SOU 1999:133

Kommunkontosystemet och rättvisan momsen, kommunerna och konkurrensen : slutbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

KOMMUNKONTOSYSTEMET

rättvisan

- momsen, kommunerna och

konkurrensen

REGERINGSKANSLIET SOU I 9993 I 33

Finansdepartementet

é;£§

Öcc SOU

w Statens offentligautredningar

WW 1999:133

w Finansdepartementet

Kommunkontosystemet

rättvisan

och

momsen, kommunerna och konkurrensen

Slutbetänkande

Utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet

Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post: 0rder@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 9l-76l0-768-X Stockholm 1999 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Den 29 oktober 1998 bemyndigade regeringen chefen för Inrikesdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera vissa frågor inom det s.k. kommunkontosystemet. Med

bemyndigandet förordnades den 11 november 1998 Anders Ljungstöd av

särskild utredare i utredningen som antog namnet Utredningen gren som om utvärdering av kommunkontosystemet.

Från och med den 1 december 1998 förordnades Magdalena Brasch, Budgetavdelningen vid Finansdepartementet, och Anneli Söderberg, Enheten för kommunal ekonomi vid Finansdepartementet, att biträda utredningen som sakkunniga. Samma dag förordnades Karin Dahlin, Rättssekretariatet vid Finansdepartementet, Ulrika Hansson, Skatteavdelningen vid Finansdepartementet, Anders Hedberg, Landstingsförbundet, Lars Olsson, Riksskatteverket, Ronnie Peterson, Svenska Kommunförbundet, samt Arne Pihl, Komrev, att biträda utredningen som experter. Från och med den 21 december förordnades Anneli Söderberg som sekreterare.

Karin Dahlin entledigades från uppdraget den 1 februari 1999. Anneli Söderberg entledigades från sina uppdrag den 1 mars 1999. Från och med den 31 mars 1999 förordnades Anneli Lagebro, Enheten för kommunal ekonomi vid Finansdepartementet, att biträda utredningen som sakkunnig, samt Olle Högrell, Konkurrensverket, och Gunnar Rabe, Industriförbundet, att biträda utredningen som experter. Den 5 maj förordnades Erik Högdahl, Rättsekretariatet vid Finansdepartementet, att biträda utredningen som expert.

Den 1 april anställdes Peter Håkansson som sekreterare i utredningen. Jan Svensson har biträtt utredningen särskilt vad gäller kapitel Ulrika Hansson har biträtt utredningen särskilt vad gäller kapitel 4 och i utredningens slutskede.

Utredningsarbetets första del redovisades i ett delbetänkande den 11 mars 1999. Delbetänkandet redovisas i bilaga

Särskilda yttranden har avgivits av Magdalena Brasch, Ulrika Hansson, samt Ronnie Peterson och Anders Hedberg.

Härmed överlämnas slutbetänkandet. Uppdraget kan därmed anses slutfört.

Anders Ljunggren

/Peter Håkansson

Sammanfattning

Inledning

Kommunkontosystemet är ett kompensationssystem för kommuners och landstings ingående mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet. Systemet infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer.

egen

Bakgrund

I samband med skattereformen år 1991 infördes en generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt för kommuner och landsting i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Denna innebar att kommunerna ñck tillbaka all erlagd mervärdesskatt oavsett denna hänförde sig till inköp i skatteplik-

om tig verksamhet eller inköp i den mervärdesskattefria delen av verksamheten.

Den generella avdragsrätten infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid valet mellan att utföra tjänster i egen regi och att upphandla motsvarande tjänster från externa entreprenörer. När Sverige blev medlem i den europeiska unionen EU ansågs inte rätten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdesskatt

vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. Ett nytt komi en pensationssystem infördes därför från den 1 januari 1996, det s.k. kommunkontosystemet.

Kommunkontosystemet

Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos Riksgäldskontoret, ett för kommunerna och ett för landstingen. Ersättning

för ingående mervärdesskatt då det gäller: ges

mervärdesskatt är hänförlig till kommuns eller ett landstings eg- - som en

verksamhet såsom t.ex. gaturenhållning, snöröjning eller parkskötsel na för eget behov,

mervärdesskatt hänförlig till myndighetsutövning t.ex. utfärdande av -

byggnadslov,

10 Sammanfattning SOU 1999: 133

- mervärdesskatt som är hänförlig till icke-skattepliktig omsättning av varor eller tjänster, såsom tillhandahållande vård- och omsorgstjänster. av

Kommuner och landsting har vidare rätt att få ersättning för den dolda mervärdesskatt som ligger i priset vid upphandling och bidragsgivning avseende icke-skattepliktig verksamhet den s.k. 6-procentsersättningen. När kommunkontosystemet infördes skulle reglering göras mellan en staten och kommunsektom eftersom kommunsektom därefter skulle ombesörja finansieringen av det nya systemet. Regleringen innebar att nivån det generella statsbidraget höjdes. Regleringen gjordes år 1996 och nivåhöjningen uppgår år 1999 till 22 937 miljoner kronor. Det nivåhöjda bidraget har behållits nominellt oförändrat. Kommunkontosystemet kan betraktas ett system med kommunal som självfinansiering. Avsikten att systemet skulle stabilt och inte var vara ge upphov till ökade kostnader för staten. Den kommunala självfinansieringen innebär att utbetalningar från kontona skall finansieras avgifter genom från kommuner och landsting. För att korrigera för konkurrensproblematiken har kommunkontosystemet utformats så att en kommuns avgift till systemet visst belopp inper vånare inte är densamma kriteriet för utbetalning från som systemet. Avgiften är alltså inte kopplad till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för mervärdesskatt. Detta innebär rent faktiskt att en del kommuner eller landsting under verksamhetsåret kan få ut mer av systemet än vad faktiskt tillskjuter medan andra får man ut mindre än den egna avgiften. Under 1998 och 1999 har underskottet på de två kontona ökat. Det totala ackumulerade underskottet inför år 1999 uppgick till l 135 mkr. I september 1999 var det totala ackumulerade underskottet 1 663 mkr. Om årets utveckling av utbetalningarna ökning med 5,7 % fortsätter för de resterande månaderna under innevarande år kommer underskottet att vara 2,3 miljarder vid slutet 1999. Om ökningen blir 5,7 % även för år 2000 av kommer underskottet att 3,9 miljarder mot slutet år 2000. vara av Att det ackumulerade underskottet i dagsläget är relativt stort beror inte på några enskilt stora utbetalningar under åren sedan systemet infördes. Utbetalningama har relativt väl följt linjär trend. Snarare beror underen skottet på att avgiften under följd år varit för låg. en av Den ökade omslutningen kombinerat med dagens finansieringssätt leder till ökad självfinansiering, vilket i sin tur kan innebära att systemet blir mer av ett renodlat omfördelningssystem. I takt med kommunernas och landstingens ökade upphandling får staten in mervärdesskatt från de entreprenörer bedriver skattepliktig som verksamhet. När kommunerna på ekonomiska incitament och reagerar upphandlar skattskyldiga entreprenörer istället för att producera tjän-

SOU 1999: l 33 Sammanfattning l l

sterna i regi ökar omslutningen i kommunkontosystemet. Detta är

egen ingen kostnad för staten. Intäkterna från mervärdesskatten som nu betalas in i det ordinarie mervärdesskattesystemet, hade inte betalats in i

utsträckning inte kommunsystemet funnits. Då hade inte samma om kommunen upphandlat den skattepliktiga tjänsten. Genom att upphandlingen sker kan samhället tillgodogöra sig en samhällsekonomisk ef-

nu fektivitetsvinst.

EU-perspektivet

EGs sjätte mervärdesskattedirektiv skall säkra en harmoniserad tillämpning av reglerna i de olika medlemsländerna.

För att mervärdesskatt skall betalas enligt det sjätte direktivet krävs således att

verksamheten bedrivs av en skattskyldig person taxable person som

enligt direktivet är en person som självständigt bedriver någon form av

ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat.

omsättningen inte är särskilt undantagen från mervärdesskatt. Som ex-

empel på undantagen omsättning kan nämnas vård- och omsorgstjänster.

Raden undantag i det sjätte mervärdesskattedirektivet är en uppsamling

de undantag redan gällde i de olika medlemsländerna innan det av som sjätte direktivet förhandlades fram. Undantagen delas in i två undergrup-

Grupp A. är de undantag har en social karaktär, dvs. varor och per. som tjänster sociala skäl skulle tillhandahållas till lägre prisnivå för

som av en den enskilde konsumenten. I B. finns undantag för bl.a. bank- och

grupp försäkringstjänster. Undantagen på detta område motiverades ofta med att det för tekniskt komplicerat att beskatta dessa tjänster, t.ex. att urskil-

var vederlaget för tjänsteelementet i en räntebetalning. Det stod klart vid förhandlingarna om det sjätte direktivet att undanta-

gen skulle vara så få som möjligt och tillämpas restriktivt eftersom mervärdesskatten plötsligt blev kostnad för den som bedrev en undantagen

en verksamhet, vilket inte avsikten med skatt endast skulle träffa

var en som slutlig privatkonsumtion varor och tjänster. EG-domstolen har i ett fler-

av tal domar också framhållit att undantagen skall tolkas restriktivt, eftersom de utgör undantag till den allmänna principen om att mervärdesskatt skall utgå alla tjänster som omsätts mot vederlag av en skattskyldig person. Undantagen kan inskränkas av medlemsländerna.

12 Sammanfattning SOU 1999: l 33

Privata entreprenörer inom

icke-skattepliktig verksamhet

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit stora förändringar vad gäller de kommunala verksamhetsfonnema. Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer exempelvis friskolor och föräldrakooperativ inom kommunal och landstingskommunal verksamhet har också ökat avsevärt. De lokala skillnaderna är dock stora.

Kommunkontosystemet är i första hand anpassat för kommunal verksamhet i egen regi. Kommunkontosystemet ger den kommunala verksamheten en möjlighet att på ett konkurrensneutralt sätt välja mellan entreprenören och egenregin, vilket också är syftet med systemet. Denna möjlighet ges inte andra associationsforrner med icke-skattepliktig verksamhet, och därför fungerar kommunkontosystemet sämre för verksamheter drivs

som i någon annan associationsform.

När den helt dominerande delen av den icke-skattepliktiga verksamheten inom sjukvård, utbildning och social låg inom kommunsektom

omsorg klarade kompensationssystemet av att undanröja effektivitets- och konkurrensproblemen inom detta verksamhetsområde. En allt större del

av denna verksamhet produceras nu emellertid av alternativa utförare.

Enligt vad utredningen observerat finns det ett antal problemområden av skiftande karaktär där kommuner och privata entreprenörer inte kan bedriva sin verksamhet på lika villkor.

- Uthyrning av lokaler till privat entreprenör bedriver icke-skatte-

som

pliktig verksamhet.

Om kommunen hyr ut lokaler som kommunen byggt har kommunen

dragit av ingående mervärdesskatt byggkostnadema i kommunkon-

tosystemet. Om däremot en privat byggherre bygger lokaler och hyr ut

till icke-skattepliktig verksamhet blir denna tvungen högre

att ta ut en

hyra eftersom denna även innehåller dold mervärdesskatt.

Bidragsfinansierad verksamhet inom icke-skattepliktig verksamhet.

Den bidragsberättigade verksamheten har högre kostnader för att driva

verksamheten än egenregin, eftersom den privata entreprenören inte har

någon möjlighet att dra av den ingående mervärdesskatten. Om bidraget

till den privata entreprenören jämförs med egenregins kostnadsbild bör

även kompensation för mervärdesskatt betalas ut till den privata entre-

prenören för att konkurrensneutralitet skall föreligga.

Privattandläkarnas konkurrens med Folktandvården om de kun-

vuxna

derna.

Den 1 januari 1999 avreglerades vuxentandvården vilket innebar fri

prissättning. Detta har lett till att privattandläkama konkurrerar med

Sammanfattning 13

Folktandvården öppen marknad. Eftersom Folktandvården får eren sättning för den ingående mervärdesskatten genom kommunkontosystevilket privattandläkama inte får, uppstår konkurrensnackdel för met, en privattandläkama.

Inldsningseflekter för de privata entreprenörerna. - En underentreprenör debiterar mervärdesskatt, men den privata entreprenören, bedriver icke-skattepliktig verksamhet, kan inte dra av som en denna. Det betyder att mervärdesskatten blir en kostnad i verksamheten. I valet mellan lägga arbetsuppgifter på underentreprenörer eller att att ut det själv, missgynnas underentreprenören. Det innebär att skalförgöra delar finns eftersom företag kan anställa många olika yrkesgrupper stora exempelvis ha intern fastighetsjour, städverksamhet eller och en egen catering.

Jämförelse av anbud. anbud från egenregin skall jämföras med ett anbud från en privat När ett entreprenör måste hänsyn tas till dold mervärdesskatt. Vid större upphandlingar är detta troligen inget problem. Problemet inträffar t.ex. vid direktupphandlingar kräver snabba beslut och där beslutsfattaren som inte är väl insatt i kommunkontosystemet.

Slutsatser och överväganden.

Finansieringsfrågan

De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall finansieras. Om ett avgiften för år 2001 skall täcka såväl årets beräknade underskott som beunderskott år 2000 och dessutom de ökade utbetalningarna år 2001 räknat skulle avgiften med trendmässig utveckling behöva höjas med upp till en %, vilket höjning kommunalskatten på 0,60 kr. Om 27 motsvarar en av ca avgiften inte höjs så mycket kommer kommuners och landstings skulder växa, möjlighet för den den enskilde kommunen att påverka att utan skulduppbyggnaden. Om till följd ökade avgifter, blir ett renodlat omförsystemet, av mer delningssystem än vad det är i dag, kan kommunernas förtroende för kommunkontosystemet komma att minska. Man kan tänka sig alternativa lösningar på ñnansieringsproblemen: tre

Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Därigenom får kompensationssystemet för kommuner samma konstruktion i det statliga kompensationssystemet. Avgifterna tas bort och istälsom let görs reglering att sänka det generella statsbidraget. en genom

14 Sammanfattning

Nuvarande system bibehålls, med skärpning de institutiomen en av nella ramarna för avgiftssättningen, vilket innebär att beräkningsmetoden för att fastställa avgiften blir lagfäst. Beräkningmetoden hänsyn tar till underskottet innevarande år och korrigerar avgiften nästkommande år efter detta. På så sätt kan ackumulerade underskott aldrig uppkomma. med bibehållen kommunal självñnansiering förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de kommunala avgifterna betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida och ersättningama betalas ut från ett utgiftsanslag på statsbudgetens utgiftssida. Avgiften kommer därigenom att beslutas riksdagen. De politiska av prioriteringarna blir tydliga.

Politik för konkurrensneutralitet. Tandvård

Tandvårdsmarknaden har särställning bland de verksamheter en som omfattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs en avreglerad marknad där fri prissättning från 1 januari 1999 och fri etableringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende större effekter på detta område än för övriga verksamheter.

Man kan tänka sig tre alternativa lösningar:

Folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet, vilket innebär att den konkurrerar med privattandläkama på lika villkor i mervärdesskattehänseende. Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet. Tandvård görs skattepliktig med reducerad skattesats 6 %. Detta en om skulle gälla såväl folktandvården privattandvården, och eftersom som verksamheten blir skattepliktig finns det således möjlighet att dra all av ingående mervärdesskatt. Enligt huvudreglema i EG-direktivet är dock tandvård undantaget från skatteplikt. Medlemsländema har emellertid vissa möjligheter att begränsa undantagets omfattning.

Politik för konkurrensneutralitet

Tillämpning och konkurrenssnedvridningar

För övrig privat icke-skattepliktig verksamhet förekommer dels tillämpningsproblem, dels konkurrenssnedvridningar i varierande grad. Följande tillämpningsproblem i kommunkontosystemet har identifierats:

Kommuner och landsting tar inte hänsyn till den särskilda ersättning som utgår vid upphandling av och bidragsgivning till icke-skattepliktig

Sammanfattning 15

verksamhet, den s.k. 6-procentsersättningen. Det betyder att privata verksamheter inte blir kompenserade för dold mervärdesskatt. Pristransparens föreligger inte vilket innebär svårigheter att jämföra

priser. Systemet många kommuner krångligt och därigenom anses av vara kostsamt att administrera.

När det gäller konkurrenssnedvridningar för övrig verksamhet i ickeskattepliktig privat sektor är det största problemet troligen de inlåsningseffekter skapas verksamhet är icke-skattepliktig. som genom att en Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs skattepliktig skulle, i princip, kommunkontosystemets omfattning reduceras avsevärt. I de fall sociala skäl motiverar lägre skattesats bör sådan tillämpas för en en vissa tjänster. EG-rätten utgör emellertid ett hinder för en sådan ändring mervärdesskattebestämmelserna. Bestämmelserna i det sjätte direkav tivet stadgar viss verksamhet skall undantagen från skatteplikt. att vara Jag föreslår emellertid Sverige med kraft driver frågan att få till att stånd ändring det sjätte direktivet på detta område. Jag anser att en av lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande är i samband med förbereen delserna inför Sveriges ordförandeskap i EU. Detta arbete bör ha hög

prioritet. Eftersom ändring det sjätte direktivet troligen tar lång tid att geen av nomföra föreslår jag lösning övervägs i avvaktan på en sådan änatt en dring. Denna skulle innebära att så långt möjligt enligt det sjätte direktivet, införa skatteplikt på de områden i dag är icke-skattepliktiga. Troligen som skulle detta främst kunna gälla privat verksamhet. Om privat verksamhet görs skattepliktig kan schablonersättningama utgår vid upphandling och bidragsgivning till icke-skattepliktig som av verksamhet slopas. De privata entreprenörerna debiterar mervärdesskatt till kommunen, får ersättning för ingående mervärdesskatt via komsom munkontosystemet. Detta kan leda till förenklad adminstration i komen muner och landsting. Vilka verksamheter omfattas undantag regleras i det sjätte disom av rektivet. Tolkningsutrymmet är dock stort. Vad beträffar privat verksamhet kan särskilda regler begränsar undantagens omfattning införas av som medlemsländerna verksamheten bedrivs kommersiella villkor. om Vidare analyser måste göras på detta område, dessutom måste konsultation ske hos den europeiska kommissionen i detta ärende. Privat verksamhet med dagens lagstiftning inte kan bli skattepliksom tig, kan under tillfällig period föras in i kommunkontosystemet. Om en privata entreprenörer förs in på kommunkontot kan detta leda till förbättrad konkurrensneutralitet och förhindra inlåsningseffekter. Således torde detta ett möjligt alternativ. En analys bör dock göras huruvida detta är vara

16 Sammanfattning SOU 1999: 133

förenligt med EG-rätten mervärdesskatteområdet. Den svenska

regeringen bör inhämta och beakta kommissionens synpunkter vid

en eventuell beredning ett sådant förslag.

1 Mervärdesskatten och

konkurrensen

1.1 Skattesystemets roll

Statens verksamhet finansieras i huvudsak med skatter. Skattesystemet skall bl.a. vara utformat så, att samhällsekonomiskt effektiva lösningar gynnas. Vidare skall skattesystemet inte gynna en verksamhetsforrn framför en annan. Det är inte skattesystemet som skall vara avgörande för huruvida en verksamhet skall bedrivas i offentlig regi eller om verksamheten kan läggas ut privat entreprenad. Detta betänkande handlar om hur mervärdesskattesystemet skall garantera neutralitet och ekonomisk effektivitet inom kommunal och landstingskommunal icke-skattepliktig verksamhet.

Förutsättningarna för den kommunala verksamheten har förändrats på flera punkter. Under 1990-talet har kommunerna: - Upplevt en genomgripande förändring av inkomstskattesystemet främst

genom skattereformen 1991. - Upplevt minst tre olika statsbidragssystem med justeringar inom des-

sa. Hanterat tre olika system för kompensation av mervärdesskatt.

De alternativa förslag jag lägger fram i detta betänkande syftar till att vara långsiktigt hållbara. Kommuner och landsting skall ges stabila förutsättningar och villkor att arbeta under.

1.2 Utredningens uppdrag och arbete

Bakgrund

År 1996 infördes ett särskilt system kommunkontosystemet för kommunernas och landstingens ersättning för sådan mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. Bakgrunden till systemet är att reglerna för mervärdesskatt ändrades i samband med skatterefonnen 1990/91 då ñera tjänster än tidigare belades med en enhetlig mervärdesskatt. Med rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för kommunal verksamhet i egen regi.

18 Mervärdesskatten och konkurrensen

1.2.2 Direktiven

Vid regeringssammanträdet den 29 oktober 1998 beslutades särskild

att en utredare skulle tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor inom systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, det s.k. kommunkontosystemetÃ Den inledande uppgiften var att analysera och förklara orsakerna till de ökade utbetalningarna, samt att analysera den omfördelningseffekt som uppstår till följd av den kollektiva finansie— ringen. Ett delbetänkande som belyste detta lämnades till regeringen

mars 1999 se bilaga 2.

Enligt kommittédirektiven skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet i egen regi respektive verksamhet utförd entreprenad. En viktig fråga, enligt direktivet, är att analysera effekterna av den kommunala finansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Utredaren bör också utvärdera om den ökade omslutningen och omfördelningen till följd av den kollektiva finansieringen har påverkat konkurrensneutraliteten. Vidare skall utredaren lämna förslag till

hur uppföljningen och kontrollen i systemet kan förbättras.

1.2.3 Utredningens arbete

Jag vill framhålla att utredningen genomförts under kort tid. Trots detta har ett omfattande arbete vad gäller insamling av data genomförts.

En hearing har genomförts. På denna medverkade representanter från

intresseorganisationer och företag från privata verksamheter se vidare

kapitel 6.4. En enkät till samtliga kommuner har skickats ut se bilaga 3. Ett studiebesök till Storbritannien, Holland, Belgien, samt EU-kommissionen har genomförts se kapitel 4.

4. Regional arbetsmarknadsstatistik har anskaffats från Statistiska cen-

tralbyrån SCB. Statistik från särskilda skattekontoret i Ludvika avseende utvecklingen på kontona har inhämtats.

Det är min uppfattning att denna omfattande datamängd ger ett bra underlag för de analyser som görs.

‘ Dir. l998:93,sebilaga 1

SOU 1999: 133 Mervärdesskatten och konkurrensen 19

Terminologi

I betänkandet används ett flertal skattetekniska begrepp och termer. Det har varit min avsikt att vara konsekvent i användandet av dessa begrepp. Med följande begrepp menas:

skattskyldig den som betalar mervärdesskatt till staten

icke-skattskyldig den som tillhandahåller mervärdesskattefria varor

eller tjänster skattepliktig är en vara eller tjänst som det utgår mervärdes-

skatt icke-skattepliktig en vara eller tjänst som det inte utgår mervärdes-

skatt på kumulativ effekt uppstår då en skattskyldig förvärvar från icke-

— skattskyldig och betalar en dold mervärdesskatt, utan möjlighet till avdrag

sjätte mervärdes- EUs mervärdesskattelagstiftning

skattedirektivet anslag riksdagen anvisar anslag genom fastställande av

statsbudgeten inkomsttitel en post i statsbudgeten mot vilken statsinkomster

skall redovisas avdragsrätt den ingående mervärdesskatt som den skattskyl-

dige drar av mot den utgående mervärdesskatten ingående mer- den ingående mervärdesskatt som köparen

värdesskatt betalar utgående mer- den mervärdesskatt som säljaren debiterar

värdesskatt

1.3 Vad är konkurrens

Mot bakgrund av uppdraget är det viktigt att definiera vad som i allmänhet menas med konkurrens. Man kan tänka sig två olika konkurrenssituationer. Den traditionella konkurrenssitutionen är då säljare konkurrerar på en marknad om en köpare som är en enskild privatperson. I den andra situationen konkurrerar säljare om anbud mot en köpare som är ett ombud för den egentliga slutkonsumenten. Köparen kan även låta egenregin vara med i denna anbudstävlan.

Kommunkontosystemets främsta syfte är att skapa konkurrensneutralitet i valet mellan externt upphandlad verksamhet och verksamhet som bedrivs i egen regi Det skulle således handla om den andra situationen

3Prop. 1994/95:150,bil. 7

20 M ervärdesskatten och konkurrensen

ovan. Oavsett vilken av de två situationema ovan som gäller är förutsättningarna för en effektiv konkurrens de samma.

Vad är då konkurrens och varför är konkurrens bra Inom den ekonomiska teorin leder fri konkurrens till samhällsekonomisk effektivitet. Genom att de som producerar varor och tjänster är utsatta för konkurrens drivs de till att producera rätt saker, dvs. det som konsumenterna efterfrågar. Konsumenterna uttrycker sina önskemål genom köpbeslut. Konkurrensen driver även producentema till att producera varor och tjänster rätt, dvs. till så låga kostnader som möjligt. Således tvingas producentema att hushålla med resurserna och producera varor och tjänster så effektivt som möjligt

Motsatsen till konkurrens är, enligt teorin, monopol. I en monopolsituation kan monopolisten tillägna sig monopolvinster, vilket leder till ett högre pris och en högre samhällsekonomiska kostnad.

För att en effektiv konkurrensmarknad skall existera måste flera viktiga villkor vara uppfyllda. Som exempel kan nämnas fri etableringsrätt, fri prissättning, inga naturliga monopol, inga kartellbildningar, fungerande arbets- och kapitalmarknader och en fri rörlighet av varor och tjänster.

Ett begrepp som ofta diskuterats, särskilt när det handlat om avregleringarna inom tele- och elmarknadema, är pristransparens. Om det inte finns pristransparens är priserna på de olika varorna eller tjänsterna inte jämförbara.

För att en konkurrensmarknad skall vara effektiv måste konsumenten ha information om de alternativ som står till buds. Konsumenten skall vara rationell, aktivt sökande efter de bästa varorna till de lägsta priserna och ha, eller ha möjlighet att ta reda på, all relevant information.

1.3.1 Konkurrenshinder

Hinder mot konkurrens kan vara av tre slag - offentliga regleringar, - konkurrensbegränsningar, och - naturliga konkurrensbarriärer.

När det gäller de verksamheter som traditionellt sett skötts av kommuner och landsting har konkurrensen länge begränsats av offentliga regleringar. Syftet med offentliga regleringar har i många fall varit att skydda individer och hushåll på olika sätt. Kommuner och landsting har genom lagstiftning befunnit sig i en monopolställning.

SOU 1991159,Konkurrensför ökadvälfärd, 70s.

SOU 1999: 133 Mervärdesskatten och konkurrensen 21

Under 1990-talet har dock ett betydande antal legala regleringar tagits bort och marknader t.ex. och tele har exponerats för konkurrens.

som Dock kvarstår del regleringar och andra hinder som begränsar konkur-

en rensen inom vissa verksamheter.

Konkurrensbegränsningar består åtgärder och förfaranden som initi-

företag och organisationer själva. Hit hör kartellbildning. Här inerats av går aktörernas kan kommuner och landsting strävanden att nå

även vara kontroll över sin omvärld, när man gemensamt kommer överens om ett agerande som sätter konkurrensen ur spel.

Med begreppet naturliga konkurrensbarriärer menas bl.a. skalfördelar, kostnadsfördelar för de etablerade företagen och höga tröskeleffekter. Dessa barriärer gör att det är svårt att nyetablera sig på en marknad efter-

de etablerade företagen har hunnit bli stora och har ett försprång vad som gäller marknadskontakter och marknadskännedomf

Flertalet de verksamheter behandlas i detta betänkande verkar

av som under ett ringa eller obetydligt konkurrenstryck

1.3.2 Verkar skola och barnomsorg på en

konkurrensmarknad

Vård, utbildning och ska enligt grunderna för den politik som det

omsorg råder bred politisk uppslutning i Sverige göras tillgänglig i enlighet

om med och ens behov inte i förhållande till köpkraften hos individerna.

var - Med sådan politik är renodlade marknadslösningar uteslutna. Den poli-

en tik målen för välfärdsstaten förutsätter utesluter dock inte att verk-

som samheter inom vård, utbildning, omsorg etc. bedrivs i annan regi än kom-

landstings eller statens. En uthållig välfärd förutsätter tvärtom att muners, politiken medger att de samhällsekonomiskt mest effektiva lösningarna eftersträvas.

I dagsläget kan inte skolan eller barnomsorgen karaktäriseras som marknader i konkurrens. För det saknas flera villkor för en marknad i konkurrens, bl.a. fri prissättning och fritt val av skolor i andra kommuner.

Grundskolan får inte ta ut avgifter för undervisningen. Det innebär att skolorna inte kan använda priset att konkurrera med. Istället måste skolan konkurrera med t.ex. kvaliteten. Om friskolan har högre kostnader än den kommunala skolan och inte får kompensation för detta, måste detta ses i ett större sammanhang. Med sämre ekonomiska villkor än den kommuna-

skolan kan kvaliteten påverkas inom friskolan. Det kan således sikt

4SOUl99l:59, Konkurrensför fortsattvälfärd, 77-79.s. 5Undantagetärdockvuxentandvård.Frånden januaril 1999råderfri prissättning.Påmarknaden finnsbådeprivattandläkamaochFolktandvårdenlandstinget.

22 Mervärdesskatten och konkurrensen

betyda en konkurrensnackdel för friskolan i förhållande till den kommunala skolan. Under överskådlig tid kommer det troligen kommuner och att vara landsting som ansvarar för att vård, utbildning och tillhandahålls. omsorg Den konkurrensneutralitet som används i detta betänkande utgår i huvudsak från den situation råder då kommunen är upphandlande enhet och som privata företag konkurrerar med egenregin att få driva verksamhet om en som kommunen/landstinget satt ramarna för. Denna anbudssituation räcker dock inte för att en konkurrensmarknad skall existera gentemot slutkonsumenten.

1.4 Mervärdesskattens funktion skatt

som

Mervärdesskatt är en statlig allmän konsumtionsskatt på och tjänvaror ster. Den utgår i varje led av produktions- och distributionskedjan och redovisas till staten av skattskyldiga näringsidkare vid skattepliktig omsättning av varor och tjänster. Varje näringsidkare är statens uppbördsman och ansvarar för att den värdetillväxt mervärde tillförts eller tjänsom varan sten blir beskattad och betald till staten. Skatten är generell och ska tas ut vid omsättning skattepliktiga av varor och tjänster till såväl privatpersoner som till skattskyldiga och icke-skattskyldiga näringsidkare. Skattskyldiga har avdragsrätt för ingående mervärdesskatt dvs. mervärdesskatt inköp och investeringar i verksamheten. Genom avdragsrätten blir mervärdesskatten inte någon kostnad för de skattskyldiga näringsidkama. Vid import från ett land utanför EU tas skatten Tullverket i ut av samband med införseln. Mervärdesskatten vid import är avdragsgill hos den skattskyldige importören. Varan blir därigenom beskattad på sätt samma som om den hade producerats inom landet. Vid förvärv från annat EU-land gäller övergångsvis destinationsprincipen. Den innebär att en näringsidkare i ett annat EU-land säljer som varor till en svensk skattskyldig näringsidkare inte skall ta ut någon mervärdesskatt på sin försäljning. Den svenske köparen ska i stället förvärvsbeskatta sig själv genom att beräkna svensk mervärdesskatt på fakturavärdet. Motsvarande belopp är avdragsgillt som ingående skatt. Varan blir därigenom beskattad på samma sätt som vid import. Skillnaden är att ingående och utgående skatt utgår samtidigt och att inbetala blir noll. summan Genom att de skattskyldiga har avdragsrätt uppnås konkurrensneutralitet vid valet att själv tillverka eller att upphandla från en vara samma vara någon annan näringsidkare. Valet påverkas inte mervärdesskatten. Det av blir istället andra faktorer avgör. som

Mervärdesskatten och konkurrensen 23

1.4.1 Kumulativa och konkurrenspåverkande

effekter

Mervärdesskatten träffar dock inte all konsumtion av varor och tjänster. Undantag från skatteplikt har införts på en rad områden av olika skäl.

Sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning är exempel sådana områden som är undantagna från skatteplikt. Bakgrunden till undantagen torde i allt väsentligt hänga samman med att verksamheten i huvudsak frnansieras via skattemedel och traditionellt sett tillhandahållits av det offentliga. Något mervärde att beskatta har därför inte ansetts föreligga. Producentema av dessa tjänster jämställs således med konsumenter utan avdragsrätt.

Genom att det offentliga i allt större utsträckning valt att konkurrensutsätta egenregiverksamheten och släppa in privata alternativ har mervärdesskattefrågan fått en allt större betydelse. Det främsta syftet till att kommunkontosystemet infördes var för att skapa konkurrensneutralitet mellan externt upphandlad verksamhet och verksamhet som bedrivs i egen regi. I kommunkontosystemet medges ersättning till kommuner och landsting för ingående mervärdesskatt inom icke-skattepliktig verksamhet. Utgångspunkten är att mervärdesskatten i sig inte skall skapa obalans i valet mellan att utföra en skattepliktig städtjänst i egen regi inom t.ex. bamomsorgen eller att upphandla tjänsten från en privat näringsidkare. Om mervärdesskattekompensationen inte skulle erhållas skulle det vara mer förmånligt att utföra tjänsten i egen regi

Uthyrning av fastighet för bostadsändamål är ett annat område som är undantagen skatteplikt. Fastighetsägamas ingående skatt måste kalkyleras som en kostnad och tas ut av hyresgästen som en dold mervärdesskatt i hyran. För hyresgäster inte är skattskyldiga skapar detta inga problem

som eftersom de ändå hade fått bära mervärdesskatten som en kostnad om tjänsten varit skattepliktig.

Om hyresgästen däremot är skattskyldig till mervärdesskatt och i princip är berättigad till avdrag för ingående skatt får han betala en dold mervärdesskatt på hyran utan möjlighet till avdrag. En kumulativ effekt har uppkommit. Hyresgästen skulle ur ett skatteperspektiv därmed tjäna att själv välja att äga fastigheten i stället för att hyra den. Konkurrensneutraliteten i detta avseende skulle därigenom påverkas på grund av mervärdesskattereglema.

För att eliminera mervärdesskattens konkurrenspåverkande effekt har därför regler om frivillig skattskyldighet för fastighetsägare införts vid uthyrning lokaler till skattskyldiga näringsidkare se avsnitt 2.2.

° Eftersommanvid upphandlingävenerläggermervärdesskatpålönekostnadeneftersomdennaingår i prisetpåtjänsten.

2 Kommunerna, och

landstingen

mervärdesskatten

2.1 Inledning

Det nuvarande kommunkontosystemet kan till viss del förklaras sin his-

av toria. Mervärdesskattens infördes i Sverige 1969. Redan då infördes särskilda reduceringsregler på byggsidan för att inte snedvrida konkurrensen mellan verksamhet i egenregi och entreprenad.

Mervärdesskatten är en statlig skatt. Kommuner och landsting finansierar i huvudsak sin verksamhet via kommunalskatt och landstingsskatt. När kommuner och landsting inte är skattskyldiga betraktas de slutkonsu-

som menter i mervärdesskattehänseende. Detta innebär att när kommuner och landsting betalar ingående mervärdesskatt är detta betalningsström

en av kommunala medel från kommunsektom till staten.

Mervärdesskatten har ständigt varit föremål för revideringar. Den nuvarande mervärdesskattelagen ML trädde i kraft den l juli 1994. Under den tid lagen varit i kraft har den ändrats ett fyrtiotal gånger. Många ändringar har varit omfattande. Regelverket har varit föremål för ett mycket omfattande utredningsarbete, som dock i några fall inte givit upphov till lagändringar.

Under 1990-talet har frågan om kommunernas avdragsrätt för ingående mervärdesskatt tagits upp ett flertal gånger. Tidsaxeln i kapitel 3 visar översiktligt utvecklingen från år 1991.

2.2 Mervärdesskattens införande i

Sverige

I betänkandet Nytt skattesystem behandlas bl.a. övergång från allmän

en varuskatt till mervärdesskatt. Utredningen föreslog att mervärdesskatt, som är en allmän konsumtionsskatt där varje led i produktions- och distributionskedjan skulle redovisa skatt till staten på den värdetillväxt mervärde man tillfört en vara eller tjänst, skulle införas. Genom att varje led tillfördes en generell avdragsrätt för ingående skattebelastning för inköp till verksamheten blev mervärdesskatten neutral från konsumtions- och konkurrenssynpunkt. För att detta skulle gälla även internationell handel krävdes att import beskattades och att export kunde ske utan skattebelastning dvs. med full avdragsrätt för ingående skatt.

SOU 1964:25,Nytt skattesystem

Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten 25

Mervärdesskatten skulle således inte komma att utgöra någon kostnad för företagen. Det pris som företagen satte skulle kunna kalkyleras utan mervärdesskatt. Utredningen konstaterade att:

en strikt utformad mervärdesskatt icke har någon inverkan på re-

sultatet av de skattskyldigas verksamhet i vidare mån än följer

som

av de kostnader, som föranleds av själva uppbörden av den skatt som

konsumenterna har att stå för 2

Även den räntekostnad uppkommer för de företag regelmässigt

som som har skatt att återfå från staten kan dock påverka priset.

Av praktiska och andra skäl ansåg utredningen att det nödvändigt att

var undanta vissa varor och tjänster från beskattning. Eftersom avdragsrätt för ingående skatt inte föreligger i ett sådant system uppkommer kumula-

en tiv effekt i systemet. Skatten blir en kostnad som övervältras till nästa köpare.

Utredningen för ett resonemang om detta problem utifrån vem som är köpare. Om icke-skattepliktig verksamhet riktar sig mot slutliga konsumenter får staten inte in någon skatt på det mervärde som skapats i detta eller eventuella föregående led. Icke-skattepliktig verksamhet kommer att gynnas i den mån den konkurrerar med annan skattepliktig verksamhet. Om icke-skattepliktig verksamhet riktar sig mot skattskyldiga köpare uppkommer en dubbelbeskattningseffekt som motsvarar den ingående skattebelastningen i säljarens icke-skattepliktiga verksamhet. Utredningen drar därför slutsatsen att köparen skulle välja en skattskyldig säljare om en sådan fanns.

Personliga tjänster som sjukvård, tandvård och dåtidens sociala omsorg liksom utbildningstjänster föreslogs bli fortsatt undantagna från skatteplikt. I betänkandet förs ett kort hur ska kunna be-

resonemang om man hålla undantaget från skatteplikt på dessa områden vid övergången till mervärdesskatt. Man konstaterar att den enda möjligheten torde vara att medge återbetalning av den mervärdesskatt som belöper på inköp till sådan verksamhet. Det skulle dock medföra en väsentlig ökning antalet

av restitutionsfall varför utredningen förordade ett oförändrat undantag från skatteplikt. Detta innebar ett undantag utan avdragsrätt för ingående skattebelastning. Huruvida ett sådant undantag skulle medföra konkurrenssnedvridningar berörs ej

Då det gällde entréavgifter som betalas av allmänheten till främst kommunala badinrättningar ansåg utredningen att undantag från skatteplikt skulle gälla eftersom det är här ofta icke fråga verksamhet, dri-

om som

3SOU 1964:25,5.368 l SOU l964:25, 401s.

26 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten SOU 1999: 133

i vinstsyfte, och prissättningen torde därför ofta vara sådan, att inget ves eller endast ringa skattemässigt mervärde skulle uppkomma. Något motsvarande resonemang fördes inte då man motiverade undantag från skatteplikt inom de betydligt mer omfattande områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning.

För offentlig verksamhet oavsett i vilken juridisk form den bedrevs uttalades att skattskyldighet skulle gälla sådana varor och tjänster som såldes i konkurrens med det enskilda näringslivet. Statlig och kommunal verksamhet skulle därför betala mervärdesskatt för att undvika snedvrid-

konkurrensen ning av

I betänkandet framhålls att den breddning av skattebasen som skulle bli en följd av övergången från allmän varuskatt till mervärdesskatt också skulle innebära att skattesatsen skulle kunna hållas låg.

2.2.1 Fastighetsområdet

En fråga som belyses särskilt i betänkandet är hur man ska hantera mervärdesskatten inom fastighetsområdet eftersom en av utgångspunktema

att införandet mervärdesskatt inte skulle föranleda skärpt beskattvar av ning av boendet.

En annan fråga som måste lösas hängde samman med valet mellan att utföra skattepliktiga tjänster i egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster avseende fastigheter som användes i icke-skattepliktig verksamhet. Att utföra tjänsten själv med egen anställd personal skulle bli billiga-

eftersom mervärdesskatt inte skulle belasta den egna lönekostnaden. re Mervärdesskatten skulle då utgöra ett kraftfullt incitament för att utöka personalstyrkan ytterligare och utföra mer skattepliktiga tjänster i egen regi. Som en lösning på de problemen föreslog utredningen att speciella reduceringsregler skulle införas. De utformades ett sådant sätt att mervärdesskatten bara skulle träffa den del av priset som utgjorde materialkostnader. På tjänster som avsåg fastigheter reducerades priset schablonmässigt till 60 % och på tjänster som avsåg mark till 20 % innan mervärdesskatten beräknades. Därigenom ansåg man att produktionsneutraliteten skulle upprätthållas.

Utredningen konstaterade vidare att 60-procentsregeln kunde te sig så oförmånlig för den som bedriver fastighetsförvaltning där materialdelen är väsentligt lägre att i ökad utsträckning skulle gå inför att utföra vis-

man sa fastighetsarbeten i egen regi. Risken för konkurrenssnedvridning ansågs dock i realiteten bara föreligga i de fall fastighetsarbetena var av så-

SOU 1964:25, 412

SOU 1999: 133 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten 27

dan omfattning att full sysselsättning kunde beredas personalen för ändamålet. Inom entreprenadområden där materialanvändningen låg främst

var vissa markarbeten och arkitekttjänster infördes kompletteringsregel,

en 20-procentsregeln, och därmed ansågs konkurrensproblemet mellan privat- och egenregiverksamhet i huvudsak tillgodosett. Alternativet att

vara ta ut full skatt och sedan införa ett återbetalningssystem inom bostadssektom avvisades.

2.2.2 sektor

Offentlig

Beträffande offentlig verksamhet anför departementschefen följande:

"Vid remissbehandlingen har särskilt framhållits betydelsen att

av mervärdeskatten erbjuder konkurrens på lika villkor mellan

det enskilda näringslivet och statlig och kommunal verksamhet. Det anförs också, att den allmänna varuskatten inte i alla delar tillgodoser detta krav. Man vänder sig bl.a. mot att skatt inte utgår på tvätt från inrättning som drivs gemensamt av staten och kommun och att detta inte heller skulle bli fallet enligt utredningens förslag.

Jag delar både utredningens och remissinstansernas uppfattning, att skattskyldighet bör föreligga för statlig och kommunal verksamhet, som direkt konkurrerar med det enskilda näringslivet på den allmänna marknaden. Det är dock inte enligt min mening motiverat att gå så långt att föreskriva skattskyldighet för all ojfentlig verksamhet med avseende på skattepliktiga objekt och prestationer. Det får

anses vara en helt onödig omgång att under mervärdeskatten inrymma sådan ojfentlig verksamhet, endast tillgodoser behov. Enligt

som egna min mening kan inte heller ett ekonomiskt samgående mellan staten och kommun eller kommuner för verksamhet i detta syfte

gemensam anses ha sådan verkan, att den måste inrymmas under mervärdeskatten av konkurrensskäl. Det är här frågan verksamhet,

om som säkerligen skulle bedrivas även utan samgående. Jag därför

anser inte, att övergången till mervärdeskatt bör föranleda någon ändring av de regler, som redan nu gäller för den allmänna varuskatten. Det bör också beaktas, att den bedriver verksamhet, inte medför

som som skattskyldighet till mervärdeskatt, inte heller har möjlighet att lyfta av ingående mervärdeskatt.

Om offentlig verksamhet tillkommit för att tillgodose behov,

egna men viss utåtriktad verksamhet likväl sker, har ifrågasatts inte

om detta bör medföra skattskyldighet för hela verksamheten. I varuskattehänseende gäller, att endast den utåtriktade verksamheten i dessa fall medför skattskyldighet. Detsamma bör enligt min mening gälla i

28 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten

mervärdeskattesystemet. Inte heller i dessa fall anser jag således motiverat, att av konkurrensskäl beskatta omsättningen i verksamhet, syfte iförsta hand är att tillgodose egna behov. Det bör vavars tillräckligt att skatt utgår på den utåtriktade omsättningen. För ra verksamheten bör avdragsrätt för ingående skatt föredenna del av ligga inte för den del behov. Drivs offentlig men som avser egna verksamhet aktiebolag eller ekonomisk förening bör dock skattsom skyldighet föreligga för hela verksamheten enligt de allmänna reglerna.

Frågan är vad med behov här. Troligen avses de fall då som menas egna offentliga sektorn kan anses vara slutkonsument. Frågan om offentliga sektorn kan slutkonsument eller inte är i högsta grad aktuell för anses vara denna utredning. I kapitel 7 förs ett fortsatt resonemang om synen vem kan slutkonsument när det gäller vård, utbildning och omsom anses vara sorg.

2.3 för av

Frivillig skattskyldighet uthyrning

rörelselokal

Bestämmelserna frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal om infördes från den 1 juli 1979.6 Tidigare hade uthyrning av rörelselokaler inte omfattats någon skattskyldighet, vilket var konkurrenssnedvridanav de i valet mellan att bedriva skattepliktig verksamhet i förhyrda lokaler jämfört med att bedriva motsvarande verksamhet i egna lokaler. Det innefastighetsägare måste kalkylera sin mervärdesskattebelastning bar att en kostnad och ta ut den i hyran för lokalen av hyresgästen. Om hysom en resgästen bedrev skattepliktig verksamhet innebar detta att han inte hade möjlighet att tillgodoräkna sig avdrag för den dolda mervärdesskatten som ingick i hyran. Om hyresgästen i stället bedrivit sin verksamhet i egna lokaler egen fastighet hade motsvarande mervärdesskatt varit avdragsgill för hyresgästen. Regelverket om frivillig skattskyldighet för uthyrning av rörelselokal tillkom således för att undanröja denna konkurrenssnedvridning. Reglerna frivillig skattskyldighet innebär att en fastighetsägare kan om ansöka hos Skattemyndigheten om att bli skattskyldig till mervärdesskatt för uthyrning rörelselokaler till näringsidkare som bedriver skatteplikav tig verksamhet i lokalerna. Fastighetsägaren får då rätt till avdrag för in-

5prop.1968:100sid.l22 ff. ° SFS1979:304

SOU 1999: 133 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten 29

gående mervärdesskatt på kostnader för ny-, till- eller ombyggnad, underhåll och drift. Hyran måste beläggas med mervärdesskatt den

men mervärdesskatten blir avdragsgill hos hyresgästen om lokalerna används i dennes skattepliktiga verksamhet.

Från skattereformens införande 1991 ändrades reglerna så att den frivilliga skattskyldigheten för fastighetsägare även omfattade uthyrning

av lokaler till stat, kommun och landsting oavsett i vilken verksamhet lokalerna användes. Uthyrning av bostäder omfattades inte av reglerna. Regler om rätt till frivillig skattskyldighet för andrahandsuthyming rörelselo-

av kaler infördes från 1995. Innebörden andrahandshyresvärd också

är att en kan bli frivilligt skattskyldig för uthyrning rörelselokaler till hyresgäs-

av ter som bedriver skattepliktig verksamhet i lokalerna. Om kommunen hyr lokalen i andra hand måste verksamheten vara skattepliktig för att hyresvärden skall kunna ansöka om frivillig skattskyldighet. Reglerna om frivillig skattskyldighet gäller även bostadsrättsinnehavare.

I betänkandet Mervärdesskatt- Frivillig skattskyldighet7 föreslås delvis ändrade regler träda i kraft från den 1 juli 2000. Frivillig skattskyldighet ska kunna medges fastighetsägare oavsett om den verksamhet som hyresgästen bedriver i lokalerna medför skattskyldighet eller inte. Bostäder skall enligt utredningens förslag inte omfattas av reglerna frivillig

om skattskyldighet.

2.4 Skattereformen 1991

Betänkandet Reformerad mervärdesskatts ett led i den samlade refor-

var meringen av skattesystemet som sedermera ledde fram till den skattereform som trädde i kraft den l januari 1991. Utgångspunkten för utredningen var att den skulle lägga fram förslag som ledde till ökade skatteintäkter inom framförallt mervärdesskatteområdet för att finansiera den planerade sänkningen av inkomstskatten för fysiska personer.

Inriktningen var att bredda skattebasen ytterligare genom att föreslå en generell beskattning av varor och tjänster vilket också skulle förbättra konkurrens- och konsumtionsneutraliteten. Utredningen föreslog därför att reduceringsreglema på byggområdet skulle slopas och i princip

en generell tjänstebeskattning skulle införas. Det enda området som skulle kunna komma ifråga för en lägre skattesats var livsmedelsområdet. Undersökningar som hade gjorts visade dock att en sänkt mervärdesskatt på livsmedel inte hade några fördelningspolitiska effekter. Därför lade kommittén inte fram något förslag differentierad mervärdesskatt. Vid

7SOU 1999247,Mervärdesskatt-Frivillig skattskyldighet " SOU l989:35,Reformeradmervärdesskattm.m.

l 30 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten

skattereformens genomförande blev den enhetliga skattesatsen 25 % på priset exklusive mervärdesskatt.

Övergången till i princip generell tjänstebeskattning parad med höj-

en da skattesatser ökade problemet med bristande konkurrensneutralitet. Vid valet mellan att utföra tjänster för eget behov med egen personal egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster innebar förslaget en förskjutning mot att egenregin skulle gynnas. För att lösa detta problem föreslog kommittén att kommunsektom skulle medges en i princip generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt oavsett om inköpen avsåg skattepliktig eller icke-skattepliktig verksamhet. All ingående mervärdesskatt skulle redovisas i den vanliga mervärdesskattedeklarationen och efter kvittning mot utgående skatt skulle staten återbetala det överskjutande beloppet.

Eftersom kommuner och landsting tidigare var slutkonsument då inköp gjordes till icke-skattepliktig verksamhet var mervärdesskatten en kostnad för denna verksamhet. Finansiering måste ske inom ramen för den ordinarie kommunala budgeten. Utredningens förslag att ge kommuner och landsting avdragsrätt även för denna mervärdesskatt innebar ett inkomstbortfall för staten. För att kompensera staten för detta inkomstbortfall skulle ett motsvarande belopp överföras från kommuner och landsting till staten. Beloppet skulle beräknas på ett sådant sätt att det inte fanns någon direkt koppling mellan den utökade avdragsrätten och kommunernas återbetalning till staten.

Värdet den utvidgade avdragsrätten för ingående skatt beräknades

av till 15 miljarder kronor. Kommuner och landsting skulle däremot inte drabbas den ökade mervärdesskattekostnad som skattereforrnen orsa-

av kade genom basbreddningen och i övergången till en generell skattesats beräknades det belopp som skulle återbetalas till staten därför till 9,8 miljarder kronor 7 miljarder för kommunerna och 2,8 miljarder för landstingen.

Regleringen skedde via den dåvarande avräkningsskatten. Underlaget baserades på kommunernas totala skatteunderlag, dvs. inklusive tillskott enligt lagen skatteutjämningsbidrag. Beloppets storlek kom således att

om bli beroende av de förändringar som genomfördes på inkomstskatteområdet avseende fysiska beskattning i samband med skatterefor-

personers men. Avräkningsskatten upphörde vid 1992 års utgång.

I samband med att den generella avdragsrätten infördes den 1 januari 1991, infördes även ett särskilt bidrag till kommuner och landsting Bidraget infördes för att inte motverka privata utförare inom de icke-skattepliktiga områden där verksamheten normalt drivits av kommuner och landsting. Ett särskilt statsbidrag skulle då utgå vid kommunal och lands-

Lagenomsärskiltbidragtill kommunerochlandstingSFS 1990:578

Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten 31

tingskommunal upphandling från eller bidrag till privata entreprenörer som bedrev verksamhet inom dessa områden. Statsbidraget utgick med 6 % på kommunens kostnad för upphandlingen eller bidraget och avsåg att täcka kommunens kostnad för dold mervärdesskatt. Procentsatsen baserades att mervärdesskattebelagda kostnader i verksamheten utgjorde 30 % av totalkostnaden.

Vid allt övrigt lika kan statsbidraget illustreras följande sätt.

Kommun Privat

entreprenör Lönekostnader 70 70 Mervärdesskattebelagda kostnader ä L0 Summa kostnad 94 100

mervärdesskattenskostnadsandelutgör6 % 20 % 30

Genom att statsbidrag på 6 % utgick till kommunerna vid upphandling från eller bidrag till den privata entreprenören blev kommunens kostnad vid upphandling lika stor som om man utfört tjänsten i regi. Det pri-

egen vata alternativet missgynnades således inte.

Lagen upphävdes den l januari 1995, men principen ligger till grund för den 6-procentsersättning som finns i dag.

2.5 Ny mervärdesskattelag

Genom Sveriges medlemskap i EU ansågs inte dåvarande kompensationsordning för kommunsektom vara möjlig att behålla. Den främsta orsaken var att den utökade kommunala avdragsrätten för ingående skatt

som avsåg icke-skattepliktig verksamhet inte stod i överensstämmelse med EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Avdragsrätt för ingående skatt föreligger enligt direktivet endast i verksamhet som medför skattskyldighet. Avgiften till EU baseras också till viss del på medlemsländemas mervärdesskattebas varför en harmonisering av de svenska reglerna med EG:s regler

var nödvändig även ur den aspekten. En teknisk översyn den svenska lagen

av gjordes också inför medlemskapet i EU.

Samtidigt pågick en utredning av kompensationssystemet för kommuner och landsting. Denna skulle kartlägga bristerna i konkurrensneutralitet mellan verksamhet i offentlig regi och motsvarande verksamhet i privat regi.

BehandlarSOU 1992:6,SOU 1993:75,samtprop.1991/92,prop. 1992/931190,prop.1993/94:99

77/388/EEC Z SFS1994:200

32 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten

I det första delbetänkandet Vissa mervärdesskattefrågor I föreslogs bland annat utvidgning av sjukvårdsbegreppet samt förändringar i re-

en glerna för frivillig skattskyldighet vad gäller uthyrning av lokaler. Förslaget innebar att även andrahandsuthyming till skattskyldig hyresgäst skulle omfattas reglerna. Förslagen ledde i dessa delar till lagstiftning.

I sitt andra delbetänkande gör utredningen en genomgång av brister i konkurrensneutraliteten som det då gällande kompensationssystemet gav upphov till. Mot bakgrund att det inte stod i överensstämmelse med

av EG:s regelverk lade man fram tre alternativa förslag.

Skatteplikt införs för vårdtjänster.

Enligt utredningen skulle ett införande skatteplikt för vårdtjänster vara

av ett acceptabelt alternativ för konkurrensneutralitet. Den största komplikationen skulle enligt utredningen hur beskattningsunderlaget skulle be-

vara räknas inom offentlig sektor. Utredningen avvisade dock förslaget på grund att EG:s direktiv föreskriver undantag från skatteplikt för de ak-

av tuella områdena.

Partiellt avdragsförbud avseende varor och vissa tjänster på

fasti ghetsomrâdet för kommunerna

Förslaget innebar att avdrag för ingående skatt inte skulle få göras på inköp

avsåg och fastigheter inom de icke-skattepliktiga sektorerna. För som varor tjänster skulle avdragsrätt föreligga i ett slutet system utanför mervärdesskattesystemet för att överensstämmelse med EG:s regelverk skulle råda.

Utredningen avstod från att förorda detta alternativ eftersom man ansåg att hanteringen av mervärdesskatten på tjänster inte helt skulle lösa problemen med konkurrensneutralitet.

Kompensationsordningen för kommunerna slopas.

Förslaget innebar att kommunernas generella avdragsrätt för ingående mervärdesskatt inom icke-skattepliktiga områden skulle slopas. Kommunerna skulle då i avdragshänseende jämställas med en privat entreprenör bedriver motsvarande verksamhet. Det särskilda statsbidra-

som get på 6 % kunde då slopas helt.

För att förhindra att kommunal egenregiverksamhet skulle gynnas i förhållande till privat skattepliktig verksamhet föreslog utredningen att en särskild metod för konkurrensutjämning skulle införas vid sidan av mervärdesskattesystemet. Metoden innebar att budgeten för icke-skatteplikti-

3SOU 1992:121,VissamervärdesskattefrågorI 4SOU 1993:75,Vissamervärdesskattefrågor

Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten 33

ga verksamheter skulle belastas med mervärdesskattekostnaden om skattepliktiga tjänster utfördes i egen regi. Belastningen skulle göras ett

som procentuellt påslag med lönesumman som underlag. Budgeten skulle räknas upp med den beräknade mervärdesskattebelastningen för att inte det ekonomiska utrymmet skulle minska för verksamheten. Neutralitet skulle därigenom föreligga i valet mellan att utföra en skattepliktig tjänst i

egen regi eller att upphandla den från en privat näringsidkare. Den bokföringsmässiga korrigeringen måste göras tvingande.

Utredningen förordade detta alternativ men det genomfördes aldrig. I prop. 1993/94:225 angavs att regeringen skulle återkomma med förslag till riksdagen. I prop. 1993/94: 150 avvisas förslaget med hänvisning till det kommande kommunkontosystemet, samt kritiska synpunkter från remissinstansema.

2.6 och slutsatser

Sammanfattning

1964 års momsutredning drog slutsatsen att icke-skattepliktig verksamhet kommer att gynnas i förhållande till skattepliktig verksamhet när den riktar sig mot konsumenter. Effekten för konsumenten kan liknas vid om verksamheten hade varit subventionerad. Förutsatt att skattesatsen sätts så att den överstiger den ingående mervärdesskatten, blir det pris som konsumenten skall betala högre om varan/tjänsten är skattepliktig än den

om är icke-skattepliktig. Enligt ekonomisk teori ökar efterfrågan när priset sänks, förutsatt att varan är någorlunda priskänslig. Konsumenten kommer då att konsumera mer av den icke-skattepliktiga varan/tjänsten och mindre av den skattepliktiga.

En annan fråga är eventuella tillämpningsproblem som undantag från skatteplikt kan skapa. Låt säga att två producenter uppfattar undantaget olika trots att samma tjänst tillhandahålls konsumenten. Den sig be-

ene anser driva icke-skattepliktig sjukvård medicinsk fotvård

medan den andre anser sig bedriva skattepliktig skönhetsvård vanlig fotvård. Skillnader i konsumentpriset som beror olika tolkning av undantagen från skatteplikt kan minskas genom att lagreglema förtydligas eller att inforrnatio-

genom nen och skattemyndighetemas kontroll förbättras. Den nu beskrivna situationen kan troligen inte helt undvikas så länge undantag från skatteplikt finns. Konkurrenssnedvridningen prisskillnaden för konsumenten blir i dessa fall större högre andel lönekostnaden det totala priset.

utgör av

1964 års momsutredning belyste också den kumulativa effekt som uppkommer då icke-skattepliktig verksamhet riktar sig mot skattskyldiga köpare. Om den skattskyldige köparen kan välja mellan skattskyldig och

l SOUl964:35

l 34 Kommunerna, landstingen och mervärdesskatten SOU 1999: 133 x

en icke-skattskyldig säljare kommer köparen att välja en skattskyldig säljare. Detta beror på att köparen inte kan tillgodogöra sig avdrag för den dolda mervärdesskatt som den icke-skattskyldige säljaren måste ta ut i priset. En s.k. kumulativ effekt uppkommer. Det mervärde som tillförs den inköpta varan eller tjänsten träffar också den dolda mervärdesskatten och drabbar konsumenten "dubbelt" jämfört med om inköpet hade gjorts från en skattskyldig säljare. Priset blir därmed högre.

Av de uttalandena som 1964 års momsutredningen gör om offentlig sektor kan man dra den slutsatsen att skattepliktiga varor och tjänster som såldes med vinst i konkurrens med näringslivet skulle beskattas. Eftersom fortsatt undantag från skatteplikt föreslogs inom områdena sjukvård, tandvård, social och utbildning trots att man övervägde beskattning för

omsorg att undvika kumulativa effekter är den troliga slutsatsen att det inte fanns någon konkurrens med den offentliga produktionen av dessa tjänster. Dessutom var tjänsterna kraftigt skattesubventionerade och tillhandahölls utan vinstsyfte. Det enskilda näringslivet skulle inte heller annat än undantagsvis kunna sälja tjänsterna utan skattesubventionering i form av stöd från det allmänna varför någon konkurrenssnedvridning förmodligen inte ansågs föreligga. Oavsett vem som producerade tjänsterna skulle mervärdesskatt inte tas ut på priset och mervärdesskatten på inköp belastade därmed verksamheten som en kostnad. Vid denna tidpunkt ansågs konsumtionsneutralitet råda.

Det saknas dock ett resonemang om produktionsneutralitet baserad på de skilda villkor för prissättning som gällde för offentlig respektive privat sektor. Det skulle kunna haft betydelse för att bedöma hur mervärdesskatten skulle hanteras om fungerande konkurrens hade funnits eller varit önskvärd att uppnå även inom icke-skattepliktiga områden.

3 Kommunkontosystemet

3.1 Inledning

Kommunkontosystemet är en kompensationsordning för mervärdesskatt som infördes för att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i

egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. Det nuvarande kommunkontosystemet föregicks av två tidigare kompensationsordningar; den generella avdragsrätten för kommuner och landsting inom ramen för det ordinarie mervärdesskattesystemet som gällde åren 1991-1994 och den tillfälliga ordningen under år 1995. I kapitel 2 har jag beskrivit den generella avdragsrätten för kommuner och landsting inom ramen för det 0rdinarie mervärdesskattesystemet. I detta kapitel beskriver jag närmare utvecklingen av de särskilda kompensationsordningama för mervärdesskatt för kommuner och landsting som ligger utanför det ordinarie systemet. Av tidsaxeln på nästa sida framgår hur olika kompensationsordningar har vuxit fram under 1990-talet.

I kapitlet redogörs närmare för bakgrunden till kommunkontosystemets införande och systemets utformning. Vidare redogörs för målsättningen att skapa ett för stat och kommun neutralt system i fmansieringshänseende och hur kommunkontosystemet finansieras idag. Den ekonomiska analysen av systemet görs utifrån grundläggande nationalekonomisk teori.

I kapitel 6 analyseras verkningarna av systemet i konkurrenshänseende med utgångspunkt från de olika slags verksamheter omfattas

som av systemet nämligen sjukvård, tandvård, social omsorg och skola.

Mervärdesskatt i kommun- och landstingssektom från skattereformen 1991 utredningar och lagändringar

3.1.1 Den år 1995

tillfälliga ordningen

av ten, dvs. ifall där kommunen/landstinget har ställning av slutkonsument i mervärdesskattehänseende. Vidare fanns ett särskilt statsbidrag som utgick för att kompensera kommuner och landsting för de ökade kostnader som

36 Kommunkontosystemet

ä -

m a

w n m ä uH

Aw m U

SOU 1999: 133 Kommunkontosystemet 37

uppkommer vid upphandling av icke-skattepliktig sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning Bidraget utgjorde en schablonberäknad procent 6% upphandlingspriset och skulle motsvara den dolda mervär-

av desskattekostnaden i upphandlingspriset Statsbidrag 6% av bidragssumman utgick vid bidragsgivning av samma skäl som ovan.

den allmänna avdragsrätten i det ordinarie mervärdesskattesystemer om met i avsnitt 2.4.

När Sverige blev medlem i den europeiska unionen EU ansågs inte rätten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdes-

vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. EG:s regelskatt i en verk på mervärdesskatteområdet tillåter inte någon generell avdragsrätt för verksamhet inte är skattepliktig. Detta beskrivs mera utförligt i kapi-

som tel 4. Andra alternativ för kompensation för mervärdesskatt i sådan verksamhet fick därför övervägas.

På grund av den stora mängd lagändringar som blev nödvändiga genom EU-inträdet hann inte från regeringens sida vid denna tidpunkt utar-

man beta någon ny kompensationsmodell för kommuner och landsting. För år 1995 infördes därför temporär ordning för återbetalning av mervärdes-

en skatt i icke-skattepliktig verksamhet. Ändringen gjordes i lag om kommu-

och landstings hantering mervärdesskatt för år 1995.3 ners av

Den tillfälliga ordningen innebar att man lät kommunsektom vända sig till dåvarande Skattemyndigheten i Kopparbergs län det särskilda skattekontoret i Ludvika för att begära återbetalning av den mervärdesskatt som

inte fick dra i det ordinarie systemet. Den tillfälliga lagen för 1995 man av omfattade även det schabloniserade bidraget om 6% för upphandling och bidragsgivning inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Lagen om särskilt bidrag till kommuner m.fl. 1990:578 upphävdes. Den enda skillnaden mellan den tillfälliga ordningen för 1995 och den tidigare generella avdragsrätten var att återbetalning av den mervärdesskatt kommunerna på grund EG-rätten inte kunde dra av i det

som av ordinarie mervärdesskattesystemet fick ske på annat sätt än i mervärdesskattedeklarationen. Kompensationsordningen hade med andra ord samma omfattning som tidigare.

1Lagomsärskiltbidragtill kommunerm.fi. 1990:578 3Genomattsäljareninte haravdragsrättför ingåendemervärdesskattkommerdennaingåsomenvidarefaktureradkostnadi prisetpåtjänsten. 3Prop.1994/95:57,SFS1994:1799

38 Kommunkontosystemet SOU 19992133

3.2 Det nuvarande

kommunkontosystemet

3.2.1 Allmänt

Dagens kommunkontosystem infördes från den 1 januari 1996.4 Systemets uppbyggnad kan illustreras med följande skiss:

STATEN

KOMMUNKONTO-

SYSTEMET

KOMMUNER OCH LANDSTING

A Kommuner och landsting får tillbaka mervärdesskatt som erlagts på in-

köp i icke-skattepliktig verksamhet samt ersättning med viss procent

priset vid upphandling eller bidragsgivning inom områdena sjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Ersättningen för ingående mervärdesskatt är lika stor som den mervärdesskatt den skattskyldige säljaren uppbär staten.

B Kommuner och landsting får betala en enhetlig avgift till systemet för

att finansiera uttagen. C Statsbidrag från staten. Det generella statsbidraget till kommuner och

landsting höjdes när systemet infördes 1996. Det förhöjda statsbidraget

motsvarade det belopp som återbetalats till kommuner och landsting i

det tillfälliga systemet för 1995. Beloppet uppgick år 1996 till 19 mdkr. Bidraget uppgår per 1999 till 22,9 mdkr.-l

4Lagommervärdesskattekontonför kommunerochlandsting1995:1518, prop.1995/96:64Ett nytt utjämningssystemför kommunerochlandsting,m.m. 5Det förhöjdastatsbidragetharökat till följd avvissahuvudmannaskapsförändringar Se utred-etc. ningendelbetänkandei bilaga

Kommunkontosystemet 39

Syftet med systemet är, liksom i systemet med full avdragsrätt i det ordinarie mervärdesskattesystemet från 1991, att skapa konkurrensneutralitet vid valet mellan att upphandla tjänster eller att utföra tjänster i egen regi.

3.2.2 Kommunkontosystemets utformning

Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos Riksgäldskontoret, ett för kommunerna och ett för landstingen. Fordringsrespektive skuldsaldon på kontona är räntebärande. Riksrevisionsverket RRV ansvarar för revision av kontona.

De som kan kräva ersättning från kontona är kommun, landsting, kommunalförbund, regionförbund och beställarförbund enligt särskild försöksverksamhet.

Ersättning till landstingsfria kommuner sker från kommunkontot medan beställarförbundens försöksverksamhet med finansiell samordning inom socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst sker från landstingskontot. Kommunalförbund som både har kommuner och landsting som huvudmän får ansöka om ersättning från respektive konto i proportion till kommunernas respektive landstingens deltagande i förbundets verksamhet.

Den mervärdesskatt som kan rekvireras från kontona är i princip den skatt som kommun- och landstingssektom inte kan dra av i det ordinarie mervärdesskattesystemet enligt lagen om mervärdesskatt 1994:200.

Den mervärdesskatt som kan komma i fråga i kommunkontosystemet är således: - mervärdesskatt som är hänförlig till en kommuns eller ett landstings eg-

na verksamhet såsom t.ex. gaturenhållning, snöröjning eller parkskötsel för eget behov,

- mervärdesskatt hänförlig till myndighetsutövning t.ex. utfärdande av

byggnadslov, 0 mervärdesskatt som är hänförlig till icke-skattepliktig omsättning av

varor eller tjänster, såsom tillhandahållande av vård- och omsorgstjänster.

Kommuner och landsting har vidare rätt att från kontona få ersättning för den dolda mervärdesskatt som ligger i priset vid upphandling av skattefri verksamhet inom:

sjukvård, - - tandvård, - social omsorg, och

40 Kommunkontosystemet

- utbildning, samt - vid upphandling av vissa boendeformer.

Rätt till ersättning föreligger även när kommun eller landsting lämnar bidrag till näringsidkare som bedriver verksamhet inom dessa områden eftersom bidraget även skall kompensera kommunerna för den mervärdesskatt som bidragsmottagaren har betalat för anskaffningar till sin ickeskattepliktiga verksamhet.

Upphandling av kultur- och fritidstjänster eller bidragsgivning till sådan verksamhet omfattas emellertid inte av ersättningsrätten.

Vid upphandling och bidragsgivning utgår ersättning med:

6% av upphandlings- eller bidragssumman, eller, -

om det ingår en lokalkostnad i upphandlings- eller bidragssumman, -

med 18% av summan för denna del och 5% för resterande del av sum-

man,

18% vid hyra av lokal för äldreboende samt boende för funktionshin- —

drade.

Som framgår ovan har kommun och landsting en i stort sett generell kompensationsrätt för all mervärdesskatt som inte kan dras av i det ordinarie systemet. Ersättning från kontosystemet kan erhållas vid inköp eller upphandling av skattepliktiga varor och tjänster för den skattefria delen av verksamheten och vid upphandling av ovannämnda skattefria tjänster eller bidragsgivning till sådan verksamhet. Upphandling av skattepliktiga varor och tjänster till skattefri verksamhet kan ske utan att mervärdesskatten blir en kostnad som kan bidra till att man avstår från inköpet.

Vid upphandling av skattefria tjänster skall valet mellan produktion av sådana tjänster i egen regi eller upphandling av motsvarande tjänster vara mervärdesskattemässigt neutralt för kommunen eller landstinget. Den särskilda ersättningen om 6 procent är framräknad som en schabloniserad uppskattning av hur stor del av driftskostnaden i de skattefria verksamheterna som utgör mervärdesskatt den 5 procentiga och den 18 procentiga ersättningen kommenteras närmare nedan. Upphandlingssumman neutraliseras genom att anbudspriset med avdrag för ersättningen på 6 procent jämförs med vad det skulle kosta att producera tjänsten i egen regi

Ersättning vid bidragsgivning utgår på grund av att det numera är möjligt att tillhandahålla samhällsservice i såväl offentlig som privat regi. Kommun eller landsting svarar för finansieringen genom anslag eller bidrag. Som exempel på bidragsgivning som berättigar till ersättning kan

" Sevidarei kapitel6omberäkningar mervärdesskattensav andelavtotalakostnaderi olika icke-skattepliktigaverksamheter.

SOU 1999: l 33 Kommunkontosystemet 41

nämnas skolpeng eller bamomsorgspeng. Vid utbetalning av bidrag till friskolor t.ex., måste detta även täcka den del av bidragsmottagarens kostnader utgör mervärdesskatt. Om inte ersättning för mervärdesskatt som skulle utgå även vid bidragsgivning skulle denna bidra till snedvridning av konkurrensen eftersom kommunen/landstinget, men inte den private entreprenören, har möjlighet att erhålla kompensation för ingående mervärdesskatt. Om inte ersättning skulle utgå vid bidragsgivning skulle kostnaden för att utge bidraget bli högre för kommunen genom att kommunen vid bidragsgivning till icke-skattepliktig verksamhet även avses täcka bidragsmottagarens mervärdesskatt som denne inte kan dra av.

Särskilt ersättningsrätten för vissa lokalkostnader om I mervärdesskattelagen 1994:200 råder vissa generella avdragsförbud. Dessa gäller även i kommunkontosystemet. Således kan kommun eller landsting inte få ersättning för mervärdesskatt som avser stadigvarande bostad, köp personbil samt representation överstiger avdragsgillt av som belopp vid inkomsttaxeringen. Avdragsförbudet för stadigvarande bostad vållade tidigare stora problem inom kommun- och landstingssektom. Det blev uppenbart sedan i dom i april 1993 RÅ 1993 ref 30 fastslagit Regeringsrätten en att servicehus och gnippbostäder för senildementa att hänföra till stadigvavar rande bostad. Detta ledde till ett stort antal tvister mellan enskilda komoch skattemyndighetema var gränsen mellan verksamhetslokamuner om ler för vård och och stadigvarande bostad skulle gå. omsorg För att undvika detta gränsdragningsproblem föreslog regeringen7 att kommuner och landsting skulle få rätt till ersättning från kommunkontoför ingående skatt avsåg äldreboende samt bostäder för systemet som funktionshindrade. Ersättning skulle även utgå vid hyra av sådana bostäreglerna gäller från den 1 juli 1998.8 der. De nya Lagändringen innebar att de kommuner som själva äger de fastigheter används för dessa boendeformer kan tillgodogöra sig ersättning i som kommunkontosystemet för all mervärdesskatt som belastar verksamheten. Om kommunen hyr motsvarande bostäder kan ansöka om en särskilt man ersättning 18 % för den dolda mervärdesskatt som ingår i hyreskostom naden. På så i detta avseende alternativen att äga eller hyra fassätt avses tigheterna bli jämställda. De aktuella boendeformema räknas dock fortfarande huvudsakligen bostäder enligt mervärdesskattelagen 1994:200 varför fastighetssom

7 Vissakommunalafrågor Prop.1997/982153 "Seprop.l997/98zl53 9 ff,s samtSFS1998:588.

42 Kommunkontosystemet SOU 1999:l33 ‘

ägaren inte kan bli frivilligt skattskyldig för uthyrning till kommunerna för bostadsdelama. Dock går detta för lokaldelama. Genom ändring i en mervärdesskattelagen behöver emellertid inte uttagsbeskattning ske komom munen låter utföra fastighetsunderhåll med personal på de fasm.m. egen tigheter som används för dessa boendeformeng En förutsättning för att rätt till återbetalning den särskilda ersättav ningen ska föreligga är att kommunen hyr äldrebostäderna direkt och att hyran därigenom är en kostnad för kommunen. Innebörden detta blir att av de kommuner som organiserat sin verksamhet på ett sådant sätt fastigatt hetsägaren, kommunalt eller privat bostadsbolag, hyr ut lägenheterna med förstahandskontrakt direkt till hyresgästerna inte kommer i åtnjutande av något mervärdesskatteavdrag eller ersättning för dessa lägenheter. I samband med lagändringen beträffande lokaler för äldreboende och boende för funktionshindrade, infördes även högre ersättning vid en upphandling inom områdena sjukvård, tandvård, social eller utbildomsorg ning om det i upphandlingssumman ingår lokaler. På lokaldelen kan kommunen eller landstinget få ersättning med 18% på kostnaden och

vård/omsorgs/utbildningsdelen en ersättning med 5% kostnaden.

av Anledningen till detta att ersättningen med 6% inte tillräcklig var var om den man upphandlade av exempelvis tvungen att bygga lokaler för var nya verksamheten såsom t.ex. ett nytt daghem. Den ersättning 6% om som erhölls är en schablonberäkning hur stor del driftsutgiftema utgör av av som mervärdesskatt. Ersättningen täcker emellertid inte större investeringar.

Ansökningsförfarande

Ansökan om ersättning skall inges till Skattemyndigheten i Gävle det särskilda skattekontoret i Ludvika. Ansökan skall tidsperioder avse om en kalendermånad eller en period tre på varandra följande kalenderrnånaom der och ska lämnas till Skattemyndigheten i Gävle senast den 5:e i den andra månaden efter utgången den tidsperiod ansökningen av som avser. Ansökan ska grunda sig kommunens bokförda utgifter för ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen ML. Denna mervärdesskatt särskiljs i den kommunala redovisningen. Ansökan görs på fastställt formulär. I ansökan kan kommunen/landstinget samma även ansöka om 6-, 18- och 5-procentsersättningen. Skattemyndigheten utbetalar därefter rekvirerade belopp. Skattemyndighetens beslut får överklagas till regeringen.

9senot2ovan

SOU 1999: l 33 Kommunkontosystemet 43

3.3 av kommunkonto-

Finansiering systemet

En utgångspunkt för de olika kompensationsordningama som har tillämpats under 1990-talet har varit att kommuner och landsting skall bära kostnaden för mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet. Detta var en princip som även gällde före skattereformen 1990/91.

I de olika förarbetena som ligger till grund för dagens kompensationssystem hänvisas till kommunernas och landstingens ställning av slutkonsument i mervärdesskattehänseende i de fall då verksamheten är undantagen från skatteplikt. I sådan verksamhet blir mervärdesskatten en kostnad till följd mervärdesskattesystemets konstruktion med förekomsten

av av vissa skattefria verksamheter. Undantag från mervärdesskatt innebär därmed ekonomiska konsekvenser för alla aktörer, privata såväl

samma som offentliga.

Nedan redogörs närmare för finansieringen av kommunkontosystemet. Som en bakgrund till dagens fmansieringsstruktur redogörs även för finansieringen av de tidigare systemen den generella avdragsrätten samt den tillfälliga ordningen för 1995.

Skattereformen 1990/1991

När skattereforrnen genomfördes ñck ändringarna på mervärdesskatteområdet följande ekonomiska effekter för kommuner och landstingz

Den basbreddning infördes i mervärdesskattesystemet redan från år

som 1990 höjde kommun- och landstingssektoms utgifter för bränsle, el, vatten, viss fastighetsservice, hyror etc. genom att områdena belades med mervärdesskatt. Vidare bidrog slopandet av reduceringsreglerna inom byggområdet 20- och 60%-reglema år 1991 till att utgifterna steg ytterligare. De ökade utgifterna till följd refonnen beräknades till ca 5 miljarder. Dessa kostna-

av der skulle sektorn få reglera genom den generella avdragsrätten.

Genom införandet av den generella avdragsrätten från och med år 1991 ñck kommuner och landsting göra avdrag för all ingående mervärdesskatt, dvs. även för verksamhet som var undantagen från skatteplikt. Detta skul-

minska utgifterna och därmed förbättra den ekonomiska situationen för kommunsektom.

Den samlade kostnaden för mervärdesskatt i sektorn före skatterefor-

beräknades till ca 10 miljarder kronori 1991 års prisnivå. Med tillägg men

l Prop.1989/902111Reformeradmervärdesskatt,m.m. s 125ff, kompletteringsprop.1993/94:150s 34 ff, kompletteringsprop.1994/95:150 69 ffs samtprop.1995/96:64Ett nytt utjämningssytemf för kommunerochlandsting,m.m.,s52 ff. " Prop.1989/90:150bilaga s 14-16

44 Kommunkontosystemet

av de 5 mdkr som man antog att kommunsektom skulle komma att dra

av som ingående skatt med anledning av basbreddningen, beräknades det samlade avdragsbeloppet till 15 mdkr.

Nettoeffekten av skatterefonnen blev att utgifterna för mervärdesskatt för kommun- och landstingssektom skulle minska med totalt 9,8 miljarder kronor:

Breddad mervärdesskattebas -5 mdkr ökad utgift

Generell avdragsrätt +15 mdkr inklusive avdrag

grund av breddning minskad

utgift

Nytt statsbidrag vid kommunal -200 mkr medel från staten som

upphandling eller bidrags- minskar nettoeffekten

givning

9,8 mdkr

Samtidigt som kommunernas kostnader för mervärdesskatt minskade, sjönk statens nettointäkter av mervärdesskatt till följd den generella

av avdragsrätten. Detta föranledde en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektom. Regeringen anförde i 1989/90:111 Reformerad

prop. mervärdeskatt m.m. att återbetalning till staten skulle lösas inom

ramen för den totala ekonomiska relationen mellan staten och kommunerna så att inte konkurrensneutraliteten sätts ur spel.

För att neutralisera effekterna av avdragsrätten i förhållandet mellan staten och kommunsektom infördes således en särskild avräkningsskatt. Den utgiftsbesparing som kommunsektom fick återfördes till staten

genom en ökning av avräkningsskatten. Eftersom kommuner och landsting inte skulle drabbas av merkostnader till följd basbreddningama ingick

av inte de 5 miljarderna i underlaget för avräkningsskatten. Den återföring av medel till staten som gjordes uppgick därför till 9,8 mdkr 15 mdkr

- 200 mkr statsbidrag för upphandling m.m. 5 mdkr 9,8 mdkr.

År 1993 kvittades avräkningsskatten bort att ett flertal special-

genom destinerade statbidrag till kommuner och landsting togs bort och ersattes av ett generellt statsbidrag. Det generella statsbidraget minskades således med 9,8 mdkr.

Z l prop.1994/95:l50 bilaga7 konstateraderegeringenemellertidattdennauppskattningvarför låg. 3 Lagomsärskiltbidragtill kommunerm.ñ. 1990:578 slopadesden l januari 1995 "Prop. 1989/90:11 126-127s 5 Prop.1989/901150Bilaga4s. 17 "‘ Enligt principenför ekonomiskaregleringarmellanstatochkommunsektomgörsenregleringvid etttillfälle ochligger därefterkvaroavsettomt.ex.volymändrasefterdetattregleringen gjord.är

Kommunkontosystemet 45 SOU 1999: 133

I995 års tillfälliga ordning

Såsom anförts på grund av Sveriges inträde i EU tvungen att ovan var man avdragsrätten för mervärdesskatt hänförlig till icke-skattepliktig slopa verksamhet vård, skola, m.m.. Vad beträffar den finansiella reomsorg, mellan och kommun- och landstingssektom skedde i princip gleringen stat ingen ändring. Återbetalning mervärdesskatt i skattefri verksamhet fick av ombesörjas i ett separat system utanför mervärdesskattesystemet. Vad beträffar den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunkonstaterar regeringen vid införandet den tillfälliga ordningen sektorn av för 1995 ordningen från 1991 med generell avdragsrätt hade visat sig att förknippad med del problem och brister. Kommunernas och vara en landstingens ersättning till staten för den utvidgade avdragsrätten var för det första inte kopplad till den totala inkomstminskningen som belastade borde, ansåg regeringen, bygga på kommunal självstaten. Ett nytt system ñnansiering. Inte heller, anförde regeringen vidare, ökar återföringen till i takt med att avdragsrättens värde ökar. Dessutom leder kompensastaten tionsordningen till vissa konkurrenssnedvridande effekter och regeringen hänvisade till slutsatserna utredningen SOU 1993:75 Vissa Mervärdesav skattefrågor Offentlig verksamhet m.m. - Utredningen SOU 1993:75 hade bland annat konstaterat att det schabloniserade särskilda statsbidraget för upphandling m.m. som infördes 1991 inte fick avsedd effekt. Ett exempel på detta t.ex. att bidraget invar alltid kanaliserades ned till den enskilda enheten med budgetansvar. Då te statsbidraget vid upphandling skattefri tjänst inte tillförs enheten utan av kommer kommunens centrala ekonomi till godo uppstår i praktiken en konkurrenssnedvridning till nackdel för det privata företaget. Detta prokvarstår i dagens kommunkontosystem. Ett annat allvarligt problem blem rörde hanteringen mervärdesskatt på fastighetsområdet där kommunen av utnyttjade sin generella avdragsrätt för att eliminera sina mervärdesskattekostnader. Något icke-kommunala organisationer eller företag inom som den skattefria sektorn inte kunde göra.

Dagens kommunkontosystem

Med dagens kommunkontosystem infördes finansieringsordning. en ny Det först kommunkontosystemet som ett system med kommuvar genom nal sjdlvfinansiering infördes. Avsikten att systemet skulle vara stabilt var och inte upphov till ökade kostnader för staten. Den nya finansiege ringsordningen innebar också ett sätt att uppnå syftet med systemet, nämligen konkurrensneutralitet i valet mellan egen regi och upphandling.

7 Kompletteringsprop.1993/94:150Bilaga s35 f ‘ prop. 1995/96:64,s22

46 Kommunkontosystemet

För att korrigera för konkurrensproblematiken har kommunkontosystemet utformats så att kommuns inbetalning till belopp en systemet visst per invånare inte är densamma kriteriet för utbetalning från som systemet faktiska mervårdesskattekostnader inklusive ersättning med 6 eller 18% av upphandlings- respektive bidragssumma.‘9 Inbetalningama är alltså inte kopplade till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för mervärdesskatt. Genom kommunoch landstingssektoms kollektiva finansiering bidrar alla med lika av systemet mycket. Detta innebär rent faktiskt del kommuner eller landsting att en under verksamhetsåret kan få ut mer av systemet än vad faktiskt tillman skjuter medan andra får ut mindre än det tillskottet. Detta innebär i egna sin tur att större upphandlingar externa tjänster inte känns så ekonoav miskt betungande i mervärdesskattehänseende för den enskilda kommunen eftersom hela kollektivet är med och finansierar. Denna inbyggda omfördelningseffekt i systemet är alltså metod för en att åstadkomma konkurrenskorrigeringen. Systemet är inte metod för en omfördelning utan systemets syfte är enligt regeringen så långt att som möjligt och utan statligt stöd begränsa den konkurrensnedvridning som kan uppstå inom de mervärdesskattefria områdena. Omfördelningseffekten gynnar de kommuner och landsting upphandlar mycket från som externa entreprenörer. Den kommunala självfinansieringen innebär utbetalningar från komatt mun- respektive landstingskontona skall finansieras avgifter från genom kommuner och landsting. Inbetalningama skall så nära möjligt som motsvara utbetalningarna från kontot. Inbetalningama fastställs Riksskatteav verket RSV senast den 10 september varje år. Detta kräver RSV i att en särskild prognos uppskattar, med utgångspunkt från de ackumulerade totala utbetalningarna innevarande år, hur stora utbetalningarna kan komma att bli påföljande år. För år 2000 har Riksskatteverket beloppet för satt kommunerna till 2080 kr/invånare och för landstingen till 940 kr/invånare. Beloppen multipliceras med antalet invånare i kommunen respektive landstinget och därmed erhålles att inbetala kommun respektisumma per ve landsting. Se tabell 3.8 om inbetalningarnas utveckling. De för år 2000 bestämda beloppen förväntas emellertid inte täcka de negativa saldon som kontona för närvarande uppvisar. Se de ackumulerade saldona på mer om kontona i tabell 3.3. Inbetalning till kontona sker avdrag vid skattemedelsutbetalgenom

9prop.1995/96:64 53s Z°Vid beräkning omfördelningenmellankommunernaskahänsynav tastill nivåhöjningen statsbi-av draget.Denegentligaomfördelningenutgörsendast denandel avgifternaav av sominte täcksavdet nivâhöjdastatsbidraget. 3 Prop.1995/96:64, 53s

Kommunkontosystemet 47

ningarna till kommuner respektive landsting. Avdragen görs varje månad med tolftedel de fastställda årsbeloppen. en av

Den ekonomiska regleringen mellan staten och kommunsektom i

kommunkontosystemet

När kommunkontosystemet infördes skulle en återreglering göras mellan och kommunsektom eftersom kommunsektom egen hand skulle staten ombesörja finansieringen det systemet. Regeringen anförde i komav nya pletteringspropositionen 1994/952150 Bilaga 7 att återregleringsbeloppet uppgå till 9,8 mdkr 5 mdkr, dvs. totalt 14,8 mdkr plus uppskrivborde + ning, vilket den generella avdragsrättens värde, eftersom detta motsvarar det belopp vid skattereformen 1991 ansåg att den generella var som man avdragsrätten totalt värd. Regeringen konstaterade emellertid att sett var den generella avdragsrätten hade uppskattats till ett för lågt bevärdet av lopp. Regeringen ansåg istället att regleringen vid kommunkontosystemets införande skulle göras så kommunernas och landstingens aktuella kostatt nader för finansiera systemet täcktes. Regleringsbeloppet blev därför att lika den ersättning för ingående mervärdesskatt som kommuner stort som landsting fått utbetalt enligt den tillfälliga ordningen för 1995 inklusioch det särskilda bidraget. ve Beloppet utgjorde vid införandet år 1996 för kommunerna 14 250 mkr och för landstingen 4 750 mkr, dvs. totalt 19 miljarder kronor och reglerades i form nivåhöjning det generella statsbidraget till kommuner av en av

respektive landsting.

Vissa justeringar gjordes under 1997 och 1998 till följd av huvudmannaskapsförändringar och liknande och det nivåhöjda bidraget uppgår år 1999 till 22 937 mkr.2 Bidraget skall bibehållas nominellt oförändrat. Det nivåhöjda statsbidraget 22,9 mdkr i förhållande till de totala utom betalningarna år 1999 faktiskt kommunal självñnansieringsgrad ger en uppgående till 14% tabell 3.3. Omslutningen i kommunkontosystemet

har stadigt ökat sedan införandet år 1996.25 På grund ökad omslutning av det nivåhöjda statsbidraget är nominellt oförändrat kommer komoch att och landstingssektoms självfinansiering av systemet att öka succesmun sivt.

22prop.1994/952150,Bilaga s.72 23prop.1995/96:64, 55s. 2‘Sevidaredennautredningsdelbetänkandei bilaga 25Förklaringartill dettaframgåravutredningensdelbetänkandei bilaga

48 Kommzmkontosystemet

3.4 Mervärdesskattens andel av totala

kostnader i icke-skattepliktig

verksamhet

I samband med införandet de ändrade mervärdesskattereglema från av 1991 utförde Statistiska Centralbyrån SCB beräkningar hur av stor andel av kostnaderna inom de aktuella verksamhetsområdena utgjordes som av mervärdesskatt. Till grund för beräkningarna låg statistik från 1989 års bokslut i kommunsektom. Man konstaterade då mervärdesskattens att andel varierade mellan de olika verksamhetsområdena. För slippa att olika procentsatser som exempelvis fanns i Danmark, beräknades ett viktat medelvärde. En sammanvägning gjordes mervärdesskattens andel kostav av naden i förhållande till verksamhetsområdets andel kommunernas av respektive landstingens totalkostnad. Den beräkningen 6 % gav att var en väl avvägd kompensation. Vid införandet av de ändrade reglerna för kompensation inom äldreboendet och LSS-boendet gjordes beräkningar. Tabell 3.1 visar de nya resultat som beräkningarna Skäl till ändring ansågs ingav. av procentsatsen te föreligga med anledning dessa beräkningar. av

Tabell 3.1 Mervärdesskattekostnad i olika verksamheter

Momsandel

Barnomsorg 4,9 % Grund- och gymnasieskola 7,0 % Vård 7.4 % Äldreomsorg 4,7 % Individ- och familjeomsorg 6,6 % Sjuk- och tandvård 6,9 %

Beräkningar:BjörnLarsson,Kommunförbundet Stockholmslän, Data:Räkenskapssammandragenförár 1996

Som tabell 3.1 tydligt visar är det ingen verksamhet ligger på exakt som 6,0 %. Det betyder att de som ligger under 6,0 % alltid kommer bli att överkompenserade om en ersättning 6,0 % utgår. På motsvarande sätt kommer alltid de som ligger över 6 % att underkompenseras. Det finns även geografiska variationer. Mervärdesskatteandelen beror fördelningen mellan kapital, och tjänster. Dessa andelar varierar mellan varor olika verksamheter i kommuner respektive landsting. Slutsatsema är således att vissa verksamheter blir överkompenserade ö-procentsersättav ningen och vissa verksamheter blir underkompenserade.

Kommunkontosystemet 49

Någon beräkning av de privata entreprenöremas mervärdesskattekostnad inom de aktuella områdena har inte kunnat göras. Ett rimligt antagande är dock att kommunsektoms kostnad speglar den private entreprenörens kostnad för att bedriva motsvarande verksamhet. I vart fall torde inte några större avvikelser föreligga vad avser de mervärdesskattebelagda kostnademas andel av totalkostnaden.

3.5 av kommunkonto-

Finansieringen

systemet

Som tidigare beskrivits i detta kapitel finansieras kommunkontosystemet av kommunerna och landstingen genom att dessa betalar en särskild avgift. Denna avgift beräknas som ett enhetligt belopp per invånare för kommuner respektive landsting. Avgiften fastställs av Riksskatteverket varje år senast den 10 september.

För att kompensera kommunerna för avgiften höjdes nivån det generella statsbidraget vid införandet av systemet år 1996. Eftersom nivåhöjningen inte justeras efter inflation kommer en ökad omslutning i systemet att innebära att kommunsektoms självñnansiering av systemet ökar efter hand.

3.5.1 år 1999

Läget

Under 1999 har underskottet de två kontona ökat. Tabell 3.2 visar det ackumulerade saldot månad för månad.

Tabell 3.2

Det ackumulerade saldot på kontona, mkr

	Kommun- Kontot	Landstings- Totalt kontot
Januari	-387	-265	-652
Februari	331	-844	-2 175
Mars	154	-792	946
April	438	-853	-2 291
Maj	297	-784	-2 081
Juni	237	-470	707
Juli	714	-605	-2 319
Augusti	519	-483	-2 002
September	286	-377	663

Källa:RSVsmånadsrapporter 36SFS1995:15l8 Lagommervärdesskattekontonför kommuneroch landsting, §3

50 Kommunkontosystemet

Som tabellen visar finns det i dagsläget ett stort underskott på kontona. Underskottet beror till stor del på föregående års underskott. Det ackumulerade underskottet förs in som en ingående balans i februari, vilket förklarar det hopp som siffrorna i tabellen visar mellan januari och februari. Det totala ackumulerade underskottet inför år 1999 uppgick till 1 135 mkr. När underskottet skall finansieras genom höjda avgifter från kommuner och landsting betyder det att graden av självñnansiering ökar. Tabell 3.3 visar kommuners och landstings totala självfinansiering åren 1997 till 1999 med utgångspunkt från utbetalningarna från kontot. Andelen självfinansiering har beräknats som statens nivåhöjning av statsbidraget 22,9 mdkr i förhållande till de totala utbetalningarna det året. Således visar andelen hur stor självñnansieringen hade varit om kontot alltid hade varit i balans.

Tabell 3.3

Kommuner och landstings självfinansiering

Nivåhöjning Total Själv-

av statsbidr., utbetalning finansiering

mkr	mkr
1997 22 502	22 616 0,5 %
1998 22 952	25 024 8,3 %
1999 22 823	26 954 14 %

Källa:RSVsmánadsrapporter, Delbetänkande1 se bilaga2. samtegnaprognoser

För året 1999 har en beräkning gjorts för de resterande månaderna. Den

bygger på att ökningstakten av utbetalningarna oktober till december år 1999 kommer att vara lika stor som ökningstakten mellan 1998 och 1999, januari till september 29.Särskild hänsyn har tagits till de nya regler som infördes den l juli 1998 vad gäller ingående mervärdesskatt hänförlig till boende för vård och omsorg. När en korrigering görs för denna reform kan ökningstakten beräknas till 5,7 %. Mer formellt kan det uttryckas enligt följande:

Z1999.jan—sep1/Z1998, Z1999,okt-dec/Z1998,

jan—sept okt-dec där Z uttag ur systemet

27Medsjälvfinansieringmenashärdendelavutbetalningarnasomkommunerochlandstingmåstefinansierasjälva,dvs.utbetalningar nivåhöjningeni statsbidraget.— 2 Utgångspunktemavid beräkningarna såledeskostnadsmässigaär ochintefinansiella.Om avgiften hadeanväntsiställetför utbetalningarnahademanfått periodiseringarsomi huvudsakberott attavgiften i etttidigarelägeintemotsvaratutbetalningarna. 29Testersomgjortsmedhjälpavregressionsanalysvisarattutvecklingenjanuari-septemberinte signifikant skiljer sig från utvecklingenoktober-december. 3 Ändringi kontolagen,1995:1518SFS 1998:588

SOU 1999: 133 K ommunkontosystemet 51

Varför har underskottet blivit så stort Anledningen till att underskottet blivit så stort är att utbetalningarna ökat mer än vad som förutsattes när avgiften fastställdes. Den ökade omslutningen i systemet t.0.m. år 1998 behandlas i delbetänkandet se bilaga 2. Som föregående avsnitt visat ökade utbetalningarna perioden januari t.0.m. september 1999 med 5,7 % jämfört med motsvarande period 1998. Om en linjär trend anpassas till perioden februari 1996 t.0.m. augusti 1999 har ökningen varit 6,0 %. För denna beräkning har en regressionsanalys gjorts. Den formella regessionsekvationen och resultaten från regressionsanalysen visas i tabell 3.4.

Tabell 3.4 Regressionsanalys av utbetalningarna från kommunkontosystemet

Regressionsekvation: 3-1 Zå,m BZá-tm där Z. Utbetalningár månad 1 ZMm Utbetalningår månad 1 Resultat:

	Parametervärde	T-test
B	1,0596	60,3
R2	0,77
F-test	101,0

I ekvationen antas således att utbetalningarna för en viss månad kan förklaras av utbetalningarna samma månad föregående år. Slutsatsema från regressionsanalysen är att utbetalningarna följer en linjär trend. Samtliga tester visar att resultaten är tillförlitliga.

Parametervärdet visar att det ñnns en trendmässig ökning i utbetalningarna med 6,0 %. Eftersom ökningen varit 5,7 % januari-september 1999 jämfört med motsvarande period 1998 så överensstämmer den långsiktiga trenden med utvecklingen det senaste året.

Konjunkturinstitutets KI prognos visar utvecklingen på förbrukning och investeringar till löpande priser. Mellan åren 1996 till 1999 har den genomsnittliga årliga förändringen varit 7,2 %. Tabell 3.5 visar förbrukning konsumtion och investeringar inom kommunsektom.

3 R2visarobservationemasavvikelsefråndenlinjäratrenden.Värdet R2liggermellanl och där l ärperfektlinjär anpassningoch0 ingenlinjär anpassningalls.T-testetvisaromriktningskoefñcientenärsignifikantskiljd frånO.Om såärfallet finnsdetentrend.Dennakanbådevarapositiv ochnegativ.F-testetvisarattmodellentotaltsettärsignifikantskiljd från O. 32Konjunkturinstitutet,augusti1999,Analysunderlag, 116- 17.s.

52 Kommunkontosystemet SOU 1999: 133

Tabell 3.5 Förbrukning och investeringar i kommunsektorn, löpande priser

Ar Förbrukningoch Procentuell

investeringanmkr förändring

1996 146 866

1997 157 271	7,1 %
1998 172 816	9,9 %
1999 180 765	4,5 %
2000 187 231	3,5 %

Källa:Konjunkturinstitutet,

augusti1999,Analysunderlag,s.

116 117-

Som tabellen visar skedde en relativt stor ökning mellan åren 1997 och 1998. Tabellen visar också den prognos som KI gör för år 2000. Enligt prognosen kommer förbrukning och investeringar att tillsammans öka med 3,5 %. Som tabellen visar är det svårt att se ett omedelbart samband mellan förbrukning/investeringar och utbetalningar från kommunkontosystemet.

E U -bidrag och specialdestinerade bidrag

Har kommuner och landsting fått bidrag som varit svåra att förutse Har det tillkommit resurser i kommunsektom som lett till ökade inköp av varor och tjänster

Tabell 3.6 visar EU-bidrag och specialdestinerade statsbidrag åren 1996 till 1999. För året 1999 används Ekonomistymingsverkets ESV senaste

prognos.

Tabellen visar att de specialdestinerade statsbidragen till kommunsektom ökat både 1998 och 1999. Orsaken bakom ökningen är läkemedelsreformen och det nya specialdestinerade bidraget, Bidrag till läkemedel, som utgår till landstingen. Bidraget från staten till landstingen är en ersättning för det högkostnadsskydd som utgår läkemedel. Receptförskrivna läkemedel den stora kostnadsdelen i förmånen är icke-skatte-

- pliktiga. Skatt utgår bara på förbrukningsmatrial 25 % och speciallivsmedel 12 %. Totalt handlar det, enligt Landstingsförbundet, om ca 200 mkr i mervärdesskatt på årsbasis. Bidraget påverkar således uttaget ur kommunkontosystemet i relativt liten omfattning för ytterligare inforrnation om läkemedel se delbetänkandet, bilaga 2.

Om Bidrag för läkemedel exkluderas är ökningstakten lägre. Det betyder att visserligen är de specialdestinerade bidragen högre 1999 än 1998,

-‘-‘ESV,Budgetprognos1999:3

SOU 1999: 133 Kommzmkontosystemet 53

Tabell 3.6

EU-bidrag och specialdestinerade statsbidrag till

kommunsektorn, mkr

F 1996 1997 1998 1999 l

Specialdestinerat 19 547 14 557 26 667 31 748

statsbidrag

däravBidragtill 10830 14212

läkemedel

Skillnadföregåendeår 997 -4994 12113 5 082

Skillnadexkl.Bidragtill 997 -4994 1284 1699

läkemedel

EU-bidrag 32 286 476 685

Källa:ESV,Realekonomisk

fördelningavstatsbudgeten

skillnaderna är så små att detta inte rimligen kan vara en förklaring men till varför omslutningen ökat 1999. 34

Avgiften

Tabell 3.7 visar avgiften åren 1997 till 2000. Under den här perioden ökade den totala beräknade inbetalningen avgiften befolkningen med 6,0 %. Om Total beräknad inbetalning jämförs med utbetalningen för motsvarande år framkommer att det under år 1998 uppkom ett underskott 1,5 mdkr. Även under år 1999 uppkommer ett underskott på grund av för låga avgifter. Om årets utveckling fortsätter för de resterande månaderna under innevarande år 5,7 % kommer underskottet att vara 2,3 mdkr vid slutet 1999. Oavsett KIs prognos används som approximation eller

av om

antar utveckling det senaste året 5,7 % kommer unom man samma som derskottet under år 2000 att öka ytterligare. Om ökningen blir 5,7 % för

Tabell 3.7

Av iften kr per invånare

	Avgiften Avgiften Avgiften Kommuner Landsting Totalt kr/inv kr/inv Kr/inv			Total beräknad inbetalning
1997 1808		777	2585	22 862
1998 1808		840	2648	23 445
1999 1970		930	2900	25 685
2000 2080		940	3020	26 751

Källa:DelbetänkndeRSVsamt

SCB 3 1699 mkr 6 % 102mkr

54 Kommzmkontosystemet

resten av året kommer underskottet att 3,9 mdkr mot slutet år vara av 2000. Om ökningen exempelvis blir 3,6 % KIs prognos blir underskottet 3,3 mdkr3°.

Slutsats: Anledningen till att det ackumulerade underskottet i dagsläget är relativt stort beror inte på några enskilt stora utbetalningar under år 1999. Utbetalningama har relativt väl följt linjär trend. en I efterhand kan konstateras att avgiften varit för lågt satt. Riksskatteverkets beslut går att överklaga. Landstingsförbundet har vid två tillfällen överklagat/begärt omprövning RSVs beslut. Ett överklaav gande ska ställas till regeringen men ges in till RSV. Innan RSV överlämnar ärendet till regeringen ska verket i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen ompröva det överklagade beslutet. I båda fallen har RSV funnit sakliga skäl för ett ändrat beslut och omprövat detta enligt den klagandes begäran. Den 29 september 1997 omprövade RSV sitt beslut avseende avgiften för landstingen för år 1998 på begäran Landstingsförbundet. av Omprövningen innebar att avgiften sänktes från 900 kr/invånare till 840 kr/inv. Den 13 oktober 1998 omprövade RSV sitt beslut avseende år 1999 på begäran av Landstingsförbundet från 965 kr/invånare till 930 kr/inv. År 1998 blev underskottet landstingskontot 635 mkr. I augusti 1999 var underskottet på landstingskontot 483 mkr. Det är uppenbart att de institutionella ramama är otydliga och har missgynnat balans på kontot. Följande kan anföras:

I de fall överklagande gjorts har avgiften sänkts till nivå inneen som burit att underskottet vuxit på kontot. RSVs instruktion kan möjligen otydlig när det gäller de hänsyn anses RSV skall ta vid fastställande avgiften. av Om politisk hänsyn skall tas, bör inte statlig myndighet utan en regering och riksdag fastställa avgiften. RSV har liten erfarenhet av prognosarbete, framförallt när det gäller den kommunala sektorns ekonomi.

De alltför låga avgifterna har således tillåtit underskotten att växa. Vid beslut om avgiften för år 2000 har hänsyn indirekt tagits till hur stora avgifter som kan tas ut av kommunerna. Underskotten föregående år kan förklaras med brister i beslutsunderlaget. Om avgiften för år 2001 skulle sät-

3526 751mkr 1,057 26 823mkr + -2 273mkr -3 878mkr — 3626 751mkr 1,036 26 823mkr + -2 273 mkr -3 310mkr - 37Medinstitutionellaramarmenasbeslutsunderlaget,beslutsprocessen,samtregelverketochdesstilllämpning.

Kommunkontosystemet 55

tas så att det ackumulerade underskottet täcks, samtidigt som den beräknade ökningen utbetalningarna för år 2001 skulle täckas leder det med

av trendmässig ökning av utbetalningarna till en avgiftshöjning upp mot 27 %.38 Om avgiften sätts lägre finns vid en trendmässig ökning av utbetalningarna risk för allt större skuldsättning för kommunerna, eftersom

en underskottet på kontot kan betraktas som ett lån från staten till kommunsektorn.

3.5.2 för perioden år 2000-2010

Beräkning

För att få uppfattning hur kommuners och landstings självñnansie-

en om ring kan komma att utvecklas på längre sikt har två alternativa beräkning-

gjorts. Med tanke på att antagandena grundar sig på kortvarig erfaar en renhet systemet, kan inte beräkningarna tolkas som en prognos. Den

av första beräkningen förutsätter att utbetalningarna framöver kommer att ligga nivå de gjort under perioden januari t.o.m. september

samma som år 1999 5,7 %. Den andra beräkningen grundar sig på den regressionsa-

presenterades i tabell 3.4. Självñnansieringen har beräknats på nalys som

tidigare tabell 3.3. samma sätt som

Om utbetalningarna ökar i samma takt som de gjort mellan januari-september 1999 och januari-september 1998 kommer självñnansieringen att överstiga 50 % tio år, år 2009. Om ökningen blir högre kommer natur-

Tabell 3.8

Beräknad självfinansiering 2000 2010

5,7 %-alternativet

Ar Beräknad Niváhöjande Egen-

utbetalning statsbidrag finansiering

mkr	mkr
2000 28 355 22 937	19 %
2001 29 975 22 937	23 %
2002 31 688 22 937	28 %
2003 33 499 22 937	32 %
2004 35 413 22 937	35 %
2005 37 437 22 937	39 %
2006 39 576 22 937	42 %
2007 41 837 22 937	45 %
2008 44 228 22 937	48 %
2009 46 755 22 937	51 %
2010 49 426 22 937	54 %

Källa:Egnaberäkningar 3‘3 878+29975 / 26751 l,2655

56 Kommunkontosystemet

Tabell 3.9 Beräknad självfinansiering 2000 2010

- 6,0 %-alternativet

År Beräknad Niváhöjande Egen-

utbetalning statsbidrag finansiering

2000 28 314 22 937	19 %
2001 30 001 22 937	24 %
2002 31 788 22 937	28 %
2003 33 682 22 937	32 %
2004 35 688 22 937	36 %
2005 37 814 22 937	39 %
2006 40 066 22 937	43 %
2007 42 453 22 937	46 %
2008 44 982 22 937	49 %
2009 47 661 22 937	52 %
2010 50 501 22 937	55 %

Källa:Egnaberäkningar

ligtvis 50-procentsnivån att passeras tidigare. Med den ökningstakt

som finns i tabell 3.9 kommer 50-procentsnivån år.

att passeras samma

Är Ökade

ett antagande om utbetalningar rimligt

Utvecklingen kontona under de tre år kommunkontosystemet existerat visar på en ökad omslutning. I de beräkningar jag redovisar utgår jag

som från att ökningen kommer fortsätta. Är detta antagande rimligt

att

Samhällsutvecklingen har under lång tid gått från industrisamhälle mot tjänstesamhälle. I Sverige är det i huvudsak kommuner och landsting

som ombesörjer tillgången på välfärdstjänster. Det är dock inte självklart att det är kommuner och landsting som producerar dessa tjänster. I kapitel 5 visas att antalet privata utförare ökat avsevärt under 1990-talet, framförallt inom barn- och äldreomsorg, men även inom vård och utbildning. Oavsett

om tjänsterna produceras av kommunsektom eller privata entreprenörer

av kommer kommunkontotsystemet att belastas. Belastningen kommer troligen att ligga på samma nivå för kommunal regi privat

egen som om en entreprenör bedriver verksamheten.

När det gäller de tjänster som kommuner och landsting väljer att utföra i egen regi är trenden att allt ñer stödverksamheter läggs ut på entreprenad. Det gäller t.ex. städning, diskning, tvättning etc. En ökad upphandling av tjänster leder till ett förändrat konsumtionsmönster inom den kommunala och landstingskommunala sektorn. Det betyder således att det inte nödvändigtvis behöver finnas något samband mellan ökade utbetalningar ur kommunkontosystemet och kommunala sektorns Det är

resurser. dock rimligt att anta att resurserna inom den kommunala sektorn kommer att öka de närmaste året.

SOU 1999: 133 Kommunkontosystemet 57

I delbetänkandet se bilaga 2 undersöktes varför omslutningen i systemet ökat. Slutsatsen är att ökningen till stor del kan förklaras med att fle-

stora investeringsprojekt tillkommit under perioden. Frågan är om desra

investeringar är tillfälliga händelser eller det kan finnas en trend sa om även här. Med ett fortsatt högt efterfrågetryck på de kommunala tjänsterna talar allt för att även investeringsbehovet framöver kommer att vara stort.

En beräkning som görs i detta kapitel utgår från en regressionsanalys. Analysen grundar sig på tillgänglig data från kommunkontosystemets korta historia 3 år. Denna period har karaktäriserats av en stark konjunkturuppgång och ett behov av "återhämtning" från besparingsåren från mitten

1990-talet. Således finns risk för att beräkningen överskattar utbeav en talningarna från kommunkontot. En konjunkturnedgång skulle kunna innebära en lägre ökningstakt vad gäller uttbetalningama från kontot. Dock är det troligt att den strukturella ökningstakten kommer att hålla i sig till följd åldersstukturen, omvandlingen från industrisamhälle till tjänste-

av samhälle, fortsatt förändring av styr- och driftsformer i kommuner och landsting Även det inom den långa tidsperiod beräknats i det-

etc. om som ta kapitel skulle finnas konjunkturella svängningar, är det min uppfattning att på lång sikt kommer utbetalningarna från den två kommunkontona att öka.

3.5.3 En teoretisk modell av systemet

För att kunna analysera systemet används i det här avsnittet en enkel teoretisk modell. Modellen är matematisk till sin natur och begränsas av ett antal ekvationer. Den formella modellen specificeras i tabell 3.10. Som al-

modeller är denna modell en förenkling av verkligheten för att bättre kunna fokusera på det problem skall analyseras. I detta avsnitt analy-

som

särskilt avgiften och dess konstruktion. Modellen utgår från komseras munerna. Landstingen kan analyseras i en identisk modell.

Ekvation 3.2 visar den totala nettoeffekten för en enskild kommun vid varje tidpunkt. Uppställningen visar att nettoeffekten bl.a. beror på det nivåhöjda generella statsbidraget. Kommunen själv kan inte påverka denna del. Det nivåhöjda statsbidraget blir då en exogent given konstant. Beloppet räknas inte upp efter inflationen eller efter en ökad omslutning i systemet.

Ekvation 3.3 beskriver hur avgiften sätts. Avgiften grundar sig på dels

över uttaget systemet, dvs. utbetalda ersättningar till den egen prognos ur

och alla andra kommuner, dels en korrigering av förra årets avgift. na

Avgiften består dels vad den kommunen får i ersättning, dvs.

av egna den egna kommunens uttag, dels av vad alla andra kommuner får. Eftersom det totala uttaget är så mycket större än den egna kommunens ut-

58 Kommunkontosystemet SOU 1999: 133

Tabell 3.10

Teoretisk modell av kommunkontosystemet

Modellen: 3.2 Total nettoeffektn kn,1/N. A.n,,/N. + 2,1-

3-3 521 " Z:-1 E Zt-1

3-4 Zn + Git

3.5 År 1 Marginaleffektm Azm Ar 2 Marginaleffektm Az,,+1n,,+2/N,.,2 -

där k nivåhöjningen av det generella statsbidraget nn invånarantalet i kommunen i vid tidpunkten t invånarantalet i riket vid tidpunkten t o. avgiften hela det agregerade beloppet 2,1 ersättning till den egna kommunen ifrån kommunkontosystemet år t alla kommuners ersättning år dvs. 2 2,1där i 3 289 EZ, förväntad prognosticerad ersättning åt alla kommuner momsandel för kommun ivid tidpunktt investeringsutgifter för kommunen iår t GR kommunal konsumtion för kommunen iårt

tag, är det svårt för den enskilde kommunen att genom sitt beteende påverka avgiften. Den egna kommunens uttag kommer således att delas upp på alla andra kommuner genom nn/Nl Således kommer ersättningen till . den egna kommunen i mycket ringa grad att påverka den kommuegna nens avgift. Ekvation 3.4 beskriver hur ersättningen till den enskilda kommunen bestäms. Momsandelen beror fördelningen mellan kapital, varor och tjänster i verksamheten. Olika kommuner kan naturligtvis ha olika sammansättning av konsumtionen. Således är momsandelen individuell för varje kommun och kan också variera över tiden. Investeringar och kommunal konsumtion varierar naturligtvis mellan kommuner respektive mellan landsting.

Leder avgifterna till beteendeförändringar

Hur påverkas kommunen systemet på marginalen Om kommunen söav ker ersättning för ytterligare ett inköp, ytterligare investering, hur påen verkas kommunen då Ekvation 3.5 visar marginaleffekten. Den ökade er-

Kommunkontosystemet 59

sättningen påverkar kommunen under två år. Det första året får kommunen hela den ökade intäkten som ersättningen ger. Den ökade avgiften som marginalintäkten ger upphov till får kommunen betala först året därpå eftersom den fastställda avgiften inte ändras under innevarande år. Det ökade uttaget som kommunen gör kommer att observeras som ett prognosfel och korrigeras således först året därpå.

Vad visar modellen Modellen visar att avgiftsuttaget inte utgör någon återhållande faktor. Avgiften är konstruerad ett sådant sätt att den enskilda kommunen/ landstinget inte kan påverka den. Detta måste gälla om avgiften skall borga för konkurrensneutralitet. Om kommunen kan påverka sin egen avgift kommer avgiften att påverka beslutet att lägga ut verksamhet på entreprenad eller bedriva verksamheten i egen regi. Systemet uppfyller då inte sitt syfte; att garantera konkurrensneutralitet mellan egen regi och privat entreprenad.

Varför finns avgiften

Frågan är då varför avgiften finns överhuvudtaget. Avgiften är ingen återhållande faktor. Om den hade varit det skulle kommunkontosystemet inte vara konkurrenskonigerande.

I prop. 1995/96:64 framgår att motiven för avgiften är att den kostnadsökning som systemet för närvarande innebär för staten skall brytas. Om det nuvarande systemet skulle behållas kommer staten att få svara för hela den ökning av kostnaderna för systemet som uppstår över tiden.

Alla belopp som betalats ut från systemet som ersättning för ingående mervärdesskatt har tidigare betalats in i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Om kommunerna reagerar på ekonomiska incitament och exempelvis upphandlar skattskyldiga underkonsulter istället för att producera tjänsterna i egen regi ökar omslutningen i systemet. Detta är dock inte en ökad kostnad för staten.

Vad är statens altemativintäkt Om systemet inte införts hade kommunerna producerat tjänsterna i egen regi, vilket inte ger staten några mervärdesskatteintäkter. Hur stor del av den ökade omslutningen som beror på att kommunerna reagerat rationellt på ekonomiska incitament, respektive hur stor del som kommunerna skulle upphandlat även utan kompensationssystem dvs. den egentliga altemativintäkten kan inte beräknas. Det är dock troligt att kompensationssystemet har haft betydelse för kommunernas beteende.

60 Kommunkontosystemet SOU 1999: 133

3.5.4 Leder till omfördelningar avgifterna

Eftersom det inte finns någon koppling mellan varje kommuns uttag ur systemet och den avgift som respektive kommun betalar sker en omfördelning i systemet på kort sikt. Vissa kommuner betalar för andra kommuners ersättningar ur systemet. Kommuner som tvingas dra ner på investeringsprogram och liknande, kommer inte att erhålla lika mycket ur systemet som expansiva kommuner. Kommunkontosystemet ger emellertid endast kompensation till de kommuner och landsting som har haft kostnader för ingående mervärdesskatt. De system som traditionellt brukar betraktas som omfördelningssystem ger på sitt sätt endast ersättning för omkostnader; levnadsomkostnader, bostadskostnader, tandvårdskostnader, etc. Det essentiella är att någon annan, i det här fallet en annan kommun, bidrar till kostnaderna.

Om befolkningsutvecklingen vore statisk, om migration inte fanns, skulle man kunna förvänta sig att varje landsting respektive kommun förr eller senare kommer att behöva bygga ett nytt sjukhus eller renovera skolorna. I så fall skulle omfördelningen endast vara en omfördelning över tiden, att liknas med t.ex. pensionssystemet eller barnbidraget. Så är dock inte fallet.

Till följd av det höjda statsbidraget kan inte kommunkontosystemet karaktäriseras som ett renodlat omfördelningssystem. Alla kommuner tjänar på kommunkontosystemet, när det höjda statsbidraget räknas med. I takt med att självñnansieringen ökar kommer systemet att bli allt mer av ett genuint omfördelningssystem.

3.6 Vad kommunerna om kommun-

tycker kontosystemet

Utredningen har i en enkät frågat ekonomichefema i samtliga kommuner:

Vilket är, enligt din uppfattning det största problemet med nuva-

rande kommunkontosystem39

Frågan var öppen utan svarsalternativ. Svaren har i efterhand kategoriserats i fyra grupper. Tabell 3.11 redogör för kommunernas svar.

Som framgår av tabellen svarade inte alla ekonomichefer på frågan. Här finns givetvis en viss risk för systematiska fel, dvs. endast de missnöjda svarade på frågan. Svaren skall således tolkas med en viss försiktighet. Av de ekonomichefer eller motsvarande som valde att svara på frågan ansåg

3 Kommunkontoenkäten, bilaga3se

SOU 19991133 Kommunkontosystemet 61

Tabell 3.11 Vilket är det största problemet med kommunkontosystemet

Svar Antal Andel av svar

svar Ja frågan

Systemet leder till omfördelningar 86 41.6 %

mellan kommuner.

Systemet är administrativt 59 28,5 %

krángIigt/dyrt/svárt.

Annat	40	19,3 %
Finns inga problem i systemet	22	10,6 %
Summa svar pá frågan	207 100 %
Antal kommuner som skickat	243

enkäten

Källa:Kommunkontoenkäten

41,6 % att systemet ledde till omfördelningar och att detta är det största problemet med systemet. Den upplevda känslan av orättvisa minskar systemets legitimitet.

På andra plats ligger att systemet är adminstrativt krångligt, dyrt eller svårt att förstå. Detta är allvarlig kritik eftersom den kommer från de som systemet vänder sig till.

I Annat finns en uppsjö av upplevda problemområden. En del

gruppen kommuner menar att det fuskas/slarvas och detta får betalas av dem som sköter sig. Vissa menar att systemet totalt sett urholkar kommunernas ekonomi, del nämner reglerna omkring omsorgsboendet, blockuthyming

en och gränsdragningen vad gäller äldreboendet.

3.7 Slutsatser och sammanfattning

Underskotten i kommunkontosystemet ökar, omslutningen likaså och det har visat sig svårt att fastställa en avgift som kompenserar för detta. Riksgäldskontoret måste låna pengar för att finansiera skulden, vilket

upp ökar statens lånebehov. Eftersom kommunkontosystemet ligger utanför statsbudgetens anslag och inkomsttitlar ligger skulduppbyggnaden utanför riksdagens kontroll.

Den ökade omslutningen kombinerat med dagens ñnansieringssätt leder till ökad självñnansiering, vilket i sin tur kan innebära att systemet blir mer av ett renodlat omfördelningssystem.

Den enskilda kommunen eller landstinget kan inte själv påverka sin avgift. Således är inte avgiften en återhållande faktor i kommunkontosyste-

62 Kommunkontosystemet

met. Avgiften skall inte heller gå att påverka. Hade den gjort det hade inte systemet effektivt korrigerat för de konkurrenssnedvridningar undan-

som tag från skatteplikt medför.

Varför infördes kommunal självfinansiering Argumentet var att den ökade omslutningen inom kompensationssystemet skulle leda till kostnadsökningar för staten. Den ökade omslutningen i systemet leder i dag till intäktsökningar för staten. I takt med kommunernas och landstingens ökade upphandling får staten in mervärdesskatt från de entreprenörer

som bedriver skattepliktig verksamhet. När kommunerna på ekono-

reagerar miska incitament och upphandlar skattskyldiga underkonsulter istället för att producera tjänsterna i egen regi ökar omslutningen i kommunkontosystemet. Detta är ingen kostnad för staten. Intäkterna från mervärdesskatten som nu betalas in i det ordinarie mervärdesskattesytemet, hade inte betalats in i samma utsträckning om inte kommunsystemet funnits. Då hade inte kommunen upphandlat den skattepliktiga tjänsten. Genom att upphandlingen nu sker kan samhället tillgodogöra sig en samhällsekonomisk effektivitets vinst.

Statens andel av finansieringen av kommunkontosystemet minskar ständigt. På detta sätt ökar omfördelningen.

4 EU-

Mervärdesskattefrågan i ett

perspektiv

4.1 Allmänt om det mervärdes-

europeiska skattesystemet

Genom första och andra mervärdesskattedirektiven 67/227/EEG och 67/228/EEG infördes från den l januari 1970 en gemensam ordning för mervärdesskatten inom den europeiska gemenskapen. Medlemsländer vid denna tidpunkt var Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Frankrike, Tyskland och Italien. Tanken med ett gemensamt mervärdesskattesystem

att undvika snedvridningar av konkurrensen på grund av olikforrniga var regler i medlemsländerna och främja integrationen av den gemensamma marknaden. De första direktiven på mervärdesskatteområdet gav emellertid inga detaljerade regler för skatten. På 1970-talet kom det andra mervärdesskattedirektivet att ersättas med det sjätte mervärdesskattedirektivet, 77/388/EEG av den 17 maj 1977, härefter det sjätte direktivet, som fortfarande tillämpas inom EU. Direktivet har emellertid ändrats ett flertal gånger sedan tillkomsten på 70-talet.

Det sjätte direktivet innehöll tydligare definitioner och säkrade därmed en mer harmoniserad tillämpning av reglerna i de olika medlemsländerna. Detta var viktigt även mot bakgrund av införandet av det nya finansieringssystemet för EU:s budget på 70-talet gemenskapen egna medel eller tillgångar. En del av finansieringssystemet baseras på medlemsländernas underlag för mervärdesskatt den s.k. mervärdesskattebasen och det är därför av stor vikt att samtliga medlemsländer tillämpar samma regler.

Mervärdesskatt är en skatt på slutlig konsumtion. Detta innebär att bördan av mervärdesskatten bärs av den som är slutkonsument, dvs. den som inte har rätt att göra avdrag för mervärdesskatten på sina förvärv. En slutkonsument utgörs oftast av den enskilde konsumenten. Men även offentligrättsliga organ kan vara slutkonsumenter. Företagen eller s.k. skattskyldiga personer, är statens uppbördsmän av mervärdesskatten. För att mervärdesskatt skall betalas enligt det sjätte direktivet krävs således att

Anledningentill att detsjättedirektivet inte heterdet tredjedirektivetär att det undermellantiden komtreandradirektivsomendastinnehöllenrättför vissamedlemsländerattinföra mervärdesskatt någotsenareänvadsomstipuleradesidetförstadirektivet.Enligt detförstadirektivetskullemervärdesskattinförasi medlemsländernasenastfrånochmedden l januari 1970.

64 Mervärdesskattefrågan i ett E U-perspektiv

verksamheten bedrivs av en skattskyldig taxable person som

person

enligt direktivet är en person som självständigt bedriver någon form av

ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat.

omsättningen inte är särskilt undantagen från mervärdesskatt. Som ex-

empel undantagen omsättning kan nämnas vård- och omsorgstjänster.

4.2 Särskilt om

offentligrättsliga organ

Skattskyldig person taxab|e person

Ett offentligrättsligt organ kan enligt det sjätte direktivet utöva ekonomisk verksamhet yrkesmässig verksamhet och därmed vara en skattskyldig person och registreras till mervärdesskatt. Om det är fråga

om en kommun som bedriver ekonomisk verksamhet och omsättningen av varor eller tjänster inte är särskilt undantagen från skatteplikt såsom t.ex. vård och omsorg, har kommunen i dessa fall avdragsrätt för ingående skatt.

Enligt artikel 4.5 i det sjätte mervärdesskattedirektivet 77/388/EEG anses emellertid kommuner och andra offentliga subjekt inte såsom skattskyldiga personer när det gäller verksamhet eller transaktioner de

som utför i sin egenskap av offentliga myndigheter även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller inbetalningar. Det som avgör om ett visst organ skall betraktas som en icke-skattskyldig person är således sättet på vilket verksamheten bedrivs. Detta innebär kom-

t.ex. att en muns myndighetsutövning inte anses utgöra ekonomisk verksamhet. Undantaget kan även gälla när kommunen utövar en verksamhet ut-

som gör kommunens fundamentala skyldighet och ansvar.

EG-domstolen har uttalat att när offentligrättsliga uppträder i

organ enlighet med regler i den nationella rätten som endast gäller för dessa organ, omfattas de av undantaget i artikel 4.5. Uppträder dessa organ emellertid under samma rättsliga villkor som de som gäller för privaträttsliga subjekt, kan de inte anses uppträda i egenskap offentligrättsliga Det

av organ. enda kriterium som enligt domstolen gör det möjligt att med säkerhet avgöra skillnaden mellan dessa två kategorier av verksamhet är rättssystemet enligt den nationella rätten. Den nationella domstolen måste således avgöra vilken slags verksamhet som är i fråga mot bakgrund av detta kriterium. Detta innebär att den juridiska formen i sig inte torde vara avgörande

3I artikel4.5 i detsjättedirektivet77/388/EEG i densvenskaöversättningenanvändsbegreppet"offentligrättsligaorgan".l denengelskaöversättningenanvändsbegreppetpublic bodies".I textenanvändsfortsättningsvishuvudsakligensammabegreppsomi densvenskaöversättningen. Sede förenademålenComunedi Carpanetoandothers,C-23 87 och 129/88.

Mervärdesskattefrâgan i ett EU-perspektiv 65

dvs. om det är en myndighet, kommun, bolag eller stiftelse etc., utan om subjektets verksamhet är föremål för en offentligrättslig reglering. Begreppet body på engelska kan i princip betyda vilken juridisk form som helst.

Om det föreligger en risk för konkurrenssnedvridning när det gäller verksamhet som kommunerna eller annat offentligrättsligt organ utför i sin egenskap av offentliga myndigheter skall de enligt direktivet ändå betrak-

skattskyldiga EG-domstolen har uttalat4 att medlemstas som personer. länderna är skyldiga att behandla offentligrättsliga organ som skattskyldiga personer när den verksamhet de bedriver även kan bedrivas i konkurrens med privata subjekt vars verksamhet regleras i privaträtten, under förutsättning att situationen annars skulle kunna få betydande konkurrenssnedvridande effekter.

Enligt artikel 4.5 i det sjätte direktivet medför viss verksamhet som utövas av offentligrättsliga organ att dessa alltid betraktas som skattskyldiga personer, oavsett om verksamheten endast får bedrivas av ett visst eller vissa offentligrättsliga organ, såvida verksamheten inte utövas i försumbart liten skala. Dessa verksamheter är telekommunikation, tillhandahållande av vatten, gas, elektricitet och ånga, varutransport, hamn- och flygplatstjänster, passagerartransport, tillhandahållande av nya varor tillverkade för försäljning, verksamhet som stödorgan för jordbruket bedriver i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken, drift av handelsmässor och utställningar, lagringsverksamhet, verksamhet i kommersiella reklamföretag, verksamhet i resebyråer, drift av personalbutiker, kooperativ och industrimatsalar och liknande enheter samt kommersiell radio- och TVverksamhet. Dessa verksamheter framgår av bilaga D i det sjätte direktivet.

4.2.2 Transaktioner från

undantagna

mervärdesskatt- artikel 13 A.

Listan med undantag från mervärdesskatt i artikel 13 är en uppsamling av de undantag som redan gällde i de olika medlemsländerna innan det sjätte direktivet förhandlades fram. Undantagen i artikel 13 delas in i två undergrupper. Grupp A. är de undantag som har en social karaktär, dvs. varor och tjänster som av sociala skäl skulle tillhandahållas till en lägre prisnivå för den enskilde konsumenten Undantagen i denna grupp speglar en tid då samhällsservice i hög grad utfördes av offentligrättsliga organ. Därför

4Senottreovan. 5Seartikel 13A. i full text i bilaga4 svensk, engelskochfranskversion

66 Mervärdesskattefrâgan i ett EU-perspektiv

undantas i huvudsak verksamhet av offentligrättsliga organ eller andra organ som bedriver verksamheten utan vinstsyfte.

Det bör i sammanhanget erinras om att det i mervärdesskattehänseende alltid krävs att omsättning sker mot vederlag för att en transaktion skall

omfattas av lagens tillämpningsområde. Om ett offentligrättsligt organ tillhandahåller sjukvård gratis, dvs. utan att ta ut särskild avgift ren skattefinansiering alltså, faller transaktionen utanför mervärdesskattesystemet. En friskola i Sverige tar inte ut någon avgift av eleverna. Däremot erhåller skolan ett bidrag från kommunen för att den skall bedriva en viss verksamhet. Detta bidrag kan i mervärdesskattehänseende klassificeras som ett vederlag för en prestation som skall utföras av friskolan, t.ex. en utbildningstjänst eller en administrativ tjänst för kommunens räkning. Detta gör att skolan ändå kan komma att falla inom ramen för mervärdesskattesystemet.

I grupp B. finns undantag för bl.a. bank- och försäkringstjänster. Undantagen på detta område motiverades ofta med att det var för tekniskt komplicerat att beskatta dessa tjänster, t.ex. att urskilja vederlaget för tjänsteelementet i en räntebetalning.

Det stod klart vid förhandlingarna av det sjätte direktivet att undantagen skulle vara så få som möjligt och tillämpas restriktivt eftersom mervärdesskatten plötsligt blev en kostnad för den som bedrev en undantagen verksamhet, vilket inte var avsikten med en skatt som endast skulle träffa slutlig privatkonsumtion av varor och tjänster. EG-domstolen har i ett ñertal domar också framhållit att undantagen i artikel 13 skall tolkas restriktivt eftersom de utgör undantag till den allmänna principen om att mervärdesskatt skall utgå på alla tjänster som omsätts mot vederlag av en skattskyldig person, se bland annat domen C-348/87 Stichting Uitvoering Financiele Acties från 1989 samt C-2/95 Sparekassemes Datacenter från 1997.

En målsättning i det gemensamma europeiska mervärdesskattesystemet är att ett undantag från mervärdesskatt skall kopplas till transaktionens art och inte till vem som utför transaktionen. Trots denna målsättning har vissa undantag från mervärdesskatt i det sjätte direktivet utformats som en kombination av transaktionens art och vem som tillhandahåller varan eller tjänsten. Ett flertal undantag i artikel 13 i det sjätte direktivet är baserade på att transaktionen tillhandahålls av offentligrättsliga organ eller liknande av det allmänna erkända organ. Nedanstående redogörelse omfattar endast de undantag som berättigar till ersättning från kommunkontosystemet; sjukvård, tandvård, social och utbildning.

omsorg

Artikel 13 A. b Sjuhusvård, sjukvård som bedrivs av oflentligrdttsliga organ m.fl. Enligt artikel 13.A.1. b i det sjätte direktivet skall medlemsländerna

undanta sjukhusvård, sjukvård och närbesläktade verksamheter bedrivs

som

SOU 1999: 133 M ervärdesskattefrågan i ett E U -perspektiv 67

av offentligrättsliga organ eller under jämförbara sociala betingelser av sjukhus, centra för medicinsk behandling eller diagnos och andra i vederbörlig ordning erkända inrättningar av liknande natur från mervärdesskatt. Vad med under jämförbara sociala betingelser av sjukhus,

som menas centra för medicinsk behandling eller diagnos och andra i vederbörlig 0rdning erkända inrättningar av liknande natur framgår inte av direktivtexten. Detta lämnar sålunda utrymme för det enskilda medlemslandet att ge detta kriterium ett närmare innehåll.

I ett nyligen avdömt mål i EG-domstolen, J Gregg M Gregg, C- 216/97 av den 7 september 1999 tog domstolen ställning till om de be-

som används i undantagen i artikel 13.A.1. b och 13.A.l. g, inrättgrepp ning, organ och organisation, endast omfattar juridiska personer. Makarna Gregg drev ett hem som var registrerat som sjukhem och vårdhem i enlighet med den irländska lagstiftningen. Verksamhetsform-

utgjordes av ett s.k. partnership, dvs. av två fysiska personer och som en inte utgör någon juridisk person. Makarna Gregg önskade registrera sig för mervärdesskatt för att kunna få tillbaka ingående skatt i verksamheten. Detta nekades av den irländska Skattemyndigheten med hänvisning till undantaget för sjuvård och social omsorg. EG-domstolen slog fast att principen om skatteneutralitet utgör bland annat ett hinder för att ekonomiska aktörer som tillhandahåller samma varor och tjänster behandlas olika i mervärdesskattehänsende. De begrepp som används i artikel 13 A. b och skall därför inte utgöra ett hinder för att fysiska personer som driver

g rörelse skall kunna åberopa undantaget. Domstolen säger också i sin dom att det faktum att undantagen i artikel 13 skall tolkas strikt ändå inte får innebära att endast verksamhet som bedrivs av juridiska personer omfattas av undantagen.

Greggdomen är intressant så till vida att vi har en situation där en skattskyldig person som bedriver rörelse begär att få bli registrerad i mervärdesskattesystemet för att kunna dra av sin ingående skatt, men som tvingas att stå utanför systemet på grund av ett skatteundantag som gäller i det allmännas intresse se rubriken under artikel 13 A. Makarna Gregg hade fönnodligen kommit fram till att det hade varit en ekonomisk fördel att

registrerad för mervärdesskatt för att på så vis kunna dra av sin ingåvara ende skatt och stå friare i valet mellan att utföra vissa tjänster i egen regi eller att upphandla dessa tjänster.

Ett sjukhus som drivs i privat regi omfattas också av undantaget under förutsättning att privatsjukhuset är en av det allmänna erkänd institution. Den nationella lagstiftningen kommer därmed att ha en avgörande betydelse. I vissa länder inom EU, Frankrike t.ex., behandlas sjukhus som drivs av det allmänna som icke skattskyldiga personer med stöd av artikel 4.5. Privata sjukhus omfattas däremot av artikel 13 A. b., dvs. att de utgör skattskyldiga personer vars medicinska tjänster är undantagna.

68 Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv

Artikel 13 A. c Sjukvårdande behandling tillhandahålls medicinska yrkesutövare

som av I denna bestämmelse stadgas undantag för sjukvårdande behandling som utförs av enskilda läkare eller tandläkare bedriver verksamhet

som som fria yrkesutövare i exempelvis egen privatpraktik. Det rör sig således om sjukvårdande behandling som tillhandahålls utanför sjukhusen. Om läkaren eller tandläkaren är verksam på en större klinik eller sjukhus omfattas verksamheten av undantaget för sjukhusvård eller sjukvård under artikel 13 A. Det är emellertid inte klart var gränsen går. En läkare som exempelvis ingår i ett kollektiv av Hera läkare som bedriver verksamhet i form av läkarhus där man har gemensamma lokaler och administration som man bekostar gemensamt, torde falla in under undantaget i c. En skillnad mellan artikel 13 A. b och 13 A. c är att fler tillhandahållanden kan bli undantagna inom ramen för sjukhusvård eller sjukvård i b än vad som kan bli fallet under c. Undantaget i b är uttryckt så att det kan

omfatta en lång rad av sjukvårdande aktiviteter tillhandahålls sjuk-

som av vårdsinstitutioner sjukhus och liknande och som även kan innefatta vissa varor.

När en läkare eller en tandläkare som omfattas av undantaget i c omsätter varor som har samband med behandlingen har det av EG-domstolen ansetts utgöra en omsättning som inte omfattas av undantaget Som exempel på detta utgör omsättning av synhjälpmedel och mediciner. I EGmålet pekade man bland annat på att språkversionema av dessa bestämmelser skiljer sig beträffande den franska respektive den engelska versionen.7 I den franska versionen under bokstav b talas det soins mé-

om dicaux och i c talas det om soins ä personne. I den engelska versionen används samma uttryck i bägge bestämmelser nämligen "medical care. Kommissionen anförde i EG-målet att begreppet soins ä

personne endast kan omfatta tjänster och hänvisade till att texten i övriga undantagsbestämmelser i artikel 13 uttryckligen nämner varor där avsikten varit att dessa skulle omfattas av undantaget. I den svenska versionen används i b "sjukvård" och i c sjukvårdande behandling. Begreppet sjukvårdande behandling i c kan möjligen tolkas i inskränkande mening i förhållande till begreppet sjukvård i

° SefördragsbrottsmåletKommissionenmotUK, C-353/85,där EG-domstolenkonstateradeatt undantageticärmerbegränsat i b ochomfattariän principinteannatändensjukvårdandetjänstenoch inteomsättningav varori sambandmeddenna. 7Det börnoterasattlagutkastentill det sjättedirektivet skrevs franskaochöversattesdäreftertill övrigaspråk.Denfranskaoriginaltexten därförmycketintressantvid tolkningenär avdirektivet.

Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv 69

Artikel 13. A.I. g Social omsorg Undantaget för social regleras primärt i artikel 13. A.I. omsorg Undantaget omfattar tillhandahållande av tjänster och varor som är nära kopplade till socialt bistånd eller socialförsäkring däribland sådant som tillhandahålls ålderdomshem, offentligrättsliga organ eller andra orgaav nisationer är erkända välgörenhetsorganisationer av medlemssom som staten i fråga. Texten på svenska kan läsas som om den endast ger en exemplifiering de subjekt som kan tillhandahålla tjänster och varor som är av när kopplade till socialt bistånd etc. Texten i den svenska översättningen är således mycket vid. Det är mycket svårt att tolka ut av texten vilka varor och tjänster kan omfattas undantaget för social omsorg. De som anses av engelska begreppen lyder we1fare och social security work. Sverige tillämpas undantaget på social omsorg som faller inom kommunens ansvarsområde enligt socialtjänstlagen SOL, 1980:620 och inom statens ansvarsområde enligt lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.8 Detta innebär att skattefri social omsorg i Sverige omfattar äldreomsorg och barnomsorg. I vissa EG-länder finns i print.ex. cip ingen offentlig barnomsorg Storbritannien t.ex.. Det är därför mycksvårt att dra några slutsatser den närmare innebörden av begreppen et om i denna bestämmelse utifrån situationen i andra medlemsländer. Enligt uppgift från Storbritannien betraktas emellertid privata ålderdomshem undantagen verksamhet. som jämförelse mellan den svenska översättningen och den engelska Vid en versionen text, finner att den engelska texten kan läsas på av samma man ett sätt inskränker undantaget till att endast omfatta omsättning av vasom och tjänster kopplade till socialt bistånd eller socialförsäkring som görs ror antingen offentligrättsliga eller andra är erkända av organ av organ som välgörenhetsorganisationer av medlemsstaten i fråga. I den ovan resom fererade Greggdomen slog EG-domstolen fast att formuleringen andra organisationer är erkända välgörenhetsorganisationer av medsom som lemsstaten i fråga i artikel 13 A. inte enbart omfattar juridiska persog utan även fysiska personer som driver rörelse. ner

Artikel 13 A. i Utbildning Även undantaget för utbildningstjänster är konstruerat på liknande sätt för sjukvård och social Följande är undantaget: undervisning som omsorg. och fostran barn och ungdomar, skolundervisning, universitetsutbildav

För närmare information om avgränsningenav området enligt svensk rätt hänvisas till RiksskatteverketsHandledningför mervärdesskatt1999, 98s ff.

70 Mervärdesskattefrägan i ett EU-perspektiv

ning, yrkesutbildning och fortbildning, däribland tillhandahållande av tjänster och är nära besläktade därmed, tillhandahålls varor som som av offentligrättsliga organ med detta mål eller andra organisationer som av definierade av medlemsstaten i fråga såsom med liknande syften. organ Undantaget tar sikte grund- och gymnasieutbildning samt universitetsoch högskole-utbildning, yrkesutbildning och vidareutbildning, dvs. den utbildning som tillhandahålls det allmänna eller organisation av av annan med liknande syften utan vinstsyften. Genom att det enskilda medlemslandet får tillämpa definition organisationer med en egen av som organ liknande syften, öppnar detta för relativt stor handlingsfrihet. Begreppet organisation torde efter Greggdomen kunna innefatta såväl jurianses diska personer som enskilda näringsidkare. Sverige har utformat undantaget så att utbildning är undantaget om om utbildningen anordnas av det allmänna eller det allmänna för utbilden av ningen erkänd utbildningsanordnare. Vidare omfattas utbildning besom rättigar eleven till studiestöd enligt studiestödslagen 1973:349.9

inskränkningar undantagen av valmöjlighet för medlemsländerna - Undantagen i artikel 13 A.1 kan enligt artikel 13 A.2 inskränkas eller utvidgas beroende på hur tolkar undantagens räckvidd i artikel 13 A. man 1’ av medlemsländerna att i sin nationella lag kan stadga genom man att undantagen endast kan medges på vissa villkor. Sådana villkor kan bl.a. uppställas för undantagen i artikel 13 A.1 b sjukhus, g social omsorg och i utbildning ovan. Villkoren kan dock inte omfatta tjänster som omfattas av c, dvs. enskilda läkare eller tandläkare. Villkoren får inte heller omfatta offentligrättsliga och skall gälla vid bedömning från fall organ en till fall. Villkor kan uppställas är ett eller flera följande: som av

- verksamheten får inte systematiskt sträva efter att uppnå vinst, och vinster som ändå uppstår får inte delas ut utan skall avsättas för bibehållande eller förbättring av de tjänster tillhandahålls som o verksamheten skall ledas och förvaltas på huvudsakligen frivillig basis av personer som inte har något direkt eller indirekt intresse, sig vare själva eller genom mellanhänder, verksamheternas resultat av - verksamhetens priser skall godkända det allmänna eller inte vara av överstiga sådana priser eller, när det gäller tjänster inte är föremål som

" SevidareRSV:sHandledningför mervärdesskatt1999, 103ff.s l" Undantagenkanläsassåattomsättningen,i flerafall, ärundantagenendastnärverksamhetenutövasav offentligrättsligasubjekteller liknandesubjekt, A Guidese to the EuroepanVAT Directives, Commentaryonthe Value AddedTax of the EuropeanCommunity,VolumeIII, ChapterX,.2.l9.2 Exemptions

SOU 1999: 133 M ervärdesskattefrägan i ett E U -perspekti v 71

för godkännande, vara lägre än de priser som debiteras för liknande tjän-

ster av kommersiella företag som måste betala mervärdesskatt. undantagen får inte riskera att skapa sådana konkurrenssnedvridningar

skulle försätta kommersiella företag som måste betala mervärdessom skatt i underläge.

Villkoren kan inte omfatta ett sjukhus som drivs av det allmänna. Villkoren skulle däremot kunna omfatta privata sjukhus, privat social om-

och privata utbildningsföretag. En tillämpning av t.ex. det första villsorg koret att verksamheten inte systematiskt får sträva efter att uppnå

om vinst, skulle kunna innebära att undantag inte medges för ett vinstdrivande privat sjukhus t.ex.

Vidare framgår artikel 13 A.2 b att medlemsländerna inte får un-

av danta verksamhet under b sjukhusvård, sjukvård etc., g social omsorg

samt i utbi1dning" om:

det inte är väsentligt för de undantagna verksamheterna -

det grundläggande syftet är att vinna ytterligare intäkter år organisatioo

nen genom att driva verksamheter som direkt konkurrerar med kom-

mersiella företag som måste betala mervärdesskatt.

Det är oklart vilka situationer denna bestämmelse skall tillämpas på.

som Bestämmelsen kan vid vid tolkning omfatta alla situationer där man

en finner att det inte är nödvändigt att undanta viss omsättning. En tolkning

förts fram är att bestämmelsen även, till skillnad från villkoren i 13 som A. a, omfattar offentligrättsliga subjekt. När verksamhet på dessa områden bedrivs bl.a. offentligrättsliga organ, och undantaget leder till be-

av tydande konkurrenssnedvridning skulle, enligt denna tolkning av bestämmelsen, verksamheten inte få undantas.

Av listan i Bilaga H till det sjätte direktivet framgår vidare att medlemsländema får tillämpa en reducerad skattesats för vissa tjänster såsom sjuk- och tandvårdstjänster se punkt 16 i bilaga H, när dessa tjänster inte är undantagna enligt artikel 13. Slutsatsen måste bli att dessa tjänster på vissa villkor är beskattningsbara enligt det sjätte direktivet. Här torde det bli nödvändigt att kombinera valmöjligheter i olika bestämmelser t.ex. villkoren i artikel 13A.

Beträffar EG-rättens regler för uthyrning av fast egendom inklusive bostadshyra vill jag hänvisa till den analys av EG-rätten som görs i SOU 1999:47 Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet. Reglerna på fastighetsområdet är för närvarande föremål för översyn.

" samtverksamheti mochnsomjag integårnärmarein här. ZA Guideto the EuroepanVAT Directives,Commentaryon the ValueAddedTaxof the European Community,VolumeIII, ChapterX,.2.19.2

72 Mervärdesskattefrågan i ett EU -perspektiv

4.2.3 De svenska om

reglerna offentligrättsliga

i förhållande till EG-rätten organ

Yrkesmässig verksamhet

Enligt den svenska mervärdesskattelagen skall mervärdesskatt betalas till staten när omsättning görs i en yrkesmässig verksamhet. En verksamhet är enligt 4 kap 1 § mervärdesskattelagen 1994:200 yrkesmässig den utom gör näringsverksamhet enligt 21 § kommunalskattelagen eller den beom drivs i näringsliknande former och ersättningen för omsättningen överstiger 30 000 kr per år. I 21 § kommunalskattelagen stadgas: "Med näringsverksamhet avses yrkesmässig självständigt bedriven förvärvsverksamhet. -. - - Denna beskrivning av vem som skall beskattas liknar den återfinns som i artikel 4 i det sjätte direktivet. Enligt huvudregeln i artikel 4.1 skall med skattskyldig person avses varje person som självständigt någonstans bedriver någon form av ekonomisk verksamhet, oberoende syfte eller - av resultat. Av det svenska begreppet förvärvsverksamhet kan man få intryck av att det krävs att vinster alstras, något skall förvärvas, för att verksamheten skall anses yrkesmässig. Detta har också länge varit ett krav i tolkningen av näringsverksamhet såväl på mervärdesskatteområdet i inkomstsom skattehänseende. Enligt de s.k. rörelsekriteriema kännetecknas näringsverksamhet av varaktighet, självständighet och vinstsyfte. Kravet på vinstsyfte har emellertid luckrats upp enligt rättspraxis på mervärdesskatteområdet jfr. RÅ 1996 168. I målet ansågs not en stiftelse vara yrkesmässig trots att tjänster tillhandahölls till självkostnadspris. I det sjätte direktivet krävs inte att verksamheten skall bedrivas i vinstsyfte. Även en person som bedriver en verksamhet med förlust kan betraktas skattskyldig som en person. Begreppet skattskyldig person har i det sjätte direktivet mycket vid en innebörd. Alla personer, såväl företag föreningar, kommun, stat och som enskilda personer som varaktigt bedriver en viss verksamhet kan omfattas av definitionen, oberoende var i produktions- eller distributionskedjan de befinner sig. Även transaktioner tillfällig karaktär av mer som avser nya hus eller tomtmark får beskattas här föreligger valfrihet för medlemsen landet. Detta kan avse t.ex. en företagare låter bebygga bit mark som en som han inte har behov av i sin näringsverksamhet. Han säljer det nya hu-

3 Begreppet"skattskyldigperson"i det sjättedirektivet skall dock inte förväxlasmedskattskyldighetsbegreppeti densvenskamervärdesskattelagen.I detsjättedirektivetbetyder"skattskyldigperson inte alltid attmervärdesskattskall betalastill staten.Enligtdetsjättedirektivetkanennäringsidkare varaen"skattskyldigperson ävenomhanomsätterskattefriavaroreller tjänster.

SOU 1999: 133 M ervärdesskattefrägan i ett E U-perspektiv 73

set och transaktionen, är tillfällig karaktär, kan vara skattepliktig. som av Eftersom i artikel 4 i det sjätte direktivet beskriver vilka personer man kan bli skyldiga att betala skatt nämligen den som självständigt nåsom gonstans bedriver någon form av ekonomisk aktivitet etc., istället för karaktären på verksamheten i den svenska lagen yrkesmässig verksom samhet, blir kriteriet självständigt mycket viktigt för gränsdragningen mot verksamhet, i första hand mot tjänst. I en särskild gränsdragannan ningsregel i artikel 4.4 i det sjätte direktivet stadgas att ordet självständigt skall undanta anställda och andra är bundna till en arbetsgivare. som

Särskilt behandlingen av stat, kommun och landsting om Enligt 4 kap 6 § ML 1994:200 utgör statens, ett statligt affärsverks eller kommuns omsättning och tjänster mot ersättning yrkesmässig en av varor verksamhet oavsett den bedrivs med vinstsyfte eller inte. om Verksamheten emellertid inte som yrkesmässig verksamhet om den anses ingår ett led i myndighetsutövning eller avser bevis, protokoll eller som motsvarande avseende myndighetsutövning. Enligt RSV:s Handledning för mervärdesskatt 1999 innebär myndighetsutövning bl.a. att stat eller kommun fattar beslut eller vidtar åtgärder påverkar medborgare, företag m.fl. utan att något privaträttsligt avtal som ingåtts mellan parterna. Definitionen av myndighetsutövning är i ett jämförande EU perspektiv ganska snäv i Sverige. De flesta offentligrättsliga subjekts verksamhet blir därmed att betrakta som yrkesmässig i Sverige. Så är inte fallet i alla EU-länder. I direktivtexten används inte begreppet myndighets-utövning. Istället stadgas att offentligrättsliga organ inte skall skattskyldiga när det gäller verksamhet elanses som personer ler transaktioner de utför i sin egenskap oflentliga myndigheter. som av Denna formulering öppnar för vid tolkning. EG-domstolen har konseen kvent vägrat att uttala sig i frågan vad som kan anses ligga i denna formulering. Domstolen har uttalat att vad som tillhör den ena eller den andra kategorien verksamhet får avgöras utifrån de nationella förutsättningav för offentlig verksamhet. arna Kommissionen däremot att utrymmet för att behandla offentliga anser subjekt icke skattskyldiga är mycket begränsat i det sjätte disom personer rektivet. Endast sådan verksamhet utgör myndighetsutövning puissom publique skall undantas. Kommissionen har därför inlett en försance dragsbrottsprocess mot Frankrike C-276/97 för att Frankrike inte lägger mervärdesskatt på motorvägsavgifter tas ut på motorvägama i som Frankrike. Frankrike hävdar att verksamheten är undantagen på grund av tillhandahållandet sker inom för verksamhet som staten tillatt ramen en handahåller i sin egenskap offentlig myndighet. Kommissionen hävdar av denna verksamhet inte faller inom för myndighetsutövning och att ramen

74 Mervärdesskattefrâgan i ett EU -perspektiv

att den därmed skall beskattas. Målet är stor principiell betydelse för av Frankrike. Medlemsländema har dessutom enligt artikel 4.5 rätt att välja de en om vill betrakta en verksamhet är undantagen enligt artikel 13 t.ex. sjuksom vård som tillhandahålls ett offentligrättsligt organ, såsom verksamheav ter som de bedriver i egenskap myndigheter", dvs. tillämpning av en av artikel 4.5 istället. Resultatet blir i princip detsamma, ingen mervärdesskatt tas ut och ingen avdragsrätt föreligger för stat eller kommun. Valmöjligheten infördes förmodligen på grund att offentligrättsliga av organs verksamhet bedömdes olika sätt i medlemsländerna. Valmöjligheten gav därmed länderna en möjlighet att behålla sin klassificering egen och skattemässiga behandling verksamhet i offentligrättsliga av organ. Sammanfattningsvis kan sägas vid jämförelse offentliatt man en av grättsliga organs ställning i mervärdesskattehänseende i svensk rätt med begreppet skattskyldig person i EG-rätten artikel 4.l-2 samt 4.5 i det sjätte direktivet, finner att, vid strikt tillämpning EG-rätten, svensk en av rätt synes vara konform med EG-rätten. Vi hamnar på beskattning en av offentligrättsliga i omfattning skulle bli fallet vid organ samma som en strikt tillämpning av det sjätte direktivets regler. Det föreligger däremot stor diskrepans mellan medlemsländerna inom EU vad beträffar den skattemässiga behandlingen offentligrättsliga av organ. Skillnaderna ligger bland annat i sättet på vilket har valt man att undanta viss verksamhet från skatt. En del länder undantar verksamheten med stöd av att det är ett offentlig-rättsligt utför tjänsten, enligt organ som artikel 4.5, andra länder undantar på grund tjänstens karaktär med stöd av av artikel 13. Sverige tillhör den länder. Diskrepansen senare gruppen uppstår grund av att formuleringen i direktivet är oprecis och lämnar stort tolkningsutrymme. Stora skillnader i förvaltningsstruktur och tradition i de olika EU-ländema gör också att det blir svårt att uppnå enheten lig tolkning.

4.2.4 Konsekvenserna EG-rätten för

offentligrättsliga organ

Om offentligrättsliga inte kan skattskyldig på organ anses vara en person grund av att det anses utöva myndighetsutövning t.ex. eller verksamom heten som bedrivs det offentliga organet är undantagen från mervärav desskatt grund av de särskilda skatteundantagen i artikel 13 i det sjätte direktivet, har det offentliga organet inte någon avdragsrätt för ingående skatt. Kompensation för den ekonomiska belastning mervärdesskatsom ten utgör för dessa organ måste därmed göras utanför mervärdesskattesystemets ramar.

Mervärdesskattefrägan i ett EU-perspektiv 75

I vissa medlemsländer kan kompensation erhållas genom att medel från statsbudgeten fonderas för att kunna tas i anspråk för att täcka mervärdesskattekostnader i en viss verksamhet eller genom att man i en mervärdesskattedeklaration tillåter ett särskilt avdrag. I andra medlemsländer kompenserar man inte för mervärdesskatten överhuvudtaget. I avsnitt 4,3 nedan följer en redogörelse för situationen i några EU-länder.

4.3 Kompensationssystem i andra

EU-Iänder

Kort sammanfattning intrycken från utredningens studiebesök i

av tre andra EU -länder Som ett led i kartläggningen av andra EU-länders hantering av mervärdesskatt i offentlig sektor företog utredningen en studieresa till tre andra EU-länder; Storbritannien, Belgien och Holland. Utredningen besökte även den europeiska kommissionen, generaldirektorat XXI, enheten för mervärdesskatt. De tre länder som valdes ut för besök representerade tre olika ordningar för hantering av mervärdesskatt i offentlig sektor. Storbritannien har sedan 1973 tillämpat ett system för återbetalning av mervärdesskatt till lokala myndigheter. Holland står i begrepp att införa ett kompensationssystem som dock är betydligt mera begränsat än det brittiska och det svenska systemet och Belgien tillämpar inget kompensationssystem över huvud taget.

Utredningen fick vid besöken information om kompensationssystemet

tillämpas i Storbritannien och om det förslag som den holländska resom geringen är i färd med att utarbeta och lägga fram för sitt parlament. Utredningen ñck vidare en inblick i den offentliga sektorn i Belgien och därmed insyn i bakgrunden till att Belgien inte infört någon kompensationsordning. Se mer om de offentliga systemen i dessa länder i avsnitten som följer.

Efter utredningens besök framträder en viktig skillnad mellan Sverige och de länder utredningen besökt. I Sverige finansieras det lokala

som självstyret genom kommunernas och landstingens grundlagsfästa rätt att ta

skatt för att sköta sina uppgifter 1 kap 7 § regeringsfonnen. ut egen Kommunens inkomster består emellertid även av generella statsbidrag. Relationen uppgår till 80% finansiering och 20% statlig ñnansie-

ca egen ring.

I Storbritannien råder det omvända förhållandet. Här finansieras drygt 80% verksamheten i de lokala myndigheternas genom statliga anslag

av och statligt fastställd lokal näringslivsskatt och resterande 20% av de

en lokala myndigheterna själva i form av en lokal skatt på fast egendom m.m.

76 Mervärdesskattefrâgan i ett EU-perspektiv

Se vidare i avsnitt 4.3.3 nedan. Likartade förhållanden råder i såväl Belgien som Holland.

I Holland har utvecklingen de senaste drygt hundra åren gått från lokal finansiering av den lokala offentliga verksamheten mot en finansiering

genom allmänna och särskilda statsanslag. Anledningen var att skillnaderna i skatteuttag och i kvantitet och kvalitet på det allmännas tjänster blev alltför stora. Stora skillnader mellan olika kommuner förelåg bland annat i kvalitén på vägunderhållning, brandförsvar och grundskola. Staten finansierar idag ca 90% av verksamheten i kommuner och provinser i Holland. Resterande 10% finansieras genom lokala skatter och avgifter. Den viktigaste lokala skatten utgör skatten på nyttjande och ägande av fast egendom. Bland avgifterna utgör avgiften för renhållning den största enskilda intäkten för kommunerna.

I Belgien är samhällsstrukturen komplicerad på grund att landet har

av tre ekonomiskt självständiga språkregioner: den fiamländska, den franska och den tyska. Men även i Belgien är den lokala och regionala beskattningsrätten begränsad. Statens intäkter, som utgörs av i huvudsak statlig inkomstskatt och mervärdesskatt och andra indirekta skatter, finansierar lokal och regional verksamhet till drygt 90%. Resterande del finansieras genom lokala skatter såsom t.ex. skatt på fast egendom.

I Holland och Belgien får den regionala och den lokala förvaltningen sin finansiering inklusive täckning för mervärdesskattekostnader från den statliga budgeten. Genom att staten bidrar med nästan hela finansieringen av den lokala verksamheten blir det mindre fokusering på

vem som skall finansiera kostnaden för den statliga mervärdesskatten. Andra problem förknippade med en tilltagande extern upphandling tjänster dyker

av emellertid upp. Dessa problem berörs i avsnittet om Holland nedan.

I Sverige är situationen annorlunda. Genom att verksamheten i kommuner och landsting till stor del finansieras genom lokal beskattning påverkar den statliga mervärdesskatten på ett mera påtagligt sätt än i andra utomnordiska länder ekonomin i dessa organ. Om avdrag inte kan erhållas för ingående mervärdesskatt i det vanliga mervärdesskattesystemet blir skatten en kostnad som måste finansieras.

Kort om skattesatserna inom EU på mervärdesskatteomrâdet Effekten av mervärdesskatten för den offentliga sektorn blir större och mer kännbar högre skatten är. En kort redogörelse för nonnalskattesatsen för mervärdesskatt i de olika EU-ländema är därför intresse i

av sammanhanget. Med norrnalskattesats menas den skattesats som tas ut

generellt varor och tjänster i de olika medlemsländerna. Medlemsländema skall tillämpa en norrnalskattesats om lägst 15%. Det finns emellertid ingen övre gräns för skatten enligt EG-rätten. Medlemsländema får dessutom

Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv 77 Tabell 4.1

Normalskattesatser	1 januari 1993 och 1 maj 1999: per
Medlemsland	1 januari 1993 1 maj 1999
Belgien	19.5	21
Danmark	25	25
Finland	-14	22
Frankrike	18,6	20.6
Grekland	18	18
Irland	21	21
Italien	19	20
Luxemburg	15	15
Nederländerna	17,5	17,5
Portugal	16	17
Spanien	15	16
Storbritannien	17,5	17.5
Sverige	25	25
Tyskland	15	16
Österrike	20	20
Medelvärde	18,7	19,4
Slandardawikelse	3,3	3,1
Varitionskoefficienten 17.5 %		15.9 °/o

tillämpa högst två reducerade skattesatser. Den lägsta tillåtna skattesatsen

5%. De reducerade skattesatserna får endast tillämpas på vissa i bilaga är H i det sjätte direktivet uppräknade och tjänster. Många medlems-

varor

har emellertid medgivits särskilda undantag från reglerna om reduländer cerad skattesats och tillämpar lägre skattesatser än 5% och dessutom på

än vad finns uppräknat i bilaga H. De särskilda undantagen annat som finns särskilt inskrivna i det sjätte direktivet och framförhandlades som särintressen dessa medlemsländer. Storbritannien har t.ex. ett särskilt

för sin långa lista med O-skattesatser, dvs. omsättning där O % undantag en skatt debiteras rätt att få tillbaka ingående skatt föreligger.

men

Mellan åren 1993 och 1999 har normalskattesatsen höjts i sex EU-länder. Eftersom inga länder har sänkt normalskattesatsen har den genomsnittliga skattesatsen höjts och, variationen mellan länderna har minskat med 8,8 %. Som tabell 4.1 visar har Sverige tillsammans med Danmark de

norrnalskattesatsema både år 1993 och år 1999. Antalet länder med högsta

normalskattesats över 20 % har dock fördubblats under tidsperioden, en från 4 länder år 1993 till 8 länder år 1999.

4.3.1 Danmark

Danmark tillämpas kompensationsordning för kommuner och amts-

en kommuner motsvarar landstingen i Sverige vad gäller den mervärdes-

Finlandtillämpadevid dennatidpunktenomsättningsskatt,iställetför mervärdesskatt. 5 Variationskoefficientenberäknassomenkvotmellanstandardavvikelsenochmedelvärdet

78 Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv

skatt som dessa betalar i verksamhet inte medför skattskyldighet. som Kompensationsordningen infördes den l januari 1985 lag 212 den nr. av 16 maj 1984. Den svenska kompensationsordningen är till del basestor rad på den danska modellen.

I kompensationsordningen ingår även motsvarighet till den särskilda en ersättning som i Sverige utgår vid skattefri upphandling och bidragsgiv-

ning. I den s.k. positivlistan räknas ett antal skattefria områden för upp kommunerna 19 och för amtskommunema 14 verksamheter, t.ex. renhållning, idrotts- och simhallar, och idrottsanläggningar, arenor bidrag till statliga och privata skolor med angiva procentsatser för andelen mervärdes-

skatt som beräknas ingå i värdet på den upphandlade tjänsten eller det utbetalda bidraget. Den mervärdesskatt kommunerna som inte kan få tillbaka på grund av att verksamheten år skattefri, kan sökas den så kallade ur kommunala Momsfonden. Utbetalningar och bidragsgivning till de olika verksamhetsområdena berättigar kommunerna till återbetalning från Momsfonden.

Den danska kompensationsordningen kompletteras dessutom med utförliga regler för redovisningen kommunens mervärdesskatt på konton. av Så långt önskade man inte gå i Sverige. I Sverige infördes aldrig några särskilda regler för bokföring och redovisning.

Kompensationsordningen infördes, liksom i Sverige, för förhindra att

den konkurrenssnedvridning kan uppstå kommunen,

som om som inte har avdragsrätt för mervärdesskatt i verksamhet är skattefri, väljer som att utföra skattepliktiga tjänster i regi för hålla kostnaderna egen att nere. Tanken i Danmark således att det skulle föreligga neutralitet mellan var valet att egenproducera vissa tjänster eller göra upphandling att en extern hos privata leverantörer.

Kompensationsordningen är utgiftsneutral för staten korngenom att muner och amtskommuner bidrar till staten med ett uppskattat mervärdesskattebelopp som kommunerna förväntas kräva tillbaka från

Momsfonden. Uppskattningen beloppet görs på grundval budgetav av och räkenskapsupplysningar från kommunerna. Den enskilda kommunens bidrag till det samlade mervärdesskattebeloppet fastställs utifrån det samlade budgeterade beskattningsunderlaget under utbetalningsåret. I praktiken går det till på så sätt att Tull- och Skattestyrelsen avräknar mervärdes-

skattebeloppet mot del källskatten utbetalas till kommunerna en av som varje månad. Kommunerna får återbetalning bokförd mervärdesskatt av en gång i månaden. Det finns emellertid i det danska systemet vissa begränsningar beträf-

‘° dens.k."momsudligningsordningen"

133 M ervärdesskattefrågan i ett E U-perspektiv 79 SOU 1999:

fande rätten till återbetalning icke avdragsgill skatt. Av konkurrensskäl av har inte det ändamålsenligt att den mervärdesskatt som ingår man ansett vid beräkning kommunens hyresintäkter skall omfattas av kompensaav tionsordningen. Denna mervärdesskatt avräknas därför genom att ett be-

lopp motsvarande 7,5% kommunens bokförda hyresintäkter avräknas av från den mervärdesskatt kommunen begär återbetalning för. Vidare som för EU bidrag från strukturfonderna samt för lån på justeras mottagna särskilt förmånliga villkor och för drifts- och anläggningstillskott från fon-

der, privata föreningar, institutioner etc. Justeringen sker genom att 17,5%

de samlade externa tillskotten återbetalas till kompensationsordningen. av

4.3.2 Finland

I Finland har kommunerna rätt att få tillbaka den mervärdesskatt som de erlagt vid anskaffningar för skattefri verksamhet. Systemet infördes i sam-

band med införandet mervärdesskattelagen från 1 juni 1994 lag nr. av 1501/93. Även den mervärdesskatt erlagts bidrag som direkt ansom återbetalning. Återbeknyter till priset på vara eller tjänst berättigar till en talning sker månadsvis. I Finland har liksom i Danmark och Sverige, man, således velat motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effek-

vid val mellan verksamhet i regi och i extern regi. ter egen Ãterbetalningsrätten omfattar inte sådana förvärv för vilka det enligt

den finska mervärdesskattelagen råder uttryckligt avdragsförbud. Rätten till återbetalning omfattar således inte anskaffningar gjorts för privat som konsumtion eller för användning berörs de särskilda avdragsbesom av gränsningama i mervärdesskattelagen förvärv för personalen, representation inköp personbilar, motorcyklar, husvagnar samt fartyg avsamt av sedda för och nöje eller för anskaffningar för uthyrning av fastighet. sport Enligt det finska skall kommunerna kollektivt betala tillbaka systemet momsåterbetalningen till Åren 1994-1996 dock den erhållna staten. var återbetalningen till staten endast 77,5 %. Detta berodde på att man önskade kompensera kommunerna för den plötsliga stegring av kostnaderna

blev följden övergången till mervärdesbeskattning i Finland. som av Den avgift kräver från respektive kommun, fastställs som en som staten det totala återbetalningsbeloppet och grundar sig på respektive andel av kommuns invånarantal. Kommunen betalar avgiften med en tolftedel

varje månad. Betalningsandelama fastställs skattestyrelsen och uppav börden sköts länsskatteverken. I Finland, liksom i Sverige och i av

7 Avgiften kommunernaskallbetalareglerasi ensärskildlag,L 29.l2.1994/1434.

80 Mervärdesskaltefrâgan i ett EU -perspektiv

Danmark, graderas inte kommunernas betalningsandelar enligt deras servicestruktur eller någon faktor utvisar användningen annan som av mervärdesskattebelagda tjänster.

4.3.3 Storbritannien

F örvalmingsstruktur

I Storbritannien delas offentlig sektor in i centrala myndigheter Govemment departments och lokala förvaltningsorgan Local govemment. De lokala myndigheterna består så kallade råd eller counav cils på engelska. I Storbritannien finns fyra huvudområden med sina respektive råd: England, Skottland, Wales och Nordirland. De olika områdena med sina respektive råd har stor självständighet. En omorganisation av de lokala myndigheterna ägde i perioden 1996-1998. rum Den del av respektive råd för politiska riktlinjer och beslut som ansvarar väljs i lokala val och utgör slags lokal kommunfullmäktige. Det finns en olika slags councils beroende på vad ingår i ansvarsområdena. De som engelska så kallade County Councils har för strategisk plat.ex. ansvar nering, motorvägar, trafik, social utbildning, bibliotek, brandbeomsorg, kämpning, renhållning och konsumentskydd. De engelska s.k. District Councils har ansvar för lokal planering, bostäder, miljö- och hälsovård, mässor och utställningar, renhållning, kyrkogårdsförvaltning och krematorier, fritidsaktiviteter och parker, turism och valregistrering. För London finns ett särskilt råd heter the London Borough Council har som som ansvar för förvaltningen i London.

Finansiering

Den lokala förvaltningen i Storbritannien finansieras huvudsakligen på tre olika sätt: dels allmänna statsbidrag, dels lokal skatt genom genom en som tas ut med en viss procent på värdet fast egendom och dels av genom en särskild skatt det lokala näringslivet fastställs Intäkterna som av staten. fördelar sig enligt följande: 60% intäkterna kommer statliga av genom anslag, 15% erhålls den särskilda fastighetsskatten och 22% ingenom av täkterna kommer från den särskilda näringslivsbeskattningen. Resterande del av finansieringen sker diverse kommunala avgifter och andra genom inkomstbringande aktiviteter.

Mervärdesskatt

I Storbritannien tillämpas liksom i Sverige, Danmark och Finland också en kompensationsordning för mervärdesskatt i den offentliga sektorn.

SOU 1999: 133 Mervéirdesskattefrcigan i ett E U-perspektiv 81

Kompensationsordningen infördes redan 1973 för lokala myndigheter och 1983 för centrala myndigheter. Bakgrunden till ordningen var densamma

i övriga länder med dylika ordningar, nämligen att förhindra att mersom värdesskattekostnaden hindrar offentliga organ att upphandla tjänster till verksamheten och därmed orsaka konkurrenssnedvridningar.

I Storbritannien delas offentligrättsliga organ in i tre grupper i mervärdesskattehänseende:

l Lokala myndigheter eller det lokala självstyret local authorities, dvs.

den verksamhet som bedrivs av the councils, se ovan. 2 Övriga myndigheter som faller in under regleringen för de lokala myn-

digheterna eller andra specialiserade organ 3 "Govemment Departments, såsom t.ex. departement och andra centra-

t.ex. skatteförvaltning, hälsomyndigheter inklusive vissa stor-

organ

sjukhus, dvs. i princip motsvarigheten till Sveriges myndigheter.

m.m.

I fortsättningen beskrivs endast hanteringen av mervärdesskatt för de or-

faller in under punkt 1 och 2 ovan, dvs. de lokala myndigheterna. gan som Den lokala offentliga förvaltningens verksamhet delas in i näringsverksamhet business activity eller icke-näringsverksamhet non-business activity. Den särskilda kompensationsordningen återbetalning av skatt omfattar endast förvaltningens non-business activity.

Konceptet non-business activity utgör verksamhet som inte konkurrerar med andra subjekt. Exempel non-business activity utgör exempelvis bötfällning vid parkeringsförseelse, utfärdande av äktenskapslicen-

offentliga grund- och gymnasieskolor, lån av böcker i bibliotek, bibliser, oteksverksamhet i fängelser och på sjukhus, etc.

Återbetalning mervärdesskatt till lokala myndigheter för deras non-

av business activity sker i vanlig mervärdesskattedeklaration under för-

en utsättning myndigheten registrerad för mervärdesskatt. Återbetal-

att är ning görs således inte som i Sverige i särskild ordning. Om myndigheten inte är registrerad för mervärdesskatt sker återbetalning genom ett enkelt ansökningsförfarande. Återbetalning av mervärdesskatt görs endast under förutsättning att den lokala myndigheten är beställare av varan eller tjänsten och är den till vilken leveransen görs och är den som mottar fakturan med mervärdesskatt och att betalning sker med myndighetens medel.

Om den verksamhet som bedrivs utgör näringsverksamhet business activity faller den in under de vanliga mervärdes-skattereglema. Om omsättningen är skattepliktig redovisas mervärdesskatt på omsättningen,

omsättningen är skattefri tas ingen skatt ut men däremot föreligger en om begränsad avdragsrätt för ingående skatt. Rätt till avdrag föreligger i undantagen verksamhet om den ingående skatten i denna verksamhet är en obetydlig del den totala skatt som den lokala myndigheten betalar. Med

82 Mervärdesskattefrâgan i ett EU-perspektiv

obetydlig del menas skatt inte överstiger i genomsnitt £625 måsom per nad eller £7500 per år, eller om beloppet uppgår till mindre än 5% den av totala skatten som erlagts inköp för verksamheten inklusive inköp för verksamhet som inte är näringsverksamhet.

4.3.4 Holland

Holland är ett av de sex länder medlem i den europeiska som var gemenskapen när den gemensamma ordningen för mervärdesskatt infördes i början av l970-talet. Det är därför särskilt intressant närmare på hur att se Holland behandlar offentligrättsliga organ i mervärdesskattehänseende. Genom att studera ett gammalt medlemsland kan oftast få förman en klaring till varför den ursprungliga EG-lagstiftningen ut den gör. ser som I Holland delar man in offentligrättsliga organ i tre grupper i mervärdesskattehänseende:

Skattskyldiga personer taxable persons bedriver mervärdessom skattepliktig verksamhet, Skattskyldiga personer som bedriver mervärdesskattefri verksamhet, t.ex. en kommunal bankverksamhet eller utbildningsverksamhet, samt Icke-Skattskyldiga personer non-taxable persons, dvs. organ vars verksamhet regleras av offentlig rätt.

I Holland utgörs ex. grupp 3 av organ som ombesörjer sophämtningen för privatpersoner eller offentligrättsliga organ som bedriver parkeringsövervakning. När företag köper sophämtningstjänster betraktas denna aktivitet däremot som en aktivitet som det offentliga bedriver i egenskap av skattskyldig person och mervärdeskatt tas ut på vanligt sätt. I Holland betraktas även de organ som uppbär bro- eller tunnelavgifter icke skattsom skyldiga personer, och mervärdesskatt tas därför inte ut. I Holland betraktas dessa avgifter som betalning för tjänster som tillhandahålls det allav männa. Holland tillämpar för närvarande inget särskilt kompensationssystem för mervärdesskatt för offentligrättsliga inte är beskattningsbaorgan som ra personer och som därför inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Istället sker finansieringen inom för de medel anslås årramen som ligen i statsbudgeten. De organ som är Skattskyldiga personer men som bedriver en verksamhet är undantagen från mervärdesskatt, t.ex. ofsom fentliga skolor, finansierar sin verksamhet inklusive kostnader för mervärdesskatt med statsbidrag, intäkter och lokala skatter. egna Regeringen i Holland ämnar emellertid inom kort överlämna en proposition till det holländska parlamentet införande ett särskilt kompenom av

Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv 83

sationssystem för ingående mervärdesskatt för lokala offentligrättsliga or-

i 3 dvs. för icke-skattskyldiga personer. De offentliga gan grupp ovan, skattskyldiga som tillhandahåller mervärdesskattefria varor eller

personer tjänster, kommer emellertid inte att omfattas av kompensationssystemet. Kompensationssystemet, som enligt förslaget skall börja tillämpas från den l januari år 2001, innebär att den lokala offentliga förvaltningen så-

t.ex. den lokala polismyndigheten, eller rättsväsendet skall upprätta som

särskild deklaration för begäran om återbetalning av erlagd ingående en mervärdesskatt. Deklaration skall kunna inlämnas månadsvis. Om de fonderade medlen inte räcker till för att täcka all ingående skatt skall staten på begäran det icke-beskattningsbara offentliga organet tillföra mer peng-

av ar till fonden. Systemet skall ligga utanför det vanliga mervärdesskattesystemet.

Bakgrunden till idéerna om införande av ett kompensationssystem

i Holland Holland avser att införa en kompensationsordning av i huvudsak tvâ skäl:

tilltagande extern upphandling av skattepliktiga tjänster inom framför en allt områdena sophantering, gaturenhållning och parkskötsel samt problem med omfattande skatteplanering i den offentliga fastighetssektom. Skatteplaneringen i den offentliga förvaltningen utfördes för att komma

avdragsrätt för ingående skatt annars låstes in i systemet. Genom en som den nya kompensationsordningen hoppas de holländska myndigheterna att skatteplaneringen avtar.

Belgien

I Belgien finns inget kompensationssystem för mervärdesskatt i offentlig sektor. Den mervärdesskatt som icke skattskyldiga organ får betala täcks

anslag för verksamheten. Belgien kan liknas vid en federal stat genom med tre olika ekonomiskt självständiga regioner; den ñamländska regio-

regionen för huvudstaden Bryssel samt den vallonska regionen. nen, Beräkningen av anslag från den statliga budgeten till de tre olika självständiga regionerna görs med hjälp av ett antal fördelningsnycklar, t.ex. befolkningsmängd och åldersfördelning. Enligt det belgiska ñnansdepartementet är det oerhört komplicerat att ändra i den fastlagda fördelningen

medel till de tre regionerna. Om staten skulle införa en möjlighet för av icke skattepliktiga offentligrättsliga organ att få tillbaka sin erlagda mervärdesskatt från särskild fond med särskilt avsatta medel för ett sådant

en ändamål, skulle ändring storleken på statsanslagen som blir en nöd-

en av vändig följdändring bli så politiskt komplicerat att man föredrar att avstå.

84 Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv

Beskattning av ofientligrdttsliga organ

Belgien har i sin mervärdesskattelagstiftning ordagrant genomfört första och andra styckena i artikel 4.5 i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Den belgiska lagen stadgar att staten, regionerna m.fl. offentligrättsliga organ inte skall betraktas som skattskyldiga personer för den verksamhet de utför i sin egenskap av offentligrättsliga organ. Lagen stadgar vidare att dessa organ ändå kan betraktas som skattskyldiga deras verk-

personer om samhet i egenskap av icke-skattskyldiga personer medför risk för konkurrenssnedvridningar. I ett särskilt kungligt dekret räknas de

organ upp som av konkurrensskäl skall betraktas som skattskyldiga personer. Dessa utgör exempelvis offentliga organ som tillhandahåller vatten, och ånga,

gas eller som tillhandahåller jordbruksprodukter och liknande, etc.

4.4 diskussioner inom EU

Pågående

Sedan det sjätte direktivets tillkomst på 1970-talet har mycket hänt inom offentlig sektor i alla medlemsländer. Fler och fler verksamheter tra-

som ditionellt sett har varit det offentligas uppgift, läggs ut på privata subjekt. Ökad privatisering av olika aktiviteter inom den offentliga sektorn och tilltagande extern upphandling är tydliga tendenser inom hela den europeiska gemenskapen. Denna utveckling innebär att undantagen från mervärdesskatt för den offentliga sektorns organ som innebär olikformig skatte-

en mässig behandling, blir mer påtagliga än tidigare och de konkurrenssnedvridande effekterna framträder allt tydligare.

4.4.1 Ett inom EU

nytt mervärdesskattesystem

förändringar för offentligrättsliga

organ

Den Europeiska kommissionen lade i juni 1996 fram ett arbetsprogram för ett nytt mervärdesskattesystem anpassat för den inre marknaden. Tanken med det nya systemet var att skapa enklare regler för att stimulera handeln över gränserna och gynna konkurrensen. Arbetsprogrammet

angav bland annat att huvudprincipema i mervärdesskattesystemet skulle

ses över, bland annat definitionen av skattskyldig person och de offentligrättsliga subjektens status i mervärdesskattehänseende.

Arbetsprogrammet var mycket ambitiöst och mottogs med viss skepsis från medlemsländemas sida. Istället för att gå vidare med ett arbetsprogram som inte fick någon förankring hos medlemsländerna har kommis-

KOM96 328slutlig

1999: 133 M ervärdesskattefrågan i ett E U -perspektiv 85 SOU

sionen valt inrikta sig att modernisera och förbättra nuvarande sysatt Frågan hur offentligrättsliga skall hanteras i mervärdestem. om organ skattehänseende är emellertid fortfarande aktuell och arbetet på detta om-

råde har inletts. I slutet 1997 tog kommissionen frågan om den skattemässiga av upp behandlingen offentligrättsliga till diskussion med medlemslänav organ derna. Kommissionen föreslog i diskussioner med medlemsländerna att offentligrättsliga subjekt alltid skulle betraktas som skattskyldiga perso-

ner

när de tillhandahåller och tjänster utan anknytning till myndigvaror hetsutövning när det föreligger direkt koppling mellan omsättning av vara eller en tjänst och mottaget vederlag när de utövar ekonomisk aktivitet. -

Medlemsländema ansåg liksom kommissionen att direktivet måste ändras i syfte vidga definitionen skattskyldig person, men önskade i samatt av band med sådan ändring även översyn av utformningen av undantaen en i artikel 13 utbildning, vård, m.m. eftersom dessa undantag gen omsorg, utformade så undantagen gäller under förutsättning att tjänsterna tillär att handahålls offentliga eller andra erkända liknande organ. Denna av organ parallella reglering i direktivet gör undantagen svårtolkade. Istället borde undantagen omformuleras och eventuellt ändras. uppföljning till denna inledande diskussion med medlemslän- Som en derna lät kommissionen utföra studie olika metoder för beskattning en av offentligrättsliga I rapporten studerades fyra olika alternativ: av organ.

l Behandla offentligrättsliga subjekt skattskyldiga personer, beskatsom all aktivitet med full skattesats och medge full avdragsrätt. Denna ta modell tillämpas på Nya Zeeland. 2 Behandla offentligrättsliga subjekt skattskyldiga personer, beskatsom tjänster kräver förmånlig behandling vård, utbildning, kultur, ta som barnomsorg, etc. med lägre skattesats eller med O-skattesats och medfull avdragsrätt för alla subjekt. ge 3 Undantagsaltemativet: Behandla offentligrättsliga subjekt som skattskyldiga behåll undantaget för tjänster som kräver förmånlig personer, behandling vård, etc., slopa listan med skattepliktiga transaktioner, lägg till på undantagssidan avgifter för obligatoriska tjänster såsom tillståndsgivning, utfärdande fastighetsregistrering, rättegångsav pass, kostnader, vilka undantas idag på grund att de faller utanför lam.m. av tillämpningsområde, "outside the of the tax och ge offentgens scope ligrättsliga rabatt, helt eller delvis, med erlagd mervärdesskatt. organ Denna modell tillämpas i Canada.

86 Mervärdesskattefrâgan i ett E U -perspektiv

4 Rent undantag: Behandla offentligrättsliga subjekt skattskyldiga som personer, slopa listan med skattepliktiga transaktioner i Annex D i det sjätte direktivet se punkt 4.2.1 ovan, behåll listan med undantag och lägg till sådant tidigare låg utanför mervärdesbeskattning på grund som av att det offentligrättsliga organet inte ansågs skattskyldig vara en person och ge ingen rabatt på ingående mervärdesskatt.

Samtliga alternativ innebär att offentligrättsliga alltid skall betraktas organ som skattskyldiga personer. Detta innebär att gränsdragningsproblemet med att urskilja verksamhet eller transaktioner de utför i sin som egenskap av offentliga myndigheter - innebär de - - som att anses som skattskyldiga personer, och övrig verksamhet innebär de betraktas som att som skattskyldiga undanröjs. personer, Av alternativen ovan ansågs enligt rapporten alternativ 2 bäst. vara Offentligrättsliga organ bör enligt detta alternativ betraktas vilket som mellanled som helst i produktions- och distributionskedjan och medges avdrag för ingående skatt är hänförlig till den skattepliktiga aktivitesom ten. En svårighet med denna lösning blir att definiera vederlaget vid omsättning av varor och tjänster. Enligt nuvarande mervärdesskatteprinciper skall betalning inklusive bidrag kopplade till priset ingå i vederlaget. För enkelhetens skull bör med detta alternativ alla slags bidrag ingå i definitionen av vederlag. Detta skulle inte bli någon belastning för den besom talar ut bidraget då även denna skulle ha avdragsrätt för ingående person skatt. Av politiska skäl, framhålls i rapporten, torde möjlighet tillen att ämpa 0-skattesats eller reducerad skattesats på vissa tjänster såsom vård, omsorg, utbildning, och liknande, att föredra framför full beskattning vara med norrnalskattesats. Detta minskar även skattens regressiva effekt. Studien har ännu inte diskuterats med medlemsländerna. Det är oklart när kommissionen kommer att ta temat beskattningsmetoder för upp om

offentligrättsliga organ igen.

I en nyligen publicerad artikel redogör från kommisen representant sionen tillsammans med studiens upphovsman för studiens innehåll och ger sin syn på saken. Författarna argumenterar för utvidgad beskattning en av offentliga för att motverka inlåsningseffekter och gränsdragorgan ningsproblem. I Sverige är gränsdragningsproblemen vad beträffar bedömningen av om offentliga aktivitet faller inom respektive organs utanför lagens tillämpningsområde inte så stora eftersom all aktivitet ofav fentligrättsliga organ i Sverige i princip är yrkesmässig med undantag för

myndighetsutövning.

Andra problem som författarna berör rör behandling bidrag i verkav samheten och tillämpning reglerna för avdragsrätt. av

° VAT Monitor, Volume10,Number 1999, 144s.

Mervärdesskattefrågan i ett EU-perspektiv 87

4.5 Slutsatser utifrån situationen i Sverige

Den svenska förvaltningsstrukturen skiljer sig på många sätt från andra länder inom EU. I Sverige är central respektive lokal förvaltning finansiellt och administrativt åtskild genom den kommunala självstyrelsen. Kommuner och landsting har ansvariga för merparten av de samsom hällsuppgifter berör de enskilda medborgarna en i ett internationellt som perspektiv framträdande roll inom den offentliga sekom än vad som mera är vanligt i de flesta andra länder. Inom för mervärdesskattesystemet här bortses från kommunramen kontosystemet behandlas kommuner och landsting i Sverige på samma sätt andra näringsidkare, dvs. att de registreras som skattskyldiga om som de bedriver skattepliktig verksamhet. I andra EU-länder är det emellertid vanligt att offentliga organ behandlas som icke-skattskyldiga personer non-taxable persons. Detta leder ofta till gränsdragningsproblem när uppdelning verksamheten i skattepliktig verksamhet, icke-skattepliktig av verksamhet och verksamhet faller utanför lagens tillämpningsområde som out of måste göras. I Sverige blir dessa problem mindre efter-

scope

alla offentligrättsliga verksamhet i princip faller inom lagens som organs tillämpningsområde, yrkesmässig, med undantag för myndigdvs. anses hetsutövning. Eftersom kommuner och landsting är stora aktörer på den svenska marknaden och fattar beslut inom sitt område beträffande investeegna ringar, upphandling tjänster, bidragsgivning m.m. är det särskilt viktigt av att kommuner och landsting inte särbehandlas i mervärdesskattehänseende. Vid jämförelse mellan EG-reglema och svensk rätt beträffande deen finitionen skattskyldig person finner utredningen att det svenska yrav kesmässighetsbegreppet och skatteplikten för offentligrättsliga organ i allt väsentligt överensstämmer med bestämmelserna i det sjätte direktivet. Undantagsbestämmelsema i artikel 13 öppnar för en mängd olika tolkningsmöjligheter. Det är omöjligt att göra en bokstavstolkning av texten för att få fram bestämmelsemas innebörd och räckvidd. Reglerna får istället tolkas utifrån ett förmodat syfte. Som framgår har utredningen funnit att undantagen i artikel 13 ovan kan inskränkas respektive utvidgas inom vissa Flera verksamheter ramar. kan göras skattepliktiga villkoren för undantagen som gäller idag görs om snävare med tillämpning artikel 13 A. En nackdel är att skatteplikten av inte kan bli generell på dessa områden med tillämpning av dagens regler i det sjätte direktivet. De problem undantagen från mervärdesskatten orsakar i form av som inlåsningseffekter och högre kostnadsnivå som i sin tur leder till konkurrensnedvridningar och ineffektivt resursutnyttjande, talar för att en framtida modernisering och utveckling direktivet bör gå mot en breddning av av

88 M ervärdesskattefrâgan i ett E U -perspektiv

skattebasen genom slopandet av samtliga eller del undantagen i en av artikel 13. För att sänka kostnaderna på vissa tjänster sociala skäl kan av istället en lägre skattesats väljas. Om inte t.ex. statsñnansiella eller man av andra skäl önskar införa reducerad skattesats bör inom EU i en man vart fall diskutera hur texten skall ändras för att tydliggöra och avgränsa undantagens omfattning. Jag att Sverige bör gå bräschen för sådan anser en diskussion. Slutligen bör tilläggas att det på EG-rättens område saknas harmoniserade regler om kompensationssystem för mervärdesskatt för den offentliga sektom. De olika kompensationssystem som tillämpas i ett flertal EGländer är samtliga system juridiskt sett faller utanför det som gemensamma systemet för mervärdesskatt. Därför strider inte heller sådana system mot EG-rätten så länge de inte liknar ett system med generell avdragsrätt för all undantagen verksamhet och därmed ett kringgående det sjätte diav rektivets regler. Som framgår av redogörelsen i detta kapitel upplever flera EU-länder att de får problem med reglerna offentliga myndigheter ickeom som skattskyldiga personer i artikel 4.5 och reglerna i artikel 13 skatteunom dantagen, när offentligt bedriven verksamhet läggs ut på entreprenad s.k. out-sourcing engelska. Framväxten olika kompensationssystem i av olika länder inom EU utgör ett bevis på detta. Kommissionen har uttalat att dessa problem måste lösas. Kommissionens förslag kommer att läggas fram inom för det ramen gemensamma mervärdesskattesystemet med stöd grundfördraget av som stadgar att rådet enhälligt på förslag kommissionen skall anta bestämav melser om harmonisering av lagstiftningen omsättningsskatter. Med om denna formulering avses det mervärdesskattesystemet i gemensamma form av det sjätte direktivet m.fl. direktiv.

3"Artikel 93 i Romfördraget

5 Kommunerna i förändring

5.1 Inledning

Under 1990-talet har den kommunala verksamheten förändrats. Inte minst gäller det för de verksamheter som tidigare traditionellt drivits enbart i kommunal regi. Alternativa driftsformer och konkurrensutsättning av verksamheter har inneburit att det privata inslaget har ökat inom exempelvis vård och utbildning. Begreppet outsourcing är i dag något som diskuteras i hela Europa. Stödverksamheter t.ex. städning, fastighetsskötsel, posthantering etc. har lämnats ut till en eller flera underentreprenörer.

Dagens kommunkontosystem har till stor del sin grund i den generella avdragsrätt som infördes 1991. De förändringar som genomförts av kommunsektoms kompensationssystem efter 1991 har i stort sett utgått från samma perspektiv på kommunsektoms verksamhet som användes inför införandet 1991. Frågan är då om utvecklingen under 1990-talet har inneburit att förutsättningarna för kommunkontosystemet förändrats Det är svårt att få ett helt entydigt svar på den frågan. Inom skattepliktig arbetsintensiv verksamhet hade alternativa driftsformer troligen inte valts i sådan hastighet om de upphandlade tjänsterna belastat den kommunala ekonomin med 25 % mervärdesskatt. Vad gäller den icke-skattepliktiga verksamheten kan möjligen hävdas att utvecklingen visar att systemet fungerar. Det är emellertid svårt att avgöra i vilken grad kommunkontosystemet påverkat kommunernas beteende. I många kommuner och landsting har privatiseringama gjorts utifrån ideologiska utgångspunkter. Vi vet inte hur utvecklingen sett ut utan kommunkontosystem eller med ett annat kompensationssystem.

Syftet med kommunkontosystemet är att likställa förutsättningarna för valet mellan att bedriva den kommunala verksamheten i egen regi och upphandla motsvarande verksamhet av fristående tjänsteproducenter.

Kommunkontosystemet ger den kommunala verksamheten en möjlighet att på ett skattemässigt konkurrensneutralt sätt välja mellan entreprenad och egen regi. Denna möjlighet ges inte andra associationsfomier med icke-skattepliktig verksamhet i de fall dessa vill upphandla en underentreprenör.

Ett annat problem uppstår utifrån konkurrenssynpunkt när ett verksamhetsområde avregleras. Eftersom privata aktörer inte omfattas av kommunkontosystemet konkurrerar de inte på lika villkor med den kommuna-

alternativt den landstingskommunala verksamheten som får ersättning för sin ingående mervärdesskatt. När allmänheten ges möjlighet att välja

90 Kommunerna i förändring

mellan kommunal tjänsteproduktion och en alternativ producent

av samma tjänst måste likformiga förutsättningar gälla. Ett exempel är avregleringen av tandvårdsmarknaden se kapitel 6.

5.2 Bakgrund

Två händelser har haft stor betydelse för de förändrade styr- och verksamhetsforrner inom den kommunala sektorn som vi ser i dag. Enligt Fölster var det socialdemokratiska partiets 90-talsprogram ett trendbrott inom socialdemokratin. I programmet fördes förslaget fram om konkurrens inom den offentliga sektorn. Under åren 1990-91 togs en del viktiga steg mot dagens situation. Personalkooperativ tilläts inom barnomsorgen, skolväsendet decentraliserades till kommunerna och ansökan om medlemsskap i EG lämnades in. Efter valet 1991 initierade den nya borgerliga regeringen en omprövning på ytterligare många områden. En förändring var att underlätta för privat bamomsorg, utbildning och andra kommunala tjänster.

5.3 Förändrade och verksamhets-

styr-

former

Under 1990-talet har styr- och verksamhetsformema förändrats i kommunerna. Målet har varit ökad effektivitet, men det har även funnits ideologiska orsaker bakom privatiseringama

Reformer som haft betydelse för förändrade styr och

verksamhetsformer 1989-1992

Avregleringar inom taxi, busstrafiken, flyg, jordbruk,TV och

radio.

Privatisering av kommunala tjänstertillåts.

- Kommunala omorganisationer innebär avskaffandet av

kommundeisnämnder i ett flertal kommuner till förmån för

beståiIar-utförarorganisationer

Statsbidragsreformen

Landstingens ansvarsområde minskar genom Ädelreformen

Källa:Fölster,1993

‘ Fölster,Stefanm.ñ., Sverigessystemskiftei fara, 1993. 3Förengenomgång alternativadriftsformerav seavsnitt6.2

SOU 1999: 133 Kommunerna i förändring 91

De förändrade styr- och verksamhetsformema har tagit sig olika uttryck: - decentraliserade ekonomiska beslut och incitament i form av resultaten-

heter, intemprissättning, modeller för fördelning av gemensamma kost-

nader etc. - mål- och resultatstymingsmodeller - alternativa driftsformer t.ex. privatiseringar, bolagiseringar, föräldra-

kooperativ, driftsentreprenader etc. - en förändrad kommunal organisation i kommundelsnämnder och andra

former för en decentraliserad organisation

Vad har då de förändrade styr- och verksamhetsforrnema inneburit när det gäller valet mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller bedriva verksamheten i alternativa driftsformer Några exempel: - Kommuner har infört ett checksystem som ställer krav på konkurrens-

neutralitet. - En decentraliserad organisation medför att beslutsfattaren skall kunna

jämföra priser rätt sätt. För detta krävs bl.a. att denne är insatt i hur

kommunkontosystemet fungerar. - Intemprissättningen måste vara utformad ett sådant sätt att korssub-

ventionering, suboptimering och konkurrenssnedvridning undviks.

Ofta har förändringen i styr- och verksamhetsforrnema gått ut på att hitta marknadslika förhållanden där det inte existerar någon egentlig marknad, t.ex. vid intemprissättning. Målet har varit att skapa beteenden

som gynnar kostnadsmedvetenhet och effektiva lösningar. Denna fråga ligger dock utanför utredningens uppdrag och behandlas inte vidare i detta betänkande.

5.4 i riket 1991-1997

Utvecklingen

För att analysera utvecklingen under 1990-talet har jag valt att analysera antalet sysselsatta inom respektive verksamhet och sektor. Statistiska centralbyrån SCB har på utredningens uppdrag tagit fram siffror för åren 1991 och 1997 det senast tillgängliga året. Statistiken grundar sig på kontrolluppgifterna3 och är en totalundersökning. Statistiken kan således brytas ned till kommunnivå utan stora felmarginaler, vilket ofta är fallet med urvalsundersökningar.

5 somligger till grundför inkomstskatten.

92 Kommunerna i förändring SOU 1999: 133

Ett påpekande bör dock göras. Sammanställningen bygger på att alla

är anställda på arbetsplats exempelvis Danderyds sjukhus som samma får kod. Det betyder att alla anställda på Danderyds sjukhus be-

samma traktas som sysselsatta inom sluten sjukvård. När sjukhuset lägger ut kringverksamheten städning, diskning, tvättning etc. en underentreprenör kommer de anställda däremot att kodas som anställda i städbranschen etc, trots att det kan vara samma personer som gör samma saker. Det faktum att alla på arbetsplats med samma arbetsgivare ges

kod innebär att personer som inte alls är verksamma med arbetssamma platsens huvudssakliga uppgifter ändå kommer att kodas som om så vore fallet. Det betyder att denna statistik inte kan jämföras med exempelvis yrkesstatistik.

Tabellema 5.1 och 5.2 visar sysselsatta i 11 verksamheter som traditionellt kan betraktas som kommunala/1andstingskommunala verksamheter för åren 1991 och 1997. Privata alternativ motsvarar här aktiebolag, handelsbolag, enskilda ñrrnor, kommunala och statliga bolag, samt ekonomiska och ideella föreningar.

Tabell 5.1 sysselsatta inom 1 1 verksamheter år 1991

Verksamhet	Antal inom Antal privat alt. totalt		Andel sysselsatta i privat alt.
Barnomsorg inom förskola 3 635		147 703	2,5 %
Annan barnomsorg	730	54 654	1,3 %
Sluten sjukvård	7 452	302 436	2,5 %
Läkarmottagningar och	11 068	95 145	11,6 %

vårdcentraler Annan hälso- och 5 570 14 405 38,7 % sjukvård laboratorier, blodcentraler, tandhygienister etc.

Tandvård 9 754 33 455 29,2 % Vård och service till 1 670 86 154 1,9 % boende i servicehus och ålderdomshem Hemtjänst, dagcenter och 1 519 85 312 1,8 % handikapptransporter

Grundskoleutbildning	1 077	169 093	0,6 %
Gymnasial yrkesutbildning	364	19 793	1,8 %
Studieförberedande	396	33 573	1,2 %

gymnasial utbildning Summa 43 235 1 041 723 4,2 % Källa:Registerbaseradarbetsmarknadsstatistik,SCB

SOU 1999: 133 Kommunerna i förändring 93

Tabell 5.2 sysselsatta inom 11 verksamheter år 1997

Verksamhet Antal inom Antal Andel

privat sekt. totalt sysselsatta i

privat sekt.

Barnomsorg inom förskola	9 833 107 391	9,2 %
Annan barnomsorg	1 037 28 233	3,7 %
Sluten sjukvård	9 913 223 504	4,4 %
Läkarmottagningar och	10 153 49 556	20,5 %

vårdcentraler Annan hälso- och 8 947 13 532 66,1 % sjukvård laboratorier, blodcentraler, tandhygienister etc.

Tandvård 9 206 21 364 43,1 % Vård och service till 10 183 112 065 9,1% boende i servicehus och ålderdomshem Hemtjänst, dagcenter och 6 808 85 876 7,9 % handikapptransporter

Grundskoleutbildning	4 041 153 553	2,6 %
Gymnasial yrkesutbildning	992 10 555	9,4 %
Studieförberedande	529 32 917	1,6 %

gymnasial utbildning

Summa 71 642 838 546 8,5 %

Källa:Registerbaseradarbetsmarknadsstatistik,SCB

Tabellema visar att privata alternativ ökat sina andelar inom samtliga verksamheter. Inom vissa verksamheter har dock sysselsättningökningar vad gäller privata alternativ sysselsättningsökningar varit ytterst måttfulla. Detta gäller t.ex. gmndskoleutbildning och den studieförberedande gymnasieskolan. Även privata sektorns andelar inom sluten sjukvård sjukhus och annan barnomsorg dagmammor, fritidshem och parklek kan anses vara blygsamma, även om dessa två verksamheter tillsammans sysselsatte drygt 10 000 personer från privata sektorn år 1997. I vissa fall motsvaras inte privata alternativs andelsökningar av ett ökat antal sysselsatta. Privata altemativs andelsökning beror då på att offentliga sektorn dragit

antalet anställda. Det gäller främst sysselsatta inom tandvård och läner karrnottagningar/vårdcentraler.

Ovan beskrivna verksamheter är icke-skattepliktiga. Om den bedrivs av kommuner eller landsting kan dessa få ersättning för den ingående mervårdesskatten via kommunkontosystemet. Om kommunen eller landstinget använder sig av en privat utförare eller lämnar bidrag till en privat utförare kan kommunen/landstinget ansöka om den så kallade 6-procentsersättningen.

94 Kommunerna iförändring

År 1991, 6-procentsbidraget infördes, förekomsten privata

när var av entreprenörer inom dessa icke-skattepliktiga verksamheter relativt blygsamt. Mellan 1991 och 1997 har dock sysselsättningsandelen inom privata alternativ ökat avsevärt inom vissa verksamheter; mer blygsamt inom andra.

5.5 Lokal

spridning

Det finns en stor spridning inom kommunsektorn när det gäller konkurrensutsättning och alternativa driftsformer. En anledning är att vissa kornmuner genomfört konkurrensutsättning av ideologiska orsaker.

Tabell 5.4 visar andelen sysselsatta inom privata alternativ och förändringar av dessa för de 11 verksamheter som beskrevs i föregående avsnitt. Tabellen visar de tio kommuner som har haft den största ökningen av privat sektor mellan åren 1991 och 1997.

Tabell 5.5 visar kommunerna i fem grupper för att se hur spridningen mellan kommunerna fördelar sig. Tabellen visar att för den största gruppen kommuner har andelen sysselsatta i privat sektor varit konstant. Den näst största gruppen har haft en ökning av den privata alternativ på mellan 2 och 9 procentenheter. Endast ett fåtal kommuner har upplevt en större ökning över 10 procentenheter eller en minskning av privata altemativs andel.

Även standardavvikelsen visar utvecklingen varit asymmetrisk, dvs.

att att andelen sysselsatta privata alternativ ökat mycket i ett fåtal kommuner

Tabell 5.4

De tio kommunerna med störst

ökning av sysselsatta i privata alternativ,

1991 1997

Kommun Privata Privata Ökning i

altemativs altemativs procentenh.

andel 1991 andel 1997

Östhammar	3 %	38 %	35
Sollentuna	5 %	26 %	21
Vaxholm	5 %	26 %	21
Stockholm	10 %	31 %	21
Täby	4 %	23 %	19
Nacka	7 %	24 %	16
Botkyrka	1 %	14 %	13
Vellinge	4 %	17 %	13
Finspång	1 %	14 %	13
Höör	12 %	24 %	12

Källa:Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik,SCB

Kommunerna i förändring 95

Tabell 5.5

Kommunerna grupperade.

Förändring av sysselsatta i privata alternativ,

1991 1997

Förändring i Antal

procentenheter k°mm""°

10 procenh. och 18 st

däröver

9 till 2 procentenh. 104 st

1 till -1 procentenh. 144 st

-2 till -9 procentenh. 16 st

under -10 3 st

Källa:Registerbaserad

arbetsmarknadsstatistik,SCB

och inget alls i många. Tabell 5.6 visar privata altemativs andel på riksnivå samt standardavvikelsen mellan kommunerna. Tabellen visar att samtidigt som den privata altemativs andel inom de berörda verksamheterna har ökat har spridningen mellan kommunerna ökat.

5.6 och slutsatser

Sammanfattning

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit stora förändringar vad gäller de kommunala verksamhetsfonnema. Andelen sysselsatta i privata alternativ inom kommunal och lands,tingskommunal verksamhet varierar dock kraftigt.

Frågan är om verkligheten förändrats så att förutsättningarna för systemet rubbats. Systemet är i första hand anpassat för kommunal verksamhet i egen regi och fungerar sämre för verksamheter som drivs i någon annan associationsforrn. Kommunkontosystemet ger den kommunala verksamheten en möjlighet att ett konkurrensneutralt sätt välja mellan entrepre-

Tabell 5.6 Spridningen mellan kommunerna, vad gäller privata alternativ i de 11 verksamheterna

\|	1991	1997 \|
Privata alternativ	4,2 %	8,5 %
Standardavvikelse	3,1 %	5,3 %

Källa:Registerbaseradarbetsmarknadsstatistik,SCB

96 Kommunerna iförändring

nören och egenregin, vilket också är syftet med systemet. Denna möjlighet ges inte andra associationsforrner med icke-skattepliktig verksamhet.

När den huvudsakliga delen av den icke-skattepliktiga verksamheten in-

sjukvård, utbildning och social omsorg låg inom kommunsektorn klaom rade kompensationssystemet av att undanröja effektivitets- och konkurrensproblemen inom detta verksamhetsområde. En allt större del av denna verksamhet produceras nu emellertid av alternativa utförare.

6 Privata inom icke-

entreprenörer skattepliktig verksamhet

6.1 Inledning

Som tidigare nämnts är frågan konkurrensneutralitet den huvudsakliga

om anledningen till nuvarande kommunkontosystem. Frågan är då hur de privata entreprenörer som utför verksamhet kommunen upplever konkurrensen med den kommunala egenregin. De fallstudier som beskrivs i detta kapitel har främst inriktats mot de verksamheter är undantagna från

som skatteplikt. Perspektivet i detta kapitel är i huvudsak den private entreprenörens och den fristående bidragsñnansierade verksamheten och de konkurrenssnedvridningsproblem kommunkontosystemet kan skapa för denne.

6.2 Alternativa driftsformer

Det finns en mängd olika driftformer som kallas alternativa. De är altemativa i den meningen att de inte motsvarar den traditionella formen

av egenregi. Enligt Svenska kommunförbundet föreligger alternativa driftsformer när en verksamhet som har drivits eller kan drivas i förvaltningsform drivs av någon annan än kommunen, i regel en privaträttslig organisation och helt eller delvis finansieras av kommunen.

När kommunen driver en icke-skattepliktig verksamhet t.ex. utbildning, vård och omsorg kan kommunen få kompensation för ingående mervärdesskatt i kommunkontosystemet. Organisationer som inte omfattas av kommunkontosystemet har inte denna möjlighet. Tanken är att de organisationer som säljer verksamhet till kommunen skall få täckning för sina mervärdesskattekostnader genom ett högre pris till kommunen. Det pris kommunen får betala innehåller således även dold mervärdesskatt. För att åstadkomma konkurrensneutralitet får kommunen ersättning på

en 6 % av entreprenadkostnaden från kommunkontosystemet

Nedan följer en genomgång av alternativa driftsfonner med avseende

möjligheterna till ersättning från kommunkontosystemet.

Svenskakommunförbundet1999,Konkurrensför fortsatt välfärd, 13s. 3Förenbakgrundtill ö-procentsersältningen,samthur det beräknats, kapitelse

98 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet

Kommunala företag - Som exempel kan nämnas kommunala bostadsföretag och energiföretag. Företaget ägs av kommunen ofta i form av aktiebolag och är då ett privaträttsligt objekt som lyder under aktiebolagslagen. Kommunala företag omfattas inte av kommunkontosystemet.

- Kommunala driftentreprenader

Privata eller kommunala företag driver verksamheten på uppdrag av kommunen. Upphandlingen skall göras enligt lagen om offentlig upphandling LOU. Kommunen utger ersättning för utförda prestationer enligt ett avtal med entreprenören. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6-procentsersättningen.

Bidragsfinansierad enskild verksamhet

- Föräldrakooperativ inom barnomsorgen och friskolor drivs ofta genom att kommunen ger ett bidrag för drift. Bidraget utgör inte en ersättning för utförda prestationer, men innehåller ofta ett villkor. Exempel kan vara att man bedriver en av Skolverket godkänd verksamhet eller att man kommer överens med kommunen att bedriva barnomsorg. Det finns inget tidsbegränsat uppdrag från kommunen. Föreningen/företaget är själv huvudman för verksamheten. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6procentsersättningen.

Kundvalssystem med check

- Kommunen bjuder in privata utförare att på lika villkor konkurrera med kommunens egenregiverksamhet. Kommunen prövar och ger auktorisation till privata entreprenörer, som sedan har möjlighet att ta emot och lösa in checkama hos kommunen. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. ö-procentsersättningen.

Platser på enskild institution - Platserna köps styckevis eller avropas från ett ramavtal som slutits med leverantören. Konstruktionen är vanligast inom missbrukarvården och för akuta situationer som är svära att förutse, bl.a. när det gäller korttidsplatser inom vården. Entreprenören omfattas inte av kommunkontosystemet. Kommunen kan dock få ersättning för dold mervärdesskatt via den s.k. 6procentsersättningen.

SOU 1999: 133 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 99

6.3 till Konkurrensverket

Anmälningar

Konkurrensverket fick år 1998 regeringens uppdrag att med utgångspunkt från klagomål om konkurrenssnedvridande Skatteregler inventera och beskriva olika skattereglers inverkan på konkurrenssituationen. Utredningen om kommunkontosystemet har varit i kontakt med Konkurrensverket och tagit del av en del av det underlag som Konkurrensverket använt vid sin

beredning av regeringsuppdraget3.

Konkurrensverkets inventering av klagomål rörande konkurrenssnedvridande Skatteregler har skett genom sökningar i Konkurrensverkets diariesystem och i databasen för inkomna telefontips. Sökningen omfattar samtliga diarieförda klagomålsärenden under perioden 1992 till och med maj månad 1999. De ärenden som framkommit ger en bild av vilka olika företeelser som är föremål för klagomål i avseende på konkurrenssnedvridande skatteregler. Tabell 6.1 sammanställning av de klagomål som

är en hanterats.

När det gäller konkurrenssnedvridande Skatteregler utgör klagomål på mervärdesskatten den klart övervägande delen av klagomålen. Av klagomålen på mervärdesskatt avser den största enskilda gruppen klagomål på mervärdesskatteregler inom sjukvård, tandvård och undervisning hänförliga till undantagen från skatteplikf‘.

Övriga klagomål som gäller mervärdesskatteregler får anses utgöra en

Tabell 6.1

Anmälningar till Konkurrensverket angående

mervärdesskatt

Antal

anmälnin ar

Konkurrenssnedvridande effekter 15 st

inom sjukvård, tandvård och undervisning

Övriga klagomål på konkurrens- 16 st

snedvridande momsregler

Totalt 31 st

därav hänförliga till kommun- 10 st

kontosystemet

Källa:Konkurrensverket

Konkurrensverket1999:5,KonkurrenssnedvridandeSkatteregler En inventeringavklagomål.

- 4Mervärdesskattelagen3 kap.4 7§§

100 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet

provkarta på olika verkliga eller upplevda snedvridningseffekter av de undantag från skatteplikt, som stadgas i lagen om mervärdesskatt. Sålunda finns klagomål olikheter i förutsättningarna då ideella föreningar av olika slag konkurrerar med näringsverksamhet, t.ex. privat vandrarhemsverksamhet konkurrerar med liknande verksamhet bedriven av

som Svenska Turistföreningen, uthyrning av bambilstolar i konkurrens med försäkringsbolag, som enligt mervärdesskattelagen är undantaget från skatteplikt, försäljning av konfektion i konkurrens med Svenska Scoutförbundet etc.

6.3.1 Konkurrensverkets slutsatser

Bland de problem som framkommit i Konkurrensverkets rapport är kommunkontosystemet det största problemet när det gäller konkurrenssnedvridande Skatteregler. Särskilt för tandvårdsmarknaden är det angeläget att regelverket skyndsamt ändras så att tandläkare får en likformig skattemässig behandling oavsett i vems regi verksamheten bedrivs, enligt Konkurrensverket. Beträffande övriga icke-skattepliktig verksamhet utgör kommunkontosystemet ett av flera legala hinder mot en effektiv konkurrens i konsumentledet.

Enligt Konkurrensverket är det bästa sättet att undanröja konkurrenssnedvridande effekter vad gäller skattelagstiftningen att utvidga skatteplikten till exempelvis vård- och undervisningsområdena. EG-direktivet omöjliggör dock sådan reform. En utvidgad skatteplikt bör föras fram

en inom ramen för det europeiska samarbetet.

6.4 observationer

Utredningens

Hur upplever de privata entreprenörerna konkurrensen med kommuner och landsting För att ta reda på det bjöd utredningen in ett antal representanter för de privata entreprenörerna till en hearing. Denna ägde rum den 21 maj 1999. Följande inbjudna representanter var närvarande: Krister Sandström Privattandläkama Lennart Nordgren Privattandläkama Staffan Renström Byggentreprenörema Jan Edling Privatvårdens arbetsgivareförbund Sigvard Eriksson Medilab Kliniska Laboratorier AB Hans Peter Larsson Företagarnas riksorganisation Ulla Werkell Sveriges fastighetsägareförbund Johanna Tunhammar Friskolomas riksförbund Lennart Palm SAF

Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 101

Lars Hjalmarson Praktikertjänst Gunilla Holte Partena Care AB

Enligt vad utredningen observerat, bl.a. genom hearingen den 21 maj, finns det ett antal problemområden av skiftande karaktär där kommuner och privata entreprenörer inte bedriver sin verksamhet på lika villkor.

Uthyrning lokaler till privat entreprenör som bedriver icke- - av

skattepliktig verksamhet.

Om kommunen hyr ut lokaler som kommunen byggt har kommunen dragit av ingående mervärdesskatt på byggkostnaderna i kommunkontosystemet. Om däremot en privat byggherre bygger lokaler och hyr ut till icke-skattepliktig verksamhet blir denna tvungen att ta ut en högre hyra, eftersom den private byggherren inte kan dra av ingående mervärdesskatt. Detsamma gäller då en entreprenör bygger en lokal för att bedriva icke-skattepliktig verksamhet där

Bidragsfinansierad verksamhet inom icke-skattepliktig verksam-

het. Den bidragsberättigade verksamheten har högre kostnader för att driva verksamheten än egenregin, eftersom den privata entreprenören inte har någon möjlighet att dra av den ingående mervärdesskatten. Om bidraget till den privata entreprenören beräknas efter egenregins kostnadsbild borde kompensation för mervärdesskatt betalas ut till den privata entreprenören. Vid hearingen angavs att vissa kommuner betalar ut ett mindre belopp än vad som motsvarar 6-procentsersättningen.

Privattandläkarnas konkurrens med Folktandvården om de vux- -

kunderna. na Den 1 januari 1999 avreglerades vuxentandvården och en ny prissättning trädde i kraft. Detta har lett till att privattandläkama nu konkurre-

med Folktandvården på en öppen marknad. Eftersom rar Folktandvården får ersättning för den ingående mervärdesskatten genom kommunkontosystemet, vilket privattandläkama inte får, uppstår en konkurrensnackdel för privattandläkama.

5Fråganommervärdesskatt fastigheterbehandlasi betänkandetMervärdesskatt Frivillig skatt-

skyldighetSOU 1999:47

102 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999: 133

Inlésningseflekter för de privata entreprenörerna.

En underentreprenör debiterar mervärdesskatt, men den privata entre-

prenören, som bedriver en icke-skattepliktig verksamhet, kan inte dra

av denna. Det betyder att mervärdesskatten blir en kostnad i verksamheten. I valet mellan att lägga ut arbetsuppgifter på underentreprenörer

eller att göra det själv, missgynnas underentreprenören. Det innebär att

skalfördelar finns eftersom stora företag kan anställa många olika

yr-

kesgrupper och exempelvis ha en egen intern fastighetsjour, städverk-

samhet eller catering.

- Jämförelse av anbud.

När ett anbud från egenregin skall jämföras med ett anbud från en pri-

vat entreprenör måste hänsyn tas till mervärdesskatten. Vid större

upp-

handlingar är detta troligen inget problem. Problemet inträffar t.ex. vid

direktupphandlingar som kräver snabba beslut och där beslutsfattaren

inte är väl insatt i kommunkontosystemet. Som exempel kan nämnas

akutplatser eller korttidsplatser för äldre se vidare avsnitt 6.4.4.

6.4.1 Byggnadsinvestering

När det gäller byggnadsinvesteringar har privat respektive kommunal/landstingskommunal verksamhet olika förutsättningar. Tabell 6.2 visar på ett överskådligt sätt hur skillnaderna ut. En kommunal/lands-

ser tingskommunal byggherre kan få ersättning för all ingående mervärdesskatt från kommunkontosystemet. Detta påverkar byggnadskostnaden och förutsatt fri konkurrens och fri hyressättning kan den kommunala/1andstingskommunala hyresvärden ha en lägre hyra än den privata.

Den private byggherren som hyr ut till kommunal/landstings-kom-

en munal verksamhet kan ansöka om frivillig skattskyldighet, förutsatt att fastigheten inte används som stadigvarande bostad. Byggherren drar då

av all ingående mervärdesskatt i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Han måste dock även debitera utgående mervärdesskatt. Denna kostnad för mervärdesskatten får kommunen/landstinget ersättning för genom kommunkontosystemet.

Tabellen visar hur förutsättningarna skiljer sig mellan olika verksamheter. Om byggherren är kommunen/landstinget får ersättning för all

man ingående mervärdesskatt under byggnationen från kommunkontosystemet. Ersättningen betalas på byggnadsinvesteringen. Detta kan betraktas som en direkt ersättning. Mervärdesskatten kommer inte att bli dold i priset.

Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 103

Tabell 6.2

Jämförelse mellan privat verksamhet

och ggenregi i hyrd lokal

Privat Kommunalllands-

fastighetsägare tingskommunal

fasätighetsägare

Privat icke- Fastighetsägaren kan Kommunen drar av

skattepliktig inte ansöka om ingående moms i

verksamhet, frivillig skattskyldighet kommunkonto-

- kan inte dra av systemet - hyra

som hyr lokal

ingående moms - utan dold moms

hyra med dold moms

Kommunal icke- Byggherren kan Kommunen drar av

skattepliktig ansöka om frivillig ingående moms i

skattskyldighet - kommunkonto-

verksamhet i

drar av ingående systemet - hyra

egenregi

moms - hyra utan utan dold moms

dold moms

Om hyresgästen är en privat entreprenör kan den private fastighetsäga-

inte ansöka om frivillig skattskyldighet. Mervärdesskatten på bygginren vesteringen måste då tas ut av hyresgästen via hyran. Den private fastighetsägaren missgynnas då i förhållande till kommuner och landsting.

För privat icke-skattepliktig verksamhet som kommunen upphandlar alternativt ger bidrag till kan kommunen ansöka om den s.k. 18- och 5procentsersättningen alternativt ö-procentsersättningen. Eftersom kommunen får detta bidrag för verksamhet där dold mervärdesskatt förekommer, skall hänsyn tas till detta då t.ex. anbud skall nollställas Om verk-

. samheten är bidragsñnansierad kan antingen en ersättning för ingående mervärdesskatt ingå i bidraget, eller kan ersättningen lämnas som ett särskilt bidrag som motsvarar kommunens ersättning från staten.

I april 1999 lades ett betänkande från Utredningen om mervärdesskatt vid fastighetsuthyming SOU 1999:47. I betänkandet föreslås att frivillig skattskyldighet skall kunna medges för uthyrning av verksamhetslokaler oavsett om lokalen används för skattepliktig eller icke-skattepliktig verksamhet. Vidare föreslås att skattskyldighet skall kunna medges när en byggnad avsedd för lokaler skall uppföras eller genomgå omfattande tilleller ombyggnad. Det betyder att den private byggherren får samma möjligheter som kommunen, nämligen att få ersättning för ingående mervärdesskatt byggmomsen på byggnadsinvesteringen.

Byggherren/hyresvärden kan då debitera en privat entreprenör för utgående mervärdesskatt, även om denne inte är skattskyldig. Den mervärdesskatt som tidigare varit dold har då blivit öppen. För en privat entreprenör som hyr lokalen för icke-skattepliktig verksamhet finns det dock inte möjlighet att få ersättning för den ingående mervärdesskatten. Jämfört

104 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999: 133

med tidigare system är debiterad utgående mervärdesskatt troligen högre än en dold mervärdesskatt. Jag anser att det därför kan vara angeläget att förändra systemet så att privata entreprenörer har möjlighet att göra avdrag/få ersättning för den faktiskt erlagda ingående mervärdesskatten.

6.4.2 Friskolor och förskolor

Bidrag är den vanligaste fmansieringsformen när det gäller friskolorna. Inom förskolan finns det däremot en viss andel av verksamheten som är upphandlad på entreprenad.

Förskolan De kommunala bidragen bör utgå med belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad för motsvarande verksamhet. Med detta menas att den enskilda förskolans bidrag skall vara sådant att dess verksamhet kan bedrivas på lika ekonomiska villkor de kommunala Detta bör

som innebära att effekter av kommunkontosystemet beaktas i samband med

avtalet.

I vår kommunkontoenkät7 till Sveriges 289 kommuner ställde vi frågan:

Tar kommunen hänsyn till dold moms då bidraget till privat

en en-

treprenör skall beräknas Om ja, hur stort påslag görs för respektive verksamhet

Det var 243 kommuner som svarade på enkäten. I tabell 6.4 visas resultatet för barnomsorgen och grundskolan. Tabellen visar endast de

som svarade att de hade en bidagsñnansierad privat entreprenad. 145 kommuner bedriver bidragsñnansierad privat entreprenad inom barnomsorgen. Motsvarande siffra för grundskolan är 117 kommuner. Det betyder

att av de kommuner som svarade enkäten saknade 98 kommuner inom barnomsorgen och 126 kommuner inom grundskolan bidragsñnansierad privat verksamhet.

Som tabell 6.3 visar är det en majoritet av kommunerna som tar hänsyn till s.k. dold mervärdesskatt. Ett relativt stort antal kommuner tar inte hänsyn till dold mervärdesskatt, eller gör ett påslag som är lägre än 6 %.

Upphandlade entreprenader inom barnomsorgen är inte lika vanligt förekommande, men i de fall där det förekommer är det entreprenören som anger priset och då ingår entreprenörens mervärdesskattekostnader i priset.

°prop.1993/94:11, 37s. 7Enkätenbeskrivsi sin helheti bilaga3

SOU 1999: 133 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 105

Tabell 6.3 Tar kommunen hänsyn till dold moms då bidraget till en privat entreprenör skall beräknas

Kommuner med bidragsñnansierad Barnomsorg Grundskola verksamhet

Ja, hänsyn tas, 79 st 63 st påslaget är 6 % Andel 54 % 54 % - Ja, hänsyn tas, påslaget är 13 st 10 st mellan 1 5 % - Andel 9 % 9 % - Nej, hänsyn tas inte 53 st 43 st Andel 37 % 37 % - Totalt 145 1 17 Andel 100% 100 % -

Källa: Kommunkontoenkäten

Grundskolan Friskolor godkänts Skolverket har rätt till bidrag från elevens hemsom av kommun. Till skillnad från gymnasieskolan saknas här detaljreglering i form prislista för hur bidraget skall bestämmas. Friskolan får ett bidrag som beav stäms med hänsyn till elevens behov och skolans åtaganden efter samma grunder kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna som grundskolorna. Kommunen beslutar oftast ensam om bidragets storlek med utgångspunkt från genomsnittskostnaden för en elev i den kommunala grundskolan i motsvarande årskurs. I en del kommuner används modellen med grundresurs är lika för kommunala och fristående skolor. I prop. en som 1995/962200 Fristående skolor nämns mervärdesskattefrågan explicit. m.m. Regeringen förutsätter att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader till följd av skillnader i huvudmannaskap, t.ex. vad gäller mervärdesskatt. En särskild ersättning utges därför till kommuner och landsting i syfte att förhindra konkurrenssnedvridningar inom de icke-skattepliktiga områdena, exempelvis utbildning. Denna ersättning lämnas i samband med upphandling av tjänster från, eller bidragsgivning till, näringsidkare som inte är skattskyldiga till och därför inte kan göra avdrag för sina moms momskostnader. Den särskilda ersättningen uppgår till sex procent det bidrag/ersättning kommunen betalar.3 av

" Prop.1995/962200, 47s.

106 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999: 133

Enligt kommunkontoenkäten tabell 6.3 37 % kommunerna ingen ger av kompensation till de privata entreprenörerna för ingående mervärdesskatt. Även Kommittén för uppföljning resursfördelning till fristående av grundskolor har gått ut med en enkät. De har frågat friskolorna de får om kompensation för dold mervärdesskatt. Resultatet bild ger samma som kommunkontoenkäten. Tabell 6.4 visar hur stor andel friskolorna ansåg att de fick av som respektive inte ñck någon kompensation för mervärdesskatt. Uppgifterna bygger vad skolorna själva uppgett. Som tabellen visar minskade andel friskolor mellan 1997 och 1998 som fick ett extra påslag bidraget. Det till hänt mellan de två åren som synes är att kompensationen för mervärdesskatt i allt större utsträckning ingår i det bidrag som kommunerna friskolorna. Detta gör det svårare för ger friskolan att se hur stor kompensationen för mervärdesskatt verkligen är. Bland de skolor som svarat att de inte får någon kompensation kan möjligen dölja sig skolor som får kompensationen inkluderad i bidraget utan att de vet om det. I många fall får friskolan ett ospeciñcerat belopp och det framgår inte alls om det ingår någon mervärdesskattekompensation eller hur stor den i så fall är. Det är dock anmärkningsvärt att så många som 17 % av alla friskolor säger att de inte får någon kompensation för mervärdesskatt. Motsvarande siffra i kommunkontoenkäten är dock högre. Där uppger 37 % av kommunerna att de inte tar hänsyn till dold mervärdesskatt vid bidragsgivningen. Som tabellen visar betalar flera kommuner ett påslag med en annan procentsats. Ett exempel är Uppsala kommun där friskolorna får 3 % i kompensation för mervärdesskatt. Kompensationen beräknas ett medelsom

Tabell 6.4 Andel friskolor som får kompensation för dold mervärdesskatt

1997 1993 |

Extra påslag med 6 % på bidraget 43 % 33 %

Extra påslag, men med andra procentsatser 7 % 7 % Momskompensationen inkluderad i bidraget 22 % 31 % Ingen kompensation för dold moms 16 % 17 %

Kompensation för de faktiska 7 % 7 % momskostnaderna

Andra sätt 3 % 4 %

Källa:sou 1999:98

Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 107

värde utifrån samtliga verksamheters faktiska mervärdesskattekostnader. Mervärdesskattekompensation från kommunkontosystemet till kommunen betalas dock med 6 % på kommunens bidragsbelopp till friskolan.

Gymnasieskolan

Regeringen fastställer varje år den sk. gymnasieprislistan. Kommer elevens hemkommun och friskolan inte överens om annat skall kommunen betala ett bidrag enligt prislistan. Beloppen enligt denna grundar sig på kostnader från ett urval av kommuner. Numera ingår 6 % mervärdesskattekompensation i beloppen enligt listan. De flesta kommuner betalar prislistans belopp, vilket är det lägsta bidrag en skola kan få. Således finns här inget problem med utebliven mervärdesskattekompensation.

6.4.3 Tandläkare

Tandvården i Sverige bedrivs inom två sektorer, privattandvården och folktandvården. Privattandvården svarar för tandvården för ca 65 % av den befolkningen 20 w medan folktandvården svarar för ca 95

vuxna -

bamtandvården 0 19 år. Landstingen har enligt tandvårdslagen % av skyldighet att svara för regelbunden och kostnadsfri tandvård till barn

en och ungdomar 0 -19 år medan vuxentandvården bedrivs på en konkurrerande marknad. Inom fem landstingsområden Stockholm, Uppsala, Östergötland, Värmland och Skåne tillämpas fritt tandläkarval för barn vilket innebär att privattandläkama där är underentreprenörer till landstingen.

Vuxentandvård finansieras genom dels det pris den enskilde betalar, dels den statliga tandvårdsförsäkringen. Från statsbudgeten utgår

genom ett anslag till försäkringskassan för att täcka kostnaderna för den statliga tandvårdsförsäkringen. Försäkringskassan betalar ut den statliga ersättningen för tandvården till den enskilde tandläkaren på grundval av dennes redovisning enligt tandvårdsräkningar som upprättas per patient. Det finns ca 50 olika åtgärder med olika fasta taxor. Eftersom det numera råder fri prissättning för tandläkarna, kan man inte längre tala om hur stor andel av patientens tandvårdskostnad finansieras av staten Folktandvården

som drivs landstingen. Samma finansieringsordning gäller här som för de

av privata tandläkarna. Landstingen får samma belopp av den statliga tandvårdsförsäkringen som de privata.

Bamtandvården finansieras genom landstingsskatten. Landstingen som inför fritt tandläkarval upphandlar bamtandvård via kundvalsmodeller ge-

9Ersättningsrättenför denenskilderegleras lagenomi allmänförsäkring1962:381 2 kap3 § ALF.

108 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet

nom att sluta avtal med privattandläkare. Detta innebär att tandläkaren övertar vårdansvaret mot en fast ersättning år, s.k. tandvårdspeng.

per en

Från den 1 januari råder fri prissättning inom vuxentandvården. En effekt av landstingens möjligheter att få ersättning för ingående mervärdesskatt är att folktandvården, allt annat lika, kan hålla lägre priser än privattandvården.

Eftersom tandvård är en icke-skattepliktig tjänst betyder det att ingående mervärdesskatt på insatsvaror ingår i produktionskostnaden. Det gäller alla vårdgivare. Landstingen har dock genom kommunkontosystemet möjlighet att få ersättning för all ingående mervärdesskatt. Enligt Sveriges privattandläkarförening innebär nuvarande mervärdesskatteregler en kostnadsfördel för folktandvården i storleksordningen 6 8 % år jämfört

- per med de privata vårdgivama.

Folktandvårdens hantering av denna situation skiljer sig dock mellan de olika landstingen. Enligt Landstingsförbundet låter hälften av landstingen kostnaderna för ingående mervärdesskatt betalas folktandvår-

av den. Ersättningen för folktandvårdens ingående mervärdesskatt går alltså i dessa fall aldrig tillbaka till folktandvården utan stannar i landstinget

centralt.

Vidare får landstingen den så kallade 6-procentsersättningen när de anlitar entreprenörer med icke-skattepliktig verksamhet. Detta gäller i de fall där privattandläkaren fungerar som underentreprenör till landstinget, t.ex. i de fem landstingsområden där fritt tandläkarval för barn tillämpas. Alla landsting kompenserar inte entreprenörerna med 6-procentsersättningen. Ett exempel är Stockholms läns landsting som bedömer att effekten av mervärdesskatt endast uppgår till 3,2 % vid nollställning anbud.

av Landstinget erhåller dock 6 % från kommunkontosystemet.

Är tandläkarnas problem ett konkurrensproblem

Jämfört med friskolorna finns det genuint konkurrenssnedvrid-

ett mer ningsproblem inom vuxentandvården. Detta gäller framförallt de landsting där ersättningen för ingående mervärdesskatt går tillbaka till folktandvården. Det fria valet existerar, fri prissättning råder och även fri etableringsrätt existerar sedan årsskiftet. Allt annat lika kan folktandvården till följd av kommunkontosystemet hålla ett lägre pris än privattandläkama, vilket påverkar kundens fria val.

6.4.4 Sjukvård och äldreomsorg

När det gäller vårdentreprenader för sjukhem, ålderdomshem och gruppbostäder är det vanligast att ett fast vårddygnspris betalas av kommunen. I

Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet 109

vårddygnspriset inkluderas alla kostnader för vården; personalkostnader, förbrukningsartiklar och livsmedel i de fall kost förekommer vid helinackordering. Av den totala kostnaden för vårdentreprenad av detta slag en utgör personalkostnadema 85% medan övriga kostnader är ca 15 %. ca Om kosten är inkluderad i vårddygnspriset och upphandlas av en underentreprenör belastas priset med 12 % mervärdesskatt catering, servering. Ligger däremot kosten utanför vårddygnspriset och betalas av kommunen kan kommunen få ersättning för den ingående mervärdesskat- 12 % och vårddygnspriset belastas därmed inte med denna kostnad. ten Enligt Partena Care, medverkade vid utredningens hearing den 21 som maj, ställer kommunerna krav på att entreprenören skall stå för numera olika kostnader utanför den egentliga vården, t.ex. datorer, kontorsutrustning, arbetstekniska hjälpmedel såsom sängar, liftar, rullstolar, gåbord, möbler och köksutrustning. Utredningen kan att kommunerna i allt större utsträckning notera om ställer denna krav, kan mervärdesskatten bli ett problem utifrån typ av konkurrenshänseende. Investeringarna belastas med 25 % mervärdesskatt, vilket måste inräknas när vårddygnspriset fastställs. Eftersom entreprenadtidema är korta, oftast 3 år med möjlighet till ett eller två års förlängning innebär dessa investeringar stor belastning för entreprenören vilen ket givetvis påverkar det pris entreprenören måste ta ut av kommunen. Resultatet kan då bli att den ingående mervärdesskatten överstiger schablonen 6 %. Således kommer egenregin att vara billigare även om man om hänsyn till 6-procentsersättningen, vilket innebär en konkurrensfördel tar för egenregin.

Upphandling

Kommuner och landsting skall vid ett upphandlingsförfarande beakta huvudregeln affärsmässighet i lagen offentlig upphandling LOU‘°, om om vilket innebär kommunen respektive landstinget har att ta hänsyn till att den 6-procentsersättning kommunen erhåller genom kommunkontosom För att ta reda på så är fallet ställde vi följande fråga till lansystemet. om dets 289 kommuner:

Låt ett fingerat exempel: Både en privat entreprenör och oss anta egenregin har inbjudits lämna anbud på ett särskilt boende för älatt dre. Hur jämförs anbuden med varandra

Av de kommuner skulle kunna tänka sig att låta både en privat entresom

" Lagen1992:1528 omoffentligupphandlingLOU, 1kap.,4§ " Kommunkontoenkäten,sebilaga2

110 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet

prenör och egenregin lämna anbud i upphandling svarade 89 % prien att serna jämförs med hänsyn till att 6-procentsersättning alt. 18- och 5-procentsersättning utgår för verksamhet bedrivs entreprenören. som av Det är antagligen sak när det gäller mindre upphandlingar en annan av mer kortsiktig art, t.ex. akutsjukvård eller korttidsplatser upphandlas som när behovet uppstår. Priset är för det mesta ett dygnspris plats. Ett per exempel är kommunen där den kommunala egenregin konkurrerar med en privat entreprenör när det gäller korttidsplatser för äldre. Den privata entreprenörens pris är i exemplet 1.425 kr/dygn. Eftersom kommunen får tillbaka 6 % är detta egentligen inte kommunens kostnad. Kommunens kostnad för den private entreprenören är således 1.340 kr/dygn. Det är denna kostnad som skall jämföras med kommunens pris. eget Privata företag säljer även permanenta platser i särskilt boende ett som drivs ett privat företag. Även när det gäller av permanenta plats säljs dessa till ett dygnspris. Här sker alltså ingen upphandling med anbudslämnande. Platserna köps när behov uppstår. När priset inte motsvarar kostnaden uppstår problem med jämförelser. Det kan verka som priserna är lätta att jämföra, verkligheten om men ser annorlunda ut. Personen skall göra prisjämförelsema måste väl som vara insatt i kommunkontosystemet. När det gäller upphandling korttidsav platser görs detta av biståndshandläggama i den decentraliserade kommunala organisationen.

Kliniska laboratorier

Kliniska laboratorier kan sägas på två olika marknader. Den första agera kan sägas kännetecknas att det endast finns köpare. I det här fallet av en är det landstinget som upphandlar kliniska laboratioretjänster. Som exempel kan nämnas att den senaste upphandlingen i Stockholms läns landsting gällde åtaganden i storleksordningen 100 mkr år under treårsperiod. per en Vid nollställningen av anbud skall enligt LOU landstinget ta hänsyn till 6-procentsersättningen som landstinget erhåller från kommunkontosystemet. Enligt Medilab, som deltog på hearingen, är schablonen 6 % för lågt satt utifrån det privata laboratoriets perspektiv. Laboratorieverksamhet är dels en kapitalintensiv verksamhet med kostnader för analysutrustning och datasystem, dels en verksamhet med ett stort användande insatsvaror av kemikalier. Den andra marknaden som de kliniska laboratoriema på kan säagerar

När denäldrepersonenansesfärdigbehandladinom sjukvårdenskickas "hem. Personen personen ärdockfortfarandeför sjukförattkommatillbakatill dettidigaregruppboendet,servicelägenheteneller dylikt. Då finns möjlighetenmedkorttidsplatser.Motsvarndefinnsocksåför permanentboendei särskiltboende.

Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet ll 1

konkurrensmarknad. Företagshälsovård, försäkringsbolag, lägas vara en kemedelsföretag och privata vårdgivare upphandlar kliniska laboratorietjänster. Offentliga och privata arbetsgivare upphandlar drogtester som ett led i företagens drogpolicy. På denna växande marknad konkurrerar de privata laboratoriema med landstingens laboratorier. Detta är således situation påminner tandläkamas. För denna en som om verksamhet riktar sig direkt mot slutanvändaren, finns inga 6-pr0som centsersättningar eller liknande. Schablonersättningen utgår endast till kommunen/landstinget då de köper verksamhet från en icke-skattskyldig entreprenör. Landstingens laboratorier får däremot full ersättning för ingående mervärdesskatt på gjorda investeringar och på insatsvaror t.ex. kemikalier via kommunkontosystemet.

U nderentreprenörer

Anledningen till att kommunernas icke-skattepliktiga verksamhet gavs full avdragsrätt för all ingående mervärdesskatt att skapa konkurrensvar neutralitet i valet mellan egenregin och entreprenad. Utan kompensationsskulle egenregin Om icke-skattepliktig verksamhet system gynnas. en t.ex. äldreomsorg skulle upphandla underentreprenör som utför en en skattepliktig tjänst t.ex. städning och har valet mellan en privat entreprenör eller utföra arbetet i egenregi så gynnas egenregin, eftersom entreatt prenadens pris belastas med mervärdesskatt och blir därför upp till 25 % dyrare. Med nuvarande kompensationssystem kan den kommunala ickeskattepliktiga verksamheten dra ingående mervärdesskatt och således av skapas konkurrensneutralitet på detta område. Dock upplever de privata entreprenörerna som arbetar inom icke-skattepliktig verksamheter problem som de kommunala verksamhetersamma hade gjort utan kompensationssystem. Om exempelvis städningen kan na lösas inom företaget, behöver inte betala mervärdesskatt på lönekostman naden. Således missgynnas all icke-skattepliktig verksamhet vid anlitande av underentreprenörer. Ett tydligt exempel på detta är den aktuella bolagiseringen av Danderyds sjukhus. Som ett landstingssjukhus fick Danderyds sjukhus ersättning från kommunkontosystemet för all ingående mervärdesskatt. Danderyds sjukhus valde att lägga all sidoverksamhet städning, matlagning, tvättning, kioskverksamhet, etc. på underentreprenörer. Utifrån mervärdesskattehänseende valet mellan underentreprenör eller egenvar regi konkurrensneutralt. När Danderyds sjukhus ändrar associations form och blir landstingsägt bolag har inte längre möjligheten att få erett man sättning för ingående mervärdesskatt via kommunkontosystemet. Allt anlika kommer det bli dyrare för Danderyds sjukhus att anlita en unnat att derentreprenör än att göra det i egen regi.

112 Privata entreprenörer inom icke-skattepliktig verksamhet SOU 1999: 33 l

När underentreprenörer missgynnas, i detta fall, istället som gynnas skalfördelar. Det faktum att vissa verksamheter inte kan dra ingående av mervärdesskatt har således skapat ett system med inbyggda skalfördelar. Stora företag som kan rymma många olika stödverksamheter, fastigt.ex. heteskötsel, städning, matlagning, telefonväxel Små företag etc., gynnas. som inte har den möjligheten utan är beroende underleverantörer missav gynnas. Detta är således en konkurrenssnedvridning mellan stora och små företag, där de stora gynnas. Eftersom det finns skalfördelar, så finns det också s.k. tröskeleffekter. Tröskeleffektema är etableringshinder för mindre företag vill etablesom ra sig. Således försvåras nyetablering. Kommunkontosystemet löser inga

av dessa konkurrenssnedvridningsproblem mellan och små företag

stora

inom en icke-skattepliktig verksamhet.

6.5 Idrottsverksamhet

Denna fråga vill jag hänvisa till den utredning som skall utreda frågan om ideella föreningars skattskyldighet. Betänkandet behandlar därför inte idrottsverksamhet bedrivs kommun och landsting. Enligt som av mervärdesskattelagen ML är tjänster till idrottsligt eller tillfälle evenemang att utöva idrottslig verksamhet bedrivs stat, kommun eller ideell försom av ening undantagen skatteplikt. Undantaget gäller inte privat verksamhet. Skattesatsen för privat verksamhet är dock reducerad till 6 %.

3 MomsutredningenFi 1999:03 Mervärdesskattelagen1994:200, kap. a§

7 Slutsatser och

överväganden

I detta kapitel redogör jag för olika tänkbara lösningar på de problem med kommunkontosystemet som har presenterats i detta betänkande. Jag tar avsiktligt inte ställning till vilket alternativen som bör förordas. Min

av avsikt har varit att för beslutsfattare och remissinstanser presentera ett underlag med alternativa lösningar som kan ligga till grund för ett framtida ställningstagande.

Det egentliga syftet med kommunkontosystemet är att skapa neutralitet för kommuner och landsting i valet mellan att upphandla verksamhet externt eller att bedriva verksamhet i egen regi. Av allt att döma torde kommunkontosystemet, rätt tillämpat, i huvudsak uppfylla detta syfte. Dock har jag kunnat observera problem med det nuvarande kommunkontosystemet, och problem som indirekt ansluter till systemet.

7.1 Finansieringsfrågan

7.1.1 Underskott på kontona

De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör ett växande problem. Frågan på kort sikt är hur dessa skall finansieras. Flera kommuner kommer att befinna sig i ett ansträngt läge de närmaste åren, bl.a. med tanke på kravet på budgetbalans fr.o.m. år 2000. Till följd av att avgifterna till kontot inte höjts i den takt som uttagen ökat väntas kommunernas skulder på kommunkontot att öka. Enligt prognoserna i kapitel 3 kommer underskottet mot slutet av år 2000 att vara mellan 3,3 mdkr och 3,9 mdkr. Om avgiften för år 2001 skall täcka både årets och nästa års beräknade underskott och de ökade utbetalningarna år 2001 skul-

avgiften med en trendmässig utveckling behöva höjas med upp till 27 %. Om avgiften inte höjs så mycket som är nödvändigt för att kontona skall balansera kommer kommunsektoms skuld att öka.

Min uppfattning är att de institutionella ramarna är för svaga för att en avgift skall kunna sättas så att den motsvarar systemets syfte, nämligen att kontona skall balansera. Även underskottet på kontona löses tillfälligt,

om genom t.ex. en statlig engångsinsättning eller en betydande höjning av av-

‘ Med institutionellaramarmenasbeslutsunderlaget,beslutsprocessen,samtregelverketochdesstilllämpning.

114 Slutsatser och överväganden

giften, är det troligt, g.a. de svaga institutionella att situationen

ramarna, med växande underskott kan uppstå även i framtiden. Det är således angeläget att skapa ett system med tydliga institutionella är

ramar som mer hållbart, bygger mindre på diskreta beslut och politiska överväganden, och mer på automatik.

7.1.2 Ökad kommunal

självfinansiering

Som kapitel 3 visat har omslutningen i systemet ökat från 1996 när systemet infördes. Det finns ingen anledning anta att omslutningen i systemet skulle minska under de närmaste åren. De antaganden ligger till

som grund för kalkylema i kapitel 3 förutsätter att utvecklingen fortsätter

ungefär som tidigare. Givet dessa antaganden kommer kommunsektoms självfinansiering systemet att öka. En ökad kommunal självñnansiering

av innebär också att omfördelningen mellan kommunerna i systemet ökar.

Om systemets omfördelningseffekter ökar kan kommunernas förtroende för kommunkontosystemet komma att minska. vilket kan medföra att syftet med systemet inte uppnås. Med omfördelningssystem här att

menas kommun A via avgiften får betala för kommun Bs mervärdesskattekostnader. I takt med att kommunsektoms självñnansiering ökar kommer troligen systemet att bli ett mer genuint omfördelningssystem, dvs. vissa betalar under ett verksamhetsår mer till systemet än vad de får ut.

En risk om omfördelningen ökar är att kommuner respektive landsting går samman i syfte att verka för att omslutningen i systemet inte ska öka. Detta kan på sikt leda till att kommunkontosystemets grundläggande syfte, konkurrensneutralitet mellan egenregi och privat entreprenad, inte kan uppfyllas.

7.1.3 Alternativa modeller för

finansieringen

Man kan tänka sig tre alternativa lösningar på ñnansieringsproblemen:

Kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida.

Därigenom får kompensationssystemet för kommuner kon-

samma

struktion som kompensationssystemet för statliga myndigheter.

Nuvarande system bibehålls, men med skärpning de institutio-

en av

nella ramarna för avgiftssättningen.

Kommunkontosystemet med bibehållen kommunal självñnansiering

förs in på statsbudgeten. Bruttoredovisning införs vilket betyder att de

kommunala avgifterna betalas in på inkomsttitel på statsbudgetens

inkomstsida och ersättningama betalas ut från ett utgiftsanslag på stats-

budgetens utgiftssida.

SOU 1999: 133 Slutsatser och överväganden 115

Förutom effekterna vid olika regleringsaltemativ måste beslut fattas om hur underskottet kontot i Riksgäldskontoret vid utgången av år 2000 skall finansieras. Enligt de beräkningar som presenteras i kapitel 3 kan detta underskott uppgå till ca 3,9 mdkr vid utgången av år 2000.

7.1.3.1 Kommunkontosystemet läggs på statsbudgetens

inkomstsida

Dagens kommunkontosystem har översiktligt beskrivits i kapitel En schematisk beskrivning av finansieringen av systemet framgår av figur 7.1.

I dagens system redovisas den ordinarie mervärdesskatten netto på inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt. Den skattskyldige drar av den ingående mervärdesskatten mot den utgående direkt i mervärdesskattedeklarationen. En skattskyldig som har ett underskott på mervärdesskattedeklarationen får tillbaka pengar. Ett överskott, däremot, betalas in till staten. Från statsbudgetens utgiftssida utbetalas det generella statsbidraget till kommuner och landsting nivåhöjningen 22,9 mdkr. Dessa medel använder kommunerna för att finansiera avgifterna.

De medel som betalas ut från kommunkontosystemet som ersättning till kommuner och landsting har dock tidigare betalats in av entreprenörer och leverantörer i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Entreprenörer och leverantörer betalar in den mervärdesskatt till staten som de debiterat kommuner och landsting. De inbetalade medlen redovisas på statsbudge-

Figur 7.1

Statsbudgetens

inkomstsida

Inkomsttitlar.

.1411Mervärdesskatt

Ev.bidragfr.

Inbet.

Kommunkøntot

statsbidrag

Återbct.

Inbet. åter-oc

betfr,sk teplikt

Ersättningar gifterA

Verksamht

Kommuner och landsting

Privat skattepliktig verksamhet

1 16 Slutsatser och överväganden

tens inkomstsida. Således bör inte en återbetalning av skatt ses som en kostnad för staten. Snarare skall det ses som ett skattebortfallz. Det är från den synpunkten sett därför både logiskt och transparent att föra in kommunkontot som en undertitel till inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt statsbudgetens inkomstsida. Figur 7.2 visar översiktligt ett system med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida.

Som figur 7.2 visar kommer statsbudgetens utgiftssida att frikopplas helt om kommunkontosystemet förs in statsbudgetens inkomstsida. Med utgångspunkt från den nettoredovisning som sker på inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt är det logiskt att medel till och från kommunkontosystemet kan hanteras på ett liknande sätt.

Saldot undertiteln kommer att vara negativt. Detta kommer dock att motsvaras av de inbetalningar som gjorts på inkomsttiteln.

Frågan är huruvida denna redovisningsmetod överensstämmer med budgetlagens lag 1996:1059 principer. I 17 § står att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Den nettoredovisning som görs i dag på inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt är omföringar och korrigeringar inom samma system. Enligt mitt synsätt kan samma princip tillämpas när det gäller kommunkontosystemet.

Figur 7.2

tatsbudgetens

nkømstsida

nkomsttitlar.

.1411

Mervärdesskatt

0x Kommunkonto

Ersa ingaricke-

Åmbe skattepktigverks.

lnb

Kommuner och landsting

Privat skattepliktig verksamhet

2 tidigareI utredningar,bl.a.SOU 1964:25,kallarmanåterbetalningamaför restitutioner.

Slutsatser och överväganden 117

Vidare innebär lösningen att reglering görs genom att nivån det en ny generella statsbidraget sänks och kommunsektoms avgifter tas bort. Till följd att avgifterna tas bort kan kommunkontot och landstingskontot av slås ihop. När det gäller ersättningama för ingående mervärdesskatt i ickeskattepliktig verksamhet, respektive 6- 18- och S-procentsersättninganr- , rekvireras dessa på tidigare. na samma sätt som

Det statliga kompensationssystemet

Ett motsvarande system för kompensation ingående mervärdesskatt av finns på det statliga området. En statlig myndighet får ersättning för ingående mervärdesskatt från Skattemyndigheten i Gävle det särskilda skattekontoret i Ludvika. Då utbetalning sker avräknas beloppet mot inkomsttiteln 1411 Mervärdesskatt. Skattemyndighetemas avräkning skall ske mot delundertiteln 1411 06 l Avräkning ingående mervärdesskatt staten På undertiteln redovisas all återbetald ingående mervärdesskatt, både den härrör sig från skattepliktig verksamhet och den som härrör från som icke-skattepliktig verksamhet. Formellt har detta lösts genom att statliga myndigheter inte är berättigade till avdrag i det ordinarie skattesystemet. Staten får inte göra avdrag för någon ingående mervärdesskatt, inte heller härrör från skattepliktiga verksamheter. I kompensationssystem den som får de statliga myndigheterna kompensation för ingående mervärdesskatt de inte fått dra i det ordinarie mervärdesskattesystemet, dvs. både som av ingående mervärdesskatt härrör från skattepliktig verksamhet och insom gående mervärdesskatt härrör från icke-skattepliktig verksamhet. som Detta system har fått påpekanden EU- komissionen. För att räkna ut av medlemsavgiften till EU måste känna till det återbetalningsbelopp man härrör sig från den skattepliktiga verksamheten. Detta belopp måste som då fångas via den statliga redovisningen. I det system för kommuner och landsting som jag här skissar måste återbetalningar från skattepliktig verksamhet och ersättning från icke-skattepliktig särskiljas. Återbetalningar från skattepliktig verksamhet sker som i dag, dvs. den skattskyldiga kommunen/landstinget gör avdraget direkt på momsdeklarationen och erhåller återbetalning i form av ett nettobelopp från det ordinarie mervärdesskattesystemet. Ersättning för icke-skattepliktig verksamhet betalas ut från en undertitel till 1411 Mervärdesskatt, förslagsvis 1411 07.

3Ekonomistymingsverketsföreskrifterochallmännarådtill förordning1993:529 ommyndigheters hanteringavingåendemervärdesskatt,4§

1 18 Slutsatser och överväganden SOU 1999: 133

Nya principer

Den princip som har styrt de olika kompensationssystemen från 1991 har väsentligen varit att kommunerna skall betala sin ingående merväregen desskatt avseende icke-skattepliktig verksamhet. I det nuvarande kommunkontosystemet korn det till uttryck den avgift infördes. genom som Staten höjde nivån på statsbidraget med ett belopp som sedan skulle vara nominellt oförändrat. Det ökade uttaget systemet till följd inflation ur av och en ökad omslutning skulle finansieras kommuner och landsting. av Förslaget med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida bygger på en omvänd princip. En reglering statsbidraget görs vid införandet av av det föreslagna systemet. Därefter görs inga ytterligare regleringar. Det be-

tyder att staten finansierar ett ökat uttag. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv är detta enligt min mening riktig en princip. Alla belopp som betalas ut från den undertiteln ersättning nya som för ingående mervärdesskatt i icke-skattepliktig verksamhet har tidigare

betalats in i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Om kommunerna reagerar på ekonomiska incitament och exempelvis upphandlar skattskyldiga

entreprenörer istället för att producera tjänsterna i regi, ökar omslutegen ningen i systemet. Om systemet inte införts hade kommunerna i större utsträckning producerat tjänsterna i regi. Staten hade då inte erhållit egen mervärdesskatteintäkter från entreprenörerna. Det är troligt att det i den ökade omslutningen även ligger inköp som kommit till stånd utan kompensationssystem. Denna del förlorad alär en temativintäkt för staten. Tyvärr är denna omöjlig att uppskatta. Det är dock viktigt att notera att när tjänsteproducent konkurrensneutralt kan en välja det billigaste och därigenom det effektivaste sättet att lösa en uppgift är det en samhällsekonomisk vinst.

En annan princip handlar hur skall på kommunerna om man se som slutkonsument. Mervärdesskatten är skatt tas ut slutkonsumenen som av ten. Om skatten inte skall upphov till skattekilar och samhällsekonoge miska förluster måste skattesystemet transparent och inte innehålla vara konkurrenssnedvridande effekter. Ingående mervärdesskatt måste vara avdragsgill i tidigare led i kedjan se avsnitt 1.4.1. I mervärdesskattehän-

seende betraktas kommuner och landsting slutkonsumenter när de besom driver skattefri verksamhet. Även i nationalräkenskapema skall den ingå-

ende mervärdesskatten i de skattefria verksamheterna redovisas som en kostnad för kommuner och landsting. Detta hindrar dock inte de att personer som använder den offentliga sektorns tjänster betraktas slutansom vändare. Det finns tvärtom mycket talar för den använder den som att som offentliga sektorns tjänster även skall betraktas slutanvändaren när som det gäller vård, utbildning och social omsorg. Staten ålägger i lag bl.a. socialtjänstlagen och skollagen kommunerna

Slutsatser och överväganden 119

respektive landstingen att anordna barnomsorg, skola, sjukvård, äldreom-

När det gäller skolan skall denna enligt lagen vara avgiftsfri. sorg m.m. Eftersom staten ålägger kommuner och landsting att anordna sådan verksamhet de efterfrågar tjänsterna, är det min uppfattning att kom-

som

och landsting inte bör betraktas som slutanvändare vad gäller desmuner sa verksamheter.

Det är min uppfattning att synen slutanvändaren även kan förändras till följd de stora förändringar skett i kommunsektom under 1990-

av som talet. Före 1991 anordnade kommuner och landsting verksamheten till största delen i regi. Under 1990-talet har alltmer av vård, utbildning

egen och social kommit att ske i alternativa driftsformer. Med den öka-

omsorg de frihet medborgarna har i valet mellan kommunal och annan regi ökar motiven att omvärdera som skall betraktas som slutanvändare i mer-

vem värdesskattehänseende.

Regleringar

Förslaget med kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida innebär att kommunerna inte betalar någon avgift till kompensationsystemet. Eftersom nivån på det generella statsbidraget höjdes vid systemets införande 1996 måste reglering i så fall göras. Hur stor denna reglering

en ny skall vara beror på vilket synsätt som anläggs.

Man kan tänka sig två alternativ när det gäller sänkningen av det generella statsbidraget till kommuner och landsting, a den avgift sektorn betalar år 2000 eller b de beräknade utbetalningarna till kommuner och landsting år 2001. Avgiften för år 2000 inbringar 26,8 mdkr till kommunkontosystemets finansiering. Om statsbidraget regleras med den beräknade utbetalningen för år 2001 kommer det nya systemet att vara statsfinansiellt neutralt4. Enligt de beräkningar görs i kapitel 3 ligger utbetalningen

som troligen omkring 30 mdkr år 2001.

Beroende på vilket perspektiv som anläggs kan regleringen vara nominellt oförändrad eller räknas upp, t.ex. med hänsyn till inñationen.

Eflekter på statens finanser

Tabell 7.1 visar vilken belastning sker på statsbudgeten det första

som året, exempelvis år 2001.

I tabell 7.2 visas hur statsbudgeten påverkas jämfört med dagens system under perioden 2001-2006. Beräkningarna bygger på att utbetalningarna ökar med 5,7 % och att regleringen är nominellt oförändrad.

4förutsattattkommunkontosystemetpåstatsbudgetensinkomstsidainförs från år 2001.

120 Slutsatser och överväganden

Tabell 7.1 Nettoeffekter på statsbudgeten till följd av alternativ 1 år 2001, mdkr

Minskning av Utbetalningar Nettoeffekt pá

det generella till kommuner statens budget-

statsbidrag: och landsting saldo

Reglering a	26.8	30	—3,2
Beräknadskuld			-3,9
Totalt alt. a			-7,1
Regleringb	30	30	0
Beräknadskuld			-3,9
Totalt alt. b			-3,9

Källa:Egna

beräkningar

Tabell 7.2 Nettoeffekter på statsbudgeten till följd av alternativ 1 år 2001 2006, mdkr

Beräknad Reglering Nettoeffekt på

utbetalning från statens

inkomsttiteln, budget-saldo

mdkr

Reglering a

2001	33,9	26,8	-7,1
2002	31,8	26,8	-5,0
2003	33,7	26,8	-6,9
2004	35,7	26.8	-8,9
2005	37,8	26,8	-11,0
2006	40,1	26,8	-13,3

Reglering b

2001	33,9	30,0	-3,9
2002	31,8	30,0	-1.8
2003	33,7	30,0	-3,7
2004	35,7	30,0	-5,7
2005	37,8	30,0	-7,8
2006	40,1	30,0	-10,1

Källa:Egna beräkningar

SOU 1999: 133 Slutsatser och överväganden 121

Jag lägger inget förslag beträffande finansieringen av detta alternativ. Det är dock naturligt att effekten på statsbudgeten beaktas i samband med den fortlöpande bedömningen av storleken på det generella statsbidraget.

7.1.3.2 Nuvarande system med skärpning av de

institutionella ramarna

Riksskatteverkets beslutsprocess i dag Riksskatteverkets RSV ska beräkna avgifterna så att inbetalningama till kontona inklusive räntan en eventuell fodran eller skuld på kontot så nära möjligt motsvarar utbetalningarna från kontots

som

RSVs beredning av beslutet inleds vanligtvis i mitten av augusti när det särskilda skattekontoret i Ludvika har slutfört den sammanställning av inoch utbetalningar avseende kommun- och landstingskontot som görs t.o.m. juli månad. En görs över utvecklingen för tiden augusti-

prognos december samt för det efterföljande kalenderåret som är det år för vilket avgifterna inbetalningama ska fastställas. I prognosarbetet används historiska data avseende kontoställningen och saldots variation över året.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet inbjuds att framföra sin uppfattning om hur kommunernas och landstingens verksamhet kommer att utvecklas under det kommande året och hur denna utveckling kan komma att påverka ställningen på kontot och därmed avgiften.

Starkare institutionella ramar Det är min uppfattning att en anledning till att dagens stora underskott kommun- och landstingskontona kunnat uppstå är att de institutionella ramarna varit för svaga. Om dagens system skall behållas måste dessa ramar stärkas. Avgiftens enda syfte bör att kontona skall balansera. Avgiften

vara skall därför sättas utan andra hänsyn. Kommunernas och landstingens ekonomiska läge, politiska prioriteringar eller politiska lämplighetsbedömningar får ske via andra instrument och regleringar.

Ett sätt att stärka de institutionella ramarna är att i kommunkontolagenö alternativt i förordningen ange beräkningsgrunder för hur RSV skall fastställa avgiften. Det innebär således att beräkningsmetoden blir lagfäst. Denna beräkningsmetod bör se ut enligt följande:

En uppräkningsfaktor beräknas genom att ökningstakten beräknas för utbetalningarna från perioden januari-juli föregående år till perioden ja-

5Lag1995:1518 ommervärdesskattekonton kommunerför och landsting,4 §

Lag1995:1518 ommervärdesskattekonton kommunerför ochlandsting

i i

122 Slutsatser och överväganden

Tabell 7.3 Beräkningsgrund för fastställande av avgift

7.1 Z,.,.,.,.., / Z,.,,,,u.. Uppräkningsfaktorn ,o M 7.2 Uppräkningsfaktorn Z EZ m M m M gug.4.0 73 zjan-juIl,t0 EZ"‘ EZ aug-dec. 7.4 Uppräkningsfaktorn EZ.o EZ.+1

7.5 Avgift E(Z.+1 + Beräknat underskottm M 7.6 Beräknat underskatta; EZ.o Avgift - .o

Z,-,,,,.,.m Utbetalningar från systemet innevarande år, utfall

EZ m Prognos för restande del av innevarande år augdec EZ m Prognos för helåret, innevarande år EZ..,1 Prognos för nästa är

nuari-juli innevarande år. Denna uppräkningsfaktor används sedan dels för att göra en prognos för de kvarvarande månaderna för innevarande år, dels för att beräkna utfallet för nästa år. Avgiften kommer på detta sätt att omfatta både en prognos för nästa år och det beräknade underskottet för innevarande år. Prognosfel justeras automatiskt fonneln. genom De principer som då ligger bakom är:

Avgiften skall sättas så att det beräknade aggregerade underskottet för innevarande år tO täcks. Beräkningen av utbetalningarna för den resterande delen av innevarande år tO, samt kommande år t+1 skall grunda sig på den förändring som skett mellan januari-juli föregående år och januari-juli innevarande år. Förändringen, uppräkningsfaktorn, skall ligga till grund för prognosema.

Beräkningsmetoden bör skrivas in i 4 § kommunkontolagen. Om beräkningsmetoden lagfasts minskar anledningen att överklaga beslut. Vad beträffar rätten att överklaga är det min uppfattning att ett överklagande bör avgöras av allmän förvaltningsdomstol och inte regeringav en, såsom är fallet idag. Anledningen till att överklagandet skall ske till domstol och inte till regeringen är att i ett system med ett konto i Riksgäldskontoret skall det inte vara möjligt med politiska lämplighetsbedömningar. Lagen skall tillämhelt strikt. Om så sker skall inte ackumulerade underskott uppstå. pas

SOU 1999: 133 Slutsatser och överväganden 123

Eflekter på statens och kommunsektorns finanser

Systemet är ett regelsystem som med automatik fastställer avgiften. Systemet blir då helt och hållet ett inomkommunalt system utan effekter för statens finanser. Det betyder att avgiften inför år 2001 måste höjas med upp mot 27 %. Det motsvarar en höjning av kommunal/landstingsskatterna med ca 0,60 kr. I denna höjning ingår hela den ackumulerade skulden, i enlighet med gällande lagstiftning.

Slutsats och sammanfattning

Det är min uppfattning att med de förändringar i kommunkontolagen som jag föreslagit skall ackumulerade underskott från tidigare år inte kunna uppstå. Om underskott uppstår ett år, regleras detta automatiskt via den beräkningsformel som jag föreslagit skall bli lagfäst. Således löser detta alternativ ett av de två problem som utredningen identifierat när det gäller finansieringen av kommunkontosystemet, nämligen hur avgiften skall fastställas så att stora underskott inte uppstår.

Detta alternativ tvingar fram avgifter som ökar i samma takt som utbetalningarna till kontot. Det betyder att även med denna förändring kommer kommunkontosystemet att leda till en ökad omfördelning.

7.1.3.3 Kommunkontosystemet med kommunal självfinansiering förs på statsbudgeten

Diskrepanser mellan statsbudgeten och statens lånebehov Under första hälften av 1990-talet upplevde svenska staten stora finansiel-

obalanser. Ett av problemen var den brist på transparens som fanns i statens räkenskaper. Under många år hade verksamhet lagts utanför statsbudgeten. Det gällde framförallt arbetsmarknadsfonden som finansierade Akassa, kontant arbetsmarknadsstöd KAS, samt utbildningsbidrag, arbetsskadefonden som finansierar arbetsskadeförsäkringen, samt lönegarantifonden som finansierar den statliga lönegarantin vid konkurser. Dessa fonder finansierades av de sociala avgifter som arbetsgivare betalar in för sina anställda. När det i början av 1990-talet uppstod underskott i dessa fonder, var det nödvändigt att finansiera dessa via lån i Riksgäldskontoret, vilket skedde utanför statsbudgeten.

Den diskrepans som detta sätt uppstod mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov ledde till brister i transparens och uppenbara svårigheter att få en samlad bild av statens finansiella läge. Bristen på kontroll bidrog troligen till de stora underskotten i statens finanser. Budgetlagen7

7Lag 1996:1059 omstatsbudgeten

124 Slutsatser och överväganden SOU 1999: 133

tillkom bl.a. på grund av erfarenheterna av dessa problem. I budgetlagen anges i 16 § att statsbudgeten skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

Det finns vissa likheter mellan den situation som håller att uppstå i kommunkontosystemet och den situation som fanns vad gällde arbetsmarknadsfonden, arbetsskadefonden och lönegarantifonden. Ett ökat underskott på kommunkontot leder till ett ökat lånebehov för staten och ett försämrat saldo på statsbudgeten. Som jag har visat i kapitel 3 är det sannolikt att underskottet kommer fortsätta att öka de närmaste åren om inte avgiften höjs betydligt. Eftersom underskotten i kommunkontosystemet endast påverkar Riksgäldskontorets nettoupplåning och inte statsbudgetens anslag och inkomsttitlar är underskottet undandraget från riksdagens kontroll. Mot denna bakgrund är en lösning att lyfta in kommunkontosystemet på anslag och inkomsttitel på statsbudgeten.

"Tvillingkonton" inkomsttitel utgiftsanslag

- För att göra det nuvarande kommunkontosystemet, med avgiftsñnansiering, så transparent som möjligt skapas en inkomsttitel för de avgifter som kommuner och landsting betalar in och ett utgiftsanslag där ersättningen till kommuner och landsting från kommunkontosystemet betalas ut. Beloppen under inkomsttiteln och anslaget kan budgeteras så att systemet blir statsfinansiellt neutralt.

Politiska prioriteringar Om regering och riksdag anser att de beräknade avgifterna blir för höga, finns det en möjlighet att sätta lägre avgifter än vad som beräknas betalas ut. Om så är fallet kommer utgiftsanslaget att överstiga inkomsttiteln. Regeringen måste då i budgetpropositionen motivera varför staten skall bidra till finansieringen. Den politiska prioriteringen blir således tydlig och offentlig.

Fastställande av avgift Idag fastställer RSV avgiften för kommuner och landsting den 10 september varje år. Om det kommunala mervärdesskattesystemet förs in på statsbudgeten behöver avgiften beräknas en månad tidigare inför regeringens budgetarbete under hösten. Fastställandet av den nuvarande avgiften grundar sig prognoser som är gjorda utifrån utfallsdata från januari till juli. Att tidigarelägga beräkningen innebär att utfallsdata från januari till juni finns. Prognoser måste även göras inför den ekonomisk vårpropositionen i april då taket för statens utgifter och ramar för utgiftsområdena för de närmaste tre åren skall beräknas.

Slutsatser och överväganden 125

Att ändra avgiften under pågående år stämmer inte överens med statens ambitioner att ge kommuner och landsting stabila planeringsförutsättningar. Detta innebär att avgiften blir konstant under året, dvs. inkomsterna under inkomsttiteln kommer att svara mot det budgeterade beloppet. Utbetalningama under anslaget kan däremot avvika i förhållande till det fastställda beloppet statsbudgeten. Om utbetalningarna från anslaget inte överensstämmer med inbetalningama på inkomsttiteln kommer statens budgetsaldo att påverkas.

För att denna budgeteringsteknik på sikt skall vara neutral mellan staten och den kommunala sektorn måste avgiften beräknas samma sätt som i dag, dvs. hänsyn skall tas till såväl upplupna som prognostiserade överoch underskott mellan avgift och utbetalning. Eftersom kontona i dagens kommunkontosystemet är räntebärande bör hänsyn även tas till eventuella räntekonsekvenser vid över- och underskott i systemet.

När det gäller det formella fastställandet förordar jag följande förslag:

RSV föreslår en avgift för regeringen. Regeringen kan i sin tur antingen föreslå RSVs avgift för riksdagen eller göra vissa politiska prioriteringar och föreslå en avgift för riksdagen i enlighet med dessa. Riksdagen fastställer formellt avgiften i samband med att statsbudgeten beslutas. De statsfinansiella effekterna av detta förslag är beroende av de politiska prioriteringar som görs av regering och riksdag.

7.2 Konkurrens- och tillämpnings-

problemen

De rådande undantagen på mervärdesskatteområdet leder till en inlåsning skatt och kräver såsom framgått av detta betänkande, särskilda

av kompensationsordningar för att motverka att offentlig sektor hellre utför tjänster i regi för att slippa en extra kostnad för mervärdesskatt. Av

egen kommunenkäten se kapitel 5 framgår hur kommunerna beaktar systemet vid sina upphandlingsbeslut.

Med en korrekt tillämpning uppfyller det gällande kommunkontosystemet sitt syfte så länge icke-skattepliktig verksamhet i huvudsak bedrivs av kommuner och landsting själva. l Sverige har emellertid verksamhetsfor-

i den offentliga sektorn genomgått stora förändringar under 1990mema talet. En allt större del av verksamheten inom vård, skola och omsorg bedrivs i många kommuner och landsting i privat regi med stöd av det allmänna. Verksamhet läggs ut på entreprenad antingen genom upphandling

tjänster inom de icke-skattepliktiga verksamheterna vanligast inom av vårdsektorn eller i form av bidragsgivning vanligast inom skola och barnomsorg.

126 Slutsatser och överväganden

Utredningen kan konstatera att när icke-skattepliktig verksamhet

upphandlas från privata entreprenörer kommer det ersättningssystem gäl-

som ler för kommunsektom att leda till att nya problem uppstår. Problemen består dels av rena tillämpningsproblem, dels av att systemet i sig ger upphov till andra konkurrensproblem.

7.2.1 marknader: Tandvård

Avreglerade

Ett renodlat konkurrensproblem till följd av själva systemet uppstår när från skatteplikt undantagna tjänster som tillhandahålls direkt till enskilda konsumenter utsätts för konkurrens på en avreglerad marknad. Här tänker jag främst på tandvårdstjänster.

Tandvårdsmarknaden har en särställning bland de verksamheter som omfattas av kommunkontosystemet. Eftersom tandvård bedrivs avregle-

en rad marknad där fri prissättning från 1januari 1999 och fri etableringsrätt råder får en olikformig behandling i skattehänseende större effekter detta område än för övriga verksamheter. De privatpraktiserande tandläkarna har ingen avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Folktandvården har däremot full kompensationsrätt för sin ingående skatt. Folktandvården kan därmed hålla en lägre prisnivå sina tandvårdstjänster omsätts till den

som enskilde konsumenten. Problemet för den privata tandvårdsmarknaden blir därmed ett exempel genuin konkurrenssnedvridning.

En fortsatt avreglering av olika marknader leder till liknande konkurrenssnedvridningsproblem som för tandläkarna. För dessa framtida

avreglerade marknader kommer således kommunkontosystemet att få en konkurrenssnedvridande effekt.

7.2.2 Alternativa modeller för tandvården

7.2.2.1 Folktandvården lyfts ut från kommunkonto-

systemet

Om folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet skulle den konkurrera med privattandläkama på samma villkor. Folktandvårdens uttag ur kommunkontosystemet beräknas uppgå till ca 240 mkr. Om Folktandvården lyfts ut ur kommunkontosystemet minskar omslutningen med motsvarande belopp genom att ersättningsrätten slopas.

Slutsatser och överväganden 127

7.2.2.2 Privattandläkarna lyfts i kommunkontosystemet

Om privattandläkama lyfts in i kommunkontosystemet får särskilda skattekontoret i Ludvika ytterligare ett stort antal subjekt att hantera i systemet. I dag uppgår antalet subjekt till 289 kommuner och 18 landsting. Den ökade administrationen blir således betydande. Uttagen från kommunkontot beräknas öka med ca 450 mkr. Med detta alternativ ökar även behovet av kontroll i systemet se avsnitt 7.6.

7.2.2.3 Tandvård görs skattepliktig

Det tredje alternativet är att införa mervärdesskatt på tandvård. Det skulle i så fall gälla all tandvård, såväl tandvård som idag tillhadahålls i offentlig regi som tandvård som tillhandahålls av privattandvården. Folktandvården får genom denna åtgärd rätt att dra av ingående mervärdesskatt i det ordinarie mervärdesskattesystemet eftersom verksamheten blir skattepliktig. Detsamma gäller privattandläkama som också förs in i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Eftersom verksamheten blir skattepliktig finns det således möjlighet att dra av all ingående mervärdesskatt.

Sverige är skyldigt att respektera det sjätte mervärdesskattedirektivet EG:s lagstiftning på mervärdesskatteområdet. Såvitt jag kan bedöma öppnar det sjätte direktivet för möjligheten att införa mervärdesskatt på tandvård. Enligt bilaga H punkt 16 till det sjätte mervärdesskattedirektivet, som innehåller en förteckning över varor och tjänster på vilka en reducerad mervärdesskatt får tillämpas, får medlemsländerna tillämpa en reducerad skattesats på tandvård i den mån tjänsten inte är undantagen från skatteplikt enligt artikel 13 i direktivet. Jag har i kapitel 4 närmare beskrivit andra valmöjligheter för medlemsländerna att begränsa undantagens tillämplighet om verksamheten bedrivs på kommersiella villkor.

Undantagen i artikel 13 skall tolkas strikt. Detta har EG-domstolen och den europeiska kommissionen uttalat vid upprepade tillfällen. Bakgrunden till huvuddelen av undantagen i artikel 13 är att en beskattning av tjänster av social karaktär som tillhandahålls av det allmänna till självkostnadspris eller till pris understigande självkostnadspris, inte är ändamålsenlig. Det skapas inget eller mycket litet mervärde vid omsättningen och skälen är starka för att kostnaden för dylika tjänster hålls nere.

Jag anser att det finns skäl att särbehandla tandvården utifrån sociala hänsyn. Jag vill därför peka på möjligheten att införa en reducerad skattesats med stöd av bilaga H punkt 16 i det sjätte direktivet. Jag föreslår att skattesatsen skall vara 6%. Fördelen med att lägga mervärdesskatt tandvårdstjänsten istället för att undanta densamma är att tandläkarens kostnad för mervärdesskatt i verksamheten omvandlas till en ingående mervärdesskatt som kan dras av i mervärdesskattedeklarationen. För den

128 Slutsatser och överväganden SOU 1999: 133

enskilde patienten märks ingen skillnad i pris jämfört med kostnaden för skattefri tandvård eftersom patienten när skattefrihet råder ändå får betala den mervärdesskatt som tandläkaren inte kan dra av, dvs. att mervärdeskatt ligger dold i priset.

Eftersom tandvårdsmarknaden i Sverige är en avreglerad marknad i konkurrens, anser jag att tandvård bedrivs kommersiella villkor. Detta talar starkt för att likabehandling i skattehänseende skall gälla för all tandvård oavsett om denna bedrivs i offentlig eller privat regi. Eftersom den icke avdragsgilla dolda mevärdesskatten i systemet skapar kumulativa effekter som i sin tur påverkar priset på tandvårdstjänster anser jag det mycket angeläget att denna fråga får en tillfredsställande lösning för den konkurrensutsatta tandvårdssektom.

Konkurrensverket har i rapporter och beslut uttalat att konkurrenslagen 1993:20, KL, är tillämplig på tandvårdsverksamhet. Ett beslut från 1993 innehåller följande uttalande om Folktandvården:

Med företag avses enligt lagen en fysisk eller juridisk person som

bedriver verksamhet ekonomisk eller kommersiell Även

av natur.

statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet räknas

som företag, dock inte när det är fråga om myndighetsutövning. Folktandvården är generellt sett i egenskap av producent av allmän vuxentandvård att anse som företag i KL:s meningf

Detta innebär att tandvård i såväl offentlig regi som privat regi enligt KL:s mening är att anse som ekonomisk verksamhet, dvs. en verksamhet av kommersiellt slag.

Den öppning som ges i EG-lagstiftningen bör analyseras vidare och snarast diskuteras med EG-kommissionen.

Avgränsningar tandvård

av Ett möjligt problem kan vara att avgränsa tandvård från annan verksamhet. Statsmaktema gör dock redan genom tandvårdsförsäkringen en avgränsning. Jag bedömer att samma avgränsning kan tillämpas för detta ändamål.

Statsfinansiella effekter

Tabell 7.3 visar de statsfmansiella effekterna om en reducerad mervärdesskattesats på 6 % införs. Omsättningen inom hela vuxentandvården kan beräknas till 8-10 mdkr. Privattandläkama beräknas svara för 65 % av denna omsättning och folktandvården för 35 %. I avsnitt 3.4 redovisas mervärdesskattens andel av de totala kostnaderna. Den angivna siffran för

‘ Konkurrensverketsbeslut,Dnr750/93,1993

Slutsatser och överväganden 129

Tabell 7.3

Effekter på statens finanser och kommunkontot

vid införande av en reducerad

mervärdesskattesats på 6 % på tandvård, mkr

I Privat OffentIig

Avdrag ingående moms 360 till 450 190 till 240

Utgående moms 310 till 390 170 till 210

Nettoeffekt statens -50 till -60 -30

finanser

Källa:Tabell3.1,SOU1998:2

samtegnaberäkningar

tandvård 6,9% inkluderar även sjukvård. Beräkningen är dock ett par år gammal. Sammantaget finns det därför många osäkerhetsfaktorer i den beräkning som redovisas i tabell 7.3.

För kommunkontot innebär införandet av mervärdesskatt i sektorn att utbetalningarna till folktandvården minskar med 190-240 mkr. Om verksamhetens momsandel är så pass hög som 6,9 % kommer således effekten på statsbudgeten exkl. effekten på kommunkontosystemet att vara ett underskott på ca 80-90 mkr. Beräkningen har dock inte tagit hänsyn till den ökade produktivitet inom tandvårdssektom som troligen blir en följd att

av tandvård görs skattepliktig.

Det är min uppfattning att nuvarande konkurrensproblem inom tandvårdsmarknaden är så stora att en lösning bör ha genomförts senast den l januari 2001.

7.2.3 i nuvarande

Tillämpningsproblem system

Tillämpningproblemen kring 6-procentsersättningen har beskrivits utförligt i betänkandet. Följande huvudsakliga problem har identifierats:

Ö-procentsersättningen är en schablon som därför inte motsvarar verk-

liga kostnader av mervärdesskatten. Det betyder att såväl över-

som un-

derkompensation förekommer. Pristransparens: svårigheter att jämföra priser.

Systemet anses av många kommuner krångligt och därigenom kost-

vara samt att administrera. Dessa problem blir större när kommuner och landsting måste föra ut kunskaper om tillämpningen av 6%-ersättningen i en decentraliserad organisation. I kommunkontoenkäten se avsnitt 3.6 framkom att 28,5 % av alla kommuner som svarade på enkäten anser att den tunga administrationen är det största problemet i systemet. Detta talar för att systemet bör förenklas.

130 Slutsatser och överväganden

Vid den hearing som utredningen har genomfört har kritik framkommit från friskolor, vårdföretag, laboratorier m.fl. privata entreprenörer om att kommunkontosystemet inte tillämpas på ett riktigt sätt. Inom ramen för nuvarande system kan de påtalade problemen endast lösas genom en förbättrad tillämpning av systemet.

7.2.4 för

Konkurrenssnedvridningar övrig privat icke-skattepliktig sektor

Privata företag, ekonomiska föreningar, landstingsägda och kommunalt ägda företag får i dag ingen direkt ersättning för den ingående mervärdesskatten om de bedriver en icke-skattepliktig verksamhet.

I kapitel 5 och kapitel 6 har avsaknad av avdragsrätt/ ersättningsrätt vad gäller den ingående mervärdesskatten analyserats. Kortfattat kan sägas att samma effektivitetsförluster uppstår i privat verksamhet, som hade uppstått i kommuner och landsting om inte kommunkontosystemet hade funnits. Detta gäller vid anlitande av underentreprenörer och är ett grundläggande problem för all icke-skattepliktig verksamhet.

Som en konsekvens av att den ingående mervärdesskatten stannar kvar i den privata verksamheterna som en kostnad, gynnas skalfördelar. Således gynnas stora företag framför små, eftersom de stora företagen har större möjlighet att organisera stödverksamhet inom företaget. Små företag är i högre mån hänvisade till att anlita underentreprenörer. Jag anser att utifrån ett småföretagarperspektiv är detta otillfredsställande.

Utifrån ett jämställdhetsperspektiv missgynnas kvinnligt företagande. Om man skall starta och driva företag är sannolikheten bättre att lyckas

håller sig till bransch har tidigare erfarenheter från. om man en som man Arbetsmarknaden i Sverige är könsuppdelad och det finns en tydlig överrepresentation av kvinnor inom de verksamheter som är undantagna från mervärdesskatt Nystartade företag inom icke-skattepliktig verksamheter har sämre möjligheter, allt annat lika, än nystartade företag inom skattepliktiga verksamheter till följd av de skalfördelar som icke-skattskyldighet ger. Därigenom missgynnas kvinnligt företagande.

7.2.5 Politik för konkurrensneutralitet

Bland de problem som identifieras ovan beskrivs konkurrenssnedvridningsproblem eller problem som angränsar till dessa och som hänger sam-

9SOU 1996:56,Hälftenvorenog omkvinnor ochmän 90-taletsarbetsmarknad

Slutsatser och överväganden 131

man med att viss verksamhet är undantagen skatteplikt. Undantagen i sig skapar problem med skattekilar, effektivitetsförluster och kumulativa effekter.

Till följd undantagen från skatteplikt skapas inlåsningseffekter av

av mervärdesskatten i systemet. Skatten kan därmed inte skölja igenom produktions- och distributionskedjan utan att få ekonomiska konsekvenser för annan än den slutlige konsumenten. Den uppenbara slutsatsen skulle då vara att avskaffa undantagen och införa mervärdesskatt all verksamhet. Om undantagen avskaffas och all verksamhet görs skattepliktig skul-

kommunkontosystemet inte behöva ha den omfattning som det har

idag.

EG-rätten utgör idag ett hinder för en sådan ändring av de svenska mervärdesskattebestämmelsema. Bestämmelserna i det sjätte direktivet stadgar att viss verksamhet skall vara undantagen från skatteplikt. Många av undantagen är förlegade idag och skälen till att behålla dem blir allt svagare. Jag föreslår emellertid att Sverige med kraft driver frågan att få till stånd en modernisering av det sjätte direktivet på detta område så att direktivet anpassas till villkoren för offentlig verksamhet idag. Jag anser att en lämplig tidpunkt för ett svenskt agerande är i samband med förberedelserna inför Sveriges ordförandeskap i EU. Detta arbete bör ha hög prioritet.

Om en radikal förändring av direktiven möter för stort motstånd kan en framkomlig väg vara att istället försöka åstadkomma en gradvis förändring av direktivet. Ett exempel en sådan förändring kan vara att kravet på att viss verksamhet skall vara undantagen kan ändras till att medlemsländerna får undanta viss verksamhet från mervärdesskatt, så länge en sådan lösning inte leder till konkurrenssnedvridningar mellan medlemsländerna.

Figurema 7.3 ger en översiktlig bild av hur systemet ser ut i dag och ñgur 7.4 visar hur ett större grepp på konkurrensproblematiken kan tas. Detta innebär att all verksamhet som idag är undantagen från mervärdesskatt görs skattepliktig så långt det går inom ramen för mervärdesskattesystement som sådant, dvs. att mervärdesskatt är en skatt som tas ut vid omsättning av varor och tjänster.

‘ Systemetkandock inte slopashelt eftersomall verksamhetintekanomfattasavmervärdesskattesystemet,t.ex.egentjänstersomSnöröjning,parkskötseletc.,sominte omsättsi enutåtriktadverksamhet.

132 Slutsatser och överväganden

9 I a

8 G

n 8

m % m Q 1 w . mv 3 .

. . mv m 9

x . z n 3 x s . w

SOU 1999: 133 Slutsatser och överväganden 133

Betalningsströmmar och mervärdesskatt i offentlig

verksamhet dagens system

- 1 Kommuneroch landstingbedriveridag såväl skattefrisomskattepliktigverksamhet.För denskattepliktigaverksamhetenskall kommuneroch landstingvara registreradei detvanliga mervärdesskattesystemet.

2 Kommuneroch landstingupphandlaridag tjänsterfrånprivataentreprenörer.Alternativt utbetalasbidragför vissverksamhet,t.ex.till friskolor

3 Betalningför en delavde skattefriatjänsternakanävenerläggasavden enskilde kommuninnevánarendirekt till enprivat entreprenör,t.ex.för barnomsorgstjänster.

4 Kommuneroch landstingköperäven varoroch tjänster till den verksamhetsomde bedriveri egenregi,t.ex.till folktandvårdeneller till envårdcentral

5 Kommun/landstingsinvánarenerläggerbetalningför kommunalasamhällstjänstergenom skatter ochavgiñer.

6 Enskildakommun/landstingsinvánareerläggerävendirekta betalningarför vissa samhällstjänstertill kommunerochlandsting

7 För attfinansierakommunkontosystemetbetalarkommuneroch landstingen avgifttill kontona.inbetalningarnagörs genomavräkningmot kommunalskattemedel. Riksskatteverketfastställervarjeårett enhetligt beloppper invånaresomskall ligga till grund för inbetalningarnatill kontona.Avgifterna skall så närasommöjligtmotsvarautbetalningarna från kontot. Förår2000 har RSV fastställt tillskottentill 2 080 kr per invånareför kommuner och 940 kr perinvånareför landsting.

8 För sinskattefriaverksamhet,i huvudsakvård, skola och omsorgsverksamhet,har kommuner och landstingrätt atterhålla ersättningför erlagdmervärdesskattsom maninte harfått dra avi det vanliga mervärdesskattesystemet.Ersättningenhämtasfrán det kommunkontosystemet.Kommunerochlandstinghar dessutomrätt attfá ersättningförden dolda mervärdesskattsom liggeri priset vid upphandlingfrånellerbidragsgivningtill skattefri verksamhetdvs. värd,skola ochomsorg som bedrivs i privat regi.

9 Föratt uppnafinansiell neutralitetmellan statenoch kommunsektornutgårvarje árett förhöjt generelltstatsbidragtill kommuneroch landsting. Bidragsbeloppetärbaseratpå summan avden ingåendemervärdesskattsom hämtadestillbakaavkommuneroch landstingenligt den temporäraordningenför år1995.Vissa justeringaravstatsbidragethar emellertidgjorts sedaninförandetår 1996.Eftersom avgifternasom kommuneroch landstingbetalar till kommunkontonainte täcker vad somtotalt tas utfrän kontosystemet, har underskottuppkommitpá kontona.

Nackdelar i dagens system:

I dagens system måste ett komplicerat kommunkontosystem tillämpas o

för att skapa konkurrensneutralitet i valet mellan att utföra tjänster i

egen regi och att upphandla motsvarande tjänst.

Kommunkontosystemet är utformat en generell ersättningsrätt för i - som

princip all ingående mervärdesskatt som betalas av kommuner och

landsting. Detta liknar generell avdragsrätt med den skillnaden att

den ligger utanför mervärdesskattesystemet. Samma rätt finns inte för

privata entreprenörer i skattefri verksamhet. Systemet leder till således

till olikformig skattemässig behandling.

I ett mervärdesskattesystem där viss omsättning är undantagen från skat- -

134 Slutsatser och överväganden

d . . .J m :

. B mv e - . . 3 m - Å.o

Slutsatser och överväganden 135

Betalningsströmmar och mervärdesskatt i offentlig

verksamhet- alternativ lösning 1 Kommuneroch landstingbedriveridag såvälskattefrisomskattepliktigverksamhet.För den skattepliktigaverksamhetenskall kommunoch landstingvara registreradei detvanliga mervärdesskattesystemet.Om mervärdesskattinförs på vård, skola och omsorgkommer kommunenatt betala utgåendeskattmed exv. 6 procentpå faktureradeavgifter. Avdragsrättför ingåendemervärdesskatterhållsi det vanligamervärdesskattesystemet.

2 Skattepliktinförs för sjukvård inklusivetandvård,utbildningoch omsorg.En lägre mewärdesskattesatstillämpas,förslagsvis6 procent.

3 Upphandligskerfrån skattepliktigaentreprenörerinomvård, skola ochomsorg som debiterarutgåendemervärdesskattpå 6procent.

4 Betalningavgift för viss delavskattepliktigtjänst kanävenerläggasavden enskilde kommuninnevånarendirekt till en privatentreprenör,t.ex.för barnomsorgstjänster. Ersättningenärsubventioneradavkommunenantingengenombidragellergenomett checksystem.Enlåg mervärdesskatttas ut på avgiftensomdenenskilde betalartill entreprenören.

5 Kommuneroch landstingköperäven varor och tjänstertill den verksamhetsomde bedriveriegenregi, t.ex.till folktandvårdeneller till en vårdcentral

6 Enskildakommun/landstingsinvånareerläggerbetalningför kommunalasamhällstjänster genomskatteroch avgifter.

1 Närkommun eller landstingtar utavgifterför exempelvisbarnomsorgutgår6 procent mervärdesskatt.

8 Kommuneroch landstingbedriverävenverksamhetsominte utgörnågonomsättningi mervärdesskattehänseende,såsom t.ex. attskötaegnaparker,gaturenhållningoch snöröjning.Vidare utövarkommunenmyndighetsutövning.Mervärdesskatthänförligtill dennaverksamhetåterbetalasgenomkommunkontosystemet.

teplikt ligger ändå en dold mervärdesskatt i priset på varan eller tjänsten.

Priset en tandläkartjänst innehåller alltid mervärdesskatt som tandläka-

ren inte har kunnat dra av eni mervärdesskattedeklaration. Detta betyder

att staten vinner skattepengar även då undantag från mervärdesskatt gäller.

En politik för konkurrensneutralitet skall enligt min uppfattning istället

att med kraft verka för att undantagen slopas i det sjätte direktivet. vara Nedanstående figur visar hur en införd mervärdesskatt på områdena vård, skola och omsorg skulle påverka systemet:

Att införa reducerad skattesats på verksamhet som tidigare varit un-

en dantagen från skatteplikt får inte leda till ökade kostnader för den enskilde om målet är att kostnaden för den enskilda konsumenten skall vara låg

sociala skäl. En tidigare utredning, SOU 1993:75 Vissa mervärdesskatav tefrågor Offentlig verksamhet, presenterade ett alternativ som innebar

att mervärdeskatt skulle införas på vårdtjänster. Utredningen anförde föl-

Utredningensförslagberördesi prop l993/94z225dåregeringenanfördeatt manskulleåterkomma till utredningensförslag.

136 Slutsatser och överväganden SOU 1999: 133

jande beträffande fördelarna med utvidgad beskattning på det undan-

en tagna området:

Eftersom utredningens uppgift primärt är att föreslå åtgärder

som

undanröjer konstaterade konkurrenssnedvridningar bör förutsätt-

ningarna prövas för att införa en skattesats som genomsnittligt svarar

mot den mervärdesskattebelastning som ingår i kostnaden för en pro-

ducerad vårdtjänst. En sådan avpassning av skattesatsen innebär ing-

en förändring av statens skatteintäkter, eftersom den ingående skat-

ten balanserar effekten av avdragsrätten. Den mervärdesskattekost-

nad som enligt nuvarande ordning utgör del undantagen verk-

en av

samhets kostnad för drift och investeringar omvandlas till en

avdragsgill ingående skatt. Denna vinst får företaget betala tillba-

ka genom att en del av intäkten på motsvarande sätt omvandlas till

företagets utgående skatt. Generellt sett medför skattebeläggningen därför inte heller någon påverkan prisnivån för ifrågavarande

tjänster. Det enskilda vårdföretaget blir därmed i likhet med den of-

fentliga vården okänsligt för mervärdeskattebelastningen i samband

med investeringar. Vidare blir mervärdeskatten neutral vid kostnads-

jämförelser. 12

Jag ansluter mig till vad denna utredning anför i sitt betänkande. I dag utgör den ingående mervärdesskatten en latent kostnad i icke-skattepliktig verksamhet. Införandet av en beskattning skulle innebära att schablonberäkningar av andelen mervärdesskatt i priset på upphandlade tjänster kan slopas. Istället läggs en mervärdesskatt på priset med 6%. På så sätt framträder mervärdesskatten tydligt. Risken för över- respektive underkompensation bortfaller.

I dagens system bär den enskilde en del av mervärdesskattekostnaden eftersom skatten ligger dold i den avgift tas ut den enskilde, t.ex.

som av för vårdtjänster eller barnomsorg. Om en särskild avgift inte tas ut för den samhällsfinansierade tjänsten eller om avgiften är lägre än vad mot-

som svarar självkostnaden för tjänsten får kommunen eller landstinget täckning för mervärdesskattekostnaden genom kommun- eller landstingsskatten. Mervärdesskatten utgör alltid en del av priset, antingen direkt öp-

genom pen skattedebitering i fakturan på leveransen, eller indirekt att in-

genom gående skatt inte kan dras av.

Figur 7.4 visar ett system där undantagen områdena vård, skola och

omsorg tagits bort, dvs. ett systern där både offentlig och privat verksamhet gjorts skattepliktig.

2 SOU 1993:75Vissamervärdesskattefrågor Offentlig verksamhet, 43- s.

Slutsatser och överväganden 137

Fördelar med generell skatteplikt kan sammanfattas enligt följande:

Om all verksamhet görs skattepliktig kommer offentlig sektor och privat sektor att jämställas i mervärdesskattehänseende. Detta är rättvist och konkurrensneutralt. Kommunkontosystemet krymper avsevärt. Ersättningama vid upphand- ling eller bidragsgivning med 6-, 18- och 5-procent kan slopas. Adminstrationen förenklas i kommuner och landsting. Kommunerna slipper den administration går för att hantera 6-, 18- och 5-prosom centsersättningama. Kommunerna slipper också förhandlingar med privata entreprenörer i dessa fall. Eftersom kommunkontot trots allt komatt ñnnas kvar försvinner dock inte problemen helt och hållet. mer Om privat verksamhet i dag är icke-skattepliktig görs skattepliktig - som reducerad skattesats får den skattskyldige full avdragsrätt för inmed en gående mervärdesskatt. De sociala skäl är orsaken till att vissa omsom råden undantagits från mervärdesskatt. De sociala målen kan nås lika bra eller bättre med reducerad skattesats och eftersom en sådan ordning en främjar samhällsekonomisk effektivitet är denna ordning att föredra.

Jag är medveten att diskussion om införandet av generell skatteplikt om en måste föras på europeisk nivå. På grund av de särskilda mervärdesskatteproblem uppstått i Sverige till följd av att vissa marknader avregleras som och utsätts för konkurrens och att verksamhetsforrnema i offentlig sektor förändras bör den svenska regeringen ta initiativ till sådana diskussioner. En särskild dialog bör inledas med den europeiska kommissionen för att klargöra de mest angelägna konkurrensproblemen, jag tänker främst på tandvårdsmarknaden, för att få klarlagt vilket handlingsutrymme som finns inom för nuvarande EG-lagstiftning. ramen Att ändra EG-rätten är omfattande process. Hur skall vi i mellantiden en lösa de mest akuta konkurrens- och tillämpnings-problemen med kommunkontosystemet idag Jag förordar att skatteplikt införs så lång möjligt enligt nuvarande lagstiftning på området. Enligt de analyser EG-rätten som jag har gjort torav de flera undantag enligt mervärdesskattelagens bestämmelser kunna slomed stöd bestämmelserna i EG-rätten. Jag tänker framför allt på pas av tandvård även viss vårdverksamhet i privat regi som bedrivs med men vinstsyfte torde kunna beskattas. Jag vill dock framhålla att alla verksamhetsformer inte kan beskattas enligt nuvarande EG-regler. Det ñnns en glidande skala när det gäller konkurrensintensitet mellan privat och offentlig verksamhet. Fri prissättning existerar dock endast på tandvårdsmarknaden. En partiell skatteplikt för vissa aktörer men inte för andra framför allt inte för offentligt bedriven sjukvård som i huvudsaklig del måste undantas enligt EG-rätten innebär dock att konkurrensproblemen inte kan lösas helt och hållet.

138 Slutsatser och överväganden

Privat verksamhet som med dagens lagstiftning inte kan bli skattepliktig, kan under en tillfällig period föras in i kommunkontosystemet. Om privata entreprenörer förs in på kommunkontot kan detta leda till förbättrad konkurrensneutralitet och förhindra inlåsningseffekter. Således torde detta vara ett möjligt alternativ. Om privat verksamhet skulle föras in på kommunkontot skulle det innebära att kommunkontosystemet utvidgades. Det skulle innebära att de privata entreprenörer som i dag omfattas 6-procentsersättningen får av ersättning för sin ingående mervärdesskatt direkt i kommunkontosystemet. En analys bör dock göras huruvida detta är förenligt med EG-rätten på mervärdesskatteområdet. En beviljad avdragsrätt inom för ett komramen penationsssytem för icke-skattepliktig verksamhet bedrivs i privat som rekan anses som ett kringgående reglerna avdragsrätt i det sjätte diav om rektivet. Således måste den svenska regeringen inhämta och beakta kommissionens synpunkter vid eventuell beredning ett sådant förslag. en av

7.3 och kontroll

Uppföljning

7.3.1 Utgångspunkter

Till följd bl.a. av att utbetalningarna från systemet har ökat har frågan om kontrollen och uppföljningen i systemet fått aktualitet. En utgångsny punkt för kommunkontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika av landets samtliga kommuner och landsting. En utgångspunkt är att annan ändamålen för utbetalningarna från systemet skall kunna följas Jag upp. har därför fått i uppdrag dels att lämna förslag till hur uppföljningen och kontrollen i systemet kan förbättras, dels att analysera behovet av rapportering inom systemet. I utredningens delbetänkande se bilaga 3 exempel på hanteringen ges av mervärdesskatten i kommuner respektive landsting. Där konstateras att systemet är konstruerat utifrån principen att mervärdesskatten skall falla ut som ett resultat av den kommunala redovisningen. Den mervärdesskatt som inte hänförs till den skattskyldiga verksamheten kan betraktas som en restpost som hamnar i kommunkontosystemet. Enligt den enkät som presenteras i delbetänkandet svarar den absoluta majoriteten landstingav en att det inte kan vara fråga några betydande belopp har redoviom som sats fel så att de har betalats ut från kommunkontosystemet i stället för det vanliga skattesystemet. I departementsskrivelsen Ersättning av viss mervärdesskatt till kommuner och landsting framfördes förslag att utökad kontroll kommunkonav

3 Ds 1997:74

Slutsatser och överväganden 139

tosystemet borde övervägas. Anledningen var att 6-procentsersättningen förslogs kompletteras med 18- respektive S-procentsersättning. Vid re-

en missbehandlingen framkom att enskilda kommuner och landsting förordade särskild kontroll vid sidan den ordinarie kommunala revisionen.

en av Flertalet kommuner och landsting menade dock att eftersom systemet finansieras kommunsektom behövs ingen ytterligare kontroll utöver den

av kommunala revisionen.

Skälen för att föreslå utökad uppföljning och kontroll i kommun-

en kontosystemet är mot bakgrund de förslag förs fram i detta betän-

av som kande följande:

Privata entreprenörer i kommunkontosystemet Kraven på kontroll ökar privata entreprenörer kan få ersättning från

om kommunkontosystemet. En kontroll måste kunna ske av att entreprenörer

säljer tjänster till kommuner respektive landsting och samtidigt besom driver skattepliktig verksamhet yrkar avdrag/får ersättning för ingå-

annan ende i rätt system. Annars finns risk att omslutningen i kommun-

moms kontosystemet ökar ytterligare vilket i sin tur påverkar den avgift som kommuner respektive landsting får betala.

Om ett kontrollsystem saknas för kommunmomsen men risk för skatterevison föreligger i det ordinarie mervärdesskattesystemet ökar risken för att ersättning för ingående moms yrkas från det okontrollerade systemet.

Kommunkontot på statsbudgetens inkomstsida

Om kommunkontot förs in på statsbudgetens inkomstsida ökar behovet av kontroll. Som framförts utgångspunkt för kommunkontosystemet att

är en regelverket skall tillämpas lika landets samtliga kommuner och lands-

av ting. I det fall kommunkontosystemet helt finansieras av kommunsektom finns inget annat skäl för staten att kontrollera systemet än att tillförsäkra att tolkningar regelverket inte ger upphov till omfördelningseffekter

av och att systemet därmed upplevs som orättvist.

Om däremot kommunkontot läggs in på statsbudgetens inkomstsida, vilket föreslås i avsnitt 7.1.3, och staten därmed tar över ansvaret för kommunkontots finansiering ökar behovet av en statlig kontroll vid sidan av den kommunala revisionen. Exempel på behov av utökad kontroll kan va-

tillämpningen reglerna för ersättning med 18 % vid hyra av lokal och ra av reglerna för de tre ersättningsnivåema vid upphandling från, respektive bidrag till, entreprenörer.

140 Slutsatser och överväganden

7.3.2 Förslag på kontrollfunktion

utformning av en

Den skattemyndighet f.n. Skattemyndigheten i Gävle administrerar som ansökningarna om ersättning enligt kommunkontosystemet har enligt gällande bestämmelser inte tilldelats någon kontrollfunktion utan denna granskar i huvudsak om ansökningshandlingarna uppfyller de formella kraven. Någon materiell prövning görs följaktligen inte. Kommunernas ansökningar om ersättning granskas därför endast inom för den ordinarie ramen kommunala revisionen som regleras i kommunallagen. Skattebetalningsslagen innehåller bestämmelser redovisning och om betalning av preliminär och slutlig skatt, socialavgifter samt mervärdesskatt. I lagen finns också bestämmelser bl.a. uttag och beräkning om av preliminär och slutlig skatt skatt. I 14 kap. skattebetalsamt ansvar om ningslagen finns bestämmelser utredning i skatteärenden. Regleringen om innehåller bl.a. skyldigheten att föra anteckningar, föreläggande att lämna uppgift och förutsättningarna för skatterevision. Skattemyndigheten kan enligt nämnda bestämmelser förelägga kommun att lämna uppgift en som behövs för kontroll av deklarationen och besluta revision för att konom trollera om en kommun har fullgjort sin deklarations- och uppgiftsannan skyldighet på ett riktigt och fullständigt sätt. Uppgiften att kontrollera kommunkontosystemet bör med hänsyn till bl.a. tillgången på kompetens de regionala skattemyndigheterna. utövas av En kontrollfunktion till kommunkontosystemet bör hänvisning genom en i kommunkontolagenlö kunna knytas till .skattebetalningslagen i tillämpliga delar. Detta skulle göra det möjligt för skattemyndigheten att bl.a. genomföra revisioner hos privata entreprenörer i det fall denna rätt grupp ges till ersättning från kommunkontosystemet. Men kontrollen kan även avse kommunerna eller landstingen för att kontrollera det underlag ligger som till grund för ansökningar om ersättning från kommunkontosystemet.

7.3.3 Förslag till förbättrad

uppföljning

Bättre underlag och prognoser skulle kunna erhållas uppföljningen om av systemet utökades. I dag är möjligheterna att exempelvis analysera varför omslutningen i systemet Ökar begränsade bl.a. eftersom de uppgifter som tas in från kommuner och landsting i ansökan ersättning endast omfatom tar uppgifter om ingående mervärdesskatt i och uppgifter en summa om ersättning för 6-, 18- respektive 5-procentsersättningen. I utredningens

" 9 kap.kommunallagen1991:900 5 1997:483 ‘° Lagen1995: 1518 ommervärdesskattekontonför kommunerochlandsting

Slutsatser och överväganden 141

delbetänkande framfördes årlig redovisning från Skattemyndigheten att en i Gävle eller Riksskatteverket skulle kunna till stor nytta i den löpanvara de uppföljningen av systemet. En utgångspunkt är att kunna följa de förändrade betalningsströmmama i kommunkontosystemet och att kunna följa orsakerna till en ökning av

omslutningen. Erfarenheterna från analysen i utredningens delbetänkande

ökningen i omslutningen visar att det skulle vara en stor fördel att kunav följa investeringar. Stora investeringar som återkommer i komna upp landstingssektom med ojämna och längre intervaller bör hanmun- resp. särskilt vid framskrivning utvecklingen systemets omslutteras en av av ning. En absolut åtskillnad mellan vad kan utgöra drift resp. insom anses vesteringar är inte möjlig att göra, de definitioner som bl.a. används men samla in uppgifter till räkenskapssammandraget bör kunna av SCB för att tjäna som utgångspunkt. Uppgifter omfattningen entreprenader och bidragsgivning erhålls om av den särskilda 6-, 18- och S-procentsersättningen specificeras i genom att ansökan ersättning från kommunkontosystemet. Att i ansökan även ta om in uppgifter huruvida ersättning för ingående mervärdesskatt avser vaom eller tjänster kan förbättra förutsättningarna att följa utvecklingen av ror Uppföljningen skulle också kunna delas in efter de verksamsystemet. hetsområden den redovisade kostnaden avser. En sådan uppdelning som skulle kunna ske utifrån de kontogrupper respektive den Verksamhetsin-

delning används SCB i räkenskapssammandraget. Riksskattesom av verket skulle i särskilda anvisningar för ansökan ersättning från komom munkontosystemet kunna precisera de uppgifter som begärs in. Förutom förbättrat underlag för att fastställa avgifterna till systemet ett behövs även årlig uppföljning och analys av systemets utveckling. Ett en sådant uppdrag bör läggas på Riksskatteverket antingen genom ett tillägg i Förordning med instruktion för skatteförvaltningen 1990:1293 eller i

regleringsbrevet för myndigheten. Alternativt läggs ansvaret för uppfölj-

ningen på Skattemyndigheten i Gävle. Kraven på utökad uppföljning kan i sig innebära ett behov av att kunna kontrollera underlaget. Riksskatteverket har i tidigare remissvar framfört

tydligare regler för hur ansökan ska utformad kan behövas och att en vara ansökningsformulären kan behöva ses över. Vidare anförs att bestämatt melser bör införas reglerar när och hur rättelse av ansökan skall ske. som Vägledning kan hämtas från de bestämmelser som reglerar rättelse av

skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskattesystemet.

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande Magdalena Brasch,

Budgetavdelningen vid Finansdepartementet

Utredaren redovisar alternativa modeller för finansieringen kommunav kontosystemet. Ett av alternativen innebär att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida och att volymökningama i systemet skall finansieras staten. Alternativet innebär inkomster av att statens minskar i förhållande till dagens system med betydande belopp. Enligt Kommittéförordningen 1998: 1474 skall utredaren vid förslag innesom bär intäktsminskningar för staten föreslå finansiering. Ett sådant konen kret finansieringsförslag saknas. Detta gäller även vid det alternativ då tandvården görs skattepliktig.

Jag anser vidare att motiven är för statlig finansiering svaga en av volymökningar i systemet. Utredaren konstaterar det egentliga syftet att med kommunkontosystemet, dvs. att skapa neutralitet för kommuner och landsting i valet mellan att upphandla verksamhet och bedriva externt att verksamhet i egen regi, i huvudsak uppnås. Vidare har det inte kunnat påvisas att en varaktig omfördelning sker mellan kommuner mellan resp. landsting. Det finns också många osäkerhetsfaktorer kring beräkningen av volymutvecklingen och därmed också det ackumulerade underskottet i

systemet.

Magdalena Brasch

Särskilda yttranden 143

Särskilt yttrande Ulrika Hansson, av

Skatteavdelningen vid Finansdepartementet

innehåller resonerande partier om tänkbara än-

Utredningsbetänkandet

mervärdesskattesystemet. Någon egentlig analys av konsekvendringar i åtgärderna finns dock inte. Vilka effekter beskattning inom exserna av en empelvis tandvårdsområdet får vid sidan kommunkontosystemet är - om huvudtaget inte belysta. En beskattning tandvård utgör dessutom över av och skulle första steget till mer generell

ett principgenombrott ses som en

de undantagna områdena, skola, vård och omsorg, vilket beskattning av nu utredningen också förordar skall lösning på lite längre sikt. vara en införa mervärdesskatt inom undantagna områden är inget som Att nu sådana eventuella åtgärder måste övervägas i generellt bör avvisas, men vidare sammanhang och på EU-nivå. Att åberopa EG:s sjätte mervärett stöd för beskattning att bestämmeldesskattedirektiv som en vore pressa och implementera EG-rätt på ett sådant sätt skulle innebäserna långt, att lagstiftningsteknik är främmande för svenskt synsätt. ra en som tankegångar kring möjligheten att beskatta olika skattefria Utredningens exempelvis tandvårdsområdet är således inte det slag att de områden, av till grund för några åtgärder på skatteområdet. En utjämning av kan läggas konkurrenseffekter följer den nuvarande utformningen av komde som av bör därför i första hand ske justeringar i detta munkontosystemet genom pekar också på sådana möjligheter finns. Härvid bör system. Utredaren att beaktas det inte kan framkomlig väg att ta in privadock att anses som en ta entreprenörer i kommunkontosystemet. vill jag framhålla utredaren enligt kommittéförordningen Slutligen att skyldig vid förslag innebär intäktsminskningar för 1998: 1474 är att som vilket beskattning tandvård skulle medföra, föreslå en ñnanstaten, en av siering. Ett sådant fmansieringsförslag saknas.

Ulrika Hansson

144 Särskilda yttranden SOU 1999: 133

Särskilt yttrande Anders Hedberg,

av Landstingsförbundet och

Ronnie Peterson, Svenska Kommunförbundet

En av de viktiga frågorna att utreda den kommunala finansieringen var mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från Analysen systemet. utvisar att de ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör ett växande problem. Detta i synnerhet när kommunsektom är ålagd balanskrav fr.o.m. år 2000. Utredningen fastslår att den kommunala självñnansieringen av systemet kommer att öka påtagligt. Detta leder i sin till omfördelningen tur att mellan kommunerna i systemet ökar. Vidare påvisar utredningen att kommunkontosystemet leder till effektivitetsvinster för samhället i samband med kommunal upphandling. Kostnaderna i form ökat uttag kommunkontona faller av dock enbart på kommunkollektivet. Det påtalas också i utredningen att om kommunkontosystemets omfördelningseffekter ökar kan kommunernas förtroende för systemet komma att minska, vilket kan medföra att syftet med inte uppnås. systemet Utredningen påvisar tre alternativa modeller för finansieringen. Utifrån de faktiska omständigheterna att systemet både är underñnansierat och att det framtida uttaget kommer att öka finner vi att bara alternativet med statlig finansiering, med konstruktion kompensationssystemet för samma som statliga myndigheter, är förenligt med de grunder konkurrensneutraliom tet som systemet ska upprätthålla. Vid ökad kommunal självñnansiering kommer omfördelningseffekter uppstå mellan kommuner att som gör att systemet inte blir neutralt ifråga hur landets kommuner och landsting om ska utforma sin verksamhet och till vilka kostnader. Vi anser dessutom att staten, förutom för utforma ansvaret att ett system för att upprätthålla konkurrensneutralitet vid offentlig upphandling, måste vara den som finansierar ett sådant system. Staten i till kommumotsats nerna år den som erhåller ifrågavarande mervärdesskatteinbetalningar som redovisas på statsbudgetens inkomstsida. En återbetalning denna av skatt i ett slutet systern det här är fråga inte kostnad som om utgör en för staten.

Anders Hedberg Ronnie Peterson

1 Bilaga

än

Kommittédirektiv

Plåt

det särskilda systemet för

Utvärdering av Dir

för viss mervärdesskatt till 1993:93

ersättning

kommuner och landsting

Beslut vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor inom systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, det s.k. kommunkontosystemet. Utredarens inledande uppgift är att analysera och förklara orsakerna till att utbetalningarna från systemet har ökat. Den omfördelningseffekt som uppstår till följd av den kollektiva ñnansieringen skall också analyseras. Detta skall redovisas senast den 20 februari 1999.

Härutöver skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet i regi respektive på entreprenad och vid behov föreslå

egen alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet. En viktig fråga att analysera är effekterna den kommunala finansieringen mot

av bakgrund de ökade utbetalningarna från systemet. Vidare skall utreda-

lämna förslag kan förbättra uppföljningen och kontrollen i systeren som met. Den senare delen av uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1999.

Bakgrund

År 1996 infördes särskilt kommunkontosystemet för kommu-

ett systern

och landstingens ersättning för sådan mervärdesskatt som inte får nernas

146 Bilaga I

dras av enligt mervärdesskattelagen 1994:200. Systemet regleras i lagen

1995: 1518 om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting.

Bakgrunden till systemet är att reglerna för mervärdesskatt ändrades i samband med skattereformen 1990/91 då fler tjänster än tidigare belades med en enhetlig mervärdesskatt. Med då rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för kommunal verksamhet i egen regi. Det skulle således ha blivit billigare för kommuner och landsting att utföra t.ex. anläggningsarbeten i egen regi med egen anställd personal än att handla upp dem från externa entreprenörer, eftersom de sistnämndas arbete efter skatterefonnen skulle komma att beläggas med högre

en mervärdesskatt än tidigare.

Mot denna bakgrund fick kommuner och landsting en s.k. utökad

avdragsrätt inom ramen för mervärdesskattesystemet fr.0.m. 1991. Samtidigt fick de rätt att få ett särskilt bidrag vid upphandling eller bidragsgivning till sådana skattefria verksamheter sjukvård, tandvård, social

som omsorg och utbildning. Kommuner och landsting fick kompensera staten för detta genom att den s.k. avräkningsskatten höjdes och därmed minskade deras skatteinkomster.

I samband med Sveriges inträde i EU uppstod behov av att särredovisa ersättningen till kommuner och landsting för ingående mervärdesskatt eftersom EG:s Skatteregler inte tillåter avdrag för ingående mervärdesskatt hänförlig till skattefri verksamhet inom det ordinarie mervärdesskattesystemet. Under 1995 gällde därför en särskild ordning som administrerades av Skattemyndigheten i Dalarnas län.

Från och med 1996 hanteras ersättningen till kommunerna och landstingen i ett särskilt system som regleras i lagen 1995:1518 om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Systemet administreras

av Skattemyndigheten i Dalarnas län. Kommuner och landsting ansöker hos Skattemyndigheten om ersättning för ingående mervärdesskatt inte

som kan återfås i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Ersättningen betalas ut från två räntebärande konton upprättade hos Riksgäldskontoret, kommunkontot respektive landstingskontot. In- och utlåningsräntan på kontona baseras på reporäntan som är Riksbankens viktigaste styrränta

Systemet finansieras att kommunerna och landstingen betalar

genom en för respektive kollektiv enhetlig avgift invånare. Denna avgift fast-

per

Skattemyndigheteni Dalarnaslän benämndest.o.m.den31januari 1996Skattemyndigheteni Kopparbergslän. 2Riksgäldskontoretgördock vissaberäkningstekniskajusteringaravreporäntan.Till räntankommer enadministrationsavgiftom0,2procent,dock lägst250kronorperår ochhögst20 000 kronorper år.

SOU 19992133 Bilaga I 147

ställs Riksskatteverket senast den 10 september inför det kommande av budgetåret. Avgiften tillförs därefter respektive konto en avräkning genom från de samlade skattemedel och statsbidrag som varje månad betalas ut skattemyndighetema till kommuner och landsting. Avgiften bestäms utav ifrån de faktiska utbetalningarna under det innevarande året och utifrån en över uttagen för såväl återstoden av det innevarande året som det prognos kommande året. När systemet infördes gjordes en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna respektive landstingen på så sätt att det generella statsbidraget inför 1996 höjdes med ett belopp i princip baserades på som kommuners och landstings samlade ersättning från Skattemyndigheten i Dalarnas län under 1995. Därigenom erhöll alla kommuner respektive landsting lika stor räknat invånare. Det höjda generella en summa per statsbidraget motsvarade avgiften för 1996 och uppgick till 22,5 miljarder kronor. I propositionen låg till grund för det nuvarande systemet framförde som regeringen att det systern tillämpade för år 1995 skulle bibeom som man hållas skulle staten få för hela den ökning av kostnaderna som uppsvara står över tiden. Detta skulle enligt regeringens uppfattning inte stämma överens med ambitionerna att få bättre kontroll över statens utgifter. Innebörden detta att kommuner och landsting skulle få finansiera en av var kommande ökning med höjda avgifter. I utgångsläget år 1996 emellertid systemet, som nämnts tidigare, var finansiellt neutralt för den enskilda kommunen eller landstinget, eftersom alla kommuner och landsting fick kompensation för avgifterna till systemet. Utskottet utgick i sitt betänkande från att systemomläggningen skulle utvärderas ett lämpligt sätt prop. 1995/96264, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:1 16.

Utvecklingen efter 1996

Utbetalningama från systemet till kommuner och landsting har ökat sedan införandet 1996 med påföljden att avgifterna har fått höjas. Detta gäller i synnerhet landstingskontot. I regelverket finns i dag inga bestämmelser uppföljning och kontroll. Det är därför inte möjligt att ge en tillfredsom ställande förklaring till den ökade omslutningen. Det kan finnas ñera orsaker till att utbetalningarna från kontona har ökat. I det fall ett landsting eller en kommun exempelvis genomför stora investeringsprojekt under ett år kan det leda till behov av att höja avgiften för det kommande året. Om investeringarna är omfattande kan konsekvenserna bli märkbara för övriga kommuner och landsting. Sett över ti-

148 Bilaga I

den bör emellertid denna effekt delvis neutraliseras eftersom det i flertalet kommuner respektive landsting uppstår behov att göra eller nyinav revesteringar. Samtidigt kan det dock finnas skillnader i investeringsvolym beroende på olika faktorer. Till följd av den gemensamma finansieringen sker således omfördelen ning inom kommun- respektive landstingskollektivet beroende på hur mycket varje kommun respektive landsting får i ersättning från systemet i relation till hur mycket man betalar in i avgift. Under hösten 1997 tillsattes arbetsgrupp för att göra översyn en en av vissa frågor i systemet Ds 1997:74. Främst handlade det tillämpom ningen av begreppet stadigvarande bostad. I mervärdesskattelagen finns ett avdragsförbud för ingående mervärdesskatt stadigvarande som avser bostad. Skattemyndigheter och kommuner har i ett ñertal fall haft olika uppfattning om hur detta begrepp skall tolkas. Arbetsgruppen föreslog att rätten till ersättning för ingående mervärdesskatt vård och som avser omsorg från kommunkontosystemet skulle kopplas till socialtjänstlagen 1980:620 och lagen 1993:387 stöd och service till vissa om funktionshindrade eftersom det med denna lösning inte skulle behövas någon bedömning av om insatsen skall betraktas vård och social som omsorg eller stadigvarande boende. En sådan ändring trädde i kraft den 1 juli 1998 efter förslag i 1998 års ekonomiska vårproposition prop. l997/98:150. I samband med remissbehandlingen arbetsgruppens rapport ansåg av ñera av remissinstansema att kontrollen i systemet behövde förbättras. Vidare ansåg ñera remissinstanser att det finns behov precisering av en av reglerna så att samtliga kommuner och landsting hanterar sina ansökningar på ett likartat sätt. Riksskatteverket ñck i maj 1998 i uppdrag att överväga behovet änav drade regler beträffande tidsfrist och rättelse för ansökan ersättning, om omprövning av utbetalningsbeslut. I uppdraget ingår också att undersöka behovet av ändrade regler beträffande återbetalningsskyldighet när kommun eller landsting avyttrar en fastighet för vilken ersättning för ingående mervärdesskatt har betalats från kommunkontosystemet. Detta uppdrag skall redovisas till regeringen Finansdepartementet senast den 31 december 1998. Ett specifikt problem har framhållits Svenska Kommunförbunsom av det och Landstingsförbundet är det omfattande arbete krävs vid de som följdändringar som behöver göras i systemet varje gång det sker huvudmannaskapsförändringar, eftersom den ursprungliga regleringen är baserad de ansvarsförhållanden rådde 1995. som Utöver vad som nämnts ovan har ytterligare rad frågeställningar aken tualiserats under tiden systemet varit i kraft. Svenska Kommunförsom bundet och Landstingsförbundet har under oktober 1998 till Inrikesdepartementet inkommit med skrivelser som rör systemet.

Bilaga I 149

Regeringen mot denna bakgrund att systemet bör ses över. En säranser skild utredare bör tillkallas för att utreda och analysera hur systemet har fungerat samt vid behov lämna förslag till förändringar i systemet.

Utredningsuppdraget

Omslutning och omfördelning

Utredaren skall analysera och så långt det är möjligt förklara orsakerna till den kraftiga ökningen omslutningen i systemet. Utredaren skall också av analysera den omfördelning sker mellan kommuner respektive landssom ting till följd av den gemensamma finansieringen.

K onkurrensneutralitet

Utredaren skall utvärdera systemet kan sägas uppfylla det egentliga om syftet, dvs. att i mervärdesskattehänseende likställa verksamhet som upphandlas externt med verksamhet som bedrivs i egen regi. Utredaren bör bedöma utvecklingen av de kommunala verksamheom har skilt sig från vad förutsattes i de analyser som gjordes inför terna som införandet nuvarande system och vilka konsekvenser detta i så fall kan av få för systemets utformning. Utredaren bör dessutom utvärdera den ökade omslutningen och omom fördelningen till följd den kollektiva finansieringen har påverkat konav kurrensneutraliteten. Om ovanstående utvärdering visar att nuvarande system inte skapar en tillfredsställande konkurrensneutralitet eller om systemet kan förenklas utan att det egentliga syftet förändras, skall utredaren lämna förslag till alternativa utformningar av systemet.

Kontroll

Utredaren skall lämna förslag till hur uppföljningen och kontrollen i systemet kan förbättras. Till följd av att utbetalningarna från systemet har ökat blir frågan kontrollen och uppföljningen i systemet än mer om angelägen. En utgångspunkt är att regelverket skall tillämpas lika av landets samtliga kommuner och landsting samt att ändamålen för utbetalningarna skall bli möjliga att följa upp. Utredaren skall också analysera behovet av rapportering inom systemet. Vidare skall utredaren över ansvars- och arbetsfördelningen mellan bl.a. se

150 Bilaga 1

Riksskatteverket, Skattemyndigheten i Dalarnas län och de båda kommunförbunden.

Övrigt

Utredaren skall undersöka möjligheterna att förenkla hanteringen eko-

av nomiska regleringar mellan kommunerna och landstingen i samband med

huvudmannaskapsförändringar. Bl.a. bör möjligheten att slå

samman kommunkontot och landstingskontot till ett gemensamt konto prövas.

Utredaren skall vidare belysa för- och nackdelar med att beslut har

som fattats av Skattemyndigheten i Dalarnas län kan överklagas till regeringen respektive någon annan instans. Utredaren skall därvid särskilt beakta de riktlinjer för rätten att överklaga beslut till regeringen riksdagen fast-

som ställde år 1984 prop. 1983/842120, bet. 1983/94:KU23, rskr. 1983/84:250.

Utredaren får också ta upp andra frågor har anknytning till kom-

som munkontosystemet.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall först avrapportera analysen utvecklingen omslut-

av av ningen samt omfördelningen i systemet. En redovisning detta arbete

av skall lämnas till Finansdepartementet senast den 20 februari 1999. De övriga delarna i uppdraget skall redovisas senast den l oktober 1999.

Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare skall gälla för utedningen: att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir 1994: 124 och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

2 Bilaga

Finansdepartementet 1999-03-11

ln 98.10

Utvärdering det särskilda systemet för ersättning för viss

av mervärdesskatt till kommuner och landsting In 1998:10 del

1 omslutning och omfördelning

Sammanfattning

I detta delbetänkande redovisas olika orsaker till att utbetalningarna från kommunernas och landstingens särskilda system för ersättning för viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet, har ökat mellan åren 1997 och 1998.

Bakgrunden till utredningen är bl.a. att finansieringsavgiftema till systemet har fått höjas till följd att utbetalningarna ökat. Det är främst på

av landstingssidan ersättningarna från systemet har ökat. Mellan 1997

som och 1998 uppgick ökningen till 1,1 miljarder kr, vilket motsvarar 18 pro-

Ökningen kan förklaras både permanenta och tillfälliga effekter. cent. av För kommunerna har utvecklingen under 1996 och 1997 följt en förutse-

kostnadsutveckling. Är 1998 ökningstakten kraftigare bar volym- och är än tidigare. Detta torde bero på att reglerna för kommunernas ersättning för äldreboende ändrades den 1 juli 1998.

Till följd att landstingen fr.0.m 1998 har tagit över visst kostnadsan-

från staten ökade omslutningen i landstingsdelen av systemet med ca svar 300 miljoner kr. Vidare bedöms avlyften mervärdesskatt avseende in-

152 Bilaga 2

vesteringar ha stigit med 450 miljoner kronor mellan 1997 och 1998. ca En ytterligare förklaring är att Malmö kommun låtit landstingen i Malmö hus län och Kristianstads län utföra viss verksamhet kommusom nen ansvarar för. Av denna anledning har utbetalningar 170 mil joom ca ner kronor gjorts från landstingskontot inte motsvaras inbetalningsom av ar till kontot. Av den totala ökningen om 1,1 miljarder kr kan utredningen direkt peka på faktorer som förklarar 1 miljard kronor, dvs. 90 ca ca procent. Utredningen skall undersöka det finns omfördelningseffekter i om systemet och i sådant fall analysera hur de samvarierar med den kollektiva finansieringen. Enligt direktiven skall utredningen analysera de omfördelningseffekter som uppstår till följd den kollektiva finansieringen. av Alla kommuner och landsting får i systemet ersättning för de faktiska utgifter de har haft. Om t.ex. kommun har höjda utgifter för mervären desskatt under ett år allt annat lika innebär det att samtliga kommuner nästa år kommer att få betala högre avgift till systemet. På det sättet kan en det sägas att samtliga kommuner får lämna ett visst bidrag, dvs. den höjda avgiften, för utgifter för mervärdesskatt kommun har haft. Under som en 1999 motsvarar statens kompensation statsbidrag 80 genom procent av landstingens avgifter och 90 procent kommunernas avgifter. av Avslutningsvis föreslår utredningen att Skattemyndigheten i Gävle eller Riksskatteverket årligen lämnar redovisning utvecklingen i en av systemet.

Bakgrund

År 1996 infördes kommunkontosystemet för kommunernas och landsting-

ens ersättning för sådan mervärdesskatt de inte kan dra inom det som av ordinarie mervärdesskattesystemet. Det kan mervärdesskatt t.ex. vara som är hänförlig till skola, sjukvård och socialvård. Dessa verksamheter medför inte skatteplikt, dvs. någon utgående mervärdesskatt skall inte läggas på när tjänsten tillhandahålls. Till följd det får den ingående av mervärdesskatten inte dras av i det vanliga skattesystemet. Bakgrunden till systemet är förändringarna skedde i samband med som skattereformen 1990/91 då beskattningsområdet utvidgades väsentligt och mervärdesskattesatsen höjdes. I princip blev alla och tjänster varor som tillhandahålls i yrkesmässig verksamhet skattepliktiga. En i princip generell mervärdesskatt krävde generell lösning skaatt en pades för att utjämna skattens konkurrenssnedvridande effekter vid val mellan kommunal verksamhet i regi respektive upphandling verkegen av samhet. Den metod valdes införandet generell avdragsrätt som var av en

för kommuner och landsting inom ramen för mervärdesskattesystemet, oavsett om den ingående mervärdesskatten hade uppstått i en skattepliktig verksamhet eller inte.

Samtidigt som kommuner och landsting fick rätt att dra av i princip all ingående mervärdesskatt infördes ett särskilt statsbidrag om 6 procent. Bidraget skulle täcka den mervärdesskatt som indirekt belastar kommu-

och landstingen vid upphandling av skattefri verksamhet från nänerna ringsidkare. Bidraget skulle även avse fall då bidrag lämnats till viss verksamhet och bidraget även täckt kostnader för mervärdesskatt. Syftet med dessa förändringar var således att undvika att mervärdesskatten skulle bidra till snedvridningar vid kommunernas och landstingens val mellan verksamhet i egen regi eller upphandling.

Kommunerna och landstingen fick kompensera staten för den utökade avdragsrätten genom att avräkningsskatten höjdes och därmed minskade deras samlade skatteinkomster.

När Sverige blev medlem i EU kunde p.g.a. EG:s Skatteregler denna avdragsrätt inte finnas kvar inom mervärdesskattesystemet. I stället särredovisades ersättningama till kommuner och landsting av Skattemyndigheten i Dalarnas län år 1995 inom ramen för ett separat system för hantering av kommunernas och landstingens ingående mervärdesskatt som inte omfattades av det normala mervärdesskattesystemet.

År 1996 infördes det nuvarande Skillnaden den ordning

systemet. mot som gällde under år 1995 var att systemet blev självfinansierat av kommuner och landsting. Förändringen avsågs dock vara finansiellt neutral mellan staten och kommunsektom vid införandet. Det generella statsbidraget till kommuner och landsting höjdes i nivå med ett belopp som i princip skulle motsvara deras mervärdesskatt och 6-procentsbidrag 1995. Höjningen av statsbidraget skedde i två steg med en första del 1996 avseende 11 månader och en andra del 1997 1 månad till följd av att staten tillämpar en kassamässig redovisning.

Utbetalningama sker från två konton hos Riksgäldskontoret, kommunkontot respektive landstingskontot. Kommunerna och landstingen får årligen betala in för vardera kollektiv enhetlig avgift i kronor per invåna-

en re till kontona för att täcka de utbetalningar som sker från dem.

Kommunkontosystemet har nu funnits i tre år och under tiden har det uppstått flera frågor rörande systemet. Ett exempel är tolkningen av mervärdesskattelagens avdragsförbud för stadigvarande bostad. Denna fråga analyserades av en särskild arbetsgrupp under hösten 1997 Ds 1997:74 och efter regeringens förslag i proposition 1997/981153 ändrades reglerna i systemet den 1juli 1998. Ändringen innebar bl.a. att ersättning för ingående mervärdesskatt beviljas för de boendeformer som anges i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 1999 prop. 1998/99: 1

154 Bilaga 2

att en översyn av systemet skulle göras och den 29 oktober 1998 beslutade regeringen om direktiven för utredningen dir 1998:93.

Direktiven

Enligt direktiven skall utredaren analysera och så långt det är möjligt förklara orsakerna till den kraftiga ökningen av omslutningen i systemet.

Utredaren skall analysera den omfördelning som sker mellan kommuner respektive landsting till följd av den gemensamma finansieringen.

En viktig fråga att analysera är effekterna den kommunala finansie-

av ringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet.

Utöver detta skall utredaren bl.a. utvärdera om systemet fyller det egentliga syftet, dvs. att i mervärdesskattehänseende likställa kommunal verksamhet som bedrivs i egen regi med verksamhet som upphandlas externt. Denna analys och övriga delar av uppdraget skall avrapporteras

senast den l oktober 1999.

Metoder

Utredningen har valt att skicka enkät till samtliga landsting se bila-

ut en ga med frågor om orsakerna till de ökade utbetalningarna. Utredningen har också besökt landstingen i Jönköpings Göteborgs och Bohus,

, Stockholms, Värmlands och Västernorrlands län för att få djupare kunskap om hanteringen av mervärdesskatten. Dessutom har utredningen besökt Jönköpings, Karlstads och Göteborgs kommuner.

Underlag har inhämtats från Riksskatteverket, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Utredningen har på grund av den begränsade tiden begränsat analysen till att främst gälla landstingen eftersom den största ökningen omslut-

av ningen har skett på landstingskontot.

Omslutningen i systemet

Omslutningen i systemet har ökat sedan systemet infördes år 1996. Det är dock främst mellan åren 1997 och 1998 som den största ökningen har märkts. Utbetalningama från landstingskontot ökade då

med 18 procent. För kommunerna var motsvarande ökning 8 procent. I tabellen nedan

redovisas utbetalningarna från de två kontona i systemet.

SOU 1999: 133 Bilaga 2 155

Tabell: Kassamässiga utbetalningar från kommunkontosystemet

1996-1998, miljoner kr

År	Kommun- Landstings- konto	konto	Summa
1996	16 789	6151	22 940
1997	16297	6319	22 616
1998	17 595	7430	25 025

Källa: Skattemyndigheten i Gävle

Vid ingången av 1996 fanns inte slutliga uppgifter avseende avlyften av mervärdesskatt 1995 och därför tillfördes ytterligare medel efter förslag i regeringens tilläggsbudget för 1996. På grund av att staten tillämpar en kassamässig redovisning motsvarade 1996 års reglering 11 månader och en kompletterande reglering gjordes därefter 1997 så att tillskottet motsvarar en helårseffekt.

Till följd av landstingens Övertagande av kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen har ett specialdestinerat statsbidrag införts som också skall

Tabell: Statens kompensation till kommuner och landsting med anledning av systemets införande, miljoner kr

Kommuner Landsting Summa

inkl landstings-

fria kom.

1996	Höjt generellt statsbidrag	14 670 4 350 19020
1996	Tilläggsbudget,kontojustering	-266	749 483
1996		14 404 5 099 19 503
1997	Slutreglering, gen. statsbidrag	2 156	843 2 999
1997		I 6 560 5 942 22 502
1998	Avskaffad uttagsbeskattning generellt statsbidrag	-15	0 -15
1998	Läkemedelingår i specialdestinerat bidrag	16	169 185
1998	Inkontinensartiklar generellt statsbidrag	150	130 280
1998	Regleringändrat huvudmannaskap	-40	40
1998		I 6 67I 6 281 22 952
1999	Uttagsbeskattningandra halvårseffekten	-15	-15
1999	Göteborgsoch Malmös landstingsverksamheter	-527 +527
Sammantagen		16 129 6 808 22 937

kompensation 1999 Källor: Finansdepartementet,LandstingsförbundetochSvenska Kommunförbundet

Inklusiveutbetalningari januariochfebruariår 1996somavsågår 1995.

156 Bilaga 2

täcka landstingens ökade utgifter för mervärdesskatt. Kommunernas och landstingens Övertagande av kostnadsansvaret för förbrukningsartiklar i samband med inkontinens har reglerats genom en höjning av det generel-

statsbidraget. I båda dessa regleringar ingår ersättning för mervärdesskatt.

Skillnaden mellan utbetalningarna och statens kompensation för systemet var 1998 0,9 miljarder kronor för kommunerna och 1,1 miljarder kronor för landstingen.

Till följd av den ökade omslutningen har avgifterna till systemet fått höjas. Vid en jämförelse av 1996 års avgift och de följande årens avgifter måste kontojusteringar 1996 och slutregleringen 1997 beaktas.

Tabell: Avgifter till kommunkontosystemet, kr per invånare

År	Kommuner	Landsting
1996	1 614	5383
1997	1 808	777
1998	1 808	840
1999	1 970	930

Tänkbara förklaringar till den ökade omslutningen

En faktisk förklaring till att omslutningen har ökat är som nämndes ovan att landstingen fr.o.m. 1998 tagit över kostnadsansvaret från staten för läkemedelsfönnånen samt förbrukningsartiklar vid inkontinens. Ändringen när det gäller läkemedelsförrnånen uppgår till ca 170 miljoner kronor Mervärdesskatten för förbmkningsartiklama vid inkontinens kan beräknas till ca 130 miljoner kronor. För kommunernas del kan de båda förändringarna beräknas innebära ökade avlyft om sammanlagt ca 165 miljoner kronor.

En annan förklaring till omslutningsökningen för landstingen är att Malmö kommun under 1998 har låtit Malmöhus läns landsting och Kristianstads läns landsting utföra viss verksamhet som kommunen ansvarar för. Landstingens avlyft har skett från landstingskontot medan kommunens avgift har gått till kommunkontot. Med anledning av detta har behovet av en reglering mellan kontona aktualiserats. Så snart Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har slutit överenskom-

3Vid sidanavavgiftenskötstatentill 749miljoner kronortill kontotp.g.a.enfelaktig beräkningvid införandet.Dettabelopphardäreftertillförts detgenerellastatsbidragetisambandmeddenslutliga regleringen1997. 3Exkl. Göteborg,Malmö ochGotland.

Bilaga 2 157

melse om regleringens storlek bör en sådan kontojustering ske. Se också avsnittet om huvudmannaskapsförändringar för liknande exempel.

Vidare skulle en förklaring kunna vara att landstingen har tagit över ansvaret för olika uppgifter från kommunerna och att mervärdesskatteutgiftema därför blivit högre på landstingskontot.

Verksamhetsförändringar som medför ökade investeringar innebär att avlyften av mervärdesskatt ökar. En förklaring kan därför vara att landstingens investeringar ökat och att detta medför att utbetalningarna från landstingskontot har ökat.

Ändrade organisations- eller driftformer inom landstingen kan också bidra till ökningen. Om fler verksamheter har lagts ut på entreprenad innebär det att storleken ersättningama från systemet ökar.

Ytterligare en orsak skulle kunna vara att mervärdesskatt som skall återsökas i det ordinarie skattesystemet har ersatts från kommunkontosystemet.

De nya reglerna för ankomstregistrering av leverantörsfakturor som infördes 1998 kan i vissa fall ha påverkat de sammanlagda utbetalningarna av mervärdesskatt under året. Fakturor som inkom i december 1998 skul-

enligt de nya reglerna bli ankomstregistrerade samma dag de kom in till kommunen eller landstinget medan de innan de nya reglerna trädde i kraft kunde blivit ankomstregistrerade först i januari månad 1999.

När det gäller kommunkontot är troligen den huvudsakliga förklaringen den lagändring som trädde i kraft 1 juli 1998 avseende ersättning för äldreomsorg.

Innan dessa möjliga orsaker analyseras redovisas i nästa avsnitt hur mervärdesskatten hanteras i vissa kommunala verksamheter.

Exempel på hantering i kommun eller landsting

Systemet är konstruerat utifrån principen att mervärdesskatten skall falla ut som ett resultat av den kommunala redovisningen. Eftersom kommunerna och landstingen alltid bedriver någon verksamhet som föranleder skattskyldighet till mervärdesskatt måste oavsett kommunkontosystemet mervärdesskatten hanteras i mervärdesskattedeklarationen. Den mervärdesskatt som inte hänförs till den skattskyldiga verksamheten kan således betraktas som en "restpost" som hamnar i kommunkontosystemet.

Normalt sett ankomstregistreras inkommande fakturor centralt eller på ett fåtal ställen i kommunen eller landstinget. Det kan t.ex. ske på gatukontoret eller socialkontoret. Efter det skickas fakturan ut till den verksamhetsansvarige för kontroll och attest. Undantag kan förekomma i mindre kommuner där hanteringstiden är kortare och handläggaren har större överblick över verksamheten.

158 Bilaga 2

När fakturan ankomstregistreras bokförs den ingående mervärdesskatten som kommunkontomoms, vanlig mervärdesskatt eller fördelad på båda systemen. Ibland kan mervärdesskatten initialt bokföras till kommunkontosystemet för att sedan i efterhand bokföras som vanlig mervärdesskatt när en fördelning är klar.

På t.ex. ett sjukhem eller ett servicehus är den huvudsakliga verksamheten skattefri och den ingående mervärdesskatten ersätts från kommunkontosystemet. Vissa verksamheter medför emellertid skattskyldighet. Det gäller t.ex. personalservering, servering till boende på servicehus och besökare, kioskförsäljning, försäljning av terapimaterial m.m. För dessa verksamheter är kommunerna redovisningsskyldiga till mervärdesskatt och en uppdelning måste därför göras av den ingående skatten.

Kommunerna är också skattskyldiga till mervärdesskatt för verksamheter som el, renhållning och VA. I dessa fall behöver ingen uppdelning av mervärdesskatten göras eftersom hela verksamheten medför skattskyldighet. En uppdelning skall däremot göras för de stödjande enheter som bistår den skattskyldiga verksamheten.

I fråga om verksamheten inom gatukontoren förekommer viss extern verksamhet som medför skattskyldighet medan det kommunala utförandet för eget behov inte medför skattskyldighet.

Anläggningsarbeten på egen mark, t.ex. anläggning av gator, trottoarer, cykelvägar m.m. skall inte beläggas med mervärdesskatt utan den ingående mervärdesskatten skall återsökas i kommunkontosystemet. Däremot skall arbete utomstående beläggas med mervärdesskatt. Detta innebär att en fördelning av gatukontorets mervärdesskatt måste göras mellan kommunkontosystemet och det ordinarie skattesystemet.

Resultat

I detta avsnitt analyseras och diskuteras de olika hypotesema till varför omslutningen i systemet har ökat.

l nvesteringar

Enligt uppgifter från Landstingsförbundet har landstingens investeringar ökat med 6 procent i löpande priser mellan år 1996 och 1997. Landstingens avlyft ur kommunkontosystemet ökade under denna tid med knappt 3 procent, vilket således är en lägre ökning än den i landstingens investeringsverksamhet. Mellan 1997 och 1998 ökade investeringarna med 2 procent och utbetalningarna av mervärdesskatt från systemet ökade samtidigt med 18 procent.

SOU 1999:133			Bilaga 2 159
Tabell. Investeringar i landstingen, miljoner kronor
År	Totala Andring jämfört med investeringar före gående år, % landstingskonto, %	Ändring avlyft
1992	4 446
1993	4 33 1	-3
1994	5 078	l 7
1995	5 61 7	11
1996	5 33 1	-5
199 7	5 629	6	3
1998	5 715	2	18

Källor: Landstingsförbundet landstingens finansieringsanalyser ocb Skattemyndigheten i Gävle

Avlyften har ökat mest mellan åren 1997 och 1998 medan investeringarna ökade mer under tidigare år. I flera av landstingen som svarade på enkäten har stora investeringsprojekt slutförts och mervärdesskatten redovisats under år 1998. Det är vanligtvis först när entreprenören lämnar en slutfaktura som mervärdesskatten på hela entreprenaden redovisas. Den mervärdesskatt som anges kan då även avse tidigare år och därför kan utbetalningarna från landstingskontot öka i större omfattning än investeringarna under ett enskilt år. Av samma anledning kan utbetalningarna av mervärdesskatt öka i mindre omfattning än investeringarna under ett annat år.

Investeringarna varierar mellan åren och det är sannolikt att de ökningar som skedde under åren 1994 och 1995, 17 respektive 11 procent, nu har effekt på avlyften av mervärdesskatt ur systemet.

Landstinget i Norrbotten har under år 1998 fått 287 miljoner kronor i ersättning för mervärdesskatt avseende investeringar vid sjukhusbygget i Sunderbyn. Av detta avser 185 miljoner kronor investeringar före år 1998. I Blekinge läns landsting är hela ökningen, ca 15 miljoner kronor eller 13 procent hänförlig till investeringar som har startat åren 1996 -1997 och som slutfakturerats under år 1998. I Västernorrlands läns landsting förkla-

denna effekt 10 miljoner kr de ökade Även i Värmlands rar ca av uttagen. läns landsting förklaras en stor del av ökningen av pågående ombyggnationer av bl.a. två sjukhus.

I nedanstående tabell framgår de pågående eller planerade investeringsprojekt överstigande 50 miljoner kronor som landstingen beräknar slutföra fram till sekelskiftet enligt en rapport som Landstingsförbundet publicerade december 1997.

För år 1997 bedömdes investeringar om ca 630 miljoner kronor bli färdigställda. Detta motsvarar en mervärdesskatt på ca 160 miljoner kronor. År 1998 bedömdes investeringar sammanlagt 254 miljoner kronor

om slutföras. Investeringarna i sjukhuset i Sunderbyn beräknades enligt sam-

160 Bilaga 2

Tabell. Pågående och planerade investeringsprojekt med en total

utgift 50 miljoner kronor eller mer.

Landsting	Beskrivning	Start Färdigt Utgift år	år milj. kr.
Stockholm	Södersjukhuset, teknisk försörjning Huddinge sjukhus Astrid Lindgrens Barncentrum Karolinska sjukhuset Karolinska sjukhuset	1998 1998 1998	2001	937 138 372 242 143
Norra länken				127
Uppsala	Nybyggnad Rudbeck- laboratoriet Nybyggnad Thorax- centrum och medicin Ombyggnad akutmott. 1998 Patientadm. system	1997 1996 1997	1999 1997 2000 2000	185 220 50 70
Jönköping	Nybyggn. Ryhov Rosenlunds vårdcentral 1998	1998	1999 2000	78 99
Kalmar	Västervikssjukhuset Kirurgklinik Kalmar	1996 1997	1998 2000	73 297
Blekinge	Hälsocenter Ronneby			55
Kristianstad	Ängelholms sjukhus	1996	1998	91
Bohus	Uddevalla NU-sjukvård 1996		1999	147
Skaraborg	Sjukhuset i Falköping Sjukhuset i Lidköping	1995 1996	1997 1999	219 70
Värmland	Om- och utbyggnad patienthotell Länsdelssjukhuset i Torsby	1997 1997	2002 1998	350 90
Örebro	Regionsjukhuset i Örebro	1997	1999	339
Västernorrland Rättspsykiatri	Lindgården Akut- och	1999 1998 1996	2002 2001 1999	95 57 57

dialysavdelning i Sollefteå

	Sjukhus i Örnsköldvik Örnsköldsvik,	1994 2 1996 etapp	1997 2000	191 175
Västerbotten	Universitetssjukhuset	1998	1999	55
Norrbotten	Sunderby sjukhus	1995	1999 1554

Källa: Landstingsförbundet, Landstingens ekonomi december 1997 manställningen vara slutförda år 1999. Om de uppgifter som utredningen har fått från landstinget i Norrbotten angående sjukhusinvesteringama

Bilaga 2 161

1998 läggs till, blir de totala utgifterna för mervärdesskatt under

1998 ca 350 miljoner kronor

Det innebär en ökning av utbetalningarna från kommunkontosystemet med ca 190 miljoner kronor. Till detta kommer också de investeringar

som understiger 50 miljoner kronor. Enligt utredningens enkät5 till landstingen har avlyften av mervärdesskatt till följd av investeringar ökat med 450

ca miljoner kronor mellan 1997 och 1998.

För 1999 kan den ingående mervärdesskatten beräknas till 280 mil-

ca joner kronor inklusive sjukhuset i Sunderbyn. Det skulle innebära ned-

en gång av "investeringsmomsen" med ca 70 miljoner kronor mellan 1998 och 1999.

Huvudmannaskapsförändringar

De stora ändringarna av huvudmannaskap mellan kommunsektom och landstingssektom skedde före 1997. Genom ÄDEL-reformen

1992 tog kommunerna över personal och verksamhet från landstingen. 1996 skedde motsvarande Överföringar inom omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda.

Enligt förslag i proposition 1996:97:110 Vissa skolfrågor skall

m.m. kommunerna ha hela ansvaret för utbildningen i gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen, dvs. även utbildningar inom naturbruk och omvårdnad. Med anledning detta skall skatteväxling mellan och

av en landsting och kommuner landstingsomrâdesvis genomförd

vara före utgången av år 1998. Denna överföring ansvaret innebär, kommuner-

av om na driver verksamheten, att avlyften av mervärdesskatt från kommunkontot ökar.

I Stockholms län har en skatteväxling skett för naturbruksutbildning. Landstinget driver dock på uppdrag kommunen. Det in-

verksamheten av

nebär att avlyften av mervärdesskatt, ca 6 miljoner kronor, hämtas från landstingskontot medan kommunen betalar in hela sin avgift till kommunkontot.

I hela riket har 12 landsting driftsansvar för naturbruksgymnasier och på samma sätt som i Stockholm innebär det att avlyften belastar "fel konto. Stockholm torde ha en lägre andel naturbruksutbildning än övriga landet. Om den genomsnittliga mervärdesskatten för övriga landsting antas vara ca 9 miljoner kronor, är det 100 miljoner kronor landsting-

ca som skontot felaktigt belastas med på grund av detta. Ett liknande exempel är Malmö kommuns sjukvårdsverksamhet under 1998 har utförts

som av

42540,25 +287 miljoner kronorenligt landstingeti Norrbotten. 5Uppgifterfrån 3 landstingsaknas.

162 Bilaga 2

landstinget. Med anledning detta bör det ske ekonomisk reglering

av en mellan kommunerna och landstingen.

Sådana här effekter uppstår vid varje tillfälle som en kommun uppdrar

ett landsting att utföra del av kommunens verksamhet eftersom

en landstinget inte har möjlighet att dra den ingående mervärdesskatten i

av kommunkontot. Naturligtvis gäller också det omvända varje gång ett landsting uppdrar kommun att utföra delar landstingets verksam-

en av het. Den sammanlagda effekten för de båda kollektiven av detta är inte i nuvarande skede kartlagt av utredningen.

Ändrad organisation

Av enkätsvaren från landstingen framgår att ökningen av omslutningen in-

i någon större omfattning kan förklaras med ändrade drift- eller organite sationsforrner under 1997 och 1998. Vid besöken på landstingen är det endast i något fall denna förklaring har lämnats.

som

Fördelning mellan kommunkontosystemet och skattesystemet

Den absoluta majoriteten landstingen svarar i enkäten att det inte kan

fråga några betydande belopp har redovisats fel så att de har vara om som betalats ut från kommunkontosystemet i stället för det vanliga skattesyste-

På frågan det är möjligt att mervärdesskatt som skall återsökas i met. om det ordinarie systemet har återsökts i kommunkontosystemet svarar 18 st nej eller att det är fråga mindre belopp. Två svarar varav det ena

om anger att det troligen inte är några större summor.

Enligt statistik från Riksskatteverket har dock den ingående skatten som landstingen ansöker från skattemyndigheterna minskat med ca 140

om miljoner kronor mellan åren 1995 och 1997. Samtidigt har utbetalningar-

från landstingskontot ökat med över 1 miljard kronor. na

En orsak till att den ingående skatten i det ordinarie systemet har minskat är att landstingens skattskyldighet i hög grad är kopplad till serveringstjänster personalserveringar t.ex.. Eftersom mervärdesskatten på livsmedel sänktes från 21 till 12 procent 1996 är detta en orsak till att avlyften i skattesystemet har minskat.

Bilaga 2 163

Ankomstregistrering av fakturor

Enligt lagen 1997:614 om kommunal redovisning skall inkomna leverantörsfakturor bokföras senast påföljande arbetsdag. Denna lag trädde i kraft den l januari 1998. Iförfattningskommentarema prop. 1996/97:52 till lagen sägs bl.a. följande: Omständighetema i det enskilda fallet får avgöra hur snart en bokföring kan ske. I vart fall bör fakturorna åtminstone ankomstregistreras samma dag de inkommer.

Detta är en skillnad mot tidigare hantering då fakturorna oftast blev bokförda först efter att de var attesterade och konterade. Förutsatt att alla landsting tidigare gjorde det här sättet och att de ändrade rutiner fr.o.m. år 1998 skulle det uppstå en extra månadseffekt i kommunkontosystemet.

Enligt utredningens bedömning är den samlade effekten

inte så stor som en extra månad. I ett landsting angav man denna effekt till 8 miljoner kronor, eller 5 procent av ökningen från 1997. Utredningen har kontaktat 7 landsting särskilt om denna fråga och funnit att det i två dem skulle

av kunna vara en delförklaring. Sannolikt är dock den sammantagna effekten begränsad.

Sammanställning av förklaringar

Det finns en rad olika förklaringar till varför omslutningen har ökat i landstingsdelen av systemet. En förklaring är att landstingen har övertagit kostnadsansvaret för förbrukningsartiklar, speciallivsmedel och inkontinensartiklar från staten fr.o.m. l januari 1998. För att kompensera för detta har ett belopp motsvarande utgifterna för mervärdesskatt inkluderats i landstingens statsbidrag.

En annan förklaring till att uttagen från landstingskontot har ökat är Malmöhus läns och Kristianstads läns landsting Övertagande viss sjuk-

av vård och tandvård från Malmö kommun.

Mellan 1997 och 1998 har ersättningen för mervärdesskatt avseende investeringar ökat med ca 450 miljoner kronor enligt landstingens

egna uppgifter i enkäten.

Utredningen kan således redovisa en sammanlagd ökning 990

om ca miljoner kronor, vilket utgör 90 procent den totala ökningen. Det

ca av motsvarar en ökning med 16 procent mellan åren 1997 och 1998. Den oförklarade delen om ca 120 miljoner kronor utgör ökning med 2

en procent.

164 Bilaga 2

Tabell. Förklaringar till ökade utbetalningar från Iandstingskontot mellan åren 1997 och 1998, miljoner kronor Mervärdesskatt förbrukningsartiklar och 170

speciallivsmedel

Mervärdesskatt inkontinensartiklar 130 Ökade utbetalningar investeringar 450

p.g.a. Uppskattad kontojustering Malmöhus 240 län/Kristianstad län och tidigare reglering Summa: 990

När det gäller kommunerna ökningen mellan 1997 och 1998 ca 8

var

eller 1,37 miljarder kronor. Av ökningen kan uppskattningsvis melprocent lan 300 och 400 miljoner kronor förklaras av att reglerna beträffande ersättning för äldreboende ändrades fr.o.m. 1juli 1998 beräkning i proposition l997/98:153. Den kvarstående ökningen 1997 till 1998 blir då ca 6

procent.

Omfördelning inom systemet

Under ett år betalar kommunerna och landstingen in avgifter till kontona samtidigt de får statsbidrag där kompensation har lämnats för syste-

som

Om dessa flöden jämförs får bild hur kommunerna och met. man en av landstingen har kompenserats under året.

Vid denna jämförelse måste dock beakta att avgiften ett enskilt år

man bygger för innevarande år och även kan innefatta under-

en prognos skott avseende tidigare år.

Tabell. statsbidrag och avgifter för kommuner inklusive Göteborgs och Malmös landstingsverksamhet till och med 1998 1999 endast Gotland.

kr 1996 1997 1998 1999 Totalt mdr Statsbidrag 14,4 16,6 16,7 16,2 Avgift kom. 14,3 16,0 16,0 17,5 verksamhet Avgift lt. 0,4 0,6 0,6 0,05 Differens -0,3 0 0,1 -1,4 -1,6

°Överföring 68 miljonerkrononrsomredovisadesi budgetpropositionenför år 1998ochsom

om skall görassamtidigtmedjusteringenavseendelandstingen. 7Omkontojusteringenför Malmöbeaktasblir ökningen1,6mdr kr

Bilaga 2 165 Tabell. Ställning kommunkontot vid slutet av året

1996	l 997	l 998
miljoner kronor 61	392	-501
invånare 7	44	-62

kr per Källa: Skattemyndigheten i Gävle

Omslutningen i systemet under det första året, 1996, motsvarar inte en helårseffekt eftersom ersättningen betalas ut med en månads fördröjning. Därför är både statsbidrag och avgift lägre än vad de annars skulle vara. Sammantaget beräknas skillnaden mellan statsbidrag och avgifter uppgå till -1,6 mdr kr 1999.

I tabellen nedan redovisas den utgående balansen på kommunkontot. 1998 uppgick den till -501 mkr.

Jämförelse mellan landstingens avgifter och statens kompensa-

tion för systemet

När det gäller landstingen har avgiften med undantag för år 1996 varit högre än statsbidraget. De landstingsfria kommunerna Göteborg och Malmö kommer fr.0.m. 1999 att ingå i de nya landstingen Västra Götalandsregionen och Region Skåne. Avgifterna som de f.n. betalar till kommunkontot kommer då att till landstingskontot. De kommer också att erhålla det statsbidrag för landstingsverksamhet som i dag tillfaller Göteborgs och Malmö kommuner.

Tabell statsbidrag och avgifter för landsting 1999 inklusive Göteborgs och Malmös landstingsdelar.

mdr kr	1996	1997	1998	1999 Totalt
statsbidrag	5,1	5,9	6,3	6,8
Avgift	4,3	6,3	6,8	8,2
Differens	0,8	-0,4	-0,5	-1,4 -1,5

Den ackumulerade skillnaden mellan statsbidrag och avgift beräknas 1999 uppgå till -1,5 mdr kr för landstingen.

I tabellen nedan redovisas ställningen på landstingens kontot vid årets slut. Vid utgången av 1998 var den utgående balansen 635 miljoner kro-

nor.

Effekter inom kollektiven

Alla kommuner landsting får ersättning för sina faktiska kostnader från

166 Bilaga 2

systemet. Den avgift som de betalar till systemet är lika hög för alla. Statsbidraget som har skjutits till är också lika stort för alla. Nettot mellan statsbidrag och avgift blir därmed också lika stort per invånare för samtliga kommuner respektive landsting.

I diagrammet nedan visas flödena i systemet. Enligt prognosen i propositionen som föregick systemet skulle kommunernas genomsnittliga kostnader för mervärdesskatt uppgå till ca l 600 kronor/invånare under 1996. Deras genomsnittliga avlyft ut systemet bedömdes därför också till ca l 600 kronor/invånare. När systemet infördes sköt staten till ett belopp som skulle motsvara kommunernas utgifter för mervärdesskatt samt 6 procentsbidrag. Detta var lika stort som avgifteng

1996 1999

genomsnitts- avgift

kostn. 1970/inv

kostn. avgift 1 970/inv

1600/inv 1 614/inv prognos

proq. i prop.

avlyft tillskott avlyft genom- tillskott

1600/inv 1630/inv sn. kommun helárseffekt

diff. pga 1970/inv inkl olika

olika bef prognos höjn.+ regl.

1 821

149 kommunens

bidrag till systemet 1999

Under 1999 beräknas de genomsnittliga utgifterna för mervärdesskatt bli 1 970 kronor/invånare och avgiften är således lika stor. Det statliga bidraget uppgår till l 821 kronor per invånare. Anledningen till att det inte är lika stort som 1996 är att 1996 inte motsvarade en helårseffekt och att en del regleringar tillkommit.

Av den vänstra delen av respektive figur kan utläsas att kommunen får ersättning för sina faktiska utgifter. Den högra delen visar avgiften och statsbidraget. År 1999 är mellanskillnaden mellan vad kommunen betalar och får i statsbidrag 152 kronor per invånare. Denna skillnad är lika stor

3Eftersomsenarebefolkningsuppgifteranvändesvid utbetalningenav statsbidragetblev det något högre.

Bilaga 2 167

för alla kommuner. Statens bidrag till systemet 1999 är l 821 kronor

per invånare eller ca 90 procent.

I nedanstående figur visas motsvarande uppgifter för landstingen. Anledningen till att tillskottet och avgiften är olika stora 1996 är en felräkning vilken justerades genom ett tillskott till landstingskontot samma år.

1996 1999

genom- avgift

snittsut. 930/inv

utgift avgift 930/inv

progn i 538/inv prognos

prop

avlyft tillskott avlyft tillskott

631/inv genom- helårseff.

sn. kn inkl olika

930/inv höjn.+ regl.

prognos 770/inv

Landstingens tillskott till systemet är ca 160 kronor per invånare 1999. Statens bidrag är drygt 80 procent.

Det som rent faktiskt sker i systemet är att högre det genomsnittliga avlyftet blir desto mer höjs avgiften för samtliga. Om en kommun eller ett landsting får tillbaka en ovanligt hög ersättning ett år påverkar det allt

annat lika samtliga kommuners avgift under det följande året. Man kan säga att den kommunen har fått ett bidrag från samtliga kommuner för att täcka en del av sina utgifter för mervärdesskatt.

Kommunernas och landstingens ersättningar från systemet är baserade på deras faktiska utgifter för mervärdesskatt och ö-procentsersättning. Det finns därför skillnader inte bara mellan olika kommuner

respektive landsting utan också variationer över tiden för de enskilda kommunerna och landstingen. Den studie som utredningen gjort av kommunernas bidrag från kommunkontot visar att de tre storstadskommunema och gruppen glesbygdskommuner perioden 1996-1998 hämtat ut mera än genomsnittet per invånare medan främst grupperna landsbygdskommuner, industrikommuner och övriga mindre kommuner fått ut mindre i bidrag.

Skillnaderna mellan landstingen är mindre och torde främst bero på hur

168 Bilaga 2

investeringarna påverkar de faktiska kostnaderna för mervärdesskatt som belastar landstingskontot just åren 1996-1998.

Kommittén har inte kunnat göra en analys som visar om det finns en anledning att anta att det uppstår en varaktig omfördelning mellan kommu-

Den begränsade tid kontosystemet varit i funktion ger inte ett nerna. som tillräckligt underlag för en sådan analys. Den begränsade utredningstiden har likaså bidragit till försiktigheten med slutsatser på denna punkt. Vi vill dock påpeka att effekten av selektiva statsbidrag på kommunkontosystemet bör beaktas. Det är ännu för tidigt att bedöma om systemet leder till någon varaktig snedfördelning inom respektive kollektiv.

Övrigt

Avslutningsvis skulle enligt utredningens uppfattning en årlig redovisning från Skattemyndigheten i Gävle eller Riksskatteverket kunna vara till stor nytta i den löpande uppföljningen av systemet.

3 Bilaga

Kommunkontoenkäten

I 1999 skickades enkät ut till ekonomichefer och

juni en

motsvarande i samtliga kommuner. Fyra frågor ställdes, vilka redovisas i denna bilaga.

Hur hanteras momsen i kommunerna

Upphandling

Låt oss anta ett frngerat exempel:

Både entreprenör och egenregin har inbjudits att lämna en privat

anbud särskilt boende för äldre. Hur jämförs anbuden med

på ett varandra

EJ D E

Prisernajämförs Prisernajämförs medhänsyn Kommunenharaldrig

hänsyntill dold till att 6%-bidragalt. l8-5% befunnitsig i den utan

hosentreprenören utgårför entreprenören situtionen moms

2. Drift Tar kommunen hänsyn till dold då bidraget till en privat

moms

skall beräknas Om ja, hur stort påslag görs för

entreprenör

respektive verksamhet

Grundskolan E Påslag i % D

Ja Nej

E D

Barnomsorg Påslag i %

Ja Nej

170 Bilaga 3 SOU 19992133

Annat Påslag i %

Ja Nej

Kommunen har ingen bidragsfinansierad privat entreprenad D

Styrning

Under 1990-talet har styrfonnema förändrats i många kommuner. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i köp-sälj system, resultatenheter,

internprissättning, konkurrensutsättning och andra styrformer för att

decentralisera beslutsfattandet. Hur har kommunens möjligheter att

dra av ingående moms påverkat den utvecklingen

Kommunens avdragsmöj ligheter har haft en

D D D

avgörande VISS ingen negativ Kommunenhar betydelse betydelse betydelse betydelse inte förändrat

styrsystemen

för införandet styrsystem.

av nya

Vilket är det största problemet i kommunkontosystemet

Vilket är, enligt din uppfattning, det största problemet med nuvarande kommunkontosystem

----.-... . ... . .. .. . -. .-. -. .. .. . .. .. ... .. ... . -.. .. - .. .. .. .. . .a-o.. . -. .. .. -.. . .-.. -.. . --. .. . ... . .. .. . . -. . .u

Bilaga 3 171

Resultatet av enkäten

Fråga		Antal svar "ja" Procent av	alla svar
Upphandling	Med hänsyn Utan hänsyn Kommunen har	8 65 171	3 % 27 %

aldrig befunnit sig i situationen

Bidragsgivning Påslag med 6 % 63 26 % Skolan Mindre än 6 %§ 10 4 % - Inget påslag 43 18 % Summa 116 48 % svar skolan

Barnomsorg Påslag med 6 % 79 33 % -

Mindre än 6 %§	13	5 %
Inget påslag	53	22 %
Summa	145	60 %

svar barnomsorg

Styrning	Avgörande betydelse Viss betydelse Ingen betydelse Negativ betydelse	4 31 118 1	2 % 13 % 49 % 0 %
4. Största	Administrativt	59	24 %
problemen	krångligt/dyrt Omfördelningen Annat Inga problem	86 40 22	35 % 16 % 9 %
Antal som svarat		243	100 %

på enkäten

Bilaga 4

13 A. mervärdesskatte-

Artikel i det sjätte

direktivet

77/388/EEG

Svensk språkversion

AVDELNING X UNDANTAG FRÅN SKATTEPLIKT

Artikel 13

Undantag inom landets territorium A. Undantag för vissa verksamheter av hänsyn till allmänintresset

Utan att det påverkar tillämpningen av övriga gemenskapsbestämmelser, skall medlemsstaterna undanta följande verksamheter från skatteplikt och fastställa de villkor som krävs för att säkerställa en riktig och enkel tillämpning och förhindra eventuell skattcñykt, skattcundandragande eller missbruk:

a Tjänster och därmed förenade varuleveranser som tillhandahålls av det offenliga postväsendet med undantag för passagerarbefordran och telekommunikationstjänster.

b Sjukhusvård, sjukvård och närbesläktade verksamheter som bedrivs av offentligrättsliga organ eller under jämförbara sociala betingelser av sjukhus, centra för medicinsk behandling eller diagnos och andra i vederbörlig ordning erkända inrättningar av liknande natur.

c Sjukvårdande behandling som ges av medicinska eller paramedicinska yrkesutövare såsom dessa definieras av medlemsstaten i fråga.

d Tillhandahållande av organ, blod och mjölk från människor. e Tjänster som tandtekniker tillhandahåller under sin yrkesutövning

samt tandproteser som tillhandahålls av tandläkare och tandtekniker.

f Tjänster som tillhandahålls av fristående grupper av personer vars verksamheter är undantagna från skatteplikt eller som inte är skatteplikti-

Bilaga4 173 SOU 19992133

syftar till förse medlemmarna med tjänster som är direkt ga och som att nödvändiga för dessas verksamhet, endast begär ersättning om grupperna varje medlem för dennes andel gemensamma utgifter, förutsatt att av av dessa undantag inte kan befaras vålla snedvridning av konkurrensen. Tillhandahållande tjänster och är nära kopplade till sog av varor som bistånd eller socialförsäkring däribland sådant tillhandahålls av cialt som ålderdomshem, offentligrättsliga eller andra organisationer som är organ erkända välgörenhetsorganisationer medlemsstaten i fråga. som av h Tjänster och är nära kopplade till skydd av barn och ungvaror som och tillhandahålls offentligrättsliga organ eller av andra ordomar som av ganisationer är erkända välgörenhetsorganisationer av medlemssom som staten i fråga. Undervisning och fostran barn och ungdomar, skolundervisning, i av universitetsutbildning, yrkesutbildning och fortbildning, däribland tillhandahållande tjänster och varor som är av besläktade därmed, tillhandahålls offentligrättsliga organ med nära som av mål eller andra organisationer definierade av medlemsstaten detta som av i fråga såsom med liknande syften. organ j Undervisning privat lärare och omfattar skolundervisning som ges av eller universitetsutbildning. k Visst tillhandahållande personal från religiösa eller filosofiska inav stitutioner för de syften omfattas h och i och som syftar som av g, ovan till själavård. Tjänster och med nära anknytning därtill en organisation l varor som vinstintresse verkar i politiskt, fackligt, religiöst, patriotiskt, fisom utan losoñskt, ñlantropiskt eller medborgarrättsligt syfte tillhandahåller i sina intresse i utbyte medlemsavgift bestäms i enligmedlemmars mot en som med organisationens stadagar, undantaget inte kan befaras vålla het om snedvridning av konkurrensen. Vissa tjänster är nära kopplade till idrottslig eller fysisk träning rn som tillhandahålls organisationer utan vinstsyfte till personer som ägsom av sig idrott eller fysisk träning. nar Vissa kulturella tjänster och med nära anknytning därtill som n varor tillhandahålls offentligrättsliga eller andra kulturella organ som av organ är erkända medlemsstaten i fråga. av Tillhandahållande tjänster och organisationer vars verko av varor av undantagna från skatteplikt enligt och n ovan, i samheter är m samband med penninginsamlingsevenemang anordnas uteslutande till som för organisationen själv, undantaget inte kan befaras vålla förmån om snedvridning konkurrensen. Medlemsstaterna får införa nödvändiga reav striktioner, i synnerhet vad beträffar antalet evenemang eller de intäktsbe-

lopp som kan undantas. Tillhandahållande transporttjänster för sjuka eller skadade persop av

174 Bilaga 4

ner i fordon som är särskilt utformade för ändamålet och utförs som av organ med vederbörligt tillstånd. q Verksamheter av icke kommersiella offentliga radio- och televisions-

organ. a För att undantagen enligt punkt 1 och i denna artig, m n kel skall gälla ett icke offentligrättsligt får medlemsstaterna i varje organ enskilt fall uppställa ett eller Hera följande villkor: av De får inte systematiskt sträva efter att uppnå vinst, och vinster - som ändå uppstår får inte delas ut utan skall avsättas för bibehållande eller för-

bättring av de tjänster som tillhandahålls. De skall ledas och förvaltas på huvudsakligen frivillig basis - av personer som inte har något direkt eller indirekt intresse, vare sig själva eller genom mellanhänder, av verksamheternas resultat. Deras priser skall vara godkända det allmänna eller inte överstiga - av sådana priser eller, när det gäller tjänster inte är föremål för godkänsom nande, vara lägre än de priser debiteras för liknande tjänster komsom av mersiella företag måste betala mervärdeskatt. som Undantagen får inte riskera att skapa sådana konkurrenssnedvridning- ar som skulle kunna försätta kommersiella företag måste betala som mervärdeskatt i underläge. b Tillhandahållandet tjänster eller får inte undantas enligt av varor punkt 1 g, m och n ovan, om det inte är väsentligt för de undantagna verksamheterna, — det grundläggande syftet är att vinna ytterligare intäkter organisa- — tionen genom att driva verksamheter direkt konkurrerar med komsom mersiella företag som måste betala mervärdeskatt.

Bilaga 4 175

Engelsk sprâkversion

TITLE X EXEMPTIONS

Article 13

Exemptions within the territory of the country A. Exemptions for certain activities in the public interest 1.Without prejudice to other Community provisions, Member States the following under conditions which they shall lay down for shall exempt the of ensuring the correct and straightforward application of such purpose exemptions and of preventing possible evasion, avoidance or abuse: any the supply by the public postal services of services other than pas-

and telecommunications services, and the supply of senger transport goods incidental thereto; b hospital and medical and closely related activities undertaken care bodies governed by public law under social conditions comparable by or, those applicable bodies governed by public law, by hospitals, centres to to medical diagnosis and other duly recognized establishfor treatment or ments of a similar nature; the provision of medical in the exercise of the medical and pac care ramedical professions defined by the Member State concerned; as d supplies of human organs, blood and milk; services supplied by dental technicians in their professional capaci-

and dental prostheses supplied by dentists and dental technicians; f services supplied by independent of persons whose activities groups from subject to value added tax, for the purpose of are exempt or are not rendering their members the services directly for the exercise of necessary their activity, where these merely claim from their members exact groups reimbursement of their share of the joint provided that such exexpenses, emption not likely to produce distortion of competition; the supply of services and of goods closely linked to welfare and so-

cial security work, including those supplied by old people’s homes, by bodies govemed by public law by other organizations recognized as chaor ritable by the Member State concerned;

the supply of services and of goods closely linked to the protection

of children and by bodies governed by public law or by otyoung persons her organizations recognized charitable by the Member State conceras ned; childrens peoples education, school university educai or young or tion, vocational training retraining, including the supply of services and or of goods closely related thereto, provided by bodies governed by public

176 Bilaga 4

law having such their aim by other organizations defined by the as or Member State concerned having similar objects; j tuition given prias vately by teachers and covering school university education; or k certain supplies of staff by religious philosophical institutions for or the purpose of subparagraphs b, g, h and i of this Article and with view to spiritual welfare; a l supply of services and goods closely linked thereto for the benefit of their members in return for subscription fixed in accordance with their a rules by non—profit—making organizations with aims of a political, tradeunion, religious, patriotic, philosophical, philanthropic civic or nature, provided that this exemption not likely distortion of competito cause tion; m certain services closely linked physical education to sport or supplied by non—profit—making organizations to persons taking part in sport or physical education; n certain cultural services and goods closely linked thereto supplied by bodies governed by public law by other cultural bodies recognized or by the Member State concerned; o the supply of services and goods by organizations whose activities are exempt under the provisions of subparagraphs b, g, h, i, l,

and n above in connection with fund-raising organized exclusiveevents for their own benefit provided that exemption likely disnot to cause tortion of competition. Member States introduce may any necessary restrictions in particular regards the number of the of as events or amount receipts which give entitlement to exemption; p the supply of transport services for sick injured in vehior persons cles specially designed for the by duly authorized bodies; purpose q activities of public radio and television bodies other than those of a commercial nature. a Member States may make the granting to bodies other than those governed by public law of each exemption provided for in 1 b, g, h, i, l, m and n of this Article subject in each individual case to one or more of the following conditions: -they shall not systematically aim to make profit, but profits a any nevertheless arising shall not be distributed, but shall be assigned the to continuance or improvement of the services supplied, they shall be managed and administered essentially voluntary — on an basis by persons who have direct indirect interest, either themselves no or or through intermediaries, in the results of the activities concerned, they shall charge prices approved by the public authorities which — or do not exceed such approved prices in respect of those services or, not subject to approval, prices lower than those charged for similar services by commercial enterprises subject to value added tax,

Bilaga 4 177

exemption of the services concerned shall not be likely to create dis-

tortions of competition such as to place at a disadvantage commercial enterprises liable to value added tax.

b The supply of services or goods shall not be granted exemption as provided for in 1 b, g, h, i, l, m and n above if:

not essential to the transactions exempted,

—

its basic purpose to obtain additional income for the organization by

— carrying out transactions which are in direct competition with those of commercial enterprises liable for value added tax.

178 Bilaga 4

Fransk sprâkversion

TITRE X EXONERATIONS

Article 13

Exonérations a1’inte’rieur du pays A. Exonérations en faveur de certaines activités d’intérét général

Sans préjudice d’autres dispositions communautaires, les Etats

membres exonêrent, dans les conditions qu’i1s fixent en vue d’assurer l’appli— cation correcte et simple des exonérations prévues ci-dessous et de prévenir toute fraude, évasion et abus éventuels:

a les prestations de services et les livraisons de biens accessoires ä ces prestations, ä 1’exception des transports de personnes et des télécommunications, effectuées par les services publics postaux;

b 1’hospita1isation et les soins médicaux ainsi que les operations qui leur sont étroitement liées, assurés par des organismes de droit public ou, dans des conditions sociales comparables ä celles qui valent pour ces derniers, par des établissements hospitaliers, des centres de soins médicaux et de diagnostic et d’autres établissements de même nature düment reconnus;

c les prestations de soins ä personne effectuées dans cadre de 1’exercice des professions médicales et paramédicales telles qu’elles sont définies l’Etat membre concemé;

par

d les livraisons d’organes, de sang et de lait humains;

e les prestations de services effectuées dans cadre de leur profession par les mécaniciens—dentistes, ainsi que les fournitures de protheses dentaires effectuées par les dentistes et les mécaniciens-dentistes;

f les prestations de services effectuées par des groupements autonomes de personnes exerçant une activité exonérée ou pour laquelle elles nont pas qualité d’assujetti, en vue de rendre ä leurs membres les services directement nécessaires ä 1’exercice de cette activité, lorsque ces groupements se boment ä réclamer ä leurs membres remboursement exact de la part leur incombant dans les dépenses engagées en commun, ä condition que cette exonération ne soit pas susceptible de provoquer des distorsions de concurrence;

g les prestations de services et les livraisons de biens étroitement liées ä 1’assistance sociale et ä sécurité sociale, y compris celles foumies par les maisons de retraite, effectuées par des organismes de droit public ou par d’autres organismes reconnus comme ayant un caractere social par 1’- Etat membre concemé;

h les prestations de services et les livraisons de biens étroitement liées ä la protection de lenfance et de jeunesse, effectuées par des organismes de droit public ou par d’autres organismes reconnus comme ayant un

Bilaga 4 179

caractere social 1’Etat membre concerné;

par

i l°éducation de l°enfance ou de jeunesse, Penseignement scolaire ou universitaire, formation ou recyclage professionnel, ainsi que les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectués par des organismes de droit public de même objet ou par dautres organismes reconnus ayant des fins comparables l’Etat

comme par membre concerné;

j les leçons données, ä titre personnel, par des enseignants et portant sur Fenseignement scolaire ou universitaire;

k la mise ä disposition de personnel par des institutions religieuses ou philosophiques pour les activités visés sous b, g, h et i et dans un but d’assistance spirituelle;

l les prestations de services, ainsi que les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, foumies ä leurs membres dans leur intérêt collectif, moyennant une cotisation fixée confonnément aux statuts, par des organismes sans but lucratif poursuivant des objectifs de nature politique, syndicale, religieuse, patriotique, philosophique, philanthropique ou civique, ä condition que cette exonération ne soit pas susceptible de provoquer des distorsions de concurrence;

m certaines prestations de services ayant un lien étroit avec pratique du sport ou de Féducation physique, foumies par des organismes sans but lucratif aux personnes qui pratiquent sport ou 1’éducation physique;

n certaines prestations de services culturels, ainsi que les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées par des organismes de droit public ou par d’autres organismes culturels reconnus 1’Etat

par membre concerné;

0 les prestations de services et les livraisons de biens effectuées par les organismes dont les operations sont exonérées confonnément aux lettres b, g, h, m et n ä l’occasion de manifestations destinées ä leur apporter un soutien financier et organisées ä leur profit exclusif, ä condition que cette exonération ne soit pas susceptible de provoquer des distorsions de Les Etats membres peuvent introduire toutes les restric-

concurrence. tions nécessaires, notamment en limitant nombre de manifestations ou importance des recettes ouvrant

droit ä Fexonération; p transport de malades ou de blessés ä l°aide de véhicules speciale-

ment aménagés ä cet effet effectué par des organismes düment autorisés;

q les activités des organismes publics de radiotélévision autres que celles ayant un caractere commercial.

a Les Etats membres peuvent subordonner, 1’octroi, ä

cas par cas, des organismes de droit public, de chacune des exonéra-

autres que ceux tions prévues au paragraphe 1 sous b, g, h, m et n au respect de l’une ou plusieurs des conditions suivantes:

180 Bilaga 4

-les organismes en question ne doivent pas avoir pour but 1arecherche systématique du profit, les bénéfices e’ventue1s ne devant jamais être distribués mais devant être affectés au maintien ou ä l’amé1ioration des prestations foumies,

ils doivent étre gérés et administrés ä titre essentiellement bénévole

—

des n’ayant, par elles-mêmes ou par personnes interposées, par personnes aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l’exp1oitation,

ils doivent pratiquer des prix homologués par les autorités publiques

— ou n’excédant pas de tels prix homologués ou, pour les operations non susceptibles d’homologation des prix, des prix inférieurs ä ceux exigés pour des operations analogues par des entreprises commerciales soumises ä la taxe sur la valeur ajoutée,

les exonérations ne doivent pas être susceptibles de provoquer des

distorsions de détriment des entreprises commerciales as-

concurrence au sujetties ä taxe sur 1a valeur ajoutée.

b Les prestations de services et les livraisons de biens sont exclues du bénéfice de ’exonération prévue au paragraphe 1 sous b, g, h, m et n si:

elles ne sont pas indispensables ä 1’accomplissement des operations

exonérées,

elles sont essentiellement destinées ä procurer ä 1’organisme des re-

— cettes supplémentaires réalisation d’opérations effectuées en con-

par currence directe avec celles d’entreprises commerciales soumises ä la taxe sur valeur ajoutée

KUNGL BIBL

1999 ~1 1 2 4

STOCKHOLMÅHOLM

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nyafömiånsrättsregler+ Bilagor.Ju. 32 Utvecklingssamarbetepårättsområdet.Ju. . . Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975. 33. Botryggt Betalarätt.Särskildaboendefonnerför - . avgifterfor äldre-ochhandikappomsorg. Ekonomiskersätming.S. äldresamt

Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo. Godsedi forskningen.U. 34.Svensktmedborgarskap.Ku.

ochmiljölösningar.N. Fastighetsmäklamämndeneffektivaretillsyn.Fi. Effektiva värme- . - EffektivareTotalförsvarsstödi Östersjöornrådet.Fö. 36.Likvidationavaktiebolag.Ju.

Märkväl Fi. 37.Underrättelsetjänstenenöversyn.Fö. i - . Följdleveranseri sambandmed Invandrarskapochmedborgarskap. 38 exportav . . Demokratiutredningensskriftserie.Ju. krigsmateriel.UD.

Att slakta får i Guds Omreligionsfrihet 39.Vuxenutbildningfor alla Andraåretmed ett namn. ochdemokrati.Demokratiutredningensskriftserie. Kunskapslyfiet.U.

Ju. 40.Demokratini denoffentligasektornsförändring.

Rasism,nynazismochfrämlingskap. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

skriftserie.Ju. 4 Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsför- Demokratiutredningens . demokratinavnationaliseras slagsamtförslagtill ettcentrumför dokumentärfilm Bör . filmvårdscentral.Ku. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. ochen

Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens 42 Ny luñfartslag.N. . skriftserie.Ju. 43.Oberoende,ägandeochtillsyn i revisions-

Etik ochdemokratiskstatskonst. verksamhet.Ju.

Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 44 Öppenelrnarknad.N. . Denframtidakommersiellalokalradion.Ku. 45.Slutförvaringavkämavfall.Kommunernaoch

Nytt systemför prövningavhyres-och platsvalsprocessen.M.

arrendemål.Ju. 46.Ökadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch

Ökadrättssäkerheti asylärenden.UD. socialbidragåren1990till 1996.

GarantipensionochBosätuiingstilläggför 47.Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.Fi. personer föddaår 1937ellertidigare. 48. LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch

Frågortill detindustriellasamhället.Ku. slutredovisning.N.

Artikel 7i EG:svarumärkesdirektiv. 49.Invandraresomföretagare.Ku. . Ändringar varumärkeslagen.i Ju. skyddsjaktpåvarg.M. . Sverigeochjudarnastillgångar.UD. 51.Smittskydd,samhälleochindivid. DelA+B. . Inkomstprövning bostadstilläggtill pensionärer. Lindqvistsnia nio vägarattutvecklabemötandet 52. av . personermedfunktionshinder. S. av 22.Denskyddadeprovinsen.Enessä demokratins Ekonomiskbrottslighetochsekretess.Ju. om . värdeochvärdighet.Demokratiutredningens 54. Ennytullag.Fi.

skriñserie.Ju. Konvergensochförändring.Samordningav . 23.Utveckling mänskliga i arbetslivet. lagstiftningenfor medie-ochtelesektorema.Ku. av resurser Förslagtill inriktning nyamål inom EG:s3 56.Globaliseringenochdemokratin. av strukturfonder.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

24. EG:sstrukturstöd.Ny organisationför degeogra- 57.Rikstrafiken Ennymyndighet.N. fiskt avgränsadestrukturfondsprogrammen.N. 58.Löserjuridiken demokratinsproblem

25. Samema ettursprungsfolki Sverige. Demokratiutredningensskrifiserie.Ju. — 26.Införsel beskattade Fi. 59.Begränsadfastighetsskatt.Fi. av varor. 27.Delta Utredningen deltidsarbete,tillfälliga 60.Kundvänligaretaxi.N. — om jobb ocharbetslöshetsersättningen.N. Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.Ju. . 28.Kontantrnetodfor småföretagare.Fi. 62.Bilen,miljön ochsäkerheten.Fi.

29.Internationellkonflikthantering attförberedasig 63. Att läraochleda Enlärarutbildningför samverkan - tillsammans.Fö. ochutveckling.U.

30.Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill 64.Representativdemokrati.Demokratiutredningens mediekoncentrationslag.rnm.Ku. skriftserie.Ju.

31.Tillsyn överadvokaterrnm.Ju.

Statens offentliga 1999 utredningar

Kronologisk förteckning

65. Barnombudsmannenföreträdareför bam och — 90.Narkotikastatistik.Om samhälletsbehovav ungdomar.S. informationomnarkotikautveckling. 66. Godvårdpå lika villkor omstatensstyrningav 91. Enöversynavjämställdhetslagen.N. — hälso-ochsjukvården+ 2 bilagor. 92. Premiärför personval.Ju. 67.KÄRNAVFALL metod plats 93.Det folkstyret.ForskarvolymVI. - - - unga miljökonsekvens.KASAMsyttrandeöverSKBs Demokratiutredningen.Ju. FUD-program98. M. 94.Förmånerochökadelevnadskostnader.Fi. 68. BrandkatastrofeniGöteborg. 95. Småskaligelproduktionsamtmätningoch DrabbadeMedier Myndigheter.Ku. debiteringavelförbrukning.N. 69. Individenocharbetslivet.Perspektivpådet 96. Statistikrefonnen.Utvärderingochförslagtill samtidaarbetslivetkring sekelskiftet2000.N. utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnaför 70.Gentekniknämnden.U. utvärderingen reformen.Ju.av 71. Oseriösabostadsförmedlare. 97. Socialtjänsti utveckling. 72.Boendesocialaeffekteravkonkurseroch DelA ochB Bilagor. S. rekonstruktioner bostadsrättsföreningaroch 98. Likvärdigavillkor U. egnahem. 99.Översynavstiftelsenfor internationell 73. Handikappombudsmannensframtida rapportering läkemedelsbiverkningar.av förutsättningarocharbetsuppgifter.S. 100.Bibeln texterna. - 74.Demokratinochdetgemensammabästa. Gamlatestamentet Volym Demokratiutredningensslcriñserie.Ju. GamlatestamentetII. Volym 2. 75. Rättplatsför vindkraften.Del l och Del M. Tillägg till Gamlatestamentet.De apokryfa 76. Maktdelning.Forskarvolym eller deuterokanoniskaskriftema.Volym Demokratiutredningen.Ju. Nyatestamentet.Volym 4. Ku. 77.Demokratiteoriochmedborgarskap.Forskar- 10 Olydigamedborgare.Omflyktinggömmare . volymII. Demokratiutredningen.Ju. ochdjurrättsaktivister. 78. Jordbrukochmiljönytta nyttmiljöprogramför Demokratiutredningensskriñserie.Ju. jordbruket.Jo. 102.Ansvarsfördelningför internationellaprogram 79. Källskattpåutdelningochroyalty till begränsat päutbildnings-ochungdomsområdet.U. skattskyldiga.Fi. 103.Regionreforrnpå försök förstastegenmot - 80. Demokratiopinioner. ennyregionalsamhällsorganisation.Ju. Demokratiutredningensskriñserie.Ju. 104.Nya sarnboregler.Ju. 8 Förhandlingsersätmingtill hyresgästorganisation. 105.Skatt Tull Exekution Normerför behandling . - - Ju. avpersonuppgifter.Fi. 82. Vårdslöskreditgivningsamtsekretessibanker 106.KonsumenternaochIT- enutredning datorer, om m.m.Fi. handelochmarknadsföring.Fi. 83.Globalisering.ForskarvolymIX. Demokrati- 107.Nyamål3 för utvecklingavmänskliga resurser utredningen.Ju. i arbetslivet.N. 84. Civilsamhället.ForskarvolymVIII. 108.Handläggning ungdomsmålav enutvärderingav — Demokratiutredningen.Ju. 1995årsungdomsmålsreform.Ju. 85.Bredbandför tillväxt i helalandet. 109.Behandlingavpersonuppgifterinomsocialtjänsten. Närings-,regional-ochvältärdspolitiska aspekterpå IT-infiastrukturen.N. ll0. Ledandeforskning for säkerhetsskull. Fö. - 86.PC:närdöd längelevePC:n Nya möjligheter lll. Att sökakostnadseffektivalösningarinom för Sverige. klimatområdet.N. Enrapportüån hearingen"EñerPC:n"anordnad 112.Civilsamhälletsomdemokratinsarena. avIT-kommissionenjuni 1999.N. Någrakritiska reflektioner. 87. Vagnbolagför järnvägen.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 88. Granskningskommissionensbetänkandeianledning 113.Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. avBrottsutredningeneñermordetpåstatsminister Demokratiutredningen.Ju. Olof Palme.Ju. 114.Matsommedicin. 89. statsbidragtill handikapporganisationer. 115.Handelmedgasi konkurrens.N.

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

116.Denregionalasamhällsorganisationeni vissa

europeiskastater. Enöversättningi urvalavantologinThe

lntennediateLevel ofGovemment European

States.Complexityversusdemocracy Ju. 117.IT i demokratinstjänst.ForskarvolymVII.

Demokratiutredningen.Ju. 118.Kommunaluppdragsverksamhetinom

kollektivtrafiken utvärderingav—

forsöksverksamheten.Ju. 119.Utvärderingen KY. U.av 120.Frånenarttill enannan transplantationfrån

—

djur till märmiska. 12 Avkorporativiseringochlobbyism.

ForskarvolymXIII. Demokratiutredningen.Ju.

Kvalificeradyrkesutbildning.U. 122.KY - 123.Mötesplatsfor designochkonsthantverk.Ku. 124.Konsumentprisindex.Ju. 125.Näringslivsutvecklingi Östersjöregionen.UD. 126.Politikensmedialisering.ForskarvolymIII.

Demokratiutredningen.Ju. 127.Grönanyckeltal- följ denekologiska

omställningen.M. 128.Jatill fyrverkerier menmedfärreskador.Fö.

- 129.Demokratinsestetik.FortskarvolymIV.

Demokratiutredningen.Ju. 130.Demokratinstrotjänare

—

lokaltpartiarbeteförr ochnu.ForskarvolymX.

Demokratiutredningen.Ju. 131.Närmarknadenbestämmer. orskarvolymXI.F

Demokratiutredningen.Ju. 132.Valdeltagandei förändring.ForskarvolymXII.

Demokratiutredningen.Ju. 133.Kommunkontosystemetochrättvisan

momsen,kommunernaochkonkurrensen.Fi.

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Premiärför personval.92

DetungaFolkstyret.ForskarvolymVI. Nyatönnånsrättsregler Bilagor. l+

Demokratiutredningen.93 Invandrarskapochmedborgarskap.Demokrati-

Statistikrefonnen. Utvärderingochförslagtill utredningensskriftserie.8 -

utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnaför utvärderingen Att slaktaettfår i Gudsnamn.Omreligionsfrihetoch

avreformen.96 demokrati.Demokratiutredningensskriftserie.9

Olydigamedborgare.Omflyktinggömmare Rasism,nynazismochfrämlingskap.

ochdjurrättsaktivister. Demokratiutredningensskriftserie.10

Demokratiutredningensskriñserie. 101 Bördemokratinavnationaliseras

Regionreformpåförsök forstastegenmot- Demokratiutredningensskriftserie.1 1

ennyregionalsamhällsorganisation.103 Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens

Nyasamboregler.104 skriftserie.12

Handläggning ungdomsmål-enutvärderingav av1995års Etik ochdemokratiskstatskonst.

ungdomsmålsreform.108 Demokratiutredningensslqiftserie.13

Civilsamhälletsomdemokratinsarena.Någrakritiska Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål.15

reflektioner.Demokratiutredningensskriftserie.l 12 Artikel 7 EG:si varumärkesdirektiv. Ändringari varumärkeslagen. Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV.

Demokratiutredningen.l 13 Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins

Denregionalasarnhällsorganisationeni vissaeuropeiska värdeochvärdighet.Demokratiutredningensskriftserie

stater.En översättningi urval avantologinThe 22

IntermediateLevelof Government EuropeanStates.in Tillsyn överadvokaterm m. 3 l

Complexityversusdemocracy.1 16 Utvecklingssamarbetepårättsområdet.32

IT i demokratinstjänst.ForskarvolymVII. Likvidationavaktiebolag.36

Demokratiutredningen.1 17 Demokratini denoffentligasektornsförändring.

Kommunaluppdragsverksamhetinomkollektivtrafiken Demokratiutredningensskriñserie.40

utvärderingavforsöksverksamheten.1 18 Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsverksamhet.43 - Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53 Avkorporativiseringochlobbyism.ForskarvolymXIII.

Demokratiutredningen.12l Globaliseringenochdemokratin.

Konsumentprisindex.124 Demokratiutredningensskriftserie.56

Politikensmedialisering.ForskarvolymIII. Löserjuridiken demokratinsproblem

Demokratiutredningen.126 Demokratiutredningensskriñserie.58

Demokratinsestetik.ForskarvolymIV. Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.61

Demokratiutredningen.129 Representativdemokrati.Demokratiutredningens skriftserie.64 Demokratinstrotjänare lokalt partiarbeteförr ochnu.-

Forskarvolym Demokratiutredningen.130X. Demokratinochdetgemensammabästa.Demokrati-

Närmarknadenbestämmer.ForskarvolymXI. utredningensskriftserie.74

Demokratiutredningen.13 1 Maktdelning. orskarvolym Demokratiutredningen.F

Valdeltagandei förändring.ForskarvolymXII. 76

Demokratiutredningen.132 Demokratiteoriochmedborgarskap.ForskarvolymII.

Demokratiutredningen.77

Utrikesdepartementet

Demolcratiopinioner. Demokratiutredningensskriñserie.80 Ökadrättssäkerhetiasylärenden.16

Sverigeochjudamastillgångar. 20 Förhandlingsersättningtill hyresgästorganisation.8 l Globalisering.ForskarvolymIX. Demokratiutredningen. Följdleveranseri sambandmedexportavkrigsmateriel.

83 3 8

NäringslivetsutvecklingiÖstersjöregionen.125 Civilsamhället.ForskarvolymVIII. Demokrati-

utredningen.84

Granskningskommissionensbetänkandeianledningav

Brottsutredningenettermordetpåstatsminister

Olof Palme.88

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Försvarsdepartementet Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.47

En nytullag. 54 EffektivareTotalförsvarsstödiÖstersjöomrädet.6

Begränsadfastighetsskatt.59 Internationellkonflikthantering attförberedasig

- Bilen, miljön ochsäkerheten.62 tillsammans.29 Underrättelsetjänstenenöversyn.37 Källskattpåutdelningochroyaltytill begränsat-

- skattskyldiga.79 Ledandeforskning för säkerhetsskull. l 10

- Vårdslöskreditgivning sekretessibanker 82

fyrverkerier medfärreskador.128 samt m.m. Jatill men

- Förmånerochökadelevnadskostnader.94

Socialdepartementet Skatt Tull Exekution Normerför behandlingav

- - -

personuppgifter.105 Steriliseringsñ-åganSverigei 1935-1975.Ekonomisk

KonsumenternaochIT- enutredningomdatorer, ersättning.2

handelochmarknadsföring.106 GarantipensionochBosättningstilläggförpersoner

Kommunkontosystemetochrättvisan födda år 1937eller tidigare.17 -

momsen,kommunernaochkonkurrensen.133 Lindqvistsnia niovägarattutvecklabemötandetav

— personermedfimktionshinder.21 Utbildningsdepartementet

Bo Betalarätt.Särskildaboendeformerfor äldre

tryggt - Godsedi forskningen.4

samtavgifterfor äldre-ochhandikappomsorg.33 Ökade Vuxenutbildningfor alla Andraåretmed

socialbidrag.Enstudieominkomsteroch

Kunskapslyñet.39 socialbidragåren1990till 1996.46

Att läraoch leda Enlärarutbildningför samverkan Smittskydd,samhälleochindivid. DelA+B. 51 -

ochutveckling.63 Inkomstprövning bostadstilläggav till pensionärer.52

Gentelcnilcnänmden.70 Barnombudsmannenföreträdareför barnoch

- Likvärdigavillkor. 98 ungdomar.65 Godvårdpå lika villkor statensstyrning Ansvarsfördelningfor internationellaprogram

- om

påutbildnings-ochungdomsområdet.102 avhälso-ochsjukvården+2bilagor. 66

UtvärderingenavKY. l 19 Oseriösabostadsfönnedlare.71

Kvalificeradyrkesutbildning.122 Boendesocialaeffekteravkonkurseroch KY -

bostadsrättsföreningaroch rekonstruktioner- Jordbruksdepartementet

egnahem.72 Handikappombudsmannensfiamtidaförutsättningaroch Yrkesfisketskonkurrenssituation.3

Samema ettursprungsfolki Sverige.25 arbetsuppgifter.73 statsbidragtill handikapporganisationer.89 Jordbrukochmiljönytta nyttmiljöprogramför-

behov information jordbruket. 78 Narkotikastatistik.Omsamhällets av

omnarkotikautveckling.90

Kulturdepartementet Socialtjänst utveckling.Deli A och Bilagor. 97

B - Översyn stiftelsenför internationellrapportering Denframtidakommersiellalokalradion.14

av av läkemedelsbiverkningar.99 Frågortill detindustriellasamhället.18

Behandling personuppgifterinomsocialtjänsten. Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill

av - 109 mediekoncentrationslagm. m. 30

Mat medicin. 141 Svensktmedborgarskap.34

som Från till transplantationfrån djur till Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsförslag

enart enannanmärmiska.120 samtförslagtill ettcentrumför dokumentärfilmochen

filmvårdscentral.4 1

Finansdepartementet Invandraresomföretagare.49

Konvergensochförändring.Samordning lagstift-av Märk väll 7

ningenBr medie-ochtelesektorema.55 Införselavbeskattadevaror.26

BrandkatastrofeniGöteborg. Kontantmetodfor småföretagare.28

DrabbadeMedierMyndigheter.68 Fastighetsmäklamärrmdeneffektivaretillsyn. 35

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Bibeln texterna.-

Gamlatestamentet Volym GamlatestamentetII. Volym Tillägg till Gamlatestamentet.Deapokryfaeller deuterokanoniskaskrifterna.Volym Nyatestamentet.Volym 4.100

Mötesplatsför designochkonsthantverk.123

Näringsdepartementet Effektivavärme-ochmiljölösningar.5 Utvecklingavmänskligaresurseri arbetslivet. Förslagtill inriktningavnyamål inom3 EG:sstrukturfonder. 23 EG:sstrukturstöd.Ny organisationför degeografiskt avgränsadestrukturfondsprogrammen.24 Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga jobb

ocharbetslöshetsersättningen.27 Ny luñfartslag.42 Öppenelmarknad.44 LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch slutredovisning.48 Rikstrafiken Ennymyndighet.57

- Kundvänligaretaxi. 60 Individen ocharbetslivet.Perspektivpådet samtida arbetslivetkring sekelskiftet2000.69 Bredbandför tillväxt i helalandet.Närings-,regionalochvälfärdspolitiskaaspekterpå lT-inñ-astruktnrren. 85 PC:närdöd-länge levePC:n Nya möjligheterför Sverige.En rapportfrånhearingen"Efier PC:n" anordnadavIT-kommissionenjuni l999.86 Vagnbolagförjärnvägen.87 En översynavjämställdhetslagen.91 Småskaligelproduktionsamtmätningochdebitering avelförbrulming.95 Nyamål för3 utvecklingavmänskligaresurseri arbetslivet.107 Att sökakostnadseffektivalösningarinom klimatområdet.1 ll Handelmedgasi konkurrens.115

Miljödepartementet

Slutförvaringavkämavfall.Kommunernaoch platsvalsprocessen.45 Skyddsjaktpåvarg.50 KÄRNAVFALL metod plats miljökonsekvens.

- - - KASAMs yttrandeöverSKBsFUB-program98.67 Rättplatsför vindkraften.Del ochDell 2. 75 Grönanyckeltal följ denekologiskaomställningen.

— 127

fakta info direkt

Tel 08-587 671 Fax 08-587 671

oo. 71.

Box 6430. 1I 3 82 Stockholm.

order@faktainfo.se www.faktainfo.se