer kunna effektivt bevaka att goda arbetsbetingelser skapas för såväl försvarets anställda som de värnpliktiga och detta bör gälla alla områden inom försvaret. En verksamhetsform inom försvaret som kräver speciella överväganden är övningar. Vid övningar förekommer ofta en annan organisation än den fredsmässiga, en organisation som i större eller mindre utsträckning bygger på krigsorganiserade enheter. Den organisation som därvid tillämpas an-

Arbetsmiljölagstiftningens tillämpningsområde 293

vänds många gånger endast i samband med genomförande av vissa övningar som äger rum under korta perioder. Av praktiska skäl kan särskilda lokala skyddsorganisationer inte byggas upp i anslutning till militära övningar. Det bör emellertid ligga i den ordinarie skyddskommitténs mandat att behandla även övningar. Vid verksamhet inom Försvaret kan finnas anledning att skilja på utbildning och övningar. S. k. tillämpade övningar sker under Förhållanden som skall motsvara krigets, och händelseutvecklingen bestäms av att vissa anskall anses Föreligga. För att i möjlig utsträckning undgivna Förutsättningar vika risker är det givetvis nödvändigt att genomgång av planerad övning sker med de deltagande. Men samtidigt måste godtas att händelseutvecklingen under övningen inom vissa gränser inte går att Förutse. Det kan noteras att militär verksamhet och materiel säkerhetsmässigt är utForligt reglerade i instruktioner, reglementen och bestämmelser. Vid verksamhet 50m kan innebära särskilda risker avdelas speciell säkerhetspersonal, t. ex. vid stridsskjutningar, övergång av vattendrag och dykeritjänst. Vidare gäller att under övning skall var och en utan dröjsmål ingripa om han uppmärksammar något som han bedömer kan äventyra säkerheten. Av övningarnas karaktär Följer också att i lagstiftningen måste särskilt beaktas att den enskilde inte alltid kan överblicka risksituationen. Att avbryta Förflyttningen av en enhet kan exempelvis orsaka säkerhetsrisker om verksamheten inom annan enhet fortgår enligt tidigare angivna Förutsättningar som innebär att beskjutning kan ske inom vissa områden. I sådana sammankomma in som en säkerhetsrisk och skulle hang kan stopp För en verksamhet dessutom i väsentlig mån bryta övningens realism. Enligt arbetsmiljöutreduppfattning bör därFör 7 kap. 7§ i Förslaget till arbetsmiljölag om ningens rätt att avbryta arbete i avvaktan på yrkesinspektionens ställskyddsombuds ningstagande inte gälla vid övning inom Försvaret. Till nämnda paragraf anknyter 3 kap. 4 § andra stycket lagFörslaget som säger att arbetstagare under vissa Förhållanden kan underlåta att utFöra arbete i avvaktan på besked om arbetet skall fortsättas. Även denna bestämmelse bör därFör undantas Från -tillämpning vid övning inom Försvaret. l övrigt bör emellertid arbetsmiljölagens bestämmelser om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare gälla fullt ut även inom Försvarets område. vissa närmare bestäm- I fråga om arbetstiden föreslås i arbetsmiljölagen melser. Genom kollektivavtal får avvikelse ske från de flesta av dessa. Arbetsmiljöutredningen Förutsätter att frågor om arbetstiden vid övningar i regel kan lösas genom kollektivavtal. Enligt 4 kap. 8 § lagFörslaget har emellertid arbetarskyddsmyndighet möjlighet att ge dispens från bestämmelserna

i de fall där undantag krävs För att övningarna skall kunna genomForas på

ett ändamålsenligt sätt. Detta bör kunna ske i form av generella dispenser. lnom Försvarsmakten utgörs den största gruppen av de värnpliktiga. l nuvarande arbetarskyddslag Finns en bestämmelse som i vissa avseenden likställer värnpliktiga med anställd personal. Denna bestämmelse avser arbete som värnpliktiga utför under sådana Förhållanden att lagen skulle äga tilllämpning om arbetet utFörts av arbetstagare. De värnpliktigas tjänstgöring är emellertid av sådan art att den till största delen Faller utanFör regleringen i arbetarskyddslagen med hänsyn till att från lagens tillämpning är undan-

294 Arbetsmiljölagstijiningens tillämpningsområde SOU 197611

tagna övningar och annat arbete än sådant som utförs under väsentligen samma förhållanden som motsvarande arbete i civil verksamhet. De värnpliktiga tjänstgör under förhållanden som vad avser arbetsplatser och utrustning är i stort sett desamma som för anställd personal. Enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning bör arbetsmiljölagen till skillnad från arbetarskyddslagen göras tillämplig på de värnpliktigas arbetsförhållanden vid värnpliktstjâinstgöringen. Detta bör gälla såväl i fråga om arbetsmiljöns beskaffenhet och ansvaret för denna som beträffande tillsynen från arbetarsida. Arbetet skyddsmyndigheternas med att förebygga att de värnpliktiga utsätts för risker för ohälsa och olycksfall måste ges största möjliga bredd. De värnpliktigas tjänstgöringstid är reglerad i värnpliktslagen. På motsvarande sätt som på utbildningsområdet i övrigt saknas därför anledning att i arbetsmiljölagen för de värnpliktiga reglera särskilda frågor om arbetstid. Även i fråga om läkarundersökningar krävs för de värnpliktigas del speciella överväganden. Särskilda föreskrifter förutsätts liksom hittills gälla i detta avseende. Det är nödvändigt att engagera även de värnpliktiga i skyddsarbete och att tillvarata deras erfarenheter på bästa sätt. För att som skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté delta i skyddsarbetet behövs ingående kännedom om verksamheten inom det område där man skall verka. Värnpliktstjänstgöringen, såväl grund- som repetitionsutbildning, syftar till att på relativt kort tid ge den värnpliktige kunskaper för en uppgift inom krigsorganisationen. Liksom nyanställda arbetstagare som genomgår intern yrkesutbildning torde de värnpliktiga allmänt sett sakna tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att verka som skyddsombud eller ledamot i skyddskommitte. Samverkansreglerna i arbetsmiljölagen bör därför inte vara omedelbart tilllämpliga för de värnpliktiga. Regleringen bör således också i detta avseende vara densamma som föreslås för övriga delar av utbildningsområdet. Även om de värnpliktigas möjligheter att ingå som förtroendemän i den lokala skyddsorganisationen alltså måste anses begränsade. är det viktigt att deras intresse för arbetarskyddet tillvaratas och att de bereds möjlighet att inom ramen för sin kompetens delta i skyddsarbetet. En lämplig lösning synes vara den som f. n. tillämpas. Denna innebär att de värnpliktiga utser skyddsassistenter och adjungerade ledamöter i skyddskommitté. Genom ett nära samarbete mellan skyddsombuden och de värnpliktigas skyddsassistenter bör goda resultat kunna uppnås. För att genomföra arbetarskyddslagstiftningens syften är en effektiv tillsynsorganisation av stor betydelse. Hittills har arbetarskyddsmyndigheterna haft tillsynen endast över den del av verksamheten inom försvaret som utförs under väsentligen samma förhållanden som motsvarande civilt arbete. I övrigt har någon offentlig arbetarskyddstillsyn inte förekommit vid sidan av den tillsyn som utövas av olika försvarsmyndigheter. Från överbefälhavarens sida har framhållits vikten av speciell sakkunskap vid tillsyn av militär utbildning och övningar, vid framtagande och hantering av materiel och anläggningar för krigsbruk och vid avvägning över huvud mellan olika riskmoment där krigets krav är styrande. Enligt det ursprungliga synsättet i arbetarskyddslagstiftningen ansågs det naturligt att tillsynen av arbetarskyddet inom den offentliga sektorn utövades endast av den egna myndigheten. Det är emellertid numera en allmänt om-

Arbetsmiljölagsrmningens tillämpningsområde 295

fattad princip att sådan tillsyn inte är tillräcklig utan att tillsyn också krävs genom de särskilda arbetarskyddsmyndigheterna. Detta gäller över hela linjen och alltså även i Förhållande till myndigheter vilkas verksamhet ställer krav på bedömning genom speciell expertis. Tillsyn av en utomstående myndighet har ett värde inte bara genom att den ger en förutsättningslös bedömning utan också genom att utvecklingen av arbetsmiljön kan drivas framåt på ett enhetligt sätt med utnyttjande av erfarenheterna från alla grenar av arbetslivet. vid avgörande av frågan om tillsynen över för- Utgångspunkt svarets arbetsmiljö måste enligt arbetsmiljöutredningens åsikt därför vara att tillsynen skall utövas i samma former och av samma myndigheter som på övriga områden. För att arbetarskyddsmyndigheterna skall kunna utöva en sådan tillsyn krävs att de har tillgång till sakkunskap på det militära området. Arbetarskyddsmyndigheternas tillsyn på nämnda område bör ges den omfattning som behövs med hänsyn till den kontroll som bedrivs genom försvarsmaktens myndigheter på olika nivåer. Härav följer att den löpande tillsynen i huvudsak kan utövas genom att yrkesinspektionen vid kallelse går in och diskuterar militära frågor. Detta förutsätter viss tillgång till militär branschkunskap även inom yrkesinspektionen. Samma synsätt bör anläggas på den centrala tillsynen som avser reglering genom författningsverksamhet. Liksom på andra områden där särskilda säkerhetsföreskrifter gäller är det inte fråga om att skyddsföreskrifterna primärt skall komma från arbetarskyddsstyrelsen. l den mån sådana säkerhetsföreskrifter finns och anses betryggande behövs självfallet inga särskilda skyddsföreskrifter från styrelsen. Det bör clock beaktas - vilket också i viss utsträckning redan sker - att arbetarskyddsmyndigheterna är en viktig kontaktyta for fackmyndigheten när säkerhetsföreskrifter utfärdas för den egna verksamheten. Inte minst med tanke på detta samarbete är det viktigt att arbetarskyddsstyrelsen tillförs sakkunskap på det militära området. l det föregående har i första hand behandlats frågan om arbetsmiljölagens tillämpning inom försvarsmakten. Motsvarande betraktelsesätt som där anlagts bör tillämpas även på civilförsvaret och på totalförsvaret över huvud. Vad som sagts om värnpliktiga gäller här civilförsvarspliktiga. Arbetsmilvara tillämplig inom hela försvarsområdet. På jölagen bör sålunda normalt samma sätt som inom försvarsmakten bör 3 kap. 4§ andra stycket och 7 kap. 7§ arbetsmiljölagen undantas från tillämpning vid övningar inom civilförsvaret och totalförsvaret i övrigt. Vidare bör möjlighet finnas för arbetarskyddsmyndigheterna att i fråga om övningar medge undantag från arbetstidsreglerna. Vad gäller de civilförsvarspliktiga bör reglerna om arbetsmiljöns beskaffenhet och ansvaret för denna liksom tillsynsreglerna vara tilllämpliga. Mot bakgrunden av det anförda föreslår arbetsmiljöutredningen följande författningsreglering för arbetsmiljön inom försvarets område. Som huvudregel föreslås att arbetsmiljölagen blir i sin helhet tillämplig Samtidigt föreslås i 1 kap. 4§ arbetsmiljölagen möjlighet för på försvaret. regeringen eller forvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter om lagens tillämpning inom området. Möjlighet bör sålunda finnas att med stöd av l kap. 4§ arbetsmiljölagen i administrativ som behövs för försvaret. Här ordning göra den särreglering avses bl. a. förhållanden under krigstillstånd eller på grund av beredskaps-

296 Arbetsmiljölagstiftningens tillämpningsområde SOU l976:l

krav. Vad gäller undantag för krig eller beredskap synes mest förenligt med tillvägagångssättet i övrig lagstiftning att sådana undantag behandlas i särskild ordning. Som anförts i det Föregående bör i tillämpningsförordningen till arbetsmiljölagen införas visst undantag i fråga om övning inom försvaret från den föreslagna arbetsmiljölagens samverkansregler. Av skäl som tidigare angetts föreslås att 7 kap. 7 § och därtill anknytande 3 kap. 4 § andra stycket ej skall gälla vid övning inom försvaret (l4§ arbetsmiljöforordningen). I övrigt synes några delegationsbestämmelser som avser försvaret inte behövas i tillämpningsförordningen. Av 4 kap. 8 § förslaget till arbetsmiljölag följer att arbetsskyddsstyrelsen skall kunna dispensvägen - vid behov i form av generellt utformad dispens - medge undantag från zirbetstidsbestämmelserna i lagförslaget när det gäller övning eller annan verksamhet inom försvaret. Gäller det preciserade föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar finns givetvis möjlighet att beakta särskilda behov för försvaret på samma sätt som särskilda behov kan beaktas på andra områden. För värnpliktiga och andra som fullgör i lag föreskriven tjänstgöring utan att vara att anse som arbetstagare föreslås bestämmelser i 1 kap. 2 § arbetsmiljölagen. Enligt bestämmelserna likställs dessa grupper med arbetstagare vid lagens tillämpning på frågor om arbetsmiljöns beskaffenhet och ansvaret för denna liksom när det gäller tillsyn, påföljder och fullföljd av talan. I övrigt förutsätts särskilda föreskrifter gälla för nämnda kategorier. Som tidigare anförts förutsätts att försvarets myndigheter även i fortsättningen meddelar säkerhetsföreskrifter inom sina ansvarsområden. Behövs bestämmelse om undantag från föreskrift, som arbetarskyddsstyrelsen meddelat med stöd av arbetsmiljölagen, bör bestämmelse härom meddelas av styrelsen efter samråd med försvarsmyndigheten. Givetvis bör i första hand eftersträvas att samråd sker innan styrelsen meddelar föreskrift som kräver undantag för försvarets del.

15.8 Joniserande

strålning

Strålskyddslagstiftningen reglerar skyddet mot joniserande strålning vid radiologiskt arbete. Arbetarskyddslagen är tillämplig på arbete som omfattas av tillsyn enligt strålskyddslagen endast i vad angår skydd mot annan skada än sådan som orsakas av joniserande strålning. Samverkansreglerna i arbetarskyddslagen gäller dock utan sådan begränsning. På olika områden finns säkerhetsinriktad som avser det alllagstiftning männa skyddet utan begränsning till arbetarskydd. Enligt den grundsyn som arbetsmiljöutredningen uttryckt i avsnitt 5.4. bör arbetsmiljölagen inom sitt principiella tillämpningsområde täcka även sektorer med särskild säkerhetslagstiftning. Detta bör också gälla i fråga om skyddet mot skada som orsakas av joniserande strålning. l förslaget till arbetsmiljölag har därför nämnda undantag i arbetarskyddslagen slopats. l avsnitt 19.2 behandlar utredningen de speciella tillsynsfrågor som kommer upp på strålskyddsområdet.

tillämpningsområde 297 Arbetsmiljölagstiftningens

15.9 Inskränkningar av arbetsmiljölagens tillämpning

föreslagit att vissa l Föregående avsnitt av detta kapitel har utredningen undantag i arbetarskyddslagens tillämpningsområde inte tas upp i arbetsmil- Så är fallet i fråga om de begränsningar som finns i arbetarskyddsjölagen. arbete och radioaktivt arbete liklagens tillämpning på familjemedlemmars delar även i fråga om s. k. okontrollerbart arbete. Vidare som i väsentliga skall enligt förslaget arbetsmiljölagen i princip gälla även försvaret. Vissa inav arbetarskyddslagens tillämpning återstår dock att behandla. skränkningar

l5.9.1 Skeppstjänst Arbete som är att hänföra till skeppstjänst är enligt 3 § d) arbetarskyddslagen undantaget från lagens tillämpning. l stället gäller för ombordanställda lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg. Tillsynen över denna lag utövas av sjöfartsverket under viss samverkan med arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Frågor som berör Förhållandet mellan arbetarskyddslagstiftningen och sjösäkerhetslagstiftningen har relativt nyligen varit föremål för överväganden av statsmakterna (prop. 1969:58 angående ny organisation av Sjöfartsverket). l utredningens uppdrag ingår inte att pröva hithörande frågor. Utredningen har därför fört över undantaget beträffande skeppstjänst till förslaget till arbetsmiljölag (1 kap. 3 § första stycket l lagförslaget).

l5.9.2 Arbete i arbetsgivarens hushåll

Arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll är enligt 3 § c) arbetarskyddslagen undantaget från lagens tillämpning. Det regleras i stället av lagen (1970:943) om arbetstid m. m. i husligt arbete. Utredningen anser att denna lagstiftning behov och föreslår därför att nämnda undantag överförs fyller föreliggande till 3§ första stycket 2 arbetsmiljölagen. En stor del av det betalda hushållsarbete, som utförs i privata hem, sker i kommunernas regi genom olika former av social hemhjälp och hemsjukvård. Eftersom det där är kommunen som står som arbetsgivare är undanhushåll inte tillämpligt. Sådant hemhjälpstaget för arbete i arbetsgivarens arbete faller sålunda under arbetsmiljölagen. Det är samtidigt klart att vissa avvägningar här alltid måste göras mellan de krav som bör ställas på arbetsmiljön och vårdintrcsset. Utredningen föreslår i l9§ arbetsmiljöförordningen att inspektionsbesök i hem endast skall få ske på begäran av part eller om annars särskild anledning föreligger. När det gäller det kommunala hemhjälpsarbetet kan samma slags synpunkter, som ligger bakom detta förslag. anföras i fråga om skyddsombudens verksamhet. Utredningen anser sålunda att skyddsombud ej bör av arbetarskyddsskäl besöka åldringar, sjuka personer som vårdas i hemmet m. fl. annat än när det är påkallat av särskilda omständigheter. Det bör under endast ske efter medgivande av vårdtagaren. Om denne alla omständigheter sätter sig emot besök av skyddsombud eller genomförande av skyddsåtgärder för hemhjälpspersonalen bör de sociala myndigheterna underrättas.

298 Arbetsmiljölagsnftningens tillämpningsområde

15.10 i

Förläggningar anslutning till arbetsplats

Arbetarskyddslagens tillämpningsområde har i princip avsett arbetsgivarens skyldighet att vidta erforderliga hygieniska och sociala anordningar på arbetsstället. Däremot har det rått tveksamhet om hans förpliktelser sträckt sig även utanför detta. Bland annat av detta skäl har bestämmelserna om skogsforläggningar och skogsstall upptagits i en särskild lagstiftning, skogsförläggningslagen. Skogsförläggningslagen äger tillämpning på arbete inom skogsbruket samt flottnings- och Vägarbete. Den stadgar skyldighet för arbetsgivarna att inom dessa verksamhetsområden tillhandahålla tillfälliga bostäder åt arbetstagarna och stall till de hästar som används i arbetet. Lagen uppställer vissa krav på beskaffenheten hos bostäder och stall samt innehåller föreskrifter om lokal skyddsverksamhet och om tillsyn. Tillsynen utövades tidigare av en specialinspektion, skogsyrkesinspektionen, men fr. 0. m. den l juli 1974 är den inordnad i allmänna yrkesinspektionen. Den i bilaga l avsnitt 9.8.4 redovisade enkäten ger en beskrivning av den verksamhet som numera förekommer och som kan förväntas på skogsförläggningslagens område. Med hänsyn till skogsbrukets och mekanisering vägnätets utbyggnad kan skogsarbete nu för tiden bedrivas under förhållanden som i flertalet fall medger dagliga resor mellan arbetsplatsen och hemorten. Arbete i samband med flottning förekommer endast i obetydlig omfattning och då under sådana förhållanden att det i regel finns möjlighet till i hemmet. övernattning Vad gäller Vägarbete har skogsförläggningslagen mist sin betydelse utom i enstaka undantagsfall. Vägnätet är numera så utbyggt att det i stort sett endast blir fråga om underhåll eller nya sträckningar av utbyggda vägar eller stickvägar till skogsbilvägar, varvid väg finns att tillgå för daglig färd till och från hemmet eller till och från samhälle med övernattningsmöjligheter. Samtidigt kan konstateras att det även inom andra verksamhetsgrenar än dem som berörs i skogsförläggningslagen blivit allt vanligare med tämligen långa avstånd mellan arbetsplats och bostad. Vidare förekommer det särskilt vid anläggningsarbeten att boende- och serviceförhållandena för arbetstagarna inrymmer liknande problem som vid skogsarbete i de fall då skogsbruket är förlagt till trakter som är alltför avlägsna för att dagliga hemresor skall kunna ske. Med hänsyn till det anförda synes ej längre skäl föreligga för en särlagstiftning beträffande skogsförläggningar. Det bär i stället eftersträvas att skapa generella regler för de fall då arbetsförhållandena kräver en särskild reglering av bostadförhållandena. . Som utgångspunkt för en sådan reglering bör man enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning skilja mellan sådana lokalutrymmen, som avser förtäring, uppehåll under raster. redskapsvård och överliggning vid enstaka tillfällen och har mycket nära anslutning till arbetets utövande, och egentliga bostäder där arbetstagarna tillbringar längre perioder. I det förra fallet bör arbetsmiljölagens krav enligt 2 kap. 7§ i utredningens förslag utgöra tillräcklig grund för att tillfredsställande förhållanden skall uppnås inom alla branscher där frågan är aktuell. Sådana lokalutrymmen skall bedömas med hänsyn till arbetets art och arbetstagarnas behov. I arbetarskyddsstyrelsens

Arbetsmi/jölagstijftningens tillämpningsområde 299

tillämpningsföreskrifter bör preciseras vad det innebär i olika fall. Utred-

ningen vill erinra om att styrelsen lämnat särskilda personalrumsanvisningar

för t.ex. sjukvårdsanläggningar och jordbruk. När det gäller mera fasta bostäder bör kraven på dessa inte anges i arbetsmiljölagstiftningen även om bostäderna, som fallet är med skogsstationerna, har nära samband med arbetet. Det gäller här större arbetsplatser som är permanenta eller dock av längre varaktighet. där frågornas natur och anknytgör att kommunerna bör ha ansvaret för ningen till den fysiska planeringen myndighetstillsynen. Utredningen vill här hänvisa till det av utredningen rörande miljöproblem m. m. i vissa industriområden (UMl) framlagda betänkandet Etablering av miljöstörande industri (SOU 1975:44), där man föreslår att kommunerna tar ett ökat ansvar för bostadsfrågorna vid storarbetsplatser. Även vid vissa förläggningar som knappast omfattas av UMl:s förslag är de sanitära förhållanden som problemen i första hand gäller enligt arbetsuppfattning närmast en angelägenhet för de kommunala miljöutredningens myndigheterna. Det kan gälla t. ex. flyttbara förläggningar och förläggningar som bara är i bruk vid enstaka tillfällen eller vissa delar av året. Som exempel kan nämnas vissa skogsförläggningar, baracker vid vissa anläggningsarbeten, s. k. jordgubbsläger m. m. Utredningen förutsätter att utredningen angående översyn av hälsovårdsstadgan uppmärksammar detta problem. Med hänsyn till vissa förläggningars ensliga belägenhet kan det vara naturligt att yrkesinspektionen blir inkopplad på frågor om deras beskaffenhet när dess tjänsteman kommer till platsen for inspektion av arbetet. Yrkesinspektionen bör i sådana fall ta kontakt med de kommunala myndigheterna och lämna dem rapport om sina iakttagelser där dessa synes böra föranleda åtgärd. Av den tidigare berörda enkäten framgår att skogsstall enligt skogsförläggningslagen förekommer i ytterst ringa utsträckning och snart kan antas forsvinna helt. Även bestämmelserna om skogsstall i skogsförläggningslagen blir aktuellt att synes därför kunna slopas. l den mån det i fortsättningen att bestämmelser kan ge föreskrifter om skogsstall torde det vara tillräckligt utfärdas med stöd av lagen (1944:219) om djurskydd. Genom den med stöd av djurskyddslagen utfärdade djurstallkungörelsen (1973:270) har införts möjlighet att kräva förprövningsskyldighet och andra från djurskyddssynpunkt påkallade föreskrifter i fråga om stall eller annat förvaringsutrymme för djur. Djurstallkungörelsen är dock f. n. inte tillämplig på stall som avses i skogsförläggningslagen. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen att skogsförläggningslagen liksom djurstallkungörelsens undantag för skogsstall upphävs. l detta sammanhang kan erinras om att frågan om personaltransporter inom skogsbruket varit föremål för diskussion. Tidigare ansågs arbetarinte tillämplig på personaltransporter mellan bostad och skyddslagstiftningen en arbetsplats. År 1969 gav emellertid arbetarskyddsstyrelsen lagstiftningen vidare tolkning och utfärdade ett meddelande med anvisningar om fordon för personaltransporter inom skogsbruket. Utredningen föreslår att det i 2 kap. 7 § arbetsmiljölagen skall tas in en bestämmelse om att fordon för personaltransport skall vara lämpat for ändamålet. Därigenom undanröjs varje tvekan om att arbetsgivarens ansvar sträcker sig även till sådana personaltransporter som han ombesörjer.

300 Arbetsmiljölagsnftningens tillämpningsområde

15.11 Arbetsmiljölagstiftningens tillämplighet i

internationella Förhållanden

l betänkandets bilaga l avsnitt 9.9 har gjorts en genomgång av arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet i internationella förhållanden. Av redovisningen framgår att den svenska arbetarskyddslagen - med de undantag som gäller for skeppstjänst etc. - är tillämplig på allt arbete som bedrivs i Sverige. Detta gäller oberoende av om den som driver arbetet är svensk eller utländsk företagare. Det gäller också oavsett om det är fråga om svenska eller utländska arbetstagare. Däremot är den svenska arbetarskyddslagen i princip inte tillämplig utanför landets gränser, även i de fall då arbetet utförs av svensk arbetstagare. Förseelse mot arbetarskyddslagen anses sålunda inte kunna begås på annat sätt än på svenskt område. Motsvarande principiella bedömning som skett beträffande arbetarskyddslagen skall göras i fråga om den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen. Denna gäller sålunda i princip endast inom svenskt område. Det bör härvid observeras att en forseelse mot arbetsmiljölagen kan anses begången i riket även om arbetet utförs utom riket. Så kan exempelvis vara fallet om arbetstagare sänds utomlands för att fullgöra vissa uppgifter och arbetsgivaren underlåter att iaktta den instruktionsskyldighet som åligger honom enligt arbetsmiljölagen. Härvid måste beaktas att svensk arbetarskyddsmyndighet inte har kompetens inom område som tillhör främmande makt eller ligger inom internationellt vatten. Vad gäller den föreslagna arbetsmiljölagens bestämmelser i delar som inte avser den offentliga tillsynen och det straffrättsliga ansvaret kan bestämmelserna indirekt få betydelse i vissa andra fall när arbetet utförs utanför Sveriges gränser. Här avses fall där anställningsavtal och avtalsslutande parter har övervägande anknytning till det svenska rättsområdet. Det är lämpligt att parterna i sådana fall från början gör klan vilka regler som skall gälla i förhållandet mellan dem. Genom överenskommelse i anställningsavtalet kan alltid åstadkommas att arbetet i civilrättsligt avseende skall bedömas enligt de principer som finns i skyddsföreskrifterna i den svenska arbetsmiljölagstiftningen. Frågor om arbetsmiljölagens tillämplighet på trañk utom riket får i fråga om landtrafiken lösas med ledning av de riktlinjer utredningen angett i det föregående. Lagen om säkerheten på fartyg med dess arbetarskyddsbestämmelser äger tillämpning på svenskt fartyg även då det nyttjas till sjöfart utanför svenskt farvatten. Dessa bestämmelser är sålunda tillämpliga även när fartyget befinner sig på havet utanför den svenska territorialgränsen eller i utländsk hamn. Även sjöarbetstidslagen gäller for anställda på svenskt fartyg var det än befinner sig. Det förekommer att arbetstagare utför arbete på svenskt fartyg utan att vara anställd ombord på fartyget varvid arbetet inte omfattas av lagen om säkerheten på fartyg. l enlighet med vad tidigare angetts blir arbetsmiljölagen i princip inte tillämplig utanför territorialgränsen mot svenskt vatten. Genom bestämmelse i anställningsavtal kan emellertid som tidigare framhållits

Arbetsmiljölagstmningens tillämpningsområde 301

skyddsforeskrifter i svensk arbetsmiljölagstiftning göras tillämpliga i civilrättsligt avseende. Arbetsmiljöutredningen anser någon utvidgning av den allmänna arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet ombord på fartyg som befinner sig utanför rikets gränser inte vara behövlig med hänsyn till att det här dock är fråga om fall av undantagskaraktär. l de allra flesta fall är ju arbete ombord på fartyg som befinner sig utom riket att anse som skeppstjänst och omfattas av lagen om säkerheten på fartyg. Arbetsmiljöutredningen vill emellertid stryka under att när det gäller sådant arbete, som utförs på svenskt fartyg utom riket och som inte faller under arbetsmiljölagen, bör i praktiken den allmänna arbetarskyddslagstiftningen kunna tjäna till ledning. Gäller det å andra sidan arbete som, utan att vara skeppstjänst, utförs på utländskt fartyg inom svenskt territorialvatten blir arbetsmiljölagen tillämplig. På arbete som utförs ombord på luftfartyg är den allmänna arbetarskyddslagstiftningen tillämplig. Som tidigare påpekats gäller denna i princip inte utanför landets gränser. För luftfartens del kompliceras förhållandena av att det dominerande flygföretaget på utrikes fart SAS - som är en sammanslutning av danska, norska och svenska företag - har en flotta som består av danska, norska och svenska luftfartyg. Dessa används omväxlande utan att vara knutna till vissa turer. Besättningarna är ofta blandade, dvs. danskar, norrmän och svenskar arbetar tillsammans på samma flygplan. Det kan nämnas att SAS har en för de olika företagen inom koncernen gemensam skyddskommitté. Även skyddsombuden är gemensamma. För kabinpersonalen, som utgörs av omkring 1 500 besättningsmedlemmar, finns enligt uppgift 19 skyddsombud. Av dessa är fyra huvudskyddsombud, ett för vart och ett av de tre skandinaviska länderna och ett ytterligare för en särskild facklig organisation. Skyddsombudens skyddsområden är vissa flygplanstyper och är sålunda inte lokalt bestämda. De praktiska möjligheterna att f rån arbetarskyddssynpunkt ingripa mot arbetsförhållanden ombord på flygplan föreligger uppenbarligen när flygplanet befinner sig på marken. Härvid är svensk arbetarskyddslagstiftning tillämplig inom landet oavsett om flygplanet är svenskt eller utländskt. Det kan samtidigt framhållas att luftfartslagen (1957:297) med dess säkerhetsbestämmelser gäller även vid Iuftfart utom riket i den mån det är förenligt med tillämplig lag i främmande stat. Luftfartslagen gäller även besättningens säkerhet. Som utgångspunkter för en bedömning av arbetarskyddet vid luftfart utanför landets gränser, vill arbetsmiljöutredningen anföra följande. I förhållandet mellan parterna kan tillämplig arbetarskyddslagstiftning uppenbarligen inte växla allt efter som ett flygplan passerar luftrum tillhörande olika stater. Innehållet i arbetarskyddslagstiftningen i det land till vilket huvudsaklig finns beträffande besättningens anställningsförhållanden, måste anknytning här i praktiken vara bestämmande. Detta är fallet oberoende av om man vid tillfället i fråga råkar flyga med ett danskt, norskt eller svenskt plan. Det måste samtidigt beaktas att svenska arbetarskyddsmyndigheter inte har befogenhet att ingripa utomlands. De åtgärder som skulle behövas för att ge de svenska arbetarskyddsmyndigheterna möjlighet att agera utomlands är ett skäl mot att utsträcka arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet utom

302 Arbetsmiljölagstifiningens tillämpningsområde

riket. I praktiken torde inte heller föreligga något påtagligt behov av sådan utvidgning. l betänkandets bilaga l avsnitt 9.9 har vidare redogjorts för de grunddrag i kontinentalsockellagen som är av intresse från arbetarskyddssynpunkt. Sammanfattningsvis gäller att den svenska arbetarskyddslagstiftningen även utanför territorialgränsen är tillämplig på anläggning för utforskande av den svenska delen av kontinentalsockeln under tid då plattform ligger fast förankrad för att borrningar skall kunna utföras. Arbetarskyddsstyrelsen är ansvarig myndighet för arbetarskyddet ombord på borrningsplattform under detta skede. Den löpande arbetarskyddstillsynen kan anförtros åt yrkesinspektionen. Styrelsen har att samråda med statens industriverk som är tillsynsmyndighet enligt lagstiftningen om kontinentalsockeln. Dessutom måste beaktas att enligt vad som upplysts de plattformar som används vid borrningsverksamhet i allmänhet är självgående. Under tiden före och efter fastläggningen tjänstgör plattformen som fartyg. Även under borrningstiden måste vissa sjösäkerhetssynpunkter iakttas. Det är därför från praktisk synpunkt nödvändigt att arbetarskyddsstyrelsen vid tillsynens utövande handlar i nära samråd även med sjöfartsverket. I nämnda avsnitt i bilaga 1 har också berörts frågor om den immunitet som i straffrättsligt avseende tillkommer utländska beskickningar och vissa innehavare av uppdrag av främmande makt. lmmunitetsbestämmelserna synes innebära att den inhemska arbetarskyddslagstiftningen i motsvarande mån sätts ur spel. Ett föreläggande enligt svensk arbetarskyddslagstiftning bör alltså inte kunna riktas mot t. ex. utländsk beskickning. Reglerna om immunitet sätter å andra sidan inte arbetarskyddslagstiftningen ur spel när det gäller t. ex. byggnadsarbete som entreprenör utför inom beskickningslokaler. Från utrikesdepartementet har inhämtats att svenska bestämmelser om utseende av skyddsombud tillämpas vid svenska beskickningar i utlandet. Enligt upplysningar från utrikesdepartementet och byggnadsstyrelsen är arbetarskyddslagstiftningens minimiregler om arbetslokaler knappast aktuella med hänsyn till den mycket höga standard som eftersträvas vid utformningen av ifrågavarande byggnader. Det påpekas också att man kan ha att anpassa sig efter helt andra klimatologiska förutsättningar än som gäller i Sverige. Någon kontroll motsvarande byggnadslovsprövningen görs inte av byggnadsstyrelsen vid byggnadsföretag för utrikesdepartementet. De regler om immunitet som är tillämpliga för främmande stats beskickning här i riket gäller på motsvarande sätt för svensk beskickning i utlandet. Det synes vara naturligt och i överensstämmelse med rådande uppfattning att i möjlig utsträckning tillämpa reglerna i svensk arbetarskyddslagstiftning på förhållandena vid våra beskickningar utomlands.

16 Sanktionssystemet i

arbetsmiljölagstiftningen

16.1 Allmänna utgångspunkter

Ett grundläggande drag inom arbetarskyddslagstiftningen är att det finns sanktionsmedel som direkt tar sikte på att rätta till missförhållanden i arbetsmiljön. Genom reglerna om föreläggande och förbud kan myndigheternas ingripanden inriktas på konkreta åtgärder för att undanröja olycksrisker och framtvinga skyddsåtgärder och Förbättringar av arbetsförhållandena. Ett myndighetsbeslut som t. ex. innebär att en verksamhet över huvud inte får bedrivas om inte vissa villkor är uppfyllda med allt vad detta innebär ekonomiskt och i annat hänseende för den som driver ett företag borde i de allra flesta fall till sin natur vara betydligt kännbarare än de straffsanktioner som skulle kunna tänkas i stället. Föreläggande och förbud kan efter den senaste lagändringen dessutom förenas med vite. Straffbestämmelser finns också men den säkraste garantin för att besluten följs torde ligga i de nya bestämmelserna som ger skyddsombud rätt att avbryta ett arbete som sker i strid mot ett förbud. Arbetarskyddslagstiftningens ansvarsregler innebär att straffhot för brister i arbetsmiljön i allmänhet inte inträder förrän tillsynsmyndighet i det enskilda fallet meddelat förbud. föreläggande eller föreskrift och påbudet inte efterkommits. Vissa bestämmelser i arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen är dock direkt straffsanktionerade. Möjligheterna för arbetarskyddsstyrelsen att meddela generella föreskrifter som är direkt straffsanktionerade är begränsade till några speciella fall. Enligt bestämmelser som kom till vid 1973 års reformer av arbetarskyddslagstiftningen kan styrelsen beträffande vissa slag av arbetslokaler föreskriva att de ej får tas i bruk förrän de besiktigats av yrkesinspektionen. För sådana föreskrifter gäller enligt arbetarskyddslagen omedelbar straffsanktion. Vidare finns i arbetarskyddskungörelsen straffsanktioner i direkt anslutning till föreskrifter som styrelsen meddelar om besiktning och provning av tryckkärl, lyftanordning, transportanordning och lyftredskap samt om luftförhållandena på vissa slag av arbetsplatser. Vissa möjligheter att meddela föreskrifter med direkta straffsanktioner har arbetarskyddsstyrelsen också enligt kungörelsen (1937:816) om skyddsåtgärder, som vid lastning och lossning av fartyg ankomma på arbetsgivaren m. fl. Teoretiskt sett skulle hela sanktionssystemet kring arbetsmiljölagen kunna 1 utgöras av bestämmelser om direkt straffansvar för dem som inte fullgjort

304 Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstiftningen

sina skyldigheter enligt lagen eller med stöd därav meddelade föreskrifter. Ett sådant system skulle dock förutsätta antingen en preciseri ng av föreskrifter om arbetsmiljön som skulle stelt reglera en mängd företeelser och samtidigt lämna andra kanske väl så betydelsefulla förhållanden oreglerade eller också allmänt utformade Föreskrifter som fick kombineras med omfattande utredningar inför domstol i straffrättsligt förfarande. För att förbättra arbetsmiljön krävs i stället ett system som gör att resurserna satsas på förebyggande miljöarbete och där bedömningar och avvägningar av arbetsmiljöfrågor görs av arbetarskyddets organ under medverkan av arbetsmarknadsparterna. Det är mot denna bakgrund angeläget att i största möjliga utsträckning använda arbetarskyddsmyndigheternas resurser till att driva fram förbättringar i arbetsmiljön snarare än att använda resurserna på utredningar i efterhand av om generella föreskrifter varit uppfyllda. Olika aspekter beträffande sanktionssystemets utformning kan läggas på föreskrifter av skilda slag i arbetsmiljölagstiftningen. Gäller det ordningsföreskrifter o. d., som t. ex. bestämmelser om anmälan till yrkesinspektionen i vissa fall, finns från anförda synpunkter inga betänkligheter mot att ha direkta straffsanktioner. Naturligt är även att ha omedelbar straffsanktion i fråga om föreskrifter som anger förfaranden, som skall iakttas av dem som är ansvariga för arbetsmiljöns beskaffenhet, för att ge underlag för bedömningar i skyddshänseende. Här avses förfaranden som skall garantera att förhandsgranskning kommer till stånd och sådana åtgärder som kontroll av tekniska anordningar eller av arbetshygieniska förhållanden på arbetsställe. Hit kan också höra preciserade föreskrifter om villkor vid användning av vissa produkter, om märkning e. d. Önskar man ge eftertryck åt bestämmelser av sådant slag använder man sig lämpligen av direkta straffbestämmelser. Motsvarande gäller om bestämmelser avseende förbud mot användning av visst slag av anordning m. m. De ändringar som år 1973 genomfördes i arbetarskyddslagstiftningen har gett tillsynsmyndigheterna effektivare instrument för att säkerställa skyndsamt genomförande av myndigheternas påbud. Särskilt bör nämnas att genom vitesförfarandet kan fastställas ett vitesbelopp som är avpassat efter vad som i det särskilda fallet behövs för att påkallade åtgärder skall vidtas. Det är också viktigt att vitet kan riktas mot ett företag medan straffansvar gäller enskilda personer. Vilket sanktionssystem man än har är emellertid det avgörande hur kraftfullt bevakningen sker. Arbetsmiljöutredningen vill i detta sammanhang erinra om att ingripande med föreläggande eller förbud kan ske även i sådana avseenden där endast generellt utformade föreskrifter finns att åberopa. Vidare bör understrykas att tillsynsorganen har att eftersträva att resultat av ingripande vinns snarast möjligt. Systemet med föreläggande eller förbud förutsätter alls inte någon tid av övertalning innan beslutet om ingripande fattas. För att inte missa fördelarna med detta system är det tvärtom angeläget att man inte i onödan uppskjuter beslutet. Av stor betydelse i detta sammanhang är den resursförstärkning som sker av tillsynsmyndigheterna inom arbetarskyddet liksom den utbyggnad av och de ökade befogenheter för lokala skyddsorganisationerna som är en följd av 1973 års refonner. En stark lokal skyddsorganisation torde på ett långt mera verkningsfullt sätt utgöra en garanti för att lagstiftningen följs än en allmän kriminalisering av förfaranden i strid mot arbetsmiljölagen

Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstijiningen 305

eller mot generella Föreskrifter som meddelats med stöd av denna. Vid

prövning inför yrkesinspektionsnämnden, vari ingår representanter för parterna, kan i förekommande fall läggas fast om visst förfarande innebär överträdelse av arbetarskyddslagstiftningen och föreläggande, förbud eller föreskrift meddelas, antingen vid påföljd av böter eller fängelse i högst ett år eller förenat med vite. Domstolsprövningen vid eventuell överträdelse kan sedan inskränkas till att avse frågorna om yrkesinspektionsnämnden haft formell behörighet att meddela påbudet, om detta vunnit laga kraft eller gällt utan hinder av förd klagan och om påbudet efterlevts. Genom meddelande av föreläggande eller förbud avgörs sålunda i praktiken vilka krav arbetarskyddslagstiftningen innefattar i det enskilda fallet. När man överväger konstruktionen av ansvarsreglerna måste också beaktas hur tillämpningsföreskrifter kan utformas inom olika system. Med den nuvarande konstruktionen kan föreskrifterna ges en framåtsyftande utformning och generella egenskapskrav kan föreskrivas liksom detaljerade branschvisa föreskrifter kan ges. Det är ingen tvekan om att föreskrifter med denna uppläggning kan vara ett värdefullt stöd för de lokala skyddsorganisationerna och ge ett fast underlag för yrkesinspektionens åtgärder. Med ett system där tonvikten ligger på omedelbara straffsanktioner blir man på ett annat sätt nödsakad att dels ge föreskrifterna en mera konkret utformning for att undvika att lägga alltför mycket av utredning och avvägning i ett straffrättsligt förfarande inför domstol, dels undvika detaljreglering som inte med säkerhet är avpassad för alla verksamheter som formellt avses med föreskriften. Följden skulle säkerligen i många fall bli en uttunning och försvagning av författningsverksamheten och ej sällan skulle man vara förhindrad att meddela föreskrifter. Man bleve också tvingad att i större utsträckning än nu sker skilja på föreskrifter för nyetableringar och befintliga verksamheter och skulle alltså ha svårt att överlämna åt yrkesinspektionen att se till att föreskrifterna genomförs även inom äldre företag så snart detta är möjligt. Mindre än två år har förflutit sedan yrkesinspektionsnämndernas tillkomst och sedan vitesinstrumentet m. m. tillförts ansvarsreglerna i arbetarskyddslagen. Det är naturligt om alla de möjligheter till effektiv bevakning som handläggningen inom nämnden och användningen av de nya instrumenten innebär ännu inte vunnit full utveckling. Antalet vitesförelägganden, som år 1974 var 10, steg under tiden januari-augusti 1975 till 24. Till detta kom under angivna tid år 1975 ytterligare 132 förelägganden och förbud utan vite. Som jämförelse kan nämnas att under åren 1970-1973 förekom årligen i genomsnitt 50 fall av ingripande med föreläggande eller förbud. Enligt vad som framkommit har sanktionssystemet i arbetarskyddslagen efter 1973 års reformer i många fall kunnat läggas till grund för verksamma myndighetsåtgärder.

16.2 Vissa modeller till reglering genom direkt straffansvar enligt arbetsmiljölagen

p 1diskussionen kring arbetsmiljön har förslag framförts om direkt straffansvar p for den som uppenbart bryter mot arbetsmiljölagen. Begränsningen till

306 Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstiftningen

uppenbara fall av överträdelse av lagen torde antas medföra att man inte behöver i efterhand göra vidlyftiga utredningar om påstådda överträdelser utan kan begränsa sig till klara fall. Frågan är då vad som kan hänföras till klara fall. l första hand rör det sig om överträdelser av detaljbestämmelser där ett handlingsmönster angetts helt entydigt och kategoriskt. Sådana föreskrifter angående arbetsmiljöns beskaffenhet förekommer relativt sällan i arbetarskyddslagstiftningen beroende på att verkligheten bjuder en mångfald skiftande situationer som måste bedömas olika med hänsyn till hur långvarigt arbetet är, vilka möjligheter det finns att eliminera belastningar, om arbetet är samhällsnödvändigt etc. Ett ytterligare skäl till den sparsamma förekomsten av sådana föreskrifter är att man i författningsarbetet strävar efter att ge bestämmelser som uttrycker egenskaps- eller funktionskrav för att inte binda utvecklingen med detaljerade måttangivelser m. m. I den mån preciserade detaljbestämmelser förekommer om arbetsmiljöns beskaffenhet är det vidare ofta nödvändigt att uttryckligen eller underförstått förse dem med någon begränsning vad avser tillämpningen. Vad som återstår blir ett antal ganska speciella föreskrifter. För att ta ett exempel kan nämnas en föreskrift i arbetarskyddsstyrelsens bygganvisningar att plankor som läggs omlott i ställningslag skall skjuta över bommen minst 15 cm. Här är det lätt att konstatera klara överträdelser men även i sådana fall måste man naturligtvis undanta fall när förankring skett på annat tillfredsställande sätt. Över huvud torde man inte vara betjänt av en reglering av den direkta straffbarheten som förutsätter en så hård detaljutformning av motsvarande materiella föreskrifter. Framför allt torde man inte med den diskuterade uppläggningen fånga in de fall där ett direkt straffhot är önskvärt. Snarast ökas tolkningssvårigheterna eftersom man blir tvungen att inte bara tolka den materiella föreskriften utan även att ta ställning till vad som menas med att det skall vara fråga om en uppenbar överträdelse. En liknande modell är att för straffbarhet fordra att överträdelse skett av grov vårdslöshet. lnte heller en sådan konstruktion synes ändamålsenlig. Även när rent uppsåt föreligger i förhållande till en allmänt utformad föreskrift eller en detaljföreskrift måste man i det särskilda fallet ta ställning till vilket krav som arbetsmiljölagstiftningen ställer, vilket bäst sker av arbetarskyddets organ under medverkan av arbetsmarknadsparterna. Snarast skulle man då vilja diskutera att införa omedelbar straffgaranti i sådana fall då den för arbetsmiljön ansvarige uppsåtligen eller av oaktsamhet grovt (alternativt i avsevärd mån) åsidosatt sina skyldigheter enligt arbetsmiljölagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Detta skulle förutsätta att överträdelser av föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet i princip kunde hänföras till två olika grader. en mer och en mindre kvalificerad. Endast gärningar tillhörande den högre graden skulle alltså vara förenade med direkt straffhot. Utgångspunkten måste emellertid vara att samtliga foreskrifter enligt arbetsmiljölagstiftningen verkligen är bindande. Det vore olyckligt att införa regler som kan bidra till spekulationer att vissa överträdelser skulle vara acceptabla så länge inte tvångsingripande skett. Härtill kommer att svårigheterna att i straffrättsligt förfarande utreda vad som innebär avsevärt åsidosättande av skyldigheterna kan förväntas bli betydande. En annan väg vore att rikta in sig på fall då överträdelse inneburit att all-

Sanktionssystemer i arbetsmiljölagstiftningen 307

varlig risk uppkommit för arbetstagare. Mot en sådan konstruktion kan delvis

samma invändningar anföras som rests mot tidigare diskuterade metoder. Härtill kommer att det kan starkt ifrågasättas om det är den risk som uppstått i det enskilda fallet som man väsentligen vill komma åt genom en straffgaranti i arbetsmiljölagen. Det är alls inte säkert att en sådan risk kan bevisas . även om arbetsmiljöföreskrifter åsidosatts genom förfaranden som borde g kunna beivras. Det förebyggande momentet i föreskrifterna kan på så sätt komma att fördunklas. En ytterligare modell är att generellt överlåta åt arbetarskyddsstyrelsen att i samband med utfárdande av generella föreskrifter ta ställning till om överträdelse skall medföra direkt straffpåföljd och därvid i föreskriften särskilt ange när så är förhållandet. Vid valet om en föreskrift skall förenas med omedelbar straffpåföljd fick beaktas sådana omständigheter som riskens art och kontrollmöjligheterna samt lämpligheten av att vid överträdelse förlägga utredningen till domstol. Härigenom kunde vissa av de olägenheter som diskuterats i det föregående undvikas. Metoden torde dock inte vara användbar. Det är tveksamt om det är lämpligt att i sådana former lägga på administrativ myndighet att meddela straflbestämmelser. Dessutom skulle arbetarskyddsstyrelsen uppenbarligen ställas inför besvärliga avvägningar eftersom det är svårt att ange någon klar linje för arbetarskyddsstyrelsens tillämpning. Resultatet kan sägas bli att vad som inte kunnat få ha sin principiella lösning lagstiftningsvägen i stället skulle lösas i administrativ ordning. Ett system med sådan innebörd torde inte böra ifrågakomma i straffrättsliga frågor. Denna genomgång av vissa modeller till reglering av arbetsmiljön genom direkt straffsanktionerade föreskrifter föranleder alltså enligt arbetsmiljöutredningens mening den slutsatsen att en ändamålsenlig lösning måste sökas enligt andra linjer. Vad som krävs synes vara ett system där direkta straffbestämmelser i arbetsmiljölagstiftningen bygger på de bestämmelser i arbetsmiljölagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter som kan ha ett i författningen preciserat innehåll. Vidare finns det anledning att se frågan i samband med brottsbalkens straffbestämmelser.

16.3 Utredningens förslag

l föregående avsnitt har diskuterats och påvisats olägenheterna med ett allmänt direkt straffansvar enligt arbetsmiljölagen vid överträdelse av föreskrifter som meddelats i lagen eller med stöd av lagen. En bättre väg synes vara att i vidgad omfattning införa direkta straffsanktioner i arbetsmiljölagen för avgränsade fall där den ansvarige överträtt föreskrifter som anger vissa pre» ciserade förfaranden. Utredningen har tidigare i betänkandet föreslagit bestämmelser med stöd av vilka bör kunna meddelas föreskrifter med sådana preciseringar (6 kap. l-5 §§ lagförslaget och l-2 §§ förslaget till arbetsmiljöförördning). Arbetarskyddsstyrelsen kan sålunda föreskriva att arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning av visst slag inte får användas förrän tillstånd lämnats på sätt styrelsen bestämmer. För att garantier skall finnas för efterföljden av sådan föreskrift bör underlåtenhet att följa föreskriften medföra straffansvar.

308 Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstiftningen

Vidare föreslås att arbetarskyddsstyrelsen skall ha möjlighet att meddela föreskrifter om typgodkännande beträffande teknisk anordning. Sådan föreskrift bör i överensstämmelse med regler om typgodkännandekrav i jämforlig lagstiftning vara direkt straffsanktionerad. Arbetarskyddsstyrelsen kan enligt förslaget i anslutning till typgodkännandeföreskrift fastställa villkor för brukande av teknisk anordning. För att typgodkännandekrav skall vara meningsfullt behövs ofta en fast reglering av brukandet. En typgodkännandeforeskrift kan forutsättas vara entydig och avse förhållanden av allmän betydelse för arbetarskyddet. I de fall då arbetarskyddsstyrelsen förenar typgodkännandeföreskrift med villkor i fråga om brukandet bör därför även föreskriften i denna del kunna mötas med direkt straflbestämmelse. Beroende på hur styrelsen utformar föreskriften bör straffansvaret kunna omfatta arbetsgivare och även arbetstagare eller andra yrkesverksamma. På motsvarande sätt bör ett direkt straffansvar kunna bli aktuellt för överlåtare av teknisk anordning vid underlåtenhet att följa en föreskrift som arbetarskyddsstyrelsen meddelat om skyldighet att låta bruksanvisning e. d. medfölja vid avlämnandet. l fråga om ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, kan arbetarskyddsstyrelsen enligt förslaget på samma sätt föreskriva godkännandekrav eller särskilda villkor för användningen. Även sådan föreskrift bör kunna förenas med direkt straffsanktion. Nära godkännandekrav står föreskrifter om märkning och liknande. Arbetarskyddsstyrelsen föreslås i tillämpningsförordningen kunna meddela föreskrifter i dessa avseenden i fråga om tekniska anordningar och farliga ämnen. Till sådana föreskrifter - vare sig de meddelas i anslutning till godkännandeföreskrift eller annars « bör också kunna knytas direkta straffbestämmelser i arbetsmiljölagstiftningen. Arbetarskyddsstyrelsen föreslås vidare kunna förbjuda användningen av visst slag av arbetsprocess, arbetsmetod, teknisk anordning eller farligt ämne. Överträdelse av sådant förbud måste kunna medföra straffansvar, Särskilda bemyndiganden föreslås för arbetarskyddsstyrelsen att meddela föreskrifter om installation och om kontroll, provning och fortlöpande tillsyn av teknisk anordning av visst slag. Det föreslås också bemyndiganden för styrelsen att meddela föreskrifter om undersökningar av arbetshygieniska förhållanden och om anmälan av användning av teknisk anordning eller farligt ämne. Arbetarskyddsstyrelsen föreslås även kunna meddela föreskrifter om läkarundersökningar av arbetstagare samt om förbud mot eller särskilda villkor för att låta grupper av arbetstagare utföra visst slag av arbete. I samtliga dessa fall bör enligt utredningens uppfattning de föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar vara direkt straffsanktionerade. Detsamma bör gälla i fråga om föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar om minderårigs arbete, om förande av vissa förteckningar och register och om rap-

p0rteringsskyldighet.

Arbetsmiljöutredningen föreslår i 9 kap. 2§ första och andra styckena arbetsmiljölagen och 20§ arbetsmiljöförordningen straffbestämmelser för den som bryter mot föreskrift som arbetarskyddsstyrelsen meddelat med stöd av tidigare nämnda bestämmelser. Bemyndigandena till arbetarskyddsstyrelsen att meddela föreskrifter med direkta straffbestämmelser har som framgår av det sagda stor räckvidd enligt utredningens förslag till arbetsmiljölagstiftning. l tidigare kapitel av betan-

i 309

Sanktionssystemet arbetsmiljölagstijftningen

kandet har närmare belysts hur bemyndigandena är tänkta att användas. Sammanfattningsvis kan konstateras att arbetarskyddsstyrelsen genom utredningsförslaget får befogenhet att meddela direkt straffsanktionerade föreskrifter inom viktiga områden där en fast reglering behövs. Arbetsmiljölagstiftningen bör dessutom innehålla påföljdsbestämmelser i följande avseenden. När det gäller lämnande av oriktig uppgift till tillsynsmyndighet eller överträdelse av arbetsmiljölagens föreskrifter om åldersgränser för minderårig bör i denna lag på samma sätt som i nuvarande arbetarskyddslag finnas direkt straffsanktionerade bestämmelser. Detsamma bör gälla i fråga om den som utan giltigt skäl tar bort eller sätter ur bruk skyddsanordning. Bestämmelseri dessa avseenden föreslås i 9 kap. 2 § andra och tredje styckena arbetsmiljölagen. Vidare bör i arbetsmiljöförordningen(20 §) föras in straflbestämmelse i anslutning till vissa ordningsföreskrifter som föreslås i förordningen. Arbetarskyddsstyrelsen bör i övrigt ha befogenhet att meddela närmare föreskrifter för tillämpningen av arbetsmiljölagen. Bestämmelse härom föreslås i 3 § tillämpningsförordningen. De föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar enligt nämnda paragraf förutsätts utgöra flertalet föreskrifter i författningar från styrelsen. Beträffande nyss nämnda tillämpningsföreskrifter föreslås gälla ett sanktionssystem som delvis ansluter till påföljdssystemet i arbetarskyddslagen. Sålunda föreslås i 8 kap. 7-10 §§ förslaget till arbetsmiljölag att tillsynsmyndighevfår meddela föreläggande, förbud eller föreskrift som behövs för att lagen eller föreskrift som meddelas med stöd av lagen skall efterlevas. (Beträffande vissa upplåtare föreslås endast förbudsmöjlighet, 8 kap. 9 § lagförslaget.)l beslut om föreläggande, förbud eller föreskrift kan tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Underlåter någon att vidta åtgärd som åligger honom enligt föreläggande. lår myndigheten förordna om rättelse på hans bekostnad. l fråga om möjligheten att meddela förbud, föreläggande eller föreskrift bör i förhållande till nuvarande lag en utvidgning ske som sammanhänger med de bestämmelser utredningen föreslår om förhandsgranskning från tillsynsmyndighetens sida. Av utredningsförslaget följer sålunda att påbud enligt 8 kap. 7 och 10 §§ arbetsmiljölagen kan meddelas av tillsynsmyndighet redan i samband med förhandsgranskning. Till föreläggande, förbud eller föreskrift, som meddelas enligt 8 kap. 7-10 §§ anknyter en strañbestämmelse i 9 kap. l § förslaget till arbetsmiljölag. Arbetsmiljöutredningen vill framhålla att även föreskrift som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av 3§ förslaget till tillämpningsförordning är bindande i den omfattning som föreskriften anger. I fråga om påföljderna har redan påpekats att exempelvis förbud mot fortsatt verksamhet kan vara en väl så kännbar påföljd som direkt straffansvar. Vidare bör betonas den effektiva möjlighet att framtvinga avhjälpande av arbetsmiljömässiga brister som finns innesluten i tillsynsmyndigheternas befogenhet att förelägga vite. En överträdelse av förbud som meddelas med stöd av arbetsmiljölagen bör inte få innebära någon ekonomisk vinning genom brottet för överträi daren. (Här bortses från förbud som meddelats enligt 8 kap. 8 eller 9§

310 Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstiftningen

lagförslaget för vissa upplåtare.) Utredningen föreslår med hänsyn härtill och även för att fortsatt brottslighet skall förhindras att teknisk anordning eller ämne som varit föremål för sådant brott eller värdet därav skall förklaras förverkat, om det ej är oskäligt. En bestämmelse av detta innehåll har förts in i 9 kap. 4§ förslaget till arbetsmiljölag. Den föreslagna förverkandepåföljden kommer även att verka som ytterligare förstärkning av påföljdssystemet enligt arbetsmiljölagen. Det nuvarande bötessystemet, med dagsboten som ett centralt element, leder ofta till bötesbelopp som inte utgör tillräcklig sanktion mot arbetsmiljöbrott i fall där ansvaret kan anses vila påjuridisk person. Utredningen har övervägt möjligheten att vid sidan av de påföljder som föreslagits i det föregående införa särskilda ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. Frågan om eventuell reformering av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten är emellertid f. n. under utredning. Som utgångspunkt för denna utredning anges i direktiven bl. a. att det kan finnas behov av en möjlighet att rikta ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. Utredningsarbetet beräknas slutföras under år 1975. Mot bakgrund härav har arbetsmiljöutredningen avstått från att komplettera sitt förslag på denna punkt. Arbetsmiljöutredningen vill när det gäller sanktionssystemet också framhålla att brottsbalken innehåller straffbestämmelser som kan bli aktuella om man går till grunden med arbetsolyckor och andra yrkesskador. Detta gäller bl. a. vid överträdelse av arbetsmiljölagen och föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelat med stöd av 3§ arbetsmiljöförordningen. Brottsbalkens bestämmelser ger här vidsträckta möjligheter att kräva ut ansvar. l sammanhanget kan ennras om att den som av oaktsamhet orsakar annans död är underkastad straffansvar enligt 3 kap. 7 § brottsbalken. Även den som av oaktsamhet åsamkar annan person kroppsskada eller sjukdom som ej är ringa kan dömas till straff (3 kap. 8§ brottsbalken). Enligt 3 kap. 9 § brottsbalken är det också straffbart att av grov oaktsamhet utsätta annan för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom. Brottet benämns framkallande av fara för annan. Brottsbalkens nämnda bestämmelser har också betydelse i arbetsmiljösammanhanget. Vid tillämpningen måste tas hänsyn till de krav man i dag ställer på arbetsmiljön. Har exempelvis skyddsanordningar varit otillräckliga eller obefintliga eller har brister förekommit i skyddsinstruktioner eller liknande kan sålunda förfarandet falla under de direkta strallbestämmelserna i brottsbalken. Det gäller alltså att utreda om den som är ansvarig för arbetsmiljöns beskaffenhet förfarit oaktsamt, alternativt grovt oaktsamt, i fall där yrkesskada inträffat eller fara uppkommit för arbetstagares liv eller hälsa genom missförhållande på arbetsställe. Vid bedömande härav måste stor vikt läggas vid om föreskrift som arbetarskyddsstyrelsen meddelat om arbetsmiljöns beskaffenhet blivit åsidosatt. Det är en tanke som stundom har framförts att åtalsmyndigheter och domstolar kan ha ansett ansvaret för dåliga arbetsmiljöförhållanden vara i princip uttömmande reglerat i arbetarskyddslagstiftningen. Till en viss obenägenhet att åtala kan ha bidragit att arbetsgivaransvaret för arbetarskyddet kan vara svårt att fastställa vid en talan enligt brottsbalken. Beträffande den första synpunkten är det främst en informationsfråga att få fram att de direkta straffsanktionerna för överträdelser av föreskrifter om arbetsmiljöns beskaf-

Sanktionssystemet i arbetsmiljölagstiftningen 311

fenhet finns i brottsbalkens bestämmelser om vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan. Yrkesinspektionsnämnderna kan genom åtalsanmälan ha en faktisk möjlighet att verka i åtalsfrågan. Har åtalsanmälan skett av yrkesinspektionsnämnd, måste nämndens ställningstagande tillmätas grundläggande betydelse vid bedömningen av åtalsfrågan. Svårighet att fastställa arbetsgivaransvaret kan uppkomma såväl vid en straffrättslig reglering helt inom arbetsmiljölagens ram som vid prövning enligt brottsbalken. I detta avseende finns anledning att stryka under att vållande ofta kan vara att söka i brister vid planeringen av arbetet. Det kan tilläggas att i det allmänna medvetandet skadeståndspåfoljd varit intimt förknippad med reglerna i arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen. Med hänsyn till numera gällande överenskommelser om s. k. trygg- - de anställda försäkringsvägen hetsförsäkring varigenom får ersättning för yrkesskador - har emellertid skadeståndssanktionen i praktiken upphört att spela någon roll. Det är därför viktigt att möjlighet finns att få en prövning enligt brottsbalkens regler av frågan om arbetsgivaren förfarit oaktsamt. Av största vikt är att man inom polis- och åklagarväsendet äger tillräckliga kunskaper om innehållet i arbetsmiljölagstiftningen och dess tillämpning. l detta avseende har under senare tid vissa aktiviteter dragits i gång av riksåklagarämbetet i samverkan med arbetarskyddsstyrelsen. Arbetsmiljöutredningen vill understryka vikten av att denna informationsverksamhet ägnas fortsatt intresse från såväl styrelsens som åklagarnas sida. Utredningen förväntar sig att som följd av dessa aktiviteter en bättre inblick kan grundläggas hos åklagarna. Därmed bör också följa en större förståelse av de förhållanden som skall ligga till grund vid domstolsbehandling.

17 Arbetarskyddsstyrelsens författnings-

verksamhet

l7.1 Inledning

Arbetsmiljölagen avses omfatta snart sagt hela arbetslivet. lnom väsentliga områden kan lagen endast ge de grundläggande krav som gäller för arbetsmiljöns utlormning. Detta beror inte bara på mängden av olika detaljspörsmål som skall regleras, utan måste också ses mot bakgrunden av att nya frågor ständigt uppstår och att resultaten av erfarenheter och rön från arbetsplatserna samt pågående forsknings- och utvecklingsarbete kontinuerligt måste tillföras lagstiftningen. Lagen bör därför som utredningen tidigare konstaterat ha karaktären av en central ramlag. Det bör ankomma på den centrala arbetarskyddsmyndigheten att svara för den närmare författningsverksamheten inom arbetsmiljöområdet. Redan av det anförda framgår vilken vikt som måste läggas vid arbetarskyddsstyrelsens verksamhet att ge generella regler om hur arbetsmiljön i olika avseenden skall utformas. Arbetsmiljölagstiftningen bygger pä att styrelsen kan nära följa utvecklingen inom arbetslivet och inom forskningen.

För att förverkliga arbetsmiljölagens intentioner har sedan styrelsen att ge

allmänna tillämpningsföreskrifter för skilda sektorer av arbetslivet. Vidare behövs i olika avseenden vägledning i form av rekommendationer eller råd inom hela det stora och skiftande fält som utgör arbetarskyddsstyrelsens verksamhetsområde. Starka beroendeförhållanden linns mellan å ena sidan den författningsverksamhet från arbetarskyddsstyrelsens sida som antytts i det föregående och å andra sidan den löpande tillsyn, förhandsgranskning och forskning som bedrivs inom arbetarskyddsverket. Ett nära samband råder också mellan styrelsens författningsverksamhet och olika aktiviteter på arbetsmiljöns omrâde som pågår utanför verket i form av bl. a. fackliga diskussioner, forskning. utvecklingsarbete och standardiseringsarbete av olika slag. l det följande kommer främst att behandlas själva författningsverksamheten men de inbördes beroendeförhållandena måste hela tiden hållas med i bilden.

17.2 Hittillsvarande ordning och utformning

Före tillkomsten av 1949 års arbetarskyddslag fanns inte någon uttrycklig bestämmelse enligt vilken yrkesinspektionens chefsmyndighet bemyndigats

314 Arbetarskyddssozrelsens jörfatmingsverksamhet

att meddela föreskrifter e. d. angående tillämpningen av gällande lag. Det ansågs dock att chefsmyndigheten hade att utfärda erforderliga tillämpningsföreskrifter och då arbetarskyddsstyrelsen inrättades år 1949 fanns redan ett flertal s. k. anvisningar från tidigare chefsmyndigheter för yrkesinspektionen. Dessa anvisningar innehöll från början regler angående skyddsanordningar inom vissa särskilt riskabla verksamhetsområden. De första egentliga anvisningshäftena utgavs omkring år 1915 och gällde stuveriarbete respektive arbete inom stenindustrin. Anvisningarna var närmast avsedda att för tillsynsorganen ange vad de hade att påfordra i skyddshänseende beträffande lokaler, arbetsmaskiner, arbetsmetoder eller annat. l 1949 års arbetarskyddslag upptogs en allmän bestämmelse enligt vilken arbetarskyddsstyrelsen äger meddela råd och anvisningar till ledning vid tilllämpningen av lagen. Motsvarande bestämmelse i kommittébetänkandet med förslag till lagen innehöll i stället för “råd och anvisningar” uttrycket närmare föreskrifter”. Detta ändrades vid departementsbehandlingen utan att någon skillnad i sak synes ha avsetts. Fortfarande används termen anvisning eller anvisningar som en sammanfattande benämning på olika generella tillämpningsregler som arbetarskyddsstyrelsen utfardar för visst sakområde. Man talar samtidigt också om anvisning som meddelas i särskilt fall. Sådan zmvisning meddelas ofta av yrkesinspektionen som förberedelse till ett forfarande som kan övergå till att inspektionen meddelar föreläggande eller förbud mot viss verksamhet. Under åren har tillkommit en omfattande samling av tillämpningsregler till arbetarskyddslagen. Av arbetarskyddsstyrelsen har utgivits ett stort antal generella s. k. anvisningar, i första hand i styrelsens anvisningsserie men även i form av meddelanden och - tidigare - cirkulärskrivelser. Antalet anvisningshäften är f. n. över 100 vartill kommer ett antal meddelanden av ibland likvärdig karaktär. Var och en av dessa anvisningar innehåller en samling regler för ett visst område. Detta kan utgöras av vissa miljöfaktorer inom en bransch men anvisningen kan också gälla utförandet av vissa slag av teknisk anordning eller hantering av visst kemiskt ämne e. d. De olika anvisningarna är av sinsemellan mycket varierande omfång. En översikt över innehållet i häftena i arbetarskyddsstyrelsens anvisningsserie och vissa meddelanden från styrelsen finns i betänkandets bilaga l avsnitt ll.3.2. I arbetarskyddsstyrelsens anvisningshäften och meddelanden av samma karaktär förekommer som är mer eller mindre 2 ej sällan föreskrifter upprepsom finns inskrivna i arbetarskyddslagen eller ar-

.*AÖ*1|_ZJ./)

ningar av bestämmelser betarskyddskungörelsen. Här kan också noteras att många föreskrifter återkommer i olika anvisningar med varierande formulering. Vanligt är att föreskrifter i arbetarskyddsstyrelsens anvisningar på ett allmänt sätt uttrycker vad som skall gälla vid arbetarskyddslagens tillämpning beträffande viss verksamhet eller viss anordning. I vissa anvisningar anges exempelvis att arbetet skall planläggas, ordnas och bedrivas på betryggande sätt. Med uttryck för större eller mindre konkretiseringar finns sedan föreskrifter som fortfarande på ett allmänt sätt anger kravet. Stundom ansluter till de allmänna föreskrifterna anmärkningar med preciserande föreskrifter i bör-form. Vanligen följs emellertid de allmänna föreskrifterna av ett antal föreskrifter som i princip kategoriskt anger mer eller mindre preciserade krav i olika avseenden. Mångfalden av föreskrifter i ar-

Arbetarskyddsstyrelsens jörfattningsverksamhet 315

betarskyddsstyrelsens anvisningar gör det vanskligt att ange proportionerna mellan olika slag av Föreskrifter samt över huvud att sammanfattande uttala sig om föreskrifternas art. Grovt räknat synes Föreskrifterna bestå av ungefär lika delar allmänt utformade föreskrifter som i någon mån preciserade. Uppenbarligen är dock gränsen mellan nämnda slag av föreskrifter flytande. Oftast uttrycker föreskrifterna krav på viss nivå i skyddshänseende utan att binda i detalj beträffande utförandet. Vid föreskrifter som i detalj preciserar visst utförande utan att lämna rum för godtagbart alternativ är det i regel fråga om kontrollåtgärder av olika slag, såsom besiktning, fortlöpande tillsyn, läkarundersökning etc., eller om försiktighetsåtgärder vid utförande av vissa slag av riskabla arbeten, t. ex. vid nedstigning i farliga utrymmen, vid trädfallningsarbete etc. Det är dock ej helt ovanligt med föreskrifter om minimimått o. d. I allmänhet lämnas därvid utrymme för undantag antingen genom att föreskriften innehåller någon begränsning (“i regel e. d.) eller genom att yrkesinspektionen bemyndigats att ge eftergift åtminstone beträffande i bruk varande anläggning eller anordning. Stundom uttalas i anvisningarna att det är fråga om exemplifieri ng av olika sätt hur en föreskrift kan uppfyllas. Härvid lämnas ibland exempel på praktiska utföranden. En föreskrift kan också vara uppbyggd så att kravnivån framgår av en i föreskriften ingående beskrivning av godtagbart utförande. Vissa direktiv i arbetarskyddsstyrelsens anvisningar riktar sig direkt till arbetstagare. Av detta följer naturligtvis inte att arbetsgivare fritas från ansvar på ifrågavarande punkt utan normalt ligger häri en föreskrift för arbetsgivaren att organisera arbetet på visst sätt, att lämna vissa instruktioner e. d. Det förekommer - fastän i ganska liten utsträckning frånsett de fall då Övergångsbestämmelser meddelas - att yrkesinspektionen uttryckligen bemyndigas att meddela dispens i frågor som regleras i anvisningarna] enstaka fall har arbetarskyddsstyrelsen förbehållit sig att träffa avgöranden om avsteg från anvisningarna i särskilda fall. I samband med att föreskrifter meddelas om ikraftträdande är det vanligt att yrkesinspektionen bemyndigas meddela eftergifter från fordringar enligt anvisningar under en övergångstid. Förslag tillanvisningar utarbetas i allmänhet av grupperi vilka kan ingå företrädare for arbetsmarknadsparter. leverantörer och andra intressen som berörs av förslaget. däribland myndigheter med närliggande verksamhet. Hiirutöver avspeglas beroendeförhållanden mellan arbetatrskydtlsstyrelsens och andra myndigheters verksamhet på många sätt i styrelsens zinvisningar. l ingressen till en del zmvisniitgatr linns antecknat att szmirfid med viss myndighet föregått utfzirdzindet. l arbetarskyddsstyrelsens ztnvisningztr ingår vidare en rad hâinvisningztr till bestämmelser som meddelats av andra myndigheter. Till omfattningen nästan jämförliga med de anvisningar arbetarskyddsstyrelsen själv gett ut är de normsamlingar och standarder som på ett eller annat sätt auktoriserats av arbetarskyddsstyrelsen. Dessa har utarbetats under medverkan av personal från arbetarskyddsstyrelsen men utges av andra organ. Genom att de godtagits av arbetarskyddsstyrelsen anses de i viss utsträckning likvärdiga med de direktiv som styrelsen själv utgett. Normsamlingarna är i stort sett utformade på samma vis som föreskrifter i en författning. På tryckkärlsområdet föreligger sålunda ett antal normsamlingar utgivna

316 Arbetarskyddsstyrelsens jörfattningsverksamhet

av lngenjörsvetenskapsakademiens (IVA:s) tryckkärlskommission och lVA:s svetskommission. På detta område finns vidare normer som getts ut av Svenska kyltekniska föreningen. Normerna har godkänts av arbetarskyddsstyrelsen med varierande formuleringar. Beträffande lyftanordningar och lyftredskap finns också en utförlig reglering av arbetarskyddet genom normer och standarder utarbetade inom enskilda organisationer. främst lVA:s kran- och hisskommission men även fackorgan inom Sveriges standardiseringskommission (SIS). Vissa av dessa normer och standarder har godkänts av arbetarskyddsstyrelsen. l fråga om truckar. skyddshjåilms utforaitde m. m. föreligger också vissa av arbetarskyddsstyrelsen godkända standarder. De normer och standarder som nämnts i det föregående gäller åtminstone i huvudsak utförande, anordnande, kontroll o. d. av olika produkter, låt vara att i anslutning härtill ofta anges hur man skall förfara vid hanteringen av produkten. Det finns även fristående standarder som avser enbart hanteringen av viss produkt eller bedömningen av viss arbetsmiljöfaktor. Även sådana standarder har i enstaka fall godkänts av arbetarskyddsstyrelsen. Här kan nämnas de beslut av styrelsen som innebär att viss standard skall gälla vid hantering av container i samband med stuveriarbete och att viss standard skall i fråga om mätmetoder och riktvärden ligga till grund vid bedömning av risk för hörselskada vid bullerexponering.

17.3 Synpunkter på den nuvarande utformningen av

arbetarskyddsstyrelsens anvisningar

l arbetarskyddsstyrelsens anvisningar finns på många områden inom arbetslivet ett rikt och givande material till ledning vid anordnande av olika slags arbetsplatser och personalrum, vid konstruktion och tillverkning av olika slags maskiner och andra tekniska anordningar, vid utförande av skilda arbetsuppgifter m. m. Ofta lämnas dessutom värdefulla faktasammanställning-

ar i ett inledande avsnitt till anvisningstexten. Häri lämnas upplysningar om

fysikaliska, kemiska eller biologiska egenskaper av betydelse i skyddshänseende hos olika ämnen och produkter, om skaderisker i olika avseenden m. m. Man har på detta sätt fått fram samlingar som kan tjäna inte bara som viktiga styrmedel utan även som informationskällor av stor betydelse för ar-

betarskyddet. Värdet ökas av att i anvisningshäftet erinras om vissa författ-

ningsbestämmelser som meddelas i annan ordning men som bör beaktas i sammanhanget. Det sätt varpå anvisningsverksamheten hittills bedrivits skapar ibland svårigheter från synpunkten att en i möjligaste mån enhetlig reglering bör gälla beträffande olika sektorer av arbetslivet. En rad exempel finns på bestämmelser som formulerats olika för olika arbetsområden och därför kan uppfattas som om i viss mån olika krav gäller. Vidare förekommer föreskrifter som skulle kunna ges en mera vidsträckt innebörd men där syftningen på viss bransch e. d. gör att icke särskilt reglerade områden faller utanför. En önskan att ge detaljföreskrifter för en mängd olika sektorer kan sålunda lätt åstadkomma att rättstillståndet i skyddshänseende framstår

Arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamher

som osäkert eller oreglerat på andra områden. En olägenhet kan också vara att regleringen på vissa områden blir föråldrad eftersom man inom ett så stort författningsmaterial inte förmår kontinuerligt följa upp med ändringar som behövs med hänsyn till nya erfarenheter och rön. På grund av utformningen av anvisningarna har det ofta framstått som oklart i vad mån dessa är bindande vid tillsynsverksamheten. Någon gång finns i anvisningarna uttryck som skulle kunna tolkas så att en viss föreskrift gäller oavsett om man på annat sätt kan åstadkomma tillfredsställande förhållanden i skyddshänseende. l och för sig är det ofrånkomligt att en del föreskrifter är villkorslöst bindande. Å andra sidan torde flertalet av de bestämmelser som finns i anvisningarna ha sådan karaktär att utrymme bör finnas för yrkesinspektionen att göra avvägningar i det enskilda fallet. Detta torde också överensstämma med den gängse tolkningen. Till bristande överskådlighet bidrar också att gränsen mellan arbetarskyddsstyrelsens anvisningsserie och meddelandeserie är oklar. Sålunda utfärdas ej sällan anvisningar för ett visst område i meddelandeform med väl så utförlig reglering som i vissa anvisningshäften. Normsamlingar och standarder ger beträffande olika slag av tekniska anordningar, främst på tryckkärls- och lyftdonsområdet, synnerligen utförliga regler som godkänts av arbetarskyddsstyrelsen. Arbetarskyddsstyrelsen har här med en i förhållande till resultatet relativt liten personalinsats kunnat inlemma viktiga skyddsområden inom författningsverksamheten. Genom samarbete med representanter för tillverkare, brukare och kontrollorgan har man på ett praktiskt sätt tillförsäkrat sig att hänsyn tas till utveckling och nya tekniska erfarenheter. Den rättsliga karaktären av olika regler i normsamlingar och standarder som godkänts av arbetarskyddsstyrelsen har emellertid sedan lång tid tillbaka varit oklar. Detta framgår också av att arbetarskyddsstyrelsens förfaringssätt vid godkännandet växlar under olika tidsperioder. Ofta nämns att yrkesinspektionen, i vissa fall arbetarskyddsstyrelsen. kan lämna dispens från en del av bestämmelserna. Tillsammans med utformningen i övrigt av normerna ger detta ett intryck av att dessa i andra delar är tvingande vilket samtidigt sakligt sett i många avseenden måste ifrågasättas. Som ett exempel på detta kan anföras de detaljerade regler som finns angående svetslicens o. d. Vid godkännande av normsamlingar under senare år har på ett klarare sätt angetts att godkända normer är att anse som föreskrifter om hur arbetarskyddslagstiftningens fordringar kan uppfyllas och att även andra vägar härvidlag står till buds förutsatt att de ger likvärdigt resultat i skyddshänseende. l viss utsträckning kan tidigare godkända standarder tolkas med ledning av dessa fastställelsebeslut. l många fall finns dock fortfarande osäkerhet om innebörden av arbetarskyddsstyrelsens tidigare meddelade godkännanden. Vidare kan noteras att i normsamlingarna som primär rättskälla tagits in föreskrifter om olika slags besiktningsförfaranden där underlåtenhet att följa föreskrifterna torde vara straffsanktionerad enligt arbetarskyddskungörelsens ansvarsbestämmelser. En viss ändring i detta tillvägagångssätt har skett under senare tid genom att i meddelandeform anges den skilda karaktären av olika normer. L Särskilt med hänsyn till att normsamlingar och standarder inte ingår i någon särskild publikationsserie inom arbetarskyddsstyrelsen har det också

Arbetarskyddssryrelsens författningsverksamhet

framstått som en brist att styrelsens beslut om fastställelse inte publicerats på annat sätt än genom att det tagits in i respektive publikation. Fr. 0. m. år 1973 lämnar arbetarskyddsstyrelsen i sin meddelandeserie uppgift om när fastställelse sker. Som en olägenhet kvarstår dock att standarder och normer ej är tillgängliga på samma sätt som arbetarskyddsstyrelsens anvisningar och ofta är relativt dyra i inköp.

17.4 Den framtida utformningen av författningar m. m.

från arbetarskyddsstyrelsen

I en proposition till 1975/76 års riksmöte föreslås på grundval av betänkandet (SOU 1973:23) Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser införande av en lag om kungörande av lagar och andra författningar. Enligt den föreslagna lagen skall författningar som beslutas av central förvaltningsmyndighet under regeringen kungöras i författning som enligt regeringens beslut myndigheten låter utge. Om sådan författningssamling saknas, skall författningen utges i annan av regeringen bestämd författningssamling som utges genom central förvaltningsmyndighets försorg. Med författning förstås i detta sammanhang generell föreskrift av central förvaltningsmyndighet. Av uttalanden i betänkandet framgår att arbetarskyddsstyrelsen tillhör de förvaltningsmyndigheter som skall låta utge författningssamling. Enligt förslag i nämnda betänkande kan anvisningar och råd. som central förvaltningsmyndighet meddelat för tillämpningen av lagar eller andra författningar, tas in i författningssamling. Arbetsmiljöutredningen utgår i det följande från att myndigheternas författningar kommer att regleras i huvudsaklig överensstämmelse med berörda förslag. Vad först angår ämnesindelningen i arbetarskyddsstyrelsens författningssamling är det enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning ändamålsenligt att i stort sett anknyta till den indelning som hittills skett i olika anvisningshäften. Lämpliga indelningar kan sålunda vara olika arbetsområden, olika slags tekniska anordningar eller olika arbetsmiljöfaktorer, antingen hänförda till viss bransch eller liknande eller också mera generellt inriktade. En i möjligaste mån enhetlig reglering bör gälla i fråga om olika sektorer i arbetslivet. Från denna synpunkt finns anledning att sträva efter att ge författningssamlingarna en så generell syftning som möjligt. Med hänsyn till det sätt på vilket författningsarbetet av praktiska skäl måste läggas upp är det emellertid naturligt att arbetet ofta bedrivs inom begränsade avsnitt. Att i sådana fall avvakta att en mera fullständig reglering kan komma till stånd kan verka i hög grad fördröjande på författningsarbetet. På arbetsmiljöns område är det angeläget att de föreskrifter som arbetats fram utfärdas snarast möjligt. Det kan sålunda även i fortsättningen vara nöd- a vändigt att gå fram etappvis. Som ett led i den ökade satsningen på arbetsmiljön har även arbetarskyddsstyrelsens anvisningsverksamhet vuxit och för varje år stiger antalet under året nytillkomna och reviderade anvisningar. Detta sker i kraft av uppfattningen att en fast och effektiv tillsyn liksom en meningsfull förhandsgransk-

Arberarskyddsstjzrelsens författningsverksamhet

ning förutsätter att stor vikt läggs vid att skapa generella tillämpningsföreskrifter. Även utredningen vill starkt betona detta. Inom begreppet föreskrift faller alla påbud av myndighet till allmän efterrättelse. l allmänhet gäller också som förutsättning att påbudet är på något sätt sanktionerat, t. ex. genom straffbestämmelse eller genom bestämmelse i om Föreläggande eller förbud som kan vara förenat med vite eller vars åsij dosättande medför straff. En bör-föreskrift kan inte vara direkt straffsanktionerad. Däremot kan en sådan föreskrift beaktas vid den avvägning som sker hos myndighet vid prövning om ingripande skall ske med föreläggande eller förbud. Med denna bestämning av begreppet föreskrift undviks avgränsning mellan föreskrift och bindande anvisning. l stället kommer gränsen att enbart gå mellan å ena sidan föreskrift och å andra sidan exempel på godtagbara utföranden, rekommendationer, råd, information e. d. I arbetarskyddsstyrelsens författningssamling bör givetvis ingå av styrelsen meddelade direkt straffsanktionerade föreskrifter. När det gäller sådana föreskrifter är det för klarhetens skull ett oavvisligt krav att av texten i författningen framgår att överträdelse medför straffpåföljd. Redan i detta sammanhang bör också framhållas att föreskrifter som är direkt straffsanktionerade skall tas in i sin helhet i själva författningen och inte införlivas med styrelsens författningar bara genom hänvisning till normsamling eller standard. I författningssamlingen skall likaledes ingå alla andra föreskrifter som meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Det är här fråga om till en obestämd krets riktade påbud av alla slag oavsett vilken form som valts. Föreskriften kan sålunda i detalj ange visst förfarande eller liknande men kan också ha en sådan utformning att den förutsätter en avvägning i det enskilda fallet. Det sistnämnda kan bl. a. vara fallet beträffande föreskrifter att viss anordning skall vara utförd på angivet eller likvärdigt sätt. Det skall härvid observeras att även föreskrifter i bör-form kan läggas till grund för yrkesinspektionens ingripande. Beträffande föreskrifter som inte är direkt straffsanktionerade är angeläget att på ett annat sätt än hittills varit vanligt söka begränsa dessa till bestämmelser som verkligen innebär en precisering av de allmänna föreskrifterna i lag och tillämpningsförordning. Sålunda bör man avstå från att meddela föreskrifter som endast framstår som upprepningar eller omskrivningar av nämnda allmänna föreskrifter. I stället för att utan särskild precisering omskriva en föreskrift i arbetsmiljölagen eller tillämpningsförordningen så att föreskriften begränsas att gälla det ifrågavarande området bör - i den utsträckning detta är möjligt - anges vad som följer av bestämmelsen för den behandlade verksamheten. Vidare bör vad som närmast är att anse som rekommendationer eller råd inte utformas som föreskrifter. Det bör även undvikas att i föreskriftens form ta upp detaljregler som avser en bland mängder av säkerhetsåtgärder som är aktuella vid vissa arbetsuppgifter och mera hör hemma i en handbok. Förutom att större Överskådlighet vinns i fråga om arbetarskyddsstyrelsens egentliga författningsverksamhet kommer innehållet att på detta sätt bli mera lättillgängligt för läsarna. Önskvärt är också att man vid precisering av de allmänna föreskrifterna 5. i arbetsmiljölagen söker täcka ett så vitt fält som möjligt och inte hänför

320 författningsverksamhet Arbetarskyddsszfyrelsens

tillämpningsföreskriften till alltför begränsat ämnesområde. Är det nödvändigt att dela upp föreskrifter av i princip samma innehåll på skilda författningar bör enhetliga formuleringar eftersträvas. Beträffande utformningen av föreskrifter kan även framhållas att det bör eftersträvas att ange visst preciserat krav i skyddshänseende utan att därför i detalj binda beträffande sättet för hur kravet skall uppfyllas. Annars kan föreskriften lätt bli en spärr för utvecklingen och i olyckliga fall hindra förbättringari arbetsmiljön. Arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet bedrivs redan i stor utsträckning i enlighet med detta synsätt. Särskilt i fråga om försiktighetsåtgärder vid utförande av arbete med särskilda risker kan det dock stundom vara lämpligt att - såsom också redan sker - i detalj föreskriva det tillvägagångssätt som krävs. l systemet med föreläggande eller förbud ligger att yrkesinspektionen har möjligheter att ta ställning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet åtminstone i de fall då föreskrift ej utformats helt kategoriskt. Detta framgår bl. a. av yrkesinspektionens befogenhet att sätta ut lämplig tid inom vilken viss åtgärd skall vara vidtagen, utan att härvidlag vara bunden av några bestämda frister. Begränsningar i yrkesinspektionens antydda befogenhet kan naturligtvis i olika hänseenden föreligga med hänsyn till föreskriftens utformning. Sålunda kan exempelvis arbetarskyddsstyrelsen ha förbehållit sig rätten att medge avvikelse. Beträffande vissa föreskrifter som i sig innefattar en möjlighet till avvägning kan vara lämpligt att ange dispensmöjlighet för yrkesinspektionen. I Övergångsbestämmelser kan t. ex. den formen väljas att beträffande äldre anläggning föreskrivs att denna - oavsett viss ny föreskrift - efter medgivande av yrkesinspektionen får användas fram till viss tidpunkt, om detta kan ske utan fara. Det är för olika mottagargrupper ofta praktiskt att föreskrifter och annan information inom ett ämnesområde finns samlade inom ramen för ett och samma författningshäfte. Det kan därför finnas anledning att beträffande olika arbetsområden, arbetsanordningar, material e. d. ge ut föreskrifter och vägledning i övrigt i en samlad författning. Härigenom kan också olika regler presenteras i sitt sammanhang på ett sätt som är till fördel både när man tar del av föreskrifter och när man önskar inhämta tekniska, medicinska och andra fakta inom området eller vill ha anvisningar om hur en viss föreskrift kan uppfyllas. Självfallet bör samtidigt hinder inte möta mot att ge ut föreskrifter separat. l fall där det är lämpligt att i ett författningshäfte sammanföra material av olika slag är det emellertid väsentligt att genom olika slags tryckstil och liknande redaktionella anordningar markera om det är fråga om föreskrifter eller om anvisningar, råd eller bakgrundsupplysningar. Vidare måste framgå om det är fråga om primärföreskriftereller föreskrifter som meddelats i annan ordning. Arbetsmiljöutredningen vill därför betona att stor uppmärksamhet bör ägnas åt den redaktionella utformningen av författningshäftena. Illustrationer är ofta till stor nytta när det gäller att göra innehållet klart och lätttillgängligt. I sammanhanget kan tilläggas att författningarna från arbetar- ; l skyddsstyrelsen med tanke på användningssättet bör ha ett hållbart utförande och ett hanterligt format. F. n. ger arbetarskyddsstyrelsen ut meddelanden i en särskild serie. Någon bestämd gräns finns inte mellan denna serie och styrelsens anvisningsserie.

Arbetarskyddssryrelsens författningsverlcsamhet 321

l styrelsens kommande författningssamling torde böra ingå inte bara författning av mera permanent giltighet utan även meddelanden föranledda av akuta eller tillfälliga behov. Är det fråga om löpande information om olika aktiviteter eller liknande är det i allmänhet tillräckligt med ett omnämnande i den periodiska tidskrift som styrelsen ger ut. lnom arbetarskyddsstyrelsen har inletts en verksamhet med att ge ut sammanfattningar av en del av styrelsens anvisningar. Foldrar av olika slag kan vara ett lämpligt sätt att rikta uppmärksamheten på det material som finns i författning. Det måste samtidigt hållas fast vid att någon ersättning för författningarna inte kan åstadkommas på denna väg. Det kan givetvis heller aldrig göras något avkall på kravet på klarhet och största möjliga lättillgänglighet under hänvisning till att broschyrer i populär form ges ut parallellt. För reglering i form av standarder lämpar sig i första hand egenskaper hos tekniska anordningar och andra produkter. Föreskrifter om typgodkännande samt om besiktning och fortlöpande tillsyn bör däremot direkt av utges arbetarskyddsstyrelsen liksom alla andra bestämmelser som är förenade med direkt straffsanktion. Även föreskrifter om hur visst arbete skall bedrivas bör lämpligen ingå direkt i arbetarskyddsstyrelsens författningar. Från arbetarskyddshåll har framhållits att det kan vara svårt att ingripa i en arbetsmiljöfråga som reglerats genom hänvisning till standard, om det sedan visar sig att standarden inte är tillfredsställande. Det är nämligen ofta förenat med betydande omgång att få standarden ändrad. Under alla förhål› landen är det dock klan att arbetarskyddsstyrelsen alltid kan upphäva en hänvisning till standard och därefter genom att själv utge föreskrifter få till stånd den önskade ändringen. Hänvisning till standard kan ske på olika vis. En modell är att styrelsen föreskriver att teknisk anordning, vara eller provning skall utföras enligt standarden eller på likvärdigt sätt. En skrivning där myndigheten meddelar att anordning, vara eller provning enligt standarden uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till arbetarskyddsstyrelsens bestämmelser anger språkligt sett inte visst krav som bindande och är alltså formellt inte en föreskrift. Det torde kunna konstateras att någon skillnad i betydelse knappast tidigare avsetts med dessa skilda uttrycksformer. Båda de angivna förfaringssätten synes stå i överensstämmelse med internationellt vedertagna regler om hänvisning till standard. Arbetsmiljöutredningen vill understryka att det är nödvändigt att myndighet vid hänvisning till standard tar ställning till om det är fråga om att meddela en föreskrift eller rekommendation och utformar hänvisningen så att det klart framgår vilketdera som avses. För att arbetarskyddsstyrelsens författningar skall få största möjliga genomslagskraft föreslår arbetsmiljöutredningen att på arbetsställe skall finnas tillgängliga, förutom arbetsmiljölagen och tillämpningsförordningen, de övriga författningar som utfärdats med stöd av lagen eller förordningen och rör den verksamhet som bedrivs där (16§ förslaget till tillämpningsförordning). Det är härvid viktigt att av styrelsens författningar framgår innehållet även i standard som hänvisas till i styrelsens föreskrifter. Ett sätt kan vara att standarden tas in som bilaga i författningen. Vad gäller författningsarbetet över huvud kan vidare anföras följande. Enligt arbetsmiljöutredningens förslag kommer det närmare innehållet i arbetsmiljölagstiftningen att i betydande utsträckning utformas av arbetarskydds-

Arbetarskyddsstyrelsens förfarrningsverksamher

styrelsen. En fast form måste härvid finnas för det formella förfarandet i fråga om kungörande, publicering, ikraftträdande, identifiering etc. av tillämpningsförfattningarna. Införandet av en särskild författningssamling för arbetarskyddsstyrelsen bör inte inverka på formen för utgivande av skrifter av vetenskaplig eller utredande karaktär. Sådana skrifter ges f. n. ut som ett resultat av verksamheten inom främst styrelsens arbetsmedicinska avdelning. Här finns dels en vetenskaplig skriftserie benämnd Arbete och hälsa med olika vetenskapliga undersökningsrapporter, uppdragsrapporter och bidrag, dels metodrapporter, utbildningsrapporter från olika områden inom styrelsens verksamhet.

17.5 synpunkter på av

Ytterligare uppläggningen

författningsarbetet

Arbetarskyddsstyrelsen har under lång tid genom en omfattande anvisningsverksamhet vunnit stor erfarenhet vid utarbetande av vägledning i skyddshänseende. I avsnitt ll i bilaga 1 till betänkandet har redovisats arbetarskyddsstyrelsens arbetssätt vid verksamhetens bedrivande. Vid en analys av de olika faserna i författningsarbetet kan följande indelning användas: Identifiering av problem, utvecklingstendenser etc. Initiering och förankring av projekt och Verksamhetsinriktning. Utarbetande av föreskrifter.

\lO\«l|-bL›JI\)I-

Komplettering och ändring av gällande föreskrifter. Information om meddelade föreskrifter. Uppföljning av föreskrifter för att konstatera efterlevnaden. Utvärdering av tillämpningen av föreskrifter, främst för att konstatera effekter och orsaker.

Behovet att i tid varsebli problem och förändringar blir allt starkare med hänsyn till den snabba utvecklingen inom arbetslivet. Avgörande för arbetarskyddsstyrelsens möjligheter att möta detta behov är hur styrelsens utåtriktade kontakter fungerar. Viktig är här styrelsens direkta kontakt med fackförbund, branschorganisationer, tillverkare, leverantörer och andra intressenter. Vidare erinras om att yrkesinspektionen har numera förstärkts med en särskild nämnd. De lokala skyddsorganisationerna byggs ut och får allt större betydelse. Mycket torde kunna vinnas genom en organiserad erfarenhetsåterbäring från lokal till regional nivå och därifrån till det centrala organet. Genom planering av grupper inom olika sakområden kan arbetsmiljöproblem komma att identifieras på ett tidigare stadium. En stor del av de samlade resurserna i landet vad avser kunskaper och erfarenheter om utvecklingstendenser i arbetsmiljön, framför allt beträffande maskiner, apparater o. d., finns hos standardiseringsorganen. Det är enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning av värde att dessa resurser även i fortsättningen kan utnyttjas inom arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet for tidig identifiering av uppkommande frågor. Även med beaktande av dessa kontaktytor kvarstår ett betydande behov

Arbetarskyddsszjyrelsens författningsverlcsamhet 323

av bättre statistikunderlag och mera utvecklade metoder för att risker inom arbetsmiljöns stora och komplicerade fält skall bli uppmärksammade i tid och kunna mötas med Föreskrifter och anvisningar. Till identifieringsarbetet hör också att inventera behovet av forskningsprojekt som underlag för anj visningsarbetet. Här kan framför allt pekas på samarbetet mellan tillsyns- 3 avdelningen och den arbetsmedicinska avdelningen inom arbetarskyddsstyrelsen. I utarbetandefasen behövs ofta en omfattande informationsinhämtning och informationsbearbetning. l vissa fall krävs kompletterande forskning och utvecklingsarbete. Arbetet måste, som redan sker, förankras i grupper vari ingår företrädare för olika kunskaps-, erfarenhets- och intresseområden. Huvudvikten måste alltid läggas på samverkan med arbetsmarknadens parter. Vad gäller arbetet inom standardiseringsorganen kan i detta avseende invändning göras mot att regler på arbetsmiljöområdet utarbetas inom kommittér som i stort sett saknar arbetstagarrepresentation. Däremot synes arbetarskyddsstyrelsen vara företrädd på alla nivåer så långt resurserna tillåter. En arbetstagarrepresentation skulle kunna berika standardiseringsarbetet med praktiska erfarenheter och synpunkter på hur man bäst gör materialet tillgängligt. Några hinder finns i och för sig inte mot att ta in representanter för de anställda i standardiseringsorganen och deras kommittéer. Arbetstagarparten synes emellertid f. n. sakna resurser för ett djupare sådant engagemang. l detta läge får det t. v. liksom hittills ankomma på arbetarskyddsstyrelsen att tillse att de anställda bereds tillfälle att lämna synpunkter på standardförslag som styrelsen avser att utnyttja i det officiella regelsystemet. Pâ sikt bör dock övervägas hur arbetstagarparten skall beredas ett mera direkt inflytande över de arbetsmiljöfrågor som kommer upp i standardi-

seringsarbetet.

Publiceringen av föreskrifter kommer delvis i ett annat läge om den fo-

reslagna lagstiftningen om författningssamlingar genomförs. Skulle så inte ske är det nödvändigt att arbetarskyddsstyrelsen på egen hand utformar närmare regler om

författningspublicering.

Beträffande information om utfärdade författningar inom arbetarskyddet kan i övrigt hänvisas till arbetarskyddsstyrelsens dokumenterade erfarenheter i ämnet. Arbetsmiljöutredningen vill framhålla att det är av stor betydelse att inte kostnadsmässiga hänsyn lägger hinder i vägen för spridning av författningarna till alla dem som kan ha nytta därav i skyddsverksamhet eller i det egna arbetet. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 17.6. Uppföljning och utvärdering går delvis in i varandra. En förutsättning för att tidigt upptäcka problem i fråga om föreskrifters konsekvenser är att arbetarskyddsstyrelsen redan vid utfärdandet och därefter fortlöpande bedriver en organiserad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Metoder bör finnas för dels uppföljning av hur föreskrifter tillämpas av yrkesinspektionen och på arbetsplatserna, dels utvärdering av det faktiska resultatet av normarbetet. En analys kan sedan ge värdefull information om bl. a. föreskrifters styrningsgrad. Exempel på frågor som kan belysas genom en sådan analys är i vad mån olika former av föreskrifter är lämpade som underlag för verksamheten inom arbetsmiljöområdet. De olika aktiviteter som nu berörts kan tillsammans sägas utgöra en helhet,

där erfarenheter från föregående faser utnyttjas i efterföljande led och där

324 färfattningsverksamhet Arbetarskyddsstyrelsens

- schematiskt sett - den Första fasen ånyo aktualiseras sedan övriga aktiviteter gåtts igenom. Naturligtvis får ett sådant betraktelsesätt inte på ett stelt sätt binda upp verksamheten. Det är väsentligt att Författningsverksamheten, som är av grundläggande betydelse För ett stort Fält inom samhällslivet, bedrivs med öppen blick För alla möjligheter att genom normer och genom initiativ på alla nivåer skapa Förutsättningar För ett säkert och meningsfullt arbete. Samhällets olika sektorer har successivt blivit alltmer inbördes hopkopplade och skilda myndigheters Författningar tenderar på många sätt att överlappa varandra. Detta gäller inte minst arbetsmiljön i Förhållande till andra sidor av samhällslivet. Exempel på verksamhet hos andra myndigheter som För arbetarskyddsstyrelsens del är särskilt aktuell är det Författningsarbete som bedrivs inom produktkontrollnämnden, naturvårdsverket, industriver- V ket, planverket, Sjöfartsverket och trafiksäkerhetsverket. Det Förekommer ett samarbete mellan myndigheterna För att få fram Författningar som tillgodoser aspekter som de olika myndigheterna har att främja. Ett flertal sådana Författningar finns som berör arbetarskyddet. De kan ha skapats både genom att arbetarskyddsstyrelsen i samråd med andra myndigheter , gett ut egna publikationer och genom att styrelsen i samarbete påverkat . andra Författningsutgivande myndigheter i en riktning som inneburit att dessa tillgodoser arbetarskyddets krav i sina Författningar. Arbetsmiljöutredningen vill understryka betydelsen av att Författningsarbetet bedrivs också _i sådana gemensamma former. Enligt kungörelsen 1970:641 skall myndighet underställa regeringen frågor f om att meddela ändrade eller nya Föreskrifter. anvisningar eller råd som kan ;g

i väsentlig grad leda till kostnadsökningar. Arbetarskyddsstyrelsens stånd- -_i

3 punkt att kungörelsen inte är tillämplig på styrelsens arbete. eftersom styrelsen utfärdar sina anvisningar med stöd av allmän lag, har godtagits. Utredningens Förslag har - i enlighet med bestämmelserna i den nya rege- 5 ringsformen - den uppläggningen att bemyndigandena För arbetarskyddsstyrelsen tas upp i en av regeringen utfärdad Förordning. l arbetarskyddsstyrelsens normarbete ligger att det gäller att så snabbt g som möjligt komma till rätta med vissa Förhållanden. Ett underställningsförfarande enligt kungörelsen 1970:641 skulle därför utgöra en betydande olägenhet. Utredningen utgår därför från att någon ändring inte sker i Förhållande till vad som nu gäller. Genom tillämpningsförskrifter preciseras kraven på arbetsmiljön. Styrning genom Föreskrifter förutsätter att den som fastställer kraven har ingående kunskap om olika Förhållanden och orsakssammanhang och har möjlighet i att nära Följa Förändringar i den pågående utvecklingen. Inom arbetsmiljön är området utomordentligt vidsträckt, variationsrikedomen stor och orsaks- .f Förändrade situationer uppstår ständigt. Författ-

sammanhangen komplexa. u:

ningsverksamheten ställer därför höga anspråk på arbetarskyddsstyrelsen. i

För att styrelsen skall kunna genomFöra Författningsarbetet så att en fast å grund skapas För tillämpningen fordras goda personella resurser inom olika Ö sakområden. Dessutom krävs tillgång till kvalificerad juridisk expertis som kan Följa och samordna Författningsarbetet i dess helhet och se till att Fö- . reskrifterna blir klara och enhetliga. l Det linns dock när det gäller styrning genom tillämpningsföreskrifter alltid i

Arberarskyddsstyrelsens jörjfattningsverlcsamhet 325

snäva gränser för vad som är möjligt att i detalj reglera. Det kan härvid konstateras att meningen med författningsverksamheten, som arbetsmiljöutredningen ser det, inte kan vara att åstadkomma detaljreglering av alla förhållanden inom arbetslivet. l detta sammanhang kommer inte minst sådana omständigheter som gäller komfortsidan i arbetssituationen eller har avseoch sociala förhållanden in i bilden. Här måste helt ende på psykologiska 1 naturligt även andra former för den centrala tillsynen utnyttjas. Sådana former kan avse bl. a. informationsspridning av olika slag, påverkan av synsätt och värderingar inom arbetslivet och utveckling av metoderna för yrkesinspektionens tillsyn. Gäller det å andra sidan att sätta spärr för missförhål- Iandena är det självfallet nödvändigt att samtidigt meddela Föreskrifter som anger fasta kriterier för vad som kan godtagas.

17.6 av föreskrifter

Spridning arbetarskyddsstyrelsens

På flera ställen i betänkandet har understrukits att den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen till väsentlig del kommer att innefattas i de föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar. Det är därför angeläget att få till stånd en snabb och enkel spridning av arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter. Nuvarande system innebär vissa nackdelar. Priset på anvisningarna är högt. Detta beror till stor del på att kostnaden per exemplar blir stor vid små upplagor. Vidare kan anvisningarna normalt varken fås från arbetarskyddsstyrelsen eller yrkesinspektionen utan beställs hos ett förlag. Såväl arbetarskyddsverkets personal som köparna upplever omgången att få tag i anvisningarna som ett hinder i skyddsarbetet. Yrkesinspektionens tjänstemän har att under inspektioner gå igenom anvisningar som är aktuella för arbetsstället med skyddsombud och företrädare för arbetsgivarna. När dessa sedan önskar få anvisningarna för närmare kännedom och för att ha dem tillgängliga på arbetsstället är yrkesinspektionen nödsakad att hänvisa till att anvisningar kan köpas från förlaget till viss kostnad. Yrkesinspektionen måste dessutom bereda parterna på viss väntetid. Läget framstår som otillfredsställande med tanke på de resurser som satsas på att få fram anvisningar och med hänsyn till vikten av att dessa finns tillgängliga för dem som är verksamma inom arbetarskyddet. Det finns alltså en rad nackdelar förknippade med det nuvarande systemet. Utredningen finner det vara av vikt att en ordning skapas som bättre tillgodoser behovet av information. Till övervägande bör enligt utredningens uppfattning tas upp möjligheten att gratis distribuera föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att arbetarskyddsstyrelsen snarast utarbetar närmare förslag om gratis spridning av styrelsens anvisningar. Utgångspunkten bör härvid vara att föreskrifterna skall vara kostnadsfria för dem som behöver dem i skyddsarbetet.

18 Arbetarskyddsverket

18.1 Allmänna synpunkter

Arbetsmiljöutredningen utgår från att arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen skall vara tillsynsorgan för arbetsmiljölagstiftningen. I delbetänkandet Bättre arbetsmiljö tog utredningen upp verkets organisation och arbetsformer till ingående behandling. Genom statsmakternas beslut har också en omorganisation skett. Både centralt och regionalt har arbetsmarknadens parter blivit representerade i beslutsfunktionerna inom verket. Förutvarande arbetsmedicinska insitutet har gått upp i arbetarskyddsstyrelsen, som i samband därmed utökats och organiserats på tre avdelningar, en för tillsyn. en för forskning och utbildning och en for administration och lagfrågor. Inom yrkesinspektionen har flera specialinspektioner upphört och deras arbetsuppgifter överförts till den allmänna yrkesinspektionen. Denna har också utökats och har organiserats på 19 distrikt i stället for tidigare ll. Genom dessa reformer har arbetarskyddsverket fått bättre möjlighet att fungera som tillsynsorgan. Det förslag till arbetsmiljölag som utredningen lägger fram innebär emellertid så stora nyheter i fråga om tillsynsområde och krav på medverkan från tillsynsorganen. att utredningen funnit det nödvändigt att ta upp den offentliga tillsynen på nytt både generellt och med hänsyn till vissa speciella frågor. Den föreslagna arbetsmiljölagen slår fast långtgående krav på arbetsmiljön. vägledande för uppläggningen har varit att utforma regler som ger möjligheter till en fortlöpande anpassning av de anspråk som skall kunna ställas på arbetsförhållandena till den utveckling som sker i samhället. Detta har tillsammans med andra skäl som talat i samma riktning lett fram till en utpräglad ramlagstiftning. Målet och principerna fastslås i lagstiftningen men det har i hög grad överlämnats till arbetarskyddsmyndigheterna att i skilda hänseenden uttrycka och formulera de krav som skall ställas på olika forhållanden i arbetslivet. Mot den bakgrund som angetts blir lagstiftningens effektivitet och slagkraft i utomordentlig hög grad beroende av hur vidareutvecklingen av intentionerna kan ske på myndighetsplanet. En ansvarsfull och arbetskrävande uppgift läggs på arbetarskyddsstyrelsen att i nära samverkan med arbetsmarknadens parter och näringslivet utarbeta de föreskrifter som med stöd av lagstiftningen skall gälla på olika områden. Förverkligandet av lagstiftningens intentioner ute i arbetslivet skall na-

328 Arbetarskyddsverket sou 1976:1

turligtvis ske genom arbetsgivarnas och arbetstagarnas försorg. Ytterst måste det dock ankomma på samhället att trygga att så sker. För detta behövs bl. a. en effektiv offentlig tillsynsorganisation med uppgift att ge råd och vägledning men också övervaka och kontrollera i den utsträckning detta är nödvändigt. I denna tillsynsfunktion ingår också att på grund av lagstiftningen fatta de rättsliga beslut av tvångskaraktär i form av exempelvis Föreläggande eller förbud som utgör led i det sanktionssystem som tillskapats för att trygga efterlevnaden av de materiella lagreglerna. Samhället måste också vaka över att tillräckliga resurser i övrigt står till förfogande för alla de funktioner som ingår i arbetarskyddet. Utvecklingen och det ökade intresset för arbetsmiljöfrågor har under senare år ställt väsentligt ökade krav på arbetarskyddsmyndigheterna. På bl.a. av förslag av arbetsmiljöutredningen i betänkandet Bättre grundval arbetsmiljö har betydande personalförstärkningar skett. Utan tvivel har också insatserna från myndigheterna ökats. Detta återspeglas i bl. a. ökningen av antalet anvisningar från styrelsen och i det högre antalet förelägganden och V förbud från yrkesinspektionen. Aktiviteterna för utbildning och information I har också ökat betydligt. Varken arbetarskyddsstyrelsen eller yrkesinspek- ,tionen har dock ännu på långt när fått de resurser som svarar mot dagens

nu.:

behov. Efterfrågan på insatser har uppenbart vuxit snabbare än resurserna. ä; Den i och för sig mycket positiva utvecklingen hän mot större krav på arbetsmiljön och på dem som skall bistå med att förverkliga kraven har

..ma»_a...,=..4z.u.ax.:a.,›.:=a-

lett till ett allt större tryck på organisationen. Trots större kapacitet och ökade insatser kan bristerna därför i en del fall framstå eller i varje fall upplevas som större än tidigare. Uppbyggnaden av den framtida organisationen kommer givetvis att starkt ;å . påverkas av den nya lagstiftningens utformning och de förutsättningar den i övrigt spelar dock stor roll. Här skall blott

xi«L^duømhafi

bygger på. Även utvecklingen erinras om den fonsatta utvecklingen av forskningen - i många avseenden ännu på ett begynnelsestadium. Man kan här bara ana de ökade möjligheter - och ökade krav - som framtida landvinningar på detta fzilt kan ge upphov till.

,-_-›».-A_;;o;a...-.-..-.z..n

Frågan om ökade resurser är alltså avgörande för lagstiftningens effektivitet. För att resurserna skall kunna utnyttjas på bästa sätt behövs det . . även vissa organisatoriska förändringar. Yrkesinspektionen behöver ha ett samlat grepp över de tillsynsfrågor som sammanhänger med arbetsmiljölagen. Utredningen tar i kapitel 19 upp frågan om att avskaffa de kvarstående specialinspektionerna. Yrkesinspektionens arbete tas också upp till övervägande mot bakgrund av de krav som den vidgade synen på arbetsmiljön i skilda avseenden ställer på tillsynsmyndighetens handlande. På vissa speciella områden har det visat sig föreligga oklarhet om fördelningen av ansvaret mellan skilda myndigheter. l kapitel 19 behandlas därför tillsynen av strâlskydd, hissar och transport av farligt gods från denna utgångspunkt. l dag är arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen skilda myndigheter för vilka regeringen utfärdar skilda instruktioner. Förhållandet har en historisk bakgrund. Det finns också funktioner där det är praktiskt att ha en åtskillnad med olika beteckningar för den centrala myndigheten och de regionala organen. De är samtidigt nära samordnade genom att styrelsen

Arbetarskyddsverket

är chefsmyndighet för yrkesinspektionen och har att leda, samordna och övervaka dennas verksamhet. I styrelsens informationsmaterial brukar man därför ofta använda beteckningen arbetarskyddsverket när man menar både styrelsen och yrkesinspektionsdistrikten. Utredningen föreslår att man överl väger att markera samhörigheten genom att låta denna beteckning bli omj ciellt fastslagen medelst instruktionsändring eller på annat sätt.

18.2 Arbetarskyddsstyrelsen

l8.2.l Arberarskyddsstyrelsens uppgifter Arbetarskyddsstyrelsens ställning som normgivande och föreskrivande myndighet förstärks mycket kraftigt genom den nya lagstiftningen. Såsom tidigare framhållits är det styrelsen som genom sina föreskrifter skall ge lagstiftningen konkret innehåll anpassat till olika företeelser i arbetslivet. På en rad områden betonas att styrelsen skall ge närmare vägledning. l stor utsträckning bygger lagstiftningen på att styrelsen skall kunna ge både genomgripande och detaljerade regleringar. Samtidigt tilläggs styrelsen väsentligt ökade befogenheter att ge föreskrifter som är direkt straffsanktionerade. Det är uppenbart att det i hög grad beror på hur styrelsen skall kunna lösa dessa sina uppgifter om förväntningarna på den nya lagstiftningen skall infrias. Väl genomtänkta och utarbetade föreskrifter kan betraktas som det effektivaste medlet att få nya rön och idéer att snabbt slå igenom ute i arbetslivet. Man kan också förvänta sig fortsatta och ökade krav på agerande från arbetarskyddsstyrelsen i detta hänseende. Styrelsens författningsarbete måste vara väl underbyggt med kunskaper om risker och hälsofaror i arbetsmiljön och om hur man skall kunna komma till rätta med missförhållandena. På olika vägar måste erfarenheterna ute i arbetslivet tas till vara. Ett viktigt led utgör här en tillförlitlig och informativ statistik rörande olycksfall och yrkessjukdomar. Den förbättrade yrkesskadestatistik som är att emotse som en följd av yrkesskadestatistikutredningens inom kort väntade betänkande blir här av stor betydelse. Härtill ansluter de förhoppningar som kan ställas till den som en följd av utredningens tidigare förslag införda rapponeringsskyldigheten for läkare (52§ i arbetarskyddslagen). Cancerregistrets användbarhet har nyligen aktualiserats och dokumenterats. En riktig och målmedveten hantering av det material som det kan bli fråga om i de hänseenden som här berörts är i sin tur resurskrävande. Det är emellertid väsentligt att den normgivande verksamheten ligger långt framme i förhållande till de risker som skapas i arbetsmiljön. Därigenom blir verksamheten i bästa mening förebyggande. En viktig förutsättning för att uppnå den önskade effekten är att kontakterna med arbetslivet underhålls väl. Detta kan ske på olika sätt. En naturlig kanal går över yrkesinspektionen, varigenom information även erhålls om tillsynsarbetets problem. En annan kanal är direktkontakt med arbetsplatserna. Denna kontaktmöjlighet kan dock bl. a. av resursskäl inte utnyttjas till fullo. Den kanske allra viktigaste kanalen är därför kontakten med arbetsmarknadspanernas organisationer. Härigenom inhämtas synpunkter bl. a. i priorite-

330 Arbetarskyddsverker

ringsfrågor och på så sätt kan man i stor utsträckning inrikta produktionen av föreskrifter mot de mest eftertraktade regelsystemen. oavsett vilka arbetsmiljöfaktorer dessa berör. Självfallet måste här också tillsynsavdelningens egna bedömningar från fackmannamässig synpunkt ha betydelse. Ett nara samspel med den arbetsmedicinska forskningen måste prägla styrelsens normgivande verksamhet. Gynnsamma förutsättningar härför har skapats genom den arbetsmedicinska avdelningens anslutning till styrelsen. Samtidigt som erfarenheter från det praktiska tillsynsarbetet kan verka befruktande på forskningen kan de kunskaper denna förmedlar snabbt föras ut i tillämpningen. Av särskilt värde bör arbetsmedicinska avdelningens insatser kunna bli när det gäller att fortlöpande ta fram underlag för hygieniska gränsvärden. Vid sidan av den direkta målinriktade forskning den sjalv svarar for har den zirbetsmedicinska avdelningen en viktig funktion att fylla som en central sammanhållande och överblickande institution när det gäller information om arbetsmedicinsk forskning på såväl nationell som internationell nivå. För zirbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens verksamhet är behovet av tillförlitlig och överskådlig dokumentation av arbetsmedicinska rön liksom andra rön som rör arbetsmiljön mycket stort. Anknytningen till det planerade informationssystemet rörande miljödata måste noga bevakas från arbetarskyddssynpunkt. Tillkomsten av arbetarskyddsfonden bör på sikt i betydande grad kunna lämna bidrag till vårt vetande om arbetsmiljöproblem och hur de skall kunna lösas. De första resultaten från forskning som understöds av fonden börjar nu komma fram. Detta ställer i sin tur ökade krav på insatser från arbetarskyddsstyrelsen for att på grundval av de nya rönen driva igenom förbättringar med de instrument som styrelsen har till sitt förfogande. Det är väsentligt att i dessa hänseenden kan ske en snabb uppföljning. Samtidigt måste betonas vikten av att styrelsen - både tillsynsavdelningen och den arbetsmedicinska avdelningen - får resurser som gör det möjligt för den att i erforderlig grad samverka med arbetarskyddsfonden. Härmed avses för tillsynsavdelningen dels att avdelningen kan bidra i fråga om mera praktiskt inriktade projekt och dels. framför allt. att den av fonden stödda forskningens resultat måste nyttiggöras i tillsynsarbetet. För arbetsmedicinska avdelningens vidkommande bör det vara angeläget att avdelningens specialister på olika sätt samverkar med fonden och med av fonden stödda forskare. Tillsynsavdelningen måste ha ambitionen att följa, förutom den arbetsmedicinska forskningen, den tekniska forskningen och utvecklingen liksom samhällsutvecklingen i stort. När ny teknik tas i bruk, skall man verka för att en god arbetsmiljö kan åstadkommas från början. En huvuduppgift för styrelsen vid sidan av normgivningen är att leda och samordna yrkesinspektionens verksamhet. Här behövs ytterligare satsningar redan i nuvarande läge. Än större blir behovet efter det att den nya lagstiftningen börjat tillämpas. Utredningen vill i sammanhanget särskilt betona angelägenheten av att inom ramen för det nya systemet utvecklas en så långt möjligt likformig praxis inom de olika distrikten. Det är en väl bestyrkt erfarenhet att nya regler kräver mycket i fråga om introduktion. dvs. tolkning. intråning och upplårning av yrkesinspek-

sou 1976:1 Arberarskyddsverket

tionen och den lokala skyddsverksamheten. om man skall få full effekt av reglerna. Detta blir mer och mer uppenbart ju flera anvisningar som utfärdas. Denna verksamhet bör vara en viktig del av tillsynsavdelningens arbete och samtidigt ge väsentlig återmatning av information så att reglerna vid behov kan modifieras. En väl utbyggd informationsverksamhet är en nödvändig del av ett modernt arbetarskydd. Utredningen konstaterar med tillfredsställelse att en stark ökning av styrelsens aktiviteter på detta område skett den senaste tiden. Trots detta bör man se fram mot en fortsatt betydande expansion av denna verksamhet. Detta motiveras inte minst av det kraftigt ökade omfånget av styrelsens författningsverksamhet. Förutom det ökade informationsbehov som direkt kan relateras till den ökade kvantiteten måste här uppmärksammas de särskilda insatser som behövs för att tillgodose önskemålen om överskådlighet. Utbildningsfrågorna bör i detta sammanhang observeras från två utgångspunkter. Det gäller dels den interna utbildningen av styrelsens och yrkesinspektionens personal, dels den utbildning av personal inom företagshälsovård som styrelsen svarar för. Vad gäller den interna utbildningen måste fortfarande särskild uppmärksamhet ägnas utbildningen av yrkesinspektionens personal. Man har att utgå från fortsatt ökade krav på yrkesinspektionen. Samtidigt sväller den materia i form av föreskrifter och liknande som den skall känna till och hantera. Erfarenheterna torde också ge vid handen att det är nödvändigt med än mer intensifierad återkommande utbildning. Särskilt måste här satsas på grundlig introduktion av nya föreskrifter. Detta är resurskrävande inte minst mot bakgrunden av den tillväxt av föreskrifter som kan förutses. Beträffande utbildningen av företagshälsovårdspersonal är också att räkna med ökade behov med hänsyn till den väntade expansionen på detta område. Man har också att överväga den utvidgning av utbildningens innehåll som motiveras av dagens krav och den pågående utvecklingen. Viktigt är också att styrelsen noga utvärderar och följer upp den pågående försökskursen för kvalificerade skyddsombud. Vid sidan av de utbildningsfunktioner som här nämnts skall uppmärksammas behovet av snara insatser för en ökad forskarutbildning inom arbetsmedicinen. Genom den nyligen beslutade universitetsanknytningen för professorerna och laboratorerna vid arbetsmedicinska avdelningen bör styrelsen kunna effektivare än förut bidra i detta hänseende. Framgången är naturligtvis beroende av till vilket antal sådana kvalificerade tjänster finns inrättade vid styrelsen.

1 8.2.2 Behov av resurser _för arberarskyddssryrelsen

Mot bakgrunden av de förslag till ny arbetsmiljölag som utredningen lägger är utredningen med beaktande av vad som relaterats i det föregående av den bestämda uppfattningen att en fortsatt kraftig utbyggnad av arbetarskyddsstyrelsen är nödvändig. Utredningen finner att detta är en tvingande förutsättning för att intentionerna med den föreslagna lagen skall förverkligas. I detta konstaterande ligger också att de mål som lagen bygger på

332 Arbetarskyddsverket

i stora delar endast kan förverkligas i takt med att en sådan utbyggnad sker. Av praktiska skäl torde det vara nödvändigt att denna sker successivt. När man bedömer effekten av förstärkningarna måste man samtidigt beakta att det tar en viss tid innan nya tjänstemän blir utbildade och kommer in i verksamheten.

Utredningen har inte möjlighet att gå närmare in på en bedömning av m...

vilka resursökningar som behövs. Ett sådant tillvägagångssätt skulle knappast heller vara välbetänkt. Det riktiga bör i stället vara att arbetarskyddsstyrelsen i sitt ordinarie budgetarbete gör de utvärderingar och bedömningar som behövs. Genom den partsmedverkan som finns i verksstyrelsen får man därvid garantier för att värderingarna kan ske med beaktande av syn-

;5-;.=.“

punkter från dem som är direkt berörda av styrelsens verksamhet. Utredningen inskränker sig därför till några allmänna synpunkter. Styrelsens verksamhet berör betydande enskilda och allmänna intressen. Med stöd av arbetsmiljölagstiftningen kan långtgående ingripanden ske. Det är därför ytterligt angeläget att så starka rättsgarantier som möjligt skapas i verksamheten. Detta rör såväl de omfattande befogenheterna att utfärda tillämpningsföreskrifter till arbetsmiljölagen som rättstillämpningen i enskilda fall. Med hänsyn härtill krävs en fortsatt kraftig utbyggnad av sty- -relsensjuridiska resurser. I samma riktning talar den starkt ökade volymen av föreskrifter som styrelsen har att utarbeta. Det finns skäl att mot bakgrunden av den kommande utvecklingen överväga att bilda en särskild rättsavdelning. Skall styrelsen till fullo motsvara kravet på en elTektiv central tillsynsverksamhet med vad däri ligger av normgivning och ledning av yrkesinspektionens arbete krävs en bred stab av högt kvalificerade tekniker och i andra specialister. De problem som arbetarskyddslagstiftningen skall söka bemästra i det moderna arbetslivet är många gånger ytterst komplicerade och kräver hög kompetens och gedigna kunskaper hos dem som skall vägleda skyddsarbetet. En grundförutsättning för att styrelsen skall kunna lösa sina uppgifter på rätt sätt är därför att styrelsen i sin organisation har tillgång till tjänster som är konkurrensdugliga i förhållande till vad det privata näringslivet erbjuder. En översyn av tillsynsavdelningen bör ske för att stärka organisationen. Det får förutsättas att moderniseringen av arbetsformerna fortsätter och i att tillsynsavdelningen efter hand tillförs modern teknik för inhämtande, av uppgifter så att information kan inhämtas och lagring och behandling spridas. Därmed kan man även få ett grepp över omfattningen och kvalitén av det miljökontrollerande arbetet i första hand inom yrkesinspektionen men även i betydande utsträckning inom den lokala skyddsverksamheten m. m. Mot bakgrunden av de växande och angelägna uppgifterna på forskningsoch utbildningsområdet krävs en fortsatt förstärkning av arbetsmedicinska avdelningen med kvalificerade forskartjänster. Utredningen har i annat sam- 5 manhang (kap. 19) föreslagit inrättande av en professorstjänst i toxikologi. Med detta har utredningen inte prövat behovet av utbyggnad även av andra discipliner. Ytterligare prioriteringar i detta hänseende får göras av arbetarskyddsstyrelsen i vanlig ordning.

SOU 197621 Arbetarskyddsverket 333

Den kraftiga utbyggnaden av styrelsen och yrkesinspektionen måste med nödvändighet leda till en motsvarande förstärkning av de administrativa funktionerna. Utredningen anser sig böra särskilt understryka detta. Utredningen vill vidare av liknande skäl betona vikten av att personalförstärkningar åtföljs av behövliga resursökningar vad gäller materiel och utrustning. Inte minst gäller detta med avseende på effektiv modern vetenskaplig utrustning.

18.3 Yrkesinspektionen

l8.3.1 Särskilt om yrkesinspekrionens tillsynsverksamhet Tillsynsfunktionen åvilar både arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Den omedelbara tillsynen på arbetsställena utövas i regel av inspektionen, varför utredningen tar upp vissa frågor som närmast rör inspektionen i ett sammanhang. Utredningens inställning avser dock även styrelsen både i de fall den direkt utövar tillsyn och i dess ledning av distriktens arbete. Utredningen föreslår i avsnitt 19.1 att sprängämnesinspektionen och elektriska inspektionen inte längre skall fungera som specialinspektioner inom yrkesinspektionen. Därmed upphör behovet att markera en skillnad mellan allmän yrkesinspektion och specialinspektion. l fortsättningen används därför endast ordet yrkesinspektion om den samlade tillsynsverksamheten som avses bli utövad inom ramen lör de l9 yrkesinspektionsdistrikten. Yrkesinspektionens arbetsuppgifter anges närmare i dess instruktion (SFS 1973:847). De är inte begränsade till arbetarskyddslagen utan omfattar även viss annan lagstiftning, såsom arbetstidslagstiftningen och lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor. Uppgiften är dock i samtliga fall att utöva tillsyn”. l detta begrepp ligger också arbetsuppgifter som inte kan betecknas som egentlig tillsyn utan avser att främja arbetarskyddet på andra vägar. Det åligger sålunda yrkesinspektionen att bl. a. a) ha noggrann kännedom om arbetsförhållandena inom sitt verksamhetsområde b) inspektera arbetsställen c) granska förslag till arbetslokaler m. m. d) både bedriva allmän upplysningsverksamhet och lämna upplysningar i enskilda fall e) främja lokal skyddsverksamhet och annat samarbete i skyddsfrågor. En sådan uppräkning betyder inte att de skilda arbetsuppgifterna kan ses som från varandra fristående arbetsformer. Ett effektivt främjande av arbetarskyddet kräver tvärtom att yrkesinspektionen arbetar på olika sätt med hänsyn till omständigheterna i olika situationer. Dess egenskap av tillsynsmyndighet med skyldighet att vaka över att gällande föreskrifter iakttas ger den emellertid en särställning. Det kan hela tiden uppstå situationer, där det är nödvändigt att göra direkta ingripanden med stöd av de befogenheter lagstiftningen ger. Tjänstemännen kan därför aldrig betraktas enbart som konsulenter eller liknande. även om vissa delar av deras verk-

Arbetarskyddsverket

samhet utgörs av rådgivning och upplysning. Tyngdpunkten i yrkesinspektionens arbete ligger i verksamheten på arbetsställena. Dessa skall uppfylla arbetsmiljölagens krav på en sund och säker arbetsmiljö som är anpassad till människans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Det är arbetsgivarna som har att i samverkan med de anställda genomföra de åtgärder som behövs för att uppnå detta mål. Den nya lagstiftningen är därför inriktad på att främja samverkan mellan dem och förstärka den lokala skyddsorganisationen. Yrkesinspektionen har här betydande uppgifter både när det gäller att främja organiserad skyddsverksamhet och som skiljedomare när det uppkommer oenighet på arbetsstället. För att stöda arbetarskyddet måste samhället utöva en aktiv tillsynsverksamhet. För yrkesinspektionens del sker detta främst genom förhandsgranskning i olika former med syfte att förhållandena från början skall bli tillfredsställande och genom direkt tillsyn på arbetsplatserna. Förhandsgranskningens omfång och inriktning framgår av de materiella reglerna om sådan granskning. l fråga om tillsynsverksamheten gäller att arbetsställe skall inspekteras så ofta och så ingående som behövs för en effektiv tillämpning av gällande föreskrifter och god praxis i övrigt i fråga om arbetsmiljöförbättrande verksamhet. Hur ofta det kan ske beror bl. a. på vilka resurser yrkesinspektionen har till sitt förfogande. Vid bedömningar i dessa frågor bör man utgå från att vid varje arbetsställe med anställd personal finns ett behov av regelbunden kontakt med tillsynsmyndigheten. Erfarenheten talar för att många problem vid ett stort antal arbetsställen kommer fram först vid en sådan kontakt och att mycken positiv verksamhet kan utlösas därvid. Man måste också ha klart för sig att problemens omfattning och svårighetsgrad varierar starkt vid arbetsställena och att detta motiverar en anpassning av antalet besök med hänsyn till arbetsställets art. En välgrundad målsättning torde på sikt vara att varje arbetsställe bör kunna få ett besök varje år. För somliga arbetsställen är detta inte tillräckligt utan där erfordras en intensivare besöksverksamhet. Det bör emellertid vara klart att ett årligt besök för kontaktens skull inte syftar till detaljerad teknisk inspektion utan till att hålla den lokala aktiviteten levande och göra parterna medvetna om att man har yrkesinspektionen att tillgå för information, stöd, utredning etc. Det avgörande för tillsynens effektivitet är emellertid inte hur ofta arbetsställena besöks utan på vad sätt tiden utnyttjas vid dessa besök. De bör ha karaktär av en uppsökande verksamhet, som tjänar till att ta fram latenta problem, där man av olika anledningar inte gjort vad som erfordras inom det lokala skyddsarbetet. Utredningen anser det nödvändigt att arbetarskyddsstyrelsen tar upp besöksverksamheten till en grundlig analys. Förmodligen kan det därvid visa sig, att reseverksamheten kan intensifieras om man har som mål att hålla kontakten med lokal skyddstjänst och att på sikt få en dokumenterad kartläggning av arbetarskyddets tillstånd på de skilda arbetsställena. som genom årliga besök lätt kan checkas. Det kan vara till god nytta med ett centralt utarbetat system med branschanpassade checklistor. Också andra hjälpmedel bör övervägas. Här bör särskilt beaktas de möjligheter att få ett grepp om situationen genom förbättrade register, som kan väntas genom miljödatanämndens arbete på detta område.

A rbetarskyddsverket

Vid planering av inspektionsverksamheten måste tillses att särskild uppföljning sker på sådana arbetsställen där man konstaterat missförhållanden. Arbetarskyddsstyrelsen har upprepade gånger framhållit angelägenheten av att distrikten i sin verksamhet prioriterar åtgärder för att få lämnade anvisningar genomförda. Utredningen vill kraftigt understryka detta. Frågan sammanhänger nära med det sanktionssystem som föreslås i arbetsmiljölagen och som behandlas i kapitel 16. Vid sidan av den här berörda allmänna besöksverksamheten finns ett utrymme för s. k. riktade insatser. dvs. systematisk genomgång av arbetsmiljöproblemen i en hel bransch eller på viss ort eller av enskilda arbetsmiljöfaktorer såsom buller och luftföroreningar, av viss maskintyp, arbetsmetod etc. Som exempel kan nämnas silikosuppföljningsprojektet. Det är angeläget att man både centralt och inom distrikten fortlöpande bevakar möjligheterna till sådana speciella insatser. Yrkesinspektionens anvisningar skall konkretisera vad arbetsmiljölagens krav innebär för det enskilda arbetsstället. Ofta kan det vara lämpligt att inte bara ange funktionskrav utan även ge råd och anvisningar om hur man skall gå till väga för att uppnå det angivna målet. men sådana råd får inte övergå till konstruktionsverksamhet e. d. Motsvarande gäller utformningen av skriftliga inspektionsmeddelanden. som i första hand bör inriktas på funktionskrav. Det är dock ofta en fördel vid den fortsatta handläggningen av ärendet att ha även en konkret anvisning om vilka åtgärder arbetsgivaren skall vidta. varför detta bör anges där förhållandena medger det utan alltför ingående utredningar. Vid sidan av den allmänna besöksverksamheten måste yrkesinspektionen kunna ge arbetsställena ledning även när det gäller problem vilkas lösning kräver fördjupade kunskaper inom olika specialom råden. Yrkesinspektionen skall visserligen inte överta rena konsultuppgifter i fråga om arbetsmiljöproblem. men det finns ett vitt område, där en god tillsyn förutsätter branschkännedom och särskild erfarenhet och kunskap. Det bör ankomma på arbetarskyddsstyrelsen att närmare överväga hur dessa krav skall kunna tillgodoses. l stor utsträckning kan liksom fallet är i dag varje distrikt ha tjänstemän med särskild inriktning. Utredningen syftar här på t. ex. distriktens _vrkeshygieniken branschspecialister för jord- och skogsbruk, gruvor. byggnadsverksamhet, stuveri m. m. Det kan också i en del fall vara praktiskt att ha regionalt placerade tjänstemän som verkar inom flera distrikt. l vissa fall kan det bli aktuellt med bistånd från styrelsens tjänstemän. Bestämmelserna i 2 kap. 1 § förslaget till arbetsmiljölag medför att arbetarskyddsstyrelsen i sin anvisningsverksamhet och yrkesinspektionen i sin kontrollerande verksamhet får att i högre grad än enligt gällande arbetarskyddslagstiftning beakta även psykologiska och sociala aspekter på arbetsmiljön. Utredningen vill därför beröra frågan om tillsynens inriktning på dessa frågor, som sammanhänger med den vidare syn på frågor i arbetsmiljön som utredningen utvecklat i kapitel 5 och 6. Till en början är det viktigt att slå fast att det kan ta tid innan de nya tankegångarna slår igenom. Det vore farligt att skapa högt ställda förväntningar om snabba resultat, bl. a. därför att de måste leda till besvikelser som skulle försvåra det fortsatta arbetet på den inslagna vägen. I stället bör man inrikta sig på ett samarbete med alla parter för att på sikt få igenom

336 Arbetarskyddsverket SOJ l976:l

ett nytt sätt att se på kraven på arbetsmiljön där de psykiska fattorerna ges ökat utrymme. När det gäller psykiskt påfrestande arbetsformer av olika slag kommer det att i stor utsträckning bli en fråga mellan parterna om i viken utsträckning sådana skall accepteras. Som exempel kan nämnas oika slag av Skiftarbete eller kortcykliga arbetsmoment. ensamarbete. vissa erformiga men anspännande kontrollarbeten, vissa löneformer m. m. Härutöxer finns det ett utrymme för generella föreskrifter från arbetarskyddsstyrelszn. Tilllämpningen i det enskilda fallet kommer att ställa stora krav på yrkesinspektionens förmåga att bedöma arbetets art. Det är därför angeäget att föreskrifterna utformas så vägledande som möjligt. Det ligger i sakets natur att ingrepp lämpligast bör ske i anslutning till förhandsgranskning av förslag till nya arbetsställen och att arbetsmetoderna därvid måste ägnas jkat intresse med hänsyn till om utformningen kan medföra psykisk påfrestning. En annan fråga av stor vikt när det gäller människans psykisca hälsa är kravet på innehåll i arbetet. Vidare kan det uppstå frågor som ligger på ett mera allmänt plan och inte är direkt anknytbara till arbetets organisation eller den fysiska miljön utan delvis beror på människors sätt att agera och reagera gentemot varandra. Man kommer här in på ett område där det är svårt för en utomstående att ge råd utan att ha en hgående skolning i denna typ av problem. l den utsträckning som det uppstår svårigheter på en arbetsplats måste det därför vara en uppgift för dei lokala skyddstjänsten och företagshälsovården att söka komma till rätta med dem. Det gäller främst att se till att de som finns på arbetsplatserna själva är a medvetna om problemen och kan samverka till adekvata åtgärda för att angripa dem. I detta sammanhang blir yrkesinspektionens möjligheter till insats i nuläget begränsade med hänsyn till både personaluppsättning och resurser. Vad man kan göra är att ta upp frågorna till diskussion och göra :arterna på arbetsstället uppmärksamma på dem. Redan detta kräver en allrrän kun- w. skap om mänskliga relationer hos de inspekterande tjänstemännen, som -M bör tillgodoses i arbetarskyddsverkets interna utbildning. Utredningen har tidigare tagit upp de särskilda arbetarskyddsproblzm som kan drabba vissa utsatta grupper i arbetslivet. Det gäller personer ned arbetshandikapp av skilda slag och är både en arbetsmarknads- och en ar- .m betarskyddsfråga. En väl utformad arbetsplats är här ofta en förutsättning för en arbetsplacering över huvud. Samtidigt gäller det människor som kan löpa risker på grund av handikappet, t. ex. svårigheter att uppfatta virningssignaler. En annan utsatt grupp är invandrare som på grund av språksvårigheter och ovana vid arbetsförhållandena löper större risker än sina svenska arbetskamrater. Dessa frågor måste beaktas i styrelsens författnirgs- och tillsynsarbete. För yrkesinspektionens del kommer handikappfrågor in som ett led i det ordinarie tillsynsarbetet. Vid förhandsgranskning av lokaler m. m. måste de synpunkter som föranleds härav hållas aktuella. Det är angeläget att distrikten samverkar med arbetsmarknadsmyndigheterna i deras ansträngningar att skapa handikappanpassade arbetsplatser. Också i övrigt skall yrkesinspektionen vid sin allmänna tillsyn bevaka att arbetsmiljön är god för olika grupper som skall arbeta i den. lbland har det framförts att det

sou 1976:1 Arbetarskyddsverket 337

borde finnas särskilda tjänstemän vid distrikten for dessa frågor. Utredningen kan inte biträda denna åsikt. De handikappades liksom invandrarnas problem bör inte särbehandlas utan tvärtom beaktas vid en samlad syn på arbetsmiljön. I den utsträckning detta förutsätter speciella insikter hos tillsyns- , organen bör sådana kunskaper genom arbetarskyddsstyrelsen spridas till i samtliga i tjänstemän på distrikten med inspekterande verksamhet. När det gäller invandrarna kan man peka på det meddelande 1972:16 som styrelsen gett ut för att stimulera till Förebyggande åtgärder. Ett fortsatt arbete är nödvändigt även för invandrarna. Utredningen vill till slut framhålla att yrkesinspektionen inte bör ta upp frågor som ligger utanför arbetsmiljön även om de i praktiken har betydelse för förhållandena på arbetsställena. Det kan t. ex. gälla problem för anställda med småbarn när det gäller barntillsynen under arbetstid, frågor om arbetsplatsens belägenhet i förhållande till bostaden och andra förhållanden av en mera allmän samhällskaraktär. l den mån svårigheter på arbetsstället direkt synes vara beroende av sådana faktorer kan det vara lämpligt att yrkesinspektionen vidarebefordrar sina iakttagelser till de myndigheter, som har att tillse förhållandet i fråga. I viss utsträckning har yrkesinspektionen dock att ta upp frågor utanför arbetsstället, nämligen när det gäller personaltransponer som arbetsgivaren svarar för.

18.3.2 Tillsyn i hem

Utredningens förslag till arbetsmiljölag innebär en utvidgning av tillämp› ningsområdet i jämförelse med arbetarskyddslagen. Arbetsmiljölagen föreslås sålunda omfatta bl. a. dels arbete som utförs i arbetstagarens hem, dels arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj och är förlagt till arbetsgivarens hem eller är att hänföra till jordbruk. Tillämpningsområdet föreslås också utsträckt i fråga om ensamföretagares arbete. När arbetsmiljöutredningen av skäl som anges i kapitel l5 anser det angeläget att föra in dessa nya områden under lagen innebär det inte att de bör bli föremål för tillsyn från yrkesinspektionens sida i samma utsträckning som andra arbetsställen. Tvärtom bör yrkesinspektionen i dessa fall i regel inskränka sig till att ingripa vid begäran från berörd arbetstagare eller ensamföretagare eller i fall där en ensamföretagare utsätter andra för fara genom att åsidosätta arbetsmiljölagen. I fråga om här angiven begränsad inspektionsverksamhet finns anledning att anlägga samma betraktelsesätt som i fråga om husligt arbete i arbets« givarens hem. I lagen om arbetstid m. m. i husligt arbete föreskrivs att tillsyn över efterlevnaden av vissa bestämmelser i lagen utövas av arbetarskyddsstyrelsen samt, under dess överinseende och ledning. av yrkesinspektionens tjänstemän och kommunala tillsynsmän. Därvid gäller i tilllämpliga delar vad som föreskrivs om tillsyn över efterlevnaden av arbetarskyddslagen. Undersökning på arbetsställe får dock endast ske på begäran av part eller om annars särskild anledning föreligger. Utredningen föreslår att en motsvarande bestämmelse införs i 19§ arbetsmiljöförordningen.

338 sou 1976:1

Arbetarskyddsverket

18.33 Behov av resurser fdr yrkesinspektionen

Från och med den 1 juli 1974 utökades antalet yrkesinspektionsdistrikt från 11 till 19. Samtidigt genomfördes principiellt en anknytning till länsgränserna. Fem distrikt kom dock att bestå av mer än ett län. lett fall- Östersund - inrättades ett lokalkontor utanför kansliorten. Erfarenheterna av den nya organisationen är ännu alltför kortvariga för att det skall vara möjligt att närmare utvärdera den nya organisationen med hänsyn till effektivitet och lämplighet i övrigt. Man kan dock lätt konstatera att den nya distriktsindelningen fått ett mycket positivt mottagande på de nya kansliorterna. Det har också klart framgått att genom de nyinrättade yrkesinspektionsnämnderna skapats en annan närhet mellan yrkesinspektionen och arbetsmarknadens parter än tidigare. Genom partsrepresentanternas deltagande i ledningen av inspektionens arbete och i viktigare beslut har verksamheten fått en bättre förankring i arbetslivet. Tillsynen av mindre arbetsställen skall till en del ombesörjas av kommunala tillsynsmän. Frågan om den kommunala tillsynen togs upp i utredningens förra betänkande. l propositionen 1973:130 underströk departementschefen vikten av att ge den kommunala tillsynen en ökad effektivitet. Efter förslag i propositionen genomfördes en lagändring avseende utseendet av kommunala tillsynsmän som syftade till en starkare förankring av tillsynen hos kommunens ledning. Tillsynen har dock i en del kommuner ännu inte fått den utbyggnad och inriktning som förutsatts. Utredningen vill i detta sammanhang betona nödvändigheten av nära kontakter mellan de kommunala tillsynsmännen och yrkesinspektionen. Det är också angeläget att satsa mera på utbildningen. Enligt vad utredningen inhämtat är initiativ från arbetarskyddsstyrelsen i detta hänseende på gång. Yrkesinspektionen har under senare år byggts ut i ännu högre grad än arbetarskyddsstyrelsen. Trots detta svarar dess personalresurser inte mot de starkt ökade krav på tillsyn och rådgivning som blivit en följd av att samhället lägger mera vikt vid arbetsmiljöns utformning än förut. Utredningens förslag till ny arbetsmiljölag innebär dessutom nya krav på tillsynens kvalitet och ett ökat tillsynsområde. Här kan pekas på den ökade omfattningen av förhandsgranskning av olika faktorer i arbetsmiljön. de kemiska riskernas betydelse. gränsvärdesproblematiken och behovet av yrkeshygieniska utredningar, det ökade trycket från den lokala skyddsverksamheten och de nya inslagen i sanktionssystemet. lnte minst betydelsefull är hela den nya synen på vad som är acceptabel nivå i fråga om risker och komfortkrav inom arbetslivet. Vidare tillkommer nya tillsynsområden beträffande försvaret, strålskyddet, elevarbete och arbete av vårdtagare och ökad tillsyn av explosiva och brandfarliga varor samt elektriska olycksfalls- och ohälsorisker. Ett genomförande av utredningens förslag till arbetsmiljölag förutsätter därför en kraftig utbyggnad av tillsynsorganisationen för att den skall få nödvändig slagkraft. Vid en fortsatt utbyggnad av yrkesinspektionen bör iakttas att personalen får den mest lämpade sammansättningen med hänsyn till behoven av både mera intensiv besöksverksamhet och en fördjupning inom särskilda områden. Utredningen vill också betona vikten av att till inspektionen rekryteras personer med erfarenheter från det praktiska arbetslivet och från annan §1

sou 1976:1 339

Arbetarskyddsverker

skyddsverksamhet. Arbetarskyddsstyrelsen bör även närmare penetrera frågan om i vilka former man lämpligen skall inrätta tjänster för kvalificerade specialister av olika slag ute på distrikten. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt kansliorganisationen och dess rutiner. Inom ramen för miljödatanämndens verksamhet undersöks för när- ; varande möjligheterna till en bättre information om arbetsmiljön genom bl. a en omläggning av yrkesinspektionens register med utnyttjande av ADB- . rutiner. Det är viktigt att dessa strävanden understöds.

Övriga

organisationsfrågor

1 detta kapitel tar utredningen upp vissa frågor om den skyddstillsyn som utövas av andra myndigheter än arbetarskyddsverket. Det gäller dels de kvarvarande specialinspektionerna inom yrkesinspektionen, dels några speciella områden, nämligen tillsynen av strålskydd, hissar och transport av farligt gods. 1 kapitlet behandlas vidare frågan om det av kommittén for samordning av laboratorieresurser vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket framlagda förslaget om inrättande av ett institut for miljömedicin. l anslutning härtill framförs synpunkter på arbetarskyddsstyrelsens forsknings- och utredningsresurser for produktkontroll.

19.1 Sprängämnesinspektionen och den elektriska

inspektionen

l9.1.1 Allmänna synpunkter på arbetarskyddsmyndigheternas ställning

i/örhâllande till speciallagsriflning Det finns en rad gränsområden där säkerhetsaspekterna rör både egentligt arbetarskydd och vissa specialområden som utmärks av att det även blir fråga om att skydda tredje man. Här kan pekas på bl. a. trafiksäkerhet. brandförsvar, skydd mot joniserande strålning, elektriska säkerhetsföreskrifter och skyddet mot brandfarliga och explosiva varor. 1 dessa fall finns det speciallagstiftning både därför att riskernas art är sådan, att de kräver speciella åtgärder, och för att bevaka skyddet for allmänheten och naturen. På det organisatoriska området har denna speciallagstiftning och nödvändigheten av personal med särskild kompetens inom aktuellt område lett till att ansvaret lagts på andra myndigheter än arbetarskyddsverket i den mån det sträcker sig längre än arbetarskyddslagstiftningen. 1 vissa fall har därvid denna andra myndighet förordnats att även vara specialinspektion inom yrkesinspektionen. 1 några fall där man tidigare haft specialinspektioner inom yrkesinspektionen har tillsynen numera övergått till allmänna yrkesinspektionen. Utredningen syftar här på den särskilda stuveriinspektör som fanns till den 1 juli 1966. yrkesinspektionen för landtrafiken som upphörde den 1 januari 1974, skogsyrkesinspektionen som upphörde den l juli 1974 samt luftfansinspektören och bergmästarna vilkas särskilda uppgift att vara specialinspektörer upphörde .den l januari 1975. Överförandet av flera specialinspek-

342 Övriga organisationsfrâgor

tioner till den allmänna yrkesinspektionen år 1974 skedde efter forslag i Bättre arbetsmiljö (avsnitt 142.2). På sätt utredningen framhöll där är det angeläget med en sammanhållen ledning av tillsynsorganen och en samordning av de regionala skyddsinsatserna. Ett system med flera Specialinspektioner inrymmer betydande gränsdragningsproblem, vilket kan ge upphov till missförstånd till förfång for arbetarskyddet. Om all tillsynsverksamhet i princip utövas av den allmänna yrkesinspektionen bör man lättare nå ett samlat grepp på arbetsmiljöfrågorna och på ett enhetligt sätt kunna driva arbetsmiljöutvecklingen framåt inom olika områden med utnyttjande av erfarenheterna inom alla grenar av arbetslivet. Av särskild vikt är härvidlag den regionala forankringen genom yrkesinspektionsnämnderna. En samordning av flera tillsynsområden inom den allmänna yrkesinspektionens ram ställer krav på personalens kompetens inom ett vidare område. Tillsynen spänner dock redan nu över mycket skiftande områden såsom olika slags tillverkningsindustrLjord- och skogsbruk, transport. gruvbrytning m. m. Personalen rekryteras med hänsyn till att tjänstemännen skall ha olika bakgrund och tillsammans kunna täcka ett så brett fält som möjligt. Genom den interna utbildningsverksamheten sörjs också for att det skall finnas personal med allmänna kunskaper om skilda specialområden, som vid behov får samråda med experter inom arbetarskyddsstyrelsen eller på annat håll. Utredningen anser sålunda, att all arbetarskyddstillsyn bör ligga samlad inom allmänna yrkesinspektionen. Detta innebär dock inte att arbetarskyddsverket skall ta över även sådana säkerhetsfrågor, som primärt inte är arbetarskydd utan tredjemans- eller naturskydd. Tvärtom kan det vara en fördel, om särskilda myndigheter svarar for vissa säkerhetsfrågor och därigenom får möjlighet att koncentrera sin verksamhet på de aktuella sektorerna. Myndigheterna skall givetvis ha ett samarbete när det gäller den praktiska tillämpningen av bestämmelserna och formerna for tillsyn etc. bl. a. for att hindra att det uppstår svårigheter for allmänheten genom att olika myndigheter ställer oforenliga krav. Delvis sker detta samarbete i organiserade former. Utredningen vill erinra om produktkontrollnämnden. som ju genom sin sammansättning är avsedd att samordna verksamheten vad gäller produktkontrollen. Ett annat exempel är den rådgivande nämnd som knutits till statens industriverk for dess arbete med säkerhet vid vägtransport av farligt gods. Ett exempel på hur specialfunktionerna kan fungera är trafiksäkerheten. På detta område finns både särskild lagstiftning och särskilda tillsynsmyndigheter. Samtidigt utgör god trafiksäkerhet ett uppenbart skydd i arbete för transportpersonalen och andra anställda. I arbetarskyddslagen finns i och for sig inte något undantag för trafikfrågor. Arbetarskyddsstyrelsen har i vissa fall efter samråd med trafiksäkerhetsverket gett anvisningar om utformning av fordon som används i arbete, t. ex. lunnare inom skogsbruket och grävskopor. Man samverkar med trafiksäkerhetsverket for lösning av fordonsfrågor som rör yrkeschaufforernas säkerhet. Yrkesinspektionen tillser att trafiken inom fabriksområden o. d. anordnas på betryggande sätt med hänsyn till de arbetstagare som uppehåller sig på området. Det finns sålunda av trafiksäkerhet berörda områden, där arbetarskyddsverket kan agera med stöd av arbetarskyddslagen trots att trafiksäkerheten primärt inte kan anses

Övriga organisationsfrâgor 343

vara en arbetarskyddsfråga. l princip bör liknande samordningsproblem på andra områden kunna lösas på samma sätt som skett i fråga om trafiksäkerheten. Utredningen tar därför i det följande upp aktuella samordningsfrågor och lämnar förslag i enlighet med de allmänna principer, som angetts ovan. l detta sammanhang kan erinras om att i vissa fall, nämligen enligt lagen “ om säkerheten på fartyg och lagen om hälso- och miljöfarliga varor. tvärtom viss tillsyn enligt speciallagstiftningen lagts på allmänna yrkesinspektionen. Det gäller områden, där den erfarenhet och kunskap som allmänna yrkesinspektionen besitter är angelägen inom ramen för speciallagstiftningen och där starka praktiska skäl talat för en sådan ordning. Fartygsmiljöutredningen skall enligt sina direktiv se över reglerna om tillsynens utövande i vad gäller skeppstjänst med sikte på största möjliga effektivitet i tillsynsverksamheten. I delbetänkandet Bättre fartygsmiljö (DsK 1975:2) anges att det inledda reformarbetet kan väntas leda till en successiv omprövning av den offentliga tillsynens organisation. Mot denna bakgrund har arbetsmiljöutredningen ej gått närmare in på hithörande frågor.

19. l .2 Explosiva och brandfarliga varor Skydd mot risker vid explosiva och brandfarliga varor behandlas i ll § i nuvarande arbetarskyddslag och föreslås av utredningen ingå i arbetsmiljölagen på samma sätt som skyddet mot övriga risker i arbetsmiljön. Till detta kommer speciella regler i förordningen om explosiva varor, som behandlar tillverkning, förpackning, märkning. handel, innehav, transport m. m. och i förordningen om brandfarliga varor. som behandlar förvaring, hantering, transport och försäljning av brandfarlig vara. Lagen om hälsooch miljöfarliga varor är tillämplig på explosiva och brandfarliga varor endast i den mån varan är hälso- eller miljöfarlig av annat skäl än som föranlett att den hänforts till dessa varukategorier. Det bör härvid beaktas, att explosiv vara ofta medför betydande kemiska och fysikalisk-kemiska risker. Vidare är särskilt sådan brandfarlig vara som utvecklar brandfarlig gas vid kontakt med vatten också ofta hälsofarlig på grund av sina kemiska och fysikaliskkemiska egenskaper. Kungörelsen om internationell vägtransport av farligt gods innehåller också vissa särregler om explosiv vara. Tillsynen av explosiva varor är splittrad på flera myndigheter, vilket sammanhänger med att sådana varor är föremål för skyddslagstiftning från olika aspekter. Arbetarskyddsstyrelsen utfärdar anvisningar till arbetarskyddslagen, som även avser explosiva ämnen. Yrkesinspektionen utövar tillsyn enligt denna lag, varvid viss del av tillsynen utförs av sprängämnesinspektionen som specialinspektion inom yrkesinspektionen. Industriverket meddelar föreskrifter om tillämpningen av explosivvaruförordningen, vilket omfattar bl. a. säkerhetsföreskrifter om anläggnings inrättande och drift av rörelsen. ordningsföreskrifter för tillverkningsstáillen och vissa transportföreskrifter. Länsstyrelsen lämnar tillstånd till tillverkning av och handel med explosiva varor och utövar med biträde av sprängämnesinspektionen och polismyndighet allmän tillsyn över efterlevnaden av explosivvaruförordningen. För försvaret gäller särskilda regler (SFS 1957:232). Genom före-

344 Övriga organisutionsjiâgor

skrifter i allmänna ordningsstadgan och byggnadsstadgan kommer även rikspolisstyrelsen och statens planverk samt byggnadsnämnderna in i bilden. Sprängämnesinspektionen har emellertid en central ställning som expertorgan med egen tillsynsverksamhet av främst tillverkning av explosiva varor. l kapitel 9 tar utredningen upp frågan om en samordning på sikt mellan lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor och lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor. I avvaktan på att denna fråga kan penetreras närmare vore det enligt utredningens uppfattning mindre lämpligt att ändra på nuvarande ordning med ett särskilt expertorgan för bl. a. explosiva varor. Detta ställningstagande innebär att explosivvaruförordningen kvarstår samt att ansvaret för tillsyn av de skyddsintressen som bevakas i den ligger kvar hos sprängåmnesinspektionen. Sprängämnesinspektionens tillsyn enligt arbetarskyddslagen är i dag enligt de gränsdragningsföreskrifter som gäller koncentrerad till tillverkning av explosiva varor och sådan förvaring och transport som har omedelbar anknytning till tillverkningen. Däremot utövas tillsynen över hanteringen i stor utsträckning av allmänna yrkesinspektionen. Denna har dessutom tillsynen även vid tillverkningsfabriker av sådana arbetarskyddsfrâgor, som inte har direkt anknytning till åtgärder mot explosionsriskerna. Här kan nämnas arbetslokaler, personalrum. maskiner, tryckkärl, lyftanordningar, belysning, ventilation, uppvärmning, buller och frågor om arbetstid och minderåriga arbetstagare. Samtidigt utövar sprängämnesinspektören vid sina besök tillsyn även över en del av dessa frågor. Detta sammanhänger med att det har visat sig att en allmänt god arbetsmiljö ökar arbetstagarnas möjligheter att handskas på ett säkert sätt med de särskilda risker som tillverkningens art medför, varför hela miljön indirekt är viktig även för skyddet mot explosionsriskerna. Inom det område där sprängämnesinspektionen haft en omedelbar tillsyn har denna varit relativt intensiv. Sprängämnesinspektionen bör enligt utredningens uppfattning inom ex-

plosivvaruområdet ha en tillsynsfunktion med stöd endast av explosivva-

ruförordningen. Detta innebär att den upphör att vara specialinspektion enligt arbetarskyddslagen. Den allmänna yrkesinspektionen kommer alltså i princip även att utöva tillsyn enligt arbetarskyddslagstiftningen med hänsyn till de yrkesrisker som är förenade med explosiva varor. Detta innebär egentligen ingen större praktisk förändring av tillsynsområdet, eftersom det i vad gäller skyddsintressena vid tillverkning, förvaring och transport av explosiva varor finns mera ingående bestämmelser i explosivvaruförordningen än i arbetarskyddslagstiftningen. Däremot får sprängämnesinspektionen inte de befogenheter som den nu har som specialinspektion enligt arbetarskyddslagen. En genomgång av yrkesinspektionens verksamhetsberättelser sedan år 1949 visar dock att sprängämnesinspektören inte i något fall utfärdat föreläggande eller förbud enligt 53 § arbetarskyddslagen. Skulle det i fortsättningen uppstå en situation. där man inom sprängämnesinspektionen finner ett ingripande enligt arbetsmiljölagen befogat, utgår utredningen från att inspektionen vänder sig till yrkesinspektionen. Ett sådant samarbete är naturligt och bör inte medföra några svårigheter. Som ovan anförts har allmänna yrkesinspektionen i dag tillsynsuppgifter även på arbetsställen som tillverkar sprängämnen. Utredningens förslag in-

SOU l976:1 Övriga organisationsfrâgor 345

nebär alltså främst att tillsynsområdet vidgas till tillverkningsprocessen. Här kan yrkesinspektionen emellertid förutsätta att de risker, som sammanhänger med varans explosiva egenskaper, beaktats av sprängämnesinspektionen inom ramen för dennas särskilda tillsyn. För yrkesinspektionen innebär därför ändringen inga större praktiska skillnader. Från yrkesinspektionens sida sker också redan i dag ett nära samarbete med expertorganet. Detta samarbete kan fortgå lika bra utan att sprängämnesinspektöreit formellt är speciatlinspektör inom yrkesinspektionen. De synpunkter, som här lagts på tillsynen av explosiva varor, gäller även för brandfarliga varor. Sprättgämnesinspektionen är expertorgan och samtidigt specialinspektion inom yrkesinspektionen. Dess tillsyn avser närmast vissa fabriker, raffmaderier och depåer. Sprängämnesinspektionens tillsyn grundas emellertid i praktiken på den särskilda speciallagstiftningen. Liksom när det gäller explosiva varor har sprängämnesinspektören ej utnyttjat sanktionsmöjligheterna i arbetarskyddslagen. På samma sätt som i fråga om explosiva varor innebär gränsdragningen mellan sprängämnesinspektionen och allmänna yrkesinspektionen att den senare utöver tillsynen över allt som ej sammanhänger med den särskilda risken för brandfara. varför den redan nu har en betydande kontakt med de aktuella arbetsställena. Utredningen finner sålunda att det även på detta område är lämpligt att skilja sprängämnesinspektionens tillsynsuppgifter från airbetzirskyddslagstiftningen och i den delen lägga hela ansvaret på allmänna yrkesinspektionen. l sak lär det knappast innebära någon minskning av sprängämnesinspektionens besöksverksamhet på berörda arbetsställen, eftersom den avser tillsyn enligt förordningen om brandfarliga varor. Vid behov har yrkesinspektionen möjlighet att vända sig till expertorganet för rådgivning. Genom att tillsynsområdet i dag till viss del i vart fall i praktiken är gemensamt görs förhandsgranskning av förslag till ny-. om- eller tillbyggnad både hos allmänna yrkesinspektionen och sprängämnesinspektionen. Såvitt utredningen kunnat ñnna sker här ett tillfredsställande samarbete mellan tillsynsorganen. Utredningens forslag innebär att samtliga ritningar som lämnas in för granskning enligt arbetsmiljölagen går till allmänna yrkesinspektionen.

19. l .3 Elektriska srarksrrömsanläggningai Bestämmelserna i ll §arbetarskyddslagen täcker även åtgärder för att hindra att arbetstagare skadas genom elektrisk ström. Paragrafen inskränks emellertid genom en hänvisning i 34 § arbetarskyddskungörelsen till de särskilda bestämmelserna i bl. a. lagstiftningen om elektriska anläggningar. Denna grundas på lag den 27juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elektrisk anläggning, som bl. a. innehåller regler om villkor för anläggnings utförande och nyttjande som av säkerhetsskäl eller eljest finns påkallade. l anslutning härtill finns en omfattande speciallagstiftning som behandlar riskerna för person- och egendomsskada genom elektrisk ström vid produktion. distribution och nyttjande i arbetslivet eller i bostäder etc. Arbetsmiljölagen skall enligt utredningens förslag innehålla en undan-

346 Övriga organisationsfrâgor

tagslös regel om att på arbetsställe skall skyddsåtgärder vara vidtagna så att den som arbetar där inte riskerar att skadas genom inverkan av elektrisk ström. Även på detta område bör nämligen arbetsmiljölagen vara fullt tilllämplig trots att det vid sidan av den finns en särskild skyddslzigstiftning. Tillsynen av arbetarskyddslagen i fråga om risker för skada genom elektrisk ström är uppdelad mellan den allmänna yrkesinspektionen och specialinspektionen för elektriska starkströmsanläggningar, som omfattar industriverkets energibyrå och statens elektriska inspektion. Enligt gällande gränsdragningsbestämmelser skall specialinspektionen i princip öva tillsyn i vad avser skydd mot olycksfall genom inverkan av elektrisk ström vid alla elektriska starkströmsanläggningar. Denna tillsyn avser alltså samtliga arbetsställen där det finns elektriska anläggningar från stora industrier till små verkstäder. Inspektionen besöker dessa arbetsställen rent stickprovsvis utan att koncentrera tillsynen till visst slag av arbetsställen e. d. Den ägnar relativt stor del av sin tillsyn åt de elektriska distributionsledningarna. Allmänna yrkesinspektionens tjänstemän skall enligt gällande gränsdragningsföreskrifter vid arbetsställebesök beakta sådana risker för elektriska olycksfall som kan iakttas vid okulärbesiktning. Det gäller främst underhåll av elektriska ledningar. apparater och maskiner samt skydd mot oavsiktlig beröring av spänningsförande anläggningsdelar. dvs. närmast rena ordningsfrågor. Allmänna yrkesinspektionen skall sålunda inte granska transformator-. ställverksa ackumulator-. generator- och omformarrum och ej heller driftutrymmen på fordon från denna aspekt. Det kan anmärkas, att gränsdragningsföreskrifterna endast utformats som en delegation till yrkesinspektionen av uppgifter enligt den elektriska säkerhetslagstiftningen. Enligt gränsdragningsföreskrifterna skall sålunda yrkesinspektör som ñnner anledning lämna anvisning erinra arbetsgivaren eller anläggningens innehavare om skyldigheten att bringa anläggningen i överensstämmelse med gällande föreskrifter för elektriska starkströmsanläggningar. Pâ motsvarande sätt som angetts om gränsdragningen mellan sprängämnesinspektionen och allmänna yrkesinspektionen har den senare all tillsyn som ej avser riskerna genom elektrisk ström även vid kraftverk. transformatorstationer, ledningsnät och andra arbetsplatser som innefattar elektriska anläggningar. l praktiken är det den särskilda lagstiftningen om elektriska anläggningar som skyddar både allmänhet. anställda och egendom mot skador på grund av elektrisk ström. Användningen av elektrisk kraft är omfattande och det sker en mycket snabb utveckling. De förebyggande åtgärderna måste därför ha en helt annan omfattning än tillsyn i efterhand av anläggningarna, även om sådan också behövs. Det gäller att öka säkerheten genom användande av rätt material, genom normeringsarbete och genom provningstvång och löpande besiktningar av vissa typer av anläggningar. Dessa besiktningar. som sker vart tredje och i vissa fall varje år, är försäkringsvillkor för industrieller hantverksrörelse när försäkringssumman för maskiner

sammanlagda

inom anläggningen överstiger 200000 kronor. För närvarande finns mellan 200 och 300 besiktningsmän som auktoriserats av Svenska brandförsvarsföreningens elektriska nämnd. Det elektriska säkerhetsarbetet måste vara enhetligt oberoende av om ledningar, materiel etc. i det enskilda fallet brukas på arbetsplatser eller

Övriga organisationsfrâgor 347

inom någon annan sektor av samhällslivet. Belysande är en uppgift från överinspektörerna vid statens elektriska inspektion. att de rättsärenden om el-skador. där inspektionens tjänstemän medverkat genom yttranden eller som sakkunniga, i samtliga fall gällt tillämpning av 1902 års lag jämte dess löljdforfzxttningar även när arbetstagare varit part. l likhet med sprängämnesinspektionen har den elektriska specialinspektionen inte någon gång efter 1949 använt sina möjligheter att meddela lörelåiggzinden eller förbud enligt arbetarskyddslzigen. De organ som har hand om den elektriska inspektionen har som framgår av vad som sagts ett vidare arbetsområde än ren arbetsmiljö. De skall genom sin tillsynsverksttmhet verka för att installation och drift av starkströmsanläggningar sker på ett sådant sätt att liv och egendom i görligaste mån skyddas. De meddelar drifttillstånd for elektriska ;anläggningar och lämnar tekniskt biträde. råd och ;anvisningar till myndigheter, organisationer och allmänhet i vad gäller den praktiska tillämpningen av gällande säkerhetsbestämmelser. Vid sidan av industriverkets energibyrå finns det en distriktsorganisation med fem distrikt och totalt 22 handläggande tjänstemän. Utredningen anser att det inte vore rationellt att splittra denna verksamhet. Ett överfdrande till arbetarskyddsverket med i övrigt oförändrad organisation torde ej vara önskvärt, bl. a. på grund av det nära samband som råder mellan planeringsinriktade uppgifter och regleringar inom energipolitiken och andra uppgifter inom elområdet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att uppgiften för vissa tjänstemän vid industriverket och for statens elektriska inspektörer att vara specialinspektörer inom yrkesinspektionen upphör medan de har kvar sina tillsynsuppgifter enligt den elektriska speciallagstiftningen. Ansvaret för tillsyn av arbetsmiljölagen kommer därmed att vila helt på den allmänna yrkesinspektionen. Med hänsyn till den omfattande specialregleringen av hithörande frågor bör anledning att tillämpa zirbetsmiljölagen på detta område normalt inte föreligga. Det är emellertid angeläget att allmänna yrkesinspektionen även fortsättningsvis tillser vissa Lippenbarzi elektriska risker. Som utredningen uttalat i Bättre arbetsmiljö (sid. 264) bör en viss utökning av yrkesinspektionens uppgifter övervägas. Utredningen utgår från att arbctarskyddsstyrelsen lämnar erforderliga direktiv härom i samarbete med de elektriska myndigheterna.

19. l .4 Organisatoriska aspekter Utredningen föreslår alltså att sprängämnesinspektörens och de elektriska inspektörernas ställning som specialinspektörer inom yrkesinspektionen skall upphöra. Det är emellertid inte utredningens avsikt att deras befattning med tillsynen inom speciallagstiftningens område skall minska. För allmänna yrkesinspektionens del blir det därför inte heller i praktiken fråga om nya tillsynsuppgifter i någon större utsträckning ijämforelse med vad man sedan länge gjort på dessa områden. Ett nära samarbete mellan myndigheterna måste forutsättas. Vid sprängämnesinspektionen finns sedan den ljuli l966 ett förtroenderåd som är ett rådgivande organ för främjande av samarbetet mellan spräng-

348 sou 1976:1

Övriga organisationsfrágør

ämnesinspektören, arbetsgivare och arbetstagare (instruktionen för yrkesinspektionen ll ä). Om sprängämnesinspektörens ställning som specialinspektör upphör försvinner den formella grunden för detta förtroenderåd. Förtroenderådet har stor betydelse för inspektionens arbete. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om rådet överförs till instruktionen för sprängämnesinspektionen. Utredningen har inte haft anledning att ta ställning till frågan om sprängämnesinspektionen även fortsättningsvis skall vara en fristående myndighet eller om den t. ex. bör inordnas som en enhet i industriverket. Av betydelse i sammanhanget blir att det som anförs i kapitel 9 på sikt torde böra eftersträvas att helt föra in brandfarliga och explosiva varor under lagen om hälso- och miljöfarliga varor. En sådan ändring kan påverka sprängämnesinspektionens ställning. Allmänna yrkesinspektionen har i dag inte tillräckliga resurser lör tillsyn av explosiva och brandfarliga varor inom den sektor som enligt gränsdragningsföreskrifterna åvilar inspektionen. Just på detta område föreligger stora risker för yrkesskada till följd av våldsam reaktion. större utsläpp av farligt ämne etc. Dessutom är de explosiva och brandfarliga varorna ofta även hälsofarliga, varför tillsynen kräver kunskaper om kemi. Sålunda kan de hygieniska riskerna vid brandfarliga lösningsmedel påverka behovet av utsugningsanordningar utöver vad som erfordras för att undvika explosion. Tillsynen av explosiva och brandfarliga varor kräver kunskaper och erfarenhet från det kemiska området. Behovet av tillsyn på detta område bör därför beaktas vid avvägningen av antalet tjänstemän med särskilda kunskaper på kemiområdet inom distrikten. Vad gäller det elektriska området har utredningen tidigare konstaterat (Bättre arbetsmiljö sid. 264) att tillsynen inte är fullt tillfredsställande. Detta är en av de Faktorer som måste beaktas vid utbildningen och dimensioneringen av yrkesinspektionens personal.

19.2 Strålskydd

Nuvarande arbetarskyddslzig gäller inte radioaktivt arbete i vad avser skydd mot skada som orsakas av joniserande strålning. Arbetsmiljöutredningen har i kapitel l5 föreslagit att ;irbetsmiljölagen görs generellt tillämplig vad avser sådant arbete. Bakgrunden härtill är att utredningen anser att arbetarskyddstillsynen på detta liksom på andra områden bör ligga samlad inom arbetarskyddsstyrelsen och allmänna yrkesinspektionen. Härigenom kan en samlad bedömning ske av olika arbetsmiljöfaktorer. Vidare tryggas det partsinflytande som i övrigt finns vid behandling av arbetarskyddsfrågor i yrkesinspektionsnämnderna och i arbetarskyddsstyrelsen. Viktigt är också att skyddsombuden kan vända sig till samma myndighet, yrkesinspektionen, med alla arbetarskyddsfrågor, strålskyddsfrågor inbegripna. Det kan som utredningen framhållit i föregående avsnitt på samma gång vara en fördel om särskilda expertmyndigheter svarar för vissa säkerhetsfrågor som berör skyddet för såväl de anställda som allmänheten eller naturen. Av organisatoriska skäl kan det sålunda vara ändamålsenligt att en myndighet på detta sätt får möjlighet att koncentrera sin verksamhet inom

Övriga organisationsfrâgor 349

en säkerhetssektor. Vad gäller arbetarskyddet bör dock alltid finnas ett sistahandsansvar hos arbetarskyddsmyndigheterna. Statskontoret har i sitt betänkande (rapport 1975:17) Statens strålskyddsinstitut, uppgifter och organisation föreslagit att den icke-joniserande strålningen förs in under strålskyddslagen och att statens strålskyddsinstitut får ansvaret för strålskyddsomrâdet i dess helhet. Även arbetsmiljöutredningen förordar att strålskyddsinstitutet blir expertorgan for såväl den joniserande som den icke-joniserande strålningen. På detta sätt kommer expertkunskapen inom närliggande och delvis sammanhängande områden att kunna samlas hos i första hand en myndighet. Arbetsmiljöutredningen vill i fråga om tillsynen på strålskyddsområdet anföra följande. Ansvaret för tillsynen enligt strålskyddslagen bör primärt ligga på tillsynsmyndigheten enligt denna lag, dvs. strålskyddsinstitutet. Detta ansvar bör omfatta lörfattningsverksamhet. tillståndsprövning. godkännande av föreståndare för verksamhet vari förekommer vissa strålningsrisker m. m. Det bör i princip också gälla den löpande tillsynen både i fall där tillstånd krävs enligt strålskyddslagstiftningen för utförande av visst arbete och i fall där strålskyddslagen i övrigt är tillämplig. Rutinkontroller, apparatkontroller och liknande bör sålunda i princip ligga på strålskyddsmyndigheten. Detta bör givetvis inte hindra att sådan kontroll enligt myndighetens föreskrifter utförs av riksprovplats. Beträffande vissa slag av strålskydd gäller att skyddet påkallas väsentligen eller uteslutande av arbetarskyddshänsyn. Som exempel kan nämnas arbete i gruvor med naturligt förekommande radioaktiv strålning. l sådana fall synes lämpligt att arbetarskyddsstyrelsen på grund av sitt övergripande ansvar för arbetarskyddet är den myndighet som liksom hittills utfärdar generella skyddsföreskrifter. Härigenom kan bl. a. beaktas kraven på en effektiv ventilation som eliminerar såväl damm och cancerogena kemiska ämnen, t. ex. benspyren. som gaser som radon och toron. Likaså kan behovet av medicinsk kontroll ordnas med hänsyn till en samlad bedömning. På samma sätt bör reglering av strâlskydd över huvud vid behov kunna ske inom arbetsmiljölagstiftningens ram i den mån verkningar ger sig till känna inom arbetslivet. Som exempel på områden där detta kan bli aktuellt kan nämnas hantering av wolframgasbågsvetsning och röntgenundersökning på arbetsplatser som varv samt arbeten med högtemperaturbeständiga material som innehåller torium. Självfallet blir områdena många fler om den icke-joniserande strålningen kommer in i bilden. Arbetarskyddsstyrelsen bör i dessa sammanhang kunna vända sig till expertmyndigheten i spörsmål som kräver speciell sakkunskap. Utgångspunkten för yrkesinspektionens tillsyn bör vara arbetsmiljölagen och med stöd därav meddelade föreskrifter. Bland dessa ingår även strålskyddsföreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelat. Yrkesinspektionen bör vidare på begäran av de berörda på arbetsplatsen kunna ta upp strålskyddsfrågor över huvud. som ju i sin helhet föreslås omfattade av arbetsmiljölagen. I fall där skyddsombud avbrutit arbete på grund av strålningsfara skall med den föreslagna uppläggningen av arbetsmiljölagen anmälan gå till yrkesinspektionen för ställningstagande. Att härvid expertmyndighet i vissa

350 Övriga organisationsfrâgor

fall måste kopplas in är naturligt. Ett utlåtande av expertmyndigheten kan ofta vara tillräckligt och yrkesinspektionen kan då ansluta sig till det. Många gånger kan det emellertid vara nödvändigt att en rad Förhållanden utanför expertmyndighetens särskilda kompetensområde behandlas i anslutning till det aktuella ärendet. Det är därför en fördel att yrkesinspektionen har ett samlat grepp över frågor av detta slag. Det är också naturligt att yrkesinspektionen om den uppmärksammar brister i strålskyddet för dessa vidare till expertmyndighetens kännedom och vid behov ingriper med stöd av arbetsmiljölagen. Samtidigt bör strålskyddsmyndigheten hålla arbetarskyddsmyndigheterna underrättade om vid vilka arbetsplatser det finns tillstånd att använda anordningar som alstrar strålning. här vetskap härom är av betydelse för arbetarskyddstillsynen. Ett samarbete bör ske mellan arbetarskyddsmyndigheterna och olika expertmyndigheter. I fråga om strålskydd finns redan ett visst sådant samarbete på gång. Det är viktigt att detta samarbete utvecklas och att berörda myndigheter träffar överenskommelser om ömsesidigt bistånd för att främja strålskyddet på arbetsplatserna. Därvid bör de riktlinjer som angetts i det föregående kunna läggas till grund för ett samarbete som efter hand får allt fastare former. För att arbetarskyddsmyndigheterna skall kunna spela den roll inom strålskyddet som ovan angetts fordras viss tillgång till sakkunskap på området även vid arbetarskyddsstyrelsen. Behovet föranleds inte minst av att styrelsen mâste kunna effektivt tillgodogöra sig och förmedla det material som erhålls från expertmyndigheten. Vad gäller yrkesinspektionen synes främst böra ske en ökad satsning på internutbildning i strålskydd för de inspekterande tjänstemännen. På atomenergiområdet finns en särskild koncessionslagstiftning. Atomenergilagen föreskriver sålunda tillståndstvång bl. a. i fråga om uppförande av kärnkraftverk. Tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt atomenergilagen är statens kärnkraftinspektion. Ansvaret för de speciella tekniska säkerhetsfrågorna vid kärnkraftverk ligger sålunda i första hand på kärnkraftinspektionen. I dessa avseenden bör därför arbetarskyddsstyrelsen. som har att ta ansvaret för den övergripande arbetarskyddstillsynent normalt kunna stödja sig på kärnkraftinspektionens bedömningar. Skyddsfrågor av allmän natur vid kärnkraftverk bör samtidigt behandlas av arbetarskyddsmyndigheterna på samma sätt som liknande frågor på annat håll. Detta kan bl. a. gälla ett flertal tryckkärlsfrågor, frågor om isoleringsmaterial för reaktorer med hänsyn till hälsofarligheten. frågor om tunga lyft vid uttag av utbrända bränsleelement m. m.

19.3 Tillsyn av hissar m. m.

I ll § arbetarskyddslagen anges de grundläggande regler som gäller rörande skyddet mot olycksfall vid användning av lyft- och transportanordningar. De kompletteras av en rad tillämpningsföreskrifter För hissar och vissa andra person- och varubefordrande anordningar finns bestämmelser dels i arbetarskyddskungörelsen och i anvisningar och normer som med stöd av lagen utfärdats av arbetarskyddstyrelsen, dels i kungörelsen (1939:783)

SOU 1976:!

Övriga organisationsfrâgor 351

angående anordnande och begagnande samt tillsyn av vissa hissar och med stöd av denna meddelade säkerhetsföreskrifter. För hissar ges dessutom vissa föreskrifter och anvisningar i byggnadsstadgan och Svensk Byggnorm (SBN 75). Tillsyn över att bestämmelserna i fråga efterlevs utövas beträffande an- ; ordningar som används i verksamhet som omfattas av arbetarskyddslagen f av yrkesinspektionen. Hissar som omfattas av ovannämnda kungörelse, dvs. nyttjas i bostadshus eller under likartade förhållanden. står däremot under tillsyn av byggnadsnämnden och i vissa fall av länsstyrelsen eller annan statlig myndighet. I varuhus och på vissa andra platser, bl. a. på ett flertal tunnelbanestationer. förekommer hissar som till övervägande del används av allmänheten. Enligt praxis hittills utövar yrkesinspektionen tillsyn över dessa hissar. Detsamma gäller beträffande rulltrappor i varuhus och vid tunnelbanestationer. l bilaga l avsnitt 2.8.6 har redovisats ett förslag av en särskild utredningsman om att ersätta kungörelsen 1939:783 med en ny kungörelse angående anordnande, begagnande och tillsyn av hissar. rulltrappor m. m. Enligt förslaget skall den nya kungörelsen omfatta förutom fasta hissar för person- och varu-personbefordran även andra fast uppställda anordningar som avses att stadigvarande brukas på samma plats för person- och varupersonbefordran såsom rulltrappor. linbanor. skidliftar m. m. Förslaget innebär att vid arbetsställe som har hissar för personbefordran och hissar för enbart varutransport. det kommer att finnas två tillsynsmyndigheter nämligen byggnadsnämnd beträffande hissar för personbefordran och yrkesinspektionen för hissar för enbart varutransport. För att inrätta och ta i bruk hiss etc. behövs enligt förslaget tillstånd resp. medgivande av byggnadsnämnd. Det föreslås vidare att statens planverk efter samråd med arbetarskyddsstyrelsen skall utfärda närmare föreskrifter rörande utförande, beskaffenhet, tillsyn m. m. av ifrågavarande anordningar. Förslaget har allmänt motiverats av att ifrågavarande anordningar mer eller mindre utgör en del av byggnad eller i sig själva är att anse som byggnad. Den erforderliga författningsregleringen har därför ansetts böra ske inom byggnadslagstiftningens ram. Eftersom de byggnadstekniska aspekterna har en dominerande plats i sammanhanget har det vidare bedömts som lämpligt att statens planverk har det primära ansvaret på central myndighetsnivå och att byggnadsnämnden betros ansvaret på lokal nivå. l motiveringen till förslaget betonas vikten av att ett nära samarbete upprätthålls mellan byggnadsnämnderna och av dessa förordnade besiktningsmän samt yrkesinspektionen och vidare att på central myndighetsnivå nära kontakter hålls mellan planverket och arbetarskyddstyrelsen. Arbetsmiljöutredningen biträder den grundläggande tanken att hissar av skilda slag i första hand bör ses som del av byggnad och därmed föras in under byggnadslagstiftningen med statens planverk som ansvarig myndighet. Utredningen tillstyrker därför att det utfärdas en särskild hisskungörelse där dessa tankegångar är vägledande. Förslaget till ny hisskungörelse omfattar inte hissar för enbart varutransport. Enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning föreligger det i byggnadstekniskt eller maskintekniskt hänseende inte några större skiljaktigheter i utförandet av det ena eller andra slaget av hissar. Däremot synes den fö-

Övriga organisationsfrâgor

reslagna uppdelningen opraktisk vid såväl planering som tillsyn av hissarna. Arbetsmiljöutredningen föreslår därför att en ny hisskungörelse får omfatta alla hissar som uppförs på fast plats i byggnad eller annorstädes för att där stadigvarande begagnas för transport av personer och/eller gods. Ett särskilt undantag bör dock göras för gruvhissar, som ofta fordrar speciella utföranden med hänsyn till stora djup. särskilda lastanordningar och ej sällan också bergets beskaffenhet. Om kungörelsen begränsas till fasta hissar med undantag för gruvhissar kommer de sistnämnda samt hissar som uppförs tillfälligt och begagnas som bygghissar. stigortshissar och liknande att inte i första hand vara en byggnadslagstiftningsfråga utan en arbetsmiljöfråga. Det innebär att arbetarskyddsmyndigheterna får ansvaret för att utfärda närmare föreskrifter om utförande. beskaffenhet och tillsyn av sådana hissar. Med hänsyn till deras användningsområde är detta lämpligt. Beträffande gruvhissarna tillkommer att man får samma tillsynsmyndighet för dem och stigonshissarna. vilket uppenbarligen är önskvärt. Förslaget till ny hisskungörelse omfattar även rulltrappor. rullramper. bandtransportörer, linbanor och skidliftar samt tivolianordningar allt i den * mån dessa är fast uppställda och avsedda att stadigvarande användas på samma plats. Dessa anordningar kommer därmed att hänföras till planverkets ansvarsområde. Arbetsmiljöutredningen kan för sin del biträda detta förslag. För att få uppföra hiss - såväl person- som varuhiss - erfordras f. n., utöver byggnadslov, särskilt tillstånd av tillsynmyndigheten. Denna regel behålls i kungörelseförslaget. Till skillnad mot vad nu är fallet krävs enligt förslaget inte något tillstånd av tillsynmyndighet för rena varuhissar. Arbetsmiljöutredningen får rörande denna del av förslaget framhålla att kravet på särskilt tillstånd att inrätta hiss ursprungligen motiverades av de brister som ofta konstaterades beträffande anordnande och förläggning av hissmaskinrum och tillträde till dessa. hisschakts beskaffenhet m. m. Under den tid föreskriften om tillstånd gällt har tillkommit detaljerade föreskrifter och anvisningar om utförande och beskaffenhet av hisschakt. maskinrum och brytskiverum. tillträdesmöjligheter m. m. Till ledning vid proi jektering. uppförande m. m. av hissar föreligger alltså numera ett tillfredsi ställande underlag. Mot bakgrund härav torde det inte finnas tillräcklig grund för att utöver byggnadslovet fordra särskilt tillstånd för att få inrätta hissar. Om hiss skall inrättas i byggnad torde detta som regel också framgå redan av de ritningar och handlingar som normalt skall åtfölja ansökan om byggnadslov. Dessutom kan vid behov byggnadsnämnden av sökande infordra kompletterande ritningar och uppgifter. i Med hänsyn till vad ovan anförts föreslår arbetsmiljöutredningen att i samband med att nya regler på området tillkommer - föreskriften om särskilt tillstånd av vederbörlig tillsynsmyndighet att inrätta hiss slopas och att ifrågavarande prövning täcks in i byggnadslovet. l förslaget anges att sedan hiss eller annan där nämnd anordning utförts och besiktigats av besiktningsman enligt kungörelsen skall byggnadsnämnden lämna medgivande till att anordningen fårtas i bruk. Enligt utredningens mening bör såsom f. n. är fallet beträffande hissar under yrkesinspektionens tillsyn sådant medgivande kunna lämnas av besiktningsorganet.

Övriga organisationsfrâgor 353

Om. som arbetsmiljöutredningen tillstyrker, fasta hissar och liknande transportanordningar förs in under byggnadslagstiftningen genom en särskild hisskungörelse, kommer arbetarskyddsmyndigheterna att ha omedelbart ansvar endast i fråga om tillfälligt anordnade hissar på arbetsplatser samt gruvhissar. Utredningen vill emellertid understryka att samtliga förhållanden , på arbetsställena faller under arbetsmiljölagen enligt utredningens förslag. I varfor arbetarskyddsverket även i fråga om fasta hissar har ett ansvar på samma satt som i andra fall där an nan myndighet har särskilt områdesansvar. Utredningen vill här även erinra om yrkesinspektionens granskningsverksamhet med stöd av 4 och 6§§ utredningens förslag till arbetsmiljöförordning. I granskning av arbetslokal ingår även en kontroll av där inplacerade fasta hissar och liknande lyftanordningar.

19.4 Synpunkter rörande av

transport farligt gods

l propositionen 1973:143 behandlades i anslutning till att förslag lades fram om riksdagens godkännande av den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR) frågan om nationella transporter av farligt gods. Därvid föreslogs att regleringen också fortsättningsvis skulle ske inom ramen för produktkontrollagstiftningen. Statens industriverk lick vissa samordningsuppgifter på området och till verket knöts en rådgivande nämnd med företrädare för berörda intressen. l nämnden ingår även en representant för arbetarskyddsstyrelsen med hänsyn till arbetarskyddsfrågornas stora betydelse i sammanhanget. Föredragande departementschefen anförde att den föreslagna ordningen fick ses som en lösning t. v. i avvaktan på att man får ytterligare underlag för en bedömning genom bl. a. arbetsmiljöutredningens fortsatta arbete och vunna erfarenheter i öv- rigt. Riskerna med transport av farligt gods är sådana att de i hög grad berör arbetarskyddet för den personal som sysslar med transporten och för dem som vid en olyckshändelse befinner sig inom det farliga området. Samtidigt är riskerna ofta betydande med avseende på den yttre miljön. Till stor del ingår tillsynen av transporterna som ett naturligt led i trafiktillsynen. Det system som tillämpas f. n. med en reglering och tillsyn inom produktkontrollagstiftningens ram tillgodoser i princip dessa skilda synpunkter. Tillämpningen av systemet synes ännu så länge vara behäftad med vissa brister. Det torde emellertid ännu vara för tidigt att bedöma om man behöver vidta några ändringar i det grundläggande systemet. Arbetsmiljöutredningen har därför inte ansett sig ha anledning att föreslå någon ändring i organisationen i stort. Den förstärkning av insatserna för produktkontroll som utredningen förordar i avsnitt 9.6 bör emellertid komma även transportfrågorna till godo. På en punkt har utredningen. som anförs i avsnitt 9.6, funnit att lagstiftningen och myndighetsorganisationen för produktkontroll framstår som alltför splittrad. Det gäller explosiva och brandfarliga varor där uppdelningen på skilda lagstiftningsområden och tillsynsmyndigheter är ogynnsamma. Enligt utredningens uppfattning torde på sikt böra eftersträvas att föra in explosiva och brandfarliga varor under lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Övriga organisationsfrâgor

19.5 Frågan om ett institut for miljömedicin

Kommittén för samordning av laboratorieresurserna vid arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsverket (LABAN) har i sitt betänkande (Ds A 1974:3) Institut för miljömedicin bl. a. föreslagit ett särskilt institut för miljömedicinska frågor. Betänkandet jämte inkomna remissyttranden har av chefen för arbetsmarknadsdepartementet överlämnats till arbetsmiljöutredningen för beaktande. LABAN:s förslag innebär att den från naturvårdsverket frikopplade omgivningshygieniska avdelningen får bilda grunden till ett fristående forskningsinstitut för framför allt produktkontroll. avsett att biträda de myndigheter som utövar tillsyn över hälso- och miljökontrollen i landet, dvs. arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket, produktkontrollnämnden och socialstyrelsen. Den hygieniska institutionen vid Karolinska institutet bör enligt LABAN:s mening t. v. anknytas till det nya institutet. LABAN har vidare förordat att professorn i hälsovårdslära vid Karolinska institutet, som också är föreståndare för den omgivningshygieniska avdelningen, samtidigt blir förste innehavare av tjänsten som föreståndare vid det föreslagna institutet. Verksamheten vid det miljömedicinska institutet föreslås ledas av en styrelse bestående i forsta hand av representanter för ovannämnda myndigheter. Verksamheten vid den hygieniska institutionen bör, liksom hittills. sortera uteslutande under konsistoriet vid Karolinska institutet. Under remissbehandlingen har framförts en rad invändningar mot det föreslagna institutet. Bland huvudavnämarna av dess tjänster tillstyrks utredningsförslaget endast av naturvårdsverket och socialstyrelsen medan arbetarskyddsstyrelsen och arbetsmarknadens parter utom TCO ställer sig avvisande. Flera remissinstanser har också framhållit att det vore en fördel om arbetsmiljöutredningens förslag kunde avvaktas innan definitiv ställning tas. En sammanfattning av betänkandet samt inkomna remissyttranden har redovisats i bilaga l avsnitt 14. Såsom LABAN framhållit i sitt betänkande behövs en permanent lösning av den mycket angelägna frågan om den omgivningshygieniska avdelningens framtid. l likhet med flera remissinstanser. däribland arbetarskyddsstyrelsen, universitetskanslersämbetet, LO, SACO/SR och SAF anser emellertid arbetsmiljöutredningen att det föreslagna institutet inte kan tillgodose behovet av laboratorieresurser för kontrollen av kemiska produkter i arbetsmiljön och den yttre miljön. En allsidig och effektiv produktkontroll förutsätter enligt arbetsmiljöutredningens mening en vid sfär av forskning inom universitet och högskolor i i samverkan med institutsforskning och myndighetsanknuten forskning. Det gäller här ett vitt spektrum av vetenskapliga discipliner inom främst teknik, naturvetenskap och medicin. Här avses organisk kemi och biokemi och en lång rad discipliner inom medicinen såsom hygien. yrkesmedicin, g toxikologi, patologi, medicinsk kemi, genetik, fysiologi m. m. Det krävs också samarbete med mikrobiologer, Statistiker, beteendevetenskaplig expertis och andra. Spännvidden när det gäller den forsknings-, utrednings- : och dokumentationsverksamhet som måste ligga till grund för bedömningar och beslut inom produktkontrollen är stor och kan svårligen fångas in i någon form av produktkontrollaboratorium eller institut. Det föreslagna in-

Övriga organisarionsfrâgor 355

stitutet för miljömedicin skulle givetvis bli ett tillskott av resurser för produktkontrollen men av mycket begränsad omfattning inom ramen för det vidare utredningsmönster som ovan antytts. Mot bakgrund av vad som framkommit vid remissbehandlingen och vad som anförts i det föregående kan arbetsmiljöutredningen inte ansluta sig ä till LABANzs forslag att inrätta ett institut för miljömedicin för produktkontrollen. Det är emellertid angeläget att finna en väg för att verksamheten vid den till naturvårdsverket provisoriskt anknutna omgivningshygieniska avdelningen skall få en sådan organisatorisk ram att avdelningens resurser kommer till bästa möjliga användning. LABAN har i sitt betänkande bl. a. framhållit att huvudavnämarna av det Föreslagna miljömedicinska institutets tjänster är arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket och socialstyrelsen. Arbetsmiljöutredningen har därför sökt utröna inom vilket av dessa tre myndigheters verksamhetsområden den omgivningshygieniska avdelningens tyngdpunkt ligger eller, uttryckt med andra 0rd, vilken av dessa tre myndigheter som är den största avnämaren av den omgivningshygieniska avdelningens tjänster. Syftet med den omgivningshygieniska avdelningens verksamhet är att studera miljöbetingade orsaker till ohälsa hos befolkningen. Den är i sin nuvarande form till alldeles övervägande delen inriktad på yttre miljöproblematik och effekter på befolkningen mera totalt av olika miljöförhållanden. Forskningen där har även bidragit till att belysa vissa arbetsmiljöproblem men dessa har inte varit någon förstahandsuppgift. Detta leder till slutsatsen att någon anknytning av den omgivningshygieniska avdelningen till arbetarskyddsstyrelsen inte bör ske. Naturvårdsverkets huvuduppgift kan i korthet sägas vara att verka for hushållning med landets naturresurser och för eliminering eller minskning av föroreningar eller andra störande faktorer i den yttre miljön. En fortsatt anknytning av avdelningen till naturvårdsverket framstår därför inte som naturlig. Den omgivningshygieniska avdelningens verksamhet ligger däremot väl i linje med de intressen socialstyrelsen har inom miljömedicinen. Härfor har redogjorts i bilaga l avsnitt 14. Arbetsmiljöutredningen förordar därför att avdelningen anknyts organisatoriskt till socialstyrelsen och där bildar ett laboratorium för miljömedicinska frågor. En sådan anknytning skulle ge ett välbehövligt tillskott till socialstyrelsens hälsovårdande och miljömedicinska resurser. Den inom avdelningen representerade sakkunskapen när det gäller omgivningshygien. toxikologi och epidemiologi är också av stort värde för socialstyrelsens samarbete med bl. a. naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och produktkontrollnämnden. Vad nu föreslagits får självfallet inte leda till att naturvårdsverket går miste om den sakkunskap inom miljömedicinen som verket har behov av. Arbetsmiljöutredningen förutsätter därför att det samarbete som redan nu finns mellan naturvårdsverket och socialstyrelsen i dessa frågor utvecklas och fördjupas. Arbetsmiljöutredningen vill i detta sammanhang också framhålla angelägenheten av att den omgivningshygieniska avdelningens forsknings- och utredningsverksamhet inriktas på ett sådant sätt att dess resultat aven i fortsättningen så långt det är möjligt kan utnyttjas i arbetsmiljöarbetet. Detta gäller i särskilt hög grad forskning kring sådana föroreningar i miljön och andra störningar i arbetsmiljön eller den yttre miljön som påverkar människornas hälsotillstånd.

356 Övriga organisationsfrâgor

19.6 Arbetarskyddsstyrelsens forsknings- och

utredningsresurser m. m.

Utifrån den tidigare i detta kapitel framförda synen på produktkontrollens behov av en vid sfár av forskning inom universitet och högskolor i samverkan med institutsforskning och myndighetsanknuten forskning är det nödvändigt att arbetarskyddsstyrelsen förfogar över tillräckliga forskningsoch utredningsresurser. I sina överväganden om arten och omfattningen av dessa resurser har utredningen utgått från följande. För det forsta måste verksamheten ha sådan dignitet ur forskningsmässig kvalitetssynpunkt att den kan mötas med respekt i kontakterna med annan forskning på detta område. såväl nationellt som internationellt. För det andra måste den ha sådan nivå och kapacitet att den på ett kraftfullt sätt kan bidra till att utifrån erfarenheter vunna ute i arbetslivet på ett kvalificerat sätt utreda och analysera frågeställningar och problem för att ge underlag for planeringen och prioriteringen av forsknings- och utredningsverksamheten. Verksamheten måste för det tredje ha tillräcklig kapacitet för mer kontinuerliga uppgifter såsom arbetet med att ta fram underlag för utarbetande av hygieniska gränsvärden och för styrelsens handlande i andra avseenden som gäller produktkontroll. Särskilt viktigt är att ha resurser för utvärdering av dokumentation från såväl inhemsk som utländsk forskning för att kunna transformera sådan kunskap till praktiska handlingsprogram inom arbetarskyddsverket och ute i arbetslivet. De resurser för produktkontroll som i dag ryms inom arbetarskyddsstyrelsens arbetsmedicinska avdelning innefattar bl. a. analytisk kemi, fysiologi, neurofysiologi, yrkesmedicin, yrkesdermatologi, psykologi. yrkeshygien och toxikologi i ett forskningsmässigt mönster med avsevärd bredd. Särskilt angeläget ur produktkontrollsynpunkt är att få till stånd en förstärkning av de toxikologiska resurserna. Vid arbetsmedicinska avdelningen finns i dag endast en högre tjänst för den egentliga toxikologin, nämligen tjänsten som laborator och chef for den medicinska enhetens sektion för yrkestoxikologi. Arbetsmiljöutredningen anser att den yrkestoxikologiska sektionen bör brytas ut ur den medicinska enheten och omvandlas till en särskild enhet för yrkestoxikologi under ledning av en professor. l samband därmed bör dess resurser kraftigt förstärkas. Vidare måste en breddning ske genom tillförande av ytterligare yrkestoxikologiska resurser inom ett vidare kunskapsfált. Därjämte vill utredningen betona angelägenheten av att verksamheten vid den arbetsmedicinska avdelningen byggs ut med avseende på såväl medicinsk epidemiologi som statistik. Förstärkningar behövs också inom universitets- och högskoleorganisationen, där de berörda arbetsvetenskaperna i dag inte har den bredd som erfordras för en aktiv produktkontroll. Detta förhållande understryks också

av vad som framkommit vid en nyligen utförd utredning (UKÄ-rapport

1975:3) genom universitetskanslersämbetets försorg. Det ankommer på universitetskanslersämbetet att närmare överväga dessa frågor. Med hänsyn I, till områdets stora betydelse for arbetarskyddet samt då man här kommer l in på avvägningsfrågor när det gäller att fördela tillgängliga resurser mellan den myndighetsanknutna forskningen och forskningen inom universitetsoch högskoleorganisationen förutsätter arbetsmiljöutredningen att universitetskanslersämbetet samråder med arbetarskyddsstyrelsen i saken.

20 Vissa särskilda

frågor

Utredningen tari det här kapitlet upp vissa frågor som främst rör det formella förfarandet vid handläggning av ärenden om arbetsmiljö. l ett första avsnitt belyses arbetsställebegreppet som ingår i ett antal bestämmelser i den föreslagna lagstiftningen och som dessutom bildar utgångspunkten vid registreringsförfaranden m. m. Därefter behandlas sekretessfrågor. Ett avsnitt ägnas slutligen åt besvärsrättsfrågor. 1 det sammanhanget går utredningen också in på frågan om under vilka förhållanden myndighet har att meddela beslut i frågor om arbetsmiljön.

Arbetsställebegreppet

20.1.1 Nuvarande innebörd enligt arbetarskyddslagen

Arbetarskyddslagen och därtill anslutna kungörelser hänvisar i flera sammanhang till begreppet arbetsställe. Detta definieras dock inte. Enligt förarbetena till arbetarskyddslagen (SOU 1946:60 s. 60) förstås med arbetsställe det lokala, avgränsade område, inom vilket arbetsgivare i och för sin verksamhet bedriver arbete, oavsett om detta utförs i arbetslokal, i det fria eller under jord. Man uttalade att begreppet arbetsställe dock inte alltid får tas i så inskränkt bemärkelse att därmed skulle avses en och samma lokal, byggnad eller plats i det fria. Vad som skall räknas som ett arbetsställe får i stället vid tvekan bedömas från fall till fall. Därvid skall enligt förarbetena iakttas att begränsningen till lokalt område i princip innebär att verksamheten skall utövas på en och samma ort. Denna begränsning gäller emellertid inte alltid, exempelvis beträffande vägbyggnad. l förarbetena deñnierades vidare arbetsplats som sådan del av arbetsställe, där en eller flera arbetstagare sysselsätts med arbete för arbetsgivares räkning. Det bör beaktas, att arbetarskyddslagen vid sin tillkomst inte omfattade den offentliga förvaltningen, varför angivna uttalanden huvudsakligen avsåg det privata näringslivet. I anslutning till 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen uttalade riksdagens socialutskott vid sin granskning av propositionen 1973:130 att anknytningen till begreppet arbetsställe i 53§ arbetarskyddslagen inte innebär att giltigheten av ett föreläggande eller förbud under alla omständigheter är begränsad till just den plats där brister uppdagats. Sådan begränsning borde

Vissa särskilda

358 frågor

sålunda enligt utskottet inte gälla om ingripandet mot arbetsgivaren avsett en flyttbar anordning som regelbundet användes av samma arbetsgivare i verksamhet som inte är bunden till något fast driftsställe utan utövas på olika platser och kanske också på olika orter. Arbetarskyddsstyrelsen har under den senaste tiden haft anledning att uttala sig om vad som menas med arbetsställe med anledning av 1973 års lagändring beträffande regionala skyddsombud. Därvid har man i stort sett följt vad som sades i förarbetena med betonande av att stor vikt måste läggas vid de lokala parternas bedömningar och åsikter när det galler att fastställa omfattningen av ett arbetsställe. 1 några fall har parterna i avtal definierat begreppet arbetsställe. Enligt ett antal överenskommelser inom skogsbruket från 1969-1971 om allmänna regler för den lokala arbetarskyddsverksamheten avses med arbetsställe eller motsvarande. Av intresse är att SAF-LO:s motsvaskogsförvaltning rande överenskommelse 1967-05-22 inte har någon definition av begreppet arbetsställe. I kommentaren till överenskommelsen hänvisas i stället till förarbetena till 1949 års arbetarskyddslag. För det offentliga verksamhetsområdet finns ett par avtal. Enligt avtal 1974-05-15 mellan avtalsverket och de statsanställdas fyra huvudorganisationer avses sålunda med arbetsställe i avtalet ett lokalt avgränsat område, där vederbörande myndighet bedriver verksamhet. I statens arbetsmiljönämnds kommentar till detta sägs följande.

Vad som är arbetsställe kan för den statliga verksamheten vara svårt att ange. Kravet på lokal avgränsning torde dock mestadels betyda att verksamhet på skilda orter också innebär skilda arbetsställen. Däremot kan flera verksamheter på samma ort hänföras till ett och samma arbetsställe. Arbetsstället måste avgränsas med hänsyn till verksamhetens art. Rörliga arbetsenheter kan t. ex. verka inom ett större område än den enskilda orten. De lokala parterna bör komma överens om arbetsställets avgränsning i varje särskilt fall.

Försvarets centrala arbetarskyddsnämnd - numera Försvarets arbetsmiljökommitté - har i sina Råd och anvisningar för skyddsarbetet vid försvarets arbetsställen (Del l 1974 RoA l) tagit in följande kommentar till regeln i avtalet 1974-05-15.

Arbetsställe inom försvaret omfattar i allmänhet en myndighets hela verksamhetsområde. Avtalets krav på lokal avgränsning medför dock för vissa myndigheter med stor geografisk spridning ett behov av uppdelning på flera arbetsställen. Hänsyn bör dock tas till verksamhetens art. Rörliga arbetsenheter kan verka inom ett större område. Med hänsyn till skyddskommittéorganisationens anknytning till begreppet arbetsställe bör uppdelningen inte drivas längre. än att förutsättningar för en väl fungerande skyddsorganisation skapas. Som riktpunkt för att särskilt avdelat arbetsställe inom en myndighet skall fastställas bör krävas. att arbetsenhet. förlagd på avsevärt avstånd från myndighetens huvudort. regelbundet sysselsätter cza 50 arbetstagare. Mindre arbetsenheter kan alltefter organisationsforhållandena inom myndigheten hänföras till särskilt avdelat arbetsställe eller till huvudarbetsstället.

Enligt det mellan Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska kommunalarbetareförbundet samt SACO/SR och TCO/ K jämte till dessa anslutna organisationer ingångna Arbetsmiljöavtal 75 definieras ar-

sou 1976:1 Vissa särskilda 359

frågor

betsställe som arbetsgivares törvaltningsområde. Omfattar förvaltningsområde två eller flera till belägenhet och/eller verksamhet avgränsade områden kan dock varje sådant område utgöra ett arbetsställe. Om ringa antal anställda eller andra skäl motiverar detta kan enligt avtalet llera förvaltningsområden tillsammans räknas som ett arbetsställe. lnom yrkesinspektionen förs register över de arbetsställen som ligger un- ; der distriktens i tillsyn. Därvid skiljer man på fasta arbetsställen, för vilka det läggs upp särskilda registerkort, och andra arbetsställen av typ byggnadsverksamhet och liknande som registreras på samlingskort av olika slag. Registren ligger till grund för distriktens besöksverksamhet, arkivering av handlingar och liknande rutiner. De används även i arbetarskyddsverkets statistik över verksamheten, som bl. a. redovisar antal besökta registrerade arbetsställen. Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat bestämmelser för hur arbetsställen skall registreras. Dessa föreskrifter tar närmast sikte på registrering av den offentliga Förvaltningen, där distrikten vid ändringen av arbetarskyddslagen år 1963 ej längre hade ledning av de ovan redovisade förarbetena till lagen med dess uttalanden om vad som är ett arbetsställe. l princip skall samma arbetsställebegrepp gälla enligt arbetarskyddslagen och enligt dessa registreringsbestämmelser. De tillkom dock på grund av ett rent administrativt behov och kan därför inte utan vidare uppfattas som arbetarskyddsstyrelsens uppfattning om hur arbetsställe bör avgränsas vid t. ex. avgörande om viss enhet skall ha gemensam skyddskommitté eller ej.

20.1.2 F râgans behandling i andra sammanhang

Inom statistiska centralbyrån har man tagit upp frågan om inarbetande av ett arbetsställebegrepp i det centrala företagsregistret. Man har där sökt få ett arbetsställebegrepp som tillgodoser de krav som finns vid statistisk bearbetning. Med arbetsställe förstås enligt ett förslag från centralbyrån en lokal och funktionell produktionsenhet. Arbetsställebegreppet är aktuellt när det gäller de förslag till förbättrade kunskaper om arbetsmiljön som kommer att läggas fram av miljödatanämnden beträffande miljövårdens informationssystem. Inom Statskontoret har gjorts en utredning för nämndens räkning, där man föreslår att en rad arbetsmiljöuppgifter skall registreras inom ramen för yrkesinspektionens arbetsställeregister. l anslutning härtill föreslås en omläggning av dessa register och övergång till ADB-rutiner. l Statskontorets rappon till miljödatanämnden uttalas att det är angeläget att frågan om generell definition av ett arbetsställe prövas. Den officiella yrkesskadestatistiken bygger i dag inte på arbetsställen som enhet. Den utgår från arbetsgivare och har en näringsgrensindelning där arbetsgivarna klassas med hänsyn till verksamhetens huvudsakliga inriktning. Det innebär att en yrkesskada inom t. ex. skogsbruk kan bli redovisad för näringsgrenen pappersbruk. Detta är uppenbarligen inte tillfredsställande. Yrkesskadestatistikutredningen behandlar dessa problem och möjligheterna till en samordning med bl. a. centrala företagsregistret och med den uppdel-

360 Vissa särskilda frâgor

ning som kan komma fram som grund för arbetsställeregistret i miljövårdens informationssystem, dvs. yrkesinspektionens register. Även i annan lagstiftning än arbetarskyddslagstiftningen har man haft behov av ett begrepp som i vissa fall kan innebära en mindre enhet åin ett företag med verksamhet över t. ex. hela landet. Arbetsmiljöutredningen har därför undersökt hur detta har behandlats i viss lagstiftning under senare tid. I propositionen 1973:129 med förslag till lag om anställningsskydd m. m. behandlas frågan om för vilken krets av arbetstagare som gemensam turordning skall bestämmas vid uppsägning och permittering. Lagen anger att om arbetsgivare har flera driftsenheter fastställs turordning för varje driftsenhet for sig. Med driftsenhet avses enligt propositionen sådan del av ett företag som är belägen inom en och samma byggnad eller inom ett och samma inhägnade område, dvs. fabrik, butik, restaurang osv. Enligt propositionen 1974:88 med förslag till lag om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen är denna lag inte avsedd att ge utrymme för annan facklig verksamhet än som är rimlig med hänsyn till omständigheterna på den enskilda arbetsplatsen. Med arbetsplatsen torde enligt propositionen i första hand avses den driftsenhet etc. som utgör den naturliga ramen för den fackliga verksamheten inom företaget eller myndigheten. Har ett företag eller en myndighet flera driftsenheter, t. ex. på olika orter, bör lagens tillämpning alltså i första hand bestämmas med utgångspunkt i de lokala förhållandena. l dessa fall har lagstiftningen haft anknytning till den fackliga verksamheten. Detta är även fallet i fråga om de i propositionen 1975:104 med förslag till ny bokföringslag m. m. berörda möjligheterna att differentiera bokföringen, eftersom löntagarna ofta har ett stort intresse av att separat redovisning görs beträffande de olika produktgrupperna respektive arbetsställena i större och medelstora företag med differentierad produktion. Enligt propositionen övervägs hithörande frågor f. n. inom justitiedepartementet.

20.1.3 Överväganden

Genom att ordet arbetsställe används i olika sammanhang har det ibland visat sig vara svårt att avgöra vad som i det enskilda fallet är ett arbetsställe. Ordet har dock genom arbetarskyddslagens bestämmelser vunnit burskap inom arbetsmiljörådet. Utredningen har därför stannat för att föreslå att det används även i arbetsmiljölagen. I arbetarskyddslagen finns inte någon definition av vad som menas med arbetsställe. I förarbetena anges att det skall vara ett lokalt avgränsat område, men att undantag kan tänkas och att avgöranden får ske från fall till fall. Detta uttalande skedde innan lagen blev tillämplig förpå den offentliga valtningen. Det visar att man närmast tänkt på industriella förhållanden. För det stora antalet arbetsgivare är det också naturligt att se en lokalt sammanhållen produktionsenhet som ett arbetsställe. Det kan dock uppstå problem i en rad olika typfall. Den offentliga förvaltningen har redan nämnts. Ett annat fall är de största företagen med verksamhet på skilda ställen inom landet och med olika slag av produktion. I andra fall beror svårigheten att avgränsa arbetsstället på att verksamheten inte pågår kontinuerligt på samma ställe. Inom byggnads- och anläggningsverksamhet flyttar verksam-

S()U 1976:1 Vissa särskilda frågor 361

heten allteftersom de olika objekten blir färdiga. l. andra fall skiftar arbetsstället säsongvis, t. ex. inom skogsbruket och viss hotellverksamhet. Det finns också rörliga arbetsställen av typ fartyg, där arbetsstället visserligen är detsamma, men där den geografiska belägenheten växlar. I vissa fall kan det diskuteras om det gäller självständiga arbetsställen eller endast arbetsplatser inom ett större arbetsställe av något slag. För t. ex. ett åkeri kan arbetsstället sägas bestå av det fasta kontoret (terminalen) jämte ytterligare ett antal arbetsplatser, nämligen lastbilarna. Med hänsyn till de synnerligen skiftande förhållanden som det blir fråga om anser utredningen det ogörligt att ha en definition av begreppet arbetsställe i arbetsmiljölagen. Det blir i stället nödvändigt att se till funktionskraven i det aktuella sammanhanget. Nedan anges vissa omständigheter av betydelse vid en sådan bedömning. l fiera fall har utredningen skrivit arbetsställe för att markera bestämmelsens lokala anknytning utan att fråga behöver uppstå om hur stort arbetsstället är. Allt arbete utförs på något arbetsställe, och i de fall som åsyftas här har det inte någon särskild betydelse vilket arbetsställe det gäller, ehuru det naturligtvis måste gå att identifiera arbetsgivaren. Det gäller bestämmelserna i lagförslagets 4 kap. l§ (definitionen av rast), 8 kap. 5§ (tillsynsmyndighetens rätt till tillträde till arbetsställe) och 8 kap. 8§ (föreläggande eller förbud mot den som råder över arbetsställe). Även i förslaget till arbetsmiljöförordning har ordet i nâgra fall denna allmänna innebörd (2§ 4., l0§ och l3§ första stycket). l lagförslagets 2 kap. 7 § finns en bestämmelse om att utrymmen och anordningar för personlig hygien. förtäring och vila skall finnas vid arbetsställe i den utsträckning som föranleds av arbetets art och arbetstagarnas behov. l detta fall måste bedömningen i sak utgåjust från arbetets art och arbetstagarnas behov. Personalutrymmen skall finnas tillgängliga på sådant sätt att de kan praktiskt utnyttjas av berörda arbetstagare. Det har därför mindre intresse att avgöra om t. ex. tvâ driftsenheter på visst avstånd från varandra utgör ett eller två arbetsställen. lnte heller vid tillämpningen av denna bestämmelse bör det därför uppstå svårigheter på grund av osäkerhet om vad som egentligen är ett arbetsställe. Ett något mera formellt synsätt skulle kanske kunna anläggas vid tolkning av ordet arbetsställe i l3§ andra stycket, 16 och 17 §§ förslaget till arbetsmiljöförordning. Det gäller här arbetsgivarens skyldighet att sätta upp anslag med uppgift om namn på skyddsombud och ledamöter av skyddskommitté, att hålla arbetsmiljölagen m. m. tillgänglig för arbetstagarna och att förvara skriftliga meddelanden från yrkesinspektionen och vissa andra handlingar lätt tillgängliga. Utredningen finner det föga troligt att sådana ordningsregler skall kunna föranleda tvister. Om frågan emellertid hänskjuts till yrkesinspektionen bör denna grunda sin bedömning på de praktiska omständigheterna. Liksom när det gäller tillgången till personalutrymmen måste här bli avgörande om arbetstagarna har faktiska möjligheter att läsa anslagen respektive se handlingarna. Det fall där det kan uppstå särskilda svårigheter att tolka vad som skall anses vara ett arbetsställe gäller organisationen av den lokala skyddsverksamheten. Utredningen föreslår att man skall behålla de regler som gäller enligt arbetarskyddslagen, dvs. att skyddsombud skall utses på arbetsställe, där

362 Vissa särskilda frâgor

minst fem arbetstagare regelbundet arbetar (7 kap. 2 §), och att skyddskommitté skall finnas vid arbetsställe, där minst 50 arbetstagare regelbundet arbetar (7 kap. 8 §). Utredningen avser ej att dessa bestämmelser skall få nytt innehåll. På denna punkt kan man därför stödja sig på den praxis som utvecklats under arbetarskyddslagens giltighetstid. Utredningen vill även peka på den ledning som ges i de avtal som träffats om den lokala skyddsverksamheten inom olika områden. Det bör observeras att ordet arbetsställe förekommer i ytterligare ett sammanhang i lagförslaget. Det gäller de s. k. gemensamma arbetsställena. Vad det här rör sig om är flera skilda arbetsställen i den mening som nämnts i det föregående som helt eller delvis sammanfaller när det gäller lokaliseringen. Vid sidan av arbetarskyddslagen och förslaget till arbetsmiljölag används ordet arbetsställe i sammanhang, där man har delvis andra funktionskrav på den enhet man avser att beteckna. Här är flera myndighetsområden inblandade. Inom statistiska centralbyrån arbetar man med ett arbetsställebegrepp som bärare av information i det centrala foretagsregistret. Miljövårdens informationssystem torde komma att till en del bygga på yrkesinspektionens arbetsställeregister. Inom yrkesinspektionen har man behov av att avgränsa sina tillsynsobjekt både geografiskt och med hänsyn till produktionens art. Dessutom är det viktigt att anpassa avgränsningen till företagens, förvaltningarnas etc. inre struktur, eftersom yrkesinspektionens tjänstemän vid tillsynen måste kunna vända sig till en företrädare for arbetsgivaren med befogenhet att fatta beslut i arbetsmiljöfrågor. Det pågår ett arbete bl. a. med anknytning till miljövårdens informationssystem för att få fram lämpliga definitioner för att göra arbetsställeregistren användbara för de olika funktionskrav som ställs på dem. Starka praktiska skäl talar för att man härvid strävar efter att så långt möjligt nå överensstämmelse mellan vad som ovan angetts som arbetsställe i arbetsmiljölagens mening och yrkesinspektionens registerenheter, även om det i undantagsfall kan bli nödvändigt med avvikelser.

20.2 Sekretessfrågor

20.2.1 Inledning Sedan gammalt är myndigheternas handlingar i vån land i princip offentliga. Tillämpningen av denna princip har föranlett en ingående lagreglering. Offentlighetsgrundsatsen är fastslagen i tryckfrihetsförordningen, som innehåller en kortfattad beskrivning av de intressen som kan föranleda inskränkningar i offentligheten. Detaljbestämmelser finns i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, sekretesslagen. Med allmänna handlingar avses alla handlingar som inkommit till eller upprättats hos en myndighet. Sekretesslagstiftningen har varit föremål för omfattande

utredningsarbete.

Senast har offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén avgett betänkandet Lag om allmänna handlingar (SOU 1975:22) med förslag till ny lagreglering. bl. a. till en lag om allmänna handlingar. Endast skriftliga handlingar avses med sekretesslagstiftningen, inte tjänstemännens skyldighet att hålla innehållet i handlingarna eller andra för-

Vissa särskilda frågor 363

hållanden hemliga vid samtal e. d. En mot handlingssekretessen svarande tystnadsplikt finns dock på åtskilliga områden, Lex. inom socialvården. Men det finns också områden, t. ex. skolväsendet, där det i dag inte finns någon tystnadsplikt. Där tystnadsplikt föreligger är bestämmelsen härom ofta utformad på sätt som motsvarande sekretessbestämmelse. Tystnadsplikten om- { samma emellertid även förhållanden som inte har fått uttryck i allmänna _ fattar handlingar, exempelvis muntliga diskussioner och Förberedande uppteckningar. Det förekommer också att stadganden om tystnadsplikt sträcker sig längre än motsvarande bestämmelser i sekretesslagen, t. ex. läkares tystnadsplikt. Tystnadsplikt kan i särskilda fall åläggas genom beslut av förvaltningsmyndighet och kan då sträcka sig längre än handlingssekretessen. Dessa frågor har nyligen utretts av tystnadspliktskommittén. l förslaget till lag om allmänna handlingar har tagits in en bestämmelse som innebär att den som tar del av hemlig handling ej obehörigen får yppa dess innehåll för annan. Härigenom kommer tystnadsplikten att sträcka sig minst lika långt som handlingssekretessen. Olika bestämmelser i förslaget till ztrbetsmiljölztgstiftning aktualiserar fråoch sekretess. Främst gäller detta bestämmelsen om gor om offentlighet skyddsombuds möjlighet att få del av handlingar av betydelse för ombudets verksamhet och den föreslagna utvidgningen av arbetarskyddslagstiftningens tillämplighet på försvaret. Även frågor om handlingar som upprättas inom företagshälsovården kan behöva diskuteras. Arbetsmiljöutredningen framför i dessa avseenden inget förslag till ändringar i sekretesslagstiftningen. Utredningen anser sig dock böra redovisa och belysa vissa av de frågor som här kan uppstå.

20.2.2 Sekretessbesrämme/ser_lör arberais/(vddstnyndiglzer

Arbetarskyddssekretessen regleras i gällande rätt främst genom l9§ andra stycket och 21 § sekretesslagen. Enligt 19 § andra stycket sekretesslagen får handlingar i ärenden angående arbetarskydd inte utlämnas utan arbetsgivarens samtycke om de gäller arbetsgivares yrkeshemlighet eller annars innehåller sådana upplysningar om driftanordning eller affärsförhållande att offentliggörande kan skada arbetsgivarens intressen. Sekretesstiden är tjugo år. Utlämnande får dock ske om detta följer av arbetarskyddslagstiftningen. Undantaget syftar bl. a. på 67§ arbetarskyddskungörelsen, som ger skyddsombud rätt att erhålla avskrift av skriftligt meddelande från tillsynsorgan till det egna arbetsstället. Fr. o. m. år 1975 är inte endast arbetsgivares utan även tillverkares m. fl. ziffars- och driftförhållanden skyddade genom 21 § sekretesslagen. Denna föreskrift avser handlingar som rör statlig utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet. Sådana handlingar skall, om regeringen så förordnar, hållas hemliga under den tid regeringen bestämmer. Denna tid får ej sättas till mer än tjugo år från handlingens datum. Förutsättningen för sekretessbeläggningen är att handlingarna innehåller sådana upplysningar om enskilda företags- eller sammanslutningars affärs- eller driftförhållanden eller om enskilda personers. företags eller sammanslut-

364 Vissa särskilda frågor SOU l976:l

ningars upplinningar eller forskningsresultat att ett offentliggörande kan vara till men för vederbörande person, företag eller sammanslutning. Förordnande om sekretess enligt 2l § sekretesslagen har lämnats i kungörelsen (193927) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt sekretesslagen (civilförvaltningens sekretesskungörelse). Enligt 2§ punkt 66 i denna kungörelse sekretessbeläggs handlingar i ärende rörande tillsyn enligt arbetarskyddslagen för en tid av tjugo år under i 2l § sekretesslagen angivna förutsättningar. Under samma förutsättningar är även handlingar i ärenden enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor sekretessbelagda, civilförvaltningens sekretesskungörelse 2 § punkt 31. Sådan handling får dock utlämnas om vederbörande myndighet finner att det bör sko med hänsyn till det allmännas intresse. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén Föreslår i sitt tidigare nämnda betänkande (s. 2l0) att i lagen om allmänna handlingar fors in en allmänt hållen regel om sekretesskydd för bl. a. handlingar i ärenden angående arbetarskydd. Föreskriften synes vara så utformad att den ger sekretesskydd för uppgifter som arbetarskyddsmyndighet infordrat från den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller använder farligt ämne.

20.2.3 Skyddsombuds och rillsynsmyndighets rätt att ra del av sekretessbelagda uppgifter Arbetarskyddslagstiftningens regler om tillsyn och om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare medför att såväl tillsynsorgan som skyddsombud och skyddskommittéer kan få vetskap om skilda uppgifter som med hänsyn till bl. a. arbetsgivarens verksamhet inte bör komma till allmän kännedom. Sålunda har den som utövar tillsyn av lagens efterlevnad tillträde till arbetsställe och rätt att där företa de undersökningar som behövs för tillsynens utövande. Arbetsgivare är också skyldig att på begäran av tillsynsorgan lämna de upplysningar som behövs för tillsynens utövande. Vidare har skyddsombud rätt i förhållande till arbetsgivaren att ta del av de handlingar och erhålla de upplysningar i övrigt som är av betydelse för ombudets verksamhet. Skyddsombud har att företräda arbetstagarna i skyddsfrågor och verka för tillfredsställande skyddsförhållanden inom sitt skyddsområde. lnom detta skall skyddsombud vaka över säkerheten och sundheten i arbetet. För att skyddsombud skall kunna fullgöra dessa uppgifter måste ombudet ha möjlighet att följa utvecklingen inom sitt Skyddsområde genom att ta del av handlingar som ger upplysningar av betydelse for bedömande av skyddsförhållandena. En bestämmelse härom infördes genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen och har förts över till lagförslaget (7 kap. 6§). Med bestämmelsen avses i första hand rätt för skyddsombud att ta del av uppgifter i sådana handlingar som meddelande från tillsynsorgan samt intyg över besiktning och provning av tekniska anordningar av olika slag. Som framhölls i utredningens förra betänkande bör skyddsombuds befogenheter inte låsas genom någon uppräkning i lagen utan bör avse en allmän rätt att ta del av de handlingar och erhålla de upplysningar i övrigt som är av betydelse för skyddsombudets verksamhet.

Vissa särskilda 365

frågor

Parterna på arbetsmarknaden har möjlighet att, inom ramen för gällande sekretesslagstiftning, träffa avtal om vilka handlingar skyddsombud skall ha rätt att ta del av. Sådant avtal synes enbart ha träffats på landstingsoch kommunområdet i det s. k. Arbetsmiljöavtal 75. Enligt detta avtal skall skyddsombud delges yrkesskadestatistik samt beträffande det egna skyddsområdet även anmälningar om olycksfall och yrkessjukdomar. Skyddsombud äger vidare ta del av övertidsjournal och befintlig statistik som rör jour- och beredskapstid samt sjukfrånvaro. Dessutom skall skyddsombud ha tillgång till arbetshygieniska, tekniska, arbetsmedicinska och personalsociala utredningar samt handlingari övrigt som rör skyddsombudens verksamhet. I 51 § arbetarskyddslagen förbjuds den som tagit befattning med tillsyn enligt lagen eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté att obehörigen yppa eller nyttja vad han i samband härmed erfarit om yrkeshemlighet, arbetsförfarande. affarsförhållande. enskildas personliga förhållanden eller förhållande av betydelse for landets försvar. Skyddsombud och ledamot av skyddskommitte kan dock till fackföreningsstyrelse, klubbstyrelse e. d. föra vidare information som omfattas av deras tystnadsplikt. (Detta gäller ej undantagslöst, se t. ex. s. 368). För att möjliggöra detta gäller för styrelseledamot i lokal facklig organisation motsvarande tystnadsplikt som för skyddsombud och skyddskommittéledamot. 8 kap. l2§ forslaget till arbetsmiljölag innehåller en till sitt sakliga innehåll oförändrad bestämmelse om tystnadsplikt. Av intresse i sammanhanget är även den tystnadsplikt som gäller enligt 16 § lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Nämnda lag ger underlag för verksamheten i de anpassningsgrupper som bildats inom vissa företag. Tystnadsplikten innebär att uppgifter som lämnats med stöd av lagen om enskilt företags eller om enskild sammanslutnings affärs- eller driftforhållanden eller om enskilds personliga förhållanden inte får obehörigen yppas eller nyttjas. Bestämmelsen är liksom bestämmelsen i arbetarskyddslagen och lagförslaget straffsanktionerad. För privata arbetsgivare gäller inte offentlighetsprincipen. Det ankommer i princip på dessa arbetsgivare att själva avgöra vilka handlingar de vill lämna ut. Denna rätt inskränks bl. a. genom bestämmelsen om skyddsombuds rätt att ta del av handlingar som är av betydelse för ombudets verksamhet. Vid vägran från arbetsgivarens sida att lämna ut handling som skyddsombud anser vara av betydelse för sin verksamhet kan skyddsombudet få arbetsdomstolens prövning av frågan. En vägran utan saklig grund kan nämligen vara ett hinder för skyddsombudet att fullgöra sin uppgift och därmed vara skadeståndsgrundande. Detsamma gäller vägran att lämna ut nödvändiga upplysningar. Skyddsombuds rätt att ta del av handlingar gäller i princip även gentemot offentliga arbetsgivare. Här kan uppstå en konflikt om en handling, som skyddsombud har rätt att ta del av enligt arbetarskyddslagen, samtidigt skall hållas hemlig enligt sekretesslagen. I fortsättningen skall denna fråga behandlas närmare. I och för sig kan det synas naturligt att skyddsombud som för sin verksamhet behöver ta del av sekretessbelagd handling har en vidare rätt än andra enskilda personer att ta del av allmänna handlingar. Sekretesslagen

366 Vissa särskilda frâgor

innehåller emellertid inga bestämmelser som ger skyddsombud någon särställning. Ej heller offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag till lag om allmänna handlingar innehåller några regler som medför någon sådan rätt för skyddsombud. I vissa fall förutsätter sekretessbestämmelser att avvägning sker gentemot andra intressen. Skyddsombuds behov av information bör därvid i vissa fall kunna anses vara så väsentligt i jämförelse med sekretessintresset att han får ta del av den sekretesskyddade handlingen. Detta kan dock endast komma i fråga beträffande handlingar som rör verksamheten inom skyddsombudets Skyddsområde. Avser sekretessreglerna att skydda enskild arbetstagare, Lex. läkares handlingar rörande denne, kan det inte komma i fråga att anse skyddsombudets behov av handlingen väsentligare än den enskildes intresse av sekretesskydd. Samtycke av den enskilde måste alltid krävas för att skyddsombud skall få ta del av sådan handling. Huruvida skyddsombud har sådant behov av handling att han skall få del av denna kan endast avgöras av den myndighet som innehar handlingen enligt de i 2 kap. 9§ tryckfrihetsförordningen, dvs. i grundlag, givna bestämmelserna om hur prövning av utlämningsfrågor skall tillgå. Lämnas sekretesskyddade uppgifter ut, måste myndigheten också avgöra om och i vilken omfattning information får föras vidare. Om skyddsombud förvägras rätt att ta del av handling som enligt hans uppfattning har betydelse för hans verksamhet kan ett sådant beslut överklagas förvaltningsdomstolsvägen.

20. 2 . 4 S ekretessbestämmelser _/ör _försvaret “ Av hänsyn till rikets säkerhet gäller särskilda regler om sekretess inom försvaret. Den s. k. försvarssekretessen regleras i gällande rätt genom 4§ sekretesslagen jämte försvarets sex sekretesskungörelser. Första stycket i 4§ sekretesslagen upptar handlingar som rör bl. a. mofasta försvarsanläggningar, krigsmateriel, kommunikationer och bilisering, uppfinningar. Dessutom omfattas civilförsvarets och det psykologiska försvarets planläggning. Nu nämnda grupper av handlingar skall,om regeringen så förordnar, hållas hemliga under den tid regeringen bestämmer. Förutsättningen för sekretessbeläggningen är att ett offentliggörande skulle kunna skada rikets försvar eller eljest medföra våda för dess säkerhet. Andra stycket i 4§ sekretesslagen avser den allmänna ekonomiska försvarsberedskapen. Om offentliggörande av handling kan skada rikets försvar, folkhushållningen eller näringslivets behöriga fortgång eller annars medföra våda för rikets säkerhet får regeringen förordna om hemlighållande. På samma grunder får regeringen förordna om sekretess för handlingar som rör signalskyddstjänsten inom totalförsvaret. 4§ sekretesslagen är alltså en ramparagraf som för sitt närmare innehåll hänvisar till förordnanden från regeringen. Sådana har lämnats genom försvarets sekretesskungörelse (1950:462), folkhushållningens sekretesskungörelse (1939:835), kungörelsen angående vissa tullverkets handlingar (1940:204), civilförsvarets sekretesskungörelse (1949:616), psykologiska försvarets sekretesskungörelse (1960:119) samt kungörelsen beträffande signalskyddstjänsten inom totalförsvaret (1962:200). Dessutom finns kart-

Vissa särskilda frågor 367

sekretessforordningen (1975:372), som trätt i kraft den ljuli 1975 och ersätter ett s.k. kartsekretessbrev av den 25 september 1959. Alla bestämmelser i dessa kungörelser avser inte försvarshemligheter. Vissa av bestämmelserna grundar sig på sekretesslagens stadgande om utrikessekretess, om myndighets gransknings- och inspektionsverksamhet, om instrumentell sekretess för kunskapsprov och psykologiska prov, om stödverksamhet m. m. med avseende på näringslivet och om myndighets uppdrag för enskilda. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén föreslår i sitt betänkande (s. 165) att en allmänt hållen bestämmelse i lagen om allmänna handlingar skall ersätta 4§ sekretesslagen och sekretesskungörelserna. Utlämnande som kan antas vålla fara för rikets säkerhet eller eljest skada försvaret av riket skall enligt den Föreslagna bestämmelsen ej få ske. Försvaret är ett av de områden, där s. k. kvalificerat hemligstämplade handlingar kan förekomma. Härmed avses handlingar vilkas hemlighållande är av synnerlig betydelse för riket säkerhet. Endast chefen för försvarsdepartementet har rätt att besluta om utlämnande av sådan handling, oberoende av vilken myndighet som omhänderhar den. l offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs slutbetänkande (s. 298) har nämnda bestämmelser sammanforts i en Förordning av i sak oförändrad innebörd. Från Försvarsmaktens sida har till arbetsmiljöutredningen anförts att en viss inskränkning i skyddsombuds rätt att ta del av handlingar, erhålla upplysningar och vidarebefordra erhållen information till fackföreningsstyrelse är nödvändig av hänsyn till rikets säkerhet. Därvid har åberopats följande. Vid bl. a. beredskapsuppdrag och vissa andra verksamheter inom försvarsmakten förekommer handlingar, order och direktiv av så hemlig natur att de endast får delges ett mycket begränsat antal personer. Risken för att skada rikets säkerhet är uppenbar om sådana uppgifter skulle kom ma till någon utomståendes kännedom. Denna begränsning gäller inte endast i fråga om rätt att ta del av hemliga handlingar utan även t. ex. tillträde till arbetsställe och insynen i olika verksamheter. Sekretesskyddet är nämligen en del av säkerhetsskyddet i den bemärkelse som avses i kungörelsen (1966:273) om säkerhetsskydd vid statsmyndigheter och i anslutning därtill meddelade föreskrifter och anvisningar. Denna kungörelse ålägger statsmyndighet. som har befattning med uppgift eller förhållande som angår rikets försvar eller landets säkerhet. att vidta åtgärder för säkerhetsskydd. Det framhålls att detta innefattar bl. a. skydd mot att innehållet i hemlig handling eller annan uppgift av betydelse för landets säkerhet kommer till obehörigs kännedom och skydd mot obehörigs tillträde till bl. a. anläggning. inrättning eller område, där hemlig handling eller annat av betydelse for landets säkerhet förvaras eller verksamhet av sådan betydelse bedrivs. Beträffande frågan om vilket organ som skall utöva tillsynen av arbetarskyddsfrågor i den militära verksamheten har från försvarsmaktens sida påpekats att vissa anläggningar omfattas av sådan sekretess att normal inspektionsverksamhet ej är möjlig. Det har emellertid samtidigt framhållits att det förhållandet att viss verksamhet m. m. inom försvarsmakten är sekretessbelagd inte alltid utgör tillräckliga skäl för att myndighet inom försvarsmakten ensam skall utöva övervakning och kontroll.

368 Vissa särskilda jl-âgor

Arbetsmiljuutredningett har kommit fram till följande slutsatser om möjligheten att bereda insyn för skyddsombud i den militära verksamheten. De kvalificerat hemliga handlingarna måste helt undantas i detta sammanhang. De är relativt sett inte många till antalet och innehåller inte sådant som kan vara av intresse från arbetarskyddssynpuitkt. Vad dessa handlingar rör är den övergripande krigsorganisationen för högre förband. vissa mobi- Iiseringsfrågor och liknande. I fråga om andra hemliga handlingar och uppgifter bör man väga skyddsombudets intresse av information mot sekretessintresset. Detta medför att handling inte bör utlämnas till skyddsombud i vidare utsträckning än vad som är förenligt med kungörelsen om säkerhetsskydd vid statsmyndigheter och i anslutning därtill meddelade Föreskrifter och anvisningar. Huruvida skyddsombud skall få del av en handling kan - som ovan redogjorts för - endast avgöras av den myndighet som innehar handlingen. I sammanhanget bör framhållas att den som i egenskap av skyddsombud eller ledamot av skyddskommitté får del av handlingar eller information av hemlig natur inte bara har att beakta den enligt arbetarskyddslagen gällande tystnadsplikten utan även den tystnadsplikt som ;så det militära området gäller enligt skilda författningar. Förhållandet gentemot massmedia regleras i tryckfrihetsförordningen. Dessa särskilda tystnadsplikter begränsar den rätt skyddsombud eller ledamot av skyddskommitté eljest har att föra hemlig information vidare till sin lokala fackliga organisation. De uppgifter f skyddsombud kan tänkas få del av år normalt av den karaktären att uppgifterna inte får föras vidare till lokal facklig organisation. För att underlätta skyddsombuds bedömningar härvidlag bör den som lämnar sådan uppgift alltid påpeka att uppgiften är hemlig. För att förstärka skyddet mot att innehåll i hemlig handling eller annan . uppgift av betydelse for landets säkerhet kommer till obehörigs kännedom påkallas ibland även skydd mot obehörigt tillträde. Sådant skydd behövs t bl. a. för att göra sekretesskyddet av ritningar m. m. effektivt. Regeringen och efter regeringens bemyndigande vederbörande militära A befälhavare kan enligt lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. utfärda förbud för obehöriga att beträda anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som tillhör eller används av för- _ svarsväsendet eller for dess räkning. Vidare kan förbud utfärdas att närvara vid krigsmaktens övningar och att avbilda eller beskriva militära anläggningar o. d. Genom kungörelsen (1940:383) angående tillämpning av lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd for försvaret m. m. (bevakningskungörelsen) har den på stället varande högste befälhavaren bemyndigats meddela sådana förbud. Beträffande anläggning, inrättning, fartyg. luftfartyg eller område som ›. eljest är av betydelse for försvarsväsendet men som inte tillhör eller nyttjas av detta eller for dess räkning kan regeringen eller enligt dess bemyndigande . vederbörande länsstyrelse utfärda förbud för obehörigas tillträde (2 § lagen med vissa bestämmelser till skydd for försvaret m. m.). Vidare har - efter bemyndigande av Kungl. Majzt - överbefálhavaren i samråd med civilförsvarsstyrelsen utfärdat bestämmelser for säkerhetstjänsten i fred som gäller för anläggning av typ gemensam stabsplats. Bestämmelserna är av hemlig natur. Anläggningarna är uppdelade i tre se-

Vissa särskilda frågor 369

kretessklasser. Under de två högsta sekretessklasserna ingående anläggningar utnyttjas inte i fredstid. Endast personal som behövs för anläggningarnas och i dessa installerad materiels skötsel har tillträde till anläggningarna. Arbetstagare torde sällan kontinuerligt utföra arbete i sådana anläggningar. ;Till sekretessklass 3 hör vissa anläggningar inrymda i berg eller betong. * Dessa anläggningar utnyttjas helt eller delvis i fredstid. Tillträde medges för personal som erfordras för anläggningarnas bemanning. Efter särskilt tillstånd kan även studiebesök medges. Rätten till tillträde till försvarsanläggning o. d. grundar sig även på den tidigare nämnda kungörelsen om säkerhetsskydd vid statsmyndigheter. Allmänna föreskrifter om tillämpningen av säkerhetsskyddskungörelsen samt råd och anvisningar om säkerhetsskydd meddelas av överbefälhavaren för myndigheter som hör till försvarsdepartementet, med undantag för civilförsvarsstyrelsen och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, samt av rikspolisstyrelsen för dessa och övriga myndigheter. Överbefálhavaren har år 1969 fastställt Riktlinjer för sekretessbedömningen i fred inom krigsmakten (RISK). Dessa skall ligga till grund för sekretessbedömningen vid de myndigheter, för vilka överbefálhavaren enligt säkerhetsskyddskungörelsen skall utfärda allmänna föreskrifter om säkerhetsskydd. Vidare har rikspolisstyrelsen och överbefálhavaren år 1970 fastställt allmänna föreskrifter om tillämpningen av säkerhetsskyddskungörelsen (AF Säk 1970). Rent allmänt kan sägas att bestämmelserna är så utformade att tjänsteställningen som sådan inte medför rätt att få tillträde till sekretesskyddade anläggningar. Det avgörande för tillträdet är vederbörandes tjänstgöringsuppgifter. Man bör här kunna förutsätta att skyddsområdet vid utseende av skyddsombud bestäms på sådant sätt att skyddsombudet inte genom sin verksamhet får ta del av hemlig information i vidare utsträckning än han får genom sin tjänst. Även beträffande skyddskommitté bör man genom att utse ledamöterna bland anläggningens personal ha möjlighet att undvika att uppdrag som ledamot i skyddskommitté medför tillgång till information av hemlig natur som vederbörande inte har rätt att ta del av i sin ordinarie tjänstgöring. Arbetsmiljöutredningen utgår från att principerna i dessa avblir föremål för överläggningar mellan parterna på arbetsstället.

seenden

Vad gäller frågan om rätt för tillsynsorgan att få tillträde till arbetsställe och insyn i olika verksamheter erinras om möjligheten att företa personkontroll enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446). Enligt denna äger försvaret företa kontroll av personer som skall äga tillträde till militära områden. Arbetarskyddsstyrelsen har inte motsvarande rätt till personkontroll av sina befattningshavare. Samråd mellan arbetarskyddsverket och de militära myndigheterna sker därför vid utseende av tjänsteman inom yrkesinspektionen som skall utöva tillsyn över militära anläggningar. Anledning finns att framhålla att ej heller militär personal har oinskränkt rätt till tillträde till militära anläggningar eller att få del av hemlig information. Principen är att den enskilde befattningshavaren endast skall få del av den information som krävs för tjänsten. Bedömning av behörigheten sker i varje särskilt fall. Samma synsätt måste givetvis ligga i botten vid bedömningen av tillsynsmyndighetens behov av tillträde till militära anläggningar och av information av sekret natur. En avvägning mellan arbetarskyddets behov av information och säkerhetsskyddssynpunkter är därför nödvändig i varje sär-

370 Vissa särskilda frågor

skilt fall. Bedömningen bör ske så att det undviks att en eller några tjänstemän inom tillsynsorganisationen får en bred insyn i hemliga Förhållanden inom hela eller stora delar av landet. Tillsynsmyndigheternas inspektion synes normalt inte behöva avse alla militära arbetsställen. Beträffande de anläggningar som är att hänföra till sekretessklass 1, dit endast ytterst begränsat antal personer har tillträde vid enstaka tillfällen för att sköta teleteknisk utrustning, synes inspektion endast behöva ske i undantagsfall. Detsamma torde i princip få gälla för de anläggningar under sekretessklass 2, där arbetstagare sysselsätts enbart tillfälligt. 1 sammanhanget bör framhållas att personal vid tillsynsmyndigheten måste erhålla information om militära sekretessfrågor. Tillsynsmyndighetens sätt att dokumentera inom försvaret bedriven tillsynsverksamhet är nämligen av betydelse. Det är nödvändigt att tillse att handlingar som innehåller hemliga uppgifter sekretesskyddas.

20.2.5 Sekretessbesrämme/sei* för läkares handlingar Sekretesslagen innehåller flera inskränkningar i offentlighetsprincipen till skydd för enskilds personliga förhållanden i samband med bl. a. sjukdom och läkarbehandling, s. k. medicinalsekretess. Denna regleras företrädesvis i 14 § sekretesslagen. Bestämmelsen innehåller en lång uppräkning av olika slags handlingar. som i den mån de angår enskilds personliga förhållanden är underkastade en sjuttioårig sekretesstid. Den enskildes samtycke bryter i allmänhet sekretessen. Om utlämnande av handling till den som berörs därav bedöms kunna försvåra eller hindra vården av honom, kan dock utlämnande vägras med stöd av 14§ andra stycket sekretesslagen. Något utrymme för samtycke finns inte i detta specialfall. men under vissa om- I ständigheter är det tänkbart att sådan handling med erforderliga förbehåll kan få utlämnas till ombud för den som berörs av handlingen. Handling får enligt 14 § första stycket sekretesslagen utlämnas även utan den enskildes samtycke om trygghet kan anses vara för handen att missbruk ej kommer att ske till skada eller förklenande för den enskilde som berörs eller hans nära anhöriga. Särskild vikt skall härvid fästas vid det ändamål för vilket utlämnande begärs. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (SPRI) har uppmärksammat de problem som är förknippade med utomstående intressenters tillgång till medicinskt material i en preliminär rapport 1974-01-07, betecknad Sekretess- och integritetskrav i samband med ADBsystem inom sjukvården. Bland dessa intressenter nämns särskilt, som det uttrycks i rapporten, arbetarskyddsverksamhet som önskar få information för att bedöma yrkesrisker framför allt för förebyggande verksamhet. SPRl föreslår en “känslighetsklassiñcering” av uppgifterna och i samband därmed olika behörighetsnivåer för uppgiftsanvändarna. Arbetarskyddsverksamhe- g ten föreslås få rutinmässig rapportering av vissa specificerade diagnoser t. ex. silikos, blyförgiftning. byssinos etc. Utlämnande skall endast få ske via behandlande läkare. Förslaget förutsätter en författningsändring. Generellt sett bör det inte uppkomma problem när det gäller arbetarskyddsverkets möjligheter att få del av allmänna handlingar i ärenden om

Vissa särskilda frågor 371

hälso- och sjukvård. Även om dessa är av sekret natur lär allmänt tillämpade regler for förhållandet mellan myndigheter i sekretesshänseende leda till att yrkesinspektionen och arbetarskyddsstyrelsen får del av de handlingar de behöver för sin verksamhet. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén föreslår att praxis på området lagfástes. Ett problem när det gäller sekretess för av läkare upprättade handlingar är den bristande samordningen mellan handlingssekretess och tystnadsplikt. Tystnadsplikt fanns för läkarnas vidkommande tidigare föreskriven i 8§ allmänna läkarinstruktionen (1963:341). Denna paragraf har numera ersatts av 3§ i lag (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso-

och sjukvård m. fl. Ändringen hänger samman med bestämmelser i 8 kap.

nya regeringsformen. vilka uttryckligen fastslår att regeringen inte ens med riksdagens bemyndigande kan i förordningens form föreskriva tystnadsplikt för andra kategorier än de offentligt anställda. Läkares tystnadsplikt är av två olika slag. För det första gäller att läkare inte får yppa vad som i denna hans egenskap meddelats honom i förtroende. Vidare får läkare inte i oträngt mål uppenbara vad han själv funnit angående sjukdom eller dess uppkomst. Patientens skydd är starkare enligt första ledet än enligt det andra. Om patient i förtroende meddelat läkare vissa symptom anses att tystnadsplikten omfattar även de iakttagelser som läkaren gör med ledning av dessa uppgifter samt den diagnos han ställer. Vad som skall förstås med oträngt mål är inte klart i praxis. Bestämmelsen får dock anses innebära att läkaren har att göra en avvägning mellan sekretessintresset och det intresse som påkallar upplysningars meddelande. Läkares tystnadsplikt genombryts emellertid av anmälningsskyldighet enligt lag eller förordning. Av särskilt intresse är här 52 § arbetarskyddslagen som utan ändring i sak förts över till 8 kap. 4§ förslaget till arbetsmiljölag. I bestämmelsen föreskrivs att läkare, som i sin verksamhet får kännedom om sjukdom som kan ha samband med arbete, skall göra anmälan om förhållandet hos tillsynsorgan. Läkare skall även lämna tillsynsorganen upplysningar och biträde. När det gäller läkares handlingar uppstår därför i regel inte några problem gentemot arbetarskyddsmyndighet. Bedömningen enligt 3 § lagen med vissa bestämmelser for personal inom hälso- och sjukvård m. fl. sker med ledning av förhållandena vid den tidpunkt då uppgiften tillkom eller förtroendet meddelades. Däremot är bedömningen enligt den tidigare nämnda 14 § sekretesslagen tidsmässigt kopplad till situationen vid den tidpunkt då en handling begärs utlämnad. En följd av den bristande samordningen mellan läkares tystnadsplikt och handlingssekretessen är att 14 § sekretesslagen aldrig ger något absolut skydd för vad som anförtrotts en läkare. Det finns också flera typer av ärenden där ett läkarintyg är helt oskyddat, t. ex. tjänstetillsättningsärenden och körkortsärenden. I sitt nämnda betänkande (s. 258) föreslår offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén att en handling, som upprättats inom sjukvården eller eljest av läkare, skall hållas hemlig, om dess utlämnande skulle röja förhållande som avses med tystnadsplikt enligt lag eller förordning för den som upprättat sådan handling. Om förslaget genomförs nås en bättre samordning mellan handlingssekretess och de på området gällande tystnadsplikterna. Handlingen tar så att säga sin sekretess från tystnadsplikten och

372 Vissa särskilda frågor

sekretessen följer sedan handlingen. Ett läkarintyg som tillkommit i en förtroendesituation bibehåller härigenom den sekretess som följer av utfárdande läkares tystnadsplikt. även om det av den enskilde åberopas i helt annat sammanhang. Regeln får däremot ingen effekt på intyg som utfärdas av läkare efter en av myndighet begärd undersökning. l ett sådant fall föreligger inte någon förtroendesituatipn. Tveksamhet hari vissa fall rått om i vilken omfattning skyddsombud har rätt att ta del av läkares uppgifter beträffande enskild arbetstagare när uppgifterna har betydelse för skyddsombudets verksamhet t. ex. för att de innehåller uppgift om yrkesskada. Skyddsombud bör inte få ta del av sådana handlingar eller uppgifter utan den skadade arbetstagarens samtycke. När det gäller handlingar som förvaras hos myndighet framgår detta av sekretesslagen. I fråga om uppgifter från enskilt anställd företagsläkare leder hans tystnadsplikt som läkare till att han inte kan lämna uppgifter utan patientens medgivande. Läkaren kan sålunda aldrig redovisa sina undersökningsfynd till den undersöktes arbetsgivare och ej heller till skyddsombud utan att den undersökte lämnat sitt samtycke. Även om samtycke lämnas ligger det i läkarens hand att bedöma vilka uppgifter som kan lämnas ut.

20.3 Besvärsrättsfrågor m. m.

20.3.1 När blir ett ärende anhängigt “ Förvaltningsmyndighet har ofta möjlighet att inom ramen för sitt kompetensområde på eget initiativ ta upp ärenden. Sålunda har arbetarskyddsstyrelsen enligt sin instruktion en allmän skyldighet att verka för främjande av arbetarskyddet. Yrkesinspektionen skall enligt sin instruktion bl. a. vidta de åtgärder som påkallas av iakttagelser vid inspektioner eller av mottagna anmälningar om brister i arbetarskyddshänseende eller som i övrigt betingas av skyddsförhållandena. Anhängiggörande av ärende hos arbetarskyddsmyndighet kan också ske i genom ansökan från enskild. När ansökan görs med stöd av bestämmelse i arbetarskyddslagstiftningen inträder en skyldighet för myndigheten att pröva ansökningen i sak. Som exempel kan nämnas ansökan om medgivande att utse regionalt skyddsombud eller om dispens från föreskrift om arbetstiden. Bestämmelsen i 40b§ arbetarskyddslagen (7 kap. 7§ förslaget till arbetsmiljölag) om skyddsombuds befogenhet att avbryta arbete i vissa all- 5 varliga farosituationer i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen E förutsätter att inspektionens prövning kan päkallas. Närmast torde det i 7 v sådana fall bli arbetsgivaren som gör framställning till yrkesinspektionen. att meddela beslut ^ I anledning av sådan framställning har yrkesinspektionen antingen om att ingripande skall ske i en eller annan form eller också om att anledning till ingripande saknas.

OU 1976:1 Vissa särskilda frågor 373

20.3.2 Vad kan överklagas Som förvaltningsrättslig huvudprincip gäller att myndigheternas beslut kan genom besvär dras under överordnade myndigheters och i sista hand regeringens prövning. Preciseringar och begränsningar i förhållande till denna

iprincip sker i olika specialförfattningar.

Överklagande kan endast ske av beslut som fått skriftlig form. Besvär

anses nämligen förutsätta att precisering skett i skriftlig handling. Överklagbarhet föreligger vid slutliga beslut. dvs. beslut varigenom myndigheten skiljer sig från ärendet antingen genom ett avgörande i sak eller på annat sätt. Däremot kan talan inte föras över beslut som utgör led i beredningen, t. ex. beslut att remittera ett ärende. lnte alla slutliga beslut kan överklagas. Principiellt föreligger överklagbarhet endast vid beslut som i något hänseende är bindande för parten. Beslutet måste sålunda vara inte bara slutligt för myndighetens del utan även själva saken skall genom beslutet vara slutförd och avgjord. Detta gäller beträffande beslut som innefattar en framställning från en myndighet till annan myndighet exempelvisi form av ett yttrande. Det gäller också oförbindande beslut som riktar sig till enskilda. Sålunda kan överklagande inte heller ske av slutliga beslut som innefattar endast en anvisning eller en upplysning. Principen om överklagbarhet anses gälla såväl normmässiga som individuella myndighetsbeslut. Beslut om föreskrifter som riktar sig till allmänheten eller viss obestämd krets av personer och avser ett obestämt antal fall är sålunda underkastade samma principer for överklagbarhet som beslut i särskilt fall. Härvid torde dock for arbetarskyddets del undantag gälla för beslut om generell föreskrift som inte är förenad med omedelbart verkande sanktion. l sådant fall står i stället till buds möjlighet att överklaga föreläggande eller förbud som i det särskilda fallet meddelats med stöd av den generella föreskriften.

Besvärsbestämmelse finns i nuvarande arbetarskyddslag med avseende

på beslut av yrkesinspektionen och arbetarskyddsstyrelsen. Talan mot föreläggande eller förbud som meddelats av inspektionen förs sålunda genom besvär hos styrelsen. Mot styrelsens beslut enligt arbetarskyddslagen eller arbetarskyddskungörelsen fors talan hos regeringen. Styrelsen är dock slutinstans i ärenden om dispens från bestämmelser angående minderåriga arbetstagare och i frågor om tillsättande av regionalt skyddsombud. Motsvarande besvärsbestämmelser bör enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning finnas i arbetsmiljölagen. Bestämmelsen om talan mot yrkesinspektionens beslut bör dock ges en generell utformning. I förslaget till arbetsmiljölag har bestämmelser av nu angivna innehåll förts in i 10 kap. l §. Förvaltningslagen (1971:290) innehåller bestämmelser om tiden for klagan över myndighets beslut och utgångspunkten för klagotidens beräkning. Enligt 12§ förvaltningslagen skall besvärshandling ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Regeln utgår från

att ett beslut bringas till klagandens kännedom antingen genom delgivning

enligt delgivningslagen eller på annat sätt (prop. 1971:30 s. 4l7). l l2§ forvaltningslagen finns vidare en bestämmelse om hur klagotiden skall beräknas i fråga om beslut som avser föreskrift till allmän efterrättelse (normbeslut)

374 Vissa särskilda frågor

och som ej delges enligt delgivningslagens bestämmelser. Beträffande nu åsyftade fall föreskrivs att besvärstiden skall räknas från den dag då beslutet tillkännagavs.

20.3.3 Vem har besvärsrän Förvaltningslagen innehåller en allmän regel om vem som har rätt att anföra besvär över myndighets beslut. Enligt lagens ll § får sålunda talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Enligt förarbetena till förvaltningslagen (prop. l97lz30 s. 399) bör syftet med en allmän regel om besvärsrätt främst vara att klargöra kravet på saklegitimation hos den som anför besvär över myndighets beslut (dvs. den närmare relation som krävs mellan saken och den som för talan). Vid remissbehandlingen av lagen uttalades från några håll önskemål om att regeln om besvärsrätt skulle förtydligas i olika avseenden. Enligt vad som framhölls i propositionen låter sig emellertid en sådan precisering av de besvärsbe-

rättigades krets inte väl förena med angivna syfte med en allmän besvärs-

rättsregel. I den mån det framstår som eftersträvansvärt att lagstiftningsvägen närmare ange denna krets borde detta liksom tidigare ske i specialförfattningarna på olika forvaltningsområden. Någon rätt for skyddsombud att överklaga beslut av arbetarskyddsmyndighet finns inte inskriven i gällande arbetarskyddslag. Med hänsyn till den aktiva roll som numera tilldelats skyddsombud framstår detta som en brist. Arbetsmiljöutredningen föreslår att i l0 kap. 1 § förslaget till arbetsmiljölag förs in en bestämmelse att huvudskyddsombud eller, om huvudskyddsombud inte finns, annat skyddsombud får föra talan mot beslut enligt lagen för att ta till vara arbetstagarnas intresse. Av den föreslagna bestämmelsen följer att huvudskyddsombud eller annat skyddsombud kan överklaga beslut som meddelats inom hans skyddsområde. Detta gäller såväl när beslutet avser en pågående verksamhet som när det är fråga om ett beslut i ärende angående förhandsgranskning enligt föreskrift i arbetsmiljölagstiftningen. Behovet av regler om talerätt i arbetsmiljölagen bör också ses mot bakgrunden av vad som gäller om fackförenings besvärsrätt. Det är här fråga om förenings möjlighet att överklaga beslut som i första hand rör medlemmar eller som rör de intressen över huvud som föreningen företräder. Däremot avses inte frågan om förenings möjlighet att överklaga beslut som avser föreningen själv, t. ex. ett förpliktande beslut gentemot föreningen eller ett avslag på en ansökan från föreningen. Föreningens besvärsrätt i sistnämnda situationer följer samma principer som enskilds besvärsrätt. Vid beslut som i första hand rör en eller flera föreningsmedlemmar personligen anses fackförening eller liknande intresseförening inte utan vidare besvärsberättigad. Medlem kan i stället lämna fullmakt till fackföreningsfunktionär. Förening har som juridisk person ej godkänts som parts rättegångsombud. I dessa avseenden gäller dessutom följande.

sammanslutning har i praxis tillerkänts besvärsrätt då myndighets beslut

inte avsett viss eller vissa personer utan berön ett för medlemmarna gemensamt intresse, som föreningen som sådan haft att företräda. l viss an-

sou 1976:1 Vissa särskilda 375

frågor

slutning härtill kan ses den besvärsrätt som enligt lagstiftningen om hälsooch miljöfarliga varor tillagts facklig huvudorganisation för att tillvarata konsumentintresset inom området. Nämnda besvärsrätt avser normbeslut samt dessutom beslut i särskilt fall rörande registrering av varor. r Klart är vidare att sammanslutning av arbetsgivare eller arbetstagare kan

;ha besvärsrätt i amsökningsâirenden angående exempelvis undantag från be-

:stämmelserna om nattvila och veckovila. sammanslutning anses här som

part. Detsamma gäller fackförenings besvärsrätt i ärende om medgivande att utse regionalt skyddsombud. l fråga om talan vid arbetsdomstolen har alltsedan domstolens tillkomst gällt särskilda regler som gett organisationerna på arbetsmarknaden en dominerande ställning med rätt att väcka och utföra talan för medlemmar utan särskild fullmakt. Reglerna finns numera i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Bakgrunden till denna talerätt för organisationerna är bl. a. att man därigenom velat förhindra att enskilda medlemmar - vilka inte på samma sätt som de organisationer som slutit ett kollektivavtal kan ha kännedom om de förutsättningar under vilka avtalet tillkommit- skulle genom medgivanden eller bristfälligt utförande av sin talan föranleda ett felaktigt domslut med faktiskt rättsskapande verkningar för de avtalsslutande parterna. En annan orsak till att medlemmarna hänvisats att i första hand söka sin organisations medverkan vid väckande och utförande av talan i arbetsdomstolen är att det genom den förprövning som organisation företar sker en behövlig sovring av de mål som förs till arbetsdomstolen. Ytterligare ett skäl till dessa regler är slutligen att det från praktisk synpunkt är en fördel om en organisation som biträder ett stort antal medlemmar i en tvist inte behöver fordra in fullmakt från alla dessa medlemmar. Rättegångslagens regler om fackförenings behörighet att väcka och utföra talan för medlem gäller enligt arbetarskyddslagen också mål om skadestånd på grund av att skyddsombud hindrats i sitt uppdrag. Motsvarande bestämmelse föreslås överförd till 7 kap. l3§ förslaget till arbetsmiljölag. Ytterligare kan nämnas följande. Beslut om generella föreskrifter som är omedelbart straffsanktionerade anses som påpekats i avsnitt 20.3.2 överklagbara. Sådant normbeslut anses vidare kunna överklagas av var och en som kan komma att beröras av dess verkningar. l enlighet härmed måste även förening av arbetsgivare eller arbetstagare anses vara behörig att överklaga normbeslut så snart beslutet berört ett för medlemmarna i föreningen gemensamt intresse. Återstår emellertid vissa beslut i särskilda fall - t. ex. beslut av yrkesinspektionen i ett ärende om arbetsmiljöns beskaffenhet- där av det tidigare anförda framgår att fackföreningen saknar besvärsrätt. En besvärsrätt för organisationer skulle här göra ett komplicerat delgivningsförfarande nödvändigt. Något allmänt behov av besvärsrätt för fackförening synes dock inte komma att föreligga i dessa fall. Med den tidigare föreslagna ordningen kommer nämligen i regel skyddsombud såsom den facklige representanten att kunna anföra besvär mot ifrågavarande typer av beslut. Detta gäller å andra sidan inte ärenden om förhandsgranskning där verksamhet ännu inte kommit i gång och någon lokal skyddsorganisation ännu inte bildats. I sådana fall företräds arbetstagarna av vederbörande fackliga organisation som av myndigheten bereds tillfälle att yttra sig. Organisationen bör därvid

376 Vissa särskilda fiâgør

också tillerkännas rätt till talan mot meddelat beslut. Arbetsmiljöutredningen föreslår med hänsyn härtill i 10 kap. l § arbetsmiljölagen att, om skyddsombud inte finns, talan får föras av förening av arbetstagare i den mån saken rör föreningsmedlemmarnas intresse och Föreningen tidigare yttrat sig i ärendet. I detta sammanhang skall slutligen beröras besvärsrätten i byggnadslovsärende. Över byggnadsnämnds beslut enligt byggnadsstadgan anförs besvär hos länsstyrelsen (7l§ l mom. byggnadsstadgan). Mot beslut av länsstyrelse i byggnadslovsärende förs talan hos kammarrätten genom besvär (71 § 2 mom. byggnadsstadgan). Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen har i byggnadslovsärende byggts in en prövning från arbetarskyddssynpunkt och en kontroll av att arbetstagarna får tillfälle att yttra sig över byggnadsföretag som avser arbetslokal eller personalrum. Enligt 56§ l mom. byggnadsstadgan får sålunda byggnadslov för sådant byggnadsföretag endast beviljas om utlåtande Föreligger från yrkesinspektionen och av detta framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna fått tillfälle att yttra sig i ärendet. Detta gäller dock inte om det ej är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd. I utlåtande enligt 6 a § arbetarskyddskungörelsen skall yrkesinspektionen som nödvändigt underlag för byggnadslovsprövning bedöma byggnadsföretags lämplighet från arbetarskyddssynpunkt och ange om arbetstagarparten fått tillfälle › att yttra sig. Yrkesinspektionens besked utgör ett slutligt yttrande till byggnadsnämnden som har den formella beslutanderätten i saken. Vad gäller byggnadsföretagets lämplighet från arbetarskyddssynpunkt måste byggnadsnämnden helt naturligt i stor utsträckning grunda sitt avgörande på yrkesinspektionens bedömning. l detta avseende är dock inspektionens utlåtande inte formellt bindande för byggnadsnämnden. Rätt till klagan över yrkesinspektionens utlåtande i vad avser lämpligheten ur skyddssynpunkt är därför utesluten. invändningar i detta avseende hör till besvärsförfarande i byggnadslovsärendet. Det ligger nära till hands att tillägga arbetstagarsidan rätt att föra talan i mot beslut i byggnadslovsärende beträffande arbetslokal eller personalrum med hänsyn till den ställning som beretts arbetstagarnas företrädare i sådant ärende. Någon besvärsrätt i detta avseende synes dock inte föreligga enligt gällande reglering. På samma sätt som enligt arbetsmiljölagstiftningen bör . enligt utredningens uppfattning principen här vara att arbetstagarparten skall ha besvärsrätt i förprövningsärende där de anställda är företrädda. Utredningen föreslår därför att i 72§ byggnadsstadgan förs in motsvarande bestämmelse om talerätt for skyddsombud eller organisation av arbetstagare som i 10 kap. l§ förslaget till arbetsmiljölag.

21 Internationella konventioner m. m.

21.1 Inledning

Arbetsmiljöfrågorna kan inte avgränsas till att endast gälla enskilda länder. Dessa frågor är också föremål for behandling i olika sammanhang på det internationella planet. Som framgår av avsnitt l i bilaga 3 till betänkandet finns ett stort antal internationella organisationer som med varierande utgångspunkter och inriktning tagit upp spörsmål inom arbetsmiljöområdet. Samarbetet syftar bland annat till att skapa internationella normer till ledning for staternas lagstiftning och administration. Med hänsyn till Sveriges medverkan och engagemang i det internationella samarbetet blir det naturligt att vid förarbetena till en ny arbetsmiljölagstiftning ägna uppmärksamhet åt resultaten av den internationella normgivningsverksamheten. Internationella arbetsorganisationen (ILO) är det ledande organet for samarbetssträvanden som går ut på att främja säkra och trygga arbetsförhållanden och goda arbetsvillkor genom internationella instrument. Av ILO utarbetade konventioner och rekommendationer har efter hand kommit att täcka flera av de traditionella områdena för arbetarskyddet. På senare år har konventionsarbetet berört viktiga arbetsmiljöfrågor rörande skyddet mot vissa yrkesrisker från kemiska ämnen. Andra betydelsefulla arbetsmiljöfrågor kommer upp till behandling vid lL0:s arbetskonferenser under de närmaste åren. I det följande lämnar arbetsmiljöutredningen uppgifter om och synpunkter på ILO-instrument som avser sådana frågor som tas upp i utredningens förslag till ny arbetsmiljölagstiftning.

21.2 Internationella arbetsorganisationen

Med uppgift att verka for och främja säkra och trygga arbetsförhållanden, goda arbetsvillkor och över huvud en bättre social standard for människorna i världen finns sedan år 1919 Internationella arbetsorganisationen (ILO). Den har sitt säte i Geneve och var fram till år 1946 en självständig organisation. Från detta år knöts ILO som ett fackorgan till Förenta Nationema. Sverige är sedan år 1920-medlem av ILO. Antalet medlemsstater i ILO är for närvarande 126. lL0:s beslutande församling är arbetskonferensen. Den håller sammanträde en gång om året, vanligen i Geneve. Varje medlemsstat är vid arbetskonferensen representerad av två regeringsombud, ett

378 Internationella konventioner m. m.

arbetsgivarombud och ett arbetstagarombud. I konferensarbetet deltar dessutom på ömse sidor en rad experter. Enligt ILO:s stadga har konferensen till huvudsaklig uppgift att granska och besluta om forslag i ämnen som uppförts på dagordningen. Besluten kan avse forslag till en internationell konvention, som om den antas (ratificeras) av medlemsstat är bindande, eller en rekommendation som - utan att vara bindande - förutsätts böra beaktas av medlemsstat vid lagstiftning på området, genom avtal eller på annat sätt. Om ett beslut är av mindre räckvidd eller av väsentligen formell innebörd, betecknas det vanligen som en resolution. För ratifikation av ett konventionsforslag i visst ämne gäller som allmänt villkor att vederbörande medlemsstat har eller utfärdar en lagstiftning i ämnet som står i överensstämmelse med förslagets innehåll eller vidtar andra åtgärder som säkerställer att konventionens bestämmelser vinner efterfoljd. En ratificerad konvention träder vanligtvis i kraft forst när ett visst antal medlemsstater har antagit den och deras ratiñkationshandlingar har registrerats hos Internationella arbetsbyråns generaldirektör, t. ex. tolv månader efter det att två medlemsstaters handlingar registrerats. För varje medlemsstat som därefter antar konventionen blir ratifikationen giltig tolv månader efter dagen for registreringen. Allmänt gäller vidare att varje medlem av ILO är skyldig att inom ett år efter arbetskonferensens sammanträde underrätta arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som vidtagits for att underställa ett antaget konventionsforslag m. m. vederbörlig myndighet inom medlemsstaten eller om vad som eljest företagits. I vårt land skall sådant forslag av regeringen underställas riksdagen. Det kan tilläggas, att medlem av ILO som inte ratificerat viss konvention har att tid efter annan till arbetsbyråns generaldirektör lämna redogörelse för dels lagstiftning och praxis inom medlemsstaten med avseende på de i konventionen behandlade frågorna, dels i vilken omfattning konventionens bestämmelser genomförts eller avses att genomföras genom lagstiftning, administrativa åtgärder, kollektivavtal eller på annat sätt. I redogörelsen skall också anges de omständigheter som förhindrar eller fördröjer ratiñceri ng av den aktuella konventionen. Motsvarande gäller i fråga om en rekommendation med tillägg, att redovisning skall lämnas även för sådana jämkningar i rekommendationens bestämmelser som befunnits eller kan befinnas nödvändiga vid deras antagande eller tillämpning. För närmare uppgifter hänvisas till bilaga 3 till arbetsmiljöutredningens slutbetänkande. l bilaga 3 har redovisats huvudinnehållet i de konventioner m. m. som antagits vid ILO:s allmänna konferenser under åren 1919-1974 och som avser eller anknyter till arbetarskyddslagstiftningen. Här medtas dock inte konventioner om arbetstidens längd eller rörande förhållanden till sjöss. Det kan konstateras att arbetskonferensen under denna tidsperiod antagit 37 konventionsforslag på lagstiftningsområdet i fråga. Av dessa har hittills 14 eller drygt en tredjedel ratificerats från svensk sida. Att det inte skett i större utsträckning, fastän konventionsforslagens huvudprinciper ofta i stort kunnat accepteras, sammanhänger inte sällan med att bestämmelserna varit alltför generellt utformade eller detaljerade och därigenom i det ena eller andra avseendet försvårat eller omöjliggjort en smidig praktisk tilllämpning. Vissa konventionsforslag har getts en sådan allmängiltighet att

Internationella konventioner m. m. 379

de sträckt sig utanför den svenska arbetarskyddslagens tillämpningsområde eller också innehållit detaljregler som inte motsvarat eller kunnat anpassas till Förhållanden inom svenskt arbetsliv. Flera konventionsförslag har t. ex. omfattat även arbete som utförs i arbetstagarens hem eller arbete av medlem [av arbetsgivarens familj även i dennes hem. 1 vissa fall har uppställts krav t. ex. viss minimiâlder för tillträde till arbete som bedömts alltför

åpå hög

i Förhållande till bl. a. gällande skolpliktsålder osv.

21.3 Synpunkter beträffande vissa till utredningen

överlämnade ILO-instrument

Som framgår av avsnitt 2.2 har till utredningen överlämnats att bedöma huruvida bestämmelserna i vissa angivna ILO-instrument bör komma till uttryck i svensk lagstiftning. Detta gäller 1971 års konvention (nr 136) om skydd mot lörgiftningsrisker härrörande från bensen och rekommendationen (nr 144) i samma ämne samt 1973 års konvention (nr 138) om minimiålder för tillträde till arbete och den därtill anslutande rekommendationen (nr 146). Till utredningen har vidare för beaktande i utredningsarbetet överlämnats texterna till 1974 års konvention (nr 139) om förebyggande och kontroll av yrkesrisker förorsakade av cancerframkallande ämnen och agenser och rekommendationen (nr 147) i dessa frågor ävensom 1967 års konvention (nr 127) angående den högsta vikt som får bäras av en arbetstagare jämte anslutande rekommendation (nr 128). Utredningen skall i det följande lämna vissa kommentarer till belysning av utredningsförslagets innebörd i relation till nu berörda instrument. För innehållet i instrumenten redogörs i bilaga 3.

Konventionen och rekommendationen angående skydd mot_ /örgi/tningsrisker från bensen

Instrumenten antogs av 1971 års arbetskonferens. l proposition 1972: 10 framhölls att konventionen på en rad punkter innehåller strängare bestämmelser än den svenska arbetarskyddslagstiftningen. Det ansågs därför att frågan huruvida och i vad mån konventionens bestämmelser och anvisningarna i tillhörande rekommendation bör komma till uttryck i lagstiftningen borde 1 avvaktan › övervägas av arbetsmiljöutredningen. härpå borde konventionen inte ratificeras av Sverige, vilket uttalande riksdagen anslöt sig till. Arbetsmiljöutredningen får i denna fråga understryka vikten av att åtgärder vidtas för att i största möjliga utsträckning undvika de allvarliga risker som är förbundna med användningen av bensenhaltiga kemiska produkter. För att skydda dem som sysselsätts härmed krävs såväl tekniska som medicinska åtgärder. Redan den nuvarande arbetarskyddslagen liksom även lagen om hälso- och miljöfarliga varor jämte tillämpningsföreskrifter till dessa lagar innehåller bestämmelser som ger underlag för förebyggande åtgärder. 1 arbetarskyddsstyrelsens anvisningar rörande hygieniska gränsvärden upptas bensen både som förgiftningsrisk och som cancerframkallande ämne. Arbetsmiljöutredningens förslag till arbetsmiljölag ger underlag för

Internationella konventioner m. m.

vidtagande av ytterligare åtgärder som kan påkallas för att skydda mot ifrågavarande risker. På grundval av de föreskrifter och andra åtgärder som kan komma till stånd enligt arbetsmiljölagen får framöver övervägas forutsättningarna för att ifrågavarande konvention skall kunna ratiliceras.

Konventionen och rekommendationen angående minimiâlder för

tillträde till arbete instrumenten antogs av 1973 års arbetskonferens och innebär en revision av en rad tidigare antagna konventioner om minimiåldern. Som framhölls i proposition 1974:6 föreligger vissa skiljaktigheter mellan konventionen och den svenska arbetarskyddslagstiftningen, och konventionen har därför inte ratificerats av Sverige. Frågan om anpassning av lagstiftningen till konventionsbestämmelserna skulle prövas av arbetsmiljöutredningen och, såvitt avser arbete till sjöss. av fartygsmiljöutredningen. Arbetsmiljöutredningens förslag till arbetsmiljölag upptar grundläggande bestämmelser om minimiålder för tillträde till arbete som torde svara mot konventionens krav. Detta gäller även undantagsregleringen om lägre minimiålder för lätt arbete. Vad gäller farligt arbete för minderåriga ger lagförslaget underlag för myndighetsföreskrifter om förhöjd minimiålder. Utredningen åsyftar i denna del en vidare utbyggnad av systemet med särskild förteckning över farliga arbeten och villkor som skall gälla för att sådant arbete skall vara tillåtet. Denna inriktning och uppläggning står i överensstämmelse med konventionens bestämmelser. De erforderliga kompletterande myndighetsföreskrifterna kan förutsättas komma till stånd i anslutning till lagförslagets genomförande. Vissa frågor kvarstår beträffande tillämpningsområdet för minimiålderskonventionen. Det omfattar i princip alla slag av arbeten och är inte begränsat till anställningsförhållandets ram. Undantag kan göras för begränsade kategorier av anställning eller arbete, för vilka det kan uppstå speciella och betydande problem att tillämpa konventionen. Ehuru arbetsmiljölagen avses få ett vidsträckt giltighetsområde, tar den dock i forsta hand sikte på verksamheter där arbetstagare är anställda. Skeppstjänst och arbete i arbetsgivarens hushåll faller utanför arbetsmiljölagen. Nu berörda förhållanden ger vid handen att ett genomförande av utredningens lagförslag inte ensamt ger förutsättningar för ratifikation av konventionen.

Konventionen och rekommendationen om förebyggande och kontroll av

yrkesriskerförorsakade av cancerframkallande ämnen

Konventionen har godkänts av riksdagen (prop. 1975:63, S0U 12, rskr 118). Under remissbehandlingen av denna konvention pekade arbetarskyddsstyrelsen på behovet av att klarlägga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att åtagandena enligt konventionen skall kunna anses helt uppfyllda. Även ILO-kommittén framhöll att vissa ytterligare åtgärder kan behövas för att tillfullo uppnå en ordning som svarar mot konventionens bestämmelser men att dessa syntes kunna vidtas successivt. Texten till konventionen och rekommendationen har av chefen för arbetsmarknadsdeparte- & mentet överlämnats till arbetsmiljöutredningen för att denna skall närmare precisera behovet och konsekvenserna av ytterligare åtgärder.

Internationella konventioner m. m. 381

Riksdagens beslut att ratificera konventionen får ses mot bakgrund av att denna i hög grad getts karaktären av en programförklaring. Den anger riktlinjerna för hur yrkesrisker förorsakade av cancerframkallande ämnen skall förebyggas och kontrolleras. Konventionen bygger sålunda på förutsättningen att den angivna ambitionsnivån skall uppnås först successivt. I konventionen finns bl. a. en artikel som säger att bestämmelser om cancerframkallande ämnen skall utfärdas periodiskt. För Sveriges del motsvaras de i konventionen åsyftade bestämmelserna av arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter av olika slag, främst anvisningarna om hygieniska gränsvärden. Avsikten är att dessa anvisningar vid behov skall revideras. Förfarandet innebär att arbetarskyddsstyrelsen fortlöpande bevakar frågan och så snart anledning föreligger gör ändringar eller kompletteringar. Därmed har enligt arbetsmiljöutredningens mening syftet med den i konventionstexten föreskrivna periodiciteten uppnåtts. Några ytterligare åtgärder i detta avseende erfordras därför inte. Enligt konventionen skall vidare ett system för registrering av relevanta data upprättas. Av konventionstexten framgår inte vilka typer av uppgifter som avses ingå i ett sådant system. Något system för insamlande av data om exposition för cancerframkallande ämnen i arbetslivet finns ännu inte i Sverige. Arbetsmiljöutredningen har i avsnitt 14.6.3 behandlat frågor om registrering av yrkesbetingad ohälsa och understrukit behovet av att resurser sätts in för att samla data om exposition i yrkeslivet. Bl. a. har påvisats möjligheten att utöka pneumokoniosregistret. Vid strävandena att kartlägga sambandet mellan ohälsa och faktorer i arbetsmiljön får man ta hänsyn till de åtaganden som Sverige gjort enligt den nu diskuterade 1LO-konventionen om yrkesbetingad cancer. I konventionen finns också en anikel om att exponerade eller potentiellt exponerade arbetstagare skall informeras om risker och skyddsåtgärder. Bestämmelsen täcks av de regler om arbetsgivarens informationsskyldighet som utredningen föreslagit i avsnitt 8.4. Den information som här krävs bör kunna ges inom ramen för den lokala skyddsverksamheten och företagshälsovården. Några lagstiftningsåtgärder därutöver behövs inte. Här bör också tas upp en artikel i konventionen enligt vilken åtgärder skall vidtas för att säkerställa att arbetstagarna får tillgång till sådana undersökningar under och efter anställning som är nödvändiga för att bedöma exponeringen och övervaka deras hälsotillstånd. Arbetsmiljöutredningen vill i detta sammanhang peka på den utbyggnad som bör ske av företagshälsovården och de yrkesmedicinska sjukhusenheterna. Arbetsmiljöutredningen har i avsnitt 14.6 förordat att frågor om företagshälsovården övervägs av en särskild utredning. Behovet av undersökning av den exposition som arbetstagarna varit utsatta för i yrkeslivet och av hälsoövervakning kommer dessutom i beaktande genom den allmänna hälso- och sjukvården.

Konventionen och rekommendationen angáende den högsta vikt som fâr

bäras av en arbetstagare instrumenten antogs av 1967 års arbetskonferens. Enligt beslut av Kungl. Majzt under år 1968 - i anledning av riksdagens hemställan samma år -

i 382 Internationella konventioner m. m.

har till arbetarskyddsstyrelsen överlämnats att i samråd med dåvarande arbetsmedicinska institutet pröva frågan om och i vad mån konventionens - liksom tillhörande rekommendations - principer bör komma till uttryck i lagstiftning eller i särskilda av styrelsen utfärdade anvisningar. Styrelsen har å sin sida - utan något bestämt ställningstagande i frågan eller förslag - för beaktande hänskjutit frågan till arbetsmiljöutredningen vid pågående utredningsarbete. Enligt utredningens mening föreligger det på här berört område stora svårigheter att fastställa och tillämpa regler eller riktvärden för vad en person kan lyfta och bära. Det kan självfallet inte bestridas att vid sådant arbete finns risker för hälso- och olycksfallsskador. Å andra sidan hänger frågan om vad man kan lyfta och bära nära samman med rent fysiologiska och tekniska förhållanden. Den fysiska styrkan varierar också i hög grad. Rent tekniskt tillkommer vilken form och storlek bördan har som skall lyftas och bäras, hur lång sträcka den skall bäras osv. Även klimatiska förhållanden kan spela roll. Av ergonomisk betydelse är också den lyft- och bärteknik som tillämpas. Många faktorer har alltså avgörande betydelse när det gäller att fastställa en maximivikt på bördor som en person kan tillåtas lyfta och bära. Arbetsmiljöutredningen vill med det anförda peka på de betydande svårigheter som föreligger att söka fastställa riktvärden av det slag som avses i konventionen och den tillhörande rekommendationen men får samtidigt understryka vikten av att åtgärder vidtas för att så långt möjligt underlätta eller helst undvika bärande av tunga bördor, framförallt genom vidtagande av lämpliga tekniska åtgärder. Förutsättningar för att ratificera konventionen föreligger inte för närvarande.

21.4 Av ratiftcerade ILO-instrument

Sverige

Några av de 14 ILO-konventioner som Sverige ratilicerat inom arbetarskyddsområdet har föranlett åtgärder för att bringa den svenska lagstiftningen i överensstämmelse med den internationella regleringen. Detta redovisas i det följande jämte arbetsmiljöutredningens bedömning av betydelsen av utredningens förslag i dessa sammanhang. En konvention som tidigt antogs av ILO:s arbetskonferens var konventionen (nr 13, 1921) angående användande av blyvitt vid målning. Den ratilicerades av vårt land år 1923. För att göra detta möjligt tillkom lagen (1926:2l) angående förbud i vissa fall mot arbetares användande till målningsarbete vid vilket nyttjas blyfárg. Lagen upphävdes när 1949 års arbetarskyddslag trädde i kraft och ersattes då av bestämmelser i sistnämnda lag och kungörelsen (1949:210) om förbud att använda arbetstagare till målningsarbete med blyfárg. Vid ett genomförande av utredningens förslag ersätts arbetarskyddslagen av en arbetsmiljölag som ger förbättrat underlag för åtgärder beträffande ämnen som kan leda till ohälsa eller olycksfall i arbete. 1 anslutning härtill avses kungörelsen om förbud mot målningsarbete med blyfärg bli upphävd. I dess ställe skall komma föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av bemyndiganden i 6 kap. arbetsmiljölagen och 1 § arbetsmiljöförordningen beträffande bl. a. särskilda villkor för användning av farligt ämne, läkarkontroll och farligt arbete för

Internationella konventioner m. m. 383

minderåriga. Konventionskraven kan därmed förutsättas bli uppfyllda även framdeles. I fråga om natt- och söndagsarbete tillkom år 1925 en konvention (nr 20) angående nattarbete i bageriet. Konventionen ratificerades av Sverige s år 1940 men har sedermera sagts upp av vårt land i anslutning till att 1930 ” års lag om vissa inskränkningar beträffande tiden för förläggande av bagerioch konditoriarbete upphävdes vid utgången av juni 1971. Läget i ratifikationshänseende förändras inte vid ett genomförande av arbetsmiljöutredningens förslag rörande arbetstidsförläggningen. Beträffande konventioner som främst syftar till skydd mot olycksfall erinras här om konventionen (nr 27. 1929) angående angivande av vikten på tyngre kollin, som transporteras på fartyg. Ratifikation av denna konvention skedde från svensk sida år 1932, sedan statsmakterna detta år antagit lagen (1932:55) om viktmärkning i vissa fall av gods som skall inlastas på fartyg. Utredningen föreslår ingen ändring med avseende på denna lag. År 1932 antog ILO:s arbetskonferens en konvention (nr 32) angående skydd mot olycksfall för arbetare, sysselsatta med lastning och lossning av fartyg. Den utgör partiell revision av en år 1929 antagen konvention i samma ämne. Ifrågavarande konvention har ratiñcerats av Sverige år 1938. Till grund härför ligger två kungörelser 0937:815 och 816) om skyddsåtgärder, som vid lastning och lossning av fartyg ankomma på befalhavaren m. ll. respektive arbetsgivaren m. fl. Kungörelsen nr 816 som gäller arbetsgivaren m. fl. föreslås av arbetsmiljöutredningen bli upphävd och ersatt av föreskrifter utfärdade av arbetarskyddsstyrelsen (se härom specialmotiveringen till övergångsbestämmelserna). Det förutsätts härvid att kungörelsens tillämpningsområde och materiella bestämmelser täcks in så att ratifikationsvillkoren förblir uppfyllda. Beträffande veckovila antog ILO år 1921 en konvention (nr 14) angående tillämpningen av veckovila i industriellaföretag. Efter det att vissa ändringar gjorts i arbetarskyddslagen år 1931 gavs möjlighet att ratificera konventionen, vilket skedde samma år. Som framgår av bl. a. avsnitt 11.4 lägger arbetsmiljöutredningen fram förslag om förlängd lagstadgad veckovila. Även i övrigt avviker veckovileregleringen i arbetsmiljölagen på några punkter från arbetarskyddslagens och arbetarskyddskungörelsens bestämmelser. Detta gäller arbetsmarknadsparternas dispositionsmöjligheter, veckovilans förläggning och anslag härom samt formerna för handläggningen av frågor om undantag från veckovilan. Dispositiviteten enligt lagförslaget torde inte strida mot konventionen. Med avseende på handläggningen av dispensärenden linns regler i instruktionen för arbetarskyddsstyrelsen. Vidare får arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att meddela eventuellt behövliga tillämpningsföreskrifter om anslag om tiden för veckovila. Mot denna bakgrund behöver enligt utredningens mening konventionen inte frånträdas. 1 flertalet konventioner som antagits på 1LO:s årliga arbetskonferenser föreskrivs att medlemsstat som ratificerar en konvention har att tillse, att lämpligt inspektionsorgan övervakar tillämpningen av konventionens bestämmelser eller förvissa sig om att erforderlig inspektion utförs. 1 några konventioner har angetts riktlinjer för denna tillsyn. Sålunda ges i en konvention (nr 81, 1947) angående arbetsinspektion inom industri och handel föreskrifter om arbetsinspektionens arbetsuppgifter och uppbyggnad, inspek-

384 Internationella konventioner m. m.

tionspersonalens äligganden och rättigheter, kompetens m. m. Konventionens allmänna riktlinjer har ansetts stå i god överensstämmelse med den svenska arbetarskyddslagens regler. Dock förelåg på ett par punkter vissa skiljaktigheter, vilka beaktades vid utformningen av dåvarande instruktion för yrkesinspektionen. Konventionen kunde därmed ratificeras, vilket skedde år 1949. Här erinras också om den år 1969 antagna konventionen (nr 129) angående yrkesinspektion inom jordbruket. 1 stort innehåller denna i motsvarande regler som förutnämnda 1947 års konvention. Ratifikation från svensk sida har skett 1970. Arbetsmiljöutredningens förslag beträffande tillsynsorganisationen för arbetarskyddet och författningsbestämmelserna därom innebär inte förändringar som påverkar frågan om fortsatt anslutning till nu nämnda konventioner.

Följande konventioner på arbetarskyddsomrâdet har ansetts kunna ratificeras av Sverige på grundval av redan befintlig lagstiftning. Konventionen (nr 10, 1921) angående minimiålder för barns användande till arbete inom jordbruket. Konventionen (nr 115, 1960) angående skydd för arbetstagare mot joniserande strålning. Konventionen (nr 119, 1963) angående maskinskydd. Konventionen (nr 120, 1964) angående hygien inom handels- och kontorsverksamhet. Konventionen (nr 137, 1973) om de sociala återverkningarna av nya lasthanteringsmetoder i hamnar. Ratifikationen av konventionen angående skydd för arbetstagare mot jo- . l niserande strålning grundar sig på strålskyddslagen (1958:110), som inte har berörts av arbetsmiljöutredningens uppdrag. Ratifikationema av de övriga .

nu uppräknade konventionerna får enligt utredningens mening i samma i

mån som enligt gällande arbetarskyddslagstiftning stöd i den av utredningen föreslagna arbetsmiljölagstiftningen. Konventionen (nr 45, 1935) angående användande av kvinnor till arbete under jord i gruvor. Denna konvention har dock sagts upp år 1967 och dänned frånträtts av Sverige. Skälet till uppsägningen var önskemål om att införa vidgad dispensmöjlighet i arbetarskyddslagen for användande av kvinnlig arbetskraft underjord i gruvor och stenbrott. Beträffande denna konvention inträder ingen förändring jäm- . fört med nuläget vid genomförande av utredningens förslag.

21.5 Konventioner som ej ratificerats av Sverige

Utöver tre av de under avsnitt 21.3 behandlade konventionerna finns som framgår av bilaga 3 ett antal ILO-instrument som inte ratificerats av Sverige. Dessa rör skilda ämnen såsom säkerhetsforeskrifter i byggnadsindustrin, veckovila för affars- och kontorsanställda, minimiâlder for tillträde till vissa eller arbetsområden, barns nattarbete, läkarslag av arbeten avgränsade kontroll av minderåriga, kvinnors arbete i samband med barnsbörd samt nattarbete för kvinnor. Nämnda konventioner, som numera är av gammalt datum, ter sig i dag föråldrade och inte aktuella för ratifikationsåtgärder

U I976:1 Internationella konventioner m. m. 385

rån svensk sida. Utredningen finner därför inte skäl att i anledning av et nu framlagda utredningsförslaget gå närmare in på en bedömning av ratilikationsmöjlighetema. Emellertid skall framhållas att ett ratiñkationshinder som åbenopats beträffande vissa konventioner kommer att falla bort om förslaget till arbetsmiljölag antas. Här åsyftas att konventionemas undan-

Iitag för familjemedlemmars arbete är snävare än arbetarskyddslagens mot-

svarande undantagsbestämmelser. I förslaget till arbetsmiljölag upptas över huvud taget ingen undantagsreglering beträffande familjemedlemmars arbete.

För att arbetsmiljölagstiftningens syfte skall kunna förverkligas är det nödvändigt att alla som berörs av lagstiftningen får kunskap om dess räckvidd och innehåll. För detta behövs utbildning och information av olika slag. Utbildningen på området måste anpassas till de krav som en ny lagstiftning om arbetsmiljön ställer. Det är också nödvändigt att informationen når ut till alla dem som verkar i arbetslivet. l sitt förra betänkande framhöll arbetsmiljöutredningen att strävan mot bättre arbetsmiljöer främjas om så många som möjligt av dem som är sysselsatta i arbetslivet har goda kunskaper om arbetarskyddet. Med ökade kunskaper följer engagemang i arbetsmiljöfrågorna och dessutom förutsättningar för aktiva insatser och samarbete på arbetsplatserna. Utredningen lämnade från dessa utgångspunkter vissa allmänna synpunkter på den undervisning i arbetsmiljöfrågor som bör förekomma i anslutning till allmänutbildning och yrkesutbildning. l fråga om utbildning av olika personalgrupper inom de lokala skyddsorganisationerna konstaterade utredningen att arbetsmarknadsparterna sedan lång tid tillbaka i samverkan och var för sig bedriver en betydande utbildningsverksamhet. Det ansågs emellertid att en förstärkning av utbildningsinsatserna måste ske. Vissa riktlinjer gavs för grundutbildning och vidareutbildning av skyddsombud. Härvid underströks att utbildningen borde rikta sig även till arbetsledare, produktionstekniker och liknande personal. För samordning av utbildningsverksamheten och för att ange närmare riktlinjer for utbildningarnas innehåll samt främja att kurser kom till stånd föreslogs att en central utbildningsdelegation med representanter för parterna knöts till arbetarskyddsstyrelsen. Kostnaderna för skyddsombudens utbildning ansågs i princip böra falla på arbetsgivarna. För att stödja skyddsombudsutbildningen föreslogs att arbetarskyddsfonden genom en höjning av arbetarskyddsavgiften tillfördes ytterligare medel. Pâ basis av utredningens förslag har väsentliga åtgärder vidtagits vad gäller utbildning av skyddsombud. arbetsledare och liknande personalgrupper. Till arbetarskyddsstyrelsen har knutits den av utredningen föreslagna utbildningsdelegationen. Arbetsmarknaden; parter har ägnat utbildningsfrågan stort intresse. Möjligheter till en bred utbildning har skapats genom arbetarskyddsfonden. En omfattande grundutbildning av skyddsombud, arbetsledare m. fl. pågår. Kursmaterial för grundutbildning har utgått i stor omfattning. Det kan beräknas att omkring 100000 skyddsombud och arbetsledare m. fl. studerat den grundkurs Bättre arbetsmiljö som upprättats

388 Utbildning och information sou 1975:1

som studiematerial. Som mål för denna utbildning har i första hand satts att alla skyddsombud och arbetsledare skall ha genomgått kursen. Viktiga steg har tagits för att förverkliga detta mål. Utöver den grundläggande utbildningen behövs en kompletterande utbildning beträffande vissa miljöfaktorer som är särskilt framträdande från ohälso- och olycksfallssynpunkt. Utredningen vill även peka på värdet av att i utbildningen belyses de psykiska och sociala frågor som har anknytning till arbetslivet. För den mera kvalificerade utbildningen beträffande faktorer i arbetsmiljön föreligger hos Arbetarskyddsnämnden visst studiematerial och ytterligare sådant material håller på att utarbetas. Här bör också särskilt framhållas den försöksverksamhet med vidareutbildning av huvudskyddsombud. regionala skyddsombud och fackföreningsfunktionärer som arbetarskyddsstyrelsen startat. När en ny lagstiftning om arbetsmiljön nu förbereds är det viktigt att utbildningsmaterialet reformeras i enlighet med innehållet i denna. Kursen Bättre arbetsmiljö bör härvid vara en god grund att bygga på när det gäller grundutbildningen. Det måste ses till att kursen omarbetas i så god tid att den i närmast möjliga anslutning till den föreslagna arbetsmiljölagens ikraftträdande kan tas i bruk i utbildningen. Enligt utredningens uppfattning kan härigenom åstadkommas en informations- och utbildningsinsats av genomgripande betydelse. Sett i ett större perspektiv har arbetsmiljöfrågorna aktualitet för alla som sysselsätts i förvärvsarbete. Strävan bör vara att kunskaper i dessa frågor förvärvas redan före inträdet i arbetslivet. Insikten härom har också alltmer kommit till uttryck. Man sökeri såväl allmänundervisning som yrkesinriktad utbildning i olika skolformer och utbildningslinjer få in undervisning och information i arbetsmiljöfrågor. Det kvarstår likväl påtagliga behov av att ge dessa frågor ett ytterligare vidgat utrymme i undervisningen. Vad beträffar undervisningen i arbetsmiljöfrågor vid högskolor och universitet har ett ökat intresse ägnats även åt denna men alltjämt föreligger inga fasta regler. Mycket återstår att göra när det gäller fördjupad undervisning om arbetslivet och dess miljöfrågor. Här liksom beträffande undervisningen i grundskolan och gymnasieskolan gäller det dessutom att förbereda en anpassning av undervisningsmaterialet till den nya lagstiftningen. De omfattande förändringar av lagstiftningen på arbetsmiljöns område som utredningen föreslår berör en stor del av befolkningen. Det är av vikt att en väl förberedd och omfattande informationsinsats görs för att effektivt sprida kännedom om den nya lagstiftningen. Utredningen föreslår i det följande särskilda åtgärder för att reformen skall få snabb genomslagskraft. Enligt utredningens mening bör arbetarskyddsstyrelsen med hänsyn till sitt allmänna ansvar för arbetarskyddet svara för den statliga informationsinsatsen vid arbetsmiljölagens ikraftträdande. Informationsâtgärderna bör arbetas fram i intimt samarbete med parterna på arbetsmarknaden och deras samarbetsorgan. Det inflytande som på så sätt ges till olika intressenter är också av stor vikt för hela informationen om den nya lagstiftningen. För informationsinsatsen bör arbetarskyddsstyrelsen därför till sig knyta en referensgnipp med företrädare för olika intressenter. Utredningen vill understryka vikten av att en sådan referensgrupp snarast tillsätts och börjar sitt arbete.

U l976:l Utbildning och information 389

Utredningen förutsätter att vid sidan härav insatser på informationsområdet görs av bl. a. arbetsmarknadens parter och deras samarbetsorgan. Bidrag till dessa insatser torde kunna utgå från arbetarskyddsfonden. Uppskattningsvis berörs på olika sätt långt mer än hälften av landets befolkning av den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen. Det är naturligtvis

:inte en på något sätt homogen målgrupp man här möter. l stället rör det

sig om en rad olika grupper med mycket skiftande behov i informationshänseende, både vad gäller vilka delar av den nya lagstiftningen som är intressanta och hur detaljerad informationen bör vara. l det omfattande

arbetet att så långt möjligt utreda målgrupper, informationsbehoven för varje

målgrupp, distributionsvägar och mediaval bör den nämnda referensgruppen kunna spela en stor roll. Utredningen vill rent allmänt uttala att informationen bör i stor utsträckning ske på olika sätt eftersom behoven och önskemålen varierar kraftigt. Dessa behov och önskemål är svåra att tillfredsställa med endast ett litet antal olika informationskanaler. En långt driven differentiering av informationen innebär ett omfattande arbete men medför också stora fördelar. Informationen uppfattas som viktig av större delar av målgrupperna och blir därmed också i högre grad läst och uppfattad. Exempel på målgrupper är skyddsombud, skyddskommittéledamöter, arbetsledare, arbetsgivare, ensamföretagare, konstruktörer, projektörer, tillverkare, arkitekter, företagshälsovårdens personal, lärare, elever i avgångsklasser. Listan skulle kunna göras mycket lång. Lämnade exempel ger dock en bild av de skiftande behov som finns och som såvitt möjligt bör tillfredsställas. Mediavalet måste - liksom - behandlas målgruppsbestämningen ingående i den tidigare nämnda referensgruppen. Man bör då använda det vanliga informationstekniska arbetssättet att först göra klart för sig budskapen och målgrupperna för att sedan välja de sätt att sprida informationen som bedöms fungera bäst under de antagna förutsättningarna. lnformationsinsatsen bör ske fore och relativt nära den tidpunkt då den nya lagstiftningen träder i kraft och koncentreras i tid för att uppnå maximal effekt. Det kan nämnas att den informationsinsats, som planeras vid ett genomförande av det inom arbetsmarknadsdepartementet upprättade förslaget till lag om medbestämmanderätt, har kostnadsberäknats till 3,5 milj. kr. i 1975 års prisläge. Denna information har utarbetats i samråd med nämnden för samhällsinformation. Informationen kring den nya arbetsmiljölagen torde kräva än större insatser för att ge önskat resultat. Utredningen har inte sett som sin uppgift att föreslå vilka åtgärder som bör vidtas. För ett sådant ställningstagande behövs ett väl bearbetat underlag. Det bör enligt utredningen vara referensgruppens uppgift att ge underlag for en riktig fördelning av det anslag som föreslås. Ett så omfattande informationsprojekt som här avses går inte att klara inom ramen för de resurser som normalt är tillgängliga för arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen vill understryka att det är ett krävande och viktigt arbete att förbereda en information av detta slag och att arbetet bör starta så snart som möjligt. Vid övervägande av de kostnader som kommer att krävas har utredningen

390 Utbildning och information sou 19754

stannat För att ett belopp om 6 milj. kr. bör ställas till arbetarskyddsstyrelsens förfogande för information angående den nya arbetsmiljölagstiftningen.

23 till

Specialmotivering utredningens författningsförslag

23.1 Förslaget till arbetsmiljölag

Beteckningen arbetarskydd har gammal hävd i lagstiftningen. Fortfarande ger den uttryck för en inriktning på skyddet för ohälsa och olycksfall i arbete. Området för arbetarskyddet har efter hand breddats. Man utgår nu från en mera total syn på sambanden mellan olika faktorer i arbetsmiljön. Vidare betonas återverkningar av arbetsmiljön på de anställdas hela hälsosituation. Det har därvid blivit naturligt att tala om arbetsmiljön som området för olika arbetarskyddsåtgärder. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den nya lagen kallas arbetsmiljölagen. I avsnitt 5.4 har behandlats frågor om avgränsning mot annan lagstiftning som från andra aspekter också berör frågor i arbetsmiljön.

1 kap. Tillämpningsomrâder

1 § Som huvudregel anger paragrafen liksom l § arbetarskyddslagen att arbetsmiljölagen skall gälla varje verksamhet där arbetstagare utför arbete. Arbetsmiljölagen har dessutom gjorts tillämplig på arbete som arbetsgivare själv utför och i viss utsträckning även på ensamföretagares arbete. Redogörelse for tillämpningsområdet enligt förslaget finns i kapitel 15. 1 avsnitt 15.2 har innebörden i begreppen arbetsgivare och arbetstagare belysts. Här kan tilläggas att arbetsmiljölagen på samma sätt som arbetarskyddslagen avses bli tillämplig när ett arbetstagarförhållande föreligger även om arbetet är av tillfällig karaktär. Det bör emellertid hållas fast vid att omfattningen av arbetarskyddsansvaret alltid måste ses i belysning av arbetsforhållandets speciella karaktär (jämför NJA 1964 s. 491). Vissa undantag från huvudregeln i förevarande paragraf har gjorts i 1 kap. 3 §. I lagförslaget har av skäl som anförts i kapitel 15 flera av de undantag som finns i arbetarskyddslagens tillämpningsområde inte tagits med. I förhållande till arbetarskyddslagen har arbetsmiljölagens tillämpningsområde sålunda utvidgats i fråga om arbete av familjemedlemmar (se avsnitt 15.3), arbete inom försvaret (se avsnitt 15.7) och arbete som är underkastat tillsyn enligt strålskyddslagen (se avsnitt 15.8). S. k. okontrollerbart arbete har forts in under arbetsmiljölagen utom i vad avser arbetstidsbestämmelserna, se avsnitt 15.2

392 Specialmativering till utredningens författningsförslag

För att ange att arbetsmiljölagen i viss utsträckning avses bli tillämplig på ensamföretagare används i paragrafen begreppet yrkesmässig verksamhet. Till sådan verksamhet räknas varje förvärvsverksamhet som utmärks av självständighet, viss regelbundenhet och varaktighet samt i regel av vinstsyfte. Följande uttalande av lagrådet vid tillkomsten av skadeståndslagenbelyser vad som förstås med ordet yrkesmässig (prop. 1972:5 s. 636): Uttrycket näringsverksamhet och det i anslutning därtill ofta förekommande ordet näringsidkare har efter hand i nyare lagstiftning lätt en ganska bestämd innebörd (se t. ex. förarbetena till varumärkeslagen, lagen om företagsinteckning. lagen om otillbörlig marknadsföring, 16 kap. 9§ brottsbalken). Med näringsidkare brukar sålunda förstås envar som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomiskt art oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller ej. Att verksamheten avser att främja ett ideellt eller välgörande syfte utgör alltså ej hinder för att den betraktas såsom näringsverksamhet. l kravet på yrkesmässighet ligger att ett visst mått av varaktighet fordras. Verksamheten behöver dock inte vara stadigvarande. Även den som bedriver verksamhet av ekonomisk an under en begränsad tid kan därför anses utöva näringsverksamhet. Kravet på yrkesmässighet innebär inte heller, att den ekonomiska verksamheten skall utgöra vederbörandes huvudsysselsättning. Verksamhet som utövas såsom deltidssysselsättning eller som extraarbete på fritid anses alltså också enligt den gängse tolkningen av begreppet vara näringsverksamhet.

Begreppet yrkesmässig används i en mängd författningar. Så är fallet bl. a. i lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor, t. ex. i 6-8, 15 och 16 §§ kungörelsen om sådana varor. Som ytterligare exempel kan nämnas l § konsumentköplagen. Tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen bestäms av intresset att skydda . de anställda mot ohälsa och olycksfall i arbete. Skyddet gäller även andra i yrkesverksamma och vissa kategorier (se 1 kap. 2 §) som utför arbete under liknande omständigheter som i anställningsförhållanden. Det kan påpekas i att förslaget till arbetsmiljölag innehåller bestämmelser enligt vilka ingripande i vissa fall kan ske även mot annan än den som faller under lagen på grund av reglerna i l kap. l eller 2 ä. Här kan nämnas byggherres ansvar på gemensamt arbetsställe (3 kap. 7§ förslaget till arbetsmiljölag) och ansvaret för upplåtare av lokal eller omrâde (3 kap. ll § samt 8 kap. 8 och 9 §§). Vidare erinras om det ansvar som enligt lagförslaget vilar på tillverkare, importör, överlåtare, upplåtare och installatör av teknisk anordning och på tillverkare, importör och överlåtare av farligt ämne (3 kap. 8-10 §§). Utgångspunkten är även härvid syftet att skydda de grupper som nämns i l kap. l och 2 §§ arbetsmiljölagen. Enligt 6§ arbetarskyddslagen skall lagen såvitt angår de särskilda skyldigheter, som avses i 7 a § beträffande gemensamma arbetsställen samt i 45 och 46 §§ beträffande tekniska anordningar, grustag o. d., gälla trots att det inte är fråga om verksamhet som enligt övriga bestämmelser om tillämpningsområdet omfattas av lagen. Med nyss angivna synsätt behövs i arbetsmiljölagen ingen särskild bestämmelse som anger att lagen är generellt tilllämplig när det gäller ansvaret för leverantörer m. fl. I förhållande till dessa avses lagen sålunda vara tillämplig så snart teknisk anordning eller kemisk produkt, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, kan användas yrkesmässigt. I fråga om upplåtare gäller motsvarande. Beträffande tillämpningen på ensamföretagare av bestämmelserna om gemensamma arbetsställen framgår lagens tillämplighet av förevarande paragraf jämförd med 3 kap. 5 § andra

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 393

stycket. Bestämmelsen i 6 § arbetarskyddslagen har mot denna bakgrund inte förts över till arbetsmiljölagen.

2 § l E Enligt paragrafen gäller arbetsmiljölagen i vissa avseenden även utanför det område _som anges i l kap. l §. Sålunda föreslås lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter - utom vad avser arbetstiden, minderåriga (bortsett från bestämmelser om farligt arbete) och samverkan mellan arbetsgivare - arbete som utförs och arbetstagare gälla även av Värnpliktig, elev eller den som är intagen för vård i anstalt. Motsvarighet finns i 2§ arbetarskyddslagen. Den föreslagna paragrafen innebär dock i olika avseenden utvidgning av den nuvarande lagens tillämpningsområde även vad gäller ifrågavarande kategorier. Bestämmelsen har utförligt behandlats i avsnitt 15.5 (elever), 15.6 (vårdområdet) och 15.7 (värnpliktiga). Här kan tilläggas följande. l avsnitt 15.5 har behandlats frågor om praktisk yrkesorientering för elever. Det förekommer att elev får byta ut viss del av den teoretiska skolundervisningen mot praktiskt arbete. Detta arbete kallas ofta förlängd pryo. Under sådant arbete skall den minderårige i full utsträckning betraktas som arbetstagare i lagens mening, varför de särskilda undantag som gäller för elever inte är tillämpliga. Med anstalt avses i paragrafen såväl statlig och kommunal som enskild anstalt eller vårdhem. Lagen är tillämplig oavsett om vården meddelas genom offentligt förordnande eller efter ansökan av vårdtagaren. Med vård i anstalt jämställs öppen vård i de fall där vårdtagaren bor utanför anstalten men vårdas där under dagtid. l paragrafen likställs med Värnpliktig annan som fullgör i lag föreskriven tjänstgöring. l-lär avses sådana persongrupper som vapenfria tjänstepliktiga och personer som fullgör civilförsvarstjänstgöring. Samma situation kan föreligga vid en eventuell tillämpning av den allmänna tjänstepliktslagen. Vidare bör nämnas räddningstjänst enligt brandlagen. I 2 § arbetarskyddslagen finns också en bestämmelse om s. k. kooperatörer. Av skäl som anförts i avsnitt 15.4 har någon motsvarighet inte tagits upp i arbetsmiljölagen.

3§ Vissa undantag från huvudregeln om tillämpningsområdet har förts över från 3§ arbetarskyddslagen till förevarande paragraf. Här avses främst skeppstjänst och arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll. De föreslagna undantagen har behandlats i avsnitt 15.2 och 15.9.

4§ Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter om arbetsmiljölagens tillämpning inom totalförsvaret och utbildningsområdet. Allmän motivering till paragrafen finns i avsnitt 15.5 i fråga om utbildningsområdet och i avsnitt 15 .7 beträffande försvaret. Sekretessfrågor av betydelse

394 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

på försvarets område har behandlats i avsnitt 20.2.4. Försvarsmakten och civilförsvaret ingår i totalförsvaret. Detta inbegriper dessutom det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret. Förslaget till arbetsmiljöförordning innehåller i 14 § en bestämmelse som ansluter till förevarande paragraf. Gränsdragningen mellan vad som regleras i arbetsmiljölagen och vad som faller under hälsovårdslagstiftningen har diskuterats i avsnitt 15.10 om förläggningar i anslutning till arbetsplats. Bostadsmiljön i permanenta förläggningar är enligt arbetsmiljöutredningens uppfattning en fråga som inte primän bör tillses av arbetarskyddsmyndigheterna och som i princip bör falla utanför regleringen i arbetsmiljölagen. l enlighet med detta betraktelsesätt anser utredningen att arbetsmiljölagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter inte bör omfatta frågor som rör de värnpliktigas förläggning i kaserner o. d. I avsnitt 9.5.1 i bilaga 1 nämnda särskilda bestämmelser av Kungl. Majzt om åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall inom försvarsmakten och civilförsvaret bör upphävas med arbetsmiljölagens ikraftträdande. Härvid får uppmärksammas att i Kungl. brev den 13 januari 1967 föreskrivits att arbetarskyddslagen skall i möjlig omfattning gälla för försvarsmaktens fartyg. Med utbildningsområdet avses självfallet endast elevarbete. Det föreslås att i l5§ arbetsmiljöförordningen med stöd av förevarande paragraf föreskrivs att arbetsmiljölagen ej skall gälla arbete som elev utför i lägre årskurser än årskurs 7 inom grundskolan.

2 kap. Arbersmi/jöns beskaffenhet

Detta kapitel innehåller grundläggande bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet. De föreslagna bestämmelserna har motsvarighet i ett stort antal detaljregler i arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen men har vidare syftning. En ingående redovisning för arbetsmiljöutredningens överväganden när det gäller förevarande bestämmelser har lämnats i kapitel 5-7 i betänkandet. Precisering av de allmänna bestämmelserna i arbetsmiljölagen förutsätts ske i föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar enligt bemyndiganden i 1-3 §§ arbetsmiljöförordningen.

1§ Första stycket i paragrafen betonar att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Paragrafen har motiverats i avsnitt 6.3. Se också avsnitt 8.3. I paragrafens andra stycke slås fast att arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningar i såväl fysiskt som psykiskt avseende och att arbetstagaren skall ha möjlighet att själv påverka sin arbetssituation. Bestämmelsen har behandlats bl. a. i avsnitt 6.3. 6.5, 6.7, 8.5 och 8.6. Enstaka motsvarigheter till paragrafen finns i bl. a. 10 § femte stycket arbetarskyddslagen och 2, 27 och 37 §§ arbetarskyddskungörelsen.

SOU l976:l Specialmotivering till utredningens författningsförslag 395

2§ Denna paragraf understryker att arbetsmiljömässiga värderingar skall göras vid arbetets planläggning och uppläggning. Motivering finns i avsnitt 6.3. Paragrafen är utgångspunkten för bl. a. bestämmelserna om förhandsgranskning i 6 kap. arbetsmiljölagen. Frågor om förhandsgranskning behandlas i kapitel 9 och 10 i betänkandet. Som påpekats i den allmänna motiveringen har förevarande paragraf så vid syftning att den täcker alla de situationer där åtgärder kan behövas för att Förebygga ohälsa och olycksfall i arbete. Paragrafen kan alltså anses korrespondera med bl. a. sådana detaljregler i gällande arbetarskyddslagstiftning som ej direkt kan hänföras till övriga bestämmelser i 2 kap. arbetsmiljölagen. Som exempel kan nämnas 28§ arbetarskyddskungörelsen.

3 § Första stycket Bestämmelsen, som ersätter 8§ arbetarskyddslagen, anger att arbetslokal skall vara så utförd och inredd att den är lämplig från arbetsmiljösynpunkt. Allmän motivering har lämnats i avsnitt 6.4. Arbetslokalers utformning regleras främst genom byggnadslagstiftningen. Bestämmelser finns där i byggnadsstadgan och statens planverks publikation Svensk Byggnorm 1975, som fr. o. m. den 1 januari 1976 ersätter Svensk Byggnorm 67. Som angetts i den allmänna motiveringen kan dessa bestämmelser när det gäller vissa former av verksamhet behöva kompletteras av föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen om arbetslokalers arbetsmiljömässiga utförande.

Andra stycket Enligt bestämmelsen skall Iuft-, ljud- och ljusförhållanden och övriga arbetshygieniska förhållanden vara tillfredsställande från arbetsmiljösynpunkt. Paragrafen har motsvarigheter i 10 § första, andra och tredje styckena och delar av 11 § andra stycket arbetarskyddslagen samt 20-26 §§ arbetarskyddskungörelsen. Allmän motivering har lämnats i avsnitt 6.4. Arbetshygieniska frågor har i olika sammanhang behandlats i betänkandet. Här kan tilläggas följande i ett par ofta diskuterade frågor. Vid arbetsmiljöplanering skall ses till att arbetslokaler, matrum o. d. inrättas med fönster i alla de fall där detta är möjligt med hänsyn till arbetets art. Fönstret har en viktig uppgift även därigenom att det ger möjlighet att se ut och ha kontakt med den yttre omgivningen. Lokalerna bör därvid ha lagom stora och lämpligt placerade fönster. Avskärmning kan behövas för att skydda mot solljus. För en god arbetsmiljö är det också av vikt att uppmärksamma planläggningen av arbetsplatsens yttre omgivning. Trivseln på arbetsplatsen kan härigenom höjas väsentligt. Tobaksrökning i samband med arbete är en fråga som fått ökad aktualitet i den senare tidens diskussion. Detta spörsmål kan vara att bedöma ur flera aspekter. För att förebygga risker för brand eller explosion kan rökning förbjudas. Detta kan också vara nödvändigt inom verksamheter med spe-

396 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

ciella krav på luftrenhet och hygien. Rökning i kombination med inverkan av vissa ämnen kan också innebära särskilda hälsorisker för rökaren. Det är i sådana fall en viktig uppgift för företagshälsovården att upplysa de anställda om rökningens speciella risker med hänsyn till arbetsförhållandena. Det är också angeläget att genom forskning klarlägga de samband som kan finnas mellan skadlig påverkan och rökning i kombination med andra miljöfaktorer. lagstiftningen syftar däremot inte till att man skall kunna förbjuda arbetstagare att röka i sådana fall. Tobaksrökning kan också innebära olägenheter för arbetskamrater i rökarens omgivning. Om rökning av den orsaken inte skall få ske är en sak som de berörda grupperna av arbetstagare kan och bör avgöra. Reglerna i arbetsmiljölagen tar inte heller sikte på frågor av denna art.

Tredje stycket Detta stycke innehåller en allmän föreskrift om skyddsåtgärder mot skada genom fall, ras, brand, explosion, elektrisk ström eller liknande omständighet. Nämnda frågor regleras nu i ll § arbetarskyddslagen. Denna bestämmelse korresponderar i sin tur med detaljregler i 34, 37 och 40-44 §§ arbetarskyddskungörelsen. Även skydd mot olycksfall på grund av vissa former av strålning avses med förevarande bestämmelse i den mån det inte gäller arbetshygieniska förhållanden (jämför i detta avseende andra stycket i förevarande paragraf). Allmän motivering har lämnats i avsnitt 6.4. l fråga om elektrisk ström innehåller 34§ arbetarskyddskungörelsen en hänvisning till särskilda bestämmelser på området. Beträffande arbetsmiljölagens avgränsning mot annan lagstiftning avses gälla de synpunkter som utredningen anfön i avsnitt 5.4.

4§ Paragrafen behandlar beskaffenheten av maskiner, redskap och liknande tekniska anordningar liksom hur de skall placeras och brukas. Arbetarskyddslagen innehåller bestämmelser om tekniska anordningar främst i ll, 45 och 59 §§. I arbetarskyddskungörelsen finns föreskrifter om maskinella anordningar i 32 och 38 §§, om tryckkärl i 33 § och om lyft- och transportanordningar i 35, 36 och 39 §§. Bestämmelser om verktyg och redskap finns i 39§ arbetarskyddskungörelsen. Gällande bestämmelser på området ersätts av förevarande paragraf och 3 kap. 8 och lO §§ lagförslaget samt tillämpningsföreskrifter av arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen har behandlat frågor om tekniska anordningar främst i avsnitt 6.4 och kapitel 10. Vad som innefattas i begreppet teknisk anordning har angetts i avsnitt 10.2.

5§ Denna paragraf anger de allmänna förutsättningarna för användning i arbetslivet av ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall. Med sådant ämne förstås i arbetsmiljölagen även sammansatt produkt vari farligt ämne ingår.

Specialmotivering till utredningens 397 författningsförslag

Begreppsmässiga frågor i sammanhanget har behandlats i avsnitt 10.2. Vissa motsvarigheter till bestämmelsen om farliga ämnen finns i 10 och ll §§ arbetarskyddslagen och 20, 24, 25, 30 och 42 §§ arbetarskyddskungörelsen. Av den allmänna motiveringen, främst i avsnitt 6.4 och kapitel 9, framgår paragrafens närmare innehåll. För reglering av arbetsmiljön med avseende på farliga ämnen är gränsvärdesfrågor av stor betydelse. Dessa frågor har utredningen behandlat i kapitel 7.

6§ Paragrafen gäller personlig skyddsutrustning. l nuvarande lagstiftning regleras denna fråga i 12 § arbetarskyddslagen och 29 §, 4l § första stycket och 45 §arbetarskyddskungörelsen. Dessutom innehåller 46 § arbetarskyddskungörelsen vissa bestämmelser om lämplig beskaffenhet av arbetskläder. Förevarande paragraf ersätter nämnda bestämmelser om personlig skyddsutrustning. I arbetsgivares skyldighet att tillhandahålla sådan utrustning ligger att utrustningen skall bekostas av arbetsgivaren om inte annan överenskommelse träffas. Den i 12 § arbetarskyddslagen intagna bestämmelsen om skyldighet för arbetstagare att använda skyddsutrustning motsvaras i lagförslaget av bestämmelsen i 3 kap. 4§ första stycket om skyldighet för arbetstagare att använda de skyddsanordningar som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Allmän motivering till förevarande paragraf finns i avsnitt 6.4. Frågor om personlig skyddsutrustning behandlas också i bl. a. avsnitt 8.4 och 8.8. I avsnitt 10.4 har påpekats att föreskrifter om obligatoriskt typgodkännande i största möjliga utsträckning bör gälla för sådan utrustning. Uttrycket personlig skyddsutrustning innefattar ett vidsträckt område. All utrustning och klädsel som fordras för att ett arbete skall kunna utföras utan att risk för ohälsa eller olycksfall uppkommer hänförs till sådan skyddsutrustning. Sålunda utgör exempelvis kläder till skydd mot hetta och klädsel som skall hindra direkt kontakt med bl. a. farliga ämnen personlig skyddsutrustning. Det har inte ansetts nödvändigt att i förslagen till arbetsmiljölag och arbetsmiljöförordning ta upp någon motsvarighet till nuvarande bestämmelse om arbetskläder. Skyldighet att ägna uppmärksamhet åt att arbetskläder inte på grund av sin beskaffenhet föranleder ohälsa eller olycksfall ingår i arbetsgivares och arbetstagares allmänna skyldigheter enligt 3 kap. 2 § respektive 4§ lagförslaget. Det finns även möjlighet för arbetarskyddsstyrelsen att utfärda föreskrifter om arbetskläder med utgångspunkt i arbetsmiljölagens allmänna bestämmelser om åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbete.

7§ l denna paragraf finns bl. a. en rambestämmelse om sanitära anordningar och andra utrymmen och anordningar för arbetstagarna. Nuvarande lagstiftning behandlar denna fråga i 9 § arbetarskyddslagen. Detaljerade bestämmelser om vissa hygieniska anordningar finns i 11-18 §§ arbetarskyddskungö-

398 till utredningens författningsförslag Specialmotivering

relsen. Arbetarskyddslagen har ansetts tillämplig på personaltransporter inom skogsbruket. l förevarande paragraf markeras att även frågor om beskaffenheten av fordon som används för personaltransporter kan vara att bedöma enligt arbetsmiljölagen. Höjningen av den allmänna hygieniska standarden medför att högre anspråk får ställas på personalutrymmen av olika slag. Detta skall framför allt beaktas vid ny- och ombyggnad. Genom föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen kan en anpassning ske till de skiftande behov som föreligger. En allmän motivering till förevarande paragraf har lämnats i avsnitt 6.4. Den har berörts även i avsnitt 15.10. Som ett exempel på ett minimikrav som måste kunna ställas kan nämnas att varmt och kallt vatten skall tillhandahållas vid alla fasta arbetsställen samt vid alla övriga arbetsställen där de praktiska förutsättningarna att ordna detta föreligger. För vissa yrkeskategorier med arbetsuppgifter som är särskilt smutsande e. d. kan det finnas berättigade krav på exempelvis tillgång till bastu. Vad gäller hygieniska anordningar kan dessutom påpekas att de anställda i regel inte skall behöva dela toaletter med en större allmänhet. Matrum bör i regel anordnas på alla fasta arbetsställen. Frågan om inrättande av matserveringar är främst ägnad att lösas genom frivilliga överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare. Även om matservering är anordnad på arbetsställe är det i vissa fall nödvändigt att inrätta särskilda matrum, där medförd mat och dryck kan förvaras och tillredas. Detta kan vara fallet bl. a. på arbetsställen där vissa arbetstagare arbetar då matservering är stängd, där arbetet är anordnat på sådant sätt att arbetstagarna inte har möjlighet att lämna arbetsplatsen under den tid som behövs för att äta i matserveringen eller där matserveringen är gemensam för arbetstagare och vårdtagare eller allmänhet. Är arbetet så anordnat att rast får utbytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen, skall i närheten av arbetsplatsen ställas i ordning en särskild plats där arbetstagarna har möjlighet att äta under uppehållet. Pausrum skall i regel finnas på arbetsställen där arbetet utförs i bullriga arbetslokaler, vid arbeten som utförs under onormalt hög eller låg temperatur, vid arbeten där väntetider eller längre uppehåll mellan arbetspass förekommer och liknande. Personalrum bör självfallet förläggas så att utnyttjandet underlättas. Lokaler som skall nyttjas under raster och pauser i arbetet skall i regel vara belägna ovan jord. Undantag bör medges endast i de fall då arbetsplatserna är belägna så att en förläggning ovan jord inte kan ske av praktiska skäl. Lokaler för raster och pauser bör ha fönster och ge möjlighet till kontakt med omgivningen. Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen har skapats möjlighet att av en arbetsgivare på gemensamt arbetsställe kräva att personalrum skall tillhandahållas även för arbetstagare anställda av annan arbetsgivare. Föreläggande att tillhandahålla personalrum kan således riktas mot den som råder över arbetsstället. Vid planeringen av verksamheter där regelbundet sysselsätts personal, anställd av annan än den som råder över arbetsstället, måste tillses att personalutrymmena dimensioneras så att de räcker även till sådan personal. Ett speciellt problem i sammanhanget utgör arbete på arbetsställen där verksamhet som faller under arbetarskyddslagen vanligen inte förekommer.

till

Specialmotivering utredningens författningsförslag 399

Som exempel kan nämnas reparationer i bostadsfastigheter. Arbetsgivaren har då ett ansvar att i mån av behov tillhandahålla personalbodar av god beskaffenhet. Ett särskilt ansvar för ägare och nyttjanderättshavare till fastighet bör inte införas i arbetsmiljölagstiftningen. Hithörande frågor regleras i byggnadslagstiftningen. 1 sammanhanget bör framhållas att det genom införandet av en föreskrift om personalrum för bostadsfastighet i Svensk Byggnorm 75 som träderi kraft den l januari 1976 finns anledning att räkna med att personalrum för Städpersonal i framtiden kommer att finnas i nya bostadsfastigheter. Vidare erinras om att det i en del fastigheter även finns personalutrymmen för fastighetsskötare. Sådana befintliga utrymmen bör i största möjliga utsträckning även upplåtas till tillfälliga arbetstagare. 1 förevarande paragraf har också tagits upp en bestämmelse om utrymme och anordningar för lämnande av första hjälpen vid olycksfall och sjukdomsfall. Motsvarighet linns i 13 § arbetarskyddslagen. Detaljföreskrifter på området finns i 47 § arbetarskyddskungörelsen. I sammanhanget kan hänvisas till arbetarskyddsstyrelsens meddelanden 70:3 om första hjälpen vid olycksfall i skogs- och llottningsarbete och 72:21 om utrustning för första hjälpen vid olycksfall m. m.

3 kap. Allmänna skyldigheter för arbetsgivare m. fl.

l §

Paragrafen innehåller en grundläggande regel om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att samverka i arbetsmiljöfrågor. Viss motsvarighet finns i 39 § arbetarskyddslagen. 7 kap. lagförslaget innehåller närmare bestämmelser om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen har i avsnitt 8.2 lämnat en allmän motivering till förevarande paragraf. Det erinras om att det är en huvuduppgift för de regionala skyddsombuden att aktivera samarbetet i skyddsfrågor på arbetsställen där det inte finns skyddskommitté. Tillsynsmyndigheterna kommer också in i detta sammanhang. Enligt 19§ förslaget till arbetsmiljöförordning skall tillsynen bl. a. inriktas på att främja lokal skyddsverksamhet.

Paragrafen innehåller en grundläggande regel om arbetsgivares skyldigheter i fråga om arbetsmiljön. Motsvarighet ñnns i 7 § första stycket arbetarskyddslagen. Motivering har lämnats i avsnitt 8.3. Där hänvisas även till de övriga delar i betänkandet som ger bakgrunden till förevarande bestämmelse. Förevarande paragraf innefattar även att lokaler och tekniska anordningar, inbegripet personlig skyddsutrustning, skall ägnas fortlöpande underhåll. Nuvarande arbetarskyddslagstiftning innehåller i olika avseenden detaljbestämmelser som inte särskilt tagits upp i förslagen till arbetsmiljölag och arbetsmiljöfcnrordning. Skyldigheter i sådana hänseenden ingår i arbetsgivares allmänna åligganden. 1 den mån de inte redan preciserats i föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen kan som utvecklas i kommentaren till övergångsbestämmelserna arbetarskyddskungörelsens föreskrifter övergångsvis tjäna till lecining.

400 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

3§ Bestämmelsens första stycke anger arbetsgivares skyldighet att meddela introduktion och instruktion i olika avseenden och tillse att arbetstagare har den utbildning som behövs. Vissa motsvarigheter finns i l och 3 §§ arbetarskyddskungörelsen. Utredningen har i avsnitt 8.4 utvecklat hur man genom att ägna uppmärksamhet åt dessa frågor kan ge goda betingelser för den anställdes relation till miljön på arbetsplatsen. Här kan tilläggas följande. Med utbildning avses både kunskaper och färdigheter. Utbildning kan vara av teoretisk art och kan också förvärvas genom praktiskt arbete. Det är nödvändigt att arbetstagaren har kännedom om föreliggande yrkesskaderisker, t. ex. om riskerna vid arbete med viss maskin eller visst redskap eller vid arbete med och bearbetning av farligt ämne. Det måste vidare vara klan att den anställde vet vilka skydd som finns, hur de skall användas och hur man skall arbeta för att undgå risker. Det gäller att ge upplysning om de tekniska förutsättningarna för att arbetet skall kunna utföras på säkert sätt, vilka kontaktvägar som finns m. m. och även om hur man skall förfara

vid nödsituationer och störningar av olika slag.

För att kunna planera och ge utbildning för en arbetsuppgift behöver man känna till de krav arbetet ställer på arbetstagaren och de risker som kan uppstå i arbetet. Det kan krävas att arbetsgivaren låter göra en särskild genomgång för att kartlägga riskerna och anvisa åtgärder mot dem. Det är angeläget att man inom skyddskommittén noga överväger hur skyddsinformationen skall utformas för att ge god effekt. Viktigt är att de anställda bereds tillfälle att aktivt delta vid utformningen av all sådan information. Utbildning och träning för en arbetsuppgift och utbildning och träning för säkerhet måste ses som en helhet och inte som separata moment. Skyddsinstruktionen bör ingå som en del av arbetsinstruktionen. För att skyddsinstruktionen skall följas är det nödvändigt att skyddsåtgärder uppfattas som en del av själva arbetet. I vissa situationer finns det särskild anledning att genom instruktion söka förebygga att risker uppkommer. Erfarenheten visar på bl. a. situationer då olika aktiviteter äger rum samtidigt eller sker på samma ställe och situationer då skräp och avfall efter ett arbete lämnas på golvet eller marken. En viktig del av arbetarskyddet är att man i förväg noga tänker igenom risker som kan uppkomma i dessa och liknande situationer och lämnar instruktion om hur riskerna skall undvikas. En risk finns vidare innesluten vid omflyttning av personal inom ett företag. Detta bör beaktas vid all instruktionsgivning. Det kan också finnas anledning att påpeka betydelsen av instruktion även vid tillfällig omflyttning. l den allmänna motiveringen har utredningen framhållit att arbetsuppgifter ej sällan är av sådan an att den anställde måste ha särskild kunskap och erfarenhet med hänsyn till de risker för ohälsa eller olycksfall som kan vara förenade med arbetet. Enligt den föreslagna bestämmelsen skall arbetsgivaren tillse att den anställde har den utbildning som behövs för att undvika riskerna. När det är befogat av speciella säkerhetsskäl - såsom i fråga om körning med vissa motorredskap eller vid sprängningsarbete - bör arbetarskyddsstyrelsen kunna ge närmare föreskrifter om utbildning eller liknande

till

Specialmotivering utredningens författningsförslag 401

kompetens.krav som skall gälla för anställda i fråga om olika arbetsuppgifter.

,Detta kan i så fall ske med stöd av förevarande paragraf och 3§ förslaget

till arbetsmiiljöförordning. Arbetsgivaren är då skyldig att förvissa sig om att dessa krav är uppfyllda. Lagrummets andra stycke inskärper vikten av att arbetsgivare beaktar den risk för ohåälsa och olycksfall det kan medföra att arbetstagare utför arbete ensam. Viss motsvarighet finns i 4 § arbetarskyddskungörelsen. Skyddsombud har enligt 7 kap. 7§ tredje stycket lagförslaget möjlighet att i avvaktan på yrkesinspektionens ställningstagande bestämma att ensamarbete ej skall ske, om sådan åtgärd är påkallad från skyddssynpunkt. Utredningen har i avsnitt 8.5 förhållandevis utförligt tecknat bakgrunden till de föreslagna bestämmelserna om ensamarbete. Där har framhållits bl. a. de psykologiska och sociala skäl som talar mot att arbetstagare isoleras i arbetet. Utredningen vill understryka att strävan skall vara att undvika påfrestande former av ensamarbete snarare än att söka utnyttja all tänkbar teknisk utrustning för att på så sätt ge kontaktmöjlighet. l de fall då ensamarbete kan tillåtas är det emellertid angeläget att man tar till vara möjligheterna att använda tillgängliga tekniska kommunikationsmedel. Ensamarbete upplevs ofta som psykiskt påfrestande. Olika personer reagerar dock här mycket olika. Stor betydelse måste därför tillmätas vederbörande arbetstagares egen inställning när det gäller att avgöra frågan om ensamarbete skall tillåtas. Vid den individuella bedömning som här bör ske har företagshälsovården en viktig uppgift. De närmare formerna för ensamarbete skall liksom hittills kunna regleras genom tillämpningsföreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen. Dessa kan innebära förbud mot ensamarbete under vissa omständigheter.

4§ Bestämmelsens första stycke innehåller en grundläggande regel om skyldighet för arbetstagare att medverka till att åstadkomma en god arbetsmiljö. Härvid skall han följa givna föreskrifter och använda de skyddsanordningar och iaktta den försiktighet som är behövlig för att förebygga ohälsa eller olycksfall. Vissa motsvarigheter till bestämmelsen finns i 7 § andra stycket och l2§ arbetarskyddslagen samt i vissa paragrafer i arbetarskyddskungörelsen. Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 8.8. Enligt andra stycket i förevarande bestämmelse skall arbetstagare, om arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, snarast underrätta företrädare för arbetsgivaren eller skyddsombud om detta. Allmän motivering har lämnats i avsnitt 8.9. Frågan om arbetstagares lydnadsplikt och hans rätt i allmänhet att vägra utföra arbetsuppgift som innebär fara regleras inom arbetsrätten. Frågan i vilken utsträckning lydnadsplikten viker i dessa och andra situationer avgörs enligt gällande rättsgrundsatser. Arbetstagarens egen bedömning av den föreliggande farosituationen får betydelse när det skall avgöras om ett avbrytande av arbetet har varit tillåtet eller ej. I förevarande paragraf har införts en uttrycklig bestämmelse av innebörd att arbetstagaren skall utan risk for skadestånd kunna lämna sitt arbete för att konsultera arbetsledare eller skyddsombud i farosituationen Det har själv-

till

402 Specialmotivering utredningens författningsförslag

fallet förutsätts att inte heller annan påföljd än skadestånd skall kunna komverkma i fråga när skada uppstår genom att arbetstagaren tillfälligt avbryter samheten för att rådgöra med arbetsledare eller skyddsombud. Det kan tilläggas att när det i förevarande paragraf andra stycket talas om företrädare för arbetsgivaren avses vid tillämpning inom försvaret närmaste befäl.

5§ l paragrafen föreslås en bestämmelse om företagares skyddsansvar för eget arbete. Hithörande förhållanden har behandlats främst i avsnitt 8.10 och 15.4. Utredningen erinrar om att arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter hittills ej avsett ensamföretagare. Det måste noggrant övervägas vilka Övergångsbestämmelser som behövs på detta område. Frågan härom behandlas i avsnitt 15.4 och kommentaren till övergångsbestämmelserna.

6-7 §§ Till förevarande paragrafer och 8 kap. 6 § lagförslaget har förts över bestämmelserna om gemensamma arbetsställen i 7 a§ arbetarskyddslagen. En uthar skett så till vida att det slås fast att den som råder över fast vidgning driftsställe skall ha samordningsansvar. Allmän motivering finns i avsnitt 8.11. Det kan påpekas att begreppet arbetsställe i förevarande paragrafer används med annan syftning än i exempelvis 7 kap. lagförslaget. Det gemensamma arbetsstället sammanfaller ofta endast delvis med arbetsställena för de olika som samtidigt bedriver verksamhet där. företag I 3 kap. 5 § andra stycket lagförslaget anges uttryckligen att lagen gäller även ensamföretagares arbete på gemensamt arbetsställe.

8§ Motsvarighet till 45 § arbetarskyddslagen har införts i förevarande paragraf. Den anger allmänna skyldigheter i skyddshänseende för tillverkare, importörer, överlåtare och upplåtare av tekniska anordningar. 6 kap. l § lagförslaget vidareutvecklar bestämmelserna i 45§ arbetarskyddslagen om typgodkännande. Bestämmelsen i 45 § om ansvar för installatörer ersätts av 3 kap. l0 § lagförslaget. Utredningsförslaget innebär i förevarande del ändringar i förhållande till gällande rätt framför allt genom att föreskrift om godkännandeprövning kan meddelas vid direkt straffansvar. Av 6 kap. l § lagförslaget följer även att föreskrifter kan ges om tillverkningskontroll 0. d. som förutsättning för godkännande. I 45 § arbetarskyddslagen anges som förutsättning för paragrafens tillämplighet bl. a. att det skall vara fråga om anordning som avlämnas för att tas i bruk i riket eller som här ställs ut till försäljning eller i reklamsyfte. Någon hänvisning till att det skall vara fråga om förfarande inom landet har ej tagits upp i föreslagna bestämmelser om överlåtares ansvar. Härmed avses ingen ändring i sak.

till

Specialmotivering utredningens författningsförslag 403

Ansvaret för överlåtare av tekniska anordningar har behandlats i avsnitt 10.4. Bestämmelserna i 3 kap. 8 §går som nämnts tillbaka på 45 § arbetarskyddslagen. Eftersom denna paragraf i väsentliga delar föreslås Överförd till den nya lagstiftningen kan en redogörelse för dess tillkomst vara av intresse.

År 1938 infördes i 1912 års lag om arbetarskydd en bestämmelse (6 a §) som ålade tillverkare och försäljare av maskiner och redskap att tillse att dessa vid leverans var försedda med nödiga skyddsanordningar och även i övrigt erbjöd betryggande säkerhet mot olycksfall. I förarbetena (SOU 1937:52 och prop. 1938:265) framhölls att skyddstekniken beträffande åtskilliga maskintyper standardiserats i sådan grad att maskinernas utrustning i skyddshänseende kunde i stora drag regleras genom lagstiftning. Genom lagändring år 1944 gavs ifrågavarande bestämmelse en mera allmän avfattning enligt vilken den avsåg tekniska anordningar över huvud taget och syftade till säkerhet för såväl olycksfall som ohälsa. Av förekommen anledning påpekades härvid (prop. 1944:20) att under uttrycket teknisk anordning uppenbarligen inbegrips ångpannor och andra tryckkärl. l sin nya lydelse riktade sig föreskriften även mot den som upplät anordning till begagnande. Det huvudsakliga skälet till att man ändrade bestämmelsen var emellertid att det ansågs nödvändigt att ha någon form av sanktion. Bestämmelser infördes därför med samma konstruktion som fortfarande finns i 56 och 63 §§ gällande arbetarskyddslag. Som motivering anfördes i propositionen att arbetarskyddslagens bestämmelser visserligen indirekt gav viss möjlighet att stävja utbjudande i handeln av maskiner utan skyddsanordningar. Övriga bestämmelser i arbetarskyddslagen hade emellertid inte samma räckvidd som 6 a § vilket mindre nogräknade tillverkare och försäljare begagnat sig av. Med anledning av den föreslagna möjligheten att ingripa direkt mot leverantörer av bristfälliga tekniska anordningar påpekades att den generella avfattningen av 6 a § i vissa fall kunde medföra att tillverkares och försäljares tillsynsskyldighet blev mera omfattande än som strängt taget var avsett, t. ex. då skyddsanordningar lämpligen anbringas på platsen eller då maskin säljs för nedskrotning. Det ansågs med hänsyn härtill lämpligast att yrkesinspektionens chefsmyndighet fick i varje särskilt fall pröva om omständigheterna var sådana att förbud borde träffa tillverkaren eller försäljaren. Vid tillkomsten av gällande arbetarskyddslag (prop. 1948:298) nämndes att begreppet teknisk anordning måtte anses omfatta även t. ex. byggnadsställning. lastbryggzt. spårbana o. d. Beträffande tillämpningsområdet hade ifrågasatts om inte bestämmelserna om leverantörsansvar borde begränsas till att omfatta yrkesmässiga förfaranden. l propositionen konstaterades med anledning härav att bestämmelserna givetvis har sin främsta betydelse då fråga är om yrkesmässigt bedriven tillverkning, försäljning eller upplåtelse och då anordningen avlämnas för yrkesmässigt begagnade. Att det kunde förutses att bestämmelserna i viss omfattning ej komme att efterföljas i fråga om exempelvis mera tillfällig utlåning av redskap e, d. ansågs dock inte vara något skäl att göra undantag från bestämmelserna. Något ingripande i sådana fall antogs ändock mestadels inte komma till stånd, men möjlighet att ingripa ansågs böra finnas. Bestämmelsen om skyldighet för leverantörer av tekniska anordningar kompletterades på vissa punkter när gällande arbetarskyddslag efterträdde 1912 års lag. Sålunda angavs i 45 § arbetarskyddslagen att bestämmelsen även avsåg anordning som utställs till försäljning eller i reklamsyfte. Såväl i 1938 års arbetarskyddskommittés förslag som i remissyttrande över förslaget hade betonats betydelsen av att anordningar som ställs ut är utförda på betryggande sätt och försedda med nödvändiga skydd. l prop. 1948:298 ansågs ställt utom tvivel att sådana fall borde omfattas av bestämmelserna. Eftersom viss tvekan kunde råda om utställande innefattar ett avlämnande, ansågs en särskild bestämmelse om lagens tillämplighet i dessa fall böra tas upp i lagtexten. Vidare angavs att tillverkare. försäljare eller upplåtare är skyldig att tillhandahålla för anordningens användning och skötsel erforderliga föreskrifter. Beträffande ifrågavarande bestämmel-

till

404 Specialmotivering utredningens författningsförslag

sers tillämplighet utanför det område som eljest omfattas av zirbetttrskyddslztgen framhölls i propositionen att anledning saknades att avstå från den möjlighet som härigenom erbjöds att utöva kontroll över tilllörlitligheten och lämpligheten av tekniska anordningar. För att utmärka att dessa bestämmelser är atllmiittgiltiga och således har ett vidsträcktare tillämpningsområde än lagen i övrigt infördes ett särskilt påpekande härom i 6§ ztrbetztrskytddslztgen,l fråga om importerade maskiner uttalades att den ontständigheten att i tillverkningslandet ställs mindre krav i skyddshâinseende inte bör få medföra att de i vårt land tillämpade grunderna i sådant avseende åSldOSÃillS. Vad slutligen angår anordningar beträffande vilka speciella kontrollbestämmelser gäller - exempelvis viss elektrisk materiel - förutsattes i propositionen att några ytterligare krav ur arbetarskyddssynpunkt inte uppställs för att tillgodose sådana säkerhetssynpunkter som föranlett kontrollbestämmelserna. Någon särskild bestämmelse härom ansågs inte nödvändig. Sin nuvarande utformning fick 45 ä arbetarskydtlslagett genom lagändring år l963 då de dittillsv-arattde bestämmelserna kompletterades i ytterligare tre avseenden l enlighet med förslag av arbetarskytddsstyrelsen skrevs in i bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla föreskrifter att denna skulle gälla även föreskrifter om montering av anordning. Vidare infördes nuvarande andra och tredje styckena i pttragrztfen angående skylt eller annan märkning respektive typgodkännatntle. Styrelsen anförde i sin framställning att det var en brist att ntöjlighet inte fanns att med bindande verkan föreskriva att teknisk anordning skulle vara försedd med skylt *angixttttttletillverkarens namn. uppgift om högsta tillåtna tryck för ångpttnntt. högsta tillåtna belastning för lyftanordning eller högsta tillåtna varvantztl för slipskiva. svänghjul e. d. och viktuppgift för maskin, redskap etc. Det skulle också kunna vara till nytta om en anordning var försedd med märkning utvisande att den undergått föreskriven provning eller att den av styrelsen blivit godkänd. Styrelsen anförde vidare att det vid vissa särskilt farliga anordningar. t. ex. bultpistoler och motorgräsklippare. visat sig föreligga ett behov av att kunna föreskriva att maskinen skulle vara typgodkänd av styrelsen. Styrelsens synpunkter godtogs i prop. 1963:126. Förarbetena innehåller som framgår av förestående redogörelse vissa uttalanden av uttrycket teknisk anordning. Vidare till ledning vid tolkningen har arbetsmiljöutredningen i avsnitt 10.2 gett vissa synpunkter i denna fråga. Avsikten är att till tekniska anordningar skall hänföras alla anordningar som används vid eller för utförande av arbete och all utrustning till skydd mot risker i arbetet. Även särskild anordning för personalutrymme, t. ex. personalbod, inryms i begreppet teknisk anordning. Bestämmelserna om särskilda skyldigheter för leverantörer av tekniska anordningar är enligt 6 § arbetarskyddslagen allmängiltiga så till vida att de gäller även om anordningen skall användas i arbete där lagen annars inte äger Av skäl som anförts vid l kap. l § har nämnda bestämmelse tillämpning. inte förts över till I förhållande till i arbetarskyddslagen arbetsmiljölagen. m. fl. skall omfatta varje slag av teknisk antillverkare arbetsmiljölagen som kan användas yrkesmässigt. Detta gäller oavsett användning ordning i det enskilda fallet. Vad tillämplighet hindrar inte att det i nyss sagts om arbetsmiljölagens att riktlinjer utfärdas av konsumentverket även vissa fall kan vara lämpligt när användningsområdet för en teknisk anordning till någon del ligger inom arbetslivet. l frågor av denna art bör samråd ske mellan berörda myndigheter. med förslag till marknadsföringslag har framhållits att det i l proposition första hand bör ankomma på konsumentverket att i gränsdragningsfrågor ta de kontakter som behövs med andra myndigheter (prop. 1975/ 76:34 s. 114).

Specialmorivering till utredningens författningsförslag 405

Efter mönster i lagen om hälso- och miljöfarliga varor har bland de ansvariga även tagits upp importörer. Kompletteringen kan på denna punkt snarast ses som ett förtydligande. Den är samtidigt ägnad att inskärpa ansvaret även för denna kategori. Viss tveksamhet har i tillämpningen förekommit om i vilka fall skyddsansvaret aktualiseras vid leverans av teknisk anordning. Tillsynsavdelningen vid arbetarskyddsstyrelsen har hos arbetsmiljöutredningen påpekat att detaljist ofta saknar kunskaper och praktiska möjligheter att kontrollera anordningen ur skyddssynpunkt och att grossist måste ha ett ansvar inte bara i samband med utställning utan också vid vidareförsäljning. Utredningen vill med anledning härav konstatera att uttrycket “avlämnas för att tagas i bruk” omfattar alla de fall då anordningen levereras under sådana omständigheter att det framstår som om den kan tas i bruk i levererat skick. Med detta uttalande torde också klargöras att bestämmelsen i 3 kap. 8 § däremot inte avser överlåtelse for Lex. skrotning eller renovering. Det är samtidigt angeläget att framhålla att bestämmelsen omfattar även försäljning av begagnade maskiner 0. d. Även med de ansvars- och tillsynsbestämmelser som arbetsmiljöutredningen föreslår beträffande tillverkare m. fl. kan naturligtvis förekomma överlåtelser av tekniska anordningar som är bristfälliga från skyddssynpunkt. Det ligger här nära till hands att göra en jämförelse med vissa bestämmelser i konsumentköplagen (1973:877) vilken äger tillämpning när konsument av näringsidkare köper vara som är avsedd huvudsakligen för enskilt bruk och som försäljs i näringsidkarens yrkesmässiga verksamhet. Säljs vara i strid mot förbud att saluhålla vara, vilket meddelats i författning eller av myndighet väsentligen i syfte att förebygga att den som använder varan ådrar sig ohälsa eller drabbas av olycksfall eller för att eljest hindra användning av vara som ej är tillförlitlig från säkerhetssynpunkt, skall enligt nämnda lag varan anses behäftad med fel. Som exempel på föreskrifter av sådant slag nämns i förarbetena till konsumentköplagen (prop. 1973:138 s. 221) 45 § första stycket arbetarskyddslagen. Köparen får häva köpet om felet är av ej ringa betydelse för honom. Förbehåll som inskränker köparens befogenheter enligt lagen är ogiltigt. Under förarbetena till konsumentköplagen diskuterades om inte kretsen av köpare som skyddas av de tvingande reglerna borde vidgas att omfatta även sådana kategorier av yrkesutövare som driver verksamhet i andra än affärsmässiga former, t. ex. lantbrukare, fiskare och hantverkare. Föredragande departementschefen anförde (prop. 1973:138 s. 120) i anslutning härtill att ett visst skyddsbehov kan framträda också i fall där både säljare och köpare är näringsidkare. En näringsidkare som skall göra inköp för den egna rörelsen ansågs dock ofta ha större möjligheter än den enskilde konsumenten att göra sina intressen gällande vid utformningen av avtalsvillkoren. Lagen gjordes därför tillämplig endast på köp där säljaren är näringsidkare och köparen konsument som förvärvar varan huvudsakligen för enskilt bruk. Till undvikande av missförstånd framhöll departementschefen samtidigt att han därmed inte tagit avstånd från tanken på särskilda skyddsregler för andra typer av köp än de nu nämnda utan var beredd att ånyo ta upp frågan till övervägande, om det under köplagutredningens fortsatta arbete eller i annat sammanhang visar sig föreligga behov av sådana regler.

406 till utredningens författningsförslag Specialmotivering

Även utan uttryckligt lagstadgande torde gälla att vara som säljs till näringsidkare att användas i hans verksamhet i regel anses behäftad med fel under samma Förutsättningar som vid konsumentköp. Skillnaden torde inskränka sig till att detta inte gäller om motsatsen kan anses avtalad i samband med köpet. Det måste emellertid ligga i samhällets intresse att överlåtelser i strid mot 45 § arbetarskyddslagen och dess motsvarighet i arbetsmiljölagen, oavsett vad som må vara avtalat, inte heller blir bestående när det gäller näringsidkares köp av teknisk anordning som skall användas i hans verksamhet. Arbetsmiljöutredningen har under hand framfört dessa synpunkter till köplagutredningen.

9§ I förevarande paragraf ges de grundläggande bestämmelserna om skyddsansvaret vid överlåtelse av farligt ämne. Innehållet i paragrafen har utförligt behandlats i kapitel 9. Innebörden av begreppet farligt ämne har diskuterats även i avsnitt 10.2. Som framhållits avses med detta uttryck alla kemiska : ämnen och produkter som med hänsyn till sina egenskaper och med ett

visst användningssätt kan vara hälsofarliga eller medföra olycksfallsrisk.

En bestämmelse i arbetsmiljölagen om skyddsansvar för överlåtare av farligt ämne eller produkt med sådant ämne får stor betydelse för arbetarskyddet. Med stöd av en sådan bestämmelse kan arbetarskyddsmyndigheterna ingripa i tillverkningsledet även vad gäller kemiska ämnen och produkter. Frågor om samordning mellan arbetsmiljölagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor har ingående belysts i kapitel 9. Här skall endast ytterligare understrykas att enligt förevarande paragraf kan regleras alla slag av farliga ämnen i arbetslivet oavsett om de är att anse som hälsofarliga varor enligt produktkontrollagen. I kommentaren till 3 kap. 8§ har bl. a. tagits upp vissa frågor om arbetsmiljölagens tillämplighetsomrâde och om skyddsansvar for grossister. Motsvarande synpunkter som där anförts beträffande tekniska anordningar kan anläggas även i fråga om farliga ämnen.

10§ l denna paragraf föreslås ett särskilt skyddsansvar vid installation av teknisk anordning. Bestämmelsen innebär som framhâllits i avsnitt 10.5 en utvidgning av det särskilda installatörsansvaret i 45 § fjärde stycket arbetarskyddslagen. Direkt straffsanktionerade föreskrifter för installationer föreslås kunna meddelas av arbetarskyddsstyrelsen med stöd av 2§ andra stycket arbetsmiljöförordningen. Sådana föreskrifter kan avse utförande av installation vare sig installationen utförs av självständig installatör, maskinleverantör eller beställare. I och för sig kan även personal som anlitas vid installationen omfattas av ansvaret men självfallet bör ansvaret i första hand vila på den som driver verksamheten med installation. I sammanhanget kan anmärkas att särskilda förhållanden råder beträffande elektriska installationer. Man har här enligt el-lagstiftningen ett system med personligt ansvar för installatören. Att ett särskilt ansvar ansetts kunna läggas på den enskilde

till

Specialmotivering utredningens författningsförslag 407

installatören kan förklaras med att denne har speciell auktorisation. Från arbetarskyddsstyrelsens tillsynsavdelning har önskemål anförts om ett arbetarskyddsansvar for reparatörer motsvarande det som gäller för installatörer. Ansvaret anses härvid rimligen få avgränsas till det aktuella ret parationsområdet. Det påpekas dock att det i många fall är fråga om anläggningar med flera komponenter där man inte kan börja ändra på den ena komponenten utan att säkerheten beträffande den andra påverkas. Arbetsmiljöutredningen vill med anledning av vad sålunda förekommit framhålla att med installation av teknisk anordning kan vara att jämställa reparation eller ändring av sådan anordning. l vilken utsträckning detta är fallet får bedömas med hänsyn till reparationens eller ändringens omfattning och beskaffenhet. Att införa ett generellt ansvar för reparatörer i alla situationer anser utredningen däremot inte motiverat. Vidare har från arbetarskyddsstyrelsens tillsynsavdelning anförts följande. Installation av tekniska anordningar sker numera ofta efter ritningar uppgjorda av konsultfirmor som varken är leverantörer eller installatörer utan endast projekterar anläggningen och installationen eller säljer idéinnehållet till uppläggningen av en arbetsprocess. När det gäller större anläggningar levereras ofta komponenterna av olika leverantörer som var och en för sig inte kan överblicka säkerhetsfrågorna. Installationen sker sedan för det mesta genom leverantörernas eller beställarens försorg efter konsultens anvisningar och under hans kontroll. Såväl beställare som installatör kan härvid sakna möjlighet att själva bedöma konsultens beräkningar. Som exempel har framhållits att ett databaserat system av olika tekniska anordningar kan vara oerhört invecklat och tillgängligt endast för specialister. Det kan mot bakgrunden av det anförda ligga nära till hands att anse att man borde införa ett slags tillverkaransvar for konsulten. Mot detta kan dock enligt utredningens uppfattning anföras delvis samma synpunkter som mot att ålägga projektörer ett i lag angivet särskilt arbetarskyddsansvar för byggnadsritningar, se avsnitt 10.9, låt vara att ansvaret för konsulten i nu diskuterade avseende närmast skulle gälla att arbetsplatsen är säker efter det att anläggningen är uppbyggd. Beställarens arbetsgivaransvar måste givetvis omfatta alla säkerhetsaspekter även hos komplicerade arbetsprocesser. Härvidlag kan bl. a. krävas att i konsultens uppdrag ingått att lösa säkerhetsfrägor och även att uppdraget anförtrotts åt sakkunnig konsult. Förutom att konsulten handlar under civilrättsligt ansvar gentemot beställaren finns för konsultens del ytterst även olika straffrättsliga regler om ansvar vid vårdslöshet att ta hänsyn till. Att härutöver ange ett särskilt arbetarskyddsansvar i arbetsmiljölagen synes inte kunna vara till något verkligt gagn utan snarast vara ägnat att fördunkla och komplicera bedömningen av arbetsgivaransvaret. I detta sammanhang erinras också om bestämmelserna om förhandsgranskning i 6 kap. 1§ första stycket l lagförslaget.

Paragrafen innehåller en hänvisning till 8 kap. 8 och 9 §§ lagförslaget om skyddsansvar i vissa fall för den som råder över arbetsställe och för upplåtare av lokal eller markområde. Allmän motivering finns i avsnitt 8.12. Här kan tilläggas att ansvaret enligt förevarande paragraf är subsidiärt i förhållande

408 till utredningens författningsförslag Specialmotivering

till ansvaret för den som åläggs ansvar enligt övriga paragrafer i 3 kap. lagförslaget. Den föreslagna regleringen ger tillsynsmyndigheterna befogenhet att rikta sig mot den som har de faktiska möjligheterna att vidta de åtgärder som behövs.

4 kap. Arbetstidens förläggning

1 § Paragrafen upptar de rastbestämmelser som ansetts behövliga. Definitionen ersätter bestämningen i 17 § arbetarskyddslagen. Som på rast i första stycket kännetecken på rast skall liksom hittills gälla att arbetstagaren inte är skyldig att stanna kvar på arbetsstället. l själva definitionen har däremot inte angetts att varaktigheten av rast skall vara bestämd på förhand. Ett särskilt krav på att såväl längden som förläggningen av rast skall anges i förväg har i stället införts. Eftersom det i vissa fall kan vara svårt att ange rastförläggningen exakt i förväg har kravet på noggrannhet i förhandsangivelsen ställts i relation till föreliggande faktiska möjligheter att tillgodose detta. Andra stycket ställer krav på rast när arbetstagaren utför arbete mer än fem timmar i följd. Detta innebär en skärpning jämfört med gällande reglering som kräver rast först om arbetsdagen uppgår till minst sex timmar. för antalet raster samt längden och förläggningen av raster skall Avgörande som hittills vara arbetets beskaffenhet och varaktighet och arbetsförhållandena i övrigt. Den föreslagna bestämmelsen härom har dock getts en ny redaktionell utformning. av 7§ skall avsteg kunna i Som framgår göras från rastbestämmelserna 1 § andra stycket genom kollektivavtal i särskild ordning. En dispensmöjlighet har också öppnats i 8 §.

2§ att byta ut rast mot måltidsuppehåll vid ar- Paragrafen reglerar möjligheten Den restriktivt formulerade grundbestämmelsen härom i arbebetsplatsen. tarskyddslagen har överförts väsentligen oförändrad. Ett tillägg har emellertid gjorts för att ge möjligheter till utbyte även vid fall av sjukdom eller annan händelse som ej kunnat förutses. För dessa fall finns f. n. möjlighet att inskränka rast utan att medge måltidsuppehåll; gällande bestämmelse härom har ingen motsvarighet i lagförslaget. Att måltidsuppehåll som trätt i stället för rast skall räknas in i arbetstiden har uttryckligen angetts i paragrafen. Enligt 7 § öppnas möjlighet att genom kollektivavtal i där angiven ordning byta ut rast mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen.

3§ Arbetarskyddslagens reglering av arbetspauser har ansetts bygga på ett delvis föråldrat i pausfrågan. Utredningen har också i den allmänna motisynsätt konstaterat att gällande bestämmelser inte ger utrymme för en tillveringen lämpning som är tillräckligt vid för att svara mot de anspråk som det moderna arbetslivet ställer på arbetstagarna. Med den pausbestämmelse som utred-

Specialmotivering till utredningens jörfattningsfêirslag 409

ningen föreslår i paragrafen avses inte att låsa tillämpningen till vissa speciella typer av arbeten såsom löpandebandsarbeten eller utpräglat ensidiga tillsynsoch kontrolluppgifter. I stället åsyftas att frågan om arbetspauser skall tas upp till prövning för i princip alla slags arbeten som inte medger tillfredsställande naturliga pauser. Enligt den föreslagna lydelsen av paragrafen skall det vara arbetsförhållandena som avgör om och i vilken utsträckning särskilda pauser skall inrymmas i arbetstiden. Som framhållits i den allmänna motiveringen bör vid bedömningen av pausbehovet hänsyn tas även till ålder och eventuellt handikapp hos arbetstagare som skall utföra arbetena i fråga. Utredningen förutsätter att lokala överenskommelser om dessa spörsmål regelmässigt kan uppnås mellan parterna efter överläggningar och förhandlingar. l sista hand blir det tillsynsmyndighetens sak att ta ställning i tillämpningsfrågor som hänskjuts dit.

4§ Utredningens inställning är att särbestämmelser för kvinnor i möjligaste mån skall undvikas i arbetsmiljölagen. En motsvarighet till den nuvarande regeln i 35§ arbetarskyddslagen om rätt till ledighet for kvinna som ammar sitt barn har emellertid tagits med. Med hänsyn till innehållet i Iedighetsbestämmelsen har utredningen funnit lämpligt att placera den i anslutning till reglerna om raster och pauser i arbetstidskapitlet.

Diskussionen i avsnitt 11.3 leder fram till att gällande bestämmelser i l9§ arbetarskyddslagen om nattvila och nattarbetsforbud bör föras över till arbetsmiljölagen. Förändring föreslås bara beträffande tillämpningsområdet som blir utvidgat med avseende på anställda i överordnad ställning. Härom hänvisas till avsnitt 11.3. Likaså förordnas bibehållande av det generella undantaget från nattarbetsförbudet för arbete som med hänsyn till sin natur. allmänhetens behov eller annan särskild omständighet måste fortgå även nattetid. Som anförts i den allmänna motiveringen anser utredningen att man under undantaget för “annan särskild omständighet” bör kunna hänföra även nödfallssituationer och att dessa därför inte behöver regleras särskilt. Någon motsvarighet till 19 § andra stycket andra punkten arbetarskyddslagen har följaktligen inte föreslagits. Här skall vidare erinras om att utredningen i avsnitt 11.3 uttalat att visst utrymme bör kunna ñnnas för tillämpning av det generella undantaget från nattarbetsförbudet på anställda i företagsledande ellerjämförlig ställning. Utöver den undantagsmöjlighet som behandlas i förevarande paragraf ges möjligheter till avsteg från nattarbetsregleringen i 7 och 8 §§.

Veckovilebestämmelserna, som har behandlats utförligt i avsnitt 11.4, har upptagits i förevarande paragraf. Minimilängden av veckovilan enligt 21 § arbetarskyddslagen (24 timmar) föreslås ändrad till trettio timmar. Någon

410 Specialmotivering till utredningens förjüttningWrs/ag

ändring i nuvarande möjlighet att sammanföra ledigheten for två sjudagarsperioder kring ett veckoskifte åsyftas inte. Enligt gällande bestämmelser rekommenderas att veckovilan förläggs till söndag och till samma tider för alla anställda på ett arbetsställe. Utredningen har ansett lämpligt att lagregeln i stället får ange att veckovilan om möjligt skall förläggas till veckoslut. Möjlighet till undantag från veckovileregeln ges f. n. enligt 21 § första stycket arbetarskyddslagen när särskilt förhållande tillfälligt föranleder därtill. En motsvarande undantagsmöjlighet har skrivits in i andra stycket av förevarande paragraf. Bestämmelsens formulering avviker dock något från gällande regel. Avsikten är att framhäva att undantaget skall tillämpas restriktivt och inte i andra fall än då det inte varit möjligt att förutse den inträffade särskilda omständigheten. l en verksamhet bör det vara angeläget att vid planläggningen i viss utsträckning ta hänsyn till och ge utrymme för sådana förhållanden som sjukdomsfall, maskinhaverier, rubbning av arbetets uppläggning m. m. Endast för sådana förhållanden som ligger utanför ramen för vad som normalt kan och bör förutses skall undantagsbestämmelsen tillämpas. Utöver den undantagsmöjlighet som behandlas i andra stycket ges möjligheter till avsteg från veckovileregleringen i 7 och 8§§.

7§ Paragrafen öppnar möjlighet att efter överenskommelse i kollektivavtal i särskild ordning göra avsteg från rastbestämmelsen samt nattvile- och veckovilereglerna. Genom dispositiviteten kan således avtal träffas om att rast ej skall tas ut under arbetspass som överstiger fem timmar eller om att rast skall bytas ut mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen. Vidare kan avtal ingås om nattarbete även i fall som ej om fattas av den generella undantagsbestämmelsen i 5 § andra stycket. Avsteg via kollektivavtal från veckovilebestämmelserna blir också möjliga. Genom utnyttjande av dispositionsregeln kan undvikas att ett stort antal av de nattvile- och veckovilefrågor som nu handläggs som dispensärenden över huvud taget förs till myndighets prövning. Samtidigt som detta ger fördelar från administrativa utgångspunkter stämmer en sådan ordning väl överens med önskemål om vidgad förhandlingsrätt och medbestämmanderätt i bl. a. arbetstidsförläggningsfrågor. Föreskrifterna i första stycket om ordningen för kollektivavtal om avsteg från lagen har utformats efter förebild av den dispositiva regleringen i allmänna arbetstidslagen, vilket bland annat innebär att krav ställts upp på godkännande av fackförbund eller annan facklig organisation på motsvarande nivå på arbetstagarsidan. Utredningen hari avsnitt 11.1 anfört vissa synpunkter på möjligheterna att undvika att godkännandekravet leder till en besvärande administrativ hantering på forbundsplanet. Ifall då avtal träffats i vederbörlig ordning enligt denna paragraf får avtalet tillämpas även på arbetstagare som - vare sig han är organiserad eller ej inte omfattas av avtalet men sysselsätts i sådant arbete på vilket avtalet gäller. Sådan utsträckt tillämpning är dock inte tillåten om arbetstagaren omfattas av ett konkurrerande kollektivavtal.

Specialmotivering till utredningens författningWrs/ag 411

8§ Paragrafen reglerar tillsynsmyndighetemas dispensrätt när det gäller såväl raster som nattvila och veckovila. Dispensregleringen såvitt avser nattvila och veckovila behandlas i avsnitt 11.3 och 4, vartill hänvisas. l motsats till vad som gäller enligt arbetarskyddslagen skall dispens kunna ges även från lagbeståmmelsen om rast, om särskilda skäl föreligger. Som framhållits i avsnitt 15.7 beträffande övningar inom Försvaret kan det ibland vara ändamålsenligt att utnyttja dispensinstitutet så att generell dispens ges för t. ex. visst verksamhetsområde eller visst slag av sysselsättning. Dispens bör kunna förenas med särskilda villkor. Regler om förfarandet i dispensäre nden torde få upptas i instruktion eller arbetsordning för tillsynsorganen. Bl. a. erinras om att 1921 års ILO-konvention om veckovila kräver hörande av berörda partsorganisationer innan dispens medges.

5 kap. Minderâriga

1 § Paragrafen, som har sin motsvarighet i 22 § arbetarskyddslagen, anger vem som enligt arbetsmiljölagen skall räknas som minderårig.

2§ Huvudregeln om minimiålder upptas i paragrafens första stycke. Den innebär att minderårig i princip får ta anställning först under det kalenderår han fyller 16 år. Då krav också ställs upp på fullgjord skolplikt blir det i praktiken först efter vånerminens slut nämnda år som tillträde till förvärvsarbete allmänt medges. l vissa fall har skolelev fått särskilt tillstånd enligt skollagstiftningen att sluta skolan i förtid. Antalet skolbefriade elever på grundskolans högstadium var läsåren 1971/72 och 1972/73 654 respektive 724. Eftersom sådant tillstånd som nu nämnts kan återkallas och den minderårige alltjämt står under skolmyndigheternas tillsyn kan vid tillämpning av skolförfattningarna inte anses att dessa elever har fullgjort sin skolplikt. Likväl bör enligt utredningens mening de skolbefriade ungdomarna - utan att det särskilt framhålls i lagtexten - kunna jämställas med dem som fullgjort sin skolplikt vid tilllämpningen av huvudbestämmelsen om minimiålder i forsta stycket av förevarande paragraf. De kan då få ta arbete, även annat än det lätta som nämns i det följande, redan från början av det kalenderår då lö-årsåldern uppnås. Främst för att möjliggöra för skolungdom att ta förvärvsarbete vid sidan av skolarbetet och under ferier föreskrivs i paragrafens andra stycke undantag från huvudregeln om minimiålder. Undantaget gäller ungdom som fyllt 13 år. Det avser lätt arbete som inte är ägnat att inverka menligt på hälsan, utvecklingen eller på skolgången. Föreskrifter om olika slag av arbeten som omfattas förutsätts bli meddelade av arbetarskyddsstyrelsen (6 kap. 5 § lagförslaget) som därvid även kan uppställa särskilda villkor för arbetets bedrivande. Till stor del bör sådana föreskrifter kunna bygga på den kompletterande reglering som styrelsen har gett till nuvarande lagstiftning i föreva-

412 Specialmorivering till utredningens ñrfarmings/özs/ag

rande avseende. Vad gäller innebörden av begreppet lätt arbete synes det naturligt att låta bedömningen bli i viss mån beroende av om det är t. ex. 13-åringar eller l5-åringar som avses utföra arbetet. Det kan med hänsyn härtill tänkas uppstå behov av att i den kompletterande regleringen ange ytterligare åldersgränser för vissa slag av arbeten. Enligt l kap. 2§ lagförslaget skall arbetsmiljölagen i ett flertal avseenden gälla för elever som om dessa vore arbetstagare. Bestämmelserna i förevarande paragraf avses emellertid inte bli direkt tillämpliga på eleverna. Sådant arbete som ingår som ett led i undervisningen men utförs utanför skolan - praktisk yrkesorientering - kommer således ej att omfattas av minimiåldersregleringen. Detta torde dock inte innebära någon nackdel med hänsyn till att bestämmelserna på skolområdet anger bl. a. i vilken årskurs detta externa arbete skall ske.

3§ Paragrafen ålägger arbetsgivaren skyldighet att särskilt bevaka de risker arbetet kan innebära för att minderårig arbetstagare kommer till skada genom olycksfall eller drabbas av överansträngning eller annan menlig inverkan på hälsa eller utveckling. En i allt väsentligt motsvarande bestämmelse finns nu i 26§ första stycket arbetarskyddslagen. som utgör en utbyggnad av de allmänna föreskrifterna om arbetsgivarens åligganden enligt arbetarskyddslagstiftningen. l lagförslagets 6 kap. 5 § upptas det i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3) behandlade bemyndigandet att föreskriva villkor för eller förbud mot farligt arbete för minderåriga. Bemyndigandet har sin motsvarighet i 26§ andra stycket arbetarskyddslagen. Skillnaden mellan förslaget och nuvarande regel är att bemyndigandet avser även arbetarskydsstyrelsen samt att föreskrifter skall kunna meddelas vid varje arbete som innebär påtaglig fara och inte som nu endast när synnerlig fara föreligger. Delegering till arbetarskyddsstyrelsen sker enligt utredningens förslag i l § arbetsmiljöförordningen. Bestämmelser som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av bemyndigandet skall ersätta bl. a. kungörelsen (1966:521) om förbud att använda minderårig till vissa arbeten. Denna kungörelse kan därför upphävas. Som nämnts i avsnitt 12.3 skall bestämmelsen i förevarande paragraf liksom föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av 6 kap. 5 § gälla även arbete som elever utför när de genomgår utbildning.

4§ Paragrafen behandlar minderåriga arbetstagares arbetstid och nattvila. Dessa frågor har i huvuddrag behandlats i avsnitt 12.5. Enligt lagförslagets l kap. 3§ avses bestämmelserna i denna paragraf inte skola gälla för s. k. okontrollerbart arbete. Detta har berörts i avsnitt 15.2. För minderårig arbetstagare gäller allmänna arbetstidslagen på samma sätt som för vuxna. Första stycket i förevarande paragraf begränsar därutöver minderårigas totala arbetstid till 9 timmar per dygn och 45 timmar i veckan. Som arbetstid torde därvid liksom enligt arbetstidslagen få räknas ordinarie

Specialmotivering till utredningens _förfartningsfdrslag 4 l 3

arbetstid, övertid och det slag av väntetid på arbetsstället som benämnesjourtid. Avvikelse från de föreslagna begränsningarna avses endast kunna ske efter dispens när särskilda skäl föreligger (tredje stycket). Främst synes disi vissa fall när det gäller niotimmarsbegränsningen, t. ex. pens kunna behövas för att möjliggöra äldre minderårigas deltagande i treskiftsarbete där förlängda skift är inlagda vid vissa skiftbyten för att tillgodose önskemål om långa sammanhängande ledigheter. Försiktighet i tillståndsgivningen synes dock vara tillrådlig i dessa sammanhang. I äldre arbetarskyddslagstiftning fanns begränsningar avseende minderårigs sammanlagda arbets- och undervisningstid. Nuvarande arbetarskyddslag upptar emellertid endast en föreskrift (32 §)om skyldighet lör arbetsgivare att lämna behövlig ledighet för kurs i religionsundervisning samt minderårig yrkes- eller fortsatt skolundervisning. Behov av bestämmelser av denna typ har inte längre ansetts föreligga. Det kan framhållas att föreskrifter beträffande arbetstidens längd vid arbete som skerjämsides med den obligatoriska skolgången avses komma till stånd med stöd av 6 kap. 5§ lagförslaget. för minderåriga enligt arbetarskyddslagen innehåller en- Nattvilereglerna inslag som inte kan avvaras i zirbetsmiljölagen. Utligt utredningens mening har emellenid bedömt gällande regler vara alltför invecklade. Utredningen beträffande nattvilan, som upptagits i andra stycket av redningens förslag förevarande begränsats till att avse föreskrifter om paragraf, har följaktligen av den sammanhängande nattvileledigheten samt om den tid som längden skall omspänna. l fråga om nattvilans längd, minst ledigheten obligatoriskt ll föreslås ingen ändring i förhållande till arbetarskyddslagen. Vad timmar, görs enligt förslaget inte som f. n. gäller den tid som skall ingå i ledigheten åtskillnad mellan äldre och yngre minderåriga. Som sådan tid för alla minföreslås tiden mellan kl. 22 och kl. 5. Utredningen har deråriga arbetstagare därvid förutsatt att arbetarskyddsstyrelsen i anslutning till preciserande föreskrifter om tillåtna lätta arbeten enligt 2 § i detta kapitel meddelar de villkor om arbetstidens förläggning som kan behövas för yngre minderåriga. Dispensregeln i paragrafens tredje stycke ger möjlighet för tillsynsmynatt vid särskilda skäl medge undantag från arbetstids- och nattviledighet för minderåriga. Detta har berörts i den allmänna motiveringen och reglerna ovan under denna paragraf.

6 kap. Särskilda föreskrifter

Detta kapitel innehåller vissa bemyndiganden för regeringen eller, efter regeringens bestämmande. arbetarskyddsstyrelsen. Delegation till arbetarföreslås i l§ arbetsmiljöförordningen. Föreskrifter som skyddsstyrelsen meddelas med stöd av 6 kap. föreslås omedelbart straffsanktionerade i 9 kap. 2§ första eller andra stycket lagförslaget.

1§

Paragrafen innehåller bemyndiganden att föreskriva om förhandsgranskning.

414 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

Första stycket första punkten Den Föreslagna bestämmelsen gör det möjligt för arbetarskyddsstyrelsen att med avseende på visst slag av riskfylld verksamhet föreskriva särskild kontroll och tillståndstvång innan arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning tas i bruk. Avsikten är att arbetarskyddsstyrelsen i anslutning till föreskrifter med krav på arbetsmiljöns beskaffenhet skall ha möjlighet att förordna om förhandsgranskning. Även befintliga sådana föreskrifter kan byggas på med föreskrifter om förhandsgranskning. I samband med att tillstånd meddelas kan med stöd av 8 kap. 7 § lagförslaget föreskrivas villkor i skyddshänseende angående verksamhetens bedrivande. Innehållet i förevarande bestämmelse har utförligt behandlats i avsnitt l0.3.1. Innebörden i begreppen arbetsprocess, arbetsmetod och anläggning har angetts i avsnitt 10.2. l anslutning till föreskrift enligt förevarande bestämmelse bör meddelas närmare föreskrifter om de uppgifter som behövs i ansökan om tillstånd.

Första stycket andra punkten och andra stycket Enligt denna bestämmelse kan meddelas föreskrifter om obligatorisk förprövning av tekniska anordningar av olika slag. Föreskrift kan utformas antingen som typgodkännandekrav eller som krav på godkännande vid individuell kontroll innan anordning tas i bruk. I anslutning till föreskrift enligt första stycket andra punkten kan enligt andra stycket i paragrafen fastställas villkor i fråga om brukandet. För leverantörer kan uppställas krav på monterings- eller bruksanvisning som skall medfölja anordningen vid avlämnandet. Som förutsättning för godkännande kan anges villkor. Sådana villkor kan avse bl. a. tillverkningsmetod, materialbeskaffenhet eller kunnighet hos tillverkaren. De kan även gälla kontroll och provning. Prövningen av om sådana villkor är uppfyllda får ske i samband med att godkännande söks. Påföljden för underlåtenhet att uppfylla villkoren kan sålunda bli att godkännande vägras. Allmän motivering till förevarande bestämmelser har lämnats i avsnitt 10.4. Typgodkännandeföreskrift liksom annan föreskrift om godkännandekrav som arbetarskyddsstyrelsen meddelar med stöd av första stycket andra punkten kan innebära förbud mot såväl överlåtelse och upplåtelse som användning av teknisk anordning som inte är godkänd. I vad föreskriften riktas mot överlåtelse och upplåtelse inbegrips varje överlåtelse eller upplåtelse av teknisk anordning som kan användas yrkesmässigt, se kommentaren vid 3 kap. 8 § lagförslaget. Vad gäller brukaransvaret avses yrkesmässig användning eller användning av kategorier som anges i l kap. 2§ lagförslaget. Detta följer av avgränsningen av arbetsmiljölagens tillämpningsområde i nämnda kapitel. Något hinder föreligger inte mot att föreskrift avser enbart överlåtare eller enbart brukare eller endast vissa grupper, t. ex. arbetsgivare, av dessa kategorier. Viktigt är att av föreskriften tydligt framgår mot vilka grupper den riktar sig. Med användning eller brukande avses i arbetsmiljölagstiftningen varje slag av hantering i arbetslivet, således även transporter och förvaring. I fråga om personlig skyddsutrustning och olika slags redskap, såsom lyftredskap, är det stundom tveksamhet om de föreskrifter som arbetarskydds-

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 415

styrelsen hittills meddelat innefattar krav på typgodkännande. Med nuvarande konstruktion av reglerna i arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen medför detta inga större olägenheter. I de fall då i fortsättningen krav på typgodkännande avses är det emellertid angeläget att Föreskrifter utformas som klart uttrycker detta krav. I föreskrifter om obligatoriskt typgodkännande bör som framhållits i den allmänna motiveringen anges grundläggande krav på egenskaper eller funktion som år av betydelse från skyddssynpunkt. Mer detaljerade regler om dimensioner eller andra egenskaper, som kan fordras i fråga om viss anordning för att den skall uppfylla dessa krav, bör undvikas i föreskrift om typgodkännande. Föreskriften kan då få en hämmande effekt på den tekniska utvecklingen, hindra förbättringar och begränsa en önskvärd konkurrens. Vidare måste uppmärksammas att stela typgodkännandeföreskrifter kan medföra svårigheter i den internationella handeln och kan framstå som tekniska eller s. k. icke tariffära handelshinder. Däremot kan till typgodkännandeföreskrift normalt knytas provningsbestämmelser som är mera i detalj utformade. Typgodkännandeverksamhet har två sidor. Verksamheten ger myndigheten ifråga möjlighet att ingripa styrande redan på konstruktionsstadiet. Genom typgodkännande ges samtidigt tillverkare, försäljare, arbetsgivare m. fl. säkerhet att produkten av vederbörande myndigheter anses i visst avseende uppfylla lagens krav. Det är inte minst den senare sidan av saken som gör uppställning av kvalitetskrav och utarbetande av provningsmetoder till arbetskrävande och ofta komplicerade uppgifter. Typgodkännande har hittills meddelats av arbetarskyddsstyrelsen utan begränsning i tiden. Detta kan dock inte anses innebära annat än att godkännandet gäller till dess styrelsen på grund av nya rön eller värderingar finner att ändrade krav måste ställas och till följd därav återkallar typgodkännande som meddelats. Ett typgodkännande bör dock inte utan översyn kunna kvarstå under alltför lång tid. Det lämpliga synes här vara att i beslutet om typgodkännande anges att typgodkännandet gäller viss tid under förutsättning att styrelsen inte dessförinnan på grund av ändrade förhållanden återkallar godkännandet. En särskild form av godkännande, stundom benämnd klumpgodkännande. föreligger när vid s. k. partibesiktning kontrolleras om vissa exemplar av viss typ av teknisk anordning uppfyller specificerade krav. Även föreskrifter som går ut på sådan kontroll kan meddelas med stöd av förevarande bestämmelse. Detta förfarande kan vara lämpligt i fråga om en del enkla tekniska anordningar eller komponenter i teknisk utrustning som lyftredskap (kätting e. d.) eller rördelar. Föreskrifter av denna att torde alltid böra innehålla bestämmelser om märkning som visar att anordningen utförts i enlighet med uppställda krav. Om föremål visas på mässor, offentliga utställningar o. d. trots brister i skyddshänseende, kan avsevärda olägenheter uppkomma. Allmänheten kan därigenom få den uppfattningen att föremålen trots felaktigheterna uppfyller gällande fordringar. Till detta kommer en snedvridning av konkurrenssituationen, eftersom dåligt utrustade och därför billigare anordningar kan vara attraktiva för köparen. Med stöd av 3 kap. 8 § lagförslaget kan arbetarskyddsmyndigheterna ingripa i sådana fall. Någon tillståndsprövning synes å andra sidan inte generellt behöva ske innan anordningar ställs ut. Till förfaranden

416 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

som innefattas i första stycket andra punkten har därför inte hänförts utställning till försäljning eller i reklamsyfte. Frågan om godkännande skall kunna lämnas är ofta helt beroende av sättet för brukande. Som exempel kan nämnas att anordning godkänns under villkor att skyddsutrustning av visst slag skall användas. De vid godkännande fastställda villkoren beträffande brukande bör därför kunna ges samma giltighet som själva föreskriften med krav på godkännande. Enligt den föreslagna ordningen blir överträdelse av sådana villkor direkt straffsanktionerad. Alla föreskrifter som rör hanteringen av en typgodkänd produkt kan å andra sidan inte anslutas till godkännandet. Hanteringsföreskrifter knutna till typgodkännande bör vara preciserade och avse speciella försiktighetsåtgärder o. d. vid användningen av produkten ifråga. Det finns knappast någon ursprunglig artskillnad mellan sådana föreskrifter och andra föreskrifter, som också kan avse användningen av produkt av ifrågavarande slag. Fråga är snarast om en gradskillnad beträffande sambandet med godkännandet. Några praktiska problem torde det inte vålla att föreskrifter på detta sätt kan finnas dels i form av hanteringsföreskrifter anslutande till godkännande, dels som föreskrifter vid sidan härav. Väsentligt är emellertid att av hanteringsföreskrifterna framgår att de är direkt straffsanktionerade. Detta bör då också nämnas i bruksanvisning som medföljer anordningen. Vissa frågor som är gemensamma vid kontroller av att uppställda föreskrifter är iakttagna tas upp längre fram i specialmotiveringen till förevarande paragraf.

Första stycket tredje punkten Här ges bemyndigande att föreskriva krav på godkännande som förutsättning för att ämne, som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, skall få användas. Det skall också kunna fastställas särskilda villkor som skall iakttas vid användning av farligt ämne. Sådant villkor avses kunna föreskrivas fristående. Bestämmelsen har utförligt behandlats i olika delar av kapitel 9 och 10. Det hänvisas också till specialmotiveringen till 3 kap. 9 §. Vidare är en del av de synpunkter som anförts vid första stycket andra punkten tillämpliga även på förevarande punkt. Därutöver kan anföras följande. I avsnitt 10.2 har begreppet farligt ämne diskuterats. Någon skarp gräns finns inte mellan råvaror för viss tillverkning (klor, asbest etc.) och produkter som förs ut på marknaden for att användas i arbetslivet (t. ex. olika typer av lim, spackel, färg, smörjoljeprodukter och rengöringsmedel). l det första fallet kan föreskrift utformas som exempelvis krav på särskilt godkännande innan ämne av visst slag används. l det andra fallet åter kan föreskrift avse t. ex. krav på godkännande av viss slags produkt, varvid godkännande avser användning generellt och inte endast i visst bestämt företag. (Jämför den i avsnitt lO.4.2 diskuterade skillnaden mellan godkännande vid individuell kontroll och typgodkännande av teknisk anordning.) Särskilda villkor enligt förevarande punkt kan som framhållits i avsnitt 10.6 avse specificerade krav på ventilation, hygieniska anordningar, personlig skyddsutrustning, medverkan av person med särskild sakkunskap, visst arbetsförfarande m. m. Däremot kan med stöd av paragrafen inte meddelas föreskrifter som förutsätter att tillverkaren genom märkning på eget ansvar intygar att produkten över-

Specialmorivering till utredningens författningsförslag 417

ensstämmer med de uppställda kraven. Behövs direkt straffsanktionerade föreskrifter av denna art får övervägas om de kan meddelas enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor eller förordningen om explosiva varor.

Tredje stycket Enligt denna bestämmelse kan bl. a. föreskrivas att teknisk anordning av visst slag skall vid användningen kontrolleras, provas och fortlöpande tillses i den omfattning och i den ordning som styrelsen föreskriver. Bestämmelsen ersätter 33. 35. 36 och 39 §§ arbetarskyddskungörelsen som ger arbetarskyddsstyrelsen befogenhet att meddela föreskrifter om besiktning av tryckkärl, lyftanordningar, transportanordningar och lyftredskap. Nämnda paragrafer har dock vad gäller första besiktning motsvarighet i 6 kap. 1 § första stycket 2 lagförslaget. Den föreslagna bestämmelsen ger vidgade befogenheter åt arbetarskyddsstyrelsen och har behandlats i avsnitt 10.4.2. Förevarande bestämmelse innebär också att 24 § arbetarskyddskungörelsen utvidgas så att arbetshygieniska undersökningar kan föreskrivas i visst slag av verksamhet även vad avser andra arbetsmiljöfaktorer än luftförhållanden. Allmän motivering finns i avsnitt 10.7. Enligt 2 § första stycket 5 förslaget till arbetsmiljöförordning kan arbetarskyddsstyrelsen föreskriva att uppgift skall lämnas om resultat av kontroll eller undersökning som avses i förevarande stycke.

Besiktning m. m. Enligt 31 § arbetarskyddskungörelsen meddelar arbetarskyddsstyrelsen föreskrifter rörande villkor för behörighet som besiktningsman. Härvid avses behörighet att verkställa besiktning och provning av tryckkärl, lyftanordningar, transportanordningar och lyftredskap enligt 33. 35, 36 och 39 §§ arbetarskyddskungörelsen. Besiktningsmannainstitutionen ersätts nu efter hand av ett system med riksprovplatser, se avsnitt l3.1.2 i bilaga 1 och övergångsbestämmelserna till arbetsmiljöförordningen. l avsnitt 7.6 har behandlats frågor om kontroll av arbetshygieniska förhållanden. För myndigheten är godkännande- och annan kontrollverksamhet resurskrävande. Vid förhandsgranskning kan det vara nödvändigt att gå igenom omfattande material och ta ställning i komplicerade tekniska frågor. Godkännandeverksamhet förutsätter formulering av kraven för godkännande och utformning av motsvarande provningsbestämmelser avseende provningsmetoder, provningsfrekvenser etc. Härtill kommer prövningen av om den aktuella produkten med hänsyn till innehållet i attest angående provning fyller kraven för godkännande. I fråga om godkännandeverksamhet kan för att minska belastningen hos arbetarskyddsstyrelsen vara lämpligt att delegera prövningen från styrelsen till riksprovplats i de fall då kraven kan anges tillräckligt klart. Detta gäller särskilt beträffande besiktning och provning av icke seriemässigt tillverkade tekniska anordningar. Föreskriven individuell kontroll av tekniska anordningar förutsätts i fortsättningen liksom hittills utförd av behöriga kontrollorgan utanför arbetarskyddsmyndigheterna. Denna kontrollverksamhet har stor omfattning. Delegation till riksprovplats bör i vissa fall kunna ske även

418 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

vad avser typgodkännanden. Det erinras om att vissa riksprovplatser skall kunna få pröva fråga som gäller godkännande av produkt eller anläggning enligt de närmare föreskrifter som beslutas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (jämför prop. 1975:49). I fråga om de inbördes rollerna för tillsynsmyndigheter och provande instanser kan sägas att tillsynsmyndigheterna ställer upp kravnivåer med ledning av rambestämmelser i lagstiftningen och dessutom kontrollerar om kraven är uppfyllda. De provande instanserna kan fungera i ett mellanled och där konstatera vissa tekniska data. I vilken utsträckning den kontrollerande verksamheten kan övergå på provande instanser sammanhänger med hur klart kraven kan formuleras och vilka objektiva provningsmetoder som ñnns tillgängliga. Av det sagda följer bl. a. att tillsynsmyndigheten genom de krav den formulerar avgöri vilken utsträckning de provande instanserna kommer in i tillsynsarbetet. När det gäller arbetsprocesser och arbetsmetoder torde förhandsgranskning endast i begränsad omfattning kunna vila på konstaterbara tekniska data som på förhand kan fastställas. Samtidigt bör eftersträvas att tillsynsmyndigheten skall kunna avlastas detaljuppgifter genom att krav i den mån det är möjligt formuleras på mätbart sätt. I och för sig bör sålunda hinder inte föreligga mot att exempelvis ritningsgranskning utförs av provande instans, om nämligen granskningen går ut på att konstatera att krav i form av tekniska data är uppfyllda. Även i de fall då klara krav kan ställas måste det givetvis ligga i den kravställande myndighetens hand att förbehålla sig den slutliga provningen. En nära kontakt mellan provande instanser och tillsynsmyndigheter är viktig för att säkerställa återförande av erfarenheter från provningen till tillsynsmyndigheterna. För den provande instansen kan det exempelvis gälla att göra tillsynsmyndigheten uppmärksam på vissa konstruktionsbrister eller materialdefekter. Vid skilda tillfällen har kritik framförts mot att den i arbetarskyddslagstiftningen föreskrivna kontrollen av tryckkärls. lyftanordningars. transportanordningars och Iyftredskaps beskaffenhet överlåts på enskilda konsultföretag och personer. Särskilt har detta gällt med hänsyn till det stora antal enskilda besiktningsmän som tilldelats behörighet. invändningar har också rests med åberopande av att besiktningsmännen kan komma i beroendeställning i förhållande till uppdragsgivare. Vidare har anförts att priskonkurrens mellan olika besiktningsföretag kan inverka ofördelaktigt på besiktningarnas kvalitet. Dessa frågor har nu i princip vunnit sin lösning genom besluten om inrättande av riksprovplatser. Från utredningens synpunkt bör understrykas att det för arbetarskyddet är av stort värde att sådana riksprovplatser inrättas för olika områden. Arbetarskyddsstyrelsens uppgift att meddela behörighet för besiktningsmän av olika kategorier kan därigenom bortfalla efter en övergångsperiod, se kommentaren till Övergångsbestämmelserna till arbetsmiljöförordningen.

2§ Paragrafen innehåller bemyndigande att förbjuda användningen av visst slag av arbetsprocess, arbetsmetod, teknisk anordning eller farligt ämne. Det hänvisas till allmän motivering i avsnitt 10.3, 10.4 och 10.6.

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 419

Paragrafen avser särbestämmelser för grupper av arbetstagare med hänsyn till särskilda risker. Motivering finns i avsnitt 6.7 och 14.62.

4§ Här ges bemyndigande att föreskriva om läkarundersökning. Sådan föreskrift avses ej skola gälla elev, vårdtagare eller Värnpliktig, se avsnitt l5.5-l5.7. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.4, 12.4 och 14.6.

Paragrafen avser bemyndigande att meddela särskilda föreskrifter om arbete som utförs av minderåriga arbetstagare. Allmän motivering har lämnats i betänkandets kapitel 12. Vidare har frågan behandlats under 5 kap. 2 och 3 §§.

7 kap. Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare 7 kap. i förslaget till arbetsmiljölag motsvarar i huvudsak 6 kap. arbetarskyddslagen. Utredningens allmänna synpunkter på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och på den lokala skyddsverksamheten återfinns i kapitel 13.

1§ Huvudregeln i 39 § arbetarskyddslagen om samverkan mellan parterna har med hänsyn till dess betydelse förts över till 3 kap. förslaget till arbetsmiljölag. l stället föreslås som inledning till samverkanskapitlet förevarande bestämmelse som anmodar parterna att bedriva en på lämpligt sätt organiserad skyddsverksamhet. l de följande paragraferna lämnas närmare föreskrifter om organisationen, som även behandlas i arbetsmiljöforordningen. Avsikten är att parterna liksom hittills skall följa upp dessa med överenskommelser eller avtal.

2§ De två första styckena i denna paragraf innehåller regler om utseende av skyddsombud och överensstämmer med 40 § första och andra styckena arbetarskyddslagen. Tredje stycket i förevarande paragraf behandlar utseende av regionala skyddsombud. I förhållande till motsvarande bestämmelse i 40§ tredje stycket arbetarskyddslagen föreligger viss skillnad som har behandlats i avsnitt 13.2. Genom att orden “eller motsvarande förening av arbetstagare” förs in i lagtexten får yrkesinspektionen möjlighet att ta upp ansökningar även från fackliga organisationer som ej är uppbyggda på regionala avdelningar. Avgörande bör vara facklig organisations praktiska möjlighet att vara huvudman för regionala skyddsombud.

420 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

Som en förutsättning for att regionalt skyddsombud skall få utses anges - liksom i arbetarskyddslagen - att skyddskommitté ej tillsatts. Härav följer även att regionalt skyddsombud kan utses vid arbetsställen med 50 arbetstagare eller fler om där faktiskt inte finns skyddskommitté. Detta bör dock endast gälla i fall där det beror på arbetsgivaren att det inte finns skyddskommitté. Bestämmelserna i arbetsmiljölagstiftningen om skyddsombud avses liksom enligt nuvarande lagstiftning i tillämpliga delar gälla även regionala skyddsombud. Så är exempelvis fallet beträffande bestämmelserna om skyddsombuds uppgifter och befogenheter samt i fråga om bestämmelserna om mandattid och uppgiftsskyldighet vid val av skyddsombud. Bestämmelserna om utbildning av skyddsombud och om skyddsombuds ledighet, bibehållna anställningsformåner och anställningstrygghet gäller däremot enligt sakens natur endast sådana skyddsombud som utsetts lokalt.

3§ Paragrafen innehåller en bestämmelse om huvudskyddsombud och sådant ombuds uppgifter. I förhållande till motsvarande bestämmelse i 40§ fjärde stycket arbetarskyddslagen markerar förevarande paragraf att huvudskydds-

ombud skall leda skyddsombudens verksamhet. Ändringen är kommenterad

i avsnitt 13.4. I betänkandet Bättre arbetsmiljö påpekade utredningen att det kunde vara lämpligt att utse flera huvudskyddsombud vid mycket stora arbetsställen med skilda avdelningar. Detta angavs även kunna ligga nära till hands beträffande skyddsombud som utses av olika personalkategorier med olikartade arbetsförhållanden.

4§ Till denna paragraf har forts över innehållet i 40 a § forsta till tredje styckena arbetarskyddslagen om skyddsombuds uppgifter och utbildning av skyddsombud. Enligt den nya lydelsen skall skyddsombud även delta vid planering av arbetsprocesser. Dessutom har tillfogats en bestämmelse som fäster uppmärksamheten på vikten av att arbetsgivare underrättar skyddsombud om förändringar av betydelse för skyddsforhållandena inom dennes skyddsområde. Motivering till bestämmelsen har lämnats i avsnitt 13.4. Frågan hur underrättelseskyldigheten skall fullgöras behandlas i skyddskommittén, där sådan finns. och annars av arbetsgivare och skyddsombud i samråd. Det bör beaktas att med skyddsombud avses här även regionalt skyddsombud i de fall där skyddsombud inte finns på arbetsstället. Underrättelseplikten gentemot sådant ombud kan dock inte anses vara lika omfattande som gentemot ett lokalt ombud. Det får bero på omständigheterna när en ändring är så omfattande att det kan vara skäl meddela det regionala skyddsombudet.

5§ Paragrafen gäller skyddsombuds ledighet för att fullgöra sitt uppdrag och motsvarar 40 a§ fjärde stycket arbetarskyddslagen om ledighet for skyddsombud. Motivering finns i avsnitt 13.3.

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 421

l överensstämmelse med 40 a § femte stycket arbetarskyddslagen föreskrivs här att skyddsombud har rätt att ta del av handlingar m. m. av betydelse för ombudets verksamhet. Frågan om skyddsombuds möjligheter att ta del av vissa hemliga handlingar har behandlats i avsnitt 20.2.

7§ Till denna paragraf har förts över innehållet i 40 b § arbetarskyddslagen. Härtill har fogats ett nytt tredje stycke som anger att skyddsombud om det är påkallat från skyddssynpunkt kan - i avvaktan på ställningstagande av yr- - arbete som arbetstagare utför ensam. Denna kesinspektionen avbryta fråga har behandlats i avsnitt 8.5. Skyddsombuds rätt att avbryta arbete innefattar självfallet även möjlighet att, innan arbete påbörjas, förklara att hinder föreligger mot detta. Detta får särskild betydelse vid ensamarbete. Frågor hur arbetet skall organiseras måste nämligen lösas vid planering i samverkan mellan arbetsgivaren och företrädare för de anställda. Med anledning av den diskussion som förekommit angående skyddsombuds rätt att avbryta arbete kan framhållas följande. Grunden för skyddsombuds ingripande skall vara att det - i fall där arbetsledningen inte vidtar de åtgärder skyddsombudet ñnner nödvändiga - skulle vara förenat med alltför stor risk att låta arbetet fortgå till dess yrkesinspektionen hunnit ta ställning. Det krävs däremot inte nödvändigtvis att faran är ny eller plötsligt uppkommen, även om detta ofta är fallet. Avgörande är att det i den givna situationen vore alltför riskabelt att låta arbetet fortgå till dess det kan stoppas av arbetsledningen eller yrkesinspektionen. I detta sammanhang bör uppmärksammas ett speciellt problem som gäller stoppningsmöjlighetens användande inom luftfarten. Något principiellt hinder föreligger inte heller på detta område mot att skyddsombud i avvaktan på yrkesinspektionens ställningstagande avbryter arbete som innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa. Befälhavares ansvar enligt luftfartslagen (1957:297) tar dock över skyddsombudets befogenheter i detta avseende fr. o. m. att start påbörjats av luftfartyg.

8-9 §§ Paragraferna behandlar tillsättande av skyddskommitté och skyddskommitténs uppgifter. De överensstämmer i huvudsak med 41 och 41 a §§ arbetarskyddslagen. Enligt förslaget skall skyddskommittén även behandla frågor om planering av arbetsprocesser. Bestämmelsen att i skyddskommitté skall behandlas frågor om företagshälsovård har oförändrad förts över till arbetsmiljölagen. Utredningen har i kapitel 14 föreslagit att frågor om företagshälsovård skall utredas i särskild ordning. l det sammanhanget får också denna bestämmelse ånyo tas upp. Liksom när det gäller huvudskyddsombud kan det ibland vara lämpligt att ha flera skyddskommittéer på samma arbetsställe. Någon särskild bestämmelse härom har ej ansetts behövlig. Den närmare uppläggningen av skydds-

422 Specialmotivering till utredningens jörfattningWrs/ag

organisationen i detta hänseende överlämnas åt parterna på arbetsstället. Detsamma gäller de olika organisationsformer som parterna kan kom ma överens om när det gäller förhållandena mellan central skyddskommitté och lokala kommittéer. Om flera kommittéer finns är det var och en av dem obetaget att vända sig till yrkesinspektionen enligt ll § Förslaget till arbetsmiljöförordning. Det erinras om att det åligger den som på ett gemensamt arbetsställe har samordningsansvaret att bygga upp och svara för en lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i samverkan. Det blir dock här inte fråga om en skyddskommitté i lagens mening.

10§ Till paragrafens första stycke har förts över bestämmelsen i 42 § första stycket arbetarskyddslagen om att skyddsombud inte får hindras i sitt uppdrag. Som utvecklas i förarbetena till 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen har bestämmelsen fått ökad betydelse med hänsyn till de vidgade uppgifterna och befogenheterna för skyddsombuden. Liksom motsvarande bestämmelse i arbetarskyddslagen innebär paragrafen även att skyddsombud inte får av ari betskamrater hindras att fullgöra sina uppgifter. Paragrafens andra stycke gäller skydd för skyddsombud mot Försämrade arbetsförhållanden eller anställningsvillkor och har motsvarighet i 42 § första stycket arbetarskyddslagen. Efter mönster i lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen fastslås i förevarande bestämmelse att arbetstagaren när uppdraget upphör skall vara tillförsäkrad samma eller likvärdig ställning ; ifråga om arbetsförhållanden och anställningsvillkor som om han ej haft uppdrag som skyddsombud. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 13.3. Här kan tilläggas följande. Lagen om anställningsskydd fordrar att uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad och tillåter avskedande bara om arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Anställningsskyddslagen innehåller också regler om att anställningen består intill dess tvist om giltigheten av uppsägning eller avskedande slutligt prövats. Det är tydligt att saklig grund för uppsägning eller laga skäl för avskedande inte kan föreligga på grund av att en arbetstagare utsetts till skyddsombud eller är verksam som skyddsombud. Av dessa skäl utmönstrades arbetarskyddslagens tidigare regler i dessa avseenden vid tillkomsten av anställningsskyddslagen. Inte heller i förslaget till arbetsmiljölag har tagits upp några bestämmelser på denna punkt utan här gäller lagen om anställningsskydd. 42 § fjärde stycket och 44§ fjärde stycket arbetarskyddslagen innehåller vissa regler om skyddsombuds rätt att behålla arbetsförhållanden och anställningsvillkor i avvaktan på rättsligt avgörande. För skyddsombud som utsetts av facklig organisation, som är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren, ersätts dessa regler genom hänvisningen i 15 § av förtroendemannalagens bestämmelse om tolkningsföreträde för arbetstagarorganisation. För andra skyddsombud har reglerna slopats, eftersom inte bara dessa skyddsombud bör ha egen bestämmanderätt i hithörande frågor.

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 423

11-12 §§ Paragraferna gäller skadeståndsskyldighet för arbetsgivare eller arbetstagare som hindrar skyddsombud att fullgöra sitt uppdrag. De har motsvarighet i 42 § andra stycket och 43 § arbetarskyddslagen. Förevarande bestämmelser har behandlats i avsnitt 13.3.

l3§ l paragrafen föreslås att mål om tillämpning av 10 och ll §§ skall handläggas enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Detta innebär bl. a. att talan skall föras direkt vid arbetsdomstolen i tvister mellan arbetsgivare och förening av arbetstagare eller medlem i sådan förening. Annan tvist prövas av tingsrätt i första instans och av arbetsdomstolen, om målet fullföljs. Motsvarighet till förevarande paragraf finns i 44 § arbetarskyddslagen. Enprövas mål om tillämpning av om

ligt denna bestämmelse bestämmelserna

skadestånd och anställningsskydd med nedan angivna undantag alltid av arbetsdomstolen. I detta avseende har skett en samordning av arbetarskyddslagstiftningen med annan arbetsrättslig lagstiftning. Förevarande paragraf innehåller i likhet med 44§ arbetarskyddslagen en särskild bestämmelse för de fall där talan förs mot arbetstagare. Sådan talan prövas genomgående av allmän domstol. Bestämmelsen får betydelse vid tvister på grund av att skyddsombud eller skyddskommittéledamot hindrats i sitt uppdrag av arbetskamrat. l 44§ arbetarskyddslagen finns dessutom en bestämmelse om att domstolen kan meddela interimistiskt beslut. Bestämmelsen hänger samman med arbetarskyddslagens regler om anställningsskyddd och bör utgå med den nya reglering som föreslås i arbetsmiljölagen, se kommentaren vid 10 §.

14§ I paragrafen föreslås att vissa av arbetsmiljölagens regler om skyddsombuds ställning skall tillämpas även på skyddskommittéledamot. Motivering finns i avsnitt 13.3.

15§ Paragrafen hänvisar till ett antal bestämmelser i lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Allmän motivering har lämnats i avsnitt 13.3. Hänvisningen avser även regler i förtroendemannalagen som har samma lydelse som bestämmelser i lagförslaget. Detta motiveras av att hänvisning bl. a. sker till 9§ fortroendemannalagen som reglerar arbetstagarorganisations befogenhet vid tillämpningstvister. Det är härvid naturligt att organisationen vid sitt agerande utgår från tillämplig bestämmelse i förtroendemannalagen. l förevarande paragraf hänvisas också till 2§ andra stycket förtroendemannalagen som säger att avvikelse kan göras från vissa bestämmelser i lagen med stöd av kollektivavtal. Samtliga arbetsmiljölagens regler i 7 kap. 1-14 §§

424 till

Specialmotivering utredningens författningsförslag

avses emellertid vara tvingande. Hänvisningen till 6 § fortroendemannalagen innebär bl. a. att arbetstagare som utses att vara regionalt skyddsombud kommer att omfattas av lagens bestämmelser om ledighet för fackligt uppdrag och sålunda har rätt till ledighet för uppdraget enligt den ordning som gäller enligt nämnda paragraf. Det bör observeras att enligt andra stycket i paragrafen inte får ledigheten ha större omfattning än som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen och inte får förläggas så att den medför betydande hinder för ar- _ betets behöriga gång. Särskilt på mindre arbetsplatser medför detta vissa begränsningar i rätten till ledighet för sådant uppdrag. Enligt 1 § tredje stycket förtroendemannalagen vinner lagen tillämpning på förtroendeman då organisationen har underrättat arbetsgivaren om det fackliga uppdraget. Denna bestämmelse motsvaras vad gäller skyddsombud av föreskriften i l2§ till förslaget arbetsmiljöförordning om skyldighet for organisation eller arbetstagare som valt skyddsombud att snarast lämna uppgifter härom till bl. a. arbetsgivaren.

8 kap. Tillsyn

1 § Till denna har förts över bestämmelsen paragraf i 47§ arbetarskyddslagen om vilka myndigheter som har tillsyn över lagens efterlevnad. Den offentliga tillsynen behandlas i kapitel 18 och 19.

2§

Paragrafen avser den s. k. kommunala tillsynen och motsvarar 48 och 49 §§ arbetarskyddslagen. Den kommunala tillsynen har beröns i avsnitt 18.33.

3§

Denna paragraf föreskriver rätt för tillsynsmyndighet att begära de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen. Möjlighet finns for myndigheten att meddela föreläggande med vite enligt 8 kap. 7§ lagförslaget. 5 Vissa bestämmelser finns i 59§ arbetarskyddslagen om undersökningsskyldighet för arbetsgivare på begäran av arbetarskyddsstyrelsen eller yrkesinspektionen samt om skyldighet för leverantörer av tekniska anordningar att på anmodan av styrelsen eller inspektionen föranstalta om undersökning av sådan anordning. Vidare finns i 50 § andra stycket samma lag en bestämmelse om skyldighet för arbetsgivare att på anfordran lämna tillsynsorgan upplysning. Första stycket i förevarande paragraf ersätter de nämnda bestämmelserna men har getts ett vidgat innehåll. Det kan noteras att även leverantörer av kemiska ämnen avses i förslaget. Bestämmelserna i 3 kap. 2. 8 och 9 §§ om arbetsgivares och leverantörers allmänna skyldigheter innefattar även skyldighet att försäkra sig om att produkter, som används i verksamheten eller överlåts, är undersökta beträffande egenskaperna så att betryggande säkerhet föreligger i skyddshänseende. Undersökningsplikten beträffande kemiska ämnen har behandlats i kapitel 9.

Spara/motivering till utredningens författningsförslag 425

Motsvarande synpunkter som där anföns kan anläggas även i fråga om tekniska anordningar. Arbetsgivares undersökningsskyldighet har berörts även i avsnitt 8.3. I paragrafens andra stycke har införts en bestämmelse som ger tillsynsmyndighet rätt att vid legotillverkning m. m. kräva upplysning om vem som levererat produkten eller utför arbetet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i nuvarande arbetarskyddslagstiftning. Den har motiverats i avsnitt 8.7. Straffbestämmelse för den som lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av skyldighet enligt paragrafen finns i 9 kap. 2§ tredje stycket lagförslaget.

4§ Paragrafen innehåller vissa bestämmelser om läkares anmälnings-, upplysnings- och biträdesskyldighet i Förhållande till tillsynsmyndighet. Paragrafen motsvarar 52 § arbetarskyddslagen, som fick sin nuvarande lydelse genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen. 52 § arbetarskyddslagen föreskriver en uttrycklig skyldighet även för skolstyrelse, hälsovårdsnämnd och byggnadsnämnd att lämna tillsynsorganen upplysningar och biträde. Eftersom myndigheter har en allmän skyldighet att samarbeta med och bistå varandra har någon uttrycklig skyldighet för myndigheterna i detta avseende inte förts över till förevarande paragraf. Någon ändring i sak åsyftas emellertid inte. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 14.5, 14.6 och 20.2.5.

5§ Paragrafen innehåller i forsta stycket föreskrifter om tillsynsmyndighets tillträde till arbetsställe och befogenhet att där göra undersökningar eller ta prov. l andra stycket föreskrivs om handräckning av polismyndighet. Dessa bestämmelser ersätter 50§ första och fjärde styckena arbetarskyddslagen. l paragrafens tredje stycke finns ett bemyndigande att förordna om skyldighet att ersätta tillsynsmyndighet för de kostnader som myndigheten har haft för provtagning och undersökning av prov. I förslaget har inte tagits upp någon motsvarighet till bestämmelserna i 59§ fjärde stycket arbetarskyddslagen och 24 § sista stycket arbetarskyddskungörelsen om skyldighet att betala kostnader för undersökning som påkallats av tillsynsmyndighet. Att sådan skyldighet föreligger följer av det ansvar som arbetsgivare och leverantörer får enligt arbetsmiljölagen. Besiktningsläkare har enligt 50 § tredje stycket arbetarskyddslagen samma rätt till tillträde och undersökning på arbetsställe som tillsynsmyndighet. Besiktningsläkarsystemet föreslås avskaffat, se kapitel 12 och 14, och någon motsvarighet till nämnda stycke har inte tagits upp i lagförslaget.

Möjlighet finns enligt 7 a § tredje stycket arbetarskyddslagen för yrkesinspektionen att föreskriva vem som skall ha samordningsansvaret på gemensamt arbetsställe om överenskommelse därom ej träffats. Förevarande paragraf ersätter nämnda bestämmelse. Eftersom obligatoriskt samordningsansvar nu

426 Specialmotivering till utredningens_lödattningwrslag SOU l976:l

föreslås inte bara för byggarbetsplatser utan även på fasta driftsställen (3 kap. 7§ lagförslaget) har tillämpningsområdet för bestämmelsen minskat.

7§ Paragrafen innehåller bestämmelser om yrkesinspektionens möjligheter att meddela föreläggande, förbud eller föreskrift mot den som har skyddsansvar enligt 3 kap. 2-10 §§ lagförslaget liksom mot den som har samordningsansvar enligt vad yrkesinspektionen föreskrivit med stöd av 8 kap. 6 ä samma förslag. Med avseende på arbetsgivare motsvarar paragrafen första och andra styckena i 53 § arbetarskyddslagen. Vissa motsvarigheter till paragrafens bestämmelser beträffande övriga skyddsansvariga finns i 53 a § andra stycket och 54-58 §§ arbetarskyddslagen. Synpunkter på förevarande paragraf har redovisats främst i kapitel 16 men även i kapitel 8 och 15. I och för sig ger förslaget yrkesinspektionen möjlighet att med stöd av paragrafen rikta föreläggande eller förbud mot alla dem som har skyddsansvar enligt lagförslaget. I arbetsmiljölagens primära syfte att vara ett skydd för de anställda mot risker i arbetet ligger dock att bestämmelsen avses i första hand kunna tillämpas mot arbetsgivare. Endast när särskilda omständigheter påkallar det bör en tillämpning gentemot ensamföretagare eller arbetstagare kunna aktualiseras. Vid missförhållande på arbetsställe kan föreläggande eller förbud tillgripas. Är det fråga om brister i skyddshänseende som innebär allvarlig risk för arbetstagares liv eller hälsa kan det finnas anledning att omedelbart tillgripa förbudsförfarande. Den vitesmöjlighet, som infördes genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen, har fått särskild betydelse i sådana fall då yrkesinspektionen tidigare haft svårt att genomdriva sin uppfattning. En väsentlig fördel med vitet är att det kan bestämmas till högre belopp än vad som skulle kunna dömas ut i form av dagsböter. Vidare kan vite till skillnad mot straff riktas även mot juridisk person. Beloppet bör fastställas med tanke på hur allvarligt man ser på en överträdelse och med hänsyn till vad som kan anses behövligt för att genomdriva föreläggandet. Enligt gällande arbetarskyddslagstiftning är det endast arbetarskyddsstyrelsen som har möjlighet att förordna om åtgärder mot leverantörer. Med den förstärkning som skett av yrkesinspektionens organisation bör numera även inspektionen kunna ingripa mot leverantörer av bristfälliga tekniska anordningar. Yrkesinspektionens ingripanden bör emellertid i praktiken begränsas att gälla sådana fall där det rör sig om hantering inom distriktet. Det kan härvid gälla fall som utställande till försäljning av begagnade maskiner eller upplåtelser mot avgift av tekniska anordningar som inte uppfyller gällande skyddsföreskrifter. Prövningen av nya konstruktioner och allmänt brukade anordningar torde däremot även i fortsättningen böra ske hos arbetarskyddsstyrelsen. Motsvarande synpunkter kan läggas på ingripanden mot överlåtelser av kemiska produkter. l allmänhet torde det här vara fråga om hantering där ingripande bör ske centralt från arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen får ge närmare anvisningar i dessa avseenden. I förevarande paragraf nämns även föreskrifter. l första hand avses föreskrifter som meddelas vid underlåtenhet att uppfylla bestämmelser om ar-

Specialmotivering till utredningens JÖrfattningSjYirS/ag 427

betstiden. Sådana föreskrifter kan emellertid även innefatta villkor som fastställs av tillsynsmyndighet i samband med förhandsgranskning. Som påpekats i den allmänna motiveringen har yrkesinspektionens befogenheter i förhållande till gällande rätt utvidgats att gälla även meddelande av föreskrift angående arbetstiden. Gäller det förfarande som täcks av direkt straffsanktionerad föreskrift i arbetsmiljölagstiftningen bör föreläggande - som ju förutsätter att viss tidsfrist anges för att vidta åtgärd - inte kunna användas. Normalt torde det i sådant fall inte heller behövas ingripande med förbud. Det kan emellertid i något fall framstå som nödvändigt att meddela förbud för att kunna begära handräckning av polismyndighet enligt 8 kap. 5 § andra stycket arbetsmiljölagen eller för att ge underlag för ingripande av skyddsombud enligt 7 kap. 7§ andra stycket samma lag. Det kan också någon gång finnas anledning att sätta ut vite när detta framstår som den mest effektiva påföljden. Enligt utredningens uppfattning bör hinder inte föreligga mot att i sådana situationer meddela förbud trots att det gäller ett direkt straffsanktionerat förfarande. Överträdelse av förbudet medför därvid påföljd enligt 9 kap. 1 § lagförslaget. Det är samtidigt uppenbart att något ansvar enligt bestämmelse med direkt straffsanktion inte bör komma i fråga för en förseelse i den mån den hänför sig till tid då förfarande omfattas av särskilt meddelat förbud.

8§ Förevarande paragraf ersätter 46§ och 53 a§ första stycket arbetarskyddslagen. Den har behandlats i avsnitt 8.12. Mellan nämnda bestämmelser i arbetarskyddslagen finns åtskilliga beröringspunkter. Bestämmelsen i 53 a § första stycket arbetarskyddslagen syftar i forsta hand på situationer då arbetstagare arbetar på arbetsställe, över vilket den egna arbetsgivaren inte råder. som distributionsarbetare eller annars som ett led i den verksamhet som bedrivs på arbetsstället. Skyddsobjekt enligt 46 § arbetarskyddslagen är envar som mot ersättning hämtar grus från grustag e. d. I båda fallen är det emellertid fråga om ett arbetsställe som upplåts även för annan än egna arbetstagare. Bestämmelsen om upplåtelse av grustag synes dessutom väl speciell för att tas upp som en särskild föreskrift i arbetsmiljölagen. Utredningen har därför ansett lämpligt att föra samman dessa bestämmelser. Bestämmelsen i 46 § arbetarskyddslagen avser fall då någon får hämta grus eller liknande mot ersättning. Någon skillnad mellan upplåtelse mot ersättning och upplåtelse utan ersättning görs inte i de övriga bestämmelser i arbetarskyddslagen som avser upplåtelser. Enligt utredningens mening saknas numera anledning att undanta fall då någon utan ersättning får hämta grus på arbetsställe. 8 kap. 8 § har därför getts generell innebörd i detta avseende. l detta sammanhang kan noteras att förevarande paragraf avser upplåtelse för yrkesmässig användningJämför kommentaren vid 1 kap. l § lagförslaget. Genom bestämmelsen i 53 a§ första stycket skyddas arbetstagare som uppehåller sig på främmande arbetsställe. Den föreslagna bestämmelsen omfattar som skyddsobjekt även företagare som är sysselsatt på sådant arbetsställe.

428 Specialmorivering till utredningens författningsförslag

Bestämmelserna i 3 kap. 6 och 7 §§ syftar till att lå i gång samråd och samverkan i skyddshänseende mellan dem som samtidigt bedriver arbete på samma arbetsställe. Men vissa frågor lämnas olösta beträffande anställdas arbete på arbetsställen över vilka den egna arbetsgivaren saknar rådighet liksom beträffande ensamföretagares arbete på främmande arbetsställe. Detta gäller främst åtgärder som påkallas med hänsyn till det arbete som dessa anställda eller ensamföretagare själva bedriver på arbetsstället i fråga. l sådana avseenden är i stället förevarande paragraf tillämplig.

9§ Bestämmelsen ersätter 53 § tredje stycket arbetarskyddslagen men har getts vidgad omfattning. 53§ tredje stycket avser arbetslokal eller personalrum som upplåtits till arbetsgivare, medan förevarande paragraf omfattar lokal eller markområde som upplåtits för arbete eller som personalutrymme. Allmän motivering finns i avsnitt 8.12. 8 kap. 8 ä lagförslaget avser skyddsansvar vid upplåtelse på befintligt arbetsställe. l 9§ samma kapitel blir lokalen eller markområdet först genom upplåtelsen ett arbetsställe. Bakom båda bestämmelserna ligger det förhållandet att arbetsgivare eller ensamföretagare inte alltid har hela förfoganderätten över lokal eller markområde som upplåtits till honom. Upplåtaren kan sålunda ha kvar viss rådighet även i fall som avses i förevarande paragraf, vilket är bakgrunden till att även här möjlighet bör finnas till ingripande i skyddshänseende. Däremot råder han i detta fall inte över arbetsstället som sådant. En särskild bestämmelse vid sidan om 8 kap. 8 § har därför ansetts böra meddelas för upplåtare av lokal eller markområde. Upplåtare som avses i förevarande paragraf råder inte över arbetsstället som sådant. Förfoganderätten för upplåtaren kan sålunda antas vara mer eller mindre begränsad på grund av nyttjanderättsupplåtelsen. Möjlighet att meddela föreläggande om att viss åtgärd skall vidtas har därför inte ansetts böra inrymmas i detta lagrum. Däremot kan enligt paragrafen förbud meddelas för upplåtare av lokal eller markområde mot vidare upplåtelse. Vid ifrågasatt tillämpning skall naturligtvis skäligheten av ett förbud bedömas. Det bör sålunda beaktas om den verksamhet som bedrivs i en upplåten lokal eller på ett upplåtet område avser en kontinuerlig verksamhet som ligger inom upplåtelseavtalets ram. Vidare bör de åtgärder som krävs vara av sådan art att det inte är vederbörande arbetsgivare eller ensamföretagare utan upplåtaren som har den rådighet över lokalen eller området som behövs för att kunna verkställa dem. Meddelat förbud gäller även upplåtelse under oförändrade förhållanden till annan arbetsgivare eller ensamföretagare än den till vilken upplåtelsen först skedde, om upplåtelsen fortfarande avser verksamhet av samma slag.

10§ Paragrafen ger arbetarskyddsstyrelsen samma befogenhet som yrkesinspektionen att ingripa med föreläggande, förbud eller föreskrifter enligt 8 kap. 6-9 §§ lagförslaget. Viss motsvarighet till bestämmelsen finns i 53 § fjärde

stycket arbetarskyddslagen. Uppdelningen i förslaget_ på olika paragrafer

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 429

motiveras av att ingripanden med stöd av nämnda paragrafer i lagförslaget

avses i första hand ske genom yrkesinspektionens försorg. Detta gäller dock ej generellt vid ingripanden i överlåtelseledet, se kommentaren vid 8 kap. 7§ lagförslaget.

Paragrafen innehåller fullmakt för regeringen att föreskriva att särskilda avgifter skall utgå i ärende enligt lagen. Avgifterna kan avse t. ex. ansökan, kontroll eller beslut i ärende om förhandsgranskning enligt 6 kap. l § lagförslaget. De avgifter som fastställs med stöd av bemyndigandet skall framgå av tillämpningsförfattning. En bestämmelse med motsvarande lydelse som förevarande paragraf finns i 15§ lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

12§ Paragrafen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och motsvarar 51 § arbetarskyddslagen. som fick sin nuvarande lydelse vid 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen. Den som yppar vad han till följd av lag eller annan författning är pliktig att hemlighålla eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet, döms enligt 20 kap. 3 § brottsbalken för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år (SFS 1975:667). För den som av oaktsamhet begår sådan gärning foreskrivs böter. Straffbestämmelsen i 68 § arbetarskyddslagen, som ansluter till 51 § samma lag, har nyligen upphävts (SFS 1975:695). Med hänsyn till den generella straffbestämmelsen i brottsbalken bör ej heller arbetsmiljölagen innehålla någon särskild bestämmelse om straff för den som bryter mot tystnadsplikt enligt lagen. Utredningen har dock ansett lämpligt att i 9 kap. 3 § erinra om att strafTansvaret för brott mot tystnadsplikt reglerasi brottsbalken. Det erinras om att tystnadspliktskommittén i betänkandet (Ds Ju 1975:22) Tystnadsplikt och yttrandefrihet har föreslagit viss ändring av 51 § arbetarskyddslagen.

9 kap. Ansvar

l § Bestämmelser om påföljd för den som underlåter att följa tillsynsmyndighets föreläggande, förbud eller föreskrift i det enskilda fallet finns i 63 § arbetarskyddslagen. Bestämmelserna härom har förts över till förevarande paragraf. 63 § arbetarskyddslagen innehåller även en bestämmelse om straff för brott mot föreskrift om besiktning innan arbetslokal tas i bruk. Nämnda bestämmelse innefattas i 9 kap. 2§ första stycket lagförslaget. Allmän motivering till bestämmelsen har lämnats i kapitel 16.

2§ Paragrafen innehåller bestämmelser om direkta straffpåföljder. Direkt straffsanktion har i utredningens förslag till arbetsmiljölagstiftning fått en vid-

430 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

sträcktare användning än i nuvarande lagstiftning. Första och andra styckena innebär att den som inte följer föreskrift som utfärdats med stöd av 6 kap. 1-5 §§ lagförslaget kan dömas till direkt straffpåföljd. Vissa motsvarigheter finns i 63§ arbetarskyddslagen och 72§ arbetarskyddskungörelsen. Andra stycket i förevarande paragraf ersätter dessutom straffbestämmelsen i 62 § arbetarskyddslagen för arbetsgivare som bryter mot de särskilda bestämmelserna om minderåriga arbetstagare. I Förhållande till arbetarskyddslagen innebär förevarande bestämmelse den ändringen att bestämmelserna om minderårigas arbetstid inte omedelbart straffsanktioneras utan konstruerats på samma sätt som övriga föreskrifter om arbetstiden. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 62 § andra stycket arbetarskyddslagen om straff för vårdnadshavare i vissa fall har inte tagits upp i lagförslaget. l paragrafens tredje stycke finns en straffbestämmelse for den som lämnar oriktig uppgift till tillsynsmyndighet vid fullgörande av upplysningsskyldighet enligt 8 kap. 3 § lagförslaget. Bestämmelsen ersätter 65 § i arbetarskyddslagen. Tredje stycket innehåller också en straffbestämmelse för den som tar bort eller sätter ur bruk skyddsanordning. l 67 § arbetarskyddslagen finns en liknande bestämmelse. Denna gäller dock enbart arbetstagare. Allmän motivering till paragrafen har lämnats i kapitel 16.

3§ Se kommentaren vid 8 kap. 12 §.

4§ Paragrafen innehåller en bestämmelse om förverkandepåföljd. En allmän motivering har lämnats i avsnitt 16.3. Bestämmelser om förverkande förekommer också i lagstiftning som i detta avseende kan ansesjämförlig med arbetsmiljölagen, t. ex. i lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor samt i livsmedelslagen och lagen om hälsooch miljöfarliga varor. Frågan om förverkande prövas av allmän domstol i samband med brottmålet. Det ankommer härvid på domstol att i enlighet med den föreslagna bestämmelsens innehåll tillse att förverkandepåföljden inte drabbar någon på ett sätt som kan anses oskäligt med hänsyn exempelvis till värdet av vad som yrkas förverkat i förhållande till brottets beskaffenhet eller ägarens del i överträdelsen. Förverkade föremål eller värdet av dessa tillfaller staten.

10 kap. Ful/följd av talan

1§ l paragrafen har de bestämmelser som reglerar fullföljd av talan mot beslut av yrkesinspektionen och arbetarskyddsstyrelsen samlats. Med avseende på förfarandet vid fullföljd av talan gäller forvaltningslagens bestämmelser härom. Paragrafens tre första stycken motsvarar till sitt sakliga innehåll 61 och 73 §§ arbetarskyddslagen.

Specia/motivering till utredningens förfatrningsfZirs/ag 431

l förevarande paragrafs fjärde stycke har införts en bestämmelse om viss talerätt för skyddsombud eller fackförening mot beslut enligt arbetsmiljölagen. Vad gäller de kategorier som nämns i l kap. 2 § lagförslaget förutsätts härvid att även deras intressen kan bevakas genom skyddsombud eller facklig organisation. Någon särskild talerätt föreslås därför inte i detta avseende. Allmän motivering finns i avsnitt 20.3. Den talerätt som föreslås i 10 kap. l § fjärde stycket ger ej partsställning. l anslutning hänill kan nämnas att förvaltningslagens (1971:290) bestämmelser om underrättelse till part således inte är tillämpliga.

2§ Vid 1973 års ändringar i arbetarskyddslagen infördes i 70§ en allmän befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen att meddela s. k. interimistiska beslut. Bestämmelsen har förts över till förevarande paragraf.

Övergångsbestämmelser

Den föreslagna lagen ersätter arbetarskyddslagen, vilken följaktligen bör upphöra att gälla samtidigt som den nya lagen träder i kraft. Som närmare motiverats i avsnitt 15.10 bör även skogsforläggningslagen (1963:246) då upphävas. Första stycket i övergångsbestämmelserna innehåller föreskrifter i dessa avseenden. l andra stycket har tagits in stadgande att hänvisning, som kan finnas i annan lag eller författning till något lagrum som ersatts av bestämmelse i den nya lagen, i stället skall avse den nya bestämmelsen. Angående tredje och fjärde styckena, se kommentaren till de övergångsbestämmelser som föreslås till arbetsmiljöförordningen.

23.2 Förslaget till arbetsmiljöförordning

Bemyndiganden 1 § l arbetsmiljölagen har i olika avseenden föreslagits bemyndiganden för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen. Uppläggningen föranleds av bestämmelserna i regeringsformen som i sådana fall ej medger delegation direkt till förvaltningsmyndighet. För att i möjligaste mån göra arbetsmiljölagen lättillgänglig för läsaren har i lagen utmärkts att det är styrelsen som avses med delegationsmöjligheten. I l kap. 4§ lagförslaget lämnas dock möjlighet öppen att delegera beslutanderätt till förvaltningsmyndighet över huvud. Förevarande paragraf innehåller bemyndiganden för arbetarskyddsstyrelsen i de avseenden där så kan ske enligt lagförslaget. Något allmänt bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen enligt 8 kap. 5 § tredje stycket har dock inte föreslagits.

432 Specialmorivering till utredningens författningsförslag

2§ lett antal punkter i denna paragraf samt i 3 § arbetsmiljöförordningen föreslås att regeringen meddelar vissa bemyndiganden för arbetarskyddsstyrelsen med stöd av sin kompetens att meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Föreskrifter enligt 2§ föreslås direkt straffsanktionerade i 20§ arbetsmiljöförordningen.

Första stycket första punkten Arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas här att meddela märkningsföreskrifter beträffande tekniska anordningar. Avsikten är att styrelsen skall kunna meddela sådana föreskrifter såväl med som utan samband med föreskrift som innehåller godkännandekrav enligt 6 kap. l § första stycket 2 förslaget till arbetsmiljölag. Märkningsföreskrift kan avse märkningsplikt både vid avlämnande och brukande.

Första stycket andra punkten

Även i fråga om märkning av farligt ämne bemyndigas arbetarskyddsstyrelsen att meddela föreskrifter. En skillnad gentemot första stycket första punkten är att förevarande punkt ej riktar sig mot överlåtare utan endast mot brukare. Den föreslagna bestämmelsen har motiverats i betänkandets kapitel 9. Både första och andra punkterna har dessutom behandlats i kapitel 10.

Första stycket tredje punkten Här föreslås en allmän befogenhet för arbetarskyddsstyrelsen att föreskriva att den som i sin verksamhet använder eller avser att använda visst slags teknisk anordning eller farligt ämne skall göra anmälan i den ordning som styrelsen bestämmer. Föreskrift kan också avse skyldighet att lämna uppgift om hur anordningen eller den kemiska produkten skall användas. Allmän motivering till bestämmelsen finns i avsnitt 9.5.1 och 10.8. Det bör framhållas att föremålet för anmälningsskyldighet kan i föreskrift som meddelas med stöd av förevarande punkt beskrivas inte bara som viss typ av anordning eller visst kemiskt ämne e. d. Föremålet kan också anges som t. ex. anordning som används vid framställning av visst slags ämne eller som nyttjas vid arbetsprocess av angiven art. l vilken ordning anmälan skall ske får anges i föreskrift som meddelas enligt förevarande bestämmelse. Häri inbegrips när anmälan skall ske, till vilken myndighet- arbetarskyddsstyrelsen, yrkesinspektionen eller eventuellt till riksprovplats - anmälan skall riktas och vilka uppgifter som skall ingå i anmälan.

Första stycket fjärde punkten Här avses förande av förteckning över vissa slag av tekniska anordningar eller farliga ämnen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt l0.4.1.2 och 10.6.

Suecia/motivering till utredningens /örfattningJirs/ag 433

Första stycket femte punkten Bestämmelsen har berörts i specialmotiveringen till 6 kap. l § Förslaget till arbetsmiljölag.

Första stycket sjätte punkten Denna bestämmelse gäller förande av register vid läkarundersökning enligt 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen. Med stöd av bestämmelsen kan arbetarskyddsstyrelsen för arbetsgivare meddela föreskrifter av bl. a. samma slag som avses i 5 § kungörelsen (1949121 1)om läkarundersökning och läkarbesiktning till Förebyggande av vissa yrkessjukdomar. 5 och 6 §§ nämnda kungörelse innehåller även vissa anvisningar i förhållande till läkare som utför undersökning enligt kungörelsen. Arbetarskyddsstyrelsen bör, i samråd med socialstyrelsen, utan uttryckligt stadgande kunna ge anvisningar av motsvarande slag i samband med att styrelsen utfärdar föreskrifter med stöd av förevarande paragraf.

Andra stycket Bestämmelsen har kommenterats vid 3 kap. l0§ lagförslaget.

3§ Paragrafen innehåller ett allmänt bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen att meddela närmare föreskrifter för tillämpningen av arbetsmiljölagen. Uppdelningen av bemyndigandena för arbetarskyddsstyrelsen på olika paragrafer föranleds av konstruktionen av det sanktionssystem som utredningen föreslår. se kapitel 16 i betänkandet. Förevarande paragraf innehåller också ett påpekande att arbetarskyddsstyrelsen kan meddela föreskrifter om gränsvärden. l denna del har bestämmelsen kommenterats i kapitel 7.

Byggnadslovsärenden m. m. 4 §

Vid 1973 års reform infördes regler om obligatorisk granskning från arbetsmiljösynpunkt i byggnadslovsärenden. Genom dessa regler och anslutande bestämmelser i byggnadsstadgan och 8 a § arbetarskyddslagen har en arbetsmiljömässig förhandsprövning säkrats inom ett betydelsefullt område. Från 6 a § arbetarskyddskungörelsen har bestämmelsen om utlåtande av yrkesinspektionen i byggnadslovsärende i sak oförändrad förts över till förevarande paragraf. För arbetsmiljöprövningen i sådant ärende har redogiorts i betänkandets bilaga l avsnitt 2.2.5. 8 a § första och andra styckena har förts över till 6§ förslaget till arbetsmiljöförordning medan 8 a§ tredje stycket ingår

i 6 kap. 1 s första stycket l förslaget till arbetsmiljölag.

Några bestämmelser om frivillig förhandsgranskning motsvarande 6 och 7 §§ arbetarskyddskungörelsen har inte tagits upp i förslaget till arbetsmil-

i 434 Specialmotivering till utredningens förfatmingJdrs/ag

jölagstiftning. Med den reglering som nu föreligger av yrkesinspektionens del i förprövningen i byggnadslovsärenden kommer flertalet tidigare ärenden enligt 6 § första stycket arbetarskyddskungörelsen att handläggas enligt tvingande bestämmelser. Området för obligatorisk förhandsgranskning utvidgas enligt föreliggande forslag ytterligare. Genom frivillig förhandsgranskning kan emellertid arbetarskyddsmyndigheternas bedömning ofta erhållas på ett ännu tidigare stadium än enligt tvingande regler. Det är därför önskvärt att frivillig granskning kommer till stånd i största möjliga utsträckning. Att inom ramen for sina resurser bistå med sådan granskning på begäran av företagare eller arbetstagare ligger som framhållits i avsnitt l0.3.2 helt inom arbetarskyddsmyndigheternas allmänna uppgifter. Särskilda bestämmelser härom behövs därför inte i lagstiftningen. På frivillighetens väg bör alltså liksom hittills granskning kunna erhållas beträffande förslag till arbetslokal, personalrum, anordning för arbetets bedrivande eller arbetsmetod som nämns i 6§ arbetarskyddskungörelsen eller föreskrifter och anslag enligt 3 § arbetarskyddskungörelsen. Även i övrigt bör det vara möjligt att begära granskning hos yrkesinspektionen eller arbetarskyddsstyrelsen.

5§ Vid 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen infördes i 8§ första stycket arbetarskyddskungörelsen en bestämmelse om skyldighet för arbetsgivare att underrätta de anställda om meddelat byggnadslov avseende arbetslokal eller personalrum. Bestämmelsen har forts över till förevarande paragraf. För att främja de anställdas deltagande i planeringen även efter byggnadslovets meddelande har bestämmelsen kompletterats så till vida att underrättelsen föreslås avse innehållet i byggnadslov.

6§ Paragrafen, som berörts i kommentaren till 4§ förslaget till arbetsmiljöförordning, motsvarar 8 a§ första och andra styckena arbetarskyddslagen och 8§ andra stycket arbetarskyddskungörelsen. Anmälningsskyldigheten har utvidgats till att även omfatta personalrum. straffbestämmelse till förevarande paragraffinns i 20 § förslaget till arbetsmiljöförordning.

Gemensamt arbetsställe

7 § Till paragrafen har med en redaktionell ändring förts över bestämmelsen i 5 a§ arbetarskyddskungörelsen om uppsättande av anslag med uppgift om vem som har samordningsansvar på gemensamt arbetsställe. Nämnda bestämmelse i arbetarskyddskungörelsen är direkt straffsanktionerad. Särskilt med tanke på den utvidgning som föreslås av det obligatoriska samordningsansvaret på gemensamma arbetsställen har någon sådan straffbestämmelse inte tagits med i förslaget till tillämpningsförordning. Med hänsyn till de skiftande former av verksamhet på gemensamma arbetsställen som innefattas

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 435

i bestämmelserna därom synes lämpligt att lämna åt yrkesinspektionen att vid behov gå in med föreläggande, om anslagsskyldigheten eftersätts.

Lokal skyddsverksamhet

De föreskrifter som lämnas i arbetarskyddskungörelsens paragrafer om lokal skyddsverksamhet är i huvudsak av den arten att de bör föras över till arbetsmiljöförordningen. När det gäller 62§ arbetarskyddskungörelsen har dock någon motsvarighet inte föreslagits av följande skäl. Enligt första stycket i nämnda paragrafskall arbetsgivaren, i den mån han inte själv deltar i skyddsarbetet på arbetsstället, uppdra åt en eller flera personer att i sitt ställe i större eller mindre utsträckning handlägga frågor rörande arbetets sundhet och säkerhet. Har arbetsgivare utsett ställföreträdare att handlägga skyddsfrågor skall enligt 66§ andra stycket arbetarskyddskungörelsen yrkesinspektionen skriftligen underrättas därom. 62 § arbetarskyddskungörelsen kom till i en tid då man i vissa företag började föra över vissa funktioner i ledningen av skyddsarbetet till särskilda skyddsinspektörer, skyddsingenjörer eller personalkonsulenter (jämför avsnitt l4.l och paragrafens ursprungliga lydelse). Ledningen av skyddsarbetet skall nu utövas inom skyddskommittén eller, om skyddskommitté inte finns, av arbetsgivaren och skyddsombuden i samverkan. En bestämmelse som 62 § arbetarskyddskungörelsen har därför ingen plats i den nya lagstiftningen. Från yrkesinspektionens sida föreligger ett behov av en kontaktman på arbetsstället som företrädare för arbetsgivaren. I de fall arbetsgivaren personligen leder skyddsarbetet kan tjänstemännen vända sig direkt till honom t. ex. vid inspektionsbesök. Vid större arbetsställen med organiserad lokal skyddsverksamhet finns det en naturlig kontakt i den skyddsingenjör e. d. som handhar skyddsfrågorna. Det är självklart att man kan kräva sådan 0rdning på arbetsstället att närvarande arbetsledare och skyddsombud känner till vem som svarar för skyddsfrågorna från arbetsgivarens sida. Utan uttryckligt stöd i en författningsbestämmelse ingår det i arbetsgivarens skyldigheter att på begäran informera även tillsynsmyndighet om vem som handlägger skyddsfrågor. Yrkesinspektionen kan givetvis alltid vända sig direkt till arbetsgivaren. l 62 § andra stycket arbetarskyddskungörelsen sägs att arbetsgivare eller hans ställföreträdare liksom annan arbetsledare skall söka samråd med skyddsombuden. Denna bestämmelse innefattas i 3 kap. 1 § lagförslaget.

8-13 §§ Dessa paragrafer överensstämmer med vissa redaktionella ändringar med 63-67 §§ arbetarskyddskungörelsen. 63 § fjärde stycket arbetarskyddskungörelsen har ansetts innebära en onödig detaljreglering och har inte tagits med i arbetsmiljölörordningen. lnte heller här är emellertid någon saklig ändring avsedd. Eftersom skyddet mot skador genom joniserande strålning föreslås ingå iarbetsmiljölagens tillämpningsområde har hänvisningen i 64 § tredje stycket arbetarskyddskungörelsen till strålskyddsinstitutet slopats. Vidare utgår fö-

436 till utredningens

Specialmotivering författningsförslag

reskriften i 66§ kungörelsen om underrättelse till yrkesinspektionen när arbetsgivare utsett ställföreträdare att handlägga skyddsfrågor. Detta följer av att 62§ kungörelsen ej tagits med i förslaget. l 13 § första stycket har förts in en bestämmelse som saknar motsvarighet i arbetarskyddskungörelsen. Det föreslås där att även besiktningsorgan, som verkställer kontroll enligt föreskrift av myndighet, skall ha skyldighet att träda i förbindelse som är anträffbart vid arbetsstället. Bakmed skyddsombud har grunden till förslaget är den stora vikt som denna kontrollverksamhet för det praktiska skyddsarbetet. om val av skyddsombud och skyddskommittéledamot när i Frågan militära anläggningar har berörts i avsnitt Skyddsområde ingår hemliga 20.2.4. 13 § andra stycket skall skyddsombud av yrkesinspektionen få av- Enligt skrift av skriftligt meddelande som lämnas till arbetsstället i skyddsfråga. När det rör hemlig anläggning blir avskriften hemlig, varvid skyddsombudet kan få problem med förvaringen av handlingen. Frågan kan lösas genom att skyddsombudet tar del av myndighetens exemplar.

Undantag beträffande arbersmiljölagens tillämpning

14 § Denna paragraf gäller samverkansreglernas tillämpning vid övningar inom försvaret. Paragrafen föreslås meddelad med stöd av l kap. 4 § förslaget till arbetsmiljölag. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 15.7. 3 kap. 4§ andra stycket har samband med 7 kap. 7 § lagförslaget och bör därför liksom 7 kap. 7 § undantas från tillämpning vid övning inom försvaret. Självfallet gäller emellertid även här att arbetstagare, Värnpliktig eller annan tjänstepliktig, som finner att arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, snarast skall underrätta företrädare för arbetsgivaren eller skyddsombud. l den allmänna motiveringen har redovisats de överväganden som ligger bakom undantaget för övningari förevarande paragraf. Mot denna bakgrund kan övningsbegreppet preciseras sålunda att med övning i dessa sammansom genomförs under angiven förutsättning att hang förstås verksamhet förhållanden skall eftersträvas. Vidare utmärks övning av att krigsliknande

det kontinuerliga händelseförloppet inte är fastlagt i förväg. Övning kan

ske med större förband men också med små enheter. med övning kan förekomma att civil eller militär personal

Ilsamband

eller andra utför vissa servicearbeten som inte ingår i övningen. l4§ arbetsmiljöförordningen avses inte vara tillämplig på sådana arbeten. De närmare riktlinjer som kan behövas i detta avseende kan meddelas av arbetarskyddsstyrelsen.

15§ Denna paragraf undantar arbetsmiljölagen från tillämpning inom grundskolans låg- och mellanstadier och motsvarande utbildningsformer. Bestämmel-

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 437

sen föreslås meddelad med stöd av l kap. 4§ lagförslaget. Motivering har lämnats i avsnitt 15.5.

Särskilda bestämmelser Enligt 71 § arbetarskyddskungörelsen skall på varje arbetsställe, där hantverks-, industriellt, byggnads- eller transportarbete bedrivs, på lämplig plats finnas anslagen uppgift angående tiden för veckovila för arbetstagarna eller, där tiden inte är densamma för alla arbetstagare eller grupper av dem, för varje grupp eller arbetstagare. Bestämmelsen gäller inte om arbetarskyddsstyrelsen medgett undantag från regeln om veckovila i 21 § arbetarskyddslagen för samtliga arbetstagare. Det erfordras inte heller särskilt anslag om arbetstidsschema, som finns tillgängligt på arbetsstället, innehåller uppgift i nämnda hänseenden. Bestämmelsen i 71 § arbetarskyddskungörelsen grundas på 1921 års ILOkonvention (nr 14) angående tillämpningen av veckovila i industriella företag, som ratificerats av Sverige efter viss revision av arbetarskyddslagen (prop. 1931:40). Enligt 11 § allmänna arbetstidslagen skall arbetsgivare föra anteckningar om jourtid och övertid enligt anvisningar av arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen har meddelat sådana anvisningar i sitt meddelande 70:11. Enligt detta skall på arbetsstället finnas tillgängliga allmänna arbetstidslagen, arbetstidsschema samt eventuella kollektivavtal som kompletterar eller ersätter bestämmelser i arbetstidslagen. Avsikten härmed är att de anställda skall ha möjlighet att kontrollera övertidsuttaget. Genom att arbetstidsschema finns tillgängligt, kan även reglerna om veckovila kontrolleras. Eftersom konventionens syfte på denna punkt alltså kan anses uppfyllt genom att arbetstidsschema enligt arbetstidslagstiftningen skall finnas tillgängligt på arbetsställe anser utredningen att direkt motsvarighet till 71 § arbetarskyddslagen inte behöver ingå i arbetsmiljölagstiftningen.

16§ l 70 § arbetarskyddskungörelsen föreskrivs att arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen skall finnas på arbetsställe med minst fem arbetstagare. För att åstadkomma ett verksamt arbetarskydd är det nödvändigt att de som sysselsätts på arbetsstället har vetskap om de skyddsföreskrifter som gäller lör verksamheten. l förevarande paragraf, som ersätter nämnda bestämmelse i arbetarskyddskungörelsen, föreslår utredningen därför att även de föreskrifter av arbetarskyddsstyrelsen som gäller verksamhet på arbetsstället skall finnas tillgängliga på arbetsstället. Bestämmelsen föreslås bli tilllämplig på alla arbetsställen.

Paragrafen gäller förvaring av handlingar som har samband med tillsyns-, kontroll- och provningsverksamhet så att de är tillgängliga för skyddsombud.

438 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

Bestämmelsen ersätter 69 § tredje stycket arbetarskyddskungörelsen. Straffbestämmelse finns i 20§ arbetsmiljöförordningen. innehåller även en bestämmelse om att det 69 § arbetarskyddskungörelsen skall finnas särskild inspektionsbok på arbetsställen där i regel minst fem sysselsätts. I inspektionsboken antecknar yrkesarbetstagare stadigvarande sina besök. I boken förs även kortfattade råd och inspektionens tjänstemän in. l de fall besöket föranleder särskild skrivelse från distriktsanvisningar hänvisar tjänstemännen i inspektionsboken till denna. Sådan expeditionen skrivelse skall förvaras tillsammans med inspektionsboken. En liknande bestämmelse fanns redan i 1912 års arbetarskyddslag. lnspektionsboken under en tid då vanliga kontorsrutiner var fyllde en funktion mindre utvecklade än i dag. Det kan emellertid konstateras att inspektionsboken numera där den spelat ut sin roll. Just på de minsta arbetsställena, kanske skulle behövas, har man inte skyldighet att ha den. Även på större arbetsställen saknas den ofta. Det kan där framstå som överdriven byråkrati att kräva att den anskaffas. paragraf skall skriftliga meddelanden från yrkesinspek- Enligt förevarande tionen förvaras tillgängliga på arbetsstället. Vidare skall tillsynsmyndighet tillställa avskrift av skriftligt meddelande som lämnas i skyddsombud skyddsfråga. Behövs uppgift om avlagda besök erhålls den lätt genom en telefonkontakt med yrkesinspektionen. Bestämmelsen om inspektionsbok föreslås därför utgå ur lagstiftningen.

l8§

till yrkesinspektionen. Den mot- Paragrafen gäller anmälan om yrkesskada svarar 5 § arbetarskyddskungörelsen. Straffbestämmelse finns i 20 § förslaget till arbetsmiljöförordning.

Tillsyn

19 §

skall be- Paragrafens första stycke behandlar frågan hur tillsynsverksamheten drivas. I nuvarande arbetarskyddslagstiftning finns bestämmelser i detta ämne i 68§ arbetarskyddskungörelsen. Frågor om tillsynen har behandlats i kapitel 18 och 19. som inskränker till- I paragrafens andra stycke föreslås en bestämmelse rätt att utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs i hem. synsmyndighets Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 18.3.2. Se även avsnitt 15.92.

A nsvar

20 §

Denna paragraf innehåller straflbestämmelser till vissa föreskrifter i arbets- Paragrafen utgör viss motsvarighet till 72 § arbetarmiljöförordningen. Bestämmelserna däri om påföljd vid försummelse av beskyddskungörelsen. siktningsskyldighet 0. d. ersätts emellertid av 9 kap. 2 § första stycketjämfört

Specialmotivering till utredningens författningsförslag 439

med 6 kap. l § första stycket 2 och tredje stycket lagförslaget. Den nuvarande bestämmelsen om straff vid underlåtenhet att ha arbetarskyddsförfattningarna tillgängliga på arbetsställe har utgått. Arbetsgivarens skyldighet i detta avseende vidgas enligt Förslaget, se vid 16 §2 Vid behov kan yrkesinspek- *tionen med tvångsförfarande ingripa enligt 8 kap. 7§ lagförslaget. Sanktionssystemet enligt förslaget har behandlats i betänkandets kapitel 16.

2l§

Paragrafen gäller översändande till yrkesinspektionen av dom eller slutligt beslut i mål om ansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen. Den motsvarar 74§ arbetarskyddskungörelsen som infördes genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen. En bestämmelse om översändande av utslag i vissa mål enligt brottsbalken har tillagts. Bestämmelsen faster också uppmärksamheten på det samband som finns mellan brottsbalkens straflbestämmelser och arbetsmiljölagstiftningen, jämför avsnitt 16.3.

Öve/;gârzgsbestämme/ser

Med stöd av arbetarskyddslagen har utfärdats arbetarskyddskungörelsen samt en rad kungörelser rörande särskilda arbetarskyddsfrâgor. Dessa kungörelser bör upphävas samtidigt med lagen och arbetarskyddskungörelsen. Första stycket i förevarande Övergångsbestämmelser innehåller stadgande härom. Arbetarskyddskungörelsen ersätts av arbetsmiljöförordningen. I övrigt förutsätts att arbetarskyddsstyrelsen, i den utsträckning sådana bestämmelser som nu finns i de upphävda kungörelserna alltjämt behövs, i dessa hänseenden utfärdar föreskrifter vilka träder i kraft samtidigt med att kungörelserna upphävs. 1 detta sammanhang vill utredningen också ta upp kungörelsen (1973:816) om skyddsåtgärder, som vid lastning och lossning av fartyg ankomma på arbetsgivaren m. fl. Denna kungörelse innehåller detaljerade skyddsforeskrifter och straffbestämmelser som riktar sig mot olika kategorier av ansvariga. Den tillkom liksom kungörelsen (1937:815) om skyddsåtgärder, som vid lastning och lossning av fartyg ankomma på befalhavaren m. fl., för att möjliggöra Sveriges ratilicering av [LO-konventionen nr 32 angående skydd mot olycksfall för arbetare, sysselsatta med lastning eller lossning av fartyg. Konventionen innehåller- förutom detaljerade skyddsföreskrifter- bestämmelser att ansvariga personer skall tydligt anges i utfärdade arbetarskyddsförfattningar, att ett effektivt inspektionssystem skall inrättas och att påföljder för överträdelser av författningarna skall fastställas. Kungörelsen 1937:816 är inte samordnad med arbetarskyddets huvudforfattningar. Den avser emellertid förhållanden som i princip bör regleras i arbetsmiljölagen eller med stöd därav meddelade föreskrifter. De direkta skyddsforeskrifternai kungörelsen motsvaras till övervägande del av bestämmelser i arbetarskyddsstyrelsens stuverianvisningar. Enligt uppgift från styrelsen är anvisningarna under revision. 1 föreliggande förslag till nya anvisningar har samtliga skyddsföreskrifter i kungörelsen beaktats. Vad gäller kretsen av ansvariga personer finns enligt utredningens förslag skyddsansvar

till utredningens_författningsförslag

440 Specialmorivering

inte bara för arbetsgivare utan även för bl. a. markupplátare och andra upplåtare. Med den uppbyggnad av sanktionssystemet som föreslås i arbetsmiljölagen blir även konventionens krav härvidlag uppfyllda. Kravet på ett effektivt inspektionssystem får anses uppfyllt oberoende av 1937 års kungörelse. Något hinder mot att upphäva kungörelsen 1937:816 utan att säga upp konventionen synes mot denna bakgrund inte komma att föreligga. Utredningen föreslår därför att även denna kungörelse upphävs när arbetsmiljöutfärdat erforderliga föreskriflagen träder i kraft och arbetarskyddsstyrelsen ter på detta område. i Kungörelsen 1937:815 anknyter till sjösäkerhetslzigstiftningens regler om arbetarskyddet för de ombordanställda. Frågan om upphävande av denna kungörelse prövas f. n. inom kommunikatiortsdepartementet. Tredje stycket i övergångsbestämmelserna till arbetsmiljölagen och förevarande andra stycke behandlar av arbetarskyddsstyrelsen meddelade föreskrifters i samband med den nya lagens ikraftträdande. Arbetarställning skyddsstyrelsen har meddelat ett stort antal generella s. k. anvisningar med stöd av arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen. Dessa liksom ett antal meddelanden har ofta föreskriftskaraktär, se kapitel 17. Genom styrelsens godkännande har vidare en rad normer och standarder getts karaktär av föreskrifter. Utfärdandet resp. godkännandet har skett med stöd av det

allmänna bemyndigandet för arbetarskyddsstyrelsen i 74 s andra stycket ar-

betarskyddslagen att meddela råd och anvisningar för lagens tillämpning samt med stöd av särskilda bemyndiganden i lagen och arbetarskyddskunsom sålunda har utfärdats är i allmänhet inte direkt görelsen. De föreskrifter straffsanktionerade. Detta är emellertid fallet med föreskrift som meddelats med stöd av 8 a§ sista stycket arbetarskyddslagen eller 24, 33, 35, 36 eller 39 § arbetarskyddskungörelsen. 1 den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen knyts direkta straffsanktioner till föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen kan meddela enligt bemyndiganden i 6 kap. arbetsmiljölagen och l och 2 §§ arbetsmiljöförordningen. De föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen har meddelat med stöd av arbetarskyddslagen och arbetarskyddskungörelsen gäller en mängd olika områden. De kan av praktiska skäl först efter hand ersättas med föreskrifter som utfärdas med stöd av den nya lagstiftningen. l det sammanhanget torde även en allmän översyn få ske av innehållet i de ifrågavarande föreskrifterna. till arbetsmiljölagen och Med hänsyn härtill bör i övergångsbestämmelserna arbetsmiljöförordningen tas in bestämmelser av innebörd, att de vid ikraftträdandet gällande föreskrifterna skall anses utfärdade med stöd av motsvarande bestämmelser i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen. Detta bör inte få till följd att bestämmelserna om direkta straffsanktioner i 9 kap. 2§ i lagen och 20§ i förordningen blir generellt tillämpliga i fråga om fö-

reskrifter som meddelats med stöd av den äldre lagstiftningen. Övergångs-

bestämmelserna har utformats i enlighet härmed. Endast i den mån meddelade föreskrifter redan är direkt straffsanktionerade bör straffbestämmelserna i lagen och förordningen gälla. Detta är fallet i fråga om föreskrifter som utfärdats med stöd av 8 a§ arbetarskyddslagen eller 9, 24, 33, 35, 36 eller 39§ arbetarskyddskungörelsen. Nämnda föreskrifter avser förhandsgodkännande av arbetslokal, undersökning av luftförhållande på arbetsställe samt besiktning och provning av tryckkärl, lyftanordningar, transportan-

Spec/a/nzotivering (ill 441

utredningens,föIfatmingWrs/ag

ordningar och lyftredskap. Beträffande sådana anordningar avses också ingivande till yrkesinspektionen av vissa undersöknings- och besiktningshandlingar och anskaffande av ångpannebok. Påfoljden för brott mot föreskrift enligt 6 kap. 1 g arbetsmiljölagen är böter eller fängelse högst ett år, medan straffet för åsidosättande av föreskrift enligt de nämnda paragraferna i arbetarskyddskungörelsen är böter. Av 5§ lagen om införande av brottsbalken framgår bl. a. att ingen får dömas till strängare straff än det som gäller då gärningen begåtts. Denna princip om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gäller generellt. Någon särskild Övergångsbestämmelse till arbetsmiljölagen torde inte behövas i detta hänseende. Den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen får ett vidare tillämpningsområde ;in nuvarande lagstiftning. Frågan har behandlats i kapitel l5. Sålunda omfattas enligt förslaget bl. a. okontrollerade arbetstagare (utom vad avser arbetstidsbestämmelserna) och arbete som utförs av medlem av arbetsgivarens familj i arbetsgivarens hem eller jordbruk. Vidare föreslås ensamföretagare bli omfattade av lagstiftningens bestämmelser - förutom beträffande gemensamma arbetsställen - också i fråga om tekniska anordningar och ämnen som kan föranleda ohälsa eller olycksfall. Även inom utbildnings- och vårdområdena samt inom försvaret vidgas tillämpningsområdet. De föreskrifter som arbetarskyddsstyrelsen hittills meddelat har utformats för att fylla sin uppgift inom arbetarskyddslagens mera begränsade tillämpningsområde. Nya överväganden blir i många fall nödvändiga för att de skall lämpa sig for tillämpning inom det vidare område som arbetsmiljölagstiftningen föreslås täcka. lnte minst i fråga om ensamföretagare och för familjejordbrukens del torde särskilda, i vissa hänseenden mindre långtgående krav få övervägas. Av vikt i sammanhanget är också vilka möjligheter tillsynsmyndigheterna har på kort sikt att täcka de nya grupper som förs in under arbetsmiljölagstiltningen. Frågan har, såvitt gäller ensamföretagare och familjejordbruk, behandlats under 15.4. Liknande synpunkter kan också göra sig gällande i fråga om försvaret liksom på vård- och utbildningsområdena. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår utredningen att vid ikraftträdandet gällande föreskrifter inte skall gälla inom det vidgade området for arbetsmiljölagens och arbetsmiljöförordningens tillämpning. Först efter hand som tillsynsresurserna och föreskrifterna hunnit anpassas till det vidgade tilllämpningsområdet bör föreskrifterna gälla även på nytillkomna områden. Det får ankom ma på arbetarskyddsstyrelsen att besluta om sådan tillämpning av föreskrifterna. Bestämmelser härom har tagits in i fjärde stycket i övergångsbestämmelserna till arbetsmiljölagen och tredje stycket Övergångsbestämmelserna till arbetsmiljöförordningen. Beträffande den ordning som kommer att gälla efter den l januari 1978 bör i detta sammanhang ytterligare anföras följande. Den nya lagen är utformad som en ramlag och avsikten är att närmare bestämmelser skall meddelas av arbetarskyddsstyrelsen. Med hänsyn till att arbetarskyddskungörelsen i enstaka hänseenden innehåller bestämmelser som inte har preciserats i tillämpningsföreskrifter kan genom kungörelsens upphävande i undantagsfall uppkomma osäkerhet om arbetsmiljölagens närmare innebörd under en övergångstid. Arbetsmiljölagen kan emellertid generellt sett sägas innefatta längre gående krav än den nuvarande lagstiftningen. Med hänsyn härtill

442 till utredningens _föijattningsförslag Specialmotivering

bör i sådana fall de detaljregler som nu finns i arbetarskyddskungörelsen även i fortsättningen tjäna till ledning som minimikrav enligt arbetsmiljölagen. Detta gäller givetvis endast till dess arbetarskyddsstyrelsen hunnit meddela erforderliga tillämpningsföreskrifter. Slutligen har i övergångsbestämmelserna till arbetsmiljöförordningen lämnats ett bemyndigande för arbetarskyddsstyrelsen att meddela Föreskrifter om villkor för behörighet som besiktningsman. Motsvarande bestämmelse finns nu i 31 § arbetarskyddskungörelsen. F. n. torde finnas omkring l 600 av styrelsen förordnade besiktningsmän. Att bestämmelsen inte förts in i den föreslagna lagstiftningen hänger samman med statsmakternas beslut att inrätta en ny organisation för den officiella provningen (prop. 1972:54, NU 38, rskr 199 samt prop. 1974:162, NU 52. rskr 349). Bestämmelser har meddelats i lagen (1974:896) om riksprovplatser m. m. och kungörelsen (1974:898) om riksprovplatser m. m. Statsmakternas beslut från åren 1972 och 1974 innebär att den hittills bedrivna officiella provningen skall omorganiseras så att den i framtiden bedrivs vid riksprovplatser. Till riksprovplats skall utses organ som kan antas utföra officiell provning på ett opartiskt och sakkunnigt sätt och som i övrigt uppfyller vissa tekniska och organisatoriska krav. Den officiella provningen inom arbetarskyddet är f. n. inte organiserad på ett sätt som stämmer överens med de riktlinjer som statsmakterna har uttalat sig för. Riksdagen beslöt därför den 22 maj 1975 (prop. 1975:49, NU 20, rskr 198) att det skall bildas ett helstatligt aktiebolag för officiell provning av tryckkärl och stationära lyftanordningar, AB Statens Anläggningsprovning. Den nya provningsverksamheten kan f. n. beräknas starta under senare hälften av år 1976. Det är emellertid ännu inte klart om det när den nya lagstiftningen träder i kraft kommer att finnas riksprovplats i alla de avseenden som berörs av det nuvarande bemyndigandet för styrelsen. Med hänsyn härtill har det ansetts lämpligt att ett bemyndigande finns kvar övergångsvis.

23.3 Övriga författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (I 945 .84 4) om_ förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m. m. I en ny 2 a§ har förts in en bestämmelse att kvinnlig arbetstagare, som ej omfattas av lagens 2 ä, inte får sägas upp eller avskedas på den grund att hon i samband med havandeskap eller barns födelse avhåller sig från arbetet under högst sex veckor före och sex veckor efter barnets födelse. Den föreslagna bestämmelsen ersätter vad avser tiden före nedkomsten 35 § första stycket arbetarskyddslagen. I 2 § 1945 års lag föreskrivs bl. a. att kvinnlig arbetstagare ej får sägas upp eller avskedas om hon i samband med havandeskap eller barns födelse avhåller sig från arbetet under högst sju månader. Förbud mot att av detta skäl skilja kvinnliga arbetstagare från anställningen gäller dock endast under förutsättning att arbetstagaren sedan minst ett år haft stadigvarande anställning hos arbetsgivaren.

Specia/morivering till utredningens_fözfartningwrslag 443

Vidare finns numera i lagen om anställningsskydd förbud mot uppsägning från arbetsgivarens sida utan saklig grund. Att kvinna uteblir från arbetet under tiden närmast före och efter nedkomst torde i och for sig kunna häni föras till sådana uppsägningsanledningar som inte bör godtas som saklig grund för uppsägning enligt lagen om anställningsskydd. Lagen gäller emellertid inte exempelvis arbetstagare med företagsledande eller därmed jämlörlig ställning, arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj eller ;arbetstagare som är anställd för arbete i arbetsgivarens hushåll. Regeln i 35 § första stycket arbetarskyddslagen är alltså f. n. den enda bestämmelse som gatranterar alla kvinnliga arbetstagare rätt till ledighet under tiden narmzist före barns födelse. Av skäl som utredningen anfört i avsnitt 6.7 bör bestämmelser om ledighet i samband med barnafödande inte tas in i en arbetsmiljölag. Här kan tilläggas att den ituvarande regleringen av sådana frågor i olika lagstiftningskomplex är svår att överskåda och att det är önskvärt att föra samman bestämmelserna. 1945 års lag innehåller redan vissa regler om att arbetstagare i samband med barns födelse skall kunna stanna hemma från arbetet utan att äventyra sin anställning Med dessa utgångspunkter har det för utredningen synts naturligt att föra över ifrågavarande bestämmelse i arbetarskyddslagen till 1945 års lag. l lagens 2 § anges inte exakt hur lång tid före barns födelse kvinnlig arbetstagare kan avhålla sig från arbete. För bestämmande av denna tid kan f. n. i stället åberopas 35§ första stycket arbetarskyddslagen. Utredningen förutsätter att den i den föreslagna 2 a § angivna tiden skall vara vägledande vid bestämmande av tiden för ledighet före barns födelse enligt 2 §. l gällande lagstiftning finns inte någon obetingad rätt till ledighet för alla kvinnliga arbetstagare under tiden närmast efter barns födelse. Utredningen har som nämnts föreslagit att rätten till ledighet under sex veckor närmast före nedkomst utvidgas att gälla även de första sex veckorna efter barnafödande. Bestämmelse härom har också förts in i 2 a § 1945 års lag. l praktiken torde denna regel inte innebära någon nyhet i förhållande till vad som redan tillämpas i arbetslivet. Genom de bestämmelser som föreslås i 2 a § 1945 års lag kommer emellertid svensk lagstiftning att även formellt uppfylla den europeiska sociala stadgans krav på möjlighet till en viloperiod om sammanlagt tolv veckor före och efter barnsbörd. 13 § 1945 års lag meddelas vissa bestämmelser som innebär att arbetsgivare inte är skyldig att till arbetstagare utge lön under bortovaro från arbetet som äger rum med stöd av 2§ i lagen. Reglerna om förmåner enligt socialförsäkringslagstiftningen ger ekonomisk trygghet i dessa fall. Inte heller det specialfall av anställningstrygghet som behandlas i den föreslagna 2 a§ synes böra förenas med skyldighet för arbetsgivaren att betala lön under ledigheten. Utredningen har föreslagit att 3§ 1945 års lag ändras i enlighet härmed. Familjestödsutredningens betänkande (SOU 1975:62) innehåller förslag till lag om rätt till föräldraledighet. Enligt förslaget bör 1945 års lag upphävas. Lagstiftningsåtgärder med anledning av förslaget övervägs f. n. inom socialdepartementet. Om familjestödsutredningens förslag genomförs bör den av arbetsmiljöutredningen föreslagna 2 a§ i 1945 års lag i stället inarbetas i en lag om rätt till föräldraledighet.

444 Specialmotivering till utredningens författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (197413) om vissa anställningsfräm-

jande åtgärder

Främjandelagen innehåller en hänvisning till vissa bestämmelser i arbetar- I skyddslagen. Hänvisningen föreslås i stället avse motsvarande bestämmelser i den föreslagna arbetsmiljölagen.

Förslag till förordning om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Genom 1973 års reform infördes särskilda regler om byggnadslov för arbetslokal och personalrum. Byggnadsnämnd får sålunda här bevilja byggnadslov endast om utlåtande föreligger från yrkesinspektionen och av detta framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna fått tillfälle att yttra sig. Undantag gäller endast för det fall att det ej är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd. I 72§ byggnadsstadgan föreslås en bestämmelse tillagd av motsvarande innebörd som 10 kap. l § fjärde stycket förslaget till arbetsmiljölag. Tillägget innebär att skyddsombud eller om sådant ej finns fackförening tillerkänns viss talerätt mot beslut i byggnadslovsärende. Allmän motivering finns i avsnit 20.3.3. Se även vid 10 kap. l§ arbetsmiljölagen. Enligt vad som uppgetts till arbetsmiljöutredningen har fall förekommit där byggnadsnämnd beviljat byggnadslov för arbetslokal eller personalrum i strid mot tidigare nämnda regler. Genom det nu föreslagna tillägget i byggnadsstadgan markeras ytterligare nämndens skyldighet att tillse att arbetstagarparten fått tillfälle att yttra sig i sådana ärenden.

Förslaget till ändring i miljöskyddskungörelsen (1963:388) Av skäl som angetts i avsnitt 103.3 föreslås att i 33 a§ miljöskyddskungörelsen föreskrivs att vederbörande miljöskyddsmyndighet skall underrätta skyddsombud eller. om sådant ej finns, facklig organisation som företräder arbetstagarna om inkomna ansökningar eller anmälningar enligt 2, 3, 8 eller 9§ miljöskyddskungörelsen. Uppgift om vem som är skyddsombud, i förekommande fall huvudskyddsombud, bör lämnas i ansökan eller anmälan enligt av naturvårdsverket meddelade närmare föreskrifter. Innehåller ansökan eller anmälan inte uppgift om skyddsombud kan underrättelse lämnas till fackförbund. Visas i ärendet att ansökan eller anmälan företetts för skyddsombud eller facklig organisation som företräder arbetstagarna bör myndigheten självfallet kunna underlåta att lämna särskild underrättelse.

Förslag till ändring i djurstallkungörelsen (1973:270) Förevarande ändringsförslag är föranlett av arbetsmiljöutredningens forslag att skogsförläggningslagen skall upphävas. Allmän motivering har lämnats i avsnitt 15.10.

SOU l976:l

Reservationer

l. Ledamoten Kerstin Gustafsson

Försvaret Från arbetarskyddslagens tillämpning inom försvaret undantas övning och annat arbete än sådant. som utföres under väsentligen samma Förhållanden som motsvarande arbete i annan verksamhet. Enligt Kungl. brev av den 13 januari 1967 skall dock den från arbetarskyddslagen undantagna verksamheten inom försvarsmakten i möjlig omfattning planläggas och genomföras med beaktande av de syften, som tillgodoses genom lagen. Arbetsmiljöutredningen föreslår att arbetsmiljölagen blir tillämplig på försvaret i dess helhet, clock med möjlighet för regeringen eller myndighet regeringen föreskriver att meddela särskilda föreskrifter om lagens tillämpning inom totalförsvaret (l kap. 4§ lagförslaget). Med stöd av denna undantagsbestämmelse föreslås i 14§ arbetsmiljöförordningen att bestämmelsen om skyddsombuds och den därmed sammanhängande bestämmelsen om enskild arbetstagares rätt att i vissa fall avbryta arbete (7 kap. 7§ och 3 kap. 4§ andra stycket lagförslaget) inte skall gälla vid övning inom försvaret. l lagförslaget intagna bestämmelser bör gälla alla anställda, oavsett verksamhetsområde. Något behov av möjlighet till särreglering för försvaret utöver den som arbetarskyddsstyrelsens författningsverksamhet ger möjlighet till föreligger enligt min mening inte. Inom arbetarskyddslagens tillämpningsområde faller i dag verksamhet av lika skiftande karaktär, särskilt på den offentliga sidan, som den som bedrivs inom försvaret. Någon möjlighet till undantag från tillämpning av lagen i dess helhet har dock inte ansetts behövas för denna typ av verksamhet och föreslås inte heller i arbetsmiljölagen. Som motiv för att frånta skyddsombuden inom försvaret rätten att avbryta farlig verksamhet i samband med övning anges att den enskilde inte alltid kan överblicka risksituationen. l sådana sammanhang kan ett stopp för en verksamhet ibland ge upphov till en ny säkerhetsrisk. Den beskrivna situationen är inte unik för övningsverksamhet inom försvarsmakten. Motsvarande situationer kan mycket väl tänkas uppstå även inom andra delar av arbetslivet, både inom den privata och den offentliga sektorn. 40 b § arbetarskyddslagen (skyddsombuds rått att i visst fall avbryta arbete) gäller i dag även inom områden, där ett ställningstagande från skyddsombudens sida förutsätter möjlighet att göra omdömesgilla och ibland myc-

446 Reservationer SOU l976:l i ket svåra avväganden. Till dessa områden hör bl. a. polis. brandkår, järni vägar, men även viss privat verksamhet. Någon olägenhet av att lagen fått gälla fullt ut för denna typ av verksamhet har inte kunnat konstateras. Som motiv för att i l kap. 4 § lagförslaget införa möjlighet till särreglering anges även behovet av att vid krigs- eller beredskapstillstånd kunna undanta _ försvaret från arbetsmiljölagstiftningen. Sådan möjlighet torde föreligga även utan direkt stöd i arbetsmiljölagen. Arbetsmiljöutredningen har enligt min mening inte anfört något övertygande skäl för att inte låta arbetsmiljölagstiftningen i dess helhet gälla även för försvaret. Jag föreslår därför att l kap. 4 § lagförslaget andras så att möjligheten till särreglering inte omfattar totalförsvaret samt att 14 § arbetsmiljöförordningen i konsekvens härmed utgår. Men även om inte någon särreglering göres i lag. är det också väsentligt att se till att den militära sidan även i övrigt så långt möjligt behandlas på samma sätt som annan yrkesverksamhet. Följande exempel kan nämnas: Arbetstiden inom försvaret regleras i dag helt genom kollektivavtal. Avtalsreglering av arbetstidsfrågorna bör vara möjlig även i framtiden. Utredningen förutsätter visserligen att man även i fortsättningen skall kunna lösa arbetstidsfrågorna avtalsvägen men uttalar samtidigt att i den mån arbetarskyddsmyndighet kan behöva ge dispens för övning eller annan verksamhet inom försvaret, detta kan ske i form av generella dispenser. Om det i framtiden vid något tillfälle skulle bli aktuellt med dispensgivning enligt 4 kap. 8§ för verksamhet inom försvarsmakten, finns det här inte större anledning att ge generella dispenser än inom andra områden. Liksom för andra delar av arbetslivet bör eventuellt dispenser för det militära området begränsas till tid och omfattning. Arbetsmiljöutredningen förutsätter att skyddsombud och skyddskommittéledamöter inom försvaret väljes på sådant sätt att de inte genom sin verksamhet får ta del av hemlig information i vidare utsträckning än de har möjlighet till genom sin tjänst. l likhet med övriga arbetstagare måste personalen inom försvarsmakten ha rätt att själv fritt utse skyddsombud och ledamöter i skyddskommittéer bland de anställda på arbetsstället. Jag vill dock här erinra om den ntöjlighet till säkerhetskontroll som finns genom personkontrollkungörelsen. I fråga om skyddsombudens och skyddskommittéledamöternzts tillgång till handlingar som är av betydelse för deras verksamhet bör försvaret behandlas på samma sätt som den offentliga verksamheten i övrigt. Jag har dock inget att erinra emot att kvalificerade hemliga handlingar undantas från insyn. Beträffande tillsynen från yrkesinspektionens sida anser jag att den bör ske på samma sätt och med samma tidsintervaller som för civil verksamhet och inte endast efter kallelse av pan.

Lufzfarten

Alltsedan 1949 års arbetarskyddslag trädde i kraft har det rått osäkerhet om som befunnit denna lag varit gällande vid arbete ombord på svenskt luftfartyg sig utom riket. Mycket har dock talat for att lagen skulle ha varit helt tilllämplig inte endast för luftfart inom svenskt territorium utan även för utrikes

Reservationer 447

luftfart. och den flygande personalen har i sitt skyddsarbete utgått från att så varit fallet. Arbetsmiljöutredningens majoritet intar i betänkandet den ståndpunkten. att svensk arbetarskyddslagstiftning inte gäller for arbete ombord på svenskt luftfartyg, som befinner sig utom landets gränser. Majoriteten är inte heller beredd att göra någon ändring på den punkten i förslaget till arbetsmiljölag. Som skäl anges att arbetarskyddsmyndigheterna inte har möjlighet att agera utomlands. När det gäller de ombordanställda på fartyg har motsvarande problem lösts i lagen om säkerheten på fartyg. Denna lag reglerar både sjösäkerhets- och arbetarskyddsfrågor och ärtillämplig vid färd såväl inom som utanför svenskt territorialvatten. För tillsynen enligt sjösäkerhetslagen svarar Sjöfartsverket. För luftfartens del regleras säkerhetsfrågorna i en särskild lag. luftfartslagen. Denna lag äger tillämplighet vid luftfart såväl inom som utom Sverige. För inspektionen enligt luftfartslagen svarar luftfartsinspektionen. Luftfartsinspektionens verksamhetsområde är inte begränsat till svenskt territorium. Fram till den ljanuari 1974 handlades arbetarskyddsärendeit rörande flygplans konstruktion och den flygande personalens tjänsteförhållanden i luften av chefen för luftfartsinspektionen i egenskap av specialinspektör inom yrkesinspektionen. Tillsynen över arbetarskyddet i övrigt inom luftfartstjänsten åvilade yrkesinspektionen. Fr. o. m. nämnda dag handläggs samtliga arbetarskyddsärenden rörande luftfarten av yrkesinspektionen.

I likhet med majoriteten anser jag att tillämplig arbetarskyddslagstiftning

inte rimligen bör växla allt eftersom ett flygplan passerar luftrum tillhörande olika stater. Innehållet i arbetarskyddslagstiftningen i det land, till vilket huvudsaklig anknytning finns beträffande besättningens anställningsforhållanden. bör i stället vara bestämmande. Någon anledning att- såsom man gjort i fråga om skeppstjänst - föra in bestämmelser rörande arbetsmiljön i säkerhetslagstifningen anser jag således inte föreligga. Däremot delarjag inte majoritetens mening att arbetarskyddslagstiftningen inte skall vara tillämplig sedan planet lämnat svenskt territorium. Då skälet for att tillämpningen av arbetarskyddslagstiftningen inte kan utsträckas att galla luftfarten i dess helhet är att arbetarskyddsmgøndigheterna inte har möjlighet att ingripa utomlands och då luftfartsinspektionen redan tidigare har erfarenhet av den flygande personalens arbetarskyddsfrågor. bör problemet med arbetarskyddsmyndigheternas bristande befogenhet att agera utomlands kunna lösas genom att arbetarskyddsmyndigheterna vid behov får hjälp av luftfartsinspektionen. l detta sammanhang kan erinras om att arbctsmiljöutredningen i sitt första betänkande forutsatte ett visst samarbete mellan luftfartsinspektionen och yrkesinspektionen i de frågor som tidigare handlades av luftfartsinspektionen men som enligt utredningens forslag överfördes till yrkesinspektionen. Med åberopande av vad som ovan anförts föreslårjag att arbetsmiljölagen och arbetsmiljöforordningen skall vara tillämpliga på arbete som utföres ombord på luftfartyg, oavsett om detta befinner sig inom eller utom riket.

448 Reservationer SOU l976:l

2. Ledamöterna Olof Gustafsson och Gunnar Lindström

Den allmänna tendensen i Sverige under senare år har varit att i ny lagstiftpåföljderna för lagöverträdelser. lnom arbetsmarknadens område ning mildra har statsmakterna gått fram på en annan väg som innebär dels avsevärt skärpta sanktioner för arbetsgivarna, dels ringa eller inga påföljder för arbetstagarna. Det föreliggande majoritetsförslaget följer denna linje. Det är givetvis högst otillfredsställande att en kategori medborgare. nämligen arbetstagare, skall äga överträda i lag stadgade bestämmelser utan någon påföljd och sålunda utan att drabbas ens av skadeståndsskyldighet. Vi skall emellertid ej uppehålla oss vid sistnämnda sida av saken utan i stället behandla frågan om vissa av de i 9 kap. forfattningsförslaget intagna ansvarsreglerna mot arbetsgivare. Straffen för överträdelse av den föreslagna arbetsmiljölagstiftningen innebär för arbetsgivarnas del avsevärda skärpningar jämfört med reglerna i ar- Främst har detta skett genom en mycket betydande utbetarskyddslagen. sträckning av de områden där överträdelse blir belagd med sanktioner. l ett stort antal fall föreskrivs sålunda böter eller fängelse för arbetsgivaren om han överträder givna bestämmelser och detta ej blott i de fall det sker uppsåtligen, utan även då det sker av oaktsamhet. Vad gäller sanktionsformerna anser vi fängelse vara en föga tjänlig sanktion för brott mot arbetsmiljölagstiftningen. Hot om fängelsestraff för arbetsgivarna torde endast ha ringa preventiv verkan, eftersom de med största sannolikhet inte bedömer arbetsmiljöfrågorna från utgångspunkten om de kan riskera fängelse eller ej. Därtill kommer att arbetsmiljön givetvis ej blir bättre och arbetstagarnas situation över huvud taget ej förbättrad utan snarare tvänsätts i fängelse. Vilken man än må om genom att arbetsgivaren uppfattning ha i närmast ovan berörda avseende är det väsentligt att fastslå, att redan den nu gällande lagstiftningen och än mer den föreslagna ställer en lång rad Vi vill mera tjänliga medel än fangelsestrafftill myndigheternas förfogande. här endast erinra om möjligheten for myndigheterna att i olika avseenden utfärda föreläggande eller förbud, vilka dessutom kan förses med vitesföreläggande. Detta torde vara ett utomordentligt effektivt medel, som redan med stöd av gällande lag i ökande utsträckning kommit till användning. Därvid har förekommit så höga vitesbelopp som 1,5 milj. kr. Över huvud taget kan på goda grunder hävdas, att redan nuvarande lagstiftning och än mer den föreslagna utan stadgande om fängelse erbjuder betryggande möjligheter till effektiva De brister i sanktionssystemet som möjligen kan ingripanden. finnas hänför sig snarare till det förhållandet att de givna möjligheterna ej utnyttjas. Av väsentlig betydelse i ett sanktionssystem är beskrivningen av de brotts- Särskilt tveksamt härvidlag ter sig förslaget såvitt gäller 9 liga gärningarna. kap. 2§ första stycket. som stadgar böter eller fängelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa föreskrifter. Bestämmelsen hänvisar till 6 kap. 1-2 §§. Dessa paragrafer (jämförda med l § i den föreslagna arbetarskyddsstyrelsen utomordentligt vidarbetsmiljöförordningen) ger sträckta möjligheter att utfärda generella, direkt straffsanktionerade föreskrifter. Att bestämmelserna är direkt straffsanktionerade innebär att något föreläggande eller förbud från myndighetens sida i det konkreta fallet ej fordras. Den valda konstruktionen innebär. att straffet utsätts i lagen under det

Reservationer 449

att den brottsliga gärningen endast anges såsom liggande inom vissa vagt angivna ramar. som sedermera skall närmare bestämmas genom beslut av administrativ myndighet (arbetarskyddsstyrelsen). Det går således ej att i lag gen utläsa vari den brottsliga gärningen består. Detta är givetvis synnerligen allvarligt. Därtill kom mer att så länge arbetarskyddsstyrelsen ej- på sätt som i och för sig förutsätts bli fallet - utger en särskild författningssamling det torde erbjuda närmast oöverstigliga svårigheter för företagen och i varje fall för de mindre att skaffa sig kännedom om vad som är straffbelagt. Även om en sådan författningssamling utges, blir svårigheterna nog så betydande. När det gäller det subjektiva rekvisitet krävs enligt majoriteten för att straffskyldighet skall inträda genomgående endast oaktsamhet. Det är detta förhållande som inger de största betänkligheterna mot de föreslagna ansvarsreglerna. Om ett sådant system som det i föregående stycke berörda anses lämpligt- något som kan starkt ifrågasättas - framstår det emellertid i dessa fall som särskilt stötande att överträdelse enbart genom oaktsamhet skall kunna medföra fängelsestraff. Att fängelse ej skall kunna utdömas vid enbart oaktsamhet bör emellertid enligt vår mening gälla även övriga straffbestämmelser. Vad majoriteten anför mot att uppställa ett längre gående krav än på enbart oaktsamhet synes ej övertygande. Sammanfattningsvis vill vi framhålla följande. Även om det får antagas att domstol ej skulle döma till fängelse vid enbart oaktsamhet bör dock lagen inte konstrueras så att en dylik möjlighet står öppen. Skall fängelsestraff stad- gas i föreslagen omfattning något som vi ställer oss synnerligen tveksamma till ›- är det ett oeftergivligt krav att majoritetens förslag ändras så, att för fängelse krävs uppsåt eller i varje fall grov oaktsamhet. Ansvarsreglerna i 9 kap. av lagförslaget bör avfattas i enlighet härmed.

Experten Nils Masre/iez har instämt i vad som anförts i reservationen.

3. Ledamöterna Leif Kjel/srrand, Siverr Andersson och Kerstin Gusrafsson

Genom 1973 års ändringar i arbetarskyddslagstiftningen infördes rätten för skyddsombud och skyddskommitté att deltaga vid planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar och arbetsmetoder. För att skapa garantier för att syftet med dessa bestämmelser förverkligas vid tillkomsten av nya eller ändrade arbetsplatser infördes samtidigt bestämmelser om att arbetstagarsidan i byggnadslovsärende skall beredas tillfälle att yttra sig över byggnadsföretag som avser arbetslokal eller personalrum. Enligt 56§ 1 mom. andra stycket byggnadsstadgan får sålunda byggnadsnämnden endast bevilja byggnadslov för sådant byggnadsforetag om utlåtande från yrkesinspektionen föreligger och det därav framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller facklig organisation, som företräder arbetstagarna, fått tillfälle att yttra sig i ärendet. l föreliggande betänkande föreslår arbetsmiljöutredningen att det i 72§ byggnadsstadgan fors in en rätt för arbetstagarsidan att föra talan i första hand mot byggnadsnämnds beslut i byggnadslovsärende beträffande arbetslokal

450 R eservarioner

eller personalrum. Om det sålunda framgår av utlåtande enligt 56 § 1 mom. andra stycket byggnadsstadgan att Företrädare för arbetstagarna yttrat sig i har huvudskyddsombud eller om sådant ombud inte över byggnadsföretag, finns, annat skyddsombud. rätt att föra talan mot beslut i ärendet. Finns det får talan i stället föras av facklig organisation som inte något skyddsombud yttrat sig enligt utlâtandet. Vi ser detta som en viktig och nödvändig Förstärkning av arbetstagarsidans rätt att delta i planeringen av nya eller ändrade arbetsplatser. Vi är emellertid av den uppfattningen att denna del av förslaget i visst avseende är bristfállig. Vad vi vänder oss emot är att besvärsrätten görs beroende av om arbetstagarsidan tidigare yttrat sig i ärendet. med att det enligt våra erfarenheter i Betänkligheterna hänger samman inte ringa omfattning förekommer att byggnadsnämnder beviljar byggnadslov för arbetslokal eller personalrum utan att det i ärendet funnits uppgift om att arbetstagarsidan beretts tillfälle att yttra sig. I sådana fall får nämligen i byggnadsnämnds olagliga beslut den verkan att skyddsombud, skyddskommitté eller vederbörande fackliga organisation avskärs från besvärsrätt eftersom arbetstagarsidan inte yttrat sig tidigare i ärendet. Arbetstagarsidans lagstadgade rätt att delta i planeringsarbetet i dylika ärenden blir härigenom satt i hävdas att felaktigt fattade beslut kan ur spel. Mot detta kan visserligen i undanröjas genom extraordinära rättsmedel. Vår uppfattning är emellertid att denna möjlighet inte är realistisk med hänsyn till att sådant rättsligt _ förfarande bl. a. är tidsödande och opraktiskt. Det framstår för oss som en självklarhet att behovet av att få besvära sig är särskilt starkt i de fall arbetstagarsidans rätt att få yttra sig åsidosatts. För att skapa ytterligare garantier för att bestämmelserna om arbetstagarsidans rätt att delta i planeringsarbetet i sagda hänseenden får åsyftad ver-

kan, vill vi till skillnad mot majoriteten i arbetsmiljöutredningen föreslå att i

besvärsrätt beträffande byggnadslovsärenden inte görs beroende av om eller vederbörande fackliga organisation tiskyddsombud, skyddskommitté digare yttrat sig i ärendet. Vi vill i sammanhanget också på ett tydligare sätt än vad som framgår av betänkandet understryka den ordning som gäller i dessa ärenden. Nämsom i första hand har att kontrollera att ligen att det är yrkesinspektionen ansökan om byggnadslov är försedd med uppgift om att arbetstagarsidan beretts tillfälle att yttra sig. Kan det konstateras att ansökan brister i detta hän- _ i seende ankommer det på yrkesinspektionen att erinra sökanden om detta med anmodan om komplettering. Yrkesinspektionen har således att själv ta initiativ till att bristen i ansökan avhjälps. l sista hand ankommer det på bygg- : nadsnämnden att på detta sätt kontrollera ansökan och vid fall av bristfällighet i denna anmoda sökanden att bereda arbetstagarsidan tillfalle att yttra sig.

Experten Bo Ericson har instämt i vad som anförts i reservationen.

The Work Environment Commission was appointed in 1970. Its chairman is the director general of the National Board of Occupational Safety and Health (Arbetarskyddsstyrelsen), and the Commission includes representatives ofthe trade unions and employers associations together with a number of zidvisers. ln 1972 the Commission published an interim report entitled A Better Work Environment (SOU 1972:86) containing proposals for a partial reform of Occupational safety legislation (particularly the Workers” Protection Act and Ordinance of 1949). The proposed amendments were mainly concerned with co-operation between employers and employees in connection with local safety work, prior assessment of work premises, safety precautions at common work places and enforcement provisions. The Commission also recommended an expansion of the Occupational safety authorities. A Government Bill (1970:130) for the amendment of current Occupational safety legislation and for the introduction of other measures aimed at improving the work environment was drafted on the basis of the report. The Bill was passed by Parliament and the new provisions came into force on January l, 1974. The Commission now presents its final report to the Government. After it has been circulated to the relevant organizations and authorities for comment, this report is intended to form the basis of a Bill to Parliament. In the final report the Commission outlines a completely new code of occupational safety legislation. The new Work Environment Act thus proposed defines the fundamental requirements applying to working conditions and covers measures for the prevention of every variety of health and safety hazard relating to the working environment. The Work Environment Act will override all other legislation in these respects. The essential aim of the new Act is to afford protection against health hazards and accident risks. But the Act also sets out to do more than protect workers against certain negative phenomena health and seendangering curity. ln keeping with the broader view which is now taken ofthe working environment, the proposal is also founded on the aim ofestablishing working conditions in which the individual can experience his work as a meaningful and rewarding part of his life. The Work Environment Act gives a rough outline of the means whereby these ends are to be achieved, and it deñnes the liabilities, obligations and rights involved.

452 Summary

One important section of the Act concerns co-operation between employer and employee. This section contains regulations concerning the organization of safety arrangements within the firm. Considerable emphasis is placed here on the participation of employees in the shaping of their work environment, but attention is also drawn to the role of public authorities in furnishing guidance and intervening when necessary to ensure that the legislation serves its purpose. The National Board of Occupational Safety and are invested with Health and the Labour lnspectorate (Yrkesinspektionen) the implementation of far greater powers to issue regulations, supervise the Act and intervene at particular work places. ln its report A Better Work Environment the Commission proposed should be introduced with a view among other things that new regulations to strengthening the influence exerted by employees on the design of their work places. A special call was made for an increase of the powers of safety delegates and safety committees. The appointment of regional safety delegates was one of the important new ideas put forward with smaller work places in mind. The provisions added to the existing Workers” Protection Act with effect from January l, 1974 have to all intents and purposes been incorpotated in the proposed new legislation, though certain alterations and additions have been made in the light of subsequent experience. Otherwise most of the Act represents a completely new order of things to the Workers” Protection Act. The general validity of the as compared is further underlined by an expansion of its applicability, e.g. legislation in the armed forces, in education. in family agricultural enterprises and with regard to self-employed persons. The proposed Work Environment Act is essentially of an outline character, 3 which means that the material content of its rules concerning the stater of the working environment and the enforcement measures to be taken will very much depend on the regulations which the National Board of to issue concerning the Occupational Safety and Health will be empowered of the Act. The proposed Act and the accompanying Work implementation Environment Ordinance contain a number of provisions empowering the Board, in close co-operation with trade unions and employers associations, to issue detailed regulations in various points. Within the framework ofthe new Act, it will be possible for requirements concerning the working environment to be stepped up in keeping with social and technological developments in the community generally. The successive of regulations by the Board will lead to a closer definition of publication requirements and the establishment of a more reliable basis for safety work. Many of the penal sanctions proposed refer to infringements of these regulations. Otherwise the system of sanctions is based on the existing rules concerning the issue of orders and prohibitions to negligent employers. The new legislation will demand a considerable increase in the resources at the disposal of the Occupational safety authorities. The Commission therefore advocates a continuation of the present rapid expansion of personnel and facilities. This recommendation is made in the full realization that the demands and expectations attaching to the new legislation cannot be fulñlled otherwise.

Summary

lt is proposed that the new legislation be made effective as from January l, 1978. Even where resources are already available or will become so, it will take time to frame the detailed regulations that will be needed - regulations, moreover, which must be amenable to constant revision in keeping with new developments and findings. Thus the date when the new legislation comes into force will by no means mark the completion of the entire innovation process. instead it will mark the beginning of a new phase of development in the work environment sector, development based to a great extent on previous experience and effort and which will subsequently be influenced by new knowledge and new ways of thinking. One consistent feature of the framing of the system of rules and of enforcement is a close connection between the work of the authorities and those on behalf of whom that work is undertaken, A more systematic description will now be given of the Commission”s proposals.

Scope of work environment legislation

The scope of the Workers” Protection Act today is very wide. Substantial expansions are proposed, however, through the new work environment legislation. The Work Enviroment Act will include work done by the employer himself. Self-employed persons are also to come under the rules applying to machinery and other technical devices and to substances liable to cause ill health or accidents. ln principle. legislation concerning the work environment will be made applicable to the armed forces in their entirety, to civil defence and to the rest of the total defence establishment. Among other things this will entail the abolition of the present exception for military manoeuvres and suchlike. Conscripts will be protected by the same rules as apply to civilian employees. The National Board of Occupational Safety and Health and the Labour lnspectorate will be made responsible for enforcement activities within the armed forces. ln view of the special nature of military activities, facilities will be provided for the issue of instructions concerning the implementation ofthe Work Environment Act in this sector. In this context the Commission proposes an exception to the right of a safety delegate to suspend activities during manoeuvres. The Workers” Protection Act applies to work which is executed by pupils in vocational training institutions and other schools as far as practical work is concerned. The new Act will apply equally to theoretical and practical work by all students in the whole education sector, including universities, elementary schools and adult education. On the other hand the legislation will not apply to the most junior grades (1-6) of elementary school. The Workers” Protection Act also applies to inmates in different kinds of institutions where they are held for mental care, care of inebriates, prison discipline, and so on. In the new Act this restriction to institutions where inmates can be detained against their will is to be abolished. This means that the whole of the nursing sector will come within the scope of the legislation.

454 Summary

The rules concerning co-operation between employer and employee are not to be made directly applicable to conscripts, students and persons undergoing treatment. The present exception concerning the work of members of an employer”s family is to be abolished. This will mainly be of relevance to family farms, which will be brought within the scope of the Work Environment Act. The only exceptions contained in the Workers” Protection Act and retained by the Commission in its proposals are those concerning service on board ship and work in the empl0yer”s household. These sectors are governed by special legislation in which provision is also made concerning safety precautions. Provisions concerning forest accommodation and stables are today contained in the Forest Accommodation Act. This Act, which covers forestry work, river driving and road work, has grown less and less relevant to modern needs as a result of the mechanization of forestry work and improvements to the permanent road network. The Commission feels that there is no longer any cause for separate legislation concerning accommodation for forestry workers and road workers, and it therefore proposes the repeal of the Forest Accommodation Act.

The state of the working environment

By way of an introduction. the C0mmission”s report begins with a survey of different work environments, a general description being given of the changes undergone by them as a result of technological progress. Viewpoints are also presented concerning the influence which new knowledge and new values have had on the attitude taken to working conditions. Against this background the Commission affirms that the right to work which is as meaningful and as safe as possible is of fundamental importance to the members of an affluent society. In this connection, account must be taken of all aspects of the working environment with a potential bearing on physical and mental health. The Commission proposes that the material rules of the Work Environment Act be prefaced by a provision to the effect that the work environment must be satisfactory in relation to the work done there and in relation to social and technical developments. The report consistently emphasizes that the working environment must be designed with a view to providing for human needs in the broadest sense. A basic rule is proposed whereby working condition must be adapted to human physical and mental aptitudes. At the same time it is observed that inferior work environments still exist in a number of occupational sectors where in many cases there are several adverse environmental conditions involved simultaneously. The Commission emphasizes that these problems must be tackled in depth. The proposed legislation also covers matters concerning the organization and content of work. Among other things, the Commission deals with the work environment problems arising in the form of monotony, stress. social isolation etc. The Commission finds that, to a great extent, this will mean choosing between different forms of work. lt seems appropriate for this

Summary

choice to be made in the first instance by employers and employees themselves. The concept ofjob satisfaction is also discussed. The Commission arrives at the conclusion that part of the essence ofjob satisfaction is the ability to play an active part in the design of ones work place and work tasks and to assume professional responsibility. A provision is proposed to the effect that work must be organized in such a way as to enable the employee to influence his own work situation. The Commission points out that questions concerning personal relations at work are included in the psychological and social assessment which must be made of the physical work environment and the arrangement of work. lt is also emphasized that the local safety organization and Occupational health services have an important role to play in this sector. The new legislation concerning the work environment draws attention to measures which are needed in order to make working conditions as good as possible. At the same time the Commission emphasizes that the foundations of continuing national prosperity are not to be destroyed. Every assessment must incorporate due consideration for vital public functions and so on. In order for the creation of a good working environment to be possible, the design of work premises and equipment. technology and working methods etc. must be considered at an early stage in terms of the effects they can have on workers. There are often various possibilities to choose from in this respect. A general provision is proposed to the effect that work must be planned and arranged in such a way that it can be done in safe and healthy surroundings. The provisions of the proposed Act concerning the state of the work environment include a number of general regulations the atconcerning tention to be paid to factors in the work environment. In this respect the Act refers to the Classification ofenvironmental factors, which is traditionally employed for purposes of workers” protection. Thus a special provision is proposed to the effect that work premises must be designed and furnished so as to provide a suitable work environment. The design of buildings is regulated by building legislation, but special regulations are needed with respect to the use of buildings as work premises. Ventilation, acoustic conditions and lighting together with other hygienic conditions must be satisfactory. As stated earlier, comprehensive detailed regulations are anticipated in all the sectors to which these provisions concerning the state of the work environment refer. However, the Commission puts forward certain general considerations regarding the implementation of the new legislation. Among other things reference is made to atmospheric pollution, noise, vibrations, lighting and radiation. A special provision is proposed to the effect that adequate precautions must be taken to prevent injuries resulting from falls, slips, fire, explosion, electrical current or other comparable factors. Machinery and other technical devices must be designed, positioned and used in such a way as to afford adequate safeguards against ill health and accidents.

456 SOU l976:l Summary

Chemical hazards are considered in various sections of the Act. A basic provision is proposed whereby a Substance which can cause ill health or accidents at work may only be used in conditions affording adequate security. This provision also applies to composite products and work processes involving dangerous substances. A general provision is also proposed on the subject of personal protective equipment. An employer may not refer to equipment of this kind when it is possible to take direct action for the improvement of the working environment. ln cases where personal protective equipment is necessary, it is to be provided by the employer. The Commission observes that the rise in general hygienic standards is bound to result in greater demands being made with regard to personnel amenities of various kinds. Above all this must be taken into consideration in connection with the erection of new buildings or alterations to existing ones. A provision is proposed to the effect that any work place must be provided with spaces and facilities for personal hygiene, meals and rest to the extent justilied by the nature of the work and the needs of the workers. This provision also includes first aid in connection with accidents or sickness. Personnel transport vehicles must be suited to their purpose. As with the other material requirements defined by the Work Environment Act, implementing regulations issued by the National Board of Occupational Safety and Health are envisaged as a means of adjusting statutory provisions to changing needs in the way of personnel facilities etc. The Commission emphasizes the need for the working environment to be planned with due consideration for the different aptitudes of different individuals. The inspection of plans etc. must include consideration of employment opportunities for the disabled. Apan from a proposal concerning leave of absence for nursing mothers, the Commission does not propose that the new Work Environment Act should contain any special provisions on behalf of women employees. It is proposed that a somewhat amplified version of the provision of the Workers” Protection Act concerning leave of absence in connection with childbirth be incorporated in the 1945 Act Prohibiting the Dismissal of Employees 0n Account of Marriage, Pregnancy etc. The present special regulations prohibiting the employment of women Underground will be repealed. At the same time the Commission observes that groups of employees may be particularly susceptible to special hazards in the working environment. Among other things, mention is made in this connection of hazards relating to pregnancy. lt is proposed that the National Board of Occupational Safety and Health be empowered in cases of this kind to prohibit certain kinds of work or to prescribe other special conditions applying to the conduct of such work.

General obligations of employers etc.

The chapter of the Work Environment Act concerning the distribution of responsibility for the working environment opens with a provision concerning the duty of employer and employee to co-operate with each other.

SOU 1976:]

Summary 457

The Commission presumes that the main responsibility for the working environment will continue to rest with the employer. The employer must take all the precautions necessary to prevent his employees from being exposed to health hazards or accident risks. The employer must also take care to ensure that all work is planned and arranged in such a way as to provide a good work environment. Assessment is to be related to the work environment as such and not to the financial resources ofthe individual employer. On the other hand, the measures demand must not be out of proportion to the results attainable. In certain respects the proposed Act gives a closer definition of the general obligations of the employer, as in the case of responsibility for introduction, instruction and training. The employer must ensure that employees acquire a sound knowledge ofthe conditions in which work is conducted and that they are informed of the risks which work may entail. He must also make sure that the employee has received the training which is required and that he knows what measures must be taken for the avoidance of risks. The Commission also refers to the importance ofthe employee being shown the relationship between his own work input and the general context of his employment. Special attention is paid to solitary employment. A special provision in the Act stresses that employers must take into account the special risk of ill health and accidents connected with an employee working alone. The Commission also considers the report on Television which Monitoring has been presented by the Committee on Privacy. This report recommends prohibiting the training of a monitoring camera on a public place without permission. The Work Environment Commission maintains that, in the event ofa work place being involved in a situation ofthis kind, the employees should be given a hearing when permission for TV monitoring is applied for. lt is also proposed that a provision on this point be added to the expected Television Monitoring Bill. An employer is not generally responsible for safety conditions in contracting companies or companies producing by contract or in some other way on his behalf. Facilities should be provided, however, whereby possible work environment problems can be rapidly traced. For this reason it is proposed that anybody who in the course of his business uses a certain product or commissions another person to perform certain work shall be

obliged upon request to disclose to the enforcement authority the identity

of the person supplying the product or doing the work. The new Act provides that employees must help to create a good working environment and that they must observe the caution required for the prevention of ill health and accidents. The Commission observes that safety work can be jeopardized if an employee refuses to comply with the rules applying at his work place. The question as to whether this constitutes due cause for dismissal must be decided under the Security of Employment Act, with due regard to the considerations of safety which can be pleaded as an argument against continued employment. The Act expressly entitles workers to suspend work in a dangerous situation in order to confer with a safety delegate or foreman. In this connection a rule is proposed indemnifying the employee against any claim in damages.

458 Summary

This question is closely related to the right of a safety delegate to suspend work in certain circumstances. Common building and other work places are at present covered by certain the safety liabilities of persons conducting activities there. rules concerning Co-ordinating responsibility is vested in the prospective owner ofthe building etc. and can be delegated by him. These rules were introduced as a result of the amendments made in 1973 to Occupational safety legislation. The Commission observes that the rules have played an important pan in many common work places in helping to establish co-ordinated safety precautions and clarify responsibilities. The Commission feels that it is natural to go resembling that further. It is proposed that a co-ordinating responsibility of the prospective owner of a building be imposed upon the person owning or otherwise controlling a permanent site where work is carried on by several enterprises simultaneously. The Commission proposes that safety Iiability be imposed upon the person owning or otherwise controlling a work site or letting premises or land for work or as personnel facilities. The purpose of this proposal is to give the enforcement authorities recourse against the person who is defacro in a position to take the necessary precautions.

The disposition of working hours

The basic rules concerning the duration of working hours are contained in the Working Hours Act. This Act has not come within the scope of the Commissions work, which has been concerned with the disposition of working hours and appurtenant questions of breaks and rest. The disposition of working hours is to a great extent a matter governed within the existing legislative framework. and by collective agreements, there can be no question of any detailed statutory regulations in this context. The Commission observes that the current process of reform in the sphere of Occupational legislation should have a major bearing on these matters. It is the opinion of the Commission that the code of rules resulting from the Labour Legislation Committee”s proposals should give a basis for the desirable improvement of employee influence on the disposition of working hours. The Commission has found cause to propose various changes to the rules governing rest intervals and breaks, rest at night and weekly rest. The Commission feels that the present system of absolute statutory provisions concerning working hours does not accord with the claims advanced by employees for participation and influence in the shaping of their working conditions. The Commission therefore proposes that facilities be introduced for departures by collective agreement from the general statutory rules. Departures of this kind will be made subject to the approval of the national union organization concerned. rest interval the Workers Protection Act means By the expression an interruption of work, of which the length is fixed beforehand and during which the employee is free to dispose of his time and is not required to remain at the place of employment. A “break” means a short intermission in the work fixed beforehand, which is ordered with a view to allowing

SOU l976:l Summazy 459

the employee to detach himselffrom his work and which is not to be counted as a rest interval. The Commission proposes that work should not be allowed to proceed for more than five consecutive hours without a rest interval. Otherwise, however, the number of rest intervals punctuating working hours will as hitherto be a matter to be decided in accordance with the nature and duration of the work involved and in keeping with working conditions generally. The Commission proposes that the restrictively phrased exceptional provisions of the Workers Protection Act concerning the exchange of a rest interval for a mealtime pause at the work place be transferred, subject to certain minor alterations, to the Work Environment Act. Mealtime pauses of the kind in question are to be counted as working time. At the same time facilities will be introduced whereby a collective agreement can replace a rest interval with a mealtime pause. The Commission feels that elTorts should be made to organize work in such a way that the employee enjoys a reasonable amount of liberty to take a break when he feels mentally or physically in need of doing so. Despite this approach there will continue to be various types of work in which the desirable opportunities of relaxation or variety are lacking, and the Commission therefore proposes a new provision concerning work breaks whereby the timing and extent of special breaks is to be determined according to the working conditions involved. More detailed provisions concerning breaks are therefore to be made. on this base, by collective bargaining in the first instance. The Commission wishes to retain the generally restrictive View concerning night work incorporated in the provisions of the Workers Protection Act on this point. It is proposed that current regulations concerning the necessary time off for rest at night and concerning the prohibition of night work be incorporated in the Work Environment Act. The possibility will be retained of departing from the prohibition of night work in the case of work which, on account of its nature, public requirements or some other special circumstance has to be carried on at night. On the other hand no special exception is proposed concerning employees in senior positions. The Commission°s proposals envisage departures from the rules concerning night work through a special order of collective bargaining. On the other hand, exemptions from the prohibition should not be granted with the frequency now current. The Commission proposes that legislation should continue to incorporate basic provisions concerning regular and continuous weekl y rest. It is proposed that this period of rest be increased from 24 to 30 hours. Weekly rest is not to be deemed taken at the same time as the employee is on call, either in his home or elsewhere. Weekly rest must whenever possible be taken at the weekend. It is proposed that facilities be provided for negotiated departures from the statutory requirements concerning weekly rest. The Commission feels that it is logical for consideration to be given to the question of a transfer of the handling of exemptions and other matters of implementation concerning working hours from the National Board of Occupational Safety and Health to the Labour Inspectorate, which is to be primarily responsible for the more detailed assessments of work envi-

460 Summary SOU l976:l .

ronments under the new legislation. However, a transfer involving working hours questions coming under the Work Environment Act and not those coming under the Working Hours Act would lead to an undesirable fragmentation of administrative authority, and the Commission therefore proposes that the Work Environment Act be framed in such a way that a * transfer of this kind can be effected subsequently without any amendments being necessary.

Young persons i The Commission emphasizes that special rules for the protection of young persons should be framed in such a way as to promote vocational education V instead of cutting young people off from working life. In drafting regulations on this point, the Commission has also endeavoured to produce something more simple and straightforward than the existing regulations. The Workers” Protection Act defines young persons as persons below the age of 18. This age limit is retained in the Work Environment Act. It is proposed that the general minimum employable age be adapted to the nine-year compulsory comprehensive school, which most young persons attend until they are l6. Accordingly the main rule laid down in the Act is that a young person is not to be employed prior to the calendar year in which he has his sixteenth birthday and that he may not be employed before he has completed his compulsory schooling. The Commission sees no cause for any significant alteration of the opportunities of gainful employment open to young persons of school age during termtime and during school holidays. An exception is, however. proposed to the general minimum age rule, to the effect that a young person aged 13 or over may be employed for light work which is not calculated to prejudice his health, development or schooling. More detailed regulations concerning the types of work covered by the exception and concerning the special conditions attaching to such work are to be issued by the National Board of Occupational Safety and Health. The Commission proposes that legislation continue to incorporate a provision underlining the responsibility ofthe employer for ensuring that young persons are not employed in a manner which can entail a risk of accident or over-exertion or any other form of harmful effect on the health or development of the minor concerned. ln this connection it is proposed that the National Board of Occupational Safety and Health be empowered to prohibit or regulate work involving a deñnite danger to young persons. ln view of the existence of school health services, among other things, the Commission feels that the full retention of the present system of work books and regular medical examinations is superlluous. Instead regulations are proposed whereby a medical examination can be ordered whenever it is obviously needed. The Commission proposes that the present restrictions on the working hours of young persons be intensiñed and that young persons should not be allowed to work for more than 9 hours in 24 or 45 hours per week as against 10 and 54 hours respectively at present. Gainfully employed young persons must also be assured of uninterrupted time off from work for nightly

SOU 1976:] S ummaty 461

rest for at least ll hours in 24, and this period should include the hours between 10 p.m. and 5 a.m.

C 0-ordination with legislation concerning products hazardous to health and t0 the environment Chemical products are handled in the working environment and elsewhere. Wherever these products are handled, they are liable to have negative effects both on workers and on the environment. The Commission attaches importance to the adoption of a comprehensive approach to the assessment of chemical hazards in the working environment and in other surroundings. The Commission has investigated the effects within the Occupational safety sector of the control legislation which came into force on July 1, 1973. The Act on Products Hazardous to Health and to the Environment is a general code of product control Iegislation in which products are regulated irrespective of how, when and by whom they are handled. The Commission favours the investment of co-ordination functions in a separate authority. This authority can also be made responsible for general product questions such as surveying, Classification and basic marking. lt is also considered a practical arrangement for the same authority to deal with matters of equal relevance to a number ofenvironmental sectors. All questions of intervention involving general requirements applying to several handling stages ought preferably to be entrusted to this co-ordinating authority. Thus the Commission recommends that the Products Control Board (Produktkontrollnämnden) should continue to issue general regulations referring to several stages of handling - manufacturers, suppliers, users etc. - within the scope of the Act on Products Hazardous to Health and to the Environment. At the same time the Commission observes that the immediate hazards presented by the handling of chemical substances come mainly within the working environment. The overwhelming proportion of these hazards occur first and most intensively in the working environment, and it is here that undesirable effects can be expected to appear ñrst. One of the main tasks of the National Board of Occupational Safety and Health must therefore be to issue general regulations concerning product handling and other activities at work places. This has been borne in mind when drafting the Work Environment Act. It is also proposed that the Occupational safety authorities be enabled in particular cases to address instructions to manufacturers and suppliers in the chemical sector, a matter which is considered more closely in the following sector.

Prior assessment Under this heading in Commission considers ways of ensuring that due consideration is paid to work environment questions in the creation of work places. This question may arise with reference to a complete installation, a machine or a chemical substance. lt may also arise in connection with a work process or a working method. Certain other control procedures are also dealt with in this connection. The prima facie responsibility where prior assessment is concerned must

Summary

rest with producers and employers. Technical devices and chemical products must be carefully tested with respect to their safety properties before they can be released for general use. Regulations concerning liability in this respect are proposed with reference to manufacturers, importers and suppliers of machinery, implements, protective gear and other technical devices as well as chemical products. Rules concerning compulsory prior inspection by a public authority are proposed in cases where important considerations of the working environment so dictate. However, the ability of public authorities to carry out prior inspection of projects of different types is subject to practical limitations. The Commission therefore considers it essential for prior inspection to take place within the framework of the local safety organization. The proposed Act reiterates the regulations concerning the participation of safety delegates and safety committees in planning which were introduced in 1973 with the reform of Occupational safety legislation. The Act also includes supplementary provisions to the effect that safety delegates and safety committees are also to participate in the planning of work processes. Concerning work premises and personnel facilities, the Act refers to the work environment assessment in connection with applications for building permission which was introduced by the 1973 reform. Similarly the Act retains the rules concerning notilication to the Labour Inspectorate if suflicient investigation from the point of view of Occupational safety has not been possible in connection with an application for building permission. These rules are expanded by the Act to include personnel facilities. It is also proposed with a view to the co-ordination of special environmental protection legislation with legislation concerning the working environment, that the appropriate environment protection authority -the National Franchise Board for Environment Protection (Koncessionsnämnden for miljöskydd). the National Environment Protection Board (Statens naturvårdsverk) or a county administration (länsstyrelse) - should notify the safety delegate or trade union organization concerned of applications or notifications received pursuant to the Environment Protection Ordinance. This provision also implies an assurance of employees being enabled to participate in the planning process. It is also proposed that the National Board of Occupational Safety and Health be empowered to prohibit the use of a work process, a working method or an installation pending the award of permission in the manner stipulated by the Board. An order concerning prior inspection may, for instance, refer to a work process using a particular kind of technical device, a working method in which certain chemical products are used or a plant in a certain location. Conditions may be imposed on activities. The purpose of this empowerment is to provide the Board with a subsequent opportunity of ordering prior inspection in cases where close control proves necessary. When considerations of safety so require, the Board will also be able to stipulate approval as a condition for the use or delivery for use of a technical device. A stipulation of this kind may refer to the approval of a design or to the approval of individually tested devices. Approval can, for example, be made subject to conditions relating to factory testing. The approval of a device can be accompanied by stipulations concerning its use.

Summary

The Board will also be able to stipulate approval and lay down special conditions regarding the use of chemical products. For instance, it may stipulate the approval of a certain type of product before that product can be used in working life. Or again it may impose special conditions regarding ventilation, hygienic arrangements or the participation of an expert etc. in connection with the use of a particular type of product. If there are particularly compelling reasons in the interests of safety for doing so, the Board may prohibit the use ofa particular type of work process, working method, technical device or chemical product. The Board will be able to issue general marking regulations that are binding upon both suppliers and users of technical devices in working life. Concerning the marking of chemical products, it will remain the prerogative ofthe Products Control Board to issue general regulations concerning marking in connection with the transfer of chemical products. The Commission underlines the need for marking regulations of this kind in the interests of Occupational safety. At the same time, the Commission observes that the special marking regulations needed in the interests ofoccupational safety cannot be wholly provided within the framework of general product control. lt is therefore proposed that the National Board of Occupational Safety and Health be empowered to issue general regulations for employers in this respect. The Board should also be empowered in particular cases to issue a certain supplier with an order to provide informative labelling or suchlike. Various expansions are proposed of the existing powers of the National Board of Occupational Safety and Health to order control measures in the course of ongoing activities. The Board is now to be empowered to issue regulations concerning the inspection, testing and continuous supervision of any kind of technical device. Similarly, with respect to conditions of Occupational hygiene, the Board is to be invested with a general power of ordering an inspection. These provisions are supplemented by a further provision empowering the Board to order the maintenance of a list of technical devices and dangerous substances used in activities. The Board will also be entitled to impose a duty ofdisclosure on persons using or intending to use a particular kind of technical device or chemical Substance. The Work Environment Act also imposes a general safety liability on the person installing a technical device. With regard to the planning of building activities, the Commission 0bserves that, within the framework of the assignment, the projector must consider such matters of Occupational safety as may arise during the course of the project. The proposed legislation provides extensive opportunities of prior inspection where building activities are concerned.

Local safety activities

Extensive co-operation between and employees employers has long been the established practice in the sphere of Occupational safety. This co-operation has assumed added importance as a result of the wider approach to Occupational safety and health which has developed in recent years. Since the new labour legislation can be expected to result in work environment questions being referred to local negotiations, the Commission recommends

464 Summary

that, as has invariably been the practice hitherto, these questions should in the first instance be discussed by the relevant safety committee vtherever such a committee exists. The Commission underlines the very important part played by safety delegates in establishing a positive work environment. ln order to enhance their still main innovations standing further, the following apart from those already referred to - are proposed in relation to the Workers Protection Act. ln view of the special inconvenciences which may be associated with solitary employment, it is proposed that safety delegates be given wider powers to suspend such work. The Commission notes that questims concerning the organization of work as solitary work must be solved at the planning stage. Accordingly the powers of action vested in the safety celegate should not be confined to questions of serious and immediate danger to life and health. Instead it is proposed, by way of a general condition, that a safety delegate should be entitled to intervene in a case of solitary employment when intervention is justified in the interests of safety. Any such intervention is to remain in force pending a decision by the Labour Inspectorate. A provision is also proposed whereby an employer must notify the safety delegate of any changes having a significant bearing on safety corditions within the delegate“s safety area. The duty of the senior safety delegate to lead the activities of the safety delegates is affirmed by the Act. The rules of the Work Environment Act concerning safety delegates have been adapted to the rules contained by the Shop Stewards Act. One innovation is the proposal that the provisions assuring the safety delegate of leave of absence for the discharge of his duties and of protection against harrassment also be made applicable to a safety committtee member representing his fellow employees. Otherwise it is proposed that the provisions of the Workers” Protection Act concerning local safety activities be transferred more or less intact to the Work Environment Act. The Commission proposes a reorganization of the system of grants towards regional safety activity which was introduced in connection with the 1973 reform. Grants should be annually distributed by the Government to the central trade union organizations. An increase of the total amount 0 these grants is recommended. The Commission emphasizes that a great deal can be accomplished by the local safety organization on behalf of employees with reducec work capacity as well as ofimmigrant workers. ln this connection the Commission calls for a closer investigation, during a scheduled review of the Shop Stewards Act, of the right of a safety delegate to engage a work place interpreter.

Occupational health services, medical examinarions

Occupational health services are expanding rapidly, but a great det] still remains to be done in this sector. The Commission reviews a nurrber of problems which will have to be overcome in order for Occupational health services to be able to serve as expert advisory bodies to local safety or-

SOU 1976:!

Summary 465

ganization in the manner envisaged by the proposed Act. Attention is drawn to the need forjoint planning together with other health and medical services, to the need for a development ofthe hospital units for Occupational medicine, and to the need for co-ordination with public laboratory facilities. The Commission therefore proposes that separate consideration be given to these matters. New regulations are proposed concerning the duty of the employer to arrange medical examinations for his employees. The National Board of Occupational Safety and Health is to be empowered to order the medical examination of employees and the compilation of records of such examinations. The provision concerning the duty of a doctor to notify an enforcement authority of certain observations is to be transferred to the Work Environment Act. The Commission calls for the provision of resources for the systematization of the observations received concerning the interconnection of work environment and ill health.

Limit values

It is observed that limit values have acquired increasing prominence through a growing realization ofthe environmental hazards to which man has always been exposed and of the new hazards resulting from technological progress. The Commission afiirms that the system of limit values should be gradually extended to more and more chemical and factors. To physical place the system on a statutory footing, a provision is proposed empowering the National Board of Occupational and Health Safety to issue regulations concerning limit values for the planning and control ofthe working environment. An account is given of foreign limit value The Commission systems. observes that it is difficult, and in certain cases impossible, to compare the limit value lists of different countries. On the other the interhand, national exchange ofinformation is of great value to work on the definition of limit values. Basic principles are stated which the Commission feels should be decisive in the consideration of limit values. The aim must be to prevent workers being exposed to harmful or unpleasant effects. A limit value should also afford protection against long-term efTects. The Commission observes that the establishment of limit values often involves difficult risk assessments. The assumptions on which a proposed limit value is based must be stated as clearly as possible. A limit value often relates to conditions within many different sectors of working life. Assessments by the trade unions and employers associations must therefore be made on a central basis as a rule. lt is then up to the National Board of Occupational Safety and Health to make a decision based on the facts of the case and the viewpoints expressed by the interested parties. Control of the working environment by means of limit values requires sampling, analysis and evaluation. The Commission makes it the responsibility of the employer to ensure that these steps are taken. The Occupational health services should be a major asset in this connection. Continued efforts are needed to create resources which are equal to future and present needs.

466 Summary

activities the National Board of Occupational Safety and

Regulatory of

Health

As mentioned earlier, the Work Environment Act is essentially of an outline the framing of more detailed regulations being entrusted to the character, National Board of Occupational Safety and Health. In the interests of firm and effective enforcement, great importance must be devoted to the framing of regulations concerning the implementation of the Work Environment Act. The Commission observes that the statute code of the National Board of Occupational will include regulations with penal sanc- Safety and Health tions issued by the Board. The Commission considers it an absolute requirement for the text of this statute code to show quite clearly that penalties can be imposed for infringements. To maximize the effect of the instructions etc. issued by the National Board of Occupational Safety and Health, the Commission proposes that the regulations issued by the Board and concerning the activities of any kind of work place should be displayed at the work places conparticular cerned with the Work Environment Act and the Work Environtogether ment Ordinance. The Commission also raises the question of the fastest and simplest way the Boards instructions. According to the Commission the of distributing instructions should be supplied free of charge to persons involved in safety work and should be obtainable without delay.

S anctions

The Work Environment Act represents an amplification in certain respects of the sanctions Protection Act. The main incorporated by the Workers foundation is provided by the rules empowering the Labour Inspectorate and the National Board of Occupational Safety and Health to issue such orders. prohibitions and instructions as may be required to secure compliance with the work environment legislation. As provided under the Workers” Protection orders of this kind can be accompanied by the threat of Act, lines or a faculty for the arrangement of compulsory cornpenal sanctions. pliance. the National Board of Occupational and lt is also proposed that Safety Health direct penal be given extensive powers to issue instructions carrying sanctions. For instance. instructions of this kind may refer to special conditions to the use of a chemical product or the stipulation of attaching for the use of a work or a working method. a permit process Hitherto Occupational safety legislation has not included any forfeiture The Commission proposes that a technical device or a chemical provisions. involved in the infringement of a prohibition should be declared product forfeit except where such a penalty would be unreasonable. Alternatively the value of the device or product could be declared forfeit.

Summary

Olganizaziona/ questions The Commissions proposals impose additional tasks on the enforcement authorities. T0 a very great extent, it has been left to the authorities themselves to express in various respects the demands which can be made concerning different conditions in working life. Their tasks will be further increased by the expansion of the scope of Occupational safety legislation as proposed by the Commission. The Commission has proceeded on the assumption that the work environment legislation is to be generally valid. The Occupational safety authorities should be responsible for enforcement concerning all aspects of the working environment. The Commission therefore proposes that all local enforcement be exercised through the 19 districts of the general Labour lnspectorate. This would imply the abolition of the Explosives lnspectorate (Sprängämnesinspektionen) and the Electrical lnspectorate (Elektriska inspektionen) as separate inspection authorities within the Labour lnspectorate, although they would continue to exist and would retain their responsibilities for safety questions connected with legislation concerning explosive and inflammable products and electrical installations respectively. Unlike the Workers Protection Act, the Work Environment Act will also apply to risks of injury resulting from radioactive radiation, but enforcement ofthe Radiation Act is to remain the responsibility ofthe National Institute of Radiation Protection (Strålskyddsinstitutet). A general review is undertaken of the tasks and needs of the National Board of Occupational Safety and Health and of the Labour lnspectorate under the new legislation. It will be the task of the National Board of Occupational Safety and Health to specify the additional resources needed as the situation becomes more clear. The Commission was instructed to take into consideration proposals put forward by the Committee on the Co-ordination of the Laboratory Resources of the National Board of Occupational Safety and Health and the National Environment Protection Board (the LABAN Committee) concerning the establishment of an institute of environmental medicine. The Commission does not second these proposals. The Department of Environmental Hygiene temporarily attached to the National Environment Protection Board, on which the proposed institute was to be based, should in the Commissions opinion be attached to the National Board of Health and Welfare (Socialstyrelsen) instead, forming a laboratory of environmental medicine. A new provision is proposed concerning the rights of appeal of safety delegates and trade unions against the decisions by enforcement authorities. lt is proposed that the senior safety delegate or, in the absence of a senior delegate. some other safety delegate be empowered to lodge an appeal to assert the interests of employees. lf there is no safety delegate, the appropriate trade union will be entitled to lodge an appeal insofar as it has previously made a pronouncement in the matter. lt is proposed that a corresponding provision regarding the right of appeal also be incorporated in the Building Statute.

468 Summa/y SOU l976zl

Information

The Commission also raises the special information requirements which will arise when new work environment legislation comes into force. The National Board of Occupational Safety and Health should be put in charge of the national information effort here, in view of its general responsibility for the administration of Occupational safety and health. T0 this end the Board should co-opt a reference group of persons representing various main interests affected by the new legislation. The Commission proposes that the sum of Skr 6m. be placed at the Board”s disposal for this purpose. The Commission assumes that information measures will also be taken by the trade unions and employers associations among others.

KUMGL. 8,31.. 2 .J/(Ã _ STL. .-.gå IOALM

Statens offentliga utredningar 1976 Kronologisk förteckning 1. Arbetsmuijöiag. A.

Statens offentliga utredningar 1976

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmiljöutredningen. 1. Arbetsmiljölag. [11

Anm_ Srffrorna mom klammer betecknar ulredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

KUNGL BÃQL. 2 4:37 5