Att inhämta synpunkter från medborgarna : det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning : rapport till Lokaldemokratikommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Att inhämta

synpunkter

från

medborgarna

Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning

annu

1993:72 Rapport till Lokaldemokratikommittén

LU min

Statens offentliga utredningar MIL 1993:72

w Civildepartementet

Att inhämta

synpunkter

från

medborgarna

Det kommunala omröstningsinstitutet

i tillämpning

Gunnar

Wallin

Rapport till Lokaldemokratikommittén Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskomor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritus kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-13414-4 oFpsETcENTRAL Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

FÖRORD

Lokaldemokratikommittén, tillsattes våren 1992, har som som en övergripande uppgift att överväga olika åtgärder för stärka den lokala att demokratin. Kommittén har också i uppgift följa den pågående att utvecklingen på det kommunala området. Denna utveckling kännetecknas

av avreglering, marknadsorientering och internationalisering.

Enligt direktiven dir. 1992:12 skall kommittén överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten och därvid bl.a. över reglerna för se kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet.

Mot denna bakgrund har kommittén uppdragit till docent Gunnar Wallin att inventera och analysera erfarenheterna kommunala av folkomröstningar efter tillkomsten 1977 års kommunallag, av då folkomröstningsinstitutet infördes på det kommunala området. Författaren själv för innehållet i svarar rapporten.

Rapporten ingår i serie skrifter, utgör underlag en av som för kommitténs arbete.

Stockholm i juni 1993

Lokaldemokratikommittén

Sven Lindgren Kai Kronvall

Ordförande Huvudsekreterare

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

RÄTTSLIG REGLERING OCH REFORMFÖRSLAG 5

Kommunallagen 5

Indelningslagen 14

AVGRÄNSNING, UPPLÄGGNING OCH 18 UTREDNINGENS

KÄLLMATERIAL Avgränsning och uppläggning 18

Kållmaterial 20

ENDAST I SÄLLSYNTA UNDANTAGSFALL 24 ...ATT UTNYTTJAS Omrostningsinstitutet i tillämpning 24

Argumenteringen för och emot omröstningar 36

avslag vilka har stått för vad 42 Uppslag och -

FÖRBEREDELSEROCH GENOMFÖRANDE 47 OMRÖSTNINGARNA : Administrativa anordningar 47

Informationsinsatser 52

Kostnader 55

FUNKTIONER 58 RESULTAT GENOMSLAG - - Röstningsbeteende 58 Omröstningarna: karakteristika och konsekvenser 62

Funktioner 69 .

NÅGRA ANDRA LÄNDER 73 KOMMUNALA FOLKOMRÖSTNINGARI

F Inledning 73 . k Legal grund 74 . kan folkomröstning utlösas 74 b Hur och av vem en . får folkomröstningar hållas 76 O I vilka ärenden . Når får folkomröstningar hållas 76 . Rådgivande och beslutande folkomröstningar 77 O O . O Deltagandet i folkomröstningar 77 .

79 REFERENSER

SAMMANFATTNING

I 1977 års kommunallag infördes en paragraf vari fullmäktige gavs befogenhet att som ett led i beredningen av ett ärende inhämta synpunkter från kommunens medlemmar. Ett sådant hörande av folkmeningen kunde ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Detta nytillskott i det kommunala regelverket föranleddes inte av en strävan att med direktdemokratiska anordningar skapa ett verkningsfullt korrektiv mot det representativa systemet. Tvärtom betonades att omröstningsinstitutet var avsett att tillgripas endast i sällsynta undantagsfall. Det huvudsakliga skälet till att institutet lagfästes var önskan att undanröja en oklarhet om rättsläget. Denna otydlighet bestod i, att en rådgivande folkomröstning, som företogs i former snarlika dem som gällde för allmänna val, enligt ett utslag av regeringsrätten var olaglig, medan däremot en opinionsundersökning av i stort sett samma karaktär men till den yttre formen något annorlunda inte mötte nägra rättsliga hinder. Denna, som det ansågs, otillfredsställande situation förorsakade inte blott paragrafens tillkomst utan bestämde också dess utformning i detalj.

Under årens lopp har vid flera tillfällen väckts förslag om att genom olika reformer förstärka institutet och därmed öka förutsättningarna för att omröstningar oftare skulle komma till stånd. Dessa förslag har inte vunnit riksdagens bifall. I förarbetena till 1991 års kommunallag intog diskussionen om institutet en undanskymd plats, och paragrafen återkom med ett i sak praktiskt taget oförändrat innehåll.

I den översyn av indelningslagstiftningen som skedde under 1970-talets senare hälft något som främst betingades av den nyligen genomförda kommunindelningsreformen ägnades stor uppmärksamhet åt frágan om hur ortsbefolkningens inställning till en aktualiserad indelningsändring skulle hanteras. Den är 1979 av riksdagen antagna nya indelningslagen kom att i sin portalparagraf innehålla en bestämmelse om att regeringen vid prövning av en föreslagen indelningsändring skulle ta särskild hänsyn till såväl berörd kommuns som be-

folknings önskemål och synpunkter. Det ansågs emellertid inte tillrádligt, att, för att utröna inställningen hos ortsbefolkningen, helt förlita sig pá de möjligheter till omröstningar kommunallagen numera öppnade eller pä prisom vat anordnade opinionsundersökningar. Indelningslagen tillfördes därför bestämmelser som gav statliga myndigheter befogenhet att initiera och genomföra omröstningar i indelningsärenden.

Under perioden 1979 1992 har 25 omröstningar med anlitande kommunallagens eller indelningslagens bestämmelser hälav lits. Av dessa har 20 varit folkomröstningar och 5 opinionsundersökningar. Det kan också noteras, att 18 avsett hel kommun och 7 delar av komun. Merparten av omröstningarna, 14 stycken, har gällt indelningsärenden. Av de övriga ll har 4 avsett vägsträckningarbrobyggen, 2 kollektivtrafikförsörjning samt vardera placering av servicehus, flyktingen mottagning, etablering systembolag, kommunal organisation av och kommunnamn.

Indelningsärendenas dominans har tvá förklaringar. Den ena är att det redan i samband med kommunindelningsreformerna utvecklades praxis av innebörd att i frågor av detta slag en sä starkt engagerade befolkningen borde någon form av som opinionsmätning ske. Den andra är indelningslagens konstruktion, vilken öppnade alternativa vägar för ett agerande. Föresprákarna omröstning kunde och detta skedde i av en flera fall pákalla statliga atgärder, om den egna kommunen vägrade, eller förmodades inta denna position, att föranstalta om omröstning.

Det stora flertalet av de förslag till omröstningar som väcktes i fullmäktigeförsamlingarna avvisades av majorite- I andra ärenden än indelningsfrágor skedde detta i 9 ten. fall 10. Innehállsligt spände dessa ärenden över stora av fält det kommunala verksamhetsomradet om än med en viss av tyngdpunkt i trafikfrágor tagna i vid mening, byggnation eller försäljning av fastigheteranläggningar samt bebyggelse av tidigare oexploaterade områden.

Som skäl för sina avslag anförde kommunerna i ungefär lika stor utsträckning formella skäl och lämplighetsskäl. De formella invändningarna gällde främst, att förslagen oförvar enliga med kommunallagens bestämmelser, att omröstning vid föreslagen tidpunkt ej var genomförbar samt att frågan var överspelad till följd av redan tagna beslut. Av lämplighetsskälen var den allmänna principdeklarationen vanligast: det representativa systemet förutsatte återhållsamhet med omröstningar. En annan typ av invändningar gällde de päfrestningar som en omröstning ansågs innebära för kommunens ekonomi och administrativa apparat. Påfallande sällan framställdes själva omröstningsfrågan som oviktig eller olämplig att föra ut till medborgarna. Däremot hävdades inte så sällan, att det vore bättre att ta upp ärendet i kommande valrörelse, om det nu verkligen fråga ett problem var om som engagerade kommunens invånare.

Omröstningsinstitutet har i betydande utsträckning varit ett instrument som små partier bertjänat sig i syfte av att utmana dem som behärskat den kommunala beslutsapparaten. Initiativtagarnas politiska hemvist utgör delförklaring en till att så få av de föreslagna omröstningarna vunnit bifall. Det kan vidare iakttas, att de omröstningar av som faktiskt kommit till stånd har besluten härom i ytterst få fall fattats av en stor majoritet inom fullmäktige.

Kommunallagen har lämnat fältet fritt för kommunerna att själva bestämma den närmare utformningen omröstningarna. av I regel har kommunerna tagit som utgångspunkt att vallagens bestämmelser skall tillämpas så långt detta framstått som praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. På rad konen kreta punkter har kommunerna trots denna gemensamma strävan hamnat i olika beslut. En förklaring härtill är, i att man valet mellan alternativa anordningar i påfallande hög grad låtit kostnadsmässiga överväganden fälla utslaget.

Av de folkomröstningar som hållits har två tre haft av ett högre i flera fall avseväret högre deltagande än 60 - - procent, och i de opinionsundersökningar baserats på som ett urval individer har cirka 85 procent medverkat. En bidragan-

de orsak till att folkomröstningarna i åtskilliga fall fått tämligen goda deltagandesiffror är den omständigheten, att de fått draghjälp samtidigt anordnade andra förrättav ningar: fyra folkomröstningar har hållits på sama gång som allmänna val och för fem skedde en tidsmässig anpassning

till 1980 års kärnkraftsomröstning.

vad gäller den hänsyn fullmaktigeförsamlingarna tagit till den vid omröstningar uttalade folkmeningen har detta variemed sakfrågans karaktär. I indelningsärenden har en gång rat intagna fontlinjer legat fast. Endast beträffande ett fall med bestämdhet hävdas, att de i omröstningen besegrade kan och förenade sig med övriga ledamöter i ett sträckte vapen enhälligt fullmäktigebeslut. Även i frågor med en tydlig moralisk-etisk dimension flyktingmottagning och etablering systembutik har tvekan eller uttalad ohörsamhet visaav vi folkviljan markerats. I övriga ärenden har med något undantag fullmäktige utan större meningsskiljaktigheter godta-

git det votum som elektoratet avgett.

1 RÄTTSLIG REGLERING OCH REFORMFÖRSLAG

1.1 Kommunallagen

Med 1953 års kommunallag KL avslutades en sedan länge pägáende förändring av folkstyret i riketskommuner. Det representativa systemet, vars positioner successivt flyttats fram, blev nu allenarädande. Beslutanderätten i de gemensamma angelägenheterna skulle i alla kommuner utövas av fullmäktige. Den rättighet som hittills tillkommit medlemmarna av de minsta landskomunerna att själva, samlade till komunalstämma, avgöra sin kommuns viktiga ärenden upphörde.

Det representativa styrelseskickets seger kom emellertid inte att innebära, att den direkta demokratin ansägs ha spelat ut sin roll helt och hållet. Modifieringar och kompletteringar av det representativa systemet framstod för flera bedömare som angelägna reformprojekt.

1950 ärs folkomröstnings- och valsättsutredning, som fätt i uppdrag att utreda frågan om ett utbyggt folkomröstningsinstitut pä riksnivä, tog även i ett särskilt betänkande upp kommunala folkomröstningar till behandling SOU 1952:47. Utredningens majoritet ansäg, att det inte fanns något verkligt behov av att i form av ett kommunalt folkomröstningsinstitut skapa ett kontrollmedel gentemot fullmäktigeförsamlingarna.Detta uteslöt dock inte, framhölls det, att situationer kunde inträffa, dä det i frågor av stort allmänt intresse skulle vara av värde att inhämta kommuninnevänarnas synpunkter. Utredningens slutsats blev därför, att det fanns skäl för att i KL öppna möjligheter för folkomröstningar, men att institutet mäste omgärdas med betydande restriktioner. Rätten att päkalla omröstning skulle förbehällas fullmäktige och utfallet av en omröstning skulle inte kunna inskränka fullmäktiges beslutanderätt utan enbart ha rädgivande karaktär. Omröstning skulle endast kunna avse sådana ärenden som läg inom fullmäktiges kompetensomráde. Frän denna princip borde dock undantag göras för frägor om skatteuttagets storlek och sådana val som fullmäktige hade att förrätta. Det föreslagna institutet borde begränsas till

borgerliga primärkommuner. I landstingskomuner och kyrkliga kommuner fanns ej behov av detsamma. Utredningen utarbetade också förslag till lag om folkomröstning, innehållande detaljerade föreskrifter om omröstningsförfarandet.

I reservation avgiven av högerns och folkpartiets komen mittéledamöter argumenterades, bl.a med hänvisning till storkommunernas bildande och det obligatoriska fullmäktigesystemet, för ett avsevärt mer utbyggt institut. De förordade såväl ett beslutande som ett rådgivande institut - i bägge fallen med rätt för en fjärdedel av fullmäktiges ledamöter att utlösa omröstning och föreslog att dessa regler också skulle gälla landstingskommuner och kommunalförbund.

Remissopinionen var splittrad. I nära två tredjedelar av tillstyrktes utredningsmajoritetens förslag, medan svaren reservationen blott fick några fä instämmanden. En tredjedel av remissinstanserna, däribland de tre kommunförbunden, avstyrkte alla de föreslagna formerna för kommunal folkomröstningGustafsson 1975, s.l9-26. Betänkandet föranledde ingen proposition till riksdagen.

Frågan aktualiserades emellertid ånyo vid flera tillfällen under sent 60-tal och tidigt 70-tal genom riksdagsmotioner från folkpartiet och moderata samlingspartiet. Framstötarna dock inte bifall. Bland annat anfördes efter hand, att vann det den 1970 tillsatta utredningen om den kommunala devar mokratin obetaget att ta upp ämnet till behandling Gustafsson 1975, s.27-29. Samtidigt pågick den grundlagsreform, resulterade i 1974 års regeringsform, vari den som representativa principen fastslogs som en av de grundsatser efter vilka såväl statsskicket som den kommunala självstyrelsen skulle organiseras.

De direktiv som utredningen om den kommunala demokratin erhållit beträffande ett kommunalt folkomröstningsinstitut var mycket snäva och till sin karaktär i grunden negativa till reform. Enligt departementschefen var folkomröstningar en mycket svåra att förena med ett fungerande representativt system och påtagliga problem uppstod vid avgränsning och

formulering av omröstningsfrågor Den praktiska betydelm.m. sen av en reform måste därför bli starkt begränsad. Utredningen borde i första hand överväga andra åtgärder för att åstadkomma en fastare medborgerlig förankring den av kommunala sjálvstyrelsen.

Utredningen lät trots de återhållsamma direktiven företa en ingående undersökning och analys ett kommunalt folkomav röstningsinstituts allmänna förutsättningar och tänkbara funktionssátt. Utredningen hamnade i slutsats samma som departementschefen, nämligen att andra ätgärder borde prövas och utvärderas innan reformer i riktning mot ökade inslag av direkt folkligt deltagande i form omröstningar och likav nande övervägs. Därför föreslås inte införandet något av särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika opinionsundersökningar. Hållfasta grunder saknas för att införa sådant institut. Problemen alltför är svåröverskädliga, och behovet av särskild lagstiftning en inte styrkt SOU l975:41,s.278.

I och med detta uttalande var emellertid saken inte utagerad. Det existerade, hävdade utredningen, sådan osäkerhet i rättsläget, att det fanns skäl att i KL markera, att fullmäktige har möjlighet att välja de former för ett ärendes beredning som organet i varje särskilt fall lämpligt. anser Vad utredningen åsyftade var, att rådgivande folkomrösten ning i valnämndens regi och företagen huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val enligt utslag ett av regeringsrätten var olaglig, regeringsrättens årsbok 1967, ref. 57 medan däremot opinonsundersökning i en av stort sett samma karaktär men till den yttre formen något annorlunda inte mötte några rättsliga hinder. Denna otillfredsställande situation borde, hävdade utredningen, undanröjas genom ett tillägg i KL av innebörd, att kommunfullmäktige och landstingsmöte som ett möjligt alternativ i beredningen av ett ärende ägde besluta att inhämta kommunlandstingsmedlemmarnas synpunkter på det sätt församlingen själv ansåg ändamålsenligt. Bestämmelsen borde ges sådan placering och utformning att den förmedlade insikten, att det här var fråga om ett beredningsförfarande som avsett att tillämvar

i sällsynta undantagsfall. Utredningen var enig i sitt pas ställningstagande SOU 1975:41, s.274-280, 400, 419-422.

regeringens proposition om kommunal demokrati, ny kommu- I nallag till 197576 árs riksmöte konstaterade departem m mentschefen, det övervägande flertalet av remissinstanatt delade utredningens negativa inställning till omröstserna del ansåg han, att starka invändningar ningar. För egen kunde institutet och anslöt sig till utredningens resas mot förslag prop. 197576:41,s.305-307.

Behandlingen propositionen uppsköts till 197677 ars av riksmöte. riksdagsmajoriteten godtog de bärande tan- Den nya i den förra regeringens förslag. Ett enigt konstitukarna instämde i försvaret den representativa detionsutskott av mokratin samtidigt det betonade, att det är uppenbart som vidgad medverkan frán medborgarnas sida och ett ökat att en inflytande för dessa även mellan valen är av stor belokalt tydelse för fördjupning och vidareutveckling av den komen självstyrelsen KU 197677:25, s.34. I frågan humunala kommunal valnámnd borde anlitas vid omröstningar uppruvida oenighet mellan de borgerliga partierna och socistod dock aldemokraterna; den borgerliga majoriteten tog fasta pá ut-

redningens positiva skrivning i frágan. Det förtjänar också

frán socialdemokratiskt håll ej bejakade nämnas, att man konstitutionsutskottets ändringsförslag beträffande paragra-

utformning. Förslaget innebar att stadgandet skulle fens specificeringen, att inhämtande av synpunkter frán tillföras skulle kunna ske omröstning, opinikomunmedlemmarna genom onsundersökning eller liknande förfarande. Ändringen inne-

dittills haft sin hemvist i bar att ett resonemang som föreslogs få lagform. Riksdagen följde utförarbetena nu skottet. KU 197677:25, rd prot. 197677:87.

förhärskande förekom meningsskiften Trots den samsyn som var avslöjade, att det fanns olika nyanseringar vid bedömsom värderingen den paragrafen. Konstitutionsutningen och nya skottet konstaterade, att det saknades anledning att närmare

själva omröstningsförfarandet. Avsikten var ju formalisera omröstningar skulle bli ett ofta förekommande ininte att

slag i den kommunala verksamheten. I de särskilda fall dä omröstningar aktualiseras borde det därför vederbörande vara kommunslandstings uppgift att utforma de bestämmelser som ansågs böra reglera omröstningsförfarandet s.35. I ett särskilt yttrande till KU:s betänkande betonade folkpartiets

utskottsledamot den väsentliga landvinning det innebar som att folkomröstningar nu blivit lagliga. Om omröstningar skulle bli ett stimulerande och regelbundet förekommande in-

slag i det kommunala beslutsfattandet -vilket folkpartiet önskade - borde emellertid anordnandet sådana omröstningav ar inte grundas pä improvisationer frän vederbörande kommuns sida. Det fanns behov av en särskild lag förtydligade som och kompletterade kommunallagens bestämmelser. Socialdemokraternas talesman i riksdagsdebatten poängterade däremot,

att vad kommunallagen nu öppnade möjlighet för nägot var helt annat än de kommunala folkomröstningar som tidigaman re har pläderat för från denna talarstol s. 25. De omröstningar som skulle kunna inga ett möjligt led i fullsom mäktiges ärendeberedning kunde inte jämställas med kommunala

folkomröstningar i begreppets egentliga mening. Häremot genmalde folkpartiets representant, efter att ha citerat lag-

förslaget, att han för sin del inte uppfattat att det skulle vara nägon skillnad mellan omröstning och folkomröstnings. 40.

Refererade diskussion förebádar läng rad meningsutbyen av ten under är som följde. Det förtjänar här framhällas, att den nya kommunallagen enligt alla partier omfattad en av äsikt skulle ha karaktär ramlag med detaljföreskrifter av sä längt möjligt utrensade. Den motsättning refererats som ovan och som efter hand kom att bli än tydligare gällde uppenbarligen inte i främsta rummet frågan reglerings allmänna om en ändamålsenlighet utan snarare omröstningar skulle om ses som en undantagsföreteelse eller som ett normalt inslag i mera det kommunala beslutsfattandet.

Den paragraf i 1977 árs kommunallag reglerade som omröstningsinstitutet fick följande lydelse:

Fullmäktige fär besluta att ett led i beredningen som av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning skall inhämtas synpunkter frän medlemmar i kommunen eller

landstingskommunen. Detta kan ske omröstning, opigenom nionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om ej nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. Landstingskommun får dock anlita valnämnd endast om kommunfullmäktige beslutar det. har rätt att fä ersättning för de kostnader Kommun föranledes att landstingskommun anlitar valsom av nämnden.

Förarbetena till paragrafen gav bl a följande anvisningar om

räckvidd tillämpning. En undersökning av opidess och rätta kan begränsas till del kommun eller landsnionsläget en av tingskommun eller till ett urval kommunmedlemmar. Av allmän-

kommunalráttsliga grundsatser följer emellertid, att na kommunmedlemmarnas likställighet inte får äventyras. Alla

deltaga i omröstning mäste ha en reell möjsom anmodas att lighet yttra sig, garanterad rätt till anonymitet och att till likvärdig information. Ett fullmäktigebeslut om rätt omröstning bör alltid föregås av noggrann beredning, som bör

innehålla förslag undersökningens uppläggning, frågeforom finansiering Vallagens bestämmelser är inte mulering, m m. automatiskt giltiga för omröstningar av det slag komunalla-

reglerar, det står fullmäktige fritt att besluta att gen men vissa vallagens bestämmelser skall tillämpas. av

borgerliga regeringen lät hösten 1977 tillkalla en kom- Den uppgift utreda vissa kommunaldemokratiska frámitté med att enligt departementschefen dir. 1977:96 gor. Bakgrunden var försämrade förutsättningar för den kommunala demokratin de kommunindelningsreformen fört med sig. De nyligen genomsom utredningarna och beslutade reformerna kunde inte förda helt ha undanröjt dessa nackdelar och skingrat de faranses fanns. Det därför angeläget att följa den hågor som var utvecklingen och få till stånd ytterligare reforfortsatta uppgift borde härvid att följa tillämpningen av mer.En vara bestämmelser opinionsundersökningar av olika slag som de om i den kommunallagen. Kommittén var oförhindrad införts nya initiativ till ytterligare regleringar för att att ta lämplig utveckling folkomröstningsinstituåstadkomma en av i fördjupad kommunal demokrati. Kommittet som ett led en översikt de omröstningar som hållits tén lät utarbeta en av kom aldrig redovisa 1978 och 1980 Ds Kn 1981:2 men att

nägra egna synpunkter eller ställningstaganden i ärendet.

Under den tid 1977 års kommunallag ägde giltighet blev dess paragraf om att inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna vid flera tillfällen aktualiserad i riksdagen motioner genom frän de borgerliga partierna, främst folkpartiet. Ett genomgående krav i dessa motioner och i reservationer till konstitutionsutskottets skrivningar i ärendet lag var, att en om förfarandet vid omröstningar borde utarbetas. Skälen härtill utvecklades efter två linjer. Den att ena var, ett regelsystem skulle underlätta anordnandet omröstningar och av därmed i praktiken leda till ett frekvent utnyttjande. mer Den andra var, att bristen på bestämmelser skapade osäkerhet om vad som var tillåtet respektive inte tillåtet, vilket i sin tur vallade onödiga -konflikter pá lokal nivå - KU 198081:2, 198384:32, 198586:15, 198687:221, 198990:KU 3 och 19909l:KU 3. Vid nägra tillfällen väcktes dessutom frågan om en formell utvidgning av institutet. I folkpartimotion till 198990 års riksdag K 625 förespräkades, att beslut om omröstning skall kunna fattas kvalificerad av en minoritet inom fullmäktige, t 13, och även andra former, ex bl a folkinitiativ, borde utredas. I motion från moderat en riksdagsman 198788:K 610 föreslogs att omröstningar skall kunna utlösas av en minoritet inom fullmäktige eller viss en andel, t ex 110, av de röstberättigade.

Frågan om kommunala folkomröstningar aktualiserades också i anslutning till frikommunförsöket. Med anledning av regeringens proposition i ärendet 198384:152 föreslogs från folkpartiháll mot. 198384:2868 att försöksverksamheten också borde avse en särskild förfarandelag för folkomröstningar. Konstitutionsutskottet avvisade för sin del framställningen med hänvisning till att det ankom på frikommunerna själva att till regeringen inkomma med förslag, varför riksdagen inte borde befatta sig med ärendet KU 198384: 32. År 1987 hemställde Helsingborgs kommun om att inom ramen för frikommunforsöket fä tillämpa regeln, att 13 av fullmäktiges ledamöter gavs rätt att besluta folkomröstom ning. Regeringen avvisade framställan med motiveringen, att det här gällde en grundläggande demokratifrága och att en

generall tillämpning av förslaget skulle innebära en försvagning det representativa systemet. Förslaget var därav för inte lämpligt att pröva i försöksverksamheten Reg.beslut 1987-03-19.

I det omfattande utredningsarbete som föregick riksdagens beslut 1991 árs kommunallag intog diskussionen om folkomom röstningsinstitutet undanskymd plats. 1983 års demokratien beredning SOU 1985:29 föreslog, att gällande paragraf överflyttades till den nya kommunallagen. Beredningens principskiss blev föremål för en juridisk-språklig översyn av en arbetsgrupp inom civildepartementet, vilken bl a föreslog, utan närmare motivering, att termen omröstning ersattes med folkomröstning samt att passusen om att landstingen mäste ha kommunfullmäktiges medgivande för att anlita valslopades Ds 1988:52. 1988 ärs kommunallagskomitté nämnd SOU 1990:24 konstaterade med en kort hänvisning till den representativa demokratins primat, att det inte fanns skäl till ändringar i sak. Eftersom frägan om särskilda bestämmelser rörande omröstningsförfarandet aktualiserats framhöll utredningen vidare, att reglering skulle innebära en onöen dig formalisering i vissa situationer skulle kunna motsom verka institutets syfte, nämligen att pä ett enkelt sätt skapa ett fördjupat beslutsunderlag i vissa särskilt angelägna frågor. I reservationer frän folkpartiets, moderata samlingspartiets, centerns och miljöpartiets kommittéledamöefterlystes närmare regler för omröstningsinstitutets ter hantering. Moderata samlingspartiets företrädare förordade dessutom utvidgning av möjligheterna till omröstningar. en

fä remissinstanser anförde nägra synpunkter i folk- Ytterst omröstningsfrágan. Av kommunerna begärde fyra särskilda förfaranderegler, medan kommun och ett landsting efterlyste en utvidgning institutet Ds 1991:17, s.l92-193. en av

propositionen kommunallag utvecklade regeringen sin I om ny principiella pä folkomröstningsinstitutet pá följande syn sätt prop.199091:117,s.17: Sett frän ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna uttryck för åsikter i olika frägor ge även mellan de allmänna valen. Möjligheten att ordna

folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäktiges avgörande bör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gä längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ,vilket har diskuterats. Detta skulle, enligt vär mening, innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin.

I motioner avgivna säväl under den allmänna motionstiden som med anledning av propositionen utvecklades andra synsätt. Moderata samlingspartiet yrkade pä en utredning vidgade om möjligheter till kommunala folkomröstningar K 49. Folkpartiet hade samma yrkande med preciseringen men att säväl folkinitiativ som omröstningar begärda 13 fullav av mäktiges ledamöter borde övervägas K 51, K 619. I refererade motioner liksom i motion frän centern K 55 och miljöpartiet K 48 efterlystes närmare regler för förfarandet vid omröstningar. I en gemensam reservation till KU:s betänkande yrkade de fyra partiernas ledamöter, att riksdagen mätte hemställa om förslag till särskilda förfaranderegler. I riksdagens debatt ägnades ärendet mycket liten uppmärksamhet prot.l99091:l28.

Det mä som en allmän kommentar till ovän beskrivna process tillfogas, att det tidigare till formen terminologiska i men sak substansiella stridsämne som gällde, huruvida termen folkomröstning skulle tillåtas vinna insteg i kommunallagen, nu - sä långt källorna ger besked var utmönstrat. I och med den nya kommunallagen kan man utan reservationer tala om det kommunala folkomröstningsinstitutet även den för om institutet anlitade paragrafen har ett vidare tillämpningsomräde.

Reglerna om folkomröstning m m i 1991 árs KL intogs i kapitel 5 och erhöll följande lydelse: 34 § Fullmäktige fär besluta att det som ett led i be redningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter frän medlemmar i kommunen eller landstinget.

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller nägot liknande förfarande. Därvid fär valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

har rätt att få ersättning för de kostna- 35 § Kommunen der föranleds att ett landsting anlitar valsom av nämnden.

1.2 Indelningslagen

bakgrund till skildring folkomröstningsinstitutets Som en av praktiska tillämpning är det motiverat att också ge nägra notiser den speciella diskussion och lagstiftning som om varit knuten till frågor rörande den kommunala indelningen.

den kommunala indelningslagen är 1919 med senare änd- I av ringar fanns inga särskilda bestämmelser om ortsbefolkninginflytande i ärenden gällde ändring av den kommunala ens som indelningen. Det betraktades dock som självklart, att den direkt berörda befolkningens mening, i den män denna kommit till uttryck, skulle vägas in i bedömningen av vilket beslut skulle fattas i aktualiserad indelningsfråga. I praksom en tiken kom också denna principiella syn att i åtskilliga fall få betydelse för utgången SOU l978:32:94-101.

finns också skäl att omnämna en bestämmelse i indel- Det ningslagen reglerade de befogenheter som tillkom den som myndighet eller den särskilt tillsatte person som hade att utredning indelningsändring. Det stod enligt svara för om lagen utredaren fritt att själv utlysa eller hos vederbörankommunalt begära att sammanträde utlystes med bede organ rörd befolkning. I samband med 1952 ars indelningsreform utnyttjades denna bestämmelse tämligen ofta. Inför den andra indelningsreformen förekom ocksa möten men mera sällan, de med dåvarande kommunstorlek framstod som mindre eftersom ändamålsenliga. I stället kom pä utredares initiativ någon gång andra former att tillämpas, t ex enkätundersökningar

ibid. s. 114-15.

År utfärdades direktiv till översyn av indelnings- 1974 en lagstiftningen vad gällde säväl dess materiella innehåll som dess lagtekniska utformning. Som skäl anfördes i främsta situation uppstått i och med den nyligen rumet den nya som

genomförda kommunindelningsreformen. Den för översynen tillsatta utredningen, indelningslagskommittén, sitt beavgav tänkande 1978. Kommittén framhöll bl att den funnit det a, naturligt att såväl i lagtekniskt som språkligt hänseende i görligaste mån knyta an till 1977 års kommunallag och fortsatte med att deklarera att det kommunaldemokratiska synsätt återspeglas i som 1977 års kommunallagstiftning i största möjliga utsträckning bör slå igenom även i den indelningsnya lagstiftningen SOU 1978:32, s.78.

Med den angivna formuleringen sina utgångspunkter som en av kom kommittén att ägna stor uppmärksamhet åt frågan hur befolkningens inställning till en aktualiserad indelningsändring skulle hanteras.

När det gällde indelningsändringar som omfattade hel kommun säg kommittén det som något självklart att kommunfullmäktige representerade befolkningen i kommunen. Det saknades därför anledning att för sådana fall införa några bestämmelser om särskild hänsyn till befolkningens inställning. Det stod ju f ö fullmäktige fritt att med stöd av kommunallagens omröstningsinstitut inhämta kommunmedlemmarnas synpunkter om så ansågs befogat.

Förhållandet tedde sig annorlunda vid indelningsändringar som i första hand berörde del kommun, antingen så, av att det var fråga om att bryta ut kommundel för låta en att den bilda en självständig enhet, eller sä, att det gällde överföring av område från en kommun till kunde en annan. Här av flera anledningar intressemotsättningar uppstå mellan kommun och kommundel. Förutsättningar måste därför skapas för de i indelningsärendet involverade statliga organen att göra en välgrundad avvägning av de skäl talade i olika riktningsom ar. En bestämmelse av innebörd att särskild hänsyn skulle tas till inställningen hos ortsbefolkningen varmed avsågs befolkningen i berörd kommundel borde därför införas i in- delningslagen.

Hur skulle då kunskap om denna inställning erhållas Det kunde inte anses tillräckligt, hävdade kommittén, att hänvi-

till kommun enligt kommunallagen föranstaltade omröstsa av ningar eller till privat anordnade opinionsmätningar. vad gällde det förstnämnda alternativet vore det fullt tänkbart, vägrade att utnyttja det, vad gällde det sistatt kommun kunde problem uppstå beträffande tillförlitligheten. nämnda bakgrund fann kommittén det nödvändigt, att det i Mot denna lagen infördes ett stadgande som gav den statliga utredningsmyndigheten rätt att med länsstyrelsen som verkställan-

avlyssna folkmeningenibid. s. 115 -118. de organ

Remissopinionen övervägande välvillig till de förslag var kommittén avsedda att säkra ett hänsynstagande från som var folkopinionen. Några få instanser fann dock propåerna till långtgående och ifrågasatte deras förenlighet med alltför representativa demokratin prop. 197879:l57, bilaga 3 den

Regeringen avvisade i sin proposition i ärendet med bestämd-

invändningar denna art och slöt helt upp bakom komhet av mitténs och förslag. Omröstningar enligt KL sades resonemang naturliga vägen för att utröna folkmeninganvisa den mest den inte alltid framkomlig, varför förslag av en, men var kommittén fört fram vore nödvändiga. Regeringen den art som avstånd från några remissinstanser efterlyst tog också en av reglering omröstningsförfarandet. Uppläggningen närmare av omröstning borde lämpligen bestämmas av de förutsättav en gällde i varje särskilt fall ibid. s. 44-54. ningar som

riksdagsbehandlingen restes emellertid invändningar mot Vid förslaget.Konstitutionsutskottet instämde i behovet delar av lagbestämmelser hörande och hánsynstagande till medav om borgaropinioner. Steget i denna riktning borde t 0 m ha tatillämpningsområde som i den föreslagna gits ut än mer. Det lagtexten angetts i två skilda avseenden alltför revar det första borde det utvidgas till att gälla striktivt. För sammanläggningar två självständiga kommuner. För det även av borde den inskränkning innebar att bestämmelserna andra som uttryckligen endast gällde ortsbefolkningen i områden som brytas eller överföras utgå ur lagen. Härigenom skulle ut tydligt, att hänsyn även kommer att tas till skulle göras i den återstående kommundelen. Detta stred i och opinioner

for sig inte mot de resonemang som utvecklats i propositionen men med den utformning bestämmelserna där getts kunde de i onödan försvåra den ofta komplicerade avvägning mellan olika faktorer och intressen som maste göras vid avgörandet av frågor om indelningsändring KU 197879:40, s. 5. Utskottet var enigt i sitt ställningstagande och kammaren biträdde utskottets hemställan utan debatt prot.l97879:l52, s. 83.

Den nya indelningslagen fick som ett resultat av refererade beslutsprocess följande utformning i de delar som i föreliggande sammanhang är av särskilt intresse:

1 kap. 1 § Regeringen fär besluta om ändring i rikets indelning i komuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar frán allmän synpunkt. Därvid fär regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter frán den eller de kommuner som närmast berörs av indelningen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, fär beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter.

1 kap. 24 § När det finns skäl till det skall en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sádan undersökning, skall han anmäla detta till kammarkollegiet, som beslutar i frägan. Länsstyrelsen beslutar om sådana undersökningar i ärenden som länsstyrelsen utreder.

Undersökningen skall göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen fár därvid anlita valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom.

2 UTREDNINGENS AVGRÄNSNING, UPPLÄGGNING OCH KÄLLMATERIAL

2.1 Avgränsning och uppläggning

Undersökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå kan, som framgått av det föregående, ske i flera olika former. Om man som särskiljande kännetecken tar fasta på vem som anordnar ansvarar för sådan undersökning framträder tre huvudtyper: 1. Omröstning tillkommen efter beslut av kommunfullmäktige. 2.Av enskilda organisationerindivider anordnad omröstning. 3.Av regeringen, kammarkollegiet eller länsstyrelse beslutad omröstning i indelningsärende. Avgörande för uppdelningen är således vem som har det formella ansvaret för undersökningen, ej vem som tagit det ursprungliga initiativet, ej heller vem som svarat för det faktiska genomförandet eller vilka förfaranden som anlitats för att utröna opinionen. Frågeställningar av detta slag kommer dock givetvis att uppmärksammas i den löpande framställningen.

I föreliggande utredning har omröstningar anordnade av enskilda huvudmän typ 2 ej blivit föremål för närmare studium. Blott i den mån sådana undersökningar några av dem har mer eller mindre slumpartat blivit kända - ger fakta som skänker intressant belysning av villkoren för av KF anordnade omröstningar har de uppmärksammats. Det bör emellertid i detta sammanhang framhållas, att en mer systematisk undersökning om materialläget m m skulle tillåta en sådan av - på enskild väg anordnade omröstningar skulle kunna ge ytterligare viktig information. Som särskilt intressant framstår frågan av vilka skäl privata opinionspejlingar föredragits framför den av KL sanktionerade typen. Det förtjänar måhända också betonas, att uteslutningen av privata opinionsmätningar inte får tolkas som om deras faktiska effekter bedömts vara negligerbara. Det erbjuder inga svårigheter att ta fram belägg för att sådana mätningar av folkmeningen, förutsatt att de har bedömts som tillförlitliga, har till-

mätts stor betydelse.

Självfallet utgör opinionsmätningar enligt KL typ 1 den centrala utredningsuppgiften, och det skulle kunna anföras goda skäl för att endast sådana blev behandlade. Omröstningar enligt typ 3 är ju anordnade i statlig regi och i sä mátto väsensskilda frän det omröstningsinstitut som KL reglerar. I sin faktiska utformning skiljer sig emellertid de bägge typerna inte pá något avgörande sätt frän varandra, varför båda tvá behandlats i förhoppning om att medborgarnas och de kommunala beslutsfattarnas förhållande till direktdemokratiska inslag härmed skall fa en fylligare beskrivning.

Opinionsmätningar skiftande slag har i kommunerna ej av ute getts någon enhetlig terminologi. Opinionsundersökning, opinionsmätning, opinionspejling, folkomröstning och omröstning används ofta som synonymer i det kommunala samtalet. För den följande framställningen framstår behovet av entydiga definitioner som angeläget. Begreppet folkomröstning kommer att förbehállas omröstningar som uppfyller kraven att a vara föranstaltade av offentliga organ; b ge varje person som uppfyller generellt formulerade rösträttsvillkor rättighet att deltaga samt c även i övrigt genomföras i överensstämmelse med gällande valrättsliga principer. Omröstning som inte uppfyller alla dessa villkor benämns opinionsundersökning. Hit förs t ex av privat huvudman anordnad omröstning uppfyller i vart fall ej villkor a; urvalsundersökningar uppfyller i vart fall ej villkor b; totalundersokningar i form av enkäter eller intervjuer uppfyller svårligen villkor c. som samlingsbeteckning pä folkomröstning och opinionsundersökning används regelmässigt termen omröstning.

Den empiriska undersökningen redovisas i tre kapitel. Det första utgör en presentation av de omröstningar som hällits och de initiativ till omröstningar som avvisats av kommunfullmäktiges majoritet. Bl a beskrivs antalet aktiviter av respektive slag, liksom omröstningsärendenas sakinnehäll och när omröstningar hällits eller förslag härom avvisats. Vidare identifieras initiativtagarna och presenteras de motiveringar som dessa anfört för sina framställningar. Vad

gäller de förslag som stoppats av kommunfullmäktige redovisas de skäl som föranlett fullmäktiges ställningstagande och storleksförhällandet mellan majoritet och minoritet uppmärksammas .

Nästa kapitel utgör en redogörelse för förfarandet vid de omröstningar som anordnats. Omröstningarnas allmänna karaktär beskrivs, de regler som utfärdats för själva röstningsförfarandet presenteras liksom de informationsåtgärder som vidtagits. Frågan om kostnader för anordnande av omröstning avslutar framställningen i detta kapitel.

I det kapitel som härefter följer redovisas röstningsdeltagande och röstspridning vartill omröstningsutfallens tendenser och sakliga innehåll beskrivs. Vidare diskuteras de effekter omröstningarna haft för sakfrågornas fortsatta behandling och avslutningsvis görs ett försök att allmänt karaktärisera omröstningsinstitutets tänkta och faktiska funktionssätt.

Till sist refererades en del data från en inom Europarådet företagen kartläggning av det kommunala folkomröstningsinstitutet i några av medlemsländerna.

2.2 Källmaterial

I avsikt att skapa förutsättningar för en allsidig beskrivning av omröstningsinstitutets ianspråkstagande och sätt att fungera har utredaren ställt sig uppgiften att insamla det material som finns bevarat i de kommunala arkiven. I november 1992 utsändes denna anledning en enkät till samtliga av kommuner med undantag för de två som nybildats vid årets ingång med begäran om vissa upplysningar. Enkäten innehöll endast två frågor: 1. Har folkomröstning opinionsundersökning enligt KL ägt rum i Er kommun 2. Har förslag om folkomröstning opinionsundersökning väckts i fullmäktige men avvisats av fullmäktiges majoritet Om svaret pá någon av frågorna blev ja, begärdes uppgifter

om vilka ärenden aktiviteterna gällt och när de ägt I rum. missivbrevet ombads vidare de kommuner, uppgett att som omröstning aktualiserats, att översända det material i form av fullmäktigehandlingar, valprotokoll, informationsbroschyrer, mötesreferat och andra dokument som de förfogade över och som kunde tänkas kasta ljus över vad som förevarit.Praktiskt taget alla kommuner besvarade enkäten, därtill med berömvärd snabbhet. Före årsskiftet 199293 hade 280 kommuner, d v s 99 procent av samtliga, översänt sina svar. Dessa avsåg självfallet förhållandena fram till datum för avlämnadet av respektive svar. Vid detta tillfälle befann sig emellertid flera nyligen aktualiserade omröstningsärenden någonstans i den kommunala beslutsprocessen. För sådana ärenden har uppgifter om handläggningen fram till mitten av mars 1993 inhämtats.

En fullständig förteckning över faktiskt genomförda omröstningar torde ha erhållits i och med den gjorda undersökningen. Det förtjänar nämnas, att kommunernas enkätsvar beträffande denna punkt i samtliga fall utom fyra utgjorde bekräftelser på inom utredningen redan kända förhållanden.

Vad beträffar förslag som avvisats av fullmäktiges majoritet år källmaterialet däremot inte helt tillförlitligt. Två skilda omständigheter föranleder detta påstående. Den är ena att långt ifrån samtliga kommuner allt sedan 1977 haft sådan diarieföring att ärenden av detta slag någorlunda snabbt låter sig lokaliseras. Inför utsikten att gå igenom omfattande protokollsviter tycks man på sina häll ha chansat och uppgett icke förekomst av omröstningsärende som korrekt enkätsvar; det finns några tydliga bevis för att ett sådant förfarande lett till att ärenden tappats bort. Den andra omständigheten är knuten till de fall, då omröstningsärende inte väckts motionsvägen utan aktualiserats under pågående fullmäktigedebatt i någon sakfråga. För den händelse en sådan framställan blivit föremål för fullmäktiges formella ställningstagande och härvid avvisats vittnar protokollen om detta, men lokaliseringen av sådana fall erbjuder givetvis särskilda svårigheter. Flera komuner har i sina svar påpekat detta förhållande och av denna anledning lämnat sina

uppgifter med uttrycklig reservation för deras riktighet. Ett än besvärligare läge uppstår i de fall, då förslag om omröstning väckts under pågående överläggning i sakfråga men propän ej utmynnat i ett särskilt yrkande, kanske därför att förslagsställaren förmärkt ett alltför svagt gensvar. På detta vis uppkomna situationer lämnar självfallet bidrag till kunskapen om hur folkomröstningsinstitutet hanterats. De är emellertid som regel omöjliga att i efterhand dokumentera. I det insända materialet finns dock några notiser härom, vilka levererats av minnesgoda uppgiftslämnare. Sammanfattningsvis kan konstateras att det antal avvisade initiativ som redovisas i denna utredning utgör en underskattning oviss hur stor av det verkliga antalet. Det - bör dock samtidigt framhållas, att förslag väckta i form av motioner torde vara tämligen väl täckta, vilket är särskilt värdefullt, eftersom härigenom skälen för föreslagna omröstningar ofta finns bevarade i dokument.

Det sistnämnda för över till några reflexioner rörande de dokument som skickats till utredningen. Materialet växlar, inte överraskande,från kommun til kommun såväl i fråga om kvantitet som kvalitet. I flera fall har telefonkontakt tagits med kommuner som har bedömts sitta inne med för utredningen intressant material och på så sätt har värdefulla kompletteringar kunnat göras. Alla underlåtenhetssynder från kommunalt håll har emellertid inte följts upp på detta sätt. Det finns anledning att i detta sammanhang starkt framhålla, att syftet med materialinsamlingen inte i främsta rummet varit att skapa en fullständig databank, utan snaraatt skaffa fram underlag för en probleminventering, fylre lig att medge nyanserad diskussion av institutets nog en sätt att fungera.

Utöver det material som kommunerna ställt till utredningens förfogande har flera andra källor utnyttjats. Här må nämnas på civildepartementet förvarade akter rörande indelningsärenden, ett begränsat antal tidningsartiklar samt några seminarieuppsatser utarbetade vid universiteten. Vidare har det offentliga trycket och litteratur inom ämnesområdet utnyttjats säkerligen skulle dock mer finnas att hämta vid -

ett systematiskt studium av lokalhistoriska skrifter.

I den följande framställningen har landstingen inte uppmärksammats. Samtal med initierade bedömare har lett fram till slutsatsen att mycket litet star att hämta vid undersöken ning pá denna nivá.

3 .ATT UTNYTTJAS ENDAST I SÄLLSYNTA UNDANTAGSFALL . .

3.1 Omröstningsinstitutet i tillämpning

Undersökningen av i vilken utsträckning och på vilket sätt omröstningsinstitutet tillämpats spänner över en tidsrymd av drygt 15 år. Förteckningar över de omröstningar son genomförts under dessa år upptar 25 fall se tabellerna 1 och 2. Praktiskt taget oavsett vilken måttstock som används måste omdömet bli, att omröstningsinstitutet förblivit vad dess flesta tillskyndare avsåg, nämligen för att citera det fö- redragande statsrådet ett institut avsett att utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall. Något hot mot det representativa systemet har det aldrig utgjort. Om man som ett rent räkneexempel konstruerar ett normalinstitut innebärande att och kommunerna genomför en omröstning var en av vart femte år skulle antalet omröstningar under l5-å:sperioden ha blivit cirka 900; den faktiska frekvensen är mindre än 3 procent denna siffra. Utöver den låga omröstningsav frekvensen tillkommer emellertid flera omständigheter som är viktiga att ha i åtanke vid bedömningen av hur institutet fungerat. Två av dem skall redan här diskuteras.

Den första omständigheten har att göra med vilka fragor som omröstningarna gällt. Av tabellerna framgår att merparten avsett indelningsändringar. I och för sig uppfyller ärenden detta slag utan tvivel villkoret att vara viktiga kommuav nala frågor. Problemen är av annat slag, nämligen dels att omröstningar i dessa ärenden är svårbedömda som uttryck för kommuns eller lokal meningsriktnings önskan at: åstaden en komma en kartläggning av folkopinionen, dels att det kan ifrågasättas KL:s bestämmelser har haft någon egentlig om relevans för dessa omröstningar. Detta har att göra med den speciella konstruktion införts i indelningslagen och som som inneburit en rätt för statliga organ att föranstalta om omröstning på kommunal nivå.

Tabell 1. Omröstningar i indelningsárendengránsregleringar

Kommun Om- Besluts- Förfarande Hela röst- fattare del av nings- verk- kommun

urval telefonintervju 9 Örebro 1990 KFKF folkomröstning 1 del 10 södertälje 1991 KFKF -- -- 11 Nacka 1992 KFKF -- hela 12 Motala 1992 KFKF opinionsundersökn. -urval postenkät 13 Tanum 1982 KKLst opinionsundersökn. del gransreglering samtliga röstb. postenkát 14.Vara 1982 KKLst opinionsundersökn. -gránsreglering samtliga röstb. postenkät

Förkortningar: KFkommunfullmáktige,KKkammarkollegiet Lstlánsstyrelse, Regregeringen 1 I Örebro företogs även en kompletterande urvalsundersökning medelst telefonintervjuer i en församling.

Beslutsprocessen frán initiativ till slutligt avgörande kan med stöd av befintligt material i sina huvuddrag rekonstrueför samtliga de fall som förtecknats i tabell 1. ras Initiativen har genomgående vad galler de egentliga indelningsárendena fall 1-12 tagits pá lokal nivá och harvid,inte överraskande, av organisationerindivider som önskat ändring och som varit hemmahörande i den kommundel en frigörelse varit framstötens drivkraft. Initiativen har vars

innehållit förslag om indelningsändring eller utredning om sådan; omröstningsproblematiken har i detta skede som regel ej haft aktualitet. Två skilda adressater för dessa framställningar har varit tänkbara, nämligen kommunens fullmäktigeförsamling och regeringenkammarkollegiet. Den förstnämnda vägen har anlitats i sju fall, den senare i fem. Vad ligger det för överväganden bakom att så att säga sidsteppa den egna kommunens beslutsmaskineri Det är knappast djärvt att hävda, att beteendet helt eller delvis bottnar i föreställningar om att förslaget inte skulle vinna majoritet i fullmäktige och som följd härav riskerade att inte föras vidare för bedömning av de statliga organen. Att även tillgripandet av alternativet omröstning i privat regi hade denna bevekelsegrund har omvittnats Hagård, 1989, s. 38. Om en framställan däremot ställs till regeringen eller kanmarkollegiet och detta organ finner en vidare utredning av ärendet befogad kommer en sådan till stånd oberoende av vilken upp fattning kommunens beslutande organ har i ärendet. Det statliga organets beslut om utredning innefattar förr eller senare i processen regelmässigt påbud om hörande av orts- befolkningens mening, såvida inte kommunen föregriper ett sådant ställningstagande genom att själv ta initiativ till omröstning.

I tabell l redovisas vilket organ som fattat beslut om att omröstning skall hållas och vem som verkställt beslutet. Förteckningen lämnar besked om att de kommunala organen agerat i flertalet fall, men också att den statliga interventionen ingalunda är försumbar. Det förtjänar i sammanhanget påpekas, att de två omröstningarna under 1978 skedde innan den nya indelningslagen öppnade möjligheter för ett aktivt agerande från statens sida. Det är emellertid inte särskilt meningsfullt att anställa nägra exakta jämförelser av hur ofta de bägge huvudalternativen praktiserats. Studierna av beslutsprocesserna har nämligen förmedlat ett starkt intryck av att det förekommit såväl intim samverkan mellan statliga och kommunala organ som något av ett politiskt spel dem emellan. Det skall slutligen också påpekas, att processerna ofta innehållit en tredje deltagare, vars ställningstagande säkerligen påverkat den fortsatta processen. Härmed avses

Tabell 2. Omröstningar i övriga ärenden

Kommun Om- Omröstnings- Förfarande Hela röst- ärende del av nings- kommun år

Falkenberg 1980 brobygge folkomröstning hela Ovanåker 1980 kommunnamn -- -- . 3. Täby 1980 kollektivtrafik -- -- 4. Vallentuna 1980 kollektivtrafik -- -- 5. Uppsala 1985 vägsträckning -- del 6 Sandviken 1985 omrädesindeln.-- --

. lO.Heby 1991 placering opinionsunder- del av servicehus sökning urval telefonintervju l1.Ekerö 1991 vägsträckning folkomröstning hela

Svenska kommunförbundets utredningsman vilken i flera fall gett tydliga rekommendationer om att ortsbefolkningens synpunkter borde inhämtas.

Det skall understrykas, att ovan gjorda genomgång inte fär tas till intäkt för slutsatsen, att omröstningarna i anslutning till föreslagna indelningsändringar haft mindre tyngd än andra som uttryck för folkmeningen. Däremot visar den, att det faktum, att en omröstning kommit till ständ, inte entydigt kan föras tillbaka pá en uttalad önskan härom frán vederbörande kommuns beslutande organ, och dessutom att beslutsprocesserna fram till verkställandet av omröstningarna fortgätt utan att KL:s bestämmelser utgjort en allmänt anlitad och central referenspunkt. Det sistnämnda kan också formuleras sá, att det 25-tal omröstningar som genomförts sedan

KL försågs med ett omröstningsinstitut långtifrån undantagslöst kan krediteras detta institut. Å andra sidan är det naturligtvis obestridligt, att kommunallagens och indelningslagens omröstningsinstitut baseras på samma grundvårderingar och tidsmässigt sköljde in med en och samma reformvåg.

Den andra omständighet, som förtjänar närmare uppmärksamhet vid granskning omröstningsinstitutet, år det förfaranen av de anlitats vid inhämtandet av kommunmedlemmarnas åsiksom ter. Av de två huvudformer som stått till buds har, som tabellerna l och 2 visar, folkomröstning anordnats i 20 fall och opinionsundersökning i 5 fall. Det är således fråga om mycket klar övervikt för det förstnämnda alternativet. en Konstaterandet kan tyckas göra det tämligen överflödigt att här närmare diskutera de bagge förfaringssättens olika funktionssätt och effekter. Det finns emellertid en viktig demokratiaspekt som är vård att lyftas fram i sammanhanget. Här förtjänar också erinras om den enkät som lokaldemokrazikommittén tillställde kommuner och landsting våren 1992 osh som bl a innehöll frågan: Använder kommunenlandstinget medborgar- eller serviceenkäter med syfte att undersöka kommuninvánarnas inställning till eller uppfattning om den service som kommunenlandstinget tillhandahåller

47% de kommunerlandsting som besvarade frågan kryssade av för ja-alternativet. Även speciella förhållanden, nämliom Svenska kommunförbundets då pågående attitydprojekz, bigen drog till siffrans höjd, kan konstateras att opinionsundersökningar, företagna vid sidan av det i KL upptagna institutet, på många håll blivit ett inslag i kommunernaslands tingens beslutsfattande. Också detta förhållande utgör ett skäl för den redovisning och diskussion som följer.

Då statsmakterna vid 70-talets mitt bestämde sig för en ny kommunallag kan det bärande motivet bakom reformverket sägas ha varit att stärka den kommunala demokratin genom olika ätgärder vidgade medborgarnas deltagande i och inflytande som på den kommunalpolitiska verksamheten. Att inhämta kommunmedlemmarnas åsikter i sådana viktiga frågor som fördes upp på dagordningen under icke-valtid var härvid en av de vägar

om än inte den som i första hand borde betrádas som an- - sågs bidra till förverkligandet av det uppställda demokratiseringsmálet: en vidgad medverkan frán medborgarnas sida och ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den kommunala självstyrelsen KU 197677:24, s.34. I kommunallagen infördes bestämmelsen om direktdemokratiska inslag i form av omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Nägon diskussion som upptog en jämförrelse mellan dessa olika förfaringssätt vad beträffade deras lämplighet som redskap för en demokratisering av beslutsfattandet fördes däremot inte.

Sá langt det för föreliggande utredning insamlade materialet bär vittnesbörd har man inte heller vid paragrafens tillämpning gjort nágra mer ingaende analyser av de olika förfaringssätten utifrán en demokratiaspekt. Möjligen kan dock en nyligen hallen opinionsundersökning i Motala tas till intäkt för att någon gradering av detta slag ägt rum; i detta fall har opinionsundersökningen betraktats som en preliminär avlyssning av folkmeningen efter vilken en folkomröstning setts som en tänkbar uppföljning av mer utslagsgivande karaktär. I valet mellan olika alternativ har det dock vanligen varit överväganden baserade pá tekniska och ekonomiska faktorer som fällt utslaget. Som exempel mä äterges följande utsnitt ur PM frán valnämnden i Heby:

1. Folkomröstning Valnämnden anser att tiden är alltför kort för att hinna genomföra en folkomröstning i samband med ordinarie val. Om omröstningen sker separat blir kostnaden mycket stor. 2. Opinionsundersökning Enligt SCB blir kostnaden för en opinionsundersökning ca 60-70000 kronor. Kommunen kan dä erhälla ett underlag som är bredare än vid en folkomröstning. Kommunens egen insats minimeras. 3. Egen enkät Detta alternativ kräver ganska stora egna resurser, och kvalitén pa svaret blir inte lika högt som om ett professionellt institut genomför undersökningen. För alla alternativen gäller att en noggrann kostnadsbe-

räkning måste medfölja de olika alternativen och stor vikt måste läggas vid hur frågorna formuleras.

Här förtjänar även nämnas, att det i Svenska kommunförbundets utredningar om förutsättningar för indelningsändringar i flera fall framhölls att opinionsundersökningar var det lämpligaste förfarandet när det gällde att utröna ortsbefolkningens inställning. Särskilt tydligt kom detta synsätt fram i Delningsutredning för Nacka kommun s.46:

En undersökning om vad kommuninvånarna har för uppfattning i indelningsfrågan kan ske genom folkkomröscning eller opinionsundersökning.

I valet undersökningsmetod förordar utredningen den av Vid folkomröstning vid fel tidpunkt dvs senare. en mellan ordinarie kommun- och riksdagsval visar erfa- renheterna från tidigare folkomröstningar i indelningsärenden att man får ett lågt valdeltagande. Endast de verkligt engagerade för eller emot går till val- - lokalen.

Eftersom kommunen redan fattat beslut om att genomföra folkomröstning under våren 1992 rekommenderar utreden ningen att denna kompletteras med en opinionsundersökning.

Vid jämförelse mellan de två huvudalternativen d v s en folkomröstningar och sådana opinionsundersökningar som avser ett mindre, representativt urval förtjänar främst opinionsbildningsprocessen uppmärksammas. Grovt taget kan två typer informationskanaler urskiljas, dels en allmän, av öppen information förmedlad genom t ex massmedia, offentliga möten dels information direktsänd till den som är m m , en röstberättigade respektive ingär i ett urval. Det finns goda skäl för att påstå, att den förstnämnda kanalen blir flitiutnyttjad och att den förestående omröstningen över gare huvud taget blir ägnad större uppmärksamhet om den är en geangelägenhet för kommunens hela vuxna befolkning. Vad mensam gäller det specialdestinerade informationsmaterialet har det förutsättningar att bli mer allmänt diskuterat och nagelfaret alla får det. Ett urval personer, som kan antas ha om mycket begränsad kunskap om vilka andra personer som en ingår i urvalet, riskerar att bli tämligen avskärmade från omgivningen och får därmed färre möjligheter att pröva sina

argument och föreställningar i diskussion med andra. Det nagot ironiska i sammanhanget är, att ju mer de statistiska urvalsmetoderna förfinas och därmed möjligheterna att med ett mindre antal personer skapa ett representativt urval ökar, desto starkare gör sig nämnda isoleringseffekter gällande jfr Holmberg-Petersson l980, s. 244.

Ett annat förhållande vart att framhålla är skillnaden mellan att ä ena sidan avlämna sin röstsedel enligt ett välkänt förfarande, utvecklat vid de allmänna valen, och ä den andra sidan skriftligen eller telefonledes besvara frägor ställda av ett institut för opinionsundersökningar, om an med kommunen som uppdragsgivare. Det kan knappast med framgång bestridas, att den först nämnda formen i högre grad av deltagarna uppfattas som medverkan i en kommunalpolitisk beslutsprocess.

Ovan förda resonemang har utvecklats med anledning av den argumentering som pä sin tid anfördes för de åtgärder som syftade till att stärka den kommunala demokratin. Malet var att bredda och fördjupa medborgarnas deltagande och inflytande, att hos dem skapa åsikten och insikten att den lokala politiken var något som angick dem och därmed på sikt utveckla deras samhällsansvar. Instrumentet med vilket detta mäl kan näs är folkomröstning, ej opinionsundersökning: ett större antal personer dras in i opinionsbildningsprocessen och denna har en omisskännlig koppling till den kommunala verksamheten och organisationen.

Om man däremot ser pá omröstningsinstitutet utifrän ett snävare perspektiv, nämligen att dess huvudsakliga funktion är att i särskilda frägor bredda och fördjupa politikernas beslutsunderlag, dá krymper skillnaderna mellan folkomröstningar och opinionsundersökningar. De sistnämnda kan i allmänhet sägas ge ett representativt uttryck för en rådande om än inte särskilt upplyst opinion och kan tack vare ett smidigt och professionellt förfarande ge nyanserade besked om folkmeningen eller t o m om olika, mindre medborgargruppers åsikter i det aktuella ärendet Frågor som medger en kvalitetsmätning av svaren brukar också ingä.

Det kan emellertid å andra sidan inte förnekas, att fullmäktiges ledamöter och andra tongivande politiker genom att de tenderar att i större utsträckning engagera sig i folkomröstningar, dels tvingas att mer grundligt än eljest sätta sig in i omröstningsfrågans olika aspekter, dels genom kontakten med väljarna får en värdefull direktinformation om opinioner och stämningar. Bägge tingen kan ses som värdefulla inslag i beslutsunderlaget inför det slutliga avgörandet.

Så långt de allmänna reflexioner som presentationen av de hållna omröstningarna av olika typ föranleder. Det kan nu tid att föra in de fullmäktigeförsamlingarna avvisavara av de initiativen till omröstningar i framställningen. Inalles har 80 sådana initiativ registrerats. Som förut framhållits bör detta betraktas siffra i underkant, men dock som en tillräckligt rättvisande för att utgöra underlag för några analyser.

De 80 initiativen fördelar sig på 58 kommuner. I särklass flest uppslag har fullmäktigeledamöterna i Stockholm svarat för, nämligen 8 stycken. En sammanläggning med de siffror meddelades beträffande hållna omröstningar ger till som nyss resultat, att 105 omröstningsärenden initierats under perioden fördelande sig på 78 kommuner. Med andra ord har drygt fjärdedel av kommunerna på det ena eller andra sättet en haft konkreta omröstningsärenden uppe för avgörande. Till detta kan läggas ett halvt dussintal fall, där motioner väckts med förslag om att fullmäktige principiellt borde uttala sig för att omröstningsinstitutet skulle anlitas i för kommunen viktiga frågor.

När omröstningarna hållits och när förslag om omröstningar avvisats vederbörande beslutande organ framgår av tabell av 3. Det hade varit bättre med en förteckning som visade när de ursprungliga initiativen tagits, men uppgifterna härom är mindre tillförlitliga. Tidsutdräkten frán initiativ till de förhållanden som förtecknas i tabellen uppgår i allmänhet till mindre än ett år, vad gäller indelningsärenden dock något längre tid. Förskjutningarna påverkar inte de allmänna

Tabell 3. Tidpunkt för omröstningar och för beslut om avslag på förslagna omröstningar 17 1977-82 1983-87 l988-92 Okänt ár

som tats under olika perioder.

Det förhållandevis stora antalet initiativ under den första femårsperioden har utan tvekan sin främsta förklaring i de många kommunsammanläggningar som ägde rum under 70-talets förra hälft och på sina håll mottogs med uttalad besvisom kelse. Själva sammanlággningsprocesserna interfolierades på åtskilliga håll av omröstningar av olika slag se Gustafsson 1975, bilaga B. Det fanns alltså nagot av en direktdemokratisk tradition då det gällde meningsyttringar i indelningsárenden, vartill kom den nya indelningslagens positiva skrivningar i frágan. Ytterligare draghjälp fick det kommunala omröstningsinstitutet i den intensiva debatt som 1979-80 ägnades direktdemokratiska inslag pá nationell nivå V i anslutning till kärnkraftsomröstningen. Det finns i det hår genomgångna materialet flera belägg för ett sådant samband.

Vad gäller mellanperioden 1983-87 kan däremot inga speciella faktorer utpekas inspirationskällor till omröstningar på som lokal nivå. En mindre nedgång kan registreras.

Den mest anmärkningsvärda upplysning som tabellen lämnar är den påtagliga ökning som skett under den sista perioden, även den reservationen mäste göras, att den nyss påpekade om underskattningen av den faktiska frekvensen främst drabbat

de tidigare perioderna. Den observerade ökningen blir än mer intressant vid en närmare granskning av frekvensfördelningen inom femårsperioden. Inte mindre än 24 av de 55 fallen har blivit föremål för ställningstagande under 1992 plus de två första månaderna under 1993. Det finns alltså anledning att tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet under allra senaste tid, vál att märka endast då det men - galler antalet handlagda initiativ till omröstningar, dåremot ej beträffande faktiskt genomförda omröstningar. Det finns två högst påtagliga förklaringar till den ökade uppmärksamhet som institutet rönt. Den ena är folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning. Sjöboomröstningen blev något av en riksangelägenhet. Som ett av flera tänkbara mått på detta kan anföras att ett forskningsprojekts studium

Tabell 4 Föreslagna omröstningsärenden

brobyggen 3. anläggning av flygplats 3 - 4. byggnation,försäljning,pla- 1 19 cering av fastighetanläggning 5. exploatering,bebyggelse av 13 område 6. energiförsörjning 5 - 7 indelningsándring, gräns- 14 4 justering

där utgången förefaller given.

av 50 tidningar gav till resultat 4000 urklipp Alsmark- Uddman, 1990 s.53 . Den andra omständighet, som det inte är för djärvt att tillägga ett inflytande i sammanhanget, är den under åren 1991 och, i synnerhet, 1992 förda debatten om en folkomröstning rörande medlemskap i EG. Ytterligare en omständighet värd att framhålla i detta sammanhang är förändringar i fullmäktigeförsamlingarnas partistruktur; närmare härom längre fram.

Nästa redovisning som skall lämnas avser de ärenden som föreslagits bli föremål för omröstning. Tabell 4 ger besked härom. Materialet har kategoriserats efter ämnesområden. Som synes är det ett brett spektrum av ämnen som bedömts som lämpliga för en avlyssning av folkmeningen. KL innehåller inga restriktioner beträffande omröstningsärendenas sakinnehäll, men i lagens förarbeten utsades, att omröstningarna borde förbehällas viktiga frågor. Att åtskilliga av de i tabellen förtecknade ärendena uppfyller detta villkor är obestridligt. Att peka ut nägra av de väckta förslagen såsom liggande utanför den angivna ramen ställer sig svärare. Ett sådant ställningstagande förutsätter en mer närgången granskning av enskilda ärenden än vad materialet tillåter.

I detta sammanhang mä erinras om ständpunktstagandena i 1950 ärs utredning. Säväl majoritet som minoritet hävdade, att alla de fragor som tillhörde fullmäktiges kompetens inte var lämpliga att föra ut till omröstning. Särskilt intressant är härvid avvisandet av omröstningar rörande skatteuttagets storlek. Tabell 4 visar att det tre gånger väckts förslag om sådana omröstningar. I inget fall har dock detta vunnit fullmäktiges bifall.

Indelningsärendena är,som flerstädes påpekats i det föregående, av speciell karaktär. I tabell 4 avspeglas detta tydligt genom den höga kvot som uppstått mellan antalet faktiskt genomförda omröstningar och antalet avvisade. Ett annat förhällande,som dock inte belyses i tabellen, men som kan konstateras när nu hela undersökningsmaterialet presenteras,ár indelningsärendenas tidsbundenhet. De har genomgå ende aktualiserats vid eller i närheten av 15-ársperiodens

bägge ändpunkter. Ett annat ämnesområde vars tidsbundenhet än frapperande är flyktingmottagning. Samtliga nio är mer fall har blivit föremål för ställningstagande under den senaste 5-årsperioden.

De ämnesområden, frånsett indelningsärenden, som oftast förts fram som omröstningsobjekt, är nr 2, 4 och 5. Grovt taget gäller för alla dessa kategorier, att de innefattar planfrågor av det ena eller andra slaget. Då departementschefen i propositionen rörande 1977 års KL diskuterade omröstningsinstitutet fann han sig föranlåten att särskilt omnämna ärenden detta slag och samtidigt varna för dem: Om av det skulle bli regel att separata allmänna folkomröstningar anordnades i t ex frågor som rör den fysiska planeringen, skulle långsiktig kommunal planering avsevärt försvåras en prop. 197576:l87, 306.Det är måhända mot denna baks. grund bör betrakta vad som kan utläsas i tabellen, nämman ligen endast vart 10:de förslag till omröstning inom att område erhållit fullmáktigemajoritetens godkännande; i detta själva verket har i materialet hittats flera referenser till det citerade statsrådsuttalandet.

3.2 Argumenteringen för och emot omröstningar

redovisning den i rubriken angivna problemställningen En av måste nödvändigtvis bli tämligen kort och onyanserad. Flera omständigheter bidrar till detta förhållande. För det första är, tidigare påpekats, omröstningsproblematiken som som regel perifer fråga, snarast en följdföreteelse, när inen delningsärenden är föremål för inblandade organs överväganden. För det andra innehåller det från kommunerna insända materialet i flera fall luckor som förhindrar en närmare beskrivning det meningsskifte förevarit. För det tredje av som har inte sällan de framställda förslagen till omröstningar behandlats påfallande summariskt; motioner har avstyrkts utan motivering.

första fråga inställer sig är, hur den lokalt förda En som argumenteringen förhåller sig till de resonemang och ständ-

punkter som utvecklats i parlamentariska utredningar, regeringskansli och riksdag.

Knappast överraskande går det mycket sällan att finna någon tydlig koppling till den centrala nivån i de motioner som innehållit förslag till omröstningar. Dessa aktstycken har dominerats av beskrivningar av den specifika situation som varit för handen i den egna komunen och förstärkts med allmänt hållna motiveringar för den föreslagna omröstningen.

Annorlunda förhåller det sig med de utredningar som kommunkanslierna svarat för och som utgjort beslutsunderlag för kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Hår möter förhållandevis ofta utförliga referat av förarbetena till riksdagsbeslutet om omröstningsinstitutets införande i 1977 års KL. Det stora flertalet omröstningsförslag blev, som nyss visats, avvisade av kommunens beslutande organ, vilka i regel följde de förslag till ställningstagande som utarbetats på tjänstemannanivå. De referat av KL:s förarbeten som gjordes tycks i sak ha varit korrekta, men de fick inte sällan en slagsida mot de till omröstningar skeptiska eller negativa uttalandena; förarbetena kan sågas ha spelat rollen av en argumentarsenal som utnyttjats för att stoppa förslag om omröstningar. En intressant iakttagelse år, att man i åtskilliga kommuner såg det som en särskild poäng att framhålla det svala intresse för ett omröstningsinstitut som flertalet remissinstaner visat. Härmed hade man markerat, att det inte varit ett rent partipolitiskt ställningstagande som legat bakom bristen pä entusiasm för kommunala omröstningar.

De skäl som ute i kommunerna anförts till stöd för omröstningar kan, något schematiserat, sägas ha bestått av variationer på tre skilda teman.

Allra vanligast var att framhålla den tilltänkta omröstningsfrågans stora betydelse. En argumentationslinje var härvid att betona, att ärendet djupt grep in i kommuninnevånarnas nuvarande eller framtida tillvaro. Ett annat ofta framfört skäl var ärendets ekonomiska räckvidd och, särskilt under senare är, en erinran om kommunens kärva ekonomi.

Det andra temat gällde folkopinionen. Dels framhölls att frågan länge diskuterats av gemene man, vilket var ett klart bevis inte enbart för att ämnet väckt intresse utan också för att medborgarna var insatta i frågan. Dels, om än mera sällan, ansåg förslagsställarna att de väl kände till vad folket tyckte i den aktuella frågan och att tongångarna nere i folkdjupet var andra än i de kommunala organen. Med andra ord: kommunfulläktiges representativitet betvivlades.

Det tredje temat gällde läget i fullmäktige. Antingen framhölls att motsättningarna mellan fullmäktiges partier var hårda och omöjliga att överbrygga eller också gjordes gällande att uppfattningarna inte följde partigränserna, eventuellt att enighet inom partierna var ett sken, orsakat en att låtit partipiskan vina. Oavsett vilka av dessa av man beskrivningar som gjordes ansågs situationen motivera en undersökning av medborgarnas inställning.

vad gäller de skäl som av kommunerna anförts mot föreslagna omröstningar är materialet i 61 fall d v s i 75 % av de fall registrerats så pass utförligt eller entydigt att som ett försök till innehållslig kategorisering har gjorts. Ibland har flera skäl, utan inbördes prioritering, anförts vid behandlingen av ett och samma ärende. Som framgår av tabell 5 har detta lett till att 82 skäl antecknats för de 61 fallen. Skälen har indelats i formella skäl, lämplighetsskäl samt ingen motivering, d v s blankt avslag. Den sistnämnda kategorin har det självfallet inte erbjudit några svårigheter att avgränsa. Med tanke pá de tämligen många fall som platsat inom denna kategori bör understrykas, att det här är fråga det beslutsunderlag respektive beslutsinnehäll om har protokollförts. Att det muntliga meningsutbytet kan som ha haft eventuellt mångfacetterad karaktär ligger en annan, i sakens natur. Gränsdragningen mellan formella skål och lämplighetsskäl, liksom mellan några av subkategorierna, kan framstå något diffus. Emellertid är distinktionerna tydsom ligare än vad de korta rubrikerna anger; ofta har det varit tämligen enkelt att ta fasta på själva andemeningen i de förda resonemangen.

Ett studium av tabell 5 ger vid handen, att de skäl som anförts pá formella grunder varit nästan lika manga lämpsom lighetsskälen. Dessa jämförelsevis manga invändningar av formellt slag kan sägas innebära nagot av ett underbetyg ät aktörerna. Men vem skall detta mindre smickrande vitsord utdelas till I första hand kommer initiativtagarna i fråga som mottagare. Det är latt att konstatera, att manga uppslag inte varit särskilt genomarbetade eller genomtänkta med pá-

Tabell 5. Av kommuner anförda skäl mot föreslagna omröstningar

FORMELLA SKÄL

summa 31

LÄMPLIGHETSSKÃL 6. kostnader 3 7. administrativa olägenheter 5 8. sakfrágan oviktigolämplig att omrösta 4 om 9 ärendet inte kontroversielltingen artikulerad 5 folkmening föreligger 10. om behov av ökad kunskap om folkopinionen 4 skulle föreligga kan denna med fördel inhämtas pá andra sätt än genom omröstning 11. ärendet bör tagas upp i valrörelsehar nyligen 3 uppmärksammats i valrörelse 12. det representativa systemet förutsätter áterhäll- 11 samhet med omröstningarskall vara allenarädande

summa 35 INGEN MOTIVERING 16

följd att beslutsfattarna lätt har kunnat avvisa dem med hänvisning till formalia. Den iakttagelsen kan också göras, initiativ i och för sig inte drabbas av denna kritik att som haft sin grund i uttalad misstro mot makthavarna i men som flera fall avfärdats med hänvisning till formfrågor. Här exempelvis framstötar vilkas syfte varit att om möjhamnar ligt riva nyligen tagna beslut. Det finns emellertid upp också underlag för päståendet,att underbetyg ibland bör tilldelas den kommunala beslutsapparaten. Vad som i tabellen registrerats under punkterna 2 och 3 har i flera fall hamnat där på grund påtagligt långsam handläggning av det av en väckta ärendet.

Ett speciellt intresse tilldrar sig punkt 1, som upptar förslag förklarats lagstridiga. Det förtjänar påpekas, som vara någon enhetlig bedömning inte genomgående förelegat; vad att i kommun förklarats sakna lagstöd har i en annan fått som en invändningar. Det gäller exempelvis tolkningen passera utan KL:s att omröstning skall vara ett led i beredav passus ningen ett ärende. Förutsätter detta att ärendet redan av anhängiggjort när förslag om omröstning väcks Frågan har är med såväl ja nej. Olika uppfattningar har besvarats som också hävdats beträffande den närliggande problematiken, huruvida omröstning väckts kort efter det att ärende avsom gjorts skall ha stöd i lag. I bägge dessa tolkningsanses frågor handläggningen några ärenden i Stockholm exemger av pel på restriktiv tolkning. Andra ogiltighetsförklaringär en gällt förslag beslutande omröstningar samt huruvida har om omröstningsårende uppfyllt kravet att ligga inom kommunfullmäktiges beslutsområde. Såväl invändningen att föreslaget omröstningsärende varit statlig angelägenhet som att det en gällt verkställighetsåtgärd, vilken det ankommit på komen munal nämnd att utföra, har framförts. Det bör också nämnas, såväl i kommuner där omröstningsförslag avvisats som att man i sådana fall där fullmäktige sagt ja till omröstning haft bekymmer med att hantera ärenden i vilka det slutliga avgörandet ävilat statligt eller landsting. En omröstning organ i sådana fall mäste, för att lagenlig, ses som ett led vara utarbetandet ett remissyttrande eller annan framställi av ning från kommunen.

Vad gäller lämplighetsskälen kan iaktagas, att beslutsfattarna sällan uttalat sig om föreslaget omröstningsärendes betydelse och allmänna lämplighet för en avlyssning folkav meningen punkt 7. Argumenteringen har i stället koncentrerats till den mer specifika problematik som en omröstning aktualiserar. Det kan emellertid här vara skäl att ta upp en frågeställning som just gäller själva innehället och karaktären hos ett föreslaget omröstningsárende. Detta belyses bäst med material som hämtas frän meningsutbytet i tvä kommuner, där fullmäktiges majoritet bejakade en omröstning, men där starka minoriteter gjorde kraftiga invändningar. Det gäller Norsjö, där en omröstning kom till stand tack vare ordförandens utslagsröst och Sjöbo, där minoriteten blott var en röst svagare än majoriteten.

I Norsjö gällde omröstningen etablerande av systembutik. Minoriteten hävdade, att en omröstning i ett ärende denna av karaktär var olämplig, ja meningslös eftersom inte man kunde begära av en representant i fullmäktige att hanhon lät utslaget i en folkomröstning väga tyngre än den personliga uppfattningen. Detta blev än principdeklaration mer en genom att företrädare för flera partier öppet tillkännagav att de ej skulle lata sig päverkas av opinionsmätningen.

Folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning placerade för en tid det kommunala omröstningsinstitutet i centrum för den politiska debatten, nationellt såväl som lokalt. Meningsutbytet kom att gälla såväl folkomröstningar som beslutsmetod som det lämpliga i att föra ut en fraga av detta slag till omröstning. Själva anslaget till kritiken mot att läta flyktingmottagning, egentligen flyktingpolitik, bli föremål för opinionsmätning levererades redan i reservationer mot kommunfullmäktiges beslut bl a i skrivningen, att omröstningen var klart olämplig sett frän mänsklig utgångspunkt. Temat utvecklades efter hand och kom att kretsa kring begreppen solidaritet och humanism samt sammanfattades i den slagordsmässiga formuleringen, att man kan inte rösta om medmänsklighet.Alsmark-Uddman 1990, s. 33, 231-243

För att átergá till de i tabell 5 upptagna lämplignu hetsskálen talar kategorierna och frekvenserna i stort sett för sig själva. Några kommentarer bör dock göras till den klart största kategorin 12. Mer än för andra kategorier är det här fråga ett principiellt ställningstagande, i flera om fall med uttrycklig hänvisning till kommunallagens förarbeten. I andra fall har principständpunkten formulerats utan sådan referens och med i sak påtaglig distans till en en statsmakternas överväganden om medvetet eller omedvetet må här lämnas osagt. Det finns flera exempel pá motiveringar utgjort variationer pá formuleringen, att föreslagen omsom röstning bör avvisas med hänvisning till den representativa demokratin som gäller för vart land.

Sammanfattningsvis ger denna genomgång av kommunernas protokoll och andra handlingar ett intryck av en kärv inställning till försöken att flytta fram omröstningsinstitutets positioner. omdömet grundas sáväl pá hur avslagen utformats och motiverats som pá den inte sällan konstaterade frånvaron av protokollförd argumentering. Huvudförklaringen till detta är inte svar att ange. Förslag till omröstningar utgör som regel utmaning mot dem som innehar de politiska förtroenen deuppdragen. Detta gäller alltifrån utspel som andas en tydlig misstro mot etablissemanget till mer modesta och nyanserade krav pá en ärendehantering som innebär och även uppfattas som en störning av den normala beslutsprocessen. Ytterligare viktig faktor maste emellertid föras in i en mottagandet har samband med varifrán det väckta bilden: ett förslaget kommer.

3.3 Uppslag och avslag vilka har statt för vad -

Ärenden rörande omröstningar här bortses tills vidare frán gällt indelningsändringar har, sä långt det utdem som nyttjade materialet ger besked, med fä undantag anhangiggjorts i fullmäktige genom motioner. De sällsynta undantagen yrkanden framställda under págáende árendebehandling i avser fullmäktige och i nagot eller nägra fall vardera i form av framställning frän kommunstyrelsen, frän kommunstyrelsen med

uttrycklig hänvisning till en intressegrupps skrivelse samt hemställan frän annan kommun.

Vilka har väckt motionerna I flertalet fall har initiativtagarens partipolitiska hemvist kunnat fastställas. Ofta framgår det direkt eller indirekt att förslaget väckts pä partigrupps vägnar. Inte sällan tycks det dock fräga vara om en framstöt utan gruppens uttryckliga godkännande att döma av den behandling flera motioner rönt vid fullmäktigebehandlingen. En delförklaring till den sist nämnda iakttagelsen kan vara, att det väckta omröstningsärendet haft utprägen lat lokal karaktär och därför inte attraherat dem bott i som andra delar av kommunen. I de fall partiidentifiering har kunnat göras fördelar sig motionärerna pä följande sätt hänsyn har inte kunnat tagas till om det varit fraga om partimotioner eller enskilda motioner:

flera samverkande partier 4

En helt tillförlitlig analys av dessa siffror förutsätter att partistruktur, partisamarbete och andra relevanta omständigheter fastställs för var och en av kommunerna för den tidpunkt dä omrostningsärendet aktualiserades. Nägot sädant kan det självfallet inte bli fråga om här. Några viktiga slutsatser kan dock dras en sådan analys förutan.

Det viktigaste resultatet låter sig bäst illustreras med en jämförelse mellan ny demokrati och SAP. Det förra partiet har blott verkat under en halv mandatperiod, därtill längt

ifrán i alla kommuner, socialdemokratin däremot har under hela undersökningsperioden haft representation i alla fullmäktigeförsamlingar och därtill merendels varit största parti. De bägge partierna har svarat för lika mänga initiativ, 4 stycken vardera. Exemplet utgör visserligen exen trem belysning av vad den presenterade uppställningen har att berätta. Omröstningsinstitutet har i slående grad varit ett instrument varmed smä partier, i flera fall intagande en flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den kommunala beslutsapparaten, de etablerade partierna för att beterminologi gäng efter annan dyker upp i motiogagna en som nerna. Pästáendet kan befästas genom en uträkning som visar att vänsterpartiet,lokala smäpartier, miljöpartiet, ny demokrati och KDS tillsammans svarat för nära hälften av initiativen. Vad gäller den andra hälften medger de närmare omständigheter som dokumenten redovisar i flera fall tolkningen, att partier tillhörande oppositionen genom att föreslá opinionsmätning sökt en utväg att komma ät majorien tetsblockets övertag. Den nyss lämnade uppgiften att kommunstyrelserna praktiskt taget aldrig framträtt som initiativtagare stärker tesen om omröstningsinstitutet som ett minoritetens, i synnerhet de utanförstáende partiernas, speciella redskap. Det skall till sist påpekas, att någon välgrundad förklaring till Centerpartiets klara tätposition inte kan ästadkommas med den tämligen ytliga studie som här gjorts.

Om initiativen i indelningsfrägor gär det att fatta sig kort. Som tidigare påpekats har ärenden av detta slag regelmässigt förts pá dagordningen personer eller organiupp av sationer hemmahörande i den kommundel vars självständighet varit aktionens yttersta mál. Detta hindrar givetvis inte, att initiativen i flera fall ocksa har haft en mer eller mindre tydlig partipolitisk dimension. Denna tycks emellertid i sädana fall ha varit underordnad ortsintressena. Det som är intressant att konstatera är emellertid främst, att det i indelningsärenden i likhet med vad som nyss konstaterades för övriga omröstningsinitiativ är en minoritet som aktualiserat ett avlyssnade av folkopinionen. Bl a föreligdock den skillnaden, att de som initierat indelningsändger

ringar har haft ett alternativ till föresatsen att övertyga majoriteten i den egna fullmäktigeförsamlingen. De har kunnat utlösa en statlig intervention i ärendet.

vad hårefter gäller fullmáktigebehandlingen av de väckta förslagen har den föregående framställningen i grova drag gett en föreställning om vad som försiggått: det stora antalet avvisade förslag tyder på att meningsmotsättningar i regel yppats medan å andra sidan initiativtagarnas partipolitiska tillhörighet ger anledning förmoda att majoriteten ofta varit förkrossande stor.

Ett närmare studium av beslutsfattandet i de fall motioner avslagits bekräftar i stort sett denna allmänna beskrivning. Som regel har flera yrkanden ställts, men det är förhållandevis sällan som några större bataljer utkämpats. För de drygt 60-talet beslutssituationer som de insamlade protokollen ger klara besked om har i tre fall av fyra avgörandet fattats utan att votering begärts eller med mycket stor röstövervikt för majoriteten. Med tanke på att det i debatten om omröstningsinstitutets konstruktion föreslagits, att en minoritet skulle ges rättighet att utlösa omröstning har voteringar där minoriteten samlat minst en tredjedel av rösterna - detta år det tal som oftast förts fram av reformförespråkarna blivit lokaliserade. I nio fall har minorite- tens röstsiffror överskridit detta tal. Med reservation för att läget i ett fall inte till fullo kunnat klarläggas har minoriteter av denna styrka gällt fall där företrädare för centern, folkpartiet, moderata samlingspartiet eller socialdemokraterna stått som motionärer. De nio fallen är onekligen ett mått pá vilka effekter införandet av en minoritetsrättighet skulle ha fått, men de berättar naturligtvis endast en del av sanningen. I ett låge där en sådan rättighet är lagfäst ageras det utifrån denna verklighet. De större utsikterna till framgång skulle rimligtvis ha lett till ett större antal omröstningsförslag. Av de beslut som resulterade i ett ja till omröstning var flera omstridda. I några fall formerade sig åsiktsgrupperna utifrån delade uppfattningar om det önskvärda med en omröstning. I några kommuner, där enighet i denna fråga förelåg, yppades meningsskiljak-

tigheter beträffande omröstningens närmnare utförande. I en kommun man oense om tidpunkten för omröstningen, i en var annan om dess geografiska omfattning.

vad gäller fullmäktigebesluten i indelningsärenden är deras exakta innebörd i nägra fall svártolkad, Var det i dessa fall själva delningsärendet eller folkomröstningen som utgjorde stridsfrágan I likhet med vad som nyss påpekats för beslut i icke-indelningsärenden uppstod vidare pá sina häll oenighet om hur omröstningen skulle utformas. I en kommun gällde motsättningen tidpunkten för omröstning, i en annan röstade majoriteten för en enkätundersökning i hela kommunen och minoriteten för en folkomröstning omfattande enbart den kommundel vars frigörelse omröstningsfrágan gällde.

Det kan här till sist vara läge att kontrastera indelningsfragor mot övriga ärenden vad gäller omröstningsklimatet, detta självfallet gjort i medvetande om de skillnader i förutsättningar som i det föregående flerstädes framhállits. Av förslag i indelningsärenden resulterade 14 av 18 d v s , 78% i ja till omröstning, medan motsvarande siffror för övriga ärenden var ll av 87, d v s 13%. Bägge procenttalen, särskilt det sist anförda, är nägot för höga eftersom alla avvisade förslag inte bokförts. I själva verket torde högst vart 10:de förslag som gällt annan fraga än indelningsändring ha vunnit fullmäktigeförsamlingarnas bifall. Slutsatsen att omröstningsinstitutet hanterats fundamentalt olika i indelningsärenden och i övriga ärenden inom fullmäktiges kompetensomráde kan knappast belysas mer övertygande.

4 OMRÖSTNINGARNA FÖRBEREDELSER OCH GENOMFÖRANDE :

4.1 Administrativa anordningar

Kommunallagen har lämnat fältet fritt för kommunerna att själva bestämma hur omröstningarna skall gå till. I de fall där alternativet opinionsundersökning inte närmare övervägts eller genomförts förefaller det som om man genomgående haft som utgångspunkt att tillämpa vallagens bestämmelser så långt detta framstått som praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. En sådan gemensam ambition har inte hindrat att kommunerna hamnat i olika beslut på en rad konkreta punkter. Härtill kommer att ett ställningstagande krävts i flera frågor som legat utanför vallagens regelsystem. Följande uppräkning utgör en inventering, som inte gör anspråk på fullständighet, av frågor som kommunerna i växlande utsträck- ning - brottats med: u rösträttsvillkor formulering av de frågor som skall bli föremål för omröstning n tidpunkt för omröstning bl a frågan samtidighet om med allmänna val eller med folkomröstning på nationell nivå u omröstningens omfattning hela kommunen eller del av densamma samt den därtill knutna frågan om valkretsindelning vallokaler och deras öppethållande om röstning medelst valsedelsförsändelse skall tilllåtas u om poströstning, röstning på fartyg och institution skall tillåtas om röstkort skall utfärdas om valskjutsar skall anordnas röstsedlarnas utseende och beskaffenhet regler för preliminär och slutlig sammanräkning samt rapportering n finansiering av omröstning Detta är som synes en lång lista på ärenden vilka tillsammantagna ofta krävt en betydande arbetsinsats. Det kan också konstateras, att man i åtskilliga kommuner avslöjat en viss

osäkerhet vilken hantering som varit lämplig. Det redoviom inte sällan i handlingarna, att kontakter tagits med i sas synnerhet riksskatteverket och postverket men ibland även med länsstyrelse, departement, andra kommuner eller institut för opinionsundersökningar för att få synpunkter på lämpligt tillvägagångssätt. När detta är sagt skall emellertid också framhållas, att materialet inte har att berätta om nägra egentliga svårigheter att utforma erforderligt regelverk. Det förtjänar också nämnas, att antalet ogiltigförklarade röster i de omröstningar som hållits med något undantag varit mycket lågt. Såvitt känt har det dessutom hört till de sällsynta undantagen att kommunala åtgärder gällande omröstningar blivit överklagade. I intet fall har genomförd omröstning upphävts kammarrätt och regeringsrätten har inte av upptagit något sådant ärende till sakprövning.

Av de ovan förtecknade punkterna skall några kort kommente- Det gäller röstráttsbestämmelser, frägeformulering, omras. röstningstidpunkt samt poströstning. I ett följande avsnitt ägnas kostnaderna uppmärksamhet.

Rösträttsvillkoren har såvitt känt inte varit en fråga som vållat meningsmotsáttningar. Genomgående har vallagens regler ansetts lämpliga att använda. Ett av skälen härtill har säkerligen varit den uppenbara fördel som utnyttjandet av en redan upprättad röstlängd inneburit. Det må i detta sammanhang påpekas. att formuleringen i kommunallagens omröstningsparagraf, att det är synpunkter från medlemmar i kommuskall inhämtas, öppnar möjlighet för en kommun att nen som låta såväl snävare som en vidare personkrets än de i komen munala val röstberättigade innevänarna deltaga i omröstning.

Formulering av omröstningsfrågorna en uppgift som själv- fallet ligger utanför ramen för vad vallagen reglerar - har på sina håll agnats betydande uppmärksamhet. Denna har dock främst gällt överväganden av teknisk natur och frågor om hur mycket av rent informativ text som röstsedlarna bör förses med. Sá gott som genomgående har man däremot varit ense om två grundprinciper för frágeutformningen, nämligen dels att frågorna bör kunna besvaras med ja eller nej dels att an- ,

talet frågor ej bör vara fler än tvá. Dessa riktlinjer har kommit att innebära att de röstande som regel försetts med tre röstsedlar att välja mellan, en ja-sedel, en nej-sedel samt en för blankröstning. Av de folkomröstningar som hällits har endast tre avvikit frän detta mönster. De hänför sig alla till de första ären av det lagbundna folkomröstningsinstitutets tillvaro. I Falkenberg 1980 fick väljarna ta ställning till tre alternativa förslag till brofrágans lösning och i Gullspång 1982 fördes likaså tre alternativ ut i indelningsfrägan. I Vaxholm 1978 presenterades väljarna tre frågor rörande kommunens eventuella delning, var och en med flera svarsalternativ. Röstsedelns karaktär av ett mindre frågeformulär bör måhända ses mot bakgrund av att kommunen anlitat ett opinionsundersökningsinstitut, SIFO, som konsult.

Tidpunkten för omröstning har ofta blivit föremål för överväganden. Anledningen härtill har varit, att det i mánga omröstningsförslag uttalats ett önskemål om att omröstningen borde samordnas med nästkommande kommunalval eller kyrkofullmäktigeval eller aviserad folkomröstning pä riksnivä. Tidigare i framställningen se tabell 5 har redovisats, att flera förslag avvisats med motiveringen att de varit för sent väckta; det har som regel varit med hänvisning till föreslagen samtidighet med annan valförrättning som dessa ställningstaganden gjorts. I motionerna har sällan nägon närmare motivering utvecklats för den föreslagna tidsmässiga samordningen. I den män nägra skäl anförts har man framhållit de fördelar en samordning skulle innebära för komunen säväl kostnadsmässigt som i fraga om arbetsinsats.

För ställningstagandena inom den kommunala beslutsapparaten har, sä längt materialet ger besked, i synnerhet kostnadsargumentet getts stor vikt i pläderingen för samtidiga förrättningar. Arbetsbesparingen har också tillmätts betydelse, även om det pä sina häll hävdats, att det skulle leda till en orimlig arbetsbörda för Valnämnden att samtidigt med förberedelserna för de allmänna valen svara för uppläggningen av en folkomröstning. Det har också höjts varningar för att en tidsmässig ansamling av fyra valförrättningar skulle leda

till svårigheter för väljarna vad gällde det praktiska förfarandet. Så kunde risk för sammanblandning av valsedt ex lar uppstå. Som positiv effekt har emellertid ett par en kommuner framhållit, att rostdeltagandet i folkomröstningen skulle bli högre vid samordning med valen. Däremot har en inte påträffats hur parallellt förda valrörelresonemang om och omröstningskampanjer kunde tänkas påverka varandra ser eller de långsiktiga konsekvenserna för partistruktuom mer Samtal och bedömningar beträffande dessa frågeställren. ningar har självfallet förekomit; att de inte avsatt spår i de offentliga dokumenten är knappast förvånande. En belysning problematiken däremot i rikt mått i anslutning av gavs till folkomröstningen i Sjöbo såväl i det allmänpolitiska meningsutbytet som senare i den forskning som ägnats omröstningen i fråga Se Fryklund-Peterson 1989 och Alsmark-Uddman 1990. Avslutningsvis skall här konstateras att av de 20 folkomröstningar hållits har hälften varit fristående, 5 som samordnade med kárnkraftsomröstningen, 4 med allmänna val

och 1 med val till kyrkofullmäktige.

Frågan förhandsröstning på posten berördes av konstituom tionsutskottet i dess betänkande om ny kommunallag. Enligt utskottets mening var det uppenbart, att ett sådant arrangei normalfallet inte skulle komma att tillämpas KU mang 197677:25, 59. Detta uttalande har refererats av flera s. kommuner stöd för avhållsamhet eller återhållsamhet vad som gällt poströstning. Framför allt har det emellertid varit de ekonomiska aspekterna på frågan som ventilerats.Poströstning har framstått en stor utgiftspost. För de kommuner som som beslutat tidsmässig samordning med de allmänna valen en eller kärnkraftsomröstningen har problemet reducerats genom att utgifterna begränsats till de marginalkostnader som postverket skulle komma att åsamkas genom den lokala folkomröstningen. Detta oaktat beslutade en av dessa kommuner med hänvisning till kostnaderna säga nej tillpoströstatt ning att kompensation se till att fler valskjutsar men som ån vad brukligt vid valen ställdes till väljarnas som var förfogande. Kommuner som beslutat sig för fristående omröstningar har ägnat problemet med poströstning stor uppmärksamhet. Flera har beslutat sig för att helt avstå. Andra har

bejakat arrangemanget men i regel med allehanda begränsningar i förhållande till vad som gäller vid allmänna val. För det första borde det endast avse röstning på kontor belägna inom den egna kommunen. Denna restriktion har iakttagits även vid omröstningar som samordnats med allmänna val, enligt uppgift dock med undantag för Sjöbo-omröstningen, där samtliga kontor i Skåne fungerat som röstmottagare.För det andra har litet utrymme getts för extra öppethållande av kontoren och återhållsamhet med att inrätta tillfälliga postkontor på institutioner. För det tredje har en begränsning gjorts av den period under vilken förhandsröstning tillåtits.

En särskild redovisning av den förenklade poströstning som kom att genomföras i Nacka kan vara på sin plats. Här beslöt sig komunen för att tillåta förhandsröstning under så lång tid som vallagen föreskrev men att förenkla röstningsförfarandet på så sätt, att man lät väljarna skicka sina valsedlar till valnämnden per post eller lämna dem direkt till nämnden. Arrangemanget visade sig vara attraktivt. Inte mindre än 23 av de röstande utnyttjade denna möjlighet. som jämförelse kan nämnas att poströstningen vid allmänna val i kommunen brukade anlitas av ca 14 av väljarna. Emellertid blev experimentet så till vida ett misslyckande som en mycket stor del av de förtidsröstande nära 20 procent inte - kunde identifieras, eftersom deras försändelser inte innehöll något röstkort utan enbart röstsedel och röstkuvert. Av samtliga i kommunen avgivna röster blev härigenom 12 procent ogiltigförklarade.

Ytterligare ett administrativt problem uppstod i anslutning till denna omröstning. Kommunen önskade förse röstkorten med sådana uppgifter som normalt upptas på korten, såsom valdistrikt och löpnummer i röstlängden. Datainspektionen krävde emellertid, att kommunen visade vilket lagrum den stödde sig på i sin ansökan om att få utnyttja aktuellt register hos riksskatteverket. Eftersom detta villkor ej kunde uppfyllas och tidsbrist uppstod kom röstkorten att endast uppta namn och adress på de röstberättigade. Detta ledde till ett betydande merarbete vid röstsammanräkningen.

Som framgätt den tidigare framställningen har opiniav onsundersökningar anordnats i fem fall. De tvä,helt smä med avseende pä undersökningspopulation, som gällt gränsjustering och genomförts berörda länsstyrelser kan här förbiav gäs. De övriga har avsett placering av servicehus för äldre Heby samt indelningsfrägor Nyköping och Motala. För uppläggningen och genomförandet har i samtliga fall externa institut för opinionsundersökningar anlitats.

Samräd med beställarna har i första hand skett beträffande frägeformuleringarna. I Heby hade de svarande endast en sakfräga att ta ställning till. I Nyköping och Motala var frägeregistret större. De utvalda ombads tillkännage sin uppfattning i själva delningsfrägan, de skäl de hade för sitt ställningstagande, om de tagit del av den information de fatt sig tillsänd samt för motalabornas del dessutom om de skulle delta i eventuell, kommande folkomröstning i delen ningsfrägan. För alla tre opinionsmätningarna gällde dessutom, att de svarande ombads lämna besked om huruvida de var säkra i sin uppfattning eller ej. I analyserna av utfallet fördes vidare i alla tre fallen in nägra bakgrundsfaktorer. Sålunda redovisades svarsfördelningar efter kön, álder och bosättningsort, i Motala dessutom efter inkomst.

Urvalet drogs i samtliga fall inom gruppen röstberättigade. I Heby och Nyköping telefonsattes härefter de utvalda. vilket medförde ett mindre bortfall. I Motala användes en postal enkät. Denna kompletterades emellertid med en telefonuppföljning för ett mindre urval i avsikt att höja svarsfrekvensen. Undersökningen kom därför att ligga ute i cirka veckor, medan mätningarna i Heby och Nyköping tog sex ungefär en till tvä veckor i anspräk.

4.2 Informationsinsatser

En redovisning och analys av opinionsbildningsprocesserna inför omröstningarna mäste i stor utsträckning bygga pä annat material än det här utnyttjade, t ex tidningarnas ledaravdelningar, insändarspalter och mötesreferat samt mate-

rial frän partier, aktionsgrupper och andra organisationer som tagit pä sig opinionsbildande uppgifter. Två fallstudier av detta slag redovisades pä sin tid i Ds Kn 1981:2. Se även Alsmark-Uddbom, 1990, om omröstningen i Sjöbo. Här mäste därför ambitionen inskränkas till att beskriva de informationsätgärder som diskuterats och vidtagits kommunaav la organ. Men ej ens denna mer begränsade målsättning läter sig uppfyllas i önskvärd utsträckning. Informationsbroschyrer och liknande material förefaller inte att ha arkiverats i sama utsträckning som protokollssviter med tillhörande handlingar.

En självfallen ätgärd kan anses vara att i god tid före utsatt omröstningsdag informera de röstberättigade hur om omröstningen skall ga till och dessutom att förse dem med röstsedlar. Med utnyttjande av olika kanaler synes kommunerna genomgående ha tillgodosett rimliga krav i detta hänseende.

Vad gäller informationen om själva sakfrägan samt de mer propagandistiska inslagen kan först konstateras, att inga belägg finns för att de kommunala organen ägnat sig ät sistnämnda verksamhet. Det material som granskats ger ett intryck av att man vid utarbetandet av sin information vinnlagt sig om en saklig och opartisk beskrivning. Den nästan totala fränvaron i materialet av protester mot kommunernas hantering av stoffet förstärker den här redovisade läsupplevelsen.

Vad beträffar beskrivningen av omröstningsärendet växlade ambitionerna frän kommun till komun. Några kommuner underlät helt att gä ut med informationsmaterial av detta slag. I Sjöbo t ex avslogs en motion om en informationskampanj med i detta omröstningsärende sedvanlig knapp majoritet Alsmark - Uddman, 1990, sid. 211. I kommuner där indelningsfrágan utgjorde föremäl för omröstningen presenterades regel som sammanfattningar av de utredningar som föregätt omröstningen. Under senare är har detta oftast inneburit att de röstberättigade fått en resumé av den utredning som kommunförbundet svarat för. I omröstningsfrägor rörande andra ämnen förefal-

ler de ansvariga kommunala organen i regel ha uppfattat själva saklaget förhållandevis oproblematiskt och därför som nöjt sig med korta redogörelser. I de vagstrackningsfrágor föremål för omröstning belystes de alternativ som de som var röstande ställdes inför enkelt och pedagogiskt med kartskis-

ser.

information kommunerna svarade för förmedlades fram- Den som för allt trycksaker distribuerades till hushållen. genom som sällan blev det kommunens reguljära informationsblad Inte tilldelades uppgiften att harbárgera denna specialinforsom mation. I någon utsträckning förekom aven annonsering i lokalpressen och pá sina hall anordnades särskilda informa-

tionstraffar i kommunal regi.

sag alltsa sin huvudsakliga uppgift att svara Kommunerna som objektiv upplysningsverksamhet. Vilket ansvar anság för en de sig ha för opinionsbildningsprocessen i övrigt Flera menade sig ha gjort sitt i och med den information de lamnat, eventuellt átföljd uppmaningar till mangrant deltagande. av Andra visade sitt handlande, att de uppfattade sig ha genom i fall sig emellertid ett vidare ansvar. Blott ett par tog detta uttryck i att aktionsgrupper tilldelades kommunalt anslag till sin propagandaverksamhet. Något vanligare var att anordnade informationstraffar eller debatter dar kommunen för partieraktionsgrupper utgjorde panel, representanter uppenbarligen kan ses som ett kommunalt ett arrangemang som stöd till den agitatoriska verksamheten. Oftast tog sig emellertid detta stöd den formen att partier och eller aktionsgrupper tilldelades ett utrymme i kommunens informationsmaterial. Har fick de fritt plädera för sina uppfattningar. kommun anordnade skarmutstallning pá bibliote- En en dar ja- och nejsidorna fick utrymme for att redovisa ket sina argument

Informationsbroschyrerna kunde följd av nu refererade som innehåll bli tämligen omfattande alster. Den största, utgi- Nacka kommun inför 1992 árs omröstning om indelven av ningsándring, omfattade 16 sidor. I denna tidning liksom i informationsmatierial i övriga kommuner i Stockholmsregionen

upplats även utrymme för information på de språk som talades av större invandrargrupper inom respektive kommun.

Det skall har till sist erinras om att opinionsundersökningarna i Nyköping och Motala innehöll frågor till svarspersonerna huruvida de låst det informationsmaterial de erhållit. I Nyköping svarade 71% ja medan andelen i Motala ej redovisats. Däremot ger svarsfördelningen på fråga en annan i motalaundersökningen vissa hållpunkter för bedömning en av befolkningens engagemang. Frågan kände Du till något om förslaget till delning av kommunen innan Du fick detta brev besvarades sålunda : Ja, kande till det väl 18%; ja, men bara obetydligt 56%; nej, inte alls 25%.

4.3 Kostnader

Som flera gånger påpekats i den föregående framställningen har de kostnader som en omröstning beräknats dra varit ett viktigt överlággningsämne. Utgifternas storlek har anförts som skäl för att avvisa förslag till omröstningar men framför allt bestämt den närmare utformning som beslutade omröstningar erhållit.

Kommunerna har att själva stá för de kostnader som omröstningarna drar med sig. Statliga bidrag har inte varit att pårákna även om uppgifter i materialet tyder på att flera kommuner närt förhoppningar härom. Då det gällt omröstningar i indelningsärenden har i flera fall gjorts framställningar till regeringen om kostnadsersattning, men dessa har kategoriskt avvisats. Kontakter med riksskatteverket, postverket m fl har även gett nedslående besked till kommunföretradare som räknat med ett statligt stöd. I de förhandlingar som förts har verkens företrädare gjort klart, att kommunerna måste köpa tjänster på affärsmässig bas.

De kostnadskalkyler som återfinns i materialet upptar oftast enbart utgifter som hänför sig till de administrativa anordningar som beräknas bli vidtagna med anledning av en möjlig eller faktiskt beslutad omröstning. De utgifter som kan beräknas uppstå till följd av informationsinsatser är i all-

mänhet särredovisade eller har inte påträffats. Vidare gäller att den interna resursförbrukning i form av utnyttjad arbetskraft som kommunkansliets och valnämndens förberedelinneburit ej har upptagits som en faktisk kostnad. ser

De kalkyler och slutredovisningar som studerats har upptagit ett totalbelopp pá cirka 100.000 -200.00 kronor i smä och medelstora kommuner i början 80-talet men har ökat med av tiden och har givetvis dragit avsevärt större belopp i störkommuner. Där har under senare är någon eller nägra milre joner kronor setts som en realistisk kalkyl.

En huvudfrága har varit hur mycket man kan reducera kostnaderna att åka snälskjuts pá andra valförrättningar. genom I Stockholm har gjorts följande kalkyler :modell allmänna val d v s hela den kommunala valapparaten ställs pä fötter för genomförandet fristående omröstning 4,6 milj. kr av en enligt beräkning 1985 och 5,9 milj. kr enligt en beräken ning 1989; modell kyrkofullmáktigeval d v s en reducerad organisation liknande den vid kyrkofullmäktigeval 1.75 milj.kr respektive 2.25 milj.kr; modell samtidig röstning begränsad merkostnad för själva folkomröstningen. I Göteborg gjordes 1987 kalkyl som slutade pä 8 milj.kr för friståen ende omröstning och pá 2 milj. kr för samtidig förrättning här inräknades visst informationsmaterial. Skillnaderna i belopp hänförde sig framför allt till avlöning av valförrättare 3.2 milj,kr respektive 0.3 milj.kr och poströstning 1.4 milj.kr respektive 0.4 milj.kr. Kalkyler i mindre komhar proportionellt ungefär samma skillnader mellan de muner tvä alternativen och dessa skillnader betingas främst av samma poster som i göteborgsfallet.

vad gäller utgifter som är att hänföra till tryckning och utskick informationsmaterial är det material som stätt av till buds alltför magert för att medge nägra generella slutsatser, Det enda som med bestämdhet later sig utläsas är stora variationer i beloppens storlek.

Opinionsundersökningar har utgjort ett billigt alternativ till folkomröstningar. De ovan redovisade beräkningarna i

Stockholm kompletterades med uppgifter vad sådana matom ningar i egen regi skulle kosta. Som ungefärliga summor uppgavs 60.000 respektive 75.000 kronor. Av externa institut genomförda undersökningar, som krävt förhållandevis stor undersokningspopulation for att medge statistiskt sakerstállda redovisningar av olika undergruppers svarsmönster, har givetvis betingat klart större kostnader.

5. RESULTAT GENOMSLAG - FUNKTIONER -

5.1 Röstningsbeteende

Det har den föregående redovisningen framgått, att förutav sättningarna för omröstningarna i åtskilliga hänseenden varit mycket olika. Detta gäller naturligtvis i första hand betingelserna för folkomröstningar respektive opinionsundersökningar, även inom respektive huvudtyp föreligger men skillnader i fråga de anordningar som vidtagits. I stora om detta avsnitt, där röstningsbeteendet skall redovisas och analyseras, blir några dessa anordningar och beslut om av förráttningarnas utformning lanserade som tentativa förklar-

ingar till utfallet.

I vilken utsträckning har medborgarna deltagit i de folkomröstningar genomförts på den lokala nivån Svaret ges i som tabell 6. Ett de besked tabellen ger är, att det föav som rekommit mycket stora skillnader i röstningsfrekvens. Den lägsta siffran är 29% och den högsta 88% och däremellan förekommer högst skiftande värden. Situationen kontrasterar markant mot den påtagliga stabilitet som gällt för deltagandet i kommunalvalen. En de faktorer som har betydelse för av vilken röstningsfrekvens presenteras är omfattningen av som det område omröstningen gällt. Omröstningsfrågorna, som särskilt de avsett indelningsändringar, engagerar inte som sällan folk i olika delar kommun i olika grad. av en Folkomröstningar detta oaktat har genomförts inom hela som kommunområdet tenderar i sådana fall att få en låg deltagandeprocent. Bottennoteringarna från Botkyrka 29% och

Vaxholm 36% är exempel pá detta.

jämförelse görs i tabellen mellan deltagandet i folk Den som omröstningar och i kommunalval ger ett aldeles entydigt besked. I samtliga 20 fall har de kommunala valen samlat störväljarskaror. I flertalet fall är det berättigat att tala re mycket skillnader. Underskottet är störst i fråga om stora de fristående omröstningarna och minst då omröstningarna om ägt på valdagen. Däremellan kommer de omröstningar som rum

Tabell 6. Deltagandet i folkomröstningarna. Procenttal

Komun De1tag.i Deltag.i Differens Anmärkning folk- kommunal- 1 2 omröstn. val 1 2

indelningsärenden

- Lekeberg Södertälje 56 82 26 val - Järna m fl Nacka 61 84 23 fristående -

övriga ärenden

- Knivsta

-

Anm. Siffrorna från kommunalvalen hänför sig till de val som hölls närmast före eller samtidigt med resp. folkomröstning. Där folkomröstning omfattat endast del av kommun har deltagandet i kommunalval beräknats för samma område. Källa: SOS, Allmänna valen 1976-1991. Del 2. Kommunala valen

genomförts samtidigt med kárnkraftsomröstningen; det mä här i förbigäende nämnas att kärnkraftsomröstningen samlade fler röstande än de samtidiga lokala 7 - 14 procentenheter folkomröstningarna Johansson 1980, appendix.

Enstaka avvikelser frän detta mönster kan iakttas men som en approximativ beskrivning förhällandena är omdömet gilav tigt. Den närliggande tolkningen är givetvis, att de lokala folkomröstningarna erhällit draghjälp av övriga samtidigt hållna förrättningar. Med draghjälp förstäs härvid säväl en stimulans av det politiska engagemanget som ett underlättande röstavgivningen genom ökad tillgäng till vallokaler, av poströstning m m.

Nyss päpekades att deltagandet i folkomröstningarna ibland uppvisade stora inomkommunala variationer. För omröstningar gällande indelningsärenden inträffade detta i flertalet fall. Den största spännvidden uppstod i Botkyrka och Vaxholm där deltagandet cirka tva och en halv gånger större i var komundelar med den högsta deltagandefrekvensen jämfört med dem med den lägsta och pä valdistriktsnivä var skillnaderna ännu större. Även i folkomröstningar som gällde andra ärenden kan i nägra fall liknande iakttagelser göras. studeras siffrorna pá valdistriktsnivá uppdagas vid omröstningen i Uppsala Knivsta extremvärdena 13 och 86 procent och i t ex Norsjö 45 och 70 procent. Uppenbarligen berörde omröstningsfrágorna innevánarna i olika delar av kommunen mycket olika. I bägge fallen kan en avständseffekt sägas ha spelat in.

saknas anledning att här närmare redovisa de konfliktdi- Det mensioner präglade omröstningarna. Ämnet kommer dock att som något behandlas i nästa avsnitt. Här skall blott konstateatt det tillgängliga materialet vilket har betydande ras, luckor pá denna punkt upplyser om att motstridiga orts- intressen gjort sig gällande i åtskilliga fall, att det i andra förefaller ha skett en formering som bestämts av partisympatier samt att det i inte så fä fall varit fräga om en svärfángad blandning dessa bägge dimensioner. Någon gäng av kan också andra linjer skymtas, materialet är för bräckmen ligt för att medge nägra bestämda utsagor härom.

Antalet opinionsundersökningar som registrerats i denna utredning uppgår som bekant till fem stycken. För den som genomfördes i en del av Vara kommun är omröstningsresultatet endast bekant i så måtto, att en av de föreslagna lösningarna uppgetts ha samlat en stor majoritet. För de fyra övriga föreligger utförligare information, i tre fall i form av rapporter från de opinionsundersökningsinstitut anlisom tats .

Svarsfrekvensen blev nästan identiskt lika stor i de fyra fallen, nämligen mellan 84 och 87 procent. I växlande utsträckning insattes indrivningsätgärder fram till dess en acceptabel svarsprocent ansågs vara uppnädd. Ett särskilt intresse tilldrar sig ambitionen att kvalitetssätta svaren. I Tanum presenterades de röstberättigade svarsalternativet saknar intresse. Ingen bejakade detta. I de större undersökningarna i Heby, Nyköping och Motala utgjordes med skiftande formuleringar ett svarsalternativen ungefär - av varken ja eller nej. I Heby anslöt sig 21 % till detta alternativ, i Nyköping och Motala 28 respektive 34 procent. Man kanske kan uttrycka saken sä, att det motsvarigheten var till dem som i folkomröstningar stod för bortfall eller blankröstning som bildade dessa stora de odecideragrupper; de synliggjordes genom opinionsundersökningarnas teknik på

ett påtagligt vid

mer sätt än folkomröstningar. I Nyköpingsoch Motalaundersökningarna drevs analysen ytterligare ett steg genom att de som anslutit sig till ja- eller nejalternativet ombads ange hur säkra de var i sitt ställningstagande.I Nyköping markerade 22 % av dem osäkerhet och motsvarande siffra uppgick till cirka 32 % i Motala. Sammantagna ger de refererade mätresultaten underlag för slutsatsen, att i bägge kommunerna hade blott ungefär hälften av de svarande en bestämd uppfattning om huruvida delning eller inte delning var att föredra. Och härtill kom de 15 % svarsvägsom rade. För ställningstagandet i sakfrågan spelade såväl partipolitisk som geografisk hemvist in i bägge fallen. Att notera är vidare att i Nyköpingsfallet inträffade det unika, att centralortens invånare i större utsträckning än omgivningen var positiva till en kommundelning.

5.2 Omröstningarna : karakteristika och konsekvenser

Det omröstningsinstitut som kommunallagen innehåller är ett instrument hantering helt och fullt anförtrotts kommunvars fullmäktige. Fullmäktige bestämmer när instrumentet ifråga skall i anspråk och avgör i vilken man hänsyn skall tagas tagas till de opinioner som kommer till uttryck i de omröstningar hälls. Med allmänt vedertagen terminologi som en sig institutet beskrivas frivilligt och rádgilater som vande. Ett institutet av diametralt motsatt karaktär benämns obligatoriskt och beslutande. Det existerar ett faktiskt om än inte logiskt ofránkomligt samband mellan de bägge bestämningsfaktorerna, exempelvis sä, att om det finns föreskrivet viss typ ärenden mäste föras ut till omröstning, att en av maste bör också folkets meningsyttring bli utslagsgivande för dessa ärendens fortsatta behandling. I svensk debatt har konstruktion detta slag knappast ägnats någon uppmärken av samhet. Möjligen det dock detta som föresvävade den s k var Lindbeckkommissionen. Dess rekommendation var att folkomröstning skall obligatorisk i de fall kommunfullmäktige vara föreslar höjning kommunalskatten, men den uttalade ingen av mening sádana omröstningars beslutskraft SOU l973:l6,s. om 171-172.

debatten, sáväl pä nationell kommunal nivá, har rádgi- I som vande respektive beslutande omröstningar emellertid pä senatid allt mindre framstátt som de enda alternativ utifrán re vilka omröstnings utslag bör bedömas. Snarare har de komen mit utgöra ytterpunkterna pä en skala av följande utseatt

rådgivande vägledande bindande beslutande

högra polen är rättsligt fixerad, även om denna bestäm- Den ning kan försedd med särskilda villkor reglerna om vara den svenska grundlagstiftningen är ett exempel härpa. Den ändpunkten kan däremot sägas utgöra startläget för vänstra ett register av flexibla bestámningar.

Rådgivande i dess rena form kan sägas stå för att medborgarna bereds tillfälle att avge en meningsyttring, vilken ingår som en del av representantförsamlingarnas beslutsunderlag och av dessa avvägs mot de övriga förhållanden de önskar beakta vid handläggning av ett ärende.

vad som menats med vägledande står inte alldeles klart. I flera kommuner där termen använts företrädesvis motio- - av närer ges inte någon närmare bestämning, och det är möj- ligt att ordet ibland utnyttjats som synonym till rädgivande. I flera fall lägger man emellertid in än så; det är mera inte endast fråga om ett råd som fullmäktige beaktar i den utsträckning som församlingen ifråga anser lämpligt. Det är tvärtom fräga om en mer eller mindre tydlig uppfordran att följa det utslag som omröstningen gett. Det är i denna betydelse som begreppet används i den fortsatta framställningen. Ibland kunde begreppet ges ett alldeles speciellt innehåll. I Södertälje 1991 användes genomgående termen vägledande i omröstningen beträffande eventuell indelningsändring; den gängse formuleringen en vägledande folkomvar röstning...i principfrágan ja eller nej till Järna komegen mun. För den händelse omröstningen skulle utfalla med en majoritet för ja skulle detta leda till en fördjupad och fullständig utredning om en kommundelning med alla dess konsekvenser. Med vägledande avsågs tydligen att opinionsyttringen endast skulle betraktas som ett principuttalande, men att detta skulle ha i förväg fastställda konsekvenser för den fortsatta hanteringen.

Med bindande omröstning menas en omröstning som reellt men inte formellt förpliktigar beslutsfattarna att följa utfallet. Krav på att omröstningar skall ha en sådan effekt är långtifrån ovanliga i kommunala sammanhang. Ibland påträffas också som skäl för att omröstning bör hållas formule- - ringar av typ invånarna i kommunen skall ges möjlighet att själva bestämma men andemeningen tycks härvidlag denvara samma som då termen bindande använts. Hur vanligt det varit att individer eller partier inom fullmäktigeförsamlingarna i förväg, d v s innan omröstning hållits, deklarerat sin beredskap att rätta sig efter omröstningsresultatet kan med

det material stätt till förfogande inte avgöras. Att säsom dana deklarationer avgetts finns det dock belägg för.

I flera motioner har uttryckligen krävts att föreslagen omröstning skall vara beslutande. I nägra fall har sådana propäer avvisats med hänvisning till deras olaglighet, och i nägra fall har andra skäl anförts för avslag.

Den gjorda genomgången har gjorts i avsikt att redovisa det skiftande klimat i vilket omröstningarna hållits. Kraven och förväntningarna pá kommunfullmäktige har uppenbarligen skiftat . Det bör till sist bör påpekas att framställningen har gällt folkomröstningar. Dä opinionsundersökningar har varit pä tal har diskussionen deras önskvärda konsekvenser som regel om hamnat pä den vänstra delen av den skala som ovan presenterats.

Vilka omständigheter har kommunerna ansett sig böra ta häntill i sin bedömning av och ställningstagande till omsyn röstningsresultaten Uttryckligt redovisade kriterier lyser nästan helt med sin fränvaro i materialet. Endast i ett fall har i förväg fastställda bedömningsgrunder protokollförts. Det gäller frågan om delning av Örebro kommun 1990. Inför omröstningen i Lekebergs kommundel beslutade kommunstyrelsen att följande tre faktorer skulle beaktas: 1 Valdeltagandet, 2 röstfördelningen, 3 geografiska skillnader inom kommundelen beträffande valdeltagande och röstfördelning. Ironiskt kom denna precisering att utgöra upptakten till en tolknog ningstvist.

omröstningen deltog cirka 75 procent av de röstberättigade I och tvá tredjedelar av dem röstade ja, d v s för att Lekeberg skulle bilda egen kommun. I fem av valdistrikten ja-rösterna i majoritet, medan i den sjätte, Hidinge, var nära 60 procent röstade nej. Kommunens förvaltningskontor föreslog med anledning av denna utgäng, att Lekeberg skulle bilda kommun, att Hidinge alltjämt skulle inga i egen men Örebro kommun. Förslaget sändes ut pä remiss. Lekebergs kom-

mundelsnämnd framhöll i sitt svar att frågeformuleringen vid omröstningen varit skall Lekebergs kommundel utgöra egen kommun fr o m 1992 och att det i det informationsmaterial som tillställts de röstberättigade inte med ett ord berörts, att omröstningen skulle gälla något annat än just det geografiska område som Lekebergs kommundel utgjorde. Någon särbehandling av Hidinge var därför med tanke på dessa omständigheter utesluten, men om en aviserad opinionsundersökning skulle visa att Hidingeborna fortsättningsvis ville tillhöra Örebro kommun borde sådan opinionsyttring tillmätas en stor vikt. Ja-kommittén vände sig också bestämt förvaltningsmot kontorets förslag. Nej-kommittén anslöt sig för sin del till förslaget men framhöll, att eftersom tolkningen omröstav ningen ej var självklar var det angeläget att opinionen i Hidinge pejlades. En av SCB genomförd undersökning dock gav inte någon statistiskt säkerställd övervikt för något av alternativen och fullmäktige beslutade omsider förorda att en kommunal nybildning omfattande hela kommundelen Lekeberg.

Att det anförda exemplet gällde ett indelningsärende är symptomatiskt. Frågor av det slaget vållade i åtskilliga fall tolkningstvister och olika ställningstaganden hos de organ som var inblandade i beslutsprocesserna. Till del en kan den omständigheten att beslutsprocessen är läng och synlig samt att lagbestämmelserna stort utrymme för skonsger mässiga bedömningar ha förorsakat denna osäkerhet. Härtill kom givetvis den stora vikt och betydelse vissa som grupper tillmätte just dessa ärenden. Hanteringen de uppkomna av problemen skall här redovisas. Det bör förutskickas att de meningsmotsättningar som skall uppmärksammas, dels gällde den kommunala nivån, d v s splittring inom kommunfullmäktige, dels avsåg skiljaktiga ställningstaganden på kommunal och statlig nivå.

I mer än hälften av fallen materialet är ofullständigt och tillåter därför inte en mer preciserad utsaga än så har de motsättningar som yppats vid omröstningarna återspeglats i fullmaktigeförsamlingarnas ställningstaganden. Blott beträffande Motala kan med bestämdhet sågas, att de i omröstningen besegrade sträckte vapen och förenade sig med öv-

riga i ett fullmäktigebeslut av innebörd, att opinionsmätningen gett sädant resultat, att kommunen avstod fran att

hos regeringen ansöka om delning.

Vaxholm blev omröstningens utfall sädant, att fullmäktige I hamnade i beräd vilket agerande som var det lämpligaste. om Visserligen röstade tvä tredjedelar ja till delning, men ett närmare studium röstsiffrorna i valdistrikten visade, att av den uppdelning kommunen som omröstningen gällde inte av framstod den lámpligaste. Sifo, som fungerade som kommusom konsult, hävdade för sin del, att det ytterst läga valnens deltagandet i vissa områden borde betraktas som som ett skäl för kommundelning; det underströk hur relevant en delning Emellertid borde enligt SIFO med hänsyn till de opinioär. framkommit något gränsdragning ske mellan ner som en annan de kommunerna än vad man utgått frán då riktlinjerna för nya omröstningen dragits Kommunfullmäktige beslutade sá upp. småningom med knapp majoritet att säga nej till delning, med att församlingen inte kunde ansluta sig bl.a. argumentet till ett delningsförslag som inte utretts och som inte förts till omröstning. Efter kompletterande utredningar, ut föranstaltade regeringen, fattade denna omsider beslut om av delning enligt det nya alternativet.

Samma problemstállning aktualiserades även i Nacka. Omröstningen totalt sett ett mycket klart utslag mot kommugav delning, och fullmäktiges majoritet avstyrkte pá denna nens grund delningsförslaget. Minoriteten menade däremot, att ef-

kommundelning erhållit majoritet i Saltsjöbaden tersom en borde fullmäktige ha tillstyrkt en delning i tvä Fisksätra kommuner med SaltsjöbadenFisksätra som den ena - trots att omröstningen gällt en tredelning av Nacka kommun.

Om sökarljuset nu i stället inriktas pá relationen kommun regering kan konstateras, att 10 av de kommunindelningsärenden, föranlett avlyssning folkmeningen, förts upp pá som av regeringsnivä. I flera fall har regeringen gátt emot kommunfullmäktige. relaterade Vaxholmsfallet kan sägas i Det nyss viss utsträckning ha haft denna karaktär. Örebros ansökan delning avvisades varen 1991 den dävarande regeringen, om av

främst med hänvisning till de synnerliga att skäl för en delning som mäste föreligga, då beslut härom skall fattas senare än ett år före indelningsändringens ikraftträdande, inte var for handen. En förnyad ansökan frän kommunen 1992 bifolls. I vara och Botkyrka resulterade omröstningarna i majoritet för oförändrad kommunindelning, inom men de kommundelar som önskade bilda komun fanns majoritet egen för detta. Fullmäktige i de bagge kommunerna avstyrkte indelningsándring, men regeringen ställde sig positiv, bl a med hänvisning till Omröstningsresultatet. Södertälje överlämnade sitt ärende till kammarkollegiet för bedömning av folkomröstningsresultatet och meddelade samtidigt, att kommunen för sin del inte for tillfället ämnar gå vidare med frä- 9an 0mröstnin9en.företagen i de kommundelar losgöranvars de det var frågan om. hade visserligen majoritet gett för delning, men inte i alla kommundelarna. Kammarkollegiet gjorde samma bedömning kommunen, som men efter överklagande har regeringen 1992 uppdragit åt kollegiet att utreda frågan ytterligare.

Det är väl känt, att man inom socialdemokratin haft en klart mer restriktiv inställning till kommundelningar an vad de borgerliga partierna haft. De fem refererade fall där rage ringsbesluten inneburit ett positivt ställningstagande till delning har samtliga fattats borgerliga av regeringar. Endast i ett fall, Nyköping, har socialdemokratisk en regering bifallit ansökan delning, något om som för övrigt sked de trots en kraftig socialdemokratisk aktivitet på det leka la planet för en även fortsättningsvis odelad kommun. Vad beträffar den lokala bedömningen den företagna opiniav onsundersökningen har det även sitt intresse att notera, att man inom kommunen väl tog på den information vara som svaren pä de olika frågorna i opinionsundersökningen och gett använde dem i sin argumentering för sina respektive ståndpunk-

ter.

För att nu övergå till omröstningar, andra som avsett ärenden än kommundelningar, förorsakade dessa som regel inte någon större uppståndelse i de beslutsprocesser som följde efter det att folkopinionen klarlagts. Fullmäktige godtog

det votum som avgetts. Nägra notiser mä dock lämnas.

Först bör redovisas det fall dä fullmäktige kan sägas ha tagit beslut inte lag i linje med utfallet i folkett som omröstningen. Det gällde brofrägan i Falkenberg. I omröstningen 1980 deltog 63 procent av de röstberättigade. Av dessa uttalade sig 79 % mot en ny bro och 14 % för byggande den k Söderbron. Efter omröstningen utarbetade en av s särskild arbetsgrupp förslag till trafikplanering vari ett Söderbron ingick jämfört med omröstningsförslaget men med vissa justeringar beträffande anslutningarna till bron. Kommunstyrelsen anslöt sig till förslaget. I fullmäktige uppstod längre debatt, och protokollet hade bl a följande en att meddela: Under överläggningen ajournerades sammanträdet under tiden kl 18.35 20.40 pa order av polischefen med an- ledning intelefonerat bombhot mot stadshuset. av Kommunstyrelsens förslag bifölls sä småningom med knapp majoritet. I reservationer till beslutet framhölls med skärpa den bristande respekt för folkmeningen som fullmäktiges ställningstagande förmenades innebära.

Omröstningen i Norsjö gav exempel pä en problematik av annat slag, nämligen frägan hur länge resultatet av en omröstom ning skulle ha verkningskraft. I omröstningen 1987 anses gick majoriteten de röstande emot förslaget om att en av systembutik skulle etableras i kommunen och fullmäktige följde detta utslag. Ärendet kom ellertid så småningom äter pá dagordningen med ett positivt fullmäktigebeslut som upp resultat. En butik öppnas varen 1993.

Till sist skall nämnas att de kommuner som företog omröstningar i syfte att beveka beslutsfattare utanför den egna kommunen hade föga framgäng. Ekerös remissyttrande över regionplan 1991 innehöll ett bestämt nej till Västerleden, med hänvisning till det starka stöd denna ständpunkt bl a befolkningen. Västerleden togs emellertid med i hade hos Dennisöverenskommelsen, vilken godkändes av landssenare tinget. Vad beträffar de kraftiga opinionsyttringarna i Täby och Vallentuna mot landstingets planer att förlänga tunnel-

banan norrut var de verkningslösa så till vida att landstinget kort efter omröstningarna tog ett beslut innebar som att det vidhöll sin uppfattning. Några år senare fick dock en mening, som överensstämde med den som framkommit i de bägge kommunerna, majoritet i landstinget.

5.3 Funktioner

I framställningen i närmast föregående avsnitt har de effekter, som de genomförda omröstningarna haft, endast uppmärksammats i den män de gällt de omedelbara konsekvenserna för beslutsfattandet i fullmäktige samt, där detta varit relevant, för reaktioner pá statlig och landstingskommunal nivå. Effekter av annat, väl så intressant slag exempelvis kort- , och långsiktiga följder för de politiska partierna och för det politiska systemet över huvud taget, har måst lämnas därhän. Denna begränsning hindrar emellertid inte rad en allmänna iakttagelser och slutsatser beträffande omröstningsinstitutets sätt att fungera.

Institutet lanserades som ett undantagsinstitut och så har det förblivit. Under de allra senaste åren har emellertid förmárkts ett ökat intresse för att ta det i bruk. Som en av orsakerna till detta förtjänar framhållas en växande misstro mot det politiska systemet och dess aktörer. Denna förändring av stämningsläget har förstärkt intresset för direktdemokratiska arrangemang: hos makthavarna i deras försök att ge ökad legitimitet åt sina ställningstaganden, hos etablissemangets vedersakare i deras strävan att skapa ökad lyhördhet för vad de uppfattar som folkets vilja i konkreta samhällsfrågor.

Det förhållandet att endast ett 25-tal omröstningar genomförts under de 15 år som institutet funnits till har bl a förhindrat uppkomsten av allmänna normer och etablerad praxis för hur de problem som år förknippade med kommunallagens direktdemokratiska modell skall hanteras. Ute i de kommuner, där omröstningsfrågor aktualiserats, har man därför i betydande utsträckning i sina ställningstaganden varit hänvisad till det egna omdömet och till vad den lokala politiska mil-

jön bjuder. Följaktligen kan stora variationer i handlägg-

ningen iakttas.

Ett centralt problem har självfallet varit i vilken grad man skall ta hänsyn till, respektera, den folkopinion som festevid de omröstningar hållits. Som visats i det förerats som gående har rört sig kring tre skilda förhållresonemangen ningssätt att uppfatta utslaget som rådgivande i begrep- : pets bokstavliga mening, d v s som en av de många faktorer skall vägas in i beslutsunderlaget; att se det som vägsom ledande, d ett utslag som ger en bestämd anvisning v s som vilket beslut skall fattas samt,slutligen, att se det om som bindande, d ett uppdrag som det representativa som v s som systemet skall verkställa. En utveckling som kännetecknas av ökade krav på de representativa församlingarna att respekteja ovillkorligen följa folkets viljeyttringar är utan ra, tvivel pä gäng. Detta innebär något av en omdefiniering av det rådgivande folkomröstningsinstitutets grundläggande funktion. Institutet ett medel att hantera relationer som mellan medborgarna och deras representanter får en ny framtoning: folkets råd skall följas, inte begrundas.

Ett annat problem, förutsatt att fullmäktige tillerkänts en viss handlingsfrihet, har varit vilka kriterier som skall uppställas för bedömningen av en omröstnings utfall. Är det uppfattning skall enda rättesnöre År majoritetens som vara det tillåtet att tillmäta olika gruppers meningsyttringar olika tyngd Skall hänsyn tagas till hur stor andel av elektoratet deltagit Det är de två första frågorna som som framför allt vållat bryderier och meningsskiljaktigheter. Deltagandefrekvensen har, sä långt materialet bär, behandlats restpost i kalkylerna. Problemet helheten mera som en delarna har fått sin framträdande position i diskuskontra sionerna bl på grund att det naturligt aktualiseras vid a av omröstningar i indelningsärenden. En aktionsgrupp i Botkyrka mobiliserade 1800-talsliberalen Adolf Hedins fältrop Lika för alla skall lösen i sin iver att belysa rösträtt vara den grundfräga äger giltighet i sammanhanget. Detta är som för övrigt ett klassiskt tvisteämne i det svenska folkomröstningsinstitutets historia. Inför 1922 års riksomfattande

omröstning om införande av rusdrycksförbud utgjorde den k s särskillnadsfrágan d v s en redovisning männens och , av kvinnornas röster var för sig, ett hett debattämne. En sárredovisning, menade arrangemangets motståndare, motiverades av en avsikt att ge rösterna olika vikt, nágot en som var kränkning av jämlikhetens och demokratins principer Wallin 1966, s. 330 f. Vad gäller indelningsárendenas hantering sett frän denna utsiktspunkt kan i flera fall motsättning en iakttas mellan ställningstaganden i berörd kommun och regering. Hanteringen av detta problem pá ett ensartat sätt har försvárats av att praxis vacklat beträffande vilka fatt som göra sin röst hörd; ibland har det varit kommuns hela been folkning, ibland endast innevánarna i mest berörd kommundel.

Folkomröstningsinstitutets funktioner anges ofta korrisom gerande respektive legitimerande. Med korrigerande menas härvid dess roll som ett folkligt redskap mot en självtillräcklig representativ församling, med legitimerande ett instrument ägnat att förstärka en av beslutsorganet intagen position.

Den konstruktion som det kommunala omröstningsinstitutet erhállit ger inte mycket utrymme för den korrigerande funktionen. Det är fullmäktiges majoritet och ingen beannan som stämmer när institutet skall användas. De många avvisade initiativen till omröstning bevis för att fullmäktigeger församlingarna värnat om denna befogenhet.

Den legitimerande funktionen har i flera fall kommit att omsättas i faktiskt handlande. Det har i främsta rummet gällt fall där kommun uppträtt som part i ett slags förhandling med utanför kommunen verkande organ. som paradexempel härpá framstår Ekerös hantering av Västerledsfrágan. I december 1990 uttalade kommunfullmäktige att kommunen är beredd att med alla lagliga medel motarbeta ledens genomförande, nägra månader senare beslutades om folkomröstning och dess resultat anfördes i kommunens remissyttrande över regionplan 1991 som ett av argumenten mot att leden skulle anläggas.

Nägra av de omröstningar som hállits här bortses frán - om-

rostningar i indelningsárenden vilka svårligen later sig ini ett generellt monster kan varken karaktäriseras passas korrigerande eller legitimerande. De har snarare haft som renodlat konsultativ karaktär. Fullmäktige har antingen en varit odeciderad i sin inställning i viss fråga eller också har positionerna mellan olika partier varit helt lasta i bagge fallen har ett hörande av medborgarnas uppfattning

framstátt som angelägen.

6. KOMUNALA FOLKOMRÖSTNINGAR I NÅGRA ANDRA LÄNDER

6.1 Inledning

Europarådets ledningsgrupp för lokala och regionala organ Steering committée on local and regional authorities skickade år 1992 ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om det kommunala folkomröstningsinstitutet: vilka regler gäller, vilka erfarenheter har man gjort vid tillämpningen Svar erhölls frän 16 stater. En särskild redovisning av forhållandena i Schweiz hade presenterats för kommittén tidigare under året. Kommitténs sekretariat utarbetade under hösten 1992 en sammanställning av enkätsvaren.

Ett studium av rapporten, vilken inkluderar redogörelsen om Schweiz, ger anledning till några inledande kommentarer. Det visar sig att gällande regelsystem i påfallande hög grad är av färskt datum, bl a beroende på demokratiseringsprocesserna inom det forna östblocket. Detta faktum föranleder två slutsatser. Den ena är att institutet befinner sig pä tydlig frammarsch, den andra att man på åtskilliga håll ännu saknar större erfarenheter av institutets sätt att fungera. sistnämnda brist förenad med en i många länder av allt att döma ofta begränsad kunskap om institutets praktiska tillämpning har lett till att rapporten huvudsakligen fått karaktär av en presentation av befintliga lagregler och statuter.

I det följande refereras anordningar och problemställningar som kan förmodas ha särskilt intresse för en svensk läsekrets. Denna inriktning innebär bl a, att mycket av vad rapporten har att meddela om förhållandena i Schweiz kommer att förbigäs. I Schweiz med dess många små kommuner fyra av fem har färre än 2000 invånare har blott 15 procent valt ett representativt organ, typ kommunfullmäktige. Det dominerande arrangemanget påminner i viss mån om den svenska kommunalstämman : en folkförsamling öppen för samtliga röstberättigade kommuninnevánare samlas för diskussion av kommunens angelägenheter. Emellertid varierar i hög grad församlingarnas beslutsfunktioner. I vissa kommuner skall

viktiga frågorna hänskjutas till folkomröstning, många av de i andra har församlingen större beslutsbefogenheter, men kommuninnevånarna har goda möjligheter att genom initiativ olika slag föra ut ärendena till omröstning. Detta, vad av skulle kunna kalla dubbla direktdemokratiska system, man saknar uppenbarligen aktualitet i Sverige,

bör vidare påpekas, att i Schweiz liksom i den andra Det förbundsstat ingår i rapporten, d v s Tyskland, ligger som befogenheten lagstifta den kommunala nivån inte på de att om nationella utan på kantoner respektive delstater. organen har i bägge länderna lett till en stor variation i Detta regelsystemen. I Schweiz accentueras detta av att den kantonala lagstiftningen i dessa stycken ar dispositiv, d v s varje kommun kan inom given, generell ram anta sitt eget en skall dock underställas kantonala myndigreglemente. Detta heter.

förtjänar till sist upplysas att det representativa kom- Det praktiska skäl i nedanstående framställmunala organet av ning, oavsett vilket land som behandlas, benämns kommunfullmáktige och det ledande beredandeexekutiva orga-

net kommunstyrelse.

6.2 Legal grund

flertalet länder är folkomröstningsinstitutet I det stora lagfást. Emellertid är detta ett konstaterande av begränsat intresse, eftersom merparten av de länder bland dem saknar lagreglering har kant sig oförhind- Danmark - som en rade att anordna omröstningar sådana bestämmelser förutan.

och kan folkomröstning initieras och ut- 6.3 Hur av vem en lösas

rubrikens fråga år många later sig inordnas i Svaren på men fyra skilda kategorier.

1 Initiativet tillkommer enbart kommunala organ. I denna hamnar de länder, som inte har något lagfäst omröstgrupp

ningsinstitutet, samt ett antal länder bestämmelser vars utgör kombinationer av olika anordningar. Sverige är tämligen unikt genom sin enkla konstruktion, d majoritetsbev s slut i fullmäktige. Norge ligger nära ett sådant arrangemang men dess folkomröstningsinstitutet päfordrar inte nägon större uppmärksamhet, eftersom det tillätna ämnesområdet för omröstningar är mycket smalt. I Frankrike för att ta , ett exempel pä ett mer komplicerat system, kan initiativ till omröstning väckas av borgmästaren eller i stora kommuner av 13 av fullmäktiges ledamöter och i smä kommuner efter majoritetsbeslut i fullmäktige. I samtliga fall är det fullmäktiges majoritet som avgör principerna för och arrangemangen kring en omröstning.

2 Initiativrätt tillkommer säväl kommunalt organ som en viss andel röstberättigade i bägge fallen det men är fullmäktige som beslutar om omröstning. Finland hamnar i denna kategori. Vad gäller folkinitiativ kan här ett minimum 2 av procent av de röstberättigade, i absoluta tal dock inte färre än 100 personer 50 personer i kommuner med mindre än 4000 invänare väcka förslag om omröstning gällande fråga inom kommunens kompetensomráde. Kommunstyrelsen skall bereda ärendet och snarast möjligt förelägga det för fullmäktige, som fattar beslut med enkel majoritet. En enskild medborgare kan också väcka förslag, men i sádant fall avgör kommunstyrelsen om ärendet skall föras vidare till fullmäktige.

3 Vissa länder har ett dubbelt system innebärande att omröstning kan initieras och utlösas såväl kommunalt av organ som av ett antal medborgare. I Luxemburg tillkommer denna rätt fullmäktige och 15 i mindre kommuner l4 elektoav ratet. I Ungern har rätten tillagts 14 av fullmäktiges ledamöter, utskott inom fullmäktige, styrelsen för lokal samhällelig organisation samt 10 25 procent elektoratet. - av I Tyskland är variationerna stora, i regel är det men fullmäktige och cirka 10 procent de röstberättigade av som har rätt att utlösa folkomröstning.

4 För vissa ärenden föreskrivs i lag att folkomröstning skall hällas. Det har tidigare påpekats att detta i varie-

rande utsträckning gäller för kommuner i Schweiz. Det stora flertalet dem har det gemensamt, att ärenden rörande den av kommunala organisationen och territoriet delning respektive sammanslagning samt antagande av budget och bestämmande av skall föras ut till folket för beslut. Bl a i skattesats Tjeckiska republiken, Slovakien och Italien finns Ungern, också bestämmelser obilgatorisk omröstning. Ett genomgåom drag i dessa länder är, att sådana omröstningar i ende främsta rummet skall gälla ändringar i den kommunala indelningen, däremot inte frågor hur viktiga de än må vara - aktuella problem inom det ramverk som en kommun som avser utgör.

6.4 I vilka ärenden fär folkomröstningar hållas

Vanligen sammanfaller ämnesområdet för folkomröstningar med fullmäktiges kompetensområde. I Finland föreskrivs dessutom i ärenden i vilka kommun avger remissyttrande bl a, att eller eljest tar initiativ men där det tillkommer icke-kommunalt att fatta beslut t.ex. indelningsändringar och organ vägplanering får folkmeningen avlyssnas. I praktiken har omröstningar i ärenden av just detta slag anordnats förhållandevis ofta jfr Sverige. I åtskilliga länder finns vissa frågor uttryckligen undantagna från omröstning. Dessa undangäller främst två typer ärenden, nämligen dels budtag av och skattefrågor, dels frågor av administrativ natur getoch personalärenden. Pa sina häll inskärps vidare, att anförtrotts kommun högre myndighet ej får ärende som av hänskjutas till folket för avgörande.

6.5 När får folkomröstningar hållas

häll har införts bestämmelser som inskränker frihe- På många när helst anordna omröstningar. Den vanligaste ten att som restriktionen är kravet, att viss tid måste förflyta innan omröstning i och ärende upprepas. Både ett och två ett samma finns föreskrivet. Andra restriktioner värda års karantän omnämnande är följande. I Finland får omröstning ej ett samtidigt med kommunala eller nationella val och i hållas Frankrike är det ej tillåtet med folkomröstning under en

tämligen lång tid före valen till kommunfullmäktige. I Tjeckiska republiken är folkomröstningar förbjudna under de sex första månaderna av fullmäktiges mandatperiod.

6.6 Rådgivande och beslutande folkomröstningar

I de flesta länderna har omröstningarna rådgivande staen tus. Beslutande omröstningar gäller emellertid i flera länder och ett samband finns mellan denna form och bestämmelser om obligatoriska omröstningar likaväl folkinisom om tiativ. Undantag från det sistnämnda är Finland och Luxemburg där kombinationen rådgivande omröstning och folkinitiativ gäller. I Schweiz är beslutande omröstningar den utan gensägelse vanligaste formen, men rådgivande omröstningar företas i undantagsfall ersättning för beslusom en tande. De rådgivande omröstningarna ges här epitetet orienterande och anses tillåta en annan frågeteknik än den som gäller för de beslutande omröstningarna fler frågor kan : ställas och mer nyanserade svar än ja nej kan med fördel avkrävas de röstande. De rådgivande omröstningarna anses till följd av sin karaktär ej fordra samma noggranna formella reglering som de beslutande. T har i Schweiz ex man ansett att större frihet bör gälla vid bestämningen av vilka som skall ges rätt att delta; opinioner från grupper som inte har kommunal rösträtt anses kunna utgöra värdefulla tillskott till beslutsunderlaget.

Frågan hur länge folkets meningsyttring skall respekteras av fullmäktige har i något fall avsatt särskilda bestämmelser. I Tyskland finns i några delstater stipulationen, att beslut taget vid folkomröstning inte får ändras inom två år i ett par delstater tre år utan folkets medgivande, manifesterat vid ny omröstning.

6.7 Deltagandet i folkomröstningar

En påfallande brist på statistik ägnad att belysa det folkliga deltagandet i omröstningarna kännetecknar situationen i de länder som behandlas i rapporten.Inte ens i Schweiz har man tillgång till annat än spridda uppgifter. Här liksom i

länder beskrivs därför deltagandefrekvensen i huvudövriga svepande omdömen, regel av innebörd att situasak med som otillfredsställande. Deltagandet har merendels tionen är till de nivåer reservationslöst tillåter inte nätt upp som folket har talat. Från flera länder uppges, utsagor av typ det ofta varit mindre än hälften av elektoratet som utatt nyttjat sina rättigheter. I Schweiz har också gjorts iakttadeltagandet i folkomröstningar ibland underskrigelsen, att dit det minimital krävts för det folkinitiativ som utsom omröstningen i fräga. observation är, att dellöst En annan tagandet i hög grad fluktuerar med omröstningsfrågans mateinnehäll. I Schweiz samlar t ex omröstningar i skatriella tefrågor avsevärt större väljarskaror än i andra ämnen.

botemedel bör sättas in mot de iakttagna förhållande- Vilka diskuterats åtgärder i form av bättre informana Dels har anordningar underlättar deltagandet, dels har tion och som speciella lagbestämmelser övervägts och i några fall genom- Några länder har infört röstplikt. Det som framför förts. har emellertid varit krav på att en viss allt diskuterats minimiandel de röstberättigade mäste deltaga för att utav slaget i företagen omröstning skall ges beslutsverkan. När kvorumbestämmelser för fullmäktige varför skall det finns motsvarande krav ställas på elektoratet så har probleinte Schweiz har arrangemanget avvimet ibland formulerats. I i stipuleras ett deltagande på minst 50 sats, men Ungern och i några delstater i Tyskland krävs att den segprocent i omröstning skall ha minst 25 procent av de rande sidan en röstberättigade bakom sig.

REFERENSER

Civildepartementet Regeringsbeslut i indelningsärenden

Council of Europe, Local Referendums. Secretariat Steering Committe Memorandum prepared by the on Local and Regional Directorate of the Environment Authorities, 1992 and Local Authorities

Ds 1988:53 Remissynpunkter pä demokratiberedningens och några andra utredningars förslag

Ds 1991:17 Remissyttranden över betänkandet SOU 1990:24 Ny kommunallag. En sammanställning frän kommunallagsgruppen

Ds Kn 1981:2 Kommunala folkomröstningar i Sverige 1978 och 1980. Betänkande V av kommunaldemokratiska kommittén

Regeringsrättens ársbok

Riksdagens protoll med bihang

SOS Allmänna valen l976,1979,1982, l985,1988,l991. Del 2, Kommunala valen

SOU 1952:47 Kommunal folkomröstning. 1950 árs folkomröstnings- och valsáttsutrednings betänkande

SOU 1975:41 Kommunal demokrati. Huvudbetánkande. Utredningen om den kommunala demokratin

SOU 1978:32 Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar. Betänkande av indelningslagskommittén

SOU 1985:29 Principer för ny kommunallag. Betänkande från 1983 ars demokratiberedning

SOU 1990:24 Ny kommunallag. Betänkande 1988 av árs kommunallagskommitté

SOU 1993:16 Nya villkor for ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag

Att möta främlingar. Vision och A1smark,G.- Uddman,P.l990 vardag. Lund University Press

Fryklund,B- Vi mot dom. Det dubbla fram- Peterson,T..1989 lingsskapet i Sjöbo. Lund University Press

Gustafsson,A.1975 Probleminventering rörande kommunal folkomröstning. Utredningen den kommunala demokratin om

Hagárd,B.1989 Vadstena egen kommun. Kampen for självständighet 1977-1979.Föreningen Gamla Vadstena. Smáskrift nr 34

Holmberg,S.- Inom felmarginalen. En bok om Petersson,O,198O politiska opinionsundersökning- Publica Liber Förlag.Va1lingar. by

1980 Kärnkraftsomrostningen i kommu- Johansson,L. nerna. Lunds universitet.Statsvetenskapliga institutionen. Meddelande 1980:3

1966 Folkomröstningsinstitutet.Samhälwal1in,G. le och riksdag II, sid.263-358. Almqvist Wiksell. Stockholm

W993

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

LStymings-ochsamarbetsformer i biståndet. UD 36.Lag totaliörsvarsplikt. Fö, om 2.Kursplaner för grundskolan. U. 37.Justitiekanslem. Enöversyn JK:sarbetsuppgifter av Ersättning for kvalitetocheffektivitet. Ju. m.m. - Utformning av ettnytt resurstilldelrtingssystem för 38.Hälso-ochsjukvården framtiden i tre modeller.S. grundläggande högskoleutbildning. U. - 39.En gräns för ñlmcensuren. Ku. Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av 40. Fri- ochrättighetsfrågor. DelA ochB. Ju.

flyktingar m. fl. S. 41.Folk-ochbostadsräkning år 1990ochi framtiden. 5.Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka.S. 42.Försvarets högskolor.Fö. 6.Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduk-43.Politik arbetslöshet. mot A. tion.Jo. 44.Översyn tjånsteinkomstbeskatmingen. av Fi. 7.Loneskillnader ochlönedisltriminering. 45.Trosabrytersigloss.Bytänkande ellerdemokratins Omkvinnorochmin arbetsmarknaden. Ku. räddning.C.

löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor 46.Vissakyrkofrågor.C.

och mån påarbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 47.Konsekvenservalmöjligheter av inomskola. Posting.K. barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.C. l0.En ny datalag.Ju. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltningochi lLsocialförsäkringsregister. S. kommunala aktiebilag. jämförande En studie.C. 12.Värdhögskolor 49.Ettår medbetalningsansvar. S. - kvalitet utveckling huvudmannaskap. - U. 50.Serveringsbestämmelser. S. - 13. Ökad konkurrens påjåmvägen.K. 51.Naturupplevelser buller utan en kvalitet att värna. 14.EGochvåragrundlagar.Ju. - M. 15.Svenska reglerför internationell omfördelning 52.Ersättning av vid arbetslöshet. A. oljavid en oljekris.N. 53.Kostnadsutjämning mellankommuner. Fi. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - 54.Utvisning grund brott.Ku. av kommissionens förslag.Fi. 55.Detallmännas skadeståndsansvar. Ju. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - 56.Kontrollenöver export strategiskt känsliga av varor. kommissionens förslag.Bilagor.Fi. UD.

l7. Ägandet av radioochtelevisioniallmänhetens 57.Beskatming fastigheter, av dell tjänst.Ku. Schablonintäkt - ellerfastighetsskatt Fi. 18.Acceptans ToleransDelaktighet. M. 58.Effektivare ledningi statligamyndigheter. Fi. l9.Kommunerna ochmiljöarbetet. M. 59.Nymarknadsföringslag. C. 20.Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 60.Polisens rättsligabefogenheter. Ju. 21 Ökat personval. Ju. Överföring . 61. av HIV-smitta genom läkemedlet 22.Vadår ett statsråds arbete värt Fi. Preconativ. S.

23.Kunskapens krona.U. 62.Råttssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24.Utlånningslagen partiellöversyn.Ku. - en 63.Personochparti Studieri anslutning till - 25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. Personvalskommitténs betänkande

26.Hartdläggningenvissasäkerhetsfrågor. av Ju. Ökat personval SOU 1993:21.Ju.

27.Miljöbalk.Del 1och2. M. 64.Frågorfor folkbildningen. U.

Zsjankstodsnåmnden. Fi. 65.Handlingsplan buller. mot 29.Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Handlingsplan buller.Bilagedel.M. mot

Del Fi. 66.Lag om införande miljöbalken.M. av 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten. S. 67.Slutförvaring använt kärnbränsle KASAMs av - 3l.Kommunernas roll påalkoholområdet ochinom yttrande över SKBs FUB-program 92.M. missbrukarvarden. S. 68.Elkonkurrens mednätmonopol. N. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 69.Revisorerna ochEG.N.

33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk Strategi och 70. för småföretagsutveckling. N. livsmedelsindustri lör EG.Jo. 7l Organisationemas bidrag.C. 34.Förarprövare. K. . 72.Att inhämtasynpunkter frånmedborgarnaDet 35.Reaktion mot ungdomsbrott. Del A ochB. Ju. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.C.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73.Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74.Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Bankstödsnämnden. [28]

En ny datalag.[10] Fortsattreformering företagsbeskattningen. av EGochvåragmndlagar.[14] Del [29] Ökat personval. [21] Folk-ochbostadsräkning år 1990och framtiden. i [41] Hartdläggrtingen vissasäkerhetsfrágor. Översyn tjänsteinkontstbeskattningen. av [44] av [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A ochB. [35] Kostnadsutjämning mellankommuner. [53] Justitiekanslern. En översyn JK:sarbetsuppgifter Beskattning fastigheter, av del l av m.m. [37] Schablonintäkt ellerfastighetsskatt [57] - Fri- ochråttighetsfrågor. DelA ochB. [40] Effektivareledningi statliga myndigheter. [58] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62]

Polisens rättsligabefogenheter. [60] Utbildningsdepartementet Personochparti Studieri anslutning till Personvalskommitténs betänkande Kursplaner för grundskolan. [2] Ökat personval sou 1993:21.[63] Ersättning för kvalitet ocheffektivitet.

Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för - Utrikesdepartementet grundläggande högskoleutbildning. [3]

Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. [l] Várdhögskolor Kontrollen över export av strategiskt känsliga [56] - kvalitet utveckling huvudmannaskap. - - [12] varor. Kunskapens krona.[23] Försvarsdepartementet Frågorför folkbildningen. [64]

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Jordbruksdepartementet Försvarets högskolor.[42] Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduktion. Socialdepartementet [61

Statligtstödtill rehabilitering tonyrskadade Socialaåtgärderförjordbrukare.[25] av flyktingar ti. [4] Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch m. Bensodiazepiner livsmedelsindustri för EG.[33] - beroendeframkallande psykofartnaka. [5] Arbetsmarknadsdepartementet Socialförsäkringsregister. [ll] Rättentill biståndinomsocialtjänsten. [30] Nyartstållningsskyddslag. [32] Kommunernas roll alkoholomrádet Politik mot arbetslöshet. [43] ochinom ntissbrukarvärden. [31] Ersättning vidarbetslöshet. [53]

Hälso-ochsjukvården i framtiden tre modeller.[38] - Kulturdepartementet Ettår medbetalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Löneskillnader ochlönediskriminering. Överföring HlV-sntitta läkemedlet Omkvinnoroch män arbetsmarknaden. på [7] av genom Preconativ. [61] Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor och man arbetsmarknaden. på Bilagedel.[8] Kommunikationsdepartementet Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av tjänst.

Posting.[9] [17] Ökad konkurrens järnvägen. [13] Utlänningslagen partiell en översyn.[24] - Förarprövare. [34] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning grund brott.[54] av

Finansdepartementet

Näringsdepartementet Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommisionens förslag.[16] Svenska reglerför internationell omfördelning olja av vid en oljekris.[15] Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionens Elkonkurrens mednätmonopol. [68] förslag.Bilagor.[16] Riksbanken ochprisstabiliteten. Revisorerna ochEG.[69] [20] Vadär ett statsråds arbete värt [22] Strategiför smäforetagsutveckling. [70]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Civildepartementet Trosa bryter sig loss. Bytånkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg. äldreomsorg och primärvård.[47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag.En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [7l] Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmåming i kommunal verksamhet. [74]

Miljö- och naturresursdepartementet Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del och l [27] Naturupplevelser utan buller en kvalitet värna. att - [51] Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring använt av kärnbrånsle KASAMs yttrandeöver SKBs FUB-program 92. [67]