Vissa mervärdeskattefrågor II : offentlig verksamhet m.m. : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Delbetänkande av utredningen om vissa mervärdeskattefr ägor

min

w Statens utredningar

offentliga

WW 1993:75

w Finansdepartementet

Vissa

mervärdeskattefrågor

- Offentlig Verksamhet m.m.

Delbetänkande utredningen vissa mervärdeskattefrågor av om Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontcr, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-13419-5 OFFSETCENTRAL 1993 ISSN 0375-250X Stockholm

Till

statsrådet Bo Lundgren

Med stöd regeringens bemyndigande förordnades den 13 februari av 1992 riksdagsledamoten Karl-Gösta Svenson att särskild utredare som över vissa mervärdeskattefrägor. se Att biträda utredningen förordnades fr.0.m. den 1 som experter 1992 departementssekreteraren Torbjörn Boström, direktören mars Carin Lindunger, hovrättsrädet Carl-Gustav Ohlson t.0.m. november 1992 och sekreteraren Ronnie Peterson samt fr.0.m. den 15 juni 1992 departementssekreteraren Hans Sterte t.0.m. novmber 1992. Till sekreterare förordnades fr.0.m. den 1 mars 1992 avdelningsdirektören Hans Eriksson. Att som experter biträda utredningen förordnades dessutom inför arbetet med detta delbetänkande fr.0.m. den 16 november 1992 kanslirâdet Lennart Hamberg samt fr.0.m. den 15 december 1992 skattejuristen Thomas Karlsson och departementssekreteraren Åke Nordlander. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa mervärdeskattefrägor och lämnade i november 1992 delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrâgor SOU 1992: 121. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrâgor Offentlig verksamhet m.m. - Ett särskilt yttrande har avgivits av Ronnie Peterson.

Stockholm i juli 1993

Karl- Gösta Svenson

Hans Eriksson

Innehåll Sammanfattning

2.1.1 Slopat direktkrav inom várdomrädet genom lagändring 23 2. 1 Kompensationssystemet 24 2.1.3 Kompensationssystemet och EG 27 2.2 Danskt kompensationssystem Udligningsordning 27 2.3 Bedömning kompensations- och konkurrensav neutraliteten 28 2.3.1 Allmänt 28 2.3.2 Det särskilda statsbidragets effekter 29 2.3.3 Fastighetsomrâdet 32 2.3.4 Särskilt sjukvård 33 om 3.5 Särskilt om tandvård 34 2.3.6 Särskilt om social omsorg 37 2.3.7 Utredningens sammanfattande bedömning av konkurrensneutraliteten inom värdomrâdet 37

2.4 övervägande och förslag 40

2.4.1 Allmänna förutsättningar för utredningens övervägande 40 2.4.2 Tre alternativ 42 2.4.3 Alternativ Utredningens förslag 49

Innehåll

2.5 Egenregikorrigering utanför mervärdeskattesystemet 53 2.5.1 Kommunalintern metod för konkurrensutjämning 53 2.5.2 Extern metod för konkurrensutjämning

en utveckling av föregående metod 58

3 Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker 59 3.1 Nuvarande bestämmelser 59 3.2 Mervärdeskattens inverkan på konkurrensneutraliteten 60 3.3 EG:s direktiv för tidningsområdet 62 3.4 Dagstidningars priskänslighet 63 3.5 Reklamskatten 64 3.6 Utredningens övervägande och förslag 65

4 Personbilar 67 4.1 Allmänt 67 4.2 Gällande bestämmelser 70 4.3 Problemställningar 71 4.4 Förslag från utredning 71 annan

Särskilt yttrande Bilaga 91

Sammanfattning

Offentlig verksamhet

Utredningen har konstaterat att den utvidgade avdragsrätt för ingående mervärdeskatt infördes för kommunerna primärkommuner och som landsting den l januari 1991 har fått konkurrerrssnedvridande effekter. Konkurrensproblemen uppkommer främst när verksamheter inte medför skattskyldighet till mervärdeskatt förekommer både som inom den offentliga sidan och privat. För den offentliga sidan utgör den ingående skatten belastar inköpen för verksamheten ingen som kostnad till följd avdragsrätten, vilket den gör inom privat av näringsverksamhet. Konkurrenseffektema blir något olika beroende på om privata skattefria tjänster är föremål för offentlig upphandling jämfört med om offentlig och privat verksamhet konkurrerar om kunderna eller patienterna. Utredningen föreslår att den utvidgade avdragsrätten för kommunenligt nuvarande 18 a § ML skall upphöra att gälla. Bestämerna melserna om avdragsrätten för kommunerna kommer därvid att till vad gäller för näringslivet. Det innebär att avdrag anpassas som för ingående mervärdeskatt kommer att medges endast vid sådana inköp enligt de allmänna bestämmelserna i lagen medför som avdragsrätt eller rätt till återbetalning av ingående skatt. Ett särskilt statsbidrag utgår f.n. med 6 % när en kommun upphandlar tjänster avser sjukvård, tandvård, social omsorg eller som utbildning. Statsbidraget utgår även när en kommun lämnar bidrag till näringsidkare för motsvarande ändamål. Ifrågavarande statsbidrag har tillkommit för att kompensera kommunen för den dolda mervärdeskatt som ligger i priset på den köpta tjänsten till följd av att säljaren av tjänsten till skillnad från kommunen saknar avdragsrätt. Utred- - ningens förslag medför att statsbidraget inte kommer att fylla någon funktion. Utredningen föreslår därför att bestämmelema om det särskilda statsbidraget skall upphöra att gälla.

8 Sammanfattning

Enligt nuvarande bestämmelser kan en fastighetsägare bli frivlligt skattskyldig till mervärdeskatt vid uthyrning till en kommun, trots att den uthyrda fastigheten eller lokalerna av kommunen skall användas i verksamhet inte medför skattskyldighet. Bestämmelsen som en som infördes i samband med att den utvidgade avdragsrätten infördes skall upphöra att gälla enligt utredningens förslag. En fråga som aktualiseär det krav på fastighetsägare att i vissa fall återföra tidigare ras avdragen ingående skatt när förutsättningar för frivillig skattskyldighet för uthyrning inte längre finns. I Lagrådsremiss till Ny mervärdesskattelag föreslås 9 kap. 5 § tredje stycket dock att återföring inte skall göras verksamheten i de uthyrda lokalerna till följd av lagändring om inte längre medför skattskyldighet eller rätt till återbetalning. Utredningen därför att det inte behöver införas övergångssanser bestämmelser i samband med att ifrågavarande skattskyldighet upphör.

Konkurrenskorrigering utanför mervärdeskattesystemet

En begränsning i avdragsrätten för kommunal verksamhet leder till ett annat konkurrensproblem. Kommunerna har ett behov av att köpa skattepliktiga tjänster för sina verksamheter som inte medför skattskyldighet till mervärdeskatt. Om avdragsrätten begränsas blir kommunerna för att hålla kostnaderna nere benägna att utföra dessa tjänster - med hjälp av egen personal i stället för att upphandla dem. Det innebär att de näringsidkare som säljer skattepliktiga tjänster till kommunerna utsätts för konkurrens från kommunal cgenregiverksamhet. För att komma till rätta med detta problem är det nödvändigt att kommunerna i enskilda egcnregisituationer utsätts för en belastning ungefär motsvarar mervärdeskattebelastningen vid upphandling som av samma tjänst. Utredningen har kommit fram till att en omfattande uttagsbeskatt-

ning egenregitjänster inom mervärdeskattesystemet inte kan

av föreslås. I stället föreslås enligt ett lämnat principförslag att en intern

korrigering, med nedlagd lönekostnad som underlag, skall göras av

kommunerna i samband med att man utför skattepliktiga egenregiarbeten. Förslaget bygger på att de enskilda kommunerna är uppdelade i flera resultatenheter. Om ifrågavarande metod för egenregikorrigering inte kan utformas så att den ger tillräcklig konkurrens-

Sammanfattning 9

utjämnande effekt, föreslår utredningen att den kompletteras med en utbetalningsrutin. Inte i något av dessa fall är dock avsikten att egenregikorrigeringen som helhet skall utgöra en faktisk kostnad för kommunerna. Korrigeringen skall i stället utformas på ett sätt som innebär att enskilda egenregiarbeten medför belastningar motsvarande mervärdeskatten vid upphandling.

Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker.

Utredningen föreslår att en enhetlig skattesats av 12 % införs för allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker. Ingen ändring föreslås dock för en grupp periodiska publikationer organisationstidskrifter m.m. som f.n. är undantagna från skatteplikt. Allmänna nyhetstidningar är enligt nuvarande bestämmelser kvalificerat undantagna från skatteplikt. Det innebär att den som producerar dessa tidningar har avdragsrätt för ingående mervärdeskatt, trots att utgivningen inte belastas med mervärdeskatt. Andra periodiska publikationer än de ovan nämnda och böcker beskattas f.n. enligt den generella skattesatsen 25 %. Det är främst de skilda konkurrensförutsättningama mellan utgivare av periodiska publikationer och utgivare av allmänna nyhetstidningar som föranlett ställningstagandet.

Definitionen av personbilar

Utredningen har inte ansett det vara lämpligt att föreslå mer långtgående förändringar av gällande särbestämmelser inom personbilsområdet, då man inom EG ännu inte har avgjort hur bestämmelserna om avdragsrätt m.m. skall utformas. Förslaget innebär att lätta skâplastbilar, vars förarhytt utgör en separat karosserienhet, inte längre skall hänföras till personbilar i mervärdeskattehänseende. Det medför att mervärdeskattelagens allmänna bestämmelser om avdragsrätt m.m. blir tillämpliga för dessa bilar. Lätta flaklastbilar förses i bland med överbyggnader kåpor av

10 Sammanfattning

plast. Beroende på hur dessa överbyggnader är monterade, kan bilarna typbesiktas antingen ñaklastbilar med kapell eller som skáplastsom bilar. Enligt förslaget kommer dessa bilar att behandlas lika, vilket innebär att mervärdeskattelagens allmänna bestämmelser om avdragsrätt m.m. skall tillämpas.

Författningsförslag

Förslag till Lag ändring i NML

om Härigenom föreskrivs i fråga lagen mervärdesskatt om om dels att 1 kap. 12 3 kap. 15, 17, 26 och 31 §§, 4 kap. 8 7 kap. l 8 kap. 7 § och 10 kap. ll och 12 §§ skall ha följande lydelse, dels att 3 kap. 12 § och 10 kap. 10 § skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 12 § Med personbil förstås även last- Med personbil förstås även lastbil med skâpkarosseri och buss, bil med skåpkarosseri och buss, fordonets totalvikt är högst om fordonets totalvikt är högst om 3 500 kilogram. 3 500 kilogram. Som personbil anses dock inte lastbil med skåpkarosseri om förarhytten utgör en separat karosserienhet.

3 kap. 3 § Undantaget enligt 2 § gäller inte vid 1 upplåtelse eller överlåtelse av annan maskin, utrustning eller särskild . inredning än industritillbehör, om den tillförts sådan byggnad eller del av byggnad, som är inrättad för annat än bostadsändamål och om den anskaffats för att direkt användas i en särskild verksamhet som bedrivs på fastigheten, 2. omsättning av växande skog, odling och annan växtlighet utan samband med överlåtelse av marken, 3. upplåtelse eller överlåtelse av rätt till jordbruksarrende, avverknings-

l Nuvarande lydelse; lagrådsremiss Ny mervärdesskattelag enligt utdrag om ur regeringsprotokollet den 13 maj 1993.

12 Föifattningsförslag

rätt och jämförlig rättighet, rätt att ta jord, sten el.er andra annan naturprodukter samt rätt till jakt, fiske eller bete,

4. rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamiet samt

och motsvarande i campingverksanhet, upplåtelse av campingplatser

parkeringsplatser i parkeringsverksarnhet, upplåtelse av 6. upplåtelse för fartyg hamnar eller för luftfartyg av flygplatser, av 7. upplåtelse av förvaringsboxar,

upplåtelse utrymmen för reklam eller annonsering fastigheter, av upplåtelse för djur byggnader eller mark och av 10. upplåtelse för trafik väg, bro eller tunnel samt upp.åtelse av av spåranläggning för jämvägstrañk. Undantaget gäller inte heller när Undantaget gäller inte heller när fastighetsägare helt eller delvis en fastighetsägare helt eller delvis en hyr sådan byggnad eller hyr ut en sådan byggnad eller ut en anläggning, utgör fas- anläggning, som utgör fasannan som annan tighet, för stadigvarande använd- tighet, för stadigvarande användning i verksamhet medför ning i verksamhet son medför en som en skattskyldighet enligt 1 kap. 2 § skattskyldighet enligt l kap. 2 §

första stycket l eller rätt till återbe- första stycket l eller rätt t.ll återbetalning enligt lO kap. ll eller talning enligt 10 kap. ll eller 12 Uthyrning till staten eller 12 Uthyrning till staten är skaten kommun är skattepliktig även tepliktig även om uthyrningen sker om uthyrningen sker för verksamhet för en verksamhet som inte medför en inte medför sådan skyldighet sådan skyldighet eller rätt. Vad som eller rätt. Vad har sagts som har sagts om uthymzng gäller som om uthyrning gäller även för upplåtelse även för upplåtelse av bcstadsrätt. bostadsrätt. I 9 kap. finns sär- I 9 kap. finns särskilda bestämmelav skilda bestämmelser skattskyl- ser om skattskyldighet för sådan om dighet för sådan fastighetsuthyming fastighetsuthyming eller bostadseller bostadsrättsupplåtelse som rättsupplåtelse som anges i detta

anges i detta stycke. stycke.

15 § Från skatteplikt undantas, utöver Från skatteplikt undantas, utöver vad följer av 12-14 §§, inför- vad som följer av 13-14 §§, införsom sel utländska periodiska publika- sel av utländska periodiski publikaav tioner, när de förs in i landet för tioner, när de förs in i landet för . att tillhandahållas utgivaren till att tillhandahållas av utgLVaren till av prenumeranter här i landet med prenumeranter här i landet med

eller utan någons förmedling. eller utan någons förmedling.

Författningsförslag

l7§ Undantagen i 12-15 §§ omfattar, Undantagen i 13-15 §§ omfattar, förutom tryckta publikationer, även förutom tryckta publikationer, även radio- och kassettidningar. radio- och kassettidningar.

26§ Från skatteplikt undantas sådan Från skatteplikt undantas sådan omsättning av tjänster som annars omsättning av tjänster som annars medför skattskyldighet för förvär- medför skattskyldighet för förvärvaren enligt l kap. l § första styc- varen enligt 1 kap. 1 § första stycket om ket om förvärvaren ärstaten eller en förvärvaren är staten, kommun, 2. förvärvaren skulle ha haft rätt 2. förvärvaren skulle ha haft rätt till avdrag motsvarande hela den till avdrag motsvarande hela den ingående skatten, eller ingående skatten, eller 3. förvärvaren inte gör sitt förförvärvaren inte gör sitt för- värv i en yrkesmässig verksamhet värv i en yrkesmässig verksamhet och hans sammanlagda beskattoch hans sammanlagda beskatt- ningsunderlag för sådana förvärv ningsunderlag för sådana förvärv uppgår till högst 30 000 kronor för uppgår till högst 30 000 kronor för beskattningsåret. beskattningsåret.

3l§ Från skatteplikt undantas uttag av Från skatteplikt undantas uttag av varor då staten eller en kommun tar varor då staten tar i anspråk egna i anspråk egna varor för eget be- varor för eget behov. hov. När staten eller en kommun tar i När staten tar i anspråk egna anspråk egna tjänster för eget tjänster för eget behov är dessa behov är dessa skattepliktiga uttag skattepliktiga uttag tjänster av av tjänster endast när det gäller endast när det gäller arbeten på arbeten stadigvarande bostäder stadigvarande bostäder i sådana fall i sådana fall som avses i 2 kap. som avses i 2 kap. 8 8§. När en kommun tar i anspråk egna tjänster för eget behov är dessa skattepliktiga uttag av tjänster endast när det gäller sådana sophämtningstransporter som kommunen normalt tillhandahåller andra.

Författningsförslag

4kap.

8§ omsättning utgör dock inte Sådan omsättning utgör dock inte Sådan . yrkesmässig verksamhet, yrkesmässig verksamhet, om omom omsättningen sättningen sker led i myndig- sker som ett led i myndigsom ett hetsutövning, eller hetsutövning, bevis, protokoll eller 2. bevis, protokoll eller 2. avser avser motsvarande över myndighetsutöv- motsvarande över myndighetsutöv-

ning. ning, eller avser en vara som tillverkats eller tjänst som utförts som ett en led i undervisningen t en annan gymnasieskola än en där under-

visning i jordbruk, skogsbruk eller trädgârdsnäring bedrivs. Omhändertagande och förstöring Omhändertagande och förstöring avfall och föroreningar samt avfall och föroreningar samt av av avloppsrening är att avloppsrening är att anse som anse som yrkesmässig omsättning även i yrkesmässig omsättning även i fall i första sådana fall som avses i första sådana som avses under förutsättning att stycket 1 och 2 under förutsättning stycket, åtgärderna utförs mot ersättning. att åtgärderna utförs mot ersätt-

ning.

7kap.

l§ Mervärdesskatten med 25 Mervärdesskatten tas ut med 25 tas ut beskattningsunderlaget. procent beskattningsunderlaget procent av av dock med 21 procent inte annat följer av andra eller Skatten tas ut om beskattningsunderlaget för- tredje stycket. av serveringstjänster, Skatten tas ut med 21 procent av 2. rumsuthyming i hotellrörelse beskattningsunderlaget för liknande verksamhet samt serveringstjänster och eller campingplatser och omsättning och införsel av upplåtelse av i campingverksamhet, sådana livsmedel och motsvarande personbefordran sådan livsmedelstillsatser som avses i 1 § 3. utom där är livsmedelslagen 1 971 .-511 med befordran resemomentet av underordnad betydelse, undantag för

i skidliftar, och a vatten från vattenverk,

4. transport omsättning och införsel b spritdrycker, vin och starköl 5. av livsmedel och livsmedels- tillhandahålls av det detaljsådana som i 1 § livs- handelsbolag som avses i 15 § tillsattser som avses medelslagen 1971:511 med andra stycket lagen 1977:293 om un-

Författningsförslag 15

dantag för handel med drycker, och

a vatten från vattenverk, c tobaksvaror.

b spritdrycker, vin och starköl Skatten tas ut med 12 procent av som tillhandahålls av det detalj- beskattningsunderlaget för handelsbolag som avses i 15 § rumsutlwrning i hotellrörelse andra stycket lagen 1977:293 om eller liknande verksamhet samt handel med drycker, och upplåtelse av campingplats och C tobaksvaror. motsvarande i campingverksanzhet, personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse, transport i skidliftar, och omsättning av allmänna nylzetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker samt motsvarande radio- och kassettutgåvor. Med andra periodiska publikationer enligt 4 förstås inte sådana publikationer som avses i 3 kap. 13-15 §§.

8 kap. 7 § Den ingående skatten uppgår till samma belopp som den utgående skatten hos den som är skattskyldig för omsättningen eller införseln. Om ingen är skattskyldig för Om ingen är skattskyldig för utgående skatt för den omsättning utgående skatt för den omsättning genom vilken ett förvärv har genom vilken ett förvärv har gjorts, uppgår den ingående skatten gjorts, uppgår den ingående skatten vid andra förvärv än sådana vid andra förvärv än sådana som anges i 2 och 3: till 20 pro- som anges i 2-4: till 20 procent av cent av ersättningen, ersättningen, 2. vid förvärv av sådana varor 2. vid förvärv av sådana varor som anges i 7 kap. l § andra me- som anges i 7 kap. 1 § andra stycningen: till 17,36 procent av ersätt- ket: till 17,36 procent av ersättningen, och ningen, 3. vid fastighetsförvärv enligt 4 3. vid förvärv av sådana varor § första stycket 4: till den där som anges i 7 kap. 1 § tredje angivna utgående skatten hos sälja- stycket: till 10,71 procent av erren. sättningen, och 4. vidfastighetsförvärv enligt 4 § första stycket 4. till den där angivna utgående skatten hos säljaren.

16 Förfatrningsförslag

10 kap. 11 § Den i yrkesmässig verk- Den som i en yrkesmässig verksom en samhet omsätter eller tjänster samhet omsätter varor eller tjänster varor inom landet har rätt till återbetal- inom landet har rätt till återbetalning ingående mervärdesskatt ning ingående mervärdesskatt av av för vilken han saknar rätt till för vilken han saknar rätt till avavdrag enligt 8 kap. grund att drag enligt 8 kap. grund av att av omsättningen är undantagen från omsättningen är undantagen från skatteplikt enligt 3 kap. 12 19 § skatteplikt enligt 3 kap. 19 § första första stycket 21 22 § eller stycket 21 22 § eller 23 § 4 23 § 4 eller 6. eller 6.

12§ Den i yrkesmässig verk- Den i en yrkesmässig verksom en som samhet bedrivs här i landet samhet som bedrivs här i landet som omsätter eller tjänster utom- omsätter varor eller tjänster utomvaror lands har rätt till återbetalning lands har rätt till återbetalning av av ingående mervärdesskatt för vilken ingående mervärdesskatt för vilken han saknar rätt till avdrag enligt 8 han saknar rätt till avdrag enligt 8 kap. på grund omsättningen kap. grund av att omsättningen av att sker utomlands. Rätten till återbe- sker utomlands. Rätten till återbetalning gäller under förutsättning talning gäller under förutsättning omsättningen är skattepliktig att omsättningen är skattepliktig att eller undantagen från skatteplikt eller undantagen från skatteplikt enligt 3 kap. 12 19 § första enligt 3 kap. 19 § första stycket 2 stycket 2 eller 23 § 4 eller eller 23 § 4 eller 6.

19 kap. 13 § Den omfattas ett beslut meddelats enligt 10 kap. 9 § som av som skall registreras. Den ansöker återbetal- Den som ansöker om återbetalsom om ning enligt 10 kap. 10, ll eller 12 ning enligt 10 kap. 11 eller 12 § § skall registreras, det inte skall registreras, om det inte finns om finns särskilda skäl mot det. särskilda skäl mot det. Att den är skattskyldig skall registreras framgår av 14 kap. som 1§.

Denna lag träder i kraft, i fråga de särskilda bestämmelserna för om offentlig verksamhet, den 1 januari 1995 då lagen 1990:578 om särskilt

Författningsförslag 17

bidrag till kommuner och förordningen 1990:1374 om bidrag enligt lagen 1990:578 särskilt bidrag till kommuner upphör att gälla. I om övrigt träder lagen i kraft den l januari 1994. Den upphävda lagen och den upphävda förordningen gäller fortfarande i fråga förhållanden hänför sig till tiden före ikraftträdandet av om som denna lag.

1 Uppdraget

Utredningen har fått i uppdrag att bl.a. undersöka påtalade brister i fråga konkurrensneutralitet mellan verksamhet som bedrivs i om offentlig regi och motsvarande verksamhet i privat regi. Särskild vikt bör läggas vid de eventuella brister i konsumtions- och konkurrensneutraliteten som de nya bestämmelserna kan ha gett upphov till, i synnerhet vad gäller kompensationssystemen för offentlig verksamhet. Här innefattas också en bedömning av konkurrensneutraliteten vad gäller avräkningssystemet för de statliga myndigheterna. Vidare bör det utredas i vilken utsträckning den generella beskattningen i sig och även omfattningen av undantagen från skatteplikt har gett upphov till särskilda gränsdragnings- eller kontrollproblem eller leder till konkurrenssnedvridningar. Om problem av detta slag konstateras föreligga bör utredningen undersöka om de kan undanröjas att områdena förs in under beskattningen, eventuellt med en genom reducerad skattesats. Det ankommer på utredningen att pröva behovet av förändringar. De förslag som lämnas bör stå i överensstämmelse med EG:s ordning inom området.

1.1 Utredningens genomförande av uppdraget

Tidigare delbetänkande

Utredningen lämnade i november år 1992 delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrågor SOU 1992: 12 l. Förslagen gällde en utvidgning av sjukvårdsbegreppet som avsågs omfatta även alternativmedicin och viss fotvård. Betänkandet innehöll också förslag till bestämmelser om frivillig skattskyldighet vid andrahandsuthyrning och nya bestämmelser om gruppregistrering inom den finansiella sektorn. Vidare före-

20 Uppdraget sou 1993:75

slogs undantag från skatteplikt för vissa fartyg och luftfartyg m.m. och lättnader i fråga om bunkerolja för fartyg i utrikes trafik.

Detta betänkande

En väsentlig del av detta betänkande upptar frågor som gäller sådana brister i konkurrensneutraliteten kompensationssystemet för som kommunerna har gett upphov till. Eftersom konkurrensproblemen har visat sig koncentrerade till sådana från skatteplikt undantagna vara områden offentlig verksamhet driver i konkurrens med motsvasom rande privata verksamheter, berörs framför allt områdena sjukvård, tandvård och social i avsnittet för offentlig verksamhet. omsorg Till hör också utbildningstjänsterna. Det är angeläget denna grupp att gällande mervärdeskatteregler inom detta område blir föremål för översyn. Det föreligger för närvarande påtagliga svårigheter att en avgränsa de från skatteplikt undantagna utbildningstjänsterna från skattepliktiga tjänster, vilket även inverkar menligt på konkurrensneutraliteten. Utredningen anser emellertid att det inte är lämpligt att föreslå regler i fråga skatteplikten utan att samtidigt nya - om beröra skattskyldigheten för ideella föreningar. Utredningen har för avsikt att senare komma med förslag i dessa frågor. Även avseende har tjänsterna sjukvård, tandvård, social i ett annat och utbildning ett inbördes samband. Kommunal upphandling omsorg dessa tjänster berättigar till statsbidrag enligt lagen SFS 1990:578 av särskilt bidrag till kommuner. Statsbidrag utgår även när en om kommun lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom samma områden. I samband med utredningens överväganden är förekomsten av nämnda statsbidrag därför omständighet som finns med i been dömningen. Utredningen har också i detta betänkande undersökt konkurrenssituationen inom tidningsområdet och lämnar förslag till en enhetlig . beskattning. Mervärdeskattelagens särbestämmelser inom personbilsområdet har jämförts med situationen inom EG. I avvaktan på att EG-direktiv kan komma att antas föreslår utredningen begränsade lättnader i avdragsförbudet för vissa lätta skåplastbilar.

Uppdraget 21

Regeringen har enligt regeringsprotokoll den 13 maj 1993 till Lagrådet överlämnat en lagrâdsremiss om Ny mervärdesskattelag NML. Då avsikten är att utredningens förslag skall inordnas i den förväntade NML har förslagen lämnats i NML-version med lagrådsremissen som utgångspunkt för ändringsförslagen. l de allmänna motiven lämnas dock redogörelsen utifrån gällande ML.

2 verksamhet

Offentlig

2.1 Nuvarande beskattningsregler

Här redovisas gällande beskattningsregler för vårdomrâdet i de

avseenden som det har bedömts angeläget för den fortsatta redogörel-

I Övrigt behandlas gällande regler i sitt sammanhang i anslutning sen. till jämförelser och överväganden.

2.1.1 Slopat direktkrav inom vârdområdet genom lagändring

Genom lagändring SFS 1992: 190 gäller undantaget från skatteplikt för sjukvård, tandvård och social omsorg enligt 8 § l ML även när någon på uppdrag av vårdgivaren tillhandahåller tjänst för dennes räkning under förutsättning att tjänsten skulle ha varit undantagen om den i stället hade tillhandahållits vårdtagaren eller den som åtnjuter omsorgen direkt. Den genomförda ändringen som är införd i 8 § anv punkt 12 trädde i kraft den l maj 1992.

Ändringen innebär att underentreprenörer till vårdgivare som

tillhandahåller vård- och omsorgstjänster i mervärdeskattchänseende behandlas som sina uppdragsgivare. Därigenom undviks att en vårdgivare belastas med en debiterad mervärdeskatt en vårdtjänst som han köper från en underentreprenör. På initiativ av skatteutskottet utformades lagändringen så att Sjuktransporter med därför särskilt inrättade fordon omfattas av skatteplikten. Sjuktransportema hänfördes tidigare till sjukvård. Det framgick av särskilt stadgande i 8 § anv punkt 1 ML. Sjuktransportema bedömdes dock vara skattepliktiga när t.ex. utomstående företag utförde dessa landstinget. Kravet på direkt tillhandahållen tjänst ansågs inte vara tillgodosett eftersom landstinget är vårdgivare till de patienter som transporteras. I samband med lagändringen ovan

24 Offentlig verksamhet

skulle emellertid sjuktransporterna generellt komma att hänföras till skattefri vårdtjänst oberoende av vem som utför sjuktransporten. en Det skulle ha medfört att skattskyldigheten upphört för privata ambulansföretag och för taxiföretag som utför transporter med s.k. bårbilar. Därmed skulle också avdragsrätten för motsvarande ingående skatt ha upphört. Kommuner som utför Sjuktransporter på entreprenad för landstingets räkning har avdragsrätt genom kompensationssystemet.

2. 1.2 Kompensationssystemet

Den generella skatteplikten infördes samtidigt som reduceringsreglerna slopades den l januari 1991. Båda dessa förändringar skulle för offentlig verksamhet medföra att det ur mervärdeskattesynpunkt blev mer gynnsamt att utföra skattepliktiga tjänster i egen regi med hjälp av anställd personal jämfört med att upphandla tjänsterna. För att motverka ökning egenregitjänsterna infördes samtidigt en av ett särskilt kompensationssystem. För primärkommuner och landstingskommuner nedan används kommun som gemensam beteckning är kompensationen utformad som en generell avdragsrätt inom mervärdeskattesystemet. Denna avdragsrätt är reglerad i l8 a § ML. Trots att stora delar av den kommunala verksamheten inte medför skattskyldighet till mervärdeskatt föreligger således avdragsrätt för ingående skatt på och tjänster i samma omfattning som i varor verksamheter med enbart skattepliktig omsättning. Avdragsrätten medför att kommunernas upphandling inte missgynnas i förhållande till kommunalt egenregiarbete. För statliga myndigheter infördes i stället en slags nettobudgetering. Fr.o.m. den l juli 1991 får de statliga myndigheterna räkna av debiterad mervärdeskatt från statens huvudinkomsttitel för mervärdeskatt. Samtidigt är de statliga anslagen från samma tidpunkt beräknade exklusive mervärdeskatt. De statliga myndigheter som omfattas av kompensationssystemet har ingen avdragsrätt för ingående skatt inom mervärdeskattesystemet. All ingående skatt bokförs i stället så att den ändå inte belastar myndighetens anslag. Kompensationssystemet är inte tillämpligt på de statliga affärsverken som bokför och deklarerar

Ojfentlig verksamhet 25

mervärdeskatten på vanligt sätt. Affärsverken omfattas dock av samma utvidgade yrkesmässighetsbegrepp som övriga statliga myndigheter.

Frivilligt inträde vid uthyrning till staten eller en kommun

När kompensationssystemet infördes utvidgades samtidigt rätten till frivillig skattskyldighet vid uthyrning av verksamhetslokaler. Det blev möjligt för fastighetsägare att in i mervärdeskattesystemet vid uthyrning staten eller en kommun, även om uthyrningen sker för verksamhet inte medför skattskyldighet. Den hyra som betalas till som fastighetsägaren innefattar därmed ingen dold mervärdeskatt och den mervärdeskatt debiteras pä hyran utgör ingen kostnad eftersom som den är avdragsgill. Hyresalternativet blir alltså för staten eller en kommun mervärdeskattesynpunkt jämställt med verksamhet i egna ur lokaler.

Särskilt statsbidrag till kommunerna

När det gäller det skattepliktiga området verkar uppfattningen vara att

kompensationssystemet tillgodoser kravet på konkurrensneutralitet. I fråga de från skatteplikt undantagna tjänsterna är dock situationen om en annan. Lagstiftaren var medveten om att den generella avdragsrätten för kommunerna skulle innebära en favorisering av kommunal egenregiverksamhet på mervärdeskattefria områden. Näringsidkare som är verksamma inom samma områden saknar avdragsrätt för ingående skatt. För att inte kommunal upphandling av ifrågavarande tjänster skulle hämmas infördes ett statsbidrag enligt lagen 1990:578 om särskilt bidrag till kommuner. statsbidrag utgår därför till en kommun med sex procent av kostnaden för upphandling av sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Bidraget utgår även då en kommun lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom samma områden. Statsbidraget skall kompensera kommunen för den dolda mervärdeskattekostnad som inkluderas i priset för t.ex. en sjukvårdstjänst som upphandlas från ett privat vårdföretag.

26 Ojjfentlig verksamhet

Kommunerna får ersätta staten för den generella avdragsrätten

Den ekonomiska förstärkning som kommunerna får genom den generella avdragsrätten áterkrävs av staten inom ramen för den totala ekonomiska relationen mellan kommunerna och staten. Det finns dock inget direkt samband mellan den enskilda kommunens faktiskt avdragna mervärdeskatt och det belopp som skall återläggas till staten, vilket också är en förutsättning för att kompensationssystemet skall ha avsedd effekt. Den andel av den totalt avdragna ingående skatten som den enskilde kommunen skall áterlägga till staten har uträknats med hänsyn taget till kommunens skattebärkraft. De enskilda momsdebiteringarna gentemot en kommun påverkar således inte storleken av det belopp som kommunen får återlägga till staten. Både effekten den generella avdragsrätten och de statsbidrag som av kommunerna erhåller skall ingå i den schablonmässiga återläggning sker till staten. Fram till utgången av år 1992 skedde detta genom som avräkningsskatt som betalades från kommunerna till staten. en Avräkningsskatten avsåg även andra regleringar mellan staten och kommunerna. Värdet av den utvidgade avdragsrätten för kommunerna beräknades visserligen till 15 miljarder kronor, men det ansågs att kommunerna inte skulle drabbas av den ökade mervärdeskattekostnad skattereformen orsakade. Det beslutades därför att endast 9,8 som miljarder 7 miljarder för kommuner och 2,8 miljarder för landsting skulle återläggas via avräkningsskatten. Eftersom underlaget för avräkningsskatten utgjordes av kommunernas skatteunderlag, kom avräkningsskatten att öka med skatteunderlagets utveckling. I samband med att en stor del av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen till kommunerna avvecklades den l januari 1993, slopades också avräkningsskatten och ersattes med ett samlat nettobidrag. Detta beräknas som summan av de flesta tidigare specialdestinerade statsbidragen minskat med medel som betalades från kommunerna till staten, bl.a. avräkningsskatten. Det belopp som drogs bort från statsbidraget till följd av att avräkningsskatten upphörde var totalt 14 462 miljoner kronor, varav en del avsåg ersättningen för avdragsrätten. Nettobidragets storlek kommer framöver att bestämmas av samhällsekonomiska bedömningar. Den uppräkning av ersättningen för avdragsrätten fanns i avräkningsskattens konstruktion finns inte som i det bidragssystemet. Ersättningen för avdragsrätten ligger därför nya

Offentlig verksamhet 27

ett fast minusbelopp i det nya statsbidraget och påverkas inte av som inflationen.

2.1.3 Kompensationssystemet och EG

För den fortsatta redogörelsen är det av intresse att nämna något om förutsättningarna för att i ett EG-perspektiv behålla kompensationssystemet för kommunerna. Enligt den information som utredningen har fått från tjänstemän vid EG-kommissionen är den svenska utformningen av kompensationssystemet, med oinskränkt avdragsrätt för ingående skatt inom en mervärdeskattesystemet och som omfattar både kommunernas utåtriktade skattefria verksamhetsområden och de områden som tillgodoser behov, inte förenlig med EG:s bestämmelser. egna Det nuvarande kompensationssystemet för kommuner kommer således inte att kunna behållas vid ett svenskt EG-inträde.

2.2 Danskt kompensationssystem Udligningsordning

I Danmark finns ett kompensationssystem för kommuner och amtskommuner närmast motsvarande våra landsting och som i praktiken tillgodoser samma syften som det svenska. Den danska motsvarigheten har emellertid en annan utformning. Systemet för både avdragsrätt och återläggning till staten är uppbyggt helt vid sidan av mervärdeskatteredovisningen i ett slutet systern inom vilket pengarna cirkulerar. Den ingående mervärdeskatt som inte är avdragsgill inom mervärdeskattesystemet återkrävs månadsvis från Inrikesdepartementet Indenrigsministeriet via en särskild ADB-rutin. Upplysningsvis kan nämnas att kommunerna tillämpar en gemensam, enhetlig kontoplan. Även de danska kommunerna är skyldiga efter inbördes omföratt delning mellan kommunerna betala tillbaka under året erhållna pengar. Avräkningen mellan kommunerna och Inrikesdepartementet sker löpande men den definitiva avstämningen sker med ett års förskjutning. I Danmark föreligger det således överensstämmelse mellan de belopp som sammantaget rekvireras från Inrikesdepartemen-

28 Offentlig verksamhet

tet och de belopp sedan kollektivt återbetalas. Genom omförsom delningen inbördes mellan kommunerna efter skattebärkraft av det totala belopp skall återbetalas, blir den enskilda kommunen som relativt okänslig för mervärdeskattebelastningen vid inköpstillfället. I det avseendet fyller udligningsordningen samma funktion som den svenska kompensationsordningen. För att förhindra en konkurrenspåverkan gentemot privat verksamhet har ett par skattefria områden undantagits från udligningsordningen. Det ena undantaget avser vissa busstransporter och det andra avser uthyrning för äldreboende. I Danmark finns också en motsvarighet till det särskilda bidraget 6 % utgår vid viss skattefri upphandling och bidragsgivning som enligt ovan. Den utgör en del av udligningsordningen och har en betydligt större omfattning än det svenska statsbidraget. Det framgår särskild bilaga positivliste till udligningsordningen. Bilagan av en upptar för kommunerna arton olika skattefria områden och för amtskommunerna tjugoen motsvarande områden med varierande procentsatser. Utbetalningar och bidragsgivning till de olika verksamhetsområdena berättigar kommunerna till belopp enligt respektive procentsats och medräknas när kommunen begär pengar från som Inrikesdepartementet. Kompensationen beräknas efter en angiven högre procentsats utbetalningen avser vissa anläggningskostnader. om Enligt uppgift från tjänstemän det danska skatteministeriet har danska staten fått bekräftelse från EG på att det danska systemet inte strider mot EG:s bestämmelser.

2.3 konsumtions- och

Bedömning av

konkurrensneutraliteten

2.3.1 Allmänt

Som följd att en i princip generell skatteplikt infördes i samband en av med skatteomläggningen har inte bara konsumenterna fått vidkännas kostnadsökning i form mervärdeskatt på fler varor och tjänster. en av Detta gäller även de näringsidkare som är verksamma inom de från skatteplikt undantagna områdena liksom andra organisationer och sammanslutningar vars verksamhet inte medför skattskyldighet.

Offentlig verksamhet 29

Skillnader i olika utövares möjlighet att inom mervärdeskattesystetillgodogöra sig avdrag för ingående skatt eller på annat sätt met sig för ökad mervärdeskattebelastning har efter kompensera en skatteomläggningen därför fått större betydelse. I vissa avseenden kan detta också innebära påverkan konsumtions- och konkurrensen av neutraliteten.

2.3.2 Det särskilda statsbidragets effekter

Statsbidrag utgår till kommun för upphandlade tjänster avseende sjukvård, tandvård, social och utbildning och för utgivna omsorg bidrag till näringsidkare inom områden. Behovet av ett bidrag samma på andra områden bedömdes vara begränsat. Statsbidraget, procent värdet av upphandlade tjänster eller sex av lämnat bidrag, bygger på schablon. l de fall schablonen motsvarar en värdet den i viss mervärdeskattefri prestation ingående mervärav en deskattekostnaden, torde bidraget principiellt leda till att konkurrens-

neutraliteten âterställs. Inliämtad information vid handen att synen statsbidraget ger varierar mellan kommunerna och även inom respektive kommun. På många håll tycks beakta statsbidraget vid kostnadsjämförelser och man viss kostnadsökning accepteras till följd säljarens momskostnad. en av Det förekommer kommuner betalar ut 6 % utöver avtalade även att priser i samband med upphandling. Det finns också exempel på att grund av det ansträngda man kostnadsläget inte accepterar högre prisnivå till följd av säljarens en momsbelastning. Det kan hävdas att detta endast är ett led i kommuallmänna strävan att nedbringa kommunens kostnader och att nernas effekten är temporär. I och med att kommunen väljer att övergå till egenregiverksamhet i stället för att acceptera en viss kostnadsökning vid upphandling, går samtidigt statsbidraget förlorat. Erfarenheten under den tid statsbidrag har utgått, visar att som bidraget i bland hanteras så att det inte får avsedd effekt. Statsbidragets storlek överensstämmer inte heller alltid med den mervärdeskattekostnad det säljande företaget måste kalkylera med i sin som prissättning den skattefria tjänsten. Eftersom bidraget bygger på en av schablon överkompenseras ibland mervärdeskatteandelen i priset för

30 Offentlig verksamhet

en upphandlad tjänst medan den i andra situationer inte kompenseras fullt ut. En utveckling inom kommunerna som innebär att det ekonomiska ansvaret för verksamheten decentraliseras har i en del fall medfört att statsbidraget inte ger den eftersträvade konkurrensneutraliteten vid kommunal upphandling. Som exempel kan nämnas att en enhet med eget budgetansvar inom en kommun väljer mellan att utföra en viss tjänst i egen regi och att upphandla motsvarande tjänst hos ett privat företag. Den egna budgeten är med hänsyn till avdragsrätten för ingående skatt beräknad exklusive mervärdeskatt varför man är okänslig för den mervärdeskatt som belastar enhetens egen verksamhet. Om det statsbidrag som utgår vid upphandling av en skattefri tjänst inte tillförs enheten utan kommer kommunens centrala ekonomi till godo uppstår i praktiken en konkurrenssnedvridning till nackdel för det privata företaget. Den påverkan av konkurrensneutraliteten som ovanstående exempel visar kan den enskilda kommunen rätta till genom att t.ex. tillåta den ekonomiskt ansvarige att öka sin budget med sex procent av kostnaden för upphandlade mervärdeskattefria tjänster, dvs. med samma belopp som kommunen erhåller i statsbidrag. Problemet kan således sägas vara orsakat av hanteringen av statsbidraget och det kan i vissa fall ha sin grund i bristande kunskap om gällande regler. Mycket tyder på att just detta problem också kan vara av övergående karaktär. Enligt uppgift har man inom flertalet kommuner och landsting numera övergått till en ordning som innebär att erhållna statsbidrag slussas vidare direkt till respektive budgetansvarig enhet. En annan omständighet som bör uppmärksammas är den skillnad i kapitalbehov som föreligger mellan investering i offentlig verksamhet och motsvarande investering i privat verksamhet. Under utredningens gång har detta påtalats från skilda håll. Det kan gälla investeringar i t.ex. vårdbyggnader eller maskinell utrustning. Den offentliga vårdgivaren har med hänsyn till avdragsrätten för ingående skatt ett kapitalbehov vid investeringar som är tjugo procent lägre än vad den privata vårdgivaren har. Mot detta kan invändas att den offentliga vårdgivaren skall återlägga den avdragna mervärdeskatten till staten. Enligt vad som framgått tidigare påverkas dock inte alls det belopp som skall återläggas till staten av den faktiskt avdragna mervärdeskatten i den enskilda kommunen. Det är för övrigt just

SOU 1993 :75 Offentlig verksamhet 31

denna effekt som eftersträvas vid upphandling av skattepliktiga tjänster. För att det statsbidrag som utgår till kommunen vid upphandling av t.ex. privata vårdtjänster långsiktigt skall neutralisera hela effekten av mervärdeskatten vid investeringar, bör bidraget även inkludera de ränteeffekter det ökade kapitalbehovet ger. För Övrigt är som storleken kapitalbehovet i sig av betydelse både för möjligheten och av viljan att investera.

Statsbidrag utgår endast vid upphandling och för lämnat bidrag

Trots att det särskilda bidraget till kommunerna är behäftat med vissa brister, bl.a. för att dess konstruktion bygger på en schablon, har det otvivelaktigt konkurrensutjämnande effekt. Denna effekt uppnås en dock endast när en kommun antingen upphandlar en skattefri tjänst eller lämnar bidrag till en näringsidkare för sådan verksamhet. Dessutom utgår det särskilda bidraget endast inom vård- och utbildningsområdena. För övriga skattefria områden utgår inget bidrag. Stora delar skattefri verksamhet drivs också helt fristående från av kommunal verksamhet utan att producerade tjänster är föremål för vare sig kommunal upphandling eller kommunala bidrag. Man kan överväga att i statsbidragssystemet med den danska udligningsordningen som förebild inordna även andra skattefria tjänster som är föremål för kommunal upphandling och bidragsgivning. Procentsatsen kan även finjusteras enligt en differentierad skala för att bättre överensstämma med med den genomsnittliga mervärdeskattebelastningen inom respektive område. Ett på detta sätt utbyggt statsbidragssystem leder trots allt bara till en förbättrad konkurrensneutralitet i upphandlings- och bidragssituationerna. Det kan därför ifrågasättas om denna begränsade förbättring står i rimlig proportion till den ytterligare administration som ett utbyggt statsbidragssystem kräver. En omständighet som försvårar bedömningen av statsbidragets faktiska effekter ur konkurrenssynpunkt är att bidraget inte alltid är ett resultat av en normal upphandlingssituation med två förhandlande parter. Ibland är kommunerna på grund av lagstiftning skyldiga att lämna bidrag till en verksamhet. Det gäller t.ex. i fråga om skolpeng-

32 Ojfentlig verksamhet

en. I det fallet skall kommunen utge bidrag efter fastställda normer med kommunens kostnader för utbildningen som grund. Det har egna framgått att det på sina håll råder delade meningar om hur mervärdeskatten skall anses inverka på kommunens kostnader vid denna beräkning.

2.3.3 Fastighetsområdet

Sättet att arrangera lokal- och hyresförhållanden påverkar belastningen av mervärdeskatt i privat skattefri verksamhet. Om förhyrning av lokaler sker på den öppna marknaden eller om verksamheten drivs i fastighet utgör mervärdeskatten för produktion och drift av egen lokalerna kostnad. Om lokaler hyrs av en kommun är motsvarande en mervärdeskatt avdragen i kommunens mervärdeskatteredovisning, förutsatt att det antingen är fråga om kommunens egna lokaler eller lokaler kommunen i sin tur hyr från en fastighetsägare som är som frivilligt skattskyldig. Utredningen har erfarit att kommunerna i ökande omfattning hyr lokaler fastighetsägare som är frivilligt av skattskyldiga för att sedan vidareuthyra dem till hyresgäster vars verksamhet inte omfattas av skattskyldighet. Det finns också exempel på kommunala köp av t.ex. stiftelse- eller föreningsägda fastigheter inför ny-, till- eller ombyggnader. Efter kommunens förvärv utförs byggnadsarbetena, vars mervärdeskattebelastning omfattas av avdragsrätten. Därefter hyrs lokalerna tillbaka till säljaren för användning i skattefri verksamhet. Utredningen har inga uppgifter om i vilken omfattning sådana transaktioner har fullföljts. Nämnda arrangemang innebär visserligen att t.ex. ett privat vårdföretag eller kulturstiftelse i likhet med kommunen inte en drabbas mervärdeskattekostnaden, men trots det kan flera inav vändningar riktas mot denna utveckling. Alla ickekommunala organisationer och företag inom den skattefria sektorn kan inte eliminera mervärdeskattekostnaden genom at: hyra lokaler av en kommunal hyresvärd. Skatten blir därför en konktrrensfaktor även inom denna grupp. Vidare innebär mervärdeskattens konstruktion att i priset för ett skattefritt tillhandahållande i det här fallet upplåtelse fastighet ingår en dold mervärdeskattekostnad. av - Denna elimineras genom arrangemanget. Dessutom motverka för-

1993:75 Ojfentlig verksamhet 33 SOU

farandet de åtgärder vidtas i andra avseenden för att minska den som offentliga sektorns åtaganden. Det kan befaras ske en ökning av nämnda hyresförhållanden liksom överföring av fastigheter i en kommunal ägo enbart av skatteskäl.

2.3.4 Särskilt om sjukvård

På det privata sjukvårdsområdet de försäkringskasseanslutna svarar läkarna för väsentlig del sjukvården. Deras ersättning som är en av taxebunden utgår dels i form patientavgift, dels i form av ersättav ning från försäkringskassan. Det har under år även blivit vanligt att landstingen träffar senare vårdavtal med enskilda vårdbolag. I allmänhet ingår då statsbidragen vårdgivarna från landstingen. Även i den ersättning som betalas ut till här utgår del ersättningen i form av patientavgift. en av Avtalen med landstingen kan liksom för de försäkringskasseanslutna läkarna innebära betalning sker patientbesök, per arbetsdag att per eller jourtillfälle. Ersättningen kan även utgå per individ och år, per dvs vårdföretaget avtalet ett helhetsansvar för ett antal tar genom patienter. . . Inom det privata sjukvårdsområdet svarar en stor vårdgivare för ungefär hälften den tillhandahållna vården. En grupp privata av vârdutövare arbetar helt utanför försäkringssytemet. De olika sätt på vilka privat sjukvård bedrivs innebär olika grad av konkurrenspåverkan. Vid upphandling sjukvård enligt avtal sker en av direkt prisjämförelse påtagligt än för annan privat sjukvård. mer Privata vârdutövare samverkar i bland i s.k. läkarhus. Samverkan består i att de enskilda företagen av rationella skäl går samman om viss service som reception, inköp m.m. Den gemensamma gemensam servicen tillhandahålls vârdutövarna i läkarhuset eller av ett av en av bolag. Fördelarna med-samarbetet motverkas av den fördyring separat uppkommer att utfakturerade belopp på de enskilda som genom vårdutövarna belastas med mervärdeskatt även den lönekostnad ingår i den fördelade kostnadenxMotsvarande mervärdeskattebesom lastning uppkommer inte när de enskilda företagen själva sköter motsvarande funktioner med hjälp personal. Den beskrivna skillav egen

34 Ojfentli g verksamhet

naden kan sägas vara en följd av att tjänsterna är undantagna från skatteplikt. Skillnaden i förutsättningarna för utövare av privat vård i förhållande till offentliga vårdgivare när det gäller förhyrning av verksamhetslokaler har redan uppmärksammats. För en fastighetsägare som uppför en byggnad med verksamhetslokaler är det angeläget att begränsa produktionskostnaden. Möjligheten att få lyfta av den ingående mervärdeskatten är av stor

betydelse. Ur den synpunkten är en mervärdeskatteskyldig hyresgäst

eller staten eller en kommun attraktivare för hyresvärden. Den frivilliga skattskyldigheten för fastighetsägare är kombinerad med återföringsregler som innebär att tidigare avdragen mervärdeskatt skall återbetalas till staten vid t.ex. byte av hyresgäst om den nya hyresgästens verksamhet inte medför skattskyldighet. Det finns därför ett intresse för fastighetsägaren att även vid byte av hyresgäst välja skattskyldiga hyresgäster. Fastighetsägarens val av en mervärdeskatteskyldig hyresgäst kan således få kännbara ekonomiska konsekvenser.

2.3.5 Särskilt om tandvård

De privata tandläkarna är skyldiga att följa den av regeringen fastställda tandvårdstaxan. Vårdersättningen till tandläkaren utgår i en patientdel och en del från försäkringskassan. Ett mindre antal av de privata tandläkarna arbetar som assistenttandläkare i anställningsförhållanden hos andra tandläkare. Därutöver finns ett stort antal anställda tandläkare i ett privat aktiebolag som svarar för ungefär hälften av den privata tandvården. Tandhygienister inom den privata tandvården är anställda hos en eller flera tandläkare. En del tandhygienister hyr in sig för att betjäna en eller flera tandläkare. . Ca l5 % av tandläkarna är verksamma i arrendeförhållanden. Det innebär att en tandläkare arrenderar hyr en praktik, helt eller delvis,

av en annan tandläkare. I arrendet ingår vanligen behandlingsrtim och

utrustning men det kan även inkludera förbrukningsmaterial, vårdpersonal m.m.

Offentlig verksamhet 35

De tandläkare som arrenderar en praktik uppges vara konkurrensmässigt missgynnade i förhållande till tandläkare med egen praktik.

Den tidigare skatteplikten i samband med uthyrning av vårdpersonal

torde i väsentliga delar ha upphört genom lagändringen per den l maj 1992. När det gäller begreppet utarrendering av rörelse är rättsläget något oklart. En utbredd uppfattning är att den införda i princip generella skatteplikten medfört att rörelsearrende, som inte finns upptaget som undantag i 8 § ML, är skattepliktigt. Frågan är dock rörelsearrende kan betecknas ett entydigt om som begrepp, där varje ingående delprestation skall underordnas detta begrepp vid bestämning skatteplikten. I ett rörelsearrende kan ingå av lokalhyra, good will, inventarier, förbrukningsmaterial och kanske ett visst mått av administrativt stöd som t.ex. telefonväxelservice och sekreterarservice. Franchiseavtal liknar ofta avtal om rörelsearrende. De kan omfatta även andra varor och tjänster, bl.a. marknadsförannonsering, skyltning, reklammaterial Även ingsstöd i form av m.m. den traditionella formen av rörelsearrende måhända närmast om innefattar hyresrätt, good-will och inventarier torde det vara vanskligt att entydigt definiera begreppet rörelsearrende. Enligt utredningens uppfattning bör de prestationer som tillhandahålls under beteckningen utarrendering av rörelse betraktas som avskiljbara från varandra vid bestämning av skatteplikten. Enligt 14 § 6 st ML skall beskattningsvärdet bestämmas genom uppdelning anv efter skälig grund om gemensamt vederlag utgår vid omsättning av varor eller tjänster, av vilka en del inte är skattepliktiga. Med denna är det i många fall endast lokalhyran som inte blir syn föremål för beskattning under förutsättning att det inte ingår andra från skatteplikt undantagna prestationer i rörelsearrendet som t.ex. uthyrning av vårdpersonal. Mervärdeskattekostnaden för en tandläkare eller läkare arrenderar praktik blir då principiellt densamma som som när verksamheten bedrivs i egen praktik. Mervärdeskatten t.ex. förbrukningsmaterial och inventarier utgör även då en kostnad och detta oberoende av om förvärven sker genom köp eller hyresavtal. Tandläkaren eller läkaren som arrenderar ut sin praktik har avdragsrätt för ingående skatt till den del förvärven skall nyttjas i den skattepliktiga uthyrningsverksamheten. Verksamheten kan därför vara blandad.

36 Offentlig verksamhet sou 1993:75

När det gäller frågan om konkurrensneutralitet mellan offentlig tandvård och privat tandvård framhålls företrädare för tandav läkarkåren framför allt att landstingets generella avdragsrätt innebär konkurrensfördel för folktandvården. Den återläggning som sker en till staten kommunkollektivet bedöms som alltför anonym för den av enskilda landstingsförvaltningen för att den skall tillgodose syftet att återställa konkurrensneutraliteten. Det framhålls vidare att uppenbar snedvridning av konkurrensen en uppkommer i de fall landstingen överför driften av en folktandvårdsmottagning i privaträttslig form, men trots detta behåller ansvaret för lokalanskaffning, materialinköp och investeringar. Det som upphandlas från mottagningen är främst behandlingstjänsten. Genom samarbetsavtalet skulle landstinget således svara för mervärdeskattebelagda anskaffningar varvid avdragsrätten utnyttjas. Då statsbidrag utgår med procent av värdet av upphandlade tjänster överkompenseras sex landstinget eftersom tjänsterna är belastade med en obetydlig dold mervärdeskattekostnad. De består till huvudsaklig del enbart av lönekostnad.

Utredningsförslag om premietandvård

I nyligen lämnad rapport Ds 1993: 18 föreslås att ett nytt en ersättningssystem för vuxentandvården införs. I rapporten föreslås att tandvårdsförsäkringen utformas på så sätt att tandläkaren skall erbjuda både vård enligt åtgärdstaxa och vård grundad på en fast ersätten ning. I båda fallen skall försäkringsersättningen vara lika stor, räknat patient. Modellen med fast ersättning har av utredningen fått per en beteckningen premietandvárd. Tandläkaren föreslås få rätt att bestämma patientpremiens storlek enligt en prislista. Patienten föreslås också få rätt att välja taxa. Utredningen förutsätter dock att valet skall ske i samråd mellan patienten och tandläkaren. Det föreslås vidare att etableringsbegränsningen avvecklas. Utredningen anser att ett system med fast ersättning innehåller tillräcklig stimulans för tandläkarna att etablera sig efter tillgången på patienter. Det samtidigt bli ökad konkurrens om patienterna. avses en

Offentlig verksamhet 37

Utredningen har också ägnat uppmärksamhet de ofta påpekade skillnaderna i villkor mellan folktandvården och den privata tandvården och föreslår bl.a. att

landstingens ekonomiska redovisning folktandvården utformas av så verksamheter och kostnader är specifika för folktandatt som vården avskiljs från resultatet för den allmänna vuxentandvården; i samband härmed pekar utredningen på att olikheterna i fråga om mervärdeskatt bör klaras ut, frågan är föremål för en särskild utredning.

2.3.6 Särskilt om social omsorg

Flera de konkurrenspåverkande faktorer beskrivits för av som områdena sjukvård och tandvård finns också inom social omsorg. För närvarande sker överföring t.ex. barnomsorg och äldreomsorg en av i privat regi vilket ökar kraven konkurrensneutralitet i mervärdeskattehänseende. Framför allt sker utbyggnad av förädrakooperativa en daghem under skilda juridiska Det medför även att privata personer. företag inom omsorgsområdet kommer att göra investeringar. Det sätt på vilket lokalfrågorna kan lösas får även inom detta område ekonomiska konsekvenser som är orsakade av gällande mervärdeskatteregler. Förhyrning kommunala lokaler är enligt vad som framgått av mervärdeskattesynpunkt än drift i egna lokaler, ovan ur gynnsammare framför allt vid nyproduktion. Kommunerna hyr i vissa fall lokalerna fastighetsägaren för att sedan vidareuthyra dem utan mervärdeskat- .av tcbelastning till föräldrakooperativet.

2.3.7 Utredningens sammanfattande bedömning av konkurrensneutraliteten inom vârdområdet

Den genomgång gjorts för respektive område ovan visar i en del som avseenden på effekter allmänt uppkommer när varor och tjänster som undantas från skatteplikt. De är naturlig konsekvens av undantag en från skatteplikt och som vanligen också får accepteras. Det kan även framhållas att det finns andra skillnader mellan offentlig och privat verksamhet inte har sin grund i gällande som

38 Offentlig verksamhet

beskattningsregler. Den offentliga värden svarar t.ex. för den övergripande planeringen av verksamheten utifrån föreliggande vårdbehov och tillgängliga resurser och bedriver folkhälsoupplysningsverksamhet i större omfattning än privata utövare inom vårdområdet. Utredningen anser sig ändå ha konstaterat att mervärdeskatteeffekterna i flera avseenden är olika för offentlig och privat verksamhet. Nackdelarna för privat vårdverksamhet är påtagliga när offentlig upphandling av tjänster på entreprenad övervägs, framför allt om åtagandet medför investeringar. Vid likartade förutsättningar i övrigt mellan parterna, kan mervärdeskattekonsekvenserna påverka valet mellan egenregiverksamhet och upphandling. Det är även betänkligt att dessa nackdelar för vissa utövare kan vändas till konkurrensfördelar beroende på avtalets omfattning och uppläggning. Konkurrenssnedvridningen framstår tydligt i skattefri verksamhet som avgiftsfinansieras, dvs. i verksamhet som endast delvis eller inte alls finansieras med skattemedel i form tilldelade anslag. Ju högre av grad av självfinansiering som gäller för en verksamhet, desto mer framstår den offentliga verksamhetens beskattningssituation som en renodlad teknisk skattskyldighet. Utvecklingen inom flera av de områden som det allmänna av tradition svarar för, går mot att åtskillnad görs mellan finansiering och produktion. Även och kommunerna fortfarande ekonomiskt om staten svarar för hela eller delar av servicen gentemot medborgarna genom anslagstilldelning till olika områden, sker i ökad utsträckning en värdering av de enskilda prestationerna, dvs de förses med prislap-

par i form av skolpeng, vårdpeng m m. Staten ger alltså signaler till

medborgarna att inom vissa ramar efterfråga samhällets service hos den aktör, offentlig eller privat, som i olika avseenden bäst tillgodoser behoven. Det är mot den bakgrunden rimligt att förutsättningarna för de konkurrerande parterna är likartade. Den i och för sig avsedda okänsligheten för ingående skatt som kompensationssystemet leder till kan förväntas öka, vilket samtidigt inverkar menligt på konkurrensneutraliteten i fråga om kommunernas utåtriktade skattefria verksamheter. De kommunala förvaltningarna har fått ett alltmer decentraliserat ekonomiskt ansvar. Den mervärdeskatt som debiteras gentemot viss kommunal verksamhet ingår till följd av avdragsrätten av naturliga skäl inte i kostnadsmedvetandet. Kommunernas återbetalning till staten är frikopplad från och helt oberoende

Offentlig verksamhet 39

den ingående skattens storlek. Återbetalningen har också blivit

av anonymiserad när den fr.0.m. den l januari 1993 ingår som en fast minuspost i det generella nettobidraget från staten till kommunerna. Dessutom minskar den i betydelse med kostnadsutvecklingen eftersom den uppräkning fanns i avräkningsskattens konstruktion inte som längre finns kvar i det nya bidragssystemet.

Andra effekter den generella avdragsrätten

av

Kommunernas verksamhet är mângskiftande. Förutom den verksamhet kommunerna själva bedriver, utgår kommunalt stöd i olika som former till verksamheter har andra huvudmän. En verksamhet som i kommun drivs i kommunal egenregi, kan i en annan som en kommun drivas fristående med kommunalt stöd. När bidrag lämnas till verksamhet inte medför skattskyldighet till mottagare vars mervärdeskatt kommer bidraget till viss del att tas i anspråk för att täcka mervärdeskattekostnader. För att avsatta medel mottagarens skall åstadkomma största möjliga nytta för ett bestämt ändamål finns därför tendens att åtagandena förs över i kommunal regi. Här avses en närmast stöd till andra områden än vård- och utbildningsområdena för vilka det sexprocentiga statsbidraget utgår. Det kan gälla engagemang i föreningar och stiftelser inom idrotts- och kulturomrâdena och avse överföring både kostnader och investeringar. Förfarandet ger av sådana skattefördelar att överföringen pâ sina håll görs i rent skatteplaneringsyfte på ett sätt inte har avsetts. Det inverkar även som menligt på andra synpunkter rationellare lösningar. ur

Bristande konkurrensneutralitet

Utredningens slutsats när det gäller bedömning av konkurrensneutraliteten är att gällande beskattningsregler i kombination med kompensationssystemet för offentlig verksamhet inte tillgodoser kravet på neutralitet i beskattningen.

40 Ojfentli g verksamhet

2.4 överväganden och förslag

2.4.1 Allmänna förutsättningar för utredningens överväganden

Den problemställning som är utgångspunkt för övervägandena kan grovt indelas enligt följande.

Konkurrenssituationen gentemot privat verksamhe:. Det är kompensationsordningen med den generella avdragsrätten, det sexprocentiga statsbidraget och återläggningen till staten som utgör grunden för problemställningen. EG-harnzoniseringen. Nuvarande kompensationsorlning för kommunerna är inte förenlig med EG:s bestämmelser. Om den generella avdragsrätten för kommunerna skall bibeaållas kan den uppenbarligen inte finnas kvar inom ramen för mervärdeskattesystemet. Den i princip avdragsgilla skatten får i stället hanteras i ett separat slutet system. Skatteplanering. Den generella avdragsrätten styr kommunernas handlande. Ur mervärdeskattesynpunkt är det fördelaaigare för en kommun att avsätta pengar till verksamhet som drivs i kommunal regi än att lämna bidrag till någon annan som driver motsvarande verksamhet. Budgetfråga för staten. Kompensationsordningen för kommunerna ger inte staten besked om vad den generella avdragsrätten kostar. Den ingående skatt som redovisas i en kommuns mervärdeskattedeklaration innefattar både skatt som ä hänförlig till skattepliktig verksamhet och skatt som är avdrzgen inom ramen för den generella avdragsrätten enligt 18 a § ML.

Bedömningar som påverkat ställningstagandet

Det nuvarande kompensationssystemet kan inte bibehâllas, varken av EG-skäl eller av konstaterade konkurrensskäl. Det närmast tänkbara alternativet i form av en ny kompensationsordning enligt dansk modell medför ett väsentligt administrativt merarbete utan att konku-renssituationen påtagligt förbättras.

Ojfentlig verksamhet 41

kompensationssystem måste den i princip I ett separat slutet avdragsgilla skatten återkrävas enligt särskild rutin och den får därför i redovisningen hållas åtskild från den skatt är avdragsgill i som mervärdeskattesystemet. Det nuvarande statsbidraget som utgår till kommunerna vid viss skattefri upphandling måste inordnas i och helst utvecklas inom för det slutna systemet. Man uppnår visserligen ramen den fördelen i slutet system att belopp som erhålls från ett samma

också skall återbetalas kollektivt. Återbetalningen blir därför

systemet öppen och tydliggjord. Det slutna systemet medför dock att mervärdeskattebelastningen i samband med enskilda upphandlingar vid en resultatenhet i mycket liten grad påverkar det belopp som sedan skall återbetalas kommunen. Den okänslighet för mervärdeskatten som av finns i det nuvarande kompensationssystemet är således påtaglig även i ett slutet system. Utredningen har därför inte ansett det vara meningsfullt att utarbeta ett förslag som i väsentliga delar ger samma effekter som nuvarande ordning. Olika alternativa särlösningar för vårdsektorn har diskuterats i utredningen. De medför och nackdelar teknisk och administrativ var en av att tillgodose ett rimligt krav på konkurrensneutralitet. Ett natur utan exempel på sådan särlösning är att låta det statsbidrag som nu utgår en till kommunerna vid upphandling och bidragsgivning, utgå direkt till samtliga privata vårdgivare, således även till dem som inte säljer sina tjänster till kommun. Bidraget skulle vara avsett att täcka den en genomsnittliga mervärdeskattekostnad som dessa vårdgivare har. Ett sådant bidrag innebär visserligen en högre ersättning till de privata vårdgivarna, i praktiken bibehålls ändå den större känsligheten men -jämfört med offentliga vårdgivare för mervärdeskattebelastningar. - Man kan också uttrycka det så att bidraget skulle medföra lika stora kostnader som ett kvalificerat undantag för vârdtjänster utan att ge konkurrensmässiga fördelar för den privata vården som ett samma sådant undantag skulle medföra. Som framgått i avsnittet om EG:s bestämmelser är avsikten att kvalificerade undantag inte skall finnas kvar i medlemsländernas lagstiftning. Varje alternativ till ändrad ordning som förutsätter att hela eller delar den kommunala avdragsrätten inom skattefria sektorer av bibehålls, medför att ett separat slutet system för avdragsrätten med kommunal återbetalningsskyldighet måste ersätta den nuvarande avdragsrätten enligt 18 § ML. Om väljer att endast undanta de a man

42 Offentlig verksamhet SOU l 993275

kanske mest konkurrensutsatta skattefria områdena, nämligen vårdoch utbildningsområdena, från den kommunala avdragsrätten, måste alltså ett slutet system för avdragsrätten införas för övriga skattefria sektorer. Trots omfattande ingrepp i nuvarande regelsystem, kvarstår en del olägenheter. Rätten alt återfå avdragsgill mervärdeskatt separat för kommunerna skulle fortfarande i de enskilda fallen framstå som förmånlig. Det får liksom nu konsekvenser i fråga om hur kommunala stöd skall ges till t.ex. ideella föreningar och stiftelser.

2.4.2 Tre alternativ

Nedan redovisas tre olika alternativ till lösning av konkurrensfrågan. Det första alternativet visar konsekvenserna av en införd skatteplikt för sjukvård, tandvård och social omsorg. Enligt utredningens direktiv är det ett alternativ som utredningen bör pröva. Det andra alternativet innebär att avdrag för ingående skatt inte får ske på anskaffningar som avser varor och fastigheter inom de skattefritt sektorerna. Ingående skatt som avser anskaffningar av tjänster inom samma sektorer förutsätts däremot kunna återfås separat i ett slutet system. Det tredje alternativet utgör utredningens förslag och innebär att kommunernas utvidgade avdragsrätt enligt 18 a § ML slopas. I fråga om avdragsrätten innebär det en anpassning till ML:s allmänna bestämmelser. För att förhindra att kommunalt egenregiarbete får en negativ inverkan på konkurrensneutraliteten i förhållande till skattskyldiga näringsidkare, föreslås att en särskild metod för konkurrensutjämning införs vid sidan av mervärdeskattesystemet. Det är en form av egenregikorrigering som ersätter traditionell uttagsbeskattning.

Alternativ Skatteplikt för vårdtjänster

Som gemensam beteckning för tjänsterna sjukvård, tandvård och social omsorg används nedan ordet vårdtjänst. Utredningsdirektiven föreskriver att utredaren för det fall konkurrenssnedvridningar konstateras föreligga bör överväga i vilken utsträckning sådana problem kan undanröjas genom att ifrågavarande områden förs in under beskattningen, eventuellt med en reducerad

Offentlig verksamhet 43

skattesats. Därför prövas i första hand förutsättningarna för och konsekvenserna av en sådan åtgärd. Eftersom utredningens uppgift primärt är att föreslå åtgärder som undanröjer konstaterade konkurrenssnedvridningar bör förutsättningarna prövas för att införa skattesats som genomsnittligt svarar en mot den mervärdeskattebelastning som ingår i kostnaden för en producerad vårdtjänst. En sådan avpassning av skattesatsen innebär ingen förändring statens skatteintäkter, eftersom den utgående av skatten balanserar effekten avdragsrätten. Den mervärdeskattekostav nad enligt nuvarande ordning utgör en del av värdföretagets som kostnad för drift och investeringar omvandlas till en avdragsgill ingående skatt. Denna vinst får företaget betala tillbaka genom att del intäkten på motsvarande sätt omvandlas till företagets en av utgående skatt. Generellt sett medför skattebeläggningen därför inte heller någon påverkan prisnivån för ifrågavarande tjänster. av Det enskilda vårdföretaget blir därmed i likhet med den offentliga vården okänsligt för mervärdeskattebelastningen i samband med investeringar. Vidare blir mervärdeskatten neutral vid kostnadsjämförelser. Det statsbidrag utgår till kommuner vid upphandling av och som bidrag till vård blir enligt detta alternativ obehövligt. Eftersom vårdföretaget får avdragsrätt för den ingående skatten i likhet med den offentliga vården kommer det inte att finnas någon dold mervärdeskattekostnad i priset för en privat vårdtjänst. Även ambitionen är att skattesatsen så långt det är möjligt skall om motsvara vårdutövarnas nuvarande mervärdeskattekostnad förekommer det avvikelser från ett genomsnittligt värde, både mellan olika värdinriktningar och mellan företag olika storlek. Inhämtade uppgifter av tyder på att skattesatsen bör ligga på mellan fem och sju procent under förutsättning att sjukvårdsföretagets hela intäkt mervärdeskattebeläggs. Alternativet förutsätter att de enskilda sjukvårdsenheternas budget eller utfall inom den offentliga vården kan beläggas med utgående skatt. Visserligen vore det möjligt att inom den offentliga vården begränsa beskattningsunderlaget till enbart patientavgiften och låta resterande mervärdeskatt för värdet av vårdtjänsten regleras justering statsbidrag. Mot en sådan lösning kan invändas genom en av att beskattningen blir otydlig på grund av att det i det enskilda fallet

44 Ojfentlig verksamhet

inte går att identifiera hela det belopp som motsvarar den utgående skatten. En lagändring som innebär att skatteplikt införs för vårdtjänsterna är enligt utredningens uppfattning ur teknisk synpunkt ett acceptabelt alternativ för att återställa konkurrensneutraliteten. En införd skatteplikt neutraliserar inte bara effekterna av kompensationssystemet för kommunerna, utan innebär samtidigt lösningen på merparten av övriga redovisade konkurrenspâverkande omständigheter. Alternativet har dock vissa komplicerande nackdelar. Det krävs bl.a. särlösningar i fråga hur beskattningsunderlaget för offentlig verksamhet skall om beräknas. Enligt vad framgått redan av utredningens första som delbetänkande SOU 1992:121 föreskriver EG:s direktiv undantag från skatteplikt för de huvudsakliga delarna av nu aktuella områden. Visserligen får begränsade delar av områdena skattebeläggas med en låg skattesats. En partiellt införd skatteplikt löser emellertid inte konkurrensfrågorna ett tillfredsställande sätt. Dessutom uppkommer nya önskvärda effekter i form av blandade verksamheter.

Slutsats

Utredningen har redan i delbetänkandet informerat om att en skattebeläggning vårdtjänsterna inte är ett alternativ som kan förordas. av

Alternativ 2. Partiellt avdragsförbud omfattande fastighetsomrádet

och varor för kommunerna

Sammanfattning av modellen

Den generella avdragsrätten begränsas. Avdragsförbud införs i vissa avseenden för kommunal skattefri verksamhet. Ingående skatt avseende köp och hyra av vara skall inte berättiga till avdrag. Kommunerna förutsätts däremot få rätt till återbetalning ingående V av skatt förvärv av tjänster. Enligt vad som framgått av som avser tidigare avsnitt måste dock återbetalning av denna i princip avdragsgilla skatt ske inom ramen för ett separat slutet system utanför rnervärdeskattesystemet för att vara anpassad till EG:s krav. Reglerna

Offentlig verksamhet 45

på fastighetsomrâdet bör i huvudsak överensstämma med vad som gäller yrkesmässig verksamhet. för annan

Konkurrensneutraliteten

avdragsförbud i skattefri verksamhet leder visserligen till Ett totalt konkurrensneutralitet inom just dessa områden, men samtidigt uppkommer konkurrensproblem inom nya områden. Detta kan med regler uttagsbeskattning i så fall bör korrigeras nya om som

omfatta både kommunal och privat egenregiverksamhet. Detta

komplicerar beskattningen avsevärt. därför det är möjligt att uppnå acceptabel konkur- Frågan är om en rensneutralitet bestämmelser långtgående uttagsbeskattutan om en ning.

Uttagsbeskattning undviks

avdragsrätten slopas för kommunal skattefri verksamhet kan Om egenregiarbete bli intressant alternativ till skattepliktig upphandling ett tjänster. Det är däremot inte troligt att inom den offentliga av man varutillverkning för att nedbringa mervärdeskattesektorn skulle starta kostnaderna. Når det gäller konkurrensneutraliteten gentemot motsvarande privata skattefria verksamheter, torde bibehållen kommunal avdragsrätt för en tjänster inte lika störande den är på varu- och fastighetsomvara som rådet. Tjänsteupphandlingen är jämnt fördelad över tiden än mer varuupphandlingen. Inte heller i samband med investeringar uppkommer sådana tjänsteinköp varu- och fastighetsomtoppar av som rådet. En rimlig avvägning skulle därför vara att låta avdragsrätten inom modifierat kompensationssystem obeskuren i fråga om ett vara tjänster, medan den får upphöra inom och fastighetsområdet. varu-

46 Ojfentlig verksamhet

Styrning från varuinköp till tjänsteinköp

En fråga som aktualiseras är om detta alternativ leder till att en del förvärv flyttas från varuområdet avdragsförbud till tjänsteområdet avdragsrätt dvs. att bestämmelserna får en styrande effekt. När det gäller t.ex. sjukhusmat eller skolmat kommer det tänkta avdragsförbudet att omfatta råvaror och inventarier i verksamheten. Genom att upphandla serveringstjänster från kommunala bolag eller privata entreprenörer i stället för råvaror skulle avdragsrätten tillförsäkras. Pâ samma sätt skulle det ur mervärdeskattesynpunkt vara fördelaktigt att upphandla transporttjänster, framför allt om dessa kräver dyrare

fordon med avdragsbar mervärdeskatt, än att i egen regi utföra

transponema. Det är inte säkert att denna omständighet behöver utgöra ett allvarligt hinder för alternativet. Det är tänkbart att en kommun för sin barnomsorgsverksamhet bestämmer sig för att bilda flera bolag, varvid man anser att personalen är anställd i ett bolag för t.ex. städning, matlagning och administrativa arbetsuppgifter och anställd i ett annat bolag inom en och samma barnstuga för den skattefria barnomsorgen. De arbetsuppgifter som förskolläraren har delas alltså upp i sina beståndsdelar. Det bolag som utför de skattepliktiga tjänsterna debiterar dessa barnomsorgsbolaget som återkräver den ingående skatten inom ramen för kompensationsordningen. Därvid kommer också de varor maträvaror, städredskap m.m som ingår i tjänsten att inkluderas i avdragsrätten. Det är tveksamt sådan uppdelning av tjänster skall accepteom en ras. Upplägget skiljer sig från en modell som har uppgetts vara använd inom den finansiella sektorn. I det fallet utförs arbetet också av samma personal för skilda arbetsgivare inom samma koncern. dock med den skillnaden att arbetet även avser separata verksamheter. I det tänkta fallet med barnstugan sker uppdelning av en sammansatt arbetsuppgift i en och samma verksamhet, vilket bör kunna ifrågasättas. Väljer kommunen däremot att ha ett städbolag med särskild personal som kanske ombesörjer städningen på flera arbetsplatser bör ingen kritik kunna riktas mot en sådan ordning.

Ojfentlig verksamhet 47

och tjänster kan särskiljas Krav på att varor

Alternativet förutsätter det inte uppkommer alltför stora svårigheter att när det gäller särskilja från tjänster. Inom områdena ADB att varor och tryckeri förekommer del sådana svårigheter liksom inom en enstaka andra områdeden, dock inte torde beröra kommunerna i som någon högre grad. Det bör möjligt att t.ex. i rekommendationsvara form klara de avgränsningsproblem kan tänkas uppkomma i ut som det avseendet.

Fastighetsområdet

Inom fastighetsområdet bör regler som gäller för fastigsamma hetsägare i allmänhet införas även för kommunala fastighetsägare. I förhållande till nuvarande ordning innebär det inskränkningar i t.ex. avdragsrätten för fastigheter används i såväl utåtriktad skattefri som verksamhet i myndighetsutövningen och i verksamhet som som tillgodoser behov. Förutom den generella avdragsrätten gäller egna problemställningen bestämmelserna uttagsbeskattning för egenom regiarbete och rätten till frivillig skattskyldighet vid uthyrning till en kommun. Ett avdragsförbud inom fastighetsomrâdet bör både kostnader avse nedlagda i och förhyrda fastigheter. I annat fall skulle skilda egna regler komma att gälla för kommuns egna fastigheter, jämfört med en kommun hyr lokaler ett kommunägt fastighetsbolag. Avdrag om en av bör inte medges för ingående skatt belöper drift, ny-, till- eller som ombyggnadkostnader i förhyrda lokaler. Uttagsbeskattning för egenregiarbeten på fastighet enligt 2 § anv

punkt 2 f bör gälla fastigheter i kommunal verksamhet som inte

medför skattskyldighet. Denna uttagsbeskattning omfattar byggnadseller anläggningsarbeten, reparationer och underhåll, ritning, projektering, konstruktion eller därmed jämförlig tjänst samt lokalstädning, fönsterputsning, renhållning eller annan fastighetsskötsel. Begreppet fastighet innefattar inte bara fastigheter på vilka byggnader uppförts utan även fastigheter består av t.ex. gatumark, vägar, som parkmark och mark för rekreation och idrottsutövning. Bestämmelser

48 Offentlig verksamhet

här ifrågavarande uttagsbeskattning skulle därför leda till en om omfattande beskattning det kommunala området. Rätten för fastighetsägare att bli frivilligt skattskyldig för uthyrning till kommunal skattefri verksamhet bör inte finnas kvar.

Statsbidraget 6 %

Om endast avdragsrätten för tjänster utanför fastighetsområdet kommer att kvarstå i en modifierad kompensationsordning kan ifrågasättas om det särskilda statsbidraget som utgår till kommunerna vid upphandlingbidrag behöver finnas kvar. Andelen ingående mervärdeskatt belöper på köpta insatstjänster i t.ex. en sjukvårdssom tjänst uppgår förmodligen endast till någon enstaka procent. De sex procent beräknats för moms varor, tjänster och kostnader som avseende fastighetlokaler kan dessutom vara något för högt beräknat enligt vad utredningen inhämtat. Sannolikt kan statsbidraget slopas utan att det medför några påtagliga negativa konsekvenser.

Mervärdeskattekonsekvenser i en utåkriktad mervárdeskattefri verksamhet Sjukvård m.m.

Vid inköp eller förhyrning av varor kommer avdragsrätt inte att föreligga oavsett anskaffningarna avser inventarier eller förom brukningsvaror. Vid inköp tjänster avdragsrätt föreligga inom ramen för en av avses modifierad kompensationsordning utanför mervärdeskattesystemet förutsatt att tjänsterna inte avser fastighet. En fastighetsägare som hyr ut vårdlokaler till kommunen kommer inte att kunna få frivilligt inträde. Om fastighetsarbeten utförs i egen regi kommer uttagsbeskattning att ske.

Offentlig verksamhet 49

r Slutsats

Det beskrivna alternativet har den nackdelen att en ny kompensationsordning inte heller denna helt återställer konkurrenssituationen som måste införas. Trots generell uttagsbeskattning kan undvikas, att en blir ändå uttagsbeskattningen inom fastighetsområdet omfattande. Alternativet förutsätter samtidigt att tjänster avseende fastighet identifieras eftersom de skall särbehandlas både i fråga om avdragsrätt och uttagsbeskattning. Utredningen avstår från att förorda detta alternativ.

2.4.3 Alternativ 3. Utredningens förslag

Kompensationsordningen slopas för kommunerna

Förslaget

För att skapa förutsättningar för kostnadsjämförelser på lika villkor föreslår utredningen ett alternativ som i hög grad ansluter sig till ML:s allmänna bestämmelser. Utgångspunkten för alternativet är att kommunernas generella avdragsrätt inom kompensationssystemet slopas. Eftersom samma avdragsförbud råder för privat verksamhet inom de skattefria som sektorerna gälla för kommunal verksamhet, upphör samtidigt avses behovet det statsbidrag utgår till kommunerna vid upphandling av som vård- och utbildningstjänster liksom när bidrag utges till näringsidav kare inom områden. Mervärdeskattekostnaden blir i det samma avseendet helt jämförbar i t.ex offentlig och privat vårdverksamhet.

Avdragsbegränsning

Avdragsrätten enligt andra stycket av 18 a § föreslås upphöra att gälla. Avdragsrättens omfattning bör följa det allmänna stadgandet i första stycket 17 § ML, vilket innebär en återgång till de regler av gällde före ingången av år 1991. Vid redovisning av skatt får som

50 Offentlig verksamhet

avdrag, med vissa begränsningar. således göras för ingående skatt som hänför sig till förvärv eller import för verksamhet som medför skattskyldighet. För vissa kommunala resultatenheter kommer avdragsrätten att vara relativt renodlad med antingen avdragsförbud eller avdragsrätt för merparten av förvärven. När det gäller centrala förvaltningar och vissa andra enheter kan det bli nödvändigt att fördela hela den ingående skatten efter skälig grund. Ett avdragsförbud för kommunal skattefri verksamhet innebär att eventuell mervärdeskatt lokalhyror kommer att omfattas av avdragsförbudet. Fastighetsägares rätt till frivillig skattskyldighet i samband med uthyrning av lokaler som används i kommunal verksamhet som inte medför skattskyldighet bör därför upphöra. I det sammanhanget bör den återföringsplikt uppmärksammas som gäller för fastighetsägare i vissa fall om förutsättningar för frivillig skattskyldighet inte längre finns. I Lagrådsremiss om Ny mervärdesskattelag föreslås 9 kap. 5 § tredje stycket dock att återföring inte skall göras om verksamheten i de uthyrda lokalerna till följd av lagändring inte längre medför skattskyldighet eller rätt till återbetalning. En särskild fråga gäller skattskyldighet och därmed sammanhängande avdragsrätt för den försäljning av varor och tjänster som sker från gymnasieskolornas yrkesinriktade linjer. Som ett led i utbildningen säljs t.ex. bilreparationstjänster. byggtjänster, serveringstjänster m.m. Det utvidgade yrkesmässighetsbegrepp som infördes samtidigt med den generella avdragsrätten för offentlig verksamhet vid skatteomläggningen medförde att ifrågavarande verksamhet numera bedöms som yrkesmässig. Försäljning av mat från restaurangskolor eller bilreparationstjänster från fordonstekniska linjen m.m. kan utgöra en konkurrensfaktor gentemot näringsidkare i motsvarande branscher. Prissättningen håller ofta en nivå som inte avsevärt överstiger kostnaden för varu- eller materialförbrukningen. Varukostnadcn är också högre i samband med utbildningen än vad den är för näringslivet i övrigt. Det leder till att det eventuella mervärdet blir lågt. Sannolikt är det sålunda främst prissättningen i sig som kan utgöra en konkurrensfaktor. Utredningen anser därför att det inte bör innebära någon olägenhet att bestämmelserna i just detta hänseende får samma utformning som före skattereformen. Då ansågs ifrågavarande verksamheter inte vara yrkesmässiga. Man uppnår därmed den fördelen att den ingående skatten

Offentlig verksamhet 51

inte behöver delas efter skälig grund. Varken den ingående skatt upp utbildningen eller den försäljningen blir som avser som avser avdragsgill.

Avdragsförbud och övergângsfrágor

Ett aviserat avdragsförbud för kommunala skattefria sektorer kan leda till onormalt stora investeringar görs under tiden före ett ikraftträatt dande. Med hänsyn till de långa tider som kan förflyta mellan beslut och tidpunkten för avdragsrättens inträde framför allt vid större byggnationer utredningen att det inte är skäligt att delvis anser tidigarelägga ikraftträdandet av föreslaget avdragsförbud.

Egenregiprobleznatiken

För att de näringsidkare säljer skattepliktiga tjänster till kommusom inte skall drabbas minskad efterfrågan i samband med att nerna av en den kommunala avdragsrättten begränsas, bör åtgärder vidtas som motverkar sådan utveckling. Problemet är att kommunalt egenen regiarbete blir gynnat mervärdeskattesynpunkt. annars ur Kommittén för indirekta skatter KIS redogjorde i sitt betänkande SOU 1989:35 s. 229 ff för två alternativa lösningar av egenregiproblemet, nämligen uttagsbeskattning och generell avdragsrätt och valde alltså alternativet med en generell avdragsrätt. Tillämpningssvårigheterna vid uttagsbeskattningsalternativet bedömdes vara så stora att de allvarligt skulle försvåra ett förverkligande av konkurrensneutraliteten. I den aktuella valsituation är förutsättningarna delvis annorlunda. nu Förutom konkurrenssituationen och anpassningen gentemot EG, har utvecklingen inneburit att självständiga resultatenheter har blivit vanligare inom de kommunala förvaltningarna sedan KIS lämnade sitt betänkande.

52 Offentlig verksamhet

Kommunal uttagsbeskattning inom mervärdeskattesystemet är olämplig

av flera skäl

Utredningen har kommit fram till att en långtgående uttagsbeskattning av egenregitjänster inom mervärdeskattesystemets ram inte kan förordas. Uttagsbeskattning som metod för att komma till rätta med egenregiproblemet har kända nackdelar. Frågan om hur omfattande en uttagsbeskattning bör vara kan sägas innebära en avvägning mellan ena sidan att tillgodose ett rimligt krav på konkurrensneutralitet och på andra sidan att utforma bestämmelserna för uttagsbeskattning så att de blir praktiskt hanterbara. För att undvika konkurrensnackdelar för offentlig skattefri verksamhet bör bestämmelser om uttagsbeskattning inom mervärdeskattcsystemet även avse motsvarande privata verksamheter. En ny grupp av näringsidkare som i allmänhet helt saknar erfarenhet av mervärdeskatt får i så fall redovisa mervärdeskatt i form av uttagsbeskattning. Det medför också att uttagsbeskattningen kan komma att bli mer omfattande än vad som är motiverat av hänsynen till de skattskyldiga företagen. En uttagsbeskattning inte minst inom det kommunala fastighetsområdet kommer att medföra sådana kostnadsökningar i form av större mervärdeskatteinbetalningar att krav kommer att ställas på någon form av statlig kompensation. En konsekvens av en breddad skattebas i ett medlemsland är att de inbetalningar som skall göras till EG blir större. Ett sådant perspektiv inger betänkligheter om beskattningen inte resulterar i ett nettotillskott i statskassan utan närmast kan betraktas som en teknisk lösning för att bidra till konkurrensutjämning. EG:s direktiv tillåter i begränsad omfattning bestämmelser om uttagsbeskattning. Sådana bestämmelser får införas dels för uttag som sker för privata ändamål, dels i situationer för att undvika konkurrenssnedvridning. De nuvarande svenska uttagsbeskattningsreglerna för fastighetsägare som utför arbeten i egen regi, anses gå utanför EG:s regler. Ett medgivande om en fortsatt tillämpning kan dock komma att göras inom ramen för en särskild konsultationsprocedur. Bestämmelser om en generell uttagsbeskattning för egenregitjänster inom hela det kommunala området, torde dock inte vara förenligt med EG:s direktiv.

Ojfentlig verksamhet 53

Sammanfattningsvis utredningen att det inte är möjligt att anser inom för mervärdeskattesystemet införa bestämmelser om en ramen långtgående uttagsbeskattning. mer

Lagförslag anbudskonkurrens vid offentlig produktion om

En arbetsgrupp med företrädare för Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Civildepartementet har utarbetat ett lagförslag Ds 1992:121 föreskriver staten och kommunerna m.fl. skall som att upphandla antal tjänster i konkurrens. Om lagförslaget skulle ett stort komma torde de konkurrensproblem som utredningen här att antas, belyser i huvudsak lösta. Nu föreliggande lagrådsremiss vara innehåller dock förslag inte går lika långt i fråga om krav på ett som upphandling i konkurrens. Utredningen har därför ansett det vara nödvändigt arbeta vidare med frågan som rör kommunal egenatt regiverksamhet. Redovisningen kan närmast betraktas som ett

principförslag. I syfte att stödja Kommun- och Landstingsförbundens utvecklingsarbete redovisningsområdet regeringen att inrätta en särskild avser Gruppen skall bestå representanter för Finans-, expertgrupp. av Närings-, och Civildepartementen samt för Riksrevisionsverket, Nämnden för offentlig upphandling och Konkurrensverket. Det torde nödvändigt att den närmare utformningen av utredningens vara principförslag samordnas med expertgruppens arbete.

2.5 utanför

Egenregikorrigering

mervärdeskattesystemet

2.5.1 Kommunalintern metod för konkurrensutjämning

Som följd att förutsättningarna för att utvidga bestämmelserna en av utagsbeskattning inom mervärdeskattesystemet är begränsade, om uppkommer frågan det är möjligt att införa en teknik som om visserligen inte innebär faktisk beskattning men som ändå utlöser en ekonomisk belastning vid egenregiarbeten som motsvarar mervären deskattekostnaden vid upphandling.

54 Offentlig verksamhet

Utredningen föreslår att ett alternativ till traditionell uttagsbeskattning vid egenregiarbete införs. Det är en metod som är avsedd att fullt ut hanteras inom respektive kommun och helt utanför mervärdeskattesystemet. Den kan därför betecknas som en intern metod för konkurrensutjämning. Det torde visserligen inte ligga inom ramen för utredningens uppdrag att presentera ett detaljerat förslag i denna fråga, eftersom det inte är en angelägenhet som avser mervärdeskatt. Utredningens mervärdeskatteförslag har dock utformats så att den interna metoden för konkurrrensutjämning är avsedd att komplettera mervärdeskattelagens bestämmelser. Metoden beskrivs därför i det följande. Förslaget bygger på att det ekonomiska ansvaret i kommunerna i olika grad är decentraliserat under en central ledning med ett övergripande ansvar. Varje kommunal förvaltning eller resultatenhet föreslås bli skyldig att i samband med skattepliktiga egenregiarbeten belasta sin budget med belopp som motsvarar mervärdeskattekostnaden vid upphandling. Vid bestämning av ifrågavarande belopp föreslås att summan av lönekostnad och sociala avgifter skall utgöra underlaget. Belastningen beräknas bli den samma som vid en uttagsbeskattning i mervärdeskattesystemet men med den skillnaden att det framräknade beloppet utgör ett nettobelopp. Det innebär att avdrag inte heller kan medges för ingående mervärdeskatt kostnader som sammanhänger med arbetet i egen regi. Trots att korrigeringen för skattepliktiga egenregiarbeten är tänkt att kunna hanteras internt inom respektive kommun har utredningen den uppfattningen att metoden går att utforma så att egenregiarbeten inte gynnas jämfört med upphandling. Denna interna metod för egenregikorrigering kräver för hanteringen ingen ny administrativ uppbyggnad utanför kommunerna.

Den tekniska utformningen av en metod för egenregikorrigering

Förutsättningen för att en korrigering för ett egenregiarbete skall göras enligt ifrågavarande metod är att en i princip skattepliktig tjänst utnyttjas eller tillgodogörs inom kommunen i en verksamhet som inte medför skattskyldighet. Korrigeringen består i att den kommunala förvaltning eller resultatenhet som tillgodogör sig arbetet skall belasta

Offentlig verksamhet 55

sin budget med belopp motsvarar den extra mervärdeskatteett som kostnad upphandling samma tjänst skulle ha medfört. som en av Belastningen utgöra ett procentuellt påslag med summa avses löiiekostnad och sociala avgifter som underlag. de enskilda kommunala resultatenheterna inte skall få ett För att mindre ekonomiskt till följd belastningen i samband med utrymme av krav egenregikorrigering införs, krävs att kommunerna centralt att ökar budgetutrymmet för de olika verksamheterna. Totalt för kommunen bör ökningen budgetutrymmet ungefär motsvara vad de av olika resultatenheterna kommer att belasta sina anslag med till följd av korrigeringar för egenregiarbete. Denna extra tilldelning av medel bör fördelas mellan resultatenheterna i relation till omfattningen av skattepliktiga egenregiarbeten vid övergången till den nya ordningen. för tilldelade medel får sedan resultatenheterna tillgodose Inom ramen sina behov skattepliktiga tjänster antingen genom upphandling eller av egenregiarbete. De ekonomiska förutsättningarna för verksamheten har därmed inte försämrats. Den kostnadsbelastning som egenregiarbetet förorsakar i det enskilda fallet, är således varken en skatt eller en definitiv avgift utan korrigering för egenregiarbete som inte en påverkar kommunens totala ekonomi. Vid budgetårets utgång får en avräkning ske för vad sammantaget har bokförts som korrigeringsom till följd egenregiarbete mot det belopp som centralt har ar av beräknats för ändamålet. Om större avvikelser då visar sig föreligga, får justeringar ske för kommande år. En förutsättning för att den bokföringsmässiga belastningen vid egenregiarbete skall uppfattas faktisk kostnad som kan som en jämföras med mervärdeskatten vid upphandling, är att den kommunala verksamheten är uppdelad i flera enheter med eget budgetansvar. De interna bokföringsåtgärder som förutsätts leda till att kravet på konkurrensneutralitet tillgodoses måste vara tvingande. För att skapa trovärdighet för helt intern metod för konkurrensutjämning att en faktiskt fyller sitt syfte, är det nödvändigt att efterlevnaden ägnas särskilt intresse. Enligt utredningens mening skall det av revisionsberättelsen framgå att föreliggande krav på redovisning i samband med egenregiarbete har upprätthållits. Eventuella brister i det avseendet uppmärksammas i samband med den kommunala revisionen får som vägas in när kommunstyrelse eller de enskilda nämnderna skall bevil-

56 Offentlig verksamhet

jas ansvarsfrihet. Det måste därför skapas garantier för att kommunfullmäkti 8 e 8 er revisorerna sådana instruktioner.

Området som egenregikorrigeringen bär omfatta

En genomgång av olika skattepliktiga tjänster för bedömning av vilka tjänster som bör bli föremål för egenregikorrigering visar vilka svårigheter det medför att göra en väl avvägd avgränsning. En uppräkning av tjänster som skall bli föremål för egenregikorrigering leder med stor sannolikhet till krav på att nya områden inordnas. Utredningen anser därför att utgångspunkten bör vara att i princip samtliga skattepliktiga tjänster som utförs i egen regi inom områden som inte medför skattskyldighet skall omfattas av egenregikorrigering. I förtydligande syfte bör vissa undantag preciseras. För att undvika tveksamheter om en viss tjänst avser fastighet eller inte bör även tjänster som utförs i egen regi på fastigheter hanteras utanför mervärdeskattesystemet.

Egenregikorrigering bör ske oberoende av om egen personal eller

personal från annan förvaltning inom samma kommun anlitas för en viss prestation.

Undantag från egenregikorrigering

Svårigheter kan uppkomma när det gäller att avgöra vilka tjänster som är avskiljbara skattepliktiga tjänster och vilka som utgör integrerade delar av t.ex. en skattefri vårdtjänst. Den egentliga vårdpersonalen utför ibland administrativa arbetsuppgifter som vid ett separat tillhandahållande utgör skattepliktiga tjänster. Det är mestadels fråga om interna prestationer av sådan karaktär att upphandling av tjänsterna från en fristående näringsidkare inte är ett realistiskt alternativ. Det föreligger därför inte någon egentlig konkurrenspåverkan i dessa fall. Utredningen menar att tjänster som visserligen är skattepliktiga när de betraktas isolerat men som ingår som en naturlig del i arbetsuppgifterna för personal med i grunden skattefria arbetsuppgifter inte skall omfattas av den föreslagna egenregikorrigeringen. Det samma bör gälla för tjänster som är unika för t.ex. vårdområdet, även om

Offentlig verksamhet 57

enskilda fall utför tjänster t.ex. administrativ karaktär personalen i av tjänster utförs klinikchefer, till betydande del. Här avses som av läkarsekreterare, skolledare, daghemsföreavdelningsföreståndare,

hemtjänstpersonal och liknande. Tjänster ståndare, dagbarnvårdare,

utförs personal med blandade arbetsuppgifter såsom som i övrigt av

och byggnadsunderhåll bör däremot bli

städtjänster, transporter

konkurrensutjämning egenregikorrigering förutsatt

föremål för genom att de är skattepliktiga. och tjänster resulterar i sådana skattepliktiga som Uttag av varor konsumtionsavgifter bör uttagsbeskattas inom ramen för debitering av Här avgifter för el,VA och sophämtmervärdeskattesystemet. avses verksamheter drivs i kommunal förvaltning. ning om dessa

Konkurrensneutraliteten

innebär kommunerna hanterar ett system för En ordning som att internt kan kritiseras för att någon faktisk bekonkurrensutjämning sker. Denna kritik torde berättigad endast avseende skattning inte vara

egenregikorrigeringen för privata näringsidkare inom

den del av som

skattefria områden motsvaras faktisk uttagsbeskattning, t.ex.

av en egenregiarbeten inom fastighetsområdet. Enligt utredningens uppbör arbetet med åstadkomma konkurrens- och konsumfattning att inriktat på förutsättningar för kostnadsjämtionsneutralitet vara att ge offentlig och privat verksamhet på så lika villkor som förelser mellan däremot gäller andra förutsättningar för verksammöjligt. När det det finns skillnader som har helt heterna har redan konstaterats att gällande beskattningsregler. Här avses skillnader i andra orsaker än statsbidrag, kommunala prioriteringar m.m. Det som ansvarsområden, i samband med valet mellan upphandling och främst är av betydelse

är upphandligen från fristående

kommunalt egenregiarbete att framstå ofördelaktig till följd av mervärdesnäringsidkare inte får som Når det gäller den interna metoden för konkurrenkattebelastningen. det därför nödvändigt att den utformas så att kommusutjämning är väljer upphandling i stället för egenregiarbete om det är nerna fördelaktigt och förutsättningarna i övrigt är likartade. ekonomiskt förutsättning för intern metod för konkurrensutjämning En att en godtagbart alternativ till uttagsbeskattning är att det inte skall vara ett

58 Offentlig verksamhet SOU 1993 75 :

föreligger ett faktiskt behov av en utvidgad uttagsbeskattning inom t.ex den privata vårdsektorn. Som framgått av det föregående torde det dock inte vara möjligt att införa bestämmelser om en långtgående uttagsbeskattning i mervärdeskattesytstemet.

2.5.2 Extern metod för konkurrensutjämning en utveckling

av föregående metod

Om det vid den praktiska hanteringen enligt den presenterade modellen skulle visa sig att acceptabel konkurrensneutralitet gentemot skattskyldiga privata näringsidkare inte uppnås, finns enligt utredningens uppfattning en möjlighet att utveckla föregående metod ett steg. Eftersom den interna hanteringen förutses vara den samma innebär inte en komplettering i nu aktuellt hänseende att ett helt nytt system måste byggas upp. Det slutna system för konkurrensutjämning som här avses är en omvänd kompensationsordning avsedd att vara ett alternativ till uttagsbeskattning. Avsikten är att kommunerna i samband med egenregiarbete till en särskild betalningsmottagare skall inbetala ett belopp som motsvarar den summa som enligt föregående metod endast belastar resultatenhetens anslag genom en bokföringsåtgärd. Vad som av kommunerna sammantaget har inbetalats till detta slutna system, återbetalas sedan till kommunerna. Före återbetalning skall dock en omdisponering beloppen ske inbördes mellan kommunerna efter av t.ex. skattebärkraft. På det sätt som avdragsrätten i ett kompensationssystem i det enskilda. fallet ger samma effekt som en reell avdragsrätt, förutsätts en uttagsbeskattning i ett omvänt system i det enskilda fallet ge samma kortkurrensutjämnande effekt som en reell uttagsbeskattning. Modellen fungerar alltså som en uttagsbeskattning, trots att det i realiteten rör sig om ett konkurrensutjämningssystem utan faktisk beskattning. Den här metoden skiljer sig således från den interna metoden på så sätt att det belopp för konkurrensutjämning som skall motsvara mervärdeskatten vid upphandling får betalas ut till ett fristående organ i stället för att hanteras inom kommunen. Dessutom kommer det att föreligga en viss skillnad mellan det belopp som kommunen betalar ut till organet och det belopp som samma kommun återfår.

andra

3 Allmänna nyhetstidningar,

och böcker

periodiska publikationer

3.1 Nuvarande bestämmelser

allmän nyhetstidning undantagen från skatteplikt. Enligt 8 § 9 ML är anvisningarna gäller undantaget sådan publikation Enligt punkt 9 av dagspresskaraktär normalt utkommer med minst ett nummer av som den l januari 1991 är även nyhetstidning i form varje vecka. Fr.o.m. radio- eller kassettidning skattefri punkt ll. Undantaget är ett av kvalificerat undantag, dvs. avdragsrätt föreligger för ingående s.k. försäljningen tidningen inte beskattas. Upplåtelse av skatt trots att av i allmän nyhetstidning är däremot skattepliktig, annonsutrymme en liksom ackvisition och utformning annonser. Trots att endast även av utgivares omsättning är skattepliktig, föreligger således en del av en

avdragsrätt för all ingående skatt.

allmänna nyhetstidningar undantagen från den all- Försäljning av var I propositionen till ML prop. 1968: 100 s. 107 f. männa varuskatten. undantaget överfördes till mervärdeskatten i avvaktan föreslogs att den då pågående presstödsutredningen. Däremot föreslogs resultatet av och annonstjänster skulle beläggas med mervärdeskatt. att annonser skattetekniska skäl gjordes undantaget för allmänna nyhetstidningar Av

till ett kvalificerat undantag.

Kommittén för indirekta skatter KIS föreslog i sitt betänkande

undantaget för allmäna nyhetstidningar skulle SOU 1989:35 att

slopas och anförde s. 177 f bl.a. följande.

Mot bakgrund den verkställda utredningen och mervärdeskatteav befrielsens karaktär subventionering de starkaste tidningarna av av sig kommittén inte kunna förorda att skattebefrielsen anser kvarstår. Kommittén således att undantaget för tillhandahålanser nyhetstidningar bör slopas i sin helhet och att lande av allmänna frågan erforderligt stöd till de tidningar verkligen behöver om som det blir föremål för en särskild utredning.

60 Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska

I propositionen 1989902111 s. 96 ansåg dock departementschefen att en skattebeläggning skulle komma att innebära att lâgtäckningstidningarnas bidragsberoende blev starkare. En samlad bedömning ledde till att departementschefen kom till slutsatsen att undantaget från skatteplikt skulle bestå.

3.2 Mervärdeskattens inverkan

konkurrensneutraliteten

En tendens inom dagspressen är att tidningarna i ökad utsträckning innehåller temabilagor. En del av bilagorna har stående teman medan andra har ett växlande eller blandat innehåll. Exempel på ämnesområden i bilagorna är programutbud i radio och TV, motor och trafik, mode, skönhetsvård, hälsa, näringsliv och privatekonomi. På tidningsmarknaden i övrigt finns skattepliktiga tidskrifter som är specialinriktade motsvarande områden. Den gällande uppfattningen torde vara att bilagor till en allmän nyhetstidning, liksom även löpsedlar, utgör en del av tidningen och därför omfattas av skattefriheten. I sammanhanget kan nämnas att det i den praktiska tillämpningen kan vara svårt att entydigt avgränsa begreppet allmän nyhetstidning. Tillämpningen skulle därför ytterligare försvåras om det i enskilda fall skulle behöva avgöras om en bilagas innehåll uppfyller kraven för en allmän nyhetstidning. Innehållet i bilagorna är av skiftande karaktär. Vissa bilagor kan ha en nyhetsförmedling som gör att de framstår som en naturlig del av dagstidningen, medan andra har ett redaktionellt innehåll som närmast kan jämföras med populärpressen eller fackpressen. Veckopressen och fackpressen har reagerat över att Aftonbladet sedan en tid utger en särskild söndagstidning som bilaga till kvällstidningen. Man anser att det redaktionella innehållet liksom format, papper, tryckkvalitet och färg gör den jämförbar med en Veckotidning. Det är endast tidningens logotype som uppmärksammar läsaren på att det är fråga om en tidningsbilaga. lêckopressens Zidningsutgivarçfärening VECT U klagade i skrivelse januari 1990 till NO över att dagspressen är befriad från mervärdeskatt medan populärpressen är skattepliktig. Man åberopade bl.a. att dagspressens veckotidningsliknande material hela tiden växer

Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska 61

i omfattning och snedvridningen konkurrensvillkoren för att av populärpressen successsivt kommer att öka i betydelse. NO framhöll det inte fanns anledning att ifrågasätta de värderingar som låg att bakom momsbefrielsen för dagstidningar, att det leder till men

oundvikliga gränsdragningsproblem beträffande vilka tidningar som

skattepliktiga respektive skattebefriade. NO konstaterade att skall vara momsbefrielsen innebär betydande konkurrensfördel i förhållande en till andra publikationer och medier. VECTU har även vänt sig till Konkurrensverket september 1992 och framfört önskemål likabehandling när det gäller beom en skattningen olika tidningskategorier och därvid hänvisat till av förhållandena inom EG. Konkurrensverket fann inte skäl att för närvarande utreda de VECT U aktualiserade frågorna, utan ville i av stället invänta resultatet pågående utredningar, dels Statskontorets av utredning presstödet, dels denna mervärdeskatteutredning. om Föreningen Svensk Fackpress Fackpressen har bl.a. uppvaktat

skatteministem i samma fråga. Fack- och populärpressen uppges vara diskriminerad gentemot dagspressen och motsvarande tidskrifter inom EG. Fackpressen vidare medverka förmedlare av nyheter uppges som och information, i opinionsbildning och undervisning samt i samhällsdebatten och den kulturpolitiska debatten. Man understryker främst och vidareutveckling. Även fackpressens betydelse för utbildning Fackpressen förordar harmonisering till vad gäller inom EG. en som

Utredningens slutsats i fråga konkurrensneutraliteten om

Det är framför allt två omständigheter som bidrar till att nuvarande

mervärdeskatteregler kan sägas ha konkurrenspåverkande effekt en

inom tidningsområdet. Den ena är gränsdragningsfrágan, dvs.

definitionen allmän nyhetstidning. Det finns från skatteplikt av en undantagna tidningar nyhetsförmedling ämnesmässigt är starkt vars koncentrerad till ämnesområde, t.ex. ekonomi eller religion. Andra ett tidningar inom ämnesområden kan i de enskilda fallen ha samma bedömts skattepliktiga. För konsumenten måste skillnaden i den vara skattemässiga behandlingen svårförståelig. För den skattepliktiga vara tidningen medför ställningstagandet avsevärt försämrad konkurrenen situation. Den andra omständigheten gäller tidningarnas innehåll. En del dagspressens tidningar domineras en fortlöpande och stor av av

62 Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska

aktuell allmän nyhetsförmedling. En klar tendens är dock att de allmänna nyhetstidningarna i ökande grad därutöver har ett redaktionellt innehåll som tidigare enbart fanns i fack- och populärpressens tidningar. Avgränsningen mot fack- och populärpressen har generellt sett därför blivit otydligare. I den mån samma slag av redaktionellt innehåll finns i vecko- och populärpressen även återfinns i de som allmänna nyhetstidnigarna utgör mervärdeskatten en konkurrensfaktor till nackdel för vecko- och fackpressen. Detta förstärks av att undantaget för allmänna nyhetstidningar är ett kvalificerat undantag, dvs. även den kostnad som avser framtagningen av tidningen är befriad från mervärdeskatt till föjd av avdragsrätten för ingående skatt.

3.3 EG:s direktiv för tidningsområdet

Det sjätte mervärdeskattedirektivet innehåller inget undantag från skatteplikt för allmänna nyhetstidningar. l en bilaga H till rådets direktiv 9277EEG av den 19 oktober 1992 har emellertid uppräknats ett antal och tjänster som får beläggas med en reducerad varor skattesats lägst fem procent. Av bilagan framgår att bl.a. om tillhandahållande av böcker, tidningar och tidskrifter som inte huvudsakligen innehåller reklam tillhör denna kategori. Under den tid övergångsordningen för beskattning av gränsöverskridande handel som inom EG-området skall tillämpas får ett land bl.a. under förutsättning , att landet den l januari 1991 hade en skattesats under 5 % eller en nollskattesats på eller tjänst, fortsätta att tillämpa en sådan en vara skattesats fram till utgången av år 1996.

Tidningsmomsen i EG-länderna

Generellt sett har EG-länderna samma skattesats på dagstidningar och tidskrifter. Det vanliga är också att böcker omfattas av samma skattesats. Nedanstående tabell visar skattesatserna inom EG.

Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska 63

Land BE DA DE ESP FR HE IRL IT LUX NL POR UK

Böcker 6 25 7 3 5.5 4 O 4 3 6 5 O Dagstidningar 0 0 7 3 2,1 4 10 4 3 6 5 O Tidskrifter 0 0 7 3 2 l 4 21 4 3 6 5 0

3.4 Dagstidningars priskänslighet

Professor Karl Erik Gustafsson har för utredningens räkning gjort en analys dagstidningsupplagans priskänslighet. Analysen presenteras i sin helhet av som bilaga till betänkandet. Analysen visar att prisökningen för helårsabonnemang avseende en sexdagarstidning under den senaste tjugoårsperioden överstiger konsumentindex med drygt 40 Samtidigt har upplagan, med hänsyn taget till procent. strukturella förändringar, ökat med 8 9 procent. Av samtliga abonnerade dagstidningar har dock några inom storstadspressen förlorat upplaga under femårsperioden. Priselasticiteten för storstadspressens morgontidden senaste ningar är -0,3, dvs. realprishöjning 10 % har lett till en upplageminsken ning på 3 För den abonnerade dagspressen helhet är priselastiprocent. som citeten -0,1. När det gäller lösnummer har priset på Aftonbladet och Expressen sedan år 1968 stigit från femtio öre till kronor vilket motsvarar en realsex prishöjning på 96 procent. Tidningarnas sammanlagda upplaga har sjunkit med knappt 25 000 exemplar, eller med 2,5 procent, vilket innebär att priselasticiteten är 0,03. Aftonbladet och Expressen hade en upplagetopp år 1971. Väljer detta år startår för beräkning av priskänsligheten, man som konstateras upplagen har sjunkit med drygt 17 procent medan priset höjts att med 80 procent. Man får då ett priselasticitetstal på -0,2. Under den senaste femårsperioden är priselasticitetstalet -0,3 för Aftonbladet och Expressen. De upplageförlusterna under den senaste temårsperioden har drabbat stora sjudagarstidningarna i storstäderna. Morgontidningarna har förlorat 3 procent och kvällstidningarna 4-5 procent. Gustafsson har konstaterat att priset för Aftonbladet höjdes kraftigt utan motsvarande upplageminskning i samband med lanseringen av den nya Söndagstidningen. Det visar enligt Gustafsson att produktförändringar måste vägas in vid slutlig bedömning dagstidningars priskänslighet. en av

64 Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska

Ekonomi

Dagspressen får 60 procent av intäkterna från annonsmarknaden. Andelen ca annonsintäkter är något större för abonnerade dagstidningar och väsentligt mindre för lösnummerförsålda. Lönsamhetsmässigt var åren 1987 och 1988 toppar för dagspressen. Trots konjunkturnedgången med minskande nettomarginal under år 1989 och 1990 kunde dagstidningsföretagen förbättra lönsamheten under år 1991. Preliminära uppgifter om 1992 års resultat tyder på att lönsamheten kan ha förbättrats ytterligare något. Det gäller både morgontidningar och kvållstidningar. Två tidningsgrupper uppges ha drabbats lågkonkjunkturen. Den gruppen är andratidningarna och den andra av ena är storstädernas morgontidningar. gruppen

Konsekvenser av mervärdeskatt

Gustafsson har i analysen kommit fram till att priskänsligheten abonneär mycket låg. Upplagemarknaden har också kommit att svara för en mang allt större del de totala intäkterna under senare delen av 1980-talet. av Upplageintäkterna är mindre konjunkturkänsliga än annonsintäkterna. En införd låg mervärdeskatt beräknas få begränsade verkningar på dagspressens upplaga. Den låga priskänsligheten uppges tyda på att produkten är viktigare än priset. Särskilt utsatta vid ett införande av mervärdeskatt är tidningar i konkurrensmässigt underläge, de s.k. andratidningarna. Totalt sett är emellertid andratidningarnas framtid mer beroende av presstödet än något annat.

3.5 Reklamskatten

I rapport Ds 1993:20 52 som Statskontoret utarbetat uppdrag av en s. ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi sågs följande om punktskatter.

Punktskatter är accepterade i EG-länderna under förutsättning att de har konstruerats på ett sådant sätt att de kan tas ut utan gränskontroll. När det gäller reklamskatten kan konkurrenshänsyn komma att innebära att Sverige väljer att ta bort skatten på reklamtrycksaker. När det gäller annonsskatten på i dagspressen är det inte troligt att den skulle annonser innnebära ett sämre läge i förhållande till utländska konkurrenter. Därför

Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska 65

blir detta troligen fråga kan avgöras nationellt. Det kan finnas en som anledning,att detta perspektiv över konkurrenssituationen mellan ur se olika medier. Punktskatter utreds f.n. i samband med tekniska anpassningar till EG enligt Dir 1991:113. i form reklamskatt eller annonsskatt finns bara i

Punktskatter av

Sverige och Osterrike. Det kommer troligen att bli svårt att hävda att en sådan punktskatt på i tryckta medier ska finnas då det inte finns annonser i etermedia.

Skatt utgår på och reklam enligt reklamskattelagen 1972:266. annonser Den allmänna skattesatsen är 1.1 %. För annonser i allmänna nyhetstidningar är dock skattesatsen 4 %. Från Riksskatteverket återbetalas den del av i skatten belöper på till 12 miljoner kronor av årsomsättningen för som upp allmänna nyhetstidningar. För annan press är motsvarande gräns för återbetalning 6 miljoner kronor. ifrågavarande skatt utgår således inte inom etermedia och utgår med olika belastning inom pressen. Utredningen vill som kommentar endast redovisa uppfattningen att reklamskatten har en snedvridande effekt på konkurrensneutraliteten och den bör därför inte bibehållas.

3.6 Utredningens övervägande och förslag

Utredningen föreslår enhetlig skattesats på 12 % införs för allmänna att en nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker. Det innebär enligt förslaget att det kvalificerade undantaget för allmänna nyhetstidningar upphör. Utredningen föreslår dock ingen ändring av undantaget för de periodiska medlemsblad, periodiska personaltidningar eller periodiska organisationstidskrifter i 8 § 10 ML. Radio- eller kassettidningar som avses föreslås även fortsättningsvis behandlas som dess tryckta motsvarighet. Det är sannolikt så att tidningsmarknaden domineras av tidningar som renodlat kan hänföras till endera av två grupper, nämligen dagstidningar eller andra periodiska tidningar. Utvecklingen på tidningsområdet har trots detta inneburit att de båda tidningar delvis har fått ett likartat redaktiogrupperna nellt innehåll. Det leder i bland också till svårigheter att avgöra vad som är allmän nyhetstidning. Båda slagen tidningar är annonsbärare och en av konkurrerar därför annonskunderna. Utredningen anser att hänsynen till om kravet på konkurrensneutralitet leder fram till uppfattningen att tidningsområdet skall omfattas enhetliga regler inom mervärdeskatteområdet. av Den omnämnda möjligheten för EG:s medlemsstater att under viss tid bibehålla skattesats under 5 % eller nollskattesats år enligt vad uten

66 Allmänna nyhetstidningar, andra periodiska

redningen erfarit förhandlingsfrågor för medlemssökande stater. Eftersom tidningsområdet i övrigt i Sverige hade en skattesats över denna nivå den 1 januari 1991 är det inte realistiskt att räkna med att en enhetlig skattesats under 5 % på tidningar generellt kan införas. Enhetliga beskattningsregler inom tidningsområdet förutsätter således att undantaget från skatteplikt för dagstidningar upphör. Som framgår sammanställningen över EG-ländernas tidningsmoms, av gäller för merparten länderna att skattesatsen har en relativt låg nivå. av Skattesatsen för dagstidningar och andra tidningar är med något undantag den De flesta EG-länderna har också motsvarande skattesats böcker. samma. En enhetlig skattesats på tidningsområdet i Sverige skall, för att vara statsfinansiellt neutral, bestämmas till mellan 8 och 9 %. vilket har beräknats inom finansdepartementet. Om även böcker skall innefattas i samma grupp med enhetlig skattesats är denna beräknad till ca. 12 %. en Vid distansförsäljning från ett land till ett annat till privatpersoner och andra skattskyldiga köpare, gäller enligt EG:s övergångsordning att konsumtionslandets skatt är styrande. Den långsiktiga inriktningen inom EG den s.k. ursprungslandsprincipen. Om den svenska skattenivân är annars avsevärt avviker från vad gäller i övriga Europa finns därför på sikt en som uppenbar risk för att t.ex. svensk bokförsäljning kan komma att ske från utlandet. Riksdagen har nyligen fattat beslut om en sänkt tullfrihetsgräns i avsikt att undvika att svensk postorderförsäljning av bl.a. böcker tar omvägen via utlandet vid försäljning till svenska köpare. Utredningen bedömer det således vara angeläget att en enhetlig skattesats införs för tidningar och böcker i likhet med vad som gäller i de flesta EGländerna. Utöver den generella skattesatsen finns f.n. en lägre skattesats på 21 % och fr.o.m. den 1 juli 1993 ytterligare en skattesats på 12 %. EG:s direktiv tillåter inte än två skattesatser under den generella nivån. Det mer betyder utredningen inte kan föreslå lägre skattesats än 12 %. En att en enhetlig skattesats för tidningar och böcker på 12 % blir statsfinansiellt neutral. Undersökningen tidningarnas priskänslighet tyder att en av skatteplikt på ifrågavarande nivå inte skall leda till allvarligare konsekvenser för dagstidningsbranschen.

4 Personbilar

4. l Allmänt

Hur bestämmelserna avdragsrätt m.m. för personbilar skall utformas om inom EG har ännu inte avgjorts. Utredningen har därför inte ansett det lämpligt att föreslå långtgående förändringar av gällande vara mer särbestämrnelser. Nuvarande avdragsbestämmelser inom personbilsomrâdet med bl.a. olika behandling lätta skâplastbilar och lätta flaklastbilar leder i bland av till beskattningskonsekvenser som uppfattas som stötande. Utredningen föreslår därför att definitionen personbilar skall göras något snävare. av Därmed vidgas kretsen avdragsberättigade lastbilar. Enligt förslaget skall lätta skâplastbilar, förarhytt utgör en separat karosserienhet, inte vars längre hänföras till personbilar i mervärdeskattehänseende. Förslaget innebär också att lätta flaklastbilar som utrustas med plastkâpor över lastutrymmet kommer att få en enhetlig bedömning.

4.2 Gällande bestämmelser

Personbilar och motorcyklar har alltsedan mervärdeskattelagcn tillkom omfattats särbestämmelser. Det har motiverats av att dessa fordon ofta av har ett privat användningsområde vid sidan av nyttjandet i skattepliktig verksamhet. I mervärdeskattehänseende avses med personbilar även lastbilar med skåpkarosseri och bussar om totalvikten är högst 3 500 kg sjätte stycket i punkt 2 av anvisningarna till 2 § ML.

Avdragsförbud vid anskaffning

Avdrag för ingående skatt medges bara vid anskaffning av personbil eller motorcykel för verksamhet avser yrkesmässig personbefordran, återsom

68 Personbilar

försäljning eller uthyrning. Sker anskaffningen för annan verksamhet medges inget avdrag första stycket i 18 § ML.

Full avdragsrätt för mervärdeskatt på driftkostnader

För personbil eller motorcykel som antingen utgör inventarium i skattskyldigs verksamhet eller förhyrs för sådan verksamhet omfattar avdragsrätten ingående skatt på alla driftkostnader. Detta gäller oavsett om fordonet används helt eller endast delvis i verksamheten andra stycket anvisningarna till 17 § ML. Avdragsrätten begränsas alltså av inte av att t.ex. bilen till viss del används privat eller i verksamhet som inte medför skattskyldighet. Någon proportionering skall inte göras. Till driftkostnader hänförs kostnader för drivmedel, service, reparationer m.m. Det samma anses gälla för reparationer av extrautrustning. Anskaffning extrautrustning och tillbehör till bilen hänförs däremot av inte till driftkostnader. Avdragsrätten i samband med sådana inköp bedöms i stället enligt de allmärma reglerna i ML. Det kan innebära att den ingående skatten extrautrustningen får proportioneras om bilen används i en blandad verksamhet eller om utrustningen har inköpts delvis för privat bruk. Som exempel på extrautrustning och tillbehör kan nämnas vinterhjul, dragkrok, takbox, biltelefon, bilstereo och motorvärmare.

50 % avdrag för mervärdeskatt på hyra

Avdrag för hela den ingående skatten medges endast vid förhyrning av personbil eller motorcykel för yrkesmässig personbefordran eller återuthyming. I övrigt medges avdrag med 50 % av den ingående skatten under förutsättning att bilen eller motorcykeln används i verksamhet som medför skattskyldighet i mer än ringa omfattning andra stycket av anvisningarna till 17 § ML. Om detta krav bilens användning är uppfyllt, medges avdrag enligt schablonen oberoende av att t.ex. bilen till viss del används privat eller i skattefri verksamhet. g Anledningen till att avdrag medges för halva mervärdeskatten vid hyra av personbil eller motorcykel, medan avdragsförbud gäller vid anskaffning motiveras av att enligt vissa hyresavtal svarar uthyraren för driftkostnader. Den avdragsberättigade delen vid hyra har därför ansetts

Personbilar 69

motsvara den i hyran ingående andelen driftkostnader. l avdragshänseende görs dock ingen skillnad på sådana hyresavtal där uthyraren svarar för driftkostnader och sådana avtal där hyresmannen själv svarar för dessa vid t.ex. finansiell leasing.

Försäljning av personbil eller motorcykel

Försäljning av personbil från skattepliktig verksamhet skulle enligt ML:s allmänna bestämmelser vara föremål för beskattning eftersom personbilar inte är undantagna från skatteplikt. För att en näringsidkare som inte fått avdrag för ingående skatt i samband med ett bilköp, inte skall tvingas att redovisa utgående skatt vid en senare försäljning har en inskränkning gjorts i ML:s yrkesmässighetsbegrepp. Skattskyldigs försäljning av personbil eller motorcykel anses därför yrkesmässig, endast om rätt till avdrag för ingående skatt som hänför sig till den skattskyldiges förvärv av fordonet har förelegat punkt l sjunde stycket av anvisningarna till 2 § ML. Försäljning av personbil från verksamhet som avser yrkesmässig personbefordran, âterförsäljning eller uthyrning medför följaktligen skattskyldighet. Eftersom personbefordran blev skattepliktig först fr.o.m. den 1 januari 1991 finns det dock fortfarande t.ex. taxibilar som är inköpta före den tidpunkten, dvs. köparen har inte fått avdrag för ingående skatt. Försäljning av ifrågavarande bilar medför av den anledningen inte skattskyldighet. Dessutom finns en särskild bestämmelse enligt vilken försäkringsföretags omsättning av vara som övertagits i samband med skadereglering anses yrkesmässig liksom även ñnansieringsföretags omsättning av vara som enligt köpeavtal återtagits av företaget.

Uttagsbeskattning av privat användning ägda personbilar

Det stora flertalet näringsidkare uttagsbeskattas inte för den privata användningen av personbilar. Denna beskattning anses i stället vara tillgodosedd genom de särskilda schablonmässiga avdragsbestämmelsema. Uttagsbeskattning skall däremot ske om personbil som utgör anläggnings- eller omsättningstillgång hos den som är skattskyldig för omsättning av sådant fordon utnyttjas av den skattskyldige eller annan för

70 Personbilar

privat bruk punkt 2 g anvisningarna till 2 § ML. Det är alltså av skattskyldigheten vid en eventuell försäljning av personbilen som är avgörande för uttagsbeskattning skall ske i samband med det privata om nyttjandet. Skattskyldigheten vid försäljning är i sin tur beroende av om avdragsrätt för ingående skatt har förelegat vid förvärvet. Sammanfattningsvis är det således bilhandlare, biluthymingsföretag och företag utför yrkesmässig personbefordran som omfattas av bestämmelserna som om uttagsbeskattning. Som beskattningsvårde vid uttagsbeskattningen skall användas det belopp enligt 5 § lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter som från arbetsgivare har bestämts i fråga om tillhandahållande av bilförmån anställd sista stycket anvisningarna till 14 § ML. av

Uttagsbeskattning privat användning hyrda personbilar av

Ovanstående redogörelse gäller personbilar som utgör anläggnings- eller omsättningstillgångar. Eftersom hyrda bilar varken utgör anläggningseller omsättningstillgångar är ifrågavarande bestämmelser inte tillämpliga sådana bilar. Beskattning privatanvändning av en personbil eller av motorcykel ett uthymingsföretag hyrt för användning i yrkesmässig som äteruthyming kan enligt utredningens mening ske på två sätt. Antingen

skall beskattning ske för en uttagen uthyrningstjänst enligt punkt 2 c av

anvisningarna till 2 § ML eller också skall avdraget för den ingående skatten på hyran bestämmas efter skälig grund enligt de allmänna bestämmelserna i ML. Privatanvändning av personbil eller motorcykel som har förhyrts för yrkesmässig personbefordran medför att avdragsrätten för den ingående skatten på hyran bestäms efter skälig grund. Privatanvändningen inhyrd personbil eller motorcykel hos den som av bedriver yrkesmässig återförsäljning av personbilar eller motorcyklar reglerad de schablonrnässiga avdragsbestämmelsema som anses genom även gäller för det stora flertalet övriga näringsidkare.

4.3 Problemställningar

Avdragsförbudet för personbilar har ifrågasätts i flera sammanhang. Bl.a. ansåg Skatteutskottet l98990:SkU31 s. 113 t att det generella avdrags-

SOU 1993 75 Personbilar 71 :

förbudet vid förvärv personbil skall slopas. Skatteutskottet uppmanade av den dåvarande regeringen att så snart som möjligt återkomma till riksdagen med förslag generell beskattning av den privata om en användningen personbilar och andra tillgångar som ingår i mervärdesav kattepliktig verksamhet och för vilka avdragsrätt förelegat vid förvärvet. Nuvarande särbestämmelser inom personbilsomrâdet är generella schablonregler i normalfallet är enkla att tillämpa. Avdragsförbudet som vid anskaffning i kombination med den generella avdragsrätten för mervärdeskatt på driftkostnader i många fall en rimlig beskattning av ger den privata användningen. Den införda skatteplikten för drivmedel ledde till relativt sett lindrigare beskattning av privatanvända företagsbilar. en från schablonreglema får inte göras. Det gäller även för Något avsteg personbilar uteslutande används i mervärdeskattepliktig verksamhet, som vilket i dessa fall leder till materiellt sett felaktiga resultat. En del av mervärdeskatten blir hänförlig till kostnad i verksamhet som i övrigt en har generell avdragsrätt. Det uppkommer därför s.k. kumulativa effekter vilket försöker undvika i mervärdeskattesystemet. man De lätta flaklastbilama är till följd av avdragsrätten gynnade i järnförelse med de lätta skåplastbilarna. Flaklastbilarna kan förses med måttanpassade plastkåpor monteras över flaket. Beroende om en som plastkåpa monteras för tillfälligt eller mer permanent bruk kan den komma att definieras kapell alternativt skâpkarosseri. Utredningen som

har inhämtat Bilprovningen, för att få konsekvent bedömning,

att en jämställer plastkåpor är monterade med vingmuttrar med kapell, som medan kåpor med andra monteringar hänförs till skâpkarosseri. Det kan inte tillfredsställande att sättet för monteringen av en överbyggnad anses skall avgörande för om den mervärdeskatt som belöper bilen är vara avdragsgill ingående skatt.

4.4 från utredning Förslag annan

Utredningen om teknisk översyn av mervärdeskattelagen har i be-

tänkandet SOU 1992:6 s. 71 f anfört följande:

På skäl i specialmotiveringen till 8 kap. 16 § NML närmare anges föreslår utredningen dock en ändring av reglerna om avdragsrätt för ingående mervärdesskatt som hänför sig till driftkostnader för eller personbilar och motorcyklar. Andringen innebär avdrag hyra av att

72 Personbilar

inte medges till den del fordonet används i en verksamhet som inte medför skattskyldighet. Schablonerna för avdragsrätten kommer således endast att tillämpas för att undvika en gränsdragning mot privat användning. En sådan ändring överensstämmer med de syften som ligger bakom de nuvarande schablonbestämmelsema.

l Lagrádsremiss mervärdesskattelag har statsrådet anfört bl.a. om ny följande med anledning av förslaget.

Frågor som rör avdragsbestämmelsema inom personbilsonrådet behandlas f.n. av Utredningen Fi 1992:02 om vissa mervirdeskattefrågor. Med hänsyn till detta är jag inte beredd att nu föreslå några ändringar i lagstiftningen på denna punkt.

Utredningen instämmer i att den föreslagna ändringen överensstämmer med de syften som ligger bakom gällande schablonbestämmelser. men har ändå synpunkter förslaget, främst med anledning av nytillkomna omständigheter. Den föreslagna ordningen kan komma att medföra komplikationer inom den kommunala sektorn, för vilken utredningen nu föreslår att avdragsrätten för ingående skatt enligt 18 a § ML skall upphöra. För personbilar som inom den kommunala verksamheten har en blandad användning kommer man om båda utredningamas förslag genomförs både att behöva ha kontroll över bilarnas användning i skattefri respektive skattepliktig verksamhet och samtidigt fördela den ingående skatten efter olika schabloner för hyra och drift till den del bilarna används i skattepliktig verksamhet och för eventuellt privat bruk. Utredningen anser därför att främst praktiska skäl talar för att gällande schablonregler i nu angivet hänseende inte skall ändras.

4.5 EG:s bestämmelser

Det finns ett förslag från år 1984 till ett tolfte mervärdeskattedirektiv om enhetliga regler för avdragsrätten och som även innehåller begränsningar i avdragsrätten för bl.a. personbilar, olika slags släpvagnar till personbilar samt motorcyklar. Enligt förslaget skall avdragsrätten för förvärv, hyra och drift begränsas till 50 %. Anpassning till detta direktiv är enligt förslaget avsedd ske under en fyraårsperiod enligt särskilda regler. Med personbil avses enligt direktivförslaget alla fordon utom sådana som genom sitt utförande och utrustning är avsedda endast för godstrans-

SOU -1993275 Personbilar 73

porter eller industriell användning, användning i jordbruk eller är avsedda för mer än nio personer inklusive föraren. Vissa undantag från avdragsbegränsningen föreslås gälla för bilhandelsföretag m.fl. v Direktivförslaget har inte behandlats på flera år. Enligt uppgift kan nu dock vissa medlemsländer vara intresserade av att ta upp frågorna området igen. En eventuell överenskommelse får troligen karaktären av en kompromisslösning. . I de flesta europeiska länderna finns det för övrigt särbestämmelser när det gäller avdragsrätten för personbilar.

övervägande

4.6 och förslag

Om mervärdeskattelagens allmänna bestämmelser om avdragsrätt för ingående skatt fick tillämpas även för personbilar, kom avdragsrätten att omfatta den mervärdeskatt motsvarar den faktiska användningen i som skattepliktig verksamhet. Det skulle innebära en principiellt riktig fördelning den ingående skatten. Nackdelen är att en sådan fördelning av blir komplicerad att hantera i den löpande verksamheten och medför stora kontrollpmblem. - Alternativet med avdragsrätt för all ingående skatt som belöper förvärv och driftkostnader i kombination med en uttagsbeskattning av den privata användningen tillämpas redan inom särskilt angivna områden. En generell tillämpning av denna princip skulle leda till en bättre balans mellan avdragsrätt och beskattning av privatanvändning. En övergång till

sådan ordning skulle dock inte i alla situationer resultera i en

en lindrigare Tekniken kan ändå anses vara hanterbar och leder till ett materiellt sett riktigt beskattningsresultat. Det är emellertid ofrånkomligt att generella regler om uttagsbeskattning personbilsområdet medför vissa kontrollproblem. . Som framgått tidigare har de flesta europeiska länder särbestämmelser när det gäller avdragsrätten för personbilar. Det är därför sannolikt att ett eventuellt antaget mervärdeskattedirektiv liksom det gamla förslaget kommer att föreskriva särbestämmelser i någon form. Mot den bakgrunden utredningen att det inte är lämpligt att nu föreslå långtanser gående förändringar av gällande regler. En förändring föreslås dock ifråga om en iördonstyp som helt är uppbyggd och anpassadför varutransporter. Det finns marknaden typ av lätt skåplastbil, som är uppbyggd en

74 Personbilar

ett liknande sätt som lätta flaklastbilar. Den kan, vad gäller uppbyggnaden, även jämföras med tung lastbil med skåp. Det lätta lastbilschassit här har separat förarhytt. Bakom förarhytten finns ett helt som avses en avskilt transportskåp. Vanligen har bilen en chassiram bestående av två bärande balkar. Undantagsvis förekommer det också självbärande karosserikonstruktioner. Ifrågavarande lastbilstyp med separata transportskåp används ofta för transporter vilka det ställs livsmedelshygieniska krav. Det är därför i allmänhet fråga om isolerade skåp som kan kompletteras med utrustning, t.ex. kylaggregat. Ett flertal annan biltillverkare marknaden saluför ifrågavarande lastbilstyp med förarhytt som utgör en separat karosserienhet. Utredningen föreslår att lätt lastbil, vars förarhytt utgör en separat karosserienhet är skild från skâpkarosseriet, inte skall hänföras till som personbil i mervärdeskattehänseende. Med denna inriktning av förslaget kommer inte heller de mindre flaklastbilar som förses med permanent monterade plastkåpor över lastutrymmet att hänföras till personbil. Därmed uppnås den fördelen att avdragsrätten inte kommer att påverkas av hur plastkâpoma är monterade. Även skåplastbilar med förarhytten integrerad i skåpkarosseriet är ofta helt anpassade för varutransporter eller för användning som t.ex. renodlade servicebilar. ifrågavarande typ av skäplastbilar förekommer mängd varianter från renodlade yrkestransportfordon till fordon dock i en inte skiljer sig nämnvärt från familjebilar. En del av dessa kan vid som tillfället för typbesiktningen ha ett visst utförande, vilket senare utan större svårighet kan ändras och anpassas för ett annat användningsområde. Det finns också uppenbar risk för att en begränsad utvidgning en avdragsrätten för vissa karosseriutföranden av dessa skåplastbilar leder av till besvärliga definitionsproblem. Frågan om avdragsrätt för den stora lätta skâplastbilar torde inte kunna lösas tillfredsställande utan gruppen av generell avdragsrätt införs för hela personbilsområdet. Av skäl som att en redovisats i det föregående, är utredningen inte nu beredd att lämna ett så långtgående förslag.

Författningskommentarer

l kap.

12 §

Definitionen personbilar i paragrafen skall enligt förslaget inte längre av omfatta lätta lastbilar med skâpkarosseri om förarhytten utgör en separat karosserienhet. Till skillnad från övriga bilar utanför kretsen personbilar enligt NML är denna lastbilstyp accispliktig.

3 kap.

3 andra stycket

Den utvidgade avdragsrätten för ingående mervärdesskatt som enligt 10 kap. 10 § kommun rätt till återbetalning skall enligt förslaget ger en upphöra att gälla. Som en följd av detta föreslår utredningen att en fastighetsägares uthyrning till en kommun, helt eller delvis av sådan byggnad eller annan anläggning som utgör fastighet skall vara skattepliktig endast uthyrningen sker för en verksamhet som medför skattskylom dighet eller rätt till återbetalning. Enligt förslaget utgår därför eller en kommun i andra meningen.

l2§

Paragrafen, undantar omsättning och införsel av allmänna nyhetstidsom ningar från skatteplikt, upphör att gälla enligt förslaget.

76 Författningskonnzentarer

15§

Hänvisningen till 12 § i denna paragraf utgår som en följd av att 12 § föreslås upphöra att gälla.

l7§

Hänvisningen till 12 § i denna paragraf utgår som en följd av att 12 § föreslås upphöra att gälla.

26 punkt l

l paragrafen undantas från skatteplikt i vissa fall omsättning av tjänster som annars medför skattskyldighet för förvärvaren. Det är fråga om tjänster som omsätts i en yrkesmässig verksamhet som bedrivs utanför landet. Undantaget gäller bl.a. punkt l om förvärvaren är staten eller en kommun. De tjänster som avses är dels sådana som avser fastighet som är belägen i Sverige enligt 5 kap. 4 dels ett antal uppräknade tjänster enligt 5 kap. 7 Importbeskattningen av tjänster infördes samtidigt som den utvidgade avdragsrätten för kommuner enligt 18 a § ML infördes den l januari 1991. Eftersom den införda avdragsrätten skulle leda till att mervärdesskatten inte påverkade valet mellan import och inhemsk upphandling, ansåg man att det inte fanns skäl att införa någon beskattning av importerade tjänster för bl.a. kommuner. Den utvidgade avdragsrätten uttrycks i förslaget till NML som en rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt i 10 kap. 10 Utredningens förslag innebär att ifrågavarande paragraf skall upphöra att gälla. Till följd av detta saknas skäl att behålla undantaget från skatteplikt för här ifrågarande omsättningar för kommuner. I punkt 1 har därför eller en kommun fått utgå. Skatteplikten i samband med en kommuns införsel av tjänster avses därmed få samma omfattning som för andra förvärvare.

FöIfatmizgskommentarer 77

31 §

Första stycket

Från skatteplikt skall i detta stycke enligt förslaget endast undantas uttag då staten tar i anspråk varor för eget behov. Undantaget av varor egna skall inte gälla kommun gör motsvarande uttag. l stycket har om en

därför eller kommun utgått. Ändringen sammanhänger med att 10

en kap. 10 § kommuns rätt till återbetalning av ingående mervärdessom en katt enligt förslaget skall upphöra att gälla. Ifrågavarande uttag kommer att skattepliktigt endast om rätt till avdrag för eller återbetalning av vara den ingående skatten har förelegat vid förvärvet av varan jfr 2 kap. 3 §.

Andra stycket

Detta stycke innehåller enligt förslaget endast bestämmelser om skatteplikt för tjänster som staten tar i anspråk för eget behov. Motsvarande bestämmelser för en kommun framgår av tredje stycket.

Tredje stycket

Detta är ett nytt stycke i paragrafen. Den bestämmelse om skatteplikt för uttag tjänster som avser arbeten stadigvarande bostäder för staten av enligt föregående stycke, har ingen motsvarighet för kommunerna. Anledningen till det är att utredningen har lämnat ett principförslag som innebär korrigering för kommunalt egenregiarbete huvudsakligen skall att ske utanför mervärdesskattesystemet. Det finns visserligen generella bestämmelser i 2 kap. 8 § om skatteplikt för uttag av vissa tjänster som fastighetsägare utför fastighet utgör tillgång i en verksamhet en en som som han inte är skattskyldig för. Av den anledningen hade det varit naturligt att låta även egenregiarbeten motsvarande kommunala fastigheter vara föremål för beskattning inom mervärdesskattesystemet. Kommunernas fastighetsinnehav består dock till stor del av mark för olika användningsområden gator, vägar, parker, idrottsanläggningar, lekplatser m.m.. Kommunerna skulle därför få stora svårigheter att i det praktiska arbetet skilja egenregiarbete som avser fastigheter och andra egenregiarbeten. Utredningen anser att även de negativa konkurrenseffek-

78 Författningskommentarer

uppkommer vid här ifrågavarande egenregiarbete bår korrigeras ter som utanför mervärdesskattesystemet enligt det lämnade principiörslaget. Pâ så sätt kommer merparten kommunalt egenregiarbete att vara föremål av för korrigering utanför mervärdesskattesystemet. Av detta stycke framgår att en kommuns ianspråktagande iv sophämtningstransporter för eget behov är skattepliktigt uttag, Förutsatt att motsvarande transporter tillhandahålls även andra. lagrådsemissen om NML innehåller inga allmänna bestämmelser om skattepliltt i samband med att den är skattskyldig för ett visst slag av tjänser, utför en som sådan tjänst för Verksamhetsgren som inte omfattas av skattskylen egen dighet. Avsaknad sådana bestämmelser leder dock till en begränsning av i avdragsrätten för ingående skatt, till den del mervärdesskittebelastade förvärv konsumeras genom uttag för skattefri verksimhet. För kommunala sophämtningstransporter skulle en sådan begränsning i avdragsrätten svår att tillämpa dä omfattningen av de tjänster som vara tas ut för eget behov är liten relativt sett i förhållande till dei utåtriktade verksamheten. Av skäl är det inte lämpligt att låta lorrigeringen samma ske utanför mervärdesskattesystemet det sätt som beskrivs z principförslaget.

4 kap.

8 §

Första stycket, punkt 3

I fråga undantaget frän yrkesmässighet i denna punkt av omsättning om och tjänster från vissa gymnasieskolor, har övervägts om av varor undantaget i stället borde hänföras till ett undantag från skatteplikt. Denna paragraf innehåll bestämmelser undantag från bestämmelserna om i närmast föregående paragraf 7 § om yrkesmässighet för bl.a. en kommuns omsättning av varor och tjänster. Utredningen har tärför funnit det lämpligt hänföra undantaget till ett undantag från yrlesmässighet vara i anslutning till föregående paragraf.

Författningskomnzentarer 79

Andra stycket

Hänvisningen i detta stycke till punkterna l och 2 har tillkommit som en följd av att en ny punkt, punkt ingår i förslaget.

7 kap.

1 §

Denna paragraf innehåller flera markerade ändringar som inte utgör förslag i materiellt hänseende från utredningen. Det beror att Nuvarande lydelse motsvarar förslaget i lagrådsremiss om Ny mervärdesskattelag. Nuvarande lydelse innefattar därför inte ändringar enligt lagen 1993:772 ändring i lagen 1968:430 om rnervärdeskatt och som om trädde i kraft den 1 juli 1993. Ifrågavarande ändringar har inarbetats i utredningens förslag.

Tredje stycket, punkt 4

Med böcker i denna punkt publikationer som enligt nuvarande avses ordning är avsedda att förses med särskilt nummer från nummerserier i ISBN-systemet. ISBN International Standard Book Number är ett internationellt system som enligt uppgift används i ca 110 länder. Det har tillkommit som ett identifiktionssystem för att kunna användas i ADB inom bokbranschen och i bibliografisk verksamhet. Tilldelning av ISBN-nummer och ISBN-serier sker från Kungl. bibliotekets ISBN-central. Förlagen tilldelas hela nummerserier och sköter numreringen själva. ISBN tilldelas i princip alla böcker omfattande minst 16 sidor som utges i Sverige, oavsett om de utges kommersiellt eller inte. ISBN skall inte användas i musikalier, tidningar, tidskrifter, heller i särtryck såvida de utges som särskilda förlagsartiklar, konstblad och konstmappar utan titelblad och text, enskilda firmors kataloger, priskuranter, bruksanvisningar, teater- och uställningsprogram, almanackor och kalendrar, formulär, spel m.m.

80 Föifatmingskonzmentarer 8 kap. 7 andra stycket, punkt 3 Denna punkt innehåller en bestämmelse som anger vilket procenttal som skall tillämpas vid fiktivt avdrag för sådana varor som omsätts efter skattesatsen l2 %. Nuvarande punkten 3 har till följd av ändringen fått beteckningen 4.

10 kap. ll § Hänvisningen i paragrafen till 3 kap. 12 § utgår till följd av att 3 kap. 12 § upphör att gälla enligt förslaget.

12 § Hänvisningen i paragrafen till 3 kap. 12 § utgår till följd av att 3 kap. 12 § upphör att gälla enligt förslaget.

Ekonomiska effekter av utredningens

förslag

Offentlig verksamhet

Värdet den utvidgade avdragsrätten för kommunerna som infördes âr av 1991 beräknades till 15 miljarder kronor. Eftersom man ansåg att kommunerna inte skulle drabbas av den mervärdeskattekostnad som skattereformen orsakade, beslutades att endast 9,8 miljarder kronor 7 miljarder for kommuner och 2,8 miljarder för landsting av ifrågavarande 15 miljarder kronor skulle âterläggas till staten via den dåvarande avräkningsskatten. När den utvidgade avdragsrätten upphör att gälla enligt förslaget gär kommunerna miste om de ca 5 miljarder som effekterna av skattereformen värderades till, dvs. skillnaden mellan värdet den utvidgade avdragsrätten och vad som âterläggs till staten. Om det av förutsätts att utredningens förslag skall vara neutralt i det avseendet krävs således att staten kompenserar kommunerna för ifrågavarande bortfall. En följd utredningsforslaget blir också att mervärdeskatteandelen av den av minuspost i nettobidraget till kommunerna som från år 1993 ersätter avräkningsskatten inte längre skall reducera statsbidraget till komunerna. En beräkning visar dock att värdet av den utvidgade avdragsrätten och det särskilda statsbidraget är större än vad som f .n. âterläggs till staten även hänsyn tas till att kommunerna inte skall drabbas av mervärdesom kattekostnaden enligt för skattereformen. En exakt beräkning kan ovan inte göras eftersom kommunerna i sin redovisning inte behöver skilja den mervärdeskatt som är avdragsgill grund av att verksamheten medför skattskyldighet och den mervärdeskatt som är avdragsgill grund av den utvidgade avdragsrätten. Med reservation för den osäkerhet som finns i beräkningen, visar denna ändå att värdet av den utvidgade avdragsrätten och det särskilda statsbidraget överstiger det belopp som återläggs till staten med mellan 1,5 och 2 miljarder kronor. Eftersom avdragsrätten enligt förslaget endast skall omfatta ingående skatt som skattepliktig verksamhet kommer ifrågavarande belopp att frigöras avser automatiskt när den utvidgade avdragsrätten slopas. Denna budgetförstärkning avses kunna finansiera utredningens förslag enligt detta och

82 Ekonomiska effekter utredningens förslag

av

föregående delbetänkande. Hur den övriga delen av budgetförstärkningen skall disponeras är fråga inte ligger inom ramen för utredningens en som arbete.

Allmänna rtyhetstidningar; andra periodiska publikationer och böcker

En införd skattesats för allmänna nyhetstidningar 12 % och en sänkning den generella skattesatsen för andra periodiska publikationer av och böcker till nivå beräknas inte statsñnansiella effekter. En samma sammanvägning uppgifter från olika källor tyder att förslaget är i av det närmaste budgetmässigt neutralt.

Utvidgad avdragsrätt vissa skåplastbilar

Lätta skåplastbilar, förarhytt utgör en separat karosserienhet kan f.n. vars inte identifieras hos Bilregistret. Uppgifter om försäljningsvolym för ifrågavarande biltyp har varierat vid kontakter med generalagenter och karosseritillverkare. En Vägning av inhämtade uppgifter som ställts i relation till den totala försäljningsvolymen av skåplastbilar ger vid handen att den utvidgade avdragsrätten leder till skatteutgifter på i storleksordningen 20 miljoner kronor.

effekter

Regionalpolitiska

av

utredningens förslag

Kommittéer och särskilda utredare skall bl.a. belysa hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet Dir. 1992:50. Utredningen gör bedömningen att de förslag som lämnas i delbetänkandet inte får sådana regionlpolitiska effekter som skall beaktas enligt ovan nämnda utredningsdirektiv.

I Särskilt yttrande 85 l

l

Särskilt

yttrande av

experten Ronnie Peterson

Utredningens förslag att förändra kommunernas momsstatus bör, enligt min mening, inte genomföras förrän vid ett eventuellt EGmedlemsskap, och då efter helt andra grunder. Skälen till mitt ställningstagande är följade:

EG-medlemsskap

Det momsregelverk, som idag styr den kommunala momshanteringen, är inte EG-konformt. Sverige har i de pågående förhandlingarna, om ett medlemsskap i EG, inte heller begärt något särskilt undantag för den kommunala momsmodellen. I EG är moms och punktskatter de enda skatterna, där i princip har lyckats harmonisera medman lemsländernas olika regelverk till ett EG-enhetligt system. Anledningen härtill år, dels att målsättningen om fritt flöde av varor och tjänster inom EG kräver detta, dels att momsen är fördelningsgrund för de budgetmedel som varje land ska anslå till EG:s budget. EG:s ledstjärna, för att skapa det fria flödet av varor och tjänster, är fri konkurrens. Det finns specifika rättsregler för att upprätthålla den fria konkurrensen. Bl. a tvingande regler om offentlig upphandling och långtgående sanktioner mot konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Däremot har det hittills inom EG inte förts någon debatt att Skatteregler, tex momsen, ska vara konkurrensneutral, om när den offentliga sektorn väljer mellan utförande i egen regi eller extern upphandling. Anledningen till detta kan vara att den offentliga sektorn är mera anonym eller att vissa verksamheter, som i Sverige ombesörjes av kommunerna, utförs av fristående nätverk, till stor del på ideell basis. Danmark, som har en samhällsstruktur som liknar den svenska, har däremot en speciell särlösning, för att eliminera momsens snedvridande effekter, vid valet egen regi kontra upphandling i den offentliga sektorn.

86 Särskilt yttrande

Anledningen till att det danska systemet är EG-konformt, medan Jet svenska inte är det, är att i Sverige är kommunmomsen helt och hålet inordnad i beskattningssystemet. Detta bl. a i syfte att uppnå en smidigare och enklare hantering. I Danmark har man gjort åtskillnad momspliktiga tillhandahållanden och momsfria sådana. De mellan rena förra ingår naturlig del i det danska beskattningssysterret, som en medan de övriga, är de huvudsakliga, hanteras i ett särskilt som

momsavdragssystem. Återbetalningen av kommunmomsen sier

ett särskilt avräkningsförfarande som är direktkopplat till det genom danska skatteutjämningssystemet. Enligt EG:s regelverk är det danska handhavandet kommunmomsen en intern dansk angelägenhet av rörade den offentliga sektorn. Det svenska systemet för kommunär till sin konstruktion knutet till mervärdeskattelagen, och momsen blir därigenom föremål för EGzs prövning inför medlemsansöktn. EG:s momsdirektiv tillåter inte den svenska momsmodellen för en offentliga sektorn.

Konkurrensneutrliteten

Debatten konkurrensneutraliteten har i första hand förts av proom ducenter olika tjänster. Stora delar den inhemska tjänsteprodukav av tionen utförs defacto konsumenterna själva, delvis på grund av av skatteregelverket. l länder, Sverige, med hög beskattning som arbete inkl. sociala avgifter i kombination med hög momsskattesats föreligger incitament för att tjänsteproduktion förskjuts till att utföras inom hemmet eller inom den svarta sektorn. För företag sm producerar momsfria tjänster tex sjukvård, social omsorg, utbildning,kultur, eller ideella verksamheter, blir det lönsamt att utföra tjänstproduktionen helt i egen regi och inte anlita momsskyldiga underentreprenörer. Det i samband med skattereformen som nuvarande kommunala var momsregelverk sjösattes. Det var nödvändigt att tillskapa ett specifikt kommunalt momssystem, när de gamla reduceringsreglerna slopades och att fler tjänster momsbelades. För att skydda näringslivet från att bli utkonkurrerat kommunal egen regiverksamhet infördes den av

generella kommunala avdragsrätten.Genom att låta kommunerna bli

skattskyldiga till har lyckats lösa frågan om konkurrensmoms, man

Särskilt yttrande 87

neutralitet, för alla kommunala momsskattepliktiga tjänste-och varuupphandlingar. För att eliminera kommunala inlåsningseffekter ifråga skattefria tillhandahållanden tillskapades ett särskilt om momsanknutet statsbidrag. Den skevhet konkurrenssynpunkt, som finns vid en ekonomisk ur jämförelse kommunal skattefri verksamhet där kommunen ändock av har momsavdrag, tex barnomsorg med en privat entreprenörs skattefria verksamhet där entreprenören har rätt till momsavdrag, barnomsorg löstes att ett specialdestinerat statsbidrag med tex genom 6% infördes. Avsikten med statsbidraget är att kompensera varje kommunal enhet för den som indirekt belastar kommunerna vid moms upphandling från näringsidkare, som inte är skattskyldiga till mervärdeskatt. Enligt min uppfattning, har det gått alldeles för kort tid, för att man tillräckligt väl ska kunna utvärdera det systemskifte som infördes 1991. Den utveckling pågår inom den offentliga sektorn, ifråga som att effektivisera och konkurrensutsätta verksamheter, kommer att om medföra att det uppstår mångfacetterade privata kommunala nya tjänsteproducenter. Dessa kommer att ett helt annat sätt, än vad hittills har förevarit, utnyttja det momsanknutna statsbidraget vid som anbudsgivning. Det finns däremot anledning att se över om statsbidraget ska vara differentierat beroende på vilken verksamhet som

avses.

innebörd

Förslagets

Utredningens huvudförslag är att kompensationsordningen slopas för kommunerna och att endast MLzs allmänna bestämmelser blir tillämpliga för kommunal verksamhet. För att komma till rätta med de ekonomiska incitament, som då uppstår, att utföra fler tjänster i kommunal regi, ska speciell kommunal konkurrensutjämegen en ningsavgift införas. Denna ska omfatta lön-och socialavgiftsdelen på . skattepliktiga tjänster, som kommunerna utför i egen regi. Exempel sådana tjänster är bl. bokföring, databehandling, revision,transa porter, städning, serveringstjänster, fastighetsskötsel, underhåll och uppförande fastigheter, markanläggningar, gatu- och parkanläggav ningar m.Effektema av ett sådant totalt förändrat system måste m

88 Särskilt yttrande

analyseras ordentligt. Det föreligger, enligt min mening, en stor risk att ett till vissa delar kritiserat kommunalt momssystem, ersätts med ett slutet kommunalt konkurrensutjämningssystem, där effekten blir en verklig inlåsningseffekt i så måtto att kommunerna, i det ekonomiska klimat som råder, i större omfattning övergår till att producera allt i egen regi. Förklaringen till den utvecklingen är att oavsett om konkurremnsutjämningsavgiften tas ut internt i varje kommun eller totalnivå så återförs avgifterna till den kommunala sektorn.Ur finansiell synpunkt, blir det alternativet billigare än att anlita momsskatteskyldiga entreprenörer. Likvidmässigt får man bara ligga ute med konkurrensutjämningsavgiften. Köper man tjänsten externt blir effekten att statens momsintäkter ökar. Det dilemma utredningen haft som ambition att lösa, konkurresom neneutraliteten vid offentlig upphandlig från icke momsskatteskyldiga entreprenörer, kommer att bli ett mångdubbet större ifråga om upphandlingar från entreprenörer som är momsskatteskyldiga, grund av ovanstående inlåsningseffekter.

Ökad byråkrati

Förslaget innebär en ökad kommunal administration för att hantera utjämningssystemet. Bara den omständigheten att riksdagen i ökad omfattning åter kommer att införa differentierad moms, medför att det blir svårt att tillämpa enkla schablonregler. De systemförändringar, som måste till vid ett eventuellt EG-medlemsskap, bör anstå tills dess att ett eventuellt avtal börjar gälla. Av bl. a administrativa skäl är det, enligt min uppfattning, lämpligare att införa det danska systemet istället. Kommunerna måste hur som helst hantera den ingående momsen i sin redovisning. Den del av momsen, hänförs till skattskyldig verksamhet, har man avdragsrätt för i som vanlig ordning, medan resten av momsen enkelt kan hänföras till ett

särskild clearingskonto, som kopplas till statsbidragssystemet.Detta är

också ett system som EG accepterar. Enligt uppgifter tänker även Finland ta efter det danska offentliga momssystemet, för att underlätta de pågående medlemsförhandlingarna med EG.

Särskilt yttrande 89

Ekonomiska effekter

Samhällsekonomiskt är det känsligt att i rådande konjukturläge göra ändringar effekter inte fullt ut är analyserade. Statsfinansiellt vars måste återgång, till vad gällde före skattereformen, medföra en som att kommunerna fullt ut kompenseras för de momskostnader som idag lyfts i momssystemet. l annat fall kommer de ekonomiska ramarna av för kommunal offentlig verksamhet att minska.

Bilaga

Dagstidningars priskänslighet

av Karl Erik Gustafsson 1993-03-11

Uppdraget

Utredningen vissa mervärdeskattefrâgor Fi 1992:02 har bett mig

om analys dagstidningsupplagans priskänslighet som ett underlag om en av för utredningens konsekvensbedömning en momsplikt för dagsav tidningar. Den analys presenteras här är en aktualisering och som fördjupning studie som i samma syfte genomfördes 1988 på av en uppdrag Kommittén för indirekta skatter KIS och publicerades i av

kommitténs betänkande 1989:35 Reformerad mervärdeskatt m.m.

Del II, Bilaga 1. Det nuvarande undantaget från mervärdeskatt för dagspressen gjordes i 1968 års mervärdeskattelag med hänvisning till dagstidningsbranschens känsliga struktur och instabila ekonomi. Redovisningen av mitt uppdrag inleds därför med en beskrivning av dagspressens struktur och ekonomi.

i 1990-talet

Dagspressen början av

Jämfört med slutet av 1960-talet, dvs när beslutet om undantaget om mervärdeskatt för dagspressen togs, är såväl antalet dagstidningar som dagspressupplagan större i början av l990-talet. Även dagspressens ekonomi är stabilare nu än då.

Antal och upplaga

ungefär 100 med minst l 1 Sverige utges ett 160-tal tidningar, varav fyra nummer per vecka. Dessa sk flerdagarstidningar har en sammanlagd upplaga på 4,4 miljoner exemplar. Räknat per capita betyder det att Sverige återfinns bland de 3-4 länder som har den högsta tidningskonsumtionen i världen. Den sammanlagda upplagan för det 60-tal

92 Bilaga

tidningar som kommer ut med högst tre nummer per vecka de s.k. fâdagarstidningarna 400 000 exemplar. är ca Under de senaste fem åren har upplagan för fådagarstidningarna varit i stort sett oförändrad medan den för flerdagarstidningarna gått tillbaka med 1,8 procent, eller med ca 0,4 procent per år. Räknat per capita blir det en minskning med 4-5 procent, dvs med 0,9 procent år. Detta framgår av tabell l som även innehåller uppgifter om per förändringarna sedan 1988 per periodicitetsgrupp. Av tabellen framgår att grupperna fyra- och femdagarstidningar minskat kraftigt men det beror främst på strukturförändringar.

Femdagarstidningarna Dagens Industri och Enköpings-Posten har

blivit sexdagarstidningar och fyradagarstidningen Trollhättans Tidning och tredagarstidningen Elfsborgs Läns Allehanda blivit femdagarstidningar. Finanstidningen har etablerats som femdagarstidning, medan femdagarstidningen Norrskensflamman omvandlats till endagstidning. Två sexdagarstidningar har upphört, Smålands Folkblad och Tranås-- Posten, men det har inte hindrat sexdagarstidningarna som grupp från att redovisa en upplageökning på drygt 3 procent. De verkliga upplageförlusterna i branschen under den senaste femårsperioden avser sjudagarstidningarna i storstäderna. Morgontidningarna har förlorat 3 procent och kvällstidningarna 4-5 procent. Skånska Dagbladet, Svenska Dagbladet och Dagens Nyheter har gått

tillbaka med 4-5 procent vardera, Göteborgs-Posten med 1-2 procent

medan Arbetets upplaga varit oförändrad och Sydsvenska Dagbladets ökat med drygt 4 procent. Efter fusionen mellan Göteborgs-Tidningen och Kvällsposten till Tidningen Idag har tidningarnas sammanlagda upplaga minskat med drygt 12 procent. Aftonbladets upplaga har gått tillbaka med ca 4 procent och Expressens med 2 procent. De abonnerade morgontidningarna har som grupp förlorat mindre i upplaga än de lösnummerförsålda kvällstidningarna. Kvällstidningarna upplageminskning under perioden 1988-1992 utgör 4,5 procent medan den för abonnemangstidningarna stannar på 0,8 procent.

Bilaga 93

Ekonomi

Dagspressens bruttointäkter uppgick 1991 enligt Svenska Tidningsutgivareföreningens statistik till ca 15 miljarder kronor, 9,2 miljarder från annonser av alla slag 61 % och 5,8 miljarder från abonnemang och, lösnummer 39 %. Samma år betalades ca 550 miljoner ut i statligt stöd till dagspressen.

Tabell 1 Flerdagarstidningarnas upplaga 1988 och 1992 l 000 ex

7 nrv landsort 4 193,3 4 197,7 +4,4 +2,3 storstad morgon 6 l 150.9 6 1 115,9 -35,0 3,0 storstad kväll 4 1 170,6 3 l 117,9 -52,7 4,5 - Summa 98 4 499,9 96 4 419,6 -80,3 -1,8 Per 1 000 invånare 535 511 -4,5

Källa: Tidningsstatistik

Den svenska dagspressen hämtar alltså ca 60 procent av intäkterna från annonsmarknaden. Andelen är något större för abonnerade dagstidningar men väsentligt mindre för lösnummerförsålda, som får huvuddelen av sina intäkter från upplagemarknaden. Under innevarande konjunkturcykel som inleddes 1982 nådde dagspressen den största annonsvolymen 1989 och de största annonsintäkterna 1990. Upplageintäkterna har trots minskande försäljningsvolym ökat varje år, även 1991. Under 1980-talets högkonjunktur svarade annonsintäkterna mest för närmare 70 procent av som dagspressens totala intäkter. I Lönsamhetsmässigt blev åren 1987 och 1988 toppår för dagspressen med en nettomarginal på 9 procent. Det framgår av figur 1 som täcker perioden 1980-1991 och avser det 80-tal tidningsföretag som

94 Bilaga

inte erhåller statligt driftstöd. Trots konjunkturnedgången med minskande nettomarginal under 1989 och 1990 kunde dagstidningsföretagen förbättra lönsamheten under 1991. Preliminära uppgifter 1992 års resultat tyder att man inte om skall utesluta att lönsamheten förbättrats ytterligare något. Det gäller både morgontidningar och kvällstidningar. Såväl Aftonbladet som Expressen har aviserat rekordresultat. Två tidningsgrupper har drabbats av lågkonjunkturen. Den ena

gruppen är andratidningarna och den andra storstädernas morgontid-

ningar. Dagens Nyheter och Sydsvenska Dagbladet, som står inför stora pressinvesteringar, har stora ekonomiska problem. Totalt sett nådde dagstidningsbranschen storstads- och lands- ortstidningar. abonnemangs- och lösnummertidningar, första- och andratidningar det bästa ekonomiska resultatet 1988 med en nettomar- ginal på 9-10 procent. Därefter har den sjunkit successivt till 2 procent 1991. Dagtidningsföretagens soliditet har successivt förbättrats under 1980-talet. I början 1990-talet hade den för dagstidningsföretag av utan statligt driftstöd stigit till ca 35 procent, vilket får anses vara tillfredsställande. För dagstidningsföretag med driftstöd var soliditeten högst 1989-1990. då den nådde 8-9 procent, dvs helt otillräcklig. som Inte under 1980-talets högkonjunktur lyckades dessa tidningar, ens i de flesta fall erhållit presstöd sedan 1971, skaffa sig en sådan som position att de skulle kunna klara sig på egen hand. För dessa tidningar var soliditeten 1991 åter negativ.

Bilaga

Figur 1 Dagstidningsforetagens nettomarginal 1980-1991

9.1 g

N

å O

O 1980 1981 19 1983 1984 1985 19% 1987 1$8 1989 19901991

Källa: Dagspressens ekonomi 1991. Presstödsnämnden, Stockholm 1992.

Det finns flera orsaker till att den svenska dagspressens kunnat bemästra innevarande lågkonjunktur bättre än tidigare lågkonjunkturer. En är att upplagan varit i stort sett oförändrad, en annan att nya produktionsmetoder kunnat införas. En tredje orsak är en gynnsam prisutveckling, vilket hör till ämnet för denna analys.

Prisstruktur

Morgontidningars och kvällstidningar upplagor säljs helt olika sätt. Morgontidningarna är till 95 procent abonnerade, även Dagens ca Nyheter, Göteborgs-Posten, Svenska Dagbladet och Sydsvenska Dagbladet. Undantagsvis svarar lösnummerförsäljningen för 10 procent av morgontidnings totala upplaga men det gäller inte de största en tidningarna utan främst smá tidningar och andratidningar. Kvällstidningarna är till 99,5 procent lösnummerförsälda.

96 Bilaga

Av tradition kopplas prissättningen av abonnemang till utgivningsfrekvensen det finns vissa tecken på att denna bindning håller på men att lösas upp. Med undantag för fyradagarstidningarna tar tidningarna med lägre periodicitet än 6 nummer per vecka relativt sett ut högre

priser än sexdagarstidningarna. Om man vill, kan man säga att dags-

tidningens funktion betonas i prissättningen än tidigare. Av tabell mer 2 framgår priserna för helårsabonnemang 1993 och de två senaste årens höjningar för olika periodicitetsgrupper. I tabell 3 redovisas variationen i helårspris i den största gruppen, dvs bland sexdagarstidningarna. De högsta priserna håller Dagens Industri 1 690kr och de tvâ tidningarna i Gävle 1 475kr och de

lägsta andratidningen Karlskoga-Kuriren 900kr och lokaltidningen

Tranås Tidning 945kr som nyligen blivit enda tidning i Tranås.

Tabell 2 Helårspris 1993 och höjningar sedan 1991

Frekvens 1993 kr 1991-1992 % 1992-1993 70

Ifälla: SvenskaTidningsutgivareföreningen

Analysen av dagstidningarnas priskänslighet har fokuserats på sexdagarstidningarna sedan 1975. Startåret har bestämts av att den prisstatistik som ställts till mitt förfogande från Svenska Tidningsutgivareföreningen börjar detta år.

Bilaga 97

Tabell 3 Abonnemangspris för 6-dagarstidningar

Helårspris Antal tidningar % Kronor 1992 1993

900- 999 31 18 1000- 1099 25 24 1100- 1199 31 26 1200- 1299 6 20 1300- 1399 6 6 1400- 0 6 Medeltal 1 100 l 156

Källa: Svenska Tidningsutgivareföreningen

tidningar har analyserats närmare. Vilka de är En grupp åtta framgår tabell som också innehåller uppgifter om upplaga och av helårspris de två senaste åren. För denna grupp tidningar har 1968 valts Startår för analysperioden och uppgifter såväl om abonnesom mangspriser som annonspriser har erhållits direkt från tidningarna. I

gruppen av näranalyserade tidningar ingår Göteborgs-Posten som ett

exempel på tidning under den period analysen avser ändrat en som abonnemangserbjudandet i utgivningsregionen från 6 till 7 nummer

vecka. Av tabellens helårspriser framgår tydligt att Östgöta Corre-

per spondenten bytt prisfilosofi under perioden, från en lågpris- till en högprisstrategi.

Tabell 4 Upplaga l 000-tal och hclårspris kr för näranalyserade sexdagarstidningar

Anm: Göteborgs-Postenhar under perioden förändrat abonnemanget utgivningsorten från 6 till 7 nummer per vecka. Källa: TS-boken och Svenska Tidningsutgivareföreningen

98 Bilaga

Prisutvecklingen i branschen sedan 1975

Abonnemang

För ca 20 år sedan, den 1 l 1975, kostade ett helårsabonnemang en sexdagarstidning knappt 200 kr. Nu är som framgått priset nästan 1 200 kr. Detta är en höjning som överstiger konsumentprisindex med drygt 40 procent. Samtidigt har tidningarnas upplaga, med hänsyn tagen till strukturella förändringar, ökat med 8-9 procent. Utvecklingen visar att gruppen sexdagarstidningar inte är priskänslig. Prisnivån år för år redovisas av figur

Figur 2 Abonnemangspris 1975-1993 6 nr per vecka -

1975 1980 1985 1990

Källa: SvenskaTidningsutgivareföreningen bearbetning

Bilaga 99

Som framgår figuren kan prisutvecklingen från 1975 delas in i av tre faser. Den första omfattar åren 1975-1977, den andra åren 1978-1986 och den tredje åren 1987-1993. Med en viss förenkling kan säga att dagstidningarna under dessa faser använt tre olika man prisstrategier: först kostnadsstrategi, sedan en indexstrategi och en därefter en marknadsstrategi.

Fas I: En kostnadsstrategi

Under de första åren i tidsserien gjorde dagstidningarna kraftiga prishöjningar. Dessa orsakades kostnadskris med kraftigt av en stigande löner, inte minst inom distributionen. Vid denna tid var det vanligt på tidningsföretagen i prissättningen utgick ifrån att att man upplageintäkterna skulle täcka kostnaderna för distribution och papper. Kostnadsstegringarna slog genom detta förfarande därmed med full kraft igenom i abonnemangspriserna, 10 procent 1976 och 13-14 procent 1977. Det kan läggas till att prishöjningen från 1974 till 1975 ungefär lika stor. Dagstidningarna tillämpade konsekvent en var kostnadsstrategi. I analysen till Kommittén för indirekta skatter visade jag att storstädernas morgontidningar, till skillnad från de i landsorten, under 1977 tvingades redovisa upplageminskning. Det är svårt att säga hur stor en del förlusten på 0,8 procent som berodde på prishöjningen av eftersom Dagens Nyheter i mitten 1970-talet drabbades av såväl av redaktionella som tekniska störningar. Kvällstidningarna gjorde ungefär lika stora prishöjningar som tappade omedelbart upplaga och avstod från ytterligare prishöjningar 1977.

Fas 2 En indexstrategi :

Den kostnadsbaserade prisstrategin ledde uppenbart till en prisnivå bedömdes för hög, eftersom dagstidningarna under den som vara andra fasen lät priserna i stort sett följa konsumentprisindex, ibland inte det utan accepterade att de sjönk i förhållande till den ens allmänna prisutvecklingen. Kostnadsstrategin ersattes av en index-

100 Bilaga . strategi. Inte ens under lågkonjunkturen i början av 1980-talet steg abonnemangspriserna mer än konsumentprisindex. Resultatet blev att dagspressens lönsamhet försämrades, vilket framgått av figur

Fas 3: En marknadsstrategi

Den tredje och sista fasen skiljer sig från de två första. Abonnemangspriserna ligger inte som under den andra fasen på samma nivå som den allmänna prisutvecklingen och de stiger inte så brant som under den första fasen. Prishöjningen uppgår nu till i genomsnitt tre procent per år. Eftersom dagspressen samtidigt är inne i en högkonjunktur utvecklas lönsamheten positivt, vilket framgått av figur Den .prisstrategi som dagstidningarna tillämpar under den tredje fasen kan kallas en marknadsstrategi. Nu är det inte i första hand kostnadsutvecklingen som styr, inte heller den allmänna prisutvecklingen utan dagstidningens ställning marknaden, dvs efterfrågans karaktär och konkurrensförhållandena. Bytet från indexstrategi till marknadsstrategi tycks hittills ha varit framgångsrikt. Sexdagarstidningarna har inte stött på något prismotstånd. Av samtliga abonnerade dagstidningar är det som framgått bara några inom storstadspressen som förlorat upplaga under den senaste femårsperioden. Priselasticiteten för storstadspressens morgontidningar som grupp är 0,3, dvs en realprishöjning på 10 procent har lett till en upplageminskning på 3 procent. För den abonnerade dagspressen som helhet är priselasticiteten 0,1. -

Lösnummer

Sedan 1968 har lösnummerpriset på Aftonbladet och Expressen stigit från 50 öre till 6 kronor, vilket motsvarar en realprishöjning 96 procent. Tidningarnas sammanlagda upplaga har sjunkit med knappt 25 000 exemplar, eller med 2,5 procent, vilket innebär att priselasticiteten är 0,03. - Några år efter 1968 nådde Aftonbladet och Expressen en upplagetopp. Det var 1971 och då var lösnummerpriset 60 öre. Väljer

Bilaga 101

1971 Startår för beräkningar av priskänsligheten, finner man man som att upplagan sjunkit med drygt 17 procent medan priset höjts med drygt 80 procent och får ett priselasticitetstal på 0,2. - Under den senaste femårsperioden har Aftonbladet och Expressen minskat i upplaga med 2,8 procent medan priset stigit med drygt 10 procent. Det ett priskänslighetstal på 0,3. I samband med att ger - Aftonbladet lanserade den särskilt i momsdebatten uppmärksammade Söndagstidningen höjdes priset kraftigt utan motsvarande upplageminskning. Detta visar att produktförändringar måste vägas in vid en slutlig bedömning dagstidningars priskänslighet. Andra faktorer av är betydelse vid analyser av upplageförändringar för kvällstidsom av ningar är befolkningens åldersstruktur och nyhetskonjunkturerna.

Enskilda dagstidningars prisutveckling

Analysen av de åtta dagstidningar vars prisutveckling studerats i detalj visar att det finns variationer av det allmänna mönstret. Näranalysen de åtta tidningarna omfattar som nämnts en något längre period, av 1968-1993, dvs den period dagspressen hittills varit befriad från mervärdeskatt. Det innebär att lågkonjunkturen i början av 1970-talet är inkluderad. Liksom vid analysen på branschnivå har de individuella dagstidningarnas prisbeslut studerats utan att samtal har först med företrädare för företagen i fråga. Prisstrategiförändringar som framkallats av byte företagsledning eller ägare, ändrade konkurrensförhâllanden och av av liknande kan inte fångas Å andra sidan är det branschnivån upp. som är den relevanta för Utredningen av vissa mervärdeskattefrågor. I tabell 5 sammanfattas utvecklingen för de åtta dagstidningarna. Som jämförelse har jag tagit med annonspriset. Det senare avser millimeterpriset för svartvit-annons på textsida utan justeringar för förändringar i upplaga millemillimeterpris eller kontaktpris eller i rabattstruktur.

102 Bilaga Tabell 5 Förändringar för de näranalyserade dagstidningarna 1968-1992 %

-

Av tabellen framgår att två tidningar förlorat upplaga, Trelleborgs Allehanda och Göteborgs-Posten. I båda fallen är det i första hand upplagan i tidningarnas yttre spridningsområden som minskat. Begränsar analysen till dessa områden finner man att Göteborgsman Postens s.k. överspridda upplaga halverats sedan 1968, dvs minskat från 90 000 exemplar till 45 000. Den väsentligaste orsaken till ca ca

det är inte Göteborgs-Postens prishöjningar utan att dagstidningarna

i dessa områden blivit ambitiösa i de flesta avseenden. Av i mer huvudsak skäl har Dagens Nyheter sedan 1968 förlorat ungefär samma 30 procent den överspridda upplagan. Det omvända förhållandet av gäller för Trelleborgs Allehanda som inte kunnat stå emot Malmötidningarnas expansion Trelleborg. Även här är det alltså mot mer produkten än priset bestämt upplageutvecklingen. som För tre tidningar, Hudiksvalls Tidning, Hallandsposten och Jönköpings-Posten, är prisutvecklingen för upplaga och annonser ungefär densamma. Trelleborgs Allehanda och Norrbottens-Kuriren har höjt

annonspriset kraftigare än abonnemangspriset. Övriga tidningar, Östgöta Correspondenten, Nya Wermlands-Tidningen och Göteborgs--

Posten har låtit abonnemangspriset stiga mer än annonspriset. De näranalyserade tidningarnas prisutveckling följer det allmänna mönster vilket framgår av figurerna på de närmaste sidorna. Av figurerna och informationen Trelleborgs Allehandas konkurrenssiom tuation kan sluta sig till att tidningarnas upplaga inte är känslig man för prishöjningar. I flera fall påverkas upplageförändringarna av försvagad konkurrens. Det gäller Norrbottens-Kuriren i konkurrens med Norrländska

Socialdemokraten, Jönköpings-Posten i konkurrens med numera

Bilaga 103

nedlagda Smålands Folkblad, Östgöta Correspondenten i konkurrens med Folkbladet Östgöten och Göteborgs-Posten i konkurrens med

nedlagda Göteborgs Handels- och Sjöfarts-Tidning. numera Några skillnader mellan tidningarna bör lyftas fram. Lågpristidningen Trelleborgs Allehanda är försiktig med prishöjningar under slutet perioden till skillnad från högpristidningcn Norrbottens-av Kuriren avslutar med särskilt kraftig höjning. Jönköpings-som en Posten låter abonnemangspriset sjunka när upplagan ökar utom under de två senaste åren. Prisutvecklingen för abonnemang Nya Wermlands-Tidningen tyder pá att tidningen tidigare än andra bytt till en marknadsstrategi men man ser spår av en kostnadsstrategi under senare delen av

1970-talet. Göteborgs-Posten byter till en marknadsstrategi i början av

1980-talet och något senare Östgöta Correspondenten, vilken som

nämnts under den studerande perioden helt byter prisstrategi, märk väl utan negativa effekter på upplagan. Den kraftiga prishöjningen 1993 stöds en genomgripande omläggning av tidningen. av

karaktär

Upplagemarknadens

Trots att analyser på branschnivâ och för enskilda tidningar visar att upplagemarknadens priskänslighet är mycket låg, kan det inte uteslutas att vissa tidningar kan förlora upplaga till följd av prishöjningar. När skall bedöma upplagans priskänslighet går det inte att skära alla man tidningar över en kam. Det går inte heller att betrakta alla abonnentgrupper som lika. Jag skall här med hjälp av resultat från en rad undersökningar, samtliga genomförda av Dagspresskollegiet vid Göteborgs universitet, försöka att ringa in priskänsliga grupper. Där inget anges avser materialet 1991.

104 Bilaga

Figur 3 Trelleborgs Allehanda: Pris och upplaga 1968-1993

2m -- 190 - 180 -- 170 -- 160 - 150 1-

Upplaga

Figur 4 Hudiksvalls Tidning: Pris och upplaga 1968-1993 200 190 - 130 -- 170 -m0 - 150 - Pris 140 -- Upplaga 130 - 120 -no -- 100 -

Bilaga 105 Figur 5 Norrbottens-Kuriren: Pris och upplaga 1968-1993 CD T 190 -- 180

Upplaga 1: åvvv 1973 1978 1983

Figur 6 Hallandsposten: Pris och upplaga 1968-1993 200 -- 190 -1 180 170

1968 1973 1978 1983 1988

106 Bilaga

Figur 7 Jönköpings-Posten: Pris och upplaga 1968-1993 2IJ

T

190 q. 180 170 160 150 140

Pns Uppiogo u - x i r v 1 x v 1 1973 1978 1983 1988 1993

Figur 8 Östgöta Correspondenten: Pris och upplaga 1968-1993 2G - 190 - 180 u 170 - -

Upplaga

1 968 1973 1978 1983 1988 1993

Bilaga 107 Figur 9 Nya Wermlands-liduingenz Pris och upplaga 1968-1993 m ... 190 -- 130 Pris 170 1 Upplaga ä ä ä 8 å

Figur 10 Göteborgs-Posten: Pris och upplaga 1968-1993

290 270 250 --

1 50 u Upplogo

108 Bilaga

Individers benägenhet att prenumerera

Beslutet att abonnera på dagstidning torde vara ett hushållsbeslut. en Det är därför fördel om dagstidningen är lika efterfrågad bland en kvinnor bland män. bland lågutbildade som bland högutbildade som och bland lika väl bland gamla. Det finns en stor 0r0 i unga som tidningskretsar för att förlora mark bland ungdomen. Oron borde vara ännu större för att tappa fotfäste bland kvinnorna. Som framgår tabell 6 finns det ingen anledning, i varje fall inte av ännu. att hysa farhågor för kvinnornas tidningsläsning. Oavsett prisnivå -under 1 000 kr eller över l 300 kr vilket avser tidningarna i Stockholm ligger prenumerationsbenägenheten hos såväl kvinnor som män över 80 procent.

Tabell 6 Prenumerationsbenägenhet bland kvinnor och män %

Källa: Dagspresskollegiet

Benägenheten att prenumerera tycks i stort sett vara opåverkad av utbildningsnivå. Oregelbundenheter i materialet beror på att olika typer tidningar finns i olika prisintervall. Den lägsta prenumeraav tionsbenägenheten, som dock inte är lägre än 74 procent, finns som tabell 7 visar för lågutbildade vid prenumerationspriser över l 300 kr. I detta prisintervall ligger antytts Dagens Nyheter och Svenska som Dagbladet vilka i vissa avseenden kräver mer av sina läsare än andra dagstidningar.

Bilaga 109 Tabell 7 Prenumerationsbenägenhet efter utbildning %

Källa: Dagspresskollegiet

Som väntat finns det i undersökningsmaterialet resultat som pekar på att yngre är mindre benägna att prenumerera än äldre. Här hamnar procenttalen för första gången under 70 procent, vilket framgår av tabell Det är bland dem som är under 30 är som dessa tal återfinns. Det finns alltså en berättigad oro för ungdomens tidningsläsning. Mycket tyder på att detta inte blivit en generationsfråga utan fortfarande är ett åidersfenomen. Det skulle alltså vara motiverat att i detta sammanhang skilja mellan ungdomens kortsiktiga respektive långsiktiga benägenhet att prenumerera. Man kan givetvis inte vara säker att de med stigande ålder blir lika pålitliga tidningsläsare unga som sina föräldrar.

Tabell 8 Prenumerationsbenägenhet efter ålder %

Källa: Dagspresskollegiet

110 Bilaga Hushålls benägenhet att prenumerera Man kan i undersökningsmaterialet se ett klart samband mellan hushállsinkomst och intresse att prenumerera. I tabell 9 visas inom vilka intervall intresset svänger i undersökningar gjorda 1986, 1988 och 1990. Tabell 9 Prenumerationsbenägenhet efter hushållsinkomst %

Källa: Dagspresskollegiet

Ännu tydligare utslag blir det när intresset stäms att prenumerera av mot hushâllets storlek. Enpersonhushállen är inte lika intresserade att teckna abonnemang som flerpersonhushållen. För enpersonhusháll ligger procentalet som framgår av tabell 10 i intervallet 60-75 procent, för flerpersonhushåll i intervallet 86-92.

Tabell 10 Prenumerationsbenägenhet efter hushållstorlek %

Källa: Dagspresskollegiet

Hushållsstorleken betyder emellertid mer än hushâllsinkomsten för intresset att prenumerera. Effekten av dessa två faktorer renodlas i tabell 11. Den viktigaste faktorn när det gäller prenumerationsbenägenhet är hushållsstorleken. Flerpersonhushåll är mer intresserade än enpersonhushåll. Mest överraskande är kanske att den minst prenumerationsbenägna

Bilaga lll

kategorin är enpersonhushåll med hög inkomst. Det är inte så konstigt när man för klart för sig att enpersonhushåll med låg inkomst består av äldre personer medan enpersonhushåll med hög inkomst är unga hushåll. Detta undersökningsresultat innebär att vi kan utesluta priset som förklaring till den lägre prenumerationsbenägenheten bland unga. Det är andra faktorer som gör att de inte är lika intresserade som andra.

Tabell ll Prenumerationsbenägenhet efter hushållsstorlek och hushållsinkomst 70

Inkomst Hushållstyp Effekt av hushållsstorlek Enperson Flerperson Låg:

Hög:

Effekt av hushållsinkonzst:

- Källa: Dagsprcsskollegiet

Flertidningshushållet

I Sverige är det under de senaste åren främst tidningar med stora spridningsområden som förlorat upplaga. Detta torde till stor del bero på att hushåll som abonnerar på två tidningar, en överspridd riks eller regiontidning och en ortstidning, avstår från en av dessa, vanligen den överspridda tidningen. Ortstidningarna har uppenbart blivit mer och mer ambitiösa. Genom Dagspresskollegiets undersökningar vet vi att flertidningshushåll är mer priskänsliga än hushåll med en tidning. Det går att belägga att dubbelköpen avtar på grund av höjda priser. Dubbelköp är dock inte vanligare på lågprisorter än på högprisorter.

112 Bilaga

Värdering av dagstidningen

Geomgången av allmänhetens intresse för att abonnera på åtminstone en dagstidning pekar på att priset inte har något avgörande inflytande. Detta bekräftas av direkta frågor till abonnenter om de funderat att säga upp sitt abonnemang. Svaren här återgivna i tabell 12 visar - att fler och fler funderar, men upplagestatistiken tyder att det inte är lätt att skilja sig från sin tidning. Ekonomiska förhållanden, som här avser det allmänna kostnadsläget eller prenumerationspriset, leder i ökande grad till osäkerhet inför förnyelsen av ett abonnemang, men andra faktorer, främst tidningarnas innehåll, framhålls oftare som skäl.

Tabell 12 Andel osäkra prenumeranter %

Källa: Dagspresskollegiet

Den låga priskänslighetens orsaker

Allmänheten är i huvudsak nöjd med de tidningar som erbjuds. Forskningsgruppen Dagspresskollegiet har skapat ett index som mäter allmänhetens tillfredsställelse med den abonnerade morgontidningen. Respondenterna har fått markera dels vad de anser vara viktiga egenskaper hos en tidning, dels i vilken mån deras tidning besitter dessa egenskaper. Enligt tabell 13 är lokala nyheter viktigt och tidningarna duktiga på att leverera sådana. Trovärdighet och saklighet är viktiga egenskaper liksom en rättidig distribution. Lågt pris ligger som framgår inte bland de främsta egenskaperna. Ungefär 30 procent av de tillfrågade anser att det är viktigt att abonnemangspriset är lågt men tycker inte att just deras tidning håller ett lågt pris.

Bilaga Tabell 13 Värdering av tidningsegenskaper

Källa: Dagspresskollegiet

Analyserna dels upplage- och prisutvecklingen, dels upplageav marknadens egenskaper visar att priskänsligheten på abonnerade dagstidningar är låg. Med hjälp av allmänna erfarenheter om vad som bestämmer produkters priskänslighet går det att förklara varför abonnerade dagstidningar har en så låg priselasticitet:

a för det första brukar produkter med hög kvalitet och stort anseende

ha mycket låg priskänslighet. Den abonnerade morgontidningen utgör inget undantag. Noggranna analyser av enskilda tidningars utveckling tyder på att stmktur- och produktförändringar är viktigare förklaringar till upplageförändringar än prisförändringar.

b dagstidningar är för det andra nödvändighetsvaror. Tidningsläsning är en inrotad är svår att ändra på. För många är tidningsvana som läsningen dessutom kopplad till en ännu stabilare vana, nämligen vanan att äta frukost.

c för det tredje finns det inga bra alternativ till dagstidningen. Det

finns till och med ovilja att byta till en konkurrcnttidning eftersom en det är svårt att hitta i den ju mer lika tidningarna är. desto lättare att byta. Att läsa tidningar på arbetsplatsen är ett surrogat och gamla personer som delar abonnemang gör det nog lika ofta av sociala skal som av ekonomiska.

l 14 Bilaga

d för det fjärde kan tidningar inte lagras. En gammal tidning har ett lågt informationsvärde och därmed lågt marknadsvärde. Det verkar inte de utgåvor en tredagarstidning ger ut har längre som om ens som livslängd än de utgåvor som en 6-dagarstidning ger ut.

för det femte kan det svårt för abonnenter att få klart för sig

e vara

prishöjningens storlek. Det torde särskilt gälla helårsprenumeranter. För dessa är det långt mellan betalningstillfällena. Generellt kan alltså säga att vanemässigt konsumerade produkter man med hög kvalitet och stort anseende brukar ha mycket låg priskänslighet.

Konsekvenser mervårdeskatt

av

Den svenska dagspressen har under senare delen av 1980-talet systematiskt låtit upplagemarknaden för en allt större del av de svara totala intäkterna. Detta har varit möjligt genom att priskänsligheten abonnemang är mycket låg. För dagspressens ekonomi är den påbörjade förskjutningen tyngdpunkten en sund utveckling. av Upplageintäkterna är mindre konjunkturkänsliga än annonsintäkterna och konkurrensen är inte lika intensiv upplagemarknaden som på annonsmarknaden. Ett införande låg mervårdeskatt skulle få begränsade verkav en ningar på dagspressens upplaga. De priselasticitetstal som beräknats är låga och det är inte säkert att prishöjningar varit avgörande för ens upplageminskningar. Den låga priskänsligheten tyder på att produkten är viktigare än priset. En mervårdeskatt skulle för tid avbryta dagspressens ekonomiskt en angelägna utveckling mot ett större beroende av upplageintäkter. En prishöjning utöver mervärdeskatten är inte möjlig och dagstidningarna måste täcka kostnadsstegringar på annat sätt eller hålla tillbaka dessa. Under innevarande lågkonjunktur är det svårt att öka annonsintäkter- När konjunkturen vänder kommer dagspressen åtminstone på kort na. sikt stå inför annorlunda konkurrenssimation reklammarknaden en än tidigare. Det är svårt att avgöra hur stor del av rationaliseringspotentialen hittills har utnyttjats av dagstidningarna men den är inte som uttömd.

Bilaga 115

Särskilt utsatta vid ett införande av mervärdeskatt är tidningar i konkurrensmässigt underläge, de s.k. andratidningarna. För dessa är ett ökat beroende av upplagemarknaden särskilt angeläget. Även under högkonjunkturer har andratidningar det svårt att hävda sig annonsmarknaden. Totalt sett är emellertid andratidningarnas framtid mer beroende av presstödet än av något annat.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1.Stymings- och samarbetsformer i biståndet. UD 36.Lag om totalförsvarsplikt. Fö. för grtmdskolan. U. 37Justitiekanslem. översynav En .lKzs arbetsuppgifter 2.Kursplaner Ersättning for kvalitet och effektivitet. m.m. Ju. resurstilldelningssystem för 38. Hälso- och sjukvården i framtiden tre modeller. S. - Utformning av ett nytt grundläggande högskoleutbildning. U. 39.En gräns för filmcensuren. Ku.

4.Statligt stödtill rehabilitering tortyrskadade 40.Fri- och rättighetsfrågor. DelA ochB. Ju. av 4l Folk-och bostadsräkxiing år 1990ochi framtiden. flyktingarm. fl. S. . Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka.S. 42.Försvarets högskolor. Fö.

6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk-43. Politik mot arbetslöshet. A. 44.Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. av Fi. tion.Jo. Löneskillnader och lönediskriminering. 45.Trosa bryter sigloss. Bytänkande eller demokratins 7. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. räddning. C. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor 46.Vissa kyrkofrågor. C. på arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. 47.Konsekvenser av valmöjligheter inom skola. ochmän Postlag. K. barnomsorg. äldreomsorg och primärvård.C.

datalag.Ju. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltning ochi l0.En ny Socialförsäkringsregister. S. kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. l 12. Vårdhögskolor 49.Ett år med betalningsansvar. S.

kvalitet utveckling huvudmarmaskap. U. 50. Serveringsbestämmelser. S. - - - Ökad konkurrens påjärnvägen. K. 5l. Naturupplevelser utan buller en kvalitet värna. att 13. - 14. EG och våra gmndlagar. Ju. M. 15. Svenska regler for internationell omfdrdelning av 52. Ersättning vid arbetslöshet. A. olja vid oljekris. N. 53.Kostnadsutjämning mellankommuner. Fi. en 16.Nyavillkor för ekonomi och politik ekonomi- 54. Utvisning på grund av brott. Ku. kommissionens förslag. Fi. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju.

16.Nya villkor for ekonomioch politik ekonomi- 56. Kontrollen överexport av strategiskt känsliga varor. kommissionens förslag. Bilagor. Fi. UD. 17. Ãgandet radio och television i allmänhetens 57. Beskattning av fastigheter. dell av tjänst. Ku. Schablonintäkt eller fastighetsskatt Fi. - Tolerans Delaktighet. M. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 18.Acceptans 19.Kommunerna och miljöarbetet. M. 59.Ny marknadsföringslag. C. 20.Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 21 Ökat personval. Ju. 61.Övertoring HIV-smitta av genom läkemedlet . . 22.Vadär ett statsråds arbete värt Fi. Preconativ. 23.Kunskapens krona. U. 62.Råttssäkerheten vid beskattningen. Fi.

24. Utlänningslagen partiellöversyn. Ku. 63.Person och parti Studieri anslutning till - en - 25.Socialaåtgärder för jordbnikare.Jo. Personvalskommitténs betänkande

26. Handläggningen vissa säkerhetsfrågor. Ju. Ökat personval sou 1993:21.Ju. av 27.Miljöbalk. Del 1 och M. 64. Frågor för folkbildningen. U.

28.Bankstödsnärrtnden. Fi. éil-landlingsplanmot buller. reformering företagsbeskattningen. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. 29.Fortsatt av 66.Lag om införande av miljöbalken. M. Del Fi. till biståndinom socialtjänsten. S. 67. Slutförvaring använt av kämbränsle KASAMs 30.Rätten roll alkoholområdet ochinom yttrandeöver SKBs FUD-program 92. M. 3l.Kommunemas missbrukarvården. S. 68. Elkonkurrens med nätmonopol. N.

32.Ny anstållningsskyddslag. A. 69.Revisorema och EG.N. 33. Åtgärder för förbereda Sveriges jordbruk och 70. Strategi för småföretagsutveckling. N. att livsmedelsindustri för EG.lo. 71 Organisationemas bidrag. C. . Det 34.Förarprövare. K. 72.Att inhämta synpunkter från medborgarna ungdomsbrott. DelA ochB. Ju. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C. 35.Reaktionmot

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.C. 74. Kvalitetsmäming i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskaucfrágor II, offentlig verksamhet m.m. Fi.

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Justitiedepartementet Vadärett statsråds arbete värt [22] Enny datalag. [10] Bankstödsnämnden. [28] EGochvåra gnmdlagar. [14] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Ökat personval. [21] Del2. [29] Handläggningen av vissa säkerhetsfrágor. [26] Folk- och bostadsrälming år 1990 ochi framtiden.[41] Reaktionmot ungdomsbrott. DelA ochB. [35] Översyn tjänsteinkomstbeskatmingen. av [44] Justitiekanslern. översynav En JK:s arbetsuppgifter Kostnadsutjamning mellankommuner. [53] m.m. [37] Beskattning av fastigheter. dell Fri- och rättighetsfrågor. Del A ochB. [40] Schablonintäkt eller fastighetsskatt [57] Detallmännas skadeståndsansvar. [55] - Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Polisens rättsliga befogenheter. [60] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Personoch parti Studieri anslutning till verksamhet - Vissa mervärdeskattefrågor ll, offentlig Personvalskommitténs betänkande m.m. [75] Ökat personval SOU 1993:21. [63]

Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Kursplaner för gnmdskolan. [2] Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [l] Ersättning för kvalitet och effektivitet. Kontrollenöverexport av strategiskt känsliga varor. [56] Utformning av ett nytt resurstilldelningssystcm för grundläggande högskoleutbildning. [3] Försvarsdepartementet Vårdhögskolor Lag om totalförsvarsplikt. [36] huvudmamiaskap. [12] kvalitet utveckling - Försvarets högskolor. [42] - - Kunskapens krona. [23]

Frågorför folkbildningen. [64] Socialdepartementet

Statligtstödtill rehabilitering av tortyrskadade Jordbruksdepartementet

flyktingar m. fl. [4] och småskalig livsmedelsprotltuktion. Livsmedelshygien Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - [5] [51 åtgärder forjordbrukare. [25] Sociala Socialförsåkringsregister. [ll] Åtgärder Sveriges jordbruk ocln för att förbereda Rättentill biståndinom socialtjänsten. [30] [33] livsmedelsindustri för EG. Kommunernas roll alkoholområdet ochinom

missbrukarvården. [31] Arbetsmarknadsdepartementet

Hälso-och sjukvården i framtiden tre modeller. [38] - Ny anställningsskyddslag. [32] Ett år med betalningsansvar. [49] Politikmot arbetslöshet. [43] Serveringsbestämmelser. [50] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Överföring av HIV-smittagenom läkemedlet

Preconativ. [61] Kulturdepartementet

Kommunikationsdepartementet löneskillnader och lönediskriminering.

Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [71 Postlag.[91 lönediskriminering. Om kvimnor boneskillnader och Ökad konkurrens järnvägen. [13] ochmän arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Förarprövare. [34] Ägandet i allmänhetens ttjänst. av radiooch television

Finansdepartementet l17l

Utlänningslagenen partiellöversyn. [24] - Nyavillkor för ekonomioch politik ekonomi- En för filmcensuren. [39] - gräns kommisionens forslag.[16] Utvisning grund brott. [54] av Nya villkor för ekonomi ochpolitik ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Svenska reglerför internationell omfördelning olja av vid en oljekris.[15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna ochEG.[69] Strategiför smáforetagsutveckling. [70]

Civildepartementet Trosa brytersig loss. Bytânkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor.[46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltningoch i kommunala aktiebilag.En jämförande studie.[48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag.[71] Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.[73] Kvalitetsmäming i kommunal verksamhet. [74]

Miljö- och naturresursdepartementet Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del och l [27] Naturupplevelser utan buller en kvalitet värna. att - [51] Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring använt av kåmbränsle KASAMs yttrandeöver SKBs FUD-program 92. [67]