Vårt dagliga blad

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

va Sammanfattning

Rättelse: denna sida ersätter 13 SOU i 1995:37. s.

Utredningens ordförande Bengt K Å Johansson samt Karl Erik Gustafsson och Lennart Weibull hari en gemensam reservation föreslagit att driftsstödet reduceras med ll procent och för fådagarstidningar efter två år ersätts av ett tidsbegränsat utvecklingsstöd. Karl Erik Gustafsson och Lennart Weibull har i en reservation vänt sig mot majoritetens förslag om införande viss mervärdesskatt och har av en i stället föreslagit en tillfällig höjning reklamskatten till nio De av procent. har föreslagit att distributionsstödet avskaffas för dagstidningar som sprids i den egna utgivningsregionen. I ett särskilt yttrande har Karl Erik Gustafsson, Niels Hebert, Göran Hillman, Lennart Weibull och Lena Wennberg uttryckt bedömningen att det är djupt olyckligt att det samlade mediepcrspektivet kommit i skymundan när utredningens karaktär förändrades genom tillsättandet särskilt medieråd. av ett Georg Danell, Lotta Edholm och My Persson har avgett ett särskilt yttrande om Rådet för mångfald inom massmedierna. Slutligen har Göran Hillman i ett särskilt yttrande framhållit behovet av enhetlig mervärdesskatt för böcker, tidskrifter och tidningar och att frågan om hur ett modernt disuibutionsstöd bör utformas återstår att lösa. Vidare har han understrukit att det behövs ett helhetsgrepp på frågan reklamskatt. om

Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med beskrivning utredningsuppdraget en av samt författningsförslag. Därefter följer en deskriptiv bakgrundsdel i kapitel l-9. Ikapitel 1 görs en översiktlig genomgång tidigare av utredningar dagspress- och skatteområdena och hur de olika stödformema så sätt vuxit fram. I kapitel 2 beskrivs den svenska dagspressens situation i dag med avseende struktur, ekonomi och ägarförhållanden. I delar bygger stora detta avsnitt den expertrapport Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94 som avlämnade i juni -94. I kapitel 3 ges en bild av värdet det statliga stödet till dagspressen av 1993, samt fördelningen stödet på olika tidningsgrupper. av l kapitel 4 beskrivs det indirekta stödet till dagspressen, dvs. mervärdesskattebefrielse och reducerad reklamskatt. Gällande regler och bakgrunden till dessa beskrivs samt regleringar inom EU m.m.

I kapitel 5 ges en redovisning det direkta stödet till dagspressen.

av uppdelat de olika stödformema driftsstöd, utvecklingsstöd och distributionsstöd. Gällande regler, bakgrund samt problem med de nuvarande reglerna beskrivs.

hu m

Statens offentliga utredningar WW 1995:37 w Kulturdepartementet

Vårt blad

dagliga

stöd till svensk - dagspress

Betänkande av Pressutredningen -94 Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 9138439235 Stockholm 1995 ISSN 0375250X

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet

Den 14 oktober 1993 bemyndigade regeringen den dåvarande chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Birgit Friggebo, att tillkalla kommitté med en parlamentarisk medverkan med uppdrag att utreda den framtida presspolitiken. Kommittén har antagit namnet Pressutredningen -94. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.0.m. den 14 oktober 1993 ordförande landshövdingen Bengt K Å Johansson. Som ledamöter som förordnades fr.0.m. den 24 november 1993 professor Hans Fredrik Dahl, jur. kand. Georg Danell, dåvarande riksdagsledamöterna Lotta Edholm och Bertil Fiskesjö, professor Karl Erik Gustafsson, kulturskribenten Göran Hillman, chefredaktören Bobby Hommerberg, riksdagsledamöterna Kurt Ove Johansson och My Persson, dåvarande riksdagsledamoten Ingvar Svensson, dåvarande chefredaktören Marita Ulvskog, professor Lennart Weibull samt civilekonomen Lena Wennberg. Den 29 november 1993 förordnades dåvarande departementssekreteraren Göran Blomberg som expert i kommittén. Fr.o.m. den 10 juni 1994 förordnades departementssekretaren Jens Cavallin som expert i kommittén. Den 22 augusti 1994 entledigades Bobby Hommerberg från sitt uppdrag i kommittén och civilekonomen ersattes av Peter Torgersson. Fr.o.m. den 1 september 1994 förordnades byråchefen Hans Lindskog till expert i kommittén. Peter Torgersson och Marita Ulvskog entledigades fr.0.m. den 7 oktober 1994 från sina uppdrag i kommittén. Den 24 november 1994 förordnades dåvarande oppositionsrådet Niels Hebert, riksdagsledamöterna Barbro Hietala Nordlund och Agneta Ringman samt chefredaktören Sören Thunell som ledamöter i kommittén. Som sekreterare i kommittén har förordnats byråchefen Hans Lindskog november 1993-augusti 1994 och kammarrättsassessorn Åse Matz från augusti 1994, och som biträdande sekreterare civilekonomen Pia Marén från november 1993. Hovrättsassessorn Monica Bengtsson har under perioden oktober-november 1994 medverkat i sekretariatets utredningsarbete. Kommittén har i juni 1994 överlämnat expertrapporten Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94. I november 1994 överlämnade kommittén rapporten Ägarkoncentration i dagspress och radioT V fem promemorior och diskussionsinlägg SOU 1994: 145.

SOU 1995: 37 Pressutredningen -94 får härmed överlämna betänkandet Vårt dagliga blad stöd till svensk dagspress. Uppdraget är därmed slutfört. - Stockholm i april 1995 Bengt K Å Johansson Hans Fredrik Dahl Georg Danell Lotta Edholm Bertil F iskesjö Karl Erik Gustafsson Niels Hebert Barbro H ietala Nordlund Göran Hillman Kurt Ove Johansson My Persson Agneta Ringman Ingvar Svensson Sören Thunell Lennart Weibull Lena Wennberg Åse Matz Pia Marén

Innehåll

Sammanfattning 11- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . överväganden och förslag i sammandrag 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mediepolitiska utgångspunkter 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dagstidningsbegreppet . ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indirekt stöd 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Direkt stöd 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presstödsnämnden 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reservationer och särskilda yttranden i sammandrag 12 . . . . . . . . . . Betänkandets disposition 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . .

Utredningsuppdraget 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Direktiven 15

Generella direktiv 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Genomförandet 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , , , , , . . . . . . . . .

Författningsförslag 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Förslag till presstödslag 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen 1994:200 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Förslag till lag om ändring i lagen 1972:266 om skatt annonser och reklam 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 4 Förslag till presstödsförordning 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5 Förslag till förordning ändring i författningssamlings-

om förordningen 1976:725 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bakgrund

1 Statens stöd till dagspressen-utvecklingen 33

1.1 Pappersskatt, omsättningsskatt och mervärdesskatt.. 33 .. . .. .. ..

1.3 1967 års pressutredning 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a 1.4 Införandet av produktionsstöd och rekliananskatt 36 . . . . . . . . 1.5 1972 års pressutrednirtg 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . 1.6 Dagspresskommittén 1978 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Femte pressutredningen 1982 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 Dagstidningskommittén 1985 42 . . . ., . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9 Vissa utredningsfêrslag rörande indirekta skatter 44 i . . . . . . .

SOU 1995: 37

2 Den svenska dagspressens situation 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Antalet dagstidningar 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Dagspressens ekonomi 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Utvecklingen 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Priskänsligheten 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Produktiviteten 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4 Endagstidningar 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5 Vissa storstadstidningar 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.6 Annonsintäktema 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.7 Professionaliseringen 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.8 Presstödets effekter 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Koncentrationstendenser 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Det statliga stödet till dagspressen 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Statligt stöd till olika tidningsgrupper 1993 57 . . . . . . . . . . .

4 Det indirekta stödet till dagspressen 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Mervärdesskatten 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Gällande regler 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 EG-regler 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Bakgrunden till de svenska reglerna 63 . . . . . . . . . . . 4.1.4 Värdet av dagspressens mervärdesskattesubvention 67 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Reklamskatten 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Reklamskattelagen 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Reklarnskatteutredningen 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3 Återbetalning reklamskatt 71

av . . . . . . .. . . . . . . . . 4.2.4 EG-regler 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.5 Tidningsdistribuerad direktreklam 73 . . . . . . . . . . . . 4.2.6 Värdet av dagspressens reklamskattesubvention. 76 . .

5 Det direkta stödet till dagspressen 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Driftsstödet 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Gällande regler 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Bakgrund 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Aktualiserade frågeställningar 80 . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.4 Utvecklingen av produktionsbidragetdriftsstödet 87 . . 5.2 Utvecklingsstödet 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Gällande regler 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Bakgrund 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Utvecklingsstödets effekter 93 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Aktualiserade frågeställningar 95 . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Distributionsstödet 96 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

5.3.1 Gällande regler 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Bakgrund 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Fördelningen av distributionsstödet 98 . . . . . . . . . . . 5.3.4 Distributionsföretagen 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Aktualiserade frågeställningar 99 . . . . . . . . . . . . . . .

Dagstidningsbegreppet 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Definitioner 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Krav eget redaktionellt material 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Presstödsnämndens tillämpning 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Vissa avgöranden av Presstödsnämnden 110 . . . . . . . . 6.4 Dagstidningsbegreppet och mervärdesskatten 115 . . . . . . . . . 6.4.1 Samordning av dagstidningsbegreppet 116 . . . . . . . . .

Internationella förhållanden 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Strukturutveckling 1989-1993 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Förmånlig beskattning 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Reducerad mervärdesskatt upplageintäkter 119 . . . . 7.2.2 Andra skattesubventioner 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Olikforrnig beskattning av dagspress och tidskrifter 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Direkt stöd. fördelaktiga krediter och statliga rabatter 121 . . . . 7.3.1 Presstödssystem i vissa europeiska länder 121 . . . . . . 7.3.2 Storleken av det direkta stödet i olika länder 1993 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dagspressens position i medielandskapet 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Dagspressen och läsarna 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 1972 års pressutrednings dagspressens roll 130 syn . . . . . . 8.2. 1 Massmediernas funktioner i den svenska demokratin 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Dagspressens roll i förhållande till andra medier. 131 . . 8.3 Ett förändrat massmedielandskap 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Mediemarknaden 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Dagspressens ställning 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.3 De olika mediernas roller 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Dagspressen och tidskrifterna 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4. l Tidskriftsmarknaden 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.2 Gränsdragningen allmänna nyhetstidningar tidskrifter mervärdesskattehänseende 137 . . . . . . . . . 8.5 Dagspressen och annonsbladen 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1995: 37

Dagspressen i framtidens medielandskap 143 . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1 Inledning 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Digital teknik 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Digitala radio- och TV-sändningar 143 . . . . . . . . . . . . 99.3 Elektroniska motorvägar och anslagstavlor 144 . . . . . . . . . . . 9.3.1 BBS Bulletin Board System 144 - . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Elektroniska motorvägar 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Infomiationstekniki hemmen 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Elektroniska tidningar 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 IT i svensk tidningsdistribution 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6.1 Exempel svenska dagstidningar som använder ny informationsteknik i distributionen 147 . . . . . . . . 9.7 Effekter for dagspressen och andra medier 150 - . . . . . . . . .

överväganden och förslag

10 Mediepolitiska utgångspunkter 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 massmediepolitik 155 Behövs en statlig . . . . . . . . . . . . . . .

10,32 Massmediemas uppgifter för den fria åsiktsbildningen 156 . . . 10.3 Mångfald massmedieontrådet 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Dagspressens position i massmedielandskapet 163 . . . . . . . . . 10.5 En statlig presspolitik 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Dagstidningsbegreppet 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Ett förändrat indirekt stöd till dagspressen 173 . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1 Mervärdesskatten 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12.2 Reklamskatten 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

13 Direkt stöd till dagspressen 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1 Driftsstödet 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13. 1.1 Driftsstödet till vissa fådagarstidningar 179 . . . . . . . . 13.1.2 Vissa konkurrenseffekter 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. 1.3 Reduktion av driftsstöd för vissa vinstgivande tidningar 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.4 Begränsat driftsstöd 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.15 Driftsstöd i särskilda fall 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1316 Driftsstödets nivå 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. 1.7 Driftsstödet och TS upplagebestärmnelser 184 . . . . . . 13.2 En stöd för kompetensutveckling 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Distributionsstödet 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Presstödsnämnden 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

15 Konsekvensanalyser 193 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.1 Prövning av det offentliga åtagandet 193 . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1.1 Kostnadseffekter för dagspressen 194 . . . . . . . . . . . 15. 1.2 Intäktseffekter för dagspressen 195 . . . . . . . . . . . . . 15. 1.3 Effekter för tidningar konkurrensorter 195 . . . . . . 15. 1.4 Effekter hushållstäckningen 197 . . . . . . . . . . . . . 15.2 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 198 . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 Regionalpolitiska konsekvenser 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 Specialmotivering 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1 Förslaget till lag om presstöd 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Förslaget till ändring 203 . . 16.3 Förslaget till ändring i lagen 1972:266 om skatt annonser och reklam 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 av ledamöterna Hans Fredrik Dahl, Georg Danell, Lotta Edholm, My Persson och Lena Wennberg 207 . . . . . . . . 2 ordföranden Bengt K Å Johansson och ledamöterna av Karl Erik Gustafsson och Lennart Weibull 212 . . . . . . . . . . . 3 av ledamöterna Karl Erik Gustafsson och Lennart Weibull 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 av ledamöterna Karl Erik Gustafsson, Niels Hebert, Göran Hillman, Lennart Weibull och Lena Wennberg 215 . . . . 2 av ledamöterna Georg Danell, Lotta Edholm och My Persson 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 av ledamoten Göran Hillman 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommitténs direktiv 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Beräkning av presstöd för olika tidningsgrupper 1993 metodbeskrivning 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 - Tidningar som beviljats driftsstöd 1994 233 . . . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Distributionsstöd 1994 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

överväganden och förslag i sammandrag

Mediepolitiska utgångspunkter

Vi anser att statsmakterna har ett för att den grundlagsskyddade ansvar yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och att det finns förutsättningar för en vital opinionsbildning. Det yttersta målet är därvid förstärkning och fören djupning av demokratin. I en politisk demokrati har den fria åsiktsbildningen avgörande betyen delse. Massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor informationsuppgiften, uppgiften att granska de inflytelserika i samhället granskningsuppgiften och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals forumuppgiften. Mångfald i massmedierna är ett medel att främja den fria åsiktsbildningen och därmed demokratin. Den yttre mångfalden på massmedieområdct är därvid mycket viktig. En statlig massmediepolitik bör inriktas på att främja den yttre mångfalden inom massmedierna. Dagspressens särställning i massmedielandskapet har blivit mindre markerad under de två senaste decennierna. Dagspressen har dock fortfarande en särskild och central ställning och kan mer heltäckande än andra massmedier sammantaget fylla informationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kan beräknas kvarstå under överskådlig tid. Utan stark, mångsidig och diffeen rentierad dagspress går mycket av den totala mångfalden förlorad och det kan inte kompenseras av utvecklingen inom radioT V. Det behövs både inre en och en yttre mångfald inom dagspressen för de bästa förutsättningarna att ge för en allsidig debatt och åsiktsbildning och för valfrihet för läsarna. att ge en Staten bör även fortsättningsvis stödja dagstidningarna. Utan ordentligt ett stöd finns det en påtaglig risk för en minskad mångfald. Hänsyn måste dock tas till det ansträngda statsfinansiella läget.

Dagstidningsbegreppet

Dagstidningsbegreppet bör i huvudsak vara oförändrat. En viss uppstramning bör dock ske. En samordning mellan dagstidningsbegreppet i skilda författ-

SOU 1995: 37

ningar bör eftersträvas. Kravet att en dagstidning skall innehålla-mer än 55 procent eget redaktionellt material bör sänkas till minst 51 procent.

Indirekt stöd Mot bakgrund det statsfinansiella läget och även av behovet av konkurav rensneutralitet bör dagstidningarna betala en mervärdesskatt på upplageintäkter. Den bör vara låg. Vi föreslår inte någon ändring av procentsats eller återbetalningsgrundande belopp för dagstidningarnas reklamskatt. Däremot föreslår vi att tidningsutdelad direktreklam bara skall beskattas som annan direktreklarn, i stället för den dubbla beskattning som nu gäller, och att det i stället för systemet med återbetalning av reklamskatt införs en avdragsmöjlighet vid redovisningstillfället.

Direkt stöd Driftsstödet bör begränsas i viss utsträckning. Särregleringar för vissa tidningar bör tas bort. Utvecklingsstödet bör inte finnas kvar i sin nuvarande form. I stället bör det kunna utgå ett stöd för kompetensutveckling i syfte att vidmakthålla de rationaliseringsvinster som uppnåtts bl.a. genom tidigare utvecklingsstöd. Distributionsstödet bör finnas kvar oförändrat. Det fyller en viktig funksammanhållande faktor i samdistributionssystemet. Presstödstion som en nämnden bör också fortsättningen i ta ställning till om det finns särskilda skäl att låta tidning verka som underentreprenör till distributionsföretag samt en verka för att likaprisprincipen upprätthålls.

Presstödsnämnden Presstödsnämnden bör fortfarande administrera det statliga presstödet. Vi föreslår ingen ändring nämndens verksamhet än att möjligheterna att annan av meddela myndighetsföreskrifter förstärks.

Reservationer och särskilda yttranden i sammandrag

Hans Fredrik Dahl, Georg Danell, Lotta Edholm, My Persson och Lena Wennberg har reserverat sig mot majoritetens förslag och föreslagit en .oförändrad mervärdesskattebehandling för dagstidningarna och en avveckling av det direkta stödet.

Sammanfattning

Utredningens ordförande Bengt K Å Johansson Karl Erik samt Gustafsson och Lennart Weibull har i en gemensam reservation föreslagit att driftsstödet reduceras med 11 procent och för fådagarstidningar efter två år ersätts av ett tidsbegränsat utvecklingsstöd samt att storstadstidningar får stöd med samma bidragssats som landsortstidningar men med högre maximibelopp. Karl Erik Gustafsson och Lennart Weibull har i en reservation vänt sig mot majoritetens förslag om införande av en viss mervärdesskatt och har i stället föreslagit en tillfällig höjning av reklarnskatten till nio procent. De har föreslagit att distributionsstödet avskaffas för dagstidningar som sprids i den egna utgivningsregionen. I ett särskilt yttrande har Karl Erik Gustafsson, Niels Hebert, Göran Hillman, Lennart Weibull och Lena Wennberg uttryckt bedömningen att det är djupt olyckligt att det samlade medieperspektivet kommit i skymundan när utredningens karaktär förändrades genom tillsättandet av ett särskilt medieråd. Georg Danell, Lotta Edholm och My Persson har avgett ett särskilt yttrande om Rådet for mångfald inom massmedierna. Slutligen har Göran Hillman i ett särskilt yttrande framhållit behovet av enhetlig mervärdesskatt for böcker, tidskrifter och tidningar och att frågan om hur ett modernt distributionsstöd bör utformas återstår att lösa. Vidare har han understrukit att det behövs ett helhetsgrepp frågan om reklamskatt.

Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en beskrivning av utredningsuppdraget samt författningsförslag. Därefter följer en deskriptiv bakgrundsdel i kapitel 1-9. I kapitel 1 görs en översiktlig genomgång av tidigare utredningar på dagspress- och skatteornrådena och hur de olika stödformema så sätt vuxit fram. Ikapitel 2 beskrivs den svenska dagspressens situation i dag med avseende på struktur, ekonomi och ägarförhållanden. I stora delar bygger detta avsnitt den expertrapport Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94 som avlämnade i juni -94. I kapitel 3 ges en bild av värdet av det statliga stödet till dagspressen 1993, samt fördelningen av stödet olika tidningsgrupper. I kapitel 4 beskrivs det indirekta stödet till dagspressen, dvs. mervärdesskattebefrielse och reducerad reklamskatt. Gällande regler och bakgrunden till dessa beskrivs samt regleringar inom EU m.m. I kapitel 5 ges en redovisning av det direkta stödet till dagspressen, uppdelat de olika stödfonnema driftsstöd, utvecklingsstöd och distributionsstöd. Gällande regler, bakgrund samt problem med de nuvarande reglerna beskrivs. 13

SOU 1995: 37

I kapitel 6 behandlas dagspressbegreppet. Gällande definitioner samt tilllämpningsproblem redovisas. [kapitel 7 ges en översikt över internationella förhållanden, främst inriktad på Europa. Skatteförrnåner och stödsystem i andra europeiska länder beskrivs. I kapitel 8 behandlas dagspressens position i medielandskapet. Bl.a. redovisas 1972 års pressutrednings syn dagspressens roll i förhållande till andra medier, samt dagspressens position i dagens medielandskap. I kapitel 9 görs en utblick i framtidens medielandskap. Kapitel 10-16 innehåller våra överväganden och förslag och konsekvenserna av dessa.

Utredningsuppdraget

Direktiven

De ursprungliga direktiven ger kommittén i uppdrag att undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör enligt direktiven vara den nya massmediesituationen, de utvecklingstendenser som kan iakttas och de krav det moderna samhället och den svenska demokratin ställer. I direktiven framhålls att de grundläggande motiven för presspolitiken slogs fast i mitten av 1970-talet och därefter inte har utsatts för någon ordentlig prövning, trots att det svenska samhället har förändrats flera sätt sedan 1960- och 70-talen. Om kommittén anser att stödbehov finns bör den enligt direktiven med beaktande av såväl massmediepolitiska som andra aspekter pröva hur ändamålsenliga de nuvarande åtgärderna är och lämna förslag till framtida statligt engagemang. Kommittén åläggs att redovisa förslagens ekonomiska effekter för staten, och skall därvid utgå från att den samhällsekonomiska och den statsñnansiella situationen över huvud taget erbjuder ett mycket begränsat utrymme för statliga åtaganden. Som underlag för kommitténs ställningstaganden borde enligt direktiven en förutsättningslös och bred studie av de svenska massmedierna genomföras av en till kommittén knuten expertgrupp. Kommittén fick genom tilläggsdirektiv den 28 april 1994 i uppdrag att utöver vad som anförts i de ursprungliga direktiven överväga behovet av ytterligare åtgärder från statens sida för att motverka sådan ägarkoncentration en inom massmedierna som var skadlig från yttrandefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt. I enlighet med nya tilläggsdirektiv den 10 november 1994 avslutades arbetet i denna del den l december 1994, då en rapport överlämnades till regeringen med det underlag som kommittén dittills tagit fram inom ramen för tilläggsdirektiven om åtgärder mot ägarkoncentration inom massmedierna. De ursprungliga direktiven återfinns i sin helhet i bilaga

Generella direktiv

Kommittén omfattas av flera generella direktiv, nämligen dir. 1988:43 om beaktande av EG-aspekter, dir. 1992:50 om att redovisa verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser, dir. 1994:23 om att pröva offentliga åtagan- 15

SOU 1995: 37

den, samt dir. 1994: 124 om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser.

Genomförandet

Under utredningsarbetets gång har vi haft ett mycket stort antal kontakter med skilda berörda parter. Vi har anordnat flera hearings till vilka bl.a. företrädare för bransch- och intresseorganisationer har inbjudits. Representanter för bransch- och intresseorganisationer har också uppvaktat oss i samband med sammanträden och med skrivelser. Sakuppgifter och information har inhämtats från olika myndigheter, företag och organisationer. Vi har i enlighet med våra direktiv samrått med Kommittén om kulturpolitikens inriktning Ku 1993:03. Vidare har samråd ägt rum med utredningen om sektoriell massmedieforskning Ku 1993:09. Internationella förhållanden har undersökts. Bl.a. har en studieresa till Belgien, Frankrike och Nederländerna företagits. Ett symposium med föreläsare från olika länder har hållits i samarbete med Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Vårt sekretariat har haft löpande kontakter med sekretariaten för Medieudvalget i Danmark och Eierskapsutvalget i Norge. Den expertstudie som i enlighet med direktiven utgör underlag för våra ställningstaganden utfördes under ledning av professor Karl Erik Gustafsson och professor Lennart Weibull under första halvåret 1994. Studien resulterade i tretton arbetsrapponer, vilka låg till grund för expertrapporten Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94, som överlämnades i juni 1994. I november 1994 överlämnade vi rapporten Ägarkoncentration i dagspress och radioI V SOU 1994:145. Den sistnämnda innehåller fem fristående promemorior av olika författare och inga ställningstaganden från vår sida.

Författningsförslag

1 Förslag till presstödslag

Härigenom föreskrivs följande.

l kap. Inledande bestämmelser

l § Denna lag innehåller bestämmelser om statens direkta stöd till företag som ger ut dagstidningar direkt presstöd. Staten eller en kommun är inte berättigade till stöd enligt denna lag.

2 § Stöd enligt denna lag lämnas i form av driftsstöd och distributionsstöd. Under åren 1996-2000 lämnas dessutom enligt denna lag ett stöd för kompetensutveckling.

3 § I denna lag avses med dagstidning en allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförrnedling och allmänpolitisk opinionsbildning, som kommer ut i pappersutgåva med normalt minst ett nummer per vecka. Med dagstidning avses i denna lag inte tidningar som till övervägande del har ett redaktionellt innehåll som är inriktat mot avgränsade intresseområden eller delar av samhället såsom förhållandena inom näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vissa uppehåll i utgivningen inom ramen för normal utgivningsfrekvens.

4 § För att berättiga till stöd enligt denna lag skall en dagstidning komma ut under eget namn ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet svenska i huvudsak distribueras inom landet, och 4. ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 51 procent av dess totala redaktionella innehåll. Med redaktionellt innehåll avses hela tidningsinnehållet, mätt i spaltmeter, under ett kalenderår med undantag för den andel av hela tidningsutrymmet som är betalt utrymme eller utrymme som används för direkt marknadsföring av den egna tidningsutgivande verksamheten.

5 § Med utgivningsort avses i denna lag den kommun där tidningens huvudredaktion är belägen.

SOU 1995: 37

6 § Med täckningsgrad avses i denna lag en tidnings genomsnittliga procentuella spridning bland hushållen utgivningsorten under de tre senaste kalenderåren. Om det med hänsyn till verksamhetens inriktning är uppenbart att utgivningsorten inte är tidningens egentliga spridningsområde får dock täckningsgraden bestämmas grundval av spridningen i en del av utgivningsorten eller av spridningen i ett annat område än utgivningsorten. Uppstår ett decimaltal när täckningsgraden beräknas, skall detta avrundas till närmaste hela tal.

2 kap. Driftsstöd

F lerdagarstidningar

l § För en dagstidning som kommer ut minst tre dagar i veckan gäller utöver bestämmelserna i l kap. 4 § denna lag att driftsstöd kan lämnas om huvuddelen av tidningens totalupplaga är abonnerad, 2. tidningen har en abonnerad medelnettoupplaga minst 2 000 exemplar, täckningsgraden inte överstiger 40 procent, 4. tidningen har ett abonnemangspris som inte är uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas av tidningari motsvarande kategori. Om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att täckningsgraden ger en missvisande bild tidningens av konkurrensförmåga annonsmarknaden, får stödet jämkas.

2 § Det årliga driftsstödet för en storstadstidning beräknas genom att tidningens veckovolym uttryckt i tusental exemplar multipliceras med 218 000 kr. Det sammanlagda årliga driftsstödet till storstadstidningar får dock inte överstiga 48 miljoner kr. Som storstadstidning räknas en dagstidning, som normalt kommer ut sex eller sju dagar i veckan och har Stockholm, Göteborg eller Malmö som utgivningsort och som under kalenderåret före det år stödet avser hade ett redaktionellt innehåll som omfattade minst 30 000 spaltmeter. Med veckovolym avses tidningens medelnettoupplaga multiplicerad med det antal nummer som ges ut per vecka.

3 § För dagstidningar som kommer ut minst tre dagar per vecka och inte är sådana storstadstidningar som avses i 2 § andra stycket beräknas driftsstödet genom att tidningens veckovolym enligt 2 § tredje stycket, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med 157 000 kr. Det sammanlagda årliga driftsstödet får dock inte överstiga 11,2 miljoner kr.

Fötfartningyörslag

Endags eller tvådagarstidningar - 4 § För en dagstidning som kommer ut en eller två dagar i veckan, med undantag för sådana tidningar som omfattas av 5 och 6 §§, gäller att ett årligt driftsstöd på 1 493 000 kr lämnas om tidningen uppfyller de krav som ställs i 1 kap. 4 § denna lag, och har en till övervägande del abonnerad totalupplaga, har en abonnerad medelnettoupplaga minst 2 000 exemplar, har minst l 000 spaltmeter redaktionellt innehåll per kalenderår, 4. har en annonsandel som inte överstiger 50 procent av dess hela tidningsutrymme under ett kalenderår, har en täckningsgrad som inte överstiger 25 procent, har ett abonnemangspris för helår som inte understiger ett pris som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med annonsandel avses andelen betalt utrymme av hela tidningsutrymmet under ett kalenderår.

5 § För en riksspridd dagstidning som kommer ut en dag i veckan och uppfyller de krav som ställs i l kap. 4 § och 2 kap. 4 § första stycket 1-6 denna lag skall dock i stället lämnas ett årligt driftsstöd med ett belopp beroende storleken av den abonnerade medelnettoupplagan enligt följande.

Belopp Minsta abonnerad medelnettoupplaga 2 958 000 kr 10 000 exemplar, 2 667 000 kr 9 000 exemplar, 2 328 000 kr 8 000 exemplar, 2 027 000 kr 7 000 exemplar eller 1 493 000 kr om den abonnerade medelnettoupplagan är mindre än 7 000 exemplar. En dagstidning skall anses som riksspridd om huvuddelen av upplagan avsätts i olika delar av landet och i minst hälften av de blockregioner som ligger utanför utgivningsregionen. Blockregionerna fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

6 § Kommer en sådan rikspridd dagstidning som annars avses i 5 § ut två gånger per vecka lämnas ett årligt driftstöd enligt följande.

Belopp Minsta abonnerad medelnettoupplaga 3 298 000 kr 10 000 exemplar, . 2 958 000 kr 9 000 exemplar, 2 667 000 kr 8 000 exemplar, 2 328 000 kr 7 000 exemplar eller l 493 000 kr om den abonnerade upplagan är mindre än 7 000 exemplar.

SOU l995: 37

Begränsat driftsstäd

7 § Utan hinder av kraven högsta täckningsgrad får ett begränsat driftsstöd lämnas med ett skäligt belopp, dock med högst l 493 000 kr per år, till en dagstidning som har utgivningsorten Gotlands kommun, Borgholms eller Mörbylånga kommun, Laholms kommun, eller 4. Haparanda, Kalix, Överkalix eller Övertorneå kommun. Begränsat driftsstöd enligt första stycket 4. får dock endast lämnas till en dagstidning som har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet finska språket medan övervägande del är skriven svenska språket.

Utbetalning av drifhvstäd

8 § Driftsstödet betalas ut månadsvis i förskott med en tolftedel av det driftsstöd som beräknas för kalenderåret. Tidningen måste dock ha kommit ut minst sex hela kalendermånader innan driftsstöd lämnas första gången.

Avveckling av driftsstöd

9 § Om det för en dagstidning lämnats driftsstöd under minst ett år och tidningen grund av förändringar i hushållstäckning eller sänkt periodicitet till en eller två dagar per vecka inte längre berättigar till driftsstöd kan ett stödbelopp lämnas för de närmaste två åren. Första året efter det att rätten till driftsstöd upphört skall detta stödbelopp motsvara två tredjedelar av det driftsstöd som senast lämnats. Under det därpå följande året skall stödbeloppet motsvara en tredjedel av det oreducerade driftsstöd som senast lämnats.

3 kap. Distributionsstöd

l § Distributionsstöd kan lämnas för varje abonnerat exemplar av en dagstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller av ett postbefordringsföretag i lantbrevbärarturer eller särskilda tidningsutdelningsturer, om minst två tidningsföretag deltar i en samdistribution.

2 § Distributionsstödet skall årligen lämnas med 9,25 öre per exemplar för de första 7 miljonerna stödberättigade exemplar, - 7.40 öre per exemplar för exemplaren mellan 7 miljoner och l4 miljoner stödberättigade exemplar, 5,55 öre per exemplar för exemplaren mellan 14 miljoner och 21 miljoner stödberättigade exemplar samt 4,63 öre per exemplar för exemplaren över 21 miljoner. -

F örfattningjörslag

3 § Distributionsstödet skall betalas till distributionsföretaget eller postbefordringsföretaget. Dessa företag skall tillgodoföra tidningsföretagen deras andel av beloppen. Stödet betalas månadsvis i efterskott.

4 § Distributionsstöd får förmedlas av ett distributionsföretag eller ett postbefordringsföretag som tillämpar en prissättning som innebär att storleken av den enskilda tidningens abonnerade upplaga inom ett distributionsområde inte inverkar distributionsavgiften per distribuerat exemplar. För tidningar som kommer ut en dag per vecka får dock en annan prissättning tillämpas. Om det förekommer väsentliga kostnadsskillnader grund av tidningarnas olika vikt per exemplar får prissättningen anpassas därefter så sätt att den tyngre tidningen belastas med den merkostnad som den högre vikten innebär. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva ytterligare villkor som skall förenas med en rätt att förmedla distributionsstöd.

5 § Ett distributionsföretag får inte förmedla distributionsstöd om distributionsföretaget ägs av eller ingår i en koncern med ett eller några tidningsföretag om inte detta särskilt medges. Ett sådant medgivande får bara lämnas om företaget först samtyckt till att ett företag som deltar i samdistributionen efter framställning hos den myndighet regeringen bestämmer skall kunna del av de uppgifter som behövs för en bedömning av kostnader och kostnadsfördelning för samdistributionen.

6 § Ett distributionsföretag får om det finns särskilda skäl medges rätt att som underentreprenör anlita ett tidningsföretag eller ett företag som ägs av eller ingår i koncern med ett tidningsföretag om övriga tidningsföretag som deltar i samdistributionen inom distributionsornrådet godtar att underentreprenören anlitas och distributionsföretaget och underentreprenören samtycker till att dessa övriga tidningsföretag skall kunna få de uppgifter som behövs för att kunna bedöma kostnader och kostnadsfördelning för en planerad eller pågående samdistribution.

7 § Två distributionsföretag får om det finns särskilda skäl medges rätt att samtidigt svara för stödberättigad samdistribution inom ett distributionsområde. Som distributionsföretag anses därvid även ett postbefordringsföretags särskilda tidningsutdelningsturer, bortsett från lantbrevbäringsturer.

4 kap. Stöd för kompetensutveckling

1 § Under åren 1996-2000 kan det beviljas ett stöd till dagstidningsföretag för kompetensutvecklande utbildningsinsatser inom det företagsekonomiska och infonnationstekniska området om driftsstöd lämnas för tidningen eller om tidningen befinner sig i ett marknads- och konkurrensmässigt underläge, tidningsföretaget någon gång under de närmast föregående fem åren genomfört betydande rationaliseringsåtgärder och 21

SOU 1995: 37

om utbildningen kan antas bidra till att vidmakthålla effekterna dessa av rationaliseringsåtgärder.

2 § Stöd för kompetensutveckling lämnas med ett belopp som motsvarar hälften av utbildningskostnaden, dock med högst 5 000 kr per år och anställd som undergår utbildning och med högst 70 000 kr per år. För en- och tvådagarstidningar kan dock högst 15 000 kr per företag och år beviljas och för storstadstidningar högst 200 000 kr.

3 § Stödet för kompetensutveckling betalas ut i efterskott.

5 kap. Övriga bestämmelser

l § Om ett tidningsföretag helt eller delvis pantsatt sitt förväntade presstöd innan det fattats beslut om presstöd skall stödet bestämmas till högst hälften av vad som annars skulle ha beviljats.

2 § Om ett tidningsföretag oriktigt uppburit stöd enligt denna lag skall det oriktigt erhållna beloppet återbetalas.

3 § Vid tillämpningen av denna lag får hänsyn inte tas till vare sig tidningens politiska inställning eller dess ställningstagande i enskilda frågor.

4 § Beslut om presstöd enligt denna lag får inte överklagas.

5 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna lag.

Denna lag träder i kraft den l januari 1996, då presstödsförordningen 1990:524 upphör att gälla. Om driftsstöd betalats ut för en dagstidning för hela år 1995 enligt äldre bestämmelser och tidningen enligt de nya betämmelserna inte berättigar till driftsstöd skall för tidningen i stället betalas ut ett stödbelopp. Detta stödbelopp skall motsvara det driftsstöd som senast betalats utan reducering år 1996 samt reducerat med en femtedel år 1997, två femtedelar år 1998, tre femtedelar år 1999 och med fyra femtedelar år 2000.

F örfattningsförslag

2 Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen 1994:200

såvitt avser definitionen av allmän nyhetstidning i 3 kap. 12 § andra stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 12 § Med allmänna nyhetstidningar Med allmänna nyhetstidningar förstås sådana publikationer av förstås sådana publikationer av dagspresskaraktär som normalt ut- dagspresskaraktär som utkommer i kommer med minst ett nummer varje pappersutgåva och normalt med vecka. minst ett nummer varje vecka. Publikationer, för vilka presstöd lämnas enligt presstödslagen 1995:000, anses som allmän nyhetstidning.

SOU 1995: 37

3 Förslag till lag om ändring i lagen 1972:266

om

skatt på annonser och reklam

Härigenom föreskrivs att 16, 18, 21 och 24 §§ samt anvisningarna till 1 § och till 24 § lagen 1972:266 om skatt annonser och reklam skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse l6§ I fråga om periodisk publikation I fråga om periodisk publikation för vilken utgivaren äger rätt till för vilken utgivaren äger rätt till återbetalning av skatt enligt 24 avdrag av skatt enligt 24 föreföreligger redovisningsskyldighet ligger redovisningsskyldighet endast endast om det sammanlagda be- om det sammanlagda beskattningsskattningsvärdet av publikationens värdet av publikationens annonser annonser för beskattningsår över- för beskattningsår överstiger 60 000 stiger 60 000 kr. I annat fall före- kr. I annat fall föreligger redovisligger redovisningsskyldighet om ningsskyldighet om sammanlagda sammanlagda beskattningsvärdet för beskattningsvärdet för beskattningsbeskattningsåret överstiger 20 000 året överstiger 20 000 kr. Är ett kr. Är ett beskattningsår längre eller beskattningsår längre eller kortare än kortare än tolv månader skall de an- tolv månader skall de angivna grängivna gränsema räknas upp eller ned serna räknas upp eller ned i moti motsvarande mån. svarande mån.

18§ Lämnas återbäring, bonus eller Lämnas återbäring, bonus eller annan förmån, som icke utgör s.k. annan förmån, som icke utgör s.k. Villkorlig rabatt, i efterhand och av- villkorlig rabatt, i efterhand och avser förmånen något för vilket skatt- ser förmånen något för vilket skattskyldighet inträtt, får avdrag för den skyldighet inträtt, får avdrag för den del av den tidigare redovisade del av den tidigare redovisade skatten som belöpt förmånen skatten som belöpt på förmånen göras i den ordning som gäller för göras i den ordning som gäller för den skattskyldiges redovisning för den skattskyldiges redovisning för reklamskatt. Avser förmånen sådan reklamskatt. Avser förmånen sådan annons i periodisk publikation, för annons i periodisk publikation, för vilken skattskyldighet inträtt under vilken skattskyldighet inträtt under tidigare kalenderår, får avdraget tidigare kalenderår, får avdraget dock överstiga den skatt som den dock överstiga den skatt som den skattskyldige erlagt eller haft att skattskyldige erlagt eller haft att erlägga för det tidigare året minskat erlägga för det tidigare året efter med belopp som återbetalats enligt sådant avdrag som avses i 24 24 Uppkommer förlust fordran för vilken reklamskatt redovisats, äger första stycket motsvarande tillämpning. Har avdrag för skatt för sådan fordran gjorts och inflyter därefter betalning, skall redovisning åter lämnas för den skatt som belöper det betalda beloppet. 24

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21§ Redovisningsperiod omfattar två Redovisningsperiod omfattar två kalendermånader. Skattskyldig som, kalendcrmånader. skattskyldig som, i förekommande fall efter sådan åter- i förekommande fall efter sådant avbetalning eller befrielse som avses drag som avses i 24 för närmast i 24 för närmast föregående föregående beskattningsår har redobeskattningsår har redovisat eller visat eller skulle ha redovisat reklamskulle ha redovisat reklamskatt med skatt med minst 300 000 kronor minst 300 000 kronor skall dock skall dock lämna deklaration för lämna deklaration för varje kalen- varje kalendermånad. dermånad.

24§ Till skattskyldig, som redovisat En skattskyldig som för ett reklamskatt för annonser i själv- beskattningsår har att redovisa skatt ständig periodisk publikation, som för annons i en självständig periohar karaktär av dagspress, populär- disk publikation, som har karaktär press eller fackpress, återbetalar av dagspress, populärpress eller beskattningsmyndigheten så stor del fackpress får vid redovisningen göra av den erlagda skatten för ett avdrag med så stor del av skatten beskattningsår som svarar mot en som svarar mot en skattepliktig omskattepliktig omsättning om, såvitt sättning om högst 12 miljoner krogäller dagspress högst 12 miljoner nor för helt år för dagspress och 6 kronor för helt år och, såvitt gäller miljoner kr för helt år för poulärannan press, högst 6 miljoner kro- press och fackpress.

för helt år. Återbetalning sker Om redovisningsperioden

nor avser efter utgången av varje halvt beskatt- en del av ett beskattningsår skall ningsår. För första halvåret av ett avdragsbeloppen i stället fördelas beskattningsår får återbetalat belopp proportionellt efter redovisningsöverstiga skatten på en omsättning periodens längd eller efter den tid en om hälften av det nämnda beloppet. självständig periodisk publikation Är ett beskattningsår längre eller utkommit, publikationen inte om kortare än tolv månader skall de kommit utzunder hela året. angivna gränserna räknas upp eller Om en skattskyldig inte kan tillned motsvarande mån. i giodogöm sig avdrag fören redo- Föreligger rätt till återbetalning visningsperiod får avdrag göras för enligt första stycket får beskatt- det återstående beloppet vid något av ningsmyndigheten, den skatte- de påföljande redovisning-stillfällena om pliktiga omsättningen kan förväntas under samma beskattningsår. Vid med säkerhet icke överstiga det den sista redovisningsperioden för högsta belopp för helt år beskattningsåret får den skattsom anges i första stycket, medge befrielse från skyldige göra avdrag för återstoden skyldighet att inbetala reklamskatt. av det avdrag som han är berättigad Om synnerliga skäl föreligger, till enligt första stycket. Skattemynkan beskattningsmyndigheten åter- digheten skall återbetala det belopp betala skatt tidigare än i som överstiger skatten för perioden. som anges första stycket. 25

SOU 1995: 37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Anvisningar till l § Meddelande anses som reklam även när meddelandet innefattar erbjudande om inköp eller motsvarande. Med avsättning förstås försäljning eller annan omsättning som normalt sker mot vederlag. Bilaga till annan publikation än En annonstrycksak eller en rereklamtrycksak anses som själv- klamtrycksak som distribueras som ständig trycksak och dessutom som bilaga till publikation än annan annons i publikationen. reklamtrycksak anses inte som annons i publikationen utan endast som självständig trycksak.

till 24 § Skattskyldig som ger ut annons- Skattskyldig som ger ut annonsblad, program, katalog eller liknan- blad, program, katalog eller liknande trycksak är inte berättigad till de trycksak är inte berättigad till återbetalning av reklamskatt för avdrag för sådan trycksak. sådan trycksak. Periodisk publikation som innehåller annonser och som till övervägande del tillhandahålles gratis eller till pris som avsevärt understiger vad som är skäligt anses som annonsblad.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

F örfattningjörslag

4 Förslag till presstödsförordning

Regeringen föreskriver följande.

l § Grundläggande föreskrifter om direkt presstöd finns i presstödslagen 1995:000.

2 § Ansökan om presstöd enligt presstödslagen skall ges in till Presstödsnämnden. Presstödsnämnden får lämna föreskrifter om vilka uppgifter ansökan en skall innehålla och vilka intyg, försäkringar och andra handlingar som skall fogas till ansökan.

3 § Ansökan om stöd till kompetensutveckling skall ges in till Presstödsnämnden senast sex månader efter det att utbildningen avslutats.

4 § Framställning enligt 3 kap. 7 § presstödslagen om att få del av uppgifter för att bedöma kostnader och kostnadsfördelning för samdistribution skall göras hos Presstödsnämnden.

5 § Beslut om driftsstöd skall grunda sig uppgifter om förhållandena under föregående kalenderår.

6 § Med blockregioner enligt 2 kap 5 § andra stycket presstödslagen avses regioner som framgår av bilaga till denna förordning. Ej med här

7 § Tidningsföretag skall för att del av distributionsstöd skriftligen förbinda sig att överlämna hela distributionsarbetet till distributionsföretaget respektive postbefordringsföretaget i varje område där tidningen deltar i stödberättigad samdistribution samt att avstå från egen distribution av abonnerad dagstidning inom alla områden där stödberättigad samdistribution förekommer och påbörjas vid en tidpunkt då den egna tidningen kan följa med.

8 § Ett distributionsföretag får förmedla distributionsstöd om företaget inom sitt verksamhetsområde anordnar samdistribution där det finns förutsättningar för en stödberättigad samdistribution, håller samdistributionen öppen för samtliga dagstidningar som vid en och samma tidpunkt är driftsstödsberättigade, delger anbud samdistribution inom ett distributionsområde till samtliga dagstidningar som har undertecknat förbindelse enligt 7 § samt endast samdistribuerar sådan dagstidning som har en i huvudsak betald upplaga och ett abonnemangspris som inte uppenbart avviker från det pris som i allmänhet tillämpas av tidningar i motsvarande kategori. Ett postbefordringsföretag får förmedla distributionsstöd om företaget uppfyller förutsättningarna i första stycket 2-4.

SOU 1995: 37

9 § Presstödsnämnden får meddela föreskrifter om uppehåll i normal utgivning enligt l kap. 3 § tredje stycket presstödslagen och om abonnemangspris enligt 2 kap. 4 § presstödslagen.

10 § Presstödsnämnden får meddela föreskrifter om vad som närmare avses med totalupplaga och medelnettoupplaga, huvuddelen respektive övervägande delen av abonnerad upplaga enligt 2 kap. 1 och 4 §§ presstödslagen 1995200, i huvudsak betald upplaga och abonnemangspris enligt 8 § första stycket 4 denna förordning.

ll § Presstödsnämnden får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av presstödslagen.

12 § Återbetalning enligt 5 kap. 2 § presstödslagen skall ske till Presstödsx

nämnden.

13 § Direkt presstöd enligt presstödslagen 1995:000 betalas ut av Pressstödsnämnden.

Denna förordning träder i kraft den l januari 1996.

F ärfartningsförslag

5 Förslag till förordning ändring i

om

författningssamlingsförordningen 1976:725

Regeringen föreskriver att bilaga l till författningssamlingssförordningen 1976:725 skall ha följande lydelse.

Författningssamlingar för centrala myndigheter

UlgiVflnde Förkortning Särskild föreskrift

myndighet

Statens kulturråds KRFS Utnyttjas också av Konstnärsnämnförfattnings- den, Kungl. biblioteket, Riksantisamling kvarieämbetet och Statens historiska museer, Arkivet för ljud och bild, Statens konstmuseer, Styrelsen för Sveriges författarfond, Presstödsnämnden, Taltidningsnämnden, Talboks- och punktskriftsbiblioteket Statens kärnkraftinspektion

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996.

Bakgrund

1 Statens stöd till

dagspressen utvecklingen

1.1 Pappersskatt, omsättningsskatt och mervärdesskatt

Redan 1948 undantogs dagspressen från viss skattskyldighet, det gällde då en pappersskatt som infördes vid denna tidpunkt. När omsättningsskatten infördes 1959 undantogs även då dagstidningama. Motiven för detta angavs av 1952 års kommitté för indirekta skatter vara av dels skatteteknisk, dels principiell art. Det åberopades bl.a. svårbemästrade problem vid gränsdragningen mellan vad som kunde anses vara yrkesmässigt och icke yrkesmässigt utgivna publikationer samt att tidningspressen i de flesta länder infört konsom sumtionsbeskattning undantagits från sådan beskattning SOU 1957: 13, s. l 13 f.. I samband med att mervärdesskatten senare ersatte omsättningsskatten diskuterades skattskyldighet för dagstidningama. 1960 års Allmänna skatteberedning utgick i sitt förslag om mervärdesskatt från att tidningarnas omsättning skulle beskattas till den del den inte bestod av annonsintäkter SOU 1964:25. Moms föreslogs således samtliga intäkter med undantag för intäkter av annonsuppdrag och annonsförmedling. Förslaget byggde rent skattetekniska bedömningar om bl.a. likabehandling och ett bredare skatteunderlag. Tidningsföretagens annonsintäkter skulle vara mervärdesskattebefriade med avdragsrätt för ingående moms i den delen. I reservationer framfördes andra förslag bl.a. om fullständig momsbefrielse för dagstidningarna med innebörd att även den dåvarande skattebelastningen i form ingående omsättav ningsskatt skulle upphöra. Denna konstruktion blev delvis den som genomfördes prop. 1968:100, bevillningsutskottet 1968:45, dock först sedan två pressutredningar verkat. Den ordning som infördes innebar härutöver att annonsintäktema i stället blev mervärdesskattebelagda.

1.2 1963 års pressutredning

Under 1950-talet lades i genomsnitt ned 6 tidningar om året. I början 1960-talet ansåg sig inte Landsorganisationen längre ha råd årliga biatt ge drag till Ny Tid i Göteborg eftersom man dragit sig stora kostnader genom köpet 1956 av Stockholms-Tidningen och Aftonbladet. Ny Tid tvingades upphöra med 6-dagarsutgivning. Ungefär samtidigt- år 1963 -tillsatte den socialdemokratiska regeringen den första pressutredningen med uppgift att göra ingående analys tiden av 33

2 15-0368

SOU 1995: 37

ningspressens utveckling under efterkrigstiden och dess aktuella situation. I direktiven till utredningen framhölls att de ekonomiska förutsättningarna för tidningspressen helt hade ändrats under efterkrigstiden, vilket de många tidningsnedläggningarna och koncentrationen inom pressen under denna tid bar vittne Även dessa företeelser delvis kunde vara ett uttryck för en om. om nödvändig strukturrationalisering inom tidningsvärlden innebar utvecklingen enligt direktiven att allvarliga konsekvenser kunde uppkomma för det praktiska utnyttjandet av tryckfriheten. Pressutredningen lade 1965 fram betänkandet Dagstidningarnas ekonomiska villkor SOU 1965:22. Utredningen fann att koncentrationsprocessen, tagit sin början under 1950-talets första år, inneburit att antalet tidningssom företag minskat med 35 procent, eller med 39 procent om även tvådagarstidningarna inkluderades. Koncentrationsprocessen hade främst träffat de mindre tidningarna utgivningsorter med flera tidningar; i första hand hade borgerliga tidningar drabbats. Den samlade upplagan hade visserligen stadigt detta bidrog i praktiken till den ökade lokala koncentrationen. ökat men Enligt utredningen måste man visserligen acceptera att tidningsföretagen även i framtiden beroende tekniska och demografiska förutsättningar - måste förhållandevis små, men man borde sträva efter att vidga spridvara ningsområdena. Uppgifterna för staten kunde med andra ord inte vara att bibehålla den rådande strukturen på tidningsmarknaden. Den borde i stället strukturrationalisering, med tyngdpunkten regiontidningar, syfta till en ökade antalet bärkraftiga tidningsföretag inom varje konkurrensområde. som Utredningen fann att ett statligt tidningsstöd borde införas och i huvudsak kanaliseras till andratidningama. Det borde ges en sådan utformning att det möjliggjorde såväl konsolidering av existerande företag som dessutom etablering tidningar. Utredningen fann att den enda vägen att skapa bärkraft av nya hos de förlustbringande företagen var koncentrerade insatser som kunde bli hjälp till självhjälp. Man övervägde möjligheterna för en stödform där stöd utdelades dels efter behov, dels genom koncentrerade insatser till vissa tidningar för att möjliggöra fortsatt rationalisering och utbyggnad av tidningsen företagen. svårigheterna låg i att finna en sådan sammansättning av ett organ för utbetalning stödet att dess oberoende och effektivitet inte kunde ifrågaav sättas. Enligt utredningen kunde det särskilda organet bli enbart en omväg att fördela stödet efter intressegrupperingar. Utredningen fann att den enda möjliga vägen att överföra ett statligt tidningsstöd till enskilda företag var att över partierna. Bidraget borde förbindas med villkoret att medlen användes för stöd i valfri form till tidningar, och tidningsstödet borde ges genom för ändamålet särskilt tillskapade och från partierna organisatoriskt fristående or- 25 miljoner kr år kunde enligt utredningen vara lämpligt att avsätta gan. per för det föreslagna stödet detoch borde fördelas mellan partierna i förhållande , till deras röstetal vid allmänna val. Utredningens förslag var inte enhälligt reservation vände sig mot det ingrepp i en fri och oberoende tidutan en 34

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

ningspress förslaget kunde innebära. I ett särskilt yttrande förordades en samordning av presstöd och partistöd. Dagspressbranschen var inte alls beredd att acceptera det föreslagna stödet. Svenska Tidningsutgivareföreningen avvisade bestämt alla åtgärder som skulle kunna få strukturella effekter, vilket ansågs stå i strid med tryckfrihetsförordningen. Det ansågs vidare vara ett allvarligt ingrepp i den fria konkurrensen, som skulle sätta marknadsmekanismema spel. Man hävdade att de ur svagare tidningarnas problem kunde lösas med generella åtgärder. Det förhållandet att starka tidningar i viss mån kunde sägas dra fördel sådana åtgärav der fick inte vara avgörande. Även andra remissinstanser var kritiska och detta medförde att förslaget inte genomfördes som det lagts fram.

1.3 1967 års pressutredning

1963 års pressutrednings förslag förverkligades således inte; i stället fattades hösten 1965 ett riksdagsbeslut om statsbidrag till de politiska partiernas opinionsbildande verksamhet prop. 1965: 174, bet. KU44 och bet. SU 192, rskr. 452 och 453. Moderaterna och Folkpartiet motsatte sig partistödet. Folkpartiet, som i och för sig inte emot ett partistöd, motsatte sig förslaget var eftersom man såg det som ett maskerat dagspresstödl. Partistödet räckte inte till för att rädda Stockholms-Tidningen utan denna lades ned i februari 1966. I ett betänkande samma år underströk konstitutionsutskottet bet. KU 1966:26 att partistödet inte fick medföra att statsmakterna lämnade tidningarnas särskilda ekonomiska problem utan vidare beaktande. Utskottet ansåg att en utredning borde ske om möjligheterna att förbättra dagspressens ekonomiska villkor, och riksdagen anhöll hos regeringen sådan utredning om en rskr. 1966: 128. År 1967 tillsattes en ny pressutredning med uppdrag att undersöka dagspressens ekonomiska villkor och möjliga åtgärder i syfte att förbättra dessa villkor. I direktiven framhölls att det torde kunnas förutsättas det statliga att partistödet inte medfört och inte skulle komma att medföra någon avgörande ändring i de ekonomiska villkoren för tidningar med finansiella svårigheter. Vid remissbehandlingen av 1963 års pressutrednings förslag och den genom offentliga debatten hade framgått att det många håll fanns betydande sympatier för ett ökat statligt stöd till dagstidningarna. Utredningen föreslog 1968 i betänkandet Dagspressens situation SOU 1968:48 införande av samdistributionsrabatt med l kr årgångsexemplar per för endagstidningar, 2 kr för tvådagarstidningar, 3 kr för 3-5-dagarstidningar och 5 kr för 6-7-dagarstidningar. En sådan stimulans nödvändig syntes vara

Kommunikationspolitik och kommunikationsforskning, Rapport från ett symposium anordnat av massmedieseminariet vid Göteborgs universitet och Föreningen Svenska Masskommunikationsforskare, 23-25 april 1980, s. 81 35

SOU 1995: 37

för att de varje ort tätast spridda tidningarna skulle kunna acceptera en kostnadsfördelning som inte tog hänsyn till spridningsintensiteten. Utredningen konstaterade vidare att dagstidningarnas ekonomiska situation generellt inte var otillfredsställande utan. svårigheterna var främst koncentrerade till anrlratidningsföretagen.. lDet föreföll utredningen uppenbart att dessa i vissa fall som regel efter en ekonomisk sanering kunde överleva i konkur- - rensen. I åtskilliga fall var dock andratidningarnas ekonomi så undergrävd, att företagen själva saknade resurser att pröva sådana omläggningar som på längre sikt skulle kunna tänkas ge ekonomisk bärkraft. Statliga lån borde därför kunna ges för såväl investeringar som för andra åtgärder, t.ex. marknadsföringsåtgärder, som bedömdes vara nödvändiga för att längre sikt göra ett företag konkurrenskraftigt. Som villkor för långivningen borde med andra ord uppställas det kravet, att företaget genom en realistisk plan kunde visa att de föreslagna: åtgärderna var av betydelse för att säkra företagets livskraft längre sikt. Prioritet borde ges sådana åtgärder gagnade samverkan mellan tidningsföretag i syfte att nedbringa kostsom nadsnivåna Lånen föreslogs förenas med fem års amorteringsfrihet och en räntebefrielse för tid huvudsak tre år. Prövningen av låneansökningar en av borde omhändertas av en särskild styrelse, där högt kvalificerad företagsekonomiskt juridisk och bankmässig expertis borde vara företrädd. Utredningens förslag resulterade i en proposition till 1969 års riksdag med förslag om inrättandet av dels en Pressens lånefond, dels en samdistributionsrabatt. I huvudsak följde propositionen utredningsförslaget prop. 1969:48, statsutskottet 1969: 107. Pressens lånefond, inrättades år 1969, var den första direkta stödåtsom gärden. Budgetåren 196970-197374 tillgodofördes fonden 125 miljoner kr och vid utgången denna femåriga försöksperiod hade lån beviljats till ett av belopp 81,3 miljoner kr. Drygt 80 procent av utlåningen avsåg maskinav investeringar. Omkring 15 procent hade betecknats som saneringslån. Något större belopp tycktes inte ha utlånats för marknadsföringsåtgärder. Mycket få ansökningar avsåg samverkansprojekt. Däremot hade konkurrerande tidningar orter erhållit sitt lån för i huvudsak maskininvesteringar. sex var Utlåningen till tidningar på dessa orter uppgick till omkring hälften av den totala utlåningen under de sex första åren.

1.4 Införandet produktionsstöd och reklamskatt

av Mot bakgrund att de åtgärderna med lånefond och samdistributionsav nya rabatt inte lyckats förbättra andratidningarnas bekymmersamma läge tog den socialdemokratiska regeringen frågan om kontanta driftbidrag s.k. proupp duktionsbidrag till tidningar i marknadsmässigt underläge med de borger- liga partierna. Bidragen avsågs fördelas efter en automatisk metod till dagstidningar på sin utgivningsort hade en upplagemässigt större konkurrent, 36 som

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

och finansieras med en annonsskatt. Regeringen fick Centerpartiets stöd vissa villkor och även Folkpartiet anslöt sig till tanken ett selektivt stöd. nu Folkpartiet förklarade att ett sådant stöd behövdes för att bevara mångsidig en tidningsdebatt, men man begärde vissa justeringar med innebörd att vissa folkpartitidningar skulle stöd trots att de var största tidningar utresp. givningsort. Socialdemokraterna och Centerpartiet som ville ha bredast möjliga uppslutning gick Folkpartiet tillmötesz. Regeringen föreslog i proposien tion till 1971 års riksdag prop. 1971:27, bet. SkU 30 att statsmakterna skulle ge andratidningarna ett direkt bidrag till deras löpande produktion. En andratidning definierades därvid som en allmän nyhetstidning dagspressav karaktär, vilken normalt utkom med minst ett nummer per vecka och som sin utgivningsort hade en upplagemässigt större konkurrent. Bidraget skulle beslutas av Styrelsen för Pressens lånefond, som också ñck möjlighet att besluta om bidrag till sådana tidningar, som även om de inte hade andratidningsposition, uppenbarligen hade samma svårigheter. På motsvarande sätt kunde den besluta att inte ge bidrag till en andratidning den inte hade såom dana svårigheter. I förordningen lades dock uppgiften att besluta bidrag om Presstödsnämnden. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen bet. KU 1971:32. För att finansiera det utökade presstödet och viss statlig informationsverksamhet beslöts prop. 1971:28 samtidigt att det skulle införas en skatt annonser. Skattesatsen som ursprungligen tänkts vara 10 procent för all press bestämdes Centerpartiets förslag till 6 procent för annonser i allmänna nyhetstidningar och lO procent för andra publikationer med en avdragsrätt år2. 3 miljoner kr per Införandet av annonsskatten föranledde den reklamutredning somsuttit sedan 1966 att prioritera arbetet med en allmän reklampålaga. Reklamutredningen avgav 1972 delbetänkandet Beskattning av reklamen SOU 1972:6 och föreslog där en allmän reklamskatt 10 procent, bl.a. i syfte att dämpa reklamens volym. Dagspressen hade krävt en sådan allmän reklamskatt för att inte bli missgynnad i förhållande till andra medier I propositionen 1972:58 om skatt annonser och reklam föreslogs oförändrade skattesatser och grundavdrag för dagspressen. I samband med riksdagsbehandlingen uttalade skatteutskottet att det i princip Reklamutredningens uppfattning att bottenavdrag av denna storlek inte var motiverat av skattetekniska skäl utan avdraget borde närmast betraktas som en del av presstödet bet. SkU 1972:29. Riksdagen godtog i huvudsak propositionens förslag. I samband med denna utbyggnad av annonsskatten till en allmän reklamskatt genomfördes en kraftig förstärkning av produktionsbidraget, fram-

2Kommunikationspolitik och kommunikationsforskning, Rapport från ett symposium anordnat av massmedieseminariet vid Göteborgs universitet och Föreningen Svenska Masskommunikationsforskare, 23-25 april 1980, s. 81 37

SOU 1995: 37

för allt till storstadstidningar och övriga andratidningar prop. 1972:59, bet. KU 1972:29, rskr. 1972:203.

1.5 1972 års pressutredning

I samband med den ovannämnda förstärkningen 1972 uttalades i propositionen att tiden var mogen att tillsätta en ny pressutredning. Konstitutionsutskottet som redan i samband med införandet av produktionsbidrag uttalat att en kommitté borde tillsättas instämde och framhöll att utredningen borde bred parlamentarisk förankring och innehålla företrädare för tidningsges en branschen. 1972 års pressutredning tillsattes i enlighet med konstitutionsutskottets önskemål, och fick i uppdrag att bl.a. ange ett mer preciserat mål för statsmakternas handlande gentemot dagspressen och att utvärdera det direkta presstödet, samt i mån av behov komma med förslag till förändringar. Utredningen avlämnade 1975 betänkandet Statlig presspolitik SOU 1975:79. Utredningen framhöll att det övergripande målet för mediepolitiken borde vara att massmedierna skulle medverka till att förstärka och fördjupa den svenska demokratin. Man skulle därvid ta sikte de speciella särdrag som kännetecknar Sverige med stark betoning representativiteten och med organisationerna ett viktigt inslag. Utifrån den ståndpunkten kunde man som hävda att dagstidningarna framför allt skulle upprätthålla fyra funktioner: de borde 1 ge allsidig information, 2 kommentera skeenden i samhället, 3 utöva kontroll och granskning av olika makthavare samt 4 underlätta kommunikationen inom och mellan organiserade grupper i samhället. I informationsfunktionen angavs ligga att massmedierna borde ge den information nödvändig för att medborgarna skall kunna ta ställning i som var samhällsfrågor samt att de förtroendevalda genom massmedierna borde få löpande information om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. När det gäller gruppkommunikationsfunktionen framhölls att det som en integrerad del i den politiska processen ingick deltagande från en lång rad politiska, fackliga och andra ideella organisationer. Det var enligt utredningen nödvändigt att kommunikationen inom grupperna fungerade så att dessa verkligen blev representativa företrädare för medlemmarna. Man kunde påstå, framhöll utredningen, att det framför allt var genom tidningar och tidskrifter det möjligt att med deltagande av ett större antal medlemmar föra en som var intern debatt. Utredningen ansåg att det var av stor vikt att tidningar anknutna till politiska, fackliga och andra ideella organisationer fick möjlighet att existera. Syftet var inte enbart att underlätta kommunikationen inom de olika utan också att åsikter och meningar genom tidningarna skulle bli grupperna kända för andra grupper. 38

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

1972 års pressutredning lade vidare fram ett förslag till handlingsprogram med det övergripande målet att vidmakthålla och möjligt förbättra den om kommunikation som sker dagstidningar. Ett representativt demokragenom tiskt system krävde enligt utredningen ett intensivt utbyte idéer kunav samt skap om olika opinioner och en förutsättning för detta enligt utredningen var mångfald inom pressen. Utredningen underströk att tidningskoncentrationen inte fick så långt att makten över tidningarna begränsades till några de kunde vara privatpersoner eller organisationer. Alla betydande meningsyttringar måste ha tillgång till där de kunde framföra de budskapen organ egna och där det fanns plats för intern debatt. Utredningen fann att det var nödvändigt att fortsätta med selektiva bidrag om det strukturekonorniska målet om mångfald skulle kunna uppnås. Utredningen ville alltså behålla produktionsbidraget men föreslog rad föränden ringar bl.a. att andratidningsbegreppet skulle överges, eftersom det oklart var och hade lett till vissa svårigheter vid användningen. I stället skulle hushållstäckningen utgöra en bedömningsgrund. Produktionsbidragen föreslogs även i fortsättningen vara knutna till pappersförbrukningen. Utredningens majoritet fann att de eftergifter tidigare gjorts Folkpartiet, och medfört som som att tre vinstgivande högtäckningstidningar årligen fått stöd, inte var befogade3. Utredningen som funnit att bristen nyetableringar inom dagspressen var ett allvarligt problem föreslog vidare att det skulle införas stödforrn en ny etableringsstöd för främst nyetableringar av tidningar med periodicitet - en av l-3 dagar per vecka. Stödet skulle betalas med ett belopp motsvarade som l l3 produktionsbidrag för lågtäckningstidningar. Utredningen föreslog också en ny bidragsform utvecklingsbidrag - - avsedd för tidningar som inte kunde få produktionsbidrag ändå hade men som ekonomiska svårigheter. Bidraget skulle vara tillfälligt och utbetalas till samma tidning under högst två år fyraårsperiod med högst 600 000 kr för av en fådagarstidningar och l 200 000 kr för flerdagarstidningar. Samdistributionsrabatten ansågs ha fungerat synnerligen tillfredsställande och det föreslogs att den skulle behållas i huvudsak oförändrad. Möjligheten för flera distributionsföretag att samtidigt bedriva samdistribution inom ett område borde dock tas bort, och postverket borde tillåtas att förmedla sarndistributionsrabatt för tidningsutbäming lantbrevbärarlinjer. Dessutom föreslogs att administrationen av rabatten skulle överföras från Statskontoret till Presstödsnämnden. 1972 års pressutredning föreslog vidare att statliga stimulansåtgärder skulle sättas in för att främja lokal samverkan dels på produktionssidan, dels

3Kommunikationspolitik och kommunikationsforskning, Rapport från

ett symposium anordnat av massmedieseminariet vid Göteborgs universitet och Föreningen Svenska Masskommunikationsforskare, 23-25 april 1980, s. 8] 39

SOU 1995: 37

inom annonsförsäljningen och att statliga bidrag skulle ges till sådana branschprojekt som främjade mångfalden inom branschen. Utredningen fann att Pressens Iånefond haft stor betydelse då det gällt finansieringen förnyelsen av den tekniska utrustningen inom många tidav ningsföretag. Syftet att stimulera samverkan mellan tidningar hade dock inte uppnåtts. Enligt utredningen var det snarare så att ñnansieringsmöjlighetema lånefonden flera orter kunde ha lett till att en tänkbar samverkan genom uppskjutits i tiden. Utredningen föreslog att lån ur fonden i framtiden i huvudsak endast borde beviljas dels för projekt där ett kredittillskott var en förutsättning för att samverkan mellan tidningar skulle komma till stånd, dels till tidningar som inte lyckats uppnå ett acceptabelt samverkansavtal med antidning och som inte hade andra ñnansieringsmöjligheter för en nödvännan dig investering. Utredningens olika förslag lades i huvudsak till grund för statsmakternas beslut vissa förändringar av stödet till dagspressen fr.o.m. 1976 prop. om 197576: 131, bet. KU 46, rskr. 260. Besluten innebar således både en betydande ökning stödet och regler för bidragsgivningen. Utredningsförav nya slaget förbud för två distributionsföretag att bedriva samdistribution inom om ett område genomfördes inte. Inte heller genomfördes utredningsmajoritetens förslag i fråga de folkpartistiska vinstgivande högtäckningstidningama. om Den socialdemokratiska regeringen stod i propositionen fast vid den politiska kompromissen från år 1971. Våren 1977 beslöt riksdagen om en ökning av och ändrade regler för samdistributionsrabatten prop. 197677:99 och 100, bet. KU 197677:42, rskr. 260. Senare år föreslog regeringen en höjning av produktionsbidrasamma ökade bidrag för produktionssamverkan mellan tidningsföretag, höjd gen, samdistributionsrabatt samt dessutom en sänkning av reklamskatten i dagspress från 6 till 3 procent och en höjning av grundavdraget annonser för reklamskatten annonser i dagspress. Riksdagen beslutade i enlighet med förslagen och de reglerna trädde i kraft den l januari 1978 prop. nya l97778z58, bet. KU 16, rskr. 76. I propositionen hade dcpartementschefcn uttalat att stödformernas effekter och betydelse borde utvärderas och riksdadelade denna bedömning, begärde en översyn av presstödet under gen, som politiska partierna. Riksdagen framhöll presstödet måste medverkan av de att konstruerat så att huvuddelen av medlen gick till de lågtäckningstidvara ningar b1.a. grund underläge annonsmarknaden inte kunde som av täcka sina utgifter inkomsten från tidningsrörelsen och som därför var genom produktionsbidragen för sin fortsatta existens. Vid översynen beroende av borde enligt riksdagen uppmärksamma de svårigheter som vissa flerdaman garstidningar med särskilt låg hushållstäckning hade. Vidare borde man särskilt belysa vilka möjligheter fanns att utforma bidragsreglerna så att de som stimulerade till ökad produktionssamverkan och andra kostnadsbesparingar samverkan. I det sammanhanget borde också annonsbladens inverkan genom 40

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

dagstidningarnas ekonomiska situation uppmärksammas. Vid översynen borde man vidare enligt riksdagen se över stödsystemets effekter för de tidningar som inte fick bidrag, främst de större storstadstidningama, vilka under senare tid haft ökade svårigheter.

1.6 Dagspresskommittén 1978

Den översyn som riksdagen begärt kom till stånd 1978 då Dagspresskommittén tillsattes. Samma år presenterade kommittén delbetänkandet Översyn av presstödet Ds B 1978: 10 med förslag till vissa förbättringar av presstödet. Förslagen blev i huvudsak genomförda prop. 197879:100, bil. 12, bet. KU 24. I samband med riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet att det vore lämpligt att Dagspresskommittén fick i uppdrag att i sitt fortsatta arbete pröva ett antal frågor, såsom omfattningen redaktionell text i fådagarstidningar som förutsättning för att stöd, indexering av presstödet samt utvidgning av stödet till tidningar på andra språk än svenska. Dagspresskommittén ñck genom tilläggsdirektiv dessa uppgifter samt dessutom uppdraget att se över hur dagstidningsbegreppet användes i olika sammanhang av olika statliga myndigheter. Dagspresskommittén avgav 1980 sitt slutbetänkande Stödet till dagspressen SOU 1980:32. Kommittén fann det befintliga stödsystemet i stort sett ändamålsenligt, och föreslog i slutbetänkandet endast förstärkning en av stödet till de tidningar som arbetade under svåra konkurrensförhållanden, dvs. dels till flerdagarstidningar med särskilt låg hushållstäckning utgivningsorten, dels till s.k. redaktionella komplementtidningar med fådagarsutgivning. Förslagen skulle finansieras genom omfördelningar. Dessutom föreslog kommittén en metod för automatisk uppräkning av produktionsbidragen och etableringsstödet kopplat till annonsprisutvecklingen på försök under en femårsperiod. Kommittén ansåg inte att statsmakterna behövde ingripa till förmån för dagspressen i konkurrensen med annonsbladen. Kommitténs analyser hade visat att annonsbladsbranschens utveckling till stor del berodde tidningsföretagens agerande. Kommittén ansåg att dagstidningama med hög hushållstäckning hade ett gynnsamt utgångsläge att bemöta lågpriskonkurrensen från annonsbladen. Nämnas kan att när slutbetänkandet avlämnades hade riksdagen godkänt ett förslag i 1980 års budgetproposition om att reglerna om presstöd skulle kompletteras med en bestämmelse som riktade sig mot annonsbladen. Bestämmelsen innebar att stöd inte skulle kunna utgå till tidningsföretag som gav ut annonsblad i en i förhållande till tidningsutgivningen väsentlig omfattning eller som stod i nära förhållande till företag som gav ut annonsblad i så-. dan omfattning. Dagspresskommittén ansåg att denna regel kunde avvaras. 41

SOU 1995: 37

I propositionen 198081:137 uttalades emellertid att regeln borde stå kvar eftersom ett borttagande av den skulle försämra villkoren för den övriga dagspressen och lång sikt ge vissa dagstidningar med annonsbladsutgivning ett konstlat ekonomiskt övertag genom en kombination av presstöd och annonsbladsutgivning. Riksdagen ställde sig bakom denna bedömning bet. KU 198081: 19 och 23, rskr. 289. Propositionen innehöll inte något förslag till automatisk uppräkning av presstödet.

1.7 Femte pressutredningen 1982

Annonsbladsfrågan tog plötsligt en ny vändning våren 1982 då Tidningsutgivareföreningen ändrade sin tidigare inställning och i stället öppnade sig för att medlemmarna offensivt gav sig in annonsmarknaden för att bemöta konkurrens från annonsblad och direktreklam. Med anledning av en skrivelse från Presstödsnämnden i september 1982 bemyndigade regeringen samma månad chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka förhållandet mellan annonsbladen och dagspressen samt lägga fram förslag till eventuella förändringar i presstödsförordningen. Våren 1983 tillsattes utredaren med uppdrag att vid sidan av annonsbladsfrågan pröva frågan om samverkan inom dagspressen samt ändrad gränsdragning med hjälp av hushållstäckningsberäkningar. Femte pressutredningen avgav 1985 sitt slutbetänkande Effektivare presstöd Ds 1985:2. Utredningen ansåg, liksom tidigare pressutredningar, att dagspressbranschen borde kunna hantera konkurrensen från annonsbladen utan statliga ingrepp. Utredningen föreslog dock en viss skärpning av bestämmelsen om presstöd till företag som ägnar sig annonsbladsverksamhet. I samverkansfrågan föreslog utredningen att det särskilda bidraget för produktionssamverkan skulle slopas för att lyfta fram intern rationalisering som kostnadsbesparingsmetod. Utredningen fann nämligen att anledningen till att den tekniska samverkan fått en begränsad omfattning var skäl som inte kunde beaktas i presstödssammanhang.

1.8 Dagstidningskommittén1985

Mot bakgrund av att konstitutionsutskottet i samband med behandlingen av 1984 års budgetproposition uttalat sig för att en parlamentariskt sammansatt utredning borde tillsättas sedan Massmediekommittén och Femte pressutredningen fullgjort sitt arbete prop. 198384:100, bil. 10, bet. KU 17 tillkallades i november 1985 kommitté för att göra en övergripande prövning av en det statliga stödet till pressen. Utgångspunkten för kommitténs arbete borde enligt direktiven dir. 1985:52 vara en utvärdering av effekter och erfarenheter av presstödet. I kommitténs uppdrag låg att väga in de överväganden och 42

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

förslag som förts fram av Femte pressutredningen och att noggrant analysera annonsmarknaden med särskild inriktning överskådliga effekter av en möjlig öppning för reklam i radio och TV eller ökad annonskonkurrens i andra och nya former. Vidare borde kommittén undersöka dagspressens roll om kunde komma att förändras till följd av utvecklingen inom andra medier samt klargöra den ekonomiska betydelsen för dagspressen av samhällsinformations- och kungörandeannonseringen. Dagstidningskommittén avlämnade 1988 betänkandet Reforrnerat presstöd SOU 1988:48. Kommittén förutsatte mot bakgrund av tidningarnas framskjutna roll i den demokratiska processen att dagstidningama även i fortsättningen skulle vara befriade från mervärdesskatt. Om så inte skedde måste presstödet i övrigt omprövas. Kommittén kunde konstatera att reglerna om reducerad reklamskatt för dagstidningarnas annonsering var ett viktigt led i statens samlade åtgärder för att stödja dagspressen och föreslog att grundavdraget för annonser i dagspress skulle höjas från 12 miljoner kr till 15 miljoner kr. År 1985 hade grundavdraget höjts från 9 till 12 miljoner kr samtidigt som skattesatsen för den allmänna reklamskatten höjdes till 4 procent för allmänna dagstidningar och l l procent i övrigt. Kommittén ansåg att det presspolitiska nyckelbegreppet mångfald borde avse bredd i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Medlet för att uppnå målet var så många självständiga redaktionella produkter möjligt tillsom som sammans representerade bredast möjliga åsiktsspektrum. Företagsformer och ägarförhållanden ansågs vara av mindre betydelse i sammanhanget. Kommittén diskuterade också dagstidningsbegreppet och föreslog att termen allmän nyhetstidning skulle användas som en sammanfattande beteckning som även inbegrep endagstidningarna. Kommittén utvecklade därvid sina synpunkter hur begreppet borde tillämpas. En allmän nyhetstidning i dess mest renodlade form borde ha en bred nyhetsbevakning och fortlöpande delta i den politiska opinionsbildningen samt kritiskt granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. En tidning som uppfyllde två av dessa tre kriterier borde också kunna räknas som allmän nyhetstidning. Kommittén föreslog en renodling av det direkta presstödet till tre stödformer, nämligen driftsstöd, Litvccklingsstöd och samdistributionsrabatt. Driftsstödet borde ersätta det dåvarande produktionsbidraget och sänkas något för att mer uttalat få karaktären av en grundläggande garanti för fortsatt utgivning. Pappersförbrukningen som huvudgmnd vid bestämmandet av stöd föreslogs falla bort. Kommittén ansåg vidare att det inte var befogat att ha kvar regeln om att tidningar samtidigt som de gavs driftsstöd fick ge ut annonstidningar. Utvecklingsstödet, som skulle ersätta dåvarande utvecklingsbidrag, samverkansbidrag och lån ur Pressens lånefond avsågs skapa incitament för strukturrationaliseringar och andra åtgärder som kunde ge långsiktigt positiva effekter. Utvecklingsstödet borde utgå dels i form av bidrag till förpress- 43

SOU 1995: 37

investeringar, dels i form av räntesubventioner och lånegarantier för lån, dels också i form av samtryckningsbidrag för legotryckning av dagstidningar. Samdistributionsrabatten föreslogs i huvudsak oförändrad men med höjda öresnivåer. Utredningsförslaget lades till grund för propositionen 198990:78 om reformerat presstöd. Det direkta stödet skulle omfatta de tre stödformer som Dagstidningskonumttén föreslagit och kostnaderna beräknades för budgetåret 19901991 uppgå till nästan 550 miljoner kr. Någon ändring av definitionen av vilka tidningar som kunde komma i fråga för presstöd föreslogs inte. Inte heller föreslogs nya regler för hur stödberättigade tidningar skulle kunna särskiljas, s.k. editionsregler. Liksom dittills skulle en tidnings namn avgöra dess identitet i presstödssammanhang. Två editioner av samma tidning kunde enligt propositionen betraktas som två separata tidningar om innehållet i tillräcklig omfattning skiljde dem åt. För att en tidning skulle vara berättigad till driftsstöd skulle den ha en andel eget redaktionellt material som översteg 55 procent av det totala redaktionella materialet i stället för som tidigare 65 procent för att få fullt stöd. Regeringens förslag godtogs i sina huvuddrag av riksdagen bet. KU 31, rskr. 302. Moderaterna och Folkpartiet förordade i reservationer, med hänvisning till det rådande statsñnansiella läget, en nedtrappning av driftsstödet och motsatte sig utvecklingsstödet. Utredningsförslaget om en höjning av reklamskatteavdraget genomfördes inte.

1.9 Vissa utredningsförslag rörande indirekta skatter

År 1988 redovisades reklambeskattningen i utredningsbetänen översyn av kandet Reklamskatt SOU 1988: 17. Tio år tidigare hade reklamskatten för annonser i dagspress sänkts till 3 procent och grundavdraget för dagspressen höjts från 6 till 9 miljoner kr. År 1985 hade skattesatsen åter höjts, till 4 nu procent för dagspressen och ll procent för annan press. Samtidigt hade grundavdraget för dagspressen höjts till 12 miljoner kr. I Reklamskatteutredningens uppdrag hade legat att föreslå sådana ändringar i reklamskattelagen att nya medier beskattades ett så långt möjligt likformigt och konkurrensneutralt sätt. Utredningen föreslog att annonser, direktreklam, databasreklam, sponsringsreklam och,övrig reklam skulle beskattas. Förslaget innebar bl.a. att reklam i TV, skyltar och affischer, i reklambroschyrer och biografer skulle beskattas om utrymme för reklamen upplåtits mot vederlag. Radio- och TV-sändningar med reklam riktad mot Sverige föreslogs i huvudsak bli beskattade till den del vederlaget svarade mot den svenska publikandelen. Egenreklam skulle inte beskattas. Vidare borde den gällande rätten till återbetalning till pressen av en del av annonsskatten som översteg 12 miljoner kr ersättas av en rätt till avdrag vid redovisningen. Reklamskatteutredningens förslag förverkligades inte.

Statens stöd till dagspressen utvecklingen -

År 1989 föreslog kommittén för indirekta skatter i betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. SOU 1989:353 att undantaget för de allmänna nyhetstidningarna från mervärdesskattskyldighet skulle slopas. I propositionen 1989902111 framhöll dock departementschefen att en skattebeläggning skulle komma att innebära att lågtäckningstidningamas bidragsberoende blev starkare. En samlad bedömning ledde till att departementschefen kom till slutsatsen att undantaget från skatteplikt skulle bestå. Frågan behandlades åter av utredningen om vissa mervärdeskattefrågor i delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrågor SOU 1993:75. Utredningen hänvisade bl.a. till konkurrensneutraliteten och föreslog en enhetlig skattesats 12 procent allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker, vilket skulle bli statsñnansiellt neutralt. Momsfrågan har även behandlats av Utredningen om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna som i juni 1994 lade fram betänkandet Mervärdesskatten och EG SOU 1994:88. Utredningen pekade på att s.k. noxllskattesatserbara får tillämpas övergångsvis och endast under vissa villkor samt att Sverige begärt och medgetts rätt att fortsätta att tillämpa sådana nollskattesatser för bl.a. dagstidningar. Denna rätt är av övergångskaraktär och avser peroden fram till och med 1996. Tillämpligheten av nuvarande regler förlängs automatiskt i tiden så länge inga beslut om nya regler fattas. Mot denna bakgrund fann utredningen att de nuvarande bestämmelserna kunde kvarstå.

2 Den svenska situation

dagspressens

I detta kapitel beskrivs den svenska dagspressens situation. Större delen av uppgifterna är hämtade från den expertrapport Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94 som överlämnade i juni 1994.

2.1 Antalet dagstidningar

År 1994 fanns det 168 dagstidningar i Sverige. År 1975 antalet dagstidvar ningar 146, varav 13 kom ut varje veckodag, 65 med sex dagar per vecka, 23 med tre nummer per vecka och 27 med ett nummer per vecka. Antalet sjudagarstidningar var 1994 samma som 1975. Antalet sexdagarstidningar ökade under perioden från 65 till 67 med några fler under 1980-talets andra hälft. Antalet tredagarstidningar minskade från 23 till 14. Den stora ökningen har skett för endagstidningarna som mellan 1975 och 1994 nästan dubblerat sitt antal till 52 st. Av det 25-tal tidningsetableringar som skedde under 1980-talet var de flesta endagstidningar. En del av de inträffade förändringarna hänger samman med att vissa tidningar ändrat sin utgivningsfrekvens under 1980-talet. Dagens Industri och åtta landsortstidningar höjde sin periodicitet under perioden. Två landsortstidningar tvingades sänka sin periodicitet till endagsutgivning. Antalet konkurrensorter har trots att presstödet särskilt riktat sig till andratidningar minskat något sedan 1975 från 20 till i dag 18. -

2.2 Dagspressens ekonomi

2.2.1 Utvecklingen

Varje under 1950-talet lades i runda tal en tidning ned varannan månad och det fanns i slutet av decenniet klara tecken att nedläggningarna skulle fortgå. Många andratidningar hade nämligen efter år redovisat förluster och höll sig uppe endast med hjälp av betydande subventioner. Under perioden 1945-1965 lämnade Högerpartiet och det socialdemokratiska partiet stöd till vardera 25 tidningar, Folkpartiet och Centerpartiet till vardera 15 tidningar och Vänsterpartiet Kommunisterna till 3 tidningar. Vid slutet av perioden eller 1965 hade två tredjedelar av dessa tidningar tvingats lägga ned trots subventionema. Den koncentrationsprocess som skedde inom dagspressen kan jämföras med dagligvaruhandelns koncentrationsprocess som hade en liknande ut- 47

veckling. För båda branscherna spelade den konkurrenslag infördes som 1954 en avgörande roll. När priset varorna fick fastställas i detaljhandelsledet uppstod ett intresse av att konkurrera med lägre priser, och en strukturrationalisering inleddes. Partistödet, som infördes 1965 bl.a. i syfte att användas som stöd till tidningar, förbättrade inte situationen för andratidningarna vars finansiella position avsevärt försvagats under perioden 1963-1967, trots att det under mitten av 1960-talet rådde högkonjunktur. Däremot hade resultatet under denna period förbättrats för dagspressen som helhet. Införandet av produktionsbidrag förändrade dock situationen och tidningsnedläggningarna upphörde i huvudsak även om andratidningarna trots stödet- inte något avgörande sätt lyckades förbättra sin ställning marknaden. Som jämförelse kan nämnas att koncentrationsprocessen inom dagligvaruhandeln fortsatte och att branschen numera i huvudsak domineras av ett fåtal butikskedjor. Inom ramen för 1972 års pressutredning utvecklade Karl Erik Gustafsson den s.k. täckningsgradsteorin SOU 1975:79, s. 167 f.. Enligt denna teori kan en lokal morgontidnings marknadsposition inte bedömas med utgångspunkt från upplagans storlek utan från hushållstäckningen utgivningsorten täckningsgraden. Ju högre en tidnings täckningsgrad är desto större är tidningens värde i annonssammanhang. Tidningsföretag kan oavsett mark- nadsposition förbättra sin ställning genom att genomföra åtgärder som syf- tar till att höja hushållstäckningen. Det gäller då att göra utspel som är svåra att imitera. Ju längre en annan tidnings svarsâtgärd dröjer desto effektivare fungerar utspelet som hävstång i konkurrensen. Teorin utgår från det grundläggande förhållandet att dagstidningarna har två inkomstkällor upplagan och annonserna. Tidningen med den största täckningsgraden drar till sig annonserna och får större upplaga. Täckningsgradsteorin kan eftersom den är en marknadsteori inte förklara varför andratidningarna fortsätter sin utgivning trots svag ekonomi och starkt beroende av stöd utifrån. Det finns andra motiv än de rent ekonomiska. Redan de första analyserna av dagspressens struktur och ekonomi hade visat att att nedläggningshindren var anmärkningsvärt stora. Till skillnad från förhållandena i andra branscher ville förlustbringande dagstidningar inte upphöra. Uppslutningen kring tidningen blev mycket stark när det fanns hot om nedläggning. De förlusttyngda tidningarna var vanligen partiägda. Sådana tidningar betonar enligt expertrapporten sina mål annorlunda än icke partiägda tidningar och det påverkar deras sätt att agera SOU 1994:94, s. 64. Målgruppen läsare och annonsmarknaden överensstämmer inte. För opinionstidningarna är läsarna i första hand väljare och lika mycket värda vare sig de bor utgivningsorten eller långt därifrån. Annonsörerna, som bidrar med den största delen av dagspressens intäkter, ser läsarna utgivningsorten som viktigast. Möjligheterna för en förlustbringande tidning att fortsätta sin ut- 48

Den svenska dagspressens situation

givning är inte enbart eller främst en företagsekonomisk fråga utan har med den politiska opinionsbildningens villkor att göra. Under andra hälften av 1970-talet låg dagspressens lönsamhet relaen tivt låg nivå. Nettomarginalen var 3,5 procent för de 75 tidningsföretag som inte fick produktionsbidrag. Nästan 65 procent av dessa företag redovisade sina sämsta resultat under denna period. Enligt expertrapporten kan säga man att tidningarna under denna period när det gäller prissättningen av abonnemang konsekvent använt sig av kostnadsstrategi SOU 1994:94, s. 79. De kraftiga prishöjningar som då genomfördes hade sin grund i en kostnadskris med kraftigt stigande löner, inte minst på distributionssidan. Under de första åren av perioden var det vanligt att tidningsföretagen man när det gäller prissättningen utgick från att upplageintäktema skulle täcka pappers- och distributionskostnaderna. Kostnadsstegringarna slog därför med full kraft igenom abonnemangsprisema. År 1981 sjönk nettomarginalen till 1,4 procent och inte mindre än 23 företagen hade sitt sämsta procent av år vid denna tidpunkt. Det hindrade inte att 13 procent av företagen hade sitt bästa resultat under perioden. Nästa period 1982-1986 blev ekonomiskt sett en mellanperiod. För 12 procent av företagen kom periodens sämsta resultat under dessa år, för 24 procent periodens bästa. Abonnemangsprisema följde under denna period i stort sett konsumentprisindex. Anledningen till denna förändrade strategi tycks ha varit att man bedömt att prisnivån genom kostnadsstrategin blivit för hög. Perioden 1987-1992 inleddes med en kraftig uppgång av nettomarginalen och två mycket goda år 1988 och 1989. Trots allmän lågkonjunktur i landet blev 1992 det tredje bästa året sedan 1976 med en nettomarginal 8,1 procent. Under denna period ligger inte mindre än 76 procent av de undersökta företagens bästa resultat. De sämsta resultaten under perioden är koncentrerade till storstadspressen, nämligen Idag, Dagens Nyheter och Sydsvenska Dagbladet. Under denna period uppgick prisökningen till i genomsnitt tre procent per år. Abonnemangsprisema höll sig inte på samma nivå som den allmänna prisutvecklingen men den steg inte så brant som under den första fasen, 1975-1982. Denna prisstrategi betecknas i expertrapporten som en marknadsstrategi SOU 1994:94, s. 80. Det är inte längre kostnadsutvecklingen eller den allmänna prisutvecklingen som styr utan dagstidningens ställning marknaden, dvs. efterfrågans karaktär och konkurrensförhållanden. Den ekonomiska utvecklingen för de 75 tidningsföretag som inte fått driftsstöd har inte försämrats under de senaste årens lågkonjunktur. Soliditeten för dessa företag har sedan 1976 ökat från ungefär 13 procent till ca 35 procent under början av 1990-talet. Ekonomin för de tidningsföretag som har produktionsbidrag förändrades ungefär på samma sätt som de ovannämnda tidningarna. Den stora skillnaden 49

SOU 1995: 37

är att för tidningsföretag med produktionsbidrag rör det sig om förluster olika nivåer. Även för dessa företag skedde under delen 1980-talet senare av en förbättring av ekonomin, med 1987 och 1988 som de bästa åren, vilket innebar att förlusterna under dessa år nästan försvann. Därefter vände ekonomin nedåt med förlustredovisning som regel och flera konkurser under 1992. Under 1980-talet förbättrades Soliditeten även för tidningsföretagen med produktionsbidrag från knappt 4 procent till 8-9 procent i slutet av decenniet. Det finns enligt expertrapporten en rad orsaker till den allmänt sett positiva ekonomiska utvecklingen för dagspressen SOU 1994:94, s. 78. Abonnemangs-, lösnummer- och annonspriser har höjts. Låga inköpspriser och ny teknik har också varit bidragande faktorer.

2.2.2 Priskänsligheten Dagstidningarnas priskänslighet har år 1993 bedömts i två skilda analyser. Karl Erik Gustafsson beräknade i en analys uppdrag av Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor att elasticitetstalet för den abonnerade dagspressen i sin helhet var -0,1, dvs. en realprishöjning på 10 procent skulle leda till upplageminskning 1 procent. Han beräknade elasticitetstalen för grupperna storstadstidningar och lösnummerpress något högre än genomsnittet för dagstidningama eller till -0,3. Kent Rune Sjöholm gjorde uppdrag av Svenska Tidningsutgivareföreningen en annan analys där priselasticiteten för dagspressen i sin helhet beräknades till -0,8. Under 1992 och 1993 sjönk den abonnerade dagspressens upplaga 4-7dagarstidningar med ca tre procent samtidigt som priserna steg med ca 15 procent, vilket ger ett priselasticitetstal ca -0,2. Lösnummerpressens upplaga under samma tid minskade med åtta procent medan priserna steg med nästan 20 procent, varför priselasticiteten för denna tidningsgrupp var -O,4. De två årens utveckling pekar alltså att dagspressens priskänslighet kan vara något högre än den Karl Erik Gustafsson beräknade men ändå klart lägre än vad Kent Rune Sjöholm beräknat.

2 2 3 Produktiviteten . . Av expertrapporten framgår vidare att dagstidningarnas produktivitet förbättrats under de senaste åren SOU 1994:94, s. 83. I mitten av 1970-talet var produktiviten ungefär densamma för storstadstidningar och landsortstidningar och oavsett periodicitet. Andratidningar inom storstadspressen hade dock en lägre produktivitet än övrig storstadspress och landsortspressen. Under perioden framtill 1993 steg därefter produktiviteten för förstatidningarna, tredagarstidningarna och ensamtidningarna i landsorten.

Den svenska dagspressens situation

Högst produktivitet 1992 hade tredagarstidningama inom landsortspressen. Därefter kommer förstatidningarna och ensamtidningarna inom landsorten medan storstadspressen uppvisar lägst produktivitet. En viktig förklaring till dagspressens förbättrade produktivitet under senare år ligger enligt expertrapporten i att dagspressen ständigt sätter produktionsprocessen i centrum, från insamlingen av nyheter och annonser till distributionen av färdiga tidningar SOU 1994:94, s. 83.

2 .2 .4 Endagstidningar

Av dagspressens totala upplaga avser 4-5 procent endagstidningar. Sedan början av 1970-talet har endagstidningarnas antal fördubblats från ett 25-tal till ett 50-tal. I början av 1970-talet dominerades gruppen av centerpartistiska publikationer. Efterhand har endagstidningar med anknytning till andra politiska partier erhållit driftsstöd. Dessa nya endagstidningar har företrädesvis varit rikstäckande. Vid tiden för införandet av produktionsbidrag var utgivningen av endagstidningar vanligtvis inte någon förlustbringande verksamhet. I huvudsak har de därefter inte expanderat mer än produktionsbidraget tillåtit.

2 2 5 Vissa storstadstidningar . . Utgivningen av dagstidningar i Stockholm skiljer sig från annan dagstidningsutgivning. Stockholms morgontidningar har en svagare ställning utgivningsorten än andra morgontidningar. Aftonbladet och Expressen har huvuddelen av sin upplaga utanför Stockholm. Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet har huvudelen av upplagan i Stockholm och har 25 resp. 40 procent av upplagan utanför Stockholmsområdet. Den ekonomiska utvecklingen har präglats av att de båda tidningarna uppfattat sig både som stockholmstidningar och rikstidningar. Genom att de också är rikstidningar kan de dra till sig annonser av annat slag och i en helt annan omfattning än landsortstidningarna. Detta har också gjort dem beroende av den ekonomiska utvecklingen hos annonsörerna. Så har Dagens Nyheter sedan 1960-talet visat sig vara extremt konjunkturberoende. Under högkonjunkturer har tidningens ekonomi byggts upp och raserats under lågkonjunkturen De två senaste lågkonjunkturerna tvingade fram förlustresultat. Svenska Dagbladet har sedan början av 1970-talet satsat överspridning. Med hjälp av det statliga produktionsbidraget, resurser från näringslivet, redaktionell förnyelse och samdistributionssystemet fick tidningen stora upplageframgångar. Överspridningen emellertid inte framgång i ekonomiskt var en hänseende och Svenska Dagbladet försökte därför samtidigt stärka sin ställning i Stockholm. Täckningsgraden i Stockholm är dock oförändrat låg, knappt 20 procent. Dagens Nyheter å sin sida har gått tillbaka i täckningsgrad 51

SOU 1995: 37

i Stockholm från drygt 60 procent i mitten av 1960-talet till 43-45 procent under 1990-talet. Båda tidningarna har sedan 1992 haft en nedgång i den överspridda upplagan, vilket delvis kan förklaras av att de överspridda upplagorna har blivit väsentligt dyrare än de som distribueras i Stockholm och av att landsortstidningarna blivit starkare.

2.2.6 Annonsintäkterna Dagspressen är mycket beroende annonsintäkter. År 1990 stod av annonserna för 77 procent av bruttointäkterna från upplaga och annonser för storstadspressens morgontidningar. Förstatidningarna inom landsortspressen hade en andel annonsintäkter 70 procent och andratidningarna hade en nålägre andel, 67 År 1992 hade annonsintäkternas andel hos got procent. storstadstidningarna sjunkit till 69 procent, landsortens förstatidningars till 65 procent och andratidningarnas till 58 procent. Kvällspressen har en klart lägre andel annonsintäkter 35 procent 1990 och 29 procent år 1992. -

2.2.7 Professionaliseringen

När det gäller dagspressens ekonomiska utveckling sedan 1970-talet är en slutsats att branschen professionaliserats både ijournalistiskt och företagsekonomiskt hänseende. 1950- och 1960-talets tidningar såg sig inte sällan som ett slags allmännyttiga institutioner eller som en del av ett partipolitiskt opinionsbildningssystem. Journalistiken var föga aktiv och det saknades krav ekonomisk avkastning. Under 1970-talet skedde en omsvängning i fråga om nyhetsrapporteringen. Journalistiken blev professionaliserad och tidningarna markerade sitt oberoende läsarna blev viktigare än de partipolitiska opinionsbildama. Redaktionerna blev aktiva i sitt nyhetsarbete och skulle inte längre bara förmedla nyheter. Den ekonomiska professionaliseringen slog igenom under 1980-talet, bl.a. som en effekt av ekonomiska problem kring 1980. Pressen började i ökad utsträckning fungera som en industribransch och direktörerna fick en starkare ställning. Rationaliseringar genomfördes och marknadsinriktningen blev aktiv. Produktiviteten ökade. Ett effektivt utnyttjande av resurser tycks mer än tidigare ha blivit en ledstjärna. Utan ett skickligt företagande hade det inte varit möjligt att klara den senaste lågkonjunkturen med goda resultat som blev fallet. Att tidningsutgivning har utvecklats till en allmän profession har också visat sig genom det ökande antalet byten företagsledarnivå från andratidning till förstatidning. Denna utveckling har framför allt gällt förstatidningarna. Visserligen har den ekonomiska professionaliseringen också tydligt präglat andratidningarnzt men självfallet har förstatidningarna grund av sin storlek kunnat ut mer

Den svenska dagspressens situation

av rationaliseringar och ökad produktivitet. Förstatidningarna har också haft störst resurser för den journalistiska professionaliseringen och har som dominerande tidningar resp. ort varit måna om en bredd i bevakningen. Andratidningama har vanligtvis haft en något större partipolitisk anknytning. Följden har blivit att förstatidningamas övertag har ökat under det senaste decenniet. I några fall har andratidningarna haft framgångar som byggt på stora arbetsinsatser men också att de aktuella förstatidningarna gjort vissa misstag. Förstatidningarna har stärkt sin ställning som medieföretag genom köp av andra tidningar och genom att de gått in i andra medier, inte minst den privata lokalradion. Andratidningarna har med några undantag inte kunnat - bredda sin verksamhet detta sätt eftersom de saknat resurser att bära de förluster som är att vänta under de första åren. Många andratidningar har också försvagats genom A-pressens konkurs. Endagstidningarna har en särskild ställning. De tycks ha haft svårt att finna en naturlig position som nyhetstidningar, möjligen med undantag för nyheter det lokala planet. Detta intryck förstärks av att de endagstidningar som de senaste åren inträtt som mottagare av driftsstöd i mindre utsträckning kan ses som allmänna nyhetstidningar och mer som riktade till speciella grupper.

2.2 8 Presstödets effekter . När det gäller presstödets roll för tidningarnas ekonomi och fortlevnad visar utvecklingen att produktionsbidragetdriftsstödet huvudsakligen varit av uppehållande karaktär. De flesta stödtidningarna har genom bidragen kunnat överleva men har inte kunnat förbättra sin ställning marknaden utan stödet har måst öka i storlek för att tidningarna skulle ha möjlighet att överhuvud behålla sina positioner. Stödtidningarnas ekonomi har dock expanderat så att stödets andel av de aktuella tidningarnas intäkter minskat. Bortsett från distributionsstödet har det presstöd som syftat till samverkan inte varit framgångsrikt. Av olika skäl har motståndet mot samproduktion varit alltför stort. Pressens lånefond och utvecklingsbidraget har dock medfört att andratidningarna haft möjligheter att hålla jämna steg med förstatidningarna i den tekniska fömyelsen. Presstödet har även om förhoppningama inte helt infriats kunnat vid- - makthålla en yttre mångfald inom dagspressen. Ett borttagande av presstödet skulle enligt expertrapporten innebära att ganska många av stödtidningarna skulle tvingas upphöra eller skaffa andra finansiärer, t.ex. partier eller organisationer SOU 1994:94, s. 226. Ett annat alternativ för de drabbade tidningarna skulle vara en ändrad periodicitet med ett något annorlunda tidningsinnehåll. Det är knappast troligt att nedläggning av tidningarna skulle påverka utbredningen av den lokala pressen. Antagligen skulle de kvarvarande tidningarna överta huvuddelen av läsarna och deras ekonomi skulle förbättras. 53

SOU 1995: 37

Genom den höga hushållstäckningen kan de väl hävda sig i annonskonkurrensen med andra medier.

2.3 Koncentrationstendenser

När det selektiva produktionsbidraget infördes 1971 sågs det som en åtgärd att bromsa den pågående koncentrationsprocessen. Produktionsbidraget skulle göra det möjligt för förlusttyngda tidningar att överleva. En kanske lika viktig faktor för koncentrationsprocessens uppbromsning har varit att de stora tidningarna varit återhållsamma och i viss mån undvikit expansion. Familjen Bonnier har således efter köpet av Dagens Nyheter enbart startat riksnya täckande dagstidningar. Av tradition har familjen avstått från att in i landsortspressen. Andra tidningsutgivare avstod från att köpa tidningsföretag eftersom de ansåg att de som opinionsbildare bara kunde ha ett språkrör. Mycket tyder också att branschkulturen präglats av kollegialitet och samverkan. De tidigare helt gemensamma pappersinköpen i utgivareorganisationens regi är ett exempel detta. Successivt har dock denna typ av privat reglering av koncentrationsprocessen försvunnit. När Centerpartiet 1973 köpte den s.k. Morbypressen ett antal opolitiska tidningar runt Stockholm var detta ett genombrott. När - Göteborgs-Posten 1973 köpte efterrniddagstidningen GT kom ett annat och när Sydsvenska Dagbladet gick in i Trelleborgs Allehanda ett tredje. Bonniers övetagande i början av 1990-talet av Sydsvenska Dagbladet kan ses som en avgörande brytning med den tidigare återhållsamma inställningen. Utvecklingen ger vid handen att dagspressbranschen i allt större utsträckning präglas av affärsmässighet. Tidningsutgivningens ekonomiska sida har blivit mer framträdande. Professionaliseringen av tidningsföretagen har också bidragit till den ökade koncentrationen inom dagspressen. För de stora tidningarna har det varit naturligt att expandera när möjligheter funnits, antingen genom att förvärva andra tidningar eller att i andra medier. Också tidningsföretagens agerande i fråga om den privata lokalradion är i detta perspektiv förväntat. De har sett det som naturligt att privatradiområdet för att detta sätt förekomma en lokal marknadskonkurrens. Koncentrationsprocessen har således enligt expertrapporten medfört en integration av lokala medier inom större företags kontroll SOU 1994:94, s. 224. Det vanliga är att samma företag som redan dominerar tidningsmarknaden har gått in i andra lokalmedier, i första hand radio men i några fall även TV. Med tanke hur publiken kombinerar olika typer av medier innebär detta att ett och samma företag kontrollerar en stor del av information och underhållning inom ett område. Till bilden hör att etableringshindren i branschen är höga, vilket visat sig i en rad misslyckanden. Av de 38 dagstidningar som startades under perioden 54

Den svenska dagspressens situation

1980-1993 var 31 endagstidningar. 19 av etableringarna varav fem flerda- garstidningar misslyckades, trots presstöd. Företagare sökte hitta luckor marknaden. Dagens Industri lanserades som en rikstäckande affärstidning i tabloidformat. Stenungsunds-Posten avsågs fylla en lucka mellan Bohusläningen och Göteborgs-Posten, Stockholms-Tidningen skulle bli en regiontidning för Stockholmsområdet. Göteborgs Handels- och Sjöfartstidning avsågs uppnå fördelar genom att utnyttja det senaste i teknik. Arbetet i Malmö skulle ta sig in kvällstidningsmarknaden med lågpristidningen Nyheterna. Tempus lanserades som en daglig kvalitetstidning och Finanstidningen tog upp konkurrensen med Dagens Industri. Den enda av dessa etableringar som blivit helt framgångsrik är nischtidningen Dagens Industri. Stenungsunds- Posten och Finanstidningen utkommer med hjälp av ett omfattande presstöd. Övriga nämnda tidningar har lagts ned. Stockholms-Tidningen lades ned efter 35 månaders utgivning 1981-1984. Lågkostnadstidningen Göteborgs Handels- och Sjöfartstidning gavs bara ut under sex månader i mitten av 1980-talet. Lågpristidningen Nyheterna klarade bara tre månader under 1983 och Tempus blev åter endagstidning och klarar denna utgivning endast tack vare presstödet. Av de 20 kvarvarande dagstidningama alla med driftsstöd som etablerades under perioden 1980-1993 är 17 endagstidningar och dessa har en begränsad upplaga. Sedan 1980-talets början har fusioner och nedläggningar av äldre tidningar också förekommit. Göteborgs-Tidningen och Kvällsposten har slagits samman till Idag. Tre socialdemokratiska andratidningar har lagts ned, nämligen Västgöta-Demokraten, Kronobergaren och Smålands Folkblad. Den sista kommunistiska tlerdagarstidningen, Norrskensflamman, har upphört som flerdagarstidning och övergått till endagsutgivning. 15 endagstidningar från tiden före 1980 har lagts ned, liksom flerdagarstidningama Mellersta Skåne 1986 och Tranås-Posten 1992. Enligt expertrapporten kan man ange fyra huvudpunkter som försvårar nyetableringar dagspressmarknaden SOU 1994:94, s. 91. Intäktsstrukturen innebär att annonsmarknaden dikterar konkurrensvillkoren. För att väcka annonsörernas intresse måste man erövra ett betydande antal hushåll utgivningsorten. Stordriftsfördelar i alla led är svåra hinder att övervinna, särskilt gäller det distributionen av abonnerade tidningar. Kapitalbehovet kan bli ett oövervinnligt problem om inte annonsörerna strömmar till. Trögheten på marknaden gör det svårt för nyetablerade tidningarna att ta över läsare och annonsörer från existerande tidningar.

3 Det stödet

statliga till dagspressen

Stöd till dagspressen ges dels i form av indirekt presstöd genom skattesubventioner, dels i form av ett direkt presstöd. Statens stöd till dagspressen genom skattesubventioner ges bl.a. i form av s.k. nollmoms för allmän nyhetstidning. Värdet av denna förmån uppgick år 1993 enligt nedanstående beräkningar till ca 1,6 miljarder kr om man utgår från en skattesats om 25 procent. Vidare har dagstidningarna en lägre reklamskatt än andra reklamskattskyldiga. Värdet av den förmånen kan som framgår av nedanstående uppställning beräknas till ca 460 miljoner kr för 1993. För det direkta presstödet har för budgetåret 199495 avsatts 483,7 miljoner kr, varav 410,7 miljoner kr för driftsstöd och 73 miljoner kr för distributionsstöd. Till stödformen utvecklingsstöd avsattes inte några egentliga medel för detta budgetår. För dagspressbranschen totalt motsvarade värdet av det sammanlagda statliga stödet exkl. utvecklingsstöd enligt våra beräkningar ca 17 procent av intäkterna 1993.

3.1 Statligt stöd till olika tidningsgrupper 1993

I det följande lämnas en redovisning av värdet av det direkta och det indirekta stödet till dagspressen år 1993 exkl. utvecklingsstöd. Stödet har beräknats för följande olika tidningsgrupper: fådagarstidningar 1-2 nrvecka med allmänt driftsstöd, landsortstidningar 3-7 nrvecka med allmänt driftsstöd, landsortstidningar l-7 nrvecka utan allmänt driftsstöd, storstadsmorgontidningar 6-7 nrvecka med resp. utan driftsstöd, samt kvällstidningar. I redovisningen ingår 149 tidningsföretag 139 i de delar som rör indirekt stöd. I vissa fall ingår flera tidningar i ett tidningsföretag. Grupperingen har i dessa fall skett efter huvudtidningens grupptillhörighet. Uppgifter om direkt stöd har hämtats från Presstödsnämnden. Det indirekta stödet har beräknats utifrån tidningsföretagens upplage- resp. annonsintäkter, vilka i sin tur har schablonberäknats för ca 30 procent av företagen. Beräkningarna av indirekt stöd innehåller dessutom ytterligare osäkerhetsmoment. Beräkningsmetoden beskrivs närmare i bilaga

SOU 1995: 37

Tabell 3.1 Direkt stöd fördelat på olika tidningsgrupper 1993 mkr

Antal tidnings- Drifts- Distributions- Grupp företag stöd stöd Fådagars med allm. driftsstöd 46 83 0,3 Landsort med allm. driftsstöd 15 151 6 Landsort utan allm. driftsstöd 78 1 3 44 Storstad med allm. driftsstöd 3 178 7 Storstad utan

Detta belopp utgörs av begränsat driftsstöd samt i tvâ fall stödtill tidningar som redovisasmedhuvudtidningeni ett företag

I tabell 3.1 redovisas det direkta stödets storlek och fördelning olika tidningsgrupper år 1993. Den största andelen av driftsstödet, ca 42 procent, gick till storstädernas lågtäckningstidningar. Av distributionsstödet gick större delen till landsortstidningar utan allmänt driftsstöd, som fick 61 procent av det totala distributionsstödet.

Tabell 3.2 Intäktemas fördelning i olika tidningsgrupper 1993 mkr

Antal tidnings- Totala Upplage- Annons- Grupp företag intäkter intäkter intäkter Fådagars med allm. driftsstöd 36 125 49 63 Landsort med allm. driftsstöd 15 733 308 347 Landsort utan allm. driftsstöd 78 6 131 2 216 3 181 Storstad med allm. driftsstöd 3 1 117 480 547 Storstad utan

exkl. presstöd 58

Det statliga stödet till dagspressen

De beräknade intäkterna i tabell 3.2 utgör grund för beräkningarna indiav rekt stöd. Intäkterna har som tidigare nämnts schablonberäknats för ca 30 procent av tidningsföretagen se bilaga 2. Detta ger en osäkerhet i beräkningarna av indirekt stöd. En avstämning av de totala annons- resp. upplageintäkterna för branschen mot uppgifter från Tidningsutgivama Ekonomi 93, s. ll har gett en avvikelse 1-2 procent, om hänsyn tas till att Dagens Industri ingår i våra beräkningar men inte i Tidningsutgivarnas uppställning. För enskilda tidningar kan avvikelsen vara större. Det indirekta stödet och dess beräknade fördelning olika tidningsgrupper redovisas i tabell 3.3.

Tabell 3.3 Indirekt stöd fördelat på olika tidningsgrupper 1993 mkr

Antal tidnings- Moms- Reklam- Reklam- Grupp företag subv. skattesubv. skattesubv.* Fâdagars med allm. driftsstöd 36 12 0 7 Landsort med allm. driftsstöd 15 77 20 32 Landsort utan allm. driftsstöd 78 554 205 261 Storstad med allm. driftsstöd 3 120 38 40 Storstad utan

i jämförelse med en mervärdesskattesats25procent i jämförelse med en 1 l-procentig reklamskatt,därdenskatt som belöper upp till 6 miljonerkr återbetalas regler för fack- ochpopulärpress * i jämförelse med en 1 l-procentig reklamskatt,där ingen skatt återbetalas regler för reklamtrycksaker

Den största andelen av mervärdesskattesubventionen, ca 35 procent, faller landsortstidningar utan allmänt driftsstöd. Kvällstidningarna följer tätt efter med 33 procent. Även när det gäller reklamskattesubventionen, har besom räknats både jämförelse i med den skatt som fack- och populärpress betalar och skatten för reklamtrycksaker, ligger landsortstidningar utan allmänt driftsstöd i täten. Endast 13 procent av den sammanlagda indirekta subventionen går till tidningar med allmänt driftsstöd, om reklamskattesubventionen beräknas i jämförelse med fack- och populärpress.

SOU 1995: 37

Tabell 3.4 Totalt stöd fördelat på olika tidningsgrupper 1993 mkr Antal tidnings- Summa Procentandel Grupp företag statligt stöd av totalt stöd Fådagars med allm. driftsstöd 4636 95 3,7 Landsort med allm. driftsstöd 15 254 10,0 Landsort utan allm. driftsstöd 78 816 32,0 Storstad med allm. driftsstöd 3 343 13,4 Storstad utan

Totalt statligtstöd1993exkl. utvecklingsstöd,beräknat utifrån en mervärdesskattesats på 25 procent samten reklamskatt ll procent med återbetalning av den skatt som belöper på upp till 6 miljoner kr

Tabell 3.4 visar det totala statliga stödet exkl. utvecklingsstöd fördelat på olika tidningsgrupper 1993. Av det totala stödbeloppet, ca 2,5 nüljarder, gick den största andelen eller 32 procent till landsortstidningar utan allmänt driftsstöd. Tidningar med allmänt driftsstöd fick tillsammans ca 27 procent av det sammanlagda stödet;

4 Det indirekta stödet till

dagspressen

4.1 Mervärdesskatten

4.1.1 Gällande regler

Enligt 3 kap. 12 § mervärdesskattelagen ML är omsättning, dvs. överlåtelse mot vederlag av allmänna nyhetstidningar undantagen från skatteplikt. Med allmän nyhetstidning förstås enligt paragrafen sådana publikationer av dagspresskaraktär som normalt utkommer med minst ett varje vecka. nummer Som tidning räknas även löpsedlar och bilagor. Undantaget från skatteplikt är ett s.k. kvalificerat undantag, dvs. det föreligger avdragsrätt för ingående mervärdesskatt trots att upplageinkomstema inte beskattas 10 kap. 11 § ML. Å andra sidan är annonsering i allmän nyhetstidning skattepliktig. Med annonsering avses ackvisition och utformning av annons samt införande av annons. Trots att endast en del av en utgivares omsättning är skattepliktig föreligger således i fråga om allmänna nyhetstidningar full avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Även utländska allmänna nyhetstidningar till prenumeranter är undantagna från mervärdesskatteplikt 3 kap. 15 § ML. Från mervärdesskatteplikt är vidare enligt 3 kap. 13 § ML undantagen omsättning av periodiska medlemsblad och periodiska personaltidningar när en sådan publikation tillhandahålls någon gratis, eller mot ersättning tillhandahålls utgivaren, medlemmar eller anställda. Även införsel sådan publiav en kation är undantagen från skatteplikt, om publikationen förs in till landet för att tillhandahållas något av dessa sätt. Vidare är periodiska organisationstidskrifter undantagna från skatteplikt 3 kap. 14 § ML. Med organisationstidskrift avses en publikation som inte är en allmän nyhetstidning, ett medlemsblad eller en personaltidning och som väsentligen framstår som ett organ för en eller flera sammanslutningar med det huvudsakliga syftet att verka för ett religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt, miljövårdande, idrottsligt eller försvarsfrämjande ändamål eller att företräda funktionshindrade eller arbetshandikappade medlemmar. Periodisk anses en publikation vara om den enligt sin Utgivningsplan utkommer med minst fyra tidningar per år. Från skatteplikt undantas enligt 3 kap. 19 § ML även omsättning av tjänster som avser införande eller ackvisition av annonser i periodiska medlemsblad, personaltidningar och organisationstidskrifter. Framställning av publikationerna samt tjänster som framställaren tillhandahåller i samband med framställningen t.ex. distribution är också undantagna från skatteplikt, och detta undantag är enligt 10 kap. 11 § ML kvalificerat, dvs. rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt föreligger. För organisationstidningar och personaltidningar gäller annars att undantaget från mervärdesskatteplikt inte är 61

SOU 1995: 37

kvalificerat: dessa tidningar får alltså inte tillbaka den ingående mervärdesskatt som betalats i samband med inköp. För andra tidskrifter än ovannämnda allmänna nyhetstidningar, periodiska medlemsblad, periodiska personaltidningar och organisationstidskrifter gäller vanliga mervärdesskatteregler. Mervärdesskatt tas ut med 25 procent av försäljningspriset tidskriften exkl. moms samt med 25 procent av annonsintäkterna exkl. moms. Avdrag får göras med ingående mervärdesskatt, dvs. den skatt som belöper förvärven för verksamheten. I detta sammanhang kan nämnas att det enligt mervärdesskattelagen finns två ytterligare skattesatser, nämligen 21 procent för livsmedel med vissa undantag samt 12 procent for vissa tjänster i anslutning till turismen. I det fall en verksamhet har både mervärdesskattepliktig omsättning och omsättning som åtnjuter ett icke kvalificerat undantag från skatteplikt, får ingående skatt endast dras av för skatten den del av omsättningen som hänför sig till den skattepliktiga verksamheten. Om denna del inte kan fastställas får avdragsbeloppet i stället bestämmas genom uppdelning efter skälig grund.

4. 1 .2 EG-regler Inom EG har sedan lång tid tillbaka genomförts en successiv samordning av medlemsstaternas mervärdesskattelagstiftning. Huvuddelen av EGrs regler finns samlade i det s.k. sjätte mervärdesskattedirektivet. Riktlinjer för skattesatsemas nivå finns i artikel 12.3 i sjätte direktivet. Bestämmelserna i artikel l2.3.a utgör anvisningar för medlemsländerna att tillämpa en normalskattesats om minst 15 procent av beskattningsunderlaget. Det står emellertid länderna fritt att tillämpa en högre skattesats. Normalskattesatsen skall vara lika för tillhandahållande av varor och tjänster. Det sjätte direktivet innehåller inte något undantag från skatteplikt för omsättning av allmänna nyhetstidningar. Inte heller torde något av de verksamhetsinriktade undantagen kunna tillämpas försäljning av allmänna nyhetstidningar. Även annonstjänster omfattas fullt ut av skatteplikten. För vissa varor och tjänster som anges i bilaga H till sjätte direktivet, får medlemsländerna ta ut en lägre skatt än 15 procent, dock lägst 5 procent. Länderna får tillämpa en eller högst två olika sådana skattesatser. Totalt kan ett EU-land således tillämpa upp till tre olika skattesatser för mervärdesskatten. Bestämmelserna om normalskattesats och minirniskattesatser är emellertid av temporär natur. De avser endast perioden den 1 januari 1993 till 31 december 1996. Senast den 31 december 1995 skall ministerrådet enhälligt besluta vilken minimiskattesats som skall tillämpas efter den 31 december 1996. Beslutet skall fattas grundval av en rapport angående tillämpningen av övergångsordningen till sjätte direktivet. Rapporten skall bl.a. innehålla en allmän översyn av diverse temporära avvikelser från skattesatsreglerna. 62

Det indirekta stödet till dagspressen

Sådana avvikelser är inte minst de i vissa länder vanliga s.k. nollskattesatserna. Även dessa är av temporär natur och i princip endast tillåtna så länge övergångsordningen består. Lägre skattenivåer än 15 procent får i princip tillämpas för vissa i bilagan H till sjätte direktivet uppräknade varor och tjänster bl.a. nyhetstidningar och tidskrifter dock inte beträffande sådant material som helt eller huvud- sakligen är att hänföra till annonsering. I betänkandet Mervärdesskatten och EG SOU 1994:88 har understrukits att EG-reglerna lämnar en betydande frihet medlemsländerna när det gäller mervärdesskattens allmänna nivå, men att möjligheterna att använda reducerat skattesats är begränsad till högst två olika nivåer och dessutom till vissa särskilt angivna områden. Utredningen har framhållit att det alltså inte finns någon möjlighet för Sverige att införa en ny reducerad skattenivå, om inte någon av de nuvarande slopas. S.k. nollskattesatser kvalificerat undantag får bara tillämpas övergångsvis och endast under vissa villkor. Sverige har medgetts rätt att fortsätta att tillämpa den nuvarande nollskattesatsen för tillhandahållande av nyhetstidning. Därigenom kan denna nollskattesats tills vidare i vart fall till den 1ja- nuari 1997 behållas. Vad som händer efter denna tidpunkt är osäkert och avhängigt av att alla länder kommer fram till en gemensam ståndpunkt. Sverige har således stora möjligheter att påverka ställningstagandet i önskvärd riktning. Fram till dess gäller emellertid för Sverige de temporära bestämmelserna med de undantag som överenskommits i övergångsordningen.

4.1.3 Bakgrunden till de svenska reglerna

Som tidigare redovisats undantogs dagspressen år 1948 från viss skattskyldighet, det gällde då pappersskatten som infördes vid denna tid. Också när omsättningsskatten infördes 1959 undantogs dagstidningar. Motiven för detta angavs av 1952 års kommitté för indirekta skatter vara av dels skatteteknisk dels principiell art. Det fanns svårbemästrade problem vid gränsdragningen mellan vad som kunde anses vara yrkesmässigt och icke yrkesmässigt utgivna publikationer. Särskilt åberopades den omständigheten att tidningspressen i de flesta länder, som infört konsumtionsbeskattning, undantagits från sådan beskattning. I propositionen 1959: 162 biträdde regeringen kommitténs förslag i fråga om allmänna nyhetstidningar eller vad som i dagligt tal brukar benämnas dagspressen. Definitionen ansågs inte medföra några gränsdragningsproblem. Med vissa förbehåll och avgränsningar undantogs också vissa typer av tidskrifter. I samband med att mervärdesskatten senare ersatte omsättningsskatten diskuterades skattskyldigheten för dagstidningama. 1960 års allmänna skatteberedning utgick i sitt förslag om mervärdesskatt SOU 1964:25 från att tid- 63

SOU 1995: 37

ningarnas omsättning skulle beskattas till den del den inte bestod av annonsintäkter. Ingående skattebelastning i annonsverksamheten skulle vara avdragsgill och dras från skatten på företagets omsättning exkl. annonsintäkter. I reservationer framfördes andra förslag bl.a. om fullständig befrielse från mervärdesskatt för dagstidningar med innebörd att den dåvarande skattebelastningen i form av ingående omsättningsskatt även skulle upphöra. Mot bakgrund av det omfattande och blandade remissutfallet tillsattes den s.k. Översynsutredningen ställde sig bakom skatteberedningens som synpunkter att försäljning av allmänna nyhetstidningar av skattetekniska skäl - -

borde föras in under skatteplikten Ds Fi 1967:10. Översynsutredningen

framhöll dock att även andra än skattetekniska synpunkter kunde anföras mot skatteplikt för dagstidningar och tillade att ett bestående undantag för dagspressen borde utformas som ett kvalificerat sådant. Tidningsföretagen liksom återförsäljarna av dagstidningarna borde således även i detta fall ha rätt till generell avdragsrätt för ingående skatt. Översynsutredningen föreslog vidare att annonser och annonstjänster borde beläggas med mervärdesskatt. Beträffande dagstidningar och vissa andra publikationer borde detta gälla oavsett om dessa skulle befrias från mervärdesskatt upplageintäkter eller inte. Detta förslag angavs ha skattetekniska fördelar och vara av betydelse för konkurrensneutraliteten i beskattningen. I propositionen 1968:100 med förslag till förordning om mervärdesskatt m.m. anslöt sig regeringen till utredningens uppfattning att andra än rent skattetekniska hänsyn borde gälla i fråga om dagspressen. I regeringens förslag till riksdagen angavs som motiv för skattebefrielsen att tidningsbranschen skulle stödjas ekonomiskt prop. 1968:100, s. 128. Undantaget från den allmänna vamskatten borde överföras till mervärdesskatten i avvaktan resultatet av den då pågående pressutredningen. Under åberopande av skattetekniska skäl föreslogs att undantaget gjordes till ett kvalificerat sådant. Annonser och annonstjänster skulle dock beläggas med mervärdesskatt, vilket motiverades med att reklam och reklamtjänster i alla former borde omfattas av mervärdesskatten. I propositionen om de första formerna av presstöd Pressens lånefond och samdistributionsrabatten uttalade departementschefen att erfarenheterna såväl mervärdesskatten på annonser som de föreslagna stödåtgärderna av borde avvaktas innan slutlig ställning togs till frågan om mervärdesskatt på dagstidningar prop. 1969:48, s. 26. Dagstidningskommittén tog i sitt betänkande Reforrnerat presstöd SOU 1988:48 upp frågan om befrielsen från mervärdesskatt och pekade att motiven för den i förhållande till andra publikationer förmånliga behandlingen alltid varit hänsyn till dagspressens centrala samhällsuppgifter. Kommittén framhöll vidare att tillämpningen av reglerna för mervärdesskatten enligt Riksskatteverket inte innebar alltför stora problem. De problem som kunde uppstå gällde i allmänhet gränsdragningsfrågor, t.ex. i fråga om dagstid-

Det indirekta stödet till dagspressen

ningsliknande veckotidningar och annonsblad, förhållandet mellan en huvudtidning och olika typer av bilagor, sektioner Riksskatteverket hade i m.m. sammanhanget påpekat att vissa av dessa problem skulle bortfalla beom stämmelsen om periodicitet i definitionen allmän nyhetstidning ändrades av från ett till exempelvis två i veckan. Kommittén framhöll tidnummer att ningarnas framskjutna roll i den demokratiska och den starka processen ställningen i det allmänna medvetandet även i skattepolitiska sammanhang borde sättas före en i och för sig förståelig strävan efter likabehandling i olika skattesystem s. 69. Kommittén för indirekta skatter förordade i betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. SOU 1989:35 att skatteplikten för försäljning tidningar av skulle utsträckas till att gälla även allmänna nyhetstidningar. Enligt kommittén motverkade den rådande skattesubventioneringen sikt mångfald pressens genom att gynna de stora tidningarna och det framhölls att den dessutom var ett mycket kostsamt sätt att uppnå en kortsiktig men mycket begränsad positiv effekt mångfalden. I propositionen 198990:11 l framhöll emellertid departementschefen att en skattebeläggning skulle komma att innebära lågtäckatt ningstidningarnas bidragsberoende blev starkare. En samlad bedömning ledde till att departementschefen kom till slutsatsen att undantaget från skatteplikt skulle bestå s. 96. Frågan om dagstidningarnas mervärdesskatt behandlades vidare Utredav ningen om vissa mervärdeskattefrågor i delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrågor Offentlig verksamhet SOU 1993:75. Utredningen konsta- - m.m. terade att det framför allt är två omständigheter bidrar till nuvarande som att mervärdesskatteregler kan sägas ha en konkurrenspåverkande effekt inom tidningsområdet. Den ena är gränsdragningsfrâgan, dvs. definitionen allav en män nyhetstidning. Det finns från skatteplikt undantagna tidningar har som en nyhetsförmedling som ämnesmässigt är starkt koncentrerad till ett område, t.ex. ekonomi eller religion. Andra tidningar inom samma ämnesområden kan i de enskilda fallen ha bedömts vara skattepliktiga. För konsumenten måste enligt utredningen skillnaden i den skattemässiga behandlingen vara svårförståelig. För den skattepliktiga tidningen medför ställningstagandet en avsevärt försämrad konkurrenssituation. Den andra omständigheten gäller tidningarnas innehåll. En stor del av dagspressens tidningar domineras av en fortlöpande och aktuell nyhetsförmedling. En klar tendens dock enligt utredningen var att de allmänna nyhetstidningarna i ökande grad därutöver har ett redaktionellt innehåll som tidigare enbart fanns i fack- och poulärpressens tidningar. Avgränsningar mot fack- och populärpressen har generellt sett blivit otydligare. I den mån samma slag av redaktionellt innehåll finns i vecko- och populärsom pressen även återfinns i de allmänna nyhetstidningarna utgör mervärdesskatten enligt utredningen en konkurrensfaktor till nackdel för vecko- och fackpressen. Detta förstärks av att undantaget för allmänna nyhetstidningar är ett kvalificerat undantag. 65

3 15-0368

SOU 1995: 37

Utredningen föreslog att en enhetlig skattesats på 12 procent skulle införas för allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker. Det innebar att det kvalificerade undantaget för allmänna nyhetstidningar skulle upphöra. Utredningen ansåg att hänsynen till kravet konkurrensneutralitet leder fram till uppfattningen att tidningsområdet skall omfattas av enhetliga regler inom mervärdesskatteområdet. Med hänsyn också till EG-reglema bedömde utredningen att det var angeläget att en enhetlig skattesats införs för tidningar och böcker i likhet med vad som gäller i de flesta EU-länder. Eftersom EG:s direktiv inte tillåter mer än två skattesatser under den generella nivån och det i Sverige redan finns två sådana skattesatser ansåg sig utredningen inte kunna föreslå skattesats än den lägsta av dessa två, en annan nämligen 12 procent. En enhetlig skattesats för tidningar och böcker skulle enligt utredningen dessutom bli statsfinansiellt neutral. Frågan har slutligen tidigare nämnts behandlats i Utredningens om som teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna betänkande Mervärdesskatten och EG SOU 1994:88. Utredningen, som haft i uppdrag att lämna förslag till den lagtekniska anpassning av mervärdesskatten och punktskatterna behövs vid ett svenskt medlemskap i EG, har föreslagit att som nuvarande regler behålls och att det görs ett tillägg till mervärdesskattelagen så att även radio- och kassettidningar omfattas av undantaget. Utredningen har hänvisat till att Sverige i anslutningsfördraget fått rätt att tills vidare behålla nuvarande nollskattesats s.k. kvalificerat undantag för allmänna nyhetstidningar, innefattande även radio- och kassettidningar. Utredningen har vidare föreslagit att de särskilda reglerna om skattefrihet vid omsättning periodiska medlemsblad, periodiska personaltidm.m. av ningar, samt periodiska organisationstidskrifter slopas, liksom skattefriheten vid införsel utländska periodiska publikationer. En viss skattefrihet i fråga av medlemsblad och organisationstidskrifter m.m. möjliggörs dock genom om föreslagna generella regler om skattefri omsättning till föreningsmedlemmar mot stadgeenlig medlemsavgift. Från skatteplikt undantas således enligt förslaget omsättning publikation som utgör organ för sammanslutning som av i 7 § 5 lagen statlig inkomstskatt, dvs. det skall således inte avses mom. om förutsättning för skattebefrielse publikationerna är periodiska längre vara att och skattebefrielse skall endast kunna inträda vid försäljning till medlem. Någon skillnad görs inte heller mellan periodiska medlemsblad, periodiska personaltidningar och periodiska organisationstidskrifter. Införsel av publikationer föreslås inte bli undantagna från skatteplikten. Utredningen föreslår beträffande framställning periodiska publikationer att undantaget m.m. av från skatteplikt tills vidare behålls. Utredningens förslag i dessa delar övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Det indirekta stödet till dagspressen

4.1.4 Värdet av dagspressens mervärdesskattesubvention

Värdet av den kvalificerade avdragssubventionen uppskattades av Kommittén för indirekta skatter år 1989 till mellan 400 och 600 miljoner kr och kan för 1993 beräknas till mellan 600 och 800 miljoner kr. År 1989 beräknades att utgående mervärdesskatt de allmänna nyhetstidningarnas dåvarande försäljning skulle utgöra ca 1 miljard kr. Av tabell 3.3 framgår att värdet av mervärdesskattesubventionen år 1993 för dagspressen kan beräknas till ca 1,6 miljarder kr. Landsortstidningar utan allmänt driftsstöd är den grupp som kommer i åtnjutande den högsta av subventionen med 554 miljoner kr. Därefter kommer kvällstidningarna med 520 miljoner kr och storstadstidningar utan allmänt driftsstöd med 309 miljoner kr. För fådagarstidningar med allmänt driftsstöd motsvarade subventionen 12 miljoner kr och för landsortstidningar med allmänt driftsstöd 77 miljoner kr. För storstadstidningar med allmänt driftstöd kan subventionen beräknas till 120 miljoner kr.

4.2 Reklamskatten

4 2 1 Reklamskattelagen . . Den nuvarande reklamskatten föregicks annonsskatt. Annonsskatten av en tillkom för att finansiera ett utökat presstöd och viss statlig infonnationsverksamhet prop. 1971:28. I Reklamutredningens delbetänkande Beskattning av reklamen SOU 1972:6 åberopade man önskemålet att dämpa reklamens volym och öka dess informativa innehåll. Departementschefen anförde prop. 1972:58, s. 73 f., efter att ha erinrat behovet om av en omedelbar och kraftig förstärkning av presstödet, bl.a. följande: Om man väger samman både konsumentpolitiska och statsfinansiella synpunkter kan jag inte se någon bättre väg att finansiera ett förstärkt presstöd än genom en utbyggnad av annonsskatten till allmän reklamskatt. en Riksdagen beslutade att införa skatt reklam i huvudsaklig överensstämmelse med regeringens förslag och lagen 1972:266 om skatt annonser och reklam reklamskattelagen trädde i kraft 1972. Reklamutredningen utredde därefter frågan om skatt på reklam i radio och TV i ett särskilt delbetänkande, TV-reklamfrågan SOU 1973:10. Utredningen avstyrkte reklam i radio och TV. Några sådana regler infördes inte heller i reklamskattelagen. Reklamskatten regleras således i reklamskattelagen 1972:266. Grundläggande för reklamskatten är att den skall generell för all reklam och vara konkurrensneutral. Reklamintäkter i t.ex. radio och TV är enligt lagen dock inte skattepliktiga. Enligt reklamskattelagen utgår reklamskatt för annons och annan reklam som är avsedd att offentliggöras eller spridas inom landet.

SOU 1995: 37

Reklamskattelagen inleds med definitioner av följande begrepp: trycksak; avtryck som framställts i flera exemplar i tryckpress eller genom screenförfarande, reklam; meddelande som har till syfte att åstadkomma eller främja avsättning i kommersiell verksamhet av vara, fastighet, nyttighet, rättighet eller tjänst, ett särskilt utrymme upplåtits i trycksak för återgivning av annons; som text eller bild för annan än utgivaren och sådant utrymme i trycksaken som tagits i anspråk av utgivaren för egen reklam, periodisk publikation; publikation som enligt utgivningsplan skall komma ut med normalt minst fyra nummer om året och som inte är att anse som reklarntrycksak, allmän nyhetstidning; periodisk publikation av dagspresskaraktär som normalt kommer ut med minst ett nummer varje vecka och som utgör annonsblad, reklamtrycksak; trycksak framställts huvudsakligen i syfte att offentsom liggöra reklam. Annonsbegreppet omfattar alltså även annat än reklam, såsom familjeanofficiella meddelanden, privatpersoners köp- och säljannonser m.m. nonser, Annonser inte är reklam är bara skattepliktiga om de har införts mot vesom derlag. Undantag från skatteplikten görs också för annonser i : periodisk publikation väsentligen framstår som organ för samman- - som slutning med huvudsakligt syfte att verka för religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt, rniljövårdande, idrottsligt eller försvarsfrämjande ändamål eller att företräda handikappade eller arbetshindrade medlemmar, publikation ut främmande språk för spridning huvudsakligen som ges utomlands, publikation eller bilaga till sådan när annonsen bara avser publikationen, annat eller bokutgivning av samma förläggare, nummer annan reklamtrycksak, när avser utgivarens egen verksamhet. - annonsen skattepliktig reklam är: reklamtrycksak, reklam i s.k. ljustidning, i eller i anslutning till trafikmedel, butikslokal, sportanläggning, teater eller liknande lokal, på fastighet eller allmän plats eller annat motsvarande sätt, reklam visning av film eller återgivning av ljud. - genom Undantag från skatteplikten görs för reklam som exponeras i nära eller direkt anslutning till den eller tjänst den avser, såsom reklam för en vara vara det ställe där den säljs, reklam en biograf för nästa veckas program etc. Skattskyldig är den i yrkesmässig verksamhet inom landet ojfentligsom gör skattepliktig eller reklam eller framställer skattepliktig reklamannons trycksak. Den bedriver verksamhet inom landet är skattskyldig för resom klamtrycksak verksamheten och inkommer från utlandet, i den som avser 68

Det indirekta stödet till dagspressen

mån skatt för trycksaken inte erlagts vid införseln. Detta betyder att även annonsören i vissa fall är skattskyldig. Den allmänna skattesatsen är 11 procent. För reklam i allmänna nyhetstidningar skattesatsen däremot 4 procent. Beskattningsvärdet, dvs. skatteunderlaget, utgår från vederlaget för annonsen eller det upplåtna reklamutrymmet eller, i fråga trycksaksreklaom men, från vederlaget för den tryckeritekniska framställningen och för viss del av bokbinderiarbetet. I beskattningsvärdet skall reklamskatten eller annan statlig skatt eller avgift inte inräknas. Om vederlaget uppenbarligen understiger vad som är skäligt skall beskattningsvärdet ändå bestämmas till skäligt belopp. Reklamskatten fungerar så att en återbetalning minskar den skatt som erläggs. Beskattningsmyndigheten betalar nämligen tillbaka till dagstidningar den del av skatten som svarar mot högst 12 miljoner kronor den årliga av annonsomsättningen. Detta innebär att dagstidningar har lägre omsättsom en ning i praktiken inte betalar någon reklamskatt alls. För övrig press är motsvarande gräns för återbetalning 6 miljoner kronor. Utgivning annonsblad av etc. berättigar inte till återbetalning i det här sammanhanget.

4 2 2 Reklamskatteutredningen . . Reklamskatteutredningen fick år 1986 i uppdrag att föreslå sådana ändringar av reklamskattelagen att nya medier, som då eller under den närmaste var framtiden kunde väntas bli betydelsefulla kanaler för offentliggörande av reklam, beskattades ett så långt möjligt likformigt och konkurrensneutralt sätt dir. 1986:11. Utredningen lämnade sitt betänkande Reklamskatt SOU 1988: 17 i maj 1988. Någon proposition skrevs aldrig. Anledningen till detta kan enligt uppgift ha varit den hårda remisskritiken samt de diskussioner som då fördes om att helt avskaffa reklamskatten. Utredningen fann följande brister i reklambeskattningen. Bristande Iikfonnighet, främst avseende:

- obeskattad reklam i nya medier som TV och databaser samt trycksaker framställda med ny teknik dubbelbeskattningen av den tidningsdistribuerade direktreklamen. - Tillämpningssvårigheter, främst avseende:

trycksaks- och reklamtrycksdefmitionema skälighetsbedömningar av beskattningsvärdet t.ex. i fråga s.k. - om egenreklam och skyltreklam definitioner av olika slag av publikationer. - F örfarandeproblem, främst avseende: låga redovisningsgränser som medför många skattskyldiga återbetalningar av skatt - 69

SOU 1995: 37

avsaknad av vissa processuella regler avsaknad av möjlighet att beskatta viss reklam från utlandet, t.ex. TV- reklam. Ett stort antal skattskyldiga, vilket medför: administrativ belastning för beskattningsmyndigheten ringa skattebelopp från flertalet skattskyldiga tillämpnings- och redovisningssvårigheter för många skattskyldiga. - Utredningen ansåg att reklam i radio och TV skulle beskattas. Skälet var att radio- och TV-reklam då den förekom konkurrerade med beskattade - medier. När utredningen lade fram sitt förslag rådde reklamförbud enligt radiolanärradiolagen och den dåvarande lagen om lokala kabelsändningar. De gen, medier för vilka reklamförbud rådde konkurrerade därigenom inte med de beskattade medierna. Utredningen fann därför att reklamskatt inte heller i fortsättningen borde komma i fråga såvida inte förbudet mot reklam i radio eller TV upphävdes. Utredningen ansåg inte heller att annonser i radiotidningar skulle beskattas eftersom något vederlag inte utgick för sådana SOU 1988:17, s. 295 f.. Utredningen föreslog däremot beskattning av svenska radio- och TVsändningar där reklam kunde förekomma kabelsändningar till annat än bostäder eller viss mindre omfattning m.m. och sådana utländska sändav ningar reklam särskilt var riktade mot Sverige. Om programföretaget av som hade sitt säte i annat land skulle ett av Riksskatteverket godkänt ombud utses. Ombudet skulle bl.a. för redovisningen av skatten. Utredningen hänvisvara sade till att motsvarande regler om ombud i mervärdesskattelagen och i lagen skatt vissa resor fungerat väl SOU 1988:17, s. 336 f.. om Utredningens förslag om att beskatta sändningar från annat land kritisera- Kammarrätten i Stockholm ifrågasatte det des av en mängd remissinstanser. rimliga i att sträcka skatteplikten utanför de egna gränserna och möjligheterna för att Sverige effektivt skulle kunna tillse att skatten betalas. Någon betryggande garanti för att så skedde fanns enligt kammarrätten inte, vilket i sin tur betydde att lagen inte blev konkurrensneutral i förhållande till rättssubjekt i Sverige. I Ungdomskommitténs delbetänkande Ungdom och Makt SOU 1991: 12 föreslogs översyn av reklamskattelagen. Riksskatteverket framhöll i sitt en remissyttrande bl.a. RSV delar ungdomskommitténs uppfattning att reklamskatten i dag inte är konkurrensneutral, eftersom vissa nya reklammedier inte omfattas av beskattningen. Det är dock enligt RSV inte självklart att detta problem skall lösas att det skattepliktiga området utvidgas. Som framgår av bl.a. det genom nämnda betänkandet från reklamskatteutredningen, är reklamskatten komplicerad och svårtillämpad. I första hand bör därför övervägas att slopa skatten eller begränsa det skattepliktiga området.

Det indirekta stödet till dagspressen

Den 9 mars 1992 gjorde verket en framställning till regeringen dnr 17459- 92320 om ändring i reklamskattelagen. Verket framhöll att reklamskattereglerna är komplicerade och svårtillämpade och att det därför bör övervägas att slopa skatten helt eller delvis åtminstone såvitt avser reklamtrycksaker. Verket framhöll att beskattningen av reklamtrycksaker medför svårbemästrade ställningstaganden såväl för beskattningsmyndigheten och domstolar som för de skattskyldiga. Vid skatterevision hos skattskyldiga tryckerier framkom mycket ofta att de skattskyldiga missbedömt skatteplikten så sätt att de dels inte tagit ut skatt skattepliktiga trycksaker dels tagit ut skatt trycksaker som inte var skattepliktiga. Verket framhöll också att beskattningen av reklamtrycksaker upptog en stor del av verksamheten i fråga om förhandsbesked i Skatterättsnämndens avdelning för indirekta skatter. Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor har i delbetänkandet Vissa mervärdeskattefrågor II- Offentlig verksamhet m.m. SOU 1993:75 redovisat uppfattningen att reklamskatten har snedvridande effekt på konkuren rensneutraliteten och att den därför inte bör bibehållas s. 65. Riksskatteverket har i sitt remissyttrande över delbetänkandet anslutit sig till utredningens uppfattning.

4.2.3 Återbetalning reklamskatt

av Riksskatteverket framhöll i den ovannämnda skrivelsen i mars 1992 att verket även om inga andra ändringar kom till stånd ansåg det angeläget att bestämmelsema om rätt till återbetalning av reklamskatt för periodiska publikationer ändrades snarast möjligt. Verkets reklamskatteavdelning i Ludvika återbetalade reklamskatt till omkring 130 skattskyldiga två gånger per år. Det sammanlagda beloppet uppgick till ca 88 miljoner kr per år. Utbetalningarna skedde manuellt och vissa brister avseende säkerheten hade konstaterats. Administrativa fördelar skulle vinnas om det infördes rätt till avdrag från en skatten på den omsättning som nu är återbetalningsgrundande. Härigenom skulle man också vinna att beslutet i motsats till de förekommande klas- - nu siñceringsbesluten kunde överklagas till domstol. - Det ursprungliga regeringsförslaget låg i linje med detta. I propositionen prop. 1971:28 föreslogs att man skulle kunna dra bottenavdraget när av man redovisade skatten. Skatten behövde alltså inte redovisas om annonsintäkterna inte översteg bottenavdraget. Till staten skulle också bara behöva betalas in skatten efter dessa avdrag. Skatteutskottet gillade inte den föreslagna avdragskonstruktionen och pekade på att det kunde få till följd att vissa tidningar fick möjlighet att antingen debitera annonsörerna en skatt som de inte behövde inleverera till staten, eller att bedriva en priskonkurrens med de tidningar som får betala in huvuddelen av skatten bet. SkU 1971:30. För att i möjligaste mån undvika sådana verkningar förordade utskottet att gränsen för redovisningsskyldighet sattes 71

SOU 1995: 37

vid 60 000 kr och alla skattskyldiga som låg över denna gräns skulle leverera in skatt för tvåmånadersperioder som andra skattskyldiga. Skatt över bottenavdraget borde betalas tillbaka halvårsvis. Den ordning som föreslogs skulle innebära den förändringen att de redovisningsskyldiga inte omedelbart skulle få disponera den skatt som belöpte en avdragsgill del av omsättningen utan i stället fick restitution i efterhand. Utskottet ansåg emellertid att detta uppvägdes det förhållandet att de icke önskvärda konkurrenseffekter som elav jest skulle uppkomma kunde elimineras genom att alla tidningar med nämnvärd annonsomsättning blev skyldiga att ta ut och betala in skatt. 1972 infördes i regelverket en möjlighet för utgivare av periodisk publikation att medges befrielse från att betala in reklamskatt. [propositionen 1972:58 hänvisades till att riksdagsbeslutet år 1971 tillkommit i syfte att den skattefrihet bottenavdraget i praktiken innebar skulle användas i konkurrenssyfte. Detta förhållande förtjänade enligt propositionen alltjämt beaktande men en uppmjukning behövdes genom att skattebefrielse skulle kunna medges. Reklamskatteutredningen framhöll 1988 att det av skatteutskottet framförda konkurrensskälet förlorat avsevärt i styrka genom denna regel om befrielse. Utredningen föreslog att återbetalningen skulle ersättas av en avdragsmöjlighet. Riksskatteverket har i sin skrivelse från mars 1992 hänvisat till en tidigare skrivelse där verket understrukit att arbetet med återbetalningen var onödigt betungande och framhållit att en ändring av bestämmelserna borde ske för att eliminera ett onödigt tungrott system. Härtill kom enligt verket att de skattskyldiga ansåg denna rundgång med pengar både kostsam och krånglig. En skattskyldig skrev: Förutom reklamskattekostnaden får vi räntekostnad uppskattningsvis en 30-40 00 kr. Detta kan ha varit lagstiftarens mening. Nuvarande ordning är utomordentligt opraktisk och innebär extraarbete både för Riksskatteverket och Vi tvingas betala in som vi sedan får oss. pengar tillbaka. Riksskatteverket tvingas ta emot pengar, bokföra och sedan återbetala belopp fram till dess att vår omsättning överstiger 6 miljoner kr samma vilket förmedlingen inträffar den sista perioden året. Detta är väl ett utmärkt exempel onödig byråkrati och borde vara lätt att ändra på

4.2.4 EG-regler Presstödets effekter utvärdering Ds 1993:20, som utarbe- I rapporten - en Statskontoret uppdrag Expertgruppen för studier i offentlig ekotats av av nomi, sägs s. 52 att punktskatter är accepterade i EU-ländema under förutsättning att de har konstruerats ett sådant sätt att de kan tas ut utan gränskontroll. Genom lagändring som trädde i kraft den l januari 1995 har en reklamskattelagen anpassats till EG-reglema. Reklam som tas in i landet kan 72

Det indirekta stödet till dagspressen

därigenom beskattas utan gränskontroll. Beställaren reklamen blir i dessa av fall skattskyldig.

4.2.5 Tidningsdistribuerad direktreklam

Tidningsutgivama har reagerat mot reglerna beskattning tidningsdistriom av buerad direktrcklam mot bakgrund att de nuvarande reglerna kan av ses som en form av dubbelbeskattning. Enligt reklamskattelagen beskattas den tidningsdistribuerade direktreklamen två gånger. Reklamtrycksak reklam för utgivaren, beskattas hos tryckeriet och annonsblad utrymme som upplåtits utgivaren för utomstående av annonsörer hos utgivaren av detta. När reklamtrycksaken eller annonsbladet distribueras som en bilaga till tidning sker ytterligare beskattning. en Medskicket betraktas nämligen tidningsannons och beskattas som en samma sätt som tidningens övriga annonser, dvs. med skattesats 4 en resp. 11 procent. Tidningsutgivama har i skrivelse till Pressutredningen -94 framfört uppfattningen att den tidningsdistribuerade direktreklamen inte bör dubbelbeskattas. I stället föreslås att det senare beskattningsledet, dvs. tidningarnas skattskyldighet, skall slopas. Som skäl har Tidningsutgivama angett att det nuvarande systemet leder till en snedvridning konkurrensen eftersom av annan distribution av reklamtrycksaker och annonsblad inte beskattas. Med den föreslagna ordningen skulle enligt Tidningsutgivama också kunna uppnås en förenkling av reglerna. Produktionsbeskattningen tillkom efter förslag från Reklamutredningen Ds U 1972:2, prop. 1972:58, SkU 29, rskr. 202, SFS 1972:266. Utredningen anförde följande Ds U 1972:2, s. 24: Utredningen är medveten om att dessa bestämmelser innebär att bilagor som innehåller reklam kommer att bli beskattade både hos tryckeriet och hos den publikation, vilken de medföljer.

Utredningen har därför övervägt frågan huruvida restitution skall medges för skatt som beställaren erlagt till tryckeriet i den mån han kan visa han också att erlagt skatt till publikationen.

Med hänsyn till att så vitt möjligt samma kostnadsslag bör beskattas både i fallet bilaga och i fallet annons samt av praktiskt-administrativa skäl har utredningen dock avvisat tanken ett sådant restitutionsförfarande.

I betänkandet Reklamskatt SOU 1988: 17 fann Reklamskatteutredningen i en probleminventering av reklamskattelagen att ett av de största problemen vid tillämpningen av reklamskattelagen utgjordes trycksaksreklamen. Reav klamskattelagen utmärktes i detta avseende, enligt utredningen, av bristande likformighet, svåra tillämpningsfrågor och många skattskyldiga s. 92 f.. Med bristande likforrnighet avsågs att vissa trycksaker framställda med ny teknik inte omfattades av lagen samt att den tidningsdistribuerade direktreklamen dubbelbeskattades. Utredningen pekade vidare på att det i många fall var 73

SOU 1995: 37

svårt för tryckerierna att bedöma vilka reklamtrycksaker som var skattepliktiga eller inte. Till detta kom att de skattepliktiga tryckerierna var många. Reklarnskatteutredningen diskuterade en lösning dessa problem utifrån två alternativ, en modifierad produktionsbeskattning eller en distributionsbeskattning s. 153 ff.. Det första alternativet omfattade en utvidgad definition av begreppet trycksak. Enligt den dåvarande definitionen, som fortfarande är gällande, förstås med trycksak; avtryck som framställts i flera lika exemplar i tryckpress eller screenförfarande. Utredningen föreslog i stället att beskattningen genom skulle annons eller annan reklam i skrift som framställts i ett stort antal avse likadana exemplar. Vidare föreslogs att dubbelbeskattningen av den tidningsdistribuerade direktreklamen skulle tas bort genom att endast tryckningen reklamtrycksaken resp. den upplåtna annonsplatsen i annonsbladet av reklambeskattades. Utredningen såg en mängd nackdelar med detta alternativ. Utvidgningen av trycksaksdefinitionen skulle bl.a. medföra en ökning av antalet skattskyldiga. Tidningar som distribuerar direktreklam fick med detta förslag en skattesänkning. Denna skattesänkning blev större för fack- och populärpress än för dagstidningarna som endast betalar 4 procent i reklamskatt. Utredningen befarade att skattesänkningen kunde leda till dels en överströnming från annonsering i tidningar till medskickad direktreklam, dels en överströmning från andra distributörer som Posten och direktreklamföretagen - till tidningarna. Utredningen stannade slutligen för ett annat alternativ, vilket gick ut att i stället beskatta den distribuerar reklam. Utredningen föreslog därvid att som endast direktreklamen, eller den s.k. brevlådereklamen, skulle beskattas. Spridning trycksaksreklam i butiker, mässor eller till redan etablerade av kunder m.fl. föll därmed utanför. En fördel med en sådan ordning uppgavs det ringa antalet skattskyldiga Posten, Svensk Direktreklam m.fl. samt vara att den helt övervägande delen av dessa företags distributionsverksamhet såvitt avsåg Posten dess distribution av massbrev och gruppreklam utgjor- des just av direktreklam. Utredningen redogjorde även för nackdelarna med en distributionsbeskattning. Redogörelsen baserades Reklamutredningens genomgång av nackdelarna med en sådan Ds U 1972:2, s. 6 ff. och gällde: de skattskyldigas möjlighet att tillämpa skattereglema, möjligheterna att fånga upp samtliga skattepliktiga trycksaker, möjligheterna att åstadkomma en med annonsskatten likvärdig beskattning, möjligheterna att beskatta olika reklamtrycksaker likvärdigt. - Den första punkten tar sikte möjligheten för distributionsföretagen att veta om försändelsen innehåller reklam eller inte. Enligt Reklamskatteutredningen behövde inte några sådana problem uppstå om de skattepliktiga försändelserna definierades ett starkt schablonmässigt sätt. Utredningen 74

Det indirekta stödet till dagspressen

föreslog därvid att endast massbrev och gruppreklam skulle omfattas av reklamskatteplikten, utom i de fall då försändelsernas avsändare statliga var och kommunala myndigheter, politiska partier och andra ideella organisationer. Sådana avsändare sände nämligen inte annat än undantagsvis ut reklamskattepliktiga meddelanden till allmänheten. Vidare föreslogs vissa att massutskick av böcker, tidningar 0.d. skulle undantas från beskattning. Under den andra punkten anförde Reklamutredningen att vissa reklamtrycksaker, såsom tryckt butiksreklam och s.k. sales promotionsmaterial, inte skulle kunna uppfångas av distributionsföretagen. Dessa trycksaker typer av skulle därigenom falla utanför beskattningen. Reklamskatteutredningen menade å sin sida att sådana trycksaker inte utgjorde massdistribuerad reklam i vanlig mening utan snarare var hjälpmedel i försäljningsarbete och rådgivning. Reklam som massdistribuerades initiativ någon än avsänav annan daren föreslogs därför falla utanför beskattningsområdet. Den tredje punkten rymmer svårigheterna att fram ett likvärdigt beskattningsunderlag för trycksaker och annonser. Reklamskatteutredningen avfardade dessa svårigheter med hänsyn till skillnaderna i fråga om prisbildning för dessa båda reklamslag. Under den sista punkten påtalade Reklamutredningen att distributionskostnaderna varierade med försändelsernas vikt, hastighet och med graden av selektivitet i utsändandet bl.a. adresseringskostnad. Dessa variabler samverkade inte alls eller endast delvis med de produktionskostnader som täcktes av annonsskatten. För att åstadkomma ett med annonsskatten likvärdigt beskattningsunderlag skulle man därför, enligt utredningen, behöva skriva disupp tributionskostnaderna med en genomsnittssiffra, vilket skulle pågynna kostade reklamtrycksaker men överbeskatta billiga sådana. Reklamskatteutredningen ansåg å sin sida att neutralitet mellan olika reklamslag uppnås om vederlaget för varje slag av offentliggörande eller spridning av reklam ökas till 11 procent. En övergång av beskattningen från produktionsledet till distributionsledet gynnade enligt Reklamskatteutredningen de dyra trycksakerna och rnissgynnade de enklare. Anledningen till detta angavs vara att portot inte varierade så mycket som tryckkostnadema. Sammanfattningsvis tillbakavisade alltså Reklamskatteutredningen Reklamutredningens kritik och föreslog att beskattningen hos tryckerierna skulle upphöra och ersättas av en skatt distributionen av direktreklam. I direktreklam skulle ingå all till brevlådorna eller eljest direkt till mottagarna distribuerad reklam, dvs. även annonsblad, presentreklam och liknande. Förslaget innebar därmed att dubbelbeskattningen av den tidningsdistribuerade reklamen slopades. Utredningen föreslog härvidlag att tidningarnas, liksom andra reklamdistributörers, reklamutskick skulle beskattas med ll procent. En mängd remissinstanser, bl.a. Riksskatteverket, Annonsörföreningen och Godkända Annonsförmedlares Förening, såg positivt utredningens

SOU 1995: 37

förslag att föra över skattskyldigheten från tryckeriet till distributören samt att slopa dubbelbeskattningen av den tidningsdistribuerade direktreklamen. Posten och Swedish Direct Marketing Association Swedma kritiserade däremot i sitt rernissyttranden förslaget. Posten bedömde att förslaget skulle komma att medföra en överströmning från försändelseslagen gruppreklam och massbrev till tidningsdistnbuerad direktreklam vilket i sin tur skulle medföra minskade skatteintäkter för staten och minskade portointäkter för Posten.

4.2.6 Värdet av dagspressens reklamskattesubvention

Som framgår av tabell 3.3 är värdet av reklamskattesubventionen för dagstidningama 460 miljoner kr om den beräknas i jämförelse med reklamca skatten för tidskrifter. Om i stället jämför med den reklamskatt som betaman las för reklam kan subventionen beräknas till ca 540 miljoner kr. annan

5 Det direkta stödet till

dagspressen

5.1 Driftsstödet

5.1.1 Gällande regler

För att allmänt driftsstöd skall en hög- eller medelfrekvent dagstidning vara i huvudsak abonnerad, ha en abonnerad upplaga minst 2 000 exemplar, samt ha en täckningsgrad högst 40 procent. Dessutom får abonnemangspriset inte vara uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas i motsvarande kategori. Presstödsnämnden kan utesluta en tidning från stöd eller minska stödet om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att täckningsgraden ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga annonsmarknaden. En lågfrekvent dagstidning 1-2 nr per vecka skall, för att berättigad vara till allmänt driftsstöd, ha en abonnerad upplaga minst 2 000 exemplar. Totalupplagan skall till övervägande del vara abonnerad, och abonnemangspriset för helår får inte understiga av Presstödsnämnden fastställt lägsta pris. Tidningen skall ha minst 1 000 spaltmeter redaktionellt innehåll kalenper derår, och den betalda annonsandelen får inte överstiga 50 procent av det totala tidningsutrymmet under ett kalenderår. Slutligen får tidningens täckningsgrad inte överstiga 25 procent. För en högfrekvent storstadstidning 6-7 nr per vecka beräknas det årliga driftsstödet genom att tidningens veckovolym, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med 218 250 kr. Maximibeloppet per år är 48 015 000 kr. För en högfrekvent storstadstidning gäller att den skall ha ett redaktionellt innehåll per år minst 30 000 spaltmeter. För övriga högfrekventa tidningar och för medelfrekventa tidningar 3-5 nr per vecka beräknas stödet motsvarande sätt, men bidragssatsen är 157 140 kr och maximibeloppet är 11 252 000 kr. För lågfrekventa dagstidningar utgår allmänt driftsstöd med ett fast belopp som beror av frekvens, spridning och abonnerad upplaga. För endagstiden ning med riksspridning ges årligen 2 958 500 kr om den abonnerade upplagan är minst 10 000 exemplar, - 2 667 500 kr om den abonnerade upplagan är minst 9 000 exemplar, - 2 328 000 kr om den abonnerade upplagan är minst 8 000 exemplar, - 2 027 300 kr om den abonnerade upplagan är minst 7 000 exemplar. -

SOU 1995: 37

För en tvådagarstidning med riksspridning ges årligen

3 298 000 kr om den abonnerade upplagan är minst 10 000 exemplar, - 2 958 500 kr om den abonnerade upplagan är minst 9 000 exemplar, - 2 667 500 kr om den abonnerade upplagan är minst 8 000 exemplar, - 2 328 000 kr om den abonnerade upplagan är minst 7 000 exemplar. - För en lågfrekvent tidning som har riksspridning och vars abonnerade upplaga understiger 7 000 exemplar är det årliga stödbeloppet 1 493 800 kr. Detsamma gäller för en tidning som inte har riksspridning, oavsett upplaga.

Ovanstående gäller allmänt driftsstöd. Begränsat driftsstöd kan lämnas i vissa fall, nämligen

för en dagstidning vars utgivningsort är Gotlands, Borgholms, - Mörbylånga eller Laholms kommun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad,

samt för dagstidning utgivningsort är Haparanda, Kalix, Överkalix eller - en vars Övertorneå tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för kommun, om allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad och om tidningen, trots att den till övervägande delen är svenska, har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet finska.

Vidare kan driftsstöd i särskilt fall lämnas för en tidning som inte i huvudsak distribueras inom Sverige, om tidningen

uppfyller övriga angivna förutsättningar för dagstidning, i huvudsak distribueras till svenskspråkiga personer utomlands, har sin huvudredaktion i Sverige, uppfyller övriga förutsättningar för allmänt driftsstöd, samt behöver stödet för att utgivningen skall kunna upprätthållas. - Storleken på dessa former av driftsstöd bestäms av Presstödsnämnden efter vad som i det enskilda fallet är skäligt, men maximibeloppet är

1 493 800 kr. En tidning text inte i huvudsak är skriven svenska skall i fråga om vars rätt till driftsstöd likställas med dagstidning, om tidningen

uppfyller övriga angivna förutsättningar för dagstidning, vänder sig till språkliga minoriteter i Sverige, har sin huvudredaktion i Sverige, och till minst 90 procent av den abonnerade upplagan är spridd i Sverige. - Om tidning upphör att uppfylla de förutsättningar som ger rätt till en stödet ned under treårsperiod. Under det första året efter driftsstöd trappas en att rätten till stöd upphörde utgår två tredjedelar av det tidigare erhållna stöd-

beloppet, under det därpå följande året utgår en tredjedel. Motsvarande avtrappningsregel gäller när en stödberättigad hög- eller medelfrekvent dagstid-

ning övergår till att bli en lågfrekvent tidning.

Det direkta stödet till dagspressen

5 1 .2 Bakgrund . Produktionsbidraget infördes 1971, efter ett förslag från regeringen prop. 1971:27 att statsmakterna skulle ge andratidningama ett direkt bidrag till deras löpande produktion. Förslaget lades utan föregående utredning, och bakgrunden var att de redan införda åtgärderna samdistributionsrabatten och Pressens lånefond inte lyckats förbättra andratidningarnas bekymmersamma läge. En andratidning definierades som en dagstidning som sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning. För att produktionsbidrag skulle tidningen ha en abonnerad upplaga minst 2 000 exemplar och en annonsandel som understeg 50 procent av hela tidningsutrymmet. Beslut om bidrag gavs av Presstödsnämnden, som också fick möjlighet att besluta om bidrag till tidningar som inte var andratidningar men som uppenbarligen hade samma svårigheter som sådana. Nämnden kunde motsvarande sätt besluta att inte ge bidrag till en andratidning om den inte hade dessa svårigheter. Produktionsbidraget beräknades efter pappersförbrukning för redaktionellt material under föregående kalenderår. För tidningar som korn ut med 2-7 nummer per vecka utgick bidraget med 3 000 kr ton, per dock högst 3,5 miljoner kr för storstadstidning och l miljon kr för annan tidning. Lägsta belopp för 2-7-dagarstidningar var 200 000 kr, vilket också var det fasta beloppet för endagstidningar. Beloppen för produktionsbidrag ändrades därefter vid flera tillfällen. Redan efter ett år förstärktes de kraftigt. Systemet för produktionsbidrag förändrades 1976 efter förslag från 1972 års pressutredning. Utredningens grundinställning var att tidningar skulle ges produktionsbidrag då det fanns presspolitiska motiv för utgivningen men då de marknadsmässiga förutsättningarna var otillräckliga. Bl.a. övergavs begreppen första- och andratidningar, eftersom andratidningsbegreppet ansågs ha varit oklart och ha lett till svårigheter vid användningen i presstödssammanhang. Enligt det nya systemet var hushållstäckningen utgivningsorten styrande. Dessutom skilde man i fortsättningen mellan flerdagarstidningar 4-7 nr per vecka och fådagarstidningar 1-3 nr per vecka i stället för att som tidigare enbart skilja ut endagstidningama. För flerdagarstidningar gav en hushållstäckning högst 40 procent rätt till fullt produktionsbidrag, och därefter skedde en successiv avtrappning av bidraget upp till och med 49 procents täckning. Dock kunde flerdagarstidningar med liten upplaga, under 10 000 exemplar, få fullt produktionsbidrag upp till 50 procents hushållstäckning med en successiv avtrappning mellan 50 och 60 procent. Storleken på produktionsbidragen till flerdagarstidningar grundades även i fortsättningen pappersförbrukningen, men ett genomsnitt för de tre närmast föregående kalenderåren. För fådagarstidningar var 20 procents hushållstäckning den övre gränsen för att få fullt produktionsbidrag, och den successiva avtrappningen skedde mellan 20 och 30 procent. För fådagarstidningar gällde fasta bidragsbelopp, 79

SOU 1995: 37

och tidningar med riksspridning ñck ett högre belopp än tidningar med regional spridning. Efter 1976 har smärre ändringar i reglerna för produktionsbidrag till dagspressen gjorts, bl.a. vad gäller täckningstalsgränsema. Senaste större ändringen gjordes 198990, då presstödssystemet reformerades efter förslag av Dagstidningskomnuttén. Bl.a. ersattes benämningen produktionsbidrag med driftsstöd, begreppen fådagarstidningar och flerdagarstidningar ersattes med låg-, medel- och högfrekventa tidningar, och möjligheten för vissa högtäckningstidningar att få stöd togs bort. Samtidigt infördes en ny beräkningsmetod: i stället för pappersförbrukningen skulle i fortsättningen tidningens veckovolym ligga till grund för beräkningen av stöd till medel- och högfrekventa tidningar. Det sistnämnda förslaget motiverades av Dagstidningskommittén med att sambandet mellan stödbeloppet och de faktiska kostnaderna hade urholkats under senare år genom bidragsnivåns ökning, att det tidigare systemet medförde en tämligen omständlig beräkningsprocedur samt att metoden troligen ledde till en onödigt frikostig papperskonsumtion SOU 1988:48, s.l59. I budgetpropositionen 199192 föreslogs en sänkning av driftsstödet. KU:s bedömning 199192:KU27 blev emellertid den att de neddragningar som krävdes i stället skulle ut över andra delar av presstödet. Inför budgetåret 199495 justerades dock stödbeloppen med hänsyn till det statsñnansiella läget ned med 3 procent. Denna ändring trädde i kraft den 1 juni 1994.

5 l 3 Aktualiserade frågeställningar . . Vissa problem och luckor i reglerna för driftsstöd har aktualiserats genom skrivelser som inkommit till utredningen.

En tvådagarstidning eller två endagstidningar Presstödsnämnden har behandlat frågan om driftsstöd till endagstidningarna Finnveden Onsdag och Finnveden Fredag, varefter Bo Hammar fick i uppdrag att närmare studera de båda tidningsföretagens verksamhet. Bo Hammars promemoria har av regeringen överlämnats till Pressutredningen -94. Av promemorian framgår bl.a. följande. Finnveden Onsdag och Finnveden Fredag utkommer i samma kommun. Från början fanns en tidning Finnveden med fredagar som utgivningsdag, - och denna föddes efter ett ägarbyte två editioner: Lokaltidningen Östbo, ur som kom ut i VärnamoVaggeryd och Lokaltidningen Västbo i GislavedGnosjö. Tidningen med de båda editionema gick i konkurs i november 1991. I januari 1992 tog några av de tidigare anställda över tidningen, 80 och man återgick till namnet Finnveden Fredag. Denna ges ut av bolaget

Det direkta stödet till dagspressen

Finnvedspress AB. Senare bildade andra tidigare anställda ett eget bolag - Östbo-Västbo Tidningar AB och började i september 1992 ge ut Finnveden - Onsdag. De båda tidningarna har ett mycket nära samarbete såväl produktionstekniskt som administrativt. Onsdagstidningen hyr in sig i fredagstidningens lokaler, dess tekniska utrustning och administration. Man samverkar också när det gäller annonsackvisition och marknadsföring. Rabatt utgår abonnemangspriset vid abonnemang på både onsdags- och fredagstidningen. Däremot arbetar de två tidningarna i allt väsentligt med två självständiga redaktioner, som i begränsad utsträckning utbyter tjänster då det gäller bevakningsuppdrag. Finnveden Onsdag och Finnveden Fredag uppfyller de krav eget namn och 55 procent eget redaktionellt innehåll, som anges i presstödsförordningen för att en tidning skall räknas som dagstidning. De är alltså berättigade till, och får också, var sitt presstöd för fådagarstidningar utan riksspridning två gånger l 493 800 kr år 1994, dvs. dubbelt så mycket som en tvådagarstidning skulle ha fått. Frågan är om detta skall ses som en anpassning till bidragsreglema eller ett uttryck för god samverkan mellan två endagstidningar. Bo Hammar har i sin utredning inte tagit ställning till den frågan, men har påpekat att nuvarande stödsystem uppmuntrar produktionsteknisk samverkan mellan olika tidningar, och att det således vore konstigt om en sådan skulle bestraffas. Däremot har han framhållit att det måste finnas en gräns för när det inte längre handlar om samverkan utan om ett och samma tidningsföretag som av presstödsskäl uppdelats i två bolag. Detta problem skulle enligt Bo Hammar kanske inte behöva uppstå om lågfrekventa tidningar i presstödshänseende uppdelades i en- och tvådagarstidningar, och en endagstidning som övergick till tvådagarsutgivning gavs ökat stöd.

Vissa konkurrensejfekter l flera fall har representanter för icke stödberättigade tidningar påtalat för Presstödsnämnden att de anser att presstödet snedvrider konkurrensen deras utgivningsort. Mot bakgrund av detta fick Bo Hammar i uppdrag att granska tidningarnas konkurrens- och marknadssituation i Karlskoga och Ludvika kommuner. Undersökningarna resulterade i två promemorior, vilka har överlämnats till Pressutredningen -94 utan särskilt yttrande eller ställningstagande från nämndens sida. I båda fallen handlar det om att representanter för icke stödberättigade tidningar anser att driftsstödet ger effekter priserna på abonnemang ocheller annonser deras utgivningsort. Man har bl.a. framfört åsikten att vissa stödtidningar dumpar priserna, exempelvis genom att ge rabatterbjudanden under listpris. Granskningarna av tidningsmarknadema har inte föranlett Bo Hammar att rekommendera några förändringar i nuvarande regler för tilldelning av driftsstöd. Utredaren anser allmänt att frågor om annonspriser inte 81

SOU 1995: 37

bör regleras i presstödsförordningen. Vad gäller abonnemangspriser regleras dessa till viss del i presstödsförordningen genom formuleringen att en högeller medelfrekvent tidning med driftsstöd inte får ha ett abonnemangspris som är uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas av tidningar i motsvarande kategori. För lågfrekventa tidningar med driftsstöd gäller att abonnemangspriset för helår inte får understiga ett av Presstödsnämnden fastställt lägsta pris. Bo Hammar anser att en ytterligare precisering kan övervägas, men att nuvarande förordning i huvudsak är tillräcklig för att undvika att utbetalt presstöd används för osund konkurrens i fråga om abonnemangspriset. Tidningarnas branschorganisation borde här kunna formulera vissa spelregler.

Täckningsgradsgränsen för lågfrekventa tidningar Tidningen i Arvidsjaur TiA har i en skrivelse till Pressutredningen -94 påtalat hur orimligt de nuvarande presstödsreglerna slår för tidningen. Endagstidningen TiA ges ut i Arvidsjaurs kommun. Det första numret gavs ut i oktober 1993. I skrivelsen framförs att kommunen är för liten för att en egen tidning skall kunna få allmänt driftsstöd. En upplaga 2 000 exemplar i kommunen ger nämligen en täckningsgrad på drygt 50 procent. En täckningsgrad 25 procent, vilket är den högsta tillåtna om en lågfrekvent tidning skall vara berättigad till driftsstöd, skulle motsvara en upplaga inom kommunen ca 850 exemplar, vilket enligt skrivelsen är för litet för att man skall kunna locka annonsörer i någon större utsträckning. För att kunna få driftsstöd skulle TiA tvingas begränsa upplagan inom kommunen och inrikta sig att sälja minst 75 procent av upplagan till utflyttade ortsbor. TiA har till skrivelsen bl.a. bifogat en kopia av en ansökan till Kulturdepartementet om undantag alternativt dispens från reglerna i 2 kap. 3 § presstödsförordningen om högsta täckningsgrad och minsta abonnerade upplaga. Regeringen beslutade att inte vidta någon åtgärd med anledning av framställningen. En kopia av regeringsbeslutet har översänts till Pressutredningen -94. I den promemoria av Bo Hammar som tidigare nämnts och som behandlar Finnveden Onsdag och Finnveden Fredag görs även sidoblickar på tidningsmarknaden som helhet i Värnamoregionen. Där uppmärksammas endagstidningen Olsons Tidning, som har en täckningsgrad 22 procent i utgivningsorten Vämamo. Bo Hammar konstaterar att eftersom tidningen i dag har ytterst få annonser och det är osannolikt att en något större upplaga skulle förändra det förhållandet, skulle en täckningsgrad över 25 procent kunna leda till tidningens död. Utredaren anser mot bakgrund av detta att rimligheten i 25-procentsregeln bör övervägas.

Det direkta stödet till dagspressen

Redaktion av driftsstöd i särskilda fall I prop. 198990:78 om reformerat presstöd föreslogs att Presstödsnämnden i vissa fall skulle kunna reducera eller helt dra in det allmänna driftsstödet som enligt huvudnorrnema annars skulle ha beviljats vissa tidningar med låg hushållstäckning. Dessa undantagsfall avsåg dels företag med särskilt goda resultat, dels företag som, trots att de var bidragsberättigade, beslutade om vinstutdelning till aktieägarna. Till grund för propositionen låg ett förslag från Dagstidningskomrnittén, publicerat i betänkandet Reformerat presstöd SOU 1988:48. Riksdagen var dock inte beredd att ta ställning till förslaget i dess dåvarande utformning bet. 198990:KU3l. Regeringen gav därför i december 1990 Presstödsnämnden i uppdrag att bedöma behovet av reduktionsregler för företagens tilldelning av driftsstöd samt att pröva hur sådana regler skulle kunna utformas. I mars 1992 uppdrog nämnden Lennart Eriksson att ta fram ett förslag till regelverk. Hans rapport överlämnades till regeringen i oktober 1992. I rapporten föreslogs vissa förändringar jämfört med kommittéförslaget och propositionens skrivning. Förändringarna bestod främst i att resultatet för koncernen skulle vara avgörande om stödet skulle reduceras i stället för det tidningsutgivande företagets resultat, samt att man skulle acceptera en viss utdelning till ägarna utan att reducera driftsstödet. Lennart Erikssons förslag innebär i korthet följande. Om det genomsnittliga resultatet exkl. driftsstöd för de senaste två åren, i en koncern med stödberättigat tidningsföretag, överstiger hälften av det sammanlagda driftsstödet för koncernens tidningsföretag, trappas driftsstödet ned under en tvåårsperiod, första året med 50 procent, andra året med 100 procent. Med resultat avses resultatet före bokslutsdispositioner och skatt, exkl. minoritetsandelar i dotterföretag, enligt en koncemresultaträlming upprättad enligt god redovisningssed. Eventuella intresseföretag skall ingå i resultatet med erhållna utdelningar anskaffningsvärdemetod och inte med resultatandelar kapitalandelsmetod. Resultatet utgörs av det samlade koncemresultatet, inkluderande resultatet andra verksamheter än tidningsrörelser. Om tidningsföretaget inte ingår i av en koncern baseras resultatberäkningen den juridiska enhetens resultat före bokslutsdispositioner och skatt enligt en resultaträkning upprättad enligt god redovisningssed. Vad gäller vinstutdelning föreslås i rapporten att om beslut om vinstutdelning träffas i ett moderföretag företag om koncemförhållande inte föreligger överstigande viss nivå, bortfaller omedelbart rätten till driftsbidrag för samtliga företag inom koncernen. Med vinstutdelning överstigande viss nivå avses i kronor räknat överstiger halva diskontot mulenligt förslaget utdelning som tiplicerat med sammanlagt eget kapital koncernintresse, inkl. eget kapital- 83

SOU 1995: 37

andel i obeskattade reserver. Diskontot mäts vid räkenskapsårets utgång. Vad gäller vinstutdelning i ekonomisk förening avses i detta sammanhang endast vinstutdelning i form av kapitalavkastning. Till grund för myndighetens Presstödsnämndens bedömningar skall enligt förslaget ligga koncernens företagets resultat- och balansräkningar, upprättade enligt god redovisningssed. Presstödsnämnden har i oktober 1992 i en till rapporten fogad kanslipromemoria konstaterat att det enda fall där förslaget då skulle få konsekvenser är stödet till Bergslagsposten Dala. Denna tidning upphörde med utgivningen i oktober 1993. Efter remissbehandling har rapporten samt avgivna remissyttranden överlämnats till Pressutredningen -94. Sammanfattningsvis har remissinstansema anfört följande. Konkurrensverket anser att förslaget inte bör genomföras, eftersom några nämnvärda besparingseffekter inte har kunnat påvisas och förslaget innebär en ytterligare reglering av dagstidningsmarknaden. Att särbehandla företag efter deras lönsamhet anser verket vara olämpligt sett från konkurrenssynpunkt. Stockholms universitet tillstyrker förslaget, eftersom att det är man anser avgörande för acceptansen av driftsstödet och presstödet över huvud taget att det verkligen fyller det syfte som finns i grunden, nämligen att så långt som möjligt bibehålla en mångfald inom pressen. Vidare anser man att reglerna skall var generella, och att det skall vara klart och entydigt att driftsstöd inte utdelas godtyckligt. Statskontoret avstyrker förslagen med motiveringen att det permanentar detaljerade granskningar av företagsförhållandena. Statskontoret finner det tveksamt om det är en myndighetsuppgift att kontrollera tidningarnas interna koncemförhållanden och ekonomi. Riksrevisionsverket tillstyrker förslagen att reduktionsregler bör införas för företag med särskilt goda resultat samt att resultatet för koncernen och inte det tidningsutgivande företaget skall vara avgörande. Svenska Tidningsutgivareföreningen TU godtar principiellt utredningens förslag om reduktion av driftsstöd till företag med visst resultat, men man anser att beräkningsunderlaget för en eventuell reduktion av stöd bör tas fram med utgångspunkt för de tre senaste årens resultat i stället för de två senaste. Vidare anser man att det vid extraordinära händelser bör finnas möjlighet att jämka resultatet, eftersom det resultatbegrepp utredningen föreslår innefattar extraordinära intäkter och kostnader. TU menar också att nedtrappningen av driftsstödet i förekommande fall bör ske under tre år i stället för två. Vad gäller vinstutdelning anser TU att den angivna gränsen för skälig utdelning är för snäv, och föreslår i stället att gränsen sätts vid utdelning motsvarande normal marknadsränta multiplicerad med sammanlagt eget kapital. I den mån förslagets utformning påverkats av det förhållandet att det i nuläget får konse- 84

Det direkta stödet till dagspressen

kvenser för ett enda företag, framhåller TU det principiellt olämpliga i en lagstiftning som tar sikte enskilda fall. Grafiska Fackförbundet ifrågasätter om det är värt mödan att införa nya byråkratiska regelverk, när dess ekonomiska effekter ligger den låga uppskattade nivån. Dock anser man att frågeställningen måste tillfogas en moralisk dimension, och den sammantagna bedömningen blir att förbundet stöder utredningens förslag. Svenska Högerpressens Förening SHF anser att statligt presstöd i den mån det skall förekomma skall vara en hjälp till Självhjälp, och att det därför är motiverat att stödet trappas ned när en tidning går med vinst. Nedtrappningen bör ske under en tvåårsperiod. SHF betonar dock vikten av att avtrappningen av stödet inte sker ett sådant sätt att det ter sig gynnsamt för tidningen att genom exempelvis kostnadsökningar söka anpassa resultatet till bidragsbestämmelsema. SHF avstyrker förslaget att en viss nivå vinstutdelning skall tillåtas innan stödet trappas ned, och anser i stället att vinstutdelning bör leda till en omedelbar nedtrappning alternativt slopande av stödet. Nerikes Allehanda finner det anmärkningsvärt att statsmakten framlägger förslag detaljändring i presstödsförordningen som i praktiken endast om en får effekt ett fall, nämligen Bergslagsposten i Ludvika. Om förslaget ändå skulle realiseras anser man en nedtrappningsperiod 3-5 år vara rimlig. Bergslagspostens journalistklubb har i en skrivelse framfört åsikten att presstödet skall utformas så att det gynnar mångfald. I skrivelsen framhålls att indragning av presstödet till Bergslagsposten Dala skulle kunna leda till en att Dalaupplagan läggs ned, vilket enligt klubben vore olyckligt för tidningskonkurrensen i Ludvika.

Driftsstödet och TS upplagebestämmelser En tidnings upplaga, och när det gäller fådagarstidningar abonnerad upplaga, utgör som tidigare nämnts en av grunderna för hur mycket driftsstöd tidningen skall få. Tidningsstatistik AB TS utför mätningarna. Fr.o.m. den 1 januari 1995 har TS infört nya regler för upplagemätning. För bedömning av driftsstödstilldelning utgår emellertid Presstödsnämnden fortfarande från de tidigare reglerna, och TS lämnar uppgifter enligt dessa för detta ändamål. TSupplagan används i övrigt bl.a. av tidningarna själva i deras marknadsföring. Tidigare utgjordes TS Dagspressupplaga av individuellt abonnerade exemplar, medräknade friexemplar samt sålda lösnummer. Abonnerade exemplar redovisades uppdelade i fullt betalda exemplar samt rabattexemplar högst 25 procent rabatt. I kategorin sålda lösnummer ingick lösnummer sålda till ordinarie pris, lösnummer till skolor, vilka rabatteras med högst 25 procent, samt exemplar med abonnemangsperiod kortare än en månad. en Friexemplar är exemplar utan kostnad distribueras regelbundet utgåva som för utgåva till registrerade mottagare under minst tre månader. De frisamma 85

SOU 1995: 37

exemplar som enligt de tidigare reglerna fick räknas med i TS Dagspressupplaga beräknades delvis enligt en schablon. Obligatorisk redovisningsperiod för TS Dagspressupplaga första var halvåret varje år. Enligt de nya reglerna används begreppet TS upplaga för alla tidningar och tidskrifter. Abonnerade exemplar redovisas uppdelade i tre kategorier, nämligen fullt betalda exemplar, exemplar med högst 25 procent rabatt samt exemplar med minst 25 men högst 50 procent rabatt. I kategorin friexemplar ingår förutom vanliga friexemplar också abonnerade exemplar med rabatt över 50 procent samt s.k. styrda abonnemang. Den tidigare schablonregeln är slopad. En tidning kan välja dokumentation eller icke-dokumentation av friexemplaren, där friexemplar med dokumenterad efterfrågan motsvaras av dels friexemplar vilkas efterfrågan är bekräftad mottagaren, dels abonnerade av av exemplar med rabatt över 50 procent. Med sålda lösnummer enligt de menas nya reglerna lösnummer som säljs till minst 50 procent av det tidningen angivna lösnummerpriset, samt, liksom tidigare, exemplar med abonneen mangsperiod kortare än en månad. Till upplagan kopplas ett procentmått som anger betalningsgraden, där inbetalda abonnemangs- och lösnummerintäkter relateras till en intäkt som baseras att hela upplagan är betald till ordinarie priser. Den obligatoriska redovisningsperioden kommer i fortsättningen att utgöras av kalenderår. Upplaganden abonnerade upplagan styr tilldelningen driftsstöd på fölav jande sätt. För att få driftsstöd skall en dagstidning ha abonnerad upplaga en på minst 2 000 exemplar. Totalupplagan skall i huvudsaktill övervägande del vara abonnerad. När det gäller denna regel tillämpar Presstödsnämnden en praxis där i huvudsak innebär att minst 70 procent av upplagan skall vara abonnerad, och till övervägande del betyder minst 50 procent. För hög- och medelfrekventa tidningar som uppfyller kriterierna för driftsstöd utgår stöd med tidningens veckovolym, uttryckt i tusental exemplar, multiplicerat med en bidragssats se avsnitt 5.1.1. Ett maximibelopp sätter en övre gräns för driftsstödsbeloppet. För lågfrekventa dagstidningar uppfyller kraven för som att få driftsstöd utgår stödet med ett fast belopp bestäms utifrån den som abonnerade upplagan. Tidningen Folket har, i en skrivelse till Presstödsnämnden, framfört åsikten att driftsstödet för konkurrensneutralitetens skull borde beräknas utifrån de nya TS-reglema. Man menar att tidningar utan driftsstöd kan erbjuda upp till 50 procent rabatt och ändå få räkna dessa abonnemang i marknadsföringen, medan stödtidningar som gör samma sak riskerar att förlora stöd, eftersom bara tidningar med upp till 25 procent rabatt får medräknas i underlaget för stödet. Även tidningen Dagen har, i skrivelse till Pressutredningen en -94, framfört kritik mot att de nya TS-reglerna inte används vid beräkning av driftsstödet.

Det direkta stödet till dagspressen

5.1.4 Utvecklingen av produktionsbidragetdriftsstödet Tabell 5.1 visar den faktiska utgiften för produktionsbidragdriftsstöd, samt antalet stödmottagande tidningar, per budgetår sedan stödet infördes. Figur 5.1 visar utvecklingen av produktionsbidragetdriftsstödet med hänsyn tagen till konsumentprisutvecklingcn 1971-1993. En förteckning över tidningar som beviljats driftsstöd 1994 återfinns i bilaga

Tabell 5.1 Produktionsbidrag per budgetår faktisk utgift samt antal stötmottagande tidningar

Källa: Presstödsnämnden, SOU 1980:32,SOU 1988:48 87

SOU 1995: 37

Figur 5.1 Produktionsbidrag till dagspressen 1971-1993 index

300 --

ä

IOOC

I I 1 t I l I I I l 1 l I l 1 I t l 1 I 1 1971 1976 1981 1986 1991

Källa: SOU 1994:94ñg. 3.6. som uppdateratsför 1993med uppgifter från PresstödsnämndenochSCB

5.2 Utvecklingsstödet

5 2 1 Gällande regler . . För budgetåret 199495 har anvisats ett reservationsanslag för utvecklingsstöd till dagspressen på endast l 000 kr. Konstitutionsutskottet ställde som sig bakom regeringens förslag om en sådan neddragning av utvecklingsstödet framhöll att förslaget kunde ses som en följd av att den statsñnansiella situationen ställer starka krav utgiftsminskningar och inte ett föregripande som av arbetet i Pressutredningen -94. Presstödsförordningen innehåller dock fortfarande bestämmelser om utvecklingsstöd i form av stöd till förpressinvesteringar, stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckerianläggningar, stöd till samverkan genom legotryck samt stöd till övriga investeringar. Stöd till förpressinvesteringar kan enligt förordningen lämnas till en dagstidning som får driftsstöd eller som befinner sig i ett marknads- eller konkurrensmässigt underläge och som avser att rationalisera sin förpressproduktion. En förutsättning är därvid att rationaliseringsprojektet bidrar till fortlevnad och förbättrat kostnadsläge för tidningen. Stödet kan uppgå till 75 procent av de vid ansökningstillfället beräknade kostnaderna men får inte överstiga 7,5 miljoner kr projekt. per 88

Det direkta stödet till dagspressen

Stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckerianläggningar kan ges i form av bidrag till räntekostnader för lån eller i form av lånegaranti. Detta stöd lämnas till tidningsföretag som avser att tillsammans göra investeringar i tryckerianläggningar om projektet bidrar till mångfalden inom dagspressen genom att det medför en tryggad fortlevnad eller förbättrat kostnadsläge för deltagande företag med svag ekonomi. Minst en av tidningarna måste ha driftsstöd och om bara en av tidningarna har driftsstöd får tidningarna inte ha samma ägare eller därmed jämförbara affärsmässiga bindningar. En ensam tidning som är berättigad till driftsstöd kan om det framstår som särskilt värdefullt även i vissa andra angivna fall få det aktuella stödet. - Stöd för samverkan genom gotryck får lämnas om det är presspolitiskt skäligt och minst en av tidningarna har allmänt driftsstöd. Stödet lämnas när en dagstidning upphör med att trycka sin tidning i eget tryckeri och i stället låter trycka den i ett tryckeri som tillhör ett annat dagstidningsföretag eller ett företag som ägs gemensamt av flera tidningsföretag eller av ett icke-tidningsföretag. Stöd lämnas dock inte om de berörda företagen har gemensam ägare eller deras ägare har därmed jämförbara affärsmässiga relationer. Stödet lämnas med 12 öre per tryckt och betalat exemplar, dock högst 10 miljoner exemplar per och längst under sju år. Stöd till övriga investeringar kan lämnas för sådana rationaliseringsåtgärder som är avsedda att längre sikt förbättra ett dagstidningsföretags ekonomi om det är presspolitiskt skäligt med hänsyn till tidningens marknadsoch konkurrenssituation och det bedöms som nödvändigt. Detta stöd kan bara lämnas för en tidning som har allmänt driftsstöd och inte har något annat utvecklingsstöd. Om det finns särskilda skäl kan dock även en dagstidning utan allmänt driftsstöd få del av stödet.. Stödet får uppgå till högst 75 procent av de vid ansökningstillfället beräknade kostnaderna dock högst 1 miljon kr för lågfrekventa tidningar och 2 miljoner kr för hög- och medelfrekventa tidningar och får lämnas endast en gång under en femårsperiod.

5.2. 2 Bakgrund 1972 års pressutredning som lade fram sitt betänkande år 1975 föreslog ett särskilt samverkansbidrag, och ett sådant inrättades 1976. Bidraget lämnades för samverkan i teknisk produktion sättning och tryckning eller i annonsförsäljning. Under de närmast följande tio åren underströk riksdagen och regeringen vid upprepade tillfällen att teknisk samverkan framstod som ett naturligt sätt att nedbringa kostnaderna för tidningsföretagen. Samtidigt framhöll staten med stigande eftertryck det nödvändiga i att tidningsbranschen själv vidtog kraftfulla åtgärder för att vända den negativa kostnadsutvecklingen genom att ta till vara möjligheter till teknisk rationalisering och pröva samverkan i olika led. Efter budgetåret 198081 uttnyttjades samverkansbidrag och lån ur 89

SOU 1995: 37

Pressens lånefond för samprojekt endast i begränsad omfattning. Femte pressutredningen drog slutsatsen att staten inte med ytterligare stödinsatser kunde åstadkomma samverkan i tekniken och att samverkansbidraget borde avvecklas Ds U 1985:2. Dagstidningskommittén framhöll i sitt betänkande Reformerat presstöd SOU 1988:48 att undersökningar visat att åtskilligt kunde uppnås genom teknisk förnyelse och samproduktion. Både svenska och internationella exempel gav vid handen att tekniskt samarbete kunde medföra ett väsentligt förbättrat kostnadsläge för samarbetande tidningar, utan att för den skull äventyra den redaktionella självständigheten eller konkurrensen läsarmarknaden. Tvärtom kunde en minskad kostnadspress sägas skapa förutsättningar för förbättrad redaktionell kvalitet och ett ökat redaktionellt oberoende. Kommittén ansåg det rimligt att presstödet utformades så att det främjade en utveckling mot större rörlighet och valfrihet i den tekniska produktionen i syfte att skapa bättre ekonomiska förutsättningar för tidningsutgivning. Målet borde vara att stärka och underlätta utgivningsvillkoren för svagare dagstidningar och sådana som var beroende av årligt driftsstöd samt skapa utrymme för vissa nyetableringar. Målet i ett vidare perspektiv var att minska kostnadstrycket och förbättra förutsättningarna för lönsamhet inom branschen i stort. Liksom dittills borde det årliga driftsstödet därför kombineras med möjligheter till bidrag för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstruktureringar. Det styrande antagandet var att åtskilliga tidningar tekniskt och organisatoriskt- och därmed ekonomisktbättre borde kunna anpassas efter utgivningens omfattning och inriktning, så att de kunde minska sitt relativa behov av externt stöd och kanske t.o.m. visa lönsamhet, även om de inte var dominerande sina marknader. Kommittén föreslog att ett särskilt utvecklingsstöd inrättades vid sidan om driftsstödet. Driftsstödet borde ge stabilitet den löpande verksamheten och ekonomin medan utvecklingsstödet borde stimulera till och underlätta större nödvändiga investeringar. Utvecklingsstödet borde utformas så att det verkligen skapade incitament för rationaliseringar, både systemmässigt och ekonomiskt. Stödet borde därför inriktas åtgärder som gav positiva långsiktiga effekter och det borde vara ekonomiskt attraktivt för företagen. Utvecklingsstödet borde avse rationaliseringar och investeringar i å ena sidan förpressledet och å andra sidan tryckeriledet. I det förra fallet riktades det till enskilda företag och i det senare till samverkansprojekt. Utvecklingsstödet borde vidare inriktas dagstidningar som hade svag ekonomi och därmed svårt att finansiera nödvändiga investeringar. I fråga samverkansprojekt om borde dock stödet kunna ges också till ekonomiskt starka tidningar. Samverkan mellan enbart tidningar med god ekonomi borde i princip inte ses som stödberättigade projekt. Det stöd till förpressinvesteringar som föreslogs borde enligt kommittén kunna bidra till den produktionstekniskt och ekonomiskt motiverade förnyel- 90

Det direkta stödet till dagspressen

seprocessen i dagspressens förpressproduktion och samtidigt bidra till ökade kunskaper och större samordning av utvecklingen området. Stödet till samverkan för gemensamma investeringar borde enligt kommittén göras mer ekonomiskt vägande och systemtekniskt intressant för att ge de avsedda effekterna. Kommittén ansåg att tidningsföretag borde kunna få räntesubventionerade lån som förutsattes tas den allmänna kreditmarknaden. Med en sådan modell kunde tröskelsvårigheter undanröjas genom att staten kunde in och ta sig kapitalkostnaderna eller en del av dem under en viss period. När det gäller samverkan genom legotryck ansåg kommittén det befogat med ett statligt stöd för att stimulera till rationaliseringar och kostnadsbesparande åtgärder. För att motverka ibland åberopade tveksamheter angående förändrade konkurrensvillkor och ensidigt beroende måste systemet enligt kommittén innehålla vissa fördelar för den säljande parten och vara ekonomiskt betryggande för den köpande parten. Samdistributionsrabatten tjänade som en lämplig förebild. I den föreslagna utformningen kunde samtryckningsbidraget sägas innebära vissa tillkommande kostnader för staten. Men om legotryckningen utvecklades kunde det också enligt kommittén inträffa att de ekonomiska fördelarna blev mer uppenbara och att senare nyinvesteringar dimensionerades efter ett annat kundunderlag och en annan marknadssituation. Om utvecklingen skulle det hållet skulle samtryckningsbidraget längre sikt kanske kunna undvaras. I ett sådant perspektiv skulle bidraget närmast ha funktionen att initiera och stimulera en företagsekonomiskt motiverad process. Tills vidare gällde dock att bidraget hade funktionen att främja ett effektivare och mer rationellt kapacitetsutnyttjande tryckerisidan. Kommitténs förslag i dessa delar låg i huvudsak till grund för regeringens förslag i propositionen 198990:78 om reformerat presstöd. Departementschefen framhöll att det allmänna driftsstödet borde kombineras med möjligheter till stöd för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstruktureringar som syftade till kostnadsreduktioner. Enligt hans mening borde tidningar i konkurrensutsatt läge härigenom sikt kunna minska sitt behov av externt stöd och kanske också visa lönsamhet, även om de inte kan bli dominerande resp. marknader. En allmän förbättring av utgivningsvillkoren sades också underlätta nyetableringar. I ett vidare perspektiv var målet att minska det rådande kostnadstrycket och öka förutsättningarna för lönsamhet inom branschen i stort. Regleringen i fråga om det nya utvecklingsstödet trädde i kraft den 1 juli 1990. Till utvecklingsstöd till dagspressen anslogs för budgetåret 199091 35,8 miljoner kr, vilket avsevärt understeg de 60 miljoner kr som Dagstidningskommittén förordat. Samma belopp anvisades för påföljande budgetår. Samtidigt framhölls att avsikten med utvecklingsstödet var att det sikt skulle minska behovet av driftsstöd. Med hänvisning bl.a. till det rådande statsfinansiella läget minskades anslaget till 7,8 miljoner kr för resp. budgetår 199293 och 199394. För innevarande budgetår gäller som tidigare 91

SOU 1995: 37

sagts att det inte anslagits några nämnvärda belopp till utvecklingsstöd. Under perioden 1990-1994 har 111,9 miljoner kr beviljats i utvecklingsstöd till ett sextiotal tidningar. De högsta sammanräknade stödbeloppen som därvid lämnats framgår av tabell 5.2.

Tabell 5.2 Högsta sammanräknade belopp för utvecklingsstöd under perioden 1990-1994

Uppbar driftsstöd NyaNorrland Källa: Dagspressens ekonomi1993Presstödsnämnden

Presstödsnämnden har sin anslagsframställning för budgetåret 1995-07-01-1996-12-31 föreslagit att anslaget Utvecklingsstöd till dagspressen tillförs 25 miljoner kr. Förra budgetåret hade nämnden knappt 8,3 miljoner kr att fördela. Medlen gick till 13 olika investeringsprojekt och några ytterligare medel att fördela finns inte. Under 1994 utgjorde medelsbrist grund för att avslå fem ansökningar om tillhopa ca 5 miljoner kr. En ansökan bordlades i förhoppning om att disponibla medel skulle tillföras anslaget. I ett par fall lämnades stöd med ett belopp som svarare mot en mindre andel än normalt av kostnaderna. Därutöver hade kansliet fått ett tiotal förfrågningar om stöd till investeringar av storleksordningen 12-15 miljoner kr. Nämnden anser att det finns skäl att utgå från att det latenta behovet är mångfalt större. Utvecklingsstödet har efter dess tillkomst i huvudsak lämnats för förpressinvesteringar. I en del fall har det lämnats i form av stöd till övriga investeringar och endast i ett fall som bidrag till samverkan för gemensamma investeringar i tryckerianläggningar. I det sistnämnda fallet som gällde samverkan Gotland lämnades bidraget i form av räntesubventioner. Inte heller enligt de tidigare gällande reglerna förekom bidrag till samverkan i investeringar annat än i enstaka fall. Ett av dessa fall var ett samverkansbidrag 5 miljoner kr till Svenska Dagbladet och Aftonbladet för en gemensam tryckerianläggning. 92

Det direkta stödet till dagspressen

5.2.3 Utvecklingsstödets effekter

Lennart Hast har uppdrag av Presstödsnämnden utrett effekterna utav vecklingsstödet. Han har i augusti 1993 överlämnat rapporten Utvecklingsstödets effekter en studie av 17 dagstidningar. Enligt rapporten visade protokoll från Presstödsnämnden att utvecklingsstöd i första hand avsågs beviljas för investeringar som syftade till att långsiktigt nedbringa företagens kostnader samt att stöd avsågs inte beviljas för investeringar i fastigheter och möbler, för vikariekostnader, för avancerade överföringskostnader till tryckerier eller utom i undantagsfall för utbildningskostnader och projekt- - ledning. I de fall utvecklingsstöd utgick uppställdes dock som villkor att det skulle genomföras utbildning i samband med investeringarna. Enligt rapporten har tidningarna till övervägande del investerat i produktionsutrustning för annonser och sidor, men även i administration. l ett fall har det investerats i en gemensam tidningsfabrik. Skälen för ansökningarna var genomgående att tidningarna avsåg att investera i utrustning som kunde sänka prepresskostnadema och att de inte kunde finansiera detta egen hand annat än i etapper under flera års tid. Vidare hade från flera håll tidningssidan framhållits att lågkonjunkturen påskyndat investeringarna eftersom man snabbt behövde reducera sina kostnader för att överleva. Några småtidningar utan eget tryckeri hade valt att ta tillbaka delar av prepressproduktion, som varit utlagda andra företag, i syfte att få ned kostnaderna men även för att få bättre kontroll. Ansökan om utvecklingsstöd hade inte mötts av några kraftigare protester från de fackliga organisationernas sida. Neddragning av personalstyrkan hade dock i ett fall lett till förhandlingar central nivå. I ett annat fall hade arbetsgivaren förbundit sig att inte friställa någon av de anställda direkt utan i första hand lösa övertaligheten genom företräde till lediga tjänster och genom naturlig avgång. Nio av fjorton företag hade minskat sina personalkostnader och kostnader för köpta tjänster för produktionen sedan de fått utvecklingsstöd och två räknade med att göra det under det närmaste året. Emellertid visade undersökningen även att 1 l tidningar skulle ha tvingats minska sin personal även om de inte fått något utvecklingsbidrag. Inom flera av tidningarna menade man att även om personalstyrkan skulle ha dragits ned också utan utvecklingsstöd skulle neddragningen inte ha kunnat genomföras lika klokt. Man skulle ha tvingats göra sådana personalinskränkningar som hade gått ut över kvaliteten och de redaktionella ambitionerna, vilket skulle ha minskat intäkterna ännu mer. Tidningarnas produktivitet mätt i spaltmeter redaktionell text hade enligt rapporten ökat mellan 1991 och 1992 för sju av tio tidningar. Tre av fyra tidningar som lämnat prognoser för det påföljande året räknade därvid med ökad produktivitet. Från tidningarnas sida nämndes också effekter som förbättringar i fråga om material, sidor, layout och samstämmighet mellan tidningens olika delar. Räknat i måttet spaltmeter annonser per anställd redovisas en 93

SOU 1995: 37

sänkt produktivitet under perioden, beroende att andratidningama drabbats mycket hårt av den vikande annonskonjunkturen. Utvecklingsstödet ansågs emellertid ha gett positiva effekter i form av slopade mellanled och möjligheterna att snabbt presentera en färdig annons för kunden. Det pekades också möjligheterna att lättare ändra i annonser och presentera olika alternativ. Dessutom hade man fått färre reklamationer. Nio av femton tidningar hade under perioden ökat antalet sidor per anställd medan resterande fyra tidningar redovisade en minskning. Med något undantag framhölls från tidningarnas sida att utvecklingsstödet hjälpt dem att överleva eller hade stärkt dem i konkurrensen genom att de fått bättre villkor i tryckeriavtalen eller fått fler annonskunder. Det angavs att man genom stödet kunnat göra investeringar som man annars inte hade råd till. Elva av de sjutton tidningarna visade en förbättrad lönsamhet under perioden 1991-1992 och flera av dessa tidningar hade sänkt sina kostnader. I rapporten redovisades vidare en undersökning av vilka faktorer som inom tidningarna uppfattades som hinder mot fortsatt teknisk integration. 14 tidningar redovisade sin uppfattning och de tre viktigaste hindren visade sig vara bristande kapital för investeringar, bristande kompetens resp. attityder och företagskultur. Det redovisas emellertid en skillnad för endagstidningama och 4-7-dagarstidningarna när det gäller den andra och den tredje viktigaste faktom. Endagstidningama angav som det tredje viktigaste hindret byggnader och anläggningar i stället för attityder och företagskultur, och 4-7-dagarstidningarna tog upp attityder och företagskultur som det andra viktigaste hindret medan kompetensen kom först i tredje hand. I undersökningen redovisades tidningarnas syn ett förslag om att utvecklingsstödet skulle tas bort till förmån för ett uppräkning av driftsstödet med 10 procent. Tio av de sjutton tidningarna skulle se negativt ett sådant förslag. De skäl som framfördes var att att man uppskattade att utvecklingsstödet ställde krav på mottagaren av stödet samt att utvecklingsstödet gav möjligheter till stora investeringar vid ett tillfälle. Av sjutton tidningar ville en ha en breddning av utvecklingsstödet, åtta ville ha det oförändrat, två ville ha en skärpning och en ville ha det avskaffat. Lennart Hasts slutsatser av undersökningen blev att utvecklingsstödet har medverkat till att bryta en stigande kostnadstrend. De tidningar som erhållit utvecklingsstöd har genom stödet kunnat uppnå positiva förändringar som de annars inte skulle ha lyckats genomföra. Tack vare stödet har tidningar i konkurrensmässigt underläge kunnat göra investeringar nästan i samma takt och omfattning som sina konkurrenter. Mellan 1991 och 1992 hade elva av de sjutton undersökta tidningarna fått en förbättrad lönsamhet, vilket flertalet tidningar åstadkommits genom sänkta kostnader. För flera tidningar hade utvecklingsstödet lett till sänkta kostnader och ökad produktivitet och det erhållna stödet kunde för ytterligare ett antal tidningar beräknas få effekt under påföljande år. Genomgående ansåg tidningarna enligt rapporten att utveck- 94

Det direkta stödet till dagspressen

lingsstödet är en bra form av presstöd som stärkt konkurrensförmågan. Stödet hade för många tidningar fungerat som en vitamininjektion som hjälpt till att påskynda utvecklingen. Den höjda produktiviten beror inte enbart på datoriseringen i sig. Lika viktiga faktorer är andra effekter som utvecklingsstödet fört med sig genom förändringar i tänkesätt, organisation och arbetssätt, där mycket dubbelarbete försvunnit och yrkesroller förändrats grund av datoriseringen. Lennart Hast framhöll också att utvecklingsstödets verkningsgrad skulle kunna öka om det ställdes krav mer detaljerade uppgifter om planerade investeringar och dessa följdes upp genom ett standardiserat förfarande. Presstödsnämnden har i sin anslagsframställning för nästa budgetår hänvisat till Lennart Hasts rapport och har framhållit att nämnden i sina kontakter med tidningsföretag ytterligare styrkts i uppfattningen att det finns ett betydande investeringsbehov och att det alltjämt finns besparingseffekter att ta till vara genom förpressinvesteringar. Nämnden har också framhållit att företag som önskar investera i flertalet fall saknar ekonomiska resurser att fullfölja en som regel redan påbörjad teknisk förnyelse. Nämndens beslut var inte enhälligt utan tre ledamöter ansåg att utvecklingsstöd inte skulle begäras. I detta sammanhang kan nämnas att Göran Erasrnie i expertgruppens arbetsrapport nr 13 Produktivitet och effektivitet i svensk dagspress konstaterat att den totala produktiviteten i en undersökningsgrupp fyrtio dagstidningar med en utgivning av minst två nummer per vecka ökar markant under åren 1976-1992 och att den högsta produktiviteten uppnåddes under åren 1991 och 1992. Gruppen Övrig landsortspress dvs. ensamtidningar med tre nummer per vecka var den grupp som hade överlägset störst produktivitet trots en nedgång 1992. Näst bäst under hela perioden klarade sig gruppen Förstatidningar i landsorten, men avståndet till den förstnämnda gruppen var stort. Sämst hade andratidningama klarat sig, både i storstäderna och i landsorten. Man kunde emellertid se en ökning av den totala produktiviteten för dessa grupper sedan år 1990.

5.2.4 Aktualiserade frågeställningar

Från Presstödsnämndens kanslis sida har redovisats vissa problem beträffande tillämpningen av reglerna om utvecklingsstöd. Det gäller de begränsade möjligheterna att återkräva utbetalat stöd, frågan om vilka slag av investeringar som kan vara stödberättigade och vilka prisnivåer som skall utgöra underlag för stödet samt uppföljningen av hur investeringarna genomförts. När det gäller de kostnader som kan ligga till grund för utvecklingsstöd anges i presstödsförordningen endast de totala kostnaderna för rationaliseringsprojektet. Det har ifrågasätts om kostnader för programvara, konsultkostnader och utbildningskostnader och vissa installationskostnader skall an- 95

SOU 1995: 37

ses ingå i kostnaderna för rationaliseringsprojektet. Presstödsnämnden har ansett att så inte är fallet. Presstödsnämnden har vidare när det gäller de beräknade kostnaderna för ett rationaliseringsprojekt godtagit bedömningar skilda grunder. I vissa fall har som underlag för bedömningen av kostnaderna funnits offerter från leverantörer, i andra fall har nämnden nöjt sig med prislistor. När det gäller frågan om uppföljning och kontroll av bidragen kan nämnas att Riksrevisionsverket i två granskningsrapporter påkallat en utbyggd uppföljning och kontroll över bidragsgivningen.

5.3 Distributionsstödet

5.3.1 Gällande regler

Distributionsstöd lämnas enligt presstödsförordningen 1990:524 årligen med 9,25 öre per exemplar för de första 7 miljonerna stödberättigade exemplar, med 7,40 öre per exemplar för exemplaren mellan 7 miljoner och 14 miljoner, med 5,55 öre per exemplar för exemplaren mellan 14 miljoner och 21 miljoner samt 4,63 öre öre per exemplar för exemplaren över 21 miljoner. Distributionsstöd lämnas för varje abonnerat exemplar av en dagstidning som distribueras av ett distributionsföretag eller av ett postbefordringsföretag i lantbrevbärarturer eller särskilda tidningsutdelningsturer. Minst två tidningsföretag måste delta. Ett villkor för att distributionsstöd skall betalas är att tidningsföretagen skriftligen avstår från egen distribution inom de aktuella områdena och överlämnar hela distributionsarbetet till distributions- eller postbefordringsföretaget. Emellertid får Presstödsnämnden om det finns särskilda skäl medge att ett tidningsföretag eller ett företag i en tidningskoncem anlitas som underentreprenör. En förutsättning för ett sådant medgivande är dock att övriga tidningsföretag som deltar i den aktuella samdistributionen godtar att underentreprenören anlitas. Distributionsstödet betalas ut till distributionsföretaget eller postbefordringsföretaget. Distributionsföretaget skall för tidningar som kommer ut minst två dagar i veckan -tillämpa en sådan prissättning att storleken den enskilda tidningens abonnerade upplaga inte inverkar distributionsavgiften per exemplar. Om tidningars olika vikt innebär en väsentlig kostnadsskillnad får dock den tyngre tidningen bära den merkostnad som den högre vikten medför. Distributionsföretaget skall hålla samdistributionen öppen för samtliga tidningar som vid tiden för samdistributionens början finns tillgängliga på orten och skall delge anbud till samtliga dagstidningar som undertecknat ovannämnda förbindelse vid ett och samma datum. Dessutom skall distributionsföretaget förbinda sig att endast samdistribuera sådan dagstidning vars

Det direkta stödet till dagspressen

upplaga är i huvudsak betald och har ett abonnemangspris inte uppenbart som avviker från vad motsvarande tidningar har. Ett distributionsföretag får inte fönnedla distributionsstöd företaget ägs om av eller ingår i en koncern med ett eller några få tidningsföretag inte om Presstödsnämnden medgett undantag.

5 .3 2 Bakgrund .

Samdistributionsrabatten infördes 1969 och byggde ett förslag 1967 års av pressutredning. Dessförinnan hade 41 procent av landsortstidningamas upplagor distribuerats i egen regi, 41 procent postverket och 18 i av procent samdistributionsarrangemang. Av storstadstidningarna hade endast Stockholmstidningarna en mer omfattande samdistribution. De upplagemässigt dominerande tidningarna orten saknade enligt förarbetena tillräckliga incitament att gå in i samdistribution med övriga på orten förekommande tidningar eller att avstå från de kostnadsfördelar den större tidningen i regel som hade i förekommande distributionsavtal. Målet med rabatten att stimulera var till en samdistribution med en från samhälleliga utgångspunkter acceptabel kostnadsfördelning mellan de deltagande tidningsföretagen. Syftet alltså var enligt 1967 års pressutredning inte att åstadkomma något allmänt stöd till dagstidningsproduktionen. Avsikten att sänka de totala distributionkostvar naderna för tidningarna och främja en överspridning som skulle öka tidningskonsumentemas valfrihet. Rabatten uppgick när den infördes till 1 kr per årgångsexemplar för endagstidningar, 2 kr för tvådagarstidningar, 3 kr för 3-5dagarstidningar och 5 kr för 6-7-dagarstidningar. År 1972 motsvarade stödet ungefär 20 procent av distributionskostnadema. 1972 års pressutredning framhöll i sitt betänkande 1975 att samdistributionsrabatten blivit en betydande framgång. I princip det då endast var en abonnerad tidning som stod helt utanför systemet. Målet att undandra var en del av tidningsdriften från konkurrens och i stället till stånd samverkan. Presspolitiska, tidningsekonomiska och samhällsekonomiska skäl talade för denna form av stöd. 1972 års pressutredning fann alla skäl tala för bibeett hållande av den existerande rabatten. Skulle den tas bort fanns risk för att samarbetet upphörde eller att likabehandlingen försvann. Dagstidningskommittén konstaterade 1988 att samdistributionsrabattens andel av statens direkta stöd till dagstidningar ungefär 13 procent och var att andelen successivt minskat alltsedan budgetåret 197879 då den var 23,5 procent. Enligt kommittén måste rabatten betraktas som en synnerligen viktig komponent i det samlade systemet för statligt stöd till dagspressen. Stödformen hade alltsedan dess tillkomst inemot 20 år tidigare haft en sådan konstruktion och praktisk tillämpning att man kunnat avläsa direkt positiva effekter, och detta på flera plan. Dess grundläggande betydelse låg i att den stimulerat till införandet över hela landet av organiserad samordnad utbäring 97

4 15-0368

SOU 1995: 37

av alla abonnerade tidningar som var spridda inom ett område. Härigenom hade distributionen kunnat neutraliseras som konkurrensmedel mellan tidningar och medborgarnas tidningsval kunde i större utsträckning företas med utgångspunkt från de enskilda tidningarnas framtoning och redaktionella innehåll. Kommittén hade med viss oro noterat att samdistributionen riskerade att upphöra vissa håll därför att rabattens reella värde efter hand blivit kraftigt urholkat. Kommittén förordade en höjning av rabatten med ungefär en tredjedel till 78,9 miljoner kr. Den reform av presstödet som genomfördes 1990 innebar att distributionsstödets andel av det direkta stödet ökade till 14,4 procent eller till 79,5 miljoner kr men också att det totala direkta stödet ökade till 549 miljoner kr. Som Dagstidningskommittén föreslagit indelades rabattskalan i fyra klasser som innebar att följande belopp utgick i samdistributionsrabatt, nämligen 10 öre per exemplar för de första 7 miljoner exemplaren, 8 öre för volymer mellan 7 miljoner och 14 miljoner exemplar, 6 öre per exemplar mellan 14 miljoner och 21 miljoner exemplar och 5 öre per exemplar ovanför denna volymgräns. Den 1 juli 1992 sänktes stödet av statsñnansiella skäl med ca 7,5 procent till nuvarande nivåer. - För innevarande budgetår har till distributionsstöd anslagits 73 miljoner kr, vilket motsvarar 15 procent av det totala direkta presstödet 483,7 miljokr. För exempelvis en regiontidning med en upplaga 35 000 exemplar ner dag blir distributionsstödet ca 8,3 öre per exemplar, vilket kan beräknas per motsvara 5-6 procent av distributionskostnaden 140-150 öre per exemplar. Under budgetåret 199394 samdistribuerades 974 miljoner dagstidningsexemplar i stödberättigad distribution. Ca 700 miljoner är högtäckningstidningar samdistribueras med ca 110 miljoner exemplar av storstadstidsom ningar och 70 miljoner exemplar av glesspridda tidningar från samma eller angränsande utgivningsområde.

5.3.3 Fördelningen av distributionsstödet År 1994 kom Dagens Nyheter i åtnjutande det största stödbeloppet med av 6,4 miljoner kr. Göteborgs-Posten var den andra största stödtagaren med 4,8 miljoner kr. Svenska Dagbladet fick 3,6 miljoner kr och Sydsvenska Dagbladet 2,4 miljoner kr. En rad tidningar fick över en miljon kr, nämligen Arbetet Malmö 1,8, Barometern med Oskarshamns-Tidningen 1,1, Borås Tidning 1,4, Dagens Industri 1,2, Helsingborgs Dagblad 1,3, Jönköpings-Posten 1,1, Nerikes Allehanda 1,6, Nordvästra Skånes Tidningar 1,2, Norrköpings Tidningar 1,2, Nya Wermlands-Tidningen 1,5, Smålandsposten 1, Sundsvalls tidning 1,1, Upsala Nya Tidning 1,4, Vestmanlands Läns Tidning 1,2, Västerbottens-Kuriren 1,1 och Östgöta Correspondenten 1,5. En komplett förteckning över tidningar som beviljats distributionsstöd 1994 återfinns i bilaga 4. 98

Det direkta stödet till dagspressen

5.3.4 Distributionsföretagen

Utöver Posten svarar fyra distributionsbolag för samdistributionen. Två av dem är rikstäckande Pressens Samdistribution Sverige AB och - Tidningstjänst AB medan två är regionala, nämligen Tidningsbärama KB i - Skåne och Pressens Morgontjänst KB i Storstockholmsområdet. Tidningstjänst AB ägs av Posten. Pressens Morgontjänst ägs till 80 procent av DN och till 20 procent av Svenska Dagbladet. Tidningsbärama ägs i huvudsak av tidningarna i Skåne. Arbetet står dock utanför ägargrupnumera pen. Pressens Samdistribution erhöll budgetåret 199394 27,8 miljoner kr i distributionsstöd, vilket motsvarade andel 38,1 Det andra en om procent. rikstäckande distributionsföretaget Tidningstjänst AB hade med 22,5 miljoner kr i stöd 30,8 procent av stödet. Tidningsbärama fick 10,3 miljoner kr vilket motsvarade en andel om 14,2 procent. Pressens Morgontjänst hade med 7,5 miljoner kr i stöd 10,3 procent stödet. Postens andel stödet 6,5 av av var procent vilket motsvarades av ca 4,8 miljoner kr i stöd. Posten svarar för distributionen 95 miljoner tidningsexemplar av ca om året, vilket motsvarar en marknadsandel 8 procent. Av de 95 miljoner ca exemplaren omfattas ungefär hälften av distributionsstöd, dvs. de distrisom bueras via lantbrevbärare. För lantbrevbärardistributionen tar Posten kostut nader mellan 1,45 kr och 9,50 kr exemplar. Stadsbrevbäringen kostar per 1,80 krexemplar inom det naturliga spridningsornrådet och i fall 2,80 annat krexemplar.

5 3 5 Aktualiserade frågeställningar . . Det har framförts kritik mot vissa delar av systemet för distributionsstöd, Kritiken gäller bl.a. likaprisreglema och deras tillämpning underentresamt prenörssystemet. Dessutom förekommer uppgifter att vissa förstatidom ningar inte ser tillräckliga fördelar med systemet utan planerar lämna det. att De främsta skälen sägs att distributionsstödet inte följt kostnadsutveckvara lingen och att distributionen avses tjäna som konkurrensmedel gentemot svagare tidningar. I samdistributionssystemet är likaprisprincipen stor betydelse. Den inav nebär att prissättningen skall vara av ett sådant slag att storleken den enskilda tidningens abonnerade upplaga inom distributionsormådet inte inverkar distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Vikttillägg är dock tillåtet, om det blir väsentliga kostnadsskillnader grund av tidningarnas olika vikt per exemplar. Reglerna tillämpas inte ett enhetligt sätt utan prisdifferentieringen skiljer sig mellan de olika distributionsföretagens områden. Den största differensen finns inom Tidningsbärararnas distributionsområde Skåne. Tidningsbärama

SOU 1995: 37

tillämpar reglerna så att i priset ingår ett administrativt pålägg, som är olika i de skilda regionerna, och ett vikttillägg. Det administrativa pålägget beräknas efter tidningens ställning i utgivningsregionen. Tidningsbäramas distributionsområde är indelat i 10 regioner. För den tidning som är störst i en utgivningsregion -lokaltidningen beräknas ett lägre administrativt pålägg än för övriga tidningar. De administrativa påläggen varierar mellan 14,15 och 28,80 procent för lokaltidningen och mellan 27 och 43,35 procent för icke lokaltidningar. Priset för distribution av ett tidningsexemplar varierar mellan olika orter inom landet, och kan orten också variera beroende veckodag. Variationen mellan orterna kan bero distributionsområdets struktur, upplagomas storlek, tidningarnas periodicitet, distributionssträckomas längd, bebyggelsens täthet eller gleshet, rationaliseringsgrad m.m. Präntare. Variationen mellan veckodagama beror om antalet deltagande tidningar och upplagor varierar. Exemplarpriset är dock lika för alla tidningar som deltar i och samma tur, bortsett från det tidigare nämnda vikttillägget. Detta gäller en dock inte Tidningsbärama, som dessutom som tidigare nämnts tillämpar ett administrativt pålägg. Här har frågan ställts om huruvida detta verkligen är förenligt med reglerna för samdistributionen. Nämnas kan också att Nya Arbetet AB i en framställning till Presstödsnämnden tagit upp tidningsdistributionen i Skåne. I skrivelsen har bl.a. uppgetts att Tidningsbärarna KB debiterar en överavgift för konsolidering företaget. Denna avgift anses missgynna Arbetet som efter konkurs av förvägras delägarskap i Tidningsbärarna. Presstödsnämnden noterade i protokoll den 22 augusti 1994 de olägenheter som föreligger inom distributionen i området och uppdrog nämndens kansli att dels följa utvecklingen distributionsområdet i Skåne, dels bevaka att den anpassning till presstödsförordningens krav likaprissättning som Tidningsbärama uppmanats genomföra fullföljs. Något som från en del håll ses som ett problem i sammanhanget är att distributionsföretagen tillåts använda tidningsföretag som underentreprenörer. I vissa fall kan detta innebära att samdistributionsföretagens uppgifter reduceras till ren stödförmedling. Detta anses kunna underlätta för underentreprenörsföretagen om de vid en senare tidpunkt beslutar sig för att länma samdistributionssystemet, eftersom de då har en färdig distributionsorganisation uppbyggd. Det har också framhållits att konkurrensen inom de aktuella områdena upphör, vilket kan leda till ökade kostnader för åtminstone andratidningar och de överspridda tidningarna. Underentreprenörsdistribution i tidningars egen regi förekommer i viss och ökande utsträckning. I Sundsvall, Enköping, Sala, Södertälje, Kalmar, Växjö, Uddevalla och Borås är distributionsstödet administrerat av tidningar underentreprenörer till Pressens Samdistribution. Vidare är Norra som Hallands veckoblads förening, Lysekils Nya Tryckeri AB, Norrtelje Tidning 100

Det direkta stödet till dagspressen

AB, Vestmanlands Läns Tidning, Allehanda Service AB och Herenco Distributions AB underentreprenörer till Tidningstjänst AB Tidningarna kvarstår i distributionssystemet men har alltså tagit över distributionen i egen regi i egenskap av underleverantörer distributionsföretaget, vars uppgift i huvudsak blivit att förmedla stödet. En sådan ordning kan förekomma enligt presstödsförordningen om det finns särskilda skäl till det och om övriga berörda samdistribuerade tidningar godtar det. Det förekommer vidare fall av underentreprenörskap där administrationen distributionen sköts av av en tidning medan distributörerna är anställda distributionsföretaget. I av något fall är distributionsföretagets regionchef anställd hos tidning. en En fråga som diskuterats i samband med samdistributionen är det rimliga i att större delen av distributionsstödet går till högtäckningstidningar. Bo Präntare har i rapporten Samdistributionen framgångsrik krishotad - men diskuterat om distributionsstödet skulle kunna komma bättre till användning om det i sin helhet utnyttjades för upphandling av distributionstjänster svagare tidningar. Enligt uppgift är 140-150 öre per tidning ett medelpris för distribution en vardag. På söndagar är priset de flesta orter högre, och det blir särskilt högt på de orter där den stora lokaltidningen inte kommer ut på söndagar. Söndagspriset kan ligga ca 400-500 öre. Enligt beräkningar som utförts av Tidningstjänst AB skulle andratidningarna förlora om distributionsstödet bara gick till dem. Distributionstjänster skulle då upphandlas till marknadspris, förmodligen förstaav tidningen orten. Detta marknadspris skulle enligt beräkningarna så vara pass mycket högre än dagens samdistributionspris att de extra stödpengarna inte skulle kompensera andratidningama. Marknadspriset skulle ligga mellan det nuvarande vardagspriset och de nedan beskrivna kvarvarandepriset. Förstatidningen skulle enligt beräkningarna göra motsvarande vinst detta. Om den stora tidningen varje ort skulle lämna samdistiibutionssystemet skulle distributionspriset per exemplar för kvarvarande tidningar även vardagar närma sig söndagspriset se ovan. Hur högt vardagspriset skulle bli beror om det finns någon andratidning orten, som de överspridda tidningarna kan dela kostnaden med.

6 Dagstidningsbegreppet

6.1 Definitioner

Det finns inte någon internationellt etablerad definition begreppet dagstidav ning. Unesco har emellertid i World Communication 1984 s. 305 gjort föl-

iande avgränsning: A daily general-interest newspaper a publication devoted primarily to recording news of current affairs, politics, etc., which published least at four times a week.

Det skall alltså vara fråga om löpande rapportering nyheter och politiska av händelser och en utgivning med minst fyra dagar i veckan. Unescos definition kan emellertid inte ses som allmänt accepterad. I internationella forskningssammanhang används ofta begreppen för 1-7-dagarstidnewspaper ningar, daily newspaper för 4-7-dagarstidningar och non-daily newspaper för 1-3-dagarstidningar.

Mellan och inom enskilda länder förekommer olika definitioner och skiftande periodicitetskrav allt efter praktiska omständigheter och nationella förutsättningar. Inga givna tendenser finns utkristalliserade. I Norge kan publikationer med låg periodicitet räknas dagstidningar. Den norska som pressutredningen definierade dagstidningar som alla publikationer tillfredsställer som normala krav generellt nyhetsmässigt innehåll och reell betalning och som kommer ut minst en gång i veckan NOU 1992:14, 15. s. Sexdagarsutgivning är ganska företeelse i Sverige; först 1936 en sen var sexdagarstidningarna vanligast bland de tidningar som kommer ut än mer en gång i veckan.

Det var i skattesammanhang som dagstidningar första gången definierades lagstiftningsvägen. För att dämpa den inhemska pappersförbrukningen efter andra världskriget och främja exporten lades 1948 fram proposition en om pappersbeskattning prop. 1948:215. Enligt propositionen skulle papper som användes för tryckning av allmänna nyhetstidningar, dvs. vad i som dagligt tal benämndes dagspressen, undantas från pappersbeskattningen. Riksdagsbeslutet innebar att periodiciteten inte skulle ha någon betydelse utan förekomsten av aktuella nyheter varjehanda slag för den breda allmänheten av skulle avgöra om en tidning kunde allmän nyhetstidning och anses vara en därmed skattebefriad bet. bevillningsutskottet 1948:48. Skattemyndigheten tillämpade emellertid reglerna så att en rad endagstidningar blev pappersskattepliktiga. Motiveringen var att dessa tidningarna inte innehållit nyheter av varjehanda slag i tillräcklig omfattning.

SOU 1995: 37

På grund av denna tillämpning motionerade Bondeförbundet, som hade anknytning till några av de berörda tidningarna, om en ändring av reglerna. Riksdagen beslutade år 1948 om en ändring som innebar att nyhetstidningar med i huvudsak politiskt innehåll, som i fråga om utseende och redigering kunde jämställas med allmän nyhetstidning, inte skulle behöva betala pappersskatt. Mönstret upprepades i slutet av 1950-talet i samband med införandet av en allmän varuskatt omsättningsskatt. I propositionen 1959:162 föreslogs att allmänna nyhetstidningar eller vad som i dagligt tal brukade benämnas dagspressen skulle undantas från beskattning s. 189. Med allmänna nyhetstidningar avsågs sådana tidningar som kom ut med minst tre nummer per vecka. Med anledning motioner i frågan beslöt riksdagen att också tidav ningar korn eller två dagar i veckan skulle omfattas av skattebesom ut en frielse. I beslutet definierades dagstidning som allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär, vilket innebar en klar markering mot veckopressen bevillningsutskottet 1959:60, s. 103, rskr. 359. Den första pressutredningen räknade i sina undersökningar som dagstidning allmänna nyhetstidningar som korn ut minst tre dagar i veckan SOU 9. Vissa beräkningar gjordes dock även med utgångspunkt i att 1965:22, s. även tvådagarstidningarna inkluderas. Den andra pressutredningen 1967 års pressutredning gjorde en mer in- - dagstidningsbegreppet. Utredningen tvingades konstatera gående analys av att dagstidningsbegreppet inte var entydigt och att en invändningsfri definition svår att åstadkomma Dagspressens situation [SOU l968:48], s. 8 f.. var Utredningen pekade att det i vetenskapliga sammanhang hade börjat tillämpas snäv dagstidningsdefinition. Man hade där utgått från att en en dagstidning publikation för läsaren utgjorde den primära nyhetsvar en som och infonnationskällan inte bara i fråga om lokala förhållanden utan även om företeelser i landet i övrigt och i utlandet. Med dessa stränga krav hade man i vetenskapliga sammanhang kommit fram till att tidningar som kom 3-7 dagar i veckan kunde betraktas som dagstidningar. Från de utgångspunkter 1967 års pressutredning hade för sitt arbete ansåg denna definition alltför snäv och utredningen utgick från den vida dagsman tidningsdeñnition statsmakterna dittills tillämpat skattesidan och medsom räknade alltså även 1-2-dagarstidningar av dagspresskaraktär. Avgörande för gränsdragningen borde liksom dittills publikationemas inriktning på revara guljär dagsaktuell nyhetsförrnedling ocheller opinionsbildning. Gränsdragningen fick inte göras så att publikation uteslöts på grund av sin en tryckmetod, sitt typograñska utseende eller sina redaktionella synpunkter. Det direkta selektiva presstödet infördes 1971 och utgick i enlighet med regeringens förslag till allmän nyhetstidning dagspresskaraktär som kornav mer ut minst en gång per vecka.

Dagstidningsbegreppet

Såväl den tredje 1972 års pressutredning som den fjärde pressutredningen Dagspresskommittén höll fast vid denna definition. Dagspresskommittén konstaterade att komplementtidningar endagstidningar skulle ha de allmänna nyhetstidningarnas innehållsstruktur och redigeras som sådana för att de skulle anses ha dagspresskaraktär. Periodicitetskravet, ett nummer per vecka, ansågs vara ett minimum för att nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen skulle följa dagspressens rytm. Presstödsnämnden tog upp dagspressbegreppet i sitt remissvar på Dagspresskommitténs betänkande Stödet till Dagspressen SOU 1980:32. Nämnden pekade på att det förekom försök från tidningarnas sida att anpassa utgivningen ett sådant sätt att det gav rätt till presstöd. Den breda definitionen av opinionsbildningsrollen, vilken innebar att tidningen inte nödvändigtvis måste vara politisk utgjorde inte en klar gräns mot organisationstidningar med tydlig sektoriell opinionsbildning. Regeringen och riksdagen ställde sig bakom Presstödsnämndens förslag att som dagstidning borde räknas allmän nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling ocheller allmän-politisk opinionsbildning prop. 198081:l37, KUl9. Denna definition infördes emellertid inte i förordningen SFS 1981:409. Femte pressutredningens och Dagstidningskommittens arbete Effektivare presstöd [Ds U l985:2], och Reforrnerat presstöd [SOU l988:48] medförde inte någon förändrad definition av dagspressbegreppet. Dagstidningskommittén ansåg visserligen att dagstidningsbegreppet behövde ändras men i regeringens proposition prop. 198990:78 föreslogs endast den definition som godtagits 1981 och som användes i praxis dock med den redaktionella ändringen för tydlighetens skull att ocheller ändrades till eller. Dagstidningskommittén hade förordat att tidning skulle anses som allmän nyhetstidning om den uppfyllde minst två av tre kriterier, nämligen att tidningen hade en bred nyhetsbevakning, att den fortlöpande deltog i den politiska opinionsbildningen ocheller att tidningen kritiskt granskade den verksamhet som utövades av de inflytelserika i samhället. När det gällde den redaktionella inriktningen borde en avgränsning göras mot sådana publikationer som till övervägande del behandlade ett enstaka eller några intresseområden eller delar av samhällslivct. Om den redaktionella bevakningen i stort sett var begränsad, exempelvis till förhållanden inom näringsliv eller affärsverksamhet eller till konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott och friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion, föll tidningen enligt kommittéförslaget utanför kategorin allmänna nyhetstidningar. Vidare borde en allmän nyhetstidning vända sig till allmänheten utan inskränkningar inom det geografiska område där den har sin spridning. En tidning som uteslutande riktade sig till vissa socialt eller intressemässigt avgränsade grupper av befolkningen föll inte in under den av kommittén diskuterade kategorin.

SOU 1995: 37

I propositionen framhölls att kritik riktats från flera håll mot kommitténs deñnitionsförslag eftersom tidningar som behandlar näringslivet exempelvis - Dagens Industri -inte inbegreps i det föreslagna begreppet allmän nyhetstidning. Särskilt hade pekats svårigheterna att delta i den rabatterade samdistributionen villkor som gällde för dagstidning. Departementschefen ansåg det olyckligt om ambitionen att anpassa dagstidningsdefinitionen till gällande praxis fick som konsekvens att begreppet stödberättigad tidning snävades utan att det egentligen blev fråga om en ändring av den sakliga grundvalen för stödet. Den praxis Presstödsnämnden utvecklat fann han väl tjäna stödets syfte.

6.2 Krav eget redaktionellt material

Ursprungligen angavs att dagstidningar med övervägande samma redaktionella innehåll skulle anses som en tidning i presstödssammanhang. Presstödsnämnden utbildade en praxis som innebar att en edition ansågs som en självständig tidning om det särskiljande innehållet var minst 51 procent av det totaredaktionella innehållet. Dagspresskommittén övervägde 1980 att höja kravet andelen särskiljande redaktionellt innehåll, men kom fram till att det var osäkert om detta skulle få avsedda presspolitiska effekter. En editionering borde enligt Dagspresskommittén i stödsamrnanhang likställas med en etablering. Syftet i båda fallen ansågs vara att motverka koncentrationen inom dagspressen och detta kunde inte nås enbart med en bestämmelse om andelen särskiljande redaktionellt innehåll i en edition i förhållande till andra editioner av samma tidning. Kommittén ansåg således att det knappast fanns presspolitiska skäl att höja kravet andelen unikt material SOU 1980:32, s. 44 f.. I Presstödsnämndens remissvar hänvisades till den ekonomiska betydelsen av att bli klassiñcerad som en dagstidning. Nämnden hävdade att bestämmelsen om särskiljande redaktionellt innehåll i en självständig edition stimulerade företag att skapa bidragsberättigade editioner. Eftersom avgränsningen var svår samtidigt som utslaget hade en stor ekonomisk betydelse för tidningsföretag, skulle det enligt nämnden vara värdefullt med en viss flexibilitet i regelsystemet. Rätten till produktionsbidrag kunde ställas i relation till andelen unikt material med en nedre gräns vid de 51 procent som då gällde. I propositionen prop. 1980812137 togs fasta på detta förslag. Föredragande statsrådet ansåg att edition av en tidning för att anses som självständig borde innehålla en större andel unikt material än vad som då gällde. Produktionsbidrag till en självständig edition borde därför utgå i proportion till andelen unikt material, så sätt att bidraget började utgå vid 51 procent eget material. För att uppnå fullt produktionsbidrag borde i fortsättningen krävas 65 procent. En sådan bestämmelse borde enligt propositionen hindra spekulativa editionsstarter. 106

Da gstidn in gsbe greppet

len socialdemokratisk motion föreslogs att fullt bidrag skulle utgå vid 60 procent eget material. Med hänsyn till vikten av samverkan kunde ifrågasättas om inte också 60 procent var för högt. Riksdagen ställde sig dock bakom regeringens förslag bet. KU 198081219. Dagstidningskommittén föreslog 1988 att regeln skulle slopas för att undvika omfattande och delvis osäkra mätningar av andelen redaktionellt material. För att förebygga skenkonstruktioner borde Presstödsnämnden åläggas att särskilt beakta om det i något visst fall genomförts en uppsplittring flera titlar medan utgåvorna fortfarande hade ett klart administrativt, produktionstekniskt och redaktionellt samband. Om det enda motivet för uppsplittringen förefallit vara att få mer produktionsbidrag borde nämnden besluta om ett reducerat bidrag. Flera remissinstanser Presstödsnämnden, Riksrevisionsverket och - Statskontoret var negativa till förslaget att nämnden skulle bedöma när - en editionering var att betrakta som en skenkonstruktion. Förutom att prövningen skulle bli svår innebar den att Presstödsnämnden skulle göra känsliga diskretionära bedömningar. Presstödsnämnden föreslog att den då gällande övre 65-procentsgränsen skulle sänkas till 60 procent eftersom det för många tidningsföretag var svårt att klara 65-proeentsnivån mot bakgrund att av en betydande mängd material definitionsmässigt betraktades gemensamt som material. A-pressen ansåg att tidningar med olika borde förhindras att namn lta identiskt innehåll men ansåg att den dåvarande gränsen var olämplig eftersom förekomsten av gemensamt material i form av radio- och TVrrogramtablåer, nyhetstelegram, börstabeller, lottdragningar, sporttabeller, föreningsnotiser och Skolmåltider ete. ledde till att tidningarnas egna redaktionella material kom i närheten av denna gräns. Ett omfattande arbete måste läggas ned kontroll. Gränsen för när en edition skulle anses självständig borde därför sättas vid 50 procent. Regeringen ansåg prop. 198990:78, 10 f. att regelsystemet borde s. ara så entydigt att det motverkade uppkomsten av utpräglade skenarrangenang utan att för den skull förhindra förenklingar och rationaliseringar. Med länvisning till att en betydande mängd gemensamt redaktionellt material nåste tillåtas ingå i olika editioner föreslogs att kravet eget redaktionellt material skulle sänkas från 65 procent till 55 procent. Ett sådant lägre gränsrärde var enligt propositionen lämpligt för att undvika att tidningsföretagen i samma utsträckning som tidigare måste lägga ner arbete att mäta varje utgåva och beakta det aktuella gränsvärdet. Samtidigt ansågs gränsen verka avlållande eventuella planer att etablera editioner inte har tillräckligt som uncerlag marknaden. 55-procentsgränsen borde inte förenas med någon form av successiv avtrappning. Erfarenheten fick enligt propositionen visa om 55- [rocentsgränsen var väl avvägd eller om nivån behövde justeras. Det förutsattas därvid att Presstödsnämnden följde utvecklingen och rapporterade negatva konsekvenser. Riksdagen godtog förslaget bet. l98990:KU3l. 107

SOU 1995: 37

6.3 Presstödsnämndens tillämpning

Presstödsnämnden har således att tillämpa den ganska vida definition av dagstidningsbegreppet som finns i l kap. 6 § presstödsförordningen 1990:524 och som i huvudsak gällt sedan 1981: En allmän nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmän-politisk opinionsbildning. Den skall normalt komma ut med minst ett nummer per vecka och ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska samt i huvudsak distribueras inom landet. Den skall vidare komma ut under eget namn och dess egna redaktionella innehåll skall utgöra mer än 55 procent av dess totala redaktionella innehåll. Som vägledning används också följande uttalande av Presstödsnämnden den 13 november 1981: Publikation av dagspresskaraktär är en allmän nyhetstidning under förutsättning att den reguljära allmänna nyhetsförrnedlingen är tidningens primära uppgift. Nyhetsförrnedlingen skall med kontinuitet gälla händelser och skeenden i anslutning till tidningens periodicitet och aktualiteten skall motivera och förutsätta periodiciteten. Nyhetsförrnedlingen får inte ämnesmässigt begränsas annat än av tidningens geografiska spridningsområde och av händelsers och skeendens aktualitet. Nyhetsförrnedlingen kan ske i skilda former: notiser, artiklar, reportage, text och bild. Allmän nyhetstidning kan framställas i olika format och med olika tryckmetoder. Detta uttalande hade sin grund i att nämnden ställt sig tveksam till hur dagspressbegreppet skulle tillämpas i en rad fall som gällde etableringsstöd under budgetåret 198081 för sex endagstidningar, nämligen Utposten, Nya Tider, Veckans Eko, ETC, Veckoposten och EFS Budbäraren. Eftersom Dagspresskommitténs betänkande inte ledde till en förändrad definition av dagspressbegreppet avslogs ansökningarna med motiveringen att tidningarna inte kunde anses vara dagstidningar i stödförordningens mening. Tidigare hade Alternativet i svensk politik fått bifall till sin ansökan. I den kanslipromemoria som låg till grund för nämndens beslut om Alternativet framhölls att ett nytt parti behöver en tidning. Alternativet var enligt promemorian varken mer eller mindre dagstidning än Internationalen, Samhällsgemenskap eller Broderskap. Tidningen Utposten ville som lokaltidning i Göteborg informera göteborgarna så att de kunde ta ställning i samhällsfrågor och inte minst informera politiker och andra makthavare så att de får veta när klockan är slagen. Man ville granska den verksamhet de makthavande bedrev och förbättra möjligheterna för de ideellt arbetande att få ut sitt budskap och förbättra deras kontakt med varandra. Presstödsnämndens kansli framhöll att det bakom projektet stod en tunn organisation med ringa erfarenhet av tidningsutgivning och att det inte kunde vara presspolitiskt viktigt att i Göteborg just då stödja ett så blygsamt och vagt projekt. När det gäller tidningen Veckans Eko, som skulle ha en allmänpolitisk nyhetsbevakning från ett folkrörelseperspektiv med speciell betoning energi-, miljö-, freds- och utvecklingsfrågor, framhölls från nämndens kanslis sida att 108

Dagstidningsbegreppet

nyhetsförmedling skall vara både reguljär och allmän. Vad som är allmänna nyheter förändras. Nya tankar och idéer bryter fram i samhället. När blir de allmänna De frågor Veckans Eko ville ta upp kunde i och for sig ha en bred och växande förankring hos allmänheten. Men skulle man klara någon avgränsning av begreppet dagstidning som reguljär allmän nyhetsförmcdlare, fick man enligt promemorian nog inte acceptera någon programmatisk avgränsning eller betoning i tidningens ämnesmässiga nyhetsbevakning. Tidningarna ETC och Nya Tider gjorde inte någon programmatisk avgränsning eller betoning av karaktären den nyhetsförmedling tidningarna avsåg att bedriva. Från kansliets sida framhölls att en allmän nyhetstidning skall innehålla allmänna nyheter. De kan begränsa sin nyhetsinformation geografiskt och t.ex. förmedla bara lokala nyheter. För att vara dagstidning behöver den inte innehålla regionala nyheter, riksnyheter eller utlandsnyhcter. Däremot kan nyhetsförmedlingen inte begränsas ämnesmässigt. En tidning som bara förmedlar idrottsnyheter eller företagsnyheter ansågs inte vara allmän nyhetstidning. Nyhetemas karaktär kan kopplas till periodiciteten. Nyheterna i en dagstidning som bara kommer ut en gång i veckan kan ha en annan karaktär än nyheterna i en tidning som kommer ut varje dag. Ju glesare utgivning desto mer selektivt bli valet av nyheter. Ju mindre av sådana nyheter man traditionellt betraktar som nyheter desto svårare blir det att från andra Veckotidningar avgränsa vad man vill mena vara t.ex. en Veckotidning med den allmänna nyhetstidningens karaktär. Nyhetsförmedlingen skall med kontinuitet gälla händelser och skeenden vecka för vecka. Någon total nyhetstäckning kan inte krävas. En sådan tolkning skulle enligt Presstödsnämndens kansli fånga in ETC och Nya Tider. Båda tidningarna avsägs att komma ut samma i format som Veckotidningar och deras redigering hade också drag från veckotidningar. Den tekniska utvecklingen var dock sådan att man enligt promemorian borde kunna acceptera att en dagstidning valde såväl format som tryckmetoder som påminde om veckotidningamas. Avgörande skulle vara innehållet, inte utformningen. Därför borde de båda tidningarna kunna accepteras trots att de inte skulle komma att framträda som konventionella dagstidningari fråga om format och utformning. Tidningen ETC ansågs vara ett mer realistiskt projekt än Nya Tider. Presstödsnämnden avslog dock även ETC:s ansökan och motiverade detta med att tidningen inte kunde bedömas bli dagstidning i stödförordningcns mening. De två andra tidningar som vid denna tid fick avslag ansökningar om etableringsstöd var Svenska Baptistförbundets Veckoposten och Evangeliska Fosterlandsstiftelsens Budbäraren. Ansökningama föranledde nämnden att i sitt remissyttrande över Dagspresskommitténs betänkande SOU 1980:32 påpeka att om man ville utvidga dagstidningsbegreppet ytterligare skulle man behöva tala om publikationer av dagstidningskaraktär med reguljär nyhets- 109

SOU 1995: 37

förmedling och eller opinionsbildning i politiska, religiösa, nykterhetsfrämjande, idrottsliga eller försvarsfrämjande ändamål. Nämnden ifrågasatte för sin del om det var lämpligt att detta sätt upplösa dagstidningsbegreppet.

6.3.1 Vissa avgöranden av Presstödsnämnden F inanstidningen Det första mer svårbedömda fallet efter 1981 inträffade 1990, då Finanstidningen beviljades driftsstöd. Redan 1989 hade Finanstidningen accepterats som dagstidning inom samdistributionen men Presstödsnämnden hade samtidigt uttryckt tveksamhet till om den kunde komma i fråga för driftsstöd. Inom Presstödsnämndens kansli gjordes en kvantitativ jämförande innehållsanalys mellan Finanstidningen och Dagens Industri. Resultatet visade att den senare hade mer allmänna nyheter. Vid en kvalitativt inriktad bedömning av innehållet i Finanstidningen kunde dock både bredd och djup noteras inom tidningens huvudinriktning. I ett yttrande av Stig Hadenius stöddes Finanstidningens ansökan med utgångspunkt i de grundläggande målen för presspolitiken. Stig Hadenius hänvisade till de fyra funktioner för medierna som lyftes fram av 1972 års pressutredning och ansåg att Finanstidningen kunde bidra till den allmänpolitiska opinionsbildningen. Enligt nämndens kansli uppfyllde Finanstidningen inte utan vidare de kriterier som anges för en dagstidning i presstödsförordningen om dessa sågs var för sig men en sammantagen presspolitisk bedömning av tidningens innehåll, dess roll i den allmänna debatten och dess utgivningsfrekvens gjorde det ändå rimligt att innefatta Finanstidningen i dagstidningsgruppen.

Hemmets vän, Sändaren och Petrus Under de tre senaste åren har Presstödsnämnden haft att ta ställning till om tre tidningar med religiös inriktning skulle omfattas av presstödsförordningens dagstidningsbegrepp. Den första ansökningen kom 1992 från den riksspridda tidningen Hemmets Vän som ges ut en dag per vecka av Evangelipress Förlags AB. Tidningen grundades 1897 och hade alltid varit politiskt neutral och organisationsmässigt helt fristående. Den står för kristna värden men är inte knuten till något samfund. Presstödsnämndens kansli noterade att TS upplagekomntitté hade godkänt tidningen som dagstidning och hänvisade till att nämnden tidigare diskuterat och ställt sig avvisande till att ge stöd till samfundstidningar och motsvarande. Kansliet ansåg det därför angeläget att peka att Hemmets Vän inte är ett organ för något samfund eller kyrka eller sammanslutning av sådana. Nämnden beviljade i juni 1992 driftsstöd för Hemmets Vän.

Dagstidningsbegreppet

År 1993 var en ansökan om driftsstöd för den riksspridda endagstidningen Sändaren uppe till behandling i Presstödsnämnden. Sändaren utges av Svensk Frikyrkopress AB som beskriver den som en kristen Veckotidning. Tidningen uppgavs i ansökan vara en gemensam samfundstidning för Metodistkyrkan, Svenska Baptistsamfundet och Svenska Missionsförbundet. De två sistnämnda samfunden hade upphört med utgivningen av Veckoposten resp. Svensk Veckotidning i samband med att Sändaren startades. Som framgått av föregående avsnitt hade Veckoposten tidigare vägrats driftsstöd. Ett av argumenten i ansökan var då att tidningarna Samhällsgemenskap numera Kristdemokraten och Broderskap hade beviljats etableringsstöd. Presstödsnämnden hade i det ärendet framhållit att om Svenska Baptistsamfundet ville göra Veckoposten till en allmän nyhetstidning skulle kraven dess nyhetskaraktär ställas högre än de som ställts t.ex. Samhällsgemenskap och Broderskap. I ansökan om driftsstöd till Sändaren år 1993 framhölls att man såg driftsstöd till Sändaren som en rättvisefråga i förhållande till andra tidningar inom samma marknadsområde som redan hade presstöd. Presstöd var också en förutsättning för att tidningen skulle kunna förstärka den egna bevakningen av aktuella nyheter, ha en utförligare presentation av radioTV-program och eventuellt abonnera TTzs material. Sändaren hade godtagits som dagstidning av TS. I samband med TS Upplagekommittés prövning avgavs ett yttrande från Stig Hadenius, som ansåg att Sändaren liksom Hemmets Vän kännetecknades av att vara nyhetsoch debattorgan riktade till en speciell publik. Ingen av de båda tidningarna stod enligt Hadenius för en allmän nyhetsförmedling eller hade ett innehåll som karaktäriserades av allsidighet och allmängiltighet. Inom Presstödsnämndens kansli gjordes en genomgång av ett antal utgåvor av Sändaren och det noterades att man kommit till ungefär samma slutsatser som Stig Hadenius. Man tillade dock att Sändaren vid en jämförelse med Hemmets Vän framstod som mindre nyhetspräglad. Flertalet artiklar hade dock en hög aktualitet. Sändaren hade ett drag av samfundstillvändhet som av förklarliga skäl inte fanns hos Hemmets Vän. Journalistiskt, layoutmässigt och grafiskt ansågs tidningen fylla höga krav. Kansliet uttryckte avslutningsvis att man trots sin tveksamhet var beredd att förorda driftsstöd till Sändaren. Presstödsnämnden beslöt enhälligt att bevilja Sändaren driftsstöd. Sommaren 1994 beviljades vidare Veckomagasinet Petrus driftsstöd. Tidningsföretaget ägs av HelgelseförbundetFribaptistema, Svenska Alliansmissionen, Pingströrelsen och Örebromissionen. De fyra frikyrkosamfunden utgav tidigare var sin Veckotidning och syftet med Petrus var att skapa en bredare tidning som kunde tilltala betydligt yngre läsargrupper. I ansökan hänvisades till att tidningens närmaste konkurrenter med liknande volym, spridning och innehåll erhöll presstöd.

lll

SOU 1995: 37

Till grund för Presstödsnämndens bedömning låg bl.a. ett yttrande från Stig Hadenius till TS upplagekommitté. Stig Hadenius uppfattning var att Veckotidningen Petrus inte ens med bästa vilja i världen kunde anses vara en allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär. Den kunde närmast ses som en medlemstidning för kristna samfund samma sätt som Sändaren. Om man tog med Hemmets Vän i bilden kunde enligt Stig Hadenius alla tre tidningar enligt rimliga definitioner ses som Veckotidningar. Det var dock svårare att bedöma tidningarna efter deras nyhetsinnehåll eftersom det knappast finns någon bra definition begreppet nyhetsmaterial som kan tillämpas vid en innehållsanalys. Det förefaller som om den oklara definitionen utgjorde grund för Hadenius att förorda samma behandling av Veckomagasinet Petrus som Sändaren och Hemmets Vän. Men Stig Hadenius ansåg vidare att det knappast gick att fortsätta detta sätt. TS skulle enligt Stig Hadenius inte sikt uppfylla förpliktelserna mot annonsörer och abonnenter. En förändring måste dock drabba flera tidningar och innebära en grundlig översyn med en ny definition och noggranna tolkningsanvisningar. I en promemoria från Presstödsnämndens kansli uttrycktes också stark tveksamhet. En genomgång av de tidningar som då hade driftsstöd gav vid handen att nämndens tolkning och tillämpning av förordningen gradvis förändrats. Den promemoria som låg till grund för beslutet i juni 1993 om driftsstöd för utgivningen av Sändaren reflekterade oro över utvecklingen. I ärendet rörande Petrus förstärktes tveksamheten. Petrus framstod långt mer som veckomagasin än som en allmän nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling. Sektioneringen av tidningen var ägnad att ge en betydande prägel av organisations- eller medlemstidning. Den bedömningen talade alltså mot att Veckomagasinet innefattades i stödförordningen. Ä andra sidan framhölls gränsdragning uteslöt en som Petrus som något godtycklig. Nyhetsbegreppet var enligt promemorian inte entydigt och bestämningen allmän hade nämnden frångått i andra sammanhang. Skillnaden gentemot Sändaren uttryckte mer grad än art. Föredraganden föreslog därför att ansökan skulle tillstyrkas. Nämnden beslöt dock den 1 juni 1994 att avslå ansökan. Två ledamöter reserverade sig mot beslutet. Sedan en ny ansökan inkommit från Petrus några veckor senare fattade nämnden emellertid ett nytt beslut och biföll då ansökan. I beslutet framhölls bl.a. att det fanns vissa skillnader mellan Petrus och de två andra tidningarna, som var till nackdel för Petrus. Dock var ett syfte med presstödet enligt förarbetena att främja mångfalden. Av den redogörelse som lämnats i den förnyade ansökan framgick att Veckomagasinet Petrus till följd av att stöd beviljats tidningarna Hemmets Vän och Sändaren kommit i ett beaktansvärt konkurrensmässigt underläge. Effekterna av att vägra driftsstöd för utgivning av Veckomagasinet Petrus blev enligt nämnden så betänkliga att det fick anses oförenligt med grunderna för presstödet att inte lämna ett sådant stöd.

Dagstidningsbegreppet

Mot nämndens nya beslut reserverade sig två ledamöter som vidhöll nämndens tidigare beslut. I ett särskilt yttrande framhöll två ledamöter att de inte ansåg att det fanns någon sådan skillnad mellan de tre tidningarna att inte driftsstöd skulle lämnas också för utgivningen av Veckomagasinet Petrus. Driftsstöd har för innevarande budgetår utöver dessa tre rikstäckande endagstidningar getts till de rikstäckande endagstidningarna Arbetaren, Kristdemokraten, M-L Proletären, Miljömagasinet, Norrskensflamman, NU, Internationalen, Aktuellt i Politiken, Broderskap och Tempus. Dessutom kan nämnas att driftsstöd getts till Kvinnosyn Värmland som är en regionaltidning med kvinnoperspektiv. Denna tidning har dock lagts ned i januari 1995. Nedan lämnas en bakgrund till Presstödsnämndens beslut om stöd till en del av dessa tidningar.

Tidningen Samhällsgemenskap, numera Kristdemokraten KDS fick 1978 etableringsstöd för Samhällsgemenskap, numera Kristdemokraten. 1980 beviljades tidningen produktionsbidrag. Beträffande kravet allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär redovisades därvid en genomgång av några nummer av tidningen. Det redaktionella innehållet omfattade till 75 procent nyheter och reportage, ledare och kommentarer samt insändare och debatt. 25 procent avsåg underhållning, radioI V, sport m.m. År 1990 Skattemyndigheten det beskedet att Kristdemokraten inte gav kunde anses vara en allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär och därmed inte kvalificerat momsbefriad. Tidningen sades innehålla huvudsakligen artiklar och nyheter med kommentarer som har samband med speciella frågor som Kristen Demokratisk Samling drev. Nyhetsförmedlingen begränsades således enligt Skattemyndigheten av annat än tidningens geografiska spridningsområde och händelsernas aktualitet.

Broderskap Sveriges Kristna Socialdemokraters förbund fick 1981 första gången produktionsbidrag för tidningen Broderskap efter att år 1979 ha beviljats etableringsstöd. Vid behandlingen av ärendet hänvisades från Presstödsnämndens kanslis sida till att Samhällsgemenskap erhållit stöd. Enligt uppgift har Broderskap av skattemyndighetema inte ansetts som allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär och är därför inte kvalificerat momsbefriad.

Tempus Tidningen Tempus beviljades 1981 etableringsstöd och produktionsbidrag. Föredraganden i Presstödsnämnden framhöll att Tempus hörde till de mer 113

SOU 1995: 37

intressanta etableringarna inom gruppen publikationer av dagspresskaraktär, vilka normalt inte är stora men vanligen inte heller så journalistiskt kvalificerade som Tempus. Med betydande oavlönade och frivilliga insatser hade redaktionen varje vecka kunnat ge ut en i svensk dagspress unik tidning. Ett beslut om etableringsstöd och senare produktionsbidrag skulle vara presspolitiskt välmotiverat.

Tidningen Nya Utsikt, numera NU Liberal Information AB beviljades 1983 etableringsstöd för endagstidningen Nya Utsikt, som allmän nyhetstidning med riksspridning en dag i veckan. Tidningen vände sig till dels medlemmar i Folkpartiet, dels en politiskt intresserad allmänhet, särskilt opinionsbildare. Tyngdpunkten skulle ligga nyheter, bakgrundsmaterial och debattartiklar med anknytning till politik och samhällsfrågor. Annonser och ett visst inslag av lättare material skulle också förekomma. Regeringsrätten beslutade i en dom år 1984 att inte ändra ett förhandsbesked av Riksskatteverket, vari förklarats att tidningen NU inte var undantagen från momsskatteplikt som allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär. I Riksskatteverkets beslut hänvisades till att enligt den praxis som utvecklats måste den allmänna nyhetsrapporteringen ha en inte alltför obetydlig omfattning i förhållande till övrigt innehåll. Tidningen NU angavs huvudsakligen innehålla artiklar med kommentarer till och analyser av aktuella händelser och förhållanden. Den allmänna nyhetsförmedlingen spelade en helt underordnad roll. Tidningen kunde därför inte anses vara en allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär.

K vinnosyn Värmland Kvinnosyn Värmlands dagstidningsstatus prövades av Presstödsnämnden den 17 mars 1989. Nämnden beslöt då att göra följande uttalande: Nämnden ger inga förhandsbesked. Dock har nämnden i det här fallet gjort en preliminär bedömning förfrågan och kommit till den preliminära slutsatsen att tidningen inte är att betrakta som dagstidning i stödförordningens mening. Skälet till denna preliminära bedömning är att tidningen med det innehåll den har inte synes svara mot kravet att vara en allmän nyhetstidning. Presstödsnämndens kansli följde därefter tidningens utveckling och fann i augusti 1989 att det var uppenbart såväl att redaktionen breddat sitt material som att den innehöll en ökad andel nyhetsartiklar. Denna översiktliga bedömning hade enligt kansliet stöd i TS bedömning efter gjorda jämförelsemätningar. Kanslichefen ñck nämndens uppdrag att meddela tidningen sin bedömning beträffande tidningens status som allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär. 114

Dagstidningsbegreppet

Kanslichefen meddelade att hans bedömning var att Kvinnosyn Värmland under de senaste månaderna utvecklats i enlighet med stödförordningen.

Aktuellt i Politiken År 1993 beviljades Aktuellt i Politiken driftsstöd. Tidningen, som ägs och utges av Socialdemokratiska partiet, är enligt en promemoria upprättad inom Presstödsnämndens kansli till sin karaktär närmast jämförbar med Kristdemokraten, NU, Miljömagasinet Alternativet och Broderskap. Samtliga är närstående ett politiskt parti. I sammanhanget erinrades om dagstidningsdefinitionen i 6 § presstödsförordningen. Med dagstidning avses En reguljär nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmän-politisk opinionsbildning. Enligt kansliets mening uppfyllde AiP samtliga de krav som författningen uppställer för att driftsstöd skall utgå.

6.4 Dagstidningsbegreppet och mervärdesskatten

Någon närmare definition av begreppet allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär finns inte i mervärdesskattelagen eller dess förarbeten. I Riksskatteverkets handbok för mervärdesskatt 1993 hänvisas till Presstödsnämndens inledningsvis redovisade uttalande från 1981. Tillämpningen av de olika reglerna har dock medfört att vissa tidningar som erhåller driftsstöd i mervärdesskattehänseende inte betraktas som allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär. I ett flertal förhandsbesked har RiksskatteverketSkatterättsnämnden och regeringsrätten behandlat undantaget från skatteplikt enligt mervärdesskattelagen. Tidskriften Die Zeit ansågs av regeringsrätten inte vara en sådan nyhetstidning av dagspresskaraktär som är undantagen från skatteplikt. Som skäl angavs bl.a. att Die Zeit innehåller allmänna nyheter av sådant slag som brukar förekomma i dagspress men med en viss begränsning vad avser ämnesområdena i urvalet av nyheter. Vidare framstod nyhetsrapporteringen som underordnad i förhållande till artiklar som i första hand innehåller kommentarer och bakgrundsmaterial. Tidningen fick därför anses inte ha nyhetskaraktär RÅ 83 1:12. Tidningen 8 Sidor som är avsedd för utvecklingsstörda innehåller i stort sett samma typ av stoff som en traditionell nyhetstidning fast i förenklad och förkortad form. Tidningen ansågs utgöra en allmän nyhetstidning RSVFB Im 1985:6. Tidningen Weekly Review utgiven av Dagens Nyheters AB och Nyhetsmagasinet 7 dagar utgiven av handelsbolaget Svenska Dagbladets AB Co ansågs båda uppfylla kriterierna för vad som innehållsmässigt kan kän- 115

SOU 1995: 37

neteckna en allmän nyhetstidning. Tidningen ETC ansågs dock inte vara av sådan karaktär att den kunde omfattas av momsbefrielse, och den erhöll inte heller presstöd. Det förekommer som tidigare nämnts att tidningar som erhåller presstöd enligt Presstödsnämndens definition av dagspressbegreppet inte är kvalificerat mervärdesskattebefriade eftersom de av skattemyndigheterna inte ansetts vara sådana allmänna nyhetstidningar som omfattas av mervärdesskattelagens kvalificerade skattebefrielse. Detta gäller bl.a. Broderskap, Kristdemokraten och NU. Dessa torde av skattemyndighetema i stället betraktas som organisationstidskrifter och är i den egenskapen mervärdesskattebefriade, dock kvalificerat. Sådana tidningar har således inte rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt. Å andra sidan betalar de inte heller mervärdesskatt införande eller ackvisition av annonser. I vissa fall gör Presstödsnämnden en strängare bedömning än skattemyndigheterna. Det gäller kravet utgivning minst en gång per vecka. I ett förhandsbesked har detta krav ansetts uppfyllt för en tidning som utkom med ett nummer per vecka men gjorde uppehåll i utgivningen under fyra sommarveckor i följd och under någon vecka i samband med jul- och nyårshelgen. Presstödsnämnden kräver i stället att tidningen endast gör uppehåll under två veckor per år utöver ett dubbelnummer. Riksskatteverket har tagit upp frågan om allmänna nyhetstidningars mervärdesskattebefrielse i sitt remissyttrande den 26 november 1993 över betänkandet Vissa mervärdeskattefrågor Offentlig verksamhet m.m. SOU - 1993:75. Verket tillstyrkte utredningsförslaget vad avser mervärdesskatt såväl nyhetstidningar som andra periodiska publikationer. Ett införande av en enhetlig skattesats för nyhetstidningar, periodiska publikationer och böcker kan dock enligt Riksskatteverket skapa nya gränsdragningsproblem, främst i fråga om periodiciteten. Verket konstaterar också att dagens konkurrensproblem förstärks av att nyhetstidningarna är s.k. tekniskt kvalificerat skattskyldiga, dvs. har rätt till avdrag för ingående skatt trots att någon utgående skatt inte redovisas på försäljningen. Om möjligheten till teknisk skattskyldighet upphörde kombinerat med en fortsatt skattefrihet för nyhetstidningar skulle detta enligt verket sannolikt i betydande utsträckning undanröja konkurrensproblemen.

6.4.1 Samordning av dagstidningsbegreppet

Dagspresskonunittén hade i uppdrag att pröva om det var motiverat att använda ett och samma dagspressbegrepp i olika författningar. Stödet till dagspressen över statsbudgeten hängde enligt kommittén samman med strukturutvecklingen inom dagspressen och dagspressens roll i vårt demokratiska system SOU 1980:32, s. 45. Kommittén framhöll att endast om syftet 116

Dagstidningsbegreppet

i andra sammanhang var detsamma var det motiverat att använda en enhetlig och övergripande definition. Det kunde enligt kommittén knappast hävdas att syftet bakom presstödet var detsamma som syftet bakom t.ex. mervärdesskatteförordningens regler om dagstidningar. Skulle det vara så, skulle befrielsen från skatteplikt inte gälla hela dagspressen utan enbart tidningar i marknadsmässigt underläge och sådana som samverkade i största möjliga utsträckning. Slutsatsen blev att det under rådande förhållanden inte gick att använda ett och samma dagspressbegrepp i förordningama i fråga.

7 Internationella förhållanden

7.1 Strukturutveckling 1989-1993

Internationellt sett har strukturutvecklingen inom den svenska dagspressbranschen varit förhållandevis stabil. Antalet tidningar med utgivningsfrekvens minst tre nummer per vecka minskade under perioden 1989-1993 i Sverige med 5 procent. I Japan och Storbritannien var nedgången 2 procent, i Norge 3 procent och i USA 4 procent. I Nederländerna och Danmark var nedgången 6-7 procent, och i Belgien 9 procent. En stark nedgång förekom i Finland och Frankrike, 15 resp. 13 procent. World Press Trends 1994, FIEJ 1994.

7.2 Förmånlig beskattning

7.2.1 Reducerad mervärdesskatt på upplageintäkter Ett vanligt sätt att stödja pressen som bransch är att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats upplageintäkter. Samtliga EU-länder och även Norge utnyttjar denna möjlighet.

Tabell 7.1 Skattesatser olika i europeiska länder, procent Moms på Standard-

Källa: World PressTrends 1994 FIEJ 1994, samt för Spanienaktuella uppgifter från svenskaambassaden i Madrid

SOU 1995: 37

Tabell 7.1 visar aktuella skattesatser för ett antal europeiska länder. Samtliga länder i tabellen tillämpar en reducerad mervärdesskatt upplageintäkter för dagspress. Förutom i Sverige är dagspressens upplageintäkter i ytterligare tre av EU-länderna och i Norge helt mervärdesskattebefriade. Finland har en särskild lösning, eftersom det där endast är abonnemangsintäkter som är momsbefriade. Lösnummerförsäljning är belagd med full moms. Detta gäller såväl dagspress som tidskrifter. Bakgrunden till denna regel är enligt uppgift att när omsättningsskatten infördes i Finland var så gott som hela den finska dagspressen abonnerad, medan det motsatta gällde för tidskrifterna. Därmed behövde man inte ta ställning till svårigheten att avgränsa dagspressbegreppet. Högst mervärdesskatt dagspress bland EU-ländema, 12,5 procent, har Irland. Den höga skattesatsen kan ha bidragit till att brittiska momsbefriade tidningar utgör ca 30 procent av den totala upplagan den irländska dagspressmarknaden Medienmanager Staat, Peter A. Bruck, München 1994, s. 470. Dagspressens annonsintäkter är i samtliga länder i tabellen belagda med standardmoms, utom i Luxemburg där en skattesats på 12 procent tillämpas för sådana intäkter.

7 2 2 Andra skattesubventioner . . I vissa europeiska länder åtnjuter pressen en förmånlig beskattning även på andra områden. I Frankrike är vissa till tidningsproduktion relaterade tjänster anlitande av nyhetsbyråer, tryckning, sättning m.m. belagda med reducerad mervärdesskatt. I Belgien, Grekland, Italien och Portugal gäller fördelaktiga Skatteregler för inköp av tidningspapper, i Grekland och Italien även för vissa andra materialinköp. I flera länder, bl.a. Frankrike, Nederländerna och Grekland gäller förmånliga Skatteregler för tidningsföretagens investeringar. I Italien och Frankrike är vissa medier belagda med reklamskatt. som pressen är undantagen från. I Frankrike är tidningsföretag, tryckerier, distributionsorganisationer och nyhetsbyråer undantagna från företagsskatt. Medienmanager Staat, Peter A. Bruck, München 1994, s. 471 I Danmark är Dagspressens Finansieringsinstitut befriat från skatt kapitalinkomster se avsnittet om Danmark under 7.3.1.

7.2.3 Olikformig beskattning av dagspress och tidskrifter I de flesta EU-länder är mervärdesskattesatsen antingen densamma för dagstidningar och tidskrifter, eller också är kriterierna för skattereduktion sådana att detta i praktiken blir resultatet. I Italien gäller den reducerade skattesatsen publikationer som utkommer minst en gång om året, i Nederländerna tre 120

Internationella förhållanden

gånger om året Medienmanager Staat, Peter A. Bruck, München 1994, s. 469. Dagspressbegreppet torde alltså ha en mindre kontroversiell innebörd i större delen av övriga Europa jämfört med i Sverige. De flesta EU-länder tilllämpar en reducerad mervärdesskatt också för böcker SOU 1993:75, s. 63.

7.3 Direkt stöd, fördelaktiga krediter och statliga rabatter

Direkt presstöd utan återbetalningsskyldighet finns, om man riktar in sig Västeuropa, i Österrike, Nederländerna, Sverige, Finland, Frankrike, Italien, Norge, Belgien, Luxemburg och Portugal Medienmanager Staat, Peter A. Bruck, München 1994, s. 488. I de flesta länder är stödet selektivt. Ett flertal länderna tidningsföretag rabatter post- och telefontaxor, av ger transporter o.d. Fördelaktiga krediter förekommer också.

7.3.1 Presstödssystem i vissa europeiska länder

Nedan ges en kortfattad beskrivning av presstödssystemen för ett antal länder i Västeuropa. Stödsystem i länder där ett omfattande direkt stöd förekommer beskrivs utförligare än andra. Större delen av uppgifterna är hämtade ur World Press Trends, FIEJ 1994, samt ur Medienmanager Staat, Peter A. Bruck, München 1994. I de fall motsägelsefulla uppgifter har förekommit i de båda huvudkällorna har uppgiften inte tagits med, varför nedanstående beskrivningar inte gör anspråk att vara fullständiga.

Belgien Lägre posttaxa gäller för tidningar och tidskrifter, men icke-kommersiella publikationer har fördelaktigare taxa än kommersiella nyhetstidningar. en Journalister även utländska som arbetar i Belgien har 75 procent rabatt tågbiljetter samt vissa flygbiljetter. Tidningar har 50 procent rabatt telefonkostnader. Direkt stöd ges till tidningar med liten upplaga och låga annonsinkomster. Nyhetsbyrån Belga Press Agency får också del av dessa subsidier ca 6 procent.

Danmark Särskild posttaxa gäller för tidningar. Staten lämnar kreditgarantier för produktivitetsfrämjande investeringar genom Dagspressens Finansieringsinstitut, är sammanslutning av i princip alla dagspressföretag i Danmark. som en Staten stöder också dagspressen indirekt via institutet följande sätt. Institutets kapitalinkomster, främst består av ränta inbetalda medlemssom avgifter från dagspressföretagen, är som tidigare nämnts skattebefriade. 121

SOU 1995: 37

Staten betalar också ett årligt bidrag, från början tillkom ersättning som som för statlig annonsering, till finansieringsinstitutet. Bidraget uppgick till 7,8 miljoner danska kr år 1994. Institutet använder sina medel bl.a. till stöd för nyetableringar och investeringar. Status udviklingen siden Medieover kommissionens betaenkning om de trykte mediers økonomi beskaeftigelse, og Betaenkning nr 3 972, Medieudvalget, sekretariatet, 1994.

Finland Ett direkt stöd infördes 1971. Det finns tre former av direkt presstöd, nämligen stöd till partitidningar, stöd till tidningar med ekonomiska problem, samt stöd till samarbete i distributionen. Politiska partier får en årlig summa i bidrag för partitidningama stödet går alltså inte direkt till tidningarna. Dessa subventioner fördelas enligt varje partis representation i riksdagen. Partierna bestämmer själva vilka tidningar som skall få stöd och hur stödet skall fördelas. Stödet används inte bara till partiägda tidningar utan också till oberoende tidningar står det som egna partiet nära. Den större delen av det direkta presstödet ges till tidningar med ekonomiska svårigheter. Detta selektiva stöd går till ungefär 50 tidningar, och det rör sig mest om andra- och tredjetidningar. För att få del av stödet måste företagen lämna in en ansökan som innehåller utförliga uppgifter tidningens om finansiella situation. Detta anses också vara ett partirelaterat stöd Bruck, s. 498, eftersom beslutsorganet är sammansatt av representanter för riksdagspartierna och kriterierna för att stöd är oklara. Det tredje största stödet är stöd till samdistribution, som fördelas via den gemensamma distributionsorganisationen, där även posten ingår. Nyhetsbyråer får statliga bidrag för att reducera telekommunikationskostnader. Det ges också stöd till opinionsbildande och religiösa tidskrifter. Finland är, främst av statsfinansiella skäl, väg mot förändring en av presstödssystemet Bruck, s. 500.

Frankrike Särskild posttaxa gäller för tidningar och nyhetsbyråer. För järnvägstransport av tidningar och tidskrifter ges 50 procent rabatt. Även telefon- och telextaxor erhåller tidningar 50 procent rabatt, och detta gäller även nyhetsbyråer. Det finns tre olika former av direkt stöd: 1 stöd till spridning av den franska pressen i utlandet, 2 stöd för nationellt spridda dagstidningar med låga annonsinkomster, samt 3 stöd till regionala dagstidningar med låga annonsinkomster. Vad gäller den förstnämnda stödforrnen, dit större delen av det direkta 122 presstödet går, ändrades kriteriet för att erhålla stöd 1991: räcker det numera

Internationella förhållanden

att tidningen förläggs i Frankrike den behöver inte vara fransk. - Publikationen måste bidra till spridning av det franska språket och kulturen och skall i huvudsak vända sig till utländska läsare. Stödform nummer två ger rätt till stöd franskspråkiga dagstidningar, som kommer ut minst fem gånger i veckan och innehåller politisk och allmän information. Den tryckta upplagan får inte överskrida 250 000 exemplar, den försålda inte 150 000 exemplar. Försäljningspriset får inte ligga än mer 30 procent över och inte mer än 10 procent under det genomsnittliga dagstidningspriset. Annonsintäkterna får inte överskrida en fjärdedel de totala inav täkterna. Subventionema beräknas efter försåld upplaga. Totalt får subventionen per exemplar inte överskrida 6 procent av det genomsnittliga försäljningspriset för nationellt spridda dagstidningar. Om annonsintäkterna utgör mer än 15 procent av totalintäktema reduceras stödet. Endast två tidningar fick år 1991 denna form av stöd. År 1990 infördes stödet för regionaltidningar, som utgör den minsta andelen av det direkta stödet. Subventionema går till franskspråkiga tidningar innehållande politisk och allmän information, som kommer ut minst fem gånger i veckan. Den tryckta genomsnittsupplagan får inte överskrida 70 000 exemplar, den försålda får inte överskrida 60 000 exemplar. Priset får inte ligga mer än 30 procent över och inte mer än 10 procent under genomsnittspriset för andra lokala eller regionala dagstidningar. Tidningen får inte vara förstatidning i sitt spridningsområde. Åtta tidningar fick denna stöd 1989. typ av

Grekland Dagstidningar har 50 procent rabatt post och telegraf. De får också avdrag från telefonräkningen varje månad efter upplaga. Stöd ges vid produktiva investeringar över ett visst belopp. Detta gäller dock även andra typer av företag.

Italien Tidningar får 50 procent rabatt telefon, telegraf och telex. Lån till låg ränta för återinvesteringar och förbättringar av existerande utrustning ges av vanliga ñnansinstitutioner, som får täckning av staten för räntereduktionen. publikationer får direkt stöd: tidskrifter högre Fyra typer av numera av kulturellt värde, italiensk press i utlandet, partitidningar samt tidningar som utges av joumalistkooperativ. Direkt stöd ges dessutom till nyhetsbyråer. Till gruppen tidskrifter av högre kulturellt värde räknas framför allt vetenskapliga facktidskrifter, och för att få stöd måste andelen annonser i tidningen vara mindre än hälften av innehållet. Vad gäller italiensk press i utlandet ges stöd till två typer av tidningar: dels tidskrifter och tidningar som ges ut i utlandet för utlandsboende italienare, 123

SOU 1995: 37

dels publikationer som kommer ut minst en gång i kvartalet och som ges ut i Italien men till största delen distribueras i utlandet. För de övriga två kategorierna som kommer i fråga för direkt stöd är tidningar och tidskrifter stödberättigade om deras annonsintäkter inte överstiger 40 procent av deras kostnader. En grundförutsättning för att få stöd över huvud taget gäller alltså även indirekt stöd är att tidningen finns med i det nationella pressregistret, som förs av Garantiombudet för pressen Garante per leditoria. I detta register måste man ange företagets ägarförhållanden. Tidningar är också skyldiga att årligen offentliggöra sina bokslut. Två gånger om året offentliggör garantiombudet i en rapport till parlamentet en uppställning över alla givna subventioner och vilka företag som fått dem. Tidigare fanns ett tidsbegränsat femårigt presstödsprogram i Italien vilket var mer omfattande än dagens system. Stödprogrammet löpte ut 1987 och anses ha varit mycket framgångsrikt. På senare tid har antalet dagstidningar faktiskt stigit.

Luxemburg Tidningar kan få direkt stöd baserat andelen redaktionellt material. Sju tidningar fick stöd år 1991.

Nederländerna Direkt presstöd infördes 1967 i samband med att man tog beslut om att tillåta reklam i radio och TV. För att kompensera tidningarna för de förlorade annonsintäkter detta innebar, infördes ett system där tidningarna kompenserades med en del av inkomsterna från radio- och TV-reklam. Till att börja med kompenserades tidningarna efter de reklarninkomster de hade före införandet av TV- och radioreklam, vilket innebar att tidningar som tidigare hade höga annonsinkomster fick mer än de som hade låga. Från 1970 tog man även hänsyn till tidningens finansiella situation i tilldelningen av stöd. Detta system varade fram till 1973. Strax efter införandet av det direkta presstödet föreslogs inrättandet av en fond för att stödja ekonomiskt svaga tidningsföretag, och 1974 inrättades Bedrijfsf0nds voor de Pers, som finansieras av en del av intäkterna från radio- och TV-reklam. Fondens uppgift var från början att ge krediter och kreditgarantier, samt i undantagsfall bidrag, såväl dagstidningar som informations- och opinionsveckopress. Medlen skulle användas för omorganisationer och omstruktureringar i syfte att få tidningen att gå med vinst igen inom en snar framtid. Under 1970-talet uppmärksammades det faktum att allt fler dagstidningar gick med förlust, och man ansåg att det fanns behov av yt- 124 terligare åtgärder, helst selektiva sådana som skulle verka efter generella re-

Internationella förhållanden

gler. År 1981 infördes kompensationsreglering för dagstidningar en som grund av en kombination av liten upplaga och en vid geografisk spridning befann sig i en svag marknadsposition. Stödbeloppet beräknades med utgångspunkt från dessa faktorer samt hur mycket utrymme i tidningen som uppläts nyheter och åsiktsbildning. Genom denna stödform förmedlades bidrag via pressfonden under sex år 1980-talet. Stödformen har därefter utvärderats och kommer förmodligen att återinföras med vissa ändringar. Lou Lichtenberg, The Dutch Model of Press Policy, i Karl Erik Gustafsson ed. Media Structure and the State, Göteborg 1995. För att få stöd från fonden måste tidningen utkomma i Nederländerna och vara avsedd för holländska läsare. Den måste i stor omfattning innehålla nyheter, analyser, kommentarer och bakgrundsinformation, som tjänar den politiska opinionsbildningen, och den skall ha en självständig och joumalistiskt oberoende redaktion. Den måste komma ut regelbundet och minst gång i en månaden, vara offentligt tillgänglig och får inte utdelas gratis. Publikationer som ges ut av regeringen eller är bundna till medlemskap i någon organisation kan inte stöd ur fonden. Reglerna för stödet och vem som skall stöd har utvärderats och förändrats ett flertal gånger, och numera används också en del av fondens pengar till sådana utvärderingar. Fonden stöder också forskning om problem specifika för tidningsområdet.

Norge Det direkta presstödet infördes 1969. Den största andelen utgörs än i dag av produktionsstödet, som fördelas efter upplaga till små tidningar samt tidningar i ogynnsamma konkurrenssituationer. l 17 tidningar fick produktionsstöd år 1991. För att kunna få produvktionsstöd är ett krav att tidningen finns upptagen i en dagspressförteckning, som förs av Statens medieförvaltning. I denna upptas tidningar som utkommer regelbundet och minst två gånger i veckan med en genomsnittlig upplaga minst 2 000 exemplar, och innehåller övervägande allmänt nyhets- och aktualitetsmaterial som gör att tidningen klan skiljer sig från andra typer av publikationer. Tidningen måste ha en ansvarig utgivare. Den måste ta betalt för abonnemang, lösnummer och annonser enligt en offentligt tillgänglig prislista, och får inte dela ut gratisexemplar mer än vad som är tillåtet enligt upplageregler, som fastställs av branschföreningama. Upplagan skall vara till minst hälften abonnerad, och annonsandelen får vara högst 50 procent av det totala innehållet. Alla dagstidningar enligt ovanstående definition som har en genomsnittsupplaga under 6 000 exemplar får stöd. Även endagstidningar av dagspresskaraktär med en upplaga minst l 000 exemplar kan få stöd, om de uppfyller övriga kriterier och har en lokal nyhets- och aktualitetsprägel. 125

SOU 1995: 37

Tidningar som inte är förstatidningar får stöd om deras upplaga inte överstiger 80 000 exemplar. Forskrifter om produksjonstilskudd til dagsaviser, Kulturdepartementet, 1994. 1978 infördes också ett stöd till samdistribution. Sedan 1990 går denna hjälp bara till sådana tidningar som får produktionsstöd, och betalas bara för den delen av upplagan som distribueras per post. Det finns också statlig en fond för krediter till tidningsföretagcns investeringar.

Portugal Hela kostnaden för postförsändelser av tidningar bärs av staten. Tidningar har också 30 procent rabatt telefon, telegraf och telex. Pressmedarbetare åker tåg till reducerat biljettpris. Det tycks också finnas någon form av direkt stöd World Press Trends 1994, s. 192.

Spanien Reducerad posttaxa gäller för tidningar. Taxoma har dock höjts drastiskt under den senaste tiden. Nyhetsbyråer kan få finansiell hjälp från staten för teknisk modernisering.

Tyskland Tidningar åtnjuter reducerade posttaxor. Nyhetsbyråer får schablonmässig betalning för att staten utnyttjar deras tjänster, vilket är att betrakta som en indirekt subvention Bruck, s. 474.

Österrike

Tidningar har 50-60 procent rabatt posttaxan och 33 procent telegraf. Särskild järnvägstaxa finns för tidningar. Det finns tre olika former av direkt presstöd. Det allmänna presstödet infördes 1975, huvudsakligen som kompensation för införandet av mervärdesskatt tidningarnas upplageintäkter. Det ges till självständiga dags- och Veckotidningar som innehållsmässigt går utanför ren fackpress och huvudsakligen tjänar den politiska, allmänekonomiska eller kulturella informationen och åsiktsbildningen. Tidningen får inte vara kundtidning eller organ för intresseföreträdare, och den måste ha åtminstone förbundslandsspridning. Den skall förläggas, produceras och till större delen av upplagan distribueras i Österrike. Upplagan skall vara minst 5 000 exemplar för veckopress resp. minst 10 000 exemplar för dagspress, och försäljningspriset får inte avvika avsevärt från priset jämförbara tidningar. Den måste utkomma minst 41 126

Internationella förhållanden

gånger om året, och före ansökan om bidrag skall tidningen ha utkommit i minst ett halvår och då uppfyllt de övriga förutsättningarna. Vid sidan av det allmänna presstödet infördes 1985 ett särskilt stöd för att behålla mediemångfalden, dvs. ett riktat stöd till ekonomiskt dagssvaga tidningar med en särskild betydelse för den politiska åsikts- och opinionsbildningen. För att få särskilt stöd skall dagstidning särskild betydelse för en vara av den politiska åsiktsbildningen i åtminstone ett förbundsland. Detta föreligger när upplagan motsvarar minst en procent av befolkningen i förbundslandet. Tidningens redaktionella del måste produceras övervägande med av personer journalistik som huvudsaklig sysselsättning. Tidningen får inte ha en dominerande ställning marknaden, dvs. upplagan får inte nå än 15 procent mer av befolkningen i ett förbundsland eller fem procent i hela Österrike, och utgivarenförläggaren får inte ge ut annonstidskrifter i betydande omfattning eller ha en nära ekonomisk eller organisatorisk anknytning till en utgivare av annonstidskrifter. Försäljningspriset skall inte avvika avsevärt från priset jämförbara tidningar, och andelen annonser får inte utgöra än 22 procent det mer av årliga sidomfånget. Ungefär samtidigt infördes en annan bestämmelse presstödsområdet. Enligt denna kan en publikation som utkommer minst fyra och högst 40 gånger per år stöd den uppfyller vissa kriterier. Den skall förläggas och om produceras i Österrike minst österrikisk utgivare, och den får inte av en vara av enbart lokalt intresse. Den skall behandla frågor om politik, kultur eller livsåskådning religion eller därmed sammanhängande discipliner en hög nivå. Den får inte använda mer än 20 procent det redaktionella innehållet av till föreningsmeddelanden, och högst hälften av upplagan får ges bort gratis. Bidraget skall dessutom vara nödvändigt grund av publikationens ekonomiska situation. Även publikationer som är nya marknaden kan få det sistnämnda bidraget. Förutsättningen är att det föreligger ett förläggare och ett redaktionellt koncept och en ñnansplan.

SOU 1995: 37 7.3.2 Storleken av det direkta stödet i olika länder 1993 Tabell 7.2 Direkt stöd olika i europeiska länder 1993 miljoner USD

Grekland -

Nederländerna - Norge 35,24

Portugal - Spanien 0

siffran gällerför 1992 Källa: World Press Trends,FIEJ 1994

Tabell 7.2 visar att det direkta stödet till dagspressen är långt högre i Sverige än motsvarande stöd i andra länder. Inte heller sådana befolkningsmässigt stora länder som Italien och Frankrike länmar ett direkt presstöd som kommer i närheten av det svenska stödet. Utöver dessa länder lämnas presstöd med nämnvärda belopp endast Norge, Österrike och Finland. av

8 Dagspressens position i medielandskapet

8.1 Dagspressen och läsarna

Dagspressen har sedan länge en stark ställning bland svenskarna. En genomsnittlig dag år 1994 läste eller ögnade 82 svenskarna mellan 9 och procent av 79 år igenom minst dagstidning, eller kvällstidning. Drygt tio år en morgontidigare eller 1982 var motsvarande procenttal 84. stabiliteten i tidningsläsandet gäller också i ett långt perspektiv. Våren 1968 läste 90 procent av svenskarna mellan 15 och 88 år åtminstone dagstidning under genomsnittlig en en vardag. År 1994, 25 år senare, var motsvarande procenttal 88. Den traditionella morgonpressen svarar för huvuddelen svensk tidav ningsläsning. En genomsnittlig dag har närmare 75 procent av befolkningen mellan 15 och 79 år läst eller tittat i en morgontidning. Drygt 75 procent uppger sig vara läsare minst fem gånger i veckan. Under vecka når en morgonpressen 90 procent av befolkningen. Den genomsnittliga lästiden för den huvudsakliga morgontidningen har under de senaste 15 åren uppgått till omkring 30 minuter. Under 1990-talet har genomsnittet dock varit något lägre än 30 minuter med uppgång en svag 1994. Den vanligaste tidpunkten för läsning är under morgonen före kl. 8 då drygt två tredjedelar brukar läsa sin morgontidning. Näst vanligast är att man läser morgontidningen under kvällen. Ett annat sätt att beskriva dagspressens spridning är att utgå från andelen med hushållsprenumeration. Andelen svenskar bor i hushåll med som prenumeration på en morgontidning har under 1980-talet uppgått till knappt 80 procent. År 1994 var andelen 78 procent. Benägenheten att överväga att avsluta abonnemang förefaller ha ökat under senare år. En undersökning i Göteborg har visat att andelen prenumeranter med sådana överväganden ökade från 15 procent till 25 procent mellan oktober 1989 och november 1992. Av dessa framfördes ekonomiska argument av ca en fjärdedel år 1989 ochi november 1992 av mer än hälften. Enligt en undersökning uppgav omkring en femtedel ekonomiska skäl när de sade upp sin tidningsprenumeration Ekonomiska skäl var vanligast när prenumeranten hade haft två tidningar. Annars var det vanligaste skälet att man flyttat från orten. Iexpertrapporten dras den slutsatsen att det allmänna ekonomiska läget är en viktig faktor när det gäller minskningen i morgontidningsspridningen sedan slutet av 1980-talet SOU 1994:94, s. 105. Andelen prenumeranter bland förvärvsarbetande är dock relativt konstant. Större delen nedgången av i prenumerationer tycks finnas bland dem som av olika skäl inte förvärvsarbetar. Sammantaget dras den slutsatsen att svensk morgonpress totalt har en 129

5 l 50368

SOU 1995: 37

stor spridning bland allmänheten men att det i början av 1990-talet finns tendenser till en viss försvagning i det regelbundna morgontidningsläsandet. Bakom den minskade läsningen ligger otvivelaktigt olika ekonomiska faktorer. Lågkonjunkturen var dock inte den enda eller avgörande förklaringen. Också framväxten av andra medier och ändrade sociala vanor har betydelse. Detta bekräftas av en studie från 1994 som visar att andelen som har ekono miska argument för att tveka om sin morgontidning har minskat medan andelen som uppger brist tid resp. pekar olika mediers kvalitet har ökat. Utmärkande för svensk morgonpress är att den huvudsakligen prenumereras, att den har lokalt avgränsade spridningsområden och att de flesta människor vanligen läser bara en morgontidning. I Stockholm är morgontidningsläsandet klart lägre än i landsorten. Andelen som läser två morgontidningar är också högre utanför storstadsområdena; som regel är det fråga om en lokal morgontidning och en storstadsmorgontidning. De dominerande lokala dagstidningarna har både en hög total räckvidd och en hög andel trogna läsare. Det som läsarna anser särskilt viktigt med den lokala dagspressen är just att den har lokala nyheter och att den kommer ut morgonen, men också innehåller riks- och utrikesnyheter och att den har ett rimligt prenumerationspris. Lokala nyheter, radio-TV-material, inrikesnyheter, insändare samt annonser är det innehåll läsarna uppger sig vara mest intresserade av. Ett generellt mönster för andratidningarna är att de i och för sig fyller samma lokaltidningsfunktion som förstatidningen men att de har en läsekretssammansättning som i hög grad är präglad av tidningarnas partianknytning. Andratidningarna har trogna, inte sällan äldre, läsare. Den allmänna tendensen är dock att människor i samband med att de bildar familj väljer ortens dominerande tidning, bl.a. grund av annonsmaterialet, som har sin största attraktionskraft just bland människor i lägre medelålder. De lokala endagstidningama förefaller ha i huvudsak samma läsarprofil som de minsta andratidningarna, i varje fall de som har en partipolitisk anknytning. Läsarna är äldre och tidningarna är i huvudsak spridda inom den politiska gruppen. Den avgörande skillnaden mellan andratidningarna egna och de lokala endagstidningama är att andratidningarna som regel är huvudtidningen i hushållet medan endagstidningen i huvudsak är ett komplement till en daglig tidning.

8.2 1972 års pressutrednings dagspressens roll

syn 8.2.1 Massmediernas funktioner i den svenska demokratin I betänkandet Statlig presspolitik SOU 1975:79 konstaterade 1972 års pressutredning att massmedierna skall medverka till att förstärka och fördjupa den svenska demokratin s. 125. I en demokrati av indirekt och representativ 130

Dagspressens position i medielandskapet

art som den svenska, där demokratin utövas genom att politiska beslut fattas av folkvalda representanter, borde de förtroendevalda politikerna vara åsiktsrepresentativa för folket. Medborgarna borde således i så hög grad som möjligt aktivt delta i politiken, dels genom allmänna val men också via den politiska opinionsbildningen. Man konstaterade i utredningen att åsiktsrepresentativiteten bland de förtroendevalda i Sverige var förhållandevis hög, samt att även de mindre aktiva medborgarnas önskemål väl var representerade. Att det aktiva deltagandet var ojämnt fördelat mellan olika grupper i samhället hade annars setts som ett allmänt problem i demokratier. Att så inte var fallet i 1970-talets svenska demokrati förklarade utredningen dels med att det svenska partisystemet dittills väl lyckats kanalisera befintliga opinioner, dels med den stora roll som organisationer och folkrörelser spelat för åsiktsbildningen i Sverige. Med detta utgångspunkt resonemang som definierade 1972 års pressutredning fyra olika funktioner massmediernas som huvuduppgifter i den svenska demokratin SOU 1975:79, 292: s. - Massmedierna bör ge den information som är nödvändig för att medborgarna skall kunna ta ställning i samhällsfrågor. Även de förtroendevalda bör genom massmedierna löpande information enskildas och om organisationers uppfattningar i politiska frågor. ° Massmedierna bör fristående eller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeendet i samhället. - Massmedierna bör som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. - Massmedierna bör främja en kommunikation inom och mellan politiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället.

8.2.2 Dagspressens roll i förhållande till andra medier

1972 års pressutredning gjorde bedömningar hur dagspressen i jämförelse av med andra medier uppfyllde de fyra funktionerna. Framför allt jämfördes dagspressen med etermedierna, som vid denna tidpunkt bestod public av service-radio tre rikskanaler och -TV två kanaler i Sveriges Radios regi. När det gäller informationsuppgiften kom utredningen fram till att rapporteringen av framför allt utrikes- och rikshändelser torde ha blivit bättre med etermediernas framväxt, trots tidningsnedläggningarna SOU 1975:79, s. 162. Man konstaterade att TV ett annat sätt än tidningarna kunde levandegöra dramatiska händelser, samt att radion snabbare än något annat medium kunde förmedla infonnation. Vad gällde lokal och regional information ansåg man däremot att tidningarna hade en unik betydelse. Lokala radiosändningar sågs som ett viktigt komplement till tidningarna, särskilt orter med bara en tidning, men varken radio eller TV ansågs kunna ersätta nedlagd tidning. en Vad gäller information till de förtroendevalda om stämningar och opinioner i samhället, konstaterade man att tidningarna hade en självklar uppgift. Radio 131

SOU 1995: 37

och TV, var bundna av opartiskhet, hade inte möjlighet att på samma sätt som som tidningar knyta an till grupper och organisationer. Denna typ av information ansåg man ha blivit sämre med tidningsnedläggningama. Slutligen konstaterade man att tidskrifter och kompletterande tidningar torde spela en stor roll i infonnationsspridningen, samt att en utbyggnad av regionalradion kunde antas få stor betydelse, men att den dagliga morgontidningen torde vara svår eller omöjlig att ersätta. Tidningskoncentrationen som följt nedläggningarna hade därför inneburit att den lokala och regionala informationen blivit sämre. När det gäller kommentatorsuppgiften ansåg 1972 års pressutredning att tidningarna hade en unik roll jämfört med etermedierna, som inte kunde kommentera händelser utifrån speciella ideologiska utgångspunkter SOU 1975:79, 163. Däremot ansåg man att tidskrifter utgivna av fackliga, s. ideella och politiska organisationer samt riks- och regionspridda fådagarstidningar särskilt betydelsefulla när det gällde kommentarer, och kunde utvar göra komplement till traditionella flerdagarstidningar. Man konstaterade att tidningsnedläggningama haft en negativ effekt mediernas uppfyllande av denna uppgift, särskilt som de kvarvarande tidningarna enligt undersökningsresultat inte ändrat policy vad gäller kommentaremas utfomrning. Det var inte möjligt för andra åsiktsriktningar än tidningens egen att fortlöpande komma till tals. Vad gäller granskningsuppgiften konstaterades att på detta område kunde etermedierna, särskilt riks- och utrikesornrådet, komplettera tidningarna SOU 1975:79, 164. Men tidningsnedläggningama kunde enligt utreds. ningen antas ha medfört brister i granskningen, eftersom tidningskonkurrens torde leda till bättre granskning. Dessutom fanns en risk för att tidningarnas eller mindre nära anknytning till grupper av olika slag gjorde att granskmer ningen de egna politiska företrädarna inte bedrevs lika aktivt som den av av motståndarna. Man konstaterade att särskilt stor risk för detta förelåg på orter där tidning med lokalregional monopolställning var knuten till den en politiska gruppering som var i majoritetsställning i kommun- eller landstingsfullmäktige. Om den fjärde och sista uppgiften, gruppkommunikationsuppgiften, sades i 1972 års pressutredning att tidningskoncentrationen hade försämrat kommunikationen inom och mellan partierna SOU 1975:79, s. 165. Man konstaterade att utvecklingen hade gynnat de stora och övergripande medierna inte kunnat knyta an till speciella grupper. som 1972 års pressutredning konstaterade att tidningarna inte hade kunnat erandra medier när det gällde att uppfylla de fyra uppgifterna. Pressen sättas av fyllde rad angelägna uppgifter även utanför den politiska sektorn, men det en dess betydelse för infonnation, granskning, kommentar och gruppkomvar munikation enligt 1972 års pressutredning i första hand motiverade en som statlig presspolitik SOU 1975:79, s. 292. 132

Dagspressens position i medielandskapet

8.3 Ett förändrat medielandskap

I detta avsnitt beskrivs de förändringar som ägt rum i medielandskapet sedan 1972 års pressutredning avslutade sitt arbete. Större delen uppgifterna är av hämtade från expertrapporten Dagspressen i 1990-talets medielandskap SOU 1994:94 som överlämnade i juni 1994.

8 3 1 Mediemarknaden . . De mål som formulerades 1972 års pressutredning tillkom i situation av en som i hög grad dominerades av en partipolitisk dagspress i ett tämligen stabilt mediesystem. I detta ingick förutom dagspressen dels public service-radio och public service-TV, dels en kommersiell populärpress och en organisationsinriktad tidskriftspress. Gränserna mellan olika medier var tydliga även geografiskt. Under de drygt två decennier som gått har situationen inom medieområdet ändrat sig kraftigt. Public service-radion har expanderat, bl.a. genom utvecklingen av lokalradion. De största förändringarna har ägt rum inom radion och televisionen, framför allt som en följd av tillkomsten av television via satellit och kabel. I spåren efter denna kom först reklamfinansierad television i en nationell markkanal, sedan reklamfinansierad lokal radio. På TV-kanalen formulerades krav som gjorde att den kunde räknas till public service-sektom men reklamradion kom inte att ställas sådana krav. Vad gäller effekterna dagspressen av denna utveckling konstateras i expertrapporten SOU 1994:94, s. 222 att konkurrensen blev intensivare inom radio- och TV-sektorn än mellan denna sektor och andra. Dagspressen har tappat något i annonsförsäljning, i första hand till TV, men nedgången är trots allt relativt begränsad, och har mer gällt storstads- än landsortspressen. En konsekvens av den nya konkurrenssituationen är att utbudet av kanaler och program har vuxit kraftigt inom den nationella radio- och TV-sektom. Samtidigt har satellitkanaler via kabel övertagit delar av hushållens medieunderhållning. Trots att förändringen av radion och televisionen initierades av intemationella trender har framför allt radio men också TV lämnat rollen av att enbart vara nationella medier, eller möjligen regionala medier, för att successivt in lokal nivå. Denna utveckling är dock ännu i startstadiet, och hur fort den kommer att gå är enligt rapporten svårbedömt. Mycket tyder att lokal-TV kommer att begränsa sig till fönster i nationella kanaler eller bli en del av ett nätverk. Det är också troligt att utbyggd lokal-TV under överskådlig tid kommer att begränsa sig till de större städerna. Den traditionella vecko- och tidskriftspressen har successivt förändrats, men i stället har Specialtidningar och tidskrifter av olika slag vunnit terräng.

SOU 1995: 37

Av rapporten framgår att förändringarna medfört att medielandskapet Öppnats för nya aktörer. Både utländska företag och nya svenska grupperingar har gått in i de svenska massmedierna. Dessa har vanligen agerat över flera avsnitt av medielandskapet.

8.3.2 Dagspressens ställning

l den ovan skisserade nya medierniljön har dagstidningarna enligt expenrapporten i huvudsak behållit sin position som centrala medier i människors liv SOU 1994:94, s. 223. Upplagan har visserligen gått ned, men detta gäller i första hand geografiskt överspridda tidningar främst Stockholms morgon- tidningar. Räckvidden är i stort den samma som tidigare, men antalet lästa tidningar har minskat. Det har under de senaste decennierna etablerats en fast struktur av lokala morgontidningar som står starka sina orter. Dessa har medvetet koncentrerat sig utgivningsorten både redaktionellt och ekonomiskt, vilket har visat sig vara en framgångsrik strategi. De icke-lokala tidningarna är för de flesta ett tillval, och det är dessa som främst har drabbats när de mött konkurrens från andra medier. Till viss del kan det röra sig om en konjunkturbetingad faktor vid 1990-talets början. Över längre period kan en viss försvagning skönjas också i den lokala en dagspressens ställning. Den är dock ännu så länge marginell i ett större sammanhang. Nedgången kan även här vara konjunkturbetingad, t.ex. genom att arbetslösa i mindre utsträckning köper dagstidningar, men den kan också ha sin bakgrund i långsiktiga politiska och sociala förändringsmönster, t.ex. ändrade livsstilar, ökad geografisk rörlighet och nya hushållsvanor, som kan ha accentuerats av förändrade ekonomiska förutsättningar. En förklaring till att dagstidningarna som grupp kunnat behålla sin ställning i medielandskapet är enligt expertrapporten SOU 1994:94, s. 224 att det successivt skett en allmän professionalisering. både ekonomiskt och journalistiskt, inom såväl tidningsbranschen som helhet som inom enskilda tidningsföretag. Detta har framför allt gällt förstatidningarna, vilkas övertag gentemot andratidningarna under det senaste decenniet har blivit större. Den journalistiska professionaliseringen har bl.a. inneburit att tidningarna har blivit mer partipolitiskt oberoende och att mångfalden inom enskilda tidningar, den inre mångfalden, har ökat. Det offentliga samtalet bestäms således enligt rapporten i ökande grad av företagsekonomiska och journalistiska bedömningar.

Dagspressens position i medielandskapet

8.3.3 De olika mediernas roller I expertrapporten diskuteras också vilka roller olika medier har 1990-talet. Det görs dels med ett funktionsperspektiv SOU 1994:94, avsnitt 5.6, dels med ett nivåperspektiv SOU 1994:94, avsnitt 7.4. Vad gäller mediernas funktioner sägs att den lokala i första morgonpressen hand kan betraktas som ett informationsmedium, fungerar både som som bevaknings- och fördjupningsmedium. Konkurrens mellan dagspressen och andra tryckta medier existerar främst vad gäller informationsfunktionen. Kvällspressen tycks fungera som en uppdatering av morgonpressen, men också som en specialisering i fråga om sport och förströelse. TV spelar en viktig roll både för information och förströelse. Tillkomsten av privata TV-kanaler tycks medföra att public service-TV kommer att positioneras något mer mot det informativa, medan de privata kanalerna står starka i fråga om avkoppling och förströelse. Videon och satellitkanalerna används huvudsakligen som underhållningsmedier. Ljudradion har kongenom kurrensen från televisionen utvecklats till ett uppdaterings- och förströelsemedium. Vad gäller databaserade medier kan dessa komma att spela en viktig roll vad gäller fördjupning, men i dagens läge är de sämre att snabbt ge grundläggande orientering. Man kan också utgå från perspektivet att olika nyhetsmedier verkar på olika nivåer: lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. Då kan sägas att den större delen av morgonpressen har sin tyngdpunkt främst det regionala och lokala, medan i första hand Stockholms morgonpress och kvällstidningarna är mer nationellt och internationellt inriktade. Ljudradion har genom tillkomsten av lokalradio gått från ett utbud helt präglat av nyheter nationell och internationell nivå till att inkludera det regionala. TV domineras natioav nellt och internationellt nyhetsutbud. I expertrapporten diskuteras också hur den lokala dagspressens roll har påverkats av den nya mediesituationen. Expansionen medieområdet med satellitsändningar via kabel, en tredje marksänd TV-kanal och privat lokalradio tycks hittills främst ha gått ut över Sveriges Television SOU 1994:94, s. 218. Varken Sveriges Radios eller den lokala dagspressens nyhetsroll tycks ha påverkats annat än i mindre utsträckning. Det är enligt rapporten uppenbart att mångfalden inom mediesystemet har ökat kraftigt i fråga om antalet kanaler. Den ökade mångfalden gäller dock i mindre utsträckning sådant utbud som kan jämställas med den breda nyhetsförmedlingen genom traditionell dagspress. Möjligen har dock utvecklingen inom tidskriftssektom gått i en sådan riktning.

SOU 1995: 37

8.4 Dagspressen och tidskrifterna

8 4 .1 Tidskriftsmarknaden . Helene Hafstrand har i expertgruppens arbetsrapport nr 12 redovisat utvecklingen tidskriftsområdet. I svensk Tidskriftsförteckning fanns år 1991 över 3 000 titlar fördelade 48 procent organisationstidskrifter, 7 procent statliga tidskrifter, l procent kommunala tidskrifter, 4 procent företagstidskrifter, 11 procent populärpress, 17 procent fackpress och procent kultur- och allmånpolitiska tidskrifter. 1 rapporten framhålls att en markant förändring inom poularpressen är att de innehållsmässigt breda tidskrifterna för reportage och underhållning, dvs. veckopressen, går tillbaka medan specialtidningarna ökar. Utvecklingen i denna riktning började redan under 1950och 1960-talen men accentuerades under 1980-talet. Veckopressen tappade nära 40 procent av upplagan mellan 1980 och 1992 och 8 titlar försvann. För 1992 redovisades en minskning av den totala årsupplagan med 3 procent. Av den traditionella veckopressen återstår bara fem familjetidningar, två aktualitetstidningar och en ungdomstidning. Därtill kommer ett par TV-tidningar. Specialtidningarna däremot ökade kraftigt både i upplaga och antal med ca 60 procent. Under de första åren av 1990-talet har specialtidningarna dock haft en mindre nedgång. Den traditionella veckopressens tillbakagång och specialtidningarnas expansion kan enligt rapporten ses som ett uttryck för en ökad segmentering och profilering. Mogna marknader i kombination med en mer individuell efterfrågan har bidragit till ett ökat antal produktvarianter med tydligt proñlerade varumärken i en rad branscher. Förändringarna har också gällt förlagsstrukturen. Två stora veckopressförlag upplöstes under 1980-talet och marknadsledaren Allers hade år 1993 60 procent av upplagan. De övriga förlagen veckotidningsmarknaden var Bonniersfären 21 procent, Egmont 16 procent och Medvik TV-Förlag 3 procent. Fackpressen definieras av föreningen Svensk Fackpress som tidningar och tidskrifter som till syfte och innehåll inriktas ett yrke, en näringsgren, ett ämnes- eller intresseområde. Av de 229 facktidskrifter som ingår i TS-statistiken 1994 är majoriteten, nära 80 procent, utgivna av olika organisationer och förbund. Nära hälften av tidskrifterna i Svensk Tidskriftsförteckrting ges ut av nåorganisationstidskrifter mellan åren gon form av organisation. Antalet ökade 1982 och 1991 från 1 173 till l 508. Ideella organisationer står för 36 procent, ekonomiska organisationer 25 procent, fackliga organisationer 9 procent och intresseorganisationer 29 procent. Underförstått i begreppet organisationstidskrift ligger att tidskriften är något som medlemmarna får på köpet i samband med att man betalar medlemsavgiften. Organisationstidskrifternas mottagare är emellertid inte bara medlemmarna. En betydande del upplagan är icke-medlemsexemplar. av 136

Dagspressens position i medielandskapet

Helene Hafstrand framhåller i rapporten att det i den organisationsutgivna gruppen finns kommersiellt starka titlar som påverkar konkurrenssituationen för förlagsutgivna titlar exempelvis Svenska Jägarförbundets Svensk Jakt Och Svenska Golfförbundets Svensk Golf. De TS-registrerade organisationstidskriftema tycks enligt rapporten i allmänhet vara väletablerade annonsmarknaden. Generellt är prisnivån lägre för de organisationsutgivna titlarna jämfört med de förlagsutgivna. I nära hälften av facktidskrifterna och i 42 procent av de konsumentinriktade organisationstidskriftema är 30 procent eller mer av det totala antalet sidor annonssidor. Med kulturtidskrifter avses i snäv bemärkelse tidskrifter inom områdena vetenskap, konst, litteratur och religion. Oftast faller dock också tidskrifter som behandlar politiska, sociala eller ekonomiska samhällsfrågor inom begreppet. Denna senare grupp ligger nära delar av endagsutgiven dagspress, t.ex. Tempus. Statens Kulturråds katalog upptog år 1992 227 titlar, varav ca 200 omfattades av det statliga stödet till kulturtidskrifter, vilket budgetåret 199192 uppgick till 2l miljoner kr. Antalet stödberättigade tidskrifter har ökat sedan 1980. Den största ökningen skedde mellan åren 1985 och 1988, vilket sammanfaller med avveckligen av det statliga stödet till organisationstidskrifter.

8.4.2 Gränsdragningen tidskrifter allmänna nyhetstidningar i mervärdesskattehänseende

I expertrapporten SOU 1994:94, s. 227 framhålls att införandet av det direkta stödet- främst momsbefrielsen skedde i en situation då det fanns klart urskiljbara grupper av tryckta medier. Genom att dagspressdeñnitionen gång på gång kommmit att utvidgas har gränsen blivit mindre tydlig än som ursprungligen avsågs. Förändringarna inom poulär- och tidskriftspressen har dessutom gjort det svårare att dra gränser utifrån mediers innehåll eller funktion. Det förhållandet att dagspressens bilagor inte särbehandlas i mervärdesskattehänseende har betydelse för kvällspressen som regelmässigt ger ut bilagor. Expressen har således under fem dagar i veckan regelmässigt särskilda bilagar. På söndagarna kommer Exxet i magasinforrnat med brett och allmänt innehåll. På tisdagar finns bilagan Spel-Expressen som är i Expressens vanliga format och innehåller information om trav, lotto o.d. På torsdagar har tidningen bilagan TV-Expressen i magasinfonnat, fredagar nöjesbilaga och på lördagar Res-Expressen. Dessutom kan tidningen i särskilda fall ha bilagor i speciella ämnen måndagar och onsdagar. Expressen avser att inom kort komma ut med en motorbilaga onsdagar. Aftonbladet har söndagar bilagan Söndagstidningen i magasinfonnat, på tisdagar Spelbilagan, onsdagar bilagan Kvinna, torsdagar TV-tidningen i magasinformat och fredagar ungdomsbilagan Puls. 137

SOU 1995: 37

Tidningen Idag har söndagarna bilagan Söndag som har ett brett och allmänt innehåll, tisdagarna bilagan Spelextra, torsdagar bilagan TV- Journalen, på fredagar Nöjesbilagan och lördagar bilagan Lördag som handlar om fritid, sport och nöjen. Fonnatet är som tidningen i övrigt med undantag för Söndag som är i magasinformat. Frågan om skillnaden i mervärdesskattehänseende mellan nyhetstidningar och tidskrifter har aktualiserats vid flera tillfällen under senare tid. Vectu Svenska Veckopressens Tidningsutgivareförening har reagerat - starkt mot den negativa inverkan konkurrensneutraliteten som föreningen anser att mervärdesskattereglerna har. Vectu har framfört sin kritik dels i ett remissvar i november 1993 över betänkandet Vissa mervärdeskattefrågor SOU 1993:75 dels i skrivelser till Pressutredningen -94, dels också vid uppvaktning i augusti 1994 hos skatteministem. Mervärdesskattebefrielsen för dagstidningarna medför enligt Vectu att dessa gynnas kraftigt i konkurrenshänseende. Det finns tidningar och tidskrifter som är koncentrerade till samma ämnesområde och som alltså drabbas av olika skattekostnader. Veckans Affärer och Kvinna Nu är således mervärdesskattebelagda medan deras motsvarigheter Dagens Industri och Kvinnosyn är befriade från mervärdesskatt. Vectu har framhållit att detta innebär orimliga konkurrensfördelar för dagspressen och har hänvisat till att tidskrifterna har haft en klart sämre utveckling än dagspressen. Till detta kommer enligt Vectu att de allmänna nyhetstidningarna i alltmer ökad omfattning ger ut Veckotidningar som bilagor. Många dagstidningar ger således ut bilbilagor, hälsobilagor, bilagor riktade till kvinnor, radio- ochTVbilagor m.m. På dessa områden finns vecko- och månadstidningar som har ett motsvarande innehåll. Föreningen Svensk Fackpress, som representerar över 260 titlar inom organisations- och övrig fackpress, har i april 1994 inkommit till Pressutredningen -94 med en skrivelse med ett liknande innehåll. Båda föreningarna har också framfört att det från tryckfrihetssynpunkt är orimligt med den olika behandlingen. Fackpressen har konstaterat att en tredjedel av dess tidningar är mervärdesskatteskyldiga och två tredjedelar är mervärdesskattebefriade och har föreslagit en stegvis avvecklad mervärdesskatt anpassad till den ekonomiska utvecklingen i landet. I skrivelsen har hävdats att medier underordnade tryckfrihetsförordningen inte skall belastas med mervärdesskatt. Vidare hänvisas till skattesituationen inom etennedierna där det inte finns möjlighet att beskatta TV Med hänsyn till tryckfrihetsförordningens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning borde därför enligt föreningen också tryckta medier mervärdesskattebefrias. Konkurrensverket har i en skrivelse den 16 augusti 1994 till regeringen funnit det angeläget från konkurrenssynpunkt och med hänsyn till speciellt den senaste tidens utvecklingstendenser inom dagspressen att frågan om bl.a. mervärdesbeskattningen av olika kategorier av tidningar löses utan yt- 138

Dagspressens position i medielandskapet

terligare tidsutdräkt. Verket har framhållit att ett system där vissa företag i en bransch är befriade från mervärdesskatt medan andra år skattepliktiga normalt leder till skillnader i konkurrensförutsättningar. Olika regler medför dessutom gränsdragningsproblem genom att företag med likartad Verksamhetsinriktning kommer att lyda under olika Skatteregler och skattesatser. Verket hade funnit att den olika behandling som uppkommit mellan dagspress och veckopress tvivelsutan får återverkningar veckopressens möjligheter att konkurrera om läsarna inom sammanfallande intresseområden. Även när det gäller ideellt utgivna organisationstidningar jämförda med kommersiella tidningar med ett likartat innehåll kan enligt Konkurrensverket olika Skatteregler ge konkurrenspåverkande effekter. Tidningsutgivarna har å sin sida i ett meddelande den 17 augusti 1994 framhållit att dagspressens mervärdesskattesbefrielse vilar övertygelsen att den oberoende dagspressen som uttrycksform i ett fritt samhälle har en för den demokratiska processen unik och fundamental roll som förmedlare av nyheter och information, som forum för åsiktsbildning, politisk och kulturell debatt och som kritisk granskare av stat, samhälle och samhällsutveckling. I ett medielandskap där utbud och mångfald kvantitativt sett ökar kraftigt är det enligt Tidningsutgivarna viktigare än någonsin att kunna upprätthålla dessa kvalitativa funktioner. Ett införande av mervärdesskatt skulle i det perspektivet få en direkt motsatt effekt. Enligt Tidningsutgivarna skulle en beskattning av tidningarnas lösnummer och prenumerationer i de flesta fall innebära en motsvarande prishöjning. För många tidningar, och speciellt de redan svaga, skulle detta innebära upplageminskningar. Många människor skulle alltså avstå från tidningsköp. Medborgarnas möjligheter att informera sig om samhällsutvecklingen och delta i debatten och det offentliga samtalet skulle allvarligt riskera att minska. Tidningsutgivarna har vidare pekat behovet av EG-konformitet. I likhet med flera andra medlemsstater har Sverige fått rätt att behålla den s.k. nollskattesatsen. Ett plötsligt införande av moms skulle mot den bakgrunden inte bara te sig inkonsekvent utan också innebära att Sverige fjärmade sig från det synsätt som i detta avseende är etablerat bland västeuropiska kulturer. Ett införande av mervärdesskatt dagspress vore enligt Tidningsutgivarna ett mycket högt pris för besparingar. I detta sammanhang kan nämnas att s.k. nollskattesats inom EG förutom i Sverige tillämpas i Belgien, Storbritannien, Danmark och i viss mån Finland samt dessutom av Norge, och att särskilt låga skattesatser för dagspress gäller för övriga EU-länder. Skattesatsema för dagspressen ligger med två undantag mellan 2,1 och 7 procent. Österrike har 10 procent och Irland 12,5 procent.

SOU 1995: 37

8.5 Dagspressen och annonsbladen

Dagstidningarnas förhållande i vissa avseenden till annonsbladen har behandlats av flera tidigare pressutredningar. Bakgrunden var att utgivningen av annonsblad ökade under slutet av 1960-talet, och detta sågs som ett hot mot dagstidningarnas möjligheter att med annonsintäkter finansiera nyhets- och opinionsförmedling. Femte pressutredningen definierade annonsblad som en publikation som kan utnyttjas av konkurrerande annonsörer och som sprids regelbundet och gratis till samtliga hushåll inom ett bestämt område, med en utgivningsfrekvens minst fyra nummer per år Ds U 1985:2, s. 51. 1972 års pressutredning var i dåläget inte beredd att föreslå några särskilda statliga åtgärder med anledning av konkurrensen från annonsbladen. Utredningen utgick dock från att staten skulle följa utvecklingen och vid behov vidta nödvändiga åtgärder. Man hänvisade bl.a. till att såväl Svenska Tidningsutgivareföreningen som Svenska Joumalistförbundet hade uppmanat sina medlemmar att inte engagera sig i annonsbladsutgivning SOU 1975:79, s. 33 f.. År 1980, medan arbetet i Dagspresskommittén pågick, infördes på förslag av Presstödsnämnden en temporär regel i presstödsförordningen som stadgade att tidningsföretag som i betydande omfattning gav ut annonsblad inte skulle kunna få presstöd. Dagspresskommittén ansåg att regeln kunde avvaras. Kommittén framförde i sitt slutbetänkande Stödet till dagspressen SOU 1980:32, s. 77 att det fanns goda skäl att anta att branschen kunde hantera annonsbladsproblemen utan ingripanden från statsmakterna, och hänvisade i likhet med 1972 års pressutredning till Svenska Tidningsutgivareföreningens rekommendationer. Utredningens förslag i denna del förverkligades inte, utan den tidigare temporära spärregeln pennanentades. År 1982 ändrade Svenska Tidningsutgivareföreningen hållning vad gällde annonsbladsutgivning. I stället för att som tidigare uppmana sina medlemmar att ta avstånd från sådan beslöt man att låta dem offensivt ge sig in annonsbladsmarknaden för att bemöta konkurrensen från annonsblad och direktreklam. Mot bakgrund av detta fick Femte pressutredningen bl.a. i uppdrag att göra en förutsättningslös analys av annonsbladssituationen. Utredningen föreslog i betänkandet Effektivare presstöd Ds U 1985:2, s. 68 en skärpning av spärregeln, men ansåg i övrigt inte att det fanns behov av statliga åtgärder området. Femte pressutredningens förslag överlämnades till Dagstidningskommittén, som i betänkandet Reformerat presstöd SOU 1988:48, s. 273 konstaterade att dagspressen sedan 1972 stort sett i kunnat hålla sina positioner gentemot annonsbladen, samt att de initiativ som tagits av dagstidningar i fråga om förvärv eller etablering av annonsblad inte hade lett till några påtagligt negativa ekonomiska eller konkurrensmässiga förskjutningar inom dagspressen. Man anslöt sig därför till tidigare utredningars bedömning att dagspressens eventuella problem med konkurrens från annonsbladen bäst 140 hanterades av branschen. Vad gällde spärregeln och den av femte pressutred-

Dagspressens position i medielandskapet

ningen förordade skärpningen, gjordes bedömningen att övergripande presspolitiska skäl talade för ett slopande av regeln. Dagstidningskommitténs förslag förverkligades i denna del och spärregeln togs bort 1990. Vi har inte närmare gått in frågan om konkurrensen från annonsbladen. Något som dock kan uppmärksammas i sammanhanget är en helt ny företeelse som startades i februari 1995, nämligen tidningen Metro. Det är en annonsfinansierad gratistidning, som delas ut i samarbete med Storstockholms lokaltrafik i Stockholm och dess närförorter. Metro, vars huvudägare är Kinnevik, kommer ut morgonen måndag-fredag. Den skiljer sig från de traditionella annonsbladen bl.a. genom sina redaktionella ambitioner, som sträcker sig över regionala nyheter till riks- och utrikesnyheter. Idén är att stockholmarna skall få en översiktlig presentation av de viktigaste nyheterna gratis. På sikt avses tidningens annonsandel enligt uppgift vara högst 55 procent.

9 Dagspressen i framtidens medielandskap

9.1 Inledning

Dagligen talas det om IT informationsteknik och att IT kommer att förän- - dra hela samhället. Frågan om vad effekterna kommer att bli för dagspressen den tekniska utvecklingen kan än så länge bara spekulera Är av man papperstidningens dagar räknade Kommer i så fall dagstidningarna att finnas kvar i elektronisk fonn, som liknar de nuvarande men erbjuder läsaren större valfrihet, mer information och multimedia Kommer gränserna mellan olika medier att suddas ut l detta avsnitt kommer den nya informationstekniken och vissa begrepp som hör därtill att mycket översiktligt beskrivas. Därefter beskrivs och exempliñeras möjliga effekter och användningsområden för dagspressområdet. Slutligen förs en diskussion om vad den tekniska utvecklingen eventuellt kan komma att leda till for dagspressen och dess förhållande till andra medier. Vi avstår dock från att uttala några framtidsprognoser, eftersom osäkerheten om utvecklingen är mycket stor.

9.2 Digital teknik

Jämfört med analog teknik kan mängden information som kan överföras samtidigt mångdubblas med digital teknik. Detta beror bl.a. på att digital teknik underlättar komprimering av information. Digital teknik ger dessutom möjlighet till olika s.k. multimediatjänster. Multimedia kan definieras som en kombination av olika medieformer, ljud, text, stillbilder, rörliga bilder, grafik m.m.

9.2.1 Digitala radio- och TV-sändningar Digital teknik för radio- och TV-distribution kan komma att ge dessa medier möjligheter. När det gäller ljudradio innebär den digitala tekniken helt nya bl.a. att fler kanaler får plats i samma utrymme, att en radiostation kan sända på frekvens i hela landet, att flera program kan sändas samtidigt i samma kanal, samt att systemet kan användas för överföringar av vilken typ samma information helst kan digitaliseras. Även text kan alltså överav som som föras. Utredningen tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio om och television till allmänheten har i sitt slutbetänkande Tekniskt utrymme för 143

SOU 1995: 37

ytterligare TV-sändningar SOU 1994:34 bl.a. redovisat vilka förutsättningar som gäller för digital radio- och TV-distribution i Sverige. Digitala ljudradiosändningar förekommer redan från satellit, men satellitema använder i dag så höga frekvenser att endast stationär mottagning är möjlig. Reguljära satellitsändningar som medger rörlig mottagning t.ex. i bilar bedöms inte kunna inledas i Sverige förrän år 2007. Digital ljudradio kan också sändas tråd- i sändningar, t.ex. i kabel-TV-nätet eller i telenätet. Trådsändningar medger dock endast stationär mottagning. Marksända digitala ljudradiosändningar enligt den europeiska standarden DAB - Digital Audio Broadcasting skulle enligt vissa bedömningar kunna inledas i Sverige under 1996. SOU 1994:34, s. 53 ff. Teracom och Sveriges Radio har anmält att man önskar inleda digitala ljudradiosändningar från marksändare i Stockholm, Göteborg och Malmö från årsskiftet 199596. Regeringen anser det vara angeläget att digitala marksändningar av ljudradio kommer i gång snarast möjligt. Fortfarande är dock många av förutsättningarna för digital ljudradio oklara, och det man anser ännu inte vara möjligt att bedöma om sändningar med digital teknik på sikt bör ersätta de rikstäckande analoga sändamäten. prop. 1994952100, bil. 12. När det gäller TV kan den stora överföringskapacitet som den digitala tekniken ger användas för distribution av högupplösnings-TV eller för att sända ut flera vanliga TV-program i samma frekvenskanal. Digitaltekniken kan även användas för nya interaktiva TV-tjänster, exempelvis beställ-TV, och är mycket användbar för betal-TV, eftersom den lämpar sig väl för kryptering. SOU 1994:34, s. 8 TV-sändningar från satellit med digital teknik kommer troligen att inledas över Europa under 1995. Möjligen kommer också vissa kabelföretag ungefär samtidigt att erbjuda sina abonnenter TV-program med digital teknik. Under senare delen av 1990-talet kan också telenätet börja användas för TV-överföring, t.ex. av beställ-TV. Det kommer troligen att vara tekniskt möjligt att starta digitala TV-sändningar från marksändare omkring 1996. När digitala TV-sändningar verkligen kommer i gång beror bl.a. hur kommersiella aktörer bedömer marknadsförutsättningarna. SOU 1994:34, 9. s.

9.3 Elektroniska motorvägar och anslagstavlor

9.3.1 BBS Bulletin Board System - BBS, Bulletin Board System, brukar översättas med elektronisk anslagstavla. En BBS är ett sätt att skapa elektronisk kontakt mellan datorer över telenätet. Den består i sin enklaste form av en värddator med modern, vilken är försedd med ett program som gör att människor via sina egna datorer kan ringa upp och skrivaläsa brev, delta i möten och diskussioner m.m. En BBS 144

Dagspressen framtidens i medielandskap

kan också innehålla faktadatabaser, datorprogram, dataspel, bilder, musik m.m. Sabine Ehlers, Det multimediala hemmet, Utlandsrapport från Sveriges Tekniska Attachéer, Tokyo 1994. Christina BäckerChrister Rindeblad, BBS-kommunikation, Våldsskildringsrådets skriftserie ll, nr Stockholm 1995.

9 3 2 Elektroniska motorvägar . . Begreppet elektroniska motorvägar används ofta beteckning förbinsom delsenät med hög kapacitet som möjliggör interaktiv överföring av olika typer av information mellan ett stort antal mottagare. Ett tidigt exempel en elektronisk motorväg är datornätverket Internet.

Internet Internet skapades av det amerikanska militärväsendet för 25 år sedan. Det är ett nätverk som enligt vissa uppgifter består av omkring 35 000 sammankopplade datomätverk i 135 länder. i Via Internet kan man skicka och ta emot elektronisk post e-post, prenumerera information inom olika områden, delta i elektroniska konferenser med infonnationsutbyte och debatter, samt söka bland all den information som läggs in av högskolor, företag, myndigheter och andra organisationer. Privatpersoner kan få tillträde till Internet olika nivåer via företag som säljer denna tjänst. Den enklaste typen av anslutning innebär att får man en egen e-postadress, så att man kan skicka och ta emot e-post över Internet inte men söka information andra sätt. Detta kan Internets minsta sägas vara gemensamma nämnare, och e-post är också det största användningsområdet för Internet. Det tycks än så länge vara relativt svårt att hitta i Internet, inte om man redan vet vad man letar efter. Man måste nämligen ha den elektroniska adressen till det som man vill läsa, och det finns ingen komplett innehållsförteckning. För närvarande finns det inget sätt att ta betalt för information som distribueras via Internet användaren betalar bara för själva anslutningen och, i vissa fall, tiden som man är uppkopplad. Man håller dock att försöka hitta metoder för att ta betalt för inforrnationstjänster som distribueras via Internet.

9.4 Informationsteknik i hemmen

I framtiden kommer de svenska hemmen att kunna nå de elektroniska motorvägarna antingen via telenätet eller kabel-TV-nätet. Framtidens hemtenninal informationsförmedlare kan komma att bestå av en persondator med modem och eventuellt inbyggd TV-mottagare, eller av en vidareutveckling av dagens 145

SOU 1995: 37

TV-apparater, där en låda ansluts till den konventionella TV:n och därmed förvandlar den till en intelligent multimediacentral. Denna kan ge oss tillgång till telefon, fax, post, tidningar, TV och video i samma maskin. Ehlers, Det multimediala hemmet, s. 4 De allra flesta svenska hushåll har i dag telefonabonnemang. Ca 65 procent av hushållen är anslutna till någon form av kabel-TV-nät SOU 1994:34, s. 20. 24 procent av befolkningen mellan 15 och 75 år hade år 1994 tillgång till persondator i hemmet, och motsvarande siffra för telefax var 7 procent SOM-undersökningen, 1994.

9.5 Elektroniska tidningar

Något som ofta nämns under diskussioner om hur den nya informationstekniken kan komma att påverka dagspressen är elektroniska tidningar. Med detta menas i de flesta fall en tidning som distribueras till abonnentema via en ledning till deras datorskärm, och det är också i denna betydelse som uttrycket kommer att användas det i följande. Vilka egenskaper kommer då framtidens elektroniska tidningar att ha En nackdel som ofta framförs är att det, åtminstone med dagens referensramar, är betydligt obekvämare att läsa tidningen på en datorskärm än papper. Men elektronisk distribution av tidningar torde dels kunna sänka kostnaderna för tidningsdistribution avsevärt, dels ge stora möjligheter till nya typer av tjänster och ökad valfrihet för läsarna. Lägre kostnader. Distributionskostnaderna kommer att sjunka drastiskt med elektronisk distribution. Tidningarna kommer inte att ha några kostnader för tryckning och papper. Den nya tekniken kan alltså innebära att en del av dagens höga etableringshinder i dagspressbranschen SOU 1994:94, s. 90 f. blir avsevärt mindre. Nya dagstidningar kommer att kunna startas utan stort kapital. Valfrihet för läsarna. Med elektronisk tidningsdistribution kommer man att ha möjlighet att beställa enbart de delar av tidningen som man verkligen är intresserad av och brukar läsa se även Interaktivitet. Man skulle exempelvis kunna abonnera rubrikerna, eller rubrikerna och ingresserna, inom samtliga ämnesområden, och beställa en fördjupad artikel enbart om de ärrmesområden som man verkligen är intresserad av att läsa mer om. Betalning skulle endast tas ut för de artiklar som beställs. På så sätt skulle man kunna hålla sig å jour med nyhetsutvecklingen samtliga områden, men slippa betala för något som man faktiskt inte läser. Multimedia. I den elektroniska tidningen kommer multimedia att kunna användas fullt ut. Det innebär att tidningen förutom dagens informationsutbud text, grafik och stillbilder även kan komma att erbjuda ljud och rörliga av bilder. 146

Dagspressen i framtidens medielandskap

interaktivitet. De elektroniska tidningarna kommer ett enklare sätt att kunna använda sig av tvåvägskommunikation med läsarna. Tidningen kan bli ett diskussionsforum ett annat sätt än vad den är i dag. Läsarna kan kommunicera med tidningens medarbetare och med varandra när informationen blir dubbelriktad i stället för enkelriktad. Ett större antal insändare får plats i den elektroniska tidningen, vilket skulle kunna förstärka dagstidningens funktion i det demokratiska samhället. Läsarna kan bli delaktiga i nyhetsförmedling, reportage m.m. genom att exempelvis rösta om olika saker och framföra sina åsikter direkt från datorskärmen. Interaktiviteten också ger möjligheter att erbjuda individuellt anpassade kurser, exempelvis i språk, i tidningen. Tävlingar kan anordnas där läsaren deltar direkt från skärmen. Det blir också lättare för tidningens redaktion att reda önskemål föränom dringar från läsarna. Man får veta direkt vilka artiklar beställs många som av resp. inte beställs. Interaktiviteten kan också ses som en fördel av annonsörerna. I anslutning till en annons kan en beställningsruta sättas in, där konsumenterna knappar in sin beställning med hjälp av kontokortsnummer, och detta sätt kan köp göras redan när konsumenten läser annonsen. Mer information får plats i tidningen. Möjligheten att strukturera och lagra information på ett annat sätt gör att varje artikel i den elektroniska tidningen kan innehålla fördjupad information som endast den intresserade behöver vidare till. Exempelvis kan s.k. hypertextlänkar användas. Via sådana kan användaren, genom att klicka exempelvis ett ord, kopplas vidare till en bas med ytterligare infonnation. Möjlighet till ständigt aktuella nyheter. Den elektroniska tidningen kan uppdateras under dagen. Om den uppdateras kontinuerligt har läsaren alltid tillgång till helt färska nyheter.

9.6 IT i svensk tidningsdistribution

Flera svenska tidningsföretag har i mindre skala börjat distribuera elektroniska editioner till sina papperstidningar, eller utnyttjar andra sätt ny teknik för distribution av extratjänster. Nedan ges några exempel detta. Uppgifterna är hämtade från intervjuer med representanter för de olika tidningarna.

9.6.1 Exempel på svenska dagstidningar använder ny insom formationsteknik i distributionen Aftonbladet startade i augusti 1994 elektronisk version Aftonbladet en av Kultur, en månadstidning som görs av Aftonbladets kulturredaktion, på Internet. Numera har den elektroniska versionen utvecklats till en egen produkt, E-Kultur. Den innehåller en blandning av material från den tryckta månadstidningen och kulturmaterial från den dagliga kvällstidningen. Även Plus 147

SOU 1995: 37

År 2000, sektion informationsteknik ingår i den tryckta tidningen en om som varje måndag, finns Internet. I såväl E-Kultur i Plus År 2000 finns, som jämfört med deras tryckta motsvarigheter, ett djupare informationsinnehåll som man kommer via hypertextlänkar. Sådana kopplade dels till underliggande information som lagts in av redaktionen, dels till andra informationsbärare Internet. Aftonbladet har också vissa tjänster Internet som saknar motsvarighet i någon av de tryckta produkterna, nämligen en hot list och tre nätkolumnister som ger tips om andra intressanta Internet-adresser. I dagarna kommer man också i gång med en nyhetsservice dygnet runt Intemet. Där kommer det kompletta materialet från TV3:s text-TV, som Aftonbladet gör sedan senhösten 1994, att finnas. Alla Aftonbladets tjänster Internet är gratis. Aftonbladet har också producerat den nöjesinriktade CD-rom-skivan Epuls. Dagens Nyheter startade en elektronisk edition, DN Online, i december 1994. Det kostade 175 kr att abonnera under den första försöksperioden som pågick t.o.m. mars 1995. Därefter inleddes en ny försöksperiod med fler abonnenter, som betalar 350 kr för perioden april-oktober 1995. I DN Online kan man läsa i princip alla artiklar från dagens pappers-DN, söka och läsa upp till sju dagar gamla artiklar, diskutera aktuella ämnen den elektroniska anslagstavlan, samt brevväxla elektroniskt med medarbetareavdelningar på DN:s redaktion. Användarna får en privat brevlåda i databasen samt en epostadress till Intemet. En del bilder och grafik finns med i den elektroniska editionen, samt vissa annonser, exempelvis eftertextannonser. För att kunna abonnera på DN Online måste man ha en persondator med modem, och programvaran som behövs får man som DN Online-prenumerant gratis. Dagens Nyheter erbjuder också en teletjänst, DN :s börslinje där man kan få börsinformation per telefon, samt telefaxtjänster, där man med hjälp av AXE-telefon kan beställa exempelvis konsumenttester, matrecept, recensioner 0.d. till sin egen fax. Dagens Nyheter har också producerat en elektronisk kokbok på diskett. Expressen startade i januari 1995 den elektroniska mötesplatsen Sting Net, som framför allt riktar sig till ungdomar. I Sting Net kan man läsa en del artiklar och nyheter från dagens pappers-Expressen samt vissa tidigare införda artikelserier med ungdomsinriktning. Man kan också spela dataspel, kommunicera med redaktionens medarbetare och prata med andra uppkopplade. Det sistnämnda kan ske såväl via elektroniska klotterplank som genom chatting, vilket betyder att uppkopplade personer kan föra samtal med varandra direkt skärmen. För att kunna koppla upp sig till Sting Net behöver man en persondator med modern samt en programdiskett. Den sistnämnda kan erhållas gratis från Expressen, och själva uppkopplingen är också gratis bortsett från telekostnaden.

Dagspressen i framtidens medielandskap

Expressen gör också Femmans text-TV och har producerat ett antal CDromskivor, bl.a. en sportårskrönika med ljud och rörliga bilder. Svenska Dagbladet kommer sedan våren 1994 ut i en elektronisk edition, SvD Online. Den elektroniska editionen innehåller den redaktionella texten ur den tryckta tidningen. Den distribueras till abonnenterna via telenätet och satellit. För själva abonnemanget betalar man per användare, med ett minimum av 10 användare vilket kostar 300 kr per månad. Man riktar sig inte främst till privatpersoner med denna tjänst, utan till organisationer och företag. Svenska Dagbladet erbjuder dessutom två elektroniska anslagstavlor, SvD Online Forum med information och debatt om olika ämnen, och SvD Cyber City, som är kopplad till bilagan City med inriktning nöjen. I Cyber City erbjuds, förutom debatt och innehållet i Citybilagan, rörliga bilder och ljud, t.ex. smakprov ur nya skivor. Dessa anslagstavlor kan vem som helst koppla upp sig till med persondator och modem, och tjänsten är gratis bortsett från telekostnaden. Svenska Dagbladet ger också ut två telefaxtidningar, som man kan abonnera på, Affärer Idag med affarsnyheter samt Sverige Idag med allmänna nyheter. Svenska Dagbladet har för avsikt att inom en snar framtid introducera en rad tjänster på Internet. Örebro-Kuriren startade under hösten 1994 den elektroniska anslagstavlan Cyber-Kuriren, som framför allt riktar sig till ungdomar. Den innehåller information om papperstidningen, om hur man annonserar och prenumererar, om vilka som ingår i redaktionen o.d. Vidare innehåller den ett debattforum där användarna kan kommunicera med varandra och med redaktionens medarbetare. Kultur- och nöjessidorna från papperstidningen finns med, samt ungdomsbilagan Pressveck och vissa nyheter. Cyber-Kuriren är textbaserad och innehåller ingen grafik eller bilder, och för att kunna koppla upp sig behöver man en persondator och modem. Bortsett från telekostnaden är det gratis. Östersunds-Posten startade vid årsskiftet 1994 1995 den elektroniska editionen Ö-P Online, är gratis för papperstidningens abonnenter. Ö-P som Online innehåller tidningssidoma precis som dessa ser ut i pappersversionen. Såväl bilder och grafik som annonser finns alltså med. Förutom att läsa dagens tidning kan man söka och läsa upp till en månad gamla artiklar, spela dataspel, kommunicera med redaktionens medarbetare och debattera med andra uppkopplade på den elektroniska anslagstavlan. För att kunna koppla upp sig behöver man en persondator med modem samt två olika dataprogram, ett för själva uppkopplingen och ett för att kunna läsa tidningssidoma. Dessa Östersunds-Posten. program får användarna gratis av Östersunds-Posten har också varit med och producerat multimedial CDen rom-skiva med en lokal årskrönika.

SOU 1995: 37

9.7 Effekter för dagspressen och andra medier

- Genom att de tekniska möjligheterna länkas samman med nya behov, eller nya sätt att tillfredsställa gamla behov, kan nya affärsidéer och nya produkter skapas. Befintliga produkter kan slås ut om konsumenternas efterfrågan förändras, vilket i sin tur kan leda till att branschstrukturer förändras. En vanlig infallsvinkel i diskussioner om den nya tekniken är huruvida den utgör ett hot mot den traditionella papperstidningen eller inte. De flesta menar att papperstidningens egenskaper är så speciella att den inte kommer att ersättas av elektroniskt distribuerad information under överskådlig tid. Det vanligaste argumentet, att man inte kan ha en dator i sängen eller på bussen kan vara väg att förlora sin relevans. Små, bekväma bokdatorer är under utveckling. Om läsarna ändå vill ha tidningen papper finns möjligheten att själv göra en utskrift, kanske av de mest intressanta delarna. Miljöskäl kan sägas tala för de elektroniska tidningarna, eftersom det rimligen kommer att mindre papper. Andra menar att papperstidningen är en vanesak; bara vi vänjer oss vid elektroniskt distribuerad information kommer den att kännas lika bekväm och naturlig som papperstidningen. Man kan med detta synsätt se den elektroniska tidningen som en möjlighet för dagspressen att utvecklas snarare än ett hot. Dagens ungdomar är vana vid datorer, varför utgivning av elektroniska tidningar som erbjuder multimedia och interaktivitet kanske kan återerövra den unga publiken från TV och dataspel. Snabbheten i de elektroniska tidningarnas nyhetsförmedling skulle kunna få till följd att traditionella uppdateringsmedier som radio och kvällspress skulle få konkurrens om denna funktion. En övergång till digitala radio- och TV-sändningar kan få till följd att antalet radio- och TV-kanaler ökar kraftigt, och att nya tjänster utvecklas inom dessa medier. Detta kan i sin tur förändra människors sätt att använda radio och TV. Kommer detta att utgöra ett hot mot dagspressen Mångfalden kan förväntas öka om antalet kanaler mångdubblas. Betyder detta att presstödet blir överflödigt Eller blir det ännu viktigare att stödja dagspressen då mediebruset ökar Ovanstående resonemang om hot, möjligheter och konkurrens mellan medier förutsätter dock att medierna är någorlunda urskiljbara. Men vad är TV, vad är radio och vad är tidningar i framtidens mediesamhälle Gränserna mellan olika medier suddas ut, när tidningar erbjuder ljud och rörliga bilder och man kan beställa fram nyheter sin TV. Det sistnämnda kan man redan göra genom text-TV, som de flesta TV-kanaler erbjuder, i vissa fall som tidigare nämnts i samarbete med dagstidningar. Kanske kommer all information till slut att förmedlas genom samma burk se avsnitt 9.5, Kommer tidningen som idé att finnas kvar Dagens papperstidning väljer ut, utformar och förpackar informationen. Resultatet blir en enhetlig produkt. 150 I framtiden kanske många privatpersoner kommer att vara uppkopplade till

Dagspressen i framtidens medielandskap

databaser sorn ger möjlighet att tillverka sin egen tidning hemma framför datorn, genom att beställa fram de nyheterartiklar som man vill läsa. Vissa tror dock att läsarna vill ha någon som väljer ut de viktigaste nyheterna dem, och då har tidningen en funktion som filter. Men det talas också om intelligenta agenter som kommer att sköta selektionen ur informationsflödet på de elektroniska motorvägarna varje individ. Man skulle också kunna tänka sig att tidningens roll i framtiden övertas av nyhetsbyråer, som förser konsumenterna med oförädlade nyheter direkt på nätet och utan mellanled. Vissa menar att yttrandefriheten och i förlängningen demokratin kommer att förbättras genom att allt fler får tillgång till de elektroniska motorvägarna. Alla kommer att kunna bli publicister till en obeñntlig kostnad och utan att behöva passera någon redaktör eller förläggare. Andra anser att det finns en risk för att klyftorna mellan välinformerade och oinformerade medborgare i samhället vidgas då informationsflödet ökar. Den nya tekniken finns redan, och troligtvis kommer den att förfinas ytterligare. Vilka effekterna blir för dagspressen kan bl.a. bero av: vad konsumenterna kommer att efterfråga vad tidningarna väljer att göra av den nya tekniken hur andra medier utvecklas i vilken utsträckning privatpersoner i framtiden kommer att ha tillgång till fax, persondatorer och övrig informationsteknik i hemmen och hur fort denna utveckling kommer att gå.

Överväganden och förslag

lO Mediepolitiska utgångspunkter

10.1 Behövs en statlig massmediepolitik

Wim . ,,,7,,_,,_,,, ,, n, ,,,,_,,, ,,,,,,,__

i

i Var o bedomnmg: .. . Statsmakterna har ctt tor att den grundlagsansvar skyddade yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och för det finns

att i

förutsättningar för en vital opinionsbildning. Det yttersta målet är l därvid en förstärkning och fördjupning av demokratin. l , t ttttt e Massmedierna har en viktig betydelse i en rad sammanhang. Genom t.ex. nyihetsförmedling och debatt bidrar de till den politiska opinionsbildningen. Allmänorientering och offentlig debatt främjas genom massmedierna. På det kulturella området fyller massmedierna viktiga behov. De tillgodoser ofta människors behov av att fördjupa sig inom särskilda områden, det kan gälla t.ex. samhällsfrågor. livsåskådningsfrågor, vetenskap eller kultur. De till handahåller också förströelse och underhållning. Massmedierna är vidare viktiga kanaler för annonsörernas intresse av att nå ut med sin information. Massmedierna kan också vara viktiga för den lokala identiteten. När det gäller behovet av en statlig massmediepolitik är det enligt vår mening massmediernas betydelse för den politiska demokratin som är helt avgörande. Betydelsen andra områden skall inte förringas men får enligt vår mening bedömas i andra sammanhang. Våra bedömningar i fråga om behovet av statlig massmediepolitik grundar sig således massmediernas roll i den demokratiska processen. l en politisk demokrati har den fria åsiktsbildningen en avgörande betydelse. Den politiska kommunikationen och åsiktsbildningen kan ske olika sätt t.ex. inom ramen för personliga samtal och genom organisationer och föreningsliv. Det är dock genom massmedierna som skilda åsikter och opinioner kan nå ut till den stora allmänheten. Massmediernzt har en sådan genomslagskraft och mångsidighet att de är av central betydelse för demokratin i Sverige. Det är mot denna bakgrund tydligt att det finns ett behov av en statlig massmediepolitik. Statsmakterna har också sedan länge vidtagit åtgärder för att tillförsäkra massmedierna möjligheter att verka i sin roll i det demokratiska systemet. Mot bakgrund av massmediernas betydelse för den fria åsiktsbildningen och det demokratiska samhällsskiekct har statsmakterna bl.a. genom grundlagsbestammelserna om yttrandefrihet och tryckfrihet gett de

SOU 1995: 37

legala förutsättningarna för massmedierna att verka självständigt. Statens går emellertid enligt vår uppfattning längre. statsmakterna har också ansvar ett ansvar för att yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och för att det kan bedrivas vital opinionsbildning. Det yttersta målet för statsmakternas en agerande gentemot massmedierna måste enligt vår mening vara att demokratin stärks och fördjupas. Vi gör i detta avseende inte någon annan bedömning än 1972 års pressutredning.

10.2 Massmediernas uppgifter för den fria åsiktsbildningen

Vår bedömning: Massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor, uppgiften att granska de inflytelserika i samhället och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals.

1972 års pressutredning angav fyra uppgifter eller funktioner i samhället särskilt viktiga för dagspressens roll i det politiska systemet. Det gällde som information, kommentarer, granskning och gruppkommunikation. Massmedierna ansågs ha betydelse både för medborgares och politikers behov av information. Medierna gav vidare kommentarer till och analyser av vad som hände i samhället. Medierna sörjde också enligt 1972 års pressutredning för granskning och kontroll av olika makthavare i samhället. Dessutom framhölls att massmedierna hade betydelse för kommunikation inom och mellan organisationer och grupper. I arbetsrapporten nr 5 från expertgruppen har Kent Asp diskuterat dessa uppgifter eller funktioner för massmedierna4. Enligt Kent Asp främjar massmedierna bäst en fri åsiktsbildning genom att informera allmänheten och genom att granska de styrande i samhället. Han har också framhållit forumfunktionen som innebär att aktörer med olika åsikter kan komma till tals. Vi delar bedömningen att vissa av massmediernas uppgifter är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen och därmed för den demokratiska processen. Massmedierna kan sägas främja den politiska demokratin och därmed fri och självständig åsiktsbildning i första hand genom att informera en allmänheten och granska de styrande i samhället. Medierna bör således förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i frågor som rör samhällets angelägenheter.

4Asp, Kent: Arbetsrapporten 5 från expertgruppen Massmedierna och nr - 156 folkstyrelsen, s. 16 ff.

Mediepolitiska utgångspunkter

Detta överensstämmer med 1972 års pressutrednings definition av informationsuppgiften, nämligen att massmedierna bör ge den information är som nödvändig för att medborgarna skall kunna ta ställning i samhällsfrågor. 1972 års pressutredning betonade dock också att förtroendevalda genom massmedierna borde få löpande information om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. Enligt vår mening bör medborgarperspektivet i stället lyftas fram ett mer entydigt sätt. Vi har därför valt att inte särskilt peka ut de förtroendevaldas intresse av viss information, utan detta får anses ligga inom ramen för den ovan formulerade infonnationsuppgiften. Det enskilda mediets roll när det gäller informationsuppgiften har varit föremål för diskussion. En synpunkt har varit att det enskilda mediet tjänar den fria åsiktsbildningen bäst om det inte oskäligt eller missgynnar någon gynnar särskild åsiktsinriktning. Enligt vår mening är det emellertid inte oförenligt med en fri åsiktsbildning att ett enskilt medium är partiskt i sin nyhetsförmedling. En fri åsiktsbildning står inte i motsättning till ett systern där nyhetsmedierna i stor utsträckning företräder och ger uttryck för organiserade opinioner i samhället. En del i den fria åsiktsbildningen är att massmedierna kan fungera som självständiga aktörer och driva egna linjer i samhällsdebatten. Kommentarer kring samhällsutvecklingen, kulturyttringar, strömningar och maktstrukturer i samhället är också en del av den fria åsiktsbildningen. Tillsammans kan medierna genom debatt, nyhetsfönnedling och annan infonnation ge underlag för medborgarnas fria och självständiga ställningstaganden. Också den kritiska granskningen i massmedierna är central för den fria åsiktsbildningen och demokratin. Massmedierna kan på ett fristående och oberoende sätt granska de inflytelserika i samhället. Genom en granskning genomförd av mångfacetterade massmedier motverkas maktmissbruk, och en rättvisande och nyanserad bild av de styrande i samhället kan framträda. Viktiga strömningar och företeelser i samhällslivet kan avslöjas genom en sådan granskning. Granskningsuppgiften är en av de fyra funktioner för dagspressen som togs upp av 1972 års pressutredning. Utredningen angav att massmedierna som allmänhetens företrädare borde granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. Också Dagstidningskommittén betonade år 1988 granskningsfunktionen. För att hänföras till allmän nyhetstidning skulle tidningen kritiskt granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. I granskningsuppgiften kunde enligt Dagstidningskommittén ingå element av nyhetsfönnedling och opinionsbildning men den hade också ett självständigt värde. I sin granskning kunde tidningen sägas fungera som allmänhetens företrädare gentemot myndigheter, organisationer, företag m.fl. etablerade institutioner. I detta sammanhang kan erinras om de särskilda ansvarsreglerna i tryckfrihetsförordningen vilka bygger på principen om ensamansvar. Straff-

SOU 1995: 37

ansvaret för en brottslig framställning i periodisk skrift ligger hos en av ägaren utsedd ansvarig utgivare. Det kan diskuteras om också granskningen skall anses under- eller sidoordnad informationsuppgiften. Granskningen kan nämligen ses som en arbetsmetod som ingår som ett självklart inslag i uppgiften att informera allmänheten. Vi anser dock att granskningen bör ses som en särskild uppgift, jämställd med informationsuppgiften, när det gäller massmediemas roll i den demokratiska processen. Enligt vår mening saknas anledning att i beskrivningen av massmediemas demokratiska funktioner särskilt ta upp de två återstående av de funktioner som 1972 års pressutredning framhöll, nämligen kommentatorsfunktionen och gruppkommunikationsfunktionen. Som den norska pressutredningen NOU 1992:14, s. 107 och även Kent Asp framhållit kan kommentatorsfunktionen ses som en del av informationsfunktionen och granskningsfunktionen och behöver därför inte skiljas ut som en egen funktion. När det gäller gruppkommunikationsuppgiften som för övrigt inte särskilt togs upp av Dagstidningskommittén är det tveksamt om denna uppgift, som den formulerades av 1972 års pressutredning, kan förenas med intresset av att sätta medborgarnas behov i centrum. Vi har mot denna bakgrund valt att inte särskilt lyfta fram någon av dessa båda funktioner. Den norska pressutredningen skiljde ut tre politiska funktioner för massmedierna, nämligen förutom informationsfunktionen och kritikerfunktionen en forumuppgift. Forumuppgiften angavs innebära att aktörer med olika åsikter kommer till tals i tidningen, både genom insändare och självständiga utspel. Det kunde enligt den norska pressutredningen ses som god pressed att alla åsikter får komma till tals, också de som strider mot tidningens egen linje eller politiska uppfattning. Ett annat sätt att se detta är att anse forumuppgiften som underordnad inforrnationsuppgiften och mediernas roll som opinionsförmedlare. Enligt vår mening är emellertid medborgarnas möjligheter att komma till tals i medierna en så viktig del av mediernas uppgifter i fråga om den fria åsiktsbildningen att den, som den norska pressutredningen fann, bör betraktas som en mer självständig uppgift för massmedierna, jämställd med informationsuppgiften och granskningsuppgiften. Det bör således ses som en uppgift för massmedierna som bärare av den allmänna samhällsde- batten att fungera som forum för utbyte av kommentarer och kritik. När omstridd fråga och låter olika åsikter komma till tals massmedierna tar upp en är detta ett uttryck för forumuppgiften. Forumuppgiften kan också fyllas genom recensioner och kommentarer till kulturhändelser och strömningar i samhällslivet. I forumuppgiften ligger även att det som ett led i mediernas nyhetsrapportering finns utrymme för åsikter som kan strida mot den uppfattning som det aktuella mediet representerar. Det gäller åsikter inte bara från enskilda personer utan även från organisationer, föreningar m.fl. Härigenom kan gruppkommunikationsuppgiften anses falla inom ramen för forumfunktionen. 158

Mediepolitiska utgångspunkter

Särskilt viktig är forumfunktionen när en fråga inte kan bli belyst flera av massmedier grund av att det saknas egentliga alternativ eller motkrafter till det aktuella mediet. Ju mer forumuppgiften fylls inom ett medium desto mindre blir behovet av yttre mångfald. Vi anser således att massmedierna fullgör följande tre uppgifter som är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen. Informationsuppgiften; uppgiften att förse medborgarna med sådan information att defritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor. Granskningsuppgiften; uppgiften att verka som självständiga aktörer och att granska de inflytelserika i samhället. F orumuppgzjften; uppgiften att låta olika åsikter och kulturyttringar komma till tals. Dessa uppgifter utgör enligt vår mening grunden för att statsmakterna i den fria åsiktsbildningens intresse har anledning att stödja massmedier med särskilda åtgärder eller verka för att hindra en oönskad utveckling. När det sedan gäller behovet av åtgärder från statsmakternas sida är frågan om mångfalden inom massmedierna av central betydelse.

10.3 Mångfald massmedieområdet

Vår bedömning: Mångfald i massmedierna är ett medel att främja demokratin. Den yttre mångfalden massmedieområdet är därvid mycket viktig. En statlig massmediepolitik bör inriktas att främja den yttre mångfalden inom massmedierna.

Mångfald i massmedierna kan mer ses som ett medel att främja den fria åsiktsbildningen och därmed demokratin än ett mål i sig. Begreppet mångfald kan ha flera betydelser. Det är vanligt i den vetenskapliga litteraturen och även i den allmänna mediedebatten att man skiljer begreppen inre och yttre mångfald. Med inre mångfald menas då den mångfald som finns inom ett enskilt medium medan med yttre mångfald avses den mångfald som består i förekomsten av skilda medier. Den yttre mångfalden innebär att medierna kan spegla den mångfald och de olikheter som existerar i samhället mångfald i mediestrukturen. Genom den inre mångfalden kan medierna ge plats för olika åsiktsriktningar och idéer som finns i samhället inom ramen för det enskilda mediet. Dessutom kan mångfalden ses från en publikperspektiv genom att medierna kan ge sin publik valfrihet både när det gäller olika medier och när det gäller det enskilda mediets innehåll valfrihet för publiken. Mångfalden i dessa skilda hänseen- 159

SOU 1995: 37

den kan var för sig bedömas med utgångspunkt i geografiska nivåer, dvs. situationen lokal, regional och nationell nivå. Varje nivå kan i princip bevakas genom dagspress, ljudradio och TV. Under 1970-talet har den svenska morgonpressen fått en klar tyngdpunkt den regionala och lokala nivån, medan i första hand kvällstidningarna är nationellt inriktade. Ljudradion har genom tillkomsten av lokalradio gått från helt nationell till att även ha en regional men knappast lokal nivå. På detta sätt har - också TV utvecklats men den domineras av frågor den nationella och även den internationella nivån. Den yttre mångfalden inom dagspressen den lokala och regionala nivån utnyttjas i begränsad utsträckning eftersom majoriteten tidningsläsare bara läser en regional tidning. Lokalradion i P4 och möjligen regional-TV bidrar dessa nivåer till den yttre mångfalden. På den nationella nivån är TV dominerande. Radions nationella och internationella nyheter fungerar för de flesta som ett slags uppdatering. Stockholms storstadstidningar utanför Stockholm och kvällspressen fungerar som ett komplement. I en promemoria av Jens Cavallin Massmediekoncentration: interna- tionellt perspektiv5 har framhållits att det finns avsevärda svårigheter med att bestämma vad som utgör mångfald. En utgångspunkt kan vara den historiska erfarenheten i landet; dvs. mångfald i landet sedd i ett historiskt perspektiv. Man kan också göra jämförelser med andra länder. Ett tredje sätt att bedöma den önskvärda mångfalden är att med ekonomiska utgångspunkter göra bedömningar t.ex. av vad en annons- resp. konsumentmarknad kan bära. Mångfalden kan vidare bedömas för en enda mediebransch resp. för flera mediebranseher. Mångfalden kan slutligen bedömas med utgångspunkt i graden av inflytande och ägande över medierna. Det kan förutom det direkta ägandet då gälla allianser eller lösa affársöverenskommelser etc. Med utgångspunkt i dessa mått kan sägas att det i flera avseenden finns en ganska god mångfald inom svenska massmedier. Utvecklingen av radioTV och tidskrifterna har under de senaste decennierna i hög grad bidragit till en ökad yttre mångfald. Också vid en jämförelse med andra länder framstår mångfalden som god. Sverige låg 1992 på femte plats i Europa när det gäller antal dagstidningar i förhållande till befolkningsstorleken, efter Island, Norge, Schweiz och Finland. När det gäller ekonomiska utgångspunkter för mångfaldsdiskussionen kan nämnas att dagspressen år 1993 svararade för ca 70 procent av reklamen i traditionella medier. Andelen har fallit år 1985 var den över 80 procent. - Samtidigt har TV-reklamens andel ökat snabbt och var år 1993 drygt 15 procent. Sammantaget förefaller dock inte den förändrade reklammarknaden att mer påtagligt ha påverkat dagspressens ekonomi i negativ riktning. När det gäller upplagan kan nämnas att den abonnerade upplagan för flerdagarstidningarna sjunkit med ca tre procent under åren 1992 och 1993 och att

5Ägarkoncentration i dagspress och radioTV fem promemorior och dis- - 160 kussionsinlägg SOU 1994:145, s. 232 ff.

Mediepolitiska utgångspunkter

lösnummerpressens upplaga sjunkit med drygt åtta procent. För dagspressen som helhet förefaller inte de ekonomiska förutsättningarna för en yttre mångfald ha försämrats påtagligt under de senare åren. Det kan dock i detta sammanhang inte bortses från att många tidningar är beroende av presstöd för sin överlevnad. Detta gäller endagstidningama och de s.k. andratidningarna. När det gäller mångfalden inom dagspressen har expertrapporten fastslagit att svensk dagspress i huvudsak är lokal SOU 1994:94, 204. Stockholms s. morgonpress har visserligen en spridning utanför den regionen det egna men är i praktiken bara de lösnummerförsålda kvällstidningarna kan kallas som riksspridda. Även om presstödet inte lyckats förbättra positionen för de för den yttre mångfalden så viktiga andratidningarna, har det lyckats hindra en minskning av antalet dagstidningar. Antalet konkurrensorter har minskat från 20 till 18 men i bilden ligger också att antalet allmänna nyhetstidningar totalt har ökat genom tillkomsten rad endagstidningar. av en Sett i ett läsarperspektiv är det typiska håller sig med att man en morgontidning. Andelen lokala tvåtidningsläsare understiger normalt tio procent men ca en tredjedel tittar någon gång i veckan i andratidningen de orter där en sådan utges. I Stockholm är den andel som läser både Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet omkring fem procent. Valet av dagstidning är i hög grad bestämt av tradition med betydande inslag politisk lojalitet. Det lokala inneav hållet är dock viktigare än den partipolitiska faktorn; läsarna väljer i första hand en lokal tidning och i andra hand lokaltidning med viss partipolitisk en linje. Nyttjandet av den yttre mångfalden i det lokala tidningsutbudet såleär des förhållandevis blygsamt, åtminstone när det gäller daglig tidningsläsning. Å andra sidan spelar morgontidningarna i Stockholm en viktig roll för en del

läsare i landsorten. För större grupper spelar kvällspressen en motsvarande roll. I båda fallen finns det ett inte obetydligt inslag av politiskt motiverade val av tidning. När det gäller den inre mångfalden kan sägas att den journalistiska professionaliseringen inneburit en utveckling i riktning mot att värderingen nyhetsplats blivit mer likartad. Det är ett allmänt intryck utförda studier av att detta också gäller för ekonomisidor, kulturmaterial och nöjesbevakning. Parallellt med denna utveckling tycks dock ha gått strävan ökad en mot profilering och målgruppsanpassning. Sett i ett bredare perspektiv dvs. mångfalden inom massmedierna har medieutbudet ökat under de två senaste decennierna framför allt genom utvecklingen inom radioTV-området. Dagstidningarna tycks i huvudsak ha behållit sin position som centrala medier i människors liv, förändringar i men medielandskapet har inneburit att andra medier kommit att fylla allt fler av dagstidningamas funktioner. Specialtidskriftema täcker olika ämnesområden och ger ofta samma sätt som dagspressens specialiserade material läsarna möjlighet att hålla sig å jour med både händelser och bedömningar. Tillkomsten av nya radio- och TV-kanaler har inneburit ökad yttre mångfald; i en 161

6 15-0368

SOU 1995: 37

huvudsak gäller det förströelse och differentiering efter musiktyp, men mer också ett ökat nyhetsutbud. Från publikperspektiv kan nämnas att den tid den svenska allmänheten ett lägger ned alla medier har ökat från 5 och 34 timme år 1979 till 6 timmar år 1993. Flera studier har visat att selektiviteten i användningen ökar eftersom utbudet ökar än tillgänglig tid. Detta gäller i stort sett alla medier men är mer tydligt för radio, TV och dagspressen. Dagspressen läses mest för de mest lokala nyhetemas skull intresset för inrikes- och utrikesnyheter samt för men är också stort. Tre programtyper i TV svarar traditionellt för högre annonser publikandelar än de övriga, nämligen nyhetsprogram på bästa sändningstid, och nöjesprogram. Selektiviteten i TV-tittandet har dock ökat i takt med sport utbudet expanderat. För radiomediet har nyheter och musik blivit det mest att prioriterade innehållet. Radiomediet fungerar också som en uppdatering lyssnarna vill vad hänt för att fördjupa sig i andra medier. veta som senare Den samlade utvecklingen specialtidnings- och tidskriftsbranschen visar av också selektivitet. Den icke-dagliga har fragmenterats på en större pressen ungefär samma sätt som TV-mediet. Som framhålls i expertrapporten förefaller det alltmer selektiva nyttjandet enskilda medier parallellt med ett minskat engagemang i all medieav användning SOU 1994:94, s. 166. När det gäller ägandet massmedierna i Sverige kan nämnas att det har av tillkommit ägargrupper i samband med introduktion av kommersiell radio nya och TV, främst gäller det Kinnevik. Det har också skett en internationalisering ägandet bl.a. NRJEnergy inom radioområdet och Scandinaav genom vian Broadcasting System inom radioT V. Inom dagspressen saknas dock i utländska aktörer. Ägandet i den privata lokalradion präglas av en stort sett komplicerad struktur med rad olika ägarkonstruktioner, där samma företag en kan finnas med i ett flertal ägarbolag. Det samtidiga ägandet av olika medier företeelse fått ökad betydelse och är särskilt tydlig beträffande är en som dagspressens inträde i den privata lokalradion. Grundstrukturerna från 1973 i fråga om ägandet av svensk dagspress består i princip fortfarande. Det 20 största ägarna är i huvudsak desamma. påtagliga förändringar har dock skett. Den största ägargruppen, Vissa mer Bonniersfären, har ökat sin andel den totala upplagan med 6 procent till av har därefter åter sjunkit. Expressen har förlorat i 26,7 procent, men den mer upplaga än vad förvärvet Sydsvenska Dagbladet medförde i tillskott. av Arbetarrörelsens har varit utsatt för stora påfrestningar och ett press rekonstruktionsarbete i syfte att överlåta tidningarna till lokalt förankrade är i sitt slutskede. Trots dessa förändringar kännetecknas perioden ägare 1973-1993 stor stabilitet. Få ägare har tillkommit och förskjutningar i av nya relativa andel totalupplagan har varit förhållandevis små. ägargruppemas av Sammantaget den lämnade redovisningen en förhållandevis ger ovan positiv bild den yttre och inre mångfalden inom den svenska massmedieav 162

Mediepolitiska utgångspunkter

branschen i sin helhet. I den nuvarande massmediesituationen har dagspressen fortfarande en central ställning. Med hjälp det direkta av presstödet har man kunnat undvika minskning antalet dagstidningar en av under de senaste decennierna, även om stödet inte medfört förbättring en av andratidningarnas position. Under period har den mångfalden samma yttre ökat genom utvecklingen av andra medier, främst radioT V också men genom tidskrifternas ändrade struktur.

Utvecklingen inger dock en för att den yttre mångfalden i vissa oro avseenden kan komma att åter minska. Det gäller närmast koncentration av ägandet både inom det privata radioTV-området och inom dagspressen. Till detta kommer med det i och för sig korta tidsperspektiv finns - som den kritik som riktats mot de privata lokalradiostationerna för att de hittills inte uppfyllt de politiska förväntningarna ökad innehållsmässig mångfald. en Enligt vår mening är den yttre mångfalden inom massmedierna ett mycket viktigt medel att nå målet att massmedierna den fria åsiktsbildningen genom skall kunna bidra till att främja demokratin i Sverige. Det finns klar risk för en att en minskad yttre mångfald också kan medföra minskning utbudet en av av åsikter. En statlig massmediepolitik måste därför inriktas främja den att yttre mångfalden inom massmedierna. Konkurrensen mellan flera medier bidrar enligt vår mening i sig till en fruktbar åsiktsbildning och förmodligen också till att den s.k. inre mångfalden ökar.

10.4 Dagspressens position i

massmedielandskapet

Vår bedömning: Dagspressens särställning i massmedielandskapet har blivit mindre markerad under de två senaste decennierna. Dags-

pressen har dock fortfarande en särskild och central ställning och kan mer heltäckande än andra massmedier sammantaget fylla informationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kan beräknas kvarstå under överskådlig tid. Utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress går mycket av den totala mångfalden förlorad och det kan inte kompenseras av utvecklingen inom radioT V. Det behövs både en inre och en yttre mångfald inom dagspressen för de bästa förutatt ge sättningarna för en allsidig debatt och åsiktsbildning och för att ge en valfrihet för läsarna.

Enligt expertrapporten finns det avgörande skillnader mellan åren 1972 och 1994 när det gäller utgångspunkterna för presspolitiken. Den viktigaste skillnaden är att dagspressen inte längre kan bedömas fristående. Gränserna

SOU l995: 37

mellan olika medietyper har luckrats upp, å ena sidan finns lokal radio och TV, å andra sidan finns Specialtidningar och tidskrifter. En viktig utgångspunkt för fortsatta bedömningar är därför enligt expertrapporten en samlad alla större medier och identifiering av områden som kräver särsyn en skilda samhällsinsatser och goda förutsättningar för medierna, antingen i ger form riktade stimulansstöd eller i form av hinder mot en oönskad utveckav ling. SOU 1994:94, s. 228. Enligt vår mening är det visserligen tydligt att dagspressens särställning sedan början 1970-talet blivit mindre markerad genom att gränserna mot av tidskrifter å sidan och radioT V å andra sidan luckrats upp. De uppgifter ena för massmedierna redovisats tidigare, nämligen informations; gransksom nings- och forumuppgiftema uppfylls i ökad utsträckning också av andra massmedier. Framför allt gäller detta radioT V som jämfört med år 1975 fått helt förändrade förutsättningar, del tidskrifter har också kommit att men en fylla vissa funktionerna. Till detta kommer att dagstidningarnas alltmer av omfattande material kommit att innehålla sådana ämnesområden som tidigare ansågs förbehållet tidskrifter. Dagspressen kan dock fortfarande ett mer heltäckande sätt än de andra samtidigt fylla alla tre uppgifter. Dagspressen har massmediegruppema anses djup, bredd och aktualitet när det gäller information, sammantaget ett en en granskning och för olika åsikter som de andra mediegrupperna var utrymme för sig har svårt nå till. Särskilt gäller detta den regionala nivån. På att upp denna nivå finns ännu inte något annat reellt alternativ eller någon motkraft till förstatidningama än andratidningarna. Varken den privata lokalradion eller public service-radio och -TV regional nivå har kunnat fylla de tre uppgifsådant sätt att de skulle kunna bli motkrafter till förstatidningarna. terna ett De lokala televisionsföretagen har på sina håll kunnat bidra till att fylla ett behov regional information det har hittills varit i så ringa omfattning av men att de inte heller kunnat utgöra någon egentlig motkraft. I detta sammanhang kan också annonsbladen nämnas. Dagstidningskommittén konstaterade år 1988 att dagspressen sedan år 1972 i stort sett kunnat hålla sina positioner gentemot annonsbladen. Dagstidningamas starka ställning i det allmänna medvetandet hade bidragit till fortsatt trohet från annonsörernas sida. Det bedömdes att frånvaron av vidare marknadsförutsättningar kunde förklaring till att annonsbladen endast i beses som en gränsad omfattning utvecklat det redaktionella materialet. Situationen kan emellertid ha förändrats. En ny företeelse tidnumera ningsmarknaden är tidningen Metro, är annonsñnansierad gratisutsom en delad tidning i Storstockholm. Metro kommer ut fem dagar i veckan i en stor upplaga. Den skiljer sig från tradionella annonsblad bl.a. genom sina redaktionella ambitioner i fråga regionala nyheter och riks- och utrikesnyheter. om Metro skall dock i perspektivet att den ges ut i Storstockholm vars tidses av ningsmarknad skiljer sig från övriga tidningsmarknader genom den för-

Mediepolitiska utgångspunkter

hållandevis låga hushållstäckningen för morgontidningar. Det är ännu för tidigt att bedöma vilken betydelse Metro kommer att ha för tidningsmarknaden. Dagspressen har fortfarande en central betydelse i det allmänna medvetandet och den når en mycket stor del befolkningen. Det tryckta ordet särav ger skilda möjligheter för innehållsrik och varierad information och dagsen pressen kan förmedla denna information ett överskådligt och lättillgängligt sätt med stora möjligheter till fördjupning inom de områden upplevs som som särskilt intressanta. Morgontidningarna kan ses som basmedier, med kvällstidningar, radio, TV och specialtidskrifter som kompletterande tillval. Till detta kommer att dagstidningarna sin starka ställning hos genom allmänheten i förening med sitt allmänorienterande innehåll bidrar till en allmän och hög medvetenhet om skilda företeelser i samhället, också sådana som mer indirekt har politisk betydelse. I den meningen kan dagspressen sägas ge en vidareutveckling, kontinuitet och bredd när det gäller de kunskaper, de läsvanor och den allmänbildning som skolan lagt grunden till. På längre sikt kan saken te sig annorlunda. Det finns del talar för en som att andra medier i vissa hänseenden kommer att kunna spela samma roll som dagstidningarna gör i dag eller åtminstone utgöra så avgörande motkrafter att dagstidningarna förlorar sin nuvarande särställning. Förutom tidskrifter och radioT V gäller detta databaser av olika slag, vilka ger direkt tillgång till en mycket stor mängd information, och de elektroniska anslagstavloma som ger stora möjligheter till åsiktsutbyte. Det råder delade meningar hur lång tid sådan utveckling Enligt om en tar. vår bedömning torde det vara fråga om en utveckling längre sikt. Under överskådlig tid torde man kunna räkna med att dagstidningarna kommer att behålla sin starka och särskilda ställning när det gäller förutsättningarna för demokratin i Sverige. Det behövs enligt vår bedömning medier som på ett heltäckande sätt kan fylla uppgiften att främja demokratin genom den fria åsiktsbildningen. Inget annat medium fyller samma fullständiga sätt dagspressen sådan som en uppgift. Mot bakgrund av våra ovan redovisade bedömningar dagsom pressens särställning och grundläggande betydelse för demokratin finns det därför starka skål att verka för att just dagspressen ges bästa möjliga förutsättningar att upprätthålla och fördjupa sin roll i det demokratiska systemet. Målet med presspolitiken är därvid att dagstidningarna skall medverka till att främja demokratin genom en allsidig, vital och fri åsikts- och opinionsbildning. Som vi tidigare framhållit anser vi att mångfalden inom massmedierna är angelägen för att nå målet att främja demokratin. Utan stark, en mångsidig och differentierad dagspress går mycket den totala mångfalden av förlorad och det kan inte kompenseras av utvecklingen inom radiol V. Det behövs således enligt vår bedömning både inre och yttre mångfald inom en en dagspressen för att ge de bästa förutsättningarna för en allsidig debatt och åsiktsbildning och även för att ge läsarna en valfrihet. 165

SOU 1995: 37

10.5 En statlig presspolitik

Vårt förslag: Staten bör även fortsättningsvis stödja dagstidningama. Utan ett ordentligt stöd finns det en påtaglig risk för en minskad mångfald. Hänsyn måste dock tas till det ansträngda statsñnansiella läget.

Att den nuvarande dagspressen kan uppvisa en jämförelsevis god yttre mångfald har i hög grad sin grund i de senaste decenniernas presstöd, som brutit utvecklingen mot koncentration och monopol. Om stödet nu skulle upphöra är det uppenbart att denna utveckling riskerar att ta fart igen. Det är i och för sig inte omöjligt att andra åtgärder än ekonomiskt stöd skulle kunna bidra till att motverka en sådan utveckling. I detta sammanhang kan nämnas att det nyligen inrättats ett råd som har till uppgift att följa utvecklingen förhållanden som har betydelse för mångfalden och utreda av behovet av åtgärder dir. 1995: 13. Det ekonomiska stödet har dock visat sig ha klara positiva effekter för mångfalden inom dagspressen och är enligt vår uppfattning något som i dagens läge inte kan undvaras utan stora negativa konsekvenser. Utan presstöd skulle många tidningar läggas ned, särskilt gäller detta de för mångfalden så viktiga andratidningama. Vi anser således att det direkta presstödet även i fortsättningen skall finnas kvar. har emellertid också Vår bedömning av det fortsatta stödet till dagspressen utgångspunkt det rådande statsñnansiella läget. Nyttan av stödet måssom en vägas mot kostnaderna för staten. I första hand måste då de generella te noga stödformema omprövas eftersom det för mångfalden inom dagspressen är särskilt viktigt med selektiva åtgärder riktade till de ekonomiskt svagare tidningarna. Många tidningar är så ekonomiskt starka att det nuvarande generella stödet inte i alla delar framstår som oundgängligen nödvändigt. Möjligheterna att begränsa det selektiva stödet måste dock också noga prövas. Stödet får inte utöver vad som behövs för att tidningarna skall kunna följa med utvecklingen inom branschen och leva vidare. Det måste också tydligt begränsas till sådana tidningar som kan betecknas som dagstidningar. En självklar utgångspunkt är att staten måste undvika åtgärder som kan inge oro för en påverkan tidningarnas innehåll. Vi anser att följande mer konkreta mål bör sättas upp för statens presspolitik. Dagstidningarna bör del av en förmånlig indirekt beskattning. - I valet av statliga stödformer bör sådana stödåtgärder väljas som ger de minst snedvridande effekterna konkurrensen mellan olika massmedier. Staten bör medverka till att dagstidningar kan nå så många som möjligt genom att stödja en bred distribution. 166

Mediepolitiska utgångspunkter

Konkurrensen mellan dagstidningar bör stödjas på framför - allt den regionala marknaden. Monopolbrytande, kompletterande - tidningar bör stödjas på framför allt den regionala marknaden. Regelsystemet bör så långt möjligt automatiskt verkande. - vara

ll

Dagstidningsbegreppet

Vårt förslag: Dagstidningsbegreppet bör i huvudsak oförändrat. vara En viss uppstramning bör dock ske. En samordning mellan dagstidningsbegreppet i skilda författningar bör eftersträvas. Kravet att en dagstidning skall innehålla mer än 55 procent eget redaktionellt material bör sänkas till minst 5 l procent.

Vi har i föregående avsnitt redovisat vår bedömning ekonomiskt stöd att ett även i fortsättningen bör betalas ut till dagstidningar. Begreppet dagstidning är emellertid inte entydigt. Presstödsförordningen innehåller definition begreppet dagstidning en av som fastslår att tidningen skall vara en allmän nyhetstidning, vara av dagspresskaraktär, innehålla reguljär nyhetsfönnedling eller allmän-politisk opinionsbildning, normalt komma ut med minst ett nummer per vecka, i huvudsak vara skriven svenska, i huvudsak distribueras inom landet, komma ut under eget nanm, ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör än 55 % det totala mer av redaktionella innehållet. Denna definition har kompletterats Presstödsnämnden år 1981 i av ett vägledande uttalande: Den reguljära allmänna nyhetsförmedlingen skall vara tidningens primära uppgift. Nyhetsfönnedlingen skall vara kontinuerlig. Nyhetsförmedlingen skall gälla händelser och skeenden i anslutning till periodiciteten och aktualiteten skall motivera och förutsätta periodiciteten. Nyhetsförmedlingen får inte begränsas annat än det geografiska av spridningsomrâdet och av händelsers och skeendens aktualitet. Mervärdesskattelagens definition av allmän nyhetstidning är mindre utförlig. I denna lag anges bara att det är fråga sådana publikationer dagsom av presskaraktär som normalt utkommer med minst vecka. ett nummer per Skattemyndigheterna använder sig dock också flera presstödsförordav av ningens och Presstödsnämndens kriterier, även om man i huvudsak haft en mer restriktiv tillämpning än nämnden. I reklamskattelagen definieras allmän 169

SOU 1995: 37

nyhetstidning som en periodisk publikation av dagspresskaraktâit som normalt kommer ut med minst ett nummer per vecka och som inte utgör annonsblad. l lagen 1977:654 om kungörande i mål och ärenden hos myndighet definieras dagstidning som en allmän nyhetstidning av dagsm.m. presskaraktär normalt utkommer med minst ett nummer i veckan och som som har en vardagar i huvudsak abonnerad upplaga. Den definition dagspressbegreppet i presstödssammanhang som av riksdagen 1971 ställde sig bakom löd allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär kommer ut med minst ett nummer per vecka. Kravet på i som huvudsak abonnerad upplaga infördes i förordningen 1971 i syfte att undanta gratisutdelade och lösnummerförsåldzi tidningar. 1976 infördes i en bisats att texten i huvudsak skall skriven svenska och i huvudsak distribueras vara inom landet. När uttrycket allmän nyhetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling ocheller zillmänpolitisk opinionsbildning infördes syftet att sätta en gräns mot vissa senare var organisationstidningar med klart sektoriell opinionsbildning. Att endagstidningarna skulle innefattas i begreppet allmän nyhetstidning har varit föremål för upprepade diskussioner både i utredningssammanhang och i riksdagen. Den första pressutredningen innefattade inte endags- eller tvådagarstidningarna i dagspressbegreppet och den andra pressutredningen uttryckte tveksamhet. 1972 års pressutredning ansåg att fådagarstidningarna skulle innefattas i begreppet allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär men de att betrakta ett komplement till dagstidningarna och inte som att var som den primära nyhets- och informationskallan. När det gäller skillnaden mellan Presstödsnämndens och skattemyndighetillämpning är det endagstidningarna som i första hand framträder. Fleternas de rikstäckande endagstidningar som Presstödsnämnden godkänt för ra av produktionsbidragdriftsstöd har skattemyndigheterna inte ansetts som allav männa nyhetstidningar. l stället har de betraktats som organisationstidskrifter.

Vår bedömning

Enligt vår mening saknas det anledning att principiellt förändra dagsiiclnirugavbegreppet. En viss skärpning behövs emellertid. Det finns en uppenbar risk för att allt fler tidningar som närmast är att betrakta som Veckotidningar komomfattas det särskilda statliga stöd som bör förbehållas dagspresmer att av Vi dock inte skärpning bör leda till att fâdagarstidningar gesen. anser att en nerellt utesluts från möjligheterna att erhålla driftsstöd. Fådagarstidningarna fyller nämligen viktig funktion i den fria åsiktsbildningen. Stödet till denna en har också mycket stor betydelse för möjligheterna till nyetableringar grupp inom branschen. Dagstidningskommittén ansåg år 1988 SOU 1988:48 att en avgränsning borde göras mot sådana publikationer, vilkas nyhetsförmedling, kommentarer 170

Dagstidningsbegreppet

och granskning till övervägande del behandlar ett enstaka eller några intresseområden eller segment av samhällslivet medan övriga lämnas obeaktade. Om den redaktionella bevakningen i stort sett är begränsad exempelvis till förhållanden inom näringsliv och affärsverksamhet eller till konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott och friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion föll tidningen enligt kommittén utanför kategorin dagstidning. När det gäller avgränsningen av dagstidningsbegreppet gör vi besamma dömning som Dagstidningskommittén. En tidning bör för kunna erhålla att presstöd ha ett icke-segmenterat innehåll och inriktas vid läsekrets mot en utan förbehåll för grupptillhörighet eller motsvarande begränsning. Detta bör komma till tydligt uttryck i presstödsförfattningen för att motverka en utveckling mot en allt vidare tillämpning dagspressbegreppet, kan av som noteras ha skett i praxis under senare år. Beträffande det inledningsvis Omnämnda kriteriet mer än 55 procent eget redaktionellt material har vi funnit att det finns anledning att överväga en sänkt gräns. Ursprungligen angavs att dagstidningar med övervägande samma redaktionella innehåll i presstödssammanhang skulle anses som en tidning. Presstödsnämnden utbildade en praxis som innebar att edition en ansågs som en självständig tidning det särskiljande innehållet om var minst 51 procent av det totala redaktionella innehållet. År 1981 infördes en mer flexibel gräns för att hindra spekulativa editions-

starter. Produktionsbidrag till en självständig edition utgick i proportion till andelen unikt material, så sätt att bidraget började utgå vid 51 procent eget material. För att uppnå fullt produktionsbidrag krävdes 65 procent. I den proposition som lades fram grundval Dagstidningskomntitténs av förslag 1988 prop. 19899078, 10 f. föreslogs s. den nuvarande 55procentgränsen utan avtrappning. Det framhölls att regelsystemet borde vara så entydigt att det motverkade uppkomsten utpräglade skenarrangemang av utan att för den skull förhindra förenklingar och rationaliseringar. Med hänvisning till att en betydande mängd gemensamt redaktionellt material måste tillåtas ingå i olika editioner föreslogs att kravet eget redaktionellt material skulle sänkas från 65 procent. Erfarenheten fick enligt propositionen visa om 55-procentsgränsen var väl avvägd eller nivån behövde justeras. om Det förutsattes därvid att Presstödsnämnden följde utvecklingen och rapporterade negativa konsekvenser. Riksdagen godtog förslaget bet. 198990:KU31. Enligt vår mening finns det mycket talar för åter nu som att gränsen bör justeras ner till 51 procent. En sådan sänkning torde inte ha någon avgörande betydelse för tidningsföretagens planer att ge ut editioner. Vissa fördelar från samordningssynpunkt står däremot att vinna. Det finns i dag mycket tidningsmaterial som med fördel kan likadant utformat i flera tidningar vara utan att mångfalden i åsiktsbildningshänseende går förlorad. Det gäller t.ex. radiooch TV-programtablåer som numera kan ta mycket plats anspråk, i sporttabeller och börstabeller, men också specialmaterial olika slag vänder sig av som 171

SOU 1995: 37

till läsaren konsument. Vi föreslår således att en tidning för att i som presstödssammanhang betraktas som en dagstidning skall ha ett eget redaktionellt innehåll utgör minst 51 procent av dess totala redaktionella innesom håll. En sådan gräns överensstämmer dessutom med Tidningsstatistik AB:s upplagebestämmelser att med självständig tidningtidskrift förstås som anger publikation eller upplagedel redaktionella innehåll till minst 51 procent vars skiljer sig från innehållet i publikation eller upplagedel med samma annan eller annat namn. Övriga kriterier i definitionen dagspressbegreppet bör enligt vår beav dömning kvarstå. Det gäller kravet reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning samt kraven att tidningen skall vara skriven på svenska, i huvudsak distribueras inom landet och komma ut under eget Vi vill också understryka att vi anser att Presstödsnämndens riktlinjer namn. från 1981 fortfarande är mycket värdefulla som komplement. När det gäller dagspressbegreppets tillämpning inom skatteområdet resp. i presstödssammanhang anser vi att det finns behov av en samordning. Det är enligt vår mening inte tillfredsställande att tidningar som av Presstödsnämnden bedömts allmänna nyhetstidningar inte fått del av den för dagssom tidningar förmånligare beskattningen. Vi anser mot denna bakgrund att i mervärdesskattelagen bör införas bestämmelse som föreskriver att driftsstödsen och distributionsstödsberättigade tidningar skall beskattas som allmän nyhets-

tidning.

12 Ett förändrat indirekt stöd till

dagspressen

Den ansträngda statsñnansiella situationen gör att stödet till dagstidningarna noga måste prövas i alla sina delar. Mervärdesskattesubventionen, reklamskattesubventionen och det direkta presstödet måste vägas mot varandra. Mot bakgrund av att den yttre mångfalden främjas bäst med ett stöd riktas till som de svagare tidningarna är det de generella stödformema enligt vår som mening i första hand måste bli föremål för neddragningar. I detta avsnitt behandlar vi det indirekta stöd som ges dagspressen genom de förhållandevis förmånliga mervärdes- och reklamskattereglema. Om man utgår från en mervärdesskattesats 25 procent och reklamskatt ll en procent med 6 miljoner kr i återbetalning uppgick subventionen år 1993 till drygt 2 miljarder kr, varav mervärdesskatten svarade for 1,6 miljarder kr. ca Vi ser det som alltför drastiskt för tidningarnas ekonomi att både införa mervärdesskatt och höja reklamskatten for dagstidningar. I valet mellan införande av mervärdesskatt och en höjning av reklamskatten kan enligt vår man mening inte bortse från att reklamskattens framtid överhuvud har uppfattats som tveksam.

12.1 Mervärdesskatten

Vårt förslag: Mot bakgrund av det statsñnansiella läget och även av behovet av konkurrensneutralitet bör dagstidningarna betala en mervärdesskatt upplageintäkter. Den bör låg. vara

Den stödforrn som senare tid varit mest ifrågasatt är de förmånliga mervärdesskattereglema för dagspressen. Synen den förmånliga beskattningen har skiftat. Ett motiv som tidigt angavs var att de flesta andra länder undantagit tidningar från konsumtionsbeskattning. Under 1960-talet pekade två skatteutredningar att skattetekniska skäl talade för mervärdesskatt en

upplageintäkter. Den senare av dem Översynsutredningen ansåg dock

- härutöver att andra än skattetekniska synpunkter kunde anföras mot skatteplikt för dagstidningar Ds Fi 1967:10. Regeringen instämde i detta och framhöll att tidningsbranschen skulle stödjas ekonomiskt. Av tekniska skäl blev undantaget för dagspressen kvalificerat prop. 1968:100, 128, dvs. s. 173

SOU 1995: 37

all ingående mervärdesskatt blev avdragsgill trots att mervärdesskatt bara betalas annonsintäkter. Nämnas kan att det direkta presstödet då inte införts. Den senaste pressutredningen hänvisade till att motiven för den förmånliga beskattningen alltid varit hänsynen till dagspressens centrala samhällsuppgifter. Det framhölls att tidningarnas framskjutna roll i den demokratiska procesoch den starka ställningen i det allmänna medvetandet borde sättas före en sen i och för sig förståelig strävan efter likabehandling i olika skattesystem. I en utredning indirekta skatter påföljande år Reformerad mervärdeskatt m.m. om [SOU 1989:35] förordades däremot att undantaget för dagstidningar skulle tas bort eftersom skattesubventioneringen, som var mycket kostsam, även mångfald. Regeringen ansåg dock med hänvisning till motverkade pressens lågtäckningstidningarnas bidragsberoende att mervärdesskattesubventionen skulle bestå. Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor föreslog SOU 1993:75 enhetlig l2-procentig mervärdesskatt för allmänna nyhetstiden ningar, andra periodiska publikationer och böcker och hänvisade därvid till konkurrensneutraliteten. Vikten av konkurrensneutralitetet mellan tidningar och tidskrifter har dessutom påtalats av Konkurrensverket i en skrivelse i augusti 1994 till dåvarande skatteministern Bo Lundgren. Också Svenska Veckopressens Tidningsutgivareförening Vectu, föreningen Svensk Fackpress Fackpressen och Svenska Bokförläggareföreningen SBF har i skrivelser till Pressutredningen -94 med hänvisning bl.a. till innehållet i vissa dagstidningar kraftigt understrukit behovet av konkurrensneutralitet och likabehandling. Tidningsutgivarna har däremot hänvisat till dagspressens speciella roll i den demokratiska processen och till att ett införande av mervärdesskatt upplageintäkter skulle innebära upplageminskningar. Det är enligt vår bedömning tydligt att gränsdragningen mellan dagstidningar och populärfackpress blivit mindre klar sedan dagstidningarna först medgavs den förmånliga beskattningen, vilket dessutom skedde innan det direkta presstödet infördes. Delar dagstidningarnas innehåll är sådant som av tidigare i huvudsak förekom i populär- och fackpressen. Det förhållandet att detta material ofta samlas i särskilda bilagar och att dessa bilagor ibland utformas Veckotidningar förstärker gränsdragningssvårigheterna. Den nusom varande skillnaden i mervärdesskattesats för de båda kategorierna innebär utan tvekan problem, och konkurrensneutraliten har ifrågasätts. Den ansträngda statsñnansiella situationen har tvingat fram ekonomiska neddragningar inom rad centrala områden och inte heller när det gäller en dagspressens subventioner kan enligt vår mening neddragningar undvikas. Vi har i ett tidigare avsnitt redovisat vår bedömning att dagspressen fortfarande har sådan särställning och viktig funktion i den demokratiska processen att en det är berättigat med ett statligt stöd för att bevara mångfalden inom dagspreshar också betonat att det statsñnansiella läget är så allvarligt att varje sen men stödfonn måste omprövas. Det statliga stödet till dagspressen måste ennoga ligt vår bedömning begränsas till de områden där det gör mest nytta för mång- 174

Ett förändrat indirekt stöd till dagspressen

falden och för den demokratiska processen. Enligt vår bedömning är viss en minskning av mervärdesskattesubventionen den besparingsform är minst som ofördelaktig. Det är de stora tidningarna som subventioneras den mest genom förmånliga mervärdesbeskattningen. Endast mindre del kommer de en svagare tidningarna till godo, även om subventionen kan avgörande bevara av tydelse för dessa tidningar. Den ekonomiska situationen för dagstidningsbranschen i sin helhet är inte heller sådan att skälen för att stödja hela branschen med en mervärdesskattesubvention av den nuvarande omfattningen framstår som övertygande. Det statsfinansiella läget gör att en begränsning av mervärdesskattesubventionen är nödvändig. Vi är emellertid inte beredda att föreslå att mervärdesskatteundantaget för dagspressen helt slopas. En 25-procentig mervärdesskatt för dagstidningarna skulle försätta dessa i en mycket svår ekonomisk situation. Det finns också en risk för att dagstidningarnas hushållstäckning i sin helhet skulle påverkas negativt. En sådan risk måste också ses mot bakgrund av att det märkts en viss försvagning av benägenheten att prenumerera en dagstidning. I ett internationellt perspektiv kan nämnas att det är vanligt att dagspressen särbehandlas i fråga om mervärdesskatt. Samtliga EU-länder och även Norge tillämpar en särskilt förmånlig beskattning i fråga om dagstidningarnas upplageintäkter. Fyra av de 15 EU-länderna inkl. Sverige har ingen mervärdesskatt. Dessutom har man i Finland mervärdesskattebefrielse för abonnerad upplaga. Övriga tio EU-länder tillämpar reducerad skattesats. I länder en tre - Irland, Tyskland och Österrike motsvarar den reducerade skattesatsen - ungefär hälften av standardskattesatsen. I övriga länder gäller ännu lägre skattesatser för dagspressen. Den förmånliga skattesatsen för dagstidningar gäller i allmänhet också tidskrifter och böcker. Förutom Sverige gäller dock att Danmark har standardskattesats för tidskrifter och även för böcker. I Belgien och Frankrike är mervärdesskattesatsen för böcker något högre än för dagstidningar, ändå men långt från standardskattesatsen. När Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor 1993 föreslog att en enhetlig skattesats 12 procent skulle införas för allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker, hänvisade den till behovet av konkurrensneutralitet, till EG-reglema samt till andra länders regelsystem. Man fann att en enhetlig skattesats 12 procent skulle bli statsfinansiellt neutral SOU 1993:75. Också vi anser att en detta sätt enhetlig skattesats har vissa fördelar. Frågan måste dock bedömas i det statsfinansiella perspektivet. Vi ser det inte heller som vår uppgift att lämna förslag skattesatserna för tidskrifter och om böcker. Enligt vår mening kan man när skattesatsen för dagstidningarna bestäms inte underlåta att lägga stor vikt vid dagspressens centrala betydelse i den de- 175

SOU 1995: 37

mokratiska processen. Hänsyn bör tas till att de ekonomiska förutsättningarna för tidningarna inte får förändras alltför drastiskt. Det är därför nödvändigt att den skattesats som vi föreslår blir jämförelsevis låg, högst sex procent. Som framgår av avsnitt 4.1.2 gäller enligt EG:s regelverk att det i princip bara får finnas tre olika mervärdesskattesatser och att s.k. nollskattesatser endast får tillämpas övergångsvis i första hand till den 1 januari 1997. Vad som därefter sker går inte att bedöma i dag. Den lägsta tänkbara skattesatsen i Sverige med hänsyn till EG:s temporära regelverk är 12 bortsett procent från nollskattesatsen under förutsättning av att man behåller de nuvarande tre skattesatserna 25, 21 och 12 procent. 12 procent är emellertid enligt vår mening en för hög nivå. Vi kan inte bedöma om det i ett längre perspektiv finns förutsättningar för färre skattesatser i Sverige eller för att en fjärde och lägre skattesats kan godtas inom ramen för EU. Frågan om mervärdesskattebeläggning av vissa i dag skattebefriade tjänster inom kulturområdet övervägs för närvarande inom regeringskansliet, mot bakgrund av behovet av anpassning till EG:s regelverk. Vi ser det som naturligt att mervärdesskattesatsen för dagstidningarna till den lägre nivå som kan komma att införas inom kulturområdet. anpassas Vi vill därför i första hand förorda en sådan anpassning. Utvecklingen inom dagspressen har vidare aktualiserat en annan fråga. Det gäller mervärdesskatt för elektroniskt distribuerade dagstidningar och faxtidningar. De nuvarande mervärdesskattereglema har tolkats olika sätt. På vissa håll tolkas reglerna så att skattebefrielsen gäller allmänna nyhetstidningar oavsett i vilken form de distribueras. Mot en sådan tolkning talar att radiotidningar är skattebefriade enligt en egen regel i mervärdesskattelagen. I vart fall tycks det nödvändigt med ett förtydligande när det gäller de elektroniska tidningarna. För en likabehandling av de elektroniska tidningarna med nyhetstidningarna i pappersupplaga talar att det är angeläget att främja tidningarnas tekniska utveckling, som sikt kan leda till minskade kostnader. Vidare kan sägas att distributionsformen bör ha en underordnad betydelse. Enligt vår bedömning kan man dock inte bortse från de gränsdragningssvårigheter som kan uppstå när dagstidningamas databastjänster skall särskiljas från andra betalda databastjänster med liknande information och som belastas av 25 procent mervärdesskatt. En enhetlig skattesats när det gäller databasinfonnation är enligt vår mening mot den bakgrunden att föredra. Vi föreslår därför att mervärdesskattelagens regler förtydligas så att elektroniskt distribuerade tidningar och faxtidningar klart utesluts från den förmånliga skattesatsen för allmänna nyhetstidningar.

Ett förändrat indirekt stöd till dagspressen

12.2 Reklamskatten

Vårt förslag: Vi föreslår inte någon ändring av procentsats eller återbetalningsgrundande belopp för dagstidningarnas reklamskatt. Däremot föreslår vi att tidningsutdelad direktreklam bara skall beskattas som annan direktreklam och att det i stället för systemet med återbetalning av reklamskatt införs en avdragsmöjlighet vid redovisningstillfället.

Reklam i allmänna nyhetstidningar beskattas med 4 procent, medan den allmänna skattesatsen är ll procent. Ett särskilt bottenavdrag finns för tidningar och tidskrifter. Detta är 12 miljoner kr för dagspress och 6 miljoner kr för övrig press, och fungerar det sättet att beskattningsmyndigheten betalar tillbaka den del av skatten som belöper ovannämnda belopp. För annonsblad o.d. finns inget motsvarande återbetalning. Reklamskatt tas inte ut för reklam i radio eller TV, däremot tas en koncessionsavgift resp. en avgift enligt lokalradiolagen ut. Reklamskatteutredningen redovisade 1988 en omfattande översyn av reklamskatten SOU 1988: 17 i syfte bl.a. att komma till rätta med de tillämpningsproblem och konkurrensneutralitetsproblem som den tekniska utvecklingen medieområdet lett till. Ett annat syfte var att förenkla administrationen av reklamskatten. Förslaget har remissbehandlats men har inte föranlett någon proposition till riksdagen. Däremot har Riksskatteverket i en framställan till regeringen våren 1992 fört fram att det bör övervägas att slopa reklamskatten eftersom reklamskattelagen är komplicerad och svårtillämpad. Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor har vidare år 1993 SOU 1993:75 redovisat sin uppfattning att reklamskatten har en snedvridande effekt konkurrensneutraliteten och att den därför inte bör behållas. Riksskatteverket har i sitt remissyttrande anslutit sig till denna bedömning. I bilden reklamskatten ligger också att endast två länder i Europa har en av liknande skatt för dagstidningar Grekland och Österrike. - Mot bakgrund av denna negativa bild av reklamskatten anser vi det inte befogat att föreslå en höjning av skatten, även om det skulle innebära att nu vissa konkurrenssnedvridande effekter skulle undanröj Till saken hör också att det inte ligger inom ramen för vårt uppdrag att överväga en reklamskatt på radio- och TV-ornrådet. Visserligen skulle en reklamskatt för allmänna nyhetstidningar som var likformig med skatten för tidskrifter ha positiva effekter för konkurrensneutraliteten och innebära ett tillskott till statens finanser med omkring 460 miljoner kr. Emellertid innebär den mervärdesskatt vi valt att föreslå att många tidningars ekonomi skulle försämras alltför 177

SOU 1995: 37

påtagligt om de därutöver nu belastades med en höjning reklamskatten. av övervägande skäl talar mot den angivna bakgrunden höjning mot en av reklamskattesatsen eller sänkning av bottenavdraget för dagstidningar. Vi vill emellertid å andra sidan inte heller föreslå att reklamskatten för dagstidningar tas bort utan att den samtidigt slopas för annan reklam. De konkurrenssnedvridande effekterna av en sådan ordning är uppenbar. I det nuvarande statsfinansiella läget ser vi det inte som troligt att reklamskatten som inbringar närmare l miljard kr per år kommer att kunna undvaras. Ett slopande av reklamskatten för dagstidningarna skulle dessutom främst gynna de stora tidningarna med höga annonsintäkter, medan de för mångfalden angelägna andratidningamas ekonomiska situation endast marginellt skulle förbättras. Mot den angivna bakgrunden föreslår vi inte någon förändring av reklamskattesats eller grundavdrag. Vi vill emellertid föreslå en ändring i de regler som gäller återbetalning av reklamskatt. Som Riksskatteverket framhållit i skrivelsen till regeringen i mars 1992 skulle administrativa fördelar vinnas om det infördes en rätt till avdrag från skatten den omsättning är återbetalnings grundande. Ett som nu ytterligare skäl för att rationalisera det onödigt tungrodda systemet på detta sätt är att de skattskyldiga ofta ansett den gällande rundgången med pengar som både kostsam och krånglig. Vi föreslår mot denna bakgrund att de aktuella beloppen får dras av när reklamskatten redovisas. När det gäller beskattningen av tidningsdistribuerad direktreklam gör vi följande bedömning. I fråga om dagstidningarnas skatt för direktreklam gäller dels skatt en om 1l procent som reklamtrycksak eller annonsblad, dels också en skatt som annons med 4 procent visserligen med 12 miljoner kr återbetalningsgrundande där distributionskostnaden utgör beskattningsunderlag. För direktreklam som inte delas ut av dagstidningarna är reklamskatten endast ll procent på tryckerikostnaden. Enligt vår mening är det inte rimligt att dagstidningarna på detta sätt tvingas betala en dubbel reklamskatt. Likfomiighetsskäl talar för att direktreklamen endast beskattas som annan direktreklam. Vi föreslår ändringar i reklamskattelagen för att uppnå en sådan likformig beskattning.

13 Direkt stöd till

dagspressen

13. l Driftsstödet

F l Vårt försla : Driftsstödet bör begränsas i viss Litsträcknino. Sär- CJ D l ,

i

i re 9 leringar för vissa tidningar bör tas bort. Stödet bör inte reduceras

l därför att ett tidningsföretzig redovisar vinster. l

Driftsstödet beräknas för 1994 ha uppgått till ca 413 miljoner kr. Det äri huvudsak tre tidningsgrupper som får del av driftsstödet. Den grupp som får den största andelen av stödet är de storstadstidningar, som når färre än 40 procent av hushållen utgivningsorten. Det är fråga om fyra tidningar, nämligen Svenska Dagbladet, Arbetet, Arbetet Väst och Skånska Dagbladet, tillsammans får drygt 40 procent av driftsstödet. En något mindre del som eller 35 procent har lämnats till gruppen lågtäekningstidningar i landsorten. ca Dessa består av 19 tidningar. Den tredje gruppen består av ett 50-tal endagstidningar som tillsammans får något mindre än 20 procent av stödet. Som vi tidigare framhållit anser att det fortfarande finns avgörande skäl för att verka för en mångfald inom dagspressen genom ett direkt pressstöd. Vissa begränsningar av stödet till dagspressen bör genomföras med hänsyn till det statsfinansiella läget.

13.1 .1 Driftsstödet till vissa fådagarstidningar

En fådzigarstidning kan med nuvarande regler inte erhålla presstöd om dess tåickningsgrad överstiger 25 procent. Med täckningsgrad avses tidningens procentuella spridning bland hushållen utgivningsorten. 1972 års pressutredning ansåg att det fanns skal för att lägga täckningstalsgränsen för fådagarstidningar lägre än för flerdagarstidningztr eftersom de kritiska gränserna i ekonomiskt hänseende ligger lägre. Förklaringarna till detta sades vara den lokala spridningen. karaktären av komplementtidning, lägre annonspriser och avsaknaden av reella alternativ för annonsörernzr Marknadsförutsättningarna skiljde sig således enligt utredningen ett sådant sätt att det var berättigat med en förhållandevis låg täckningstzilsgråins. På mindre orter kan dock den nuvarande tackningstalsgränsen 25 procent innebära att tidningarna inte samtidigt når upp till en abonnerad upplaga 2 000 exemplar. Vi är emellertid inte beredda att föreslå en förändring av 179

SOU 1995: 37

dessa gränser. Vi gör nämligen samma bedömning 1972 års utredning som att stödet särskilt bör riktas till rikstäckande och regionala tidningar. Vi det ser inte som möjligt för staten att ta sig den ekonomiska börda det skulle innebära att stödja tidningar en rad små orter, där det saknas rimliga förutsättningar för tidningarna att kunna klara sig hand. Mångfalden inom egen dagspressen främjas i stället mer effektivt om stödet koncentreras till rikstäckande och regionala tidningar. Till saken hör också att det bör finnas en tydlig gräns mot annonsbladen. Frågan om hur två endagstidningar med mycket nära produktionstekniskt och administrativt samarbete skall betraktas från presstödssynpunkt har utretts av Bo Hammar uppdrag av Presstödsnämnden. Utredningen har av regeringen överlämnats till oss. De två angivna endagstidningamas samarbete är mycket utvecklat. Det gäller gemensam administration, lokal, teknisk utrustning, annonsackvisition och marknadsföring. Dessutom utgår rabatt abonnemangspriset till den som abonnerar båda tidningarna. Genom att uppfylla kraven eget namn och mer än 55 procent eget material har de båda tidningarna år 1994 var för sig fått ca 1,5 miljoner kr eller tillhopa 3 milca joner kr i driftsstöd. Hade det i stället varit fråga om en tvådagarstidning skulle den bara fått det förstnämnda beloppet. Den fråga som inställer sig är om ett sådant arrangemang skall ses som ett sätt att anpassa sig till stödsystemet och som därför bör motverkas. Vi i anser likhet med tidigare pressutredningar att det är angeläget med samverkan mellan tidningar i syfte att rationalisera tidningsverksamhet på andra områden än det rent redaktionella. Av det skälet och med hänsyn till de gränsdragningssvårigheter som skulle uppstå anser att det inte bör införas annars regler som förhindrar att det lämnas driftsstöd till sådana tidningar. Inte heller anser vi att det bör införas en ny och högre stödnivå för tvådagarstidningar för att förhindra att en tidning delas på två enbart i syfte upp att erhålla dubbelt driftsstöd. Det är nämligen tveksamt om en sådan nivå skulle kunna komma till användning annat än möjligtvis i något enstaka fall. Skulle det senare visa sig att finns en tydlig tendens till tidningsuppdelningar i syfte att erhålla mer presstöd ställer sig saken annorlunda. I ett sådant läge skulle det kunna finnas skäl att höja det stöd som betalas till tvådagarstidningar med omkring 50 procent för att minska incitamentet att av presstödsskäl dela upp en tidning i två.

13.1.2 Vissa konkurrenseffekter En fråga som gäller vissa effekter driftsstödet i konkurrenshänseende har av Presstödsnämndens uppdrag utretts av Bo Hammar. Två promemorior har överlämnats till oss. Promemorioma tar upp frågan om reglering prissättav ningen annonser och abonnemang för tidningar som uppbär driftsstöd. Bo Hammars bedömning är att annonspriser inte bör regleras i presstödsförord- 180

Direkt stöd till dagspressen

ningen. Vi delar denna bedömning. Enligt vår mening innebär de bestämmelfinns abonnemangspriset för flerdagarstidning inte får vara ser som om att en uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas ett tillräckligt skydd mot snedvridning konkurrensen. Ytterligare detaljregler skulle enligt vår meav ning medföra ett alltför begränsat handlingsutrymme.

13.l.3 Reduktion driftsstöd for vissa vinstgivande tidningar av

I våra direktiv hänvisas till rapport av Lennart Eriksson om reduktion av en driftsstöd i vissa fall. Rapporten har upprättats på Presstödsnämndens uppdrag mot bakgrund Dagstidningskommitténs förslag om att Presstödsav nämnden skulle möjlighet att dra in eller reducera ett driftsstöd till tidges ningsföretag uppvisat särskilt goda resultat eller beslutat om vinstutdelsom ning till aktieägarna. Sedan riksdagen avslagit detta förslag, som lagts fram i propositionen 198990:78 reformerat presstöd, gav regeringen Presstödsom nämnden i uppdrag att bl.a. bedöma behovet av sådana reduktionsregler. Lennart Erikssons förslag innebär i korthet att driftsstödet skall kunna avvecklas under tvåårsperiod resultatet exkl. driftsstöd för en tidningsen om koncern överstiger hälften driftsstödet. När det gäller vinstutdelning inneav bär förslaget att rätten till driftsstöd bortfaller för tidningsföretaget eller för samtliga företag i tidningskoncern ett företag resp. moderbolaget en om beslutar vinstutdelning över viss nivå det belopp som överstiger om en halva diskontot multiplicerat med eget kapital. Förslaget har i remissbehandlingen mötts av tveksamhet. Presstödsnämnden har själv i oktober 1992 pekat att det endast skulle beröra en tid- - ning. Denna tidning har för övrigt härefter gått samman med en annan tidning under annat Konkurrensverket och Statskontoret har avstyrkt förett namn. slaget. De skäl därvid åberopats är bl.a. att några nämnvärda besparingssom effekter inte kunnat redovisas, att det är olämpligt att särbehandla företag efter deras lönsamhet samt att det är tveksamt om det kan vara en myndighetsuppgift att kontrollera tidningarnas interna koncemförhållanden och ekonomi. En rad remissinstanser dock positiva, bl.a. Riksrevisionsverket och var mer Tidningsutgivareföreningen. Vi de skäl framförts Konkurrensverket och Statskontoret anser att som av Enligt vår mening bör presstödet ha en generell utformning och väger tungt. särregleringar undvikas. Det ter sig inte heller önskvärt att införa regler som motverkar vinster för företagen. Till detta kommer att den föreslagna reglekomplicerad och svårtillämpad. Mot denna bakgrund är inte ringen ter sig beredda att förorda att förslaget genomförs.

SOU 1995: 37

13.1.4 Begränsat driftsstöd

Enligt 2 kap. 7 § presstödsförordningen kan begränsat driftsstöd lämnas för en dagstidning vars utgivningsort är Gotlands, Borgholms, Mörbylånga eller Laholms kommun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad. Begränsat driftsstöd kan vidare enligt 2 kap. 8 § lämnas för en dagstidning utgivningsort är vars Haparanda, Kalix, Överkalix eller Övertorneå kommun, även om tidningen har för hög täckningsgrad, om tidningen har ett redaktionellt innehåll till som minst 25 procent är skrivet finska. Dagstidningskommittén behandlade frågan begränsat driftsstöd i beom tänkandet Reformerat presstöd SOU 1988:48. Det stod klart för kommittén att man även i fortsättningen i några utpräglade undantagsfall borde kunna medge ett begränsat driftsstöd till tidningar täckningsgrad överstiger det vars generella gränsvärdet. Det gällde endast ett litet antal tidningar i vissa glesbygdsornråden, där var och en fyller en särskild funktion för den presspolitiska mångfalden, och detta inom ramen för en lokal marknadsstruktur som kunde anses extraordinär. Typiskt sett rörde det sig i dessa undantagsfall om utgivningsområden med sådana geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden att den till en viss procentandel beräknade hushållstäckningen inte gav ett advekvat uttryck för vederbörande tidnings faktiska konkurrenssituation. Även ett relativt högt täckningstal motsvarar i dessa fall endast en tämligen liten upplaga mätt i absoluta tal. Dagstidningskommittén hade inhämtat att betydande rubbning den en av ekonomiska situationen för tidningarna på Gotland skulle kunna inträffa om det löpande statliga stödet upphörde för dem båda. Med tanke de särskilda marknadsförutsättningarna inom den geografiskt avgränsade, glesbefolkade regionen tedde det sig enligt kommittén inte heller helt tilltalande med en 0rdning enligt vilken endast den ena av de befintliga tidningarna skulle bli berättigad till driftsstöd. Mot den bakgrunden fick det anses rimligt att nyhetstidningar utgivna Gotland tillförsäkrades särskilda villkor r1är det gäller möjligheterna att erhålla statligt driftsstöd. Kommittén ansåg vidare att förutsättningarna för tidningsutgivning Öland i långa stycken kunde jämställas med motsvarande Gotland och att därför samma förmånsställning borde kunna tillkomma tidningar utgivna där. En ytterligare parallell kunde enligt kommitténs uppfattning dras med marknadsstrukturen och övriga relevanta förhållanden i sydligaste Hallands län. Tidningar i Laholmsområdet borde sålunda, efter Presstödsnämndens närmare bedömning, i princip också kunna komma i fråga för ett schablonmässigt bestämt, begränsat driftsstöd oavsett täckningsgrad. Motiven för Haparandabladets produktionsbidrag trots förhållandevis hög hushållstäckning främst att tidningen till icke obetydlig del skriven var en var på finska och därmed fyllde en funktion för den finskspråkiga minoriteten i Tornedalen samtidigt som den ingick i det svenskspråkiga tidningskollektivet. 182

Direkt stöd till dagspressen

Av geografiska och demografiska skäl liknande dem som var aktuella för Gotlands del borde även i fortsättningen en tidning i Tornedalen, som till väsentlig icke övervägande del var skriven finska, kunna erhålla driftsmen stöd täckningstalet översteg den generella kvaliñkationsgränsen. även om Enligt vår bedömning väger de skäl som Dagstidningskomrnittén anförde år 1988 fortfarande tungt även med beaktande av den försämrade statsñnansiella situationen. Vi föreslår därför att de särskilda regleringarna för de aktuella områdena kvarstår oförändrade.

13.l.5 Driftsstöd i särskilda fall

Enligt 2 kap. 9 § presstödsförordningen kan driftsstöd i särskilt fall lämnas för tidning inte i huvudsak distribueras i Sverige om tidningen i huen som vudsak distribueras till svenskspråkiga personer utomlands och om tidningen behöver stödet för att fortsätta utgivningen. Enligt 2 kap. 11 § presstödsförordningen skall tidning andra språk en än svenska i fråga rätt till driftsstöd likställas med dagstidning bl.a. om om tidningen vänder sig till språkliga minoriteter i Sverige. Den förstnämnda bestämmelsen gäller för Sverige-Nytt som första halvåret upplaga 3 100 exemplar. Presstödet motsvarade 12 procent 1994 hade en kostnaderna år 1993. Bestämmelsen infördes i slutet av 1970-talet sedan av Presstödsnämnden framhållit att det måste vara av stort värde att svenskar kortare eller längre tid bor och arbetar utomlands ges möjlighet att genom som sakligt korrekt koncentrerad information det slag Sverige-Nytt innehöll av hålla sig underrättade vad sker i Sverige. Därigenom hade de också enligt om nämnden lättare att acklimatisera sig när de återvände till hemlandet. Sedan dess har det emellertid skett en utveckling som ger utlandssvenskar möjligheter att hålla sig â jour med vad som sker i Sverige. Det finns nya möjligheter endast söndagstidningar, och faxtidningar ger att prenumerera möjligheter till förhållandevis billig distribution. Dessutom kan de elektroen niska tidningar kommit fram senare tid fylla en viktig funktion i detta som sammanhang. Vi därför inte att ett stöd till tidningar till utlandssvenskar är ser angelägen prioritering. Enligt vår mening bör detta stöd således avvecklas. en När det gäller stödet till tidningar andra språk än svenska är det tre tidningar är berörda. Dessa tidningar är fådagarstidningarna Eesti som Päevaleth, Liberacion och Ruotsin Suomalainen. Eesti Päevaleth är estnisk-språkig tvådagarstidning som det första en halvåret 1994 hade upplaga 2 600 exemplar och en presstödsandel 1993 en 40 kostnaderna. Läsekretsen består huvudsakligen av ester som procent av kom till Sverige vid krigsslutet. Efter tillkomsten av fri press i Estland finns det i dag knappast några läsare i Estland däremot en hel del i övriga men Norden, USA och Kanada. Bo Hammar har i rapport som utarbetats på en

SOU 1995: 37

uppdrag av Presstödsnämnden och som överlämnats till tidoss angett att ningens överlevnadsmöjligheter sikt är något tveksamma. Liberacion hade första halvåret 1994 en upplaga 2 200 exemplar. Pressstödet motsvarade 34 procent av kostnaderna. Tyngdpunkten i läsekretsen består av latinamerikaner i Sverige, främst chilenare och 18 uruguayaner. procent sägs vara svenskar. Ruotsin Suomalainen är en finskspråkig endagstidning som det första halvåret 1994 hade upplaga 2 800 exemplar och en presstödet motsvarade 39 procent av kostnaderna år 1993. Tidningen har enligt Bo Hammars rapport sin starkaste bas bland de finska invandrare som kom till Sverige under 1960- och l970-talen, och är många gånger den enda tidning de läser. Som vi tidigare sagt bör presstödet mesta möjliga generell verkan och ges särregleringar av speciella skäl bör undvikas. De i och för sig angelägna skäl för ett driftsstöd som finns i särskilda enstaka fall de aktuella mer som nu måste enligt vår mening lösas utanför presspolitikens ramar. Vi anser således att denna form av driftsstöd bör avvecklas.

l3.1.6 Driftsstödets nivå

Under en följd av år har driftsstödets reala värde minskat. En fortsatt urholkning av driftsstödet kommer att leda till negativa effekter för de stödberättigade tidningarna. Med hänsyn till det statsñnansiella läget vill vi dock inte föreslå att driftsstödet omedelbart räknas upp.

l3.1.7 Driftsstödet och TS upplagebestämmelser

En förutsättning för att en tidning skall erhålla driftsstöd är att upplagan i huvudsak resp. till övervägande del är abonnerad. Upplagans storlek avgör också storleken av stödet. Tidningsstatistik AB TS utför upplagemätningarna. Fr.0.m. den 1januari 1995 gäller nya regler för hur TS-upplagan skall mätas. Presstödsnämnden utgår emellertid fortfarande från äldre regler, och TS lämnar uppgifter enligt de gamla reglerna för detta ändamål. TS nya uppgifter om upplagestorlek används i övriga sammanhang bl.a. tidningarna av själva i deras marknadsföring. I presstödsförordningen anges att med upplaga tidnings medelavses en nettoupplaga och att med totalupplaga tidnings totala distribuerade avses en upplaga med avdrag för lösnummerreturer och fasta arbetsexemplar. Det anges vidare att totalupplagan skall vara i huvudsak eller till övervägande del abonnerad. Det bör enligt vår mening också i fortsättningen ankomma på Presstödsnämnden att avgöra hur reglerna upplagestorlek närmare bör om tillämpas. Det kan därvid förutsättas att nämnden snarast möjligt sedan tillräckliga erfarenheter vunnits av effekterna av de nya TS-reglema tar ställning 184

Direkt stöd till dagspressen

till hur de påverkar tillämpningen av presstödsbestämmelserna och även till om reglerna behöver ändras.

13.2 Ett stöd för kompetensutveckling

Vårt forslag: Utvecklingsstödet bör inte finnas kvar i sin nuvarande form. I stället bör det kunna utgå ett stöd för kompetensutveckling i syfte att vidmakthålla de rationaliseringsvinster som uppnåtts bl.a. genom tidigare utvecklingsstöd.

För närvarande finns inte några medel avsatta för utvecklingsstöd. I presstödsförordningen finns dock sedan år 1990 bestämmelser om utvecklingsstöd i form av stöd till förpressinvesteringar, stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckerianläggningar, stöd till samverkan genom legotryck samt stöd till övriga investeringar. Under de två första åren avsattes 35,8 miljoner kr till det aktuella anslaget och för budgetåret 199293 sänktes det till 7,8 miljoner kr under hänvisning till det statsfinansiella läget 199192:KU27. Enligt vår mening är det mot bakgrund av det statsñnansiella läget fortfarande inte motiverat att särskilt prioritera utvecklingsstödet. Det kan inte heller bortses från att mycket av det rationaliseringsbehov som fanns när stödformen infördes har fyllts av det utvecklingsstöd som redan utgått. Utvecklingsstödet har såvitt framgår av den utredning av Lennart Hast som överlämnats till oss haft klart positiva effekter. Vi anser att de uppnådda rationaliseringsvinsterna bör ges bästa möjliga förutsättningar att vidmakthållas genom ett visst begränsat utvecklingsstöd i speciella fall. Vi avser då ett stöd för kompetensutveckling inom de företagsekonomiska och informationstekniska områdena. Det belopp som enligt vår mening bör avsättas för detta ändamål behöver inte vara särskilt högt. Vi anser att 3 miljoner kr per kan vara en rimlig nivå. Stödet behöver inte heller finnas mer än några år och bör därför enligt vår mening tidsbestämmas. Det bör kunna betalas till dagstidningar med driftsstöd och till tidningar som befinner sig i marknadsmässigt eller konkurrensmässigt underläge om tidningen under de senaste fem åren avsevärt rationaliserat sin verksamhet. Stödet bör kunna användas till extern fortbildning eller vidareutbildning och till utbildning genom konsulter. Högst hälften av kostnaderna bör ersättas av stödet och bidraget bör maximeras till 5 000 kr per år och utbildad anställd.

SOU 1995: 37

13.3 Distributionsstödet

Vårt förslag: Distributionsstödet bör finnas kvar oförändrat. Det fyller en viktig funktion som en sammanhållande faktor i samdistributionssystemet. Presstödsnämnden bör också i fortsättningen ta ställning till om det finns särskilda skäl att låta en tidning verka som underentreprenör till distributionsföretag samt verka för att likaprisprincipen upprätthålls.

För 1994 betalades distributionsstöd ut med nästan 73 miljoner kr. Detta motsvarar drygt 15 procent av de direkta presstödsmedel staten ställde till förfogande år 1994. Stödformen infördes år 1969, samtidigt med Pressens lånefond. När produktionsstödet infördes år 1971 uppgick samdistributionsrabatten till nästan 20 procent av det direkta presstödet om man bortser från anslaget till Pressens lånefond. Samdistributionsrabattens andel av det totala direkta presstödet sjönk till 13 procent innan den höjdes i samband med refonneringen av presstödet 1990. För närvarande motsvarar distributionsstödet omkring 6 de faktiska distributionskostnadema. År 1970 uppgick procent av stödet till omkring 8 procent av distributionskostnadema. Anslutningen till samdistributionen tog dock fart först 1972 då stödbeloppen nästan dubblerades. 1972 års pressutredning underströk att effekterna av samdistributionsrabatten varit synnerligen tillfredsställande. Skulle stimulansen tas bort fanns det risk att samarbetet löstes upp och att principen med lika prissättning skulle upphöra. Också den senaste utredningen på presstödsområdet Dags- tidningskomrnittén ansåg att samdistributionsrabatten måste betraktas som en synnerligen viktig komponent i det samlade systemet för statligt stöd till dagspressen. Stödfonnen hade alltsedan dess tillkomst 20 år tidigare haft en sådan konstruktion och tillämpning att man kunnat avläsa direkt positiva effekter, och detta flera plan. Dess grundläggande betydelse låg enligt Dagstidningskommittén i att det stimulerat till införandet över hela landet av organiserad samordnad utbärning av alla inom ett visst område spridda, abonnerade dagstidningar. Härigenom hade distributionen kunnat neutraliseras som konkurrensmedel tidningarna emellan och medborgarnas tidningsval i större utsträckning kunnat företas med utgångspunkt från enskilda tidningars framtoning och redaktionella innehåll. Kommittén betonade också att systemet uppfattats som funktionellt och i hög grad värt att slå vakt om och att det från såväl presspolitisk som samhällsekonomisk synpunkt tedde sig angeläget att de gynnsamma effekterna blev bestående i fortsättningen. Bo Präntare har år 1993 i översikten Samdistributionen framgångsrik men krishotad understrukit betydelsen av samdistribution. Han har framhållit att samdistributionssystemet varit framgångsrikt både från företagsekono- 186

Direkt stöd till dagspressen

miska och samhällsekonomiska utgångspunkter och att det haft avgörande betydelse för överspridning av dagstidningar. Vi delar denna positiva bedömning av samdistributionen och distributionsstödets betydelse. Distributionsstödet har i hög grad bidragit till att det utvecklats en infrastruktur, som enligt vår mening är oundgänglig för mångfalden inom dagspressen. Vi ser det som mycket angeläget att distributionen inte används som ett konkurrensmedel utan att det i stället är tidningens redaktionella innehåll som får avgöra valet av tidning. Utan ett statligt distributionsstöd finns det påtagliga risker för att distributionen kommer att tjäna som ett konkurrensmedel bland andra. Den dominerande tidningen en on skulle i en sådan situation kunna utestänga andra tidningar eller ta ut orimliga priser för distributionen. En sådan utveckling skulle kunna leda till att de andra tidningarna får oöverkomligt höga distributionskostnader och att den för den yttre mångfalden angelägna överspridningen skulle riskera att försvinna. Enligt Bo Präntares översikt svarar storstadstidningarna för den största överspridningen volymmässigt. Vi ser denna överspridning som angelägen för mångfalden inom dagspressen. Storstadstidningarna har en central roll i den allmänna debatten också ute i landet. För mångfalden och konkurrensen och läsarnas valfrihet är dessutom överspridningen av landsortstidningar av stor betydelse. Vår bedömning är således att distributionsstödet fyller en mycket viktig funktion för mångfalden och den allmänna debatten, och att det finns en påtaglig risk för att mångfalden skulle minska om distributionsstödet försvann. Det är i och för sig möjligt att tidningar sina håll skulle kunna finna en väg att samdistribueras även utan distributionsstöd. Ett avskaffande av distributionsstödet för dock med sig så påtagliga risker för mångfalden att vi inte kan bortse från det. Vi anser således att distributionsstödet inte kan undvaras som en sammanhållande faktor i samdistributionssystemet. Till saken hör också att en god infrastruktur är något som ter sig naturligt för statligt stöd också i andra sammanhang. När det gäller den fria åsiktsbildningen framstår ett stöd som främjar en god infrastruktur som särskilt angeläget. Vi anser således att övervägande skäl klart talar för att stödformen bör behållas. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har vi emellertid inte sett det som möjligt att föreslå en höjning av stödbeloppen. Vi har övervägt vissa förändringar av regelsystemet för att komma till rätta med problem som finns i fråga om underentreprenörssystemet och likaprissättningen. Underentreprenörssystemet innebär att ett distributionsföretag använder sig av tidningsföretag som underentreprenörer. Presstödsnämnden får lämna medgivande till ett sådant underentreprenörskap om det finns särskilda skäl och om övriga tidningsföretag som deltar i den aktuella samdistributionen godtar att underentreprenör anlitas. En annan förutsättning är att Övriga be-

SOU 1995: 37

rörda tidningsföretag genom Presstödsnämnden skall kunna del av de uppgifter som behövs för att bedöma kostnader och kostnadsfördelning. Samdistributionsföretagen kan där det finns underentreprenörer bli reducerade till att endast vara förmedlingsorgan för distributionsstödet. Mot underentreprenörssystemet har framförts att distributionsföretagen kan försvagas och förlora den kapacitet och kompetens som är nödvändig för en effektiv konkurrens. Ett annat skäl som anförts mot underentreprenörssystemet är att det för med sig en risk för att underentreprenörema drar sig ur stödsystemet och avbryter samdistributionen eller erbjuder samdistribution endast till högre priser. Regelsystemet ger i dag Presstödsnämnden möjlighet att vägra underentreprenörskap. För att godkänna en underentreprenör behövs förutom andra samdistribuerade tidningars godkännande att det finns särskilda skäl. Om Presstödsnärnnden inte kan se några särskilda fördelar med ett underentreprenörskap kan nämnden alltså förhindra det. Enligt vår mening borde denna möjlighet kunna utgöra ett tillräckligt skydd mot sådana oönskade effekter som nämnts ovan. Det finns visserligen en påtaglig risk att de dominerande ortstidningama kan välja att helt ställa sig utanför stödsystemet för att konkurrera ut de mindre tidningarna. Många gånger skulle dock en nedläggning av en konkurrerande tidning inte vara till fördel för den dominerande tidningen. Distributionskostnadema orten skulle då i huvudsak behöva bäras endast av den kvarvarande ortstidningen, och den ökade distributionskostnaden skulle inte kompenseras av höjda upplageintäkter. På många håll skulle en monopolställning orten inte innebära ökade annonsintäkter för den redan tidigare dominerande tidningen. På andra håll kan den dominerande ortstidningen ha större fördelar av att konkurrera ut en andratidning. Det gäller i de områden där tidningarna har en hushållstäckning som inte skiljer sig väsentligt åt. I sådana områden kan nämligen annonsörerna föredra att i stället för att annonsera i båda tidningarna välja direktreklamannonsering. Om en av de aktuella tidningarna konkurrerades ut talar mycket för att den högre hushållstäckningsgraden för den kvarvarande tidningen skulle locka annonsörerna att i ökad utsträckning välja att annonsera i tidningen i stället för att använda sig av direktreklam. Det kan även finnas andra än konkurrensmässiga skäl för en tidning att lämna stödsystemet. Tidningen kan ha ett intresse av att kunna använda sina distributionskanaler också till distribution av annat material, t.ex. försändelser som i dag distribueras av Posten. Om den dominerande ortstidningen skulle välja att ställa sig utanför samdistributionssystemet torde detta visserligen medföra ökade distributionskostnader även för den egna tidningen men för övriga tidningar skulle kostnaderna öka mycket mer. Frågan är då om det är en framkomlig väg att det stödbelopp som skulle frigöras om ett tidningsföretag ställde sig utanför samdistributionen ställdes 188

Direkt stöd till dagspressen

till de kvarvarande tidningarnas förfogande i någon form. En sådan möjlighet har Bo Präntare pekat i sin ovannämnda översikt. Distributionsstödet svarar emellertid för en så liten del av de totala distributionskostnadema att det belopp som skulle komma att tillföras de andra tidningarna skulle sakna avgörande betydelse. En sådan ordning skulle dessutom strida mot de krav generella lösningar hittills ställts denna stödform. Enligt vår bedömning har samdistributionssystemet fortfarande sådana fördelar för tidningarna att de till övervägande del kommer att välja att stanna kvar i systemet även om det inte kan uteslutas att vissa tidningar kommer att ställa sig utanför. Samdistributionssystemet spelar, som tidigare understrukits, en viktig roll för medborgarnas tillgång till hushållsdistribuerade dagstidningar. Om systemet rivs upp inom något eller några distributionsornråden kommer detta att vara till stor nackdel för möjligheten att välja tidning. Om detta skulle bli fallet är det angeläget att staten vidtar ytterligare åtgärder för att säkerställa en hushållsdistribution lika villkor. Likaprisprincipen är angelägen för att distributionssystemet skall kunna vara konkurrensneutralt. Principen kommer till uttryck genom bestämmelserna i 4 kap. 5 § första stycket presstödsförordningen. Där stadgas att distributionsföretaget skall tillämpa en prissättning som innebär att storleken av de enskilda tidningarnas abonnerade upplaga inom distributionssystemet inte inverkar på distributionsavgiften. Om det blir väsentliga kostnadsskillnader grund av tidningarnas olika vikt får dock prissättningen anpassas till det. Trots detta tillämpas en prisdifferentiering som bygger upplagestorlek av distributionsföretaget Tidningsbärarna i Skåne, som ägs av de skånska tidningsföretagen utom Arbetet. Detta distributionsföretag använder sig av ett administrativt pålägg som innebär att man för tio skilda regioner utser den största tidningen till lokaltidning, som debiteras ett lägre administrativt pålägg än övriga tidningar. Dessa pålägg varierar kraftigt. Tidningsbärarna har planerat ett nytt system, där administrationspålägget slopas. I stället bygger det nya systemet på en viktfaktor med ett vikttillägg som inkl. sociala avgifter varierar mellan 3,2 öre och l6,l öre per exemplar. Lokaltidningen avses inte debiteras något vikttillägg. I det nya systemet ligger att det skall finnas 66 prisområden. I distributionsavgiften ingår påslag som skall utgöra distributionsföretagets vinst. En del av vinsten avses fördelas mellan delägarna i relation till upplagan och inte i relation till insatskapitalet. Bo Präntare har i sin rapport konstaterat att inte heller det planerade systemet kommer att överensstämma med andan i presstödsförordningen. Genom att slopa administrationspålägget ökar visserligen anpassningen till regelsystemet, men lokaltidningens undantag från vikttillägg stämmer enligt Bo Präntare inte med andan i förordningen. Dessutom är prisdifferentieringen efter vikt alltför schablonmässi g för att stämma med regelsystemet.

SOU 1995: 37

Enligt vår mening bör båda dessa problemområden kunna hanteras av Presstödsnämnden. Det förhållandet att det enligt nuvarande regler behövs särskilda skäl för att Presstödsnämnden skall godkänna ett underentreprenörskap gör enligt den bedömning vi tidigare redovisat att det finns en viss garanti för att det inte blir till nackdel för övriga tidningar. Också likaprissättningsfrågan bör enligt vår mening kunna hanteras av Presstödsnämnden. Vi vill dock understryka att författningsföreskrifter självfallet bör följas. Presstödsnämnden har vidare i en skrivelse till Pressutredningen -94 den 5 december 1994 pekat andra svårigheter när det gäller tillämpningen av presstödsförordningen. Det gäller beräkningen av likapriset om lokala transporter skall ingå i beräkningen starttiderna för gemensam distribution, -, distributionsföretagens vinstfördelning och distributionsområdenas indelning. Enligt vår mening gäller svårigheterna frågor med sådan detaljeringsgrad, en att de bäst lämpar sig för en hantering myndighetsnivå, t.ex. i form av myndighetsföreskrifter. Vi vill emellertid understryka att vi ser det som angeläget att samdistributionssystemet och distributionsstödet upplevs som rättvist samtidigt som en viss flexibilitet självfallet är nödvändig.

14 Presstödsnämnden

Vårt forslag: Presstödsnämnden bör fortfarande administrera det statliga presstödet. Vi föreslår ingen annan ändring av nämndens verksamhet än att möjligheterna att meddela myndighetsföreskrifter förstärks.

Det statliga presstödet administreras av Presstödsnämnden som består av högst tio ledamöter för närvarande nio med ett parlamentariskt inslag. En - av ledamöterna är ordförande och två är vice ordförande. Nämnden fullgör kansligöromålen Taltidningsnämnden. Presstödsnämnden har ett kansli fyra personer under ledning av en kanslichef som utses av regeringen efter anmälan av ordföranden. De övriga tjänstema tillsätts av nämnden. Budgetåret 199495 anvisades Presstödsnämnden och Taltidningsnämnden ett ramanslag 5,2 miljoner kr. En del av de disponibla medlen användes för inköp av konsulttjänster och projektanställningar medan det varit en ambition att hålla antalet fasta tjänster nere. Presstödsnämndens uppgifter består i att pröva ansökningar om presstöd och i övrigt tillämpa bestämmelserna i presstödsförordningen samt i att tillhandahålla uppgifter om dagstidningarnas spridning i enlighet med kungörelseförordningen 1977:827. Den senare uppgiften fullgörs genom att nämnden årligen ger ut en Dagstidningsförteckning, där ortspressens spridning och annonspris i län och kommuner redovisas. Nämnden skall bl.a. följa och analysera den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper och övriga väsentliga förändringar inom dagspressen. Uppgiften har ansetts nödvändig för att statsmakterna kontinuerligt skall kunna bedöma behovet av statliga åtgärder inom området. I motiven har också betonats vikten av att regelbundet tillföra den mediepolitiska debatten ett allmänt tillgängligt ekonomiskt referensmaterial. Nämnden skall vidare till regeringen rapportera om utfallet av de presstödjande åtgärderna och om förändringar i tidningsägandet. Nämnden sammanställer årligen en rapport över dagspressens ekonomi samt redovisar uppgifter om dagspressens ekonomi i sin anslagsframställning till regeringen. Presstödsförordningen föreskriver att Presstödsnämnden får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Nämnden har den 7 juni 1990 beslutat föreskrifter för tillämpning av reglerna. Dessa föreskrifter gäller mätningen av eget redaktionellt material, krav försäkran från tidningsföretagens sida i fråga om andelen och spaltmeter redaktionellt material, upplagemätningar samt lägsta abonnemangspris. 191

SOU 1995: 37

I presstödsförordningen läggs en rad uppgifter Presstödsnämnden inom ramen för uppgiften att pröva ansökningar om direkt presstöd. Bl.a. kan Presstödsnämnden bestämma att täckningsgraden skall beräknas ett särskilt sätt i vissa fall, nämligen när det är uppenbart att utgivningsorten inte är tidningens egentliga spridningsområde. Vidare får nämnden vägra eller sätta ned driftsstöd till en flerdagarstidning om det är uppenbart att en täckningsgrad högst 40 procent ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga annonsmarknaden. Nämnden kan också hålla inne en del av driftsstödet om det finns anledning att anta att en tidning kommer att upphöra under året. När det gäller distributionsstödet får nämnden medge att en underentreprenör anlitas. Enligt vår mening borde nämndens möjligheter att meddela generella föreskrifter utnyttjas mer. För närvarande redovisas i anslagsframställningen som föreskrifter, bortsett från arbetsordningen, endast de föreskrifter som meddelades 1990 och som i dag förefaller i viss mån inaktuella. Förteckningen täcker uppenbarligen inte alla generella föreskrifter som nämnden meddelat. Det finns också en del ställningstaganden av praxisbildande karaktär som nämnden gjort i enskilda fall och som med fördel borde kunna utformas som generella föreskrifter. De generella föreskrifter som behövs borde sammanföras och kungöras. Detta skulle underlätta för tidningsföretagen att få vetskap om vad som gäller för stödet och även minska behovet av rådgivning från nämndens sida. Det skulle också kunna bidra till att undanröja oenighet bland stödberättigade tidningsföretag kring tillämpningen av regelsystemet. Inte minst skulle det kunna tillgodose ett allmänt intresse av information om vad som gäller för presstödet. Enligt vår mening är det- med hänsyn till föreskriftemas förhållandevis ringa omfattning -lämpligt att dessa kungörs i en redan befintlig författningssamling. För Taltidningsnämndens del gäller enligt författningssarnlingsförordningen att föreskrifterna kungörs i Kulturrådets författningssamling, och vi föreslår att samma ordning skall gälla för Presstödsnämndens föreskrifter. Vi föreslår således att Presstödsnämnden bemyndigas att liksom i dag meddela de ytterligare föreskrifter som behövs, och att en uppgift om att Presstödsnämndens föreskrifter kungörs i Kulturrådets författningssamling tas in i författningssamlingsförordningens bilaga.

15 Konsekvensanalyser m.m.

15.1 Prövning av det offentliga åtagandet

Regeringen meddelade den 24 mars direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23. Skälen för direktiven är den ekonomiska utvecklingen med det stora underskottet i de offentliga fmansema. Direktiven motiveras också av den förändrade styrningen av den offentliga verksamheten. Utgångspunkten för en analys skall vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. Vi har redovisat bedömningen att mångfalden inom massmedierna uppenbart skulle minska utan stödinsatser från statens sida. Utan någon form av statligt ekonomiskt stöd skulle många tidningar tvingas till nedläggning. Det gäller i första hand andratidningarna och endagstidningar. Även övriga tidningar skulle få svårt att klara sig i konkurrensen med radioT V, tidskrifter och annonsblad. Vi anser att målet för en statlig presspolitik är att fördjupa och förstärka demokratin i Sverige. Ett uteblivet stöd skulle föra med sig en koncentration av tidningar och innebära påtagligt färre röster i opinionsbildningen. Nackdelarna med ett stöd är självfallet att kostnaderna for både det direkta och det indirekta stödet uppgår till ca 2,5 miljarder kr. Det finns också risk för att en gamla strukturer inte utvecklas. Utan ett stöd skulle statens finanser förbättras. Nya företagsstrukturer skulle kanske utvecklas och vissa tidningar skulle kunna anpassa sig till de förändrade förutsättningarna genom nya utgivningsforrner eller en annan periodicitet. Nackdelarna med ett uteblivet stöd skulle emellertid vara klart större. Koncentrationen tidningsmarknaden skulle begränsa den fria åsiktsbildningen ett mycket påtagligt sätt. Det finns risk för att endast en ett fåtal röster skulle kunna göra sig hörda och för att belysningen händelser av och skeenden skulle bli ensidig. Vi har vägt kostnaderna för det offentliga åtagandet mot vikten av den fria åsiktsbildningen i den demokratiska processen och har funnit att ett ekonomiskt stöd inte kan undvaras utan alltför negativa konsekvenser. Ett ekonomiskt stöd till dagstidningarna är enligt vår mening ett oundgängligt medel när det gäller att värna om mångfald och fn åsiktsbildning. Vi har vid avvägningen med hänsyn till det statsfinansiella läget dock kommit fram till att dagspressen bör kunna klara en viss minskning av subventionerna utan att konsekvenserna blir för negativa. Vi föreslår därför att det införs en låg mervärdesskatt för dagstidningar och att de kategorier som i dag är berättigade till direkt presstöd i någon mån begränsas. Vi har visserli- 193

7 15-0368

SOU 1995: 37

funnit att en mervärdesskatt 12 procent är den lägsta som är tänkbar gen med hänsyn till EG:s temporära regler och de nuvarande tre skattesatserna i Sverige. Vi dock att en sådan skattesats är för hög. anser När det gäller effekterna av presstödet har vi redovisat att stödet medfört att strukturerna från början av 1970-talet kvarstår i huvudsak oförändrade och att en rad endagstidningar tillkommit under de senaste decennierna. Genom presstödet bröts den koncentrationsprocess som tidigare pågick. Sverige har i internationell jämförelse fortfarande ett stort antal dagstidningar i förhålen lande till befolkningsstorleken, även om bl.a. Norge och Finland kan uppvisa en ännu större mångfald. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av neddragningar av statens subventioner till dagspressen.

15.1.1 Kostnadseffekter för dagspressen

I tabell 15.1 redovisas resultat, intäkter och kostnader för olika tidningsgrupvid mervärdesskattehöjning. En mervärdesskattesats 6 procent ger per en kostnadsökning 375 miljoner kr för dagspressen totalt och en skattesats en 12 procent ökar kostnaderna med 750 miljoner kr. Landsortstidningar utan presstöd är bortsett från kvällspressen den grupp som rymmer en mervär- - desskatt inom resultatet.

Tabell 15.1 Resultat och kostnader för skattehöjningar i mkr

Netto- Intäkter Kostnader Moms Moms resultat 1993 1993 6 % 12 % 1993 Tidningar 1-2 nrvecka 1,4 124 181 3 6 med allmänt driftsstöd* Tidningar 3-6 nrvecka 8 733 878 18 37 med allmänt driftsstöd Landsortstidningar utan 537 6 131 5 498 133 266 allmänt driftsstöd Storstadstidningar med -82 1 117 l 374 29 58 allmänt driftsstöd Storstadstidningar utan -28 3 283 3 202 67 134 allmänt driftsstöd** Kvällstidningar 223 2 858 2 592 125 249 Summa 659 14 246 13 725 375 750 exkl. presstöd inkl. distributionsstöd * tidningar som räknas som allmän nyhetstidningi skattehänseende harräknats bort, samt ett antal tidningar för vilka uppgifter om intäkter, kostnader eller resultatsaknas ** exkl. Dagens Industri Källa: Dagspressens ekonomi 1993. Presstödsnämnden för en tidning Tidningsutgivarnas 194 Ekonomi93 samtegna beräkningar

Konsekvensanalyser m.m.

15.1.2 Intäktseffekter för dagspressen

I tabell 15.2 förutsätts att tidningarna höjer upplagepriserna med hela mervärdesskatten utöver inflationen. Detta medför ett visst bortfall intäkterna eftersom upplagorna då minskar. Vi har valt att utgå från priselasticitet på en -0,2 utom för kvällstidningarna och storstadstidningarna, där priselasticiteten antagits vara -O,4 se avsnitt 2.2.2. Vi har utgått från beräkningarna av upplageintäkter i tabell 3.2.

Tabell 15.2 Intäktjörändring i mkr Intäktsminskning Intäktsminskning vid prishöjning 6 % vid prishöjning 12 % Tidningar 3-6 nrvecka 3,7 7,4 med allmänt driftsstöd Landsortstidningar utan 27 53 allmänt driftsstöd Storstadstidningar med 12 23 allmänt driftsstöd Storstadstidningar utan 27 54 allmänt driftsstöd Kvällstidningar 50 100 Summa 120 237 exkl. DagensIndustri

För dagspressen totalt skulle intäktsnünskningen vara 120 mkr vid en mervärdesskatt 6 procent beräknat 1993 års siffror. Lågfrekventa tidningar har uteslutits i sammanställningen eftersom beräkningen av priselasticiteten inte omfattar denna kategori. Behovet att omedelbart kompensera sig med prishöjningar fullt ut för skattehöjningen skiljer sig mellan olika tidningar och tidningsgrupper beroende på deras ekonomiska situation. Tidningar med god ekonomi kan välja att höja priserna stegvis under några år. Bäst utgångsläge har därvid landsortstidningar utan driftsstöd. Som framgår av tabell 15.1 har övriga grupper så små marginaler att man sannolikt måste höja priserna direkt, dock med reservation för att en uppgång i annonskonjunkturen kan minska behovet. Framför allt har storstadsutgivna morgontidningar utan stöd haft en god annonsutveckling. Lågtäckningstidningamas ekonomiska läge och små marginaler ger behov av omedelbara prishöjningar.

15.1.3 Effekter för tidningar på konkurrensorter

Det kan vara naturligt att anta att ett införande av mervärdesskatt medför ökade upplagepriser. Tidningsföretagen kan dock välja en annan strategi. De kan välja mellan att antingen höja upplagepriserna eller annonsprisema eller acceptera en lägre vinstnivå under en övergångsperiod. 195

SOU 1995: 37 Tabell 15.3 Ekonomiskt resultat 1993 och effekter av förändrad moms för tidningsföretag på konkurrensorter i mkr

920401-930831

Anm: Intäkterna är redovisadeexkl. presstöd. inkl. Karlskoga-Kuriren inkl. Västerviks-Tidnin gen * momskostnaden schablonberäknad ** inkl. Borlänge Tidning, Mora Tidning, SödraDalarnes Tidning ochLudvikaTidn. Källa: Presstödsnämnden samtegna beräkningar

Konkurrensorten Göteborg är inte med i tabellen, eftersom Arbetet Västs ekonomiska situation inte kunnat särskiljas. Tabellen visar att flera högtäck- 196 ningstidningar landsorten inte behöver kompensera sig fullt ut för skatte-

Konsekvensanalyser m.m.

höjningar samma år utan kan välja en gradvis höjning priserna. Det är av en trolig utveckling eftersom priserna måste höjas också för att täcka övriga kostnadsökningar. För medel- och högfrekventa morgontidningar kräver en full kompensation av mervärdesskatt en höjning av priserna både upplaga och annonser med 4-5 procent. För kvällstidningarna kräver mervärdesskatten en total prishöjning med 9 procent. Till detta kan läggas 4 procent för den allmänna kostnadsutvecklingen grund ökade och löneav papperskostnader. Ett antal högtäckningstidningar konkurrensortema kan avstå från så stora prishöjningar och i stället välja en gradvis anpassning priserna. av Lågtäckningstidningarna kan knappast höja priserna över högtäckningstidningarnas nivåer, och med små eller obefintliga vinstmarginaler kan detta medföra klara svårigheter. De lågfrekventa tidningarna befinner sig inte i någon konkurrenssituation. De regionala endagstidningarna i denna grupp har som regel abonnemangspriser omkring 250 kr för helårsabonnemang vilket skulle medföra en prishöjning ca 15 kr vid en mervärdesskatt 6 procent, och 30 kr vid 12 procent, om hela mervärdesskatten läggs på upplagepriset. De riksspridda tidningarna har i allmänhet högre priser.

l5.1.4 Effekter på hushållstäckningen

En annan fråga är om en mervärdesskattehöjning påverkar hushållstäckningen för vissa tidningar utan driftsstöd så att deras upplaga

sjunker under 40-procentgränsen, och tidningar därmed berättigar till

driftsstöd. Tabell 15.4 visar nedgången i hushållstäckning för de tidningar som i dag har en hushållstäckning mellan 40 och 50 procent vid en priselasticitet -0,2 för landsortstidningar och -0,4 för storstadstidningar alltså en något högre elasticitet än den som beräknades år 1993 för

Utredningen om vissa mervärdeskattefrågor se avsnitt 2.2.2.

Tabell I 5.4 Minskad hushållstäckning vid på 6 12 procent en moms resp. Upplaga Minskning Ny täcknings- Nuv. utgivn. vid moms grad vid moms täcknings-

197 8 15-0368

SOU 1995: 37

Tabellen vid handen att att ingen tidning grund av en införd mervärger desskatt skulle komma under en hushållstäckning 40 procent. Flera tidningar närmar sig dock denna gräns.

15.2 J ämställdhetspolitiska konsekvenser

I enlighet med generella direktiv från november 1994 dir. 1994: 124 skall våra förslag innehålla redovisning hur förslagen kan förväntas påverka en av direkt eller indirekt kvinnors resp. mäns villkor och därmed förutsätt- - ningarna för jämställdhet mellan könen. Enligt vår bedömning är statens stöd till dagspressen neutralt från jämställdhetssynpunkt. Studier har visat att kvinnor och män i ungefär utsträckning läser morgontidningar. Ett samma jämställdhetsfrågan jämställdheten inom branschen. Vi har annan sida av är noterat att det inom branschen finns en tydlig dominans av män i de centrala positionerna. Vi inte att stödet bör inriktas så att jämställdheten främjas särskilt. anser Vår strävan har i stället varit att stödet utformas utan andra hänsynstaganden än behovet yttre mångfald inom dagspressen. En annan inriktning av en skulle kunna inge för att statens stöd kan påverka innehållet i tiden oro ningarna.

15.3 Regionalpolitiska konsekvenser

I enlighet med generella direktiv den 9 april 1992 dir. 1992:50 bör våra förslag innehålla redovisning de regionalpolitiska konsekvenserna. Våra en av förslag bygger behovet en yttre mångfald inom dagspressen. Detta gälav ler särskilt mångfalden den regionala nivån. Våra förslag innebär i huvudsak inte någon förändring strukturen tidningsmarknaden. Några tidav i dag uppbär direkt stöd kommer dock att ställas utanför stödsysningar som Den mervärdesskattehöjning vi föreslår kan innebära vissa svårigheter temet. för regionala tidningar.

16 Specialmotivering

16.1 Förslaget till lag om presstöd

Det har visat sig föreligga ett behov av samordning när det gäller presstöd och mervärdesskattesats för dagstidningar. Den nuvarande tillämpningen, som innebär att driftsstödsberättigade dagstidningar ibland inte dagsansetts som tidningar i mervärdesskattehänseende, är inte tillfredsställande. För kunna att knyta mervärdesskattelagens dagstidningsbegrepp närmare till presstödet måste föreskrifter om presstöd meddelas i lag. Ett annat skäl för lagregleen ring är de inslag av myndighetsutövning kan ligga i distributionsföretasom gens förmedling av distributionsstöd. Eftersom många presstödsförordav ningens föreskrifter är riksdagsbundna i dag innebär en lagreglering inte någon påtaglig förändring när det gäller beredning och beslut författningen. om

1 kap.

1 § Denna paragraf motsvarar i huvudsak bestämmelserna i 1 § presstödsförordningen 1990:524.

2 § Denna paragraf motsvarar delvis 3 § presstödsförordningen. I stället för utvecklingsstöd skall under begränsad tid lämnas stöd för kompetensuten ett veckling.

3 §

Övervägandena i fråga

om dagstidningsbegreppet har redovisats i kapitel ll. Det är angeläget att dagstidningsbegreppet tolkas snävt så tidningar att som närmast skall ses som veckotidskrifter inte kan omfattas presstödet. av För att kunna erhålla presstöd måste tidningen ha ett icke-segmenterat innehåll och inriktas mot en vid läsekrets utan förbehåll för grupptillhörighet eller motsvarande begränsning. Gränsen mot s.k. organisationstidskrifter måste hållas särskilt klar när det gäller andra tidningar än de har anknytning till polisom tiska partier. De föreslagna bestämmelserna utesluter s.k. elektroniska tidningar och faxtidningar från presstöd. Det innebär också i beräkningarna att av upplagestorlek och abonnemang skall inte ingå sådana utgåvor.

SOU 1995: 37

4 § I denna paragraf finns de bestämmelser förutsättningarna för presstöd, om vilka i den nuvarande presstödsförordningen redovisas i samband med defidagspressbegreppet i l kap. 6 I den föreslagna paragrafens nitionen av punkt 4 har emellertid kravet eget redaktionellt material sänkts från mer än 55 procent till minst 51 procent.

5-6 §§ Paragrafernas bestämmelser innehåller de definitioner av begreppen utgivningsort och täckningstal i dag finns i 1 kap. 6 § presstödsförordningen. som

2 kap. 1 § Denna paragraf motsvarar 2 kap. 1 § presstödsförordningen.

2 § Denna paragraf i huvudsak 2 kap. 2 § första stycket presstödsförmotsvarar ordningen. Bidragssatsen har dock reducerats till jämnt tusental. Andra och tredje styckena innehåller de definitioner av begreppen storstadstidning och finns i 1 kap. 6 § presstödsförordningen. veckovolym som

3 § Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § andra stycket presstödsförordningen. Bidragssatsens belopp har reducerats till närmast lägre tusental kr.

4 § Paragrafen behandlar driftsstödet till 1-2-dagarstidningar som inte är rikstäckande. De föreslagna kraven för att få stöd motsvarar kriterierna i nuvarande 2 kap. 3 § presstödsförordningen. Stödbeloppet motsvarar beloppet enligt 2 kap. 6 § presstödsförordningen avrundat till närmast lägre tusental kr. I stället för att direkt Presstödsnämnden har föreskrivits att ange regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer ett lägsta abonnemangspris. Sista stycket motsvarar den definition av annonsandel som finns i l kap. 6 § presstödsförordningen.

5 § Denna paragraf gäller riksspridda endagstidningar och motsvarar i dessa delar innehållet i 2 kap. 4 och 6 §§ presstödsförordningen. Beloppen är avrundade till närmast lägre jämna tusental kr. Förteckning över blockregioner föregeringen i förordning. reslås fastställas av

bpeclalmotivering

6 § Paragrafen gäller riksspridda tvådagarstidningar och motsvarar 2 kap. 5 och 6 §§ presstödsförordningen i dessa delar. Beloppen har avrundats till närmast lägre jämna tusental kr.

7§ Denna paragraf motsvarar 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen.

8 § Enligt denna paragraf skall driftsstödet betalas ut månadsvis i förskott i stället för i huvudsak gång året. Ändringen i fråga utbetalningssom nu en om om tillfällen är medtagen med hänsyn till ett riksdagsbeslut den 22 mars 1995. Den tid en dagstidning måste komma ut innan driftsstöd lämnas föreslås bli förlängd från tre till sex månader.

9 § Paragrafen gäller det förhållandet att tidningens situation förändrats så att tidningen inte längre berättigar till driftsstöd. Det kan gälla om täckningsgraden överskridit 25- resp. 40-procentgränsen eller om periodiciteten ändrats. Paragrafen motsvarar 2 kap. 15 § presstödsförordningen och innebär att dagstidningarna har rätt till ett reducerat stöd under de närmaste två åren.

3 kap.

1 § Paragrafen motsvarar 4 kap. 1 § presstödsförordningen.

2§ Paragrafen motsvarar 4 kap. 8 § presstödsförordningen.

3§ Paragrafen motsvarar 4 kap. 4 § presstödsförordningen.

4 § Paragrafen motsvarar delvis 4 kap. 5 § första stycket 2 och 4 kap. 7 § presstödsförordningen. Vissa villkor för förmedlingen av distributionsstöd har intagits i den föreslagna nya presstödsförordningen.

5§ Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 6 § presstödsförordningen.

6§ Paragrafen motsvarar 4 kap. 2 § andra stycket presstödsförordningen. 201

öUU 19932J

7 § Paragrafen motsvarar 4 kap. 3 § presstödsförordningen.

4 kap. 1 § Denna paragraf gäller den nya stödformen för kompetensutveckling. Stödformen avses vara tidsbegränsad under en femårsperiod och har som syfte att bidra till att vidmakthålla effekterna av rationaliseringsåtgärder som vidtagits. Stödet skall bara kunna lämnas till tidningar som har driftsstöd eller befinner sig i ett marknadsmässigt och konkurrensmässigt underläge och avse utbildning inom företagsekonomi och informationsteknik.

2 § Stödet skall årligen kunna täcka hälften av en utbildningskostnad lO 000 kr per person och räcka till en utbildningsinsats för sex personer en 1-2dagarstidning, 28 personer 3-7-dagarstidning och till 40 personer på en storstadstidning.

3 § Stödet bör bara betalas ut i efterskott för att antalet deltagande i utbildningen skall kunna bedömas rätt.

5 kap. 1 § Denna paragraf motsvarar 5 kap. 2 § presstödsförordningen.

2 § Denna paragraf motsvarar delvis 4 kap. 9 § presstödsförordningen. Återbetalningsskyldigheten har dock utsträckts till att gälla alla former av direkt presstöd.

3-5 §§ Paragrafema motsvarar 5 kap. 3-5 §§ presstödsförordningen.

Övergångsbestämmelser

De tidningar som genom de nya reglerna utesluts från presstöd bör komma i åtnjutande av ett stöd som successivt avtrappas under en femårsperiod. Det sista året eller år 2000 lämnas en femtedel av det stödet. De tidningar som 202

Specialmotivering

detta kan bli aktuellt för är i första hand de tidningar som uppburit driftsstöd enligt 2 kap. 9 och l1 §§ presstödsförordningen.

16.2 Förslaget till ändring i mervärdesskattelagen

1994:200

3 kap. 12 § För att en tidning som av Presstödsnämnden betraktats som dagstidning skall kunna få del av den för dagstidningar fördelaktiga mervärdesskattesatsen föreslås en bestämmelse som innebär att om Presstödsnämnden beviljat presstöd blir detta avgörande för skattemyndighetemas bedömning. För att utesluta elektroniska utgåvor av en tidning och faxtidningar från den för dagstidningar förmånliga mervärdesskattesatsen innehåller bestämmelserna en regel om att publikationen i fråga skall vara av papper.

16.3 Förslaget till ändring i lagen 1972:266 om skatt

annonser och reklam 16 och 18 §§ Förslaget i dessa delar innebär följdändringar till ändringarna i 24

24 § De föreslagna bestämmelserna innebär att en skattskyldig inte behöver betala in ett skattebelopp som med de nu gällande reglerna ändå skulle ha återbetalats.

Anvisningarna till 1 §

Ändringen innebär att reklamtrycksak distribueras tillsammans med som dagstidning bara skall beskattas som reklarntrycksak och inte dessutom som annons.

till 24 § Förslaget i denna del är en följdändring.

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservationer

1 ledamöterna Hans Fredrik

av Dahl, Georg Danell, Lotta Edholm, My Persson och Lena Wennberg

Från avsnitt 10.5 En statlig presspolitik sidan 166

Dagspressen i Sverige intar en särställning i vårt demokratiska liv. Den tillgodoser den enskilda medborgarens behov av information och debatt, samtidigt som den förmedlar politiska och lokala opinioner i samhället i stort. Den agerar som en självständig granskare med individuella synpunkter, samtidigt som den förser hela den snabbt växande mediefloran i landet med inforrnationer och idéer, utan vilka det i dag knappt kan tänkas någon kommunikation svenskar emellan. Dagspressen är, så som framgår expertrapporten av Dagspressen i 1990-talets medielandskap, en oumbärlig institution. Situationen för dagspressen i Sverige som bransch är förhållandevis stabil. Lågkonjunkturen rått sedan slutet 1980-talet har inte drabbat som av pressen hårdare än någon näringsgren. De upplagefluktuationer förekomannan som mer tyder mera på en förändring läsvanorna än ett sviktande läsarunderlag av för pressen som helhet. Konkurrensen från de avmonopoliserade etermedierna ser tills vidare ut att inte påtagligt förändra denna situation. Även i den nya mångfalden i det svenska medielandskapet spelar så länge pressen än en nyckelroll. Men det behövs en positiv särbehandling. En statlig presspolitik behövs för att tidningarnas ställning skall säkras i framtiden. En sådan statlig presspolitik bör ta sin utgångspunkt i ekonomiska förutsättningar. Vi pressens anser att en stimulans till pressen skall vara enbart generellt utformad. Därför bör det statliga presstödet, så som det har fungerat under de 25 åren, senaste nu läggas om. För denna förändring presspolitiken finns framför allt två av skäl:

- För det första måste stödet utformas så att de för framtiden väsentliga intressena att främja konkurrens och mångfald tillgodoses. Detta kräver andra verktyg än den interna omfördelning hittills varit målet för presspolitisom ken. Det är tidningsutgivama, branschen själv, måste visa vägen. Endast som genom att vidareutveckla tidningsprodukten, förnya dess form och innehåll och anpassa den till de krav som marknaden ställer, kan utgivarna hävda den tryckta dagspressen och säkra dess ställning som samhällets ledande debattoch opinionsmedium. För att detta skall kunna åstadkommas, måste stödet kanaliseras mer till branschen än till den enskilda hotade tidningen.

För det andra anser vi det nödvändigt att presstödet får sådana former att det är rimligt ur statsñnansiell synpunkt. Även detta stöd bör därför ifrågasät- 207

SOU 1995: 37

tas och bli föremål för besparingar. De selektiva, direkta stödformer som hittills har tillämpats har skapat ett oerhört komplicerat regelverk. Detta har uppmuntrat anpassning produktionen inom den stödberättigade pressen och av försvårat rimlig kontroll. Dessutom har det bildats politiska koalitioner till en stöd- och regelsystemets försvar. Inte mer än i några enstaka fall har det visat sig möjligt att uppnå majoritet för någon form av reduktion av det direkta stödet- vilket i dagens statsfinansiella läge är särskilt anmärkningsvärt. Oförmågan i detta hänseende är så mycket påfallande som andra organ och mer institutioner tar sin del nedskärningarna det torde räcka med att nu av påminna de bantningar som t.ex. Sveriges Radio och Sveriges Television om har ålagts. Viktigast de indirekta instrumenten är den generella befrielsen från av mervärdesskatt i dag är ett erkänt verktyg i en lång rad länder. Att behålla som denna indirekta förmån stärker dagspressen som medium, säkrar konkurrensrättvisan tidningarna emellan och stimulerar därigenom förnyelse och utveckling. Det material pressutredningen fått sig förelagt visar att denna som åtgärd motiverar den förlorade skatteintäkten ca 1,6 miljarder kronor beräknat 25%-ig skattesats vid en skattesats 12 % ca 750 miljoner. en - Den bidrar till att vidmakthålla en livsduglig och utvecklingsbar dagspress, med de fördelar för demokratin som följer av detta. Utredningens majoritet har vid behandlingen av momsfrågan tagit upp en framtida EU-politikens effekt momsområdet. Vi nöjer diskussion om den med intill utgången 1996 har Sverige att utgå från oss att konstatera att av är noll procent. Hur situationen blir fr.o.m. 1997 är det inte möjatt momsen ligt att uttala sig i dag, bör notera att samtliga EU-länder har nollom men eller kraftigt reducerad dagstidningar och att också det frammoms moms tida momssystemet kan tänkas bli anpassat till detta faktum. Det är därför realistiskt att hävda att befrielse från mervärdesskatt bör förbli grundbulten i

svensk presspolitik. Tidskriftsutgivare har framfört att del de bilagor som utges av dagsen av tidningama leder till konkurrens olika villkor i förhållande till Veckotiden ningar och andra tidskrifter i och med att tidningsbilagorna är momsbefriade, medan de själva måste betala full skattesats. Argumentet förbigår emellertid det förhållandet det här rör sig huvud- respektive biprodukt. Ur tidatt om ningarnas synvinkel är bilagorna kompletterande produkter, som ger läsarna service för tidskriftsutgivarna däremot är de själva huvuden extra produkten. Skattebefrielsen är självfallet motiverad med hänsyn till att det är

tidningen som är huvudprodukten. Vid sidan momsbefrielsen finns det ett analogt men betydligt svagare av i form den lägre reklamskatt debiteras dagspressen i förhållanstöd av som de till andra tryckta annonsmedier. Reklamskatten infördes för att finansiera det direkta presstödet. Flera skäl kan anföras för att avveckla den nu främst naturligtvis den övergång till indirekt stöd som vi föreslår; men dämäst den

Reservationer

omständigheten att reklamskatten i sig själv kompliceras så många osäkra av gränsfall och kräver så stora omkostnader för att drivas in. Ytterligare ett skäl kan vara behovet av att åstadkomma en enhetlig behandling av tryckta och etersända medier. De kommersiella etermediema har i dag ingen reklamskatt; i stället debiteras en koncessionsavgift som för TV4s del även stiger progressivt med reklamintäktema. Konsekvenserna detta är något borde av som utredas. Emellertid ser i dagens finansiella läge det inte som vår uppgift att arbeta för ändringar i en skatt som tillför statskassan en miljard kronor år. per Tills vidare föreslår vi därför att reklamskatten behålls med lägre procenten sats för dagspressen än för andra tryckta reklarnmedier, i avvaktan att en statsfinansiell förbättring möjliggör en avveckling av hela reklamskatten. För de indirekta och generella stödsystem som vi föreslår skall bibehållas momsbefrielse och reducerad reklamskatt gäller att definitionen be- - - av greppet dagspress skall avgöra hur många tidningar omfattas systesom av met. Mycket talar för en snävare gränsdragning än den som i dag tillämpas, särskilt med hänsyn till den vildvuxna flora av s.k. endagstidningar som har etablerats med hjälp av det direkta presstödet. När vi föreslår avvecknu en ling av det direkta presstödet finns det dock inte tillräckliga skäl att också göra definitionen av dagspress snävare. En sådan snävare definition skulle riskera existensen för tidningar som först förlorar presstöd genom våra föreslagna besparingar och sedan momsbefrielsen. Vi avstår därför från att ändra dagspressbegreppet och utgår från att de tidningar som i dag definieras dagssom press av skattemyndighetema skall omfattas av de indirekta stödformer som vi vill bibehålla. När det däremot gäller det direkta presstödet driftsstöd, distributionsstöd och utvecklingsstöd som i skiftande former har praktiserats under de senaste 25 åren har tiden kommit för en fullständig omprövning. Detta gäller särskilt driftsstödet, som uppgår till drygt 400 miljoner kronor om året med syfte att upprätthålla den lokala konkurrensen. Endast ett fåtal utgivningsorter 15 av 74 st har de selektiva insatserna lett till att tvåtidningsstruktur har kunnat upprätthållas. Även med been tydande nytillskott av statliga pengar skulle det bli omöjligt att uppnå lokal tidningsstruktur i hela landet. Förklaringen är att det utgivningsmönster som är etablerat i Sverige och som ger flertalet medborgare en daglig, lokal morgontidning inte följer produktionsstödets syften. Det stora flertalet utgivningsorter har endast en lokal morgontidning. Det lokala morgontidningsmonopolet, baserat marknadens möjligheter att generera resurser från läsare och annonsörer, har helt enkelt blivit den normala tidningsformen: Antalet utgivningsorter är 72 i landet. På l av dessa finns 4 tidningar Stockholm På l av dessa finns 3 tidningar Malmö På 13 av dessa finns 2 tidningar På 57 av dessa finns 1 tidning 209

SOU 1995: 37

Även utifrån målsättningen yttre mångfald skulle kunna önska om man om flera lokala tidningar så är det alltså ett faktum att den nu fullbordade marknadskoncentrationen de flesta orter har utmynnat i en dagstidning. I gengäld har denna enda tidning i de allra flesta fall vunnit i inre mångfald. Den innehållsmässiga pluralismen i den normala svenska regionaltidningen är i dag så omfattande att den även som allenarådande tidning uppfyller de demokratiska förväntningar som vi ställer på pressen som helhet. Utredningens underlag visar inte heller något annat. Därtill kommer det generella utbudet av rikstäckande tidningar och andra medieprodukter som varje enskild regional och lokal medierniljö i landet har och som blir en växande realitet i medielandskapet Sverige. Det finns dock en punkt där den lokala monopoltidningen inte kan motsvara förväntningarna. Den politiska proñleringen blir svagare med den nuvarande strukturen än under gångna tiders mångfald av partitidningar. Den svenska pressen har historiskt sett vuxit fram som en partipress, vars mönster ännu kan återfinnas som ett rudiment i tidningens politiska geografi. Men undersökningar visar att for den enskilda läsaren är den inre mångfalden, innehållspluralismen i den tidning han eller hon prenumererar på, viktigare än den externa profilen. Även joumalistiskt sett har partihänsynen i väsentlig grad försvagats under de senaste decennierna. Och i den konkurrenssituation som pressen i dag befinner sig i gentemot audivisuella och databuma medie- system som visst kan ha bestämda intressepolitiska vinklingar men som saknar en bas i politiska partier kommer processen med tidningarnas lösgöran- de från partistrukturen med största sannolikhet att fortsätta. Man kan invända att pressens frigörelse från partierna inte utan vidare är en önskvärd process. Man kan vilja bromsa den, genom att t.ex. säkra en utgivning av partipolitiskt alternativa tidningar orter där en sådan tvåtidningsstruktur anses särskilt betydelsefull. I så fall bör emellertid denna form av presstöd enligt vår mening överföras till statsbudgetens titel för partistöd. Först när den uttryckligen budgeteras med hänsyn till sitt syfte och disponeras av de politiska partierna, kan ett selektivt driftsstöd målinriktas och utvärderas med avseende uppnådd effekt. För pressen som helhet- och i synnerhet tidningsbranschens förmåga till förnyelse och överlevnad i det framtida medielandskapet betyder det direk- ta, selektiva stödet allt mindre. Presstödet ger en konkurrenssnedvridning som motverkar branschens förmåga till förnyelse och produktutveckling. Utredningen har heller inte fått sig förelagt något material som påvisar att stödet till en andratidning leder till faktisk och konkret produktförbättring på den lokala tidningsmarknaden. Upprätthållandet av en utgivning av flera tidningar en och samma ort tycks endast i obetydlig grad främja tidningskvalitén. Det finns skäl att understryka detta, då man teoretiskt skulle kunna tänka sig att statsunderstödda tidningar har gett de marknadsñnansierade tidningarna en redaktionell konkurrens som befordrat den generella kvalitén, sam- 210

Reservationer

ma sätt som upprätthållandet av public service-radio och television höjer standarden i etennedierna genom den konkurrens som den bjuder de kommersielaktörerna. Dock synes detta inte gälla för dagspressen. Tidningarnas utveckling avgörs på marknaden, där konkurrensen kommer från rikstäckande lika mycket som från lokala medier. Enligt vår mening bör detta tala för att det direkta driftsstödet slopas genom en successiv avveckling under en femårsperiod. När det gäller distributionsstödet kan det sägas ha spelat ut sin roll. Det infördes sin tid för att nå ett spridningsmål i dagsläget, med den struksom tur som branschen själv har etablerat, i stort sett kan uppnås utan statligt stöd. Utredningen har inte sett något material tyder att fortsatt stöd är som nödvändigt för att upprätthålla dagens distribution. Den enda del stödet av som kan diskuteras är den som syftar till att främja spridning s.k. rikstidav ningar. Intresset här är att vidmakthålla en levande nationell information och debatt. Det är egentligen endast de s.k. rikstidningama har som resurser att bevaka t.ex. utlandsnyheter med både djup och bredd. Men vi vårt anser att generellt inriktade stöd till dagspressen med noll-moms gör denna typ av små selektiva stöd obehövliga. Distributionsstödet som uppgår till 73 miljoner kronor avvecklas under en femårsperiod liksom de övriga stödformema. Vårt förslag till ny statlig presspolitik kan sammanfattas enligt följande: Presstödet läggs om från direkta och selektiva instrument till indirekta och generella sådana, så att - Momsbefrielsen för dagspressen behålls. Skatten skall som hittills vara - noll procent. - Momsbefrielse tillämpas med stöd den definition begreppet dagsav av press som f.n. används av skattemyndighetema. ° Reklamskatten bibehålls den nuvarande reducerade nivån på fyra procent, men skall avvecklas när det statsfinansiella läget så medger. - Driftstödet som i dag uppgår till 410 miljoner kronor avvecklas successivt under en femårsperiod med 20 procents årlig reduktion. - Distributionsstödet som i dag uppgår till 73 miljoner kronor avvecklas successivt under en femårsperiod. - Utvecklingsstödet som i dag uppgår till 1 000 kronor avvecklas omedelbart. - Förslaget om ett nytt stöd för kompetensutveckling avvisas. ° Presstödsnämnden 5,1 miljoner läggs ned under den femårsperiod som driftsstödet awecklas.

SOU 1995: 37

ordföranden K Å Johansson och

2 av Bengt

ledamöterna Karl Erik och Weibull

Gustafsson Lennart

Driftsstödet Utredningens majoritet föreslår att driftsstödet till dagspressen blir kvar i det närmaste helt oförändrat. Vi har en annan mening. Driftsstödet bör vara kvar men minskas och samtidigt förändras i vissa avseenden. De stora förändringar som skett och sker i massmedielandskapet lämnar inte tidningarna opåverkade. Det är för deras egen överlevnad viktigt att de planerar for att kunna verka i denna nya omgivning. Ett helt oförändrat regelsystem riskerar därför att medverka till att färre tidningar klarar sig bra i denna nya mediesituation. Härtill kommer, menar vi, att hittillsvarande praxis varit för generös när det gäller att ge nya tidningar driftsstöd. Gränsen mellan få- och flerdagarstidningar bör göras skarpare. Nuvarande vida definition av dagstidningar bör driftsstöd i nuvarande form bör utgå endast till flerdagarsbehållas, men tidningar. Statsfinansiella skäl talar för viss neddragning av stödnivån. I saneen ringen statsfinanserna har ett riktmärke varit en minskning med elva av procent under period av tre och ett halvt år. Denna spamivå anser vi vara en rimlig att tillämpa även i fråga om driftsstödet.

Utvecklingsstöd till fådagarstidningar Det nuvarande driftsstödet till fådagarstidningar har tjänat ut, men behovet av förnyelse inom denna del av pressen har inte minskat. Stödet till fådagarstidningar bör vara mera utvecklingsinriktat. Ändringen bör göras i två steg. Först reduceras driftsstödet med elva procent. Efter två år ersätts det med ett utvecklingsstöd som kan erhållas i högst två år. Det kopplas till en utvecklingsplan och får uppgå till högst samma belopp som det reducerade driftsstödet. Alla särbestämmelser för fådagarstidningar Ölandsbladet, Haparandabladet, och Sverige-Nytt samt tre tidningar främmande språk ändras motsvarande sätt. Driftsstödet reduceras direkt med elva procent och görs efter två år till ett utvecklingsstöd som kan erhållas i högst två år. om

Reducerat dnftsstöd till flerdagarstüiningar Driftsstödet till flerdagarstidningar bör behållas men förändras en rad punkter. Alla särbestämmelser tas bort Gotlands och Laholms kommuner. Driftsstödet till dessa reduceras med elva procent men upphör helt efter två år. Berörda tidningar kan, dvs. de väljer fådagarsutgivning, komma i fråga om för utvecklingsstöd. 212

Reservationer

Storstads- och landsortstidningar får fn. driftsstöd enligt olika bidragssatser och med olika maximibelopp. Vi föreslår att dessa kvarstår men att nivån sänks med ll procent, liksom att maximinivån sänks med samma procentsats.

3 ledamöterna Karl Erik

av Gustafsson och Lennart

Weibull

Det indirekta stödet

Pressutredningen -94 har haft i uppgift att pröva statens ekonomiska engagemang i dagspressen. Det statsfmansiella läget kräver att det indirekta stödet minskas. Att det finns behov av ett slags värnskatt också för dagspressen har blivit allt tydligare. En minskning av det indirekta stödet bör emellertid så litet möjligt som påverka dagspressens spridning bland medborgarna. Nedskärningar i indirekt

stöd bör inte heller leda till att det direkta stödet måste höjas. Åtgärden bör

dessutom vara anpassad till dagspressens ekonomiska situation den som kommer att se ut under de närmaste åren. Det mest framträdande i dagspressens aktuella ekonomiska situation är en ökande annonstillströmning. Samtidigt har det under de åren senaste observerats en viss försvagning av läsarmarknaden. Detta är iakttagelser som bör vara vägledande vid utformningen vämskatten. av Två vägar har stått öppna för pressutredningen, antingen införa att mervärdesskatt eller att höja reklamskatten för dagstidningar. Mervärdesskatten kan förefalla som den enklaste lösningen, särskilt den om begränsas till en procentsats sex procent. Vi har dock ställt oss tveksamma till sådan, en främst av två skäl: för det första det principiellt viktigt dagsser som att tidningsläsning inte beskattas, särskilt det kan försvaga som pressens betydelsefulla roll som informationsförmedlare och opinionsbildare i samhällsfrågor; för det andra ser vi det som troligt att mervärdesskatt dagspress en kommer att bli tolv procent, höjning riskerar en som att förstärka den sociala snedfördelningen i dagstidningsspridningen observerats i början som av 1990-talet. Till detta kommer att en mervärdesskatt troligen kommer bli att av permanent karaktär. Vår bedömning är att en tillfällig höjning av reklamskatten är att föredra när det gäller en värnskatt för dagspressen. En sådan kan också, så snart statsfinansema så tillåter, helt avskaffas. Vi menar därför att en uppräkning av reklamskatten med fem procentenheter det procenttal gällt för - som värnskatten är rimligt, dvs. en ökning från nuvarande fyra till nio - procent. Detta medför att dagspressen fortfarande får lägre skattesats än andra en medier, något som är rimligt bl.a. mot bakgrunden större svårigheter av att ta ut skatten från de senare. 213

9 15-0368

SOU 1995: 37

vanlig invändning mot reklamskatten är att det inte utgår någon skatt En reklam i radio och television. Vi uppfattar att denna dock inte är helt relevant, eftersom det här närmast rör sig en definitionsfråga; de avgifter som erom läggs för radio- och TV-koncessioner kan ses som ett slags reklamskatt. När

det gäller TV baseras avgiften de facto reklamintäktema. Vi avvisar således förslaget att införa mervärdesskatt, men föreslår att en reklarnskatten höjs från fyra till nio procent, med bibehållande av nuvarande

avdragsregler.

Distributionsstödet

mitten 1970-talet utredde Karl Erik Gustafssson uppdrag av tredje I av pressutredningen presstödets konsekvenser för dagspressen. I studien fastrationaliseringsmålet med samdistributionsstödet hade uppnåtts. Det slogs att konstaterades dessutom distributionsföretagen hade börjat pressa tillärnpatt ningsföreskrifterna SOU 1974:102. Gustafssons slutsats var att det var

dags avskaffa stödforrnen, särskilt ett direkt stöd till andratidningama att som hade införts; beslutet ett samdistributionsstöd hade tagits i avvaktan ett om selektivt driftsstöd. Utvecklingen sedan mitten 1970-talet visar att samdistributionsstödet av sin ursprungliga roll. Stödet borde sedan länge ha avvecklats har spelat ut någon stödform. De spänningar som finns inom eller ersatts av annan uttryck för detta. Till detta kommer att nya distributionsforbranschen är ett håller utvecklas, inte minst inom det elektroniska området. I denna mer att stödet att bli konserverande kraft i mediesituation riskerar snarast en utvecklingen. bakgrund vi att systemet med statsstödd samdistri- Mot denna menar en princip bör avvecklas. Å andra sidan är det uppenbart att sambution i distributionsstödet sedan andra hälften 1980-talet har kommit att spela en av roll på område inte fanns med i motiveringarna vid dess viktig ett som nämligen möjliggöra för t.ex. storstadsmorgonpressen att nå en tillkomst, att spridning med morgondistribution. Vi uppfattar detta som viktigt för nationell information storstadstidningar för rimlig distributionsmedborgarnas att en kostnad finns tillgängliga även inom andra områden. Ett avskaffande samdistributionsstödet bör därför kombineras med att av överspridda upplaga, dvs. den del upplagan som sprids dagstidningarnas av utgivningsregionen A-regionen, får behålla minst nuvarande samutanför distributionsstöd. föreslår således samdistributionsstödet avskaffas för dagstidnings- Vi att utgivningsregion samt att detta sker i två steg exemplar som sprids inom egen under de två första åren och helt fr.o.m. det tredje året. med elva procent avvecklingen för medborgarnas tidningstillgång måste Konsekvenserna av följas i syfte att motverka monopolistiska tendenser. Detta samtidigt noga rimlig uppgift för det s.k. medierådet. förefaller vara en 214

Särskilda

yttranden

l ledamöterna Karl Erik

av Gustafsson, Niels Hebert,

Göran Hillman, Lennart Weibull och Lena

Wennberg

En viktig utgångspunkt för Pressutredningen -94 var att stödet till dagspressen skulle prövas mot bakgrund av den samlade medieutvecklingen. Den tid då det statliga stödet till dagspressen introducerades kännetecknades av en helt annan mediesituation än den råder 1995. som Mot denna bakgrund genomfördes utredningens uppdrag under våren 1994 ett omfattande forskningsarbete i syfte att belysa Dagspressen i 1990talets medielandskap. Det konstaterades där att dagstidningarna både kraftigt utvecklats som en egen bransch och påverkats vad av som skett inom andra närliggande medier, å ena sidan Specialtidningar och å andra sidan TV. En slutsats av expertrapporten att bedömningar såväl var av struktur och ägande som publik måste göras i detta perspektiv. Utredningens förändrade karaktär i och med att det under hösten 1994 beslöts att tillsätta ett särskilt medieråd med inriktning på koncentrationsfrågorna har medfört att det samlade medieperspektivet har kommit i skymundan. Enligt vår bedömning är detta mycket olyckligt. Det är ytterst angeläget att se olika former statligt stöd till i relation av pressen till koncentrationstendenser inte bara inom dagspressen utan mellan dagspress och andra medier. På samma sätt är det viktigt att bedöma utvecklingen av publicservice-radio och TV när det gäller medborgarnas informationsbehov. När Pressutredningen -94 i sitt betänkande inte har kunnat ha en sådan helhetssyn är det angeläget att åtminstone det nya medierådet kommer att relatera frågorna om koncentration till frågan statligt om stöd till pressen.

2 ledamöterna

av Georg Danell, Lotta Edholm och My Persson

Pressutredningen fick under sitt arbete tilläggsdirektiv om ägarkoncentrationen inom massmedierna. Hösten 1994 fråntogs utredningen denna uppgift av den nya regeringen. I stället tillsattes särskilt råd med senare ett uppgift att överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfalden och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration. Pressutredningen har alltså inte haft till uppgift att föreslå åtgärder detta område. I betänkandet nämns dock Rådet för mångfald inom massmedierna i positiva ordalag. Vi vill därför anföra följande:

SOU 1995: 37

Koncentrationen inom massmedierna har minskat radikalt de senaste åren. Monopolet radio- och TV-ornrådet har brutits upp och ett flertal nya kanaler med många olika ägare har startats. Vad gäller ägandet dagstidningsområdet har mycket lite skett de senaste tjugo åren. Bonniersfären, som är den största ägaren dagspress, äger i dag tidningar som motsvarar ca 20 av den totala upplagan. Förvärvet Sydsvenska Dagbladet har inte procent av av ökat denna andel eftersom Expressen har förlorat i upplaga. Det finns alltså knappast anledning att vidta drastiska åtgärder i syfte att stävja mediekoncentrationen framför allt inte dessa riskerar att hamna i konflikt med - som tryckfrihetsförordningen. Det är också symptomatiskt att de som ivrigast förfäktat tanken åtgärder, är de samtidigt motverkat uppluckringen av som monopolet etermedieornrådet. Det nytillsatta massmedierådet har givits en permanent karaktär och tilluppgifter. Rådet har bl.a. fått i uppgift att undersöka behov av delats en rad och möjligheter till frivilliga överenskommelser mediemarknaden. Det finns risk att dessa uppgifter sammantagna ger rådet en ställning av nären myndighetsutövande slag. Mot bakgrund av den centrala funktion som mast massmedierna har i demokrati kan det lämpliga i denna utformning ifrågaen Detta innebär viktiga uppgifter tilldelas ett organ som, eftersom det sättas. att formellt beslutsfattande, inte omfattas den kontroll som ligger i inte är av möjligheter till överklagande, JO-granskning m.m. Det finns dessutom en uppenbar risk rådet mycket snabbt kommer att hamna kollisionskurs att med tryckfrihetsförordningen.

3 ledamoten Göran Hillman av

kan i ansluta mig till utredningens förslag, men vill ändå markera Jag stort några ställningstaganden i några principfrågor. Vissa frågor anser jag att utredningen inte tillräckligt belyst.

Momsen

principiella inställning är att det tryckta ordet skall ha en enhetlig Min utredningen dagstidningar skall vara så låg moms. När anser att moms möjligt är detta helt riktig tanke. Skälen är bl.a. betydelsen för som en demokratin, mångfalden, idédebatten. Men här fyller bokutgivning och tidskrifterna lika betydelsefull roll och det finns inte någon som helst en anledning behandla dessa medier på olika sätt i momshänseende. att Pressutredningen har komma med förslag i frågor som gäller press, inte att och tidskriftsmoms. Likväl är detta mycket grundläggande kring bokmoms en principfråga. Vänsterpartiet kommer att arbeta för en likartad momssats

böcker, tidskrifter och tidningar.

Särskilda yttranden

Distributionsstödet

Utredningen har tyvärr inte trängt särskilt djupt i frågan kring distri ner butionsstödet. I brist sådan fördjupning och analys har jag inte underlag för något annat ställningstagande än det utredningen uttrycker. som Distributionssystemet befinner sig i långsam upplösning. Flera tidningar antyder att de vill lämna samdistributionen. Vissa tidningar är eller vill bli underentreprenörer till distributionsföretagen. Stödet går främst till och stora vinstgivande tidningsföretag. Distributionen håller bli konkurrensatt ett medel. Stödet utgör en allt mindre del distributionskostnaden. Allt detta av visar att systemet måste refonneras. Frågan om hur ett modernt distributionsstöd skall utformas kvarstår fortfarande att lösa.

Reklamskatt m.m.

I en särskild PM har Karl Erik Gustafsson modell för presenterat en en höjning av reklamskatt i stället för Jag beklagar utredningen så moms. att lättvindigt behandlat detta förslag. Problemet med förslaget är att en höjning reklamskatten sätter dagsav pressen i ett ännu sämre konkurrensläge i förhållande till etermediernas förmånliga villkor skattefrihet eller låga koncessionsavgifter. - Jag förordar att man tar ett helhetsgrepp på dessa frågor rad genom en åtgärder kan behöva behandlas i särskild utredning. Principen - som en skall vara likställighet över hela medieområdet när det gäller reklam. Redskapen är reklamskatt och koncessionsavgifter. En modell skulle kunna vara Fortsatt reklamskatt på dagspress Omförhandlingar och införande av likartade koncessionsavgifter som motsvarar reklamskatten de radio- och TV-stationer befinner sig som utanför Sveriges Radio och Sveriges Television. Inom EU driva frågorna införande reklamskattkoncessionsom av avgifter för satellitsända TV-kanaler.

Bilagor

- . .i

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir. 1993:118

Den framtida presspolitiken

Dir. 1993:118

Beslut vid regeringssammanträde 1993-10- 14

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

En kommitté med parlamentarisk medverkan bör undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Om kommittén anser att sådana stödbehov finns bör den pröva hur ändamålsenliga de nuvarande åtgärderna är och lämna förslag till framtida statligt engagemang. Förslagens ekonomiska effekter för staten skall redovisas. Som underlag för kommitténs ställningstaganden bör inledningsvis en studie genomföras av en till kommittén knuten med uppgift expertgrupp att analysera följ ande övergripande frågeställningar: Vilken roll bör massmedierna som helhet spela i dagens svenska demokrati och vilka uppgifter kan de därmed tillsammans fullgöra - Hur och i vilken grad bidrar enskilda massmedier som dagstidningar, tidskrifter, radio och TV till att dessa uppgifter uppfylls gemensamma Vad händer med n1assmedielandskapet om hela eller delar det - av nuvarande systemet med direkta och indirekta statliga subventioner till dagspressen tas bort Expengruppens studie bör redovisas i ett delbetänkande senast den 31 maj 1994. Kommittéuppdraget bör slutligt redovisas den 30 november senast 1994.

Åsiktsbildningen i den svenska demokratin

Fri åsiktsbildning är ett omistligt inslag i ett demokratiskt samhälle. I regeringsformens första kapitel, första paragraf slås det också fast den att svenska folkstyrelsen bygger fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt.

SOU 1995: 37

Det är obestridligt i moderna demokratier att massmedierna spelar en betydande roll för opinionsbildningen och därmed för möjligheterna att förstärka och fördjupa demokratin. De grundläggande legala förutsättningarna för mediernas möjligheter att verka under frihet i Sverige har angetts i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Bland svenska massmedier har traditionellt dagspressen intagit en särställning när det gäller nyhetsförmedling och i synnerhet opinionsbildning. När utvecklingen 1960-talet tydde allvarliga problem för dagstidningtillsattes den första statliga pressutredningen. Uppgiften var att underarna söka dagspressens ekonomiska förutsättningar och att överväga om särskilda åtgärder borde vidtas från statens sida för att vidmakthålla en fri opinionsbildning. Utredningens förslag förverkligades inte, men därefter har ytterligare fem statliga utredningar haft liknande uppdrag Sedan slutet av 1960talet lämnar staten olika former direkt presstöd, framför allt till tidningar av har konkurrensmässigt underläge till följd av låg spridning utgivsom ett ningsorten och därmed är mindre attraktiva annonsmarknaden. Som som följd de olika utredningarna har presstödet reformerats vid flera en av tillfällen, senast år 1990.2 Utöver direkt stöd åtnjuter dagstidningsbranschen sedan länge även olika former presspolitiskt motiverade indirekta statliga av förmåner. De grundläggande motiven för presspolitiken slogs fast i mitten 1970talet och har därefter inte utsatts för någon egentlig prövning. Det var 1972 års pressutredning lät analysera massmediernas uppgifter i den svenska som grund för statsmakternas handlande gentemot dagspressen. demokratin som Med hänsyn till särdragen i den svenska demokratin den representativa karaktären och organisationernas stora roll var det enligt utredningen följande fyra uppgifter särskilt vilade de samlade massmedierna: som l. Massmedierna bör den information som är nödvändig för att ge ställning i samhällsfrågor. Även de förtroendemedborgarna skall kunna ta valda bör massmedierna få löpande information om enskildas och genom organisationers uppfattningar i politiska frågor. 2. Massmedierna bör fristående eller språkrör för organiserade som

samhällsintressen kommentera skeendet i samhället.

Massmedierna bör allmänhetens företrädare granska den verksom samhet de inflytelserika i samhället. som utövas av

1 1963 års pressutredning SOU 1965:22, 1967 års pressutredning SOU 1968:48, 1972 års pressutredning SOU 1975:79, Fjärde pressutredningen SOU 1980:32, Femte pressutredningen Ds U 1985:2 och Dagstidningskonunittén SOU 1988:48. 2 1969:48, SU107, rskr. 251; Prop. 1971:27, bet. KU32, rskr. 180; Prop. 1975762131, bet. KU46, rskr. 254; Prop. 198081:137, bet. KU19, Prop. 222 rskr. 289; Prop. 198990178, bet. KU31, rskr. 302.

Bilaga 1

4. Massmedierna bör främja kommunikation inom och mellan en politiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället.3 Med stöd av undersökningar om pressens samhällsfunktioner pekade utredningen tidningarnas oersättliga betydelse för information, granskning, kommentar och gruppkommunikation. Dagspressen fyllde enligt utredningen även andra viktiga uppgifter men det var de ovan anförda egenskaperna som i första hand ansågs motivera en aktiv presspolitik. Riksdag och regering anslöt sig i allt väsentligt till utredningens slutsatser i dessa delar. I presspolitiska utredningsdirektiv, propositioner och riksdagsbeslut följt som därefter har i huvudsak samma utgångspunkter fortsatt att gälla. Det svenska samhället har emellertid förändrats på flera sätt sedan 1960och 1970-talet. I sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige SOU 1990:44 beskriver Maktutredningen förändringsprocessen pågår i hela som den svenska samhällsorganisationen, även när det gäller opinionsbildningen. Ekonomikommissionen har nyligen också behandlat demokratin och opinionsbildningen i betänkandet Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993: 16.

Det svenska massmedielandskapet

Situationen i det svenska massmedielandskapet är helt annorlunda i dag än 1960- och 1970-talet. Inte minst har de senaste årens beslut av riksdag och regering i syfte att öka friheten på radio- och TV-området öppnat nya möjligheter. Utbudet av radio- och TV-kanaler är betydligt större. På ljudradiosidan erbjuder den avgiftsñnansierade verksamheten fyra riksradiokanaler, där det ingår en utbyggd regional radio. Därutöver finns närradio påbörjad samt en utbyggnad av privata lokalradiostationer. På TV-sidan finns utöver de båda rikstäckande public servicekanalerna sedan hösten 1991 även en tredje marksänd TV-kanal som i dag når ca 98 % av hushållen i landet, lokala kabel- TV-sändningar samt satellitsända TV-kanaler. Nyligen har regeringen också givit en särskild utredare i uppdrag att lägga fram ett beslutsunderlag de om tekniska förutsättningarna for utökade sändningar TV-området. En viktig förändring är naturligtvis att reklam inte längre är förbehållen tryckta medier, utan numera är en möjlig ñnansieringskälla även för flera typer av radio- och TV-sändningar. Utvecklingen i den svenska dagstidningsbranschen har under de senaste decennierna präglats av en hög grad av stabilitet. Trots konjunktursvängningar och den turbulens som under senare år drabbat branschen i form av konkurser och ägarbyten är det endast ett fåtal dagstidningar behövt som upphöra med utgivningen sedan l970-talet. Statens presspolitiska åtgärder

3 SOU 1975:79 s. 292. Se även SOU 1975:78. 223

SOU 1995: 37

har otvivelaktigt haft stor betydelse i det sammanhanget. Utan de statliga bidragen skulle flera dagens andratidningar knappast ha överlevt. av Presstödet kan emellertid också misstänkas för att ha minskat rationaliseringstrycket hos tidningsföretagen och för att ha bidragit till den svaga nyetablering

som kännetecknar branschen. Vid sidan dagstidningama omfattar den tryckta pressen i Sverige för av närvarande bred flora kulturtidskrifter, organisations- och intresseen av facktidskrifter och veckopress. press, Den politiska opinionsbildningen i massmedierna har också förändrats. tiden för den första pressutredningen dagspressen det dominerande Vid var massmediet förmedlade ett politiskt budskap. Samtidigt var tidningarna som kopplade till partierna, och riktade sig ofta till egna medlemmar och nära man sympatisörer. Debatterna fördes mellan tidningarna, medan utrymmet för

olika åsikter i och tidning begränsat. I dag är läget annorlunda. en samma var det finns helt annat utbud radio- och TV-kanaler, vilka Förutom att ett av politisk debatt, så har dagstidningarna förändrats så att också är öppna för för blandad kör av åsikter. utrymme ges en mer Publikmätningar visar att svensken dagligen lägger ner i genomsnitt fem massmedier och radio och television står för drygt och en halv timmar att denna tid. Samtidigt ligger dagstidningsläsningen en två tredjedelar av stadigt hög nivå. Över 90 % befolkningen i de läskunniga åldrarna läser en av dagstidning någon gång vecka. Medievanorna skiljer sig dock mellan per olika befolkningen. Unga människor läser t.ex. dagstidningar i grupper av medelålders och äldre. Även den andel befolkningen som mindre grad än av någon gång själv medverkat i massmedierna genom att skriva en artikel eller

insändare varierar mellan olika samhällsgrupper. år har delvis ägarstruktur uppstått i massmedie- Under senare en ny Tydligast är förändringarna utomlands där stora internationella landskapet. företag bedriver verksamhet inom flera mediesektorer i olika länder. Det här är utveckling i olika europeiska organ har skapat en oro när det gäller en som marknaden och mångfalden i nyhetsförmedlingen. Flera konkurrensen har också infört olika typer lagstiftning mot mediekoncentration. länder av Effektiviteten sådan lagstiftning har dock ifrågasatts. av en

Dagspressens ekonomiska situation

Dagstidningsföretagen har under senare år fått anpassa sig till delvis nya förutsättningar. Förutom den långvariga och djupa lågkonjunkekonomiska med åtföljande kraftigt minskade annonsvolymer, har konkurrensen turen, ökat från andra massmedier om såväl konsumenter som annonsörer. Dagspressens ekonomi 1992 stod branschen totalt sett Enligt rapporten år 1992. Höjda abonnemangspriser och rationaliseringar i företagen stark dittills ha kompenserat minskningen annonsintäkterna. Även de uppges av 224

Bilaga 1

presspolitiskt intressanta lågtäckningstidningama har enligt rapporten, av delvis andra skäl, kunnat förbättra sina resultat. Under senare delen 1980av talet har de svenska dagspressföretagen låtit upplagemarknaden svara för en allt större andel av de totala intäkterna, och enligt studie dagstidningars en om priselasticitet i betänkandet Vissa mervärdeskattefrågor SOU 1993:75 är konsumenternas känslighet för höjda abonnemangspriser mycket låg. Dessa resultat har emellertid ifrågasätts. I den allmänna debatten har det riktats kritik mot vad som anses vara en allt för ljus bild dagspressens av situation. Det görs bl.a. gällande att förhållandena flera sätt har hunnit förändras till det sämre för tidningsföretagen. Konkurrensen i medielandskapet ökar t.ex. i takt med att de nya privata lokalradiostationerna får sändningstillstånd och TV-reklamen tycks ha fått sitt genombrott i år. Vidare medför den långvariga lågkonjunkturen att hushållen i större utsträckning börjar dra in även sina tidningsprenumerationer. Statistik från första halvåret 1993 visar att upplagoma minskat med 4,2 % vardagar. I debatten hävdas också att rationaliseringsutrymmet i stort sett är uttömt hos numera tidningsföretagen. Distributionen av upplagoma står för en betydande del tidningsföreav tagens kostnader. Presstödsnämnden redogjorde hösten 1992 i sin fördjupade anslagsframställning för en oroande utveckling med risk för splittring i dagspressens samdistributionssystem. En särskild sakkunnig har därefter nämndens uppdrag studerat utvecklingen av tidningsdistributionen i Skåne.

Presspolitiska åtgärder

Mot bakgrund av de uttalade motiven för en aktiv presspolitik har målsättningen för statens presspolitiska åtgärder i tidigare pressutredningar, propositioner och utskottsbetänkanden forrnulerats strävan efter som en mångfald, konkurrens och valfrihet i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Utöver det direkta presstödet har dagspressen sedan länge haft en förmånlig skattebehandling jämfört med andra varor och tjänster, vilket också i huvudsak har motiverats presspolitiskt. Även bestämmelserna om samhällsannonsering har betydelse för dagspressens ekonomiska villkor.

Direkt presstöd Den dåvarande regeringens förslag i propositionen 198990:78 refonnerat om presstöd och riksdagens följande beslut innebar att det direkta statliga stödet till dagspressen fr.0.m. den 1 juli 1990 omfattar tre stödformer. Driftsstöd får lämnas till dagstidningar som har låg hushållstäckning andratidningar på utgivningsorten. Utvecklingsstöd inriktas dagstidningar med ekonosvag mi för att stimulera strukturrationaliseringar i förpressledet och i tryckeriledet.

SOU 1995: 37

Distributionsstöd lämnas till dagstidningar som samordnar sin distribution med någon eller några andra tidningar. Under budgetåren 199091-199293 har reglerna för stöd enligt presstödsförordningen 1990:524 med några mindre undantag varit oförändrade. Under samma period har bidragsbeloppen i driftsstödet legat oförändrad nivå, medan anslaget till utvecklingsstöd och bidragsbeloppen i distributionsstödet har minskats. I sin fördjupade anslagsframställning för perioden 199394 199596 redovisar Presstödsnämnden resultat-, framtids- och resursanalyser för de olika formerna av direkt presstöd. Regeringens överväganden och slutsatser med anledning nämndens framställning framgår av budgetpropositionen av prop. 199293: 100 bil. 12. Riksdagen har inte anfört några invändningar mot dessa. Beslutet innebär bl.a. att reglerna ändrats för driftsstöd till tidningar andra språk än svenska fr.o.m. den l juli 1993 och att de olika presstödsanslagen för budgetåret 199394 uppgår till sammanlagt ca 500 miljoner kronor. Konstitutionsutskottet noterar i sitt betänkande bet. 199293: KU27 att inom regeringskansliet överväger att företa en man översyn av dagspressens situation. Utskottet förutsätter att det angelägna intresset rimlig mångfald i pressen gör att en sådan utredning kommer av en till stånd, och då under parlamentarisk medverkan.

Befrielse från mervärdeskatt Allmänna nyhetstidningar dagstidningar är sedan länge kvalificerat undantagna från mervärdeskatt. Det innebär att dagstidningar inte behöver ta ut någon vid sin upplageförsäljning. Samtidigt kan de få tillbaka den moms moms som de betalat vid inköp av varor och tjänster. Frågan dagstidningarnas undantag från momsplikt har behandlats i om såväl presspolitiska som skattepolitiska sammanhang under de senaste decennierna. Dagstidningskommittén utgick i sitt betänkande Reformerat presstöd SOU 1988:48 från att dagspressen även fortsättningsvis skulle vara befriad från mervärdeskatt. Kommittén för indirekta skatter föreslog däremot i betänkandet Reformerad mervärdesskatt SOU 1989:35 att det rådande m.m. undantaget skulle slopas. Föredragande statsrådet i den dåvarande regeringen ansåg propositionen i 198990:111 om reforrnerad mervärdeskatt m.m., efter samlad bedömning, att det kvalificerade undantaget för allmänna nyhetstiden ningar skulle bestå. Riksdagen delade regeringens uppfattning på den här punkten. Nyligen har utredningen vissa mervärdeskattefrågor i sitt delbetänom kande Vissa mervärdeskattefrågor SOU 1993:75 föreslagit att det kvaliñcerade undantaget för allmänna nyhetstidningar upphör och att en enhetlig skattesats 12 % införs för allmänna nyhetstidningar, andra periodiska publikationer och böcker. För de båda sistnämnda kategorierna gäller f.n. den 226

Bilaga 1

generella skattesatsen 25 %. Det är hänsynen till kravet konkurrensneutralitet som ligger till grund för förslaget. Medlemsländerna i EG har beslutat harmonisera sina indirekta skatter. Moms skall tas ut alla varor och tjänster inte är särskilt undantagna i som EG:s mervärdeskattedirektiv. Dagstidningar tillhör den kategori och av varor tjänster som får beläggas med en reducerad skattesats lägst 5 %. För om varor och tjänster som den 1 januari 1991 hade en lägre skattesats är det möjligt för nuvarande medlemsstater att behålla denna lägre nivå under en övergångsperiod som sträcker sig t.0.m. år 1996. Bland medlemsstaterna varierar mervärdeskatten dagstidningar för närvarande mellan 0 % och 12,5 00.

Reducerad reklamskatt

Reklamskatt skall betalas enligt lagen 1972:266 om skatt annonser och reklam. Den allmänna skattesatsen är ll %. För reklam i allmänna nyhetstidningar är skattesatsen däremot 4 % och för reklam i radio och television betalas ingen skatt alls. Ett särskilt grundavdrag minskar den skatt som erläggs. Riksskatteverket betalar nämligen tillbaka till dagstidningar den del av skatten som belöper upp till 12 miljoner kronor den årliga av annonsomsättningen. Detta innebär att dagstidningar som har en lägre omsättning i praktiken inte betalar någon reklamskatt alls. För övrig är motsvarande press gräns för återbetalning 6 miljoner kronor. Utgivning annonsblad etc. av berättigar inte till återbetalning i det här sammanhanget. Budgetåret 199192 betalades totalt 907 miljoner kronor i reklamskatt, varav dagspressen stod för 273 miljoner kronor. De förhållanden att reklam i radio och TV inte beskattas alls och flertalet att europeiska länder över huvud taget inte har punktskatter på reklam talar för att den nuvarande reklamskatten kan behöva oinprövas.

SamhälLsannonsering

I förordningen 1981:977 om information genom dagspressannonsering föreskrivs att annonsering skall ske i samtliga dagstidningar statliga om myndigheter eller andra statliga organ använder dagspressannonsering för sådan information om rättigheter och skyldigheter som är avsedd att nå alla medborgare. Detta brukar kallas totalitetsprincipen. Lagen 1977:654 om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. stadgar att myndigheter i de fall kungörande i ortstidning är föreskrivet skall införa kungörelsen i alla lokala dagstidningar som är spridda till minst 5 % av hushållen i orten. Denna omfattning av annonseringen brukar kallas den breda principen. Presstödsnämnden ger varje år ut en förteckning över oagstidningarnas spridning i olika kommuner och län.

SOU 1995: 37

I departementspromemorian Vissa kungörandefrågor Ds 1992:90 föreslås att spridningskravet för införande av kungörelse i ortstidning ändras från 5 till 10 % av hushållen i orten. Promemorian har remissbehandlats. I proposition 199394: 19 om vissa kungörandefrågor anför föredraganden att hon för närvarande inte är beredd att föra promemorians förslag den här punkten vidare, bl.a. med hänvisning till att hon vill avvakta vad som kan komma ut av den utredning om den framtida presspolitiken som uppdraget enligt dessa direktiv omfattar.

Vissa rapporter och utredningar Det finns flera rapporter och utredning ° som olika sätt belyser massmedielandskapet och de presspolitiska åtgärderna. Material som därigenom redovisas bör underlätta kommitténs arbete. Presstödsnämnden publicerar årligen analyser av dagspressens ekonomiska förhållanden i rapportsenen Dagspressrapport. Den senaste studien publicerades i juli 1993 och avser år 1992. En sammanställning av ägarförhållandena inom dagspressen gavs år 1991 ut av Institutionen för Journalistik, Medier och Kommunikation vid Stockholms universitet i samarbete med Presstödsnämnden. En uppdaterad skrift publicerades år 1992. Nordiska Dokumentationscentralen för Masskommunikationsforskning vid Göteborgs universitet har nyligen publicerat en översikt över svenska massmedier, Mediesverige 1993, med statistik och analyser. En liknande rapport gavs ut även år 1991. Statskontoret har till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi överlämnat rapporten Presstödets effekter en utvärdering Ds 1993: 20. Det statliga presstödet i Norge har granskats av Dagspressutvalget i utredningen Mål och midler i pressepolitiken NOU 1992:14. Utredningens förslag har behandlats det norska Kulturdepartementet i St. meld. nr. 32 1992-93 av Media i tida. Stortingets ställningstagande i Innst. S. nr. 223 1992-93 innebär vissa förändringar av det norska presstödet. Presstödsnämnden lämnade i oktober 1992 till regeringen en särskild rapport behovet regler för reduktion av stödbelopp i särskilda fall. om av Rapporten har remissbehandlats. Vidare har Presstödsnämnden med skrivelse den 14 september 1993 överlämnat en rapport om utvecklingsstödets betydelse för dagstidningamas ekonomi. Den särskilde sakkunnige som Presstödsnämndens uppdrag studerar utvecklingen tidningsdistributionen i Skåne har presenterat en slutrapport av för nämnden. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 199394 skall Presstödsnämnden utvärdera effekterna av regelförändringen avseende tidningar andra språk än svenska och redovisa resultatet för regeringen senast den 1 september 1994. 228

Bilaga 1

Uppdraget

En kommitté med parlamentarisk medverkan bör undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Utgångspunkten skall vara den nya massmediesituationen, de utvecklingstendenser som kan iakttas och de krav det moderna samhället och den svenska demokratin ställer. Om kommittén anser att sådana stödbehov finns bör den med beaktande av såväl massmediepolitiska som andra aspekter pröva hur ändamålsenliga de nuvarande åtgärderna är och lärrma förslag till framtida statligt engagemang. Förslagens ekonomiska effekter för staten skall redovisas. Kommittén skall därvid utgå från att den samhällsekonomiska och den statsñnansiella situationen över huvud taget erbjuder ett mycket begränsat utrymme för statliga åtaganden. Kommittén skall även lämna författningsförslag. Som underlag för kommitténs ställningstaganden bör inledningsvis en förutsättningslös och bred studie av de svenska massmedierna genomföras. Studien bör utföras av en till kommittén knuten expertgrupp med uppgift att analysera följande övergripande frågeställningar: Vilken roll bör massmedierna som helhet spela i dagens svenska demokrati och vilka uppgifter kan de därmed tillsammans fullgöra Expertgruppen bör här utgå från 1972 års pressutredning och dess beskrivning av massmediemas politiska funktioner i det svenska samhället l970-talet. Är det andra uppgifter som bör betonas på 1990-talet i ljuset av såväl de allmänna samhälleliga förändringarna som den snabbt föränderliga massmediestmkturen Hur och i vilken grad bidrar enskilda massmedier som dagstidningar, tidskrifter, radio och TV till att dessa gemensamma uppgifter uppfylls Som grund för att besvara denna fråga bör expertgruppen genomföra en kartläggning av det svenska massmedielandskapet. Särskild vikt bör därvid läggas vid utbudet av olika medieforrner, människors medievanor, konkurrensfrågor, mångfaldsaspekter, ägarstrukturer och mediernas intemationalisering. Vad händer med massmedielandskapet om hela eller delar av det nuvarande systemet med direkta och indirekta statliga subventioner till dagspressen tas bort Såväl reklamskatten som momsbefrielsen kan t.ex. komma att omprövas. Frågan är bl.a. hur dagspressens situation påverkas, men också vad effekterna skulle bli för andra och eventuellt nya mediefonners möjligheter att hävda sig. Kommittén bör samråda med den av regeringen nyligen tillsatta utredningen om kulturpolitikens inriktning Ku 1993:03 i den del av kulturutredningens uppdrag dir. 1993:24 som avser uppgiften att analysera förhållandet mellan kulturpolitiken och utvecklingen inom massmedierna. För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, om 229

SOU 1995: 37

beaktande av EG-aspekter dir. 1988:43 samt om att redovisa verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50. Presstödsnämnden förutsätts i den omfattning kommittén önskar det tillhandahålla det expertstöd som kommittén behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Expertgruppens analyser av det svenska massmedielandskapet bör redovisas i ett delbetänkande senast den 31 maj 1994. Kommittéuppdraget bör slutligt redovisas senast den 30 november 1994.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté med parlamentarisk medverkan omfattad av kommittéförordningen 1976: l 19 bestående av högst 12 ledamöter med uppdrag att utreda den framtida presspolitiken, att utse en av ledamöterna till ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Kulturdepartementet

Bilaga 2

för

Beräkning av presstöd olika tidningsgrupper

- metodbeskrivning

l det följande beskrivs metoden för våra beräkningar av presstödets fördelning olika tidningsgrupper. Vi har hämtat viss inspiration från rapporten Presstödets effekter en utvärdering Ds 1993:20, som utarbetats av - Statskontoret uppdrag av expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. I beräkningarna ingår 149 tidningsföretag 139 i de delar som rör indirekt stöd. Dessa har grupperats enligt följande: fådagarstidningar l-2 nrvecka med allmänt driftsstöd, landsortstidningar 3-7 nrvecka med allmänt driftsstöd, landsortstidningar l-7 nrvecka utan allmänt driftsstöd, storstadsmorgontidningar 6-7 nrvecka med resp. utan driftsstöd, samt kvällstidningar. I vissa fall ingår flera tidningar i ett tidningsföretag. Grupperingen har i dessa fall skett efter huvudtidningens grupptillhörighet. Ett problem när det gäller fådagarstidningarna främst endagstidningarna är att dagstidningsbegreppet tillämpas olika i presstöds- respektive skattehänseende. Vissa tidningar, som enligt Presstödsnämnden faller under begreppet allmän nyhetstidning och uppbär presstöd, räknas enligt skattemyndigheterna inte som allmän nyhetstidning. Detta innebär att dessa tidningar inte beräknas ha moms- och reklamskattesubventioner enligt vad som gäller för dagspress. I gruppen fådagarstidningar med allmänt driftsstöd ingår åtminstone fem sådana tidningar, vilka således inte finns med i beräkningarna av indirekt stöd. Det kan inte uteslutas att det ingår ytterligare några sådana tidningar i denna grupp, som inte har tagits bort i beräkningarna av indirekt stöd. De fel som eventuellt kan finnas i beräkningarna pga. detta är troligtvis försumbara, eftersom gruppen fådagarstidningar med allmänt driftsstöd intäktsmässigt representerar en mycket liten andel. I gruppen fådagarstidningar med allmänt driftsstöd ingår dessutom tre tidningar som gick i konkurs eller upphörde med utgivningen under 1993, varför inga uppgifter om intäkter finns om dem, samt två tidningar för vilka uppgift om totalintäkter saknas. Dessa tidningar uppbar ändå direkt presstöd 1993, och därför finns de med i den del av beräkningarna som berör direkt stöd. Uppgifter om direkt stöd har hämtats från Presstödsnämnden. Det indirekta stödet har beräknats med utgångspunkt från den metod som användes i rapporten Presstödets effekter en utvärdering Ds 1993:20, dvs. utifrån tidningsföretagens intäkter. Uppgifter om totala intäkter har kunnat fås för samtliga tidningsföretag utom vissa ovan nämnda fådagarstidningar, och har hämtats från Presstödsnämnden samt ett i fall från Tidningsutgivamas rapport 231

SOU 1995: 37

Ekonomi 93. I några fall har tidningsföretagen brutna räkenskapsår, varför intäkterna ibland kan gälla för andra längre perioder än kalenderåret 1993. Uppgifter om särredovisade upplage- och annonsintäkter har i vissa fall kunnat fås från Presstödsnämnden. För kvällstidningarna har uppgifter om summerade upplage- resp. annonsintäkter för gruppen som helhet hämtats från Tidningsutgivama. Resultatet har blivit att verkliga upplage- och annonsintäkter har kunnat fås för ca 70 procent av tidningsföretagen. För övriga tidningsföretag har dessa intäkter schablonberäknats utifrån intäktemas fördelning bland tidningar med verkliga upplage- och annonsintäkter inom varje grupp. Värdet av momsbefrielsen har därefter beräknats per tidning som 25 procent av upplageintäktema. Vad gäller reklamskatten har beräkningarna av subventionen utförts två olika sätt: dels i jämförelse med en reklamskatt ll procent och ingen återbetalning gällande regler för reklamtrycksaker, dels i jämförelse med en skattesats 11 procent och återbetalning av den skatt som belöper upp till 6 miljoner kr gällande regler för fack- och populärpress. Subventionen har beräknats som differensen mellan faktiskt betald reklamskatt och den skatt som skulle betalas efter ovanstående regler. Faktiskt betald reklamskatt har beräknats samma sätt som i Ds 1993:20, dvs. fyra procent av tidningsföretagets annonsintäkter sedan det återbetalningsberättigande beloppet högst 12 miljoner kr räknats bort. Vi har således antagit att de uppgifter om annonsintäkter vi har fått sammanfaller med beskattningsvärdet för reklamskatt. I de fall flera i skattehänseende självständiga tidningar ingår i ett tidningsföretag, har motsvarande antal återbetalningsberättigande belopp räknats bort från den totala annonsintäkten förtidningsföretaget. Här har vi alltså antagit att annonsintäktema är någorlunda jämnt fördelade mellan tidningarna i samma tidningsföretag. I ett fall, där stora skillnader i periodicitet föreligger mellan tidningarna i ett företag en endagstidning som redovisas med en sexdagarstidning, har dock annonsintäktema för tidningen med lägre periodicitet kunnat skiljas ut, så att en justering av de återbetalningsberättigande beloppen har kunnat göras. De totala upplage- och annonsintäktema för branschen har stämts av mot uppgifter från Tidningsutgivama Ekonomi 93, s. ll. Avstämningen har gett en avvikelse 3-5 procent, vilket bl.a. kan bero att Dagens Industri ingår i våra beräkningar men inte i Tidningsutgivarnas redovisning. Om hänsyn tas till detta blir avvikelsen under 1 procent för upplageintäkter och 2 procent för annonsintäkter för hela branschen. För enskilda tidningar kan avvikelsen vara större.

Bilaga 3

driftsstöd 1994

Tidningar som beviljats

Tidning Tkr

3 Dagar 3 824 Aktuellt i Politiken 2 958 Arbetarbladet 11 252 Arbetaren l 494 Arbetet Malmö 48 015 Arbetet Väst 29 158 Blekinge-Posten l 494 Broderskap 2 328 Dagbladet Nya Samhället ll 252 Dagen 11 252 Dala-Demokraten 11 252 Dalabygden 1 494 Eesti Päevaleht l 494 Finanstidningen 5 233 Finnveden Fredag l 494 Finnveden Onsdag 1 494 Folkbladet 11 252 Folkbladet Jönköping l 494 Folket ll 252 Gotlands Allehanda 1 494 Gotlands Tidningar l 494

SOU 1995: 37

Bilaga 4

Blekinge Läns Tidning, Sölvesborgs-Tidningen,

SOU 1995: 37

Bilaga 4

SOU 1995: 37

Bilaga 4

Östersunds-Posten 709 885 Östgöta Correspondenten l 472 458 Östgöten 146 462 Östra Småland 357 437

Summa 72 889 891

§33y f

Kaila

Statens 1995

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud. N. . Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. A. . - Grön diesel miljö- och hälsorisker.Fi. . - Långtidsutredningen1995.Fi. . Várdenssvåraval. . slutbetänkande Prioriteringsutredningen. av 6. Muskövarvets framtid. Fö. 7. Obligatoriskaarbetsplatskontakter arbetslösa.A. för Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen.Fi. ll. Nya konsumentregler. Ju. 12. Mervärdesskatt Nya tidpunkterför redovisningoch betalning.Fi. 13.Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 14.Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 15.Könshande1n. S. 16.Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.S. 17.Homosexuell prostitution. S. 18.Konst i offentlig miljö. Ku. 19.Ett säkraresamhälle.Fö. 20. Utan stannar Sverige. Fö. 21. Staden vattenutanvatten. Fö. 22.Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.Fö. 23. Brist elektronikkomponenter. Fö. 24.GasmolnlamslårUppsala.Fö. 25. Samordnadoch integrerad tågtrafik på Arlandabananoch i Mälardalsregionen.K. 26. Underhállsbidragoch bidragsförskott, De] A och Del B. S. 27. Regionalframtid + bilagor. C. 28. Lagen om vissainternationellasanktioner en översyn. UD. - 29.Civilt bruk av försvarets resurserregelverken,erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30.Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. 31. Ett vidareutvecklatmiljöklassystem EU. M. i 32. IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslagtill nya samverkansformer.Ju. 33. Ersättningför ideell skadavid personskada.Ju. 34.Kompetens för strukturomvandling. A. 35. Avgifter inom handikappområdet. S. 36. Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. - Fi. 37. Várt dagligablad stöd till svenskdagspress.Ku. -

Statens offentliga 1995 utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Arbetsföretag En möjlighet för arbetslösa.[2] - ny Nya konsumentregler. Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Kompetensför strukturomvandling.[34] Förslagtill nya samverkansformer.[32]

Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] Kulturdepartementet

Konst i offentlig miljö, [18] Utrikesdepartementet Vårt dagligablad stödtill svenskdagspress.[37] - Lagen om vissainternationellasanktioner

en översyn. [28] Näringsdepartementet

- Ett renodlatnäringsförbud.[l]

Försvarsdepartementet

Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Muskövarvetsframtid. [6]

Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Civildepartementet

Ett säkrare samhälle.[19] Regionalframtid bilagor. [27] + Utan stannar Sverige.[20]

Staden vattenutanvatten. [21] Miljödepartementet

Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Brist elektronikkomponenter.[23] Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. [31] GasmolnlamslårUppsala.[24] Civilt bruk av försvarets resurserregelverken,erfarenheter helikoptrar. [29] ,

Socialdepartementet

Várdenssvåraval. slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av Könshandeln.[15] Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.[16] Homosexuellprostitution. [17] Underhållsbidragoch bidragsförskott, Del A och Del B. [26] Avgifter inom handikappomrádet.[35]

Kommunikationsdepartemntet

Samordnadoch integreradtågtrafik på Arlandabarxan och i Mälardalsregionen.[25]

Finansdepartementet

Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] lángtidsutredningen1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar.[9] Översyn skattebrottslagen.[10] av Mervärdesskatt Nya tidpunkter för redovisningochbetalning. [12] Förmåneroch sanktioner en samladredovisning.[36] -