Livsmedelspolitik för konsumenterna : reformen som kom av sig : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Livsmedel:

politik

för konsumenterna -REFORMEN SOM KOM AV SIG

SUU

KB Occ

3a

1%

Statens offentliga utredningar 1994:1 19

Jordbruksdepartementet

Livsmedelspolitik

för

konsumenterna

- Reformen som korn av sig

Slutbetänkande

av gonsumentberedningen

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13780-1 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Den 20 december 1990 bemyndigade regeringen chefen för Jordbruksdepartementet, statsrådet Hellström, att tillkalla en kommitté med uppgift att följa och utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform ur ett brett konsumentperspektlv. Med stöd av bemyndigandet förordnade den 25 april 1991 chefen för Jordbruksdepartementet TCO-ekonomen Jan-Erik Nyberg till ordförande i kommittén. lill övriga kommitxéledamöter förordnades ombudsman Jörgen Andersson, LO, högskolelektor Yngve Andersson, Uppsala universitets nationalekonomiska institution, avdelningsdirektör Birgitta Fredander, Konsumentverket, avdelningschef Lis Gartvall, Informations- och konsumentförvaltningen i Stockholm, docent Staffan Hultén, Handelshögskolan i Stockholm, 1:e vice ordförande Gunnel Jonäng, Sveriges pensionärsförbund, förbundsordföran-

de Lars Sandberg, PRO samt utredningssekreterare Kim Österberg, SACO.

Den 18 november 1991 entledigades Lis Gartvall. Till ny ledamot utsågs den 15 januari 1992 konsumentsekreterare Ulla Ljungberg, Uppsala kommun. Den 17 juni 1992 entledigades Jörgen Andersson. Till ny ledamot utsågs samma dag ombudsman Ann-Marie Petersson, LO. Lars Sandberg entledigades den 11 november 1993 och som ny ledamot utsågs samma dag ombudsman Torsten Lundborg, PRO. Den 31 december 1993 entledigades Ann- Marie Petersson och utsågs ombudsman Inge Janérus, LO till ny ledamot. Som huvudsekreterare förordnades byråchef Margareta Sylvan-Johnson och som sekreterare agronom Marita Axelsson. Marita Axelsson tjänstvar ledig under perioden 23 mars 1992-31 december 1992, under vilken tid agro-

nom Carl-Henrik Ågren arbetade biträdande sekreterare. Margareta

som Sylvan-Johnson entledigades med pension den 31 juli 1993, kvarstod men som sekreterare på deltid. Agronom Anders Lönnblad förordnades till sekreterare den 1 augusti 1993. Kommittén har antagit namnet Konsumentberedningen. Kommittén har avgett delbetänkandena Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln SOU 1992:117 samt Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie konsumentuppleav velser SOU 1994:112.

Kommittén fårhärmed överlämna betänkandet Livsmedelspolitik för konsumenterna Reformen som kom av sig. - Stockholm i augusti 1994 Jan-Erik Nyberg Yngve Andersson Birgitta Fredander Staffan Hultén Inge Janérus Gunnel Jonäng Ulla Ljungberg

Torsten Lundborg Kim Österberg

Marita Axelsson Anders Lönnblad Margareta Sylvan-Johnson

Innehåll

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del I Inledning

1 Utredningsuppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Genomförandet 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Rapportens uppläggning 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ändringar i livsmedelspolitiken 27

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Bakgrund 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 1990 års livsmedelspolitiska beslut 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Förväntade effekter av reformen 29 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Ändrade förutsättningar ansökan medlemskap i genom om

EGEU 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 EG:s gemensamma jordbrukspolitik 30 . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 EG-anpassning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Förhandlingar med EU 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 GATT 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Jordbruksuppgörelsen 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Konsekvenser 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Ändrade förutsättningar sammanfattning 35 -en . . . . . . . . . . . . . 2.6 Livsmedelspolitiskt kalendarium 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konkurrensfrågor 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Ny konkurrenslag 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Förändringar på marknaden till följd av ändrad lagstiftning 39 . . . . 3.3 Offentlig reglering med konkurrenshämmande effekter 39 . . . . . .

Del Konsumenteffekter av reformen

Livsmedelsfrågoma ur ett konsumentperspektiv 41 . . . . . . . . . . . 4.1 Konsument- och livsmedelspolitik 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Den livsmedelspolitiska reformen och

konsumentinflytandet 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Statligt 42 engagemang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1.3 Frivilliga organisationer. 2 miljoner kronor-

anslaget 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Konsumentpolitik mål och medel 44 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Konsumentpolitik och konsumentorganisationeriEG 45 . . . . . . . 4.3.1 Konsumentpolitik 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Konsumentinflytande 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Konsumenterna och livsmedelspolitiken 47 . . . . . . . . . . 4.3.4 Konsumenterna och EG:s jordbrukspolitik 48 . . . . . . . . . 4.3.5 Konsumenterna och handelspolitik 49 . . . . . . . . . . . . . .

Hushållens livsmedelskonsumtion 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Förändringar i totalkonsumtionen 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Mångfald och variation i urvalet. Konsumentpreferenser 54 . . . . . 5.2.1 Konsumentattityder kring urval 55 m.m. . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Importutvecklingen 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Ekologiska produkter 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Livsmedelskonsumtionen fördelad på olika 61 grupper . . . . . . . . 5.4 Matkorgar 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1 Konsumentverkets matkorg 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Andra undersökningarmed matkorgen inslag 66 som . . . . 5.5 Konsumtion av livsmedel i Europa och övriga världen 68 . . . . . . .

Livsmedelskvalitet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Vad menas med kvalitet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Attitydundersökningar rörande kvalitet 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Konsumentpäverkan genom märkning och reklam 75 . . . . . . . . . 6.3.1 Märkning 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Reklam 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Attitydundersökningar kring information 77 m.m. . . . . . . 6.4 Kost och hälsa 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Livsmedelssäkerhet 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Livsmedelslagstiftning och livsmedelskontroll 80 . . . . . . 6.5.2 Livsmedelslagstifmingen och EES-avtalet 83 . . . . . . . . . 6.6 Etik och djurskydd 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.1 Djurskydd och djurhälsa 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 Svenska djurskyddsregler och internationell

konkurrenskraft 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Ekologisk produktion och andra alternativa

produktionsformer 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Internationaliseringens effekter på kvaliteten 89 . . . . . . . . . . . . .

Matkronor och prisutveckling 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Livsmedelskedjan och matkronor 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Prisutvecklingen 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Indexsystemet 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Konsumentprisemas utveckling 94 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Prisutvecklingeniolika led 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.4 Förväntade och faktiska effekter av

livsmedelsreformen 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Jämförelser mellan Sverige och EG 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Prisutvecklingen i Sverige och EG 104 . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Prisnivåjämförelser 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.3.3 Orsaker till prisskillnader mellan olika länder 108 . . . . . . .

Del III Aktörer på Iivsmedelsmarknaden

8 Jordbruket 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Marknadsutveckling 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.1 Vegetabilier 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8.1.2 Animalier 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8.2 Strukturutvecklingen 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Trädgård 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Livsmedelsindustri 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Struktur 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Lönsamhet 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Livsmedelsindustrins internationalisering 134 . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Svensk utlandsexpansion 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Utländskt ägandeiSverige 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

10 Handel 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Struktur 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.l.1 Partihandel 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.1.2 Detaljhandel 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.2 Omsättning och lönsamhet 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Partihandel 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.2.2 Detaljhandel 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.3 Lågprisbutikerna 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.1 Konsumentattityder till lågpris 145 . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.4 Handelns internationalisering 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Partihandel 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10.4.2 Detaljhandel 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

IV Övriga frågor

11 Globala försörjningsfrågor 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1. Global livsmedelsforsörjning 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.1.1 Jordens försörjningskapacitet 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll.1.2 Produktion och konsumtion livsmedel 150 av . . . . . . . . . . 11.1.3 Livsmedelstillgäng och undemäring 150 . . . . . . . . . . . . . Livsmedelspolitik i och u-länder 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Miljöfrågor 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Miljö- och konsumentpolitik 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Miljövänlig konsumtion 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 styrmedel 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. l2.2.2 Miljöengagemang och potentiella konflikter 157 . . . . . . . . 12.3 Utvecklin gen hittills på livsmedelsmiljöområdet

-exempel och siffror 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Miljömåletiden nya livsmedelspolitiken 158 . . . . . . . . . . 12.3.2 LRF:s konsumcntpolitiska program 159 . . . . . . . . . . . . . 12.3.3 Ekologiska, miljöanpassade produkter 160 . . . . . . . . . . . . l2.3.4 Den åksjuka maten 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.5 Förpackningar 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12.4 Internationalisering 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.1 EES och EU 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.2 Handel och miljö 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Regionala frågor 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Livsmedelskonsumtioni glesbygd 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1 Skillnaderikonsumtion och inköpsmönster 167 . . . . . . . . 13.l.2 Glesbygdsbutiker 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13.2 Jordbruksproduktioni glesbygd 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.1 Produktionens lokalisering 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13.2.2 Stöd till jordbruki glesbygder 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Konsekvenser av ett EU-medlemskap 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.1 EG och deninremarknaden 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.2 Avtalet 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

14 Fisk och ñskprodukter 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Fisket- också en reglerad näring 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Konsumtionen av fisk och fiskprodukter 179 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Priser och prisutveckling 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Fiskeripolitiken 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5 Striden om konsumenternas 30 miljoner kronor 184 . . . . . . . . . . . 14.6 Fiskmarknaden framöver 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

15 Sammanfattande bedömning av utvecklingen 1989-1993 187 . . . . . 15.1 Konsumtionsförändringar 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Mångfald och variation 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 Livsmedelskvalitet 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3.1 Kost och hälsa 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3.2 Livsmedelslagstiftning, hygien och säkerhet 192 . . . . . . . . 15.4 Priser 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l5.4.1 Prisutvecklingen 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15.4.2 Prisjämförelser med andra länder 195 . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 Livsmedelsproduktionen 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5.1 Jordbruk 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15.5.2 Industri 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15.5.3 Handel 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15.6 Miljö- och regionala frågor 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.6.1 Miljö 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15.6.2 Regionala frågor 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7 Fisket 201 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 Den framtida svenska livsmedelspolitiken 203 . . . . . . . . . . . . . . . 16.1 Scenario 1 Sverige ansluter sig till EU 204 - . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1.1 Konsumenteffekter av EU-medlemskapet 206 . . . . . . . . . . 16.1.2 Framtiden för EG:s jordbrukspolitik 210 . . . . . . . . . . . . .

16.1.3 Svenska krav på förändringar av EG:s jordbruks- och

livsmedclspolitik 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1.4 Konsumentintlytande 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Scenario 2 Sverige ansluter sig inte till EU 213 - . . . . . . . . . . . . . 16.2.1 Vad händer med priser och matkvalitet om Sverige inte

ansluter sig till EU 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2.2 EG-inspirerad jordbrukspolitik 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . l6.2.3 Åter ti1l1990 års beslut 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2.4 Frihandelsaltemativet 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 Konsumentbevalming av livsmedelsfrâgorna 217 . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilagal Direktiv 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Skrifter från Konsumentberedningen 225 . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Remisser och skrivelser 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga4 Förkortningar 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

S

ammanfattning SOU 1994:1 19

Sammanfattning

l Bakgrund

Konsumentberedningen KoB har fått regeringens uppdrag utvärdera den att livsmedelspolitiska reformen ett brett konsumentperspektiv. ur

Förväntningar inför 1990 års livsmedelspolitiska reform

Den livsmedelspolitiska reformen består flera delar: av en intern avreglering av livsmedelsmarknaden, fryst gränsskydd med hänvisning till den preliminära GATF-överens- kommelsen i april 1989 samt ökad konkurrens. -

Reformen förväntades leda till en livsmedelsmarknad i betydligt bättre balans, där produktionen högst motsvarade efterfrågan inom landet och på export kommersiella villkor. I och med borttagandet fordyrande regleringsinslag, av såsom avgifter för hanterandet överskott och bidrag för och lagring, av export förväntades sänkta priser och framför allt en lägre prisökningstakt. Refonnen förväntades dessutom för konsumenternas del leda till större mångfald och variation i utbudet och till bättre möjligheter att välja livsmedel hög kvaav litet. Avregleringen ansågs påskynda omstrukturering förädlingsindusuin en av mot större enheter, men man förutsåg också nya, mer direkta vägar mellan producent och konsument och ökad produktion i form av t.ex. ekologiska livsmedel och småskalig förädling. Importen av livsmedel förväntades öka. Skärpta konkurrensbestämmelser skulle medverka till ökat konkurrensett tryck och därigenom också till att livsmedelsreformen skulle komma konsumenterna till godo. Sedan beslutet om en ny livsmedelspolitik fattades juni 1990 i och avregleringen av den svenska livsmedelsmarknaden inleddes 1 juli 1991, har rad en förändringar inträffat på livsmedelsmarknaden det svån som gör att renodla effekterna av 1990 års beslut. Den i särklass viktigaste förändringen är EGanpassningen av politiken, som följt Sveriges medlemskapsansökan i EU. av Reformbeslutet har inte frångåtts officiellt, men i praktiken.

Utvecklingen 1989-1993

Livsmedelskonsumtionen

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val som skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livs-

ll

medel av olika slag. Den interna avregleringen ansågs få betydande effekter SOU 1994:1 19 på utbudet. Genom avreglera marknaden och på så sätt få den fungera Sammanfattning att att bättre, skulle också förutsättningarna öka för att konsumenternas önskemål skulle nå fram till producentema. Livsmedelskonsumtionen uppgick 1993 till 139 miljarder kronor eller knappt 16 000 kronor per person. Det är en ökning med 11% sedan 1989, varav prisstegringen står för 7%. Jämfört med 1989 äter vi mer bröd och spannmålsprodukter, mer kött samt dricker mer malt- och läskedrycker. Däremot har vi minskat vår konsumtion av fisk i strid med kost- och hälsoråd, men också av mjölk, matfett och socker. Konsumtionen av frukt och grönt har legat still. 1993 gick drygt 14% av våra utgifter till livsmedel och alkoholfria drycker. Motsvarande andel var 16,5% år 1989. Livsmedel är alltså en stor utgiftspost for hushållen, även om andelen stadigt sjunker. Låginkomsttagare, barnfamiljer och pensionärer spenderar en högre andel av sin inkomst på mat än övriga grupper.

Sortimentsförändringar Att stimulera till ökad mångfald och variation i utbudet av jordbruksprodukter är en viktig del av den livsmedelspolitiska reformen. Totalt sett har dock sortimentet i dagligvaruhandeln minskat under perioden 1989-1993, samtidigt som förstärkningar skett inom vissa varugrupper. Det visar flera undersökningar, bl.a. en sortimentsenkät ställd till personer i parti- och detaljhandel samt berörda branschorganisationer som KoB företagit. Enligt denna enkät har själva den livsmedelspoliliska reformen i sig haft begränsad betydelse för sortimentsutvecklingen. Debatten runtomkring reformen tillsammans med slopad prisstoppspolitik och generösare etableringspolitik i kommunerna kan ha haft större betydelse.

Konsumentattityder KOB:s undersökningar om konsumenternas attityder till kvaliteten på livsmedel visar att konsumenterna själva upplever att sortimentet är tillfredsställande. Drygt hälften av de tillfrågade anser att urvalet är lagom stort. Andelen som anser urvalet vara för stort är större än den som anser det vara för litet. Trots neddragningar i sortimentet anser drygt hälften att utbudet förbättrats under de senaste åren medan endast drygt 5% anser att det försämrats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats. Svaren frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livsmedlens kvalitet visar att konsumenterna röstar med fötterna, dvs. byter butik, snarare än att de försöker påverka kvaliteten genom att påtala brister i kvalitet och urval för butikspersonalen.

F örstärkningar beträüfande ekologisk mat, kost-hälsa, import SOU 1994:1 19 m.m. Sammanfattning Parallellt med ett minskande totalsortiment sker förstärkningar inom vissa varugrupper. Intresset för ekologiska livsmedel har ökat starkt och produkterna har under de allra senaste åren också fått ett ordentligt genomslag i livsmedelsindustri och dagligvaruhandel. Inom handeln har serier med miljömärkta produkter utvecklats. Det traditionellt viktigaste produktområdet grönsakerna - kompletteras framför allt av spannmålsprodukter, men också till viss del av mjölk, kött, saft, sylt m.m. Sammanlagt odlas ca 1,5% av åkermarken ekologiskt, men i vissa varugrupper potatis, morötter, gula ärter uppgår marknadsandelama till över 5%. Också mat med koppling till kost-hälsa har ökat starkt under senare år. Fettsnåla och fiberrika produkter såsom grönsaker, magra mejeri- och köttprodukter och spannmålsprodukter med mycket fiber har ökat sina marknadsandelar. Under 1993 har dock flera av dessa produktgrupper minskat något. Under perioden 1989-1993 har en viss ökning skett av såväl nötköttsgrisköttsintpørten. Ökningen hänger främst med minskad insom samman en hemsk produktion, och följaktligen minskade importen åter fr.o.m. 1993 då den svenska produktionen på nytt började stiga. Ostimporten har ökat trendmässigt under en lång följd av år. Åren 1989-1991 ökade importen betydligt hårdost, för att därefter minska. Ökad inhemsk produktion, ökat konkurav renstryck och lägre priser gjorde den svenska produktionen konkurrenskraftrgare.

Kvalitetsfnigor

Kvalitet är ett mångtydigt begrepp med både mätbara och icke mätbara kom-

ponenter. Mätbara faktorer livsmedelskvaliteten regleras framför allt

av genom vår livsmedelslagstiftning och följs fortlöpande genom livsmedelskontrollen. De subjektiva, icke mätbara faktorerna harbla. med smak, etik och miljöhänsyn att göra.

KoB:s undersökningar konsumentattityder till livsmedelskvalitetl visar

om att konsumenterna allmänhet är nöjda med kvaliteten maten. Avde undersökta varugruppema färsk fisk, hårdost, korv, matbröd, nötkött, pasta och

potatis är mest nöjd med pasta, matbröd och hårdost. Minst nöjd är

man man med potatis och korv. Gruppen att maten förbättrats under som anser senare år är större än gruppen som anser att den tvärtom försämrats. Beroende på om frågorna avser livsmedel som helhet eller enskilda varugrupper prioriteras lite olika kvalitetsegenskaper. l KoB:s större undersökning, där frågor ställs kring ett antal utvalda livsmedel, anses smak vara den

1 Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser SOU 1994:112. Delbetänkande Konsumentberedningen av samt två mindre undersökningar:Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet,KoB:s faktablad nr 13, februari 1993och Konsumenterna ochkvalitetenpå mat, faktablad nr 17, januari 1994.

viktigaste kvalitetsegenskapen för alla livsmedel nötkött, där färskhet SOU 1994:1 19 utom rankas högst. Att livsmedlet inte innehåller kemikalier också vik- Sammanfattning anses vara tigt av många. I KoB:s båda små undersökningar, där livsmedel behandlas som en helhet, rankas färskhet högst följt av näringsvärde och råvaruinnehåll. Smak kommer först på fjärde resp. femte plats. Också hänsyn till djurens väl är en högt rankad egenskap i de små undersökningarna. Svenska konsumenter föredrar i allmänhet svensk mat framför utländsk, det framgick av KoB:s båda små kvalitetsundersökningar. 1992 ansåg hälften av intervjupersonerna att svensk mat är bättre än utländsk och 1993 hade andelen stigit till närmare två tredjedelar. Den stora undersökningen visade att svaren varierar en del beroende på matvara. Svenskt särskilt värursprung anses defullt för färska och oförädlade livsmedel, medan utländsk pasta anses lika bra som svensk. Närmare 20% att svenskt matbröd och svensk korv är anser sämre än utländsk. Livsmedel på den svenska marknaden har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Importkontroll av frukt och grönt samt kött skall tillse att samma krav ställs på de importerade livsmedlen de insom hemska. Kontrollen visar att under 5% partierna innehåller beav rester av kämpningsmedel för frukt och grönt och salmonellahalter för kött som

överstiger gränsvärdenå. Vår konsumentundersökning visar dock

att många är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen och att informationen är otillräcklig. Man oroar sig också över att ökad import och EG EU-standards skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet. I och med EES-avtalet har svensk livsmedelslagstiftning harmoniserats med EG:s. Om gemensamma EG-normer saknas behåller vi våra regler egna tills vidare. Vi kan i princip inte stoppa produkter från ett annat EES-land om produkten är godkänd i detta land; undantagsmöjligheter med hänsyn till bl.a. människors hälsa finns dock. Eftersom både Sveriges och EG:s regler i många fall bygger på standardiseringsarbete utfört av internationella organisationer blir flertalet förändringar till följd av EES ganska små, viktiga men undantag finns.

Priser och prisutveckling

Konsumentprisema på livsmedel steg under större delen 1980-talet snabav bare än priserna i övrigt. Under slutet perioden inträffade trendbrott, av ett som innebar att livsmedelsprisema började sjunka realt Mellan 1989 och sett. 1993 steg konsumentprisema på livsmedel i KPI med 7%. Eftersom KPI, totalt samtidigt steg med 29%, var realprissänkningen för livsmedel 17%. Trendbrottet förklaras av flera faktorer. Bland de viktigaste är: GAH-överenskommelsen 1989, innebar frysning prisstödet till - som en av jordbruket Effekter av den livsmedelspolitiska reformen - Lägre matmoms men ökad annan indirekt beskattning - Matprisdebatten och ökad konsumentaktivitet. -

Ändrat beteende hos konsumenterna, den ökade tillströmningen till låg- SOU l 99421 19 t.ex. prisbutiker, registreras inte fullt i KPI. Konsumenterna har i större utsträck- Sammanfattning ut ning än vad som framgått av prisindexutvecklin gen kunnat köpa mat till lägre priser än tidigare. Konsumentprisutvecklingen för livsmedel har alltså varit relativt gynnsam för konsumenterna. Den hade dock kunnat vara ännu gynnsammare med ett större konkurrenstryck i industri och handel. Samtidigt som konsumentpriserna på jordbruksreglerade livsmedel steg med 4,5% 1989-1993 6,6% om justering görs för momssänkning sjönk nämligen priserna för råvaran, i jordbrukarledet, med 10%. Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen i producentledet har inte helt kommit konsumenterna till godo utan har delvis fastnat på vägen till konsumenten. Jordbruket har kompenserats genom direkta stödåtgärder, i första hand djurbidrag. Dessa belastar dock konsumenterna som skattebetalare. Priserna har sedan 1989 stigit mest inom förädlingsindustrin, en sektor som domineras av jordbrukets egna företag, i vilken de är marknadsledande i flera betydelsefulla delbranscher. Marginalema har stigit inom framför allt charkuteriindustzrin inkl. finstyckning. Gör man en beräkning enbart på grundval av prisindexserier har industrimarginalen för kött stigit med 68% och handelsmarginalen med 11,5%. Som genomsnitt för samtliga varor har industrimarginalen, räknat i kronor, stigit med 53% och handelsmarginalen med 3%. Den senare siffran betyder att marginalen sjunkit som procent av försäljningspriset. Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen har inte fullt ut förts vidare till konsument. Därtill kommer att de politiska besluten om gränsskydd och priser i det reglerade ledet referenspriser inte gick så långt som konsumenterna förväntade vid principbeslutet om den livsmedel spolitiska reformen. Beredningens beräkningar av de på sikt troliga prisändringarna till följd av reformen i jämförelse med de ändringar, som faktiskt skett av de reglerade priserna, visar att utfallet blivit magert för konsumenterna.

Prisjämförelser mellan Sverige och EG Tidigare jämförelser har visat att livsmedelspriserna varit betydligt högre i Sverige än i EG. Enligt en prisnivåjämförelse för 1990 OECD låg de svenska livsmedelspriserna ca 60% över EG:s medan den allmänna prisnivån endast var 35-40% högre. Sedan 1990 års jämförelse gjordes har den svenska valutan deprecierats. Beredningen har gjort en överslagsberäkning över prisnivåema 1993 genom framskrivning med konsumentprisindex av 1990 års siffror och genom omräkning till gällande valutakurser. Enligt denna beräkning låg de danska priserna I993 något över de svenska. Priserna i Tyskland och Nederländerna var runt 15% lägre men bara något under de svenska om justering görs för skillnaderna i moms. Priserna i Storbritannien låg fortfarande betydligt under de svenska, även efter momsjustering.

Prisrelationema har alltså ändrats genom deprecierin gen. De kostnadsnack- SOU 1994:1 19 delar man tidigare konstaterat föreligga för svensk livsmedelsindustri har inte Sammanfattning eliminerats genom deprecieringen. Behovet att genomföra effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

Orsaker till prisskillnader mellan olika länder Som förklaring till det höga svenska prisläget brukar anforas jordbruksstödet hög matmoms och svagt konkurrenstryck. - Skillnader i totalt skattetryck har åberopats av aktörerna på livsmedelsmarknaden som en förklaring till högre livsmedelspriser i Sverige än i andra länder. Den förklaringen har granskats inom KoB och awisats.

Jordbruk Enligt 1990 års reform skulle jordbruksproduktionen inte överstiga den inhemska efterfrågan och kommersiella villkor lönsam export. Genom borttagandet den 1 juli 1991 av den interna regleringen, stöd till lagring och export, uppstod press på jordbruket att minska produktionen.

Effekten blev omedelbar främst inom animalieområdet, där anpassningen i

stort sett var avklarad redan när reformen trädde i kraft. God balans rådde i fråga om samtliga animalieprodukter. Inom vegetabilieomrâdet innebar reformen att övergångsregler skulle tillämpas. Anpassningen av produktion och areal skulle i princip ske under femen årsperiod. Omställningstöd lämnades till jordbrukare för att stimulera alternativ användning av överskottsarealen. Någon omfattande varaktig omställmer ning har inte skett då alternativen många gånger saknats. Kostnaderna för omställningen av åkermark omställningsstöd samt anläggningsstöd beräknas uppgå till ca 3,5 miljarder kronor.

En anpassning har skett till 59:5 jordbrukspolitik. Detta har ytterligare bi-

dragit till omställningen åkerarealen att av avbrutits och inte fått förväntad effekt. Svensk spannmålsproduktion kommer att bli relativt sett gynnad i EU. Inom animalieområdet har produktionen flera produkter åter börjat stiga av och obalansen närmar sig snabbt den som rådde fore reformen.

Industri Konkurrensen inom

livsmedelsindustrin skulle stärkas genom den livsmedels-

politiska refonnen. Lantbrukskooperationen är dominerande ägare i livsmedelsindustrin, framför allt i primärförädlingen, dvs. länken närmast jordbruket i livsmedelskedjan. Inom mejeriindustrin råder till och med en monopolliknande situation.

Den stärkta konkurrensen aktörer mark- SOU 1 994: 1l 9 skulle åstadkommas genom nya naden. Skärpt konkurrenslagstiftning har införts. Sammanfattning Hittills har inte särskilt mycket hänt marknaden. Lantbrukskooperationen är ungefär lika dominerande nu som före reformen. Den enda påtagliga förändringen är att mejeriindustrins marknadshämmande samarbete i Riksost upphört. Flera aktörer konkurrerar nu på ostrnarknaden. Livsmedelsindustrin har, i motsats till vad som gäller inom tillverkningsindustrin generellt, haft en stigande lönsamhetsutveckling med en kraftig topp 1992. Under såväl 1991 som 1992 hörde livsmedelsindustrin till de allra mest lönsamma branscherna inom tillverkningsindustrin.

Handel Även den livsmedelspolitiska reformen inte direkt omfattade handeln forom väntades ökad konkurrens uppstå även i handelsledet, bl.a. genom att nya försälj ningskanaler skulle uppstå. Dagligvaruhandeln är mycket koncentrerad och det finns en stark koppling mellan partihandel och detaljhandel. Båda leden domineras av de tre stora blocken ICA, Konsumentkooperationen och DagabAxel Johnson. ICA ökar sin marknadsandel och närmar sig gränsen i detaljhandelsundantaget i den nya konkurrenslagen. De riktigt stora butikerna vinner marknadsandelar de mindre och medelstora butikernas bekostnad. Lågprisbutikema har haft en mycket snabb ut-

veckling. Enligt KoB:s undersökningz skulle marknadsandelen kunna bli upp

till 20%. Den fortsatta utvecklingen blir emellertid i hög grad beroende av hur övriga butiker agerar.

Konsumenterna och miljön Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälsosamma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. Miljömälet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, att bevara den genetiska variationen och den biologiska mångfalden och att minimera växtnäringsläckaget och användningen av bekämpningsmedel. Kväveläckaget och bekämpningsmedelsanvändningen har minskat, men under 199293 har handelsgödselanvändningen åter ökat markant. Genom direkta stöd har stora delar av värdefulla ängs- och betesmarker kunnat skyddas. Den ekologiska odlingen har ökat. Däremot ökar industrins och handelns transporter av livsmedel liksom hushållens bilanvändning i samband med inköpen.

1 Konsumenternaoch lågprisbutiken. En studie av ändradeköpvanor i dagligvaruhandeln SOU 1992:117. Delbetänkande av Konsumentberedningen. Se också KoB faktablad nr 12, november1992.

Livsmedelsbranschen står för en stor del av förpackningarna. Producent- SOU 1 994: 1 19 ansvaret för förpackningar, infördes 1993, medför förhoppningsvis Sammanfattning som en minskad volym förpackningar totalt sett, men kanske framför allt en övergång till produktion av mindre miljöbelastande förpackningar. Regionalpolitik Skillnaderna i levnadsvillkor mellan stad och land, mellan norr och söder, är i många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerar i form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med inköpen. Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer är relativt små över riket, även om skillnader naturligtvis finns. Antalet butiker i glesbygd har under lång tid minskat betydligt fortare än tätortsbutikema. Glesbygdsbutikernas antal och omsättning har under 1970och 1980-talen minskat betydligt snabbare än befolkningen i glesbygd. Omsättningen per glesbygdsinvånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit, något som hänger samman med ökat arbetspendlande, attraktivare lågprisenheteri tätorter, minskad tillgänglighet Mycket tyder också på att trenden m.m. mot allt färre glesbygdsbutiker kommer att fortsätta och kanske till och med förstärkas. Livsmedelspolitiken skall enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Jordbruket bidrar till en varierad och levande landsbygd och jordbruket har också en viktig roll för att bevara landskapsbilden. Däremot har jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster minskat. Det gäller även i glesbygder. Både primärproduktionen och förädlingen bedrivs i huvudsak i centrala bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del makamas totala arbetsinsats i ett av jordbrukarhushåll är förlagd. Koncentrationen till bygder med bättre förutsättningar for jordbruksproduktion har förstärkts av stödet till jordbruket, i huvudsak utgått i form som av prisstöd och premierat odling i högavkastande bygder. Farhågor fanns att denna koncentration till områden med bättre naturliga förutsättningar för jordbruksproduktion skulle ytterligare förstärkas avregleringen. Sådana befaav rade omflyttningar motarbetas på olika sätt, bl.a. med statligt stöd till norrlandsjordbruket och stöd till glesbygdsföretag i andra delar riket. Även av landskapsvårdsstödet gynnar i första hand glesbygdsområden. Omflyttningar i produktionen tar emellertid lång tid och ännu finns få eller inga tecken som tyder på att produktionen som en följd av den livsmedelspolitiska reformen skulle ha förflyttats från skogs- och mellanbygder i riktning mot centralare slättbygder.

Fisket Fisket är liksom jordbruket starkt reglerad näring. Fiskeregleringen tillen varatar liksom jordbruksregleringen i första hand producentemas intressen och konsumenterna har svårt att få gehör for sina synpunkter. Ett talande ex-

empel härpå är hanteringen av 30 miljoner kronor i prisregleringskassan för fisk, i slutet på 1980-talet användas för prisnedsättnin på Sammanfattning som avsattes att gar torsk. Konsumentpengama korn inte till användning som avsett, trots påminnelser från bl.a. KoB. När prisregleringskassan skulle avvecklas 1993, fattades beslut av statsmakterna om att beloppet i stället skulle användas för information om fisk i enlighet med önskemål från fiskets organisationer. Fiskeriverket skall administrera beloppet och har vid sin sida fått ett rådgivande organ, i vilket fiskets men inte konsumenternas organisationer är representerade. Fisket omfattas inte av den livsmedelspolitiska reformen. Vissa ändringar i regleringen har i stället skett till följd av EES-avtalet och en tidigare EFTAöverenskommelse om att avskaffa konkurnenssnedvridande prisstöd. Vid ett EU-inträde får vi anpassa oss till EG:s gemensamma frskeripolitik, Common Fisheries Policy, som omfattar en gemensam pris- och marknadsordning och strukrurpolitik. För konsumenterna kan anslutningen till EU betyda bättre priser och urval till följd av ökad konkurrens.

3 Konsumenterna och den framtida

livsmedelspolitiken

Utformningen av den svenska jordbruks- och livsmedelspolitiken framöver avgörs i november vid folkomröstningen om EU-anslutning. Ja till EU innebär att Sverige utan större övergångsarrangemang infor EG:s jordbruks- och ñskepolitik CAP resp. CFP med allt vad detta medför i fråga om detaljregleringar. Samtidigt ökar konkurrensen i livsmedelskedjan genom anslutningen till den gränslösa inre marknaden även för livsmedelsråvaror. Vid ett nej till EU-anslutning kan olika alternativ vara tänkbara för svensk livsmedelspolitik. Huvudaltemativet kort sikt blir enligt KoB:s mening en återgång till 1990 års beslut om livsmedelspolitiken. Frihandelsaltemativet skulle vara mer lönsamt for samhället och konsumenterna men får nog i nuläget sägas vara en politisk omöjlighet. Ett bibehållande av de fördelar som vunnits genom redan företagen EEG-anpassning, eventuellt också fortsatt anpassning, är alternativ, som de politiskt inflytelserika producentema kan förväntas arbeta för.

Scenario I Sverige ansluter sig till EU - EG:s jordbrukspolitik, CAP, har många drag gemensamma med den svenska regleringen fore 1990 års refonn. Den har lett till stora överskott, som avsätts på världsmarknaden till låga priser med hjälp av exportbidrag. Den jordbrukspolitiska reformen 1992 syftade till att genom omläggning av politiken -i riktning mot lägre priser och ökat direktstöd försöka begränsa överskotten. Pri- serna på jordbruksprodukter i EG ligger i allmänhet under de svenska. Detta, liksom slopandet av vissa interna svenska avgifter förmalningsavgift, fettvaruavgift, kan leda till att våra livsmedelspriser sjunker, i genomsnitt med

2-3% för livsmedelsposten i KPI. Därtill kan komma dynamiska effekter SOU 1994: l 19 genom konkurrensen på den större marknaden. Ökad konkurrens blir troligen Sammanfattning märkbar främst i södra och mellersta Sverige och prisskillnader gentemot norra Sverige kan komma att uppstå. Svenska skattebetalare får bidraga till EU-budgeten och därmed till betalningen av EG:s regleringar. Dessutom förutsätter vissa EG:s bidrag till det av svenska jordbruket intern delfinansiering miljö-, stmktur- och regionalstöd. KoB anser att dessa bidrag bör undergå sedvanlig budgetprövning. Anslutningen till den större marknaden leder till ökad mångfald och variation i utbudet. Sannolikt kommer dock konsumtionen av svenska vanor att dominera även i fortsättningen. Enligt KoB:s attitydundersökningar föredrar en stor majoritet av konsumenterna svenska varor framför utländska. Vår livsmedelslagstiftning har genom EES-avtalet harrnoniserats med EG:s. Detta har i allmänhet bara inneburit små förändringar, men det finns vissa undantag. KoB rekommenderar att svenska myndigheter så långt möjligt hävdar traditionella svenska etik- och kvalitetskrav vid sin tolkning av EG:s livsmedelsbestämmelser. Det större utbudet ställer krav på konsumenterna och deras förmåga att göra rationella val. Information och varumärkning är viktiga förutsättningar härför. Det kan bli ett konkurrensmedel for svenska tillverkare att behålla den tidigare märkningen, som bl.a. innebar större skydd för allergiker än EG:s märkningsregler. Vid en EU-anslutning kommer vån inflytande över EG:s regelverk att öka. Konsumenterna är företrädda i vissa EG-organ, t.ex. Ekonomiska och sociala kommittén och i den rådgivande konsumentkommittén. Bland ingående organisationer märks BEUC, paraplyorganisation for konsumentorganisationer i EU, i vilken Sveriges Konsumentråd numera ingår, samt Europa-facket och konsumentkooperationen. Dessa organisationer kritiker är arga av CAP. På livsmedelslagstiftningens område arbetar de for skärpt säkerhet. Det blir en angelägen uppgift för Sveriges konsumenter att göra gemensam sak med konsumenterna i EU och verka for ett högt konsumentskydd och for fortsatt avreglering av jordbruket.

Scenario 2 Sverige ansluter sig inte till EU - Om folkomröstningen resulterar i ett nej till EU behöver inte anta EG:s jordbruks- och frskeregleringar. Däremot kvarstår den anpassning livsmedelsav lagstifmingen och ñskepolitiken, som är en följd EES-avtalet. av Konsumentberedningen kan utskilja tre alternativ för livsmedelspolitiken efter ett EU-nej: 1 detaljreglering enligt EG-modell 2 försiktig avreglering på en skyddad marknad enligt principerna i 1990 års omställningsbeslut 3 en successiv utveckling mot öppnare gränser och frihandel också på jordbruksområdet.

Anpassning till EG:s jordbrukspolitik har redan påbörjats. Beslut har t.ex. fat- SOU 1994:1 19 visst exportstöd och fortsatta inlösenpriser på spannmål kombine- Sammanfattning tats om om rat med arealbidrag. Dessa avvikelser från 1990 års reforrnbeslut kommer producentema troligen att vilja behålla även efter ett EU-nej. Krav på ytterligare stöd av modell EG kan också framkomma med motivering att det svenska jordbruket skall få samma villkor som jordbruket i konkurrentländerna. Trots att EU:s jordbruk är mer reglerat än det svenska har konsumenterna i många EU-länder lägre livsmedelspriser och ett mer varierat utbud. Detta beror bl.a. på i allmänhet lägre moms och lägre prisstöd i stället utgår högre direkta stöd, men även på marknadens storlek och den starkare konkurrensen i livsmedelskedjans senare led. EG:s ineffektiva jordbrukspolitik skulle vara förödande, tillämpad inom en liten marknad som Sverige med redan svagt konkurrenstryck. Alternativet med återgång till 1990 års livsmedelspolitik framstår som ett huvudaltemativ. Konsumenterna har i egenskap av skattebetalare redan tillfort jordbruket betydande belopp för omställningen. KoB anser att utgångspunkten bör vara att en återgång sker till 1990 års politik utan övergångstid och utan att nya pengar tillförs. Animalieproduktionen kan ganska snabbt anpassa sig efter ändrade förhållanden. KoB ser däremot vissa problem på vegetabiliesidan. En liten andel av överskottsarealen har ställts om varaktigt. Frihandelsaltemativet, dvs. i första hand borttagande av gränsskyddet, har senare år förts fram då och då men får på kort sikt bedömas vara politiskt orealistiskt. Vinstema för samhället och konsumenterna skulle dock bli stora och tillåta att producentema kompenserades. Situationen att stå utanför EU och samtidigt vara starkt beroende av utrikeshandel andra varuområden skulle göra det angeläget för Sverige att mycket aktivt verka för frihandel. Att utsträcka liberaliseringen även till jordbruksområdet kan därför pâ sikt bli politiskt möjligt.

Konsumentbevakning av livsmedelspolitiken Enligt det livsmedelspolitiska beslutet skulle konsumenternas ställning på marknaden stärkas genom den interna avregleringen. Konsumenternas inflytande skulle framför allt ske via köpbesluten och den livsmedelspolitiska reformen skulle göra producentema mer alerta att uppfånga ändrade preferenser och andra synpunkter från konsumenterna. Mycket tyder på att avregleringen har lett till att livsmedelsmarknaden fungerar bättre. Livsmedelssektom har dock fortfarande starka inslag av regleringar och producentema har betydligt större inflytande än konsumenterna över de politiska besluten. Bevakningen av livsmedelspolitiken kommer därför även i fortsättningen att vara en angelägen uppgift för konsumenterna och deras företrädare. Det gäller oavsett om Sverige ansluter sig till EU eller inte. Om folkomröstningen i november resulterar i ett till EU kommer konsumentföreträdarna i EG-organen att ha stort behov av utredningsunderstöd. Ansluter vi oss inte till EU blir i första hand återgången till 1990 års livsme-

delspolitiska reform en angelägen bevakningsuppgift för konsumenterna. Behov av konsumentföreträdare med djupa kunskaper jordbruks- Sammanfattning om och livsmedelspolitik kommer att föreligga i båda fallen. Sådana kunskaper finns inom Konsumentberedningen, föreslår den får förlängt förordnande som att för den tid som krävs för att konsumentinflytande den komgarantera över mande livsmedelspolitiken inom eller utanför EU. -

l

Utredningsuppdraget

Kapitel 1

1.1 Direktiven Konsumentberedningen KoB skall enligt sina direktiv Dir 1990:84, se bilaga l följa och utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform ur ett brett konsumentperspektiv. Beredningen skall därvid samarbeta med övriga myndigheter på livsmedelsområdet och utbyta information med dessa. Beredningen har givit ut två delbetänkanden Konsumenterna och lågpris- butiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln SOU 1992:117 samt Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser SOU 1994:112. Vi har vidare två gånger om året rapporterat till regeringen om utvecklingen på livsmedelsmarknaden och har fortlöpande givit ut Faktablad om olika frågor på livsmedelsområdet förteckning över beredningens skrifter finns i bilaga 2. Beredningen har också haft fortlöpande kontakter med fristående konsumentorganisationer. Beredningen har vidare representerat konsumentintresset i ett flertal grupper inom Jordbruksdepartementets och Jordbruksverkets m.fl. arbetsområden samt svarat på ett stort antal remisser med anknytning till livs-

medelspolitik av beredningen avgivna skrivelser och remissyttranden finns i

bilaga 3.

1.2 Genomförandet Flera myndigheter gavs i anslutning till den livsmedelspolitiska reformen i uppdrag att utvärdera reformen. Det gäller framför allt Livsmedelsekonomiska sarnarbetsnärrmden LES och Jordbruksverket, men också Naturvårdsverket, som skall studera reforrnens effekter på miljön och landskapet samt Livsmedelsverket, som skall studera effekterna för folkhälsan och rapportera om utvecklingen vad avser småskalig förädling. Statens pris- och konkurrensverk SPK hade fram till sin nedläggning i uppdrag att studera prisutvecklingen i livsmedelskedjans olika led. Dessa myndigheters arbete har utnyttjats av beredningen i dess uppföljningsverksamhet. Vidare har ett flertal utredningar studerat olika aspekter på jordbruket m.m. under omställningsperiodens gång och lämnat förslag till förändringar. För beredningens del är det främst Omställningskommissionen arbete som varit av intresse. Omställningskommissionen hade regeringens uppdrag att lägga förslag till en anpassning av 1990 års livsmedelspolitiska beslut utifrån Sveriges ansökan om medlemskap i EGEU SOU 1992:87, 1992:125, 1993:33. Större utredningar har även belyst situationen för trädgårdsnäringen SOU 1992:119 resp. fisket SOU 1992:136, 1993:103 med anledning av ansökan om med-

23 Del I Inledning

lemskap i EGEU. Därutöver har LES delvis som en följd av beredningens agerande haft i uppdrag att studera prisutvecklingen på livsmedel Redo- Kapitel 1 visning av uppdrag om prisutvecklingen på livsmedel, LES 1994 samt mars att se över hur gränsskyddet hanterats Redovisning av uppdrag om översyn av gränsskyddet på jordbrukets område, LES mars 1994. Det ovan nämnda utredningsarbetet har varit värdefullt för våra studier från konsumentsynpunkt. Eftersom dessa utredningar på ett grundligt sätt presenterat bakgrundsdata och fakta, i synnerhet när det gäller förhållanden inom primärproduktionen, har beredningen funnit det tillräckligt att i sin avrapportering ägna begränsad plats denna typ av information. KoB:s huvuduppgift har således varit att utvärdera den livsmedelspolitiska reformen från konsumentsynpunkt. Som tidigare påpekats av bl.a. Livsmedelsekonomiska samarbetsnärnnden innebär EG-anpassningen av livsmedelspolitiken att det är svårt att renodla effekterna 1990 års beslut. Även andra fakav torer påverkar utvecklingen på livsmedelsmarknaden. Förändringarna på livsmedelsmarknaden har därför varit och kommer fortsatt att vara av annan art än om 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljts och även effekt att vara en av andra faktorer än sådana som kan hänföras till det livsmedelspolitiska beslutet. KoB har därför i de flesta fall valt att registrera de faktiska förändringar som inträffat på livsmedelsmarknaden och för konsumenterna, oberoende av om inträffade förändringar beror den livsmedelspolitiska reformen eller på något annat. I den mån vi ansett det möjligt har vi dock försökt att göra en koppling till reformen. Vårt uppdrag är ganska omfattande. Förutom mot frågor primärt konsuav mentintresse pris, kvalitet, mångfald och variation i utbudet, konsumentupp- lysning och -inflytande m.m. har en stor del av beredningens intresse rik- tats mot utvecklingen i senare led, livsmedelsindustri och handel samt konkurrensförhållanden på livsmedelsmarknaden. Även faktorer berördes i det som livsmedelspolitiska beslutet men som inte primärt är att beteckna konsusom mentmål, t.ex. frågor med koppling till miljö- och regionalpolitik, har betydelse för konsumenterna. EES-avtalet och ansökan om inträde i EGEU har redan haft stor betydelse för livsmedelspolitikens utformning och utvecklingen livsmedelsmarknaden. Resultatet i folkomröstningen den 13 november om svenskt medlemskap i EU kommer att bli avgörande för den svenska livsmedelspolitikens framtida utfomrning. Mot denna bakgrund har beredningen även analyserat konsekvenserna från konsumentsynpunkt av ett medlemskap att stå utanför unioresp. nen.

1.3 Rapportens uppläggning

Vår huvudsakliga uppgift är att utvärdera 1990 års livsmedelspolitiska reform och dess effekter för konsumenterna. Syftet med reformen beskrevs ovan. Vår målsättning med utvärderingen är att visa om syftet med reformen uppnåtts. Om detta inte är fallet, vad beror det i så fall på En förklaring kan vara

24 Del I Inledning

avstegen från reformen. En annan kan vara reformens begränsade möjligheter SOU 1994:1 19 att faktiskt påverka situationen. Kapitel 1 De följande kapitlen i del I behandlar ändringarna i livsmedelspolitiken samt konkurrensfrågor av betydelse för framför allt de s.k. senare leden industrin och handeln på livsmedelsmarknaden. l del kap. 4-7 beskriver vi de mer direkta konsumenteffektema på mångfalden och variationen i utbudet av livsmedel, på livsmedelskvaliteten, på priserna och konsumenternas möjligheter att göra sina röster hörda. Konsumentproñlen i det livsmedelspolitiska visserligen uttalad, beslutet var men åtgärderna riktades i huvudsak mot primärproduktionen och har därmed filtrerats genom flera led innan de kan avläsas i konsumentledet. Därför blir kopplingama mellan den livsmedelspolitiska reformen och de konsumenteffekter som kan avläsas på marknaden ofta otydliga och därmed svåra att mäta. Ett viktigt mått blir att jämföra det faktiska utfallet, mätt via tillgänglig statistik och uppgifter från berörda organ, med konsumenternas attityder såsom de framkommit i beredningens egna och andras genomförda attitydundersökningar. Detta gäller framför allt kvalitetsaspekter på maten, men även i viss mån utbudet, tillgång till information m.m. I del III kap. 8-10 behandlas produktionsfrågoma: jordbruksproduktionen, livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln. Här kan den livsmedelspolitiska reformen och de förändringar av den förda politiken som inträffat förväntas ha haft mer direkt betydelse. I del IV tas övriga frågor av betydelse för konsumenter och skattebetalare upp. Här behandlas globala försörjningsfrågor samt miljö- och regionalpolitiska frågor med koppling till konsumtion och produktion livsmedel. Även av fisket, som inte direkt omfattas av den livsmedelspolitiska reformen, tas i upp detta avsnitt. Den avslutande delen, del V, består av våra sammanfattande synpunkter kap. 15 och förslag kring utvärderingen kap. 16-17. Vi har valt att presentera två scenarier Sverige ansluter sig till EU resp. Sverige ansluter sig inte till EU och utreder vilka konsekvenser för livsmedelskonsumentema som dessa båda alternativ kan tänkas få. I ett särskilt kapitel lämnar vi förslag kring den fortsatta konsumentbevakningen av livsmedelsfrâgorna.

25 Del I Inledning

2 Ändringar i livsmedelspolitiken SOU 1994:1 19

Kapitel 2

Våren 1990 fattade riksdagen beslut om en ny livsmedelspolitik, vilken innebar en omfattande avreglering och marknadsanpassning den av svenska livsmedelsmarknaden. I stället för ett utpräglat producentperspektiv skulle nu konsumenten sättas i centrum. Effekterna på livsmedelspriser, matkvalitet och utbud livsmedelsmarknaden förväntades bli gynnsamma. Efter det att avregleringen av livsmedelsmarknaden inleddes den 1 juli 1991 har en rad förändringar inträffat påverkat reformen. som Ansökan om medlemskap i EU och den påbörjade EG-anpassningen har lett till att intentionerna i 1990 års reform inte fullföljts.

2.1 Bakgrund

Den svenska jordbrukspolitiken under efterkrigstiden har präglats av erfarenheter från 1930-talets massarbetslöshet och svaga efterfrågan på livsmedel med stora överskott som följd samt lcrigsårens och den närmaste efterkrigstidens ransoneringar och brist på livsmedel. De tvära kasten i tillgång och efterfrågan gav stöd för uppfattningen att marknadskraftema inte ensamma klarade av att skapa balans på marknaderna och samtidigt någorlunda stabila priser. Omfattande offentliga ingrepp i prisbildning och produktion har alltsedan 1930-talet varit regel på jordbruksområdet. I princip var det statsmakterna som fastställde prisnivån på jordbruksprodukter. Även handeln med jordbruksfastigheter var hårt reglerad. Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen LAG, som tillsattes i december 1988, fann att politiken kännetecknades av dålig måluppfyllelse och att jordbruksregleringen i en rad avseenden motverkade sitt syfte. Såväl exportbidragen som de garanterade inlösenprisema hade lett till stora överskott av jordbruksprodukter, som på konsumenternas och skattebetalarnas bekostnad avsattes med stora förluster på en prisdumpad världsmarknad. Priserna på livsmedel hade under en följd av år stigit mer än priserna på övriga varor och tjänsteri samhället. Stimulans till produktion inriktad på hög avkastning, snarare än framställning av varor av god kvalitet i avsikt att hitta köpare, en ledde också till oönskade effekter på den omgivande miljön, på landskapsbilden och på den regionala fördelningen av jordbruksproduktionen. LAG ansåg att många av problemen kunde förklaras att det huvudsakligen fanns av endast en stödfomr, prisstödet, för att uppnå de olika livsmedelspolitiska målen.

27 Del I Inledning

Under senare delen av 1980-talet uppmärksammades också kvaliteten på livsmedlen, sambandet mellan kost och hälsa djurskyddsfrågor allt Kapitel 2 samt mer. Även leds förädlingsindustrins och handelns betydelse för livsmesenare - delsprisema diskuterades. Utifrån kvalitets- och konkurrensaspekter fann man också starka skäl att ändra på den förda livsmedelspolitiken. En annan viktig drivkraft för att reformera den svenska livsmedelspolitiken var det internationella arbetet på jordbruksotrtrådet. Organ med huvudintresset riktat mot ekonomisk utveckling och handel, främst OECD och GATI, men också FAO med dess ansvar för världens livsmedelsförsörjning, arbetade energiskt för att förändra den förda jordbrukspolitiken i såväl industriländema som i utvecklingsländerna. Jordbruket kom därmed att bli en mycket viktig punkt på dagordningen i GATTzs Uruguayrunda, som inleddes 1986.

2.2 1990 års livsmedelspolitiska beslut

Våren 1990 fattade riksdagen beslut om en ny livsmedelspolitik prop. 1989 90: 146, JoU25, rskr. 327. Den livsmedelspolitiska reformen innebar en genomgripande förändring av svensk jordbruks- och livsmedelspolitik. En sedan länge hårt reglerad sektor skulle nu marknadsanpassas och livsmedelsproduktionen skulle i princip underkastas samma villkor som andra näringar. Från att i huvudsak ha varit producentorienterad blev nu politiken i stället inriktad på att sätta konsumenten i centrum. Producentema skulle i fortsättningen endast ersättas för av konsumenterna efterfrågade varor och tjänster. Beslutet innebar att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonades ned. I stället skulle direkta stöd i högre grad användas för att nå mål rörande miljö, landskapsvård, regional fördelning och beredskap. Den interna marknadsregleringen kollektiv exportñnansiering, pris- och avsättningsgarantier, lagringsbidrag m.m. skulle, i vissa fall efter en övergångsperiod, upphöra och den svenska livsmedelsproduktionen skulle i fortsättningen endast skyddas av ett gränsskydd mot omvärlden. Förändringar i gränsskyddet gjordes i beslutet beroende av en kommande överenskommelse i GATI, och i väntan på denna frystes gränsskyddet och kompensationer till producentema utgick i stället i form av djurbidrag m.m. över budgeten. För att åstadkomma en anpassning till det nya marknadsinriktade systemet under socialt acceptabla former infördes en rad övergångsátgärder. Sålunda beräknades producentema under övergångsperioden 1990-1995 erhålla ca 14 miljarder kronor av budgetmedel som kompensation for minskade inkomster och som stimulans till anpassning och omställning. I beloppet ingår också medel for permanenta åtgärder inom landskapsvård, regionalpolitik m.m. samt medel for administration. Medel för omställningsâtgärder har utbetalats i ungefär den omfattning som förutsågs. Av dessa medel har ca 4,6 miljarder kronor betalats ut som inkomststöd, 3,5 miljarder kronor som omställnings- och anläggningsstöd och 570 miljoner kronor för anpassningar inom mjölksektom samt ca 500 miljoner kronor för export av kött och fläsk.

28 Del I Inledning

Under övergångsperioden skulle också inlösensystemet för spannmål kvar- sou 1994:119 stå. Exportkostnaderna För överskottsspannmålen kommer utöver de 14 mil- Kapitel 2 jarder kronorna. Exportkostnadema för spannmål har under övergångsperioden 199091-199394 belastat budgeten 4,8 miljarder kronor, med ca varav konsumenterna via förmalningsavgiften stått for huvuddelen.

2.2.1 Förväntade effekter av reformen

Reformen förväntades leda till en livsmedelsmarknad i betydligt bättre balans, där produktionen motsvarade efterfrågan inom landet och export på kommersiella villkor. I och med borttagandet av fordyrande regleringsinslag såsom avgifter för hanterandet av överskott och bidrag för export och lagring, förväntades sänkta priser och framför allt en lägre prisökningstakt. Kollektiva varor och nyttigheter som landskapsvård, regionalpolitik och beredskap skulle ersättas med offentliga medel och inte påverka matpriserna Avregleringen innebar sänkta foderkostnader i animalieproduktionen samtidigt som regleringskostnader i form av t.ex. slaktdjursavgifter föll bort. På så sätt sänkta produktionskostnader och en ny konkurrenssituation förväntades medföra sänkta priser. KoB:s föregångare Konsumentdelegationen räknade med att sänkta produktionskostnader borde leda till prissänkningar i konsumentledet på mellan 2 och 10% beroende på produkt och marginalsättning öres- eller procentrnarginaler i detaljhandeln se mer om dessa beräkningar i kap. 7. För att pris- och kostnadssänkningarna i producentledet skulle fortplantas till konsumentledet sänktes gränsskyddet den l juli 1991, en justering som bedömdes medföra prissänkningar för konsumenterna på 3 resp. 4,5% beroende på marginalsättning. Gränsskyddet sänktes dock mindre än vad som motsvarades av sänkta kostnader, varför ett s.k. överskydd uppstod. Vid samma tidpunkt trädde också en tillfällig konkurrenslag jordbrukets område kraft, med syfte att tillse att sänkta priser i producentledet också kom konsumenterna till del. 1993 antogs en ny konkurrenslag anpassad till EG:s regler. Särskilda konkurrensregler för lantbruket, som undantar samverkan i producentföreningar från en del av den nya lagens konkurrensbegränsningsförbud, har införts i lagen och gäller from. den l juli 1994. Utöver prissänkningar och en dämpad prisökningstakt förväntades reformen för konsumenternas del leda till större mångfald och variation i utbudet och till bättre möjligheter att välja livsmedel av hög kvalitet. Avregleringen ansågs påskynda en omstrukturering av förädlingsindustrin mot större enheter, men man förutsåg också nya, mer direkta vägar mellan producent och konsument och ökad produktion i form av Lex. ekologiska livsmedel och småskalig förädling. Importen av livsmedel förväntades öka.

29 Del I Inledning

2.3 Ändrade förutsättningar ansökan SOU 1994:1 19

genom om

medlemskap i EGEU Kapitel 2

Efter beslutet om den livsmedelspolitiska reformen 1990 och avreglerin gen av livsmedelsmarknaden, som inleddes den 1 juli 1991, har en rad förändringar inträffat som i högre eller mindre grad påverkat reformen. Som Konsumentberedningen redovisade i sin höstrapport till regeringen 19931 har det livsmedelspolitiska beslutet inte legat fast. Den svenska ansökan om medlemskap i EGEU är den enskilda händelse som mest förändrat förutsättningarna för 1990 års omställningsbeslut. Den l juli 1991 lämnade den dåvarande socialdemokratiska regeringen in EG-ansökan. Förhandlingarna om ett EES-avtal, som inleddes sommaren 1990, och arbetet med att anpassa svensk livsmedelslagstiftning samt veterinär och fytosanitär lagstiftning till EG:s hade då nedan pågått tid. Även bien laterala jordbruksavtal avseende tullnedsättnin gar och tullfria kvoter för bl.a. A nötkött och framförhandlades i anslutning till EES-avtalet. Efter valet ost 1991 tillträdde en ny regering, som i sin regeringsdeklaration slog fast att 1990 års reform skulle fullföljas, men också att Sveriges ansökan om medlemskap i EG förändrat förutsättningarna. Omställningskommissionen ñck i uppdrag att utreda konsekvenserna för omställningsbesluten i 1990 års livsmedelspolitik med hänsyn till EG:s jordbrukspolitik.

2.3.1 EG:s gemensamma jordbrukspolitik

EG:s gemensamma jordbrukspolitik Common Agricultural Policy, CAP är en av grundpelarna i EG-samarbetet. Målen framgår av Romfördraget från 1957: Ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning samt rimliga livsmedelspriser för konsumenterna.

Den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs med hjälp av: reglering av den interna marknaden och priserna gränsskydd, bl.a. i form av rörliga införselavgifter och kvoter stmkturpåverkande åtgärder. -

Finansieringen ombesörjs av en särskild jordbruksfond FEOGA. De årliga utbetalningarna från fonden uppgår till ca 300 miljarder kronor, vilket är knappt två tredjedelar av EG:s budget. Utgiftema fördelas på två huvudområden: garantiåtaganden, dvs. marknadsingripanden genom Stödköp eller exportbidrag samt struktur- och regionalpolitiska åtgärder. Hittills har huvuddelen använts för kostnader inom marknadsregleringen. Under de senaste åren har dock en större andel använts för struktur-, miljö- och regionalpolitiska åtgärder.

1 Vad har detblivit av denlivsmedelspolitiska reformen Konsumentberedningens rapport, september 1993.

30 Del I Inledning

Med vissa variationer är alla centrala jordbruksprodukter marknadsregle- SOU 1994:1 19 rade. Oljeväxter och proteingrödor saknar gränsskydd och produktionen Kapitel 2 stöds i stället med direkta bidrag. Också för produkter som frukt och grönsaker finns en omfattande reglering till skillnad från Sverige. i EG:s jordbrukspolitik uppvisar stora likheter med den svenska jordbrukspolitiken fram till 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Problemen har också till stora delar varit desamma. Betydande överskott uppstod under 1980-talet och därmed växande kostnader för marknadsregleringen. Jordbrukspolitiken ledde också till negativa effekteri miljön och för den regionala balansen. I maj 1992 beslutade EU:s jordbruksministrar därför reform den om en av gemensamma jordbrukspolitiken. Huvudinriktningen är att minska prisstödet och att samtidigt öka de s.k. direktstöden. Refonnen, genomförs som 199394-199596, innebär att priserna sänks, produktionskvotema minskas och att nya produktionsbegränsningar införs. Jordbrukarna kompenseras genom direkta inkomststöd i form av arealbidrag och djurbidrag för köttdjur. De kan även få stöd för vissa miljövårdande åtgärder, skogsplantering av åkermark samt vid förtidspensionering. Strukturstöd och stöd för regionalpolitiska satsningar har växt i betydelse. Bland strukturstöden, som finansieras utvecklingsdelen jordbruksgenom av fonden, kan nämnas investeringsstöd, startstöd till yngre jordbrukare och till nya producentorganisationer samt stöd för att förbättra och vidareutveckla hantering, förädling och marknadsföring av jordbruks- och skogsprodukter. Även trädgårdsforetag kan få del av strukturstöden. EG finansierar 25% av dessa stöd. Stöd från strukturfondema lämnas vidare till mindre gynnade områden Less Favoured Areas, LFA samt for landsbygdsutveckling.

2.3.2 EG-anpassning Omställningskommissionens förslag SOU 1992:87, 1992:125, 1993:33 och de beslut som följt på dessa se bl.a. 199293:100, JoUl3, 1992 prop. prop. 93:183, JoU20, prop. 199394:3, JoU6 innebär att delar EG:s stödsyav stem införs redan fore ett EU-medlemskap och att priser och kostnader i produktionen anpassas i riktning mot EG:s nivåer. Motivet är regeringens ambition att i möjligaste mån undvika övergångslösningar. Denna ändrade inriktning av livsmedelspolitiken innebär i korthet vi vänder tillbaka till regleatt ringslösningar, att vegetabilieproduktionen får kraftigt höjt stöd, i viss ett mån på bekostnad av animalieproduktionen, och att målet att begränsa produktionsutrymmet till den inhemska marknaden och lönsam i praktiken export frångås. 1990 års livsmedelspolitiska beslut har således i väsentlig utsträckning från gåtts. Fram till beräknad tidpunkt för medlemskap 1 januari 1995 har beslutats om att betala ut arealbidrag samt att förlänga inlösensystemet för spannmål. Dessutom har nya medel tillskjutits för kött och fläsk. Arealbidraget export av beräknas kosta ca 2 miljarder kronor och exportbidragen för kött och fläsk

31 Del I Inledning

250 miljoner kronor. Förmalningsavgiften på spannmål, uppgår till ca SOU 1994:1 19 som 750 miljoner kronor år, bibehålls for bekosta spannmålsexporten. Kapitel 2 per att

2.3.3 Förhandingar med EU Parallellt med de inhemska besluten om en förtida anpassning till EG:s jordbrukspolitik bedrevs förhandlingar med EU. Sverige avlämnade sina positioner förhandlingsönskemål på jordbruksonuådet under sommaren 1993. Sammanlagt lades 87 positioner om Sanitäraoch fytosanitära frågor, om regionalpolitiskt stöd, om produktionsutrymme, om marknadsregleringama på de olika produktionsområdena m.m. Bland viktiga svenska inslag i förhandlingsuppgörelsen kan nämnas att Sverige fick igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet ska vara fria från salmonella. Sverige fick vidare övergångsperioder för att skydda oss mot vissa allvarliga djursjukdomar. Även beträffande förbuden att använda antibiotika utan veterinär förskrivning och kadavermjöl i foder tillerkändes vi övergångsperioder. De i förhandlingarna uppnådda produktionskvotema avseende areal, urantal, socker- och mjölkkvoter vari samtliga fall lägre än de begärda. Medan Sverige önskade tillgodoräkna sig produktionsutrymmen som i de flesta fall översteg produktionen vid förhandlingstillfállet och väsentligt över de som förutsågs bli följden av 1990 års reform, förhandlades dessa ner till en nivå som ungefär motsvarar 1994 års produktion. Sverige begärde vidare att få bibehålla ett norrlandsstöd och önskade få nya kriterier accepterade för att möjliggöra EG-stöd också för skogsområden i södra Sverige och på Öland och Gotland. I dessa båda avseenden förhandvar lingen framgångsrik, liksom när det gäller miljöstödet som kan komma att uppgå till 3 miljarder kronor årligen. Svensk medfinansiering krävs dock för dessa stöd. Också trädgårds- och fiskefrâgor togs upp i förhandlingarna. Trädgårdsområdet är en integrerad del av EG:s jordbrukspolitik, medan fisket omfattas av en egen reglering se mer om detta i kap. 14.

2.4 GATT I 1990 års livsmedelspolitiska beslut gjordes frågan om gränskyddet avhängi den kommande överenskommelsen i GATT. Syftet med GATI, som tillkom år 1947 som ett led i arbetet med att reorganisera världshandeln efter det andra världskriget, är att främja den ekonomiska utvecklingen bl.a. genom att undanröja olika hinder för den internationella handeln. Handeln med livsmedelsråvaror och livsmedel har tidigare knappast påverkats av regelverket i GATI. Inför den nu avslutade Uruguay-rundan, som in-

32 Del I Inledning

leddes 1986, underströks vikten av att också handeln på detta område omfat- SOU 1994:1 19 tades stärkt disciplin. Kapitel 2 av en En överenskommelse som angav riktningen för det fortsatta förhandlin gsarbetet på jordbruksområdet träffades i Geneve i april 1989. Avsikten var att kunna avsluta förhandlingarna under hösten 1990. Så blev inte fallet. Framför allt berodde detta stora åsiktsskillnader om jordbruksstödet. Efter mycken dramatik enades slutligen länderna den 15 december 1993 om ett avtal. Efter den avslutade Uruguayrundan övergår nu GATT i World Trade Organization WTO. Reformperioden är sex år med början under 1995. Ett år före dess slut skall förhandlingar om en fortsättning inledas.

2.4.1 Jordbruksuppgörelsen lnternstöd Den totala sammanlagda nivån av jordbruksstöd som påverkar handeln skall dras ned med 20% jämfört med basperioden 1986-1988. Stöd som förenas med produktionsbegränsning undantas från krav på neddragning. Detsamma gäller stöd som har minimal handels- eller produktionspåverkande effekt. Detta gäller exempelvis miljö- och regionalstöd, produktionsneutralt inkomststöd m.m. För Sverige kommer överenskommelsen rörande intemstödet knappast att få några konsekvenser. Skälet är att 1990 års reform av livsmedelspolitiken i huvudsak avskaffat regleringama och därmed merparten av de reglerade administrativa priserna.

Gränsskydd och marknadstilltrákie Alla former av s.k. icke tariffara gränsskydd t.ex. variabla införselavgifter, kvantitativa importrestriktioner, minimipris etc., som är mycket vanliga på jordbruksornrådet, omvandlas till bundna tullar, dvs. de kan inte höjas utan omförhandling i GATT s.k. tariffering. Tullnivåema skall dras ned med i genomsnitt 36%, dock minst 15% för varje enskild tullposition jämfört med nivån 1986-1988. Existerande importvolymer under basperioden skall upprätthållas för tarifferade produkter, vanligtvis genom kvoter till reducerad tullsats. För att uppnå viss omedelbar marknadsöppning skall ett s.k. minimimarknadstillträde ges av alla länder. Initialt skall 3% av konsumtionen under basperioden, med successiv ökning till 5%, vara öppen för import i form av kvoter till reducerad tullsats. För Sverige blir effekterna mest påtagliga av åtagandena när det gäller gränsskyddet. De bundna och successivt sänkta tullarna sätter ett tak för hur mycket våra priser kan överstiga världsmarknadspriserna. Sverige har lagt neddragningarna så att vi så långt möjligt anpassar nivåerna till EG:s.

33 Del I Inledning

2 14-1113

Beroende på hur det svenska gränsskyddet utvecklas i förhållande till SOU 1994:1 19 världsmarknaden sedan basperioden kommer effekterna åtagandena olika Kapitel 2 av snabbt på olika produktområden. Kronans fall innebär en minskning av nuvarande gränsskydd i förhållande till basperioden. Så länge de bundna tullnivåema överstiger de tillämpade finns möjlighet att använda dagens system med rörliga avgifter upp till de bundna nivåerna. Sverige har inte öppnat kvoter för att upprätthålla existerande marknadstillträde jämfört med basperioden. Skälet är att vi under basperioden tillämpade vårt gränsskydd så att import skedde utan kvoter trots gällande införselavgifter. Sådana marknadstilluädesmöjligheter skall i stället upprätthållas genom att inte gränsskyddet höjs så att överskydd uppstår som förhindrar importen. Sverige har endast för fjäderfä haft så låg import att minimitillträdeskvot måste öppnas. Genom att se mejerisektom som helhet aktualiseras inget minimitillträdesåtagande på detta varuomrâde.

Exportsubventioner Jämfört med genomsnittet för basperioden 1986-1990 skall utgifter för exportsubventioner dras ned med 36% och volymer som exporteras med sub-

ventioner minskas med 21%. Åtagandena gäller produktvis. Om kvantitetema

av exportsubventionerade produkter ökat 1991-1992 jämfört med basperioden får neddragningarna börja från den högre nivån. Sverige har genom 1990 års reform i huvudsak avskaffat exportsubventionema. I de fall Sverige har kvar subventioner sätter dock GATT-reforrnen gränser för storleken.

Sanitära och fytosanitära frågor Den Sanitära och fytosanitära överenskommelsen innebär en disciplin för livsmedelsbestämmelser, veterinär- och växtskyddsregler. Gränsvärden, normer etc. som överensstämmer med sådana som sätts av internationella organ kan inte ifrågasättas. Dessa är emellertid inte bindande och ligger i många fall på en nivå som är lägre än den Sverige tillämpar. Högre krav är tillåtna om de baseras på vetenskapligt underlag och enhetliga riskvärderingsprinciper. Högre krav får inte användas som förtäckta handelshinder. Den sanitära och fytosanitära överenskommelsen ger Sverige fortsatt möjlighet att ställa höga krav vad gäller livsmedel, veterinär- och växtskyddsbestämmelser men vi kan behöva visa vetenskaplig grund och konsekvens i riskbedömningen.

2.4.2 Konsekvenser

Effekterna av överenskommelsen innebär en tendens till sänkta och mer varierande priser grund av sänkt och bundet gränsskydd motverkat av en ten-

34 Del I Inledning

dens till på sikt ökade världsmarknadspriser främst till föjd minskade SOU 1994:1 19 av exportsubventioner. Kapitel 2 Svenska livsmedelsreforrnen innebär att flera av åtagandena redan uppfyllts. Störst effekt får åtagandena på gränsskyddssidan genom övergången till bundna tullar och sänkning av dessa. Det är dock svårt att göra precisa förutsägelser på grund av osäkerheten om världsmarknadsprisemas utveckling jämfört med de svenska. Skillnaderna produktvis är också stora mellan nuvarande gränsskydds höjd och den bundna nivån. I vissa fall kan tullen omedelbart bli ett tak för vilka priser som kan tas ut, i vissa fall fördröjs denna effekt eller kanske uteblir helt. Vid ett EU-inträde förändras situationen. Sveriges stödvolymer läggs till EG:s och vårt gränsskydd övergår i EG:s.

2.5 Ändrade förutsättningar sammanfattning

en Förutom de redan nämnda anpassningarna till internationella överenskommelser, är de-facto-devalveringen av den svenska kronan i november 1992 en annan viktig faktor med betydelse för reforrnens utfall och för det svenska lantbrukets framtid. Växelkursförändringama har påtagligt förbättrat, åtminstone på kort sikt, det svenska jordbrukets och den svenska livsmedelsindustrins konkurrenskraft och har närmat den svenska prisnivån till omvärldens. Jordbrukets anpassning till EG har underlättats. Växelkursförändringarna har dock inte undanröjt behovet av rationaliseringar och prissänkningar inom svensk livsmedelsproduktion. Sammantaget är det således många nya faktorer som i hög grad har påverkat reformens utfall. Den påbörjade EG-anpassningen med de ekonomisnya ka förutsättningar och de nya signaler om produktionsutrymme m.m. som följt av denna har minskat producentemas vilja till omställning. Så ökar t.ex. mjölkproduktionen åter och produktionen överstiger nu konsumtionen med ca 15%, dvs. ett överskott i nästan samma storleksordning som vid tidpunkten för det livsmedelspolitiska beslutet har åter uppstått. Spannmålsproduktionen har dämpats genom omställningsprogrammet, men en mycket begränsad del av den omställda marken har permanent tagits ur produktion. Spannmålsöverskotten kan därför åter förväntas stiga till åtminstone de nivåer som rådde i slutet av 1980-talet. Växelkursförändringarna, som kortsiktigt påtagligt förbättrat svensk livsmedelsproduktions konkurrenskraft, har försett livsmedelsindustrin med nya möjligheter att möta utländsk konkurrens på hemmamarknaden och utomlands. Att producera för och konkurrera inom en stor, gränslös EG-marknad skiljer sig dock på många sätt från att agera en begränsad, skyddad svensk marknad. Producentemas situation är i dag således genom framför allt EG-anpassningen annorlunda än om 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljts. Detta förhållande gäller även konsumenterna. EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte tilltalande från konsumentsynpunkt med dess starka regleringsinslag och omfattande överföringar från konsumenter och offentlig budget till prod-

35 Del I Inledning

ucenter. EG:s lagstiftning för såväl livsmedel på det veterinära området som är vidare ett antal punkter mindre konsumentvänli än den svenska. Trots Kapitel 2 g detta finns klara fördelar från konsumentsynpunkt med ett EG-medlemskap, t.ex. ett större utbud och pressade priser som en följd av ökad konkurrens. Till dessa frågor återkommer vi framför allt i kapitel 16.

2.6 Livsmedelspolitiskt kalendarium

Som en sammanfattning presenteras nedan kronologisk översikt över viken tiga beslut och förändringar inom livsmedelspolitiken under senare tid.

april 1989 Prel. GAH-överenskommelse fryst gränsskydd om oktober 1989 Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen, LAG, avlämnar sin rapport Ds 1989:63 En ny livsmedelspolitik april 1990 Regeringen lägger sin 198990:146 livsmedelsprop. om politiken juni 1990 Riksdagen beslutar den livsmedelspolitiken i om nya enlighet med Jordbruksutskottets betänkande 198990:JoU 25 Livsmedelspolitiken april 1991 Konsumentberedningen tillsätts juli 1991 Den interna avregleringen inleds. Gränsskyddet sänks och en ny konkurrenslag träder i kraft jordbrukets område. Regeringen ansöker om medlemskap i EGEU november 1991 Omställningskommissionen tillsätts november 1992 Den svenska kronan deprecieras januari 1993 Prisregleringsavgift handelsgödsel bort och gränstas skyddet, avgiften, på proteinfoderrnedel minskas med 30% februari 1993 Förhandlingarna med EGEU inleds juli 1993 En ny, EG-anpassad, konkurrenslag träder i kraft juli 1993 Referensprisema sänks på spannmål, griskött, fågelkött och ägg. Vid denna tidpunkt införs också ett arealbidrag, inlösenprisema på spannmål höjs och resterande avgift, motsvarande gränsskydd, proteinfodermedel tas bort. december 1993 Det kraftigt försenade GATT-avtalet slutförhandlas januari 1994 EES-avtalet träder i kraft mars 1994 Avtalet med EU skrivs under juli 1994 Ikraftträdande de särskilda konkurrensreglema för lantav bruket

36 Del 1 Inledning

3 SOU 1994:1 19

Konkurrensfrågor

Kapitel 3

Otillräcklig konkurrens råder i Sverige. Konkurrenstrycket måste öka. Därigenom kan priserna pressas och utbudet av varor och tjänster bli större och mer varierat. En ny förstärkt konkurrenslag trädde i kraft den l juli 1993. Den bygger på förbudsprincipen, vilken också ligger till grund för EGzs konkurrenslagstifming. Lagen innehåller förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och mot missbruk av dominerande ställning. Brott mot reglerna medför kraftiga sanktioner. Lantbrukets primärföreningar är i princip undantagna från förbudet mot visst samarbete. Den lagstiftningen har inte, i vart fall ännu, haft någon mer pånya taglig inverkan på konkurrenssituationen med undantag för ostmarknaden. Dessutom kvarstår vissa betydelsefulla regleringsåtgärder på livsmedelsmarknaden såsom jordbruksprisreglerin gen och plan- och bygglagen PBL. -

3.1 Ny konkurrenslag

Marknadsekonomin bygger på att det finns konkurrens mellan företagen. Olika studier har visat att konkurrensen är otillräcklig inom viktiga delar av den svenska ekonomin. Konkurrenstrycket måste öka både i privat och offentlig verksamhet. Ett ökat konkurrenstryck kommer konsumenterna till godo genom att priser pressas och utbud av varor och tjänster blir större och mer varierat. Konkurrens skall vara tävlan lika villkor. Det måste finnas regler som avhåller företagen från konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av marknadsmakt. En ny förstärkt konkurrenslag 1993:20 trädde i kraft den l juli 1993. Den gamla konkurrenslagen byggde på missbruksprincipen enligt svagare vilken skadligt konkurrensbegränsande beteende först skulle påtalas och därefter prövas, fastställas och beivras i Marknadsdomstolen. I den nya skärpta konkurrenslagen är vissa konkurrensbegränsande beteenden förbjudna redan i lagtexten och hårda sanktioner, t.ex. höga böter, utdöms vid brott mot lagen. Samma principer ligger till grund för reglerna i EG och för EES-avtalet. Lagen innehåller två generella förbud, ett mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och ett mot missbruk av dominerande ställning. Som ex-

empel på förbjudet samarbete kan nämnas prissamarbete och marknadsuppdel-

37 Del I Inledning

ning. Det är inte förbjudet att vara dominerande, det är förbjudet SOU 1 994: 1 l 9 men att utnyttja sin dominans för att t.ex. direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga Kapitel 3 inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäli ga affärsvillkor. Regeringen har beslutat om nio generella undantag för vissa kategorier av avtal, s.k. gruppundantag. Åtta dessa av motsvarar EG:s gruppundantag. Dessutom gäller ett undantag för kedjor i detaljhandeln. Om ett företag är osäkert på om ett samarbete eller förfarande strider mot något av förbuden i konkurrenslagen finns det möjlighet ansöka att om ett s.k. icke-ingripandebesked hos Konkurrensverket. Brott mot reglerna kan medföra konkurrensskadeavgift och åläggande att upphöra med det förbjudna förfarandet Ett sådant åläggande kan förenas med vite. Avtal som ingåtts mot gällande regler är ogiltiga och kan leda till skadestånd. Den nya lagen trädde som nämnts i kraft den l juli 1993. Företagen fick emellertid sex månader på sig att avveckla sådant samarbete och sådana avtal som omfattas av förbudet. Sålunda har de reglerna inte tillämpats i praknya tiken förrän fr.o.m. den 1januari 1994. Företagen har gjort viss anpassning till den nya lagen, men i en del fall har begäran icke-ingripandebesked om ocheller individuellt undantag kommit till Konkurrensverket strax före årsskiftet. Efter beslut av Konkurrensverket har företagen ytterligare sex månader på sig för att anpassa sig till beslutet. Redan i samband med den livsmedelspolitiska reformen 1990 hade en speciallag på det konkurrenspolitiska området tillkommit Lag 1991:921 om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga jordbruksprodukter. Denna om syftade till att undanröja samarbete med konkurrenssnedvridande effekter inom framför allt lantbrukskooperationen, t.ex. prissamarbete och marknadsuppdelning. Det viktigaste syftet med speciallagen var emellertid att hindra lantbrukskooperationen från att själv ta över de tidigare statliga regleringamas funktion, framför allt gemensam finansiering av exportöverskotten och därigenom motverka effekterna av reformen. Speciallagen upphörde i samband med att den nya konkurrenslagen 1993:20 trädde i kraft den 1 juli 1993. En grupp företag, vars verksamheter diskuterats bakgrund den mot av nya lagen är de producentkooperativa primärförenin t.ex. mejeriförenin garna, gar och slakterilöreningar. Frågan om undantag jordbruksområdet från förbuden i den konkurnya renslagen togs upp redan i propositionen konkurrenslag prop. om en ny 19929356. Där angavs att det jordbruksområdet är naturligt och oftast nödvändigt för att kunna överleva att enskilda mindre jordbrukare och andra liknande primärproducenter sluter sig samman i primärföreningar såvitt avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter, utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Sådan samverkan mellan medlemmarna inom en primärförening bedömdes i många fall vara omfattad av förbudet i 6 § konkurrenslagen men sammantaget ha sådana positiva effekter att den borde kunna kvalificera för undantag.

38 Del I Inledning

Konkurrensverkets bedömning efter närmare prövning av förhållandena på SOU 1994:1 19 berörda marknader det praktiskt inte förelåg några möjligheter Kapitel 3 var att taget att bevilja undantag med stöd av konkurrenslagen för det samarbete som bedrivs mellan enskilda jordbrukare och andra råvaruproducenter i s.k. primärföreningar. Riksdagen har under våren 1994 beslutat ändra lagen så att dessa primärföreningar i princip är undantagna från lagens förbud mot visst samarbete.

3.2 Förändringar på marknaden till följd av ändrad lagstiftning

Vid redovisning av hur agerandet på marknaden förändrats till följd av ändrad konkurrenslagstiftning är det inte meningsfullt att skilja de effekter speciallagen från 1991 resp. den nya konkurrenslagen från 1993 haft, utan läget före reformen är utgångspunkten för jämförelsen. Lantbrukskooperationen har haft en medveten strategi att möta avregleringen av livsmedelsmarknaden och en ökad internationell konkurrens med att försöka stärka sin ställning. Generellt kan sägas att de lantbrukskooperativa företagen också lyckats med att flytta fram positionerna under senare år. Detta har skett genom vertikal och horisontell integration främst genom företags- köp i Sverige men också utomlands. Samarbete på branschnivå i form av gemensamt uppträdande på marknaden har däremot i stor utsträckning avvecklats. De lantbrukskooperativa företagen har av tradition haft såväl ett lokalt uppsarnlingsområde som en lokal marknad. Konkurrens mellan företagen har i egentlig mening inte förekommit. Några större förändringar har inte skett efter avregleringen, men det finns undantag. På ostområdet finns det f.n. tre konkurrenter av betydelse. Ostproduktionen till följd av en större mjölkproduktion har ökat. Genom denna konkurrens har priserna pressats. Ett annat exempel är köttvaruområdet där Slakteriförbundet tidigare haft ett övergripande ansvar för Stockholmsmarknaden genom att man förmedlat såväl hela kroppar som styckade detaljer. Detta har upphört fr.o.m. 1994 och flera föreningar konkurrerar nu med styckade detaljer på denna marknad.

3.3 Offentlig reglering med konkurrenshämmande effekter

Den grundläggande inställningen i Sverige har sedan länge varit att den fria marknaden genom konkurrens bäst kunnat åstadkomma en utveckling mot ökad effektivitet och därmed lägre kostnaderpriser för konsumenterna. Inom vissa sektorer har emellertid statsmakterna inte accepterat marknadskraftemas utfall när de kommit i konflikt med andra mål. Vanligen har då olika typer av regleringsåtgärder till gripits i syfte att begränsa eller förhindra marknadskrafternas spelrum.

39 Del I Inledning

Den för livsmedelskonsumentema mest betydelsefulla inskränkningen vid sidan av den kvarvarande regleringen jordbruksprisema är plan- och bygg- Kapitel 3 av lagen, PBL. Före ändringen 1992 i PBL kunde kommunerna i mycket hög grad detaljstyra etableringen av livsmedelsbutiker. Det innebar att kommunerna ofta nekade etablering om denna förmodades ge alltför hård konkurrens for befintlig handel eller då olägenheter förväntades uppstå Lex. från trafiksynpunkt. Kommunerna har ett varuforsörjningsansvar för sina invånare. Alla skall ha en livsmedelsbutik på rimligt avstånd. I praktiken innebär det att i varje bostadsområde skall det finnas minst en livsmedelsbutik Å andra sidan kan hävdas att kundunderlaget inte får vara alltför litet. En butik ytterligare skulle då kunna leda till otillräcklig lönsamhet för alla butiker i området. Som en yttersta konsekvens skulle samtliga butiker tvingas stänga och de boende i området bli utan butik. Under 1980-talet utnyttjade kommunerna främst sin möjlighet att styra till att förhindra etablering av externt belägna stonnarknader. Motivet härför har ofta varit att en sådan etablering skulle leda till en utarrnning den s.k. cityav handeln. En Ökad tonvikt vid konkurrensens betydelse ledde till en ändring i PBL

1992. Ändringen innebar att handelsändamålet i detaljplan inte längre kan

en preciseras till viss form av detaljhandel. specifikt livsmedelshandel kan alltså inte längre begränsas eller förbjudas. Denna förändring omfattar emellertid bara nya detaljplaner medan äldre är opåverkade. Ur konkurrenssynpunkt är detta otillfredsställande. En utredningsman tillkallades därför samtidigt för att utarbeta förslag som skall omfatta även äldre detaljplaner. Utredningsmannen har nyligen lagt förslag SOU 1994:36 om detta. Förslagen syftar till att förbättra konkurrensförhållandena och att skapa likformighet i lagstiftningen för nya och äldre detaljplaner.

40 Del I Inledning

åOUt1l9l9141119

Livsmedelsfrågoma ur ett konsumentperspektiv

ap1 e

I och med det livsmedelspolitiska beslutet och avregleringen av livsmedelsmarknaden har konsumenternas ställning stärkts. Livsmedelssektorn är dock fortfarande en sektor med starka inslag av regleringar och med betydligt större inflytande för producentema än för konsumenterna över hur dessa utformas. Därför är också ett starkt konsumentinflytande och konsumentföreträdare med kompetens och resurser väsentligt. Konsumenternas intressen på livsmedelsområdet tillvaratas bl.a. av ett antal fristående konsument- och andra frivilliga organisationer. Trots ett starkt engagemang och ett mindre statligt bidrag kan inte myndigheters övervakande och uppföljande arbete ersättas av frivilliga organisationer. EES-avtalet och en svensk EU-anslutning leder till närmare samarbete mellan konsumentföreträdare i Sverige resp. i EU. Vidare får Sverige ha observatörer eller företrädare i EU:s konsumentorgan. EGkommissionen har vid sin sida rådgivande organ, i vilka ingår konsumentföreträdare. Dessa är dock inte nöjda med konsumentfrågomas hantering och anser att kommissionen lyssnar mindre på dem än på de ekonomiskt starka producentintressena.

4.1 Konsument- och livsmedelspolitik

4.1.1 Den livsmedelspolitiska reformen och konsumentinñytandet Livsmedel är en stor och viktig utgiftspost för hushållen. sammansättningen av och kvaliteten på livsmedlen är därutöver av stor betydelse for den enskilde konsumentens hälsa och för folkhälsan i stort. Jordbruksproduktionen och dess fördelning över landet har dessutom en vital roll för landskapets utseende och påverkan på den yttre miljön. Jordbrukssektom är av tradition en sektor som varit föremål för statliga ingrepp och regleringar, men också statlig bevakning. Politiken har till stor del präglats av producentintressenas dorninerande ställning. Enligt det livsmedelspolitiska beslutet och genom den interna avregleringen skulle konsumenternas ställning på marknaden öka. Konsumenterna skulle således framför allt utöva sitt inflytande via sina köpbeslut. Mycket tyder på att avregleringen har lett till att livsmedelsmarknaden fungerar bättre. Livsmedelssektom är dock fortfarande en sektor med starka regleringsinslag och med stora möjligheter for producentema att påverka de politiska besluten. På

41 Del Konsumenteffekter av reformen

livsmedelsmarknaden verkar också många stora livsmedelsföretag med möjlighet att styra prissättning och infomiation. Därmed är ett starkt konsument- Kapitel 4 inflytande och konsumentföreträdare med kunskap och resurser väsentligt. En annan följd av beslutet var att Konsumentdelegationen KD, föresom trädde konsumenternas och förbrukamas intressen vid de årliga jordbruksprisförhandlingarna, upphörde. I stället tillsattes Konsumentberedningen, med ett bredare mandat. Sedermera har också Statens pris- och konkurrensverk SPK lagts ned och Konkurrensverket bildats. Därmed försvann viktiga utredningsresurser när det gäller att analysera prissättning och konkurrensförhållanden inom livsmedelssektom.

4.1.2 Statligt engagemang Konsumenternas intressen på livsmedelsområdet tillvaratas av ett antal fristående konsument- och andra frivilliga organisationer, men till stor del har bevakningen skett av statliga aktörer. Det statliga engagemanget kan förenklat beskrivas genom följande uppdelning i ansvarsområden och huvudaktörer:

Förhållanden inom jordbruket Statens jordbruksverk Livsmedelssäkerhet, redlighet Statens livsmedelsverk Hushållsekonomi, marknadsföring Konsumentverket Prisbildning, konkurrens tidigare Statens pris- och konkurrensverk Konkurrens Konkurrensverket Miljö Statens naturvårdsverk Livsmedel i ett brett konsumentperspektiv Konsumcntberedningen Samordning av utredningar, statistik Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden

Konsumentverket sorterar under Civildepartementet och Konkurrensverket under Näringsdepartementet. Övriga myndigheter hör till Jordbruksdepartementet. De senare har alla fått särskilda uppdrag att utvärdera effekterna av den livsmedelspolitiska reformen.

4.1.3 Frivilliga organisationer. 2 miljoner kronor-anslaget I det livsmedelspolitiska beslutet uttalades att konsumenternas organisatoriska förutsättningarna att utöva inflytande på livsmedelskedjans olika led i högre utsträckning borde uppmärksammas. Ett statligt bidrag om ca 2 miljoner kronor per år inrättades för stöd till ideella organisationer. Medlen kan användas för

42 Del Konsumenteffekter av reformen

att driva projekt med anknytning till livsmedels- och konsumentpolitiska fråoch handhas Konsumentverket. Kapitel 4 gor av Under år 1995 kommer en större utvärdering att göras av stödet och dess effekter. Den bedömning som görs på Konsumentverket så här långt är att 2 miljoner kronor-anslaget bidragit till ökade insatser från de frivilliga organisationemas sida på det konsumentpolitiska området och att frågorna tack vare anslaget uppmärksammats ett betydligt bredare sätt samhället än vad som annars skulle varit möjligt. Medlen har i huvudsak gått till konkreta, lokala projekt, vilket anses vara ett effektivt sätt att använda pengarna. Projekten har bl.a. rört prisaktiviteter mest uppmärksammat kanske PROLOLivs under- sökning om prisutvecklingen på ett antal basvaror kopplingen priskvalitet, frågor om matmiljöetik och konsumentinflytande. Ett antal mindre projekt har handlat om service i glesbygd. Även projekt livsmedel i Europaperom spektivet har fått stöd. Under de första åren utgick medlen uteslutande som projektanslag, men 199394 vidgades anslagets användning till även andra konsumentpolitiska aktiviteter och startbidrag till nya konsumentorganisationer. Detta år gick ca l miljon kronor till startbidrag, bl.a. till Sveriges Konsumentråd se nedan och Konsumenter i samverkan. Frivilliga organisationer som arbetar med livsmedels- och konsumentpolitiska frågor är av mycket olika Vissa dem, t.ex. Kooperativa konav sumentgillesförbundet, Husmodersförbundet Hem och Samhälle och Konsument-Forum, är organisationer vars arbete på konsumentornrådet till stor del fokuseras kring livsmedelsfrågor. Andra är mer inriktade på grupper med särskilda behov, t.ex. Handikappförbunden med underavdelningar medvars lemmar kan vara exempelvis allergiker och som därmed har ett stort intresse av säker mat och god märkning, eller pensionärsorganisationer med medlemmar med stort intresse för bl.a. pris- och tillgänglighetsfrågor. Även de fackliga organisationerna arbetar med konsumentpolitiska frågor. Även konsuom mentfrågoma är en mindre del av dessa organisationers arbete, är resurser och möjligheter till inflytande där ofta större än bland de mer renodlade konsumentorganisationema. Sammantaget är således konsumentrörelsen en stor rörelse med många aktiva medlemmar. Flertalet organisationer identifierar sig dock inte i första hand som konsumentorganisation och jämfört med producentintressena är konsumentintresset ofta svagt och dåligt organiserat, små och resurserna detaljkunskapen begränsad. Ofta framförs åsikten att en stark, samlad konsumentrörelse saknas i Sverige. Denna åsikt är för övrigt vanlig även i andra länder. Som ett svar önskan om denna samlade konsumentröst bildades år 1993 Sveriges Konsumentråd, vars medlemmar representerar ett flertal ideella konsumentorganisationer, LO, TCO, pensionärsorganisationer, Handikappförbunden, Naturskyddsföreningen, KF, studieförbund och Konsumentväglezdarnas förening. Rådet har inledningsvis till stor del inriktat sitt arbete internationella frågor.

43 Del Konsumenteffekter av reformen

4.2 Konsumentpolitik mål och medel

- 119241119

aplte Livsmedelsfrågoma är också en del av den övergripande konsumentpolitiken. De nu gällande målen och riktlinjerna för konsumentpolitiken fastställdes 1986. Riksdagsbeslutet innebär att målen för konsumentpolitiken skall vara att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Beslutet poängterade tydligare än tidigare beslut inriktningen på de hushållsekonomiska frågorna och då särskilt på hushållens baskonsumtion. Tre särskilt viktiga arbetsområden utpekas. Det gäller for det första den lokala konsumentverksamheten, som skall ges hög prioritet. För det andra skall särskilt utsatta grupper stödjas och for det tredje anförs att fler grupper i samhället bör engageras i konsumentpolitiken, för att därigenom öka konsumenternas möjligheter att påverka produktion och distribution av varor och tjänster. I riktlinjerna markeras vidare det samband som finns mellan pris-, konkurrens- och konsumentfrågor. En effektiv konkurrens är en förutsättning för att sådana förhållanden skapas på marknaden som ger konsumenten goda och ändamålsenliga varor till så lågt pris och till så förmånliga villkor som möjligt. Efter beslutet 1986 har flera väsentliga förändringar inträffat med stor betydelse för konsumenterna och konsumentpolitiken. Intemationaliseringen och i synnerhet den västeuropeiska integrationen har blivit ett nytt prioriterat område. Denna ställer stora krav på insatser for att konsumenternas intressen skall kunna tas tillvara. Harmoniseringen får inte ske till priset av att väsentliga säkerhetskrav uppges. Kopplingen mellan miljöpolitik och konsumentpolitik har blivit allt starkare. Allmänhetens ökade miljömedvetenhet ställer också krav på insatser i konsumentpolitiken. Mot bakgrund av dessa och andra väsentliga förändringar på marknaden, t.ex. marknadsekonomins stärkta och breddade roll i samhället, tillsattes 1992 en kommitté med uppdrag att göra en konsumentpolitisk översyn. Kommittén lade i januari 1994 fram sin rapport SOU 1994:14 Konsumentpolitik i en ny tid.

Enligt kommittén bör de nya konsumentpolitiska målen, som till stor del överensstämmer med de tidigare, vara att stärka konsumenternas ställning marknaden, att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser, att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. -

Särskilt skall beaktas hänsynen till människors hälsa och resurssvaga gruppers behov. Insatsema skall i första hand inriktas mot sådana varor och tjänster som svarar för en stor del av hushållsbudgeten, bl.a. livsmedel, boende, transporter och kläder.

44 Del H Konsumenteffekter av reformen

Kommittén anför vidare att i den statliga verksamheten bör ges prioritet SOU 1994:1 19 det rättsliga konsumentskyddet åtgärder det konsumentekonomiska Kapitel 4 samt området. Konsumentperspektivet måste tydliggöras i beslutsprocessen inom andra statliga områden såsom livsmedels-, bostads-, transport-, regional-, miljö- och socialpolitiken. Det lokala arbetet bör främjas och det lokala engagemanget breddas och utvecklas. Det ansågs angeläget att konsumenterna i större utsträckning engagerar sig i konsumentfrågoma och tar ansvar för dessa både individuellt och i grupp. Man hade förhoppningar om att de frivilliga organisationerna skulle överta statliga uppgifter på konsumentområdet, något som dessa dock inte ansåg sig ha möjlighet att göra i någon större utsträckning. De frivilliga organisationerna anses vara beroende av stöd från staten for att i större omfattning kunna medverka i det konsumentpolidska arbetet. När det gäller den organisatoriska aspekten föreslår kommittén att Konsumentverkets olika roller och verksamhet renodlas. Detta anser man sker lämpligast genom en delning av verket i dels Nya Konsumentverket, som föreslås handha myndighetsutövning, dels Konsument Sverige, med allmänt konsumentstödjande uppgifter. Remissinstanserna riktade mycket lcritik mot delar av kommitténs förslag, framför allt förslaget om delning av Konsumentverket. Någon proposition har när detta skrivs inte förelagts Riksdagen.

4.3 Konsumentpolitik och konsumentorganisationer i EU

4.3.1 Konsumentpolitik

I EU:s grundlag, Romfördraget från 1957, nämns inte konsumentpolitiken men genom bestämmelser i enhetsakten från 1987 och i Maastrichtfördraget har beslutats om tillägg till Romfördraget, som innebär att Gemenskapen skall medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Redan tidigare, 1975, hade dock EG:s första konsumentpolitiska program lagts fram, innehållande fem grundläggande rättigheter för konsumenterna, nämligen rätt till skydd för hälsa och säkerhet skydd av ekonomiska intressen reklamation och skadestånd information och utbildning representation och konsultation i konsumentfrågor. - År 1990 handlingsprogram inom konsumentpolitiken, det första antogs ett treårsprogrammet, 1990-1992. F.n. gäller det andra konsumentpolitiska treårsprogrammet, 1993-1995. Liksom i det första programmet betonas i det andra vikten av god konsumentinforrnation och -utbildning samt produktinformation. Bl.a. planerar EG-kommissionen förbättring av märkningen av produkter och lyfter särskilt fram miljömärkning.

45 Del H Konsumenteffekter av reformen

Det framhålls ofta att den gränslösa inre marknaden är till för konsumenter- SOU 1994:1 19 nas skull och att den också ställer höga krav på konsumentskydd och -säker- Kapitel 4 het. Men även om konsumentpolitiken under år har fått växande senare en betydelse inom EGEU, är konsumenterna långt ifrån nöjda. Man menar att handlingsprogrammens fina principer inte leder till så många konkreta åtgärder och att kommissionen och andra EG-organ inte minst inom livsmedelspolitiken lyssnar mer till de starka pmducentföreuädama än till konsumenterna. Större tyngd måste framöver också läggas på aspekter som näringsrikti ghet, miljö och etik.

4.3.2 Konsumentinflytande

EG-organ Inom EG-kommissionen handläggs del frågor på konsumentområdet i de en olika generaldirektoraten, men övergripande konsumentpolitiska frågor är samlade hos en särskild enhet, Consumer Policy Service som inte har rang av generaldirektorat. Inom Ekonomiska och sociala kommittén ECOSOC, som är rådgivande organ till kommissionen, finns konsumentföreträdare. Dessa ingår också i den rådgivande konsumentkommittén, Consumers Consultative Council CCC och i olika expertgruppen bl.a. på livsmedelsontrådet. EFTA har sedan 1992 också en rådgivande konsumentkommitté, EFTA- CCC, som inlett samarbete med EG-CCC.

Konsumentorganisatiøner De i EG-CCC representerade frivilliga organisationerna är BEUC, ETUC, EURO COOP och COFACE se faktarutan. Dessutom ingår nationella organisationer och experter samt ett interregionalt konsumentinstitut i CCC. Representationen är inte okontroversiell. Det råder delade meningar fackom t.ex. ets och konsumentkooperationens roll företrädare för konsumenterna. som Diskussionen härom har lett till att BEUC sedan början innevarande år har av dubbelt så många platser som de övriga frivilliga organisationerna, 8 4 resp. vardera. BEUC är som framgår av faktamtan en paraplyorganisation for konsumentorganisationer i EU. Den har sitt kontori Bryssel med 14 anställda och arbetar främst gentemot EG-organen. Många de för verksamheten nödvändiga av utredningarna görs av konsumentorgan i Storbritannien, National Consumer Council NCC och Association for Consumer Research ACR, båda medlemmar av BEUC. I frågor bl.a. angående livsmedels- och handelspolitik samarbetar BEUC intimt med den internationella konsumentorganisationen IOCU se faktarutan.

46 Del Konsumenteffekter reformen av

Faktaruta SOU 1994:1 19 Kapitel 4 BEUC Bureau Européen des Paraplyorganisation för de Consommateurs konsumentsammanslutningar i Unions EG-ländema. Efter EES kan EFTA-länderna ingå. Sveriges Konsumentråd har anslutit sig

ETUC European Trade Union Europafacket Confederation EURO COOP European Community of samarbetsorgan för Europas Consumer Cooperatives konsumentkooperation

COFACE Confédération des Organisa- Paraplyorganisation för tions Familiales de familjeorganisationer i EG Communauté Européenne IOCU International Organization of Oberoende stiftelse för Consumers Unions samordning av konsumentrörelser i ca 60 länder

IOCUBEUC har i många år arbetat aktivt för genomgripande förändringar i EG:s jordbrukspolitik och för ett GATT-avtal se nedan. Man driver också konsumentfrågor på livsmedelslagstiftningens område och inom Codex Alimentarius FAOWHO:s standardiseringsprogram för livsmedel.1

4.3.3 Konsumenterna och livsmedelspolitiken Den första konsumenträttigheten skydd for hälsa och säkerhet- berör i högsta grad livsmedel och livsmedelspolitik. Arbetet inom EG beträffande såväl livsmedel som andra produkter gick länge ut på att skapa gemensamma, detaljerade regler för varans innehåll och egenskaper. Detta arbete gick mycket långsamt och först i och med the new approach från 1985 tog harmoniseringsarbetet fart. Den nya ansatsen innebär på livsmedelsområdet att EG, i stället för att reglera enskilda varor och vanrgrupper med vertikala regler, skapar horisontella direktiv, som gäller alla varor. Exempel på horisontella regler är direktivet om märkning medan chokladdirektivet är exempel på ett vertikalt direktiv. Se faktarutan och vidare om EG:s livsmedelslagstiftning i kapitel 6. På EG oreglerade områden gäller nationella bestämmelser i kombination av med Cassis de Dijon-principen, dvs. en vara som lagligen säljs i ett EU-land måste få säljas i alla övriga. Härifrån tillåts vissa undantag om syftet är t.ex. att skydda konsumenternas hälsa och miljön. Ett land som tillämpar ett sådant undantag får vara berett att bevisa sin sak i EG-domstolen.

1 Se även KoB:s rapport Intemationella konsumcntrörelseroch deras syn på livsmedelsoch handelspolitik, mars 1992.

47 Del Konsumenteffekter av reformen

Faktaruta

Kapitel 4 Choklad Socker Sylt Märkning Horisontella direktiv Tillsatser Förpackning

Vertikala direktiv

Konsumentorganisationen BEUC anser det i princip bättre med EG-regvara ler på livsmedelsområdet än att Cassis-regeln skall gälla. Länder med ett högt konsumentskydd skall inte behöva acceptera import av varor med lägre kvalitet från ett annat EG-land. Risken är dock att EG:s regler läggs på medelen nivå, som inte heller gagnar högskyddsländema och kan innebära att som ambitionsnivån sänks inom länder som varit pådrivande i fråga konsumentom skydd. Konsumentföreträdama är t.ex. mycket kritiska till tillsatsdirektiven, vilka anses bli alltför slappa. Färgning baslivsmedel tillåts sålunda och av även användning av azofärgämnen, vilka anses allergiframkallande och är förbjudna i Sverige för flertalet varor. Tillsatsreglema är exempel på hur konsumentintressena får stå tillbaka för mäktiga producentintressen. Resursema för konsumentföreträdarna att genom lobbying utöva inflytande inom EG-organen kan helt naturligt inte komma i närheten av näringslivets satsningar.

4.3.4 Konsumenterna och EG:s jordbrukspolitik

IOCU och BEUC har varit arga kritiker av EG:s jordbrukspolitik, Common Agricultural Policy CAP, och välkomnade den 1992 beslutade jordbruksreformen som ett första steg i rätt rikming.

Kritiken mot CAP CAP har kritiserats därför att regleringen är dyr för konsumenterna och för att systemet är byråkratiskt. Beslut som medför stora omfördelningar mellan grupper av medborgare fattas utan insyn av konsumenterna. CAP har vidare haft negativa effekter för jordbruket i utvecklingsländerna. Prisnivån till producent har hållits en konstlat hög nivå inom Gemenskapen samtidigt som överskotten dumpats på världsmarknaden. EG och andra länder med liknande jordbrukspolitik har fått en ökande andel världsexporav ten, inte på grund av effektivisering utan med hjälp av högre konsumentpriser och skatter i de egna länderna. Utvecklingsländer och andra i-länder med konkurrenskraftig produktion utan subventioner har berövats möjligheten att sälja på världsmarknaden.

48 Del Konsumenteffekter reformen av

Politiken har inte ens varit effektiv när det gäller nå målen jordbru- SOU 1994:1 19 att om kets inkomster och landsbygdsutveckling. Enligt för några år sedan gjorda Kapitel 4 undersökningar hade per capita-köpkraften for de jordbruket sysselsatta ökat i obetydligt sedan 1975 trots att stödet från EGzs budget sedan gemensamma dess mer än fördubblats i reala termer. Stödet har främst kommit de stora foretagen till godo. Enligt EG-kommissionens beräkningar har ca 80% av EG:s jordbruksstöd tillfallit ca 20% företagen. Massproduktion har av gynnats av den förda politiken men inte kvalitet och mångfald. Brulcningsmetoderna, som inneburit stor användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel, har medfört hälsorisker och skadat miljön.

Reformen av CAP Den av EG inledda reformen av jordbrukspolitiken har inslag förordats som av konsumentorganisationema: minskat prisstöd och direkta inkomstmer stöd. Konsumentföreträdama anser dock att reformen borde ha gått längre i fråga om reduktion av prisstödet och kritiserar de produktionskontrollerande inslagen, som trädesprogram och kvotsystem. I stället förordas att produktionsbalans uppnås med hjälp av marknadskraftema. Vidare bör kompensationsbetalningarna som ersättning for prisnedsättningar inte permanenta vara utan på sikt awecklas. De föreslagna miljöåtgärdema anses otillräckliga.

4.3.5 Konsumenterna och handelspolitik IOCUBEUC engagerade sig aktivt i att driva konsumenternas intressen i de nyligen avslutade GATT-överläggningama. Representanter för organisationerna gjorde uttalanden, publicerade kommentarer, ståndpunkter och program samt uppvaktade GATT-ledningen, m.m. IOCUBEUC anser i princip att ökad och underlättad handel är till konsumenternas fördel. Den leder till större urval och lägre priser samt är föruten sättning för att utvecklingsländerna skall kunna förbättra sina ekonomier. Organisationerna framhöll under GATT-överläggningarna att jordbruksfrågorna, som är av grundläggande betydelse för alla konsumenter, inte fick tillåtas stjälpa ett GATT-avtal. Förhandlama, inte minst på EG-sidan, borde sätta världens konsumenters väl före snäva producentintressen i de egna länderna. Samtidigt har IOCUBEUC betonat att främjande av hanadelninte får leda till att konsumenternas säkerhetskrav och hänsynen till miljön åsidosätts, ibland en nog så svår balansgång. Enligt GATT måste regler hälsa och om säkerhet, som kan utgöra handelshinder, vila vetenskaplig grund. IOCU BEUC menar att entydiga resultat inte kan åstadkommas därmed och att riskacceptansen av olika skäl kan variera mellan olika länder. Konsumentintresset måste också få ligga till grund för överväganden. Organisationerna har vidare kritiserat att det internationella standardiseringsprogrammet Codex Alimen-

49 Del H Konsumenteffekter av reformen

tarius enligt GATI och måttstock på får stor betydelse som standardsättare litet inom Codex- Kapitel 4 vetenskapligt förankrade regler. Konsumentinflytandet är arbetet och många länder, bl.a. EG och Sverige, har oftast strängare regler än Codex. En programförklaring från IOCUBEUC under GATT-förhandlingama sammanfattar organisationemas ståndpunkter i fråga om internationell handel med livsmedel: I-ländemas jordbruksstöd måste bantas kraftigt. - Avskaffande av handelshinder är bra men får inte betyda att kraven sänks när det gäller hälsa, säkerhet och hygien. Internationella regler måste skapas mot konkurrensbegränsande åtgärder från multinationella företag. Miljöfrågoma måste sättas i förgrunden. -

50 Del Konsumenteffekter av reformen

l

I

i

5 Hushållens livsmedelskonsumtion SOU 19943119 t Kapitel 5

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val skall som styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag. Bl.a. som en följd reformen har imav porten av livsmedel Ökat, dock med en nedgång under 1993. Vidare har de ekologiska produkterna fått ett ordentligt genomslag i den traditioneldagligvaruhandeln. Det sades i beslutet att en strävan måste vara att alla skall kunna både välja och betala för bra livsmedel. Konsumenterna betalade 1993 i snitt närmare 16 000 kronor per person för mat och dryck. Livsmedelsutgifternas andel motsvarar drygt 14% av de totala utgifterna enligt nationalräkenskapema. Till detta kommer utgifter for uteätande- Andelen har sjunkit sedan 1989, men bamhushåll, pensionärer och låginkomsttagare lägger runt 20% av inkomsterna mat. En väl sammansatt kost är viktig för hälsan. Trots godl kunskap om detta samband äter vi fortfarande för mycket fett och för llite fibrer. Sedan 1989 har visserligen konsumtionen av matfett och socker minskat, men också av fisk. Frukt- och gröntkonsumtionen har legat still.

Enligt den nya livsmedelspolitiken är det konsumenternas val skall styra som produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag, där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung, produktionssätt eller förädlingsgrad. Prisutvecklingen livsmedel skall vara rimlig i förhållande till prisutvecklingen på övriga varor och çjänster. Den forda politiken bör vidare bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa. Det sades vidare i beslutet att en strävan måste vara att alla skall kunna både välja och betala för bra livsmedel. Konsumenten skall ha såväl ekonomiska som kunskapsmässiga förutsättningar att göra ett bra val, dvs. kunskap både om hur man tillagar maten och om vad totalt sett är nyttigt eller som mindre nyttigt att äta. Här kan faktorer såsom informations- och upplysningsinsatser liksom märkningsbestärnmelser vara av betydelse. Den interna avregleringen ansågs få betydande effekter utbudet. Genom att marknaden skulle fungera bättre, skulle också förutsättningama öka för att konsumenternas önskemål skulle nå fram till producentema.. Producentemas intresse för nya produkter och alternativa produktionsforrner förväntades öka. Fler primärproducenter förutsågs söka nya och mer direkta wägar till konsumenten och i beslutet pekades möjligheterna till ett ökat inslag av förädling i anslutning till primärledet. Effekterna livsmedelsimportcn behövde uppmärksarnmas.

51 Del Konsumenteffekter av reformen

Att ändra konsumtionsmönster är en trögrörlig process, som påverkas av SOU 1994:1 19 lång rad faktorer utanför de politiska beslutens Kulturellt betingade Kapitel 5 en ram. faktorer och värderingsförskjutningar i dessa, som en följd av t.ex. öppnare gränser och ökat miljömedvetande, tillsammans med inkomstförändringar spelar sannolikt större roll än den livsmedelspolitiska reformen. Denna inverkar framför allt utbudet. I detta kapitel redovisas förändringar i totalkonsumtionen under perioden 1989-1993 samt belyses vissa effekter på livsmedelsmarknaden med betydelse för mångfalden och variationen i livsmedelsurvalet. Importutvecklingen och marknaden för de ekologiska produkterna kommenteras särskilt. Därutöver redovisas uppgifter om livsmedelskonsumtionen förelad på olika grupper.

5.1 Förändringar i totalkonsumtionen

År 1993 konsumerades i Sverige livsmedel till ett värde av 139 miljarder kronor eller ca 15 900 kronor per person enligt Jordbruksverkets preliminära beräkningar. I tabell 5.1 redovisas utgiftsfördelningen på olika varugrupper år 1989 året innan den livsmedelspolitiska refomien beslutades och 1993. Redovisa- de uppgifter avser konsumtionen i såväl enskilda hushåll som i storhushåll. Värderingen sker till detaljhandelspriser, utom for naturakonsumtionen. Uppgifterna baseras på varomas nettovikter vid leverans till den slutliga konsumenten. Det innebär att avdrag görs för handels- och lagringssvinn medan däremot det s.k. hushållssvinnet, som uppstår vid lagring och vid den slutliga konsumtionen, ingår i de redovisade kvantitetema. Statistiken anger således inköp men inte faktisk konsumtion, eftersom hänsyn inte tas till hushållssvinnet. Den går inte heller att differentiera på olika grupper ungdomar, ensamstående, region osv.. Utgiftema har ökat med 11% sedan 1989, varav prisstegringen står for 7%. Mest pengar lägger vi ned på kött följt av mejeriprodukter, grönsaker och frukt samt bröd och spannmålsprodukter. Utgiftema enligt nationalräkenskapema är drygt 1 13 miljarder kronor. Differensen beror på att offentlig konsumtion och restaurangtjänster redovisas annat ställe i nationalräkenskapema. Andelen utgifter for livsmedel i den privata konsumtionen uppgick 1993 till 14,3% enligt nationalräkenskaperna. Motsvarande andel var 16,5% år 1989. inkluderas även utgifterna for alkoholhaltiga drycker uppgick utgiftsandelen till 17,1% år 1993. Till detta kommer restaurangbesök 25 miljarder kronor motsvarande 3,2% år 1993 samt offentlig konsumtion. Storhushållskonsumtionen värderas till olika priser i nationalräkenskapema resp. i Jordbruksverkets beräkningar.

52 Del H Konsumenteffekter av reformen

Tabell 5.1 Konsumenternas utgifter för livsmedel och alkoholhaltiga drycker, fördelade på olika varugrupper 1989 och 1993 prel, mkr, löpande priser Kapitel 5 1989 1993 prel procentuell förändr.

Källa: Jordbruksverket Förändringar i konsumtionen sedan 1970 framgår av tabell 5.2. Tabell 5.2 Livsmedelskonsumtionen i kgperson 1970, 1989 och 1993 och ikrperson 1993 krperson

1 1970 jämförbar med senare redovisade år 2 Naturakonsumtionen ingår enbart 1970 Källa: Jordbruksverket Tongivande trender som förändrat matkonsumtionen under längre tid har varit hälsotrenden och influenser från utlandet. Vi äter mer frukt och grönt, mer smalmat, mer ris och pasta. Under de allra senaste åren är det ökade miljöin- 53 Del Konsumenteffekter av reformen

tresset en viktig faktor. Intresset för ekologiskt producerade livsmedel ökar liksom fettsnåla och fiberrika produkter nyckelhålet. Kapitel 5 Andra produkter som ökat under senare år är lax, kräft- och blötdjur, 0st och sura mejeriprodukter, fjäderfaprodukter. Också våra dryckesvanor förändras. Vi konsumerar allt mindre mjölk, och inom mjölksortimentet sker en övergång från standardmjölk till mellanmjölk. I stället ökar vår konsumtion av öl, läsk och mineralvatten. Posten andra livsmedel bl.a. choklad och konfektyr, glass, såser ökar, medan socker- och matfettskonsurntionen minskar. Från ovanstående tabell kan noteras att konsumtionen av frukt och grönsaker legat still sedan 1989, vilket avviker från trenden. Trendbrottet i fruktkonsumtionen hänför sig till 1993, då bl.a. bananprisema steg kraftigt. Under perioden 1989-93 har vidare konsumtionen ökat av bröd och spannmålsprodukter, av kött, grädde samt ost och inte minst av rnalt- och läskedrycker. Däremot äter vi mindre fisk, ägg, matfett samt socker och dricker mindre mjölk. Inom mejerisortimentet sker en övergång till magrare produkter, en trend som i likhet med frukt- och gröntkonsumtionen dock något korn sig av under 1993.

5.2 Mångfald och variation i urvalet.

Konsumentpreferenser

Ökad mångfald och variation i utbudet är en viktig del av den livsmedelspolitiska reformen. Livsmedelssystemets fonnåga att hantera olika önskemål från konsumenternas sida underlättas av den interna avregleringen, som påbörjades den 1 juli 1991. En stärkt konkurrenslagstiftning och ett sänkt gränsskydd är andra delar av reformen som syftar till att stärka konsumentintresset och stimulera till ökad mångfald. För att studera reformens och andra faktorers effekter på livsmedelsutbudet i dag och förväntningar framöver, har KoB tillställt ett antal personer inom parti- och detaljhandel samt berörda branschorganisationer en enkät med

frågor om sortimentsutvecklingen i dagligvaruhandelnl.

Enkäten bekräftar de tendenser mot minskat sortiment som bl.a. framkommit i tidningen Supermarkets sortirnentsräkningar. Sortimentet har enligt dessa räkningar ökat stadigt fram t.o.m. 1990, för att därefter minska. Denna tendens är dock beroende på butikstyp. Allivsbutiken och stormarknaden minskar sitt sortiment, medan lågprisbutikema ökar sitt. Butikstypema närmar sig därmed varandra. De varugrupper som drabbas hårdast synes vara konservema samt det övriga torra sortimentet. På färskvarusidan sker snarast förstärkningar. En kommentar är att det f.n. pågår en minskning av sortimentsdjupet, dvs. antalet varianter av samma produkt. Däremot förväntas en större bredd, dvs. fler produkttyper.

1 Dagligvaruhandeln utvecklingenbeträffande struktur, priserochsortiment. KoB:s rapport mars 1994.

54 Del Konsumenteffekter av reformen

Trender i fråga om matkonsumtionen varit tydliga under längre eller som kortare tid, t.ex. mer importmat åtminstone inom vissa varugrupper, Kapitel 5 mer satsningar på hälso- och miljöinriktad mat samt ett större urval närodlade produkter, tror intervjupersonerna överlag kommer att hålla i sig och förstärkas. Även förädlingsgraden tror de kommer att fortsätta öka. Detta produktvar egenskaper som också uppmärksammades i det livsmedelspolitiska beslutet. De varugrupper som pekas ut som vinnare är i hög grad desamma som redan i dag innefattar dessa nischprodukter färskvaroma, spannmålsbase- rade produkter såsom mjöl, flingor. Även socker, öl och läskedrycker gryn, samt barnmat och välling tror man blir mer profilerade i dessa avseenden. Man ställer sig även positiv till nya livsmedel functional foods, novel -

foodsz även viss

- om tveksamhet aviseras för den sistnämnda gruppen. De sortimentsförändringar som kunnat avläsas under år har bl.a. senare påverkats av nya marknadsförings- och prissättningsmetoder, utbyggd datakapacitet och nya former för lönsamhetskalkylering, konkurrenssituationen med öppnare gränser och nya aktörer. Sortimentet påverkas framför allt i reducerande rikming. Hyllvärmare plockas bort, men samtidigt sker kompletteringar. Udda märken minskar, marknadsledare ökar. Mindre lönsamma produkter slås ut snabbare, medan lönsammare får större plats. Emellertid tyder mycket också på att profileringen mellan olika butiker ökar. Vissa butiker kommer att använda nischprodukter, färskvaror med kvalitetsprofil och hög servicegrad som sitt främsta konkurrensvapen. Den livsmedelspolitiska reformen i sig anser de intervjuade i personerna allmänhet haft begränsad betydelse för sortimentet. Man pekar dock på debatten runtomkring, som gjort förändringsprocessen snabbare. Reformen har även påverkat prisbilden. Som viktigare politiska förändringar än den livsmedelspolitiska reformen framhålls den skrotade prisstoppspolitiken och generösare etableringspolitik i kommunerna. Man är överens om att det, åtminstone på sikt, är konsumenterna och konsumenternas önskemål som styr sortimentet. Flera enkätsvar tyder även på att man förväntar sig en allt mer krävande och engagerad konsument. Bland övriga för sortimentet styrande faktorer nämns konkurrens, företagens behov av nylanseringar, öppnare gränser, miljö- och etikfrågor. Närmandet till EU och ett eventuellt EU-medlemskap tror man kommer att leda till ett rikare, mer varierat utbud.

5.2.1 Konsumentattityder kring urval m.m. överensstämmer branschforeträdarnas på sortimentet med konsumentersyn nas I KoB:s undersökning om konsumenternas attityder till livsmedelskva-

2 Functional foods: livsmedel med dokumenteradfysiologisk effekt, i gränstrakten livsmedel-läkemedel.Novel foods: produkter framställda genomny produktionsteknikinkl. genteknik.

55 Del Konsumenteffekter av reformen

litet3 se mer om denna i kap. 6 fanns frågor om inställningen till urvalets storlek. Drygt hälften de tillfrågade att urvalet är lagom De Kapitel 5 av anser stort. som anser att urvalet är alldeles eller något för stort är något fler än de som anser det något eller alldeles för litet. Äldre och lågutbildade tycker i högre utsträckning än yngre och mer utbildade att urvalet är För stort.

Diagram 5.1 Urvalet av livsmedel i butikerna Diagrammet visar om konsumenterna tycker att urvalet i livsmedelsav varor butikema är för ston, lagom eller för lite, %

6 O 5 0 4 0 3 0 2 O 1 0 0 1 2 3 4 5 Stapelbeteckningar:

Källa: Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser SOU 1994: l 12. Delbetänkande av Konsumentberedningen

På frågan huruvida urvalet förbättrats eller försämrats under senare år anser drygt hälften att det förbättrats medan endast drygt 5% anser att det försämrats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats. Av de konsumenter som tycker att urvalet i butikerna är för stort, tycker majoriteten att urvalet förbättrats de senaste åren. Tvärtom anser de konsumenter som tycker att urvalet är för litet att urvalet försämrats de senaste åren.

3 Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelserSOU 1994:112.Delbetänkande KoB. av

56 Del Konsumenteffekter av reformen

Diagram 5.2 Urvalet livsmedel i butikerna i tidsperspektiv SOU 1994:1 19 av ett - Diagrammet visar om konsumenterna tycker att urvalet i livsmedelsav varor Kapitel 5 butikerna har förbättrats eller försämrats under de senaste åren, %

60 50 40 30 20 10 O 1 2 3 4 5 Stapelbeteckningar: Förbättrats mycketnågot 51,1% Varken förbättrats eller

Källa: Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie konsumentav upplevelser SOU 1994:112. Delbetänkande Konsumentbueredningen av

Svaren på frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livsmedlens kvalitet visar att konsumenterna röstar med föttema, än försnarare söker påverka kvaliteten genom att påtala bristeri kvalitet och urval för butiks-

personalen. De går alltså till en annan butik hellre än att försöka påverka utbudet i den egna butiken. Det betyder också att de anser sig ha alternativa inköpsställen. 60% av konsumenterna anser sig kunna påverka mycket eller

ganska mycket genom att endast handla i butiker med god kvalitet. varor av Endast runt 40-45% anser sig kunna påverka livsmedlens kvalitet genom att påtala brister för butikspersonalen och genom att föreslå att produkter skall

anskaffas. I KoB:s båda små kvalitetsundersökningar4 57% år 1992

uppgav och 70% år 1993 att de inom rimligt avstånd hade möjlighet handla livsatt medel med god kvalitet.

4 Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet,K0B:s faktablad 13,. februari 1993och nr Konsumenternaochkvalitetenpå mat, faktablad nr 17,januari1994.

57 Del Konsumenteffekter reformen av

5.2.2 Importutvecklingen K ap] e t l 5 Svensk jordbruks- och livsmedelspolitik hari stort sett under hela efterkrigstiden varit inriktad på att Sverige skulle vara självförsörjande i fråga om viktigare baslivsmedel. Anförda motiv har främst varit beredskapsskäl. Importen har därför varit liten för traditionella jordbruksprodukter där produktion varit möjlig i Sverige. Import har skett av kvalitetsskäl eller då den svenska skörden varit särskilt låg. Detta har gällt t.ex. råg och vete samt potatis. Kompletteringsimport av kött- och fläskprodukter har skett för att täcka efterfrågan av vissa styckningsdetaljer utöver vad svensk styckningsindustri kunnat erbjuda. Det beror dels att det inhemska utbudet på bakdels- resp. framdelskött vid rådande relativpriser inte motsvarar konsumenternas efterfrågan, dels att tillförseln av slaktdjur säsongmässigt inte stämmer överens med efterfrågan. Ost är en annan produkt där Sverige i princip skulle kunna vara självförsörjande, men där en inte obetydlig import skett för att tillgodose konsumenternas önskemål om ett variationsrikt utbud. För andra produkter främst inom frukt- och gröntområdet har importen varit betydligt större. Många produkter är av klimatskäl inte möjliga att odla i Sverige. För dessa är vi helt hänvisade till import. För andra produkter där odlingssäsongen ocheller lagringsdugligheten är mer eller mindre begränsad varierar importandelen avsevärt över året. Importandelen visar sålunda stor variation. Importandelar för några olika varugrupper redovisas i tabell 5.3 och 5.4.

Tabell 5.3 Irnportandel för några jordbruksprodukter, %

Källa: Egna beräkningar 58 Del Konsumenteffekter av reformen

Tabell 5.4 Ungefärlig importandel för några jordbruksr och trädgårds-

Produkter % Kapitel 5

Vete 10

Källa: Egna beräkningar

Den livsmedelspolitiska reformen trädde i kraft den l julli 1991 för som utsattes medföra lägre livsmedelspriser. Den lägre prisnivån ku ndie för flera varugrupper förväntas leda till dels en högre konsumtion, dels em lägre produktion. Importen antogs därför komma att öka med stärkt konkurrens följd. som Den ökade importen skulle också leda till ett rikare varuuthaud och därmed ökad valfrihet för konsumenterna. 1990 års beslut innehöll inga konkreta förändringar av grêänsskyddet utan eventuella förändringar kopplades till ett kommande GATT-lavtal. 1991 beslöts dock om en gränsskyddssänkning för delvis undanrröja att det rådande överskyddet. En ökad import kan emellertid inte ses som en ffunktion ändav rade regler för gränsskyddet utan indirekt effeekt reformen. snarare som en av Refonnen syftade bla till att få bort de stora exportöverskottcen och snabb en produktionsanpassning skedde också för flertalet animaliska ;produkten Med

detta följde ett ökat importbehov.

Med utgångspunkt från 1990 års livsmedelspolitiska bezslut kunde som tidigare nämnts en ökning importen förväntas. Vad har dâähänt av sedan reformen trätt i kraft Startskottet gick den 1 juli 1991, besslutet men om avregleringen togs 1990 och innehållet i beslutet i huvudsak kärm dessförinnan, var Marknadens aktörer började därför en anpassning till kommamde förhållanden betydligt tidigare än 1991.

För att studera importutvecklingen har sålunda 1989 valts startpunkt. ssom

En viss ökning av nötköttsimporten har skett under perimden. Ökningen

hänger samman med minskad inhemsk produktion. Produkktionen har åter en börjat öka, vilket avspeglas i den minskade importen under 19993. Grisköttet är en parallell till nötköttet. En viss öknin grrisköttsimporten g av

har skett under perioden. Ökningen hänger med miinskad produk-

samman en tion. Denna har dock åter börjat öka, vilket också återspeglas en minskande import under 1993.

En viss ökning av importen av får- och Iammkött har skett.: Ökningen

torde inte ha något samband med reformen. Under 1987 kom en mycket kraftig

ökning, en fördubbling, jämfört med 1986. Island, varifrån vri importerar en

59 Del Konsumenteffekter reformen av

tidigare den viktigaste exportören. Numera kommer avgiftsfri kvantitet, var medfört importen Kapitel 5 också betydande kvantiteter från Nya Zeeland. Detta har att andelsmässigt numera i större utsträckning består av styckade detaljer. På ostomrâdet har importen annan mögelost än grönmögelost ökat. Imav denna har ökat successivt under lång följd år. Ökningporten av osttyp en av under perioden har varit något större än den trendmässiga. Importen av en vanlig hårdost ökade betydligt under åren 1989-1991. Därefter har importen minskat, främst beroende på ökad inhemsk produktion och därmed ökat konkurrenstryck, medfört lägre inhemska priser. Hårdosten kanske är som det tydligaste exemplet på den nya tiden, med avreglering och uppbrytning av gamla monopolliknande försäljningskanaler Riksost. Importen ägg har ökat kraftigt. Någon mer betydande försäljning av av importerade ägg på den svenska konsumentmarknaden sker inte. De importerade äggen förädlas i huvudsak och de färdiga produkterna exporteras. Inför avregleringen 1991 minskade äggproduktionen kraftigt, delvis beroende på ändrade djurskyddsbestämmelser. Förädlingsindustrin, som till en del tagit hand det tidigare överskottet av ägg har i stället kompletterat med imporom terade ägg. För flertalet de spannmâlsslag som odlas i Sverige produceras normalt av överskott. Import sker emellertid dels för att täcka tillfällig brist till följd av låg skörd, dels särskilda kvalitéer. Importen av ris har ökat betydligt under av perioden. Denna ökning har dock inte någon koppling till den livsmedelspolitiska reformen. Storleken på importen potatis varierar mycket mellan åren och beror på av den inhemska skördens storlek. För ett flertal animaliska produkter har importen sålunda först ökat för att under perioden åter minska, vilket framgår av tabell 5.3. Importen har senare utvecklats spegelbild produktionen och fungerat som ett dragspel som en av för att fylla mot efterfrågan. Irnportutvecklingen är alltså inte en funktion upp konsumentönskemål utan en konsekvens av hur produktionen ändrats. av

5.2.3 Ekologiska produkter5

Intresset för ekologiska livsmedel har ökat under senare år. Konsumenternas växande kunskap om matproduktionens effekter på den yttre miljön, hänsyn till djurens välbefinnande samt omsorg om den egna hälsan är viktiga drivkrafter. I Sverige finns två kontrollorganisationer för ekologiskt odlade produkter: KRAV, Kontrollföreningen för ekologisk odling, och Svenska Demeterförbundet. Genom ett samarbetsavtal är större delen av Demeterodlingen ansluten till KRAV-kontrollen. KRAV kontrollerar även företag sysselsatta med distribution och förädling och med försäljning av produktionshjälpmedel samt

5 För vidare diskussion kring ekologisk produktion hänvisastill kapitel 11 om miljöfrågor. De ekologiskaprodukternas kvalitetsaspekter behandlasi kapitel KoB har tidigare publicerat uppgifter om ekologiska livsmedel i faktablad nr 14, maj 1993.

60 Del Konsumenteffekter av reformer

butiker, en kontroll ökat mycket under som senare år. KRAV är den största

organisationen i sitt slag i världen. Att i stort sett alla ekologiska produkter är KaPitel 5

märkta med ett och samma märke KRAV-märket har ock så lett till god - - en kännedom och ett stort förtroende för märket bland konsumenter. Med ökade volymer har produktutveckling och breddning det ekoloav giska sortimentet blivit möjlig. De ekologiska produkterna har också fått ett ordentligt genomslag inom livsmedelsindustri och dagligvaruhandel, och den övervägande delen av den ekologiska säljs via den vanliga dagligmaten nu vamhandeln. Det traditionellt viktigaste produktområdet grönsakerna kom- - pletteras framför allt av spannmålsprodukter, också till viss del mjölk, men av kött, saft m.m. Under de allra senaste åren är det framför allt de animaliska produkterna som ökar, men medan vissa grönsaker och potatis kan täcka upp till 10% av marknaden, ligger andelarna för kött och mjölk under 1%. Spannmålsproduktema har marknadsandelar i nivå med grönsakerna. Totalt sett är de ekologiska produkternas marknadsandel liten, sannolikt under 1%, något större i storstäderna. Konsumentkooperationen har under lång tid visat ett stort intresse for eko-

logiska produkter och hösten 1991 lanserades Änglamark, serie miljö-

en av

märkta varor, däribland livsmedel. I Änglamarkserien ingår närmare 60

produkter, varav 40 är livsmedel mars 1994. Även ICA säljer numera miljömärkta livsmedel under eget varunamn, Sunda. Sunda-serien består än så länge endast av fem artiklar, men fler kommer efterhand. Axel-Johnson-ägda Hemköp har hårt och målmedvetet satsat på miljöprofrl, bl.a. med en en stor del av köttet ursprungsmärkt från egna gårdar. Naturskyddsföreningens undersökning om de bästa miljöbutikema har under flera år visat stor dominans för kooperationen, i 1993 års undersökning listan men toppas av ICA med Hemköp på andra plats. Bland de tio bästa butikerna är Konsumentkooperationen representerad med fyra butiker och ICA och Hemköp med tre vardera. Konsumentprisema på ekologiska produkter har i dagligvaruhandeln ofta varit mycket höga och har inte stimulerat en utveckling av marknaden Merpriser på mellan 20 och 50% beroende på produkt och marknadsläge är inte ovanligt. Större delen av det högre priset har utgjorts hanteringskostnader av inom förädlings- och handelsledet. Ett inte obetydligt merp-ris utgåri allmänhet också till producenten. Små volymer har gjort att produkterna inte kunnat bära kostnader för marknadsföring. Högt pris och små marknadsföringsinsatser har sammantaget lett till låg omsättning. I takt med ökande volymer och aktivt intresse från förädlingsindustri och handel har dock prisskillnadema mellan konventionella och ekologiska produkter minskat. Här har inte minst handelns serier med miljömärkta produkter spelat en viktig roll.

5.3 Livsmedelskonsumtionen fördelad på olika grupper

Jordbruksverkets statistik över direktkonsumtionen ingen ger mer exakt information den faktiska konsumtionen, eftersom om hänsyn inte tas till hus-

61 Del Konsumenteffekter reformen av

hållssvinnet. Den går inte heller differentiera på olika befolkatt grupper av

SCB och Livsmedels- KaPitel 5

ningen. För att få fram dessa uppgifter genomförde verket år 1989 den hittills mest utförliga undersökningen om hushållens livsmedelsutgifter och kostvanor HUL resp. HULK. De ca 3 000 hushåll som deltog i undersökningen ombads bokföra sina utgifter för livsmedel och inköpt mängd kasssabok samt delta i en individuell kostvaneundersöknin g menybok. Dessa uppgifter kompletterades med registerdata över inkomstema. Enligt HUL 89 var livsmedelspostens matvaror och alkoholfria drycker andel av den disponibla inkomsten förutom uteätande drygt 13% inkl. uteätande knappt 17%. Enligt nationalräkenskapema var andelen detta år 16,5%. Också undersökningen över hushållens utgifter avseende år 1988 HUT 88, visar något högre andel, varför det kan antas att HUL 89 en underskattar konsumtionen.

Livsmedelsutgiftema redovisas totalt och för följande delposter: utemåltider egenproducerade livsmedel, värderade till detaljhandelspriser köpta livsmedel, fördelade på 15 huvudgrupper och 120 varugrupper. -

Hushållen har delats in i olika grupper beroende bl.a. hushållstyp ensamstående, sammanboende m.m., region, socioekonomisk grupp, förvärvsarbetsgrad, m.m. Resultaten från HULK visar att det finns betydande ålders- och könsskillnader intaget av olika livsmedel. Barn och ungdomar dricker t.ex. mer mjölk och filprodukter och äter mer pasta samt livsmedel med högt sockerinnehåll såsom glass, saft, läsk m.m. än vuxna. Vuxna och tonåringar äter mer potatis, bröd, kött, ost och kaffebröd än bam. Kvinnor äter som regel mer grönsaker och frukt än män, men mindre bröd, potatis, kött, mjölk och fil. Skillnaderna i kostens näringsmässiga sammansättning mellan olika ålders- och könsgmpper är mindre uttalade. Kostens sockerinnehåll var som regel högre bland barn än vuxna, och högre bland kvinnor än män. Fetthalten i kosten 35-36 energiprocent, med en svag tendens till magrare kost till var barnen. Rekommendationen är 35 energiprocent för barn 1-3 år och 30 energiprocent för äldre bam och vuxna. Fiberintaget var ca 1,8 gMJ, vilket är ca två tredjedelar av den rekommenderade 3 gMJ nivån. Intaget av vitaminer och mineraler var som regel tillfredsställande, men i synnerhet för fertila kvinnor för lågt när det gäller vitamin D och E samt för järn och zink. Det är svårt att jämföra resultaten från HULK med tidigare kostundersökningar. En jämförelse med tidigare undersökningar bland bam och skolungdom tyder dock på att kostens näringsinnehåll förändrats relativt litet sedan början 1980-talet. En jämförelse med en undersökning bland äldre i Göteav borg, Malmö och Umeå visar att fettintaget bland äldre ligger på samma nivå.

62 Del Konsumenteffekter av reformen

På uppdrag av Konsumentberedningen har SCB gjort särskild bearbeten

ning av materialet för att möjliggöra jämförelser livsmedellsutgiftema mel- Kapitel 5

av lan hushåll med olika inkomststorleké. Den andel av inkomsten som spenderas på matvaror är högst för låginkomsttagare och sjunker vid stigande inkomst. Enligt HUL 8,9 är skillnaderna mellan lägsta och högsta inkomstklassen inom en hushållsttyp större än de skillnader som finns beträffande livsmedelsutgiftemas andel i olika hushållstyper. Bamhushállen sammanboende med 2 bam med lägsta inlkomsten kvartil 1 använder ca 20% av sin disponibla inkomst till inköp Andeav matvaror. len sjunker till ca 12% i höginkomstgruppen kvartil 4. För gtruppen sammanboende utan bam är motsvarande andelar 16 9%. Ungezfar relaresp. samma tionstal föreligger för ensamståendehushåll, högst 64 år. Deznna hushållstyp har högst andel utemåltider, vilket särskilt gäller den lägsta iinkomstklassen. Pensionärema har andra konsumtionsvanor med obetydlig antdel utemåltider.

Tabell 5.5 Livsmedelsutgifter 1989 i olika hushållstyper, uppdelade i kvartiler efter disponibel inkomst. I 1 000 kr och i % av disponibczl inkomst

Kvartil 1 2 3 4 Alla

Därav

Därav

6 Hushållens livsmedelsutgifter,faktablad december1991. nr

63 Del H Konsumenteffekter reformen av

Samboenge barn Sam.boende med utan 242m; Kapitel 5 Kvartil l 4 Alla 1 4 Hushållsstorlek, 2 2 2 4 4 4 pers I l 000 kr Disponibel inkomst 130,2 275,4 192,4 152,2 276,2 210,2 Livsmedelsutgifter 1 28,2 35,8 30,8 36,8 43,5 39,8 Därav

1 Matvaror och alkoholfria drycker 2 Kvartil inte antalet observationer understiger 50 1 anges

Källa: HUL 89

När det gäller fördelningen av inköpta varugrupper föreligger inga stora skillnader mellan hushållstyper inkomstklasser. Osäkerheten i uppgifterna resp. ökar också vid större detaljeringsgrad, varför mindre skillnader inte kan anses statistiskt säkerställda. En viss men inte helt tydlig tendens föreligger till ökad andel kött, mejeriprodukter och fisk vid stigande inkomst och till minskad andel bröd och spannmålsprodukter samt matfett. Barnfamiljer och ensamstående till 64 år har något högre andel utgifter for bröd och spannmålsupp en produkter och lägre andel kött än de övriga hushållstypema. kan vissa skillnader märkas. Låginkomsttagare och Inom varugrupperna barnfamiljer hari allmänhet större mjölandel och mindre andel matbröd en det gäller inte pensionärer, vilkas andel mjöl stiger med stigande inkomst. Höginkomsttagare köper mer rent kött, låginkomsttagare och barnfamiljer mer korv. Höginkomsttagare dricker i något större utsträckning magra mjölksorter. Detta bekräftar tidigare undersökningar, som visat att höginkomsttagare ofta väljer hälsosammare kostproñl. en Den senaste undersökningen över hushållens livsmedelsutgifter HUL gjordes således 1989. Aktuellare uppgifter över livsmedelspostens andel av olika hushålls totala utgifter kan fås via undersökningen om hushållens utgifter HUT, som senast gjordes 1992. Enligt denna utgjorde utgifterna för mat och dryck inkl. alkohol exkl. uteätande drygt 17% av de totala utgiftema. Om också utemåltidema medräknas stiger andelen till 20,5%. Det finns ännu inga beräkningar inom HUT över storleken på livsmedelsandelen i olika inkomstklasser. däremot i hushåll efter hushållstyp, sociomen ekonomisk Bamhushållen lägger ned en större andel av sina utgrupp m.m. gifter på mat än övriga hushåll. Högre tjänstemän har visserligen en i absoluta tal större livsmedelspost än arbetaren, mätt som andel av de totala utgifmen terna är den lägre l8,6% inkl. utemåltider jämfört med 21,2%. Pensionärär den relativt sett lägger ned mest pengar på mat 22,6% ema grupp som trots att deras uteätande är blygsamt.

64 Del Konsumenteffekter av reformen

5.4 Matkorgar SOU 19941119

Kapitel 5 5.4.1 Konsumentverkets matkorg

Konsumentverkets matkorg ger information om hur mycket näringsriktig mat kostar i ett hushåll och hur matkostnadema påverkas av prisförändringar år från år. Korgen utgår från en tvåveckorsmatsedel med näringsriktig kost. Livsmedlen i korgen har valts utifrån begreppen bas och tillägg. Basproduktema bröd, potatis, mejeriprodukter täcker 23 av energi- och näringsbehovet men tar endast i anspråk drygt 13 kostnaden. Korgen innehåller av inga andra måltidsdrycker än mjölk och vatten och inte heller konditorivaror, godis, chips o.d. I verkligheten representerar dessa produkter en dryg fjärdedel av livsmedelsutgiftema. En jämförelse mellan Jordbruksverkets statistik och Matkorgen visar vidare bl.a. att matkorgen innehåller betydligt mer potatis och billiga grönsakerrotfrukter. Däremot är mängden matfett och feta charkuterivaror mindre. Korgen finns i två varianter, en bekvämkorg och en råvarukorg. Bekvämkorgen innehåller fler högförädlade varor som är dyrare i inköp, men som i gengäld kräver mindre tillagningstid i hemmet. Båda korgarna innehåller mat för en månad för ett fyrapersonershushåll: kvinna och i 35-årsen en man åldern, en pojke 13 år och en flicka 5 år. 1993 kostade råvamkorgen 3 580 kronor och bekvämkorgen 4 530 kronor per månad. Detta år har för första gången priser för de ingående matvaroma samlats in i butiker, ca 10 st med lite olika prisproñl i Örebrotrakten. Hänsyn har tagits till extrapriser och andra prisnedsättningar. Tidigare beräknades matkorgens kostnad med hjälp av priser som samlades in från landets samtliga län av Statens pris- och konkurrensverk SPK baserade ICA:s och KF:s cirkaprislistor. Det gör att kostnadsberäkningen inte är helt jämförbar med tidigare år. Matkorgen har under hela den tid som mätningarna gjorts sedan 1978 - ökat snabbare i pris än konsumentprisindex för livsmedel. Kostnadsutvecklingen för bekvämkorgen har varit snabbare än for råvarukorgen. Konsumentverket beräknar också hur matkorgens kostnad påverkar hushållens ekonomi. 1993 använde typfamiljen med två barn 19% av sina disponibla inkomster för inköp av råvarukorgen och 25% för bekvämkorgen. För tvåbamsfamiljen med hög inkomst tog korgarna 12 resp. 15% inkomsten. av SCB har på uppdrag av Konsumentverket jämfört den faktiska konsumtionen enligt HUT 92 med verkets kostnadsberäkningar. Resultatet av denna jämförelse visar att alla hushållskategorier utom familjer med tre bam använder mera pengar till livsmedel än Konsumentverket beräknar. Till stor del kan det förklaras av kostnader for arbetsluncher och andra måltider utanför hemmet. Dessutom skiljer sig den faktiska sammansättningen av konsumtionen från verkets nonnativa beräkningar, som utgår från kostrekommendationer. Hushållet kan tjäna pengar dels på att köpa råvarukorgen, men får då i gengäld lägga ner mer tid matlagning, dels på att baka matbrödet. Skillnaden mellan att baka och köpa mjukt matbröd var 1993 ca 220 kronor per månad.

65 Del Konsumenteffekter av reformen

3 14-1113

Det hembakade brödet har då jämförts med relativt billigt köpebröd. En studie

över hur lång tid det tar att tillaga de båda matkorgama visade att råvarukorg- KaPitel 5

en tog 48 timmar och bekvämkorgen 34 timmar per månad att tillaga för samtliga frukostar, middagar samt helgemas luncher. Kostnaderna, inkl. elförbrukning, för de måltider som ingick i studien, var för råvarukorgen 2 870 kronor och för bekvämkorgen 3 465 kronor en merkostnad på - 595 kronor. Värdet per arbetstimme blir då 42 kronor. 199394 görs en större omarbetning av materialet bl.a. för att justera mot aktuella kost- och näringsrekommendationer men också för att modernisera matsedeln. Man har därför nöjt sig med att räkna upp 1993 års korgar med KPI, och prognosen för 1994 ger då kostnader 3 560 kronor för råvarukorgen och 4 510 kronor för bekvämkorgen, alltså ungefär samma kostnad som 1993.

5.4.2 Andra undersökningar med matkorgen som inslag

Matkostnadsundersökningar Konsumenternas val av inköpsställe är av stor betydelse för hushållens ekonomi. Konsumenterna har därför ett stort behov av att veta hur mycket de vinner eller förlorar på att handla i olika butiker. Lokala prisundersökningar av dagligvaruhandeln gjordes tidigare i begränsad omfattning av Statens prisoch konkurrensverk SPK. SPK lades ned 1992 och efterträdaren, Konkurrensverket, gör inte denna typ av undersökningar. Konsumentverket har tagit fram en arbetsmodell för att möjliggöra lokala undersökningar av matkostnader. Förutom varupriser kan modellen också ta hänsyn till hur faktorer som restider, reskostnader och olika typer av inköpsbeteenden kan påverka hushållens kostnader för inköp av dagligvaror. Prismätningen omfattar de varor som ingår i Konsumentverkets bekvämkorg, ca 130 varor. Vid bearbetningen av resultaten räknas priserna om med hänsyn till hur mycket olika typer av hushåll konsumerar enligt den matsedel som korgen baseras på. I samband med prisinsamlingen registreras därutöver vissa uppgifter om varje butik butikstyp, omsättning och säljyta samt öppet- tider, tillgänglighet för handikappade och service i form av manuella diskar och ombudsverksarnhet. Syftet är att modellen skall kunna användas i den lokala konsumentrådgivningen till enskilda hushåll for att belysa hur valet av inköpsställen kan påverka hushållens ekonomi. Resultaten torde också ha ett stort lokalt nyhetsvärde, kanske i synnerhet prisjämforelsen mellan olika butiker. Metoden provades i fält i Arvika och i Västervik under maj månad 1993.

Undersökningen7 visade en prisspridning i Arvika på drygt 11% mellan dyras-

te och billigaste butik och i Västervik på drygt 23%. I Arvika kunde typfamil-

7Konsumentverket rapport 199394:5Metod för lokalamatkostnadsundersökningar. Försök i Arvika och Västerås.

66 Del Konsumenteffekter av reformen

jen två vuxna + två barn spara närmare 500 kronor månad att per genom handla i den billigaste butiken och i Västervik ännu nästan 900 kronor Kapitel 5 mer, per månad I rapporten visas också med räkneexempel hur transportkostnader i hög grad kan reducera dessa vinster. Våren 1994 upprepades undersökningen i dessa båda kommuner. Prisspridningen hade minskat något, men direkta jämförelser mellan de båda undersökningstillfällena är svåra att göra, eftersom metoden ändrats något. Prisspridningen mellan butikerna var betydligt större på färsk frukt, grönt och rotfrukter än på övriga Denna andra undervaror. sökning visade vidare att butiken med de lägsta priserna i Arvika också fick flest servicepoäng. Låga priser och hög service behöver således inte stå i motsättning till varann. Efter dessa båda test erbjuds konsumentvägledama runt om i landet att ta del av ett kursmaterial, för att tillsammans med Konsumentverket genomföra undersökningar i sina resp. kommuner.

Hushållens ekonomiska situation Konsumentverket gör beräkningar över hur hushållens ekonomiska situation påverkas av förändringar i löner, priser och transfereringar. Man beräknar den ekonomiska utvecklingen för olika typfamiljer. Ekonomin för den tvåbarnsfamilj, som också ligger till grund för beräkningarna över matkorgen, har sedan 1989 utvecklats enligt följande:

Tabell 5.6. Ekonomisk utveckling 1989-1994 prognos för ett typhushåll, krmånad

1989 1993 l994prog

Löner 18 610 23 340 24 160 Sjukavdragvård av barn -240 -240 Skatt -6 355 -6 170 -6 460 Egenavgifter -220 -460 - Barnbidrag 970 1 500 l 500 Bostadsbidrag 260 - - Disponibel inkomst 13 225 18 470 18 500 Hushållsutgifter 7 690 8 830 9 030 Bostad 2 870 4 580 4 720 Bil l 200 1 750 1 820 Barnomsorg 1 250 1 870 1 930

Källa: Konsumentverket I detta hushåll, som har förhållandevis små inkomster och utgifter, utgörs hälften av hushållsutgiftema av matvaror, som i sin tur utgör en fjärdedel av familjens sammanlagda utgifter. Köper familjen i stället råvarukorgen med 67 Del Konsumenteffekter av reformen

dess högre andel lågförädlade blir matutgifterna 20% lägre.

av mer varor ca 1989 utgjorde tredjedel utgifterna. Förklaringen Kapitel 5 matvaroma en av till matkostnademas sjunkande andel är dels att matkorgen omarbetats under denna tid, vilket gjort den billigare, dels att prisutvecklingen på mat varit lägre än på övriga varor och tjänster. T.ex. har boendekostnaden ökat betydligt mer. Vidare vet man att matposten används som dragspel i familjens ekonomi, framför allt i låginkomsthushåll. På kort sikt är matposten lättare att påverka än de flesta andra utgifter.

Tidsdtgâng för matlagning m.m. Hushållen kan som vi sett minska sina matutgifter genom att spendera mer tid för matlagning i hemmet. För att få reda hur mycket tid hushållen satsar på matlagning och annat hemarbete genomförde SCB 199091 en tidsanvändningsundersökning. Denna visade att hushållsarbetet tari anspråk 12 av hemarbetets närmare 27 timmar per vecka. Matlagning är den mest tidskrävande delen av hushållsarbetet med totalt 4 av totalt 12 veckotimmar. Kvinnorna lägger ned betydligt mer tid på hushållsarbete än männen 17,5 timmar jämfört med männens 6,5 timmar.

Tabell 5.7 Genomsnittlig tid för hemarbetet 1990-91. Timmar och minuter per vecka

Underhdllsarbete, barnomsorg, annat hemarbete 12.30 I 1.05 11.48 Hemarbete totalt 33.17 20.09 26.39 Källa: SCB, Levnadsförhållanden

5.5 Konsumtion av livsmedel i Europa och övriga världen

Skillnaderna i konsumtionens volym och sammansättning är betydande mellan olika länder. I följande tabell visas skillnaderna i livsmedelskonsumtion per invånare mellan olika länder, varvid Sverige satts till 100. Avvikelsema från 100 anger hur mycket mindre eller större i procent som konsumtionen av en viss vara äri ett visst land än i Sverige.

68 Del Konsumenteffckter av reformen

Tabellen visar att i synnerhet vår köttkonsumtion är låg liksom konsumtio- SOU 1994:1 19

nen av alkoholfria drycker i internationell jämförelse, medan vi äter förhållande- KaPitel 5

vis mycket mejeriprodukter och fisk.

Tabell 5.8 Indextal för hushållens individuella konsumtion invånare i per reala värden till internationella priser 1990. Sverige100

Bröd och Kött Fisk Mjölk, Frukt och Andra Drycker,

Källa: SCB, Köpkxaftsparitetsundersökningen 1990

Kostnaderna för mat och dryck är en tung post för hushåll i alla länder. I mer utvecklade länder läggs vanligen en mindre andel mat, något även hisom storiska siffror för t.ex. Sverige visar. I jämförbara länder i EU spenderas un gefár samma andel mat och dryck som i Sverige. En uppdelning av hushållen i socioekonomiska grupper visar att pensionärer är den grupp som tillsammans med lantbrukare lägger störst andel av sina utgifter på mat och dryck. Arbetare har en större livsmedelsandel än tjänstemän.

69 Del H Konsumenteffekter av reformen

6 Livsmedelskvalitet SOU 1994:1 19

Kapitel 6

Enligt det livsmedelspolitiska beslutet är det konsumenternas val som skall styra produktionen. Ett varierat utbud är nödvändigt för att konsumenter med vitt skilda behov skall kunna få sina krav tillgodosedda. Samtidigt skall den goda situationen beträffande hygien och säkerhet bevaras och kosthållet bidra till en bättre folkhälsa Våra attitydundersökningar visar att konsumenterna i stort sett är nöjda med livsmedelskvaliteten och med utbudet. Beroende på frågeställning prioriteras lite olika egenskaper hos livsmedlen. Smak och färskhet, men även faktorer som att maten inte innehåller kemikalier och att djuren behandlats väl anses viktiga. I allmänhet föredrar man svenska livsmedel framför utländska, i synnerhet när det gäller färskvaror. Livsmedelskontrollen, som omfattar såväl svenska imponerade som livsmedel, visar att livsmedel på den svenska marknaden har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Trots detta visar vår attitydundersökning att många konsumenter är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen, men också att ökad import skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

6.1 Vad menas med kvalitet Kvalitet är ett svårdefinierbart och diffust begrepp. Det innehåller både mätbara och objektiva faktorer, och faktorer som är subjektiva och varierar som från person till person och från tid till annan. Livsmedelskvztliteten regleras delvis, framför allt genom livsmedelslagstiftningen, och efterlevnaden kontrolleras genom den offentliga livsmedelstillsynen. Många de faktorer av som bidrar till livsmedlens kvalitet kanbör dock inte regleras. De bör utvecklas i ett växelspel mellan konsumenter och producenter på marknaden där priser och olika slags information om produkterna, inkl. märkning, betydelsefulla styrande instrument. Livsmedlens kvalitet var en av de konsumentaspekter berördes i det som livsmedelspolitiska beslutet. I det system föreslogs ville preminya som man era kvalitetsproduktion. Det är konsumenternas val skall styra produktiosom nen. Genom den interna avregleringen skulle marknaden fungera bättre och förutsättningarna öka för att producentema skulle ta till sig signaler från konsumenterna och utforma produktionen efter konsumenternas önskemål. Den goda situationen beträffande hygien och säkerhet skulle samtidigt bevaras och

7l Del Konsumenteffekter reformen av

den förda politiken bidra till väl sammansatt kost och därmed till bättre en en

folkhälsa. KaPitel 6

Konsumenternas olika krav livsmedelskvalitet innebär att de efterfrågar olika kvalitetsegenskaper beroende resurser, tid, kunskap, intresse m.m., men också att en och samma individ efterfrågar olika kvalitetsegenskaper för olika konsumtionstillfallen. En ökad variation i utbudet och förmåga hos livsmedelssystemet att hantera olika tilläggskrav från konsumenternas sida framhölls som ett viktigt syfte med den livsmedelspolitiska reformen. I beslutet framhölls också vikten av importen, både ur konkurrens- och kvalitetshänseende och för att den breddar utbudet. Dessa aspekter berördes i kapitel För att kunna välja den efterfrågade kvaliteten är det av stor vikt att konsumenten får och kan ta del av relevant information om livsmedlen via märkning, men också genom t.ex. marknadsföring och kostupplysning. Kunniga konsumenter har lättare att göra medvetna val. Skolan, men även t.ex. frivilliga organisationer, kan spela en viktig roll för att utbilda konsumenter. Varje år läggs stora summor ned på livsmedelsreklam. Självklart har detta stor påverkan på konsumenternas matvanor. Också butikerna spelar stor roll för konsumenternas inköpsvanor. Genom prissättning, exponering och marknadsföring styr de viss utsträckning inköpen, i men de borde också kunna hjälpa hushållen att komponera måltider i betydligt större utsträckning än vad de gör. I kapitlet diskuteras vidare kvalitetsfaktorer som i första hand är att betrakta som en etisk fråga, nämligen omsorgen om och skyddet av våra husdjur och vår miljö. För vissa konsumenter är etiska kvalitetsfaktorer och faktorer som främst påverkar produktionen väl så viktiga som de med en mer direkt effekt på produktkvaliteten. Slutligen omnämns intemationaliseringens effekter på livsmedlens kvalitet, där förutom anpassningen till EU och EES även GATT-avtalets betydelse belyses.

6.2 Attitydundersökningar rörande kvalitet

r KoB har i sitt uppföljningsarbete valt att göra flera attitydundersökningar kring konsumenternas uppfattning livsmedelskvalitetl. I det följande komom mer framför allt den större undersökningen, som gjorts av forskare vid företagsekonomiska institutionen i Lund, att redovisas i sammandrag. Vissa uppgifter från undersökningen har redovisats på andra ställen i rapporten, t.ex. finns uppgifter om konsumenternas inställning till utbudet i livsmedelsbutikema i kapitel 5 och vissa uppgifter om information samt oro kring maten redovisas senare i detta kapitel.

1 Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelserSOU 1994:112. Delbetänkande av Konsumentberedningen samt två mindre undersökningar: Konsumenternasåsikter om livsmedelskvalitet, faktablad nr 13, februari 1993 och Konsumenternaochkvalitetenpå mat, faktablad nr 17, januari 1994.

72 Del Konsumenteffekter av reformen

Ett antal studier kring konsumenters kvalitetsuppfattnin iutförda runt mitg Kapitel 6 ten av 1980-talet refererades i Livsmedelsutredningen, LMU På frågan om viktiga kvalitetsegenskaper satte de tillfrågade konsumenterna i allmänhet färskhet främst. Också näringsvärde och råvaruinnehåll skattades högt. Faktorer med betydelse för kvalitetsuppfattningen var framför alltt egen erfarenhet och innehållsdeklaration. Därefter följde traditioner hemifrån samt produktens pris. Åsikten livsmedlen försämrats under den tioårrsperioden domiatt senaste nerade något över åsikten att en förbättring skett. Den kvalitativa undersökning LMU lät utföra tydde dock på att hushållen generellt sett var nöjda med kvaliteten på livsmedlen, vilket dlelvis berodde att man upplevde sig ha stor valfrihet. För att förbättra produikterna efterlyste man förändrade produktionsförhållanden inom framför allt gris- och kycklinguppfödningen något som för övrigt diskuterades mycket vid denna tidpunkt. Vidare efterlyste man en mer småskalig distribution oøchkortare distributionsvägar. Man ansåg också att tillsatser och förädling i olika former borde minimeras. Har situationen när det gäller konsumenternas åsikter om livsmedelskvaliteten förändrats Hur har 1990 års livsmedelspolitiska reform, med priset i centrum, och senare EGEU-debatten med fokuseringen kring svensk kontra utländsk mat påverkat uppfattningarna I KoB:s båda små kvalitetsundersökningar fanns en fråga om de egenskaper som ansågs viktigast för livsmedel. Färskhet rankades lnögst följt av näringsvärde och råvaruinnehdll. Smak hamnade år 1993 fjärde plats, medan också hänsyn till djurens väl ansågs viktigare än smaken år 1992. Iden stora kvalitetsundersökningen, där frågor ställts ltrimg ett antal utvalda livsmedel potatis, nötkött, färsk fisk, hårdost, matbröd, pasta och korv, anses smaken vara den viktigaste egenskapen för alla livsmedlel utom nötkött, där färskhet rankats högre. Allra viktigast är smakens betydelse vid köp av hårdost och korv. För matbröd och pasta får smaken konkurrens av färskhet resp. lågt pris. Att smak värderats så olika i de små jämfört med den stona undersökningen beror sannolikt på att de tillfrågade i den stora undersökningen ombetts uttala sig om ett antal specifika produkter. I detta fall sannolikt produkanses terna ha ungefär samma grad av färskhet, näringsvärde m.:m., och smaken blir därför mer betydelsefull. Att produkten inte innehåller kemikalier anses mycket vikttigt av mellan 25 och 30% av samtliga svarande. Uppgifter av typen geografiskt ursprung, producerat, ekologiskt odlat är lägre rankade, S-15% av komsumentema anser detta viktigt. För nötkött samlar dock hänsyn till djurens väl 26% och jag vet varifrån produkten kommer geografiskt 19% de tillfrågade. Att av storskalighet inte tillämpats vid uppfödningodling är däremot en lågt rankad egenskap.

2 Bilaga 12 till SOU 1987:44,LMU.

73 Del H Konsumenteffekter av reformen

En viktig slutsats blir därmed att konsumenten värderar produktkvaliteten SOU 1994:1 19 högst- hur maten smakar, hur den eventuellt innehåll kemikalier Kapitel 5 ser ut, av före egenskaper som i första hand är att hänföra till produktionen. För produkter av råvarukaraktär blir dock produktionskvalitet viktigare egenskap. en Dessa resultat överensstämmer väl med en kvalitativ undersökning utförd av etnolog Sören J ansson3. Konsumenterna anser att livsmedlen i allmänhet motsvarar deras kvalitetskrav. Mest nöjd är man med hårdost, pasta och matbröd. Minst nöjd är man med potatis och korv. Missnöjesnivån för produkterna ligger på 3-9% med undantag för korv och potatis som ligger på den dubbla nivån, ca 15%. KoB:s undersökningar tyder vidare på att gruppen konsumenter som anser att maten förbättrats under senare år är större än den att grupp som anser maten försämrats. Konsumenterna tenderar att ha högre förväntningar på kvaliteten vad gäller färska produkter. Nästan 80% av konsumenterna anser sig medvetna om kvaliteten på livsmedel. Kvinnor och höginkomsttagare anser sig i högre grad medvetna. De medvetna konsumenterna tycker att de i större utsträckning kan påverka livsmedlens kvalitet se kap. 5. De är också i högre utsträckning oroade över

livsmedlens kvalitet se nedan.

Konsumenterna har också ombetts att jämföra svensk mat med utländsk. KoB:s undersökningar visar att svenska konsumenter värderar svensk mat mycket högt. I de båda små kvalitetsundersökningarna svarade 53% år 1992 att vi i Sverige har bättre kvalitet livsmedlen än andra västeuropeiska länder. 1993 hade andelen ökat till 64%. Också den stora undersökningen visar på ett stort stöd för svenska livsmedel. För flertalet produkter är det 40-50% av konsumenterna som anser att de svenska är bättre. Det är mindre än 10% som föredrar utländska livsmedel. Det är förhållandevis många som inte har någon åsikt i frågan, ca 20%. Svaren varierar dock en del beroende matvara. Nötkött och potatis anser drygt hälften ha en högre kvalitet i Sverige. Utländsk pasta anses däremot lika bra som svensk av en knapp majoritet. Korv och matbröd har jämfört med övriga livsmedel fått en större andel svar där konsumenten menar att svenska livsmedel är något eller mycket sämre än utländska. Äldre konsumenter tycker i allmänhet att svenska livsmedel är bättre än utländska. Nöjda konsumenter, dvs. de som anser att livsmedlen håller utlovad kvalitet och att informationen är tillräcklig, tycker bättre svensk mat än mindre nöjda konom sumenter. Att de prosvenska åsikterna är betydligt mindre företrädda när det gäller mer förädlade produkter och där importen av tradition står för en större andel, noterade också Sören Jansson i sin studie. I denna studie påpekas vidare att konsumenterna, trots ett både utbrett och samstämmigt ställningstagande för

3 Made Sweden.Konsumentattitydertill svenskaoch importeradelivsmedel.Vår Föda l94.

74 Del Konsumenteffekter av reformen

den inhemska produktionen av livsmedel, i praktiken fäster liten vikt vid frå- SOU 1994:1 19

gan inhemskt eller importerat när de handlar mat. KaPitel 6

6.3 Konsumentpåverkan genom märkning och reklam

6.3.1 Märkning

En utförlig och korrekt märkning är av stor vikt för att konsumenterna skall kunna fatta välgrundade beslut vid sina inköp och väga pris mot kvalitet. De flesta av de livsmedel vi köper är förpackade och säljs i självbetjäningsbutiker. Möjligheterna att bedöma livsmedlens egenskaper och kvalitet med hjälp av syn och lukt är därför ganska små. Det stora utbudet och av varor svårigheterna att välja mellan olika fabrikat och förpackningsstorlekar gör det också nödvändigt med en god märkning. Märkningsområdet innefattar bl.a. information om vikt och volym, innehåll, datum, tillverkare, pris, näringsdeklaration samt olika former av symbol- och miljömärkningar. Också tillagningsråd är en form av märkning. De svenska märkningsbestämmelsema skärptes i samband med ändringen av livsmedelslagstiftningen 1989. Den 1 april 1992 trädde den prisinfornya mationslagen i kraft SFS 1991:601, 1991:1938. Grundregeln äratt priset en vara skall anges på varan eller dess förpackning. Märkningsbestämmelsema har åter ändrats följd EES-avtalet som en av Vad gäller prisinformation skall enligt EG:s bestämmelser försäljningspris och jämförpris anges. Jämförpris behöver dock inte anges på förpackningar av standardstorlek. Krav på prislappar finns inte. Medlemsländerna får själva bestämma om informationen skall ges på prislapp, hyllkant eller anslag. När det gäller ändringar i livsmedelslagstiftningen märkning och annat som en följd av EES-avtalet hänvisas till avsnitt 6.5.2. l takt med konsumenternas ökade intresse för livsmedel med kosthälsaoch miljöprofil har olika former symbol- och miljömärkningar blivit av vanligare. Livsmedelsverkets nyckelhål fettsnåla och fiberrika produkter, t.ex. på bröd och spannmålsprodukter, vissa mejeriprodukter, köttfärs och charkvaror, är den mest kända kostsymbolen. KRAV-märket på ekologiskt framställda produkter är den mest kända miljösymbolen. Handeln har sedan en tid egna miljömärkta serier av livsmedel och övriga dagligvaror. Symbolmärkningama hjälper konsumenterna i deras köpval, alltför men en rikhaltig flora av märken riskerar att få förvirrande effekt på konsumenten. en Det är också viktigt att märkena verkligen står för det de utlovar och att konsumenterna har en rimlig chans att förstå kriterierna ligger till grund för som märkningen.

6.3.2 Reklam

De totala bruttokostnadema för kommersiell reklam har minskat under ett antal år och uppgick 1992 till runt 25 miljarder kronor. Denna summa är upp-

75 Del Konsumenteffekter av reformen

delad knappt 12,5 miljarder kronor för reklam i traditionella medier press, SOU l 994:l 19 TV, bio m.m. och drygt 12,5 miljarder kronor för övriga medier direkt- Kapitel 6 reklam, kataloger, mässor, butikspromotion m.m.. Inom totalt sett krymen pande reklamkaka har TV-mediet under flera år ökat kraftigt. Livsmedelsbranschen är en stor reklamköpare. Märkesvaruannonserin gen från livsmedelsfabrikanter och -producenter uppgick 1993 till närmare 1,4 miljarder kronor. Livsmedels- och detaljhandeln med ICA och KF i spetsen svarade för reklam om ca 2,2 miljarder kronor 1993. Därutöver lägger livsmedelsbranschen ned stora summor på direktreklam. En mycket stor del, mellan 60 och 70% av den oadresserade direktreklamen, hänför sig till livsmedelssektom, medan en mindre del av den adresserade rör livsmedel. 1993 uppgick den totala kostnaden för dinektreklam till drygt 4 miljarder kronor. Till dessa reklamkostnader skall läggas dagligvaruleverantöremas och handelns kostnader för säljkårer och karnpanjrabatter. Dessa kostnader torde väsentligen överstiga de som går till annonsering. Jämför man reklamkostnadema för märkesvaruannonsering med matutgifterna, dvs. hur livsmedelsfabrikantemas reklamkostnader fördelar sig mellan varugruppema i jämförelse med hur vi fördelar våra matutgifter, kan man no-

tera bl.a. följande4 uppgifterna 1991.

avser Gruppen övriga livsmedel, som bl.a. består socker, kaffe, glass och - av drycker, är betydligt reklamintensivare än basmaten. Medan vi lägger ca 18% av matutgiftema kött och charkvaror är reklam- kronans andel ca 5%. Köksväxter, potatis och frukt drar ca 14% matutav gifterna och reklamknonans andel är ca 3%. Gruppen flingor och müsli är nästan fyra gånger så reklamintensiv som mjukt matbröd. Mejerivaror, matfett och ägg får något mer än sin del av reklamkronan. - Reklamen för yoghurt är ungefär lika dyr som för mjölk, trots att yoghurtkonsumtionen är betydligt mindre än mjölkkonsumtionen.

Förutom märkesvamannonsering är en stor del livsmedelsreklamen inav riktad på att avsätta livsmedel av säsongskaraktär och tillfälliga överskott. Det finns inga enkla samband mellan reklam-konkurrens-priser. Huruvida kostnadsförändringar tillåts slå igenom i priset beror på hur marknadssituationen ser ut. Sett i ett rent statiskt perspektiv måste alla kostnader förknippade med produktionen inkl. marknadsföringskostnader tas ut på priset, åtminstone på sikt. Reklamen är emellertid en del av informationsprocessen mellan producent och konsument, och reklamen kan få dynamiska effekter. Den kan bidra till att produkter som är bättre ur olika aspekter, t.ex. framställda med en billigare teknik ocheller håller en högre kvalitet, snabbt kommer ut på marknaden. Ökade reklamkostnader behöver därför inte nödvändigtvis leda till högre produktpriser. Mycket reklam är dock till för att bygga upp lojalitet

4 För närmare detaljerhänvisastill Konkurrens- och prisförhållandenpå livsmedelsmarknaden, KoB:s rapportmars 1993.

76 Del Konsumenteffekter reformen

av i

l

tm

till ett visst märke. På så sätt sänks priselasticiteten och för Företagen möjlig- Kapitel 6 görs prishöjningar utan stora effekter försåld kvantitet. Ur konsumentsynpunkt är olika reklam olika värdefull. Reklamens värde beror bl.a. på syftet med den. Reklam som i första hand avser att bygga upp lojalitet till ett visst varumärke, kan antas ha mindre värde för konsumenten än den reklam som ger underlag för att jämföra pris och kvalitet.

6.3.3 Attitydundersökningar kring information m.m.

KoB:s kvalitetsundersökning behandlade också frågor om information och reklam. På frågan om vilken typ av information som är viktigast när man köper olika matvaror, hamnar pris i allmänhet högst. För korv och matbröd anses sista förbrukningsdag resp. förpackningsdag dock viktigast följt av pris. Uppgift om tillverkareproducent anser 25-30% vara viktigt för produkter av råvarukaraktär såsom potatis och nötkött. För övriga produkter är det runt 15% som uppger att detta är en viktig information. 15-20% anser näringsvärde vara viktig information. Majoriteten av konsumenterna anser att de ganska ofta eller alltidnästan alltid har tillräckligt med information för att kunna avgöra kvaliteten på livsmedlen. Informationen beträffande matbröd och hårdost är man mest nöjd med. Detta är den positiva tolkningen. Den mer bekymmersamma tolkningen är att i de flesta fall är det endast runt 20% av konsumenterna som alltid nästan alltid upplever sig ha tillräckligt med information vid köpet. I undersökningen fanns också en fråga om var konsumenterna får sina idéer ifrån när det gäller sin uppfattning om kvaliteten på livsmedel. Svaren tyder på att kvalitetsuppfattningen i hög grad påverkas av egen erfarenhet: över 80% påverkas mycket eller ganska mycket av egen erfarenhet. Andra idé- och kunskapskällor är inte alls lika viktiga, men högt rankade är inne-

hållsdeklaration ca 60% och pris 50%. Konsumenterna uppger att deras

kvalitetsuppfattning påverkas ganska lite eller inte alls av reklam, TVradio eller tidningar. Många konsumenter är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen samt att ökad import och EG-standards skulle kunna sämre livsmedelsge

kvalitet se nedan. Något färre eller knappt hälften är mycket eller ganska

oroade över att informationen om vad maten innehåller är otillräcklig. Däremot är det en mindre andel, drygt en fjärdedel, som är oroade över att ökad reklam skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet.

6.4 Kost och hälsa Det finns ett tydligt samband mellan matvanor och förhöjd dödlighet i bl.a. hjärt- och kärlsjukdomar. Framför allt är det fettintaget som bör minska, och då särskilt det mättade fettet, medan vi bör äta mer kostfiber. Undersökningar

77 Del H Konsumenteffekter av reformen

visar att människor är ganska kunniga när det gäller sambandet kost-hälsa, men trots detta har inte våra kostvanor förändrats i någon större utsträckning. Kapitel 6 Högutbildade har bättre kostvanor än lågutbildade. Att priset inte behöver vara avgörande visar det faktum att när människor i större utsträckning tog med egen matlåda till jobbet blev kostintaget samtidigt hälsosammare. Det tyder på att storhushållens mat är fel för mycket fett, för lite sammansatt grönt. Livsmedelsverket har fått i uppdrag att följa den livsmedelspolitiska reformens effekter på folkhälsan. Man gör sedan länge näringsvärdeberäknin gar utifrån Jordbruksverkets konsumtionsstatistik och studerar därvid bl.a. hur intaget av fett och fiber förändras över tiden. Genom HULK-undersökning-

en, som utfördes 1989 se kap. 5, har man fått ett säkrare underlag över hus-

hållens konsumtion och dess sammansättning i olika grupper. Det finns klara skillnader i livsmedelsval beroende på ålder och kön, men när det gäller kostens näringsmässiga sammansättning är skillnaderna relativt små. Undersökningen är inte direkt jämförbar med tidigare kostvaneundersökningar, men den tydde på att inga större förändringar kostens näringsinnehåll skett av under l980-talet. Fettinnehållet i kosten är fortfarande för högt- 35-36 energiprocent mot de rekommenderade 30 energiprocenten och fiberintaget var endast ca två tredjedelar av det rekommenderade. En ny HULK kommer enligt planerna att genomföras 1995. Livsmedelsverket antog 1987 ett handlingsprogram för arbetet med kostoch hälsafrågor. 1990 fick verket ett extra anslag på 7 miljoner kronor för att förstärka detta arbete. Syftet med det s.k. Kost Hälsaprogrammet har varit att lägga grunden för ett mer långsiktigt arbete för förbättrade kostvanor bland befolkningen för att på så sätt förebygga ohälsa. Programmet tog sikte på att påverka konsumenternas val av livsmedel i butiken, möjligheter att välja lämplig mat på lunchrestauranger, praktiska kunskaper att sätta och om samman att tillaga en från fett- och ñbersynpunkt lämplig kost samt medvetenhet och kunskap om sambandet mellan kost och hälsa. Inom för har ramen programmet införts förenklingar av standarder för matfett, mjölk och grädde samt symbolmärkningen det s.k. nyckelhålet och ett antal faktaskrifter inom kost-hälsaområdet har producerats. Livsmedelsverkets enkätundersökningar som genomfördes 1991 och 1993 visar att majoriteten av befolkningen har god kunskap sambandet kostom hälsa och vilka förändringar som ur hälsosynpunkt bör göras i konsumtionen av olika livsmedel. Andra enkätundersökningar i t.ex. tidningen Supermarkets regi bekräftar detta. Många konsumenter uppger att de har för avsikt att äta mer frukt och grönsaker, men också mer frberrik mat och mindre fettolja. Detta ändrade konsumtionsmönster har också varit trenden under följd en av år, men konsumtionsstatistik för 1993 visar dock på ett brott i lättrenden och att frukt- och bärkonsumtionen sjunker något, liksom konsumtionen av lätta mejeriprodukter. Kvinnorna är hälsomedvetna än männen, mer men senare undersökningar visar att männen knappar in.

78 Del H Konsumenteffekter av reformen

Symbolmârkningen av vissa livsmedel, som infördes 1989, har varit framgångsrik. Förtroendet för symbolen är bland konsumenterna. Enkät- Kapitel 6 stort undersökningar visar att majoriteten av befolkningen känner till att nyckelhålssymbolen betyder fettsnål. Enbart en tredjedel anger dock alternativet frbenik. Omkring hälften säger att symbolen har betydelse när de ska välja livsmedel. Symbolmärkningen har stimulerat produktutvecklingen av fettsnåla och fiberrika produkter, varvid sortimentet ökat betydligt av dessa produkter, liksom försäljningen. Framför allt är det fler som köper symbolmärkta charkvaror och i viss mån 0st. Som exempel på marknadsandelar inom det nyckelhålsmärkta sortimentet kan nämnas blodpudding 50%, köttfärs 60%, falukorv 8%, varmkorv 7% och fiberrikt bröd 5% år 1993. Trots försäljningsölcningen av dessa produkter har, som tidigare nämnts, det totala fettintaget påverkats obetydligt.

Riskattityder Konsumenternas och experternas inställning till risker skiljer sig ofta åt, något som gäller inte minst maten. Följande uppställning visar på skillnaden mellan å ena sidan experternas oro och å andra sidan massmedias och konsumenternas oro:

Tabell 6.1 Inställning till risk i fråga om mat

i hk n n rn r Felnäring Miljögifter Mikrobiell matförgiftning Tillsatser Naturliga gifter Felnäring Miljögifter Mikrobiell mattörgiftning Tillsatser

Källa: Våga äta, Livsmedelsverket 1989

Enligt experterna är således olämpliga matvanor en betydande hälsorisk. I Sverige dör årligen nära 100 000 personer. Av dessa dödsfall anses olämpliga matvanor svara for kanske 20 000 fall av för tidig död på grund av främst cancer och hjärt- och kärlsjukdomar under det att tobaksrökning och alkoholkonsumtion vardera kan svara för upp emot 10 000. Dock är det andra risker som får publicitet och oroar många. Själva riskupplevelsen hänger ihop med om man utsatt sig frivilligt eller ofrivilligt för risken. Enligt en amerikansk undersökning accepteras frivilliga riskeri ca l O0 gånger högre utsträckning än ofrivilliga. Risker som vi själva skapat upplevs också som större. Till exempel upplevs livsmedelstillsatser

79 Del H Konsumenteffekter av reformen

som problematiska även om de kanske bara utgör bråkdel de gifter SOU 1994:1 19 en av som

olika växter naturligt utvecklar för att skydda sig. Vår inställning till riskkäl- KaPitel 6

lan spelar stor roll. Ser vi positivt denna är vi beredda att acceptera även mycket stora risker. Vidare upplevs situationer riskfyllda än nya som mer sådana som vi är bekanta med. I dag kan det gälla t.ex. bestrålad radiomat, aktiva utsläpp och genmanipulerad mat KoB:s kvalitetsundersökning visar att många konsumenter är oroade över att maten innehåller skadliga ämnen mer än hälften uppger sig vara mycket eller ganska oroade över detta. Oron är också stor över att ökad import och EGEU-standards skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet. Betydligt färre, ca 30%, är oroade över att maten har dåligt näringsvärde. KoB:s undersökning tycks sålunda bekräfta uppfattningen att konsumenterna oroar sig över miljögifter och tillsatseri än felnäring. maten, snarare

6.5 Livsmedelssäkerhet 6.5.1 Livsmedelslagstiftning och livsmedelskontroll

Livsmedelslagstiftningen har dels ett hygieniskt syfte, dels ett ekonomiskt redlighet. Efterlevnaden av lagstiftningen kontrolleras den offentliga genom livsmedelstillsynen. 1989 beslutades ändringar i livsmedelslagstiftningen om och livsmedelskontrollen fick ökade resurser. Livsmedelverket är central tillsynsmyndighet för livsmedelskontrollen. På lokal nivå bedrivs kontrollen av kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Livsmedelsverket har tillsynsansvaret för anläggningar med stora komplicerad tillverkning och vilkas produkter når stor spridning över landet. Det innefattar bl.a. alla mejerier, slakterier, äggproduktanläggningar, exportkontrollerade anläggningar och serveringsverksarnhet på flyg och tåg. Småskaliga anläggningar kan skötas av kommunerna, liksom övriga industrier med i huvudsak lokal tillverkning samt dagligvaruhandel och storkök. Verksamheten finansieras med avgifter. Kontrollen bedrivs i form av stickprovskontroller alla ställen där livsmedel tillverkas, bereds, eller säljs serveras samt projektinriktad kontroll, en kontroll enligt i förväg uppgjord plan en riktad mot en bestämd vamgrupp eller verksamhet. Därutöver finns obligaen torisk egenkontroll för alla som hanterar livsmedel i särskilda lokaler. Genom importkontrollen tillses krav ställs på svenska och importerade livsatt samma medel vad beträffar hälsorisker. 1 januari 1990 trädde också nya regler i kraft för dricksvattentillsynen. Målen för livsmedelstillsynen är att utforma regler för produktion och hantering av livsmedel och livsmedelskontroll så att de livsmedel saluhålls är som av god kvalitet och konsumenterna skyddas mot hälsorisker och oredligt förfarande. Reglerna skall också underlätta for konsumenterna att välja livsmedel som tillgodoser deras önskemål. Svenska livsmedel har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet. Livsmedelsverket meddelar t.ex. i sin fördjupade anslagsfram-

80 Del Konsumenteffekter reformen av

ställning 199596-199798 Rapport 794 att hanteringen vid kontrollslak-

terier och exportkontrollerade anläggningar motsvarar i stort uppställda krav KaPitel 6

på hygien och redlighet. Samtliga styckningsanläggningar var vid en projektinriktad kontroll av färdiga produkter från samtliga exportkontrollanläggningar under 1992 fria från Salmonella. Med undantag av några procent överensstämde innehållet i ett hundratal charkprodukter och färdiglagade maträtter med märkningsuppgifter eller andra krav. Inga odeklarerade allergiframkallande råvaruingredienser påträffades. Hos några enstaka företag konstaterades förhöjda halter av mikroorganismer i färdiglagad mat. Inga sjukdomsframkallande bakterier påträffades. När det gäller kommunernas tillsyn konstaterar verket bl.a. att kommunernas tillsyn av de ca 45 000 livsmedelsanläggningar finns i landet har ökat som genom införandet av den skärpta livsmedelstillsynen. Dock består obalansen mellan mikrobiologisk kontroll och redlighetskontroll, dvs. att inte konsumenten luras på vad produkten innehåller. Trots uttalad målsättning om förstärkt redlighetskontroll är fördelningen oförändrad, ca 90% mikrobiologi och 10% kontroll av att produkternas sammansättning överensstämmer med märkningen. Ungefär 1% av de mikrobiologiska proverna var otjänliga, dvs. de innehöll oacceptabelt hög halt av sjukdomsframkallande bakterier. Antal otjänliga prov var desamma alla tre åren 1990-1992. Motsvarande resultat för anläggningar för vilka Livsmedelsverket har tillsynsansvar var 3%. 1992 fanns fastställda egenkontrollprogram endast vid 14 000 av de anläggningar vilka kommunerna bedriver tillsyn över. Ännu i början 1993 av saknades egenkontrollprogram vid 60% av anläggningarna. Verket pekar vidare på att tillsynsavgiftema inte alltid används som avsetts, nämligen för provtagning och undersökning. Trots den goda situationen vad gäller tjänligheten hos de svenska livsmedlen förekommer emellanåt rapporter om slarv i dagligvaruhandeln. Förpackade livsmedel åsätts en allt för lång hållbarhetstid, kyltemperaturen är inte tillräcklig, i synnerhet gravade, rökta och kryddade produkter innehåller oroväckande ofta bakterier. En studie utförd av SIFO uppdrag av Livsmedelsverket visade vidare att 750 000 svenskar drabbas av matförgiftnin g varje år. Eftersom anmälda fall enligt existerande statistik endast visar på 2 000 fall per år var antalet oväntat högt. Hälften de drabbade blir sjuka mat 1aav av som gas i det egna köket. Ca 13 av fallen hänför sig till mat från storkök och 15%

blir sjuka i samband med utlandsresor. Övriga är osäkra hur de blivit mat-

förgiftade.

Kontroll av frukt och grönt Sedan mitten av 1960-talet har offentlig kontroll av bekämpningsmedelsrester i färska frukter och grönsaker förekommit i landet. Antalet bekämpingsmedel som rutinmässigt kontrolleras uppgår f.n. till ca 220 st. Resultaten av provtagningen under perioden 199091-199293 visar att av de undersökta proven innehöll mellan 3,0-4,2% halter över gällande gränsvärden. Andelen prov

81 Del Konsumenteffekter av reformen

som innehållit rester av bekämpningsmedel har ökat från 35% till 45%, mer- SOU 1994:1 19

parten är dock klart under gällande gränsvärden. Inhemskt odlade frukter och KaPitel 6

grönsaker innehöll färre överskridanden än de importerade. Spannmål och spannmålsprodukter, som sedan 1987 också ingåri kontrollen, innehöll relativt ofta halter av bekämpningsmedel, men i de flesta fall dessa låga. Både var importerat vete och ris har emellertid innehållit halter över dem som är tillåtna. Den fortsatta kontrollen av bekämpningsmedelsrester i vegetabilier föreslås minskas, framför allt för livsmedel som konsumeras i ringa omfattning. Verksamheten föreslås bli utökad till att även omfatta andra främmande ämnen och vissa naturliga gifter.

K örtcontrol Enligt lagen om köttbesiktning är det köttbesiktningstvång i Sverige. Det innebär i princip att allt kött skall genomgå en besiktning av veterinär och godkännas innan det får saluföras. Enligt riksdagsbeslut våren 1989 skall allt kött fr.o.m. den 1 juli 1993 besiktigas före och efter slakt på kontrollslakteri. Vissa lättnader gäller för småskalig slakteriverksamhet. Importkontrollen av kött utföres av de lokala miljö- och hälsoskyddskontoren. Det är nästan enbart förekomst av salmonella som föranleder avvisning. Alla partier kontrolleras. År 1993 kontrollerades 2 500 partier, ca ungefär 30% färre än föregående år. Av dessa avvisades 98 partier 3,9% och spår av salmonella hittades därutöver 80 partier. Runt hälften av grisköttsimporten kom från Danmark. Procentuellt sett avvisades färre partier från Danmark än från de övriga tre stora grisköttsexportörema USA, Polen och Ungern. De största exportörema av nötkött var Irland, Danmark och Polen. En mindre andel av nötköttspartierna awisas. Skärpta regler för kontroll av salmonella infördes den 1 oktober 1993, vilka i princip innebär en nollgräns. Också allt importerat foder kontrolleras med avseende på salmonellaförekomst. Stickprovskontroller med avseende förekomst av veterinärmedicinska preparat inkl. hormoner görs på både importerat kött och kött som produceras i Sverige. Prov tas även på levande djur. Enligt uppgifter från Livsmedelsverket har man under de år kontrollen pågått mycket sällan funnit någon förekomst av dessa ämnen i provema. Ett stort problem är dock de begränsade möjligheterna att spåra resthalter av hormonpreparat, eftersom antalet preparat på den illegala marknaden är mycket stort, ca 3 000 st. Som en anpassning till EG:s bestämmelser föreslås kontrollen på nationell nivå av läkemedelsrester i livsmedel öka. Sedan någon tid finns även möjligheter att kontrollera huruvida livsmedlet har bestrålats eller

EESEU Anslutningen till Europamarknaden får stor betydelse för framtida tillsynsarbete. Flera direktiv som ingår i EES-avtalet ställer mer detaljerade och

82 Del Konsumenteffekter av reformen

omfattande krav på anläggningar som producerar animaliskza livsmedel. Imponkontrollen påverkas dock inte EES-avtalet. Kapitel 6 av Importkontrollen kommer däremot väsentligt att påverkas av ett medlemskap i EU. Inom EU kontrolleras inte varorna vid gränsen. Varorna kontrolleras i exportlandet och stickprovskontroller får göras i impontlandet. Importvaroma får i denna stickprovskontroll inte diskrimineras i förhållande till de inhemska varorna och kontrollen får inte finansieras genom atvgifter. Vid ett EU-medlemskap kommer vidare den säkerhetsmässiga kontroll som nu bedrivs av frukt och grönt att utvidgas till att också omfatta en kvalitetskontroll avseende bl.a. utseende på ett trettiotal frukter och grönsaker. Denna kontroll, som således inte bedrivs av hälso- eller säkerhetsmässiga skäl, är en del av marknadsregleringama inom EG och kommer sannolikt att bedrivas i Jordbruksverkets regi.

6.5.2 Livsmedelslagstiftningen och EES-avtalets

I och med EES-avtalets ikraftträdande den l januari 1994 lhar svensk livsmedelslagstiftning harmoniserats med EG:s. Avtalet omfattarr även veterinära frågor, foder-, utsädes- och växtskyddsfrågor. Enbart livsmedelslagstiftningens område innebär EES-avtalet att Sverige måste anpas:sa sig till ca 120 EG-rättsakter. Där gemensamma EG-nonner saknas är huwudregeln att en vara som får saluföras i ett land får saluföras i varje annat medlemsland. Medlemsstatema har rätt att göra undantag då så bedöms nödvändigt för att skydda människors, djurs eller växters hälsa, allmän ordning OChI säkerhet, miljö och arbetsmiljö eller motiveras av konsumentskyddet eller skyddet för god handelssed. En förutsättning är att åtgärden står i proportion till ändamålet och att den gör minsta möjliga ingrepp i varurörligheten sannt tillämpas lika för import och inhemsk produktion. Både Sveriges och EG:s regler bygger i många fall på sttandardiseringsarbete utfört av internationella organisationer, framför allt FAOWHO:s gemensamma livsmedelsorgan Codex Alimentarius. Flertalet förändringar till följd av EES blir därför ganska små och knappast märkbara för konsumenterna, men undantag finns. När det gäller t.ex. regler för märkning av livsmedel kan konsumenterna, särskilt personer med överkänslighetsproblem, komma attt märka försämringar. Sammansatta ingredienser med vedertagen betecknimg t.ex. majonnäs behöver inte specificeras, om de ingår som en del i em annan produkt med mindre än 25%. I Sverige var gränsen tidigare 5% och imgredienser som är kända för att vara allergiframkallande skulle alltid Sveriges livsmeanges. delsindustriförbund, SLIM, har efter samråd med Livsmedelsverket rekommenderat sina medlemsföretag att även framdeles märka livsmedlen enligt de tidigare svenska bestämmelserna.

5 Följande uppgifter presenterasmer utförligt i KoB:s faktablad nr 115, september 1993 Livsmedelskonsumentema ochEES-avtalet.

83 Del Konsumenteffekter av reformen

Hållbarheten skall enligt EG-reglema med bäst före-dag utom för anges

lättfördärvliga livsmedel, för vilka sista förbrukningsdag skall Den KaPitel 6

anges. svenska regeln om i vissa fall dubbel märkning med angivande också av förpackningsdag eller för bröd bakningsdag är således inte längre i kraft. Även här gäller dock att företagen frivilligt kan fortsätta att märka enligt de tidigare svenska reglerna. Svenska konsumenter vill gärna veta om maten är producerad i Sverige eller utomlands. Enligt EG skall ursprungs- eller tillverkningsland anges endast om konsumenten annars blir vilseledd. Någon obligatorisk ursprungsmärkning föreskrivs alltså inte. Utländskt kött som mals till fars i Sverige får inte kallas svenskt. Svenskproducerat kommer att bli en viktig konkurrensfaktor, varfor denna märkning sannolikt kommer att tillämpas frekvent frivillig väg. Också märkning och andra aspekter av ekologiska produkter regleras i EES-avtalet fr.0.m. den 1 juli 1994. EG har hårdare regler för att godkänna en förädlad produkt som ekologisk än Sverige. EG kräver att minst 95% av en produkt är av ekologiskt ursprung, medan KRAV i dag endast kräver att minst 50% är av ekologiskt ursprung och att ekologisk råvara används där sådan existerar på marknaden. Därmed kan t.ex. KRAV-märkt sylt innehålla

ca 40% konventionellt socker i dag men inte framöver då KRAV-socker

kommer att produceras i Sverige. Regeländringen kan få konsekvenser för expansionsmöjlighetema för dessa produkter. Både EG och Sverige har gränsvärden för förekomsten av främmande ämnen i livsmedel, bekämpningsmedelsrester och andra. EES-avtalet innebär i första hand en anpassning av gränsvärdena for rester av bekämpningsmedel. Det rör sig om marginella förändringar, i vissa fall har EG något lägre gränsvärden, i andra, något fler fall, något högre. En beräkning har gjorts av hur de EG-anpassade gränsvärdena skulle ha påverkat utfallet av livsmedelskontrollen för 199192 och svaret är knappast alls. Reglerna om tillsatser skiljer sig en hel del mellan EG och Sverige. Medan EG något förenklat kan sägas tillåta tillsatser som anses ofarliga, kräver Sverige dessutom att tillsatsen skall vara av värde för konsumenten. EG har ett ramdirektiv tillsatsområdet samt detaljerade direktiv angående sötningsmedel och färgämnen. Förslag om övri ga tillsatser väntas fattas inom kort. De tre detaljdirektiven har kritiserats hårt av konsumentorganisationer som varande alltför undfallande mot livsmedelsindusuin. När dessa nya regler antas i Sverige kommer azofärgämnen, vilka kan vara allergiframkallande, åter att tillåtas liksom färgning av baslivsmedel. Bestrálning är ett inom EG oreglerat område. I vissa länder är metoden förbjuden liksom i Sverige, i andra länder tillåts den för ett varierande antal varor. Ett förslag som tidigare diskuterats mycket är att endast bestrålnin g av kryddor skulle tillåtas. Enligt EG:s regler skall det alltid framgå av märkningen om en vara är bestrålad. När det gäller material som kommer i kontakt med livsmedel gäller generellt att problemen är små med att anpassa svenska regler och praxis till EG:s,

84 Del Konsumenteffekter av reformen

men samtidigt kommer detaljreglema att bli betydligt fler. Beträffande gräns- SOU 1994:1 19

värden för bly och kadmium i keramik har Sverige fått ett undantag och KaPitel 6

Sveriges strängare regler kan bibehållas till den l januari 1995, då frågan åter får tas upp. EU-förhandlingama gav fortsatta övergångsvisa undantagslösningar. EFTA-ländema övertar enligt EES-avtalet EG:s veterinärlagsnjftning. EG:s hygienbestämmelser m.m. på animalieområdet innebär i stort sett en anpassning av den inhemska marknaden till de strängare regler som redan nu gäller vid exporten till EG, dock med undantag för småskalig verksamhet. Däremot anpassas inte djurskyddslagstiftningen. Sverige bibehåller också höga skyddsnivåer när det gäller djursjukdomar. Sjukdomama har, till skillnad från djurskyddslagstiftningen, varit föremål för EU-förhandlingarna. Sverige har fått övergångslösningar för ett antal allvarliga djursjukdomar, bl.a. klassisk svinpest och galna ko-sjukan. För andra allvarliga djursjukdomar har vi fått s.k. tilläggsgarantier, dvs. att vi kan ställa samma krav vid införsel som i dag förutsatt god inhemsk kontroll. Den svenska fodermedelslagstiftningen äri stort sett redan anpassad till EG:s. Vissa undantag finns och Sverige har fått övergångslösningar som innebär bibehållande av förbud mot antibiotika och kadavermjöl i djurfoder. I förhandlingarna om medlemskap har fortsatta övergångslösningar erhållits. Efter den fyraåriga resp. treåriga övergångsperioden skall vetenskapliga utvärderingar göras.

6.6 Etik och djurskydd

6.6.1 Djurskydd och djurhälsa6

Djurskydd Svensk djurhållning och djurskydd debatterades livligt under senare delen av 1980-talet, både ur etiska och kvalitetsmässiga aspekter. Detta resulterade i en ny djurskyddslag från l juli 1988 SFS 1988:534. I den nya lagen förstärktes skyddet för djuren. Djuren skall inte bara skyddas mot lidande, utan också mot sjukdom. Djuren skall hållas och skötas i en god djurmiljö och ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Djuren skall också skonas från onödigt obehag och lidande i samband med slaktcn. De mer detaljerade bestämmelserna i lagen skall genomföras efterhand under en tioårsperiod. Samtidigt infördes förbud mot användning av kadavermjöl i foder SFS 1988:537 till andra djur än pälsdjur. Förbudet gäller också importerat foder. Sedan 1986 finns förbud mot tillsats av antibiotika i fodret utom vid veterinär förskrivning.

6 En utförligare redovisning av dessafrågor finns i KoBzs faktablad nr 16, oktober 1993 Djurskydd ochdjurhälsai Sverigeochi EG.

85 Del H Konsumenteffekter av reformen

Djurskyddsreglema har -tillsammans med andra faktorer såsom avelsarbete och branschens lett till etiska framgångar, Kapitel 5 i omsorgsprogram - men också till mätbara effekter på djurhälsa och köttkvalitet. Kvalitetsfelet PSE Pale Soft Exudative blekt, mjukt, vätskeavgivande som uppkommer i gñs- - i kött till följd av stress i samband med slakten är betydligt sällsyntare i dag. Också DFD Dark Firm Dry mörkt, hårt, tom, ett stressrelaterat kvalitetsfel som drabbar nötkött, har minskat. Det svenska köttet håller också en mycket hög hygienisk standard i fråga om t.ex. salmonella och campylobacter.

Djurhälsa

Sambandet mellan djurhållning, djurskydd och djurhälsa är starkt. Den stränga djurskyddslagen i Sverige har bidragit till djuren generellt i att sett

friskare än djuren i flertalet europeiska länder. Andra viktiga orsaker är kli- i

matet samt den lägre djurtätheten i Sverige. Också Norge, Finland och Island har en situation som liknar vår. Förbud mot antibiotika ställer större krav

förebyggande åtgärderi form av god djurrniljö och så att sjukdomar i

omsorg inte uppkommer. ;

i

Salmonella är en viktig, i många fall den viktigaste, orsaken till livsmedelsbuma sjukdomar många länder. I Sverige är kontrollen salmonella myckav et strikt och problemen små. Svensk animalieproduktion och svenska livsmedel är praktiskt taget salmonellafria.

Salmonellakomrollen sker i fonn av - förebyggande kontroll på besättningsnivå och inom foderindustrin, med bl.a. hygieniska krav på djurutrymmen och skötselrutiner, provtagning i samband med slakt, ji importkontroll av djur, foder och vissa livsmedel. i -

Salmonellabekämpningen beräknas kosta 100 miljoner kronor för den inca i hemska kontrollen och därutöver 20-25 miljoner kronor för importkontrol- å len. Beräkningar tyder på kostnader for sjukvård, sjukfrånvaro i i m.m. samma storleksordning som dagens kontrollkostnader, 120 miljoner kronor, ca om lika många skulle smittas av salmonellai Sverige som i övriga Europa. 1988-1990 fann man salmonella hos ca 6 000 personer per år. Det är en fördubbling jämfört med de senaste tio åren. Av dessa endast 15% var ca av

inhemskt urprung. Ökningen beror framför allt ökat antal fall Salmo-

av nella enteritidis, som också är den viktigaste salmonellatypen på kontinenten. Salmonellaproblemet i Europa har blivit värre sedan mitten 1980-talet, då av kontinenten drabbades av Salmonella enteritidix i fjäderfä och ägg. Enligt Världshälsoorganisationen WHO är upp till 50% alla slaktkycklingar av smittade. 1992 rapporterades 200 00 fall av salmonella i Tyskland. Anledningen anses vara burhönshanteringen, bristande foderhygien och den ohämmade hanteringen av antibiotika. Denna hantering har skapat aggressiva och resistenta salmonellavarianter.

86 Del Konsumenteffekter reformen av

Användningen av antibiotika är restriktiv i Sverige. Det gör att vi i dag med enkla medel kan bota de djur blir sjuka och resistens antibio- Kapitel 6 som att mot tika är ett litet problem. I Sverige får sedan 1986 antibiotika endast ges till ur efter veterinär förskrivning, vilket mer än halverat den totala förbrukningen av antibiotika till djur. Tillväxtstimulerande medel är inte tillåtna. Fortfarande förskrivs dock medicinering av hela besättningari förebyggande syfte. I de flesta europeiska länder, de nordiska exkl. Danmark undantagna, är det tillåtet att blanda antibiotika i djurfodret. Det görs dels för att djuren ska växa bättre, dels for att förhindra att de ska bli sjuka. Konsekvensen blir emellertid ofta aggressivare bakterier och resistens mot antibiotika. Djuren blir därmed svårbehandlade. Vissa bakterier, bl.a. salmonella och campylobacter, smittar via livsmedlen också människor. Medan viss användning av hormoner i tillväxtsyfte är tillåtet i t.ex. USA och Australien, är det helt förbjudet i EU sedan 1985 liksom i Sverige. Däremot förekommmer i vissa länder inom EU en utbredd illegal användning av tillväxthormoner. Den illegala användningen av tillväxtbefrämjande hormoner till djur kan innebära en stor hälsofara för människan, eftersom det inte finns någon möjlighet att påverka mängder eller karenstider. De substanser som cirkulerar är ofta av dålig kvalitet och kan innehålla okända föroreningar. Risken för att ämnen med skadliga effekter ska finnas kvar i livsmedel, som kommer från djur som behandlats illegalt, är betydande.

6.6.2 Svenska djurskyddsregler och internationell konkurrenskraft De svenska djurskyddsreglema kan i internationell jämförelse betraktas som relativt långtgående. EG:s direktiv på djurskyddsområdet är av minirnikaraktär och inget hindrar ett land att ha strängare regler nationellt så länge det inte hindrar handeln. EG har än så länge bara direktiv för kalvar, svin och värphöns samt regler for transport och slakt. Reglerna är inte heller lika omfattande och detaljerade som de svenska. Farhågor finns att fördyrad produktion i Sverige till följd av strängare djurskyddsregler än i omvärlden skall försämra konkurrensförmågan och riskera att slå ut delar av svensk produktion i en öppnare omvärld. Plusvärden i form av friskare, gladare djur och säkrare, smakligare kött är svåra att uppskatta i kronor och ören, medan djurskyddslagstiftningens merkostnader i produktionen är lättare att mäta Jordbruksverket SJV har som ett underlag i EU-förhandlingama undersökt hur de svenska djurskyddsreglema påverkar produktionskostnadema i förhållande till den lagstiftning som finns inom EU. SJV menar att de svenska reglerna medför högre produktionskostnader, framför allt för svin, värphöns och slaktkyckling. För produktion av mjölk och nötkött samt för fåroch getproduktionen förväntas de ekonomiska konsekvenserna bli mindre. SJV räknar med att svenska uppfödare har kostnadsfördyringar motsvarande . ca 10% jämfört med EU-ländema. Det betyder ca 1,20 krkg fläsk, 60 örekg

87 Del Konsumenteffekter av reformen

ägg och ca 1,50 krkg fjäderfä i ökade produktionskostnader. Då har man vägt in vinsten förbättrad djurhälsa. Det är också väsentligt beakta i Kapitel 6 av att vilken utsträckning inom EG kommer skärpa sina regler. Det är med man att hänsyn till flera osäkra faktorer svårt att bedöma konkurrensnackdelama vid ett planerat EU-inträde 1995. Många anser dock att hög kvalitet och renhet är ett viktigt försäljningsargument gör det möjligt att ta högre pris som ut ett på svensk mat här hemma och vid export. Sverige lämnade inga förhandlingskrav till EU när det gäller djurskyddet, eftersom det är upp till det egna landet att välja ambitionsnivå. Däremot deklarerade Sverige önskade bibehålla den höga svenska ambitionsnivån att man på bla. nliljön livsmedels- och djurskyddsområdena. Redan genom EES-avtalet har nämnts de svenska smittskyddsreglersom na samt foderlagstiftningen anpassats till EG:s regler, med vissa undantag. I medlemskapsförhandlingarna fick vi fortsatta övergångsvisa lösningar. Sverige fick också igenom sitt krav livsmedel, levande djur och foder att som förs in i landet ska fria från salmonella. vara

6.7 Ekologisk produktion och andra alternativa produktionsformer

För en växande skara konsumenter är aspekter såsom etik, miljö och hälsa, vilka kan anses vara bärande för den ekologiska odlingen, allt viktigare. Detta avspeglas i attitydundersökningar, men också i tilltagande efterfrågan på en dessa produkter. Den ekologiska produktionens skonsamma inverkan på den yttre Iniljön och dess fördelar ur djuretisk synvinkel är lättare att påvisa än en positiv inverkan på hälsan. Produktionen bygger på ekologisk grundsyn en där hushållning och djuretiska hänsyn är viktiga aspekter. Bioav resurserna logisk mångfald stimuleras. Detta är viktigt för många, sannolikt allt fler, konsumenter. I allmänhet är det dock främst hälsoaspektema anförs som som motiv för köp av ekologiska produkter. Kvalitet mätt i kvantitativa tenner hög halt av önskvärda ämnen, låg halt av icke önskvärda och enbart med hänsyn till slutproduktens kvalitet har i allmänhet inte visat på några avgörande skillnader mellan ekologiska och konventionella produkter. Inte heller i ätkvalitet finns några större skillnader mellan ekologiska och konventionella livsmedel. I jämförande studie mellan en ekologiska och konventionella produkter har Livsmedelsverket kunnat konstatera lägre halter bekämpningsmedel i de ekologiska, i andra av men avseenden, t.ex. förekomst mykotoxiner och tungmetaller innehåll vitaav samt av miner, har inga signifikanta skillnader kunnat observeras. Trots svårigheter att peka ut ekologiska livsmedel särskilt hälsosamsom ma finns det dock undersökningar som visar att ekologiska produkter skiljer sig positivt från konventionella. Studier har visat ekologiska produkter att innehåller mindre bekämpningsmedelsrester och lägre nitrathalt. Även uppgifter om högre innehåll C-vitamin och järn förekommer. Ekologiskt kött av anses ha en annorlunda styckningskvalitet. Det finns vidare allergiker som

88 Del H Konsumenteffekter reformen av

upplever att de mår bättre ekologiska livsmedel. Med hjälp metoder for SOU 1994: l 19 av av Kapitel 6 att bestämma produkters biologiska kvalitet har visats att lagringsdugligheten är högre hos ekologiska produkter och att djur utfodrade med ekologiskt foder uppnår en högre fruktsamhet. Den senare typen av studier är ofta kontroversiella och mer undersökningar behövs. Parallellt med ökningen av ekologiska produkter växer antalet alternativa, småskaliga, förädlings- och distributionsformer. Exempel på alternativa forädlings- och distributionsformer är småskaliga slakterier, ofta i anslutning till gården, specialiserade köttbuttiker eller gårdsbutiker. Intresset för småskaligt producerade livsmedel har ökat kraftigt under de senaste åren, det gäller Sverige men också andra länder. Bland konsumenterna har miljö- och kvalitetsdebatten skapat intresse för lokalt producerade livsmedel. Produkter vars ursprung man känner till och kan härleda till en viss producent eller visst område upplevs ofta ha högre kvallitet. 40 småskaliga slakterier har godkänts t.o.m. 1993 och ytterligare ett 40-tal är under handläggning. Antalet småskaliga mejerier är fortfarande mycket begränsat. I Svensk lantmat guide 199293 finns närmare 500 producenter förtecknade, vilka förädlar och säljer livsmedel direkt till konsument. Andra former av direktkontakt mellan producent och konsument förekommer, t.ex. Sparringar och andra typer av inköpsföreningar.

6.8 Intemationaliseringens effekter på kvaliteten

Livsmedelsmarknaden är i de allra flesta länder traditionellt i huvudsak inhemsk, åtminstone när det gäller baskonsumtionen. Importandelen på de jordbruksreglerade produkterna ligger i allmänhet under 15% i Sverige. På icke reglerade livsmedel, bl.a. frukt och grönt, står importen för en betydligt större del. Under svensk säsong har dock de svenska produkterna en stark marknadsposition trots att priserna ofta är något högre. Den svenska livsmedelslagstiftningen ställer samma krav importerade livsmedel som på inhemska när det gäller att skydda konsumenterna mot hälsorisker. Livsmedelskontrollen visar att en mycket liten duel de kontrolav lerade produkterna innehåller resthalter och bakterienivåer som överstiger svenska gränsvärden. Generellt är dock anmärkningarna fler mot de importerade livsmedlen än de svenska. Ur säkerhetssynpunkt finns det egentligen ingen anledning att prioritera svenska produkter. Hemköps marknadsföring, där importerat kött och annan utländsk mat pekas ut som mindre säker, har också uppmärksammats av Konsumentverket och företaget har ombetts ändra sin marknadsföring. Däremot kan konsumenter ha andra motiv för att köpa inhemska produkter: kvaliteten ur exempelvis etisk eller smakmässi g synpunkt kan upplevas som högre, man kan sårbarhetssynpunkt eller regionalur av och miljöpolitiska skäl vilja stödja svensk produktion, man. bidrar till att hålla det svenska landskapet öppet. För de konsumenter som vill stödja inhemsk produktion är en korrekt och upplysande ursprungsmärknim g avgörande.

89 Del H Konsumemteffekter av reformen

Attitydundersökningar har, som tidigare nämnts, visat att svenska konsuuppskattar svenskproducerade livsmedel. KoB:s lilla kvalitetsunderv- Kapitel 6 menter sökning från år 1993 visade t.ex. att två tredjedelar av konsumenterna ansåg att Sverige hade mycket eller något bättre kvalitet livsmedel än andra länder. Den stora kvalitetsundersökningen visade att omdömet varierade beroende på produkt och i synnerhet föredras svenska produkter när det är frågan om livsmedel där inslaget av förädling är litet nötkött, potatis. Konsumenternas sannolikt begränsade erfarenheter av utländska produkter inom dessa varugrupper är antagligen en bidragande orsak till denna uppfattning, men likväl är detta konsumentstöd av stor betydelse för svenska producenters möjlighet att försvara den svenska marknaden mot import. Konsumenterna uppger sig också känna en betydande oro över att ökad import och EGanpassning skulle kunna ge sämre livsmedelskvalitet. Ett utbrett resande och internationella kontakter liksom ett växande antal invandrare gör dock, trots omfattande stöd för svensk mat ekonomiskt och via marknadsföring och trots starka konsumentsympatier för svensk mat, att våra matvanor blir allt internationella. Öppnare gränser och handelsavtal mer med omvärlden kommer också att få en stor betydelse för utbudet på den svenska livsmedelsmarknaden. En större marknad och hårdare konkurrens leder, åtminstone i teorin, till bättre och billigare varor och ett större utbud. EES-avtalet omfattari stort sett inte jordbruket, men däremot anpassas som nämnts vår livsmedels- och konsumentlagstiftning till EGts. Ett eventuellt medlemskap kommer självfallet att knyta den svenska marknaden hårdare till Gemenskapens. Den fria rörligheten tvingar fram någorlunda konkurrensneutrala villkor, även om delar av EG:s regler är av minimikaraktär vilka möjliggör högre krav på den inhemska produktionen. GATT-avtalet, som slutförhandlades i december 1993, innehöll bl.a. en överenskommelse om sanitära och fytosanitära frågor, en disciplin för livsmedelsbestämmelser samt veterinär- och växtskyddsregler. Enligt denna kan gränsvärden, normer etc. som överensstämmer med sådana som sätts av internationella organ, t.ex. Codex Alimentarius livsmedelsområdet, inte ifrågasättas. Högre krav är dock tillåtna om de baseras vetenskapligt underlag och enhetliga riskvärderingsprinciper. Disciplinen rör åtgärder för att skydda människors, djurs eller växters liv och hälsa. Den omfattar inte bestämmelser som grundas på s.k. konsumentintresse, miljöhänsyn eller djurens välfärd etc. Överenskommelsen således Sverige fortsatt möjlighet ställa höga ger att krav vad gäller livsmedel, veterinär- och växtskyddsbestämmelser, men vi kan behöva visa vetenskaplig grund och konsekvens i riskbedömningen. Transparensen, överblickbarheten, ökas genom notiñeringskrav. Iden mån Lex. förbud mot bestrålad mat eller kadavennjöl i foder inte motiveras av omsorg om människor eller djurs liv och hälsa är läget oförändrat och oprövat vad avser GATT-förenligheten av dessa bestämmelser.

90 Del Konsumenteffekter av reformen

7 Matkronor och prisutveckling

åOUt1l934°119

apr e

Beredningen vill med hjälp av framför allt Livsmedelsekonomiska samarbetsnärrmdens prisindexsystem få svar på följande frågor: Hur har prisbilden för konsumenterna utvecklats efter genomföran- det av den livsmedelspolitiska reformen Har prisändringar i tidigare producent- och handelsled fortplantats som förväntat till konsumenterna Har prisutvecklingen blivit som förväntades vid beslutet om den livs- medelspolitiska reformen

Beredningen konstaterar sammanfattningsvis - att konsumentprisema realt har sjunkit kraftigt under perioden 1989- 1993 att prissänkningar i jordbrukarledet inte fullt ut förts vidare till kon- sumentema att jämfört med förväntningarna infor den livsmedelspolitiska refor- men om sänkta priser inom regleringen har resultatet blivit magert för konsumenterna att de svenska livsmedelsprisema under de senaste åren närmat sig - EG:s, i första hand till följd av kronans depreciering. Behovet av att genomföra effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår.

7.1 Livsmedelskedjan och matkronor

Konsumenternas utgifter för livsmedel uppgick 1992 till 126 miljarder kronor enligt nationalräkenskapema. Därav utgjorde livsmedel baserade på produkter som omfattas av jordbruksregleringen 80 miljarder kronor inkl. livsmedel ca i utemåltider. Hur detta belopp översiktligt fördelar sig på de olika leden i livsmedelskedjan visas i figur 7.1. I följande avsnitt behandlas priser och prisutveckling i några av dessa led.

91 Del Konsumenteffekter av reformen

Figur 7.1 Livsmedelskedjan för jordbruksreglerade livsmedel, miljarder SOU 1994: 1 19 kronor Kapitel 7

Försäljning av jordbruksprodukter + subventioner 1 24 +4

+Dist1ibution +20

+M0ms +12

Konsumenternas utgifter

1 Direkta, prishöjande bidrag till jordbrukama, som ligger utanför beräk-

ningen 1 övrigt. Källa: Sammanställning av uppgifter från SCB och LES

S.k. matkronor är ett annat sätt att beskriva livsmedelsutgiftemas fördelning på olika led. Den senaste officiella beräkningen gjordes av 1986 års Livsmedelsutredning SOU 1987:44. Utvecklingen därefter kan dock följas genom de beräkningar som årligen utförs inom Lantbrukets Utredningsinstitut LUI. De är inte helt jämförbara med Livsmedelsutredningens matkronor, eftersom en något annorlunda metod används. Beräkningarna är komplicerade, särskilt för mer förädlade produkter, och gör inte anspråk på exakthet. I tabellerna 7.1-2 redovisas matkronor dels för hela konsumtionen av jordbmksreglerade livsmedel, dels för vissa livsmedel. Den långsiktiga tendensen är att jordbrukarandelen av matlcronan minskar och att de övriga ledens andelar ökar. De senaste årens ändringar av jordbruksstödet mot mindre prisstöd och mer direktutbetalningar verkar också i samma riktning, dvs. mot en min- skande jordbrukarandel i konsumenternas matkronor. Framför allt har industriledets andel ökat i stället. Som exempel kan nämnas limpa och nötkött. För limpan har industriledets andel ökat från 52% 1989 till 56% i slutet av 1992. Motsvarande ökning var för nötkött från 12 till 15%. Jordbrukarandelen varierar givetvis med olika produkters förädlingsgrad. För mjölk är den nära 50%, för nötkött 38% och för limpa 4%. Industriledet, kvarn, bageri, mejeri, slakteri, m.fl., ägs dock i stor utsträckning av jordbrukskooperationen, varför jordbrukarandelen inflytelsemässigt sett är betydligt större än angivna procentsatser.

92 Del H Konsumenteffekter av reformen

mig

Tabell 7.1 Total matkrona för jordbruksreglerade livsmedel 1989 och 1992. Procentandelar Kapitel 7

1989 1992 Konsumenternas utgifter för

1 Direktutbetalningar till jordbrukare kommer därutöver. Källa: LUI

Tabell 7.2 Matkronor för enskilda produkter vid årsskiftet 1992-1993. Procentandelar Vetemjöl Limpa Mjölk Nötkött Griskött Falukorv nov 92 nov 92 dec 92 febr 93 febr 93 febr 93 Konsument-

Ovriga råvaror 2,7 Reglering 20,7 3,3 9,7 Jordbrukarandel 2 22,5 4,2 47,0 3 38,2 3 33,4 8,8 1 Extrapriser har inte beaktats. 2 Dixektutbetalningar till jordbrukare kommer därutöver. 3 De butikssålda styckningsdelamas bidrag till avräkningspriset.

Källa: LUI

93 Del H Konsumenteffekter av reformen

7.2 Prisutvecklingen SOU 1994:1 19

Kapitel 7 7.2.1 Indexsystemet

Inom Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LES har byggts upp ett indexsystem som anknyter till de olika leden i livsmedelskedjan se faktarutan. Vidare ingår KPI, livsmedel och KPI, totalt i samarbetsnämndens redovisning.

Faktaruta

A-index Avräkningsprisindex mäter prisutvecklingen vid försäljning från jordbrukarna.

PR-index Prisregleringsprisindex avser det led i vilket jordbruksregleringen verkar. I allmänhet har skett en viss första förädling efter jordbrukarledet.

PPI-J Producentprisindex med i allmänhet ytterligare för livsmedelsindustrin förädling jämfört med PR-index. KPI-J Konsumentprisindex avser detaljhandelspriser och för jordbmksreglerade beräknas med och utan moms. livsmedel

Indexseriema ger en för livsmedelssektorn unik möjlighet att Följa prisutvecklingen i olika led. Viss försiktighet måste dock iakttas vid jämförelser mellan dem. Beräkningarna sker i viss utsträckning enligt olika metoder. Mätperioden för serier baserade på KPI skiljer sig från övriga index priser kring den 15 i varje månad resp. månadsmedeltal. Vidare föreligger skillnader mellan vägningstalen på grund av varierande förädlingsgrad i indexseriema. Ett extremt exempel är Mjöl, gryn och bröd, som väger in med drygt 25% i PPI-J och KPI-J, medan Brödsäd har vikten 4-5% i A- och PR-index. Prisändringar i ett led förs vidare till ett annat med viss tidseftersläpning. Man bör därför vara försiktig med att dra slutsatser av utvecklingen för kortare tidsperioder.

7.2.2 Konsumentprisernas utveckling

Priserna livsmedel steg under större delen av 1980-talet snabbare än priserna i övrigt. Delvis berodde prisökningama på att livsmedelssubventionema awecklades utom för mjölk och att prisstödet ökade i motsvarande mån. Från 1987 har livsmedelsprisema tvärtom stigit mindre än den allmänna prisnivån och livsmedlen har alltså bidragit till att hålla nere inflationstakten. Livsmedelsprisema har sjunkit realt dvs. i relation till KPI, totalt med - - 17% kalenderåren 1989-1993. Utvecklingen av livsmedelsprisema visas i diagram 7.1 för jordbruksreglerade livsmedel med och utan moms, för posten Livsmedel i KPI och för KPI, totalt under perioden 1989-1993. 1989 har valts som bas, därför att det

94 Del Konsumenteffekter av reformen

är det sista året, som är opåverkat 1990 års livsmedelspolitiska refonn. av

Valet har gjorts gemensamt med de myndigheter har regeringens KaPitel 7

som uppdrag att utvärdera den livsmedelspolitiska reformen framför allt LES och SJV.

Diagram 7.1 Konsumentprisutvecklingen. Indextal med 1989:100

T

120 -- --KPI-J

11° ü-KPI-J exkl. moms

w-KPI-Iivsmedel 100 t

-o-KPI 90 --

80 i i i 1 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: SCB och LES

Den jämfört med tidigare lugnare prisutvecklingen livsmedel beror på ett flertal faktorer, bland vilka kan nämnas: den livsmedelspolitiska reformen, som avsågs även komma konsumen- terna till godo GAH-förhandlingar, som medförde frysning av prisstöd tilll jordbruket lägre matmoms, men ökad annan indirekt beskattning se nedan ansökan om EG-inträde, som bl.a. ledde till att den svenska produktionens priser och kostnader kritiskt jämfördes med förhållandena i andra europeiska länder matprisdebatten och ökad konsumentaktivitet, både orsak till och - en en följd av den livsmedelspolitiska refonnen. Här kan från tid nämnas senare den uppmärksammade prispressaraktionen från PRO-LO-Liivs 1991-1993.

Vidare infördes skärpt bevakning av prisutvecklin från samhällets sida gen genom uppdrag till KoB och SPK och genom den särskilda Prislkommissionens arbete juni 1991-juni 1992.

Ändringar beskattningen under år har bl.a. lett tilll mervärde-

av senare att

skatten momsen differentierats och är lägre för livsmedell än för flertalet

nu övriga varor och tjänster tabell 7.3. Borttagandet subvenltionen på mjölk av 1991 har däremot verkat höjande på konsumentprisnivån se diagram 7.1.

95 Del Konsumenteffekter av reformen

Vid skatteorrtläggningama 1990 och 1991 breddades momsbasen och höjdes vissa punktskatter. Detta påverkade inte livsmedel lika mycket vissa Kapitel 7 som övriga poster i KPI. Av KPI:s uppgång totalt med nära 11% december 1989- J december 1990 och med drygt 8% 1990-1991 beräknade SPK att 2,9 resp. 3,3 procentenheter berodde på skatteomläggnin gen.

Tabell 7.3 Mervärdeskatt. Procentuellt påslag

Källa: Finansdepartementet

Priserna för huvudgrupper av livsmedel och för enskilda varor har utvecklats på följande sätt under tiden 1989-1993 tabell 7.4 och 7.5. Prisnedgången 1992 beror i huvudsak på den sänkta matmomsen. Prisökningen 1993, 1,6%, i genomsnitt för hela livsmedelsposten, är mindre än vad momshöjningen berälcningsmässigt leder till 2,5%.

Tabell 7.4 Prisutvecklingen 1989-juni 1994 för produktgruppema i KPI, livsmedel. Andring december-december angivna år resp. december 1993juni 1994, %

1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 Dec 93juni 94 Mjöl, gryn och bröd 12,0 1,4 -5,1 -2,2 -1,6 Kött 7,1 -0,8 -5,8 0,2 0,3 Fisk och

Grönsaker,

Anm. Gruppen läskedrycker och lättöl ingåri Livsmedel men särredovisas inte i tabellen.

Källa: SCB

Prisutvecklingen har inte varit enhetlig för de olika produktgrupper och produkter som ingår i KPI, livsmedel. Priserna i gruppen mjöl, gryn och bröd har tidigare hört till dem som stigit mest. Den trenden har brutits och både 1992 momseffekt och 1993 sjönk priserna, som genomsnitt för hela gruppen. Den kraftiga prishöjningen i gruppen mjölk, ost och ägg 1991 sammanhänger med awecklingen av den särskilda subventionen mjölk. Inom grup-

96 Del Konsumenteffekter av reformen

pen kött har framför allt fjäderfakött haft dämpande inverkan på prisuten vecklingen. Kapitel 7

Tabell 7.5 Prisutvecklingen 1989-juni 1994 för vissa varor i KPI. Andring december-december angivna år resp. december 1993-juni 1994, %

1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 Dec 93juni 94

Anm. Momssänkningen 1992 betyder beräkningsmässigt -5,6% på prisnivån och höjningen 1993 +2,5%.

Källa: SCB

Övergång till lågprisalternativ

Uppgifterna om konsumentprisutvecklingen speglar inte de prisförändringar som den enskilde konsumenten kan uppleva genom att flytta sina inköp från en butik till en annan. Lågprisbutikemas ökade andel av dagligvaruförsäljningen har inneburit prissänkningar som inte i sig har fångats upp av KPI. Däremot registreras i index den inverkan etablerandet av lågprisbutiker haft på den övriga handelns priser. Man räknar med att lågprisbutikernas priser ligger 10-20% under den reguljära handelns. Enligt undersökningar som företogs av dåvarande SPK låg prisnivån på livsmedel i allmänhet lägre orter där lågprisbutiker etablerats. SPK:s undersökningar gick så till att man valde ut och jämförde prisnivån dagligvaror två orter, en med och en utan lågpri setablering. I och med att SPK upphört som myndighet har även dylika prisundersökningar upphön. Konsumentverket har emellertid startat en försöksverksamhet

97 Del Konsumenteffekter av refomien

4 l4-lll3

med prisjämförelser mellan olika 130 vanliga dagligvarubutiker, avseende ca varorna ingående i verkets s.k. bekvämkorg. Provundersökningarna Kapitel 7 varor genomfördes i Arvika och Västervik och visade ganska stora prisspridningar mellan butikerna. Konsumentverkets avsikt är att lägga upp ett dataprogram att användas av konsumentvägledarna för prisjämförelser och för att få fram billigaste butiksaltemativet för olika konsumenter och familjetyper. Enligt Konsumentverket skulle prisnivån därigenom kunna pressas ned i storleksordningen 2-3%.

7.2.3 Prisutvecklingen i olika led

I föregående avsnitt visades, att priserna livsmedel under senare år har utvecklats relativt sett förmånligt För konsumenterna. Det är dock tveksamt om prisbilden är så gynnsam som kunnat förväntas med hänsyn till den livsmedelspolitiska reformen och till prisutvecklin gen i jordbrukarledet. Detta framgår av ett studium av de prisindexserier som presenterades i avsnitt 7.2.1. I tabell 7.6 och diagram 7.2 visas prisutvecklingen kalenderåren 1989-1993 i olika led.

Tabell 7.6 Prisutvecklingen i olika led. Ändring jämfört med närmast före-

gående år resp. december 1993-maj 1994, %

Totalt, 1989-1993 -9,7 +1,1 +13,5 +4,5 +6,6 +29,3 Dec 93-maj 94 -1,2 -0,5 +0,6 +1,1 +1,1 +1,8 Källa: LES

98 Del Konsumenteffekter av reforme

Diagram 7.2 Prisutvecklingen i olika led. Indextal med 1989:100 Kapitel 7 130 --

120 -- A-index

U- PR-index

PPM 100: um. -KPI-J exkl moms

a

90 n.

8C- r i w 1 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: LES

Jordbrukarrtas priser Mellan 1989 och 1993 har jordbrukarnas priser sjunkit med 10% A-index. I stället har icke prispåverkande stöd ökats. Ett avräkningsprisindex, som inkluderar dessa utbetalningar, har framräknats inom LES tabell 7.7. Justerat A-index låg 1993 vid 98,5 om 1989 100, alltså 9% över publicerade Aindex.

Ta bell 7.7 Publicerat A-index och A-index justerat med direktutbetalningar till jordbruket som ersätter prisstöd. Indextal med 1989:100

Publicerat A-index Justerat A-index

Källa: LES

Ett preliminärt GATT-avtal på jordbruksområdet ledde till en frysning av prisstödet från 1990. Jordbruket ersattes huvudsakligen i form av djurbidrag. Den 1 juli 1991 ökade de kontanta ersättningama som ett led i den livsmedelspolitiska reformen. Samtidigt sänktes gränsskyddet. De faktiskt utbetalade priserna hade redan tidigare börjat sjunka i avvaktan på reformbeslutet.

99 Del Konsumenteffekter av refomien

l

1 Leden efter jordbruket SOU 1994:1 19 Kapitel 7 Tabell 7.6 och diagram 7.2 visar att priserna i industri och handel stigit trots i

l

sjunkande jordbrukarpriser. Det bör dock märkas att den stora uppgången 1991 till stor del förklaras av borttagandet av mjölksubventionen. Den utgick

I

i prisregleringsledet och dess borttagande påverkar inte A-index. | Priserna har sedan 1989 stigit framför allt inom förädlingsindustrin PPI- I J,

I

en sektor som domineras av jordbrukets egna företag och där de är marknadsledande. Priserna var 1992 oförändrade i PPI-J och KPI-J exkl. moms trots sjunkande priser i tidigare led. PPI-J var också oförändrat mellan 1992 och 1993, men konsumentprisema på jordbruksreglerade livsmedel sjönk. Bristande konkurrens och lågt impontryck synes alltså ha lett till att prissänkningar i tidigare led inte helt kommit konsumenterna till godo. Följsamheten i prisutveckling mellan olika led har dock ökat under de senaste åren.

Marginalutvecklingen I december 1992 skrev KoB till regeringen och påtalade att avräkningspriserna till jordbrukama sjunkit och att prissänkningarna inte förts vidare till konsumentema. Det gällde särskilt kött och fläsk. Livsmedelsindustrin och -handeln försvarade sig med att Livsmedelsekonomiska sarnarbetsnämndens indexserier gav en felaktig bild av prisutvecklingen. Industrin framhöll särskilt att index inte fångade upp den ökade förekomsten av rabatter. Med anledning av bl.a. KoB:s skrivelse och på uppdrag regeringen har av Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden undersökt van tagit matpengama vägen Redovisning av uppdrag om prisutvecklingen på livsmedel, Etapp LES mars 1994. Eftersom företag inom livsmedelsindustrin vägrade lämna ut uppgifter som tillfredsställande belyste rabatterna kunde denna speciella fråga inte utredas. LES konstaterade på grundval av prisindexutvecklingen att industrimarginalen ökat i kronor räknat med 53% mellan 1989 och 1992. Handelsmarginalen för jordbruksreglerade livsmedel har samtidigt ökat med 3% i kronor räknat men har sjunkit som procent försäljningspriset. av Marginalemas utveckling för mjöl, och bröd, mjölk- och grupperna gryn mejeriprodukter samt kött har studerats särskilt. För mjöl, och bröd har gryn marginalen höjts i industriledet, medan handelsmarginalen ökat i kronor men sjunkit som procent av försäljningspriset. För mejeriprodukter kan industrimarginalen inte beräknas på grundval av indextalen. Handelsmarginalen har sjunkit både i kronor och i procent. Industrimarginalen för kött har enligt indextalen stigit med 68% 1989- 1992. Om prisutvecklingen inom industtiledet överskattats på grund att av rabattutvecklingen inte beaktats fullt ut är industrimarginalen för kött över-

skattad. Ökningen för handelsmarginalen skulle då ännu större än regi-

vara strerade 11,5%. När det gällde industrin men inte handeln kunde LES gå vidare i - - analysarbetet genom att utnyttja annat statistiskt material, utöver prisindex, av-

100 Del Konsumenteffekter refonnen av

seende kostnads-, vinst- och produktivitetsutvecklin Samtlig statistik gav gen. övriga branscher Kapitel 7 vid handen att charkuteriindustrins marginaler ökat. För inom skyddad livsmedelsindustri var bilden mer tveksam.. Materialet tydde dock på att även bageriindustrin kunnat höja sina marginaler 1989-1992. Utvecklingen 1992-1993 har behandlats mer översiktligt. LES pekar dock på att konsumentprisema, rensade från moms, sjunkit medan priserna i livsmedelsindustrin varit i stort sett oförändrade. Detta tyder på en fortsatt marginalsänkning inom handeln under 1993. Även industrimarginalen skulle ha minskat enligt indexseriema jämförelsen avser december-index 1992 resp. 1993. Utredningen visar emellertid att industrins vinstmarginal snarare ökat om man även beaktar sänkta lönekostnader grund av minskade löneskatter. Om detta också skulle vara fallet beträffande handelsmarginalen har inte kunnat undersökas.

7.2.4 Förväntade och faktiska effekter av livsmedelsreformen

Effekterna av den livsmedelspolitiska reformen i jordbrukarledet har inte fullt ut kommit konsumenterna till godo i form av lägre priserprishöjningar till följd av bristande konkurrens i senare led. Därtill kommer att den livsmedelspolitiska reformen inte genomförts på sådant sätt som konsumenterna förväntade. Avsteg från reformen har beslutats som ett led i EG-anpassningen men redan prisbeslutet per den 1 juli 1991 innebar att förväntade prissänkningar endast delvis genomfördes.

Förväntade prisändringar 1990 års riksdagsbeslut avreglering av det svenska jordbruket innebar att om priser och utbud inom ramen för gränsskyddet skulle styras av konsumenterefterfrågan. När överskott inte kunde avlyftas från den svenska marknanas den lagrings- och exportstöd skulle priserna på den svenska marknagenom den komma att röra sig mellan världsmarknadspriset och det gränsskyddade priset. Till att börja med skulle priserna överskottsproduktsema sjunka men efterhand som balans uppnåddes på marknaden skulle de inhemska priserna hamna på den nivå som gränsskyddet tillåter. Beräkningar av den på sikt troliga prisnivån gjordes bl.a. av KoB:s föregångare Konsumentdelegationen KD. Dessa redovisas i tabell.7.8.

101 Del Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.8 Förväntade prisändringar efter genomförd livsmedelsreform och vid balans marknaden Kapitel 7

Pris, örekg Prisändring örekg i regl.led % i kons.led öresmarginaler Spannmål l 10-120 -20 Mjöl Sänkt spannmålspris -4 Bröd

Nötkött

Griskött

Ägg -2

Källa: KD

F aktiska ändringar av reglerade priser och gränsskydd De faktiska sänkningama av det reglerade priset referenspriset och - gränsskyddet den 1 juli 1991 blev mer blygsamma än motiverades som av pris- och kostnadssänkningar i jordbruket till följd av reformen. Statsmakterna beslöt bibehålla ungefär 40% av det överskydd som uppkommit efter avregleringen. Vinsten därav skulle tillfalla jordbruket som en lönsamhetsförbättring. Sänkningen av referensprisema beräknades leda till prissänkningar för konsumenterna med 34,5% vid oförändrade öres- resp. procentmarginaler prop. 1990912191. sänkningen av gränsskyddet vållade politisk strid, dock inte på grund av kvarstående överskydd, utan för att opponenterna ansåg att gränsskyddet överhuvudtaget inte skulle ändras i avvaktan på definitiv GATT-uppen görelse. Trots ytterligare sänkning av spannmålsprisema 199293 skedde ingen justering av referensprisema den 1juli 1992 varken för spannmål eller för animalier motsvarande foderprissänkningen. Den 1993 påbörjade anpassningen till EG:s jordbruksreglering innebar bl.a. att införselavgiftema på proteinfoder togs bort och att spannmålsprisema höjdes i förhållande till tidigare beslut. Den sammanlagda effekten av dessa

102 Del Konsumenteffekter reforme av

åtgärder innebar ett förbilligande animalieproduktionen och referenspriser- SOU 1994:1 19 av mån tabell 7.9. Kapitel 7 na på vissa produkter sänktes den l juli 1993 i motsvarande Någon ytterligare anpassning av de svenska priserna till EG-nivå i enlighet med Omställningskommissionens förslag SOU 1992:125 skedde inte. Som skäl härtill åberopades den svenska deprecieringen. Den hade eliminerar en stor del av prisskillnadema gentemot EG och beräknades fördyra vissa importerade insatsmedel. Vidare ñck förmalningsavgiften kvarstå för att bidra till fortsatt finansiering av spannmålsöverskotten. Som visades i tabell 7.8 fördyrar förmalningsavgiften brödet med ca 5%.

Tabell 7.9 Sänkta referenspriser för vissa varor den l juli 1991 i relation till dåvarande mittpriser resp. 1993 samtliga produkter som ändrats, örekg

1991 07 01 1993 07 01

l Inlösenpris för resp. års skörd: 130 för 1990, 115 för 1991, 100 för 1992 och 105 örekg för 1993 års skörd. Källa: Prop. 199091:19l, prop. 199293:183 och 199293:JoU20

Jämförelser mellan förväntade och faktiska prisändringar KoB har jämfört de faktiska prissänkningama av referenspriserna med de före refonnen förväntade för några animalieprodukter i Rapport september 1993 Vad har det blivit av den livsmedelspolitiska refomren. Beräkningen har tillgått så att de förväntade prissänkningama i producentled och de faktiskt genomförda referensprissänkningama har räknats om till konsumentledet genom beaktande av styckningsutbyte, handelsmarginal och moms. Beloppen för väntade ändringar har justerats för de under 1993 borttagna proteinfodermedelsavgiftema. De förväntade priserna avser nivån efter fullbordad avreglering. I tabell 7.10 redovisas resultaten av beräkningarna. De visar att det faktiska utfallet av referensprisändringama har blivit magert för konsumenterna jämfört med det förväntade. Härtill kommer att förmalningsavgiften, som fördyrar brödet, kvarstår.

103 Del Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.10 Förväntad och faktisk sänkning referenspriser, omräknad av

Källa: Beräkningar inom KoB

Sammanfattning De svenska konsumentprisema på livsmedel har hittills under 1990-talet haft en klart gynnsammare utveckling än under 1980-talet, delvis tack den vare livsmedelspolitiska reformen. Dess vinster har dock inte helt kommit konsumenterna till godo utan en del har hamnat i tidigare led beroende på bristande konkurrens. Avsteg från reformen har också gjorts genom politiska beslut. Sänkningarna av de reglerade priserna, referensprisema, och gränsskyddet har inte motsvarat de förväntningar konsumenterna hyste inför reformen.

7.3 Jämförelser mellan Sverige och EG

7.3.1 Prisutvecklingen i Sverige och EG Under större delen av 1980-talet steg livsmedelsprisema i Sverige snabbt och mer än priserna på övriga konsumtionsvaror och -tjänster, I EG-länderna bidrog tvärtom livsmedelspriserna till att hålla den allmänna inflationsnere takten. Under slutet av 1980-talet inträdde för Sveriges del vändpunkt och en livsmedelsprisema har sedan dess, liksom i EG-länderna, stigit mindre än konsumentprisema i övrigt. I diagram 7.3 resp. 7.4 redovisas KPI, totalt och KPI, livsmedel för Sverige och vissa EG-länder för perioden 1980-1989 och 1989-1993. Konsumentprisema 1989-1993 visas också i tabell 7.11 tillsammans med utvecklingen av jordbrukets priser. Livsmedelsprisema i Sverige har 1989-1993 stigit mindre än i flertalet EG-länder och mindre än genomsnittet för Gemenskapen. I Danmark har dock prisökningen varit svagare och i Nederländerna ungefär densamma som i Sverige. Prisökningen i genomsnitt för hela den privata konsumtionen har samtidigt varit större i Sverige än i EG. Sverige har därmed haft den största realprissänkningen på livsmedel, nämligen med 17%. Ungefär 6 procentenheter av ökningen totala KPI beror på skatteomläggningama 1990 och av 1991. Livsmedelsposten har vidare påverkats momssänkning med 3 av ca procentenheter. Även skatteeffektema bort realprissänkningen om rensas är för livsmedel i Sverige större än för EG-genomsnittet och för de i tabell 7.11 medtagna länderna

104 Del Konsumenteffekter av reformen

Diagram 7.3 Utvecklingen KPI och KPI, livsmedel 1980-1989 i vissa av

länder och i genomsnitt för EG-12 KaPitel 7

225 -r- 200 -- 175 - 150 - .KPI 125-

100- DKPLnvs

75- 50- 25- 0 - Dk Ty Ni UK EG-12 Sv

DkDanmark TyTyskland N1Nederländema UKSt0rbxitannien Källa: SCB

Diagram 7.4 Utvecklingen av KPI och KPI, livsmedel 1989-1993 för vissa länder och i genomsnitt För EG-12

225 -- 200 -- 175 -v- 15O -- .KPI 125 --

100 - ElKPuivs

75- 50 - 25 -

Dk Ty NI UK EG-12 Sv

DkDanmark TyTyskland NlNedcrländema UKSt0rbritannien Källa: SCB

105 Del Konsumenteffekter reformen av

Tabell 7.11 Utvecklingen av konsument- och producentpriser i EG och i SOU 1994:1 19

Källa: Eurostat, LES och SJV

Livsmedelsprisema har stigit 1989-1993 trots att producentprisema på jordbruksprodukter samtidigt har sjunkit. Det gäller inte bara Sverige utan också flertalet EG-länder. Jordbruket har kompenserats genom att direktstöd i form av areal- och djurbidrag införts eller ökats.

7.3.2 Prisnivåjämförelser

Det har gjorts och görs många jämförelser mellan prisnivån i olika länder, i Sverige bl.a. av Lantbrukets resp. Handelns Utredningsinstitut. Allmänt anses dock de jämförelser bäst som är baserade på köpkraftspariteter. Dessa utarbetas inom ramen för ett FN-projekt och görs för Europa inom OECD. Kvoten mellan köpkraftspariteten och växelkursen bildar prisnivåindex och uttrycker ett lands dyrhet i förhållande till andra länder. Den senaste beräkningen av köpkraftspariteter avser 1990. I tabell 7.12 redovisas prisnivåindex 1990 avseende den totala privata konsumtionen och livsmedel för Sverige och vissa EG-länder med Sverige100. Den allmänna prisnivån låg i Sverige 35-40% över EG:s och livsmedelsprisema låg ca 60% över. Delvis förklaras skillnaden av att Sverige har en jämförelsevis hög

moms på mat se avsnitt 7.3.3.

106 Del Konsumenteffekter av reformer

Tabell 7.12 Prisnivåindex 1990. Sverige-priser100 Kapitel 7 Dk Ty Nl UK EG-12 Sverige Total privat konsumtion 100 80 74 66 73 100 Livsmedel 84 65 62 54 63 100 Bröd, spannmålsprodukter 76 56 50 41 53 100

Frukt, grönsaker, potatis 99 72 68 63 63 100 DkDanmark TyTyskland NlNederländema UKSt0rbritannien Källa: SCB

När det gäller jämförelser mellan de svenska jordbruksprisema och EG:s brukar framför allt de danska priserna tas som utgångspunkt. Av samma skäl geografisk närhet, likartade traditioner är det lämpligt att särskilt studera - uppgifter från Danmark for en diskussion om hur de svenska konsumentpriserna på livsmedel kan komma att utveckla sig efter en EU-anslutning. Därtill kommer att Danmark liksom Sverige har en hög matmoms. Som framgår av tabell 7.12 låg de svenska konsumentprisema på livsmedel i genomsnitt 20% över de danska. Särskilt stora prisskillnader förelåg för bröd och spannmålsprodukter, kött samt matfett. Prisskillnaden var minst för den inte jordbruksreglerade produkten fisk och för trädgårdsprodukter. Den allmänna prisnivån, genomsnittet for hela den privata konsumtionen, låg 1990 på ungefär samma nivå i Sverige och i Danmark och 35-40% över - EG-medeltalet.

Utvecklingen efter 1990 Sedan den internationella prisjämförelsen gjordes 1990 har den svenska valutan deprecierats och EG:s livsmedelspriser har stigit något mer än Sveriges. En överslagsberäkning, gjord inom SCB, indikerar att ungefär hälften av skillnaden gentemot EG skulle ha eliminerats i december 1992, omedelbart efter deprecierin gen. En överslagsberäkning av prisnivåindex för 1993 redovisas i tabell 7.13. Prisnivåindex för 1990 har framskrivits med prisutvecklingen 1990-1993 och omräkning har skett till gällande valutakurser 1993. Indextalen redovisas också med justering för beräknad momseffekt. De danska livsmedelsprisema låg 1993 något över de svenska enligt beräkningama i tabellen. Priserna i Tyskland och Nederländerna var runt 15% lägre men bara något under de svenska om momsen borträknas. Priserna i Storbritannien låg betydligt under de svenska, även om man beaktar skillnader i moms.

107 Del H Konsumenteffekter av reformen

l å

Tabell 7.13 Framskrivning prisnivâindex för livsmedel från 1990 till av 1993. Sverigepriser1OO Kapitel 7

Prisnivå- Framsluivning till 1993 å

index 1990 med med pris- Dito exkl. moms i å prisutveckl. och valutautveckling

i

Källa: Beräkningar med uppgifter från OECD, SCB och Riksbanken

Det framgår av tabell 7.13 att de svenska priserna har närmat sig EG:s i första hand som en följd av kronans depreciering. Behovet att genomföra effektiviseringar och rationaliserin gar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

7.3.3 Orsaker till prisskillnader mellan olika länder

Debatten om de internationellt sett höga svenska matpriserna har länge varit livlig men mattades efter deprecieiingen av den svenska kronan sedan november 1992, vilken i ett slag förändrat prisrelationema. Läget kan dock snabbt ändras igen vid en förstärkning av kronan.

Som förklaring till höga svenska matpriser brukar anges jordbruksstödet, framför allt gränsskyddet, som höjer den svenska pris- nivån hög matrnoms och svagt konkuxrenstryck i livsmedelskedjans alla led. Det hänger dock åtmin- stone delvis samman med jordbruksstödet: gränsskyddet avskärmar den svenska marknaden från importkonkurrens.

I Mat till EG-pris har LipseyuSwedenborg redovisat regressionsana-

en lys av data från OECD-ländema, vilken visar att graden av jordbruksprotektionism och nivån på matmomsen bäst förklarar skillnader i matpriserna. Skillnader i totalt skatzetryck har åberopats av aktörerna på livsmedelsmarknaden som en förklaring till högre livsmedelspriser i Sverige än i andra länder. Den förklaringen har på uppdrag av KoB granskats av universitetslektor

Yngve Andersson, Uppsala och underkänts se nedan2.

1Bolin, Swedenborgm.fl. Mat till EG-pris SNS 1992. 2 Se även Skattetrycket Rätt bov eller villospår i utredningen om matprisema, KoB:s faktablad nr 21, juli 1994.

108 Del Konsumenteffekter av reformer

SOU 1994:1 19 Jordbruksstödet Kapitel 7 Inom OECD beräknas s.k. PSE-tal producentstödsekvivalenter, vilka anger del jordbrukets intäkter utgör stöd. Sambandet mellan jordhur stor av som bruksprotektionism och matpriser är starkt. Länderna i OECD-området kan indelas i efter PSE-talens höjd. I en högstödsgrupp ingår Finland, tre grupper Japan, Norge och Schweiz, också har de högsta matpriserna. I mellansom med flertalet länder har Sverige och Österrike de högsta stöden. gruppen - - Även EG befinner sig i mellangruppen. Iágstödsgruppen består av Australien och Nya Zeeland. PSE-talens utveckling för Sverige och EG 1989-1993 framgår av diagram 7.5. För 1990 registrerades PSE-tal, ll procentenheter högre i som var Sverige än i EG, 57% jämfört med 46%. Framför allt till följd av deprecieringi november 1992 har det svenska PSE-talet sjunkit till 52% 1993, medan en EG:s i stort sett oförändrat, 48%. F.n. beräknas inte föreligga någon var nämnvärd skillnad mellan Sveriges och EG:s totala PSE-tal. EG har ett större stöd för vegetabilier än Sverige, medan motsatsen gäller för animalier tabell

7. 1 4. I Sverige betalas en något större andel av jordbruksstödet via konsumentpriserna än inom EG, även andelen sjunkit i Sverige under de senaste om åren. OECD beräknar också s.k. CSE-tal, konsumentstödsekvivalenter, som uttrycker konsumenternas kostnader för jordbrukets marknadsstöd, i procent konsumtionen värderad till jordbrukarpriser. CSE-talet var 1993 i genomav snitt -45% för Sverige och -39% för EG.

Diagram 7.5 Utvecklingen PSE-tal 1989-1993 i Sverige och i EG, %. av Preliminära uppgifter för 1992 och 1993

C Jn

.EG

E1 Sverige

| | I I År År År 1991 År 1992 År 1993 1989 1990

Anm. För Sverige produktionsår, dvs. 1989198990, osv. avses Källa: OECD

109 Del H Konsumenteffekter av reformen

Tabell 7.14 PSE-tal för Sverige 199394 och för EG 1993, SOU preliminära 1994:119

Uppgifter. % Kapitel 7

Källa: OECD

I OECD:s stödberäkningar behandlas EG enhet. Stödnivåerna skiljer som en sig dock mellan olika produktgrupper, vilket tabell 7.14 också visar. Länderna inom Gemenskapen får därför ut olika mycket av jordbruksstödet till följd av olika produktsammansättning. Vidare varierar de nationella stödens höjd. Docent Staffan Hultén vid Handelshögskolan i Stockholm har på uppdrag av KoB granskat PSE-talen för EG-området och har försökt särberäkna dem för de närmast oss liggande EG-ländema. Hultén visar att Belgien och Danmark har betydligt lägre PSE-tal än EG-genomsnittet, medan Frankrike, Storbritannien och Tyskland har högre. Lägger man dessutom till vissa budgetstöd av social karaktär, kommer jordbrukare till del inte ingår i som men som OECD:s beräkningar, stiger stödtalen inom EG, särskilt för Frankrike och Tyskland.

Matmomsens höjd Skillnader i moms skatt på konsumtionen kan delförklaring till - - vara en olika prisnivåer i olika länder, i synnerhet i områden där möjligheterna är små att minska skattebetalningen genom inköp över gränsema. Länder Japan som och Schweiz har dock låg matmoms men mycket höga matpriser. Den svenska matmomsen är hög vid internationell jämförelse tabell en 7.15. Inom EG har bara Danmark en högre moms. Flertalet länder har differentierad med lägre liksom Sverige sedan 1992. moms matmoms,

110 Del Konsumenteffekter reformen av

Tabell 7.15 Livsmedelsmoms i vissa länder, 1990, % uttryckt påslag som På Priset Kapitel 7 Danmark 22 höjd till 25% 1992 Nederländerna 6

Tyskland 7 Sverige 1 214625 sänkt till 18%

Storbritannien 0 1992, höjd till 21% 1993 1 Första resp. andra halvåret.

Källa: Eurostat och Finansdepartementet

K onkurrenstrycket Jordbruksstödet i form av gränsskydd skyddar inte bara jordbruket mot imponkonkurreus utan även livsmedelsindustrin. Jordbruksrc gleringcns sätt att före den livsmedelspolitiska reformen kompensera för kostnader och kostnadsöknin spred vidare ett statiskt kostnadstänkande till livsmedelskedjans gar alla led. Lipsey-Swedenborg aa har funnit ett oväntat starkt samband mellan allmän prisnivå BNP-prisnivå och matpriser. Livsmedelskonsumtionens andel BNP är i de flesta utvecklade länder bara tio procent. En förklaring skulav kunna vara att jordbruksprotektionismen går hand hand med i prishöjande regleringar på andra områden, t.ex. servicenäringarna. En annan förklaring kan vara att en hög allmän prisnivå leder till högre prishöjande subventioner till jordbruket, eftersom jordbrukspolitiken oftast innehåller ett inkomstmål för jordbrukama. Priskvoten mellan mat- och BNP-priser ligger klart över OECD-genomsnittet för länderna med de högsta matpriserna. En gemensam faktor för dessa länder är att jordbruksprotektionismen är hög. Det förefaller också konkurrenstrycket i hela livsmedelskedjarn blir lågt i dessa som om länder.

Totala skattetrycket ett villospâr - Lantbrukets Utredningsinstitut LUI gjorde 1991 en jämförelse mellan Sverige, Västtyskland och Storbritannien avseende skattebelastningen ett antal varor i en matkasse. Det gällde inte bara moms utan även skatter och avgifter som ingår i de totala arbetskostnadema och i kapitalersättningen. Man kom fram till att skatterna i stort sett förklarade hela prisskillnaden mellan ländema. Yngve Andersson har i KoB:s nyssnämnda faktablad n-r 21 framfört flera invändningar mot de slutsatser LUI och andra inom livsmedelsbranschen som dragit av olika skattetryck. Den första gäller att slutsatsen dras från ett extremt litet antal observationer, i LUI:s fall tre länder. En vidgad jämförelse ger andra resultat. Belgien, Nederländerna och Tyskland har t.e x. ungefär samma matprisnivå, Tyskland har betydligt lägre skattetryck. Japan och men

l 11 Del Konsumenteffekter av reformen

Schweiz har mycket lågt skattetrycir men bland de högsta livsmedelsprisema i SOU 1994:1 19 världen. Kapitel 7 Det finns även starka invändningar på det principiella planet. LUI laborerar med en bokföringsmässig identitet där intäkter är lika med kostnader plus residual vinst. LUI:s skatteberäkning innebär bara att vissa kostnadsposter omgrupperas och detta kan inte förklara i ordets egentliga betydelse vare sig priser eller prisskillnader mellan länder. Orsakerna i djupare mening till prisskillnader måste sökas på annat håll, t.cx. på efterfrågesidan och i de regleringar som skyddar livsmedelsindustrin från internationell konkurrens. Vidare kan inte alla skatter dras över en kam som LUI gör. Det föreligger stora skillnader i möjligheterna att övervältra demi högre priser beroende på de belastar om en oelastisk eller en elastisk produktionsfaktor och i fråga konsumtionsom skatter beroende på konsumenternas priskänslighet och om de kan lyftas av vid export eller inte. Jordbruksmark är en oelastisk produktionsfaktor, inte kan flyttas till som ett område eller land med lägre skatt. En sådan betalar den skatt blir påsom lagd och den övervältras inte på livsmedelsprisema. Kapitalskatter är exempel på produktionsfaktorer som på kon sikt är oelastiska på lång sikt elasmen tiska och då undviker skatten. Den övervältras i stället på löntagarna som får en lägre reallön. Arbete är en produktionsfaktor är ganska oelastisk och som alltså i stor utsträckning bär sin skatt- även arbetstagarnas rörlighet ökat om och sannolikt kommer att öka ytterligare med öppnare gränser Europa. i När det gäller selektiva vamskatter på livsmedel kan dessa övervältras på konsumenterna i varierande utsträckning. Hur mycket sammanhänger dels med efterfrågans priskänslighet, dels med hur produktiviteten i livsmedelskedjan reagerar på en minskad efterfrågan. Skattningama priselasticiteten av på livsmedel ligger mellan -0,4 och -0,7. Livsmedel är alltså ganska prisokänsliga och skatter som moms livsmedel kan relativt lätt övervältras på konsumenterna.

112 Del Konsumenteffekter reformen av

8 Jordbruket SOU 1994:1 19 Kapitel 8

Produktion högst motsvarande den inhemska efterfrågan ocrh lönsam export var en åsyftad effekt av den livsmedelspolitiska refoirmen genom vilken bl.a. stödet till överskottsexport togs bort.

Överskottsproduktionen från åkerarealen spamnmål. Över-

utgörs av skottet uppgår fortfarande till ungefär 1 miljon ton vid normalskörd. Balansen på animalieornrådet uppnåddes snabbt men rett överskott håller åter på att uppstå. Antalet jordbruksföretag minskade kraftigt 1991. Under 1993 var däremot minskningen liten. Samma utveckling har antallet mjölkkor genomgått. Antalet am- och dikor har fördubblats sedan 1990. Relativt sett har det skett en viss förskjutning av mjölkproduktionen från skogs- till slättbygder.

Enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut skulle bl.a. stödet: till överskottsexport tas bort och därmed skulle jordbruksproduktionen komma att uppgå till högst vad den inhemska marknaden efterfrågade och därutöver vad som lönsamt kunde exporteras. Importen ansågs viktig bl.a. för konkurrensens skull. Någon mer omfattande lönsam export av jordbruksråvairor var inte att vänta utan den lönsamma exporten torde i stort sett kunna göras liktydig med

den export av mer förädlade produkter som omfattas av det sk. RÅK-syste-

met råvarukostnadsutjänming. För några varugrupper uttrycktes särskilda produktionsnnål. I fråga om oljeväxter är, av beredskapsskäl, målsättningen en inhemsk produktion motsvarande ungefär två tredjedelar av det inhemska behovet av vegetabilisk olja Potatisstärkelseproduktionen liksom produktion av konserväirter Skulle Subventioneras med samma belopp som tidigare. 1990 års beslut var en tydlig signal till jordbruket att anpassa produktionen till lägre volymer. Det därpå följande beskedet att Sverige ämmade ansöka Om medlemskap i EU gav emellertid jordbruket anledning att antza att denna politik inte skulle förverkligas fullt ut. Detta bekräftades regerringens förbereav delser infor medlemskapsförhandlingarna. Det är rimligt att amta att även enskilda jordbrukare i sin planering utgick från att en svensk anslutning till EG:s jordbrukspolitik inte skulle framtvinga den produktionssminskning som 1990 års beslut syftade till. Produktionsanpassningen till föiljd av 1990 års beslut motverkades alltså av de nya signalerna som ansökan ovm EU-medlemskap innebar.

113 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

I motsats till vad som gäller i Sverige betraktas inom EU trädgårdsproduktar som jordbruksprodukter. Vi har därför valt att också mycket kortfattat rdogöra för trädgårdssektom i detta kapitel.

5.1 Marknadsutveckling

8.1.1 Vegetabilier kerarealen lå vegetabilieområdet innehöll 1990 års beslut en anpassningsperiod. För saannmål skulle priserna successivt sänkas och för oljeväxter skulle arealen ara oförändrad under fyra år för att därefter minska. I syfte att stimulera átemativ användning for åkermarken infördes olika stödfonner. Någon mer betydande anpassning av åkerarealen har inte skett och överscottsarealen kan beräknas enligt följande. Överskottet spannmål uppgår av tll ca l miljon ton vid nonnalskörd, vilket motsvarar drygt 250 000 ha. I övrg vegetabilieproduktion, oljeväxter, potatis och sockerbetor, kan Överskottsarealen beräknas till 50 000-60 00 ha. Av den omställda arealen som totalt rppgår till ca 380 000 ha är mer än 300 000 ha inte varaktigt omställd. För rärvarande uppgår således överskottsarealen enligt 1990 års definition till mer en halv miljon hektar. Vid ett EU-medlemskap får Sverige tillgodoräkna sig en basareal om miljoner ha för vilka arealbidrag kan utgå.

.bannmál Ca 1,15 miljoner ha av åkermarken utnyttjades 1993 för odling av spannmål. Jämfört med föregående år var detta en minskning med 15 000 ha. Minskningrn motsvaras ungefär av den areal som nyanmälts för omställning. Jämfört ned 1990 års spannmålsodling har arealen minskat med ca 182 500 ha. Nettoökningen av den areal som ingår i det nuvarande omställningsprogrammet jimfört med det tidigare Omställning 90-programmet är ca 110 000 ha. 1993 års areal av brödsäd var, sannolikt i brist på andra alternativ, den störsa sedan 1990 medan odlingen av fodersäd fortsatte att minska. Överskottet beräknas vid norrnalskörd uppgå till ungefär 1 miljon ton. Omking två tredjedelar av överskottet är fodersäd och en tredjedel brödsäd. Den orala kostnaden för spannmålsöverskottet, inkl. lagring och administration, leräknas vid normalskörd till ca 780 miljoner lcronor. Inflytande förmalnin gsavgifter, som skall betala exportkostnaden för överskottet, beräknas till ca 50 miljoner kronor.

oljeväxter oljeväxtarealen uppgick till ca 145 000 ha 1993, vilket innebär en ökning ned 5% jämfört med 1992 då arealen minskade med 10% jämfört med 1991.

Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden ;

m4

Andelen höstsådda oljeväxter för skörd 1993 var förhållandevis hög med

närmare 75 000 ha höstraps, 24 000 ha än föregående år. KaPitel 8

ca mer Produktionen uppgick 1993 till knappt 320 miljoner kg handelsvara, en ökning med ca 30% i förhållande till föregående år. Sådden av höstraps uppgick 1993 till endast 60 000 ha. Det är därför möjligt att produktionen 1994 kommer att understiga de 300 miljoner kg utsom trycks som målsättning under övergångsperioden. Oljeväxtregleringen finansieras dels via budgetmedel och dels via de fettvaruavgifter som erläggs för svensk rapsolja. Fettvaruavgiften uppgick den 1 juli 1994 till 4,30 kr per kg.

Mazpolatis De mycket låga producentprisema under 1992 medförde att arealen matpotatis för 1993 minskade med ca 2 500 ha till ca 27 00 ha. Trots lägre areal översteg l993 års skörd föregående års rekordskörd. Enligt SCB uppgick 1993 års skörd till 975 miljoner kg. SCB:s uppgifter om skördens storlek har emellertid ifrågasatts. Som riktmärke för det inhemska behovet av matpotatis brukar totalt ca 800 miljoner kg anges.

Socker Sockerbetsodlingen sker uteslutande genom kontrakt mellan Sockerbolaget och odlare. För 1993 uppgick den totala kontrakterade kvantiteten socker till 368 miljoner kg. På grund av hög skörd uppgick emellertid den faktiska produktionen till drygt 380 miljoner kg. För 1994 uppgår den totala kontrakterade voymen till 385 miljoner kg. Den vid ett EU-medlemskap tillförhandlade kvoten uppgår till 370 miljoner kg, varav 10% med lägre pris B-kvot.

8.1.2 Animalier

Mjölk och mejeriprodukter Produktionen av mjölk har under senare år utvecklats följande sätt.

Tabell 8.1 lnvägning av mjölk, mkg

Källa: SMR 115 Del III Aktörer livsmedelsmarknaaden

Mellan 1990 och 1991 minskade mjölkinvägningen med ca 9 %. Under 1992 mjölkinvägningen oförändrad. Under 1993 började mjölkproduktionen Kapitel 8 var åter öka. Invägningsökningen blev ca 5%. Den av Sverige tillförhandlade produktionskvoten vid ett EU-medlemskap uppgår till 3 300 miljoner kg, vilket skall jämföras, med den prognosticerade produktionen för 1994 på 3 370 miljoner kg. Konsumtionen av mjölkprodukter av inhemskt producerad mjölk har utvecklats enligt tabell 8.2.

Tabell 8.2 Konsumtion av mejeriprodukter, rnkg

K-mjölk Matfett Ost inkl. färskost Mjölkpulver

Källa: SMR

Efter en minskning 1991 ökade konsumtionen ost 1992 och 1993. Konav sumtionen av matfett ökade 1993 medan konsumtionen av k-mjölk minskade. Sett över några år har konsumtionen av k-mjölk minskat medan ostkonsumtionen ökat.

Tabell 8.3 Export av mejeriprodukter, mkg

Källa: SMR Genom den produktionsanpassning som gjordes infor avregleringen och slopandet av exportbidragen den 1 juli 1991 minskade mejerivaror exporten av mycket kraftigt. Exporten uttryckt i mjölkråvara uppgick 1993 till drygt 80 miljoner kg att jämföra med över 350 miljoner kg 1990.

Nötkött Av nedanstående sammanställning framgår hur produktion, konsumtion, utrikeshandel samt lager utvecklats under 1989-1993.

116 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Källa: Jordbruksverket

Mellan 1990 och 1991 minskade produktionen med 6,4 miljoner kg. Under 1992 minskade produktionen med ytterligare ungefär lika mycket. Därefter vände utvecklingen. Under 1993 ökade produktionen med drygt 11 miljoner kg. Konsumtionen har ökat något under hela perioden. Importen minskade med 5 miljoner kg och exporten ökade med 4,5 miljoner kg under 1993. Sverige är fortfarande nettoimportör av nötkött.

Griskött Produktion, konsumtion m.m. av griskött har under 1989-1993 utvecklats enligt tabell 8.5.

Tabell 8.5 Försörjningsbalanser för griskött, mkg

Källa: Jordbruksverket Ett från den 1 juli 1991 i princip borttaget exponstöd väntades medföra sämre exportmöjligheter. Mellan 1989 och 1990 minskade produktionen därför med ungefär 16 miljoner kg och under 1991 med ytterligare 23 miljoner kg. Därefter har produktionen vänt uppåt igen. Under 1992 ökade produktionen med ca 8 miljoner kg och under 1993 med 13 miljoner kg. Exporten sjönk sålunda kraftigt till följd av den minskade produktionen även om en ökning av exporten kan noteras för 1993. Trots en något ökad

117 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

konsumtion under de senaste åren har inte hela produktionsökningen kunnat SOU 1994:1 19 avsättas på den svenska marknaden. 1992 märkesår i den meningen Kapitel 8 var ett att Sverige detta år var nettoimportör av griskött.

Fårochlamm Produktion och konsumtion m.m. för får- och lammkött under perioden 1989-1993 framgår av tabell 8.6.

Tabell 8.6 Försötjningsbalanser for får- och lammkött, mkg

Källa: Jordbruksverket

Produktionen minskade påtagligt mellan 1990 och 1991, från 5 miljoner kg till drygt 4 miljoner kg, dvs. med knappt 20%. Någon export sker inte. Eftersom konsumtionen överstiger produktionen sker inte obetydlig import i en relativa tenner.

Ägg

Äggområdet uppvisar följande balanser 1989-1993. Ä

ggprodukter har räknats om till skalägg.

Tabell 8.7 Försörjningsbalanser på äggområdet, mkg

Källa: Jordbruksverket

Produktionen har under perioden 1989-1993 sjunkit. Produktionsnedgången är bl.a. en följd av att antalet höns bur sänktes hösten 1989 krav per genom på ökat utrymme enligt djurskyddslagstiftningen. Vidare upphörde export-

l 18 Del HI Aktörer på livsmedelsmarknaden

regleringen 1991. Importen och exporten under 1992 och 1993 kan i huvudsak hänföras till reexportverksamhet, och förädlas till Kapitel 8 dvs. ägg importeras produkter som sedan exporteras. Trendmässigt minskar konsumtionen av skalägg i Sverige. Avsättningen av ägg till produktindustrin ökar dock. Främst ökar efterfrågan på svenska ägg till läkemedelsindustrin.

Fågelkött För fågelkött redovisas följande försörjningsbalanser för 1989-1993.

Tabell 8.8 Försörjningsbalanser för fågelkött, mkg

Källa: Jordbruksverket Produktionen av fågelkött visar ökningar de senaste åren. Ulnder 1992 ökade den genomsnittliga slaktvikten med drygt 100 gram per kyckling, vilket är en förklaring till den kraftiga produktions- och konsumtionsökningen under 1992. Konsumtionen av fågelkött har alltsedan 1990 utvecklats mycket positivt med årliga ökningar på i storleksordningen 10%. Detta förklaras i hög grad av prisutvecklingen sedan reformen trädde i kraft den l juli 1991. Prisnivån har sedan dess sjunkit med ungefär 3 kronor per kg. Fzåglelköttsbranschen bedömde då att fortsatt volymtillväxt var nödvändig för att klara ett ökat en konkurrenstryck på avreglerad marknad. Minskade kostnader i produken tionen och sänkta priser var en förutsättning att nå en sådan rvolymtillväxt. Detta är ett belysande exempel på att en för konsumenterna gynnsam prisutveckling direkt påverkar efterfrågan och leder till volymtillväxt och därigenom också är till gagn för producentintresset. Samma metod skulle sannolikt med liknande resultat kunna tillämpas också i andra branscher. Importen av fågelkött är liten i förhållande till konsumtionen, ca 2%. Till följd av Sveriges smittskyddsregler är det till övervägande delen bearbetade produkter som importeras. Fågelkött är också det enda produktområdet där Sverige till föjd av GAH-överenskommelsen måste skapa minimitillträde till den svenska marknaden.

119 Del HI Aktörer på livsmedelsmarknaden

8.2 Strukturutvecklingen SOU 199411 19

Kapitel 8 Strukturförändrrn. gar 1 . .Jordbruket är av intresse inte . . bara för produktion . sen, utan också från regional- och miljösynpunkt. Dessa senare båda aspekter omfattas också i hög grad av det livsmedelspolitiska beslutet. Som en följd av det livsmedelspolitiska beslutet 1990 ägde en relativt kraftig strukturförändring rum mellan 1990 och 1991. Såväl antalet företag som areal åkermark och antal mjölkkor minskade kraftigt. Anslutnin gen till omställningsprogrammet för växtodlingen skedde huvudsakligen under 199192. Samtidigt ökade antalet am- och dikor, övriga nötkreatur samt får och lamm. Efter 1991 har förändringarna varit små utom när det gäller am- och dikor samt i någon mån också får och lamm. Under 1993 ökade åkermarken liksom mjölkproduktionen. Den ökade produktionen under 1993 är sannolikt en föjd av en kombination av tillfredsställande lönsamhet och förväntningar inför ett kommande EU-medlemskap. Enligt lantbruksregistret för 1993 uppgick antalet jordbruksföretag med mer än 2 hektar åkermark till 91 485.

Tabell 8.9 Antal jordbruksföretag med mer än 2 ha åker

Källa: SCB

Efter en relativt kraftig nedgång 1991 minskade antalet jordbruksföretag 1992 i ungefär samma takt som som under 1980-talet. Under 1993 minskningvar en mycket liten. I storleksgruppema under 30 ha har antalet företag kontinuerligt minskat. I storleksgruppen 30-50 ha var antalet företag nästan oförändrat under första hälften av 1980-talet men har sedan dess sjunkit. Antalet gårdar över 50 ha har sedan 1980 ökat från 13 300 till 15 400. Utvecklingen av åkerarealen ide olika grupperna liknar den for antalet företag. Totalt sett minskade åkerarealen endast svagt mellan 1991 och 1992 resp. ökade mycket svagt mellan 1992 och 1993. Arealen åkermark per företag ökade endast mycket svagt 1992-1993 och uppgick 1993 till drygt 30 hektari genomsnitt. Under 1993 odlades spannmål mindre än halva åkerarealen, knappt 42%. Såväl andelen spannmål som arealen i absoluta tal har minskat kontinuerligt sedan mitten av 1980-talet. Under samma tid har odlingen vallväxter av ökat för att 1993 uppta 39% av åkerarealen. Odlingen av oljeväxter, potatis

120 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

och sockerbetor samt övriga grödor utgjorde tillsammans 11% av arealen 1993 Kapitel 8 Tabell 8.10 Antal husdjur 1989-1993, 1000-tal

Ovriga nötkreatur 1 054,6 1 067,5 1 080,9 1 113,6 1 129,3 Får och lamm 400,5 405,6 418,8 447,5 470,7 Svin 2 263,7 2 263,9 2 201,4 2 279,1 2 276,5

Källa: SCB Antalet mjölkkor har sedan 1980 minskat med omkring 20% eller 130 000 kor. De största minskningarna ägde rum efter införandet av tvåprissystemet 1986 och i samband med omställningsprogrammet for mjölk 1991. Efter den kraftiga nedgången 1991 har antalet minskat endast marginellt och uppgick 1993 till knappt 525 000 mjölkkor. Under 1993 ökade antalet mjölkkor i slättbygdema men minskade något i skogsbygdema och i Norrland. Medelantalet mjölkkor var under perioden 1985-1988 i stort sett konstant -i genomsnitt 18-19 kor men har därefter stigit snabbt och uppgick 1993 till ca 26 kor per företag. Utvecklingen har varit likartad i större delen av landet. Antalet mjölkkor har minskat något mer i skogsbygdema än i slättbygderna. Mellan 1990 och 1993 minskade antalet i slättbygdema med ca 16 000 kor. I skogsbygdema uppgick minskningen till ca 28 00 kor. Efter 1991 har antalet kor i slättbygdema ökat med l 000 a 2 000 kor per år medan det i skogsbygdema har minskat i ungefär lika stor omfattning. Relativt sett har det alltså skett en viss förskjutning av mjölkproduktionen från skogs- till slättbygder. Sannolikt kan detta till stor del förklaras av att strukturen är olika. I skogsbygdema är medelkoantalet lägre än i slättbygdema och det är framför allt i gruppen Företag med mindre besätmingar som koantalet minskat. Samtidigt som antalet mjölkkor minskat de senaste åren har antalet am- och dikor ökat kraftigt. Mellan 1990 och 1993 mer än fördubblades antalet och

uppgick 1993 till 154 000. Ökningen har varit stor i hela landet.

Vid ett EU-medlemskap kommer djurbidrag att utgå för ca 155 000 amoch dikor, 250 000 tjurar och 180 00 tackor. Antalet svin har förändrats endast marginellt sedan 1990. Inte heller när det gäller strukturen har det skett några större förändringar. Antalet företag med slaktsvin har minskat. Den största minskningen gäller företag med små besättningar men även antalet större djurhållare har minskat Drygt 55% av slaktsvinen finns i besättningar med minst 500 djur. Denna andel är i det närmaste oförändrad sedan 1990.

121 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

Antalet djurhållande företag har minskat vad det gäller de flesta djurslag. SOU 1994:1 19 Undantagen förutom köttproducenter dikor, företag med får Kapitel 8 är med am- och och lamm samt företag med slaktkycklingar.

8.3 Trädgård

Trädgårdsnäringen omfattar produktion av köksväxter, prydnadsväxter, frukter och bär samt plantskoleväxter. Produktionsvärdet uppgick 199091 till 2,8 miljarder kronor varav knappt hälften utgjordes av ätbara produkter. I konsumentledet motsvarar värdet av den svenska produktionen 14 miljarder kronor. En mycket stor del av det totala förädlingsvärdet ligger sålunda i uppsamlings- och handelsledet. Den totala konsumtionen av köksväxter, frukter och bär färskt, kylt och berett svarade 1991 for drygt 21 miljarder kronor. Knappt hälften av köksväxtema imponeras medan importandelen för frukter och bär är ungefär två tredjedelar. 1990 fanns ca l 500 växthusföretag och ca 3 500 frilandsföretag. Detta är ungefär hälften så många företag som 20 år tidigare. Frilandsarealen är emellertid ungefär oförändrad medan växthusarealen minskat med en tredjedel. Arealmässigt är morot, med ca 30% av arealen, den viktigaste frilandsköksväxten följd isbergssallat och matlök med ungefär 10% vardera. Äpple är av helt dominerande inom fruktodlingen med över 80% av arealen. Inom bärodlingen är jordgubbar dominerande med drygt 70% av arealen. De helt dominerande köksväxtema i växthus är tomat och gurka. I Sverige omfattas inte trädgårdsodlingen av någon reglering liknande den på jordbrukets område. För flertalet trädgårdsprodukter utgår tull vars storlek i vissa fall varierar under året. Nivån är då högre under den tid svensk produktion finns marknaden. Skälen till att regleringen för trädgårdsprodukter varit mindre omfattande är historiskt betingade och beror den relativt sett begränsade omfattning den kommersiella trädgårdsodlingen haft i Sverige. Beredskapsaspekten har därför inte vägt lika tungt som i fråga om jordbruksproduktionen. Förhållandena är annorlunda i EU där trädgårdsodlingen i varierande utsträckning omfattas av motsvarande regleringssystem som jordbruket. Vid ett medlemskap i EU ändras därmed förhållandena i Sverige.

i 122 Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden

9 Livsmedelsindustri SOU 1994319

Kapitel 9

Inom livsmedelsindustrin arbetar över 60 000 anställda motsvarande ca 8% av de anställda inom tillverkningsindustrin. Även över hälften de anställda arbetar i privata företag är den om av jordbrukarägda delen dominerande. Detta gäller särskilt i de tidigare leden i förädlingskedjan. Inom mejerisektom råder en monopolliknande situation. Livsmedelsindustrin utvecklas mot färre och stöme enheter. Småföretagen spelar emellertid en stor roll, speciellt inom vissa branscher. Förädlingsvärdet har under 1989-1991 ökat mycket snabbare i livsmedelsindustrin än i tillverkningsindustrin totalt. Lönsamheten i livsmedelsindustrin har förbättrats, i vissa fall mycket kraftigt. Avkastningsnivåema är i några delbranscher så höga att avsaknaden av en fungerande konkurrens blir uppenbar. Svensk livsmedelsindustri satsar internationellt samtidigt som det utländska ägandet ökar i svenska livsmedelsföretag.

9.1 Struktur Inom livsmedelsindustrin förädlas den inom jordbruk och fiske producerade råvaran. För vissa råvaror sker ingen förädling utan varan är konsumtionsduglig redan när den lämnar jordbruket eller fisket. För andra råvaror, det gäller de flesta, sker förädling i någon form. I många fall sker förädling också i betydande omfattning, t.ex. ifråga om slakteri- och charkuteriprodukter. Inom livsmedelsindustrin arbetar över 60 000 anställda. Detta motsvarar ca 8% av de anställda i tillverkningsindustrin. Uppgifter om förädlingsvärde framgår av industristatistiken. Denna omfattar emellertid bara företag med fler än 10 anställda. Många företag inom livsmedelssektom är småföretag med ett litet antal anställda. lndustristatistiken ger därför en inte helt rättvisande bild. Centrala företags- och arbetsställeregistret CFAR innehåller uppgifter de små företagen. Uppgifter även om om förädlingsvärde och liknande saknas dock i CFAR. Här redovisas för olika delbranscher dels förädlingsvärde från industristatistiken uppgifterna avser 1991, i tabell 9.2, dels uppgifter från CFAR om antalet arbetsställen och anställda fördelade på olika ägarkategorieri tabellerna 9.1, 9.3 och 9.4.

123 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

SÖU

Källa: Centrala företags- och arbetsställeregistiet, CFAR

Även de privata företagen har än hälften de anställda måste den om mer av jordbrukarägda livsmedelsindustrin sägas vara dominerande. Detta gäller särskilt i de tidigare leden i förädlingskedjan. Sålunda råder t.ex. inom mejerisektom en monopolliknande situation. I de senare leden spelar de privata företagen en större roll. När det gäller högforädlade produkter har också utlandsägda företag en betydande marknadsandel. Livsmedelsindustrin har under lång tid utvecklats mot färre och större enheter. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att småföretagen, speciellt inom vissa delbranscher, spelar en stor roll. Detta gäller t.ex. bageri-, men också köttvamområdet. Livsmedelsindustrins andel av den totala tillverkningsindustrins förädlingsvärde uppgick 1991 till 8%. Förädlingsvärdet per sysselsatt i livsmedelsindustrin låg på ungefär samma nivå, 296 000 kronor, jämfört med 318 000 kronori tillverkningsindustrin totalt. Spridningen inom livsmedelsindustrin är emellertid stor. Lägst ligger slakteri- och charkuteriindustrin med 239 000 kronor per sysselsatt och högst kvarnindustrin med 673 000 kronor per sysselsatt. Per sysselsatt har fisk- och ñskkonservindustrin haft en mycket gynnsam utveckling.

124 Del III Aktörer på livsmedelsmarknadei

F örädli ngsvärde Tabell Kapitel 9 9.2 Förädlingsvärde i löpande priser, totalt och sysselsatt, tkr per

1989 l 990 1991 1991 1989:100

konservindustri

Fisk- och totalt 574 599 566 98,6 ñskkonserv- per sysselsatt 239 294 329 137,7 industri

industri

Övrig livs- totalt 1 189 l 320 1 482 124,6

mcdelsindustn per sysselsatt 343 390 427 124,5 1 Mejeriindustrin visar en märklig utveckling med hänsyn till subventioatt nema till mjölkproduktionen avvecklades 1991 skall inräknade i förädvara lingsvärdet. Enligt SCB kan felrapportering från något eller några stora mejeriföretag ha förekommit.

Källa: SCB, Industristatistiken

125 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Antal arbetsställen och anställda Tabell 9.3 Antal arbetsställen och anställda i slakteri- och charkuteriindustrin, mejeriindustrin samt frukt- och grönsakskonservindustrin resp. andelar för olika ägare 1992

Slakteri- och Mejeriindustri Frukt- och charkuteri- grönsakskonindustri servindustri

Källa: Centrala företags och arbetsställeregistret, CFAR Slakteri- och charkuteriindustrin, som är den största delbranschen, svarar för ca 20% av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och för ungefär en fjärdedel av antalet anställda. Lantbrukskooperationen med 46% av de anställda är den största arbetsgivaren men andelen arbetsställen är däremot knappt 10%. Lantbrukskooperatiodominerar slakteriledet. Övriga privata företag har 39% de anställda nen av men hela 86% av antalet arbetsställen. Många av de privata företagen, företrädesvis stycknings- och charkuteriföretag, är små och har ofta en lokal marknad. Under perioden 1989-1992 har antalet arbetsställen ökat med 6%. Hela ökningen har skett inom den privata sektorn. Den privata sektorn har också ökat sin andel av de anställda från 34% till 40%. Samtidigt har lantbrukskooperationens andel av de anställda minskat från 55% till 46%. Lantbrukskooperationens dominans kan med utgångspunkt från denna statistik möjligen sägas ha försvagats något under perioden. Detta är emellertid en felaktig slutsats då lantbrukskooperationens arbetsställen är så mycket större, ofta ligger tidigare i förädlingskedjan och därmed har en mindre arbetsintensiv verksamhet. Under begreppet ntejeriindustri redovisas såväl egentlig mejeriindustri som glassindustri. Mejeriindustrins andel av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och antal anställda uppgår till 13-14%.

126 Del Ill Aktörer på livsmedelsmarknade

Under perioden 1989-1992 har antalet arbetsställen minskat till 166, motsvarande ca 6%. Antalet anställda har emellertid minskat med mindre än 1%. Kapitel 9 I tabell 9.3 redovisas såväl egentlig mejeriindusui som glassindustri. Iden egentliga mejeriindustrin är lantbrukskooperationen helt dominerande ägare medan glassindustrin i huvudsak är plivatägd. Något förenklat kan således sättas likhetstecken mellan egentlig rnejeriindustri och lantbrukskooperationen resp. mellan glassindustrin och privata företag. Härav följer att det inte är särskilt meningsfullt att jämföra utvecklingen marknadsandelarna för olika av ägare. Frukt- och grönsakskonservindustrin svarar för något mindre än 10% av antalet arbetsställen och sysselsatta inom livsmedelsindustrin. Förutom konserver ingår även framför allt djupfrysta, men också torkade produkter i vanlsortimentet. Antalet arbetsställen har minskat till 87 under perioden 1989-1992, motsvarande 7%. Antalet anställda har minskat med 11%. Förändringen av an talet anställda har emellertid gått både upp och ned. Under 1991 antalet var anställda fler än under 1989. Minskningen mellan 1991 och 1992 hela 14%. var Denna delbransch domineras av utlandsägda och övriga privata företag med sammanlagt över 90% av antalet anställda. De utlandsägda företagen hade 8% av arbetsställena men 46% av antalet anställda. Övriga privata, som hade samma andel anställda, hade 84% arbetsställena. De utlandsägda föreav tagens arbetsställen har sålunda ca 10 gånger fler anställda i genomsnitt. Både de utlandsägda och övriga privata företag har ökat sina andelar av det totala antalet anställda under perioden de utlandsägda dock betydligt mer. -

Tabell 9.4 Antal arbetsställen och anställda i kvarnindustrin, bageriindustrin samt flsk- och flskkonservindustrin andelar för olika ägare 1992 resp.

Kvarnindustrin Bageliindustrin Fisk- och ñskkonservindustri

Källa: Centrala företags- och arbetsställeregistret, CFAR 127 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Kvarnindustrins andel den totala livsmedelsindustrins förädlingsvärde är av Kapitel 9 3% och av dess anställda ungefär 1%. Den svenska kvarnindustrin domineras i dag av handelskvamarna. Dessa förädlas till bl.a. mjöl och säljs. Därutöver finns s.k. köper spannmål som lönekvarnar, som mot ersättning mal spannmålen för att sedan lämna tillbaka den till ägaren. Lantbrukskooperationen och övriga privata ägare har ungefär lika stor andel de anställda, 37-38%. Lantbrukskooperationen är trots detta domineav rande, bl.a. beroende på en helt annan anläggningsstruktur, 4% av antalet arbetsställen mot 93% för övriga privata. Närheten både till spannmålsleverantörer och kunder, bagerier, har härvidlag stor betydelse. KFJuvel har genom nedläggning av sin Stockholmsanläggning minskat sitt engagemang i kvamindustrin och har 15% av de anställda. Bageriindustrin är den delbransch som kommer efter slakteri- och charkuteriindustrin i storleksordning med 17% av livsmedelsindustrins totala förädlingsvärde. Bagerier är ofta små företag med hantverksmässig produktion och bageriindustrin har därför en andel av livsmedelsindustrins anställda 24% som överstiger andelen av dess forädlingsvärde. Det privata ägandet är stort i bageribranschen med närmare tre fjärdedelar de anställda. Detta motsvarar med säkerhet mycket mindre än tre fjärdeav delar av marknaden beroende dels att de privata företagen är mycket mindre och därmed ofta har en lägre arbetsproduktivitet dels att de privata företagen ofta har en produktionsinriktning av konditorikaraktär, som är mer arbetskrävande. En tredjedel av de anställda på den privata sidan arbetar i utlandsägda företag. Såväl de lantbrukskooperativa som de konsumentkooperativa företagen har ungefär oförändrad andel av de anställda under perioden, ungefär 15 resp. 11%. Trots att dessa företags grupper tillsammans inte har mer än ca en fjärdedel av de anställda, har dessa ett stort samlat utbud av mjukt matbröd. Detta gör de kooperativa företagen till marknadsledande på mjukt matbröd. På samma sätt är Wasabröd marknadsledande och dominerande på marknaden för knäckebröd. Fisk- och fiskkonservindttstrin tillverkar industriellt beredda fisk- och skaldjursprodukter, dvs. färska och djupfrysta fiskfiléer, torkad, rökt och saltad fisk samt fisk- och skaldjursinläggningar, kaviar och färdiglagade ñskrätter. Denna delbransch svarar för ca 3% av livsmedelsindustrins totala förädlingsvärde och antal sysselsatta. Antalet arbetsställen har under perioden 1989-1992 minskat till 137, motsvarande l3%. Antalet anställda har under samma tid minskat med 26%, dvs. det dubbla. Den privata sidan är helt dominerande inom denna bransch med ungefär 90% av antalet anställda.

128 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Storleksgrupper SOU 1994:1 19 Kapitel 9 Livsmedelsindustrin präglas som nämnts av ökad koncentration, företagen blir allt färre och allt större. Antalsmässigt är emellertid :småföretagen helt dominerande.

Diagram 9.1 Andelen företag i olika storleksgruppcr antal anställda 1989 och 1992 i livsmedelsindustrin totalt inkl. drycker och tobak, %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -19 20-49 50-99 100- 20- 500- 199 499

I livsmedelsindustrin finns fortfarande ca 80% av företagen i storleksgruppen upp till 19 anställda. Andelen företag med fler än 100 anställda är mycket liten. Den enda storleksgruppen vars andel ökar är den med 20-49 anställda.

Diagram 9.2 Andelen Företag i olika storleksgrupper antal anställda 1989 och 1992 i slakteriindustdn, %

100 90 80 70

-19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

Att andelen slakteriföretag med upp t.o.m. 19 anställda ökat under perioden förklaras av ett antal nytillkomna s.k. småskaliga slakterier..

129 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

5 14-1113

Diagram 9.3 Andelen företag i olika storleksgrupper antal anställda 1989 och 1992 i charkuteriindustiin, % Kapitel 9

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

Diagram 9.4 Andelen företag i olika storleksgrupper antal anställda 1989 och 1992 i mjölkförädlingsindustrin, %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

Mjölkförädlingsindustrin skiljer sig markant från övrig livsmedelsindustri i fråga om företagsstruktur. Smâföretagen spelar totalt avsevärt mindre sett en roll även om deras andel Ökat något mellan 1989 och 1992 på grund av att ett antal gårdsmejerier etablerats. Företagen med 100-499 anställda har minskat andelsmässigt. Detta beror på företagsfusioner som dels medfört att gruppen företag med fler än 500 anställda ökat, dels att gruppen företag med 20- 49 anställda ökat andelsmässigt. Den senare ökningen svarar inte mot någon ökning av det faktiska antalet företag.

å l 130 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

Diagram 9.5 Andelen företag i olika storleksgmpper antal anställda 1989 och 1992 i bageriindustrin, % Kapitel 9

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 i 25 l i i -19 20-49 50-99 100- 200- 500- 199 499

9.2 Lönsamhet

Under perioden 1989-1992 har lönsamheten i tillverkningsindustrin generellt sett varit fallande och sämre än på många år. Livsmedelsindustrin har dock haft en stigande lönsamhetsutveckling med en kraftig topp 1992. 1991 var livsmedelsindustrin den lönsammaste branschen i hela industrin och 1992 den näst lönsammaste efter läkemedelsindustrinl. Avkastningen på kapital eget ökade med ca 10 procentenheter under perioden. I tabell 9.5 redovisas några s.k. nyckeltal som ger en bild lönsamhetsav utvecklingen i tillverknings- och livsmedelsindustrin totalt samt ett i antal delbranscher. Värden redovisas för resp. år 1989-1992 och avser medianvärden för företag med fler än 20 anställda.

1 Se Statistiskameddelanden,Industriföretagen1990-1991,1991-1992.Jämförelsenavser företagmed mer än 50 anställda.

131 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

Tabell 9.5 Avkastning på eget och totalt kapital rörelseresultat i förhålsamt lande till omsättningen i tillverknings- och livsmedelsindustri totalt samt del- Kapitel 9 branscher

1989 1990 1991 1992 Tillverkningsindustri avk. eget kap.,% 21,7 14,8 7,9 5,2 avk. totalt kap.,% 8,7 8,3 6,8 6,5 rörelseres.oms.,% 7,5 7,1 6,2 6,1

Livsmedels-,dryckes- avk. eget kap.,% 16,5 16,2 17,5 26,2 vann, och tobaks- avk. totalt kap.,% 7,7 8,7 9,2 11,9 industri röre1seres.oms.,% 5,0 5 5 5 6 8 , , Slakteriindustri avk. eget kap.,% 6,8 6,3 8,9 5,8 avk. totalt kap.,% 5,5 6,6 8,8 9,5 röre1seres.oms.,% 1,5 1,7 2,9 3,1

Charkuteriindustri avk. eget kap.,% 22,1 26,3 24,5 26,8 avk. totalt kap.,% 10,3 10,6 9,6 13,2 röre1seres.oms.,% 4,0 3,8 3,4 4,8

Mjölkförädlings- avk. eget kap.,% 0,6 0,9 l 1,6 8,8 industri avk. totalt kap.,% 1,9 1,8 5 5 röre1seres.oms.,% 1,5 1,8 2,1 5,0

Frukt- och grönsaks- avk. eget kap.,% 1 27,7 28,1 29,1 konservindustn avk. totalt kap.,% 7,6 14,0 13,7 12,7 röre1seres.oms.,% 6,7 8,8 7,7 8,0

Fisk- och ñsk- avk. eget kap.,% -3,5 8,3 22,6 22,7 konservindustri avk. totalt kap.,% 5,2 8,7 10,2 13,0 röre1seres.oms.,% 4,0 5,7 3,4 6,1

Bageriindustn avk. eget kap.,% 19,3 8,2 7,2 28,9 avk. totalt kap.,% 7,5 6 9 7,1 10,5 röre1seres.oms.,% 6,5 5,3 8 Avkastning på eget kapital. Resultat efter avskrivningar, finansiella intäkter och kostnader i procent av beräknat eget kapital obeskattade och reserver eget kapital Avkastning på totalt kapital. Resultat efter finansiella intäkter i procent av balansomslutningen R0relseresultatørrtrâttning. Rörelseresultat före avskrivningar i procent av omsättning

Källa: Nyckeltal för livsmedelsindustrin, SCB

Tabellen ger ett intryck att lönsamhetsnivån varierar högst mellan av avsevärt olika delbranscher. Den icke konkurrensutsatta och i högre grad reglerade industrin, slakteri- och mjölkförädlingsindustrin, visar lägre avkastningsnivåer. Men dessa industrier ägs till största delen jordbrukare, av som samtidigt är dessa industriers viktigaste råvamleverantörer. En del av avkastningen kan därför ges ägarna i form av högre avräkningspriser råvarorna och detta drar då ned de redovisade resultaten. Därför skall man vara varsam i jämförelsen av avkastningsnivåer mellan olika delbranscher. Men de olika tre avkastningsmåtten visar en stigande tendens även for slakteri- och mjölkföräd-

132 Del lII Aktörer på livsmedelsmarknaden

lingsindustri under perioden, med undantag för avkastningen på eget kapital Kapitel 9 som faller a: 1992. speciellt uppmärksammades i prisanalysen i ka- Charkuteribranschen, som pitel uppvisar den högsta och jämnaste lönsamheten på såväl eget som totalt kapital av alla livsmedelsindustrins delbranscher. I kapitel 7 visade ett omfattande siffermaterial att de sänkta priserna på jordbruksrávaror, som 1990 års reform lyckades med att åstadkomma, inte helt fördes vidare till konsumenterna utan en del av vinsten stannade i livsmedelsindustrin. Finns det något som tyder på att den ökade lönsamheten i stället uppkommit rationaliseringsvinster som pressat ned arbetskostnadema i ingenom dustrin utan att detta förts vidare till konsumenterna i form av lägre priser Som vi ser vid en jämförelse av tabell 9.5 och 9.6 nedan finns det inget stöd för en sådan tanke. Den dominerande tendensen äri stället att både rörelseresultatens och arbetskraftskostnademas andelar av saluvärdet omsättningen stiger under perioden.

Tabell 9.6 Arbetskraftskostnad i förhållande till omsättning och omsättning per anställd i tillverknings- och livsmedelsindustri totalt samt i några delbranscher 1989 1990 1991 1992 Tillverkningsindustri arb. kraftskostn.oms., % 29 29 30 31 oms.anst., tkr 697 773 796 825

Livsmedels-, dryckes- arb. kraftskostn.oms., % 16 17 18 18 och tobaks- oms.anst., tkr 1 176 1 265 1 274 l 379 varu industri Slakteriinduslri arb. kraftskostn.oms., % 6 8 9 12 oms.anst., tkr 3 223 2 062 2 108 l 962

Charkuteriindustn arb. kraftskostnjoms., % 13 13 14 14 oms.anst., tkr l 473 1 417 1 529 1 560

Mjölkforädlings- arb. kraftskostn.oms., % 7 8 11 10 industri oms.anst., tkr 2 380 2 585 2 131 2 485

Frukt- och grönsaks- arb. kraftskostnjoms., % 18 16 19 19 konservindustri oms.anst., tkr 1 092 1 284 1 218 1 414

Fisk- och ñskkon- arb. kraftskostmoms., % 17 16 16 16 servindustri oms.anst., tkr l 064 1 208 1 353 l 447

Bageriindustri arb. kraftskostnjoms., % 37 38 36 35 omsanst., tkr 514 522 575 624 Arbetskraftskostnadonzsättning. Totala löner, arbetsgivaravgifter och kollektiva avgifter i procent av omsättningen Omsättning per anställd. Omsättning dividerat med medelantalet anställda

Källa: Nyckeltal för livsmedelsindustrin, SCB

Sammanfattningsvis kan sägas att slutsatserna från kapitel 7 stärks av den bild som SCB:s ñnansstatistik för företagen ger av utvecklingen. Den jordbmkspolitiska reformen lyckades med att sänka avräkningspriserna till jord-

133 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

brukarna. Men den har delvis misslyckats med att föra dessa vinster vidare till SOU 1994:1 19 konsumenterna. En av de punkterna reformen i sig inte Kapitel 9 svaga var att automatiskt ökade konkurrenstrycket i industri- och handelsleden. KoB har vid flera tillfällen i skrivelser påtalat att de gränsskyddsjusterin gar som gjorts efter juli 1991 har skapat ett överskydd som industrin kunnat utnyttja till att höja sina marginaler och därmed sin lönsamhet. Detta gäller inte bara industrin i det reglerade ledet. Om exempelvis priset på slaktade djurkroppar sjunker på den svenska marknaden och stycknings- eller charkuteriindustrin kan köpa råvaror till sänkta priser är det inte säkert att denna prissänkning fors vidare till konsumenterna på en skyddad marknad med svag konkurrens och där gränsskyddet fortfarande tar ut överavgifter på konkurrerande utländska charkuteriprodukter. Det kan tänkbar förklaring till just vara en att charkuteriindustrin uppvisar sådan extremt hög lönsamhet. en

9.3 Livsmedelsindustrins

internationalisering

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel präglas svensk livsmedelsindusni av koncentration till färre och större produktionsställen och företag. Samtidigt spelar småföretagen fortfarande stor roll. Detta gäller särskilt i vissa en branscher.

Tabell 9.7 De 10 största livsmedelsföretagen i Sverige 1992

Källa: SLIMAffärsvärlden

Situationen inom EU är ungefär densamma. Utvecklingen går ökad konmot centration. Livsmedelsmarknaden är fortfarande i hög grad nationell. Från och med 1993 råder emellertid den fria inre marknaden. Dessförinnan var trots avsaknad av gränsskydd mellan EU-ländema rörligheten för livsmedelsprodukter begränsad på grund av problem av administrativ art. Stor betydelse, kanske t.o.m. större betydelse har lokala skillnaderi efterfrågan till följd av olika matkultur och levnadsstandard. Inom framför allt de högforädlade produktområdena domineras EU:s livsmedelsindusm av några stora internationella företag.

134 Del IH Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 9.8 De 10 största livsmedelsföretagen i Europa 1992 SOU 1994:1 19 Kapitel 9 Företag Omsättning, mdkr Land

Unilever 243,9 StorbritannienNederländema Nestlé 210,3 Schweiz B.A.T. Industries 102,0 Storbritannien BSN 71,0 Frankrike Hillsdown Holdings 49,0 Storbritannien Montedison 48,5 Italien Allied-Lyons 47,9 Storbritannien Dalgety 41,4 Storbritannien Beghin-Say 41,0 Frankrike Associated British Foods 39,8 Storbritannien

Källa: SLIMAffärsvärlden

Det största svenska livsmedelsföretaget 1992, Procordia, är långt ifrån att hamna bland Europas tio största företag. Unilever, Europas största livsmedelsföretag är mer än 20 gånger så stort som Procordia. Den svenska livsmedelsindustrin är av tradition hemmamarknadsorienterad. Detta har flera orsaker. Lantbrukskooperationens dominerande ställning och den starka kopplingen till råvaran har säkert haft stor betydelse, men ännu större betydelse har olika handelshinder haft. För mer förädlade produkter där den internationella handeln varit föremål för färre restriktioner har intresset för produktion också i andra länder varit större.

9.3.1 Svensk utlandsexpansion

Svenskägda livsmedelsföretag är inte några stora aktörer internationellt, men en expansion påbörjades under 1980-talet. Procordia har produktion i Norden och Österrike. Det lantbrukskooperativa Cerealia är störste ägare av dansk kvamindustri och även stor ägare inom bageriindustrin. Skånska Lantmännen

äger kvamindustri i det forna Östtyskland. Arla bedriver ostproduktion i Tysk-

land i ett företag som samägs med ett tyskt mejeriföretag. Likaledes lantbrukskooperativa Scan och Kronägg har verksamhet i Italien och Belgien resp. Baltikum.

9.3.2 Utländskt ägande i Sverige

Utländska intressen har funnits i svensk livsmedelsindustri i många år och det utländska ägandet fortsätter att Öka. Det är framför allt i industri som tillverkar mer högförädlade produkter och som är internationellt konkurrensutsatt. Så ägs Wasabröd och Findus av schweiziska Sandoz respektive Nestlé. Det holländsk-brittiska företaget Unilever äger Van den Bergh Foods. Marabou och Gevalia ägs av amerikanska Kraft General Foods. Sockerbolaget som har sin bas i primärförädlingsledet ägs av danska Danisco. Det likaledes danska slakteriföretaget Tulip International är delägare i Lithells.

135 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Handel

Kapitel 10

Dagligvaruhandeln har genomgått en snabb strukturomvandling. Endast tredjedel av det antal butiker som fanns för 20 år sedan finns en kvar. Det är de stora butikerna som vinner terräng på de små och mellanstora butikernas bekostnad. Dagligvaruhandeln är mycket koncentrerad och det finns en stark koppling mellan partihandel och detaljhandel. Båda leden domineras av de tre stora blocken ICA, Konsumentkooperationen och DagabAxel Johnson. Några utländska aktörer i egentlig mening finns inte. Försäljningen av dagligvaror har under de senaste årens lågkonjunktur utvecklats väl i jämförelse med andra varuområden. Lågprisbutikernas närmast explosionsartade expansion har mattats något under senaste året, beroende på dels att dessa butiker har blivit något mindre lågprisinriktade, dels att övriga butiker anpassat sig och ändrat prissättningsfrlosofi bytt extrapriser mot generella prissänk- ningar. Svensk dagligvaruhandel är i hög grad en nationell angelägenhet. Det finns mycket få direkta etableringar över gränsen och det gäller i båda riktningarna.

10.1 Struktur Livsmedelshandeln består av två led, partihandel och detaljhandel. Med partihandel i vid mening avses försäljning till andra än privatpersoner, huvudsakligen till detaljhandel, men också till storhushåll. Detaljhandel avser försäljning till privathushåll utan nämnvärd mellanliggande förädling. Till detaljhandel räknas självfallet försäljning i butik, men också kiosker, torghandel och ambulerande försäljning. Under efterkrigstiden har handeln, särskilt dagligvaruhandeln, genomgått en snabb strukturomvandling. Såväl grossistföretag som butiksföretag har blivit färre och enheterna, dvs. lagercentraler och butiker, har blivit större. Dagligvaruhandelns båda led domineras av de tre stora blocken ICA, Konsumentkooperationen och DagabAxel Johnson. Svensk dagligvaruhandel är i internationell jämförelse mycket koncentrerad. Kopplingen mellan partihandel och detaljhandel är också mycket stark. På den svenska marknaden saknas en motsvarighet till framgångsrika företagskoncept i bl.a. Europa där panihandelsfunktionema helt integrerats i detaljhandeln. Konsumentkooperationen har dock i sin senaste omorganisation försökt efterlikna dessa företag så långt detta varit möjligt Några utländ-

137 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

ska aktörer finns knappast. Iden mån de är etablerade på den svenska marknaden är de nära lierade med något svenskt partihandelsföretag.

10.l.1 Partihandel

Dagligvarupartihandeln domineras som nämnts de tre stora blocken. Dessa av hade 1991 ca 70% av all dagligvaruförsäljning.

Tabell 10.1 Partihandeln med dagligvaror, marknadsandelar och total omsättning

Övriga fullsorüments-

Totalt, mkr exkl. moms 35 000 57 900 83 200 86 100

Källa: Livsmedelspriser och livsmedelskvalitet SOU 1987:44, Publikationen Svensk Dagligvanrhandel

I gruppen övriga dagligvarugrossister ingår också grossister som inte har livsmedel i sitt sortiment Av tabellen framgår att ICA har stärkt sin ställning under perioden och att framför allt Konsumentkooperationen förlorat marknadsandelar. För 1992 finns inga jämförbara uppgifter beroende på den omstrukturering som pågår i partihandelsledet. ICA förefaller emellertid ha fortsatt att öka sina marknadsandelar.

l0.1.2 Detaljhandel Antalet butiker har minskat under en lång följd av år. Under den senaste 20årsperioden har det totala antalet butiker minskat med en tredjedel.

138 Del III Aktörer på livsmedelsmarknade

Diagram 10.1 Förändringar butiksantalet 1973-1993 SOU 1 994: 1 19 Kapitel 10

19 19 19 73 83 93

Källa: Supermarket nr 6-7 1994

Nettominskningen har bromsats något, från ca 300 butiker årligen i början av perioden till ca 100 butiker per år under perioden 1988 till 1991. De butiker som upphört har företrädesvis varit mindre butiker. En tendens under de senaste åren är att även antalet medelstora butiker börjat minska i snabbare takt. Ett exempel härpå är varuhusens livsmedelsavdelningar. Stormarknaderna och särskilt de stora lågprisbutikema har gått fram starkt under 1992 och 1993. Det går ut över framför allt medelstora butiker av traditionell karaktär. Under 1992 nyetablerades 55 butiker med en sammanlagd butiksyta på mer än 90 000 kvadratmeter motsvarande i genomsnitt 1 650 kvadratmeter per butik. Av dessa 55 butiker svarade 11 för halva yttillskottet. I dessa mycket stora butiker kan antas att en jämförelsevis större del av ytan disponeras för annat än dagligvaror nämligen specialvaror. Under 1993 har också ett 50-tal nya butiker tillkommit med ca 60 000 kvadratmeter yta, vilket motsvarar 1 200 kvadratmeter i genomsnitt. Detta är något mindre än under 1992. Fördelningen butiksstorlekar kan belysas av att f.n. har drygt 10% av butikerna, de största, ca 50% av omsättningen. I andra änden svarar 50% av butikerna, de mindre, för bara 10% av omsättningen. Utvecklingen för några butikstyper sedan 1980 framgår av följande tabell.

139 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 10.2 Strukturutveckling inom dagligvaruhandeln 1980-1992. Antal försäljningsställen och andel av försäljningen Kapitel 10

1980 1990 1991 1992 Butiks- Antal Försälj. Antal Försälj. Antal Försälj. Antal Försälj. form

Storrnarkn. 40 4,8% 58 7,1% 63 7,8% 71 8,4%

Övriga varuhus 278 13,9% 158 6,9% 145 6,4% 101 5,1%

Övriga Supermarkets 1319 40,7% 170152,4% 1725 52,1% 1708 53,3%

Totalt, Supermarket l 637 59,4% l 917 66,4% l 900 66,3% 1 880 66,8%

Servicebutiker 1400 7,3% 2485 9,5% 2440 9,3% 1400 9,1%

Övriga dagligv. butiker 6123 33,3% 3918 24,1% 3760 24,4% 3620 24,1%

Totalt 9 160 100% 8 320 100% 8 100 100% 7 900 100% Av HUI använda defmitioner: En dagligvarubutik har ett allsidigt sortiment av dagligvaror, dvs. sådana varor som fyller konsumentens dagliga inköpsbehov-och även i de flesta fall ett urval av dagliga specialvamr. Stormarknader. Försäljningsställen med minst 2 500 kvadratmeter säljyta, externt läge och varuhussortiment. Varuhus. Försäljningsställen med minst l 500 kvadratmeter säljyta, varuhussortiment och som är stormarlmader. Supermarkets. Dagligvarubutiker med minst 400 kvadratmeter säljyta. Servicebutiker. Livsmedelsbutiker med dagligvarusortiment, högst 250 kvadratmeter säljyta, öppna på söndagar samt minst 70 timVecka. Ovriga dagligvarubuziker. Livsmedelsbutiker med dagligvarusortiment, högst 399 kvadratmeter säljyta och som är servicebutiker.

Källa: HUI

140 Del III Aktörer på livsmedelsmarknadei

Tabell 10.3 Dagligvarumarknaden 1991-1993, antal butiker och marknadsandelar Kapitel 10 Antal butiker Marknadsandel, % 1991 1992 1993 1991 1992 1993 ICA 2950 2840 2725 33,4 34,3 34,2 Konsument-

Övriga dagligv.

Total dagligvarumarknad 100 100 100 1 Torghandel, specialbutiker, kiosker m.m. Källa: Supermarket 5-692, 6-793 och 6-794

Axel Johnson sålde BW till Konsumentkooperationen i slutet av 1992. I statistiken har detta registrerats för december 1992. Denna försäljning för-

klarar knappt 1% i förändringen marknadsandelar under 1993 för Kon-

av sumentkooperationen resp. Axel Johnson. ICA har under senare år ytterligare stärkt sin ställning och ligger nära den gräns på 35% marknadsandel som anges i gruppundantaget for detaljhandelskedjor i den nya konkurrenslagen.

10.2 Omsättning och lönsamhet

10.2.l Partihandel Partihandelns försäljning av livsmedel har under senare är med undantag för 1992 utvecklats positivt.

141 Del 111 Aktörer på livsmedelsmarknaden

Tabell 10.4 Omsättning för partihandel med livsmedel, konsumtionsvaror

och totalt exkl. moms

Kapitel 10

1989 1990 1991 1992

Livsmedel löpande priser, mdkr 128,8 134,7 142,0 127,3 index 1989100 104,6 110,2 98,8

fasta priser, mdkr 110,0 l 10,7 1 12,5 index 1989:100 100,6 102,3

Konsumtions- löpande priser, mdkr 207,4 216,7 227,4 211,7 varor index 1989:100 104,5 109,6 102,1

fasta priser, mdkr 177,0 178,2 180,2 index 1989:100 100,7 101,8

Partihandel, löpande priser, mdkr 589,9 558,2 577,1 522,0 totalt index 1989:100 94,6 97,8 88,5

Källa: SCB, Inrikeshandelsstatistiken särskilda fastprisberäkningar samt inom SCB

Volymtillväxten var ungefär 1% per år under såväl 1990 1991. 1992 som blev däremot ett mycket dåligt år.

Tabell 10.5 Omsättning totalt och sysselsatt förädlingsvärde per samt per sysselsatt i panihandeln för livsmedel resp. totalt, i löpande priser

1988 1991 Omsättning, livsmedel mdkr 106,0 143,6 index 135,5 mm., totalt totalt, mdkr 474,2 581,4 index 122,6

Omsättning per livsmedel tkr 4 466 5 339 index 119,5 mm., sysselsatt totalt, tkr 2 626 3 301 index 125,7

Förädlingsvärde livsmedel tkr 319 345 index 108,2 mm., per sysselsatt totalt, tkr 389 362 index 93,1

Källa: SCB, Tjänstenäringsstatistik

Av tabell 10.5 framgår att omsättningen i partihandel för livsmedel ökat betydligt snabbare än i panihandeln totalt. Det motsatta gäller för omsättning per anställd.

10.2.2 Detaljhandel

Svensk detaljhandel omsatte 1993 269 miljarder kronor inkl. Dagca moms. ligvaroma

svarade för 157 miljarder lcronor. Andelen livsmedel var 75% eller

117 miljarder. Detta motsvarar drygt 13 000 kronor och år. Värdet

per person av den totala livsmedelskonsumtionen uppgår till 16 000 kroper person ca

l42 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

Skillnaden förklaras bl.a. i det högre beloppet ingår också storhusnor. av att

hemmaproducerade livsmedel. KaPitel 10

hållskonsumtion och konsumtion av

Tabell 10.6 Detaljhandelsmarknaden 1991-1993, omsättning samt volym

och prisutveckling inkl. moms

1991 1992 1993

Källa: Supermarket nr 6-793 och 6-794

De renodlade dagligvarubutikerna svarar för ca två tredjedelar av dagligvaruförsäljningen.

10.3 Lågprisbutikema

De utpräglade lågprisbutikema har ganska kon historia i Sverige. Initiativen tagare från början lokala entreprenörer som ofta etablerade sig i lokaler, var från början inte avsedda for livsmedelsförsäljning. Entusiasmen från som var kommunalt håll inte sällan måttlig och många kommuner försökte också var hindra sådana etableringar. Butikerna saknade regel koppling till någon grossist utan köpte där som det billigast, ofta direkt från tillverkaren. Entreprenöremas metoder var var ibland okonventionella och såväl den etablerade handeln som kommunala planerare försökte med olika medel ingripa mot etablerin garna. En förändring i attityden till lågprishandeln har emellertid skett. Plan- och bygglagen har liberaliserats och den etablerade handeln har börjat konkurrera med lågprisentreprenörema. Härvid har man i ett flertal fall använt koncept utvecklats utomlands, t.ex. Rirni, Rema 1000 och Fakta. I många fall som har kedjorna bara omproñlerat gamla butiker och därvid delvis förstört ursprungsidén. Under 1990 svarade 120 lågprisbutiker för ca 3% av den totala omsättning- År 1993 fanns ungefär dubbelt så många butiker och dessa svarade för en. tillväxten bromsades under 1993. Antalet drygt 6% av omsättningen. Men

143 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

butiker ökade då med 20 och omsättningen med 17%, medan motsvarande SOU 1994:1 19 siffror år 1992 var 50 resp. 30%. Kapitel 10 Nedan redovisas lågprishandelns omfattning i de nordiska länderna.

Tabell 10.7 Lâgprisbutikerna i Norden, 1993

Procentandel av Antal Oms. 93 Nordens Nordens landets milj. SEK lågpris- daglig- dagligmarkn. varu- varumarkn. markn.l

1 Definitionerna på vad räknas lågprisbutik skiljer sig något som som mellan de nordiska länderna.

Källa: Supemiarket 394 nr

Lågprisbutikerna har i internationell jämförelse liten marknadsandel i en Sverige. Absolut sett har Danmark, Norge och Finland fler lågprisbutiker och lågprisbutikernas andel den nationella dagligvarumarknaden lägst i av Sverige. Tillväxten har emellertid varit relativt snabb de senaste åren. Lägprisbutikernas marknadsandel kan väntas öka framöver även om andelen kanske inte blir så stor som i Norge. Bland annat KoB:s undersökning av lågprisbutikemas kunder se avsnitt 10.3.1 vid handen marknadsger att en andel på minst 10 men under 20% trolig. Nivån beror bl.a. hur mer annan handel anpassar sig. Prisskillnaden mellan lågprisbutiker och traditionell handel tenderar att minska. Detta beror att den traditionella handeln i hög grad övergivit extrapriskonceptet och i stället satsat på ständigt lågt pris eller ett särskilt lågprissortiment, vilket har medfört generellt sett lägre prisnivå. en Samtidigt satsar lågprisbutikerna på att bli sina kunders huvudleverantör och inte bara komplement. Mcd detta följer bl.a. ökad satsning på färskvaror och ökat utbud av märkesvaror. Härigenom stiger också den genomsnittliga prisnivån. l västra Sverige, med Göteborg spelar lågprisbutikerna som centrum, en stor roll. Storstadsområdena, i synnerhet Stockholmsområdet, har annars en låg, men snabbt växande andel. Relativt har lågprisbutikerna sett större betydelse för boende på mindre orter och landsbygden.

144 Del III Aktörer livsmedelsmarknaden

10.3.l Konsumentattityder till Iågprisbutiker Kapitel 10 På Konsumentberedmngens uppdrag har ekon. dr. Kann Tollm genomfört

en konsumentstudie attityder till lågprisbutikerl. Undersökningen

om genomfördes under maj 1992 i Enköping, där en större lågprisbutik etablerats under hösten 1990. De frågor beredningen önskade svar på bl.a. hur lågprisidén var tagits emot i konsumentledet, vilket inflytande lågprisbutiker kan förväntas utöva på den framtida marknadsstrukturen inom svensk dagligvaruhandel samt om de grupper som till olika grad accepterat lågprisbutiken skiljer sig från dem som ännu inte prövat butiksfonnen. Ett tydligt resultat är att gruppen som fullt ut accepterat lågprisbutiken skiljer sig från övriga vad gäller den betydelse de faster vid pris som jämfört med andra butiksattribut. Andelen matinköpare de som uppgav att förlade huvuddelen av dagligvaruinköpen i lågprisbutiken 28%. var Då matinköpama ombads att beskriva lågprisbutikcn framkom att butiksformen kan möta vissa starka konsumentönskemål men inte alla. Konsumentönskemål som lågprisbutiken bemöter är lågt pris och tydlig prisinfonnation i butik. Om detta råder det en stor samstämmighet i kundgruppen, dvs. också bland dem som endast sporadiskt besöker lågprisbutiken. Beträffande andra konsumentönskemål är enigheten lägre lågprisom butikens förmåga att möta dessa. Upplevelsen atmosfären i lågprisbutiken av visade sig vara den aspekt som mest skiljer den lojale lågpriskunden från övriga. Atmosfären beskrevs som opersonlig av den och specisenare gruppen ellt av yngre matinköpare och de med högre utbildning. Andra viktiga av önskemål som lågprisbutiken inte kunde möta bl.a. manuell betjäning var samt sortimentets bredd och djup. Det sistnämnda ansågs särskilt betydelsefullt av yngre matinköpare. Det är i första hand efter en analys hur matinköpare skiljer sig i fråga av om värdering av butiksattribut och upplevelse lågprisbutiken, av som en förståelse erhålls av varför 28% valt lågprisbutiken förstahandsbutik som resp. varför 20% aldrig besökt butiken. Det som primärt skiljer dessa grupper åt, är att inköp av dagligvarori den förra är aktivitet i första gruppen en som hand styrs av ekonomiska överväganden. Man kan säga det sociala och att lustbetonade inslaget i inköpsaktiviteten satts sidan. I diagram 10.2 sammanfattas vissa av resultaten. Här visas att butiksegenskaper som urvalets storlek, lokalens utseende och utformning, personalens tjänstvillighet och kunskap om sortimentet samt förekomsten manuell beav tjäning har mindre betydelse bland dem som fullt ut accepterat lågprisbutiken.

1 Konsumenterna och lågprisbutiken.En studie ändradeköpvanori dagligvaruhandeln av SOU 1992:117. Delbetänkande Konsumentberedningen. av SeocksåKoB:s faktablad nr 12, november 1992.

145 Del HI Aktörer på livsmedelsmarknaden

Diagram 10.2 Butiksattribut betydelse bland kunder och icke kunder till av lågprisbutiken. Kapitel 10

I diagrammet visas andelen inköpare inom resp. grupp A, D, E och F som uppgav ett av följande attribut, då de ombads att från en lista bestående av tjugo attribut välja fem: Sällan eller aldrig fel på kvittot vid betalning - Prismärlcningpüslapp på varje vara - Stort urval av olika varianter, märken och fabrikat av samma vara - En ljus och fräsch lokal - Manuell betjäning av kött, charkuterier, ost, fisk ocheller bröd w En personal som visar en personlig attityd till butikens kunder - En personal som har hög kunskap om sortimentet. -

60 ..

50 --

40-- I Grupp A

. Grupp D 30 Grupp E 20 -- Grupp F 10 ..

0 : : : 5 : : Kvitto Pris Urval Lokal O-disk Attityd Ktrslq

Grupp A uppgav lågprisbutiken som Förstahandsbutik 28% Grupp D uppgav lågprisbutiken som Första-, Andra- eller Tredjehandsbutik 55% Grupp E uppgav inte lågprisbutiken som Första-, Andra- eller Tredjehandsbutik, men som ibland är kund 25% Grupp F har aldrig varit kund i lågprisbutiken 20%

Källa: Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanori

dagligvaruhandeln SOU 1992:117. Delbetänkande av Konsumentbered-

ningen

En annan skillnad gäller hur mycket tid och kraft matinköpare vill avsätta till att köpa matvaror. Med en viss generalisering kan sägas att de som valt lågprisbutiken som förstahandsbutik är beredda att färdas en längre sträcka till sin butik. Vidare upplevde de inte i lika hög grad som övri ga butikslokalen som kundovänlig. De upplever kort sagt fördelen av en låg prisnivå som större än deras totala uppoffring. Vid en analys av olika bakgrundsfaktorer inkomst, kön, ålder, hushålls- kategori etc. visade det sig att lågprisidén accepterats av alla kategorier och att kundgruppen som handlar i lågprisbutiken således utgör en god spegling av totalpopulationen. Ett par awikelser kan dock noteras. En något större andel av lågpriskundema är yngre än 65 år, lever i flerpersonershushåll samt

146 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

har en total sammanlagd årsinkomst understiger 300 000 lcr. Gruppen som som inte prövat lågprisbutiken är omvänt något äldre totalpopulationen, Kapitel 10 än består till en högre andel med högskole-universitetsutbildning av personer samt innehåller fler en- och tvåpersonershushåll. Kan man utifrån denna studie dra några slutsatser 1.ågprisbutiker är ett om tilltagande fenomen Karin Tollin svarar både och nej på denna fråga. Ja på grund av den höga benägenheten inom samtliga ålders-, inkomst- och hushållskategorier att planera inköpen och att beakta olikheter mellan dagligvarubutikers erbjudanden och prisnivåer. Syftet är att hålla nere matkostnaden. Svaret blir nej på grund av den betydelse som flertalet matinköpare fäster vid butiksattribut som medverkar till att göra inköpsaktiviteten lustbetonad. Här åsyftas bl.a. att butikslokalen är ljus och fräsch, att manuell betjäning förekommer samt att personalen är tillmötesgående och visar personlig en attityd. Studien utfördes 1992. Lågprisbutikema har sedan dess växt i antal, men möjligen i en långsammare takt än vad som hade varit fallet inte den tradiom tionella dagligvaruhandeln till viss del anpassat sitt koncept.

10.4 Handelns internationalisering

Europeisk dagligvaruhandel rymmer ett stort antal aktörer. Många av dessa är mycket stora och opererar i flera länder. Dessa är regel helintegrerade som kedjor, dvs. företag med såväl partihandelsfunktion som detaljhandelsfunktion. Detta ger total styrning av varuflödet och möjliggör ein mycket kostnadseffektiv organisation och dessa företag har också varit mycket framgångsrika. Den pågående utvecklingen i svensk dagligvaruhandel påverkad av detta synsätt.

10.4.l Partihandel

Samtliga tre block deltar i internationellt inköpssamarbette inom för ramen olika organisationer. Härigenom uppnås bättre inköpsvillkor och tillgång till produkter som marknadsförs under inköpsorganisationens varumärken. Detta samarbete kan också ha en avskräckande effekt utländska kedjors intresse för att etablera sig i Sverige. Det finns f.n. inte någon, i vart fall inte någon mer omfattande, grossistverksamhet i Sverige med utländska ägare. Inte heller bedrivs grossistverksamhet med svenska ägare i utlandet. Det enda exemplet svensk dagligvaruhandels etablering utomlands är lanseringen ICA-konceptet i Norge i av samarbete med ägaren bakom Rimi.

147 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

l0.4.2 Detaljhandel Kapitel 10 Det har under många år talats om utländska etableringar . 1 . Sverige. . Ett exempel är tyska Aldi, som är en mycket stor lågpriskedja med inbyggd partihandelsfunktion. Någon sådan etablering har emellertid inte skett. De etableringar med utländsk koppling som gjorts är Spar från Tyskland, Rimi och Rema 1000 från Norge samt Fakta från Danmark. Dessa kedjor har i sina hemländer egen partihandelsfunktion. Etableringen i Sverige har emellertid skett i samarbete med någotdera av blocken och därigenom överlåts styrningen i hög grad till blocken. Dessa etableringar har inte blivit någon större succé och därmed inte bidragit till önskvärd större konkurrens.

148 Del III Aktörer på livsmedelsmarknaden

11 Globala

försörjningsfrågor

Kapitel 11

Produktionen av livsmedel i världen fortsätter att öka snabbare än befolkningstillväxten, om än i långsammare takt. Samtidigt ökar efterfrågan på livsmedel i u-världen snabbare än produktionen, varför en allt större del av maten importeras. Fortfarande beräknas närmare 800 miljoner 20% av u-världens invånare vara fel- och undemärda. Handel kommer att vara en allt viktigare förutsättning för att trygga livsmedelsförsörjningen. Huvuddelen av u-ländernas konsumtion måste dock täckas av egen produktion även fortsättningsvis. Det är därför viktigt att livsmedelsproduktionen i i-världen och internationell handel bedrivs så att inte incitamenten att bygga upp och utveckla livsmedelspro duktionen i u-världen störs.

1 1.1 Global livsmedelsförsörjningl

ll.l.l Jordens försörjningskapacitet

Jordens kapacitet för livsmedelsforsöijning räcker till för att föda hela jordens befolkning på ett tillfredsställande sätt. Problemet är den sneda fördelningen av resurserna, som medför att stora grupper är alltför fattiga för att kunna efterfråga tillräcklig mängd mat. Samtidigt kommer ökad befolkning år 2010 räknar man med att jorden skall hysa 7,2 miljarder människor jämfört med 5,3 miljarder år 1990 att ställa högre krav på varsarnma brukningsmetoder om inte den fysiska kapaciteten ska hotas. FNzs jordbruks- och livsmedels-

organz, FAO, betonar att hållbar teknologi måste användas för att öka jord-

bruksproduktionen, men dessutom är skapandet av institutioner och incitament t.ex. definierade äganderätter, ekonomiska styrmedel, producer pays principle, lagar och regler som verkar i miljövänlig riktning av stor betydelse. Ökad produktion förutsätter intensivare jordbruksmetoder och ökad bevattning. Mer mark kommer att användas för jordbruksändamål. Trycket markresursema och på miljön i stort kommer därmed att öka. I södra Asien är det allvarligaste problemet brist på jordbruksmark, medan brist på vatten är huvudproblemet i andra områden.

1 För en mer utförlig redogörelsekring dessafrågorhänvisastill K0B:s faktablad nr mars 1992Livsmedelsförsörjningeni världen. 2 Uppgifterna år hämtadei FAOzsskrift Agriculture: Towards 2010.

149 Del IV Övriga frågor

l1.l.2 Produktion och konsumtion livsmedel SOU 1994:1 19 av Kapitel ll Produktionen av livsmedel fortsätter att öka snabbare än befolkningstillväx-

ten. Därmed ökar också livsmedelstillgången per person. Ökningstakten har

dock minskat. I världen som helhet steg jordbruksproduktionen med 3% per år under 1960-talet, med 2,4% per år under 1970-talet och med 2,2% per år under 1980-talet. FAO räknar med att denna tendens ska fortsätta och att jordbruksproduktionen skall öka med 1,8% år under de närmaste 20 åren. per Tillväxten i u-världen kommer högre, 2,6% år 198890-2010. att vara per Därmed räknar man med att även produktionen capita kommer att öka i per uvärlden, med ett viktigt undantag Afrika söder Sahara. Här förutser - om man i stället att produktionen per person sjunker med 0,2% år. Fortsatta ökper ningar i livsmedelsproduktionen kommer att vara små även för många andra länder och befolkningsgrupper. Kronisk undemärin g kommer att bestå. Efterfrågan på livsmedel har i u-världen som helhet ökat snabbare än produktionen och kommer så att göra även fortsättningsvis. Det betyder att importen ökar. Denna trend har varit tydlig under en längre period. U-ländema, som traditionellt varit betydande nettoexportörer av jordbruksprodukter, ökade väsentligt sin import från i-ländema under framför allt 1970-talet, då exportinkomster som en följd av olje-boomen och tillgången till internationellt kapital ökade kraftigt. 198890 hade u-ländemas exportöverskott minskat till 5 miljarder dollar per år från att 196971 ha varit 17,5 miljarder dollar år i per 198890 års priser. Konsurntionsmönstren har som en följd av den ekonomiska tillväxten ändrats, en förändring som förstärkts med ökad import. U-ländemas ökade import är delvis en konsekvens av de förmånliga villkor i-ländema kan erbjuda tack vare exportsubventioner. U-ländernas import av livsmedel förbrukar stora delar av bistånd och exportinkomster, samtidigt marknaden för de som inhemska producentema försämras. Samtidigt är självfallet import en nödvändighet för länder som inte ens sikt själva kan försörja sin befolkning.

1l.l.3 Livsmedelstillgång och undernäring

Livsmedelstillgången per person mätt dietary supply DES som energy ökade enligt FAO:s beräkningar i u-ländema från 2 120 kcal per dag till 2 470 kcal per dag under perioden 196971-198890. Även mellan om gapet och u-världens livsmedelskonsumtion fortfarande drygt 900 kcal är stort per dag minskade det under perioden. U-världens livsmedelskonsumtion var 66% av i-världens 196971 och hade åren 198890 ökat till 73%. Under 1970-talet ökade livsmedelstillgången per person väsentligt i alla utvecklingsregioner utom Afrika, medan 1980-talet uppvisade betydligt lägre ökningstakt i alla regioner utom Fjärran Östern Kina. 1980-talet har kallats det förlorade årtiondet och kännetecknades av besvärliga förhållanden för ekonomisk utveckling inkl. tillväxt i jordbruksproduktionen. FAO gör också beräkningar över antalet fel- och undemärda. Sedan början

150 Del IV Övriga frågor

av 1970-talet har antalet undemärda minskat i såväl absoluta tal mätt SOU 1994:1 19 som som andel u-världens befolkning. 196971 uppgick antalet till 941 miljoner Kapitel 11 av personer 36%, för att 198890 ha sjunkit till 786 miljoner 20%. personer Med tanke på att befolkningen under denna period ökat med väl över milen jard är detta hoppingivande siffror samtidigt det är upprörande att när- - som mare 800 miljoner personer hungrar trots att det inte finns någon reell brist på mat. I FAO:s studie Agriculture: Towards 2010 görs prognoser över livsmedelstillgången under kommande decennier. 2010 räknar man med att livsmedelstillgången har ökat till drygt 2 700 kcal per dag och person. Utsiktema för Afrika, som hyser en tredjedel av världens undemärda, är fortsatt dystra. Om denna prognos realiseras skulle det tyda på att antalet undemärda kan minska från dagens ca 800 miljoner till 650 miljoner 2010. Vid FAO:s och Världshälsoorganisationen WHO:s internationella nutritionskonferens IGN-konferensen i december 1992 deklaration antogs en och en handlingsplan för att förbättra näringstillståndet i världen. ICN-deklarationen ställde upp följande mål: att under innevarande ånionde göra allt för att utrota: svältkatastrofer och dödsfall som orsakas därav, svält och näringsbristsjukdomar i katastrofområden, jod- och A-vitaminbrist, samt att under 1990-talet avsevärt reducera bl.a. svält, undemäring och kost- relaterade sjukdomar.

Flertalet av målen syftar närmast på situationen i u-ländema och skall beaktas av Sverige som biståndsgivare. Andra mål som rör t.ex. milcronäringsbrist, kostrelaterade sjukdomar och amning berör även i hög grad oss. En svensk handlingsplan håller att utarbetas av Livsmedelsverket i syfte att uppnå de för Sverige relevanta målen. Den viktigaste orsaken om ock långt ifrån den enda -till undemäring är otillräckliga inkomster, varför fortsatt ekonomisk tillväxt parat med effektiv fördelning av de inkomster som denna genererar är av största betydelse för att

undanröja undemäringen. Att tillväxten kan ske ijQrdbruket är viktigt, efter-

som majoriteten fattiga är beroende av jordbruket för sysselsättning och inkomster. Ökad produktion och produktivitet i jordbruket är således bland de främsta sätten att bekämpa fattigdom och undemäring.

11.2 Livsmedelspolitik i och u-länder

Jordbruket hari de allra flesta u-länder en mycket stor betydelse för att försörja befolkningen, för att erhålla exportinkomster och för sysselsättningen. Många av världens fattiga länder är jordbruksexportörer eller potentiella jordbruksexportörer. Till följd av bland annat skuldkris, krig och låga priser för deras produkter hade dessa länder under 1980-talet en långsam, i vissa regioner till och med negativ, ekonomisk tillväxt. Ett annat skäl till minskad köpkraft i dessa regioner är att den ekonomiska politik förs i många u-länder som

151 Del IV Övriga frågor

ofta skyddar industrin och stadsbefolknin gen på jordbrukets bekostnad. Medan vi i väst subventionerar jordbruket med hjälp höga tullmurar och Kapitel ll av bidrag över budgeten, beskattas, direkt eller oftare indirekt, jordbruket i uvärlden. Även det till del är den politik bedrivs u-länderna själva om stor som av som kommer att avgöra om problemen med undemäring och fattigdom kan undanröjas, har också vi i väst ett stort ansvar att axla för livsmedelssituationen i världen. Som en direkt följd av att västvärlden ökat sin produktion av jordbruksprodukter med hjälp av tullmurar och subventioner, har u-ländemas exportmöjligheter krympt. Sedan 1960-talet, då t.ex. EG fortfarande var en stor nettoimportör av livsmedel, har u-ländemas andel av världshandeln med livsmedel minskat kraftigt. Samtidigt har u-ländernas andel av världens spannmålsimport ökat från omkring 40% till ca 60%. Handel kommer att vara en allt viktigare förutsättning for att trygga livsmedelsförsörjningen. Eftersom huvuddelen av den mat som u-länderna behöver för att täcka konsumtionen måste produceras av dem själva även framdeles, är det dock viktigt att livsmedelsproduktion i i-världen och internationell handel bedrivs på ett sätt som inte stör incitamenten att bygga upp och utveckla livsmedelsproduktionen i u-världen. Vi i väst måste också aktivt bidra till att underlätta uppbyggnaden av jordbruket i u-ländema och ta bort handelshinder som försvårar för u-länderna att tjäna de exportinkomster som behövs för att importera nödvändig mat och andra varor. Världshandeln med jordbruksråvaror har ökat långsammare än övrig handel. Jordbruksproduktemas värdemässiga andel av den totala handeln med varor minskade från 46% år 1950 till 13,5% år 1987. Orsakerna är långsammare volymtillväxt och trendmässigt fallande priser. Underi synnerhet 1980talet ökade världsmarknadsprisema på jordbruksprodukter betydligt långsammare än för övriga vanor. Detta har lett till att terms of trade för de jordbruksexporterande länderna har försämrats. För länderna söder om Sahara räckte inkomsterna från jordbruksexporten 1989 till att köpa endast 72% av de tillverkade varor och råolja som inkomsterna räckte till tio år tidigare. Enligt GAH-regelverket har u-länderna medgivits särskilda villkor för att dessa skall kunna stimulera det egna jordbrukets utveckling. Likafullt kan uländer peka på att i-länder kan behålla och till och med öka vissa former av stöd, medan u-länderna inte har motsvarande möjligheter. Jordbruksexporterande u-länder gynnas av förväntade högre världsmarknadspriser. Jordbruksimporterande u-länders importkostnader ökar i motsvarande mån. Deras egna jordbrukare får samtidigt bättre möjligheter att konkurrera när subventionerade överskott från de industrialiserade länderna inte tränger ut den egna produktionen i samma utsträckning som tidigare. Minskat stöd och skydd till jordbruket gynnar relativt sett på sikt alla u-länder, som inte själva har råd med detta.

152 Del IV Övriga frågor

12 Miljöfrågor SOU 1994:1 19

Kapitel 12

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälsosamma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. Reformen har bidragit till minskat kväveläckage och lägre förbrukning av bekämpningsmedel. 199293 ökade dock förbrukningen av handelsgödsel markant jämfört med föregående år. Genom direkta stöd har stora delar av värdefulla ängs- och betesmarker kunnat skyddas. Däremot fortsätter industrins och handelns transporter av livsmedel att öka liksom hushållens bilanvändning i samband med inköpen. En mycket stor del förpackningarna har också sitt i livsav ursprung medelsbranschen. Hushållens betydelse och ansvar for att styra samhället i miljövänen lig riktning spelar allt större roll. För att hänsyn till miljön också skall avspeglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter samt kraftfulla styrmedel. Utvecklingen går i den riktningen, myckmen et arbete återstår. Viljan bland konsumenter att ta hänsyn till miljön är stor och intresset för miljöanpassade produkter ökar stadigt. Det går emellertid inte att blunda för att det kan finnas konflikter mellan miljö- och konsumentintressen. Miljökraven kan kollidera med önskemål låga priser och om god funktion. Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav på konsumenten i form merarbete och informationssökning. Det av är angeläget att på olika sätt minimera dessa konflikter.

12.1 Miljö- och konsumentpolitik

Miljö- och konsumentpolitik griper in i varandra på många olika sätt i ökad utsträckning. De svenska miljöproblemen har ändrat karaktär. Miljöproblemen härstammar alltmer från föroreningar från små, diffusa källor med sammanlagt stor volym. I takt med att processutsläppen från industrin minskar, ökar betydelsen av hushållens miljöpåverkan: från bilkörning, från användning av hushållskemikalier och från allt det avfall konsumtionen som ger upphov till. Långt större volymer miljöfarliga ämnen är i omlopp i av numera våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid tillverkningen ämnen - som förr eller senare släpps ut i miljön. Blyutsläppen från industrin motsvarar t.ex. bara 2,5% av den tillförsel bly samhället får via Utsläpav som varor. pen av kadmium från industrin motsvarar 3% av tillförseln via varor. Hushållens betydelse för att styra samhället i miljövänlig riktning spelar en därför allt större roll. En förändring av människors attityder, livsstil och

153 Del IV Övriga frågor

konsumtionsmönster är avgörande för ska kunna lösa miljöproblemen. om För denna styrning skall komma till stånd måste de miljöpolitiska och de Kapitel 12 att konsumentpolitiska målen samverka. Den Konsumentpolitiska kommittén SOU 1994:14 föreslog också att ett nytt konsumentpolitiskt mål skulle fo gas till de båda tidigare att stärka konsumenternas ställning på marknaden och att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser, nämligen att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Denna formulering härstammar från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och från arbetet inför denna, där bl.a. konsumtionens och produktionens betydelse för de ökande globala miljöskadorna uppmärksammades. Miljöfrågomas koppling till konsumtionen har diskuterats livligt inte minst när det gäller vår mat: hur den produceras, hur råvaran tas om hand inom industri och handel, miljöpåverkan vid transport och hur allt detta sammantaget påverkar kvaliteten i vid bemärkelse slutprodukten. Slutligen har uppmärksammats hur avfallet komposterbart material och förpackningar bör tas - w om hand och hur olika lösningar påverkar den yttre miljön. Jordbrukspolitiken fick sitt första uttalade miljöpolitiska mål 1985. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken från 1990 är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap, bevara den genetiska variationen och biologiska mångfalden och att minimera växtnäringsläckage och användningen av bekämpningsmedel. Även målet konsumenterna skall få tillgång till livsmedel att av god kvalitet liksom en mångfald i varuutbudet kan i någon utsträckning anses vara miljömål.

12.2 Miljövänlig konsumtion

Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav hälsow samma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. En viktig effekt av den interna avregleringen är att marknaden fungerar bättre och att konsumenternas önskemål lättare når fram till råvaruproducenter, industri och handel. Producentemas intresse för nya produkter och alternativa produktionsformer förutsågs därför öka, eftersom dessa bl.a. skulle bli relativt sett lönsammare än tidigare. För att hänsyn till miljön skall avspeglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter, men också effektiva stymiedel. Miljöeffekter av en vara återspeglas inte i priset. För närvarande finns inte heller system som ger den miljömedvetne konsumenten lättillgänglig information om alla varors miljöeffekter. Uppgifter om huruvida en vara bättre eller sämre för miljön än en annan är dessutom ofta motstridi ga och styrda av producentintressen.

l2.2.1 Styrmedel

För att kunna göra ett bra miljöval behövs varuupplysning så att vi kan skilja på varor som är sämre eller bättre ur miljösynpunkt.

154 Del IV Övriga frågor

Tillverkare och handel kan styra hur informationen olika förmed- SOU 1994:1 19 om varor las. En enskild konsument har inte tid och möjlighet att skaffa sig detaljkun- Kapitel 12 skap om alla de finns på marknaden, vilket krävs för varor som att göra ett rationellt och marknadsstyrande val. Handel och tillverkare har också helt andra resurser än enskilda konsumenter föra fram att sina synpunkter till politiker och massmedia. För att konsumentönskemål skall få genomslag på marknaden krävs en fungerande konkurrens. Stora företag, ibland kanske till och med multinationella, dominerar marknaden för många produkter. De har en stark ställning som kan göra det svårt för mindre, företag resurssvaga att bryta sig in på marknaden. Konsumentens valmöjligheter kan på så sätt begränsas. I fallet med ekologisk mat har det visat sig att först när de livsmedelsföretagen stora och den etablerade handeln accepterat idén har den fått verkligt genomslag på marknaden. För att hjälpa, men även i viss mån konsumenten, har miljömärkstyra ningssystem utvecklats bl.a. på livsmedelsornrådet. Ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter förekommer. Dessa styrmedel kompletteras av regler och frivilliga överenskommelser.

Miljömärkning Det mest kända rniljömärket på livsmedel är KRAV-märket, som kan användas av alla godkända ekologiska odlare. Biodynamiska odlare använder Demeter-märket. Ekologisk och biodynamisk odling sker utan användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel. Djuren skall födas upp på ekologiskt odlat foder och alla djur skall ha möjlighet till utevistelse. Kontrollen är i första hand en kontroll av produktionsmetoden och tyngdpunkten ligger på fáltbesiktning. Även förädlingsforetag, importörer och butiker kontrolleras. Utöver dessa märken, som kontrolleras av särskilda kontrollorganisationer och bygger på bestämda kriterier, finns en uppsjö märkningar och benämningar som signalerar miljövänlighet odlat utan bekämpningsmedel, närodlat, kött från utegångsdjur, sprättägg, biomjöl etc. KF och ICA har tagit fram mil-

jömärkta serier med produkter. KF:s Änglamarksserie innehåller såväl

KRAV- och Demetermärkta livsmedel miljöanpassade livsmedel som utan dessa märken, medan ICA:s Sunda, ännu, endast innehåller KRAV-märkta produkter. Förutsatt korrekt och upplysande produktinformation kan dessa halvaltemativ utgöra en sund konkurrens, mångfalden kan i sig men verka förvirrande.

Ekonomiska styrmedel

Miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel infördes den 1 juli 1984. Avgifterna gödselmedel uppgår f.n. till 60 kg öre per kväve och 120 öre per kg fosfor. Avgiften på bekämpningsmedel är 8 kronor kg akper tiv substans. Den 1 januari 1994 infördes även en miljöavgift på kadmium.

155 Del IV Övriga frågor

prisregleringsavgifter på gödselmedel och bekämpnings- SOU 1994:1 19 Tidigare fanns även Kapitel 12 medel, vilka bl.a. finansierade exporten av spannmålsöverskottet. Dessa avgifter togs bort den 2 december 1992. Miljöavgiftema har till syfte att begränsa användningen av insatsmedlen i produktionen hälso- och miljöskäl, men har ingen styrande effekt på konav sumtionen. De konventionellt odlade produkterna, som alltså belastats med en mindre i miljöavgifter, är nästan genomgående billigare än ekologiskt summa odlade produkter. Konsumenten får felaktiga signaler när en produkt som är miljöanpassad är åsatt ett högt pris, medan en ur miljösynpunkt sämre produkt är betydligt billigare. Från samhällsekonomisk synpunkt betingar den produkten ett högre pris, eftersom skattebetalarna får ta en del av kostsenare naden då naturkapitalet tärs och den yttre miljön försämras. För att i viss mån kompensera för dessa felaktiga styrsignaler utgick fr.o.m. 1989 ett arealstöd för omläggning till ekologisk odling. Detta har upphört, men Riksdagen beslutade våren 1994 om ett mindre arealbidrag för all godkänd ekologisk åkermark. I samband med EU-förhandlingama tillerkändes Sverige ett miljöstöd maximalt 3 miljarder kronor per år, varav hälften skall finansieras via om den svenska budgeten. I det förslag som framlades sommaren 1994 SOU 1994:82 skall en del av detta stöd utgå som stimulans till ekologisk odling.

Regelsystem Utöver information, märkning och ekonomiska styrmedel krävs ett regelsystem, ställer grundläggande minimikrav på alla varor som säljs på marksom naden för att skydda konsumenterna från farliga och ohälsosamma varor. Reglerna på livsmedelsområdet är framför allt viktiga ur hälsosynpunkt. Det gäller regler för exempelvis märkning och tillsatser. Vissa regler har även betydelse för den yttre miljön. T.ex. kan fastställda gränsvärden för rester av bekämpningsmedel och tungmetaller i slutprodukten påverka hur produktionen sker. Låg tolerans för bekämpningsmedelsrester och t.ex. kadmium i livsmedel ställer krav på ett kemikaliesnålt jordbruk. Också lagar om produktsäkerhet, marknadsföring och information samt rättsligt och ekonomiskt skydd är till för att stärka konsumenternas ställning i förhållande till handlare och tillverkare. Marknadsföringsreglema har stor betydelse för att konsumenterna skall kunna driva fram bra varor, det gäller även på miljöområdet. I takt med att konsumenternas efterfrågan på miljöriktiga varor har ökat, har också handelns och industrins intresse för dessa frågor ökat. Det är viktigt att miljöargument inte missbrukas. Konsumenten måste kunna lita på att de företag marknadsför sig med hjälp miljöargument också har en miljövänlig som av profil i verkligheten och att produkterna håller måttet. Konsumentombudsmännen i de nordiska länderna har nyligen utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i marknadsföringen. Frågan har ansetts som så viktig att också internationella handelskammaren ICC antagit regler för miljöreklam. Miljöreklamen skall vara laglig, hederlig och veder-

156 Del IV Övriga frågor

häftig. Konsumenternas för miljön får inte missbrukas. Uttryck oro som antyder att en vara inte har någon miljöpåverkan, eller är bra för mil- Kapitel 12 remt av jön, får bara användas om man kan styrka påståendet med betryggande bevisning. Märken och symboler får inte oriktigt ge intryck av officiellt godkännande.

12.2.2 Miljöengagemang och potentiella konflikter

Miljöfrågoma ñck ett starkt genomslag i hela världen under 1980-talet. De globala miljöhoten blev påtagliga och allt människor började inse att vi alla måste ta vårt ansvar. Marknadsundersökningar visar miljöengagemangatt et är utbrett. Marknadsundersökningsföretaget Eureka Research har svenska grupperat

folket efter grad miljöintressetl. 17% hör till de starkt engagerade, 29%

av är miljömedvetna men mindre aktiva 35% har ett gryende misljöintresse, medan 9% är uttalade skeptiker. Bara 4% klassas uttalat oemgagerade och 6% som kunde inte placeras i någon kategori. En mycket stor del av svenskarna 73- 94% bär tillbaka tomglasen till butiken, lämnar tillbaka batterier och tidningar till återvinning. 37% köper regelbundet miljömärkta vanor. Ofullständiga innehållsdeklarationer och ett högre pris är några av orsakerna till inte fler köatt per miljöanpassade produkter. Många tycker också att det svån att hitta de skonsamma produkterna i butiken. Marknadsinformationsforetaget GfK har sedan 1989 genomfört miljömedvetenhetsstudier. I 1993 års studie konstaterar att miljvömedvetenheten i man Sverige fortsätter att minska. Utvecklingen har gått från 62 % miljömedvetna år 1989 till 58% år 1991 och 53% år 1993. Samtidigt har kämgruppen miljömedvetna ökat till 12% under 1993, dvs. något fler än tidigare säger sig vara beredda att ta ett större eget Minskningen i mil jömedvetenhet har ansvar. ett samband med den djupa lågkonjunkturen hushållen äri dag mindre villiga att uppoffra sin egen ekonomi till förmån för miljön. En annan förklaring anser man vara att i dag har ett större urval av produkter är mindre som skadliga för miljön än tidigare. T.ex. 33% allt sålt tvättmedel miljövar av märkt under perioden januari-oktober 1993. Konsumenternas engagemang för miljön speglas också i konsumentorganisationemas intresse för miljöfrågoma. Omvänt arbetar miljöorganisationerna alltmer med konsumentfrågoma. Naturskyddsföreningens projekt Handla miljövänligt är kanske det bästa exemplet. Naturskyddsföreningen också är medlem i Sveriges Konsumentråd, ett samarbetsorgan för frivilliga organisaga tioner på konsumentområdet. Ett av organisationens mål är att främja miljöen vänlig konsumtion. Konsumentgillesförbundet arbetar aktivt med frågor av typen mat-miljö-makt. Även Konsument-Forum har en tydlig grön profil. Konsument-Forum organiserar bl.a. s.k. Spar-rim där medlemmarna tillgar,

1Människor och miljö i Sverige.EurekaResearch,Stockholm, nov 1993.

157 Del IV Övriga frågor

kan beställa ekologiskt odlade produkter, företrädesvis från den sammans Kapitel 12 egna regionen. Konsumenters och konsumentorganisationers vilja att ta hänsyn till miljön och intresse för miljöanpassade produkter till trots går det inte att blunda för att det kan finnas konflikter mellan miljöintressen och konsumentintressen. Stora prisskillnader mellan de miljövänliga produkterna och de konventionella har en hämmande effekt på konsumtionen. För i synnerhet hushåll med låga inkomster är en merbetalning på kanske 50% eller mer oöverkomligt stor. Miljökrav och funktionskrav kan också komma i konflikt med varandra. Naturskyddsföreningens Bra ntiljövalsmärkning av tvättmedel har t.ex. kritiserats for att man inte tagit hänsyn till tvättmedlens tvättegenskaper. Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav på konsumenten i form av merarbete och informationssökning. Konsumenten kommer att förväntas göra en betydligt större insats framöver när det gäller sopsortering och avfallshantering. Mer miljövänliga förpackningssystem, t.ex. ökad användning av returförpackningar i stället för engångsförpacknin gar, kan inkräkta bekvämlighet och bli mer kostsamma. Om ett stort ansvar läggs på konsumenten för att driva på marknaden i utvecklandet av mer miljöanpassade produkter, ställs höga krav på intresse, medvetenhet och kunskap. Inköpen kommer att ta mer tid och kraft. Många konsumenter är villiga att göra uppoffringar för att värna miljön, men upplevs bördan som alltför stor kan det få negativa konsekvenser.

12.3 Utvecklingen hittills på livsmedelmiljöområdet

-

exempel och siffror

12.3.l Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Påbörjade ändringari livsmedelspolitiken mot en överflyttning av stöd från prisstöd till en större andel direkta stöd torde ha positiva miljöeffekter. I och med beslutet tillkom ett särskilt anslag för landskapsvårdande insatser, vilket f.n. uppgår till 250 miljoner kronor per år. Stödet till naturvårdsåtgärderi odlingslandskapet NOLA utökades. Med hjälp av landskapsvårdsstödet hade vid halvårsskiftet 1993 avtal om landskapsvårdsstöd tecknats för ca 266 000 ha och NOLA motsvarande drygt 45 000 ha. De största arealema

finns i Kalmar, Gotlands, Östergötlands och Skaraborgs län. Stödet täcker

halva den areal om 600 000 ha som Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet tidigare pekat ut som bevarandevärda. För 60% av de värdefulla ängsmarkerna och 40% av naturbetesmarkerna finns nu avtal om NOLA eller landskapsvård. Kväveläckaget från lantbruket skall halveras mellan 1985 och 1995 och fosforforlustema minska väsentligt. Detta skall bl.a. ske genom skärpta krav

158 Del IV Övriga frågor

på spridning och hantering av gödsel och utökad andel grön mark. Målsätt- SOU 1994:1 19 ningar om minskning finns även när det gäller Kapitel 12 ammoniakiutsläppen. När alla beslutade åtgärder genomförts räknar man med att målsättningen halverat om kväveläckage skall kunna uppnås. Sannolikt blir det dock något senare än 1995. Handelsgödselanvändningen har under flera minslkat som en följd av både minskade arealer och lägre intensitet, och var 199192 ca 25% lägre än 198586. Statistik från 199293 visar dock att förbruknizngen ökat ca 16% jämfört med föregående år. Borttagen prisregleringsavgift har sannolikt spelat viss roll härför. Bekämpningsmedelsanvändningen halverades mellan 11985och 1990 och målet är att ytterligare halvera användningen till 1995. Minskningen har skett genom användning av lägre doser, minskad areal och övergång till s.k. lågdospreparat. I internationell jämförelse har vi en låg användning såväl handelsgödsel av som bekämpningsmedel. Detta är till stor del möjligt Lack goda naturliga vare förutsättningar, jordart, klimat m.m.

l2.3.2 LRF:s konsumentpolitiska program Också LRF har insett att det är sprängstoff i konsument- och miljöfrågoma. LRF har tagit fram ett konsumentpolitiskt program och bedriver utifrån detta omfattande marknadsföringsinsatser. Programmets mål är attt Sveriges bönder skall producera livsmedel från världens renaste jordbruk. Sedan tidigare arbetar man efter ett eget miljöprogram och har också brzanschprogram man när det gäller åkerbruk och djurskötsel. För att tillfredsställa konsumenternas behov och leva upp till de förväntningar finns sägs bl.a. fföljande som i det konsumentpolitiska programmets punkter med anknytning till miljöfrågor: - Livsmedlen skall vara rena och säkra Ambitionen är att ligga före konkurrenterna vad gäller restsubstanser, sjukdomar och tillsatser. Vi skall vara öppna for önskemålen varierat och mångfaldigt - om ett utbud. Mångfald och variation, färskhet och närhet skall prägla utbudet. Konsumenterna - skall kunna hysa förtroende för bönderna och deras industriföretag. Informationen skall vara öppen och ärlig, inznehållsdeklarationer och hanteringsanvisningar lättbegripliga. Företagen skall vara Öppna för insyn. Jordbruket skall infogas i ett naturligt kretslopp. Ambitionen är avlopps- - att slam skall kunna spridas på åkermark och förnyelsebara bränslen användas av bönder och industrier. Förpacknin skall resurssnåla och garna varat miljövänliga. Det öppna landskapet skall bevaras. - - Konsumenterna skall känna igen produkterna från Sverigaesbönder. Starka föreningsanknutna varumärken skall kunna kompletteras rmed varudeklarationen Sveriges Bönder. Dessa produkter skall innehålla enbart svenska råvaror.

159 Del IV Övriga frågor

förpliktigande Programmet erbjuder goda möjligheter Detta är ett program. kri- Kapitel 12 för svenska konsumenter att ställa krav maten. Det är också viktigt att tiskt granska argumenten. De lantbrukskooperativa livsmedelsindusuiema har på flera produktområden en mycket stark ställning och vissa t.ex. konsumtionsmjölk i praktiken monopol. Konkurrens från såväl inhemska företag import är viktig for att tvinga företagen att fylla de goda foresatsema med som praktisk handling.

l2.3.3 Ekologiska, miljöanpassade produkter

Det ekologiska jordbruket anses ofta vara en spjutspets i utvecklingen mot en miljövänligare livsmedelsproduktion. Totalt sett är produktionen fortfarande liten; drygt 1,5% åkermarken odlas enligt ekologiska metoder vilket betyav der att de kontrolleras och godkänns Kontrollföreningen för ekologisk av odling, KRAV, eller Svenska Demeterförbundet. I och med omläggnings- 1989, fördubblades antalet producenter. Framför allt stödet, som tillkom ökade den ekologiska odlingen spannmål. Under de allra senaste åren är av det den ekologiska djurhållningen ökat. Organisationer inom ekologisk som odling har initierat kampanj med målsättningen att 10% av åkermarken en odlad vid sekelskiftet. Riksdagen uppmanade våren skall vara ekologiskt 1994 regeringen att utarbeta ett program med detta mål. Inom ramen for EESavtalet har antagits lag jordbruksprodukter och livsmedel som är ekoen om logiskt framställda. I denna finns detaljerade bestämmelser för definitioner, märkning, produktion, kontrollsystem och för import från tredje land. Gemensamt för de ekologiska odlingsinriktningama är att de utesluter användning handelsgödsel och bekämpningsmedel. Med en varierad växtav följd, där kväveñxerande baljväxter är motom, försörjs spannmål och andtärande grödor med kväve. Genom odlingstekniken strävar man efter att i ra möjligaste mån förebygga skador av skadegörare och ogräs. Balans eftersträmellan antalet djur och arealen. Djuren utfodras i så stor utsträckning som vas möjligt med foder producerat på den egna gården. Förutom regler för växtodling och djurhållning, finns även regler för och möjligheter till KRAVgodkännande av slakt, förädling, handel och import. 1993 omfattade den ekologiska odlingen enligt KRAV:s regler knappt 32 000 ha. Därutöver fanns 4 800 ha i karens och knappt 8 000 ha i den ca särskilda stödkontrollen, som tillkom i samband med det statliga omställningsstödet 1989. Runt hälften Svenska Demeterförbundets odlare är via ett av samarbetsavtal anslutna till KRAV-kontrollen, resterande delen odlar runt 2 O0 ha siffran är osäker. Sammanlagt odlades således ca 46 500 ha enligt ekologiska metoder, vilket motsvarar ca 1,6% av åkermarken mest i hela världen. Störst andel ekologisk odling återfanns i Västernorrlands och Jämtlands län med över 4% av den odlade arealen. I de betydande jordbrukslänen i södra Sverige var andelen ekologisk odling under 1%. På drygt halva den KRAV-godkända arealen odlades vall. I samband med ornläggningsstödet ökade spannmålsarealen betydligt, men har sedan dess

varit ungefär konstant runt 10 000 ha. Potatis odlades på 735 ha, trädgårdspro- sou 1994:119 dukter på 558 ha. Kapitel 12 Djurhållningen är blygsam, men den ökari snabb takt. Sedan 1990 har antalet mjölkkor i kontrollen mer än femdubblats och antalet slaktsvin mer än tredubblats. Av de anslutna producentema hade 145 KRAV-godkänd djurhållning och 44 därutöver karens 1993. Antalet producenter uppgick till knappt 1 900. Antalet producenter har i stort sett varit konstant sedan 1989, då ca 1 00 tillkom som en följd av omställningsstödet. Däremot fortsätter arealen att öka +55% sedan 1989. Eftersom det ekologiska lantbruket är en viktig kraft i strävan efter ett miljövänligt jordbruk har produktionsforrnen också stötts från statsmakternas sida. En nyligen uttalad målsättning är att denna stimulans skall bidra till att uppfylla målet att 10% av åkerarealen skall vara ekologiskt odlad år 2000. Omläggningsstödet innebar en kraftig skjuts. I dag ñnns stöd om sammanlagt 10 miljoner kronor till tillämpad forskning och utveckling, till marknadsföringsinsatser och till kontrollorganisationema. Våren 1994 beslutades om ett nytt stöd till de ekologiska odlama om ca 200 kronor per ha samt därutöver 2 miljoner kronor till informationsinsatser under 199495. Som tidigare nämnts föreslås ett arealbidrag på mellan 800 och 1 650 kronor ha beroenper de på geografiskt område utgå till ekologisk odling inom ramen för det miljöstöd, som tillkommer vid ett eventuellt EU-medlemskap. Attitydundersökningar bland konsumenter visar ett stort intresse för ekologiskt framställda livsmedel, men ett viktigt skäl till att detta inte också fullt ut avspeglas på marknaden är merpriset. Pris, tillgänglighet och marknadsföring är självfallet av största vikt för försäljningens storlek, och det gäller även en liten och exklusiv produkt som ekologisk mat. Industrins och handelns intresse för de ekologiska produkterna är av stor betydelse för deras position på marknaden och handelns egna miljöserier har härvidlag spelat stor roll. I dag är problemet snarare brist på produkter än på efterfrågan.

12.3.4 Den åksjuka maten

De flesta livsmedel är färskvaror som ställer höga krav snabba och bra transporter. Transportema sker framför allt med lastbil. Följande uppgifter över transporter är hämtade från SCB:s transport- samt industristatistik. Statistiken är ofullständig och uppgifterna får därför betraktas som ungefärliga. Landtransportema med livsmedel inkl. tobak utfördes 1990 till 88% med lastbil. Det är betydligt mer än för de flesta övriga varor. Lastbilstransportema har ökat med 19% mellan 1985 och 1990, en något mindre ökning än för övriga varor. Järnvägstransportema har minskat något, medan de tvärtom ökat något för andra varor. Livsmedel fraktas i genomsnitt betydligt längre sträckor än andra varor. 1990 fraktades t.ex. spannmål i genomsnitt knappt 10 mil, färska frukter och köksväxter drygt 16 mil och mjölk, mejeriprodukter och ägg drygt 12 mil.

161 Del IV Övriga frågor

6 l4-lll3

Totalt sett har de genomsnittliga transportlängdema förändrats obetydligt sedan 1985, för livsmedel har viss ökning skett med undantag för Kapitel 12 men en färska frukter och köksväxter. Statistiken begränsas av att transporter som sker med mindre lastbilar under 2 ton inte ingår. En stor del av de lokala livsmedelstransportema från centrallager i en tätort till butik sker med mindre lastbilar. Givetvis ingår inte heller hushållens transporter från butik, vilka ökat som en följd av utglesningen av butiker och etableringar av storrnarknader i städernas utkanter. Livsmedelsindustrins externa kostnader för transporter är ungefär densarnma som för övrig tillverkningsindustri, ca 2,4% av rörelsekostnaden år 1991. I redovisningen ingår företag med minst tio anställda. Kostnaderna för de transporter som livsmedelsforetagen själva ombesörjer ca 28% av lastbilstransporterna ingår inte. Denna andel är högre inom livsmedelsindustrin än inom övrig tillverkningsindustri, varför livsmedelsindustrin sannolikt har en högre transportkostnad än övrig tillverkningsindustri. Transportkostnademas betydelse for priset till konsument är dock så liten, att även väsentligt dyrare transporter genom t.ex. höga energiskatter knappast skulle ha någon påverkan på livsmedelsindustrins lokalisering.

12.3.5 Förpackningar

Förpackningar är ett hushållsnära miljöproblem som fokuserats mycket under senare år. Diskussionen om det växande sopberget har till stor del handlat om förpackningar. Förpackningarna utgör 25% av hushållsavfallet räknat i viktprocent och 50% om man ser till volym. Samtidigt som förpackningarna utgör ett allvarligt miljöproblem ingår de som en viktig del i distributionen av varor från producent, via grossist och detaljist, till konsument. De senaste decenniemas kraftigt ökade användning av förpackningar har bidragit till att rationalisera och underlätta varuhanteringen. Förbrukningen av förpackningar har ökat i takt med självbetjäningssystemets utveckling och höjningen av den ekonomiska levnadsstandarden. Utvecklingen inom förpackningsområdet och de växande miljöproblemen orsakade av den tilltagande användningen av förpackningar är således intimt förknippad med utvecklingen av distributionen, industrins rationalisering samt produktivitetsökning och ändrade konsumtionsmönster. År 1989 uppgick den totala förbrukningen av ofyllda förpackningar till 12,5 miljarder kronor. Av denna summa stod livsmedel, mejeri och drycker för 46%. Denna stora andel förklaras av att livsmedelsförpackningarna till övervägande del utgörs av konsumtionsförpackningar, som i regel har ett högre pris än transportförpackningar. Papper, wellpapp och kartong är de viktigaste förpackningsmaterialen följt av plast och metall. Resterande andel utgörs av glas och Livsmedels- och i synnerhet dryckesvaruindustrin har följaktligen en betydligt högre kostnadsandel för emballage än tillverkningsindustrin totalt. Inom livsmedelsindustrin utgjorde emballagekostnaden 4,7% av rörelsekost-

162 Del IV Övriga frågo

naden och inom dryckesvaruindustrin 19,8% år 1991. Tillverkningsindustrins kostnadsandel for emballage Kapitel 12 var 1,5%. Producentansvaret för förpackningar slogs fast i kretsloppslagen från 1993. Handeln tillsammans med tillverkare och importörer tar därmed på sig ett ansvar för varans hela livscykel. Materialbolag har bildats för att ta om hand insamling och återvinning av olika förpackningsmaterial. Själva soneringen av avfallet skall ske hushållsnära och således till stor del skötas av hushållen. För att finansiera systemet tas en förpackningsavgift ut. På sikt skall lagen leda till att förpackningar återanvänds eller återvinns och att de endast till mindre del deponeras. En minskad konsumtion kan förväntas av förpackningsmaterial som det är svårt att skapa returrnarknader for. Så kan vi t.ex. förutse fler glasburkar och färre konservburkar. Kompositförpackningar, dvs. förpackningar som består av flera olika material, kommer att bli kostsammare att återvinna och därmed mindre intressanta Totalt sett är det självfallet angeläget att så långt möjligt minska bruket av förpackningar.

12.4 Internationalisering

Sverige är ett litet land med en stor utrikeshandel. Vi exporterar och importerar en mängd varor och är beroende av goda handelsrelationer med omvärlden. Runt 70% av vår utrikeshandel bedrivs med EU- och BETA-länder. Handeln med livsmedel är däremot begränsad. Mindre än 10% av vår totahandel sker med livsmedel och jordbruksråvanor. Som nämnts i kapitel 5 är det i första hand produkter som inte produceras i Sverige som importeras. Därutöver importeras varor om efterfrågan överstiger det svenska utbudet. Ett vidgat utrymme för import kan dock skapa ett starkare konkurrenstryck på den inhemska produktionen med lägre priser, snabbare teknisk utveckling och högre kvalitet som följd, något som är betydelsefullt från inte minst konsumentsynpunkt.

12.4.1 EES och EU Utvecklingen på världsmarknaden går öppenhet. Över 100 mot en större stater har enats om ett GATF-avtal om en successiv sänkning av tullar och vidareutveckling regler för världshandeln. Även tekniska hanav gemensamma delshinder, som t.ex. märkning, och aspekter med betydelse för hälsa och säkerhet regleras inom GATT. Sverige har frihandelsavtal med EU- och EFTA-ländema, också med Israel och flera staterna i Öst- och men t.ex. av Centraleuropa. För att inte enskilda länders olika bestämmelser skall begränsa möjlighetema till ett fritt varuflöde inom EU antar länderna successivt gemensamma regler på bl.a. livsmedels- och miljöområdet. Även konsumentskyddet har till viss del harmoniserats. I och med EES-avtalet har övertagit dessa regler.

163 Del IV Övriga frågor

På livsmedelsområdet har vi i stort sett övertagit EG:s regler utan undantag. På miljöområdet, t.ex. för antal kemikalier och bekämpningsmedel, Kapitel 12 ett har vi fått övergångsregler, som ger oss möjlighet att behålla strängare regler fram till 1995. medlemskapsförhandlin I garna har vi fått ytterligare övergån gsvisa undantag. På områden där EG saknar gemensamma regler behåller vi våra egna. Handelshinder får dock inte uppställas mot varor som lagligt producerats i ett annat medlemsland, om inte skydd för bl.a. konsumenternas hälsa och miljön kan åberopas. Med den gemensamma marknaden kommer varuutbytet mellan länderna att öka. Ett stort flöde av varor kan i sig öka risken for att farliga eller giftiga varor skall komma in i landet. För att detta inte ska bli fallet måste varureglema kompletteras med en aktiv kontrollverksanrhet. Genom EES-avtalet och EUmedlemskap begränsas våra möjligheter att införa förbud och begränsningar för användningen av miljöskadliga varori en annan takt än EG:s. Jordbruksområdet berörs först i och med EU-medlemskapet. Som EUmedlem övertar vi EG:s stödsystem till jordbruket. Precis som i Sverige är EG:s stöd till jordbruket i mindre utsträckning än tidigare baserat på prisstöd. Olika former av direkta stöd införs i stället, något som torde ha dämpande en effekt på intensiteten i jordbruket och därmed vara mer miljövänligt. EG:s jordbruksreform från 1992 innehöll också nya stöd till skydd för miljön och odlingslandskapet. I förhandlingarna tillerkändes Sverige ett omfattande miljöstöd. Den utredning SOU 1994:82 som haft att lämna förslag till utformning av ett svenskt program för miljöstöd, har föreslagit stöd för resurshushållande konventionellt jordbruk och ekologiskt jordbruk, för bevarande av värdefulla marker och för stöd i bygder, där sämre ekonomiska

förutsättningar för jordbruksproduktion råder norra Sverige samt södra

Sveriges skogs- och mellanbygder. Utredningen har valt att utnyttja i stort sett hela den framförhandlade ramen om 3 miljarder kronor år, varav EG per finansierar 50%. Beredningen har i ett yttrande framfört kritik mot delar av förslaget och påpekat att även denna typ av bidrag till jordbruket måste vägas mot andra utgifter finansierade via budgeten. Precis som i Sverige bedrivs ett omfattande arbete inom EU för att skydda konsumenterna mot farliga varor och för att öka konsumenternas möjligheter att göra bra rniljöval. Miljömärken finns t.ex. i flera EU-länder och 1992 började EU-ländema att arbeta med ett gemensamt miljömärke. På sikt är tanken att EU-märket skall ersätta de nationella märkena. EU-märket en blomma - är numera officiellt miljömärke i Sverige. Ett annat exempel på konsumentupplysande arbete är testverksamhet. Det finns en mängd nationella och internationella testorganisationer, som sysslar med testning av konsumentprodukter. Olika rniljölcriterier är på väg i detta arbete. Organisationen IT, International Testing, har på livsmedelsområdet bl.a. arbetat med test av hormoner i kött och nitrat i grönsaker. EU har ställt särskilda medel till förfogande på livsmedelsornrådet, i övrigt finansieras verksamheten med medlemsavgifter. EU använder ekonomiska styrmedel i mindre utsträckning än Sverige. Planer finns dock på att införa en koldioxidskatt, men motståndet har varit

164 Del IV Övriga frågor

stort. Så länge gemensamma regler saknas inom EU skatte- och avgifts- SOU 1994:1 19 området kan vi införa miljöavgifter förutsatt avgifterna inte verkar Kapitel 12 egna att diskriminerande. Konsumentorganisationema inom EG, t.ex. den danska organisationen Forbrugerrådet och holländska Consumentenbond, arbetar aktivt med miljö-

frågorna. Även BEUCz arbetar med miljöfrågor. Prioriterade arbetsuppgifter

är arbetet med EG:s rniljömärke och EG:s liwsmedelsreglema. översyn av Man arbetar också med frågan om marknadsföring av ekologiskt odlade livsmedel. Den internationella konsumentorganisationen IOCU antog våren 1993 ett miljöprogram i samband med ett seminarium om uthållig konsumtion.

12.4.2 Handel och miljö

I takt med att handelns omfattning växer, varomas miljöpåverkan ökar och miljöproblemen blir gränsöverskridande, ökar kopplingarna mellan handel

och miljö. Åtgärder det handelspolitiska området effekter på det miljö-

ger politiska och vice versa Krav på handelsrestriktioner har ofta framförts som ett sätt att lösa miljöproblem. Frågan om handel och miljö och de potentiella konflikterna dem emellan har debatterats livligt under senare år och internationella organ såsom OECD och GATT har upprättat särskilda arbetsgrupper som arbetar med dessa frågor. Det finns ingen egentlig motsättning mellan en liberalriserad handel och miljövård eftersom båda har samma mål, att effektivast möjliga sätt använda och fördela samhällets resurser. Handel innebär därför inte något problem givet att samtliga effekter därav intemaliseras, dvs. att de som åstadkommer skada bär de verkliga kostnaderna därav. Handel med varor utan beaktande av miljöeffekterna och kostnaderna därav är däremot något annat, och det är till stor del en sådan värld lever Ekonomiska styrmedel är således ett sätt att begränsa konflikterna mellan handel och miljö. I själva verket har mycket få länder ens påbörjat denna intemaliserring miljökostav nadema. Andra sätt är att utveckla och intensifiera det internationella samarbetet på miljö- och handelsområdet. Gränsöverskridande miljöproblem kan endast lösas genom internationellt samarbete. Att lösa miljöproblem ligger i alla länders intresse, men intressena och kanske framför alla förutsättningarna är inte identiska. För att u-ländema skall kunna höja mi ljölcraven är det i många fall nödvändigt med olika former av transfereringar. De avvägningar när det gäller konsumentskydd resp. miljö och handel som måste göras är hur handelsrestriktioner skall kunna minimeras samtidigt som skyddet för konsumenter och miljö hålls en hög nivåt. I GATT-avtalet finns t.ex. möjligheter att göra undantag för fria rörllighet. Även inom varors EU finns sådana möjligheter, även om begränsningarna är större där gemen-

2Paraplyorganisationför konsumentsammanslutningar i EU-ländema..

165 Del IV Övriga frågor

samma regler finns. Viktiga principer är att handelsrestriktionen måste stå i SOU 1994:1 19 proportion till och inte handelsbegränsande nödvändigt. Kapitel 12 nyttan vara mer än Restriktionerna skall också tillämpas på ett icke diskriminerande sätt, dvs. inhemska och importerade produkter skall behandlas likvärdigt, och åtgärden skall vara transparent. Länder har möjligheter att kräva högre standarder än de som stipuleras i avtal om man kan hänvisa till argument som är vetenskapli gt hållbara och om man kan rättfärdiga en armorlunda riskbedömning. Miljöfrågoma diskuterades först sent i den nyligen avslutade GATT-rundan. En särskild arbetsgrupp arbetar vidare med dessa frågor och nästa GATF-runda tros till stor del fokuseras kring miljöhandel-frågoma. En känslig fråga är huruvida handelshinder skall få användas för att skydda den gemensamma miljön. Inte heller reglerades frågor om produktionsmetoder. GATT-avtalet ger i dag inga möjligheter att stoppa oönskade produkter med hänvisning till produktionsmetodema. Däremot är miljömärkning tillåten för att upplysa konsumenterna.

166 Del IV Övriga frågor

13 Regionala frågor

Kapitel 13

Skillnaderna i konsumtion och inköpsmönster mellan tätort och glesbygd är små. När det gäller tillgängligheten till varori glesbygd finns dock speciella problem. Antalet glesbygdsbutiker minskar i snabb takt och har gjort så under en följd av år. Idag ser vi nya hot i form av urholkad solidarisk prissättning, ökade krav från samhällets sida på bl.a. miljöområdet och problem i ombudsverksarnheten. En nedlagd sistabutik medför många gånger höga kostnader för berörda hushåll och för kommuner och stat. Även livsmedelsproduktionens lokalisering kan sägas ha konsumentaspekter. En spridd jordbruksproduktion bidrar till ett öppet landskap och levande landsbygd i hela landet. Även slutproduktemas kvalitet, en pris och tillgänglighet kan påverkas positivt av en spridd jordbruksproduktion. Den livsmedelspolitiska reformen har i ringa grad förändrat den regionala fördelningen av jordbruksproduktionen.

13.1 Livsmedelskonsumtion i glesbygd

Skillnaderna i levnadsvillkor mellan stad och land, mellan norr och söder, är i många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerar i form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med inköpen. Varuförsörjningsproblematiken i glesbygd är främst en fråga om tillgänglighet, men också om pris- och kvalitetsaspekter. Frågorna har debatterats livligt under senare år, men i det livsmedelspolitiska beslutet sades egentligen ingenting om regionala aspekter på livsmedelskonsumtionen.

13.l.1 Skillnader i konsumtion och inköpsmönster

Utifrån den senaste större undersökningen om livsmedelskonsumtionen hushållens livsmedelsutgifter och kostvanor HULK från år 1989 kan vissa slutsatser dras om skillnader i konsumtion beroende på bostadsort. I anslutning till undersökningen ställdes vidare ett antal frågor kring inköp, tillgänglighet, planering av inköp och måltider på uppdrag Konm.m. av sumentverket.

167 Del IV Övriga frågor

Det är i detta sammanhang närmast den regionala uppdelningen dels i s.k. SOU 1994:1 19 intressel. Kapitel 13 H-regioner, dels i riksområden som är H-regioner med glesav bygdskaraktär är främst södra mellanbygden glesbygden. Vid samt norra uppdelningen i de åtta riksområdena återfinns större glesbygdsområden i Småland med öarna, norra Mellansverige samt i Norrland. Därutöver kan indelningen i socioekonomiska grupper, där lantbrukare finns med som en grupp, vara av intresse. Lantbrukare skiljer sig, inte oväntat, markant från övriga grupper genom den höga egenkonsumtionen av livsmedel 20% av de totala livsmedelsutgiftema mot 4% i genomsnitt och i likhet med pensionärer har de relativt låga utgifter för utemåltider. lantbrukarna har längre till närmaste butik och använder i större utsträckning bilen. Lantbrukama är dessutom den grupp som är bäst försedda med utrustning i hemmet för att förvara mat. Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer i övrigt är relativt små över riket. I glesbygdsområdena läggs vanligen lite mindre på pengar utemåltider och egenproduktionen är något högre. En generellt sett äldre befolkning i glesbygd förklarar en del av skillnaderna. Dessutom är konsumtionen av animalier i allmänhet något högre i glesbygd. Konsumtionen av mjölk och fil är högst i mellersta och övre Norrland. Köttkonsumtionen är högst i södra mellanbygden. Män i Stockholm använder mindre matfett än män i framför allt mellersta och övre Norrland. Ostkonsumtionen är lägre i Sydsverige. Bland män är intaget av frukt och grönsaker lägst i rikets norra och västra delar, medan det för kvinnor är lägst i mellersta och övre Norrland och högst i Stockholm. Även energi- och näringsintag varierar beroende på geografisk bostadsort. Bland män är energiintaget lägst i Stockholms län och högst i Småland med öar samt Norrland. Bland kvinnorna är energiintaget lägst i Sydsverige och högst i Småland med öar. Kostens andel av fett är likaledes högre i glesbygden, framför allt intaget av mättat fett.

Undersökningen visade vidare att de allra flesta ca 80% har livsme-

en delsbutik inom ca 1 km från hemmet och två av tre handlar vanligen i butik en som ligger inom detta avstånd. I mellersta och övre Norrland är avståndet längre. I Norrland används också bilen i större utsträckning vid livsmedelsinköpen, två av tre i mellersta Norrland mot varannan person i riket som helhet. SCB har i studie över våra levnadsförhållandenz undersökt avstånd till en livsmedelsbutik och hur detta förändrats mellan åren 198283 och 199091.

1 Indelningen i H-regioner är ett sätt att dela landeti områdenmedhomogentbefolkningsunderlag.I landetfinns sju H-regioner:Stockholm,Göteborg,Malmö, större städer,södra mellanbygden samt norra tat- ochglesbygden.Riksområdena är åttatill antalet:Stockholm, östra Mellansverige,Småland med öarna, Sydsverige, Västsverige, Mellansverige norra samt mellerstaoch övre Norrland. 1Ixvnadsförhållanden.Rapport 82. Våradagliga nr resor 1982-1991.SCB 1993.

168 Del IV Övriga frågor

Den regionala uppdelningen i denna studie görs i s.k. T-regioner3. Studien

Kapitel 13 visar att ca 23 av befolkningen år 1991 hade gångavstång under 750 m till närmaste livsmedelsbutik. 13% hade mer än 3 km till närmaste butik. Skillnaden jämfört med år 1983 marginell. l södra och landsbygden var norra var avstånden betydligt större. Endast 44% invånarna i södra landsbygden och av 41% i norra landsbygden hade år 1991 gångavstånd till butiken. 28 resp. 31% hade mer än 3 km till butiken. Medan tillgängligheten inte påverkats i södra landsbygden från år 1983, så hade andelen invånare i norra landsbygden med närmaste livsmedelsbutik inom gångavstånd fallit från 1983 års 47% och andelen med mer än 3 km till butiken hade ökat något. Det finns även andra skillnaderi konsumtionen beroende på bostadsort. Så planerar t.ex. landsortsbon i högre grad sina inköp, har koncentrerat ett mer inköpsmönster dvs. handlar färre dagar i veckan och utnyttjar kuponger i större utsträckning. Den som inte bori storstaden är också i allmänhet mer lojal mot sin huvudbutik. Särskilt markant är detta i Detta visar tidnorr. t.ex. ningen Supermarkets studier av konsumentbeteenden.

13.l.2 Glesbygdsbutiker

1990 uppgick befolkningen i glesbygd till ca 1,5 miljoner eller 17% av rikets

befolkning4. Glesbygdsbefolkningen

sjönk mellan 1970 och 1980, för att åter öka något mellan 1980 och 1990. Glesbygdsbefolkningen minskade mest i nona Sverige. Tillgång till service i form skola, butik är nödvänav post, en dig förutsättning for att människor ska kunna bo och leva i glesbygd. När det mesta av annan service försvunnit är butiken ofta det sista som återstår. 1990 fanns ca 1 100 enskilda butiker och mindre än 200 kooperativa butiker i glesbygden. På många orter återstår endast en butik. Sedan början av 1970-talet har antalet glesbygdsbutiker minskat betydligt fortare än tätortsbutikerna.

Tabell 13.1 Antal enskilda dagligvarubutiker 1972-1990

1972 1979 1990 1972-1990 Antal % Antal % Antal % Förändr.

Glesbygd 2887 31,4 1804 25,9 1101 19,5 -62% Tätort 6309 68,6 5170 74,1 4551 80,5 -28% Riket 9 196 6 974 5 652 -38%

Källa: Varudistribution. Uppföljning resultat. Konsumentverket 1991 av

3 Indelningen i T-regionertåtortsregioner harutarbetatsvid Tiansportrådetochanvändsvid beskrivning av transporter ochkommunikationer. Landetdelas i olika, geografiskt sex sammanhängande regionerberoendepå tåtortens invånarantal. 4 Glesbygd år enligt SCB:s definition områdenutanför orter med200eller fler invånare.

169 Del IV Övriga frågor

Tätortshandeln har tagit över en allt större del av den totala dagligvaruomsättningen. Glesbygdsbutikemas andel det totala antalet butiker liksom omsätt- Kapitel 13 av ningens andel har minskat betydligt fortare än befolkningen under 1970- och 80-talen. Omsättningen per invånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit. År 1970 låg denna på 4 760 kronor, år 1980 hade den sjunkit till 3 220 kronor och år 1990 var den 2 180 kronor allt i 1990 års priser. Detta hänger samman med minskad tillgänglighet, ökat arbetspendlande, attraktivare lågprisenheter i tätorter m.m. Eftersom den genomsnittliga omsättningen i dagligvaruhandeln var ca 18 000 kronor per person och år står glesbygdsbutikerna endast för en mindre andel av glesbygdshushållens inköp. Köptroheten är högst i norra Sverige och lägst i södra och västra Sverige.

Tabell 13.2 Glesbygdsboende och -butiker antal och omsättning som andelar av total i landet, %

Källa: Vamdistribution. Uppföljning av resultat. Konsumentverket 1991

Nedläggningshot Under 1990-talet har allt fler tecken att glesbygdshandelns problem djupnar visat sig. Så har t.ex. Handelns utredningsinstitut HUI gjort beräkningar som tyder att närmare hälften av glesbygdsbutikema kan komma att försvinna under 1990-talet. Kvar år 2000 skulle då finnas 570 enskilda butiker. Denna utveckling skulle få mycket negativa följder för i synnerhet vissa glesbygdshushåll. Konsumentverket noterar att större delen av de butiker som trots stödinsatser lagts ned, har avvecklats under senare år. Man räknar med att hittills under 1990-talet har ungefär 30 stödorter varje år förlorat sin dagligvaruservice.

Priskonkurrens, distributionsfrâgor, ombudskap En liten glesbygdsbutik har svårt att konkurrera med en stor butik när det gäller priser, sortiment och kampanjerbjudanden. Handelsblocken och leverantörer har hittills underlättat för glesbygdshandeln genom solidarisk prissättning: leverantören och grossisten har tagit samma pris för varan oberoende av avstånd till butiken och oberoende av inköpt mängd. Denna princip har man dock med hänvisning till den hårdnande priskonkurrensen börjat ifrågasätta under senare år och avsteg görs. Diskussioner inom handeln tyder på att grossistema i större utsträckning kommer att ta ut pris efter presta-

170 Del IV Övriga frågor

tion, vilket betyder att små butiker med långa transportavstånd kan komma SOU 1994:1 19 att få betala ett högre pris än övriga butiker. Detta leder i sin till högre Kapitel 13 tur inköpspriser, till att de små butikerna får svårt att klara minsta inköpsmängd för vissa varor och det gör det svårare att få tillräckligt täta varuleveranser. Leveransavgifter har i vissa fall införts Arla och även diskuterats bl.a. av Skogaholm, rabatter och möjligheter att delta i kampanjer är ofta förbehållna större butiker. Minskad samhällelig styrning av butiksetableringar har i viss utsträckning påskyndat detta förlopp. Även lagar och regler från samhällets sida kan fördyra för lanthandeln. Så kan ökade krav från statens sida t.ex. tillsynsavgifter och miljökrav i form av tankrnuffar och freonfria kylaggregat särvara skilt besvärande for glesbygdsbutiker med liten omsättning och knappa marginaler. I flera fall har dock särskild dispens och investeringsbidrag beviljats glesbygdsbutikema. Nyligen har beslutats om ett förhöjt investeringsstöd vid investeringar som påtvingats handlaren till följd förändringari lagstiftning. av För att kunna erbjuda kunderna ett mer fullständigt utbud olika tjänster av har butikerna ofta åtagit sig s.k. ombudskap för t.ex. apotek- och systemvaror, penninglotter och tipstjänst. På många håll erbjuds även postservice och försöksverksamhet med bankservice pågår. Många glesbygdsbutiker har också drivmedelsförsäljning. När kunderna kan större del sin efteren av frågan täckt på orten ökar också köptroheten. För små butiker i glesbygden kan emellertid liknande problem uppstå vid ombudskap som i fallet med distributionsfrågoma. Ett aktuellt exempel är det statliga bolagets Tipstjänst planer, som upprört många glesbygdshandlare och -boende. Tipstjänst har beslutat att dra ned antalet ombud från dagens ca 7 000 ombud till ca 4 000. Dessutom skall alla ombud ha on-line. De flesta glesbygdsbutikema äri dag off-lineombud, och omläggningen kan innebära

en betydande kostnad för dem godkänns ombud. Övriga butiker

som som riskerar att förlora kunder när en viktig servicefunktion försvinner från butiken. I samtal med glesbygdshandelns företrädare har Tipstjänst lovat att ta hänsyn till lanthandlamas speciella villkor.

Delat ansvar Ansvaret för landsbygdsbutikemas överlevnad kan delat sägas vara av samhälle stat och kommun, leverantörer och handelsblock samt konsumen- tema. Den enskilde konsumentens engagemang och köpvilja kan vara av avgörande betydelse för glesbygdsbutiken. På många håll visar också glesbygdsbefolkningen ett aktivt engagemang. T.ex. fanns för år sedan ett par minst ett 60-tal s.k. byalagsbutiker, dvs. lokala utvecklingsgrupper hade tagit över butiksfastigheten eller affärsrörelsen när butiken hotats nedav läggning. För att öka möjligheterna att vidmakthålla täta leveranser till butikerna och högre kvalitet produkterna har försöksverksamhet bedrivits kring samdistribution av varor från leverantörernas sida bröd, mejeriprodukter, kött. En

171 Del IV Övriga frågor

sådan försöksverksamhet i Småland lades dock ned efter kort tid på grund av problem. Man ansåg från leverantörshåll totalkostnadema för distributio- Kapitel 13 att nen till butikerna inom testområdet inte minskade. Planer finns att upprepa projektet någonstans längs norrlandskusten. I prop. 199394: 140 Bygder och regioner i utveckling framhålls att kommunen bör ha en mer aktiv roll för att öka glesbygdsbutikemas överlevnadsmöjligheter. Som motiv anförs kommunernas vamförsörjningsansvar och höga kommunala kostnader för butiksnedläggningar i glesbygd. T.ex. pekar man på att en större del av de kommunala inköpen kunde förläggas till lanthandeln. Många kommuner subventionerar också hemsändning av dagligvaror till hushåll i glesbygd.

Stöd till kommersiell service Statens bidrag i kampen för glesbygdsbutikemas överlevnad är i första hand stödet till kommersiell service. Stödet till kommersiell service i glesbygder SFS 1990:643 lämnas för att upprätthålla en med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden tillfredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygder. Stödet utgår i form av investeringsstöd, servicebidrag driftsstöd och bidrag för hemsändning. Stödet uppgår till ca 40 miljoner kronor per år, varav huvuddelen som investeringsstöd. Under de senaste åren har investeringsstödets andel minskat medan servicebidraget, som är ett ekonomiskt stöd till driften av butiker med akuta problem, ökat. Stödets effekter har utvärderats av Konsumentverket och anses vara mycket goda. Investeringsstöd hade från 1973, då det infördes, t.o.m. 1990 beviljats till sammanlagt 1 100 orter, varav 990 fått stöd till dagligvaruservice. Konsumentverket uppskattar att det bor runt 250 000 hushåll i butikernas omland. Ca 30 000 hushåll i glesbygd får regelbundet varor hemsända. På de orter som erhållit stöd till dagligvaruservice finns butiken kvar på ca 870 orter och omkring 500 glesbygdsbutiker bedöms ha räddats som en följd av samhällets stödinsatser. Som grund för stödbeslutet skall ligga en kommunal variçförsörjningsplan. I denna skall kommunen redovisa hur butiksnätet kan överleva sikt. Kommunerna har ansvar för att trygga konsumenternas varuförsörjning. l planoch bygglagen PBL sägs att konsumentema bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster och kunna prioritera mellan t.ex låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas. I och med ändringen i PBL våren 1992, där det bl.a. betonades att större hänsyn skulle tas till butiksetableringars betydelse för den lokala konkurrensen, minskade kommunernas möjligheter att med detaljplanebestärnmelser reglera handelns lokalisering. Kommunernas övergripande planeringsansvar har dock inte förändrats. En försämrad tillgänglighet till dagligvaruservice medför en övervältring av distributionsarbete och högre kostnader för berörda hushåll, kommuner

172 Del IV Övriga frågor

och stat. Särskilt hårt drabbas de äldsta konsumenterna. Räkneexempel som SOU 1994:1 19 Konsumentverket gjort visar kostnader på 4 000 kronor hushåll och år Kapitel 13 att per vid en butiksnedläggning inte är ovanliga. För en ort med 250 hushåll skulle det betyda en merkostnad för hushåll och kommun på en miljon kronor per år i form av dyrare inköpsresor och kommunala kostnader för hemsändning, färdtjänst och ökad hemtjänst. I en nyligen genomförd studie av förhållandena på en ort i Värmland beräknades den samhällsekonomiska förlusten till drygt 600 000 kronor enbart det första året om butiken skulle tvingas lägga ned.

13.2 Jordbruksproduktion i glesbygd

13.2.1 Produktionens lokalisering

Det är en uttalad målsättning att det ska vara en regional spridning av jordbruksproduktionen. I 1990 års livsmedelspolitiska beslut sägs att livsmedelspolitiken ska bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Genom en väl differentierad jordbruksproduktion i landet bidrar jordbruket till möjligheten att bevara en varierad och levande landsbygd. Jordbruket har också en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kulturella värden som hör samman med denna. Livsmedelsproduktionens lokalisering kan även sägas ha konsumentaspekter. Spridd jordbruksproduktion bidrar till ett öppet landskap och en levande landsbygd i hela landet, men kan dessutom ha mer direkta effekterpå slutproduktemas kvalitet, åtminstone så som de upplevs av konsumenterna. Närproducerade livsmedel, korta transportsträckor, möjlighet att stödja en lokal producent anses av många konsumenter vara viktiga kvalitetsegenskaper. För jordbruksproduktionen i glesbygd är det framför allt förutsättningarna för mjölkproduktion som är intressant. I Norrland är det i stort sett balans mellan produktion och konsumtion av mjölk. Iden sydsvenska skogs- och mellanbygden inkl. Öland och Gotland överstiger produktionen mjölk konsumav tionen. Griskött produceras framför allt i södra Sverige, dit också odlingen av specialgrödor sockerbetor, potatis, grönsaker är koncentrerad. I Mellan- - sverige produceras framför allt spannmål. Jordbruket anses ofta vara basen i landsbygdens liv, men jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster har minskat även i glesbygder. År 1991 sysselsatte de areella näringama ca 120 0O personer eller under 3% av den totala sysselsättningen i landet. Endast ett tiotal arbetsmarknadsregioner kan uppvisa sysselsätmingsandelar i jord- och skogsbruk med runt 10%. I livsmedelsindustrin arbetade samma år drygt 80 00 personer. Både primärproduktionen, framställningen av livsmedelsråvaror, och förädlingen bedrivs i huvudsak centrala i bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del av makamas totala arbetsinsats i ett jordbrukarhushåll är förlagd. De viktigaste förändringarna för landsbygdens ekono-

173 Del IV Övriga frågor

miska och sociala liv, de som kommer att avgöra landsbygdens framtid, gäl- SOU 1994:1 19 ler därför inte främst jordbruket utan hur andra sektorer utvecklas. Kapitel 13 Tendenser till koncentration mot bygder med bättre förutsättningar för jordbruksproduktion påskyndas av avregleringen. Prisstödet har gynnat mjölkproduktion i skogs- och mellanbygder genom att lönsamheten relativt sett varit bättre för produktion av spannmål och svin i slättbygder. Som en följd av 1990 års jordbrukspolitiska beslut fick den specialiserade växtodlingen vidkännas de största lönsamhetsförsärnringarna. De specialiserade växtodlingsföretagen på slätten i Mellansverige kunde därför förväntas söka nya, lönsammare produktionsinriktningar. Mjölkproduktionen i skogs- och mellanbygder skulle på så sätt vandra ut på slätten. Högre transportkostnader som tillåts slå igenom i producentpriserna samt skärpta miljö- och djurskyddskostnader skulle ytterligare kunna förstärka denna tendens. Den påbörjade EG-anpassningen, som bl.a. innebär ett högre stöd till växtodlingen, kan komma att påverka produktionens lokalisering. Mjölkkvotemas regionala fördelning vid ett EU-medlemskap kan likaså påverka lokaliseringen. Befarade oönskade omflyttningar av produktionen motarbetas på olika sätt, bl.a. med statliga stöd till norrlandsjordbruket och stöd till glesbygdsföretag. Även landskapsvårdsstödet gynnar i första hand skogs- och mellanbygder. Antalet kor har minskat något mer i skogsbygdema än i slättbygderna, en viss förskjutning har alltså skett av mjölkproduktionen från skogs- till slättbygdema. Sannolikt kan detta till stor del förklaras att strukturen är av olika -i skogsbygdema är medelkoantalet lägre än i slättbygdema och det är framför allt i gruppen företag med mindre besättningar koantalet minskat som - medan reformen sannolikt haft mindre inverkan. Jordbrukamas syn på framtiden synes vara mer pessimistisk i utpräglade skogsbygder än i övriga ornråden, vilket kan påverka investeringsviljan och på sikt produktionens lokalisenng.

13.2.2 Stöd till jordbruk i glesbygder

Enligt 1990 års beslut ska en regional fördelning av produktionen i huvudsak nås med riktade åtgärder, dvs. det generella prisstödet är inget bra medel. Jordbrukets regional- och säkerhetspolitiska betydelse i norra Sverige ansågs även fortsättningsvis motivera ett särskilt stöd till näringen för förutsättatt ge ningar för ett livskraftigt jordbruk. Stödområdet omfattar de sju nordliga länen samt mindre delar Örebro av

och Älvsborgs län. Totalt omfattar Stödområdet 70% Sveriges och

ca av yta knappt 20% av åkerarealen. I området finns ca 25% landets jordbruksföreav tag. Heltidsföretagen, ca 6 000, är i stort sett samtliga mjölkföretag. Området är uppdelat på stödområdena 1-4 med varierande stödnivåer, högst i område l och lägst i område

174 Del IV Övriga frågor

Figur 13.1 Stödområden i norra Sverige sou 1994:119 Kapitel 13

E] Stödanráde 1 Stödanráde 2a Stödområde 2b

I

Stödområde 3

Hill

.

Stödet till jordbruket i norra Sverige utgår som pristillägg och djurbidrag. Omräknat till bidrag per mjölkko motsvarar stödet 2 600-10 200 kronor per mjölkko vid en avkastning om 6 000 kg per ko beroende på stödområde. Den totala kostnaden för stödet var 198990 ca 731 miljoner kronor och 199394 ca 995 miljoner kronor, varav 65 miljoner kronor gick till livsmedelsindustrin. Norrlandsstödet mer än tredubblades under 1980-talet, en

mycket kraftig real ökning. Ökningen av stödet har också hittills under 1990-

talet väsentligt överstigit såväl prisökningen på jordbrukets insatsmedel mätt enligt PM-index som den allmänna prisutvecklingen. Skogs- och mellanbygderna i södra Sverige är ur jordbrukshänseende ett område som kan sägas utgöra ett mellanting mellan slättbygdema och Norrland. Närmare 40% av jordbruksföretagen finns i detta område Götalands mellanbygder och Götalands skogsbygder. Området hyser ca 30% av landets åkerareal och närmare 60% av betesmarkerna. Mjölk- och därtill knuten köttproduktion är den vanligaste produktionsinriktningen. Analyser gjorda av Jordbruksverket tyder på kostnadsnackdelar i skogsbygdema på mellan 30 och 40 öre per liter mjölk, vilket motsvarar 10-l5% av mjölkpriset. De högre kostnaderna förklaras främst av lägre avkastning i foderväxtodlingen, sämre arrondering och mindre fáltstorlek. Beräkningar tyder på att avregleringen har lett till att skogsbygdema försämrat sin relativa

175 Del IV Övriga frågor

konkurrenskraft och den påbörjade EG-anpassningen kan ytterligare späda denna tendens. Idag finns inget stöd till jordbruksproduktionen i skogs- och Kapitel 13 mellanbygdema, men ett EU-medlemskap skulle öppna för en sådan möjlig-

het se nedan.

Förutom de framtida stödmöjlighetema till jordbruket i Norrland och i skogs- och mellanbygdema blir framtida kvoteringssystem, t.ex. hur regionala kvoter fastställs, samt mejeriföreningamas hämtningspolicy avgörande för mjölkproduktionens framtid. I en situation med hårdare konkurrens på marknaden kan förädlingsindustrin komma att tillämpa en mer kostnadsrelaterad prissättning på insamling och transport av levererade produkter från jordbmket. Också mejeriernas produktmix kan ha betydelse, eftersom denna påverkar betalningsförmågan.

13.3 Konsekvenser av ett EU-medlemskap

Anpassningen till EG och ett eventuellt EU-medlemskap kommer att få regionala konsekvenser. Regionalpolitiskt stöd var också en viktig del av förhandlin gama med EU.

13.3.l EG och den inre marknaden Studier inom EG tyder på att genomförandet av den inre marknaden kommer att bidra till att takten i den nationella strukturomvandlingen ökar, vilket i sin tur kan påverka den regionala balansen. Speciellt tydligt blir detta i de sektorer som varit mest skyddade, dit stora delar av livsmedelsindustrin kan räk-

nas. Öppnare gränser väntas i första hand bidra till strukturomvandling

en som främjar tillväxten av stora företag, men dessutom kan små företag, i första hand riktade mot den lokala marknaden, gynnas. specialisering och internationalisering kommer också att leda till färre företag. Samtidigt som den svenska livsmedelsindustrin utsätts för ökad konkurrens, får den kraftigt ökade möjligheter till export till EG. Kraven på färskhet och transvarors portkosmader kommer även i fortsättningen att begränsa inslaget av utländsk konkurrens på vissa regionala marknader. Skillnaderna i prisnivå mellan söder och norr kan växa. EGzs påverkan på dagligvaruhandeln förväntas bli mindre, eftersom etableringshindren här är höga. Dagligvaruhandeln i gränsregioner och storstadsområden kan dock komma att påverkas mer. Iden s.k. Cecchinirapporten om EG:s inre marknad sägs att Gemenskapens svagare regioner och den arbetskraft som drabbas av industriell omstrukturering kommer att behöva hjälp. EG beslutade också att fördubbla det belopp som EG:s strukturfonder disponerar i samband med införandet den av inre marknaden och ytterligare medel har sedan dess ställts till förfogande for regionalpolitiska satsningar inkl. landsbygdsutveckling.

176 Del IV Övriga frågor

l3.3.2 Avtalet med EU SOU 1994:1 19 Kapitel 13 Förhandlingsuppgörelsen med EU innebär att nuvarande stödområde och stödnivåer i norra Sverige får vara oförändrade. Det regionalpolitiska stödet till jordbruket kommer att byggas av tre komponenter: Dels utgår maximalt bergsjordbruksstöd del av LFA, Less Favoured Areas på drygt l 300 kronor per djurenhet eller hektar. Stödet finansieras till 25% av EG. Dels utgår miljöstöd med upp till 2 750 kronor, varav EG medfinansierar 50%. Även här utgår stödet per djurenhet eller hektar. Ovanpå detta har Sverige rätt att lägga ett nationellt stöd upp till tidigare totalnivå, vilket kan bli aktuellt för stödornrådena 1-3. Sammanlagt blir medfinansieringen från EG 35% med detta förslag. Kommissionen skall godkänna nivåer och utbetalningsformer. Eftersom prisstöd inte är tillåtet inom EG måste nya utbetalningsforrner skapas. Ett svenskt önskemål har varit att de ska ha stark produktionsanknyt-

ning. Gjorda beräkningars tyder på att nettoeffekten de stöd- och pris-

av förändringar som blir följden av EU-medlemskapet totalt sett är positiv för det norrländska jordbruket. Beräkningarna bygger statisk modell med en samma struktur, omfattning och produktionsinriktning som i dag. Viss omfördelning mellan olika typer av företag kan dock förutses. Förslaget, i synnerhet dess omfördelande effekter, har kritiserats hårt från LRF mfl. och omarbetningar är att vänta. Avtalet innebär vidare att stöd till missgynnade områden utanför norra Sverige skall kunna betalas ut. Det exakta området, som ännu inte bestämts, avgränsas med hjälp av kriterier som låg spannmålsavkastning och lägre inkomster jämfört med landets genomsnitt samt stor andel gräsbevuxen mark. Totalt omfattar området, som innefattar större delen av södra och mellersta Sverige utanför de direkta slättbygdema, ca 50% av den totala arealen åker och ca två tredjedelar av den totala arealen betesmark och av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige. Stöd föreslås utgå med mellan 400 och 1 100 kronor per djurenhet eller hektar beroende på område. Därutöver föreslås ett miljöstöd utgå med mellan 400 och 1 400 kronor per ha vall och bete. Totalt beräknasñ stöd om 670 miljoner kronor per år betalas ut, varav EG medfinansierar knappt 40%. Som en följd av EU-medlemskapets stödmöjligheter beräknas nettoförädlingsvärdet en modellgård med mjölkproduktion kunna öka med mellan 36 och 96% beroende område, således en mycket betydande ökning. KoB har i sitt yttrande över förslaget understrukit vikten av att de olika stöden till jordbruket skall genomgå sedvanlig budgetprövning.

5 Dessaredovisasi Stöd till jordbmket i norra Sverigevid ett EU-medlemskap,PM från Jordbruksdepartementet 1994-06-23. 6Beräkningarredovisasi Stödtill jordbruk i mindre gynnade områden i södraSverigevid ett EU-medlemskap, PM från Jordbruksdepartementet 1994-0624.

177 Del IV Övriga frågor

14 Fisk och

fiskprodukter

Kapitel 14

En reglering har byggts upp även på fiskets område med många drag gemensamma med jordbruksregleringen. Fiskeregleringen omfattas inte av den livsmedelspolitiska reformen men ändringar har gjorts till följd av EES-avtalet och en tidigare BETA-överenskommelse om att avskaffa konkurrenssnedvridande stöd. Vid ett inträde i EU får vi anpassa oss till den gemensamma fiskeripolitiken, Common Fisheries Policy. Fiskeregleringen tillgodoser liksom jordbruksregleringen i första hand producentemas intressen och inte konsumentemas. Det visar bl. a. turerna kring konsumenternas 30 miljoner lcronor. De skulle användas för att ge konsumenterna billigare fisk. Enligt ett nyligen fattat beslut skall de i stället användas för information om fisk och för produktutveckling. Fiskets organisationer får vara med och ge Fiskeriverket råd om användningen men inte konsumenternas.

14.1 Fisket också en reglerad näring

- Den livsmedelspolitiska reformen omfattar livsmedel, baserade på jordbruksprodukter och berör inte fisket. Men fisket är också en reglerad sektor, för vilken systemändringar skett under senare år och som står inför ytterligare förändringar vid en svensk EU-anslutning. Fisk är vidare en viktig del av konsumenternas matinköp. Beredningens uppdrag har mot denna bakgrund kommit att gälla även fisk och fiske. Beredningen har anlitats for inhämtande av konsumentsynpunkter, bl.a. i samband med rernissbehandlingen Fiskeav rinäringsutredningens betänkanden och vid deltagande i arbetsgrupper inom Jordbruksdepartementet och Fiskeriverket. Sammanfattningsvis kan konstateras att det liksom på jordbruksområdet är svårt att få gehör för konsumentönskemål inom fiskeregleringen, som är uppbyggd med utgångspunkt i producentemas intressen, inte i konsumenternas.

14.2 Konsumtionen av ñsk och ñskprodukter

Fisk är nyttig mat med högt innehåll proteiner och spårämnen. Även den av feta fisken är nyttig, eftersom den innehåller fleromättade fettsyror och vitamin D. Konsumenterna får dock dubbla budskap när det gäller nyttan av fisk.

På grund av miljöförstöringen har fisk från vissa insjöar och Östersjön höga

halter av bl.a. kvicksilver och organiska klorförenin gar och bör enligt Livsmedelsverket inte ätas alltför ofta och inte alls under en graviditet.

179 Del IV Övriga frågor

Enligt Jordbruksverkets statistik svenska folket fisk samt kräft- och blötdjur till ett värde av 8,3 miljarder kronor 1993. Detta är underskattning, Kapitel 14 en eftersom fritidsfisket ingår endast i begränsad omfattning. Konsumtionen av konserverad och beredd fisk utgjorde största andelen av det uppgivna värdet. I produktvikt räknat är den ungefär lika konsumtionen färsk fisk, stor som av vardera nära 6 kg per person och år. Härtill kommer konsumtion frysta av filéer, ca 2,5 kg, samt av kräft- och blötdjur. Konsumtionens fördelning framgår av tabell 14.1.

Tabell 14.1 Konsumtionen av fisk 1993, rnkg och mkr m.m.

Mkg Mkr Färsk fisk inkl. ñlead djupfryst

Djupfryst, ñlead ñsk

Konserver och beredd tisk

Kraft- och blötdjur

Källa: Jordbruksverket

Fiskkonsumtionen per person har ökat något under perioden 1960-1993. Under perioden 1989-1993 har dock konsumtionen minskat. Stora förändringar har skett inom sortimentet. Som framgår av diagram 14.1 är konsumtionen av färsk fisk betydligt lägre än för 30 år sedan. I stället har den nu ca beredda och djupfrysta fisken ökat.

180 Del IV Övriga frågor

Diagram 14.1 Konsumtionen tisk 1960-1993, kgperson och år av m.m. Kapitel 14 12

Färsk fisk

- Konserver

Djupfryst .. _-..,.___.--_ _ - . - - - .

- 19 19 19 19 60 70 80 90

Anm. Fr.0.m. 1988 är uppgifterna inte helt jämförbara med tidigare år.

Källa: Jordbruksverket

Fisken utgjorde nära 6% av våra totala livsmedelsinköp och svarade för 8% av proteintillförseln men för bara 2% av energitillforseln se tabell 14.2.

Tabell 14.2 Fiskens andel av konsumtion och näringstillförsel, %

Konsumtionsvärde Energi Protein Fett Kolhydrat A-vitamin C-vitamin Järn Kalcium Tiamin

Källa: Sammanställning basis av Jordbruksverkets uppgifter

Den svenska ñskkonsumtionen ligger på en medelnivå jämfört med andra europeiska länder. Den är lägre än i de stora ñskenationema Island, Norge, Portugal och Spanien men högre än i Danmark och många andra kontinentländer. Vi är beroende av import för en stor del av konsumtionen av fin fisk medan vi tvärtom har överskott av sillströmming. Värdet av importen var 2,5 miljarder kronor 1992. Exporten av fisk uppgick till nära 1 miljard kronor.

181 Del IV Övriga frågor

14.3 Priser och prisutveckling

Kapitel 14 Som framgår av tabell 14.3 med indextal över prisutvecklingen sedan 1980 har priserna på fisk stigit mer än för livsmedelsposten totalt. Priserna på färsk fisk är utsatt för större svängningar än den beredda Sett över hela varan. perioden från 1980 har färsk fisk stigit mest. Vid jämförelser mellan åren och mellan livsmedel och KPI, totalt bör beaktas att moms på livsmedel sänktes från 25 till 18% 1992 och höjdes igen 1993 till 21%.

Tabell 14.3 Fiskprisutvecklingen. Indextal i december år juni resp. samt 1994. 1980:100

1990 1991 1992 1993 juni 1994

Källa: SCB

Prisnivån på fisk i Sverige och i andra länder kan jämföras genom s.k. prisnivåindex. De utarbetas av OECD för länder tillhörande denna organisation som ett led i en större internationell undersökning. Den senaste, avseende 1990, visar att de svenska priserna låg 20% högre än genomsnittet för EG. ca Skillnaden kan alltså ha försvunnit i och med den svenska deprecieringen. Prisskillnadema mellan Sverige och EG-ländema i tabell 14.4 större för livsmedelsposten än för fisk. Regleringen av jordbruksprodukter tycks m.a.o. ha lett till större fördyringar för de svenska konsumenterna än fiskprisregleringen.

Tabell 14.4 Prisnivåindcx 1990 i vissa EG-lâirtder och Norge. Sverigel00

Källa: SCB 182 Del IV Övriga frågor

14.4 Fiskeripolitiken

Kapitel 14 Fisket har länge varit en reglerad sektor på både det internationella och det nationella planet. Detta förhållande sammanhänger bl.a. med att fisk är en begränsat reproducerbar resurs. Internationellt sett finns överenskommelser om totalt tillåtna fångstmängder och om kvotfördelning mellan olika länder. Flertalet utvecklade länder har inte nöjt sig med reglering av fångsterna utan har även infört ekonomiska stöd. Med 197778 års fiskeripolitiska beslut fick Sverige ett regleringssystem, som i många avseenden liknade dåvarande jordbruksreglering. I stort sett samma målkonflikt byggdes in. Fiskarena skulle erhålla en med övriga grupper likvärdig inkomstutveckling och konsumenterna skulle få tillgång till fisk av god kvalitet till rimliga priser. Det statliga stödet till fisket utgick dels via statsbudgeten, i huvudsak i form av fiskerilån, dels genom prisreglering, som finansierades med en avgift ca 6% på importerad och svenskfångad fisk. Prisregleringen omsatte ca 100 miljoner kronor per år, vilket motsvarar ca 30 000 kronor per yrkesfiskare. Antalet fiskare uppgick 1990 till ca 3 850, varav ca 600 binäringsfiskare. Inom regleringen utgick prisstöd till fisket, när marknadsprisema understeg de eftersträvade s.k. normprisema. Prisregleringen har i allt väsentligt awecklats från den 1 januari 1994 med anledning både av en BETA-överenskommelse och av EES-avtalet. Vissa andra anpassningsåtgärder har redan vidtagits i awaktan på en svensk anslutning till EU och därmed också till den gemensamma fiskeripolitiken, CFP Common Fisheries Policy. En del av svårigheterna för svensk fiskerinäring sammanhänger med avsättningsproblemen för sillströmming i kombination med det stora beroendet av detta fiske. Fiskeripolitiken har framför allt lett till stora statliga stöd till sillñsket, som därigenom bibehållits på en högre nivå än som är ekonomiskt lönsam. Anpassningsprocessen försvåras av att konsumtionen varit vikande. Den tidigare redovisade nedgången i konsumtionen av färsk fisk sammanhänger bl.a. med att färsk sill inte äts i samma utsträckning som tidigare. Enligt uppgifter från Fiskerinäringsutrednin gen har konsumtionen av färsk sill sjunkit från ca 50 000 ton 1980 till 35 000 ton 1992.

Torskfisket i Östersjön ökade under 1980-talet och betalades med höga

priser. Detta kunde i viss mån kompensera den försämrade lönsamheten i sillfisket. På grund av vikande tillgång har torskfisket minskat kraftigt under de senaste åren. En under senare år ökande del av sillfisket har mot denna bakgrund med hjälp av statligt stöd inriktats mot foderfisk. Detta strider mot principerna i - 197778 års fiskeripolitiska beslut, enligt vilket stöd bara skulle utgå för fisk till humankonsumtion. Sådant fiske är vidare förbjudet enligt EG:s regler. Sverige får emellertid enligt medlemskapsavtalet fortsätta att fiska sill för foder under en treårsperiod. Under den tiden skall EG se över sina regler för foderfiske.

183 Del IV Övriga frågor

Slutligen kan konstateras att regleringssystemet har lett till att signalerna från marknaden inte alltid har kunnat tränga igenom till producentema. Verk- Kapitel 14 samheten har inriktats mot produktion för dess skull, inte för att tillegen godose en köpkraftig efterfrågan. Marknadsföringssidan har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet, det har också framhållits i en inom Chalmers tekniska högskola företagen undersökning. Problem med distributionen av färsk fisk och de förändringskrav, som har uppstått bl.a. genom utvecklingen inom detaljhandelsledet, har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet eller har inte åtgändats även om metoder härför varit kända.

14.5 Striden om konsumenternas 30 miljoner kronor

Pristillägg med anledning av låga marknadspriser utgick tidigare regelmässigt för sillströmming. Torskprisema låg däremot i allmänhet betydligt över de inom regleringen förutsatta. Försök att med regleringsåtgärder få ned priserna misslyckades. Vid prisöverläggningar inför 198788 och 198889 slöts överenskommelse mellan fiskets och konsumenternas representanter att konsurnenterna skulle få. kompensation för höga torskpriser. Sammanlagt 30 miljoner

kronor en mindre del av den faktiska förlusten för konsumenterna skulle

användas till nedsättning av konsumentprisema torsk. Överenskommelsen godkändes av regering och riksdag verkställdes inte. Pengarna fanns men därför kvar i prisregleringskassan 1993, då avvecklingen denna påbörav jades. Konsumentrepresentanter KoB med instämmande frivilliga konsument- - av organisationer har föreslagit att om inte pengarna kunde disponeras for pris- nedsättning, som avsetts, borde de omhänderhas konsumentorganisationer av för verksamhet på fiskets område. Fiskets företrädare har under de gångna åren arbetat för att pengarna skulle till producentinriktade verksamheter, trots att man biträdde det ursprungliga beslutet som en del i en överenskommelse. Riksdagen beslöt 1993 att pengarna skulle användas till information om fisk i enlighet med producentönskemålen. Medlen skall förvaltas av Fiskeriverket, vid sin sida skall ha råd som ett för konsumentfrämjande åtgärder med representanter För fisket och frskbranschen 1 vardera och med tre av regeringen utsedda ledamöter. De har senare inte hämtats från konsumentorganisationer utan från Riksdagen 2 ledamöter,

m och s och från Konsumentverket 1.

Hanteringen av detta ärende är än en gång ett exempel hur liten välen organiserad grupp gynnas på bekostnad konsumentintresset. Vinsten är av stor för producentema samtidigt som förlusten för varje enskild konsument är så liten att den inte väcker någon opinion.

184 Del IV Övriga frågor

14.6 Fiskmarknaden framöver Kapitel 14 EES-avtalet och överenskommelsen med EFTA-ländema om att avskaffa konkurrenssnedvridande statliga stöd trädde i kraft den 1 januari 1994. Den prisregleringsavgift om ca 6% som tidigare togs ut för att finansiera prisstöden har därmed slopats. Detta bör ha lett till lägre ñskpriser för konsumenterna än som annars hade tagits ut. Vid inträde i EU får vi anpassa oss till Gemenskapens regleringar på detta område, CFP, som omfattar en gemensam pris- och marknadsordning samt strukturpolitik. Anpassningen har redan börjat i och med EES-avtalet. Som skattebetalare får vi bidra till betalningen för EG:s regleringar, men kan hoppas på lägre priser och förbättrad tillgänglighet till följd av ökad konkurrens och större lyhördhet för marknadens krav.

185 Del IV Övriga frågor

15 Sammanfattande 5011 bedömning utvecklingen

1l94119

av

1939-1993 al 5

1990 års livsmedelspolitik har bara delvis fullföljts. Önskan nya om anpassning till EG:s regler har ofta tagit över. Enligt KoB:s kvalitetsundersökningar är konsumenterna nöjda med både livsmedelsutbudet och matkvaliteten, som de dessutom tycker har förbättrats under senare år. Varuutbud med koppling till kost-hälsa och ekologi har ökat men totalt sett har sortimentsbredden i dagligvaruhandeln minskat. Livsmedelslagstiftningen är tillfredsställande, men tillsynen behöver förbättras. Matprisema har utvecklats gynnsamt sedan 1989. De kunde ha höjts mindre om dels den lrvsmedelspolitiska reformen genomförts fullt ut, dels gränsskydd och referenspriser sänkts så mycket som det funnits utrymme för och slutligen livsmedelsindustrin inte höjt sina marginaler. Jordbrukets omställning har lyckats på animaliesidan, men rnisslyckats på spannmålsområdet. Överskottsarealen är fortfarande än mer en halv miljon hektar. Livsmedelsindustrin går mot internationalisering och färre och större enheter. Konkurrensen är bristfällig eller obefintlig i många branscher. Utvecklingen inom handeln har generellt sett gått i rätt rikming. Etablering av en fristående lågpriskedja hade dock varit önskvärd. Den nya livsmedelspolitiken har haft positiva miljöeffekter. De regionala skillnaderna i dagligvarukonsumtion och inköpsmönster är relativt små. Utslagningen av glesbygdsbutiker har fortsatt.

Ambitiösa mål formulerades i propositionen 198990: 146 Livsmedelspolitiken, där grunddragen i den nya livsmedelspolitiken lades fast. Livsmedelspolitiken skall sätta konsumenten i centrum: Konsumentemas val skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag, där skillnaderna kan exempelvis avse smak, ursprung, produktionssätt eller förädlingsgrad. Samtidigt bör den förda politiken bidra till en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa. Att det kan uppstå en konflikt mellan betoningen av den enskilda konsumentens fria val á ena sidan och myndigheternas ambition att främja folkhälsan genom goda matvanor å den andra förbigås utan nämnvärd diskussion i proposition och utskottsbetänkande. Den närmast underförstådda slutsatsen torde vara att målkonflikten bäst mildras genom konsumentupplysnin och g infonnation. Miljömälet i livsmedelspolitiken ges ökad vikt. Det traditionella inkomstmålet tonas i stället ner. Att bönderna skall ha en skälig ersättning for utförda

187 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

prestationer betraktas närmast nödvändig restriktion, måste besom en som

för övrigt fungera. KaPitel 15

aktas att politiken i skall

Övriga traditionella mål för livsmedelspolitiken exempelvis bered-

som skapsmål och regionalpolitiska mål skall också beaktas. Nytt i politiken är att åtgärdsarsenalen differentieras. Den traditionella jordbruksregleringen tilltros inte längre förmågan att tillgodose jordbrukspolitikens alla mål av olika slag. Beredskapsmålet, miljömålen, önskan att bevara ett öppet odlingslandskap och en regional fördelning av produktionen skall i huvudsak nås med riktade åtgärder. Konsumentens ställning skall stärkas. Genom större marknadsmässighet kommer konsumenternas val att i ökad utsträckning styra produktionen. Ett gränsskydd skall hålla uppe producentprisema på den inhemska marknaden. Genom att ta bort subventioner till export av produktionsöverskott markeras, att det bara är priserna på det som faktiskt efterfrågas på den svenska marknaden som skall hållas uppe på politisk väg. En rad åtgärder för att underlätta livsmedelssektoms anpassning till de nya förutsättningarna infördes. Totalt beräknades kostnaden för övergångsstöden till 13,6 miljarder kronor att utgå vid sidan om det ordinarie jordbruksstödet i form av gränsskydd, direktstöd, m.m. Redan innan den nya livsmedelspolitiken trädde i kraft i juli 1991 förändrades emellertid dess tänkta förutsättningar genom aviseringen om Sveriges kommande ansökan om medlemskap i EU. I praktiken har därför den svenska livsmedelspolitiken under 1990-talet utformats utifrån dubbla och dessutom svår-förenliga förutsättningar. 1990 års omställningspolitik har inte officiellt övergivits. Men den har bara fullföljts till vissa delar. I andra avseenden har önskan att åstadkomma en smidig anpassning till EG:s regler tagit över. Konsumentberedningens ursprungliga uppdrag var att utvärdera resultatet av 1990 års nya jordbrukspolitik ur ett konsumentperspektiv. Vi har dock inte funnit det meningsfullt med en så snäv ansats. Det är nödvändigt att också beakta effekterna för konsumenterna av den gjorda EU-anpassningen. I föreliggande kapitel 15 diskuterar vi vad som faktiskt skett med utbud, priser, miljö m.m. under perioden 1989-1993 i ljuset av vad som hade varit att vänta av 1990 års jordbrukspolitiska beslut. I kapitel 16 diskuterar vi den framtida livsmedelspolitikens utformning om Sverige ansluter sig till EU, resp. om Sverige i folkomröstningen väljer att inte ansluta sig. I det avslutande kapitel 17 lämnar vi synpunkter och forslag konsumentbevakningen av den framtida livsmedelspolitiken.

15.1 Konsumtionsförändringar

Livsmedelskonsumtionen uppgick till 139 miljarder kronor eller knappt 16 000 kronor per person år 1993. Jämfört med 1989 äter vi mer bröd och spannmålsprodukter, mer kött samt dricker mer malt- och läskedxycker. Däremot har vi under perioden minskat vår konsumtion av fisk i strid med kost-

188 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

och hälsoråd, men också mjölk, matfett och socker. Frukt- och gröntav konsumtionen har legat still sedan 1989. Kapitel 15 1993 gick drygt 14% av våra utgifter till livsmedel och alkoholfria drycker. Livsmedel är alltså stor utgiftspost för hushållen, även andelen en om stadigt sjunker. Låginkomsttagare spenderar en högre andel sin inkomst på av mat än höginkomsttagare. Enligt 1989 års undersökning hushållens livsav medelsutgifter HUL 89 använde tvåbarnshushållen med lägsta inkomsten ca 20% av sin inkomst till inköp av matvaror, medan höginkomstgruppen med två barn använde 12%. Till detta kommer utemåltider. En tendens finns till ökad andel kött, mejeriprodukter och fisk vid stigande inkomst och till minskad andel bröd och spannmålsprodukter samt matfett. Låginkomsttagare och barnfamiljer har i allmänhet större mjölandel och en mindre andel matbröd. Höginkomsttagare köper mer rent kött samt dricker magrare mjölksorter, låginkornsttagare och barnfamiljer äter tner korv. Undersökningen tyder dock inte på några större skillnader i matvanor mellan olika hushållstyper och inkomstklasser.

15.2 Mångfald och variation

Att stimulera ökad mångfald och variation i utbudet är en viktig del av den livsmedelspolitiska reformen. Den enkät KoB tillställt antal i som ett personer parti- och detaljhandel samt i berörda branschorganisationer tyder dock i lik-

het med andra studier på att sortimentet minskar än ökarl. Tendensen snarare är beroende på butikstyp: medan allivsbutiken och stormarknaden minskar sitt sortiment, ökar lågprisbutikerna sitt. Butikstypema närmar sig därmed varandra. De varugrupper drabbas hårdast konservema det som synes vara samt torra sortimentet. På färskvarusidan sker snarast förstärkningar. Parallellt med det minskade totalsortimentet sker förstärkningar inom vissa grupper. Trenderi matkonsumtionen varit tydliga under tid, som en t.ex. mer importmat, mer satsningar på miljö- och hälsoinriktad större mat samt ett urval närodlade produkter, fortsätter. Även forädlingsgraden ökar. Under perioden 1989-1993 har en viss ökning skett av såväl nötkötts-

som griskötzsimporten. Ökningen hänger främst med inlednings-

samman en vis minskad inhemsk produktion, och följaktligen minskade importen åter fr.o.m. 1993 då den svenska produktionen nytt började stiga. Ostimporten har ökat trendmässigt under lång följd år. Åren 1989-1991 ökade imen av porten betydligt av hårdost, för att därefter minska. Ökad inhemsk produktion, ökat konkurrenstryck och lägre priser gjorde den svenska produktionen konkurrenskraftigare. Också importen ägg har ökat väsentligt under åren av efter 1989, men i huvudsak förädlas dessa ägg vidare för åter att exponeras. Intresset för ekologiska livsmedel har ökat starkt och produkterna har under de allra senaste åren också fått ett ordentligt genomslag i livsmedelsindu-

1 Dagligvaruhandeln Utvecklingenbeträffandestruktur,priseroch sortiment,Konsument- beredningens rapport till regeringen mars 1994.

189 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

stri och dagligvaruhandel. Inom handeln har serier med miljömärkta produk- SOU 1994:1 19

utvecklats. Det traditionellt viktigaste produktornrådet grönsakerna KaPitel 15

ter - kompletteras av framför allt spannmålsprodukter, men också till viss del av mjölk, kött, saft, sylt m.m. Också mat med koppling till kost-hälsa har ökat starkt under senare år. Fettsnåla och fiberrika produkter såsom grönsaker, magra mejeri- och köttprodukter och spannmålsprodukter med mycket fiber har ökat sina marknadsandelar. Under 1993 har dock flera av dessa produktgrupper minskat något. KoB:s nyligen publicerade undersökning av konsumenternas kvalitets-

uppfattningz tyder på att konsumenterna i allmänhet är nöjda med livsmedels-

utbudet. Drygt hälften av de tillfrågade anser att urvalet är lagom stort. De som anser att urvalet är for stort är något fler än de som anser det för litet. På frågan huruvida urvalet förbättrats eller försämrats under senare år anser drygt hälften att det förbättrats medan endast drygt 5% anser att det försämrats. En dryg fjärdedel anser att det varken förbättrats eller försämrats. Svaren på frågan om konsumenterna anser sig ha möjlighet att påverka livsmedlens kvalitet visar att konsumenterna snarare röstar med fötterna än försöker påverka kvaliteten genom att påtala brister i kvalitet och urval för butikspersonalen. De går alltså till en annan butik hellre än att försöka påverka utbudet i den egna butiken. De sortimentsförändringar som kunnat avläsas under senare år har bl.a. påverkats av nya marknadsförings- och prissättningsmetoder, utbyggd datakapacitet och nya former för lönsamhetskalkylering, den ändrade konkurrenssituationen med öppnare gränser och nya aktörer. Den livsmedelspolitiska reformen har i sig haft begränsad betydelse för sortimentet, anser de som besvarat KoB:s tidigare nämnda sortimentsenkät. Man pekar dock på debatten runtomkring, som gjort förändringsprocessen snabbare. Som viktigare politiska förändringar än den livsmedelspolitiska reformen framhålls prisstoppspolitikens avskaffande och generösare etableringspolitik i kommunerna. Konsumentberedningen finner att det inte går att göra en entydig bedömning av vad som hänt med mångfald och variation i livsmedelsutbudet. Utvecklingen har i vissa avseenden lett till ökade valmöjligheter för konsumenten. Utbudet har t.ex. ökat av vad som ibland kallas alternativ mat, det vill säga produkter med koppling till ekologiska hänsyn, kost och hälsa, m.m. Sådana livsmedel tycks också ha blivit tillgängliga i fler butiker än tidigare. Samtidigt tycks sortimentsbredden ha minskat andra områden och olika slags butiker tenderar att bli mer lika varandra något som minskar variation och mångfald i praktiken.

2 Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten.En studie av konsumentupplevelser SOU 1994:112. Delbetånkande av Konsumentberedningen. Se också KoB:s faktabladKonsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet,faktablad nr 13,februari 1993 ochKonsumenterna och kvalitetenpå mat, faktablad nr 17, januari 1994.

190 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

15.3 Livsmedelskvalitet SOU 19941119

Kapitel 15 Kvalitet är ett mångtydi begrepp. Kvahtetsbegreppet kan uppdelas kom- 1 en ponent som är mätbar och objektiv och en komponent som är subjektiv och varierar från person till person och från tid till Mätbara faktorer livsannan. av medelskvaliteten regleras framför allt livsmedelslagstiftningen och genom följs fortlöpande genom livsmedelskontrollen. De subjektiva faktorerna, som b1.a. har med smak, etik och miljöhänsyn att göra, styrs av marknaden. För att konsumenternas varierande krav kvalitet skall komma fram på marknaden krävs en fungerande konkurrens och för den enskilde konsumenten att skall kunna göra välavvägda val fordras god konsumentinforrnation. en KoB:s kvalitetsundersökningar visar att konsumenterna i allmänhet är nöjda med kvaliteten på maten. Mest nöjd är man med pasta, matbröd och hårdost. Minst nöjd är man med potatis och korv. Gruppen som anser att maten förbättrats under senare år är större än gruppen som anser att den tvärtom försämrats. Beroende på frågeställning prioriteras lite olika kvalitetsegenskaper. I KoB:s större undersökning, där frågor ställs kring ett antal utvalda livsmedel, anses smak vara den viktigaste kvalitetsegenskapen for alla livsmedel utom nötkött, där färskhet rankas högst. Att livsmedlet inte innehåller kemikalier anses också som viktigt av många. I KoB:s båda små undersökningar, där livsmedel behandlas som en helhet, rankas färskhet högst följt näringsav värde och råvaminnehåll. Våra undersökningar visar vidare att svenska konsumenter i allmänhet foredrar svensk mat framför utländsk. Svaren varierade dock del beroende på en matvara. Att livsmedlet är av svenskt ursprung anses särskilt värdefullt för färska och oförädlade livsmedel, medan utländsk pasta anses lika bra som svensk och närmare 20% anser att svenskt matbröd och svensk korv är sämre än utländsk.

l5.3.l Kost och hälsa

Livsmedelsverket har fått i uppdrag att följa den livsmedelspolitiska reformens effekter folkhälsan. Som underlag har b1.a.undersökningen man om hushållens livsmedelsutgifter och kostvanor HULK, vilken utfördes 1989 med planerad uppföljning 1995. Genom den undersökning har erhållit na man ett säkrare underlag for att följa hushållens konsumtion och dess sammansättning i olika gmpper. Undersökningen är inte direkt jämförbar med tidigare kostvaneundersökningar, den tydde inga större förändringar men att av kostens näringsinnehåll skett under 1980-talet. Fettinnehållet i kosten är fortfarande för högt, 35-36 energiprocent mot de rekommenderade 30, och fiberintaget var endast ca två tredjedelar det rekommenderade. av Livsmedelsverkets enkätundersökningar kring kost och hälsa som genomfördes 1991 och 1993 visar att majoriteten befolkningen har god kunskap av om sambandet kost-hälsa och vilka förändringar från hälsosynpunkt bör som

191 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

göras i konsumtionen olika livsmedel. Kvinnorna är hälsomedvetna av mer

männen knappar in. KaPitel 15

än männen, men Symbolmärkningen fettsnåla ocheller fiberrika livsmedel, det s.k. av nyckelhålet, infördes 1989. Omsättningen av sådana livsmedel har ökat markant, liksom sortimentet. Mest populära är de symbolmärkta charkvaroma och i viss mån osten. Det fiberrika brödet har rönt mindre framgångar. Undersökningar visar att förtroendet för symbolen är stort bland konsumenterna och att stor del konsumenterna känner till dess innebörd. Omkring hälfen av ten att symbolen har betydelse när de ska välja livsmedel. uppger

l5.3.2 Livsmedelslagstiftning, hygien och säkerhet

Livsmedelslagstiftningen och tillsynen skall vara en garant för att de livsmedel saluhålls är god kvalitet och att konsumenterna skyddas mot hälsosom av risker och oredligt forfarande. Reglerna syftar också till att underlätta for konsumenterna att välja livsmedel som tillgodoser deras önskemål. 1989 beslutaändringari livsmedelslagstiftningen och livsmedelskontrollen fick des om ökade resurser. Svenska livsmedel har i stort en tillfredsställande nivå vad gäller hygien och säkerhet Importkontroll av frukt och grönt samt kött skall tillse att samma krav ställs på importerade livsmedel som på inhemska. Kontrollen visar att under 5% av partiema innehåller rester av bekämpningsmedel för frukt och grönt och salmonellahalter för kött som överstiger gränsvärdena. Livsmedelstillsynen har lcritiserats av Riksdagens revisorer, som anser att kontrollen inte blivit effektivare eller mer likartad mellan kommunerna efter beslutet skärpt livsmedelskontroll. Introduktion och uppföljning av den om obligatoriska egenkontrollen kritiseras också för att ta allt för stor del av kommunernas resurser och avgifterna används inte alltid för avsedda ändamål. Kritiken har till stora delar awisats av dem som berörts. Klart är i varje fall att det är viktigt med väl fungerande livsmedelskontroll och att den kontroll en som nu utövas behöver förbättras. I och med EES-avtalet har svensk livsmedelslagstiftning harmoniserats med EG:s. EG-normer saknas eller ännu införhandlats i Där gemensamma EES-avtalet, det gäller t.ex. beträffande bestrålning och tillsatser, behåller vi våra regler tills vidare. Vi kan i princip inte stoppa produkter från ett egna annat EES-land produkten är godkänd i dena land; undantagsmöj ligheter om med hänsyn till bl.a. människors hälsa finns dock. Eftersom både Sveriges och EG:s regler i många fall bygger standardiseringsarbete utfört av internationella organisationer blir flertalet förändringar till följd av EES ganska små, men viktiga undantag finns. Bland övriga kvalitetsaspekter som uppmärksammats allt mer under senare år kan nämnas etik och djurskydd samt produktion av ekologiska och andra miljöanpassade produkter. Även i dessa avseenden ligger Sverige långt framoch växande andel av konsumenterna beaktar också dessa kvalitetsme en aspekter i samband med sina livsmedelsinköp.

192 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

15.4 Priser Kapitel 15 15.4.1 Pnsutvecklmgen

K onsumentpriserna Som visats i kapitel 7 har konsumentprisema livsmedel efter den livsmedelspolitiska reformen stigit långsammare än under 1980-talet. Uppgången har också varit svagare än för priserna på andra konsumtionsvaror och tjänster. Realprisema på livsmedel har m.a.0. sjunkit och sjunkit kraftigt - under här behandlad period, 1989-1993. Den måttfulla prisuppgången på livsmedel beror ett flertal faktorer. Det preliminära GATT-avtalet 1989 ledde till frysning av prisstöd med direktbetalningar till jordbrukarna som kompensation. De tidigare nära nog automatiska prishöjningama i samband med regleringsåtgärder jordbruksområdet har upphört. Den livsmedelspolitiska reformen har inneburit prissänkningar i jordbruksledet. Realprissänkningama på livsmedel är delvis också en följd av ändringarna iden indirekta beskattningen under 1990 och 1991. De innebar en breddning av mornsunderlaget och höjda punktskatter, vilka höjt KPI totalt mer än KPI livsmedel. Livsmedelsprisema har dessutom sänkts genom differentiering av momsen till lägre matmoms 1992. Efter höjningen igen 1993 är matmomsen fortfarande lägre än momsen på övriga varor 21% jämfört med 25. Borttagandet 1991 av subventionen för mjölk har dock verkat höjande på konsumentpriset. Ändrat beteende hos konsumenterna, t.ex. den ökade tillströmningen till lågprisbutiker, registreras inte fullt ut i KPI. Konsumenterna hari större utsträckning än vad som framgått av prisindexutvecklingen kunnat köpa mat till lägre priser än tidigare. Konsumentprisema har sammanfattningsvis utvecklats gynnsamt för konsumenterna l989-1993. Prisändringarna i konsumentledet motsvarar dock inte helt förväntningarna inför beslutet om den livsmedelspolitiska reformen, bl.a. därför att vissa avsteg gjorts från reformen.

Avsteg från den Iivsmedelspolitiska reformen Beslutet om den livsmedelspolitiska reformen hälsades med tillfredsställelse av konsumentföreträdarna. Förhoppningar hystes om prissänkningar alternativt minskad prisökningstakt dels som en direkt följd av reformen, dels som dynamiska effekter av avreglerin gen och det ökade spelrummet för marknadslcraftema. Sänkningen av gränsskydd och referenspriser den 1 juli 1991 blev dock mindre än som motiverades av pris- och kostnadssänkningar i jordbruket prop. 1990912191. Jordbruket fick behålla ca 40% av det Överskydd som uppstått genom reformen. Avsikten därmed var att förbättra jordbrukets lönsamhet. Det kvarstående överskyddet kan dock även ha gynnat senare led i livsmedelskedjan, som berörs av gränsskyddet.

193 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

7 14-1113

Den 1 juli 1993 sänktes de reglerade priserna referensprisema för spannmål och vissa animalier. Detta inte följd den livsmedelspolitiska Kapitel 15 var en av reformen utan sammanhängde med anpassningsåtgärder inför en svensk EGanslutning, vilka ledde till sänkta kostnader i jordbruket. Vidare beslöts om visst exportstöd till animalieprodukter och att förrnalningsavgiften skulle bli kvar för att finansiera spannmålsöverskotten. Förmalningsavgiften verkar höjande på brödprisema med ca 5%. Exportstödets effekter på den svenska marknaden är svår att uppskatta men det tenderar att hålla uppe en högre prisnivå inom landet än som annars är möjlig.

Prisutvecklingen i olika led Prissänkningama i tidigare led har inte fullt ut förts vidare till konsumenterna, beroende på att konkurrenstrycket är svagt i livsmedelskedjans alla led. Priserna har under perioden 1989-1993 utvecklats på följande sätt procentuell ändring:

exkl. moms +6,6 ,

Den större delen av skillnaderna mellan prisutvecklingen i olika led uppstod de första åren av perioden. Det gäller särskilt 1991, då subventionen mjölk togs bort. Denna åtgärd höjde mjölkprisema i leden efter jordbruket. Ca 2,4 procentenheter av uppgången 1989-1993 i KPI-J exkl. moms kan uppskattas bero på den borttagna subventionen. Särskilt stor är prisuppgången 1989-1993 i industrin. Handelsmarginalen har däremot sjunkit att döma av indextalen. Representanter för livsmedelsindustrin har hävdat att förekomsten av rabatter inte registreras i index. Indexutvecklingen skulle alltså dåligt återspegla de faktiska prisändrin garna. Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden har på regeringens uppdrag granskat prisutvecklingen. Eftersom uppgifter som tillfredsställande belyste rabattutvecklingen inte kunde erhållas från industrin kunde rabattfrågan inte utredas. Däremot visade annat statistiskt material, produktivitets- och lönsamhetsuppgifter, att marginalerna stigit inom framför allt charkuteri och finstyckning av kött. Handelsmarginalen har 1989-1992 sjunkit för livsmedel i genomsnitt, räknat som procent av försäljningspriset. För kött har dock handelsmarginalen ökat, med 11,5%. Prismaterialet tyder på att en viss omsvängning skett under 1993 även för industrin, dvs. minskade marginaler kan utläsas. Beaktas också att löneskatten sänkts visar det sig dock att vinstmarginalen ökat även denna period. Det

194 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

gäller åtminstone för industriledet. Inverkan av löneskatten har inte närmare studerats för handelsmarginalen. Kapitel 15

l5.4.2 Prisjämförelser med andra länder

Den svenska prisnivån låg före deprecieringen i november 1992 betydligt över EG:s. De svenska livsmedelspriserna nära 60% högre, medan priservar na i genomsnitt för hela den privata konsumtionen bara var 37% högre än EG:s. Prisjämförelser har framför allt gjorts med Danmark, ligger nära, som har ungefär samma matvanor och ungefär på mat, dvs. den är samma moms hög i EU-perspektivet. Den internationella prisnivåjämförelsen baserad på s.k. köpkraftspariteter och senast utförd 1990 visade att Sveriges prisnivå låg 20% över Danmarks för livsmedel men var densamma för konsumtionen i genomsnitt. Deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 ändrade markant prisrelationema. Jämfört med Danmark föreligger nu ingen större skillnad, de svenska priserna är snarast något lägre än de danska. De svenska priserna ligger ca 15% över de tyska och nederländska men fortfarande betydligt över de brittiska. J usterar man för skillnader i moms har av näraliggande EU-länder bara Storbritannien avsevärt lägre priser än Sverige. De kostnadsnackdelar man tidigare kunnat konstatera i svensk livsmedelstillverkning jämfört med dansk, t.ex. mindre anläggningar och lägre produktivitet, har inte eliminerats genom valutaändringen. Situationen för de svenska livsmedelskonsumenterna har inte förbättrats deprecieringen. Behovet genom av effektiviseringar i livsmedelskedjan kvarstår därför.

15.5 Livsmedelsproduktionen

l5.5.l Jordbruk

Under senare delen av 1980-talet fanns stora överskott inom nästan alla produktområden. En neddragning av produktionen var därför nödvändig. 1990 års livsmedelspolitiska beslut innebar också bl.a. att den svenska produktionen högst skulle uppgå till vad den svenska marknaden efterfrågade och därutöver lön sam export. Kraftfulla åtgärder vidtogs och främst på animalieornrådet minskade produktionen kraftigt under åren 1990 till 1992. Härigenom uppstod god baen lans i enlighet med riksdagsbeslutet för nära nog samtliga animalieprodukter. Inom flera varuområden har dock produktionen åter ökat under 1993 och 1994, sannolikt till följd av en kombination av tillfredsställande lönsamhet och förväntningar pä ett kommande EU-medlemskap. På vegetabilieområdet innehöll det livsmedelspolitiska beslutet en femårig omställningsperiod. För spannmål skulle priserna successivt sänkas och för oljeväxter skulle arealen oförändrad under fyra år, därefter minska. I vara

195 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

syfte att stimulera alternativ användning for åkermarken infördes olika former SOU 1994:1 19 direktstöd. Kapitel 15 av Överskottet spannmål uppgår for närvarande till l miljon vid av ca ton normalskörd. Detta motsvarar drygt 250 000 ha. I övrig vegetabilieproduktion, oljeväxter, potatis och sockerbetor, kan överskottsarealen beräknas till 50 000-60 000 ha. Av den omställda arealen, totalt uppgår till som ca 380 OOOVha är mycket liten del varaktigt omställd till användning. en annan Drygt 300 0O ha används för extensiv betesdrift eller ligger i vad som närmast är att beteckna som vänteläge. För närvarande uppgår således Överskottsarealen enligt 1990 års definition till åtskilligt mer än en halv miljon ha. Det ojämförligt viktigaste användningsområdet för åkermark, som skulle tas ur livsmedelsproduktion, var produktion av olika energigrödor. Särskilt stora förväntningar knöts till spannmålsodling för etanolproduktion. Någon sådan produktion har dock inte realiserats. Den kan inte göras lönsam med rådande spannmålspriser. Konsumentberedningen gör bedömningen att omställningen av animalieproduktionen skedde på avsett sätt medan omställningen av vegetabilieproduktionen måste betraktas som ett klart misslyckande. Trots stora omställningsstöd till många jordbrukare kvarstår överskottet på åkermark i det närmaste oförändrat. De viktigaste orsakerna är dels bristen alternativ användning, t.ex. att etanolproduktionen inte blivit av, dels förväntningar inför ett EUmedlemskap.

l5.5.2 Industri

Strukturutvecklingen inom livsmedelsindustrin gåri huvudsak mot färre och större enheter. Inom vissa branscher, främst hagen och kötthantering, spelar dock småföretagen alltjämt en stor roll. Som anmärkningsvärda framstår de snabbarelativprisöknin gar i livsmedelsindustrin som kan avläsas från producentprisindex, PPI-J, enligt vad vi redovisar ovan i detta kapitels avsnitt om prisutvecklin gen. Livsmedelsindustrins lönsamhetsutveckling visar sig också vara exceptionellt god under den studerade perioden. Livsmedelsindustrins prisökningar under senare år motiveras inte av råvaruprisutvecklingen, eftersom böndernas avräkningspriser sjunkit under perioden. En god produktivitetsutveckling hade gett utrymme för oförändrade eller rentav sänkta marginaler. En i vissa delbranscher svag produktivitetsutveckling skall enligt KoB:s mening främst ses som uttryck för dåligt fungerande konkurrens i näringsgrenen. Livsmedelsindustrin, i synnerhet dess tidiga led, domineras Lantbruksav kooperationen. I senare led spelar privata svenska företag en större roll. I fråga om s.k. högförädlade produkter har också utlandsägda företag been tydande del av produktionen. Situationen tycks relativt stabil. Under vara perioden 1989-1992 har andelen anställda i olika ägargrupper i livsmedels-

196 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

industrin totalt varit i stort sett oförändrad enligt Centrala företags- och arbetsställeregistret. Kapitel 15 Slakt och chark svarar för 20% av livsmedelsindustrins förädlingsvärde och är därigenom dess största bransch. Lantbrukskooperationen är dominerande ägare även om andelen av de anställda minskat något, från 50% till 46%. Under senare år har svensk livsmedelsindustri ett märkbart sätt internationaliserats. Förutom de sedan länge etablerade multinationella tillverkarna av högt förädlade livsmedel, som exempelvis Nestlé, har framför allt lantbrukskooperationens företag sökt samarbetspartners, företrädesvis i grannländerna. Arla har samarbete, delvis på ägarbas med utländska mejeriföretag. Cerealia och Skånska Lantmännen har stora ägarintressen i dansk och tysk kvarn- och bageriindusui. Samtidigt har utvecklingen också gått i rakt motsatt riktning genom att ett mindre antal småskaliga slakterier, gårdsslakterier, etablerats. Ofta har detta skett i kombination med styckning och förädling samt försäljning till konsument i gårdsbutik eller liknande. Utvecklingen ligger i linje med det livsmedelspolitiska beslutets intentioner om bland annat ökad variation i utbudet. Något bidrag till en aktiv priskonkurrens ger dock knappast dessa företag. På mejerivaruornrådet råder lantbrukskooperativt monopol. På den lokala marknaden råder inom färskvaruområdet, mjölk och grädde etc. faktiskt monopol eftersom mejeriföreningama inte konkurrerar på varandras traditionella lokalmarknader. I fråga om 0st konkurrerar numera flera större aktörer på marlmaden, vilket också haft en for konsumenterna gynnsam inverkan på prisbilden. Det är svårt att bedöma hur utvecklingen mejeriområdet hade varit om det rått konkurrens mellan olika företag i stället för det sedan årtionden etablerade mejerimonopolet. En försiktig slutsats är att produktiviteten varit högre och priserna lägre. Bageriindusu-in kommer på andra plats i storlek efter slakt och chark. Av de anställda arbetar tre fjärdedelar i privatägda företag varav en fjärdedel i utlandsägda företag. Lantbrukskooperationen och Konsumentkooperationen har tillsammans en fjärdedel. De privata företagen, bortsett från de utlandsägda, är i huvudsak små företag. Genom sitt stora utbud är de kooperativa företagen dominerande på marknaden, trots att man inte har mer än en fjärdedel av de anställda. Beträffande knäckebröd är utlandsägda Wasabröd marknadsdominerande. Den livsmedelspolitiska refomien omfattar den reglerade delen av livsmedelsindustrin, starkt dominerad av Lantbrukskooperationen. En ökad konkurrens hade varit att vänta som följd av reformens avregleringsåtgärder och nya skärpta konkurrensregler. I verkligheten har Lantbrukskooperationens dominans snarare ökat än minskat. Det enda exemplet på ökad konkurrens av någon betydelse är ostområdet. Där har en helt ny marknadssituation uppstått genom avvecklingen av Riks-

197 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

ost, som tidigare praktiskt taget var mejeriindtrstrins enda försäljningskanzil SOU 1994:1 19 för 0st Kapitel 15 Lärdomen av utvecklingen hittills enligt KoBzs mening att enbart avreglering inte är nog för att utsätta ett tidigare reglerat monopol för konkurrens. Det etablerade monopolföretagets marknadsställning och finansiella styrka håller potentiella konkurrenter borta från marknaden och leder dessutom lätt till att den som försöker utmana monopolet antingen misslyckas eller blir uppköpt.

15.5.3 Handel

Handeln med livsmedel och andra dagligvaror är betydligt mindre konjukturkänslig än annan handel. Dagligvaruhandeln har därför klarat sig förhållandevis bra under den pågående lågkonj ukturen. Såväl partihandlare som detaljhandlare har blivit färre och större. Tidigare har det främst varit mindre butiker som lagts ned. Nu läggs även medelstora butiker ned i ökad utsträckning. Nyetableringarna hari stor utsträckning utgjorts av dels service-trafikbutiker dels stora butiker. Stormarknaderna har varit vinnarna under senare år. Livsmedelshandeln domineras av de tre blocken ICA, Konsumentkooperationen och DagabAxel Johnson. Denna dominans har ökat. Kopplingen mellan grossistled och detaljhandel är också mycket stark. ICA har stärkt sin ställning och ligger nu mycket nära den gräns 35%, som anges i gruppundantaget för detaljhandelskedjori den nya konkurrenslagen. Lågprishandeln uppstod på initiativ av lokala entreprenörer och sågs många gånger med både oro och motvilja från såväl den etablerade handeln som kommunala beslutsfattare. De tre blocken har emellertid på senare tid övertagit initiativet. l flera fall har utländska koncept anpassats till den svenska marknaden Detta har bl.a. utnyttjats för att omprofilera tidigare icke lönsamma konventionella butiker. Lågprishandeln är inte längre lika aggressiv. En ökad satsning färskoch märkesvaror har relativt höjt dess genomsnittliga prisnivå. Å varor sett andra sidan har de konventionella butikerna minskat sin satsning extrapriser och i stället sänkt sin ordinarie prisnivå. Detta har minskat prisspänningen mellan lågprishandel och konventionell handel. Det är därför osäkert om den snabba ökningen av lågprishandelns marknadsandelar kommer att fortsätta. De tre blockens omhändertagande av utländska lågpriskoncept har tyvärr inte medfört det konkurrenstryck som kunde ha blivit följden av en direktetablering av en utländsk detaljhandelskedja med egen grossistfunktion. Tidigare kunde man som konsument förvänta sig ungefär samma sortiment och prisnivå i t.ex. olika ICA-butiker eller Konsumbutiker. Utvecklingen har emellertid gått mot att man inom de tre blocken kan hitta flera olika butikskoncept med olika sortiment och pris. Detta är positivt ur konsumentsynpunkt. - Det skapar ökad konkurrrens och valfrihet.

198 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Den livsmedelspolitiska reformen omfattade inte primärt handeln. Utveck-

lingen inom handeln har emellertid generellt gått i rätt riktning, kon- KaPitel 15

sett sett ur sumentperspektiv. En etablering av en fristående lågpriskedja med integrerad partihandelsfunktion hade dock varit önskvärd.

15.6 Miljö- och regionala frågor

15.6.1 Miljö

Miljöfrågoma griper allt mer in i andra sakorruåden. Särskilda miljömål finns sedan 1985 i jordbrukspolitiken och den konsumentpolitiska kommittén föreslog också att ett miljömål att främja en från miljösynpunkt långsiktigt håll- bar utveckling skulle infogas i konsumentpolitiken. - Livsmedelspolitiken skall förena den moderna konsumentens krav på hälsosamma och prisvärda livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. En viktig effekt av den interna avreglerin gen är att marknaden fungerar bättre och att konsumenternas önskemål lättare når fram till råvaruproducenter, industri och handel. Kväveläckaget och bekämpnin gsmedelsanvändnin gen har långsiktigt minskat. Sänkta handelsgödselavgifter ledde dock till ökad kväveanvändning 1993 och sannolikt också 1994. Genom direkta stöd har stora delar av värdefulla ängs- och betesmarker kunnat skyddas. Däremot ökar industrins och handelns transporter av livsmedel liksom hushållens bilanvändning i samband med inköpen. Livsmedelsbranschen står för en stor del av förpackningarna. Producentansvaret för förpackningar, som infördes 1993, medför förhoppningsvis ett minskat antal förpackningar totalt sett, men kanske framför allt en övergång till produktion av mindre miljöbelastande förpackningar. För att hänsyn till miljön skall avspeglas i vår konsumtion krävs kunniga och medvetna konsumenter. Miljömedvetenheten bland svenska konsumenter ökar och antalet miljöanpassade produkter ökar stadigt. Konkurrens är en nödvändig förutsättning för att konsumentönskemål ska få genomslag på marknaden. För att hjälpa och styra konsumenterna mot en mer miljövänlig konsumtion finns därutöver diverse styrmedel att tillgå: varuupplysning och miljömärkningssystem, ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter på bl.a. bekämpningsmedel och handelsgödsel och bidrag till ekologisk produktion, regelsystem beträffande t.ex. gränsvärden i livsmedel och marknadsföringsregler m.m. Konsumenters vilja att ta hänsyn till miljön och intresse för miljöanpassade produkter till trots går det inte att blunda för att det kan finnas konflikter mellan miljö- och konsumentintressen. Dessa kan bestå i högre priser ocheller sämre funktion. Ett miljövänligt levnadssätt kan också ställa stora krav konsumenten i form av merarbete och informationssökning. Det är vikti att på olika sätt söka begränsa dessa konflikter för att inte miljöhänsyn skall uppfattas som en börda.

199 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

l5.6.2 Regionala frågor Kapitel 15 Skillnaderna , levnadsvillkor mellan stad och land, mellan 1 norr och söder, n ar 1 många avseenden ganska små i Sverige. Detta faktum avspeglar sig också i vad vi konsumerar i form av livsmedel och hur vi beter oss i samband med inköpen. Livsmedelsutgiftemas och konsumtionens variationer är relativt små över riket. I glesbygdsområden läggs vanligen lite mindre pengar på utemåltider och egenproduktionen är något högre. En generellt sett äldre befolkning i glesbygd förklarar en del av skillnaden. Dessutom är konsumtionen av animalier i allmänhet något högre i glesbygd Glesbygdshushåll har naturligt nog längre till närmsta livsmedelsbutik och fler använder bilen i samband med livsmedelsinköpen. Landsortsbon planerar högre grad sina inköp, har ett mer koncentrerat inköpsmönster och är i allmänhet mer lojal mot sin huvudbutik. Antalet butiker i glesbygd har under lång tid minskat betydligt snabbare än tätortsbuükema. Glesbygdsbutikernas andel av såväl det totala antalet butiker som omsättningen har minskat betydligt fortare än glesbygdens andel av totalbefolkningen under 1970- och 80-talen. Omsättningen per glesbygdsinvånare i glesbygdsbutiker har således sjunkit, något som hänger samman med ökat arbetspendlande, attraktivare lågprisenheteri tätorter, minskad tillgänglighet m.m. Mycket tyder på att trenden mot allt färre glesbygdsbutiker kommer att fortsätta och kanske till och med förstärkas. Hårdnande priskonkurrens, upphörande av dolda subventioner inom distributionssystemet, minskad samhällelig styrning samti vissa fall även fördyrande regler och krav från samhällets sida är bidragande orsaker. Även exempel på motverkande åtgärder finns dock såväl från konsumenters sida som från leverantörer och från handlarna själva. Beslut har också fattats om att öka det samhälleliga stödet till glesbygdsbutikema. Konsumentberedningen anser det angeläget med stöd som får glesbygdshandeln att överleva. Livsmedelspolitiken skall enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Jordbruket bidrar till en varierad och levande landsbygd och jordbruket har också en viktig roll för att bevara landskapsbilden. Jordbrukets roll för sysselsättning och inkomster har minskat i glesbygdsregionema. Både primärproduktionen och förädlingen bedrivs i huvudsak i centrala bygder med korta avstånd till omkringliggande tätorter. Det är också till tätorten som en stor del av makarnas totala arbetsinsats i ett genomsnittligt jordbrukarhushåll är förlagd. Koncentrationen till bygder med bättre förutsättningar for jordbruksproduktion har förstärkts av stödet till jordbnrket, som i huvudsak utgått i form av prisstöd och prernierat odling i högavkastande bygder. Farhågor fanns att denna koncentration till områden med bättre naturliga förutsättningar för jordbruksproduktion skulle ytterligare förstärkas av avregleringen. Sådana befarade omtlyttningar motarbetas på olika sätt, bl.a. med statligt stöd till norrlandsjordbruket och stöd till glesbygdsföretag i andra delar riket. Även av landskapsvårdsstödet gynnar i första hand glesbygdsområden. Omflyttnin gar

200 Del V Sammanfattande synpunkter och forslag

i produktionen tar lång tid och det finns få eller inga tecken på att produktiohittills följd den livsmedelspolitiska reformen skulle ha forflyt- Kapitel 15 nen som en av tats från skogs- och mellanbygderi riktning mot centralare slättbygder.

15.7 Fisket Konsumtionen av fisk har under den senaste trettioårsperioden ökat något samtidigt som en kraftig förskjutning skett inom sortimentet, från färsk tisk till djupfryst och beredd. De senaste åren har dock fiskkonsumtionen minskat. Fisk är nyttig mat, som vi enligt näringsexpertema borde äta mer av. Samtidigt får konsumenterna då och då larmrapponer om miljögifter i tisk och Livsmedelsverket avråder gravida och ammande kvinnor från att äta vissa fisksorter. Detta kan ha bidragit till de sjunkande konsumtionssiffroma. Fisket är liksom jordbruket starkt reglerat. Det omfattas inte av den livsmedelspolitiska reformen. Omreglering på fiskets område har skett inom ramen för EES-avtalet och en EFFA-överenskommelse samt som en anpassning till EU:s ñskepolitik. Konsumentintresset har lika lite som inom jordbruksregleringen något större inflytande på ñskeregleringen. Som framgått av kapitel 14 är det senaste exemplet härpå hanteringen av 30 miljoner kronor, ursprungligen avsatta för prisnedsättningar till konsument. Trots konsumentprotester kommer dessa medel att i enlighet med producenttörslag användas för information om fisk.

201 Del V Sammanfattande synpunkter och forslag

16 Den framtida svenska livsmedelspolitiken 5011119943119

Kapitel 16 1

Som EU -medlem omfattas Sverige omedelbart av EGzs gemensamma jordbrukspolitik CAP och ñskeripolitik CFP. För skattebetalarna är det dyr och ineffektiv politik. Samtidigt innebär EU-medlemskap att en livsmedelskonsumentema drar fördel av konkurrensen på en större marknad. Priserna kommer att pressas och utbudet blir mer varierat. Konsumentberedningen rekommenderar att svenska myndigheter så långt det är formellt möjligt hävdar traditionella svenska etik- och kvalitetslcrav vid sin tolkning av EG:s livsmedelsbestämrnelser. EU kommer att tvingas ompröva sin jordbrukspolitik åtminstone när centraleuropeiska länder som Polen och Ungern förhandlar om medlemskap. Konsumentberedningen anser att Sverige redan som nybliven EU-medlem bör driva krav på refonnering och avreglering av CAP.

Erfarenheterna från 1990 års svenska jordbruksreforrn bör kunna tjäna

som utgångspunkt för svenska reformkrav. Vid ett nej till EU-anslutning framstår en återgång till principerna i 1990 års jordbrukspolitiska beslut som det omedelbara huvudaltemativet. På lite längre sikt kan frihandelsalternativet få ökad aktualitet. En fortsatt EG-anpassad jordbrukspolitik är varken önskvärd eller möjlig. EG:s jordbrukspolitik är både dyr och ineffektiv trots konkurrensen på den stora EU-marknaden. En motsvarande politik för enbart Sverige skulle ske inom ramen för en liten, sluten marknad och därmed bli ännu dyrare och ännu mer ineffektiv.

1990 års livsmedelspolitiska reform har, som vi visade i kapitel 15, endast delvis genomförts. I stället har det skett en förtida anpassning till EG:s jordbrukspolitik i syfte att göra det möjligt för Sverige som EU-medlem att utan nämnvärda övergångsarrangemang överta den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Till den del omställningen av livsmedelspolitiken enligt 1990 års beslut verkligen genomförts i praktiken har den fått gynnsamma effekter för livsmedelskonsumentema. Animalieöverskotten reducerades snabbt. Före reformen ökade livsmedelsprisema snabbare än andra priser. Efter reformen har livsmedelsprisema snarast bidragit till att dämpa den allmänna prisökningstakten. Dåvarande Rehnbergkomrnissionens uppgörelse med dagligvaruhandeln om återhållsamhet i prissättningen kan ha banat väg för den lugnare prisökningstakten. Den livsmedelspolitiska reformen kan också ha bidragit till att konkurreninom dagligvaruhandeln förbättrats. Den nya konkurrenslagen och komsen

203 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

munemas förändrade tillämpning av PBL får en växande betydelse. Vidare SOU 1994:1 19

har utbudet ekologiskt producerade och miljöanpassade produkter ökat. KaPitel 16

av Samtidigt har vissa av de problem som omställningspolitiken skulle lösa visat sig svårare än beräknat. Således har endast en mycket liten del av åkermarken kunnat varaktigt ställas om till annat än spannmålsproduktion. Omställningsaltemativ hari praktiken saknats. Det finns en betydande risk att skattebetalarnas höga kostnad för omställningspolitiken inte lett till den avsedda varaktiga produktionsbalansen. Hur en livsmedelspolitik i konsumenternas intresse skall utformas bestäms av resultatet av folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap i november. I det följande diskuterar vi den framtida livsmedelspolitiken enligt två scenarier: medlemskap och icke medlemskap. Vad gäller medlemskapsscenariot finns två aspekter att diskutera. Dels hur Sverige skall agera för att på bästa sätt tillvarata sina intressen inom för ramen nuvarande regler. Dels och viktigare vilka krav på förändringar av EG:s - jordbrukspolitik och livsmedelslagstiftning som Sverige bör arbeta för som nybliven medlem i unionen. Utanförscenariot är mindre uppmärksammat i debatten. Två tänkbara handlingslinjer avtecknar sig. Den ena är fortsatt EG-anpassning i praktiken. Den andra är att återknyta till principerna i 1990 års jordbrukspolitiska reform. På längre sikt kan också frihandelsaltemativet få praktisk aktualitet. En inledande bedömning är att det kommer att råda en djupare intressekonflikt mellan konsumenter och producenter om livsmedelspolitikens inriktning efter ett nej i folkomröstningen än efter ett ja. I frågan om hur Sverige som EU-medlem bör agera för att bäst tillgodose sina långsiktiga intressen på livsmedelsornrådet torde det nämligen ñnnas grund for en ganska långt gående samsyn mellan producent- och konsumentintressena. Bägge parter bör exempelvis ha ett intresse av att EG:s jordbrukspolitik reformeras. Likaså finns ett gemensamt intresse av att arbeta for striktare gemensamma regler om djurhälsa, livsmedelstillsatser, märkningsbestämmelser m.m. Sedan är det en annan sak att det efter en EU-anslutning säkert kommer att råda delade meningar mellan producent- och konsumentföreträdare om det kortsiktiga agerandet inom ramen for det existerande regelsystemet. Det kommer bland annat att gälla frågan om det kan vara statsfrnansiellt och samhällsekonomiskt rimligt att utnyttja alla de stödmöjligheter som den gemensamma jordbrukspolitiken medger. Det kan också komma att råda delade meningar om möjligheten att i praktiken upprätthålla hårdare nationella regler på exempelvis djurskydds- eller miljöområdet än vad som gäller andra EU-länder.

16.1 Scenario 1 Sverige ansluter sig till EU

- Ett EU-medlemskap förändrar den svenska jordbruks- och ñskepolitiken högst väsentligt. Livsmedelspolitiken i övrigt påverkas mindre, eftersom den i stort sett redan är harmoniserad med EG:s EES-avtalet. Även den genom

204 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

svenska konkurrenslagstiftningen har EG-anpassats, vilket påverkat livsmedelsindustrins och handelns villkor. Kapitel 16 Ett svenskt EU-medlemskap innebär bland mycket annat full integration i EG:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP, med dess genomgripande reglering av jordbruksmarknaden. Principema känns i ganska stor utsträckning igen från den tidigare svenska jordbrukspolitiken, som 1990 års reform avsåg att avlägsna sig ifrån. Gränsskydd, exportbidrag och interventionsköp är centrala inslag för att garantera en politiskt fastställd prisnivå, oftast väsentligt över världsmarknadens prisnivå. Dessutom innehåller CAP omfattande regleringar på gårdsnivå i produktionsbegränsande syfte, bl.a. mjölkkvoter och obligatorisk träda for att få del av arealbidrag. Sverige kommer att överta marknadsregleringama utan några övergångsperioder. Däremot har vissa övergångslösningar erhållits när det gäller livsmedelslagstiftning, smittskydd, fodermedel m.m. se kap. 6. 1992 beslöt EG att reformera CAP och övergå från rent prisstöd till en kombination av prisstöd och direkt inkomststöd arealbidrag, djurbidrag. De produktionskontrollerande inslagen förstärktes. Jordbruksstödet än hälften EU:s budget i anspråk. Över hälften tar mer av av en svensk medlemsavgift mer än 10 miljarder kronor kan därför anses - gå till kostnaden för EG:s jordbruks- och fiskepolitik. Eftersom återflödet av jordbruksstöd till det svenska jordbruket minst 5 miljarder kronor beräknas medföra en besparing för statsbudgeten ca 2 miljarder kronor blir nettokostnaden för statsbudgeten ca 8 miljarder kronor. En viktig del av CAP är de olika riktade stöden till bland annat missgynnade områden och miljövänlig produktion. Sverige kommer som EU-medlem att kunna få del av omfattande sådana stöd, väsentligt större än dagens inhemska regional- och miljöpolitiska stöd. Stöden utgår dock inte villkorslöst. De förutsätter en omfattande inhemsk medfinansiering över statsbudgeten. Hur fördelas då välfardsvinstema mellan konsumenter och producenter Jordbrukets inkomster ökar enligt Lars Jonasson vid Sveriges Lantbruksuniversitet, mycket på grund av beräknade produktionsökningar, med 5,7 miljarder kronor vid tillämpning av EG:s regler jämfört med ett fullföljande av 1990

års reformbeslutl Priserna kommer falla direktstöden och exportbi-

att men dragen ökar. Även konsumenterna beräknas vinst, med drygt göra en en miljard kronor, till följd av lägre råvarupriser. Den ökade konkurrensen i EU kan därutöver väntas medföra en vinst för konsumenterna genom pressade marginaler i livsmedelsindustri och handel.

1 Konsekvenser av EG-medlemskapetför jordbruket och livsmedelssektom.Bilaga 3 till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi. Sid 50.

205 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

l6.1.l Konsumenteffekter av EU-medlemskapet Kapitel 16 Att omfattas av EGzs gemensamma jordbrukspolitik , påverkar bönder och jordbruksproduktion i Sverige ett mycket genomgripande sätt. Även för livsmedelskonsumentema kommer effekterna att bli påtagliga. Konsumentprisema påverkas av de jordbrukspolitiskt styrda producentpriserna, men också av nya konkurrensförhållanden och ändrade villkor för senare led. Livsmedelskonsumentema påverkas även i andra avseenden av EU-medlemskapet, t.ex. beträffande mångfalden och variationen i livsmedelsutbudet, kvaliteten på produkterna och tillgängligheten till dessa. Det är svårt att bedöma CAP:s konsekvenser för konsumenterna när det gäller matpriser och annat. Skälet är en rad osäkerheter, bland annat om CAP:s framtida utformning och medlemskapets effekter på den svenska kronkursen, men också om olika aktörers anpassningsförrnåga samt konsumenternas reaktion infor svenska resp. utländska produkter. l det följande diskuteras tänkbara effekter för konsumenterna.

Priser vid ett E U -inlräde Det har gjorts ett flertal beräkningar över var de svenska livsmedelsprisema

skulle hamna vid EG-forhållanden. I Mat till EG-pris2 kom man fram till

att de svenska livsmedelsprisema skulle sjunka med ca 8% vid ett EU-inträde ställt i relation till ett läge med fullt genomförd livsmedelspolitisk reform. Beräkningen gjordes emellertid före den svenska kronans depreciering i november 1992, vilken i ett slag ändrade prisrelationerna till EG. Fortfarande beräknas dock EU-anslutningen leda till nedgång i livsmedelsprisema om än inte lika stor. Vid en EU-anslutning får Sverige börja tillämpa EG:s jordbrukspolitik, CAP. Efter EG:s jordbrukspolitiska reform från 1992 har direkta stöd ökats och prisstöden dragits ned. En anpassning till EG-prisema kommer att innebära lägre jordbrukspriser for flertalet produkter med kompensation i form av främst arealstöd. De svenska konsumenterna får alltså lägre livsmedelspriser men får betala mer som skattebetalare. Vidare kommer förrnalnings- och fettvamavgiftema att avskaffas vid en EU-anslutning. Härigenom sjunker priserna bröd och margarin. En del varor kommer att stiga i pris vid en EU-ansluming, t.ex. socker och ris, men även tropiska frukter som bananer. En överslagsberäkning av ändringar 1995 av de reglerade priserna på jordbruksprodukter till följd av EU-inträde visas i tabell 16.1. Konsumentpriserna uppskattas som följd därav sjunka med 2-3% utslaget på hela livsmedelsposten. Beräkningen bygger i huvudsak på uppgifter från Jordbruksverket om nu gällande skillnader mellan svenska priser och EG-priser. EG:s refor-

2 Bolin, Swedenborgm.fl. Mat till EG-pris SNS 1992,sid 232.

206 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

mering av CAP skall genomföras successivt under treårsperioden 199394- 199596. Ytterligare prissänkningar kan därför komma att ske framöver. Kapitel 16 Vid anslutningen kommer Sverige att få överta EG:s gränsskydd. Detta kommer framöver att påverkas av GATT-avtalet, inom vilket även EG gjort åtaganden om sänkt gränsskydd.

Tabell 16.1 Överslagsberäkning ändrade livsmedelspriser 1995 till följd

av av EU-anslutning

Andring Regleringsledet, örekg Konsumentpris, % l

l Oresmarginaler.

Källa: Beräkning utifrån uppgifter från SJV och SCB

De i tabell 16.1 redovisade prissänkningarna kan bli större i konsumentledet till följd av dynamiska effekter i industri- och handelsled efter anslutningen till den stora EU-marknaden. Före deprecieringen räknade man med ett stort rationaliseringsbehov i livsmedelskedjan för att den skulle kunna klara konkurrensen på helt öppen en EU-marknad. Kostnaderna skulle för industrins del behöva minska med ca 25%. Genom deprecieringen har skillnaderna i konsumentprisnivå i Sverige och inom EU kraftigt reducerats. Konkurrenstrycket vid en EU-anslutning kan därför komma att bli svagare än som tidigare förväntats.

Mångfald och variation En större marknad och friare handel leder enligt teorin till större mångfald en och variation i utbudet. Vi bedömer att detta blir fallet också i praktiken vid ett EU-medlemskap. Framför allt får handeln ökad möjlighet att vända sig till utländska leverantörer och fler produkter kommer att kunna tävla om utrymmet i livsmedelsbutikens hyllor. Det ökade utbudet kommer sannolikt framför allt att bestå i fler importprodukter på områden där svenska producenter i dag åtnjuter ett högt skydd. Import, som i huvudsak konkurrerar med priset, också ett större utbud men av kvalitetsmat, som inte produceras i Sverige, kan förutses. Ökat inslag av egna varumärken, private brands, i dagligvarukedjoma kan underlätta för okända, utländska producenter att bli etablerade på den svenska marknaden.

207 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Kanske kan även den svenska produktutvecklingen bli intensivare genom

ett ökat konkurrenstryck. Legotillverkning eller inhemska varianter produk- KaPitel 16

av ter med utländskt ursprung kan bli vanligare. Samtidigt öppnas nya exportmöjligheter for svenska producenter. På vissa produktområden kan medlemskapet medföra oönskade förändringar av importmönstret till följd av kvoter och andra konkurrensbegränsningar. Bananimporten från våra traditionella importländer är kvoterad inom EG och kan därför komma att försvåras och priserna stiga. Köttorrlrådet är ett annat exempel. Nuvarande import från länder utanför EU kan komma att försvåras eller fördyras. Även efter ett svenskt medlemskap kommer det svenska utbudet av basmat med all sannolikhet att bestå huvudsakligen av inhemska produkter. Svenska producenter har genom inarbetade varumärken och uppbyggt distributionsnät ett stort försprång. Inte minst viktigt är att svenska konsumenters förtroende för svensk mat är högt.

Konsumentberedningens kvalitetsundersökningar3 visar att förtroendet för

svensk mat rentav ökat under senaste tid. Företagens förmåga till kostnadsoch kundanpassning spelar ändå en avgörande roll trots konsumenternas uttalade förkärlek for svenskproducerad mat kan svenska produktpriser bara i begränsad utsträckning överstiga importproduktemas. Det ökade utbudet kan också bestå i butiker med tydligare och mer varierande profil. l viss utsträckning kan också nya aktörer producenter, butiks- kedjor och importörer förväntas etablera sig på den svenska marknaden med delvis nya produkter, något som också bidrar till ett breddat utbud. Trenden att antalet dagligvarubutiker totalt sett minskar samt att de större vinner terräng kommer dock att bestå och kanske snarast förstärkas. Ökad mångfald och därmed större valfrihet är i allmänhet till fromma för konsumenten, men samtidigt kommer detta större utbud att ställa högre krav på konsumenternas förmåga att göra informerade och rationella val. För att inte konsumenten skall behöva uppleva onödig osäkerhet är tydlig och informativ varumärkning, en vederhäftig marknadsföring och övrig information inte minst prisinformation samt en god livsmedelskontroll av stor vikt. -

Livsmedelskvalitet Kvalitetsaspektema kan ses som en parallell till mångfalds- och utbudsaspektema. En större och friare marknad torde innebära såväl fler som bättre produkter. Frågorna hänger också intimt samman, eftersom ett större utbud och därmed en ökad valfrihet i sig är en for många konsumenter viktig kvalitetskomponent.

3 Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelserSOU 1994:112. Delbetänkande Konsumentberedningen av samt Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet,faktablad nr 13, februari 1993 och Konsumenternaoch kvaliteten mat, faktablad nr 17, januari 1994.

208 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Till stora delar ligger frågan livsmedlens kvalitet utanför den egentliga SOU 1994:1 19 om jordbnrkspolitiken Kapitel 16 och medlemskapet. Redan genom EES-avtalet har kvalitetsreglerna i vår livsmedelslagstiftning harmoniserats med EGzs. Skillnaden mel- i lan tidigare svenska regler och nuvarande har i allmänhet bedömts som små, även om viktiga undantag finns. Där gemensamma regler saknas inom EG behåller vi fortsättningsvis våra egna regler, det gäller t.ex. beträffande bestrålning. Principen om fri rörlighet inom EU av produkter som godkänts i ett medlemsland, gör dock att vi inte kan stoppa dessa produkter av enbart den anledningen att de inte uppfyller svenska normer. Möjligheter till undantag finns med hänvisning till hälsa och säkerhet Sverige har deklarerat att det är viktigt att behålla den höga svenska ambitionsnivån på bl.a. miljö-, livsmedels- och djurskyddsornrådena vid ett medlemskap och vunnit betydande förståelse för denna hållning. Enligt vår mening bör svenska myndigheter mot denna bakgrund med betydande framgång kunna driva en klar och hård linje när det gäller skydd mot olämplig livsmedelsimport. Ett känslomässigt hinder mot en sådan hållning kan ligga i den svenska myndighetstradition som lägger stor vikt vid en strikt regeltolkning, som även minimerar risken för överklaganden. I EU-sammanhang kan en rakt motsatt hållning vara den rimligaste för att hävda svenska intressen, inte minst när det gäller livsmedlens kvalitet och säkerhet. Genom en restriktiv, men ändå naturligtvis korrekt, regeltolkning kan potentiella importörer av mindre lämpliga livsmedel komma att tvingas välja mellan att avstå från sina importplaner eller träda fram inför konsumentopinionen och försvara ett överklagande, om vilket man inte kan veta att det når framgång. En förutsättning för att en sådan restriktiv regeltolkning skall vara effektiv i praktiken är att den i enskilda fall stöds av en aktiv och kunnig konsumentopinion. Det är därför av stor vikt att konsumentorganisationer och andra konsumentforetrádare ges möjlighet till utredningsstöd och insyn i myndigheternas arbete. Utöver de obligatoriska reglerna beträffande livsmedlens säkerhet, märkning m.m. kan enskilda producenter frivillig väg längre. Livsmedelsverket har t.ex. rekommenderat svenska livsmedelstillverkare att behålla nuvarande märkning med hänsyn till allergikemas skydd, något som också industrins branschorgan rekommenderat sina medlemmar. Dubbel datummärkning liksom ursprungsmärkning kan vara andra frivilliga metoder att tillmötesgå en stark konsumentopinion. Andra aspekter livsmedelskvalitet rör kontrollen, såväl den inhemska som gränskontrollen. Svårigheten att utöva kontroll över ett ökat varuflöde kan i sig medföra risk för att fler undermåliga produkter når konsumenterna. En väl fungerande livsmedelskontroll är därför av största vikt. Konsumenten skall inte som en följd av medlemskapet behöva riskera hälsovådliga eller andra sätt olämpliga livsmedel. Kvalitetsaspekter grundade på mer subjektiva faktorer etisk hänsyn, miljövänlighet, smakmässiga upplevelser påverkas inte direkt av vare sig - EES-avtal eller EU-medlemskap, utan grundas även fortsättningsvis på na-

209 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

8 I4-lll3

tionella beslut och enskilda konsumenters val. När gränsskyddet mot övriga EG-länder tas bort och vår jordbrukspolitik till EG:s blir det själv- Kapitel 16 anpassas fallet svårare att på något avgörande sätt awika i villkor från omvärlden, mer om det leder till ökade kostnader i produktion eller distribution. Men samtidigt kan strikta svenska regler vara en vikti g konkurrensfördel. Till stor del bör märkning signalera att produkten i olika avseenden håller högre kvalien tet och därmed också kan vara värd ett högre pris.

Tillgänglighet Strukturomvandlingen inom handeln ökar sannolikt vid EU-medlemskap, eftersom öppnare gränser ökar konkurrensen. Framför allt kommer konkurrensen att öka i södra och västra Sverige och i större befolkningscentra. Det kan därför med tiden bli märkbart billigare dagligvarukonsument där att vara än exempelvis Norrlands inland. i En följd av ökad konkurrens och pressade priser i vissa delar landet kan av bli minskade möjligheter för butikernas leverantörer att upprätthålla den etablerade principen om samma pris oberoende inköpt mängd och av transportavstånd. Detta blir i så fall till nackdel för vissa små butiker och framför allt för ocentralt belägna butiker. En ytterligare följd blir då större utslagning och ökade problem för vissa utsatta grupper som glesbygdsboende, billösa hushåll, ekonomiskt svaga konsumenter. Större prisskillnader mellan olika landsdelar och risk för ökad utslagning av glesbygdsbutiker och små bostadsnära butiker kan tvinga fram krav på ökat sarnhälleligt stöd till framför allt glesbygdshandeln. Utglesningen av butiker kan vidare leda till att den lokala konkurrensen minskar på vissa mindre orter, vilket kan leda till högre priser. I allmänhet finns dock alternativ inom ett rimligt avstånd, åtminstone på större orter och överlag i södra och mellersta Sverige. En majoritet av befolkningen kommer att dra fördel att öppav nare gränser skärper konkturenstrycket i delar av dagligvaruhandeln.

l6.l.2 Framtiden för EG:s jordbrukspolitik

Det finns två stora, på sikt ohållbara svagheter i den jordbruks-

gemensamma politiken. Den ena är den orimligt stora kostnaden. Utan belastningen från jordbrukspolitiken skulle medlemsavgiften till EU kunna än halveras. mer Den andra är omvärldens ogillande. En så uppenbart protektionistiskt diskriminerande jordbrukspolitik ter sig allmer otidsenlig i värld, där utvecken lingen i övrigt går mot allt mer frihandel och ökad kapitalrörlighet. När det blir aktuellt med nästa GATTWTO-runda kan det förväntas att Australien, Canada och USA i allians med ett antal livsmedelsexporterande utvecklingsländer kommer att sätta EU under hård liberalisera sin jordbrukspress att politik.

210 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Vår uppfattning är att sanningens minut om inte annat inträffar den dag, antagligen kring eller efter sekelskiftet, då tiden är för antal Kapitel 16 strax mogen ett baltiska och mellaneuropeiska stater att förhandla om inträde i EU. En gemensam jordbrukspolitik med nuvarande stödnivåer kan omöjligen utvidgas till stora jordbruksproducerande länder som exempelvis Polen och Ungern. En konsekvens av EU:s utvidgning i denna riktning, för vilken naturligtvis starka politiska skäl kommer att kunna anföras, blir därför en reformerad jordbrukspolitik, med mindre inslag av regleringar och lägre subventionsnivåer än i dag. Om en sådan förändring kommer det säkert att bli strid. Många producentintressen kan förväntas motsätta sig en utvidgning av gemenskapen till priset av en liberaliserad jordbrukspolitik. Enligt Konsumentberedningens mening bör Sverige som EU-medlem inte nöja sig med att passivt avvakta att behovet av en radikal reform av den gemensamma jordbrukspolitiken tränger sig på av handelspolitiskt tryck eller rent ekonomiska skäl. Vi bör redan från början aktivt driva kravet på en reformerad, mindre reglerad och subventionerad gemensam jordbrukspolitik. En sådan förändring skulle inte bara vara gynnsam för medborgarna i deras egenskap av både konsumenter och skattebetalare. Den skulle också vara fördelaktig för Sverige som nation. I egenskap av stor nettobetalare till EU har vi särskilt mycket att vinna finansiellt att kostnaderna för CAP reduceras. Slutligen skulle det jämförelsevis väl strukturerade och rationella svenska jordbruket klara en omställning till mer marknadsmässiga villkor bättre än jordbruket i många andra EU-länder. Det betyder att den svenska livsmedelsproduktionens relativa konkurrenskraft inom EU skulle förbättras om den gemensamma jordbrukspolitiken avregleras och marknadsorienteras.

l6.1.3 Svenska krav på förändringar av EG:s jordbruks- och livsmedelspolitik

Konsumentorganisationema i EU har starkt kritiserat den gemensamma jordbrukspolitiken liksom delar av livsmedelslagstiftningen jämför kap. 4.3. CAP-reformen med dess minskade betoning prisstödet och större inslag av direkta stöd var ett steg i rätt riktning. Reformen är emellertid dyr. Den bygger dessutom i alltför hög grad på produktionsbegränsnin gar och kvoteringar i stället för att förlita sig på marknadslösningar. Fortfarande kvarstår också sådana starkt konkurrensbegränsande regleringar såsom exportbidrag, gränsskydd och interventionssystem. Vid ett svenskt medlemskap bör det, som vi redan framhållit, ses som en angelägen uppgift att verka för fortsatt reformering och avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Trots att den inte fick verka fullt ut var erfarenheterna från 1990 års svenska livsmedelspolitik goda och bör kunna tjäna som utgångspunkt för våra reformlcrav.

211 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Vidare blir det viktigt att verka för att svenska övergån gslösnin beträfgar,

fande b1.a. förbud mot antibiotika och kadavermjöl i djurfoder, KaPitel 15

perrnanentas och helst också inarbetas i EG:s regelsystem. Beträffande livsmedelspolitiken har de europeiska konsumentorganisationema sett det angeläget att verka för regler för inte som gemensamma att Cassis de Dijon-principen skall de facto urholka arbetet för säkrare livsmedel. Dock är det viktigt att de gemensamma reglerna sätts på tillräckligt hög en nivå för att skydda konsumenterna och att de för enskilda länder ger utrymme att gå längre, där så anses önskvärt. De sedan länge diskuterade direktiven om färgämnen, sötningsmedel och övriga tillsatser har kritiserats hårt från konsumenthåll. Enligt dessa direktiv blir bl.a. färgämnen åter tillåtna i baslivsmedel och azofärgämnenas användning kan komma att öka väsentligt. Som EU-medlem bör Sverige ansluta sig till dem som verkar för väsentligt strängare tillsatsdirektiv än de nu föreliggande. Det är viktigt att betona omöjligheten strikt basera och att normer gränsvärden på vetenskapliga bevis, eftersom den vetenskapliga grunden ofta är bräcklig och föränderlig och eftersom olika länder kan göra olika riskbedömnin gar. Som EU-medlem bör Sverige därför verka för det nuvarande svenska synsättet att en tillsats eller liknande förändring livsmedlet skall till fördel för av vara konsumenten för att godkännas. Huvudprincipen inom EG är ännu så länge den motsatta: för godkännande räcker det att ämnet eller metoden i fråga kan visas vara ofarlig för konsumenten. Konsumenterna måste kunna lita på att experternas bedömningar av gränsvärden m.m. innehåller betryggande säkerhetsmarginaler och konsumenternas möjligheter till insyn och information måste garanteras. Konsumentorganisationema inom EG har riktat mycket kritik mot den svårgenomträngliga och av producentintressen starkt styrda lagstiftningen. Resurser måste ställas till konsumentrepresentanters förfogande för de skall ha möjlighet i att att någon mån uppväga producentintresset

l6.1.4 Konsumentinllytande

Efter en EU-anslutning kommer svenska konsumentföreträdare bli involatt verade i arbetet med konsumentpolitiska frågor inom EG. Kommissionen har vid sin sida ett antal rådgivande i vilka det ingår konsumentföreträdaorgan, re. Det gäller bland annat den inflytelserika Ekonomiska och sociala kommittén ECOSOC. Det viktigaste rådgivande konsumentorganet är Consumers Consultative Council CCC med undergrupper, där konsumentföreträdare för varje medlemsland ingår. På jordbruksområdet ingår konsumentföreträdare - sammanlagt uppemot ett nittiotal -i de många olika råden för produkter regleras den som av gemensamma jordbrukspolitiken CAP. Svenska organisationer är redan i dag medlemmar i europeiska organisationer som företräder konsumentintresset kommissionen. Hit hör gentemot bland annat BEUC den europeiska konsumentbyrån. Där ingår Sveriges -

212 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Konsumentråd medlem. Den Europeiska Fackliga Samorganisationen som EFS med LO och TCO medlemmar har också bevakning konsument- Kapitel 15 som av frågor som en angelägen uppgift på sitt program. Detsamma gäller EURO COOP, den europeiska konsumentkooperationens samarbetsorgan med KF som svensk medlem. Stora krav på resurser och utredningsunderlag kommer att ställas på de svenska konsumentrepresentantema i dessa sammanhang om de skall kunna hävda viktiga svenska intressen. Detta gäller inte minst på livsmedelspolitikens område. Som problematiskt framstår det då att konsumentinmesset är så svagt organiserat i Sverige i förhållande till jämförbara länder.

16.2 Scenario 2 Sverige ansluter sig inte till EU

l6.2.l Vad händer med priser och matkvalitet om Sverige inte ansluter sig till EU

Ett folkomröstningsnej till EU-inträde ändrar inte i sig anpassningen av livs medelslagstiftningen i enlighet med EES-avtalet. Däremot ansluts Sverige inte till EG:s jordbrukspolitik, CAP, och inte heller till den gemensamma fiskeripolitiken, CFP. Inledningsvis består den EG-anpassning som skett genom EES-avtalet, men själva avtalet kommer sannolikt att urholkas med tiden. På områden, där Sverige inte strikt kommer att rätta sig efter framtida förändringar av EG:s livsmedelsdirektiv utan väljer egna lösningar, kommer nämligen EES-avtalet inte att gälla. Mer direkt bundet kan Sverige komma att bli av den senaste GATT-uppgörelsen, som bland annat förutsätter att en viss livsmedelsimport kommer till stånd.

Alternativen Efter ett nej i folkomröstningen i november uppkommer omedelbart frågan om hur jordbrukspolitiken fortsättningsvis skall vara utformad. Ett alternativ är att fullfölja 1990 års beslut och betrakta den gjorda anpassningen till EG:s jordbrukspolitik som en parentes. Detta innebär att marknadsanpassningen av svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri fortsätter. Ett annat alternativ är en fortsatt anpassning till EG:s politik. I dess mest extrema form innebär det alternativet en direkt kopiering av EG:s jordbrukspolitik, men med nackdelen att det inte sker i konkurrens på en stor Europamarknad utan inom ramen för en liten och sluten inhemsk marknad. Inom andra näringsgrenar kommer sannolikt betoningen efter ett nej att i ökad grad ligga på marknadsmässighet, öppna gränser och internationell konkurrenskraft. Krav kan då med tiden komma att resas på att livsmedelssektom skall behandlas på sätt. Även det renodlade frihandelsaltemativet i samma om

213 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

jordbrukspolitiken i dag inte är politiskt gångbart kan opinionsläget mycket

väl vara ett annat om några år. KaPitel 16

De tre alternativen blir då: detaljreglering enligt EG-modell - - försiktig avreglering på en skyddad marknad enligt principerna i 1990 års omställningsbeslut - en successiv utveckling mot öppna gränser och frihandel också på jordbruksområdet.

16.2.2 EG-inspirerad jordbrukspolitik

Den svenska livsmedelspolitiken har alltsedan ansökan medlemskap om successivt anpassats till EG:s regler. Anpassningen själva jordbrukspolitiken av har i huvudsak skett i former som gynnat jordbruket, varför det ligger nära till hands att jordbrukets företrädare kommer sätta in all kraft på bibehålla att att en EG-anpassad jordbrukspolitik även vid ett icke-medlemskap. Argumentet skulle då vara att svenska jordbrukare bör ha villkor kollegerna i samma som Europa. För konsumenterna skulle en EG-kopierad jordbrukspolitik innebära att produktionen ökar, stöd till lagring och produktionsöverskott ges export av samtidigt som den större produktionen kan förväntas leda till mindre import med mer begränsad valfrihet som följd. Ett återinförande marknadsregav leringarna leder till mindre prisvariation och en totalt sett högre prisnivå. Den jordbrukspolitik EG för är både dyr och ineffektiv konkursom trots rensen på den stora EU-marknaden. En motsvarande politik för enbart Sverige skulle ske inom ramen för en liten, sluten marknad och därmed bli mycket dyrare och väsentligt mer ineffektiv. Slutsatsen blir att en fullständig EG-anpassning jordbrukspolitiken inte av är möjlig för den som inte är EU-medlem. Framför allt är det de direkta och indirekta kostnaderna för överproduktion eller kvotering och annan detaljreglering på animaliesidan som måste undvikas. Erfarenheterna från 1990 års politik är att animalieproduktionen ganska lätt anpassas till förändrade förutsättningar.

l6.2.3 Åter till 1990 års beslut

KoB utgår i sin analys från att efter ett nej i folkomröstningen blir frågan om ett EU-medlemskap inte på nytt aktuell under lång tid, åtminstone inte inom en IO-årsperiod. Sverige behöver därför inte utforma sin livsmedelspolitik med ett eventuellt framtida medlemskap utgångspunkt. som I det läget bör livsmedelspolitiken utformas med utgångspunkt i Sveriges livsmedelskonsumenters, skattebetalares och livsmedelsproducenters behov.

214 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Den nyligen träffade GAH-överenskommelsen och de förändringar kan SOU 1994:1 19 som

bli följden eventuella framtida överenskommelser skall emellertid beaktas. KaPitel 16

av Huvudpunktema i 1990 års beslut var som närmare redovisats i kapitel 2 att produktionens omfattning skulle utgå från efterfrågan på den svenska marknaden och därutöver kommande lönsam export. Den svenska prisnivån kunde även fortsättningsvis förväntas ligga över världsmarknadsprisnivån. Ett gränsskydd enligt tidigare grundprincip, som också är accepterad av GATI, skulle finnas. Samhället skulle däremot inte ta något annat ansvar för avsättningen av produktionen än vad som följer av gränsskyddet och således inte genom exportstöd eller på annat sätt mildra effekten priserna av tillfälliga överskott. En större prisrörlighet var därför att vänta. Den redovisade huvudprincipen produktion högst motsvarande markna- dens efterfrågan måste alltjämt få råda. KoB har svårt att se några argument för att stödja en produktion som ingen vill ha. Jordbruk är en biologisk produktion med speciella förutsättningar jämfört med industriell produktion. Det går inte samma sätt att öka eller minska produktionen från en dag till en annan. Den internationella handeln är också mer reglerad än för flertalet industriprodukter. Detta brukar anses tala för särskild hänsyn, särskilt som efterfrågan är ganska prisokänslig. I första hand är det naturligtvis producentema själva och deras starka organisationer som, medvetna om denna jordbruksproduktionens särart, bör utveckla olika försäkringslösningar och finansiella arrangemang som kan gardera dem mot oönskade effekter av varierande produktionsutfall. Vissa kompletterande offentliga insatser för att dämpa särskilt kraftiga prisvariationer till följd av skördeutfall och liknande kan också anses ligga i både konsumenters och producenters intresse. Det betyder dock inte att normala och sunda marknadsekonomiska spelregler skall frångås som huvudprincip också för jordbruket. KoB anser att ett fullföljande av 1990 års livsmedelspolitiska beslut är en naturlig konsekvens på kort och medellång sikt av ett nej till EU i folkomröstningen i november. l 1990 års beslut fanns ett antal övergångsregler i syfte att underlätta en omställning av den svenska produktionen till den inhemska efterfrågan. Ungefär samtidigt medförde Sveriges medlemsansökan i juni 1991 en omfattande anpassning av jordbrukspolitiken till EG:s regler. Vad gäller livsmedelspolitiken i övrigt skedde en omfattande EG-anpassning inom ramen för EES-avtalet. EG-anpassningen ledde till ett antal successiva ändringar i 1990 års beslut. Dessa tillsammans med högt uppdrivna förväntningar i jordbruket på effektema av ett kommande medlemskap har lett till att den avsedda omställningen och produktionsanpassningen i stor utsträckning uteblivit. Efter en inledande minskning har animalieproduktionen åter ökat. Den avsedda omställningen av vegetabilieproduktionen kom bara till stånd i mycket begränsad omfattning och upphörde praktiskt taget helt när EG-anpassningen blev aktuell. Balansproblemen är dock sannolikt generellt sett inte så stora i dag som i slutet av 1980-talet men de kräver ändå en lösning.

215 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

En återgång till principerna i 1990 års beslut kräver enligt KoB:s uppfatt-

ning inte någon ny övergångsperiod. Animalieproduktionen anpassades KaPitel 16

som tidigare nämnts snabbt till önskad nivå. Det bör kunna ske igen särskilda utan åtgärder. Beträffande åkermarken kan problemen bli större. En relativt liten areal har ställts om till annat än livsmedelsproduktion. En mycket liten del därav har ställts om varaktigt. Huvuddelen ligger i s.k. vänteläge. I praktiken har således omställningsstödet tillfört en mycket begränsad areal utöver den som omfattades av de tidigare stöden med likartad inriktning, Träda -87 och Omställning -90. Många spannmålsproducenter räknade troligen med att kunna producera till de prisnivåer som antogs gälla vid slutet omställningsperioden. av Omställningen motverkades också de signaler ansökan EUav nya som om medlemskap innebar. Skäl som skulle kunna tala mot ett fullföljande 1990 års beslut är dels av om förutsättningarna idag vore annorlunda, dels utvärderingen reforom av men skulle visa att reformen varit misslyckad. KoB kan inte finna någon att visat att så skulle vara fallet.

16.2.4 Frihandelsalternativet

Fördelarna för livsmedelskonsumentema med EU-anslutning i form en av öppnare gränser och hårdare konkurrens och därmed ökat utbud och lägre priser, som vi beskrivit i tidigare avsnitt, kommer till del utebli stor att om nuvarande EG-anpassade jordbrukspolitik bibehålls också efter ett nej till medlemskap. Vi har ovan förordat en återgång till principerna i 1990 års omställningsbeslut Men jordbrukspolitiken skulle naturligtvis kunna ändras radikalt ett sätt i den nya situationen. I bl.a. tidigare refererade Mat till EG-pris har således frihandelsaltemativet framhållits som det bästa för Sverige vid ett icke-medlemskap i EU. Detta alternativ skulle markant lägre konsument ge priser på livsmedel. Vinsten för samhället skulle vara så stor att förlorarna, framför allt jordbrukarna, skulle kunna kompenseras fullt Trots detta ut. synes det som om alternativet inte politiskt gångbart, åtminstone inte f.n. vore Samtidigt är situationen motsägelsefull på lite längre sikt. Världshandeln liberaliseras ytterligare genom det senaste GATT-avtalet. Starkt exportberoende och stående relativt ensamt utanför EU kommer Sverige ha beatt ett tydande intresse att verka för öppnast möjliga gränser för internationell handel. En sådan hållning, dikterad av egenintresse, kan då komma att te sig svårförenlig med vaktslående om en protektionistisk jordbrukspolitik.

216 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

17 19

Konsumentbevakning livsmedelsfrågoma

äggula?

av

Bevakningen av konsumentintresset inom livsrnedelspolitiken kommer att förbli en viktig uppgift för konsumentforeträdarna oavsett om Sverige går in i EU eller inte. Konsumentberedningen föreslår att den även framöver får handha denna bevakning.

Livsmedel är en stor och viktig utgiftspost for konsumenterna. Livsmedelspolitiken har också betydelse för andra för konsumenterna viktiga frågor såsom miljö- och regionalpolitik. Bevakningen av livsmedelspolitiken är därför självklart en angelägen fråga för konsumenterna själva och deras organisationer. Som framgått av kapitel 16 blir denna bevakning nödvändig både om Sverige ansluts till EU och om vi stannar utanför. Inriktningen och arbetsområdet kommer dock att skilja sig något i de två alternativen. Konsumentberedningen tillsattes med anledning av 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Beredningen skulle enligt sina direktiv fortlöpande rapportera till regeringen om livsmedelsreforrnens effekter och har också sett det som en viktig uppgift att informera en vidare krets. Detta har skett genom rapporter två gånger om året och genom Faktablad hittills 21 till antalet, som tillställts regeringen och distribuerats till massmedia, myndigheter, organisationer och intresserade konsumenter. Beredningen fungerar vidare som remissinstans, företräder konsumentintresset i olika expertgrupper t.ex. inom Jordbruksdepartementet, Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Jordbruksverket, deltar i arbetet inom internationella konsumentorganisationer, anordnar seminarier, m.m. I och med föreliggande samlade redovisning har beredningens ursprungliga uppdrag i det närmaste slutförts. Beredningens förordnande går ut den 31 december 1994.

De frågor som vi nu har anledning att ställa är: Kommer arbetsuppgifterna att vara aktuella framöver och är det i så fall beredningen som skall utföra dem På den första frågan kan svaras ett obetingat ja. I kapitel 16 konstaterades att resurser behövs för utredningar och bevakning av konsumentfrågor livsmedelsområdet. Resulterar folkomröstningen i november i svenskt EU-medlemskap, wingas vi återgå till ett krångligt regleringssystem för jordbruksprodukter. Detta ökar behovet av konsumentföreträdare med djupa kunskaper om jordbruksoch livsmedelspolitiska frågor. Konsumentrepresentantema i EG:s olika organ kommer att ha stort behov av utredningsunderstöd. Det blir också en angelägenhet för konsumentrepresentantema att tillsammans med svenska

217 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

myndigheter arbeta för en liberalisering av EG:s jordbrukspolitik och för ökad säkerhet livsmedelsområdet. Kapitel 17 Blir det nej i folkomröstningen om EU, blir en angelägen uppgift för konsumentföreträdare att arbeta för 1990 års reformtankar och argumentera för fortsatt avreglering och marknadsanpassning.

Val av organisatorisk form för fortsatt bevakning livsmedelsfrågoma från av konsumentsynpunkt kan diskuteras. Följande alternativ kan ställas upp: 1 KoB får förlängt förordnande 2 Arbetet övertas av frivilliga organisationer 3 Arbetet perrnanentas inom en central myndighet.

1 Inrättandet av KoB 1991 kan ses som en strävan från statsmakterna Jordbruksdepartmentet att engagera frivilliga organisationer i livsmedelspolitiken. Uppenbarligen har behov funnits från statens sida av ett organ, vars ledamöter kombinerar förankring i fristående organisationer med expertkunskap. Skäl talar alltså för att bibehålla Konsumentberedningen även efter 1994.

2 l och med bildandet av Sveriges Konsumentråd kan förutsättningarna på sikt förändras beträffande möjligheterna för frivilliga organisationer att överta den livsmedelspolitiska bevakningen. Konsumentrådet har emellertid inte ekonomiska resurser för en sådan verksamhet utan staten skulle få stå för finansieringen, liksom när det gäller KoB. Kopplingen till det statliga politikområde som skulle bevakas blir dock svagare. 3 Det kan diskuteras att permanenta KoB:s funktion genom att inlemma den i någon central myndighet. En stor organisation kan ge flexibilitet i arbetsinsatsen. Risken kan å andra sidan inte uteslutas att uppgifterna skulle lågprioriteras och komma bort bland myndighetens etablerade uppgifter. En nackdel skulle dessutom vara att anknytningen till de frivilliga organisationerna försvagades. En mer oberoende beredning kan vidare känna sig friare att ta upp och ut i kontroversiella frågor än central myndighet. en KoB:s breda uppgifter har inte heller naturlig anknytning till någon myndighet efter nedläggningen av SPK, vars kompetens sträckte sig över hela livsmedelskedjan. Konsumentverket, nämnts möjlighet som som en av Konsumentpolitiska kommittén SOU 1994:14, har sin inriktning mot hushållsekonomi. Jordbruksverket verkar mot producentledet och Livsmedelsverket handhar kvalitetsfrågor.

Frågan om departementstillhörighet bör också beaktas. KoB hör till Jordbruksdepartementet, där livsmedelsfrågoma handläggs. Under Civildepartementet, som har hand om konsumentfrågorna, avlägsnar man sig från livsmedelspolitikens behandling departementsnivå. Enligt KoB:s mening skulle det vara bäst för konsumentintresset om bevakningen av livsmedelsfrågoma även i fortsättningen sker inom Jordbruksdepartementet. Möjligheterna att få fortlöpande information och utöva inflytande om

218 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

de livsmedelspolitiska besluten är större där än vid placering i eller under SOU 1994:1 19 något annat departement. Kapitel 17 KoB drar sammanfattningsvis slutsatsen att konsumentbevakningen av jordbruks- och livsmedelspolitiken bäst skulle KoB får förlängt gagnas om förordnande för den tid som lcrävs för att garantera konsumentinflytande över den livsmedelspoliük som blir följden av folkomröstningsutfallet beträffande EU-anslutning.

219 Del V Sammanfattande synpunkter och förslag

Kommittédirektiv

Tillsättande av en konsumentberedning

Dir. l99:84

Beslut vid regeringssammanträde l99tl-l2-20

Chefen för jordbruksdepartementet. statsrådet Hellström. anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild konsumentberedning tillsätts med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiskzt reformen ur ett brett konsumentperspektiv.

Bakgrund Den 9 juni 1990 fattade riksdagen ett beslut om en ny livsmedelspolitik prop. I98990:l46, JoU 25, rskr. 327. Reformen innebär att den interna marknadsregleringen avvecklas med början den l juli l99l. Grånsskyddet skall enligt riksdagsbeslutet bibehållas oförändrat i avvaktan de pågående GATF-förhandlingzirnzi. Under en femårig övergångsperiod vidtas en rad åtgärder för att underlätta jordbrukets omställning och anpassning till en friare marknad. Konsumenten sätts i centrum i den nya livsmedelspolitiken och de senare leden i livsmedelsketljan uppmärksammas i större utsträckning än tidigare. Konsumentmålet inom ramen för den nya politiken iir att konsumenternas val skall styra produktionen. Konsumenterna skall ges goda möjligheteratt välja mellan livsmedel av olika slag där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung. produktionssätt eller förädlingsgrad. Prisutvecklingen .på livsmedel skall vara rimlig i förhållande till prisutvecklingen andra varor och tjänster. En utgångspunkt för den nya livsmedelspolitiken är vidare att . grundläggande hygien- och redlighetskrav när det gäller livsmedel och livsmedelshantering skall uppfyllda samt att politiken skall bidra till en väl vara sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa.

Enligt riksdagsbeslutet är det betydelsefullt att de positiva effekterna av avregleringen, bl.a. i form av en dämpad prisökningstzukt pil livsmedel, kommer konsumenterna till del. En förutsättning för detta iir enligt riksdagen att marknaderna fungerar väl och att industri- och handelsleden inte tar prissänkningar eller uteblivna prisökningar i anspråk. För att livsmedelspolitiken skall gagna konsumenterna är det enligt riksdagsbeslutet av betydelse vilka organisatoriska förutsättningar konsumenterna har att utöva inflytande på livsmedelskedjans olika led. l enlighet med riksdagsbeslutet har därför ett statligt stöd om 2 miIj.kr. per år inrättats till ideella organisationer som bedriver projekt med anknytning till livsmedelsoch konsumentpolitiska frågor. Medlen fördelas av konsumentverket. I riksdagsbeslutet understryks behovet av att reformens effekter olika områden och utifrån olika aspekter noga följs upp. Statens jordbruksnämnd. lantbruksstyrelsen, statens pris- och konkurrensverk, lantbruksekonomiska samarbetsnämnden och statens naturvårdsverk har fått i uppdrag att följa upp reformen och analysera effekterna inom sina resp. ansvarsområden. 1990 års livsmedelspolitiska beslut är ett första steg mot en mer konsumentinriktad politik där syftet är att uppnå lägre priser, en högre kvalitet och ett mer varierat livsmedelsutbud. Reformens andra steg tas i samband med att vårt gränsskydd sänks. Regeringen förbereder en sänkning av gränsskyddet och kommer under våren 1991 i ljuset av GATF-förhandlingarna att presentera förslag till detta. Vägen från jordbruket till konsumenterna är lång och kantas av olika former av konkurrensbegränsningar. För att uppnå konsumentmålet krävs därför i ett tredje steg en skärpt konkurrenspolitik. De olika leden i livsmedelskedjan kännetecknas av bristande konkurrens. Förädlings-, parti- och detaljhandelsleden är starkt sammanflätade och domineras av ett fåtal större ägargrupper. Den bristande importkonkurrensen och etableringshinder förvärrar situationen. Målet att sänka matpriserna och förbättra Iivsmedelsutbudet främjas genom att konkurrensen skärps. Regeringen kommer därför att förelägga riksdagen en proposition som syftar till att öka konkurrensen och förstärka konsumenternas ställning.

Uppdraget Konsumenten sätts i centrum i den nya livsmedelspolitiken. Ett första viktigt steg mot en konsumentinriktad livsmedelspolitik har redan tagits och fler steg kommer att tas under den närmaste tiden. Mot bakgrund av den ändrade inriktningen av politiken med betoning konsumentintresset är det enligt min mening, vilket också understryks i riksdagsbeslutet, av största vikt att följa och analysera reformens effekter för konsumenterna. Flera myndigheter har som nämnts fått i uppdrag att följa reformens ef-

fckter inom sina zmsvarstwmråden. l flera uppdragen ingår också att resp. av följa och analysera frågor betydelse för konsumenterna. t.ex. prisutveckav lingen i olika led i livsmedelskedjan. Konsumentfrägornzi utgör emellertid oftast endast del det dessa myndigheter skall följa och analysera. en av som Jag föreslår därför särskild konsumentberedning tillsätts med uppgift att en kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett att brett konsumentperspektiv. En del i beredningens arbete skall att samarbeta med övriga myndigvara heter inom livsmcdelspolitikens område och härvid dels förse dessa myndigheter med relevant information, dels ta del av deras uppföljningsarbete och utvärdera det frän konsumentsynpunkt. Beredningen skall vidare själv en utföra och initiera utredningar och analyser för att undersöka om reformen leder till effektivare resursutnyttjande som gynnar samhällsintresset. ett bl.a. i form dämpad prisökrtingstzrkl livsmedel Mat av god kvalitet av en till läga priser bidrar till ett rättvist och jämlikt samhälle. Det är läglönegrupensamstående föräldrar och pensionärer som förlorar mest höga matper. priser. Flera frågor med anknytning till den livsmcdelspolitiskzr reformen är av central betydelse för konsumenterna. Livsmedelspriscrnas utveckling är en. kvalitet och ett varierat utbud är andra. Beredningen skall själv kunna ta upp andra viktiga konsumentfrägor som kan förväntas påverkats av den livsmedelspolitiska reformen och beredningen bedöms kräva särskild belyssom av ning. Beredningen skall löpande rapportera reformens effekter till regeringen. En samlad redovisning utvecklingen under hela omställningsperioden av skall redovisas den l september 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen be-

myndigar chefen för jordbruksdepartcmentet tillkalla beredning omfattad kommittéförordningen l976: l l9 att en - av med uppgift kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska att reformen ett brett konsumentperspektiv. ur att utse ledamöter i beredningen. att utse ledamöterna att vara ordförande. en av besluta sakkunniga, experter. sekreterare och annat biträde beatt om redningen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

4 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandcns överväganden nch bifaller hans hemställan. Jordbruksdepurtcuncntet

Skrifter från Konsumentberedningen

1333222191294 KoB :s delbetänkanden Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanori dagligvamhandeln SOU 1992:117

Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser SOU 1994:112

KoB:s rapporter Sept. 1991 Konsumenterna och livsmedelspolitiken Mars 1992 Internationella konsumentrörelser och deras på livssyn medels- och handelspolitik Sept. 1992 Utvecklingen på livsmedelsmarknaden i Sverige och i EG Mars 1993 Konkurrens- och prisforhållanden på livsmedelsmarknaden Sept. 1993 Vad har det blivit av den livsmedelspolitiska reformen Mars 1994 Dagligvaruhandeln Utvecklingen beträffande struktur, priser och sortiment

KoB:s Faktablad 199 l : Gränsskyddet inom jordbruksprisregleringen Kostnader för jordbruksstödet EG:s jordbruks- och livsmedelspolitik Marknaden För bröd och spannmålsprodukter Framtidens mat- svensk eller internationell Hushållens livsmedelsutgifter

1 992: 7 Livsmedelsprisernas utveckling 8 Livsmedelsförsörjningen i världen 9 Svensk livsmedelspolitik inför EG-inträde 10 EG:s jordbrukspolitiska reform 11 Marknaden for kött och köttvaror 12 Konsumenterna och lågprisbutiken

1993: 13 Konsumenternas åsikter om livsmedelskvalitet 14 Ekologiska livsmedel

Livsmedelskonsumentema och EES-avtalet 15 EG Bilaga 2 16 Djurskydd och djurhälsa i Sverige och i

1994: 17 Konsumenterna och kvaliteten på mat 18 Livsmedelsimporten behöver vi den - 19 GATTzs Uruguayninda; jordbruksresultatet och dess konsekvenser

20 Konsumtion och produktion i glesbygd 21 Skattetrycket rätt bov eller villospår i utredningen om matpriserna -

Remisser och skrivelser

Bilaga 3

Remisser

Konkurrens för ökad välfärd Civildepartementet 1991 SOU 1991:59

Jordbruket i norra Sverige Jordbruksdepartementet 1991 Ds 1991:80

Statistiken inom livsmedelssektom Jordbruksdepartementet 1991 SOU 1991:99

Kvotering med anledning av det Statens jordbruksverk 1992 bilaterala avtalet mellan Sverige och EG inom ramen för EES SJV 112092

Yttrande över FAOWHO Jordbruksdepartementet 1992 - Draft World Declaration on Nutrition Jo 190692

Åtgärder för Förbereda Jordbruksdepartementet

att 1992 Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG SOU 1992:87

Förslag till kungörelse om material Statens livsmedelsverk 1992 och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel SLV 244792

Förslag till ändring av införsel- Statens livsmedelsverk 1992 kontrollen av salmonella SLV FS 1974:21, J 62

Förslag till kungörelse om märkning, Statens livsmedelsverk 1992 tillsatser m.m. SLV 283892

Åtgärder för förbereda Sveriges Jordbruksdepartementet

att 1 992 jordbruk och livsmedelsindustri för EG förslag om animaliesektom - SOU 1992:125

Svensk trädgårdsnäring nuläge Jordbruksdepartementet 1992 och utvecklingsmöjligheter Bilaga 3 SOU 1992:119

Stödet till jordbruket och livsmedels- Jordbruksdepartementet 1992 industrin i norra Sverige SJV rapport 1992:36

Svenskt fiske nuläge och ut- Jordbruksdepartementet 1992 vecklingsmöjligheter SOU 1992:136

Livsmedelshygien och småskalig Jordbruksdepartementet 1993 livsmedelsproduktion SOU 1993:6

Proposed Draft Recommendations for Statens Livsmedelsverk 1993 the Labelling of Potential Allergens Codex Contact Point SLV 177593

Förslag till kungörelse om märk- Statens livsmedelsverk 1993 ning och näringsdeklaration SLV 178293

Förslag till ändring av kungörelsen Statens livsmedelsverk 1993 om djupfrysta livsmedel SLV 276593

statsförvaltningen och EG Justitiedepartementet 1993 SOU 1993:80

ställföreträdande besiktningsassistent Jordbruksdepartementet 1993 i Besiktningsveterinärorganisationen Jo 931164

Alternativ till burhâllning av värphöns Jordbruksdepartementet 1993 SJV rapport 1993:14

Svenskt fiske. Utredningen om fiske- Jordbruksdepartementet 1993

gens utvecklingsmöjligheter

SOU 1993:103

Stödbehovet till jordbruket och livs- Jordbruksdepartementet 1993 medelsindustrin inom Sverige 199495 SJV rapport 1993:25

Särskilda konkurrensregler for Näringsdepartementet l 994 lantbruket Bilaga 3 Ds 1994:20

Översyn gränsskyddet på jord- Jordbruksdepartementet 1994 av brukets område LES rapport 3893

Rapport om ekonomiska och administm- Jordbruksdepartementet 1994 tiva konsekvenser för Jordbruksverket av ett EU-medlemskap Jo 94527

Konsumentpolitik i en ny tid Civildepartementet 1994 SOU 1994:14

EU:s handelsavtal och gränsskydd Statens jordbruksverk 1994 på jordbruksomrâdet

Sveriges medlemskap iden Utrikesdepartementet 1994 Europeiska unionen Ds 1994:48

Förstärkta miljöinsatser i jordbruket Jordbruksdepartementet l 994 SOU 1994:82

Yttrande över utredningar om stöd Jordbruksdepartementet 1994 till jordbruket vid EU-medlemskap

Skrivelser Till Civildepartementet Om pri sinformationslagen Dnr 1991

Till Jordbruksdepartementet Om brödprisema Dnr 2091

Till Jordbruksdepartementet, Angående användningen av Dnr 392 5 skrivelser 30 mkr ur prisreglerin gs- Dnr 1892 kassan för fisk Fiskeristyrelsen, 9 skrivelser

Civildepartementet, l skrivelse

Till Jordbruksdepartementet Angående uppdrag att bevaka Dnr 3592 prisutvecklin gen for livsmedel

Till Jordbruksdepartementet PM med synpunkter på be- Dnr 2393 SOU 1994:1 19 vakning framöver kon- Bilaga 3 av sumentintresset på livsmedelspolitikens område

Till Jordbruksdepartementet Angående Grossistförbundets Dnr 2793 överklagande av Livsmedelsverkets nya metod for kontroll av salmonella

Till Civildepanementet Angående konsumentpolitiks Dnr 4193 översikt

Förkortningar SOU 1994:1 19

Bilaga 4

BEUC Bureau Européen des Unions de Consommateurs -EU-ländemas konsumentorganisation BNP Bruttonationalprodukten CAP Common Agricultural Policy EG:s jordbrukspolitik - CCC Consumers Consultative Council EG-komn1issio- nens konsumentrâd CFAR Centrala företags- och arbetsställeregistret CFP Common Fisheries Policy EG:s ñskeripolitik - CSE-tal Konsumentstödsekvivalenter OECD:s mått på pris- stöd till jordbruket ECOSOC Economic and Social Committee of the Community -EG-kommissionens ekonomiska och sociala kommitté EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFT A European Free Trade Association EG Europeiska gemenskapema EU Europeiska unionen EURO COOP European Community of Consumer Cooperatives samarbetsorgan for Europas konsumentkooperation FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations GATT General Agreement Tariffs and Trade Allmänna on tull- och handelsavtalet HUI Handelns Utredningsinstitut HUL Undersökning av hushållens livsmedelsutgifter HULK Undersökning av hushållens livsmedelsinköp och kostvanor HUT Undersökning om hushållens utgifter The International Organization of Consumers Unions den internationella konsumentorganisationen - Jordbruksutskottet Konsumentdelegationen Kooperativa förbundet KoB Konsumentberedningen KOV Konsumentverket KPI Konsumentprisindex KRAV Kontrollföreningen for ekologisk odling LES Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden LIVS Svenska livsmedelsarbetareförbundet LRF Lantbrukarnas Riksförbund LUI Lantbrukets Utredningsinstitut Landsorganisationen NOLA Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet

OECD Organization for Economic Cooperation and SOU 1994:1 19 Development- Organisationen för ekonomiskt Bilaga 4 samarbete och utveckling PBL Plan- och bygglagen PRO Pensionäremas riksorganisation prop. Proposition PSE-tal OECDzs mått på jord- Producentstödsekvivalenter bruksstödet rskr. Riksdagskrivelse RÅK Systemet för råvarukostnadsutjämning SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SCB Statistiska centralbyrån SJV Statens jordbruksverk SLIM Sveriges Livsmedelsindustriforbund SLV Statens livsmedelsverk SOU Statens offentliga utredningar SPK Statens pris- och konkurrensverk TCO Tjänstemännens Centralorganisation WHO World Health Organization World Trade Organization

l

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga Vår andes stämma ochandras. . . statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

Kommunerna,Landstingenoch Europa Miljö ochfysiskplanering.M. . . + Bilagedel.C. Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder . Mänsföreställningar om kvinnor ochchefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet . . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreäret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrålskyddsforskning.M.

4 EU, EESochmiljön. M. Ledighetslagstiftningen översyn.A. . . - en Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- - 42. Statenochtrossamfunden.C. . ochsäkerhetspolitiskthänseende av att bli, 43. Uppskattad sysselsättning skattemas betydelse - om respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.

Förnyelseoch kontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñemaisamhället. Fi.

i framtiden.Ku. 45. Grundenför livslångtlärande.U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - 46. Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar . lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande 47. Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till studentkårer och nationer. U.

Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. Utrikessekretessen. Ju. . JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet översyn.Fi. - en Konsumentpolitiki en ny tid. C. .Minne och bildning. Museernas uppdragoch . På väg. K. organisation bilagedel.Ku. +

Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark. 52. Teaternsroller. Ku.

Kartläggningochåtgärdsförslag.M. 53.Mästarbrevför hantverkare.Ku. Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden.Ku.

Del I ochll. Ju. .Rättentill reformeratbilstöd. S. ratten- Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell 56.Ett centrum för kvinnor som våldtagits och . uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del av Principiella i en effektiv biståndsforvaltning.UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. Refonneratpensionssystem. S. Fi. . Reformeratpensionssystem. BilagaA. 58. 6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

22. Reformerat pensionssystem. BilagaB. förslag.M.

KvinnorsATP och avtalspensioner. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav 23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24. Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformning och tillämpning - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. 2 kap. 5 § och andrabestämmelseri . - 26. Att förebygga alkoholproblem. utlärmingslagen.Ku.

27. Vård av alkoholmissbrukare.S. 61. Pantbankernas kreditgivning. N.

28 Kvinnor ochalkohol. S. 62.Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . 29. Bam Föräldrar Alkohol. 63. Personnummer integritetoch effektivitet. Ju. - - - 30. Vallagen.Ju. 64. Med raps i tankarna M.

3 Vissamervärdeskattefrågor III Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet,del 2 Lag - - om 32 Mycket UnderSammaTak. C. personregisterfor officiell statistik Fi. . m.m. 3 Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi.

Ku. 67.Räddningstjänst i samverkanoch på entreprenad.

34. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar.Ku. Fö.

68.Otillbörlig kurspáverkanoch vissainsiderfrâgor.Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the General Principlesof Environment 99. Domaren i Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkterför fortsatt utredningsarbete. - 70. lnomkommunalutjämning. Fi. Del A+B. Ju. 7l. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso 100. Beskattningenvid gränsöverskridande och sjukvårdspersonali yrkesutövningen.S. omstrukturcringarinom EG, m.m. Fi. 72. Sjukpenning, arbetsskadaoch förtidspension lOl. Höj ribban förutsättningar ocherfarenheter, S. Lärarkompetens för yrkesutbildning.U. A 73. Ungdomars välfärd och värderingar en under- 102.Analysoch utvärdering av bistånd. UD. sökningom levnadsvillkor, livsstil ochattityder. C. 103, Studiemedelsfinansierad polisutbildning.Ju. 74.Punktskatterna och EG. Fi. 104. PVC en plan för att undvika miljöpåverkan.M. - 75. Patientskadelag.C. 105.Ny lagstiftning om radio ochTV. Ku. 76.Trade andthe Environment towards a 106. Sjöarbetstid.K. sustainable playing field. M. l07,Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls - 77. Tillvarons trösklar. C, kostnader.M. 78. Citytunnelni Malmö, K. 108.Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls- 79. Allmänhetens bankombudsman. Fi, kostnader Underlagsrapporter.M. - 80. Iakttagelser under en reform Lägesrapport från 109.Tågetkommer. K, - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet 110.Omsorgoch konkurrens.S. ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassningoch EG. M. för grundläggande högskoleutbildning.U. 112.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. 81.Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 82.Förstärkta miljöinsatser ijordbruket 113. Växanderåvaror. M. svensk tillämpning av EGzs miljöprogram.Jo. 114. Avfallsfri framtid. M. - 83. Övergång av verksamheteroch kollektiva upp- ll5. Sjukvárdsreformeri andra länder. S. sägningar.EU och den svenskaarbetsrätten,A. ll6. Skyldighet att lagra olja och kol. N. 84. Samvetsklausulinom högskoleutbildningen. U. ll7. Domstolsprövning av förvaltningsärenden.Ju. 85.Ny lag om skattpå energi. 118 Informationsteknologin-Vingar människans , En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga.SB. Motiv. Del 119. Livsmcdelspolitik för konsumenterna Reformen - Författningstextoch bilagor. Del ll. Fi. som kom av sig. Jo. - 86. Teknologi och värdkonsumtioninom sluten somatiskkorttidsvñrtl 1981-2001. 87. Nya tidpunkter för redovisningochbetalning av skatter och avgifter. Fi. 88.Mervärdesskatten och EG. Fi. 89 .Tullagstiftningcnoch EG. Fi. 90.Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och A författningsreglcring.M. 9 Trafiken och koldioxiden Principerför att minska . trafikens koldioxidutsläpp. K. 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 93. Levandeskärgårdar,Jo, 94. Dagspressen i l990atalets medielandskap.Ku. 95. En allmän sjukvârdsförsäkring i offentlig regi. S. 96 Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. . 97. Reglering av vattenuttagur enskildabrunnar. M. 98. Beskattningav förmåner. Fi.

Statens

offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Svenskalkoholpolitik - en strategiför ñamtiden.[24]

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel. Att förebygga alkoholproblem.[26] + lnfonnationsteknologin Vård av alkoholmissbrukare.[27]

-Vingar människansfönnåga.[118] Kvinnor och alkohol.[28]

Bam Föräldrar Alkohol. [29] - - Justitiedepartementet Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritetmellan

generationerna. Europeiskaäldreåret1993.[39] Vapenlagenoch EG [4] SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Kriminalvård och psykiatri. [5] ochsocialbidrag.[46] Års ochkoncemredovisningenligt EG-dirclctiv. Del l och lI. Ju. [17] Rättentill ratten reformeratbilstöd. [55] - Ett centrum för kvinnor som våldtagits och Förvaltabostäder.[23] Vallagen.[30] misshandlats.[56]

Utrikessekretessen. [49] Om intyg ochutlåtanden som utfärdas av hälso-

och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.[71] 6 Juni Nationaldagen.[58] sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension Personnummer integritetocheffektivitet. [63] - Ny lag skiljeförfarande. [81] - förutsättningarocherfarenheter.[72] om Teknologi ochvårdkonsumtioninom sluten Domareni Sverigeinför framtiden utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. somatiskkorttidsvård1981-2001.[86] - En allmänsjukvårdsförsälcring i offentlig regi. [95] Del A+B. [99] Studiemedelsfmansierad Omsorgoch konkurrens.[110] polisutbildning.[103] Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117] Sjukvârdsreformeri andraländer. [115] av

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet

På väg. [15] Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och säkerhetspolitiskthänseende Citytunnelni Malmö. [78] av att bli, respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.[8] Trafiken och koldioxiden Principerfor att minska - Anslutningtill EU Förslagtill övergripande trañkenskoldioxidutsläpp.[91] lagstiftning.[10] Miljözoner för trafik i tätorter. [92]

Suveränitetochdemokrati Sjöarbetstid.[106]

+ bilagedelmed Tågetkommer. [109] expertuppsatser. [12]

Rena roller i biståndet styrningocharbetsfördelning

- Finansdepartementet

i en effektiv biståndsförvaltning.[19] Sexualupplysning och reproduktivhälsaunder 1900-talet Ändradansvarsfördelningför den statliga statistiken.[l]

i Sverige.[37] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk

konsekvensanalys. [6] Kvinnor, barnoch arbetei Sverige1850-1993.[38] Analys och utvärdering JIK-metoden, m.m. [13] av bistånd.[102] Vissamervärdeskatteñågor III Kultur m.m. - Försvarsdepartementet Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse för den privata tjänstesektom. [43] Räddningstjänsti samverkanochpå entreprenad.[67] Folkbokföringsuppgiñemai samhället.[44]

Socialdepartementet Allemanssparandet en översyn.[50]

- Beskattning av fastigheter,del Principiella Mänsföreställningar kvinnor ochchefskap.[3] om utgångspunkterför beskattning fastigheter av m.m. [57] Reformeratpensionssystem.[20] Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Refonneratpensionssystem. BilagaA. Statistikoch integritet, del 2 Kostnaderochindivideffekter. [21] - Lag om personregisterfor officiell statistik m.m. [65] Reformeratpensionssystem. BilagaB. Finansiellatjänsteri förändring. [66] Kvinnors ATP och avtalspensioner.[22] Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrágor. [68]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

lnomkommunal utjämning. [70] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] och EG. [74] Särskilda skäl utformningoch tillämpning av 2 kap. Punktskattema - Allmänhetens bankombudsman. [79] 5 § ochandra bestämmelseri utlänningslagen. [60] Ny lag skatt energi. Dagspresseni 1990-talets medielandskap. [94] om teknisköversyn och EG-anpassning. Ny lagstiftning om radio och TV. [105] En Motiv. Del

- Näringsdepartementet

Författningstext och bilagor. Del II. [85] - Nya tidpunkter för redovisning och betalning av Pantbankemas kreditgivning. [61] skatter och avgifter. [87] Skyldighet att lagra olja och kol. [116] Mervärdesskatten och EG. [88] Tullagstiftningen och EG. [89] Arbetsmarknadsdepartementet

Beskattning av förmåner. [98] Ledighetslagstiftningen Översyn [41] - en Beskattningen vid gränsöverskridande Kunskapför utveckling + bilagedel.[48] omstruktureringar inom EG, m.m. [100] Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar. EU och den svenska arbetsrätten. [83] Utbildningsdepartementet Grundenför livslångt lärande. [45] Civildepartementet Avveckling av den obligatoriska anslutningentill Kommunerna, Landstingen och Europa. Studentkårer och nationer. [47] + Bilagedel. [2] Iakttagelser under en reform Lägesrapport från Konsumentpolitiki tid. [14] - enny Resursberedningens uppföljning vid sex universitet Kvalitet i kommunal verksamhet nationell och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet uppföljning och utvärdering. [18] for grundläggande högskoleutbildning. [80] Mycket UnderSamma Tak. [32] Sarnvetsklausulinom högskoleutbildningen.[84] Staten och trossamfunden. [42] Höj ribban Ungdomars välfärd och värderingar en under- - Lärarkompetens för yrkesutbildning. [101] sökningom levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag. [75] Jordbruksdepartementet trösklar. [77] Tillvarons Förstärkta miljöinsatser ijordbruket tillämpning EG:s miljöprogram. [82] Miljö- och naturresursdepartementet svensk av - Levande skärgårdar.[93] EU, EES och miljön. [7] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Skoterköming på jordbniks- och skogsmark. En studie av konsumentupplevelser. [112] Kartläggningoch átgärdstörslag. [16] Livsmedelspolitik för konsumenterna Miljö och fysisk planering. [36] Reformen som korn av sig. [119] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] - Vilka vattendrag skall skyddas Principer och Kulturdepartementet förslag. [59] Förnyelse och kontinuitet konst ochkultur Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av - om iframtiden. [9] vattenområden. [59] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Med raps i tankarna [64] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] On the General Principles of Environment Vår andes och andras. Protection. [69] stämma- Kulturpolitik och internationalisering. [35] Trade andthe Environment towards a - Minne och bildning. Museemas uppdrag och sustainable playing field. [76] organisation+ bilagedel. [51] Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, - Teaterns roller. [52] samordning och författningsreglering.[90] Mästarbrev för hantverkare. [53] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96]

Statens offentliga utredningar

1994 Systematisk förteckning

Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan. [104] - Säkrarefinansiering av framtida kärnavfallskostnader. [107] Säkrarefinansiering av framtidakämavfallskostnader - Underlagsrapporter.[108] Bilars miljöklassningoch EG. [111] Växanderåvaror. [113] .Avfallsfri framtid. 14]