Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Handlingsprogram

för Ökad Sjösäkerhet

Betänkande av Sjösäkerhetskommittén SOU 1996: 1 82

Mm 003

M min

Statens offentliga uredningar

1 996 1 82 :

Kommunikationsdelartementet

Handlingsprogram

för Ökad

Sjösäkerhet

Betänkande Sjösäkerhetskommittén

av

Stockholm 1996

Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar SOU och Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. Fritzes, av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20462-2 ISSN 0375-250X Graphic Systems AB. Malmö 1996

Till statsrådet och chefen för

Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 22 december 1994 bemyndigade

regeringen chefen

för Kommunikationsdepartementet tillkalla kommitté

att en för att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla säkerheten inom

sjöfarten. Regeringen beslöt den 30 1995

mars att högst sju ledamöter skulle ingå i kommittén

Med stöd av bemyndigandena förordnade departementschefen

den 25 januari 1995 till ordförande chefsjuristen Christina

Striby och den

5 april 1995 till ledamöter riksdagsledamoten Sten Andersson, numera politiska sekreteraren Heli Kärkkäinen, kommunalrådet Margareta

Nachmanson, byggnadsingenjören Sven-Olof Petersson, riksdagsledamoten Anita Persson och riksdagsledamoten

Krister Örnfjäder.

Margareta Nachmanson entledigades från sitt uppdrag

den 26 mars

1996. Samtidigt utsågs riksdagsledamoten My Persson

till ledamot. Till experter förordnades den 5 april 1995 byrådirektören Joakim Heimdahl, direktören Jan-Olof Selén och numera numera chefsjuristen Eva Westberg. Vidare förordnades fr.o.m. som experter den 13

oktober 1995 civilingenjören Roger Karlsson, direktören

Christer

Lindvall och avdelningsdirektören Roger Sundström.

Som sekreterare har tjänstgjort hovrättsassessorn Michael Cervin fr.o.m. den 13 1995, hovrättsassessorn Elisabeth mars Karlén fr.o.m. den 24 juli 1995 och hovrättsassessorn Peder Bjursten fr.o.m. den 12 augusti 1996. Vi har antagit namnet Sjösäkerhetskommittén. Härmed får vi

överlämna betänkandet Handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet. Uppdraget är därmed avslutat.

Stockholm i december 1996

Christina Striby

Sten Andersson Heli Kärkkäinen Anita Persson

Krister Örnjjäder My Persson Sven-Olof Petersson

/Michael Cervin Elisabeth Karlén Peder Bjursten

SOU 1996: 182 Innehåll

Innehåll

Ordlista 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Inkomna skrivelser 24 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3 Avgränsningar 24

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4 Utredningsarbetet 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Handlingsprogram för ökad gösakerhet 29

. . . . . . . . . . .

Action programme for greater maritime safety 41

. . . . . . .

3 En kort presentation några sjöfartsmarknadens av av aktörer 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Fartygsolyckor 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Herald of Free Enterprise 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Scandinavian Star 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Jan Heweliusz 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Estonia 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.1 Internationella haverikommissionens delrapport i

tekniska frågor 67

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Särskilt om evakuering 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Utveckling efter Estonia

75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Utredaren angående rapporteringsrutiner inom

Sjöfartsinspektionen 75

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Tillförsel information 75 av . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.2 Allmänt om Sjöfartsinspektionens verksamhet 75

.

5.1.3 Verksamheten vid utredningssektionen 76

. . . . . .

5.1.4 Samarbete med klassificeringssällskapen och

nordiska myndigheter 76

. . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.5 Roro-fartyg 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.6 Komplettering till rapporten Sjöfarts-

om

inspektionen 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1996: 182

5.2 IMO:s expertpanels rapport och beslutade regeländringar 78

5.2.1 Expertpanelens utgångspunkter 80

. . . . . . . . . . . 5.2.2 Stabilitet 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 En andra försvarslinje 84 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Brandsäkerhet 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.5 Konstruktionsfrågor 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2.6 Operationella frågor 85

. . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.7 Lastsäkring 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.8 Kommunikationsfrågor 87 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.9 Livräddning 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.10 Anordningar för evakuering 89 . . . . . . . . . . . . . 5.2.11 Räddningstjänst 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.12 Utbildningsfrágor 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2.13 Fartygsinspektioner 92

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Rapport till Storbritanniens underhus angående

fárjesäkerhet 93 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Bakgrund 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Stabilitet 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Livräddning 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Säkerhetsanalyser m.m. 94 . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Slutsatser och förslag 95 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internationellt sjösäkerhetsarbete 99

. . . . . . . . . . . . . . . Folkrättsliga regler 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Inledning 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.2 Staters inflytande över vattenområden och fartyg 101

6.1.3 Staters roller gentemot fartyg i hamn 102 . . . . . . . 6.1.4 Havsrättskonventionen 103 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.5 Kontroll 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 SOLAS-konventionen och det internationella samarbetets

uppbyggnad 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Bakgrund 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 IMO:s uppbyggnad och organisation 106

. . . . . . .

6.2.3 Något regelverkets struktur och tillämpning 109

om 6.3 Stabilitet 111 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Allmänt 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Lastsäkring 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Brandsäkerhet 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Livräddningsutrustning 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Utbildnings- och behörighetsfrágor 123

. . . . . . . . . . . . . . 6.6.1 Inledning 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 1978 års STCW-konvention 124 . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 182 Innehåll 7

6.6.3 1995 firs ändringar i STCW-konventionen 126

. . . .

Höghastighetsfartyg 129

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.1 Inledning 129 6.7.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formella frågor 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.3 Stabilitet och konstruktion 132 m.m. . . . . . . . . . .

6.7.4 Evakuering och livräddning 133

m.m. . . . . . . . . . 6.7.5 Brandsäkerhet 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.7.6 Operationella frågor, dokumentation 134

m.m . . . . 6.8 Hamnstatskontroll 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.1 Folkrättslig status 136 . . . . . . . . . . , . . . . . . . . 6.8.2 Organisation 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8.3 Verksamhetens inriktning 137

. . . . . . . . . . . . . . 6.9 ISM-koden 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.9.1 Inledning 139

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.9.2 Kodens huvudsakliga innehåll

140 . . . . . . . . . . .

6.9.3 Certifiering 142

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10 Sjöfarts- och sjösäkerhetsfrágor i Europeiska Unionen

142 . . 6.10.1 Allmänt 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10.2 Sjöfart och fartygstrafik på

inre vattenvägar m.m. 143 . . . . . . . . . . . . . . . .

6.l0.3 Sjösäkerhetsfrågor 144

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10.4 Normgivning efter EU:s samlade översyn 149

. . . .

6.10.5 Policydokument för framtida utveckling 150

. . . . .

7 Utländska förhållanden 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Danmark 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Den danska lagstiftningen 153 . . . . . . . . . . . . . .

7.1.2 Sjöfartsstyrelsens organisation 155

. . . . . . . . . . . 7.1.3 Tillsynsverksamheten 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Norge 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.1 Den norska lagstiftningen 157

. . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Sjöfartsdirektoratets organisation 159

. . . . . . . . .

7.2.3 Tillsynsverksamheten 159

. . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Finland 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.1 Den finska lagstiftningen 161

. . . . . . . . . . . . . .

7.3.2 Sjöfartsstyrelsens organisation 163

. . . . . . . . . . .

7.3.3 Tillsynsverksamheten 163

. . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Storbritannien 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.1 Organisationsfrågor 165

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.2 Färjetrañk och tillsynsarbete 166

. . . . . . . . . . . .

7.4.3 Samarbete med klassiñceringssällskapen 167

. . . . .

7.4.4 Roro-fartyg 168

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.5 Ansvarsfrågor 168 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 USA 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

7.5.1 Organisation 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5.2 Inriktning hamnstatskontrollen 169 av . . . . . . . . . 7.5.3 Förhållandet till klassificeringssällskapen 171 . . . 7.5.4 Säkerhetsinformation 171 . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Svensk sjösdkerhetslagstiftning 173

. . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Sjölagen 1994:1009 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Fartygssäkerhetslagen 1988:49 och Fartygssäkerhetsförordningen 1988:594 176

. . . . . . . . . . 8.2.1 Inledning 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Lagens tillämplighet 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.3 Bestämmelser om fartygs sjövärdighet och

certifieringsskyldighet m.m. 177 . . . . . . . . . . . .

8.2.4 Tillsyn fartyg och rederier 179

av . . . . . . . . . . . .

8.2.5 Inskränkningar i rätten att använda fartyg 181

. . . . Lagen 1990:712 undersökning olyckor m.m. 182 om av . . . . . .

8.4 Sjöfartsverkets anvisningar och teknik för implementering

konventionsstadganden 183 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.1 Inledning 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.2 Fribord och stabilitet 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.3 Lastsäkring 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.4 Brandsäkerhet 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.5 Livräddningsutrustning 186 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.6 Utbildnings-, behörighets, bemannings- och

sjöarbetstidsfrágor 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.7 Transport farligt gods 188 av . . . . . . . . . . . . . . 8.4.8 Evakuering 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sjdfansverket 191

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Organisation och instruktion 191

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Sjöfartsverkets verksamhet och mål 192

. . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Inledning 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Sjömätning 192 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.3 Farleder och utmärkning 192 . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.4 Lotsning 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.5 Sjöräddning 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.6 Isbrytning 194

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.7 Forskningsprojekt 194

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.8 Tjänsteexport 195

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Sjöfartsinspektionens verksamhet 195

. . . . . . . . . . . . . .

9.3.1 Allmänt Sjöfartsinspektionens verksamhet 195

om . 9.3.2 Teknisk säkerhet 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.3 Operativ säkerhet 197

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Miljösäkerhet 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 182 Innehåll 9

9.3.5 Olycksutredningar och förebyggande analyser 198

. 9.3.6 Tekniska kontroller och dokumentkontroller 198 . . 9.3.7 Operativa kontroller 199 . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.8 Den integrerade tillsynsmodellen 199

. . . . . . . . .

9.3.9 Nyttjandeförbud 200

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.10 Dokumentation olycksarbetet och

av

olycksrapportering 201

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Klassificeringssällskapen 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Bakgrund 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Arbetsformer och arbetsuppgifter 204 . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 IACS 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.2.2 Tekniska kontroller 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.3 Utveckling system för kvalitetssäkring 209

av . . . .

10.3 Klassificeringssällskapens samarbete med Sjöfartsverket 210

10.3.1 Allmänt 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l0.3.2 IMO:s modellavtal 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.3 Sjöfartsverkets avtal med

klassificeringssällskapen 212

. . . . . . . . . . . . . . .

ll Teknisk provning och kontroll 215 . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Bakgrund 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1.1 Allmänt ..215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1.2 Kvalitet i provningsverksamhet 216 . . . . . . . . . . . 11.2 EG:s system för teknisk provning och kontroll 217 . . . . . 11.3 Står EG:s system för teknisk provning och kontroll

i konflikt med den internationella sjöfartens

provningsverksamhet 220

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 EG:s politik för ett effektivt och gemensamma

enhetligt genomförande av internationella regler 222

. . . . .

11.4.1 Inledning 222

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4.2 Fartygens huvudsakliga funktioner och grundläggande

konstruktion 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.4.3 Harmonisering av säkerhetskrav för fartygs-

utrustning 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll.4.4 Övrig fartygsutrustning 225

. . . . . . . . . . . . . . .

12 Några ansvarsfrágor 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Allmänt 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Ansvaret för sjösäkerheten 228 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Ansvar vid oljeskador 229 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Befálhavarens 229 ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Befraktarnas ansvar för sjösäkerhet 230 . . . . . . . . . . . . .

12.6 Ansvarsförsäkring 232

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Innehåll

13 Marknad 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Bakgrund 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1 Transportmönster, allmänt 235 . . . . . . . . . . . . . l3.1.2 Geografiska förutsättningar 236 . . . . . . . . . . . . . 13.1.3 Roro-trañk, allmänt 236 . . . . . . . . . . . . . . . . . . l3.l.4 strukturella förändringar av sjötransporter 237 . . .

13.1.5 Ökade krav på transportkvalitet driver fram nya

lösningar 238 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.6 Olika typer roro-fárjetrafik 239 av . . . . . . . . . . . 13.1.7 Snabbfárjor 243 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.8 Tidtabeller och logistik 244 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Nuläge 246 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.l Färjetrafiken pä grannländer 246 . . . . . . . . . . . .

13.2.2 Färjetrafikens transportflöden 248

. . . . . . . . . . . 13.2.3 Färjerutter 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Framtid 254 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.1 Finlandstrañken 254 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.2 Trafiken på Baltikum 254 . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.3 Ryssland 255

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.4 Gotland 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.5 Polen 256 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l3.3.6 Danmark 256 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.7 Tyskland 257

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.8 Holland 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l3.3.9 England 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.10 Norge 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.11 Norge Danmark 258 - . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.12 Norge övriga Europa 258

- . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.13 Finland Tyskland 258

- . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.14 Finland Estland 259 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Sdkerhetsläget 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Passagerarfärjors säkerhet 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.l.1 Bakgrund 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.l.2 Skillnader mellan last- och passagerarfärjor 263 . . l4.1.3 Allmänt 270 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Säkerhetsbarriärer 273 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Statistik 274 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.3.1 lnformationskällor 275 . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.3.2 Hamnstatskontroller 286 . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.3 Sjöfartsverkets statistik 290 . . . . . . . . . . . . . . . l4.3.4 Vad kan utläsas från statistiken 298 . . . . . . . . . .

SOU 1996: 182 Innehåll ll

14.4 Säkerhet 299

Ålderns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.4.1 betydelse för ett fartygs säkerhet 299

. . . 14.4.2 Flaggans betydelse för säkerhet 303

. . . . . . . . . .

15 Pågående säkerhetsarbete 305 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.1 Sjöfartsnäringen

305 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.1.1 Sjöfartens brandskyddskommitté 305

. . . . . . . . . l5.l.2 Sjöfartens arbetsmiljönämnd 307 . . . . . . . . . . . .

15.1.3 Avtal angående alkohol- och drogpolicy 308

. . . .

. . . . . . . . . . . . . . 15.2 Angränsande områden 316 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2.1 Flygsäkerhet 316 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l5.2.2 Kärnkraftinspektionen 322

. . . . . . . . . . . . . . . .

15.3 Sjöfartsverkets uppföljning den särskilde utredarens

av

rapport 326 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4 Sjöfartsverkets konsultverksamhet i andra länder 329

. . . .

16 Den mänskliga faktorn 333

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1 Inledning 333 16.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Introduktion till den mänskliga faktorn 335

. . . . . . . . . . 16.3 Några definitioner 341 16.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Omständigheter som påverkar uppkomsten

av

mänskliga fel 342 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4.1 Inledning 342 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.4.2 Omständigheter hänförliga till människan 342

. . .

l6.4.3 Omständigheter hänförliga till arbetsmiljön 343

. . 16.4.4 Den tekniska utvecklingens betydelse 344 . . . . . 16.4.5 Organisatoriska förhållanden 345

. . . . . . . . . . .

16.5 Identifiering fel och värdering risker för

av av

felens uppkomst 346 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l6.5.l Inledning 346

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.5.2 Riskanalyser

347 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l6.5.3 Riskanalyser inom sjöfarten

348 . . . . . . . . . . . .

16.5.4 Särskilt höghastighetsfartygen 349

om . . . . . . . . 16.6. Några exempel på åtgärder kan minska uppkomsten som

av mänskliga fel 352 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.6.1 Inledning

352 16.6.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risk Management 353 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.6.3 Stödsystem

353 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16.6.4 Utbildning och praktik 354

. . . . . . . . . . . . . . . 16.6.5 Underhåll 354 16.7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IMO 355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Innehåll

17 Överväganden 357

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Marknadsutvecklingen 357 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.1.1 Passagerartrafik 357

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1.2 Lasttrafik 358 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1.3 Allmänt 360 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2 Analys säkerhetsläget 360 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2.l Inledning 360 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2.2 Icke önskade händelser 361 . . . . . . . . . . . . . . . 17.2.3 Sammanfattning 363 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2.4 Reformbehov angående information och

dokumentation 365 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.3 Det internationella regelutvecklingsarbetet 367

. . . . . . . . 17.3.1 Folkrättsliga aspekter 367 . . . . . . . . . . . . . . . . 17.3.2 EU 370 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4 Efterlevnaden internationellt antagna regler 372 av . . . . . . l7.4.1 Inledning 372 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4.2 Säkerhet kommersiellt värde 372 som . . . . . . . . 17.4.3 Betydelsen publicitet 373 av . . . . . . . . . . . . . . 17.5 Tjänsteexport 375 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.6 Hamnstatskontroll 376 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.7 Sjöfartsverket/Sjöfartsinspektionen 380

. . . . . . . . . . . . . 17.7.1 Inledning 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.7.2 Normgivning 381 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.7.3 Tillsynsverksamheten 383

. . . . . . . . . . . . . . . .

17.7.4 Utredningsarbetet och olycksrapporteringar 386

. . 17.8 Klassiñceringssällskapen 389 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.8.1 Allmänt 389 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.8.2 Det tekniska arbetet 391 . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.8.3 Det operativa arbetet 391

. . . . . . . . . . . . . . . . 17.8.4 IACS 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.9 Rollfördelning och samarbete med klassificerings-

sällskapen 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.9.1 Inledning 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.9.2 Delegering tillsyns- och certitieringsuppgifter

av i allmänhet 394 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.9.3 Delegering av certifierings- och tillsynsuppgifter

enligt ISM-koden 395 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.9.4 Tillsyn klassiñceringssällskapens verksamhet397 av 17.10 SWEDAC:s roll inom sjöfarten 398 . . . . . . . . . . . . . . . 17.10.1 Inledning 398 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.10.2 Utgångspunkter 399 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.10.3 Frågeställningar 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l7.10.4 Våra förslag 405 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.11 Tillämpning ISM-koden 409 av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 182 Innehåll

17.12 Reformfrágor av teknisk art 412 m.m. . . . . . . . . . . . . . 17. 12.1 En utvärdering av tekniska frågor 412 . . . . . . . . 17.12.2 Stabilitet 413 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l7.l2.3 Brandsäkerhet 416 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.l2.4 Livräddningsutrustning 418

. . . . . . . . . . . . . . .

17.12.5 Utbildning 420

m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.13 Nykterhetsfrágor till sjöss 421

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.14 Forskning och utveckling 425 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.14,1 Utbildning 425 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.l4.2 Forskning 426 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.14.3 Riskanalyser 427

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.l4.4 Regelutvecklingen 428

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.15 Några ansvarsfrágor 429 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.15.1 Begreppet redare 429 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.15.2 Befalhavaren 432 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l7.15.3 Övriga aktörers ansvar 432

. . . . . . . . . . . . . . . 17.l5.4 Några avslutande synpunkter 433 . . . . . . . . . . .

17.16 Åklagare i sjömâl 434

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.17 Övriga frågor 437

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17.17. Politiskt inflytande över sjösäkerhetsfrägor 437

. . 17.17.2 Internationella haverikommissioner 437

. . . . . . . 17.18 Ekonomiska överväganden 439 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17. 18.1 Allmänna kostnadskonsekvenser vara förslag 439 av

17.l8.2 Särskilt Sjöfartsverket 439 om . . . . . . . . . . . . . 17.19 Jämställdhet 440 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1

Kommitténs direktiv 441 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2

Färjetrafiken i nuläget 447 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Färjetrafik på Sverige land 447 per . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Finland 447 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Baltikum 448 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Ryssland 449 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Gotland 450 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Polen 453 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Danmark 454 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Tyskland 456 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 Holland 457 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9 England 458 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10 Norge 458 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Innehåll SOU 1996: 182

2 Annan fárjetrañk utan besök i svensk hamn 459 . . . . . . . . .

2.1 Norge-Danmark 460

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Norge-Övriga Europa 461

. . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Finland-Tyskland 462

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Finland-Estland 463 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1996: 182 Ordlista

Ordlista

I ordlistan redovisas, förutom förkortningar organisationer

av m.m., även vissa tekniska termer förekommer ofta i den allmänna framsom ställningen.

ABS American Bureau of Shipping

Bilateral överenskommelse Avtal mellan två staters regeringar

BITS Beredningen för Internationellt Tekniskt-ekonomiskt Samarbete. Svenskt biståndsorgan

BRM-kurs Bridge Resource Management.

Specialutbildningorganiseradav

SAS Flight Academy

Bulk Oemballerad fartygslast, t.ex kol, malm och spannmål

BV Bureau Veritas

Cabotage Rätten att utföra inrikes transporter inom annat land

COLREG Convention the International on Regulation for preventing Collissions at Sea, 1972

CSS-koden IMO Code of Safe Practice for Cargo Stowage and Securing samt ändringar därtill

16 Ordlista SOU 1996: 182

DAMA DAtabank till sikring av MAritime operationer. En gemensam databas för de nordiska länderna

Distansminut nautisk mil 1.852 meter

DNV Det Norske Veritas

Document of Compliance Dokument som enligt ISMkoden utfärdas för ett rederi

Dödvikt deadweight Vikten den last, bunker farav

tygets drivmedel och lös ut-

rustning som fartyget förmår bära

EPIRB Emergency Position-Indicating Radio Beacon

EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet. Gemensam marknad för EU- och EFTA-länderna

EFTA European Free Trade Association. Europeiska frihandelssammanslutningen

EG Europeiska Gemenskapen

EN-45000 serien Europeiska standarder för provnings-, besiktnings-, ackrediterings och certifieringsorgan

EU Europeiska Unionen

FMEA Failure Mode and Effekt Analysis. Riskanalysmetod beskrii annex till höghastigven hetskoden HSC-koden.

FN Förenta Nationerna

SOU 1996: 182 Ordlista

FSA Formal Safety Assessment. En riskbaserad metod inom sjöfarten enligt vilken man bl.a. försöker identifiera riskområden och ange hur förbättringar skall ske

FSI The Sub-Committee Flag on State Implementation. Underkommitté till MSC

FTS FartygsTillsynsSystemet. Cen-

tral databas vid Sjöfartsinspek-

tionen

GL Germanischer Lloyd

HELCOM Helsingforskommissionen

HNS-konventionen Convention Liability and on Compensation for Damage Resulting from the Carriage of Hazardous and Noxious Substances. 1996 års internationella konvention om och ansvar ersättning för skada vid sjötransport av farliga och giftiga ämnen

HSC-koden International Code of Safety for High-Speed Craft. 1994 års höghastighetskod

IACS International Association of Classification Socities. Internationell sammanslutning för

klassningssällskap som upp-

fyller bestämda kvalitetskrav

IAEA FNzs internationella atomenergiorgan

Ordlista SOU 1996: 182

ICAO International Civil Aviation Organization. Civila luftfartsor-

ganisationen

ICS International Chamber of Shipping. Internationella redareföreningen

ILO International Labour Organization. Internationella arbetsorganistionen

IMDG-koden International Maritime Dangerous Goods Code

IMO International Maritime Organization. FN:s internationella

sjöfartsorganisation

ISM-koden International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention

International Safety Manage-

ment ISM Code. 1993 års lnternationella säkerhetsorganisationskod

ISO International Standardization

Organization. Internationella

Standardiseringsorganet

ISO-9000 serien Av ISO utarbetade generella krav kvalitetssäkringssystem

ITU Internationella Teleunionen

JAA Joint Aviation Authorities

Knop Mått fartygets fart. En knop en distansminut per timme, alltså 1,85 krn/tim.

LOADLINE LL 1966 års lastlinjekonvention samt ändringar därtill

SOU 1996: 182 Ordlista 19

LR Lloyds Register of Shipping

MARPOL IMO Marine Pollution Convention. 1973 ârs internationella konvention till förhindrande av

förorening från fartyg, såsom

den ändrats genom 1978 års protokoll och ändringar därtill

MEPC Marine Enviromnent Protection Committee. IMO:s kommitté för skydd av den marina miljön

MSA Maritime Safety Agency. Brit-

tiska Kommunikationsdeparte-

mentets byrå för sjösäkerhetsfrågor

MSC Maritime Safety Committee. IMO:s sjösäkerhetskommitté

NASA National Aeronautic and Space Administration

OECD Organization for Economic Cooperation and Development. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

QSCS Quality System Certification Scheme. Ett inom IACS inrättat kvalitetssäkringssystem baserat ISO-9000 seriens standarder

RRV Riksrevisionsverket

Roll on roll off ro/ro Lastning och lossning genom att lasten körs ombord via en eller flera ramper i fartygets ändskepp eller sidor. De olika

fartygsdäcken är förbundna

genom ramper

Ordlista SOU 1996: 182

SAFIR Safety and Improvement Reporting System. Ett datoriserat rapporteringssystem utarbetat av Norska Redarföreningen i samarbete med bl.a. DNV och Sjöfartsdirektoratet

SAGIT-gruppen Säkring Gods i Trailer. En av med representanter från grupp

olika intresseorganisationer som

under 1980-talet bedrev ett frivilligt utredningsarbete rörande lastsäkring

Safety Management Certificate Certifikat som enligt ISM-koden utfärdas för varje enskilt fartyg inom ett rederi

SAR-konventionen Search and Rescue Convenvention

SEP-klassen Safety and Environment Protection Management. Ett av DNV utarbetat kvalitetssäkringssystem

Short Sea Shipping SSS Handelssjöfart mellan EU-länder

SlS Standardiseringskommissionen

i Sverige.

SKI Statens Kärnkraftinspektion

SMS Safety Management System. Det säkerhetsorganisationssystem ett företag enligt som ISM-koden bör utarbeta

SOLAS IMO Safety of Life at Sea Convention. 1974 års internationella konvention säkerheten för om människoliv till sjöss samt ändringar därtill

SOU 1996: 182 Ordlista 21

SOS SjöOlycksSystemet. Ett centralt databassystem för olycksstatistik

vid Sjöfartsinspektionen

SSI Statens strålskyddsinstitut

STCW-konventionen International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers, 1978

SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

SWEREF Sveriges Redareförening för mindre passagerarfartyg

UNCLOS United nations Convention on the Law of the Sea, 1994. FN:s havsrättskonvention

Inledning 23

1 Inledning

l Uppdraget

Regeringen beslöt den 22 december 1994 att tillkalla kommitté för en att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla säkerheten inom sjöfarten. Uppdraget har sammanfattningsvis inneburit att vi skall lämna förslag om hur det nationella och internationella sjösäker- hetsarbetet bör inriktas och bedrivas för att förbättra säkerheten, främst i den sjöfart som berör Sverige. utarbeta ett handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet med speciell inriktning på passagerartransporter med färjor och redovisa en samlad strategi för det svenska agerandet i Europeiska unionen, IMO och i det övriga internationella samarbetet. Direktiven bifogas som bilaga Enligt direktiven har i vår analys av sjösäkerheten ingått att behandfrågan om regler för lastsäkring. Regeringen beslöt den 25 april 1996 att uppdra Sjöfartsverket att göra en översyn regler för av lastsäkring samt kartlägga efterlevnaden dessa. Om behov föreav ligger skall Sjöfartsverket lämna förslag till tydligare regler alternativt utökade möjligheter för kontroll av efterlevnaden befintliga regler. av Verket beräknar att redovisa sitt arbete under våren 1997. Vi har efter samråd med Sjöfartsverket valt att behandla lastsäkringsfrågor relativt summariskt.

I prop. 1994/95: 186, Ändringar i fartygssäkerhetslagen l988:49,

s. 27, hänvisade regeringen till Sjösäkerhetskommittén när det gäller

frågan om ackreditering av certifierings- och besiktningsorgan

sjösäkerhetsområdet och uttalade att vår analys bl.a. rollfördelav ningen och samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och klassifice-

ringssällskapen borde kunna utgöra underlag för det fortsatta arbetet

i denna fråga.

24 Inledning SOU 1996: 182

1.2 Inkomna skrivelser m.m.

Det har inkommit ett flertal skrivelser till kommittén. Innehållet i dem behandlar ett stort antal, vitt skilda synpunkter som rör Sjösäkerhet i vid bemärkelse. Vi kan konstatera att det finns ett stort intresse och engagemang för sjösäkerhetsfrågor. Eftersom vårt uppdrag har spänt över ett stort område och den tid vi har haft till vårt förfogande inte har medgett en ingående behandling av samtliga för Sjösäkerhet relevanta frågor har vi varit tvungna att avgränsa vårt arbete, ibland ett ganska ingripande sätt. Hur denna avgränsning har skett och av vilka skäl redovisas nedan under avsnitt 1.3.

1.3 Avgränsningar

Såsom våra direktiv är utformade innefattar de ett mycket stort område. Det har därför varit nödvändigt att utelämna i sig betydelsefulla frågor som rör Sjösäkerhet i vid bemärkelse. l maj 1995 inkom en gemensam skrivelse från Sveriges Redareförening, Sveriges Fartygsbefälsförening, Svenska Maskinbefälsförbundet

och Svenska Sjöfolksförbundet numera SEKO-Sjöfolk till Kommuni-

kationsdepartementet. Skrivelsen har överlämnats till oss. I skrivelsen framförde arbetsmarknadens parter synpunkter hur de ansåg att inriktningen vårt arbete borde läggas upp. Vi har i stora drag följt av de framförda Synpunkterna vid avgränsningen av vårt arbete. Vi har speciellt riktat in oss på förhållanden som rör passagerartrafik. Det utesluter emellertid inte att mycket är relevant även för andra fartygstyper. När vi har funnit det särskilt angeläget har vi pekat

på risker som främst berör andra typer av fartyg än passagerarfartyg

i allmänhet. När vi har behandlat olycksrisker har vi koncentrerat oss på risker kan hota hela fartyget och som utvecklas snabbt med risk för som mycket ingripande konsekvenser. Exempel sådana risker är främst brand, kollision, grundstötning och kantring. Vi har inriktat oss fartyg som går i kustfart eller internationell fart, framför allt mot den internationella farten. Det betyder att vi inte särskilt har behandlat t.ex. skärgårdstrafiken. Vi har huvudsakligen behandlat frågor som rör den faktiska driften fartyg. Med det vi förhållanden som kan påverkas av av avser fartygets besättning eller rederiet. Det gäller såväl tekniska som operativa frågor. Vi har inte sett det som vår huvuduppgift att gå in i detalj i tekniska frågor. Det betyder emellertid inte att vi har bortsett

SOU 1996: 182 Inledning 25

från dem. Vi har utvecklat stabilitetsfrågor tämligen utförligt, eftersom de har ägnats särskild uppmärksamhet efter Estoniakatastrofen. l enlighet med principen att behandla frågor rör fartygens drift, som vilka kan påverkas av besättningen eller rederiet, har vi inte särskilt utvecklat räddningstjänsten. Vi vill dock betona att räddningstjänsten är ett stort och betydelsefullt område för sjösäkerheten. Den internationella haverikommissionen i anledning Estonias förlisning av har ännu inte redovisat sitt arbete. De slutsatser den kan komma att dra kan antas få sådan betydelse för dessa frågor att de får bilda utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Miljöfrågor är av central betydelse för Sjösäkerhet i vid bemärkelse. Sådana frågor ägnas stort intresse berörda parter inom sjöfarten, av såväl nationellt som i internationella sammanhang. Vi har emellertid inte ansett att de frågorna i någon betydande utsträckning har ankommit oss. Även med de beskrivna avgränsningarna har vårt uppdrag varit omfattande. I stället för att gå i detalj ett begränsat antal områden har vi valt att göra en bred genomlysning det omfattande av sjösäkerhetsarbete som bedrivs, främst i ett internationellt perspektiv.

Vi har velat belysa några av de övergripande frågeställningar

som finns. Våra resonemang utmynnar därför huvudsakligen i rekommendationer att närmare se över vissa frågor.

1.4 Utredningsarbetet

Externa konsultuppdrag

Vi har utifrån dagens trafiksituation försökt att klarlägga eventuella brister samt bedöma om det i den sjöfart berör Sverige föresom kommer skillnader i säkerhetsnivå med avseende fartyg och registerland. Vi har vidare studerat marknadsutvecklingen inom färjesjöfarten och hur denna utveckling har påverkat eller kan befaras påverka säkerheten.

Våra direktiv innehåller analysuppgifter angående marknadsut-

vecklingen och säkerhetsläget inom passagerarsjöfarten. För utform-

ningen av texten i dessa delar avsnitt 13 med en fördjupningsdel i

bilaga avsnitt 14, avsnitt 17.1 och delar avsnitt 17.2 har vi av anlitat konsulthjälp hos ADC Support AB. Arbetet har utförts av företagets verkställande direktör, Hans Wermelin. För den slutliga utformningen i betänkandet svarar kommittén. Vi har vidare analyserat och värderat den mänskliga faktorns påverkan sjösäkerheten. I detta arbete har vi uppdragit legitimerade psykologen Bengt Schager, Marine Profile AB, att lämna inen

26 Inledning SOU 1996: 182

troduktion till vår analys. Rapporten ingår i redigerat skick i avsnitt 16.2.

Externa kontakter

Hela kommittén, företrädare för kommittén, ordföranden eller sekreterarna har under utredningsarbetet varit i kontakt med ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda företrädare för olika aktörer sjöfartens område eller med personer med nära anknytning till de frågor vi har arbetat med. Utan anspråk fullständighet kan följande nämnas. Företrädare för efterlevande- och anhöriggrupper som bildats i anledning av Estoniakatastrofen har träffat kommittén. Samråd har skett vid flera tillfällen med företrädare för den internationella haverikommissionen i anledning av Estonias förlisning. Vid dessa kontakter har ordföranden, experter och sekreterare deltagit. Vår förhoppning var att haverikommissionens rapport och rekommendationer skulle ha bildat underlag för delar av vårt arbete. Så blev emellertid inte fallet. Bland kommitténs övriga kontakter bör nämnas klassificeringssällskapen Det Norske Veritas DNV, American Bureau of Shipping ABS, Germanischer Lloyd GL och Lloyds Register of Shipping LR. Kommittén har samrått med företrädare för arbetsmarknadens parter, nämligen Sveriges Redareförening, Svenska Maskinbefälsför-

bundet, Svenska Sjöfolksförbundet numera SEKO-Sjöfolk och

Sveriges Fartygsbefälsförening. Kommittén har besökt tillsynsmyndigheten i Finland. l samband med besöket hos den finska myndigheten samrådde kommittén med representanter för Silja Line och VIKING Line. Ordföranden eller sekreterarna har besökt tillsynsmyndigheterna i Norge och Danmark. Under ett besök i London i samband med ett möte inom IMO samrådde ordföranden och sekreterarna med företrädare för det brittiska Department Transport och United States Coast Guard. Ordföranden och sekreterarna har haft ett flertal kontakter med Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionens huvudkontor i Norrköping samt med befattningshavare inom Sjöfartsinspektionen vid de tre sjöfartsinspektionsområdena i Stockholm, Göteborg och Malmö. Sveriges Redareförening har anordnat möten med ett antal svenska rederier, nämligen Nordström Thulin, Stockholms Sjötrafik AB, Walleniusrederierna AB, AB Stena Marine, Tärntank Rederi AB och BN Seapartner AB.

SOU 1996: 182 Inledning 27

Ordföranden och sekreterare har haft kontakter med SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. Vi har också inhämtat uppgifter från försäkringsorganisationerna

Sjöassuradörernas Förening och Sveriges Ångfartygs Assurans

Förening. Företrädare för kommittén eller Sekreterarna har deltagit i ett antal konferenser, bl.a. det andra nordiska färjeseminariet i Oslo i januari 1996. Sekreterarna har varit i kontakt med företrädare för World Maritime University i Malmö. Som ovan framgår är det många som har bidragit till detta betänkande genom att olika sätt lämna information och svara frågor. Vi vill här passa att framföra vårt stora tack för detta. Vi har haft kontakt med Sjöfartspolitiska utredningen och Kommunikationskommittén.

SOU 1996: 182 Handlingsprogram för. 29 . .

2 Handlingsprogram

för ökad

Sjösäkerhet

En utgångspunkt

0 Sjöfarten är en internationell verksamhet. Vi därför att anser en förutsättning för god Sjösäkerhet är att de regler skall gälla för som sjöfarten är internationellt accepterade. Sverige bör därför även i fortsättningen i första hand bedriva sitt grundläggande sjösäkerhetsarbete genom att inom IMO verka för internationellt erkända säkerhetshöjande krav.

Några internationella frågor

0 Regionala överenskommelser kan nödvändiga för att uppnå vara önskad säkerhet i vissa frågor särskild betydelse i vårt näromav råde och får då accepteras som undantag från huvudregel en om största möjliga internationella acceptans. Sverige bör dock verka för att IMO godtar sådana frågors särskilda betydelse.

0 Sverige bör aktivt driva sjösäkerhetsfrågor också inom EU för att där vinna största möjliga uppslutning i sådana sjösäkerhetsfrågor

som Sverige anser angelägna.

0 Utan att efterge sitt nationella förhandlingsutrymme, bör Sverige i sitt agerande inom IMO utnyttja den styrka EU-plattform som en

kan ge i förhandlingar.

30 Handlingsprogram för...

Några ansvarsfrågor

avsnitt 17.15

0 Vi föreslår att regeringen utreder möjligheten att införa en definition av begreppet redare i fartygssäkerhetslagen.

0 Vi välkomnar ett samarbete inom EU i frågor om sjöförsäkring och lastägarnas ansvar och vi vill samtidigt betona vikten av att Sverige verkar för ett fortsatt samarbete även övrig internationell nivå.

0 Vi vill betona att det är redarna som har det direkta ansvaret för säkerheten och som skall kunna redogöra för hur man uppfyller gällande krav. Flaggstatens uppgift är att utforma regler och utöva tillsyn samt i övrigt se till att redarna har möjlighet att uppfylla sina skyldigheter. Det är redarens ansvar att verka för en säkerhetsnivå som går utöver gällande regler, vilka ofta består av internationella minimikrav. De åtgärder som vidtas beror vilken säkerhetskultur som finns inom rederiet och ytterst redarens vilja att vidareutveckla denna kultur.

Informations- och

dokumentationsfrågor

avsnitt 17.2 och 17.4

0 Vi förordar att Sjöfartsinspektionen arbetar för att kort sikt frivillig väg få till stånd årliga säkerhetsdeklarationer från de operatörer som driver trafik med passagerare svenska hamnar. Vi förutser att en vidareutveckling kan komma att ske genom regionala överenskommelser eller genom normgivning inom EU.

0 Sverige bör aktivt fortsätta att inom IMO arbeta för att en "svart låda" införs som krav i vart fall inom passagerarsjöfarten.

0 Sverige bör inom IMO fortsätta följa utvecklingen av metoder för samlade säkerhetsanalyser, som innebär att den som driver fartygstrafik skall visa att trafiken är säker. När metoder vidareutvecklats bör i första hand pilotstudie över passagerartrafiken på Öresund en genomföras.

0 Vi rekommenderar att Sverige inom IMO verkar för att medlemsländerna i större utsträckning skall lämna information om genomförda haveriutredningar. Vi föreslår att Sverige i enlighet

SOU 1996: 182 Handlingsprogram för. 31 . .

härmed förser IMO med rapporter över svenska haveriutredningar

i större omfattning än vad som är fallet i dag.

Tjänsteexport

avsnitt 17.5

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsverket i form tjänsteexport verkar av för fortsatt och fördjupat stöd, främst till länder i området kring

Östersjön och då i första hand med att utveckla kompetensen hos

sjöfartsadministrationerna där.

Hamnstatskontroll

avsnitt 17.4 och 17.6

0 Vi förordar att Sverige vid de årliga överläggningarna ministernivå i anslutning till Parismemorandumet verkar för att det s.k. 25procentskravet skall kvarstå som huvudregel, att de erfarenmen heter som ett land gjort skall kunna leda till att kravet frångås. De länder som frångår kravet skall då redogöra för vilka erfarenheter som medfört att en viss inriktning valts.

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsinspektionen med den engelska

statistiken som förebild i sitt analysarbete systematiskt sammanställer iakttagelser som gjorts vid hamnstatskontroll utländska av fartyg. Detta bör gälla såväl bristernas art som deras fördelning flaggstater. Uppgifterna bör lätt tillgängliga för allmänheten. vara

0 Vi rekommenderar att Sverige fortsätter arbeta för nyanserade mera och utförliga sammanställningar inom hela den region omfattas som av det s.k. Parismemorandumet, av iakttagelser vid hamnstatskontroll, såväl vad gäller bristers art som bristernas fördelning på enskilda flaggstater respektive kontrollerande hamnstater.

Sjöfartsverket/SjÖfartsinspektionen

avsnitt 17.7

Normgivning

0 Vi välkomnar det arbete som pågår inom Sjöfartsverket med att utveckla nya rutiner i det regelgivande arbetet, när det gäller som

32 Handlingsprogram för...

att införa internationellt antagna regler i svensk rätt är ägnat att leda till att Sverige ett bättre sätt uppfyller sina internationella åtaganden.

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsverket prioriterar arbetet med att

utfärda vägledande tillämpningsföreskrifter.

Tillsyns verksamheten

Inom för nuvarande resurstilldelning anser vi att den tillsyn 0 ramen bedrivs i dag har den omfattning, inriktning och effektivitet som rimligen kan begäras. Den måste också anses i huvudsak som godtagbar. Vi emellertid att tillsynsverksamheten bör kunna anser förbättras och effektiviseras på några punkter som anges nedan.

Vi att det sjösäkerhets- och rättssäkerhetsskäl är av 0 anser av avgörande betydelse att certifierings- och tillsynsverksamheten sker efter enhetliga bedömningar och stöder det arbete som bedrivs av Sjöfartsverket för att minska dessa skillnader.

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsverket utarbetar en för inspektionsområdena enhetlig kontrollmetodik som säkerställer en likformig inriktning tillsynen över ISM-kodens krav, inte minst rutinerna av för rapportering sjöolyckor och brister i tillämpning av koden. av

Vi föreslår att inspektionen överväger en ökad användning av 0 vitesförelägganden som komplement till andra tvångsmedel.

Utredningsarbetet och olycksrapporteringar

Vi positivt den diskussion som har inletts mellan Sjöfartsver- 0 ser ket och näringen för att tillsammans verka för att analysarbetet förbättras. Vi föreslår att Sjöfartsverket åtminstone i ett inledande skede godtar att rederierna upprättar incidentrapporteringssystem med anonymitetsskydd för anmälaren. Resultatet bör utvärderas för att fastställa anonymitetsskydd bidrar till att förbättra underlaget om för utrednings- och analysarbetet i önskad utsträckning.

Vi föreslår att Sjöfartsverket utfärdar vägledande rekommendationer 0 över vilka olyckor och incidenter enligt verkets bedömning som omfattas rapporteringsskyldigheten i sjölagen och i lagstiftningen av undersökning av olyckor. om

SOU 1996: 182 Handlingsprogram för. 33

. .

0 Vi vill framhålla vikten av att Sjöfartsinspektionen i det förebyggan-

de säkerhetsarbetet ytterligare utvecklar rutinerna för den statistiska

bearbetningen av olycks- och incidentrapporter samt för uppföljning

av analysresultat. Vi välkomnar det arbete har lagts ned inom som

Sjöfartsinspektionen i denna del och rekommenderar att det också i fortsättningen, tillsammanas med arbetet kvalitetssäkra den

att egna organisationen, bedrivs med hög prioritet.

Rollfördelning och samarbete med klassificeringssällskapen

avsnitt 17.8 och 17.9

Klassijiceringssällskapen

0 Vi anser att det är önskvärt att klassificeringssällskapen vid sidan av det tekniska arbetet även i fortsättningen utvecklar den operativa och organisatoriska inriktningen i sin verksamhet. Det är enligt vår mening en nödvändig förutsättning för att de över huvud taget skall

kunna komma i fråga att myndighetens vägnar utföra ISMcertifieringsverksamhet.

Delegering av tillsyns- och certtfieringsuppgzfteri allmänhet

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsverket i avtalen med klassificeringssällskapen inte accepterar att s.k. exclusive över non surveyors

huvud taget anlitas för certifierings- och tillsynsuppgifter på

myndighetens vägnar.

Delegering av certifierings- och tillsynsuppgifter enligt ISM-koden

0 Vi anser att det inte finns några principiella skäl mot delegering av ISM-koden. Framtida erfarenheter får avgöra delegering bör om ske.

0 Vi rekommenderar att Sjöfartsinspektionen över den tidsplan

ser som finns för genomförande av ISM-koden för svenska passagerarfartyg i inrikes trafik och bedömer det är realistiskt certifieom att ringen kan genomföras inom den föreskrivna tiden. För att säkerställa ett enhetligt införande av koden med bibehållen kvalitet anser vi att det kan bli aktuellt att inom för de internationella ramen reglerna skjuta den svenska tidsplanen. Kvaliteten måste anses viktigare än snabbheten.

34 Handlingsprogram för...

Tillsyn klassificeringssällskapens verksamhet av

0 Vi stödjer Sjöfartsinspektionens avsikt att genomföra den integrera-

de tillsynsmodellen fullt ut och vi anser att det är ett arbete som bör prioriteras högt.

0 Vi rekommenderar att Sverige verkar för att träffa överenskommelser, i vart fall med de nordiska länderna, om samarbetsformer för tillsynsmyndigheternas revisioner av klassificeringssällskapen.

SWEDAC:s roll inom sjöfarten

avsnitt 17.10

Fartygets grundläggande konstruktion

Vi för närvarande inte några sådana säkerhetsmässiga fördelar 0 ser eller effektivitetsvinster i tillsynsarbetet att det finns skäl att införa SWEDAC som ackrediteringsorgan för att bedöma kompetensen hos de närmast klassificeringssällskap, som på myndighetens organ,

vägnar skall få utföra certifieringsuppgifter områden som rör

fartyget i sin helhet.

Fartygsutrustning

0 Vi föreslår att regeringen uppdrar Sjöfartsverket och SWEDAC

att utifrån möjliga effektivitetsvinster i tillsynsverksamheten klarläg-

SWEDAC:s roll inom sjöfarten när det gäller fartygsutrustning. ga

ISM-koden

Vi inte att delegering ISM-koden bör ske till klassifi- 0 anser av ceringssällskap för närvarande, bl.a. för att säkerställa en enhetlig

implementering koden, i princip har inte uteslutit en

av men framtida delegering. Med denna inställning uppkommer för närvarande inte frågan huruvida andra organ än myndigheten skall utöva

sådan certifieringsverksamhet eller om ackreditering av sådana

bör ske. Framtida erfarenheter får bilda utgångspunkt för organ fortsatta överväganden i denna del.

0 Det finns emellertid likheter mellan å ena sidan ISM-koden samt å andra sidan standarderna i ISO 9000-serien och standarderna för kvalitetssäkring miljöområdet i ISO l4000-serien. Likheterna är

Handlingsprogram för. 35 ..

enligt vår uppfattning sådana att det kan värdefullt att Sjöfartsvara verket och SWEDAC inom ramen för det uppdrag, som vi föreslår skall ges till dem beträffande fartygsutrustning, gemensamt diskuterar även ISM-koden för att klarlägga om det finns utrymme för effektivitetsvinster genom samarbete också detta område.

ISM-koden

Tillämpning av

avsnitt 17.11

Vi förordar att Sjöfartsinspektionen vid granskningar företag och

av svenska passagerarfartyg samt vid hamnstatskontroller fäster särskild uppmärksamhet vid att sambandet mellan landorganisation och fartyg verkligen fungerar. Därvid bör de svårigheter särskilt beaktas som kan tänkas uppstå när inflytande och ansvar för verksamheten är fördelat ett flertal operatörer, eller när kontroll

är fördelad på ett flertal nationella sjöfartsmyndigheter.

Stabilitets- och

konstruktionsfrågor

avsnitt l7.l2.2

Inom Sjöfartsverket pågår ett arbete med förbättrad kontroll av lastsäkring. Sverige bör inom EU driva frågan om gemensamma normer för intyg om säkring av last inuti lastbärare eller för gemensamma normer för sådan kontroll.

Vi förordar att en utveckling av avtalet efter Stockholmskonferensen skall ta sikte på att passagerarfartyg med enavdelningsstandard skall utgå helt och hållet ur internationell trafik berör svenska som hamnar och ur Gotlandstrafiken.

Sverige bör inom IMO arbeta för ytterligare utveckling en av

metoder för indikering av påkänningar fartygsskrov och för att

sådan indikering förs in som krav i de internationella regelverken.

Brandsäkerhet

avsnitt 17. 12.3

Sverige bör vid den kommande ändringsomgången regler för av brandsäkerhet i SOLAS verka för att kortare genomförandetid för

36 Handlingsprogram för. SOU 1996: 182 . .

sprinklerutrustning. Visar sig detta inte möjligt bör en utvidgad

regional överenskommelse eftersträvas.

Sverige bör inom IMO verka för att få kortast möjliga genomförandetid för nya gränsvärden för inredningsmaterial som utvecklar giftiga ämnen vid brand. Detta agerande skall också ha till mål att få ökad användning för släckning med vattendimma i passagerarutrymmen och att enhetliga normer för släckningsutrustning, t.ex. för kopplingar för brandslangar.

På nationell nivå bör närmare kunskap dokumenteras om rökspridning i passagerarutrymmen på höghastighetsfartyg. Med ledning av vad som kommer fram bör Sverige inom IMO verka för att till stånd utvecklade krav för indelning av sådana utrymmen. mera

Livräddningsutrustning

avsnitt 17. 12.4

Sverige bör inom IMO verka för att samtliga livbåtar på passage-

rarfartyg skall täckta och vara självrätande. Denna utveckling

vara har redan påbörjats för livflottar genom expertpanelens översyn.

Sverige bör inom IMO verka för utveckling standarder för av livflottar och för mottagande fartyg så att nödställda kan föras i säkerhet från livräddningsfarkoster eller från vattnet till mottagande fartyg.

Sverige bör inom IMO verka för utveckling standarder för av termiskt skydd och för evakueringssystem.

Strävandena längre sikt bör inriktas dels att ompröva nuvarande huvudregel att livräddningsfarkoster skall vara livbåtar, dels på att livräddningsfarkoster inte skall vara beroende av att sjösättas med passagerare från det olycksdrabbade fartyget. Särskilt bör möjligheter uppmärksammas att utveckla koncept så att den s.k. fritt fall-teknikens fördelar tas till vara.

SOU 1996: 182 Handlingsprogram för. 37 . .

Utbildning m.m.

avsnitt 17.12.5

0 Sveriges agerande i utbildningsfrågor inom IMO bör inriktas att efter mönster av HSC-koden införa preciserade bestämmelser mera för hur övningar i säkerhetsfrågor bör vara organiserade.

Nykterhetsfrågor

avsnitt 17.13

0 Vi anser inte att det finns tillräckliga skäl att införa ett nedre gränsvärde för sjöfylleri.

0 Vi anser att det är angeläget med en lösning av frågan om man skall införa ett gränsvärde för grovt sjöfylleri. Våra överväganden kan emellertid, mot bakgrund av omfattningen av våra direktiv, inte tillföra något nytt till den debatt som har pågått under snart ett sekel. Inför statsmakternas fortsatta hantering vill vi dock framhålla att i handelsflottan ingår hela besättningen i fartygets säkerhetsorganisation.

Forskning och utveckling

avsnitt 17.14

Utbildning

0 Utbildning och träning är ett avgörande instrument i sjösäkerhetsarbetet. Vi välkomnar att utbildningsfrågor har kommit att få en framträdande position i sjösäkerhetsarbetet, bl.a. att Sjöfartsgenom verket förstärkt samordningen av forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamheten.

0 Vi föreslår att Sjöfartsverket närmare analyserar behovet och av finansieringsformer för att inrätta sjöfartshögskola. Även det en förslag som ursprungligen framfördes till Sjöfartspolitiska utredningen om att rederierna bör avsätta medel till en gemensam utbildningsfond för återkommande sjösäkerhetsutbildning och kompetensutveckling bör enligt vår uppfattning övervägas närmare.

38 Handlingsprogram för. SOU 1996: 182 . .

Forskning

Vi rekommenderar att den mänskliga faktorns inverkan görs till ett prioriterat forskningsområde inom sjöfarten, eftersom frågan får en allt större betydelse i den tekniska och kommunikationsmässiga utvecklingen. Man bör försöka att definiera termen "Den mänskliga faktorn" och avgränsa problemställningarna. Vidare är det angeläget att man försöker klassificera olika typer av felbeteenden.

Riskanalyser

Enligt vår uppfattning finns det anledning att överväga att föra krav riskanalyser för väsentliga system för de s.k. traditionella fartygen. Vi föreslår att Sverige driver den frågan i IMO och får till stånd en diskussion på internationellt plan huruvida sådana krav bör införas och på vilka områden.

Regelutvecklingen

Vi ställer oss positiva till den vetenskapliga inriktning i Sjösäker-

hetsarbetet FSA-metodiken innebär och rekommenderar att

som Sjöfartsverket aktivt arbetar i IMO för att den införs i IMO:s regelutvecklande arbete.

Åklagare i sjömål

avsnittl7. 16

Vi rekommenderar att regeringen uppdrar riksåklagaren att analysera och besluta om riktlinjer för hur man ett effektivt sätt

kan tillgodose behovet av den sjörättsliga kompetens som åklagare

och utredningsmän måste ha för att handläggningen av sjörättsliga mål skall bli effektiv.

Vi rekommenderar att de som kan komma att beröras av brottsutredande verksamhet, bl.a. åklagar- och polismyndigheter, Kustbevakningen och Sjöfartsinspektionen, inleder ett samarbete för att klargöra vilket utbildningsbehov som finns.

SOU 1996: 182 Handlingsprogram för. 39 . .

Övriga frågor

avsnitt 17.17

Politiskt inflytande över sjäsäkerhetsfrågor

0 Vi anser inte att det finns något skäl att särskilt för sjösäkerheten skapa andra former för politiskt inflytande än det som följer av att Sjöfartsverket är en del av statsförvaltningen. Vi anser att det är väsentligt att det inflytandet bibehålls och vill därför framhålla det angelägna i att det politiska inslaget i styrelsen består.

Internationella haverikommissioner

0 Vi rekommenderar att Sverige kraftfullt verkar för att formalisera bestämmelserna om ansvarsfördelningen mellan länder som kan ha intresse av att delta eller medverka i en internationell haveriutredning.

SOU 1996: 182 Action for... 41 programme

2 Action for programme greater

maritime safety

A

starting point

0 Shipping an international activity. In view, therefore, good our maritime safety depends on international acceptance of the rules which are to apply to shipping. Sweden, accordingly, should, as hitherto, conduct its basic promotion of maritime safety by working

within IMO to secure internationally accepted safety—enhancing

demands.

Some international questions

0 Regional agreements can be necessary of achieving the safety means desired with regard to certain matters of particular importance in our immediate surroundings, in which they have to be accepted case as necessary exceptions to the main rule of the greatest possible international acceptance. Sweden, however, should endeavour to secure IMO recognition of the special importance of such questions.

0 Sweden should also actively raise questions of maritime safety within the EU, so as to obtain the widest possible EU support on matters of maritime safety to which Sweden attaches prime importance.

0 For its actions within IMO, Sweden, without relinquishing its national scope for negotiations, should utilise the strength which an EU platform may provide in negotiating situations.

42 Action programme for. ..

Various questions of liability

Section 17.15

We propose that the Government investigate the possibility of

introducing a definition of the term shipowner redare in the

Maritime Safety Act.

We welcome EU co-operation in matters of marine insurance and cargo owners’ liability, and at the same time wish to underline the importance of Sweden working for continued co-operation elsewhere at international level.

We wish to emphasise that shipowners who are directly responsible for safety and who must be able to give an account of their compliance with current requirements. The task of the flag state to develop rules and exercise supervision, and generally to ensure that shipowners are in a position to fulfil their obligations. the shipowner’s duty to pursue a level of safety beyond that of current rules, which often comprise international minimum requirements. The measures taken depend on the safety culture prevailing within the shipping company and, ultimately, on the readiness of the shipowner to develop that culture further.

of information and documentation

Questions

Section 17.2 and 17.4

We recommend that the National Maritime Inspectorate take steps to obtain, on a voluntary basis the short term, annual safety declarations from the operators of passenger services to and from Swedish ports. We foresee the possibility of further development being brought about through regional agreements or by EU regulatory activity.

Sweden should continue its active efforts within IMO to bring about the introduction of a "black box" requirement, in any case for passenger shipping.

Within IMO, Sweden should continue to observe the development of methods for the safety case concept whereby will be incumbent the operator of shipping service to prove that safe. In the on a first instance, when methods have been further developed, a pilot study should be made of shipping operations in Öresund. passenger

SOU 1996: 182 Action for. 43 programme ..

0 We recommend intiatives by Sweden, within IMO, with a view to member States providing more extensive information concerning commissions of inquiry. We propose, accordingly, that Sweden supply IMO with reports on Swedish commissions of inquiry to a greater extent than at present the case.

Technical assistance and institutional support

Section 17.5

0 We recommend efforts, in the form of technical assistance and institutional support, by the National Maritime Administration, to bring about a continuation and deepening of support, primarily to countries in the Baltic region and primarily in developing the competence within the maritime administrations in that region.

Port state control

Sections 17.4 and 17.6

0 We advocate efforts by Sweden, as part of the annual discussions at ministerial level with reference to the Paris Memorandum, to secure retention of the so—called 25 per cent requirement as a main rule, but with the possibility of national experience leading to derogation of the requirement. Countries acting derogation of the requirement shall then give an account of the experience leading to the choice of a particular direction.

0 We recommend that the National Maritime Inspectorate, the course of its analytical work and taking British statistics as an example, codify observations resulting from port state controls of foreign vessels. This should apply both to the nature of deficiencies and to their distribution between flag states. The information should be readily available to the general public.

0 We recommend that Sweden continue to work for more detailed and exhaustive codifications, throughout the region of the Paris Memorandum, of observations resulting from port state control, as regards both the nature of deficiencies and their distribution between individual flag states and controlling port states.

44 Action programme for. ..

The National Maritime Administration/the National

Maritime Inspectorate

Section 17.7

Regulatory activity

We welcome the work now in progress within the National Maritime Administration to develop new routines for regulatory development work which, as regards the incorporation of internationally adopted rules Swedish law, calculated to result in Sweden more adequately fulfilling its international obligations.

We recommend that the National Maritime Administration give priority to work on the issuing of advisory implementing provisions guidelines.

Supervisory activities

opinion that the supervision conducted today has the scope, our direction and efficiency which can reasonably be expected, given the resources currently allocated. must also be deemed acceptable on the whole. We feel however that supervisory activity could be improved and streamlined in a number of respects, outlined below.

in our opinion, for reasons of maritime safety and legal security, vitally important for Certification and supervisory activities to be based on uniform assessments, and we support the work which being done by the National Maritime Administration to reduce differences in these respects.

We recommend that the National Maritime Administration devise for the inspection districts a uniform control methodology which will uniform approach to supervision of compliance with ensure a the requirements of the ISM Code, not least as regards the routines for reporting maritime accidents and deficiencies in the implementation of the Code.

We that the Inspectorate consider making more use of propose penal injunctions as a complement to other means of coercion.

SOU 1996: 182 Action for... 45 programme

Investigatory work and accident reporting

0 We welcome the discussion which has been started between the National Maritime Administration and the shipping sector with a view to jointly improv the analytical process. We that, propose during an introductory phase at least, the National Maritime Administration agree to the shipping companies setting incident up reporting systems in which the informant can remain anonymous. The results should be evaluated, so as to establish whether anonymity safeguards are conducive to the desirable improvement the supportive documentation for investigation and analysis.

0 We propose that the National Maritime Administration issue advisory recommendations concerning accidents and incidents which, the Administration’s opinion, come under the duty of reporting laid down in the Maritime Code and the legislation concerning accident investigations.

0 We wish to underline the importance of the National Maritime Inspectorate, as a part of preventive safety activities, further

developing routines for the statistical professing of accident and

incident reports and for the following of analytical findings. We up welcome the work which has been done by the National Maritime Inspectorate in this connection, and we recommend that be given continuing high priority, together with quality assurance work relating to the Inspectorate’s internal organisation.

Allocation of roles and co—operation with the

classification societies

Section 17.8 and 17.9

The classification societies

0 We consider desirable that the classification societies, addition to their technical work, should continue to develop the operative and organisational thrust of their activities. This, in our opinion, essential there to be any question of their carrying out ISM certification on the authority’s behalf.

46 Action programme for...

Delegation supervisory and certification duties generally

0 We recommend the National Maritime Administration, in its agreements with classification societies, does not at all accept that non-exclusive surveyors perform certification and supervisory duties on the authority’s behalf.

Delegation supervisory and certification duties under the ISM Code

0 We see no objections of principle to delegation of certification under the ISM Code. The advisability of delegation will have to be decided in the light of future experience.

0 We recommend that the National Maritime Administration review the existing timetable for implementing the ISM Code for Swedish passenger vessels in home waters and that judge the feasibility of certification within the prescribed period. We believe that the present swedish timetable may have to be readjusted, within the framework of existing international rules, so as to ensure a uniform implementation of the Code with no loss of quality. Quality matters more than speed.

Supervision the activities the Classification societies

0 We support the National Maritime Inspectorate in its intention of fully implementing the integrated supervision model, and this work in our opinion should be given high priority.

0 We recommend that Sweden take steps to conclude agreements, at all events with the Nordic countries, on co-operation procedures for audits of the classification societies by the supervisory authorities.

SWEDAC’s role in shipping

Section 7.10

The ships structual integrity

0 We do not at present see any safety advantages or efficiency gains supervisory activity to justify the introduction of SWEDAC as an accreditation body for assessing the competence of the bodies, above all classification societies, charged with certification duties on the authority’s behalf areas relating to the vessel in its entirety.

SOU 1996: 182 Action programme for. 47 ..

Marine equipment

0 We propose that the Government Commission the National Maritime Administration and SWEDAC, with reference to possible efficiency gains supervisory activities, to clarify SWEDAC’s role in shipping as regards marine equipment.

The ISM Code

0 We do not feel that delegation of certification under the ISM Code to the classification societes should be made for the time being, with the intention among other things of ensuring the coherent implementation of the ISM Code. We do not, however, exclude future delegation in principle. With this point of view the questions do not arise whether other bodies than the administration will be charged with certification duties relating to the ISM Code or accreditation of such bodies should take place. Future experiences will be a starting point for further considerations.

0 There are, however, similarities between the ISM Code on the one hand and, on the other, the standards in the ISO 9000 series and the environmental QA standards in the ISO 14000 series. The similarities, in our opinion, are such that may be useful for the National Maritime Administration and SWEDAC, as part of the Commission we propose for them, where marine equipment concerned, also to hold joint discussions of the ISM Code so as to ascertain whether, in this field too, there scope for efficiency improvements through co—operation.

Implementation of the

ISM Code

Section 17.11

0 We recommend that the National Maritime Inspectorate, in its scrutiny of companies and Swedish passenger vessels, and in its port state controls, devote special attention to the efficiency of communications between shore organisation and ship. Special consideration should be paid to difficulties which may conceivably arise when influence and responsibility for activities are shared between several operators, or when control divided between several national maritime authorities.

48 Action programme for. ..

Questions of stability and design

Section l7.l2.2

Work in progress within the National Maritime Administration to improve surveillance of the securing of cargo. Sweden should pursue within the EU the question of a common code for cargo stowage and securing declaration of cargo in load carriers or a common code of control on this subject.

We recommend that development of the agreement following the Stockholm Conference be aimed at the complete withdrawal from international routes involving Swedish ports and from services to and from Gotland of passenger vessels of one—compartement standard.

Within IMO, Sweden should press for further development of hull stress indication methods and for the introduction of such indication as conventions in the international requirements.

Fire safety

Section 17. 12.3

In the coming round of amendments to the fire safety rules of SOLAS, Sweden should take steps to obtain a shorter implementation time for sprinkler equipment. Should this prove unattainable, a regional agreement should be aimed for.

Within IMO, Sweden should take steps to obtain the briefest possible implementiation time for new limit values applying to structural materials emitting toxic substances in the event of fire. This action must also be aimed at securing wider use of water—mist extinguishing in passenger spaces and at establishing uniform specifications for firefighting equipment, e. g. connecting devices for firehoses.

At national level, more detailed knowledge should be documented concerning smoke diffusion in passenger spaces on board highspeed craft. In the light of the findings obtained, Sweden should take action within IMO to bring about more developed requirements concerning the partitioning of such spaces.

SOU 1996: 182 Action for. 49 programme ..

Life-saving equipment

Section 17.12.14

Within IMO, Sweden should take action to secure requirements that all lifeboats on passenger vessels must be covered and be made can self-righting. Development work of this kind liferafts has already on started, as suggested by the Panel of Experts.

Within IMO, Sweden should take action to bring about developa ment of standards for liferafts and for receiving vessels, that so persons in distress can be removed to safety from vessels rescue or from the water to a receiving vessel.

Within IMO, Sweden should take steps to bring about developa ment of standards for thermal protection and for evacuation systems.

Efforts in the longer term should concentrate reassessment of on a the existing main rule requiring vessels to be lifeboats, and rescue on rescue vessels not being dependent launching with on passengers from the stricken vessel. Particular attention should be paid to possibilities of developing concepts whereby be made of the use can advantages of free fall technology.

Training etc.

Section 17. 12.5

Swedens actions within IMO in matters of training should be

concentrated on introducing, the lines of the HSC Code,

on more exact provisions concerning the way which safety drills should be organised.

Alcohol policy

Section 17.13

There not, in our opinion, sufficient for introducing cause a lower limit for maritime drunkenness.

The question of whether to introduce a limit value for aggravated maritime drunkenness one which, in opinion, urgently our requires a solution. Our deliberations, however, and especially in

50 Action programme for...

view of the scope of our terms of reference, are not capable of adding anything new to the debate which has now been going on for almost a century. Prior to further consideration of the matter by Government and Parliament, however, we wish to observe that, in the merchant fleet, all crew members are included in the safety organisation on board.

Research and development

Section 17.14

Education

0 Education and training constitute a vital instrument for the promotion of maritime safety. We welcome the prominent position which educational aspects have come to occupy in the promotion of maritime safety, partly as a result of the closer co—ordination by the National Maritime Administration of research, development and demonstration activities.

0 We recommend that the National Maritime Administration undertake a closer analysis of the necessity and funding basis of a College of Navigation and Seamanship. Close consideration should also be given to the proposal, originally made to the Shipping Policy Commission, that the shipping companies should set aside moneys for a common training fund for recurrent maritime safety training and competence development.

Research

0 We recommend that the impact of the human factor be made a priority research field in shipping, in view of the growing importance of this matter in technical and communications development. An effort should be made to define the term "the human factor" and to delimit the problems. also urgently necessary that an attempt be made to classify different types of error.

Risk analyses

0 In our opinion there cause to consider stipulating risk analyses for vital systems, also on board "traditional" vessels. We recommend that Sweden pursue this question within IMO and bring about a discussion, at international level, as to whether requirements of this kind should be introduced and, so, in which areas.

SOU 1996: 182 Action for... 51 programme

Regulatory development

0 We favour the scientific focus of maritime safety work which the FSA methodology implies, and we recommend active initiatives by the National Maritime Administration within IMO to secure the incorporation of this methodology in the regulatory development work of IMO.

Prosecutors in maritime causes

Section 17.16

0 We recommend that the Government instruct the Prosecutor- General to analyse and decide on guidelines for efficiently supplying the competence in maritime law required the part of on prosecutor and investigator in order for maritime to be causes efficiently dealt with.

0 We recommend that the parties which may come to be involved in criminal investigation activities, e.g. prosecution and police authorities, the Swedish Coast Guard and the National Maritime Inspectorate, establish co-operation between themselves for the identification of training needs.

Other matters

Section 17.17

Political influence on questions maritime safety

0 We do not see any reason why other forms of political influence should be specially created for maritime safety, than those entailed by the National Maritime Administration being part of the a apparatus of government. We feel essential for that influence to be preserved, and accordingly wish to underline the vital importance of retaining the element of political control.

International commissions of inquiry

0 We recommend vigorous action by Sweden towards a formalisation of the provisions on the allocation of responsibilities between countries which may have an interest in taking part in or assisting international commissions of inquiry.

SOU 1996: 182 En kort presentation några. 53 av ..

3 En kort

presentation av några av

aktörer

sjöfartsmarknadens

Sjöfarten styrs och påverkas av flera olika myndigheter, organisationer eller sammanslutningar. Det följande kort och flera punkter är en förenklad presentation av några av de aktörer inom sjöfarten som kan påverka sjösäkerheten.

Ägare/redare

Det primära ansvaret för ett fartygs konstruktion, underhåll, be-

manning och drift ligger hos ägaren. Ägaren kan vara en eller flera

fysiska eller juridiska personer i olika konstellationer. Den traditionella fartygsägaren skötte samtliga funktioner som rörde fartyget. Under sådana förhållanden är fartygets ägare också dess

redare. Ägaren/redaren sätter igång verksamheten, leder den och bär

den ekonomiska risken. Utvecklingen inom sjöfarten har medfört att

de båda begreppen inte alltid sammanfaller. Ägaren är inte alltid

fartygets redare. Se vidare om denna problematik under avsnitt 12. I detta avsnitt förutsätts i fortsättningen, om inget annat sägs, att fartygets ägare också är dess redare. Karakteristiskt för rederiverksamhet är att marknadssvängningarna är snabba och mycket kraftiga. Sjöfart är ett område som är intressant för investerare, bl.a. genom köp och försäljning av fartyg. Investerarna har inte alltid kunskap om förhållanden som rör fartygens drift. Det har därför uppstått behov av att köpa tjänster av olika slag. Redaren kan överlåta en eller flera uppgifter till andra som har specialiserat sig på olika områden, s.k. managementbolag. Vissa bolag har specialiserat sig på att stå för bemanningen av fartyg, s.k. bemanningsföretag.

Fartygets drift

Fartygets redare kan nyttja sitt fartyg på olika sätt. En ytterlighet är att använda fartyget för transport av eget gods. Den andra ytterligheten är att använda fartyget som försäljningsobjekt och bedriva handel med fartyg. Det finns även mellanformer i sättet att nyttja

54 En kort presentation av några... SOU 1996: 182

fartygen. Redaren kan upplåta fartyget på olika sätt till andra fysiska eller juridiska personer.

Vid linjefart tillkännager redaren att ett eller flera fartyg skall företa

regelmässiga resor mellan vissa hamnar och att det fraktar gods mot

vederlag. Normalt rör det sig om godstransport för flera avtalsparters räkning. Frifart karaktäriseras av att redaren och befraktaren i varje förekommande fall förhandlar om frakt och övriga villkor i samband med transporten. kan intresse definiera de begrepp

Det vara av att ett par av som

används i transporträttsliga sammanhang.

Med borzfraktare menas enligt sjölagens terminologi den som

genom avtal för befordran av gods bortfraktar upplåter ett fartyg till någon den s.k. befraktaren. Parterna i avtalet certepartiet är annan, den som skall bortfrakta fartyget, oftast redaren, och den som

befraktar fartyget. Befraktaren kan vara t.ex en lastägare. Hur funk-

tions- och ansvarsfördelningen i varje enskilt fall ser ut bestäms av

parterna och framgår av certepartiet. Om befraktaren har enstaka, större partier gods att befordra kan han

resebefrakta ett fartyg. Resebefraktningen kan avse hela fartyget, s.k.

helbefraktning, eller en del av det, s.k. delbefraktning. Fartygets redare åtar sig att transportera visst gods från en hamn till en annan mot vederlag. Om befraktaren har ett större, kontinuerligt transportbehov ligger

det nära till hands att tidsbefrakta ett fartyg. Det innebär att redaren

åtar sig att under en närmare angiven period utföra de resor som tidsbefraktaren önskar. Vederlaget för frakten baserar sig den tid

som fartyget står till tidsbefraktarens disposition.

Övergången av driftsfunktioner från redaren till befraktaren framstår

tydligast vid tidsbefraktning. Redaren åtar sig att utföra ett transportuppdrag. Redaren har visserligen hand om fartyget, dess utrustning och bemanning, men den kommersiella driften styrs av tidsbefraktaren. Befraktaren bestämmer, med de begränsningar som framgår av tidscertepartiet, vilken sorts last fartyget skall föra, vilken väg lasten skall transporteras och när det skall ske. Bilden kan kompliceras att den har tidsbefraktat ett fartyg sedan i sin tur kan bortav som frakta fartyget till annan, s.k underbefraktning. En vittgående övergång av redarens typiska driftsfunktioner kännetecknar det som kallas bareboat-befraktning, vilket innebär att befraktaren hyr eller i vissa fall leasar ett helt fartyg. Befraktaren sörjer för fartygets bemanning, utrustning, underhåll och försäkring samt sätter det i trafik för egen räkning. Vid denna form av upplåtelse betraktas befraktaren fartygets redare. Bareboat-befraktning är som många gånger attraktivt när exempelvis ett rederi behöver nytt tonnage, men för tillfället ogärna vill skuldsatta sig ytterligare.

SOU 1996: 182 En kort presentation några. 55 av ..

Lastägare

Lastägaren kan som redan antytts samtidigt fartygets ägare eller vara dess befraktare. Det gäller särskilt för Oljebolagen. Så behöver emellertid inte vara fallet. Flera omständigheter kan styra valet av fartyg. Oljebolagen har anledning att noggrant välja fartyg, eftersom de har ett ansvar för att föroreningar inte uppstår. För andra kan valet av fartyg styras av ekonomiska aspekter, t.ex. av fraktpriset.

Mäklare och speditörer

Bilden kompliceras vidare av att befraktningsavtalen ofta ingås genom förmedling av mäklare. De är inte sällan specialiserade. Vissa agerar

i samband med köp och försäljning av fartyg, andra vid avtal

om befraktning av fartyg. Mäklaren uppträder som s.k. mellamnan och är inte avtalspart. En annan mellanman som har en betydande roll i frågor som rör transporter av gods är speditörerna. Speditören kan lastägases som rens man i förhållande till befraktaren eller redaren och har ofta befogenhet att fritt välja vilket fartyg som skall transportera godset.

Försäkringsgivare assuradörer

Såväl fartyget som dess last kan bli föremål för försäkring.

En grundläggande försäkring för redaren är kaskoförsäkringen hull insurance som täcker bl.a. totalförlust av fartyget och fartygsskador.

Kaskoförsäkringen kompletteras med en särskild ansvarsförsäkring, kallad Protection and Indemnity-försäkring P Denna, för sjöfarten unika försäkringsform, tar sikte på redarens ansvar mot tredje man när denna ansvarighet inte är täckt under kaskoförsäkringexempelvis vid oljeskador. Även omfattas denna en, passagerare av försäkring. På grund av de stora belopp som aktualiseras när fartyg med last totalhavererar används i stor omfattning tekniken med återförsåkring av försäkringsgivarens risk hos andra försäkringsgivare. Lastägarna brukar normalt teckna en transportförsäkring för sitt

gods, s.k. varuförsäkring cargo insurance.

Försäkringens inverkan sjösäkerheten behandlas närmare i avsnitt 12.6.

56 En kort presentation av några. SOU 1996: 182 ..

Klassificeringssällskap

Klassificeringssällskapen är organisationer, ofta i stiftelseform, som kontrollerar fartyg, säkerhet och kvalitet mot såväl egna som nationelmyndigheters regler. Ursprungligen var det främst försäkringsgivarna som behövde fristående och kompetenta organisationer som kunde bedöma ett fartygs sjövärdighet och därigenom medverka till att sätta ett pris riskerna i den kommersiella verksamheten. Fartygsägarna behövde också teknisk vägledning för att försäkra sig om att fartygen var sjövärdiga. Klassificeringssållskapen har sedan lång tid tillbaka utvecklat egna regler för fartygs design, konstruktion och underhåll. De dominerande klassificeringssällskapen agerar också på sjöfartsadministrationers vägnar i certifierings- och tillsynsverksamheten. Liksom försäkringsgivarna styrs klassificeringssällskapen av kommersiella krafter, vilket kan medföra skillnader i kompetens och kvalitet i det arbete de utför. Klassificeringssällskapens verksamhet beskrivs i avsnitt 10.

Flaggstater

Ett fartyg kan sägas vara en flytande, rörlig del av den nation vars flagg det för, den s.k. flaggstaten. Det innebär bl.a. att flaggstaten är oförhindrad att utfärda bestämmelser rörande fartygets design, konstruktion, underhåll, bemanning och drift m.m. Flaggstaten har en skyldighet att se till att de fartyg som för dess flagg lever upp till nationella krav eller krav som följer av internationellt antagna regelverk.

Sjdarbetsmarknadens parter

Även företrädare för rederier och sjöfackliga organisationer bidrar genom sitt arbete till utvecklingen av sjöfarten. Som exempel kan nämnas Sveriges redareförening, Sveriges redareförening för mindre

passagerarfartyg SWEREF, SEKO Sjöfolk, Sveriges fartygsbefäls-

förening, och Svenska maskinbefälsförbundet.

Hamnstater

Hamnstater är stater hamnar besöks av utlandsflaggade fartyg. vars Med egenskapen att vara harrmstat följer vissa befogenheter. Fartygen skyldiga att följa hamnstatens regler om t.ex. navigering eller anses regler som har uppställts till skydd för miljön. De anses däremot inte

En kort presentation några. 57 av ..

utan vidare skyldiga att följa hamnstatens regler har att göra med som fartygens konstruktion, utrustning eller bemanning. Ett särskilt samarbete mellan hamnstater sker inom ramen för överenskommelser om hamnstatskontroll. Hamnstatskontrollen kan ses som ett komplement till den kontrollskyldighet som åligger flaggstaten. Bakgrunden till överenskommelsen är att man kunde konstatera att

vissa flaggstater saknade vilja eller förmåga att uppfylla sina skyldig-

heter att se till att dess fartyg uppfyller antagna internationella krav. Hamnstatskontrollen beskrivs närmare i avsnitt 6.8.

Kuststater

Kuststater är förenklat uttryckt stater vars kustlinje passeras av fartyg " som kommer från och skall till hamnar utanför den staten. Kuststaten har begränsade möjligheter att ingripa mot fartyg som kan innebära ett hot mot statens intressen. Vilka befogenheter som tillkommer kuststaten styrs av folkrättsliga principer.

Nationella myndigheter

De nationella myndigheterna har dels en normgivande funktion dels en övervakande tillsynsfunktion. Myndigheten skall se till att internationellt antagna konventioner eller andra överenskommelser införlivas i den nationella lagstiftningen och övervaka att reglerna följs. De flesta länder har överlämnat certifierings- och tillsynsuppgifter som annars åligger flaggstaten till klassificeringssällskap. Det yttersta ansvaret för tillsynen av säkerheten ligger dock kvar den nationella sjöfartsmyndigheten. Myndigheten bedriver vidare sådan tillsynsverksamhet som följer av hamnstatskontrollen.

IMO International Maritime Organization

IMO är permanent organisation under FN arbetar med marina en som frågor. Inom organisationen utvecklar man internationella överenskommelser i form av konventioner och resolutioner som rör Sjösäkerhet och miljöskydd. IMO saknar sanktionsmöjligheter, men de medi lemsländer som ratificerar en konvention åtar sig att införliva den i sitt nationella regelsystem. De rekommenderande resolutionerna införs också i viss utsträckning i medlemsländernas nationella regelverk.

58 En kort presentation av några... SOU 1996: 182

EU

EU:s politik sjöfartens område går ut att regelgivningen i första hand bör ske globalt inom IMO. EU:s arbete inriktas för närvarande ett effektivt och enhetligt införande av de internationella överenskommelserna i medlemsländernas lagstiftning samt att säkerställa att de tillämpas ett enhetligt sätt.

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 59

4 Fartygsolyckor

Regelutveckling och teknisk utveckling förs framåt främst genom de erfarenheter som görs vid olyckor med fartyg. I avsnitt 4.1 4.3 gör vi en återblick sådana händelser som föranlett ifrågasättanden att av passagerartrafiken alls är säker. Redogörelserna är avsedda att ge underlag för praktiska jämförelser med den regelutveckling som beskrivits i avsnitt l våra överväganden i avsnitt 17 återkommer till frågor huruvida erfarenheter tillvaratagits eller kompromisser gjorts. Vårt uppdrag omfattar en generell översyn av säkerheten till sjöss, särskilt passagerartrafik med färjor, omfattar inte detalj- eller men ansvarsfrågor kring någon enskild händelse. Sådana uppgifter ankommer bl.a. på den internationella haverikommission tillsatts som efter Estonias förlisning. Ansvarsfrågor prövas rättsligt. Det är dock klart att den största civila fartygskatastrofen i Europa i modern tid kommer att få en genomgripande betydelse för säkerhetsutvecklingen. Material som förelegat vid den tidpunkt avslutar vårt arbete redogör vi för i avsnitt 4.4 och i avsnitt Ett belysande exempel på en översyn av helheten i säkerhetsfrägor i färjetrafik är den rapport som lämnades till underhuset i Storbritanniens parlament i juli 1995 och som återges i avsnitt 5.3. Den är också ett underlag för våra överväganden av frågan om färjetrafiken är säker och om vad har valt att kalla informationsproblemet inom trafiken. Några exempel på teoretiska och praktiska situationer med belysning av problem som uppstår när passagerares säkerhet inte längre kan garanteras utan fartyg måste överges lämnas i avsnitt 4.5. Även detta ingår i underlaget för våra överväganden huruvida färjetrafiken är säker.

4.1 Herald Free Enterprise

Fartyget, som trafikerade rutten mellan Zeebrügge i Belgien och Dover i England, kantrade den 6 mars 1987 omkring fyra minuter efter avgång från Zeebrügge sedan vatten trängt in bildäck. Under de sista momenten gjorde det en snabb gir styrbord och undgick att

60 Fartygsolyckor SOU 1996: 182

sjunka endast därför att fartygssidan tog botten grunt vatten. Slagsidan kom snabbt att uppgå till 30 grader och ökade långsamt till 90 grader. Fartyget vattenfylldes snabbt. Minst 188 personer omkom, varav 150 passagerare och 38 besättningsmän. Många andra skadades. Den omedelbara orsaken till olyckan var att en biträdande båtsman försummat sin skyldighet att stänga bogportarna vid avgången. Under utredningen uppgav han att han hade öppnat portarna vid ankomsten och därefter deltagit i underhålls- och renhållningsarbete till dess han avlöstes av båtsmannen. Biträdande båtsmannen somnade sedan i sin hytt och reagerade inte på utropet Harbour Stations "för och akter". Båtsmannen lade en kätting över rampen efter det att den sista bilen kört ombord. Någon anledning att vänta med att stänga portarna fanns därefter inte. Stängningen ingick inte i båtsmannens uppgifter utan var biträdande båtsmans ansvar.

Olyckan utreddes av en undersökningsdomstol Court of investiga-

tion som tillsätts efter beslut av det brittiska kommunikationsdeparte-

mentet. Rapporten offentliggjordes den 24 juli 1987. Av rapporten framgår bl.a: I rederiets allmänna instruktion ingick att bogportarna skulle vara säkrade när fartyget avgick från hamn. Denna instruktion åsidosattes regelbundet eller tolkades så att den för lastningen ansvarige styrmannen skulle se till att någon var redo att stänga portarna. Andrestyrmannen uppgav att han ansett att han blivit avlöst när han hörde över-

styrmannen ge order över kommunikationsradio. Överstyrmannen

uppgav att han antytt att andrestyrmannen borde bege sig akterut medan han själv slutförde lastningen. Domstolen drog slutsatsen att Överstyrmannen lämnat fordonsdäcket medan portarna varit öppna och att det då inte funnits någon person detta däck. Av de fel som begåtts betecknade domstolen överstyrmannens uppträdande som det som legat närmast olyckan. Befälhavarens uppgifter tydde att Överstyrmannen brukat uppfatta en press att så snart som möjligt bege sig från fordonsdäcket för att kunna ge order till rorgängaren att göra utropet Harbour Stations. Rederiets stående order att vakthavande befäl skulle bege sig till bryggan 15 minuter före avgång kunde också skapa en pliktkollision i den mån befälet samtidigt hade ansvar för lastningen. Detta hade också redan år 1982 framhållits i ett memorandum från en seniorbefälhavare på ett systerfartyg. Domstolen betecknade den stående ordern som ett uttryck för den bristande eftertanke företagsledningen ägnat instruktioner för befälen. I augusti 1986 hade olika memoranda cirkulerat inom rederiets landorganisation och från en seniorbefälhavare på ett systerfartyg att rutinerna i hamnen borde påskyndas. Ofta stod endast 30-40 minuter till förfogande för lossning och lastning. Domstolen instämde i

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 61

företagets påpekande att olyckan inte hade inträffat överstyrmanom nen dröjt kvar lastdäck omkring tre minuter längre än vad han gjorde, men tillade att hans brådska kunde ha orsakats fartyget av att avgick fem minuter försenat. Befälhavaren ombord var ansvarig för fartygets och ombordvarande personers säkerhet och hade enligt domstolen ansvar för att fartyget avgått med bogportarna öppna. Detta måste dock ses mot bakgrund av en otydligt utformad stående order från rederiet befäls rapporter om till befälhavaren. Inom rederiets flotta hade tolkning blivit vanlig en som innebar att befälhavaren hade rätt att anta att fartyget klart för var avgång om en rapport uteblev. Befälhavaren hade noterat att överstyrmannen kom upp bryggan. Han hade haft rätt att utgå från att överstyrmannen och biträdande båtsmannen var kompetenta att utföra sina åligganden, men inte från att de verkligen hade utfört dem. Domstolen tillade att uppenbarligen hade inte någon inom rederiet beaktat att en explicit instruktion om stängning bogportar av var nödvändig. Tre omständigheter talade enligt domstolen i förmildrande riktning för befälhavaren. Han följde system fyra andra befälsamma som havare på fartyget och som hade godkänts seniorbefälhavaren. av Rederiets stående fartygsorder innehöll inte något om öppning eller stängning av bog- eller akterportar. Före katastrofen hade det inträffat vid fem tillfällen att fartyg hade avgått med bog- eller akterportar öppna. Dessa händelser var delvis bekanta för rederiet, hade inte men gjorts kända för befälhavarna. Det bristfälliga systemet uteslöt dock inte att befälhavaren på ett allvarligt sätt försummat att utföra sina plikter. Fartyget handhades av tre arbetslag av befäl och fem arbetslag av manskap, som samarbetade i olika kombinationer. Fartygets seniorbefälhavare hade vid två tillfällen under tiden november 1986 till januari 1987 fäst rederiets uppmärksamhet att ett stort antal byten skett bland fartygsbefälen och att kontinuiteten eftersatts i fråga om underhåll, kontroll av säkerhetsutrustning, utbildning besättningen av samt den övergripande driften. Han hade emellertid godtagit att det befäl som övervakade lastningen nöjt sig med att kontrollera att biträdande båtsmannen var plats för att stänga bogportarna. Han hade inte vidtagit åtgärder för att oklarheten undanröjdes i fråga om vad det innebar att se till att portarna var stängda. Domstolen anförde vidare att en fullständig granskning av omständigheterna kring katastrofen ledde till slutsatsen att de bakomliggande eller största felen begåtts högre nivåer inom rederiet. Samtliga inom rederiets ledning från styrelseledamöter till yngre arbetsledare hade brustit i fråga om företagsledning. Det brittiska kommunikationsdepartementet hade i juli 1986 utfärdat anvisningar

62 Fartygsolyckor

som särskilt betonade vikten av klara instruktioner till befälhavare och övriga befäl, särskilt genom adekvata stående order. Anvisningarna betonade vikten av nära samarbete och regelbunden, effektiv kommunikation mellan fartyget och organisationen i land. De hade uppmärksammats inom rederiet men inte lett till någon åtgärd. Vid ett sammanträde i mars 1986 där seniorbefälhavare deltog hade företagsledningens representant avböjt propåer om att närmare definiera roller för exempelvis överstyrman och hänvisat till att rollerna borde få utveckla sig själva. Domstolen betecknade detta som oförmåga eller ovilja att ge klara order. Någon ansvarig hade inte funnits inom rederiet för ordergivning i sjösäkerhetsfrågor. Styrelseledamöterna hade därför ett tungt ansvar för en brist riktlinjer. Styrelsens ordförande hade dock tillträtt kort tid före katastrofen. Mycket hade gjorts i efterhand för att förbättra rederiets infallsvinkel på frågor om företagsledning, bl.a. genom instruktioner att bogportar skulle stängas och med kontrollsystem. Rederiets landorganisation kritiserades vidare för att inte innehålla någon ansvarig för sjöfartsfrägor. Det gällde som praxis som seniorbefälhavarna var ense om. Vid något tillfälle hade två och ett halvt år förflutit utan att dessa sammankallats. Organisationen i land hade inte lyssnat rapporter från befälhavare i flera väsentliga avseenden. Detta gällde att passagerarantalet överstigit det tillåtna, att önskemål framställts om indikeringslampor för bog- och akterportar, att siffror för djupgående inte kunde avläsas och att ballastpumpar med hög kapacitet skulle installeras för att tömma tankar som fyllts för att skapa förligt trim vid kajen i Zeebrügge. Påpekanden om för stort antal passagerare hade vidare gjorts vid fem tillfällen under septembernovember 1986. Incidenter med att portar inte stängts hade förekommit tidigare. En biträdande båtsman ett systerfartyg hade i oktober 1983 glömt att stänga såväl bog- som akterportar. Seniorbefälhavaren det fartyget utfärdade i oktober 1984 skriftliga order. En annan befälhavare på samma fartyg lade i juli 1985 fram ett förslag om indikeringslampor och pekade risken att den som skulle stänga portarna kunde bli fördröjd. Frågan berördes nytt under 1986. Någon allmän installation av indikeringslampor skedde inte förrän efter katastrofen. Landorganisationen hade utgått från att befälen ombord tagit ansvar för att passagerarantal och djupgående anpassades till varandra på föreskrivet sätt. Påpekanden från befälhavare om utebliven information om djupgående, passagerarantal och lastens vikt samt om för hög fart i tjocka hade avfärdats med att förfaringssättet följde praxis. Domstolen tillfogade ett generellt omdöme att landorganisationen, som inte var kvalificerad att bedöma sjöfartsfrågor, nekat att lyssna till sina befälhavare, vilka hade de kvalifikationer som behövdes. Företagsled-

Fartygsolyckor 63

ningen hade också upphävt befälhavares beslut disciplinåtgärder, om vilket äventyrade befälhavarnas auktoritet. Domstolen drog följande slutsatser. Olyckan hade orsakats att av fartyget gått till sjöss med inre och yttre bogportar vidöppna. När hastigheten ökade hade stora vattemnängder trängt in fordonsdäck och omintetgjort stabiliteten. Räddningsoperationen hade fungerat väl.

Orsaker eller bidragande orsaker till olyckan felaktiga åtgärder

var som vidtagits av befälhavaren, överstyrmannen och den biträdande båtsmannen samt av befattningshavare hos rederiet alla nivåer: styrelseledamöter, företagsledare avdelningen för sjöfart och till ner yngre arbetsledare.

4.2 Scandinavian Star

Fartyget byggdes i Frankrike 1971. Det klassades från början hos Bureau Veritas och överfördes 1987 till Lloyd’s Register. Närmast före den trafik som bedrevs vid olyckstillfället hade fartyget använts för dagturer utanför Miami. Lloyd’s Register hade utfärdat passagerarfartygscertifikat Bahamas vägnar i januari 1990. Fartyget hade nio däck, numrerade nerifrån och uppåt. Scandinavian Star övertogs av redaren från tidigare ägare i Fredrikshavn den 30 mars 1990 och sattes in rutten mellan Fredrikshavn i Danmark och Oslo den 1 april 1990. Fartyget avgick från Oslo den 7 april 1990 med 383 och 99 besättningspassagerare medlemmar. Mellan kl. 01.45 och 02.00 började det brinna i hög en sängkläder utanför en hytt babordssidan däck 4. Denna brand släcktes. Kort efter kl 02.00 började andra brand i aktre delen en av korridoren styrbords sida däck nr sannolikt genom användning av öppen eld. Eld och giftiga rökgaser spred sig mycket snabbt till däck 4 och 5 samt därefter långsammare till övriga däck. Nödsignalen Mayday sändes ut kl 02.24. Befälhavaren och besättningen lämnade fartyget kl 03.20. Vid branden omkom 158 personer, varav 156 passagerare och 2 besättningsmedlemmar. Flertalet, omkring 125 bedömdes ha personer, avlidit genom rökförgiftning koloxid. Samtliga dödsfall ansågs ha inträffat före kl 02.45. Olyckan utreddes av en kommission tillsatts Norges som av regering efter samråd mellan regeringarna i Norge, Danmark och Sverige. En representant utsågs efter förslag av flaggstaten, Bahamas. Kommissionens betänkande innehåller ingen uppgift om att fartygets konstruktion i något avseende central betydelse avvikit från av gällande regler enligt SOLAS 1960. Brandskyddsutrustning hade installerats i enlighet med SOLAS 1974. Ett flertal brister i fråga om

64 Farrygsolyckor SOU 1996: 182

utrustning och underhåll hade emellertid funnits den 6 och 7 april 1990. Tidigare upprättade verkstäder bildäck hade inte avlägsnats. Tryckflaskor däck 3 och däck 5 hade inte säkrats föreskrivet sätt och utgjorde latent fara under branden. Vid brandutredningen var en omkring hälften av sprinklerhuvudena på bildäcket igengrodda av rost. På däck 6 hade branddörr utelämnats och ersatts av en vanlig en glasdörr. En självstängande branddörr på bildäck fungerade inte, utan stod öppen under hela brandförloppet. Tre alarmhorn saknades. Ljudstyrkan hade i stor utsträckning inte varit tillräcklig. Livbåtarna allmänt sett i dåligt skick. Rost- och rötangrepp hade målats över. var Nödskyltar saknade text något skandinaviskt språk. Vissa skyltar gav motstridiga besked om utrymningsvägar. Kommissionen drog slutsatsen att Lloyds Register med hänsyn till tidigare användning och befintlig dokumentation borde ha upptäckt och riktat anmärkning mot verkstäder, bristfälliga alarmsignaler och brister gällande livbåtarna. På motsvarande sätt borde flaggstatens inspektör ha reagerat. De 99 besättningsmedlemmarna hade rekryterats tre olika sätt. Befälhavaren och flera fartygsbefäl hade tjänstgjort ett fartyg vars ägare hade intressen även i Scandinavian Star. Maskinchefen och en del maskinbesättningen hade kännedom om fartyget sedan tidigare. av Den helt övervägande delen besättningen hade rekryterats i av Portugal under stark tidspress av ett managementföretag på Isle of Man. Besättningens storlek uppfyllde gällande krav. Besättningen hade helhet tillräcklig utbildning. En rad detaljanmärkningar gjordes. som

Överstyrmannen hade inte utbildning i brandbekämpning eller

rökdykning. Navigatörerna hade inte tillräcklig säkerhetsutbildning. Antalet besättningsmän med certifikat i handhavande av livbåtar och livflottar ansågs inte ha varit tillräckligt. En rad av besättningsmedlemmarna från Portugal hade inte kunskaper i engelska som uppfyllde flaggstatens krav. Förberedelserna för drift fartyget hade skett under tidspress. av Befälhavare och besättning kom ombord under tiden den 23 30 mars. - Förberedelser kunde ske först efter den 30 mars. Mycket långa

arbetsdagar förekom, särskilt för cateringpersonalen, vars arbetstid

kunde uppgå till 12-14 timmar per dag. Brister förekom flera håll när det gällde att informera manskapet om deras uppgifter enligt nödplanen jämfört med den information som lämnats till befäl. Befälhavaren beslöt att behålla den nödplan som gjorts upp av en tidigare redare. Förste styrmannen enligt svensk terminologi andre styrmannen fick i uppgift att föra över nödplanen till de nya förhållanden skulle gälla. Flera brister förekom vid överföringen. som Som exempel kan följande nämnas. Planen var anpassad till en besättning 228 personer i stället för omkring 100. Förste styrmanom

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 65

nen hade inte tidigare gjort någon nödplan. Befälhavaren hade upp uppgifter om den nya besättningens kvalifikationer, arbetade under tidspress och hade flera andra uppgifter parallellt. Vissa fel med oklara syftningar olika befattningshavare fördes över till den bearbetade planen. Befälhavarens kännedom fartyget och nödom utrustningen var begränsad och det brast från hans sida i uppföljningen gentemot befälen. I den bearbetade versionen ingick befälhavaren ensam i sambandsgruppen. Ett flertal gruppledare med för ansvar evakueringen utsågs inte. Någon plamnässig genomgång säkerav hetsutrustningen gjordes inte. Brandvakten fick endast muntlig en genomgång men inte någon praktisk demonstration kontrollav var

nycklar var placerade. Någon livbåts- eller brandövning ägde inte

rum, vilket var en klar överträdelse gällande regler i SOLAS. av Varken tidspress, andra arbeten eller åtgärder för att ersätta övningarna bedömde kommissionen giltig ursäkt för övningarna som att inte genomförts. Kommissionen framförde också kritik rederiet mot för att inte ha givit befälhavaren för reparationsarbetena. ansvar Som en övergripande slutsats uttalade kommissionen att fartyget inte från säkerhetssynpunkt var klart att tas i bruk den 1 april 1990. Att

detta ändå skett betecknades ett resultat påtryckningar från

som av rederiet. Läget hade inte förbättrats den 6 april. Ytterligare reparations- och inredningsarbeten hade genomförts vid den tidpunkten, men

detta hade också medfört ytterligare påfrestningar för besättningen. Besättningens uppträdande kritiserades åtskilliga punkter. Den

allvarligaste bristen att besättningen aldrig kom uppträda var att som en enhet. Befälhavaren övertog vakten snabbt efter larmet den första om branden. Han beordrade emellertid inte någon undersökning fastän uppgifter kunde tolkas att branden varit anlagd. Arbetsgrupper som som upptogs i nödplanen organiserades inte. Rökdykarutrustning korn till användning endast i mycket begränsad utsträckning. Organiserade försök att genomföra genomsökning hytterna, evakuering eller av

brandbekämpning kom inte till stånd. Arbetet försvårades också att

av många besättningsmedlemmar till följd tidspress vid förberedelseav arbetet hade bristande kännedom sina uppgifter enligt nödplanen. om Däremot kunde någon bestämd slutsats inte dras huruvida språksvårigheter bidragit till att försvåra evakueringen. Antalet i personer livbåtarna räknades inte, vilket bidrog till oklara besked till fartyg i närheten om vilka insatser nödvändiga. Befälhavaren och som var besättningen lämnade fartyget vid tidpunkt när det hade varit en möjligt att stanna kvar och när det inte stod klart ytterligare om insatser kunde göras för att rädda liv. Kommissionen lade fram ett antal förslag till reformer regelverav ket för konstruktion och kontroll fartyg. Man föreslog också av att

66 Fartygsolyckor SOU 1996: 182

vissa av förslagen skulle genomföras för passagerarfartyg i regelbunden trafik på skandinaviska hamnar utan att avvakta ett internationellt genomförande. Reformerna avsåg främst utformning av korridorer pâ nya fartyg, förbättring av system för rökvarning och rökbekämpning, sprinklersystem i samtliga passagerarutrymmen och särskild säkerhetsutbildning ombord roro-passagerarfartyg.

4.3 Jan Heweliusz

Fartyget, som gick i reguljär linjetrafik, avgick den 13 januari 1993 kl 23.25 från färjeterminalen i Swinoujscie till Ystad i Sverige. Det hade 29 besättningsmän och 34 passagerare ombord. Lasten bestod av tio järnvägsvagnar och 20 lastbilar. Nödsignalen "Mayday" uppfattades av kustradiostationen i Lyngby, Danmark, och färjan Nikolaj Kopernik den 14 januari 1993 kl. av 04.36. Fartygets slagsida hade då snabbt ökat från 30 till 70 grader, vilket förorsakade kantring med kölen uppåt och att fartyget förliste. Olyckan inträffade inom det tyska sjöräddningsområdet. Räddningsaktionen samordnades av sjöräddningscentralen i Bremen. Nio besättningsmedlemmar räddades till livet. Av återstående personer togs 40 ornkomna medan 14 personer betraktades som saknade. upp som En haverikommission avlämnade en rapport uppdrag av Transport- och Sjöfartsministeriet i Polen. Av rapporten framgår att polska fartygsregistrets krav intaktstabilitet varit uppfyllda med marginal vad gällde lastkondition. Läckstabiliteten enligt SOLAS 1960 hade däremot inte varit tillräcklig vid avgången. Bristen hade möjligen förvärrats genom osymmetrisk fördelning av ballast i anti-heelingtankarna eller vid intag av ballast till babords sidotank. Videoupptagningar vid dykningar polska marinen visade att järnvägsvagnar och lastbilar av varit korrekt fördelade och surrade. Tillgängliga väderprognoser och väderfaxkartor förutsåg inte de extrema förhållanden rådde vid olyckan. Prognoserna förutsåg som vind från sydväst och väst med styrka åtta till nio Beaufort eller upp till tio Beaufort i vindbyarna, vilket inte var något ovanligt

Östersjön vid årstiden.

Vindstyrkan uppgick emellertid till mellan tio och elva Beaufort, i vindbyarna till tolv Beaufort. Vinden kom att vrida från sydväst upp till väst och nordväst. De konstaterade vindförhållandena betecknades extrema. Förändringarna bedömdes vara sådana att något som risktagande inte bedömdes ha förelegat. Beträffande fartygets manövrering drog kommissionen slutsatsen att hård vind från babord lett till slagsida mot styrbord. Slagsidan kompenserades med ballastsystemet och förberedelser för storm

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor

vidtogs genom kursändring till väst, fartminskning och styrning med

bogpropellrarna.

Kommissionen drog vidare slutsatsen plötslig förändring

att en av vindriktningen till vind från nordväst givit våldsamt och ett oväntat tryck från styrbord. Därigenom uppstod och snabbt tilltagande en stor

slagsida mot babord, inte möjlig för besättningen

som var att bemästra.

4.4 Estonia

Som vi redan nämnt tar vårt arbete inte sikte någon enskild händelse utan syftar till att dra generella slutsatser möjligheter om att förbättra färjesäkerheten. Den Internationella haverikommissionen

kommer att i sin slutrapport redovisa slutsatser undersökningar

av kring katastrofen

Det är dock angeläget att redovisa några de förstahandsintryck

av

vi tagit del av vid samråd med företrädare för stödföreningen Neptun. Till denna har 40 54 överlevande i Sverige anslutit sig. Översikten

av omfattar reaktioner som vi uppfattar representativa och som som tar

sikte själva olycksförloppet.

0 Förloppet var så snabbt att besättningen i praktiken inte hade någon chans att reagera. 0 De som reagerade direkt den första slagsidan hade bäst chans att överleva. Trapphusen kunde så gott då. Senare vara som tomma fylldes de av människor, som strävade efter att klättra uppåt. 0 Skyltningen uppfattades liten vägledning. ge 0 Livtlottar var mycket svåra att loss. Remmar satt mycket hårt. Någon som hade kniv lyckades loss flotte. en 0 Livbåtarna föreföll i huvudsak oanvändbara. Inte någon överlevande omhändertogs från livbåt rätt köl. en 0 Flytvästarna svåra att använda och slog över huvudet när var upp någon korn ner i vattnet. De snören skulle hålla flytvästarna på som plats var defekta. överlevande kände stark det fanns 0 oro när många fartyg i närheten som inte hade möjlighet att ta ombord personer.

4.4.1 Internationella haverikommissionens delrapport i

tekniska frågor

Estlands, Finlands och Sveriges statsministrar beslutade den 28 september 1994 om en gemensam haverikommission för undersökning av förlisningen. I kommissionen har ingått nio ledamöter, tre för varje

68 Fartygsolyckor sou 1996: 182

land. Ordföranden har utsetts bland de estniska ledamöterna. Kommissionen har också biträtts av tekniska och nautiska experter. I april 1995 offentliggjorde kommissionen en delrapport om tekniska orsaker och förhållanden under olycksförloppet. Slutledningar och orsaker i rapporten berör endast tekniska frågor. Den som anges beskriver inte hela händelseförloppet och inte heller några operativa frågor relaterade till olyckan.

Fartygets tillkomst och tidigare användning m.m.

Estonia roro-passagerarfärja som byggdes av varvet Jos. L var en Meyer Werft i Papenburg, Tyskland. Konstruktionen skedde med ledning klassificeringssällskapet Bureau Veritas regler. Vid av leveransen den 20 juni 1980 förde fartyget finländsk flagg och sattes i trafik av det finska rederiet Rederi AB Sally.

till början i trafik Stockholm-Åbo.

Fartyget sattes en rutten Beställarrederiet uppgick i Effjohn Oy och fartyget gick under namnet Silja Star i trafik först rutt tidigare, och därefter samma som fr.o.m. januari 1991 rutten Vasa-Umeå/Sundsvall, nu under namnet Wasa King. Fartyget hade fram till den 14 januari 1993 stått under tillsyn av Sjöfartsstyrelsen i Finland, auktoriserat Bureau Veritas att utföra som skrovinspektioner. From. den 15 januari 1993 stod fartyget under estnisk tillsyn. Myndigheten i Estland hade auktoriserat Bureau Veritas att utföra åtgärder enligt SOLAS-konventionen och andra internationelkonventioner. Det svenska rederiet Nordström Thulin AB och det statsägda estniska företaget Estonian Shipping Company Ltd ägde till lika delar företagen Estline Marine C0 Ltd och rederiet E-line Ltd. Den 15 januari 1993 förvärvades fartyget av Estline som hyrde ut det i form bare boat-charter hyra till E-line. Verksamheten bedrevs av av Estonian Shipping Company enligt ett managementkontrakt. Nordström Thulin svarade för teknisk drift och underhåll.

Huvudpunkter i händelseförloppet den 27-28 september 1994

Estonia avgick från Tallinn den 27 september 1994 19.15, dvs. 15 minuter efter tidtabell. Antalet ombord fartyget var 989, personer 803 passagerare och 186 besättningsmedlemmar. Lasten varav bildäck bestod 38 långtradare, 25 lastbilar, ll Skåpbilar och 26 av personbilar. Fordonen lastade akterut. Estonia hade vid avgången var grads slagsida styrbord och ett akterligt trim om ca 0,5 m. en Under gång vred vinden från sydlig till sydvästlig. Vindstyrresans kan ökade från 8-10 m/s till 15-20 m/s. Den signifikanta våghöjden

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 69

var omkring midnatt 3,5—4,5 m. sistnämnda värde översteg vad som angivits i väderleksrapporten 2,5-3,5 m. Omkring kl. 0.30 girade fartyget vid brytpunkt till kurs 287° för en fortsatt resa mot Söderarmsinloppet, dvs. det norra inloppet till Stockholm. Farten har uppskattats till omkring 14,5 knop och stabiliseringsfenorna hade fällts ut. Omkring kl. 0.45 uppfattade flera vittnen metalliska ljud, som tolkades som tecken något onormalt. En maskinist i maskinkontrollrummet har uppgivit att han omkring kl. 1.15 iakttog vatten som trängde i längs rampens sidor, när denna föreföll vara i stängt läge. Metalliska ljud hördes. Rullningen ökade och slagsida ökade mot styrbord. Någon gång därefter lossnade fartygets bogvisir och föll framåt över stäven. På grund av rampens längd hade en lådliknande konstruktion byggts i visiret. Visiret rev med sig rampen tills denna fullt var öppen. Stora mängder vatten strömmade in bildäck. När slagsidan ökade uppstod panik och många försökte ta sig uppåt i fartyget för att komma ut. Mayday-nödsignaler uppfattades i land kl. 1.24. Inredningsdäcken började vattenfyllas omkring kl. 1.30 och styrbordssidan var under vatten 1.35. De personer som lyckats ta sig ut hoppade eller sköljdes ner i vattnet. Några lyckades ta sig upp i livfarkoster lösgjorts eller som utlösts när farkosterna kommit under vatten. Den sista synliga indikationen en radarskärm försvann kl. 1.48. Under räddningsoperationen, som bedrevs i hårt väder, kunde 137 överlevande plockas upp. Antalet omkomna som återfanns 94. var

Haverikommissionens undersökningar och slutsatser

Undersökningarna har grundats på iakttagelser bärgade föremål, av nämligen fartygets bogvisir och fästöron, gångjärnsbussning samt en en låsbult till visirets bottenlås. Kommissionen har också redovisat en observation av en student i augusti 1994 avseende sprickor i och intill gångjärnsanordningarna till visiret. Kommissionen konstaterar att bogvisiret och rampinstallationen hade en utformning som var vanlig vid tiden då fartyget byggdes. Installationen bestod av ett uppåtöppnande visir och en fordonsramp ledad vid huvuddäcket. I uppfällt och stängt läge sträckte sig rampen upp i en lådliknande konstruktion visirets däck. Visiret var säkrat i stängt läge av tre hydrauliskt manövrerade lås.

ett bottenlås det s.k. Atlantlåset och två sidolås. Två manuella

låsanordningar var installerade, men synes enligt kommissionen inte ha betraktats som en del av det operativa låssystemet.

70 Fartygsolyckor SOU 1996: 182

Rampen stack i uppfällt och låst läge upp ca 1,5 rn i den lådliknande konstruktionen på visirets däck. Rampen manövrerades med två hydraulcylindrar, två varje sida. Kontrollpanelen för rampens och visirets manöversystem var monterad babordssidan strax innanför rampen. Indikeringslamporna var monterade i en panel vid manöverplatsen. En andra panel var monterad i frontpanelen bryggan strax till höger om vakthavande styrmans manöverplats. Indikeringslamporna för avkänning av ramp och visir visade grönt endast när respektive anordning var helt stängd och visade annars rött. Lamporna för låsanordningarna var kopplade så att de visade rött när låsen var tillbakadragna och grönt när de var helt utskjutna. Strömställarna för sidolåsen respektive ramplåsen var seriekopplade så att alla låsen i kretsen måste vara i korrekt läge. Om en av låsanordningarna var i mellanläge lyste inte någon lampa. TV-skärmar för övervakning av bildäcket fanns i maskinkontrollrummet och i kartrummet bryggan. Fordonsrampen var placerad omkring 4,2 m framför främsta läget för kollisionsskottets övre förlängning. Kravet en övre förlängning av kollisionsskottet hade inte till fullo inarbetats i Bureau Veritas regler. Enligt SOLAS 1960, som gällde när fartyget byggdes, motsvarade främsta läget fem procent av fartygslängden. Kravet avseende skottets främsta placering hade inte inarbetats i Bureau Veritas regler, vilka emellertid innehöll att Bureau Veritas huvudkontor hade rätt att kräva att kollisionsskottet förlängdes till backdäcket, dvs. i det aktuella fallet däcket ovanför roro-däcket. Fartygets byggnadsspecifikation innehöll en uppgift att något partiellt kollisionsskott inte erfordrades enligt sjöfartsmyndigheten i Finland. Denna myndighet utfärdade vid leveransen från varvet ett säkerhetscertifikat för passagerarfartyg i enlighet med SOLAS. Myndighetens närvaro under det att fartyget byggdes avhandlas inte i den aktuella delrapporten. Estonias ramparrangemang och frånvaron av en regelmässigt korrekt placerad övre förlängning av kollisionsskottet var typiska företeelser färjor byggda under tiden från år 1960 till 1980-talets början. Arrangemanget stämde inte överens med de regler som gällt sedan 1948 års version av SOLAS-konventionen. Kommissionen har vid sammanställningen av delrapporten inte kunnat ta ställning till om rampen trots placeringen för långt fram hade godkänts som förlängning kollisionsskottet eller om man helt bortsett från kravet. av Kommissionen konstaterade att konstruktionslastkraven som skall tillämpas bogvisir i roro-fartyg inte var väl etablerade när Estonia byggdes. Den procedur som användes för beräkning av konstruktionslaster visiret gav inte en uppsättning krafter som var i statisk

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 71

balans med yttre krafter. Konstruktionslasterna hade beräknats till 100

ton för var och en av fem infästningspunkter. De värden år 1982

som kom att anges i IACS’ Unified Requirements skulle ha givit en konstruktionslast om 200 ton för varje låsanordning. De beräknade konstruktionslasterna användes för att bestämma minimimått i infästningar för varje låsanordning med ledning allmänt tillämpade av påkänningsvärden. Beräkningarna underställdes inte Bureau Veritas för granskning. Kommissionen har gjort antaganden angående styrka och hållfasthet hos de låsanordningar som kommit till användning för visirets bottenlås och sidolås. På grund uppgifter lämnats av som från varvet har antagits att bottenlåsenheten sammansatts komplett verkstad och därefter svetsats till förpikdäcket. Några specifika svetsinstruktioner

fanns inte. En tillämpning av varvets konstruktionsberäkningar skulle

ha lett till större dimensioner för bottenlåsets fästöron eller till ett annat svetsutförande med fullt lastbärande svetsfogar. Kommissionen drog beträffande installationen bottenlåset av

slutsatsen att det inte fanns tillräckliga lastbärande tvärsnittsytor för att

motsvara konstruktionsberäkningarna. Två vertikala förstyvnadsprofi-

ler hade begäran av klassificeringssällskapets inspektör installerats

bakom varje låsöra för sidolåsen som lokala förstärkningar. Kommissionen drog slutsatsen att frånvaron av tillräckligt detaljerade tillverknings- och installationsritningar för sidolåsens låsöron lett till att beräknad hållfasthet inte byggts in. Sjöfartsmyndigheten i Finland hade fråga från tillverkaren av rampen anfört att ritningar bara behövde sändas in om tvivel rådde om regeltolkning. Därvid förutsatte myndigheten att rutinmässig en

granskning av andra ritningar utfördes av klassificeringssällskapet.

Skriftväxlingen avsåg inte varvets installationsritningar. Klassificeringssällskapets inspektör gjorde en anmärkning på sammanställningsritningarna att låsanordningarnas godkännande ålåg den nationella myndigheten. Enligt kommissionen har inga tecken under undersökningen visat att sådana installationsritningar insänts till den finska sjöfartsmyndigheten. En anmärkning att strukturella förstärkningar bakom låsen skulle godkännas klassificeringssällskapets lokale av inspektör synes ha beaktats och föranlett en anmärkning inspektionslistorna för den kompletta installationen att två förstärkningsprofiler skulle svetsas framsidan av visirets bakre skott. Två manuella lås vid sidorna syntes enligt kommissionen inte ha betraktats som delar av det operativa låssystemet.

72 Fartygsolyckor SOU 1996: 182

Ett sannolikt händelseförlopp

Kommissionen angav grund av observationer av skador och av resultat av gjorda beräkningar det mest sannolika händelseförloppet. Bogvisirets tre i bruk varande låsanordningar kan ha brustit i vilken ordning som helst. Hävstångsverkan visirets hydraulcylindrar ledde till att dessa drogs loss från skrovet eller havererade invändigt. Visiret kunde därefter röra sig fritt kring gångjärnen. Vittnesutsagor om skarpa ljud från bogområdet och om vatten som sprutat upp mellan visir och däck tyder att visiret rört sig uppåt och nedåt under någon tid. På grund av slagen uppstod bristningar i svetsfogar till visirets stävskena, som separerade från visiret. Någon annan kraftig del kunde inte därefter ta upp kraften i slagen. Genom fortsatta slag komprimerades bottendelen av visiret ca 0,2 meter. När visiret satte sig lägre än normalt uppstod uppåt- och framåtriktade krafter i gångjärnen, som bröts sönder. Ytterligare iakttagelser av skador tydde enligt kommissionen att visirets vertikala rörelser fortsatte. Senare kan vattensamling inuti visiret jämte masskrafter från fartygets stampning ha bidragit till att visiret börjat tippa framåt. Bakre väggen i den lådan på visirets däck korn i kontakt med rampen, främst babordssidan. Den ökade pressen rampen ledde till att dess låsanordningar brast en efter en. Rampen öppnades efterhand och vilade mot tvärstöttorna i visiret medan detta fortsatte sina rörelser framåt. Inträngande vatten längs rampens sidor iakttogs av maskinisten i maskinkontrollrummet. Visiret kan senare ha studsat mot bulbstäven. När styrbords hydraulcylinder slutligen drogs ur skrovet tippade visiret framåt. Vid kontakt med bulbstäven uppstod bl.a. en en ny utsträckt intryckning på visirets framsida. I detta skede var rampen fullt öppen. Kommissionen hänvisade även till tillbud andra färjor där låsanordningar för visir har brustit, bl.a. ett delvis haveri för låsanordningar på Estonias nära systerfartyg Diana II i januari 1993. Kommissionen avser att i sin slutliga rapport behandla detta och liknande tillbud samt att kommentera frågan om rutiner för tillvaratagande av erfarenheter från sådana tillbud.

Invändningar mot kommissionens slutsatser

På föranstaltande varvet utfördes ytterligare undersökningar vid av tyska försvarsmaktens tekniska högskola i Hamburg. Undersökningarhar lagts till grund för antaganden om att ordningsföljden mellan na brott på gångjärn och brott vid bottenlåset varit en annan än vad kommissionen antagit.

SOU 1996: 182 Fartygsolyckor 73

4.5 Särskilt

om evakuering

Den mest dramatiska och farliga situationen för ombord passagerare ett fartyg är när det visar sig att fartyget inte längre är säkert utan

måste överges. Med ett teoretiskt och två praktiska exempel de

senare hämtade från Svensk Sjöfarts Tidning 17/95 och 51-52/95 vill nr nr vi något belysa de problem som uppkommer vid evakuering och som inte bara rör påtagligt mycket dramatiska situationer. Exemplen ger också en uppfattning om hur störningar förvärrar svårigheter. Den gemensamma nordiska kommissionen utredde katastrofen som med Scandinavian Star lät utföra beräkningar av tidsåtgången för olika antaganden om rökfyllning, passagerarbeläggning och vilken andel av passagerarna som skulle omfattas av utrymningen. Av avgörande betydelse var att man i allmänhet måste räkna med att något mindre än hälften av de passagerare nås larm i sina hytter kommer som av att stanna kvar där till dess hytterna genomsöks och de får direkt en uppmaning att utrymma. Passagerarnas reaktioner stämde väl överens med detta antagande. 96 personer lämnade sina hytter medan 99 personer påträffades döda i hytterna. Beräkningarna visade att dramatiska tidsförskjutningar inträffar när utrymningen störs av rökutveckling. Fartyget medförde 383 passagerare. Fullbeläggning skulle omfatta 1 052 passagerare. Vid full beläggning skulle i princip en fullständig utrymning kunna genomföras på 29 minuter. Vid rökutveckling skulle med den aktuella beläggningen utrymning 60 av procent av passagerarna gå omkring 5 minuter medan det var nödvändigt att räkna med över åtta timmar om 90 procent av passagerarna skulle evakuera. Den 17 april 1995 strax före klockan 10 förmiddagen grundstötte passagerarfärjan Saint-Maia under mellan Jersey och Sark i en resa Engelska Kanalen. Fartyget var en snabbgående 41 meters katamaran. Vid grundstötningen hade fartyget 32 knops fart och hade råkat 185 meter ur kurs. Det började genast ta vatten, få slagsida babord och luta akterut. Befälhavaren genast efter grundstötningen order gav om att överge fartyget. Slagsidan medförde att det endast möjligt var att använda livflottar och lejdare styrbords sida. Två fyra av evakueringspunkter blev otillgängliga och en av de kvarvarande blev allt svårare att använda efter hand som lutningen akterut ökade. Däcken var mycket hala. Ett stort antal tvingades hoppa passagerare 3,7 meter ner. Normalt skulle inte avståndet mellan lejdare och livfarkost vara mer än 1,4 meter. Många skadades vid evakueringen. Av 300 passagerare fördes 55 till sjukhus. Evakueringen tog en timme och 17 minuter att genomföra. Bland passagerarna ansåg endast 16 procent av dem som besvarade en enkät att de hade uppfattat säker-

74 Fartygsolyckor SOU 1996: 182

hetsinformationen. Två tredjedelar hade inte själva eller med hjälp av instruktionskort kunnat sätta sig flytvästarna. Bil- och passagerarfärjan Tallink grundstötte morgonen den 22 april 1995 kort efter avgång från Helsingfors väg till Tallinn. Grundstötningen ägde rum vid en smal passage nära Sveaborg. Vatten trängde in i maskinrummet och fartyget fick snabbt slagsida. Sikten understeg 100 meter vid olyckan grund av tjocka. Stiltje rådde och det praktiskt taget ingen sjögång. Evakueringen omfattade ca var 1 000 passagerare. Den kunde genomföras praktiskt taget utan problem och halv timme. Passagerare kritiserade besättningen en en i massmedia. En talesman för Finska vikens sjöbevakningsdistrikt var i huvudsak nöjd med genomförandet av räddningsoperationen.

Utveckling efter Estonia 75

5 efter

Utveckling Estonia

5.1 Utredaren angående

rapporteringsrutiner inom Sjöfartsinspektionen

F.d. regeringsrådet Magnus Sjöberg redovisade i 1995 ett mars regeringsuppdrag att kartlägga rapporteringsrutiner och vissa andra frågor avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen. Utredaren hade undersökt hur information analyserades och fördes vidare inom inspektionen. Motsvarande analys utfördes avseende informationsutbyte mellan sjösäkerhetsinspektionerna i de nordiska länderna samt mellan sjöfartsmyndigheter och andra organ.

5.1.1 Tillförsel av information

Sjöfartsinspektionen har ett omfattande kontaktnät bland myndigheter, samverkansorgan, assuradörer och befraktare. De kunskaper som fanns inom inspektionen var goda, avsaknad rutiner för men av dokumentation, rapporteringsvägar och för uppföljning av externa informationsflöden kunde leda till att information inte tillvaratas fullt ut. Sjöfartsinspektionen borde därför utforma en policy till ledning för anställda för hur dokumentation och rapportering skall ske och överväga någon form av återkoppling till berörda intressenter i form av sammanställd information. Som nya informationskällor utöver dem där regelbundna kontakter redan förekom i stor utsträckning nämnde Sjöberg möjligheten att samråda med organisationer för inflytelserika befraktare. En orsak till problemet med bristande benägenhet att rapportera incidenter kunde vara ovilja att rapportera eller arbetskamraters egna misstag eller risken att drabbas av sanktioner från arbetsgivare eller myndigheter.

5.1.2 Allmänt om Sjöfartsinspektionens verksamhet

Brister hade redan uppmärksammats av Sjöfartsinspektionen, bl.a. efter en s.k. audit av administrativa rutiner under våren 1994.

76 Utveckling efter Estonia

Den regionala verksamheten inom inspektionsområdena präglades av decentralisering och självständighet. Den praktiska tillsynsverksamheten sköttes i stor utsträckning av inspektionsområdena enligt deras gottfinnande. Metoder och bedömningar vid inspektioner skiftade mellan olika inspektörer. Former för blanketter, checklistor, dokumen-

tation, påminnelser och resultatuppföljningar varierade. Den planerade

utbyggnaden det s.k. FTS-systemet för systematisering av iakttagelav

ser vid inspektioner var synnerligen angelägen. Detta skulle kunna

medföra att gjorda iakttagelser och påpekanden samt vidtagna åtgärder kunde redovisas entydigt och klart. Någon särskild dokumentation utfördes i vissa sammanhang inte av brister som sedermera åtgärdades,

nämligen vid nybyggnadsbesiktningar eller när brister snabbt åtgärdas

innan ett fartyg avlöper. Informationsunderlaget kunde också förbättras genom att riktade inspektioner eller temagranskningar utfördes.

Överskådligheten begränsades också av hur aktbildningen skedde.

Styrning av verksamheten förutsatte styrinstrument och uppföljning

verksamheten. Överinspektörsmöten förekom med viss regel-

av bundenhet. Som ytterligare användbara medel nämnde utredaren

vägledande policybeslut och annan normbildning.

5.1.3 Verksamheten vid utredningssektionen

på heltid till utredningssektionen. År Två utredningsmän var knutna 1993 inkom sammanlagt 359 ärenden. Arbetet utfördes ett mycket förtjänstfullt sätt, med sikte det enskilda fallet än efter en men mer jämförande helhetssyn. Säkerhetssammanträden hade inte ägt rum efter år 1988. Från utredningssektionen hade gjorts gällande att någon egentlig "feed-back" inte förekom från ledningens sida. Analys- och

uppföljningsfunktionerna behövde utvecklas och stärkas betydligt.

Sådana funktioner borde ankomma ett direkt till sjösäkerhetsdirektören knutet stabsorgan. Likaså borde säkerhetssammanträdena återupptas.

5.1.4 Samarbete med klassificeringssällskapen och nordiska

myndigheter

När fartygssäkerhetslagen infördes förutsatte lagstiftaren att klassificeringssällskapen även därefter skulle utföra åtgärder beträffande skrov och maskineri på ett sådant sätt att deras bedömningar som regel skulle kunna godtas utan närmare kontroll från Sjöfartsinspektionens sida. Samtidigt betonades behovet av att löpande följa och kontrollera sällskapens verksamhet. De olika nordiska ländernas sjöfartsmyndigheters relationer till klassificeringssällskapen skilde sig från varandra. I Danmark och

SOU 1996: 182 Utveckling efter Estonia 77

Norge sammanträder myndigheterna årligen med sällskapen, och har möjlighet att göra påpekanden. I Norge förekom dessutom redan auditering av sällskapen. Sverige har till skillnad från Danmark och Norge inte något internationellt fartygsregister. Endast 300 svenska ca fartyg är av den storlek att de är klassade över huvud taget. Sjöfartsinspektionens integrerade tillsynsmodell med inslag såväl av dokumentkontroll som operativ kontroll innebar ett dubbelarbete jämfört med sällskapens arbete. Sjöfartsinspektionen vill inte överlåta operativa kontroller till sällskapen. De svenska klassade fartygen är så pass till antalet att inspektionen anser sig ha utrymme för kontroller vart och ett av fartygen.

Arbete med förenhetligande av tillsynsverksamheten borde

ge

erfarenheter för ett ställningstagande till Sjöfartsinspektionens

om

kontroll av klassificeringssällskapen borde organiseras på sätt

samma som i Norge och Danmark. Samarbetet mellan de nordiska myndigheterna bestod i så gott som dagliga kontakter i det löpande arbetet och årliga möten chefsnivå. Det fanns inte skäl att föreslå att samarbetet skulle bindas upp genom formella överenskommelser. Arbetet med nationella och gemensamma datasystem ger ökade möjligheter att urskilja pågående trender.

1.5 Roro-fartyg

Sex rapporter om skador och olyckstillbud avseende roro-fartyg genomgicks. Fallen gav vid handen många svaga punkter avseende

roro-fartygens grundläggande koncept. Detta hade uppmärksammats

redan under l970-talet. Ansatser till generella analyser kunde spåras i akterna. Någon mera systematisk granskning roro-fartyg hade inte av

blivit följden, men Sjöfartsinspektionen hade efter förlisningen med

Herald of Free Enterprise 1987 omedelbart gått igenom svensk-

flaggade passagerarfartyg i stabilitetshänseende. Upplysningar hade inhämtats hos några av de större färjerederierna rutiner vid om barlastning och trimning samt för öppning, stängning och säkring av portar. En rapport till Kommunikationsdepartementet år 1981 avseende roro-fartyget Zenobias förlisning hade lagts till handlingarna år 1983. Rapporten tog upp frågan om roro-fartygens tillförlitlighet i hela dess vidd och efterlyste ett stort antal vidare överväganden, liksom flera

generella och framåtsyftande åtgärder.

5.1.6 Komplettering till rapporten Sjöfartsinspektionen

om

Magnus Sjöberg biträddes av f.d. sjösäkerhetsdirektören, f.d. generaldirektören för Statens haverikommission, Göran Steen, sakkunsom

78 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

nig. Sedan sjöolycksutredningar som utförts under den tid Göran Steen varit sjösäkerhetsdirektör kommit att ingå i underlaget entledigades Göran Steen egen begäran från sitt uppdrag. Han överlämnade ett kompletterande sakkunnigutlâtande till Kommunikationsdepartementet

i april 1995. Utlåtandet avsåg främst roro-passagerarfartygs konstruktion, klassiñceringssällskapens och Sjöfartsinspektionens inbördes

roller och en utveckling av Sjöfartsinspektionens tillsynsansvar så att det närmare följer principer och metoder som tillämpas inom luftfarten och kärnkraftssektorn. Göran Steen kritiserade också bristande uppföljning tidigare rapport om roro-passagerarfartyget Zenobias av en förlisning år 1981 och av förslag till ansvarsfördelning mellan myndigheter och klassificeringssällskap, vilka intagits i betänkandet

Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg Ds K 1981:17.

Inom flyget finns frivilliga självrapporteringssystem för incidenter

enligt Göran Steen fungerar väl och har ökat rapporteringsbe-

som nägenheten. Han redovisar de svenska, brittiska och amerikanska systemen. Rapporterna tas i Storbritannien och USA emot av andra organ än dem som i allmänhet utövar kontroll av verksamheten. Han konstaterar t.ex. att det i USA och Storbritannien t.o.m. finns möjlighet att garantera straffrihet. Göran Steen illustrerade beskrivningen av säkerhetstänkandet inom kärnkraftsindustrin med incident som inträffade i juli 1992 vid en Barsebäcksverket. Silar sattes igen grund av föroreningar i nödkylsystemet. SKI stoppade driften vid fem reaktorer under flera månader. Reaktorerna fick inte startas nytt förrän de driftsansvariga visat att driften fyllde säkerhetskraven. En redogörelse för säkerhetsfrâgor kärnkraftens område i övrigt finns under avsnitt 15.2.2.

5.2 IMO:s och beslutade

expertpanels rapport regeländringar

Sjösäkerhetsdirektörerna i Norge, Finland, Sverige och Danmark tillsatte i oktober 1994 fyra gemensamma arbetsgrupper för att utarbeta förslag till ändringar av olika säkerhetsnormer. Arbetsarbetade med stabilitetsfrágor avseende situationer där grupperna vatten trängt in bildäck och det vattentäta utrymmet under detta däck har skadats, bogportskonstruktioner, dimensionering av låsningsanordningar, handhavande och övervakning av dessa anordningar, evakueringsfrâgor samt livräddningsutrustning.

IMO:s sjösäkerhetskommitté MSC tillsatte i december 1994 en

expertpanel för att förbereda ändringar i SOLAS m.fl. konventioner.

Utveckling efter Estonia 79

I panelen ingick 21 oberoende experter kom från större sjöfartssom nationer. Uppgiften för expertpanelen var att göra grundlig översyn en av

säkerhetsfrågor för roro-passagerarfartyg. Säkerhetsåtgärder skulle

utvecklas för olika tänkbara incidenter för att begränsa den samlade risken för sådana fartyg. Därvid skulle beaktas att även förhållandevis osannolika incidenter kan oacceptabla följder.

Den grundläggande konstruktionen roro-fartyg, principer för

av handhavande av fartygen och krav tillsyn över dem skulle över. ses

Riskabla situationer som kan uppstå under fartygets tid i drift och därmed förbundna tänkbara konsekvenser för säkerhetsfrågor skulle

identifieras. Därefter skulle vilka konsekvenser bedömdes anges som som oacceptabla eller behövde begränsas. Utifrån detta skulle avgöras

i vad mån nuvarande krav var fullständiga och effektiva och vilka

åtgärder som behövdes områden inte reglerats. Arbetet skulle som

bedrivas med beaktande av tillgänglig erfarenhet avseende konstruktions- och handhavandefrågor, forskningsresultat samt de studier och

modelltester som kunde tillkomma.

De nordiska ländernas arbetsgrupper tillställde expertpanelen sina rapporter som gemensamma förslag från de nordiska länderna.

Rapporten om bogportskonstruktioner tillställdes även klassificeringssällskapens gemensamma organisation, IACS, regler i vars nya dessa frågor avsågs träda i kraft under 1995. Nödvändiga förändringar skulle vara genomförda de fartyg är aktuella senast vid som utgången av juni 1996.

Ett gemensamt nordvästeuropeiskt forskningsprojekt avseende

konstruktion av framtida roro-fartyg startades under våren 1995. Projektet beskrivs närmare i avsnitt l5.l.4 och redovisning en lämnades i juni 1996. Expertpanelens ursprungliga rapport framlades i och april mars 1995. Den byggde i allt väsentligt vad de nordiska länderna

föreslagit.

Förslagen togs upp vid en diplomatkonferens i MSC i juni 1995. Eftersom delade meningar förekom bl.a. föreslagna regler för om nya

läckstabilitet hänsköts förslagen i stor utsträckning till diplomat-

en konferens inom IMO i november 1995. Frågor stabilitet om som utvecklas i det följande hänsköts till vidare förhandlingar, ledde som fram till ett regionalt avtal i februari 1996 vid den s.k. Stockholmskonferensen.

Expertpanelens förslag innehöll förändringar SOLAS m.fl. kon-

av ventioner på ett trettiotal punkter. Efter en redovisning expertav

panelens utgångspunkter refereras enskilda frågekomplex här huvudsakligen i den mån de innebär förändringar för roro-passagerarfärjor.

80 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

redogörelserna för enskilda frågekomplex återges dels I de senare vissa allmänna resonemang som expertpanelen utvecklade, dels förändringar föranleddes av förslagen. När en förändring av en som regel beskrivs avses de ändringar som beslutades. I den mån skillnader förekom mellan förslag och beslut anges detta särskilt. Någon närmare åtskillnad mellan diplomatkonferensernas beslut i MSC i juni eller november 1995 görs inte.

5.2.1 Expertpanelens utgångspunkter

Förslagen utgick från en bakgrund där utvecklingen mot dagens stora passagerarfärjor beskrivs. Roro-fartyg började byggas under slutet av 1800-talet för att järnvägsvagnar skulle kunna lastas och lossas ett smidigt sätt. Det genomgående järnvägsdäcket utgjorde samtidigt i regel väderdäck dvs. ett däck är öppet för väder och vind. Fartygen hade alltså som samma motståndskraft mot vatten roro-däck som vilket annat fartyg helst. Utvecklingen från 1950-talet och framåt med ökad som användning av personbilar och lastbilar ledde till förändringar med bildäck lätt åtkomliga för pâfart och avfart. Färjorna som var utrustades samtidigt med omfattande anordningar för passagerarnas bekvämlighet under Utvecklingen ledde fram till stora bildäck resan. med utbredning över fartygens hela längd och bredd. Samtidigt byggdes moderna färjor med höga överbyggnader i flera däck. Fartygens konstruktion gjorde det lätt för besättning och passagerare att förbise att fartygen i grunden är fartyg med väderdäck bildäcket och skall handhas som sådana. Bildäcken moderna fartyg konstrueras nästan uteslutande utan länsportar vilket gör det möjligt att räkna med fartygets överbyggnad vid beräkning av minsta möjliga fribord och av intaktstabilitet. Därigenom kunde fartygens fribord minskas och djupgåendet ökas. Roro-fartyg utgör en oundgänglig del av många länders transportsystem. De är också ett miljövänligt transportslag med begränsade miljöutsläpp. Det därför inte någon överraskning att de tragiska var olyckshändelser som föranlett att panelen tillkallats inte samtidigt lett till att själva huvudidén bakom roro-fartyg skulle överges. En huvuduppgift att föreslå sådana ändringar i fråga om konstruktion, var utrustning och handhavande kunde leda till att återställa det som allmänna förtroendet för transport till sjöss av passagerare och last. Expertpanelen betonade också att regeländringar inte i sig själva leder till förbättringar, utan att medlemsländerna och sjöfartsnäringen har för säkerhetskultur skapas. Alltför detaljerade och ett ansvar att en sofistikerade regler har ibland fått till effekt att en "efterlevandekultur" compliance culture skapas, dvs. ett synsätt där man inte strävar efter

Utveckling efter Estonia 81

högsta möjliga säkerhet utan i stället bygger fartyg precis som uppfyller kraven. Inom IMO borde därför för framtiden överväga man att ge skeppsbyggare, ägare och aktörer för säkerheten ansvar som helhet, inte bara som uppfyllande relevanta regler. av

5.2.2 Stabilitet

Expertpanelen konstaterade att det farligaste problemet för ett rorofartyg med ett inneslutet roro-däck är effekten fritt av vatten som samlas det däcket. De nuvarande kraven för intaktstabilitet bedömde panelen som tillräckliga, förutsatt att fritt inte vatten förekommer roro-däck. Läckstabilitetskraven behövde emellertid utvidgas för att beakta skadetillfällen då den signifikanta våghöjden överstiger 1,5 meter. Andra i praktiken relevanta frågor att nuvarande dräneringssysvar

tem inte anses ha tillräcklig kapacitet för dränera det

att vatten som genom skadan kan tränga på däck och att den aktuella sjögången i vissa farvatten i praktiken påverkar fartygs förmåga överleva efter att en skada. Expertpanelen fann inte något slutligt frågan nuvarande svar om antaganden om momenten vattenfyllning samtliga skadade av utrymmen verkligen är riktigt för dagens roro-fartyg. Antagandena är

en förutsättning för att undvika osymmetrisk fyllning. Om emellertid ett fartygs indelning i avdelningar under roro-däcket kan

antas ge

upphov till problem bör de nationella sjöfartsmyndigheterna hänsyn

ta till detta när de bedömer fartygens stabilitet. Expertpanelen har inte heller inom den tid stått till förfogande kunnat bedöma i vilken som utsträckning dynamiska effekter kan tas i beaktande direkt, i stället för att som nu beaktas endast indirekt. Från de nu angivna utgångspunkterna utvecklade expertpanelen tilläggsregler om vilka vattenrnängder fartyg skall klara I sin av. slutliga utformning avsågs ändringsförslagen tillämpas på samtliga roro-fartyg, existerande fartyg lika väl fartyg byggs i framsom som

tiden. Reglerna betraktas som provisoriska till dess att forskningen

givit underlag för stabilitetskrav enligt probabilistisk metod. en Expertpanelen övervägde olika möjligheter till övergångstider för att de föreslagna kraven skulle uppfyllas. Avgörande blev att bättre ett fartyg uppfyller kraven vattentät indelning under skottdäck, desto längre skulle fristen bli för att uppfylla de stabilitetskraven. Något nya samlat tidsintervall angavs inte inom vilket de föreslagna kraven skulle vara slutligt uppfyllda. Om vatten trängt in såväl på roro-däck under det däcket skulle som ett fartyg enligt expertpanelens förslag, vid det minst förmånliga antagandet om restfribord, överleva med genomsnittlig vattennivå en

82 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

0,5 meter. Om vatten trängt in endast på roro-däcket på fartyg om med bogport skulle fartyg enligt expertpanelens förslag överleva en

genomsnittlig vattennivå motsvarande en meter. De nationella

sjöfartsmyndigheterna medges rätt att godkänna lägre nivåer om ett högeffektivt dräneringssystem installerats eller om fartygets opera-

tionsområde begränsats. Dräneringsfrågor som har att göra med an-

vändning av tvärskeppsskott skall enligt förslaget utredas ytterligare.

På samtliga roro-passagerarfartyg skall ventiler från spygatt som kan

stängas från plats ovanför det vattentäta däck som föreskrivs enligt en lastlinjekonventionen, hållas öppna under resa. Manövrering av sådana ventiler skall antecknas i loggboken.

Diplomatkonferensen godtog inte expertpanelens förslag om tolerans

mot inträngande vatten. Enligt konferensens beslut skall i stället samtliga roro-passagerarfartyg, existerande fartyg lika väl som nya fartyg, uppgraderas till den s.k. SOLAS 90-standarden. Denna innebär bl.a. att stabilitetsvidden efter skada skall vara minst 15°. Fartygen skall också enligt SOLAS 90-standarden klara ett krängande moment motsvarande utsättning av livbåtar, ett visst vindtryck eller att alla samlas sida, vilket moment som är kraftigast. passagerare en

Anpassningen till denna standard skulle ske under tiden den l oktober

1998 den 1 oktober 2005 med utgångspunkt från i vilken utsträck-

ning ett aktuellt fartyg uppfyller krav indelning av vattentäta sektioner under däck. De fartyg som uppfyller de kraven i störst utsträckning skall anpassas sist. För roro-fartyg tillåts medföra mer än 250 passagerare föreslog som expertpanelen dessutom en ytterligare skärpning genom att stabiliteten skulle bestå oavsett i fartygets längdriktning som skadan var var belägen, dvs. att antalet skulle begränsas på fartyg som passagerare överlever vattenfyllning av endast en sektion under skottdäck s.k. enavdelnings- eller enkompartmentsfartyg. Diplomatkonferensen

ändrade förslaget beträffande en begränsning för användning av enavdelningsfartyg i passagerartrafik. Samtliga existerande enavdel-

ningsfartyg skall sänka det maximala antalet personer ombord till 400

under genomförandeperiod från år 1998 till år 2010. Nya fartyg

en byggda efter den 1 juli 1997 som avses medföra mer än 400 personer skall vara tvåkompartmentsfartyg.

Diplomatkonferensen i resolution att medlemsländerna

angav en bilateralt eller multilateralt får träffa avtal om särskilda läckstabilitetsregler för roro-passagerarfartyg i regelbunden, schemalagd trafik mellan bestämda hamnar i de avtalsslutande länderna. Kraven enligt sådana avtal borde inte överstiga vad som angavs i bilagor till resolutionen, i huvudsak byggde vidare på expertpanelens förslag som och förslag till standarder för modellförsök. De stater som avser att

sluta avtal skulle underrätta IMO:s generalsekreterare. Intresserade

Utveckling

efter Estonia 83

stater skulle beredas tillfälle att delta i förhandlingarna. Avtal skulle

träda i kraft först tolv månader efter anmälan till generalsekreteraren, som i sin tur underrättar medlemsstaterna inom IMO.

Stockholmskonferensen

Under vintern 1995-96 fördes omfattande förhandlingar mellan

representanter för ett 25-tal större sjöfartsnationer. Representanter för

IMO och för EU följde förhandlingarna. Ryska federationen deltog

dock inte. Vid konferens i Stockholm den 27-28 februari 1996 en antogs en avtalstext om stabilitetsregler som i väsentliga delar bygger

vidare expertpanelens förslag till läckstabilitetsregler.

Expertpanelen hade föreslagit konstant dvs. oberoende att en av fartygets krängning vattenmängd skulle antas ha samlats skadat ett

fartygs roro-däck. Följden blir att höjdskillnaden mellan havsytan och

vattnet bildäck ökar större krängningsvinkeln blir. Detta har ifrågasatts eftersom vågornas förmåga att "trycka" på

upp vatten bildäck inte är beroende krängningsvinkeln. Enligt Stockholmsavtaav let skall det antas att vattenhöjden dvs. skillnaden mellan vattenytan inuti och utanför fartyget är konstant. Vattenvolymen kommer att

variera med krängningsvinkeln. Om den nationella sjöfartsmyndigheten modellförsök är

genom övertygad om att ett fartyg inte riskerar att förlisa vid skada under en närmare angivna antaganden signifikanta våghöjder kan undantag om medges från Stockholmsavtalets krav. Fartygets operationsområde eller operationstid kan begränsas. Normala antaganden signifikanta om

våghöjder i Nordsjön och i Östersjön anges i en bilaga till avtalet,

liksom de förut angivits i diplomatkonferensens resolution. Modellförsöken regleras närmare i fråga hur modellen skall konstrueras för om att så långt som möjligt efterlikna verkliga förhållanden, hur den skall utsättas för inströmmande vatten, vilken realtid den skall överleva, vilket antal försök som skall utfalla gynnsamt och vilken slagsida som

kan accepteras för att ett försök skall betraktas framgångsrikt.

som I avtalet åtar sig de avtalsslutande parterna att sörja för att fartyg som tillhör länder som inte är parter inte skall förmånlig ges en mer

behandling no more favourable treatment än fartyg för de

som avtalsslutande parternas flaggor. Avtalet träder i kraft vid det senare av två angivna datum, ett år efter notifikation till IMO:s generalsekreterare eller vid den tidpunkt då minst fem stater blivit parter. Notifikation skedde den l april 1996. T.o.m. oktober 1996 har Storbritannien, Irland, Danmark, Finland, Sverige, Tyskland och Norge anslutit sig till avtalet.

84 Utveckling efter Estonia

5.2.3 En andra försvarslinje

En andra försvarslinje innebär bl.a. att ett roro-passagerarfartyg skall

kunna överleva en skada som leder till inströmning av vatten rorodäck. lång förlig överbyggnad, skall kollisions- På ett fartyg som har en skottet förlängas vädertätt till däcket omedelbart över skottdäcket. Förlängningen skall byggas så att den inte kan skadas om bogporten skadas eller lossnar. Den behöver inte vara en direkt fortsättning av kollisionsskottet, skall placerad innanför avståndet mellan en men vara främre linje och aktre linje beräknas baserat på fartygets en som längd. På existerande fartyg byggda före den l juli 1997 kan en lutande ingå del kollisionsskottets förlängning. Den del av ramp som en av ligger högre än 2,3 meter ovanför skottdäcket får sträcka rampen som

sig högst meter framför den främre begränsningslinje som nämnts

en i föregående stycke. Det kan förekomma att en existerande ramp inte kan accepteras som en förlängning av kollisionsskottet och att rampen utesluter att bygger en förlängning mellan begränsningslinjerna. man Förlängningen får då placeras akter den aktre begränsningen, dock om högst det avstånd behövs för att förlängningen skall kunna som öppnas föröver utan att skadas av rampen. Pä fartyg skall direkta förbindelser med utrymmen under nya skottdäck endast få finnas från däcket ovanför skottdäcket. Vatten skottdäcket kan då inte tränga vidare till utrymmen längst ner i

fartyget. För existerande fartyg genomförs en regeländring som

innebär att dörrar från skottdäck skall vara vädertäta, hållas stängda under gång och vara indikerade till bryggan.

År 1992 infördes krav passagerarfartyg byggda efter den l

att

februari 1992 skall ha vattentäta dörrar som är fjärrmanövrerade.

Dörrarna skall kunna stängas mot vattentryck vid 15" krängning och indikerade till bryggan. Dörrar inte uppfyller dessa krav får vara som inte öppna till sjöss. Tiderna då dörrarna öppnas och stängs skall vara antecknas i loggboken. Beräkning aktuell lastkondition blev obligatorisk för såväl exav isterande roro-färjor efter förlisningen med Herald Free som nya Enterprise. Denna regel förtydligas så att det framgår att en detaljerad beräkning skall göras och inte endast ett överslag.

5.2.4 Brandsäkerhet

Expertpanelen noterade att ett stort antal ändringar nyligen har enomförts, och fann därför 8 en anlednin g att föreslå Y tterli 8 are g ändringar. Dock ansåg panelen att risken för att en lokal brand, som

Utveckling

efter Estonia 85

uppstår i ett särskilt brandkänsligt område, utvecklas till större

en

brand inte är tillräckligt beaktad i nuvarande regler. I sådana områden

borde särskilda automatiska bekämpningssystem installeras. Diplomatkonferensen antog en resolution med uppmaningar att införa de aktuella systemen i avvaktan på att nya regler införs.

5.2.5 Konstruktionsfrågor

Ventilations- och luftrör som går genom roro-däcket medför risk en för att vatten strömmar tillbaka när ett skadat fartyg kränger efter osymmetrisk fyllning av lägre belägna utrymmen. De frågor hör som hit regleras i första hand i lastlinjekonventionen. Expertpanelen föreslog emellertid ändringar i SOLAS eftersom den konventionen har en enklare procedur för ändringar inte förutsätter att ett antal som stater aktivt stöder ändringen. Ventilationstrummor som penetrerar skottdäck skall kunna motstå det vattentryck som kan uppstå i dem vid den högsta tillåtna krängningsvinkeln under olika stadier vattenfyllning. Där penetreringen av av skottdäcket till någon del finns bildäck skall trummorna kunna motstå det tryck som orsakas av eventuell vattenrörelse bildäck. På

nya fartyg byggda efter den 1 juli 1997 skall avluftningsrör

som mynnar ut innanför en överbyggnad placerade minst vara en meter

ovanför vattenlinjen vid det största av antingen 15° krängning eller den

högsta krängningsvinkel uppstår under olika stadier som av vattenfyllning. Alternativt får avluftningsrör frän andra tankar än oljetankar mynna ut överbyggnadens sida. På existerande fartyg byggda före den 1 juli 1997 skall alla nedgångar till utrymmen under roro-däck göras vädertäta och det skall indikeras till bryggan om de är öppna eller stängda. Nedgångarna skall stängas innan fartyget lämnar kaj, och får huvudregel inte öppnas som förrän fartyget på nytt ligger vid kaj. På fartyg byggda den

nya efter

1 juli 1997 skall alla öppningar till utrymmen under roro-däck vara

placerade minst 2,5 m över det däcket. Öppningar eller ramper lägre nivå skall vara larmade och indikerade bryggan. Öppningar

skall vara vattentäta och ramper skall vädertäta. Såväl öppningar vara som ramper skall vara stängda under resa. De nya krav styrka för dörrar i skrovet som klassificeringssällskapens organisation IACS ställt upp bedömde expertpanelen som tillfredsställande.

5.2.6 Operationella frågor

Expertpanelen noterade att ISM-koden kommer att vara obligatorisk för passagerarfartyg från den 1 juli 1998. Den tid återstod dit som

86 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

bedömdes vara alltför kort för att man skall kunna besluta om ett

tidigare datum. Expertpanelen erinrade om att en rekommendation om

påskyndat ikraftträdande redan tidigare hade gjorts. Samtidigt

markerade man att en ändamålsenlig tillämpning av ISM-koden förutsätter rimlig tid för förberedelser. En mindre ändring föreslogs dock för att klargöra att det är varje enskild operatörs ansvar att utarbeta checklistor som går att tillämpa det enskilda fartyget.

Diplomatkonferensen i juni 1995 ansåg att ändringar i ISM-koden inte

kunde göras innan koden trätt i kraft internationellt år 1998. Ändrings-

förslaget uppsköts och distribuerades till medlemsstaterna i form av ett cirkulär. Expertpanelen sammanställde utförliga utkast till riktlinjer för

passagerarinformation och för beslutsstöd i krissituationer till

befälhavare. Ett sådant stödsystem blir obligatoriskt för alla passage-

rarfartyg.

En uttrycklig regel införs i SOLAS som innebär att befälhavaren inte skall påverkas eller begränsas av ägare, operatör eller någon i sina beslut för ett säkert framförande av fartyget. annan person

Alla tvär- och längsgående skott som skall innesluta eventuellt

ackumulerat vatten på roro-däck skall vara säkrade plats innan fartyget lämnar kaj och skall förbli säkrade till dess fartyget når nästa

kaj. Undantag kan medges för nödvändig passage under gång.

Passagerares tillträde till roro-däcket under gång innebär att risker förstärks i samband med bränder. Sådant tillträde förbjuds nu för de fall inte befälhavaren uttryckligen tillåter undantag. Ett gemensamt arbetsspråk skall enligt nya regler i SOLAS och i

STCW-konventionen fastställas för varje passagerarfartyg. Varje

besättningsman skall kunna förstå och i förekommande fall ge order

och rapportera tillbaka det språket. Arbetsspråket skall ändras när

förhållandena föranleder det. Om det rör sig om ett annat språk än flaggstatens officiella språk skall all information som anslås innehålla

en översättning till arbetsspråket;

Medlemsstaterna uppmanades i resolutioner att införa gemensamt

arbetsspråk och dokumentation av operationella begränsningar sina

fartyg oberoende de går i nationell eller internationell fart. av om Ytterligare ett antal ändringar genomförs i SOLAS. Olika operationella begränsningari användningen av ett fartyg har ibland dokumenterats bristfälligt. Alla sådana ändringar skall samlas

i manual skall tillgänglig för befälhavaren och som följer

en som vara fartyget under hela dess livslängd. Dokumentet skall hållas uppdaterat. Om dokumentet inte är avfattat engelska eller franska skall det finnas översatt till något av de två språken. Alla yttre öppningar bogport, akterport m.fl. skall ha indikering till bryggan. Den skall visa om öppningen är stängd och låst eller inte.

Utveckling

efter Estonia 87

Den skall ge larm om någon port öppnas eller lås låses En upp. omställare på bryggan skall kunna ställas i sjö- respektive harnnläge. Larm skall utlösas om någon öppning inte är riktigt stängd eller låst. Indikeringssystemet skall ha egen strömförsörjning. TV-övervakning och läckageindikering skall finnas vid alla skrovöppningar och skall kunna avläsas såväl från bryggan som från maskinkontrollrummet. Kontinuerlig patrullering eller TV-övervakning skall ske roro-utav rymmen. Instruktioner för manövrering, stängning och låsning av samtliga skrovdörrar skall finnas ombord.

5.2.7 Lastsäkring

Expertpanelen uppmanade med eftertryck IMO att i samarbete med motsvarande organisation för vägtransporter utarbeta gemensamma lösningar för att säkerställa att last säkras även inuti lastbärare. En lastsäkringsmanual kommer att bli obligatorisk även internationellt under 1997. En regeländring genomförs så att det blir obligatoriskt att avsluta lastsäkring i enlighet med manualen innan ett fartyg lämnar kaj. I en resolution lämnade diplomatkonferensen rekommendationer om fastställande av styrkekrav för säkring av av lastenheter, varvid bl.a. fartygsrörelser, krängningsvinklar efter skada och vattenfyllning skulle beaktas.

5.2.8 Kommunikationsfrågor

I fråga om kommunikation utanför det egna fartyget framhöll expertpanelen att det är nödvändigt att ansvarsfördelningen är helt klar. På mönstringslistan borde en person anges som ansvarig för radiokommunikation i nödsituationer. Den personen skulle undantas från andra uppgifter i sådana lägen. Information utåt i nödlägen skulle kunna aktiveras genom att man trycker en enda knapp eller på knappar samlade samma panel vid manöverplatsen. Diplomatkonferensen beslöt att de föreslagna ändringarna skulle genomföras.

Om EPIRB Emergency Position-Indicating Radio Beacon används

som andrasystem för att aktivera nödsignaler och den inte är fjärrkontrollerad är det enligt expertpanelen tillräckligt att en extra EPIRB installeras bryggan. Indikeringsutrustning bör också uppgift ge om mottagna nödmeddelanden och specificera vilken typ av sändningsutrustning som använts. Förutsatt att de nu angivna ändringarna genomförs ansåg expertpanelen att det inte fanns anledning att införa krav på regelbunden kontakt med en kuststation. En "svart låda" borde enligt expertpanelen också införas som obligatorisk utrustning för att säkerställa information vid olycksutred-

88 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

ningar. Lagringskapaciteten skulle uppgå till minst 24 timmar. Diplomatkonferensen avslog förslaget, men antog en resolution där MSC uppmanas att utveckla operationella krav och utförandekrav. Medlemsländerna uppmanades att använda sådan utrustning prov. Likaså förkastade diplomatkonferensen förslag om transponder- eller transceiversystem för bestämmande fartygspositioner. Även i den av frågan angavs i en resolution rekommendationer om utveckling av utförande- m.fl. krav. Lämpliga radiofrekvenser borde göras tillgängli

5.2.9 Livräddning

Enligt expertpanelen hade livräddningsutrustning som regel kommit till användning ett ändamålsenligt sätt. Ett undantag var emellertid sådana olyckor som utvecklas mycket snabbt. I sådana fall kan passagerare sällan få personlig hjälp av besättningen, utan utrustningen måste vara sådan att var och en kan använda den. Expertpanelen framhöll särskilt att den nuvarande utgångspunkten att livräddningsutrustning skall kunna användas eller tas i anspråk inom 30 minuter endast gäller när man skall typgodkänna utrustning. Den kan inte vara en garanti att ett fartyg under vilka förhållanden som helst skall överleva så länge. Stabilitetsregler syftar till att säkra fartygets överlevnad under viss tid vid sådana skador som med någon sannolikhet kan väntas inträffa.

Diplomatkonferensen beslöt följande ändringar i regelverket.

Alla ombordvarande personer skall räknas före avgång. Information om personer med särskilda hjälpbehov eller handikappade skall lämnas till befälhavaren före avgång. Passagerarlistor med uppgift om namn, kön och åldersnivå vuxen, barn eller spädbarn skall från den 1 januari 1999 som huvudregel upprättas före avgång och vara tillgängliga för sjöräddningstjänsten. Alla livflottar skall antingen vara självrätande eller dubbelsidiga. Samtliga roro-passagerarfartyg skall bland räddningsbåtar ha

åtminstone en s.k. snabbgående räddningsbåt fast rescue boat. Denna

skall kunna sjösättas och användas under alla väderförhållanden. Varje snabbgående räddningsbåt skall ha minst två utbildade och övade besättningar. Varje roro-passagerarfartyg skall ha utrustning för att kunna rädda överlevande från vattnet eller från livräddningsfarkoster. Livvästar skall finnas i tillräckligt antal vid samlingsstationerna. De skall vara försedda med belysning. I fråga införande av de nya bestämmelserna angående livräddom ningsfarkoster gäller följande något förenklat. Nya fartyg byggda fr.o.m. den 1 juli 1998 skall uppfylla de nya kraven fullt ut. Vissa

SOU 1996: 182 Utveckling efter Estonia

begränsningar i sak och något längre genomförandetider gäller för existerande fartyg. Fartyg byggda före den l juli 1998 skall uppfylla krav för livflottar, snabba räddningsbåtar och utrustning för ombordtagning från vattnet eller från livräddningsfarkoster vid den första

periodiska besiktningen efter den 1 juli 2000. Fartyg byggda före den

l juli 1986 skall vid den första periodiska besiktningen efter den l juli

2000 använda särskilda system, t.ex. slides, för embarkering livflottar. Alternativt skall den sistnämnda gruppen fartyg uppfylla

av

vissa närmare angivna tekniska krav för sjösättningsanordningar

av livflottar.

Diplomatkonferensen avslog ett förslag radiosändare för

om livflottar. MSC anmodades i resolution att skyndsamt utveckla en

operationella och utförandekrav för lokaliseringssändare med låg

uteffekt för livflottar samt regler för utrustning livflottar av roropassagerarfartyg med sådana. IMO anmodades att tillsammans med

ITU Internationella Teleunionen ge största prioritet utvecklingen av tekniska krav för lokaliseringssändare med låg uteffekt för livflottar samt säkerställa att lämpliga radiofrekvenser görs tillgängliga.

Alla roro-passagerarfartyg skall ha en särskilt arrangerad helikoptervinschplats. De fartyg byggs efter den 1 januari 1999 och är nya som

längre än 130 m skall ha en godkänd helikopterlandningsplats.

5.2. 10 Anordningar för evakuering

På alla passagerarfartyg skall finnas ett högtalarsystem ombord utöver det som redan finns föreskrivet. Systemet skall simultant såväl från

bryggan som från andra lämpliga platser kunna sända meddelanden till

alla utrymmen där besättning eller normalt uppehåller sig passagerare och till samlingsstationer. Systemet skall skyddat mot obehörig vara användning. Ljudnivån skall kunna överrösta den beräknade bullernivân i olika utrymmen. En särskild funktion skall möjliggöra sändning av nödmeddelanden även om enskilda högtalare har stängts av, volymen har sänkts eller om systemet används för andra ändamål. På fartyg byggda efter den 1 juli 1997 skall högtalarsystemet ha minst två separata kretsar och ha två separata förstärkare. Systemet skall uppfylla IMO:s närmare rekommendationer.

På roro-passagerarfartyg som byggs efter den 1 juli 1997 skall

systemet med utrymningsvägar analyseras redan på ritningsstadiet. Evakueringssystemet skall vara rätt dimensionerat för att kunna fungera i alla tänkta nödsituationer. Diplomatkonferensen noterade ett förslag att den maximala tiden för evakuering roro-passagerarfartyg av föreslagits vara 60 minuter, och uppmanade MSC att överväga frågan närmare. Uppgiften om 60 minuter bör här jämföras med att regler för livräddning hittills har förutsatt att evakuering skall kunna ske

90 Utveckling efter Estonia

inom 30 minuter från det att samling skett vid embarkerings- eller samlingsstationer. Den nya tidsgräns som förts tal avser tiden från det att allmänt larm ges. På sådana nya roro-passagerarfartyg gäller också att nedre halvmetern av alla skott skall vara förstärkta så att man kan gå dem om fartyget får slagsida. Medlemsstaterna uppmanas se till att även äldre fartyg som genomgår ombyggnader skall uppfylla den standarden.Utrymningsvägar från hytter till trapphus skall vara så direkta som möjligt med minsta möjliga riktningsändringar. Man skall inte behöva från ena sidan till den andra vid en utrymning. Inte heller skall man behöva gå uppåt eller neråt mer än två däck för att komma till en samlingsstation eller ett öppet däck. Uttrycket "mönstringsstation" har ansetts svårt att förstå för passagerare och skall generellt bytas ut mot "samlingsstation". Ett stort antal ändringar gäller för alla r0ro—passagerarfartyg. För existerande fartyg skall kraven vara uppfyllda vid en första periodiska besiktningen efter den l juli 1997. Ledstänger skall finnas i alla korridorer som utgör utrymnings-

vägar Stänger och handtag skall uppfylla vissa styrkekrav. All lös

inredning, inklusive mattor men exklusive bord och stolar, skall vara säkrad på plats. Inga hinder t.ex. städ- eller tvättvagnar får finnas längs utrymningsvägar under gång. Utrymningsvägar till samlingsstationer skall finnas från alla platser där personer normalt uppehåller sig. De skall vara så direkta som möjligt samt markerade med symboler enligt IMO:s rekommendationer. Där det är möjligt skall alla öppningar till öppna däcksytor kunna användas som nödutgångar. Alla däck skall märkas, numreras och benämnas med nummer även de har andra namn. Enkla ritningar insidan av hyttdörrar och om i offentliga utrymmen skall visa den snabbaste utrymningsvägen. Ritningarna skall vara rätt orienterade i fartygets längdriktning. Hyttdörrar skall alltid kunna öppnas inifrån utan nyckel. Dörrar längs utrymningsvägar skall alltid kunna öppnas utan nyckel i den riktning utrymningen sker. Expertpanelen nämnde också frågor som är väsentliga i den fortsatta utvecklingen. Man rekommenderade att IMO tar initiativ till att utarbeta systern för vägledning av passagerare vid nödsituationer. Sådana system skulle kunna innehålla att de besättningsmedlemmar som skall vägleda passagerare i nödsituationer skall kunna tala engelska eller tala de språk som förekommer i de stater fartyget anlöper. Vidare förordade panelen att krav och testmetoder för livfarkoster utvecklas och att IMO:s standard för skyltning ses över och anpassas till ISO-standarder. Vidare borde en realistisk evakueringsövning genomföras för att ge en uppfattning om vilken tid som

Utveckling efter Estonia 91

behövs för säker evakuering. Fördelar och nackdelar med skyddsmasker för passagerare borde över. ses

5 .2. 11 Räddningstjänst

Vi har tidigare anslutit oss till vad sjöarbetsmarknadens parter anfört om att räddningstjänsten bör utredas Den följande senare. korta sammanfattningen är därför avsedd endast allmän som en översikt. Expertpanelen konstaterade att en allmän översyn inom IMO av

SAR-konventionen Search and Rescue är nödvändig.

Endast ett mindre antal flygfarkoster är avsedda för sjöräddsom

ning har kommunikationsutrustning som täcker de frekvenser

som används inom sjöfarten. Luftfartsväsendets organisation, ICAO, har ställt sig avvisande till att ändra sina regler härvidlag. Diplomatkonferensen beslöt att alla passagerarfartyg utrustas så att de kan kommunicera med luftfarkoster deltar i sjöräddningsoperatiosom ner. Alla passagerarfartyg fasta rutter skall ha insatsplan för en nödsituationer utarbetad i samarbete med alla berörda sjöräddningstjänster. Insatsplanerna skall övas regelbundet. Vidare förordades ändringar som innebär att befälhavare en som uppfattar ett nödmeddelande är skyldig att genast med full fart komma till undsättning. En sådan skyldighet skulle upphöra när det stod klart att annan undsättning har lämnats. Fartygens manualer för räddningstjänst borde utvidgas för att innehålla vägledning för kommunikation i nödsituationer och vid räddningsoperationer. Diplomatkonferensen beslöt att utvidga möjligheterna för sjöräddningstjänsterna att uppmana fartyg att delta i sjöräddningsinsatser så att möjligheterna blir de samma som för befälhavare. MSC och medlemsstaterna uppmanades i en resolution att utarbeta procedurer för de fall där befälhavare finner sig vara förhindrade att inleda en räddningsaktion. Det bedömdes finnas anledning att fastställa minimikrav för landbaserade kommunikationsresurser. Sjöräddningsenheter har konstaterat betydande svårigheter att identifiera farkoster med räddade personer, och särskilt att skilja mellan farkoster är som väg att få undsättning och andra farkoster. Stora brister finns vad gäller insamling och bearbetning information räddningsav om operationer.

92 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

5.2.12 Utbildningsfrågor

STCW-konventionen har varit föremål för en omfattande revision, fortfarande pågick när expertpanelen lade fram sina förslag. som Expertpanelen ansåg att preciseringar borde göras i fråga om utbildning för besättningsmedlemmar roro-passagerarfartyg, särskilt för vissa befattningshavare såsom besättningsmän snabbgående räddningsbåtar och för dem som har vissa särskilt krävande uppgifter

som brandbekämpning, hantering av folkmassor crowd management,

lastnings- och lossningshantering, stabilitetsfrågor och ledande funktioner vid ledning i krissituationer. Förhållandena skiftar dock så mycket mellan olika fartyg att utbildningen och certifieringen borde avse specifika fartyg. Sjöfartsadministrationerna skulle dock ha kvar en möjlighet att utfärda certifikat som gäller för en och samma person flera fartyg. Expertpanelen noterade att alkohol- och drogmissbruk utgör allvarliga säkerhetsrisker, särskilt i nödsituationer. Det reviderade textavsnitt i STCW-konventionen som hade tagits fram bedömde panelen som ändamålsenligt, men tillade att de föreslagna reglerna borde föras över till vad som numera är STCW-kodens avsnitt A, dvs. utgöra obligatoriska regler för alla fartyg och inte endast rekommendationer.

5.2. 13 Fartygsinspektioner

Expertpanelen noterade pågående arbete inom klassificeringssällskaorganisation IACS för att fastställa checklistor och anvisningar pens för inspektion öppningar i skrovet, även innerdörrar. Utöver den av obligatoriska årliga besiktningen av roro-passagerarfartyg borde det åläggas flaggstater att genomföra minst en ytterligare inspektion årligen med särskild inriktning operationella frågor. En konventionsändring på den punkten förutsätter aktivt samtycke från ett visst antal länder. Detta bedömdes inte möjligt att uppnå inom överskådlig tid. Expertpanelen föreslog därför ett utkast till en resolution. I förslaget flaggstater även att vidta åtgärder för uppmanas att säkerställa rapportering om skador skrovöppningar eller skrovet i övrigt. Resolutionen antogs. IMO:s kommitte för frågor om implementering ändrade regler Flag State Implementation av Committee, FSI kommer att arbeta vidare med frågorna.

Utveckling efter Estonia 93

5.3 Rapport till Storbritanniens underhus

angående färjesäkerhet m.m.

I juli 1995 offentliggjorde underhuset i Storbritanniens parlament

en rapport från kammarens transportkommitté. Den innehåller samlad en översyn över säkerhetsfrågor som är aktuella i samband med transporter mellan Storbritannien och Frankrike över Engelska kanalen. Den är uppdelad i tvâ avsnitt. Det första avsnittet tunneln under avser Engelska kanalen. Nedan återges huvuddrag i rapportens andra del om färjesäkerhet.

5.3.1 Bakgrund

Omkring 140 färjor trafikerade brittiska hamnar. Årligen genomfördes

84 000 resor. Antalet passagerare uppgick till 51 miljoner och antalet transporterade fordon uppgick till 14 miljoner. Trafiken mellan Storbritannien och Frankrike utgjorde 71 procent av de samlade transportrörelserna. Roro-färjor dominerade klart. Den praktiska tillsynen över sjösäkerheten ombesörjs Marine av Safety Agency ungefär Kommunikationsdepartementets byrå för sjösäkerhetsfrågor, härefter MSA.

5.3.2 Stabilitet

Efter katastrofen med Herald Free Enterprise år 1987 antog IMO år 1988 stabilitetskrav som skulle gälla för fartyg byggda fr.o.m. nya

år 1990. Övergångstiden omfattar tiden fram till 2005. På grund

av forskningsresultat som publicerades i Storbritannien år 1991 arbetade MSA för att dessa stabilitetskrav skulle utvidgas att omfatta även existerande fartyg. Detta förslag fick inte tillräcklig majoritet när det togs upp i MSC år 1992. I stället antogs en en lägre standard för fartyg byggda före den 29 april 1990 med övergångsperiod t.o.m. en år 2005. Storbritannien tog därefter initiativ till den nordvästeuropeiska överenskommelsen, vilken trädde i kraft i oktober 1994 och som innebar att de ursprungliga kraven enligt beslutet år 1988 skulle gälla för samtliga fartyg senast år 2007. Enligt MSA skulle övergångstiden för ändringar i SOLAS innebära att 30 procent av de fartyg som trafikerade brittiska hamnar aldrig skulle komma att modifieras under sin tid i drift.

Det brittiska Kommunikationsdepartementet offentliggjorde i april

1995 en förteckning över samtliga färjor i trafik brittiska hamnar med uppgift om huruvida de uppfyllde stabilitetskraven enligt ändringar i SOLAS år 1990 så som kraven i det ursprungliga förslaget

94 Utveckling efter Estonia

varit avsedda att tillämpas. Offentliggörandet gav eko också i svenska medier. Av de aktuella fartygen uppfyllde 27 kraven medan 62 inte uppfyllde dem. Kommittén återgav vidare uppgifter från brittiska ingenjörsvetenskapsakademin Royal Academy Engineering, RAE och institutet för skeppsbyggnadsingenjörer Royal Institute Naval Architects, RINA om effekter av översvämning av roro-däck och om att tre fjärdedelar av färjorna i trafik brittiska hamnar löper risk att snabbt kapsejsa vid sådana händelseförlopp, där det är möjligt att ett fartyg kan kantra omkring 90 sekunder. Det ansågs också framgå att en slagsida 15° mycket snabbt kan uppnås, och att såväl passagerare som besättning kan väntas reagera så att en evakuering väsentligt försvåras. Enligt en tolkning formulerad av anhörigföreningen efter förlisningen med Herald Free Enterprise HFA visade tillgängliga brittiska forskningsresultat en risk för allvarliga kollisionsskador vart femte år eller en okontrollerad vatteninträngning på roro-däck vart sjunde eller åttonde år. Båda de tänkbara förloppen angavs bli katastrofala med omkomna motsvarande 90 procent av personer ombord. RINA angav sex metoder att förbättra stabiliteten, däribland längsgående eller tvärgående skott rorodäck och användning av sponsorer. HFA uppskattade kostnaden för erforderliga åtgärder till 90 miljoner pund för existerande fartyg. Enligt RAE skulle detta medföra en prishöjning med ett pund per biljett i färjetrafiken mellan Storbritannien och Frankrike.

5.3.3 Livräddning

Personer ombord färjor som byggts år 1986 och senare skall kunna evakueras torrskodda. Kraven var uppfyllda beträffande 45 av 49 brittiskregistrerade färjor. Vidare noterades tvivel i fråga om att det skulle gå att evakuera en färja 30 minuter, vilket förutsätts enligt SOLAS 90. Någon forskning i den frågan hade inte utförts under de senaste 15 åren. Inte heller hade någon praktisk övning genomförts med flera än 500 deltagare.

5.3.4 Säkerhetsanalyser m.m.

En kommitté tillsatt det brittiska överhuset hade år 1992 angivit av

en fullständig säkerhetsanalys safety case som den idealiska

reformen sjösäkerhetens område, men hade beskrivit en sådan reform som orealistisk under dåvarande förhållanden. Underlag för kvantitativ bedömning av risker eller effekter i förhållande till en kostnader fanns inte. Fartygskonstruktörer och operatörer var vana

SOU 1996: 182 Utveckling

efter Estonia 95

vid det nuvarande preskriptiva regelsystemet, vilket skiljer sig från ett system som reglerar de mål som skall uppnås. Eftersom flertalet stater har svårigheter att uppfylla även det nuvarande preskriptiva

kraven skulle ett system byggt fullständig såkerhetsanalys öka

en avståndet mellan de bästa och de sämsta flggstaterna. Hamnstatskontrollen skulle då bara kunna användas emot de blygsamma mål som de minst ambitiösa staterna ställde Detta skulle upp. vara särskilt olyckligt för Storbritannien med dess minskande roll som

flaggstat och betydelsefulla roll som hamnstat.

I ett förslag till IMO:s sjösäkerhetskommitté MSC år 1993 hade Storbritannien framfört ett nytt ramverk för formalisering säker-

av

hetsanalyser Formal Safety Assessment. Denna skulle innebära identifiering av riskfaktorer, en uppskattning av riskernas storlek, bedömning av alternativa lösningar, en avvägning kostnader jämfört

av med uppskattad nytta och slutligen beslut vilken lösning om som skulle väljas. I personalfrågor framförde såväl fackliga organisationer som rederier att regelverket sjöfartens område alltför inriktat var tekniska frågor och för lite på de mål borde uppnås. som

I fråga om nya fartygstyper framhöll HFA att behovet

av en

fullständig säkerhetsanalys skulle vara särskilt stort i fråga de

om

höghastighetsfartyg som står i begrepp att tas i bruk. Sjöbefälsföre-

ningen betonade vikten av fortsatt dialog med operatörer sådana av fartyg. Rederier framhöll att de fartyg avsågs tas i bruk översom träffar fastställda standarder. Fartygen ansågs också säkrare än traditionella färjor, eftersom kommer att finnas passagerarna ett enda däck, vilket begränsar risker vid bränder och underlättar evakuering.

5.3.5 Slutsatser och förslag

Kommitténs övergripande slutsats att säkerheten på var roro-passagerarfartyg rimligen kunde förbättras. Detta betydde inte att allvarliga olyckshändelser skulle vara sannolika utan att allvarliga olyckor när de väl inträffar riskerar att få katastrofala följder. Från denna utgångspunkt rekommenderade kommittén följande åtgärder. Regeringen borde sträva efter att nå fram till en överenskommelse inom IMO regel innebär att alla roro-färjor skall kunna om en som förbli upprätta, även vid kraftig sjögång, länge nog efter det att vatten kommit in på bildäck för att alla passagerare ombord skall kunna evakueras på ett säkert sätt. En sådan tidsperiod kunde tänkas vara längre än två timmar.

96 Utveckling efter Estonia SOU 1996: 182

Om detta skulle visa sig omöjligt till följd av andra länders åtgärder och ställningstaganden borde Storbritannien utöva påtryckningar för -att sådan regel skulle kunna komma till stånd inom ramen för den en nordvästeuropeiska överenskommelsen. Kravet färjeoperatörer att göra modifieringar borde uppfyllas inom högst den tid som utgör en färjas underhållscykel, dvs. inom fyra år. Det saknas skäl för dröjsmål av det slag som uppkommit inom ramen för överenskommelsen, vilken inte får full effekt förrän ett gott stycke in nästa sekel.

Ägare till de roro-färjor som trafikerar brittiska hamnar uppmanades

att göra de modifieringar som är nödvändiga för att nå det mål som beskrivits. Kommunikationsdepartementet och MSA borde granska sådana åtgärder för att bekräfta att åtgärderna uppnår målet i fråga om fartygens förmåga att överleva och publicera redogörelser för de åtgärder som vidtas. Brittiska kustbevakningen borde med största allvar överväga att genomföra en övning som efterliknar en realistisk evakuering av åtminstone 1 OOO passagerare från en roro-färja och att resultaten offentliggörs så att det blir möjligt att ta ställning till i vad mån det uppsatta målet att genomföra en evakuering 30 minuter är realistiskt.

MSA:s initiativ för att utveckla riskanalyser Formal Safety Assess-

ment för fartyg välkomnades. MSA borde fortsätta utöva påtryck-

ningar så att strävan efter fullständiga säkerhetsanalyser Safety Case

vinner allmän anslutning inom sjöfartsnäringen. Regeringen borde också fortsätta att med största prioritet försäkra sig om att en god säkerhetskultur kommer till uttryck i de regler som IMO fastställer. MSA borde under 1996 offentliggöra resultaten av sin översyn av klassificeringssällskapens arbete. MSA och Kommunikationsdeparte-

mentet borde också göra en översyn av inspektions- och regeltillämp-

ningsarbetet avseende färjor och rapportera möjliga förbättringar i arbetets uppläggning, inriktning eller utförande. MSA borde publicera detaljer av alla sina bedömningar avseende höghastighetsfartyg och större typer fartyg så att det blir nya av möjligt att jämföra säkerheten sådana fartyg respektive på traditionella roro-färjor. Kommittén godtog att regelsystem för skilda transportslag är olika till sin uppbyggnad, men uttryckte likväl bekymmer för att det fanns skillnader gjorde att det inte ålåg fartygsoperatörer att visa att som sjöfarten är säker. Kommittén föreslog att ett system skulle inrättas under MSA:s överinseende för att dela in fartyg i säkerhetsklasser med hänsyn till deras överlevnadsförmåga. Detta skulle ge färjeoperatörer ett kommersiellt intresse för säkerhetsfrågor och kunna utformas som en stjärnmärkning. Informationen borde tas in i material som distribueras

SOU 1996: 182 Utveckling efter Estonia 97

av färjeoperatörer och ställas ut ett tydligt sätt ombord på fartygen. Till detta fogade kommittén att det borde införas lätt åtkomlig en funktion som gör det möjligt för allmänheten att framställa frågor och förslag beträffande färjesäkerhet.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 99

6 Internationellt

sjösäkerhetsarbete

Sjöfart är en verksamhet i hög grad präglas fartygs rörlighet som av och tillgänglighet till olika farvatten och hamnar regelutvecksamt av ling i internationellt samarbete. Regelverket omfattning. är av enorm Det pågår också oavbrutet en utveckling de tekniska, operationella, ekonomiska och sociala områdena påverkar sjöfarten. som Sjöfarten präglas också av att den har utvecklats under lång tid fram

till dagens högteknologiskt anpassade passagerarsjöfart. Handlingsut-

rymmet, för ett enskilt land eller för länder i samverkan, bestäms i sista hand av folkrättens regler. En introduktion till frågor med anknytning till dessa finns i avsnitt 6.1. Våra direktiv anger att utredningsarbetet och våra förslag i första hand skall inriktas passagerarfärjor som berör Sverige i internationell trafik. På det sätt som vi har berört i avsnitt l har vi avgränsat vårt arbete så att vi särskilt beaktar förhållanden utgör risker som som utvecklas mycket snabbt med mycket genomgripande konsekvenser för säkerheten för fartyget i dess helhet. Frågor räddningstjänst har om med denna avgränsning fått lämnas utanför. Detta betyder inte att frågorna saknar betydelse. Tvärtom det visar inte minst de katastro- fer som varit är de omfattande och relevanta. Vi utgår också från att den utredning som den Internationella haverikommissionen med anledning av Estonias förlisning kan komma att göra kan ligga till grund för utveckling av räddningstjänsten. Beskrivningen i avsnitt 6.2 avser frågor den Internationella om

sjöfartsorganisationens International Maritime Organization, IMO uppbyggnad och vissa förutsättningar för det internationella kon-

ventionsarbetet, där SOLAS-konventionen är central Safety Life at

Sea, 1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss samt ändringar därtill. I avsnitt 4 och 5 har vi gjort återblick några de rapporter en av som har upprättats efter genomgripande fartygsolyckor i vårt närområde. Vi har valt att överväga frågor stabilitet, brandsäkerhet, om

livräddningsutrustning samt om utbildnings- och behörighetsfrågor för

sjöfolk eftersom dessa frågor är centrala. Regelutvecklingen i de frågorna beskrivs i avsnitt 6.3 6.6. Som närmare kommer att framgå i det följande av avsnitt 6 sker ett intensivt arbete för att vunna

100 Internationellt sjösäkerhetsarbete

erfarenheter inte minst från fartygsolyckor snabbt skall kunna ligga till grund för förändringar. Det är emellertid också klart att ekonomiska realiteter förhindrar att varje tänkbar förbättring genomförs genast och för hela marknaden inom ett trafikslag. Det gäller alltså i olika hänseenden skilda regler för fartyg beroende när fartygen har byggts. Vi kommer att beskriva skillnader mellan olika versioner av godtagna standarder. De prognoser för den framtida färjetrafiken som närmare kommenteras i avsnitt 13.3 visar att de s.k. höghastighetsfartygen kommer att spela en mycket stor roll. Det nytänkande som skett vid utvecklingen av de reglerna beskrivs i avsnitt 6.7. Sjöfartsverkets och Sjöfartsinspektionens arbete med normer för och inspektion svenska fartyg beskrivs i avsnitt 8 och Kontrollen av av utländska fartyg i svenska hamnar sker genom hamnstatskontroll.

Denna redogör vi för i avsnitt 6.8. Den s.k. ISM-koden International Safety Management Code är central för kontrollen av fartygs

säkerhetssystem och frågor om samband mellan land- och fartygsorganisationer. Koden refereras i avsnitt 6.9. Redogörelsen i avsnitt 6.10 om synen frågor om sjöfart och Sjösäkerhet inom EU bildar en utgångspunkt för våra överväganden i avsnitt 17.3 om möjligheter till regionalt agerande för att förbättra säkerheten till sjöss.

6.1 Folkrättsliga regler

6.1.1 Inledning

Sjöfarten är en internationell näring, vars regler utvecklats successivt under mycket lång tid. FN har under årtionden arbetat för rörelsefrihet och samarbete länder emellan i sjörättsliga frågor. Det mest konkreta resultatet av dessa strävanden är havsrättskonventionen UNCLOS, United Nations Convention on the Law the Sea. Arbetet med konventionen pågick under lång tid, mycket till följd av svårigheter att nå enighet om frågor av stor ekonomisk betydelse, inte minst om staters rätt att inrätta en ekonomisk zon. Det förberedande arbetet med konventionen avslutades 1982. Den trädde i kraft 1994 sedan den ratificerats av 60 stater. Två principer inom den internationella sjörätten är centrala. Förenklat kan man säga att en kuststat har större inflytande över vattenområden kring sitt territorium mindre avstånd från kusten det är fråga Samtidigt är flaggstatens rättsordning central för ett om.

fartyg oavsett detta befinner sig. Dessa principer torde redan

var tidigare ha framgått konventioner eller genom internationell av

Internationellt sjösäkerhetsarbete 101

sedvanerätt. I traktaträtten har därtill efterhand utvecklats regler för

hamnstaters rättigheter och skyldigheter. Inte minst efter Estonias förlisning har frågor ställts vilka

om

folkrättsliga möjligheter en hamnstat, flaggstat eller "passagerarstat"

har att agera i sitt eget intresse. Exempel på sådana frågor är om en hamnstat kan förbjuda ett icke önskvärt fartyg att anlöpa hamn, en om en "passagerarstat" kan ställa några krav och hamnstat kan om en ställa särkrav.

6.1.2 Staters inflytande över vattenområden och fartyg

Det fria havet the high seas är i princip tillgängligt för alla fartyg,

oavsett om de lyder under kuststater eller under kust. stater utan egen Motsvarande frihet gäller i stor utsträckning för vissa vattenvägar eller sund. Ett fartyg som befinner sig det fria havet i princip anses underkastat flaggstatens jurisdiktion enbart. Vattenområdet inom tolv nautiska mil från kust den en anses vara statens territorialhav. Området närmast utanför betecknas angränsande zon contiguous zone. Territorialhavets närmare avgränsning vid kusten bestäms genom ett detaljerat regelsystem för hur gränser skall dras i vattenområden i skärgårdar och i vikar. Med utgångspunkt från dessa gränser dras baslinjer. Vattenområden innanför baslinjerna anses vara respektive stats inre vatten. Hamnar är generellt inre vatten. En viktig skillnad finns mellan territorialhav och inre vatten. Ett

handelsfartyg anses i princip oberoende nationalitet ha rätt till

av oskadlig genomfart genom territorialhavet. Inre vatten däremot anses vara en integrerad del av kuststatens territorium där kuststaten har full

suveränitet. Någon rätt till oskadlig genomfart föreligger inte här.

Kuststaten anses ha rätt att ange vilka hamnar är öppna för som internationell trafik och att stänga öppna hamnar detta sker för om att skydda kuststatens vitala intressen. En omdebatterad fråga har varit i

vad mån främmande handelsfartyg har rätt att anlöpa hamn.

en Den dominerande åsikten torde numera att någon sådan vara generell rätt inte finns, bortsett från vissa speciella situationer, t.ex. för nödställda fartyg. Om en hamn stängs eller hålls stängd måste detta ske enligt grunder inte diskriminerar någon viss Sker som stat. detta ändå kan det medföra ansvar för kuststaten fastän någon rätt till

hamnanlöp inte finns. En sak för sig är att är att stater i praktiken

eftersträvar att hålla sina hamnar öppna för internationell fartygstrafik för att tillgodose intresset av fri konkurrens och regelbundet av fungerande kommunikationer. En rätt till hamnanlöp kan däremot följa av avtal mellan stater. På så sätt har länderna i EU rätt att anlöpa varandras hamnar. Det bör

102 Internationellt sjösäkerhetsarbete

observeras att en viktig grundprincip inom folkrätten är att avtal varken berättigar eller förpliktar någon stat som inte är avtalspart. För handelsfartyg som sådana gäller som huvudprincip att de är underkastade flaggstatens jurisdiktion oavsett var de befinner sig.

6.1.3 Staters roller gentemot fartyg i hamn

Det uppkommer alltså en tänkbar konflikt när ett handelsfartyg väl har anlöpt en hamn. Två rättsordningar, flaggstatens och kuststatens, har var för sig anspråk giltighet. I ett antal situationer är det allmänt

erkänt att ett fartyg som frivilligt anlöpt en hamn är underkastat kuststatens regler, såsom navigation, lotsning, ankring, tull- och Skatteregler, hälsoskyddsbestämmelser, mil jöskyddsregler och stadgan-

den om invandringskontroll. Kuststaten har också rätt att ingripa i situationer där dess ordning och säkerhet hotas. Den anses böra avstå från inblandning i frågor som gäller fartygets inre ordning, närmast av internationell hövlighet.

En särskild fråga gäller hamnstaters roll. Genom internationella

överenskommelser i olika regioner har olika stater åtagit sig att samarbeta om kontroll av sjöfarten. En särskild redogörelse för det s.k. Parismemorandumet om hamnstatskontroll, som gäller mellan 15

europeiska stater och Kanada, lämnas i avsnitt 6.8. Där behandlas

också frågan om i vilken utsträckning stater som inte undertecknat memorandumet berörs av detta.

För närvarande är det en öppen fråga om en stat som berörs av fartygsdrift har något skyddat intresse grund av att den är en passagerarstat. Ett sådant uttryck har använts av den gemensamma nordiska granskningskommissionen som tillsattes av Norges regering efter brandkatastrofen Scandinavian Star NOU 1991:1A s. 190f. Stater emellan förekommer att fartygsolyckor betraktas som en gemensam angelägenhet. Utöver vad som förekom vid utredningen efter Scandinavian Star-katastrofen förtjänar det att erinras om att Sverige, Finland och Estland enats om gemensamt deltagande i den internationella haverikommission som tillsatts efter Estonias förlisning. l den brittiska utredningen efter haveriet med

Herald of Free Enterprise utanför Zeebrügge i Belgien ingick

omfattande försök på haveriplatsen där man utförde krängningsprov

med ett systerfartyg till det havererade fartyget. Åtgärderna har

vidtagits i samförstånd mellan de berörda staterna.

Det sagda gäller olika berörda staters möjligheter att utfärda normer för den fartygstrafik staterna berörs Frågan är därefter vilka av. möjligheter det finns att begära att handelsfartyg skall följa de

Internationellt sjösäkerhetsarbete 103

säkerhetsregler beträffande fartygs konstruktion och drift ställs som kuststat. Än gång skall betonas sjöfarten upp av en en att är en internationell näring där rörelsefrihet är en självklar och grund-

läggande förutsättning för den internationella samfärdseln. Om varje

land för sig skulle skapa säkerhets- och konstruktionsnormer egna skulle kaos bli följden.

1.4 Havsrättskonventionen

Strävan efter internationell enhetlighet vad gäller kuststaters normgivning har kommit till uttryck i artikel 21 i havsrättskonventionen. Kuststaten har rätt att reglera utövandet av rätten till oskadlig genomfart genom territorialhavet i vissa nämnda avseenden. Reglerna får avse fartygs konstruktion bara i den mån de följer allmänt godtagna normer. De aktuella stadgandena har följande lydelse.

Kuststaten får anta lagar och andra författningar, i enlighet med bestämmelserna i denna konvention och andra folkrättsliga regler, rörande oskadlig genomfart av territorialhavet med avseende på alla eller någon av följande frågor:

a Sjösäkerhet och reglering trafiken till sjöss,

av

b skydd för hjälpmedel och anordningar för navigering samt

andra anordningar och installationer,

c skydd för kablar och rörledningar,

d bevarande av havets levande tillgångar,

e förhindrande av överträdelser av kuststatens lagar och andra

författningar på fiskets område,

f bevarande av kuststatens miljö samt förhindrande, be-

gränsning och kontroll av förorening därav,

g marinvetenskaplig forskning och hydrografisk kartläggning,

h förhindrande av överträdelser av kuststatens lagar och andra

författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård.

Sådana lagar och andra författningar skall inte tillämpas utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning utländska av fartyg, om de inte ger uttryck allmänt accepterade internationella regler eller standarder.

Kuststaten skall vederbörligen offentliggöra alla sådana lagar och andra författningar.

4. Utländska fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart av

territorialhavet skall iaktta alla sådana lagar och andra författningar

104 Internationellt sjösäkerhetsarbete

samt alla allmänt accepterade internationella regler om att förhindra kollisioner till sjöss.

Flaggstatens förpliktelser avseende fartyg som befinner sig på öppna havet utvecklas i havsrättskonventionens artikel 94. En sådan stat skall anta och utöva jurisdiktion över fartyget och över befälhavare, befäl och manskap i administrativa, tekniska och sociala frågor. Staten skall vidare sörja för säkerhet i fråga om fartygets konstruktion, utrustning

och sjövärdighet. Den stat som har "uppenbara skäl" clear grounds,

vilket i andra sammanhang översätts med "klara grunder" att anta att flaggstaten inte antagit jurisdiktion över ett fartyg har möjlighet att rapportera de faktiska omständigheterna till flaggstaten. Denna har möjlighet att undersöka hur det förhåller sig med påstådda brister och att vidta vederbörliga åtgärder.

Havsrättskonventionen är alltså inte heltäckande enligt sin lydelse. Flaggstaters befogenheter när ett fartyg anlöpt en främmande hamn respektive hamnstaters rätt att skärpa säkerhetsnormer för främmande fartyg är inte uttryckligen reglerade. Inte heller framgår hur stor uppslutning som behövs för att regler skall anses vara allmänt godtagna. På den punkten har det traditionella synsättet varit att de regler framgår SOLAS m.fl. konventioner innehåller sådana som av regler. Detta kan innebära att det inte är möjligt att kräva att besökande länders fartyg skall följa hamnstatens nationella särkrav beträffande konstruktionssäkerhet. Andra tolkningar har dock börjat göras gällande. Storbritannien gjorde år 1992 en reservation mot

ändringar i regler intaktstabilitet Ändringarna medförde

om m.m. inte att skärpta stabilitetskrav kom att omfatta såväl existerande fartyg som nya fartyg, vilket Storbritannien eftersträvar. En reservation kan ha den innebörden att Storbritannien inte är bundet av de mindre långtgående normer som kan komma att antas.

Allmänt accepterade normer i säkerhetsfrågor har formulerats i SOLAS. I det närmast följande avsnittet lämnas en översikt över vissa centrala reglers utformning. Detaljtolkningar överlämnas i betydande utsträckning till de enskilda ländernas sjöfartsmyndigheter. I samma avsnitt berörs också de frågor som uppstår vid ändringar av gällande regler, särskilt de s.k. farfarsklausulerna grandfather clauses, vilka i stor utsträckning innebär att nya tekniska konstruktionskrav gäller endast för fartyg som är byggda efter ett visst datum.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 105

6.1.5 Kontroll

Flaggstatens nationella sjöfartsmyndighet skall utföra besiktningar fartyg för att klarlägga huruvida fartyget uppfyller relevanta konstruktions- och säkerhetskrav. Inspektionerna kan delegeras till vissa erkända organisationer, dvs. till klassificeringssällskapen SOLAS kap. I regel 2 och 6. Även i de fall delegering inspektioner och av utfärdande av certifikat sker anses certifikatet utfärdat för flaggstatens räkning. Besiktningar och inspektioner berörs i avsnitt 9.3.6 och 10.2.2. Efter en godkänd besiktning skall ett certifikat utfärdas regel 12. Vid kontroll av utländska fartyg är en fördragsslutande part skyldig att godta ett certifikat som utfärdats part regel 17. De av en annan fartygskontroller som utförs skall i första hand syfta till att undersöka att relevanta och giltiga certifikat finns. Om det finns klara grunder

clear grounds att anta att fartygets skick eller utrustning i väsentliga

avseenden inte överensstämmer med certifikaten skall dessa inte godtas. Inspektionen får då utvidgas att avse fartyget sådant. Den som g inspekterande sjöfartsmyndigheten skall vidta åtgärder för att säkerstälatt fartyget inte avgår någon annanstans än till ett reparationsvarv utan att avfärden medför fara för fartyget eller för de personer som befinner sig ombord regel 19. Relevant information skall vida-

rebefordras till sjöfartsmyndigheten i nästa hamn fartyget

som avses anlöpa. Kontroller skall utföras ett sådant sätt att alla otillbörliga kvarhållanden eller dröjsmål undviks. överträdelser kan medföra att

fartyget sic får rätt till ersättning.

Kuststater och hamnstater har enligt havsrättskonventionen rätt att ingripa av miljöskäl mot främmande fartyg. Rätten till ingripanden avser en rad åtgärder som undersökning, inspektion fartyg och av rättsliga åtgärder. Kuststaters möjligheter att agera är i allmänhet mera vittgående än hamnstaters. Detta gäller bl.a. att högre krav ställs på

det underlag som hamnstaten måste ha för att ingripa artikel 217-220,

se även kommentar i prop. 1995/96: 140 s. 123 ff. I fråga om teknisk utveckling och forskning sjöfartsområdet bör artikel 266 i havsrättskonventionen nämnas. Stater skall efter förmåga bidra till utveckling och utbyte av resultat detta området. De villkor som ställs skall vara rättvisa och förnuftiga.

106 Internationellt sjasakerhetsarbete

6.2 SOLAS-konventionen och det

internationella samarbetets uppbyggnad

6.2.1 Bakgrund

Redan vid 1900-talets början pågick strävanden att skapa enhetliga normer för konstruktion av fartyg, i första hand passagerarfartyg. Arbetet påskyndades av Titanics undergång 1912. En första version av en internationell säkerhetskonvention låg färdig 1914. Någon konvention motsvarande detta förslag kom grund av första världskriget aldrig att träda i kraft. Den första konvention som kom att träda i kraft var SOLAS som beslöts år 1929. Konventionen betecknas allmänt i olika versioner med förkortningen SOLAS jämte årtal för att klargöra vilken version det år fråga om. Nästa version fastställdes 1948. De båda första versioner-

na av SOLAS upptog i allt väsentligt regler för passagerarfartyg. En av Internationella sjöfartsorganisationens International Maritime Organization, IMO, se närmast följande avsnitt första uppgifter var

att ta ställning till föreslagna ändringar i SOLAS 48. Ändringarna kom

att utgöra SOLAS 1960. Det fortsatta utvecklingsarbetet ledde till SOLAS 1974, som trädde i kraft 1980. Någon fullständig ytterligare revision av hela konventionen kommer sannolikt inte att ske, utan ändringar kommer att kunna genomföras snabbare genom att detaljändringar sker genom det s.k. tacit acceptance-förfarandet.

6.2.2 IMO:s uppbyggnad och organisation

FN:s konvention angående den mellanstatliga rådgivande sjöfartsorga-

nisationen Inter-Governmental Maritime Consultative Organization,

IMCO antogs år 1948. Den trädde i kraft år 1958. Organisationens första beslutande församling hölls i januari 1959. Samtidigt ändrades

namnet till Internationella Sjöfartsorganisationen International

Maritime Organization, IMO. Det internationella konventionsarbetet har kritiserats för att ta lång tid. Att kritiken åtminstone tidigare var befogad framgår av att namnändringen trädde i kraft först år 1982. Ett skäl till tidsutdräkten var att det krävdes att parterna uttryckligen godtog en konventionsändring. Numera tillämpas i allmänhet ett

förfarande med "tyst accept" se nedan.

IMO:s syfte är att tillhandahålla mekanismer för samarbete mellan stater såvitt gäller regelgivning och praktiska tillvägagångssätt av alla slag som gäller sjöfart med samband med internationell handel. IMO skall uppmuntra och underlätta de högsta tänkbara praktiskt användbara standarder i frågor som gäller Sjösäkerhet, effektiv navige-

Internationellt sjösákerhetsarbete 107

ring samt kontroll och förebyggande av miljöförstöring från fartyg. IMO skall behandla administrativa och rättsliga frågor som gäller de angivna syftena. Det finns anledning betona att IMO är organisation för samarbete en mellan stater, dvs. främst mellan regeringar. sekretariatet, är som beläget i London, har ungefär 300 anställda, och är verksamt för att samordna och bidra till bästa möjliga användning av det arbete för Sjösäkerhet och miljöskydd som medlemsländerna själva utför. IMO hade inte från början några överstatliga befogenheter. Ett steg i en ny riktning är de ändringar i den s.k. STCW-konventionen

angående bl.a. utbildningsfrågor som antogs år 1995. Ändringarna

innebär att IMO får större möjligheter än tidigare att ställa krav dokumentation av åtgärder som enskilda medlemsländer vidtar för utbildning, vidareutbildning och certifiering av sjöfolk. Den aktuella konventionen beskrivs närmare nedan i avsnitt 6.6. l november 1995 hade lMO 153 länder som fullvärdiga medlemmar. IMO:s högsta beslutande organ är den s.k. församlingen Assembly. Alla medlemsstater ingår i denna och den sammanträder vartannat år. Extra sessioner kan förekomma däremellan. Församlingen har vissa administrativa och övergripande uppgifter, bl.a. att fatta beslut i budgetfrågor och att välja organisationens högsta verkställande organ, rådet Council. Rådet består av 32 medlemsländer. Genom en konventionsändring, som beslutades 1993 men ännu inte trätt i kraft, utökades antalet länder till 40. En fjärdedel av dessa skall utses bland de stater som har de största intressena när det gäller att tillhandahålla tjänster på den internationella sjöfartens område. De länder som valts till denna grupp för 1995-1997 är Grekland, Italien, Japan, Kina, Norge, Ryssland, Storbritannien och USA. En fjärdedel skall utses bland andra stater som har de största intressena inom internationell sjöburen handel. Sverige ingår bland de länder som utsetts i denna grupp. Den återstående hälften av medlemsländerna skall utses bland länder som inte utsetts i någon av de tidigare nämnda grupperna, som har särskilda intressen i fråga om transport till sjöss eller navigationsfrågor och som kan säkerställa att samtliga större geografiska regioner blir representerade. Rådets uppgifter är av samordnande slag. Det skall också motta rapporter och förslag från organisationens kommittéer och överlämna dem till församlingen och till olika medlemsstater. Det skall också utse organisationens generalsekreterare. Församlingen skall dock godkänna rådets beslut i den frågan. lMO:s högsta tekniska funktion är dess sjösäkerhetskommitté

Maritime Safety Committee, MSC. Samtliga medlemsländer i IMO

ingår. Sammanträden hålls två gånger per år, dock endast en gång de

108 Internationellt sjosäkerhetsarbete

år församlingen sammanträder. Kommittén skall överväga varje fråga inom organisationens arbetsområde som har att göra med navigationshjälpmedel, fartygs konstruktion och utrustning, bemanningsfrågor i den mån de har med säkerhet att göra, regler för att förebygga kollisioner, handhavande av farlig last, krav och tillvägagångssätt för säkerhet till sjöss, hydrografisk information, loggböcker och dokumentation av navigation, utredning av sjöolyckor, bärgning och räddningstjänst. Uppräkningen avses inte vara uttömmande, utan organisationens arbetsuppgifter kan omfatta varje annan fråga som har direkt att göra med säkerhet till sjöss. I den grundläggande konventionen om bildandet av IMO förutses att MSC kan tilldelas ytterligare uppgifter. MSC har också ansvar för att överväga och vidarebefordra koder, rekommendationer och riktlinjer till församlingen för beslut. Till MSC är nio underkommittéer knutna för vissa bestämda frågor eller ämnesområden. Underkommittéerna behandlar frågor om

flytande ämnen i bulk och gaser, transport av farligt gods och fasta ämnen samt containerfrågor, brandskydd, radiokommunikation och räddningstjänst, navigationssäkerhet, fartygs utformning och utrustning, stabilitets- och lastlinjefrågor samt frågor om säkerhet för fiskefar- ‘Y8. standarder för utbildning och vakthållning, samt 0 flaggstaters implementering av regler för sjöfarten.

Därutöver finns särskilda kommittéer för juridiska frågor, för skydd

av den marina miljön Marine Environment Protection Committee,

MEPC, för tekniskt samarbete och för frågor om förenkling av dokumentationen ombord ett fartyg. En särskild konvention reglerar arbetet i frågor som handläggs i den sistnämnda kommittén. Det kan i förbigående nämnas att det redan under 1970-talet kunde förekomma att befälhavare fartyg i internationell fart kunde tänkas stå inför krav att förete ett 50-tal olika dokument under en och samma resa. Förenklingskommittén behandlar frågor om samarbete med polisoch tullväsende samt om förenklad utformning av dokument. MSC och MEPC samarbetar bl.a. genom en gemensam arbetsgrupp för frågor med anknytning till den mänskliga faktorn Joint Working Group on the Human Element. Bland ytterligare funktioner för internationellt sjöfartssamarbete kan nämnas IMO:s internationella sjörättsinstitut samt Internationella

sjöfartsuniversitetet World Maritime University, WMU i Malmö.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 109

Sverige är största enskilda bidragsgivare till universitetet och svarar för ca 25 procent av dess budget. Under tiden 1989-1995 har l 051 studenter utexaminerats. Utbildningen till viktig och avser en huvudsaklig del vidareutbildning sjöbefäl för tjänstgöring i icke av industrialiserade länder i tredje världen, särskilt vid nationella sjöfartsmyndigheter och i hamnar.

6.2.3 Något om regelverkets struktur och tillämpning

Det praktiska sjösäkerhetsarbetet hålls samman sjöfartsnäringen av

själv i samarbete med de nationella sjöfartsmyndigheterna. Dessa

myndigheter har traditionellt haft mycket stor rörelsefrihet att en påverka säkerheten till sjöss såvitt gäller fartyg egna genom att materiellt fylla ut reglerna. Ett exempel detta är att det i SOLAS m.fl. regelverk att anges den närmare tillämpningen av en regel skall ske det sätt som en

nationell sjöfartsmyndighet finner godtagbart to the satisfaction of the

administration. Detta och liknande vaga uttryck förekommer enbart i SOLAS närmare 300 ställen. På senare tid har man ansett att detta leder till osäkerhet det praktiska området. En översyn har därför påbörjats inom IMO för att skapa överblick över vilka möjligheter de nationella myndigheterna har att styra den praktiska tillämpningen av normerna. De nationella sjöfartsmyndigheterna påverkar emellertid den praktiska regeltillämpningen i fler avseenden än att göra genom värderingar av hur vaga eller allmänt hållna standarder är uppfyllda. En möjlighet är att en nationell myndighet beviljar undantag exemption. Detta kan ske på två sätt. SOLAS är direkt tillämplig enbart fartyg som går i internationell trafik, dvs. berör än mer ett land. Den nationella myndigheten kan medge att fartyg i inrikestrafik gör en enstaka internationell resa. Det är också möjligt att medge mera vittgående undantag från konstruktionskrav i fråga stabilitet, om

struktur, brandsäkerhet, livråddnings- eller radiokommunikationsut-

rustning. I sådana fall skall det vara fråga företeelser features

om nya

a novel kind och undantaget får inte medföra negativa följder för

säkerheten för den resa som avses. Direkta undantag från SOLAS-

regler i fråga om livräddningsutrustning förutsätter att fartyget inte

avlägsnar sig mer än 20 nautiska mil från land. Enskilda länder kan vidare godkänna s.k. likvärdiga lösningar

equivalents under förutsättning att de praktiska försök eller

genom annat sätt kan dra slutsatsen att en lösning i fråga inpassning, om material eller anordning el.dyl. är minst lika effektiv huvudsom regeln. Möjligheten till likvärdiga lösningar såväl bland SOLAS anges

110 Internationellt sjösäkerhetsarbete

allmänna förutsättningar som i avsnitt som behandlar enskilda komplex av frågor, t.ex. brandsäkerhet. Den myndighet som beviljar undantag för mer än en enstaka resa eller godkänner en alternativ lösning skall underrätta IMO, som i sin tur skall underrätta övriga medlemsländer. Tillämpningen styrs också av de resolutioner som antas inom IMO. Resolutionerna kan men behöver inte vara formellt bindande. De kan innehålla mycket långtgående och detaljerade föreskrifter. T.0.m. hösten 1995 har lMO antagit omkring 820 resolutioner.

Enskilda länder kan också i formell mening påverka sjösäkerheten

genom att ta initiativ till konventionsändringar. Liksom på andra områden inom folkrätten har i SOLAS traditionellt gällt att ändringar förutsätter ratifikation av ett visst antal stater. Som framgått tidigare har detta kunnat medföra att många ändringar träder i kraft mycket lång tid efter det att själva ändringstexten fastställts. En mycket betydelsefull nyhet infördes emellertid genom SOLAS 1974 i och med att man vände den tidigare huvudregeln. Man införde då en helt ny ändringsprocedur som innebär att det land som inte inom viss tid anmält invändningar mot ett ändringsförslag anses ha godtagit detta.

Proceduren brukar benämnas tyst accepterande tacit acceptance och

är numera helt dominerande. Motstånd till ändringar kan i praktiken komma till uttryck genom att länder förordar att den traditionella ändringsproceduren skall användas. SOLAS huvuddel är mycket kortfattad och upptar huvudsakligen ett antal formella föreskrifter. Föreskrifter i tekniska frågor finns samlade i en mycket omfattande bilaga. Den nya ändringsproceduren innebär att ändringar av de tekniska föreskrifterna i bilagan skall anses ha antagits inom två år från det att de beslutats, om de inte tillbakavisas inom i varje enskilt fall bestämd tid av en tredjedel av de stater en som antagit konventionen eller av stater vars handelsflottor omfattar minst 50 procent av världens samlade tonnage. Verkan av konventionsändringar är emellertid begränsade i ett mycket viktigt avseende som tar hänsyn till de ekonomiska realiteter som råder. Huvudregeln har nämligen varit att tekniska ändringar, särskilt ändringar som avser själva strukturen i ett fartyg, kompletteras med införande- och Övergångsbestämmelser som innebär att de endast skall gälla för fartyg som kölsträcks efter ett visst datum grandfather clauses eller farfarsklausuler. Motsvarande huvudregel har inte gällt

för ändringar som gäller handhavande av fartyg eller för viss lös

utrustning. Farfarsklausuler är inte något entydigt begrepp och en rad olika tillämpningar förerkommer i praktiken. Omfattande överväganden görs vilket eller vilka övergångsdatum som skall väljas. I ett par fall, om t.ex. beträffande ändringar av brandskyddsregler efter katastrofen med

Internationellt sjösäkerhetsarbete lll

Scandinavian Star eller av stabilitetsregler efter Estonias förlisning, har man beslutat att även existerande fartyg skall omfattas av vissa ändringar efter en övergångstid. Följden beslutade ändringar kan av också bli att vissa äldre fartyg "fasas ut" vid någon tidpunkt i framtiden. Framställningen har hittills tagit sikte frågor om regeltillämpning och regeländring. I det praktiska arbete med sjösäkerheten de som nationella myndigheterna utför ingår bl.a. periodiska besiktningar av det egna landets fartyg, inspektioner mellan besiktningarna och andra kontroller, t.ex. hamnstatskontroll. En godkänd periodisk besiktning skall ligga till grund för ett certifikat, som för passagerarfartyg skall gälla i tolv månader. Sjöfartsverkets verksamhet beskrivs närmare i avsnitt 8 och ‘

Certifikat utfärdas i stor utsträckning av klassificeringssällskapen

efter delegering. Vi återkommer till dessa i avsnitt 10. En grundläggande förutsättning är emellertid att en flaggstat aldrig kan undgå sitt ansvar genom att delegera granskning och utfärdande certifikat. av För Sveriges del gäller i vart fall sedan mitten 1980-talet att av Sjöfartsinspektionen i sitt arbete med besiktningar, inspektioner och kontroller som grundläggande krav ställer upp att under alla omständigheter de tekniska krav som anges i SOLAS 1974 skall vara uppfyllda. Sjöfartsinspektionen har beträffande höghastighetsfartyg utfärdat ett vägledande beslut om att väsentliga delar det särskilda av regelverk, HSC-koden, som trätt i kraft den 1 januari 1996, skall tillämpas även nyetableringar av existerande fartyg. Den följande beskrivningen av vissa enskilda tekniska frågor tar främst sikte utvecklingen därefter. Vissa föreslagna regeländringar efter Estonias förlisning beskrivs mer utförligt i avsnitt 5.2 angående den s.k. expertpanelens rapport.

6.3 Stabilitet m.m.

6.3.1 Allmänt

Frågor om passagerarfartygs stabilitet har på ett genomgripande sätt

kommit i blickfånget genom de tragedier som inträffat med roro-

passagerarfartyg under senare år. Inte minst gäller detta två händelser som inträffat i vårt närområde i Nord- eller Nordvästeuropa: Herald

of Free Enterprise år 1987 och Estonia år 1994. I synnerhet har

uppmärksamheten i massmedia kommit att riktas på frågor huruvida fartyg klarar vatteninflöde på roro-däck och vilka toleransnivâer som det bör vara fråga om i framtiden.

112 Internationellt sjösäkerhetsarbete

Den följande framställningen är relativt utförlig eftersom stabilitetsfrågorna kommit att bli centrala i sjösäkerhetsdiskussionen det senaste året. I praktiken uppstår frågor om sambanden mellan mål och medel. En viktig distinktion är den mellan deterministisk och probabilistisk metod. Det förra betraktelsesättet innebär att ett skeende uppfattas som bestämt vissa givna faktorer. Man ställer då upp fysikaliska formler av styr arbetet när ett fartyg konstrueras. Probabilistisk metod som innebär att man utifrån känd statistik beskriver sannolikheten för att olika händelser skall inträffa. Fartygen konstrueras sedan så att sannolikheten för att det skall överleva efter en skada skall vara större än ett gränsvärde. Den följande framställningen innehåller en översikt av hur olika faktorer efter hand kommit att vägas in vid utveckling av beräkningsmetoder angående fartygs förmåga att klara inträngande vatten. Arbetet med stabilitetsregler efter Titanics undergång år 1912 inriktades att etablera ett empiriskt systern för indelning av passagerarfartyg med vattentäta skott. Antalet skott på ett fartyg beror fartygets längd och vilken typ fartyg det är fråga om. Ett antal av närliggande vattentäta sektioner skulle kunna vattenfyllas vid skada utan att en tänkt linje nedanför fribordsdäcket, den s.k. marginallinjen, skulle hamna under vattnet. Marginallinjen bestämdes då ligga 76 mm

3 tum under det däck till vilket de vattentäta skotten skulle nå upp.

Fortfarande gäller att de högsta kraven, dvs. den mest omfattande indelningen, avser passagerarfartyg. När SOLAS 1948 trädde i kraft infördes ett begrepp damage penetration envelope för specifika dimensioner samt begränsning av tillåten slagsida efter vattenfyllning och därefter följande motfyllning. SOLAS 1960 innebar i tillägg till tidigare krav att marginallinjen inte fick hamna under vattnet. Det skulle visas att det skulle finnas viss reststabilitet kvar i ett skadat fartyg. Metacenterhöjder skulle uppgå till eller överstiga 5 På så sätt skulle vindens och sjöns påverkan på cm. det skadade fartyget kompenseras. Effekterna visade sig vara marginella och inte tillräckliga. År lMO:s beslutande församling resolution A.2658. 1973 antog en Resolutionen bygger probabilistisk metod, vilken ofta har uppfattats det mest logiska sättet att bestämma säkerhetsvärden och åtgärder som för att rätta till problem. Genom SOLAS 1974 infördes begreppen symmetrisk och osymmet-

risk vattenfyllning efter skada. Man uppmärksammade också den fara

negativ stabilitet kunde medföra när någon eller några vattentäta som avdelningar vattenfylldes. Storbritannien krävde i tillämpningsanvisningar år 1980 dessutom att marginallinjen för roro-fartyg inte

Internationellt sjösäkerhetsarbete 113

skulle få hamna under vattnet under pågående vattenfyllning och därefter. I ändringar till SOLAS 1974 år 1981 att stabilitetsvidden angavs

skulle vara enligt sjöfartsmyndighetens bedömning to the satisfaction

the Administration. Storbritannien krävde att den rätande hävarmen

GZ under det stadium då vattenfyllning pågick skulle minst 3

vara cm inom 5° vidd samt att dessa värden därefter skulle vara minst 5 cm och 7°.

För att göra den följande framställningen tillgänglig tas här in

en översikt av hur en på ett deterministiskt betraktelsesätt grundad metod för stabilitetsberäkningar är uppbyggd. Enligt Arkimedes princip motsvaras tyngden kropp nedsänkt av en i en vätska av tyngden av den undanträngda vätskevolymen. Generaliserat innebär det att volymen V av den del fartyget ligger av som under vattenytan multiplicerat med vattnets densitet p motsvarar fartygets vikt W, dvs. W V-p. Fartygets viktstyngdpunkt G kan beräknas genom en momentekvation, likaså tyngdpunkten av den nedsänkta volymen B. Metacenterradien BM kan härledas ur ett matematiskt samband. Ett tvärsnitt av fartyget får detta utseende.

K kölen är given, B och M är beroende av fartygsskrovets form och nedsänkning. G beror av hur fartyget lastas och är således det enda som kan påverkas för ett bestämt flytläge. Samtliga krafter verkar i vertikalplanet, fartygets tyngd nedåt i G och lyftkraften uppåt i B. Krafterna är lika stora. Ju lägre position G har desto större stabilitet har fartygen stort avstånd mellan G och M, stort GM litet KG.

114 Internationellt sjösäkerhetsarbete

GM ger nu inte fullständig information utan är endast ett mått på initial stabilitet, dvs. vid små krängningsvinklar. Skälet till detta är att GM inte är beroende av hur fartyget ser ut ovanför vattenlinjen. Vid dessa små krängningsvinklar verkar lyftkraften i B genom M. Därför är denna punkt intressant. För att kunna bedöma ett fartygs stabilitetsegenskaper måste man kontrollera hur det uppför sig då det kränger. Detta baserat gör man på hur benäget fartyget är att räta upp sig efter en krängning, dvs. man betraktar det rätande momentet GZ-W. För enkelhetens skull har fartygets vikt W tagits bort ur kriteriet och således återstår GZ som är den rätande hävarmen. Precis som när

det gäller GM innebär ett stort GZ en stor hävarm större stabilitet.

GZ är beroende av såväl tyngdpunkten Gzs läge som fartygets skrovform och varierar med krängningsvinkeln.

När ett fartyg kränger flyttar sig deplacementtyngdpunkten från B till B’. Det horisontella avståndet mellan den uppåtriktade kraften i B’ och fartygets tyngd G är den rätande hävarmen GZ. Beräknas nu värdet

av GZ för några olika krängningsvinklar fortfarande fysikaliskt korrekt kan dessa plottas i en GZ-kurva, dvs. rätande hävarm som

funktion av krängningsvinkeln.

SOU 1996: 182 Internationellt sjösäkerhetsarbete 115

GZ o m

wa w u o u u wo uu V healing anala dog."§a

Righting lever står för rätande hävarm och heeling angle står för krängningsvinkel. Som tidigare nämnts är GM ett mått stabiliteten vid små krängnings-vinklar. GM kan således återfinnas såsom derivatan riktningen GZ-kurvan vid p O. Traditionella stabilitetskrav reglerar

l minsta begynnelsestabilitet, GM,

2 minsta rätande hävarm, GZ, 3 minsta stabilitetsvidd, dvs. minsta utsträckning av den positiva delen av GZ-kurvan, och 4 minsta area under GZ-kurvan. Då kännedom om GM eller KG ger tillräcklig information för att känna till GZ-kurvans form för ett givet fartyg utformas i praktiken

kraven såsom GMmm alternativt KGW för varje djupgående och trim.

För att underlätta för fartygets befälhavare att bedöma aktuell stabilitet upprättas gränskurvor för olika djupgåenden och trim. Grånskurvorna kan vara antingen i form av KG-gränskurvor eller i

form av GM-gränskurvor. Båda är entydiga och tjänar samma syften

och vad som väljs är mest en fråga om tradition. I Sverige förespråkar

vi KG-kurvor då vi anser dem vara mera lätthanterliga. Vad befälhavaren behöver göra är att summera alla vikter ombord multiplicerade med sina respektive avstånd från K och dividera med fartygets totala vikt, justera för fria vätskeytor samt kontrollera att erhållet värde hamnar rätt sida av gränskurvan.

116 Internationellt sjösäkerhetsarbete

KG Lust CUZVQ KGI

un.n

I I I 1 I . I | I r I I I I I I I I 0,0 o.: I 1.2 1.4 1.6 Ll 2 2.2 dxnughtI Under senare år har det blivit allt mer vanligt att installera s.k. stabilitetsdatorer ombord. Soñstikeringsgraden varierar allt ifrån kompletta system med on-line-avläsning av djupgående, trim samt innehåll i tankar till enklare ofta hemgjorda program för tyngdpunktsberäkning. Det ställs för närvarande inga detalj krav från myndighetens sida avseende dessa system. Dock arbetar lMO:s underkommitté för stabilitets och lastlinjefrågor att ta fram en relevant kravspecifikation. Betraktelsesättet i fråga om läckstabilitet skiljer sig inte i grund och botten från det som används när det gäller intaktstabilitet. Det är fortfarande den rätande hävarmen som studeras. Däremot är förutsättningarna och kraven annorlunda. Dessutom tillkommer ett krav att marginallinjen inte får hamna under vattenytan i jämviktsläge efter skada, vilket i praktiken innebär ett krav minsta restfribord om 76 mm. Restfribord är det minsta vertikala avståndet mellan en stilla vattenyta och det skadade fartygets bildäck. Då det är orimligt att kräva att ett fartyg skall överleva varje skada som alls kan tänkas inträffa har IMO i SOLAS definierat en skadelängd som i praktiken är en funktion av fartygets längd 3 m + längden0,03, dvs. 9 m för ett fartyg som är 200 m långt. Skadan förutsätts tränga in en femtedel av fartygets bredd och antas ha obegränsad utsträckning i vertikalled.

Internationellt sjösäkerhetsarbere 117

Detta är det s.k. SOLAS kollisionsscenario. En översyn pågår med hänsyn till att statistiska data visat att skador ofta, upp till hälften av studerade fall, i någon dimension överstiger vad gäller för det som vanliga antagandet. Som redan tidigare har berörts, är fartyg för att uppfylla läckstabilitetskraven indelade i ett antal separata vattentäta avdelningar under skottdäck. Antalet varierar ungefär mellan åtta och 20 beroende om fartyget är av en- eller tvåavdelningsstandard och vilken längd fartyget har. Enavdelningsstandard innebär alltså att fartyget skall överleva en "regelskada" som inträffar mellan två vattentäta tvärskeppsskott. Tvåavdelningsfartygen skall överleva oavsett skadan var inträffar utefter fartygslängden. IMO:s sjösäkerhetskommitté sammanträdde hösten 1988 för att ta ställning till olika ändringsförslag som påskyndats efter de erfarenheter

som gjorts när Herald of Free Enterprise förliste i mars 1987. Ändringarna trädde i kraft den 29 april 1990 och gäller nya fartyg

som konstruerats fr.0.m. den dagen. Reststabiliteten efter skada skall ha en minsta vidd av 15° utöver slagsidan i det sista skedet av vattenfyllning. Den slutliga slagsidan får inte överstiga 12° när det gäller vattenfyllning av två vattentäta avdelningar eller 7° när det gäller fartyg som konstruerats för att klara vattenfyllning endast av en avdelning. Arean under den rätande kurvan skall vara minst 1,5 cm-radianer mätt från fartyget jämn köl till 27° respektive 22°. Det gäller också att maximal rätande hävarm inte får vara mindre än 10 cm ökat med med de marginaler som utgörs av påverkan av att alla passagerare samlade väderdäck samt påverkan av sjösättning av

fullsatta livräddningsfarkoster fartygets ena sida.

Detta innebär alltså att man i regelverket fört in ett hänsynstagande till praktiska faktorer som gäller hur fartyget handhas vid olycka en där det måste överges. När det gäller fartygets förmåga att överleva i sjögång visar modellförsök att reglerna är tillräckliga för en "regelskada" vid 1 1,5 m signifikant våghöjd dvs. medelvärdet av den högsta tredjedelen vågor som passerar under en mätperiod och den vattenmängd som i dessa sjöförhållanden genom skadan tränger in och ackumuleras roro-däck. Modifierade regler för existerande fartyg byggda före den 29 april 1990 antogs för att träda i kraft den 1 oktober 1994. Före de ändringar i SOLAS som trädde i kraft i april 1990 har reglerna om läckstabilitet varit baserade statiska förutsättningar, dvs. ett spegelblankt hav och ingen samtidig förändring av fartygets tvärskeppstyngdpunkt t.ex. genom passagerarförflyttningar eller sjösättning av livbåtar. Rent praktiskt hanteras frågan om vatteninströmning så att man beräknar hur mycket vatten som totalt strömmar in efter en skada,

118 Internationellt sjösäkerhetsarbete

dvs. när det slutliga jämviktsläget nåtts. Denna vattenmängd delas därefter i ett antal delar exempelvis 25 procent, 50 procent och 75 procent varefter man genomför nya beräkningar för dessa fyllnadsgrader. Det bör påpekas att detta är en förenkling, då ingen hänsyn tas till dynamiken i förloppet. För andra lastfartyg än olje- kemikalie- och gastankers har läckstabilitetsregler för första gången förts in i SOLAS genom ändringar som antogs 1992. Reglerna grundas till övervägande del på probabilistiska metoder i enlighet med IMO:s resolution A.2658. För frågor om stabilitet och hållfasthet är även Lastlinjekonventionen från 1966 av betydelse. Konventionen utgår från att ett fartygs djupgående efter lastning är central för dess säkerhet. Dess regler omfattar huvudsakligen beräkningar för hur s.k. fribordsmärken skall placeras fartygens sidor efter hänsynstagande bl.a. till tillåten lastning och skrovintegritet mot yttre påfrestningar. En gradering sker bl.a. av vattentäthet och vädertäthet. Reglerna tar hänsyn till hur risker kan variera med i vilka områden ett fartyg skall i trafik och med skiftande påfrestningar vid olika årstider. De rön om skrovhållfasthet som ligger till grund för konventionens regler hade i stor utsträckning gjorts vid 1940-talets slut.

Ändringar i Lastlinjekonventionen har gjorts vid fyra tillfällen

mellan 1971 och 1983. År 1975 beslutades införa det förenklade att ändringsförfarande som innebär att den part som inte inom viss tid

anmäler invändningar anses ha godtagit ändringsförslaget tacit

acceptance. Ingen av ändringsomgångarna har ratificerats i tillräcklig omfattning för att kunna träda i kraft. Medan krav på bl.a. indikering till kommandobryggan successivt har införts för olika funktioner gäller inte något sådant för indikering av påfrestningar på fartygets skrov. Metoder för detta befinner sig fortfarande utvecklingsstadiet.

6.3.2 Lastsäkring

Stuvning och säkring av last har samband med frågor om stabilitet

genom att brister vid lasthantering riskerar att ödesdigra konsekvenser för roro-fartygs säkerhet. De svårigheter som operatörer ställs inför är bl.a. följande. Last körs ombord roro-däck i form av fordon. När fordonen kommit ombord och står tätt tillsammans är det ofta svårt att finna utrymme för att montera säkringsanordningar på säkrast möjliga sätt.

Variationer i storlek och utformning hos lastbärande fordon gör det

svårt att finna säkringsanordningar som är lämpliga för alla fordonsty- . per. Fordonen är sällan utformade särskilt med tanke sjöfartens behov, utan i första hand för landtransporter. Det innebär att de ofta

saknar punkter för säkring. Åtgärder måste vidtas för att lastbilarnas

Internationellt sjösäkerhetsarbete 119

fjädringssystem inte skall göra så att säkringar lossnar. Fordonens lastutrymmen förseglas regelbundet efter lastning med hänsyn till säkerhetsaspekter och för att tillgodose tullregler. Fartygs- och hamnpersonal saknar ofta praktisk möjlighet att kontrollera att säkring skett inuti lastbäraren. Det är svårt för dem att ordna bästa möjliga villkor för stuvning och säkring grund av att fordonen inte anländer till fartyget i någon speciell ordning. Eftersom tvärskeppsskott hittills har saknats roro-däck kan t.ex. skador en säkringsanordning medföra att ett lastfordon som välter drar ett stort antal andra fordon , med sig. Fordonen tenderar att ha mycket höga tyngdpunkter när de är lastade. Lasten kan vara stabil på fordonet, men last och fordon tillsammans är inte stabila för den skull. IMO har vid olika tidpunkter sedan 1970-talet utfärdat cirkulär och resolutioner för att ge anvisningarför lasthantering på fartyg. Det mest utförliga dokumentet är resolutionen A.7l4l7 som beslöts år 1991. Denna innehåller en omfattande kod för att etablera en internationell standard för stuvning och säkring av last. Koden syftar till att fästa fartygsägares och fartygsoperatörers uppmärksamhet på behovet av att försäkra sig om att fartyget är lämpligt för det avsedda ändamålet. Råd lämnas för att ge underlag för att fartyget har lämpliga säkringsanordningar. Allmänna råd lämnas om lasthanteringen för att minimera risker för fartyg och besättning. Mera detaljerade råd lämnas avseende lasttyper som är kända för att innebära särskilda svårigheter eller risker. Praktiska anvisningar lämnas för åtgärder vid kraftig sjögång och för att råda bot på effekter av inträffad lastförskjutning. Anvisningar och råd lämnas med utgångspunkt i att befälhavaren är ansvarig för fartygets säkra framförande och för fartygets, besättningens och lastens säkerhet. Betydelsen av säker lasthantering och efterlevnad av regler kan belysas genom följande exempel undersökningar som ställts till förfogande för IMO. I samband med att riktlinjer framlades år 1978 hänvisade IMO:s underkommitté för stabilitetsfrågor till en stickprovsundersökning i Sverige av 535 lastade fordon, av vilka mindre än 300 varit lastade i enlighet med de regler som gällde. Näringsdepartementet Department Trade and Industry i Storbritannien lade år 1979 fram en undersökning som visade att tolv av 26 undersökta roro-fartyg hade varit utsatta för olyckor till följd av att säkerhetsarrangemang inte fungerat. Tre av olyckorna hade varit av allvarliga och medfört omfattande skador fordon och last. Det Norske Veritas redovisade år 1983 en undersökning av fartygsolyckor med rom-fartyg under åren 1965-1982, enligt vilken 43 procent undersökta tillbud hade samband med fel i lastning eller av handhavande.

120 Internationellt sjösäkerhetsarbete

Sjöförsäkringsgivare i Frankrike offentliggjorde år 1984 en

undersökning av skador roro-fartyg i trafik i Engelska kanalen och i Medelhavet, enligt vilken minst hälften olyckorna kunde tillav skrivas olämplig eller defekt säkring av last eller lastbärare. Som en parentes kan slutligen nämnas att vid en kontroll i Norrköpings hamn i oktober 1996 noterades fel i lastning eller lastsäkring 19 av 40 undersökta fordon.

6.4 Brandsäkerhet

Under början av 1960-talet inträffade flera olyckor med bränder ombord passagerarfartyg. Ett flertal ändringar i SOLAS beslutades år 1966 och 1967 för att förbättra brandsäkerheten ombord på

passagerarfartyg, kombinationsfartyg och tankfartyg.

Ändringarna bygger i stor utsträckning följande principer.

Fartygen indelas i zoner i horisontal- och vertikalled. Utrymmen där besättning eller passagerare uppehåller sig avgränsas från övriga utrymmen genom genom termiska och strukturella avgränsningar. Användningen av brännbara material begränsas. Varje brand skall kunna upptäckas i den zon där den uppkommer. Den skall också kunna begränsas och släckas i samma område. Utrymningsvägar skyddas liksom tillträde för brandbekämpning. Tillgången till

brandbekämpningsutrustning underlättas. Risken för antändning av

brännbara gaser från lasten begränsas. I avsnitt 4.2 finns en redogörelse för den rapport upprättades som under norsk ledning av en gemensam nordisk undersökningskommission efter katastrofen med Scandinavian Star är 1990. Händelsen föranledde en omfattande översyn inom IMO av regler för brandsäkerhet passagerarfartyg. Ett stort antal ändringar i SOLAS beslutades i maj 1991. Två ändringar avses gälla för alla fartyg oberoende av byggnadstidpunkt. Detta gäller brandbekämpningsplaner och tillgång till utrustning

för brandbekämpning. Ändringarna i övrigt avser nya passagerarfartyg

som byggs efter den 1 januari 1994. Ett av de största och mest svårbemästrade problemen vid bränder på fartyg gäller rökspridning, som medför såväl brandspridning som förgiftning. De ändringar som beslutades 1991 syftar bland annat på brandsäkerhet i atrier dvs. stora öppna utrymmen, främst i moderna kryssningsfartyg, som sträcker sig minst tre däck i höjdled och i vissa inneslutna utrymmen, t.ex. affärer och restauranger. De nu nämnda utrymmena skall enligt de nya reglerna ha tillgång till minst två utrymningsvägar. Åtminstone den utrymningsvägarna skall ha ena av direkt anslutning till en vertikal innesluten utrymningsväg.

Internationellt sjösäkerhetsarbete

För inneslutna utrymmen skärptes vidare kraven rökvarnings-

och rökevakueringssystem. Rökevakueringssystemet skulle kunna aktiveras såväl manuellt som automatiskt via rökvarningssystemet. Ytterligare ändringar av brandsäkerhetsregler beslutades under

1992. Ett antal ändringar beträffande existerande fartyg innebar ett

trendbrott det sättet att de tekniska och konstruktionsmässiga

avser frågor utöver lös utrustning. Branddörrar i trappschakt och vertikala huvudbrandzoner skall förses med fjärrmanöver för kunna utlösas att från en kontrollstation. Vägledande markering eller belysning skall finnas låg nivå i alla korridorer och utrymningsvägar för att göra

det lättare att orientera sig vid rökutveckling. Högtalarutrustning skall finnas i hela fartyget. Möblemang i trappschakt och utrymningsvägar

begränsas. Kraven ventilationstrummor i kök skärps.

Ändringarna skall införas successivt från år 1994 till år 2005. Ett

automatiskt systern för upptäckande brand med rökdetektorer skall av vara infört den l oktober 1997. Krav stålkonstruktioner i trapphus

och uppehållsutrymmen, fast brandsäckningsutrustning i maskinrum samt vissa förbättringar av ventilationsutrustning och branddörrar

av skall vara genomförda den 1 oktober 2000. Krav ett automatiskt sprinklersystem införs för fartyg från 1994 och för de äldsta nya existerande fartygen från 1997. År 2005 eller 15 år efter

fartygets

konstruktionsdatum, vilket är den tidpunkten, skall som senaste

samtliga existerande fartyg utrustade med automatiskt

vara ett

sprinklersystem. Oavsett installation sprinklerutrustning gäller

av att fartyg med vissa typer brännbara material i inredningen skall utgå av ur trafik senast år 2010. För nya fartyg tillkommer enligt motsvarande ändringar följande. Isolering av fartygssidor skall förbättras där sjösättning flottar av och livbåtar sker. Kraven ökas för automatiska system för upptäckande

av brand i inredningen. Övervakning av sådana system vid kontrollsta-

tioner skall vara kontinuerlig och flertalet olika funktioner, bl.a.

avse branddörrar, vattentäta dörrar, ventilationsfläktar, alarm, kommunikationssystem och mikrofoner till det allmänna högtalarsystemet. Kraven

utrymningsvägar ökas genom att det på nya fartyg inte får finnas

korridorer som har utgång bara i änden. Kraven på brandhärdighet ena för skott och för däck skärps. Besättningens förmåga att hantera brand prövas brandövgenom ningar. Enligt SOLAS skall för passagerarfartyg evakuerings-och en brandövning genomföras varje vecka.

122 Internationellt sjösäkerhetsarbete

6.5 Livräddningsutrustning

En viktig distinktion finns mellan kort internationell resa och lång internationell En kort internationell resa innebär att ett fartyg inte resa. någon gång under är längre bort än 200 nautiska mil från en resan hamn eller plats där och besättning kan sättas i annan passagerare säkerhet. Avståndet mellan avgångshamnen och ankomsthamnen får inte överstiga 600 nautiska mil.

Om nationell sjöfartsmyndighet anser att resan sker under så

en skyddade förhållanden att det skulle vara orimligt eller onödigt att tillämpa eller flera föreskrifter, får den medge undantag från dessa en föreskrifter för enskilda fartyg eller fartygstyper som under resa inte

avlägsnar sig än 20 nautiska mil från land. Detta har praktisk

mer trafik mellan Sverige och Danmark Öresund. betydelse för fartyg i De bestämmelser livräddningsutrustning som antogs i SOLAS om 1948 och 1960 förändrades inte i nämnvärd utsträckning genom

SOLAS 1974. För passagerarfartyg lång internationell resa infördes dock hydrostatisk frigöringsanordning av livflottar.

Sedan reviderades kapitel III i SOLAS 1974, antogs år 1983 och

trädde i kraft den 1 juli 1986. För passagerarfartyg lång in-

ternationell gjordes inga förändringar. Sådana passagerarfartyg resa skall ha livbåtskapacitet för 50 procent av det totala antalet en

ombordvarande vardera sidan eller om sjöfartsmyndigheten

medger, livbåtskapacitet minst 37,5 procent vardera sidan en av och firningsbara livflottar för dem inte ryms i livbåtarna. På kort som internationell skall det finnas livbåtskapacitet i relation till resa en totala antalet ombord, dvs. minst 30 procent i livbåtar och personer högst 70 procent i firningsbara livflottar. Därutöver skall finnas både kort och lång internationell reservkapacitet i firningsbara resa en livflottar för 25 procent det totala antalet personer ombord. Kravet av möjligheter i bruk livbåtar eller livflottar skärptes såtillvida att ta sjösättning enligt de reglerna skulle vara möjlig vid en slagsida att nya 20 grader. Tidigare hade gällt krav på möjlighet till sjösättning vid om 15 graders slagsida.

Den genomgripande förändringen att det år 1983 be-

mest var slutades ett krav torrskodd embarkering för samtliga personer ombord. Tidigare föreskrevs att livflottarna endast skulle kunna embarkeras efter sjösättning, dvs. via lejdare eller från vattnet. För

passagerarfartyg föreskrivs sedan den l juli 1986 att livbåtar skall vara

delvis eller helt täckt typ. Helt täckta livbåtar skall dessutom vara av

självrätande. Särskilda bestämmelser infördes också för beredskaps-

båtar, används för att undsätta nödställda och för att bogsera flotsom tar och livbåtar.

Internationellt sjösäkerhetsarbete

Vid sjöolyckor är faran för hypotermi nedkylning större än faran för drunkning. De skärpta kraven år 1983 innebär också krav att tre överlevnadsdräkter skall finnas i varje livbåt och beredskapsbåt. Dessutom skall det finnas skydd slag kyla, s.k. räddav annat mot ningssäckar. Dessa krav gäller dock inte för sådana livbåtar är som helt eller delvis slutna, eller fartyget stadigvarande används för om resor i varmt klimat. Som huvudregel gäller att reglerna i kapitel Ill i 1983 års lydelse skall tillämpas fartyg som kölsträcks fr.0.m. den l juli 1986. l

vissa ordningsfrågor och handhavandefrågor gäller dock de

att nya

bestämmelserna skall tillämpas även existerande fartyg,

t.ex. nödanvisningar till besättning och bemanning livbåtar passagerare, av och övningar i att överge fartyget, vilka skall genomföras gång en per vecka.

Bestämmelserna för laszfartyg enligt 1983 års ändringar skiljer sig

i vissa avseenden från vad som gäller för passagerarfartyg. Lastfartyg skall varje sida ha livbåtar har plats för samtliga som personer

ombord. Som huvudregel gäller att samtliga livbåtar skall

vara av täckt typ och att överlevnadsdräkter skall finnas för samtliga personer ombord. Som ett alternativ till livbåtar s.k. fritt-fall-båtar anges som kan sjösättas med fritt fall från fartygets akter med ombord personer eller firas ner.

6.6 Utbildnings- och behörighetsfrågor

6.6.1 Inledning

Arbetet med att utveckla kvalifikationer bland sjöfolk har pågått inom IMO alltsedan organisationens verksamhet påbörjades i sin nuvarande

form år 1959 i det följande bortses från organisationens tidigare

namn, IMCO. Den konferens antog SOLAS 1960 fattade som samtidigt beslut om en resolution där deltagande länder uppmanades att vidta alla praktiskt tänkbara åtgärder för vidmakthålla och att förbättra en teoretisk och praktisk utbildning sjöfolk. Samtidigt av inledde IMO ett samarbete med Internationella arbetsorganisationen International Labour Organization, ILO.

En gemensam kommitté mellan IMO och ILO Joint Commission of

Training lade fram förslag till ett dokument år 1964. som antogs Dokumentet innehöll vägledande anvisningar teoretisk och praktisk om utbildning av befälhavare, övriga befäl manskap i frågor samt om

användning och hantering navigationshjälpmedel och livrädd-

av av

ningsutrustning samt av anordningar för förebyggande, upptäckande

och bekämpning av brand. Anvisningar lämnades även för hand-

124 Internationellt sjösäkerhetsarbete

havande annan utrustning som används i säkerhetsarbetet fartyg. av Tillägg och ändringar beslutades vid flera tillfällen under tiden fram till år 1985.

6.6.2 1978 års STCW-konvention

Ett sjuårigt arbete inom IMO avslutades år 1978 genom att en konferens med företrädare för 72 länder antog STCW-konventionen

International Convention Standards Training, Certification and

on

Watchkeeping for Seafarers. Den trädde i kraft 1984. I början av år

1996 hade 114 stater med tonnage motsvarande ca 95 procent av det samlade tonnaget i världen ratificerat konventionen. Konventionen omfattar inte frågor om bemanningsnivåer. Vägledning i dessa frågor lämnas SOLAS 1974 kap. V regel numera genom

13, vilken kompletteras genom en resolution A.481XII som antogs

IMO år 1981. Det är fortfarande livligt omdiskuterad fråga om av en bemanningsnivåer bör regleras direkt i konventionsform. STCW-konventionen det första försöket att fastställa minivar mistandarder i fråga om utbildning, certifiering och bemanning för sjöfolk, vilka skulle gälla över hela världen. Sådana standarder hade tidigare fastställts varje land för sig, i allmänhet utan någon av hänvisning till standarder i andra länder. Konventionen är i likhet med SOLAS-konventionen uppbyggd av ett begränsat antal artiklar där vissa grundläggande folkrättsliga förutsättningar Detaljregler och regler tekniskt slag finns i en anges. av omfattande bilaga. Ett stort antal vägledande regler finns i 23 resolutioner beslutades samtidigt konventionen. Som kommer som som att framgå har ytterligare möjligheter att ändra detaljregler införts den ändrade konvention som beslutats år 1995. genom Till skillnad från huvudartiklarna är det möjligt att ändra bilagan det snabbare förfarande där man inte inväntar ratifikation av genom något bestämt antal stater, utan i stället förutsätter samtycke om inte

uttryckliga invändningar framförts inom viss tid tacit acceptance.

Huvudregeln är att ändringar träder i kraft ett år och sex månader efter att de beslutats, under förutsättningar att invändningar inte framförs från tredjedel de länder ratificerat konventionen en av som och sammanlagda handelsflottor motsvarar 50 procent av världens vars samlade tonnage. Konventionen utgår från en traditionell uppdelning av sjöfolk i däcksbesättning och maskinbesättning. Konventionen tillämplig även fartyg som tillhör stater som anses inte är anslutna till konventionen non-party ships när fartygen besöker hamn i konventionsstat. De anslutna länderna förpliktar en en sig att tillämpa kontrollfunktioner fartyg oavsett vilken flagga

Internationellt sjösäkerhetsarbete

fartygen för i den utsträckning behövs för till ickesom att se att

konventionsfartyg inte behandlas ett förmånligt sätt än

mer

konventionsfartyg n0 more favourable treatment.

Certifikat som utfärdas enligt konventionen är det grundläggande verktyget som gör det möjligt utöva kontroll. Ett fartyg i att en främmande hamn kan utsättas för kontroll certifikat enligt konav att ventionen finns för personalen ombord. De certifikat utfärdats som innan konventionen trädde i kraft fortsätter gälla, oberoende att av nivån hos de nationella standarder dessa certifikat byggt på. Sedan konventionen trätt i kraft för part får efter fem år inte längre en parten

utfärda nya certifikat enligt tidigare standarder. Äldre, grundläggande

certifikat kan komma att förnyas efterhand. För tilläggsbehörigheter

måste nya prov avläggas.

Det finns bestämmelser förutsättningar för dispenser, när det

om är oundgängligen nödvändigt exceptional necessity sjöfolk tjänstgör att i befattningar utan att ha certifikat i erforderlig omfattning. Dispenser får dock inte beviljas för radiobefäl eller radiooperatörer. En hamnstatskontroll skall huvudregel begränsas till som att avse

utfärdade certifikat och till uppskattning besättningens förmåga

en av att upprätthålla konventionens standarder i vissa närmare angivna fall, såsom vid kollision, grundstötning, utsläpp förbjudna substanser av och nyckfull eller säkerhetshotande manövrering. Ett certifikat skall

som huvudregel godtas det inte finns klara grunder clear grounds

om att anta att certifikatet erhållits på ett bedrägligt sätt eller innehas av någon annan än den rätte innehavaren. Om certifikaten inte godtas kan fartyget hållas kvar. Om så sker skall hamnstaten göra alla ansträng-

ningar som är möjliga vilket betraktas ett mycket långtgående

som uttryck för att förhindra att onödiga dröjsmål uppstår.

Vissa lättnader i de allmänna förutsättningarna kan medges för

certifikat som enbart avser kustnära fart. Regler för befälhavare, nautiskt befäl och däckspersonal uppställer grundläggande principer för hur bryggvakt skall utövas. Detta avser

frågor som praktiska för vakten, tjänsteduglighet,

arrangemang navigation och hjälpmedel härtill, fördelning uppgifter och av ansvar,

utkikens uppgifter, navigation när lots finns ombord vilket inte

en fritar befäl från deras och miljöskydd.

ansvar

Kravens höjd och närmare utformning varierar med bl.a. storleken

de fartyg det är fråga om gränser går vid 200 och l 600 bruttoregisterton enligt äldre mätregler. Andra faktorer betydelse är av

sjömannens ålder, vilken befattning han inneha och

avses samt arten omfattningen av tidigare tjänstgöring. Skillnader förekommer vad gäller kustnära fart och trafik. annan

För vakthavande befäl i bryggvakt gäller sålunda för fartyg större

än 200 bruttoregisterton minimiålder 18 år och vederböranen om att

126 Internationellt sjösäkerhetsarbete

de inom för tre års tjänstgöring till sjöss fullgjort sex månaders ramen bryggtjänstgöring under överinseende ett kvalificerat befäl. av Däcksmanskap deltar i bryggvakt måste minst 16 år gamla som vara och huvudregel ha fullgjort åtminstone sex månaders bryggtjänstsom göring. befälhavare och andra befäl skall kunna vidmakthålla sina För att kunskaper måste de fortbildas i takt med utvecklingen bl.a. det tekniska området. De skall med jämna mellanrum, som inte får överstiga fem år, kunna övertyga den nationella sjöfartsmyndigheten sin tjänsteduglighet och yrkesskicklighet. Sjöfartsmyndigheterna om skall för att möjliggöra detta sörja för utbildning, särskilt för dem som skall återgå till tjänstgöring till sjöss. De skall också svara för att samtliga fartyg står under deras tillsyn förses med ändringar i de som internationella regelverk gäller Sjösäkerhet och skydd för den som marina miljön. För maskinbefäl gäller i stället för fartygets storlek som begränsande faktor vilken effekt ett fartygs maskiner utvecklar. Förutom som

tjänstgöringstid har utbildning i maskinkunskap och i brandfrågor

särskild betydelse. Det bör här observeras att fartygs maskinpersonal i den svenska handelsflottan har central roll i organisationen för en brandskydd. befälscertifikat för nautiskt befäl måste i varierande Den som söker utsträckning ha genomgått examination som omfattar inte endast navigation och handhavande fartyg, utan även fartygs stabilitet och av konstruktion, skadekontroll, kraftkällor, lasthantering och laststuvning, brandskydd, sjukvård, sjörätt inklusive SOLAS och andra kon-

ventioner, personalfrågor, signaltjänst, livräddning och annan

räddningstjänst. För samtliga typer befattningar som nu nämns och av för radiooperatörer tillkommer ytterligare preciseringar av vilka

färdigheter skall prövas. Krav specialbehörigheter gäller för

som nautiskt befäl på kemikaliefartyg, tankfartyg och gasfartyg. Krav uppställs även för radiopersonals utbildning och praktiktjänstgöring. Det finns också minimikrav för deras yrkeskunskaper och för hur de vidmakthåller sina kvalifikationer. Speciella krav uppställs slutligen för personal på tankfartyg och för

yrkesskicklighet i handhavande av livräddningsfarkoster.

6.6.3 1995 års ändringar i STCW-konventionen

Resultatet omfattande översyn STCW-konventionen lades av en av fram vid diplomatkonferens i juni 1995 efter två års arbete. en

Översynen hade följande huvudsakliga syften. Alla detaljerade

tekniska krav skulle överföras till separat kod, som skulle kunna en ändras lätt och överflödigt dröjsmål. Kompetenser och färdigheter utan

Internationellt sjösäkerhetsarbete 127

skulle definieras bättre än tidigare. De nationella myndigheterna skulle ställas inför direkta krav att utöva kontroll över och förbättra kvalifikationer hos de befälhavare, övriga befäl och hos den radiopersonal som myndigheterna går i god för. De anslutna länderna skulle genom IMO lämna redovisning till varandra hur de går tillväga för om

att införa konventionsändringar och hur utbildning och certifiering

om bedrivs. Den nya STCW-koden är delad i två delar. Del A innehåller obligatoriska minimistandarder för den kompetens krävs dem som av som tjänstgör till sjöss. Del B innehåller vägledande rekommendationer om hur konventionsstaterna kan till väga för genomföra att konventionens krav. Genom den ändrade konventionen får IMO för första gången i några frågor direkta befogenheter authority i förhållande till enskilda länder. Medlemsstaterna skall lämna detaljerad information till IMO om administrativa åtgärder som de vidtar för att till att de uppfyller se sina åtaganden. Informationen skall prövas IMO:s sjösäkerhetskomav mitté, MSC, för att skapa klarhet att länder förmår visa de kan om att

omsätta konventionsstadgandena i praktiskt handlande.

Informationen till IMO skall innehålla bl.a. följande.

0 en förteckning över de juridiska och administrativa åtgärder

som vidtas för att se till att konventionen uppfylls, särskilt i fråga om utbildning och uppföljning, medicinska standarder och utfärdande av certifikat.

0 ett tydligt ställningstagande i fråga vilka målsättningar

om som

tillämpas för teoretisk och praktisk utbildning, examination, kompetenskontroll assessment och certifiering.

0 en översikt över de utbildningar, träningsprogram, examinationer och kontroll av färdigheter har samband med de certifikat som som utfärdas. 0 en översikt över hur man går till väga för att vidare bemyndige ganden i olika former för att konventionens krav i fråga om

praktisk utbildning, examination och kompetenskontroll skall kunna

uppfyllas. Översikten skall kompletteras med en förteckning över vilka bemyndiganden lämnats. som 0 en sammanfattning hur man går tillväga när dispenser lämnas. 0 en översikt av bl.a. vilken repeterande och vidareutbildande praktisk utbildning som förekommer.

Nationella myndigheter skall tillämpa kvalitetssäkringssystem när de

uppfyller sina åtaganden. De allmänt hållna bestämmelserna ändras vidare i bl.a. följande avseenden.

128 Internationellt sjösäkerhetsarbete

Hamnstaters möjlighet att kontrollera sjöfolks förmåga att hantera 0 vakthållning utökas och skall gälla när vissa typer av risker finns,

när certifikat inte är i ordning, när kollision eller grundstötning

inträffar, när ett olagligt utsläpp sker och orsakar föroreningar eller när vissa brister i manövreringen konstateras. Medlemsstaterna åläggs vara beredda att undersöka åtgärder av in- 0 nehavare deras certifikat, när säkerhetsrisker eller fara för miljön av uppkommer. De skall också kunna utmäta straff eller vidta disciplinära åtgärder när konventionsöverträdelser förekommer. Betydelsen vissa tekniska hjälpmedel erkänns. Simulatorer skall 0 av användas vid praktisk utbildning i hur använder radar och man annan apparatur. Varje befälhavare, befäl och radiooperatör skall minst vart femte år 0 visa att de uppfyller gällande krav i fråga om tjänsteduglighet och yrkesskicklighet.

Ändringarna väntas genom principen om tacit acceptance kunna träda

i kraft den l februari 1997. Certifikat enligt konventionen i äldre lydelse kommer fortfarande att utfärdas eller erkännas till den l februari 2002. Detta gäller sjöfolk påbörjat sin utbildning eller som tjänstgöring till sjöss före den 1 augusti 1998. Konventionsländerna åläggs över befintliga standarder för att bedöma behovet av att att se certifikat förnyas den 1 februari 2002. Det förutses att innehavare per certifikat kan behöva repetera tidigare utbildning. av Ett nytt kapitel införs särskild praktisk utbildning för personal om på roro-passagerarfartyg. Krav för besättningar särskilda typer av fartyg har tidigare endast gällt tankfartyg. De nya bestämmelser som införs är direkt följd de förslag som lagts fram av lMO:s nu en av expertpanel efter Estonias förlisning. Utbildningen för besättningar

roro-passagerarfartyg skall omfatta tekniska frågor, hantering av krissituationer crowd and crisis management och andra frågor om mänskligt beteende. Krav specialbehörighet införs samtidigt för

nautiskt befäl roro-passagerarfartyg.

Regler s.k. alternativ certifiering tas in i ett nytt kapitel VII. om Detta skall göra det möjligt att tjänstgöra olika avdelningar ett fartyg, mellan befattningar bland däcksbesättning och i t.ex. maskinrum. Detta är dock kontroversiell fråga. Från olika länder en har gjorts gällande att ändringsförslagen leder till att kraven praktisk erfarenhet begränsas för mycket. Gränser för behörighetsklasser ändras till 500 respektive 3 OOO brutto till följd regler för skeppsmätning, vilket har liten av nya betydelse i praktiken. Som exempel närmare precisering av behörigheter kan nämnas del de krav uppställs för certifikat för befälhavare och överen av som

Internationellt sjösäkerhetsarbete 129

styrmän på fartyg minst 500 brutto. Innehavaren skall ha kompe-

tens att organisera vakthållning. Han skall ha grundliga kunskaper

om både innehåll och tillämpning såväl de internationella sjövägsav reglerna för undvikande kollisioner de principer gäller av som av som för hur en bryggvakt fungerar. Hans praktiska kunskaper skall också omfatta tillvägagångssätt för lagarbete bryggan. Innehavarens kompetens skall demonstreras antingen godkänd yrkeserfarengenom

het eller genom simulatorträning där detta kan ske. Kompetensen skall

utvärderas genom att man undersöker hur innehållet i de internationelregelverken uppfylls så att drifts- och navigationssäkerhet, skydd för den marina miljön och säkerhet för fartyg och ombord tillpersoner godoses. Diplomatkonferensen som antog 1995 års ändringar i STCW-konventionen antog vidare ett antal rådgivande resolutioner. En dessa av behandlar frågor om teoretisk och praktisk utbildning med efter-

följande praktisk tjänstgöring. Resolutionen erkänner att olika länder

har skiftande resurser och tillgång till erfaret sjöfolk för att genomföra konventionens krav, särskilt utvecklingsländerna. Tekniskt samarbete regeringar emellan anges som ett medel att förbättra situationen i de länder som ännu inte nått erforderlig nivå i form eller av resurser personal. Medlemsländerna i IMO att bistånd uppmanas ge genom organisationen. Ytterligare resolutioner behandlar bl.a. följande frågor.

0 utbildning i frågor om krishantering och mänskligt beteende för bosättningar roro-passagerarfartyg och praktisk utbildning för besättningar på passagerarfartyg i allmänhet.

0 översyn av certifiering för tjänstgöring i olika befattningar alterna-

tive Certification. 0 utveckling av internationella standarder för tjänsteduglighet ett ur medicinskt perspektiv. 0 främjande av kvinnors deltagande i sjöfartsindustrin.

6.7 Höghastighetsfartyg

6.7. 1 Inledning

Höghastighetsfartygen innebär nyheter i rad avseenden, tekniskt en såväl som operationellt. De innebär ett genombrott för konstruktioner

där lättmetall aluminium används i stor utsträckning för

passagerarfartyg där antalet passagerare motsvarar de större färjornas. Hastigheterna är betydligt högre än för konventionella passagerarfartyg. En marschhastighet om 40 knop kommer att bli vanlig.

130 Internationellt sjösäkerhetsarbete

IMO antog år 1977 den s.k. DSC-koden Dynamically Supported Craft. De framsteg som gjordes med konstruktion av allt större och snabbare fartyg föranledde ett arbete inom IMO med ett moderniserat och väsentligt utökat regelsystem. I maj 1993 antog därför IMO:s sjösäkerhetskommitté, MSC, den s.k. koden för höghastighetsfarkoster

HSC-koden, International Code of Safety for High-Speed Craft, HSC

Code, resolution MSC.3663. Koden trädde i kraft för nya fartyg den 1 januari 1996. Den har tagits in som ett särskilt kapitel i SOLAS och är avsedd att vara ett sammanhängande helt för nya fartygstyper.

Tillämpning av koden skall kunna ske oberoende av övriga bestämmel-

ser i SOLAS- och Lastlinjekonventionerna. Tidigare internationella regelverk har utgått från hur konventionella fartyg varit byggda. Det vanliga byggnadsmaterialet har varit stål och man har utgått från att ett minimum av kontroller av fartygets handhavande skall behöva utföras. När ett certifikat väl utfärdats skall ett konventionellt fartyg i princip kunna överföras vart som helst i världen utan några begränsningar i fråga om operationella frågor. Arbetet med att vidareutveckla DSC-koden har skett i medvetande om att säkerhetsnivåer kan höjas betydligt genom att ett samband

etableras med befintlig infrastruktur i land. Översynen har också tagit

hänsyn till att höghastighetsfartygen blivit allt större. HSC-koden bygger därför såväl på traditionell försvarsstrategi mot tänkbara olyckor som hantering och minskning av risker. Den tar också hänsyn till att höghastighetsfartygens deplacement är lätt, vilket gör det möjligt att hålla väsentligt högre hastigheter än tidigare. Icketraditionella byggnadsmaterial godtas, men detta förutsätter att man kan nå en säkerhetsnivå som minst är jämförbar med den som gäller på traditionella fartyg. I vissa avseenden kan man genom det nya byggnadssättet nå fördelar jämfört med tidigare. T.ex. innebär det låga deplacementet stor reservflytkraft. Andra risker, t.ex. kollision i hög fart, hanteras bl.a. genom mera bestämda handhavandekrav och krav navigationsutrustning. I koden ingår också att operationella begränsningar skall kunna fastställas för de sämsta tänkbara för-

hållanden worst intended conditions under vilka fartyget skall kunna

användas i trafik med hänsyn till bl.a. vindstyrka, signifikant våghöjd, lufttemperatur och sikt. Sedan DSC-koden antogs, har två nya synsätt för skydd och räddningstjänst kunnat etableras. Där räddningstjänst finns lätt tillgänglig och där det totala passagerarantalet är begränsat har å ena sidan vissa inskränkningar i passivt förebyggande och aktivt avvärjande skydd ansetts möjliga. Sådana fartyg kallas kategori A-fartyg. När det gäller större fartyg och när passagerarantalet är större kategori B-fartyg har å andra sidan ytterligare passiva och aktiva säkerhetsåtgärder ansetts nödvändiga. Detta innebär bl.a. att man sörjer för områden för säker

Internationellt sjösäkerhetsarbete 131

tillflykt vid olyckor, redundans dvs. tillgänglig sidokapacitet om

någon funktion faller bort i väsentliga system, ökade krav

vattentäthet och strukturell uppbyggnad samt tillgång till brandsläckningskapacitet i full utsträckning. Riskanalyser är obligatoriska. Den särskilda metod utvecklats som

och anpassats för höghastighetsfartyg har fått beteckningen Failure

Mode and Eflect Analysis FMEA. Vi tar upp denna metod i avsnitt 16 angående den mänskliga faktorn.

6.7.2 Fonnella frågor

Tillämpningen av kodens krav förutsätter följande.

0 Koden måste tillämpas i sin helhet.

0 Företagsledningen hos det företag som driver fartyget skall hålla

strikt kontroll över drift och underhåll genom ett kvalitetssäkringssystem. 0 Företagsledningen skall säkerställa att endast är personer som

kvalificerade att handha just höghastighetsfartyg den rutt

som avses blir anställda. 0 De sträckor som trafiken omfattar och de sämsta tänkbara förhållanden där trafik tillåts skall som förut nämnts leda till trafikmässiga begränsningar. 0 Fartyget skall vid varje tidpunkt vara i rimlig närhet plats där av en det kan söka skydd. 0 Sambandsresurser, väderleksprognoser och underhållsresurser skall finnas tillgängliga i adekvat omfattning inom trafikomrâdet. 0 Lämpliga resurser för räddningstjänst skall finnas tillgängliga inom trafikomrâdet.

0 Utrymmen där brandrisken är stor maskinrum och utrymmen i

en speciell brandsäkerhetskategori, där särskilt brännbara material finns, bl.a. bildäck skall skyddas brandhärdiga material genom och brandsläckningssystem. 0 Effektiva resurser skall finnas för snabb och säker evakuering av

samtliga ombordvarande till livräddningsfarkoster.

0 Sittplatser skall finnas för alla personer ombord, besättning lika väl som passagerare. 0 Kojplatser i hytter för passagerare skall inte få finnas.

0 Kojplatser för besättning kan tillåtas när sjöfartsmyndigheten gjort en grundlig översyn av brandsäkerhetsåtgärder och förfaringssätt

vid evakuering.

Höghastighetsfartyg skall underkastas besiktningar och inspektioner: inledande besiktning, förnyade besiktningar med högst fem års

132 Internationellt sjösäkerhetsarbete

intervall, periodiska besiktningar varje år och tilläggsinspektioner när anledning förekommer. Detta följer i stor utsträckning mönstret för certifiering av fartyg i allmänhet. För höghastighetsfartyg tillkommer emellertid ett särskilt trafiktillstånd permit to operate. Detta skall utfärdas flaggstatens sjöfartsmyndighet för att intyga att kraven av operatörens kvalitetssäkringssystem och på tillgängliga räddningsär uppfyllda. Innan trafiktillståndet utfärdas skall sjöfartsmynresurser digheten samråda med varje berörd hamnstat för att erhålla detaljerad

information om de villkor för trafiken conditions operation som

ställs Uppställda villkor skall i trafiktillståndet och det skall upp. anges

ingå i den trafikmanual route operation manual som skall följa med

fartyget. Flaggstaten är skyldig att hålla kontroll över 30 närmare angivna omständigheter och är skyldigt att återkalla trafiktillståndet om någon av dessa brister. En hamnstat har större möjligheter att inspektera höghastighetsfartyg än andra fartyg. Hamnstaten får inspektera fartyget och granska dess dokumentation i det enda syftet att klarlägga dess överensstämmelse med trafiktillståndet. Där brister konstateras upphör trafiktillståndet att gälla till dess att bristerna korrigeras. Spridning av information är mer utförligt reglerad i HSC-koden än gäller för konventionella fartyg. De nationella sjöfartsmynvad som digheterna har möjlighet att godkänna alternativa lösningar om dessa är minst lika effektiva de uttryckligen reglerade lösningarna. Om som

tillämpning av ett krav visar sig opraktisk för ett speciellt fartyg får

alternativ lösning väljas förutsatt att säkerhetsnivån inte sänks. en Information om avvikelser skall inges till IMO och skall vidarebefordras till medlemsstaterna. Den sjöfartsmyndighet som får anledning att undersöka olycka med ett höghastighetsfartyg skall inge ett en exemplar den officiella rapporten till IMO. Organisationen skall av fästa medlemsstaternas uppmärksamhet att informationen finns.

Fartygsägare skall vidare informera den nationella myndigheten om de

brister i fråga struktur eller utrustning för en viss fartygsutom formning som kan komma fram genom praktisk erfarenhet av fartygen.

6.7.3 Stabilitet och konstruktion m.m.

Frågor om fartygens överlevnadsförmåga är reglerad dels i fråga om flytkraft, dels i fråga stabilitet. Stabilitetsberäkningarna tar hänsyn om dels till fartyget är intakt eller skadat, dels till i vilket tillstånd det om befinner sig i förhållande till omgivningen. Man skiljer här mellan displacement mode då fartyget stöds huvudsakligen av hydrostatiska

krafter och non-displacement mode då det stöds av hydrodynamiska

krafter. Beräkningsmetoderna är deterministiska. För gång i vissa

Internationellt sjösäkerhetsarbete 133

farvatten krävs att beräkningarna tar hänsyn till eventuell nedisning.

Sverige berörs av detta på så sätt att en av gränserna går i Östersjön

vid 56 grader nordlig bredd dvs. något söder Blekinges södra om kust.

Fartygens konstruktion skrov och överbyggnad är mycket kortfattat

reglerad. Det är här fråga mera om att ange mål än medel. Fartygets konstruktion skall kunna motstå de statiska och dynamiska krafter som påverkar det under alla praktiska förhållanden där det tillåts i trafik, utan att otillåtlig deformation inträffar, vattentäthet förloras eller säker drift äventyras. Cykliska och dynamiska laster får inte

äventyra den konstruktionsmässiga integriteten structural integrity

under fartygets förutsedda tid i drift. De får inte heller hindra normala funktioner för maskineri och utrustning eller äventyra besättningens möjligheter att sköta sina åligganden.

6.7.4 Evakuering och livråddning m.m.

Det skall finnas ett allmänt högtalarsystem som når alla utrymmen dit

besättning och passagerare har tillträde. Översvämning eller brand i

en avdelning skall inte sätta systemets andra delar ur funktion. Passagerarfartyg skall dessutom ha upplysta skyltar eller videoinformationssystem som skall vara synliga för alla passagerare när de sitter ner. Skyltarna eller videosystemen skall vidarebefordra information i säkerhetsfrågor. Sittplatser skall finnas för alla passagerare. Tiden för evakuering av ett fartyg skall beräknas enligt en formel som utgår från vilken brandhärdighet som krävs det aktuella fartyget för områden i den högsta klassen för brandskydd. I praktiken innebär detta att en ordnad evakuering skall kunna genomföras på omkring 17 minuter. Tiden beräknas så att fler åtgärder skall hinna genomföras de mera utsatta klass A-fartygen än de mera oberoende klass B-fartygen. Det skall finnas en särskild evakueringsprocedur, som skall kompletteras med en praktisk demonstration och som skall dokumenteras av den nationella sjöfartsmyndigheten. Höghastighetsfartyg är i allmänhet byggda med helt lodräta sidor och med ett enstaka däcksplan där passagerare uppehåller sig under färd. I fråga om livräddning medför detta att det inte varit aktuellt att upprätthålla den gamla huvudregeln att livräddningsfarkoster skall vara livbåtar. Reglerna innebär att det skall finnas minst tre livräddningsfarkoster och de skall ha en kapacitet som överstiger högsta tillåtna antalet passagerare med tio procent. Vidare skall det finnas en snabb livräddningsbåt; två stycken för det fall fartyget får medföra fler än 450 passagerare.

134 Internationellt sjösäkerhetsarbete

6.7.5 Brandsäkerhet

Brandsäkerhet är liksom för konventionella fartyg reglerad genom att man delar in ett fartygs olika utrymmen med avgränsningar av brandhärdigt material. De olika utrymmena är för höghastighetsfartyg indelade i olika brandklasser med större, måttlig och mindre risk för brand. Ju större risk för att det uppstår brand, desto större krav ställer man på den tid där avgränsningen skall motstå brand. I viss utsträckning krävs inte strukturellt brandskydd utan det är tillräckligt med brandhärdigt eller brandbegränsande material när materialet inte släpper igenom rök. Med hänsyn till att aluminium är ett material med lägre smältpunkt än stål, sätts toleransnivån för tillåten temperaturhöjning inom viss tid lägre än vad som gäller för strukturer i konventionella fartyg. För passagerarfartyg skall allmänt tillgängliga utrymmen klass B-fartyg vara indelade i minst två zoner. Medellängden av en zon får inte överstiga 40 m. För dem som uppehåller sig i ett område skall det

finnas ett alternativt säkerhetsområde alternative safety area.

Området skall vara avskilt från andra passagerarområden med röktäta avgränsningar av icke brännbart eller brandmotstâende material. Ventilationssystemen i de olika utrymmena skall vara separerade. Något krav avgränsning i klass A-fartyg uppställs inte. För allmänna utrymmen finns också krav fasta sprinklersystem. Standarder för dessa och för användning av brandhärdiga material är i stor utsträckning utvecklade av IMO. Ofta sker detta genom hänvisningar till resolutioner. Det kan här anmärkas att utrymmet för

tolkningar hos de nationella myndigheterna to the satisfaction the

Administration är väsentligt mindre än vad som gäller i SOLAS för

övrigt.

6.7.6 Operationella frågor, dokumentation m.m

Konventionella fartyg uppvisar så stora skillnader sinsemellan att det har sagts att varje fartyg är unikt. Motsvarande har inte ansetts gälla inom flygtrafiken. För höghastighetsfartyg gäller detaljerade krav på hur kommandobrygga eller motsvarande skall vara utformad. Fartygsprototyper skall genomgå fullskaletest både vad gäller normal funktion och olika situationer där fel förekommer. Bryggan skall alltid vara bemannad med minst tvâ nautiska befäl.

SOU 1996: 182 Internationellt sjösákerhetsarbete

Den dokumentation som varje höghastighetsfartyg skall medföra omfattar

handhavandemanual för fartyget Craft Operating manual,

handhavandemanual för den avsedda rutten Route operational

manual, manual för övningar Training manual, samt

underhålls- och servicemanual Maintenance and servicing manual.

För traditionella fartyg skall särskilda certifikat utfärdas enligt STCW-

konventionen se avsnitt 6.6 för befälhavare, övriga befäl och för

tjänstgöring i ett antal närmare angivna befattningar. För höghastighetsfartyg gäller att ett särskilt certifikat skall utfärdas för varje besättningsmedlem oavsett befattning type rating Certificate. Kraven övningar för nödsituationer är betydligt mer omfattande för höghastighetsfartyg än för konventionella fartyg. Pâ passagerarfartyg skall övningar hållas varje vecka. Det är inte längre fråga om att bara ange att övningar skall hållas med vissa intervall, utan innehållet anges detaljerat med utförliga uppgifter om vilka typer moment av som skall övas. Olika scenarier skall övas inom ramen för varje typ av övning. Vid utrymningsövningar skall hantering av räddningsbåtar övas speciellt. Utöver brandövningar förekommer också särskilda skadekontrollövningar damage control drills.

8 Hamnstatskontroll

Den 28 januari 1982 undertecknade företrädare för sjöfartsmyndigheter i 14 europeiska länder det s.k. Parismemorandumet om hamnstatskontroll De länder som ursprungligen undertecknade dokumentet var Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien och Sverige. Innehållet i överenskommelsen trädde i kraft den 1 juli 1982. Senare har även Kanada och Polen undertecknat memorandumet. Under år 1995 har även Ryssland anslutit sig. De deltagande länderna uppställer krav för anslutning av nya stater, bl.a. att en stat tre år i följd inte får ha överskridit den genomsnittliga nivån över kvarhållanden efter inspektion. Överenskommelser hamnstatskontroll har efter hand kommit om att slutas även i andra regioner. Latinamerikanska länder träffade i november 1992 en överenskommelse benämnd Acuerdo de Viña del Mar. I december 1993 undertecknades det s.k. Tokyo-memorandumet avseende hamnstatskontroll för länder i Asien-Stillhavsregionen. Såväl

136 Internationellt sjösäkerhetsarbete

Ryska federationen som Kanada har undertecknat Tokyo-memorandumet. Under år 1996 har förhandlingar avslutats om en regional överenskommelse mellan länder runt Karibiska havet.

6.8.1 Folkrättslig status

Parismemorandumet har betecknats som ett memorandum om

samförstånd memorandum understanding. Det undertecknades av

företrädare för nationella sjöfartsmyndigheter och inte av företrädare för regeringar. Detta innebär att handlingen har lägre folkrättslig dignitet än en traktat. Vid sin tillkomst har ett memorandum mera varit avsett att återge en gemensam avsikt än att skapa folkrättsligt bindande rättigheter eller förpliktelser. I Parismemorandumet anges också uttryckligen att det som sägs om bl.a. underrättelser till andra sjöfartsmyndigheter, skyndsamhet vid inspektioner eller om rätt till ersättning inte är avsett att ändra något i de rättigheter eller skyldigheter som följer av konventioner. Detta hindrar emellertid inte att rättigheter eller skyldigheter ändå kan följa av att en stat undertecknat Parismemorandumet. Under 1994 utfördes inspektioner fartyg från 124 olika flaggstater. Teoretiskt sett kan åtgärder som leder till att ett fartyg kvarhålls eller hindras leda till att den kontrollerande staten blir ersättningsskyldig. Något krav på ersättning har emellertid inte framställts grund av någon hamnstatskontroll enligt Parismemorandumet under de tio första år som memorandumet har tillämpats. De stater som undertecknat överenskommelsen förklarade att de har för avsikt att övervaka tillämpningen av vissa konventioner på sjösäkerhetens område, nämligen

0 Lastlinjekonventionen 0 MARPOL 0 SOLAS 0 STCW-konventionen 0 COLREG 0 ILO-konventionen nr 147

Vad gäller ILO-konventionen nr 147 skall denna tillämpas enligt de

specifikationer som anges i en av bilagorna till memorandumet se

nedan. Memorandumet innehåller också en förklaring att de deltagande

staterna åtar sig att inte ge en mera förmånlig behandling no more favourable treatment fartyg från stater som inte ratificerat något av

de folkrättsliga instrument som är relevanta. Motsvarande förklaringar förekommer med skiftande utformning i flertalet konventioner på

Internationellt sjösäkerhetsarbete 137

sjösäkerhetens område. Enligt IMO-resolution A 466XlI, vilken en från 1984 ingår som en del av Paris-memorandumet, skall hamnstater

utöva kontroll s.k. icke-konventionsfartyg.

även av

8.2 Organisation

Hamnstatskontrollen leds av en kommitté, består som av en represen-

tant för sjöfartsmyndigheten i varje deltagande land och

en representant för EU-kommissionen. I praktiken har dock ländernas representanter hämtats från högre politisk nivå, dvs. departementschefer. Kommittén sammanträder årligen och skall verka för att harmonisera

procedurer för inspektioner, avhjälpande brister, kvarhållande och

av

för säkerställande av principen om att icke-konventionsfartyg inte skall

erhålla mera förmånlig behandling än fartyg för de länders som flaggor som ratificerat aktuella konventioner.

Kommitténs sekretariat är beläget hos sjöfartsmyndigheten i Ne-

derländerna. Rapporterna från hamnstatskontroller samlas i en gemensam databas i Saint-Malo i Frankrike. Den är tillgänglig för och var en av de deltagande länderna och används i det löpande kontrollarbetet. sekretariatet sammanställer årligen omfattande statistisk en översikt över de anmärkningar som görs. Statistiken systematiseras också efter feltyper. Bl.a. framgår hur många procent av varje lands fartyg som hålls kvar. Frågan om vilken statistik skall publiceras är omdiskuterad. l som den årliga sammanställningen av iakttagelser görs ingen uppdelning för varje kontrollerande hamnstat. sekretariatet för hamnstatskontroll anför i årsrapporten för år 1994 att man traditionellt intagit en försiktig hållning med att offentliggöra

detaljerad information utöver vilka flaggor de kvarhållna fartygen för.

En mera öppen hållning eftersträvas emellertid, och uppgifter offentliggörs även om ägare eller operatör. sekretariatet framhåller emellertid att ett enstaka kvarhållande inte nödvändigtvis behöver innebära att fartyget är undermåligt. Den information som publiceras kvartalsvis innehåller därför detaljerad information endast fartyg om som utöver kvarhållande under det senaste kvartalet dessutom kvarhållits någon gång under de föregående två åren.

Uppgifter om förekomsten av fel hos de olika flaggstaterna offent-

liggörs inte, vilket har kritiserats.

6.8.3 Verksamhetens inriktning

Den målsättning som ställts upp är att varje hamnstat skall inspektera 25 procent av de främmande handelsfartyg som besöker respektive

stats hamnar under varje tolvmånadersperiod.

138 Internationellt sjösäkerhetsarbete

Inspektioner skall som en utgångspunkt utföras som besök ombord i syfte att granska certifikat och andra dokument som memorandumet hänvisar till. Saknas något relevant dokument skall en mera utförlig inspektion företas. Motsvarande gäller om det finns klara grunder clear grounds att anta att fartyget i grundläggande avseenden inte motsvarar vad som anges i något av de relevanta dokumenten. Förteckningen över vad som skall anses vara klara grunder är kortfattad och allmänt hållen. Det kan röra sig om en rapport från en annan sjöfartsadministration. Vidare anses uppgifter eller klagomål från någon person eller organisation med ett berättigat intresse av att ett fartyg framförs säkert kunna utgöra klara grunder. Motsvarande gäller konkreta iakttagelser av allvarliga brister. När fartyg väljs ut för inspektion skall sjöfartsadministrationen särskilt ta hänsyn till att risker kan vara förbundna med vissa fartygstyper, t.ex. oljetankfartyg, gastransportfartyg och kemikalielastfartyg. Särskild uppmärksamhet skall ägnas fartyg som nyligen konstaterats ha ett flertal brister. Finns inte klara grunder för en inspektion som går utöver en certifikatkontroll skall sjöfartsadministrationerna eftersträva att undvika fartyg som inspekterats någon gång under de senaste sex månaderna. Om inspektion visar att det finns brister som medför klara en säkerhetsrisker skall den nationella öfartsmyndigheten vidta erforderliga åtgärder, t.ex. kvarhållande. Ett kvarhållet fartyg skall i allmänhet inte tillåtas avgå förrän konstaterade brister avhjälpts. Om bristerna inte kan avhjälpas i den hamn där ingripandet gjorts kan fartyget tillåtas avgå till en annan hamn, förutsatt att detta inte innebär orimliga risker för säkerhet, hälsa eller för miljö. Sjöfartsmyndigheter i de hamnar fartyget avses anlöpa skall underrättas. bilaga till Parismemorandumet lämnas närmare riktlinjer för l en inspektörer som utför hamnstatskontrollerna. Fartyg under flagg från en stat som inte är ansluten till något eller några de traktater avses med kontroll enligt Parismemoranduav som met, skall vid inspektion alltid genomgå en utförlig inspektion utöver kontroll av certifikat. Ett beslut avhjälpande brist skall grundas sådana om av en iakttagelser gjorts vid detaljerad inspektion utöver kontroll av som en certifikat. Vid beslut om kvarhållande eller om avgång för senare reparation skall inspektören använda sitt yrkesmässiga omdöme. Han skall också ta hänsyn till de speciella omständigheter som gäller för just den avsedda resan med fartyget. l bemanningsfrågor inspektör i allmänhet skall godta anges att en ett bemanningscertifikat utfärdats av flaggstaten. Om besättsom ningmännens antal eller besättningens sammansättning inte överensstämmer med uppgifterna i certifikatet, skall synpunkter inhämtas från

Internationellt sjösäkerhetsarbete 139

flaggstatens myndigheter huruvida fartyget bedöms kunna avgå. Behörighetscertifikat skall godtas utom när direkta vilseledanden förekommer. Om befälhavaren, maskinchefen eller överstyrmannen inte har ett korrekt certifikat får fartyget hållas kvar. Certifikatkontrollen skall göras utförligt än i fråga fartyg där mer annars om flytande last av riskabelt slag transporteras i bulk. Inspektören skall i sådana fall försäkra sig om att befäl med för lasthantering eller ansvar handhavande av fartyget har den praktiska erfarenhet behövs. som Vad gäller förebyggande av olycksfall, hälso- och hygienfrâgor skall en inspektör vid granskning i enlighet med ILO-konventionen 147 nr

de s.k. Minimum Standards i ljuset av sitt allmänna intryck ett

av fartyg använda sitt yrkesmässiga omdöme för bedöma att om en utförlig inspektion skall företas. Några uppgifter den konventionen ur ger en uppfattning om den gemensamma miniminivån i vissa sociala frågor. Barn under fjorton års ålder skall inte tillåtas arbeta ombord. Varje ombordanställd skall ha ett läkarintyg visar att den anställde i som fråga om syn, hörsel och allmänt hälsotillstånd kan utföra sin uppgift. Detaljerade bestämmelser hur hytter, sanitära anordningar och anger utrymmen för hantering av mat och dryck för besättningen skall vara beskaffade. Det anges också exempel hur inspektör kan förvissa en sig om att förhållandena är godtagbara. Om en inspektör finner allvarliga brister jämfört med något de av regelverk som ligger till grund för kontrollen skall han fästa befälhavarens och säkerhetsbefälets uppmärksamhet detta och fråga närmare efter flaggstatens regler på området. Brister i förhållande till dessa regler skall framföras till flaggstaten.

6.9 ISM-koden

6.9.1 Inledning

ISM-koden har betecknats något helt nytt inom sjöfartens som regelsystem, eftersom den innebär att för första gången dels man tar ett helhetsgrepp fartyget och dess ägare, dels beaktar samspelet mellan människa, teknik och organisation. Katastrofen med Herald Free Enterprise år 1987 och därefter katastrofen med Scandinavian Star år 1990 har initierat och påskyndat arbetet med koden. Vid de utredningar följde kunde som man nämligen konstatera stora brister i säkerhetsorganisationerna såväl ombord som i land. Några års utvecklingsarbete och diskussioner möjligheten om att införa tvingande bestämmelser området ledde år 1993 fram till The

140 Internationellt sjösäkerhetsarbete

International Safety Management Code Internationella säkerhetsorga-

nisationskoden, ISM-koden, IMO:s resolution A.741l8. Koden har tagits in som ett nytt kapitel i SOLAS år 1994 och gjorts tvingande. Kodens bestämmelser skall träda i kraft internationellt år 1998. Ett flertal länder har beslutat om tidigare ikraftträdande för sin del. EU har beslutat att koden skall träda i kraft för medlemsstaternas passagerarfartyg under 1996. Koden har införlivats i svensk rätt genom ändringar i fartygssäkerhetslagen l988:49 som trädde i kraft den l juli 1995 prop. 1994/95: 186, se härom avsnitt 8.2.4 Den skall tillämpas på svenska

passagerarfartyg med början den 1 juli 1996 se vidare SFS

1995:1187. Kodens övergripande syfte är att uppnå en säker sjöfart samt skydd för människor, miljö och egendom. En utgångspunkt för koden är att regeringar uppmanas att stödja befälhavarna i deras arbete för sjösäkerheten. Koden betonar företagsledningens och landorganisationens engagegrundläggande för en god säkerhetshantering. mang som

6.9.2 Kodens huvudsakliga innehåll

Koden är allmänt hållen för att kunna tillämpas under skiftande förhållanden och alla typer av fartyg.

Huvudansvaret för säkerheten skall ligga hos företaget the

company. Därmed avses i första hand fartygets ägare. Det kan också fråga om någon annan person eller organisation t.ex. redaren vara eller den hyr fartyget utan besättning som har övertagit ägarens som ansvar för fartygets drift och gått med att överta skyldigheter och ansvar enligt ISM-koden. Företaget bör utarbeta ett säkerhetsorganisationssystetrzsom innehåller bl.a. följande komponenter.

policy för säkerhets- och miljöskyddsfrågor, 0 en 0 instruktioner och förfaranden för att säkerställa säker fartygsdrift och skydd för miljön enligt internationell rätt och flaggstatens lagstiftning, 0 ansvarsfördelning och kommunikationskanaler mellan landpersonal och sjöpersonal samt inom respektive personalgrupp 0 rutiner för rapportering av olyckor och brister i tillämpningen av ISM-koden, handlingsplan för nödsituationer, samt 0 en 0 rutiner för internkontroller och översyn av organisationen.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 141

Säkerhets- och miljöskyddspolicyn skall beskriva hur företaget skall

uppnå angivna målsättningar att säkerställa sjösäkerheten, förhindra att människor skadas eller omkommer samt undvika skador miljön och egendom. Policyn skall genomföras alla nivåer inom organisationen, såväl i land som till sjöss. Om någon annan fysisk ellerjuridisk än ägaren för person ansvarar fartygets drift, skall ägaren anmäla namnet den till personen administrationen. Ansvarsfrågor bör definieras och dokumenteras för all personal som arbetar med säkerheten. Företaget skall också utse en eller flera personer i land har tillgång till högsta företagsledsom ningen, som ansvarar för säkerhets- och miljöfrågor för varje fartygs drift och som kan avdela nödvändiga och landbaserat stöd för resurser fartygen. Företaget skall klart befälhavarens innebär ange ansvar som att genomföra säkerhets- och miljöskyddspolicyn, att motivera besättningen att arbeta för denna, att tydliga order, kontrollera ge att fartygsspecifika krav iakttas och att fortlöpande brister i rapportera

säkerhetsorganisationssystemet till den landbaserade ledningen.

Säkerhetsorganisationssystemet skall tydligt befälhavarens ange övergripande ansvar, beslutsbefogenheter och möjligheter efter att behov begära företagets hjälp. Företaget har ett övergripande även för och personalansvar resursfrågor. Befälhavaren skall vara väl kvalificerad att föra befäl, insatt i vara

företagets säkerhetsorganisationssystem och få nödvändigt stöd

av företaget. Varje fartyg skall bemannat med kvalificerad och vara en behörig besättning försedd med giltiga läkarintyg i enlighet med nationella och internationella krav. Rutiner skall fastställas för att nyanställda och förflyttad personal skall introduceras i sina uppgifter. Instruktioner för ombordpersonal skall bestämmas, dokumenteras och överlämnas. All personal som berörs systemet skall nöjaktigt förstå av relevanta regler. Rutiner för nödvändig utbildning skall fastställas och upprätthållas. säkerhetsinformation till personalen bör på ett ges arbetsspråk eller ett språk som de förstår. Fartygspersonal skall kunna kommunicera effektivt inbördes när de utför uppgifter med

anknytning till säkerhetsorganisationssystemet.

Företaget skall fastställa rutiner för utarbetande planer och av instruktioner samt checklistor för nyckelfunktioner ombord. Företaget skall ha en beredskap för nödsituationer. Tänkbara

nödsituationer skall beskrivas. Övningsprogram skall fastställas. Åtgärder skall anges som säkerställer att nödsituationer alltid kan

hanteras inom företagets organisation. Olyckor, tillbud och bristande efterlevnad av koden skall rapporteras till företaget. Utredning och analys av rapporterna skall ske där.

142 Internationellt sjösäkerhetsarbete

I underhållsfrågor har företaget ansvar för att regelbundna inspektioner vidtas, brister och orsaker till dessa rapporteras, rättelser görs samt för att samtliga åtgärder dokumenteras. Inspektionerna skall ingå i fartygets rutinmässiga driftsunderhåll. Det skall finnas rutiner för att identifiera utrustning och tekniska system som kan medföra fara om de inte fungerar. Specifika åtgärder skall anges för att göra sådan utrustning tillförlitlig. Alternativa förfaranden bör provas regelbundet liksom utrustning som inte är kontinuerligt i drift. Dokumentationen skall ske ett effektivt sätt och vara tillgänglig

i aktuell form där den behövs. Ändringar i dokument skall granskas

och godkännas av behörig personal. Verifiering, översyn och utvärdering skall ske genom interna säkerhetskontroller. Säkerhetssystemets effektivitet skall utvärderas regelbundet. Kontroller skall ske enligt dokumenterade rutiner och genomföras personal som är självständig i förhållande till det av område som kontrolleras. All ansvarig personal skall kännedom om resultat kontroller. Fel skall personal i ledande ställning. av rättas av

6.9. 3 Certifiering

Den certifiering som förekommer år av två slag. Företaget som driver fartyget skall ha ett dokument angående godkänd säkerhetsorganisation

Document Compliance. Dessutom skall det finnas ett certifikat

angående godkänd säkerhetsorganisation för varje fartyg Safety Management Certificate. Dokumenten och certifikaten skall utfärdas flaggstatens nationella sjöfartsmyndighet eller en erkänd organisaav

tion i praktiken vanligen ett klassificeringssällskap. Företagets

dokument kan dessutom uppdrag av flaggstatens sjöfartsmyndighet utfärdas i det land företaget valt att bedriva sin verksamhet. Vid utfärdande av fartygens dokument skall sjöfartsmyndigheten kontrolleatt sambandet mellan företaget och ombordorganisationen fungerar ra i enlighet med det godkända säkerhetsorganisationssystemet.

6.10 Sjöfarts- och i

sjösäkerhetsfrågor Europeiska Unionen

Vissa grundläggande principer inom EU med särskild relevans för frågor Sjösäkerhet och utvecklingen sjöfartsmarknaden beskrivs om av i avsnitt 6.10.1. Hur dessa principer förverkligas inom gemenskapen beskrivs i avsnitt 6.10.2 där vi gör översikt över frågor om sjöfart en

här i betydelsen internationell trafik och trafik inre vattenvågar.

Detta avsnitt är också del bakgrunden till våra överväganden om en av

Internationellt sjösäkerhetsarbete 143

i vilken utsträckning, på vilka områden och med vilka medel EU tar

aktiv del i utformningen av en praktisk politik. Samma material har

betydelse för frågan i vad mån olika är beredda göra sina stater att

marknader för fartygsdrift tillgängliga. I avsnitt 17.3 och 17.12,2 drar

vi närmare slutsatser beträffande Sveriges agerande inom EU. EU:s grundläggande policydokument Sjösäkerhet, A Common Policy om on

Safe Seas, refereras i avsnitt 6.l0.3. Dokumentet ger en uppfattning

om EU:s övergripande syn vilka praktiska omständigheter som innebär problem med anknytning till sjösäkerhet. En del resultatet av

hittills av den handlingsplan dokumentet innehåller framgår de

som av rättsakter m.m. som anges i avsnitt 6.10.4. Det avsnittet inriktas frågor som har nära anknytning till dem tidigare tagit i som upp avsnitt 6.3-6.6. Vissa policydokument avseende sjöfartspolitik i framtiden diskuteras i avsnitt 6.10.5. Detta ingår också i underlaget för en bedömning av den kommande utvecklingen EU:s politik för av säkerhet till sjöss. Frågor teknisk provning och kontroll behandlas om för sig i avsnitt 11.

6.10.1 Allmänt

Utvecklingen inom det som nu är den Europeiska unionen har gått från strävanden efter tullunion och marknad vissa en en gemensam avgränsade områden till dynamisk politisk kraft för främja en att utvecklingen i ekonomiska, sociala och andra frågor. De grundläggande dragen som kännetecknar den inre marknaden är rörelsefrihet för varor, personer, tjänster och kapital. Etableringsfriheten uppfattas ofta som en "femte frihet".

6.10.2 Sjöfart och fartygstrafik inre vattenvägar

m.m.

Transportfrågor är ett område för politik inom numera en gemensam EU. Det har funnits svårigheter att komma fram till en gemensam transportpolitik. Detta har också gällt sjöfart. EG-domstolen fastslog år 1974 att regler om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster skulle tillämpas även bl.a. sjöfart. Frågan fartygstrafik på inre om vattenvägar hade däremot grund av den trafikens nära samband med landtransporter inte varit kontroversiell från någon principiell utgångspunkt. EG-domstolen konstaterade år 1985 att ministerrådet inte hade uppfyllt Romfördragets krav på införande den av gemensamma transportpolitiken. År 1986 antog rådet ett sjöfartspolitiskt paket i form av fyra förordningar i kommersiella ämnen 4055-4058/86. Rådet tog ställning i frågor om frihet att utföra sjöfartstjänster mellan medlemsstaterna respektive mellan medlemsstater och länder inte ingår i som gemen-

144 Internationellt sjösäkerhetsarbete

skapen. Lastuppdelning skulle successivt avvecklas och medlemsstaterförbjöds att ingå nya avtal om lastuppdelning. Närmare bestämmelna meddelades tillämpning av förbudet mot konkurrensbeser om gränsande åtgärder mellan enskilda, samtidigt som vissa undantag

medgavs. Illojal prissättning angavs som grund för ingrepp mot

rederier i länder utanför gemenskapen, som dumpar priser på sjötransporter som berör medlemsstaterna. När det gäller fartygstransporter sådana har arbetet med som regelutformning i stor utsträckning kommit att riktas på medlemssta-

ternas inre vattenvägar och cabotagetrafik dvs. inrikestrafik med

ett transportmedel är registrerat i annat land än det där trafiken som

bedrivs med fartyg. Ett rådsdirektiv antogs år 1991 om ömsesidigt godkännande av nationella certifikat för bl.a. passagerartrafik

sådana vattenvägar 91/672. Enligt rådsförordning 3921/91 tillåts en cabotagetrafik på inre vattenvägar. En förordning om cabotage med fartyg går under medlemsstats flagga och som är registrerade som en i ett EU-land antogs i december 1992 3577/92. Liberaliseringen

enligt den sistnämnda förordningen kommer att vara fullt genomförd

först år 2004.

6. 10.3 Sjösäkerhetsfrågor

Normutvecklingen i fråga Sjösäkerhet har till en början tagit sikte om dels vissa detaljfrågor eller avgränsade områden, dels på rekommendationer om anslutning till internationella konventioner. En mera samlad handlingslinje intogs år 1993 genom policydokumentet A

Common Policy on Safe Seas.

Ett direktiv år 1978 avser användning av långlotsar i Nordsjön och Engelska kanalen. Direktiv från 1978 och 1979 om minimikrav för vissa tankfartyg anlöper gemenskapens hamnar ersattes år 1993 som ett direktiv 93/75 minimikrav för fartyg som anlöper eller av om avgår från gemenskapens hamnar med farligt eller förorenande gods. Under tiden 1978 1983 utfärdades rekommendationer om med- lemsstaternas anslutning till bl.a. SOLAS-, och MARPOL-konventio-

samt Internationella sjöräddnings- och Torremolinoskon-

nerna

ventionerna den sistnämnda gäller fiskefartyg.

.

A Common Policy on Safe Seas

Allmänt

Kommissionens meddelande A Common Policy on Safe Seas lades

fram i februari 1993. Meddelandet innehåller en probleminventering,

överväganden och ett handlingsprogram för gemenskapens åtgärder.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 145

Inventeringen av problem utgick i stor utsträckning från statistik från försäkringsgivare Lloyds m.fl. över förluster inom världshandelsflottan. En svagt tilltagande tendens i förluster av fartyg och människoliv noterades i slutet av åttiotalet och början nittiotalet. av Särskilt olycksdrabbade fartygstyper var bl.a. mindre och medelstora lastfartyg samt större bulkfartyg. Förlusterna visade ett tydligt samband med fartygens tilltagande ålder. Olycksfall i europeiska farvatten inträffade i mycket stor utsträckning längs Atlantkusten. Många flaggstater var oförmögna att säkerställa en effektiv kontroll i fråga om Sjösäkerhet och miljöskydd. Andelen förluster i förhållande till respektive flottas totala storlek var särskilt stor för de flottor som växte i storlek. Det tydde ett samband med utflaggning av fartyg. Den mänskliga faktorn betraktades som en bidragande orsak bakom 60 procent av större krav försäkringsersättning och till 80 procent av inträffade olycksfall. Handlingsprogrammet utgick från fyra övergripande typer av åtgärder för att

0 etablera en enhetlig convergent tillämpning av existerande internationella regelverk inom gemenskapen, 0 säkerställa en stramare och mera effektiv hamnstatskontroll, inklusive ett enhetligt genomdrivande från kuststaternas sida av internationella regler när fartyg, oavsett vilken flagg de för, trafikerar gemenskapens farvatten, 0 främja en sammanhållen och harmoniserad utveckling av navigationshjälpmedel och infrastruktur för trafikövervakning, vilket för säkerhet till sjöss in i den elektroniska åldern, med särskild uppmärksamhet åtgärder för trafik i miljökänsliga områden, samt för att 0 stödja internationella organisationer och sätta dem i stånd att stärka sin förgrundsroll för att utveckla internationella standarder.

Som i lika hög grad väsentliga betraktade kommissionen åtgärder för att förbättra kvalifikationer och praktisk utbildning för besättningsmedlemmar, för att så sätt bemöta problemet med den mänskliga faktorn. Kommissionen ansåg också att ett intensivt och nyinriktat forskningsprogram kunde bidra till att nå det övergripande målet att förbättra säkerheten till sjöss.

Normgivning främst kort sikt under 1993

I fråga om normgivning på kort sikt uttalade kommissionen i huvudsak följande i programmet. Transport av farligt eller förorenande gods borde förbättras genom att säkerställa information till kuststaternas

146 Internationellt sjösäkerhetsarbete

myndigheter så att de kan vidta lämpliga åtgärder. Ett gemensamt och obligatoriskt rapporteringssystem på forskningsstadiet skulle vidareut-

vecklas se numera direktiv 93/75. Särskild uppmärksamhet och

särskilt stöd skulle ägnas IMO:s arbete med transpondrar, vilka gör det möjligt för kuststaterna att skapa överblick över trafiken och göra det möjligt för dem att identifiera fartyg. Direktiv borde utarbetas för att man skulle kunna nå fram till en stramare tillämpning av regler om hamnstatskontroll, kort sikt särskilt fastställande av kriterier för att göra mer ingående inspektioner

än granskning av certifikat se direktiv 95/21, avsnitt 6.10.4.

Bristande konkurrens kunde snedvrida konkurrensen mellan hamnar. Kommissionen stödde sig här ett uppgifter som samlats i den

gemensamma databasen i Saint-Malo se avsnitt 6.8. Antalet

konstaterade brister vid harnnstatskontroller hade stadigt ökat över en femårsperiod t.o.m. 1991. Andelen kvarhållna fartyg varierade mycket starkt vid jämförelser såväl med antal hamnanlöp som med antalet in-

spekterade fartyg andelarna var höga vid den nordvästra Atlantkusten

såsom i Nederländerna, Belgien och Storbritannien och de var särskilt låga i Finland och Italien. Svårigheter att följa upp konstaterade brister vid senare hamnanlöp förelåg också. En likformig tillämpning av vissa IMO-resolutioner borde säkerställas inom gemenskapen. Detta gällde särskilt fartyg som transporterar farligt gods och bulkfartyg. För dessa fartyg borde även klassificeringsällskapens tekniska regler för hållfasthet m.m. inarbetas i gemenskapens rättsordning. Bestämmelser i resolutioner om lättnader i hamnavgifter för miljöanpassade tankfartyg med dubbelbotten eller

dubbelskrov borde göras bindande se förordning 2978/94. I fråga om passagerarfartyg borde regler i IMO:s resolution A.68017 vars

innehåll numera vidareutvecklats till ISM-koden; vår anm. göras

obligatoriska och en särskilt säkerhetsansvarig safety manager

person

utses inom rederierna se förordning 3051/95, avsnitt 6.10.4, och

direktiv 96/35 om Säkerhetsrådgivare för transporter inre vattenvägar. Kommissionen förordade olika förhållningssätt till regelutveckling för å ena sidan tekniska lösningar för skrov, maskineri, elektriska installationer och installationer för kontrolländamål samt å andra sidan lös utrustning för bruk på fartyg. Eftersom det i princip var klassificeringssällskapen som själva svarat för regelutvecklingen på det först nämnda området borde gemenskapens arbete inriktas att se till att det bedrivs med tillräckligt hög kvalitet och att sällskapen samråder så att utvecklingen dem emellan går i samma takt. Detta skulle också innebära att proportionalitetsprincipen tillgodoses. Enskilda länder ges frihet att själva avgöra vilken modell för styrning som skulle förekomma.

Internationellt sjösäkerhetsarbete 147

Olika länders skilda tolkningar av konventionsregler för skeppsburen utrustning leder till skilda kostnadsnivåer i olika länder med de konkurrensnackdelar detta medför. För sådan utrustning skall som finnas fartyg enligt krav i SOLAS eller MARPOL ansåg kommissionen att direktiv med inriktning mot gemenskapens strävanden i fråga om tekniska specifikationer, provning och certifiering skulle kunna bidra till att den fria rörligheten för underlättas. Ett godvaror kännande från en medlemsstat förutsattes bli respekterat i en annan medlemsstat. Kommissionen noterade att stater i stor utsträckning delegerar sina

uppgifter som flaggstater till klassificeringssällskap. Ett flertal

nya sällskap hade etablerats, som inte alltid hade tillräckliga regelverk eller tillräcklig erfarenhet att falla tillbaka på. Samtidigt är klassificeringssällskapens regelverk av avgörande betydelse för väsentliga delar av fartygens uppbyggnad. Ett rådsdirektiv borde handlingssätt för ange

medlemsstaterna se direktiv 94/57, avsnitt 6.10.4; se även avsnitt

11.4.2. Staterna skulle anlita endast sådana klassificeringssällskap

som möter preciserade och högt ställda krav effektivitet och kvalitet i tillsyns- och certifieringsarbetet. Kommissionen förordade vidare att en kommitté skulle inrättas inom gemenskapen för säkerhet till sjöss. Kommittén skulle identifiera viktiga arbetsområden för medlemsstaterna och samordna deras initiativ inom IMO, samtidigt som IMO:s arbetsmetoder respekterades. Det var också viktigt att minimera möjliga negativa reaktioner utvecklingen av regionala åsiktsyttringar inom IMO. Som förut berörts hade kommissionen noterat den mänskliga faktorns betydelse för olyckor till sjöss. Enligt undersökning en som

offentliggjorts av den brittiska assuradörsföreningen United Kingdom Protection and Indemnity PI Club inträffade 32 procent

av kollisionsolyckor under tiden mellan kl. 4 och kl. 8 morgonen. Flertalet av dessa inträffade runt gryningen i tätt trafikerade områden med fullständig vakt i tjänst, inklusive befälhavaren. Både STCW-

konventionen och tillämpningen av denna behövde därför förbättras se

direktiv 94/58, avsnitt 6.10.4. Normgivning direktiv borde i genom första hand ske i fråga manskap och om livbåtspersonals kunskaper och kompetens. I ett andra steg borde direktiv vidareutvecklas för befälhavare och styrmän. Fortsatt utveckling av säkerhetssystem i enlighet med den tidigare nämnda IMO-resolutionen A.68017 var också angelägen i fråga om den mänskliga faktorn.

Normgivning under år 1994 och år 1995

Fartyg, som inte faller under internationella konventioner, borde ställas under gemensamma regler. Detta gäller passagerarfartyg i

148 Internationellt sjösäkerhetsarbete

inrikes trafik, fiskefartyg med minst 24 meters längd samt lastfartyg av mindre storlek som inte regleras genom konventioner. Arbetet med normer för hanmstatskontroll skulle inriktas gemensamma kriterier för kvarhållande av fartyg och för kontroll av effektiviteten i de nationella myndigheternas inspektioner. Normer om marin infrastruktur ansågs nödvändiga med hänsyn till miljöskador efter fartygsolyckor som inträffat med tankfartyg under år 1992 och år 1993. Olyckorna hade samband med att tankflottan blev allt äldre. Gemenskapen borde därför söka fastställa vilka områden som var speciellt miljökänsliga. Det var också nödvändigt att verka för en harmonisering av förfaringssätt med trafiklednings- och trafikövervakningssystem, vilka i Europa hade utvecklats nationell nivå utan samordning. Eftersom kvaliteten system för trafik-

övervakning och hjälpresurser aid infrastructure varierat borde

kostnader i framtiden utjämnas mellan medlemsstaterna genom en central kontrollinstans. Närmare reglering miljöområdet behövdes också i fråga om hantering av gaser som avges från last, avsiktlig och oavsiktlig förorening från småbåtar samt om svavelhalt i flytande bränslen.

Praktiska åtgärder utöver normgivning

I fråga om praktiska åtgärder innehöll handlingsprogrammet bl.a. följande. Särskildautbildningsprogram planerades förbesättningsmedlemmar, klassinspektörer, trafikledare och hamnstatsinspektörer. Befintliga fonder inom gemenskapen kunde användas för ekonomiskt stöd till utbildning av sjöfolk. Gemenskapens socialfond stod till buds, särskilt vad avsåg sjötrafiken med farligt gods.

Åtgärder behövdes för att stödja utvecklingen av en marin in-

frastruktur i fråga om trafikledning och navigationssystem. Utvecklingen skulle föras vidare med resurser i land för att ta emot och hantera avfall från fartyg. Närmare studier skulle utföras för åtgärder i fråga om bl.a.

samordning av tillgängliga resurser för bärgningstjänst riskvärdering och förebyggande av risker ekonomiskt för lastägare som använder undermåliga fartyg ansvar fartygsägares ansvar för besättningsmedlemmars och passagerares säkerhet möjligheter till civilrättsligt ansvar för miljöskador 0 utvärdering av olycksfallsrapporter, särskilt i fråga om bulkfartyg

Internationellt sjösäkerhetsarbete 149

Forskning och utveckling skulle inriktas mot vissa angelägna övergripande områden som t.ex. den mänskliga faktorns betydelse för sjöolyckor och miljövänliga koncept för konstruktion av tankfartyg.

6.10.4 Nonngivning efter EU:s samlade översyn

Efter det allmänna policydokumentet har viss normgivning ägt rum inom EU i några av de frågor som vi har tagit upp tidigare i avsnitt

A Direktivet 94/57 innehåller gemensamma regler och standarder för fartygsinspektion, för övervakande organisationer dvs. klassificeringssällskap och för de nationella sjöfartsmyndigheternas verksam-

het. Klassificeringsällskapen skall godkännas om de uppfyller närmare

angivna krav i fråga om bl.a. heltäckande regelutveckling, verksamhetens omfattning och utbredning, etiska regler och kvalitetssäkring. En medlemsstat som godkänner ett klassificeringssällskap skall aktivt förvissa sig om att sällskapet uppfyller kraven. Godkännande i en medlemsstat skall respekteras av andra medlemsstater. Medlemsstaterna skall rapportera till kommissionen, som i sin tur skall granska rapporterna. Direktivet har lett till ändringar i fartygssäkerhetslagen bl.a. om vilka klassificeringssällskap som skall utfärda certifikat för Sveriges räkning prop. 1995/96:2l9, SFS 1996:994. B Direktivet 94/58 innehåller regler om miniminivåer för sjöfolks utbildning. Bestämmelser om rätt för underordnade att i vissa fall träda i sina överordnades ställe återger vad som anges i STCW-konventionen. Bestämmelser om möjligheter att kommunicera vissa typer av fartyg har förts över från en IMO-resolution. Bl.a. bestämmelser från STCW-konventionen om handhavande av livräddningsfarkoster tas upp i en bilaga till direktivet. C Direktivet 95/21 är utförligt. Det gäller tillämpning av internationella normer för säkerhet fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten hamnstatskontroll. Direktivets uppbyggnad och innehåll är i stor utsträckning en vidareutveckling av Parismemorandumet. Kriterier anges utförligt för när det skall anses föreligga otvetydiga grunder

clear ground: för en inspektion utöver kontroll av certifikat. Skälen

skall vara grundade en inspektörs yrkesmässiga omdöme. Direktivet innehåller detaljerade bestämmelser om uppföljning av noterade brister. Uppgifter om kvarhållna fartyg skall offentliggöras. Fartyg skall prioriteras för inspektion bl.a. om de flaggats i en stat som visar fler nyttjandeförbud och kvarhållanden än det löpande medeltal för treårsperioder som publiceras i årsrapporten enligt Parismemorandumet. Om klagomål från en person ombord föranleder

150 Internationellt sjösäkerhetsarbete

en ingående inspektion får personens identitet inte uppges för fartygets befälhavare eller ägare. Även passagerarfartyg och bulkfartyg äldre än tolv år nämns särskilt bland fartygstyper som skall prioriteras för utökad inspektion. D I december 1995 antog rådet vidare en förordning 3051/95 om säkerhetsorganisation för roll-on/rol1-off-passagerarfartyg rorofartyg. I förordningen anförs att det är angeläget att vidta åtgärder för att förbättra säkerheten de nämnda fartygen genom att göra bestämmelserna i ISM-koden obligatoriska och tvingande. ISM-koden har refererats utförligt i avsnitt 6.9. Förordningen förutser att medlemsstaterna kan komma att anlita klassificeringssällskap eller delegera sina uppgifter dit. Sällskapen skall uppfylla fordringarna i det tidigare nämnda direktivet 94/57. Medlemsstaterna får utfärda certifikat om godkänd säkerhetsorganisation endast för företag som har sin huvudsakliga verksamhetsort respektive stats eget territorium. De skall erkänna certifikat utfärdade av andra medlemsstater eller vägnar av dessa och dessutom godkänna certifikat från tredje land, om det kan visas att förordningens krav är uppfyllda. Om en medlemsstat finner att trafik med ett roro-passagerarfartyg innebär allvarlig fara för liv eller hälsa och drar in rätten att bedriva trafik, skall kommissionen underrättas. Kommissionen fastställer sedan om indragningen är berättigad. Förordningen tillämpas från den 1 juli 1996, dock först vid 1997 års utgång för inrikestrafik i Grekland. Datumet är det samma som redan tidigare i stor utsträckning gäller för svenska passagerarfartyg och innebär att ISM-koden träder i kraft för roro-passagerarfartyg två år tidigare än den tidpunkt som angivits av IMO.

6.10.5 Policydokument för framtida utveckling

A Ett meddelande från kommissionen i juli 1995 avser utvecklingen av närsjöfart i Europa. Med närsjöfart avses sjötransporter utom oceanfart. Ett huvudsyfte med meddelandet är att stödja att godstransport förs över från landburen till sjöburen transport. Det förutses dock att de åtgärder som föreslås för godstransporterna till sjöss kommer att få en positiv effekt kvalitet och effektivitet även i sjötransporter av passagerare. Brist samordning med andra transportsätt är ett problem för närs j öfarten. Enligt kommissionen finns det en utvecklingsbar korridor mellan Benelux/Tyskland och de nordiska länderna. Enligt det s.k. PACT-programmet pilotåtgärder för kombinerade transporter kan kommissionen bevilja ekonomiskt stöd till pilotprojekt. Ett sådant projekt avser en korridor från Norge/Sverige till Danmark och Tyskland. Dokumentationskrav och procedurer, särskilt i hamnar, är fortfarande

SOU 1996: 182 Internationellt sjösäkerhetsarbete 15 1

avsevärda hinder för en smidig godshantering. Kraven bör begränsas

till minsta möjliga, i största möjliga mån enhetliga i hela unionen vara och gälla för alla transportsätt. B Kommissionen lade i mars 1996 fram en grönbok betecknad Mot

en ny sjöfartsstrategi den s.k. Kinnock-rapporten. Avsikten är att ompröva gemenskapens sjöfartspolitik. Politiken beträffande sjösäker-

het betraktas redan som fastställd dokumentet A Common genom

Policy Safe Seas och vidareutvecklas i det dokumentet.

nya Kommissionen föreslår beträffande Sjösäkerhet politik en som

grundar sig en enhetlig tillämpning internationellt antagna

av

regler, som i största möjliga utsträckning bör tillämpas för alla

flaggor. Vissa av IMO:s icke-bindande resolutioner skall kunna göras

tvingande gemenskapslagstiftning. Även fartyg från tredje land

genom bör omfattas av tillämpningen. EU och medlemsstaterna i IMO bör gemensamt besluta om villkor som skall gälla över hela världen beträffande flaggstatsadministrationer

och deras fartygsregister. Förslag från 1989 ett gemensamt

om andraregister för gemenskapen EUROS dras tillbaka. Principer för medlemsstaternas flaggstatsregister bör fastställas rättsligt och säkerställa etableringsfrihet och konkurrens. Till följd därav behöver ägandeförhållanden inom sjöfarten och eventuellt anställningsvillkor granskas. Hamnstatskontrollen bör stärkas genom samarbete med tredje land.

Beteenden som baseras en viss självreglering bör främjas.

Aktörer bör bl.a. genom skattelättnader och differentierade hamnavgifter uppmuntras att sträva efter höga kvalitetsstandarder. Ekono-

miska sanktioner kan komma att införas lagstiftningsvägen för

lastägare som medvetet eller försumlighet använder under genom mâliga fartyg. Obligatorisk ansvarsförsäkring skall undersökas ett som villkor att få tillträde till EU:s hamnar. I vissa särskilda och motiverade fall kan gemenskapen fastställa egna standarder för säkerhet och arbetsvillkor för geografiskt begränsad verksamhet, t.ex. för färjetrafik. Lagstiftningsåtgärder skall övervägas för att stödja alla avtal som sluts mellan rederier och fackförbund om villkor för arbete ombord på färjor bedriver som regelbunden trafik till och från EU:s hamnar.

5 ;;:.m r 1y::"ix:.i2.

Sw; :s;zamm}e.:1i‘¢x

;§.i,@£‘.2v~’;‘§T."7"‘g’/‘.xv:.":.I;;;:é§:1‘

, f%.§;.i;’:a21asE%§%ix:L3ezsssafi;~r1J:3.s;‘§i . f‘aai$z~s%2i‘.".fi’ ,.w.23~;n,‘: samt.. a .:’x".‘~.:‘fL 1T::s"r}3r: "rssaüä {£s1‘f:i3%’ .°’i"§‘"""‘ i:.aá.ê23 i .im ,grav aastznarz: v

,arsmin iigfiem r.‘.t‘.%§.:1 :m sang wzxémmgsnwvim Ge, s 5z1âi.i'IfL§§§äE§-'i5åjäü§ 1’7.xI§i."s :âwüám ;sim

ä 1~;zv§5::‘%.33f;3w" 2’z‘~2.:3.r‘::.¢%z: ’:¥s:§‘fi-’ifi§3¥F2i aY:;:r

$ez2w%%;§;j§QfJ .gxg3:s"r ii

:b m.: 2143:23.: å m. w.i}.3.

"’§rrL-air: :1fi:a

~:"r§:’;-3 . ,

i:3a.s§b@2m:;£:

I§‘fi$$3J::Tze my: wk: £}%3%

R§’%%fiG3§§R ä f ’ ‘

"u‘zs$a‘.m3 .x å i‘aiiZ3%§7§1"§.;‘t:i1:3i"‘§:. w

1 i

Utländska förhållanden 153

7 Utländska förhållanden

7. 1 Danmark

7.1.1 Den danska lagstiftningen

Den mest centrala lagstiftningen på sjösäkerhetsområdet är laven om skibes sikkerhed m.v, i fortsättningen kallad fartygssäkerhetslagen. Fartygssäkerhetslagen är, liksom den svenska motsvarigheten, en ramlag. Detaljföreskrifter om hur fartyg skall vara byggda, utrustade, bemannade och om arbetsförhållanden ombord utfärdas efter bemyndiganden i lagen av Erhvervsministeren närmast näringsministern, i fortsättningen kallad ministern. Ministern kan bemyndiga Sjöfartsstyrelsen att utöva de befogenheter som ministern har enligt lagen. Lagen gäller danska fartyg med undantag för fartyg i försvarets tjänst. Ministern kan dock bestämma att lagens bestämmelser eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen skall tillämpas på utländska fartyg i dansk hamn eller i danskt sjöterritorium. Därvid skall hänsyn tas till de begränsningar som följer av Danmarks förpliktelser gentemot andra länder.

Sjövärdighet

Fartygssäkerhetslagen anger ramarna för fartygs sjövärdighet. Ett fartyg skall vara byggt och utrustat så, att människoliv till sjöss skyddas på ett fullt betryggande sätt och att det är anpassat till det ändamål det för varje tid är bestämt för. Vidare skall största möjliga hänsyn tas till skydd mot havsföroreningar. Sjövärdighet är ett relativt begrepp. Kraven kan variera med fartygets typ, storlek och den fart det går Om fartyget byter fart kan det innebära skärpta krav på konstruktion eller utrustning. Närmare bestämmelser om fartygs sjövärdighet meddelas av ministern eller efter bemyndigande av Sjöfartsstyrelsen. Den danska utgångspunkten är att utländska fartyg i danska vatten skall uppfylla kraven i de internationella regelverken. När säkerhetseller hälsomässiga skäl talar för det kan det enligt förarbetena till

154 Utländska förhållanden

fartygssäkerhetslagen emellertid bli aktuellt med avvikelser från eller kompletteringar till de internationella reglerna. Det anges exempel på i vilka situationer det kan bli aktuellt. Konventionernas övergångsbestämmelser, de s.k. farfars-klausulerna, innebär i huvudsak att nya regler inte tillämpas existerande fartyg utan endast nya fartyg. Utgångspunkten i den danska lagstiftningen är att de vid varje tid gällande reglerna skall tillämpas danska fartyg, oavsett när de är byggda. Danmark kräver t.ex. att alla fartyg skall vara utrustade för att klara torrskodd evakuering, trots av kravet internationellt gäller endast för fartyg som är byggda år 1986 eller senare. Vidare ställs krav på att alla fartyg, oavsett ålder, skall uppfylla samtliga regler i SOLAS 1960. Om det bedöms försvarligt från säkerhetssynpunkt kan ministern föreskriva att nya regler inte skall tillämpas existerande fartyg. De internationella bestämmelserna anger minimistandarder. Det anges i förarbetena till fartygssäkerhetslagen att det kan finnas behov av att skärpa reglerna nationellt till att gälla även för utländska fartyg, men betonas att den internationella konkurrenssituationen kan sätta gränser för hur långt man kan gå med att ställa upp nationella särkrav.

Ansvarsfrågor

Fartygssäkerhetslageninnehållerbestämmelser omansvarsförhållanden ombord. De är samlade i ett kapitel och reglerar redarens, befälhavarens och övriga befattningshavares allmänna förpliktelser. Också i den danska motsvarigheten till vår sjölag och sjömanslag finns bestämmelser som reglerar olika befattningshavares skyldigheter. Redaren skall, enligt bestämmelserna i fartygssäkerhetslagen, sörja för att fel eller brister som han får kännedom om åtgärdas, samt se till att fartyget genomgår lagstadgade tillsynsförrättningar och är försett med giltiga certifikat. Enligt lagens förarbeten ansvarar redaren även för fel eller brister som han till följd av tillsynsplikten borde ha haft kännedom om. Redaren skall vidare se till att befälhavaren har möjlighet att uppfylla de förpliktelser som åvilar denne. Lagen innehåller ingen definition av begreppet redare. Det är i första hand ägarförhållandena som ligger till grund för bedömning av vem som skall betraktas som ett fartygs redare, men även andra omständigheter som har att göra med vem som disponerar över fartyget beaktas. Befälhavaren, som enligt bestämmelser i den danska sjölagen har den högsta ställningen ombord, skall

Utländska förhållanden 155

sörja för att fartyget är i säkerhets- och hälsomässigt tillfredsställan- de skick, sörja för att arbetet ombord kan utföras ett säkerhets- och hälsomässigt tillfredsställande sätt. Bestämmelserna om befälhavarens förpliktelser kompletterar bestämmelser i sjölagen och sjömanslagen befälhavarens plikter före om och under en resa. Reglerna är straffsanktionerade. Den bryter mot bestämmelsersom na i lagen eller straffsanktionerade bestämmelser har meddelats som med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse till två år. upp Böter kan ådömas en juridisk person.

1 Sjöfartsstyrelsens organisation

Sjöfartsstyrelsen lyder under Erhvervsministeriet. Sjöfartsstyrelsen är knuten till ministeriet genom olika råd och nämnder. Som exempel kan nämnas Skibstilsynsrådet tillsätts ministern. Rådets som av uppgifter är att ge ministeriet och Sjöfartsstyrelsen råd i frågor som

rör fartygssäkerhetslagens tillämpningsområde, följa den tekniska

utvecklingen och lämna förslag i regelutvecklingsarbetet. Rådet består av en ordförande som utses ministern samt representanter för av exempelvis redare, ombordanställda och varv. Sjöfartsstyrelsen har sitt huvudkontor i Köpenhamn. Det finns tvâ regionala distrikt, öst och väst, med sammanlagt nio lokalkontor, varav ett Färöarna och ett Grönland. Tillsynsarbetet bedrivs i huvudsak vid de regionala kontoren. Verksamheten vid huvudkontoret kan grovt sett indelas i sju enheter, Regelkontoret, Det tekniska kontoret, Det juridiska kontoret, Skibsregistret, Uddannelsekontoret, som svarar för utbildningsfrågor, Det nautiska kontoret samt Opklarings- kontrollenheten. og Tillsynsverksamheten bedrivs främst av Skibsregistret. Opklarings- og kontrollenheten ansvarar för Sjöfartsstyrelsens interna kvalitetskontroll. Kvalitetssystemet omfattar bl.a. området som rör tillsyn av fartyg samt verksamheten att handlägga och bearbeta olycksstatistik. En kvalitetsgrupp har inrättats. Den har fått till huvuduppgift att övervaka att utvecklings- och förbättringsbehov tas upp och diskuteras. Sjöfartsstyrelsen har till uppgift att säkerställa att bestämmelserna i fartygssäkerhetslagen och de föreskrifter har meddelats med stöd som av lagen följs.

156 Utländska förhållanden

1.3 Tillsynsverksamheten

l Danmark finns ett nationellt fartygsregister DAS och ett internationellt register DIS. De tillsynsförrättningar som regleras i lagen och som danska fartyg skall genomgå är fullständig tillsyn av hela fartyget hovedsyn, partiell tillsyn av fartyget konzrolsyn och undersökning som rör förhållanden som har att göra med fribord fribordssyn. Utvecklingen har gått mot ett utökat antal partiella, oanmälda tillsynsförrättningar. Tillsynsverksamheten omfattar också utländska fartyg inom ramen för den s.k. hamnstatskontrollen. Om det till följd fel eller brister i ett fartygs skrov, maskineri, av säkerhetsutrustning, lastning, bemanning eller annan grund är förbundet med fara för de ombordvarandes säkerhet eller hälsa att fartyget påbörjar eller fortsätter sin resa får fartyget kvarhållas om inte felen eller bristerna åtgärdas omgående. Kvarhållande motsvaras av begreppet förbud i den svenska fartygssäkerhetslagen, vilket allmänt brukar benämnas nyttjandeförbud. Regelrätta kvarhållanden registreras och dokumenteras. Om påtalade fel eller brister åtgärdas omgående registreras inte myndighetens ingripande. Sedan den 1 juli 1995 har Sjöfartsstyrelsen en lagstadgad rätt att offentliggöra upplysningar om fartyg som har kvarhållits. Upplysningarna får avse t.ex. vilket klassificeringssällskap fartyget har och orsaken till kvarhållandet. Enligt motiven är målsättningen att Sjöfartsstyrelsen kvartalsvis skall offentliggöra upplysningar om kvarhållna fartygs redare och orsakerna till kvarhållandet, om namn, fartygets klassificeringssällskap och om kvarhållandet rör förhållanden som sällskapet har kontrollerat. öfartsstyrelsen har delegerat certifierings- och tillsynsuppgifter till klassificeringssällskapen ABS, BV, DNV, GL, LR och det japanska sällskapet Nippon Kaiji Kyokai. Sällskapen svarar för omkring 70 procent all certifierings- och tillsynsverksamhet. Delegeringsmönav stret är det samma för fartygen i det danska registret, DAS, som för fartygen i det internationella registret, DIS. Sjöfartsstyrelsen har ännu inte delegerat certifierings- och till-

synsuppgifter enligt ISM-koden. Avsikten är att viss sådan delegering

skall ske. Omfattningen är ännu inte bestämd. För passagerartrafik kommer dock inte någon delegering att ske. Tillsynsmyndighetens kontroll av och insyn i sällskapens verksamhet sker de kontakter tas med sällskapen i fall då genom som

Utländska förhållanden

öfartsstyrelsen uppmärksammar brister. Sjöfartsstyrelsen kräver förklaringar från sällskapen i berörda hänseenden. Sjöfartsstyrelsen utför

ingen systematisk genomgång av sällskapens uppbyggnad, organisation

och arbetsmetoder.

7.2 Norge

7.2.1 Den norska lagstiftningen

Den mest centrala lagen sjösäkerhetens område är laven Statsom kontrol med Skibes Sjödygtighet I det fortsatta kommer den m.v. att

benämnas fartygssäkerhetslagen. Lagen är motsvarighet till den

en

svenska fartygssäkerhetslagen. Den innehåller bestämmelser bl.a.

om

certifikat, fartygs bemanning och tillsynsverksamhet. Den norska sjösäkerhetslagen är, i likhet med den svenska

motsvarigheten, en ramlag. Den innehåller i enlighet härmed bemyndiganden för Sjöfartsdirektoratet att utfärda närmare föreskrifter olika områden. Ansvarig myndighet på de områden omfattas lagen är som av

Utrikesdepartementet. Undantag gäller för frågor rör föroreningar

som från fartyg, för vilka Miljödepartementet är ansvarig myndighet. Tillsynsmyndighet är Sjöfartsdirektoratet lyder under Utrikessom departementet.

Fartygssäkerhetslagen tillämpas enligt huvudregeln norska fartyg

50 bwt och däröver, dock inte fartyg i försvarets tjänst. Utrikes-

departementet har bemyndigande att utsträcka lagens tillämpningsområde till att avse utländska fartyg när de befinner sig i inre norskt vatten och avser förhållanden kan skada norska intressen. Om som inte folkrättsligt erkända regler eller överenskommelser med andra stater lägger hinder i vägen kan lagen utsträckas till utländska att avse fartyg i norskt sjöterritorium, norsk del kontinentalsockeln eller i av Norges ekonomiska zon.

Sjö värdighet

Den grundläggande regeln om fartygs sjövärdighet är utformad ett

annat sätt än sjövärdighetsbegreppet i den svenska lagstiftningen. l

stället för att ange ramarna för när ett fartyg skall betraktas som sjövärdigt beskrivs förhållanden medför att fartyget inte kan som anses sjövärdigt.

158 Utländska förhållanden

Ett fartyg anses sjöovärdigt när det grund av brister rörande skrov, utrustning, maskineri, bemanning, eller grund av överlastning, bristfällig lastning, eller andra grunder är i sådant skick att det med hänsyn till den fart det är bestämt för anses förbundet med större fara för människoliv än vad som betraktas som sedvanligt. Begreppet sjöovärdighet i fartygssäkerhetslagens mening är ett relativt begrepp, som påverkas av bl.a. last, farvatten och årstid. Kraven kan variera beroende om fartyget går i nationell eller i internationell fart. Innebörden av begreppet sedvanlig fara kan variera beroende teknisk utveckling och allmänna uppfattningar om vilka risker som är godtagbara.

Ansvarsfrågor

Fartygssäkerhetslagen innehåller bestämmelser som reglerar befälhavarens och redarens ansvar för att fartyget är och hålls i sjövärdigt skick. Befälhavaren ansvarar för att regler som har ställts upp rörande fartygets sjövärdighet samt till skydd för de ombordvarandes säkerhet och intressen följs. Befälhavaren skall se till att ett exemplar av fartygssäkerhetslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd lagen finns ombord. Befälhavarens ansvar framgår även av av bestämmelser i Sjofartsloven. Där stadgas att befälhavaren före avresa och under resa skall se till att fartyget är i sjövärdigt skick, vari ingår utrustning, bemanning, proviantering och förhållanden som rör lasten ombord. Redaren eller den som handlar redarens vägnar är skyldig att etablera rutiner som för passagerarfartygens del säkerställer att skrov, maskineri, livräddningsutrustning, brandutrustning och övrig utrustning är i betryggande skick och uppfyller gällande föreskrifter. Redaren eller den som handlar redarens vägnar är vidare skyldig att etablera rutiner säkerställer att fartyget genomgår sådana som besiktningar som följer av lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Redaren får inte rättsstridigt medverka till att ett sjöovärdigt fartyg går till sjöss eller att gällande föreskrifter inte följs. Redaren får heller inte medverka till att fartyget brukas i strid mot certifikat eller liknande handlingar.

Utländska förhållanden

Vem som är fartygets redare avgörs från fall till fall. En utgångspunkt för bedömningen är ägarförhållandena.

Fartygssäkerhetslagen innehåller inga straffbestämmelser. De finns

i Almindelig borgelig Strafielov. En befälhavare kan dömas till fängelse upp till tre år han går till sjöss med sjöovärdigt fartyg om ett eller ett fartyg som är belagt med nyttjandeförbud. Till straff samma döms en redare eller den som handlar i redarens ställe olovligen som medverkar till att ett sjöovärdigt fartyg går till sjöss. Befälhavare eller redare som bryter mot bestämmelser syftar till säkerställa som att fartygs sjövärdighet eller till att tillvarata de ombordvarandes intressen döms till böter eller fängelse till tre månader. upp Om ett straffbud överträds någon handlat juridisk av som en persons vägnar kan den juridiska dömas till böter. personen

7.2.2 Sjöfartsdirektoratets organisation

Sjöfartsdirektoratet är tillsynsmyndighet sjöfartens område.

Direktoratet lyder under Utrikesdepartementet. Direktoratet omorganiserades år 1994. Man bröt då mot den fackorienterade organisationsformen. Den fackorienterade organisationsformen innebar att verksamheten var uppdelad i legala/administrativa frågor, tekniska och operativa frågor. Den organisationsformen innebär verksamnya att heten styrs utifrån fartygstyper, nämligen fiskefartyg, lastfartyg, passagerarfartyg och offshoreverksamhet. Samtliga för respektive

fartygstyp relevanta frågor av såväl teknisk, operativ samt juridisk och

administrativ karaktär har samlats inom respektive avdelning. Varje avdelning är i sin tur indelad i operativ och strategisk enhet. De en en strategiska enheterna arbetar med övergripande frågor, mål, inriktning, analyser m.m. Syftet med den organisationsformen är nya att få en mer samlad bild de faktorer har betydelse för varje av som

fartygstyp.

För att bistå Sjöfartsdirektoratet skall det finnas ett sakkunnigt råd. Rådets ordförande och medlemmar Utrikesdepartementet. utses av I samband med omorganisationen år 1994 inrättades särskild en kvalitetschef som leder arbetet med Sjöfartsdirektoratets interna kvalitetskontroll.

7.2. 3 Tillsynsverksamheten

I Norge finns ett nationellt fartygsregister, NOR-registret, och

ett internationellt register, NIS-registret. När direktoratet finner skäl till det skall fartygen genomgå ingående besiktning. Vid förrättningarna kontrolleras huruvida fartyget är sjövärdigt samt i övrigt utrustat och bemannat i enlighet med gällande

160 Utländska förhållanden

lagar och föreskrifter. Tillsynsmyndigheten skall vidare undersöka att de fordringar ställs besättningens antal och kvalifikationer är som uppfyllda. Kontrollen fartyg sker den regionala organisationen, av genom

Skipskontrollen. Den består skeppskontrollstationer fördelade sex

av

distrikt. Dessutom finns skeppskontrollskontor i Rotterdam, Miami

och Szt Nazaire. Den grundläggande tanken bakom tillsynsverksamheten är att fartygens operatörer vid varje tillfälle skall kunna visa att fartyget uppfyller gällande krav. Nybyggda norska passagerarfartyg eller

norska passagerarfartyg skall sättas i trafik skall genomgå

som fullständig besiktning. Därefter skall besiktning som regel ske en gång året. Vid besiktningarna kontrolleras att fartyget upprätthåller sin om tekniska standard. Om ett fartyg har genomgått betydande reparation eller fått skador kan påverka det säkerhetsmässigt skall besiktning som också äga rum.

Sjöfartsdirektoratet har utarbetat systematiserade inspektionsrutiner

baserade checklistor. Varje lista täcker ett s.k. riskområde. Med listorna underlag hoppas upptäcka eventuella brister på ett som man tidigt stadium. Riskområdena är vatteninträngning, brand, lastning av farligt gods, kollision och grundstötning, förskjutning av fordon och last bildäck, samt räddning och evakuering. - Om ett fartyg vid besiktning visar sig inte uppfylla de krav som ställs kan det bli aktuellt att utfärda förelägganden eller besluta att kvarhålla fartyget. Kvarhållande motsvaras begreppet förbud i den svenska av fartygssäkerhetslagen, vilket i allmänhet brukar benämnas nyttjandeförbud. Om ett fartyg vid besiktning inte har giltiga certifikat eller anses sjöovärdigt skall det kvarhållas. I samband med beslutet att kvarhålla fartyget skall också fastställas vilka åtgärder skall vidtas för att som fartyget skall anses sjövärdigt för den aktuella farten. Förelägganden indelas i A-, B- eller C-förelägganden. A-förelägganfelen, vilka bedöms kunna leda till förden avser de allvarligaste lisning, betydande förorening eller representera livsfara ombord. Dessa fel eller brister måste åtgärdas före avgång. B-föreläggandena används för andra allvarliga fel eller brister, vilka skall avhjälpas inom två månader. Fel och brister i C-föreläggandena skall avhjälpas inom frist kan sättas längre än två månader. Förelägganden som inte en som följs kan resultera i böter eller att certifikat förklaras ogilitiga. Det ankommer befälhavaren att skriftligen meddela Sjöfartsdirektoratet

Utländska förhållanden

att bristerna har åtgärdats. Föreläggandena sänds också till fartygets

klassificeringssällskap för uppföljning.

Skeppskontrollen utövar också tillsyn över utländska fartyg inom ramen för den s.k. hamnstatskontrollen. Kontrollernas innehåll och

omfattning beror om det rör sig passagerarfartyg eller inte

om samt om fartyget trafikerar norskt vatten. För utländska passagerarfartyg skall i regelbunden trafik på som norsk hamn är kontrollen ingående. Man går igenom fartygets mer

dokumentation och inhämtar andra, kompletterande upplysningar. Innan ett fartyg tillåts i trafik skall s.k. förstagångsbesiktning

en ske ombord. Man kontrollerar att internationella krav och vissa nationella särkrav är uppfyllda, bl.a. rörande stabilitet. Därefter sker kontroll ombord var sjätte månad. Fartygen blir också föremål för oamnälda inspektioner, antingen avseende hela fartyget eller med inriktning på speciella riskområden.

Certifierings- och tillsynsuppgifter har delegerats till klassificeringssällskap. Utrikesdepartementet har ingått avtal vilka områden

om och i viken utsträckning sällskapens utnyttjas. Avtal har ingåtts med DNV, LR, GL, ABS och BV. Delegeringen alla certifikat för avser

lastfartyg med bruttodräktighet 500 eller däröver och

en som är

registrerade i den internationella registret NIS. Någon delegering för

passagerarfartyg i NIS-registret har inte skett. För fartyg i NORregistret har inte någon delegering skett.

Norge har nyligen beslutat att delegering certifierings- och

av tillsynsuppgifter enligt ISM-koden kommer att ske för lastfartyg i NIS-

registret. I övrigt kommer ingen delegering ske.

att Sjöfartsdirektoratet skaffar sig insyn i och kunskap klassificeom ringssällskapens uppbyggnad, organisation och arbetsmetoder genom revisioner auditeringar av sällskapen. Inför auditeringarna går man igenom sällskapens regelverk och instruktioner. Auditeringar sker både huvudkontor och stickprovsvis lokala kontor i Norge och i utlandet. Huvudkontoren auditeras regelbundet gång året. en om

7.3 Finland

7.3.1 Den finska lagstiftningen

Den finska motsvarigheten till den svenska fartygssäkerhetslagen är

lagen om tillsyn över fartygssäkerheten 370/95. Lagen innehåller i huvudsak bestämmelser som rör tillsynen fartyg. Bestämmelser av om bl.a. fartygs sjövärdighet finns i sjölagen 679/94.

Lagen om tillsyn över fartygssäkerheten tillämpas fartyg

som används vid handelssjöfart på finskt vattenområde finska samt

162 Utländska förhållanden

fartyg också utanför finskt vattenområde. Lagen tillämpas för dessa fartygs finska redare samt sådana utländska redare som bedriver handelssjöfart på finskt vattenområde. Lagen tillämpas inte på försvarsmaktens eller gränsbevakningsväsendets fartyg om dessa inte används i allmän trafik för befordran passagerare eller last. av Lagen tillsyn över fartygssäkerheten innehåller till skillnad från om

de svenska, danska och norska fartygssäkerhetslagarna ett antal

definitioner. Bl.a. definieras begreppen fartygssäkerhet och redare. Vi återkommer till dessa begrepp under avsnitt 12.

Sjävärdighet m.m.

För fartygs sjövärdighet, säkra drift och ledningsarrangemang i anknytning till säker drift samt om redarens en säkerhetsledningssystem ISM-koden hänvisas till vad som stadgas i sjölagen och vad har bestämts med stöd av den. som I sjölagen sägs att ett fartyg skall så byggt, utrustat, bemannat vara och lastat eller barlastat samt försett med sådana nödvändiga förnödenheter, att det med hänsyn såväl till farvattnens beskaffenhet som till den fart i vilken fartyget används kan anses att liv och egendom är tryggade. Närmare föreskrifter fartygs sjövärdighet och säkerhetssystem om lämnas förordning. Trafikrninisteriet kan meddela närmare genom föreskrifter. Dessutom kan Sjöfartsstyrelsen meddela föreskrifter om tekniska detaljer som ansluter sig till fartygs sjövärdighet.

Ansvarsfrâgor

Lagen tillsyn över fartygssäkerheten innehåller inte några om bestämmelser rör befälhavarens eller redarens ansvar för fartygets som

sjövärdighet. Sådana bestämmelser finns i sjölagen.

Befälhavaren skall ombesörja att fartyget är sjövärdigt. Befälhavaren skall innan påbörjas bl.a. se till att fartyget med en resa hänsyn till och årstiden är sjövärdigt. I sjövärdigheten ingår att resan fartyget är behörigen bemannat och utrustat samt försett med nödvändiga förnödenheter. Under skall befälhavaren vaka över resan att fartyget hålls i behörigt skick. Om det finns fel eller brister i sjövärdigheten inte kan avhjälpas genast, skall befälhavaren som ofördröjligen underrätta redaren om detta. En befälhavare döms till böter eller fängelse högst ett år om han tvungen till det gått till sjöss med ett fartyg som har haft utan att vara sådana brister i fråga skrov, maskin eller utrustning eller som har om varit så illa bemannat eller så hårt eller olämpligt lastat eller barlastat

Utländska förhållanden 163

att han bort inse förbunden med uppenbar livsfara för att resan var dem som var ombord. En redare eller annan döms till straff han person samma om uppsåtligen har förlett befälhavaren till en sådan gärning eller med råd eller handling främjat den. Det samma gäller redare eller någon en annan person som i redarens ställe har haft hand fartyget, han om om med vetskap om brister eller fel har underlåtit det har varit att, om möjligt för honom, förhindra fartyget att till sjöss.

7.3.2 öfartsstyrelsens organisation

Sjöfartsfrågor administreras i Finland av Sjöfartsstyrelsen, som

samordnar flera i huvudsak självständiga verksarnhetsgrenar. Sjöfartsavdelningen har en relativt liten stab fyra Under denna om personer.

fungerar Sjöfartsinspektionsbyrån. Styrelsens verksamhet finansieras

huvudsakligen med olika avgifter. Uppgifterna omfattar tillsyn över den finländska handelsflottan om ca 2 miljoner ton, vilket kan jämföras med den svenska handelsflottan 13 miljoner ton. om ca Av inrikestransporterna utförs omkring 30 procent med eget finskt tonnage. Traditionellt finns en stark koppling mellan industrin och sjöfarten som skapat en stark lojalitet med sjöfart under finsk flagg. Passagerartrafiken mellan Finland och Sverige bedrivs så helt gott som med fartyg som hör hemma i något de båda länderna. Ett Panamaav registerat fartyg förekommer i trafiken. Trafiken till Estland bedrivs under estnisk flagg. Trafiken till Ryssland har minskat påtagligt och har numera ganska liten omfattning. Finska intressen har kontroll över trafiken till Tyskland. Det anses att det är viktigt att behålla kontrollen över passagerartrafiken sådan den är nu, i sista hand parlamengenom tariska åtgärder.

7.3.3 Tillsynsverksamheten

l lagen om tillsyn över fartygssäkerheten grunddragen för anges organisationen av tillsynen.

Sjöfartsstyrelsen har enligt lagen om tillsyn över fartygssäkerheten

rätt att genomföra inspektion eller undersökning fartyg i den av omfattning som behövs om fartyget saknar nödvändiga dokument, om det finns anledning att anta att fartyget inte är sjövärdigt, eller att det i övrigt inte uppfyller kraven i stadganden eller bestämmelser om fartygssäkerheten eller bestämmelser i för Finland bindande internationella överenskommelser. Inspektioner av fartygssäkerheten skall genomföras så ofta och så effektivt som är nödvändigt för tillsynen och förutsätts i för som

164 Utländska förhållanden

Finland bindande överenskommelser eller nationella stadganden och bestämmelser. Om det vid inspektion eller annars framgår att fartyget är behäftat med brist eller missförhållande skall tillsynsmyndigheten överlägga med redaren eller befälhavaren om lämpliga instruktioner för att avhjälpa bristerna eller missförhållandena. Om redaren inte följer instruktionerna eller frågan inte tål dröjsmål får tillsynsmyndigheten förelägga redaren eller befälhavaren att vidta nödvändiga åtgärder inom viss tid. Föreläggandet får förenas med vite. Om ett fel eller brist är sådan art att fartygets drift i den fart en av det är avsett för åsamkar fara för människoliv eller omedelbar fara för fartyget, den övriga trafiken eller den marina miljön, skall tillsynsmyndigheten fatta beslut om att stoppa fartyget eller inskränka dess drift eller förbjuda användningen av viss utrustning. Trañkministeriet kan meddela närmare föreskrifter om tillsynen över fartygssäkerheten. Dessutom kan Sjöfartsstyrelsen meddela närmare föreskrifter om tekniska detaljer med anknytning till tillsynen över fartygssäkerheten. Säkerhetsarbetet omfattar tre områden: fartygssäkerhet, farledssäkerhet och sjöräddning. Det första området innehåller frågor om konstruktionssäkerhet, utrustningssäkerhet och social trygghet. Den fartygstillsyn ombesörjs av klassificeringssällskapen som omfattar helt och hållet tekniska frågor. Sällskapens verksamhet bedöms nödvändig för att tekniska uppgifter skall kunna lösas. S jöfartsstyrelsens tillsyn omfattar till 15 procent bemanningskontroll och till 85 procent teknisk kontroll. Syftet med kontrollen år även att tillgodose miljöintressen och fartygspersonalens intressen. Tillsynen omfattar teknisk sjövärdighet, sjövärdighet avseende en speciell resa, sociala trygghetsfrågor och den operativa sjösäkerheten. Kontrollen av den operativa sjösäkerheten startades gemensamt av Sverige och Finland år 1990. Rent praktiskt sker tillsynen genom periodiska besiktningar, för inrikes fart med stöd av besiktnings- och tillsynsförordningar och för utrikes fart särskilt grund av Parismemorandumet

hamnstatskontroll och ILO-konventionen nr 147 de s.k. Minimum

om Standards. Finland deltog också i ett gemensamt nordiskt initiativ efter katastrofen med Herald Free Enterprise år 1987 med ett utkast till resolution angående säkerhetsorganisation för rederier, vilket senare en har utvecklats vidare till ISM-koden. Vid tillsynen över rederiers säkerhetsorganisation riktar man in sig kontroll organisationen fungerar. Även detta är den av att om huvudsakliga inriktningen av kontrollverksamheten är konstruktionssäkerhet och utrustningssäkerhet fortfarande viktiga områden.

Utländska förhållanden

En inspektör är särskilt ansvarig för internutbildningen. Denna avser främst grundkurser för besiktningsman och inriktas i första hand

nybyggnader. Utbildningen har bedrivits regelbundet sedan 1989 och har lett till att tidigare kritik bristande konsekvens inte längre om förekommer.

De operativa kontroller Sjöfartsstyrelsen utfört har i något fall

som

lett till att synpunkter framförts från fartygsoperatör i Tyskland

en om att frågan skulle hänskjutas till Internationella Domstolen i Haag. Detta har emellertid inte hänt.

Finland deltar i det internationella samarbetet i sjösäkerhetsfrågor,

bl.a. genom att sjösäkerhetsdirektören är ordförande i IMO:s

underkommitté för implementering regeländringar Flag State

av Implementation och ledamot i Det Norske Veritas tekniska kommitté. Sjöfartsstyrelsen förbereder också kommande auditeringar hos

klassificeringssällskapen. Förberedelserna för auditeringar pågår

fortfarande, bl.a. utbildning lead auditors. Med auditeringar genom av som är gemensamma för t.ex. de nordiska länderna skulle effektivi-

tetsvinster kunna göras såväl hos myndigheter hos klassificerings-

som sällskap. Samarbete i operationella frågor förekommer redan, bl.a. genom att Sverige granskat säkerhetssystem hos Silja Line. Sverige och Finland har också samarbetat lämna genom att ett gemensamt svar frågor från USA brandsäkerheten i Silja Symphony med lång om en genomgående promenadgata kunde lösas så den kunde godtas de att av nationella myndigheterna i den mening SOLAS-konventionen förutsätter.

7.4 Storbritannien

7.4.1 Organisationsfrågor

Sjöfartsfrågor i Storbritannien handläggs Kommunikationsdeparte-

av mentet Department Transport. Inom själva departementet finns ett direktorat för sjöfartspolitiska frågor i allmänhet. Detta är i sin tur

uppdelat byråer för inrikes- försvars- och nödfallsberedskap, för

EG-frågor och övriga handelsfrågor samt för frågor säkerhet och om miljöskydd. Direkt under departementet lyder vidare verkställande tre separata

myndigheter executive agencies. Den myndighet närmast

som

motsvarar Sjöfartsinspektionen i Sverige är Marine Safety Agency MSA. Myndigheten har år 1994 fått självständig ställning

en mera än tidigare, då den ingick i större organisation för trafikövervaken ning, Surveyor General s Organisation. MSA har hand tillsyn över om

166 Utländska förhållanden

fartyg vad gäller tekniska och operativa bestämmelser. Omkring 180 inspektörer är anställda. Frågor angående räddningstjänst och miljöskydd hanteras inom

Kustbevakningen Coast Guard som också har ställning som

verkställande myndighet. Den myndighet som utreder olyckor till sjöss nämns nedan under avsnitt 7.4.5.

7.4.2 Färjetrafik och tillsynsarbete

De brittiska kusterna trafikeras omkring 140 färjor, varav ca 70 i av internationell trafik. I november 1995 förde av de senare färjorna 46 stycken brittisk flagg. Bland 21 utländska fartyg förde 16 Bahamasflagg. Under år 1993 utfördes omkring 51 miljoner passagerarresor, omkring 35 miljoner i trafiken över Engelska kanalen. varav Fartyg under brittisk flagg inspekteras årligen för att säkerställa att konstruktion, utrustning och handhavandefrågor tillgodoser gällande nationella och internationella normer. Omkring 80 procent av inspektionsarbetet uppskattas delegerat till något av de fem vara dominerande klassiñceringssällskapen. En utvidgad delegering till klassiñceringssällskapen tillsyn över skrov och maskineri på färjor av

som tidigare aktualiserats har tills vidare uppskjutits.

Storbritannien har alltid iakttagit den ståndpunkten att en förberedande inspektion är nödvändig för att man skall kunna bedöma om ingående inspektion är motiverad. Kravet "klara grunder" en mera för sådan inspektion tillämpas alltså inte så att man nöjer sig med en kontroll certifikat. Denna tillämpning har uppfattats som en av åtminstone implicit tillåten enligt internationella konventioner.

Översynen av färjor sker under ledning av en inspektör från MSA.

Förutom den årliga besiktning skall ligga till grund för utfärdande som certifikat utförs på färjor åtminstone två årliga inspektioner. De kan av sikte något eller några områdena konstruktion, såkerhetsutta av rustning, metoder för att förebygga miljöskador, bemanning, dokumentation eller handhavande. Inspektionerna sker också oanmält. Urvalet frågor bygger inspektörernas yrkesmässiga erfarenhet. av Det kan avse

tillgänglig information om lastning och stabilitet, säkring av last, särskilt av fordon,

navigationsutrustning,

kommunikation mellan besättningsmedlemmar, säkerhetsmeddelanden, förande av loggbok, farligt gods,

SOU 1996: 182 Utländska förhållanden 167

0 stängning av vattentäta dörrar, 0 brandpatruller och 0 system för planerat underhåll.

MSA utför även operationella kontroller efter anmälan i förväg till rederiet. Det kan röra sig såväl brandövningar övningar i om som att

överge fartyget abandon ship drills. Det vanliga är att MSA bestämmer uppläggningen av övningen, detta tillämpas flexibelt.

men

Arbete med rutiner för övningar de största fartygen pågår hos

MSA. Antalet kvarhållanden av fartyg i brittiska hamnar har ökat mycket kraftigt, från 17 år 1987 till 225 år 1994. Ett enda passagerarfartyg under utländsk flagg kvarhölls under år 1994. Sedan år 1994 publiceras uppgifter om kvarhållanden regelbundet. Allmänt anses passagerarfartyg hävda sig väl i fråga om säkerhet. De brister noteras vid som fartygsinspektioner täcker hela spektrumet avvikelser från konav

ventionskrav, men bristfälligt underhåll av livräddnings- och brand-

skyddsutrustning, överträdelser av bemanningsregler samt brister i lastlinjefrågor dominerar. Brister i fråga handhavande få allt om anses större betydelse, framför allt vad gäller genomförande övningar. av

7.4.3 Samarbete med klassificeringssällskapen

Klassificeringssällskapens rutiner kontrolleras genom auditeringar. Ett

skriftligt dokument om samförstånd upprättades år 1990. Den första omgången auditeringar avslutades under verksamhetsåret 1994-95 efter ett flerårigt arbete. Auditeringar tar i första hand sikte på huvudkontoret för respektive sällskap, men det är vanligt att motsvarande kontroll sker även hos sällskapets representation i Storbritannien. Samtidigt sker en kontroll av minst två slumpvis utvalda fartyg i sällskapets medlemsflotta. Granskningen genomförs vanligen av tremannagrupper, där i vart fall ledaren av auditeringen genomgått s.k. Lead Assessor-träning i enlighet med ISO 9000-standarden. Granskningarna har även avsett huruvida sällskapen inarbetat konventionsändringar i sina regelverk, i vilken utsträckning de

genomfört kvalitetssäkringsprogram och i vad mån de anlitar in-

spektörer som anlitas även av andra klassificeringssällskap joint surveyors/non-exclusi ve surveyors. De erfarenheter som gjorts har givit vid handen att påpekanden snabbt leder till åtgärder. Inträffade olycksfall kan också anledning ge

till kontakt med det berörda klassificeringssällskapet. I något fall har

det inträffat att en representant i utlandet efter olycksfall med brand en erbjudit sig att genast sända över certifikat för fartyget utan att göra någon granskning.

168 Utländska förhållanden

Frågan om delegering till klassificeringssällskapen av granskning för certifikat enligt ISM-koden är omdiskuterad, liksom frågor om offentliga åtaganden och offentlig verksamhet i allmänhet. Såväl politiskt håll som inom MSA är strävan att MSA skall sköta granskningsverksamheten, i vart fall för passagerarfartyg.

7.4.4 Roro-fartyg

Katastrofen med Herald Free Enterprise år 1987 ledde till en kraftig satsning på forskning och förslag till IMO om förbättrade stabilitetsregler. Storbritannien var ensamt i fråga om vissa reformförslag. Eftersom Storbritannien till skillnad från andra länder gjorde reservation mot de regler som slutligen antogs år 1992 ansåg en man sig inte bundna av de regler IMO kommit fram till. Såtillvida fick Storbritannien gehör för sina krav som man lyckades sluta avtal med kuststaterna i närområdet om att passagerarfartyg i trafik Storbritannien skulle uppfylla vissa hårdare ställda krav, den s.k. nordvästeuropeiska överenskommelsen. Landet hävdar också nationella särkrav i fråga om stabilitet, om vägning av lastbilar och om passagerarlistor. Inga invändningar har gjorts gällande mot kraven. Inte heller har EUkommissionen invänt mot överenskommelsen.

7.4.5 Ansvarsfrågor m.m.

Som ett helt självständigt organ under departementet finns en myndighet för utredning av olyckor till sjöss, Marine Accident Investigation Branch. Till skillnad från vad som gäller i Sverige finns det också möjlighet att i enskilda fall tillsätta en domstolsliknande funktion för utredning av civilrättsliga ansvars- och ersättningsfrågor, Court Investigation. De vittnesmål som avges där får inte åberopas bevis mot vittnet i ett straffrättsligt förfarande. som Ett grundläggande begrepp till grund för ingripanden och ansvar vid

säkerhetsrisker är dangerously unsafe ship icke sjövärdigt fartyg som

medför fara. Detta innebär att ett fartyg är ur stånd att till sjöss utan att människoliv kommer i allvarlig fara. Brister som avses med

begreppet gäller bl.a. fartygets maskineri eller utrustning helt eller

delvis, underbemanning, överlast eller andra brister i fråga om lastning eller andra frågor som är relevanta för fartygets säkerhet. Om ett fartyg konstateras vara osäkert kan det medföra ansvar för

ägaren eller befälhavaren. Ägaren är också ansvarig för att vidta alla

åtgärder rimligtvis kan begäras för att fartyget handhas på ett som

säkert sätt. Ägarens ansvar kan övertas av en annan person. Om

ansvaret för driften överlåts kan detta betraktas som att ägaren vidtagit

de mått och steg krävs honom se Merchant Shipping Act, kap.

som av

Utländska förhållanden 169

21 sektion 94, 98 och 100. Konstruktionen med ägaransvar kan som föras vidare har legat till grund för motsvarande konstruktion i ISMkoden. En särskild fråga gäller konstruktionen av ansvaret för allvarliga olyckor. I engelsk rätt förekommer kollektivt straffansvar corporate criminal liability. Efter katastrofen med Herald Free Enterprise fördes talan mot fartygsägaren P O Ferries Limited straffom rättsligt ansvar för att personer ombord hade omkommit. Talan gällde ansvar för manslaughter närmast vållande till annans död. Det hade gjorts gällande att talan för ett sådant brott inte kunde göras gällande mot en juridisk person. I fallet fastslogs att en sådan talan i princip var möjlig. I målet ogillades dock talan av andra skäl.

7.5 USA

7.5. 1 Organisation

Tillsynen av fartygssäkerhet i USA ombesörjs av den federala

kustbevakningen United States Coast Guard, USCG. Hamnstats-

kontroll utövas i 47 hamnar längs de amerikanska kusterna. Verksamheten sysselsätter sammanlagt omkring 3 300 personer. Det finns relativt få fartyg under amerikansk flagg. Ett fåtal större passagerarfärjor går i trafik mellan USA och Kanada. Stor uppmärksamhet ägnas däremot kryssningstrafiken, omkring 125 fartyg.

7.5.2 Inriktning av hamnstatskontrollen

Kustbevakningens inspektioner syftar i första hand till kontroll av att ett giltigt certifikat bevisar att internationella konventionskrav är uppfyllda. För passagerarfartyg över 100 brutto eller har bäddar som för minst 50 passagerare gäller emellertid att en mycket ingående inspektion genomförs när fartyget första gången anlöper amerikansk en hamn. Fartyget får sedan inte avgå förrän inspektionen har genomförts. Kravet i internationella konventioner på att det skall finnas klara grunder för en inspektion utöver granskning av certifikat uppfattas inte som något hinder. Fartygets ägare skall senast 45 dagar före ankomsten tillhandahålla uppgifter om bl.a. datum för kölsträckning, fartygets tidigare namn, planer för brandbekämpning, utrymningsvägar och närmare uppgifter om brandskyddsutrustning. Inspektionen tar vanligen mellan tre och fyra dagar att genomföra. Utförliga manualer finns för hur inspektionen skall genomföras praktiskt. Granskningen tar sikte på fartygsskrovets allmänna tillstånd,

170 Utländska förhållanden

maskineri, säkerhetsutrustning, strukturellt brandskydd, utrustning för detta och livräddningsutrustning. Kustbevakningen skall också bevittna brandövningar och övningar i att överge fartyget. Inspektören skall försäkra sig om att besättningen är i stånd att utföra sina uppgifter, att den känner till vad den har att göra i nödsituationer och att den är väl förtrogen med fartyget. En grundlig inspektion utförs sedan årligen. Däremellan förekommer inspektioner varje kvartal, som särskilt tar sikte på handhavandefrågor, men som kan ge anledning till ytterligare kontroller. De operativa kontrollerna tar särskilt sikte besättningens samlade förmåga att hantera nödsituationer och att kommunicera med passagerare. Initiativ för att klarlägga den mänskliga faktorns betydelse undersöks med samma syfte. Värdefulla erfarenheter har vunnits genom att studera incidenter som inte lett till olyckor, s.k. near misses. Inspektörerna tränas också i att undersöka bakomliggande orsaker till att system inte fungerar. Kustbevakningen har också samarbetat med utomstående företag för att undersöka ledningsfunktioner. Det har visat sig att uttröttningsfenomen mellan kl. 2 och kl. 6 morgonen spelar en mycket stor roll för inträffade olyckor. Knappast någon tredjestyrman är beredd att klaga till befälhavaren

över uttröttning. Det är här fråga om attitydfrågor mer än om

bemanningsnivåer. I början av år 1994 infördes ett poängberäkningssystem. Iakttagelser vid hamnstatskontrollen i USA under de tre senaste åren skall ligga till grund för kustbevakningens uppträdande vid senare kontroller på samma fartyg eller på fartyg med gemensamma intressenter. Inriktningen är att det skall vara möjligt att komma till rätta med missförhållanden som berör rederier, flaggländer eller avlastare.

0 Varje fartyg i en rederiflotta, som seglar under en flagg vilken i statistiken redovisar sämre resultat än genomsnittet, får sju poäng. 0 Om ett fartyg blivit särskilt utpekat vid en kontroll får samtliga fartyg i det rederiets flotta fem poäng. 0 Fartyg som tillhör klassificeringssällskap som inte kvalitetssäkrats enligt ISO-standarden 9000 eller inte tillhör IACS, och som har sämre statistik än genomsnittet får fem poäng. 0 Ett fartyg resa till en anläggning dit undermåliga fartyg ofta färdas får två poäng. 0 Varje anmärkning vid hamnstatskontrollen ger en poäng. 0 Vissa känsliga fartyg, t.ex. kemikaliefartyg, tankfartyg, gasfartyg,

bulkfartyg äldre än tio år eller passagerarfartyg, får en poäng.

Tidigare anmärkningar vid kontroll av det aktuella fartyget beaktas också.

Utländska förhållanden 171

Om ett fartyg får 17 poäng måste fartyget och de andra fartygen i samma rederi inspekteras ingående innan något av fartygen får anlöpa en amerikansk hamn. Om ett fartyg får sex poäng måste det, liksom de andra fartygen i rederiet, inspekteras före det att last eller passagerare får tas ombord eller lämna fartyget. När ett fartyg får fyra poäng inspekteras det fartyget.

7.5.3 Förhållandet till klassificeringssällskapen

För närvarande medger federal lag delegation av myndighetens befogenheter endast till ett klassificeringssällskap, American Bureau of Shipping. Det finns fastställda procedurer för auditering. Samarbete med flera sällskap kan komma att inledas. Arbetet kommer förmodligen att få inriktas att de sällskap som är medlemmar i IACS klarar av sina uppgifter. Det finns ännu inte något beslut i frågan om granskning och certifiering enligt ISM-koden skall ombesörjas av myndigheten eller om delegering skall ske till klassificeringssällskapen. Under år 1996 har kustbevakningen för första gången lagt iakttagelser vid hamnstatskontrollen till grund för betygssättning av klassificeringssällskapen. Högsta betyget, noll poäng, fick Det Norske Veritas, Lloyds Register, American Bureau of Shipping och Nippon Kaiji Kyokai. China Classification Society, Germanischer Lloyd, Registro Italiano Navale, Bureau Veritas och Korean Register of Shipping fick en poäng. De ryska och polska sällskapen fick tre poäng. Lägsta betyget, fem poäng, fick bl.a. ett grekiskt klassificeringssällskap.

7.5.4 säkerhetsinformation

Federal lagstiftning innehåller krav säkerhetsinformation till passagerare. Den som säljer resor passagerarfartyg för minst 50 passagerare skall informera passagerarna om vilka säkerhetsstandarder

fartyget uppfyller. Se United States Code 46 § 3503.

Svensk sjdsdkerhetslagstifining 173

8 Svensk

sjösäkerhetslagstiftning

8.1 Sjölagen 1994: 1009

Grundläggande bestämmelser om fartygs säkerhet samt redarens om och befälhavarens skyldigheter och för sjösäkerheten finns i ansvar sjölagen 1994:1009. Lagen trädde i kraft den l oktober 1994. Enligt l kap. 9 § skall ett fartyg, när det hålls i drift, sjövärdigt. vara I begreppet sjövärdighet ingår att fartyget är försett med nödvändiga anordningar till förebyggande ohälsa och - av olycksfall, bemannat på betryggande sätt, tillräckligt provianterat och utrustat samt -

så lastat eller barlastat att säkerheten för fartyg, liv eller gods inte

äventyras. I paragrafens andra stycke erinras att det finns särskilda beom stämmelser om säkerheten på fartyg. Dessa bestämmelser finns främst

i fartygssäkerhetslagen l988z49, se nedan under avsnitt 8.2.

Bestämmelserna i sjölagen utgår från att det är befälhavaren som

har det yttersta ansvaret ombord. Befälhavaren skall innan en resa påbörjas se till att fartyget är sjövärdigt och under vaka över resan att fartyget hålls i sjövärdigt skick. Om fel eller brist i sjövärdigheten inte kan avhjälpas genast, skall befälhavaren omedelbart underrätta redaren eller den som i redarens ställe har befattning med fartyget. Bestämmelserna är straffsanktionerade i 20 kap. Om befälhavare en försummar att se till att fartyget är sjövärdigt, kan han dömas till böter eller fängelse högst sex månader. Till straff döms redare samma en som försummar att avhjälpa fel eller brist i sjövärdigheten, han ägt om eller bort äga kännedom om felet eller bristen. Vidare kan en befälhavare dömas till böter han försummar att underrätta redaren om om fel eller brist i sjövärdigheten. En redare kan vidare dömas till böter eller fängelse högst två år om han, trots att det är möjligt för honom, underlåter att hindra fartyget att till sjöss när en förestående resa på grund fel eller brist i av sjövärdigheten kan bli förenad med allvarlig fara för de ombordvarande.

174 Svensk sjdsdkerhetslagstifining

Vem är att som ett fartygs redare är inte alltid självklart. som anse Det finns inte någon legaldefinition av begreppet vare sig i sjölagen eller i fartygssäkerhetslagen. En närmare redogörelse som rör frågan är att betrakta redare och dennes ansvar ges i avsnitt om vem som som 12. l 6 kap. 14 § finns straffsanktionerade bestämmelser om befälhavarens skyldighet att rapportera i lagtexten närmare beskrivna olyckor eller händelser till Sjöfartsverket. Denna bestämmelse fanns tidigare i 70 § sjölagen. Man brukar därför än i dag tala om 70rapporter". Denna rapporteringsskyldighet har nära samband med skyldigheten att sjöförklaring. Bestämmelser om sjöförklaring finns i 18 kap. avge Sjöförklaring är ett förfarande vid domstol som syftar till att klargöra händelse, t.ex. en grundstötning, och dess orsaker. Befälhavaren en är skyldig att anmäla till Sjöfartsverket när sjöförklaring skall hållas. I 18 kap. 20 § erinras att det finns bestämmelser om undersökning om från säkerhetssynpunkt av sjöolyckor och andra händelser som berör sjöfarten i lagen 1990:712 om undersökning av olyckor, se nedan under avsnitt 8.3.

Sjofylleri

Sjölagen innehåller även straffbestämmelser sjöfylleri. Enligt 20 om kap. 4 § sjölagen döms den till sjöfylleri som framför ett fartyg eller i övrigt fartyg fullgör uppgift väsentlig betydelse för en av säkerheten till sjöss och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller något annat medel, att det kan antas, att han inte ett betryggande sätt kan utföra vad som därvid åligger honom. Straffet är böter eller fängelse högst sex månader. Är brottet skall enligt 20 kap. 5 § dömas för grovt sjöfylleri grovt till fängelse högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel, 2. den uppgift gärningsmannen haft att fullgöra varit särskilt som krävande med hänsyn till fartygets egenskaper eller andra omständigheter, eller framförandet fartyget inneburit en påtaglig fara för säkerheten av till sjöss. Bestämmelserna gäller för alla fartygstyper, från små fritidsbåtar till

passagerarfartyg. Sjöfylleribrottet delas fr.o.m den 1 juli 1991

stora i två svårhetsgrader, sjöfylleri och grovt sjöfylleri. Det grova upp Sjöfylleribrottet är uppbyggt liknande sätt som det grova rattfylleribrottet enligt lagen 1951:649 straff för vissa trafikbrott. om

Svensk sjésdkerhetslagstifining 175

Till skillnad från bestämmelserna rattfylleri innehåller sjöfylleom ribrotten inte några gränsvärden för alkoholkoncentrationen i blodet eller i utandningsluften. Frågan huruvida man bör införa gränsvärden i sjölagens straffbestämmelser om onykterhet till sjöss har diskuterats sedan 1920-talet

och har främst förknippats med utvecklingen fritidsbåtsintresset

av som har ökat genom åren. Den allt tätare trafiken med snabbare båtar har inneburit att förhållandena för trafiken vatten och mer mer liknar de som gäller för trafiken i land. Kraven på reaktionssnabbhet, gott omdöme och nykterhet till sjöss har ökat. Förslag att införa gränsvärden har emellertid hittills avvisats. I prop. 1990/912128 om sjöfylleri ansågs att tiden m.m. var mogen för ett gränsvärde, men att frågan borde utredas vidare. I betänkandet SOU 1992:131, Grovt Rattfylleri och Sjöfylleri, föreslog Våg- och Sjöfyllerikommittén inget nedre gränsvärde för sjöfylleri. Man ansåg att straffbarheten även i fortsättningen skulle prövas genom s.k. klinisk bedömning. Däremot föreslogs övre en gräns som skulle gälla för grovt sjöfylleri och att den borde överensstämma med den som gäller för grovt rattfylleri. Regeringen bedömde i prop. 1993/94:44, Grovt rattfylleri m.m., inte heller att det fanns tillräckliga skäl för att införa ett nedre gränsvärde för sjöfylleri och konstaterade att de problem kunde som förknippas med ett sådant gränsvärde inte kunde lösas rimligt sätt. Beträffande ett eventuellt gränsvärde för grovt sjöfylleri konstaterade regeringen bl.a. att någon genomgripande värdering av 1991 års ändringar inte hade skett. Mot bakgrund härav uppdrog regeringen

Brottsförebyggande rådet BRÅ göra

att en sådan utvärdering. BRÅ har i PM 1996:1, Sjöfylleri, utvärderat 1991 års ändringar av bestämmelserna i sjölagen om nykterhet till sjöss. Av promemorian framgår att det årliga antalet fällande domar för sjöfylleri är förhållandevis litet och att det sedan början 1990-talet av stadigt har minskat. När det gäller de utdömda påföljderna framgår att lagändringen hade medfört en strängare bedömning. Antalet fängelsestraff än mer fördubblades samtidigt som antalet bötesdomar minskade.

I enkätundersökning BRÅ genomförde ställdes frågan

en som om man ansåg att det borde införas ett gränsvärde för grovt sjöfylleri. En kvalificerad majoritet ansåg att ett gränsvärde för grovt sjöfylleri borde införas.

176 Svensk sjésiikerhetslagstiftning

8.2 Fartygssäkerhetslagen 1988:49 och

Fartygssäkerhetsförordningen 1988:594

8.2.1 Inledning

Lagbestämmelser om säkerhet på fartyg finns i huvudsak i fartygssäkerhetslagen 1988:49. Lagen är till stora delar en ramlag med allmänt hållna bestämmelser och bemyndiganden för regeringen och myndigheter att utfärda närmare föreskrifter. Regeringens föreskrifter finns i fartygssäkerhetsförordningen. Även denna förordning har en övergripande karaktär. Sjöfarten är i hög grad internationell och det finns ett mycket stort antal konventioner på området. Det är främst 1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss och dess protokoll från 1978 SOLAS som innehåller bestämmelser på de områden som fartygssäkerhetslagen reglerar. Konventionernas ofta mycket detaljerade bestämmelser har, med stöd av bemyndiganden i fartygssäkerhetslagen och fartygssäkerhetsförordningen, införlivats med svensk rätt främst genom kungörelser utfärdade av Sjöfartsverket. I fartygssäkerhetslagen ges närmare bestämmelser om fartygs sjövärdighet, certifikat, lastning, bemanning, arbetsmiljö, skyddsverksamhet, tillsyn, regler om inskränkningar i rätten att använda fartyg och ansvarsbestämmelser.

8.2.2 Lagens tillämplighet

Fartygssäkerhetslagen gäller enligt huvudregeln i 1 kap. 1 § alla fartyg som används för sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används för sjöfart utanför sjöterritoriet. Lagen gäller alltså även utländska fartyg inom territoriet. Undantag från denna havsrättsliga princip följer emellertid av internationella överenskommelser. Fartygssäkerhetslagen innehåller i enlighet härmed ett antal uttryckliga bestämmelser som undantar utländska fartyg från lagens tillämplighet. Fartygssäkerhetslagen gäller även svenska rederier samt utländska rederier som bedriver sjöfart med svenskt fartyg eller använder annat fartyg till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium. Regleringen sammanhänger med att ISM-koden infördes i svensk lagstiftning. Enligt ISMkoden skall ett rederi ha ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation.

Svensk sjdsdkerhetslagstiflning 177

8.2.3 Bestämmelser fartygs sjövärdighet och

om

certifieringsskyldighet m.m.

Till ledning för bestämmande av det sjövärdighetskrav

som anges

generellt i sjölagen finns regler i 2 kap. fartygssäkerhetslagen. Enligt

2 kap. 1 § är ett fartyg sjövärdigt bara det är så konstruerat, om byggt, utrustat och hållet i stånd att det med hänsyn till sitt ändamål och den fart som det används i eller att användas i erbjuder avses betryggande säkerhet mot sjöolyckor. Regeringen eller Sjöfartsverket får meddela föreskrifter hur ett om fartyg skall vara konstruerat, byggt, utrustat och hållet i stånd för att det skall anses vara sjövärdigt samt meddela föreskrifter rederiers om och fartygs säkerhetsorganisation. Ett fartyg skall ha de certifikat som anges i lagen. Bestämmelser härom finns i kapitlen 2-4. Ett de certifikat i lagen är av som anges fartcertifikat. Ett sådant certifikat är ett bevis på att ett fartyg vid tillsyn har befunnits sjövärdigt. Vidare skall fartyget ha ett fribordscertifikat. Det är ett bevis att ett fartygs fribordsmärken vid tillsyn har befunnits anbragta fartygets sidor ett riktigt och varaktigt sätt. För passagerarfartyg skall också finnas ett passagerarfartygscertifikat. Certifikatet är ett bevis att fartyget vid tillsyn har befunnits lämpligt att transportera passagerare och innehåller uppgift det om högsta antal passagerare som fartyget får medföra.

För passagerarfartygens del har vidare i fartygssäkerhetslagen

införts bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter skyldighet om att registrera uppgifter angående ombordvarande. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1995. Den tillkom följd att i samband som en av man med Estoniakatastrofen kunde konstatera att det efter förlisning en behövdes tillförlitliga listor över de ombordvarande. Sedan den l juli 1996 gäller för flertalet passagerarfartyg att de får användas i sjöfart endast om deras rederi har ett dokument angående godkänd säkerhetsorganisation och fartyget är försett med ett certifikat angående godkänd säkerhetsorganisation ISM-koden. Certifikatet är ett bevis att fartygets säkerhetsorganisation överensstämmer med rederiets godkända säkerhetsorganisation. Det har ansetts nödvändigt att införa ISM-kodens tillämpning stegvis och därvid, bland olika fartygstyper, i första hand prioritera passagerarfartygen. Genom förordning 1995:1170 tillämpning lagen om av

1995:927 om ändring av fartygssäkerhetslagen I988:49 beslöt regeringen om ISM-kodens tillämpning såvitt gäller passagerarfartyg.

178 Svensk sj0sc1'kerhetslagstiftm'ng

För följande passagerarfartyg och deras rederier tillämpas ISMkoden sedan den 1 juli 1996. svenska passagerarfartyg som är utrustade med anordningar som gör det möjligt för väg- eller järnvägsfordon att rulla och av fartyget roro-passagerarfartyg, när dessa fartyg används till sjöfart mellan fastlandet och Gotland eller i internationell sjöfart, andra svenska passagerarfartyg som får transportera fler än 100 passagerare, när dessa fartyg används till sjöfart mellan fastlandet och Gotland eller i internationell sjöfart, utländska roro-passagerarfartyg och -

andra utländska passagerarfartyg som får transportera fler än 100

passagerare, när dessa fartyg används till sjöfart mellan fastlandet och Gotland eller i internationell sjöfart svensk harrm. Bestämmelserna i ISM-koden tillämpas sedan den 1 juli 1996 även

rederier som har sin huvudsakliga verksamhetsort i Sverige svenska rederier och som bedriver internationell sjöfart med utländska roro-

passagerarfartyg och med andra utländska passagerarfartyg som får transportera fler än 100 passagerare: För roro-passagerarfartyg och andra passagerarfartyg som får transportera fler än 100 passagerare, när dessa fartyg används till sjöfart i annan svensk inrikestrafik än som ovan angetts samt för deras rederier, gäller reglerna från och med den l juli 1997. Certifikat utfärdas av Sjöfartsverket om inte regeringen föreskriver något annat. Certifieringsuppgiften kan, enligt l kap. 6 §fartygssäkerhetslagen delegeras till ett antal klassificeringssällskap, nämligen American Bureau of Shipping ABS, Bureau Veritas BV, Det Norske Veritas DNV, Germanischer Lloyd GL, Lloyds Register of Shipping LR Registro Italiano Navale RINA och klassificeringssällskapet i De socialistiska râdsrepublikernas union, Register of Shipping of the USSR. Det sist nämnda sällskapet har ändrat namn till Register of Shipping. Delegering förutsätter att avtal träffas mellan staten och sällskapet om utfärdande av certifikat för svenska fartyg. Sådana avtal har enligt

regeringens bemyndigande i fartygssäkerhetsförordningen träffats

mellan Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen ABS, BV, DNV, GL och LRS. Dessa fem klassificeringssällskap är accepterade av alla sjöfartsnationer. Även uppgiften fastställa minsta tillåtna fribord har att lämnats öppen för avtalsdelegering. Genom lagen 1996:994 om ändring i fartygssäkerhetslagen som träder i kraft den 1 januari 1997 kommer den krets som kan komma

i fråga för certifierings- och tillsynsuppgifter att vidgas. Ändringarna

är föranledda av EG-direktivet 94/ 57/ EG, om gemensamma standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed.

Svensk sjösäkerhezslagstiftning 179

Det har inte ansetts stå i överensstämmelse med direktivet att certifierings- och tillsynsuppgifter står öppna endast för ett begränsat antal uppräknade klassificeringssällskap. Från den 1 januari 1997 öppnas möjligheten att delegera sådana uppgifter till andra klassificeringssällskap och till andra organisationer som har erkänts för sådan verksamhet. Klassificeringssällskapen och deras verksamhet beskrivs närmare nedan under avsnitt 10. Kapitel 5 i fartygssäkerhetslagen handlar om fartygs bemanning. Där beskrivs bl.a. befälhavarens och maskinchefens skyldigheter. Befälhavaren skall se till att han har den kännedom om fartyget som han behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter som rör säkerheten fartyget. Maskinchefen, om sådan finns, ansvarar enligt 5 kap. 3 § för drift och underhåll av fartygets maskineri med tillhörande anordningar samt för fartygets brandsäkerhet. Bestämmelsen inskränker emellertid inte det övergripande ansvar för hela fartyget som befälhavaren har enligt bestämmelser i sjölagen. i Straffbestämmelser som knyter an till de olika befattningshavarnas skyldigheter finns i kapitel 12. Dessa skall tillämpas i den mån en gärning inte är belagd med strängare straff i brottsbalken eller sjölagen. Kapitel 6-9 innehåller bestämmelser om arbetsmiljön och om skyddsverksamhet samt bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om arbetsmiljön. Frågor som rör arbetsmiljö och skyddsverksamhet var

föremål för översyn i samband med den nya fartygssäkerhetslagens

ikraftträdande. Översynen föranleddes av önskemål att bringa

lagstiftningen om arbetsmiljön till sjöss i nivå med vad som gäller för arbetsmiljön land.

8.2.4 Tillsyn av fartyg och rederier

I kapitel 10 i fartygssäkerhetslagen regleras de yttre ramarna för tillsynsverksarnheten. Karaktären av ramlag framträder tydligt i detta kapitel. Detaljbetonade bestämmelser, som till stora delar speglar innehållet i främst SOLAS-konventionen, meddelas av Sjöfartsverket. Det övergripande ansvaret för tillsyn av sjösäkerheten ligger hos Sjöfartsverket. Om inte något annat anges i lagen utövar Sjöfartsverket tillsyn enligt lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen såvitt avser fartyg och deras utrustning, drift, lastning och säkerhetsorganisation, säkring av last som ännu inte har förts ombord samt rederiers säkerhetsorganisation.

180 Svensk sjésdkerhetslagstifining

Tillsyn utövas vid tillsynsförrättningar. Tillsynsförrättningar utförs som besiktningar, rederikontroller eller inspektioner. Besiktningar och rederikomroller görs planmässigt. Om det finns särskild anledning får besiktningar göras även utom planen. Inspektioner görs när tillsynsmyndigheten timer att det är motiverat. Det är fartygets redare och ägare som ansvarar för att fartyget genomgår föreskriven tillsyn. Besiktningar tar främst sikte att undersöka om ett fartyg är sjövärdigt, undersöka om det är lämpligt att användas som passagerarfartyg, bestämma minsta tillåtna fribord och undersöka om fartygets säkerhetsorganisation överensstämmer med rederiets godkända säkerhetsorganisation.

Ett fartyg som byggs för en svensk beställare skall besiktigas. Det

skall undersökas om det är sjövärdigt innan det används för sjöfart. Om ett utländskt fartyg blivit svenskt skall besiktning av sjövärdigheten och fartygets säkerhetsorganisation ske om inte det anses

obehövligt. Ett fartyg skall besiktigas särskilt om det har genomgått

någon större ombyggnad, reparation eller förnyelse eller har lidit skada som kan inverka menligt sjövärdigheten. Rederikontrollen innebär att tillsynsmyndigheten prövar om rederiet har en säkerhetsorganisation som uppfyller kraven i lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Syftet bakom ISMkoden anges i 2 kap. 4 a § fartygssäkerhetslagen. Enligt bestämmelsen skall en rederiverksamhet bedrivas ett sådant sätt att sjösäkerheten

upprätthålls samt människor, miljö och egendom skyddas. Närmare

föreskrifter om de krav som ställs framgår av Sjöfartsverkets kungörelse SJÖFS 1996:2 med föreskrifter rederiets och fartygs om säkerhetsorganisation ISM-koden. Vid en inspektion skall, om förhållandena inte föranleder annat, undersökas arbetsmiljö, lastning, bemanning, om fartyget i övrigt är i behörigt skick och om fartygets säkerhetsorganisation överensstämmer med rederiets säkerhetsorganisation. Tillsyn av utländska fartyg sker genom inspektion. Oftast inskränks kontrollen till att avse fartygets certifikat. En mer ingående kontroll skall ske endast om det finns grundad anledning att anta att fartyget, dess utrustning eller säkerhetsorganisation avviker från uppgifterna i certifikaten eller handlingarna i något väsentligt avseende. En närmare beskrivning om kontroll av utländska fartyg ges i avsnitt 6.8 om hamnstatskontroll. Tillsynen sker genom Sjöfartsinspektionen. Inspektionen ingår som en av sex avdelningar inom Sjöfartsverket. Inspektionen har en central förvaltning belägen i Norrköping, tre inspektionsområden med kontor i respektive Stockholm, Göteborg och Malmö, samt ett kontor i

Svensk sjésdkerhetslagstifining 181

Rotterdam. En närmare beskrivning av Sjöfartsinspektionens organisa-

tion och det praktiska sjösäkerhetsarbetet ges i avsnitt Vissa inspektioner genomförs även Kustbevakningen i den av utsträckning som Sjöfartsverket beslutar i samråd med Kustbevakningen. I frågor som avser arbetsmiljön skall tillsynen utövas i

samverkan med Arbetarskyddsstyrelsen. I enlighet med delegeringsmöjligheten i 10 kap. 20 § fartygssäker-

hetslagen och regeringens bemyndigande i fartygssäkerhetsförordningen har Sjöfartsverket träffat avtal delegation vissa tillom av

synsuppgifter med de fem erkända klassificeringssällskapen ABS, BV, DNV, GL och LRS. Närmare om klassificeringssällskapens verksam-

het, se avsnitt 10.

8.2.5 Inskränkningar i rätten att använda fartyg

När fel eller brister konstateras i samband med tillsynsförrättningar

finns det två sanktionsmöjligheter; förbud i fortsättningen kallat nyttjandeförbud och förelägganden.

Ett nyttjandeförbud innebär att ett fartygs får förbjudas tills resa rättelse har skett. Ett beslut nyttjandeförbud får meddelas det om om finns skälig anledning att anta att fartyget inte är sjövärdigt för resa i den avsedda farten, att det i något väsentligt avseende har brister i fråga skyddet - om mot ohälsa eller olycksfall, att det inte är lastat eller barlastat betryggande sätt, att det medför passagerare utöver det högsta tillåtna antalet, att det inte är bemannat betryggande sätt för den avsedda - resan, eller att rederiet eller fartyget inte uppfyller kraven säkerhetsorganisa- tion. Nyttjandeförbud får vidare meddelas fartyget inte hålls tillgängligt om

för tillsynsförrättning eller om fartyget inte har giltiga eller nödvändi-

ga certifikat eller dokument. Ett nyttjandeförbud kan partiellt, vilket innebär att det kan vara avse endast viss anordning, viss arbetsprocess, visst arbetsredskap eller viss lokal. Om upptäckta brister inte motiverar ett beslut nyttjandeförbud om får föreläggande utfärdas för fartygets redare eller avhjälpa ägare att bristerna inom viss tid. Såväl nyttjandeförbud förelägganden får förenas med vite. som

182 Svensk sjösäkerhetslagstiftning

8.3 Lagen 1990:712 om undersökning av

olyckor m.m.

Lagen 19902712 om undersökning av olyckor och den i anslutning därtill utfärdade förordningen 1990:717 om undersökning av olyckor innehåller bestämmelser om undersökning av olyckor och tillbud till olyckor från säkerhetssynpunkt. Lagen omfattar luftfartsolyckor, sjöolyckor, järnvägsolyckor och andra allvarliga olyckor. Sjöolyckor skall undersökas enligt lagen är olyckor vid som användning av handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg som har medfört att a flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade,

b fartyget eller egendom som inte transporteras med fartyget har fått

omfattande skador eller omfattande skador har uppkommit i miljön, eller

c fartyget har försvunnit eller övergetts i sjön.

Även tillbud till olyckor omfattas lagen tillbudet inneburit av om allvarlig fara för att en olycka skulle inträffa eller om tillbudet tyder ett väsentligt fel hos fartyget. Undersökningarna genomförs av Statens haverikommission. Regeringen får föreskriva eller i enskilda fall besluta att en undersökning enligt lagen skall göras även när en olycka eller ett tillbud inte är av så allvarlig art som angetts ovan, men en undersökning ändå är påkallad från säkerhetssynpunkt. Händelser som berör sjöfart än militär sjöfart får undersökas av Sjöfartsverket. annan Lagen undersökning olyckor m.m. omfattar händelser som om av har inträffat i Sverige. Om händelsen berör ett utländskt fartyg får undersökning dock göras endast om det finns särskilda skäl och fartyget befinner sig inom Sveriges sjöterritorium. Undersökning som avser händelse som berör svenskt fartyg skall göras även när händelsen har inträffat utomlands om annat inte följer av internationella överenskommelser som har biträtts av Sverige. Den myndighet som gör en undersökning enligt lagen skall, i den mån det är praktiskt genomförbart, underrätta dem som kan vara berörda av händelsen och ge dem tillfälle att yttra sig. Dessa har rätt att närvara vid undersökning olycksplatsen och vid utredningarbetet i övrigt om det kan ske utan men för utredningen. Huruvida personalorganisationer kan utgöra sådana intressenter som avses i lagen har inte närmare berörts i förarbetena till lagen. Statens haverikommission har tidigare enligt sina egna riktlinjer för utredningsverksarnheten regelmässigt kallat företrädare för fackliga organisationer, det sker numera inte i samma omfattning, något men som företrädare för fackliga organisationer har kritiserat.

Svensk sjdsakerhetslagstiftning 183

Vid tillämpning av lagen skall alltid iakttas de bestämmelser om medverkan vid undersökningar som finns i internationella överenskommelser som har biträtts av Sverige. I fråga om samarbete med utländskamyndighetervidolycksutredningar skallhaverikommissionen beakta riktlinjerna i IMO:s resolution A 637l6 Co-operation in Maritime Casualty Investigations om det inte strider mot lag eller är olämpligt annat sätt. Resolutionen innehåller bestämmelser om tillsättande av och former för staters samarbete vid olycksutredningar.

De stater som har ett betydande intresse substantial interest i olyckan

har rätt att närvara vid undersökningen.

8.4 teknik för

Sjöfartsverkets anvisningar och implementering av konventionsstadganden

8.4. 1 Inledning

Det bedrivs ett omfattande internationellt sjösäkerhetsarbete inom IMO, inte minst när det gäller regelutveckling. De viktigaste regelverken har beskrivits ovan under avsnitt Vissa regelverk, främst konventioner, blir bindande för Sverige som stat vid tillträdandet genom t.ex. undertecknande eller ratificering. De blir däremot bindande för svenska medborgare först när regelverket görs till svensk rätt genom en svensk författning. Andra internationella bestämmelser ges ut i form av icke bindande koder eller rekommendationer. I dessa fall är det upp till varje land att avgöra om innehållet skall göras till nationell rätt. Sverige har sedan lång tid tillbaka arbetat aktivt inom IMO. Eftersom Sverige vill kunna bedriva en fungerande sjöfartsnäring, har det ansetts nödvändigt med en anpassning till rådande internationella förhållanden. Den svenska policyn har därför varit att man bör utöver internationellt vedertagna regler endast om det anses nödvändigt eller motiveras av specifika förhållanden. Ansvaret för implementering och efterlevnaden av konventioner läggs i princip flaggstaterna. Sverige sätter konventionerna i kraft genom att föra in dem i den nationella lagstiftningen antingen genom att göra om dem till svenska författningar transformering eller genom att fastställa att de gäller som svensk rätt inkorporering. Uppgiften att implementera de internationella reglerna sjöfartens område ävilar huvudsakligen Sjöfartsverket. Eftersom konventionerna inte sällan är ofullständiga i sin reglering och då det i andra fall lämnas flaggstaten att utforma kompletterande detaljföreskrifter, meddelar Sjöfartsverket ofta nationella tillämp-

184 Svensk sjésdkerhetslagstifining

ningsföreskrifter. Sjöfartsverkets kungörelser publiceras i Sjöfartsverkets författningssamling, SJÖFS. De svenska övergångsbestämmelserna motsvarar ofta innehållet i konventionernas s.k. farfars-klausuler. De innebär i korthet att nya bestämmelser i regel inte tillämpas existerande fartyg, utan endast på fartyg som byggs efter ett visst datum. Denna tidpunkt brukar överensstämma med den tidpunkt då konventionen skall börja tillämpas och ligger ibland flera år framåt i tiden. Om inte folkrätten sätter hinder i vägen finns det inget som formellt hindrar respektive land från att sätta nya internationella regler i kraft i den nationella lagstiftningen innan de blir internationellt bindande. I det följande beskrivs Sjöfartsverkets implementerings- och regelutvecklingsarbete översiktligt på ett antal områden.

8.4.2 Fribord och stabilitet

Bestämmelser om fribord och stabilitet finns i Lastlinjekonventionen och SOLAS, kapitel II-1. Varken Lastlinjekonventionen eller SOLAS innehåller emellertid specificerade krav på intaktstabilitet. Frågor fribord och stabilitet regleras i SJÖFS 1993:3. Kungörelom sens bestämmelser avser svenska fartyg. Trafiken delas in i fribordsområde II, III och IV, där fribordsområde IV representerar den mest vidsträckta farten mer än femton nautiska mil från land. För denna trafik refereras till SOLAS och Lastlinjekonventionen. Kungörelsen innehåller en del skärpningar i förhållande till konventionerna. I fribordsområde och III görs vissa lättnader i förhållande till konventionerna. Utländska fartyg skall uppfylla föreskrifterna i Lastlinjekonventionen och, i den mån de omfattas av SOLAS, de föreskrifter som finns där om fribord och stabilitet. Frågor om stabilitet behandlas utförligt i avsnitt 6.3.

8.4. 3 Lastsäkring

Ett av de mest grundläggande internationella regelverken på lastsäkringsområdet är den av IMO i november 1991 antagna resolutionen A.71417, Kod med säkerhetsanvisningar för stuvning och säkring av

last Code Safe Practice for Cargo and Securing. Koden är

internationellt sett endast en rekommendation och alltså inte bindande. Den införlivades emellertid, med undantag för vissa delar, med svensk rätt år 1993. Koden gäller för svenska fartyg och utländska fartyg i svenska hamnar.

Svensk sjosakerhetslagstiftning

Resolutionen ses f.n. över inom IMO och skall eventuellt införas i SOLAS. När detta arbete är slutfört kan Sjöfartsverkets föreskrifter behöva anpassas till konventionstexten. Ett annat exempel att Sverige har gjort internationellt icke

bindande rekommendationer till svensk rätt gäller lastsäkringsmanua-

ler. Sedan den 17 februari 1994 skall svenska fartyg försedda vara med en lastsäkringsmanual som uppfyller kraven i appendix 2 till den av IMO antagna resolutionen A.489XII, Recommendation the on

Safe Stowage and Securing Cargo Units and Other Entities in Ships

other than Cellular Container Ships. Kraven på lastsäkringsmanual är dock internationellt bindande sedan den l juli 1996 ändringar genom i SOLAS. En av de största svårigheterna när det gäller lastsäkring få till är att stånd en samordning mellan olika transportslags regelverk. En del stor av den last som tas ombord finns i lastbärare har som transporterats

eller kommer att transporteras väg eller järnväg.

De grundläggande bestämmelserna säkring last fordon om av under färd i Sverige finns i Vägverkets föreskrift TSVFS 1978:10.

Sjöfartsverkets bestämmelser lastsäkring bygger i princip dessa.

om

Reglerna för järnvägstransporter bygger också internationella regelverk. Det är främst reglerna för sjö- och järnvägstransporter

som

har skilt sig innehållsmåssigt.

8.4.4 Brandsäkerhet

De internationella bestämmelserna brandsäkerhet finns i SOLAS, om kapitel II-2. Enligt Sjöfartsverkets kungörelse SJÖFS 1985:24 om brandskydd på fartyg som omfattas 1974 års internationella av konvention om säkerheten för människoliv till sjöss SOLAS skall fartyg som används till sjöfart i svenska farvatten och svenska fartyg även när de används till sjöfart utanför svenska farvatten uppfylla de krav och tillämpningsbestämmelser som anges i kapitel 11-2 i SOLAS i den lydelse kapitlet har efter 1981 och 1983 års ändringar. I en bilaga till kungörelsen finns aktuell konventionstext översatt till svenska. Sjöfartsverket har dessutom meddelat kompletterande tillämpningsföreskrifter, vilka också redovisas i bilagan i anslutning till den översatta konventionstexten.

Ändringar i SOLAS efter 1985 har gjorts till svensk

rätt genom Sjöfartsverkets kungörelser SJÖFS 1990:3, 1994:3, 1994: 12, 1994:16 och 1994:17. Bestämmelserna i SOLAS om brandsäkerhet är indelade i fyra delar. I den första tas allmänna frågor såsom grundprinciper och upp,

definitioner. Vidare behandlas bl.a. konstruktionsfrågor. De följande

huvudavsnitten behandlar brandsäkerhet sett utifrån viss fartygstyp en

186 Svensk sjésdkerhetslagstifining

med dess speciella egenskaper och användningsområden. Det finns regler för passagerarfartyg, lastfartyg och tankfartyg.

8.4.5 Livräddningsutrustning

Sjöfartsverkets implementeringsteknik området som rör livräddningsutrustning är uppbyggd i princip samma sätt som för brandsäkerhet. De internationella bestämmelserna finns i SOLAS, kapitel III. Sjöfartsverkets kungörelse SJÖFS 1996:5 med senaste föreskrifter livräddningsredskap och anordningar fartyg som om omfattas 1974 års internationella konvention om säkerheten för av människoliv till sjöss SOLAS trädde i kraft den 19 augusti 1996.

Kungörelsen tillämpas svenska passagerarfartyg internationell

och mellan ort Gotland eller angränsande öar och resa resa en svensk ort. Den tillämpas också andra svenska fartyg på en annan internationell resa med undantag för lastfartyg vars bruttodräktighet understiger 500, fartyg saknar framdrivningsmaskineri, - som träfartyg av primitiv konstruktion, lustfartyg och fiskefartyg. - De fartyg som omfattas av kungörelsen skall uppfylla kraven i kapitel Ill i SOLAS i den lydelse kapitlet har efter 1983, 1988 och 1992 års

ändringar. Dessutom skall de uppfylla de nationella tillämpningsföre-

skrifter som Sjöfartsverket har ställt upp i kungörelsen. Regelverket innehåller inledande allmän del. Det upptar därefter en föreskrifter för fartyg med utgångspunkt i fartygstyp, nämligen

passagerarfartyg och lastfartyg.

Kungörelsen SJÖFS 1996:6 med föreskrifter livräddningsom redskap och anordningar på fartyg som inte omfattas av den internationella konventionen säkerhet för människoliv till sjöss om SOLAS innehåller föreskrifter om livräddningsredskap för de fartygstyper inte är s.k. SOLAS-fartyg. Bl.a. omfattas fartyg på som nationell Kungörelsen trädde i kraft den 19 augusti 1996. resa. Innehållsmässigt korresponderar den med vad gäller enligt SJ ÖFS som 1996:5 för SOLAS-fartygen.

8.4.6 Utbildnings-, behörighets, bemannings- och

sjöarbetstidsfrågor

STCW-konventionen, Standards Training, Certification and

Watchkeeping för Seafarers, innehåller normer för sjöfolks utbildning, certifiering och vakthållning. Till konventionen hör ett antal resolutiomed rekommenderande anvisningar, vilka förstärker innehållet i ner

Svensk sjésdkerhetslagstifining 187

konventionen. Sverige har tillträtt konventionen. Konventionen innehåller regler med grundläggande bestämmelser skall beaktas som vid vakthållning brygga, i maskinrum och radioavdelning. Den innehåller minimikrav för certifiering olika personalkategorier. Det av finns också bestämmelser om fortbildning. SOLAS innehåller också bestämmelser olika befattningshavares om behörigheter. I konventionen hänvisas också, såvitt här intresse, är av

till IMO-resolutionen A.481 XII, Principles Safe Manning,

som föreskriver att ett fartyg skall vara bemannat betryggande sätt. I resolutionen rekommenderas alla länder att fastställa minsta en säkerhetsbesättning för sina fartyg och att denna i ett särskilt anges dokument som skall förvaras ombord. Innehållet i de internationella regelverken har införlivats med svensk rätt och kan närmast återfinnas i 5 kap. fartygssäkerhetslagen, 5 kap.

fartygssäkerhetsförordningen och ett antal kungörelser. Implemente-

ringstekniken skiljer sig från den gäller för bl.a. brandsäkerhet. som I stället för att kort hänvisa till bestämmelserna i de internationella regelverken uttrycks innehållet i materiella svenska bestämmelser. Den svenska lagstiftningen innehåller i enlighet med innehållet i resolutio-

nen, A.481 XII, Principles Safe Manning, bestämmelser att

om fartyg som transporterar gods eller passagerare skall ha individuella beslut från Sjöfartsverket hur de skall bemannade. om vara Grundläggande bestämmelser arbetstid finns i sjöarbetstidslagen om 1970:105. De är dispositiva till sin natur. Undantag från lagens tillämpning kan göras genom kollektivavtal. I detta sammanhang bör också nämnas Sjömanslagen 1973:828 som innehåller arbetsrättsliga bestämmelser om bl.a. sjömäns anställningsförhållanden, fartygsnämnd och vissa ansvarsfrågor. En reviderad STCW-konvention antogs IMO under av sommaren

1995. Ändringarna kommer att träda i kraft den 1 februari 1997.

Materiellt sett innehåller den reviderade STCW-konventionen omfattande nya utbildningskrav för personal som tjänstgör roropassagerarfartyg. Målsättningen med revisionen är bl.a. att få till stånd ett internationellt kontrollinstrument över konventionsländernas implementering av konventionens bestämmelser. De bestämmelserna ålägger nya administrationerna att rapportera till IMO hur implementerar om man

innehållet i konventionen. Detta är en nyhet i konventionssammanhang

och innebär i princip en konventionsstadgad skyldighet att implementera konventionens regler. De länder som har ratificerat konventionen skall senast tolv månader efter det att ändringarna har trätt i kraft rapportera till IMO hur man uppfyller konventionsâtagandena. Rapporten skall beskriva hur man har implementerat kraven i den nationella lagstiftningen och

188 Svensk sjosdkerhetslagstifining

innehålla uppgifter om den ansvariga myndighetens rutiner och metoder för att kontrollera att kraven efterlevs. Det är meningen att uppgifterna skall granskas av en expertgrupp inom IMO. Formerna för denna granskning är ännu inte klar. Flaggstaten åläggs dessutom att förvissa sig om huruvida en annan flaggstats certifikat uppfyller konventionskraven eller inte. I detta arbete kan IMO:s granskning av konventionsländerna ligga till grund för bedömningen. Som ett bevis att ett utländskt certifikat enligt flaggstatens bedömning uppfyller kraven skall den utfärda en särskild behörighetshandling.

8.4.7 Transport av farligt gods

Transport av farligt gods är ett omfattande ämnesområde som berör inte bara sjöfarten. Väg-, järnvägs-, sjö-, och lufttransporter hänger intimt samman i transportkedjan. Det finns ett stort antal internationelöverenskommelser detta område. Grundläggande internationella bestämmelser om transport av farligt gods bl.a. passagerarfartyg finns i kapitel VII i SOLAS. Vidare finns i annex III till MARPOL bestämmelser om förhindrande av förorening genom skadliga ämnen som transporteras till sjöss i förpackad form. IMO har beträffande klassificering, dvs. indelning av farligt gods i olika farlighetsklasser, samt för föpackning, etikettering, dokumentation, stuvning och separation av farligt gods antagit IMDG-koden,

International Maritime Dangerous Goods Code.

Dessa bestämmelser, vilka de flesta stora sjöfartsnationer tillämpar, har införlivats med svensk rätt genom Sjöfartsverkets kungörelse SJÖFS 1995:2 med föreskrifter och allmänna råd transport till om sjöss av farligt gods i förpackad form m.m. I kungörelsen hänvisas till de internationella regelverken. De skall tillämpas på fartyg som nyttjas till sjöfart i svenskt farvatten och svenska fartyg även när de utnyttjas till sjöfart utanför svenskt farvatten om inte annat sägs uttryckligen i kungörelsen. Två huvudprinciperna bakom den nuvarande svenska lagstiftav ningen är att det är önskvärt med en samordning mellan transportslagen och att internationell anpassning är viktig. Den svenska lagstiftningen innehåller i enlighet med dessa principer grundläggande ramlag, lagen 1982:821 om transport av farligt en gods. Lagen gäller för alla transportslag. Den innehåller bemyndiganden för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter. Lagen omfattar emellertid endast transport av förpackat gods och alltså inte bulktransporter. I samband med lagens tillkomst ansågs att de säkerhetsproblem som är för-

Svensk

sjésdkerhetslagstifming 189

knippade med bulktransporter särpräglade och sjöfartsspecifika

var samt att samordningsbehoven mellan transportslagen därför inte så var

stort. För bulktransporter finns särskilda internationella koder

som Sjöfartsverket satt i kraft för svenska fartyg.

I anslutning till lagen farligt gods finns

om transport av också

förordningen SFS 1982:923 transport farligt gods. För-

om av

ordningen innehåller vissa materiella bestämmelser och bemyndigan-

den för bl.a. Sjöfartsverket att meddela ytterligare föreskrifter.

Sverige har ingått ett regionalt avtal för transport farligt gods

av

roro-fartyg. Överenskommelsen har ingåtts mellan berörda

myndigheter i Tyskland, Danmark, Finland, Polen och Sverige. Avtalet överensstämmer med rekommendationerna i den internationella koden

för sjötransport farligt gods IMDG-koden, bestämmelserna

av i

reglemente om internationell järnvägstransport farligt gods RID

av och den europeiska överenskommelsen internationell transport om av farligt gods väg ADR. Den gällande versionen överenskomav melsen finns intagen i Sjöfartsverkets meddelanden l/l995. nr I avtalet meddelas föreskrifter är alternativa till reglerna som i

IMDG-koden. Avtalet är tillämpligt

alla roro-fartyg i Östersjön, Bottniska viken, Finska viken och inträdet till Östersjön begränsat i

norr av en linje mellan Skagen och Lysekil.

8.4. 8 Evakuering

I anledning av Estoniakatastrofen tillsattes nordisk arbetsgrupp

en som skulle behandla frågor rör evakuering

som av passagerarfartyg.

Gruppen har presenterat förstudie problematiken kring en om

evakuering från nya passagerarfartyg och sammanställning

en av förslag till åtgärder kan förbättra

som utrymningsmöjligheterna i

existerande passagerarfartyg. I förstudien pekas på det faktum SOLAS-konventionen inte att innehåller någon särskild reglering själva utrymningen fartyg, av av utan endast ställer tekniska krav brandskydd och

upp livräddnings-

utrustning.

Förstudien beskriver hur evakueringsprocessen kan uppdelas

i tre faser.

Inre evakuering till mönstringsstationer

Yttre evakuering i säkerhet från fartyg Räddning till säkerhet på ett annat fartyg eller i land

Arbetsgruppen tog fram ett antal konkreta förslag till åtgärder.

Underlaget lämnades till IMO:s särskilda expertpanel och resulterade vid SOLAS-konferensen i november 1995 i IMO att antog ett antal

nya bestämmelser för att förbättra evakueringsmöjligheterna. Bestämmelserna berör bl.a. utrymningsvägar och innebär fartygen

att

190 Svensk sjösäkerhetslagstiftning

skall förses med ett utökat antal ledstänger samt bättre säkring av lös inredning. Vidare regler syftar till att förbättra möjligheterna till antogs som kommunikation, så att personalen ett adekvat sätt skall kunna lämna säkerhetsinformation till passagerarna. Slutligen beslöts att IMO:s underkommitté, MSC, skall studera och analysera utrymningssystem för att kunna fastställa en realistisk tidsgräns inom vilken utrymning passagerare borde kunna genomav föras. MSC skall också utveckla lämpliga krav och rekommendationer avseende evakuering.

SOU 1996: 182 .Sjöfartsverket

9 Sjöfartsverket

9.1 Organisation och instruktion

Enligt förordningen 1995:589 med instruktion för Sjöfartsverket har

verket hand om frågor som rör sjöfarten. Uppgifterna omfattar huvudsakligen tillsyn över sjösäkerheten, lotsning, utmärkning av farleder,

sjöräddning,

isbrytning,

skyddet för miljön mot förorening från fartyg,

sjökartläggning, redovisning och dokumentation Sveriges gränser till havs av samt skötsel och tillsyn dessa gränsers utmärkning, av

beredskapsplanläggning i fråga om sjötransporter,

10. transportstöd till Gotland samt fastställande av taxor och turplaner för viss linjesjöfart Gotland,

11. högstprisreglering m.m. som avser godstransporter med bil till

och från Gotland. Sjöfartsverkets verksamhet bedrivs med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten, men även fiskets, marinens och fritidsbåtstrafikens intressen skall beaktas. Inom Sjöfartsverket finns avdelningar; sjötrafikavdelningen, sex

sjökarteavdelningen, isbrytningsavdelningen, Sjöfartsinspektionen,

tekniska avdelningen och ekonomiadministrativa avdelningen. Dessutom finns det fyra staber; personal, juridik, information samt

närings- och sjöfartspolitik. Varje avdelning och stab förestâs

av en direktör. Sjöfartsverkets huvudkontor finns i Norrköping. För den regionala verksamheten är landet indelat i tretton sjötrafikområden samt tre sjöfartsinspektionsområden med kontor i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessutom finns ett sjöfartsinspektionskontor i Rotterdam, som organisatoriskt hör under sjöfartsinspektionsområdet i Malmö. En kommitté Inspektionskommittén har haft i uppdrag bl.a. - - att

överväga en gemensam inspektionsmyndighet för luft-, sjö- och

l92 Sjöfartsverket SOU 1996: 182

spårtrafiken. I sitt betänkande SOU 1996:82, En översyn av lufta sjöoch spårtrafikens myndigheter, fann kommittén att det inte fanns tillräckligt starka skäl att tillskapa en inspektionsmyndighet av luftfarts-, sjöfarts- och järnvägsinspektionerna. Kommittén fann vidare att nyttan att Sjöfartsverket och Sjöfartsav inspektionen utgör en organisatorisk enhet väger tyngre än ett eventuellt intresse att skilja dem åt. Remisstiden gick ut i mitten november månad. I detta avsnitt kommer beskrivningen huvudsakligen att ta sikte sådana frågor tillhör Sjöfartsinspektionens ansvarsområde, som framför allt sådana som rör tillsyn och efterlevnad av fastställda säkerhetsnormer. Inledningsvis kommer emellertid i korthet att beskrivas några Sjöfartsverkets övriga uppgifter och de mål som av verket har ställt upp för sin verksamhet.

9.2 verksamhet och mål

Sjöfartsverkets

9.2.1 Inledning

Sjöfartsverket har i sin tre-årsplan för verksamheten åren 1997-1999 ställt olika mål och beskrivit planerad Verksamhetsinriktning upp de områden verket ansvarar för. Det övergripande målet är att se som till att sjöfart kan bedrivas i svenska farvatten under säkra och effektiva former samt att verka för säkerheten ombord svenska fartyg oberoende av farvatten.

9.2.2 Sjömätning m.m.

En första förutsättning för en säker sjöfart är kännedom om vad som finns under vattenytan. Sjöfartsverket arbetar med att få de svenska farvattnen sjömåtta till internationellt vedertagen standard. Behovet är stort, eftersom stora delar farvattnen inte är mätta med moderna av metoder. I anslutning till detta arbete sker kontinuerlig revidering en av sjökort och nautiska publikationer.

9.2.3 Farleder och utmärkning

Sjökort är ett nödvändigt hjälpmedel för att skaffa sig kännedom om farvattnens framkomlighet. För att höja säkerhetsnivån ytterligare bygger system för att underlätta navigeringen och varna för man upp dolda hinder. Det sker t.ex. utmärkning av farleder med fyrar genom och bojar utprickning. Utmårkningen syftar till att tillsamt genom

SOU 1996: 182 .Sjöfartsverket 193

försäkra sjöfarten god och ändamålsenlig framkomlighet i svenska

en farvatten. Ytterligare mål är att tillhandahålla trafikinformation i tätt

trafikerade områden samt att till att nödvändig reglering finns till

se

förhindrande av grundstötning och kollision. Hänsyn skall också

tas till miljön.

Sjöfartsverket skall fortlöpande farledshållningen till

anpassa ändrade trafikflöden och till den tekniska utvecklingen. Internationella

normer och åtaganden skall följas. Arbetet kommer inriktas på

att

tekniska förbättringar av navigeringsanordningar. Åtgärder för

framkomlighet i trånga passager under nedsatt sikt och vid isför-

hållanden kommer att prioriteras.

9.2.4 Lotsning

Målet för lotsningsverksamheten är att kunna erbjuda säker lotsning för fartygens vägledning till alla hamnar betydelse för handelssjö-

av farten. Man strävar efter att tillhandahålla lotsning i Öresund samt,

inom ramen för lotsningssamarbetet i Östersjön och Nordsjön, erbjuda

öppensjölotsning.

Sjöfartsverkets målsättning är att kunna erbjuda lotsningshjälp med god service, tidsprecision och kvalitet. Kompetensen hos lotsarna skall vidmakthållas och utvecklas med bl.a. simulatorutbildningar och

BRM-kurser Bridge Resource Management.

9.2.5 Sjöråddning

Sjöfartsverket har enligt den svenska räddningstjänstlagstiftningen ansvar för att organisera, planera och leda den svenska sjöräddnings-

tjänsten.

Målet för Sjöräddningen är att efterforskning och räddning

av

människor i sjönöd samt Sjuktransporter från fartyg skall kunna utföras

dygnet runt inom områden omfattas den svenska lagstiftningen som av eller internationella åtaganden.

Sjöfartsverket samarbetar med Marinen, Kustbevakningen och Luftfartsverket i en gemensam sjö- och flygräddningscentral i Göteborg. Inriktningen är att sjöräddningscentralen i Göteborg skall ha ledningsansvaret för Sjöräddningen i hela landet den 1 januari 1999.

Den förändrade situationen i Östersjön med tre nya självständiga

stater har inneburit förändringar i Sveriges samarbetsavtal

om

sjöräddning med länderna öster om Östersjön.

Ryssland har förklarat sig ha i Sovjetunionens att man anser trätt

ställe i det avtal som slöts år 1989 med Sovjetunionen. Avtal ingicks

med Finland i november 1993 och med Tyskland i 1995. mars Förhandlingar pågår med Danmark och Polen. Man planerar därefter

194 Sjöfartsverket

att ta upp förhandlingar med Norge och de baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen.

9.2.6 Isbrytning

Isbrytningsverksamhetens mål är att vintersjöfart skall kunna bedrivas på alla svenska hamnar av betydelse. För att kunna upprätthålla denna servicenivå behöver de två äldsta isbrytarna ersättas omkring sekelskiftet. Studier och specifikationsarbeten inför denna ersättningsanskaffning pågår och kommer att bli färdigt under år 1996. Projektarbetet kommer att inriktas mot en första beställning år 1998.

9.2.7 Forskningsprojekt

Sjöfartsverkets mål att se till att sjöfart kan bedrivas i svenska farvatten under säkra och effektiva former är utgångspunkten för Sjöfartsverkets inriktning i forsknings- och utvecklingsfrågor. Sjösäkerhet och miljö är prioriterade områden. Sjöfartsverket är inblandat i flera forsknings- och utvecklingsprojekt. Sjöfartsverket avser att anlägga ett tvärvetenskapligt synsätt i

sjösäkerhetsforskningen. De redan förekommande psykologiska

inslagen i forskningen om den mänskliga faktorn skall utökas med bl.a. sociologiska aspekter. Forskningen skall inriktas ett riskanalytiskt tänkesätt. Den skall vidare bygga en helhetssyn mellan rent tekniska förhållanden, förhållanden som har att göra med människans hantering teknisk utrustning och de sociala förhållanden som råder av ombord på ett fartyg. Sjöfartsverkets forskningsprogram om sjösäkerhet väntas få särskild betydelse för olyckor som rör skrovskador genom kollision, grundstötning eller brand ombord. Frågor om stabilitetsförlust genom yttre påverkan och därmed följande inre rubbningar av säkerheten genom lastförskjutning eller reaktioner i farlig last kommer också att behandlas. Inom miljöområdet har Sjöfartsverket varit pådrivande inom bl.a. katalysatorområdet. Sjöfartsverkets arbetsfartyg Scandica har som första fartyg i världen försetts med katalysatorer på samtliga motorer. Erfarenheterna av detta fullskaleprov med kväveoxidrening är goda. Reningseffekten överstiger 95 procent. Verket är med och finansierar samt följer upp tämligen omfattande forsknings- och utvecklingsprojekt inom miljöområdet. Sjöfartsverkets utveckling av ett satellitbaserat transpondersystem med elektronisk kommunikation med trafikcentraler och andra fartyg har uppmärksammats inom IMO och EU. En transponder är enkelt

SOU 1996: 182 Sjöfartsverket 195

uttryckt en anordning som kan sända ut olika typer signaler, av t.ex.

identifikationsuppgifter, till en mottagare. Transpondern tros kunna få

stor betydelse för miljön och sjösäkerheten, eftersom navigationssäkerheten och rapporteringsfunktionen för farligt gods förbättras.

9.2.8 Tjänsteexport

Sjöfartsverket bedriver konsultverksamhet, både nationellt och internationellt. Inom för denna verksamhet ligger det s.k. ramen biståndsarbetet till utvecklingsländer. Sådant arbete bedrivs främst i

form av utbildning eller rådgivande verksamhet.

annan Målet är att biståndsarbetet skall övergå till permanenta, mer ömsesidiga samarbetsformer. Inom Sjöfartsverket finns särskild en exportenhet för all Sjöfartsverkets utlandsverksamhet. Häri ingår

biståndsarbetet. Tjänsteexportfunktionen är organiserad

som en separat, rörelsedrivande resultatenhet med fasta för marknadsresurser

föring och affärsutveckling. Sjöfartsverkets exportenhet skall stödja internationell harmonisering av sjösäkerhets- och miljöarbetet i samklang med konventionsåtagan-

den samt stärka Sjöfartsverkets roll i det internationella samarbetet.

Verket skall också bidra aktivt till miljöarbetet i Östersjön, bl.a.

genom att bistå sjöfartsmyndigheterna i de baltiska Tyngd-

staterna. punkten i verksamheten ligger konsultation. En närmare redogörelse för denna verksamhet ges i avsnitt 15.4.

9.3 Sjöfartsinspektionens verksamhet

9.3.1 Allmänt om Sjöfartsinspektionens verksamhet

Sjöfartsinspektionens samlade verksamhet syftar till till att se att

kraven på fartygs säkerhet och skydd mot vattenförorening från fartyg, kraven farledsanordningar samt kraven rederiers och fartygs

säkerhetsorganisation uppfylls. Internationell standard i utvecklade länder skall beaktas.

Chefen för Sjöfartsinspektionen är sjösäkerhetsdirektören,

som enligt instruktionen för Sjöfartsverket för och beslutar i ansvarar frågor om fastställande tekniska såkerhetsnormer för fartyg, av av normer för räddningsorganisationen ombord fartyg och av

såkerhetsnormer för farledsanordningar det är Sjöfartsverkets

som uppgift att sköta, frågor om tillsyn över att fastställda såkerhetsnormer följs och frågor om undersökning sjöolyckor det är Sjöfartsverkets av som uppgift att sköta.

196 Sjöfartsverket SOU 1996: 182

Sjöfartsinspektionen vid huvudkontoret är indelad i staber och

sektioner. Samordningsstaben för administrativa och juridiska frågor, svarar

ADB och skeppsmätning. Där finns också det internationella sekretari-

atet. Fartygstekniska sektionen ansvarar för områden som rör fartygs konstruktion, utrustning och vidmakthållande, såsom stabilitet, fribord, hållfasthet, brandskydd samt livräddnings-, radio och navigationsutrustning. Den fartygsoperativa sektionen ansvarar bl.a. för frågor om fartygs bemanning, ombordanställd utbildning och behörigheter samt frågor arbetarskydd och arbetsmiljö. om Miljösektionen för frågor som rör den yttre marina miljön, ansvarar inklusive transport av farligt gods. Utredningsstaben, nyligen ombildats till en stab direkt under som

sjösäkerhetsdirektören, arbetar med utredning sjöolyckor, olycks-

av statistik samt frågor rör misstankar om brott mot säkerhets- och som

miljöskyddsbestämmelser. Staben arbetar också med analys av

olyckor, incidenter och avvikelser framkommer vid tillsynsförrättsom ningarna. Vidare har inrättat kvalitetsstab för kvalitetssäkring av den man en

egna organisationen. Sjöfartsinspektionen bedriver sin verksamhet dels centralt i Norrköping, dels inom de tre regionala inspektionsområdena med om-

rådeskontor i Stockholm, Göteborg och Malmö samt vid kontoret i

Rotterdam. Cheferna för inspektionsområdena har tjänstebeteckningen

överinspektörer och lyder under sjösäkerhetsdirektören. Sjöfartsinspektionens verksamhet kännetecknas av decentralisering med delegering av verksamhetsuppgifter till inspektionsområdena. I syfte att uppnå större likformighet mellan sjöfartinspektionsom-

rådenas verksamhet hålls nybyggnads-, ombyggnads- och inköpsmöten

vid huvudkontoret. Vid dessa fattas principiella beslut. Vidare har

veckovisa sektionschefsmöten på huvudkontoret införts samt ledningsgruppmöten eller fyra gånger år, vid vilka även överintre per spektörerna deltar. Vid dessa möten föredrar chefen för utredningssektionen eventuella olyckor och tillbud, rapporter och rekommenda-

tioner. Vid mötet beslutas vilka åtgärder som skall vidtas i varje

enskilt fall. Enligt Sjöfartsverkets tre-årsplan för verksamheten åren 1997-1999 är Sjöfartsinspektionens övergripande mål att minimera risken för olyckor och olycka ändå sker, minimera konsekvenserna av den om en och förhindra ett upprepande. Inspektionen skall utarbeta avseende fartygs- och miljösäkerhet, - normer

SOU 1996: 182 Sjöfartsverket 197

tillhandahålla kunskap om fartygs- och miljösäkerhet, utföra säkerhetskontroller och verifiera säkerhetsorganisationer hos rederier och del andra - en intressenter som har inflytande över fartyg, inklusive dess drift. Sjöfartsinspektionens verksamhet delas in i teknisk säkerhet, operativ säkerhet, miljösäkerhet och olycksutredningar.

9.3.2 Teknisk säkerhet

Sjöfartsinspektionen skall i nationell och internationell samverkan

utarbeta regler för Sjösäkerhet. Arbetet inriktas att i större utsträckning än tidigare använda vetenskapliga metoder. Riskanalystek-

nik används numera i utvecklingen av tillsynsregler. Tekniken innebär

att man anlägger ett samlat betraktelsesätt den totala fartygssäkerheten. Man försöker förutse, analysera och värdera de risker är som

förknippade med verksamheten. Inspektionen deltar i olika forsknings- och utvecklingsprojekt,

tekniska utvärderingar samt arbeten med att utveckla produkter och anordningar. En viktig del av arbetet är att utföra besiktningar och inspektioner samt det tillsynsarbete som följer av hamnstatskontrollen. Också uppgiften att utfärda certifikat ingår. Sjöfartsinspektionens tekniska kontroller kommer att beskrivas mer utförligt nedan under avsnitt 9.3.6.

9.3.3 Operativ säkerhet

Bland uppgifterna för den operativa verksamheten ingår att utveckla säkerhetsregler och föreskrifter för bemanning, utbildning, lastsäkring, sjukvård, hälsokrav m.m. Till uppgifterna hör att utföra besiktningar och inspektioner ombord på fartyg samt kontroll rederiers säkerav hetsorganisation. De besiktningar och tillsynsuppgifter med operativ inriktning som kan hänföras till de operativa uppgifterna beskrivs närmare nedan under avsnitt 9.3.6. Sjöfartsinspektionen kommer att fortsätta metodutvecklingen om kontroll av rederiers säkerhetsorganisation inklusive operativa kontroller efter den introduktion ISM-koden pågått under av som 1994-1995. Försöken med minskad bemanning i fartyg fortsätter och utvärderas löpande. Också försöksverksamheten med vakthavande styrman som ensam vakt på bryggan även under dygnets mörka timmar kommer att utvärderas och resultaten rapporteras till IMO i enlighet med internationella föreskrifter.

198 Sjöfartsverket SOU 1996: 182

I arbetet med att anpassa arbetsmiljöbestämmelserna i fartygssäkerhetslagstiftningen till motsvarande lagstiftning land kräver frågor om arbetsgivarens arbetsmiljöansvar, egenkontroll, rehabilitering, skyddsorganisation m.m. fortsatt författningsarbete.

9.3.4 Miljösäkerhet

Sjöfartsinspektionen skall bl.a. i nationell och internationell samverkan utarbeta regler för miljö- skydd, handlägga ärenden om marin miljö och transport av farligt gods, delta i och initiera forsknings- och utvecklingsprojekt samt kart- läggningar av miljöpåverkan från sjöfarten inklusive fritidsbåtssektorn, samt verka för ökat miljömedvetande och miljöhänsyn utifrån nya forskningsrön samt arbeta för bredast möjliga internationella lösningar.

9.3.5 Olycksutredningar och förebyggande analyser

I Sjöfartsinspektionens arbete med sjöolycksutredningar ingår att utreda, analysera och fastställa olycksorsaker samt föra statistik över sjöolyckor och personolycksfall. Vidare ingår att efter analys av olycksutredningar, besiktningsprotokoll och annat relevant underlag identifiera behov av säkerhetshöjande åtgärder samt lämna förslag till sådana åtgärder. Analyserna inriktas i högre grad än för några år sedan mänskliga beteenden. En närmare beskrivning av Sjöfartsinspektionens arbete området som rör olycksrapportering och dokumentation av säkerhetsarbetet ges i avsnitt 9.3.10.

9.3.6 Tekniska kontroller och dokumentkontroller

Det tekniska tillsynsarbete som Sjöfartsinspektionen bedriver av svenska fartyg är omfattande. Tillsynen sker genom besiktningar och inspektioner. Svenska fartyg genomgår besiktning i samband med att de byggs, s.k. nybyggnadsbesiktning. När ett fartyg köps in från utlandet genomgår det s.k. inköpsbesiktning. En inköpsbesiktning en är mindre omfattande än en nybyggnadsbesiktning. Därefter genomgår fartygen periodiska besiktningar enligt föreskrifter bl.a. i fartygssäkerhetslagen. För passagerfartygens del, åtminstone de går i internationell trafik, sker besiktning minst en som gång per år.

.Sjöfartsverket 199

Svenska fartyg genomgår också inspektioner. De genomförs inte plamnässigt och kan vara oanmälda. Vid inspektioner riktar man ofta

in sig tillsyn av något specifikt område. Utländska fartyg i svenska hamnar blir också föremål för tillsyn av Sjöfartsinspektionen genom den s.k. hamnstatskontrollen. Harrmstats-

kontrollen går i huvudsak till så att normalt en inspektör går ombord på fartyget och kontrollerar om fartyget har giltiga certifikat. Om så

inte är fallet eller om det finns klara skäl, clear grounds, att anta att

fartygen inte väsentligen uppfyller kraven i tillämpliga internationella normer, görs en mer ingående kontroll. Omständigheter som ger anledning till en mer ingående inspektion

kan vara innehållet i meddelanden från andra myndigheter, klagomål

från befälhavare eller besättning eller andra indikationer allvarliga

brister ombord. Det förekommer relativt ofta går utöver den att man rena dokumentkontrollen. En mer ingående beskrivning av hamnstatskontrollen har lämnats i avsnitt 6.8.

9.3.7 Operativa kontroller

Säkerhetsarbetet har under senare år i högre grad än tidigare inriktats på operativa förhållanden och förhållanden rör den mänskliga som faktorn. Brister härvidlag bidrar ofta direkt eller indirekt till olyckor.

De operativa inslagen i tillsynsverksamheten är resurskrävande än

mer de rent tekniska eller dokumentkontrollerande inslagen.

En operativ flaggstatskontroll utförs oftast när fartyget ligger vid

kaj. Normalt deltar flera inspektörer. Kontrollen kan till så, att

fartygets besättning strax innan övningen tar sin början informeras

om

vissa tänkta yttre förhållanden, t.ex. var fartyget befinner sig, antalet

passagerare och om det finns farlig last ombord. Det betonas att övningen skall genomföras ett så realistiskt sätt som möjligt. Själva övningsförloppet bestäms sedan genom fortlöpande instruktioner av inspektörerna, t.ex. om hur en brand utvecklas och sprids ombord. Vid övningarna prövas normalt fartygets hela säkerhetsorganisation

och besättningens förmåga att sköta anordningar olika slag och att

av

evakuera fartyget. De brister som förekommer avser ofta bristande kommunikation mellan fartygets befattningshavare, felaktiga metoder

för brandbekämpning, att vissa moment tar alltför lång tid i anspråk eller brister i handhavandet av utrustning. De operativa kontrollerna har hittills främst inriktats mot passagerarfartyg.

93.84 Den

integrerade tillsynsmodellen

Sjöfartsinspektionen har utarbetat en s.k. integrerad tillsynsmodell. Syftet är att genom den nya tillsynsmodellen på ett bättre sätt leva upp

200 Sjöfartsverket SOU 1996: 182

till det yttersta ansvar som myndigheten har för sjösäkerhetsarbetet. Insynen i klassificeringssällskapens verksamhet skall förbättras. Modellen är ett uttryck för synsättet att sjösäkerhetsarbetet bäst tillgodoses med en helhetssyn tekniska, mänskliga och organisatoriska förhållanden. Så snart arbetet med implementeringen av ISMkoden är avslutat avser sjöfartsinspektionen att börja tillämpa den nya tillsynsmodellen. I den integrerade tillsynsförrättningen ingår genomgång av det sociala systemet ombord, i allmänhet utförd som operativ kontroll, bemanningskontroll och ombordaudit med avseende ISM-koden, tekniska system till den del det ingår i inspektion för utrustnings- certifikat, tekniska system till den del det avser skrov, maskineri och andra förhållanden som ingår i klassificeringssällskapens underlagsarbete samt sällskapens egna certifikat, resultatet av klassificeringssällskapets arbete med fartyget, rederiets status i fråga om införande av ISM-koden, klassificeringssällskapets interna redovisning av förhållanden fartyget och hur andra externa tillsynsorgan har utfört sina uppdrag ombord, t.ex. i fråga om kontroller av lyftinrättningar, personhissar, fasta brandsläckningsanordningar och gasolanläggningar.

9.3.9 Nyttjandeförbud

Inspektioner kan leda till att beslut om nyttjandeförbud meddelas. Beslutet kan vara totalt eller partiellt. Det lagliga förutsättningarna för att meddela nyttjandeförbud finns i 11 kap l § fartygssäkerhetslagen. Enligt stadgandet får ett fartygs resa förbjudas tills rättelse har skett, om det finns anledning att anta att fartyget inte är sjövärdigt för resa i den avsedda farten, att det i något väsentligt avseende har brister i fråga om skyddet mot ohälsa eller olycksfall, att det inte är lastat eller barlastat på ett betryggande sätt, att det medför passagerare utöver det högsta tillåtna antalet, att det inte är bemannat ett betryggande sätt för den avsedda resan, eller att rederiet eller fartyget inte uppfyller kraven på säkerhetsorganisa- tion. Enligt 13 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen skall beslut om nyttjandeförbud underställas sjösäkerhetsdirektören. Det underlag som underställs

sjösäkerhetsdirektören skall innehålla uppgifter som identifierar

fartyget. Det skall vidare innehålla de brister som utgör skälen för

SOU 1996: 182 Sjöfartsverket 201

inspektörens beslut att meddela nyttjandeförbud och de åtgärder som skall vidtas för rättelse. Beslutet skall delges fartygets befälhavare. Beslutet skall amnälas till polis-, tull- och lotsmyndighet samt i vissa fall till Kustbevakningen. Om nyttjandeförbudet avser ett utlandsflaggat fartyg skall flaggstatens beskickning underrättas. Sjöfartsverket har utarbetat standardblanketter för nyttjandeförbud med svensk och engelsk text. Nyttjandeförbud meddelas i genomsnitt till två gånger månad en per inom varje inspektionsområde, eller 50-60 stycken âr för hela per riket. Enligt Sjöfartsverkets uppfattning skall de uppgivna bristerna sammantagna eller var för sig kunna innebära att det finns skälig anledning att anta att någon eller några de att-satser uppräknas av som

i 11 kap. 1 §fartygssäkerhetslagen är tillämpliga. Om nyttjandeförbu-

det är partiellt, dvs. avser endast anordning, redskap, viss lokal arbetsprocess, arbetsmetod eller visst ämne Sjöfartsverket att det anser skall finnas skälig anledning att anta att användningen kan medföra väsentlig skada, något som inte direkt framgår lagen. av Det åtgärdsförslag som anges i besluten är inte att förese som lägganden, utan förslag till åtgärder för att ett förbud skall hävas. Det kan ses som ett förhandslöfte om att nyttjandeförbudet kommer att hävas om de föreslagna åtgärderna vidtas. Det är redaren eller befälhavaren som avgör om fartyget åter skall sättas i trafik eller inte. Det står dem fritt att vidta alternativa åtgärder för att upphäva bristerna eller att ta fartyget ur drift och avvakta med att vidta åtgärdsarbeten.

10 Dokumentation av olycksarbetet och olycksrapportering

I Sjöfartsinspektionens arbete med dokumentation och analys av olyckor är det viktigt att inspektionen får tillgång till relevant information. En informationskälla härrör från befälhavarnas skyldighet att rapportera olyckor och vissa händelser till inspektionens huvudkontor, de s.k. § 70-rapporterna. Vidare tillförs inspektionen information vid utförda inspektioner. ISM-kodens krav rederiers

avvikelserapporteringssystem kommer också att bli en informationskäl-

för inspektionen. Sjöfartsverket är vidare utredande myndighet vid vissa olyckor som inte skall undersökas av Statens haverikommission. Det databaserade fartygstillsynssystemet FTS togs i drift under år 1992. Systemet har därefter utvecklats successivt. Det skall underlätta arbetet med bl.a. statistiska frågor, dokumentering och rapportering i samband med tillsynsarbetet. Systemet består av två delar; en fartygsdel och en rapporteringsdel. Fartygsdelen omfattar alla svenska fartyg som Sjöfartsverket har tillsyn över. I den finns fartygsrelaterade uppgifter som fartygets

202 Sjöfartsverket SOU 1996: 182

namn, ålder, ägare, måttuppgifter m.m. Det finns även uppgifter om ett antal utländska fartyg som har varit föremål för tillsynsverksamhet i Sverige i form av hamnstatskontroll. Rapporteringsdelen fungerar som ett diarium för förrättningsbeställningar. Med utgångspunkt i fartygstyp, fartområde, bruttodräktighet och om fartyget är klassat av något sällskap som är medlem i IACS eller inte kan man skapa "skräddarsydda" rapportformulär med de förrättningsaktiviteter som skall utföras vid förrättningen. Efter förrättningen förs uppgifter in om godkännanden eller upptäckta brister. Genom FTS-systemet redovisas områdenas kontrollverksamhet systematiskt till huvudkontoret där en fortlöpande kontroll och utvärdering kommer att ske genom den nyligen tillsatta analystjänsten. Vidare har ett nytt datorbaserat system för olycksstatistik införts. Systemet kommer att förbättra möjligheterna till helhetssyn. Med hjälp detta nya sjöolyckssystem, SOS, och FTS hoppas Sjöfartsverket att av möjligheterna att få en samlad bild av olika typer av olyckor och incidenter förbättras.

SOU 1996: 182 Klassificeringssdllskapen 203

10 Klassificeringssällskapen

10.1 Bakgrund

De internationella klassificeringssällskapen har stor betydelse i

sjösäkerhetsarbetet. Traditionellt har de främst sysslat med tekniska frågor. De har i hög grad bidragit till den snabba utvecklingen av fartygs konstruktion.

De internationella klassificeringssällskapen började sin verksamhet

under l800-talet. Industrialismen och världshandelns genombrott under 1800-talet ledde till att sjösäkerheten, liksom stora delar den av tekniska och ekonomiska utvecklingen, i första hand lämnades de

kommersiella krafterna. Ansvaret för fartygens sjövärdighet kom

därför att åvila sjöfartens ekonomiska intressenter såsom redare, befraktare, lastägare och försäkringsgivare.

Det var främst försäkringsgivarna behövde fristående och

som en tekniskt kompetent organisation objektivt kunde bedöma som ett fartygs sjövärdighet och därigenom medverka till att sätta ett pris på riskerna i den kommersiella verksamheten. Fartygsägarna behövde teknisk ledning för att försäkra sig att om

fartygen var sjövärdiga. Klassificeringssällskapen utvecklade regler

främst för fartygs design, konstruktion och underhåll. Många

försäkringsgivare krävde och kräver än i dag att fartygen skall

vara

klassificerade hos något klassificeringssällskap. Om fartyg vid

ett

besiktning befinns uppfylla klassificeringssällskapets fordringar,

utfärdas certifikat därigenom är fartyget klassificerat. -

Klassificeringssällskapens roll har utvidgats genom åren. Ett område

som tillkommit är off-shoreverksamhet. Vissa sällskap har också under lång tid varit verksamma inom material- och konstruktionskontroll samt inom vissa sektorer av tillverkningsindustri och landtransporter. Sjösäkerhetsarbetet har utvecklats från att tidigare omfatta framför allt tekniska aspekter till att inkludera också andra frågor, såsom människans förhållande till maskiner, samspelet mellan fartygets besättningsmedlemmar och andra sociala förhållanden. Utvecklingen

har medfört att klassificeringssällskapens verksamhet successivt har

utvidgats. Numera ägnar sig de största sällskapen också kvalitetssäkringsarbete och riskanalyser.

204 Klassificeringssällskapen SOU 1996: 182

Det finns ett femtiotal klassificeringssällskap i världen. De största driver omfattande internationell verksamhet, medan de övriga i huvudsak är nationella. De fem allmänt erkända sällskapen är American Bureau of Shipping ABS, Bureau Veritas BV, Det Norske Veritas DNV, Germanischer Lloyd GL och Lloyds Register of Shipping LR. Dessa sällskap är accepterade av samtliga

sjöfartsnationer.

Klassiñceringssällskapen drivs ofta i stiftelseform eller liknande. De betraktar sig som "non profit distributing companies or societies". inkomsterna från klassificeringssällskapens verksamhet används till att konsolidera sällskapen och deras kompetens.

10.2 Arbetsformer och arbetsuppgifter

Klassificeringssällskapens traditionella uppgift är klassificering av

fartyg. I dag omfattas praktiskt taget alla större fartyg av klassificeringssällskapens tillsynsarbete. Arbetet utförs enligt avtal med fartygens ägare. Klassificeringen syftar till att bestyrka att ett fartyg överensstämmer med en konstruktionsnorm som säkerställer en allmän tillförlitlighet och hâllfasthet.

Konstruktionsnormerna är fastställda i publicerade regler som

sällskapen själva ställer upp. Reglerna uppdateras kontinuerligt allt efter utvecklingen i fråga om teknik och material. De har främst omfattat detaljerade föreskrifter för konstruktion och besiktning när det gäller skrovmaterial, skrovkonstruktion, maskineri och elektrisk utrustning. Fartygens tekniskt komplicerade konstruktion innebär att felgrepp i handhavandet av fartyget eller dess utrustning i sig kan konstituera

nya riskmoment. Klassiticeringssällskapen har därmed kommit att

beröra områden tidigare främst ingått i de nationella myndigsom heternas uppgifter, t.ex. frågor som rör fartygs bemanning eller

organisatoriska frågor ombord.

Klassificeringssällskapen har tagit över myndighetsfunktioner i länder som saknar eller har bristfälliga sjöfartsmyndigheter. Det har också bidragit till att sällskapen har tvingats inrikta sin verksamhet även på organisatoriska och operationella frågor. Hos de internationella klassificeringssällskapen finns omfattande för det tekniska säkerhetsarbetet. Sällskapen har sålunda resurser

betydande för såväl forskning som för besiktning av fartyg.

resurser Deras forsknings- och utvecklingsavdelningar är mycket kvalificerade

med betydande provningsverksamhet och teknisk beräkningskapacitet.

Framför allt de stora internationella klassificeringssällskapen har världsomspännande organisationer med besiktningsman fördelade

SOU 1996: 182 Klassificeringssällskapen 205

kontor runt om i världen. De har ett betydande försteg framför de nationella myndigheterna som inte har lika stora ekonomiska eller administrativa resurser till sitt förfogande och vars verksamhet främst är hemlandsbaserad.

Klassificeringssällskapen konkurrerar med varandra om klassifi-

ceringsarbetet för den internationella flottan. Trots tidigare att man utgick ifrån att det var försäkringsgivarna hade det tyngst som vägande intresset av att sällskapen utövade kvalitetskontroll på fartygen, är det i dag framför allt redarna har det direkta eller som

indirekta intresset av klassificeringssällskapens verksamhet och

därigenom inflytande över sällskapens arbetsinriktning och allmänna

policy. Det kan leda till vissa integritetsproblem för klassificeringssäll-

skapen. Det gäller särskilt i förhållande till de nationella myndigheterna de områden där sällskapen utövar en myndighetsfunktion, men även i den ordinarie klassificeringsverkamheten. Misstankar kan uppstå i fråga om sällskapens objektivitet. Kritik i denna riktning har också framförts genom åren. Klassificeringssällskapens verksamhet och roll i sjösäkerhetsarbetet har behandlats bl.a. i betänkandet Ds K 1981:84, Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg och Kommunikationsdepartementets promemoria Ds K 1984:4, Tillsyn fartyg. av I det först nämnda betänkandet konstaterades att den svenska sjöfartsmyndigheten kunde förutse kraftigt ökade arbetsuppgifter, framför allt i form av ett flertal större internationella konventionsåtaganden, men även till följd av nationell lagstiftning sjöfartens område. Man kunde emellertid inte förvänta sig en ökad resurstilldelning från statsmakternas sida. Utredningen ansåg det inte realistiskt att sjöfartsmyndigheten skulle kunna påta sig tillsynsarbete i större omfattning än vad som då var fallet. Utredningen ansåg snarare att säkerhetsarbetet skulle gagnas bäst genom att klassificeringssällskapen påtog sig ett utökat tillsynsområde. Det övergripande ansvaret för sjösäkerhetsarbetet skulle emellertid ligga den nationella myndigheten och en förutsättning var att Sjöfartsverket ett bättre sätt levde upp till detta ansvar. Utredningen betonade vikten av att få till stånd ett tillsynssystem som innefattar en samlad bedömning av alla de förhållanden rör som ett fartygs konstruktion, byggnad, utrustning och handhavande. Verksamheten skulle alltså i högre grad än vad som då var fallet inriktas mot att främja sjösäkerheten genom att tekniska och operativa krav samordnades. Utredningen tryckte att en sådan arbetsinriktning förutsätter ett nära samarbete mellan klassificeringssällskap och myndighet samt att sjöfartsmyndigheten får insyn i klassificeringssällskapens verksamhet.

206 Klassificeringsséillskapen SOU 1996: 182

Det hade vid denna tid framförts viss kritik mot klassificeringssällskapen, något som emellertid sällskapen enligt utredningens bedömning hade uppmärksammat och tagit allvar. Utredaren ansåg att kritiken inte hade sådan substans att sällskapens pålitlighet borde ifrågasättas. Eventuella tilltrosproblem kunde lösas genom öppna och förtroendefulla samarbetsformer mellan myndigheten och klassificeringssällskapen. De närmare formerna för samarbetet skulle enligt förslaget framgå av särskilt upprättade avtal mellan respektive klassificeringssällskap och myndigheten. Betänkandet remissbehandlades. Betänkandet och remissvaren föranledde en närmare genomgång inom Kommunikationsdepartementet. Resultatet av det arbetet redovisades i departementspromemorian Ds K 1984:4, Tillsyn av fartyg. I promemorian föreslogs, i enlighet med utredningens förslag, att klassificeringssällskapen skulle utnyttjas i tillsynsarbetet i större utsträckning än vad som då var fallet. Vidare föreslogs att ett utvidgat samarbete mellan Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen skulle baseras avtal dem emellan. Förslaget resulterade i den lagstiftning som gäller i dag, nämligen att samarbetet mellan Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen baseras avtal dem emellan.

10.2.1 IACS

Det har genom åren riktats kritik mot kvaliteten hos vissa av klassificeringssällskapen och dessas inspektörer. En betydande del av världshandelsflottan seglar under andra flaggor än de traditionella sjöfartsländernas. Dessa andra flaggstater har många gånger dåligt utvecklade sjöfartsmyndigheter och blir därför beroende av klassificeringssällskapens arbete. Klassificeringssällskapens och dessas inspektörers kompetens och kvalitet blir därmed särskilt viktig. Kritikerna har hävdat att de inte alltid levt upp till de krav kompetens och kvalitet som måste kunna ställas. Vidare har det framförts tvivel om klassificeringssällskapens objektivitet till följd av den konkurrens som råder mellan dem. Kritik har också framförts mot att klassificeringssällskap och inspektörer vissa håll haft svårt att hålla isär sina myndighetsfunktioner från de mer kommersiella inslagen i verksamheten.

Kritiken har bidragit till att IACS The International Association

Classification Societies har bildats. Medlemsskap i organisationen är

förbehållet klassificeringssällskap som har de resurser och den expertis som organisationen kräver. IACS har elva fullgoda medlemmar, bl.a. de fem erkända sällskapen. IACS har observatörsstatus inom IMO och sedan december 1993 har IMO en representant i IACS.

SOU 1996: 182 Klassificeringssällskapen

Som ett led i att försöka motverka omotiverade skillnader mellan

klassificeringssällskapens regelverk samt olikheter i enskilda inspektörers tolkningar och tillämpningar bestämmelserna har IACS

av utarbetat gemensamma klassregler, vilka i stor utsträckning motsvarar konventionsregler och rekommendationer utarbetas inom IMO. som

Reglerna uppdateras kontinuerligt. Regelverket består minimikrav,

av unified rules. IACS har också arbetat fram enhetliga tolkningar av dem, unified interpretations. Det förekommer standardmässiga skillnader mellan IACS:s medlemmar. I stället för att utesluta medlemmar inte lever som upp till högt ställda standarder har inom organisationen valt man att

försöka "lyfta" de mindre kompetenta klassificeringssällskapen

genom att tvinga dem att följa lägre ställda minimikrav. Om ett klassifice-

ringssällskap utesluts har man ansett att det finns risk för att det

en tappar ytterligare i jämförelse med de mest ansedda sällskapen. Inom IACS arbetar också med att komma till rätta med olika man

former av osund konkurrens mellan klassificeringssällskapen. Man har

t.ex. upprättat regler som gäller former för överförande fartyg från av ett sällskap till ett annat. Det har lett till att det har blivit svårare för

mindre seriösa redare att förhandla med klassrepresentanter i syfte

att undvika krav eller skaffa sig fördelar. IACS har vidare utvecklat ett eget obligatoriskt kvalitetssäkringssystem. Systemet har godkänts såväl EU IMO. Mer av som om detta system, se nedan under avsnitt 10.2.3.

10.2.2 Tekniska kontroller

Eftersom de erkända klassificeringssällskapen har försteg framför

ett

nationellt verkande tillsynsmyndigheter i fråga tekniska och

om

ekonomiska resurser, läggs klassificeringssällskapens bedömningar ofta

till grund för nationella myndigheters tillsynsarbete med klassade fartyg. Många länder, bl.a. sådana saknar fungerande som egna sjöfartsmyndigheter, har överlämnat all fartygstillsyn till klassifice-

ringssällskapen. Klassificeringssällskapens uppgifter kan indelas i tre huvudsakliga

kategorier. De utför obligatorisk klassning av fartyg. Den syftar till att genom inspektioner kontrollera att fartyget är sjövärdigt och uppfyller

klassificeringssällskapets regler samt att det kan anförtros att föra

passagerare eller last över haven. Fartyget skall så länge det nyttjas till

sjöfart genomgå obligatoriska, periodiska besiktningar. Besiktningarna

rör främst tekniska förhållanden såsom skrov, maskineri och utrustning. Ett klassat fartyg kan också bli föremål för särskild inspektion

208 Klassificeringssdllskapen SOU 1996: 182

när det har fått skador skrov, maskineri eller utrustning som kan påverka dess klass. Frivillig klassning syftar till att kontrollera utrustningar och egenskaper fartyget ett högre värde. Med hjälp av noteringar som ger certifikat dessa specifika egenskaper. anges Den tredje uppgiften är myndighetsfunktionen. Den innebär att klassificeringssållskapen för nationella sjöfartsmyndigheters räkning kontrollerar att fartygen uppfyller internationella säkerhets- och miljöskyddsregler, t.ex. SOLAS, MARPOL och Lastlinjekonventiosamt följer nationella regler i övrigt. Klassificeringssällskapen nen, utför myndighetskontroll för drygt 125 nationer.

l Sverige år det Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen som är

ansvarig myndighet för tillsyn och certifiering av svenska fartyg i säkerhets- och miljöhänseende samt för arbetarskydd och social miljö. I fartygssäkerhetslagen l988:49 anges vilka klassificeringssällskap efter s.k. avtalsdelegering får utöva myndighetsfunktioner. Det som är Lloyds Register of Shipping LR, Det Norske Veritas DNV, American Bureau of Shipping ABS, Bureau Veritas BV, Germanischer Lloyd GL, Registro Italiano Navale RINA och klassificeringssällskapet i De socialistiska rådsrepublikenas union, Register of Shipping of the USSR, numera namnändrat till Register of Shipping.

Sverige har utnyttjat delegeringsmöjligheten beträffande LR, DNV, ABS, BV och GL. Närmare Sjöfartsverkets avtal med klassifice-

om ringssällskapen, se nedan under avsnitt 10.3.2. Genom lagen SFS 1996:994 om ändring i fartygssäkerhetslagen l988:49 träder i kraft den 1 januari 1997 kommer den krets som kan komma i fråga för certifierings- och tillsynsuppgifter att som

vidgas. Ändringarna är föranledda av EG-direktivet 94/57/EG, om

standarder för organisationer som utför inspektioner och gemensamma

utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet

i förbindelse därmed. Det har inte ansetts stå i överensstämmelse med direktivet att certifierings- och tillsynsuppgifter står öppna endast för ett begränsat antal uppräknade klassificeringssällskap. Från den l januari 1997 öppnas möjligheten att delegera sådana uppgifter till andra klassificeringssällskap och till andra organisationer som erkänts för sådan verksamhet. Klassificeringssällskapens arbete utförs av besiktningsman. De kan s.k. exclusive surveyors som arbetar uteslutande för ett visst vara sällskap. Arbetet utförs också i viss utsträckning av s.k. non-exclusive Dessa arbetar tillfälligt för sällskapet. Det har ibland surveyors. mer konstaterats brister i den sist nämnda av besiktningsman i gruppen fråga om standard och integritet. Klassificeringssälskapen certifierar inte bara fartyg och fartygsdelar. Offshore-enheterna är en annan stor kategori av farkoster och

Klassificeringssällskapen 209

installationer som berörs sällskapens verksamhet. Sällskapen av godkänner också materialval för andra konstruktioner fartyg än och har i övrigt inte obetydlig landbaserad verksamhet. en

10.2.3 Utveckling för av system kvalitetssäkring

Olycksorsaker brukar ofta indelas i tekniska orsaker och orsaker som har att göra med den s.k. mänskliga faktorn, t.ex. handhavandefel. En

närmare beskrivning av den mänskliga faktorn i avsnitt 16.

ges Insikten om den mänskliga faktorns betydelse har lett till säkerhetsatt arbetet i högre grad har inriktats förhållanden har mot som att göra med den mänskliga faktorn och fartygets drift. Man betonar alltmer

betydelsen av utvecklade system för ledning organisationen

av med

hjälp av mål uttryckta i kvalitetstermer, s.k. kvalitetssäkringssystem.

Systemen är tänkta att förbättra möjligheterna påverka den att mänskliga faktorn i säkerhetsarbetet. De bygger vår kunskap om samspelet mellan människa, teknik och organisation. ISM-koden är ett

sådant kvalitetssäkringssystem syftar till åstadkomma

som att att rederierna knyts hårdare till det de har för sina fartyg. ansvar Närmare om ISM-koden, avsnitt 6.9. se

De största klassificeringssällskapen har år lagt

senare ner stora

resurser kvalitetssäkringsarbete. De tillämpar i stor utsträckning de

internationella standarderna i ISO 9000-serien när de

kvalitetssystem-

certifierar rederier, eventuellt kompletterad för uppfylla myndigatt hetens krav på säkerhetsnivå i ISM-koden. ISO 9000-standarderna är främst inriktade på kvalitet för och tjänster utifrån de särskilda varor

behov som finns inom tillverkningsindustrin. De innehåller vissa

moment som inte utan vidare kan appliceras det marina området.

Klassificeringssällskapen bedriver sedan några år tillbaka kvalitets-

säkringsarbete även inom branscher inte har med sjöfart som att göra eller marina förhållanden.

Ett exempel klassificeringssällskapens kvalitetssäkringsarbete är

den av DNV utarbetade SEP-klassen Safety and Environment Protection Management. DNV har strävat efter att i den inkorporera de säkerhetsrelaterade krav ställs i ISM-koden. SEP-klassen som upp

innehåller också kvalitetsmässiga baserade på ISO 9000-

moment serien, men som har anpassats till marina förhållanden. Systemet innehåller alltså moment för att säkerställa såväl säkerhet

som kvalitet. De klassificeringssällskap Sjöfartsverket samarbetar med i

som tillsynsverksamheten har uttryckt önskemål påta sig uppgifterna om att att utfärda dokument och certifikat enligt ISM-koden utöva samt att tillsyn på detta område. De måste därför sina kvalitetssäkanpassa

ringssystem efter innehållet i koden.

210 Klassificeringssällskapen SOU 1996: 182

IACS har utarbetat ett internt kvalitetssäkringssystem baserat på ISO

9000-seriens QCSC Quality System Certification Scheme.

normer, Alla IACS:s elva medlemmar är certifierade. Systemet inkluderar

periodiska revisioner auditeringar medlemmarnas kvalitetssystem

av och syftar till att verifiera att klassificeringssällskapens organisation,

funktion och produktkvalitet uppfyller organisationens krav

traditionellt klassificeringsarbete och delegerade myndighetsuppgifter. Det har riktats kritik mot att klassiñceringssällskapen kvalitetssäkrar sig själva enligt sitt eget system. Man har ifrågasatt om inte klassificeringssällskapen borde kontrolleras av helt oberoende organ. I detta sammanhang kan påpekas att LR är certifierat enligt ISO

9000-principerna The Brittish Standard Institute BSI och att flera

av de större klassificeringssällskapens landbaserade grenar har av ackrediterats SWEDAC. Närmare om SWEDAC och dess av ackrediteringsverksamhet, se nedan under avsnitt 11.

10.3 Klassificeringssällskapens samarbete med Sjöfartsverket

10.3.1 Allmänt

I l kap. 6 § och 10 kap. 20 § fartygssäkerhetslagen regleras Sjöfarts-

verkets möjlighet att delegera certifierings- och tillsynsuppgifter till ett antal namngivna klassificeringssällskap. De uppräknade klassificeringssällskapen är ABS, BV, DNV, GL, LR, RINA och klassificeringssällskapet i De socialistiska rådsrepublikernas union, Register of Shipping of the USSR, numera namnändrat till Register of Shipping. Dessa sällskap har ansetts ha gott renommé och erforderlig kompetens. Kvalitetsnivån hos sällskapen kan emellertid förändras. Delegering får därför endast ske under förutsättning att det mellan staten och berört sällskap träffas avtal om delegering. Avtalen kan sägas upp. Det har ansetts viktigt att den närmast ansvariga myndigheten, Sjöfartsverket, tillfälle att fortlöpande följa klassificeringssällskages verksamhet och att kontrollera att de håller tillräckligt hög pens kompetens- och kvalitetsnivå. I avtalen måste myndighetens kontrollverksamhet regleras, liksom i övrigt ramarna för delegeringen. Avtal har träffats mellan Sjöfartsverket såsom företrädare för staten samt ABS, BV, DNV, GL och LR. Från den 1 januari 1997 öppnas möjligheten att avtalsvis delegera certifierings- och tillsynsuppgifter till samtliga klassificeringssällskap samt till andra organisationer erkänts för sådana uppgifter. som

SOU 1996: 182

Klassificeringssällskapen 21 1

10.3.2 IMO:s modellavtal

IMO har utarbetat riktlinjer för bemyndiganden för organisationer att agera myndigheters vägnar i certifierings- och tillsynsarbetet.

Bemyndiganden kan enligt riktlinjerna ske till erkänd organisation

en recognized organization. För varje delegering från myndigheten till

klassificeringssällskapet skall det finnas formell, skriftlig överens-

en kommelse. Avtalet skall innehålla gränserna för och

omfattningen av delegerade uppgifter och befogenheter. Det skall vidare innehålla bestämmelser om former för fortlöpande rapportering och kommunikation mellan klassificeringssällskapet och myndigheten.

IMO har upprättat ett modellavtal uppfyller överenskomna som

minimikrav. Avtalet innehåller inledningsvis allmänna villkor, såsom en erinran om att delegeringen landets fartyg för

avser egna att fastställa att de uppfyller kraven i nationell lagstiftning eller

tillämpliga

internationella konventioner. Avtalet innebär de tillsyns- och att

certifieringsuppgifter som klassificeringssällskapen utför i princip skall

godtas av den nationella myndigheten de hade utförts som om av administrationen. Modellavtalet innehåller bl.a. tolkningsbestämmelser. Vid tolkning av nationella eller internationella regler administrationen tolkningsges

företräde. Vidare får klassificeringssällskapet inte meddela undantag från gällande krav utan godkännande från administrationen. Sällskapet

får dock i undantagsfall tillåta ett fartyg att fortsätta till lämplig hamn

för erforderliga reparationsåtgärder.

I modellavtalet betonas vikten ett förtroendefullt samarbete med av

regelbunden kommunikation mellan klassificeringssällskapet och

administrationen. Administrationen tillgång till material från garanteras inspektioner som lett till utfärdande certifikat. av Administrationen i avtalet möjlighet revisioner ges att genom

audits hos klassificeringssällskapet förvissa sig att det har ett

om tillfredsställande kvalitetssystem. Myndigheten kan välja använda att sig av utomstående, oberoende Administrationen kan också organ.

välja att själv utföra revisionerna. Då skall omfattningen och

av innehållet i dessa framgå överenskommelsen. av

Under avtalets övriga villkor behandlas frågor tystnadsplikt,

om

frågor som rör tillämplig lag och hur eventuella tvister enligt avtalet skall lösas. Vidare tas frågor om klassificeringssällskapens ersättnings-

ansvar upp. Det står varje administration fritt att lägga till bestämmelser eller fylla ut villkoren med fler detaljer. Till ledning härför har IMO utarbetat förslag på alternativa bestämmelser och utvecklingar av avtalsvillkor. När det gäller kommunikations- och samarbetsfrågor

föreslås exempelvis regelbundna möten där klassificeringssällskapet

212 Klassijiceringssällskapen SOU 1996: 182

och administrationen bl.a kan presentera och diskutera innehållet i nya regler områden omfattas av avtalet. I det tekniska samarbetet som föreslås att administrationen begäran skall ha rätt till relevant information berör fartyg omfattas av överenskommelsen. som som Även frågor knyter till ett fartygs byte av klassificesom an behandlas. Ännu icke vidtagna åtgärder rekommenringssällskap som derats det tidigare sällskapet bör följas inom de meddelade av upp tidsfristerna innan fartyget erhåller klass i det nya sällskapet. Informationen bör vidarebefordras till administrationen. Denna konstruktion överensstämmer i stort sett med de regler som utarbetats av IACS för motverka det fenomen brukar kallas för "class-shopping". att som Med uttrycket bl.a. att ägare till ett undermåligt fartyg menas fortsätter att hålla det i drift genom att föra över det till ett annat klassiñceringssällskap, trots att det förra klassificeringssällskapet har

påtalat brister och krävt åtgärder.

Avtalen kan innehålla regler ålägger sällskapen att till som myndigheten in dokumentation rörande dess kvalitetssäkringsge regler, interna cirkulär och riktlinjer eller annan information. system, Avtalen förutsätter att administrationen genom slumpmässiga inspektioner kontrollerar sin flotta och verifierar att de delegerade funktionerna utövas ett korrekt och effektivt sätt. Om omständigheterna tillåter det bör det lokala klassiñceringssällskapets representantillåtas närvara och vid behov assistera revisionsteamet. Berört ter sällskap skall till att eventuella rekommendationer följs. se

10.3.3 Sjöfartsverkets avtal med klassificeringssällskapen

Sjöfartsverket har träffat avtal med ABS, BV, DNV, GL och LR om besiktning och inspektion enligt den internationella oljeskyddskon-

ventionen MARPOL samt för utfärdande av internationellt oljeskydds-

certifikat. Avtal besiktning och inspektion enligt den internationella om lastlinjekonventionen jämte protokoll samt utfärdande av nationellt fribordscertifikat har träffats med BV, DNV, GL och LR. Avtal besiktning och inspektion enligt SOLAS samt utfärdande

om

konstruktionscertifikat har ingåtts med ABS, BV, DNV, GL och av

LR. Dessa avtal omfattar inte passagerarfartyg.

Avtalsdelegeringen innebär att certifikat har utfärdats eller som

inspektioner utförts klassificeringssällskapet godtas som om

som av certifikatet utfärdats eller besiktningen utförts av Sjöfartsverket. Avtalen besiktning och inspektion enligt MARPOL, utfärdande om

internationellt oljeskyddscertifikat, besiktning och inspektion enligt

av

Lastlinjekonventionen utfärdande nationellt fribordscertifikat

samt av är uppbyggda sätt och tillkom innan IMO presenterade sitt samma

SOU 1996: 182 Klassijiceringssállskapen 213

modellavtal. De är upprättade efter det modellavtal utarbetades som i samband med den översyn av tillsynsarbetet redovisades i som

betänkandet Ds K 1981: 17, Samordnad säkerhetstillsyn fartyg, och

av Kommunikationsdepartementets promemoria Ds K 1984:4, Tillsyn av fartyg, som senare utmynnade i lagstiftning att samarbetet mellan om

Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen skall baseras avtal dem

emellan. l avtalen betonas att det yttersta ansvaret för besiktningar och inspektioner ligger på den nationella myndigheten, dvs. Sjöfartsverket. Avtalen innehåller bestämmelser om ansvarsförhållanden och ersättningsskyldighet. Om den svenska staten ådrar sig ansvar för förlust eller skada som har orsakats av en uppsåtlig handling eller underlåtenhet från

klassificeringssällskapet eller dess tjänstemän eller annan som handlat

på sällskapets vägnar, har den svenska staten rätt till full kompensation

av klassificeringssällskapet. För skada som har orsakats genom

vårdslös handling eller underlåtenhet har administrationen rätt till ersättning upp till ett belopp miljon svenska kronor. Under inga om en

förhållanden svarar emellertid klassificeringssällskapet för indirekta

skador, såsom utebliven vinst, eller andra följdskador. Avtalen innehåller ganska detaljerade, vägledande bestämmelser om

myndighetens kontroll av klassificeringssällskapens verksamhet.

Kontrollen bör vara inriktad mot sällskapets organisation, procedurer, rutiner och dokumentation, dvs. systemkontroll. Systemkontrollen bör

kompletteras med årliga möten, vid vilka klassiñceringssällskapens

uppgifter och ordningen för administrationens kontroll av sällskapet diskuteras. Avtalen innehåller bestämmelser som avses tillförsäkra Sjöfartsverket tillgång till relevant dokumentation. A Avtalen om besiktning och inspektion enligt SOLAS samt konstruk tionssäkerhetscertifikat följer IMO:s modellavtal. Innehållsmässigt skiljer de sig dock inte från övriga avtal några avgörande punkter. Det finns t.ex. regler om informationsutbyte, myndighetens övergripande ansvar för de delegerade uppgifterna, kontroll över klassifi-

ceringssällskapens verksamhet och ansvarsförhållanden. l avtalen har. klassificeringssällskapens maximerade ersättningsskyldighet höjts till

ett belopp om två miljoner svenska kronor. Sjöfartsverket kritiserades i betänkandena Ds K 1981:17, Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg, och Ds K 1984:4, Tillsyn fartyg, för av att inte ta sitt övergripande för de delegerade uppgifterna. ansvar Verket ansågs inte i tillräcklig omfattning kontrollera klassificeringssällskapens verksamhet. I syfte att strama denna kontroll har upp

Sjöfartsverket genom änsteföreskrift 3/ 1995 utformat principer för en

s.k. integrerad inspektion av svenska klassade fartyg. Tillsynsmodellen

214 Klassificeringssällskapen SOU 1996: 182

är tänkt att tillämpas fullt ut så snart arbetet med implementering av ISM-koden är genomfört. Grundtanken bakom den integrerade tillsynsmodellen är att säkerheten är beroende av flera faktorer utöver fartygets tekniska standard. Kontrollarbetet mäste ses som en helhet och behandla sociala frågor, förhållandet människa/teknik och rent tekniska frågor. Utöver inspektion tekniska förhållanden skall kontrollerna i allmänhet av också innehålla operativa inslag. Särskild uppmärksamhet skall ägnas

s.k. avvikelserapportering. Tankarna går väl i linje med de som

framfördes redan i betänkandet Ds K 1981:17, Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg. Kontrollen av klassificeringssällskapens arbete skall ske olika sätt. Handlingar som ligger bakom fartygets certifikat samt rapporter över händelser med fartyget skall gås igenom. Inspektören bör också ta muntlig kontakt med vederbörande klassbesiktningsman. Genomgång skall ske av klassificeringssällskapets interna förhållanden genom sällskapets arkiv. Myndigheten skall försäkra sig om att innehållet i upprättade handlingar stämmer överens med verkliga förhållanden. Samtliga inspektioner eller förrättningar bör om möjligt ske vid samma tillfälle eller i följd genom närliggande förrättningar.

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll 215

ll Teknisk provning och kontroll

1 l

Bakgrund

11.1.1 Allmänt

Hur väl olika produkter uppfyller ställda krav bestäms genom provning och kontroll. Termen produkt används här i mycket vid en mening. Med provning menas en undersökning för att bestämma eller en flera egenskaper hos en produkt. Med kontroll undersökning avses en för att bestämma om en produkts egenskaper uppfyller ställda krav. Kontroller utförs ofta med hjälp provning. Egenskaper hos av en produkt kan dokumenteras genom certifiering. Det betyder att ett organ efter kontroll intygar att produkten överensstämmer med t.ex. en föreskrift eller en standard. I Sverige har den provning och kontroll staten ansett nödvänsom dig, s.k. obligatorisk kontroll, främst utförts av myndigheter eller av enskilda organ statens vägnar. Den dominerande organisatoriska planen för denna verksamhet var från mitten 1970-talet det s.k. av

riksprovplatssystemet. Riksprovplatserna utförde i monopolställning

av staten ålagd provning. Systemet administrerades Statens av provningsanstalt, SP. Den 1 juli 1983 avskildes del provningsanen av

stalten för att bilda den centrala förvaltningsmyndigheten Statens Mät-

och Provråd, MPR, sedermera omorganiserat och narrmändrat till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC. Det centrala och sammanhållande organet i Sverige för standardiseringsarbete är Standardiseringskommissionen i Sverige, SIS. Ett två av standardiseringsorgan med global verksamhet är International

Organization for Standardization, ISO. SIS är medlem i denna

organisation. Sjöfartsverket är såväl normgivande myndighet tillsynsmynsom dighet på sjöfartens område. Härutöver ansvarar verket för certifieringsverksamheten. Det innebär att verket utför provnings- och kontrolluppgifter. Redan i början av 1970-talet fördes diskussioner om rollfördelningen mellan myndigheter och provande En strävan har varit organ.

216 Teknisk provning och kontroll SOU 1996: 182

att försöka renodla myndighetsrollen till normgivning och tillsyn samt att lämna provning till organ utanför myndigheten. I praktiken har emellertid en sådan strikt rollfördelning inte varit möjlig att organisera. Det är nämligen svårt att dra gränsen mellan tillsyn och provning. En annan omständighet, som gäller för sjöfarten, är att provning av utrustning och byggelement till fartyg många gånger inte har kunnat ge underlag för en särskilt utbyggd provningsverksamhet inom riket. Det har lett till att viss provningsverksamhet på sjöfartens område har genomförts av klassificeringssällskap när det har gällt klassade fartyg, t.ex. av tryckkärl och lyftanordningar. För

oklassade fartyg har sådan provning skett av AB Statens anläggnings-

provning. I den mån varken klassificeringssällskapen eller AB Statens

anläggningsprovning har utnyttjats i kontrollen har den utförts av

Sjöfartsinspektionen. l samband med remissbehandlingen av betänkandet Ds K 1981: 17, Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg, kritiserade dåvarande Statens provningsanstalt utredningen för att inte ha diskuterat olika alternativa resurser som kan stå till buds i tillsynsverksamheten. Man erinrade åter igen om systemet med riksprovplatser som gällde då och särskilt om den verksamhet som bedrevs av AB Statens anläggningsprovning, som var riksprovplats för bl.a. tryckkärl och lyftanordningar.

11.1.2 Kvalitet i provningsverksamhet

Förfaranden för att säkerställa kvalitet hos provnings- och kontrollresultat har ökat i betydelse genom åren. För att säkerställa kvalitet i provningsverksamhet krävs garantier för att man får samma mätdata samma produkt provas på olika håll. Det krävs inte bara att om laboratorierna har kompetent personal, lämplig utrustning och iakttar "god laboratoriesed" utan också att det finns väldefinierade provningsmetoder och att laboratorierna tolkar och tillämpar dem ett likartat sätt. En teknik för att förbättra möjligheterna till denna s.k. reproducerbarhet är ackreditering, dvs. formella erkännanden av att laboratorie-, certifierings-, besiktnings- eller kontrollorgan är kompetenta att utföra specificerade uppgifter. Ackreditering meddelas av ett särskilt ackrediteringsorgan efter genomförd utvärdering av att provningsorganet uppfyller de villkor gäller för de uppgifter för vilka som ackreditering har meddelats. Under den tid ackrediteringen varar står provningsorganet under regelbunden tillsyn av ackrediteringsorganet.

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll 217

11.2 EG:s för teknisk och

system provning

kontroll

För att säkerställa kvalitet i provningsverksamhet har EG valt systemet med ackreditering. EG:s system, som utgör del gällande en av rättsordning inom unionen, syftar till att uppnå ömsesidiga godtaganden av provningar och certifieringar. Inom EG används numera

termen "bedömning av överensstämmelse" conformity assessment för

att beteckna vad som tidigare kallades "certifiering och provning". Termen anger mer precist det förfarande som avses, nämligen hur man skall styrka att en produkt uppfyller ställda krav. I det fortsatta har vi dock valt att huvudsakligen använda uttrycket "certifiering och provning", eftersom termen "bedömning överensav stämmelse" inte förekommer inom sjöfarten i någon nämnvärd utsträckning och i vart fall "certifiering" är ett vedertaget och centralt internationellt begrepp. En förutsättning för att uppnå ömsesidiga godtaganden certifieav ringar och provningar är att man inom systemet skapar förtroende för provningar oberoende av i vilket land och vilket de är av organ utförda. Det måste finnas klara och enhetliga krav kvalitet och kompetens hos de organ som skall medverka inom systemet. Vidare måste bedömningen av provnings-, ackrediterings- och certifieringsorgan ske objektivt och efter likformiga principer. De finns europeiska standarder med sådana allmänna krav för provnings-, besiktnings-, ackrediterings- och certifieringsorgan, den s.k. EN 45000-serien. Ett viktigt inslag i EG:s system är att det skall öppet för alla vara kompetenta organ att prova, certifiera och besiktiga, både offentliga och enskilda. Kontrolluppgifter betraktas enligt systemet rent som tekniska förfaranden utan inslag av myndighetsutövning. Systemet innebär att föreskrivande myndigheter föreskriver och utövar tillsyn inom sina respektive områden medan kompetensprövning av de aktörer som skall få prova, certifiera och besiktiga i enlighet med respektive myndighets krav skall ske i enlighet med de europeiska principerna för provning och kontroll "The Global Approach to Certification and Testing". De uppgifter som skall utföras tredje part skall ske "anmälda av av

organ" notified bodies. Det är medlemsstaten gent emot övriga

som medlemsländer ansvarar för att de amnälda organen uppfyller de krav som ställs på dem. Organ som uppfyller de europeiska standarderna i EN 45000-serien med kvalitetskrav för provnings- och certifieringsorgan förutsätts möta ställda krav. Att kraven i standarderna är uppfyllda skall normalt visas genom bedömning av nationella ackredi-

218 Teknisk provning och kontroll SOU 1996: 182

teringsorgan med uppgift att svara för bedömning av kompetensen hos laboratorier, provnings-, certifierings- och besiktningsorgan. Det beskrivna öppna systemet för teknisk kontroll har godtagits av statsmakterna jfr prop 1990/91 :87, Näringspolitik för för tillväxt, och prop 1991/92: 170, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I prop. 1990/91:87, Näringspolitik för tillväxt, angavs att det svenska systemet för obligatorisk kontroll successivt bör anpassas till EG:s principer. Det skulle bidra till ökad effektivitet hos aktörerna. De utomstående organ som skall göra bedömningar, anmälda organ notified bodies, skall av medlemsstaterna anmälas till EG-kommissionen. Regeringen ansåg att vissa riktlinjer för utseende av provningsoch certifieringsorgan, anmälda organ, i ett sådant system borde läggas fast redan då. Riktlinjerna innebär att såväl offentliga som enskilda organ skall kunna utses, dvs. systemet skall vara öppet för alla kompetenta organ, att SWEDAC, som i egenskap av nationellt ackrediteringsorgan hade byggt upp kompetens när det gäller insyning och tillsyn av organ utifrån de kriterier som anges i EN 45000-seriens standarder, skall anförtros uppgiften att bedöma de organ som önskar bli anmälda, närmast genom ett ackrediteringsförfarande, och att de svenska organ som önskar bli anmälda bör rikta in sig på att uppfylla de tillämpliga standarderna i EN 45000-serien, vilka bedömdes komma att bli normerande. l Näringsutskottets betänkande l990/9lzNU35, Näringspolitik, tillstyrkte utskottet de riktlinjer för utseende av provnings- och certifieringsorgan i propositionen samt framhöll att det är som angavs av stor betydelse att det svenska systemet för obligatorisk provning och kontroll anpassas till det som gäller inom EG. Riksdagen biföll genom rskr 1990/9l:317 utskottets hemställan att godkänna de angivna riktlinjerna. I EES prop. 1991/922170, bilaga ll, lade regeringen fram ett förslag till lag om teknisk kontroll och riktlinjer för en avveckling av riksprovplatssystemet, eftersom det väsentliga punkter inte stod i överensstämmelse med EG:s system, bl.a. för att det inte var öppet för alla kompetenta organ. Riktlinjerna innebar i korthet att en avveckling av riksprovplatssystemet borde vara genomförd senast den l januari 1994 och att de ankommer sektorsansvariga organ att initiera och genomföra avvecklingen. I EES-utskottets betänkande 1992/93:EU1, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, hänvisade utskottet i anledning härav till vad näringsutskottet framhöll i 1990/91 :NU35 samt tillstyrkte lagförslaget och riktlinjerna för en avveckling av riksprovplatssystemet. Riksdagen biföll genom rskr 1992/93: 18 utskottets hemställan att anta regeringens förslag till lag om teknisk kontroll samt beträffande

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll 219

riksprovplatser att godkänna regeringens riktlinjer för avveckling av riksprovplatssystemet. Det svenska systemet för obligatorisk provning och kontroll har i enlighet med statsmakternas beslut successivt anpassats till ovan nämnda principer. Enligt lagen 1992:1119 teknisk kontroll, om som gäller från den 1 januari 1994, handhar SWEDAC ackreditering av laboratorier för provning och mätning,

2. certifieringsorgan för certifiering produkter, kvalitetssystem

av eller personal och besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll. Det betonades i förarbetena till lagen att sektorsmyndigheterna som ansvariga för säkerhetsfrågor inom sitt ansvarsområde har ett betydande intresse av vilka utses anmälda och hur organ som som organ dessa utför sina uppgifter samt att de i allmänhet besitter betydande en

kompetens inom sitt område och har behov erfarenhetsåterföring

av från de organ som utför prövningar och certifieringar inom myndighetens ansvarsområde. Det betonades vidare att SWEDAC därför måste bedriva sitt arbete avseende insyning och därefter fortlöpande tillsyn i mycket nära samarbete med de sektorsansvariga myndigheterna. 1 4 § lagen om teknisk kontroll i enlighet härmed att innan anges ett organ anmäls skall SWEDAC i samråd med berörda myndigheter ha gjort en bedömning om organet uppfyller de krav ställs de som organ som skall utföra den uppgift anmälan avser. SWEDAC har i enlighet med bestämmelserna i lagen ackrediterat ett antal certifieringsorgan, bl.a. flera de internationella klassificeav

ringssällskapens landbaserade verksamheter.

Sjöfartsverket har också vissa områden anpassat sig till EG:s principer genom att den typprovningsverksamhet eller de utfärdanden av typcertifikat som verket tidigare sysslat med har lämnats till den s.k. öppna provningsmarknaden. Det gäller framför allt brandutrustningar.

Genom lagen 1996:994 om ändring i fartygssäkerhetslagen

1988:49 som träder i kraft den l januari 1997 kommer den krets som kan komma i fråga för certifierings- och tillsynsuppgifter att

vidgas. Ändringarna är ett led i Sveriges anpassning till EG:s system

och föranledda av EG-direktivet, 94/57/EG, om gemensamma standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed. 1 sin nuvarande lydelse 1 kap. 6 § och 10 kap. 20 § fartygssäkerhetslagen medges att certifierings- och tillsynsuppgifter delegeras till

ett begränsat antal uppräknade klassificeringssällskap. En sådan

ordning anses inte överensstämma med direktivet. Från den 1 januari

220 Teknisk provning och kontroll SOU 1996: 182

1997, öppnas möjligheten att delegera certifierings- och tillsynsuppgifter till samtliga klassificeringssällskap samt till andra organisationer

som har erkänts för sådana uppgifter.

11.3 Står EG:s för teknisk provning

system och

kontroll i konflikt med den internationella

sjöfartens provningsverksamhet

Sjöfartsverket är såväl normgivande myndighet som tillsynsmyndighet sjöfartens omrâde. Härutöver verket för certifieringsverksvarar samheten. Det innebär att verket utför certifierings-, provnings- och kontrolluppgifter, enligt EG:s system för teknisk provning och som

kontroll skall ske av organ i tredjepartsställning i ett system som är

öppet för alla bedöms kompetenta för sådan verksamhet. organ som De europeiska principerna aktualiserades i samband med införande ISM-koden i svensk rätt. av ISM-koden är ett kvalitetssystem för rederier och fartyg. Den s.k. ISO 9000-serien är internationella standarder för kvalitetssäkringssystem. De båda systemen innehåller sakliga likheter. ISM-koden är avpassad för sjöfartens förhållanden. ISO 9000-serien är mer generell och kan tillämpas inom de flesta sektorer.

Certifiering enligt ISM-koden sker av Sjöfartsverket. Enligt lagen

1992:1119 teknisk kontroll SWEDAC för ackreditering om ansvarar certifierar kvalitetssystem, bl.a. kvalitetssystem enligt av organ som ISO 9000-serien.

S WEDA C :s synpunkter

I samband med remissförfarandet Sjöfartsverkets förslag om

av

införande ISM-koden i svensk rätt, prop. 1994/95: 186, Ändringar

av

i fartygssäkerhetslagen 1988:49, anförde SWEDAC bl.a. följande.

ISM-koden är variant ISO 9000-serien. Det strider mot EG:s en av öppna system för teknisk kontroll att ett statligt verk, Sjöfartsverket,

i monopolställning utför kvalitetssystemcertifiering, som kan utföras

kompetenta certifieringsorgan som står under tillsyn enligt lagen av om teknisk kontroll. Om certifieringsverksamheten delegeras till klassificeringssällskap

innebär det i praktiken att Sjöfartsverket skulle komma att bedriva

verksamhet liknar ackreditering av certifieringsorgan genom att som

från fall till fall bedöma ett klassificeringssällskap är kompetent att

om utföra certifieringsverksanrhet.

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll 221

De klassificeringssällskap som Sjöfartsverket kan komma att

godkänna för certifieringsverksarnhet behöver i flera fall ackreditering för sin landbaserade verksamhet att certifiera kvalitetssystem. Det skulle innebära att sällskapen får genomgå dubbel kontroll, dels av SWEDAC och dels av Sjöfartsverket. SWEDAC har vidhållit sin uppfattning under vårt arbete och tillagt bl.a. följande. Konflikten mellan EG:s principer för teknisk provning och kontroll samt de principer gäller inom sjöfarten inskränker som sig inte till ISM-koden, utan avser i princip all certifierings- och provningsverksamhet. Den är emellertid särskilt aktuell beträffande ISMkoden, eftersom SWEDAC har stor erfarenhet av kvalitetssäkringssystem och ackreditering av organ som certifierar sådana system. Sverige är bundet av riksdagens beslut att anpassa certifierings- och provningsverksamheten till EG:s principer. Även det kommer om att ta lång tid att anpassa sjöfarten fullt ut till de europeiska principerna bör i vart fall EG:s riktlinjer för utseende av provnings- och certifieringsorgan, s.k. anmälda organ, kunna tillämpas inom relativt en snar framtid. SWEDAC förutsätter i sin verksamhet ett nära samarbete med respektive föreskrivande myndighet, inte minst områden som kräver särskild fackkunskap. En anpassning till EG:s principer alla samhällsområden skulle innebära att befintliga resurser utnyttjas på ett effektivt sätt utan risk för dubbel kontroll av certifierings- och provningsorgan. För Sjöfartsverkets del skulle det innebära frigörs. att resurser

Sjáfarts verkets synpunkter

Sjöfartsverket har mot SWEDAC:s kritik invänt i huvudsak följande. ISM-koden har formulerats helt fristående från ISO 9000-serien, även om sakliga likheter finns. Den föreslagna modellen för certifiering och tillsyn enligt ISM-koden är uppbyggd i enlighet med fartygssäkerhetslagen. En avgörande skillnad mellan systemen är att den kvalitet som företag vill säkerställa enligt ISO 9000-serien bestäms av företaget eller kunden, medan de krav som ISM-koden innehåller har formulerats av myndigheten och skall säkerställa hög säkerhetsen standard. Modellen har hämtat sina förebilder i internationella konventioner. Konventionerna utgår från att administrationen skall genomföra kontroller och utfärda certifikat. Det är regeringen i varje konventionsland som avgör vilken eller vilka myndigheter utför som tillsynen. Administrationen kan anförtro tillsynen till organisationer som är erkända av administrationen. Traditionellt har sådana uppdrag sällan

222 Teknisk provning och kontroll SOU 1996: 182

givits till någon annan institution än de etablerade klassificeringssällskapen. Genom den s.k. integrerade inspektionsmodellen för svenska klassade fartyg anser Sjöfartsverket att man har skaffat sig ett verksamt kontrollinstrument över klassificeringssällskapens arbete. ISM-koden är en global angelägenhet med verkningar även utanför Europeiska unionen. Den generella ansatsen i EG-kommissionen i sjösåkerhetsfrågor är att medlemsländerna skall ansluta sig till det som kommer fram i det internationella sjösäkerhetsarbetet. EG har i sitt arbete med implementering av ISM-koden inte hänvisat till de av SWEDAC åberopade reglerna om ackreditering och certifiering.

11.4 EG:s för

gemensamma politik ett effektivt

och internatio-

enhetligt genomförande av

nella regler

11.4.1 Inledning

EU:s synsätt är att regelutvecklingen inom sjöfarten i första hand bör ske internationellt inom IMO och att reglerna därefter sätts i kraft inom gemenskapen.

IA Common Policy on Safe Seas från 1993 har EG-kommissionen

uttryckt målsättningar inför det kommande arbetet sjösäkerhetsområdet, bl.a. hur man ett effektivt och enhetligt sätt skall införa de internationella konventioner som har antagits. Beroende vilka regler som styr utvecklingen av fartygen och dess utrustning kan EG:s policy delas in i tre huvudområden. l Fartygens huvudsakliga funktioner och grundläggande konstruktion, . såsom skrov, maskineri, elektriska installationer och kontrollanordningar. På dessa områden anses kraven i gällande konventioner inte vara så detaljerade att de kan sägas styra utvecklingen. De regler som styr är i stället klassificeringssällskapens normer. 2. Fartygsutrustning, för vilken det finns detaljerade internationella regler.

Övrig utrustning, för vilken det saknas internationella regler om att

utrustningen skall finnas ombord eller hålla viss säkerhetsmässig standard. I de följande avsnitten kommer de tre områdena att behandlas var för sig.

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll 223

l1.4.2 Fartygens huvudsakliga funktioner och grundläggande

konstruktion

EG-kommissionen konstaterar i A Common Policy Safe

on Seas att varken SOLAS-konventionen från 1974 eller Lastlinjekonventionen innehåller så detaljerade normer för fartygens nybyggnadskonstruktion eller hur de därefter skall bibehållas i säkert skick att de säkerställer en enhetlig tillämpning av dem. Det gäller särskilt för fartygens skrov, maskineri, elektriska utrustning och kontrollanordningar. För denna utrustning är det i stället klassificeringssällskapens regelverk som tillämpas och styr utvecklingen. De flesta administrationer har därför delegerat certifierings- och tillsynsuppgifter till

klassificeringssällskap dessa områden. Traditionellt har klassificeringssällskapen haft hög kompetens

en tekniska områden som rör fartygs konstruktion. Under de senaste två årtiondena har antalet sällskap ökat. Kommissionen att många anser av dem inte har den kunskap och erfarenhet eller annars den kvalitet som krävs för att delegering certifierings- och tillsynsuppgifter bör av ske till dem. Avsaknaden av tillräckligt detaljerade, internationellt antagna regler i kombination med skiftande kvalitet och kompetens hos klassificeringssällskapen anser kommissionen säkerhetsrisk. Klassificevara en ringssällskapens regelverk varierar, liksom tillämpningen dem. av De beskrivna problemen bör enligt kommissionens uppfattning lösas genom direktiv som tar sikte på certifierings- och därtill knutna tillsynsuppgifter. Det första steget ansåg kommissionen enligt uttalandena från 1993 vara att utfärda direktiv som säkerställer att nationerna får större en insyn i och kontroll över den certifierings- och tillsynsverksamhet som

bedrivs av klassificeringssällskapen. I enlighet med dessa strävanden

har man utfärdat rådets direktiv 94/57/EG den 22 november 1994 av om gemensamma regler och standarder för organisationer utför som inspektioner och utövar tillsyn fartyg och för sjöfartsadminiav strationernas verksamhet i förbindelse därmed. Direktivet avser att säkerställa ett effektivt och enhetligt genomförande av internationella regler genom gemensamma standarder för klassificeringssällskap. Det innehåller minimikriterier för erkännanden av organisationer som skall utföra certifierings- och tillsynsuppgifter administrationens vägnar. Det andra steget i strävandena mot ett effektivt och enhetligt genomförande av internationella regler området rör skrov, som maskineri, elektrisk utrustning och kontrollanordningar är att

säkerställa att alla konventionsfartyg med rätt att under

en medlemsstats flagg uppfyller mer i detalj uttryckta, internationellt

224 Teknisk provning och kontroll SOU 1996: 182

antagna krav, både vad gäller certifiering av ny konstruktion och senare inspektioner under fartygens livstid.

11.4.3 Harrnonisering av säkerhetskrav för fartygsutrustning

För fartygsutrustning gjorde EG-kommissionen i sitt gemensamma handlingsprogram en delvis annorlunda bedömning än den som gäller för skrov, maskineri, brandinstallationer och kontrollutrustning. Skälet till det är att det det nu beskrivna området finns detaljerade internationella regler. Klassificeringssällskapens regler får därför inte så stor betydelse. Problemet är inte att det finns flera regelverk med skiftande krav, utan snarare att det förekommer olika tolkningar av de regler som finns. Myndigheternas tolkningar måste därför enligt kommissionen samordnas så långt det är möjligt. Konsekvenserna problematiken liknar dem som gäller för av fartygens huvudsakliga konstruktion och utrustning. Det finns skillnader mellan myndigheternas nationella tillämpningsföreskrifter som skall säkerställa att konventionernas krav följs. Problemen förvärras att medlemsländerna ställer olika krav av procedurer för teknisk provning och kontroll samt kompetensprövning de organ som skall få utföra certifierings- och tillsynsuppav gifter. De beskrivna skillnaderna innebär skiftande säkerhetsnivå mellan medlemsländerna. Det leder till att motvilligheten att utan närmare kontroll acceptera utrustningar har godkänts i andra länder ökar. som Det i sin tur kan leda till att tekniska handelshinder uppstår samt till onödiga kostnader och administrativa procedurer relaterade till godkännanden av utrustning i fartygen. Kommissionen ansåg år 1993 att det var nödvändigt att vidta åtgärder för att harmonisera de internationella tekniska kraven för fartygsutrustning samt att se över förfarandena för certifiering och provning. Kommissionen avsåg att etablera gemensam säkerhetsnivå för en fartygsutrustning inom gemenskapen. Kommissionen ansåg vidare att vissa aspekter gemenskapens öppna system för teknisk provning av och kontroll skulle komma till användning, bl.a. rörande förfaranden vid bedömning överensstämmelse conformity assessment mot av uppställda krav, dvs. provning och certifiering, samt procedurer för erkännande organisationer som är kompetenta nog att utföra av certifierings- och provningsuppgifter. I enlighet med kommissionens strävanden har rådet antagit en ståndpunkt, EG 37/96 antagen av rådet den 18 juni gemensam nr 1996 inför antagandet av rådets direktiv nr 96/428/EG om marin

SOU 1996: 182 Teknisk provning och kontroll

utrustning. Syftet med direktivet är att erbjuda för enhetlig och en ram obligatorisk tillämpning av internationella provningsstandarder av medlemsstaterna. Direktivet reglerar sådan utrustning är avsedd som att placeras ombord och för vilka säkerhetscertifikat utfärdas medav lemsstaterna eller deras vägnar i enlighet med internationella

bestämmelser. Enligt direktivet skall bestämmelserna tillämpas från

och med den 1 januari 1999. Den utrustning som avses med direktivet delas in i två För grupper. den ena gruppen finns det internationella provningsstandarder och för-

faranden för bedömning överensstämmelse, vilka enligt direktivet

av

skall tillämpas. För den andra saknas det detaljerade

gruppen standarder. För den sist nämnda kategorin skall gemenskapen efter direktivets ikraftträdande hos IMO eller de europeiska standardiseringsorganisationerna ansöka att sådana standarder fastställs. om Varje organ som medlemsstaterna vill utse för förfaranden för bedömning av överensstämmelse skall uppfylla vissa kriterier som anges i bilaga C till direktivet. De anmälda skall enligt bilaga C organen bl.a. uppfylla kraven enligt den relevanta EN 45000-serien med

kompetenskrav för provnings-, certiñerings- och besiktningsorgan.

Medlemsstaterna skall minst vart annat år låta administrationen eller ett opartiskt organ som utses av administrationen, genomföra en

granskning av de arbetsuppgifter de anmälda utför för

som organen dess räkning.

11.4.4 Övrig fartygsutrustning

För sådan fartygsutrustning för vilken det inte finns några internatio-

nella regler som föreskriver att den skall finnas ombord eller vilken säkerhetsmässiga standard den skall ha förväntar sig EG-kommissionen att det öppna systemet för teknisk kontroll skall tillämpas fullt Man ut. avser emellertid att rikta in sig endast sådan utrustning för vilken det har visats föreligga tekniska handelshinder.

‘

:sug‘3§§zi;:;§;$§tss:im:age¥

3a ;Vâiiiañâåüqåmg

% sm

1:3,. .;,5;;fii§£ mtäååárz

¢3r;z§m%...

id~§°*W**"M.‘*"¥*‘f

-v m

Några ansvarsfrágor 227

12 Några ansvarsfrågor

12. 1 Allmänt

Begreppen redare och rederi är tidigare har inte enhetliga som angetts utan redarfunktionen kan fördelas olika sätt.

En vanlig uppfattning är att ett rederi är ett företag, äger eller

som driver egna fartyg. Ett rederi kan emellertid också helt basera sin

verksamhet att hyra in fartyg som ägs dotterbolag eller t.o.m.

av andra rederier, vilka saknar anknytning till det rederi, hyr in som fartyget. Redaren kan överlåta en eller flera uppgifter till andra har som specialiserat sig på olika områden, s.k. managementbolag. I åtskilliga skandinaviska rederier arbetar man med huvuddelen driftsbesluten av delegerade till dem som arbetar ombord. Ibland sker detta till ett särskilt driftbolag bildat delar befälet ombord. Enkelt uttryckt av av hyrs då stora delar av driftekonomin ut beting till ett managementbolag ägt av exempelvis seniorbefälet ombord. För att avgöra vem som i det enskilda fallet juridiskt skall anses

vara redare måste man genom en helhetsbedömning omständig-

av heterna i det konkreta fallet bilda sig uppfattning den en om vem övervägande delen av de typiska redarfunktionerna vilar. Detta innebär att begreppet kan växla beroende på vilka regler fäster särskilt man avseende vid. I frakträttsliga sammanhang är det exempelvis avtalsparten som är ansvarig för skador godset, oavsett om han är ägare till fartyget eller inte. Det är således inte givet att den som anses som ett

fartygs redare i ett frakträttsligt sammanhang också bör betraktas

som

redare vid tillämpning av fartygssäkerhetslagen, eller förenklat uttryckt; det civilrättsliga redarbegreppet kan skilja sig från det förvaltningsrättsliga redarbegreppet. Eftersom sjölagen innehåller såväl civilrättsliga som förvaltningsrättsliga regler kan därför begreppet

redare få olika betydelser beroende på i vilket sammanhang som begreppet förekommer. Det framstår därför svårt som att ge en

generell och i såväl sjölagen som fartygssäkerhetslagen likalydande

- definition av redarbegreppet. Däremot torde det inte möta några

228 Några ansvarsfrágor

svårigheter att införa definition i fartygssäkerhetslagen, som en innehåller regler av förvaltningsrättslig karaktär.

12.2 Ansvaret för

sjösäkerheten

Frågan att införa legaldefinition av begreppet redare har om en behandlats flera gånger genom åren. I samband med införandet av ISM-koden i svensk lagstiftning prop. 1994/95: 186 påpekade riksåklagaren att avsaknaden av en definition begreppet redare medför svårigheter att fastställa vilken person som av bär det straffrättsliga ansvaret. Riksåklagaren ansåg det därför

önskvärt med legaldefinition av begreppet redare. Regeringen

en uttalade att det då inte fanns särskilda skäl att införa en legaldefinition begreppet redare i fartygsäkerhetslagen, utan hänvisade i denna del av

till departementschefens specialmotivering till 1 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen i propositionen 1987/88:3 om en ny fartygssäkerhetslag. Departementschefen konstaterade där att det inte med en enkel formel

kan klargöras vem som skall anses vara ett fartygs redare. Huvudansvaret för säker ledning och drift av fartyg skall enligt en ISM-koden ligga hos företaget. Med "företag" avses fartygets ägare

eller någon organisation eller person, såsom redaren eller den

annan hyr fartyget utan besättning bareboat-charter, som har övertagit som fartygsägarens för fartygets drift och som därvid gått med på ansvar överta de skyldigheter och det koden föreskriver. att ansvar som Vidare gäller enligt koden att, någon fysisk eller juridisk om annan än ägaren för fartygets drift, ägaren skall anmäla person ansvarar namnet den personen till administrationen. ISM-koden förutsätter således att ansvar för sjösäkerheten kan överlåtas antingen genom avtal eller indirekt annat sätt. Som anmärkts fann regeringen vid arbetet med att införliva ovan ISM-koden med svensk rätt det inte nödvändigt att föreslå en definition redarbegreppet. ISM-kodens begrepp "företaget" har av

införlivats med svensk rätt så sätt att Sjöfartsverket med stöd av 2

SJÖFS 1996:2,

kap. 5 § fartygssäkerhetslagen genom kungörelse,

föreskrivit rederiers säkerhetsorganisation i tillämpliga delar skall att överensstämma med vad föreskrivs i ISM-koden. som l den finska fartygssäkerhetslagen från 1995 har däremot getts en

legaldefinition begreppen fartygssäkerhet och redare. I 2 § lagen

av tillsyn över fartygssäkerheten stadgas bl.a.: om

I denna lag avses med 1 fartygssäkerhet fartygs sjövärdighet, säker drift av fartyg och ledningsarrangemang i anknytning till en säker drift, redarens

Några ansvarsfrágor 229

säkerhetsledningssystem samt förhindrande av vattens förorening förorsakad av fartyg,

3 redare den som äger eller hyr hela fartyget och eller som ensam tillsammans med andra personer utövar faktisk beslutanderätt i fartygssäkerhetsfrågorna; i denna lag jämställs med redaren en sådan person som enligt avtal eller något annat sätt faktiskt har hand om frågor med anknytning till fartygets fartygssäkerhet.

Definitionen av redare i den finska fartygssäkerhetslagen, täcker som Sjösäkerhet i vidare bemärkelse än ISM-koden, överensstämmer således med ISM-kodens begrepp "företaget".

12.3 Ansvar vid

oljeskador m.m.

I vissa fall, då fråga är om särskilt farlig verksamhet, har ansvaret för verksamheten kanaliserats till den registerade ägaren. Genom kanaliseringen utesluts i princip från ansvar exempelvis fartygets redare om han inte äger fartyget och även fartygets befraktare eller annan som i redarens ställe handhar fartygets drift. Exempel på lösningar genom kanalisering av ansvar till registrerade ägaren återfinns i 1969 års internationella konvention om ansvarighet för

skada orsakad av förorening genom olja med 1992 års ändringspro-

tokoll. Även den i maj 1996 1996 års internationella konventionen antagna om ansvar och ersättning för skada vid sjötransport farliga och av giftiga ämnen; den s.k. HNS-konventionen är uppbyggd på samma princip om ägaransvar som gäller för oljeskador.

Ägaransvaret innebär att i fråga om registrerade fartyg skall den

anses som ägare som i fartygsregistret har antecknats som ägare. Har registrering inte skett, avses med ägare den som civilrättsligt äger

fartyget. Beträffande statsägda fartyg som "brukas" av ett bolag i staten och där bolaget är registrerad som brukare skall bolaget anses som ägare.

Ägaransvaret kompletteras i vissa fall av en form befraktaran-

av svar, se nedan avsnitt 12.5.

12.4 Befälhavarens ansvar

Bestämmelserna i sjölagen och fartygssäkerhetslagen utgår från att det

är befälhavaren som har det yttersta ansvaret ombord fartyget.

230 Några ansvarsfrågor

Även ISM-koden betonar befälhavarens övergripande och ansvar befogenheter ombord. I kodens art. 5.2 uttalas bl.a att företaget i säkerhetsorganisationssystemet tydligt bör ange att befälhavaren har det övergripande ansvaret och befogenheten att fatta beslut om säkerhet och förhindrande av förorening. Några ytterligare uttalanden som anger hur befälhavarens självständiga ställning som högsta ansvariga ombord skall säkras rent praktiskt finns inte i ISM-koden.

12.5 Befraktarnas för

ansvar Sjösäkerhet

Frågan om varuägarnas ansvar för sjösäkerheten har uppmärksammats alltmer senare tid. Frågan har framförallt fokuserats kring varuägarnas ansvar vid val av undermâligt tonnage. Befraktare kan, i nu aktuellt sammanhang, indelas i tvâ grupper. Ena gruppen kännetecknas av ägare som om än med undantag kan - sägas ha ett relativt stort engagemang i valet av tonnage. Befraktare av olja, gas, trä och liknade gods tillhör denna grupp. Den andra gruppen kännetecknas av att valet av tonnage oftast sker via en mellanman såsom en skeppsmäklare eller speditör. Den stora gruppen styckegodsbefraktare tillhör denna grupp. Den senare gruppen skiljer sig också på det sättet att godstransporten många gånger också sker i kombination med passagerartrafik. EG-kommissionen har i sitt förslag om en ny sjöfartspolitisk strategi, den s.k. Kinnockrapporten, lyft fram behovet av att utveckla lastägarnas ansvar. I förslaget konstaterar kommissionen att lastägarna inom viss sorts trafik, såsom inom oljeindustrin och den kemiska industrin, redan uttryckt sin starka önskan om samarbete för att upprätthålla och genomföra en politik som främjar "säkra och rena hav". Kommissionen anser vidare att sjösäkerhetspolitiken bör grunda sig ett säkert fartyg som förutsättning för varje frakt- och sjöfartstransaktion och hänvisar till möjligheten att inom ramen för en internationell konvention utarbeta en självreglerande uppförandekod

code conduct. Kommissionen uttalar slutligen att den kommer att

undersöka i vilken utsträckning lastägarna bör utsättas för ekonomiska sanktioner när de medvetet eller på grund av försumlighet chartrar eller använder sjöodugliga, oförsäkrade eller underförsäkrade fartyg. I studie om lastägaransvar, som genomfördes av kommissionen en 1994, redogjordes för vissa förslag om hur en självreglerande uppförandekod, för i första hand medlemsstaterna i EU, skulle kunna utformas. Enligt studien skulle koden kunna reglera bl.a. bestämda kriterier för val fartyg vid olika kategorier av farlig last och rätt för av exempelvis inspektörer att utkräva böter.

SOU 1996: 182 Några ansvarsfrágor 231

Enligt studien skulle denna lösning verka såväl förebyggande

som sanktionerande. Vidare skulle inkomsterna från böterna kunna läggas i en internationell fond. I övrigt föreslogs följande huvudlinjer i eventuell uppförandekod: en sanktioner kan riktas mot ägare farligt gods godset har lastats - av om på ett undermåligt fartyg, sanktioner kan komma ifråga endast lasten är miljöfarlig, - om lastägaren åläggs ett presumtionsansvar på så sätt att det faktum att hans gods är lastat på ett undermåligt fartyg visar att han inte varit tillräckligt noggrann vid val av fartyg,

sanktioner kan komma i fråga endast när fartyget hamnstats-

- genom

kontroll har visat sig underrnåligt substandard och bristerna är att

anse som påtagliga, sanktionerna kan verkställas av den stat genomfört hamnstats- - som kontrollen och därvid funnit fartyget underrnåligt, sanktionerna skall grunda sig på en internationell konvention. - Kommissionens förslag torde närmast rikta sig mot den ovan först nämnda gruppen lastägare och således inte mot den styckegrupp av godsbefraktare som anlitar exempelvis speditörer för sina transportavtal. Sjöfartspolitiska utredningen uppmärksammade i sitt betänkande, SOU 1995:112, frågan om varuägarnas ansvar och hänvisade till att

bl.a. den synpunkten framförts att varuägarnas avsaknad kunskap

av om de fartyg som befraktas till viss del beror tekniken vid kontraktsslutet. I den internationella handeln har under årens lopp ett stort antal leveransvillkor utvecklats som reglerar vem av parterna i köpeavtalet som skall ombesörja dels att varupartiet blir transporterat från säljaren till köparen, dels att godset blir försäkrat under transporten. Det kan således, beroende på leveransvillkoren, antingen vara exportören eller importören som väljer transportmedlet för den aktuella godstransporten. Ofta utförs transporten med flera olika transportslag såsom järnvägs-, sjö- och vägtransport och ofta ombesörjs transporten av en eller flera mellanmän. En form av lastägaransvar behandlas i den nyligen antagna HNSkonventionen, som reglerar skadeståndsansvaret vid sjötransport av farligt gods och giftiga ämnen. HNS-konventionen innebär, förutom ett strikt men begränsat ansvar för fartygsägaren, en möjlighet till ytterligare ersättning från en fond till vilken industrin lastägarna bidrar med avgifter. Sedan en olycka har inträffat kräver som ersättning från fonden vilket oftast är när skadorna överstiger det belopp som utgör gränsen för ägarens ansvar skall den som tagit emot vissa mängder farligt gods betala en avgift för detta till fonden. En förutsättning för att avgiftsskyldigheten skall utlösas är att mer än

232 Några ansvarsfrdgor

en viss minsta mängd av det farliga godset har tagits emot av mottagaren. Lastägaransvaret kanaliseras således i detta fall till mottagaren. Med mottagaren "reciever" avses i konventionen den fysiska eller juridiska person som i en konventionsstat har tagit emot avgiftspliktigt gods. I konventionen har även beaktats de fall då godset mottas av en mellanhand som exempelvis en speditör. För att inte speditören skall vara tvungen att betala avgiften kan han "avslöja" sin huvudman för att så sätt fä denne att bli mottagare. En förutsättning för att avgiften skall kunna "överföras" på huvudmannen är att denne har sin verksamhet i en konventionsstat. Även oljeimportörerna har den s.k. fondkonventionen genom ett ansvar liknande lastägaransvaret i HNS-konventionen. 1992 års internationella oljeskadefond finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja eller tjock e1dningsoljas.k. avgiftspliktig olja. Avgift till fonden betalas av mottagaren av oljan. Lastägaransvaret har ett nära samband med, förutom frågor om farligt gods, även frågor kring lastsäkring. Regler om lastsäkring behandlas i avsnitt 5.2.7, 6.3.2 och 8.4.3. Som tidigare anförts är en av svårigheterna vad gäller lastsäkring att få till stånd en bättre samordning mellan olika transportslags regelverk. Härvid uppkommer

även frågor om speditörens eventuella samordningsansvar för en

transport. Ett olycksfall med brister i lastsäkring södra Östersjön

under år 1995 föranledde regeringen att lämna ett särskilt utredningsuppdrag till Sjöfartsverket. Vi har under hand inhämtat att man undersöker möjligheten att införa ett lastsäkringsintyg, som skall utfärdas vid lastningen.

12.6 Ansvarsförsäkring

I den s.k. Kinnockrapporten konstaterar kommissionen att ansvaret gentemot tredje man för många sjöfartstjänster inte är reglerat internationellt och man betonar att frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring som villkor för hamntillträde noggrant bör undersökas. Regleringen på oljeskadeområdet innebär att fartygsägarna skall ta och vidmakthålla en ansvarsförsäkring för det ersättningsansvar som kan åläggas dem. Motsvarande reglering om obligatorisk ansvarsförsäkring återfinns i HNS-konventionen. I den norska sjölagens kapitel om befordran av passagerare och resgods möjlighet att föreskriva att det för fartyg som brukas för ges

passagerartrañk bl.a. mellan Norge och utlandet skall tecknas en

försäkring täcker ansvaret enligt sjölagen. Denna möjlighet att som föreskriva om en obligatorisk ansvarsförsäkring finns inte i de övriga nordiska länderna. Regeln har dock ännu inte kommit till användning

Några ansvarsfrågor 233

och det har inte heller getts nâgra närmare föreskrifter utformom ningen av försäkringsplikten.

Sjöfartspolitiska utredningen föreslog i sitt betänkande att det till konkurrensanpassningen rederistödet borde kopplas ett obligatoriskt försäkringskrav samt att försäkringsfrågorna i stort bör utredas och

även omfatta frågor som har att göra med varuägarnas vid val ansvar av fartyg. Regeringen har i prop l996/97:1, Förslag till statsbudget för år 1997, aviserat ett obligatoriskt försäkringskrav för rederier som medges stöd och föreslagit att det skall ankomma Nämnden för

rederistöd som föreslås namnändrat till Rederinämnden sin

att genom praxis närmare utforma de regler som skall gälla. Vad gäller sjöförsäkringsfrågorna och lastägarnas ansvar uttalar regeringen att den liksom EG-kommissionen gör den bedömningen att dessa frågor tydligt bör betonas i en långsiktig och europeisk sjöfartsgemensam strategi.

SOU 1996: 182 Marknad 235

13 Marknad

13. 1 Bakgrund

13.1.1 Transportmönster, allmänt

l de flesta länder är transportvägar huvudsakligen byggda för att underlätta transporter mellan växtzoner. Vanligen sträcker sig huvudvägar en bit i landet i nord-sydlig riktning med lokala avstickare till hamnar etc. Detta är naturligt eftersom förekomsten av olika slags naturprodukter varierar med växtzoner. Därmed uppstår

behov av handel med varor och varutransporter huvudsakligen i nord-

sydlig riktning. Kulturbanden, de mänskliga kontaktstråken däremot, löper som regel i stället parallellt med växtzonerna, dvs. tvärs transportvägarna. Detta kan förklaras av att behovet av kontakter i samma växtzon är större än mellan olika växtzoner. I det fallet rör det sig främst om besökstrafik, handel med tjänster och lätta transporter som inte motiverar lika stora satsningar infrastruktur de som tyngre transporterna mellan växtzoner. Transportvägar i nord-sydlig riktning är därför normalt bättre än i ost-västlig riktning, så också i Sverige. Modern industri borde vara oberoende växtzoner den har inte, av men annat än lokalt, förmått rubba detta mönster. Detta kan möjligen förklaras av att sydligare regioner ofta har bättre förutsättningar för jordbruk än nordliga. Detta har i sin tur bidragit till att industriproduktion blivit mer framgångsrik i nordliga regioner. I många länder är industriproduktionen förlagd till nordliga regioner medan sydliga är mer inriktade jordbruk. När lönekostnaderna drivits i industriaupp liserade områden och transportmöjligheter förbättrats har förmånliga ekonomiska villkor i lâgproduktiva jordbruksområden attraherat arbetskraftsintensiv industri. Ofta samverkar den antingen med industrin i norr eller industri kontinent. Flödet en annan av varor är fortfarande huvudsakligen riktat nord-syd. Numera finns emellertid i och med Sovjetunionens kollaps ett stort behov av att bygga upp transportinfrastrukturen i ost-västlig riktning. Detta är nödvändighet för att jämna olikheterna i Öst- och en ut Västeuropas ekonomier. Skälen till detta är blandning kommeren av siella och politiska motiv. Sannolikt förblir ändå mönstret vid det

236 Marknad SOU 1996: 182

gamla eftersom behovet att bygga ut den nord-sydliga transportinfrastrukturen i Europa också är stort.

13. 1.2 Geografiska förutsättningar

Transportmässigt är Sverige, Norge, Finland och i viss mån även Danmark öriken. Utvecklingen järnvägs- och landsvägstrafiken och av avsaknaden konkurrenskraftig närsjöfart har gjort Sverige och av Danmark till transitländer för grannländernas transporter till och från övriga Europa även övriga världen. samt numera

Den intensiva Öresundstrafiken, med Skåne och Danmark tillhöran-

de växtzon, är ett exempel på trafik kan förefalla passa samma som dåligt med den beskrivna teorin om växtzoner. Förklaringar till ovan Öresundstrafiken finns i historien. Det har alltid funnits behov av kontakter i ost-västlig riktning över Öresund mellan Sverige Skåne och Damnark. Lättheten att ta sig över sundet har gynnat gränshandel och för persontransporter har det också varit en bra resväg mellan Norden och övriga Europa. När järnvägar byggdes i Sverige och övriga Europa det därför naturligt att förbinda dessa det var smalaste stället, dvs. mellan Helsingborg och Helsingör. Den befintliga transportinfrastukturen över sundet användes då också för effektivt sätt förbinda järnvägarna. H-H-linjen blev en att ett "broförbindelse". Därmed kom även lasttrafiken, som den tiden hade liten omfattning, att tillfälligtvis avlänkas i ost-västlig riktning. I detta sammanhang är det viktigt att skilja rutter som har karaktär broförbindelse, dvs. hör samman med landtransporter och av

färjetrafik hör samman med sjöfart. Bro- och vägfärjeförbindelser

som ofta så att sjösträckan minimeras. Roro-färjeförbindelser å arrangeras andra sidan dras så att den sammanlagda transporten blir så effektiv

möjligt, dvs. i huvudtransportriktningen. Färjeterminalerna väljs

som därför med stor hänsyn till anslutande landtransporter, upptagnings-

och avsättningsområden. Utgångspunkten för sjöfarten har hittills varit

att fartygen söker upp lasten och inte tvärt om.

13. 1 Roro-trafik, allmänt

Sjötransporter förr det mest rationella transportalternativet för

var handel och kontakter mellan regioner och länder. Sjöfarten har, i anpassningen till olika marknaders behov, ständigt utvecklat allt effektivare verktyg; fartyg, hanteringsmetoder, informationssystem Den under 1900-talet kraftiga ökningen av transportarbetet har etc. gjort det möjligt för sjöfarten att utnyttja storskaliga lösningar. Denna sjötransporter, dvs. rullande last med eller utan kombination typ av

SOU 1996: 182 Marknad 237

med persontransporter har sedan 60-talet fått allt större betydelse för transporter i Nordeuropa.

Behovet av färjetransporter och tillgången nödvändigt sjöfartskunnande i regionen är förklaringar till att Nordeuropa har

dominerat utvecklingen den s.k. roro-tekniken. Under 70- och 80av

talet bidrog bl.a. Sverige-Finlandstrafiken starkt till denna utveckling.

Järnvägen fick i början på seklet snabbt stor betydelse för persontransporter. Innan järnvägarna tog över transporterna högvärdigt av gods kontinenterna sjöfart det dominerande transportmedlet. var Sjöfarten inriktades därmed interkontinentala transporter och mer långväga kontinentala transporter. I närtrafiken blev i princip endast det lågvärdiga godset kvar för sjöfarten. När vägnät och vägfordon förbättrades kunde vägtransporter erbjuda gods- och persontransportmarknaden ytterligare förbättrad transportkvalitet. Järnvägen förlorade alltmer sin ledande ställning transportör till förmån för lastbilssom trafiken som övertog mycket av de högvärdiga transporterna. Järnvägen har med osedvanligt kraftiga subventioner och års senare kvalitetsförbättringar kommit att återta något sin forna position. av Först 60-talet, i och med utvecklingen roro-tekniken, kom av

sjöfarten tillbaka med lösningar som kvalitetsmässigt kunde komma i

fråga i konkurrensen om närtransporter. Roro-teknikens konkurrenskraft var dock fortfarande svag. På rutter där de geografiska förutsättningarna för sjöfarten var överlägsna kom den först till användning. Finlandstrafiken är ett sådant exempel där landvägen runt Bottenviken ger färjetrafiken konkurrensfördel. Utvecklingen en av roro-tekniken stärkte också indirekt lastbilstrafikens konkurrenskraft.

Exempelvis blev direkttransporter med lastbil mellan Skandinavien och

övriga Europa allt vanligare. Också i transoceansk sjöfart hade rorotekniken under några år stora fördelar av att fartygen kunde omsätta last snabbare i hamnarna än andra fartyg. En stor fördel för annan roro-fartygen var också deras lämplighet för s.k. projektlaster stora dimensioner, tungtransporter etc. Numera är roro-fartyg sällsynta på transoceana linjer. Dessa transportuppgifter har alltmer övertagits av containerfartyg och höggradigt specialiserade fartyg för projektlaster.

l3.1.4 Strukturella förändringar sjötransporter

av

Världssjöfartens struktur har sedan 70-talet genomgått stora förändringar. Stordriftsfördelar har drivit koncentrationen av transoceana lastflöden till några stora centralhamnar på varje kontinent. Den "lokala" uppsamlingen och fördelningen av lasten sker med matarfartyg efter kuster och på floder samt med systemtåg och lastbil. Den tid då Sverige hade frekventa direktanlöp fartyg från hela världen av

238 Marknad SOU 1996: 182

är passerad. Närsjöfarten varav roro-färjor är en del får en ständigt ökande betydelse.

Block som EU, NAFTA North American Free Trade Agreement

och APEC Asian Pacific Economic Cooperation med sina ökande

interna handel driver ytterligare på behovet av effektiva närtrafiksystem. Utvecklingen av handel och transport av varor övergår alltmer från det transoceana ost-västliga mönstret till att bli mer nordsydriktat.

13. l Ökade krav på transportkvalitet driver fram

nya

lösningar

Regionalt sker stora förändringar av transportmönvster. Industrins

ökade specialisering och tillverkning direkt efter order ställer inte bara

krav transportsystemens kapacitet utan transporternas kvalitet har blivit allt viktigare. De kraftiga förändringarna av transportflöden och transportvillkor har överraskat många redare och samhällsplanerare. Det är inte bara Europa lider trafikinfarkter. Kraftfulla ansträngningar att som av förbättra transportinfrastrukturen land görs många håll i världen. Centralt belägna områden domineras av terminalanläggningar, motorvägar och järnvägar. I planeringar nationell transportinfrastruktur är det dock ovanligt av att sjötrafik, i annan form än hamnanläggningar, finns med som fullvärdigt alternativ. Japan tillhör undantagen. Där finns exempelvis färjelinje med samma sträckning som en motorväg. Eftersom sjöen transporten pålitlig använder lastbilarna där gärna färanses mer jeförbindelsen. En orsak till att sjöfart ägnas förhållandevis liten uppmärksamhet i planeringen transportinfrastruktur är att sjöfart av bedrivs i en multinationell miljö. Sjöfarten har därmed inte blivit så starkt engagerad i nationella frågor som landbunden verksamhet. I USA med sina vidsträckta landområden har moderniseringen av järnvägstransporter pågått länge. Svårigheter att rekrytera lastbilschaufförer för längre resor och kostnader för dragbilar har drivit utvecklingen mot intermodala transporter långt. Det innebär bl.a. att trailers längre sträckor 35 mil körs järnväg. Double stack än ca trains tågsätt med två containrar i höjd, har förekommit länge, kapaciteten och kvaliteten dessa transporter ökar fortfarande. Dessa tåg kör ofta fortare än personbilarna på parallella motorvägar. enorma Orsaken till att roro-färjor inte används i större utsträckning för regionala transporter är inte att det saknas försök att starta sådan trafik. Anledningen till flertalet misslyckanden har varit att transporttjänsten inte har fyllt marknadens krav på kvalitet eller att trafiken avbrutits innan transportflöden har hunnit ställas om. Den av redare

SOU 1996: 182 Marknad 239

så många gånger framgångsrikt använda taktiken försiktigt känna

att sig för hur marknaden reagerar är svår att tillämpa för den här typen av transporter. För att dessa transporter skall lyckas krävs att hög kvalitet erbjuds redan från början och att satsningen är uthållig. Kraven noggrann planering och finansiell styrka blir därmed höga för att lyckas med att starta nya roro-linjer för regional trafik. Långsiktig strategisk planering och utveckling av nya transportlösningar förr känneteckvar nande för svensk sjöfart.

13.1.6 Olika typer av Roro-färjetrafik

Figuren trafikkomplexitet den närmast följande sidan är avsedd

att åskådliggöra skillnader mellan olika slags färjetrafik. Högre nummer indikerar ökad komplexitet både säkerhets- och kommersiell ur synpunkt. Antalet kombinationer kan ökas ytterligare. Detta har av hänsyn till överskådligheten inte gjorts här. Trafikerna är indelade i tre grupper. Den lägsta gruppen, grupp innehåller enbart yrkestrafik:

1 Renodlad lastlinje, dygnet runt: Färjelinjen hämtar och levererar

trailer eller järnvägsvagnar från terminal till terminal. På längre

sträckor liknar denna roro-service traditionell linjesjöfart. På korta och medellånga sträckor ingår sjötransporten ofta som en av länkarna i en integrerad transportkedja.

2 Dagtrafik med chaufförer förekommer kortare sträckor. För chauffören blir sjöresan ofta planerad rast med besök i en cafeteria eller liknande. Arrangemangen kan enkla. Dagtravara fik med chaufförer medellånga sträckor kan förekomma när chauffören skall följa med lasten för att själv till den se att kommer till slutdestinationen. Annars är detta åkarens en ur synpunkt improduktiv lösning.

3 Nattrafik med chauflérer. Fartyget fungerar då både transsom portverktyg och hotell. Chauffören avslutar sitt arbetspass med att parkera fordonet ombord. Därefter uppsöker han sin tilldelade hytt. Bland chaufförerna är det ofta ett uppskattat inslag att få tillfälle att träffa kollegor De äter middag, badar resan. bastu, ser TV etc. Detta är ett omfattande mer arrangemang som kräver hytter och mer utvecklade publika utrymmen.

240 Marknad SOU 1996: 182

TeaFi eKK° MtPL E XTET

F i

konventionella e g flaw Tfffkigisvyti‘

Dagtrafik f Nattfafii| "

Grupp J Grupp lll Komblnerarâ lastg i

7 Ky§sn§n:9¥j t v

1 . l - passjageIfar-,. konterens-. v re. .. kryssning

. $‘i-Fig.6’

v

I~Kf°mWV.9 d :låst i

. passage rtrailk ‘

2 ‘La"£.I:j‘t‘i‘-I§|E‘ri§fik"i,’fi:éfd

ohçu Efurer ‘ A .

M

Tranan çágraqáV

Den avgörande skillnaden mellan I och grupp är att allmängrupp heten tillkommer, dvs. tidigare i grupp I ett eller var personerna annat sätt engagerade i transportverksamheten ombord. Kraven publika och cateringservice ökar. Chaufförerna klarar sig utrymmen

SOU 1996: 182 Marknad 241

i stor utsträckning själva. Mellan grupp och III ökar behovet av hytter och mer avancerade publika utrymmen. Kraven hotell- och cateringservice ökar också. Steget att erbjuda transporttjänster till allmänheten år stort, dvs.

steget från den första gruppen och uppåt. Allmänhetens kunskap

om sjötransporten är ofta begränsad till vad som förmedlats via marknadsföringen. Gruppen är heterogen och har svårt att ombord klara sig på egen hand. Kraven tydliga och rationella flöden ombord blir väsentligt högre än i grupp Ofta är marknaden elastisk, dvs. bättre marknadens behov kan

tillgodoses till konkurrenskraftiga priser desto större blir framgången

för linjen. Passagerartrafikens behov av mer personal bidrar också till att göra den mer komplicerad än lasttrañk.

4 Enbart persontransport, dagtid, är den enklaste formen av

passagerartrafik. Exempel på denna finns i Öresund, Stockholms

skärgård etc. I trafiken mellan Sverige och Finland, Danmark samt Tyskland finns exempel mer avancerade arrangemang. På de kortaste rutterna finns inte alltid sittplats för alla ens passagerare. Bokning behöver inte göras vissa rutter. Det är bara att köpa en biljett och gå ombord. Servicen ombord är avpassad till resans längd och marknadens behov; från ingen service alls till underhållning och flera måltider där stor middag kan ingå. Även tillgång till hytt förekommer.

5 Persontransport inkl. privatbil, dagtid: Denna kan ha

grupp samma programutbud för passagerarna som i 4. Möjligheten att ta med bilen på resan har tillkommit. Flödet och bokningen blir mer komplicerade. Bilburna passagerare kör i regel själva ombord och parkerar bilen. Allt utom handbagage blir kvar i bilen under resan. De kommer till fots slussas regel som som direkt in i fartygets publika utrymmen. Det tillkommande flödet av bilburna passagerare och bilarna gör att kraven ökar på fartygets arrangemang.

6 Kombinerad last och passagerartrafik, dagtid: Utökas trafiken med rullande last ökar kraven framför allt fartygets uppbyggnad, dvs. ökad fri höjd och styrka lastdäck. På medellånga rutter kombineras ofta last- och biltrafik så att säsongsvariationer utnyttjas. Lastutrymmet förses då med extra hissbara däck för personbilar så att parkeringsytan för dessa kan nära fördubblas under turistsäsongen. Skillnaden ombord i det kommersiella programmet jämfört med föregående 6 är vanligen liten. En separat publik avdelning för lastbilschaufförer

242 Marknad SOU 1996: 182

kan tillkomma. I verksamheten finns nu tre produktlinjer "fotpassagerare", bilburna passagerare samt lasttrañk. Dessa kan efter behov delas upp i ytterligare grupper.

7 Kryssning/konferens, dagtid: Med kryssningstrafik

avses vanligen en resa som börjar och slutar samma ställe. Programmet och arrangemangen ombord varierar med marknader. Passagerarna kan vara enskilda personer, grupper eller konferensresande. Eftersom resan i sig är det viktiga kan programmen ombord vara avancerade.

Den stora skillnaden mellan passagerartrafik enbart dagtid grupp II och passagerartrafik nattetid grupp III är behovet av hytter och att

passagerarna bäddar ner sig i en säng för natten. Hotellverksarnheten innebär en omfattande utökning av kraven på fartyget och dess service. Behovet av hytter kan göra att fartygets storlek, räknat per passagerare, i jämförelse med en dagfärja nära fördubblas. Fartygets arrangemang och flöden blir betydligt mer komplicerade än motsvarande färja avsedd enbart för dagtrafik.

8 Kombinerad last- och passagerartrafik, nattetid: I jämförelse med 6 tillkommer hytter för olika passagerarkategorier. Ofta arrangeras en separat avdelning för lastbilschaufförer. Kraven på fler måltider gör att cateringprogramrnet blir omfattande. mer Kraven hotellservice ökar också.

9 Kryssning/konferens, nattid: Eftersom lastdäcket inte finns med i renodlad kryssningstrañk, med eller utan konferensmöjligheter,

är detta byggnads- och flödesmässigt något enklare. Programmet

för passagerarna kan emellertid kräva så omfattande utrymmen att fartyget kan bli väl så stort som om lasten funnits med. Det kommersiella programmet är avgörande för hur komplicerat fartyget behöver vara. Exempelvis om bagage- och/eller tenderservice erbjuds passagerarna kan detta innebära större svårigheter i planeringen än vad ett lastdäck för med sig. Kraven fartygets servicesystem och därmed svårigheterna att arrangera bra flöden ökar med resans längd, i dygn räknat. Med konferensgrupper följer ofta speciella krav på tekniska och kommersiella lösningar. Denna trafik kan vara allt från mycket enkel till mycket avancerad.

10 Kombinerad last-, passagerar-, konferens- och kryssningstrafik, nattetid är den mest komplexa färjetrañken. Det vanligaste är att

SOU 1996: 182 Marknad 243

resan bara är över natten men två nätter förekommer. I övrigt gäller i tillämpliga delar vad som sagts ovan.

13.1.7 Snabbfärjor

Genomgången av olika typer av färjetrañk ovan avser konventionella fartyg. Erbjuds samma produkt men med snabbfärja ökar svårigheterna ytterligare. Först behövs dock förklaring till begreppet en snabbfärja. Ytbundna farkoster färdas med 25 knop eller har som mer i branschen kommit att kallas snabbfärjor. Med denna definition är det många som färdats över Atlanten med snabbfärja innan flyget tog över passagerartransporterna. T/S Finnjet i trafiken mellan Helsingfors och Travemünde har också, med den definitionen, sedan många år

kategori 10 ovan också bedrivit snabbfärjetrañk. En entydig

mer definition är den tekniska; snabba fartyg är de drivs i sådan som upp

hastighet att framdrivningsmotständet ökar mycket hastigt. Detta

inträffar när hastigheten ökar så att Froudes tal stiger till 0,3. För ca att komma upp dessa hastigheter förses snabba fartyg med väsentligt högre maskineffekt än vanliga fartyg. I svenska farvatten har snabba fartyg länge använts för allmänna transporter. För ca tio år sedan tog utvecklingen större snabba av fartyg fart. Först introducerades stora katamaraner marknaden sedan kom den s.k. wave-piercern från Australien bidrog starkt som till att snabba färjor fick kommersiellt genomslag i Nordeuropa. Det finns dock skäl att räkna med kortare teknisk livslängd för snabba färjor byggda av aluminium än för konventionella färjor byggda av stål om inte hänsyn tagits till följande:

Aluminium saknar utmattningsgräns, dvs. till skillnad från stål har aluminium ingen lägsta spänning under vilken risk för utmattning upphör.

För aluminium reduceras hållfastheten i svetsfogar och området -

närmast intill kraftigt. Därför måste svetsfogar lokaliseras till lågt

belastade områden områden där spänningar är låga.

Utmattningshållfastheten os/au är lägre för aluminium än för stål

-

ca 7 jämfört med ca 4. Detta innebär att detaljutformningen är än

viktigare för aluminium- än för stålkonstruktioner.

Kvoten mellan hastigheten i m/s och roten ur längden i m multiplicerad jordaccellerationen i 1r1/s2.

244 Marknad SOU 1996: 182

Aluminiurnkonstruktioner känsliga för brister i tillverknings- - är mer miljön än stålkonstruktioner.

Detta innebär att kraven detaljkonstruktion, speciella lösningar, tillverkningsmetoder och tillverkningsmiljö är mycket högre för aluminium än för stål. Materialets utnyttjandegrad och känslighet innebär att ett aluminiumskrov kan medföra högre underhållskostnaden än ett stålskrov. Aluminiums utmattningskänslighet kan ge anledning till att fartyg byggda i aluminium får kortare teknisk livslängd än fartyg byggda i stål. Svårigheterna och problemen med aluminium ökar med fartygsstorlek och graden av oskyddat operationsomräde för fartyget. Knytningen till aluminium är en anledning till att det i branschen påstås att förekomsten av i våra vatten gör det omöjligt att använda snabba färjor hela året. I planeringen för framtiden finns det dock anledning att räkna med att snabba färjor kommer att operera året runt i farvatten med måttliga isförhållanden. I början kunde snabbfärjor endast ta passagerare. Därifrån har de utvecklats till att även ta passagerarnas bilar, sedan bussar och numera klarar snabbfärjor även rullande last.

13.1.8 Tidtabeller och logistik

I planeringen transporter är tidtabellen den mest centrala frågan. av Tidtabellen är en mycket viktig parameter för produkten och in-

tjäningsförmågan. Den har också stor inverkan produktionsappara-

tens utformning, dvs. resursinsatsen kapital och driftskostnader. - Oftast möjliggör snabba färjor en halvering av restiden. Den förhållandevis högre kapital- och driftskostnaden kompenseras av den ökade transportkapaciteten så länge lasttillgången är någorlunda jämnt fördelad mellan resorna. Terminalförhållanden och navigatoriska förutsättningar såsom distanser, begränsningar för fartygets framförande samt nödvändig tid i hamn ger de yttre ramarna för den tekniska planeringen. l färjetrafik är marknadens önskemål tidtabellen mycket avgörande för om resultatet. I detta avseende är skillnaden mot konventionell linjetrafik stor. Där kan lasten invänta fartyget. Färjetrafik kan i detta sammanhang delas i kort-, medellång- och lång trafik. I korttrafik använd endast dagfärjor, dvs. där efterfrågar sällan hytter. I medellång trafik när trafiken även går passagerarna natten erbjuds passagerarna som regel hytter. I lång trafik tar resan än ett dygn. Då börjar trafiken närma sig kryssningslika förmer hånanden.

SOU 1996: 182 Marknad 245

Lasttrafikmarknaden och passagerartrafikmarknaden har olika krav tidtabeller. Industrin vill i regel sända lasten efter arbetsdagens slut och ta emot last när arbetsdagen börjar. Ideal avgångs- och ankomsttid

för färjan beror därutöver transittiden mellan respektive anläggning

och terminalen. Är transiteringstiden längre vad än som kan klaras inom ett körskift ökar behovet av alternativa lösningar. En alternativ

lösning är en variant av systemtrafik där fartygen tar hand trailers

om

från och till färjeterminalerna. Detta är den minst tidtabellkänsliga

färjetrañken. Passagerarnas önskemål om avgångs- och ankomsttider är bekväma tider. Dessa skall passa med anslutande transporter, passagerarnas

arbetstider etc. För redaren gäller det att optimera fartygets intjäning

rutten. Detta gör att- han försöker erbjuda ett kommersiellt attraktivt program ombord för passagerarna som är anpassat till tidtabellen. I praktiken innebär detta att tidtabellen för passagerartrafik oftast blir hårdare styrd av yttre omständigheter än lasttrañk.

En kort resa förknippas vanligen med är till tre

en resa som upp ca timmar. För sådana resor är behovet av service, komfort och program ombord relativt blygsamt. När restiden blir längre kombineras ofta dag- och nattrafik. På natturerna dras då regel last i som samma utrymmen som dagtid använts till privatfordon. Möjligheten att med snabbfärjor halvera transiteringstiden ändrar

drastiskt förutsättningarna för planeringen. Resmål tidigare

som

krävde övernattning kan med hjälp snabbfärjeförbindelser besökas

av

enbart över dagen. Färjetransporter som tidigare kunde ta hel dag

en i anspråk kan nu lösas så rationellt att överfart kan ingå en som en planerad paus i en längre resa. Eftersom passagerartransporter är känsliga för längd i tid och resans hur resan passar in i resprogrammet med mattider, anslutningar, möten etc blir snabbhet viktigare för passagerartransporter än för godstransporter. För de som reser i tjänsten är dessutom transportens pålitlighet högt prioriterad. Flertalet varutransporter ingår i lonumera gistiska system. Kraven på dessa närmar sig passagerartrafikens. Krav på pålitlighet och turtäthet kommer emellertid vanligen före snabbhet

i logistiska system. Detta beror att pålitliga och tillräckligt

frekventa transporter gör det möjligt för industrin att minska kapitalbindningen och att upprätthålla leveranssäkerhet. Snabbheten innebär

endast en effektivisering av den transportlänken. Pålitlighet och frekvens möjliggör däremot en effektivisering hela logistikkedjan. Till-

av gången till bra transporter är därmed viktig faktor för industrins en konkurrenskraft. För åkaren ger däremot snabbhet en mer omedelbar effekt eftersom han därmed har möjlighet att uträtta arbete med mer samma dragbils- och trailerpark. Hans kapitalbindning minskar.

246 Marknad SOU 1996: 182

Passagerarflöden kan ändras snabbt efter transportutbudet. För att ändra flödet i ett logistiskt system krävs däremot som regel minst ett år. Förändringar i logistiksystem är strategiskt viktiga beslut. Därför måste dessa fattas med hög grad av säkerhet. Effekten av en ny bättre transportmöjlighet som erbjudits transportmarknaden dröjer därför ofta ca två år innan flödet av last till linjen kommer igång. Enstaka transporter där transportmöjligheten innebär en förbättring reagerar snabbare. Dessa volymer är emellertid ofta avsevärt mindre än de som ingår i logistiska system.

13.2 Nuläge

13.2.1 Färjetrafiken grannländer

Uppställningen nedan visar färjetrafiken Sverige och sådan

färjetrafik mellan grannländer som kan ha inverkan denna. Procentsiffrorna anger förändringen från 1985 t.o.m. 1995. Trafiken Danmark dominerar med 62% persontransporterna och 41% av av lastbilstransporterna. Därefter kommer Finlandstrañken med 24% av passagerarna och 16% av lasten. Tysklandstrafiken är den näst största lastfärjetrafiken med 33% men har endast 7% av persontransporterna. Ca 4 enkelresor och ca 1/7 långtradare per innevånare i Sverige och år indikerar färjetrafikens betydelse för det svenska folket.

Linier på Sverigemilj. pax 1000 lastb.enh Frekvens Sverige Finland 8,73 26%2 200,2 41% 28 avg/dag - Sverige Baltikum 0,20 5% 25,8 579% 1 avg/dag - Sverige Ryssland 0,07 296% 1,6 0% 0 avg/dag - Gotland 1,02 21% 30,7 -l8% 4 avg/dag

2 Tillväxt procent avser från 1985 t.o.m. 1995. Undantag: Baltikum 1990 -95, Holland 1988 -95, Finland Estland 1990 -95, Finland - - Tyskland 1991 95 -

Marknad 247

Andra inverkande linier mili. Dax 1000 lastenh Frekvens Norge Danmark 3,83 59% 100,0 26% 8,5 avg/dag - Norge Andra dest. 0,68 87% 42,3 108% 1,5 avg/dag - Finland Tyskland 0,21 6% 139,3 130% 3,5 avg/dag - Finland Estland 4,04 400% 30,1 2476% 12 avg/dag -

Lättheten att över Öresund gör betydande del resa att en av personresandet mellan Sverige och Danmark är gränshandel. Denna gränshandel är inte enbart varor utan även handel med tjänster förekommer. Denna trafik fyller därmed funktion i den regionala en ekonomin. Gränshandels- och tax-free-resor var väsentliga faktorer i uppbyggnaden av F inlandstrafiken, särskilt den korta rutten mellan Sverige och Åland. I takt med att skillnaderna mellan Sverige och grannländernas ekonomier utjänmas minskar gränshandelns betydelse. Tax-free-resandets betydelse minskar och kommer att försvinna i framtiden de

rutter där tax-free, som konsekvens av medlemskapet i EU, tas bort.

Rutten Finland Estland är speciell, den domineras av gränshandel och tax-free-trafik. 1995 reste fler passagerare mellan Helsingfors och Tallinn än mellan Helsingfors och Stockholm.

Övriga rutter på listan "andra inverkande linjer" är med för att de

avlastar färj etrafiken Sverige och transportinfrastrukturen i Sverige. Diagrammen nedan visar det totala antalet passagerare och lastbilsenheter med färjor till och från Svensk hamn under perioden 1985 t.o.m. 1995. Kurvornas svängningar uppfattning färger en om

jetrafikens koppling till konjunktursvängningarnai Sverige. Eftersom

Estonia-katastrofen inte orsakade nedgång i passagerarvolymer utan i

stället resulterade i prissänkningar, avspeglar kurvan för antal

passagerare inte den s.k. Estoniaeffekten.

svenge - :mhlander Svenne - manländer

§5 ggg |9g5 1985 199 7996

En mer utförlig presentation av färjetrafiken främst mellan Sverige och

angränsande länder finns i bilaga

248 Marknad

13.2.2 Färjetrafikens transportflöden

Sjöfart torde det mest flexibla transportslaget. Fartyg kan relativt vara lätt flyttas mellan olika rutter. Former för verksamheten kan ändras snabbt. Sjöfart har, jämfört med andra transportslag, en stor fördel av förhållandevis låga utvecklingskostnader. Detta gör det möjligt att i sjöfart utveckla effektiva lösningar för individuella transportbehov och att snabbt anpassa transportkapaciteten. Följande figur, färjors transportflöden 1995, skall därför uppfattas stillbild det året. De röda pilarna i figuren visar persontrasom en av

fik och de blå lasttrafik. Pilarnas tjocklek är proportionerade mot det

totala transportflödet passagerare respektive lastbilsenheter av Sverige, enligt tabellen ovan.

SOU 1996: 182 Marknad 249

..

, Y .. . , . . , . ,. ,. , , ,.

.. .

a , , .. ,

250 Marknad SOU 1996: 182

Företeelsen att transportinfrastrukturen land ofta inordnats efter växtzoner beskrevs tidigare transportmönster, allmänt, avsnitt 13.1.1. Sjöfarten följer också i stort detta mönster. De röda pilarna i figuren är mer markanta i ost-västlig riktning än i nord-sydlig riktning. Trafiken mellan Helsingfors och Tallinn år exempel hur en kraftig gränshandelseffekt kan skapa avvikelser från detta mönster. Andra orsaker till avvikelser kan vara geografiska hinder, effekter av centralorter etc. De röda pilarna Norge är något missledande eftersom det saknas en kraftig ost-västlig pil över den norsk-svenska landgränsen. Orienteringen av de blå pilarna i ost-västlig riktning kan förefalla väl kraftig. Detta orsakas av att lasttrafiken har måst anpassas till befintlig transportinfrastruktur, dvs. dras en linje mellan avsändare och mottagare av en medellast blir linjen tydligare riktad i nord-syd. Finlandstrafiken är exempel på en trafik som ursprungligen byggts för passagerartrafik mellan Sverige och Finland. Lastunderlaget upp mellan Finland och Tyskland har nu blivit tillräckligt för att försörja en direkttrafik av hög kvalitet. När en sådan förbindelse väl kommit igång förbättras i regel lastunderlaget ytterligare, vilket i sin tur gör det möjligt att förbättra kvaliteten ytterligare osv. Mycket av denna last transiterade tidigare genom Sverige och Danmark. Last via Stockholm med sydligare destinationer kan nu sändas via Norrköping. Hargshamn och Kapellskär är ett annat alternativ för nordlig last. Lasttrafiken mellan Norge och Danmark är exempel på ett rakt flöde. Detta visar också en stadig tillväxt. Den blå pilen tvärs Oslofjorden eliminerar en omväg. Den förbindelsen kan betraktas som ett mellanting mellan broförbindelse och roro-färjeförbindelse. Flödet i Sydsverige bör ses sammantaget. Tjockleken av den blå pilen mellan Sverige och Danmark är inte i proportion med ländernas inbördes handel utan en betydande andel av lasttrafiken transiterar.

Med den danska och tyska pilen summerade streckad blir situationen

något förståelig. Lastbilstrafiken med roro-färjor har sedan många mer år haft en kraftigare tillväxt mellan Sverige och Tyskland +59% än den mellan Sverige och Danmark +2%. Lasttrafikens respons kapacitets- och kvalitetsförbättringar i Tysklandstrafiken har varit god. Det innebär att den streckade summapilen vridits alltmer mot syd. Det förefaller styra förändringar i det nord-sydliga lastflödet är som kapacitets- och kvalitetsförbättringari Tysklandstrafiken. Förbättringar

i ost-västlig riktning, dvs. förbindelser över Öresund, har inte

samma

genomslagskraft.

SOU 1996: 182 Marknad 251

13 .2. 3 Färjerutter

35 färjerutter svenska hamnar har identifierats. Dessa är markerade

i figuren på följande sida. Varje rutt har försetts med identifierings-

ett nummer. Rutterna anges närmare i den detaljerade översikt över mer färjetrafiken i nuläget som har tagits in i bilaga 2 till betänkandet. Oftast är det fler än en färjeoperatör varje rutt. I den här fram-

ställningen anges inte operatörer I figuren är flaggor inritade. De

markerar de flaggor fartygen seglar under på olika som rutter.

Anhopningen färjetrafik till Ålandshav

av och Södra Sverige är så stor att några rutter har måst i förstorade bilder. anges Kartöversikten närmast efter den följande sida visar rutter mellan andra länder som indirekt kan påverka "Sverige-färjornas" trans-

portarbete. Det vill säga att en förbättring dessa linjer innebär

av en sannolik avlastning transportinfrastrukturen och i Sverige, eller av omvänt, en försämring leder till att del transportbortfallet en av belastar Sverige. I denna figur är anhopningen färjetrafik till av Skagerack och Finska Viken särskilt stor. Båda bilderna visar situationen våren 1996. Figuren inte aviserade ändringar anger av rutter till sommaren 1996. Bollarna i bilden nedan visar leveransår för fartygen respektive linje.

3 För mer information om operatörer och fartyg respektive linje hänvisas till särskild bilaga till konsultrapporten utöver vad som tagits in i kommitténs betänkande.

252 Marknad SOU 1996 :182

. o .

2 2

SOU 1996: 182 Marknad 253

254 Marknad SOU 1996: 182

13.3 Framtid

13.3. 1 Finlandstrafiken

Finlandstrafiken är inne i svår period. Åtstramningar i båda

en ländernas ekonomier och effekter från Estoniakatastrofen orsakar

minskade intäkter från passagerartrafiken. Grunden för trafiken är behovet kontakt mellan länderna. På sikt när det privatekonomiska

av för konsumtion i länderna förbättras kan en återhämtning av utrymmet

passagerartrafiken förväntas. I trafikens svenska upptagningsområde

har attityden till färjeresa rekreations- och konferensalternativ en som påverkats Estoniakatastrofen. Behandlingen av katastrofen i efterav

hand kommer inverka passagerartillströmningen från Sverige.

att

En återhämtning visar sig i förbättrat kapacitetsutnyttjande följt av biljettprishöjningar. På sikt är slopandet tax-free ett problem. Möj-

av ligen kan detta balanseras ökat kontakt- och konferensresande. De av inskränkningar i Finland nu införs att köpa tax-free resor som kortare än 20 timmar, kan innebära ett viktigt tillskott av finska för trafiken från rutten Helsingfors och Tallinn. passagerare Lasttrafiken har under åren utvecklats starkt. Det finns dock senare anledning uppmärksamma den ökande konkurrensen. Den att

expanderande direkttrafiken mellan Finland och Tyskland bilaga

2.3 har redan övertagit transitolast från trafiken. Den nyöppnade linjen mellan Norrköping och Helsingfors har möjlighet att överta transitlast södra Sverige också viss europalast. I takt med att men ländernas ekonomier alltmer liknar varandra övergår handeln mer mot industriell samverkan än byte olika varor. Effekterna av växande av ekonomi och ökande konkurrens väntas ta ut varandra, dvs. för lasttra-

fiken förväntas därför ingen kraftig tillväxt. Ökningen av den finska

importen och väntas till stor del motsvara tillväxten i exporten är alternativ till Finlandstrafiken, dvs. i huvudsak transporter som direkttrafiken mellan Finland och Tyskland. Nuläge, se bilaga

1.1.

13.3.2 Trafiken Baltikum

Passagerartrafiken mellan Stockholm och Tallinn byggde i starten

mycket den svenska marknaden. Efter Estoniakatastrofen är den beroende den estniska marknadens utveckling. Tillströmningen mer av från den svenska marknaden begränsas av konkurrens av passagerare

från flyget och Finlandstrafiken. Passagerartrafikens utveckling väntas

följa tillväxten i Estlands ekonomi. Som reguljär lastfärjelinje är trafiken fortfarande att betrakta som industri och handel tid. Den genomgri-

ung. Uppbyggnaden av ny tar

SOU 1996: 182 Marknad 255

pande systemförändring från planekonomi till marknadsekonomi

som de baltiska länderna genomgår är omfattande. När väl ekonomin kommit igång finns dessutom många interna akuta behov som måste tillgodoses innan handeln med andra länder kan komma igång allvar. Försök har gjorts med färjetrafik till Lettland. Trafiken Baltikum antas därför under 1900-talet fortsatt resten av dominerad av lättrörliga lastvolymer. Det kan befaras tid innan stabil ta en handeln får genomslag i trafiken. Nuläge, bilaga 1.2. se

l3.3.3 Ryssland

svårigheterna att starta färjetrafik på Ryssland torde

vara tillräckligt

kända för att avskräcka redare från "Väst". Det troliga Sverigeär att last kommer att transiteras med Finlandstrafiken tills någon från

Ryssland med tillräcklig kontroll och finansiell

styrka försöker

återuppta färjetrafiken Sverige.

Transiteringen av last från Europa via Finland är också stoppad sedan en tid. Omfattande volymer transiteringslast fyller nu bl.a. hamnen i Kotka att de ryska beställarna inte p.g.a. kan betala. Nuläge, se bilaga 1.3.

13.3.4 Gotland

Gotland har färjetrafik för last och året passagerare om. Trafiken

under lågsäsong är styrd Gotlands basförsörjning, dvs. lasttrafikens

av

villkor. Under högsäsong utökas antalet för klara besökstrafi-

turer att

ken på Gotland. Med lasttrafik huvudinriktning är trafiken på

som Gotland i en svår situation. Gotland med sina 58 000 invånare kan inte

bli någon industri-ö som försörjer färjelinje. Trafiken i grunden

en är en ost-västlig kontakttrafik. Till denna skall också räknas den numera

så aktuella småföretagarverksamheten i meningen tjänsteföretag som

stödjer näringsverksamhet inom "växtzon", dvs. kompletteransamma de tjänster för liknande näringar i det ost-västliga nätverket. Förutsättningen för en sådan verksamhet är emellertid bra transportkvalitet året om. Priset har i det fallet mindre betydelse. Förblir åretrunttrafi-

kens kvalité vid vad den är med kapacitetsförstärkningar under högoch mellansåsong för besökstrañken, blir Gotland alltmer beroende

av

svängningar i denna marknad. Upphandling trafik för kommande

av

koncessionsperiod har avslutats under år 1996. I upphandlings-

direktiven krav förutom den bastrafik angavs som att, som är

nödvändig för Gotlands försörjning, skall anbud också innehålla någon

lösning med snabbtrafik för passagerare. Diagrammet nedan visar hur känslig passagerartrafiken Gotland har kommit att bli för det svenska folkets köpkraft och sommarväder.

Marknad SOU 1996: 182

Trafiken svänger i motsatt fas till köpkraften och det totala resandet med färja i Sverige. Nuläge, se bilaga 1.4

Pangerare- Total Sverige Gotland

I985 1% N95

13.3.5 Polen

Tillväxten i trafiken väntas fortsätta växa i takt med utvecklingen av polska ekonomin. Stigande lastvärden ökar efterfrågan på den

transportkvalitet. Med tiden när transportvolymerna vuxit tillräckligt

delas sannolikt transporttjänsterna i kvalitetssegment. Nuläge, se upp bilaga 1.5.

13.3.6 Danmark

Trafiken Danmark är i förändring. En viktig orsak till förändringen transittrafiken Danmark är onaturligt stor. Bristen är att genom

konkurrenskraftiga transportalternativ har gjort att transportflödet blivit större än vad det naturliga upptagningsområdet motiverar. Den

framtida utvecklingen trafiken Damnark beror därmed i hög av grad framväxten konkurrenskraftiga alternativa transportlösav ningar, dvs. utvecklingen trafiken mellan Sverige och Jylland samt av

utvecklingen trafiken mellan Sverige och Tyskland. Tillgängliga

av förbindelserna Öresund har

uppgifter tyder att förbättringar av över

underordnad betydelse för utvecklingen trafiken Danmark. av Utvecklingen trafiken på Danmark visar överensstämmelse med av inledningsvis beskrivna växtzonsteorin. Färjetrafiken Jylland den

Tyskland genomgå fortsatt expansion bekostnad av

och väntas en Öresundstrafiken, dvs. vridningen lastflödet i nord-sydlig riktning av fortsätta. Konkurrensen trafiken Jylland är nu inne i en väntas om

fas där transportkvaliteten förbättras i syfte att öka beläggningsgraden. beläggningsgraden förbättrats tar nästa fas vid, dvs. att öka

När

Med ökad kapacitet väntas också avgångsfrekvensen öka. kapaciteten.

Ökad viktig för vad marknaden

avgångsfrekvens är en parameter som uppfattar transportkvalitet, dvs. trafikens konkurrenskraft ökar

som ytterligare, osv.

SOU 1996: 182 Marknad

För passagerartrafiken mellan Sverige och Danmark finns ett dominerande basflöde av kontakttrafik i ost-västlig riktning. På denna

överlagras persontrafik mellan Sverige och kontinenten. För konti-

nenttrafiken fungerar Sydsverige Här märks därför

som en tratt. en betydande nord-sydlig persontrafik. Detta resande har emellertid inte så mycket karaktär kontaktresande är uppsamlad av utan snarare en

affärs- och turistresande ström i nord-sydlig riktning mellan

Sverige och övriga Europa. När dessa resande erbjuds enklare väljer en väg de detta alternativ när kapacitet och kvalitet kraven. motsvarar I takt med att förbindelserna med Jylland och Tysklandstrafiken förbättras väntas således denna kategori resenärer i utsträckning stor överge Öresund till förmån för Jyllandsoch Tysklandstrafiken. Den

sammantagna effekten av ökad trafik Jylland kraftigare

men en minskning i Öresund väntas resultera i att passagerartrafiken på

Danmark totalt väntas en fortsatt minskning. Nuläge, bilaga

se 1.6.

13.3.7 Tyskland

Trafiken är inne i expansiv fas. Nya fartyg med högre en avsevärt produktionskapacitet ersätter gamla. Mycket talar för utvecklingen att av tysklandstrafiken blir kraftig. Förutom leveranser passagerarlastav färjor med hög kapacitet de närmaste åren kommer snabbfärjeförbin-

delsen som även tar privatbilar och bussar bli konkurrenskraftigt

att ett transportalternativ för passagerare mellan Sverige och Tyskland. Införandet av snabbfärjeförbindelse innebär sannolikt rutten ett trendbrott för passagerartrafiken. Med den utformning snabbtrafisom ken för tillfället har inverkar den inte lasttrafiken. Lasttrafikens framtid kommer därför tillsvidare bero hur koncepten för att av passagerar/last- och lastfärjorna utvecklas traden. Nuläge, se bilaga 1.7

13.3.8 Holland

Trafiken är starkt beroende turistresande. Såvida inte den svenska av kronan kraftigt förstärks mot de övriga europeiska valutorna väntas en lugn utveckling på denna rutt. Kan kvaliteten hållas bör trafiken uppe stabiliseras och bli mindre känslig för ändringar i köpkraft. Den

allmänna utvecklingen i Europa mot minskade fluktuationer i köpkraft medverkar till en Stabilisering trafiken. Nuläge, bilaga 1.8. av se

258 Marknad

13.3.9 England

Detta är exempel på en linje med svårigheter att behålla ett tillräckligt passagerarunderlag för att erbjuda god kvalitet till ett attraktivt pris. Under åren har linjen fått känna av allt hårdare konkurrens från alternativa transportsätt mellan Sverige och England. Trafikens avtagande tendens hör också samman med pundets förhållande till kronan. Denna kursutveckling kommer också att bli avgörande för trafikens framtid. Nuläge, se bilaga 1.9.

13.3.1O Norge

Även konkurrensen från färjetrafiken från södra Norge till Jylland om hårdnar förväntas den snabba tillväxten fortsätta linjen Strömstad Sandefjord. Orsaker till detta är Norges allt starkare ekonomi men ~

också förbättrad köpkraft i Sverige. En förbättring av linjens transportkvalitet skulle bidra till att förstärka tillväxten ytterligare. Nuläge,

se bilaga 1.10.

13.3.11 Norge Danmark

-

Trafiken mellan södra Norge och Jylland är inne i en expansiv fas. Där introduceras bl.a. snabbfärjetrafik. Norges starka ekonomi och nu förbättrad transportkvalitet väntas orsaka en ökad ökningstakt av trafiken de närmaste åren. Nuläge, se bilaga 2.1.

13.3.12 Norge övriga Europa

-

Färjetrafiken mellan Norge och övriga Europa väntas genomgå fortsätt tillväxt i takt med att styrkan i den norska ekonomin ökar. Trafikunderlaget på England börjar mogna för en kraftig kvalitetsförbättring. Nuläge, se bilaga 2.2.

13.3.13 Finland Tyskland

-

Eftersom ökningen lasttrafiken är ett resultat av ett uppdämt av transportbehov kunnat tillgodoses med leveranser av nya fartyg som bestäms tillväxten i trafiken den närmaste framtiden av hur transportkapaciteten kan utnyttjas. Lasttrafiken väntas fortsätt ökning som en

följd av förbättrat kapacitetsutnyttjande, fast i något lugnare takt.

Beroende pä svårigheterna att inom överskådlig tid bedriva kvalitetstrafik direkt på f.d. Sovjetunionen kan denna förbindelse få stor betydelse för transittrafik till Ryssland eller Estland när mer långsiktig

SOU 1996: 182 Marknad 259

rysk handel kommer igång. Passagerartrafiken väntas få fortsatt en långsam ökning. Nuläge, bilaga 2.3. se

13.3.14 Finland Estland -

Nyligen infördes i Finland restriktioner för införsel tax-free från av resor kortare ån 20 timmar. Flertalet mellan Helsingfors och resor Tallinn tillhör denna kategori korttidsresor. Detta torde resultera i av en omedelbar minskning av antalet Det naturliga passagerarresor. resandet är en betydligt lägre nivå detta "24-timmarsom avser kryssningar", normal grånshandel, affärsresor och kontaktresor i den mån det förekommer. Passagerartrafiken väntas minska relativt snabbt mot en sådan nivå. Lasttrafiken är fortfarande blygsam sett i relation till vad den borde vara för att representera handeln mellan Finland och Estland f.d. Sovjetunionen på lång sikt. Lasttrafiken väntas därför öka lång tid framöver för att så småningom skifta karaktär mot alltmer industriellt baserad trafik. Nuläge, bilaga 2.4. se

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 261

14 Säkerhetsläget

Eftersom arbetet koncentrerats till färjor har inte roro-lastfartyg tagits

med i marknadsöversikten. Transport järnvägsvagnar är inte heller

av med eftersom det skulle kräva framtagande statistik vilket inte av ny rymts inom den tilldelade tidsramen.

14.1 Passagerarfârjors säkerhet

14.1.l Bakgrund

Grundreglerna för passagerar- och lastfartygs konstruktion och utrustning är desamma. För passagerarfartyg gäller dock ytterligare

krav. Före olyckan med Herald Free Enterprise gick regelutveck-

lingen långsamt. Olyckan gav fart den tidigare tröga regelutvecklingen. Titanic hade stor betydelse för utvecklingen kommunikationsav

och livräddningsutrustning. Vissa bestämmelser infördes kort efter

olyckan 1912 och den första SOLAS-konventionen antogs 1914, men trädde aldrig i kraft. År 1929 gjordes försök ett nytt att skapa en SOLAS-konvention. Den trädde i kraft än tjugo år efter Titanicmer olyckan 1936. Herald Free Enterprise-olyckan i Zeebrügge 1987 medförde att vissa länder inom IMO försökte införa högre krav roro-passagerarfärjors stabilitet. Krav på motståndskraft mot vatten på lastdäck fanns redan då med i diskussionen. Slutligen bestämdes att en passagerarfärja i skadat tillstånd läckstabilitet skulle ha tillräcklig återstående stabilitet för att möjliggöra sjösättning av dess livbåtar även när havet inte var helt lugnt. Senare skulle det emellertid visa sig IMO:s att uppmärksammande av fartygsdriftens och -operationens inverkan skulle få större betydelse för sjösäkerheten. Verksamheten ombord betraktades inte längre isolerat utan ombord- och landorganisationerna sågs alltmer som en helhet.

Branden Scandinavian Star bidrog till avgörande förbättringar

av

brandskydd och brandbekämpning. Eftersom brister i land- och

ombordorganisationen hade stark inverkan olyckan ökade kraven

262 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

tvingande bestämmelser för den samlade organisationen. Detta

resulterade i ISM-koden International Safety Management Code.

Arbetet med ISM-koden ledde också till att STCW-konventionen från 1978, som reglerar sjöfolkets utbildning och tjänstgöring ombord, reviderades. ISM-koden är banbrytande i det att den är den första regeln som behandlar mjuka faktorer. STCW-konventionen som i mer avgränsad mening också reglerat mjuka faktorer kan möjligen räknas som en föregångare till ISM-koden. I och med införandet av ISM-koden angrips väsentliga delar av vad som numera är den egentliga säkerhetsproblematiken, dvs. den s.k. mänskliga faktorn. Tekniken sätter inte längre gränser för vad som kan göras, utan begränsningarna finns numera i systemen av människor och teknik. Utgångspunkten för säkerhetsarbete bör därför numera vara att mänsklig otillräcklighet är grundorsak till alla olyckor. Detta skall inte uppfattas som att det är operatören som är otillräcklig. I stället är det många gånger så att de som skapat operatörens miljö i sin otillräcklighet gjort det alltför svårt för operatören. Resten, vanligen 20%, som haveriutredningar benämner som tekniska fel är snarare ett mått i vilken omfattning haveriutredarna inte lyckats fastställa mänsklig otillräcklighet. Sedan några år förs de nordiska ländernas skadestatestik samman i en gemensam statistik, Nordic Dama. l grova drag redovisar denna;

typ av olycka slutresultat efter en olycka, symptom och inblandad

fartygstyp. Mänskligt felbeteende är en av fem kolumner för orsak till respektive olycka. Statistiken gör det möjligt att upptäcka om någon fartygstyp är mer olycksdrabbad än andra. Sedan många år förs också omfattande arbetsskadestatistik. Denna har haft stor betydelse för förbättringar av arbetsmiljön ombord. För att komma vidare i arbetet med att förbättra säkerheten behöver denna statistik kompletteras med angivande av orsak till den mänskliga felfunktion som varit grunden till respektive olycka. Att klassificera orsaker till mänsklig felfunktion är en uppgift som kommer att ställa krav ingående kännedom om bl.a. hur rederimiljöer land- och ombordmiljö fungerar, hur olika tekniska miljöer blir till och hur denna miljö slutligen inverkar på operatörens förutsättningar. Införandet av ISM-koden och accepterandet av det regionala kravet att roro-färjor skall tåla en viss mängd vatten roro-däck har i jämförelse med övrig sjösäkerhetslagstiftning gått snabbt. Förväntningarna ISM-kodens säkerhetsförhöjande verkan är höga. Det krävs emellertid ytterligare någon tid för att arbeta in ISM-koden. Att därutöver inom ramarna för rådande system väsentligt höja säkerheten för passagerarfärjor låter sig knappast göras inom rimlig tid. Något nytt bör därför tillföras.

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 263

En sådan förändring borde ha utgångspunkt stärka de

som att positiva krafter som verkar för ökad säkerhet. Utvecklingen inom miljöområdet är exempel vad kan åstadkommas med konsusom mentmakt. Till en början hade konsumenten svårt att avgöra vad som var bra respektive dåligt för miljön. Behovet att komma tillrätta av med miljöproblemen drev så småningom fram informationsformer som gjorde att konsumenten kunde göra rationella miljöval. Denna kraft har många gånger visat sig effektivare än vara tvingande regler. Att skapa en liknande kraft som gynnar passagerarfärjors säkerhet är naturligtvis svårt och kommer ställa viljan till att utveckling på prov. En viktig målsättning med sådan verksamhet en skulle vara att göra säkerhet i passagerartrañk till lika påtaglig en

faktor för ägarna att ta ställning till ekonomi och miljö.

som numera

14.1.2 Skillnader mellan last- och passagerarfärjor

Allmänt

Denna genomgång av säkerhet begränsas till primär olyckspotential. Detta innebär att förebyggande och operativa åtgärder kan göras som för att minska konsekvenser av tillbud eller minska risken för att dessa uppstår inte berörs mer än vad som krävs sammanhanget. av

Redan målsättningen att passagerare med färja skall kunna färdas

en med samma grad av säkerhet som lastbilschaufförer lastfärja en leder till mer omfattande säkerhetsåtgärder för passagerarfärjor. Två anledningar till detta är:

att en genomsnittlig grupp passagerare inte kan förutsättas ha den fysiska minimistandard yrkeschaufförer har. Till allmän som en grupp passagerare räknas bl.a. barn och rörelsehindrade.

att yrkesmän kan förutsättas vara mer förtrogna med vad trans- porten innebär, dvs. de klarar sig bättre hand utan aktiv egen hjälp från besättningen.

Samhället har i lagar och förordningar uttryckt vad det skall anser uppfyllas för att ge medborgarna ett acceptabelt skydd mot olycka och ohälsa. I internationell sjöfart finns en strävan att säkerhet skall vara densamma oavsett under vilken nationsflagga sjöfarten bedrives. Det internationella regelverket är gemensamt och flertalet viktiga konventioner täcker mer än 98% världshandelsflottan. Numera är av problemet därför inte så mycket att det saknas regler utan hur de genomförs och efterlevs.

264 Sákerhetsläget SOU 1996: 182

I FN-organet IMO diskuteras och utges konventioner, koder och resolutioner för att ge medlemsländerna en gemensam grund för den nationella lagstiftningen inom sjöfartssektorn. Att sammanjämka sjöfartsnationernas intressen till dylika gemensamma konsensuslösningar är ofta en lång och omständlig process. Resultatet, dvs. ratificerade konventioner skall vara den internationella minimistandarden för sjöfartens säkerhet. I förädlad färjetrafik är marknaden som regel villig att betala priset för säkerhet utöver minimistandard, dvs. ökad säkerhet behöver inte tära verksamhetens ekonomiska kortkurrenskraft. I Nordeuropa är kommersiella färjelinjer med minimal säkerhetsstandard sällsynta. Redare med begränsade erfarenheter av passagerartrafik kan emellertid uppfatta att de tagit sin del av ansvaret och har en säker trafik när de erhållit signerade certifikat från myndigheterna. En sådan verksamhet kan alltså bedrivas med målsättningen att erhålla myndigheternas bekräftelse på att "alla" regler uppfyllts. Formellt sett har samhället i kraven för att erhålla certifikat uttryck sina krav på redaren. l och med certifieringen återförs det formella ansvaret för redarens operation den nations samhälle som certifierat verksamheten. För sjötransport är emellertid verkligheten den, att säkerheten är starkt beroende av besättningens agerande under resan.

Kraven passagerarfartyg utöver vad som gäller för lastfartyg

berör i huvudsak fartygets överlevnadsförmåga i skadat skick, brandbestämmelser, utrymning och fartygets övergivande. Det är emellertid en förhållandevis enkel operation för en redare som har tillgång till ett lämpligt lastfartyg att komplettera transporten av last med att även ta passagerare. Fartygets struktur bestämmer huvud-

sakligen antalet passagerare. Åtgärder för att uppfylla formella

säkerhetskrav behöver inte vara mer omfattande än att de kan handläggas av rederiets driftsavdelning eller fartygets besättning. Risker i transportsammanhang är som regel förknippade med att energi i någon form frigörs. Svårigheter att avlägsna sig från transportmedlet kan göra situationen akut farlig. Militärflyget, inte

passagerarflyget, har med fallskärmen en elegant lösning detta

problem. På land har buss och spårbunden trafik säkerhetsproblem som liknar sjöfartens.

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 265

Kemiskt bunden energi

Brand .har alltid varit fruktad ombord. I en brand frigörs kemiskt bunden energi. Värme och pyrolysprodukter skapas. Det gör som

brand så allvarlig ombord fartyg är förekomsten stora mängder

av

brännbart material i kombination med svårigheter att komma bort från

brandplatsen. Ofta är inte själva branden den primära faran utan gaserna som bildas av branden. Både risken för brand och konsekvenserna med en brand i passagerarfärjor är regel större än i som lastfärjor. Några orsaker till detta är:

att mängden inredningsmaterial ökar, dvs. den potentiella brandgasmängden ökar,

att det i en samling av människor finns ett antal personer som

oavsiktligt eller avsiktligt handskas vårdslöst med eld,

att en större inredning som regel medför längre utrymningsvägar,

att en del av passagerarna uppträder irrationellt i nödsituation en och måste tas om hand ett riktigt sätt,

att en del passagerare har svårt att röra sig eller är rörelsehindrade och måste få hjälp att förflytta sig, samt

att antalet personer som skall tas om hand i en nödsituation kan vara stort.

Brandfrågor för passagerarfärjor är komplexa och svårlösta än för

mer lastfärjor. Exempel sådana frågor är reducering brandrisker, av förebyggande åtgärder som minskar riskerna för passagerarna vid en eventuell brand, upptäckande av brand och åtgärder vid brand. Därför

är kraven erfarenhet, kunskap och resurser för att hålla hög

en säkerhetsnivâ mot brand annorlunda och högre än vad normalt som gäller i lasttrafik. För att spara vikt byggs snabba färjor oftast i aluminium. När brandskyddet fungerar som avsett skall snabbfärja aluminium ha en av likvärdig säkerhetsnivå med en konventionell färja byggd i stål. Marginalen mot felfunktion för snabbfärjan är däremot mindre. När temperaturen höjs tappar aluminium styrkan vid ca 200° C. Stål tappar styrkan vid ca 500° C. Konventionella färjor skall kunna evakuera samtliga passagerare ut öppet däck. En snabbfärja däremot tillåts

evakueras direkt från inredningen, dvs. passagerarna kommer direkt från inredningen till livräddningsutrustningen. För att kompensera för

266 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

detta skall en snabbfärja kunna evakueras ca tre gånger snabbare än en konventionell färja. Nuvarande regler för snabba färjor överensstämmer så långt praktiskt möjligt med regler för konventionella färjor. Förhållandet att mindre snabba färjor inte kan erbjuda passagerarna samma skydd som en stor konventionell färja anses kompenseras av att mindre färjor har ett mer begränsat operationsområde som innebär bättre möjlighet till assistans från omgivningen i händelse av att en olycka inträffar.

Rörelseenergi

Fartygs rörelseenergi är en annan riskfaktor. När kollision sker omvandlas rörelseenergin till andra energiformer.

Kollision med fast föremål är grundstötning men också påsegling av

konstruktioner som hamnanläggningar etc. Kollision med isberg, som i Titanics fall, hör som fenomen betraktat också till denna grupp. Massan och trögheten i ett isberg gör det jämförbart med ett fast föremål. Under ogynnsamma förhållanden kan också vatten åstadkomma samma effekter som ett fast föremål. Betydelsen av kollisionsvinkeln mot vatten har var och en som upplevt ett magplask erfarit. När ett fartyg är utsatt för grov överbrytande sjö är stora krafter verksamma. Sjön kan exempelvis flytta ankarspel, kröka kanonrör etc. Ett

fartygs massa och fart farten i kvadrat, dvs. fartygets rörelseenergi,

är den mängd energi som i en kollision kort tid skall omvandlas till andra energiformer. Vanligen sker energiomvandlingen två sätt. Det ena är att fartyget får ökad potentiell energi. Fartyget åker upp föremålet. Fartyget kan också öka målets potentiella energi genom att ploga upp bottenmassor etc. Det andra är att fartyget eller föremålet som fartyget kolliderar med deformeras, dvs. rörelseenergi omsätts i deformationsenergi. Fartygets storlek, massa och fart samt det fasta föremålets egenskaper och geometri avgör vad som sker i en kollision. En liten fritidsbåt som kör grund kan klara sig med enbart några repor och smärre intryckningar i botten. De som är ombord kan däremot fara illa av den häftiga inbromsningen. För de ombordvarande är händelsen jämförbar med en bilkrock utan säkerhetsbälte. En lätt farkosts styrka är enorm i jämförelse med ett fartygs, därav de kraftiga accelerationerna och blygsamma skador. Ett fartyg har stor massa och är i en liknande situation en svag konstruktion. För att belysa detta kan bordläggningens tjocklek för en passagerarfärja jämföras med en fritidsbåts.

Antag att färjans deplacement vikt är 20 000 ton och att bord-

1 Vikten eller mått på rörelseenergi mv3/2. snarare massan är ett

Säkerhetsläget 267

läggningen är 10 stål. Proportioneras denna tjocklek kvadratisktz mm till en fritidsbåt med deplacementet 2 ton skulle fritidsbåtens bordläggning bli 0,10 Eftersom fartygsplåten har stödjande mm. en struktur och dessutom ofta ingår sida i tank är som en en etc. skillnaden inte fullt så drastisk i verkligheten. Men för ändå att förmedla en känsla av vad som inträffar, när ett fartyg exempelvis går

grund, kan fartygets bordläggning tänkas mjuk folie.

som en Förenklat kan sägas att när små farkoster kolliderar med fasta föremål är risken för personskador stor farkosten klarar sig i men regel relativt oskadd, men när ett fartyg kolliderar med fast ett föremål är de primära riskerna att fartyget tar allvarlig skada. För att de ombordvarande på fartyget skall utsättas för fara måste skrovskadorna vara så omfattande att de överträffar fartygets överlevnadsförmåga. Vattendjup och bottentopografi skall dessutom sådana vara att fartyget tillåts sjunka. I detta sammanhang utgör snabbfärjor en egen kategori. Snabba färjor blir allt större. Storleken och den höga farten gör att i samband med kollision med fast föremål finns risk både för omfattande strukturella skador och kraftiga retardationer som kan orsaka personskador. Beaktas enbart fartygen och dess utrustning är risken mindre snarare att passagerarfärjor kolliderar med fasta föremål än att lastfartyg gör

det. Att ett fartyg är väl byggt och bra utrustat är dock inte

ett tillräckligt skydd. Förutsättningarna för fartygets operation och driftsbetingelser är i många fall bestämmande för säkerhetsnivån. mer Skillnader i operationella förhållanden kan redan i definitionen anas av

färjetrafik. Färjetrafik bedrivs enligt förhand offentliggjord

en tidtabell. Tidtabellen är eller mindre förpliktigande utfästelse en mer mot marknaden. En följd av detta är att passagerarfärjor, för att minska risker, inte är benägna till fartreduceringar i samma utsträckning som lastfärjor. För att passagerarfärjor skall kunna framföras lika säkert eller säkrare än lastfartyg, behövs förbättrad teknik och operation. Exempel på detta är manöverförmåga, säkrare kontroll av fartygets framförande och att fartygets samtliga vitala tekniska funktioner skall fungera även de utsätts för allvarliga om störningar. Viktigast är dock att fartyget handhas korrekt. Passagerarfärjor utsätts oftare för stark operativ än lastfartyg. press Detta gör dem mer utsatta för risker än lastfärjor. I praktiken leder detta till att högre krav ställs säkerhetsåtgärder för passagerarfärjor än för lastfärjor.

2 För att reflektera plåtens energiupptagande förmåga proportioneras kvadratiskt och inte linjärt.

268 Sákerhetsläget SOU 1996: 182

Kollision med flytande föremål gäller i huvudsak kollision med andra farkoster och is. När två massor stöter samman klarar sig som regel den större massan bättre från skador än den mindre. Detta gäller också fartyg. Fartygens konstruktioner, massor, fart och kollisionsvinkel bestämmer kollisionsskadornas omfattning. En omedelbar, primär, fara vid en kollision är att personer i det mindre fartyget utsätts för stora retardationer. Personer fartygen löper också risken att träffas av det andra fartyget. Med de moderna radarsystem som passagerarfärjor normalt har i kombination med utvecklade bryggrutiner, löper passagerarfärjor snarare mindre risk att kollidera än lastfärjor. För de allt vanligare snabbfärjorna är förhållandena speciella. Den stora fartskillnaden mellan snabbfärjor och konventionell sjöfart orsakar problem med att strikt tillämpa gällande sjövägsregler. Den konventionella sjöfarten dvs. de långsammare fartygen har små, i praktiken inga, möjligheter att uppfylla sin väjningsplikt mot ett avsevärt snabbare fartyg. Från en snabbfärja å andra sidan upplevs situationen helt annorlunda. Snabbfärjans högre hastighet gör att övrig sjöfart upplevs "stillastående". Så länge snabbfärjan obehindrat kan välja kurs som och inte är störd av restriktioner för manövrering t.ex. dåliga manöveregenskaper eller sjögång underlättar den höga farten undamna-

növrar. Snabbfärjor kan även undvika närsituationer med fartändring-

ar. Minskas effektpådraget orsakar det kraftiga vattemnotståndet en snabb fartreducering. En viktig faktor är också att farten innebär att aktiviteterna bryggan är koncentrerade till fartygets framförande, vilket inte alltid är fallet i konventionell sjöfart. I praktiken måste snabbfärjan ta hela ansvaret för att kollisioner inte inträffar. Det vill säga att snabbfärjor får framföras enligt huvudregeln i sjövägsreglerna att skyldighet finns att undvika närsituationer. Kollision med har hittills inte utgjort någon annan fara än vad följer av att isförhållanden kan göra det svårt för fartyg att som manövrera lika obehindrat som öppet vatten. kan emellertid vara fara för snabbfärjor. På våren efter issäsongen kan enstaka isflak en finnas på ett i övrigt öppet vatten. Det är enstaka isbumlingar som

med tiden blivit mycket hållfasta havsisen har med tiden avsaltats så

att den fått hâllfasthet som kan jämföras med färskvattenis dessa en kan utgöra en fara för höghastighetsfärjor. Eftersom snabbfärjor, där farten är fri, i praktiken har ansvaret för att kollisioner inte inträffar bör risken för kollision ensidigt bedömas utifrån hur säkert snabbfärjor kan framföras. Utvecklingen av snabbfärjor under det senaste decenniet har varit snabb. Tekniken hör regel fortfarande mer hemma i yacht och flygindustri, inte i de som krävande förhållanden kontinuerlig fartygsdrift innebär. Ännu som återstår mycket att utveckla inom detta område. Variationer i

SOU 1996: 182 Säkerhetsláget 269

snabbfärjors grundläggande egenskaper gör det svårt generellt att bedöma snabbfärjors möjligheter att undvika kollisioner. Exempel viktiga egenskaper som skiljer är manöverförmåga, känslighet för olika sjötillstånd etc. Tills vidare kan kollisionsrisken enbart bedömas i enskilt fall. Eftersom snabbfärjors riskpotential är högre än konventionella färjors, gäller högre krav och kompetens enligt ansvar HSC-koden för dess redare och besättningar.

Lägesenergi

Av symmetriskäl avslutas denna genomgång olika former av av energiomvandling med att behandla lägesenergi. När fartyg fylls med vatten sjunker de helt eller delvis, fartygets lägesenergi minskar därmed. Att fartyg sjunker är vanligen ett sekundärt olycksförlopp, dvs. det är en följd av någon primär händelse, exempelvis annan att fartyget kolliderat eller grundstött. Det har också hänt och kan fortfarande hända att fartyg sjunker slarv, dvs. de inte varit p.g.a. att tillräckligt tillslutna. Kravet på att skrovöppningar numera skall ge larm bryggan och utvecklade bryggrutiner minskar denna risk. Det kan också hända att läckor uppstår i skrovgenomföringar, kylvattenrör etc. Sådana händelser larmas indirekt i maskin som hög länsvattennivå. Den typen av händelser kan för passagerarfärjor leda till allvarliga driftstörningar som i sin tur kan få allvarliga följder för fartyget. För ett lastfartyg, som har sämre försvar mot inträngande vatten, utgör sådan en händelse ett direkt hot. Passagerarfartyg har med kravet tätare indelning i vattentäta avdelningar däremot goda möjligheter att klara av en sådan situation. Dessutom är det normalt att passagerarfartygs maskinrum är ständigt bemannade, trots att maskinrummen är utrustade med larm, dubblerade system, automatik etc. för att klara tidvis obemannad drift. Det nämndes tidigare att utrymmen under fartygs fribordsdäck delas in i vattentäta avdelningar för att öka fartygs förmåga att motstå vatteninträngning. Flertalet passagerarfartyg skall klara vattenfyllning av två avdelningar. Titanic som förmodades osänkbar byggd vara var efter engelska flottans krav. Hon klarade vattenfyllning antingen de av fyra förligaste avdelningarna eller de två största. Detta hjälpte dock inte. Den reva som isberget orsakade öppnade sex avdelningar. Flertalet av de större olyckorna med passagerarfärjor i modern tid hamnar under rubriken lägesenergi. Erfarenheterna från dessa visar dock på andra primära olycksorsaker än penetrering skrovet under av fribordsdäck. I fallen Jan Heweliusz och Herald Free Enterprise var de primära orsakerna felaktigt handhavande.

270 Sákerhetsläget SOU 1996: 182

Även Titanic sjönk följd felbedömning. En alltför nordlig som av en rutt valdes. Eftersom Estoniakatastrofen fortfarande utreds konstateras här endast att inte heller i det fallet har skrovet under fribordsdäck penetrerats. Gemensamt för roro-färjor som förlist är att den destabiliserande effekten av fria vätskeytor inne i fartygen, i olycksförloppens inledande fas, blivit alltför stor. De nya regionala kraven på att öka passagerarfårjors förmåga att motstå inträngande vatten ovanför fribordsdäck, i skadat skick, är strukturella åtgärder som minskar de risker som vatten lastdäck kan innebära. Historien lär dock att konsekvenser av felaktig hantering kan mildras men inte helt elimineras med strukturella åtgärder. Innan Estoniakatastrofen var utgångspunkten för planeringen av roro-färjor att vatten i stora mängder inte kommer in lastdäck. Detta visade sig vara fel. Numera är utgångspunkten att vatten kan komma in lastdäck och att passagerarfärjor skall klara av detta. Fartyget behöver inte för den skull vara punkterat utan vatten kan ha kommit in av andra orsaker. Den inbyggda risken för att vatten kommer in på annat sätt beror av redarens konstruktionsfilosofi, dvs. hur fartygets öppningar och övriga skrovanslutningar är arrangerade. Dessa risker kontrolleras sedan med "säkra" rutiner samt olika åtgärder för att minska risken för felfunktion och åtgärder för att tidigt upptäcka eventuell felfunktion. Fartyg där fören öppnas har högre riskpotential än de med enbart har öppning i aktern. Fartyg med öppningar i sidan har en riskpotential däremellan. Riskpotentialen varierar också med hur skrovöppningars tillslutningar är arrangerade. En viktig skillnad mellan olika tekniska lösningar är vad som händer om fel uppstår, dvs. om öppningen tillsluts eller öppnas när fel uppstår. Portar "felar normalt till säkerhet" dvs. vattentrycket utanför porten vill stänga porten även om det är fel porten. Visir däremot kan, men behöver inte nödvändigtvis, fela så att en mer riskabel situation uppstår, dvs. trycket från vattnet kan få visir att öppna fartyget. Sammanfattningsvis konstateras att passagerarfärjor klarar av inträngande vatten under lastdäck bättre än lastfärjor.

14.1.3 Allmänt

Redare respektive ägare

Redare respektive ägare har ovan använts som om de vore entydiga begrepp. I praktiken kan det emellertid vara svårt att definiera vilka

som har de aktuella rollerna. I sjöfart finns stora möjligheter att

utnyttja kostnadskillnader mellan olika länder, styra penningflöden och

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 271

välja graden av riskexponering. En landbaserad industri med stationär

produktionsanläggning har långt ifrån dessa möjligheter utan är

mer bunden av lagarna i det aktuella landet.

I sjöfart kan produktionsanläggningen fartyget hyras med eller

utan besättning. Det senare kallas normalt "bare-boat charter". I det fallet behöver ofta enbart befälhavaren ha nationstillhörighet samma som fartyget. Fartygets flagga och certeparti "hyresöverensk0mmelse" bestämmer vilka lagar och vilka säkerhetsbestämmelser skall som tillämpas ombord. Besättningen kan komma från ett eller flera bemanningsföretag i olika länder. Ett utomstående företag kan ha uppdraget att sköta den tekniska driften av fartyget. Ytterligare ett sköter marknadsföringen. Samordningen verksamheten sköts av normalt av ett operationsbolag som på ett eller annat sätt kontrolleras av vad som ovan benämnts som ägare eller redare. Detta ger stora möjligheter välja de lagar jorden som passar verksamhetens olika delar. Ansvarsförhållanden regleras med avtal mellan de engagerade företagen. Införs restriktioner för verksamheten finns möjligheter att, om så önskas, justera verksamheten så att restriktionerna undviks. Mellanstatliga överenskommelser t.ex. om hamnstatskontroller är en motåtgärd från myndigheternas sida för att begränsa detta handlingsutrymme.

Säkerhet

Vanligen avspeglar lastens värde de krav som är förknippade med en transporttjänst. Lastvärdet blir därmed också ett mått på den kompetens och de resurser som erfordras transportör för att långsiktigt av en överleva på en välinformerad marknad. En jämförelse mellan last- och passagerarfärjetrafik begränsad till enbart fartygen och dess utrustning leder till slutsatsen att passagerarfärjor är säkrare än lastfärjor. En jämförelse av rutter och i många fall även tidtabeller talar inte för att passagerarfärjetrafik skulle vara mer krävande än övrig lastfärjetrafik. Ses enbart till strukturell säkerhet och teoretiska förhållanden skulle

passagerarfärjor vara säkerhetsmässigt överlägsna lastfärjor.

Risker i passagerarfärjetrafik orsakas som regel av att de operativa förhållandena är mer komplexa än i lasttrafik. I transportsammanhang finns en mer eller mindre medveten tradition att med ökat lastvärde

följer ökade förväntningar att tidtabeller skall hållas. Passagerare

är den högvärdigaste lasten. I fallande skala följer sedan lastbilar, trailers och containers. Passagerares känslighet för avgångs- och ankomsttider är stor. I praktiken kan 15 minuters skillnad i tidtabellen för avgångs- eller ankomsttider avgörande för lyckad eller vara en misslyckad trafik. Sådana mjuka faktorer kan beroende på hur trafiken

272 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

är planerad göra att marginalerna för störningar av operationen blir väl små. Om en störning inträffar kan det bli nödvändigt att acceptera en försening för att bibehålla säkerheten. Förseningar har ett pris marknaden men minskade säkerhetsmarginaler märks inte så länge det inte inträffar en olycka. Det finns därmed en frestelse att tumma säkerhetsmarginalerna. Eftersom moderna passagerarfärjor, deras tekniska utrustning och säkerhetssystem är komplexa krävs kompetent personal, erforderliga resurser såväl ombord som i land samt väl fungerande rutiner för fartygsdriften. Detta gäller inte enbart för normala situationer utan även för situationer som avviker från det normala och situationer som kan utvecklas till nödsituationer. I en pressad operation finns annars risk att avvikelser görs från säkra rutiner. Det mest allvarliga och övergripande säkerhetsrisken är när verksamhetens säkerhetskultur har brister. Säkerhetskultur är ett diffust begrepp men i detta sammanhang kan det förenklat uppfattas som när organisationen i land och ombord tar säkerheten det allvar som krävs. En god säkerhetskultur kännetecknas ofta av att en seriös och kompetent diskussion ständigt pågår mellan fartyg och rederi och att parterna i denna har naturlig respekt och förtroende för varandra. Inbyggda marginaler kan alltså både vara "hårda" och "mjuka". De hårda är hur fartyget är byggt och utrustat. Det mesta som byggs in i ett fartyg för passagerartrafik har någon inverkan säkerheten. Säkerhetskulturen är det övergripande mjuka värdet. Den är bl.a. bestämmande för land- och sjöpersonalens kompetens och hur den utnyttjas för att utöva ett aktivt säkerhetsarbete. De mjuka värdena är överordnade de hårda på så sätt att en god besättning med riktiga arbetsbetingelser kan handha ett fartyg så sätt att eventuella brister i hårdvaran kompenseras. Det omvända fungerar inte, dvs. ett aldrig så väl byggt och väl utrustat fartyg är inte säkert med en dålig besättning. Det mesta av en passagerarfärjelinjes risknivå bestäms redan innan arbetet med ett färjeprojekt påbörjats: beslut om tidtabell fartyg - besättning program ombord organisation i land och ombord samt - tilldelning av resurser för styrning och utveckling av projektet. Den möjliga säkerhets- och kvalitetsnivån blir förutbestämd eftersom den organisation som får i uppgift att sköta projektet har att agera inom ramarna för företagets policy och affärsidé. De anställda i företaget inklusive VD förverkligar vad de uppfattar som ägarnas intentioner. Eftersom ägarnas inflytande verksamheten är avgörande är det omöjligt att behandla passagerarfärjetrafikens säkerhet utan att behandla ägarnas roll. Styrelsen utser en VD för företaget som enligt deras uppfattning har kompetensen för att sköta verksamheten enligt styrelsens direktiv. Han förses sedan med de resurser som anses nödvändiga. I VD:s åtaganden ingår att hålla styrelsen informerad om

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 273

verksamheten och, om han så anser nödvändigt, lämna förslag till justeringar av företagets policy. Det är också naturligt att den person som styrelsen utnämnt till VD är vald bl.a. för att han eller hon delar ägarnas uppfattning om hur verksamheten skall bedrivas. Sammantaget fungerar systemet så att ägarna, vare sig de är medvetna det eller om inte, har ett direkt och avgörande inflytande över verksamhetens säkerhetsnivå. Diskussioner om och utvecklingen Sjösäkerhet har hittills mest av behandlat fartyg och dess utrustning, besättningar, rederiers och myndigheters organisationer etc. Stora framsteg har också gjorts och görs inom dessa områden. Även detta viktigt så begränsas om är det ändå till vad som skall vara den miniminivån för gemensamma säkerhet. Även det i praktiken svårt gripa mjuka om är att värden såsom säkerhetskultur och liknande arbetar branschen med dessa frågor sedan några år. Införandet av ISM-koden behandlar som förutsättningarna för säker fartygsoperation, dvs. mjuka värden, är en banbrytande händelse för sjösäkerheten. Sammanfattningsvis: myndigheterna bestämmer den minimala säkerketsnivån som en passagerarfärja skall uppfylla, den verkliga säkerhetsnivån beror av ägarnas vilja och förmåga att skapa säker en trafik.

Ett annat tillvägagångssätt att värdera säkerheten, än att enbart

kontrollera hur gällande bestämmelser efterlevs, är att tillsammans

med länder som visar intressegemenskap utveckla metoder för att

bedöma redares vilja och förmåga att upprätthålla en hög säkerhetsniva.

14.2 Säkerhetsbarriärer

Här ges en kort beskrivning av den tankemodell mot vilken säkerhet

i den följande texten speglas. I avsnittet om passagerarfärjors säkerhet beskrevs relativt utförligt olika hot mot sjösäkerheten. Att energi i någon form utlöses okontrollerat är ett allmänt hot mot transporter. De största hoten mot fartyg är brand och inträngande vatten i fartyget. Dessa hot är ständigt närvarande men elimineras normalt av de skydd som byggts in i fartygen.

Exempel på inbyggt skydd: Primärt skydd Brännbara material utsätts inte för höga tempera- turer och förekomsten av brännbara material begränsas. Skrovet hålls tillslutet. -

274 Säkerhetsläget

Sekundära skydd Begränsning av en brands möjligheter att spridas, upptäckt och larmning av brand samt evakuering och brandbekämpning. Fartygets tålighet för inträngande vatten samt förutsättningar för evakuering av passagerare och besättning.

För att en godtagbar säkerhetsnivå skall upprätthållas krävs utöver fartygets inbyggda skydd också att besättningen handhar fartyget på ett säkert sätt. Detta gäller inte enbart hur icke önskade händelser hanteras. Viktigt är också hur fartyget och dess system underhålls, dvs. besättningens förebyggande uppgifter.

Fanygets in-

byggda skydd Handhavande

Vattenintrangning

Skydd

Figuren avser att visa hur hot som brand och vatteninträngning avvärjs av fartygets skydd. Först när fartygets inbyggda skydd och besättningens motåtgärder inte bemästrat hotet uppstår en icke önskad händelse. Ständig exponering för hot är inget unikt för sjöfart. En bilförare, exempelvis, reflekterar sällan över att varje möte med en annan bil utgör en livsfara. Förarens normala rutiner är dock som regel tillräckliga för att avvärja detta potentiella hot.

14.3 Statistik

Det statistiska underlaget för bedömning av säkerheten i passagerarfärjetrafiken på Sverige är magert. För bakgrund till Sjösäkerhet att ge en med passagerarfärjor i trafik på Sverige har också statistik för sjöfart i allmänhet studerats. Läsaren uppmanas att, för att undgå förhastade slutsatser, i statistiken uppmärksamma vad som avser passagerarfärjor i trafik på Sverige och vad som refererar till sjöfart i allmänhet. Anledningen till uppmaningen är att världssjöfarten är inhomogen, dessutom domineras den av lastfartyg. Syftet med genomgången är att med statistik som utgångspunkt söka svar på följande allmänt formulerade frågor:

Säkerhetsläget 275

Är

passagerarfärjor/fartyg säkra Är passagerarfärjor/fartyg

lika säkra oavsett ålder Är

passagerarfärjor/fartyg från olika regioner/länder lika säkra

Hur var det förr Hur är det nu Hur ser framtiden ut

14. l Inforrnationskällor

Allmänt om informationsflöde

I sökandet efter svar de ställda frågorna har delvis oberoende källor använts. Den närmast följande illustrationen visar hur information om säkerhet flödar från fartyg och rederi till myndigheter och andra organisationer. Ombord i fartygets underhållssystem, logg- och tillsynsböcker och

skriftväxling bör komplett information fartyget finnas. Hos det

om klassningssällskap som övervakar fartygets tekniska tillstånd finns sammanfattade uppgifter om fartygets tekniska historia oftast går som tillbaka ända till den tid då byggnationen fartyget planerades. av Denna information är emellertid klassens interna och lämnas därför ut externt enbart till ägaren av fartyget eller till utomstående annan om ägaren ger sitt medgivande till detta.

En annan "intern" informationskälla är försäkringsbolag. lnformationen där härrör ofta från skaderegleringar från försäk-

samt ringsbolagets egen inspektionsverksamhet. Dessa inspektioner egna

görs för att underlätta bedömningen risker och åtaganden.

av Merparten av informationsflödet som berör säkerhet processas av besättningen internt ombord. Fartygstriangeln, "fartyg A händelser", symboliserar det samlade informationsflödet ombord berör som

säkerhet. I "fartygstriangens" nedre vänstra hörn finns liten

en svart

triangel för informationsvolymen om säkerhet från den dagliga driften

som utväxlas med rederiet. På rederiet är detta fartyg "A" vanligen ett av flera fartyg B, C.. Den information säkerhet från fartyg "A" om

som sedan går vidare från rederiet till den nationella sjöfartsmyndig-

heten är ytterligare reducerad. Den informationen symboliseras den av lilla svarta triangeln i "rederitriangelns" nedre högra hörn. Det som därefter går vidare till IMO är närmast försumbart. I Sverige, där Sjöfartsverket är den nationella tillsynsmyndigheten, år "Rapport om Sjöolycka" en bättre informationskälla än direktinformationen från fartyg och rederier. Grunden för dessa är rapporter föreskrifter i sjölagens 6 kap. 14 § att fartyg skall, till Sjöfartsverom ket, rapportera händelser som varit allvarliga för sjösäkerheten eller för personer ombord. Varje sådan rapporterad händelse utreds av

276 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

Sjöfartsinspektionen. Utredningen avslutas med någon form av beslut

i allvarliga fall kan innebära någon form av åtgärd. Rapporterna som sjöolyckor bildar underlag för Sjöfartsverkets statistik om om sjöolyckor. Numera rapporterar de nordiska länderna Sverige,

Finland, Norge, Danmark, och Island sjöolyckor till en gemensam

databas DAMA. Till IMO finns skyldighet att lämna information från utredningar sjöolyckor kan ha betydelse för utvecklingen om som internationella regler. av

säkerhetsinformation från fartyglrederi

Försäkringa- Underalls- Klauningsbolag system. logg- uiillskap tmsynsblickar

"DAtabank nu slkvlngav MAritimeoperationer"

ADCSupport AB

ISM-certifieringen International Safety Management Code leder till

intern statistikkälla för rederiet men inte för myndigheten. Däremot en certifieringar och de uppföljande granskningarna av rederier, ger

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 277

myndigheterna möjligheter till en djupare insyn i hur säkerheten är uppbyggd och fungerar i det enskilda rederiet. Den huvudsakliga källan till information för den nationella myndighetens arbete med Sjösäkerhet är inspektioner i samband med certifiering av de fartyg som är registrerade i landets fartygsregister. Det närmast följ ande schemat visar flödet information från Sjöfartsav verkets inspektioner av fartyg. Inspektioner av nationens fartyg görs för att myndigheten skall kunna intyga, certifiera, att säkerheten når den standard är som föreskriven i gällande regler och bestämmelser. I samband med inspektioner upprättas rapporter. I Sverige har Sjöfartsverket en central databas FTS, FartygsTillsynsSystemet där dessa rapporter lagras. Detta är en intern gemensam databas för alla inspektionsdistrikt i Sverige. Normalt använder inspektörer databasen för att förbereda fartygsinspektioner. Där finner inspektören allmänna informationer om det aktuella fartyget och dess "inspektionshistoria". Databasen är också ett viktigt stöd för Sjöfartsverkets internationella arbete i bl.a. IMO. För att möjliggöra inspektioner av främmande fartyg på besök, och därmed befrämja en jämnare säkerhetsstandard mellan fartyg, undertecknade 14 europeiska länder den 28 januari 1982 det s.k. Parismemorandumet om hamnstatskontroller. Sedan dess har ytterligare länder och regioner träffat liknande övenskommelser om hamnstatskontroller. I en hamnstatskontroll har den aktuella harrmens nationella myndighet rätt att inspektera andra nationers fartyg med avseende hur de uppfyller en rad internationella konventioner för inmer formation se avsnittet om harrmstatskontroll, 6.8. Ett besökande fartyg får dock inte hamnstatskontrolleras med tätare intervall än sex månader utan att särskilda skäl föreligger. Skäl till extra inspektioner

kan vara att godkänna åtgärdade brister som ännu inte godkänts. Ett

annat skäl kan vara att myndigheten uppmärksammats att fartyget i något avseende allvarligt bryter mot någon av de konventioner som inkluderas i avtalet om hamnstatskontroller. De rapporter som upprättas i samband med hamnstatskontroller registreras i en gemensam databas för länder som undertecknat Parismemorandumet. Harnnstaten har möjligheten att kvarhålla ett fartyg med utländsk flagg, om det bryter mot någon de konventioner överenskomav som melser om hamnstatskontroller omfattar. Verkan av en sådan sanktion varierar, men för passagerarfärjor detta goda möjligheter att ger påverka besökande fartygs säkerhetsstandard. Hanmstatskontroller gäller främst fartygens inbyggda skydd. I och med att hamnstatskontroller numera även kan innebära operativa kontroller, dvs. kontroll av besättningens kunskaper och färdigheter i säkerhet, finns

278 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

också möjligheten att kontrollera delar av det som i bilden i avsnitt 14.2 kallas för "handhavande". Utöver beskrivna, reglerade flöden för insamling av information, finns en mängd organisationer som aktivt samlar in uppgifter om sjöfart; klassningssällskap, bransch-, försäkrings-, forskningsorganisationer, media specialiserade sjöfart och transport etc. Ofta är dessa informationer emellertid alltför generella för att kunna användas som underlag för att besvara preciserade frågeställningar. I följande avsnitt kommenteras olika statistikkällor kortfattat med hänsyn till deras användbarhet som källor för att kartlägga allvarliga brister i Sjösäkerhet.

Séikerhefsinfbrmation: från

f igf

vsjöfartsmynidighátéñs inspektioner

Å

Undøkkius- i system. loggtillsynsböcksr

F "F.,V9§ tiliayns. -. systemet ADCSupportA8

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 279

Internationell statistik

Sjöfartsverkets statistik och rapporter icke önskade händelser med om större passagerarfärjor är användbara. Ett speciellt avsnitt ägnas detta se "Sjöfartsverkets statistik", avsnitt 14.3.3. Av övrig internationell statistik har följande studerats:

The International Chamber Shipping ICS - ICS är en sammanslutning av världens redare. Inom ICS finns en underavdelning för redare med passagerarfartyg. Fyra statistiksammanställningar från ICS har studerats. I dessa jämförs sjöfart, järnväg, flyg och vägtrañk.

Antal omkomna per transportslag. Omkomna och skadade per transportslag. Antal Omkomna per miljard passagerarkilometer. Uppskattat antal dödsfall per miljard passagerartimmar.

Även sjöfarten hävdar sig väl i dessa jämförelser har det inte om bedömts lämpligt att ta med dessa uppgifter i den här sammanställningen. Några av skälen till detta är;

att passagerarfärjor i jämförelse med dessa övriga transportslag har förhållandevis fâ antal rörelser med många passagerare. Detta innebär att genomslaget i statistiken från en enda större sjöolycka är så starkt att statistiken tappar sitt värde som grund för generella slutsatser.

att sjöfart i statistiken omfattar hela Europa. Relevansen med färjetrafik till respektive från Sverige kan därmed ifrågasättas.

The Institute London Underwriters - The Institute of London Underwriters är centrum för försäkringsvärlden, en imponerande försäkringsbörs där praktiskt taget allt kan försäkras. Dess tyngdpunkt är emellertid förlagd till marin verksamhet. Följande diagram är sammanställda ur statistik från Underwriters. Diagrammen avser att ge en bild av situationen för världssjöfarten i allmänhet. Statistik i den fortsatta texten där världen är urvalsgrund bör ses mot bakgrunden av dessa diagram. Läsaren påminns om att passagerarfärjor till/från Sverige har stora olikheter med den allmänna världssjöfarten. Diagrammen är därför inte representativa för svenska förhållanden.

280 Sákerhetsläget SOU 1996: 182

Diagrammet "årliga förluster av fartyg i världen uppdelat i åldersgrupper" visar en klar ökning från Mig. smug: :vinnIman :pmm smmgunm åldersgruppen 10-14 år mot 20-24 år för att sedan åter minska med stigande ålder. Förklaringar till diagrammet hör samman med faktorer som fartygsunderhåll, fartygs kommersiella och tekniska åldrande, byte av ägare, klassningssällskapens ökade krav i samband inspektioner när ett fartyg uppnått 20 års ålder m.m. Den enskilt viktigaste förklaringen till diagrammet är att när fartyg nått 20 års ålder har de som regel bytt trafik och ägare, ofta flera gånger. Driftsstandarden kan därmed ha reducerats i många omgångar. Den ursprungliga ägaren kan redan när fartyget beställdes och i den följande driften ha agerat efter övertygelsen att det merpris han skulle få ut andrahandsmarknaden inte skulle motsvara merkostnaderna för ett väl byggt och väl underhållet fartyg. Han väljer standard på nybygget därefter och anpassar underhållet till den nedre gräns som, enligt hans bedömning, marknaden accepterar.

20-25 års puckeln för världsflottans förluster blir än mer uttalad när "världstonnagets åldersfördelning" beaktas. Fartygen i 20-24 års grupär förhållandevis få, ca 10%, pen men svarar ändå för mellan en fjärdedel och hälften av alla fartygsförluster, dvs. risken att ett fartyg i 20-24 års gruppen går förlorat är avsevärt större än i övriga åldersgrupper.

Diagrammet "förlust av världens passagerarfartygsflotta fördelat år och i åldersgrupper" har inte lika brant stigning mot 20-24 års grupvärldsflottan Dettaltyder på att passagerarfartygsflottan pen som ovan. har högre genomsnittsstandard än lastfartygsflottan. I Nordeuropa har förluster av passagerarfartyg varit så att namfartygen är väl kända: nen

1987 M/S Herald of Free Enterprise 188 omkomna, fartygsålder 8

år.

SOU 1996: 182 Sákerhetsläget 281

1993 M/S Jan Heweliusz ca 58 omkomna, fartygsålder 16 är -

1994 M/S Estonia 852 omkomna, fartygsålder 14 är -

Katastrofen år 1990 med M/S Scandinavian Star, 158 omkomna,

fartygsålder 19 år, finns inte med som fartygsförlust, men däremot i antalet omkomna som visas i det närmast följande diagrammet.

Mau:vmdøm punounmoyplou Hmm odvl n pait an-uguppor

91-5 Liu 6 -8 e r 9 At X Lin 11 c Leulnnd Lin v12 8:13 .15 Gotland 1417 Palen I 18-23 Ör nd 24 Lin e 27 31 n -3 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 ADC support A5

Av nämnda fartyg är det endast M/S Scandinavian Star med sina 19 är som närmar sig puckeln för passagerarfartygsförluster ovan. I avsnitt 14.4.1 diskuteras ålderns betydelse för sjösäkerheten. I bilden fartygsåldrar, hämtad från kapitel 13 om marknad, är fartyg som ligger inom det skuggade fältet till vänster 20 år eller äldre. Linjerna anges närmare i avsnitt 13.2.3 och i bilaga 2. På linjerna 1-6

282 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

norra Finlandstrafiken och 32-35 Nordsjön och Skagerack har

fartygen en medelålder som överstiger 20 år. Diagrammet "antal omkomna i världssjöfarten" visar att olyckor och katastrofer i vår region trots allt har litet genomslag i världsstatistiken. Det visar också att även om hela världen räknas in kastar siffrorna kraftigt mellan åren.

I Sverige gär olyckor och katastrofer i avlägsna länder förhållandevis -an obemärkt förbi. Dessa har också jämförelsevis liten inverkan det internationella arbetet med att förbättra sjösäkerheten. Den ringa uppmärksamheten dessa händelser får kan delvis förklaras av att av- Ngum Fm: Emerpus: ståndet försvårar rapporteringen I mas Isa: was 1991 1993 och minskar nyhetsvärdet. I sammanhanget säkerhet är emellertid kulturella och ekonomiska skillnader i olika delar av världen intressantare att studera än eventuella brister i rapporteringen. Skillnader i traditioner och kulturer gör att intresset för att förbättra säkerheten och efterlevnaden av gällande regler och bestämmelser kan variera stort mellan olika regioner. Ekonomiska skillnader mellan regioner är en annan faktor som inverkar på fartygsbeståndets standard. Exempelvis har flödet av fartyg från Finlandstrafikens glansdagar varit följande. Fartyg byggdes för att passa just Finlandstrafiken. De uppfyllde vid leveransen högsta standard och underhölls väl. Det konceptuella försprånget, fartygens tekniska standard samt prisökningar för nybyggen gjorde att dessa fartyg kunde säljas för samma summa pengar som de anskaffades för, dvs. till skillnad mot vad som beskrivits ovan fungerade dessa fartyg som gigantiska Sparbössor. När fartygen sedan, ca 7 år gamla, introducerades andra linjer i Norra Europa, som traditionell tonnagerades med begagnade fartyg, innebar dessa fartyg som regel en ordentlig standardhöjning för dessa linjer. Efter ytterligare några år såldes fartygen vidare till t.ex. Medelhavet där de återigen upplevdes som en standardhöjning. Till bilden hör att under en relativt lång period Finlandstrafikens historia byggdes fartyg som inte till fullo uppfyllde lMO:s krav hur kollisionsskott skall arrangeras, M/S Estonia var ett av dessa fartyg.

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 283

Lloyd s Register Shipping -

Från Lloyds Register of Shipping LR är följande tabell hämtad. Den visar antal omkomna uteslutande i samband med totalhavererade fartyg som varit större än 100 brutto.

Antal omkomna Medelvärde 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1989-94

Tankfartyg 9 9 48 2 15 70 26 Bulkfartyg 66 94 154 28 41 148 89 Styckegodsfartyg 317 72 217 78 219 149 175 Roro last 15 5 51 12 Passagerar/ last 13 39 145 33 Pax. roro-last l 608 l 58 876 257 Passagerarfartyg 17 9 4

Summa: 393 203 1 083 118 338 l 439 596

Roro står för roll roll off. Detta betyder att lasten rullar ombord on och i land på hjul. Flertalet roro-fartyg fraktar enbart last. Ett mindre antal av dessa förekommer även i oceantrafik, s.k. deep sea-roro fartyg. Begreppet roro-fartyg innefattar alltså mängd olika en fartygstyper med olika uppgifter varav de som tar passagerare utgör en mindre del. Det gemensamma för gruppen är hur lasten hanteras. Passagerar-roro-lastfärjor är däremot en någorlunda väl definierad grupp. De fartyg som är sysselsatta i passagerarfärjetrafik på Sverige är huvudsakligen passagerar-roro-lastfärjor. Orsaken till att den dåliga överensstämmelsen mellan diagrammen "ro/ro-fartyg, antal totalhaverier" och "ro/ro-fartyg, antal omkomna" nedan är att begreppet roro-fartyg inkluderar fartyg med olika uppgifter.

284 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

Ro/m-fartyg. antaltotalhaverier Ro/ro-fartyg, antalomkomna

1980 1985 1 990

Världsstatistiken ger inga detaljerade uppgifter om brister i säkerhet.

Kortfattade kommentarer om de fartyg som gått förlorade finns dock. Tabellen nedan visar resultatet av en genomgång av förlorade passagerarfärjor och passagerarfartyg i Ll0yds Registers World Casualty Statistics från 1986 t.0.m. 1995. Detta är alltså fall där samtliga skyddsbarriärer i den förenklade bilden om säkerhet passerats

se avsnitt 14.2.

1986 -87 -88 -89 -90 -91 -92 -93 -94 -95 Antal totalförluster 6 O 8 5 6 23 6 4 9 4 Varav i Nordeuropa 0 1 O l 0 0 l 1 0 - Medelålder 28 32 22 30 35 28 25 31 25 -

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget

Fördelning av totalförluster 1986 1995 påflaggstater är som följer: -

Tolv förluster per nation Panama

Nio förluster per nation Grekland och Filippinerna

Fyra förluster per nation Italien, Jugoslavien

Tre förluster per nation Sovjetunionen/Ryssland

Två förluster per nation Bahamas, Egypten, Honduras, Indonesien, Mexico och Turkiet

En förlust per nation Argentina Chile, Estland, Finland, Japan, Kina, Kuba, Malta, Nya Guinea, Norge, Polen, S:t Vincent, Sierra Leone, Solomonöarna, Trinidad, USA, Venezuela

Orsaker till att fartygen förlorats har först delats i fartyget upp om varat i trafik eller inte, därefter har anledningen till totalförluster grupperats enligt tabellerna nedan.

Fartyget var i trafik Brand Förlisning Kollision Strandning Attack Sza 10 14% 18 25% 5 7% 14 20% 47 66%

Fartyget var inte i trafik Brand Förlisning Kollision Strandning Attack Sza 13 18% 5 7% 2 3% 4 6% 24 34%

Andelen förlorade fartyg som inte har varit i trafik kan förefalla hög. Dessa förluster hör ofta samman med att när fartyg inte är i trafik uppstår lätt luckor i säkerhetsrutiner. Exempelvis uppstår ofta brister i brandskyddet när aktiviteten ombord är låg. Förlisningar inträffar också förhållandevis ofta när fartyg är under bogsering. Olämplig förtöjning av fartyg där en orkan drar fram är en vanlig orsak till strandningar. Fartyg i drift som befinner sig i hamn där orkan skall en dra fram, går normalt till havs. Attacker i tabellerna är krigshandlingar i f.d. Jugoslavien.

286 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

14.3.2 Hamnstatskontroller

Systemet med hamnstatskontroller beskrevs i korthet ovan i avsnitt l4.3.1 i anslutning till frågor om informationsflöde. Följande uppgifter är hämtade ur denna gemensamma statistik som förs enligt Parismemorandumet. En del uppgifter är från kompletterande beräkningar gjorda basen av denna statistik.

Omfattning av hamnstatskontroller 1991 1992 1993 1994

Antal inspektioner 14 379 14 783 17 294 16 964 Andel av besökande fartyg 23,7% 23,8% 26,1% 26,8% Inspektion utan brister 7 825 8 095 8 913 8 248 Inspektion med brister 45,6% 45,2% 48,5% 51,4% Målsättningen är 25%

Brister per inspektion där fel förekommit 3,96 4,06 5,14 6,10 Huvudanledningar till anmärkningar, årsgenomsnitt 1993 1995 -

av ningen att minst 25% av de besökande fartygen skulle genomgå hamnstatskontroller. Frekvensen av anmärkningar har också ökat. Antalet fartyg är ungefär detsamma, dvs. det individuella fartyget

SOU 1996: 182 Säkerhetslägez 287

utsätts allt oftare för hamnstatskontroller, får fler amnärkningar och kvarhålls oftare. I tabellen "Vissa anledningar till anmärkningar" är det intressant att notera att så många felaktigheter upptäcks i utrustningar. Detta tyder på att vid dessa kontroller görs lite än det enklaste, dvs. mer att granska certifikat och fribord. Rubriken operativa kontroller är inte med i sammanställningen. Detta kan ändå den enskilt anses vara viktigaste kontrollen när det gäller hamnstatskontroller i Sverige av

utländska passagerarfärjor se avsnitt 14.3.3 under kommentarer till

sammanställning av bränder.

Kvarhållandefrekvens per flaggstat

Innan tabeller med statistik flaggstater det land fartyg år

om som

registrerade i presenteras för svårigheter och risker med

varnas att dra slutsatser ur materialet individuella fartygs säkerhetsstandard. om För att åskådliggöra detta ges här ett exempel: Listan över antal totalförluster passagerarfartyg och av passagerarfärjor per flaggstat grundas på material från Lloyd’s Registers som World Casualty Statistics toppas Panama. Det förefaller tillav ge räckligt belägg för att påstå att passagerarförande fartyg med Panamaflagg har en låg såkerhetsstandard. Det är emellertid inte alls säkert att detta gäller det individuella fartyget. Panamaregistret är ett av världens största. l registret finns ett brett spektrum fartyg av som

tillhör redare med vitt skilda inställningar till säkerhet,

från de mest seriösa till de som saknar säkerhetsambitioner. Exempelvis finns där högklassiga kryssningsfartyg som, eftersom de tar amerikanska passagerare i amerikanska hamnar, långt innan systemet med hamnstatskontroller infördes här, har varit under uppsikt från US Coast Guard och amerikanska media. Panamas ledande position säger inte så mycket än att det är ett mer stort register och att i detta register tillåts förekomma och förekommer redare med låga säkerhetsambitioner. När det gäller s.k. öppna register, Panamas, hade den här som typen av statistik gett mer om den hade kunnat föras redare i stället

för flagga. Epitetet bekvämlighetsflagg syftar öppna register. I

färjetrafiken på Sverige är de öppna registren representerade fartyg av från Cypern och Bahamas. Fartygens säkerhetsstandard i dessa öppna register varierar också kraftigt. Nationella register, som t.ex. det svenska, har jämnare säkeren hetsstandard mellan de fartyg som ingår i registren. De mest homogena registren är nationella där fartygen nyligen har varit eller är statsägda. Homogeniteten gäller visserligen där inte överlag för alla

288 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

fartyg utan gruppvis, dvs. för fartyg med liknande uppgifter. Till sådana register hör bl.a. ofta länder som ingick i f.d. Sovjetunionen. Resultatet Sjöfartsverkets hamnstatskontroller, som angivet i av statistiken enligt Parismemorandumet, sammanfattas i följande tabell:

År Antal Inspektioner lnspektions- Kvarhållandeinspektioner med anmärkn. frekvens för frekvens för individ. fartyg individ. fartyg

Det kraftigt ökade antalet hamnstatskontroller 1994 är en tillfällighet med två huvudsakliga förklaringar. En är att 1994 kom en stor mängd ryska flodfartyg till svenska hamnar. Dessa fartyg, för vilka sysselsättning på marknader söktes, avvek i många avseenden från nya internationella regler. Den andra orsaken är beräkningsteknisk: 1994 ändrades beräkningsgrunden för antal hamnbesök så att inspektionsfrekvensen beräknades 2700 hamnbesök i stället för 3200 som tidigare förfarande hade inneburit. I följande tabell jämförs treårsmedelvärden för kvarhållandefrekvens fartyg enligt Parismemorandumet, årsgrupperna 1991 1993 och av - 1993 1995,. - Siffran i första kolumnen vilken placering flaggstaten hade

den anger

1993 1995 de 109 totalt registrerade flaggstaterna. En låg siffra - av betyder att kvarhållandefrekvensen var hög, dvs. att nationens fartyg ofta blivit kvarhâllna. Kolumnen "kvarhållanden för flaggstater 1993 - 95" hur frekvent kvarhållanden är respektive nations fartyg anger av samt kolumnen längst till höger i procent hur nationen förbättrat anger + % eller försämrat -% sin placering relativt övriga nationer sedan föregående treârsperiod.

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 289 Kvarhållanden, flaggstaters placering i världsstatistiken samtliga fartygstyper

markerar att landet är anslutet till det s.k. Parismemorandumet.

I tabellens övre del där kvarhållandefrekvensen är hög finns tendensen att öppna register förbättrar sin efterlevnad internationella regler, av länder som ingått i t.ex. Sovjetunionen har å andra sidan fått svårare att leva upp till internationella regler. I tabellens nedre del är

290 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

skillnader i kvarhållandefrekvenser små. Därför har förändringar i

relativ placering i det området förhållandevis liten praktisk betydelse.

De länder inte är upptagna i listan har antingen uteslutits för som att det antagits osannolikt att passagerarfärjor från dessa länder skall trafikera svenska farvatten eller att länderna inte är av intresse för att åskådliggöra någon generell företeelse av intresse i detta sammanhang. Följande tabell visar antalet kvarhållanden uppdelat på fartygstyper. Statistiken visar tendens att högre grad av säkerhet lastslaget en kräver, desto bättre uppfylls säkehetskrav. Tabellen ger också en

uppfattning om den begränsade inverkan passagerarfartyg har

statistiken.

Förhållandet att passagerarfartyg inspekteras oftare än andra och har

låg kvarhållandefrekvens indikerar att myndigheterna världen över är

uppmärksamma på passagerarfartyg samt att passagerarfartyg uppfyller gällande bestämmelser förhållandevis väl. En viktig anledning till att

och containerfartyg har ännu lägre kvarhållandefrekvens än roro-

passagerarfartyg torde att dessa fartyg har en förhållandevis enkel

vara utrustning, dvs. att potentialen för anmärkningar är låg.

Antal kvarhållanden fördelat fartygstyper.

Antal Antal Andel Andel Antal Antal insp. medel kvarhål- kvarh. % kvarh. insp. fartyg per fartyg landen avinspekt av fartyg

Summa/ Medelvärde 16 964 10 694 1,55 1 597 7,7% 11,9%

14. 3 3 Sjöfartsverkets statistik

. Sjöfartsverkets olycksstatistik

DAMA-statistiken är se avsnitt 14.3.1 under Allmänt om informa-

tionsflöde, i den form som den presenteras, alltför generell för att tillföra något till denna genomgång. Exempelvis presenteras där

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 291

olyckor för 760- 780 svenska bil- och passagerarfärjor. Detta innebär att de ca 90 fartyg som är av intresse här, i statistiken överskuggas av händelser med andra mindre fartyg. Sjöfartsverkets statistik har befunnits den enda användbara för vara studier av säkerhet i samband med passagerarfärjor i trafik på Sverige. Även statistiken är begränsad till fartyg om under svensk flagga kan den, p. g.a. de likheter råder med de nordiska länderna, även som

anses som representativ för fartyg under finsk, dansk och norsk flagg.

Följande tabell "större svenska bil- och passagerarfärjor, registrerade sluthändelser 1988 94" är händelser i enlighet med 6 kap. - som 14 § sjölagen rapporterats till Sjöfartsverket.

Större svenska bil- och passagerarfartyg, registrerade sluthändelser 1988 -94

Kollision Kollision Grund- Läckage/ Maskin- Brand/ S.a med fartyg med annat stötning kantring/ haveri explosion föremål väderskada

Dessa icke önskade händelser är inte fler än att de kan kommenteras årsvis. För enkelhetens skull kommenteras liknande händelser grupperade.

Kommentarer till olyckor registrerade 1988 -94

1988 Samtliga 13 olyckor är bedömda "mindre allvarliga som olyckor".

6 händelser avser fartyg som stött eller drivit på grund samman i samband med manövrering i harm under dåligt väder.

4 händelser avser bränder i inredningen har släckts be-

som av sättningarna.

292 Säkerhetsläget

händelser avser bränder i maskinområdet som har släckts av besättningarna.

händelse var lätt kollision i tjocka.

1 989 Av årets 17 rapporterade olyckor bedömdes tre som "allvarliga olyckor".

Nils Dacke seglade på en förtöjd lotsbåt som sjönk.

Diana II navigerade fel utanför Kapellskär med stora skador som följd och vattenfyllt hjälpmotorrum.

När Athena låg förtöjd i Stockholm utbröt brand i en hytt. Branden spred sig. Fartygets besättning i samarbete med brandkår från land släckte branden.

13 olyckor bedömdes som "mindre allvarliga olyckor".

6 händelserna inträffade i samband med svårigheter att av manövrera i hamn p. g.a. dåligt väder.

händelserna bottenkänning med smärre skador som av var följd.

händelserna var mindre bränder i inredningen som släcktes av av besättningen.

händelse var att en slang för bunkerolja sprack.

rapporterad händelse är utesluten eftersom det inträffade senare visade sig vara ett tillbud.

1 990 Av årets 14 händelser har betecknats som "allvarlig olycka", en övriga 13 har betäcknats som "mindre allvarliga olyckor".

allvarlig olycka den brand bröt ut Kalypso när hon var som låg varv.

Säkerhetsläget

Övriga 13 "mindre allvarliga olyckor" var följande.

6 gånger uppstod mindre bränder i inredningen. Samtliga bränder släcktes av respektive besättning. av händelserna inträffade i samband med svårigheter att manövrera i hamn p. g.a. dåligt väder. händelser var skador orsakade av gång i dåligt väder. vevhusbrand inträffade som släcktes av besättningen. händelse var en brusten vevlagerbult.

1991 Av de 9 händelserna som inträffade under året har samtliga bedömts som "mindre allvarliga olyckor". av händelserna hör samman med svårigheter att manövrera i hamn. händelser är mindre bränder i inredningen och bildäck. Bränderna släcktes av resp. besättning. händelse var en brand i maskin som släcktes av besättningen.

1 992 Samtliga 10 registrerade händelser under året har bedömts som "mindre allvarliga olyckor". av händelserna hör samman med svårigheter att manövrera i hamn. bränder, varav fyra mindre i inredningen och en i en lastbils gasolaggregat. Samtliga bränder släcktes av besättningen. händelse var när sot och olja en fläns till ett avgasrör fattade eld. Branden släcktes av besättningen.

294 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

1993 Samtliga 16 registrerade händelser under året har bedömts som "mindre allvarliga olyckor".

7 av händelserna hör samman med svårigheter att manövrera i hamn.

8 bränder varav sju mindre i inredningen samt en i en personbil. Samtliga bränder släcktes av besättningen.

1 händelse var en vevhusexplosion i en hjälpmotor.

1994 Samtliga 16 registrerade händelser under året har bedömts som "mindre allvarliga olyckor".

8 händelserna hör samman med svårigheter att manövrera i av hamn.

6 händelser var mindre bränder i maskinrumsområdet som släcktes av besättningarna

1 händelse var en mindre brand i inredningen som släcktes av besättningen.

1 händelse "black out" strömlöst fartyg i skärgård. Bottenvar känning inträffade inte.

Eftersom brand är den vanligaste icke önskade händelsen 47% har samtliga "Rapporter om sjöolycka", där "brand/explosion" förekommer, från 1988 till augusti 1996 studerats. Denna sammanställning innehåller 50 fall, dvs. innehåller fler fall än tabellen ovan över registrerade sluthändelser täcker åren 1988 1994 för vilka som - 45 bränder/explosioner registrerats. I tabellen nedan har uppdelning gjorts efter hur fartygets driftstillstånd var när händelsen inträffade samt ursprunglig orsak till händelsen. Orsaksindelningen är gjord i konsekvens med resonemanget att fel uppkommer med mänsklig otillräcklighet som grundorsak. Mänskligt externt syftar att andra personer än de som hör till fartyget eller rederiet varit oaktsamma med eld. Mänskligt internt mänsklig otillräeklighet i driften av fartyget. Felkonstruktion avser syftar att tekniska lösningar ombord, som inneburit en hög säkerhetsrisk, inte rättats till, dvs. en sådan orsak hör egentligen också till "mänskligt internt". Anledningen till att felkonstruktion fått en kolumn är att detta hör till en kategori av inbyggda risker som egen

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 295

landorganisationen har stort inflytande över. Fartyg varvsbesök innebär en högrisksituation. I denna sammanställning har bränder på varv räknats till "mänskligt internt". Detta är gjort för att så långt bak i orsakskedjan som möjligt. Rederiet har valt varvet och har möjlighet att kräva och se till att varvet har säkra rutiner för att förhindra bränder. Denna indelning har inget att göra med och skall inte heller förväxlas med de juridiska bedömningar som gjorts i de enskilda fallen av inträffade bränder fartyg liggande varv.

Sammanställning av bränder i svenska fartyg i internationell trafik, 1988 till augusti 1996

År Driftstillstånd Orsak

Pâ resa Ihamn På varv Mänsklig Mänsklig Felkonst-. externt internt ruktion

Genomgången av rapporterade bränder är snarare en demonstration i passagerarsäkerhet än en studie av olyckor. Ingen av de rapporterade bränderna har utvecklats till hot för passagerare. Samtliga allvarliga bränder har inträffat när fartygen inte varit i ordinarie trafik. Även de flesta bränderna inträffar är det anmärkningsom resa värt många som inträffar i hamn och varv. Eftersom många arbeten sker i miljöer med höga temperaturer är det fråga om en högriskmiljö. Ett normalt varvsuppehåll för färjor i trafik på Sverige tar en vecka, dvs. ca 2% av året. Detta kan jämföras med 6% ovan. Av rapporterna framgår att när avsteg från ordinarie driftsrutiner görs, hamnuppehåll utan passagerare, varvsuppehåll etc ökar risken för bränder. Dessutom får dessa bränder ofta allvarligare följder än de som inträffar när fartygen är i trafik. Rapporterade händelser med mänsklig extern orsak 46% är en hög siffra. Siffran kunde varit ännu högre om inte många tillbud ombord behandlats rutinmässigt effektivt ombord. Information om dessa

296 Säkerhetsläget SOU 1996: 182

smärre händelser stannar som regel i fartyget och läggs till den erfarenhet med vars hjälp säkerhetsarbetet ombord situationsanpassas. Slutsatsen av detta är att Sjöfartsverket och rederierna när det gäller bekämpning av brand utför ett utomordentligt säkerhetsarbete. Detta år ett arbete som naturligtvis aldrig blir klart utan måste pågå och utvecklas fortlöpande för att en god säkerhetsnivå skall upprätthållas. För fartyg med annan flagg än svensk finns inte motsvarande statistik tillgänglig. Dessa fartyg blir emellertid utsatta för hamnstatskontroller i svenska hamnar. Operativa kontroller som görs i dessa sammanhang är övningar som skall visa besättningens färdigheter i praktiskt säkerhetsarbete samt prov som visar hur fartygens säkerhets-

system fungerar.

Operativ kontroll av besättningens färdigheter i att hantera brand och situationer som kan uppstå i samband med brand ombord är förhållandevis vanliga. Eftersom det inte finns anledning att betvivla att Sjöfartsverket konsekvent tillämpar samma bedömningar för utländska som för svenska fartyg, får utländska passagerarfärjors brandsäkerhet anses

uppfylla samma minimikrav som gäller för svenska fartyg. Branden

på M/S Scandinavian Star undantagen. Fartyget gick inte heller på svensk hamn. Den branden gav starka argument till och påskyndade förbättringar av brandsäkerheten.

Kollisioner

Antalet till Sjöfartsverket rapporterade sluthändelser i form av kollisio-

ner med fartyg eller annat föremål tabellen ovan var under perioden

1988 1994 30 st, dvs. 32% av de registrerade händelserna. I 29 av totalt 95 händelser 31% var orsaken att fartyget hade svårigheter att manövrera i hamn. Med indelning i driftstillstånd och orsak enligt skulle fartyget i samtliga fall befunnits vara i drift och orsaken ovan, intern mänsklig otillräcklighet. I flertalet fall är det rederiet som valt en för hög risknivå. Den höga risknivån har många orsaker: val av fartyg med otillräckliga manöveregenskaper, utformningen av operatörens villkor, rekryteringen, utbildningen och träningen av operatörer, riktlinjer för drifts- och operationsrutiner, etc. Så länge fartygets besättning inte brutit mot rederiets policy kan för besättningens vidkommande endast konstateras att den operativa situationen i dessa fall blivit dem övermäktiga. En händelse 1%, lätt kollision i tjocka, måste dock läggas besättningen till last. En förmildrande omständighet var att besättningens agerande mildrade konsekvenserna. Sett till passagerarnas säkerhet får detta anses som en bra historik. Även det i några fall inneburit obehag för har om passagerarna

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 297

händelserna utspelats inom de marginaler finns för som passagerarnas säkerhet.

Grundstötning

Av de 9 9% rapporterade grundstötningarna har manöversvårigheter varit orsaken i 8 fall. Den resterande händelsen är Diana 1I:s felnavigering 1989 utanför Kapellskär. Denna är den enda samtliga av 95 händelser som kunde aktualiserat evakuering av passagerare. Ansvaret för händelsen och dess förlopp har besättningen. För bedömning av situationens allvar i samband med grundstötningar i skärgård är det väsentligt att beakta att omständigheterna för evakuering av fartyg där är gynnsamma. Inträffar grundstötning så att fartyget börjar läcka tränger vatten in lågt i fartyget. En så snabb

ökning av fartygets slagsida som i fallen M/S Herald of Free Enterpri-

se och M/S Estonia, där vatten korn lastdäck, inträffar inte när vatten tränger in under lastdäck. Eftersom farvatten i skärgård är skyddade och risken för snabb krängningsökning är förhållandevis

liten är förutsättningarna att använda fartygets livräddningsutrustning

och assistans från andra räddningsstyrkor gynnsamma.

Händelsen med Diana II är inte tillräckligt allvarlig för att ändra

slutomdömet att färjetrafiken är säker.

Övriga händelser

Bland de övriga tretton händelserna 14%, läckage, kantring,

väderskada och maskinhaveri finns black out rapporterad 1994

en som inträffade i skärgård. Denna händelse kunde fartygets om besättning handlat annorlunda utvecklats till en grundkänning.

Statistik som hjälpmedel i säkerhetsarbetet

Det individuella fartyget

För uppföljning av det individuella fartygets säkerhet är den centrala databasen "fartygstillsynssystemet" FTS, se avsnitt 14.3.1, figuren sist under Allmänt om informationsflöde ryggraden. Databasen underlättar inspektioner av fartyg i godtycklig hamn. Den inspektör som skall utföra arbetet får från databasen fullständiga informationer om fartyget. FTS-systemet infördes i början av 90-talet som ett fakturerings- och tidrapporteringsystem. I mitten 1995 hade det utökats med av en

rapportdel för fartygsinspektioner. Nu uppgraderas datautrustningen

för att göra systemet snabbare och enklare att använda. Arbeten pågår

298 Säkerhetsláget SOU 1996: 182

också med att komplettera FTS-systemet så att det mot slutet av år 1996 även skall inkludera operativa kontroller.

Regelutveckling och tillsyn

Sjöfartsverket har nu två datasystem för uppföljning av sjösäkerhet, PTS-systemet och SOS-systemet, SjöOlycksSystemet. SOS-systemet har de s.k. 70-rapporterna som grund. Rapportskyldigheten reglerades tidigare i 70 § sjölagen. Informationen som är lagrad i dessa system är en viktig hjälp i Sjöfartsverkets internationella arbete, i första hand inom IMO. Under hösten 1996 börjar Sjöfartsverket på central nivå i Norrköping arbetet med att analysera informationen i PTS-systemet för att söka vägar att effektivisera inspektionsverksamheten.

14.3.4 Vad kan utläsas från statistiken

Nationellt

Den allmänna statistiken från Sjöfartsverket ger information om i vilken omfattning olika händelser förkommer samt förekomsten av hamnstatskontroller. Resultatet av hamnstatskontroller rapporteras till den centrala databasen i Saint-Malö, där uppgifter i enlighet med Parismemorandumet samlas. Detta register fungerar liknande sätt FTS-systemet. Hamnstatsstatistiken ger emellertid ingen direkt som information sjösäkerhetsläget. För att få en samlad bild av om situationen med svenska fartygs Sjösäkerhet återstår att, som ovan, behandla enskilda händelser.

Internationellt

Den internationella statistiken över hamnstatskontroller enbart möjliggör inte slutsatser om utländska passagerarfärjors säkerhet i svenska farvatten. Statistiken ger information om förekomster av hamnstatskontroller, vilka nationers fartyg som kvarhålls etc. Vilken typ brister upptäckts eller informationer som gör det möjligt av som att bedöma bristers allvarlighet är svårtillgängliga. Av statistiken framgår att passagerarfartyg ägnas större uppmärksamhet än andra fartygstyper och att dess kvarhållandefrekvens trots detta är låg. Hamnstatsstatistiken och övrig internationell statistik som redovisats bekräftar dock bilden att Sverige befinner sig i den region av ovan världen där passagerarfärjors säkerhet år som bäst.

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 299

14.4 Säkerhet

14.4.1 Ålderns betydelse för ett fartygs säkerhet

Degenerering underhåll -

Tiden gör att fartygs tekniska standard sjunker. I vilken utsträckning detta sker beror av underhållets omfattning och kvalitet. Normalt underhålls fartyg kontinuerligt dess besättning, dvs. fartygs av personal arbetar dagtid med att underhålla fartyget. För hålla att ordning att alla underhållsobjekt används ombord underhållssystem. På moderna fartyg är dessa databaserade. För större arbeten anlitas numera ofta hjälp från land. Vissa arbeten kräver dessutom att fartyget tas ur drift. Eftersom underhåll är förknippat med kostnader till viss del som kan undvikas eller flyttas till framtiden, väljer redaren den underhållsfilosofi som han anser passar verksamheten. Spännvidden för val av underhållsfilosofi är vid, från enbart avhjälpande underhåll, dvs. enbart avhjälpa de fel som stoppar driften, till att modernisera fartyget och i övrigt hålla det i nära ursprungligt skick. Vanligen tillämpar svenska rederier policyn för svenska passagerarfärjor att underhåll skall bedrivas minst i sådan omfattning att fartygets sjö- och driftssäkerhet är säkerställd. Utan att närmare in på vad detta betyder och de metoder som kan användas för att nå detta mål, konstateras endast

att detta är en policyförklaring som ger utrymme för olika tolkningar.

Med tiden uppkommer nya underhållsproblem. Exempelvis förlorar många isolerings- och packningsmaterial sina egenskaper, oxideringar och rostsprängningar skapar nya problem, givare och elektroniska system blir instabila etc. I takt med att ett fartygs ålder och kostnader för underhåll stiger minskar dess tekniska värde. Fartygets sjö- och driftssäkerhet kan minska snabbt inte underhållet motsvarar vad om fartygets ålder kräver.

I samband med större förändringar i den kommersiella eller under-

hållsmässigasituationen byter fartyg ofta ägare. Det är i huvudsak detta

som kurvorna om fartygsförluster se avsnitt l4.3.l under Internationell Statistik, Institute London Underwriters återspeglar.

Slutsatsen blir att, ett fartyg underhålls och utrustas väl, om behöver inte åldern ha någon inverkan på dess sjö- och driftssäkerhet.

Systemuppbyggnad

Teknisk uppbyggnad och prestanda för ett fartygs säkerhets-, maskinoch navigationssystem kan variera kraftigt. Avancerade system avser att effektivisera operationen av fartyget, dvs. minska risker för

300 Säkerhetsláget SOU 1996: 182

mänskliga felgrepp samt ge operatören ett bra beslutsunderlag och förbättrad operationell kapacitet. För att dra nytta av dessa möjligheter och undvika att framtida risker byggs in, ställs allt högre krav redarens förmåga att hantera det som den tekniska utvecklingen för

med sig. I passagerarfärjetrafiken Sverige finns exempel såväl

de mest avancerade systemen som de mycket enkla. Val av tekniska system och dess uppbyggnad är inte helt fria utan färjetrafik kan så krävande att besättningen behöver avancerad en vara teknik till sin hjälp för att operera fartyget säkert. Detta innebär inte att besättningen för den skull måste vara utlämnad till tekniken om den skulle fela. I samband med att redaren planerar en trafik är just sådana alternativa handlingsmönster centrala frågeställningar som måste lösas för att minska risken för att oönskade händelser inträffar senare när fartyget är i drift. I teknikintensiva fartyg är besättningens roll mer övervakande och beslutande om tekniska förlopp än aktivt opererande fartyget. Fartyg med enklare system där besättningens roll är mer av operativ kan emellertid vara väl så säkra som teknikintensiva fartyg. Förutsatt att operationen av en trafik inte är mer komplex än att ett fartyg kan kontrolleras "manuellt" kan ett enkelt uppbyggt fartyg uppfylla väl så höga krav sjösäkert handhavande som ett fartyg med avancerade system. För bedömning av systemuppbyggnadens betydelse för ett fartygs Sjösäkerhet är två frågor särskilt intresse. Den första frågan är, av vilken förmåga och vilka möjligheter har besättningen att hantera störningar i systemet. Den andra frågan är om det tekniska systemet motsvarar de krav trafiken innebär. Därtill kommer givetvis en som granskning av systemen som sådana. Gränssnittet människa/maskin ingår där viktig, för många ofta dold, riskfaktor. Det finns som en alltså inga generella samband mellan ett fartygs tekniknivå och dess

Sjösäkerhet. Däremot finns samband mellan systemuppbyggnad och

Sjösäkerhet i det enskilda fallet. Det kan tyckas fartyg ändå skulle kunna antas ha att ett yngre modernare utrustning med bättre prestanda än ett äldre. Detta antagande behöver inte heller vara riktigt eftersom många äldre fartyg speciellt navigationsutrustning regelbundet moderniseras. vad avser Slutsatsen blir att uppgiften ett fartygs ålder inte är tillräckligt om underlag för att bedöma om dess system bidrar till sjösäkerheten eller ej.

Fartygs inbyggda skydd

Samband mellan fartygs ålder och skillnader i inbyggd motståndskraft mot brand och inträngande vatten och under lastdäck kommer att försvinna. För utförligare beskrivning av de internationella reglerna

SOU 1996: 182 Säkerhetsláget 301

i dessa avseenden hänvisas till avsnitt Här översikt ges en grov utifrån funktionella grunder.

Känslighet för inträngande vatten

Under fribordsdäck, dvs. vanligen utrymmet under roro-däck, är fartyg indelade tvärskepps i vattentäta avdelningar. Även inom delningar långskepps förekommer är det här tillräckligt att föra resonemanget utifrån tvärskepps indelning. Med vattentäta skott tvärskepps, vattentäta "väggar", från fribordsdäck ner till botten mellan fartygets yttersidor skapas i fartyget vattentäta avdelningar som fartyget kan flyta i händelse att vatten skulle tränga i fartyget.

"ä

Penausung az goayclmg vanenlall ska

Antalet och placeringen av dessa vattentäta skott bestämmer fartygets inbyggda motståndskraft mot inträngande vatten. Eftersom det ur en passagerarens synpunkt inte är så intressant om fartyget sjunker enligt den ena eller andra byggnadsregeln, görs denna framställning utifrån vad som kan inträffa. Här finns en väsentlig skillnad i om fartyg klarar fyllning av en eller två vattentäta avdelningar. Uttryckt ett annat sätt: klarar ett fartyg en skada vid det mest ogynnsamt placerade skottet så att när två avdelningar fylls fartygets stabilitet fortfarande är tillräcklig för att begränsa krängningen, så kan evakuering av fartygets passagerare och besättning genomföras som planerat. Fartyg som uppfyller detta kallas fackspråk för "två-compartmentfartyg Internationella regler och regionala överenskommelser tillåter, med vissa restriktioner för antalet passagerare, s.k. "en-compartmentfartyg Även det övervägande flertalet färjeresenärer om transporteras med "två-compartment" fartyg förekommer många färjelinjer till och från svenska hamnar "en-compartmentfartyg". Inom säkerhetsområdet stabilitet dröjde det till 1990 innan någon väsentligt förbättring gjordes för passagerarnas säkerhet. Tidigare har dock betydande förbättringar gjorts för att underlätta evakuering av passagerare. Här behandlas inte evakuering eftersom det hör till den eventuella fortsatta utvecklingen av en icke önskad händelse. Stabilitetskraven fartyg byggda efter 1990 blev, allmänt uttryckt, sådana att fartygen vid en skada skall kunna evakuera passagerare och

302 Säkerhetsláget SOU 1996: 182

besättning även i dåligt väder. Även övriga, existerande fartyg, skall sedan 1994 uppfylla detta krav till minst 95% för att slippa komplettera med åtgärder som förbättrar fartygets stabilitet i skadat skick. Våren 1996 träffades den s.k. Stockholmsöverenskommelsen. Överenskommelsen innehåller regler syftar till kraftigt mildra som att effekterna av inträngande vatten lastdäck. Denna regionala överenskommelse har ratificerats av Sverige, Danmark, England, Finland, Irland, Tyskland och Norge. Polen kommer möjligen att ratificera överenskommelsen.

Sjöfartsverkets avsikt är emellertid att med hjälp av hamnstatskontroller se till att alla passagerarfärjor i trafik svenska hamnar uppfyller kraven i överenskommelsen, dvs. även passagerarfärjor tillhörande nationer som inte undertecknat överenskommelsen. Överenskommelsen skall tillämpas från och med 1 april 1997. För fartyg som redan i det närmaste uppfyller kraven tålighet för vatten lastdäck finns en teoretisk möjlighet att vänta med att uppfylla kraven till fullo fram till l oktober 2002. 1 sammanhanget bör det också nämnas att Sjöfartsverket med anledning av Estonia-katastrofen avsevärt skärpt bevakningen av fartygs tillslutningar.

Känslighet för brand

SOLAS 60 trädde i kraft 1966. I denna gavs möjlighet att välja

"obrännbara material" definierades i avsnitten G och H i inredningen

för att slippa installera den tidigare obligatoriska, sprinkleranläggningen för brandbekämpning. Med något enstaka undantag utnyttjade samtliga svenska redare denna möjlighet. En starkt bidragande orsak till att det nya byggnadssättet slog igenom var att därmed försvann risken för de fuktskador som tidigare orsakats av sprinklersystem. Materialet kallades för obrännbart men det var delvis brännbart, dvs. materialet hade avsevärt lägre energiinnehåll än de som tidigare använts. Från och med år 1994 gäller att alla nya och existerande fartygs inredningar skall ha sprinkler. Kravet gäller omedelbart för nya fartyg och införs successivt under perioden mellan år 1997 och 2005 för

existerande fartyg i vissa fall kan perioden utsträckas till slutet av år

2009, se avsnitt 6.4. De fartyg som enligt det gamla sättet att bygga

SOU 1996: 182 Säkerhetsläget 303

fortfarande har brännbart material får i trafik år 2010 och vara därefter. Efter 1994 gäller också att automatiska system för upptäckande av brand skall bygga rökdetektorer tidigare har värmedetektorer använts. I realiteten betyder detta att, med några ytterst sällsynta undantag, passagerarfärjor i trafik Sverige redan har svårbrännbara material i inredningen och sprinkler samt bra system för upptäckande brand. av

14.4.2 Flaggans betydelse för säkerhet

Frågan om flaggans betydelse för de passagerarfärjor trafikerar som Sverige har i olika sammanhang berörts tidigare i texten. Det sammanfattande svaret om flaggan har betydelse för säkerheten är att flaggan i sig inte ger någon upplysning säkerhetsstandarden om passagerarfärjor i trafik på Sverige. I samband med hamnstatskontroller ser numera Sjöfartsverket till att utländska passagerarfärjor uppfyller samma grundläggande krav säkerhet som svenska fartyg. Säkerhet därutöver är redarens val. Av den internationella statistiken över hamnstatskontroller uppdelad

på fartygstyper avsnitt 14.3.2, framgår att passagerarfartyg priorite-

ras. Sjöfartsverkets kontroll av passagerarfartyg är inte sämre än den internationella utan snarare effektivare eftersom verket utöver den traditionella inspektionen också lägger stor vikt vid operativa kontroller.

Pågâende säkerhetsarbete 305

15 Pågående säkerhetsarbete

Vi har förut beskrivit regelutveckling och myndigheters, klassificeringssällskaps m.fl. verksamhet i övergripande och organiserade mera strukturer. I det följande avsnittet tar vi upp andra aspekter den praktiska verksamhet som bedrivs kontinuerligt, inte minst för att belysa hur praktiska problem hanteras i samarbete mellan olika aktörer. Vissa verksamheter utanför myndigheter och samordnande organisationer beskrivs i avsnitt 15.1. Referatet i avsnitt 15.2 om angränsande områden, säkerhet avseende luftfart och kärnkraft, är avsett att ge underlag för jämförelser ansvarsplacering och om övergripande syn säkerhetsfrågor med områden som betraktats som föredömen för sjöfarten. I avsnitt 15.3 och 15.4 följer redogörelser för Sjöfartsinspektionens utvecklingsverksamhet efter den granskning som skett Regeringens uppdrag och för Sjöfartsinspektionens tjänsteexport i som syftar till att föra vidare myndighetens kompetens till angränsande länder där ett liknande säkerhetsarbete är under uppbyggnad.

15.1 Sjöfartsnäringen

15. 1 1 Sjöfartens brandskyddskommitté

.

Brandskyddskommittén har sedan slutet 1950-talet bedrivit av verksamhet med i första hand utbildning på brandområdet och sammanställning av kunskaper om brandskydd. Av hävd har sjösäkerhetsdirektören fungerat ordförande i som kommittén. Därutöver ingår representanter för Sjöfartsverket, Sveriges Redareförening, de fackliga organisationerna inom sjöfarten, två större rederier, assuradörer och Sveriges brandbefäls riksförbund. Klassificeringssällskapen är inte representerade. De kunskaper de besitter tillförs genom företrädare för Sjöfartsverket och för försäkringsgivare. Uzbildningsverksamheten vänder sig i princip till alla som tjänstgör i operativa befattningar svenska handelsfartyg, även till men Kustbevakningen, Sjöfartsverkets inspektörer, lotsar, sjömätare och isbrytarpersonal. Varje år utbildas l 700 l 800 - personer samman-

306 Pågående säkerhetsarbete

lagt. Kommitténs utbildning skall vara en del av vad som krävs enligt STCW-konventionen för säkerhetsmän fartyg som medför farligt gods. Utbildningen bedrivs tre nivåer. Den första nivån är en femdagarskurs, varav tre dagar utgör praktiska moment. Strävan är att konventionens krav skall överträffas. Bland annat förekommer tester av anlag för klaustrofobi. Alla deltagare blir inte brandmän ombord, men alla skall kunna hantera en handbrandsläckare. De skall kunna arbeta professionellt vid brand i medvetande om att även oljebränder går att släcka. Den andra nivån är en kompletterande kurs vart femte år som bedrivs på anläggningar i land. Sverige var det första land som krävde en sådan utbildning. Numera ställs emellertid hårdare krav i Norge och i Storbritannien som kräver sådan utbildning vart annat

respektive vart tredje år. Den tredje nivån är en släckledarkurs för

seniorbefäl tekniskt avancerade fartyg. Undervisningen bygger här på datorbaserade simulatorspel. Efter 1995 års ändringar i STCW-konventionen har kommittén kontaktats av Sjöfartsverket för att göra en översyn av vad sjöbefälsskolorna behöver uppdatera i fråga om utbildning i brandfrågor. En annan viktig del av kommitténs verksamhet gäller att samla erfarenheter från forskningsverksamhet relaterad till brand inom den marina sektorn. Detta sker i samarbete med enskilda rederier, med institutionen för strukturellt brandskydd vid Lunds tekniska högskola,

Försvarets forskningsanstalt och Svenska brandförsvarsföreningens

tekniska avdelning. En erfarenhet är att strålningseffekter gemensam vid bränder på fartyg leder till värmespridning. Om en brand inte har bringats under kontroll inom mellan 20 och 30 minuter är det stor risk att branden går genom skott och brandavskiljande material. Under år 1991 deltog kommittén i en i sitt slag unik studie av rökspridning vid brand ombord på fartyg. Studien genomfördes av ett flertal av kommitténs intressenter, särskilt Kungliga tekniska högskolan i Stockholm och Försvarets forskningsanstalt. Man genomförde åtta fullskaleförsök med spridning av varm rök på dåvarande Wasa

King senare Estonia under olika antaganden om stängning av dörrar

och om hur fläktanordningar fungerade. Studien gav vid handen att ett fungerande fläktsystem är väl ägnat att effektivt begränsa rökspridningen. Om systemet inte fungerar uppstår allvarlig risk för spridning inom så gott som alla utrymmen inom 15 minuter. Det kan räcka med en brand i en enstaka passagerarhytt eftersom brand i plastmaterial ger

gasutveckling. Studien uppmärksammades inom IMO och ledde till att

man bildade en korrespondensgrupp.

Pågående säkerhetsarbete 307

15. 1.2 Sjöfartens arbetsmiljönämnd

Nämnden är ett rådgivande skall främja arbetsmilorgan som jöverksamheten inom sjöfarten. Den skall följa frågor rör skydd som mot ohälsa och olycksfall och frågor intresse för såväl den inre av som den yttre miljön. För dessa ändamål genomför den utbildning och information. Skyddsarbetet på handelsflottans fartyg stimuleras för att förbättra arbetsmoment, arbetsmetoder och Nämnden tar processer. initiativ till för sjöfarten gemensamma undersökningar, forskningsprojekt och kontroller. I nämnden ingår representanter för Sveriges

redareförening, ett större färjerederi, Sveriges fartygsbefälsförening,

Svenska maskinbefälsförbundet och SEKO-Sjöfolk.

I det följande ges några exempel de arbetsmiljöfrågor

som uppmärksammas i nämndens verksamhet.

Övergripande frågor om hälsorisker på längre sikt behandlas i

samarbete med de yrkesmedicinska klinikerna vid Sahlgrenska sjukhuset i Göteborg och Universitetssjukhuset i Lund. Undersökningar av dödsfall hos de män som var sjömän år 1960 visar att att 22 procent fler sjömän än landanställda avled under tiden 1960 1986. En parallell undersökning avsåg personer varit - som anställda i ett färjerederi någon gång under tiden 1965 1989. Den vanligaste dödsorsaken var hjärtsjukdomar. Andelen dödsfall grund av sådana sjukdomar skiljer sig inte från vad gäller för landansom ställda i allmänhet. Den näst vanligaste dödsorsaken lungcancer, var som utgjorde en överrisk för sjömän, särskilt för maskinbefäl. En tänkbar orsak är förstärkande orsaker i maskinrum, såsom förbränningsprodukter, oljedimma som innehåller polyaromatiska

kolväten och exponering för asbest. Stora förändringar har genomförts

i maskinrum under den period undersökningen omfattat. Halterna av polyaromatiska kolväten är låga i moderna maskinrum och asbestsanering har genomförs, men förekomsten hudcancer grund direkt av av exponering för oljeprodukter är jämförelsevis hög. Slaganfall och

kärlsjukdomar är vanliga dödsorsaker hos intendenturpersonal. Däcksoch maskinrumsmanskap är påtagligt överrepresenterade

i fråga om dödsfall på grund av alkoholism och alkoholrelaterade sjukdomar. Transportolyckor är sex gånger vanligare för sjöpersonal än för landanställda. Intendenturpersonal är kraftigt överrepresenterad för olyckor och för dödsfall som är relaterade till hög alkoholkonsumtion. Nämnden uppmärksammar också risker med arbete i kyla, bl.a genom rekommendationer om skyddsutrustning och förebyggande åtgärder. För anställda i restaurangyrken är handeksem en vanlig arbetsskada.

Besvären beror ofta alltför tät, långvarig eller riklig kontakt med

vatten och rengöringsmedel. Starka rengöringsmedel kan orsaka besvär

308 Pågående säkerhetsarbete

även vid kortvarig kontakt. Nämnden lämnar förslag till utbyte av farliga produkter, ändrade arbetsmetoder, användning av skyddsutrustning och till regelbundna, förebyggande åtgärder.

15.1.3 Avtal angående alkohol- och drogpolicy

Sveriges redareförening och Sveriges fartygsbefälsförening slöt i maj 1995 ett kollektivavtal om en gemensam policy för alkohol- och drogfrågor. Policyn har sammanställts i samarbete mellan samtliga organisationer sjöarbetsmarknaden. Den utgår från att fartyg skall säkra arbetsplatser för de ombordvarande och att de inte får vara skada omvärlden. Avtalsparterna har i detta syfte åtagit sig att verka för öppen och konstruktiv attityd till alkohol- och drogfrågor, där en ett beroende sjukdom med i värsta fall dödlig utgång. ses som en Avtalet innehåller närmare bestämmelser om att all befattning med narkotika är förbjuden under hela anställningstiden. Missbruk av alkohol, dopingpreparat eller trafikfarliga läkemedel får inte förekomma. Alkoholhalter i blodet över 0,2 promille under arbetstid respektive över 0,4 promille under övrig tid är inte tillåtna. Uppgifter i fartygets säkerhetsorganisation måste alltid kunna fullgöras ett fullt tillfredsställande sätt. Avvikelser kan ske genom lokala avtal under förutsättning de centrala parternas godkännande. av Användning av trafikfarliga läkemedel skall rapporteras till arbetsgivaren eller befälhavaren. Alkohol- eller drogtester skall utföras när arbetsgivaren eller befälhavaren avgör att det skall ske. Tester fär genomföras vid nyanställningar, läkarundersökningar, som periodvis återkommande tester, vid misstanke eller vid olycksfall. Testning skall ske genom alkometer eller genom analys av urinprov. De senare proverna förutsätter medverkan sjukvårdsutbildad personal än fartygets befäl eller av annan manskap. Skyddsombud eller facklig företrädare skall i närmare angivna fall beredas tillfälle att närvara. Parterna noterar att förekomst droger innebär att läkaren skall meddela arbetsgivaren att den av anställde inte kan få eller kan behålla läkarintyg för sjöfolk.

Misstänkta överträdelser mot policyn skall utredas snarast. Åtgärder

skall vidtas mot bakgrund policyn, kollektivavtal och gällande lag. av Avvisning från tjänstgöring och hållande under uppsikt kan aktualise- Målsättningen med en rehabilitering skall vara att den anställde ras. skall kunna återvända till sin arbetsplats. I september 1996 har ett kollektivavtal efter i huvudsak samma riktlinjer slutits mellan Sveriges redareförening och SEKO-Sjöfolk. Arbetsgivarens rätt att genomföra tester uttrycks som en rätt att påkalla test. Testning vid misstanke ingår inte. Problemet löses genom att testar ett par anställda samtidigt för att misstankar om man

Pågående säkerhetsarbete 309

personförföljelse inte skall uppstå. Periodvisa tester med alkometer skall inte ske mot enstaka anställda. Den berörs ett drogtest som av skall beredas tillfälle till genomgång av detta innan resultatet meddelas till arbetsgivaren.

l5.1.4 Forskningsprojekt angående läckstabilitet

Sjöfartsinspektioner och redareföreningar i de skandinaviska länderna

och i Storbritannien har tillsammans med klassificeringsällskapen

Bureau Veritas, Germanischer Lloyd och Det Norske Veritas svarat

för ett forskningsprojekt för att fastställa ett nytt ramverk för stabilitets- och säkerhetsfrågor roro-passagerarfartyg. Arbetet

nya har bedrivits under Det Norske Veritas ledning. Projektet redovisades till IMO:s underkommitté för bl.a. stabilitets- och lastlinjefrågor i juni 1996. Arbetet har tagit sikte på att formulera en helt ny riskbaserad standard för stabilitetsfrågor. Kriterier för fartygs överlevnad skall säkerställa att sannolikheten blir nära noll för att framtida fartyg havererar, även om skador i stor omfattning skulle inträffa. Inom projektet har studerats metoder för formulering av skadestabilitet, förmåga att motstå inträngning av vatten, omfattningen av kollisionsskador och dynamiska effekter vid sjögång dynamic wave eflects. Det främsta målet för projektet har varit att ge underlag för en andra försvarslinje mot fritt vatten inne i fartyget flooding, oavsett om detta beror skador, felfunktioner i system eller mänskliga misstag. En probabilistisk metod används för att beakta risker efter kollision. Även risker i samband med grundstötningar, översvämning och lastförskjutning beaktas. Deterministiska minimikrav formuleras för mindre skador, bottenskador och lastförskjutning. I projektet har följande huvuduppgifter ingått.

0 Metoder för uppskattning av skadestabilitet med rekommendationer för utveckling vad avser avgränsningar mellan vattentäta avdelningar och genombrott av avgränsningar 0 Utbredning av kollisionsskador genom analys av data efter kollisioner i de deltagande ländernas närområde. Analyserna har lett till revidering och ändring av antaganden om skadors utbredning i längd- höjd- och djupled. 0 Modelltester för uppskattning av följder av vatteninträngning roro-däck i fråga om skadestorlek, fribord, minsta begynnelsestabilitet uttryckt vid mätning av metacentrisk tyngdpunkt, GM och sjögång. Modelltester har även utförts för att öka kunskaper om fartygs rörelser i sjögång.

310 Págående säkerhetsarbete

0 Standarder för lastsäkring och utveckling av beräkningsmetoder för uppskattning av accelerationer och verksamma krafter vid lastförskjutning skadade fartyg. 0 Utveckling av överlevnadskriterier för roro-fartyg i skadat tillstånd genom en matematisk modell för sammanvägning av kriterier för bl.a. fartygskonstruktion ship design och stabilitetsnormer.

Det övergripande resultatet av projektet är ett nytt ramverk för stabilitet för roro-fartyg. Detta innehåller tre väsentligen nya element. Ett begrepp om minsta möjliga skada skall leda till att mindre skador skall kunna hanteras fartyget självt så att evakuering inte behöver genomföras. Sannolikheter för ett fartygs överlevnad uttrycks genom ett index för indelning i sektioner nertill. Ett "förlisningsindex" räknas fram för att bedöma effekter av större skador.

15.l.5 Utbildning i Bridge Resource Management

Utbildningen har utvecklats i samarbete mellan myndigheter, intresseorganisationer, företag och assuradörer i Sverige, Norge, Finland och Nederländerna Sjöfartsverket, Sjöfartsstyrelsen i Finland, Redareföreningarna i Sverige och Norge, Silja Line och The Swedish Club. I Sverige organiseras utbildningen av SAS Flight Academy. Till grund för utbildningen ligger omfattande analyser av ett stort antal tillbud och olyckor inom flygtrafiken, en trafikmiljö där lednings- och samordningsproblem bedömts vara lika dem som förekommer inom sjöfarten. Utbildningsprogrammet har vidareutvecklats för sjöfartens behov i samarbete med erfarna nautiker.

Erfarenheter av ledningsmiljöerna highly operational environments

visar att bristande kommunikation och samordning oftare leder till riskfyllda situationer än vad som är fallet med brister i fråga om t.ex. teknik eller skicklighet. Vanliga orsaker är i praktiken

0 tillkortakommanden att klargöra och föra vidare avsikter och planer,

0 fixering vid mindre betydelsefulla tekniska problem,

0 misslyckanden att delegera uppgifter eller föra vidare ansvar till en bestämd mottagare, eller 0 misslyckanden att upptäcka och avhjälpa avvikelser från standardprocedurer.

Målsättningen för utbildningsprogrammet är att minimera risker genom att skapa positiva attityder till kommunikation, samordning, ledarskap och standardprocedurer. Programmet är utformat för att kunna ge stöd befälhavare eller vakthavande befäl genom an-

SOU 1996: 182 Pågående säkerhetsarbete 31 1

vändning av den samlade kunskap som finns hos nautiskt befäl, lotsar och maskinbefäl. Utbildningen tar interaktiv ADB-utrustning till hjälp än snarare man använder traditionella undervisningsmetoder. Eleverna får till en början insikter om attityder och färdigheter i ledarskap. De skall bli medvetna om "risktänkande" kan leda till olyckor och som om "säkerhetstänkande". Kulturskillnader belyses från en rad olika utgångspunkter för tänkbara motsättningar, såsom grupp-individ, avstånd som skapas av maktpositioner, undvikande osäkerhet, av

manligt-kvinnligt samt längsiktighet-kortsiktighet. Vanliga fel vid

kommunikation analyseras och betydelsen av kommunikation i "slutna kretsar" betonas. Efter förebild från flyget betonas värdet såväl av förberedande som efterföljande genomgångar. En miljö skall innehålla såväl utmaningar för att bli som gensvar en stödjande miljö. I en sådan miljö kan var och uppfatta sig fri en vara att ifrågasätta antaganden och åtgärder. Där är också positivt gensvar utgångspunkten. Korttidsstrategier lärs ut som särskilt värdefulla i situationer som avviker från det normala eller i nödsituationer där alla resurser som står till buds måste komma till användning. Kom-

binationer av auktoritet och förmåga att hävda sig assertiveness

genomgås. Orsaker till och faror med extremfall sådana komav binationer analyseras. Olika möjliga ledarstilar diskuteras. Metoder att angripa faror med för hög eller för låg arbetsbelastning tas t.ex. upp, analys av arbetsuppgifter, delegering och rotation mellan uppgifter. Ett aktuellt läge i ledningsarbetet på bryggan framställs komsom en bination mellan de medverkandes olika sinnesstämningar. Bakomliggande orsaker till olika stämningar genomgås, liksom och vikten av att upptäcka och bemöta extremlägen och brister i samarbete. Bakomliggande orsaker till olyckor i form av internt och externt framkallade mänskliga fel Detta sammanställs med betydelsen tas upp. av att kunna reagera på och dra lärdomar av gjorda misstag. Faktorer som berör omdömes- och beslutsfrågor tas i ett sammanhang med upp vikten av att upptäcka och undvika dold stress. Ledarskap i nödsituationer lärs ut från en grundsyn att snabba och oväntade reaktionsmönster skall omformas till långsammare och förutsedda. Följden av detta blir att man blir varse behov av att utöva skilda ledarstilar i olika nödsituationer. Efter den inledande fasen med datorstödd individuell undervisning sker gruppvisa diskussioner kring studier av praktiska fall, som analyseras i termer motsvarande den individuella undervisningen. Syftet är inte att undergräva auktoritet utan att kunna påverka ett beteende. Förvärvade kunskaper och färdigheter prövas att genom deltagarna får delta gruppvis i simulerade situationer med hög praktisk

312 Pågående säkerhetsarbete

och mental belastning. Situationerna videofilmas för deltagarnas egen utvärdering i efterhand.

15.1.6 Införande av ISM-koden

För de flesta svenska passagerarfartyg i internationell sjöfart och för deras rederier tillämpas ISM-koden sedan den 1 juli 1996. Detsamma gäller för passagerarfartyg i trafik mellan fastlandet och Gotland samt deras rederier. För passagerarfartyg i inrikes trafik och deras rederier skall reglerna tillämpas från och med den 1 juli 1997. Härefter skall tank- och torrlastfartyg samt deras rederier certifieras. Sjöfartsverket har, delvis beroende införandet av ISM-koden, anställt tretton nya fartygsinspektörer. Särskild utbildning rörande koden har skett för dessa. Innehållet i koden har närmare beskrivits ovan under avsnitt 6.9. I detta avsnitt anges innehållet därför kort och i stora drag. ISM-koden tar sikte på både fartyg och landorganisation. I huvudsak innebär koden att det skall finnas ett säkerhetsorganisationssystem och en sjösäkerhetspolicy i rederiet. Det skall finnas dokumentation, manualer och checklistor för olika moment och situationer ombord. Ansvarsnivåer och ansvarsområden skall anges tydligt. En speciellt sjösäkerhetsansvarig skall utses i land som har direkt tillgång till den högsta ledningen. Tydliga kommunikationskanaler mellan land- och sjöpersonal skall anges. Vidare skall rutiner utarbetas för rapportering av olyckor och brister i tillämpningen av ISM-koden. Säkerhetsorganisationssystemet skall tydligt ange befälhavarens övergripande ansvar, beslutsbefogenheter och möjligheter att efter behov begära företagets hjälp. Certifieringen är av två slag. Företaget som driver fartyget skall ha

ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation Document of

Compliance. Varje fartyg skall ha ett certifikat om godkänd säkerhetsorganisation Safety Management Certificate. Dokumenten skall utfärdas av flaggstatens sjöfartsadministration eller av en "erkänd organisation". I 1 kap. 6 § och 10 kap. 20 § fartygssäkerhetslagen regleras möjligheten att avtalsvägen delegera certifierings- och tillsynsuppgifter till ett antal namngivna klassificeringssällskap. Genom lagen 1996:994 ändring i fartygssäkerhetslagen l988:49 som träder i kraft den om 1 januari 1997 öppnas möjligheten att delegera sådana uppgifter också till andra klassificeringssällskap och organisationer. I Sverige har inte någon delegering skett när det gäller att certifiera rederier och fartyg enligt ISM-koden. Klassificeringssällskapen har emellertid uttryckt önskemål om att bedriva sådant arbete Sjöfartsverkets vägnar.

Pågående säkerhetsarbete 313

ISM-koden ses av många rederier sammanfattning det som en av säkerhetsarbete som bedrevs redan tidigare, dock att arbetet skall nu formaliseras och dokumenteras i manualer och checklistor. Ansvaret för att ISM-kodens krav fartyg och rederier uppfylls ligger i första hand rederierna. Om kraven enligt sjöfartsinspektionens bedömning är uppfyllda utfärdas certifikat och dokument. Arbetet med att kontrollera fartyg och rederier är omfattande och beräknas ta flera år i anspråk. Parallellt med myndighetens arbete bedriver klassificeringssällskapen egen, frivillig certifieringsverksamhet rederier och fartyg enligt av ISM-kodens intentioner. Det är emellertid inte säkert att sådana certifikat godtas av Sjöfartsverket. Verket gör i varje enskilt fall en egen bedömning huruvida rederiet och fartyget uppfyller ISM-kodens krav. En delegering av ISM-koden skulle innebära att dokument och

certifikat som utfärdas av sådana klassificeringssällskap för vilka

avtalsdelegering har skett, har samma giltighet som ett certifikat eller dokument som har utfärdats av Sjöfartsverket. Frågan om ISM-koden bör delegeras till klassificeringssällskap eller inte har föranlett delade meningar bland rederierna. Vissa att anser

ISM-koden bör delegeras till klassificeringssällskap. De att de

menar

redan har en etablerad kontakt med något klassificeringssällskap och

att certifieringsprocessen därför förväntas kunna ske snabbare. Andra motsätter sig sådan delegering och att dessa uppgifter bör menar tillkomma en myndighet. Det finns vidare olika åsikter huruvida om SWEDAC, i egenskap av ackrediteringsorgan, skall införas i processen eller inte. SWEDAC:s verksamhet beskrivs under avsnitt ll.

Sjöfartsverket är av den uppfattningen att delegering inte bör ske,

i vart fall inte för passagerartrafiken. Verket har emellertid inte ställt sig helt avvisande till att det kan komma att bli aktuellt för lastfartyg. Sjöfartsverket har pekat att klassificeringssällskapen inte genomför operativa kontroller vid de revisioner auditeringar som äger rum i samband med kontroller fartyg och rederier att kodens av krav är uppfyllda. Verket har vidare ifrågasatt sällskapen har om tillräcklig kunskap om operativa frågor. Klassificeringssällskapen har sedan ett antal år tillbaka utfört

kvalitetssystemcertifieringar det marina området, men också för

andra verksamheter. Certifieringen har tidigare främst skett enligt de internationella standarderna i ISO 9000-serien. Sedan ISM-koden antogs internationellt har sällskapen kompletterat sina kvalitetssäkringssystem i syfte att uppfylla kodens krav. Det gäller t.ex. ABS, BV, DNV, GL och LR. En del sällskap är auktoriserade att andra länders vägnar utföra ISM-certifieringar. Några är dessutom ackredite-

314 Pågående säkerhetsarbete

rade av andra länders motsvarigheter till det svenska ackrediteringsorganet SWEDAC att utföra ISM-certifieringsverksamhet. Klassificeringssällskapen bekräftade under hösten 1995 att man då ännu inte genomförde några operativa kontroller i sitt arbetet med att auditera fartygen. Man undersökte endast om arbetet var organiserat så, att förutsättningar förelåg att uppfylla ISM-kodens krav. ISO 9002-standarden tar sikte på kvalitetssäkring av produkter och tjänster i förhållande till en standard som bestäms i det enskilda fallet. ISM-koden syftar till att säkerställa en hög säkerhetskvalitet ombord fartyg och skydda mot föroreningar till sjöss. ISO 9002-standarden har ett vidare tillämpningsområde än ISM-koden, dock utan att innehålla de för ISM-koden centrala områdena säkerhet till sjöss och miljöskydd. De båda systemen anses komplettera varandra och kan

tillämpas tillsammans i ett totalt "managementsystem" Total Mana-

gement System. Systemen innehåller krav fastställelse av företagets policy, klargörande av ansvarsförhållanden, upprättande av manualer i nödsituationer och incidentrapporteringssystem. Härutöver innehåller ISO 9002-standarden bestämmelser som rör det kontraktuella förhållandet mellan leverantör och kund samt bestämmelser som är hänförliga till de varor eller tjänster som verksamheten rör. Flera rederier är certifierade av något klassificeringssällskap enligt

ISO 9000-serien med kompletteringar som är avsedda att täcka ISM-

kodens krav. Andra har valt DNV:s s.k. SEP-klass Rules for Safe

Ship Operation and Pollution Prevention, vilken innehåller för sjöfart tillämpliga element ur ISO 9000-serien kompletterad med regler som syftar till att uppfylla kraven i ISM-koden. En del av de dokument och certifikat som har utfärdats av klassificeringssällskap har också godkänts av Sjöfartsverket i den meningen att verket har befunnit ISM-kodens krav uppfyllda och därför utfärdat nödvändiga dokument. Andra har inte har fått verkets godkännande. Från redarhåll har man pekat att det är olyckligt att man tillämpar parallella kvalitetssäkringssystem, eftersom det medför visst dubbelarbete. Den internationella sammanslutningen för klassificeringssällskap, IACS, har vidtagit åtgärder i syfte att underlätta sina medlemmars arbete med certifieringar enligt ISM-koden. Inom organisationen har man utarbetat interna, enhetliga tolkningar av ISM-kodens bestämmelser. Vidare har IACS gett ut riktlinjer för certifieringsproceduren. IACS har också utfärdat riktlinjer för utbildning av den personal som skall bedöma huruvida företag och fartyg uppfyller ISM-kodens krav. Flera rederier har kritiserat Sjöfartsverket för att handläggningen där tar för lång tid och att man har svårt att ge klara, enhetliga besked på frågor i anledning av införandet av ISM-koden. De har betonat

Pågående säkerhetsarbete 315

vikten av att arbetet inte drar ut tiden och att det sker efter likartade principer och bedömningar. Det har framförts önskemål om att Sjöfartsverket sammanställer någon form riktlinjer eller av tillämpningsföreskrifter.

Den genomgående uppfattningen är att ISM-koden är något positivt.

Emellertid betonas att det kan finnas risk att efter certifieringen man en inte längre ägnar dessa frågor den uppmärksamhet krävs för som att upprätthålla kvaliteten i verksamheten. Man har uttryckt viss oro över att pärmar och manualer kan ett egenvärde bevis ett som tillfredsställande säkerhetsarbete samt betonat hur viktigt det är att säkerhetsarbetet inte upphör, utan att säkerhetstänkandet genomsyrar personalkategorier alla plan, såväl ombord i land. Vidare som anses generellt att det med dagens många gånger komplicerade ägar- och driftsförhållanden är särskilt viktigt att noga klargöra har det vem som s.k. redaransvaret vid tillämpning ISM-koden. av Ett av de största problemen med införandet av ISM-koden tros vara

att få till stånd fungerande incidentrapporteringssystem, eftersom det

finns en obenägenhet att rapportera fel och brister. En del om egna rederier har infört det datoriserade rapporteringssystemet SAFIR Safety and Improvement Reporting System. Systemet har utvecklats

av Norges Redareförening i samarbete med bl.a. Det Norske Veritas

och det norska Sjöfartsdirektoratet. Systemet är avsett att uppfylla ISM-kodens krav. Rederierna har betonat vikten att det finns av möjlighet för rapportören Vissa har ifrågasatt att vara anonym. om inte också berörda rederier borde åtnjuta anonymitetsskydd. För att ISM-koden skall få avsett resultat tycks de flesta aktörer sjöfartsmarknaden anse att det är stor vikt att få till stånd fungerande av

incidentrapporteringssystem samt grundliga analyser och uppföljningar

av de incidenter och andra icke önskade händelser som rapporteras. Det förhållandet att en stat i princip måste godta ISM-dokument och certifikat som har utfärdats av en annan administration eller av en organisation som har erkänts av den staten har vållat viss oro. Sjöfartsverket befarar att man kan komma att ställas inför den situationen att man tvingas acceptera handlingar som har utfärdats ett annat lands vägnar av en organisation som Sverige inte har erkänt för sådan verksamhet här. Från inspektionshåll har vidare pekats på de att kan vara omöjligt att vid en ren dokumentkontroll bilda sig en uppfattning om kvaliteten i säkerhetsarbetet, eftersom fartygens dokumentation kan vara utfärdad ett främmande språk. Ett annat problem som har framhållits är att bedömningen av om ISM-kodens krav är uppfyllda eller inte baseras värderingar och tolkningar som kan variera länder emellan. En säkerhetsorganisation som är acceptabel i ett land kanske anses som undermålig i Sverige.

316 Pågående säkerhetsarbete

Det har antytts att det är oklart om, och i så fall vilka sanktionsmöjligheter som står till buds under sådana förhållanden.

15.2 områden

Angränsande

15.2.1 Flygsäkerhet

Allmänt

Tillsyn över den civila luftfarten i Sverige handhas av Luftfartsinspektionen som är en del av Luftfartsverket. Inspektionen är i sin

myndighetsutövning en självständig myndighet. Chefen för Luft-

fartsinspektionen är enligt Luftfartsverkets instruktion ensam ansvarig för och beslutande i flygsäkerhetsfrågor. Luftfartsinspektionen är indelad i fem sektioner och fyra distriktskontor belägna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå. Den civila luftfarten kännetecknas av ett långtgående internationellt samarbete och samordning i säkerhetsarbetet. Grunden för samarbetet

är den civila luftfartsorganisationen ICAO International Civil Aviation

Organization, ett FN-organ, i vilket Sverige är ett av cirka 180 medlemsländer. Anslutningen till ICAO regleras genom den s.k. Chicago-konventionen. Inom Europa bedrivs också en myndighetssam-

verkan, JAA Joint Aviation Authorities. Åtagandena i ICAO och

J AA innebär att utrymmet för nationella särlösningar blir begränsat. Inom Skandinavien tillkommer dessutom de hänsyn som måste iakttas genom myndighetssamarbetet i SAS-konsortiet. EU har antagit de bestämmelser som J AA beslutat. I ett "Arrangements Document", som har undertecknats av medlemmarna i J AA har Luftfartsinspektionen förbundit sig att implementera de av J AA beslutade bestämmelserna. EU avser att ta de fastställda bestämmelefter hand till rådets förordning EEG nr 3922/91 av den 16 serna december 1991 harmonisering av tekniska krav och administrativa om förfaranden inom området civil luftfart. De kommer härefter att få status som EG-förordning och därmed bli direkt tillämpliga i Sverige.

Inriktning av och former för kontrollverksantheten

Luftfartsinspektionens tillsynsansvar omfattar samtliga verksamheter i Sverige är relaterade till flygsäkerheten med avseende som material, teknik, eller individuell kompetens, oavsett om verksamheten bedrivs i luften eller marken. Luftfartsinspektionens tillsynsansvar omfattar således även tillsyn över verksamheter som utövas av Luftfartsverkets flygtrafikledning, driften av statliga flygplatser och

Pågående säkerhetsarbete 317

trafikflygarhögskolan. Inspektionskommittén fann i sitt betänkande - SOU 1996:82 det inte lämpligt att Luftfartsinspektionen ingår - vara i en myndighet vars verksamhet är föremål för dess normgivning och tillsyn och föreslog därför att Luftfartsinspektionen skall ombildas till fristående egen myndighet. Tillsynsuppgiften utförs bl.a. fastställande säkerhetsbegenom av stämmelser samt tillsyn över efterlevnaden dessa bestämmelser av genom tillträdeskontroll, verksamhetskontroll, certifiering och stödjande åtgärder i form av information, rådgivning samt analysarbete. Tillträdeskontrollen innebär kontroll av att verksamhet, individer,

luftfartyg och flygmateriel uppfyller bestämda säkerhetskrav. Verk-

samhetskontrollen syftar till att kontrollera att verksamheter m.m. som givits tillträde till marknaden är sådan standard att flygsäkerav hetskravet tillgodoses. Kontrollerna kan vara indirekta, dvs. kontroll i samband med

förnyelse av certifikat, ärendehandläggning och luftvärdighetsutredning

i samband med förnyelse av luftvärdighetsbevis eller direkta, dvs. kontroll av verksamhet, besiktning luftfartyg, flygmätning och PFT av periodisk flygträning med flygchefer och skolchefer. Gentemot verksamheter kan inspektionen: återkalla tillstånd, införa restriktioner som rör verksamhetens omfattning, kompetens eller resurser för verksamheten, begränsa tillståndsperiodens längd, avstå från att förnya tillståndet, ta ut kontrollavgift för inspektionens merkostnader vid särskilt omfattande verksamhetskontroll, vid allvarliga förseelser överlämna ärendet till åtalsprövning. - Gentemot luftfartyg kan inspektionen: återkalla luftvärdighetsbeviset, avstå från att förnya luftvärdighetsbeviset, utfärda luftvärdighetsdirektiv - Kvalitetssäkringsarbete har en tradition inom luftfarten. Tidigare lades stor vikt vid att kontrollera enskildheter, enskilda produkter och detaljer inom skolor, verkstäder, flygbolag, besättningar och inte minst luftfartyg. Inspektionens målsättning inom säkerhetsarbetet har vartefter utvecklats till en strävan efter att i större utsträckning kontrollera: verksamheter och processer snarare än produkter, t.ex. under- hållsorganisationer och underhåll snarare än enskilda luftfartyg. helheten och system snarare än enskildheter, t.ex. hur organisa- tionens och ledningens kompetens är relaterade till de personella

318 Pågående säkerhetsarbete

resurserna och verksamheten i stort, snarare än att bedöma dem var och en för sig. dokumentation av verksamhetens utförande snarare än det praktiska genomförandet, t.ex. att innehåll och tidpunkt för flygföretagens periodiska flygträning av sina piloter är dokumenterad snarare än att praktiskt följa övningsmomenten. Luftfartsinspektionen har sedan tillkomsten av SAS varit engagerad i samarbete med de danska och norska flygsäkerhetsmyndigheterna. Samarbetet har bl.a. resulterat i utveckling av begreppet egenkontroll. Samarbetet har sedermera kommit att omfatta även Finland och Island. Det nordiska synsättet har lagt grunden till att krav kvalitetssäkring införts i de kommande harmoniserade europeiska flygdriftsbestämmel- År 1987 infördes bestämmelser samtliga verksamheter serna. om att skall utöva egenkontroll metodik för kvalitetssäkring och som kvalitetsstyrning i flygsäkerhetsarbetet. Denna princip var visserligen inte inom flyget, men hade inte tidigare tydliggjorts som ett explicit ny myndighetskrav. Avsikten var dels att få ansvariga inom flygverksamheterna att formulera och dokumentera vad deras egenkontroll i praktiken innebar, dels att tydliggöra ansvaret för flygsäkerheten. Inspektionen har, liknande ISM-kodens kvalitativa krav, definierat fem element, vilka alla skall integreras i den löpande verksamheten, nämligen: fastställande av verksamhetens mål, fastställande av ansvarsfördelning, resurser, arbetsprocesser och organisation, uppföljning av att mål och flygsäkerhetsstandarder uppfylls, 4. dokumentering av avvikelser från mål jämte analys, värdering och korrigering av avvikelserna samt utvärdering av erfarenheter

Riksrevisionsverkets RRV granskning 1993 av Lufifartsinspektionens kontroll av flygsäkerheten

RRV har i en rapport, förvaltningsrevisionen granskar, F 1993:33, granskat Luftfartsinspektionens kontroll av flygsäkerheten. Syftet med RRV:s revision att identifiera och bedöma problem som kunde var utgöra hinder mot en effektiv kontrollverksamhet samt att analysera problemorsaker och ge förslag till åtgärder för en mer effektiv kontroll flygsäkerheten. RRV konstaterade, trots de mycket krävande av uppgifter inspektionen har, att inspektionen åtnjöt ett stort som förtroende på marknaden för sin kompetens i flygsäkerhetsfrågor. Här nedan följer en redovisning av några av de av RRV framförda Synpunkterna, som kan vara av intresse även för vårt uppdrag,

Pågående säkerhetsarbete

eftersom vissa paralleller kan dras till jämförbara företeelser inom sjöfarten.

Enligt RRV:s sammanställning antalet anmärkningar

var per

kontroll för olika verksamhetskategotrier

lågt. Man fann dock skäl att

ställa frågan om kontrollerna i tillräcklig omfattning orienterade

var

mot de mer problemtyngda verksamheterna. RRV uppmärksammade att under åren 1991-92 kontrollerades generellt flygplatserna med

sett

nästan samma frekvens och flygbolag, trots bristerna

resurser som att

var dubbelt så vanliga inom flygbolagen. RRV påtalade att flygsäkerheten i stor utsträckning är ett resultat

av samlade internationella erfarenheter tillbud och haverier. RRV av kritiserade det förhållandet att stort utrymme ägnades flygplansrelaterade och tekniska faktorer, medan förhållanden är relaterade som till mänskliga faktorer som är den dominerade haveriorsaken - - gavs en relativt liten plats. Enligt RRV ägnade inspektionen omotiverat stor del en av resurserna enskilda objekt, vilket begränsade utrymmet för andra kontrollinsatser som kunde tänkas större betydelse för den samlade vara av flygsäkerheten.

Svårigheter fanns i implementeringen egenkontrollen. RRV

av

bedömde att mindre än hälften flygföretagen hade väl fungeran-

av en de egenkontroll. Brister i egenkontrollen de vanligaste var en av

anmärkningarna vid inspektionens kontroller. Bristerna gällde i huvudsak att få rutiner, målsättning, ansvarsfördelning och uppfölj-

ningssystem redovisade och dokumenterade. Egenkontrollen fanns ofta i praktiken, åtminstone i någon form, svårigheten att få den men var dokumenterad. RRV konstaterade också att det fanns osäkerhet en kring vilka krav inspektionen faktiskt kunde ställa verksamheters egenkontroll och vilka maktmedel kunde användas för få som att

bristerna avhjälpta. Marknaden upplevde att inspektionen otill-

gav räcklig och oklar information hur egenkontrollen skulle om vara utformad. Inspektionen hade inte utarbetad kontrollmetodik för en att utöva effektiv kontroll av egenkontrollen. Inspektionen skall bl.a. kontrollera att drift flygplatser sker av

ett tillfredsställande sätt, hur flygningar genomförs och hur flygmateri-

underhålls. RRV fann att dåvarande kontroll hur rutiner och av program i praktiken tillämpades var otillräcklig. Exempelvis var

kontrollen praktiska tillämpningar och rutiner operativa

av kontroller

begränsad och kontrollerna var i princip alltid föranmälda.

RRV fann att incidentrapporteringen otillräcklig. Man

var fann att rapporteringsvolymen var låg och det antogs att inte fler än 30 % ca

av de inträffade incidenterna rapporterades. Rapporteringsbenägen-

heten var påfallande låg vad gällde händelser där piloten varit vållande. Bristen att rapportera enligt RRV ett problem eftersom var

320 Pågående säkerhetsarbete

informationen då inte ett tillräckligt säkert underlag för riskanalyger ser. RRV påpekade att den bristande rapporteringen delvis kunde bero att marknadens aktörer inte visste vilka händelser som skulle rapporteras. RRV föreslog att man skulle överväga försök med ett anonymt rapporteringssystem.

RRV noterade att temainspektioner riktade inspektioner användes

i mycket sparsam omfattning. RRV konstaterade vidare olikheter mellan de olika inspektionsdistriktens tolkningar och bedömningar av säkerhetsbestämmelser och påtalade att kontrollerna borde likformas och följas upp ett bättre sätt. Inspektionen borde prioritera arbetet med att ta fram tillämp-

ningsföreskrifter och utfärda riktlinjer avseende flygsäkerhetsfrågor.

Inom flyget skall varje utfört moment under en flygning eller vid underhåll eller vid tillverkning av ett luftfartyg dokumenteras och dokumentet signeras behörig person. Denna dokumentation gör det av möjligt för inspektionen att i efterhand avgöra om verksamheten bedrivs i enlighet med bestämmelserna. RRV uttalade att en fundamental förutsättning att dokumenten återspeglar verkligheten och var att det därför är viktigt att försöka få dokumenterade uppgifter verifierade. RRV fann inte i tillräcklig utsträckning verifierade att man uppgifter mot den faktiska verkligheten. RRV konstaterade att det inte förekom någon systematisk uppföljning inspektionens samlade kontrollverksamhet, exempelvis över av förekommande typer anmärkningar och resultat av anmärkningar. av Inte heller fanns det någon redovisning över vilka brister som oftast uppmärksammades, vilket försvårade möjligheten att rikta kontrollerna de områden där de kan förväntas göra störst nytta för flygsäkerheten. Enligt RRV:s mening borde inspektionen fastställa vissa

uppföljningsrutiner.

RRV fann att de maktmedel inspektionen hade till sitt försom fogande inte tillräckligt anpassade efter rådande förhållanden. var Dessa förhållanden bidrog till att inspektionen ofta tvingades upprepa sina krav på åtgärder, vilket man ansåg vara onödigt resurskrävande.

Man uppmärksammade även återhållsamhet vad gällde använd-

en ningen maktmedel, vilket enligt RRV:s mening leder till att av kontrollerna inte har den preventiva betydelse för flygsäkerheten som möjligt. RRV föreslog skulle överväga möjligannars vore att man heterna att differentiera inspektionens maktmedel och föreslog någon form ekonomisk sanktion, såsom böter eller förelägganden om av ekonomiskt vite. Vidare borde övervägas att koncentrera luftfartsmål till särskild tingsrätt, eventuellt med expertmedverkan, för att en stärka kompetensen i denna typ av mål.

SOU 1996: 182 Pågående säkerhetsarbete 321

Övrigt

Företrädare för Luftfartsinspektionen har förklarat att efter

man, RRV:s granskning 1993, arbetar internt bl.a. med att effektivisera kvalitetsarbetet och att målet är att nå bättre precision i sitt arbete. en

Inspektionen är med i det samarbete inom flyget sedan 1996

som bedrivs på Human Factor Center vid Linköpings universitet. För att i görligaste mån förhindra olikheter mellan inspektionsområdena arbetar man med att skapa modell innebär omfören som en delning av beslutsnivåerna. Tanken är, förenklat uttryckt, att verksam-

heten skall ledas från Norrköping och att den operativa verksamheten

skall handhas av inspektionsområdena. Inspektionen anser sig idag ha full kontroll olycks- och in-

cidentrapporteringen och arbetar på att förbättra sitt 1995 införda störningsrapporteringssystem. Personal SAS är skyldiga att varje

månad rapportera olika tekniska störningar till inspektionen. Rappor-

terna lagras på data, till vilken även SAS har tillgång. Härigenom sker återmatningen automatiskt. Inspektionen är tveksam till det av RRV föreslagna användandet

av anonym rapportering och anser att ett sådant system endast är användbart i form av tidsbegränsade kampanjer. I annat fall torde det vara svårt att hålla systemet vid liv. Inspektionen hänvisar till att frågan om anonym rapportering har behandlats inom EU och att ett direktiv i frågan är att vänta inom framtid. snar Inspektionen hänvisar också till att det inom EU diskuteras att

införa en för medlemsländerna myndighet skall

gemensam som svara

för en nödvändig säkerhetsstrategi inom luftfarten. I varje medlemsland kommer i så fall luftfartsmyndigheten att för det

svara faktiska genomförandet inom det europeiska samarbetet. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra

en översyn av gällande författningar den civila luftfartens område. Dir 1996:32. I uppdraget ingår att behandla bl.a. följande:

den rättsliga grunden för Luftfartsverkets normgivning och tillsyn beträffande skyddet mot brottsliga handlingar äventyrar som säkerheten för den civila luftfarten,

säkerhetsbegreppet såväl skyddet mot kapning, sabotage och dylikt

som flygsäkerheten sic, Luftfartsverkets rätt att föra talan i domstol, -

reglerna om utfärdande, omprövning certifikat,

- m.m. av

föreskrifter om skyldighet att föra och visa flygdagbok,

- upp rätten att utfärda ordnings- och säkerhetsföreskrifter för allmänna flygplatser, ägandeförhållandenas betydelse för erhållande tillstånd till luftfart - av i inrikes trafik m.m.

322 Pågående säkerhetsarbete

krav på en obligatorisk ansvarsförsäkring samt anpassning av straffbestämmelserna till EG-rätten och en översyn av påföljderna. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den l oktober 1997.

15.2.2 Kärnkraftinspektionen

Allmänt

Det finns två tillsynsmyndigheter kärnkraftsområdet. Statens kärnkraftinspektion SKI är central förvaltningsmyndighet med

uppgift att dels övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet, dels

genomföra forskning och utveckling kärnavfallsområdet. SKI utövar tillsyn av efterlevnaden av bestämmelserna i lagen 198423 om kärnteknisk verksamhet och av villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Med kärnteknisk verksamhet menas bl.a. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning. Statens strålskyddsinstitut SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig inverkan av joniserande och icke joniserande strålning. SSI utövar tillsyn av efterlevnaden av bestämmelserna i strålskyddslagen 1988:220 och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen. Lagen tar sikte på hantering av radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra strålning. Det internationella samarbetet inom kärnkraften bedrivs bl.a. i FN:s Internationella Atomenergiorgan IAEA i Wien. Organisationen utvecklar internationella standarder och som rör strålnings- och kärnkraftssäkerhet. Den följande beskrivningen tar sikte på den verksamhet som bedrivs av SKI, eftersom den myndighetens uppgifter mest kan liknas vid Sjöfartsverkets verksamhet inom sjöfarten.

Tillstånd att driva kärnteknisk verksamhet

För att bedriva kärnteknisk verksamhet krävs tillstånd. Tillstånd utfärdas av regeringen eller, i ett fåtal fall, av SKI eller SSI. I tillståndsprocessen ingår moment som ålägger sökanden att upprätta säkerhetsanalys och förslag till tekniska föreskrifter en ge som skall gälla för anläggningen. När ett tillstånd meddelas får sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten utfärdas. Under ett tillstånds giltighetstid får SKI eller SSI utfärda ytterligare villkor.

Pågående säkerhetsarbete 323

Även säkerhetsföreskrifter i form tillståndsvillkor om av är specifika för den verksamhet som bedrivs viss tillståndshavare, kan av en identiska tillståndsvillkor gälla för fler än verksamhet eller en tillståndsinnehavare, s.k föreskrifter. SKI har utfärdat gemensamma

gemensamma föreskrifter om bl.a. krav kvalitetssäkring, kompetens och utbildning för reaktoroperatörer. Dessa föreskrifter utfärdas i form

av tillståndsvillkor. Sedan 1993 får SKI också utfärda generella föreskrifter, dvs.

föreskrifter som är juridiskt giltiga för samtliga tillståndshavare. Föreskrifterna publiceras i SKI:s författningssamling, SKIFS. Fram till april 1996 hade SKI utfärdat sådan författning, SKIFS 1994:1,

en

SKI:s föreskrifter och allmänna råd mekaniska anordningar i

om

kärntekniska anläggningar.

Ansvars- och regelgivningsfrågor

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall för de svara att åtgärder vidtas som behövs för att med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs upprätthålla säkerheten att ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne inte som används nytt, och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas. Den som har tillstånd att inneha eller driva kärnkraftsreaktor en

operatören skall också bedriva forsknings- och utvecklingsverksam-

het och i samråd med övriga reaktorinnehavare upprätta eller låta upprätta ett program för den verksamheten. Forsknings- och ut-

vecklingsarbetet inriktas hantering och slutförvaring kärnavfall

av eller kärnämne. En av de grundläggande principerna Sverige står bakom, och som som kommit i uttryck i 1994 års internationella kärnsäkerhetskonvention, är att det primära ansvaret för säkerheten vid kärnteknisk en

anläggning vilar på den som innehar tillståndet. Tillsynsmyndighetens

uppgift är att försäkra sig om att operatören har förmåga att uppfylla

sina förpliktelser och verkligen gör det.

Det förväntas att operatörerna tar sitt detaljerade föreansvar utan skrifter. Föreskrifterna beskriver vad krävs, inte i detalj hur som man skall uppnå kraven. Man ut vägledande bestämmelser ger som ger exempel på hur man kan till väga för att uppfylla kraven. Regelgivningsmodellen kallas "den icke-föreskrivande modellen".

Den beskrivna ansvarsfördelningen och regeltekniken operatör-

ger erna ett visst mått av frihet att formulera säkerhetsnivån, vilken sedan

324 Pågående säkerhetsarbete

blir gällande efter SKI:s granskning och godkännande. Fördelen med att initiativet för säkerhetsarbetet ligger operatören anses vara att ansvaret för säkerheten inte omedvetet flyttas över myndigheten. En detaljerad reglering befaras kunna leda till att operatörernas säkerhetsarbete endast bedrivs för att klara myndighetens krav. Om uppställda villkor eller föreskrifter inte följs får tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas. SKI får besluta om de åtgärder som behövs samt meddela tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs för att lagen om kärnteknisk verksamhet eller föreskrifter som har meddelats med stöd lagen följs. av

SKI:s huvudsakliga tillsynsformer

SKI:s tillsynsformer är i huvudsak normal- eller rutininspektioner, temainspektioner och särskilda inspektioner eller undersökningar föranledda händelser särskild vikt för säkerheten. av av Rutininspektioner utförs av SKI:s inspektörer. De besöker varje anläggning under flera dagar per månad. Temainspektionerna djupgående och ämnesrelaterade. De är mer kan t.ex. underhåll, brand, kvalitetssäkring, beredskapsfrågor, avse träning och utbildning. Temainspektioner genomförs flera gånger per ar. Incidentundersökningar skall i första hand utföras av operatören och rapporteras till SKI. Beroende omständigheterna kan SKI besluta att därutöver genomföra särskilda inspektioner eller underegna, sökningar. SKI:s inspektionsprogram är under utveckling mot en ökad tonvikt systematiska utvärderingar av kvaliteten det säkerhetsmässiga arbetet vid anläggningarna. Ett led i det arbetet är att utveckla normer och metoder för att kontrollera operatörernas kvalitetssäkringssystem och metoder för egenkontroll. SKI har till ledning för inspektionsarbetet upprättat handböcker med vägledande bestämmelser och checklistor.

A SAR-programmet

Utöver den beskrivna tillsynen skall återkommande säkerhetsgranskningar svenska kärnkraftsstationer sedan början 1980-talet och av fram till år 2010 ske tre djupgående inspektioner, det s.k. genom ASAR-programmet. För varje reaktor skall tillståndsinnehavaren presentera s.k. ASAR-redovisning As Operated Safety Analyses en Reports.

Pågående säkerhetsarbete 325

Den skall innehålla en analys av hur säkerhetsarbetet vid anläggningen är upplagt och genomförs, en rapport över driftserfarenheterna, de viktigare tekniska för- bättringarna och andra åtgärder som har vidtagits för att förbättra säkerheten vid anläggningen och inom oganisationen, en för anläggningen upprättad probabilistisk säkerhetsanalys PSA och en omfattande rapport över aktuella program för att förbättra säkerheten, liksom föreslagna framtida program. Den första översynen, ASAR-80, har genomförts. Den andra översynen, ASAR-90, innehåller fortsatt tonvikt de probabilistiska säkerhetsanalyserna och tar större hänsyn till den mänskliga faktorn.

Detaljerade tekniska inspektioner

Detaljerade tekniska inspektioner och sammanhängande hållfasthetsoch materialbedömningar utfördes fram till den l januari 1995 AB av Svensk Anläggningsprovning. I framtiden kommer inspektionerna och de tillhörande bedömningarna i enlighet med föreskrifter i SKIFS 1994:1 att utföras av fristående, oberoende inspektionsföretag har som ackrediterats av SWEDAC enligt lagen 1992:1119 teknisk om kontroll.

Granskning av SKlxs arbete

På regeringens uppdrag tillsattes i 1994 internationell mars en granskningsgrupp, i form av en statlig kommitté, att granska och värdera kvaliteten i den svenska tillsynen av reaktorsäkerheten samt av omhändertagandet, hanteringen och förvaringen av kärnavfall. Granskningsgruppen antog namnet Kommittén för internationell granskning av den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet. Kommittén har redovisat sitt arbete i betänkandena SOU 1996:73, Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet, Volym l-En granskning, och 1996:74, Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet, Volym Z-Faktaredogörelser. Kommitténs allmänna omdöme är att SKI:s och SSI:s tillsyn väl fyller sitt syfte att säkerställa att de som bedriver kärnteknisk verksamhet har förmåga att uppfylla sina skyldigheter beträffande ansvaret för bl.a. kärnsäkerhet. Kommittén anser emellertid att det sätt vilket myndigheterna fullgör sina uppgifter kan förbättras för att med givna öka resurser effektiviteten. I det följande ges några enstaka exempel interna

326 Pågående säkerhetsarbete

rutiner och rutiner i den praktiska tillsynsverksamheten som enligt kommittén kan förbättras. Kommittén konstaterar att det hos SKI finns inslag ett kvalitetsav säkringssystem för den egna verksamheten och planer att utveckla det ytterligare samt att det i mars 1996 hade inrättats en arbetsgrupp

med uppgift att införa ett kvalitetssäkringssystem.

Det faktum att SKI inte till fullo har infört något modernt system för kvalitetssäkring och det förhållandet att det endast i ett fåtal fall finns dokumenterat hur tillsynen skall till medför, anser kommittén, att det är svårt att skaffa sig en klar bild om hur SKI:s verksamhet organiseras och bedrivs. Kommittén betonar vikten av att införa ett modernt system för kvalitetssäkring av det egna arbetet och rekommenderar att man skall tillsätta en särskild tjänst för denna kvalitetssäkring samt att man skall dokumentera anvisningar för tillsynsverksamheten i högre utsträckning. Kommittén anser att SKI:s tillsyn i hög grad är inriktad detaljer. Enligt kommitténs bedömning är det viktigt att SKI övergår till att granska tillståndshavarnas system för kvalitetssäkring eller "egeninspektioner". Kommittén noterar därför med tillfredsställelse SKI:s planer att övergå från detaljinriktning till systeminriktning i tillsynsarbetet. Kommittén konstaterar vidare att resultaten av SKI:s inspektioner inte sammanställs systematiskt eller dokumenterade ett sådant sätt att de är lätt tillgängliga för andra än de enskilda inspektörerna. Kommittén rekommenderar att SKI skall ställa samman information om observationer vid genomförda inspektioner ett sådant sätt att informationen är lätt âtkomlig även för andra än de enskilda inspektörerna och härigenom kan användas som underlag för uppföljning och kontroll.

15.3 Sjöfartsverkets den särskilde uppföljning av

utredarens rapport

Ovan under avsnitt 5.1 har kommittén redovisat det kartläggningsarbete som f.d. regeringsrådet Magnus Sjöberg utförde avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen. Den särskilde utredaren gjorde den bedömningen att det svenska sjösäkerhetsarbetet och sjösäkerheten inom den del av sjöfarten som står under den svenska myndighetens tillsyn i allt väsentligt är av mycket hög kvalitet, särskilt sett ur ett internationellt perspektiv. Den särskilde utredaren ansåg emellertid att det fanns vissa brister.

Pågående säkerhetsarbete 327

Det fanns enligt utredarens bedömning brister när det gäller ledning och styrning av den praktiska verksamheten vid inspektionsområdena och vid huvudkontoret. Utredaren konstaterade t.ex. att det i den decentraliserade verksamheten vid regionerna fanns omotiverade skillnader i fråga om omfattning och innehåll i deras myndighetsutövning, dels mellan områdena och dels mellan enskilda inspektörer. Det fanns enligt utredarens bedömning brister också när det gäller inhämtande och vidarebefordran information betydelse för av av sjösäkerheten. Områdenas kontrollverksamhet redovisades inte systematiskt till centralmyndigheten. Vissa påpekanden i samband med förrättningar ute områdena som åtgärdas innan fartyget avlöper dokumenterades inte. Utredaren ansåg att inspektionens bearbetning och analys tillav gängligt material eller sådant material borde göras tillgängligt som kunde utvecklas och förbättras. Man konstaterade att det arbete som utredningssektionen bedrev skedde mer än efter jämförande casu en helhetssyn. Resultatet av tidigare utredningar tillvaratogs inte med automatik i efterföljande utredningar och vid bedömning av senare händelser. Det fanns enligt utredaren också brister i arbetet med att följa upp beslutade åtgärder. I det följande sammanfattas de åtgärder Sjöfartsinspektionen som har vidtagit rörande dess organisation och arbetssätt. Här bör påpekas att vissa av de brister som anges i den särskilde utredarens rapport redan hade uppmärksammats inspektionen, bl.a. av genom resultatet av en intern genomgång av administrativa rutiner vid de olika inspektionsområdena genomfördes under våren 1994. som Inspektionen hade redan inlett utvecklingen av det datoriserade FTSsystemet FartygsTillsynsSystemet som beskrivs ovan under avsnitt 9.3.10. Man hade också påbörjat arbete med att utveckla gemensamma checklistor i syfte att strama upp styrningen den praktiska tillav synsverksamheten vid områdena och kontoret. Det är ett led i arbetet med att motverka omotiverade skillnader mellan områdena och enskilda inspektörer i fråga om omfattning och innehåll i tillsynsverksamheten. Checklistor för inspektörer ingår i FTS-systemet. Dokumentation från besiktningar har förbättrats och ingår också i FTS-systemet. Alla påpekanden som görs vid besiktningen dokumenteras, även de som åtgärdas direkt. Genom FTS-systemet redovisas områdenas kontrollverksamhet systematiskt till huvudkontoret där en fortlöpande kontroll och utvärdering kommer att ske. Som ett led i detta arbete har man inrättat

328 Pågående säkerhetsarbete

en tjänst för analys av olyckor, incidenter och avvikelser som framkommer vid de regelbundna besiktningarna. Ett databaserat system för olycksstatistik, SOS, SjöOlycksSystemet håller på att införas. SOS är ett system för registrering och lagring av data om sjöolyckor. Systemet kommer att förbättra möjligheterna till helhetssyn i verksamheten. I kombination med FTS skall SOS kunna användas i analysarbetet för att söka efter trender och samband av olika slag. För att minimera skillnader i bedömningar och tolkningar mellan de olika inspektionsområdena har man återinfört nybyggnads-, ombyggnads- och inköpsmöten vid huvudkontoret. Vid dessa fattas

principiella beslut. I övrigt sker granskningen som tidigare vid

respektive inspektionsområde. Veckovisa sektionsmöten har införts. Vid dessa möten föredrar chefen för utredningssektionen eventuella olyckor eller tillbud, rapporter och rekommendationer. Vid mötena beslutas för varje enskilt fall vilka åtgärder som skall vidtas. Utredningssektionen har ombildats till en stab. Omorganisationen syftar till att utveckla och stärka analys- och uppföljningsfunktionerna inom inspektionen. Man skall få till stånd en mer systematisk och övergripande bearbetning av det material som tillförs inspektionen om inträffade olyckor och incidenter eller som härrör från andra iakttagelser som rapporteras in till Sjöfartsverket. Den ställföreträdande sjösäkerhetsdirektören har frikopplats från sina uppgifter sektionschef och skall tillsammans med sjösäkersom hetsdirektören arbeta med ledningsfrågor. En kvalitetsstab för kvalitetssäkring av den egna organisationen har inrättats. Syftet med det är att förstärka den egna kompetensen.

Varje inspektionsområde har anställt 3-4 nya fartygsinspektörer. Nyrekryteringen var delvis föranledd av att täcka behovet av arbets-

kraft i samband med införandet av ISM-koden. Nyrekryteringen var också föranledd av införandet av den s.k. integrerade tillsynsmodellen. Modellen beskrivs närmare i avsnitt 9.3.8. Syftet bakom den nya tillsynsmodellen är att Sjöfartsverket på ett bättre sätt skall leva upp till det övergripande ansvar verket har för sjösäkerheten. Det skall ske bl.a. genom att man skaffar sig en bättre insyn i och tillsyn av klassificeringssällskapens verksamhet.

Pågående säkerhetsarbete 329

u

15.4 Sjöfartsverkets konsultverksamhet i andra

länder

Sjöfartsverket bedriver nationell och internationell konsultverksamhet. Inom ramen för denna verksamhet ligger det s.k. bistândsarbetet till utvecklingsländer. Sådant arbete bedrivs främst i form utbildning av eller annan rådgivande verksamhet. Verksamheten syftar till att uppnå en högre sjö- och miljösäkerhet samt motiveras sjötransporternas av globala prägel och synsättet att starka sjöfartsadministrationer i andra länder bidrar till säkrare fartygstransporter också i svenska farvatten prop. 1993/94:100, med förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94, bilaga 7. Målet år att bistândsarbetet skall övergå till permanenta, mer ömsesidiga samarbetsformer. Sjöfartsverkets exportenhet skall stödja internationell harmonisering av sjösäkerhets- och miljöarbetet i samklang med konventionsåtaganden samt stärka Sjöfartsverkets roll i det internationella samarbetet.

Verket skall också bidra aktivt till miljöarbetet i Östersjön, bl.a.

genom att bistå sjöfartsmyndigheterna i de baltiska staterna. Tyngdpunkten i verksamheten ligger konsultation. Sjöfartsverket bedriver konsultverksamhet i avlägsna delar av världen, såsom Afrika och Asien. I det fortsatta kommer beskrivningen emellertid att ta sikte det arbete berör länder, som vars sjöfart har särskild betydelse för vårt närområde, främst det arbete som utförs i de baltiska staterna men också i Polen, Ryssland och Rumänien. Under 1990-talets början anordnade Sverige kurser olika områden med de baltiska staterna som målgrupp. Efter samråd med Estland, Lettland och Litauen ställde Sjöfartsverket upp olika förslag till projekt. Det var främst Estland som medverkade, bl.a. beroende att man avsåg att inrätta ett fartygsregister. Det fanns också ett utbrett, allmänt informations- och utvecklingsbehov. De projekt som genomfördes under åren 1990-1994 i de baltiska staterna syftade bl.a. till att inrätta eller omorganisera de nationella sjöfartsmyndigheterna och se över arbetsformerna. Arbetet innefattade utbildning av personal i frågor som rör ledning, Sjösäkerhet, operationella frågor och miljöskydd. Kurser i bl.a. sjöräddning och sjösäkerhetsfrågor anordnades. Utöver utbildningsinsatser bidrog Sjöfartsverket med utrustning, huvudsakligen navigeringsutrustning. Verket medverkade också i arbetet med att utveckla och producera sjökort. Fyranordningar, bojar och andra navigeringshjälpmedel sågs över. Sedan år 1995 har Sjöfartsverket ett projektkontor i Tallinn.

Sjöfartsverkets projekt finansieras huvudsakligen av BITS, the

Swedish Board for Investment and Technical Support. BITS är ett

330 Pågående säkerhetsarbete

O regeringsorgan som främst i form av kortsiktiga kurser och seminarier stödjer internationell utbildning tekniska och administrativa områden. Sjöfartsverkets totala omsättning för biståndsprojekt i de baltiska staterna uppgick åren 1991-1995 till SEK 18 850 000 och motsvarade en mansarbetskraft på 403 veckor. Utrikesdepartementet finansierade under åren 1993-1994 två projekt med säkerhetsbefrämjande åtgärder riktade till de tre baltiska staterna. Omsättningen för dessa projekt uppgick till SEK l 480 000 och motsvarade en mansarbetskraft nitton veckor. De senaste och delvis pågående projekten i Estland kan delas in i fem huvudomräden; tekniskt stöd, sjöräddning, navigeringshjälpmedel för farleder, legalt stöd och utbildning. Även Lettland och Litauen berörs delvis av dessa projekt. Det tekniska stödet är avslutat. Arbetet var främst inriktat utbildning i frågor som rör flaggstatskontroll, hamnstatskontroll, tillsynsfrågor med inriktning skrov och stabilitet samt implementering av ISM-koden och regler i SOLAS om brandskydd. Med IMO:s modellavtal och de svenska avtalen med klassificeringssällskapen som utgångspunkt reviderades Estlands avtal med sällskapen. Visst stöd avsåg undersökning av olyckor och bearbetning av dokumentation av olyckor. På sjöräddningsområdet omfattade biståndsarbetet Estland, Lettland och Litauen. l Litauen har en sjöräddningscentral etablerats i Klaipeda med svensklevererad utrustning för maritim kommunikation. För att höja kompetensen i sjöräddningscentralerna utbildades 30 sjöräddningsledare från Estland, Lettland och Litauen vid två tillfällen under 1995. Varje tillfälle omfattade fyra veckors utbildning Sjöfartsverkets sjöräddningsskola. Utbildningen fokuserades särskilt på sjöräddning för östersjöförhållanden. Även frågor oljebekämpning om behandlades. Teknisk utrustning har överlämnats till de baltiska staterna. Sjöfartsverket har skänkt bl.a. en lotsbåt vardera till Estland, Lettland och Litauen. De är avsedda att användas i sjöräddningsverksamheten. Fördjupad utbildning i sjöräddningsfrågor kommer att äga rum. Sjöfartsverkets exportenhet har hjälpt till med att öka säkerheten i farlederna, framför allt i Estland. Farlederna har klassificerats och utmärkts i enlighet med internationell standard. Man har utfört sjömätningar i Paldiski hamn. Även detta område har utbildningsinsatser ägt rum. Ett mer långsiktigt projekt är det legala stödet. Det arbetet syftar till att modernisera och utveckla den estniska lagstiftningen sjöfartens område. Det har bildats en arbetsgrupp, som med den svenska sjölagen underlag skall se över den estniska motsvarigheten. som Likaså bildar den svenska fartygssäkerhetslagen utgångspunkt för det

Pågående säkerhetsarbete

fortsatta arbetet. Följdförfattningar finns f.n. endast i begränsad

omfattning i det estniska regelverket. Sedan 1995 deltar även Polen och Ryssland i antal projekt. ett

Under hösten 1995 påbörjades ett regionalt utbildningsprogram, Port

Management and Organization, för anställda ledningsnivå i

hamnarna kring Östersjöns östländer. Projektet finansieras BITS.

av

Syftet är att kustländerna kring Östersjön skall inta en gemensam

syn

och utveckla standarder för Sjösäkerhet. Projektet

gemensamma är vidare en satsning den marina miljön. Man strävar efter minska att

de utsläpp som sker i samband med avfallshantering i hamnarna.

Möjligheterna att ta hand om avfall i hamnarna skall förbättras. Man

avser att skapa ett informationssystem mellan hamnarna för bättre

att

kunna övervaka avfallshanteringen. Deltagare från elva hamnar i

Polen, Ryssland, Estland, Lettland och Litauen har genomgått utbildning. Utbildningen genomfördes i Sverige i sambarbete med Baltic Parts Organization, Svenska Hamn- och Stuvareförbundet m.fl. Eventuellt kommer ytterligare kurs att anordnas under hösten 1996. en

I Rumänien genomfördes en studie farledsutmärkning i Donau

om under 1995. Studien omfattade teknisk specifikation förslag till samt

uppgradering och förbättringar i säkerhetsutmärkningen.

I maj 1995 redovisade BITS utvärdering de projekt har en av som genomförts i Estland. Inblandade parter ansåg att stödet hade varit värdefullt för den marina utvecklingen i Estland i allmänhet och för

den nationella sjöfartsmyndigheten där i synnerhet. Tjänstemän

myndigheten ansåg generellt att ytterligare hjälp, främst i form av utbildning, var önskvärd de flesta de områden redan varit av som föremål för stödåtgärder. BITS gjorde emellertid den bedömningen att det inte fanns något överhängande behov ytterligare bistånd av dessa områden. BITS bedömde det som mest angeläget att lämna fortsatt bistånd inom det legala området. BITS ansåg att det viktigt bistå i var att arbetet med att utveckla ett adekvat och ändamålsenligt regelverk för sjöfartsmyndighetens interna organisation och arbetsformer. Vidare menade BITS att fortsatt stöd bör riktas mot myndighetens regelgivande funktion. Man konstaterade emellertid att problemen det legala omrâdet inte inskränker sig till sjöfart eller ens till transportområdet i vid mening, utan gäller det estniska samhället i Att stort. ensidigt rikta in sig den marina sektorn ansågs inte hållbart i vara längden. BITS betonade därför att eventuellt fortsatt biståndsarbete det legala området och formerna för det kräver ytterligare kunskap om och förståelse för hela den estniska problematiken.

SOU 1996: 182 Den mänskliga

faktorn 333

16 Den

mänskliga faktorn

16. l

Inledning

Kännetecknande för flera de senaste årens allvarliga olyckor är av att de har drabbat komplexa verksamheter, exempelvis kärnkrafts-, luftfarts- och sjöfartsbranscherna. Några de olyckor har av som inträffat inom sjöfarten beskrivs under avsnitt 4. Olycksutredovan ningar har visat att mänskligt agerande eller brist agerande i stor

utsträckning bidragit till uppkomsten av olyckorna eller förvärrat dess

konsekvenser. Ju mer komplex en verksamhet är, desto större är risken för att olyckor skall inträffa till följd mänskligt agerande eller brist på av agerande. Marin verksamhet, i synnerhet roro-passagerartrafiken, är en sådan komplex verksamhet, sett teknisk, kommersiell, social och ur säkerhetsmässig synvinkel. Den är dessutom internationell. Organisatoriska förhållanden som rör fartygens drift, s.k. management, har blivit mer komplicerade med åren. Det bidrar också till att öka komplexiteten. Forskning om den mänskliga faktorn innefattar studier tekniska om utrustningars konstruktion, samspelet mellan tekniken och människan samt förhållandet mellan människan och hennes arbetsplats. För sjöfartens del riktas arbetet med den mänskliga faktorn också in på hur

fartygsbesåttningar, fartygsägare, klassificeringssällskap, myndigheter

m.fl. kan samarbeta för att minska de mänskliga fel ofta som förknippas med marina olyckor. I jämförelse med flyg- och kärnkraftsbranscherna är forskningen rörande mänskligt beteende på sjöfartens område fortfarande tämligen begränsad. Det anses delvis bero att det praktiskt sett är svårare att studera arbetsförhållanden och beteenden ombord ett fartyg än det

är i mer begränsade utrymmen som exempelvis flygplan. Resorna till

sjöss tar dessutom ofta lång tid i anspråk och sträcker sig över stora geografiska områden. Sjöfartens internationella karaktär medför särskilda svårigheter att hantera kulturella skillnader mellan länder och folk. Attityder varierar. Det finns, beroende var i världen man befinner sig, olika sätt att se t.ex. anställningsförhållanden och frågor som rör säkerhet. De beskrivna omständigheterna har bidragit

334 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

till att den statistik som tillhandahålls inom sjöfarten i dag inte ger någon enhetlig eller tillförlitlig information om olika typer av mänskliga felbeteenden. Det saknas vidare någon internationellt vedertagen klassificering av mänskliga faktorer i samband med olyckor. Inom IMO pågår dock arbete med att bygga upp en datoriserad, global olycksstatistik, vilken skall innehålla olycksorsaker som är hänförliga till den mänskliga faktorn. IMO, andra sammanslutningar och administrationer har i sitt arbete de senaste åren ökat fokuseringen förhållanden som rör den mänskliga faktorn. ISM-koden är ett exempel resultatet av det. ISM-koden kommer endast i korthet att beröras i detta kapitel. En närmare beskrivning av kodens innebörd och om arbetet med att införa den i verksamheten ges i avsnitt 6.9 och l5.l.6.

Ett annat exempel den ökade fokuseringen den mänskliga

faktorn är den genomförda revideringen av STCW-konventionen med skärpta krav utbildning, träning och certifiering. En närmare beskrivning av STCW-konventionen ges ovan under avsnitt 6.6. I arbetet med den mänskliga faktorn betonas vikten av att skapa nya attityder och en säkerhetskultur safety culture. Det skall vara ett naturligt led i arbetet att ta hänsyn till frågor som har med säkerhet

och hälsa att göra. Åtgärder i syfte att öka säkerheten skall vidtas

löpande i stället för att initieras av olyckor eller utan närmare säkerhetsmässiga överväganden vara föranledda av skyldigheten att följa krav i nya regleringar. För att arbetet med frågor som rör den mänskliga faktorn skall bli framgångsrikt krävs engagemang hos alla inblandade. Det förutsätter att de har kunskap om förhållanden som påverkar det mänskliga beteendet. Denna kunskap är inte bara av psykologisk natur. Den rör också människans förhållande till de maskiner hon handhar, sociala förhållanden arbetsplatsen och organisatoriska frågor. Vi har uppdragit legitimerade psykologen Bengt Schager att ge en allmän introduktion till arbetet med den mänskliga faktorn. Introduktionen, som delvis är av filosofisk karaktär, finns i redigerat skick intagen nedan under avsnitt 16.2. I de därefter följande avsnitten beskrivs några av de omständigheter som är relevanta för att öka förståelsen för den komplexa problematik som arbetet med den mänskliga faktorn innefattar. Resonemangen är kortfattade och därför delvis förenklade. Delar av redogörelsen, framför allt avsnitten l6.5.2 och 16.6, bygger innehållet i James Reasons verk, Human Error, Cambridge 1990. I avsnitt 16.3 tas några definitionsfrågor upp. Avsnitt 16.4 innehåller exempel omständigheter av psykologisk, teknisk, social och organisatorisk karaktär som påverkar uppkomsten av mänskliga fel. I avsnitt 16.5 behandlas några vetenskapliga metoder att identifiera

Den mänskliga

faktorn 335

och värdera olika feltyper, s.k. riskanalyser. Under avsnitt 16.6 pekas på några punkter som är relevanta i arbetet med att minska utrymmet för mänskliga felbeteenden. Slutligen beskrivs i avsnitt 16.7 något av det arbete om den mänskliga faktorn bedrivs inom IMO. som

16.2 Introduktion till den

mänskliga faktorn

Omkring 80% av alla olyckor inom sjöfarten bero den anses mänskliga faktorn. Uppgiften kommer ursprungligen från studie en av

rapporterade olyckor som ett engelskt sjöförsäkringsbolag gjorde för

några är sedan.

Inom sjöfartsnäringen refererar man ofta till undersökningar

som denna med den underförstådda innebörden att vi uppenbarligen har kommit mycket långt med tillförlitligheten i de tekniska systemen medan det fortfarande finns mycket måste förbättras när det gäller som utbildning och träning av sjöbefäl och manskap operatörerna. - av Den höga procentandelen mänskliga fel ombord i fartygen har fått hela näringen att bekymra sig över kvaliteten de sjömän har hand som om fartygen. Trots att de mänskliga felen, den så kallade Mänskliga Faktorn, är en betydelsefull orsak till att olyckor sker är det ändå värt att kritiskt granska den här sortens undersökningsresultat. Om ungefär 80% av alla olyckor orsakas den mänskliga faktorn av bör man också fråga sig vad som är orsaken till resterande 20 %. Den vanligaste tolkningen är att resterande del beror tekniska felaktigheter och en försumbar del sådant inte kunnat förutsägas. av som Uppdelningen mellan mänskliga fel, tekniska fel och sådant inte som kunnat förutsägas är inte särskilt ändamålsenlig. Förbättrade eller rent av perfekta tekniska systern borde då innebära att andelen mänskliga fel ökar i takt med att de tekniska felen minskar. 100% mänskliga fel måste betyda att tekniken fungerat perfekt. Angivelser av olycksfrekvens i procent endast indikationer ger om

relativa förändringar. Om det totala antalet olyckor inom världssjöfar-

ten år sjunkande betyder ett varaktigt 80-procentsförhållande faktisk en förbättring medan det, om totala antalet olyckor är stigande, måste

innebära en försämring.

Avsaknad av en vetenskaplig definition Den Mänskliga av Faktorn gör dessutom undersökningsresultaten svårtolkade. En genomläsning av litteraturen visar att författarna till de mest lästa standardverken i ämnet inte har definierat eller avgränsat det begrepp de beskriver. Man kan alltså inte vara helt säker på att olika undersökare analyserar samma sak. Ett försök till definition är i vetenskapliga sammanhang en självklarhet. I ett sammanhang detta, där som man

336 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

är beredd att lagstifta och investera för att komma till rätta med olyckor, medför bristen definition att man får svårigheter att planera för effektiva åtgärder. Genom att mänskliga faktorer behandlas separat riskerar vi att uppfatta tekniken ett fysiskt faktum, som vore den något av som naturen givet i stället för någonting av människan skapat. I enlighet med ett sådant synsätt analyseras inte alltid tekniska konstruktionsfel, tekniska felbedömningar eller ens bristande tekniskt underhåll som utslag av den mänskliga faktorn. När vi separerar tekniken från människan tenderar vi samtidigt att minska teknikerns ansvar för en olycka till operatörens nackdel. Vi kommer också att analysera olyckor som om de ägde rum i ett motsatsförhållande mellan teknik och operatör. Samtidigt lämnar vi det huvudsakliga skälet till olyckor utanför, nämligen vår begränsade förmåga att hantera och förutsäga naturen. l de flesta olyckssammanhang, det kan vara inom kärnkraftindustrin, inom transportindustrin eller när byggnader rasar ihop, spelar naturens lagar den avgörande rollen. Ingen skulle dock komma tanken att skylla en olycka naturliga orsaker. Naturen är den är. Vi tvingas acceptera den och vi är också som tvungna att anpassa oss till den. Det är i stället här som motsatsförhållandet ligger; mellan människan och naturen, eller med andra 0rd, mellan människan och fysikens lagar. Det är dessa lagar som försöker tämja och utnyttja med hjälp av tekniken. När det går skogen kan vi inte skylla fysiken. I stället måste vi analysera våra tillkortakommanden, operatörens och teknikerns och betrakta egna tekniken som en produkt av människan. I den mån vi misslyckas i naturen och en olycka uppstår, bör vi studera orsakerna integrerat där tekniken analyseras lika noggrant som ändamålsenligheten i hur operatören har hanterat den. Vi måste analysera både teknikernas och operatörernas roll i händelseförloppet och vi måste analysera anpassningen mellan operatörerna, tekniken och naturen. Frågan blir inte längre det finns en mänsklig faktor om inblandad i olycka utan var i systemet den mänskliga faktorn finns. en När lossnar från vingarna, in och fördärvar ett flygplans sugs motorer så att det störtar, när bogvisir slås av och följden blir att fartyget förliser eller när kärnkraftverk löper amok och förgiftar omgivningen kan det aldrig naturens eller fysikens fel. Samtliga vara olycksförlopp följer naturens lagar och utvecklas logiskt. Problemen ligger i de svagheter som finns i våra system, ofta beroende felhandlingar operatörer, ibland grund av bristande teknik, i av nästan samtliga fall beroende bristande förutseende och kunskap. Vi bör därför vidga begreppet den mänskliga faktorn till att omfatta hela det sociotekniska systemet.

SOU 1996: 182 Den mänskliga

faktorn 337

För att ytterligare komplicera saken bör vi dessutom ta hänsyn till

det vanligtvis förbisedda faktum att människan själv är produkt en av naturen. Såväl mänskliga förmågor som svagheter bör därför studeras noga. De bör identifieras, analyseras, beskrivas och göras kända så att vi kan anpassa oss även till dem. Vi vet alla att människor blir trötta och brister i uppmärksamhet. Vi vet att glömska existerar. Vi känner

väl till kommunikationssvårigheter människor emellan. Vi

vet att starka emotioner påverkar vår precision och att har svårt utföra att många uppgifter samtidigt. Uppräkningen kan naturligtvis göras längre men vi bör givetvis sträva efter att tekniken både till anpassa människans och naturens villkor.

Vilka är då orsakerna till den oklara användningen begreppet den

av mänskliga faktorn och varför denna uppdelning där operatören framstår som den mänskliga faktorn medan människorna bakom tekniken hålls utanför Kanske måste hundra år tillbaka i tiden man för att söka svaret. Den mänskliga naturen, människans sätt att fungera, hör till psykologins domäner. Det är vetenskap i sin nuvarande form en som endast är drygt hundra år gammal och vars kunskapsmassa utvecklas förhållandevis långsamt, i synnerhet i jämförelse med tekniken som också är ung men accelererar och utvecklas i ett långt snabbare som tempo. En vändpunkt verkar ha kommit under andra världskriget. Trots fungerande tekniska systern hände det att flygplan störtade, att bombplan trots moderna sikten missade sina mål och att tekniskt överlägsna vapensystem slogs ut av tekniskt underlägsna. Detta ledde till att psykologer på båda sidor fronten kallades för att om analysera kopplingen mellan människa och maskin. Resultatet blev att man ingående studerade mänskliga felhandlingar och faktorer som påverkade anpassningen mellan människa och teknik. Den gängse strategin att eliminera fel att människan till var anpassa tekniken. Medlen var utbildning, träning och erfarenhet undermen sökningarna under andra världskriget visade att även Vältränade och erfarna operatörer kunde göra fel. Man började i stället fundera över vilka uppgifter som var lämpliga att tilldela människan och vilka som var mest lämpade för tekniska lösningar. Gränslandet mellan operatör och teknik blev således föremål för det största intresset. Utvecklingen har efter hand inneburit att de tekniska systemen blivit alltmer komplicerade med kapacitet att lösa mer komplexa uppgifter.

Samtidigt verkar tilliten till människans förmåga ha avtagit. Den mänskliga faktorn är nu den vanligaste förklaringen till olyckor och

operatören uppfattas ofta som den svagaste länken i systemen. För att eliminera inverkan av mänskliga svagheter konstrueras systemen numera så att de kan korrigera mänskliga misstag. Man

338 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

utvecklar backupsystem som känner av och gör operatören uppmärksam på anomalier. Systemen kan också ta över när så behövs. Utvecklingen medför att nya mänskliga svagheter kommer upp till ytan. Medvetenhetsbegränsningar hos operatören grund av tristess,

monotoni, dagdrömmeri, understimulering och liknande är idag en

vanlig orsak till olyckor. Fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter har blivit sådan att tekniken tilldelas flera uppgifter och människan färre. Operatörens uppgifter har härigenom förändrats från att vara huvudsakligen agerande till att bli huvudsakligen övervakande. En annan modern utveckling är att med hjälp av datorer underlätta operatörens arbete. Mellan operatören och den verklighet han manipulerar placeras datoriserade informationssystem. Dessa tilldelas den dubbla uppgiften att dels förmedla operatörens intentioner till det tekniska system han opererar, dels att via sensorer, monitorer och displayer förmedla information om systemets tillstånd och reaktioner tillbaka. Sådana system har många fördelar. De är bekväma och eliminerar många risker för operatören, men de har också nackdelar. Genom datorstödet har operatören inte längre direkt fysisk kontakt med det han opererar. Informationen som presenteras via displayer och monitorer är förutbestämd av dem som har konstruerat datasystemet och kan inte fritt väljas operatören själv. Denna information av har ofta sämre kvalitet och färre dimensioner än vad direktkontakt med verkligheten ger. Ett exempel inom sjöfarten är då fartygsbefäl vid angöring inte har direkt uppsikt över fartygets sidor och rörelser utan istället får information via TV-kameror och monitorer. Systemen blir dessutom ofta så komplicerade att operatören inte förstår dem. Detta kan göra honom osäker eftersom han som regel inte definitivt kan avgöra om systemen fungerar tillfredsställande eller enkelt ingripa med grundläggande hands on åtgärder om systemen fallerar. Man utveckling mot minskande tro på människans anar en en förmåga och en ökande tro teknikens. Följden kan bli en artificiell uppdelning mellan mänskliga faktorer och tekniska olycksorsaker. Operatören och den av människan skapade tekniken desintegreras och analyseras för sig när olyckor utreds. I framtiden kan man hoppas var på bättre integrering mellan operatör och teknik: en anpassning till en människan så att operatör och tekniskt system kan samverka bättre. Man bör betrakta operatören som ett mänskligt informationshanterande system med hjälp tillgänglig information agerar i en som av situation. Kvaliteten på operatörens aktivitet avgörs av kvaliteten på och relevansen den information operatören har tillgång till. av som Om någon felaktig eller dålig information blir aktiviteten agerar givetvis felaktig eller dålig. Om någon i stället agerar efter bra och

SOU 1996: 182 Den mänskliga

faktorn 339

tillräcklig information är möjligheten till ett ändamålsenligt handlande mycket större. Information kan naturligtvis definieras olika sätt. Dels är information sådant som vi kan ta emot via våra sinnen. Dels kan information betraktas som sådant minskar osäkerhet Som som hanterare av information är den mänskliga hjärnan vida överlägsen allt annat. Inget annat system kommer i närheten människans ens av kapacitet. Sättet att hantera information är dock ganska komplicerat och i verkligheten en process. Det räcker inte med att våra sinnesorgan tar emot information. Den måste också begripas eller tolkas och bedömas. Med hjälp av utbildning och erfarenhet får informationsflödet sammanhang. ett Utbildningen och erfarenheten utgör ett mentalt schema besom stämmer vilken information vi skall söka, hur vi skall hantera den samt hur den skall tolkas. Under ett skeende får vi också kontinuerlig feedback via sinnesorganen och motoriken vilket gör att vi kan

korrigera och finjustera vårt agerande alltmedan ett händelseförlopp

utvecklas. Det är alltså viktigt att underlättar för operatören man genom att tillhandahålla honom så god information möjligt samt att som man ger honom möjlighet att själv välja denna. Vi bör också utbilda operatörer omsorgsfullt och medverka till att de drar erfarenheter. nytta av Eftersom vi människor dessutom sinsemellan är olika bör vi välja ut

personer till kritiska arbetsuppgifter har god uppfattningsförmåga,

som allmänt hög kapacitet, mognad och omdöme. För att åstadkomma bättre sociotekniska lösningar bör vi i framtiden anpassa de tekniska systemen till operatören. Det är svårt för en konstruktör av tekniska system, att bestämma vilken information som är relevant och hur den skall presenteras så att operatörens utbildning och erfarenhet kommer till sin rätt. Teknikern konstruerar naturligtvis efter sin erfarenhet och kunskap vilken vanligtvis inte är samma som operatörens. Operatören behöver få ett större inflytande över tekniken och vara med och bestämma vilken information han behöver för att kunna sköta sitt arbete säkert och hur den skall presenteras. Han bör också få möjlighet att påverka vilka arbetsuppgifter skall överföras till de som tekniska systemen och vilka som skall tilldelas operatören. En ökad integrering mellan operatör och teknik möjliggör betraktar att man systemen som en helhet. För att kartlägga inflytandet av den mänskliga faktorn är det också nödvändigt att vi studerar det sociala system där operatören ingår. Det är fortfarande så att operatörer, trots god information, lång utbildning och stor erfarenhet, bedömer fel, agerar fel och orsakar olyckor. Den huvudsakliga strategin mot detta har blivit att reglera operatörens

340 Den mänskliga faktorn

handlande med instruktioner och regler. Man har, för att uttrycka det enkelt, med hjälp ett regelsystem redan i förväg bestämt hur alla av operatörer i en viss situation skall handla. En vanligt sätt att analysera den mänskliga faktorn har på grund av detta blivit att kategorisera felhandlingar av olika typ. De som orsakas

brister i skicklighet skill based errors, de som beror på felaktigt

av

användande av regler eller felaktiga regler rule based errors och

de orsakas otillräcklig kunskap knowledge based errors. som av En sådan analysmetodik enbart fokuserar regelsystemet och som operatören lämpar sig möjligen för verksamheter som är starkt reglerade. Metodiken lämnar emellertid andra omständigheter och tänkbara olycksorsaker utanför, vilket gör att modellens användbarhet blir begränsad. Regelsystemen skiljer sig avsevärt emellan olika näringar. Inom kärnkraftsindustrin och flyget är förhållandevis mycket reglerat vilket lämnar ett jämförelsevis litet utrymme kvar inom vilket operatören kan bestämma. På grund tradition, mångfald, restider och näringens av villkor har regelsystemet inom sjöfarten utvecklats annorlunda. Här är regelsystemet betydligt glesare vilket innebär att utrymmet inom vilket den enskilde operatören själv bestämmer är större. Det krävs alltså operatören inom sjöfarten än till exempel inom flyget. mera av

En ytterligare och traditionell strategi mot negativa effekter av den

mänskliga faktorn är att organisera arbetet så att olyckor skall undvikas. Målet med organisation är vanligtvis att flera människor en interaktivt skall inblandade i samma operation. Härigenom vara minskas möjligheten för att enskild operatör kan agera felaktigt. En en bra organisation innebär effektiv arbetsfördelning, att flera en operatörer hanterar tillgänglig information, att de gemensamt kan bedöma denna och att de kan iaktta och påverka varandras handlande. Den bakomliggande tanken är att flera operatörer uppfattar mer än en och har fler erfarenheter och större kunskap tillsammans. Här har flyget kommit längre än sjöfarten som ännu idag huvudsakligen är

traditionellt, hierarkiskt och auktoritärt organiserad. En utveckling är

emellertid skönjbar med ett ökande intresse för team-work, dubbelkommando och bridge management där flyget står som förebild.

Organisationsformen innebär tyvärr att andra mänskliga svagheter

gör sig kända. Kommunikationsproblem kan uppstå, likaså problem

med och arbetsfördelning och den gruppdynamik som uppstår

ansvarskan påverka effektiviteten och handlingskraften i en organisation både

positivt och negativt.

Den senaste utvecklingen inom sjösäkerheten och kampen mot de negativa följderna den mänskliga faktorn är att vidga organisaav tionsbegreppet. Tidigare betraktade man huvudsakligen operatörernas tillkortakommanden eller olika delar organisationen ombord som av

SOU 1996: 182 Den mänskliga faktorn 341

huvudsakliga felkällor. Idag har synen vidgats till att omfatta hela ombordorganisationen, hela landorganisationen, integrationen mellan land- och sjöorganisation och de attityder och den säkerhetskultur som finns inom en rederiorganisation, alltså hela det sociotekniska systemet. IMO uttalar den nya synen med stor klarhet i ISM Kodens inledning, paragraf

The cornerstone good safety management commitment from

the top. In matters safety and pollution prevention the commitment, competence, attitudes and motivation individuals at all levels that determine the end result.

16.3 Några definitioner

Mänskliga fel human errors är sådana handlingar eller underlåten-

heter som har en ogynnsam, icke önskad effekt ett systems funktion eller en uppgifts råtta utförande. Mänskliga fel kan vara medvetna eller omedvetna. Exempel på medvetna fel är avsiktliga överträdelser av regler och procedurer eller övervägda handlingar som visar sig vara felaktiga. Omedvetna fel orsakas av exempelvis förbiseende eller glömska. Medvetna och omedvetna fel är i sin tur antingen direkta eller

indirekta active eller latent. Ett direkt fel leder ofrånkomligt och

tämligen omedelbart till en olycka, incident eller annan oönskad effekt. Ett indirekt fel leder inte omedelbart till en oönskad effekt. Det finns kvar i systemet, kanske under lång tid. Så småningom resulterar det dock i kombination med andra händelser till oönskade effekter. Fel kan uppstå olika nivåer i en verksamhet och olika av orsaker. En vanlig grundläggande kategorisering av feltyper är att dela in dem i skill based errors, rule based errors och knowledge based errors.

Skicklighetsbaserade fel skill based errors uppstår utför

när man uppgifter som man är väl bekant med. De är omedvetna beroende på att uppgifterna utförs mer eller mindre automatiskt. Exempel på sådana fel är att utan att tänka på vad man gör ställer mjölken i skafferiet och mjölet i kylskåpet i stället för tvärt om eller när underhållspersonal glömmer ett eller flera moment i rutinbetonad en skötselprocedur. Denna typ av fel är möjliga att statistiskt förutsäga ett annat sätt än vad som gäller för de två övriga feltyperna.

De regelbaserade felen rule based errors är medvetna och uppstår

när man utför uppgifter som man är bekant med, men som kräver uppmärksamhet. Lösningen av ett problem styrs av regler eller procedurer. Om en viss situation bedöms föreligga skall man applicera

342 Den mänskliga faktorn

vissa regler medan andra situationer kräver tillämpning av andra bestämmelser. Fel uppstår t.ex. för att man misstolkar en situation och därför tillämpar fel regler eller för att man missbedömer vilka regler som skall tillämpas för en korrekt uppfattad situation. De regelbaserade felen år beroende av den tid som står till operatörens förfogande samt dennes mentala tillstånd och fysiska förmåga. De är svårare att förutsäga än de skicklighetsbaserade felen.

De kunskapsbaserade felen knowledge based errors uppstår då

man ställs inför en ny situation och måste välja ett av flera handlingsalternativ men väljer fel. Felen är medvetna och beror bristande kunskap och erfarenhet. Feltypen är mycket svår att förutsäga.

16.4 Omständigheter som påverkar uppkomsten av mänskliga fel

16.4.1 Inledning

Beskrivningen i de närmast följande avsnitten är generell och berör omständigheter som allmänt sett påverkar människans beteende i förhållande till de maskiner hon opererar i en arbetssituation.

Redogörelsen gör inte anspråk att vara uttömmande utan är endast

exemplifierande. För överskådlighetens skull delas framställningen in i underavsnitt. Det förekommer emellertid överlappningar eller andra inkonsekvenser beroende att de omständigheter som berör den mänskliga faktorn hänger så intimt samman att de är svåra att kategorisera.

Överskådligheten av framställningen försvåras vidare av att det inte

finns vedertagna definitioner, exemplifieringar eller klassificeringar av förhållanden som rör den mänskliga faktorn.

16.4.2 Omständigheter hänförliga till människan

Forskningen om den mänskliga faktorn inriktas bl.a. mot att identifiera sådana aspekter av den mänskliga naturen som innebär risker för att hon begår fel och misstag. Sådana omständigheter hör ihop med människans begränsningar att förstå, vara uppmärksam, minnas samt uppfatta och agera i enlighet med given information. Också omständigheter som rör människans fysiska begränsningar påverkar utrymmet för fel. Fysiska begränsningar som påverkar det mänskliga beteendet behandlas nedan under avsnitt l6.4.4.

Den mänskliga faktorn 343

Misstag av mental karaktär kan uppstå följd avsaknad som en av av information, felaktig information eller bristande förståelse given av information. Frågor som rör kommunikation människor emellan och inom en organisation i stort påverkar utrymmet för mänskliga fel. Bristande uppmärksamhet kan också bidra till fel eller brister i handhavandet av en maskin. I detta sammanhang aktualiseras individens tendens att inte uppmärksamma motstridig information under pressade förhållanden. Vidare bidrar förutfattade meningar inte sällan till att motstridig information stängs ute. Så länge det mesta tyder att ett systern fungerar tas varningssignaler tyder på som motsatsen inte tillräckligt stort allvar. I andra fall beror felens uppkomst inte på bristande uppmärksamhet utan på felbedömningar. Personen inser att något måste göras, men vidtar en felaktig åtgärd i tron att den är den riktiga.

l6.4.3 Omständigheter hänförliga till arbetsmiljön

Mänskliga felbeteenden ökar under stress. Stress kan orsakas av förhållanden i omgivningen såsom extrema temperaturer, ljusför-

hållanden eller bullerstörningar. Stress kan också utlösas isolering

av eller ageranden från organisationens ledning som gör att individen känner sig utstött eller illa behandlad. Andra faktorer kan orsaka som stresstillstånd är fysisk överbelastning av kroppens system. Här uppkommer frågor som rör bemanning och arbetstid. För många arbetsuppgifter eller för få viloperioder kan leda till överansträngning eller utmattning. Sådana tillstånd påverkar arbetsprestationen i negativ riktning. Vidare kan uppläggningen av Skiftarbete påverka människan negativt. Tidspress och graden av monotoni i arbetet inverkar också kvaliteten det arbete som skall utföras. För fartyg som förutom att vara arbetsplats även utgör bostad tillkommer ett antal faktorer. De ombordvarandes välbefinnande påverkas av bostadsförhållanden och kvaliteten av sysselsättning under fritid, vilket i sin tur inverkar arbetssituationen. Mänskliga felbeteenden ökar under t.ex. leda. Något som allmänt sett inverkar positivt sättet att utföra arbetsuppgifter är hög kompetens- och kunskapsnivå. Den anställdes motivation och attityd till arbetet påverkar arbetsprestationen. Utmaningar och belöningar av olika slag kan vara faktorer som bidrar till att öka arbetsmoralen och intresset för arbetet. Vid utförandet av svåra eller viktiga arbetsuppgifter förordas i forskningen olika sätt att försöka minska riskerna för mänskliga fel. Ett är att närmare analysera de uppgifter som operatören skall utföra. Utifrån de beskrivna arbetsuppgifterna kan man komma till den slutsatsen att det är lämpligt att ställa krav fysisk kvalitet, in-

344 Den mänskliga faktorn

tellektuell erfarenhet eller andra personliga egenskaper hos den person som skall utföra arbetet. Sådana egenskaper kan fastställas genom anlagstester. För vissa arbetsuppgifter kan det också vara befogat att ställa medicinska krav och införa periodiska medicinska kontroller.

16.4.4 Den tekniska utvecklingens betydelse

Den snabba tekniska utvecklingen har inneburit att risken för mänskliga felbeteenden i handhavandet av tekniska system har blivit större. Datoriseringen medför att den information som lämnas till operatören ökar i omfattning, vilket utvidgar utrymmet för misstolkningar. Människans kontakt med den fysiska verkligheten har minskat och i takt härmed förståelsen för naturen och dess krafter. I dag hävdas ibland att yngre befälhavare saknar tillräcklig kunskap vilka naturkrafter som är förknippade med kraftig sjögång och att om de har bristande kunskap om hur nya tekniska eller datoriserade system fungerar. I forskning om den mänskliga faktorn betonas att man vid utveckling av ny utrustning inte kan förvänta sig att dess operatörer utan utbildning och träning skall veta hur systemen fungerar och att det är viktigt att tekniken anpassas till olika former av mänskliga begränsningar. Samspelet mellan människa och maskin innefattar ett informationsflöde lagrade uppgifter från maskinen till operatören genom t.ex. av sensorer, monitorer eller displayer. Därtill kommer att operatören ger kommandon till maskinen via dess kontrollanordningar. Normalt sett är syftet med maskinens funktioner att underlätta för operatören och därmed minska utrymmet för mänskliga felbeteenden. Så är emellertid inte alltid fallet. Samspelet mellan maskin och människa är komplicerat. Det komplexa samspelet mellan människa och maskin hänger med de för- och nackdelar som är knutna till maskinen samman respektive människan. Människan har ett försteg framför maskinen när det gäller att hantera information. Hon är mer flexibel och kan utifrån kunskap, erfarenhet och omdöme hantera oväntade och oförutsedda situationer på ett sätt en maskin inte kan. Maskinen är emellertid som överlägsen människan när det gäller att lagra stora mängder detaljerad information samt att snabbt klassificera och sortera informationen. Maskinen är också generellt sett bättre att ge tillförlitliga resultat vid rutinartad karaktär. Den kan vidare prestera resultat processer av under längre tid och i ett högre tempo än människan. Den påverkas inte yttre eller andra omständigheter som hos människan kan orsaka av trötthet, stress eller försämrat omdöme. Människans begränsade förmåga att uppfatta signaler, t.ex. ljus och ljud, gör att maskinen har ett försteg framför människan. Maskinen

Den mänskliga faktorn 345

kan konstrueras och programmeras till att reagera signaler är som omöjliga registrera för människa. Å att en andra sidan kan människan uppfatta och värdera andra typer av stimuli ett nyanserat sätt mer än en maskin. Människan har andra fysiska och psykiska begränsningar, vilket gör henne underlägsen maskinen flera områden. Människan är fysiskt sett förhållandevis svag och långsam. Rörelseschemat är begränsat och hon klarar normalt inte av att utföra flera uppgifter samtidigt. Vid långvarigt arbete påverkas människan i form av trötthet, utmattning eller genom att uppmärksamheten försämras.

16.4.5 Organisatoriska förhållanden

Forskningen om den mänskliga faktorn har tidigare främst inriktats på omständigheter som rör människans förhållande till maskiner och förhållandet människor emellan. Studier och olycksutredningar har emellertid visat att en majoritet olyckor med dödlig utgång eller av som lett till allvarliga skador skulle ha kunnat förhindras genom åtgärder av ledningen för verksamheten. "Organisationen", företaget, spelar därför en betydande roll i det olycksförebyggande arbetet.

Området för den senaste tidens forskning om den mänskliga faktorn

har utökats till att omfatta också organisatoriska frågor. Man ser människan som en del i den organisatoriska strukturen. Organisatoris-

ka aspekter som beaktas är t.ex. anställningsfrågor, frågor

om utbildning och kommunikation samt organisatoriska för arbetet ramar såsom förekomst och omfattning av Skiftarbete och viloperioder. Det mänskliga beteendet påverkas vidare av sättet vilket arbetsuppgifter leds och fördelas samt lönesättning. I de senaste årens säkerhetsarbete inom industrin betonas vikten av att skapa ett säkerhetstänkande inom organisationen, säkerhetskultur en safety culture. Det innebär att säkerhets- och hälsofrågor accepteras som grundläggande i verksamheten av såväl ledning anställda, där som hänsyn tas till mänskliga oförmågor och brister. Arbetet med att skapa ett högre säkerhetsmedvetande kräver engagemang samtliga inom av en organisation. Ledningens engagemang och åtgärder måste vara tydliga för alla. Även omgivningen måste anpassad så, den vara att uppmuntrar till ett säkerhetsbeteende. I det olycksförebyggande arbetet har användningen s.k. av riskanalyser ökat. Genom sådana analyser försöker man förutsäga på vilka områden och under vilka förhållanden en verksamhet är förknippad med risker. En närmare beskrivning av olika former av riskanalyser ges i avsnitt 16.5. I forskningen betonas också vikten av att rutinerna inom en organisation kontinuerligt ses över, t.ex. genom inspektioner eller

346 Den mänskliga faktorn

interna revisioner audits. Man pekar också värdet av olycksutredningar samt vikten av att resultaten av dem följs upp och att information når ut till berörda parter. Arbete med att övervaka den egna organisationens efterlevnad av uppställda mål brukar benämnas risk management. Enligt forskning som berör organisationens roll i säkerhetsarbetet kan indela organisationers sätt att agera i anledning av inman formation om incidenter som rör säkerhet i tre grupper. Det finns de förnekar att det skulle föreligga något säkersom hetsproblem över huvud taget. De vidtar därför inga åtgärder. Andra accepterar informationen och vidtar korrigerande åtgärder.

Åtgärderna riktas lokalt, t.ex genom reparation eller utbyte av någon

mindre komponent i ett större system. Syftet är främst att förhindra att något liknande inträffar igen. Den tredje gruppen kännetecknas av att man tar sig an problemet vidare synvinkel genom att se över eller ompröva hela system ur en i verksamheten för att undersöka de innehåller grundläggande om brister. Det är den beskrivna tredje reaktion som förespråkas i gruppens säkerhetsarbetet. Ett sådant agerande minskar inte bara risken för att liknande incidenter skall inträffa igen, utan bidrar också till att motverka uppkomsten andra typer av oönskade incidenter. av Tillämpliga regelverk och organisationernas efterlevnad av gällande bestämmelser påverkar utrymmet för mänskliga fel. En regel som tillkommit för att höja säkerheten i ett visst avseende kan vara felaktig i den meningen att tillämpningen av den inte får avsedd effekt, utan leder till ett ökat antal mänskliga fel. Vanligare är emellertid det förhållandet att i sig ändamålsenliga och befogade regler inte följs, vilket leder till att fler mänskliga fel begås. Det senare är ett problem enligt utbredd uppfattning kännetecknar den internationella som sjöfarten i dag.

16.5 Identifiering av fel och värdering av risker

för felens uppkomst

16.5.l Inledning

En förutsättning för att det olycksförebyggande arbetet med att minska utrymmet för mänskliga fel skall bli framgångsrikt är att öka insikten varför de uppstår och i vilka situationer. Efter förebild från främst om kärnkraftsindustrin har det inom sjöfarten de senaste åren utvecklats

Den mänskliga faktorn 347

ett riskbaserat, förutseende säkerhetstänkande. Man försöker att identifiera, analysera och hantera risker s.k. riskanalyser. genom l avsnitt 16.5.2 beskrivs hur riskanalyser kan uppbyggda. vara Därefter, under avsnitt 16.5.3-l6.5.4, behandlas riskanalyser som särskilt berör sjöfarten.

16.5 Riskanalyser

Säkerhetsarbetet inom sjöfarten har tidigare präglats säkerhetsav att höjande åtgärder vidtagits först efter det att olyckor skett och utredningar visat vilka områden förbättringar är nödvändiga eller rekommendabla. Under de senaste åren har arbetet dock kommit att bli mer framåttänkande. Man försöker förutse de risker är som

förknippade med olika delar verksamheten. Det sker

av genom riskanalyser. Analyserna kan ta sikte vitt skilda förhållanden. Metoderna är emellertid uppbyggda likartade sätt och innehåller

gemensamma moment.

Det följande är en beskrivning förfarandet enligt riskanalys-

av en metod som är avpassad för tekniska förhållanden. Det är med de tekniska metoderna som förebild har utvecklat analystekniker man som tar hänsyn även till mänskliga faktorer. Det tekniska säkerhetsarbetet med användning riskanalyser är av en metod som i litteraturen betecknas Probabilistic Risk Assessment som PRA. Med den försöker att identifiera vilka risker är man som

förknippade med en potentiellt farlig verksamhet och förslag

ge åtgärder som kan minska riskerna. Därefter försöker uppskatta man att den totala risk som finns med verksamheten. Analysmetoden delas i fem etapper. Först identifierar man de farliga typsituationer är förknippade som med verksamheten. 2. Därefter försöker identifiera sådana händelser eller omständigman heter som kan leda till att man hamnar i de farliga situationerna. Sedan försöker man beskriva de möjliga händelseförlopp kan som bli följden av de olika initierande händelserna. 4. Om det är möjligt uppskattar därefter sannolikheten för man att

varje angivet händelseförlopp skall inträffa.

5. Slutligen uppskattar man den totala risken med verksamheten. För att åskådliggöra metodens innebörd följande enkla och ges

ofullständiga exempel hur man kan till väga.

En typiskt sett farlig situation som förknippas med sjötrafik är förlisning. Händelser som kan leda till förlisning är t.ex. kollision eller grundstötning. Avsikten är att identifiera och beskriva så många farliga situationer, orsaker och händelseförlopp möjligt. Hänsom delseförloppen skall sedan var för sig kvantifieras. Det betyder att

348 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

försöker fastställa, numeriskt eller annat sätt, hur stor man sannolikheten är för att vart och ett av händelseförloppen skall inträffa. Slutligen försöker man fastställa den totala risken med verksamheten. Den beskrivna metoden har kritiserats, eftersom den är utpräglat teknisk till sin natur. Den bygger logik och man har menat att den därför inte i tillräckligt stor utsträckning tar hänsyn till mer oförutsedda, mänskliga ageranden. Människan är inblandad i olika stadier verksamhet; i tillverkningsprocesser, skötsel, underhåll och vid av en

operativa handhavanden av system. Inom samtliga stadier finns det

utrymme för mänskliga felbeteenden. Flera försök har gjorts att bygga in mänskliga aspekter i den tekniska analysmetoden med s.k. HRA-teknik, Human Reliability Analysis. Vid tillämpning av HRA-system uppskattar man sannolikheten för att mänskliga felbeteenden som kan leda till att ett system fallerar skall inträffa. Ett exempel en sådan metod är den s.k.

THERP-tekniken Technique for Human Error Rate Prediction. Den

innehåller moment liknar dem ingår i den tekniska riskanasom som lysmetoden. THERP-tekniken består av fyra moment. Först försöker man identifiera de systemfunktioner som kan påverkas av mänskliga felbeteenden.

2. Därefter genomförs en i moment uppdelad, detaljerad analys av de

arbetsuppgifter som operatören skall utföra. Sedan uppskattas sannolikheten för att fel skall uppstå vid utförandet de beskrivna arbetsuppgifterna. Hänsyn skall tas till faktorer av som arbetsmiljö, utbildning, erfarenhet, motivation och stressfaktorer. 4. Slutligen analyseras och värderas de effekter som kan inträffa till följd av felen. Det finns särskilt utvecklade tekniker för att komma till rätta med medvetna fel, dvs. sådana som grundar sig felaktigt ställda diagnoser eller genomtänkta men felaktiga val mellan olika hand-

lingsalternativ. Medvetna fel förekommer ofta sedan ett olycksförlopp

redan har inletts. De kan bero att man inte uppfattar att den händelse utlöst förloppet har inträffat eller att man misstolkar som händelsens karaktär och omfattning. De kan också bero på att man misslyckas med att identifiera vilka åtgärder som måste vidtas eller att

genomföra dem i tid eller ett korrekt sätt.

16.5.3 Riskanalyser inom sjöfarten

Formal Safety Assessment FSA eller The Safety Case Concept är ett riskbaserat system inom sjöfarten. Det bygger tankarna bakom

SOU 1996: 182 Den mänskliga faktorn 349

andra riskanalysmetoder. Man sätter upp sjösäkerhetsmäl att genom identifiera och analysera situationer typiskt sett är förenade med som fara. Riskerna hanteras genom s.k. risk management. FSA-metodiken utgör ett nytänkande i säkerhetsarbetet. Den innebär i princip att man går emot tankarna bakom det regelutvecklingsarbete hittills har som gällt för de traditionella fartygen. l stället för beskrivande och att ange detaljerade normer för olika situationer styrs arbetet och regelutvecklingen av övergripande mål och ramar. Det ställer högre krav operatörerna. I stället för att utan närmare överväganden följa uttryckliga, detaljerade regler måste de analysera och värdera olika möjligheter att uppfylla uppsatta mål. FSA-tekniken innebär att man anlägger helhetssyn fartyget en och dess användningsområde samt de risker som fartyget kan komma att ställas inför. Man tillämpar vetenskapliga metoder för att hantera och minska riskerna. De vetenskapliga inslagen anses minska förekomsten av kommersiella eller politiska överväganden i arbetet med att utveckla regler säkerhetsområdet. Enligt FSA-metoden försöker man att identifiera riskområden och ange hur förbättringar skall ske. FSA kan sammanfattas i fem steg. Identifiering av typiskt sett farofyllda situationer. 2. Identifiering och utvärdering av händelser eller omständigheter som kan leda till de farofyllda situationerna. Angivande av olika sätt att handskas med de identifierade riskerna. 4. En Vägning av för- och nackdelar med de olika identifierade handlingsmöjligheterna. Hänsyn skall tas till bl.a. kostnadsaspekter och befarade effekter av tänkta händelseförlopp. Beslut om vilken lösning man skall välja. En värdering enligt punkt 4 i metoden kan ge olika resultat. Ett är att riskerna för individer och samhälle framstår som intolerabla och att säkerhetshöjande åtgärder därför måste vidtas. Ett andra är att risken måste anses vara acceptabel utan säkerhetshöjande åtgärder. Ett tredje resultat i området där emellan är beroende ytterligare ett ställningsav tagande. Om kostnaderna för riskminimerande åtgärder inte anses oproportionerliga i förhållande till de förväntade fördelarna så skall åtgärder vidtas, annars inte.

16.5.4 Särskilt om höghastighetsfartygen

På senare år har det som förut angetts inom industrin utvecklats en acceptans för den probabilistiska metoden att analysera och värdera säkerhet genom att identifiera förekomsten av möjliga risker och effekterna av dem samt uppskatta sannolikheten för att de inträffar. Det gäller också för utvecklingen med höghastighetsfartyg.

350 Den mänskliga faktorn

l den nya höghastighetskoden, International Code Safety for High-Speed Craft HSC Code, annex 3-4, beskrivs en riskanalysmetod som benämns Failiure Mode and Effect Analysis FMEA. I koden

finns vägledande bestämmelser om hur analysmetoden bör tillämpas. Någon motsvarande reglering finns inte för traditionella fartyg. En förklaring till det är att man beträffande de nya och förhållandevis oprövade höghastighetsfartygen inte har den erfarenhet av fartygens konstruktion och hur de uppför sig som den erfarenhet som genom åren har utvecklats beträffande de traditionella fartygen. Det har därför inte varit möjligt eller ens bedömts som önskvärt att, som har varit fallet för de traditionella fartygen, i detalj beskriva hur de nya fartygen skall vara byggda och konstruerade. I stället öppnas möjlighet till alternativa, från säkerhetssynpunkt likvärdiga lösningar för att nå upp till ställda mål. Detta synsätt stämmer överens med tankarna bakom den ovan beskrivna FSA-metodiken. Riskanalysmetoden FMEA utgår från att hundraprocentig säkerhet inte kan uppnås i någon verksamhet där människan är inblandad. Det är administrationens uppgift att bedöma om en viss lösning är godtagbar från säkerhetssynpunkt. Tester, kunskap och erfarenhet får avgöra om risken för oönskade händelser och effekter hålls en acceptabel nivå med en föreslagen lösning. En viss risk för oönskade händelser och effekter måste accepteras. Vad som är en acceptabel risk kan variera från händelse till händelse. Riskacceptansen för vissa mindre allvarliga incidenter såsom en allmän försvagning i fram-

drivningskraft med inga eller endast begränsade följder är större än för

andra, allvarligare incidenter, t.ex. en okontrollerad brand ombord. I höghastighetskoden tas inledningsvis upp några terminologiska frågor. För att underlätta att ett enhetligt sätt uppskatta sannolikheter och rangordna dem sins emellan anges en sexgradig indelning av sannolikheter, från ofta förekommande frequent till extremt osannolikt extremely improbable. Vidare ges förslag översättning av termerna till numeriskt uttryckta sannolikhetsgrader. En händelses effekter indelas efter svårhetsgrad. Effekterna kan

vara lindriga minor, allvarliga major, farliga hazardous eller

katastrofala catastrophic. Det ges exempel vad som menas med de olika uttrycken. Katastrofala följder innebär förlust av fartyg eller dödsfall. FMEA-tekniken innebär i likhet med andra riskanalysmetoder att undersöker fartygens tekniska system och utrustningar, försöker man identifiera troliga feltyper som kan resultera i skadliga effekter och uppskattar risken för att felen uppstår. Beträffande stora och väsentliga system är det obligatoriskt att genomföra en FMEA-analys innan fartyget sätts i trafik.

Den mänskliga faktorn 351

Utgångspunkten är att varje system normalt skall skyddat vara mot feltyper som kan orsaka katastrofala eller farliga följder genom säkerhets- eller reservsystem system 0r equipment redundancy. Sådana anordningar är ofta inbyggda i dagens system. Bedöms följderna av ett fel kunna bli allvarliga eller farliga, inte men katastrofala kan andra korrigerande åtgärder tillräckliga. vara Det första steget i FMEA är att genomföra funktionsanalys en av fartygets viktiga system samt systemens förhållande till varandra. Om analysen visar att ett system helt eller delvis kan upphöra att fungera utan att det leder till farliga eller katastrofala följder är det inte nödvändigt att gå vidare i analysen. Om däremot sådana följder bedöms kunna bli aktuella och det inte finns betryggande säkerhetssystem skall analysen övergå i ett andra, mer detaljerat skede. Den ingående analysen innehåller tio steg.

Det första steget inleds med en detaljerad undersökning det

av system som skall analyseras. Det sker med hjälp av ritningar och manualer. 2. Systemets olika beståndsdelar och dess förhållande till varandra skall därefter illustreras i s.k. blockdiagram. Även säkerhetsanordningar skall beskrivas i diagrammen.

Alla potentiella feltyper och dess orsaker skall identifieras.

Exempel på feltyper är läckage, vibration, tillfälligt avbrott eller fel och brister i handhavandet av utrustningen.

4. Varje feltyps befarade effekter på systemet skall sedan identifieras

och värderas. Effekterna skall klassificeras som antingen lindriga, allvarliga, farliga eller katastrofala. Man skall bedöma om effekterna väntas beröra hela systemet eller endast del det. en av Om felet påverkar huvudfunktionen, dvs. resulterar i totalt funktionsstopp och effekten klassificeras som farlig eller katastrofal krävs normalt att säkerhetssystem installeras för att motverka effekterna.

De metoder som finns för att upptäcka olika feltyper skall

identifieras. Det kan vara synliga eller hörbara varningssignaler eller sensorer. Om någon feltyp i systemet bedöms omöjlig som att upptäcka, exempelvis fel som inte ger utslag på något varningssystem och inte medför att systemet fallerar, så skall

analysen utvidgas till att identifiera andra feltyper, vilka kom-

binerade med den första kan allvarliga effekter. 6. Därefter skall man identifiera och värdera de åtgärder kan som vidtas för att motverka eller lindra effekterna varje feltyp. av 7. Om det är möjligt skall man uppskatta sannolikheten för att fel som kan orsaka farliga eller katastrofala följder uppstår. Om

säkerhetssystem inte kan ställas till förfogande för någon feltyp uppställs följande tumregler.

352 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

En feltyp som kan få katastrofala följder accepteras endast om det är extremt osannolikt extremely improbable att den uppstår. Om sannolikheten för att en viss feltyp inträffar är extremt

avlägsen extremely remote accepteras risken om felets

följder inte bedöms bli katastrofala. Risken för en feltyp som förekommer ofta frequent eller vars uppkomst är ganska trolig reasonably probable accepteras endast om dess följder bedöms som lindriga. Analysarbetet skall dokumenteras. l koden finns exempel på hur sådan dokumentation kan se ut. Ett testprogram skall utvecklas. Testerna är avsedda att visa att de slutsatser dragits i analysen är riktiga. För det fall som feltyper inte utan svårighet kan simuleras ombord fartyget får andra typer tester användas. I samband med provningen skall av kontrollutrymmen och kontrollpaneler ses över i syfte att minimera risken för att besättningen gör sig skyldiga till fel. I testprogrammet ingår en genomgång av de delar av fartygets dokumentation som rör operativa förhållanden. Särskilt intresse ägnas checklistor som är avsedda att användas före avgång och innehåller moment som är ägnade att bidra till att uppmärksamma sådana feltyper som analysen visat vara svåra att upptäcka. 10. En FMEA-rapport skall upprättas över resultatet av analysen. Den skall innehålla bl.a. sammanfattning över slutsatser och en rekommendationer för varje analyserat system samt en lista över olika feltyper, sannolikheten för att de inträffar och vilka åtgärder skall vidtas eller operativa restriktioner som skall som gälla om fel uppstår.

16.6 Några exempel på åtgärder som kan minska uppkomsten av mänskliga fel

16.6.1 Inledning

Mänskliga felbeteenden är som framgått ovan av mycket skiftande slag. Uppkomsten av dem kan ha sin grund i en mängd förhållanden. Denna mångfald har bidragit till att det ännu inte finns någon universellt accepterad vetenskaplig teknik för att reducera mänskliga fel i ett system. I forskningen framhålls emellertid ett antal åtgärder kan bidra till att minska uppkomsten av fel. som

Den mänskliga

faktorn 353

16.6.2 Risk Management

Riskanalyser syftar bl.a. till att öka insikten när, hur och varför om fel uppstår samt att säkerställa att korrigerande åtgärder vidtas så om behövs. Tillämpning av metodiken är därför inte bara sätt ett att identifiera olika feltyper utan också ett led i arbetet motverka att uppkomsten av dem. Det kan emellertid förhålla sig så, att dagens riskanalyser inte lämpar sig för alla verksamhetsformer. Även analysteknik om en anses användbar för en verksamhet, så täcker den inte alla aktiviteter eller komponenter inom den. Vidare kan det finnas olika brister vid tillämpningen av tekniken. De beskrivna förhållandena utgör riskmoment som inte beaktas inom ramen för riskanalyserna. En modell att hantera de beskrivna riskerna, t.ex. bristande

överensstämmelse mellan analysens avsedda och faktiska tillämpning

brukar benämnas risk management. Det innebär förvissar sig att man om att riskanalyser tillämpas på avsett sätt kvalitetskontroller genom eller inspektioner. Ett annat viktigt instrument är att inrätta incidentrapporteringssystem. Av särskild vikt är att vidtagna åtgärder följs upp och att information om resultaten når ut till berörda parter.

16.6.3 Stödsystem

Undersökningar av framför allt kärnkraftsolyckor har visat att

mänskliga fel ökar markant i nödsituationer eller andra kritiska situationer. Det har medfört att man utvecklat system för att på olika sätt underlätta för operatören att fatta beslut i sådana situationer, Intelligent Decision Support Systems. Det kan ske i form utökad av bemanning med t.ex. tekniska övervakare eller rådgivare har till som uppgift att tolka data och ge förslag på olika handlingsalternativ. Det finns också datoriserade stödsystem. Med hjälp sådana kan av

operatören få tillgång till information mindre komponenters

om funktion i ett större system. Informationen kan förändringar avse som

indikerar att fel har uppstått och därför vara till hjälp i felsöknings-

en process. Andra stödsystem kan utifrån information som lärrmas av operatören ge förslag på vilka handlingsalternativ står till buds som och vilket av dem som bör väljas utifrån den givna informationen. Frågan huruvida datoriserade stödsystem bidrar till att minska förekomsten av mänskliga felbeteenden eller inte har debatterats. De som förordar systemen anser att tekniska lösningar är rätt metod att komma till rätta med mänskliga fel. Utveckling datorer underlättar av för människan att hantera komplicerade tekniska system. Människans medverkan i systemen minskar. Därmed minskar också risken för att

354 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

fel uppstår. Denna falang förordar ytterligare begränsning av människans medverkan i en verksamhet. De som inte anser att datoriserade stödsystem är att föredra bygger sin inställning på att mänskliga felageranden ytterst beror på att de tekniska systemen är dåligt anpassade till människans förmåga att hantera och bearbeta information och data. Detta skapar farliga situationer i den meningen att risken för operativa fel ökar. Det bästa sättet att minska risken är därför att underlätta för människan att hantera och förstå systemen. Vid utveckling och konstruktion av teknisk utrustning bör hänsyn tas till människans psykologiska och fysiologiska begränsningar. Man bör ta med i beräkningen att fel kommer att begås och konstruera den tekniska utrustningen så, att "det blir svårt att göra fel". Ett annat sätt att minska risken för fel är genom utbildning och träning.

16.6.4 Utbildning och praktik

Utbildnings- och praktikinsatser bidrar till att minska utrymmet för mänskliga felbeteenden. Simulatorträning anses användbart i detta sammanhang, trots att det kan vara svårt att skapa verklighetstrogna situationer. En del i arbetet är att tydliggöra för operatören hur en maskin fungerar med hjälp instruktioner och förklaringar. Även av utbildnings- och träningsrutiner när det gäller hur system fungerar i en nödsituation är av vikt. Även ökad kunskap vad bidrar till mänskliga fel har om som framförts i debatten som ett led i det totala arbetet med att minska riskerna för fel.

16.6.5 Underhåll

Av undersökningar efter framför allt kärnkraftsolyckor framgår att brister i underhåll tekniska system och i rutinbetonade skötselproceav durer bidrar påtagligt till mänskliga felbeteenden. De bakomliggande orsakerna kan vara flera. Det kan röra sig om avsiktliga underlåtenheter av t.ex. ekonomiska skäl. Felen kan också vara omedvetna. Ju fler punkter ett handlingsprogram innehåller desto större risk är det

för att den som skall utföra uppgifterna glömmer bort någon punkt. En

muntlig instruktion är svårare att komma ihåg och genomföra än en skriftlig. Oväntade störningsmoment ökar risken för att något moment i ett rutinbetonat handlingsmönster glöms bort. För att minska uppkomsten av mänskliga fel kan hjälpmedel till stöd för minnet värde, t.ex. checklistor med tydliga instruktioner vara av steg för steg. Sådana listor kan också innehålla moment som ett

Den mänskliga faktorn 355

tydligt sätt säkerställer att handgrepp som bedöms särskilt lätta

vara att glömma bort utförs på ett korrekt sätt.

16.7 IMO

Det arbete som har bedrivits inom IMO har liksom den övriga utvecklingen sjöfartens område under de senaste åren kommit att i högre grad än tidigare riktas mot den mänskliga faktorn. Mänskliga aspekter har beaktats i samband med utfommingen konav nya ventioner, resolutioner och andra dokument samt i organisationens löpande arbete i stort. Det finns många exempel IMO:sarbete med den mänskliga faktorn. Den följande beskrivningen är emellertid inte någon uttömmande redogörelse för det arbetet, utan en exempliñering av åtgärder av mer genomgripande karaktär och beskrivning en av målsättningar inför IMO:s fortstta arbete med den mänskliga faktorn.

Flera av de tankar som har framhållits i forskningen den

om mänskliga faktorn återkommer i ISM-koden. Framtagandet koden av är ett av de främsta exemplen den ökade fokuseringen mänskliga aspekter. Koden tar sikte inte bara förhållanden rör fartygen som och dess besättning, utan behandlar även landorganisationen och dess personal samt samspelet mellan de ombordvarande och landorganisa-

tionen. Den förespråkar tillskapandet av en säkerhetskultur. Det skall finnas en tydlig ansvarsfördelning med kommunikationskanaler

genom

organisationen. Vidare ställs krav att införa incidentrapporterings-

system och genomföra revisioner för att säkerställa att kodens krav följs. Kodens innebörd beskrivs utförligt under avsnitt 6.9. mer Den nyligen genomförda revisionen av STCW-konventionen med skärpta krav utbildning, praktik och certifiering av sjöfolk är ett annat exempel på att man har ökat intresset för människans förutsättningar och begränsningar. En närmare redogörelse för innebörden av förändringarna i konventionen lämnas under avsnitt 6.6. Den nya höghastighetskoden bygger ett nytt, framåtsträvande, riskbetonat tänkesätt som är ett kännetecknen i arbetet med att av reducera utrymmet för mänskliga fel. Kodens innehåll beskrivs närmare i avsnitt 6.7. Frågan huruvida FSA-metodiken skall tillämpas inom IMO övervägdes vid MSC-konferensen i London i maj/juni 1996. Frågan skall diskuteras mer ingående vid nästa konferens. Under tiden kommer en korrespondensgrupp att utveckla riktlinjer för tillämpning av metodiken i IMO:s regelutvecklingsprocess. Inom IMO finns en arbetsgrupp som har till uppgift att behandla frågor om den mänskliga faktorn, The Joint MSC/MEPC Working

356 Den mänskliga faktorn SOU 1996: 182

Group on the Human Element. I arbetsgruppens arbete ingår operationella frågor och förhållanden i övrigt som påverkar det mänskliga beteendet. Inom för det vida arbetsområdet behandlas olika ramen samarbetsformer och relationer mellan ombordanställda. Det aktualisefrågor blandade besättningar och de särskilda problem som kan rar om följa av skiftande religiösa, politiska, kulturella eller sociala bakgrundsförhållanden samt svårigheter att kommunicera. Arbetsgruppen skall vidare ta hänsyn till kommunikationsformer mellan ombordanställd och landorganisationen samt utbildningsfrågor. Aspekter påverkar arbetsmotivation och moral, såsom bostadssom och arbetsförhållanden ingår också i gruppens arbete. En stor del av gruppens arbete berör införandet av ISM-koden och de frågeställningar uppstår vid tillämpning av koden. som Arbetsgruppen har genomfört en studie av hur MSC:s underkommittéer behandlar frågor som rör den mänskliga faktorn inom sina respektive områden. Det huvudsakliga syftet med genomgången var att göra underkommittéerna medvetna om betydelsen av att beakta mänskliga aspekter i samband med tillämpning av gällande konventioner samt i arbetet med att utveckla nya regler och rekommendationer.

Arbetsgruppen har tagit fram en lista med principer som skall gälla

för arbetet inom IMO. Principerna skall beaktas i underkommittéernas löpande arbete. Kommittéerna skall därvid bl.a. säkerställa att tydliga och ändamålsenliga instruktioner ges till personal i form av t.ex

manualer och vägledande tillämpningsföreskrifter guidelines.

Utbildnings- och certifieringsfrågor skall prioriteras. Teknisk utrustning skall anpassas efter människans förmåga att hantera den och hänsyn skall tas till mänskliga felbeteenden så sätt att eventuella handhavandefel inte skall kunna allvarliga följder. För närvarande håller arbetsgruppen med att sammanställa en handbok om frågor som rör den mänskliga faktorn.

sou 1996: 182 Överväganden 357

överväganden

17. 1

Marknadsutvecklingen

17.1.1 Passagerartrafik

Passagerartrafikens svängningar beror i hög grad köpkraft och av prisskillnader i olika länder. Det finns asymmetri i resandemönen stret. Benägenheten att resa västerut är större än att österut och, resa om än inte lika stark, finns också en benägenhet att hellre resa söderut än norrut. Trenden mot minskade skillnader i köpkraft mellan olika länder och mindre prisskillnader på varor motverkar gränshandels-

resande. Gränshandelsresande beror inte så starkt av i vilken riktning

resan sker. Mer bestämmande är uppoffringen krävs för att få tillsom gång till varan, varans pris och subjektiva värde. En väsentligt ökad köpkraft tenderar att öka turistresandet i sydlig riktning. Passagerarfärjetrafikens kapacitet i ost-västlig riktning får anses väl utbyggd. Under

den kommande femårsperioden väntas där inte någon kapacitetsökning,

utan det torde stanna vid bättre beläggningar och höjda biljettpriser. I sydlig riktning däremot finns behov av förstärkt kapacitet. Den allt starkare norska ekonomin skapar tryck på passagerartrafiken mellan södra Norge och Jylland. En svensk motsvarighet är förbindelsen Göteborg-Fredrikshamn. Från Sydsverige ökar också behovet av passagerarkapacitet till Tyskland. I Öresundstrañken kan däremot uppstå ett kapacitetsöverskott som följd minskat antal transitresenäav rer. Hur framtiden slutligen blir beror av många beslut hos skilda aktörer. Hur deras inbördes ställningstaganden kommer att forma framtiden är omöjligt att förutspå. Följande är den bild närmast efter avsnitt 17. 1.2 av framtidens transportflöden som växt fram ur genomgången av det material som redovisats i avsnitt 13.2 och i bilaga 2. Det är samma bild som i avsnitt 13.2.3 men nu rättad så att den sammanfattar det troliga transportflödet om fem är, dvs. år 2001.

358 Överväganden sou 1996: 182

17. 1.2 Lasttrafik

Färjetrafikens transportkapacitet för last blir allt tydligare riktad nord-

syd. Motsvarande nord-sydliga infrastruktur för transporter finns också land, men är där kompletterad med en tvärgående infrastruktur för betjäning av dessa huvudstråk. Några kraftiga tvärgående

transportflöden växer fram som konsekvens av EU och Östeuropas

integrering med Västeuropa. Detta innebär en tyngdpunktsförskjutning av transporter kontinenten i östlig riktning. Förutsatt att järnvägstransporter kan tillgodose marknadens krav kvalitet och kapacitet kommer järnvägen att få alltmer ökad betydelse för fjärrtransporter. Lokala transporter sker då med lastbil, dvs. inom ett område som kan betjänas under ett arbetspass. Utvecklingen går mot mer intermodala transporter, dvs. där lastenheten färden till mottagaren dras med effektivaste transportmedlet varje delsträcka. Byte av transportmedel sker på högeffektiva terminaler.

SOU 1996: 182 Överväganden 359

360 överväganden

17.1.3 Allmänt

De ökande kraven på transportkvalitet både för passagerar- och

lasttransporter driver utvecklingen av färjetrafiken. Möjligheten till

snabba färjetransporter betyder ändrade förutsättningar för många

rutter. Industrins ökande specialisering och integrering leder till allt

större krav transportkedjan. För att klara framtida konkurrens krävs

att transportören har förmågan att förstå och praktiskt omsätta

marknadens behov i nya effektivare lösningar. Transportörens trovärdighet blir en allt viktigare konkurrensfaktor. I fråga om trafiken på länder där ekonomin är mindre välutvecklad kommer det att ta längre tid för de ökande kraven på kvalitet att slå igenom. Sist men inte minst konstateras att, eftersom transporter är energikrävande, innebär rationella transportlösningar som regel

energibesparingar. Därmed minskar också miljöpåverkan. Det finns

alltså ingen inbyggd generell miljökonflikt i strävan mot rationellare transporter som strider mot målet att förbättra vår framtida miljö. Sjötransport har också den fördelen att vattnet sluter sig efter fartyget när det passerat. En lands- eller järnväg sluter sig inte ens när den är nerlagd.

17.2 Analys av säkerhetsläget

17.2.1 Inledning

En passagerarfärjas säkerhetsnivå beror i väsentlig utsträckning av

ägarens ambition och förmåga. Stora skillnader i säkerhet kan således

finnas mellan två konkurrerande passagerarfärjor trots att de går samma rutt och att båda uppfyller myndigheternas krav säkerhet.

Säkerhet hör intimt samman med verksamhetens säkerhetskultur som i sin tur har kopplingar till de förutsättningar som gäller för driften.

Internationella sjösäkerhetsregler är en sammanjämkning mellan

många länders intressen. Därmed skall de uppfattas som en internationellt gällande minimistandard. Med tanke på senare tids

regelutveckling torde det vara svårt att åstadkomma ytterligare ban-

brytande förbättringar av sjösäkerheten enbart genom att bygga på

sjöfartens regelverk. Vad som ytterligare kan åstadkommas med tvång

är starkt begränsat. För att komma vidare bör man, förutom åtgärder leder till att gällande regler efterlevs, använda andra medel som som i stället har motivation som drivkraft. I Sverige finns en tradition bland ledande rederier att arbeta för verklig säkerhet. Gällande säkerhetsregler fungerar i det fallet endast kontroll av att inte något väsentligt tappats bort. För dessa som en

SOU 1996: 182 Överväganden 36l

rederier har det varit en självklarhet att säkerhetsförhöjande åtgärder

utgjort en del av driften. Kostnaderna har regel ansetts som som en

nödvändig utgift för att bedriva verksamheten inom företagets gällande policy. Detta skiljer sig mot förhållningssättet att sjösäkerhetsregler

utgör normen för den säkerhet som verksamheten skall ha. I det första fallet bedrivs ett aktivt säkerhetsarbete medan säkerhetsarbetet i det andra fallet reducerats till att följa gällande lagar och förordningar. Eftersom passagerarna inte har möjlighet att bedöma verksamhetens säkerhetsnivå, fungerar inte säkerhet i konkurrensen. som ett argument I redarkretsar har hittills funnits återhållsamhet mot använda en att säkerhet som konkurrensmedel. Detta kan förstås när det gäller en begränsad rutt där konkurrerande rederier med små skillnader vill undvika en kapprustning säkerhetsområdet. Med detta koncept som avses här skapas ett större sammanhang där obetydliga skillnader mellan konkurrerande rederier många rutter inte skall en av ge

utslag. Efter Estoniakatastrofen finns intressegemenskap i Nordeu-

en ropa att göra färjesjöfarten säkrare. Bl.a. svensk sjöfart bör ha mycket att vinna på att passagerarfärjelinjers säkerhetskultur redovisas öppet. Det som här åsyftas är i första hand väl underbyggd neutral en upplysning till marknaden om olika passagerarfärjelinjers ansvarstagande för sina kunders säkerhet. Ett kvitto framgång med ett sådant system skulle att i vara

årsredovisningar ge säkerhetsdeklarationer liknande de miljödekla-

rationer som numera förekommer. Eftersom ägarens vilja och förmåga är bestämmande för säkerhetskulturen borde det naturligt för vara ägare av passagerarfärjetrafik att öppet deklarera hur de verkar för passagerarnas säkerhet. Praktiska frågor kring utformningen sådana av deklarationer tar vi i avsnitt l7.2.4. upp

17.2.2 Icke önskade händelser

Situationen i dagsläget

Under senare år har passagerarfärjors säkerhet höjts väsentligt. Fartygets skydd mot brand och inträngande vatten har ökat. Kraven

på säkert handhavande har också ökat. Tillämpningen hamnstats-

av kontroller skall garantera att även fartyg från andra nationer har samma grundläggande säkerhet svenska fartyg. som Införandet av ISM-koden för passagerarfartyg 1996 har sommaren redan haft stor betydelse för utvecklingen säkerhetsrutiner i av rederiernas ombord- och landorganisationer samt inte minst samverkan mellan organisationerna. ISM-koden är därmed plattform från en ny vilken rederiernas framtida säkerhetskultur kan utvecklas.

362 Överväganden SOU 1996: 182

Efter de olyckor som drabbat passagerarfärjor i Nordeuropa det senaste decenniet är många länder i Sveriges närhet numera motiverade att träffa regionala överenskommelser om särbestämmelser för passagerarfärjor. Stockholmsöverenskommelsen är ett exempel på detta.

F ramtidsperspekti v

Hamnstatskontroller verkar på sikt för bättre efterlevnad av internationella regler och bestämmelser. Fartygs inbyggda skydd mot inträngande vatten och brand kommer att förbättras som följd av redan fattade beslut. Under senare är har beslut fattats i hög takt om ökade krav på inbyggda skydd för passagerarfärjor. Takten avtar sannolikt som följd av att den uppmärksamhet som senaste decenniets händelser skapat klingar av. Det som möjligen ytterligare kan tillkomma är krav att styrningen av ventilationen utvecklas så att effekter av rökgaser i samband med brand ombord mildras. Inarbetning och vidareutveckling av de rutiner som arbetats fram inom ramen för ISM-certiñeringen ökar framgent säkerheten. Den 1 februari 1997 träder skärpta krav i STCW-konventioneni kraft konventionen reglerar behörighetskrav och utbildning för befäl och manskap ombord. Skärpningarna gäller i första hand manskaps och befäls kunskaper och praktik i att klara allvarliga situationer ombord

med avseende omhändertagandet av passagerare crowd and crisis

management. Fartygs tekniska system blir allt effektivare. I och med att fartyg och dess operationer blir alltmer avancerade, ökar också behovet av att anpassa tekniken till människor. Den ökande graden av automatisering ger allt färre tillfällen till praktisk erfarenhet av manuella operationer. Detta innebär att beredskapen inför onormala driftsituationer måste upprätthållas allt aktivare och utvecklas i takt med att de tekniska förutsättningarna ändras. För att tillvarata de möjligheter som tekniken erbjuder dagens och morgondagens högproduktiva och samtidigt säkra fartyg ställs allt högre krav projekt- och beslutsprocesser. Sammanvägningen av motstridiga krav i kompromisser till ett väl fungerande fartyg, kräver allt bättre förståelse för och kunskaper om den kommersiella, tekniska och mänskliga miljö som fartyget skall fungera En förutsättning för detta är naturligtvis att det finns bred och djup erfarenhet av praktisk sjöfart. För att utforma morgondagens fartyg och operativa systern krävs därutöver allt bättre grundläggande teknologiska kunskaper och insikter i förutsättningar för god samverkan mellan människan och tekniska system. Historien lär att förutsedda risker som regel klaras bra och att de problem som uppstår rör sådant som förbisetts.

Överväganden 363

Botemedel mot detta är en ödmjuk samtidigt fast inställning

men som är grundad heltäckande genuin kompetens och systematiskt handläggande av alla berörda frågor till sammanhängande lösningar. Samtidigt som kraven och villkoren för ombordanställda regleras alltmer, innebär den tekniska utvecklingen å andra sidan att det reella ansvaret för moderna fartygs säkerhet förskjuts mot landorganisationen. De ombordanställdas roll blir alltmer att övervaka de processer som landorganisationen utformat. Den dagen onormal situation en inträffar förväntas däremot besättningen beredd att vidta de vara riktiga åtgärderna. Deras möjligheter att klara detta kommer då att av i stor utsträckning bero av de förebyggande åtgärder landorganisom

sationen har vidtagit.

17.2.3 Sammanfattning

Vi har med utgångspunkt i våra direktiv i avsnitt 14.3 presenterat en genomgång av tillgänglig statistik bl.a. över olyckor svenska passagerarfartyg och från hamnstatskontroll. Materialet skall vara svar

på frågor om passagerarfartyg i trafik Sverige är säkra och

om någon förändring av dagens situation kan förväntas. Att enbart med statistik besvara de tre första frågorna i inledningen till avsnitt 14.3 om passagerarfärjors säkerhet och möjliga samband med fartygens nationalitet och ålder har inte varit möjligt. Studier av bakomliggande orsaker och händelseutveckling till registrerade önskade händelser har därför gjorts för att kompletterande bild en av säkerhetssituationen. Den huvudsakliga källan för dessa studier har varit informationer om inträffade händelser med svenska passagerarfärjor. Dessa studier har lett till slutsatsen att svenska passagerarfärjor i trafik Sverige är säkra. Av den internationella statistiken framgår att Sverige är i den regionen av världen där passagerarfärjors säkerhet är bäst. Sedan som hamnstatskontroller infördes inspekterar Sjöfartsverket även utländska passagerarfärjor i trafik Sverige. I och för sig finns det olikheter

mellan sjövärdighetsbesiktningar å ena sidan och hamnstatskontroller

å andra sidan i fråga om inriktning, omfattning och syfte. Det finns inte anledning att misstänka Sjöfartsverket för att tillämpa lägre krav på säkerhet för utländska fartyg än för svenska fartyg. Utgångspunkten för bedömning av utländska passagerarfärjors säkerhet blir då att Sjöfartsverket med hjälp hamnstatskontroller till att av ser utländska passagerarfärjor uppfyller samma säkerhetsstandard som svenska. Slutsatsen blir att passagerarfärjor i trafik på Sverige uppfyller samma grundläggande krav säkerhet oavsett nationstillhörighet eller vilken region de kommer ifrån. Passagerarfärjor i trafik Sverige måste därför sägas vara säkra.

364 Överväganden SOU 1996: 182

Slutsatsen att passagerarfärjor är säkra avser inte absolut säkerhet dvs. att risken för allvarliga olyckor är eliminerad. Med säker avses i detta sammanhang att passagerarfärjor till respektive från Sverige är minst lika säkra som övriga allmänna transportmedel i regionen. Studierna har heller gett stöd för att det skall finnas nödvändiga samband mellan brist säkerhet och fartygs ålder. Svaren på de nämnda frågorna i inledningen till avsnitt 14.3 blir därför, med de förutsättningar som ges, ja. Vi tar också upp frågan om passagerarfartyg är säkra ur en annan infallsvinkel i avsnitt l7.12.1, där vi tar upp situationer där ett stort antal faktorer samverkar negativt i extrema situationer. Antalet icke önskade händelser i svensk passagerarfärjetrafik är alltför sällsynta för att möjliggöra generell statistisk bearbetning. För att få bild situationen har därför också förloppet av de händelser en av som inträffat studerats. Statistiska samband mellan brist på säkerhet och fartygs ålder eller flaggtillhörighet har inte kunnat påvisas. Statistiken över hamnstatskontroller enligt Parismemorandumet visar att inspektionerna ökat så att målsättningen att 25 procent av besökande fartyg skall genomgå hamnstatskontroll uppfylls. Antalet anmärkningar och kvarhållanden per inspektion har också ökat. Detta indikerar att hamnstatskontroller ännu inte nått slutligt genomslag. I Sjöfartsverkets inspektionsverksamhet används alltmer datastöd. Datasystemet är under vidareutveckling för snabbare användning och nya användningsområden. För att händelse till sjöss som medför fara för passagerares liv en eller hälsa skall uppstå måste vid samma tillfälle flera säkerhetsspärrar passeras. I ingen av de studerade händelserna, med svenska passagerarfärjor under perioden 1988-1996, har samtliga dessa spärrar passerats. I ett fall, av de 95 studerade, finns ett allvarligt tillbud som kunde utvecklats till direkt fara för passagerarna. Nära hälften av de icke önskade händelserna hör samman med brand. Det sätt dessa bränder har hanterats är nära föredömligt. Att detta har lyckats så väl hör samman med att reglerna för brandskydd är stränga samt att "brandkåren" är ständigt plats och har god lokalkännedom och fungerande brandrutiner.

Övriga händelser kollisioner, grundstötningar, läckage, väderskador

och maskinhaveri har lett till materiella skador utan allvarlig fara för

Händelserna tillhör de risker som redaren, mer eller passagerarna. mindre medvetet, accepterat i samband med fattade beslut om att bedriva respektive trafik. Under tid har fartygens brandskydd och motståndskraft mot senare inträngande vatten förbättrats avsevärt. Det innebär inte att dessa oönskade händelser förväntas minska i antal utan att förutsättningarna för att avvärja dessa hot är förbättrade.

sou 1996: 182 Överväganden 365

Framtida säkerhetsproblem antas handla det förebyggande om arbetet med säkerhet som landorganisationen bedriver i vilket frågan om teknikens anpassning till människan år central.

17.2.4 Reformbehov angående information och dokumentation

I de senare avsnitten av våra överväganden tar vi frågor upp om strategival för Sveriges agerande i olika internationella och organ behov av reformer i enskilda frågor. Redan i detta avsnitt vill vi dock ta upp frågor som gäller attitydfrågor inom sjöfarten i stort, och där den minsta gemensamma nämnaren är hur information i säkerhetsfrågor skall presenteras och dokumenteras.

En sådan typ av säkerhetsredovisning har tagit i avsnitt

som upp 17.2.1 bör enligt vår mening vara frivillig. Någon rättslig möjlighet finns knappast att gentemot operatörer inte har hemvist i Sverige som genomföra ett sanktionerat krav på viss redovisning. Ett sådant krav skulle utan vidare kunna uppfattas begränsning tjänsters fria som en av rörlighet. Skulle det emellertid visa sig att t.ex. svenska operatörer godtar en regelbunden säkerhetsredovisning att så inte är fallet men med operatörer i angränsande eller andra länder kan anledning finnas att söka till stånd gemensamma regionala regler eller regelgivning inom EU. Som ovan sagts har det hittills inte ansetts relevant eller korrekt ens att använda frågor om säkerhet i marknadsföring. Detta har dock tagit sikte direkta jämförelser mellan den skulle redogöra för sin som Säkerhetspolicy i förhållande till konkurrenter. Mot redogörelser för konkreta säkerhetsåtgärder finns det inte invändning. samma Frågor om rederiers säkerhetsarbete har ett praktiskt samband med operativa kontroller. När det gäller rederier inte är skyldiga som att lämna någon årsredovisning i Sverige kan det naturligt att vara Sjöfartsinspektionen i samband med sådana kontroller frågar efter en frivillig säkerhetsdeklaration. De erfarenheter görs bör ligga till som grund för ett eventuellt fortsatt agerande. l våra överväganden beträffande ISM-koden betonar vi i avsnitt 17. ll att sambandet mellan fartygsorganisation och landorganisation bör säkerställas så långt att man kan överblicka ett långsiktigt engagemang i säkerhetsfrågor. Enligt vår mening bör säkerhetsdeklarationer efterfrågas direkt hos fartygets ägare och lägst motsvaen rande nivå i företagsstrukturen där ett sådant är praktiskt engagemang möjligt. Våra slutsatser i avsnitt 17.2.3 att passagerarfartyg i trafik svenska hamnar är säkra grundas på iakttagelser av icke önskade händelser på svenska fartyg och statistik från hamnstatskontroller i en större region. Motsvarande uppgifter icke önskade händelser om

366 Överväganden

på utländska fartyg finns inte. I avsnitt 17.6 tar vi upp frågor om en mera utförlig och nyanserad redovisning av iakttagelser som görs vid hamnstatskontroller. Det sagda innebär i praktiken att bedömningar om säkerheten utländska fartyg får grunda sig på ett mera begränsat underlag, nämligen dels de allmänna resonemang huruvida godtagna internationella standarder i vissa tekniska frågor är tillräckliga och dels de iakttagelser som kan göras vid operativa kontroller. Informationsproblemet har också den aspekten att sjösäkerheten mycket kommit att handla om att enstaka regler skall vara uppfyllda. Tanken att den som är ansvarig för fartygs drift skall visa att verksamheten som en helhet är säker ligger bakom den rapport som överlämnades från det brittiska underhusets transportkommitté i juli

1995 se avsnitt 5.3. Kommittén noterade bland annat att metoder för

samlade översyner i säkerhetsfrägor inte utvecklats färdigt. Denna typ av analyser bör komma till praktisk användning. Strävan efter vidareutveckling och enhetlighet för dessa analyser fortsätter inom IMO. Den brittiska rapporten innebär en ansats till en samlad analys av trafiken i ett bestämt område. En del av kunskaps- och informationsproblemet inom passagerarsjöfarten ligger i att söka förutse möjliga störningar. Det som har kommit fram under vårt arbete om trafiktäthet och användning av höghastighetsfartyg parallellt med trafik med konventionella fartyg innebär att vi finner det angeläget att en samlad säkerhetsanalys i form pilotstudie utförs för Öresundstrafiken. av en En annan sida av informationsproblemet är svårigheten att information för att kunna dra slutsatser av inträffade tillbud och olyckor. Förslag om införande av en "svart låda" uppsköts inom IMO

vid behandlingen av den s.k. expertpanelens förslag se närmare om

detta i avsnitt 5.2.8. Närmare standarder skall utvecklas. Diskussionen rymmer ett antal meningsskiljaktigheter, bland annat frågor om all kommunikation en fartygsbrygga över huvud taget skall tas upp eller om begränsningar är möjliga. Det är angeläget att frågan inte förlorar aktualitet genom att behandlas enbart i form av icke bindande resolutioner.

SOU 1996: 182 Överväganden

Vi förordar att Sjöfartsinspektionen arbetar för kort sikt

att

frivillig väg få till stånd årliga såkerhetsdeklarationer från de

operatörer som driver trafik med svenska hamnar.

passagerare

Vi förutser att en vidareutveckling kan komma att behövas

genom

regionala överenskommelser eller normgivning inom EU.

genom Sverige bör aktivt fortsätta att inom IMO arbeta för "svart att en låda" införs som krav i vart fall inom passagerarsjöfarten.

Sverige bör inom IMO fortsätta följa utvecklingen metoder

av

för samlade säkerhetsanalyser, innebär den driver

som att som

fartygstrañk skall visa att trafiken är säker. När metoder vidareut-

vecklats bör i första hand pilotstudie angående passagerartrafien ken Öresund genomföras.

regelutvecklingsarbetet

17.3 Det internationella

17.3. 1 Folkrättsliga aspekter

Reglerna i folkrätten har med nödvändighet mycket central roll för

en sjöfarten. Ett traditionellt synsätt innebär att flaggstat har det en centrala ansvaret och den avgörande bestämmanderätten över sina

fartyg. Samtidigt anses en kuststat ha suveränitet över sitt territorium.

Denna begränsas i territorialhavet rätten till oskadlig genomfart. av Till en stats territorium hör också inre vatten, bl.a. hanmar. Kuststater

har ett folkrättsligt erkänt intresse att deras säkerhet inte hotas.

av

Särskilt utvecklingen traktaträttens område har fäst uppmärksamheten på hamnstaters intresse av att öva inflytande över fartyg

som besöker deras hamnar. Bl.a. SOLAS innehåller regler att om en harrmstat som har klara grunder att anta att uppgifter i certifikat inte stämmer överens med verkliga förhållanden får göra utvidgade

inspektioner utöver kontroll av certifikat.

På flera olika håll i världen har regionala överenskommelser slutits om samarbete om hanmstatskontroll. I Europa sker samarbetet enligt det s.k. Parismemorandumet, formellt är ett folkrättsligt som instrument av begränsad dignitet. Memorandumet innehåller en bestämmelse att utomstående länders fartyg inte skall få en mera

förmånlig behandling än deltagande länders fartyg. Detta är vanligt förekommande i folkrättsliga instrument sjösäkerhetens område.

Det har kommit att uppfattas stöd för att utföra harnnstatskontroll som

av samtliga fartyg som anlöper deltagande länders hanmar. På

miljöområdet har hamnstater havsrättskonventionen tillerkänts genom

befogenheter att bl.a. kontrollera fartyg för att förhindra eller

undersöka miljöskador.

368 överväganden SOU 1996: 182

En fråga som särskilt kommit i blickpunkten är hamnstaters rätt att ställa tekniska krav anlöpande fartyg. En traditionell uppfattning är att en sådan rätt föreligger endast i den mån kraven stämmer överens med internationellt godtagna normer. Enighet torde råda om att SOLAS innehåller sådana normer det tekniska området. Det viktigaste stödet för denna uppfattning finns i artikel 21 i havsrättskonventionen. Den artikeln reglerar enligt sin lydelse de krav som får ställas för att säkra oskadlig genomfart genom en stats territorialhav, dvs. vattenområden som hör till en annan kategori än hamnar. Regelbunden passagerartrafik med roro-färjor har i stor utsträckning utvecklats i vårt närområde efter andra världskriget. Det förtjänar erinras att den gemensamma nordiska haverikommission som om tillsattes Norges regering efter katastrofen med Scandinavian Star av år 1990 förde resonemang kring nordiska särkrav passagerarfartyg det tekniska området. Kommissionen gjorde sina överväganden bl.a. i termer av passagerarstaters intressen. En motsatt ståndpunkt i fråga om hamnstaters rätt att göra tekniska krav gällande för besökande fartyg utgår från kuststatens suveränitet över inre vatten, bl.a. över hamnar. Den ståndpunkten skulle innebära en oinskränkt rätt för kuststaten att ställa tekniska krav besökande fartyg. Ett sådant krav är i sin mest tillspetsade form inte praktiskt möjligt att hävda sjöfarten skall kunna bidra till förbindelser om mellan länder. I praktiken har tekniska särkrav kommit att göras gällande. Storbritannien har sedan slutet av 1980-talet eftersträvat bilaterala överenskommelser med andra kustländer i sitt närområde i frågor om fartygs stabilitet. Under vårt arbete har vi även i Finland erfarit att operatörer fartygstrafik mellan Finland och Tyskland gjort gällande av att anmärkningar de Sjöfartsstyrelsen framställt stred mot som internationella regler. I praktiken förefaller sådan kritik mot enskilda stater sällan ställas på sin spets av något annat skäl än att en diskriminering skulle ha skett. Ett tänkbart skäl att göra nationella eller regionala särkrav gällande är att det internationella arbetet med regelutveckling inte leder till godtagbara resultat eller att det inte bedrivs tillräckligt effektivt.

Ändringar av en rad tekniska regler kan ske utan att något visst

antal fördragsslutande stater måste samtycka genom det s.k. tacit acceptance-förfarandet. Som ett exempel att regelutvecklingen påtagligt effektiviserats brukar anföras ändringar av stabilitetsregler år 1990 till följd katastrofen med Herald Free Enterprise år 1987. av Ett ytterligare exempel år självfallet den mycket genomgripande revision system för Sjösäkerhet som skett efter Estonias förlisning av till följd expertpanelens översyn och förslag. Många av de frågor av togs expertpanelen har direkt med erfarenheter från som upp av

överväganden

Estonia att göra. Det finns anledning att framhålla översynen denna att gång inte begränsats till frågor med direkt anknytning till viss en bestämd händelse. Man bör emellertid också ha i minnet att stora översyner av

sammanhängande frågekomplex för säkerhet till sjöss kan bli mycket

tidskrävande innan förslag alls kan läggas fram. Den gemensamma nordiska kommissionen efter Scandinavian Star

föreslog år 1991 särskild säkerhetsutbildning för besättningar på

en ro-

ro-passagerarfartyg. Ett konkret förslag lades fram först år 1995 i

anslutning till den totala översynen STCW-konventionen. Det av motstånd som funnits mot expertpanelens förslag ändrade regler om för läckstabilitet torde ha haft samband med ekonomiska överväganden. Kostnaden kan av motståndare till förslaget ha uppfattats som oproportionerligt stor i förhållande till de fördelar skulle uppnås. som

En helt enhetlig tendens i motstånd mot reformförslag är svår

att

finna. I fråga om livräddningsutrustning antogs kostnadskrävande

förslag från IMO:s expertpanel belysning på livvästar, samtidigt om

som relativt sett billigare åtgärder med radiosändare livräddnings-

farkoster avvisades. Ett mycket betydelsefullt steg har tagits det avtal genom om

förändrade läckstabilitetsregler slutits efter den s.k. Stock-

som holmskonferensen. Avtalet bygger vidare IMO-resolution en som erkänner vissa länders behov att sluta avtal läckstabilitet, av om eftersom det rör sig frågor har särskild betydelse dessa länder om som emellan. Proceduren förutsätter att intresserade stater informeras om planer på sådana avtal. Intresset för deltagande i Stockholmskonferensen var mycket stort. Sjöfarten är som framhållits några gånger i detta betänkande en global näring. Fartyg under skilda flaggor rör sig över de flesta haven

och besöker hamnar i åtskilliga länder. Det finns därför för-

ett stahandsintresse av att samtliga fartyg uppfyller krav. Om samma skilda länder eller länder i region i någon större omfattning börjar en ställa särkrav, riskeras den allmänna säkerhetsnivâ som uppnås genom de världsomfattande konventionerna. Förutom att sjöfarten rent allmänt skulle störas, kan särkrav också leda till att fartyg från "säkra" regioner flaggas ut till andra områden med lägre kostnader. Det finns anledning att anta att utvecklingen går därhän att nu regionala överenskommelser kommer att utvecklas ytterligare för att säkerhetskrav av särskild betydelse i någon viss region skall kunna genomföras. Sådana lösningar kan i enskilda centrala frågor visa sig vara nödvändiga, där det helt enkelt inte längre är möjligt att följa tidigare fast etablerade praxis att sjöfarten skall regleras internatioav nellt accepterade normer.

370 Överväganden sou 1996: 182

Regionala överenskommelser förutsätter att även stater som inte har bestämd avsikt att bli part i en överenskommelse får möjlighet att påverka det slutliga resultatet. Under den förutsättningen kan det förutses att regionala överenskommelser vinner internationell respekt. När vi återkommer till vad vi funnit vara nödvändiga förändringar regionala avtal förutsätter vi att ett erkännande inom IMO av genom regionala intressen eftersträvas. Vi noterar att de länder som anslutit sig eller kan väntas ansluta sig inom kort till avtalet efter Stockholmskonferensen är samma sju länder förordade expertpanelens förslag till ändrade regler om läckstabisom litet.

Utgångspunkten för Sveriges internationella agerande bör alltså

fortfarande utveckling inom IMO. I vissa säkerhetsfrågor av vara särskild betydelse i vårt närområde kan vidare utveckling av regionala överenskommelser visa sig nödvändig.

Vi återkommer under avsnitt 17.12 om möjligheter och behov av regionala överenskommelser i närområdet. I det närmast följande avsnittet diskuterar vi möjligheter att göra regionala framsteg genom agerande i EU.

17.3.2 EU

Vissa grundläggande principer är centrala för all verksamhet och all rättstillämpning inom EU. Detta gäller de fyra friheterna, dvs.

rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital. I EU:s grund-

läggande fördrag, Romfördraget, också transportpolitik som ett anges de områden där en gemensam politik skall utvecklas. av Frågor med anknytning till sjöfart och Sjösäkerhet har varit aktuella EU i rad olika sammanhang. År 1986 sjöfartspoliinom en antogs ett tiskt paket för att skapa tillgänglighet olika marknader genom antagande ett flertal rådsförordningar. Sjösäkerhet har på ett av

systematiskt och preciserat sätt behandlats i kommissionens

mera

dokument år 1993, A Common Policy on Safe Seas. Dokumentet

beskriver samling åtgärder inom skiftande områden för att uppnå

en enhetlighet i medlemsstaternas handlande och att skapa förutsättningar för förbättringar i förhållande till internationella standarder. Av dokumentet framgår också att det finns enighet inom EU om att frågor

Sjösäkerhet och miljöskydd har ett nödvändigt samband med

om varandra. Detta gäller inte minst i fråga om tankfartyg. Efter kommissionens målsättningsdokument har ett flertal konkreta framsteg gjorts. Bl.a. har direktiv utfärdats om hamnstatskontroll,

överväganden 371

standarder för klassificeringssällskap och för fartygsinspektioner

samt för besättningars utbildning. Detta har medfört betydande framsteg för att uppnå enhetlighet i tillsyns- och kontrollarbetet. Gemensamma standarder kommer att uppställas för nationella register. IMO-

resolutioner angående tankfartyg har gjorts obligatoriska inom

gemenskapen. I ett meddelande från kommissionen närsjöfart om förutses att särskilda regler inom EU kan behöva utvecklas för färjetrafiken om behov av sådana regler identifieras. Den framtida utvecklingen får visa i vilken utsträckning det blir möjligt att i enlighet med vad uttalats i 1993 års dokument uppnå som enighet inom EU att göra vägledande IMO-resolutioner obligatoom riska vad gäller passagerartrafik. Det förtjänar framhållas det EUatt länder emellan ofta finns betydande skillnader i synsätt i praktiska frågor. Sex av de sju länder förordade expertpanelens förslag som om

ändrade läckstabilitetsregler är medlemmar i EU. Ett flertal länder i

mellersta och södra Europa såsom Frankrike, Italien och Grekland

motsatte sig dock förslagen.

Ett inslag som avser rörlighet för tjänster i 1995 års direktiv om certifiering för ISM-koden är att medlemsländerna skall godta andra medlemsländers certifikat för rederiet har sin verksamhet i det som utfärdande landet. Det landet behöver inte nödvändigtvis det vara samma som någon av de kuststater berörs regelbunden som av passagerartrafik. Det är tänkbart att framtida ifrågasättanden av

samband mellan landorganisationen i ett land och fartygsorganisationen

i ett annat land kan uppfattas hinder för tjänsters fria rörlighet. som Utvecklingen detta område är vansklig att bedöma, bl.a. därför att medlemsländer varit benägna att begära ikraftträdande senare av

liberalisering av cabotagetrafik med fartyg.

Viljeinriktningen inom EU framgår bl.a. den s.k. Kinnockrapav porten angående en ny sjöfartsstrategi, som framlades under år 1995. EU:s avsikt är att en skärpt tillämpning icke bindande resolutioner av skall ske även i förhållande till fartyg från länder utanför EU. Denna

viljeinriktning är av betydelse för Sveriges val av samarbetspartner vid

agerande inom IMO. En sak för sig är hur arbetet i enskilda frågor skall bedrivas inom

EU. Regeringen har i ett yttrande till kommissionen över Kinnockrap-

porten anfört att regeringen inte att icke-bindande IMO-regler anser generellt bör införas som lag inom EU. Unionens roll måste enligt regeringen i stället att utveckla kontrollmekanismerna för vara gällande regler och utarbeta förslag medlemsstaterna nya som gemensamt kan driva inom IMO. Under alla omständigheter bör det fortsatta arbetet med nå att en samsyn inom EU i konkreta sakfrågor på sjösäkerhetens område understödjas och följas uppmärksamt från svensk sida. EU är ett

372 Överväganden

viktigt forum för svenskt sjösäkerhetsagerande. Vi återkommer under avsnitt 17.122 till konkret sådan fråga där vi anser att ett svenskt en

agerande inom EU bör prioriteras även kortare sikt.

Sverige bör i sitt agerande inom IMO utnyttja de fördelar som medlemskapet i EU kan i form gemensamma och därmed ge av förstärkta förhandlingspositioner. Det nationella förhandlingsutrymmet bör dock inte efterges.

17.4 Efterlevnaden av internationellt antagna

regler

17 .4. 1 Inledning

Flaggstaterna har till uppgift att övervaka att internationellt antagna regler följs. Ett de största sjösäkerhetsproblemen, globalt sett, är

av inte alla flaggstater har vilja eller förmåga att uppfylla sin att skyldighet. En flaggstats fartyg kan vara spridda över världen. Det försvårar möjligheterna att kontrollera dem. Mindre säkerhetsmedvetna redare prioriterar av ekonomiska skäl inte säkerhet. Att investera i säkerhetshöjande åtgärder framstår inte lönsamt i kortsiktigt perspektiv. Det saknas kommersiella som ett motiv utöver vad följer internationella åtaganden, aktivt att, som av verka för säkerhet i det dagliga arbetet. Med detta är inte sagt att de redare inte verkar för att gå längre som än att uppfylla de internationella kraven är undermåliga eller oseriösa. Det är ett uttryck för önskan att införa en säkerhetskultur snarare en safety culture i branschen, något förespråkas i arbetet med den som

mänskliga faktorn och i samband med genomförandet av ISM-koden.

Ett medel för att uppnå det målet kan vara att använda säkerhetsfrågor som konkurrensmedel. Meningarna är delade bland redare huruvida man bör konkurrera med säkerhet eller inte.

l7.4.2 Säkerhet kommersiellt värde som

konkurrera med säkerhet Bör man

När försöker frågan bör konkurrera med man svara om man säkerhet vi att kan dra paralleller till miljöområdet. anser man

SOU 1996: 182 Överväganden 373

Miljöfrågor har uppmärksammats år och allmänt sett ökat senare medvetandet och kunskapen om dessa frågor. Det har medfört ökad en press på de kommersiella krafterna. Miljöaspekterna har kommit att bli en konkurrensfaktor med ett betydande kommersiellt värde. Här bör erinras om den nyligen antagna standarden ISO 14001 som

är en standard för kvalitetssäkring på miljöområdet. Standarden förväntas enligt SWEDAC:s bedömning få större genomslagskraft

en bland företag än kvalitetssäkring enligt ISO 9000-serien.

Efter Estonia-katastrofen har sjösäkerhetsfrågor uppmärksammats

på ett helt annat sätt än tidigare. Om debatten fortsätter och hålls vid liv bör det på sikt kunna leda till ett högre säkerhetsmedvetande bland presumtiva passagerare. En sådan utveckling kan medföra att mindre seriösa redare ser sig tvingade att satsa förhållanden ökar som sjösäkerheten för att locka passagerare. Det kan vidare leda till en attitydförändring så sätt att intresset för säkerhetsfrågor ökar hos redare och flaggstater i allmänhet. Säkerhet som kommersiellt argument kan bli ett medel för att skapa en säkerhetskultur i branschen. Vi vill betona att säkerhet som

marknadsargument inte har ett egenvärde, utan endast skulle ett

vara

medel för att förändra attityden till säkerhet tills säkerhetsfrågor

ses som en naturlig del i rederiernas löpande verksamhet.

Säkerhetsfrågor har enligt vår uppfattning ett kommersiellt värde och

bör kunna fungera som ett konkurrensmedel inom sjöfarten. Jämför också det som anförts i avsnitt 17.2.

En förutsättning är att information om rederiernas säkerhetsarbete når

ut till allmänheten. Det är vidare viktigt att den offentliga debatten

hålls vid liv. Det är också av stor betydelse att allmänheten blir informerad om frågor som rör säkerhet ett sakligt och begripligt sätt.

Öppenhet bidrar till ökad förståelse och gör att debatten kan fokuseras

på omständigheter av betydelse.

17.4.3 Betydelsen av publicitet

Ett effektivt sätt att informera presumtiva säkerhetspassagerare om frågor är att publicera faktiska förhållanden ett begripligt och lätt tillgängligt sätt. Negativ publicitet om ovilja eller oförmåga att uppfylla internatio-

nellt antagna regler bör enligt vår uppfattning kunna utöva påtryckning

flaggstater och enskilda redare att förbättra den egna säkerheten, åtminstone upp till den nivå som följer av internationella regler. Också hjälpande insatser kan initieras av sådan publicitet, t.ex. i form av tjänsteexport till andra länder.

374 Överväganden SOU 1996: 182

Även positiv publicitet bör enligt vår mening kunna leda till att säkerheten ökar sikt, särskilt om säkerhet som konkurrensmedel får genomslag i branschen. Av den internationella statistik som publiceras i dag över rapporter vid hamnstatskontroller framgår bl.a. hur många procent av varje lands fartyg som har blivit föremål för kvarhållanden. Det ges emellertid inte någon närmare information om t.ex. kvarhållandenas längd eller bristernas karaktär. Det finns inte heller någon sammanställning av iakttagelser för varje kontrollerande flaggstat för sig. Denna typ av information borde utan större svårighet kunna lämnas av respektive hamnstat. Uppgifterna skulle kunna ge värdefull information som ett bättre sätt än i dag visar vilka geografiska områden som är särskilt utsatta och vilka punkter eventuella brister är störst. Med en sådan information skulle resurserna för att öka den globala säkerheten på ett bättre sätt kunna riktas mot de områden där behoven är störst.

Enligt Europeiska unionens råds direktiv 95/21/EG av den 19 juni

1995 om tillämpning av internationella normer för säkerhet fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas

territorialvatten hamnstatskontroll skall medlemsstaternas behöriga

myndighet minst en gång i kvartalet offentliggöra information om fartyg som har kvarhållits den närmast föregående tremånadersperioden och om vilka fartyg som har kvarhållits mer än en gång under de senaste 24 månaderna. Den publicerade informationen skall innehålla fartygets namn, namn på fartygets ägare eller den som är ansvarig för fartygstrans- porten, IMO-nummer, flaggstat, klassificeringssållskap, eller andra organisationer som för flaggsta- tens räkning har utfärdat certifikat enligt konventionerna, orsaken till kvarhållandet, och hamn och datum för kvarhâllandet. - Den engelska tillsynsmyndigheten, Maritime Safety Agency MSA, publicerar varje månad en lista utländska fartyg som har kvarhållits enligt de grunder som anges i direktivet. Enligt vår bedömning bör Sjöfartsinspektionens arbete med att sammanställa statistisk information över kvarhållanden standardiseras, vilket vi också framhåller nedan under avsnitt 17.6 om hamnstatskontrollen.

Vi att den engelska informationen är överskådlig och bra

anser

strukturerad. Den bör därför vara en förebild i det fortsatta arbetet.

Överväganden 375

Enligt kapitel regel 21, i SOLAS skall varje administration genomföra undersökningar av vissa olyckor sådan undersökning om en bedöms kunna leda till önskade regeländringar i SOLAS. Relevant information om resultatet av sådana undersökningar skall lämnas till IMO. IMO får i rapporter eller rekommendationer utifrån det som ges material som lämnas av kontrakterande länder inte avslöja sig vare identitet eller nationalitet på inblandade fartyg. Inte heller får IMO på något sätt lägga skulden någon eller antyda kan vem som vara ansvarig för en olycka.

Förbudet kan enligt vår uppfattning motverka djupgående

mer undersökningar av bakomliggande olycksorsaker. Allmänhetens förståelse för variationer i statistiken om hamnstatskontroll skulle öka om det rådde en större öppenhet. De positiva effekterna av en större öppenhet måste emellertid vägas mot de fördelar som förbudet mot att peka ut enskilda länder eller fartyg kan tänkas ha. Det är ägnat att minska eventuella konfliker länder emellan och ökar därför sammanhållningen inom IMO. Det kan enligt vår uppfattning finnas skäl att överväga att upphäva förbudet. Vi lärrmar emellertid inte någon rekommendation i denna del, utan vill i detta sammanhang framhålla ett annat, mer praktiskt och angeläget problem. IMO:s medlemsländer lämnar endast i mycket begränsad omfattning information om genomförda undersökningar till IMO. Det statistiska underlaget för analysarbete är därför bristfälligt, vilket i hög grad försvårar ett effektivt analysarbete. Problemet har uppmärksammats inom IMO. Arbete pågår för att försöka förbättra medlemsländernas åtaganden i detta hänseende.

Vi rekommenderar att Sverige inom IMO verkar för att medlemsländerna i större utsträckning skall lämna information om genomförda haveriundersökningar. Vi föreslår att Sverige i enlighet härmed förser IMO med rapporter över svenska haveriutredningar i större omfattning än vad som är fallet i dag.

17.5 Tjänsteexport

Ett sätt att bidra till att höja sjösäkerheten globalt sett är enligt vår

uppfattning genom konsultexport. Starka sjöfartsmyndigheter i andra

länder leder till ökad säkerhet även i svenska vatten. En förutsättning för att biståndsarbetet skall bli effektivt är naturligtvis att arbetet sker i samförstånd med berörda länder och med anpassning till de förhållanden som råder där.

376 överväganden sou 1996: 182

Under 1990-talet har Sjöfartsverket bedrivit ett ganska omfattande utvecklingsarbete i de baltiska staterna och i viss mån också i övriga

Östligt belägna Östersjöländer, jfr avsnitt 15.4. Hittills har verksam-

heten främst berört Estland. Av allt att döma har det arbetet gett

positiva resultat. Estland har också uttryckt önskemål om ytterligare

hjälp.

Beslut har fattats som innebär att taxfree-försäljningen färjor skall upphöra inom EU, med undantag för Åland. Ett verkställande

av

beslutet kan bidra till att passagerartrafiken ökar till Östersjöländer

som inte är medlemmar i EU. I takt med ökad trafikintensitet blir

sjösäkerhetsfrâgor tydliga för dessa länder. Det blir då särskilt

än mer viktigt att de ländernas sjöfartsadministrationer har tillräcklig kompetens. Det är enligt vår mening ytterligare ett skäl för att Sverige genom tjänsteexport bistår andra länder i vårt närområde med att

bygga upp kompetenta sjöfartsadministrationer. Sjöfartsverket är beroende av framför allt regeringsorganet BITS

Swedish Board for Investment and Technical Support för finansiering

av sina projekt. Av den utvärdering som BITS genomförde i maj 1995

över de projekt som har genomförts i Estland framgår att arbetet var

framgångsrikt. Förutsättningarna för att genomföra ytterligare för

sjösäkerheten värdefulla projekt som finansieras av BITS i länder i

området kring Östersjön bör därför enligt vår uppfattning vara

gynnsamma.

Vi rekommenderar att Sjöfartsverket verkar för fortsatt och fördjupat stöd i form av tjänsteexport, främst till länder i området

kring Östersjön och i första hand med att utveckla kompetensen

hos sjöfartsadministrationerna där.

17.6 Hamnstatskontroll

Hanmstatskontroll sker i större delen av Europa på grund av bestämmelser i det s.k. Parismemorandumet, där numera 16 deltagande europeiska stater tillsammans med Kanada enats om att tillämpa

kontroller besökande främmande fartyg likartat sätt. Formellt är det grundläggande dokumentet endast en förklaring om gemensamma synsätt med begränsad dignitet folkrättsligt sett. I praktiken får samförståndet stor praktisk betydelse genom att de deltagande länderna

förklarat att de avser att utöva kontroll även av fartyg från de länder inte anslutit sig till memorandumet. Liknande överenskommelser som

förekommer i andra regioner i världen, såsom i Sydamerika och i

Stillahavsregionen.

SOU 1996: 182 Överväganden 377

Kontrollen har inte som en utgångspunkt att heltäckande vara vare sig beträffande antal fartyg eller vad gäller samtliga funktioner på något visst fartyg. Målsättningen är att varje stat under ett år skall inspektera 25 procent av besökande fartyg i den kontrollerande statens hamnar. Omfattningen av hamnstatskontrollen har successivt ökat. En viss minskning år 1994 av antalet genomförda kontroller och antalet kontrollerade fartyg leder inte till någon bedömning den annan av pågående tendensen. Antalet konstaterade brister vid kontrollerna ökar

också. Ökningen är här snabbare än antalet kontroller. Olika tolk-

ningar är i och för sig möjliga. I avsnitt 17.2 kommenterar vi frågan om kontrollerna mer allmänt sätt funnit sin form. Vi anser emellertid att övervägande skäl talar för att kontrollen efter hand blir alltmer effektiv. Uppfattningarna går i sår när det gäller effekten av kravet att ett visst antal av besökande fartyg skall kontrolleras hamnstat. En av en kritisk synpunkt som vi har mött bland olika aktörer är att det kvantitativa kravet kan leda till att de kontrollerande myndigheterna inriktas mot fartyg som kan antas vara i gott skick, eftersom sådana fartyg kräver en mindre insats av resurser än andra. En kritisk annan synpunkt är att kravet är opraktiskt för bl.a. Sverige och Finland, eftersom ländernas geografiska läge är sådant att de är bland de sista som besöks under längre resor. Hamnstatskontroller kan då ofta ha ägt rum i hamnar som besökts tidigare. I normalfallet skall en ny hamnstatskontroll inte ske mer än gång inom sexmånaderspeen en riod. Rent generellt kan alltid kvantitativa krav sägas innebära risk för en kvaliteten, eftersom det är kvantiteten som mäts och inte kvaliteten. Om man vill komma till rätta med denna risk ett tänkbart mål vore för hamnstatskontrollen att fullständig täckning skall uppnås. För passagerarfartyg i regelbunden trafik våra hamnar är hamnstatskontrollen heltäckande. Sjöfartsinspektionen kontrollerar alla sådana fartyg. Att generellt uppställa ett sådant krav skulle emellertid leda allt för långt: stora resurser skulle bindas och sjöfarten störas. Att ersätta det kvantitativa kravet med ett slumpmässigt urval eller ett urval efter varje hamnstats egen bedömning vore inte heller acceptabelt. I praktiken är det alltså svårt att formulera generella krav på kontrollerande stater något annat sätt än som nu sker genom krav att viss en andel av besökande fartyg skall kontrolleras. Det finns inte något skäl att anta att 25-procentskravet leder till att osäkra fartyg som besöker Sverige undgår att bli kontrollerade. Det finns ändå skäl att framhålla det angelägna i att Sjöfartsinspektionen inom ramen för målet prioriterar de kontrollobjekt som utifrån inspektionens erfarenhet har störst behov av kontroll. Kravet bör naturligtvis inte heller tolkas så att angelägna kontrollobjekt inte

378 Överväganden SOU 1996: 182

kontrolleras, grund av att 25-procentskravet är uppfyllt. Vi har

annan plats avsnitt 17.7 påpekat att det är viktigt med en likartad syn

och praxis inom inspektionens olika distrikt. Det har naturligtvis sin giltighet även vid genomförandet av hamnstatskontrollerna. För att i möjligaste mån undvika felaktiga eller opraktiska inriktningar av kontrollen enligt Parismemorandumet är det enligt vår

uppfattning nödvändigt att kravet utformas så att de skilda för-

hållanden som råder i de berörda staterna kan beaktas utan att kravet effektivitet eftersätts. Den omständigheten att ett fartyg i normalfallet endast skall kontrolleras en gång inom en sexmånadersperiod är sannolikt det för Sveriges del största praktiska hindret.

Vi förordar därför att Sverige vid de årliga överläggningarna på ministernivå i anslutning till Parismemorandumet verkar för att det s.k. 25-procentskravet skall kvarstå som huvudregel, men att behov av viss inriktning grundval av gjorda erfarenheter skall kunna leda till att kravet frångâs. De länder som frångår kravet skall då redogöra för vilka erfarenheter som medfört att en viss inriktning har valts.

Redogörelser för inriktningen av hamnstatskontrollen kan bidra till att lösa ett annat praktiskt problem. I avsnitt l7.2.3 har vi konstaterat att en analys av säkerhetsläget i vårt närområde går att utföra endast vad gäller svenska fartyg i den mån analysen grundas på iakttagelser av inträffade incidenter. De iakttagelser som görs vid hamnstatskontroller i Sverige rapporteras till den gemensamma databasen i Saint-Malö, men sammanställs inte systematiskt. Inte heller sammanställs iakttagelser om de brister som konstateras hos varje flaggstat, något som är i hög grad kontroversiellt. Det rör sig om sammanställningar som enligt vår mening bör kunna ha ett betydande informationsvärde. Detta avser både att få information om förekommande brister och om deltagande myndigheters inriktning av sitt arbete.

SOU 1996: 182 Överväganden 379

Vi rekommenderar att Sjöfartsinspektionen i sitt analysarbete inom utredningsstaben systematiskt sammanställer iakttagelser som gjorts vid hamnstatskontroll av utländska fartyg. Detta bör gälla såväl bristernas art som deras fördelning flaggstater. Vi rekommenderar också att Sverige fortsätter arbeta för mera

nyanserade och utförliga sammanställningar inom hela den region

som omfattas av Parismemorandumet iakttagelser vid hamnav statskontroll, såväl vad gäller bristers art som bristernas fördelning enskilda flaggstater respektive kontrollerande hamnstater.

Vid hamnstatskontroller gäller en gemensam utgångspunkt som återkommer i olika internationella regelverk och innebär att klara som

grunder clear grounds skall föreligga för att en inspektion skall

göras utöver granskning av att certifikat är i ordning. Granskningen skall ske grundval av inspektörens professionella omdöme. Vi har vid ett flertal kontakter med inspektionsmyndigheter fått höra att det i princip alltid är möjligt att finna klara grunder för närmare en inspektion när inspektörens yrkesmässiga omdöme ger vid handen att brister kan föreligga. Det finns alltså enligt vår mening inte skäl att betrakta kravet på klara grunder som ett praktiskt problem som skulle begränsa Sjöfartsinspektionens möjligheter att utföra kontroller eller föranleda invändningar från andra stater med hänvisning överom driven noggrannhet. Begränsningar i hamnstatskontrollen ligger i stället i att den aldrig

kan ersätta de kontroller som klassificeringssällskap eller flaggstater-

nas sjöfartsmyndigheter gör under byggnadstiden och fortsätter som med de intervall som anges i SOLAS m.fl. konventioner. Kontrollerna måste ske stickprovsvis. Genom sitt engagerade arbete med operativa

kontroller skapar Sjöfartsinspektionen ett gott underlag för att

upptäcka de brister som förekommer. Det är emellertid inte rimligt att vänta sig att det blir möjligt att upptäcka varje tänkbar teknisk brist vid en hamnstatskontroll eller att varje sådan brist kan ligga till grund för att begränsa användningen av ett fartyg enligt våra värderinsom gar framstår som otillfredsställande från säkerhetssynpunkt. Det finns anledning att med ett exempel belysa påtagligt ambitiös en användning av de möjligheter som hamnstatskontroller ger. Exemplet belyser också hur hamnstaters möjligheter till genomgripande kontroll av fartyg under byggnad inte motsvarar vad som gäller för flaggstater. Detta exempel avser en kontroll av ett höghastighetsfartyg under byggnad ett varv i Australien. Fartyget var avsett att tas i bruk under svensk flagg. Vissa ritningar hade beteckningar avsåg ett som systerfartyg, som byggdes för ett sydamerikanskt land, men som

380 Överväganden SOU 1996: 182

senare skulle tas i bruk i svenska vatten. Indelningen passagerarutav rymmena gav vid handen att rökfyllning av ett utrymme skulle leda till

att två av fyra evakueringsvägar inte skulle kunna användas. Bygget

övervakades av en inspektör verksam i Pakistan som arbetade för flera klassificeringssällskap, en s.k. non-exclusive surveyor. Varvets och

inspektörens kännedom om det nya regelverket för höghastighetsfartyg

var bristfällig. Efter påpekande från Sjöfartsinspektionen om att fartygets användning vid en hamnstatskontroll skulle ifrågasättas av operativa skäl kunde ett antal ändringar göras i fläktsystem och

indelning för rökisolering mellan passagerarutrymmen. Ändringarna

skedde i bästa samförstånd med varvet och klassificeringssällskapet. Om ett sådant samförstånd inte förelegat hade svenska myndigheter endast av operativa skäl senare kunnat begränsa fartygets användning i trafik på Sverige. Flaggstatens bedömning att fartyget uppfyllde av gällande tekniska krav hade i ett sådant läge i princip fått godtas. Situationer liknande den nämnda kan i princip utvecklas till att tekniska krav eller ingripande tolkningar kringgås genom att ett fartyg byggs för ett lands flagg och därefter tas i bruk i helt andra farvatten. När ett regelverk befinner sig under utveckling det sätt som är fallet med koden för höghastighetsfartyg kan säkerhetsrisker uppstå. Något enkelt svar på frågan om hur blivande hamnstater kan tillförsäkras inflytande över nybyggen är inte möjligt att lämna inom ramen för vårt uppdrag.

17.7 Sjöfartsverket/ öfartsinspektionen

17.7.1 Inledning

Sjöfartsinspektionen ingår som en avdelning inom Sjöfartsverket. Inspektionen är organisatoriskt underställd generaldirektören för verket. Sjösäkerhetsdirektören är Sjöfartsinspektionens chef. En kommitté Inspektionskommittén har avgett betänkandet SOU - - 1996:82, En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens myndigheter. Kommittén har haft i uppdrag att utreda bl.a. förutsättningarna för och värdet av att slå samman tillsynsverksamheten inom Luftfarts-, Sjöfarts- och J ärnvägsinspektionerna. Kommittén anser sammanfattningsvis att det inte är motiverat att slå samman inspektionerna till en myndighet. Kommittén anser också att nyttan av att Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen utgör en enhet väger tyngre än ett eventuellt intresse av att skilja dem åt. Kommittén förordar vissa förändringar i normgivningsansvaret för att nå bättre klarhet i ansvarsfördelningen mellan generaldirektören

SOU 1996: 182 Överväganden 381

och sjösäkerhetsdirektören. Såsom normgivningen är uppbyggd i dag beslutas tekniska säkerhetsnormer av sjösäkerhetsdirektören medan fartygsoperativa säkerhetsnormer beslutas av Sjöfartsverkets generaldirektör. Kommittén pekar bl.a. svårigheten att avgöra var gränsen går mellan en teknisk och en operativ norm och anser att i princip all normgivning skall ligga generaldirektören medan tillsynen över alla fartygssäkerhetsnormer skall ligga hos sjösäkerhetsdirektören. Remisstiden gick ut i mitten av november 1996. Sjöfartsverket har tillstyrkt förslaget.

Vi instämmer i Inspektionskommitténs bedömning att i princip allt ansvar för normgivning bör ligga hos generaldirektören, medan ansvaret för tillsynen över alla fartygssäkerhetsnormer bör ligga hos sjösäkerhetsdirektören.

17.7.2 Normgivning

Inledning

Sjöfartsverkets normgivande verksamhet är omfattande och spänner över ett stort område. Verket utfärdar med stöd av bemyndiganden i bl.a. fartygssäkerhetslagen dels föreskrifter som följer av internationellt antagna regler och dels föreskrifter av nationell karaktär. Det samlade normgivningsarbetet måste anses vara i stort sett godtagbart. Vi vill dock peka på några punkter där vi anser att förbättringar kan ske.

Införande av internationellt antagna regler

Det förekommer viss eftersläpning i Sjöfartsverkets arbete med att införa bestämmelser som följer av internationella åtaganden i den svenska lagstiftningen. Som ett exempel kan nämnas den s.k. höghastighetskoden HSC-koden som gäller internationellt sedan den 1 januari 1996. Sjöfartsverket hade i november 1996 inte färdigställt någon översättning av koden och inte satt den i kraft i den svenska lagstiftningen. Eftersläpning i implementeringsarbetet kan medföra problem i det praktiska arbetet. Uppgifter som tyder det har också framkommit under utredningens gång. Från redarhåll uppges att man inte alltid vet vad som gäller och att man får delvis oklara besked från Sjöfartsverket. Sådana oklarheter är enligt vår mening inte acceptabla vare sig från sjösäkerhets- eller rättssäkerhetssynpunkt.

382 Överväganden SOU 1996: 182

Tillämpnings- och bedömningsskillnader

Det finns vissa skillnader i den rättsliga tillämpningen gällande av regler. En del bestämmelser är dessutom så allmänt hållna att de ger

utrymme för bedömningsskillnader mellan inspektionsdistrikten och

deras inspektörer. Andra skillnader än sådana som motiveras fartygens individuella av egenskaper eller den fart de trafikerar är enligt vår mening inte heller acceptabla från sjösäkerhets- eller rättssäkerhetssynpunkt. Ett exempel skillnader i den rättsliga tillämpningen av regler som har stött har att göra med vilka grunder nyttjandeförbud meddelas. De lagliga förutsättningarna räknas i punktform i ll upp kap. 1 § fartygssäkerhetslagen. Vid något inspektionsområde anser man att de brister som tas upp i beslutet nyttjandeförbud och om var en för sig skall kunna motivera beslutet. Andra inspektionsområden är av den uppfattningen att det är tillräckligt att de beskrivna bristerna tillsammans leder till bedömningen att ett beslut om nyttjandeförbud bör meddelas även om de var och en för sig inte skulle motivera ett sådant beslut. Skillnader som de beskrivna innebär rättssäkerhetsproblem som enligt vår mening inte kan accepteras. Det är angeläget att sådana skillnader i tillämpning av gällande regler snarast åtgärdas, lämpligen vid de samordningsmöten som har återinförts vid Sjöfartsinspektionens huvudkontor.

Dispenser

En uppfattning som inte sällan har stött på i vårt arbete är att det är en utbredd företeelse att Sjöfartsverket beviljar obefogade dispenser från gällande regler. Vi har emellertid inte kunnat finna belägg för en sådan uppfattning. Det tycks också ofta så, att det uppfattas vara som som dispenser i själva verket är tolkningar som faller inom för ramen gällande regler och därför inte är dispenser i egentlig mening. Denna typ av missuppfattningar kan bero på avsaknad av vägledande tillämpningsföreskrifter.

Vår bedömning

Inom Sjöfartsverket pågår arbete med att utveckla nya rutiner i det regelutvecklande arbetet.

Vi välkomnar detta prioriterade arbete, som när det gäller att införa internationellt antagna regler i svensk rätt är ägnat att leda till att Sverige på ett bättre sätt uppfyller sina internationella åtaganden.

Överväganden 383

Vi har i vårt arbete kunnat konstatera att det finns efterfrågan på översättning av centrala, internationellt antagna regelverk och

vägledande tillämpningsföreskrifter guidelines. Vi anser att det är av

stor vikt att verket utfärdar vägledande bestämmelser. Det kan bidra till att motverka uppkomsten av omotiverade bedömningsskillnader

mellan distrikten och deras inspektörer. Översättningar av centrala

internationella bestämmelser är ett led i detta arbete. På området som rör ISM-koden är det av särskilt stor vikt att det ett enhetligt sätt klargörs vad som gäller för att ISM-kodens krav skall uppfyllda. Koden inom sjöfarten. Den aktualiserar anses är ny

nya frågeställningar, eftersom den fokuserar landorganisationens roll

i säkerhetsarbetet pâ ett sätt som inte har varit fallet tidigare.

Vi rekommenderar att Sjöfartsverket prioriterar arbetet med att

utfärda vägledande tillämpningsföreskrifter.

17.7.3 Tillsynsverksamheten

Inledning

Enligt fartygssäkerhetslagen utövas tillsyn vid s.k. tillsynsförrättningar. Sådana utförs som besiktningar, rederikontroller eller

inspektioner. Besiktningar och rederikontroller görs normalt planmässigt medan inspektioner görs när tillsynsmyndigheten finner att det

är motiverat. Ansvaret för tillsynsverksamheten ligger enligt lagen på Sjöfartsverket. Härutöver ansvarar verket också för certiñeringsverksamheten. Sedan början av 1970-talet har Sverige strävat efter att försöka renodla myndighetsrollen till normgivning och tillsyn samt lämna provning till organ utanför myndigheten. EG:s öppna system för teknisk kontroll innebär bl.a. att föreskrivande myndigheter föreskriver och utövar tillsyn inom sina

respektive områden, medan provnings-, certifierings- och besiktningsuppgifter i princip skall ske av privata eller offentliga organ i tredjepartsställning. En beskrivning av EG:s system för teknisk provning och kontroll ges i avsnitt 11. Vid en jämförelse mellan dessa synsätt och fartygssäkerhetslagens uppbyggnad finner grundläggande skillnader. Lagen har som

man utgångspunkt att Sjöfartsverket inte bara utfärdar normer och har det övergripande tillsynsansvaret för sjösäkerheten, utan även utför

certifierings-, provnings- och besiktningsuppgifter.

384 Överväganden SOU 1996: 182

I praktiken utförs dock en hel del certifierings- och besiktningsav

uppgifterna av tredje part, nämligen klassificeringssällskapen, efter

delegering av sådana uppgifter från Sjöfartsverket. I det följande utgår vi från den lagstiftning gäller i dag. På sikt som kan emellertid enligt vår uppfattning vissa punkter myndighetens roll som ytterst ansvarig för tillsynsverksamheten effektiviseras. Det

gäller i första hand fartygsutrustning. Det skulle dessutom innebära att

Sverige anpassar sig till EG:s principer. Våra överväganden i denna del framgår av avsnitt 17.10.

Sjofartsinspektionens arbetssituation och kompetens

Vårt intryck är att Sjöfartsinspektionen är relativt hårt arbetsbeen lastad myndighet. Ansvarsområdets omfattning och vikt i förhållande till resurserna gör att belastningen i bland blir sådan att, arbetet måste prioriteras hårt och att vissa uppgifter kan bli skjutna framtiden. Trycket inspektionen har grund utvecklingen efter Estonias av förlisning varit extremt under den tid kommittén har verkat. Även som om de arbetstoppar som detta har inneburit kommer att klinga av kommer dock trycket även i fortsättningen att vara större än tidigare. Vi tänker då särskilt det arbete som följer av de nya krav ställs som i omfattande ändringar av eller tillägg i internationella konventioner, inte minst ISM-koden och revideringar i STCW-konventionen. Genomförandet av den integrerade tillsynsmodellen, som enligt vår mening är en förutsättning för att myndigheten skall kunna leva upp till sitt övergripande tillsynsansvar, har fått skjutas framtiden. I detta sammanhang bör man ha i minnet att den kontroll klassifiav ceringssällskapen som tillsynsmodellen tar sikte förordades redan i departementspromemorian Ds K 1981: l7, Samordnad säkerhetstillsyn av fartyg. Vi vill emellertid samtidigt framhålla att Sjöfartsinspektionen -också i ett internationellt perspektiv- håller en hög standard, något som också den särskilde utredaren konstaterade i sin rapport avseende sjösäkerhetsläget inom Sjöfartsinspektionen som överlämnades till regeringen i mars 1995.

Inom ramen för nuvarande resurstilldelning att den tillsyn anser som bedrivs i dag har den omfattning, inriktning och eflektivitet som rimligen kan begäras. Den måste också anses i huvudsak godtagbar. Vi anser emellertid att tillsynsverksamheten bör kunna förbättras och eflektiviseras på några punkter som utvecklas i det följande.

sou 1996:182 Överväganden 385

Styrning och ledning av tillsynsverksamheten

Inom Sjöfartsverket/inspektionen har den senaste tiden vidtagits ett

antal åtgärder i syfte att stärka styrningen och ledningen den av decentraliserade tillsynsverksamheten. En del dem är föranledda av av den kritik som framfördes av den särskilde utredaren i dennes rapport avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen. Innehållet i

denna rapport och de åtgärder som Sjöfartsinspektionen vidtagit i

anledning av rapporten beskrivs närmare under avsnitt 5.1 och 15.3.

Vi instämmer i utredarens kritik i denna del och att det anser av sjösâkerhets- och rättssäkerhetsskäl är avgörande betydelse att av

certifierings- och tillsynsverksamheten sker efter enhetliga bedöm-

ningar och stöder det arbete som bedrivs Sjöfartsverket för att av minska dessa skillnader.

Vi har ställt oss frågan om brister i styrningen och ledningen av certifierings- och tillsynsverksamheten kan ha sin grund i att den administrativa, sammanhållande delen inspektionen ligger i av Norrköping skilt från den praktiska verksamheten inom inspektionsområdena i Stockholm, Göteborg och Malmö. Enligt vår mening kan det inte uteslutas att den organisatoriska uppbyggnaden kan leda till bristande förståelse för varandras verksamheter, möjligheter och problem. Det är därför angeläget att samordnings- och uppföljningsarbetet inom inspektionen riktas mot att upprätthålla förtroendet för den samlade verksamheten.

Övrigt

Vi vill peka ytterligare ett par frågor. För att Sjöfartsverket skall kunna utveckla en effektiv kontroll av förhållanden som har att göra med ISM-koden anser vi att det är viktigt att utarbetar enhetlig man en kontrollmetodik. Vi har redan pekat hur viktigt det är att ISMkoden införs efter enhetliga principer och bedömningar. ISM-koden innehåller bl.a. krav på utarbetande av rutiner för rapportering av sjöolyckor och brister i tillämpningen av koden. Det är viktigt att dessa rutiner kontrolleras ett enhetligt sätt av Sjöfartsinspektionen, något som vi också återkommer till i nästa avsnitt.

Vi rekommenderar att Sjöfartsverket utarbetar en för inspektionsområdena enhetlig kontrollmetodik som säkerställer en likformig inriktning av tillsynen över ISM-kodens krav, inte minst rutinerna för rapportering av sjöolyckor och brister i tillämpning av koden.

386 Överväganden SOU 1996: 182

Enligt 11 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen finns möjlighet att i samband med tillsynsförrättningar förelägga vite. Som också den särskilde utredaren konstaterade i sin rapport avseende sjösäkerhetsarbetet inom Sjöfartsinspektionen råder det osäkerhet vid inspektionsområdena i fråga om användandet av vitesföreläggande. Det finns tveksamhet om i vilka situationer som den sanktionsmöjligheten kan och bör användas. Eftersom möjligheten används mycket sällan finns det heller ingen praxis omrâdet. För situationer där vitesförelägganden kan förväntas vara ett effektivt komplement till andra tvångsmedel bör inspektionen utfärda vägledande tillämpningsföreskrifter för att få till stånd en enhetlig tillämpning av sanktionen i tillsynsverksamheten.

Vi föreslår att Sjöfartsinspektionen överväger en ökad användning av vitesförelägganden i situationer där de kan förväntas vara ett effektivt komplement till andra tvångsmedel.

17.7.4 Utredningsarbetet och olycksrapporteringar

Inledning

Befälhavarna har enligt 6 kap. 14 § sjölagen en skyldighet att rapportera olyckor och vissa andra incidenter till Sjöfartsverket. Dessa brukar kallas § 70-rapporter efter stadgandets placering i äldre lydelse av sjölagen. Rapporteringsskyldighet följer också av bestämmelser i lagen om undersökning av olyckor med tillhörande förordning. l ISMkoden ställs det krav att rederierna upprättar rutiner för rapportering av olyckor och brister i tillämpningen av koden. Det finns även andra, icke författningsreglerade externa aktörer, som lämnar värdefull information om olyckor eller incidenter. För att Sjöfartsverket skall kunna genomföra grundliga utredningar och tillförlitliga riskanalyser är det enligt vår uppfattning mycket viktigt att verket tillförs relevant information om olyckor och incidenter i större omfattning än vad som sker i dag.

ISM-kodens krav på olycksrapporteringssystem

Erfarenheter från andra verksamheter, t.ex. luftfarten, visar att det finns en obenägenhet att anmäla incidenter som man kanske själv har bidragit till. Rädslan för sanktioner bidrar till denna obenägenhet. Det gäller särskilt för information som skall lämnas till myndigheter. Ett talande exempel är att det inom ett rederi inträffade 150-200 incidenter och avvikelser under ett år enligt det interna rapporteringssystem som upprättats i anledning av ISM-koden. Det kan

SOU 1996: 182 Överväganden 387

jämföras med att det totalt under år kom in endast åtta § 70samma rapporter till Sjöfartsverket.

Ett sätt att försöka öka anmälningsbenägenheten och därmed utöka

och förbättra den information som skall bilda utgångspunkt för analysoch uppföljningsarbete är enligt vår uppfattning att göra det möjligt för anmälaren att vara anonym. Parterna på sjöarbetsmarknaden arbetar för närvarande med att skapa databaserade rutiner för rapportering av olyckor och avvikelser som omfattas av ISM-koden som gör det möjligt för anmälaren att vara anonym. Man har inlett en diskussion med Sjöfartsverket om verkets möjlighet att få tillgång till informationen och möjligheten om att "avidentifiera" anmälaren att låta fackliga representanter stå genom som amnälare. Det kan finnas risker med anonyma rapporteringssystem. Anonymiteten begränsar visserligen möjligheterna att komplettera utrednings-

underlaget, men vikten av att rederierna och Sjöfartsinspektionen över

huvud taget får tillgång till information är så stor att vi bör anser man acceptera ett anonymitetsskydd för anmälaren, åtminstone försöksvis.

Vi ser positivt på den diskussion som har inletts mellan Sjöfartsverket och näringen för att tillsammans verka för att analysarbetet förbättras. Vi föreslår att Sjöfartsverket åtminstone i ett inledande

skede godtar att rederierna upprättar incidentrapporteringssystem

med anonymitetsskydd för anmälaren. Resultatet bör utvärderas för att fastställa om anonymitetsskydd bidrar till att förbättra underlaget för utrednings- och analysarbetet i önskad utsträckning.

§ 70-rapporter m.m.

Befälhavare skall rapportera sådana olyckor eller incidenter som anges i 6 kap. 14 § sjölagen till Sjöfartsverket. Exempel sådana händelser är en sammanstötning med ett annat fartyg eller en grundstötning. Sådana händelser skall alltid rapporteras. Rapporteringsskyldigheten omfattar emellertid också följande händelser. När i samband med fartygets drift skada av någon betydelse har eller kan antas ha uppkommit på fartyget eller lasten eller på egendom utanför fartyget. När förskjutning av någon betydelse har inträffat i lasten. - Enligt lagen 1990:712 och förordningen 1990:717 undersökom ning av olyckor skall ett visst antal uppräknade olyckor undersökas och rapporteras till Sjöfartsverket. Även tillbud till olyckor skall

undersökas och rapporteras om tillbudet inneburit allvarlig fara för att

388 Överväganden sou 1996: 182

en olycka skulle inträffa eller om tillbudet tyder ett väsentligt fel hos fartyget eller andra väsentliga brister i säkerhetshänseende. Genom bemyndiganden i 13 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen 1988:49 och 9 kap. 2 § fartygssäkerhetsförordningen 1988:549 får Sjöfartsverket meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. skyldighet för redare och befälhavare att anmäla inträffade olycksfall, olyckstillbud

eller sjukdomsfall utöver vad som anges i sjölagen.

En förklaring till det låga antalet olyckor och incidenter som rapporteras till myndigheten uppges vara att det inte tillräckligt tydligt framgår av sjölagen och lagstiftningen om undersökning av olyckor vilka händelser som skall anmälas. Det gäller främst olyckor och incidenter av mindre allvarlig art och har bl.a. att göra med att avgöra vilka skador eller förskjutningar som är av någon betydelse eller vilka tillbud som har inneburit allvarlig fara. Enligt vår uppfattning bör utgångspunkten vara att sådana händelser som utvisar generella tendenser eller som är av allmänt intresse bör omfattas av rapporteringsskyldighet även om de är av mindre allvarlig art.

Vi föreslår att Sjöfartsverket utfärdar vägledande rekommendationer över vilka olyckor och incidenter som enligt verkets bedömning omfattas av rapporteringsskyldigheten i sjölagen och i lagstiftningen om undersökning av olyckor.

Analys- och uppföljningsarbetet

För att säkerhetsarbetet skall drivas framåt är det av avgörande betydelse att de analyser som görs utifrån § 70-rapporter eller annan information som Sjöfartsverket får del av når ut till berörda parter samt att slutsatser och rekommendationer följs upp. För att till stånd en mer systematisk och övergripande bearbetning av det material som tillförs inspektionen har utredningssektionen nyligen ombildats till en stab. Det datoriserade fartygstillsynssystemet FTS och olycksstatistiksystemet SOS är under utveckling. De rutinerna har ännu inte nått slutlig form. Effektiviteten i nya utrednings- och analysarbetet kan därför antas komma att förbättras ytterligare, något som inspektionen arbetar för. Vi noterar också att Sjöfartsverkets informationshantering har förstärkts genom inrättandet av den nya informationsstaben. Vi ser det som positivt och vill betona att det är väsentligt att snabb och korrekt information lämnas ut till berörda parter, t.ex. rederierna.

Överväganden 389

I detta sammanhang bör också nämnas den kvalitetsstab som relativt nyligen har inrättats inom Sjöfartsinspektionen för kvalitetssäkring av den egna organisationen. Arbetet med att säkerställa kvalitet och kompetens hos den egna organisationen bör prioriteras. Vi vill erinra

om möjligheten att ta till vara den erfarenhet av kvalitetssäkringsfrågor

som SWEDAC har jfr. avsnitt 17.10.

Vi vill framhålla vikten av att Sjöfartsinspektionen i det förebyggande säkerhetsarbetet ytterligare utvecklar rutinerna för den statistiska bearbetningen av olycks- och incidentrapporter samt för

uppföljning av analysresultat. Vi välkomnar det arbete som har lagts ned inom Sjöfartsinspektionen i denna del och rekommende-

rar att det också i fortsättningen, tillsammans med arbetet att kvalitetssäkra den egna organisationen, bedrivs med hög prioritet.

17.8 Klassiñceringssällskapen

17.8. 1 Allmänt

Värderingsskillnader

En åsikt som vi har stött i vårt arbete är att det finns värde-

ringsskillnader mellan klassificeringssällskap och dess inspektörer

olika ställen i världen samt att det är ett problem. Man har inte alltid samma inställning till frågor som har med säkerhet att göra, vilket kan leda till skiftande säkerhetsniváer. Skillnader i värderingar kan enligt vår uppfattning bero bl.a. skiftande ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden. Klimatförhållanden och trafiktâthet kan också påverka sättet att se frågor som

rör säkerhet. Värderingsskillnader färgar inte bara klassificeringsséill-

skapens verksamhet, utan även myndigheters och andra aktörers arbete.

Konkurrens mellan klassificeringssällskap

Den konkurrens som råder mellan sällskapen bidrar till att enhetlig-

heten och konsekvensen i sällskapens verksamhet i bland ifrågasätts.. Uppfattningen att redarna styr genom att utöva ekonomiska på-

tryckningar sällskapen förekommer. Förekomsten av s.k. classshopping, vilket innebär bl.a. att redaren förhandlar med olika klassificeringssällskap i syfte att skaffa sig fördelar eller för att

390 Överväganden SOU 1996: 182

undvika vissa krav är exempel det. Enligt vår mening kan man inte helt bortse från påståenden som dessa.

Myndighetsrollen och den kommersiella rollen

Kritiken mot klassificeringssällskapen har också gällt att de ibland har svårt att skilja mellan myndighetsrollen och den kommersiella rollen. Det kan till följd att även den del av verksamheten gäller som myndighetsfunktioner kan påverkas av kommersiella aspekter. Vi har i vårt arbete hört om hur en och samma inspektör från den ena dagen till den andra förändras från representant för myndigheten, dvs. Sjöfartsverket, till representant för den kommersiella verksamhet som sällskapen bedriver i sin ordinarie klassificeringsverksarnhet. Denna dubbla roll är enligt vår mening olämplig, särskilt om inspektörens medkontrahent är den samma vid båda tillfällena, något som förekommer.

Insyn i klassificeringssällskapens verksamhet

En annan uppfattning som förekommer är att klassificeringssällskapen kännetecknas av slutenhet och att det är svårt att insyn i sällskapens verksamhet. Okunskap om deras organisation och verksamhet kan leda till misstänksamhet och ytterst ett bristande förtroende för sällskapen och deras arbete, särskilt i deras verksamhet myndighetens vägnar.

Det allmänna förtroendet för klassificeringssällskapen

Förekomsten av påståenden och uppfattningar som de som har beskrivits ovan rör, oavsett vilken substans de har, det allmänna förtroendet för klassificeringssällskapens verksamhet. Ett så viktigt samarbete som det som råder mellan Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen måste bygga ett förtroendefullt samarbete. Även övriga aktörer måste ha förtroende för deras roller i samarbetet för att säkerhetsarbetet skall fungera ett optimalt sätt. Bristande förtroende kan därför i sig innebära en säkerhetsrisk sikt. Det är därför viktigt att

klassificeringssällskapen tar kritik som den beskrivna allvar.

Sällskapen är såvitt har kunnat bedöma medvetna om de problem som finns och de risker som är förknippade med bristande förtroende för sällskapen. De arbetar med att undanröja den kritik som finns och situationen har förbättrats bl.a. genom IACS:s arbete, se nedan under avsnitt l7.8.4.

SOU 1996: 182 Överväganden 391

Klassificeringssdllskapens kompetens och kvalitet

De klassificeringssällskap som har Sverige eller Norden arbets-

som område anses hålla hög kvalitet. Det är emellertid omöjligt att dra några generella slutsatser om kompetensen världen över. Skillnader kan också förekomma mellan de klassificeringssällskap verkar inom som samma geografiska område. Sällskapens huvudkontor uppvisar enligt samstämmiga uppgifter prov betydande kompetens, effektivitet och resurskapacitet, särskilt i tekniska frågor. Tendensen tycks vara den att längre bort från huvudkontoret man kommer desto större är risken för brister i kompetens och för förekomst av omotiverade värderingsskillnader. I senare tids forskning om den mänskliga faktorn har frågan om värderingsskillnader och attityder kommit att fokuseras. Nu betonas vikten av att skapa en säkerhetskultur i branschen där frågor rör som säkerhet skall vara ett naturligt led i det dagliga arbetet. Eftersom det gäller att förändra attityder är det ett komplicerat arbete som tar lång tid i anspråk. Vikten av att arbeta för att skapa en säkerhetskultur gäller inte

minst klassificeringssällskapen, eftersom deras roll i sjösäkerhets-

arbetet är central. Ett led är att säkerställa kvaliteten i det egna arbetet. Riskanalyser samt organisatoriska och operativa frågor är också av betydelse. Dessa områden är relativt nya i klassificeringssällskapens verksamhet, som traditionellt har inriktats rent tekniska områden.

17.8.2 Det tekniska arbetet

Flera av sällskapen har en väl utvecklad kompetens i tekniska frågor. Det har lett till att en inte obetydlig del av regelutvecklingsarbetet

detta område styrs av sällskapen. De erkända klassificeringssällskapen

har lång erfarenhet av konstruktionsfrågor. De har omfattande resurser för forsknings-, utvecklings- och inspektionsverksamhet till sitt förfogande. Även det finns vissa skillnader mellan sällskapen och deras om inspektörer, är det vår uppfattning att åtminstone de erkända sällskapen håller en fullt godtagbar kvalitet i sitt tekniska arbete.

17.8.3 Det operativa arbetet

Inom flera av sällskapen bedrivs sedan flera år tillbaka certifieringsverksamhet av kvalitetssäkringssystem enligt ISO 9000-serien. De bedriver dessutom jämsides med Sjöfartsverket egen, kommersiell certifieringsverksamhet för ISM-koden. Många rederier har valt att

392 Överväganden SOU 1996: 182

frivilligt certifieras av något sällskap, kanske för att delvis användas som kommersiellt argument eller i förhoppning att Sjöfartsverkets granskningsprocess skall snabbare att certifikat och genom dokument godtas av verket. Det är emellertid inte säkert att certifikat och dokument som har utfärdats av något klassificeringssällskap godtas av Sjöfartsverket. Det finns exempel att verket inte har godkänt fartyg och rederier som har blivit certifierade klassificeringssällav skap. Det yttersta ansvaret för att ISM-kodens krav följs ligger rederierna. De har frihet att försöka leva upp till kodens krav på olika

sätt. Klassificeringssällskapen är naturligtvis i sin kommersiella

verksamhet oförhindrade att ställa krav kvalitetssäkring eller erbjuda olika certifieringsmöjligheter. Klassificeringssällskapen har enligt vår uppfattning generellt sett inte kommit lika långt i operativa frågor eller frågor rör besom manning och organisatoriska förhållanden som i tekniska frågor. Som exempel kan nämnas att sällskapen enligt uppgift hösten 1995 vid den kommersiella ISM-certiñeringsverksamheten inte utförde några operativa kontroller för att säkerställa att kraven i koden var uppfyllda. Inspektionen gick i stället ut att bedöma det fanns om förutsättningar att uppfylla kodens krav. I det totala säkerhetsarbetet bör tekniska, operativa och organisatoriska förhållanden ses som en sammanhållen enhet. De erkända klassificeringssällskapen arbetar också på ett enligt vår mening föredömligt sätt med riskanalyser samt operativa och organisatoriska frågor. De lägger vidare ned stort arbete på utveckling av kvalitetssäkringssystem.

Flera klassificeringssällskap har uttryckt önskemål att i

om samarbete med Sjöfartsverket finna former för och inriktning av den operativa verksamheten och samtidigt ansett att Sjöfartsverket inte har visat tillräcklig öppenhet gentemot sällskapen.

Vi anser att det är önskvärt att klassificeringssällskapen vid sidan av det tekniska arbetet även i fortsättningen utvecklar den operativa och organisatoriska inriktningen i sin verksamhet. Det är enligt vår mening en nödvändig förutsättning för att de över huvud taget skall kunna komma i fråga att myndighetens vägnar utföra ISM-certifieringsverksamhet.

Vid ett så nära samarbete som finns i dag mellan Sjöfartsverket och klassificeringssällskapen förutsätter vi att arbetet bedrivs ett öppet och förtroendefullt sätt.

sou 1996: 182 Överväganden 393

17.8.4 IACS

Den kritik mot klassificeringssällskapen som gäller förekomsten av tolknings-, attityd- och värderingsskillnader mellan sällskap runt om i världen samt osund konkurrens har lett till att samarbetsorganet för klassiñceringssällskap, IACS, har skapats. Sammanslutningens existens och dess arbete visar att klassificeringssällskapen har tagit kritiken allvar och att de arbetar för att återskapa och upprätthålla förtroendet för sällskapens arbete. Den självsanering som pågår inom IACS är välkommen och angelägen. IACS har utarbetat ett eget obligatoriskt kvalitetssäkringssystem, baserat ISO 9000-seriens standarder. Det är godkänt av såväl EU som IMO. Alla sällskap som är medlemmar i samarbetsorganisationen är certifierade och uppfyller därmed IACS:s krav organisation, produktion och produktkvalitet. Företrädare för arbetsmarknadens parter har framfört synpunkter på att IACS kvalitetssäkrar sina egna medlemmar enligt ett internt upprättat kvalitetssystem. De menar att det finns risk för partiskhet vid bedömningen av om kraven är uppfyllda. I detta sammanhang har föreslagits att klassificeringssällskapen bör kontrolleras av ett oberoende organ, eventuellt IMO. Vi anser att det finns visst fog för detta påstående. IMO har emellertid sedan december 1993 en representant i IACS och därmed insyn i och ett visst inflytande över verksamheten och arbetet med att kvalitetssäkra sällskapen. Vi anser att det innebär en sådan insyn att risken för partiska bedömningar måste anses liten.

17.9 klassifice-

Rollfördelning och samarbete med ringssällskapen

17.9.1 Inledning

Klassificeringssällskapen har under lång tid spelat en stor roll i sjösäkerhetsarbetet, framför allt på den tekniska, konstruktionsmässiga sidan. Det gäller inte minst i samband med regelutvecklingsarbete dessa områden. Liksom tidigare utredningar i fråga om tillsynen av fartyg kan vi konstatera att Sverige är beroende av klassificeringssällskapens arbete och har varit det sedan mycket lång tid tillbaka. Avsaknaden av en systematiserad kontroll av klassificeringssällskapens organisation och verksamhet av den typ som den integrerade kontrollmetoden innebär, har medfört viss osäkerhet när det gäller förtroendet för sällskapens verksamhet. Det visar de påståenden och uppfattningar som har

394 Överväganden

framförts genom åren. Enligt vår uppfattning innebär bristande förtroende för sällskapens verksamhet en säkerhetsrisk i sig, oavsett om det ligger någon substans bakom vissa av tvivlen jfr. avsnitt 17.8. 1. Klassificeringssällskapen och dess samarbetsorganisation IACS är medvetna om problemen och lägger ned stort arbete för att upprätthålla förtroendet för sällskapens arbete.

17.92 Delegering tillsyns- och certifieringsuppgifter i

av allmänhet

De klassificeringssällskap som utför certifierings- och tillsynsuppgifter Sjöfartsverkets vägnar spelar en stor roll i sjösäkerhetsarbetet. De har generellt sett en hög kompetens, framför allt det tekniska området, och har betydligt större resurser till sitt förfogande än Sjöfartsverket. Som vi redan har redovisat anser vi att åtminstone de erkända sällskapen håller en fullt godtagbar kvalitet i sitt tekniska arbete. Under sådana förhållanden är det inte realistiskt att göra någon annan bedömning än att certifierings- och därtill knutna tillsynsuppgifter, främst i form av återkommande periodiska besiktningar, bör delegeras till de klassificeringssällskap som verket bedömer kunna utföra dessa uppgifter ett kompetent sätt. Sjöfartsverket bör utöva sin roll som tillsynsmyndighet främst genom stickprovskontroller på de områden som avtalsdelegeringen gäller. I detta sammanhang vill vi påminna om att Sjöfartsverkets gällande avtal med klassificeringssällskapen inte omfattar delegering av certifierings- och besiktningsuppgifter för passagerarfartyg. Vi anser dock att man inte helt kan bortse från den kritik som har riktats mot klassificeringssällskapen och som tar sikte på risker som är förknippade med den kommersiella relation som finns mellan klassificeringssällskap och redare. lntegritets- och lojalitetsaspekter gör sig särskilt gällande då klassificeringssällskapen uppdragsbasis anlitar s.k. non exclusive surveyors att utföra certifierings- och tillsynsuppgifter. De är inte knutna till sällskapen och det kan därför antas vara svårare för sällskapen att förvissa sig om att dessa inspektörer har de kvalifikationer som behövs för att kunna utföra uppgifterna ett kompetent sätt.

I de avtal som Sjöfartsverket har ingått med klassificeringssällskapen begränsas visserligen sällskapens möjligheter att anlita non exclusive suveyors, men rekommenderar att Sjöfartsverket i avtalen inte accepterar att denna typ av inspektörer över huvud taget anlitas för certifierings- och tillsynsuppgifter på myndighetens vägnar.

Överväganden 395

17.9.3 Delegering av certifierings— och tillsynsuppgifter enligt

ISM-koden

Omständigheter hánförliga till Sjöfartsverket

Vid övervägande av om och i så fall vilka certifierings- eller tillsynsuppgifter som bör delegeras till klassificeringssällskap, måste man komma ihåg att det är Sjöfartsverket som har det övergripande ansvaret för sjösäkerheten. För att verket skall kunna leva upp till det anser vi att det är av avgörande betydelse att man inom verket bygger upp en mycket god kompetens inom sitt ansvarsområde. ISM-koden är en ny företeelse inom sjöfarten. För första gången kopplas fartygen ihop med landorganisationerna. Det är viktigt att införandet av koden sker på ett enhetligt sätt. Inspektionen bör noga studera den fortsatta utvecklingen. Eventuella brister i implementeringsarbetet kan föranleda verket att vidta korrigerande åtgärder. Det är i detta sammanhang viktigt att ömsesidig återkoppling sker mellan inspektionen och berörda rederier. Vi anser att det inte bör komma i fråga att delegera certifieringsoch tillsynsuppgifter avseende ISM-koden innan verket själv har skaffat sig en ordentlig erfarenhet detta område. Med detta är inte sagt att denna typ av certifierings- och tillsynsuppgifter inte sikt kan komma att delegeras till klassificeringssällskap. I detta sammanhang bör också nämnas EG-direktivet 94/57/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed. Enligt direktivets artikel 5 får medlemsstaterna då de bemyndigar organisationer att utfärda eller förnya certifikat i princip inte vägra att bemyndiga någon av de erkända organisationer som har hemvist inom gemenskapen att utföra uppgifterna. Det betyder att sådana organisationer, i praktiken klassificeringssällskap som uppfyller kriterierna i direktivet och har godkänts av någon medlemsstat, i princip skall få utföra certifierings- och tillsynsuppgifter administrationens vägnar också i andra medlemsstater.

Omständigheter hänförliga till klassificeringssällskapen

ISM-koden innebär att operativa och organisatoriska frågor fokuseras på ett annat sätt än tidigare. Det är därför viktigt att de organisationer som kan komma i fråga för delegering också har hög kompetens på dessa områden. I detta sammanhang bör åter igen pekas att arbete med organisatoriska och framför allt operativa frågor är en relativ nyhet för klassificeringssällskapen. Enligt vår bedömning har Sjöfarts-

396 Överväganden SOU 1996: 182

verket ett försprång gentemot klassificeringssällskapen såvitt gäller operativa frågor även om sällskapen också lägger ned stort arbete att bygga upp kompetensen detta område. Dessa förhållanden bör särskilt beaktas vid bedömningen av om delegering av ISM-koden till klassificeringssällskap bör ske.

Vi anser att det inte finns några principiella skäl mot delegering

av

ISM-koden. Framtida erfarenheter får avgöra delegering bör ske

om till erkända organisationer.

Övrigt

Vid genomförande av ISM-koden bör vissa och tidsaspekter resursbeaktas. Internationellt sett kommer ISM-koden, genom att den införlivas med SOLAS, att tillämpas på roro-passagerarfartyg fr.0.m. den 1 juli 1998. Genom rådets förordning EG nr 3051/95 av den 8 december 1995 om säkerhetsorganisation för roro-passagerarfartyg har genomförandet påskyndats för roro-passagerarfartyg som bedriver reguljär trafik till eller från europeiska hamnar. För sådan trafik tillämpas reglerna sedan den 1 juli 1996. För roro-passagerarfartyg i trafik mellan hamnar i samma medlemsstat beviljas temporärt undantag från detta krav. Genom förordningen 1995:1170 om tillämpning av lagen 1995:927 om ändring i fartygssäkerhetslagen 1988:49 tillämpas koden sedan den 1 juli 1996 även för roro-passagerarfartyg i svensk inrikestrafik mellan fastlandet och Gotland. För roro-passagerarfartyg och andra passagerarfartyg som får transportera fler än 100 passagerare i annan svensk inrikestrafik än mellan fastlandet och Gotland skall koden enligt den svenska förordningen tillämpas från den 1 juli 1997. De fartyg som berörs är till stora delar oklassade fartyg. Sjöfartsinspektionen är hårt arbetsbelastad och har förhållandevis begränsad tillgång till inspektörer med tillräcklig erfarenhet och kompetens att utföra det omfattande arbete som ISM-certifiering av fartyg och rederier innebär. Vi hyser därför vissa farhågor om det finns praktisk möjlighet att med bibehållen kvalitet i arbetet följa den tidsplan som har ställts upp för svenska fartyg i inrikes trafik.

SOU 1996: 182 Överväganden 397

Vi rekommenderar att Sjöfartsinspektionen ser över den tidsplan som finns för genomförande av ISM-koden för svenska passagerarfartyg i inrikes trafik och bedömer om det är realistiskt att certifieringen kan genomföras inom den föreskrivna tiden. För att säkerstälett enhetligt införande av koden med bibehållen kvalitet anser vi att det kan bli aktuellt att inom ramen för de internationella reglerna skjuta på den svenska tidsplanen. Kvaliteten måste anses viktigare än snabbheten.

Vi vill peka att man när ISM-koden infördes i svensk rätt inte utvidgade möjligheten att i fartygssäkerhetslagen delegera uppgiften att utfärda dokument angående godkänd säkerhetsorganisation. Enligt dagens lydelse av t.ex. 1 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen omfattar delegeringsmöjligheten endast certifikat. Även enligt den lydelsen, nya som träder i kraft den 1 januari 1997, får delegering endast avse utfärdande och förnyelse av certifikat. Huruvida dokument är att jämställa med certifikat eller om detta innebär någon inskränkning när det gäller möjligheten att delegera kompetensprövningen av rederier framgår inte av förarbetena. Med vår inställning att det inte finns några principiella skäl mot att delegera vare sig uppgiften att utfärda fartygs certifikat eller rederiers dokument om godkänd säkerhetsorganisation bör man för att undanröja eventuella tvivel om den lagliga möjligheten till det utvidga delegeringsmöjligheten i fartygssäkerhetslagen till att avse också dokument angående godkänd säkerhetsorganisation.

l7.9.4 Tillsyn av klassificeringssällskapens verksamhet

Det är enligt vår uppfattning viktigt att betona att det är myndigheten

som har det övergripande ansvaret för tillsynen av sjösäkerheten. Det

är därför av avgörande betydelse att Sjöfartsverket skaffar sig och vidmakthåller en tillfredsställande och kontinuerlig insyn i och tillsyn av klassificeringssällskapens organisation och arbete. Det bör ske genom återkommande revisioner auditeringar och löpande diskussioner med företrädare för sällskapen. Ett steg i denna riktning är den s.k. integrerade tillsynsmodellen som närmare har beskrivits ovan i avsnitt 9.3.8.

Vi stöder Sjöfartsinspektionens avsikt att genomföra den integrerade tillsynsmodellen fullt ut och vi anser att det är ett arbete som bör prioriteras högt.

398 Överväganden SOU 1996: 182

Flera länders tillsynsmyndigheter genomför eller kan komma att

genomföra revisioner hos de klassificeringssällskap verkar i vårt

som närområde. Om myndigheterna var för sig genomför omfattande revisioner kan det komma att bli betungande och utgöra ett störnings-

moment i sällskapens verksamhet. Ett samarbete mellan tillsynsmyndigheter i denna fråga skulle underlätta valet omfattning och

av inriktning av revisionerna. Det skulle också kunna innebära resursbesparingar.

Vi rekommenderar att Sverige verkar för att överenskommelser ingås, i vart fall med de nordiska länderna, om samarbetsformer

för tillsynsmyndigheternas revisioner av klassificeringssällskapen.

17.10 SWEDAC:s roll inom

sjöfarten

17.10. Inledning

I anslutning till regeringens arbete med prop. 1994/95: 186, Ändringar

i fartygssäkerhetslagen 1988:49, angående införande av ISM-koden i svensk rätt, framförde SWEDAC ett antal synpunkter på Sjöfartsverkets roll. SWEDAC anförde i huvudsak följande. Sjöfartsverket är behörigt att fastställa föreskrifter och utöva tillsyn samtidigt som verket bedömer rederiers säkerhetssystem samt därefter utfärdar dokument och certifikat. Det står inte i överensstämmelse med statsmakternas beslut om öppna system för teknisk kontroll. Utfärdande av dokument och certifikat samt tillsyn av rederiers säkerhetsorganisation bör ske

av ackrediterade certifieringsorgan eller besiktningsorgani tredjeparts-

ställning. Det av statsmakterna antagna europeiska systemet för teknisk kontroll beskrivs i avsnitt ll. Regeringen uttalade i propositionen att frågan om ackreditering av

certifierings- och besiktningsorgan sjösäkerhetsområdet bör

undersökas vidare och att detta i första hand får ske genom diskussioner mellan SWEDAC och Sjöfartsverket. Regeringen fann dock att Sjösäkerhetskommitténs analys av bl.a. rollfördelningen och samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och klassificeringssällskapen borde kunna utgöra underlag för det fortsatta arbetet i denna fråga prop. 1994/952186 s. 27.

sou 1996:182 Överväganden 399

17. 10.2 Utgångspunkter

Sjöfartsverkets ansvarsområden

Sjöfartsverket är såväl föreskrivande myndighet som tillsynsmyndighet. Enligt 10 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen utövas tillsyn vid s.k. tillsynsförrättningar. Sådana utförs som besiktningar, rederikontroller eller inspektioner. Besiktningar och rederikontroller görs normalt planmässigt medan inspektioner görs när myndigheten, dvs. Sjöfartsinspektionen, finner att det är motiverat. Dessa uppgifter knyter nära an till certifieringsverksamhet i den meningen att provningen, främst i form av besiktningar, är avsedd att resultera i att certifikat utfärdas eller att giltigheten av ett tidigare utfärdat certifikat förlängs. Sjöfartsverket ansvarar enligt 1 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen också för certifieringsverksamheten, dock med möjlighet att delegera sådana uppgifter till klassificeringssällskap. De uppgifter som Sjöfartsverket har enligt fartygssäkerhetslagen innefattar alltså certifierings- och provningsverksamhet. Certifierings- och provningsverksamhet eller bedömning av överensstämmelse conformity assessment mot uppställda krav, som verksamheten benämns inom EG numera, innebär i korthet undersökningar av en produkt för att bestämma en eller flera egenskaper eller för att bestämma om den uppfyller ställda krav. Uttrycket produkt används här i en mycket vidsträckt mening.

Rollfördelning mellan myndigheter och provningsorgan

Frågan om rollfördelningen mellan myndigheter och provande organ har diskuterats sedan början l970-talet. Diskussionen då ledde fram till lagen 1974:896 om riksprovplatser m.m. En strävan har varit att söka renodla myndighetsrollen till normgivning och tillsyn samt att lämna certifiering och provning till organ utanför myndigheten. Det har visat sig vara förenat med svårigheter, bl.a. beroende på att man inte med lätthet har kunnat dra gränsen mellan tillsyn och provning. En kommitté Inspektionskommittén har haft i uppdrag att belysa - bl.a. det förhållande att Sjöfartsinspektionen svarar för utarbetandet av säkerhetsnormer samtidigt som den svarar för tillsynen av efterlevnaden av gällande regler. Kommittén ansåg att norm- och tillsynsarbetet inte bör skiljas åt, dock att i princip all normgivning skall ligga på Sjöfartsverkets generaldirektör medan tillsynen över alla fartygsnormer skall ligga hos Sjöfartsinspektionens sjösäkerhetsdirektör. Kommittén gick inte närmare in på vilka uppgifter som ingår i tillsynsverksamheten och utvecklade inte särskilt frågor om certifiering och provning.

400 Överväganden

EG:s system för teknisk provning och kontroll

Sverige har genom beslut av statsmakterna och genom medlemsskapet i EU ställt sig bakom de generella principerna i EG:s system för teknisk kontroll. De innebär bl.a. att föreskrivande myndigheter föreskriver och utövar tillsyn inom sina respektive områden medan certifierings-, provnings- och besiktningsuppgifter utförs av organ i tredjepartsställning. Systemet skall vara öppet för alla kompetenta organ, både offentliga och privata. Staten skall garantera ett system som innebär att certifierings-

provnings- och besiktningsuppgifter lämnas endast till kompetenta

organ. Kompetensprövning av provnings-, certifierings- och besiktningsorgan skall ske enligt upprättade standarder. Att kraven i standarderna är uppfyllda skall normalt visas genom ett ackrediteringsförfarande. Sverige tillämpar ett sådant förfarande med SWEDAC som ackrediteringsorgan enligt bestämmelserna i lagen 1992:1119 om teknisk kontroll. SWEDAC är central myndighet för teknisk kontroll och nationellt ackrediteringsorgan för laboratorier, certifierings- och kontrollorgan samt för miljökontrollanter. SWEDAC utser vidare "amnälda organ", dvs. organ som skall anmälas till EG-kommissionen för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelser som gäller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. SWEDAC har enligt lagen 1992:1119 om teknisk kontroll hand om ackreditering av laboratorier för provning och mätning, 2. certifieringsorgan för certifiering av produkter, kvalitetssystem eller personal, besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll.

Överlämnande certifieringsuppgifter till den Öppna marknaden av

Sjöfartsverket har redan i dag lämnat vissa certifieringsuppgifter till den öppna marknaden med SWEDAC som ackrediteringsorgan. Det gäller främst brandutrustning. När det i Sjöfartsverkets kungörelse 1985:24 om brandskydd på fartyg som omfattas av 1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss SOLAS föreskrivs att material skall provas och godkännas skall det sedan början av år 1994 ske enligt lagen 1992:1119 om teknisk kontroll. Enligt Sjöfartsverkets kungörelse 1995:2 med föreskrifter och allmänna råd om transport till sjöss av farligt gods i förpackad form m.m., skall förpackning, småbulkhållare eller tank som används vid transport av farligt gods till sjöss vara av en typ som är provad och

sou 1996:182 Överväganden 401

godkänd. Med undantag för vissa förpackningar och småbulkhållare

för transport av radioaktiva ämnen skall sådan provning ske ett av

ackrediterat organ enligt lagen om teknisk kontroll.

Ackreditering av verksamhet inom Sjöfartsverket

En enhet inom Sjöfartsverket har ackrediterats SWEDAC för vissa av

certiñeringsuppgifter. Sjöfartsverkets ansökan om ackreditering

föranleddes av EG-direktivet 94/25/EG den 16 juni 1994 av om

tillnämming av medlemsstaternas lagar och andra författningar i fråga

om fritidsbåtar. Bestämmelserna i direktivet skall säkerställa att båtarna uppfyller vissa väsentliga krav avseende säkerhet, hälsa samt

miljö- och konsumentskydd. Båtarna skall certiñeras och förses med

CE-märkning. Inom Sjöfartsverkets tekniska avdelning bildades i anledning härav enheten Marintest, som är inom verket fristående en resultatenhet. Enheten leds av en styrelse med representanter från

Sjöfartsverket och båtbranschen. Marintest har nyligen ackrediterats

av SWEDAC såsom ett provningsorgan med rätt att CE-certifiera

fritidsbåtar.

Tillsynsdi rekti vet

Genom lagen 1996:994 om ändring i fartygssäkerhetslagen 1988:49 som träder i kraft den 1 januari 1997 kommer den krets kan som komma i fråga för delegering av certifierings- och tillsynsuppgifter att

vidgas. Ändringarna är föranledda av EG-direktivet, 94/57/EG, om

gemensamma standarder för organisationer som utför inspektioner och

utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet

i förbindelse därmed, det s.k. tillsynsdirektivet. ~

I nuvarande lydelse av 1 kap. 6 § och 10 kap. 20 § fartygssäkerhetslagen medges att certifierings- och tillsynsuppgifter delegeras till

ett begränsat antal uppräknade klassiñceringssällskap. En sådan ordning anses inte överensstämma med direktivet. Från den 1 januari

1997 öppnas möjligheten att delegera certiñerings- och tillsynsuppgifter till "organisationer" som uppfyller vissa krav som ställs upp i en bilaga till tillsynsdirektivet. Med organisation menas enligt direktivet ett klassiñceringssällskap eller annat privat organ som utför

säkerhetsbedömningar på en administrations vägnar.

Ändringarna är ett led i Sveriges anpassning till EG:s system på så

sätt att det åtminstone teoretiskt lämnar utrymme för fler organ att

utföra certiñeringar och därtill knutna uppgifter. Varken tillsynsdirektivet eller lagändringarna innebär dock någon

ändring i synsättet att det är medlemsstaternas administrationer som

ytterst ansvarar för certifieringsverksamheten med möjlighet att

402 Överväganden SOU 1996: 182

delegera sådana uppgifter i enlighet med bestämmelser i internationella konventioner.

Marin utrustning

Europeiska unionens råd har intagit en gemensam ståndpunkt, EG nr 37/96, antagen av rådet den 18 juni 1996 inför antagandet av rådets direktiv nr 96/248/EG om marin utrustning. Enligt direktivet skall bestämmelserna tillämpas fr.0.m. den 1 januari 1999. Varje organ som medlemsstaterna vill utse för förfaranden om överensstämmelse av i direktivet specificerad marin utrustning skall uppfylla vissa kriterier som anges i en bilaga till direktivet. Enligt bilagan skall de uppfylla bl.a. kraven i den relevanta EN 45000-serien. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om vilka organ de har utsett. Medlemsstaterna skall minst vartannat år låta administrationen eller ett opartiskt organ som utses av administrationen granska de arbetsuppgifter som de anmälda organen utför för dess räkning. Bestämmelserna i direktivet innebär ingen ändring i synsättet att det ytterst är myndigheten som ansvarar för certifieringsverksamheten. Direktivet är ett led i genomförandet av de målsättningar som anges i EG-kommissionens gemensamma policyuttalanden i A Common

Policy on Safe Seas från 1993, nämligen att etablera en gemensam

säkerhetsnivå för fartygsutrustning inom gemenskapen, där vissa aspekter av gemenskapens principer för teknisk provning och kontroll kan komma till användning.

IM 0

IMO utgår i sin regelgivning från att det är ett lands administration som har huvudansvaret för att utfärda certifikat. IMO utgår vidare från att sådana uppgifter kan delegeras. Enligt vår uppfattning lämnar reglernas utformning teoretiskt möjligheten öppen att låta också andra än klassificeringssällskap utföra certifieringsuppgifter och därtill knutna tillsynsuppgifter. Enligt bestämmelser i konventionerna får certifieringar och tillsynsuppgifter utföras av organisationer som har erkänts av administrationen recognizedmrganization.

Kdrnkrafien

Enligt Statens kärnkraftinspektions författning 199411, SKI:s föreskrifter och allmänna råd om mekaniska anordningar i kärntekniska anläggningar, kommer detaljerade tekniska inspektioner och sammanhängande hållfasthets- och materialbedörrmingar att utföras av

Överväganden 403

organ i tredjepartsställning som har ackrediterats av SWEDAC enligt lagen 1992: 1 1 19 om teknisk kontroll.

Luftfarten

För luftfartens del har en diskussion nyligen inletts mellan SWEDAC och Luftfartsinspektionen om SWEDAC:s roll inom luftfarten.

17. 10.3 Frågeställningar

Principiella frågeställningar

Av det föregående avsnittet framgår att den svenska sjöfarten delvis har anpassat sig till EG:s principer, åtminstone på vissa områden. Vi anser därför att det i detta sammanhang kan vara av intresse att föra ett vidare, principiellt resonemang om systemets tillämpning på sjöfartens område. Ett fullt ut tillämpat systern skulle innebära att de certifierings- och provningsuppgifter som omfattas av systemet skulle utföras av organ i tredjepartsställning, offentliga eller enskilda, som kan godkännas för sådan verksamhet. Kompetensbedömningen skulle normalt ske genom ett ackrediteringsförfarande enligt lagen 1992:1119 om teknisk kontroll med SWEDAC som ackrediteringsorgan. I ett fullt ut tillämpat öppet system skulle följden bli att certifieringsuppgifter och de delar av tillsynsarbetet som är knutna till certifieringsverksamheten, främst de återkommande periodiska besiktningarna, lyfts bort från Sjöfartsverkets praktiska ansvarsområde. Det skulle emellertid inte betyda att myndighetens roll som ytterst ansvarig för tillsynen skulle försvinna. Den skulle dock en annan inriktning. Sjöfartsverket skulle som övergripande tillsynsmyndighet i samråd med SWEDAC fortlöpande hålla sig underrättad om de anmälda organens kompetens. Verket skulle dessutom, främst genom stickprovskontroller, förvissa sig om att organen utför ett kompetent arbete. En eventuell anpassning till de europeiska principerna är ett långsiktigt projekt. I detta sammanhang bör erinras om att riksdagen har prioriterat de principer som gäller för utseende av anmälda organ, dvs. att certifierings- och provningsuppgifter skall utföras av offentliga eller enskilda organ i tredjepartsställning vars kompetens normalt bedöms efter ett ackrediteringsförfarande utifrån bl.a. standarderna i EN 45 000-serien. Frågan om de europeiska systemet skall tillämpas inom sjöfarten är berättigad från principiella utgångspunkter. Skall den svenska lagstift-

404 överväganden SOU 1996: 182

ningen om teknisk provning och kontroll vara konsekvent Skall

sjöfarten tillämpa det ackrediteringsförfarande som beskrivs i lagen om

teknisk kontroll eller skall det finnas olika förfaranden beroende

vilket samhällsområde som berörs Skall lagen tillämpas endast på

vissa delar av respektive område SWEDAC har i enlighet med bestämmelserna i lagen om teknisk kontroll ackrediterat ett antal certiñeringsorgan för olika typer av

certiñeringsverksamhet.

Flera av klassiñceringssällskapens landbaserade verksamhetsgrenar har ackrediterats. Det innebär i praktiken att företag under t.ex.

DNV:s paraply i enlighet med de europeiska principerna är berättigade

att utföra certiñeringsuppgifter och därtill knutna tillsynsuppgifter land utan inblandning av ansvarig myndighet, men inte när det gäller

marin verksamhet, ens om det rör sig om samma typ av uppgifter. Pâ

det marina området är det Sjöfartsverket som ansvarar för certifieringen.

Kontroll av provningsorgan m.m.

En annan, mer praktisk fråga som aktualiseras med SWEDAC som

ackrediteringsorgan inom sjöfarten gäller Sjöfartsverkets roll som

tillsynsmyndighet med det övergripande ansvaret för sjösäkerheten. Kommer verkets praktiska möjligheter till en effektiv tillsyn att försvåras SWEDAC har i denna del bl.a. hänvisat till att ackrediterade företag blir föremål för ingående kontroll i form av auditeringar av SWEDAC en gång per âr. Vid inspektionerna kontrolleras organens organisation och verksamhet. I sin verksamhet strävar SWEDAC också efter att ha ett nära samarbete med den ytterst ansvariga tillsynsmyndigheten, t.ex. genom anlitande av tekniska experter, vilket följer redan av lagen om teknisk kontroll. Sammantaget menar SWE- DAC att det leder till ökad öppenhet och kontroll certifierings- och av

provningsorgan.

Sjöfartsverket har uttryckt farhågor och hävdat bl.a. att om

klassiñceringssällskapen efter ackreditering skulle utvidgade

certifierings- och provningsuppgifter så skulle det innebära att risken

för olikheter i bedömningarna om fartygs säkerhet skulle bli större än i dag.

SOU 1996: 182 Överväganden 405

17.10.4 Våra förslag

Inledning

Genom den ganska ingående beskrivningen av det europeiska systemet för teknisk kontroll och SWEDAC:s roll som ackrediteringsorgan i Sverige har vi velat peka på de grundläggande skillnader finns som mellan dessa synsätt och vad som gäller inom sjöfarten, bl.a. rörande vilka organ som skall få utföra av staten ålagd provning och hur kompetensprövning av dessa organ skall ske. Sjöfarten är speciell, bl.a. genom att den är global med regelverk som kräver särskild kunskap om och insikt i marina förhållanden. Regelutvecklingen sker främst inom IMO. Den utgår från att det är administrationen som har det yttersta ansvaret för certiñeringsverksamheten, dock med möjlighet att delegera sådana uppgifter till erkända organisationer. EU har intagit ståndpunkten att regelutvecklingen främst bör ske inom IMO och har inte gjort några ansatser att ändra synsättet att

det är medlemsländernas administrationer som ytterst svarar för

certifieringsverksamheten inom sjöfarten. När det gäller kompetensen hos de organ som skall få utföra certifierings- och provningsuppgifter tillsynsmyndigheternas vägnar

och hur kompetensprövningen av dem skall ske har EG emellertid enligt vår uppfattning främst för marin utrustning förespråkat vissa

moment av de europeiska principerna om utseende av anmälda organ. Det är också dessa principer som riksdagen har prioriterat vid en anpassning till de europeiska systemet för teknisk provning och kontroll. Vi tänker närmast på rådets gemensamma ståndpunkt, EG nr 37/96, antagen av rådet den 18 juni 1996 inför antagandet av rådets direktiv nr 96/248/EG om marin utrustning. Vi ser den som en utveckling i enlighet med de riktlinjer som framfördes år 1993 iA Common Policy

Safe Seas. i

on

Enligt direktivet skall bestämmelserna tillämpas fr.o.m. den l

januari 1999. Varje organ som medlemsstaterna vill utse för förfaranden om överensstämmelse skall uppfylla vissa kriterier som anges i en bilaga till direktivet. Enligt bilagan skall de uppfylla bl.a. kraven i den relevanta EN 45000-serien. Organen skall anmälas till kommissionen. Administrationen eller något annat oberoende organ skall regelbundet granska de anmälda organens arbete. v Som tidigare framgått har vissa certifieringsuppgifter för marin utrustning redan i dag lämnats till den öppna marknaden med SWEDAC som ackrediteringsorgan enligt lagen om teknisk kontroll. Sådana rutiner som gäller i land och som är anpassade till bestämmelserna i lagen om teknisk kontroll berör klassiñceringssällska-

406 Överväganden SOU 1996: 182

pens landbaserade verksamhet. Det innebär att en och samma inspektörs arbetsuppgifter kan påverkas ett enligt vår mening omotiverat sätt av denna avgränsning mellan sjöfart och landbaserad verksamhet. I det följande resonemanget om SWEDAC:s roll inom sjöfarten drar vi en skiljelinje mellan å ena sidan fartyget i sin helhet och dess grundläggande konstruktion och huvudsakliga funktioner, såsom skrov och maskineri samt å andra sidan övrig fartygsutrustning. Vi anser nämligen att delvis skilda aspekter bör beaktas. ISM-koden behandlas särskilt.

Farrygets grundläggande konstruktion

Utifrån säkerhetsmässiga aspekter är det enligt vår mening viktigt att framhålla att fartyget och dess grundläggande komponenter måste ses som en sammanhållen enhet. Det internationella regelgivningsarbetet inom IMO och rollfördelningen mellan myndigheter och klassificeringssällskap har lång tradition. Även det rådande inte en om systemet kan anses vara fulländat, så fungerar det i stort sett godtagbart. Det finns en bred kompetens i det globala sjösäkerhetsarbetet. Sjöfartsverket och dess inspektion håller en hög internationell klass i detta avseende. Som vi redan har konstaterat utgår också EU från att certifieringsuppgifter dessa områden ytterst ligger administrationen med möjlighet att delegera dem. Vi förordar inte något annat principiellt synsätt. Vi vill i stället framhålla att den ordning som gäller i dag bör gälla tills man kan lägga fram övertygande sjösäkerhetmässiga argument för en annan ordning. Sjöfartsinspektionen avser att tillämpa den integrerade tillsynsmodellen fullt ut, vilken är avsedd att ge inspektionen en större insyn i klassificeringssällskapens verksamhet. SWEDAC kan i nuläget inte anses besitta den övergripande kunskap om grundläggande fartygskonstruktion som enligt vår uppfattning krävs för att bedömningen av om eventuella certifieringsorgan har kompetens detta område skall kunna ske ett effektivt sätt.

Vi ser därför för närvarande inte några sådana säkerhetsmässiga fördelar eller effektivitetsvinster i tillsynsarbetet att det finns skäl att införa SWEDAC som ackrediteringsorgan för att bedöma kompetensen hos de organ, närmast klassificeringssällskap, som myndighetens vägnar skall utföra certifieringsuppgifter på områden som rör fartyget i sin helhet.

SOU 1996: 182 överväganden 407

Fartygsutrustning

Det är för marin utrustning som EG inlett en delvis anpassning till de europeiska principerna för teknisk provning och kontroll genom

uttalanden i A Common Policy on Safe Seas och den gemensamma

ståndpunkten inför antagandet av rådets direktiv nr 96/248/EG om marin utrustning. Vår utgångspunkt är att bestämmelserna i lagen om teknisk kontroll och ackreditering genom SWEDAC bör tillämpas sä långt det är möjligt. Våra ställningtaganden om SWEDAC:s roll inom sjöfarten är vidare beroende av om man kan förvänta sig effektivitetsvinster i tillsyns- och provningsverksarnheten med bibehållen säkerhet. Det är vår uppfattning att effektivitetsvinster skulle kunna uppnås det gäller fartygsutrustning. Även i detta sammanhang vill när emellertid peka på att provningsuppgifter av särskilt betydelsefull utrustning eller kompetensprövning av sådana provningsorgan kräver överväganden som förutsätter kvalificerad kunskap om fartygens grundläggande konstruktion eller ingående kunskap om branschen i övrigt. Det kan medföra att vissa uppgifter dessa grunder inte för närvarande anses lämpliga att lämna till den öppna marknaden eller att de organ som skall kompetensprövas inte bör bedömas genom ett ackrediteringsförfarande. De ytterligare överväganden som måste göras bör lämpligen ske i samarbete mellan Sjöfartsverket och SWEDAC.

Vi föreslår att regeringen uppdrar Sjöfartsverket och SWEDAC

att utifrån möjliga effektivitetsvinster i tillsynsverksamheten klar-

lägga SWEDAC:s roll inom sjöfarten när det gäller fartygsutrustning.

ISM-koden

Det ligger under SWEDAC:s ansvarsområde att ackreditera bl.a. certifieringsorgan för certifiering kvalitetssäkringssystem. Det råder av delade meningar mellan Sjöfartsverket och SWEDAC om ISM-koden över huvud taget är att betrakta som ett kvalitetssäkringssystem. EU utgår från att certifieringsuppgifterna enligt ISM-koden ytterst ligger på administrationen med möjlighet att delegera dem. Vi förordar inte något annat synsätt.

ISM-koden har ett vidsträckt tillämpningsområde. Den avser inte bara hela fartyget och dess säkerhetsorganisation, utan tar också sikte

rederiet och dess kommunikationskanaler med fartyget. För att

408 Överväganden SOU 1996: 182

säkerställa ett enhetligt genomförande koden med hög kvalitet krävs av

det enligt vår mening omfattande branschspecifik kunskap. En sådan

kunskap finns inom verket.

Vi har ovan redovisat att vi inte att delegering ISM-

anser av

koden bör ske till klassiñceringssällskap för närvarande, bl.a. för att säkerställa en enhetlig implementering av koden, i princip

men

har vi inte uteslutit en framtida delegering. Med denna inställning uppkommer för närvarande inte frågan huruvida andra organ än myndigheten skall utöva sådan certifieringsverksamhet eller

om

ackreditering av sådana organ bör ske. Framtida erfarenheter får bilda utgångspunkt för fortsatta överväganden i denna del.

Det finns emellertid likheter mellan å ena sidan ISM-koden samt

å andra sidan standarderna i ISO 9000-serien och standarderna för

kvalitetssäkring på miljöområdet i ISO l4000-serien. Likheterna är enligt vår uppfattning sådana att det kan värdefullt att

vara

Sjöfartsverket och SWEDAC inom ramen för det uppdrag vi föreslår skall ges till dem beträffande fartygsutrustning

gemensamt diskuterar även ISM-koden för att klarlägga det finns om utrymme för effektivitetsvinster samarbete också detta genom område.

Ackreditering av verksamhet inom .Sjöfartsverket

Förfarandet att ackreditera det statliga organet Marintest förtjänar ett par kommentarer.

I prop. 1990/91 :87, Näringspolitik för tillväxt, uttalades att när det är frågan om vidimering av kompetensen av en verksamhet inom en

myndighet skall inte denna behöva utmynna i ett formellt ackredite-

ringsbeslut, även om bedömningen naturligtvis skall göras enligt

samma grunder som för enskilda organ. Vi har i vårt arbete inte kunnat identifiera någon juridisk person bakom Marintest. Det kan vålla problem, bl.a. i frågor som rör ansvar för den verksamhet som bedrivs.

Övrigt i anledning av tillsynsdirektivet

Enligt den lydelse av bl.a. 1 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen som kommer att träda i kraft den 1 januari 1997 får regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer uppdra vissa "organisationer" att utfärda och förnya certifikat, om särskilt avtal har träffats mellan

staten och organisationen, jfr prop. l995/96:219, Ändringar i

SOU 1996: 182 Överväganden 409

fartygssäkerhetslagen1988:49. Bestämmelserna möjliggör överlåtelse av svensk förvaltningsuppgift, närmast till utländska klassificeringssällskap. Sådan överlåtelse kan ske genom bemyndigande i lag. Riksdagen får emellertid enligt 10 kap. 5 § 4 st regeringsformen inte delegera till regeringen eller annan myndighet att överlåta sådana uppgifter till utländska subjekt annat än i särskilda fall. En sådan in-

skränkning finns inte i den föreslagna lydelsen. Ändringen synes alltså

strida mot regeringsformen. I detta sammanhang kan paralleller dras till det lagstiftningsarbete som ledde fram till bestämmelsens tidigare lydelse. Lagrådet kritiserade den då föreslagna ändringen. Det resulterade i en omformulering av bestämmelsen, enligt vilken det direkt i lag överlåts förvaltningsuppgifter till ett antal namngivna klassificeringssällskap.

17.11 Tillämpning av ISM-koden

ISM-koden har uppfattats som banbrytande genom att den innehåller regler för handhavandefrågor kring själva verksamhetens organisation inom sjöfarten och genom att den är avsedd att säkra kvaliteten hos sjöfartsföretag. Koden betonar samverkan mellan land- och sjöorganisation. Utgångspunkten är ansvar för fartygets ägare, vilket kan delegeras vidare till en fysisk eller juridisk person som är beredd att åta sig ansvaret. För att säkra sambandet mellan land- och fartygsorganisationerna åläggs det ansvariga företaget att utse en särskild säkerhetsansvarig. Denne skall ha direkt kontakt med högsta företagsledningen och skall ha praktiska möjligheter att vidta nödvändiga åtgärder. Koden innehåller också ett system för olycksrapportering inklusive uppföljning av rapporterna. I likhet med flera andra regelverk på det aktuella området bygger ISM-koden på erfarenheter från fartygsolyckor, nämligen från katastroferna med Herald Free Enterprise och Scandinavian Star. Dessa gällde två sinsemellan mycket olika händelseförlopp. I det ena fallet rörde det sig om ett system där några positiva reaktioner eller åtgärder från landorganisationens sida knappast följde ens på direkta larmrapporter, bl.a. om händelser liknande dem som senare kom att ingå i det slutliga katastrofförloppet. Det fanns en landorganisation, men denna förmådde inte bearbeta eller ta till vara

de erfarenheter som gjordes. En fast organisation utan påfallande

komplicerade drag var alltså inte i sig någon garanti för säker drift av fartyg. I det andra fallet hann något system aldrig byggas upp. Tagande i drift skedde under stark tidspress och utan att besättningen på fartyget fått några förutsättningar att kunna fungera som en enhet.

410 Överväganden SOU 1996: 182

Marknadsstrukturen inom passagerarsjöfarten omfattar en lång rad olika aktörer. Delegering av det ansvar som enligt ISM-koden skall

finnas hos företaget the company kan ske i flera led. Avtal

som berör fartygsägare, redare och olika operatörsföretag kan komma att gälla under kortare eller längre tid. sammansättningen de aktörer av som har att göra med driften av ett och samma passagerarfartyg kan alltså snabbt komma att förändras. Antalet gränsytor mellan deltagare i en och samma fartygslinje ökar mera funktionerna fördelas på olika händer. Funktioner kan fördelas mellan flera länder, ibland en och samma nivå. I avsnitt 13 har vi belyst hur trafiken blir mer och mer komplicerad att handha flera verksamheter som skall kombineras. Sådana kombinationer av verksamheter är i hög grad utmärkande för passagerartrafiken som berör Sverige. Det kan förefalla trivialt, men bör ändå tilläggas att den absoluta majoriteten dem befinner av som sig på en stor passagerarfärja är passagerare som år helt utlämnade i en kritisk situation. Inom branschen strävar man också efter att lägga självständigt ansvar på enskilda fartyg. Med eller utan ISM-kodens regler kvarstår behovet av kontinuerligt fungerande samband mellan olika nödvändiga förutsättningar för drift av passagerarfartyg. ISM-koden bygger att granskning med efterföljande certifiering skall ske såväl för landorganisation som för fartygsorganisation. Den förutsätter också att organisationerna skall godkännas var för sig. Certifikat skall för fartygsorganisationen utfärdas av flaggstaten. Denna skall kontrollera att sambandet mellan land- och fartygsorganisation fungerar. Ett företags landorganisation kan certifieras antingen

av flaggstaten vilket i sig kan medföra tillämpningsproblem när ett

och samma företag har fartyg under olika flaggor eller, efter delegering, av sjöfartsmyndigheten i det land där verksamheten bedrivs. Av koden framgår inte närmare vilken flaggstat som skall granska landorganisationen i ett företag som har fartyg under flera olika flaggor. Någon berörd stat kan delegera granskning och certifiering till ett klassificeringssällskap. Enligt såväl allmänna folkrättsliga regler som EG-regler skall ett certifikat utfärdat av en medlemsstat som utgångspunkt godkännas av en annan. Möjligheten att en medlemsstat kan komma att förbjuda trafik med ett passagerarfartyg är förutsedd i EG-förordningen 3051/95 angående säkerhetsorganisation på roro-fartyg. Regelverket är alltså i hög grad utformat för att kunna svara emot den invecklade marknadsstruktur som finns. Det förutsätts också kunna tillämpas för samtliga typer av fartyg. Det vi nyss har nämnt angående komplikationsgraden i färjetrafik med passagerare gör att betvivlar att strävan efter ett helt enhetligt regelverk på det aktuella

Överväganden 41 l

området för samtliga typer av fartygsdrift är realistisk. För att erfarenheter av inträffade händelser skall kunna tas till vara, krävs långsiktig planering och översyn. Uthyrning av fartyg förekommer ofta även beträffande passagerarfartyg. Samtidigt är enligt vår mening förutsättningarna för sådan planering inom en sammanhållen organisation särskilt goda inom passagerarsjöfarten fasta linjer. Komplikationsgraden inom passagerartrafiken och behovet av långsiktighet medför att anser att tillämpningsproblem kvarstår för passagerartrafikens del genom att land- och fartygsorganisationerna kontrolleras och godkänns var för sig. Det är fullt tänkbart att tre olika länders sjöfartsmyndigheter är delaktiga i granskningen av en och samma passagerartrafiklinje, nämligen myndigheterna i rederiets verksamhetsland, fartygets flaggland och i den hamnstat som skall utföra operativa kontroller. Passagerartrafik bedrivs enligt vår mening mot bakgrund av de problem vi har skisserat under så speciella villkor att man måste skapa ytterligare garantier för att sambandet fungerar hela vägen mellan den som utövar ett långsiktigt operativt eller ekonomiskt ansvar och själva fartygsoperationen. Den mest näraliggande frågan är att säkerställa att företaget har förutsättningar att klara det mycket omfattande och långtgående ansvar som ISM-koden förutsätter, oavsett vilken struktur som ägaren valt. Sjöfartsinspektionen bedriver ett intensivt uppbyggnads- och utvecklingsarbete området, såväl med granskning av företag som av fartygsorganisationer. Sveriges möjligheter att upptäcka brister på utländska passagerarfartyg ligger i att hamnstatskontroller utförs ett effektivt och målinriktat sätt.

Vi förordar att Sjöfartsinspektionen vid granskningar av företag och svenska passagerarfartyg samt vid hamnstatskontroller fäster särskild uppmärksamhet vid att sambandet mellan landorganisation och fartyg verkligen fungerar. Därvid bör särskilt beaktas svårigheter som kan tänkas uppstå när inflytande och ansvar för verksamheten är fördelat ett flertal operatörer, eller när kontroll är fördelad ett flertal nationella sjöfartsmyndigheter.

412 Överväganden

17.12 Reformfrågor av teknisk art m.m.

17. 12.1 En utvärdering av tekniska frågor

I våra direktiv ställs en uttrycklig fråga huruvida passagerarfartygen i vårt närområde är säkra med avseende fartygskonstruktionen. I avsnitt l7.2.3 har vi diskuterat frågan med utgångspunkt från icke önskade händelser. I det följande avsnittet tar vi upp frågan jämte överväganden om konkreta reformbehov och om möjliga strategier. Hur säkerheten fungerar i praktiken fråga både konstrukär en om tioner i sig och om hur de underhålls och kontrolleras. Såväl klassificeringssällskapens, tillsynsmyndigheternas som passagerartrafikföretagens verksamhet har betydelse för detta. Expertpanelen uttalade vad som får uppfattas som en välkänd och etablerad princip inom branschen, nämligen att roro-fartyg innebär en anpassning till å ena sidan en god totalekonomi genom att ett fartyg skall kunna användas för många olika slag av transporter och å andra sidan en godtagbar säkerhet mot olyckor. Dödsfallen vid katastroferna

med Herald of Free Enterprise och Estonia har det mest dramatiskt

tänkbara sätt belyst vad okontrollerat vattenflöde roro-däck innebär. Konstruktionen med genomgående däck innebär allvarliga risker för katastrofartade och mycket snabba förlopp när skrovintegriteten hotas. De lösningar som nu kommer att tillämpas för roro-passagerarfartyg

i Östersjön och Nordsjön innebär en minskning av de riskerna bl.a.

genom att tvärskeppsskott eller långskeppsskott skall hindra inträngande vatten att flyta fritt och genom montering av s.k. sponsoner utanpå fartygens skrov. Fastän situationer där evakuering från fartyg till sjöss måste ske är ytterligt sällsynta ligger det i öppen dag att möjligheter till förbättrade åtgärder för sådana fall måste tillvaratas. Praktiska konsekvenser av detta diskuterar vi nedan i samband med frågor om livräddningsutrustning. Vi vill också hänvisa till de följande övervägandena av mera preciserade bestämmelser för övningar. En ytterligare osäkerhetsfaktor beträffande evakuering från passagerarfartyg ligger i att en tidsstandard finns endast indirekt genom att regler i SOLAS om livräddningsutrustning förutsätter att utrustningen skall göra det möjligt att evakuera fartyget inom 30 minuter efter det att passagerare samlats vid mönstrings- eller samlingsstationer och beordras lämna fartyget. Ett steg mot att införa en tidsstandard med en mera omfattande saklig räckvidd har tagits genom att diplomatkonferensen i november 1995 i en resolution noterade ett förslag om en tidsstandard om 60 minuter. Resolutionen innehåller inte någon bindande regel utan är

SOU 1996: 182 Överväganden 413

endast en utgångspunkt för fortsatt arbete med riskanalyser. Tiden räknas redan från det att allmänt larm ges. Detta kan tolkas som att

den tillåtna tiden i själva verket förkortas. Det kan också påpekas att

höghastighetsfartyg, som är byggda och inredda ett annat sätt än konventionella fartyg, förutsätts kunna överges ännu kortare tid. Denna kan ofta uppgå till omkring 17 minuter. I detta sammanhang förtjänar det att erinras om den värdering som gjorts av den brittiska kommitté, som avgav rapport till Storbritanniens underhus i juli 1995. Kommittén bedömde som mycket sannolikt att en längre tid än två timmar behövs för att en ordnad utrymning av en passagerarfärja skall kunna genomföras. Vissa praktiska erfarenheter ger vid handen att utrymning av ett passagerarfartyg är svår att genomföra inom någon av de angivna tidrymderna under annat än idealiska förhållanden. Vi har i avsnitt 4.5 refererat allmänt tillgängliga uppgifter om två händelser där evakuering fått ske med medelstora passagerarfartyg efter grundstötningar utanför Helsingfors respektive Saint-Malo i Frankrike. I båda fallen närmade sig tiden för evakuering en och en halv timme. Olycksfall med passagerarfartyg är mycket sällsynta händelser. Ett stort antal olyckliga omständigheter måste inträffa samtidigt för att tillbud skall utvecklas till förlopp där säkerheten för fartyget överhuvudtaget hotas.

De osäkerhetsfaktorer som är förenade med evakuering i situationer

där ett stort antal olyckliga faktorer sammantrajfar är sådana att

passagerarfartygen i dessa situationer inte kan bedömas som säkra. Mot bakgrund av den eflektivitet i arbetet i vårt närområde som utvecklas från myndigheter, klassificeringssällskap, sjofolk och rederier är det likväl rimligt att dra slutsatsen att säkerheten på

passagerarfartygen som går i regelbunden trafik i vårt närområde är

tillfredsställande i förhållande till andra transportslag.

17.12.2 Stabilitet m.m.

Någon internationell enighet kunde inte nås kring expertpanelens förslag till ändrade regler för läckstabilitet. Avtalet efter Stockholmskonferensen innebär att ett metodmässigt framsteg har gjorts genom att hänsyn till ett möjligt fritt vattenflöde roro-däck måste tas. Stockholmsavtalet innebär en anpassning av förloppet i modellförsök till verkliga förhållanden. Höjden av vattennivån inuti ett skadat fartyg måste ha samband med den signifikanta våghöjden, som är avgörande för i vilken takt vatten tränger in. Det är i och för sig möjligt att hävda att den lösning som expertpanelen föreslog innebär

414 Överväganden SOU 1996: 182

en högre stabilitetsstandard än Stockholmsavtalet att större genom vattenvolymer förutses kunna finnas roro-däck. En mycket hög intaktstabilitet innebär emellertid en påtaglig risk för häftiga rörelser, som kan förvärra eller rent av skapa problem med lastförskjutning. Det finns också anledning erinra om att problemet med vatteninträngning roro-däck möts även genom att klassificeringssällskapen skärpt styrkekrav bogportar och genom arbetet med en andra försvarslinje.

Vi anser att den regionala överenskommelse i stabilitetsfrågor som nåtts genom Stockholmsavtalet innebär tillfredsställande lösning. en

Frågor om fartygs stabilitet är inte uttömmande besvarade genom överväganden kring vattenspridning roro-däck. Vi har tidigare i avsnitt 17.3.2 angivit att det i det pågående arbetet inom EU inte är möjligt att bedöma i vilken utsträckning skärpta standarder i tekniska frågor kan väntas uppnås. Det är dock angeläget att Sveriges agerande inriktas på frågor där samband med inte minst EU:s transportpolitik visar utsikter till konkreta framsteg. Enligt våra direktiv skall vi överväga frågor om regler för lastsäkring. Den kunskap som redan finns tillgänglig inom IMO ger vid handen att brister i lastsäkring har konstaterats i omkring hälften av de undersökta fallen. De undersökningar som avses med detta har utförts under 1970- och 1980-talen. Det finns inte anledning anta att situationen med efterlevnad av befintliga regler förbättrats. Frågor om säkring av last inuti lastbärare är ett område där det är ovanligt tydligt att de praktiska problemen ligger mera i bristande efterlevnad av regler än i frånvaro av regler. Det är fullt praktiskt möjligt att kontrollera säkring inuti lastbärare utan att bryta någon plombering genom att köra upp ett fordon en ramp och därefter luta rampen i vinkel motsvarande vad som förekommer vid kraftig sjögång. Metoden är drastisk, men belyser en möjlig metod att t.ex. genom stickprovskontroller bemästra ett långvarigt och praktiskt mycket allvarligt problem. Transporter med lastbil roro-fartyg innebär påtagliga praktiska och ekonomiska fördelar genom att lasten lätt kan föras ombord och föras i land. Den analys vi gjort av marknadsutvecklingen i framtiden

innehåller avsnitt 13.3 och 17.1 att trafiken i södra Östersjön mellan

Sverige och Tyskland kommer att tillta. I EU:s analys av utvecklingsmöjligheter för närsjöfarten anges bl.a. transporter mellan Tyskland och Sverige som en utvecklingsbar korridor. Krav snabba omloppstider i hamnar kommer att fortsätta att vara betydelsefulla. EU-kommissionen har samtidigt slagit fast att det är väsentligt att kontroller i hamnar kan ske enhetligt och effektivt.

överväganden 415

Ett allvarligt olyckstillbud med brister i lastsäkring södra

Östersjön under år 1995 föranledde regeringen att lämna ett särskilt

utredningsuppdrag till Sjöfartsverket. Vi har under hand inhämtat att man undersöker möjligheter att införa ett lastsäkringsintyg, som skall utfärdas vid själva lastningen oavsett var i Sverige denna äger rum. Hur befälhavarens ansvar skulle påverkas av ett lastsäkringsintyg är inte möjligt att slutligt ta ställning till inom ramen för vårt uppdrag.

Brister i säkring inuti lastbärare kan självfallet förekomma även i

andra länder där Sverige är målet för transporten. De nu nämnda bristerna innebär att en gynnsam ekonomisk utveckling som berörts i det föregående hotas, att risker för illojal konkurrens uppstår och att den fria rörligheten för varor begränsas.

Vi förordar att Sverige inom EU verkar för utformning av gemensamma regler för intyg om säkring av last inuti lastbärare och för gemensamma och enhetliga kontroller av säkring av last inuti lastbärare.

Frågor om den s.k. enavdelnings- eller enkompartmentsstandarden har nära samband med frågor om stabilitet. I anslutning till behandlingen av expertpanelens förslag nåddes en kompromisslösning inom IMO som innebär att roro-passagerarfartyg successivt skall begränsa tillåtna

antalet personer ombord till 400 inte 250 passagerare och att en

relativt lång period för genomförande föreslås, nämligen till år 2010.

Ett tänkbart krav tvåavdelningsstandard för passagerarfartyg

innebär att ett fartyg skall klara vattenfyllning av två sektioner längst ner i fartyget. Detta kan också uttryckas så att fartyget skall klara en s.k. regelskada enligt SOLAS’ kollisionsscenario oavsett var i fartygets längdriktning skadan inträffar. SOLAS’ kollisionsscenario är föremål för översyn. Ett skäl för översynen är att i praktiken utbredningen av skador mycket ofta i någon dimension är större än vad som antagits. Avvikelser kan förekomma i hälften av de verkliga skadefallen. Praktiska svårigheter kan förekomma att bygga passagerarfartyg

under 60 meters längd så att de uppfyller tvåavdelningsstandard.

Fartyg av denna mindre storlek går i huvudsak i nationell trafik. Räddningsinsatser i internationell trafik blir ofta väsentligt mera

komplicerade än i nationell trafik. Vi är också medvetna om att det

traditionella synsättet i Sverige är att normer för internationell trafik skall tillämpas även för Gotlandstrafiken. Negativt kan enavdelningsstandarden uttryckas så att ett enavdelningsfartyg inte klarar en skada som inträffar precis vid avgränsningen mellan två vattentäta avdelningar. Vi anser att detta är en risk för

416 Överväganden SOU 1996: 182

passagerarfartyg i internationell trafik och i Gotlandstrafiken, även

med begränsningar i passagerarantal. Under alla omständigheter är en

del av sådana passagerarfartyg i nuvarande drift, bl.a. på Öresund,

väg att utgå.

Vi förordar att en utveckling av avtalet efter Stockholmskonferensen skall ta sikte att passagerarfartyg med enavdelningsstandard skall utgå helt och hållet ur internationell trafik som berör svenska hamnar och ur Gotlandstrafiken.

Frågor om fartygs stabilitet har nära samband med skrovhållfasthet. Sistnämnda frågor har i stor utsträckning blivit en angelägenhet för klassificeringssällskapen genom att det i huvudsak är normer som utvecklas där som för utvecklingen framåt. Utrustning för sådan indikering finns i form av sensorer, men ytterligare utveckling förefaller vara möjlig att genomföra.

Sverige bör inom IMO arbeta för att indikering av påkänningar fartygsskrov förs in som krav i de internationella regelverken.

17. 12. 3 Brandsäkerhet

Vid de kontakter vi haft med dem som är praktiskt verksamma inom sjöfarten har man vid återkommande tillfällen betonat brandsäkerhetens betydelse. Rökutveckling kan innebära att ett livsfarligt förlopp utvecklas mycket snabbt. Faran för liv ligger i förgiftningsrisken. Denna kan skärpas genom användning av syntetiska material i inredning. Detta är i och för sig inte något problem som är unikt för fartyg. I rapporten år 1991 efter branden på Scandinavian Star betonades att användningen av ventilationsutrustning vid en brand innebär mycket svåra och snabba avgöranden. I samma rapport framställdes förslag om att sprinklerutrustning skulle inrättas i hela inredningen passagerarfartyg, och att detta borde krävas särskilt för passagerarfartyg i trafik skandinaviska hamnar. Vidare ställdes ökade krav indikering och evakuering av brandrök. Kravet sprinklerutrustning kommer dock inte att ha fått

fullt genomslag existerande fartyg förrän år 2005 i vissa fall år

2010. En så lång genomförandetid innebär en mycket långtgående anpassning till ekonomiska synpunkter.

sou 1996: 182 Överväganden 417

Det är emellertid ett tecken problemens vidd att vid de kontakter vi haft brandrisken fortfarande efter omfattande regeländringar, ingripande även för existerande fartyg, beskrivits som det stora praktiska problemet för säkerheten till sjöss. En invändning som tidigare riktats mot användning av sprinklerutrustning var att vatten behövde användas i sådana mängder att det kunde leda till fartygets stabilitet rubbades. Den tekniska utvecklingen har inneburit att utrustningen blivit allt mer sofistikerad. Användning av utrustning som skapar vattendimma når mycket god effekt med begränsade mängder vatten. Vattenbegjutningen behöver inte riktas på samma sätt som tidigare. Frågan om utveckling av metoder för brandsläckning är aktuell även genom att användning av vissa s.k. halongaser förbjuds, för Sveriges del med början under år 1998. Skälet för förbudet är att sådana gaser innehåller ämnen som anses få negativa verkningar för atmosfären genom att bryta ner ozonskiktet. Resultat av en samlad översyn av brandsäkerhetsbestämmelser i SOLAS väntas komma under år 1998. Det görs ofta gällande att sjöfolks intressen eftersätts genom de olika proportioner av offentlig uppmärksamhet som ges olyckshändelser till sjöss beroende om passagerare eller yrkesfolk drabbas. Svenska maskinbefälsförbundet har till oss framfört bl.a. kritik mot frånvaron av standarder för koppling av brandslangar. Vi vill instämma i vad förbundet anfört. Det gäller situationer där mer eller mindre tillfälliga eller slumpmässiga faktorer kan leda till att olyckor, när de väl inträffar, allvarligt förvärras med skador eller i värsta fall dödsfall som följd. Detta förhållande anser vi är så anmärkningsvärt att frågan bör ges hög prioritet vid arbetet med internationell normgivning. De höghastighetsfartyg som är på väg att införas i trafik svenska hamnar förtjänar en ytterligare kommentar i frågor om brandsäkerhet. På sådana fartyg är utrymmen för passagerare i stor utsträckning indelade i två avdelningar. För att säkerställa utrymning föreskrivs i HSC-koden att varje sådant utrymme skall ha en alternative area, dit passagerare och besättning beger sig. De två utrymmena kan i princip vara alternative areas till varandra. Mycket stora krav snabbhet och effektivitet vid evakuering kommer att bli aktuella. De farhågor om svårigheter och dröjsmål vid evakuering som tidigare berörts vad angår konventionella fartyg får här särskild betydelse. I avsnitt 17.6 har vi också berört ett praktiskt fall som visar att indelningen av passagerarutrymmen kan vara otillräcklig och att evakueringsmöjligheter riskerar att sättas ur spel. I viss utsträckning gäller också att det finns ett problem med

kunskapsläget angående rökspridning. Enligt uppgifter från Sjöfartens

brandskyddskommitté finns det för konventionella passagerarfartyg en

418 Överväganden SOU 1996: 182

enda praktisk studie av vad okontrollerad rökutveckling kan medföra. En motsvarande studie för höghastighetsfartyg framstår som i särskilt hög grad angelägen även med beaktande av att riskanalyser är obligatoriska för sådana fartyg.

Vi anser att Sveriges agerande vid den kommande ändringsomgången av regler för brandsäkerhet i SOLAS bör främja arbete med att få kortare genomförandetid för sprinklerutrustning. Visar sig detta inte möjligt bör en utvidgad regional överenskommelse eftersträvas. Sverige bör vidare agera inom IMO för att få kortast möjliga genomförandetid för nya gränsvärden för inredningsmaterial som utvecklar giftiga ämnen vid brand. Detta agerande skall också ha till mål att få utvidgad användning för släckning med vattendimma i passagerarutrymmen och att få enhetliga normer för släckningsutrustning, t.ex. för koppling av brandslangar. På nationell nivå bör närmare kunskap dokumenteras om rökspridning i passagerarutrymmen höghastighetsfartyg. Med ledning av vad som kommer fram bör Sverige agera inom IMO för att få till stånd mera utvecklade krav för indelning av sådana utrymmen.

17. 12.4 Livräddningsutrustning

Den mest tydliga skillnad som finns avseende olika standarder för livräddningsutrustning passagerarfartyg i vårt närområde gäller fartyg byggda före respektive efter år 1986. Detta är nämligen den tidsgräns vid vilken ett krav s.k. torrskodd embarkering från passagerarfartyg trädde i kraft för nya fartyg. Expertpanelens arbete har lett till att det år 2000 för samtliga passagerarfartyg kommer att föreskrivas torrskodd embarkering av samtliga ombordvarande till livräddningsfarkoster även för existerande fartyg. De kombinerade faror för drunkning och för dödsfall genom hypotermi nedkylning som uppstår för passagerare som kommer i

vattnet vid en olycka är så allvarligaatt ändringen helt enkelt är

nödvändig i vårt klimat. Detta minskar i och för sig inte värdet av att ytterligare utveckla termiskt skydd för nödställda personer som tvingats evakuera ett fartyg. Livräddningsfarkoster utgörs av livbåtar och livtlottar. Flertalet sådana farkoster skall vara livbåtar. Livflottar kan i viss utsträckning ersätta livbåtar och skall också finnas som reservkapacitet.

SOU 1996: 182 Överväganden 419

De tragiska erfarenheter som gjorts visar begränsningar i användbarheten för livbåtar som inte är täckta. Vi har särskilt fäst oss vid att knappast någon överlevande från Estonia kunnat räddas från en livbåt på rätt köl. Såväl tidigare som nuvarande antaganden om vilka tider som behövs för evakuering av passagerarfartyg kan allvarligt ifrågasättas. Allt detta skapar allvarliga tvivel att den del om av livbåtarna på passagerarfartyg som inte behöver vara täckta, är praktiskt användabara. En icke täckt livbåt går nämligen inte att göra självrätande det sätt som IMO nu arbetar för att genomföra beträffande livflottar. Livbåtar på lastfartyg skall självrätande och vara helt eller delvis täckta. Störningar vid en evakuering i ett verkligt läge leder till tvivel att det alls går att använda livflottar eller livbåtar som skall firas ned i vattnet med passagerare för att rädda större del besättning eller en av passagerare. Denna risk vid evakuering av roro-fartyg är bland de allvarliga risker kan råka för. Åtminstone på mest som passagerare ut nyare färjor förekommer i stor utsträckning s.k. Marine Evacuation Systems, där personer som evakueras med hjälp av s.k. slides kan stiga ombord livflottar. Den Internationella Haverikommissionens resultat är ännu inte färdigt. Redan nu kan man konstatera uppenbara brister när det gäller att föra nödställda från livräddningsfarkoster ombord undsättande fartyg. Expertpanelens arbete har varit inriktat på förändringar. Vi

förutser att utvecklingen fortsätter och är frågande till bl.a. det är

om möjligt för nedkylda personer att med hjälp av handtag klättra uppför s.k. slides till ett mottagande fartyg.

Sveriges agerande inom IMO bör inriktas att samtliga livbåtar på passagerarfartyg skall vara täckta och vara självrätande, vilken utveckling redan påbörjats för livflottar expertpanelens genom översyn. Samtidigt bör eftersträvas att utveckla standarder för livflottar och för mottagande fartyg så att nödställda kan föras i säkerhet från livräddningsfarkoster eller från vattnet till mottagande fartyg. Utveckling av standarder för termiskt skydd och för evakueringssystem bör understödjas. Strävandena på längre sikt bör inriktas dels att ompröva nuvarande huvudregel att livräddningsfarkoster skall vara livbåtar, dels på att livräddningsfarkoster inte skall vara beroende av att sjösättas med passagerare från det olycksdrabbade fartyget. Särskilt bör möjligheter uppmärksammas att utveckla koncept så att den s.k. fritt fall-teknikens fördelar tas till vara.

420 Överväganden sou 1996: 182

17.l2.5 Utbildning m.m.

Standarder för sjöfolks utbildning m.m. kommer att påverkas genomgripande efter de ändringar som vidtagits i STCW-konventionen. Genom införandet av den s.k. STCW-koden har förutsättningar förbättrats för att praktiska erfarenheter och vidare teknisk utveckling snabbt skall kunna tillvaratas. Vi anser också att Sverige är väl förberett för att möta utvecklingen dessa områden. Här kan vi som exempel nämna användningar av kvalificerade hjälpmedel som simulatorer och de specialutbildningar för särskilt utsatta befattningshavare eller uppgifter som organiseras av SAS Flight Academy Bridge Resource Management och Sjöfartens brandskyddskommitté. Samtidigt finns det anledning att varna för en övertro att formella krav utbildning i sig kan lösa praktiska problem. Det måste också beaktas att alla i vårt närområde helt enkelt inte har de resurser som finns tillgängliga hos oss. Det går inte att genom enkla formella krav utbildning garantera att system för drift av passagerarfartyg inte fallerar. Mycket av praktiska lösningar ligger i att veta var problemen finns.

Ändringarna i STCW-koden under år 1995 innehåller bl.a. en

rapportskyldighet för enskilda länder om vilka åtgärder de vidtar för

att tillförsäkra sjöfolk en adekvat utbildning. Samtidigt införs regler om särskild utbildning för besättningar roro-passagerarfartyg. Detta uppfattar som ett stort framsteg särskilt för intendenturpersonal passagerarfärjor, då denna grupp ofta rekryteras bland personer som inte har någon traditionell sjömansutbildning. Vi ansluter oss till de grundläggande uttalanden som gjorts i olika sammanhang och som betonar befälhavarens yttersta ansvar för att ett fartyg framförs ett säkert sätt. Det ansvaret är emellertid så stort och utslagsgivande för säkerheten att man inte kan kräva att befälhavaren dessutom skall ha hela det praktiska ansvaret för kontroll av sin egen förmåga. Anledning kan finnas att efter hand som erfarenheter förvärvas inom IMO av olika nationella standarder enligt den ändrade STCW-konventionen överväga regelbundna praktiska lämplighetstest för de komplicerade slagen av fartygsdrift, mera särskilt för passagerarfartyg. Även när det gäller utbildningsfrågor finns det anledning erinra att om betydelsen av de operativa kontrollerna, såväl av svenska fartyg av utländska fartyg vid hamnstatskontroll. Kontrollerna är enligt som vår uppfattning mycket väl ägnade att belysa problem med samordning räddningsarbete och handlingsberedskap för oväntade situationer av där väntade resurser faller bort. Ett sätt att skapa gynnsamma förutsättningar för kontroll av att utbildning och vidareutbildning ligger tillräckliga nivåer framgår av

SOU 1996: 182 Överväganden 421

HSC-koden. Denna innehåller detaljerade anvisningar för hur övningar på höghastighetsfartyg skall läggas upp och vilka moment de skall innehålla. För passagerarfartyg i allmänhet gäller att endast det övergripande ämnet, evakuerings- eller brandövning anges jämte hur ofta övningen skall genomföras.

Vi anser att Sveriges agerande i utbildningsfrågor inom IMO bör inriktas att efter mönster av HSC-koden införa mera preciserade bestämmelser för hur övningar i säkerhetsfrågor bör vara organiserade.

17.13 Nykterhetsfrågor till sjöss

Utgångspunkter

Nykterhetsfrågor till sjöss har sedan början av 1900-talet utretts ett stort antal gånger. Genom lagändringar år 1991 gavs straffbestämmelserna om sjönykterhetsbrott en likartad teknisk uppbyggnad som motsvarande bestämmelser i lagen 1951:649 om straff för vissa trafikbrott

trafikbrottslagenochjärnvägssäkerhetslagen1990: 1 157. Ändringar-

na innebar en skärpt syn på onykterhet till sjöss. Den brottsliga gärningen delades in i två svårhetsgrader; sjöfylleri och grovt sjöfylleri. Bestämmelserna gäller för alla typer av fartyg från små fritidsbåtar till stora passagerarfärjor. Bestämmelserna tar sikte inte bara på föraren av fartyg, utan även andra som fullgör uppgifter av väsentlig betydelse ombord. Sjöfylleribrotten innehåller till skillnad från vad som gäller för vägoch järnvägstransporter inte några gränsvärden för alkoholkoncentrationen i blodet eller i utandningsluften.

Argument för och emot gränsvärden

Frågan huruvida man bör införa gränsvärden i sjölagens straffbestämmelser om onykterhet till sjöss har diskuterats sedan 1920-talet och har främst förknippats med utvecklingen av fritidsbåtsintresset som har ökat genom åren. I debatten kan man skönja ett antal huvudargument. Ett huvudargument mot gränsvärden är att det råder särpräglade förhållanden sjön jämfört med vad som gäller i land. Vägtrafiken är mer homogen än sjötrafiken. Trafikförhållandena till sjöss varierar

422 Överväganden SOU 1996: 182

kraftigt. Fartygen är av olika slag och de som kan komma i fråga för ansvar för nykterhetsbrott har olika krävande arbetsuppgifter ombord. Fartygen är inte bara transportmedel. För handels- och fiskeflottan utgör fartygen många gånger också bostad. De olika befattningshavarna är ibland i tjänst. Under andra perioder är tiden ombord fritid med mer eller mindre uttalade inslag av jourtjänstgöring. Under så skiftande förhållanden har man ansett att det är förenat med betydande svårigheter att fastställa gränsvärden skall gälla generellt. som Ett annat argument som har framhållits i debatten mot gränsvärden är att kontroll- och övervakningsfunktionerna till sjöss skiljer sig från vad som gäller i land. Resurserna är begränsade och kontrollmöjligheterna är allmänt sett svåra till sjöss. Från principiell ståndpunkt har hävdats att det inte år önskvärt att i lag införa gränsvärden som det i praktiken inte går att övervaka efterlevnaden av. Ett huvudargument som har anförts för gränsvärden är att det kan ha en pedagogisk och moralbildande effekt att låta samma principer gälla för sjö- och vägtrafik samt att det kan bidra till att öka nykterheten till sjöss. Man har pekat de likheter som trots allt finns mellan sjö- och vägtrafik och menat att dessa av principiella skäl motiverar att samma regler bör gälla oavsett trafikslag. Befälhavare och vaktgáende befäl stora fartyg kan t.ex. liknas vid en pilot, för vilka stränga krav gäller nykterhet. Högre hastigheter till sjöss och en större trafikintensitet medför att likheterna med vägtrafiken har ökat. Ett annat argument som har framförts för gränsvärden är att det innebär processuella fördelar. Bevisningen i mål om sjöfylleri skulle underlättas. Avsaknaden av gränsvärden innebär betydande be-

vissvårigheter. Åklagaren skall visa att den misstänkte var "så

påverkad att han inte ett betryggande sätt kunnat framföra fartyget". Med gränsvärden har man ansett att det skulle bli möjligt att genomföra rutinkontroller med alkoholutandningsprov. I dag krävs att det finns misstanke om brott för att t.ex. sjöpolis eller Kustbevakning skall kunna kontrollera ett fartyg.

Nivåer för eventuella gränsvärden

Frågan om vilken nivå en eventuell lägsta promillegräns för ansvar för sjöfylleri skall sättas har diskuterats. Man har å ena sidan hävdat att den inte bör vara så låg som den gräns 0,2 promille som gäller för vägtrafik, åtminstone inte för alla fartygstyper. Vidare har antagits att risken med en lågt satt gräns är att den över huvud taget inte skulle respekteras. Å andra sidan har anförts det finns risker med för att en högt satt gräns. Det skulle kunna ge felaktiga signaler till allmänheten

Överväganden 423

om att lagstiftaren inte ser lika strängt på onykterhet till sjöss i som land. Ett eventuellt gränsvärde för grovt sjöfylleri har föreslagits motsvara det som då gällde för grovt rattfylleri, nämligen 1,5 promille i blodet.

Dzflerentierade gränsvärden

Man har genom åren också diskuterat om gränsvärden skall införas

endast för vissa fartygstyper, framför allt för nöjestrafiken, också

men för trafik som innefattar yrkesmässig befordran eller av passagerare farlig last. Även sådana förslag har förkastats. Att i lag särskilja de situationer där promilleregler behövs från situationer där det inte behövs har ansetts varit förenat med betydande svårigheter. Man har övervägt möjligheten att införa promillegränser som inskränker sig till den del av sjötrafiken för vilka särskilda behörighetsvillkor eller kompetenskrav gäller eller att anknyta reglerna till

fartyg som är registerpliktiga i skeppsregistret eller registret för fartyg

i yrkesmässig sjöfart. Sådana lösningar har ansetts inadekvata, eftersom de inte skulle träffa de delar av sjötrafiken där problemen med alkoholpåverkan torde vara störst, nämligen fritidsbåtstrafiken, och de processuella fördelar som promilleregler kan erbjuda skulle vara mest påtagliga. En närmare redogörelse för hur frågan om onykterhet till sjöss har behandlats de senaste åren lämnas ovan under avsnitt 8.1. Av Brottsförebyggande rådets utvärdering av 1991 års lagändringar om nykterhetsbrott till sjöss, PM 1996: framgår sammanfattningsvis att 1991 års reform har inneburit en skärpning av domstolarnas påföljdsval. Antalet fängelsedomar har ökat, medan antalet bötesdomar har minskat. Vid grovt sjöfylleri finns en presumtion för fängelse. Vidare framgår enkätundersökning BRÅ har gjort av en som att en kvalificerad majoritet anser att ett gränsvärde för grovt sjöfylleri bör införas i lagen. Enkäten behandlade inte frågan om att införa ett nedre gränsvärde för sjöfylleri av normalgraden.

Bör arbetsmarknadens parter trafia avtal som rör frågor om alkohol

I den rekommenderande delen B av den reviderade STCW-konventionen har man infört en promillegräns ombord 0,8. Sveriges Fartygsbefälsförening har i avtal med Sveriges Redareförening avtalat om en promillegräns på 0,2 under arbetstid och 0,4 under fritid. Avtalet gäller enbart för fartygsbefäl. Lokalt kan avvikelser förekomma. I september 1996 slöts ett avtal mellan Sveriges Redareförening och SEKO-Sjöfolk efter i huvudsak samma riktlinjer som

424 Överväganden SOU 1996: 182

avtalet med Sveriges Fartygsbefälsförening. Det bör pekas på att avtalen gäller endast mellan de avtalande parterna ombord svenska fartyg. Enligt vår mening är den promillegräns 0,8 som anges i den reviderade STCW-konventionen inte tillfredsställande från säkerhetssynpunkt, i vart fall inte för personer som är i tjänst eller för de som inte är i tjänst, men som har ansvarsfulla uppgifter i fartygets säkerhetsorganisation. Om arbetsmarknadens parter kommer överens om en begränsning av användning av alkohol till sjöss i förhållande till en promillegräns på 0,8 är det emellertid positivt. Sett utifrån principiella utgångspunkter bör dock enligt vår mening denna typ av frågor inte lämnas till arbetsmarknadens parter, utan regleras i lag. Frågor arbetssom marknadens parter bör inrikta sig på är hur provtagning skall ske och av vem samt hur behandling skall utformas.

Vår bedömning

Frågan om nykterhet till sjöss är väsentlig från sjösäkerhetssynpunkt. Den är emellertid också komplicerad, vilket framgår inte minst det av intresse och den uppmärksamhet frågan har ägnats i utredningar under nästan hela 1900-talet. Så som våra direktiv är utformade utgör problemställningen endast en del av ett mycket stort och svåröverskådligt område. Något förslag med generell tillämpning för all sjötrafik är, med de avgränsningar som vi har gjort, inte möjligt att ge. När det gäller frågan om att införa en nedre promillegräns för sjöfylleri fann regeringen i prop. 1993/94:44, Grovt rattfylleri m.m., att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa ett nedre gränsvärde och att de problem som kunde förknippas med införandet av ett sådant gränsvärde inte kan lösas rimligt sätt. Vi gör utifrån våra erfarenheter ingen annan bedömning.

När det gäller ett eventuellt gränsvärde för grovt sjofylleri konstaterar vi att rättstillämpningen efter 1991 års ändringar tycks ha fått delvis avsedda effekter, nämligen en strängare syn på onykterhet till sjöss genom bl.a. strängare påföljdsval. Visserligen ansåg majoriteten i den enkätundersökning, BRÅ genomförde, sådant gränsvärde som att ett borde införas, men frågeställningarna tog främst sikte fritidsbåtstrafiken där problemen är störst. En fråga som ligger nära till hands för oss är om något gränsvärde bör införas i vart fall för yrkestrafiken. Tendensen tycks, åtminstone enligt BRÅ:s enkätundersökning, de problem gäller vara att som sådana fartyg är mindre i dag än för ett par decennier sedan. Behovet

SOU 1996: 182 Överväganden 425

av reglering ter sig därför inte lika stort för dessa fartyg som för vissa andra fartygstyper. Vi ifrågasätter det lämpliga i att föreslå gränsvärden för en kategori av fartyg. Vi ifrågasätter också det lämpliga i att föreslå en snävt avgränsad reglering när vi inte har haft möjlighet att göra jämförelser med andra fartygskategorier. Vi anser att det är angeläget med en lösning av frågan om man skall införa ett gränsvärde för grovt sjöfylleri. Våra överväganden kan emellertid, mot bakgrund av omfattningen av våra direktiv, inte tillföra något nytt till den debatt som har pågått under snart ett sekel. Vi vill

dock framhålla att i handelsflottan ingår hela besättningen i fartygets

säkerhetsorganisation.

17.14 Forskning och

utveckling

17. 14.1 Utbildning

Utbildningsfrågor har uppmärksammats bl.a. i EG-kommissionens nya sjöfartsstrategi. Utbildning och forskning lyfts fram. I Sjöfartspolitiskautredningens betänkande SOU 1995: l 12, Svensk sjöfart-Näring för framtiden, anförs att ett problem i dagens sjöutbildning är att utbildningar olika nivåer planeras och genomförs isolerat från varandra. Utredningen konstaterar att detta innebär ett ökat krav samordning i syfte att utnyttja samhällets resurser effektivare. Vidare framgår att kopplingen mellan högskoleverksamhetens utbildande del och forskningen inom sjöfarten är oklar. Utredningen anser att det är ett hinder för en bredare forskning inom sjöfarten och föreslår därför att denna fråga blir föremål för ytterligare belysning. Utredningen föreslår att svensk sjöfartsutbildning samordnas och utvecklas och att forskningen bör förstärkas ordentligt. Vid remissbehandlingen av Sjöfartspolitiska utredningens betänkande lyfte flera remissinstanser fram frågan om inrättandet av en sjöfartshögskola. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1997 också betonat att den svenska handelssjöfartens utbildnings- och kompetensnivå måste bibehållas av konkurrensmässiga samt av miljö- och säkerhetsmässiga skäl. Regeringen anför i budgetspropositionen att bl.a. de sjösäkerhetsmässiga krav som stegvis införs ett tydligt och direkt sätt måste få genomslag i utbildningarna på alla nivåer samt att den tekniska och kommunikationsmässiga utvecklingen stegvis kommer att ställa högre krav på besättningarnas kompetens. Regeringen anser att Sjöfartsverket skall ges en samordnande uppgift detta område och att det i denna uppgift ligger att bedöma det samlade behovet av utbildning.

426 Överväganden

Sjöfartsverket inrättade i mars 1995 en ny tjänst forskningssom och utvecklingschef med uppgift att ansvara för samordningen av Sjöfartsverkets forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. Denna Verksamhetsgren är avsedd att åstadkomma att svensk sjöfartskompetens och svenska forskningsresurser inom sjöfartsområdet utvecklas och vidmakthålls vid svenska universitet, högskolor och andra institutioner som bedriver forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet.

Utbildning och träning är ett avgörande instrument i sjösäkerhetsarbetet. Vi välkomnar att utbildningsfrågor har kommit att få en framträdande position i sjösåkerhetsarbetet, bl.a. att genom Sjöfartsverket förstärkt samordningen forsknings-, utvecklingsav och demonstrationsverksarnheten. Vi föreslår att Sjöfartsverket närmare analyserar behovet av och finansieringsformer för inrätta sjöfartshögskola. Även att en det förslag som ursprungligen framfördes till Sjöfartspolitiska utredningen om att rederierna bör avsätta medel till en gemensam utbildningsfond för återkommande sjösäkerhetsutbildning och kompetensutveckling bör enligt vår uppfattning övervägas närmare.

17.14.2 Forskning

Inledning

Den forskning som bedrivs sjösäkerhetsomrâdet i samverkan mellan Sjöfartsverket och andra aktörer inom sjöfarten är enligt vår uppfattning av stor betydelse i det samlade sjösäkerhetsarbetet. Vi välkomnar det arbetet och de nya organisatoriska ramar som har utarbetats inom verket för att skapa en bättre samordning forskav nings- och utvecklingsfrågor. Vi anser att den forskning som bedrivs, också i det internationella perspektivet, håller hög kvalitet, särskilt på det tekniska området.

Den mänskliga faktorn

Som framgår av avsnitt 16 har man inom sjöfarten senare år fokuserat arbetet på en mängd olika faktorer som tillsammans brukar benämnas den mänskliga faktorn. Det är en förhållandevis ny vetenskap, särskilt det marina området. Avsaknaden av en allmänt vedertagen definition av "Den mänskliga faktorn" och klassificering av olika typer av felbeteenden medför

SOU 1996: 182 Överväganden 427

enligt vår uppfattning svårigheter att avgränsa de olika problemställningar som behandlas. De undersökningar som har genomförts och som visar att omkring 80 procent av olyckorna beror den mänskliga faktorn kan därför ifrågasättas. Beroende hur avgränsningar sker kan andelen mänskliga fel variera. Enligt vårt sätt att se det kan det mycket väl vara så, att det är riktigare att säga att alla olyckor är ett utslag av mänskliga brister på något plan i en verksamhet, t.ex. i tillverkning och underhåll av teknisk utrustning. Frågan blir då i stället var i systemet den mänskliga faktorn finns. Med denna inställning framstår det som uppenbart att forskningen i högre grad måste inriktas mänskliga faktorer. För att på ett meningsfullt sätt kunna diskutera olika lösningar på problemen, måste man ett vetenskapligt sätt kunna definiera vilka problemen är.

En beskrivning av den forskning som bedrivs inom sjöfartens område och frågor som bedöms intressanta för forskningsändamål be-

skrivs i den förstudie om mänskligt felbeteende vid sjöolyckor som sammanställdes hösten 1995 uppdrag av sjöfartens organisationer.

Vi rekommenderar att den mänskliga faktorns inverkan görs till ett prioriterat forskningsområde inom sjöfarten, eftersom frågan får en allt större betydelse i den tekniska och kommunikationsmässiga utvecklingen. Man bör försöka att definiera termen "Den mänskliga faktorn" och avgränsa problemställningarna. Vidare är det angeläget att man försöker klassificera olika typer av felbeteenden.

17.14.3 Riskanalyser

Sjösäkerhetsarbetet förs framåt av fartygsolyckor som lyfter fram olika riskfaktorer. Genom riskanalyser försöker man anlägga ett mer förutseende förhållningssätt till frågor som rör säkerhet. Man försöker på ett vetenskapligt sätt förutsäga vilka risker som är förknippade med en verksamhet, värdera dem och vidta de åtgärder som krävs för att hålla riskerna en acceptabel nivå. Riskanalyserna kan ta sikte rent tekniska förhållanden, men också beakta frågeställningar som rör den mänskliga faktorn. l den nya HSC-koden för höghastighetsfartyg krävs att riskanalyser

skall genomföras för vissa väsentliga tekniska system. Analysmetoden

benämns Failiure Mode and Efiect Analysis FMEA och beskrivs under avsnitt 16.5.4.

428 Överväganden

Även inom luftfarts- och kärnkraftsområdena används riskanalyser. I samband med ansökan om att få bedriva kärnteknisk verksamhet skall sökanden upprätta en säkerhetsanalys för verksamheten. En annan riskanalysmetodik ligger inom ramen för den s.k. FSAmetodiken Formal Safety Assessment. Den diskuteras f.n. inom IMO och skall övervägas mer ingående vid nästa MSC-konferens MSC 67. I samband med IMO:s sjösäkerhetskommittés sammanträde i maj/juni 1996 MSC 66 beslöt IMO att bilda en korrespondensgrupp. Gruppens uppgift är att inför MSC 67 utveckla riktlinjer för tillämpning av FSA-metodiken i IMO:s regelutvecklingsprocess.

Enligt vår uppfattning finns det anledning att överväga att föra in krav riskanalyser för väsentliga system också för de s.k. traditionella fartygen. Vi föreslår att Sverige driver den frågan i IMO och får till stånd en diskussion internationellt plan om sådana krav bör införas och vilka områden.

17.14.4 Regelutvecklingen

FSA-metodiken innebär att regelutvecklingen styrs av mål och ramar snarare än av i detalj uttryckta krav. En sådan reglering lägger ett tydligt ansvar för säkerheten operatörerna/redarna. Det är också de som ytterst har det direkta ansvaret för och den praktiska möjligheten att säkerställa att fartygen är säkra. Regeltekniken kan enligt vår

uppfattning på sikt leda till en bättre säkerhetskultur safety culture

på bekostnad av den kultur som innebär att redarna utan närmare säkerhetsmässiga överväganden uppfyller gällande krav compliance culture. Redarna måste enligt det nya synsättet ett annat sätt kunna redogöra för varför en vald lösning är fullgod från säkerhetssynpunkt.

Vi ställer oss positiva till den vetenskapliga inriktning i Sjösäkerhetsarbetet som FSA-metodiken innebär och rekommenderar att Sjöfartsverket aktivt arbetar i IMO för att den införs i IMO:s regelutvecklande arbete.

En regelgivning som styrs av mål och ramar kan dock enligt vår bedömning öka risken för att olika länder tillämpar bestämmelserna olika sätt. Olikheter i bedömningar kan leda till skiftande säkerhetsnivåer mellan olika länders fartyg. Det kan bildas olika uppfattningar om på vilken nivå säkerheten skall ligga. Om FSA-metodiken införs i IMO:s regelutvecklingsarbete blir IMO:s arbete med att utfärda

SOU 1996: 182 Överväganden 429

vägledande föreskrifter särskilt viktigt för att säkerställa en enhetlig tillämpning av reglerna. Också nationell nivå kommer förekomsten av tillämpningsföreskrifter att en större betydelse.

17.15 Några

ansvarsfrågor

17. 15. 1 Begreppet redare

Redare som s.k. specialsubjekt omnämns i flera olika sammanhang i lagstiftningen. l sjölagen ges såväl tvingande som dispositiva civilrättsliga regler. Vidare återfinns regler i sjölagen och fartygssäkerhetslagen av förvaltningsrättslig karaktär. I vissa straffbestämmelser åläggs redaren ett straffansvar. Enligt vår uppfattning är det viktigt att försöka avgränsa och klargöra begreppet redare. Som utvecklats i avsnitt 12.1 är redarbegreppet sådant att det är svårt att ge en generell definition som täcker såväl civilrättsliga som förvaltningsrättsliga förhållanden. Eftersom regleringar beträffande Sjösäkerhet oftast är av förvaltningsrättslig natur inriktar oss i första hand redarbegreppet i detta hänseende. Senare tids utveckling av organisatoriska förhållanden i samband med fartygs drift visar hur viktigt det är med ett klargörande av redarbegreppet. Ett belysande exempel utgör de invecklade ägarför- hållanden som rådde beträffande Scandinavian Star. I den utredning som genomfördes i anledning av olyckan uttalade kommissionen att det komplicerade förhållandet troligen berodde faktorer som finansiering och en vilja att begränsa den ekonomiska risken. Redarfunktionen var beträffande Scandinavian Star uppdelad på respektive överförd till ett antal olika bolag. Som ägare stod bolaget K/S Scandinavian Star, som genom ett bare boat-certeparti hade hyrt ut fartyget till Project Shipping Ltd som i sin tur hade tidsbortfraktat fartyget till VR DaNo ApS. Kommissionen konstaterade att redaren i utgångspunkten är ägaren och att redarfunktionen anses kunna överlåtas genom avtal

om hyra bare boat-charter men inte genom tidsbefraktning. Enligt

allmänna regler skulle det således vara Project Shipping Ltd som var redare. Å andra sidan framkom under utredningen det att anse som att

var VR DANo ApS som hade anställt befäl och som närmast stod för

den praktiska driften av Scandinavian Star. Kommissionen uttalade att det var oklart om det var Shipping Project Ltd som var att anse som redare eller om det möjligen var så att redarfunktionen var Överförd till VR DaNo ApS. Kommissionen konstaterade därefter att detta var något som man inte hade i uppdrag att ta ställning till.

430 Överväganden SOU 1996: 182

Vi finner det otillfredsställande att det råder osäkerhet kring redarbegreppet. Det finns en risk att mindre seriösa aktörer i branschen försöker gömma sig bakom olika företagskonstruktioner och därmed undandra sig vissa av de förpliktelser som följer av redarfunktionen.

Dessutom försvåras arbetet med brottsutredningar och lagföring

av

brott mot sjölagen och fartygssäkerhetslagen.

Frågan om att införa en legaldefinition begreppet redare har av behandlats tidigare. Så sent som i propositionen 1994/95:186 avfärdade man ett sådant förslag. Regeringen ansåg inte att det då fanns särskilda skäl att införa en legaldefinition av begreppet redare i fartygssäkerhetslagen. Man hänvisade i stället till tidigare uttalanden som i korthet innebär att redaren är den som fyller de typiska redarfunktionerna. Detta cirkelresonemang inte leder till ett anser tydliggörande av begreppet redare, vilket vore önskvärt, särskilt som utvecklingen går mot alltmer komplicerade organisatoriska driftsför-

hållanden inom sjöfartsnäringen.

Vi ser det som vår uppgift att behandla redaren och dennes ansvarsuppgifter utifrån säkerhetsmässiga aspekter. Det är alltså, som redan nämnts, endast det sjösäkerhetsrättsliga förvaltningsrättsliga redarbegreppet som utvecklas i det följande. En möjlig väg är att knyta det säkerhetsmässiga redarbegreppet till den definition av "företaget" som finns i ISM-koden. Enligt koden är "företaget" fartygets ägare eller någon organisation eller annan person, såsom redaren eller den som hyr fartyget utan besättning, som har övertagit fartygsägarens ansvar för fartygets drift och därvid gått som med att överta de skyldigheter och det ansvar som koden föreskriver. Om någon annan än ägaren ansvarar för driften skall det enligt koden anmälas till administrationen. I och för sig kan det tyckas att frågan om en definition av redarbegreppet har fått sin lösning i och med ISM-kodens införlivande i svensk rätt, som skett så sätt att Sjöfartsverket med stöd av 2 kap. 5 § fartygssäkerhetslagen kungörelse, SJÖFS 1996:2, föregenom skrivit att rederiers säkerhetsorganisation i tillämpliga delar skall överensstämma med vad som föreskrivs i ISM-koden. Vi anser att frågan om en legaldefinition av redare och rederi i sjösäkerhetsrättsliga sammanhang är så viktig att det inte är tillräckligt med en hänvisning i en kungörelse att regler i detta hänseende i tillämpliga delar skall överensstämma med vad som föreskrivs i ISM-koden. Vi vill också understryka att fartygssäkerhetslagen täcker frågor om Sjösäkerhet i vidare bemärkelse än ISM-koden. Vi finner det därför angeläget att regeringen överväger en definition av begreppet redare i fartygssäkerhetslagen. En lämplig förebild torde vara den definition som återfinns i den finska lagen om tillsyn över fartygssäkerheten. En definition skulle kunna ha följande innebörd:

Överväganden 431

Med redare avses i denna lag den som äger eller hyr hela fartyget

och som ensam eller tillsammans med andra personer utövar faktisk

beslutanderätt i frågor rörande fartygets säkerhet. Med redaren

jämställs en sådan person som enligt avtal eller på något annat sätt

faktiskt har hand om frågor med anknytning till fartygets säkerhet.

Vi lägger inte fram ett formellt förslag till lagstiftning eftersom vi anser att en översyn bör göras även av de bestämmelser som stadgar

straff för specialsubjektet redaren. Exempelvis bör sambandet mellan

20 kap. sjölagen och fartygssäkerhetslagens ansvarsbestämmelser ses över. Vi har under vårt arbete tagit del av synpunkter som tyder att det är en allmän uppfattning att det finns problem med lagföring av

personer som begår brott mot föreskrifter om sjösäkerhet. I detta sammanhang vill vi peka frågan om straffansvar för redaren. Enligt

svensk rätt kan endast människor, dvs. fysiska personer, begå brott. Straff eller annan brottspåföljd kan därför inte ådömas juridiska personer. Däremot kan förverkande, företagsbot och annan särskild rättsverkan riktas mot en juridisk person. En annan sak är att brott kan begås av fysiska personer inom ramen för juridiska personers verksamhet. Eftersom sjöfartsnäringen har utvecklats mot relativt komplicerade organisatoriska driftsförhållanden kan det uppstå särskilda problem när det gäller att välja ut den eller dem som skall anses ha förövat brottet, dvs. att bestämma vem som i sammanhanget skall anses företräda rederiet.

Frågor om straffansvar för gärningar begångna inom juridiska

personer övervägs av Utredningen om företagsbot Ju 1995:06. Eftersom frågan om straffansvar för rederier i detta hänseende har ett nära samband med de spörsmål som utreds av utredningen om företagsbot utgår vi från att frågan tas upp till behandling av denna.

Vi föreslår att regeringen utreder möjligheten att införa en definition av begreppet redare i fartygssäkerhetslagen.

Förutom justeringar av vissa stadganden i fartygssäkerhetslagen bör

övervägas om inte redarbegreppet i 20 kap. 1 § andra och tredje stycket sjölagen bör ändras i motsvarande män. Vidare bör övervägas konsekvenserna av en legaldefinition i fartygssäkerhetslagen, ex. vad gäller tolkningen av sjölagen.

Vi har uppmärksammat att det finns brister vad gäller en effektiv lagföring av överträdelser av aktuella straflbestdmmelser. Vi finner det självklart att sjösäkerhet måste varnas bl.a. genom ett effektivt

förfarande vid överträdelser. En förutsättning för att detta arbete skall

432 Överväganden SOU 1996: 182

lyckas är bl.a. en effektiv lagstiftning. Vi att det är angeläget att

anser

sambandet mellan 20 kap. sjölagen och fartygssäkerhetslagens

ansvarsbestämmelser ses över. Bland annat är fartygssäkerhetslagen

i vissa fall subsidiär i förhållande till sjölagen.

Enligt vår mening måste en legaldefinition redare för att nå av önskvärd eflekt kompletteras med en noggrann genomgång av frågan om strajjfansvarfär gärningar begångna inom juridiska personer.

Definitioner om vem redaren är och vilket säkerhetsmässigt ansvar som följer därav kan införas i den nationella lagstiftningen, men för att det skall effekt den internationella sjöfarten måste fortsatt arbete också bedrivas inom IMO.

17. 15 Befälhavaren

Befälhavarens roll kan diskuteras utifrån olika aspekter. Traditionellt var befälhavaren den som hade praktisk möjlighet att övervaka och bevaka fartygens säkra drift. Det framstod därför som naturligt att lägga ett stort ansvar denne. Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att befälhavare ombord fartyg har så gott som daglig kontakt med landorganisationen. Rederierna har därmed fått en allt större kontroll över fartygsdriften och befälhavarens sätt att hantera olika situationer. Den tekniska utvecklingen har i praktiken lett till ett urholkande av befälhavarens roll som den ende med det yttersta ansvaret ombord. Från denna synpunkt är det viktigt att betona befälhavarens självständiga ställning som högste ansvarige ombord. Vi välkomnar att så också har skett genom ett tillägg i SOLAS, kapitel V. Den nya regeln innebär att befälhavaren inte får påverkas eller hindras av fartygets ägare, operatör eller annan person från att fatta de beslut som bedöms nödvändiga för fartygets säkra navigering.

17. 15.3 Övriga aktörers ansvar

l avsnitt l2.5-6 har behandlat olika aspekter beträffande befraktarens eventuella ansvar för sjösäkerheten och frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring. I sammanhanget bör uppmärksammas att begreppet befraktare har en relativt vidsträckt innebörd. Sålunda kan exempelvis passageraren betraktas som befraktare även om 15 kap. sjölagen benämner bortfraktarens motpart för passagerare och befraktningen benämns befordran. Ett mer adekvat begrepp för den grupp som avses är därför varuägare eller lastägare. Som vi tidigare har utvecklat har frågan om varuägarnas ansvar och frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring behandlats inom EG-

SOU 1996: 182 överväganden 433

kommissionen. I den s.k. Kinnockrapporten uttalade kommissionen att den avser att undersöka i vilken utsträckning varuägarna bör utsättas för ekonomiska sanktioner när de medvetet eller grund försumav lighet chartrar eller använder sjöodugliga, oförsäkrade eller underförsäkrade fartyg. Vidare konstaterades att ansvaret gentemot tredje man för många sjöfartstjänster inte är reglerat internationellt och man betonade att frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring som villkor för hamntillträde noggrant bör undersökas. I sitt förslag till statsbudget för år 1997, prop. 1996/97:1, uttalade regeringen att den liksom EG-kommissionen gör den bedömningen att frågor om sjöförsäkring och lastägarnas ansvar tydligt bör betonas i en långsiktig och gemensam sjöfartsstrategi. Vi instämmer i bedömningen att dessa frågor, som delvis är av komplicerad natur, måste bearbetas i ett internationellt perspektiv. I budgetpropositionen för 1997 föreslår regeringen att rederibidraget rederistödet skall kopplas till ett krav på obligatorisk ansvarsförsäkring. I anledning därav har Sjöfartsverket utsett en utredningsman att utreda vilka krav som bör ställas rederierna att inneha relevanta sjöförsäkringar samt därmed sammanhängande frågor. I detta samband finns skäl att påminna om att stöd inte ges till passagerartrafiken. Frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring har behandlats i lagutskottet 1995/96:LU19 sid. 8-9 varvid hänvisades till att justitieministern i ett frågesvar i riksdagen 1994 konstaterat att det fanns anledning att något avvakta den internationella utvecklingen innan man överväger en nationell särlösning för svensk del. Vid IMO:s juridiska kommittés 74:e möte, som hölls i oktober 1996 i London, uttalades ett tämligen starkt stöd för ett fortsatt arbete i frågan om ansvarsförsäkring. Även frågan obligatorisk ansvarsförsäkring i viss mån om om en kan synas sakna betydelse för svensk del, eftersom de svenska redarna i praktiken alltid tecknar en ansvarsförsäkring, anser vi det angeläget att Sverige verkar för breda internationella lösningar i frågan.

Vi välkomnar ett samarbete inom EU i frågor om sjöförsäkring och lastägarnas ansvar och vi vill samtidigt betona vikten av att Sverige verkar för ett fortsatt samarbete även på övrig internationell nivå.

17.15.4 Några avslutande synpunkter

Inom kärnkraftsindustrin står Sverige bakom den grundläggande

principen, som kommit till uttryck i 1994 års internationella kärnsä-

434 Överväganden

kerhetskonvention, att det primära ansvaret för säkerheten vid kärnen kraftsinstallation vilar hos operatören, dvs. den som har tillstånd att driva kärnteknisk verksamhet. Den regelgivande myndighetens uppgift är att möjliggöra för operatörerna att uppfylla sina skyldigheter och att övervaka att de verkligen gör det. Det förväntas att operatörerna tar sitt ansvar utan detaljerade föreskrifter. Regelgivningen är därför icke föreskrivande non-prescriptive snarare än föreskrivande prescriptive. Denna inriktning i regelutvecklingsarbetet överensstämmer med tankarna bakom FSA-metodiken. Även inom flyget är den grundläggande inställningen att ansvaret för flygsäkerheten entydigt vilar på marknadens aktörer. Inspektionen kontrollerar att aktörerna tar sitt ansvar. I dag framhävs flaggstatens ansvar för att dess fartyg uppfyller gällande krav, medan rederiernas ansvar enligt vår uppfattning inte betonas lika tydligt. Så länge det inte finns en väl utvecklad säker-

hetskultur safety culture i branschen och hos rederierna främjar det

enligt vår uppfattning inte säkerheten bästa sätt. Det är redarna som ytterst ansvarar för att fartygen är säkra. Kommersiella krafter kan medföra att vissa redare inte prioriterar säkerheten tillräckligt. När en olycka inträffar ifrågasätts inte sällan myndighetens agerande eller brist på agerande eller de certifikat som myndigheten utfärdat. Det är som om olyckan vore myndighetens fel. Det är då viktigt att betona att certifikaten avspeglar förhållandena vid tidpunkten för deras utfärdande. Det är sedan redarens ansvar att se till att säkersamma

hetsnivå upprätthålls även i fortsättningen. Visserligen har myndig-

heten ett övergripande ansvar för tillsyn av fartyget, men detta minskar inte redarens ansvar för fartygets säkerhet.

Vi vill betona att det är redarna som har det direkta ansvaret och som skall kunna redogöra för hur man uppfyller gällande krav. Flaggsta-

tens uppgift är att utforma regler och utöva tillsyn samt i övrigt se till

att redarna har möjlighet att uppfylla sina skyldigheter. Det är redarens ansvar att verka för en säkerhetsnivå som går

utöver gällande regler, vilka ofta består av internationella minimikrav. De åtgärder som vidtas beror på vilken såkerhetskultur finns inom

som rederiet och ytterst på redarens vilja att vidareutveckla denna kultur.

17.16 Åklagare i sjömål

En utbredd uppfattning inom sjöfarten är att rapporter och information som gäller misstankar om brott inom sjöfarten mycket sällan följs upp och leder till åtal, även då överträdelser bedöms vara uppenbara. Antalet mål med sjörättslig anknytning är också förhållandevis lågt.

SOU 1996: 182 överväganden 435

Det skulle kunna tyda att det inte finns någon brottslighet att tala om. Det stämmer emellertid inte med den uppfattning som kommer till uttryck inom Sjöfartsinspektionens distrikt. Att det är så anmälningar som följs upp måste enligt vår uppfattning ha främst andra orsaker. En bidragande orsak kan enligt vår bedömning att de åklagare, vara som handlägger denna typ av mål, saknar tillräcklig kunskap om den speciella problematik som följer av sjöfartens utpräglat internationella karaktär och om innehållet i den komplicerade reglering som gäller. Företrädare för flera aktörsgrupper har framfört önskemål om en särskild sjöåklagare som har hela landet som sitt ansvarsområde.

Åklagarväsendet genomgår f .n. en nyligen beslutad omorganisation.

Riktlinjerna för denna är fastlagd i prop. 1995/96: 110, Riktlinjer för åklagarväsendets organisation, 1995/96:JuU13 och rskr 172. I propositionen anges bl.a. följande riktlinjer för åklagarväsendets organisation. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagaren för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter. Inom ramen för den nya åklagarorganisationen öppnas olika möjligheter att tillgodose önskemålet om ökad kompetens hos åklagare som

handlägger sjörättsliga mål. Ett alternativ ligger inom ramen för Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål, som har hela landet som verksamhetsområde. Det kan finnas skäl att överväga att utöka myndighetens verksamhetsområde till att omfatta även sjörättsliga mål. Ett annat alternativ är att regeringen överväger behovet av att inrätta en rikstäckande åklagarmyndighet med särskild inriktning på sjörättsliga mål. En tredje, mindre ingripande möjlighet att tillgodose kraven på utbildning och kompetens kan vara att samla sjörättsmålen till en åklagarkammare inom distrikten där specialistfunktioner för hela distriktet samlas.

Enligt vår uppfattning måste under alla förhållandengde åklagare

som skall handlägga sjörättsliga mål genomgå särskild utbildning. Det pekas i propositionen att specialistutbildningarna bör breddas. En större krets inom åklagarkåren måste enligt de riktlinjer som anges i propositionen utbildas för att kunna handlägga speciella måltyper. Enligt vår mening är sjömål en sådan speciell måltyp som kräver särskilt kunnande.

436 Överväganden SOU 1996: 182

I detta sammanhang bör också enligt vår mening utbildning ske av poliser och andra som kan komma ifråga för brottsutredande arbete i sjörättsliga mål. Såvitt vi har kunnat utröna har man inte på central äklagarnivå särskilt behandlat de sjörättsliga målen i den nya åklagarorganisationen. Det innebär att olika lösningar kan bli aktuella inom distrikten. Inom åklagarmyndigheten i Malmö har man diskuterat de s.k. sjöåklagarnas placering i den nya organisationen. De slutliga ramarna synes fortfarande vara oklara, men preliminärt är tanken att de åklagare som handlägger mål om ekonomisk brottslighet också skall handlägga de sjörättsliga målen. Artskillnaderna mellan mål om ekonomisk brottslighet och sjörättsliga brottmål är enligt vår bedömning så stora att en sådan lösning inte framstår som något effektivt sätt att tillgodose det krav på särskild kunskap som krävs vid handläggning av sjömål.

Vi rekommenderar att regeringen uppdrar riksåklagaren att analysera och besluta om riktlinjer för hur man ett effektivt sätt kan tillgodose behovet av den sjörättsliga kompetens som åklagare och utredningsmän måste ha för att handläggningen av sjörättsliga mål skall bli effektiv. Vi rekommenderar att de som kan komma att beröras av brottsutredande verksamhet, bl.a. åklagar- och polismyndigheter, Kustbevakningen och Sjöfartsinspektionen, inleder ett samarbete för att klargöra vilket utbildningsbehov som finns.

En annan orsak till det relativt sparsamt förekommande straffrättsliga mål med sjörättslig anknytning om redarens ansvar kan enligt vår

uppfattning vara hänförligt till svårigheter att identifiera vem som är

att betrakta som redare. Detta förhållande pekade också Riksâklagaren i samband med införandet av ISM-koden i svensk rätt, nämligen att en avsaknad av en definition av begreppet redare i fartygssäkerhetslagen medför svårigheter att fastställa vilken person som bär det straffrättsliga ansvaret. Vi föreslår i avsnitt 17.15.1 att man inför en legaldefinition av begreppet redare i sjösäkerhetssammanhang. En närliggande fråga är att inom en identifierad juridisk person peka ut den fysiska person som bär det straffrättsliga ansvaret. Frågor om sanktioner vid brott i näringsverksamhet utreds för närvarande Ju 1995:06, dir. 1995:95, Företagsbot.

SOU 1996: 182 Överväganden 437

17.17 Övriga frågor

17.17.1 Politiskt inflytande över sjösäkerhetsfrâgor.

Vi har ställt oss frågan om det politiska inflytandet i sjösäkerhetsfrâgor är tillräckligt. I dag utövas politiskt inflytande genom att företrädare

för de politiska partierna ingår i Sjöfartsverkets styrelse samt genom att det i sista hand är riksdagen som beslutar om mål för och inriktning av verksamheten.

Sjöfartsverket är ett affärsverk inom Kommunikationsdepartementets

verksamhetsområde. Enligt sin instruktion 1995:589 leds verket av en styrelse som består av minst fem och högst åtta personer, förutom

generaldirektören och personalföreträdarna vid verket. Styrelsens leda-

möter utses av regeringen. Det är styrelsen som gentemot regeringen

ansvarar för Sjöfartsverkets verksamhet. Styrelsen skall särskilt bl.a. ägna sig den långsiktiga planeringen och se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och

inriktningen av verksamhetens olika delar. Styrelsen skall till regeringen årligen lämna förslag till treårsplan, anslagsredovisning och anslagsframställning samt årsredovisning. På grundval styrelsens redovisning lämnar regeringen därefter av

förslag vanligen i budgetpropositionen till riksdagen om målen för

- verksamheten.

Vi anser inte att det finns något skäl att särskilt för sjösäkerheten skapa andra former för politiskt inflytande än det som följer av att

.Sjöfartsverket är del statsförvaltningen som ovan beskrivits. Vi en av att det är väsentligt att inflytandet bibehålls och vill därför anser framhålla det angelägna i att det politiska inslaget i styrelsen består.

17. 17.2 Internationella haverikommissioner

Utgångspunkter

Enligt havsrättskonventionen, artikel 947, skall varje flaggstat låta en eller flera sakkunniga utreda varje sjöolycka det fria havet som dess fartyg är inblandat i och orsakat förlust människoliv eller som av allvarlig skada för en annan stat. Flaggstaten och den andra staten skall samarbeta vid alla utredningar som görs av denna andra stat om

en sådan sjöolycka.

Utöver regler som ger flaggstater rätt att begära bistånd från andra stater och söka tillmötesgå sådana framställningar samt i övrigt underlätta för varandra vid rättsliga förfaranden, innehåller havsrätts-

438 Överväganden SOU 1996: 182

konventionen inga ytterligare bestämmelser om ansvaret stater emellan vid undersökningar som genomförs flera inblandade stater. av I 1MO:s resolution A.63716, antagen den 19 oktober 1989, C0operation in Maritime Casualty Investigations, ges riktlinjer om

tillsättandet av och former för staters samarbete vid olycksutredningar.

Dessa riktlinjer skall enligt förordningen 1990:717 om undersökning av olyckor beaktas av haverikommissionen om det inte strider mot lag eller är olämpligt annat sätt. Enligt resolutionen skall flaggstaten och andra stater har ett som väsentligt intresse i en olycka ett så tidigt stadium möjligt fastsom ställa vilken eller vilka stater som skall genomföra utredningen och bestämma detaljerna för det fortsatta samarbetet. För att utnyttja resurserna bästa sätt och för att minska risken för konflikter över tillgång till vittnen eller andra bevis föreslås i resolutionen att riktlinjerna för det fortsatta samarbetet läggs bl.a. upp, rörande frågor om deltagande eller medverkan i utredningens bedrivande. Ingenting i resolutionen syftar emellertid till att begränsa enskilda staters rätt att bedriva egna utredningar.

Våra slutsatser

Formerna för samarbetet mellan stater i en internationell olycksutredning förutsätts i normalfallet bestämmas gemensamt de stater av som berörs av en olycka, dock att varje stat har rätt att genomföra en egen undersökning. Mot bakgrund av vad företrädare för den internationella haverikommissionen i anledning av Estonias förlisning har uppgett om sina erfarenheter har ställt oss frågan om arbetet i sådana utredningar kan effektiviseras. Det är möjligt att formerna för inblandade staters samarbete skulle klarna om man som utgångspunkt lade huvudansvaret för utredningen en stat, t.ex. flaggstaten, med möjlighet för den staten att delegera hela eller delar av ansvaret till eller flera de en av övriga staterna. Ansvaret för redovisning av undersökningsmaterialet jämte rekommendationer skulle ligga den ytterst ansvariga staten med möjlighet för övriga stater att avge yttranden. Vi anser att en sådan ansvarsfördelning skulle kunna bidra till att effektiviteten i internationella haveriutredningars arbete förbättras.

Vi rekommenderar att Sverige kraftfullt verkar för att formalisera bestämmelserna om ansvarsfördelningen mellan länder som kan ha intresse av att delta eller medverka i en internationell haveriutredning.

SOU 1996: 182 Överväganden 439

17.18 Ekonomiska överväganden

17. 18.1 Allmänna kostnadskonsekvenser av våra förslag

Det handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet som vi lägger fram innehåller ett antal förslag till hur sjösäkerhetsarbetet enligt vår uppfattning bör inriktas. Förslagen har i stor utsträckning karaktären

av rekommendationer för Sveriges agerande i internationella fora och

för inriktningen av Sjöfartsverkets agerande. Förslagen har inte några omedelbara nya kostnadskonsekvenser för vare sig det allmänna eller sjöfartsnäringen. Däremot kan vissa av förslagen, om de leder till beslut i exempelvis IMO, i förlängningen leda till nya krav på fartygsutrustning m.m. Nya krav innebär oundgängligen också nya kostnader för fartygsägarna. De största kostnaderna är de som kan följa av nya krav fartygs konstruktion i synnerhet om kraven också omfattar redan existerande fartyg. De krav som Sverige redan har accepterat genom att ansluta sig till Stockholmsöverenskommelsen hör hit. Vi har uppfattat att överens-

kommelsen är ett resultat av avvägningar mellan ekonomiska intressen

och nödvändiga sjösäkerhetsintressen. Enligt vår mening är intresset av sjösäkerhet så stort att det kan motivera åtgärder även om de kan medföra vissa fördyringar. När vi har bedömt de reformâtgärder som vi förordar har vi försökt nå den balans mellan kostnader och reformintresse som vi anser gagnar en ökad säkerhet.

17. 18.2 Särskilt om Sjöfartsverket

.Sjöfartsverkets finansiering

Sjöfartsverket är ett affärsverk. Kostnaderna för verket belastar därför inte annat än marginellt statsbudgeten utan verksamheten finansieras genom avgifter och andra intäkter. Som övergripande ekonomiskt mål för Sjöfartsverket har statsmakterna ställt krav på full kostnadstäckning. Verket skall också årligen inleverera ett belopp motsvarande bolagsskatt, dvs. för närvarande 28 procent av resultatet samt en utdelning motsvarande tre procent av det egna kapitalet. Verksamheten finansieras till 80 procent av trafiken Sverige genom lots-, fyr- och farledsvaruavgifter. Dessa avgifter skall tillsammans med diverse mindre intäkter täcka kostnaderna för bl.a. farleder, farledsutmärkning, lotsning, isbrytning, sjöräddning, sjökartläggning samt Sjöfartsinspektionens verksamhet. Sjöfartsinspektionens finansiering genom egen verksamhet i form av avgifter besiktningar, skeppsmätningar, behörighetsbevis, dispenser

440 överväganden SOU 1996: 182

m.m. uppgår till ca 25 milj. kr. Drygt 70 procent kostnaderna av täcks genom sjöfartsavgifterna.

Sj0fartsinspektz0nens resurser

Vi har konstaterat att Sjöfartsinspektionen är relativt hårt arbetsbeen lastad myndighet med viss resursbrist. De två år gått sedan som Estonia förliste har visserligen inneburit en särskild påfrestning på resurserna. Enligt vår uppfattning kommer dock belastningen även fortsättningsvis att vara stor. Inte minst genomförandet ISM-koden av ställer stora krav Sjöfartsinspektionen för att de avsedda säkerhetseffekterna skall kunna uppnås. Vår uppfattning är att inspektionen är väl medveten om detta förhållande och anstränger sig för att komma tillrätta med det. Under år 1995 anställdes sålunda tolv inspeknya törer. Ytterligare förstärkningar görs under år 1996. Genom den finansieringsform som gäller för Sjöfartsverket bör det inte finnas några ekonomiska hinder för inspektionen att rekrytera den personal som behövs. Vi vill också framhålla det angelägna i att rekrytering av kompetent personal underlättas ekonomiska av prioriteringar inom Sjöfartsverket. Vi är dock medvetna att om problemet i första hand inte är ekonomiskt utan att det helt enkelt inte finns personer att tillgå med den kompetens som behövs. Det sist sagda ger oss anledning att än en gång understryka vikten effektiva av samarbetsformer med t.ex. klassällskapen och SWEDAC.

17. 19 Jämställdhet

Vi har inte närmare analyserat hur jämställdheten ser ut inom sjöfarten eller hur jämställdhetsfrågor kan tänkas påverka sjösäkerheten. Även utan sådan analys kan dock konstateras att sjöfartsnäringen är en manligt dominerad näring. Personer i ledande befattningar och befäl är normalt män. Kvinnor finns företrädesvis inom intendenturpersonalen. Även närmare analys vågar vi också ökad utan anta att en jämställdhet vore positiv för sjöfarten på samma sätt som för andra delar av samhället. De förslag som vi lägger fram behandlar inte särskilt jämställdhetsfrågor. Förslagen i sig torde inte heller ha någon omedelbar påverkan på jämställdheten. Vi vill dock framhålla att den utveckling som pågår inom sjösäkerheten framförallt inom ramen för ISM-koden ger god grund för att också arbeta aktivt med jämställdhetsfrågor. Slutligen förtjänar det att anmärkas att jämställdhetslagen 1991:433 också gäller för sjöfartsnäringen.

Bilaga 1 441

Kommittédirektiv

för

Handlingsprogram ökad sjösäkerhet

Dir. 1994:154

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall tillkallas för att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla säkerheten inom sjöfarten. Kommittén skall lämna förslag om hur det nationella och internationella sjösäkerhetsarbetet bör inriktas och bedrivas för att förbättra säkerheten främst i den sjöfart som berör Sverige. Kommittén skall utarbeta ett handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet med speciell inriktning passagerartransporter med färjor och redovisa en samlad strategi för det svenska agerandet i Europeiska unionen, IMO och i det övriga internationella samarbetet.

Bakgrund

Under en lång följd av är har det skett en snabb utveckling av transportsystemen. Nya lasthanteringssystem har introducerats som syftat till att öka såväl kapaciteten. som effektiviteten i transport-

kedjan. De s.k. ro-ro-fartygen roll roll off är goda exempel på

on hur sjötransportsystemet utvecklats med avseende lastbärare, lasthanteringssystem, fartyg och terminaler. Dagens kombinerade lastoch passagerarfärjor representerar i hög grad detta moderna och effektiva sjötransportsystem. Cirka 95 % av Sveriges utrikeshandel, mätt i ton gods, transporteras direkt eller indirekt med fartyg. Av en total årlig mängd utrikes gods i de svenska hamnarna ca 100 miljoner ton svarar färjorna för drygt 20 %. Utöver godstransporterna är det ett stort antal passagerare som årligen reser med färjor. Drygt 40 miljoner resor sker årligen till och från Sverige. Med tanke på Sveriges geografiska

442 Bilaga 1

läge blir dessa färjelänkar en viktig del i transportsystemets infrastruktur. Den successiva utvecklingen av färjetrafiken har under lång följd en av är kunnat ske utan allvarliga olyckshändelser. Erfarenheterna från de senaste åren ger emellertid en annan och allvarligare bild av säkerhetsfrågorna. Den 6 mars 1987 havererade den engelska ro-ro-färjan Herald of

Free Enterprise utanför Zeebrugge i Belgien. Vid olyckan omkom 188

människor. Under natten till den 7 april 1990 fattade det Bahamasflaggade passagerarfartyget Scandinavian Star eld på väg mellan Fredrikshavn i Danmark och Oslo. Vid branden omkom 158 människor. Den 14 januari 1993 havererade den polska lastfärjan Jan Heweliusz väg från polsk hamn till Ystad. Vid haveriet omkom 54 människor. Den 28 september 1994 förliste den estniska passagerarfärjan M/S Estonia på väg från Tallinn till Stockholm med uppskattningsvis över 900 människooffer som följd.

Det internationella sjösäkerhetsarbetet

Sjöfarten är en internationell näring. Då transporterna är gränsöverskridande måste sjö- och miljösäkerhetsarbetet drivas internationellt. Om alla världens länder skulle formulera sina individuella egna regler skulle sjötransporter försvåras, vilket skulle leda till negativa återverkningar också för den internationella handeln. Sjöfartens säkerhetsregler, dvs. krav och standard avseende fartygs konstruktion och utrustning samt krav beträffande sjöpersonals behörigheter m.m. , är baserade ett internationellt regelverk konventioner varje - - som anslutet land åtar sig att följa. FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation IMO, är den sammanhâllande internationella organisationen för detta arbete. Sjösäkerheten och skyddet av den marina miljön är de övergripande målen för IMO:s arbete. Sverige deltar aktivt i det internationella sjö- och miljösäkerhetsarbetet. Sjöfartsverket är huvudansvarig myndighet för det svenska sjösäkerhetsarbetet i vid mening. Inom Sjöfartsverket finns Sjcfartsinspektionen, där sjösäkerhetsdirektören ansvarar för och beslutar i bl.a. frågor om tekniska säkerhetsnormer för fartyg och om tillsyn av efterlevnaden av fastställda säkerhetsnormer. Under en följd av är har nya internationella regler införts innebärande skärpta krav fartygs konstruktion, utrustning och handhavande av fartygen. De allvarliga olyckor som inträffat har, med ledning av de slutsatser som kunnat dras av olycksutredningar, lett till nya eller ändrade bestämmelser och till skärpt kontroll av gällande regler.

Bilaga 1 443

Arbetet med att utveckla sjösäkerheten är samtidigt tidskrävande, då nya regler och bestämmelser förutsätter ett brett internationellt stöd. Varje land har ett ansvar som flaggstat för att gällande bestämmel-

ser följs och att fartyg som är registrerade i flaggstaten är i gott skick.

Det gäller vidare att personalen ombord är väl förtrogen med sitt

fartyg och kan fungera som ett väl intrimmat team även i nödsituatio-

ner. Fartyg registrerade under svensk flagg måste med andra ord uppfylla de krav som den svenska sjösäkerhetsmyndigheten föreskriver. Sverige och flertalet västeuropeiska länder har under de senaste decennierna ställts inför likartade sjöfartspolitiska problem. Kostnadsskäl har medfört att redare valt att bedriva sjöfart under flaggor

som betraktats som lågkostnadsflagg eller s.k. bekvämlighetsflagg. I det senare fallet är det ofta så att flaggstaten antingen saknar eller har

en bristande kontroll över sina fartyg, bl.a. vad gäller säkerhetsnivån. Det betyder att landet i praktiken inte uppfyller det ansvar som följer

som flaggstat. Erfarenheten visar också att olycksrisken kan variera

beroende på vilken flagg fartyget har, vilket i sin tur kan ha sin orsak i om det i flaggstaten finns en utvecklad organisation för sjöfartsinspektion. Flertalet länder i Europa har vidtagit sjöfartspolitiska åtgärder i syfte att motverka utvecklingen med utflaggning av fartyg till s.k. bekväma register. Det finns dock inom sjöfarten inte möjligheter för en hamnstat att generellt förbjuda trafik med avseende fartyg som för viss flagg. En annan viktig åtgärd har därför varit att samarbeta kring inspektion av fartyg som anlöper en hamn. Sedan år 1982 samarbetar 14 västeuropeiska länder, däribland Sverige, om s.k. hamnstatskontroll. Nyligen har också Kanada och Polen anslutit sig till detta samarbete. Arbetet består i att inspektera utländska fartyg som anlöper det egna landets hamnar i syfte att motverka att undermåliga fartyg kommer till hamnar i vårt område. Marknadsbilden beträffande färjetrafiken i vårt närområde visar på en klar dominans för nordiska rederier. Det finns dock också en betydande färjetrafik i vårt närområde som utförs under andra flaggor. Äldre fartyg tagits trafik linje kan återkomma i trafik som ur en under annan flagg och i andra relationer. Sjösäkerhetsfrågorna måste därför drivas i samarbete med flera länder, inte minst med länderna i vårt närområde. Sjösäkerheten har en självklar roll när det gäller att erbjuda en säker och trygg arbetsmiljö. Med kombinerade last- och passagerarfärjor som har möjlighet att transportera två till tre tusen människor per resa får sjösäkerheten ytterligare en dimension. En passagerare kan rimligen inte dra några slutsatser om säkerheten med ledning av flaggan i aktern. En passagerare kan heller inte vara övad i de

444 Bilaga 1

nödsituationer som kan inträffa ombord på ett fartyg. En passagerare bör kunna lita att ett rederi som erbjuder en transport från en svensk hamn också erbjuder en säker transport. De som arbetar ombord har rätt att kräva en säker arbetsplats. I det internationella sjösäkerhetsarbetet har under senare tid ökat intresse riktats mot den mänskliga faktorns betydelse vid olyckor eller olyckstillbud. I såväl det förebyggande säkerhetsarbetet som i utredningar av inträffade händelser har frågan om integrering av människa, teknik och organisation blivit av central betydelse. Ett led i detta arbete är tillämpningen av den inom IMO utvecklade koden för ledning av säkerhetsarbete, den s.k. ISM-koden International Safety Management Code. Koden skall göras obligatorisk internationellt år 1998, men med möjligheter för anslutna länder att börja tillämpa koden tidigare. 1 detta sammanhang bör också nämnas lMO:s konvention om fartygsbesättningars utbildning, kompetens,

behörighet och arbete ombord, STCW-konventionen Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers. För närva-

rande pågår en revidering av konventionen. Vidare bör också nämnas de s.k. operativa kontroller som utförs inom ramen för samarbetet om hamnstatskontroll. En operativ kontroll innebär i korthet att inspektionsmyndigheten prövar besättningens förmåga att hantera fingerade olyckshändelser såsom brand, kollision och övergivande av fartyg. Efter M/S Estonias förlisning har ett flertal initiativ tagits nationellt och internationellt i syfte att höja säkerheten. lMO:s sjösäkerhetskommitté har nyligen tillsatt en särskild expertpanel för att se över ro-ro-färjornas Sjösäkerhet. Europeiska unionens ministerråd har vidare antagit en resolution om åtgärder i syfte att öka ro-ro-färjornas

säkerhet. Åtgärder övervägs också av de nordiska sjösäkerhets-

direktörerna. De arbeten som nu pågår nationell och internationell nivå är av väsentlig betydelse för möjligheterna till ökad sjösäkerhet. Ett aktivt svenskt agerande i sjösäkerhetsarbetet inom IMO, EU och bilateralt kräver en samlad svensk strategi.

Uppdraget

En kommitté skall tillkallas för att analysera sjösäkerheten med speciell inriktning på färjetrafiken i vårt närområde. Kommittén skall utifrån dagens trafiksituation försöka klarlägga eventuella brister samt bedöma om det i den sjöfart som berör Sverige, förekommer skillnader i säkerhetsnivå med avseende fartyg och registreringsland. Kommittén bör även studera marknadsutvecklingen inom färjesjöfarten och hur denna utveckling har påverkat eller kan befaras

Bilaga 1 445

påverka säkerheten. I detta sammanhang bör arbetet med den mänskliga faktorns påverkan sjösäkerheten analyseras och värderas. I sin analys skall kommittén även bedöma om de färjor som trafikerar Sverige håller en acceptabel säkerhetsnivå med avseende på fartygskonstruktionen. Även frågan regler för lastsäkring skall om behandlas. Den kontroll som en flaggstat resp. en hamnstat kan genomföra är de verksamma medlen för att kontrollera fartygens skick, besättningens behörigheter och kompetens m.m. De internationella regelverken utesluter dock inte möjligheten att åtminstone övergångsvis bedriva sjöfart med fartyg med skilda standardkrav i olika avseenden beroende på när fartyget byggdes. Godkänd internationell standard kan därigenom innebära skillnader i sjösäkerhetsnivå. Mot denna bakgrund skall kommittén analysera hur tillsynsarbetet bedrivs med avseende effektivitet, omfattning och inriktning. Jämförelser bör även göras av hur motsvarande uppgifter organiseras och utförs i andra länder med en omfattande färjetrafik. Kommittén bör även se över rollfördelningen och samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och de s.k. klassificeringssällskapen. Sjöfarten är en internationell näring, vilket gör det nödvändigt att även fortsättningsvis driva sjösäkerhetsarbetet i internationella organ. Mot bakgrund av den sjöfartspolitiska utvecklingen bör kommittén analysera om det finns skäl och i så fall möjligheter att finna nya former för internationell kontroll och påverkan av passagerartransporter till sjöss som väsentligen berör ett land eller en region. Kommittén skall lägga förslag till hur det nationella och internationella sjösäkerhetsarbetet bör inriktas och bedrivas för att kunna påverka sjösäkerheten för den sjöfart som berör Sverige. Kommittén skall utarbeta ett handlingsprogram för ökad sjösäkerhet, med speciell inriktning på passagerartransporter med färjor, som genom internationell uppslutning, främst inom EU och IMO, kan bli pådrivande för ökad Sjösäkerhet i den samlade trafik som berör Sverige och övriga Europa.

Övriga ramar för utredningsarbetet

Kommitténs arbete skall ske i nära kontakt med företrädare för berörda myndigheter och organisationer i Sverige och i vårt närområde. Kommittén bör också ha kontakt med den kommitté som regeringen tillsatte den 24 november 1994 med uppgift att utreda en långsiktig sjöfartspolitik dir. 1994: 132 samt med den internationella haveriutredningen med anledning av M/S Estonias förlisning. Kommittén skall redovisa sitt arbete senast den 1 november 1995. För arbetet gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda

446 Bilaga I utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksarnheten dir. 1988:43, om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124. Kommunikationsdepartementet

Bilaga 2 447

Färjetrafiken i nuläget

1 Färjetrafik Sverige per land

I följande genomgång har rutter slagits samman till trafikområden, ett för varje land.

Antal i 1000-tal för 1995 -94

1.1 Finland m Lastb. i

1 Umeå-Wasa inkl. Sundsvall- Skellefteå 968 9,7 3 avg/dag, transit 5 tim 2 Hargshamn Nystad enb. roro-last 1,3 2 avg/dag, transit 7 tim 3 Grisslehamn Eckerö 576 2,1 6 avg/dag, transit 3 tim - 4 Kapellskär Mariehamn 388 1,6 6 avg/dag, transit 3 tim - 5 Kapellskär Nådendal 111 1,9 3 avg/dag, transit 7 tim - 6 Stockholm Mariehamn - Åbo 4298 94,3 6 avg/dag, transit tim - 9 7 Stockholm Helsingfors 2392 51,6 2 avg/dag, transit 14 tim — 8 Norrköping Helsingfors Ny roro-lastf. 3-4/v -

Summa Finland: 8,7 milj. passagerare 162,5 1995

TomtSxorigo inland Totalt SwrigeFirland - 5§ bl c

89o som s.å 601 S o

50.0 -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - —-— — — — — -

Utvecklingen av färjetrafiken mellan Sverige och Finland har varit exceptionell. Världen över har den blivit uppmärksammad för sin höga

tekniska och kommersiella standard men också för sin tillväxt. I

448 Bilaga 2

sjöfartskretsar har Silja Lines och Viking Lines trafik kommit att benämnas som "The Baltic Phenomenon". Finlandstrafikens expansion från tidigt 60-tal till 90-talet har följt tillväxten i den finska ekonomin. l början 90-talet avmattades passagerartillströmningen. Effekten av Estonia katastrofen var kraftig och omedelbar. Den för trafiken så viktiga svenska konferensmarknaden försvann några dagar. Den sammanlagda effekten av katastrofen, åtstramningar i båda länder och konkurrensen mellan operatörerna resulterade i kraftiga sänkningar av biljettpriser vilket åsamkar operatörerna stora förluster. Prissänkningarna har dock gjort att passagerarantalet har kunnat hållas uppe. Den kraftigt växande passagerartrafiken mellan Helsingfors och Tallinn bilaga 2.4 har minskat antalet finska gränshandelsresenärer till Sverige. Lasttrafiken stagnerade och minskade något mellan 1988 och 1992 men sedan har uppgången i industrin gjort att lasttillgången fortsätter att växa. Uppgången av lasttrafiken skulle varit ännu kraftigare under 1994 och 1995 om inte direkttrafiken Tyskland bilaga 2.3 hade tagit över last som annars skulle transiterat via Sverige. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.1.

1.2 Baltikum i 1000 -tal @ Lastb. ggg 9 Stockholm -Tallinn 199 25,8 3-4 /vecka, transit 14 tim 10 Helsingfors Tallinn 4 035 30,1 ca 12/d, transit l,5-4 tim ll Karlshamn Karlskrona - Liepaja 1 4,8 3 d/v, start 25/3 -95

Summa Baltikum: 0,2 milj. passagerare 5,5 1995

f‘M~..a§ ung..., Toh|Su1go-EH81: Lhwdernl K U

J . . . . . . . . . . . . . å , . . . . . . . . . . . . . . . å

Trafiken Baltikum är ny. Inledningsvis ökade passagerartrafiken Stockholm Tallinn kraftigt. När Estoniakatastrofen inträffade hade passagerartrafiken nått hyfsad beläggningsgrad. Efter katastrofen sjönk

Bilaga 2 449

passagerartillströmningen med ca 30%, varav bortfallet av svenska passagerare var kraftigast. Lasttrafiken Stockholm Tallinn ökade kraftigt de första åren. Till — skillnad mot övrig lasttrafik, som ökade med industrins uppgång 1993, började då i stället lasttrafiken mellan Sverige och Baltikum att avta. Minskningen förklaras inte helt av ökad transittrafik mellan Helsingfors och Tallinn. 1995 minskade också denna trafik bilaga 2.4. Utvecklingskurvan for lasttrafiken avspeglar i hög grad fortfarande lättrörliga volymer som styrs av tillgång på pengar i Baltikum och relativt kortvariga leveransöverenskommelser. Den 25 mars 1995 startade en ny renodlad lasttrafik mellan Karlskrona och Liepaja. Trafiken fick en bra start. Trafiken har tre avgångar i veckan, dvs. servicenivån är låg. Mycket återstår ännu för denna trafik. Först när trafiken fått dagliga avgångar och är lönsam kan trafiken sägas vara fullt etablerad. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.2.

1.3 Ryssland i 1000 -tal Pax Lastb. Anm. X Nynäshamn St Petersburg 70 1,6 upphört -

Imnsuaige-iguana Yuk" Swim Nutid o

u u

o å ism ISS

Trafik mellan Stockholmsområdet och Ryssland har pågått länge.

Trafiken upphörde emellertid vid årsskiftet 1995 1996 som följd av ekonomiska oegentligheter hos operatören på rutten, Baltic Shipping Company.

Till passagerartrafiken relativt stabil. Därefter expanderade

1992 var

passagerartrafiken kraftigt tills den slutligen kollapsade.

Lasttrafiken har varit labil. Toppen 1988 var en följd av. att rikedomar frigjordes i samband med Sovjetunionens kollaps. Aven uppgången 1993 1994 representerar tillfälliga last-volymer. Fram- tidsbedömning, se avsnitt 13.3.3.

450 Bilaga 2

1.4 Gotland i 1000 -tal Pax Lastb. Anm. 12 Nynäshamn Visby 669 15,6 2 avg/dag, transit 4,5 tim - 13 Oskarshamn Visby 351 15,2 2 avg/dag, transit 4 tim -

Summa Gotland: 1,0 milj. passagerare 30,8 1995

TdåFadldtt-illl TohltFldlrdoi-Golmd

Förhållandet att Gotlandstrafiken är koncessionstrafik gör den speciell. Svenska staten bestämmer trafikens kapacitet, kvalitet och priser, dvs. trafiken är planekonomiskt styrd. Marknaden inrättar sig efter det utbudet och har mycket små möjligheter att påverka detta. Passagerartrafiken är den mest säsongs- och väderberoende trafiken av alla i denna studie. Den försvagade svenska kronan och det minskade privatekonomiska utrymmet i början av 90-talet i kombination med fina somrar vände nedåtgående trend uppåt så att en 1994 transporterades för första gången 1 miljon passagerare. Ötrafik är speciell. Därför bör den jämföras med annan ötrafik. Gotlandstrañkens säsongberoende jämförs här med passagerartrafiken på Ven 0,25 milj. passagerare 1995.

Ven har fördelen av en något längre sommarsäsong. Båda öarna är stora turistattraktioner. Diagrammen ovan har en principiell skillnad i passagerartopparna under sommaren. Gotlandstrafikens topp är betydligt mer spetsig än Vens sommartopp. En viktig orsak till den

Bilaga 2 451

stora skillnaden är den uppoffring som transporten till respektive från öarna kräver. Ven med sitt kortare avstånd från den svenska kusten är mer lättillgänglig än Gotland. Det längre avståndet till Gotland skulle emellertid kunna kompenseras av ökad transportkvalitet. Resans längd i tid förefaller ha stor betydelse eftersom Ventrafiken inte avspeglar den minskade köpkraften för svenskar i Danmark lika kraftigt som Bornholmstrafiken. Skillnaden mellan Bornholmstrafiken och Ven är att ett besök på Bornholm kräver större uppoffringar än ett besök på Ven.

YstadRönne

1$S 1$0 1$5

Diagrammet nedan visar hur lastbilstrafiken jämfört med Sverigegenomsnittet minskar. Transporten av lastbilsenheter Gotland följer heller industrikonjunktureni Sverige.

LasbilmnheterGotland Sverige - totalt

140 Totaltsvevige 1m1 - - - - - - - - . - - - - - - - . - - - . - - - - - - - VV- — ‘p. m O £123 - - - - - - - - - - - - — - - - - - - - - — - - — — - - - - - -- S 110 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- .C g 1EDI - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- 2 su ------------------- --mam -------- -- J gg. - . — - - — 4 - - - - — - — - - - - - - - - - - - - - — -- 70

452 Bilaga 2

I säsongsstatistiken för Ven görs ingen åtskillnad på olika fordon. Här antas att antal fordon Ven närmast kan jämföras med antal personbilar i Gotlandstrafiken. För helhetens skull visas här också lastbilstrafiken på Gotland. Diagrammen för personbilar och fordon visar att Ventrafikens personbilstrafik år avsevärt mindre säsongsberoende än Gotlandstrañken. Lasttrafiken på Bornholm är i likhet med lasttrafiken Gotland också avtagande men där finns en viktig skillnad. Lasttrafiken Bornholm reagerar den allmänna uppgången 1994 1995. Bidra- gande orsak till utvecklingen av Gotlands- och Bornholmstrafiken är svårigheterna att förse öarna med färjeförbindelse som håller den kvalitet marknaden behöver för att svara med mer stabila transportflöden fartygen i färjetrafiken på Bornholm levererades under 70talet. Ötrafik förefaller känslig för transportkvalitet trafik vara mer än mellan större landområden. Med kvalitet avses i det här sammanhanget den transportkvalitet som erbjuds året runt. Under högsäsongstoppar år efterfrågan färjetransporter i Nordeuropa så stor att marknadens krav kvalitet drunknar i efterfrågan på kapacitet. Detta gäller i hög grad även för trafiken dessa öar. Hur marknaden attraheras av en trafik under mellan och lågsäsong indikerar trafikens kvalitet. Behovet av kvalitet överensstämmer också med vad som ovan sagts om industrins beroende av stabila förhållanden och hög kvalitet transporter. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.4.

Bilaga 2 453

1.5 Polen i 1000 -tal E3; Lastb. Q 14 Oxelösund Gdansk 76 1,2 3 avg/v, transit 17 tim - 15 Karlskrona Gdynia 88 5,8 l avg/d, transit 15 tim - 16 Ystad Swinoujscie 147 50,1 2 avg/d, transit 7 tim - 17 Malmö Swinoujscie 180 7,5 2 avg/d, transit 9 tim

Summa Polen: 0,5 milj. passagerare 64,6 1995

artigt-Rien å S 3 8 8 8

Polentrafikens utveckling har varit mycket stabil -och tillhör de snabbast växande. Polen har kommit långt i omvandlingen mot marknadsstyrd ekonomi. Passagerarna reser företrädelsevis via Ystad och ännu högre grad Malmö. Gästande polska arbetare i Sverige är ett

stabilt passagerarunderlag som är lågbudgetresenärer.

Trafiken på Polen är än så länge i första hand en lastlinje, närmare bestämt transport av långtradare med chaufförer. Framtidsbedömning, se avsnitt l3.3.5.

454 Bilaga 2

23 Helsingborg Helsingör 12 613 295,8 65 avg/d, transit 0,5 tim - Två järnvägsfärjor Helsingborg Köpenhamn - 24 Halmstad Grenâ 357 21,0 2 avg/d, transit 4 tim - 25 Varberg Grenå 347 16,4 2 avg/d, transit 4,5 tim - 26 Göteborg Fredrikshamn 3 211 136,3 11 avg/d, tr. l,5-3,5 tim -

Summa Sverige-Danmark: 22,7 milj. passagerare 514,6 1995

Swrigo - 1mtk

Färjetrafiken Danmark representerar de i särklass största volymerna av passagerare och last. Jämfört med övrig jämförbar färjetrañk tappar dock Danmarkstrañken både passagerare och last. Detta hör samman med att en betydande andel av passagerar- och lasttrafiken är transittrañk. Stommen i passagerartrafiken är besöks- och gränshandelstrañk mellan Sverige och Danmark. Också för områden strax söder om Danmark kan vägen genom Danmark vara den naturliga. Det är mot en sådan basnivâ som trafiken lång sikt utvecklas.

Gounarom 9:-win -Jylhu-I

Diagrammen ovan visar en avtagande trend i passagerartrafiken över Öresund medan passagerartrafiken mellan Sverige och Jylland däremot ökar. Kurvornas svängningar indikerar passagerartrañkens beroende av valutakurser och köpkraft. Mätt i procent är gränshandelseffekter

Bilaga 2 455

i Öresundstrañken nära dubbelt så kraftiga i trafiken på Jylland. som I antal passagerare är svängningarna ca fyra gånger kraftigare i Öresundstrafiken. Passagerartrafiken på Jylland är alltså inriktad mer än Öresundstrafiken. Öresundstrañkens större beroende transport av gränshandel förklaras av att det är förenat med mindre uppoffring, i form av tid och kostnad, för en passagerare att ta sig över Sundet än mellan Sverige och Jylland. Från och med kommande sommar konkurrerar båda rederierna i trafiken Jylland med snabbfärjor.

Övn-id, ToUt Sxorip amma § ä å å 8 8 3o

Antalet lastbilsenheter totalt Danmark kan förefalla ligga på en stabil nivå mellan ca 400 000 550 000 lastbilsenheter per år. För att bättre se utvecklingen av lasttrañken delas också denna upp i trafik över Öresund och trafik mellan Sverige och Jylland. Lasttrañken över Öresund är ungefär dubbelt så den Jylland. Lasttrañken stor som över Öresund är stadigt avtagande. Jämfört med Sveriges sammanlagda lasttrañk färjor har Öresunds-trafiken under den gångna tioårsperioden tappat 25 30%. Lasttrañken Jylland har däremot ökat med ca 15 % utöver Sverigegenomsnittet. Detta är representativt för utvecklingen av transportflödet i södra Sverige. Sedan många år finns en trend att flödet alltmer inriktas i nord-sydlig riktning.

Vridningen har skett i den takt som ökningen av lastfärjekapaciteten

i nord-sydlig riktning tillåtit. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.6.

456 Bilaga 2

1.7 Tyskland i 1000 -tal Pax Lastb. Anm. 27 Trelleborg Sassnitz 717 22,5 5 avg/d, transit 3,5 tim - 28 Trelleborg Rostock 285 61,6 6 avg/d, transit 4 tim — Fr.0.m. 13/5 -96, Snabbfärja: högsäsong 3 avg/d annars 2 avg/d, transit 2,5 tim. 29 Trelleborg Travemünde 620 154,6 4 avg/d, transit 7,5 tim — 30 Malmö Travemünde 89 130,9 2 avg/d, transit 10 tim - 31 Göteborg Kiel 886 46,7 3 avg/d, transit 14 tim -

Summa Sverige Tyskland: - 2,6 milj. passagerare 416,4 1995

9-vi alla - Swriø.ryan-na

å 8o å

I grunden är Tysklandtrafiken en nord-sydlig lasttrafik med inslag av affärsresor och långväga turistresor. Potentialen för gränshandel och kontakttrafik är låg. Trafiken har växt under lång tid. Nu introduceras en snabbfärja på rutten mellan Trelleborg och Rostock. Med undantag

av ett kort uppehåll under vintern är avsikten att trafiken skall

bedrivas året runt. Jämfört med andra färjerutter har minskningen av passagerartrafiken sedan 1992 inte varit så omfattande. Av sammanställningen i avsnitt 13.2.1 framgår att passagerartrafiken på Tyskland ökat med 59%. Denna kan jämföras med Sverigegenomsnittet +7% och Danmark - 11%. Passagerartrafiken på Tyskland väntas få en fortsatt ökning. Lasttrafiken Tysklandsfärjorna har under samma period ökat med 82%. På Danmark har den ökat med 2% och den sammanlagda färjeburna lasttrañken Sverige ökade med 40%. Av bilden i avsnitt 13.2.3 framgår att medelåldern för fartygen i

Tysklandstrañken är relativt låg. Spridningen är dock stor. Trafikens

kapacitet har ökat stadigt under många år och i takt med att nya

effektivare fartyg ersätter gamla kommer medelåldern att sjunka

ytterligare. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.7

Bilaga 2 457

1.8 Holland i 1000 tal £23; Lastb. Anm. - 32 Göteborg Amsterdam 76 3 avg/v, transit 22 tim - -

GöteborgAmsterdam -

80 60

Detta är en lång färjelinje i nord-sydlig riktning. En enkelresa tar nära ett dygn. Underlaget för trafiken Holland är långväga turism. Färjeförbindelsen är ett bekvämt alternativt för den som inte vill köra bil, åka buss eller tåg mellan Sverige och Holland. Resans längd ger den mer karaktär av passagerarlinje än färjetrafik. Eftersom detta är en nord-sydlig rutt borde detta enligt vad som tidigare sagts vara en lastlinje. Det är det också längd gör men resans att i detta fall utförs transportarbete av last med roro-lastfartyg som inte ingår i denna översikt av färjetrafik. Gränsen mellan roro-färjor och roro-lastfartyg är inte skarp men ett roro-lastfartyg tar varken passagerare eller chaufförer. Trafiken av roro-lastfartyg och andra typer av matarfartyg mellan Sverige och Nordvästeuropa är omfattande. Denna trafik innebär en kraftig avlastning av färjetrafiken i Sydsverige. Utvecklingen av passagerartrafiken på Holland har varit stark. l likhet med andra färjerutter varierar passagerartillgången med svenska privatpersoners köpkraft. Det finns dock en tendens att köpkraftberoendet är mindre långa rutter än korta. Effekten av förbättrad köpkraft är osymmetrisk, dvs. riktningsberoende. Orsaken till detta är att benägenheten att färdas i västlig eller sydlig riktning är större än att färdas i ostlig eller nordlig riktning. Detta yttrar sig ofta så att en förändring av privat köpkraft i ett västligt eller sydligt beläget land har svagare inverkan på passagerartillgången än om förstärkningen sker i ett land som är ostligt eller nordligt beläget. Når det gäller trafiken på Holland år nedgången 1995 kraftig. Också Tysklandstrafiken hade då en nedgång men inte lika kraftig. Skillnaderna avspeglar trafikernas beroenden av turist- respektive lasttrañk. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.8.

Summa Sverige England: - 0,2 milj. passagerare 1995 -

Sverige England . 400

8 o

19$ 1993 19$

I allt väsentligt gäller samma kommentarer för trafiken på England som för Holland ovan. Trafiken är dock sedan lång tid avtagande. Framtidsbedömning, se avsnitt l3.3.9.

1.10 Norge i 1000 -tal Pax Lastb. Anm. 35 Strömstad Sandefjord 583 12,7 5 avg/d, transit 2,5 tim -

F I svvsmund 4 Smddprd stämmaSI1ddpu:1 - ‘" jefö

4oo.:::::::::::::::::::::-:.:::: rbi i

I 5 ‘ - å ä" , d Cl 5 ano - - - - - — . - - - — - - - - - - . - ——— — . —- ä wa-------------------------- -- sen ‘:35 m e ISS ISS HS lå ISS d Norge över Oslofjorden mellan Strömstad och Sandefjord är ett mellanting mellan en broförbindelse och färjetrafik. Förbindelsen har

haft den snabbaste tillväxten av alla färjeförbindelser Sverige se

avsnitt 13.2.2. Detta gäller både passagerare och last. Nivån i antal räknat är emellertid fortfarande låg. Många faktorer samverkar till trafiktillväxten. Effekten av broförbindelse är stark eftersom omvägen runt Oslofjorden är lång. Detta gagnar både tillgången på passagerare och last. Rutten som är östvästlig har ett naturligt inslag av kontaktresande men innhåller också gränshandel samt transiterande passagerare till respektive från

Bilaga 2 459

Sydsverige, Damnark och kontinenten. Denna nord-sydliga transportväg ger också linjen god lasttillgång. Både den transiterande passagerar- och lasttrafiken linjen är utsatt för konkurrens från Norge Danmark trafiken linjerna 36 och 37, se figuren i avsnitt - 13.2.3 över trafik som inverkar svenska direktlinjer och även, om än i mer begränsad utsträckning, från den direkta färjetrafiken på Holland och England linje 44 och 45. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.10.

2 Annan

färjetrafik utan besök i svensk hamn

I detta avsnitt behandlas annan färjetrafik som indirekt kan ha inverkan färjetrafik som anlöper svenska hamnar. Bilden nedan visar fartygens ålder i olika trafikområden.

rarlyusilirui

lime ms mo- "ms "mo

460 Bilaga 2

2.1 Norge Danmark i l000-tal@ Lastb. Anm. -

36 Kristiansand Hirtshals l 034 27,5 4 avg/d, transit 4 tim - 37 Larvik Fredrikshamn 786 15,7 - 38 Oslo Fredrikshamn 479 12,0 2 avg/d -

Summa Norge Danmark: - 3,8 milj. passagerare 100,0 1994

M-grEhunuk - bryn hmmm 1200

8o

Passagerartrafikens tillväxt mellan Norge och Danmark har varit mycket stabil i många år. Nedgången i den svenska passagerartrafiken under 90-talet är här knappt märkbar. Det ser ut som om rutterna 36 och 37 kommande sommar trafikeras med snabbfärjor.

Lasttrafikens genomsnittliga tillväxt 26% avsnitt 13.2.1 har varit

sämre än för den svenska färjetrafikens genomsnitt 40%. Passagerartrafikens tillväxt med 59 % är jämförbar med trafiken Sverige - Tyskland. Trafiktillvåxten, både för passagerare och last, har varit snabbast i befolkningstäta regioner. Att lasttrafiken inte växt snabbare bör ses mot bakgrunden att färjetrafiken har att konkurrera med transitering genom Sverige. Färjetrafiken har hittills inte förmått att presentera tillräckligt konkurrenskraftiga alternativ. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.11.

Bilaga 2 461

2.2 Norge-övriga Europa fax Lastb. A13; i 1000-tal 43 Oslo Kiel 488 38,5 1 avg/d, transit 19 tim - 44 Bergen/Stavanger 163 3,8 3 avg/v, transit 18 tim - Newcastle 45 Kristiansand Amsterdam 26 - -

Summa Norge Andra destinationer - 0,9 milj. passagerare 48,5 1995

"Ir-ih främr- Home amrmomr -Du

På övriga linjer, dvs. Sverige eller Danmark, har utvecklingen av färjetrafiken Norge varit stark. Antalet passagerarresor har ökat med 87% och lasten har ökat med 108% under perioden 1985 1995. - Trafikens omfattning är dock fortfarande relativt liten. Norges geografiska läge gör direkta förbindelser, jämfört med transiteringar, till konkurrenskraftiga alternativ. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.12.

462 Bilaga 2

2.3 Finland Tyskland @ Lastb. Anm. - 46 Helsingfors Travemünde 213 1,7 3 avg/v, transit 23 tim - 47-48 Finland Tyskland 137,6 21 avg/v -

Summa Finland Tyskland. - 0,2 milj. passagerare 139,3 1995

Fuisru TyI1I1-:1 Furund Tyddnnd 7 we - . - . . - - - - ~ - - - . - -. zoo . . . . . . . . . . . . i

I ÄÃÃÅÃÄÃÄÃÃÄÃÄÃZI.iÄÄ___

m -------------------------- ——

3.00 g

å ------------------------ -- ,o ________________________

Senare års kvalitetsförbättringar i trafiken mellan Finland och Tyskland har resulterat i kraftigt ökat antal lastenheter. Bilden i inledningen till bilaga avsnitt 2 visar att trafiken försetts med många nya fartyg sedan 1990. Dessa nya fartyg transporterar last och chaufförer men kan även ta passagerare. En del av lasttrafiken är transitlast till Ryssland. Denna har nu praktiskt taget upphört grund av att de ryska importörerna fått svårigheter med betalningarna.

I diagrammet här intill representerar

överskottet av last till Finland, i ° grova drag, last som transiterat från kontinenten via Finland till Ryssland. Obalansen i trafiken har i det I‘ E i nu närmaste upphört. Obalansen 1994 bidrog till att dra ner totalsiffran för det året. I ökningen av lasttrafiken "°‘ ‘°°° ‘‘ ingår också Övertagande av last som tidigare via Finlandstrafiken transiterade genom Sverige. Passagerartrafikens kapacitet bestäms dock fortfarande i huvudsak T/S Finnjet har gått i denna trafik sedan 1977. Även av som passagerartrafiken har under senare år ökat. Framtidsbedömning, se avsnitt 13.3.13.

Bilaga 2 463

2.4 Finland Estland i IOOO-tal @ Lastb. Anm. 10 Helsingfors Tallinn 4 035 30,1 12 avg/d, tr. 1,5-3,5 tim -

Mel ingbn Tlllinn - Hal :notor:Ynlhnn -

EZ1III:iiiiiiiiiiiiiiiff

g

ä no .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. """""""" 7 """"" " o

Ökningen av passagerartrafiken mellan Helsingfors och Tallinn är

imponerande både i tillväxtprocent och i absoluta tal. Trafiken domineras dock av gränshandel och tax-freeresande.

Ökningen av lasttrafiken i procent är också imponerande, dock inte

kvantiteten. Den är i storleksordning Gotlandstrafiken. Än samma som så länge avspeglar lasttrafiken resultatet av relativt tillfälliga transportflöden, inte stabil långsiktig handel. Framtidsbedömning, avsnitt se 13.3.14.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26.Ny kurs i traftkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svensk forsknings- 27.En strategi för kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28.Det forskningspolitiskalandskapet i Norden . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet. U. Vem bestämmer vad EUzsinterna spelregler inför 29. Forskning och Pengar. U. . regeringskonferensen 1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelare inför regeringskonferensen1996. UD. 31. Attityder och lagstiftning samverkan i Ett år med EU. Svenska statstjärtstemåns + bilagedel. C. . erfarenheterav arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor. Exempel bra x Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar. SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. . - Om järnvägens trañldedning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister . .Forskning för vår vardag. C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon. K. 37. Sveriges medverkani FN:s familjeår. S. N .Kommuner och landsting medbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter. Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen 1995. .Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelaterad forskning. M. 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju. .Budgetlag regeringens befogenheter fmansmaktensområde. Fi. 41. Statens maritima verksamhet.Fö. .Union för bådeöst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheten i EU. Spelregler och a Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen. rättigheter i EU. UD. Reforrnerat förhandsbesked.Fi. Bättre trafik med våginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. . .Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, 47 Cirkelsamhâllet. Studiecirklars betydelserför . försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. I9. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kornmitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. Swedish National Report for Habitat II. N. UD. 49. Regler för handelmed el. N. 20. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmän plats m.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativ och förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolor efter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. 1993års universitets- och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendragM. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till S4. Kooperativa möjligheter i storstadsornråden. S. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige, framtiden och mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan. N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män på - 24. Från Maastricht till Turin. Bakgrundoch övriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslag och debatt inför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen l996. UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret. Fö. Från massmedia till multimedia . att digitalisera svensk television. Ku.

’9 BLlo}

é‘ ,OcHOV

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret En principdiskussionutifrån fredsräddningstjänsten. och Kartläggning, EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60. Miljö ochjordbmk. Om EU:s miljöregler och 87. Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter den gemensamma 88.Kameraövervakning.Ju. jordbmkspolitiken. UD. 89. Samverkanmellan högskolanoch de småoch 6l.0lika länder olika takt. Om flexibel integration medelstora företagen. N. och förhållandetmellan stora och små stater i EU. 90. Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 91. Den privata vårdensomfattningoch framtida

62. EU, konsumenternaoch maten ersätmingsfonner En - översynav de nationella Förväntningaroch verklighet. Jo. - taxoma för läkare och sjukgymnaster. S. 63. Medicinskaundersökningari arbetslivet. A. 92. lT i miljöarbetet. M.

64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av 93. Ny yrkestrafiklagstiftning. K.

socialförsäkringensadministration. S. 94. Nationell teleadresskatalog.K. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige.Jo. 96. Strukturförändringoch besparing. 66. Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67. Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader. inom Försvarsmaktens ledningsorganisation.Fö. Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Utvärdering reform. Fö. av en 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellan högskolanoch näringslivet. N. effekterna av LEMO-reformen. Fö. 71. Lokal demokrati och delaktigheti Sverigesstäder 99. Aweckling med inläming. Erfarenheterfrån och landsbygd.ln. LEMO-reformensaweckling av personal.Fö. 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 100.Ett nytt system för skattebetalningar.Del A.

73. Svenskkämteloiisk tillsynsverksamhet. Ett nytt systern för skattebetalningar.Del B. Volym l En granskning.M. - Författningsförslag. författningskommentarer 73. Swedish Nuclear Regulatory Activities. och bilagor. Fi.

Volume l An Assessment.M. - 101.Kämavfall teknik och platsval. KASAMs - 74. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. yttrande över SKBs FUD-Program95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. - - U. 74. Swedish NuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. rniljölagstifming för - en hållbar utveckling. 75. Värden folkhögskolevårlden. i U. Del och l 2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, - 104.Konsumentskyddpå elmarknaden.C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105. Att främja donationer till universitet april 1996.UD. och högskolor. U.

77. Utländskaförsåkringsgivaremed verksamheti 106.EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning av fyra regionalamöten 78. Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering. N. 107.Union utan gränser konsekvenser.möjligheter, Översyn - 79. av revisionsreglema.Fi. problem. Sammanfattning av ett seminariumi 80. Viktigt meddelande. november1995. UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skydd för sparandei sparkasseverksarnhet. Fi. 109.Från åkerlotter till Paradis ett delbetänkande - 82. En översynav luft- sjö- och spårtrañkens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplåtelserav 83. Allmänt pensionssparande. S. vissahögskolefastigheter.Fi. 84. Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför ett Svensktkultumät IT och framtiden - 85. Egon Jönsson en kartläggning av lokala sam- - inom kulturområdet. Ku.

verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Bevakad övergång. Åldersgränser för 137. Kommunalförbund och gemensam nämnd lll. ungaupp till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.ln. 112. Integrering miljöhänsyn inom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens av förvaltningen. M. område m.m. S. 113. En allmän och aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi. rehabilitering. Del l och 140.KO:s biträde enskilda.ln. En körkonsreforrn. K. 141. Vårdavgifter vid rättspsykiatriskvård, m.m. S. 114. 115. Barnkonventionen och utlänningslagen.S. 142. Länsstyrelsemas roll i infrastmkturplaneringen. K. 116. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- 143. Krock eller möte Om den mångkulturella utredningen. Fi. skolan.U. från Skatteväxlingskommittén. Fi. 144. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel.N. 117. Expertrapponer 118. Station Stockholm Nord. K. 145. Arbetstid 119. Lättnad i dubbelbeskattningen mindre företags längdförläggning och inflytande + bilagedel. A. av inkomster. Fi. 146.Att återerövra vardagen.S. 120.Högskolan i Malmö Slutbetänkande.U. 147. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. stadsbildi centrala Stockholm. K. 148. Översyn förvärvslagen och hyreslagen l2l. Spår miljö och av 122.Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar Borgen och pant. Ju. och hantverksutövande.U. 149. Elberedskapen. Författningsfrägor.N. 123. iakttagelser och förslag efter omstruktureringen 150.En allmän och sammanhållen arbetslöshetsav försvarets ledning och stöd. Fö. försäkring.A. 124. Miljö för hållbar hälsoutveckling. l5l. Bidrag genom arbete En antologi.S. en - Förslag till nationellthandlingsprogram. 152.Gruvorna och framtiden.N. Miljörelaterade hälsorisker. S. 153. Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. Bilaga Bilaga Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet.S. M. Environment for Sustainable Health Development 154. Tre rapporter om studiecirklar. U. - Action Plan for Sweden. 155. Omtankar om vattendrag an 125. Drogeri trafiken.Ju. ett nytt angreppssätt. M. 126.Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. 156. Bostadspolitik2000 från produktions- till - 127. Folkbildningens institutioner. U. boendepolitik + Särtryck + Bilaga. ln. 128.Skyddet kulturmiljön. En översyn 157. Översyn av redovisningslagstiftningen. Ju. av av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader 158. Sverigeoch EMU + Bilagor. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstâderoch 159. Folkbildningen en utvärdering. U. - Ku. 160. Bouppteckningar och arvsskatt.Ju. ortnamn. 129.Den kommunala självstyrelsen och grundlagen.ln. 161. Rätt att flytta en fråga om bemötande av äldre. S. - 130.De två kulturerna. Rapporter Klaus Richard 162. På medborgarnas villkor en demokratisk av - Böhme. Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent infrastruktur + bilaga.ln. Bilagor med underlagsmaterial till 163. Behov och resurser i vården en analys. S. Zetterberg. - UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123.Fö. 164. Livslångt lärandei arbetslivet steg vägen mot värdering hot och tömiåga. Bilagor med ett kunskapssarrthälle. Ett diskussionsunderlag. U. 13. Extern av . UTFÖR:s i trañkpolitiken. Delbetänkande underlagsmaterial till slutbetänkande 165. Ny kurs om SOU 1996:123.Fö. beskattning av vägtrafiken.K. 132.Det och snabba Om LEMO-reformens 166.Lärare för högskola i utveckling.U. stora greppet. resultat. Bilagor med underlagsmaterial 167. Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med metoderoch till UTFÖR:s slutbetänkande sou l996:123. Fö. funktionshinder. U. Jämställd vård. Olika vård lika villkor. S. 168. Översyn av PBL och va-lagen. ln. 133. Jämställdvård. Möten i vården 169. Fömyelsen av kommuner och landsting. ln. 134. ur ett tvärvetenskaplig perspektiv.S. 169. Kommunala fomyelseproblem. 135. Fibromyalgi och Duchennes muskeldystroñ. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga ln. Kunskapsläge ochbehov framtida FoU. S. 169.Kommunerna och den statligastyrningen. av 136.Effekter EU:s jordbrukspolitik.Jo. Bilagall. ln. av

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169. Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tva decentraliserade organisationer. BilagaIII. ln. 169.Konkurrensutsâtming inom äldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. ln. 169.Föråndringsmodeller och förändringsprocessen i kommuneroch landsting. Några empiriskastudier. BilagaV. ln. 170.Fritidsbátenoch samhället.K. l7l .Konsekvensemaför CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning.Jo. 172.Licensavgift en principskiss.Ju. - 173. När makten gör fel. Den offentligatjänstemannens ställningoch ansvar. Fi. 174.Handikappinstitutet for bra hjälpmedelochökad livskvalitet. S. 175.Styrningoch samverkan.S. 176. Den lokala radion.Ku. 177.Egenmakt att återerövravardagen.S. - I78. lT och Miljö. En samlinggodaexempel.K. 179. Statens uppgifisinsamlingfrån kommuneroch landsting.ln. 180.Bättre greppom bidragen.Ett samlat system för transfereringartill hushåll.Fi. 181.MEGA-BYTE. K. 182.Handlingsprogramför ökadSjösäkerhet. K.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration -

och förhållandetmellan stora och smá stater i EU. Möss och människor. Exempel bra 61 IT-användningbland bam och ungdomar. 32 EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, -

Justitiedepartementet fonnalia. Sammanfattning av ett seminarium i

april 1996. 76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning av fyra regionalamöten Elektronisk dokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregeln iexpropriationslagen.45 Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, Förbud mot allmän plats 50 vapen m.m. problem. Sammanfattning seminarium i av ett Utvärderat personval.66 november 1995. 107 Ekobrottsforskning. 84

Tredimensionell fastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 i trafiken. 125 Totalförsvarsplilctigam95. Förslagom jobb/stidier Droger efter muck, bostadsbidrag,dagpenning. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen försäkringar. 18 Borgen och pant. 148 Statens maritima verksamhet.41 Översyn av redovisningslagstiftningen. 157 Finansieringen av det civila försvaret. 58 Bouppteckningar och arvsskatt. 160 Utvecklad samordninginom det civila försvaret Licensavgift en principskiss.172 - och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukrurförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s interna spelreglerinför En uppföljning av genomfördaförändringar regeringskonferensen1996. 4 inom försvarsmaktensledningsorganisation. S6 Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelare inför regeringskonferensen 1996. 5 Utvärderingav en reform. 97 Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns Vem styr försvaret Utvärdering av erfarenheterav arbeteti EU. 6 effekternaav LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och Avveckling medinlärning. Erfarenheter från säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7 LEMO-reformens aweckling av personal.99 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga iakttagelseroch förslag efter omstruktureringei av och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte försvarets ledning och stöd. 123 utvidgning. 15 De två kulturema.Rapporter av Klaus Richard Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, Böhme,Bo Huldt, Carl-Einar Stälvant samt Keit uttrâdesrätt, medborgarskapoch mänskliga Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till rättigheter i EU. 16 UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123. 130 Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor ned bedömningar inför regeringskonferensen 1996. 19 underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande Från Maastricht till Turin. Bakgrundoch övriga SOU 1996:123.131 EU-länders förslag och debatt inför Det stora och snabba greppet. Om LEMO-refomens regeringskonferensen 1996. 24 metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaerial Demokrati och öppenhet.Om folkvalda parlament till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. 132 och offentlighet i EU. 42

Jämställdheten i EU. Spelregleroch Socialdepartementet

verklighetsbildcr. 43 Sveriges medverkan FNzs i familjeâr. 37 Europapolitikens kunskapsgrund. Kooperativa möjligheter i storstadsomráden.54 En principdiskussion utifrån Försäkringskassan Sverige Översyn 59 - av EU 96-kommitténs erfarenheter. Socialförsäkringens administration. 64 Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och Rättspsykiatrisktforskningsregister. 72 utvidgningenseffekter på den gemensamma

jordbrukspolitiken. 60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. 83 Friridsbåtenoch samhället.170 EgonJönsson en - kartläggning av lokala lT ochMiljö. En samlinggoda exempel.178

samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 MEGA-BYTE. 181 Den privata vårdens omfattningoch framtida Handlingsprogram for ökadsjösäkerhet.182 ersättningsforrner En översynav de nationella -

taxoma för läkareoch sjukgymnaster.91 Finansdepartementet

En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och Kommuner och landsting med betalningsrehabilitering. Del l och 113 svårigheter. 12 Barnkonventionen och utlänningslagen.115 Budgetlagregeringensbefogenheter Miljö för en hållbar hälsoutveckling. finansmaktens område. 14 Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 124 brottsbalken.30 Bilaga Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. 124 Översyn skatteflyktslagen. for SustainableHealthDevelopment av Environment an - Refonnerat förhandsbesked. 44 Action Plan for Sweden. 124 Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. 57 Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. 126 Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. 67 Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Några folkbokföringsfrågor. 68 Jämställdvård. Möten i vården ur ett Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti tvärvetenskapligperspektiv.134 Sverige. 77 Fibromyalgioch Duchennes muskeldystroñ. Översyn revisionsreglema.79 Kunskapsläge ochbehov framtidaFoU. 135 av av Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. 81 Ny behörighetsreglering hälso- och sjukvårdens Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. område m.m. 138 Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 141 Författningsförslag, författningskommentarer Att återerövravardagen.146 och bilagor. 100 Bidrag genom arbete En antologi.151 - Från åkerlotter till Paradis ett delbetänkande Rätt att flytta fråga bemötande av äldre. 161 - - en om från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. Behovoch resurser i vården en analys.163 - angående överlåtelseroch tomträttsupplátelser Handikappinstitutet för bra hjälpmedel och ökad av - vissa högskolefastigheter.109 livskvalitet. 174 Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- Styrningoch samverkan.175 utredningen. 116 Egenmakt att återerövra vardagen. 177 - Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén.117

Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företags av

Kommunikationsdepartementet

inkomster. 119 Om järnvägenstrafrkledning m.m. 9 Skatt avfall. 139 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för Sverigeoch EMU + Bilagor. 158 rvå- och trehjuliga motorfordon. 11 När maktengör fel. Den offentligatjänstemannens Bättre trafik med väginformatik. 17 ställningoch ansvar. 173 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Bättre grepp om bidragen. Ett samlatsystem för Banverketsrnyndighetsroll m.m. 33 transfereringar till hushåll. 180 Enskilda vägar. 46

En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens Utbildningsdepartementet

tillsynsmyndigheter.82 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 Ny yrkestrañklagstiftning.93 - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. Nationell teleadresskatalog.94 2 Botniabanan.95 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. En körkortsreform 114 20 StationStockholm Nord. 118 Reform och förändring. Organisation och verksamhet Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm. 121 vid universitetoch högskolor efter 1993års Länsstyrelsemas roll i infrastrukrurplaneringen. 142 universitets- och högskolereform. 21 Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande om

beskattning vägtrafiken.165 av

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Inflytande riktigt Om elevers rätt till Kulturdepartementet

inflytande, delaktighetoch ansvar. 22 Från massmediatill multimedia En strategi för kunskapslyftoch livslångt lärande. 27 att digitalisera svensktelevision. 25 Det forskningspolitiska landskapet Norden i Viktigt meddelande. 1990-talet.28 Radio och TV i Kris och Krig. 80 Forskning och Pengar. 29 Inför ett Svenskt kulturnât lT och framtiden Högskolai Malmö. 36 inom kulturområdet. 110 Cirkelsamhället. Studiecirklarsbetydelser för Skyddet av kulturmiljön. En översynav individ och lokalsamhâlle.47 kulttuminneslagens bestämmelser om byggnader Värden i folkhögskolevärlden.75 och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch Sammanhålletstudiestöd.90 ortnamn. 128 TUFF - Teckenspråksutbildningför föräldrar. 102 Den lokala radion. 176 Att främja donationertill universitet

och högskolor. 105 Näringsdepartementet

Högskolani Malmö Slutbetänkande.120 - Kartläggning och analysav den offentliga sektoms Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar upphandling av varor och tjänster med och hantverksutövande.122 miljöpåverkan. 23 Folkbildningensinstitutioner.127 Krock eller Om den mångkulturellaskolan. 143 ShapingSustainableHomesin an Urbanizing möte - World. SwedishNational Report for Habitat ll. 48

Tre rapporterom studiecirklar.154 Regler för handel med el. 49 Folkbildningen en utvärdering.159 - Kompetens och kapital + bilaga. 69 Livslångtlärandei arbetslivet steg vägen mot - Samverkanmellan högskolanoch näringslivet. 70 ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. 164 Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelningoch lärare för högskolai utveckling.166 finansiering. 78 Gymnasieutbildningför vissaungdomar med Samverkanmellan högskolanoch de småoch funktionshinder.167 medelstora ñretagen. 89

Jordbruksdepartementet Närings- och handelsdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. 13 Ökad konkurrens i handelnmed livsmedel. 144 EU, konsumenternaoch maten Elberedskapen. Förfatmingsfrågor.149 Förväntningaroch verklighet. 62 - Gmvoma och framtiden.152 Administrationen av EUzs jordbrukspolitik

iSverige. 65

Civildepartementet

Effekter av EU:s jordbrukspolitik. 136 Fritid i förändring. Konsekvenserna CAP av för WTO-åtagandena och Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3 en östutvidgning.171 Forskning för vår vardag. 10

Arbetsmarknadsdepartementet Attityder och lagstiftning i samverkan

+ bilagedel. 31 Aktiv arbetsmarknadspolitik+ expertbilaga.34 Konsumentskydd elmarknaden. 104 Gnmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring - Konsumenterna och miljön. 108 alternativ och förslag.5l Bevakad övergång. Åldersgränserfor ungaupp till Sverige, framtiden och mångfalden.55 30 år. 111 På väg mot egenföretagande.55

Vägar i Sverige. 55

Inrikesdepartementet

Hälften vore nog om kvinnor och män - Lokal demokrati och delaktighet Sverigesstäder i och 90-taletsarbetsmarknad.56 landsbygd. 71 Medicinska undersökningari arbetslivet. 63 Den kommunala självstyrelsenoch gnmdlagen.129 Arbetstid Kommunalförbundoch gemensam nämnd längd.förläggning och inflytande + bilagedel. 145 två former för kommunalsamverkan.137 En allmän och sammanhållen arbetslöshets- KO:s biträde enskilda. 140 försäkring. 150

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Bostadspolitik 2000 från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga156 Pa medborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur + bilagor. 162 Översyn av PBL och va-lagen. 168 Fömyelsen av kommuner och landsting.169 Kommunala fömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga 169 Kommunerna och den statligastyrningen. Bilagall. 169 Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer.Bilagalll. 169 Konkurrensutsättrting inom äldreomsorgeni Stockholmsstad. Politisk-demokratiska aspekter. Bilaga IV. 169 Förändringsmodelleroch förändringsprooesser i kommuner och landsting.Några empiriskastudier. BilagaV. 169 Statens uppgiftsinsamling från kommuneroch landsting.179

Miljödepartementet

Batterierna en laddad fråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. 39 Preciseringav handelsändamálet i detaljplan.52 Kalkning av sjöar och vattendrag 53 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Volym l En granskning. 73 - Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 An Assessment. 73 — SY§lsk kämteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74 - SwedishNuclear Regulatory Activities. Volume 2 Descriptions. 74 — IT i miljöarbetet. 92 Kärrtavfall teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. 101 Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstifming för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. 103 Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelser till miljöbalken.147 Hållbar utvecklingi Sveriges skärgardsomráden. 153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt. 155