Att komma åt oljeutsläppen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Att komma åt

oljeutsläppen

Betänkande av Oljeutsläppsutredningen

tft/fâ

Statens offentliga utredningar WW 1998:158 w Kommunikationsdepartementet

Att komma

olj eutsläppen

Betänkande Olj eutsläppsutrednin av gen Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.order@liber.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Omslag: Karl Petermann

ISBN 91-38-21088-6 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet Björn Rosengren

Regeringen beslutade den 24 oktober 1996 att tillkalla en särskild utredare

för att göra en översyn och utvärdering av gällande regler för de ingripan-

den som kan bli aktuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss samt föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 19 december 1996 överåklagaren Sven-Erik Alhem.

Förste byråingenjören Pauli Alho Sjöfartsverket, numera kanslirådet Catarina Barketorp Kommunikationsdepartementet, avdelningsdirektören Sverker Evans Naturvårdsverket, numera byråchefen Barbro Jönsson

Riksäklagaren och räddningstj änstchefen Thomas Fagö Kustbevakningen har såsom experter deltagit i utredningen. Sekreterare utredningen har varit rådmannen Åsa Liljeroth. numera Utredningen har antagit namnet Oljeutsläppsutredningen K 1996:05. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att komma oljeutsläppen SOU 1998: 158. Utredningsuppdraget har utförts i nära samråd med experterna, vilka i alla väsentliga delar ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Betänkandet har därför avfattats med användandet av vi-form.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Malmö i december 1998

Sven-Erik Alhem

/Åsa Liljeroth

Förkortningar och tekniska termer 17

Förkortningar och tekniska termer

bet. betänkande BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet CLC International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969 års och 1992 års ansvarighetskonvention COLREG Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea, 1972 års internationella sjövägsregler

COW Crude oil washing, rengöring av

lastoljetankar med råolja

dir. direktiv Ds Betänkande i departementsserien Dödvikt Vikten av den last, bunker

fartygets drivmedel och lös utrust-

ning som fartyget förmår bära EEZ Exclusive Economic Zone, exklusiv ekonomisk zon EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen FAP Rikspolisstyrelsens föreskrifter Förenta Nationerna FuK Förundersökningskungörelsen 1947:948 FUND International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971 års och 1992 års fondkonvention FöU Försvarsutskottet

18 Förkortningar och tekniska termer

GC/MS Gaskromatografi/Masspektrometri, metod för analys av oljeprov, se kap. 10 GRT gross tonnage bruttodräktighet, dvs. det bruttodräktighetstal som anges i det för fartyget gällande mätbrevet H.C International Law Commission, FN:s folkrättskommission Interpol Internationella kriminalpolisorganisationen IOPP-certifikat International Oil Pollution Prevention Certificate, internationellt oljeskyddscertiñkat ITOPF International Tanker Owners Pollution Federation Limited HD Högsta domstolen HELCOM Helsingforskommissionen IMDG-koden International Maritime Dangerous Goods Code, se avsnitt 4.1.8 ILO International Labour Organization, Internationella arbetsorganisationen International Maritime Organization, FN:s internationella sjöfartsorganisation INTERVENTION Intemational Convention Relating to Intervention on the High Seas in cases of Oil Pollution Casualties,

1969 års ingreppskonvention med

tilläggsprotokoll från år 1973 IR-kamera/ scanner Infraröd kamera/scanner, kap. 10 se ISM-koden International Safety Management Code, Internationella säkerhetsorganisationskoden JO Justitieombudsmannen eller Justitieombudsmannens ämbetsberättelse JuU Justititeutskottet KBV Kustbevakningen LC Convention the Prevention of on Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter,

Förkortningar och tekniska termer 19

1972 års Londonkonvention om förhindrande av förorening genom dumpning av avfall i vatten m.m. LKP Lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning

LLLTV Lågljus-TV-kamera, se kap. 10

LSF Laserflourosensor, se kap. 10 LU Lagutskottet MARPOL International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg, såsom den ändrats genom 1978 års protokoll MEPC Marine Environmental Protection Committee, lMOzs kommitté för skydd av den marina miljön MPCU Brittiska Marine Pollution Control Unit MRW Mikrovågsradiometer, se kap. 10 MSC Maritime Safety Committee, IMO:s sjösäkerhetskommitté NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I n.m. nautisk mil 1 852 meter OPA United States Oil Pollution Act OPRC International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation, 1990 års s.k. beredskapskonvention PPm parts per million, delar av en miljon, t.ex. milligram/liter prop. proposition RB Rättegångsbalken Rent länsvatten Vatten från fartygets maskinutrymmen eller lastrum som innehåller mindre eller lika med 15 ppm olja RPS Rikspolisstyrelsen rskr. riksdagsskrivelse

RÅ Riksåklagaren RÅFS Riksåklagarens författningssamling

SCB Statistiska centralbyrån

20 Förkortningar och tekniska termer

SDR Särskilda dragningsrätter, valutaenhet som fastställs av Internationella valutafonden

SFS Svensk författningssamling

SJÖFS Sjöfartsverkets

författningssamling

SjöV Sjöfartsverket SKL Statens kriminaltekniska laboratorium SkuU Skatteutskottet SLAR Sidspanande radar, kap. l0 se Slop Blandning olja och vatten efter av bl.a. rengöring av fartygets lastoljetankar Sludge Tjockflytande oljerester avskilts som vid separering av bunkerolja, smörjolja m.m. Spillolja Olja från fartygets motorer och annat maskineri, t.ex. från läckage eller vid oljebyte SOLAS International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974 års internationella konvention om säkerhet för människoliv till sjöss SOU Statens offentliga utredningar STCW International Convention Standards on of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers, 1978 års konvention om utbildning, certifiering och bemanning av sjöfolk SÖ

Sveriges överenskommelser med

främmande makter TU Trafikutskottet UD Utrikesdepartementet

ULLIS Ultralågljussystem, kap. 10

se UNCLOS United Nations Convention the on Law of the Sea, FN:s havsrättskonvention UU Utrikesutskottet UV-scanner Ultraviolett kap. 10 scanner, se VlfL Lagen 1980:424 åtgärder om mot

förorening från fartyg VSL Varusmugglingslagen 1960:418

SOU 1998: 158 Sammanfattning 21

Sammanfattning

Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att utreda frågor ingripanden vid oljeutsläpp

om och utsläpp andra skadliga ämnen till sjöss med syfte att förbättra de av

rättsliga möjligheterna att kunna beivra de olagliga utsläppen. I uppdraget har ingått kartlägga och utvärdera hur nuvarande regelsystem områ-

att det fungerar i praktiken samt att mot bakgrund denna utvärdering och av allmän översyn lagstiftningen lämna förslag till åtgärder som kan en av leda till effektivare ingripanden från myndigheternas sida. Uppdraget har även omfattat att lämna förslag på hur frågan svensk domsrätt kan löom när det gäller olagliga oljeutsläpp och andra utsläpp av förorenande sas ämnen i Sveriges ekonomiska zon.

Kartläggning

Kustbevakningen för sedan år 1970 statistik över registrerade oljeutsläpp varmed här och i det följande avses rapporterade och bekräftade oljeut-

släpp i svensk Under den tid statistiken avser har antalet reansvarszon. gistrerade utsläpp varierat mellan lägst 116 och högst 482 år. Efter en per

generell nedgång under 1980-talet och början av 1990-talet steg antalet

utsläpp under åren 1994 och 1995. De senaste två åren har dock åter kunnat skönjas en viss nedåtgående trend. I vad mån det faktiska antalet utsläpp följt samma mönster som statistiken över registrerade utsläpp är osäkert. Antalet upptäckta utsläpp är nämligen i hög grad beroende vilka står till förfogande för av resurser som

havsövervakningen. Sedan 1970-talet har möjligheterna att upptäcka ut-

släpp avsevärt förbättrats, främst genom den ökade flygövervakningen och

den tekniska utrustning som man har tillgång till på flygplanen.

Vi har med utgångspunkt från Kustbevakningens statistik försökt kartlägga den rättsliga hanteringen av de oljeutsläpp som registrerades under åren 1994-1996. Under ettvart av nämnda år registrerades 415, 482 respektive 411 oljeutsläpp i svensk ansvarszon. Endast ett fåtal av utsläppen

22 Sammanfattning SOU 1998: 158

har resulterat i att en fysisk fällts till för brott. I samtliga person ansvar dessa fall har utsläppet skett från ett svenskt fartyg och den misstänkte har

varit bosatt i Sverige. Vattenföroreningsavgift är administrativ

- som en

sanktionsavgift som kan påföras fysisk eller juridisk har tagits i

person - ut sammanlagt ett 40-tal fall. Påförda vattenföroreningsavgifter är relativt jämt fördelade mellan svenska och utländska fartyg. De flesta avgifterna avser dock oljeutsläpp skett i samband med lastning, lossning, som läktring eller bunkring. Om till antalet sanktioner är således förfaman ser randet med vattenföroreningsavgift effektivare än det rent straffrättsliga

ansvaret. Även med beaktande fallen med påförda vattenföroreningsav-

av gifter är det emellertid ett mycket begränsat antal de utsläpp av som upp-

täckts som lett till någon form av sanktion endast tre procent.

ca

Den främsta anledningen till att så få utsläpp blir beivrade är de svårigheter som är förknippade med identifiering förorenaren. De flesta ol-

av jeutsläpp sker sannolikt nattetid eller vid otjänlig väderlek. Då utsläppen

senare upptäcks befinner sig fartyget långt därifrån. Att i sådan situa-

en tion härleda utsläppet till ett visst fartyg är i dag mycket svårt. Problemet att fastställa från vilket fartyg ett utsläpp har skett avspeglas i att Kustbevakningen under de år vår kartläggning avsett endast beträffande i som genomsnitt 25 utsläpp per år kunnat rikta misstanken mot visst fartyg. Vad som kan konstateras är emellertid att inte heller fall där utsläppet

kunnat misstänkas härröra från ett visst fartyg lett till straffrättsliga åtgärder annat än undantagsvis. De allra flesta förundersökningar rörande brott

av detta slag har lagts ned och ärendena har följaktligen inte nått domsto-

lama. Det finns flera skäl till detta, sammanfattningsvis

men kan sägas att det innebär stora problem att styrka objektiva och subjektiva brottsrekvisit samtidigt som det finns brister i dagens utredningsförfarande.

Allmänna

utgångspunkter för våra förslag

Under de senaste årtiondena har internationella och nationella åtgärder vidtagits för att minska oljeutsläppen från fartyg. Trots det förekommer fortfarande utsläpp i stor omfattning. Vårt uppdrag avser främst att effektivisera det rättsliga beivrandet de av

olagliga utsläppen. Av vikt är emellertid inte bara att ingripa då ett utsläpp

väl har skett utan att alla sätt till att förhindra att olagliga utsläpp se inträffar. Det främst har betydelse är att det finns fungerande som mottag-

ningsanordningar i varje hamn, dit fartygens avfall utan särskild kostnad kan lämnas, samtidigt som det föreligger skyldighet för fartygen

en att

lärrma avfallet. Inom detta område är positiv utveckling redan gång

en

internationellt. Ett väl fungerande systern med mottagningsanordningar i

kombination med effektiva ingripanden och kännbara sanktioner dem mot

Sammanfattning 23

som släpper ut avfallet till sjöss bör leda till att de olagliga utsläppen minskar. Det är i dag förenat med stora problem att i efterhand fastställa från vilket fartyg ett utsläpp har skett. Avsevärt förbättrade identifieringsmöjligheter förutsätter internationella beslut om att alla fartyg skall vara utrustade med s.k. transpondrar samt utarbetandet av ett internationellt system för obligatorisk märkning olja. Från svensk sida måste i dessa sammanav

hang verka pådrivande i olika internationella organ. Däremot har små

möjligheter att innan internationella beslut har fattats ensidigt förbättra - identifieringsmöjlighetema. Våra förslag går därför främst ut att genom ett förenklat och utvidgat straffrättsligt ansvar samt genom ett effektivare utredningsförfarande åstadkomma att olagliga utsläpp från identifierade

fartyg som huvudregel skall leda till någon form av åtgärd mot förorena-

Man kan dock inte realistiskt räkna med att alla nu avsedda fall komren. mer att kunna bli föremål för lagföring i Sverige. Vi är emellertid av uppfattningen att även ett begränsat antal lagföringar kan ha en avsevärd preventiv effekt, om de ges tillräcklig uppmärksamhet. Vad som är viktigt är också att man i de fall lagföring inte kan ske i Sverige från svensk sida - -

gör allt är möjligt för att flaggstaten eller stat skall kunna

som annan straffa de ansvariga. Våra förslag kan inordnas under följande huvudrubriker.

Domsrätt i den ekonomiska zonen Totalförbud mot utsläpp av olja m.m. Straffansvaret En ny administrativ sanktionsavgift Sanktioner mot juridiska personer Brottsutredningen Behörig domstol Internationellt samarbete

Domsrätt i den ekonomiska zonen

Lagen 1996:517 om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad

gäller vissa brott begångna på utländska fartyg, den s.k. begränsningsla-

gen, trädde i kraft samtidigt med att Sverige ratificerade Förenta nationernas havsrättskonvention havsrättskonventionen. Begränsningslagen medför att ett brott som innebär en förorening av den marina miljön endast kan

bestraffas med böter om brottet begåtts utanför svenskt inre vatten ett

fartyg som är registrerat i en främmande stat. Undantag gäller dock för uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Som en konse-

24 Sammanfattning SOU 1998: 158

kvens av att endast böter kan dömas ut med anledning av ett olagligt utsläpp från ett utländskt fartyg i den ekonomiska föreligger inte zonen svensk domsrätt beträffande dessa gärningar enligt 2 kap. 2 § brottsbalken. Inte heller enligt 2 kap. 3 § brottsbalken har vi domsrätt annat än i de sällsynta undantagsfall då brottet kan anses riktat mot Sverige. Vi föreslår domsrätt beträffande dessa brott införs. Åtal får dock att väckas endast i särskilt angivna fall. Förutom då fartygets flaggstat i det konkreta fallet underlåter eller upprepade gånger tidigare har underlåtit att vidta rättsliga åtgärder, får åtal väckas då ett förbjudet utsläpp i den ekonomiska zonen medfört eller kunnat medföra betydande skada, vilket en-

ligt vår uppfattning torde kräva ett utsläpp i storleksordningen 1 000 liter

olja. En konsekvens av att svensk domsrätt införs är också att straffrättsliga ingripanden kan vidtas vid olagliga utsläpp i den ekonomiska zonen.

Totalförbud

mot utsläpp av olja m.m.

Vi föreslår att ett totalförbud mot utsläpp oljehaltiga blandningar, av oavsett koncentration, införs inom Sveriges sjöterritorium. Förbudet medför att sådana utsläpp av länsvatten, som innehåller begränsade halter olja och

som i dag är tillåtna de s.k. 15 ppm-utsläppen, inte längre får ske inom

Sveriges sjöterritorium. Det generella förbudet mot utsläpp olja skall, av

till skillnad från vad gäller i dag, även omfatta fritidsfartyg.

som Vi föreslår vidare att det inom Sveriges sjöterritorium införs ett utvidgat förbud mot utsläpp av toalettavfall samt ett generellt förbud mot utsläpp av fast avfall. Tillsammans med nuvarande förbud mot utsläpp kernikaav lier kommer med vårt förslag i princip alla utsläpp skadliga äirmen av att vara förbjudna inom Sveriges sjöterritorium.

Straffansvaret

Ett olagligt oljeutsläpp eller ett utsläpp av andra skadliga ämnen skall med vårt förslag i första hand föranleda straff för miljöbrott eller vållande till

mjljöstöming. Ansvaret enligt lagen 1980:424 om åtgärder mot förore-

ning från fartyg föreslås bli subsidiärt. Enligt denna lag skall varje person

som uppsåtligen eller av oaktsamhet medverkar till att ett olagligt utsläpp sker dömas till Detsamma gäller den uppsåtligen eller

ansvar. som av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp, som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Den särskilda regleringen av ansvaret för olika specialsubjekt, vilken i dag snarare försvårar än underlättar brottsutredningen, tas bort. Har oaktsamheten bestått i en

SOU 1998: 158 Sammanfattning 25

underlåtenhet att utöva tillsyn och kontroll skall i stället sedvanliga principer för företagaransvar tillämpas. Oavsett ett utsläpp bedöms som miljöbrott, vållande till miljöstörom ning eller ett brott mot lagen åtgärder mot förorening från fartyg som om kan med stöd de principer anser bör tillämpas förutom den som av -

faktiskt åstadkommit det aktuella utsläppet redaren eller ägaren eller

-

företrädare för redare eller ägare som är juridisk person samt befälhavare

och annat befäl dömas till ansvar. Annan som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift föreslås bl.a. i straffrättsligt hänseende bli jämställd med redare. Befälhavarens blir övergripande karaktär och oberoende ansvar av mer av om befälhavaren ansvarat för den mer omedelbara tillsynen över hanteringen av olja och också oberoende av om det befäl som haft detta tillsynsansvar gjort sig skyldig till brott. Befälhavarens övergripande ansvar för att förhindra förorening föreslås komma till uttryck i fartygssäkerhetslagen l988:49. Straffskalan vid olagliga utsläpp behålls oförändrad. Vi är emellertid av uppfattningen att en skärpt inställning till denna typ av brottslighet måste

komma till stånd i praxis. Ett uppsåtligt utsläpp innehållande ett hundratal

liter olja i ett föroreningskänsligt område som Östersjön bör anses vara av

så allvarlig art att det kan vara motiverat att bestämma straffet till fängelse. Detta medför att också straffet då ett sådant utsläpp begås ett utländskt fartyg inom Sveriges sjöterritorium enligt vår uppfattning kan - bestämmas till fängelse. Även medvetet oaktsamma utsläpp bör kunna leda till fängelsestraff. I de fall fängelse inte kan eller bör ådömas bör straffvärdet ligga en hög bötesnivå.

En ny administrativ sanktionsavgift

Svårighetema att rättsligt beivra olagliga utsläpp medför att det är särskilt angeläget att effektivt beivra andra överträdelser som syftar till att kontrollera och eliminera föroreningar från fartyg. En sådan överträdelse är brister i förandet av oljedagboken eller andra sådana dagböcker. En annan att man ombord anbringat en s.k. by-pass anordning, dvs. en anordning som möjliggör utsläpp från en tank eller annat utrymme direkt till havet. En tredje är att underlåter att följa de föreskrifter om s.k. obligatorisk man avfallslämning i hamn, som med största sannolikhet kommer att träda i

kraft inom Östersjöornrådet den l januari 2000.

Av erfarenhet har det straffrättsliga ansvaret hittills fungerat mindre väl

vid brott har samband med sjöfart. Det kan också ifrågasättas

som om rättsväsendets resurser bör tas i anspråk för den typ av överträdelser som det här handlar om. Vi föreslår att föreskrifter som reglerar förbudet mot

26 Sammanfattning

by-pass anordningar samt föreskrifter rörande kravet obligatorisk avfallslärrming skall meddelas av Sjöfartsverket samt att verket skall påföra en administrativ sanktionsavgift om en föreskrift i fråga om förande av oljedagbok eller andra dagböcker rörande hanteringen skadliga ämnen ombord har åsidosatts, av en by-pass anordning har anbringats i strid mot förbud eller en föreskrift rörande kravet obligatorisk avfallslämning har åsidosatts. Avgift skall påföras för de överträdelser som regeringen bestämt och efter principen om strikt ansvar. Avgiftsbeloppet skall uppgå till lägst 3 000 kr och högst 30 000 kr och bestämmas med ledning av tariffer som skall beslutas av regeringen. Avgift skall påföras genom beslut som är direkt verkställbart men som kan överklagas till förvaltningsdomstol.

Sanktioner mot juridiska

personer

Från preventiv synpunkt är det nödvändigt att straffansvaret kompletteras av en effektiv sanktion som drabbar den som kan ha ekonomisk vinning av att begå brott av detta slag, dvs. främst den fysiska eller juridiska person som driver sjöfart med fartyget. En sådan sanktion utgör vattenföroreningsavgiften. Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande SOU 1997:127 Straffansvar för juridiska personer föreslagit att vattenföroreningsavgiften skall tas bort och ersättas med ett straffansvar för juridiska Förslaget personer. bereds för närvarande i Regeringskansliet. I avvaktan på ett slutligt ställ-

ningstagande i frågan ett straffansvar för juridiska är det

om personer uppenbart att vattenföroreningsavgiften måste finnas kvar. För att ytterligare effektivisera uttagandet avgiften föreslår att det införs utvidgad av en möjlighet att påföra ägaren vattenföroreningsavgift. Vidare föreslås en generell höjning av vattenföroreningsavgiftema för de vanligast förekommande utsläppen. Avgiften för ett utsläpp i storleksordningen 50 1 000 liter olja blir med vårt förslag som lägst två basbelopp eller för närvarande 72 800 kr. Vi tar i kapitel 20 upp de komplikationer som ett straffansvar för juridiska personer kan leda till just sjöfartens område. Vi lämnar också förslag till vissa kompletteringar av Företagsbotsutredningens författningsförslag, vilka vi anser nödvändiga om ett straffansvar för juridiska personer skall ha några förutsättningar att fungera lika effektivt som vattenföroreningsavgiften.

SOU 1998: 158 Sammanfattning 27

Brottsutredningen en specialisering inom samverkande

-

myndigheter

Dagens utredningsförfarande vid oljeutsläpp företer många brister. Inom polis- respektive åklagarväsendet avser bristerna främst att ansvaret för

förundersökningarna är spritt på olika personer och/eller organisatoriska enheter, där tillräcklig specialistkunskap för att handlägga denna typ av ärenden ofta saknas. Också inom Kustbevakningen och Sjöfartsverket

saknas generellt sett erforderlig kompetens beträffande många av de frågor

som är av betydelse för ett framgångsrikt utredningsresultat, t.ex. saknas för närvarande tillräckliga kunskaper om det straffrättsliga förfarandet såvitt avser de krav som måste ställas bevisningen och dokumentationen

av vidtagna åtgärder. Kritik kan också riktas mot samtliga myndigheter för att man inte tillräckligt effektivt begagnar möjligheterna till samarbete och

kunskapsutbyte mellan skilda myndigheter inom och utom landet. Den främsta orsaken till att utredningsförfarandet inte är effektivt anser vi dock

vara att det inte i tillräcklig grad anpassats till sjöförhållanden och att det saknas någon med ett övergripande samordnande ansvar. Detta i förening

med att befogenhetema är splittrade på flera myndigheter leder till att det ofta finns brister i utredningsmaterialet, som det kan vara mycket svårt att avhjälpa i efterhand. En effektiv brottsutredning av oljeutsläpp måste enligt vår uppfattning uppfylla följande grundläggande krav.

0 Utredningsförfarandet måste vara uppbyggt kring en möjlighet att ingripa mot fartyg, även utländska sådana, till sjöss. 0 Utredningsförfarandet måste bygga på en särskild handläggningsordning som tillgodoser kraven snabbhet, samordning, samarbete och specialkompetens.

0 Möjligheterna att via internationellt samarbete få utredningsåtgärder

och i förekommande fall lagföring till stånd i ett annat land måste - effektivt utnyttjas.

Dagens förundersökningsförfarande är i mycket begränsad utsträckning anpassat för att tillämpas sjörelaterad brottslighet, i synnerhet gäller

detta då brott begås ett utländskt fartyg. Vid brott med anknytning till sjöfart är tidsaspekten särskilt påtaglig. De svårigheter det många

som

gånger innebär att i efterhand komplettera utredningen medför

att man med utnyttjande av skilda myndigheters kompetens måste mycket agera snabbt. Detta förutsätter ett väl fungerande samarbete och korta kommunikationsvägar mellan myndigheterna mycket tidig samordning. Det samt en är emellertid också nödvändigt att generellt bredda kompetensen hos be-

28 Sammanfattning SOU 1998: 158

rörda myndigheter. Vad behövs är team av specialutbildade persosom under kompetent ledning omedelbart kan utföra erforderliga utner som redningsåtgärder. Om detta skall vara möjligt krävs att brottsutredningen bygger särskild handläggningsordning samt att utredningsförfaranen det, liksom för närvarande, är uppbyggt kring en möjlighet att ingripa mot fartyg, även utländska sådana, till sjöss. Internationell reglering bygger i stor utsträckning principen om flaggstatsjurisdiktion, dvs. att det i första hand är den stat vars flagga fartyget för har ett för att brott begångna statens fartyg utreds som ansvar

och i förekommande fall lagförs, oavsett var brotten begåtts. Erfaren-

- heterna flaggstatsjurisdiktionen är emellertid i ett internationellt perav spektiv mycket dåliga. Inte heller de åtgärder som kan vidtas av myndigheterna i den harrmstat som fartyget anlöper är alltid tillräckliga för att en lagföring skall kunna komma till stånd. Att Sverige har möjlighet att effektivt ingripa mot brott begås inom svenska vattenområden är därför som avgörande betydelse. Enligt vår uppfattning bör man sträva efter att arav beta offensivt än i dag och i förhållande till utländska fartyg hävda mer rätten till kuststatsjurisdiktion i situationer då ingripande folkrättsligt får anses tillåtet och därtill kan ske utan risker för fartyget eller besättningen. Våra förslag och överväganden rörande brottsutredningen kan sammanfattas enligt följande.

0 En särskild lag införs som reglerar förundersökningsförfarandet vid

brott mot bestämmelser i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg.

Lagen skall tillämpas även ett olagligt utsläpp bedöms som miljöom brott eller vållande till miljöstöming.

0 Kustbevakningen ges generell befogenhet att inleda och bedriva för-

undersökning rörande olagliga utsläpp, antingen utsläppet skett i hamn eller till sjöss. Kustbevakningens befogenhet i nu nämnt avseende inskränker dock inte polisens befogenhet samma område. I stället skall förundersökningar kunna bedrivas i nära samverkan mellan polisen och Kustbevakningen.

0 Åklagaren skall ha ett övergripande och samordnande ansvar för för-

undersökningamas bedrivande. Oavsett om förundersökning inletts av

Kustbevakningen eller av polismyndighet så skall åklagarinträde ske

ett mycket tidigt stadium, i princip så snart ett olagligt utsläpp skäligen kan misstänkas härröra från ett visst bestämt eller vissa bestämda far-

tyg. Åklagaren skall som huvudregel också besluta om all tvångsme-

delsanvändning.

SOU 1998: 158 Sammanfattning 29

Kustbevakningstjänsteman får vid alla brott mot föroreningslagstift-

0 ningen i stort sett samma befogenheter som polisman att vidta utredningsåtgärder innan förundersökning inletts samt i brådskande fall. Kustbevakningstjänstemans befogenheter skall generellt gälla även i hamnområden. Sedan förundersökning inletts kan åklagaren eller förundersökningsledare vid polismyndighet, liksom i dag, begära biträde Kustbevakningen samt uppdra kustbevakningstjänsteman att vidta av

utredningsåtgärder. Om åklagaren finner det lämpligt får Kustbevak-

ningen i samband förundersökning rörande sådant brott medmed en verka också vid utredningen av annat brott, t.ex. brott mot sjölagen 1994:1009.

0 Kustbevakningens polisiära befogenheter vid förorening från fartyg regleras i den av oss föreslagna särskilda lagen och skall inte längre omfattas av lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.

0 Som särskilt tvångsmedel införs en möjlighet att under närmare an- givna förutsättningar besluta att ett fartyg skall stoppas, kvarhållas -

eller inbringas till hamn, sådan åtgärd behövs för att säkra bevis-

om ning. Kvarhållande skall också kunna ske för att säkra betalning av böter eller företagsbot. Beslut om kvarhållande m.m. skall som huvud-

regel fattas av åklagaren. Kvarhållande får endast avse begränsad tid, men kan beslutas oberoende av om fartyget ägs av den misstänkte eller

ej.

0 De begränsningar som gäller beträffande straffrättsliga ingripanden mot utländska fartyg lagregleras.

0 Som en begränsad form av husrannsakan införs en möjlighet för kustbevalmingstjänsteman och polisman att beträffande ett fartyg som be- finner sig i svensk hamn företa husrannsakan i fartygs maskinrum, pumprum, lasttankar och liknande utrymmen för att undersöka varifrån olja eller annat förorenande ämne har kommit.

0 S.k. flaggstatsrapport, dvs. överförande av utredning och lagföring till

fartygets flaggstat, blir föremål för författningsreglering. Frågan om

flaggstatsrapportering vid olagliga utsläpp skall prövas av åklagaren.

För att flaggstatsrapporteringen skall få särskild tyngd förordar att

rapportering därefter sker på diplomatisk väg och på framställning av Riksåklagaren, efter anmälan från den åklagare som leder förundersök-

ningen.

30 Sammanfattning SOU 1998: 158

Behovet specialkompetens inom åklagarväsendet föreslås tillgodo- 0 av ses genom att ett 20-tal för ändamålet särskilt utbildade åklagare med behörighet i hela riket svarar för åklagaruppgiften avseende oljeutsläpp

och utsläpp av andra skadliga ämnen. Åklagarna bör utses inom ramen

för nuvarande åklagarorganisation samt ingå i ett landsomfattande jour-

eller beredskapssystem. Kustbevakningen liksom polisen måste i det - inledande skedet förundersökningen alltid kunna vända sig till en av förutbestämd inom det specifika området kompetent åklagare för att - erhålla beslut och instruktioner.

Även kravet specialkompetens inom polisväsendet bör tillgodoses 0 genom en specialisering inom ramen för nuvarande organisation, innebärande att ett begränsat antal särskilt utbildade polismän svarar för handläggningen av denna typ av brott.

0 Det föreslås att kontaktpunkter inrättas vid Kustbevakningens regionledningar. Från dessa skall, i samråd med övriga myndigheter, det inledande utredningsarbetet organiseras. För att åstadkomma en ytterligare fördjupad samverkan och mellan myndigheterna föreslås att samsyn samverkansgrupper bildas central och regional nivå.

0 Kustbevakningen föreslås få i uppdrag att svara för uppföljning och redovisning av vilka straffrättsliga och andra åtgärder som upptäckta utsläpp lett till.

0 En effektiv brottsutredning förutsätter en effektiv tillsyn. Sjöfartsver-

kets skyldighet att polisanmäla överträdelser inom sitt tillsynsornråde samt bistå åklagare, polismyndighet och Kustbevakningen vid brottsut-

redningen lagregleras. Sjöfartsverkets befogenhet att kvarhålla ett fartyg som befinner sig i en svensk hamn utvidgas till att även gälla fartyg, beträffande vilka s.k. obligatorisk avfallslämning inte har fullgjorts.

0 För att ytterligare öka möjligheterna till upptäckt och utredning bör övervägas om Försvarsmakten kan ges i uppdrag att biträda Kustbevakningen med övervakning för att upptäcka överträdelser, identifiera

fartyg och ta oljeprov från utsläpp samt om någon eller några av För-

svarsmaktens helikoptrar skulle kunna användas för att biträda vid Kustbevakningens ingripanden mot fartyg till sjöss.

Sammanfattning 31

Behörig domstol

Enligt nuvarande ordning är såväl allmän domstol som sjörättsdomstol behörig att handlägga mål som rör olagliga utsläpp och andra brott enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Vi föreslår att sjörättsdomstol skall exklusivt behörig att pröva åtal för brott enligt föroreningsvara lagstiftningen, om brottet begåtts på ett fartyg då detta befinner sig utanför svensk hamn. Sjörättsdomstols exklusiva behörighet föreslås gälla även om brottet rubriceras som miljöbrott eller vållande till miljöstöming. Enligt en särskild forumbestämmelse skall åtal i nu nänmda fall prövas av sjörättsdomstolen i den ort som ligger närmast den plats där brottet förövades eller sjörättsdomstolen i den ort där den hamn är belägen dit den av misstänkte först anländer med fartyget. Åtal får också väckas vid sjörättsdomstolen i den ort där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet

eller där han gripits eller annars uppehåller sig. Finns inte sjörättsdomstol på den ort där den misstänkte skall svara enligt vad som ovan angetts skall

åtal väckas vid den sjörättsdomstol som är närmast den orten.

Internationellt samarbete

Om man i ett globalt perspektiv skall komma till rätta med de olagliga utsläppen krävs internationella åtgärder. Det är främst inom fem områden som nuvarande internationella reglering eller tillämpning densamma av inte fungerar tillfredsställande och där förändring måste komma till en stånd. Problemområdena kan sammanfattas under följande rubriker.

Kuststatsjurisdiktionen vid utsläpp i den ekonomiska zonen. Flaggstatsansvaret. Samarbetet vid utredning och lagföring av olagliga utsläpp.

Identifiering av fartyg.

Mottagningsanordningar för oljehaltigt avfall m.m.

När det gäller det sist nämnda området har senare tid mycket positivt inträffat, främst när det gäller att få till stånd adekvata mottagningsanord-

ningar i Östersjöornrådet. Sverige har i denna fråga verkat mycket aktivt

på det internationella planet och förutsätts göra så även framöver. För att förbättra möjligheterna att identifiera fartyg har Sverige länge

drivit frågan om s.k. transpondrar. Också detta arbete måste självklart fortsätta. Vi måste från svensk sida också stödja pågående arbete med att få fram ett system för märkning olja liksom andra åtgärder kan för-

av som

bättra identifieringsmöjlighetema.

32 Sammanfattning SOU 1998: 158

Ett betydande antal utsläpp till sjöss begås utländska fartyg som inte

anlöper svensk hamn. Sker utsläppet i den ekonomiska zonen har svenska myndigheter enligt havsrättskonventionen mycket begränsade befogenheter att ingripa mot fartyget i territorialhavet eller i zonen. En utökad befogenhet i nämnt avseende är stor betydelse för möjligheterna att utrenu av da och också lagföra dessa brott. För att åstadkomma detta bör Sverige

inom ramen för Östersjö-, Nordsjö- och EU-samarbetet verka för en ge-

mensam och för kuststater förmånlig tolkning av vissa av havsrättskonventionens begrepp, vilka är av avgörande betydelse för ingripande- och

lagföringsmöjlighetema, t.ex. begreppet "betydande skada.

Det internationella regelverket lägger ett betydande ansvar på flaggsta-

ter, både då det gäller att implementera bestämmelser och då det gäller att kontrollera tillämpningen desamma. Det är emellertid ett känt faktum av att flera flaggstater hittills inte levt upp till dessa krav. Om man skall åstadkomma förändring härvidlag måste större fokusering ske hur en

flaggstater uppfyller sina förpliktelser. Vi menar att Sverige bör arbeta för

att sådana flaggstater som inte reagerar andra staters flaggstatsrapporter ägnas betydligt större uppmärksamhet inom FN:s Internationella sjöfartsorganisation IMO, att rapporteringsförfarandet till IMO förbättras

samt att en årlig publicering sker av de fall där sanktioner ådömts för

olagliga utsläpp. Publiceringen bör innehålla uppgift om bl.a. fartygets namn och flaggstat. Alternativt eller parallellt med en global publicering

bör Sverige arbeta för att medlemsstaterna inom EU åläggs att publicera

information av detta slag. Ett effektivt internationellt samarbete är en absolut förutsättning för att i ett globalt perspektiv få till stånd fler lagföringar för olagliga utsläpp till sjöss. Med ett effektivt samarbete avses då ett samarbete som snabbt möjliggör fullständig bevissäkring och i förekommande fall lagföring i en - stat begäran stat. Det är ett känt faktum att förfarandet vid av en annan internationellt samarbete i brottmål för närvarande generellt sett inte uppfyller dessa krav. Däremot fungerar det internationella samarbetet mellan olika länders sjöfartsmyndigheter i allmänhet mycket bra.

Vi anser att Sverige måste verka för att, i första hand, få till stånd regio-

nala överenskommelser rörande samarbetet vid olagliga utsläpp. Dessa bör

bygga en möjlighet för varje stat att begäran av annan stat inleda brottsutredning, vidta utredningsåtgärder samt i förekommande fall

- -

väcka åtal beträffande utsläpp som skett från ett fartyg som befinner sig i någon av den anmodade statens hamnar. Målet måste vara att en fram-

ställning kan framföras snabbt och genom direktkontakt mellan särskilt utsedda myndigheter i respektive land. Sverige bör också söka få till stånd en ordning där det i varje land införs en möjlighet att kvarhålla ett ut-

ländskt fartyg för att begäran av annan stat säkerställa böter och andra ekonomiska anspråk.

SOU 19981153 Sammanfattning 33 Genomförande Vi beräknar att förslagen skall kunna träda i kraft den 1 juli 2000.

SOU 1998: 158 Summary 35

Summary

Assignment

Our assignment has been to investigate matters concerning intervention in conjunction with oil discharges and discharges of other harmful substances at sea for the purpose of improving the legal possibilities to prosecute illegal discharges. The assignment has involved a survey and assessment of the manner in which the current regulatory system the area works in practice and, against the background of this assessment and a general overview of legislation, the submission of proposals for measures which can lead to more effective intervention on the part of governmental authorities. The assignment has also included the making of proposals as to the manner in which the issue of Swedish jurisdiction can be solved with respect to illegal oil discharges and discharges of other harmful substances in Sweden’s exclusive economic zone.

Survey

Since 1970, the Coast Guard has compiled statistics of registered oil

discharges as used here and in the following, this reported and

means confirmed oil discharges in the Swedish of responsibility. With zone respect to the period to which the statistics relate, the number of registered discharges has varied between not less than 116 and than 482 not more per year. Following a general downward trend during the 1980s and the beginning of 1990s, the number of discharges during 1994 and 1995 increased. However, during the last downward trend be two years, a can discerned once again. The extent to which the actual number of discharges follows the same pattern as the statistically registered discharges uncertain. To high a

degree, the number of discharges detected primarily dependent

upon which resources are available for monitoring the Since the 1970s, the sea.

possibilities to detect discharges have improved significantly, primarily

36 Summary SOU 1998: 158

through the increase of airborne monitoring and the technical equipment available on aircraft. On the basis of the Coast Guard’s statistics, we have attempted to survey the legal to oil discharges documented from 1994 to 1996. response During these 415, 482, and 411 oil discharges respectively were years, registered in the Swedish of responsibility. Only a few discharges zone have resulted in physical being found crirninally liable. In all of a person these the discharge from a Swedish vessel and the suspect cases, came resided Sweden. The water pollution fee, an administrative fee which be imposed physical and legal persons, has been imposed in a total may on of 40 The water pollution fees imposed are relatively evenly or so cases. divided between Swedish and foreign vessels. However, most of the fees relate to oil discharges which have occurred in connection with loading/unloading, including bunkering. Thus, when considering the number of sanctions, the procedure involving the water pollution fee more effective than pure criminal liability. Even with regard to cases in which water pollution fees were imposed, however, the number of discharges detected which lead to some form of sanction are very limited approximately three percent only. The primary reason why so few discharges are prosecuted the difficulties associated with identification of the polluter. Most oil discharges probably occur at night or during inclement weather. When the discharges are detected, the vessel long gone. To attribute the discharge to a particular vessel in such a situation is, at present, very difficult. The problem of determining from which vessel a discharge originated reflected in the fact that the Coast Guard, during the years to which our survey relates, has been able to direct suspicion against a particular ship only with respect to an average of 25 discharges per year. may be noted, however, that cases where the discharge was suspected to originate from a particular ship only led to criminal measures in exceptional cases. Most of the investigations concerning crimes of this type have been discontinued and, consequently, the matters were not brought to court. There are several reasons for this, but may be said, in summary, that there major problems involved in proving objective and are subjective legal elements at the same time as there are deficiencies in current investigative procedures.

General bases for our proposals

During recent decades, international and national measures have been undertaken in order to reduce the number of oil discharges from vessels. In spite of this, oil discharges are still occurring to a great extent.

Summary 37

Our assignment relates primarily to making the prosecution of unlawful oil discharges effective. important, however, not only to intervene when a discharge has already taken place, but to ensure that unlawful discharges are prevented. Most importantly, there must be functioning reception facilities in every port to which the ships’ wastes may be delivered without special cost, while the vessel has a simultaneous obligation to deliver the waste. Internationally, there already a positive trend underway in this area. A well-functioning system of reception facilities in combination with effective intervention, as well as stiff penalties for parties discharging waste at sea, should lead to a reduction in unlawful discharges. Currently, substantial problems are associated with attempts to subsequently determine from which vessel a discharge has originated. Significantly improved identification possibilities are a precondition for international decisions that all vessels must be equipped with what are commonly referred to as transponders and the development of an international system for obligatory tagging of oil. In this context, Sweden must force the pace in different international bodies. On the other hand, we have limited possibilities, prior to the adoption of international decisions, to unilaterally improve the identification possibilities. Consequently, our proposals are primarily, through simplified and expanded criminal liability as well as through more effective investigative procedures, to achieve a situation in which unlawful discharges from identified vessels lead, in the main, to some form of action against the polluter. However, unrealistic to expect that all relevant cases will be subject to legal proceedings in Sweden. Nonetheless, our position that even a limited number of legal proceedings have significant can a preventive effect, they are given sufficient attention. also important that, in the cases in which legal proceedings cannot be pursued in Sweden,

everything possible done by Sweden to ensure that the flag State or

another State capable of punishing the party responsible.

Our proposals are organised under the following main titles:

0 Jurisdiction in the exclusive economic zone; 0 Total prohibition against discharge of oil, etc.; I Criminal liability; 0 A new administrative fee; 0 Sanctions against legal persons;

0 Criminal investigation;

0 Authorised court; 0 International co-operation.

38 Summary SOU 1998: 158

Jurisdiction in the exclusive economic zone

The Jurisdiction Over Foreign Vessels Act, commonly referred to as the Jurisdictional Limitations Act SFS 1996:517, entered into force at the same time as Sweden ratified the United Nations’ Convention on the Law

of the Sea Convention the Law of the Sea. Under the Jurisdictional

on Limitations Act, a crime involving pollution of the marine environment can only be penalised with fines the crime was committed outside of the Swedish interior waters by a ship which registered in a foreign country. Exceptions apply, however, to wilful and serious pollution of the territorial sea. As a consequence of the fact that only fines may be imposed where a foreign ship unlawfully discharges in the economic zone, Swedish jurisdiction does not extend to such actions pursuant to Chapter section 2 of the Penal Code. Furthermore, pursuant to Chapter section 3 of the Penal Code, do not have jurisdiction situations other than we the few exceptional cases which the crime may be deemed to be have been directed against Sweden. We propose that jurisdiction over these crimes be introduced. However, prosecution may only be undertaken in specifically enumerated cases. In addition to when the vessel’s flag State in the specific case fails, or has failed on repeated occasions, to undertake legal action, prosecution may be undertaken against a prohibited discharge in the economic zone which has caused, or threatens to cause, significant damage which, in our opinion, should require discharge the order of 1,000 litres of oil. a A consequence of the introduction of Swedish jurisdiction will also be that penal intervention can occur in conjunction with unlawful discharges the exclusive economic zone.

Total prohibition against oil discharges, etc.

We propose that a total prohibition against discharges of mixtures containing oil, without regard to concentration, be introduced within the territorial sea of Sweden. The prohibition means that discharges of bilge water containing limited amounts of oil which are currently permissible

what commonly referred to as the "15 ppm-discharge", will no longer

be permissible within Sweden’s territorial sea. The general prohibition against discharging oil shall, as opposed to the current prohibition, also cover pleasure craft. In addition, we propose the introduction of an expanded prohibition against the discharge of sewage, as well as a general prohibition against the discharge of garbage, within Sweden’s territorial sea. In combination with the current prohibition against discharges of noxious liquid

SOU 1998: 158 Summary 39

substances, under our proposal all discharges of harmful substances will, in principle, be prohibited within Swedens territorial sea.

Criminal liability

An unlawful oil discharge or discharge of other harmful substances will, according to our proposal, first give rise to a penalty for "miljöbrott"

environmental crime or "vållande till miljöstörning" liability for

environmental damage pursuant to general penal provisions. proposed that liability pursuant to the Act SFS 1980:424 Concerning Measures for the Prevention of Pollution from Ships be made subsidiary. Pursuant to this Act, any natural person who intentionally or negligently contributes to an unlawful discharge will be held liable. The same applies to any person who intentionally or negligently fails to undertake measures to limit discharge which, as a consequence of an accident, discharged from the vessel. The separate regulation of liability for the different special subjects, which currently makes more difficult, rather than facilitates, criminal investigations, to be removed. Where negligence consists of a failure to carry out supervision and control, normal principles of corporate liability shall be applied instead. Irrespective of whether a discharge adjudged to be an environmental crime pursuant to general penal provisions a violation of the Act or Concerning Measures for the Prevention of Pollution from Ships, the

manager or the owner or the representative of the manager or the owner which a legal person and the master and other officers can, in addition

to the party who actually caused the discharge, be held liable pursuant to the principles we believe should be applied. proposed, inter alia, that persons who exercise controlling influence over the operation of the ship be equated with the manager for purposes of criminal liability. The master’s liability becomes more comprehensive in character and independent of whether the master responsible for the more immediate supervision of the handling of oil or whether the officer charged with this supervisory responsibility criminally liable. proposed that the master’s overall responsibility for preventing pollution be expressed in the Vessel Safety Act SFS 1988:49. The penalty scale applicable to unlawful discharges to remain unchanged. However, we are of the opinion that a stricter approach to this type of crime must be engendered in law. An intentional discharge case involving a hundred litres of oil in sensitive to pollution such an area as the Baltic Sea should be deemed to be so serious in character that can justify the imposition of term of imprisonment. In opinion, this also a our means that the penalty imposed for a discharge committed by a foreign

40 Summary SOU 1998: 158

vessel within Swedens territorial sea may also involve imposition of a term of imprisonment. This should also be the case with discharges committed with conscious disregard. In cases in which a term of

imprisonment cannot or should not be imposed, the penalty imposed

should be a heavy fine.

A new administrative fee

As a consequence of the difficulties of prosecuting unlawful discharges,

particularly important to effectively prosecute violations of other regulations designed to control and eliminate pollution from vessels. One

such violation deficiencies in the maintenance of the oil record book or other such books. Another the utilisation on board of what commonly referred to as a bypass device, i.e. a device which makes possible discharges from tank other space directly into the sea. A third the a or failure to follow regulations in respect of what are commonly referred to as mandatory delivery of wastes to a port reception facility, which will, in all likelihood, enter into force on 1 January 2000 within the Baltic Sea area. appears from experience that, thus far, the imposition of criminal liability has not worked as well in conjunction with shipping-related crimes. can also be questioned whether the resources of the legal system should be employed for the type of violation dealt with here. We propose that the National Maritime Administration issue regulations concerning the prohibition against bypass devices and regulations in respect of the requirement for mandatory delivery of wastes, and that the Administration impose an administrative fee for:

the disregard of a regulation regarding the maintenance of an oil record

book or other books concerning the handling of harmful substances on board; the use of a bypass device in violation of a prohibition; or the disregard of a regulation regarding mandatory delivery of wastes. The fee shall be imposed for violations determined by the Government and pursuant to the doctrine of strict liability. The amount of the fee shall not be less than SEK 3,000 and than SEK 30,000, and shall be not more determined with the guidance of tariffs to be decided by the Government. The fee shall be imposed through decisions which are directly enforceable but may be appealed to the Administrative Courts.

SOU 1998: 158 Summary 41

Sanctions against legal persons

From prevention standpoint, necessary that the imposition of a criminal liability be supplemented with an effective sanction penalising any person who profits financially from having committed this type of crime, i.e. primarily the physical or legal persons who conduct shipping with sea-going vessels. The water pollution fee constitutes such a sanction. In its report, Criminal Liability for Legal Persons SOU 1997:127, the Corporate Sanctions Committee has proposed that the water pollution fee be removed and replaced by the imposition of criminal liability for legal persons. Currently, the bill being prepared by the Cabinet Offices. Pending the adoption of a final position on the question regarding the imposition of criminal liability for legal persons, obvious that the water pollution fee must remain in effect. In order to make the imposition of the fee more effective, we propose the introduction of an expanded possibility to impose the fee on the owner. In addition, a general increase of the water pollution fee proposed for the most common discharges. Pursuant to our proposal, the fee for one discharge in the order of 50 to 1,000 litres of oil should be not less than two statutory base amounts or, currently, SEK 72,800. In Chapter 20, we consider the complications engendered by the imposition of criminal liability for legal persons, specifically in the area of shipping. We also make proposals for certain supplements to the legislative bill promulgated by the Corporate Sanctions Committee which we deem necessary the imposition of criminal liability legal entities on will be able to work as effectively as the water pollution fee.

Criminal investigation a specialisation within co-

—

operating authorities

The current investigative procedure in conjunction with oil discharges evinces many deficiencies. Within the police and prosecutor’s offices, the deficiencies relate primarily to the fact that responsibility for investigations spread out amongst various persons and/or organisational units in which sufficient specialist knowledge needed to deal with these types of matters often lacking. In addition, there a general lack of necessary expertise in the Coast Guard and National Maritime Administration concerning many of the matters which are significant to a successful investigative result, e.g. a current lack of sufficient knowledge concerning criminal procedures as they regard the requirements which must be imposed in respect of evidence and documentation of measures

42 Summary SOU 1998: 158

undertaken. In addition, all governmental authorities may be criticised for their failure to effectively exploit the opportunities for co-operation and information exchange between various domestic and foreign govemmental authorities. In our opinion, however, the foremost reason why the investigative procedure not effective that has not, to a sufficient degree, been adapted to maritime circumstances and that lacks an authority charged with overall responsibility for co—ordination. This fact, together with the fact that authority spread over several governmental authorities, leads to a situation in which there are often deficiencies in the investigative material which can be extremely difficult to remedy at a later time. In our opinion, an effective criminal investigation of oil discharges must fulfil the following basic requirements:

0 The investigative procedure must be structured around a possibility to intervene against vessels, including foreign vessels, at sea; 0 The investigative procedure must be structured around a special procedure which satisfies the need for speed, co-ordination, co-operation, and special expertise: 0 The possibility of undertaking, through international co-operation, investigative action and, where appropriate, pursuing legal proceedings another country must be utilised effectively.

The current investigation procedure to a very limited extent, adapted for application to maritime criminal activity, more particularly with respect to situations in which the crime committed on a foreign vessel. In conjunction with shipping-related crimes, the time component especially notable. As a consequence of the difficulties often involved later supplementing the investigation, action must be taken quickly in very the utilisation of the expertise of various governmental authorities. This presupposes smooth co-operation and short communication channels between the govemmental authorities, as well as co-ordination at a very early stage. However, also necessary to broaden expertise generally the relevant govemmental authorities. What needed a team of specially trained who, under competent management, persons can

immediately carry out the necessary investigative measures. this to be

possible, necessary that the criminal investigation be structured around a special procedure, and that the investigative procedure be structured, as today, around the possibility to intervene against vessels, including foreign vessels, at sea. To a large extent, international regulations based the principle are upon of flag State jurisdiction, i.e. primarily the State under which flag the vessel sails which has responsibility for investigating crimes committed on

SOU 1998: 158 Summary 43

the State’s vessel and, where appropriate, the institution of legal proceedings, irrespective of where the crime was committed. However, in

an international perspective, the experiences from flag State jurisdiction

have been very poor. Nor are the measures which may be undertaken by governmental authorities in a port State always sufficient for the institution of legal proceedings. Therefore, of utmost significance that Sweden has the possibility to effectively intervene against crimes committed within Swedish territorial waters. In our opinion, efforts should be made to work more offensively than we do today and, relation to foreign vessels, assert the right to coastal State jurisdiction in situations in which intervention, based on customary international law, may be deemed permissible and may be carried out without risk to the vessel or the crew. Our proposal and consideration respect of criminal investigations may be summarised as follows:

0 A special Act to be introduced which regulates the investigative

procedure in conjunction with violations of the Act Concerning Measures

for the Prevention of Pollution from Ships. The law shall be applied even where an unlawful discharge deemed to be an environmental crime pursuant to general penal provisions.

0 The Coast Guard be provided with the general authority to commence and conduct investigations of unlawful discharges, either where the discharge occurs in port or at sea. The Coast Guard’s authority this respect does not, however, limit the authority of the police within the same area. Instead, investigations shall be conducted in close co-operation between the police and the Coast Guard.

0 The prosecutor shall have overall and co-ordinating responsibility for the conduct of investigations. Irrespective of whether the investigation was commenced by the Coast Guard or by the police authority, the intervention of the prosecutor shall take place at early stage, principle, an as soon as

the illegal discharge may be reasonably suspected to originate from one or

more specifically identified vessels. The prosecutor shall also take decisions with respect to the of coercive use measures.

0 In conjunction with all violations of pollution legislation, Coast Guard officers will largely have the same authority as police officers in

undertaking investigatory measures prior to the commencement of the

investigation, as well as in urgent cases. The authority of Coast Guard officers shall generally extend to port well. Following areas as commencement of the investigation, the prosecutor or the lead investigator

44 Summary SOU 1998: 158

with the police authority may, as the case today, request the assistance of the Coast Guard, and assign Coast Guard officers the task of undertaking investigative measures. Where the prosecutor deems appropriate, the Coast Guard may, in conjunction with the investigation concerning such crimes, also assist in the investigation of other crimes, violations of the Swedish Maritime Code SFS 1994:1009. e.g.

0 The Coast Guard’s police authority, with respect to pollution from vessels, be regulated by the special Act we propose, and no longer governed by the Coast Guard Co—operation with Police Supervision Act SFS 19822395.

As a specific coercive measure, the possibility to board, detain, or re- 0 route vessel to port under specifically stated circumstances be introduced a where such measures are required in order to secure evidence. shall also be possible to detain the vessel in order to ensure payment of fines or corporate sanctions. In the main, decisions with respect to detention, etc., shall be taken by the prosecutor. Detention may only be employed for a limited time, but may be employed irrespective of whether the vessel owned by the suspect party or not.

0 The limitations applied with respect to penal intervention against foreign ships shall be regulated by law.

0 As a form of limited search, a possibility be introduced for Coast Guard officers and police officers to undertake, with respect to a vessel which in a Swedish port, an inspection of the vessel’s machine room, pump room, storage tanks, and similar spaces in order to investigate from whence oil or other harmful substances originated.

0 A so-called flag State report, i.e. the transfer of an investigation and the institution of legal proceedings to the vessel’s flag State, will be subject to legislative regulation. The issue concerning flag State reporting in conjunction with unlawful discharges shall be determined by the prosecutor. In order for the flag State report to carry special weight, we recommend that reporting thereafter be carried out via diplomatic channels and that be presented by the Prosecutor General following notification from the prosecutor leading the investigation.

0 recommended that the need for special expertise within the prosecutors’ offices be met through a team of 20 or so prosecutors, specially trained for the purpose, with the authority to prosecute,

SOU 1998: 158 Summary 45

throughout the country, matters concerning oil discharges and discharges

of other harmful substances. The prosecutors should be appointed within the framework of the current prosecutorial organisation, and be made part

of nation-wide on-call system. At the initial stage of the a emergency or

investigation, the Coast Guard must, well as the police, always be able

as turn to predetermined prosecutor, skilled in the specific area, in order to a to obtain decisions and instructions.

0 The need for special expertise within the police system should also be met through specialisation within the framework of the current

organisation in which limited number of specially trained police officers a responsible for handling this type of crime. are

proposed that contact points be established within the Coast 0 Guard’s regional headquarters. The initial investigatory work shall be organised in consultation with other governmental authorities. In order to bring about deeper co-operation and a common vision between govemmental authorities, proposed that co-operation groups be formed at the central and regional levels.

proposed that the Coast Guard be charged with the task of follow- 0 and reporting which penal and other measures were applied following up detected discharges.

An effective criminal investigation requires effective supervision. The 0 duty of the National Maritime Administration to report to the police violations within its supervisory area and to assist the prosecutor, police, and Coast Guard in conjunction with criminal investigations shall be regulated by law. The National Maritime Administration’s authority to detain vessel Swedish port to be expanded so as to apply to a any vessels which have not performed so-called mandatory delivery of wastes.

In order to further increase the possibilities of detection and 0 investigation, consideration should be given to whether the Defence Forces can be charged with the task of assisting the Coast Guard in

monitoring in order to detect violations, identify vessels, and take oil tests

from discharges, well whether one or more of the Defence Force’s as as helicopters could be used to assist in conjunction with the Coast Guard’s intervention against ships at sea.

46 Summary SOU 19982158

Authorised court

Pursuant to the current procedure, courts of general jurisdiction as well as the Maritime Court have jurisdiction over cases concerning unlawful discharges and other crimes pursuant to the Act Concerning Measures for the Prevention of Pollution from Ships. We propose that the Maritime Court be given exclusive jurisdiction over matters pursuant to pollution legislation where the crime was committed vessel situated outside on a a Swedish port. proposed that the Maritime Court’s exclusive jurisdiction extend to crimes characterised as environmental crimes pursuant to general penal provisions. Pursuant to a special forum provision, prosecution of these cases shall be conducted before the Maritime Court in the city located closest to where the crime was committed, or by the Maritime Court in the city where the port in which the suspect first comes to port with the vessel located. Cases also may be prosecuted before the Maritime Court the city which the suspect must respond in disputes in general, or which he was taken into custody or otherwise resides. In the event a Maritime Court not situated the city which the suspect must respond pursuant to the above, shall cases be prosecuted before the nearest Maritime Court.

International Co—operation

In order to overcome unlawful discharges globally, international measures are required. There are primarily five in which current international areas regulation, or the application of the same, does not work satisfactorily and in which changes must be carried out. The problem be areas can

summarised under the following headings:

Coastal State jurisdiction discharges in the exclusive economic over zone; Flag State responsibility; Co—operation in the investigation and institution of legal proceedings in respect of unlawful discharges; Identification of vessels; Reception facilities for wastes containing oil, etc.

Recently, as regards the last heading, positive developments have

very

occurred primarily with respect to the establishment of adequate reception

facilities in the Baltic Sea In this matter, Sweden has worked area. very actively at the international level, and expects to continue to do so.

Summary 47

In order to improve the possibility of identifying vessels, Sweden has long championed what commonly referred to as transponders. Clearly, are this work must also continue. Sweden must also support the ongoing work for producing system for tagging of oil, as well as other measures which a can improve the possibilities of identification. A significant number of discharges at sea are committed by foreign vessels which do not call at Swedish ports. Pursuant to the Convention on the Law of the Sea, when a discharge occurs within the exclusive economic the Swedish governmental authorities have very limited zone, authority to intervene against the vessel in the territorial sea or in the zone. An expanded jurisdiction in this regard very significant to the possibilities of investigating and instituting legal proceedings against such crimes. In order to achieve this, Sweden should, within the framework of Baltic, North Sea, and EU co-operation, work for a common and, in respect of coastal States, advantageous interpretation of certain terms in the Convention the Law of the Sea, which are of crucial significance on regarding intervention and the possibilities of commencing legal proceedings, e.g. the term "significant damage". The international regulatory system imposes significant responsibilities flag States, both with respect to the implementation of provisions and on with respect to monitoring the application of the same. is, however, a known fact that several flag States have not lived up to these requirements in the past. In order to bring about a change this regard, intense consideration must be given to how flag States fulfil their obligations. By this we mean that Sweden should work to create a situation in which the flag States which do not respond to other States’ flag State reports receive much more attention the United Nations’ International Maritime Organization IMO, that the procedure for reporting to the IMO be improved, and that in which sanctions were imposed for unlawful cases discharges be published annually. Publication should contain information regarding, inter alia, the vessel’s name and flag State. Alternatively, or in parallel with a global publication, Sweden should work to ensure that the Member States of the EU be required to publish information of this type. Effective international co-operation an absolute precondition for effecting, from a global perspective, more prosecutions for unlawful discharges at Effective co-operation thus means co-operation which sea. quickly makes possible the complete gathering of evidence and, where appropriate, the institution of proceedings in one State upon request of another State. a known fact that the procedure for international cooperation in criminal cases currently does not, generally speaking, fulfil these requirements. On the other hand, international co-operation between the maritime authorities various countries generally functions very well.

48 Summary SOU 1998: 158

We believe that Sweden must first work to bring about regional agreements concerning co—operation conjunction with unlawful discharges. These should be based upon the possibility for every State, upon request by another State, to institute a criminal investigation, undertake investigatory measures and, where appropriate, prosecute matters with respect to discharges from a vessel found in the ports of any of the States to which a request made. The goal must be one in which a request can be presented quickly and through direct contacts between specifically appointed authorities in the respective countries. Sweden should also attempt to bring about a system according to which every country introduces the possibility to detain, upon request of another State, a foreign vessel in order to ensure the imposition of fines and other financial claims.

Implementation

We estimate that should be possible that the proposals enter into force on l July 2000.

SOU 1998: 158 F örfattningsförslag 49

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1980:424 om åtgärder mot

förorening från fartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1980:424 om åtgärder mot föro-

rening från fartyg dels att 8 kap. 6 10 kap. 6 § samt ll kap. skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 1 kap. 2 § skall betecknas 1 kap. 4 nuvarande l kap. 3 § skall betecknas 1 kap. 6 § samt nuvarande 8 kap. 7 § skall betecknas 8 kap. 6 dels att nya paragraferna 1 kap. 4 och 6 §§ samt 8 kap. 6 § skall ha följande lydelse, dels att 1 kap. 1 2 kap. 1-4 §§, 3 kap. 1 och 7 §§, 4 kap. 1 5 kap. 2 6 kap. 2-3 och 5 §§, 7 kap. 10 och 11 §§, 8 kap. 1-3, 5 och 8- 10 §§, 9 kap. 1-3 och 5-7 §§, 10 kap. 1-3, 5 och 7-9 §§ samt rubrikerna till 8-10 kap. skall ha följande lydelse, dels att 10 kap. 4 § i paragrafens lydelse enligt lagen 1998:822 ändom ring i nämnda lag skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tjugo paragrafer, 1 kap. 3 och 5 §§, nya 2 kap. 5-8 §§, 3 kap. 3 a och 5 a §§, 6 kap. 11 7 kap. 3 a, 3 5 a och 6 a §§ samt 8 kap. 7 och 11-15 §§, av följande lydelse, dels att det närmast före 1 kap. 1 och 4 §§, 2 kap. 2-8 §§, 6 kap. 7 och 11 §§, 7 kap. 4 och 11 §§ samt 8 kap. 11 och 15 §§ skall införas tjugoen nya rubriker, av följande lydelse.

50 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1§

I denna lag finns bestämmelser förbud mot förorening från fartyg, om mottagning skadliga ämnen från fartyg, fartygs konstruktion samt tillav och andra åtgärder för att förebygga eller begränsa förorening från syn fartyg. Bestämmelser rederiers om och fartygs säkerhetsorganisation, vilka även avser att skydda

miljön, finns i fartygssäker-

hetslagen 1 988:49.

2§

Lagens bestämmelser gäller inte utländska statsfartyg, som inte används i ajfärsdrift. Svenska örlogsfartyg undantas frän tillämpningen av 4-6 kap. samt 7kap. 4-11 §§. Fritidsfartyg undantas från tillämpningen av 7 kap. 3 och 3 §§. Vid meddelande av förea

skrifter enligt 2 kap. 2 eller 5 §

får regeringen eller den myndighet som regeringen utser vidare föreskriva särskilda bestämmelser beträffande fritidsfartyg

3 §

Föreskrifter som meddelas med stöd av denna lag får inte strida mot sådana bestämmelser i in-

SOU 1998: 158 Författningsförslag 51

temationella överenskommelser som är bindande för Sverige. Detsamma gäller i fråga om undantag. Vid tillämpning av lagen skall sådana begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser beaktas.

Definitioner

Nuvarande lydelse

2 §

I lagen används beteckningar som har följande betydelse.

Beteckning Betydelse

Östersjöområdet Allt vattenområde i den egentliga Östersjön

med

Bottniska viken, Finska viken och inloppet till Ostersjön upp till latitudparallellen genom Skagen i Skagerack vid 57° 44,8 nord

Fartyg Fartyg, svävare, fasta eller flytande plattformar samt andra flytande anordningar som används till sjöss

Skadligt ämne Olja och andra ämnen som, om de kommer ut i havet, i något annat vattenområde eller i luften, kan innebära risker för människors hälsa, vara skadliga för den marina faunan eller floran, skada skönhetseller rekreationsvärden eller störa annat rättmätigt utnyttjande av havet eller andra vattenområden

Utsläpp Varje utsläpp i havet, i andra vattenområden eller i luften, såsom utströmning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, utspridning eller uttömning.

52 F örfattningsförslag SOU 1998: 158

Föreslagen lydelse

4 §

I lagen används beteckningar som har följande betydelse.

Beteckning Betydelse

Östersjöområdet Allt vattenområde i den egentliga Östersjön med

Bottniska viken, Finska viken och inloppet till Östersjön upp till latitudparallellen genom Skagen i Skagerack vid 57° 44,8 nord

Fartyg Fartyg, svävare, fasta eller flytande plattformar samt andra flytande anordningar som används till sjöss

Skadligt ämne Olja och andra ämnen som, om de kommer ut i havet, i något annat vattenområde eller i luften, kan innebära risker för människors hälsa, vara skadliga för den marina faunan eller floran, skada skönhets- eller rekreationsvärden eller störa annat rättmätigt utnyttjande av havet eller andra vattenområden

Utsläpp Varje utsläpp i havet, i andra vattenområden eller i luften, såsom utströmning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, utspridning eller uttömning

Nordsjöområdet Den egentliga Nordsjön med omgivande vattenområden, begränsad i latitud 62° nord, i väster norr av av longitud 4° väst, i öster av latitudparallellen öster om Skagen vid 5 7° 44,8 nord i Skagerack och i söder av longitud 5 ° väst och latitud 48° 30 nord vid Engelska kanalen.

5§

Vad som sägs i denna lag om redare skall gälla även den som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift.

F örfattningsförslag 53

3§ 6§

Regeringen eller den myndighet Regeringen eller, efter regering-

regeringen utser meddelar bemyndigande, Sjöfartsversom ens föreskrifter vad vid till- ket meddelar föreskrifter om vad om som lämpningen av lagen förstås med som vid tillämpningen av lagen olja, andra skadliga flytande ke- förstås med olja, skadliga flytanmikalier transporteras i bulk de kemikalier i bulk, skadliga som

än olja, skadliga ämnen övrigt ämnen i förpackad form m.m., samt oljetankfartyg. toalettavfall, fast avfall, rent

barlastvatten, rent länsvatten samt olje- och kemikalietankfartyg.

2 kap. Förbud mot förorening från fartyg

1§

Bestämmelserna i detta kapitel gäller sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som härrör från eller i övrigt står i samband med fartygens drift. Bestämmelserna gäller dock inte i fråga om sådana utsläpp av skadliga ämnen som är en omedelbar följd av utforskning, utvinning och där-

med förenad, landbaserad hantering av havsbottnens mineraltillgångar.

Särskilda föreskrifter om förbud mot utsläpp av skadliga äm-

från fasta eller flytande

nen plattformar meddelas av rege-

ringen eller, efter regeringens

bemyndigande, Sjöfartsverket.

Olja

2§

Inom Sveriges sjöterritorium och Inom Sveriges sjöterritorium och

ekonomiska zon samt Östersjö- ekonomiska zon samt Östersjö-

området utanför dessa vattenom- området utanför dessa vattenområden får olja inte släppas ut från råden får olja inte släppas ut från fartyg utan skall behållas ombord fartyg utan skall behållas omeller avlämnas till mottagnings- bord och avlämnas till mottaganordningar för olja. ningsanordningar för olja.

54 F örfattningsförslag SOU 1998: 158

Utan hinder av vad föresom skrivs i första stycket får rent barlastvatten släppas ut. Detsamma gäller utsläpp av rent länsvatten inom Sveriges ekono-

miska zon eller Östersjöområdet

utanför detta vattenområde, under förutsättning att det släpps ut enligt föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen utser.

I fråga om andra vattenområ- I fråga om andra vattenområ-

den meddelar regeringen eller den den än i första stycket sägs medmyndighet som regeringen utser delar regeringen eller den mynföreskrifter om förbud mot ut- dighet regeringen utser fösom släpp av olja. reskrifter förbud mot utsläpp om av olja.

Skadliga flytande kemikalier i bulk

3§

Regeringen eller den myndighet Inom Sveriges sjöterritorium får som regeringen utser meddelar skadliga flytande kemikalier, föreskrifter förbud mot ut- transporteras i bulk, inte om som släpp från fartyg av andra skadli- släppas ut från fartyg. ga ämnen än olja. Föreskrifter om förbud mot utsläpp av skadliga flytande kemikalier inom Sveriges ekonomiska zon samt inom andra vattenområden meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen utser.

SOU 1998: 158 F örfattningsförslag 55

Skadliga ämnen i förpackad

form m.m.

4§

Om, till följd av olyckshändelse, Utsläpp av skadligt ämne som från fartyg släpps ut skadliga äm- transporteras i förpackad form, beträjfande vilka gäller för- fraktcontainer, flyttbar tank eller nen, bud mot utsläpp, skall utsläppet landsvägs- eller järnvägstankbegränsas så långt det är möjligt. vagn är förbjudet.

Toalettavfall

5§

Inom Sveriges sjöterritorium får

toalettavfall inte släppas ut från

fartyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får dock föreskriva undantag från förbudet i första stycket såvitt avser

utsläpp av toalettavfall som

passerat system för finfördelning och desinficering eller renings-

verk för toalettavfall och utsläpp av toalettavfall från

fartyg med en bruttodräktighet som är mindre än 200 och som inte är godkänt att föra än mer 10 personer. I fråga andra vattenområom den meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen utser föreskrifter om förbud mot utsläpp av toalettavfall.

56 F örfattningsförslag SOU 1998: 158

Fast avfall

6 §

Inom Sveriges sjöterritorium får

fast avfall inte släppas ut från

fartyg- Inom Sveriges ekonomiska zon

samt Östersjö- och Nordsjöom-

rådena utanför detta vattenom-

råde får annat fast avfall än

matrester inte släppas ut från fartyg. Utsläpp av matrester skall ske så långt från land som möjligt och alltid minst tolv nautiska mil från närmaste land. Föreskrifter om förbud mot

utsläpp av fast avfall inom andra

vattenområden än i första och andra stycket sägs meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen utser.

Luftföroreningar

7§

Regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddelar föreskrifter om förbud mot utsläpp från fartyg skadliga av ämnen till luften.

Undantag

8§

Bestämmelserna om förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen gäller inte ifråga om utsläpp är nödvändigt som för fartygets säkerhet eller för

SOU 1998: 158 F örfattningsförslag 57

att rädda människoliv till sjöss eller utsläpp som är en följd av olyckshändelse, om alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidta-

gits efter det att skadan inträffat

för att hindra eller begränsa utsläppet så långt det är möjligt.

3 kap. Mottagning av förorenat barlast- och tankspolvatten från fartyg, m.m.

1§

Anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas på de platser inom Sveriges territorium där olja lastas eller oljetankfartyg repareras. Den som lastar ut olja eller driver reparationsverksamheten svarar för att det finns behövliga mottagnings- och behandlingsanordningar. Regeringen får föreskriva att mottagnings- och behandlingsanordningar för oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas även i andra fall. Regeringen föreskriver också vem som skall svara för anordningama. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får fö-

reskriva eller i enskilda fall

medge undantag från bestämmelsen i första stycket. Vid meddelande av undantag får särskilda villkor färeskrivas.

3a§

Mottagningsanordning enligt 1- 3 §§ skall ha tillräcklig kapacitet för att otillbörlig försening inte skall orsakas fartyg som använder anordningen.

58 F örfattningsförslag

5a§

Regeringen eller den myndighet regeringen utser får föresom

skriva och i enskilda fall medge

undantag från 4 § första stycket och 5 Vid meddelandet av undantag får särskilda villkor föreskrivas.

7§

Föreskrifter om utformning och drift av anordningar som avses i 1 och 2 §§ meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen utser.

Regeringen eller, efter rege-

ringens bemyndigande, Sjöfartsverket meddelar även föreskrifter om skyldighet att lämna olja och annat

skadligt avfall till mottagnings-

anordning som avses i 1-3 §§ samt att lämna andra uppgifter av betydelse för avfallshanteringen än sådana som i avses 6§.

4 kap. Fartygs konstruktion, m.m.

1§

Regeringen eller den myndighet Regeringen eller, efter regering-

regeringen utser meddelar bemyndigande, Sjöfartsversom ens föreskrifter fartygs konstruk- ket meddelar föreskrifter om om tion, utrustning och drift för att fartygs konstruktion, utrustning förebygga eller begränsa förore- och drift för att förebygga eller ning samt om certifikat som visar begränsa förorening samt om att sådana föreskrifter är uppfyll- certifikat som visar att sådana da föreskrifter är uppfyllda. Vid meddelandet av föreskrifter enligt första stycket får rege-

F örfattningsförslag 59

ringen eller, efter regeringens

bemyndigande, Sjöfartsverket föreskriva förbud mot att ombord på fartyg anbringa anordning som möjliggör utsläpp av olja från en tank eller annat utrymme direkt till havet.

5 kap. Dagböcker m.m.

2§

Handlingar som avses i 1 § skall i Handlingar som avses i l § skall

fråga om svenska fartyg begä- i fråga svenska fartyg be-

om

ran hållas tillgängliga för polis- gäran hållas tillgängliga för

po-

myndighet, tullmyndighet, till- lismyndighet, Kustbevakningen, synsmyndighet som avses i 6 kap. tillsynsmyndighet i 6

som avses 5 § eller annan myndighet som kap. 5§ eller myndighet annan regeringen utser. Detsamma gäl- regeringen utser. Detsamma som

ler i fråga om motsvarande hand- gäller i fråga motsvarande

om lingar på utländska fartyg, handlingar utländska fartyg, som befinner sig inom Sveriges sjöter- befinner sig inom Sveriges som ritorium, i den mån regeringen sjöterritorium, i den mån regeföreskriver detta. ringen föreskriver detta. Inom främmande lands sjöterritorium är befälhavare på svenska fartyg skyldiga att låta behöriga utländska myndigheter ta del sådana handav lingar som avses i 1

6 kap. Tillsyn

Besiktningar

Svenska fartyg, som omfattas föreskrifter enligt 4 kap. 1 § konav om struktion, utrustning eller drift, skall besiktigas innan de sätts i trafik och därefter genomgå regelbundna besiktningar.

Vid besiktningarna skall fastställas fartygen uppfyller de föreskrif-

om

ter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § i fråga om konstruktion, ut-

rustning och drift.

60 F ötfattningsförslag SOU 1998: 158

Inspektion

2 §

Fartyg skall undergå inspektion när tillsynsmyndighet som avses i 5 §

en anser att det behövs. Inspektion ett utländskt Inspektion av ett utländskt av

fartyg befinner sig i Sveriges fartyg som är under genomfart

som territorialhav får vidtas endast Sveriges territorialhav får om av det föreligger klara skäl att anta vidtas endast om det föreligger att ett förbjudet utsläpp skett från klara skäl att anta att ett förbjufartyget i territorialhavet. det utsläpp skett från fartyget inom Sveriges sjöterritarium. Föreligger sådan misstanke i andra stycket sägs får insom spektion företas också då farty-

get befinner sig i Sveriges eko-

nomiska zon, om fartyget blivit föremål för omedelbart förföljande. Om utsläpp har skett från ett fartyg i Sveriges ekonomiska zon, gäller i fråga om rätt att företa inspektion vad som föreskrivs i 2 a Vid inspektion skall kontrolleras att fartyget och dess utrustning är i det skick och att driftförhållandena är sådana som behövs för att förebygga förorening.

2a§

Inspektion av ett utländskt fartyg, Inspektion av ett utländskt farbefinner sig i Sveriges terri- tyg, befinner sig i Sveriges som som torialhav eller ekonomiska zon, territorialhav eller ekonomiska får med anledning ett förbjudet zon, får med anledning av ett av utsläpp i den ekonomiska utsläpp i den ekonomiska zonen zonen vidtas endast det är uppenbart vidtas endast om det är uppenom att det har skett ett utsläpp från bart att det har skett ett förbjudet fartyget och att detta utsläpp har utsläpp från fartyget och detta medfört eller kan medföra bety- utsläpp har medfört eller kan dande skador på stränder i Sveri- medföra betydande skador ge eller därmed sammanhängande stränder i Sverige eller därmed

F örfattningsförslag 61

intressen eller tillgångar i Sve- sammanhängande intressen eller riges territorialhav eller ekono- tillgångar i Sveriges territori-

miska zon. alhav eller ekonomiska zon. Utan hinder av bestämmelserna Utan hinder av bestämmelseri första stycket får inspektion av na i första stycket får inspektion ett utländskt fartyg som befinner av ett utländskt fartyg som besig i Sveriges territorialhav eller finner sig i Sveriges tenitorialekonomiska zon ske, om det finns hav eller ekonomiska zon ske, grundad anledning till misstanke om det finns klara skäl att anta om ett förbjudet utsläpp från far- att ett förbjudet utsläpp har skett tyget i den ekonomiska zonen och från fartyget i den ekonomiska zonen och utsläppet har medfört eller utsläppet har medfört eller kan medföra sådana betydande kan medföra betydande föroreskador som avses i första stycket ning den marina miljön och av och fartygets befälhavare har fartygets befälhavare har vägrat att lämna begärda uppgif- vägrat lämna uppgifter fartom ter eller har lämnat uppgifter som gets identitet och registreringsuppenbarligen inte överensstäm- hamn, senaste och nästa anlöpmer med verkliga förhållanden ningshamn eller annan relevant

och information begärts eller

som har lämnat uppgifter som uppenbarligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden och inspektionen är påkallad av omständigheterna i övrigt.

3§

Vid inspektion skall kontrolleras att fartyget och dess utrustning är i det skick och att driftförhållandena är sådana behövs som för att förebygga förorening.

I fråga om utländska fartyg som I fråga om utländska fartyg

har certifikat som avses i 4 kap. som har certifikat i 4 som avses 1 § eller motsvarande handlingar kap. 1 § eller motsvarande handsom har utfärdats behöriga ut- lingar har utfärdats behöav som av ländska myndigheter skall in- riga utländska myndigheter skall spektionen begränsas till gransk- inspektionen begränsas till ning av dessa handlingar och av granskning dessa handlingar av handlingar som avses i 5 kap. 1 och av handlingar som avses i 5

62 F örfattningsförslag

såvida det inte finns grundad kap. 1§, såvida det inte finns anledning att anta att fartyget eller klara skäl att anta dess utrustning eller driftförhål- att fartyget eller dess utlanden i väsentliga avseenden av- rustning eller driftförhållandena i viker från uppgifterna i certifika- väsentliga avseenden avviker ten eller handlingarna. från uppgifterna i certifikaten eller handlingarna eller att det på fartyget har begåtts en överträdelse av denna lag eller av bestämmelser i internationella överenskommelser, är bindande för Sverige, och som granskning av handlingarna en

inte är tillräcklig för att verifiera

en sådan misstanke. Avser misstanken att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget får tillsynsmyndighet som avses i 5 § ta oljeprov ombord på fartyget.

Tillsynsmyndigheter

5§

Tillsyn över efterlevnaden av be- Tillsyn över efterlevnaden av stämmelserna om fartygs kon- bestämmelserna om fartygs konstruktion, utrustning och drift ut- struktion, utrustning och drift övas av myndighet som regering- utövas, om något annat inte anutser. Myndigheten får uppdra i denna lag, av Sjöfartsveren ges sakkunniga att utom riket verk- ket. ställa tillsynsförrättningar. Tillsyn över fartyg som ägs eller brukas av svenska staten och som används för annat än-

damål än att i allmän trafik be-

fordra gods eller passagerare

utövas av den myndighet som förvaltar fartyget, om regeringen inte föreskriver något annat. Sådan tillsyn enligt första som stycket skall utövas av Sjöfartsverket får utövas även av Kust-

SOU 1998: 158 Författningsförslag 63

bevakningen i den utsträckning Sjöfartsverket beslutar i samråd med Kustbevakningen. Sjöfartsverket får uppdra sakkunniga att utom riket verkställa tillsynsförrättningar.

Tillsynsförrättningar

7 §

Den som verkställer en tillsynsförrättning eller biträder vid en sådan förrättning skall lämnas tillträde till fartyget för att göra nödvändiga undersökningar och ta del av de handlingar rörande fartyget som finns ombord.

Polismyndighet skall lämna den handräckning som behövs för tillsyn

enligt denna lag.

Anmälan om brott m.m.

11 §

Om tillsynsmyndighet som avses

i 5 § finner anledning att anta att

det har begåtts ett brott enligt denna lag skall myndigheten skyndsamt anmäla detta till polismyndighet eller åklagare. Gäller misstanken ett olagligt utsläpp skall underrättelse också lämnas till Kustbevakningen.

Har en förundersökning in-

letts angående brott enligt denna lag skall tillsynsmyndighet på begäran bistå polismyndighet, Kustbevakningen och åklagare vid undersökningen.

64 F örfatmingsförslag SOU 1998: 158

7 kap. Särskilda åtgärder mot förorening

Förbud mot trafik m.m.

1 §

Regeringen eller den myndighet regeringen utser får föreskriva sådasom begränsningar eller förbud mot trafik i farvatten inom Sveriges sjöna av territorium och ekonomiska zon som behövs för att förebygga förorening.

Rapportering

3§

Regeringen eller den myndighet Befälhavare, ägare och redare regeringen utser meddelar på svenskt fartyg samt på utsom föreskrifter skyldighet ländskt fartyg inom Sveriges om att rapportera utsläpp sjöterritorium eller ekonomiska av skadliga ämnen och händelser zon skall omedelbart rapportera som innebär risk för förorening, om det från fartyget har skett ett att lämna sådana uppgifter utsläpp av olja eller annat skadom fartyg och fartygs last som ligt ämne i strid mot 2 kap. 2behövs för att förebygga eller be- 4 §§ eller föreskrifter meddelade kämpa utsläpp av skadliga äm- med stöd av de paragraferna, nen. även om utsläppet varit nödvändigt för fartygets säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss eller utsläppet skett som en följd skada på fartyget eller av dess utrustning. Detsamma gäller om fartyget eller dess utrustning genom haveri eller annan händelse påverkats så att risk för utsläpp olja eller annat skadav ligt ämne föreligger.

3a§

Befälhavare på svenskt fartyg eller luftfartyg skall omedelbart rapportera observation av vattenförorening genom olja eller

Författningsjörslag 65

annat skadligt ämne. Rapport om sådana observationer skall även lämnas beav fälhavare på utländskt fartyg

eller luftfartyg befinner sig

som inom Sveriges sjäterritorium.

3b§

Ytterligare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 3 § och 3 a §§ samt föreskrifter att i

andra fall lämna uppgifter

om fartyg och fartygs last, meddelas

av regeringen eller, efter rege-

ringens bemyndigande, Sjöfartsverket.

Förbud och förelägganden

4 §

Företer ett fartyg väsentliga brister i fråga konstruktion, utrustning elom ler drift i de hänseenden som avses i 4 kap. 1 § eller överträds föreskrifter som har meddelats med stöd av l § detta kapitel, får Sjöfartsverket och annan myndighet som regeringen utser meddela

förbud mot fartygets avgång eller vidare

resa, förbud att använda viss utrustning, föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg, 4. föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från viss hamn en

eller annan uppehållsplats,

föreläggande i fråga fartygets framförande eller drift. om Beslutas inte åtgärd som nu har sagts får myndigheten, när det gäller

brister i fråga konstruktion, utrustning eller drift, i stället meddela fö-

om reläggande att bristerna skall avhjälpas.

5§

Släpps olja eller något annat Släpps olja eller något annat skadligt ämne ut från ett fartyg i skadligt ämne ut från ett fartyg strid mot gällande bestämmelser eller kan det skäligen befaras att eller kan det skäligen befaras att så kommer att ske och finns det

66 F 6rfattningsf‘rslag

så kommer att ske och finns det grundad anledning att anta att grundad anledning att svenskt territorium, svenskt luftatt anta svenskt territorium, svenskt luft- eller svenska intressen i övrum eller svenska intressen i öv- rigt kan skadas härigenom i avrum rigt kan skadas härigenom i sevärd mån, får Sjöfartsverket avse-

värd mån, får Sjöfartsverket och och annan myndighet som rege-

myndighet regeringen ringen utser meddela de förbud annan som meddela de förbud och fö- och förelägganden, som är nödutser relägganden, är nödvändiga vändiga för att förebygga eller som för förebygga eller begränsa begränsa förorening, såsom att förorening, såsom

förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud påbörja eller fortsätta lastning, lossning. läktring eller

att bunkring, förbud att använda viss utrustning, föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg,

föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn

eller annan uppehållsplats,

föreläggande i fråga fartygets framförande eller drift, om föreläggande att läktra olja eller annat skadligt ämne.

5a§

Ett utländskt fartyg som befinner

sig utanför svenskt inre vatten, får förbjudas att fortsätta sin enligt 4 eller 5 § endast om resa utsläpp eller risk för utsläpp föreligger som en följd av sjöolycka eller åtgärder i samband med sådan olycka eller en inspektion av fartyget har företagits med stöd av 6 kap. 2 § andra eller tredje stycket el-

ler 2 a§ och fartygets fortsatta

medför eller kan medföra resa betydande risk för skada på den marina miljön.

F örfattningsförslag 67

6a§

Har beträffande ett visst fartyg inte fullgjorts vad som med stöd av 3 kap. 7§ andra stycket föreskrivits i fråga om skyldighet

att lämna skadligt avfall till

en mottagningsanordning får Sjö-

fartsverket och annan myndighet

som regeringen utser meddela förbud för fartyget att avgå från en svensk hamn.

7§

Beslut enligt 4 eller 5 § om för- Beslut enligt 5 eller 6 § a om bud skall innehålla uppgift de förbud skall innehålla uppgift om åtgärder som skall vidtas för rät- de åtgärder skall vidtas om som

telse. Beslut om föreläggande för rättelse. Beslut föreläg-

en- om ligt samma paragrafer skall inne- gande enligt 4 eller 5 § skall inhålla uppgift om den tid inom vil- nehålla uppgift den tid inom om

ken åtgärderna skall vara vidtag- vilken åtgärderna skall vid-

vara na. tagna.

8§

I beslut enligt 4 eller 5 § får vite I beslut enligt 5 eller 6 § får a sättas ut. Föreläggande eller för- vite sättas ut. Föreläggande eller bud vari vite har satts ut får allt förbud vari vite har får satts ut efter omständigheterna riktas mot allt efter omständigheterna riktas fartygets befälhavare, redare eller mot fartygets befälhavare, redare ägare. eller ägare.

10§

Den myndighet som med stöd av Den myndighet med stöd som av 5 eller 6§ har förbjudit ett 6 eller 6 a§ har förbjudit

fartygs avgång eller vidare ett fartygs avgång eller vidare

resa skall, om fartyget befinner sig skall, fartyget befinner resa, om inom Sveriges sjöterritorium el- sig inom Sveriges sjöterritorium

ler, i fråga beslut enligt 4 eller eller, i fråga beslut enligt 4

om om 5 Sveriges ekonomiska eller 5 Sveriges ekonomiska zon,

68 F örfattningsförslag

anmäla beslutet för polis-, genast anmäla beslutet för genast zon, tull- och lotsmyndighetema samt polis-, tull- och lotsmyndighe- Kustbevakningen. Polismyndig- tema samt Kustbevakningen. heten skall, det behövs, vidta Polismyndigheten skall, om det om åtgärder för att förhindra överträ- behövs, vidta åtgärder för att delse förbudet. Tull- och förhindra överträdelse av förbuav lotsmyndighetema skall, så länge det. Tull- och lotsmyndighetema förbudet gäller, inställa de för- skall, så länge förbudet gäller, rättningar för fartygets inställa de förrättningar för farresa som ankommer dem. tygets resa som ankommer dem. Gäller förbudet ett svenskt fartyg som befinner sig inom främmande lands sjöterritorium, är befälhavaren skyldig att begäran av svensk utlandsmyndighet lämna fartygets nationalitetshandlingar till denna myndighet.

Märkning olja av

ll §

Regeringen eller den myndighet regeringen utser meddelar föreskrifsom ter sådan märkning olja ombord fartyg som behövs för att det om av skall kunna fastställas varifrån förorenande olja har kommit. För att undersöka varifrån förorenande olja har kommit får polismyndighet eller den myndighet som har befogenhet att meddela beslut enligt 5 § ta oljeprov ombord på ett fartyg och för sådant ändamål avbryta fartygets resa, det inte leder till någon väom sentlig olägenhet.

8 kap. Vattenföroreningsavgift 8 kap. Sanktionsavgifter

Vattenföroreningsavgzft

1§

En särskild avgift vatten- En särskild avgift vattenföroreningsavgift skall tas ut, föroreningsavgift skall tas ut, om

SOU 1998: 158 F örfattningsförslag 69

något de förbud mot utsläpp av om ett utsläpp av olja har skett i av olja från fartyg som avses i 2 kap. strid mot denna lag eller före-

2§ har överträtts och utsläppet skrifter meddelade med stöd av

inte är obetydligt. Detsamma lagen och utsläppet inte är obegäller om ett sådant utsläpp av tydligt. Detsamma gäller om olja olja i 2 kap. 4§ inte till följd olyckshändelse som avses av har begränsats så långt det är släppts ut från ett fartyg och utmöjligt. släppet inte har begränsats så långt det är möjligt. Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.

2§

Vattenföroreningsavgiften skall Vattenföroreningsavgiften skall

påföras den fysiska eller juridiska påföras den fysiska eller juridis-

person som vid överträdelsen var ka person som vid överträdelsen fartygets redare. Om det avgöran- var fartygets ägare eller redare.

de inflytandet över fartygets drift Visar ägaren att han saknat inutövades av någon i reda- flytande över fartygets drift får

annan rens ställe, skall avgiften dock avgift dock inte påföras honom. påföras den andre. Finns inte någon som skall påföras avgiften enligt vad som nu sagts eller kan det inte utan att ärendet blir vasentligt fördröjt fastställas vem denne år, skall avgiften påföras den vid överträdelsen som var fartygets ägare.

För vattenföroreningsavgift delägarna i ett partrederi skall betala

som enligt första stycket, svarar de solidariskt.

3§

Vattenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets

omfattning samt fartygets storlek bruttodräktighet enligt följande tabell.

Med bruttodräktighet avses det bruttodräktighetstal i det för

som anges fartyget gällande mätbrevet. Med basbelopp avses det basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring gällde när utsläppet inträffaom som de.

70 F örfatmingsförslag SOU 1998: 158 Nuvarande lydelse Utsläppt

1 000 1 000 1 1,5 2 2,5 -

påbörjat antal 1 000 liter utöver 26 000 liter per 101 001 18 27 36 51 - 501 000 samt 0,04 samt 0,06 samt 0,08 samt 0,12 påbörjat antal 1 000 liter utöver 101 000 liter per 501 001 34 51 68 99 och samt 0,02 samt 0,03 samt 0,04 samt 0,06 mer påbörjat antal 1 000 liter utöver 501 000 liter per

Föreslagen lydelse

Utsläppt

påbörjat antal 1 000 liter utöver 26 000 liter per 101 001- 18 27 36 5 1 501 000 samt 0,04 samt 0,06 samt 0,08 samt 0,12 påbörjat antal 1 000 liter utöver 101 000 liter per 501 001 34 51 68 99 och samt 0,02 samt 0,03 samt 0,04 samt 0,06 mer påbörjat antal 1 000 liter utöver 501 000 liter per

Författningsförslag 71

5§

Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av Kustbevakningen.

Innan Kustbevakningen beslutar om avgift skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Beslut att ta ut vattenföroreningsavgift skall delges.

7§ 6§

Påförs någon är ägare Påförs någon är ägare

som av som av fartyget eller lasten vattenförore- fartyget eller lasten vattenföroningsavgift, får kustbevakningen reningsavgift, får Kustbevaksamtidigt beträffande egendomen ningen samtidigt meddela de besluta sådant förbud eller före- förbud eller förelägganden som läggande som i 6 § första är nödvändiga för att säkerställa avses stycket, om det behövs för att sä- statens anspråk på avgiften, såkerställa statens anspråk på av- som färbud mot fartygets avgång giften. Beslutet gäller längst till eller vidare eller förelägresa dess verkställighet sker. gande att fartyget skall anlöpa viss hamn. Beslutet gäller längst till dess verkställighet sker.

Beslut enligt första stycket får Om det finns sannolika skäl meddelas även innan avgiftsären- att vattenféroreningsavgifi komdet avgörs, om det finns sannolika att tas ut får Kustbevakning-

mer skäl att avgift kommer att påföras även innan avgiftsärendet en avnågon är ägare fartyget görs, meddela förbud eller föresom av eller lasten. läggande i första som avses stycket. Sådant beslut får meddelas även det kan antas att om annan än ägaren av fartyget eller lasten kommer att påföras avgift.

Ställs säkerhet för avgiftsskyldighetens fullgörande eller finns det i öv-

rigt inte längre fog för ett beslut enligt första eller andra stycket, skall beslutet omedelbart hävas.

72 F öifattningsförslag

7§

En åtgärd enligt 6 § som riktas mot ett utländskt fartyg, som be-

finner sig i Sveriges territorial-

hav eller ekonomiska får zon, med anledning av ett utsläpp i den ekonomiska zonen, vidtas endast om det är klarlagt att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget och detta utsläpp medfört eller kan medföra betydande skador på stränder i Sverige eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i Sveriges territorialhav eller ekonomiska zon.

8§

Beslut förbud eller föreläg- Beslut om förbud eller förelägom gande enligt 6 eller 7§ gäller inte gande enligt 6 § får inte avse

i något fall längre än fjorton da- längre tid än fyra dagar efter det

efter det att ett sådant beslut att ett sådant beslut med anledgar med anledning utsläppet först ning av utsläppet först meddelaav meddelades rörande fartyget eller des rörande fartyget eller dess dess last. last. Påförs ägaren av fartyget eller lasten inom denna tid vattenföroreningsavgift får dock

beslutet avse tiden fram till dess

verkställighet sker.

9 §

I fråga förbud eller föreläg- I fråga om förbud eller förelägom gande enligt 6 eller 7§ gäller 7 gande enligt 6 § gäller 7 kap. 7kap. 7-10 §§ i tillämpliga delar. 10 §§ i tillämpliga delar. Därvid skall vad som sägs i 7 kap. 8 och 9 §§ fartygets befälhaom vare, redare eller ägare gälla även den i redarens ställe som

F örfattningwrslag 73

utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift.

l0§

I avgiftsärenden hos kustbevak- I avgiftsärenden hos Kustbevakningen är fartygets befälhavare ningen är fartygets befälhavare behörig att partens vägnar ta behörig att partens vägnar ta emot underrättelse enligt 17§ emot underrättelse enligt 5§ förvaltningslagen 1986:223 och andra stycket och avge yttrande yttrande i samma som avses i samma lagrum. Han avge som avses lagrum. Han är på motsvarande är motsvarande sätt behörig sätt behörig att ta emot underrät- att ta emot underrättelse om telse kustbevakningens beslut Kustbevakningens beslut enligt om enligt 21§ nämnda lag och att 5§ tredje stycket och att Överöverklaga beslutet. klaga beslutet.

Övriga sanktionsavgifter

11 §

En sanktionsavgift skall tas ut om vad som föreskrivs i fråga om förande av dagbok som i 5 kap. I har åsidosatts avses eller om sådan dagbok innehåller oriktig eller vilseledande uppgift, om anordning för utsläpp till havet har anbringats i strid mot förbud har meddelats som med stöd 4 kap. 1§ andra av stycket, y om vad som med stöd av 3 kap. 7§ andra stycket föreskrivits i fråga skyldighet att om

lämna skadligt avfall till

en mottagningsanordning har åsidosatts. Detta gäller dock endast om regeringen har föreskrivit om avgift enligt 13

74 Författningsfárslag

12§

Sanktionsavgift enligt 11 § skall påföras fartygets befälhavare. Har befälhavaren överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord av skadliga ämtill visst befäl eller har visst nen befäl sådant ansvar till följd av tjänstens beskaflenhet skall avgift enligt 11 § första stycket

och även påföras det befälet.

13§

Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka sanktionsavgift skall betalas enligt 11 § och om avgiftens storlek. När avgiften bestäms skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

Sanktionsavgift skall uppgå

till minst 3 000 kr och högst 30 000 kr. Om avgiften med hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskälig, får den nedsättas eller efterges.

14§

Sanktionsavgift enligt 11 § beslutas av Sjöfartsverket. Kan Sjöfartsverkets beslut inte avvaktas får sanktionsavgift dock beslutas Kustbevakningen. av Innan avgift beslutas skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.

F örfattningsförslag 75

Beslut om att ta ut avgift skall delges den avgiften påförs. som

Preskription

15 §

Avgift enligt I eller 11 § får inte beslutas, den anspråket om som riktas mot inte inom tre år från det att överträdelsen begicks har getts tillfälle att yttra sig.

9 kap. Besvär m.m. 9 kap. Överklagande m.m.

1§

Om ett beslut enligt 7 kap. 4§ Om ett beslut enligt 7 kap. 4§ första stycket, 5 eller 6§ har första stycket, 6 eller 6 a§ meddelats av annan myndighet än eller 8 kap. 14§ har meddelats Sjöfartsverket, skall det genast av annan myndighet än Sjöfartsunderställas verket. Om ett beslut verket, skall det genast underenligt 8 kap. 6 § har meddelats av ställas verket. annan myndighet än kustbevakningen, skall det genast underställas detta verk.

2§

Beslut som har meddelats av Sjö- Beslut som har meddelats av

fartsverket i frågor som avses i 7 Sjöfartsverket i frågor som avses

kap. 4 § första stycket, 5 eller 6 § i 7 kap. 4§ första stycket, 6 får överklagas hos allmän förvalt- eller 6 a§ eller 8 kap. 11 § får ningsdomstol. överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut i andra frågor som avses i 7 kap. får överklagas hos Sjöfartsverket, om beslutet har meddelats av en annan myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och inte heller kommunal myndighet, eller

76 Frfattningsf0rslag SOU 1998: 158

hos regeringen, beslutet har meddelats av Sjöfartsverket eller av om en annan myndighet som är central förvaltningsmyndighet.

3§

Kustbevakningens beslut om vat- Kustbevakningens beslut om tenföroreningsavgift och om för- vattenföroreningsavgift och om bud eller föreläggande enligt 8 förbud eller förelägganden enligt kap. 6 eller 7§ får överklagas ge- 8 kap. 6 § får överklagas till den besvär hos den tingsrätt som tingsrätt som är sjörättsdomstol i nom är sjörättsdomstol i den ort där den ort där den enhet vid Kustden enhet vid Kustbevakningen bevakningen som meddelat det meddelat det överklagade överklagade beslutet har sitt säte. som beslutet har sitt säte.

5§

Beträffande talan vid domstol rörande beslut om påförande av vattenföroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken

om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter. Första stycket tillämpas även Första stycket tillämpas även beträffande talan vid domstol an- beträffande talan vid domstol

gående förbud eller föreläggande angående förbud eller föreläg-

enligt 8 kap. 6 eller 7§. I fråga gande enligt 8 kap. 6 I fråga handläggningen vid tingsrätt om handläggningen vid tingsrätt om gäller dock bestämmelserna i 52 gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 3 och 5-12 §§ rättegångs- kap. 3 och 5-12 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar. De be- balken i tillämpliga delar. De stämmelser som avser hovrätt bestämmelser som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten. gäller därvid i stället tingsrätten. Domstolen får, utan att motparten dessförinnan getts tillfälle att yttra sig, förordna att en åtgärd enligt 8 kap. 6 § omedelbart skall hävas. Bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål gäller i tilllämpliga delar i mål som avses i första stycket.

Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslut av

Kustbevakningen som har överklagats enligt 3

Fötfattningsförslag 77

6§

Kustbevakningens beslut och Kustbevakningens beslut och domstols dom varigenom vatten- domstols dom varigenom vatten-

föroreningsavgift påförs får verk- föroreningsavgift påförs får

ställas genast, inte annat för- verkställas genast, om inte annat om ordnas eller säkerhet ställs för förordnas eller säkerhet ställs för

avgiftsskyldighetens fullgörande. avgiftsskyldighetens fullgörande.

Om verkställigheten gäller i öv- Detsamma gäller beslut varige-

rigt vad föreskrivs i utsök- sanktionsavgift påförs en-

som nom ningsbalken allmänt mål. Ut- ligt 8 kap. 11 Om verkställigom mätt egendom får dock inte säljas heten gäller i övrigt vad som fögäldenärens samtycke, förrän reskrivs i utsökningsbalken om utan beslutet eller domen har vunnit allmänt mål. Utmätt egendom får laga kraft. dock inte säljas utan gäldenärens samtycke, förrän beslutet eller domen har vunnit laga kraft.

Andra beslut i frågor i 1-8 kap. gäller omedelbart, om inte

som avses

annat föreskrivs i beslutet. I fråga beslut som skall underställas Sjö-

om fartsverket eller Kustbevakningen kan Sjöfartsverket eller Kustbevakningförordna att beslutet tills vidare inte skall gälla. en

7§

En påförd vattenföroreningsavgift En avgift beslutats enligt 8 som

bortfaller i den mån verkställighet kap. faller bort, om avgiften inte

inte har skett inom tio år från det har verkställts inom tio år från att beslutet laga kraft. det att beslutet har vunnit laga vann kraft.

10 kap. Ansvar 10 kap. Straffbestämmelser m.m. m.m.

1§

Till böter eller fängelse i högst Till böter eller fängelse i högst

två år döms den uppsåtligen två år döms den som uppsåtligen

som eller oaktsamhet bryter mot eller av oaktsamhet bryter mot av förbud gäller enligt 2 kap. förbud mot utsläpp av olja eller som 2 § första stycket eller mot 2 kap. andra skadliga ämnen, som gäl- 4 § eller mot föreskrift har ler enligt denna lag eller föreen som

78 F ötfattningsförslag SOU 1998: 158

meddelats med stöd av 2 kap. 2 § skrifter meddelade med stöd

av andra stycket eller 2 kap. 3 lagen. om inte gärningen är belagd med Till strajf döms den samma strängare strajf i brottsbalken. som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen, som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Om gärning som avses i första eller andra stycket är att anse som ringa, döms inte till ansvar.

2§

Till böter eller fängelse i högst Till enligt I § döms inte ansvar två år döms befälhavaren, han gärningen är belagd med om om

har brustit i den tillsyn be- eller strängare straff i

som samma hövs för att utsläpp inte skall ske i brottsbalken eller miljöbalken. strid mot denna lag eller före-

skrifter som har meddelats med

stöd av lagen. Om befälhavaren har överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord av skadliga ämnen till visst befäl eller om visst befäl har sådant ansvar till följd tjänstens beskafav fenhet, gäller vad har sagts i nu stället det befälet.

3§

Till böter eller fängelse i högst ett år döms den uppsåtligen eller

som av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har med- föreskrift begränsen om delats med stöd 7 kap. l eller ning eller förbud

av av mot trafik

2 eller läktring skadliga om av ämnen som har meddelats med stöd av 7 kap. 1 eller 2 ett förbud eller föreläggande ett förbud eller föreläggansom har meddelats med stöd av 7 de beträffande fartyget har som

F örfattningsförslag 79

kap. 4 eller 5 eller meddelats med stöd av 7 kap. 4 eller 5 eller förbud har meddelats ett förbud beträffande farett som med stöd 7 kap. 6 tyget har meddelats med av som stöd 7 kap. 6 eller 6 a av

4§

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms

den uppsåtligen eller den uppsåtligen eller

som av som oaktsamhet bryter mot före- oaktsamhet bryter mot en föen av

skrift har meddelats med reskrift om utformning och drift

som stöd 3 kap. 7 inte gär- mottagnings- och behandav om av

ningen är belagd med straff i lingsanordning för avfall som

brottsbalken eller miljöbalken, har meddelats med stöd av 3 kap. 7 § första stycket, om inte gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller miljöbalken,

befälhavare som uppsåtli- befälhavare och redare el-

en

eller oaktsamhet bryter ler ägare som uppsåtligen eller

gen av mot föreskrift har med- oaktsamhet använder ett faren som av delats med stöd 4 kap. 2 tyg till sjöfart i strid mot förbud av har meddelats med stöd av 4 som kap. 2

den som uppsåtligen eller av den som uppsåtligen eller

oaktsamhet bryter mot en före- av oaktsamhet bryter mot en föskrift som har meddelats med reskrift rörande hanteringen av stöd av 4 kap. 3 5 kap. l § eller skadliga ämnen som transporte-

7 kap. 3 ras till sjöss i förpackad form

som har meddelats med m.m. stöd av 4 kap. 3 4. redare eller ägare som uppsåtligen eller av oaktsamhet försin skyldighet att enligt summar föreskrifter meddelade med stöd 5 kap. 1 § bevara dagbok, av den uppsåtligen eller som oaktsamhet försummar sin av skyldighet att enligt 7 kap. 3 eller 3 § rapportera utsläpp eller a händelser som medför risk för

80 F 6rfattningsflrsIag

utsläpp eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att lämna sådana uppgifter som föreskrivits med stöd 7 kap. av 3 b

4. den som uppsåtligen bryter den uppsåtligen vägrar

som mot 5 kap. 2 § första stycket, myndighet i 5 kap. en som anges 2 § att ta del av dagböcker och andra handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen ombord, fartygets redare eller ägare, redare eller ägare som upp-

om han uppsåtligen eller av oakt- såtligen eller oaktsamhet

av unsamhet bryter mot 6 kap. 9 derlåter att tillse att fartyget undergår sådan tillsyn i som anges 6 kap. 1

5§ Till böter döms

den som uppsåtligen bryter den uppsåtligen bryter

som mot förbud som gäller enligt 3 mot förbud rörande avgift för kap. 4§ första stycket eller 5§ mottagning eller hanteannan

eller mot föreskrift har ring avfall gäller enligt 3

en som av som meddelats med stöd 3 kap. 4 § kap. 4§ första stycket eller 5 § av andra stycket, eller enligt föreskrift har som meddelats med stöd 3 kap. 4 § av andra stycket,

den som uppsåtligen eller den uppsåtligen eller

av som oaktsamhet bryter mot 3 kap. 6 § oaktsamhet till av en mottageller mot en föreskrift har ningsanordning för

som avfall un-

meddelats med stöd denna derlåter lämna uppgifter av pa- att som ragrafi i 3 kap. 6 avses den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud mot lastning, reparation eller annan verksamhet som gäller enligt 3 kap. 6 § eller enligt före-

skrifter som har meddelats med

stöd av den paragrafen,

den som uppsåtligen lämnar den uppsåtligen lämnar

som en oriktig uppgift till en till- oriktig uppgift till tillsynsen en synsmyndighet för att erhålla ett myndighet för erhålla att ett cer-

Författningsförslag 81

certifikat som utfärdas med stöd tifikat som utfärdas med stöd av denna lag eller för att få giltig- denna lag eller för att få giltigav hetstiden för ett sådant certifikat hetstiden för ett sådant certifikat förlängd, förlängd,

4. befälhavare uppsåtli- befälhavare och redare el-

en som

gen eller av oaktsamhet bryter ler ägare som uppsåtligen eller

mot föreskrift har med- oaktsamhet bryter mot en föen som av delats med stöd 7 kap. 11§ reskrift märkning olja som av om av första stycket. har meddelats med stöd av 7 kap. 11

7§

Bryter någon mot ett förbud eller Bryter någon mot ett förbud elföreläggande enligt 7 kap. 4 eller ler föreläggande enligt 7 kap. 5 har förenats med vite, 5 eller 6 § som har förenats som a skall han inte dömas till ansvar. med vite, skall han inte dömas till ansvar.

8§

Mål om ansvar för brott som avses i denna lag eller om ersättning för åtgärder som verkställts enligt 7 kap. 9 § handläggs av tingsrätt som är be-

hörig domstol enligt rättegångsbalken eller enligt 21 kap. 2 och 8 §§

sjölagen 1994:1009. Har ett brott som avses i denna lag begåtts på ett fartyg utanför svensk hamn skall åtal för brottet dock väckas vid den tingsrätt är sjörättsdomstol i den ort som som ligger närmast den plats där brottet förövades eller där den hamn är belägen dit den misstänkte först anländer med fartyget. Åtal för brott enligt andra stycket får även väckas vid den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet eller

82 F örfattningsförslag

där den misstänkte gripits eller annars uppehåller sig. Vad som föreskrivs i andra och tredje styckena gäller också brottmål i fråga om en gärning som avses i 1 även om samma

eller strängare straff kan ådö-

mas för gärningen enligt brottsbalken eller miljöbalken.

Om sjörättsdomstol inte finns

på den ort där den misstänkte skall svara enligt andra eller tredje stycket väcks åtal vid den sjörättsdomstol som är närmast den orten.

9§

Om brott enligt denna lag som har Om brott enligt denna lag har begåtts utanför svenskt inre vatten begåtts utanför svenskt inre vatett fartyg som är registrerat i ten på ett fartyg som är registreen främmande stat finns särskilda rat i en främmande stat finns sär-

bestämmelser i lagen 1996:517 skilda bestämmelser om straff

om begränsning av tillämpningen m.m. i lagen 1996:517 om beav svensk lag vad gäller vissa gränsning tillämpningen av av brott begångna på utländska far- svenskt lag vad gäller vissa brott tyg. begångna utländska fartyg. Bestämmelser förunderom sökning vid brott mot denna lag

finns i lagen 0000:00 med sär-

skilda bestämmelser om förundersökning vid brott rörande förorening från fartyg.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000. Lagen i sin äldre lydelse skall dock fortsätta att tillämpas på överträdelser som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 1998: 158 Författningsförslag 83

2 till

Förslag Lag med särskilda bestämmelser om förundersökning

vid brott rörande förorening från fartyg

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag tillämpas vid förundersökning rörande brott mot bestämmelser i lagen 1980:424 åtgärder mot förorening från fartyg eller mot om föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Lagen gäller även straff för en gärning som avses i första stycket kan om ådömas enligt brottsbalken eller miljöbalken. Om annat inte särskilt föreskrivits i denna lag gäller i övrigt bestämmel-

i rättegångsbalken och andra författningar angående förundersökning i

serna allmänhet och angående tvångsmedel.

Förundersökning

2 § Kustbevakningen bedriver övervakning inom Sveriges territorialhav och ekonomiska samt i kustvattnen och Vänern och Mälaren för att zon upptäcka och hindra brott som avses i 1

3 § Beslut att inleda förundersökning rörande brott mot bestämmelser om förbud mot utsläpp olja eller andra skadliga ämnen får fattas av Kustom av bevakningen. Vad i rättegångsbalken sägs om undersökningsledare som skall, med de begränsningar följer denna lag, då gälla Kustbevaksom av ningen. Har förundersökningen inletts av Kustbevakningen skall ledningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon

skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta

ledningen när det är påkallat av särskilda skäl.

4 § Vid förundersökning rörande brott som avses i l § får åklagaren eller,

om polismyndighet bedriver undersökningen, denna vid undersökningens verkställande anlita biträde av Kustbevakningen samt uppdra tjänsteman

vid Kustbevakningen att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen,

om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

84 Författningsförslag SOU 1998: 158

Innan förundersökning hunnit inledas, får tjänsteman vid Kustbevakninghålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder är betydelse för en som av utredningen. Om det vid förundersökning rörande brott som avses i 1 § förekommer misstanke också annat brott, får Kustbevakningen medverka vid förunom

dersökningen även rörande detta, om åklagaren finner att så lämpligen bör

ske.

5 § Har förundersökning inletts rörande brott mot bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen och kan det skäligen misstänkas att brottet begåtts ett fartyg registrerat i en främmande stat,

skall åklagaren snarast pröva om framställning om överförande av utredning

och lagföring skall göras till den stat där fartyget är registrerat flaggstatsrapport. Föreskrifter om förfarandet vid flaggstatsrapport meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. som

Tvångsmedel

Kvarhållande m. m. av fartyg

6 § Om det behövs för att företa husrannsakan eller för att utföra annan åtgärd hör till utredningen brott i 1 § får, under de förutsom om som avses sättningar som nedan ett fartyg stoppas, kvarhållas eller inbringas till anges, svensk hamn.

7 § Åtgärd enligt 6 § får avse svenska fartyg samt utländska fartyg som

befinner sig på svenskt inre vatten om det finns klara skäl att anta att det på

fartyget begåtts ett förbjudet utsläpp eller ett brott i 10 kap. 3 eller

som avses 4 § lagen 1980:424 om åtgärder mot förorening från fartyg.

8 § Beträffande ett utländskt fartyg befinner sig i Sveriges territorisom

alhav får åtgärd i 6 § företas det föreligger klara skäl att anta

som avses om att ett förbjudet utsläpp skett från fartyget inom Sveriges sjötenitorium eller att det på fartyget begåtts brott som avses i 10 kap. 3 eller 4 § lagen

1980:424 om åtgärder mot förorening från fartyg, om brottet begåtts

svenskt inre vatten. Föreligger sådan misstanke om brott som anges i första stycket får åtgärd som avses i 6 § företas också då fartyget befinner sig i Sveriges ekonomiska zon, om fartyget blivit föremål för omedelbart förföljande.

SOU 1998: 158 F ötfattningsförslag 85

9 § Åtgärd enligt 6 § som avser ett utländskt fartyg som befinner sig i

Sveriges territorialhav eller ekonomiska zon får, med anledning av en överträdelse i den ekonomiska företas endast om det är uppenbart att det zonen, har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget i zonen och detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador stränder i Sverige eller där-

med sammanhängande intressen eller tillgångar i Sveriges territorialhav

eller ekonomiska zon. Är åtgärd enligt 6 § nödvändig för att ett utländskt fartyg, befinner som sig i Sveriges territorialhav eller ekonomiska företa undersökning för zon, eftersökande föremål är underkastat beslag eller annars för att utröna av som omständighet kan ha betydelse för utredning brottet, får, utan hinder som om bestämmelserna i första stycket, åtgärden beslutas om det finns klara skäl av att anta att ett förbjudet utsläpp skett från fartyget i den ekonomiska zonen och utsläppet har medfört eller kan medföra betydande förorening av den marina miljön och fartygets befälhavare har vägrat att lämna uppgifter om fartygets identitet och registreringshamn, senaste och nästa anlöpningsharnn och annan relevant information begärts eller den information som lämnats uppensom barligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden och undersökning fartyget är påkallad omständigheterna i övrigt. en av av

l0§ Åtgärd som avses i 6§ får beslutas endast om skälen för åtgärden

uppväger det intrång eller i övrigt åtgärden innebär för den missmen som tänkte eller för något annat motstående intresse och får inte längre tid avse än är oundgängligen nödvändig för att säkra bevisning rörande brottet. som Finns det inte längre fog för åtgärden skall den omedelbart hävas. Har åtgärd beträffande ett utländskt fartyg beslutats med stöd av 9 § andra stycket och har undersökningen slutförts får fartyget kvarhållas endast om stöd för fortsatt åtgärd beträffande fartyget föreligger enligt 9 § första styck-

et.

11 § Förordnande åtgärd enligt 6 § meddelas av åklagaren. om Utan sådant förordnande och det uppenbart behövs för att säkra beom visning får vid fara i dröjsmål tjänsteman vid Kustbevakningen och polisman stoppa eller kvarhålla ett fartyg.

12 § Har tjänsteman vid Kustbevakningen eller polisman utan föregående beslut åklagaren stoppat eller kvarhållit ett fartyg, skall åtgärden skynd-

av samt anmälas till åklagaren, omedelbart skall pröva vidare åtgärder besom träffande fartyget.

86 Författningsförslag SOU 1998: 158

13 § Kan det skäligen befaras att fullgörelse av böter eller företagsbot, som kan antas komma att ådömas grund av ett förbjudet utsläpp från ett fartyg, omöjliggörs eller väsentligen försvåras, får fartyget kvarhållas. Kvarhållande får beslutas fartyget inte tillhör den misstänkte och även om får förenas med beslut att fartyget skall inbringas till svensk hamn. Kvarhållande får beslutas under samma förutsättningar gäller enligt som

7 och 8 §§ samt 9 § första stycket. Beslut fattas av åklagaren.

14 § Kvarhållande enligt 13 § får beslutas endast skälen för åtgärden om

uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Ställs säkerhet för betalningsskyldighetens fullgörande eller finns det i övrigt inte längre fog för åt-

gärden skall den omedelbart hävas.

15 § Underrättelse om åklagarens beslut att kvarhålla ett fartyg enligt denna lag skall genast lämnas till befälhavaren och fartygets redare eller ägare. Underrättelse skall vidare lämnas till tull- och lotsmyndighetema så som, länge förbudet gäller, skall inställa de förrättningar för fartygets resa som ankommer på dem.

16 § Den som berörs av ett beslut kvarhållande får överklaga beslutet om

till tingsrätten. I fråga handläggningen vid tingsrätt gäller bestämmelser-

om

na i 52 kap. 3 och 5-12 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar. De be-

stämmelser som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.

Tingsrätten får, utan att åklagaren dessförinnan har getts tillfälle att yttra sig, förordna att vidtagen åtgärd omedelbart skall hävas.

17 § Beslut om åtgärd enligt 6 eller 13 § gäller inte i något fall längre än fyra dagar efter det att sådant beslut först meddelades rörande fartyget.

Har åklagaren inom tid i första stycket till rätten ingett fram-

som anges ställning om kvarstad i fartyget gäller dock beslutet till dess rätten prövat frågan om kvarstad.

Bestämmelserna i 26 kap. rättegångsbalken kvarstad i brottmål gäller

om

i tillämpliga delar i mål i andra stycket. Åklagarens beslut

som avses att

kvarhålla ett fartyg enligt 13 § skall därvid jämställas med att åklagaren tagit

lös egendom i förvar.

Gripande m.m.

18§ Tjänsteman vid Kustbevakningen har rätt enligt rättesamma som gångsbalken tillkommer polisman att gripa den misstänks för brott som som

SOU 1998: 158 Fözfattningsförslag 87

avses i 1 § samt ta med den till förhör som befinner sig den plats där ett sådant brott förövats.

Beslag

19 § Tjänsteman vid Kustbevakningen med laga rätt griper en misssom

tänkt eller verkställer anhållande, häktning, husrannsakan eller kroppsvisita-

tion får ta föremål som därvid påträffas i beslag. Tjänsteman vid Kustbe-

vakningen har i övrigt, ifråga om brott som avses i 1 samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer polisman att vid fara i dröjsmål ta egen-

dom i beslag.

Verkställs beslag av annan än undersökningsledaren eller åklagaren och

har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras till honom, omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå. som

Husrannsakan

20§ I stället för vad som följer av bestämmelserna i 28 kap. l § rättegångsbalken och lagen 1996:517 om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna utländska fartyg, får med anledning av brott som avses i 1 § husrannsakan ett utländskt fartyg företas med stöd av 22 § tredje stycket eller under samma förutsättningar som gäller för kvarhållande m.m. av fartyget enligt 7-9 §§.

21 § I fråga om utländska fartyg som har certifikat som avses i 4 kap. 1 §

lagen 1980:424 åtgärder mot förorening från fartyg eller motsvarande

om handlingar utfärdade av behöriga utländska myndigheter och som medför

dagböcker och andra handlingar som avses i 5 kap. 1 § lagen om åtgärder

mot förorening från fartyg, skall en undersökning ombord alltid inledas med en granskning av dessa handlingar. Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rätte-

gångsbalken eller sådan undersökning som avses i 22 § tredje stycket får

företas endast om en granskning av handlingarna inte är tillräcklig för att verifiera misstanke att det fartyget begåtts brott beträffande vilket en om husrannsakan får företas.

22 § Förordnande om husrannsakan i fråga om brott som avses i 1 § meddelas av undersökningsledare vid polismyndighet, åklagaren eller rätten.

Beslut om husrannsakan ett fartyg skall dock alltid fattas av åklagaren eller rätten.

I fråga om brott som avses i 1 § har tjänsteman vid Kustbevakningen samma rätt att företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer polisman om fara är i dröjsmål.

88 Författningsförslag SOU 1998: 158

Finns det klara skäl att anta att ett förbjudet utsläpp begåtts på ett fartyg och har fartyget frivilligt anlöpt svensk hamn får tjänsteman vid Kustbevakningen och polisman utan förordnande enligt första stycket företa husrannsakan i fartygs maskinrum, pumprum, lasttankar och liknande utrymmen för att undersöka varifrån olja eller annat förorenande ämne har kommit.

23 § Tjänsteman vid Kustbevakningen har i fråga om brott som avses i l §

samma rätt som tillkommer polisman att företa undersökning med stöd av 28 kap. 10 § rättegångsbalken.

24 § Tjänsteman vid Kustbevakningen har i fråga om brott som avses i 1 § samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer polisman att vid fara i dröjsmål företa kroppsvisitation.

Utövandet av befogenheterna

25 § För att verkställa en åtgärd enligt denna lag får tjänsteman vid Kust-

bevakningen inte använda strängare medel än förhållandena kräver. Rättelse bör i första hand försöka vinnas upplysningar och anmaningar och genom våld får tillgripas bara när uppgiften inte kan lösas annat sätt. Om våld

tillgrips, skall den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet

användas. Våld får inte brukas längre än är oundgängligen nödvändigt. som

26 § Befogenhetema enligt denna lag får endast utövas tjänstemän vid av Kustbevakningen som uppfyller de krav regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver i fråga om tjänsteställning, utbildning och erfarenhet eller i annat avseende.

27 § Har åtgärd enligt 4 § andra stycket, 18, 22 § andra eller tredje stycket,

23 eller 24§ företagits av tjänsteman vid Kustbevakningen skall åtgärden skyndsamt anmälas till den har rätt att leda förundersökning rörande som brottet.

Övriga bestämmelser

28 § Vid tillämpning denna lag är fartygets befälhavare behörig att föav reträda fartygets ägare, redare eller i redarens ställe vid gärannan som ningstillfället utövade ett avgörande inflytande över fartyget drift.

29 § Har åtgärd beträffande ett utländskt fartyg vidtagits med stöd den-

av na lag skall underrättelse om omständigheterna kring åtgärden genast lämnas till konsuln eller den närmaste diplomatiska representanten för det land

SOU 1998: 158 F örfattningsförslag 89

där fartyget är registrerat. Sådan underrättelse skall, när så är möjligt, även lämnas till sjöfartsmyndigheten i samma land.

Väcks åtal för brott i 1 § och har brottet begåtts ett utländskt

som avses fartyg i Sveriges tenitorialhav eller ekonomiska skall flaggstaten underzon rättas åtalet sätt som sägs i första stycket. om

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

90 Författningsförslag

3 Förslag till Lag om ändring i lagen 1996:517 om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg

Härigenom föreskrivs att det i lagen 1996:517 begränsning tillämp-

om av

ningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna utländska fartyg

skall införas två paragrafer, 4 och 5 §§, följande lydelse. nya av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4§

Om brott enligt 10 kap. 3 eller 4 § lagen 1980:424 om åtgärder mot förorening från fartyg begåtts på ett utländskt fartyg i Sveriges ekonomiska zon döms vid svensk domstol, 2 kap. 2 eller även om 3 § brottsbalken inte är tillämp-

lig. Detsamma gäller straff för

om gämingen skall ådömas enligt brottsbalken eller miljöbalken.

5§

Åtal för brott som avses i 4 § får väckas endast om den stat i vilken fartyget är registrerat inte inom måsex nader från det att staten underrättats om brottet inlett rättsliga förfaranden syftar till att som ådöma strafi‘ för liknande gärning i den staten eller brottet ett förbjuom avser det utsläpp och detta medfört eller kunnat medföra betydande skador på stränder i Sverige eller därmed sammanhängande intres-

SOU 1998: 158 Författningsförslag 91

eller på tillgångar i Sveriges sen territorialhav eller ekonomiska zon eller om den stat i vilken fartyget är registrerat upprepade gånger underlåtit att iaktta sina skyldigheter att vidta åtgärder med an-

ledning överträdelser begång-

av på dess fartyg. na Att åtal för brott som avses i

första stycket i vissa fall får väckendast efter förordnande där-

as regeringen eller den regeom av ringen bemyndigat därtill följer 2 kap. 5 § brottsbalken. av

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

92 F örfattningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i fartygssäkerhetslagen l988:49

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen l988:49 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 2 §

Befälhavare skall se till att han har Befälhavare skall se till att han den kännedom om fartyget som har den kännedom om fartyget han behöver för att kunna fullgöra som han behöver för att kunna sina skyldigheter beträffande sä- fullgöra sina skyldigheter beträfkerheten fartyget. fande säkerheten fartyget och för att förhindra förorening. Innan en resa påbörjas, skall befälhavaren till att fartyget görs sjöklart. se När en ombordanställd tillträder När en anställd tillträder sin sin befattning ombord, skall han befattning ombord, skall han gegenom befälhavarens försorg få befálhavarens försorg få benom behövlig kännedom om fartyget hövlig kännedom fartyget om samt om grundläggande säkerhets- samt om grundläggande säker-

bestämmelser och åtgärder vid hetsbestämmelser, bestämmelser

sjöolycka. till skydd för den marina miljön mot förorening från fartyg och

åtgärder vid sjöolycka.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

F örfattningsförslag 93

5 Förslag till i 1982:395 Kustbevak- Lag om ändring lagen om

ningens medverkan vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1982:395 om Kustbevakningens om medverkan vid polisiär övervakning dels att 1 och 3 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas paragraf, 10 av följande lydelse.

en ny

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§

Denna lag tillämpas när Kustbe- Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning vakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar gäller andra författningar som gäller som skyddsobjekt och militära skyddsobjekt och militära

skyddsområden, skyddsoniråden,

jakt, jakt, fiske, fiske, 4. bevarande den marina bevarande av den marina av miljön och naturvård, miljön och annan naturvård, annan trafikregler och säkerhetsan- trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, ordningar för sjötrafiken, åtgärder mot förorening från fartyg, dumpning avfall i vatten, dumpning av avfall i vatten, av kontinentalsockeln, kontinentalsockeln, fornminnen och sjöfynd, fornminnen och sjöfynd, 10. fartygs registrering och fartygs registrering och identifiering, identifiering, 11. skydd för den marina miljön 10. skydd för den marina milmot andra förorenande åtgärder än jön mot andra förorenande åtgärsådana i 6 och der än dumpning av avfall, dock som avses åtgärder mot förorening från fartyg,

94 F örfattningsförslag

12. märkning och användning 11. märkning och användning av oljeprodukter, av oljeprodukter, 13. utlännings inresa till eller 12. utlännings inresa till eller utresa från Sverige, utresa från Sverige, 14. åtgärder beträffande djur 13. åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade och växter som tillhör skyddade arter. arter.

Lagen tillämpas i fråga om Lagen tillämpas i fråga

om övervakning enligt punkterna 2-8, övervakning enligt punkterna 2-7, 10-12 och 14 även inom Sveriges 9-11 och 13 även inom Sveriges ekonomiska zon. ekonomiska zon. Lagen tillämpas även när Kustbevakningen till havs och i kustvattnen, Vänern och Mälaren samt inom den ekonomiska bedriver övervakzonen ning för att hindra brott mot lagen 1992:1140 om Sveriges ekonomiska zon eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.

3§

Kustbevakningstjänsteman har Kustbevakningstjänsteman har

samma befogenhet som tillkom- samma befogenhet tillkomsom mer polisman enligt 13§ polisla- polisman enligt 13 § polislamer gen 1984:387 att avvisa, avlägs- gen 1984:387 att avvisa, avna eller omhänderta den som ge- lägsna eller omhänderta den som nom sitt uppträdande i trafiken till genom sitt uppträdande i trafiken sjöss stör ordningen eller utgör till sjöss stör ordningen eller utomedelbar fara för denna. Sådan gör omedelbar fara för denna. befogenhet har han också när det Sådan befogenhet har han också fordras för att avvärja brott mot de när det fordras för att avvärja föreskrifter som avses i 1§ 6 brott mot de föreskrifter som avoch sesi1§50ch6. Vid omhändertagande i första stycket skall kustbevaksom avses ningstjänsteman tillämpa bestämmelserna 17 § polislagen.

10§

Särskilda bestämmelser Kustom

bevakningens medverkan vid förundersökning rörande brott som

gäller åtgärder mot förorening

från fartyg finns i lagen

0000:00 med särskilda bestämmelser om förundersökning vid

Författningsfárslag 95

brott rörande förorening från fawg. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

96 Författningsförslag SOU 1998: 158

6 Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1993:1467

med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om

väckande åtal i vissa fall

av

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen 1993:1467 med bemyndigan-

de för Riksåklagaren att förordna väckande åtal i vissa fall skall ha

om av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Riksåklagaren bemyndigas att enligt 2 kap. 5 eller 5 a § brottsbalken förord-

na om åtal för

ett brott som har begåtts inom landet ett utländskt fartyg eller luftfartyg eller av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen fartyget eller annars följde med fartyget, brottet har begåtts mot

om en annan sådan utlänning eller ett utländskt intresse, om brott som har begåtts utomlands av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige, en gärning som har begåtts av en svensk medborgare eller utlänning en

med hemvist i Sverige frågan för gärning har prövats

om om ansvar samma genom dom meddelad i en främmande stat, 4. ett brott mot ñskelagen ett brott mot fiskelagen 1993:787 som har begåtts av en 1993:787 eller mot lagen utländsk medborgare i Sveriges 1980:424 åtgärder föroreom mot ekonomiska zon. ning från fartyg har begåtts som av en utländsk medborgare i Sveriges ekonomiska zon.

Denna förordning träder i kraft den l juli 2000.

A

Del Inledning

SOU 1998: 158 Utredningsuppdraget 97

1 Utredningsuppdraget

1 1

Uppdraget

.

Utredningens huvuduppgift har enligt direktiven dir. 1996:82 varit att göra en utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella när ett oljeutsläpp har skett till sjöss samt föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. I uppdraget har ingått att kartlägga förekomsten av oljeutsläpp och andra utsläpp föroreav nande ämnen inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska under de zon senaste åren, redovisa i vilken omfattning utsläppen lett till straffrättsliga eller andra ingripanden från berörda myndigheter samt analysera anledningen till att inte alla utsläpp föranlett något sådant ingripande. På grund-

val av kartläggningen och redovisningen har vi därefter haft att identifiera de svårigheter är förknippade med att vidta rättsliga åtgärder med

som anledning av olagliga utsläpp och andra utsläpp förorenande ämnen till av sjöss samt lämna förslag till åtgärder kan leda till effektivare ingrisom panden från myndigheternas sida. Vi har haft till uppgift att även i övrigt göra en översyn av det regelsystem som finns på området och efter uten värdering av hur detta fungerar i praktiken föreslå de förändringar kan som vara påkallade av effektivitetsskäl. Uppdraget har omfattat att lämna förslag hur frågan svensk domsrätt kan lösas när det gäller olagliga om oljeutsläpp och andra utsläpp av förorenande ämnen skett från utländsom ska fartyg i Sveriges ekonomiska zon. Regeringen har den 19 december 1996 gett Sjöfartsverket i uppdrag att undersöka hur systemet med mottagningsanordningar för oljehaltigt avfall från fartyg fungerar. I vårt uppdrag har ingått att grundval resultatet - av av denna undersökning föreslå sådana ändringar i detta system som kan medföra att de olagliga utsläppen minskar. Direktiven i dess helhet framgår bilaga av

Justitieutskottet anförde i sitt betänkande 1996/97:JuUl Anslag till

rättsväsendet Budgetåret 1997 att utredningen borde i uppdrag att utges reda frågan om Kustbevakningen skulle kunna befogenhet att i vissa ges

fall, t.ex. vid oljeutsläpp till havs, inleda och bedriva förundersökning. Ut-

skottet anförde vidare att utredningen även borde överväga frågan när om

och i vilka fall åklagaren borde inträda förundersökningsledare i des-

som

98 Utredningsuppdraget SOU 1998: 158

sa mål. I detta sammanhang måste, anförde utskottet, även resursfrågoma belysas och kompetensnivån hos kustbevakningstjänstemännen ses över. Justitieutskottet hemställde mom. 25 att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen biföll den 11 december 1996 rskr. 1996/97:96 vad utskottet hemställt. Regeringen beslutade den 6 februari 1997 att mom. 25 i riksdagsskrivelsen skulle överlämnas till Oljeutsläppsutredningen. I skrivelse till Miljö-, Justitie- och Kommunikationsdepartementen i

mars 1997 påtalade Svenska Jägarförbudet de omfattande problem som

oljeutsläppen i Östersjön medför samt hemställde att skyndsamma åtgär-

der skulle vidtas för att få till stånd en minskning av antalet oljeutsläpp. Den 11 september 1997 beslutade regeringen att även denna framställning skulle överlämnas till Oljeutsläppsutredningen.

1 Utredningsarbetet

Utredningen har bedrivit arbetet ett mycket öppet sätt och har under

utredningens gång haft kontakt med ett stort antal myndigheter, organisa-

tioner och enskilda personer, engagerade och involverade i frågor rörande oljeutsläpp och utsläpp av andra skadliga ämnen. Till utredningen har också inkommit ett antal skrivelser med förslag till åtgärder för att komma till rätta med de olagliga utsläppen. För att inhämta synpunkter de problem som är förknippande med att ingripa mot oljeutsläpp och finna lösningar problemen har utredningen besökt Gotland och där sammanträffat med företrädare för Kustbevakningen på Gotland, Gotlands militärkommando, Polismyndigheten i Visby,

6:e åklagarkammarens i Stockholm Visby-enhet, Länsstyrelsen i Gotlands

län, Räddningstjänsten Visby, Naturskyddsföreningen, Gotlands Skarp-

skytte och Jägargille samt Länsjaktvårdskonsulenten. Utredningen har

även anordnat ett diskussionsmöte om oljeutsläpp i Göteborg. Vid mötet deltog företrädare för Kustbevakningen region Väst, Västkustens marin-

kommando, Polismyndigheten i Västra Götaland, Åklagarmyndigheten i

Göteborg, Sjöfartsinspektionsområde Göteborg, Kattegatt sjötrafikområde samt Räddningstjänsten Göteborg, Mölndal, Kungsbacka. Ordföranden och sekreteraren har i samråd med Polismyndigheten i Skåne och

Åklagarmyndigheten i Malmö medverkat i liknande diskussionsmöten

med företrädare för Kustbevakningens centrala ledning samt region Syd, Länsstyrelsen i Skåne län, Sjöfartsinspektionsområde Malmö, Polismyndigheten i Blekinge län, Brandkåren Malmö Marindistrikt Öresund. samt

Sammanträffande har också skett med företrädare för Polis- och Åklagar-

myndighetema i Stockholm samt med Statens räddningsverk. Vidare har ordföranden och sekreteraren träffat företrädare för Tull-Kust facket.

SOU 1998: 158 Utredningsuppdraget 99

För att informera sig den rättsliga regleringen och erfarenheterna av om att beivra oljeutsläpp i andra länder har företrädare för utredningen gjort studiebesök i Nederländerna och Storbritannien, deltagit i två sammanträden med hela eller delar Helsingforskommissionens projektgrupp för av

genomförandet och uppföljningen av Östersjöstrategin samt deltagit i se-

rninarium för de kontraktsslutande parterna i Bonn-överenskommelsen och övriga medlemsstater inom Europeiska Unionen EU. I samband med studieresan till Storbritannien besökte utredningen även International Maritime Organization INIO i London. Sommaren 1998 tillsattes i Danmark en lagförberedande arbetsgrupp

med uppgift att komma med förslag till åtgärder beträffande det

straffrättsliga beivrandet av oljeutsläpp. Företrädare för utredningen har sammanträffat med arbetsgruppens sekreterare.

Under arbetets gång har vi haft kontakt med Företagsbotsutredningen

Ju 1995:06, Miljöbalksutredningen M 1993:04, Utredningen om kemikalieolyckor m.m. Fö 1996:09 och Räddningsverksutredningen Fö 1996:10. Det sätt som vi har bedrivit arbetet har bl.a. inneburit att vi i samråd med berörda myndigheter under hand framfört synpunkter på åtgärder som kan vidtas inom ramen för nu gällande lagstiftning. Detta har medfört att våra överväganden rörande brottsutredningen, åtminstone i vissa avseenden, redan har genomförts eller håller att få genomslag i det praktiska

arbetet, något som självklart är mycket positivt.

Utsläpp av olja och andra skadliga ämnen rymmer många komplicerade

frågeställningar. Det har därför varit nödvändigt att utelämna i sig betydel-

sefulla frågor som rör utsläpp från fartyg i vid bemärkelse se avsnitt 2.8.

Vidare har vi nödgats huvudregel begränsa redovisningen till att att som avse förhållandena sådana de gestaltade sig den l september 1998.

sou 1998: 158 Utsläpp från fartyg... 101

2 från fartyg introduktion Utsläpp -

till ämnesområdet

l Allmänt

Skadeverkningama oljeutsläpp och andra utsläpp av förorenande ämav

från fartyg är något de senaste årtiondena fått ökad uppmärksam-

nen som het i hela världen. Detta gäller inte minst i Sverige med vår omfattande

skärgård och långsträckta kust, som till stor del gränsar till Östersjön.

Olja och andra skadliga ärrmen orsakar såväl akuta som långsiktiga effekter på rniljön. Förutom de omedelbara effekterna i form av bl.a. nedsmutsning och fisk- eller fågeldöd, består hotbilden i

decimering av känsliga bestånd av framför allt sjöfågel,

massdöd av ryggradslösa djur, icke dödliga effekter sjukdomar och beteenderubbningar, - som minskning av artrikedom och fiskproduktion, ackumulering av oljekomponenter i organismer samt -

förändringar i den fysikaliska och kemiska miljön, som påverkar det

biologiska livet.

Undersökning de långsiktiga effekterna föroreningar från fartyg har av av framför allt inriktats större oljeutsläpp. I svenska vatten är det bara ut-

släppet i samband med grundstötningen av T sesis utsläpp 1 000 ton olja

år 1977 som följts med långsiktiga undersökningar. Internationellt är upp det främst de stora olyckorna med T Canyons förlisning utanför orrey England år 1967 utsläpp ca 120 000 ton olja, Amoco Cadiz grundstötning utanför Frankrike år 1978 utsläpp drygt 220 000 ton olja, Exxon Valdez grundstötning utanför Alaska år 1989 utsläpp 36 000 ton olja, Braers förlisning vid Shetland år 1993 utsläpp 84 000 ton olja och Sea Empress grundstötning utanför Storbritannien i februari 1996 utsläpp ca 70 000 ton olja som varit eller är föremål för studier och uppföljning av långsiktiga miljöeffekter. Miljöeffekterna av dessa stora olyckor har redovisats i en bilaga till Räddningsverkets rapport "Det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet".

102 Utsläpp från fartyg...

Den långsiktiga miljöpåverkan som följer av små oljeutsläpp är mycket

svår att mäta och få undersökningar har gjorts för att utvärdera de totala

miljöeffekterna av ett stort antal mindre oljeutsläpp, som skett från många olika källor under en lång tid. Den kroniska tillförseln av olja till recipienten skapar emellertid en situation med förhöjda nivåer av oljekolväten

vilka ökar risken för bestående skador på ekosystemet. En utförligare redogörelse för effekten av olja i marin miljö lämnas i

bilaga

2.2 i världshaven

Utsläpp av olja

Det finns ingen helt tillförlitlig statistik över hur stor andel den totala av tillförseln av olja till världshaven som sjöfarten står för. Gjorda undersök-

ningar pekar dock att den övervägande mängden utsläppt olja härrör

från landbaserade källor. Sådana utsläpp sker kontinuerligt från industrier, kommunalt avloppsvatten m.m. och ett sådant sätt att de inte tilldrar sig

någon större uppmärksamhet. Oljehalten i utsläppen är oftast liten och kan

endast upptäckas med kemisk analys.

Oljeutsläpp från fartyg sker i allmänhet ett mer synbart sätt och utsläppen orsakar påtagliga skador stränder, fåglar m.m. Det är mot bak-

grund härav inte anmärkningsvärt att dessa utsläpp väcker större uppmärksamhet.

SOURCE OF OIL POLLUTION INTO THE SEA

Rn . I . I Tanker 1,2,,

operations Naturalsources

6.6% °~3

Tanker Industrial Wade etc. accidents 60,8% 4,7%

Other Shipping Offshore production

14,4% 2-1

Källa: UN Environmental Programme UNEP 1990

Utsläpp från fartyg... 103

Beräkningar den totala tillförseln olja till världshaven visar en nedav av

åtgående trend. Är 1973 beräknades de totala utsläppen till 6,1 miljoner

ton per år. Den totala mängden uppskattades år 1981 till 3,2 miljoner ton år medan mängden år 1989 beräknades till 2,35 miljoner ton om året per NRC National Research Council 1975 och 1985, IMO 1990 jfr GE-

SAMP, IMO/FAO/UNESCO/WMO/WHO/IAEA/UN/UNEP Joint Group of Experts the Scientific Aspects of Marine Pollution, Reports and Studies

on no. 50, 1993, s. 22-27. Även utsläppen olja kommer från sjöfarten har minskat under de av som senaste två decennierna och beräknades år 1989 till ca en halv miljon ton per år jämfört med 1,47 miljoner ton år 1981 IMO 1990, Svensk Sjöfarts Tidning 1993 50, s. 52. De uppskattade mängdema bygger en genr. nomsnittlig beräkning och kan variera högst avsevärt mellan olika år, främst beroende förekomsten av stora olyckor med tankfartyg. Oljeutsläppen från fartyg har flera orsaker. Några sker i samband med olyckor eller orsakas av tekniska fel. Andra har sin grund i vårdslöshet, t.ex. vid handhavandet av utrustning eller i samband med lastning, lossning eller bunkring. Därutöver förekommer det avsiktliga utsläpp som ett flagrant sätt sker helt i strid mot gällande föreskrifter. Bakom de sistnämnda utsläppen ligger ofta ekonomiska överväganden; det är billigare och enklare att släppa ut de skadliga ämnena i havet än att lämna dem till mottagningsanordningar i hamn. En omständighet som kan förmodas bidra till de avsiktliga utsläppen är också att risken för att bli upptäckt och

ådömd straffpåföljd är mycket liten.

Oljeutsläppen från fartyg brukar delas upp i operationella utsläpp, dvs. sådana utsläpp som har samband med fartygens normala drift, och utsläpp p.g.a. olyckor. Utsläpp som har sitt ursprung i tankfartygsolyckor leder ofta till omfattande skadeverkningar. Olyckor med tankfartyg är också något som tilldrar sig stor uppmärksamhet. Vanliga olycksorsaker är grundstötning, brand, explosion och kollision. Under de senaste årtiondena har flera olyckor med tankfartyg inträffat. Förutom de internationellt mer kända olyckorna med Torrey Canyon, Amoco Cadiz, Exxon Valdez, Braer och Sea Empress inträffade under åren 1976-1996 över 200 olyckor och orsakade utsläpp på som var en minst 700 ton olja ITOPF, International Tanker Owners Pollution Federation, Statitics. Antalet tankfartygsolyckor och den genomsnittliga mängden utsläppt olja p.g.a. sådana olyckor har under den tid statistiken

avser dock visat en nedåtgående trend. Av de ca 0,5 miljoner ton olja som fartygen årligen beräknas släppa ut står de operationella utsläppen för hu-

vuddelen.

104 Utsläpp från fartyg...

De operationella utsläppen kan vara av följande slag:

utsläpp av oljebemängt barlastvatten utsläpp av oljebemängt spolvatten efter rengöring av lasttankar utsläpp av länsvatten från maskinrum innehållande smörjolja och/eller bunkerolja utsläpp av s.k. sludge, dvs. oljerester som avskilts vid separering av tung bunkerolja m.m.

Utöver ovan angivna typer av utsläpp förekommer att olja släpps ut i samband med lastning och lossning, inklusive bunkring. Flertalet av dessa utsläpp inträffar i hamnar. Orsaken till att olja kommit ut kan vara ventilfel eller slangbrott men även överfyllning grund av felaktigt handhavande av utrustning eller bristande tillsyn förekommer. Denna typ av oljeutsläpp är av förklarliga skäl sällan avsiktliga. Däremot är det inte ovanligt att så-

dana utsläpp beror på oaktsamhet av någon ombord.

Utsläpp av olja från sjöfarten, hela världen U.S. National Academy of

Sciences

1981 1989 miljoner ton miljoner ton Tankfartygsoperationer T anker opera- 0,7 0,159 tions, t.ex. utsläpp i samband med rengöring av fartygets tankar

Tankfartygsolyckor T anker accidents 0,4 0,1 14

Utsläpp av länsvatten, sludge Bilge and 0,3 0,253

fuel oil discharges

Utsläpp i samband med torrdockning 0,03 0,004 Dry-docking

Utsläpp i samband med lastning och loss- 0,022 0,030 ning, inklusive bunkring Marine terminals, including bunkering

Olyckor med andra fartyg än tankfartyg 0,02 0,007 Non-tanker accidents

Skrotning av fartyg Scrapping of ships 0,003 Totalt 1,47 0,57

Källa: National Research Council NRC 1985, IMO 1990

SOU 1998: 158 Utsläpp från fartyg... 105

Den bäst kända källan till oljeföroreningar är från tankfartygsolyckor. Även olja släpps ut i samband med incidenter vid lastning, lossning som inklusive bunkring kommer oftast till myndigheternas kännedom. Däremot är det betydligt svårare att uppskatta mängden olja som härrör från de rent operationella utsläppen. Vid 1973 och 1981 års beräkningar av hur utsläppen av olja fördelade sig mellan olika aktiviteter bedömdes den största föroreningskällan vara utsläpp från tankfartygsoperationer, vanligen utsläpp i samband med rengöring av fartygets lastoljçxtankar. I den senaste uppskattningen från år 1989 bedöms utsläpp slüdge och andra utsläpp från maskinutrymmen av volymmässigt vara den största enskilda utsläppskällan. Även antalsmässigt är de operationella utsläppen betydligt fler än de har sin grund i olyckor. När det gäller utsläpp från tankfartyg har som ITOPF sedan 1974 fört statistik över utsläpp från tankfartyg och kombinationsfartyg. Databasen innehåller information om närmare 10 000 incidenter med tankfartyg. Under perioden 1974-1997 härrörde drygt hälften av utsläppen från tankfartygsoperationer medan knappt 20 procent bedömdes ha sin grund i olyckor. Utsläpp beträffande vilka relevant information saknas eller som inte kunnat hänföras till någon av de tidigare nämnda kategorierna stod för ca 25 procent av utsläppen.

Orsaker till oljeutsläpp från tankfartyg 1974-1997

Utsläppsorsak Antal utsläpp

7 ton 7-700 ton 700 ton Totalt Tankfartygsoperationer Operations

- Olyckor accidents

Hull failures

Källa: ITOPF Statitics

106 Utsläpp från fartyg...

2.3 i svenska

Oljeutsläpp

vatten

Kustbevakningen KBV för sedan år 1970 statistik över antalet registrerade oljeutsläpp inom svensk ansvarszon. Av statistiken kan utläsas att antalet registrerade oljeutsläpp minskade under början av 1970-talet för att därefter öka mellan åren 1976-1982. Efter år 1982 och fram till år 1991 kunde generellt konstateras en minskning i antalet utsläpp. Därefter har

antalet registrerade utsläpp åter Ökat, dock har kunnat konstateras en viss nedåtgående trend de senaste två åren. Under år 1997 registrerade KBV

395 oljeutsläpp inom svenskt ansvarsområde. Motsvarande siffror för åren 1996, 1995 och 1994 var 411, 482 respektive 415. En utförligare redovisning av KBV:s statistik över oljeutsläpp lämnas i del C. Utöver de konstaterade utsläppen föreligger sannolikt ett stort mörkertal. Antals- och volymrnässigt bedöms de faktiska utsläppen enligt KBV

uppgå till minst dubbelt så många som de som registreras. Det kan nämnas

att andra länder, t.ex. Nederländerna, räknar med att endast ca 10 % av det totala antalet utsläpp upptäcks. Utsläppen utmed svensk kust är i stor utsträckning koncentrerade till de

stora fartygsstråken. Den största delen av trafiken till svenska hamnar går

längs västkusten främst till Göteborg och Brofjorden och västra delen av Sydkusten främst till Helsingborg, Landskrona och Malmö samt till

Stockholm på ostkusten. Även genomfartstrafiken, dvs. fartyg endast

som passerar svensk kust utan att anlöpa en svensk hamn, måste i hög grad beaktas vid en totalbedömning av riskerna för oljeutsläpp. Enligt beräkningar av Försvarsmaktens marinkommandon förekommer

årligen 40 000 fartygsrörelser i Öresund, 15 500 väster Gotland,

ca ca om

ca 24 000 öster om Gotland och ca 11 000 vid Södra Kvarken se bl.a.

Räddningsverkets rapport Samordnad Sjöinforrnation, 1997, s. 95. Den

exakta omfattningen av längsgående fartygsrörelser är svår att beräkna,

men enligt bedömningar av KBV och Försvarsmakten passerar varje år ett

mycket betydande antal fartyg genom Östersjön främst öster om Gotland

samt söder om Skåne på väg till en utländsk hamn.

Merparten av de utsläpp som upptäckts under senare år kan antas vara operationella. I ett längre perspektiv kan konstateras att större operatio-

nella utsläpp från tankrengöringar har minskat kraftigt något som också

konstaterats internationellt. Skälen till detta torde vara strängare internationella regler om tankfartygs konstruktion men också resultatet av internationella bestämmelser om mottagningsanläggningar för oljeavfail i harrmarna.

I Sverige har vi dessbättre varit förskonade från någon riktigt stor tankfartygsolycka. Flera olyckor som lett till omfattande skador i svenska vatten och på svensk kust har dock inträffat. Som exempel kan nämnas ut-

Utsläpp från fartyg... 107

släpp på mellan 4 000 och 10 000 ton olja från det norska tankfartyget CT Gogstad vid Härnösand år 1964, utsläpp 2 000 ton olja då det norska av ca tankfartyget Jawachta år 1973 gick grund utanför den skånska sydkus-

utsläpp 1 000 ton olja i samband med T sesis grundstötning i Stock-

ten, av

holms skärgård år 1977, utsläpp 5 500 ton tjockolja i samband med det

av

ryska motortankfartyget Antonio Gramscis grundstötning utanför Vent-

spils i Lettland år 1979 och utsläpp 1 000 ton olja i Dalarö år 1981, av ca då det ryska tankfartyget José Martin gick på grund. Den hittills största

olyckan förekommit i Östersjön inträffade år 1981, när Globe Asimi

som förolyckades och släppte ut drygt 16 000 ton olja utanför Klaipeda i Litau-

en.

Geografiskt sett har Västkusten varit utsatt för de flesta oljepåslagen under de senaste tio åren. Öresund, Sveriges sydkust samt Gotland är andkustområden där risken för oljepåslag är större än genomsnittet.

ra

Sett i ett internationellt perspektiv har flertalet oljepåslag under den setioårsperioden varit förhållandevis små. Flera påslag har dock föror-

naste sakat kostnader för sanering. Som exempel kan nämnas T huntank 5 :s stora grundstötning i december 1986 i Gävlebukten utsläpp 150-200 ton olja. Kostnaderna för kommunernas oljesanering uppgick i detta fall till ca 18 miljoner kronor. Det största utsläppet sedan Thuntank 5 skedde utanför

Karlskrona skärgård år 1990 från tankem Volgonefi utsläpp ca 800 ton

olja. Kostnaden för KBV:s insats blev vid detta tillfälle ca 17 miljoner kronor, medan kommunernas kostnad för sanering p.g.a. att KBV i sam- -

verkan med fyra andra Östersjöländer kunde ta hand om praktiskt taget all

olja till sjöss stannade vid 1,7 miljoner kronor. - Det ojämförligt "dyraste" oljepåslaget inträffade vid Tjörn år 1987. Kostnaden för kommunernas oljesanering uppgick till drygt 96 miljoner kronor för omhändertagande 100 kubikmeter olja. KBV:s upptagav ca ning motsvarande mängd olja till sjöss kostade ca 1 miljon kronor. Vilav ket fartyg orsakade detta utsläpp har inte klarlagts. Den troliga orsasom ken till utsläppet tankrengöring. anges vara De totala saneringskostnadema för oljeutsläpp är betydande. Under perioden 1986-1996 betalade Räddningsverket ut sammanlagt drygt 138 miljoner kronor till kommunerna i ersättning för sanering av olja som

släppts ut till sjöss och orsakat påslag kusten. Till denna siffra skall

läggas KBV:s kostnader för bekämpning olja under motsvarande tid av kommunernas kostnader för räddningstjänst vid oljeutsläpp som insamt träffat inom kommunalt ansvarsområde. Av statens utgifter för oljesaneringen under samma tid har endast en begränsad del efter krav mot den för utsläppet ansvarige eller denersatts försäkringsbolag respektive Internationella oljeskadefonden ang. Innes ternationella oljeskadefonden avsnitt 4.3.2. Ersättningskrav har framse ställts i några fall, där misstanke kunnat riktas mot ett visst fartyg. Det kan nämnas ersättning från Internationella oljeskadefonden utgått för att

108 Utsläpp från fartyg...

Thuntank 5 med drygt 23 miljoner kronor och för Volgoneft med drygt 16 miljoner kronor. När det gäller olyckor inträffat under tidigare år har som ersättning från Internationella oljeskadefonden utbetalats med drygt 95 miljoner kronor med anledning Antonio Gramscis grundstötning år av 1979 jfr International Oil Pollution Compensation Funds rapport 1997.

Skälet till att ersättningsanspråk framställs i så få fall är främst att det

ofta råder ovisshet varifrån oljan kommer. I vissa fall kan antas att olom jan härrör från utsläpp utanför svenskt vatten. Olja kan också komma från sjunkna fartyg.

2.4 Den framtida risken för

oljeutsläpp

Även internationell statistik pekar nedåtgående då om en trend det gäller sjöfartens utsläpp olja kan också skönjas del negativa tendenser. av en

Exempel härpå är den åldrade tankfartygsflottan, svårigheter att rekrytera

kvalificerat sjöfolk samt problem med implementeringen internationella av konventioner och ett bristande miljömedvetande i vissa länder. Av betydelse för bedömningen den framtida riskbilden vad av avser svenskt intresseområde är också om några tendenser till förändringar i transportmönstren kan förutses. Mot bakgrund av den information presenterats bl.a. inom Helsingsom

forskommissionens expertkommitté för bekämpningsfrågor HELCOM Combatting Committee, ang. Helsingforskomrnissionen vidare avsnitt

se 4.6.2 kan följande omständigheter få betydelse för den framtida risken för

oljeutsläpp.

Polen beräknar tredubbla sin oljeimport för att minska kolförbrukning- -

en. En utbyggnad av oljeterrninalen i Gdansk är också förestående.

Ett flertal projekt rörande eller utbyggda oljeterrninaler och hamnar - nya

i de östra och sydöstra delarna av Östersjöregionen har redovisats de

senaste åren. Flera länder avser också att öka sin import olja över köl. av Ryssland ersätter den tidigare exporten olja till Baltikum med - av export över köl. Nya hamnar/utlastningsterminaler planeras. Finland importerar merparten den olja behöver från Nordsjön i - av man stället för som tidigare huvudsakligen från forna Sovjetunionen. Samtidigt

finns långt framskridna planer pipeline med kapacitet 10 mil-

en en joner ton år från ryskt område till raffinaderiet/terrninalen i Borgå i per Finland. En stor del denna olja är avsedd för export. av

Under senare år har i Österjöområdet kunnat noteras en ökning frak-

- av ter med såväl torrlastare oljefraktande fartyg, vilka i många fall konsom staterats inte uppfylla gällande sjösäkerhetskrav, s.k. substandard ships.

SOU 1998: 158 Utslapp från fartyg... 109

Merparten oljetrafiken till och från Baltikum och Ryssland passerar av söder Skåne. Enligt de planer redovisats utökning eller nyom som om en

byggnad landbaserade oljeterrninaler kan ökad trafik med tankfartyg

av en

förutses även till Polen och hamnar i östra Tyskland. Det är osäkert i vad

mån redovisade planer kommer att förverkligas. Om alla eller flertalet

projekt blir oljeutvinning i Östersjöområdet skulle få en mer

av samt om betydande omfattning än för närvarande leder det till avsevärd ökning en

fartygstrafiken i egentliga Östersjön samt genom Kattegatt och Skage-

av rack. Den redan konstaterade samt förväntade fortsatta ökningen av sjötransi allmänhet och oljetransporter i synnerhet, liksom förekomsten av porter

s.k. substandard ships, innebär ökad risk både för oljeutsläpp på grund

en

olyckor och för operationella utsläpp till sjöss. Mot de ökade riskerna

av

skall vägas sådana åtgärder fortlöpande vidtas för att förebygga och

som minska oljeutsläppen, t.ex. internationella regler för att öka sjösäkerheten

och förbättra fartygens konstruktion samt det mycket betydelsefulla internationella arbete bedrivs för att systemen med mottagningsanordning-

som

för oljehaltigt avfall skall fungera tillfredsställande i Östersjöregionen

ar och i övriga europeiska harrmar. Räddningsverket har i sin redovisning av inriktningen av det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet gjort den bedömningen att riskerna för oljeutsläpp kommer att bestå i vart fall nuvarande nivå och att ökning absolut inte kan uteslutas. en

2.5 Utsläpp av kemikalier

Den antals- och volymmässiga omfattningen utsläpp av kemikalier är av

svår uppskatta. Någon statistik över dessa utsläpp liknande den

att ens finns beträffande oljeutsläppen förs inte. Endast ett begränsat antal som fall kernikalieutsläpp från fartyg finns registrerade. Ett sådant utsläpp av inträffade i Landskrona år 1976, då 160 ton ammoniak rann ut vid lossca ning. Vidare har kemikalier några gånger läckt ut i samband med fartygsolyckor, t.ex. kom ett ton last av kromtrioxid och natriumdikromat par då fartyg förliste Öland år 1973. I samband med ett annat ut ett norr om

fartygs grundstötning Gotland år 1993 läckte under några veckor

norr om fartygets last monoammonium phosphate ut i havet. av Det finns flera tänkbara anledningar till att antalet registrerade kernikalieutsläpp är begränsat. Mängden transporterade kemikalier är betydligt mindre än mängden transporterad olja. Generellt sker transporterna också

med och säkrare fartyg. Vid kemikalietransporter uppstår små rest-

nyare mängder vid lossning. Behovet att såsom vid olja göra sig av med ke- - mikalierester är därmed inte lika stort. Slutligen medför kernikaliernas beteende då de kommer ut i vattnet att utsläppen sällan upptäcks.

110 Utsläpp fién fartyg...

2.6 Förorening toalettavfall och fast

genom avfall

Sjöfartens utsläpp av toalettavfall och fast avfall ägnas ganska liten uppmärksamhet både internationellt och i Sverige. Källan till otillåtna föroreningar upptäcks sällan och dessa leder så aldrig till rättsliga åtgott som gärder. Ändå är utsläpp avfall ett stort problem. av På i princip alla fartyg genereras toalettavfall och fast avfall. Utsläpp av toalettavfall får alltid ske än 12 nautiska mil från närmaste land. De mer

flesta fartyg har därför förutom någon form avfallssystem, t.ex.

- av en uppsamlingstank eller anläggning för rening eller sönderdelning och en desinfektion toalettavfallet ett system innebär att avfallet kan av - som släppas direkt överbord. Anläggningar för hantering toalettavfallet har tendens att dyav en vara ra att underhålla och fungerar ibland mindre tillfredsställande. Mottag-

ningsanordningar för toalettavfall förekommer inte i alla harrmar. Dessutom är det ofta dyrt att lämna avfallet till en sådan anläggning detta gäl-

ler dock inte i Sverige, där särskild avgift inte tas ut för avfallslämning. Risken är därmed i stället släpper avfallet direkt överbord. stor att man även i fall då utsläpp inte är tillåtet. Kvantiteten fast avfall ett fartyg varierar. Störst som genereras mängd blir det på kryssningsfartyg. Även på fritidsfartyg myckgenereras

et avfall. Med över 7 miljoner större sådana fartyg i världen siffran

avser

utgången av år 1994 och omfattar fritidsfartyg större än 12 meter blir

även sopberget från dessa fartyg avsevärt. Att förvara sopoma ombord till dess kommer till hamn är platsman en och personalkrävande. Kostnaden för att lämna avfall i hamn kan också

uppgå till avsevärda belopp dock inte i Sverige, där kostnaden för avfalls-

lämning är inkluderad i hamnavgiften. Frestelsen att inte minst nattetid kasta avfall överbord är därför stor.

2.7 Luftföroreningar

Inte heller sjöfartens utsläpp luftföroreningar är fråga tidigare

av en som varit nämnvärt prioriterad. Internationella bestämmelser förhindrande om

av sådana föroreningar har beslutats först under år 1997. Bestämmelserna har ännu inte trätt i kraft. Att upptäcka otillåtna luftföroreningar innebär

särskilda problem.

Utsläpp från fartyg... 111

vårt

2.8 Avgränsning av uppdrag

Vårt uppdrag går ut på att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeut-

släpp och utsläpp andra förorenande ämnen. Tyngdpunkten i uppdraget av får dock ligga oljeutsläppen. Betänkandet ägnas därför främst anses dessa utsläpp. Våra överväganden och förslag är dock i stora delar tillämpliga även olagliga utsläpp av andra förorenande ämnen. Då de flesta sådana omfattande man talar om oljeutsläpp tänker utsläpp olja är följden fartygsolyckor. Det är nämligen oftast desav som av

utsläpp tilldrar sig massmedialt intresse. De problemställningar

sa som utsläpp vid olyckor upphov till skiljer sig emellertid i flera avsesom ger

enden från de föreligger då det gäller beivrandet av de operationella

som utsläppen, bl.a. därför att det fartyg orsakar utsläppet vanligtvis är som känt och tillgängligt för svenska myndigheter också därför att utsläpp men har sin grund i olyckor inte är avsiktliga. Statistiskt utgör utsläpp som fartygsolyckor också begränsad del det totala antalet utsläpp p.g.a. en av mängden olja släpps vid olycka kan betydande.

om än som ut en vara

Våra överväganden och förslag tar främst sikte sådana utsläpp som kan operationella. Detta hindrar emellertid inte att de kan tillantas vara lämpas även då utsläpp olyckor har sin grund i oaktsamhet eller då p.g.a.

tillbörliga åtgärder inte vidtagits för att begränsa ett sådant utsläpp. Vissa

frågeställningar har betydelse för möjligheterna att förhindra utsläpp som vid olyckor kommer också att behandlas.

B

Del Regelverket

SOU 1998: 158 Regelverkets uppbyggnad l 13

3 Regelverkets uppbyggnad

3 Allmänt om regelverket

Sjöfarten är näring i stor utsträckning styrs av folkrättsliga regen som ler och internationellt samarbete. Vilket handlingsutrymme Sverige har i frågor rör föroreningar från fartyg bestäms därför ytterst av folksom rätten, de globala och regionala konventioner Sverige tillträtt av som samt andra överenskommelser Sverige ingått med skilda stater. av som En redogörelse för gällande rätt kan därför inte begränsas till att endast svensk lagstiftning. Också det bakomliggande internationella reavse gelverket måste behandlas. Utsläpp från fartyg olja och andra skadliga ämnen, som härrör av eller i övrigt står i samband med fartygets drift, regleras i Sverige huvudsakligen lagen 1980:424 åtgärder mot förorening från farav om tyg. I lagen finns bestämmelser förbud mot förorening från fartyg om och föreskrifter fartygs konstruktion, mottagning från fartyg av om och avfall innehåller skadliga ämnen samt tillsyn och rester som om andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar. Lakompletteras förordningen 1980:789 åtgärder mot föroregen av om ning från fartyg samt detaljerade föreskrifter meddelade av Sjöfartsav verket SjöV. Den svenska lagstiftningen bygger framför allt på 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från far-

tyg och dess ändringsprotokoll från 1978 MARPOL 1973/78. Lag-

stiftningen innehåller emellertid också bestämmelser som har sitt uri andra konventioner som Sverige ratificerat. sprung Om såväl det internationella det svenska regelverket kan inledsom ningsvis sägas att det är omfattande, svåröverskådligt och ibland svårtolkat. Inte sällan kan SjöV:s föreskrifter i specifik fråga endast av en utläsas att vad föreskrivits i viss konvention eller i en resolusom en tion, antagits IMO angående detta organ, se nedan, skall tillsom av

lämpas. Svensk lags tillämplighet begränsas också av allmänt erkända

folkrättsliga grundsatser utan att dessa direkt framgår av lagstiftningen.

Således t.ex. i 2 kap. 7 § brottsbalken BrB att vad som följer av

anges allmänt erkända folkrättsliga grundsatser begränsar svensk lags till-

114 Regelverkets uppbyggnad SOU 1998: 158

lämplighet och svensk domstols behörighet utöver vad direkt följer som av nämnda kapitel i brottsbalken. Ingripanden mot oljeutsläpp många komplicerade frågeställrymmer ningar. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för intemationellt konventionsarbete. Vidare behandlas vissa folkrättsliga principer. I nästa kapitel redogörs med utgångspunkt från olika konventioner och avtal för internationell och svensk reglering rörande förorening från fartyg. I följande kapitel behandlas vissa specifika frågor är som av särskild betydelse för vårt uppdrag. Redovisningen blir med nödvändighet ganska omfattande. Vi har emellertid erfarit att det i dag rå-

der stor osäkerhet regelverkets tillämpning i skilda frågor. För att

om kunna bedöma vilka åtgärder från svensk sida är möjliga att vidta som är det också nödvändigt att ha grundläggande kunskaper det bakom omliggande internationella regelverket.

3.2 Internationellt konventionsarbete

Konventioner utarbetas inom internationella samarbetsorgan. Fram till dess en konvention kan godkännas medlemsländerna förekommer av vanligtvis ett omfattande förberedande arbete. Sedan förslaget godkänts inbjuds medlemsländerna att underteckna och därefter ratificera konventionen. För att konventionen skall träda i kraft krävs ratifikation av ett visst antal stater på sjöfartens område krävs därutöver oftast att dessa stater representerar viss världshandelsflottan. en procent av Många gånger är det långsam fram till dess konvention en process en trätt i kraft. Numera utformas konventioner på sjöfartens område med kort en allmän del medan detaljerade tekniska frågor regleras i bilagor

annexes. Metoden underlättar ikraftträdandet förändringar och

av nya

tillägg amendments, eftersom beträffande sådana vanligtvis till-

man

lämpar principen s.k. tyst accept tacit acceptance. Denna metod

om innebär, i motsats till den regelmässigt tillämpas då det gäller som ikraftträdandet konventionen i sig, att ett land inte inom viss tid av som

anmält invändningar mot ett ändringsförslag ha godtagit detsam-

anses ma. Vanligt är att ändringar blir gällande inte viss andel de om av ur-

sprungliga medlemsländerna motsätter sig ändringsförslaget. Regionala konventioner bygger dock huvudregel på För ändringar

som consensus. i sådana konventioner uppställs därmed krav att ingen motsätter som sig ändringen. Omfattande ändringar eller tillägg görs i protokoll till konvention. en För ikraftträdande protokoll ställs ofta krav på ratificering av av ett visst antal stater.

Regelverkets uppbyggnad 115

För ikraftträdandet bestämmelser rörande fartygs konstrukav nya tion tillämpas vanligen s.k. farfars-klausuler grandfather clauses. Dessa innebär i korthet bestämmelser i regel inte skall tillämpas att nya på existerande fartyg utan endast på fartyg byggs efter ett visst som datum, oftast den tidpunkt då konventionsändringen skall börja gälla. Tillämpningen farfars-klausuler medför att det ofta tar lång tid innan av konstruktionskrav generellt får genomslag på fartygsflottan. nya Det internationella konventionsarbetet kritiseras ibland för att ta alltför lång tid. En kritik riktas mot arbetet är att ändrade regler annan som på ett visst område ofta inte kommer till stånd förrän efter det att en stor olycka inträffat. Några de viktigaste konventionerna då det gälav ler förorening från fartyg kan också sägas ha tillkommit som direkt följd inträffad olycka, t.ex. International Convention Relating to av en Intervention the High Seas in of Oil Pollution Casualties on cases

INTERVENTION eller ingreppskonventionen, International Conven-

tion Civil Liability for Oil Pollution Damage CLC eller ansvarigon

hetskonventionen samt International Convention on the Establishment

International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage of an FUND eller fondkonventionen. De nämnda konventionerna, vilka samtliga tillkommit följd av olyckan med Torrey Canyon utansom en för Storbritanniens kust år 1967, kommer att behandlas i nästa kapitel, avsnitt 4.2 och 4.3.

3 Konventionsstyrd lag

Konventioner blir bindande for de stater som anslutit sig till dem geundertecknande och ratificering. Sedan en stat anslutit sig har stanom ten ansvaret för implementering och efterlevnad av konventionen. För konvention skall bli bindande för svenska myndigheter och medatt en borgare måste regelverket göras till svensk rätt genom en svensk författning. Det finns två metoder att nationellt införliva bestämmelserna i konvention, s.k. transformation eller genom s.k. inkorporaen genom tion. Inkorporeringsmetoden innebär att det i lag eller annan författning en föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sverige och

skall ha tillämpning här i landet. När inkorporeringsmetoden används

blir den autentiska konventionstexten gällande författningstext i svensk rätt. Beträffande konventioner saknar svensk autentisk text brukar som ett hjälpmedel översättning till svenska publiceras vid sidan av som en de autentiska texterna. Vid transformering omarbetas de delar av en konvention som behöinförlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Därvid anver

116 Regelverkets uppbyggnad

vänds den teknik i fråga om systematik och språkbruk som normalt används vid rent intern lagstiftning. En annan form av transformation är att en konventionstext, som är avfattad enbart på ett främmande språk, i en mer eller mindre ordagrann översättning till svenska tas in i den

svenska författningen. I detta fall är det den svenska versionen är

som den gällande författningen. Nästan alla konventioner på sjöfartens område kompletteras ett av stort antal andra internationella bestämmelser. Dessa är ibland det av slag att de är bindande för medlemsländerna och måste införlivas med svensk rätt. Andra internationella bestämmelser ut i form icke ges av bindande koder eller rekommendationer. Beträffande sådana är det upp till varje land att avgöra om innehållet skall göras till nationell rätt. Ansvaret för implementeringen av internationella regler rörande sjöfarten åvilar huvudsakligen SjöV. Vid implementeringen används omväxlande inkorporerings- respektive transforrneringsmetoden.

Vissa konventioner är mycket allmänna i sin skrivning.

För att en konvention skall kunna tillämpas inom olika rättssystem förekommer att det överlämnas flaggstaten att utforma kompletterande detalj föreskrifter. Detta medför att det kan uppstå skillnader mellan olika länders lagstiftning och också tolkningssvårigheter då skall försöka fastman ställa reglernas innebörd.

3.4 Havsrättskonventionen och

folkrättslig

sedvanerätt

Bakgrund

öfarten styrs två rättssystem; sjörätten och havsrätten. Hur uppdelav ningen mellan de två diciplinema skall göras är föremål för diskussion. Enligt den i doktrinen vanligast förekommande teorin tillvaratar sjörätten de juridiska regler som har sjöfartsmässig särprägel medan den en folkrättsliga relevansen i stor utsträckning överlämnas havsrätten. Något förenklat kan säga att havsrätten utgör den inom vilken man ram sjörätten existerar. Så länge nationella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de accep-

tabla ur folkrättslig synvinkel. I FN:s havsrättskonvention UNCLOS,

United Nations Convention the Law of the Sea har havsrätten i stor

on utsträckning kodiñerats. Vissa delar konventionen kan emellertid av sägas vara nyskapande.

Regelverkets uppbyggnad 117

Havsrätten är mycket gammal. Dess ursprung brukar förläggas till 1600-talet, då holländaren Hugo Grotius utvecklade den teori om ha-

vets frihet De liberum blev grundläggande betydelse för

mare som av de närmaste åhundrandenas regelsystem. Efter andra världskriget kom snabb utveckling i gång, innebärande dels tendens till anspråk på en en

utökade territorialhav, dels inrättande av olika typer av specialjurisdik-

tion för kuststaten utanför territorialhavet, t.ex. rörande fisket samt utforskning och utvinning naturtillgångarna på kontinentalsockeln, av dvs. på havsbotten och i dennas underlag närmast kusten. En FN:s uppgifter är att fortlöpande verka för folkrättens kodiñeav ring. Arbetet på fördragsrättslig reglering av havsrätten inleddes reen

dan år 1947, då FN:s folkrättskommission International Commis-

sion, ILC tog sig uppgiften och mellan åren 1949-1956 utarbetade an ett utkast till rättsordning för territorialhavet respektive det fria havet. Arbetet utgjorde underlag för FN:s första havsrättskonferens, som avslutades år 1958 i Geneve och resulterade i fyra konventioner.

Konventionen den 29 april 1958 angående territorialhavet och tilläggszonen trädde i kraft den 10 september 1964, Konventionen den 29 april 1958 angående det fria havet trädde i kraft den 30 september 1962, Konventionen den 29 april 1958 angående kontinentalsockeln trädde i kraft den 10 juli 1964 samt Konventionen den 29 april 1958 angående fiske och skydd för havets levande resurser trädde i kraft den 20 mars 1966.

Havsrättskonventionen är resultatet FN:s tredje havsrättskonferens av vilken avslutades år 1982 1973-1982 med att konventionstexten lades fram för undertecknande. 158 stater, däribland Sverige, undertecknade vid detta tillfälle konventionen med förehåll för ratifikation. Konventionen trädde i kraft den 16 november 1994, tolv månader efter det att den ratificerats 60 stater. Genom proposition 1995/96:l4O Havsav rättskonventionen och tillämpningsavtalet föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna konventionen och anta de lagar och ändringar i befintliga lagar lagts fram. Sedan riksdagen godkänt vad regeringsom föreslagit bet. 1995/96:UUl7, rskr. 1995/962271 ratificerade Sveen rige havsrättskonventionen den 25 juni 1996. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljöområdet. Konventionen har betecknats som en av FN:s största framgångar på det rättsliga området. Antalet konventionspaiter uppgick i november 1998 till 130 stycken. I strikt traktaträttslig bemärkelse är icke anslutna stater inte bundna konventionen. Flertalet av dessa tillämpar den dock i av

1 18 Regelverkets uppbyggnad SOU 1998: 158

praktiken, både direkt och som medlemmar av skilda internationella organisationer. Det faktum att konventionen rent faktiskt tillämpas även av icke-konventionsstater och att dessa inte protesterar mot andra staters tillämpning av densamma utgör en indikation på att konventionens regler, i de flesta fall, utgör gällande sedvanerätt och i denna form binder staterna. Ett av konventionens syften är att skapa balans mellan staters rättigheter och skyldigheter. Tanken är att en konventionspart antingen måste godta hela konventionen eller inget. Reservationer till enskilda artiklar är således inte tillåtna. Konventionen är mycket omfattande och på grund av olika staters varierande intressen i havsrättsliga frågor kännetecknas texten i många fall av svepande formuleringar. Konventionsparternas framtida praxis kommer därför i den mån denna praxis leder till parternas samtycke - enligt artikel 31 i Wienkonventionen traktaträtt att få särskild betyom delse för uttolkningen av konventionen. Havsrättskonventionen innehåller förutom regler om havets indel- ning i vattenområden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd för den marina miljön. Dessa regler innefattar alla slags föroreningar från bl.a. fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder tillämplig lagstiftning. Nedan följer en kortfattad redogörelse för vissa övergripande principer, vilka kommit till uttryck i konventionen. Den närmare regleringen i frågor av särskild betydelse för vårt uppdrag kommer dock att behandlas i följ ande kapitel.

3.4.2 i olika vattenområden

Indelningen

En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjema, vilka bestäms genom ett detaljerat regelsystem för hur gränser skall dras i vattenområdet närmast kusten. Utifrån detta regelsystem är skärgård och hamnar generellt inre vatten. Varje stat har enligt havsrättskonventionen rätt till ett territorialhav på högst tolv nautiska mil räknat från baslinjen. En stats inre vatten och territorialhav bildar statens sjöterritorium. Sveriges sjöterritorium framgår av lagen 1966:374 om Sveriges sjöterritorium. Enligt havsrättskonventionen har kuststater dessutom rätt till till en territorialhavet angränsande eller tilläggszon contiguous på

zon zone

som längst 24 nautiska mil från den s.k. baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaten utöva kontrollrätt för att hindra och bestraf-

SOU 1998: 158 Regelverkets uppbyggnad 119

fa överträdelser av lagar och författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsoskydd inom dess territorium eller territorialhav. Inom den angränsande zonen regleras således andra frågor än kuststaters "miljöjurisdiktion". Bestämmelserna rörande den angränsande zonen saknar därmed betydelse för möjligheterna att ingripa mot oljeutsläpp m.m. och kommer inte att beröras fortsättningsvis. Den kanske viktigaste nyskapelsen i havsrättskonventionen är kuststaters rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än 200 nautiska mil från de baslinj er varifrån territorialhavets bredd räknas. I den ekonomiska zonen har kuststaten vissa suveräna rättigheter, t.ex. att utforska och utnyttja levande och icke-levande tillgångar, samt rätt till jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Kuststatens jurisdiktion är emellertid begränsad och den ekonomiska zonen är i flera avseenden "internationell". Således gäller i princip den för det fria havet gällande rätten till fri sjöfart. För att de särskilda befogenheterna skall kunna utnyttjas i den angränsande respektive ekonomiska krävs att staten inrättar sådana zonen zoner. Sverige har inrättat en ekonomisk lagen 1992: l 140 zon genom om Sveriges ekonomiska zon, vilken trädde i kraft den l januari 1993. Däremot har Sverige ännu inte inrättat någon angränsande Gränzon. serna för Sveriges ekonomiska zon är angivna i förordningen 1992:1226 Sveriges ekonomiska om zon. Det fria havet är den del av havet som ligger utanför tenitorialhaven

och, i förekommande fall, de ekonomiska inklusive de s.k.

zonerna frskezonerna. Det finns inte något fritt hav gränsar till Sveriges som ekonomiska zon. Enligt havsrättskonventionen och allmän folkrätt får det fria havet utnyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta innebär att stat en generellt sett inte kan utöva makt över stats fartyg befinner en annan som sig på det fria havet.

120 Regelverkets uppbyggnad SOU 1998; 158

Sveriges sjöterritorium och ekonomiska svart markering territozon

rialvattengréins, röd markering gräns för Sveriges ekonomiska zon

Regelverkets uppbyggnad 121

3.4.3 Staters vattenområden

jurisdiktion över och fartyg

I ett offentligrättsligt internationellt sammanhang talar man om två former av jurisdiktion; lagstiftande och verkställande. En stat som har verkställande jurisdiktion inom ett vattenområde har nästan alltid lagstiftande jurisdiktion över samma område, medan motsatsen inte alltid är fallet.

Territoriell jurisdiktion

Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium. Till en stats territorium räknas inre vatten samt territorialhavet, vilka vattenområden utgör en stats sjöterritorium. Jurisdiktionen begränsas dels att alla stater måste respektera andra staters suveräav nitet, dels av att staten måste respektera folkrättsliga reg1er.Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks främst genom principen om utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart. Inre vatten däremot anses utgöra en integrerad del av kuststatens territorium där staten har full suveränitet. Någon rätt till oskadlig genomfart föreligger inte här. Särskilda regler gäller beträffande sund som utnyttjas för intemationell sjöfart, s.k. internationella sund. Här föreligger ovillkorlig rätt en för utländska fartyg till s.k. transitpassage och de gränsar till stater som internationella sund har endast begränsad rätt att ingripa mot utländska fartyg med anledning överträdelser under jfr havsav passagen rättskonventionen, del III samt artikel 233. Bestämmelserna interom nationella sund inverkar dock inte på rättsreglerna i sund där genomfarten helt eller delvis är reglerad genom sedan gammalt gällande inter-

nationella konventioner som särskilt rör sådana sund artikel 35 c, s.k.

historiska sund. Sverige har i samband med ratificeringen havsav rättskonventionen avgett förklaring varigenom klargjorts att sunden

mellan Sverige och Danmark Öresund respektive Finland Ålandsöarna skall betraktas som s.k. historiska sund.

Principen om tenitorialjurisdiktion ligger till grund för två andra inom havsrätten och den internationella sjörätten förekommande juris-

diktionsbegrepp; nämligen kuststatsjurisdiktion och hamnstatsjurisdik-

tron.

122 Regelverkets uppbyggnad SOU 1998: 158

Hamnstatsjurisdiktion

Enligt principen hamnstatsjurisdiktion har en stat full jurisdiktion om över sina hamnar. Någon generell rätt för utländska handelsfartyg att anlöpa en hamn anses inte föreligga. Rätt till hamnanlöp kan emellertid föreligga p.g.a. avtal mellan stater, t.ex. har länderna inom EU rätt att anlöpa varandras hamnar. Om en hamn stängs eller om särskilda villkor ställs för att anlöpa en hamn måste det emellertid ske enligt grunder inte diskriminerar någon viss stat. Sådana villkor för hamnanlöp som som uppställs för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening av den marina miljön skall offentliggöras och IMO skall underrättas. Har ett utländskt fartyg anlöpt en hamn kan jurisdiktion självklart utövas beträffande överträdelser som begås på fartyget medan det befinner sig i hamn. Med hamnstatsjurisdiktion avses emellertid i vissa sammanhang även statens rätt beträffande fartyg i hamn vidta åtatt - gärder med anledning av överträdelser som skett i statens territorialhav eller ekonomiska zon. I andra fall avses med hamnstatsjurisdiktion en stats generella befogenhet att i vissa avseenden utöva jurisdiktion, t.ex genom inspektion och andra administrativa åtgärder. Hamnstatsjurisdiktionen enligt havsrättskonventionen har en speciell innebörd och reglerar hamnstaters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgärder beträffande utsläpp som skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon dvs. utanför hamnstatens normala jurisdiktionsområde. Utsläpp som skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon faller under kuststatsregimen.

Kuststatsjurisdiktion

Med utgångspunkt från territorialprincipen har en kuststat jurisdiktion över sitt tenitorialhav, s.k. kuststatsjurisdiktion. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Som ovan angetts begränsas jurisdiktionen i territorialhavet av principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Reglerna om oskadlig genomfart har kodiñerats i havsrättskonventionen del II, kap.

Genomfart är enligt konventionen en färd genom territorialhavet i syfte att antingen detta utan att anlöpa inre vatten eller inlöpa passera till inre vatten eller gå till havs från inre vatten. Genomfart skall vara oavbruten och skyndsam och innefattar rätt att stoppa och ankra endast

på närmare angivna villkor artikel 18. Oskadlig är en genomfart om

den stör kuststatens "lugn, ordning eller säkerhet". Genomfart ett av

Regelverkets uppbyggnad 123

utländskt fartyg är inte oskadlig bl.a. om fartyget deltar i åtgärd som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen. I den ekonomiska zonen är kuststatsjurisdiktion inte huvudregel utan snarare undantag. Havsrättskonventionen ger dock staterna möjlighet till en begränsad jurisdiktion över dessa zoner. Således har kuststaten i den ekonomiska zonen vissa suveräna rättigheter, t.ex. rörande fisket. Därutöver har kuststaten jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Regleringen av den lagstiftande respektive verkställande jurisdiktionen då det gäller föroreningar från fartyg finns i havsrättskonventionens del XII. Generellt sett har kuststaten omfattande befogenhet att i enlighet med allmänt erkända internaen tionella regler och normer utfärda lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg p.g.a. överträdelser av lagstiftningen är däremot begränsad.

Flaggstatsjurisdiktion

Mot principerna om hamnstats- och kuststatsjurisdiktion står principen

om flaggstatsjurisdiktion, enligt vilken flaggstaten har jurisdiktion över

ett fartyg som för statens flagg oavsett fartyget befinner sig. Ett var fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat flaggstatens jurisdiktion. Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registrerat. Villkoren för fartygs registrering samt villkoren för rätten att föra stats en flagga fastställs varje enskilt land. Enligt havsrättskonventionen av

artikel 91 måste det föreligga ett verkligt samband mellan fartyget

och den stat vars flagga fartyget för. Så är emellertid inte alltid fallet. I de flesta länder krävs för registrering och rätten att föra landets

flagga anknytning mellan fartyget och det land eller region

en som landet är medlem t.ex. EU i vilket fartyget är registrerat. Så är t.ex. fallet i Sverige. Andra länder medger emellertid registrering i nationella register trots att fartyget saknar egentliga beröringspunkter med registerlandet, s.k. öppna fartygsregister. En del dessa länder har varken av vilja, makt eller en uppbyggd administration för att upprätthålla internationella krav rörande fartygens standard, bemanning och sociala förmåner för de ombordanställda. Allmänt gäller att dessa länder tillåter att fartyg bemannas med sjöfolk från andra nationer än registerlandet. Vidare kan fartygen under mycket förmånliga skattevillkor. operera Det förekommer också att landet garanterar fartygsägaren anonymitet. I allmänt språkbruk talar man att fartyg, registrerade i länder om som

tillämpar ovan beskrivna principer, för bekvämlighetsflagg.

124 Regelverkets uppbyggnad

Andelen bekvämlighetsflaggade fartyg i procent av världstonnaget uppgick år 1990 till drygt 30 procent angående s.k. öppna register och bekvämlighetsflagg George C. Kasoulides Port State Control and Juse risdiction, Evolution of the Port State Regime, 1993, s. 77-109 med hänvisningar. De problem som bekvämlighetsflaggade fartyg ibland ger upphov till kommer att beröras också på andra ställen i detta betänkande. De olika principerna för jurisdiktion medför inga problem så länge ett fartyg befinner sig inom flaggstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon eller då fartyget befinner sig på det fria havet. Problemen uppstår när fartyget befinner sig inom en annan stats sjöterritorium eller ekonomiska zon, eftersom flera stater då samtidigt kommer att ha jurisdiktion över fartyg. Denna konflikt mellan olika staters rätt till samma jurisdiktion har då det gäller föroreningar från fartyg lösts genom att främst flaggstatens och kuststatens intressen balanserats mot varandra.

3.4.4 Huvuddragen i havsrättskonventionens

regelsystem

Havsrättskonventionen har kallats för den mest omfattande miljökonventionen som hittills fullbordats. Konventionens del XII innehåller ett övergripande regelverk i fråga om det marina miljöskyddet och det finns anledning förmoda att framtida globala eller regionala överenskommelser kommer att styras av konventionens bestämmelser. Genom del XII har konventionsstatema tagit på sig skyldigheten att värna om den marina miljön och att vidta åtgärder för att reducera utsläpp som

kan orsaka föroreningar. Bestämmelserna tar främst sikte på kuststater

och flaggstater. I konventionen betonas flaggstatens ansvar att införa lagar och andra bestämmelser, vilka som minimum skall motsvara de internationella reglerna på området. Kuststater kan, å andra sidan, med stöd sin juav risdiktion inom öterritoriet och den ekonomiska införa nödvänzonen diga regler för att motverka föroreningar från fartyg. Då det gäller rättsliga ingripanden mot fartyg som förorenar havsmiljön föreskrivs att flaggstaten har ett direkt ansvar för att de fartyg som för dess flagg rättar sig efter tillämpliga internationella regler oavsett var fartygen befinner sig. Om ett fartyg påstås ha brutit mot internationella regler och nonner åligger det flaggstaten att på stats begäen ran inleda utredning och, tillräckliga bevis finns, inleda rättsprocess om beträffande den påstådda överträdelsen. Andra stater är skyldiga att på begäran bistå flaggstaten i dess utredning.

SOU 1998: 15 8 Regelverkets uppbyggnad 125

Kuststater har på motsvarande sätt som flaggstater getts förhållandevis omfattande befogenheter att ingripa när dess suveräna rättigheter hotas. Hamnstater får, i enlighet med internationella regler, företa undersökningar av fartyg som frivilligt anlöpt hamn för att på så sätt säkra bevisning. Hamnstater får också inleda rättsliga förfaranden beträffande utsläpp som inträffat utanför statens jurisdiktion. Om föroreningen har skett inom stats sjöterritorium eller ekonomiska zon får en annan det dock endast ske på begäran av flaggstaten, kuststaten eller annan stat som skadats eller löper risk att skadas. Den nu beskrivna hamnstatsjurisdiktionen utgör ett komplement till flagg- och kuststatsjurisdiktionen och ger uttryck för en form av global jurisdiktion, som konkurrerar med flaggstatens jurisdiktionsrätt och ibland också med kuststatens. Havsrättskonventionens regelsystem i vad avser kuststatens respektive hamnstatens rätt till ingripanden mot utländska fartyg kommer att behandlas i kapitel Det skall emellertid redan nu anmärkas att konventionens regelsystem innebär att kuststater getts en vidare rätt att ingripa mot utländska fartyg som endast är under genomfart än vad som tidigare ansetts följa av folkrättslig sedvanerätt, då ingripande endast fick ske vid avsiktliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Samtidigt skall betonas att det fortfarande råder stor osäkerhet kring den egentliga innebörden av bl.a. flera av de artiklar i det kapitel i konventionen som benämns Verkställighet Enforcement. Regelsystemet enligt havsrättskonventionen är uppbyggt på ett sådant sätt att om alla flaggstater uppfyllde konventionens bestämmelser skulle det inte behöva förekomma att ansvariga på ett utländskt fartyg, som bevisligen gjort sig skyldiga till ett oljeutsläpp i svenskt vatten, undgick ansvar bara därför att flaggstaten underlät att agera. Problemet är att långt ifrån alla flaggstater lever upp till de krav som konventionen ställer. Rent praktiskt kan det också vara svårt Rör flaggstaten att få till stånd en lagföring. Bl.a. mot bakgrund därav finns ett starkt intresse för kuststaten, som främst berörs av ett oljeutsläpp i dess vatten, att agera mot de för överträdelsen ansvariga. Havsrättskonventionen reglerar de folkrättsliga aspekter är försom knippade med bl.a. föroreningar från fartyg. I konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas tillämpliga internationella regler och nonner, ofta med tillägget att dessa regler och skall ha fastnormer ställts av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste organet för tillskapandet globala regler av vad avser Sjösäkerhet och skyddet av den marina miljön är IMO, ett FN-organ som skapades år 1948.

126 Regelverkets uppbyggnad

3.5 IMO syfte och organisation

-

IMO:s syfte är att tillhandahålla mekanismer för samarbete mellan stai vad regelgivning och praktiska tillvägagångssätt då det gäller ter avser sjöfart har samband med internationell handel. IMO skall uppsom

och underlätta praktiskt användbara standarder såvitt gäller frå-

muntra Sjösäkerhet, effektiv navigering samt kontroll och förebyggande gor om miljöförstöring från fartyg. IMO skall vidare behandla administratiav och rättsliga frågor som gäller de angivna syftena. va IMO, har sitt säte i London, är en organisation för samarbete som mellan stater, dvs. mellan regeringar. Praktiskt sköts arbetet från svensk sida främst SjöV på regeringens uppdrag. I januari 1997 hade IMO av 155 fullvärdiga medlemsländer.

IMO består den s.k. församlingen the Assembly, rådet the

av

Council samt fyra huvudkommittéer; sjösäkerhetskommittén Mari-

time Safety Committee, MSC, kommittén för skydd av den marina mil-

jön Maritime Environmental Protection Committee, MEPC, kom-

mittén för juridiska frågor Legal Committee, LC och kommittén för

tekniskt samarbete Technical Cooperation Committee, TCC. Man har

också ett stort antal underkommittéer, bl.a. en underkommitté rörande Flag state implementation. Församlingen är det högsta beslutande organet och sammanträder regelbundet vartannat år. Extra Sessioner kan förekomma däremellan. Församlingen, i vilken alla medlemsländer ingår, har Vissa övergripande uppgifter samt väljer IMO:s högsta verkställande organ, rådet. Rådet, i vilket bl.a. Sverige ingår, består av 32 medlemsländer som väljs utifrån vissa fastställda kriterier. Genom en konventionsändring år 1993, dock ännu inte har trätt i krafi, har antalet länder utökats till som 40. Rådet under församlingen för det arbete som drivs inom ansvarar IMO. Mellan församlingens sammanträden utövar rådet församlingens uppgifter. Endast församlingen har dock befogenhet att utfärda bindande rekommendationer till medlemslåndema. Församlingen sammanträdde senast i november l997 i London. Pågående arbete inom IMO kommer att redovisas i kapitel 15. Inom IMO har utarbetats ett stort antal globala konventioner med regler för sjöfart och skydd för den marina miljön mot föroreningar från fartyg. Den effektiva tillämpningen konventionerna är emellerav tid beroende de enskilda medlemsländernas vilja och förmåga att av implementera dessa i nationell rätt. IMO har ingen makt i detta avseende. De globala konventionerna kompletteras för svenskt vidkommande ett antal regionala konventioner och överenskommelser rörande av skyddet olika vattenområden samt samarbetet mellan stater i fråga av

Regelverkets uppbyggnad 127

om åtgärder vid föroreningar. Regelverket kompletteras även EG:s av regelgivning.

3.6 EG-rätten

Sveriges medlemskap i EU innebär att EG-direktiv och andra rättsakter måste beaktas när nationella bestämmelser beslutas.

Bindande rättsakter kan ha formen förordningar, direktiv eller be-

av

slut art. 189 i Romfördraget. EG-förordningar är direkt gällande och skall inte införlivas i nationell rätt. Däremot är det vanligt att förord-

ningama måste kompletteras med nationella regler, straffsankt.ex. om

tioner vid överträdelser av förordningens regler eller bestämmelser.

Direktiv är bindande i förhållande till det resultat skall uppnås som men överlåter medlemsländerna att besluta den närmare formen om för genomförandet. Direktiv får omformas i den nationella

lagstiftningen och direktivtexten behöver inte överföras ordagrant och oförändrad. En legalitetsprincip skall dock tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är således inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis. Uttalanden i förarbetena till lagstiftningen är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall genomförda

anses jfr prop. 1994/95: 19, s. 526. I likhet med internationella konventioner omarbetas direktiv i allmänhet, transformeras, när de införlivas med svensk rätt. Beslut begränsade frågor än direktiv. Besluten förutsätter i avser mer

allmänhet någon nationell genomförandeâtgärd. En bedömning av EG-rättens betydelse på sjöfartens område kan

emellertid inte begränsas till analys rättsaktema. Särskilt been av

stämmelserna i Romfördraget den marknaden har

om gemensamma stor betydelse. Vidare måste hänsyn tas till den rättsbildning EGdomstolen står för sin praxis tillämpningen fördraget och genom om av rättsaktema. Även sådana dokument inte som är direkt bindande för medlemsländema, uttryck för EU:s i men som ger gemensamma syn

vissa frågor, är av betydelse för hur den svenska lagstiftningen på ett

visst område bör utformas.

EU:s samlade policydokument i frågor rörande Sjösäkerhet och förhindrande av föroreningar från sjöfarten finns i kommissionens med-

delande A Common Policy Safe Seas, lades fram i februari on som

1993. Gemenskapens sjöfartspolitik redovisas i kommissionens grönbok, betecknad Mot sjöfartsstrategi

en ny den s.k. Kinnock-rapporten.

I grönboken, presenterades i 1996, vidareutvecklas politiken som mars

Regelverkets uppbyggnad SOU 1998: 15 8 128

i frågor Sjösäkerhet och miljöskydd. EU:s policydokument behandom

las översiktligt i avsnitt 15.4, där även pågående arbete inom EU redo-

visas. Sådana EG-regler har betydelse för vår utredning, behandlas som under respektive ämnesområde.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering 129

4 och svensk

Internationell reglering

rörande från fartyg förorening

I den svenska havsmiljölagstiftningen har både nationella behov och internationella överenskommelser tillgodosetts. De viktigaste konventionema och avtalen som reglerar sjöfart och skydd för den marina miljön från föroreningar från fartyg är i kronologisk ordning.

Globala konventioner

1969 års International Convention Relating to Intervention on the - High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties INTERVENTION eller ingreppskonvention och dess tilläggsprotokoll år 1973, genom vilket konventionen utvidgades till att omfatta även andra skadliga ämnen än olja 1969 års International Convention on Civil Liability for Oil Pollu- tion Damage CLC eller ansvarighetskonventionen, med tilläggsprotokoll senast år 1992 1971 års International Convention on the Establishment of an Inter- national Fund for Compensation for Oil Pollution Damage FUND eller fondkonventionen, med tilläggsprotokoll senast år 1992 1972 års Convention on the International Regulations for Preventing - Collisions at Sea COLREG eller de internationella sjövägsreglema 1972 års Convention on the Prevention of Marine Pollution by - Dumping of Wastes and Other Matter LC eller Londonkonventionen reglerar dumpning av miljöfarliga ämnen samt förbränning av avfall till sjöss 1973 års International Convention for the Prevention of Pollution from Ships och 1978 års protokoll till konventionen MARPOL 1973/ 1978 1974 års International Convention for the Safety of Life at Sea - SOLAS 1978 års International Convention Standards of Training, Certifi- - on cation and Watchkeeping for Seafarers STCW

130 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

1990 års International Convention Oil Pollution Preparedness, - on Response and Co-operation OPRC eller den s.k beredskapskonventionen 1993 års International Safety Management Code ISM-koden eller internationella säkerhetsorganisationskoden ingår i SOLAS

Regionala konventioner och avtal

1971 års överenskommelse omarbetad 1993 mellan Danmark,

- Finland, Island, Norge och Sverige angående samarbete i fråga om åt-

gärder mot oljetöroreningar, Köpenhamnsavtalet

1974 års respektive 1992 års konvention om skydd av Östersjöområ-

dets marina miljö, Helsingforskonventionen 1982 års Memorandum of Understanding Port State Control, det - on s.k. Parismemorandumet hamnstatskontroll om 1983 års överenskommelse samarbete vid miljöförorening i - om Nordsjön, Bonnavtalet

Innehållet i flera konventioner återspeglas i svensk lagstiftning. Andra har inte ansetts behöva införlivas i svensk rätt. Många av Sveriges internationella åtaganden i frågor som rör föroreningar från fartyg regleendast i SjöV:s föreskrifter. ras De viktigaste nationella lagarna och förordningarna på området är, i kronologisk ordning

Svensk lagstiftning

Lagen 1971:1154 förbud mot dumpning av avfall i vatten - om

kommer fr.o.m. den 1 januari 1999 att ingå imiljöbalken, se SFS

1998:808 och 811 Lagen 1973:1198 om ansvarighet för oljeskada till sjöss - Lagen 1973:1199 ersättning från den internationella oljeskade- - om fonden Lagen 1980:424 och förordningen 1980:789 om åtgärder mot förorening från fartyg ötrafikiörordningen 1986:300 - Räddningstjänstlagen 1986:1 102 - Fartygssäkerhetslagen 1988:49 och faitygssäkerhetsförordningen - 1988:594 Sjölagen 1994:1009 -

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 131

Nedan lämnas en översiktlig redogörelse för de områden de för som vårt uppdrag mest betydelsefulla konventionema och avtalen reglerar samt på vilket sätt dessa implementerats i svensk rätt. Eftersom regleringen i MARPOL 1973/78 är av störst betydelse för vårt arbete behandlas denna konvention och den svenska lagstiftningen åtgärder om mot förorening från fartyg först. Vissa specifika frågor rörande regleringen såväl i MARPOL 1973/78 som i andra konventioner kommer även att behandlas i följande kapitel.

4.1 MARPOL-konventionen och den

svenska lagstiftningen om åtgärder mot förorening från fartyg

l Bakgrund

Det internationella arbetet med en konvention för att förhindra föroreningar genom utsläpp olja från fartyg påbörjades i början 1950av av talet genom att Storbritannien anordnade konferens i ämnet. Denna en

resulterade i 1954 års Oil Pollution Convention, OILPOL Convention i

fortsättningen förkortad OILPOL. Konventionen reglerade främst

ope-

rationella utsläpp av beständiga oljor, dvs. råolja, brännolja, tjock dieselolja och smörjolja samt blandningar innehåller sådana oljor. FÖ-

som re år 1954 var det normala förfarandet att oljeförorenat vatten från lasttankar och maskinrum pumpades direkt i havet. OILPOL ändrades i skärpande riktning åren 1962, 1969 och 1971. Den enorma ökningen sjötransporterade oljeprodukter, storleken av på tankfartygen och de växande volymerna transporterade kemikalier till sjöss ledde efterhand fram till ett behov helt konvention av en ny med regler om utsläpp av alla slags skadliga ämnen, 1973 års MARPOL-konvention.

4.1.2 Allmänt

om regleringen i MARPOL

MARPOL-konventionen behandlar inte bara föroreningar från alla ty-

per av olja utan också andra marina föroreningar och innehåller särskilt stränga utsläppsregler för ekologiskt känsliga områden. Vidare uppställs krav rörande fartygs konstruktion och vilken utrustning skall som finnas ombord för att säkerställa att utsläpp inte sker i strid med kon-

132 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

ventionen. Konventionen innehåller också regler om anordningar för mottagning i land sådana rester olja och andra skadliga ämnen av av inte får släppas ut i havet. som Innan 1973 års MARPOL-konvention trätt i kraft anordnades en

diplomatkonferens i London med uppgift att säkerställa internationella regler skulle ökad säkerhet främst för oljetankfartyg och för-

som ge bättrat skydd den marina miljön mot föroreningar från fartyg TSPPav konferensen. Konferensen resulterade bl.a. i 1978 års protokoll till

MARPOL-konventionen, det s.k. MARPOL-protokollet. Protokollet

innehåller vissa ändringar i och tillägg till MARPOL-konventionen utgör i praktiken reviderad version konventionen och är avmen en av sett att ersätta denna i dess ursprungliga lydelse. En stat som tillträder MARPOL-protokollet blir bunden även konventionens bestämmelav Konventionen och protokollet skall därför som en enhet. Då i ser. ses fortsättningen förkortningen MARPOL används avses såväl konventionen som protokollet. MARPOL består ett antal artiklar med allmänna bestämmelser röav rande bl.a. beivrandet överträdelser, certifikat, besiktningar och av om inspektioner samt rapportering händelser medför eller kan om av som befaras medföra utsläpp i havet skadliga ämnen. av I bilagor till konventionen finns tekniska föreskrifter till

annexes

förhindrande olika typer föroreningar. Annex I behandlar av av förorening olja, skadliga flytande kemikalier som genom annex transporteras i bulk, III skadliga ämnen som transporteras till annex sjöss i förpackad form eller i fraktcontainrar eller dylikt, annex IV förorening toalettavfall och V förorening genom fast genom annex avfall. Av är III, IV och V valfria. Annex IV är det enda som annexen inte trätt i kraft globalt. MARPOL och dess annex I och hade den l janauari 1997 tillträtts 97 länder motsvarande 92,79 % av av världshandelstonnaget. Genom protokoll från 1997, vilket dock ännu inte har trätt i kraft, har ett nytt VI införts, som reglerar luftföroreningar. annex Under årens lopp har ett antal tillägg eller ändringar till MARPOL beslutats. Regelverket kompletteras därutöver av ett stort antal resolutioner och anvisningar guidelines, beslutade av IMO.

4.1.3 Allmänt om den svenska lagstiftningen

Bestämmelserna i MARPOL-konventionen har implementerats i svensk rätt främst lagen 1980:424 åtgärder mot förorening från genom om fartyg med tillhörande förordning föreskrifter meddelade samt genom

SjöV SJÖFS 1985: 19 och kungörelser.

av senare

SOU 1998: l 58 Internationell och svensk reglering... 133

Lagen åtgärder mot förorening från fartyg omfattade tidigare baom vattenföroreningar. Den betecknades då i vanligt språkbruk vattenra föroreningslagen samt förkortades VfL. Genom ändring, som trädde i kraft den 1 juli 1996, omfattar lagen också luftföroreningar. Benämningen vattenföroreningslagen är därför inte längre riktigt adekvat. Samtidigt är denna benämning, liksom förkortningen VfL, mycket inarbetad. För att tydliggöra den förändring av lagens omfattning som skett har vi dock valt att förkorta lagen VlfL, något som då skall beteckna att lagen omfattar både vatten- och luftföroreningar.

VlfL gäller sådana utsläpp skadliga ämnen från fartyg härrör

av som eller i övrigt står i samband med fartygets drift, dock om utsläppen är

omedelbar följd av utforskning, utvinning och därmed förenad,

en landbaserad, hantering av havsbottnens mineraltillgångar. I lagen regleras under skilda kapitel förbud mot förorening från fartyg, mottagning från fartyg rester och avfall som innehåller skadliga av

ämnen, fartygs konstruktion, dagböcker samt tillsyn, straff och andra

åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar från fartyg. Lagen omfattar inte dumpning eller förbränning av avfall som regleras i dumpningslagen 1971: 1 154. Lagens bestämmelser är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och som huvudregel på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorioch ekonomiska Lagen gäller dock inte utländska statsfartyg, um zon. som inte används i affärsdrift. Svenska örlogsfartyg är undantagna från

tillämpningen 4-6 kap. samt 7 kap. 4-11 VlfL ll kap. l § VlfL

av jfr 9 kap. 2 § förordningen. Vissa begränsningar är föreskrivna i vad avser möjligheterna att vidta åtgärder mot utländska fartyg som befmner sig utanför svenskt inre vatten. Dessa är föranledda av Sveriges tillträde till havsrättskonventionen följer också av grundläggande men folkrättsliga principer rörande staters jurisdiktion över vattenområden

och fartyg samt principen om utländska fartygs rätt tilloskadlig genom-

fart.

Tillsynsmyndighet beträffande svenska fartyg enda undantaget är

fartyg som ägs eller brukas av svenska staten och som används för an-

nat ändamål än att i allmän trafik befordra gods eller passagerare är

SjöV. I den utsträckning SjöV i samråd med KBV beslutar, svarar - även KBV för tillsynen. Den svenska lagstiftningen är tämligen svåröverskådlig. I själva lagen finns bara vissa allmänna bestämmelser. Hänvisning sker i stor utsträckning till föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, främst SjöV. Lagstifiningstekniken kan diskuteras denna torde vara oundviklig på ett område som i så stor men

omfattning styrs av internationella regler, vilka därtill är tekniskt komplicerade samt ständigt utvecklas.

134 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

Den materiella regleringen i skilda frågor återfinns framför allt i SJÖFS 1985:19. I denna kungörelse har främst transformeringsmetoden använts för implementeringen av MARPOL:s bestämmelser. Seändringar till MARPOL har emellertid inte alltid implementerats nare genom att ändringar skett i den urspungliga texten. I stället har genom kungörelse föreskrivits att ändringar till MARPOL, antagna i resolutioner av IMO, skall tillämpas i den utsträckning som anges i resolutionerna. Vad som gäller i ett visst hänseende förutsätter i ett sådant fall att man har kännedom om vad som föreskrivs i de aktuella resolutio-

SjöV:s implementeringsteknik har på senare tid diskuterats och

nema. ett arbete har påbörjats med en allmän översyn av regelverket. I det följande redogörs för MARPOL och den svenska regleringen av utsläpp av olja och andra förorenande ämnen. Huvudvikten har lagts på regleringen olja medan regelverket rörande andra skadliga ämnen av endast redovisas översiktligt.

Utsläpp av olja

Regleringen i MARPOL bygger på principen att utsläpp av olja i princip skall vara förbjudna och att oljerester skall lämnas till mottagningsanordningar i hamn. Från förbudet om utsläpp har dock meddelats vissa undantag. Allmänt gäller att utsläpp, som inte sker i en nödsituation eller som har samband med en olyckshändelse, bara får ske om utsläppet innehåller mycket små halter olja.

4.1.4.1 Vilka utsläpp är förbjudna

Utsläppsbestämmelserna i MARPOL är olika utformade beroende på om ett vattenområde förklarats som specialområde eller inte. Av MARPOL:s regler följer också att utsläppsförbudet inte är tillämpligt om utsläppet sker för att tillgodose fartygets säkerhet eller rädda liv till sjöss eller om utsläppet orsakas av skada på fartyget eller dess utrustning, förutsatt att alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skadan inträffat eller utsläppet upptäckts, i syfte att hindra eller så långt möjligt begränsa utsläppet och ägaren eller befälhavaren inte handlat i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom att skada troligen skulle bli följden om en regel ll a och b.

För svenskt vidkommande är det av stor vikt att Östersjön har status

som specialområde. Därmed gäller nämligen strängare utsläppsregler i

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 135

Östersjöområdet, vilket omfattar allt vattenområde i den Ösegentliga

tersjön med Bottniska viken, Finska viken och inloppet till Ostersjön till latitudparallellen genom Skagen vid Skagerack. upp Det skall i detta sammanhang tilläggas att North West European Waters" sannolikt blir nytt specialområde med verkan från och med den l augusti 1999. Beslut härom har fattats, se MEPC.7440 och 7741. Beträffande ändringen i MARPOL skall förfarandet vid tacit acceptance tillämpas. Om inte tillräckligt många länder gör invändning mot ändringen kommer den därmed att träda i kraft. Det nu nämnda specialområdet omfattar bl.a. Nordsjön upp till latitud 62 grader N samt

Skagerack intill gränsen för Östersjöområdet. Med det nya specialom-

rådet kommer hela Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon att utgöra specialområde och de strängare utsläppsreglerna enligt MARPOL blir därmed tillämpliga. Dä det gäller utsläpp olja skiljer man mellan utsläpp av lastolja av och utsläpp av olja från maskinutrymmen. Inom specialområden råder förbud mot utsläpp av all olja från lasttankutrymmen inklusive pumprum, utom för ren eller segregerad barlast. Däremot är det tillåtet att under vissa förutsättningar släppa ut

mindre mängder olja i länsvatten från maskinrum inom antarktisområ-

det råder dock totalförbud mot alla utsläpp av olja. Oljehalten i utsläpp

från maskinutrymmen får dock aldrig överstiga l5 ppm ppm delar

av en miljon, parts per million, en oljehalt som enligt utförda undersökningar inte kan observeras visuellt. Utsläpp av oljerester, s.k. sludge, är inte tillåtet. Utanför specialområde och mer än 50 nautiska mil från land får begränsade mängder olja släppas ut från lasttankutrymmen inklusive pumprum. För närvarande gäller att utsläpp av sådan olja är tillåten dels för ren eller segregerad barlast, dels då tankfartyget befinner sig under färd och oljeflödet inte överstiger 30 liter per nautisk mil och den totala oljemängden inte överstiger viss andel av den senast transporterade oljemängden l/ 15 000 eller l/3O 000 beroende på när tankfartyget är byggt. Utsläpp av olja från maskinutrymmen i andra vattenområden än specialområden fick tidigare generellt ske under något generösare betingelser än inom specialområde utsläpp 12 nautiska mil från land fick ske om oljehalten understeg 100 ppm och vissa andra förutsättningar uppfyllda. Detsamma gällde för övrigt utsläpp inom var specialområde från fartyg med en bruttodräktighet under 400. Genom ändringar i MARPOL, MEPC.5l32, se även IMO publikation 520E, som trädde i krafl den 6 juli 1993 men som blev tillämpliga på alla fartyg först från och med den 6 juli 1998, gäller emellertid numera att

136 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

utsläpp från maskinutrymmen, oberoende vattenområdets karaktär av och fartygets storlek, aldrig får överstiga 15 ppm. Utsläppsreglema är så konstruerade att för att utsläpp inom föreskrivna gränser skall få ske måste fartyget vara utrustat med anordningar garanterar att oljetlödet respektive oljehalten i utsläppen som ligger under angivna gränser. För tankfartyg med en bruttodräktighet på minst 150 gäller att de skall vara utrustade med ett övervaknings-

system tör oljeutsläpp i drift samt ett sloptanksarrangemang se härom

nedan. Tankfartyg denna storlek samt alla fartyg med en av bruttodräktighet på minst 400 skall vidare vara utrustade med utsläppsutrustning för maskinrumsutsläpp. När det gäller andra fartyg än

de nu nämnda är däremot huvudregeln att allt oljeavfall skall behållas

ombord. Om utsläpp sker gäller krav på att fartyget skall ha lämpligutsläppsutrustning i drift.

Utsläppsbestämmelserna finns i regel 9 l och 2 respektive i regel

10 2 och 3, där den sistnämnda reglerar utsläpp i specialområden.

Utsläppsbestämmelsena kan sammanfattas i tre tabeller.

Tabell l Olj etankfartyg alla storlekar av

Oljeutsläpp från lasttankutrymmen inklusive pumprum

I specialområde eller OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA utanför specialområde utom för ren eller segregerad barlast men inom 50 nautiska mil från närmaste land Utanför specialområde OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA och mer än 50 nautiska utom for ren eller segregerad barlast eller om mil från närmaste land samtliga följande omständigheter är uppfyllda. Tankfartyget är under gång. Oljeutflödet inte överstiger 30 liter per nautisk mil. Den sammanlagda mängden olja i utsläppet inte överstiger

a för tankfartyg byggda före visst datum

l/l5 000 b for tankfartyg byggda därefter l/30 000 av den senaste transporterade oljemängden. 4. Tankfartyget har i drift ett godkänt övervaknings- och kontrollsystem för oljeutsläpp samt ett sloptanksarrangemang.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 137

Med barlast förstås enligt MARPOL:s definitioner barlast i en tank, ren sedan den senast använts för transport olja, har rengjorts så att som av barlast från den, barlasten släpps ut från ett stillaliggande fartyg i om rent, lugnt vatten i klart väder under dagtid, inte ger upphov till synliga spår olja på vattenytan eller på omgivande stränder och inte heller av till oljeslam eller emulsion under vattenytan eller på omgivande stränder; släpps barlasten ett godkänt övervaknings- och kontrollut genom för oljeutsläpp, skall bevis baserat på ett sådant system, som visystern att oljeinnehållet i utflödet inte överstiger 15 ppm vara avgörande sar för att betrakta barlasten ren även om synliga spår av olja uppsom täcks. Med segregerad barlast barlastvatten som tagits in i en menas tank, helt skild från lastolj och bunkeroljesystemet och avsedd att staedigvarande nyttjas for förande barlast eller för förande av barlast elav ler last inte utgörs olja eller skadliga ämnen. som av

Tabell 2 Oljetankfartyg alla storlekar och andra fartyg med en av bruttodräktighet GRT av minst 400

Oljeutsläpp från maskinutrymmen

1 specialområde OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA utom när samtliga följande omständigheter är uppfyllda. Fartyget är under gång. Oljehalten i utflödet inte överstiger 15 ppm. Fartyget har i drift en godkänd ñltreringsutrustning för oljehaltigt vatten, försedd med automatstopp vid 15 ppm och larm. Länsvatten inte kommer från lastpumprum eller blandas med oljelastrester Oljetankfartyg. Utanför specialområde OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA from. 6 juli 1998 utom när samtliga följande omständigheter är uppfyllda. Fartyget är under gång. Oljehalten i utsläppet inte överstiger 15 ppm. Fartyget har i drift filtreringsutrustning för en oljehaltigt vatten som säkerställer att oljeinne-

hållet i utsläppet inte överstiger 15 ppm ibland

ställs krav på att utrustningen skall vara försedd med automatstopp och larm. Länsvatten inte kommer från lastpumprum eller blandas med oljelastrestero1jetankfa1tyg.

13 8 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 15 8

Tabell 3 Andra fartyg än oljetankfartyg med en bruttodrälctighet GRT under 400

Oljeutsläpp från maskinutrymmen

I och utanför specialområde OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA fr.o.m. 6 juli 1998 utom när samtliga följande omständigheter är uppfyllda. Fartyget är under gång. Oljehalten i utflödet inte överstiger 15 ppm. Fartyget har i drift en godkänd oljefiltreringsutrusming inom specialområden är kraven och inte uttryckligen angivna i MARPOL, men måste trots det anses underförstådda.

4.1.4.2 Svenska utsläppsbestämmelser

Den svenska regleringen av vilka utsläpp är förbjudna finns i såväl som VlfL:s som förordningens andra kapitel. Kompletterande regler har meddelats i SJÖFS 1985:19, 2 kap. 3-9 och SJÖFS 1992:12. Enligt SJÖFS 1994:10 skall de ändringar i utsläppsbestämmelserna som föreskrivs i resolution MEPC.5132 Discharge criteria of Annex tillämpas på svenska fartyg i den utsträckning som anges i resolutionen. I 2 kap. 2 § VlfL mycket kort och koncist följande. anges

"Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjö-

området utanför dessa vattenområden får olja inte släppas ut från

fartyg utan skall behållas ombord eller avlämnas till mottagnings-

anordningar för olja. I fråga om andra vattenområden meddelar regeringen eller den myndighet regeringen utser föreskrifter förbud mot utsom om släpp av olja."

Föreskrifter vad skall förstås med olja i lagens mening finns i om som SJÖFS 1989:27, 2 kap. 1 Här definieras olja som "petroleum i varje form, däri inbegripet råolja, brännolja, oljeslam, oljeavfall och raffinerade produkter med undantag för petrokemiska produkter i 3 som avses kap. skadliga flytande ämnen, utredningens anmärkning; till olja skall, utan inskränkning i definitionens allmängiltighet, hänföras de

SOU 1998: l 5 8 Internationell och svensk reglering... 139

ämnen förtecknas i bilaga begreppet olja omfattar även oljehalsom tig blandning. Av regleringen kan förledas att tro att alla utsläpp av olja eller man oljehaltig blandning inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon är förbjudna och att de undantag från utsläppsförbudet som finns i MARPOL inte skulle gälla inom dessa vattenområden. Så är emellertid inte fallet. Med stöd ll kap. 2 § VlfL har undantag från utsläppsförav budet meddelats dels i förordningen, dels i SjÖV:s föreskrifter.

Av förordningen framgår till att börja med att 2 kap. 2 §VlfL inte

gäller utsläpp från bl.a. fartyg inte är oljetankfartyg och har en som bruttodräktighet under 400. Vidare att 2 kap. 2 § inte är tillämplig anges i fråga utsläpp olja från fartyg som befinner sig i den del av Sveom av

riges ekonomiska inte ingår i Östersjöområdet. I dessa fall

zon som meddelas föreskrifter förbud mot utsläpp av SjöV. om I förordningen finns därutöver bestämmelse som innebär att rent en barlastvatten får släppas ut. Detsamma gäller i fråga om rent länsvatten under förutsättning att det släpps ut enligt föreskrifter som meddelas av SjöV. Om det finns särskilda skäl får dock SjöV meddela föreskrifter förbud mot utsläpp rent barlastvatten eller rent länsvatten inom om av Sveriges sjöten-itorium. Med rent länsvatten förstås sådant oljehaltigt vatten från ett fartygs maskinutrymme som renats så att oljeinnehållet utan utspädning inte överstiger 15 ppm.

I SjÖV:s föreskrifter uppdelning mellan utsläpp l inom Sve-

görs en

riges sjöterritorium och Östersjöområdet utanför detta, 2 inom specialområde och 3 inom andra vattenområden än l och 2. Med specialområde förstås enligt föreskrifterna andra specialområden än Östersjö-

området är särskilt reglerat.

som

Utsläppsbestämmelsema är inte tillämpliga på fritidsfartyg. Beträffande sådana fartyg endast att utsläpp av olja eller oljehaltig anges blandning bör undvikas om det är praktiskt möjligt. Detta gäller särskilt vid badstränder, i hamnområden och på andra platser med stillastående vatten. En ändring regleringen rörande fritidsfartygen är dock på av gång.

De svenska utsläppsbestämmelsema för andra fartyg än fritidsfartyg

kan sammanfattas enligt följande. Genom SJÖFS 1994:10 har de strängare utsläppsregler gäller som fr.o.m. den 6 juli 1998 gjorts tillämpliga på svenska fartyg. Eftersom MEPC.5l32 inte satts i kraft beträffande utländska fartyg har emellertid viss skillnad uppstått mellan svenska och utländska fartyg då en utsläpp sker utanför Sveriges sjöterritorium. Eftersom svensk domsrätt i dag saknas då ett utsläpp skett från ett utländskt fartyg i den ekonomiska och domsrätt endast undantagsvis torde kunna föreligga zonen utsläpp skett från ett utländskt fartyg utanför svensk ekonomisk zon om

140 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

se härom vidare avsnitt 5.4 och kapitel 17 har de generösare utsläpps-

bestämmelser som ibland gäller för utländska fartyg i praktiken ingen betydelse för lagföringsmöjligheten. Däremot måste den skillnad som i dag föreligger beaktas i ärenden som rör uttagande av vattenföroreningsavgift. Den bristande överensstämmelsen mellan de svenska utsläppsbestämmelserna och MARPOL har uppmärksammats av SjöV och en ändring torde kunna förutses relativt snart. De svenska utsläppsbestämmelserna sammanfattas i tabellerna 4-6.

Tabell 4 Oljeutsläpp från lasttankutrymmen inklusive pumprum oljetankfartyg

Inom Sveriges sjötenito- UTSLÄPP FÖRBJUDNA

rium och Östersjöområdet utom för ren eller segregerad barlast

utanför detta alla fartyg samt inom andra specialområden svenska fartyg Inom andra vattenområ- UTSLÄPP FÖRBIUDNA den än och mer än 50 utom för ren eller segregerad barlast eller om n.m. från närmaste land samtliga följande omständigheter är uppfyllda.

vilket innebär förbjudna a Fartyget är under gång.

inom den del av Sveriges b Den momentana utsläppshastigheten inte ekonomiska zon som inte överstiger

ingår i Östersjöområdet beträffande utländska fartyg 60 liter/n.m.

beträffande svenska fartyg 30 liter/n.m. SJÖFS 1994: 10 och MEPC.5 132.

c Den sammanlagda mängden olja i utsläppet

inte överstiger 15 000 eller l/30 000 beroende på när fartyget är byggt. d Fartyget har i drift ett godkänt övervaknings- och kontrollsystem samt ett sloptanksarrangemang.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 141

Tabell 5 Oljeutsläpp från maskinutrymmen oljetankfartyg och andra fartyg med en bruttodräktighet GRT av minst 400

Inom Sveriges sjöter- OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA

ritorium och Östersjöom- utom när samtliga följande omständigheter

rådet utanför detta alla är uppfyllda.

fartyg samt inom andra a Fartyget är under gång.

specialområden svenska b Utsläppet avser rent länsvatten oljefartyg halten inte överstiger 15 ppm.

c Fartyget är försett med och har i drift

godkänd utrustning för rening och filtrering av oljehaltigt vatten med automatisk stoppanordning och larm. d Länsvatten inte kommer från lastpumprum eller blandats med oljelastrester oljetankfartyg. Inom andra vattenom- OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA råden än således bl.a. beträffande utländska fartyg utom när inom den del av Sveriges oljehalten i utsläppet inte överstiger 15 ppm ekonomiska zon som inte eller samtliga följande omständigheter är

ingår i Östersjöområdet uppfyllda.

a Fartyget är under gång.

b Fartyget befinner sig mer än 12 n.m. från land.

c Oljeinnehållet är mindre än 100 ppm.

d Fartyget är försett med och har i drift en godkänd utsläppsutrustning för 100 ppm.

e Länsvatten inte kommer från last-

pumprum eller blandas med oljelastrester oljetankfartyg. beträffande svenska fartyg SJOFS u 1994:10, MEPC.5132 utom när samtliga följande omständigheter är uppfyllda.

a Fartyget är under gång.

b Oljehalten i utsläppet inte överstiger 15 PPm-

c Fartyget har i drift en godkänd oljeñltre-

ringsutrustning för 15 ppm. d Länsvatten inte kommer från lastpumprum eller blandas med oljelastrester oljetankfartyg.

142 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

Tabell 6 Oljeutsläpp från maskinutrymmen på fartyg med en bruttodräktighet GRT under 400

Inom Sveriges sjö- OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA

territorium och Östersjö- beträffande utländska fartyg utom när

området utanför detta oljeinnehållet utan utspädning inte översamt i andra specialom- stiger 15 ppm eller när samtliga följande

råden än Östersjöområdet omständigheter är uppfyllda.

a Fartyget är under gång.

b Oljeinnehållet är mindre än 100 ppm.

c Utsläppet görs minst 12 n.m. från land

vilket medför tillåtet inom Sveriges sjöterritorium. beträffande svenska fartyg SJÖFS 1994: 10, MEPC.5132 utom när oljeinnehållet utan utspädning inte överstiger 15 ppm + underförstått fartyget är under gång och har lämplig utsläppsutrustning för 15 ppm.

Inom andra vattenom- OLJEUTSLÄPP FÖRBJUDNA råden än beträffande utländska fartyg utom när oljehalten i utsläppet inte överstiger 15 ppm eller när samtliga följande omständigheter är uppfyllda.

a Fartyget är under gång.

b Oljehalten understiger 100 ppm.

c Fartyget befinner sig mer än 12 n.m.

från land. d Fartyget har i drift lämplig utsläppsutrustning för 100 ppm. beträffande svenska fartyg SJÖFS 1994:10, MEPC.5132 utom när samtliga följande omständigheter är uppfyllda.

a Oljehalten i utflödet inte överstiger 15

PPmb Fartyget är under gång.

c Fartyget har i drift lämplig utsläppsut-

rustning för 15 ppm.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 143

4.1.4.3 Krav tankfartygs utrustning och konstruktion för att förhindra utsläpp

MARPOL innehåller detaljerade bestämmelser hur tankfartyg skall om vara konstruerade för att utsläpp skall undvikas. Bestämmelserna tar sikte både på att förhindra utsläpp vid olyckor med fartyget och utsläpp av förorenat barlastvatten eller vatten efter rengöring av lasttankar.

segregerade barlasttankar och system för rengöring med råolja

Genom MARPOL-protokollet infördes beträffande nya råoljetankfartyg med en dödvikt på minst 20 000 ton och för nya produkttankfartyg oljetankfartyg som används för transport av annan olja än råolja med

en dödvikt på minst 30 000 ton krav på segregerade barlasttankar med sådan kapacitet att fartyget kan framföras säkert under barlastresor utan att ta i anspråk lasttankar för vattenbarlast. Samtidigt infördes förbud mot att använda lasttankar för barlastvatten annat än vid svåra väderleksförhållanden. Även för existerande oljetankfartyg med minst 40 000 tons dödvikt ställdes som huvudregel krav segregerade bar-

lasttankar dock finns undantag. Tanken bakom kravet på segregerade

barlasttankar var att komma tillrätta med sådana utsläpp av förorenat barlastvatten som tidigare var mycket vanliga. Genom kravet att barlasttankama skulle placerade på ett sådant sätt att de ett vara gav skydd mot oljeutflöde i händelse av grundstötning eller kollision skulle även utsläpp p. g.a. olyckor kunna förhindras. En annan nyhet som infördes genom 1978 års protokoll var systemet med crude oil washing COW. COW innebär att lasttankama inte rengörs med vatten utan med råolja, dvs. själva lasten. Genom att rengöra med råolja skulle de tidigare mycket vanliga utsläppen oljeblandat av vatten efter rengöring av lasttankar förhindras. Ett system för rengöring

med råolja blev obligatoriskt för råoljetankfartyg med minst 20 000

nya tons dödvikt. Med nytt oljetankfartyg förstås beträffande nämnda krav endast ovan fartyg

a för vilka byggnadskontrakt tecknats efter den l juni 1979, eller

b när byggnadskontrakt inte finns, vars köl sträckts eller som befinner

sig på motsvarande byggnadsstadium efter den 1 januari 1980, eller

c som levererats efter den 1 juni 1982, eller

d som har undergått en väsentlig förändring

1 för vilken kontrakt tecknats efter den 1 juni 1979, eller

144 Internationell och svensk reglering...

2 när kontrakt finns, om byggnadsarbeten påbörjats efter den l januari 1980 eller avslutats efter den 1 juni 1982. Vissa speciella regler gäller för fartyg med minst 70 000 tons dödvikt. Av det föregående kan konstateras att kraven segregerade bar-

lasttankar och system för rengöring med råolja inte gäller för alla olje-

tankfartyg. Om barlastvatten tas in i lasttankama skall detta behållas ombord och lärrmas till en mottagningsanläggning i hamn eller utan- -

för specialornråde släppas ut genom en utsläppsutrustning som upp-

-

fyller kraven i regel 15 se nedan.

Utsläppsutrustning och sloptanksarrangemang

Regel 15 innehåller bestämmelser om utrustning som måste finnas ombord oljetankfartyg med en bruttodräktighet av minst 150 även här

finns dock några undantag och som skall garantera att utsläpp av olje-

haltigt barlastvatten eller vatten från rengöring av lasttankutrymmen håller sig inom tillåtna gränser. Tankfartyg med en bruttodräktighet av minst 150 skall vara utrustade med Anordningar för rengöring av lasttankama och överföring av förorenande barlastrester och tankspolvätska från lasttankama till sloptank, utformade på sådant sätt att utsläpp som görs, sker enligt föreskrifterna om tillåtna utsläpp. Tillräcklig sloptankkapacitet för att ta emot den slop som uppstår vid tankspolning, genom oljerester och genom rester av förorenad barlast

som huvudregel minst fartygets oljelastkapacitet.

3 % av Ett godkänt övervaknings- och kontrollsystem för oljeutsläpp. Systemet skall vara försett med en registreringsanordning som ger en fortlöpande registrering av utsläppet i liter per nautisk mil och av den sammanlagda utsläppta mängden eller av oljehalten i utsläppet och utsläppshastigheten. Registreringen skall innehålla uppgift tidpunkt om

och dag för utsläppet och skall bevaras i minst tre år. övervaknings-

och kontrollsystemet skall träda i funktion så snart ett utsläpp görs och skall vara så konstruerat att varje utsläpp automatiskt stoppas när den momentana oljeutsläppshastigheten överstiger den som är tillåten eller

om det uppstår fel på systemet. Varje sådant fel skall antecknas i oljedagboken angående fartygets handlingar, se nedan. Ett manuellt re-

servsystem skall finnas, får användas i händelse fel på det ordisom av narie systemet, men det ordinarie systemet skall göras funktionsdugligt

innan nästa barlastresa påbörjas, såvida fartyget inte är på väg till en

reparationshamn.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 145

Typgodkända gränsskiktsmätare för fastställande av gränsskiktet mellan olja och vatten i sloptankar. Anvisningar for systemets handhavande skall vara i överensstämmelse med godkänd handbok. Anvisningarna skall avse manuellt en och automatiskt handhavande och skall syfta till att säkerställa att olja vid något tillfälle släpps ut i strid med föreskrifterna. Utsläpp av oljehaltigt vatten från lasttankutrymmen bygger på principen load-on-top. Denna innebär att oljehaltigt vatten förs till en om eller flera sloptankar, där oljan får settla, dvs. oljan avskiljs och lägger sig på ytan. Det underliggande vattnet kan därefter släppas ut i havet i enlighet med vad som är tillåtet medan oljan behålls ombord. Ny olja lastas sedan ovanpå den gamla. För fartyg med bruttodräktighet under 150 behöver inte angiven en utrustning finnas. För dessa gäller i stället som huvudprincip att oljehaltigt avfall skall behållas ombord och lämnas till en mottagningsanläggning i hamn. Möjlighet till dispens från kravet på utsläppsutrustning kan också meddelas tankfartyg endast sysselsätts i fart inom som specialområde.

Dubbel botten och dubbla sidor

De ovan beskrivna föreskrifterna rörande utrustning och konstruktion av tankfartyg tar huvudsakligen sikte på att förhindra operationella utsläpp av oljeförorenat vatten. Genom tillägg till MARPOL, MEPC.5232, IMO-publikation 52OE angående reglerna 13 F och 13 G, som trädde i kraft den 6 juli 1993, har särskilda konstruktionskrav också införts med syftet att minska risken för oljeutsläpp vid kollisioner och grundstötningar. Bestämmelserna i nu nämnt avseende är mycket komplicerade. Mycket kort innebär regel 13 F att oljetankfartyg med en dödvikt minst 600 ton skall vara försedda med dubbel botten av under hela lasttanklådan. Lasttankarnas kapacitet får inte överstiga 700 kubikmeter om inte ett kollisionsskydd i form av dubbel sidobordläggning anordnas med en sträckning längs hela tanklådans längd. Oljetankfartyg med minst 5 000 tons dödvikt måste vara konstruerade med dubbel sidobordläggning längs hela tanklådans längd. Dubbel botten kan under vissa förutsättningar ersättas med ett s.k. midheight deck. Även andra konstruktioner kan dessa kan visa accepteras om samma skydd mot oljeutsläpp vid grundstötning och kollision som dubbel botten eller dubbel sida. Regel 13 F gäller bara oljetankfartyg

a för vilka nybyggnadskontrakt tecknats från och med den 6 juli 1993,

eller

146 Internationell och svensk reglering...

b om nybyggnadskontrakt finns, då kölen är lagd eller befinner sig

på motsvarande byggnadsnivå från och med den 6 januari 1994, eller

c som levererats från och med den 6 juli 1996, eller

d som undergått större byggnadsförändring

l för vilken kontrakt tecknats efter den 6 juli 1993, eller

2 om kontrakt finns, om byggnadsarbetet påbörjats efter den 6 januari 1994 eller avslutats efter den 6 juli 1996. I regel 13 G finns bestämmelser behandlar hur råoljetankfartyg som med minst 20 000 tons dödvikt och kombinationsfartyg fartyg avsett

för transport av antingen olja eller fasta laster ibulk med dödvikt på

en minst 30 000 ton och som är byggda före ovan angivna datum skall fasas ut efter ålder eller ombyggnad till dubbel botten eller dubbla sidor. Mycket kort innebär regleringen i huvudsak att befintliga oljetankfartyg

över dessa storleksklasser skall uppfylla regel 13 F 25 år i vissa fall 30

år efter leverans. Världsflottan av tankfartyg är tämligen ålderstigen. Huvuddelen av de mycket stora tankfartygen är från början eller mitten 1970-talet. av Många fartyg är alltså mer än 20 år gamla och byggda före det att MARPOL trädde i kraft. Vissa bedömare räknar med att stor del en av de gamla fartygen kommer att skrotas de närmaste åren. De kommer då att ersättas av nya fartyg som måste uppfylla kraven på dubbel botten och dubbla sidor. Efterhand som tankfartygsflottan byts ut kommer därmed risken för oljeutsläpp vid olyckor att minska. Det är emellertid att märka att övergångsbestämmelsema medför att det kommer att ta tid

innan tankfartygsflottan generellt uppfyller de nyligen antagna kon-

struktionskraven. Vidare skall noteras att gamla fartyg inte når som upp till de angivna dödviktsgrånserna kan segla hela sin livstid utan krav på sig dubbel botten eller dubbla sidor. Är fartyget byggt i mitten vare av 1970-talet gäller i dessa fall inte heller kravet på segregerade barlasttankar.

Transporten av oljeprodukter i Östersjön är redan i dag betydande.

Enligt bedömningar som gjorts av Helsingforskommissionen angående

detta organ, se avsnitt 4.6.2 kan ökning därtill förväntas WWF en Baltic Bulletin 2-3/95. Ca tredjedel de fartyg med vilka olen av jetransportema årligen sker är inte försedda med dubbel botten eller dubbla sidor. För att åstadkomma tidigare utfasning dessa fartyg en av har Sverige på uppdrag av Helsingforskommissionens sjöfartskommitté

HELCOM Maritime Committee utarbetat förslag till HELCOM-

en rekommendation med innebörd att de fördragsslutande parterna med ekonomiska incitament, avgifter och hamntaxor, skall verka för som en tidigare utfasning av de miljömässigt mindre säkra fartygen. Förslaget innebär också att staterna skall uppmuntra oljebolagen till att endast engagera tankfartyg, vilka som minimum uppfyller kraven i regel 13

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 147

för sina oljetransporter. Det kommer dock sannolikt att dröja en bit in på 2000-talet innan beslut fattats om vilka åtgärder som skall vidtas för att en tidigare utfasning skall kunna ske.

4.1.4.4 Den svenska regleringen av tankfartygs konstruktion och utrustning

Bestämmelser om fartygs konstruktion meddelas av SjöV. Reglerna återfinns i huvudsak i SJÖFS 1985:19, 2 kap. 17-24 §§. De ändrade

konstruktionskraven enligt resolution MEPC.5232 nya reglerna 13 F

och 13 G har SJÖFS 1994:10 gjorts

genom tillämpliga på svenska fartyg.

4.1.4.5 Krav på fartygs utrustning för att förhindra otillåtna

utsläpp från maskinutrymmen

Som tidigare redovisats bedöms utsläppen av oljeförorenat vatten från lasttankutrymmen ha minskat under år. Merparten olagliga utsenare släpp avser i dag utsläpp från maskinutrymmen. Sådana utsläpp kan ske

från alla typer av fartyg men är tillåtna bara om oljehalten inte översti-

ger 15 ppm. Regel 16 innehåller krav på utrustning på fartyg där olja transporteras som bränsle och inte som last. Fartyg med en bruttodräktighet minst 400 skall utrustade av vara med

Filtreringsutrustning för oljehaltigt vatten som säkerställer att oljeblandning som släpps ut i havet efter att ha passerat systemet inte över-

stiger 15 ppm. 2. En eller flera uppsamlingstankar för oljerester sludge kan som omhändertas på annat sätt, t.ex. sådana rester som uppkommer vid re-

ning av bunker- och smörjoljor och vid oljeläckage i maskinutrymmen.

För fartyg med en bruttodräktighet av minst 10 000 ställs krav på att

den oljeñltreringsutrustning fartyget är försett med larm och

som ger automatiskt stoppar utsläpp om oljeinnehållet överstiger 15 Samppm.

ma krav gäller som huvudregel för andra fartyg med bruttodräktig-

en het mellan 400 och 10 000, transporterar stora mängder olja som som bränsle och som tar in vattenbarlast i bränsletankar.

Beträffande andra fartyg än oljetankfartyg med bruttodräktighet

en under 400 är, som ovan sagts, avsikten att allt oljeavfall skall behållas ombord och avlämnas till mottagningsanordning i hamn. För sådana

fartyg ställs därför inte krav på att det skall finnas ett länsvattenrenings-

system. Sådana fartyg skall antingen vara utrustade så att de kan be-

148 Internationell och svensk reglering...

hålla oljeavfallet ombord eller så att avfallet kan släppas ut enligt reglerna för fartyg med bruttodräktighet om minst 400. Om utsläpp sker en måste fartyget ha i drift ett länsvattenreningssystem. Det skall tilläggas att det beträffande fartyg som endast är engagera-

de specialområden finns möjlighet för respektive lands

i resor inom administration att, oberoende fartygets storlek, medge undantag från av kravet på utsläppsutrustning under förutsättning att vissa andra krav är

uppfyllda. För att undantag skall kunna medges måste fartyget bl.a. va-

försett med tillräckligt stor länsvattentank för att behålla allt avfall ra en ombord och detta måste lämnas till mottagningsanordning, varvid en anteckning härom skall göras i oljedagboken. Vidare skall anmärkas att utsläpp av oljehaltigt länsvatten inom specialområden endast får ske om fartyget är utrustat med en ñltreringsutrustning med automatisk stopp- och larmanordning. Detta gäller även fartyget enligt regel 16 inte behöver ha en sådan utrustning. Utsläpp om i strid mot det särskilda utrustningskravet medför att detta är otillåtet oavsett oljehalt. Svenska bestämmelser med krav på länsvattenreningssystem m.m. finns huvudsakligen i SJÖFS 1985:19, 2 kap. 25-36 §§. Vi återkommer till dessa bestämmelser i avsnitt l9.9.5.

4.1.4.6 Fartygets handlingar

Föreskrifter om certifikat

Enligt MARPOL skall alla oljetankfartyg med en bruttodräktighet av

minst 150 och alla andra fartyg med en bruttodräktighet av minst 400 och används i internationell resa vara försedda med ett intematiosom

nellt oljeskyddscertifikat International Oil Pollution Prevention Certi-

ficate. Innan fartyg i dessa storleksklasser sätts i trafik skall de besiktigas, varefter certifikat utfärdas för första gången. Regelbundna besiktningar skall därefter ske. Om fartyget genomgår väsentlig förändring utan att denna godkänts av behörig myndighet skall certifikatet upphöra att gälla.

Internationella oljeskyddsceitiñkat, s.k. IOPP-certiñkat, upprättas

enligt formulär som framgår av bilaga till MARPOL appendix till annex Den svenska regleringen av certifieringsskyldigheten finns i 4 kap.

förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg. Certifierings-

skyldigheten för svenska fartyg överensstämmer med regleringen i

Internationell och svensk reglering... 149

MARPOL. Certifikat utfärdas SjöV eller med stöd av 6 kap. VlfL av av utländskt klassificeringssällskap med vilket SjöV träffat avtal. Ett certifikat kan förklaras ogiltigt SjöV bl.a. fartyget genomgått väsentav om lig förändring kan medföra påtaglig risk för förorening. som

Svenska fartyg, för vilka certifieringsskyldighet föreligger, får inte

användas för sjöfart de saknar certifikat. Detsamma gäller utländska om fartyg storlek inom Sveriges sjötenitorium eller ekonomiska av samma I stället för certifikat får utländska fartyg ha motsvarande handzon. en utländsk myndighet. ling som utfärdats av behörig

Olj edagböcker

Föreskrifter om förande av oljedagböcker finns i MARPOL, regel 20. På andra fartyg än olj etankfartyg med bruttodräktighet om minst 400 en

skall oljedagbok föras avseende maskinrumsoperationer. På oljetankfartyg med bruttodräktighet om minst 150 skall förutom oljedagbok

en för maskinrumsoperationer föras dagbok över last/barlastoperationer. Anteckning i oljedagboken skall göras för varje tank när någon av följ ande åtgärder vidtas ombord på fartyget.

1 För maskinrumsoperationer .

a barlastning eller rengöring av bränsletankar,

b utsläpp förorenad barlast eller rengöringsvatten från

av bränsletankar, 0 bortskaffande av oljerester sludge,

d utsläpp överbord eller bortskaffande på annat sätt av länsvatten

som har samlats i maskinutrymmen.

För last/barlastoperationer

a lastning av oljelast,

b omdisponering ombord av olj elast under resa,

O lossning av oljelast,

d barlastning lasttankar och särskilt avdelade rena barlasttan-

av kar,

e rengöring av lasttankar, även med råolja,

utsläpp av barlast med undantag av utsläpp från segregerade

barlasttankar,

g utsläpp av vatten från sloptankar, h stängning av berörda ventiler och liknande anordningar när

utsläpp från sloptankar avslutats,

stängning av ventiler för avskiljning av särskilt avdelade rena

barlasttankar från last- och strippningsledningar,

150 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

j bortskaffande av oljerester.

Vid utsläpp av olja som skett för att rädda människoliv eller för att förhindra skada på fartyget eller lasten, eller som skett på grund av skada på fartyget eller oundvikligt läckage, skall omständigheterna kring och skälen för utsläppet antecknas i oljedagboken. Oljedagboken skall föras med ordning och tydlighet och anteckning skall göras utan dröjsmål. Varje avslutad operation skall undertecknas av den befälsperson eller de befälspersoner som haft ansvaret för åtgärden. Varje sida skall undertecknas av befálhavaren. Oljedagbok skall föras enligt internationellt fastställt formulär som framgår av bilaga till MARPOL appendix III till annex Oljedagboken skall som huvudregel förvaras ombord och på ett sådant ställe att den lätt kan kontrolleras. Varje kontraktslutande part till MARPOL har rätt att kontrollera oljedagboken på ett utländskt fartyg som befinner sig i medlemsstatens hamn och får i samband härmed kopiera delar av oljedagboken och kräva att befälhavaren skall intyga riktigheten av en sådan kopia. Om intygande befálhavaren har skett av skall kopian godtas som bevis vid varje rättsligt förfarande. Svenska bestämmelser förande oljedagbok finns i kapitlen 5 i om av såväl lagen som förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg. Bestämmelserna kompletteras SjöV:s föreskrifter i SJÖFS 1985:19, av 2 kap. 40 § och SJÖFS 1989:27, 2 kap. 41 Enligt den svenska regleringen skall på fartyg i de storleksklasser som anges i MARPOL oljedagbok föras på sätt som anges i konventionen. På svenskt oljetankfartyg med en bruttodräktighet under 150 skall anteckning åtgärder om

rörande last/barlastoperationer göras i skeppsdagboken, maskindagbo-

ken eller i särskild lastliggare. Om kontrollen oljedagböcker finns bestämmelse i 5 kap. 2 § av en

VlfL som innebär att oljedagboken på ett svenskt fartyg på begäran

skall hållas tillgänglig för polismyndighet, tullmyndighet, tillsynsmyndighet eller myndighet regeringen utser. Detsamma skall annan som enligt lagen gälla i fråga om motsvarande handlingar på utländska fartyg som befinner sig inom Sveriges sjöterritorium, i den mån regeringen föreskriver detta. Befälhavare på svenska fartyg är också skyldiga att låta behöriga utländska myndigheter ta del oljedagboken. av I förordningen till lagen regleras inte befogenheten för svensk myndighet att kontrollera oljedagboken på utländska fartyg. I stället finns en allmän bestämmelse att närmare föreskrifter bl.a. kontrollen om om av oljedagböcker på utländska fartyg meddelas SjöV. Någon föreav skrift härom har emellertid inte meddelats. Med stöd bestämmelserav na om tillsyn i 6 kap. VlfL har dock tillsynsmyndighet möjlighet att granska oljedagboken i samband med inspektion. Andra myndigheen

SOU 1998: 15 8 Internationell och svensk reglering... 15 1

ter torde emellertid inte ha stöd i lagstiftningen om förorening från fartyg för att företa granskning av oljedagboken på ett utländskt fartyg.

Beredskapsplan vid oljeföroreningar

I MARPOL infördes, med tillämpning senast den 4 april 1994 MEPC.4731, krav på att det ombord på alla oljetankfartyg med en bruttodráktighet om 150 och på andra fartyg med en bruttodräktighet om minst 400 skall finnas en nödplan shipboard oil pollution emergency plan för hur man skall förfara vid oljeföroreningar regel 26. Planen skall bl.a. innehålla procedurer för rapporteringsförfarandet vid oljeföroreningsincidenter samt en beskrivning av de åtgärder skall som vidtas av personer ombord för att begränsa eller kontrollera ett oljeutsläpp. SjöV har med stöd 4 kap. 1 § förordningen åtgärder mot av om förorening från fartyg föreskrivit att resolution MEPC.4731 skall tillämpas på svenska fartyg i den utsträckning i resolutionen som anges

SJÖFS 1994: 10.

4.1.5 kemikalier

Utsläpp av

MARPOL innehåller i annex regler som är tillämpliga vid transport av flytande kemikalier ibulk. Reglerna bygger på riskgradering i fyen ra olika kategorier, betecknade A-D, med A som den farligaste kategorin. Detaljerade föreskrifter ges om förhindrande utsläpp i havet av av flytande kemikalier. Föreskrifterna ökar i stränghet med ämnets farlighetsgrad och havsområdets karaktär. Av betydelse då det gäller ut-

släppsbestämmelsema är att Östersjöområdet är specialområde även

såvitt avser annex II.

Utsläpp ämnen kategori A och B är i princip förbjudna inom

av av specialområden. Således föreskrivs som huvudregel att barlastvatten, tankspolvätska eller andra rester eller blandningar innehåller sådasom na ämnen skall lämnas till mottagningsanläggningar i land. Endast under vissa särskilt angivna förutsättningar får därefter återstående mycket små rester av sådana ämnen släppas ut till havs. Också beträffande kemikalier kategori C uppställs stränga krav av

för att utsläpp skall få ske dock något generösare utsläpp sker

om utanför specialområde. Minst rigorösa krav gäller för ämnen kateav gori D. Gemensamt för alla typer av kemikalier är att utsläpp aldrig får ske då fartyget befinner sig mindre än 12 nautiska mil från närmaste land.

152 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

Från utsläppsförbudet gäller på motsvarande sätt som för olja un- - dantag utsläppet skett i nödsituation eller är en följd av en om en olyckshändelse. Också beträffande kemikalietankfartyg finns bestämmelser farom tygs konstruktion och utrustning. Vidare uppställs i vissa fall krav på rengöring lasttankar enligt särskilda procedurer innan fartyget lämav den hamn där lossning skett. nar Ombord på kemikalietankfartyg skall på motsvarande sätt som på oljetankfartyg föras lastdagbok över operationer rörande lasten som vidtas ombord på fartyget. Kemikalietankfartyg som används i internationell trafik måste också vara utrustade med internationellt föroreningscertifikat för transport skadliga flytande ämnen i bulk. av Föreskrifter angående utsläpp kemikalier, kemikalietankfarav om tygs konstruktion och utrustning meddelas i Sverige av SjöV. m.m. Verkets föreskrifter angivet avseende återfinns i SJÖFS 1985:19, i nu kap. 3 med ändringari SJÖFS 1987:4.

4.1.6 Utsläpp av toalettavfall

Annex IV till MARPOL, som reglerar förorening genom toalettavfall, är ett s.k. frivilligt armex. Annexet har ännu inte trätt i kraft internationellt. I januari 1997 hade 64 medlemsländer motsvarande drygt 40 provärldshandelstonnaget undertecknat annexet för ikraftträdande cent av krävs ratifikation länder motsvarande minst 50 procent av världsav handelstonnaget. Med toalettavfall förstås avlopp och annat avfall från varje form av toalett, urinoar och spygatt i toalettrum, avlopp från sjukvårdslokaler via tvättställ, badkar och spygatt, avlopp från utrymme som innehåller levande djur eller annat spillvatten som är blandat med avlopp som angetts i det föregående. Föreskrifterna i annex IV är tillämpliga på fartyg av viss storlek eller fartyg som är godkända att föra mer än ett visst antal personer. Vilka fartyg omfattas är knutet till den tidpunkt då annexet träder i kraft. som Sverige har ratificerat annex IV. Genom Helsingforskonventionen angående denna konvention avsnitt 4.6.2 har MARPOL:s bestäm-

se melser om toalettavfall gjorts tillämpliga i Östersjöområdet.

I den svenska lagstiftningen har Helsingforskonventionens bestämmelser om toalettavfall införts för utsläpp inom Sveriges sjöterritorium

eller Östersjöområdet utanför detta. Utsläppsbestämmelsema är till-

lämpliga på svenska fartyg samt utländska fartyg som hör hemma i land som tillämpar Helsingforskonventionen och som har en bruttodräktig-

Internationell och svensk reglering... 153

het minst 200 eller är godkänt att föra än 10 SJÖFS

av mer personer 1985:19, kap. 5. Utsläpp av toalettavfall är förbjudet utom i följande fall 12 nautiska mil från närmaste land avfallet är obehandlat,

a mer än om

dock endast om utsläppet sker med måttlig hastighet när fartyget är under gång,

b än 4 nautiska mil från närmaste land, avfallet är finfördelat

mer om och desinficerat, helst, fartyget har godkänt reningsverk för toalettav-

c var som om ett

fall i drift och utsläppet inte missfargar vattnet eller ger upphov till synliga partiklar i detta,

di farvatten under stats jurisdiktion, om den staten tillåter ut-

annan släppet. Föreskriñerna förbud mot utsläpp gäller inte i nödsituationer elom ler vid skada på fartyget eller dess utrustning, om rimliga försiktighetsåtgärder vidtagits. Fartyg som omfattas av utsläppsfcârbudet skall vara utrustade med antingen ett system för finfördelning och desinficering eller ett reningsverk eller en uppsamlingstank för toalettavfallet samt landanslutning. En utvidgning av förbudet mot utsläpp av toalettavfall har nyligen föreslagits genom ett tillägg till Helsingforskonventionens annex IV. Tillägget, som beräknas träda i kraft den 1 januari 1999, innebär att utsläppsbestämmelsema rörande toalettavfall kommer att gälla även fartyg med en bruttodräktighet under 200 eller som inte får ta fler än 10 passagerare. En förutsättning för den nya regelns tillämplighet är dock att dessa mindre fartyg är utrustade med toalett. från med den Den nya regeln skall tillämpas och 1 januari 2000. För fartyg byggda före detta datum gäller regeln dock först från den 1 januari 2005. De fartyg tillägget omfattar, dvs. sådana som är försedda med som toalett, skall vara utrustade för att kunna hålla kvar toalettavfallet i enlighet med riktlinjer skall vara godkända HELCOM:s Maritime som av Committee.

4.1.7 fast avfall

Utsläpp av

Även V till MARPOL är s.k. frivilligt har trätt i annex ett annex, men

kraft den 31 december 1988. Östersj samt Nordsjöområdena är speci-

alområden enligt annex V. Med fast avfall förstås sådant mat-, hushålls- och driftavfall, utom färsk fisk eller delar sådan fisk, uppstår under ett fartygs av som normala användning, som måste bli föremål för kontinuerlig och periodisk

154 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

kvittblivning och inte omfattas av något av MARPOL:s övriga ansom nex. Av störst betydelse när det gäller regleringen av förorening genom fast avfall är att alla utsläpp av plastmaterial är förbjudna såväl inom specialområden. Även utsläpp alla andra fast som utom av typer av avfall, bortsett från matrester, är förbjudna inom specialområde. För matrester gäller att utsläpp skall ske så långt från land som möjligt och alltid minst 12 nautiska mil från närmaste land. Utanför specialområde gäller att utsläpp av annat fast avfall än plastmaterial skall ske så långt från närmaste land som möjligt; beträffande ströbräder och beklädnads- och förpackningsmaterial som flyter minst 25 nautiska mil samt beträffande matrester och annat fast avfall minst 12 nautiska mil, såvida inte avfallet passerat genom en sönderdelare eller avfallskvarn. I sådant fall får utsläpp ske minst 3 nautiska mil från land. Från utsläppsförbudet föreskrivs undantag för utsläpp som sker i nödsituation eller vid olyckshändelse samt oavsiktlig förlust synteav tiska fisknät, förutsatt att alla rimliga försiktighetsåtgärder vidtagits för att hindra sådan förlust. Bestämmelser fast avfall finns i SJÖFS 1985:19, 6 kap. om samt SJÖFS 1991:1. Förbudet utsläpp fast avfall gäller inte utsläpp mot av av matrester från fritidsfartyg. Beträffande sådant avfall anges att utsläpp bör undvikas vid badstränder, i hamnområden och på andra platser med stillastående vatten.

4.1.8 Skadliga ämnen i

förpackad form m.m.

MARPOL innehåller även bestämmelser då skadligt ämne transporteras

på fartyg i förpackad form eller i fraktcontainer, flyttbar tank eller

landsvägs- eller jänvägstankvagn. Regleringen, som återfinns i annex III och som trädde i kraft den l juli 1992, har begränsad betydelse för vårt uppdrag. Beträffande klassificering, dvs. indelning skadligt av gods i olika farlighetsklasser, samt då det gäller förpackning, etikettering, dokumentation, stuvning och separation farligt gods har IMO av

antagit IMDG-koden International Maritime Dangerous Goods Code.

Föreskrifter om transport av skadliga ämnen i förpackad form m.m. återfinns främst i SJÖFS 1985:19, kap. 4 samt i särskilda föreskrifter. Vid sjötransporter detta slag gäller också de allmänna reglerna i 1aav gen 1982:821 samt förordningen 1982:923 transport farligt om av gods.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 155

l Utsläpp av luftföroreningar

Arbetet med att internationellt minska sjöfartens utsläpp av luftföroreningar har hittills inte varit särskilt prioriterat. Under hösten 1997 antog emellertid IMO ett nytt annex VI till MARPOL, vilket reglerar luftföroreningar. Annexet innebär bl.a. att en gräns för svavelhalten i fartygsbränslet kan fastställas för vissa särskilda områden. Ett sådant område

kommer att utgöras av Östersjön. I annexet finns också bestämmelser

att reducera fartygens utsläpp kväveoxider genom att använda om av effektivare motorer. Armex VI träder i kraft 12 månader efter det att det tillträtts av 15 stater motsvarande minst 50 procent av världshandelstonnaget. VlfL är tillämplig även på luftföroreningar. Några särskilda bestämmelser som reglerar dessa föroreningar har emellertid ännu inte införts. Problemet med luftföroreningar har dock uppmärksammats på så sätt att de fartyg som använder lågsvavlig olja får en lägre farledsavgift än andra fartyg. De fartyg som installerar katalytisk avgasrening kan ansöka om att få en del av farledsavgiften återbetald. Systemet har endast varit i bruk sedan den 1 januari 1998, utvärdering skall göras en nu av SjöV.

l 10 för

Mottagningsanordningar oljehaltigt och

.

annat skadligt avfall

MARPOL är uppbyggd kring principen att oljehaltigt och annat skadligt avfall skall behållas ombord för att därefter lämnas till en mottagningsanordning då fartyget anlöper hamn. Att de fördragsslutande staterna skall tillhandahålla tillräckliga mottagningsanordningar, dit avfall kan lämnas utan onödigt dröjsmål för fartygen, föreskrivs beträffande fyra av MARPOL:s annex undantaget är annex III. Mest detaljerade föreskrifter finns då det gäller i vilka hamnar och på vilka andra ställen som mottagningsanordningar för oljehaltigt avfall måste finnas samt vilka krav gäller för dessa anordningars kapacitet. som Grundläggande regler om svenska mottagningsanordningar finns i 3 kap. VlfL, i förordningen till lagen samt i föreskrifter meddelade av SjöV. Den svenska regleringen innebär att anordningar för mottagning av oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten skall finnas på platser där olja lastas eller oljetankfartyg samt på vissa andra platser enligt repareras vad regeringen föreskrivit. Den som driver verksamheten svarar för att behövliga mottagnings- och behandlingsanordningar finns. Motsvarande bestämmelser gäller för mottagning av barlastvatten eller tankspol-

156 Internationell och svensk reglering. SOU 1998: 15 8 ..

vätska innehåller kemikalier på ställen där kemikalier lossas eller som kemikalietankfartyg repareras. Bestämmelser mottagning oljerester från maskinutrymmen om av samt toalettavfall och fast avfall finns i renhållningsförordningen 1990:984. Enligt 10 § denna förordning skall från fartyg som ligger i hamn kommunens försorg tas emot och transporteras bort oljegenom

avfall dock oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten, toalettavfall,

fast avfall andra skadliga ämnen dock barlastvatten

och rester av

eller tankspolvätska som innehåller kemikalier som det är förbjudet att

släppa ut enligt VlfL eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. I hamn inte är kommunägd skall hamnens innehavaen som för kommunen ange behovet av renhållningstj änster. re Det skall tilläggas att en diskussion har inletts mellan SjöV och bl.a. företrädare för Naturvårdsverket gränsdragningen mellan föroreom ningslagstiftningen och renhållningslagstiftningen i alla avseenden är lämplig när det gäller frågor rör hamnarnas hantering av fartygssom genererat avfall. Sverige har då det gäller avlämning av fartygsgenererat avfall gått ett viktigt steg längre än den internationella regleringen genom att i princip ingen avgift får tas ut för mottagning och behandling av sådant avfall. Beträffande oljerester från maskinutrymmen samt toalettavfall och fast avfall finns dock inget hindrar att kostnaderna för verksamheten som täcks hamnavgifter eller motsvarande generella avgifter så länge genom inte särskild avgift tas ut för avfallslämningen, s.k. no-special- fee. Från förbudet att ta ut särskild avgift har meddelats vissa undantag. Systemet med de svenska mottagningsanordningama återkommer vi till i kapitel 25. Det svenska no-special-fee på gång införas i Östersystemet är att

sjöområdet och ingår som ett element i Östersjöstrategin. Systemet är också under övervägande inom EU se härom kapitel 15.

4.2 1969 års ingreppskonvention och dess

år 1973

tilläggsprotokoll

Den s.k. ingreppskonvention definierar kuststaters befogenheter att in-

gripa mot utländska fartyg på det fria havet vilket i detta sammanhang

får anses inkludera en stats ekonomiska zon, jfr R.R Churchill, A.V Lowe, The law of the sea, 1988 s. 262 för att förebygga förorening genom olja eller andra förorenande ämnen på grund av fartygsolycka eller för att begränsa skadeverkningarna av sådan förorening. Konventionen tillkom som en följd av olyckan med Torrey Canyon utanför Storbri-

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 157

tannien år 1967 och avsåg inledningsvis bara ingripanden för att förebygga förorening genom olja. Genom tilläggsprotokoll år 1973 utvidgades konventionen till att även gälla andra förorenande ämnen. 1969 års konvention trädde i kraft den 6 maj 1975 och protokollet den 30 mars 1983. I ingreppskonventionen slås fast att stat har rätt att på det fria haen vet vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra, lindra eller eliminera

allvarlig och överhängande fara grave and imminent danger för kust-

statens kustlinje eller närliggande intressen genom förorening eller risk för sådan förorening.

Ingrepp enligt konventionen måste föregås samråd med andra be-

av rörda stater. Endast i ytterst brådskande fall behövs inte något samrådsförfarande. Vid ingripanden är kuststaten skyldig att begränsa sina åtgärder så att dessa står i proportion till eventuella skador som kan uppstå genom föroreningen. Ingreppskonventionen gäller vid sidan om havsrättskonventionens regler om ingripanden mot utländska fartyg med anledning av olagliga utsläpp jfr artikel 221 i havsrättskonventionen, del XII.

Införlivandet i svensk rätt

Principema för ingripande med stöd av ingreppskonventionen kommer till uttryck i 7 kap. 5 § VlfL. Enligt denna bestämmelse får SjöV KBV

i brådskande fall vid utsläpp eller då det föreligger risk för utsläpp av

olja eller annat skadligt ämne meddela sådana förbud och förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att förhindra att svenskt territorium, svenskt lutftrum eller svenska intressen i övrigt skadas i avsevärd män. Enligt 7 kap. 4 § förordningen om förorening från fartyg skall vid ingripanden omfattas av ingreppskonventionen denna som konventions bestämmelser, bl.a. om samrådsförfarande, tillämpas.

4.3 för

Det skadeståndsrâttsliga ansvaret oljeskada till sjöss

4.3.1 1969 års och 1992 års

ansvarighetskonvention

Ansvarighetskonventionen reglerar civilrättsliga ersättningsanspråk på grund av oljeutsläpp. 1969 års ansvarighetskonvention tillkom efter

158 Internationell och svensk reglering...

olyckan med Torrey Canyon. Konventionen trädde i kraft år 1975 men har ändrats protokoll, år 1992. Även ändringarna år genom senast om 1992 betecknas ändringsprotokoll är det fråga om en helt ny konvention reglerar för oljeskador och i ändringsprotokollet framsom ansvar hålls att den ursprungliga konventionen med ändringar skall kallas 1992 års ansvarighetskonvention. Sverige har anslutit sig till ändringsprotokollet prop. 1994/952169, bet. 1994/95:LU28,rskr. 1994/951362, trädde i kraft den 30 maj 1996. Under en övergångsperiod har som dock Sverige stått kvar även i 1969 års ansvarighetssystem. I juni 1998

hade 34 stater ratificerat 1992 års ansvarighetskonvention dock i vissa

fall med datum for ikraftträdande. Fortfarande är dock ett ett senare stort antal stater endast anslutna till 1969 års konvention. Huvudsyftet med ansvarighetskonventionen är att ersätta dem som lidit skada på grund oljefororening. 1969 års ansvarighetskonvention av är tillämplig på oljeskador som uppkommer på en konventionsstats territorium, inbegripet dess territorialvatten. Genom ändringsprotokollet har det geografiska tillämpningsområdet utvidgats till att även omfatta en konventionsstats ekonomiska zon. Ansvaret för oljeskada är kanaliserat till fartygets ägare. Anvaret är

strikt. Ägaren är alltså ansvarig även om han varken förfarit uppsåtligt

eller varit vårdslös. Vissa undantag finns dock från det strikta ansvaret. Faitygsägaren kan befrias från ansvar om skadan berodde på krigshandling eller allvarlig naturkatastrof, på sabotage utomstående eller av om kuststaten försummat sin skyldighet att svara för underhåll av fyrar eller andra hjälpmedel för navigering. Endast skador från beständiga mineraloljor som innehåller kolväten, såsom råolja, eldningsolja, tjock dieselolja och smörjolja, omfattas av konventionen. Enligt 1969 års ansvarighetskonvention är det en förutsättning för ersättningsskyldighet att det tankfartyg från vilket utsläppet skedde verkligen transporterade last ibulk. Ersättningsansvaolja som ret gäller således inte utsläpp från fartyg som går i barlast. Enligt 1992 års ändringsprotokoll skall ansvarssystemet gälla oljeskador utsläpp från fartyg är konstruerat eller anpassat genom som för att transportera olja som bulklast. Det betyder att fartyget inte faktiskt måste transportera olja bulklast för att konventionen skall vasom ra tillämplig. Tankfartyg som går i barlast omfattas alltså, och utsläpp från dessa fartyg oljerester från lasten eller bunkerolja omfattas av av ansvaret. Vidare omfattas kombinationsfartyg dvs. fartyg som kan transportera såväl olja som annan last när de transporterar olja och under följer på oljetransport, det inte visas att inga olresor som en om jerester fanns kvar ombord efter oljetransporten. P.g.a. ändringen omfattas tankfartyg till sjöss rengör sina tankar från oljerester ansom av svarighetssystemet.

SOU 1998: 15 8 Internationell och svensk reglering... 159

Ägarens ansvar för en och samma olycka är begränsat till en viss

summa per ton av fartygets dräktighet. Dessutom gäller ett högsta ersättningsbelopp olycka. Det maximala belopp ansvarigheten per som omfattar var, efter ändringar som antogs år 1976, 14 miljoner särskilda dragningsrätter SDR, värdet av en SDR beräknas efter Internationella valutafondens, IMF:s regler, vilket motsvarar drygt 150 miljoner kronor. Genom ändringsprotokollet har det högsta ersättningsbeloppet höjts till 59,7 SDR eller ca 660 miljoner kronor. Om ägaren själv har orsakat skadan uppsåtligen eller vårdslöshet av har han dock inte någon rätt att begränsa sitt ansvar. För att få åberopa ansvarsbegränsningen måste fartygsägaren upprätta en s.k. begränsningsfond vid den domstol där talan har väckts om ersättning för oljeskada.

Fartygsägarens ansvarighet skall täckt försäkring eller

vara av en av en säkerhet av annat slag när fartyget transporterar än 2 000 ton mer olja som last. Den stat där fartyget är registrerat skall till att försäkse ringsplikten uppfylls. Ett särskilt försäkringscertifikat skall utfärdas och medföras ombord på fartyget. Varje konventionsstat skall dessutom

försöka förhindra att fartyg för dess flagg och är försäkrings-

som som pliktigt går i trafik utan giltigt certifikat. Konventionsstatema har också åtagit sig att inte ta emot utländska fartyg i sina hamnar, inte försäkom ring finns för ansvarigheten enligt konventionen. Detta gäller även fartyg från stater som inte har tillträtt konventionen.

4.3.2 1971 års och 1992 års

fondkonvention

Genom fondkonventionen upprättades den internationella oljeskadefonden för ersättning skador orsakats förorening olja. av som av genom Fondkonventionen är avsedd att komplettera ägaransvaret enligt ansvarighetskonventionen och fungerar ett Supplement till denna. Stater som som inte är anslutna till ansvarighetskonventionen får inte tillträda fondkonventionen. Även till fondkonventionen finns ett ändringsprotokoll från år 1992, vilket Sverige tillträtt prop. 1994/95: 169, bet. 1994/95:LU28, rskr. 1994/95:362 och trädde ikraft samtidigt som som ansvarighetskonventionen. Under övergångsperiod har Sverige dock en stått kvar även i 1971 års ersättningssystem. Fondens skyldighet att betala ersättning till skadelidande gäller endast för skador som har uppkommit inom fondstats område, dvs. inen om en stat som har tillträtt fondkonventionen. Den inte kunnat få som

ersättning eller full ersättning från fartygsägaren för skada orsakad

en

av oljeutsläpp är berättigad till ersättning från fonden i följande tre fall:

160 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

fartygsägaren inte är ansvarig enligt ansvarighetskonventionen, om

t.ex. därför att någon befrielsegrunderna föreligger dock vid

av krigshandling, varken fartygsägaren eller hans försäkringsgivare kan betala den 2 om ersättning de är skyldiga att betala enligt ansvarighetskonventiosom nen eller

skadorna överstiger det begränsningsbelopp som gäller för far-

om

tygsägarens ansvarighet enligt ansvarighetskonventionen.

Fonden är i praktiken inte ansvarig för skador som orsakats av inte identifierade fartyg. Dock möjlighet till kompensation om det kan ges visas att skadan orsakats ett fartyg som omfattas av ansvarighetsav konventionen. Fondens är begränsat. Det sammanlagda belopp ansvar kan betalas i ersättning för och samma olycka får inte överstiga som en

60 miljoner SDR. Ändringsprotokollet från 1992 innebär att det införs

ett system där fondens i ett första skede uppgår till 135 miljoner ansvar SDR och i ett andra till 200 miljoner SDR. Internationella oljeskadefonden finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja. Avgift betalas den fysiska eller juridiska person som i en fondstat tagit emot viss av mängd olja. Avgifterna till fonden utgår i form av grundavgifter och årsavgifter. Internationella oljeskadefonden hade t.o.m. år 1997 varit involverad i ett hundratal ersättningsärenden. Sammanlagt över 166 miljoner pund har utbetalts med anledning av krav som framställts. Av reglerade ersättningskrav kan nämnas att Sverige i anledning av Thuntank 5:s grundstötning år 1986 fått gottgörelse med ca 24 miljoner kronor samt att det från fonden utbetalats drygt 16 miljoner kronor med anledning

olyckan med Volgoneft se International Oil Pollution Compensa-

av tion Funds rapport 1997.

4.3.3 rörande

Svensk lagstiftning ersättningsansvaret för olj eskada

Ansvarighetskonventionens materiella bestämmelser enligt 1992 års konvention är införlivade i svensk rätt genom ändringar SFS 1995:1081 i 10 kap. sjölagen 1994:1009. Bestämmelserna i sjölagen kompletteras förordningen 1996: 12 med verkställighetsföreskrifter av till 10 kap. sjölagen. Lagstiftningen ändrade regler till följd av Sveom riges ratificering av 1992 års konvention trädde i kraft den 30 maj 1996 SFS 1996:11. Under period har dock gällt komplicerade överen gångsregler. Tidigare återfanns bestämmelser om ersättningsanspråk

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 161

p.g.a. oljeskada främst i lagen 1973:1198 om ansvarighet för oljeskada till sjöss oljeskadelagen. Regleringen i svensk rätt överensstämmer med ansvarighetskonventionen, dock har reglerna om strikt ansvar vid oljeskada samt ölagens regler om ansvarsbegränsning gjorts tillämpliga också på skador i Sverige eller dess ekonomiska zon orsakade av fartyg som inte omfattas av konventionen bl.a. torrlastfartyg som inte kan transportera olja i sina djuptankar och fartyg som inte kan betecknas som havsgående, t.ex. flodfartyg och fartyg som bara kan gå på insjöar. I svensk rätt finns också en längre gående kanalisering till fartygsägaren än som är fallet enligt ansvarighetskonventionen. Fondkonventionen har införlivats med svensk rätt genom att vissa artiklar enligt lagen 1973: l 199 om ersättning från den internationella oljeskadefonden fondlagen skall gälla svensk rätt. Skyldigheten som att lämna de uppgifter som den internationella oljeskadefonden behöver för beräkning av avgifter till fonden regleras i lagen 1975:1083 om uppgiftsskyldighet rörande mottagen olja. För en närmare redogörelse av den svenska lagstiftningen hänvisas till prop. 1973:140 Ansvarighet för oljeskada till sjöss och prop. 1994/952169 Ändrade regler ersättningsansvaret för oljeskador till om sjöss. Skadeståndsansvaret kommer även att behandlas i detta betänkande, avsnitt 5.8.

4.4 Den

mänskliga faktorn

Utbildning, certifiering och bemanning av

Öfolk

Konventionen om utbildning, certifiering och bemanning sjöfolk, av STCW-konventionen, antogs år 1978 och trädde i krafi år 1984. I konventionen deñnierades för första gången minimistandarder i fråga om

utbildning, certifiering och bemanning av sjöfolk, avsedda att gälla

över hela världen. Tidigare fastställde varje land för sig utbildningsoch kvalifikationskraven för sjöfolk, varvid hänsyn sällan togs till de krav som gällde i andra länder. I slutet av 1980-talet påbörjades inom IMO revidering 1978 års en av STCW-konvention. Man ansåg att konventionen inte uppfyllde sitt syfte att upprätthålla enhetliga internationella miniminorrner och därför höll på att förlora sin trovärdighet. Det huvudsakliga skälet till detta var enligt IMO att konventionen saknade precisa och ofta använde normer

162 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

uttrycket till administrationens belåtenhet, vilket ledde till mycket skilda tolkningar och uppfattning att man inte kunde lita på av normerna en

STCW-certifikaten. Översynen av konventionen hade främst till syfte

att överföra alla tekniska bestämmelser till en samlad kod, att klargöra den kunskap och kompetens som krävs av sjöfolk samt att kräva att medlemsländerna behåller den direkta kontrollen över och godkänner kvalifikationerna hos de befälhavare och andra befäl samt radiopersonal som de ger tillstånd att tjänstgöra ombord på fartyg som för landets flagga. Resultatet av den omfattande revideringen av STCW-konventionen lades fram reviderade konvid en diplomatkonferens i juni 1995. Den ventionen trädde i kraft den l februari 1997. Certifikat enligt konventionen i äldre lydelse kommer dock fortfarande att få utfärdas och erkännas till den l februari 2002. Detta gäller sjöfolk som påbörjat sin utbildning eller tjänstgöring till sjöss före den l augusti 1998. 1995 års reviderade STCW-konvention består av en allmän del med

ett antal artiklar vilka inte genomgått någon förändring, samt en bila-

ga med regler i åtta olika kapitel. Detaljerade tekniska krav finns i den s.k. STCW-koden. Del A innehåller obligatoriska föreskrifter rörande kompetenskraven för olika kategorier sjöfolk medan del B innehåller vägledande rekommendationerna om hur konventionsstaterna bör gå till väga för att genomföra konventionens krav. Konventionen kompletteras av ett antal resolutioner, beslutade av IMO. Konventionen anses tillämplig även på fartyg som är registrerade i stater som inte är anslutna till konventionen när fartyget besöker en hamn i en konventionsstat. De anslutna länderna åtar sig i den utsträckning det behövs att se till att icke-konventionsfartyg inte behandlas på ett mer förmånligt sätt än konventionsfartyg och att tillämpa kontrollfunktioner på fartyg oavsett vilken flagga fartygen för. Kontrollen av att utländska besättningar uppfyller konventionens krav på utbildning och andra färdigheter sker främst genom kontroll av utfärdande certifikat. Enligt 1995 års reviderade STCW-konvention har dock hamnstaters rätt att faktiskt kontrollera sjöfolks kompetens för- utom i fall då certifikat inte är i ordning utökats till att gälla när vissa typer av risker finns, när kollision eller grundstötning inträffat, när ett olagligt utsläpp skett eller när vissa brister i manövreringen konstaterats. De kvalifikationskrav som skall tillämpas vid utfärdande av certifikat for olika kategorier av sjöfolk varierar med fartygets storlek och den funktion ombord certifikatet Det åligger medlemsstaterna att som avser. säkerställa att certifikat endast utfärdas för kandidater som uppfyller villkoren i koden. För att befälhavare och andra befäl skall kunna vidmakthålla sina kunskaper måste de fortbildas i takt med utvecklingen.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 163

De skall minst vart femte år Visa att de uppfyller gällande krav i fråga om tjänsteduglighet och yrkesskicklighet. Medlemsländema skall svara för utbildning och för att alla fartyg som står under deras tillsyn förses med ändringar i det internationella regelverket rörande Sjösäkerhet och skydd för den marina miljön.

Certifieringskraven för olika kategorier sjöfolk

STCW-konventionen utgår från en traditionell uppdelning sjöfolk i av däcksbesättning och maskinbesättning. Certifreringskrav gäller generellt för befälhavare och andra befäl. Även för manskap deltar i som vakthållning på bryggan eller i maskinrum gäller i vissa fall krav på certifiering. För befälhavare, nautiskt befäl och däckspersonal är kvalifrkationskraven kopplade till fartygets bruttodräktighet. För maskinbefäl gäller i stället för fartygets bruttodräktighet kompetensfaktor som vilken effekt fartygets maskiner utvecklar. Med befälhavare avses, enligt gängse språkbruk, den som har befäl

över fartyget. Överstyrrnan är den befálsperson som står närmast befäl-

havaren i rang och på vilken befälet över fartyget ankommer i händelse av att befälhavaren blir oförmögen att fullgöra sina åligganden. Maskinchef är den främste maskinbefålet, ansvarig för fartygets framav drivningsmaskineri samt drift och underhåll mekaniska och elektrisav ka installationer på fartyget. Närmast maskinchefen i är förste rang maskinisten.

För certifiering som befälhavare gäller som huvudregel att vederbö-

rande skall uppfylla vissa hälsokrav, minst 20 år, ha godkänd vara sjötjänstgöring, ha genomgått godkänd utbildning och träning samt uppfylla de särskilda kompetenskraven i STCW-koden. Kraven på examination omfattar inte endast navigation och annat handhavande av fartyget utan också lasthantering, inklusive utsläppsbestämmelser och olika procedurer för hanteringen då lasten utgörs olja, samt internaav tionell och nationell sjörätt, bl.a. MARPOL. Liknande krav på sjötjänstgöring, utbildning m.m. ställs förcertifiering överstynnan, som maskinchef och förste maskinist. Speciella krav uppställs för befälhavare och annan personal på bl.a. tankfartyg. Examination som maskinchef eller förste maskinist innefattar inte

bara teoretiska och praktiska kunskaper i tekniska frågor utan också

sjörätt, inklusive bestämmelser rörande skydd för den marina miljön och metoder för att förhindra förorening. Försiktighetsåtgärder som

skall observeras för att förhindra föroreningar olja samt

genom an-

vändningen t.ex. utsläppsutrustning och sludgesystem är för övrigt

av något som ingår i examinationen alla maskinbefäl. av

164 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

Det mer konkreta innehållet i utbildningen av sjöbefäl bestäms av varje enskilt land utifrån de krav som ställs upp iSTCW-konventionen. Den kanske viktigaste ändringen i 1995 års reviderade konvention är att medlemsländerna ålagts att utöva kontroll över utbildning och kvalifikationer hos de befälhavare och personal, vilka parten går i god annan för att utfärda certifikat. genom Varje medlemsland skulle senast den l augusti 1998 ha ingett en rapport till IMO där man redogjort for hur man uppfyller konventiobestämmelser. Rapporteringsskyldigheten avser bl.a. vilka juridisnens ka och administrativa åtgärder som vidtagits for att se till att konventionen uppfylls, vilka målsättningar som tillämpas för teoretisk och praktisk utbildning, examination, kompetenskontroll och certifiering, hur utbildningen är anordnad med redovisning av kursplaner osv. m.m. samt hur kontrollen besättningens färdigheter och hur certifieringen av bedrivs. Respektive lands information skall granskas och prövas av en expertpanel inom IMO. Detta arbete beräknas ta ca två år i anspråk. Avsikten är att de länder, som vid granskningen förmår visa att de kan omsätta konventionsstadgandena i handlande, skall publiceras på "en vit lista". Certifikat utfärdade av länder som inte publicerats på "den vita listan" kommer i praktiken inte att godtas efter den 1 februari 2002. Den ändrade konventionen är uttryck för ett nytt förhållningssätt genom den kontroll som kommer att ske av medlemsländernas sätt att uppfylla konventionens krav och genom att IMO getts direkta befogenheter i förhållande till enskilda länder. Konsekvenserna av att anlita sjöfolk som inte är certifierade av en stat som förmått visa att man uppfyller de krav som konventionen ställer blir också uppenbara genom att fartyget då kan kvarhållas hamnstatskontroll. vid en Syftet med ändringarna i STCW-konventionen är att generellt höja

sjöfolks kompetens genom att varje stat svarar för att besättningar om-

bord på den statens fartyg uppfyller konventionens krav. I januari 1997 hade 120 av IMO:s medlemsländer, motsvarande mer än 95 % av världshandelstonnaget, ratificerat STCW-konventionen i dess ursprungliga lydelse. Vid 1995 års ändringar har principen om tacit acceptance tillämpats. Den helt övervägande delen av världshandelsflottan är således bundna av konventionen i dess ändrade form. Konsekvenserna av ändringarna i konventionen är inte så stora för seriösa flaggstater och redare, som redan tidigare tillsett att sjöfolk har erforderlig utbildning och kvalifikationer. Däremot ställer konventionen krav på mindre seriösa flaggstater att utöva kontroll över och forbättra sjöfolks kvalifikationer på ett sätt som tidigare inte förekommit. På relativt kort sikt bör konventionen medföra att redare inte vågar riskera att låta sjöfolk från "icke-godkända" länder tjänstgöra ombord.

SOU 1998: 15 8 Internationell och svensk reglering. 165 ..

1978 års STCW-konvention samt 1995 års ändringar i konventionen kompletteras av Europeiska unionens räds direktiv 94/58/EG om minimikrav på utbildning för sjöfolk, ändrat genom rådets direktiv 98/35/EG av den 25 maj 1998.

Svensk lagstiftning om fartygs bemanning

Bestämmelser befälhavares respektive maskinchefs åligganden om finns dels i sjölagen, dels i fartygssäkerhetslagen 1988:49 och fartygssäkerhetsförordningen 1988:594. De nu nämnda reglerna behandlas i avsnitt 5.2.2. Bestämmelser som reglererar behörighet för sjöpersonal återfinns i förordningen 1998:956 behörighet för sjöom personal behörighetsförordningen, vilken trädde i kraft den l augusti 1998 och ersatte 1982 års behörighetsförordning. Utbildning sjöbeav fail sker i högskola eller på sjöbefälsskola. Även sjöbefälsutbildningen är föremål för översyn. Då det gäller kvalifikationskrav för befälhavare gäller allmänt att befálhavare på ett svenskt handelsfartyg eller fiskefartyg med en bruttodräktighet om minst 20 skall vara svensk medborgare och ha fyllt 20 år. Särskilda krav rörande utbildning och tjänstgöring regleras i behörighetsforordningen. Det är SjöV som prövar om behörighetskraven för sjöpersonal är uppfyllda och utfärdar behörighetsbevis.

4.4.2 Internationella säkerhetsorganisationskoden

- ISM-koden

De flesta regler för bättre Sjösäkerhet och säkrare transporter som utarbetats internationellt är av teknisk natur. Efter olyckan med passagerarfärjan Scandinavian Star våren 1990 intensifierades emellertid arbetet inom IMO med att utveckla regler för att minska antalet olyckor som

har sin grund i den "mänskliga faktorn" i 70-80 % är det mänskliga

ca misstag som ligger bakom fartygsolyckor. Efter ett omfattande arbete antogs inom IMO i november 1993 resolution A.74ll8, den s.k. ISM-

koden International Safety Management Code, vilken därefter införts

som en del av SOLAS-konventionen. SOLAS-konventionen har utförligt behandlats av Sjösäkerhetskommittén i betänkandet Handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet SOU 1996: 182 och kommer inte särskilt i detta betänkande. att tas upp Här skall endast nämnas att SOLAS innehåller regler for hur fartyg sjöur säkerhetssynpunkt skall vara konstruerade, utrustade och bemannade på ett tillfredsställande sätt. SOLAS-konventionens bestämmelser åter-

166 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 15 8

finns i Sverige huvudsakligen i fartygssäkerhetslagen och fartygssäkerhetsförordningen.

Kodens innebörd och deñniering av ansvar

ISM-kodens regelsystem bygger på helhetssyn och ett samspel melen lan rederi, landpersonal, fartyg och besättning. Syftet med koden är att tillhandahålla internationell standard för säker ledning och drift av en fartyg samt för förhindrande förorening. Koden är allmänt hållen för av att kunna tillämpas inom ett brett område. I koden definieras olika fysiska och juridiska personers ansvar vad säkerheten och förhindrandet av förorening från fartyg. avser Huvudansvaret för säkerhet och miljöskydd ligger hos "företaget", varmed fartygets ägare eller någon annan organisation eller peravses

såsom redaren the manager eller den hyr fartyget utan be-

son, som sättning, har övertagit fartygsägarens ansvar för fartygets drift och som som därvid gått med på att överta de skyldigheter och det ansvar som koden föreskriver. Enligt särskild bestämmelse skall ägaren anmäla en

till administrationen varmed enligt kodens definitioner avses regering-

i det land flagga fartyget har rätt att föra om annan fysisk eller en vars juridisk person än ägaren ansvarar för driften av fartyget. Det åligger företaget att definiera och dokumentera ansvar, befogenheter och samverkan för all personal som leder, utför eller verifierar arbete och påverkar säkerheten och förhindrandet av föroresom avser ning. Företaget skall också utse en eller flera personer i land som, när så är lämpligt, har direktkontakt med den högsta företagsledningen och som skall övervaka säkerhets- och miljöaspektema samt se till att erforderliga resurser och landbaserat stöd avdelas till fartygen. Företaget har ett övergripande ansvar också för resurs- och personalfrågor. I företagets ligger att fartyget skall vara bemannat med ansvar kvalificerad, behörig och frisk besättning i enlighet med nationella och internationella krav. Rutiner skall fastställas för att säkerställa att personal är eller förflyttas och innehar befattning bl.a. som ny som som berör miljöskydd blir ordentligt insatta i sina uppgifter. Det åligger vidare företaget att utbilda och infonnera personalen om relevanta regler och föreskrifter m.m. Företaget bör också utarbeta planer och instruktioner för de nyckelfunktioner ombord som rör fartygets säkerhet samt förhindrande av förorening. De olika uppgifterna bör definieras och kvalificerad personal utses att utföra dem. Enligt koden skall ett säkerhetsorganisationssystem utarbetas. Systemet skall bl.a. medföra säkrare fartygsdrift och säkrare arbetsmiljö en genom att riskfyllda situationer identifieras och undviks samt genom att

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 167

man också genomför en fortlöpande träning av personalen i säkerhetsarbete och i att klara nödsituationer. Säkerhetsorganisationssystemet skall utformas så att överensstämmelse nås med regler och rekommendationer som utfärdats av bl.a. myndigheter och klassificeringssällskap. Företaget bör utarbeta ett säkerhetsorganisationssystem som innehåller bl.a. följande komponenter en policy för säkerhet och miljöskydd, instruktioner och förfaranden för att säkerställa säker drift fartyg - av samt skydd av miljön i enlighet med dels relevant internationell lagstiftning dels flaggstatens lagstiftning, en klar ansvarsfördelning och bestämda kommunikationskanaler mellan landbaserad personal och sjöpersonal samt inom dessa grupper, rutiner för rapportering av olyckor och bristande efterlevnad av be- stämmelserna i ISM-koden, handlingsplan för nödsituationer och rutiner för interna kontroller och översyn av organisationen. - Enligt koden skall företaget fastställa rutiner för beredskap vid nödsituationer. Vidare skall isäkerhetsorganisationssystemet ingå rutiner som säkerställer att bristande efterlevnad kodens bestämmelser, av olyckor och olyckstillbud rapporteras till företaget, utreds och analyseras samt åtgärdas. Företaget har också ansvar för att fartyget underhålls och skall för detta ändamål tillse att regelmässiga inspektioner genomförs, brister och olyckor rapporteras, rättelser görs och åtgärder dokumenteras. Verifiering och översyn skall ske genom interna säkerhetskontroller och säkerhetsorganisationssystemet skall utvärderas regelbundet.

I ett särskilt avsnitt regleras befälhavarens ansvar och befogenheter.

Det åligger företaget att klart definiera befälhavarens när det ansvar gäller att genomföra företagets policy för säkerhet och miljöskydd, att motivera besättningen så att den iakttar denna policy, lämpliga att ge order och instruktioner på ett tydligt och enkelt sätt, att kontrollera att

specifika krav iakttas och över säkerhetsorganisationssystemet

att se och rapportera förekommande brister till den landbaserade ledningen. Säkerhetsorganisationssystemet skall tydligt betona befälhavarens befogenheter och bör ange att befälhavaren har det övergripande ansvaret och befogenheten att fatta beslut säkerhet och förhindrande om av förorening och att efter behov begära företagets hjälp. I koden betonas vikten av att alla regeringar vidtar åtgärder för att stödja befälhavaren i hans arbete för sjösäkerheten och skyddet den marina miljön samt av att den högsta ledningens engagemang är grundläggande för en god sä-

kerhetshantering.

168 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

Certifiering

Enligt ISM-koden förekommer två slag certifiering. Det företag som av driver fartyget skall ha ett dokument angående godkänd säkerhetsorga-

nisation Document of Compliance. Dessutom skall det finnas ett certi-

fikat angående godkänd säkerhetsorganisation för varje fartyg Safety Management Certificate. Dokument och certifikat utfärdas normalt av

flaggstatens nationella sjöfartsmyndighet eller erkänd organisa-

av en tion vanligen ett klassificeringssällskap. Då fartygens dokument ut-

färdas skall sjöfartsmyndigheten kontrollera att sambandet mellan fö-

retaget och ombordorganisationen fungerar i enlighet med det godkända säkerhetsorganisationssystemet.

ISM-kodens tillämpning

ISM-koden blev internationellt bindande den l juli 1998 för passagerarfartyg samt för tankfartyg med en bruttodräktighet av minst 500. För andra lastfartyg med bruttodräktighet av minst 500 skall koden vara en införd senast den l juli 2002. IMO har dock uppmanat medlemsländeratt införliva ISM-koden med den nationella lagstiftningen snarast na möjligt. Inom EU har förordning 3051/95 beslutats om ett obligatogenom riskt införande ISM-koden redan från och med den 1 juli 1996 för av

vissa passagerarfartyg regelbundet trafikerar hamnar inom EU.

som

Införlivandet i svensk rätt

ISM-koden har införlivats med svensk rätt bestämmelser ifargenom tygssäkerhetslagen SFS 1995:1187 samt genom föreskrifter utfärdade

SjöV SJÖFS 1996:2 och 1997:13. Koden gäller för alla svenska

av fartyg och för fartyg med trafik på svenska vatten, oberoende av flagg, samt dessa fartygs rederier. Vidare gäller koden alla svenska rederier, de inte bedriver sjöfart med svenskt fartyg eller i svenska vatäven om ten. Dock gäller certifieringsskyldigheten bara fartyg som används för yrkesmässig personbefordran eller vars bruttodräktighet är minst 20. Kraven enligt ISM-koden kommer att införas successivt för olika typer fartyg. Från och med den l juli 1998 gäller koden vissa passagerarav

fartyg ro-ro passagerarfartyg och andra passagerarfartyg som får med-

föra minst 13 passagerare samt oljetankfartyg, kemikalietankfartyg,

gastankfartyg, bulkfartyg och höghastighetsfartyg med en bruttodräktighet 500 eller samt för fartygens rederier. Kontroll av att reom mer

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 169

derier och fartyg uppfyller kraven enligt ISM-koden görs för svenskt vidkommande SjöV Sjöfartsinspektionen. av genom För närmare redogörelse ISM-koden hänvisas till prop. en av

1994/95: 186 Ändringar i fartygssäkerhetslagen l988:49.

om

1990 års konvention för

4.5 beredskap insatser och samarbete vid förorening

OPRC

genom olja,

Den s.k. beredskapskonventionen, trädde i kraft år 1995, tillkom som på amerikanskt initiativ efter den stora olyckan med Exxon Valdez utanför Alaska våren 1989. I konventionen ställs bl.a. krav på att fartyg skall ha detaljerade beredskapsplaner for att hantera oljeutsläpp vid haverier, liksom att incidenter skall rapporteras även om de inte utvecklas till stora olyckor. Enligt beredskapskonventionen skall det finnas nationella och regionala beredskapsplaner för oljeutsläpp och de fördragsslutande staterna förbinder sig att samarbeta och assistera varandra vid akuta oljeolyckor, samordna träning och utrustning samt överföra kunskap och teknik till länder med sämre beredskap. Bestämmelser bistånd från eller till utländska myndigheter vid om räddningsinsatser finns i 69 § räddningstjänstlagen 1986:1102. Konventionen har i övrigt inte föranlett några särskilda bestämmelser i svensk lagstiftning prop. 1990/912180, bet. 1990/9l:FöU1, rskr. l990/9l:l7.

4.6 konventioner och avtal

Regionala

4.6. 1 Köpenhamnsavtalet

Köpenhamnsavtalet från 1971 omarbetat 1993 gäller mellan Sverige,

Danmark, Norge, Finland och Island och avser samarbetet mellan staterna vid olj eförorening i havet. De fördragsslutande parterna förbinder sig att samarbeta om övervakning, undersökning, rapportering, bevissäkring, bekämpning, bistånd vid bekämpning samt allmänt informationsutbyte i syfte att skydda den marina miljön mot förorening av olja och andra skadliga ämnen. Länderna samarbetar vid bekämpningsoperationer, har gemensamma övningar samt träffas i teknik- och expertgrupper. Efter omarbetningen 1993 har samarbetet i frågor om bl.a. öv-

170 Internationell och svensk reglering... SOU 1998: 158

ningar, gemensamma alarmeringsrutiner och övervakning intensifierats. Det avtalet från 1993 hade den l juli 1998 ännu inte ratificenya rats av samtliga nordiska länder.

4.6.2 Helsingforskonventionen

Helsingforskonventionen, som har till syfte att skydda Östersjöområ-

dets marina miljö mot föroreningar från olika källor, undertecknades år

1974 av de dåvarande strandstatema vid Östersjön. Konventionen träd-

de i kraft år 1980 och omfattar egentliga Östersjön med Bottniska viken, Finska viken samt Öresund, Stora och lilla Bält och Kattegatt upp

till Skagen i Skagerack vid 57:e breddgraden.

Med de politiska förändringarna i Östeuropa i slutet av 1980-talet

skapades helt förutsättningar för ett effektivt miljöpolitiskt nya samar-

bete om Östersjön.

År 1990 tog svenska och polska statsministrarna initiativ till Ronne-

bykonferensen om Östersjöns marina miljö. De deltagande länderna

beslutade att gemensamt utarbeta ett åtgärdsprogram med syfte att äter-

ställa Östersjöns ekologiska balans. Programmet utarbetades gemen-

samt av representanter för samtliga Östersjöländer och av representan-

ter för Världsbanken, Europeiska utvecklingsbanken, Europeiska investeringsbanken och Nordiska investeringsbanken. Under 1992 lades ny och reviderad Helsingforskonvention fram. en Den nya Helsingforskonventionen undertecknades av representanter för Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Sverige och Tyskland i samband med diplomatkonferens för skydd Österen av sjöområdets marina miljö, som hölls i Helsingfors i april 1992. Vid konferensen antog miljöministrarna även en deklaration, The Baltic Sea Declaration, den strategiska inriktningen och huvudelementen i om av det åtgärdsprogram som initierades i Ronneby. Den Europeiska Gemenskapen EG skrev på den nya Helsingforskonventionen i september 1992. Sverige har ratiñcerat 1992 års konvention prop. 1992/932237, bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/932361. Denna hade i november 1998 dock ännu inte trätt i kraft. 1992 års konvention består av en inledning, 38 artiklar samt 7 bilagor. Till skillnad från 1974 års konvention omfattar 1992 års konven-

tion även staternas inre vatten i Östersjön. Bestämmelser för förhind-

rande av förorening från fartyg finns i artikel 8 samt i bilaga IV. I artikeln stadgas bl.a. att parterna skall utveckla och tillämpa enhetliga

normer beträffande tillhandahållandet av mottagningsanordningar för

avfall från fartyg. Genom bilagan åtar sig parterna att tillämpa bestämmelsema i MARPOL, även IV rörande toalettavfall. I bilagan annex

Internationell och svensk reglering... l7l

behandlas också samarbetet mellan parterna i syfte att förhindra förorening från fartyg. Helsingforskonventionen har kommission som verkställande oren vilken sammanträder minst en gång per år. Till kommissionen är gan, knutet ett sekretariat, beläget i Helsingfors. Helsingforskommissionen

HELCOM har fyra permanenta kommittéer; Miljökommittén Marine

Environmental Committee, Tekniska kommittén Tecnical Committee,

Sjöfartskommittén Maritime Committee och Bekämpningskommittén

Combatting Committee. Därtill kommer ett stort antal arbetsgrupper. Inom Helsingforskonventionens ram har utarbetats ett antal riktlinjer och rekommendationer rörande utsläpp från fartyg, oljebekämpning Under de senaste åren har ett intensivt arbete bedrivits för att m.m.

komma till rätta med utsläpp av avfall från sjöfarten, den s.k. Östersjö-

strategin. En närmare redogörelse för resultatet av detta arbete lämnas i avsnitt 15.2. Helsingforskonventionen bygger i mycket stor utsträckning på andra globala konventioner; då det gäller förorening från fartyg på MARPOL. Helsingforskonventionens bestämmelser har därför i mycket begränsad utsträckning särskilt behövt införlivas med svensk rätt. Sveriges ratificering av 1992 års Helsingforskonvention har endast föranlett ett tillägg i lagen 1971:1154 förbud mot dumpning av avfall i vatten. om För en närmare redogörelse för Helsingforskonventionen hänvisas

till prop. l975/76:6 1974 års konvention och prop. 1992/93:237 1992

års konvention.

4.6.3 Hamnstatskontroll

Parismemorandumet om hamnstatskontroll

Ansvaret för att övervaka internationella regler rörande fartygs säkerhet och förhindrande av förorening åvilar i första hand fartygets flaggstat. Ett stort antal flaggstater underlåter emellertid att implementera och tillämpa internationella normer. Problemen med det växande antalet undermåliga fartyg, främst från vissa flaggstater, har medfört att det finns behov av att även hamnstater utövar en effektiv kontroll av utländska fartyg. Om hamnstaters kontroll av utländska fartyg som frivilligt befinner sig i hamn finns bestämmelser i bl.a. SOLAS, MARPOL och STCW-konventionen. För övervakningen av tillämpningen av bestämmelserna i bl.a. dessa konventioner undertecknades den 28 januari 1982 the Paris Memorandum of Understanding MOU Port State on

172 Internationell och svensk reglering...

Control PSC företrädare för sjöfartsmyndighetema i Belgien, av Danmark, Finland, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien och Sverige. Innehållet i överenskommelsen trädde i kraft den l juli 1982. Senare har även Kanada, Kroatien, Polen och Ryssland anslutit sig. Överenskommelser hamnstatskontroll har efter hand också om kommit att slutas i andra regioner, t.ex. mellan länder i Latinamerika och i Asien-Stillahavsregionen. Parismemorandumet betecknas som ett memorandum om samförstånd och undertecknades av företrädare för de nationella sjöfartsmyndighetema och inte ländernas regeringar. Vad som sägs i memorandumet bl.a. om underrättelser till andra sjöfartsmyndigheter, skyndsamhet vid inspektioner är inte avsett att ändra något i de rättigheter eller m.m. skyldigheter som följer av de konventioner, vilkas tillämpning staterna åtagit sig att övervaka. Parismemorandumet reglerar, som titeln antyder, den kontroll av utländska fartyg som sker genom inspektioner då fartygen befinner sig i hamn. Målsättningen är att varje hamnstat skall inspektera 25 procent av de främmande handelsfartyg besöker statens hamnar under som en tolvmånadersperiod. Enligt memorandumet åtar sig parterna att inte ge en mer förmånlig behandling fartyg från stater som inte ratificerat någon av de aktuella konventionerna. Inspektioner skall enligt huvudregeln utföras som besök ombord i syfte att granska certifikat och andra dokument memorandumet som hänvisar till. Saknas något dokument eller finns det klara grunder

clear grounds att anta att fartyget i grundläggande avseenden inte

motsvarar vad som anges i de relevanta dokumenten skall en mer ut-

förlig inspektion företas. Som exempel på klara grunder som kan för-

anleda en mer ingående inspektion kan nämnas att öfartsmyndigheten fått rapport brister från sjöfartsmyndighet eller från beom en annan sättningsmedlemmar eller andra som berörs fartygets skick eller av drift eller att sjöfartsmyndigheten fått rapport att på fartyget been om gåtts brott mot utsläppsbestärnmelsema. Vidare utgör upptäckta fel eller försummelser vid förande oljedagbok skäl att företa ingåav en mer ende inspektion av fartyget. När fartyg väljs ut för inspektion skall sjöfartsmyndigheten särskilt beakta risker som är förbundna med vissa fartygstyper, t.ex. oljetankfartyg och kemikalietankfartyg. Vidare skall fartyg flaggade i stat en som under den senaste treårsperioden visar fler kvarhållanden än genomsnittligt prioriteras för inspektion. Detsamma är fallet beträffande fartyg som konstaterats ha ett flertal brister.

SOU 1998: 158 Internationell och svensk reglering... 173

Om inspektion visar att det finns brister som medför säkerhetsrisen ker eller risker för den marina miljön skall den nationella sjöfartsmyndigheten vidta erforderliga åtgärder, t.ex. kvarhållande. Hamnstatskontrollen leds kommitté, som består av represenav en tanter för respektive lands sjöfartsmyndighet och/eller av företrädare för det departement inom landet som ansvarar för sjötransporter samt representant för EU-kommissionen. Vid kommitténs möten deltar av en även företrädare för IMO och Internationella arbetsorganisationen

International Labour Organisation, ILO observatörer. Också

som

Kustbevakningen i USA United States Coast Guard och företrädare

för Tokyo-överenskommelsen om hamnstatskontroll deltar i kommitténs arbete i egenskap "samarbetande sjöfartsmyndigheter". Komav mittén sammanträder årligen och skall verka för att harmonisera procedurerna kring hamnstatskontrollen. Kommitténs sekretariat är beläget i Nederländerna. Till kommittén är knutet en rådgivande nämnd, bestående två medlemsländer i EU, två länder som inte är medlemmar i av EU samt företrädare för EU-kommissionen. Den rådgivande nämndens huvuduppgifter är att handha frågor av politisk och strategisk natur. Rapporter från hamnstatskontroller samlas i en gemensam databas i Saint-Malo i Frankrike. Databasen är tillgänglig för var och en av de deltagande länderna och används i det löpande kontrollarbetet. Varje år ut statistisk sammanställning över resultatet av föregående års ges en hamnstatskontroller.

EG-direktivet om hamnstatskontroll

Parismemorandumet hamnstatskontroll kompletteras av Europeiska om unionens råds direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om tillämpningen internationella för säkerhet på fartyg, förhindrande av föroav normer

rening samt boende och arbetsförhållanden ombord på fartyg som an-

löper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territori-

alvatten direktivet om hamnstatskontroll. Syftet med direktivet är att

åstadkomma en drastisk minskning av antalet undermåliga fartyg i de vatten som ligger under medlemsstaternas jurisdiktion genom dels ökad efterlevnad av internationell och tillämplig gemenskapslagstiftning inom de berörda områdena, dels genom upprättandet av gemensamma kriterier för hamnstaters fartygskontroll och harmoniserade rutiner för inspektion och kvarhållande av fartyg med beaktande av de förpliktelser medlemsstaternas sjöfartsmyndigheter åtagit sig enligt Parismemorandumet om hamnstatskontroll. 1995 års EG-direktiv har ändrats den 27 april 1998 98/25EG, varigenom bestämmelser införts rörande ISM-koden.

174 Internationell och svensk reglering. SOU 1998: 15 8 ..

4.6.4 Bonn-avtalet

The Agreement for Co-operation in Dealing with Pollution of the North Sea by Oil and Other Harmful Substances, Bonn-avtalet om samarbete vid bekämpning av förorening av Nordsjön, undertecknades år 1983. Överenskommelsen omfattar både olja och andra miljöfarliga ämnen. De kontraktslutande parterna är Belgien, Danmark, Frankrike, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Sverige, Tyskland samt EU. Borm-avtalet reglerar samarbetet mellan de kontraktsslutande parterna i händelse av utsläpp eller risk för utsläpp av förorenande ämnen i Nordsjöområdet. En part som behöver hjälp för att bekämpa olja eller andra skadliga ämnen får begära sådan hjälp av övriga parter. Enligt överenskommelsen är parterna också skyldiga att underrätta varandra om olyckshändelser och förekomster utsläpp inom Nordsjöområdet av som kan förväntas utgöra ett allvarligt hot för annan parts kust eller därmed förknippade intressen. Avtalet kan sägas operera genom andra konventioner men också via andra internationella organ. Inom ramen för Bonn-avtalet har successivt byggts ett omfattanupp de samarbete i frågor som rör föroreningar. Det har bl.a. utarbetats regler och rutiner för dokumentation och bevissäkring olagliga utav släpp, rutiner för samordnad flygövervakning avtalsområdet och en av för samordnade bekämpningsinsatser vid större olyckor och illegala utsläpp. Under senare år har ett omfattande arbete också bedrivits för att undersöka möjligheterna att effektivisera det rättsliga beivrandet olagav liga utsläpp. Inom för detta arbete har bl.a. utarbetats handramen en bok "Oljeutsläpp till sjöss Bevissäkring vid utsläpp från fartyg", vil- ken översatts till svenska genom KBV:s försorg. Pågående arbete inom ramen för Bonn-avtalet behandlas i avsnitt 15.3, men också på andra ställen i detta betänkande. Bonn-avtalet har inte ansetts behöva föranleda några lagstiftningsåtgärder i Sverige jfr prop. 1983/84:88, bet. 1983/84:JoU22, rskr. 1983/841161.

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutslápp m.m. 175

5 Sanktioner vid olj eutsläpp m.m.

1 Inledning

Bestämmelser straff vid förorening från fartyg finns i 10 kap. VlfL om

och i brottsbalken. Speciella påföljdsregler gäller om ett sådant brott

begås på ett utländskt fartyg. Vid förorening genom utsläpp av olja kan oberoende straff i det enskilda fallet kan ådömas en särskild - av om vattenföroreningsavgifc tas ut enligt bestämmelserna i 8 kap. VlfL. Vidare kan vid alla typer av utsläpp värdet av ekonomiska fördelar som uppkommit för näringsidkaren förklaras förverkade enligt 36 kap. 4 § BrB och näringsidkaren kan, under i 36 kap. 7 § BrB angivna omständigheter, också åläggas företagsbot. Slutligen kan ett oljeutsläpp eller annat utsläpp av förorenande ämnen föranleda skadeståndsansvar. Enligt nu gällande rätt kan endast fysiska personer begå brott. Straff eller annan brottspåföljd kan därför inte ådömas juridiska personer. Förverkande, företagsbot samt vattenföroreningsavgift kan emellertid riktas mot en juridisk person. Då det i 10 kap. VlfL talas att straff kan ådömas redare eller ägaom re av fartyget och dessa är juridiska personer kan således åtal inte riktas mot den juridiska personen. Däremot kan någon som inom ramen för den juridiska verksamhet begått brottet bli föremål för åtal. personens Särskilda problem uppstår då att välja ut den eller de som skall anses ha begått brottet, dvs. att bestämma vem som i sammanhanget skall anses företräda redaren eller ägaren. Då det gäller redaransvaret är det inte onaturligt att redaren är ett aktiebolag betrakta den verkställande - om direktören som redare vid en tillämpning av straffbestämmelsen. Däremot kan det vid ägaransvaret vara mycket svårt att finna stöd för bestraffning viss fysisk person om ägaren är en juridisk person jfr av en Lagrådet i 1993/94:l30 105-106. Genom analogisk, eller kvaprop. s. sianalogisk, tillämpning har så emellertid skett i praxis då det gäller andra straffbestämmelser som ålägger ägaren ansvar. Frågan om juridiska personers straffansvar har varit föremål för översyn Företagsbotsutredningen. I utredningens betänkande Straffav ansvar för juridiska personer SOU 1997: 127 föreslås bl.a. att ett olag-

176 Sanktioner vid oljeutsliipp m.m. SOU 1998: 158

ligt utsläpp som begåtts i en juridisk persons verksamhet skall föranleda företagsböter för den juridiska personen enligt förslag till ett nytt 32 kap. i BrB. Straffansvar skall även kunna ädömas enskild näringsidkare. Som en konsekvens av förslaget om företagsböter föreslås att nuva-

rande företagsbot samt vattenföroreningsavgitten avskaffas. Betänkan-

det har varit föremål för remissbehandling och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

5.2 Det

straffrättsliga ansvaret vid olagliga utsläpp

5.2.1 i VlfL

Regleringen

Regler om ansvar för brott mot VlfLzs bestämmelser finns i lagens tionde kapitel. Enligt 10 kap. 1 § döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud mot utsläpp olja och andra skadliga av ämnen till böter eller fängelse i högst två år, inte gärningen är beom

lagd med strängare straff i brottsbalken BrB. Detsamma gäller den

som så långt det är möjligt inte begränsar ett sådant utsläpp, till - - som följd olyckshändelse släppts ut från fartyget. av Om befálhavaren har brustit i den tillsyn behövs för att utsläpp som inte skall ske döms även han till böter eller fängelse i högst två år enligt 10 kap. 2 Har befälhavaren överlåtit ansvaret för tillsynen hanteav ringen av skadliga ämnen ombord till visst befäl eller har visst befäl sådant ansvar till följd tjänstens beskaffenhet, gäller dock ansvaret i av stället det befälet. Enligt lO kap 6 § gäller vidare att redaren eller ägaren döms som om han själv begått gärningen om han underlåtit att göra vad som skäligen kunnat fordras honom för att förhindra det inträffade. av Det skall anmärkas att det beträffande befálhavarens, redarens och

ägarens ansvar inte uttryckligen anges i lagtexten att en förutsättning

för ansvar är att gärningen begåtts uppsåtligen eller oaktsamhet. I av formuleringarna "brustit i den tillsyn behövs" respektive som "underlåtit att göra vad skäligen kunnat fordras honom för att som av förhindra det inträffade" ligger dock indirekt ett krav på oaktsamhet. När det gäller brottskatalogen i VlfL kan allmänt sägas oftast att man inte direkt av lagen kan utläsa vilka handlingar är straffbelagda som utan detta kräver ett studium även förordningen till lagen samt av av SjöV:s föreskrifter. Således hänvisar t.ex. 10 kap. l § VlfL till 2 kap.

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsläpp m.m. 177

lag, vilket kapitel reglerar förbjudna utsläpp. Av 2 kap. kan i sin samma utläsas att regeringen eller den myndighet regeringen bestämtur som i de flesta fall meddelar föreskrifter om förbud mot utsläpp. Därutmer över finns i ll kap. 2 § allmän bestämmelse, enligt vilken regeringen

eller den myndighet regeringen utser får föreskriva eller i en-

en som skilda fall medge undantag från bl.a. 2 kap. 2 § första stycket, vilken är den bestämmelse att olja inte får släppas ut fartyg inom som anger

Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Ostersjöområdet

utanför dessa vattenområden.

Internationell och svensk reglering utsläppsförbuden har redovi-

av sats i avsnitt 4.1. Genom denna redovisning kan konstateras att vissa

undantag från utsläppsförbudet i 2 kap 2 § första stycket VlfL har med-

delats regeringen och ÖV samt att de materiella bestämmelserna av av rörande utsläpp andra skadliga ämnen än olja inte återfinns i lagen. av Mycket kort innebär nuvarande reglering att utsläpp av tankolja och

sludge inte får ske inom Sveriges sjöterritorium. De enda utsläpp av olja är tillåtna inom detta område är mycket små oljemängder i

som

länsvatten från maskinutrymmen, de s.k. 15-ppm-utsläppen. Inom Sve-

riges sjöterritorium fär inte heller utsläpp kemikalier eller fast avfall av som huvudregel äga rum. Fritidsfartyg omfattas inte förhuden mot utsläpp av olja, toalettavav fall och fast avfall i form matrester. Straffrättsligt ansvar kan i dessa av fall inte ådömas enligt VlfL. Även utländska statsfartyg inte som an-

vänds i affársdriñ är undantagna från VlfLzs tillämpningsområde ll kap. 1 § VlfL, jfr 9 kap. 2 § förordningen förorening från fartyg.

om

Generellt gäller enligt MARPOL och SjöV:s föreskrifter att utsläpp

samtliga avfallsslag får ske utsläppet varit nödvändigt för fartyav om gets och de ombordvarandes säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss. Något direkt undantag för dessa fall finns inte i VlfL. Att en sådan gäming endast utgör brott den med hänsyn till farans beskafom fenhet, den skada åsamkats och omständigheterna i övrigt är som annan oförsvarlig följer emellertid av bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4§ BrB. Oljeutsläpp till följd av olyckshändelse kan medföra straffansvar endast utsläppet inte begränsats så långt det är möjligt. Med om olyckshändelse förstås enligt MARPOL och SJÖFS 1985: 19 utsläpp ett som är en följd en skada på fartyget eller dess utrustning, om inte av ägaren eller befälhavaren handlat antingen i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följ Är utsläppet följd uppsåt eller oaktsamhet föreligger inte en av olyckshändelse och skall därmed ådömas för överträdelse ansvar att en

skett av utsläppsförbuden i 2 kap. 2-3 VlfL. Kan olyckshändelse inte uteslutas har utsläppet inte begränsats så långt det är möjligt kan

men

178 Sanktioner vid oljeutsläpp m.m. SOU 1998: 158

ansvar alltid ådömas med stöd av 2 kap. 4 § VlfL. Ansvar kan också ådömas befälhavaren han inte rapporterat ett sådant utsläpp här-

om se

om nedan.

5.2.2 Olika

personers ansvar

Av det föregående har framgått att flera olika kan göras

personer

straffrättsligt ansvariga för ett oljeutsläpp. Bortsett från den rent

som faktisk släppt ut oljan kan ansvar ådömas befälhavaren eller annat befäl. Vidare kan ådömas redaren eller ägaren. ansvar

Befälhavaren

Det sjörättsliga regelverket utgår från att befälhavaren har det yttersta och övergripande ansvaret ombord på ett fartyg. Befälhavarens befogenheter och ansvar kommer i svensk rätt till uttryck i sjölagen

1994: 1009 och fartygssäkerhetslagstifmingen.

I 6 kap. sjölagen regleras befälhavarens allmänna åligganden. Enligt 1 § åligger det befälhavaren att innan påbörjas till att fartyget en resa se är sjövårdigt. Under gång åligger det befälhavaren att till att resans se

fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjö-

manskap. Han skall känna till de påbud och föreskrifter gäller för som

de farvatten fartyget skall trafikera och på de orter det skall anlöpa

2 § och han ansvarar för att föreskrivna dagböcker förs på fartyget

4 §. Det skall också nämnas att befälhavare på ett fartyg prejas

som

av behörig svensk myndighet är skyldig att åtlyda prejningen. Han är också skyldig att låta fartyget visiteras 3 §.

Kompletterande bestämmelser om befälhavares åligganden finns i

respektive 5 kap. fartygssäkerhetslagen l988:49 och fartygssäkerhetsförordningen 1988:594.

I lagen anges att befálhavaren skall till att han har den kännedom se om fartyget han behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter som beträffande säkerheten på fartyget. Innan påbörjas skall befälen resa havaren se till att fartyget görs sjöklart. Vidare åligger det befälhavaren

att se till att ombordanställda då de tillträder sin befattning får be-

- hövlig kännedom om fartyget samt grundläggande säkerhetsbeom stämmelser och åtgärder vid sjöolycka. Befälhavarens hänger med att han är den har ansvar samman som störst praktisk möjlighet att övervaka och bevaka fartygets drift då detta

befinner sig till sjöss. Den tekniska utvecklingen har dock inneburit

att

rederierna har betydligt större kontroll över fartygsdriñen och

numera

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsläpp 179 m.m.

befálhavarens sätt att hantera olika situationer. Detta skulle kunna leda till urholkning befálhavarens roll i förhållande till redaren. Befälen av havarens självständiga ställning och befogenhet att fatta beslut i frågor rörande säkerheten och förhindrande förorening har dock nyligen av kommit till uttryck i ISM-koden angående koden se avsnitt 4.4.2. Regeringen ansåg emellertid inte att det i samband med införlivandet av ISM-koden i svensk rätt fanns skäl att ändra regleringen av befälhava- Det hänvisades till att befälhavarens befogenheter och anrens ansvar.

främst fastställs i 6 kap. sjölagen se prop. 1994/95: l 86 s. 26.

svar

Annat befäl ombord

I vissa fall kan annat befäl än befälhavaren göras ansvarig för att ett oljeutsläpp skett. Ansvarigheten kan antingen grundas på att befälhavaren till det andra befälet Överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen av skadliga ämnen eller att befälet har detta ansvar till följd av sina allmänna tjänsteåligganden. Enligt vedertagen arbetsfördelning kan t.ex. en styrman ha ansvaret för olja som lastas medan maskinchefen svarar för olja som används för fartygets drifi. Maskinchefens ansvar för drift och underhåll av fartygets maskineri med tillhörande anordningar framgår av fartygssäkerhetslagen 5 kap. 3 §. I denna lag anges också att maskinchefen innan en resa påbörjas skall till att maskineriet med tillhörande anordningar är i behörigt se skick, att brandskyddsanordningar är klara för omedelbart bruk och att vad som behövs för maskineriets drift finns ombord. Enligt fartygssäkerhetsförordningen är maskinchefen också skyldig att se till att befälhavaren har tillgång till de uppgifter som rör maskinchefens ansvarsområde, som behövs för fartygets säkra framförande 5 kap. 2 §. Det skall anmärkas att vad som i svensk lagstiftning anges om maskinchefens ansvar endast gäller sådant befäl på svenska fartyg. Ansvarsfördelningen maskinchef/befálhavare är inte heller oomstridd. På utländska fartyg är det inte ovanligt att allt ansvar ligger på befälhavaren. För att befálhavaren skall kunna undgå straffrättsligt ansvar genom delegering av tillsynsansvaret till annat befäl krävs, enligt vanliga regler om delegering av ansvar, att den vilken befálhavaren uppdragit att svara för tillsynen har tillräcklig utbildning och erfarenhet att påta sig ett sådant ansvar. Kedjan av besättningsmedlemmar som kan göras ansvariga för ett oljeutsläpp medför att det inte är ovanligt att var och en försöker vältra över ansvaret på någon annan. I de flesta fall där åtal väckts har åtalet riktats mot befálhavaren. Vad Vi kunnat få fram har det inte i något fall

180 Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 m.m.

förekommit att redaren eller ägaren blivit föremål för åtal, om han inte samtidigt tillhört besättningen ombord.

Ägaren/Redaren

Med ägaren ett fartyg avses den som i fartygsregistret antecknats av som ägare eller, om sådan anteckning inte finns, den som civilrättsligt

äger fartyget. Ägare till ett fartyg kan vara en eller flera fysiska

och/eller juridiska personer. Begreppet redare är inte definierat i VlfL eller i annan örättslig lagstiftning. En definition av begreppet, som gäller för alla olika sammanhang, är också svår att ge. Enkelt uttryckt kan redaren sägas utrusta fartyget för sitt ändamål. I normalt språkbruk avses med redaren den som driver sjöfart med transport av personer, gods m.m. En vanlig uppfattning är att redaren äger de fartyg med vilka han bedriver sjöfart. Så var också vanligt förr. Den traditionelle fartygsägaren

skötte samtliga funktioner som rörde fartyget. Ägaren satte i gång verk-

samheten, ledde den och bar den ekonomiska risken. Under sådana förhållanden är fartygets ägare också dess redare. Situationen i dag är den att begreppen ägare/redare inte alltid sammanfaller och redarfunktionerna kan vara delade mellan flera på olika sätt.

Ägaren kan hyra ut sitt fartyg eller upplåta hela eller delar av det till

befraktare, varmed den för räkning fartyget upplåtes för beavses vars fordran av gods. Den till vilken fartyget upplåtits kan antingen vara en fysisk eller juridisk en person. En vittgående övergång av redarens typiska driftsfunktioner kännetecknar det som kallas bare-boat befraktning skeppslega. Vid "rena" bare-boat avtal hyr eller leasar befraktaren ett helt fartyg och sörjer för fartygets bemanning, utrustning, underhåll och försäkring samt sätter det i trafik för räkning. Vid denna form upplåtelse bär befraktaegen av samtliga kostnader och risker med fartyget. Även finansieringen ren om och finansieringskostnaden åvilar ägaren blir bare-boat befraktaren rent faktiskt fartygets redare och betraktas också sådan. Också vid tidssom befraktning, dvs. hyra av ett fartyg för transport av gods under viss tid, kan det vara så att förhyraren har ett betydande inflytande över driften. Redaren har visserligen i normalfallet hand om fartyget, dess utrustning

och bemanning, den kommersiella driften styrs tidsbefraktaren.

men av Tidsbefraktare är vanligen större företag, ofia râvaruproducenter som exempelvis oljebolag, men kan också vara ett rederi som tillfälligt behöver utöka sin flotta för att möta ökande transportbehov. På senare tid har det även blivit vanligt att traditionella ägarrederier bygger en

Sanktioner vid oljeutsläpp m.m. 181

stor del sin verksamhet på att hyra in fartyg ägs dotterbolag av som av eller t.0.m. av andra rederier. Ytterligare befraktningsform är resebefraktning, dvs. hyra av hela en eller delar ett fartyg för transport av gods från en hamn till en annan. av Ett resebefraktningsavtal normal sett inte befraktaren något direkt ger inflytande över fartygets drift. Utöver de angivna avtalsforrnema förekommer i dag ett antal mellanformer där redarfunktionerna på skilda sätt fördelats mellan ägaren och befraktaren. Som ytterligare komplikation kan den som bare-boateller tidsbefraktat ett fartyg i sin tur bortfrakta fartyget till annan, s.k.

underbefraktning. Ägaren/redaren kan också genom s.k. management-

avtal överlåta andra enskilda eller bolag som specialiserat sig på - olika områden att utföra en eller flera av redarfunktionema. Managementbolag ställer sin kunskap till redarens/ägarens förfogande och åtar sig att driva och/eller operera fartyget för rederiets räkning, särskilt när det gäller bemanning, teknisk övervakning och dylikt. Enligt vad som anförts i Sjösäkerhetskommitténs betänkande Handlingsprogram för ökad Sjösäkerhet, SOU 1996:182, arbetar t.ex. åtskilliga skandinaviska rederier med huvuddelen av drifisbesluten delegerade till dem som arbetar ombord. Ibland sker detta till ett särskilt driftbolag bildat av delar befälet. Det förekommer även att andra redarfunktioner utförs av av managementbolag. Bakgrunden till den uppsplittring som skett av redarfunktionerna är att det är svårt för ett rederi att hålla sig med kompetens på alla områden. Det är inte ovanligt att fartyg ägs av företag som saknar kunnande om sjöfart och som bara ser fartyget som en investering lik andra. Eftersom det är mycket dyrt att bygga upp en rederirörelse köper ägaren den kompetens som han behöver utifrån, från ett eller flera managementföretag. Av det föregående framgår att det kan vara mycket svårt och kräva en omfattande utredning att fastställa vem som i det konkreta fallet skall anses vara fartygets redare. Ett belysande exempel, som behandlats av Sjösäkerhetskommittén SOU 1996: 182 s. 429 utgör de förhållanden som rådde beträffande fartyget Scandinavian Star, ett passagerarfartyg som år 1990 fick allvarlig brand ombord, varvid 158 personer omkom. Redarfunktionen beträffande Scandinavian Star var uppdelad på respektive Överförd till ett antal olika bolag. Som ägare stod bolaget K/ S Scandinavian Star. Detta bolag hade genom ett bare-boat certeparti hyrt ut fartyget till Project Shipping Ltd, som i sin tur hade tidsbortfraktat fartyget till VR DaNo ApS. Den kommission genomsom förde utredningen efter olyckan konstaterade att redaren i utgångspunkten är ägaren och att redarfunktionen anses kunna överlåtas genom

182 Sanktioner vid oljeutsläpp m. m.

avtal om hyra bare-boat charter men inte genom tidsbefraktning.

Enligt allmänna regler skulle det således vara Projekt Shipping Ltd som att redare. Å andra sidan framkom under utredningen att var anse som

det var VR DaNo ApS som hade anställt befäl och som närmast stod

för den praktiska driften av fartyget. Kommissionen uttalade att det var oklart om det var Projekt Shipping Ltd som var att anse som redare eller om det möjligen var så att redarfunktionen hade överförts till VR DaNo ApS. Det förhållandet att redarbegreppet är oprecist har medfört att det i den sjörättsliga lagstiftningen ibland införts ett brukaransvar vid sidan om redaransvaret. Så har t.ex. skett vad avser ansvaret för vattenföro-

reningsavgiften. Då denna avgift skulle införas se prop. 1982/83:87 s.

17-18 påpekande Sveriges Redareförening att man borde överväga ett brukaransvar vad gällde avgiften. Departementschefen konstaterade att det inte alltid enkelt kan klargöras vem som skall anses vara redare till ett fartyg och att man mot bakgrund av de olika avtalsforrner som kan förekomma i vissa fall kan komma fram till att förhyraren ett fartyg - av har ett sådant inflytande över driften att avgiftsskyldigheten bör åvila honom i stället för redaren. Enligt departementschefen det därför var befogat att införa ett brukaransvar för avgiftsskyldigheten. Så skedde också. Någon motsvarande regel vad gäller det straffrättsliga ansvaret infördes dock inte i VlfL. I annan sjörättslig lagstiftning finns dock ett brukaransvar vid sidan om redaransvaret. Exempel härpå är 20 kap. 13 § sjölagen. I denna paragraf anges att vid tillämpning av lagens straffbestämmelser med redare jämställs den som i redarens ställe har haft befattning med fartyget. Även i l kap. 2 § fartygssäkerhetslagen finns generell bestämmelse en med innebörd att vad som i lagen sägs om redare skall gälla även den som i redarens ställe har befattning med fartyget. Enligt förarbetena till sist angivna lag prop. 1987/88:3 s. 54 bet. 1987/88:TU4, rskr. 1987/88:42 avses härmed den som rättsligen ägt disponera över fartyget, exempelvis någon som fått fartyget upplåtet sig genom avtal om tidsbefraktning. Med redare avses enligt förarbeten den samma som fyller redarfunktionerna. Genom de nu beskrivna reglerna har vissa bestämmelser som gäller redaren gjorts tillämpliga även på har befattning med fartyannan som get. Begreppet redare har emellertid inte definierats i lagstiftningen. Frågan om att införa en sådan definition har varit föremål för behandling vid ett flertal tillfällen, men har varje gång avvisats. Senast som en legaldefinition redarbegreppet diskuterades i av var samband med införandet ISM-koden i svensk lagstiftning. I fartygsav säkerhetslagen har ansvaret för godkänd säkerhetsorganisation lagts en på rederiet. Riksåklagaren RÅ påpekade i lagstiftningsärendet att av-

Sanktioner vid 0ljeutslå°pp 183

m.m.

saknaden av en definition av begreppet redare medför svårigheter att fastställa vilken bär det straffrättsliga ansvaret och önskeperson som

mål framfördes om att införa en legaldefrnition av redarbegreppet. Re-

geringen ansåg emellertid inte att det fanns skäl att införa sådan deen finition utan hänvisade i denna fråga till specialmotiveringen till 1 kap.

2 § fartygssäkerhetslagen prop. l994/95:l86 s. 26-28.

Syftet med ett straffansvar för redare/ägare då bestämmelserna i VlfL överträds är att den ytterst har ansvaret för att ett fartyg år utsom rustat och drivs i enlighet med gällande bestämmelser också skall bära det straffrättsliga ansvaret för brister i dessa hänseenden. Vem ägaav ren, redaren eller annan som i visst hänseende bör bära det straffrättsliga ansvaret kan emellertid variera beroende på vilken straffbestämmelse som aktualiseras. Med de mycket komplicerade förhållanden som kan råda beträffande ett fartyg kan det förekomma att någon än annan den som vid samlad bedömning är att redare har ett sådant en anse som

inflytande över driften att det är rimligt att det straffrättsliga ansvaret

åvilar honom. Nuvarande reglering innebär emellertid att endast ägaren eller redaren kan göras ansvarig.

Regleringen i brottsbalken

Ett olagligt utsläpp kan förutom enligt VlfL föranleda straff enligt

- bestämmelserna i 13 kap. BrB. Enligt VlfL skall dock enligt ansvar BrB:s bestämmelser bara utkrävas gärningen är belagd med om strängare straffi BrB. Enligt 13 kap. 8 a § BrB döms den förorenar bl.a. vatten på ett som sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur och växter, inte är ringa betydelse, som av eller annan betydande olägenhet i miljön för miljöbrott till böter eller

fängelse i högst två år, inte behörig myndighet tillåtit förfarandet

om eller detta är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt döms till fängelse i

lägst sex månader eller höst år. Vid bedömningen brottet är

sex av om grovt skall särskilt beaktas, det har vållat eller kunnat vålla varaktiom

ga skador av stor omfattning eller gärningen har varit sär-

om armars av

skilt farlig art. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan

an-

ses försvarlig, döms inte till ansvar enligt paragrafen.

Om ett brott som nu sagts begås oaktsamhet döms enligt 13 kap. av

9§ andra stycket BrB för vållande till miljöstöming till böter eller

fängelse i högst två år.

Brottsbalkens straffbestämmelser miljöbrott och vållande till

om

miljöstöming kommer fr.o.m. den 1 januari 1999, då miljöbalken träder i kraft, oförändrade att återfinnas i balkens 29 kap. SFS 1998:808.

184 Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 m.m.

Någon ändring den hänvisning finns i 10 kap. 1 § VlfL har av som emellertid inte skett, något torde bero på ett förbiseende vid miljösom balkens tillkomst. Eftersom miljöbalken ännu inte trätt i kraft hänvisas i det följande till BrB:s bestämmelser. Den brottsliga gärningen enligt BrB består i att förorena bl.a. vatten på ett sätt medför eller kan medföra sådana hälsorisker för männisom skor eller sådana skador på djur och växter, inte är av ringa betysom betydande olägenhet i miljön. delse, eller annan förorening "kan medföra vissa risker eller skador" innebär att Att en det för krävs att gärningen framkallat en praktisk beaktansvärd ansvar risk för negativ effekt på miljön. Straffansvar kan komma i fråga en även när den miljöskadliga effekten inte kan beläggas i det särskilda fallet utredningen visar, att det typiskt sett föreligger en risk för en men sådan effekt och denna risk är så påtaglig att en normalt ansvarsmedskulle ha avstått från den aktuella åtgärden. veten person

Under lagstiñningsarbetet prop. 1980/81:108, JuU 1980/81:37 tilldrog sig s.k. kumulativ förorening uppmärksamhet. Det påpekades, att

det ibland kunde inträffa förorening visserligen inte isolerad ett en medför betydande risker för miljön tillsammans med tidigare förmen oreningar upphov till så hög föroreningsnivå att risker för miljön ger en uppkommer. Om detta uttalade departementschefen att förorening givetvis bör kunna föranleda straffansvar även i det fallet att den miljöskadliga effekten uppstår på grund av kumulation med andra föroreningar. I lagstiftningsärendet diskuterades också uttrycken "inte är av ringa betydelse" samt "betydande olägenhet". Därvid uppmärksammades företeelser sådana förändringar i landskapsbilden, försämring av som möjligheten till rekreation i naturen och nedsmutsning, t.ex. genom ol-

jeutsläpp. Departementschefen förklarade vid remissen till Lagrådet att

sådana företeelser skulle komma att omfattas av miljöbrottsbestämmelmenade att det nödvändigt att begränsa det straffbara serna, men var området kvantitativa krav. genom Gränsen mellan det straffbara området och brott som inte skall bestraffas har i praktiken vållat betydande problem, vilket påtalades av RÅ i remissyttrandet över förslaget till miljöbalk. Regeringen uttalade i det lagstiftningsärenden tolkningen och tillämpningen av begreppet om ringa brott bl.a. följande prop. 1997/98:45, Del l s. 530. Vid bedömningen huruvida överträdelse är att bedöma som ringa en måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid sammanvägd bedömning framstår som obetydlig med en hänsyn till det intresse är avsett att omedelbart skyddas genom som straffansvaret.

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsläpp 185 m.m.

Ansvar för miljöbrott förutsätter att gärningsmannen uppsåtligen begått brottet. Detta torde betyda att gämingsmannen, på sätt uppsåtsläran anger, känner till de förhållanden som innebär att förfarandet förorenar och har uppsåt omfattande i vart fall så mycket av sakförhållandena i det särskilda fallet och vad sådana enligt erfarenheten kan få för följd att det finns grund för att förfarandet kan medföra den i gärningsbeskrivningen skadliga effekten. Om det brister i gärningsmannens uppsåt men förfarandet är oaktsamt kan straff ådömas för vållande till miljöstörning.

5.2.4 Tillämpningen av BrB:s straffbestämmelser pâ olagliga utsläpp

Straffbestämmelser till skydd för miljön finns i ett flertal specialstraffrättsliga bestämmelser, t.ex. i miljöskyddslagen 1969:387. Det vanliga är att straffbestämmelser i specialstraffrätten är subsidiära i

förhållande till BrB:s straffbud se t.ex. 45 § miljöskyddslagen. Då det

gäller olagliga utsläpp förorenande ämnen till sjöss har däremot den av ordningen valts att straff enligt BrB endast skall ådömas tillämpom en ning av balkens straffbestämmelser kan föranleda strängare straff. Enligt BrB är en gärning som rubriceras som normalgraden milav jöbrott eller som vållande till miljöstöming belagd med straff samma som ett olagligt utsläpp enligt VlfL. Straff enligt BrB kan därmed endast bli aktuellt i fall då miljöbrottet är att bedöma grovt. som

5.3 Straffansvaret vid andra överträdelser

av

VlfL

Även rad andra gärningar olagliga utsläpp straffbeläggs en än i VlfL. En del straffbestämmelser tar sikte på brott mot föreskrifter rörande mottagningsanordningar. De flesta straffbestämmelsema emelavser lertid handlingar som begås vid sjöfart med fartyg. Således döms den som uppsåtligen eller oaktsamhet bryter mot förbud mot trafik i visst av farvatten eller mot föreskrifter om läktring av olja eller mot t.ex. nyttjandeförbud som meddelats för fartyget till böter eller fängelse i högst

ett år lO kap. 3 §. Vidare döms befälhavare som uppsåtligen eller

av oaktsamhet använder ett fartyg som saknar föreskrivet certifikat eller för vilket föreskrivits förbud mot sjöfart till böter eller fängelse i högst sex månader 10 kap. 4 § och 3.. I samtliga angivna fall kan nu enligt 10 kap. 6 § redaren eller ägaren dömas till han underlåtit ansvar om

186 Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 m.m.

att göra vad skäligen kunnat fordras av honom för att förhindra det som inträffade. Även överträdelse föreskrifter förande oljedagbok är av om av straffbelagd. Den uppsåtligen eller av oaktsamhet begår en sådan som överträdelse, normalt befälhavaren och i förekommande fall maskinchefen jfr SJÖFS 1989:27, 2 kap. 41 § reglerar på skyldigsom vem heten i nämnt avseende vilar, kan dömas till böter eller fängelse i nu högst sex månader 10 kap. 4 § 3.. Också den som uppsåtligen eller av oaktsarnhet underlåter att rapportera utsläpp av skadliga ämnen eller händelser som innebär risk för förorening kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader 10 kap. 4§ 3.. Ansvaret för rapporteringen i nu nämnt avseende åvilar enligt SjöV:s föreskrifter befälhavare på svenskt eller utländskt fartyg

SJÖFS 1994:22, 7 kap. 1 3 och SJÖFS 1985:19, 7 kap. 4-6 §§.

- Förutom nu nämnda brott, vilka alla kan föranleda fángelsepåföljd, bestraffas ett stort antal förseelser med böter 10 kap. 5 § samt 10 kap. 6 § 5..

5.4 Straffet då

ett oljeutsläpp m.m. begås på

utländsk

ett fartyg

Enligt lagen 1996:517 om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg begränsningslagen f°ar inte strängare straff än böter dömas ut om ett brott mot bestämmelser i svensk lag om förebyggande, begränsning och kontroll av förorening av den marina miljön begås på ett fartyg registrerat i en främmande stat när fartyget befinner sig utanför svenskt inre vatten. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser förorening i territorialhavet. Begränsningslagen har tillkommit som en följd av Sveriges ratificering av havsrättskonventionen och är en direkt följd av vad som föreskrivs i denna konvention om att endast böter eller annan ekonomisk

sanktion får ådömas för brott av detta slag artikel 230.

Begränsningslagen omfattar alla brott mot bestämmelser som avser förebyggande, begränsning och kontroll av förorening av den marina

miljön som begås på ett utländskt fartyg. Påföljdsbegränsningen gäller

oavsett brottsrubricering och oavsett gärningsmannens nationalitet. En svensk befälhavare på ett utländskt fartyg kan således lika lite som en utländsk befälhavare på ett sådant fartyg dömas till fängelse i andra fall än då utsläppet skett på inre vatten eller om gärningen utgör allvarlig en och uppsåtlig förorening av territorialhavet. Om brottet begåtts på ett

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsliipp m.m. 187

svenskt fartyg ingår däremot alltid fängelse i straffskalan oavsett om den som kan göras ansvarig är svensk eller utländsk medborgare. En följd av begränsningslagen, vilken inte direkt kan utläsas av lagen, är att svensk domsrätt inte föreligger då ett utsläpp eller annat brott enligt begränsningslagen begåtts på ett utländsk fartyg i svensk ekonomisk zon. Eftersom brottet i ett sådant fall begåtts inom område som inte tillhör någon stat och svårare straff än böter inte kan följa på gärningen föreligger inte domsrätt enligt 2 kap. 2 § BrB. Inte heller enligt 2 kap. 3 § fjärde punkten BrB föreligger domsrätt, eftersom ett brott av detta slag normalt inte kan anses riktat mot Sverige i den mening som avses i den bestämmelsen. De konsekvenser som påföljdsbegränsningen samt avsaknaden av svensk domsrätt har för tillämpningen svensk lag kommer att beröav ras också på andra ställen i detta betänkande.

5.5 Vattenföroreningsavgift

5.5.1 Allmänt

Vattenföroreningsavgift är en administrativ sanktion som beslutas av

KBV. Bestämmelser vattenföroreningsavgift finns i 8 kap. VlfL. om Vattenföroreningsavgiften tillkom sanktionsform år 1984. Avsom giften skall tas ut om ett förbud mot utsläpp olja har överträtts och av utsläppet inte är obetydligt, eller olja, i strid med förbud mot utom släpp, till följd av olyckshändelse släpps ut från fartyget och utsläppet

inte begränsats så långt det är möjligt l §.

Syftet med avgiften är främst preventivt, dvs. avgiften skall inte användas för att kompensera oljeskador eller bekosta åtgärder föresom bygger skadeverkningar olja. Inte heller förutsätter påförande genom av

vattenföroreningsavgift att utsläppet medfört någon ekonomisk fördel

som skall dras in till staten, även sådana synpunkter varit ett om av motiven för att införa avgiften. För att vattenföroreningsavgift skall kunna påföras måste liksom -

för straffrättsligt ett utsläppsförbud ha överträtts eller ett ut-

ansvar släpp till följd av olyckshändelse inte ha begränsats så långt det är möj-

ligt. Vattenföroreningsavgift kan inte påföras fritidsfartyg eller utländ-

ska statsfaityg som inte används i affársdrift. Inte heller kan avgift påföras vid utsläpp som skett i en nödsitutaion. Olyckshändelse har sam-

innebörd då detta begrepp förekommer i 2 kap. 4§ VlfL

ma som se

härom ovan.

188 Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 m.m.

Vid bedömningen ett utsläpp är att som obetydligt skall om anse främst beaktas den utsläppta kvantiteten. Även ämnets farlighetsgrad har emellertid betydelse jfr 1982/83:87 36, 52, 73 och 166. prop. s. Någon nedre gräns för den utsläppta oljemängden har inte angetts i lautan har överlämnats till rättstillämpningen att bestämma. gen

5.5.2 Vem skall påföras avgift

Vattenföroreningsavgift skall enligt 8 kap. 2 § VlfL påföras den fysiska

eller juridiska vid överträdelsen var fartygets redare. Om person som någon i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över annan fartygets drift skall avgiften i stället påföras den andre. Finns inte nåskall påföras avgiften enligt vad ovan sagts eller kan det gon som som inte utan att ärendet blir väsentligen fördröjt fastställas vem denne är, skall avgiften påföras den vid överträdelsen var fartygets ägare. som Delägare i partrederi solidariskt för betalning av avgiften. svarar

5.5.3 Vattenföroreningsavgiftens storlek

Vattenföroreningsavgiften bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek enligt fastställd tabell. Efter ändring som trädde i kraft den l januari 1995 SFS 1994:1796 utgör lägsta vattenföroreningsavgift ett basbelopp. Denna avgift tas ut vid utsläpp som understiger l 000 liter från fartyg med ett bruttodräktighetstal som är mindre eller lika med 3 000. Någon övre beloppsgräns för vattenförereningsavgiften finns inte. Vid utsläpp uppgår till mer än 501 001 som liter är avgiften för de fartyg med högst bruttodräktighet 99 basbelopp med tillägg med 0,06 basbelopp för varje påbörjat antal 1 000 liter utöver 50l 000 liter olja som släppts ut. Om den sålunda bestämda vattenföroreningsavgiñen med hänsyn till omständigheterna framstår som oskälig, får den enligt 8 kap. 4 § VlfL nedsättas eller efterges. I förarbetena, 1982/83:87 39-40, beträffande jämkning prop. s. anges vattenföroreningsavgiften att denna möjlighet skall tillämpas reav striktivt. I propositionen diskuterades huruvida möjligheten till nedsättning skulle kunna tillämpas i fall då befälhavaren visar att han trots rimliga försök inte kunnat lämna föroreningarna till mottagningsanläggningar i land, något utredningen angett kunde utgöra tänksom en

bar grund för nedsättning, som Generaltullstyrelsen som då var

men huvudman för kustbevakningen inte ansåg var ett godtagbart skäl. Departementschefen förklarade att det inte borde vara uteslutet med jämkning i fall brister i möjligheterna att avlämna förorenat avfall till av

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsläpp 189 m.m.

mottagningsanläggningama. För jämkning i ett sådant fall skall det dock vara dokumenterat att bristerna varit av ett sådant slag att något annat handlingsalternativ inte förelegat för redaren eller befälhavaren än att släppa ut oljan till sjöss. Andra fall då enligt departementschefen kan överväga jämkning man eller eftergift är då avgift skall utgå för att ett oljeutsläpp olycka p.g.a. inte begränsats så långt det är möjligt, omständigheterna i hög men grad är förmildrande. Enligt förarbetena skall avgift inte heller tas ut om ett svenskt fartyg släppt ut olja i utländskt vatten och redan ådömts en tillräckligt sträng påföljd av en utländsk myndighet. Jämkning av vattenföroreningsavgiften har beslutats i två nyligen avgjorda mål av Stockholms tingsrätt. I det fallet styrkt att utena var släppet omfattat 10 25 liter olja och i det andra högst 40 liter. Tings- rätten ansåg i båda fallen, bl.a. med beaktande utsläppets ringa av omfattning, att vattenföroreningsavgiften kunde sättas ned till hälften

Stockholms tingsrätt, avd 4:3, domar 1998-05-15 i mål B 4-38-97 samt

1998-06-12 i mål B 4-60-97.

Principer för avgiftsskyldigheten

Vattenföroreningsavgift tas ut enligt principen om strikt ansvar. I de

fall ett oljeutsläpp skett i strid mot förbud i VlfL eller i föreskrifter meddelade med stöd lagen, eller då ett utsläpp förorsakats av av olyckshändelse och utsläppet inte begränsats så långt det är möjligt, tas avgift ut utan att det behöver bevisas att någon handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Ett oljeutsläpp som förekommer inom för den normala verk-

ramen samheten på ett fartyg är alltid det slag att utsläppet sker i strid mot av förbud. Avgift skall i sådana fall regelmässigt tas ut. Av MARPOL följer att utsläppsförbudet inte gäller bl.a. utsläppet varit nödvändigt om för fartygets säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss. Om utsläppet skett av dessa skäl skall avgift inte påföras. Inte heller skall avgift tas ut om olja släpps ut till följd olyckshändelse och utsläppet av en begränsats så långt det är möjligt. Vilka bevisregler skall tillämpas i ärenden Vattenföroresom om ningsavgift diskuterades Lagrådet i samband med att Vattenföroreav ningsavgiften infördes. Lagrådet konstaterade att inställningen bakom förslaget var att det fastställts att ett utsläpp skett från ett fartyg, så om var myndigheterna berättigade att utgå från att utsläppet otillåtet var om inte det från motpartens sida åtminstone gjordes sannolikt att utsläppet varit nödvändigt för fartygets säkerhet eller för att rädda människoliv eller att utsläppet berott på olyckshändelse. Om olyckshändelse förelåg

190 Sanktioner vid oljeutsliipp SOU 1998: 158 m.m.

skulle emellertid myndigheten ha bevisbördan för att det objektivt sett varit möjligt för befälhavaren och hans folk att handla på annat sätt och därmed begränsa utsläppet. Enligt Lagrådet fick de förutsatta bevisreglema anses godtagbara när det gällde sanktionsavgift det slag vattenföroreningsavgiften en av som utgör. Lagrådet påpekade i samband härmed att ett utsläpp, som inte förklaras skada eller nödsituation, normalt utan vidare kan antas av en

härröra från ett sådant handlande medför avgifisskyldighet se

som 1982/83:87 46-47. Det kan anmärkas att ett avgiñspliktigt utprop. s. släpp i de allra flesta fall också torde kunna härledas till ett uppsåtligt eller oaktsamt handlande någon även om det inte kan fastav person, ställas vem denne

5.5.5 Förfarandet

För förfarandet i ärenden om vattenfdroreningsavgifi gäller särskilda

bestämmelser och KBV kan bl.a. meddela förbud och förelägganden beträffande ett fartyg för att säkra bevisning samt säkerställa betalning

vattenföroreningsavgiften. KBV:s befogenheter i nu nämnt hänseen-

av de behandlas i avsnitt 7.2. För att underlätta kommunikation med den avgiftspliktige har befälhavaren enligt särskild bestämmelse getts en behörighet att på partens vägnar ta emot underrättelse enligt 17 § förvaltningslagen 1986:223 och yttrande i detta lagrum. avge som avses Befálhavaren är också behörig att ta emot underrättelse om KBV:s beslut samt att överklaga beslutet. KBV:s beslut i ärenden vattenföroreningsavgift kan överklagas om till den tingsrätt är sjörättsdomstol på den ort där den regionledsom överklagade beslutet har sitt säte. Då avgiften ning som meddelade det infördes medförde detta att överklaganden skulle prövas av tingsrätteri Sundsvall, Stockholm, Malmö och Göteborg. Sedan regionledningna i Syd finns i Karlskrona skall beslut meddelade av den regien numera onledningen överklagas till Kalmar tingsrätt. Beträffande talan mot KBV:s beslut gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i RB åtal för om brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter. Vid handläggningen i domstol företräds allmän åklagare. staten av KBV:s beslut eller domstols dom varigenom vattenföroreningsavgift påförts får verkställas genast, inte annat förordnas eller säkerhet om ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. Om verkställigheten gäller vad föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egensom dom får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke, förrän beslutet har vunnit laga kraft.

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsläpp 191 m.m.

5.6 Företagsbot

Förutsättningarna för företagsbot

Företagsbot är en ekonomisk sanktion kan åläggas näringsidkasom en för brott begåtts i utövningen näringsverksamhet. Även jurire som av diska personer kan åläggas företagsbot. Bestämmelser företagsbot om finns i 36 kap. 7-10 BrB. Sanktionen har konstruerats särsom en skild rättsverkan brott. En följd härav är att samtliga förutsättningar av för straffansvar måste uppfyllda. Det krävs således att otillåten vara en

gärning blivit begången och förutsättningarna för personligt straffskall föreligga gärningsmannen

ansvar om än inte behöver identifie-

ras. Som ytterligare förutsättningar för företagsbot gäller att brottslig-

heten skall ha inneburit ett grovt åsidosättande de särskilda skyldigav heter som är förenade med verksamheten eller varit allvarligt annars av slag och att näringsidkaren inte gjort vad skäligen kunnat krävas som

för att förebygga brottsligheten 7 §. Företagsbot skall inte åläggas brottsligheten varit riktad nä-

om mot ringsidkaren eller det skulle uppenbart oskäligt om annars vara att

ålägga företagsbot.

Företagsbotens storlek

Företagsbot döms ut direkt i lägst tio tusen kronor och högst pengar tre miljoner kronor 8 §. När företagsbot bestäms skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverk-

samheten 9 §. Med brottslighetens i första hand hur allvarart avses ligt brottet är också sådana omständigheter eventuella men som vinstmotiv, brottet begåtts uppsåtligen eller oaktsamhet, gärom av ningsmannens ställning i förhållande till näringsidkaren och vikten av de intressen har skadats. Jämkning eller eftergiñ kan ske näsom om ringsidkaren, eller företrädare för denne, döms till påföljd för brottet,

om brottet medför betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan

annan för näringsidkaren eller det är påkallat särskilda skäl om annars av 10 §-

Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 192 m.m.

5.6.3 Företagsbot i praktiken

Tillämpningen reglerna företagsbot har nyligen kartlagts och utav om

värderats Företagsbotsutredningen. I utredningens betänkande, SOU

av 1997:127 222 ff. redovisas resultatet kartläggningen samt utreds. av ningens slutsatser. Enligt utredningen visar kartläggningen med all önskvärd tydlighet att företagsboten sedan den infördes endast spelat en

helt underordnad roll i det praktiska rättslivet och att det är uppenbart

den inte motsvarat de förväntningar åtminstone på många håll att som farms vid dess införande. Däremot är det enligt utredningen svårare - uttala sig säkert anledningen till att företagsboten fått en så beatt om gränsad användning. Orsakerna till företagsbotens ringa praktiska betydelse torde enligt utredningen dock snarare ligga i att företagsboten gi-

vits utformning leder till att tillämpningsområdet blivit i hög

en som

grad begränsat än till de principiella problem som ibland ansetts före-

ligga med att rikta repressiva sanktioner mot juridiska personer på grund brott begåtts i dess verksamhet. av som I bilaga till Företagsbotsutredningens betänkande finns en samen manställning över 20 domar där talan foretagsbot blivit föremål för om prövning. Inget fall utsläpp från fartyg eller annat brott med samavser band med sjöfart. Däremot har i några fall talan företagsbot väckts om miljöbrottslighet. Som exempel kan nämnas utsläpp för andra typer av miljöfarlig kemisk produkt från ett industriområde i en fjord och av bristande hantering PCB-haltig spillolja vid ett bolags värav mekraftcentral. I det första fallet ålades företagsbot med 200 000 kr och i det andra med 150 000 kr.

5.7 Förverkande

5.7.1 Allmänt Förverkande om

Också Förverkande utgör särskild rättsverkan av brott, som inte är en en brottspåföljd oftast förutsätter att ett brott har ägt rum. Bemen som stämmelser Förverkande finns i 36 kap. BrB samt i ett stort antal om specialstraffrättsliga författningar. Förverkande kan ske antingen i forsakförverkande eller värdeförverkande. Sakförverkande innemen av bär att ett föremål eller rättighet förklaras förverkad. Värdetör- - en verkande innebär att värdet viss egendom eller vissa förtjänster förav

SOU 1998: l 58 Sanktioner vid oljeutsliipp 193 m.m.

klaras Förverkande. Ett sådant Förverkande har formen förpliktelav en se för den berörde att betala det förverkade beloppet. Förverkande sker vanligtvis hos gärningsmannen kan också riktas mot andra fysiska men eller juridiska personer. Några särskilda förverkandebestämmelser liknande dem finns - som vid t.ex. brott mot fiskelagen 1993:787 Förverkande fisk, fiskeom av

redskap, fiskefartyg och andra hjälpmedel förekommer inte i VlfL.

- Förverkande kan därmed bara bli aktuellt med stöd de allmänna beav stämmelserna i 36 kap. BrB. Från och med den l januari 1999 regleras Förverkande vid miljöbrott och vållande till miljöstöming också i miljöbalken.

5.7.2 F örverkande

av utbyte samt hjälpmedel enligt

BrB

Enligt BrB:s förverkandebestämmelser kan Förverkande ske utbyte av av brott eller vad någon tagit emot ersättning för kostnader i av som

samband med brott l § och egendom använts hjälpmedel

av som som vid brott eller dess värde 2 §. De nämnda förverkandebestämmelnu serna är endast tillämpliga vid brottsbalksbrott. Förverkande utbyte av avser vinning som uppstått i och med brottslig handling. Utbyte i en denna bemärkelse uppkommer inte vid olagliga utsläpp. För att hjälpmedel skall kunna förverkas krävs att det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Inte heller Förverkande av hjälpmedel torde annat än undantagsvis kunna aktualiseras vid olagliga utsläpp som är att bedöma som miljöbrott.

5.7.3 Förverkande ekonomiska fördelar

av enligt

36 kap. 4 § BrB

Förverkandekatalogen i BrB innehåller också särskild bestämmelse

en om Förverkande ekonomiska fördelar uppkommit för näav som en ringsidkare till följd av ett brott är begånget i näringsverksamhet som

4 §. Bestämmelsen infördes år 1982 Ds Ju 1981:3,

prop. 1981/82:142, bet. 198l/82:JuU 53. Syftet med denna bestämmelse är

att göra det möjligt att till samhället dra in de Företagsekonomiska vinster kan uppkomma hos företag eller företagare till följd

som av brott i deras näringsverksamhet. Bestämmelsen är subsidiär till 1 och

2 §§. Tillämpningen är emellertid inte begränsad till brottsbalksbrott

utan Förverkande kan ske även vid specialstraffrättsliga brott. Förverkande kan riktas även mot juridiska personer.

194 Sanktioner vid oljeutsläpp SOU 1998: 158 m. m.

Med ekonomisk fördel enligt bestämmelsen avses den förbättrade ekonomiska ställning näringsidkaren uppnår genom att ett brott som

begås i verksamheten. Fördelen utgörs uppskattad skillnad i för-

av en

mögenhetsställning mellan den situation uppkommit genom brottet

som och den skulle ha rått, brottet inte hade ägt rum. Fördel är sålesom om

des inte liktydigt med vinst i företagsekonomisk mening utan med för-

del förstås den förtjänst eller besparing som på ett indirekt sätt har uppkommit i anledning brottet. Kan bevisning om vad som skall förklaav förverkat inte alls eller endast med svårighet föras får värdet av de ras

ekonomiska fördelarna uppkattas till belopp som är skäligt med hänsyn

till omständigheterna. Förverkande kan helt eller delvis underlåtas om fullt förverkande är oskäligt. Vid bedömningen så är förhållandet skall bl.a. beaktas av om

om det finns anledning att anta att annan betalningsskyldighet som sva-

mot de ekonomiska fördelarna brottet kommer att åläggas närar av

ringsidkaren eller fullgöras denne. Härmed t.ex. skade-

armars av avses

ståndsskyldighet eller att näringsidkaren frivilligt ersätter skador som

uppkommit eller att han åläggs en sanktionsavgifi.

Det bakomliggande syftet med den vattenföroreningsavgift som utgår vid olagliga oljeutsläpp är delvis att dra in sådana företagsvinster eller besparingar uppkommer vid olagliga utsläpp, även om det för

som avgiflsskyldighet inte är en förutsättning att några ekonomiska fördelar uppstått. Eftersom tanken inte är att någon dubbel vinstkonñskation

skall ske måste det förhållandet att vattenföroreningsavgift ålagts eller kan komma att åläggas beaktas vid avgörandet om förverkande skall

ske enligt 36 kap. 4 Det kan antas att avgifisskyldigheten normalt anses utgöra en tillräcklig reaktion. Förverkande med stöd av bestämmelsen i 36 kap. 4 § BrB synes i

praktiken endast ha förekommit i enstaka undantagsfall och såvitt vi vet

aldrig vid olagliga utsläpp.

5.7.4 Förverkande miljöbalken enligt

I 29 kap. miljöbalken har införts särskilda bestämmelser om förverkande vid bl.a. miljöbrott och vållande till miljöstöming. Förverkande kan bl.a. ske av kemiska produkter eller varor innehållande sådana produkter vilka har varit föremål för brott. Vidare kan fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel har använts eller medförts vid brott förklaras som

förverkade det behövs för att förebygga brott eller om det annars

om finns särskilda skäl. I stället för egendom sagts får dess värde som nu förklaras förverkat liksom utbyte av brott 12 §.

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutslápp 195

m. m.

Tillämpningsområdet för förverkandebestämmelsen är något oklart.

Den torde främst ha tillkommit för att möjliggöra förverkande av produkter och organismer som olagligen införts samt utrotningshotade djur och växtarter som hanterats i strid mot förbud och ersättning som erhållits vid försäljning skyddade djurarter. Också förverkande av av fortskaffningsmedel och hjälpmedel torde närmast ta sikte på de nu nämnda brotten. T.ex. nämns förverkande av värrnelådor för transport

av levande ägg och fågelungar samt frysboxar för förvaring av döda

djur jfr prop. 1997/98:45, del s. 313. Inte heller de nämnda förnu

verkandebestämmelsema kan antas få någon betydelse vid olagliga ut-

släpp som efter årsskiftet skall bedömas enligt miljöbalken.

5.8 Skadestånd

Skadestånd har en annan funktion än straff och syftar till att kompensera den som har lidit skada så att denne sätts i ekonomiska ställsamma ning som om ingen skada hade inträffat. Skadestånd kan förekomma antingen i kontraktsförhållanden inomobligatoriskt eller kontraktsmässigt skadestånd eller när det inte

föreligger ett kontraktsförhållande mellan den som lidit skada och den ersättningsskyldige utomobligatoriskt skadestånd. Det inomobligato-

riska skadeståndet saknar intresse i dessa sammanhang.

5.8.1 Skadeståndsansvaret i

sjölagen

Regler om det skadeståndsrättsliga ansvaret i sjörättsliga förhållanden finns i avdelning IH i sjölagen. Enligt allmän bestämmelse i 7 kap. en l § är redaren ansvarig för skada som befälhavaren, medlem been av sättningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten.

Redaren är också ansvarig, skada vållas någon när denne

om av annan,

på redarens eller befälhavarens uppdrag utför arbete i fartygets tjänst.

Skadestånd som redaren har betalat kan han kräva tillbaka den av som vållat skadan. Särskilda bestämmelser skada fartygs om genom sammanstötning finns i 8 kap. I 9 kap. regleras redares rätt att begränsa sin ansvarighet. Bestäm-

melserna bygger 1976 års konvention begränsning sjörättsligt

om av

skadeståndsansvar SÖ 1983:98, den s.k. begränsningskonventionen.

Enligt konventionen har redare rätt att begränsa det högsta en sam-

manlagda ansvar kan åläggas honom med anledning och

som av en samma sjöolycka. Särskilda regler ansvaret vid oljeskada och om om

196 Sanktioner vid oljeutslápp m. m. SOU 1998: 158

rätten till ansvarsbegränsning vid sådan skada finns emellertid i 10 kap. sjölagen.

5.8.2 Skadeståndsansvaret vid oljeskada

Skadeståndsansvaret i 10 kap. sjölagen bygger, som tidigare nämnts, till stor del 1992 års ansvarighetskonvention. Ansvaret enligt denna konvention är kanaliserat till ägaren och ansvaret är strikt. Ersättningsanspråk respektive regressanspråk kan riktas mot besättningsmedlemmar m.fl. endast om den mot vilken anspråket riktas har vållat skadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma. Om skadan orsakats av en redare som inte är ägare, en befraktare eller en annan person som i redarens ställe handhar fartygets drift, kan dock ägaren regressvis föra talan mot denne. Ansvarighetskonventionen gäller bara fartyg som transporterar eller är konstruerade för att transportera olja som bulklast och bara vid oljeskador som orsakas av beständiga oljor. Inte heller den svenska regleringen omfattar skador orsakade andra än beständiga oljor. Däremot av gäller regeln om strikt ansvar för ägaren också då oljeskada orsakas av

andra fartyg än de omfattas konventionen i dessa fall gäller

som av

dock begränsningsreglema i 9 kap. och den särskilda bestämmelsen

som kanaliserar ansvaret till ägaren är inte tillämplig. Med oljeskada enligt såväl konventionen som lagen förstås dels skada som orsakats av förorening genom olja och uppkommit utanför som

fartyget, i fråga om försämring av miljön dock endast utebliven vinst samt kostnader för rimliga återställningsåtgärder som har vidtagits och planeras, dels kostnader för förebyggande åtgärder och skada

som orsakats av sådana åtgärder.

Skadeståndsanspråk som aktualiseras vid oljeutsläpp kan ibland

uppgå till mycket stora belopp. Särskilda regler gäller därför rätt för om ägaren att begränsa sitt ansvar och om upprättandet av en begränsningsfond. Vidare finns bestämmelser obligatorisk försäkringsplikt om då mer än 2 000 ton olja transporteras bulklast. Det skall anmärkas som att någon rätt för fartygsägaren att begränsa sitt inte föreligger ansvar om han vållat skadan uppsåtligen eller oaktsamhet och med inav grov sikt att sådan skada sannolikt skulle uppkomma. Ett viktigt komplement till ansvarighetskonventionen är fondkonventionen, som möjliggör ersättning från Internationella oljeskadefon-

den se angående fonden avsnitt 4.3.2. Det skall emellertid anmärkas

att ersättning från oljeskadefonden endast kan utgå skadan orsakats om

SOU 1998: 158 Sanktioner vid oljeutsléipp m. m. 197

fartyg omfattas ansvarighetskonventionen och endast vid av ett som av oljor. utsläpp av beständiga

5.8.3 Försäkringsskydd

Fartygsägarens skadeståndsansvar vid oljeskada är normalt täckt av en försäkring, också i fall då obligatorisk försäkringsplikt inte föreligger. Protection and Indemnity P I försäkringen erbjuder oftast ett obegränsat skydd för ansvar mot tredje man. Begränsningar i försäkrings-

skyddet regleras dels genom globalbegränsningskonventionen, dels gesärskilda begränsningsregler vid oljeskador. Vidare görs regel-

nom

mässigt undantag från försäkringsskyddet vid uppsåt eller grov vårdslöshet försäkringstagaren observera endast vid försäkringstagarens

av

uppsåt m.m.. Eftersom det sällan går att bevisa att försäkringstagaren

orsakat ett oljeutsläpp uppsåtligen eller oaktsamhet täcker förav grov

säkringen i de allra flesta fall eventuella skadeståndsanspråk. Försäk-

ringsskyddet ibland även omfatta vattenförororeningsavgift som synes påförts och t.o.m. böter.

5.9 Nyttj och andra administrativa åtgärder

Vid sidan om straff och andra sanktioner som kan följa på överträdelser VlfLzs bestämmelser är sådana administrativa åtgärder som kan av vidtas beträffande ett fartyg t.ex. inspektion och, i förekommande fall, nyttjandeförbud säkerligen stor betydelse som avhållande faktor - av mot brott i sjörättsliga förhållanden. Den kostnad uppkommer då som ett fartyg ligger i hamn samt de uteblivna vinster som är följden av att

fartyget under tid inte kan utnyttjas kommersiellt uppgår många

en gånger till betydligt större belopp än eventuella böter eller andra ekonomiska sanktioner. Administrativa åtgärder av nu nämnt slag beslutas vanligtvis av SjöV inom för myndighetens tillsynsansvar och kommer att beramen handlas i kapitel 7 och

SOU 1998: 158 Brottsutredningen 199

6 Brottsutredningen

l Inledning

Vid förundersökning i brottmål om oljeutsläpp och andra skadliga utsläpp till sjöss gäller de allmänna bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken RB. Ansvaret för brottsutredningen i sådana mål åvilar således polis/åklagare. Viss begränsad befogenhet att göra polisiära ingripanden har emellertid även KBV. Då KBV utövar dessa befogenheter har myndigheten även rätt att stoppa och inbringa ett fartyg till hamn. Detta kapitel behandlar RB:s bestämmelser om förundersökning och straffprocessuella tvångsmedel samt KBV:s polisiära befogenheter till sjöss. I nästa kapitel redogörs för sådana administrativa åtgärder som kan företas med stöd av VlfL. Följande två kapitel belyser den svenska lagstiñningens tillämplighet på utländska fartyg.

6.2 Förundersökning

Enligt 23 kap. l § RB skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning anta att ett brott hör under allmänt åtal förövats. Om det är uppenbart att brottet som inte går att utreda behöver förundersökning dock inte inledas. Förundersökning behöver inte heller genomföras om det ändå finns tillräckliskäl för åtal och brottet bl.a. inte kan antas föranleda annan påföljd ga än böter 23 kap. 22 § RB. I polisrapport eller annan dylik handling en bör i sist nämnda fall framgå om den misstänkte erkänner eller förnekar gämingen samt det väsentliga innehållet i hörda personers redogörelser 24 och 25 § förundersökningskungörelsen 1947:948, i fortsättningen förkortad FuK. Förundersökning i brottmål har flera syften. Ett huvudsyfte är att utreda om något brott har blivit begånget, vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal finns. Ett annat huvudsyfte med förundersökningen är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen 23

200 Brottsutredningen

kap. 2 § RB. Förundersökningen skall emellertid också fylla den funktionen att den misstänkte får inblick i det bevismaterial föreligger som mot honom. Han kan därmed få till stånd eventuella kompletteringar av

utredningen och i övrigt förbereda sitt försvar inför huvudförhandling-

en jfr 23 kap. 18 § RB. Beslut om att inleda förundersökning fattas polismyndighet eller av av åklagare. Har förundersökningen inletts av polismyndighet och är

saken inte av enkel beskaffenhet skall ledningen förundersökningen

av övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller också i annat fall om det är påkallat särskilda skäl 23 kap. - - av 3 § första stycket RB. Redan innan förundersökning hunnit inledas får enskild polisman hålla förhör eller vidta andra åtgärder är betydelse för utredsom av ningen 23 kap. 3 § tredje stycket RB. Denna befogenhet är avsedd för s.k. primärutredning som sker i nära anslutning till brottet. De utred-

ningsåtgärder främst kan komma i fråga är brottsplatsundersök-

som ning samt förhör med parter och vittnen. Förhör vid primärutredning sker ofta direkt på brottsplatsen. På tillsägelse polisman är emellertid av den som befinner sig på den plats där brottet förövats också skyldig att medfölja till ett förhör hålls omedelbart därefter. Vägrar han utan som giltig orsak, får polismannen ta med honom till förhöret 23 kap. 8 § RB. Befogenheten för enskild polisman att vidta utredningsåtgärder med stöd av 23 kap. 3 § RB vidgades år 1994. I samband härmed infördes i 3 a § FuK en bestämmelse att polisman ingriper mot brott eller om som annars kommer till platsen för ett brott eller tar amnälan, skall vidta upp

de utredningsåtgärder som är möjliga även om förundersökning inte

hunnit inledas, och utredningen skall möjligt färdigställas direkt på om plats. I propositionen till ändringarna prop. 1994/95:23 78 betonades s. att polismans rätt att på vidta utredningsåtgärder eget ansvar endast gäller för det absoluta inledningsskedet utredning, vilket framgår av en av att rätten endast föreligger då förundersökning inte hunnit inledas, dvs. innan behörig person har inforrnerats. Enligt 3 a§ FuK skall polisman så snart det kan ske anmäla vidtagna åtgärder för någon får som

leda förundersökningen. I och med att anmälan gjorts har polisman inte

rätt att vidta ytterligare åtgärder med stöd 23 kap. 3 § utan beslut av

skall då fattas i frågan om förundersökning skall inledas eller ej.

Det förtjänar påpekas att bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB inte ger polisman rätt att använda tvångsmedel. Förutsättningarna härför regleras i

24, 26, 27 och 28 kap. RB. Förundersökning företas i två skeden. Under det första skedet görs

det spanings- och efterforskningsarbete varigenom skall utredas ett om

SOU 1998: 15 8 Brottsutredningen 201

brott blivit begånget och skäligen kan misstänkas. Det andra vem som skedet utgörs den utredning äger sedan någon blivit missav som rum tänkt för brottet. Gränsen mellan de olika skedena och tidpunkten då misstankarna koncentreras till viss person kan ibland vara svår att en fastställa. Denna tidpunkt är emellertid stor betydelse, eftersom den av bl.a. är avgörande för frågan skall leda förundersökningom vem som Vidare skall vid denna tidpunkt den misstänkte underrättas om en. misstanken samt sin rätt att biträdas av försvarare. om Förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre anledning att fullfölja den skall den läg- 23 kap. 4 § RB. gas ner Förutom i fall då förundersökning inte behöver genomföras eller då den skall läggas ned därför att det inte finns skäl att fullfölja den, får åklagare besluta att inte inleda eller att lägga ner en inledd förundersökning fortsatt utredning skulle kräva kostnader inte står i rimligt om som förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böav ter, eller 2. det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till om följd bestämmelser åtalsunderlåtelse i 20 kap. RB eller om särav om skild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts att förundersökning inte inleds eller läggs ned 23 genom kap. andra stycket RB. 4 a § och 23 kap. l § Har förundersökning fullföljts, skall beslut meddelas huruvida en åtal skall väckas 23 kap. 20 § RB. Åtal för brott begåtts utom risom endast efter särskilt förordnande. Sådant ket får som huvudregel väckas förordnande krävs dock inte brottet begåtts ett svenskt fartyg elom ler befälhavaren eller någon tillhörde besättningen ett sådant av som fartyg 2 kap. 5 § BrB. Om tillräckliga skäl för åtal finns gäller i princip en absolut åtalsplikt. Enligt 20 kap. 7 § RB får åklagaren dock besluta om âtalsunderlåtelse under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts bl.a. det kan antas att brottet inte skulle föranom leda påföljd än böter. Åtal får också underlåtas bl.a. det annan om av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det inte heller med hänsyn till omständigheterna krävs andra skäl att åtal väcks. av

202 Brottsutredningen SOU 1998: 158

6.3 Straffprocessuella tvångsmedel

Straffprocessuella tvångsmedel används term för sådasom gemensam na ingripanden som regleras i 24-28 kap. RB. De åtgärder kan få som betydelse vid brott om oljeutsläpp redovisas nedan. För samtliga åtgärder gäller att de endast får beslutas skälen för åtgärden uppväger om det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

6.3.1 anhållande

Häktning, och gripande

Beslut om att häkta någon fattas domstol 24 kap. 5 § RB. Enligt av

huvudregeln 24 kap. l § RB krävs för häktning dels att den miss-

tänkte är på sannolika skäl misstänkt för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i minst ett år, dels att det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon omständighet annan finns risk för att han

avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff,

genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens

utredning eller

fortsätter sin brottsliga verksamhet. Om det kan antas att påföljden endast kommer att bli böter får häkt-

ning med stöd av huvudregeln inte ske. Under speciella förutsättningar,

vilka regleras i 24 kap. 2§ RB, får dock häktning den är på av som sannolika skäl misstänkt för brott ske oberoende brottets beskaffenav

het. Dessa förutsättningar är

om den misstänkte är okänd och vägrar att och hemvist uppge namn eller om hans uppgift detta kan antas eller om vara osann, om den misstänkte saknar hemvist inom riket och det finns risk för

att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff.

Med stöd av 24 kap. 3 § RB kan även den häktas är endast skäsom

ligen misstänkt för brott dvs. lägre misstankegrad än sannolika

en

skäl, dock endast förutsättningarna för häktning i övrigt är

om uppfyllda och det är synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i av av-

vaktan på ytterligare utredning brottet. En sådan s.k. utrednings-

om

häktning får dock endast pågå under högst vecka.

en Om det finns skäl att häkta någon eller någon är skäligen missom tänkt för brottet och det är synnerlig vikt att han tas i förvar i av avvaktan på ytterligare utredning, får han anhållas. Beslut anhållande om fattas åklagaren 24 kap. 6 § RB. Även

av utan anhållningsbeslut får

enskild polisman i brådskande fall gripa den det finns som skäl att anhålla 24 kap. 7 § första stycket RB. Enskild polisman har också rått

1998:158 Brottsutredningen 203 SOU

gripa brottsling påträffas på bar gärning eller flyende fot unatt en som

der förutsättning att brottet är sådant att fängelsestraff kan följa andra

stycket paragraf. I fall då polisman gripit någon utan föregåen-

samma de anhållningsbeslut eller då gripandet någon som anhållits i sin avser frånvaro skall gripandet skyndsamt anmälas till åklagaren. Den misstänkte skall höras polis eller åklagare, varefter åklagaren omedelbart av skall besluta han skall anhållas 24 kap. 8 § RB. om

6.3.2 Reseförbud och anmälningsskyldighet

Med reseförbud förstås att den misstänkte förbjuds att utan tillstånd lämna anvisad vistelseort. Anmälningsskyldighet innebär att den miss-

tänkte åläggs att på vissa tider anmäla sig hos anvisad polismyndighet.

Beslut reseförbud eller anmälningsskyldighet kan meddelas dels om om det föreligger skäl till häktning eller anhâllande, dels om den misstänkte är skäligen misstänkt för ett brott, på vilket fängelse kan följa, och det föreligger risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff. Om risk finns att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff kan reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelas oberoende brottets beskaffenhet 25 av kap. l § RB. Beslut reseförbud eller amnälningsskyldighet meddelas av åklaom garen eller av domstol 25 kap. 3 § RB.

6.3.3 Kvarstad

För att säkerställa bl.a. böter eller ersättning till det allmänna annan kan komma att dömas ut i brottmål finns möjlighet för domstol att som under i 26 kap. RB angivna förutsättningar besluta om kvarstad 26 kap. 1-2 §§ RB. För beslut kvarstad krävs att någon skäligen är om misstänkt för brott och att det skäligen kan befaras att han genom att avvika eller att undanskaffa egendom eller på annat sätt undangenom drar sig att betala. I avvaktan på domstolens beslut kvarstad får unom eller åklagaren lös egendom i förvar. Är det fara dersökningsledaren ta i dröjsmål får sådan åtgärd även vidtas enskild polisman. Anmälan av skall i sistnämnda fall skyndsamt göras till undersökningsledaren eller åklagaren, omedelbart skall pröva frågan egendomen skall som om kvarbli i förvar 26 kap. 3 § RB.

204 Brottsutredningen SOU 1998: 158

Beslag

Föremål, som bl.a. skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller på grund brott förverkat, får tas i beslag 27 kap. 1 § vara av RB.

Enligt huvudregeln är det domstolen, åklagaren eller undersök-

ningsledaren som beslutar om beslag. Då enskild polisman med laga

rätt griper eller anhåller misstänkt eller verkställer häktning, hus-

en

rannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får han dock fö-

ta remål därvid påträffas i beslag. Även i som annat fall får enskild polisman vid fara i dröjsmål ta föremål som påträffas i beslag 26 kap. 4 § RB. Då beslag verkställts polisman utan föregående beslut åklagare av av

eller undersökningsledare skall åklagaren eller undersökningsledaren

omedelbart pröva om beslaget skall bestå.

6.3.5 Husrannsakan

Om det förekommer anledning att ett brott begåtts, på vilket fängelse

kan följa, får husrannsakan företas i hus, eller slutet

rum förvaringsställe för att eftersöka föremål, är underkastat beslag, eller

som annars för att utröna omständighet, kan antas ha betydelse för utredning som om brottet, s.k. reell husrannsakan 28 kap. l § RB. Husrannsakan får också vidtas bl.a. för att söka efter någon skall gripas, anhållas elsom ler häktas, s.k. personell husrannsakan 28 kap. 2 § RB.

Beslut om husrannsakan vid förundersökning meddelas normalt

sett

av undersökningsledaren, åklagaren eller domstol 28 kap. 4§ RB.

Om det är fara i dröjsmål har också enskild polisman rätt företa husatt rannsakan 28 kap. 5 § RB.

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Under vissa i 28 kap. RB uppställda förutsättningar kan

en person

kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas. Med kroppsvisitation

avses en

undersökning av kläder och annat någon bär på sig väskor

som samt av

m.m. som någon har med sig. Kroppsbesiktning undersökning

avser av

människokroppens yttre och inre samt tagande från människo-

av prov

kroppen och undersökning sådana

av prov.

För kroppsvisitation och kroppsbesiktning krävs det finns anled-

att

ning anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa och sådan

åtgärd får vidtas för samma ändamål reell husrannsakan, nämligen som

SOU 1998: 158 Brottsutredningen 205

för att eftersöka föremål kan tas i beslag eller annars för att utröna som omständigheter kan betydelse för utredningen om brottet. som vara av

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning får utföras den som skäligen kan misstänkas för brottet; kroppsvisitation dock under vissa förutsätt-

ningar även annan.

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning beslutas av domstol, åldagaeller undersökningsledaren. Vid fara i dröjsmål får även enskild

ren

polisman fatta beslut sådan åtgärd 28 kap. 13 § RB.

om Bestämmelserna i RB gäller nämnts även i brottmål om som ovan olagliga utsläpp. Sådana överträdelser faller således inom poli-

sens/åklagares primära ansvarsområde. Den polisiära verksamhet som består i övervakning och ingripanden till sjöss utförs antingen av Sjö-

polisen eller KBV.

öpolisen

6.4.1 Uppgifter och organisation

Sjöpolisen utgör specialfunktion inom vissa polismyndigheter. För

en

närvarande finns sjöpolisenheter vid åtta polismyndigheter och

sjöpolisgrupper stationerade elva platser i landet; Stockholm City

Nacka strand, Stockholm Nord Waxholm, Stockholm Syd

Nynäsharrm, Nyköping, Västervik, Karlskrona, Kungshamn, Göteborg, Karlstad, Västerås och Luleå. Sjöpolisenheten i Stockholm, ligger i Nacka strand, är samlokaliserad med KBV, region ost. som

Sjöpolisens speciella uppgifter består i att fungera som närpolis i skärgården och att utföra sjöövervalming i syfte att höja sjösäkerheten. Hållandet sjöpolisgrupper motiveras till stor del av skärgårdsbefolk-

av ningens behov ordningsmakt och fritidsbåtstrañken. Verksamheav av

ten leds operativt av respektive polismyndighet. Organisatoriskt tillhör sjöpolisenheten i t.ex. Blekinge län länstrafikavdelningen och sjöpolisenheten vid Polismyndigheten i Västra Götalands län länsordningspoli-

Utredningar sjörelaterade brott, även brott mot föroreningslagsen. av

stiftningen, bedrivs vid några av sjöpolisenhetema, bl.a. i Stockholm

och Karlskrona.

206 Brottsutredningen

6.4.2 Resurser och personal

Vid samtliga sjöpolisposteringar finns en eller flera båtar för sjöpolisverksamheten, f.n. förfogar Sjöpolisen över sammanlagt 14 polisbåtar. Ett begränsat antal polismän tjänstgör vid sjöpolisgrupperna, antalet varierar mellan olika områden. Flest anställda har Sjöpolisen i Stockholms län. För att få tjänstgöra som sjöpolis måste man ha avlagt skepparexamen eller motsvarande samt genomgått en kurs på Polishögskolan för blivande sjöpoliser. Vissa sjöpoliser har även genomgått en kurs för personal som utreder sjörelaterad brottslighet. Sjöpolisverksamheten är på de flesta orter säsongsbetonad och verksamheten till sjöss är företrädesvis inriktad på de kustnära områdena. Av avgörande betydelse för möjligheterna att ingripa vid utsläpp till sjöss är därför KBV:s verksamhet.

6.5 Kustbevakningens polisiära befogenheter

6.5.1 Allmänt

om Kustbevakningens uppgifter och organisation

KBV är en civil myndighet under Försvarsdepartementet har till som uppgift bl.a. att utföra sjöövervakning och kontroll- och tillannan synsverksamhet. KBV svarar för miljöräddningstjänsten till sjöss och medverkar i sjöräddningstjänsten. KBV:s verksamhet bygger till stor del samverkan med sådana huvudansvariga myndigheter saknar som eller har otillräckliga för att verka till sjöss. Verksamheten resurser styrs övergripande genom av regeringen årligen utfärdade regleringsbrev och genom storleken av de anslag som beviljas myndigheten i statsbudgeten. KBV är uppbyggd med en central ledning belägen i Karlskrona, fyra

regionala ledningar; Nord Härnösand, Syd Karlskrona, Väst

Göteborg och Ost Stockholm samt ett 25-tal lokala kuststationer och

en flygstation. Med undantag för Stockholm och Karlskrona är regionledningarna samlokaliserade med respektive marinkommando. KBV:s centrala ledning, med generaldirektör och stab, handhar lång-

siktig inriktning, planering och utveckling samt internationellt

samarbete. Den centrala ledningens operativa enhet svarar bl.a. för uppföljning och analys av KBV:s operativa och tekniska verksamhet. Enheten

SOU 1998: 158 Brottsutredningen 207

upprätthåller dessutom operativ ledningsberedskap och kan vid behov

leda större operationer samt för KBV:s flygverksamhet. Den svarar administrativa enheten b1.a. för övergripande uppföljning och svarar

verksamheten, administrativ utveckling, utbildning, personal-

analys av och ekonomiadministration samt övrig administrativ service.

Regionledningama för planering, genomförande och upp-

ansvarar

följning den operativa verksamheten. Ansvaret för den minutopera-

av tiva ledningen inom regionen ligger det vakthavande befälet. I vakt-

havande befäls uppgifter ingår också att aktivt samverka med andra

myndigheter och Inom varje region finns dessutom en tjänsteorgan.

i beredskap med uppgift att vid behov starta rniljöräddningsopera-

man

tioner samt i övrigt vara jourhavande regionchef.

Det skall anmärkas att KBV:s organisation är föremål för översyn förutses från och med den l januari 1999. och att ändringar kan

6.5.2 Resurser och personal

KBV:s verksamhet bygger på hög närvaro till sjöss såväl med fartyg

med flygplan. Miljöräddningsoperationer skall kunna påbörjas

som omedelbart. KBV förfogar över ett stort antal fartyg utformade för att möta de

krav verksamheten ställer. F.n. har KBV tillgång till 2 utsjöbe-

som vakningsfartyg för uppgifter i de yttre delarna av territorialhavet och den ekonomiska zonen, 30 patrullfartyg för uppgifter inom Sveriges

sjöterritorium, 12 miljöskyddsfartyg fartygen används även i över-

vakningsverksamhet, 3 svävare, 25 racerbåtar för kustnära verksamhet, ett 40-tal arbetsbåtar båtar för bekämpning av olja stränder m.m. samt 3 flygplan. Generellt kan sägas att varje region förfogar

över patrullfartyg, miljöskyddsfartyg, racerbåtar och arbetsbåtar. Farty-

är dock inte bundna till regionerna utan kan tas i bruk där de bäst gen behövs för tillfället. KBV har 600 anställda, varav drygt 450 tjänstgör i den lokala orca

ganisationen och övriga i central eller regional ledningsorganisation. Kustbevakningstjänstemän genomgår 2,5 års grundutbildning som ger nautisk och teknisk kompetens, tull- och polisbefogenheter till sjöss samt befogenhet fartygsinspektör i vissa fall. Varje tjänsteman har

som

därutöver utbildning inom miljö- och sjöräddningstjänst.

208 Brottsutredningen

Kustbevakningens medverkan vid polisiär Övervakning

KBV:s polisiära befogenheter regleras i lagen 1982:395 Kustbeom

vakningens medverkan vid polisiär övervakning i fortsättningen för-

kortad LKP. Syftet med lagen är att göra det möjligt för kustbevaken ningstjänsteman att göra snabba ingripanden i de fall polis inte är tillgänglig. KBV:s befogenheter beskrivs som medverkan vid polisiär övervakning. I förarbetena understryks att ingripanden i lasom avses gen i första hand ankommer på polisen och att avsikten inte är att rubba

på denna ordning se pr0p.l98l/82:1 14 s. 19.

Lagen l § gäller när KBV bedriver övervakning till havs och i kust-

vattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. bevarande den marina av miljön och annan naturvård, åtgärder mot förorening från fartyg samt skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än vatten-

förorening eller dumpning av avfall. Lagen är vid övervakning i

nu angivna avseenden tillämplig även inom Sveriges ekonomiska zon.

Kustbevakningen har enligt lagen 2 § ett självständigt att

ansvar ingripa om anledning förekommer att brott har förövats mot sådana föreskrifter som räknas i l § LKP, således bl.a. åtgärder mot föroreupp ning från fartyg. KBV:s ingripanden omfattar i stort sett sådana upp-

gifter som inledningsvis kan ske vid brottsutredning. Således har tjäns-

teman vid KBV befogenheter tillkommer polisman samma som att hålla förhör och vidtaga åtgärd med stöd 23 kap. 3 § tredje annan av stycket RB, ta med någon till förhör med stöd av 23 kap. 8 § RB, gripa någon med stöd av 24 kap. 7 § första stycket RB, företa husrannsakan med stöd 28 kap. 5 § RB åtgärden har till av om syfte att eftersöka den skall gripas eller att verkställa beslag. som

Enligt 3 § LKP har kustbevakningstjänsteman också befo-

samma genheter som polisman enligt 13 § polislagen 1984:387 avvisa, att avlägsna eller omhänderta den sitt uppträdande i trafiken som genom till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna eller när det behövs för att avvärja brott mot bl.a. sådana föreskrifter som avser åtgärder mot förorening från fartyg. Som framgått av redovisningen straffprocessuella tvångsmedel om

kan befogenheten att gripa någon med stöd punkten 3 endast utövas

av

i brådskande fall och då skäl föreligger för anhållande. KBV har dock

alltid möjlighet att med stöd bestämmelsen i 24 kap. 7 § andra av stycket RB gripa någon påträffas på bar gärning eller flyende fot, som

under förutsättning att den misstänkte begått brott, på vilket fängelse

kan följa. Befogenheten att företa reell husrannsakan förutsätter att

SOU 1998: 158 Brottsutredningen 209

misstanken ett brott, på Vilket fängelse kan följa, samt att det är avser fara i dröjsmål. Det skall anmärkas att kustbevakningstjänsteman inte får företa husrannsakan i det allmänna syftet att utröna omständigheter kan antas ha betydelse för utredningen brottet samt att kustbesom om vakningstjänsteman inte har generell befogenhet att besluta beslag. om gripa misstänkt följer dock rätt att beslagta föremål Med rätten att en en därvid påträffas jfr 27 kap. 4 § RB. Befogenhet att ta föremål i som beslag kan också föreligga med stöd annan författning än RB, t.ex. av fiskelagen 1993:787. Vad gäller KBV:s befogenhet att hålla förhör eller vidta annan åtgärd med stöd 23 kap. 3 § RB hänvisade LKP tidigare till paragrafens av fjärde stycke. Detta stycke upphävdes år 1994 i samband med att polismans befogenhet att vidta primärutredning utvidgades. I förarbetena till den ändringen inte ha uppmärksammats den befogenhet som i synes detta avseende tillkommer KBV med stöd LKP. Genom lag av 1996:1642, trädde i kraft den 1 1997, har LKP bringats i som mars överensstämmelse med RB, och kustbevakningstjänstemans befogenhet att vidta primärutredning överensstämmer med den som tillkommer polisman. Enligt den vid LKP:s tillkomst gällande lydelsen av 23 kap. 3 § fjärde stycket RB fick åtgärder med stöd av bestämmelsen endast beslutas åtgärderna inte kunde uppskjutas utan olägenhet. I förarbetena utom talades att bestämmelsen endast var avsedd för fall då behörig förundersökningsledare inte tillgänglig. Om möjlighet fanns att nå konvar takt med sådan, t.ex. radiokommunikation, borde detta enligt genom förarbetena ske. Förundersökningsledaren hade därvid att bestämma förundersökning skulle inledas och om KBV borde anlitas. Om om kontakt inte kunde nås hade däremot kustbevakningstjänsteman själv att bedöma förutsättningar förelåg för inledande av förundersökning om

se prop. 1981/82: 1 14 s. 25-26.

Den ändring gjorts beträffande polismans och även kustbesom nu vakningstjänstemans befogenhet att företa utredningsåtgärder innebär att kravet på att åtgärderna inte kan uppskjutas utan olägenhet är slopat. Någon motsvarighet till polismans skyldighet enligt 3 a § FuK att vidta utredningsåtgärder finns dock inte föreskriven för kustbevakningstjänsteman. För att KBV:s polisiära befogenhetema enligt ovan skall kunna utövas på ett ändamålsenligt sätt har kustbevakningstj änsteman enligt 4 § LKP befogenhet att stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till svensk hamn. En förutsättning härför är dock att sådan åtgärd uppenbart behövs för att befogenhetema skall kunna utövas. LKP innehåller också allmän föreskrift kustbevakningstjänstemans befogenhet en om

att använda våld för att verkställa tjänsteåtgärd 8 §.

210 Brottsutredningen

Avgränsningen av Kustbevakningens befogenheter

Befogenheterna enligt LKP får enligt 5 och 6 endast utövas kustav bevakningstjänstemän som innehar viss befattning och utbildning och endast i omedelbar anslutning till den gärning föranleder åtgärden. som

Samtliga åtgärder skall skyndsamt anmälas till polismyndighet och

därmed övertas den fortsatta handläggningen ärendet polisen

av av se

prop. s. 23. Enligt 7 § LKP kan dock undersökningsledaren anlita bi-

träde av KBV samt uppdra åt kustbevakningstjänsteman att vidta för-

undersökningsåtgärder, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna.

Begreppet i omedelbar anslutning till gärningen

Vad som avses med att befogenhetema endast får utövas i omedelbar anslutning till den gärning föranleder ingripandet berördes i förarsom betena till lagstiftningen. I propositionen 20 uppmärksammade departemenschefen de speciella förhållanden råder till havs och att som KBV inte alltid befinner sig på den plats där gärningen begås eller av andra skäl inte är i stånd att ingripa omedelbart. Som exempel nämndes

att ett oljeutsläpp uppmärksammas under övervakning bedrivs från

som

flygplan men att närmaste kustbevakningsfartyg inte kan på plats

vara förrän några timmar efter det att gärningen begicks. Även i sådana fall borde det enligt departementschefen kunna hävdas att ett ingripande som sker då fartyget anländer till platsen äger i omedelbar anslutrum ning till gärningen. Enligt departementschefen borde KBV:s rätt att ingripa i ett sådant fall gälla oavsett lämnat bevem som rapport om en gången överträdelse. De nämnda uttalandena viss ledning i frågan när KBV:s befoger genheter enligt LKP upphör. Syftet med lagstiftningen är KBV att ge

rätt att vidta vissa åtgärder i de fall polis inte finns tillgänglig medan sådan rätt inte föreligger det är naturligt att polisen Med be-

om agerar.

greppet att befogenhetema får utövas endast i omedelbar anslutning till

gärningen torde således åsyftas att KBV endast har rätt ingripa "på att färsk gärning" i de fall då det inte är praktiskt möjligt och naturligt att polisen Även ingripanden kan självklart agerar. senare ske, men då en-

dast på uppdrag av förundersökningsledare.

Brottsutredningen 211

Befogenheterna i hamn

Ytterligare fråga angående KBV:s befogenheter som varit föremål en för diskussion befogenheterna gäller även i hamnomräden inom är om det fysiska övervakningsområde som anges i l § LKP. Lagen medverkan vid polisiär övervakning gällde ursprungligen om för Tullverket med dess kustbevakning. Beträffande beskrivningen av

övervakningsområdet i den departementspromemoria som låg

angavs till grund för lagstiftningen att "Tullverket skall bedriva sådan övervakning till havs och i kustvatten, Vänern och Mälaren som behövs för att

det ålâg Tullverket att övervaka. I kommentaren till den aktuella be-

stämmelsen i betänkandet DsH 1980:1 71 bl.a. att övervak-

angavs s. ningsuppgifterna i l § uppgifter KBV redan hade. Då det gällvar som

de beskrivningen övervakningsområdet uttalades:

av

"De vattenområden där kustbevakningen skall bedriva övervakning och ha möjlighet att göra ingripanden i l Samma beskrivanges ning kustbevakningens ansvarsområde gäller beträffande oljebeav kärnpning till sjöss."

I det förslag till lag lades fram i proposition 1981/822114 hade l § som något omformulerats och motsvarade bortsett från att Tullverket nu med KBV och det fysiska övervakningsområdet utvidgats till att ersatts gälla i Sveriges ekonomiska såvitt nu är i fråga den lydelse parazon grafen har i dag. I propositionen 20 uttalades att bestämmelserna i lagen borde tillämpas när tullverket bedriver övervakning till havs och i

kustvattnen samt i Vänern och Mälaren. Departementschefen fortsatte.

"Denna beskrivning det fysiska övervakningsområdet motsvaav formulering används i annat sammanhang i fråga om rar en som tullverkets ansvarsområde, nämligen beträffande tullverkets ansvar för oljebekämpningen till sjöss. l de allra flesta fall är tullverkets övervakningsområde helt naturligt begränsat till svenskt territorivilket följer de bakomliggande författningama. I några fall um, av

sträcker sig övervakningsområdet utanför svenskt sjöterritorium.

Så är fallet i fråga oljebekämpning, havsfisketillsyn och havsom bottenövervakning."

Hänvisningen till tullverkets KBV:s ansvarsområde vad

numera avser

oljebekämpningen har lett till att det ibland hävdats att det fysiska övervakningsområdet såvitt KBV:s polisiära befogenheter vid avser oljeutsläpp skulle vara begränsade i motsvarande mån.

2 12 Brottsutredningen

Vad gäller räddningstjänsten vid oljeutsläpp till sjöss svarade vid tidpunkten för lagstiftningens tillkomst Tullverket för åtgärder till havs och i kustvattnen, Vänern och Mälaren för att avvärja eller begränsa skada till följd utflöde olja eller annat är skadligt. 2 § inav av som struktionen 1973:884 för Tullverket i dess lydelse fr.o.m. den l juli 1974. Ansvaret gällde dock inte i bl.a. hamnar, där för oljeansvaret bekämpningen enligt dåvarande brandlagen l974:60 ålåg kommunen. Även i dag kommunerna för

ansvarar oljebekämpningen i hamnar, vil-

ket följer 6 § jämfört med 27 b § räddningstjänstlagen 1986:1102. av I sistnämnda paragraf anges nämligen att KBV för räddsvarar ningstjänsten vid bl.a. oljeutsläpp inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren, samt inom Sveriges ekonomiska zon. Föreskrifter övervakningen bestämmelser angående åtgärder om av

mot förorening från fartyg fanns före LKP:s tillkomst i särskild kun-

en görelse 1964:834 förordnande för tullpersonal ombesörja viss om att

polisbevakning. Enligt l § denna kungörelse ålåg det tjänsteman vid tullverkets kustbevakning att övervaka efterlevnaden bestämmelser-

av

na för trafiken till sjöss och åtgärder mot vattenförorening från far-

om tyg. Kungörelsen upphävdes då LKP trädde i kraft. Uttalandena det fysiska övervakningsområdet i förarbetena bör om förstås så att LKP generellt befogenheterna får utövas medan anger var

den faktiska befogenheten i visst hänseende följer bakomliggande

av

författning. I de fall KBV inom det aktuella övervakningsområdet har

ett ansvar för övervakningen viss författning så har kustbevakav ningstjänsteman rätt att ingripa med stöd LKP. av Förbudet mot förorening från fartyg gäller inom Sveriges sjöterrito-

rium och ekonomiska zon samt Östersjöområdet utanför dessa vatten-

områden. Begreppet Sveriges sjöterritorium omfattar inre sålevatten, des även hamnar. Tillsynsmyndighet enligt VlfL är SjöV även men KBV svarar för övervakning och tillsyn. Det är också KBV beslusom

tar om vattenföroreningsavgift. KBV har i anslutning härtill tillagts be-

fogenhet bl.a. att beordra ett fartyg i hamn. VlfLzs bestämmelser är utan tvekan tillämpliga även i hamnar. Då

det är aktuellt att ingripa mot ett fartyg i hamn torde KBV oftast ha

etablerat kontakt med polis eller åklagare. I sådant fall sker ingripande

av polis eller kustbevakningstjänsteman på uppdrag förundersök-

av av ningsledaren. Det kan emellertid inträffa att ett ingripande måste ske

omedelbart utan att kontakt hunnit etableras med behörig förundersök-

ningsledare. Om det i ett sådant fall inte är möjligt för polis ingripa att och om syftet med LKP skall kunna uppnås måste KBV:s befogenheter i princip gälla även i hamnar. Den omständigheten att KBV inte svarar

för miljöräddningstjänsten i hamn föranleder inte bedömning

annan

SOU 1998: 158 Brottsutredningen 213

angående KBV:s befogenheter i hamnomrâden jfr Sjöpolisutredning-

ens betänkande Översyn av sjöpolisen, SOU 1992:51, s. 86-88, samt

Sjöverksamhetskommitténs betänkande Statens maritima verksamhet,

SOU 1996:41, s. 183. Som framgått är KBV:s befogenheter enligt LKP inskränkta till ovan inledande polisiära åtgärder med anledning t.ex. ett oljeutatt avse av släpp. Befogenheterna motsvarar i stort sådana åtgärder som enskild polisman kan företa redan innan förundersökning har inletts. Enligt 1aankommer det inte på KBV att inleda förundersökning eller att på gen eget initiativ vidta förundersökningsåtgärder. I det praktiska arbetet kan

emellertid uppkomma gränsdragningsproblem vid bedömningen av vad

kan betecknas primärutredning och när ansvaret för utredsom som ningen måste överlämnas till polis. Det är vidare att märka att så snart misstanke riktas mot bestämd så är enligt RB i princip endast en person åklagare behörig att leda förundersökningen. Att ansvaret för brottsutredningen är uppdelat mellan KBV, polis och åklagare medför att det för den enskilde kustbevakningstjänstemannen kan vara svårt att avgöra är behörig att fatta beslut viss åtgärd. Till detta komvem som om en att det ofta krävs snabba beslut. Förseningar p.g.a. otydligheter i mer ansvarsfördelningen och omständliga kommunikationsvägar kan, om ingripandet ett utländskt fartyg på väg bort från svenskt vatten, avser till följd att ingripande inte kan ske. Om sedan kontakt etablerats med behörig förundersökningsledare denne inte uppdrar KBV att vidta förundersökningsåtgärder får detta också till följd att utredningen inte kan slutföras i omedelbart samband med ingripandet. Ansvarsfördelningen vid utredningen av oljeutsläpp kompliceras ytterligare att det, vid sidan regleringen i RB och LKP, finns möjav av lighet att vidta i det närmaste parallella åtgärder med stöd VlfL. av Utöver angivna omständigheter, är hänförliga till den svenska som regleringen, styrs svenska myndigheters befogenheter vid ingripanden mot utländska fartyg också internationella överenskommelser och av folkrättsliga principer. Frågor har betydelse är hur olika åtgärder som enligt RB och LKP förhåller sig till bestämmelser i VliL samt hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till internationell reglering och folkrättslig sedvanerätt. Dessa frågor liksom RB:s och LKP:s generella tilllämplighet vid överträdelser begångna på utländska fartyg behandlas i kapitel

Tillsyn och andra administrativa åtgärder 215

7 Tillsyn och andra administrativa åtgärder

I VlfL regleras olika typer administrativa åtgärder som kan beslutas av SjöV eller KBV. Regleringen är olika beroende på dels fartygets av av nationalitet, dels ett utsläpp ägt rum och dels var fartyget befinner var åtgärd skall vidtas. sig då en

l Tillsyn

Tillsynen över handelsfartyg utövas av SjöV. Avsnittet inleds med en kortfattad redogörelse för öV:s verksamhet m.m.

l Allmänt om Sjöfartsverkets verksamhet och organisation

SjöV är ett affärsverk under Kommunikationsdepartementet. Verksamheten styrs övergripande genom riksdagens fastställande av rullande treårsplaner där bl.a. Verksamhetsmål och ekonomiska mål anges. SjöV utgör del transportsektorn och har inom denna att svara en av för väsentliga delar sjöfartens infrastruktur samt för att sjöfart kan av bedrivas i svenska vatten under säkra, effektiva och miljövänliga for- Därtill skall SjöV verka för säkerheten ombord på svenska fartyg, mer. oberoende av farvatten. Enligt förordningen 1995:589 med instruktion för SjöV omfattar SjÖV:s uppgifter bl.a. tillsyn över Sjösäkerhet, lotsning, isbrytning, sjökartläggning och farledsutmärkning, sjöräddning samt skyddet för miljön mot förorening från fartyg. SjöV svarar i betydande utsträckning för nonngivning, bl.a. genom att internationellt överenskomna bestämmelser fartygsutrustning implementeras i svensk rätt genom om m.m. att utfärdas i SjÖV:s författningssamling. SjöV består organisatoriskt av ett huvudkontor i Norrköping, 13 regionala sjötrafikområden och tre sjöfartsinspektionsområden. Därut-

216 Tillsyn och andra administrativa åtgärder

över finns ett sjöfartsinspektionskontor i Rotterdam vilket organisato-

risk hör till sjöfartsinspektionsområdet i Malmö. Inom SjöV finns sex avdelningar; sjötrafikavdelningen, sjökarteavdelningen, isbrytningsavdelningen, Sjöfartsinspektionen, tekniska avdelningen och ekonomiadministrativa avdelningen, samt ett antal staber. Varje avdelning förestås av en direktör. Den avdelning är som av störst betydelse då det gäller skyddet den marina miljön är Sjöav fartsinspektionen. Denna avdelnings samlade verksamhet syftar till att se till att kraven på fartygs säkerhet och skydd mot förorening från fartyg samt kraven på rederiers och fartygs säkerhetsorganisation uppfylls. Sjöfartsinspektionens verksamhet delas in i teknisk säkerhet, operativ säkerhet, milj samt olycksutredningar.

7.1.2 Resurser och

personal

SjöV förfogar över ett stort antal fartyg, vilka dock främst år avsedda för sjömätning, lotsning, sjöräddning och isbrytning. SjöV har också tillgång till ett antal hydrokoptrar. SjöV har drygt l 400 anställda 130 tjänstgör inom Sjövarav ca fartsinspektionen.

7.1.3 Inspektion

Inspektion fartyg regleras i 6 kap. VlfL, har rubriken tillsyn. av som

Det är tillsynsmyndighet som beslutar ett fartyg skall undergå in-

om spektion. Inom SjöV Sjöfartsinspektionen för uppgiften att utansvarar föra inspektioner. Sjöfartsinspektionen bedriver sin verksamhet dels centralt i Norrköping, dels inom tre regionala inspektionsområden med kontor i Stockholm, Göteborg och Malmö samt vid ett kontor i Rotterdam. I den utsträckning som SjöV beslutar får tillsyn i form inspektion av även utövas av KBV. Någon generell föreskrift att KBV skall medverka vid tillsyn enligt VlfL har inte meddelats. Däremot har ÖV SJ ÖFS

1993:2 med stöd av lO kap. l § fartygssäkerhetslagen l988:49 och

25 § förordningen 1982:923 transport farligt gods och efter

om av samråd med KBV föreskrivit att KBV skall utöva tillsyn fartyg i av form av inspektion. Sådan inspektion skall fartygs bemanning, avse lastning av farligt gods i förpackad form, kontroll att giltiga certifikat och deklarationer enligt lagen och förordningen föreligger, kontroll av fartygs djupgående och kontroll antalet på mindre farav passagerare tyg. KBV:s tillsyn skall avse fartyg normalt inte nyttjas i vidsom mer

SOU 1998: 158 Tillsyn och andra administrativa åtgärder 217

sträckt fart än nordsjöfart samt får utövas endast av personal från KBV genomgått särskild, av SjöV godkänd, utbildning. som Då det föreligger behov att KBV företar inspektion fartyg med av av stöd VlfL får detta lösas praktiskt att KBV kontaktar behörig av genom inspektör vid SjöV och får ett bemyndigande att i det aktuella fallet inspektera fartyget. Enligt 6 kap. 2 § fjärde stycket VlfL skall vid en inspektion kontrolleras att fartyget och dess utrustning är i det skick och att drittförhållandena är sådana behövs för att förebygga förorening. Om insom spektionen ett utländskt fartyg, för vilket har utfärdats certifikat avser eller motsvarande handlingar, skall enligt 6 kap. 3 § VlfL inspektionen begränsas till granskning av dessa handlingar samt handlingar som en

i 5 kap. 1 § dvs. oljedagböcker m.m., såvida det inte finns grun-

avses dad anledning att anta att fartyget eller dess utrustning eller driftforhållandena i väsentliga avseenden avviker från uppgifterna i certifikaten eller handlingarna. Lagen föreskriver inga begränsningar i möjligheten att företa inspektion svenska fartyg. Inte heller då det gäller utländska fartyg, av befinner sig i hamn eller på inre vatten, gäller några sådana besom

gränsningar. Inspektionsmöjligheten i hamn kan utnyttjas även för att

företa rent förebyggande inspektioner utan att misstanke föreligger om brott. Möjligheten till s.k. förebyggande inspektioner saknas beträffande utländska fartyg under genomfart i territorialhavet eller den ekonomiska Rätt att företa inspektion i dessa fall föreligger enligt VlfL zonen. endast vid olika grad misstanke att ett förbjudet utsläpp skett av om från fartyget. Förutsättningarna för att ett fartyg skall kunna underkastas inspektion beror dels på var det förbjudna utsläppet ägt rum, dels fartyget befinner sig då det är aktuellt att företa inspektionen. var Då ett utländsk fartyg befinner sig i Sveriges territorialhav får enligt 6 kap. 2 § andra stycket inspektion av fartyget företas endast om det finns klara skäl att anta att ett förbjudet utsläpp skett från fartyget i territorialhavet. Möjligheterna till inspektion av ett utländskt fartyg på vilket begåtts ett oljeutsläpp i Sveriges ekonomiska zon och som befinner sig i den ekonomiska zonen eller territorialhavet då frågan om inspektion uppkommer regleras i 6 kap. 2 a § VlfL. Inspektion i dessa fall får endast ske i två särskilt angivna situatio- I det först reglerade fallet skall det vara uppenbart att det har skett ner. ett utsläpp från fartyget och detta utsläpp skall ha medfört eller kunnat medföra betydande skador på stränder i Sverige eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i Sveriges territorialhav eller ekonomiska zon.

218 Tillsyn och andra administrativa åtgärder SOU 1998: 158

I det andra fallet skall det föreligga grundad anledning till misstanke om ett förbjudet utsläpp i den ekonomiska zonen. Därutöver krävs att utsläppet har medfört eller kan medföra betydande skador på stränder i Sverige eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i Sveriges territorialhav eller ekonomiska zon och att fartygets befälhavare har vägrat att lämna begärda uppgifter eller har lämnat uppgifter som uppenbarligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden och att inspektionen är påkallad av omständigheterna i övrigt. De lagstadgade begränsningarna beträffande möjligheten att ingripa mot utländska fartyg har tillkommit följd havsrättskonvensom en av tionen och ansluter enligt förarbetena prop. 1992/93:54 59 och s. prop. 1995/962140 s. 164-165 närmast till artikel 220 i havsrättskonventionen. Vad som föreskrivs i denna artikel behandlas i kapitel Av det föregående kan konstateras att särskild reglering saknas vad avser den situationen att ett utsläpp skett på inre vatten, i territorialha-

vet respektive i den ekonomiska fartyget hunnit ut i den

zonen men ekonomiska zonen respektive på det fria havet då frågan ingripande om uppkommer. Möjlighet till ingripande föreligger i dessa fall endast med stöd av rätten till omedelbart förföljande eller hot-pursuit-principen. Denna regleras i havsrättskonventionen, artikel lll vidare

se avsnitt

8.2.6. Det är att märka att VlfL inte klart anger vad som gäller i de fall ett oljeutsläpp har skett på inre vatten fartyget befinner sig i territorimen alhavet då frågan inspektion uppkommer. Inre vatten är del om en av kuststatens territorium. Om brottet begåtts inom detta vattenområde torde några folkrättsliga begränsningar inte gälla i fråga ingripanom demöjlighetema, även om fartyget befinner sig i tenitorialhavet då in-

gripandet sker se härom vidare nedan avsnitt 8.2.1 och 8.2.2.

7.1.4 Förbud och

förelägganden enligt 7 kap. VlfL

Befogenhet för SjöV respektive KBV att meddela förbud och föreläggande beträffande ett fartyg regleras i 7 kap. då sådan åtgärd samt be-

slutas i ärenden angående vattenföroreningsavgift i 8 kap. VlfL.

-

Förbud och förelägganden kan enligt 7 kap. 4 § VlfL meddelas

om ett fartyg företer väsentliga brister i fråga konstruktion, utrustning om eller drift eller om sådana föreskrifter förbud mot trafik i farvatten om inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska behövs för att zon, som

förebygga förorening, har överträtts. Med stöd av 7 kap. 5 § VlfL kan vidare förbud eller förelägganden, som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening, med-

SOU 1998: 158 Tillsyn och andra administrativa åtgärder 219

delas olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg i om strid gällande bestämmelser eller det skäligen kan befaras att så mot

kommer ske och det finns grundad anledning anta att svenskt territo-

att rium, svenskt lufirum eller svenska intressen i övrigt kan skadas häri-

i avsevärd mån. Då ett oljeutsläpp eller ett annat utsläpp av

genom skadliga ämnen utanför territorialhavet orsakats av sjöolycka eller åt-

gärder i samband med sådan olycka gäller ingreppskonventionens ang.

denna konvention, avsnitt 4.2 föreskrifter om samråd m.m. 7 kap. se 4 § förordningen åtgärder mot förorening från fartyg. om Förbud eller förelägganden med stöd 7 kap. 4-5 meddelas av av SjöV får även meddelas KBV SjöV:s beslut inte kan avmen av om vaktas med hänsyn till att det krävs åtgärder för att förebygga, snara begränsa eller bekämpa förorening 7 kap. 3 § förordningen om åtgär-

der mot förorening från fartyg. Föreläggande och förbud får avse förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud att använda viss utrustning, föreläggande för fartyget att följa viss färdväg, föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från viss hamn en -

eller arman uppehållsplats,

föreläggande i fråga fartygets framförande eller drift. - om Med stöd 7 kap. 5 § kan därutöver meddelas av förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring eller

föreläggande att läktra olja eller annat skadligt ämne.

- När det gäller brister i fråga fartygets konstruktion, utrustning om eller drift kan alternativt meddelas föreläggande om att bristerna skall

avhjälpas.

Beslut förbud enligt de angivna paragraferna skall innehålla upp-

om

gift de åtgärder skall vidtas för rättelse. Beslut om föreläggan-

om som

de skall innehålla uppgift den tid inom vilken åtgärderna skall vara

om vidtagna. Vid samtliga beslut får vite sättas ut. Vite får allt efter om-

ständighetema riktas mot fartygets befälhavare, redare eller ägare. Om förelagd åtgärd inte företas inom angiven tid får myndigheten låta verkställa beslutet på bekostnad fartygets redare eller ägare. av Detta gäller även då den beslutet inte utan sådant dröjsmål som avser äventyrar syftet med beslutet kan underrättas om beslutet eller som omedelbar åtgärd krävs inte kan väntas bli vidtagen den om men av som avses med beslutet. Beslut förbud mot fartygs avgång eller vidare resa skall genast om anmälas för polis- tull- och lotsmyndigheterna samt till KBV. Polis-

myndigheten skall, det behövs, vidta åtgärder för att förhindra om

överträdelse förbudet. Tull- och lotsmyndighet skall, så länge förbu-

av

220 Tillsyn och andra administrativa åtgärder SOU 1998: 158

det gäller, inställa de förrättningar för fartygets ankommer på resa som dem. Beslut om förbud eller föreläggande skall genast tillställas befälhavaren och fartygets redare eller ägare. Då ingripandet avser ett utländskt fartyg skall underrättelse om omständigheterna kring ingripandet genast lämnas till konsuln eller den närmaste diplomatiska representanten för den stat där fartyget är registrerat 7 kap. 6 § förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg. Bestämmelserna om förelägganden och förbud gäller enligt sin ordalydelse oberoende av var fartyget är registrerat och också oberoende

av var fartyget befinner sig då frågan om förbud eller föreläggande ak-

tualiseras. Frågan om regleringen överensstämmer med Sveriges internationella åtaganden behandlas i avsnitt 9.4.3. Det skall anmärkas att de förbud och förelägganden kan medsom delas med stöd de angivna paragrafer-na har till syfte att förhindra av

eller begränsa skador genom förorening. Åtgärderna är således inte

avsedda att tillgripas för att säkra bevisning med anledning överträav en delse eller för att säkerställa ekonomiska anspråk. För sådana beslut krävs att förutsättningarna härför är uppfyllda.

Olj eprov

Av 7 kap. ll § andra stycket VlfL framgår att polismyndighet eller den myndighet som har befogenhet att meddela beslut enligt 7 kap. 5 § får ta oljeprov ombord på ett fartyg för att undersöka varifrån förorenande olja har kommit och att myndigheten för sådant ändamål får avbryta fartygets resa, om det inte leder till någon väsentlig olägenhet. Befogenhet att meddela beslut enligt 7 kap. 5 § VlfL har, framsom ovan gått, SjöV eller det behövs åtgärder för att förebygga, be- - om snara gränsa eller bekämpa föroreningar KBV. -

Några begränsningar i rätten att ta oljeprover är inte föreskrivna i

VlfL. Förhållandet mellan den svenska regleringen och internationell rätt behandlas i avsnitt 9.3.

7.2 Förbud och

förelägganden i ärenden om vattenföroreningsavgift

För att säkra bevisning samt säkerställa betalning i ärenden vattenom

föroreningsavgift har KBV tillagts befogenhet att besluta förbud

om

eller förelägganden beträffande fartyget, t.ex. förbud mot fartygets

av-

SOU 1998: 158 Tillsyn och andra administrativa åtgärder 221

gång eller vidare resa eller föreläggande för fartyget att anlöpa viss

harm. För ett förbud eller föreläggande i syfte att säkra bevisning krävs att det skäligen kan antas att vattenföroreningsavgift skall tas ut. Avser åtgärden ett utländskt fartyg, från vilket ett förbjudet utsläpp skett i den ekonomiska zonen, och som därtill befinner sig i territorialhavet eller den ekonomiska zonen, måste det dock klarlagt att det skett ett utvara släpp från fartyget och detta utsläpp skall ha medfört eller kunnat med-

föra betydande skador på stränder i Sverige eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar i Sveriges territorialhav eller ekono-

miska zon samma förutsättningar krävs för kvarhållande enligt

som havsrättskonventionen, artikel 220 punkt härom nedan avsnitt se 8.2.3.

Om beslut fattas om att påföra någon är ägare fartyget eller

som av lasten vattenföroreningsavgift får KBV till säkerställande statens av anspråk avgiften meddela förbud eller förelägganden enligt ovan. Beslut gäller längst till dess verkställighet sker. Beslut förbud eller om föreläggande får även fattas innan avgiftsärendet avgörs det finns om

sannolika skäl att avgift kommer att påföras någon är ägare

som av fartyget eller lasten.

Beslut om förbud eller föreläggande gäller inte i något fall längre än

fjorton dagar efter det att sådant beslut först meddelades. Ställs säker-

het för avgiftsskyldighetens fullgörande skall beslutet omedelbart hä-

vas, vilket också skall ske det annat skäl inte längre finns fog för om av

åtgärden. Beslut om förbud eller föreläggande för att säkra bevisning får meddelas av SjöV det behövs åtgärder. Verkets beslut skall

om snara underställas KBV:s centrala ledning. Detsamma är fallet beträffande för-

bud och förelägganden har meddelats regional ledning inom

som av

KBV 8 kap. 4 § förordningen åtgärder mot förorening från fartyg.

om KBV:s beslut förbud eller föreläggande får överklagas till den om tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den enhet vid KBV som meddelat det överklagade beslutet har sitt säte. Beträffande handläggningen vid domstol skall bestämmelserna i 52 kap. 3 och 5-12 §§ RB förfarandet i hovrätt vid överklagande om av beslut tillämpas.

Gången i ärenden om vattenföroreningsavgift och möjligheten till förbud och förelägganden är enligt förarbetena tänkt fungera enligt

att följande jfr prop. 1982/83:87 55-58. s. Då KBV uppmärksammar ett oljeutsläpp och det skäligen kan antas

att vattenföroreningsavgift skall tas ut, får KBV meddela de förbud och förelägganden beträffande fartyget är nödvändiga för att säkra be-

som

visning. När beslut fattas om att påföra vattenföroreningsavgift skall

222 Tillsyn och andra administrativa åtgärder SOU 1998: 158

sådant beslut meddelats i bevissäkringssyfte hävas. Ett avgiftsbesom slut i ärendet vattenföroreningsavgift är enligt huvudregeln omeom delbart verkställbart. Kronofogdemyndigheten kan alltså p.g.a. beslutet göra utmätning i fartyg eller last tillhör den betalningsskyldige. som

Eftersom verkställighetsâtgärd inte alltid kan ske i omedelbar anslut-

ning till att ett avgiftsbeslut meddelas, kan KBV i samband med beslutet meddela sådana förbud eller förelägganden som behövs för att sä-

kerställa att fartyget eller lasten kan tas i anspråk för betalning av vat-

tenföroreningsavgiften. Sådant beslut gäller bara till dess verkställighet sker. Också innan ett avgiftsbeslut meddelas kan KBV, för att säkerställa avgiftsbetalning, kvarhålla fartyget. Som förutsättning gäller att det finns sannolika skäl för att fartygsägaren eller lastägaren är avgiftspliktig. Möjligheten till kvarhållande i detta fall är tänkt för de situationer då all bevisning säkrats KBV inte omedelbart kan fatta men beslut i avgiftsärendet, t.ex. därför att man väntar analyser av oljeprov.

Som framgått är begränsningar i rätten att meddela förbud eller

ovan förelägganden beträffande ett utländskt fartyg endast föreskrivna för det fall att åtgärden vidtas för att säkra bevisning beträffande ett utsläpp skett i den ekonomiska zonen. Förutsättningarna för kvarsom hållande i detta fall överensstämmer med de krav som anges i havs-

rättskonventionen artikel 220 punkt 6 för rätten att inleda rättsliga

förfaranden. Det kan diskuteras inte dessa förutsättningar måste vaom uppfyllda även då ett kvarhållande sker för att säkerställa betalning ra

se härom avsnitt 9.4.2.

Tillsyn och andra administrativa åtgärder 223

7.3 Sammanfattning av ansvarsfördelningen mellan olika svenska myndigheter

Ansvarsfördelningen mellan olika svenska myndigheter vid ingripanden med anledning av oljeutsläpp kan åskådliggöras i följande tabell.

Uppgift Primärt ansvar Sekundärt ansvar medverkan Ingripande vid misstanke Polis/åklagare Kustbevakningen om brott/brottsutredning Tillsyn och kontroll en- Sjöfartsverket Kustbevakningen ligt V1fL inspektioner, förbud/föreläggande enligt 7 kap. VlfL Beslut och ingripanden i Kustbevakningen Sjöfartsverket ärenden om vattenföroreningsavgift Miljöräddningstjänst till Kustbevakningen Försvarsmakten, Sjösjöss fartsverket, polisen mfl. medverkar begäran Miljöräddningstjänst i Kommunerna med Kustbevakningen, Förhamnar och stränder stöd av Rädd- svarsmakten m.fl. medningsverket verkar begäran

SOU 1998: 158 Ingripanden mot utländska fartyg 225

8 utländska

Ingripanden mot fartyg

8.1 Inledande kommentarer om den svenska

regleringen

Som framgått i föregående kapitel regleras ingripanden vid oljeutsläpp

m.m. av både RB och LKP samt av VlfL. De begränsningar som gäller

i fråga om svenska myndigheters befogenheter att ingripa mot utländska fartyg framgår emellertid inte uttryckligen av RB eller LKP medan

sådana begränsningar delvis kommit till uttryck i VlfL. Tillämpningen av RB och LKP begränsas dock av bestämmelsen i 2 kap. 7 § BrB, där

det föreskrivs att i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk dom-

stols behörighet skall iakttagas de begränsningar som följer allmänt av erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt

stadgat, av överenskommelse med främmande makt. Någon motsvaran-

de bestämmelse finns däremot inte i VlfL. Folkrättsliga grundsatser, vilka begränsar Sveriges rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion i syfte att få till stånd lagföring, är det en av slag att de skall beaktas, oberoende de kommit till uttryck i av om svensk författning eller ej. Däremot är så inte fallet med Sveriges inter-

nationella åtaganden i övrigt. Vid en direkt konflikt mellan lag och

en konvention som Sverige anslutit sig till är lagtillämparen skyldig att

följa de inhemska lagarna. Denna ståndpunkt modifieras emellertid av

en vilja att undvika folkrättsliga överträdelser. En allmän tolkningsprincip är därför att våra författningar är förenliga med våra intematio-

nella åtaganden och att de skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. för-

dragskonform tolkning jfr prop. l993/94:ll7 Inkorporeringen Euav

ropakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor 37.

s.

Av kommentaren till 2 kap. 7 § BrB framgår att bestämmelsen bl.a.

innebär att hänsyn skall tas till frågor om immunitet för främmande staters beskickningar och dess medlemmar. Också regler om immunitet för andra staters örlogsfartyg och statsägda handelsfartyg inte brusom kas kommersiellt måste betraktas folkrättsliga grundsatser här som

226 Ingripanden mot utländska fartyg SOU 1998: 158

skall anmärkas att VlfL inte gäller dessa fartyg. Vad som i övrigt ryms i detta begrepp är däremot tveksamt.

Havsrättskonventionen anses i många avseenden vara en kodifiering

allmän folkrätt. I konventionen regleras kuststatsjurisdiktionen vid av bl.a. förorening från fartyg. Dessa bestämmelser återfinns främst i del XH. De befogenheter kuststaten har enligt denna del innefattar disom rekta ingripanden. Någon åtskillnad görs inte mellan huruvida ingripandet är administrativ eller polisiär karaktär. De begränsningar som av direkt angetts för att företa inspektion m.m. är därmed tillämpliga även ingripande sker enligt RB eller LKP. Något stöd för att ingripa i viom dare omfattning föreligger i vart fall inte enligt allmän folkrätt. I det följande redogörs för kuststatsjurisdiktionen enligt havsrättskonventio- Vidare behandlas sådana åtgärder som kan företas med stöd av nen. MARPOL. Nästa kapitel ägnas regleringen av skilda former av maktutövning mot fartyg enligt svensk och internationell rätt.

8.2 Kuststatsjurisdiktionen enligt

havsrättskonventionen och MARPOL

Sveriges lagstiftande och verkställande makt över utländska fartyg är beroende av jurisdiktionsrätten över vattenområdena intill vår kust. Generellt kan sägas att jurisdiktionsrätten minskar längre från kusten man kommer. Hamnar och annat inre vatten är en del av kuststatens territorium. Över dessa vattenområden har kuststaten full jurisdiktion. Också territorialhavet utgör en del av kuststatens territorium. Kuststaten har här en omfattande lagstiftande makt men denna, liksom den verkställande makten, begränsas av utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart angående oskadlig genomfart se avsnitt 3.4.3. I den ekonomiska zonen är såväl den lagstiftande som den verkställande makten än mer begränsad.

8.2.1 Kuststatsjurisdiktionen vid brott på inre

vatten

Havsrättskonventionen reglerar inte kuststaters rätt att utöva jurisdik-

tion mot utländska fartyg som begått brott inre vatten och som me-

dan de fortfarande befinner sig inre vatten blir föremål för ingripande. Rätten att ingripa är i dessa fall obegränsad. Om fartyget då ett ingripande skall företas befinner sig i territorialhavet följer rätten till

SOU 1998: 158 Ingripanden mot utländska fartyg 227

straffrättslig jurisdiktion av artikel 27 punkt 2 se angående denna artikel nedan. Efter omedelbart förföljande se nedan "Hot pursuit" kan

ingripande även ske i den ekonomiska zonen.

8.2.2 Kuststatsjurisdiktionen vid brott i

territorialhavet

Enligt artikel 21 får kuststaten anta lagar och andra författningar rörande oskadlig genomfart av territorialhavet med avseende bl.a. sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss samt bevarande av kuststatens miljö och förhindrande, begränsning och kontroll av förorening därav. Kuststaten, får, då så är nödvändigt med hänsyn till sjösäkerheten, också kräva att utländska fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart

använder de farleder och tillämpar de trafiksepareringssystem som den anvisar eller föreskriver för reglering av fartygs genomfart artikel 22.

Särskilt tankfartyg och fartyg lastade med farliga eller skadliga ämnen

kan åläggas att begränsa sin genomfart till sådana farleder.

Kuststatens lagar och andra författningar skall dock inte tillämpas utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning av utländska fartyg, om de inte ger uttryck allmänt accepterade internationella regler

eller standarder artikel 21 punkt 2. Kuststaten får inte heller ställa sådana krav på utländska fartyg som faktiskt medför att rätten till oskad-

lig genomfart förvägras eller inskränks eller som formellt eller faktiskt diskriminerar någon stats fartyg eller fartyg som fraktar last till eller

från någon stat eller för dess räkning artikel 24.

Utländska fartyg är skyldiga att vid utövandet av rätten till oskadlig genomfart iaktta alla sådana lagar och författningar som kuststaten antagit enligt artikel 21. Kuststaten har emellertid inte alltid rätt att hindra genomfart bara för att man ett fartyg bryter mot dessa lagar eller författningar. Rätt att hindra fartygs genomfart föreligger endast om ge-

nomfarten inte är oskadlig artikel 25. Skadlig anses en genomfart vara

om den stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Åtgärder som

medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen innebär enligt artikel 19 att genomfarten inte skall anses oskadlig. Om överträdelsen är detta slag får kuststaten utöva sin teriitorialmakt av mot fartyg och personer ombord. Vid överträdelser som inte är av det slag att de kan anses störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet synes generellt gälla att kuststatens myndigheter kan ingripa mot fartyget och de för överträdelsen ansvariga personerna fartyget, men inte varaktigt avbryta fartygets oskadliga genomfart jfr Eek m.fl. Folkrätten, 1987, s. 415. Konventionen kodifierar dock vissa begränsningar i

228 ingripanden utländska fartyg SOU 1998: 158

mot

kuststatens rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion ombord på utländska fartyg under genomfart av territorialhavet. I artikel 27 att kuststaters straffrättsliga jurisdiktion i dessa fall anges

inte bör utövas i syfte att anhålla arrest en person eller utföra undersökning investigation i anledning av brott som begåtts ombord fartyget under dess genomfart annat än

a brottets följder sträcker sig till kuststaten,

om

b brottet är sådant slag att det stör lugnet i landet eller ordning-

om av en territorialhavet,

c myndigheternas bistånd begärts av fartygets befälhavare eller av

om

flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänstemän, eller d åtgärderna är nödvändiga för att undertrycka olaga handel med

om narkotika eller psykotropa ämnen.

Ett generellt undantag artikel 27 punkt 2 från nu angivna regel ger

dock kuststaten en obegränsad rätt att företa anhållande och undersök-

ning på ett utländskt fartyg som efter att ha lämnat kuststatens inre

vatten passerar territorialhavet. Enligt ordalydelsen gäller undantagsregeln även då överträdelse begåtts under genomfarten av territorialen havet. Under alla förhållanden torde den vara tillämplig om brottet be-

gåtts på inre vatten.

Då straffrättslig jurisdiktion utövas skall kuststaten, om befälhavaren begär det, underrätta flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänste-

män innan den vidtar några åtgärder. I en nödsituation kan en sådan

underrättelse dock överlämnas medan åtgärderna vidtas. Vid övervägande huruvida eller hur ett anhållande bör företas skall enligt en generell regel myndigheterna ta vederbörlig hänsyn till sjöfartens intressen. Avsiktliga och allvarliga föroreningar av territorialhavet anses enligt artikel 19 vara av det slag att de stör kuststatens lugn, ordning och sä-

kerhet. Vid sådana föroreningar kan således straffrättslig jurisdiktion

utövas och fartygets genomfart avbrytas. Särskilda bestämmelser som reglerar kuststatens befogenhet att företa inspektion och även inleda rättsliga förfaranden beträffande olagliga utsläpp i territorialhavet finns också i del XII. Denna del behandlar skydd och bevarande av den marina miljön från skilda föroreningskällor, bl.a. från fartyg. Kuststaters verkställande jurisdiktion vid föroreningar från fartyg återfinns i kap. Jurisdiktionen i territorialhavet regleras där i artikel 220 punkt Enligt denna artikel får kuststater, utan att inkräkta tillämpningen av relevanta bestäm-

melser i del kap. 3 som behandlar oskadlig genomfart i territorialha-

vet, företa fysisk inspektion av ett utländskt fartyg när det föreligger

klara skäl att anta clear grounds for believing att fartyget under genomfart av territorialhavet navigating in the territorial sea of a State,

during its therein överträtt statens lagar och andra författ-

passage

SOU 1998: 158 Ingripanden mot utländska fartyg 229

ningar, antagits i enlighet med konventionen eller tillämpliga insom ternationella regler och för att förhindra, begränsa och kontrolnormer lera förorening. När bevismaterialet berättigar därtill får kuststaten

även inleda rättsliga förfaranden institute proceedings inbegripet

kvarhållande fartyget, dock med iakttagande av vissa skyddsregler i av kap. Med stöd artikel 27 saknas möjlighet att ingripa mot ett utländskt av fartyg med anledning brott begåtts innan fartyget inlöpte terav som ritorialhavet fartyget kommer från utländsk hamn och endast om en territorialhavet utan att anlöpa kuststatens inre vatten. passerar genom Ingripande med anledning av brott i den ekonomiska zonen regleras uteslutande i del XII.

8.2.3 Kuststatsjurisdiktionen vid brott i den

ekonomiska zonen

Vid de förhandlingar föregick tillkomsten av havsrättskonventiosom det ett allmänt accepterat faktum att flaggstatsjurisdiktionen, nen var

ensamt eller i förening med den möjlighet till jurisdiktion som förelåg enligt MARPOL, inte fungerade tillfredsställande. För att i någon mån

tillgodose kuststaters krav på ökad jurisdiktion tillskapades den ekonomiska Inom den ekonomiska zonen gavs kuststater relativt zonen. omfattande befogenheter att lagstifta bl.a. skydd för den marina om miljön mot föroreningar från fartyg. Hur och av vem verkställande jurisdiktion med anledning brott i skulle få utövas var emellerav zonen tid omstridd fråga. Valet stod mellan att ge kuststater full jurisdiken tion över utländska fartyg under genomfart territorialhavet och den av ekonomiska zonen eller att i stället koncentrera sig en utökad tilllämpning jurisdiktionen i hamn främst genom den särskilda hamnav statsjurisdiktionen, se nedan. Resultatet blev en kompromiss. Kuststater kan utöva verkställande jurisdiktion med anledning av

brott begångna i den ekonomiska zonen om fartyget anlöper hamn se

nedan. Däremot får kuststaten endast i begränsad utsträckning ingripa

mot utländska fartyg under genomfart. Ingripandemöjlighetema i sist

nämnda fall regleras i artikel 220 punkterna 3-6. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg, som navigerar i den ekonomiska eller territorialhavet, i den ekonomiska zonen zonen har överträtt tillämpliga internationella regler eller normer för förhindrande, begränsning och kontroll förorening från fartyg eller av kustav staten i överensstämmelse med sådana normer eller regler utfärdade - lagar och andra författningar, får kuststaten begära att fartyget lämnar

information beträffande identitet och registreringshanm, sin senaste

230 Ingripanden mot utländska fartyg SOU 1998: 158

och nästa anlöpningsharnn och annan relevant information, som krävs för att fastställa huruvida en överträdelse ägt rum. Enligt en särskild

artikel i konventionen åligger det flaggstatema att genom lagstiftning och andra åtgärder se till att fartyg som för deras flagg uppfyller de ställda kraven på information.

Lämnas inte information och har överträdelsen lett till ett omfattande utsläpp, som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den

marina rrriljön, får staten företa en fysisk inspektion av fartyget. Fysisk

inspektion får också företas om uppgifter lämnas men dessa flagrant avviker från uppenbara fakta. För inspektion krävs i båda fallen därutöver att omständigheterna i fallet berättigar till sådan inspektion. För att inleda rättsligt förfarande, inbegripet kvarhållande fartyav get, skall enligt konventionen ytterligare förutsättningar vara uppfyllda. Förutom att det skall föreligga klara objektiva bevis för att ett förbjudet utsläpp ägt rum i den ekonomiska zonen krävs att detta utsläpp medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada kusten eller kust-

statens därmed sammanhängande intressen eller tillgångarna i dess

territorialhav eller ekonomiska zon. Av regleringen kan konstateras att kuststaten alltid har rätt att anropa ett utländskt fartyg vilket misstänks för ett olagligt utsläpp och begära sådan information som behövs för att utreda överträdelsen. Om information inte lämnas har staten rätt att ingripa mot fartyget, men bara om utsläppet varit omfattande och medfört eller hotat medföra betydande

förorening av den marina miljön. Hur kuststaten skall förfara om fartyget inte svarar på anrop men utsläppet inte är av så omfattande karaktär som krävs för inspektion framgår inte av konventionen. Om fartygets

identitet är känd kan rapport skickas till flaggstaten som då har att utreda överträdelsen. Om det är känt vilken hamn fartyget avser att anlö-

pa kan kuststaten också begära att hamnstaten vidtar utredningsåtgärder. Är däremot fartygets identitet inte känd torde några åtgärder inte

kunna vidtas. Skillnaden mellan begreppen omfattande utsläpp, som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den marina miljön och utsläpp

som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten

eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon synes inte särskilt klar. Troligen är avsikten att inspektion inte rättsligt förfarande skall - men kunna vidtas också i fall då hotet mot den marina miljön inte direkt

riktar sig mot kuststaten, något överensstämmer med konventio-

som nens allmänna syfte och staternas skyldighet att värna om den marina

miljön även utanför sina egna gränser jfr Patricia W. Bimie, Alan E.

Boyle, International law the environment, 1992, s. 281, antyder som

att inspektionsmöjligheten är vidare än kvarhållanderätten.

SOU 1998: 158 Ingripanden mot utländska fartyg 231

beträffande utländska

8.2.4 Kuststatsjurisdiktionen fartyg som frivilligt anlöpt svensk hamn

I förhållande till utländska fartyg som frivilligt befinner sig i hamn har kuststaten rätt att inleda rättsliga förfaranden beträffande varje överträdelse dess lagar eller andra författningar vilka antagits i enlighet av med konventionen eller tillämpliga internationella regler eller normer när överträdelsen ägt i statens territorialhav eller ekonomiska zon. rum

Att så är fallet även då överträdelsen skett på inre vatten är självklart.

Kuststatsjurisdiktion torde få utövas även mot fartyg inre vatten särskild reglering saknas, men inre vatten dit hamnar hör är en del - -

kuststatens territorium och jurisdiktionen torde därför inte vara in-

av skränkt. Det skall i sammanhanget anmärkas att kuststatens rätt att fullfölja rättsliga förfaranden beträffande utsläpp i den ekonomiska zonen begränsas att dessa huvudregel skall suspenderas om flaggstaten av som

själv inleder rättsliga förfaranden inom viss tid artikel 228. Kuststatens rätt att vidta åtgärder beträffande fartyg i hamn följer

även MARPOL. Enligt denna konvention får en kuststat företa inav spektion av fartyg som befinner sig i hamn samt antingen själv vidta rättsliga åtgärder eller översända upplysningar och bevis rörande över-

trädelsen till flaggstaten i MARPOL används dock inte begreppet

kuststat.

8.3 Harrmstatsjurisdiktion

Hamnstatsjurisdiktionen i havsrättskonventionen reglerar vilka möjligheter stat har att göra utredningar och inleda rättsliga förfaranden en beträffande utsläpp begåtts från utländska fartyg det fria havet som eller inom stats sjöterritorium eller ekonomiska zon. Denna en annan speciella form jurisdiktion kommer att tas upp i andra sammanhang i av betänkandet, saknar betydelse för Sveriges möjligheter att ingripa men med anledning av utsläpp inom svenska vattenområden och kommer därför inte fortsättningsvis att behandlas här. Inspektionsrätt i dessa fall föreligger också enligt MARPOL.

8.4 Hot

pursuit

De tidigare nämnda bestämmelserna reglerar vilka åtgärder kuststaten

får vidta inom skilda vattenområden. Närmare reglering saknas i dessa

artiklar om vad gäller då ett fartyg begått ett utsläpp i territorialha-

som

232 Ingripanden mot utländska fartyg SOU 1998: 158

vet respektive den ekonomiska zonen men fartyget hinner ut i den ekonomiska zonen respektive på det fria havet innan ingripande kan ske. Kuststaten kan i dessa fall endast ingripa med stöd av principen om hot pursuit eller omedelbart förföljande, vilken återfinns i artikel lll. Omedelbart förföljande av ett fartyg får tillgripas då kuststatens myndigheter har goda skäl att tro att fartyget har brutit mot denna stats lagar och andra författningar. Förföljande måste påbörjas då fartyget befinner sig i kuststatens inre vatten eller territorialhav och får endast fortsätta utanför territorialhavet om förföljandet inte har avbrutits. Rätten till omedelbart förföljande upphör då det förföljda fartyget kommer in på sitt eget lands eller tredje lands territorialhav. Däremot torde förföljande kunna ske genom ett angränsande lands ekonomiska zon jfr R.R Churchill, A.V Lowe, The law of the sea, 1988 s. 172. Rätten till omedelbart förföljande gäller i tillämpliga delar även vid överträdelser i den ekonomiska zonen. Innan förföljande påbörjas måste synlig eller hörbar stoppsignal ha givits från ett avstånd varifrån den kan ses eller höras av det utländska fartyget. Förföljande får endast utövas örlogsfartyg eller militära av luftfartyg eller av andra fartyg eller luftfartyg som är försedda med tydliga kännetecken och identiñerbara såsom varande i statens tjänst. Förföljandet måste vara utan avbrott, dock kan förföljande påsom börjats av en enhet övertas Om förföljande utförs luftav en annan. av fartyg gäller att luftfartyget måste beordra fartyget att stanna samt därefter självt aktivt förfölj fartyget till dess att kuststaten tillhörigt fartyg a eller annat luftfartyg anlänt för att överta förföljandet, såvida inte luftfartyget självt förmår uppbringa fartyget.

Innan förföljandet avslutats får fartyget uppbringas och i förekom-

mande fall eskorteras tillbaka till kuststaten jfr Eek m.fl. Folkrätten,

1987, s. 450. Vilka åtgärder kuststaten i sammanhanget får vidta torde följa samma principer ingripandet företagits där överträdelsen som om begåtts. Om ett fartyg stoppats eller uppbringats utanför territorialhavet under omständigheter som inte berättigar till utövande av rätten till omedelbart förföljande, skall ersättning utgå för därigenom uppkommen förlust eller skada.

1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 233 SOU

9 Förhållandet mellan skilda former

av maktutövning enligt svensk och internationell reglering

De åtgärder främst är aktuella vid olagliga utsläpp är att företa en som undersökning ombord på fartyget och i samband därmed ta oljeprov, studera oljedagböcker samt hålla förhör. För att utföra dessa åtgärder är det ibland nödvändigt att stoppa eller kvarhålla fartyget. Undantagsvis kan det erforderligt att inbringa fartyget till hamn. Också persovara nella tvångsmedel kan aktualiseras. I det följande redogörs för förutsättningarna för att vidta nämnda åtgärder enligt svensk rätt och internationell reglering. Först behandlas dock en generell fråga rörande RB:s och LKP:s tillämpning vid brott på utländska fartyg.

9.1 RB:s och LKP:s tillämpning generella

vid från utländska

olagliga utsläpp fartyg

Från och med den l juli 1996 gäller att brott mot bestämmelser om förebyggande, begränsning eller kontroll förorening av den marina av miljön begås på utländska fartyg, endast kan straffas med böter, som såvida fråga inte är om allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser föroreningar i territorialhavet 2 § begränsningslagen, se vidare avsnitt 5.4. Den angivna begränsningen av påföljden såvitt avser brott begångna utländska fartyg har fått till följd att svensk domsrätt saknas om ett olagligt utsläpp begås ett utländskt fartyg i Sveriges ekonomiska zon.

Åtgärder som företas med stöd av RB och LKP och som sker i syfte

att utreda och beivra brott förutsätter att svensk domstol är behörig att pröva ett framtida åtal avseende brottet. Saknas svensk domsrätt kan därmed sådana åtgärder inte företas. Detta är fallet även om fartyget efter brottet anlöper svensk hanm. Däremot kan tillsynsåtgärder enen ligt VlfL vidtas.

234 Förhållandet mellan skilda former...

Då det gäller olagliga utsläpp som begåtts inom Sveriges sjöterrito-

rium, dvs. inre vatten och territorialhav, föreligger alltid svensk domsrätt. För brott begångna utländska fartyg utanför svenskt inre vatten får dock fängelse endast ådömas vid allvarliga och uppsåtliga föroreningar. Vilka konsekvenser påföljdsbegränsningen i dessa fall får för tvångsmedelsanvändningen behandlas nedan.

Det skall anmärkas att de begränsningar som gäller för att företa brottsutredande åtgärder också får konsekvenser för möjligheten att ta

ut vattenföroreningsavgift, eftersom det är förutsatt att KBV skall kun-

na använda sig av befogenhetema enligt LKP för att skaffa fram un-

derlag i avgiftsfrågan.

9.2 Undersökning av fartyg

9.2.1 Allmänt förhållandet mellan olika

om

undersökningsformer

Ett fartyg kan bli föremål för undersökning antingen tillsynsmyn-

av

dighet eller av brottsutredande myndighet. Sådan undersökning

som ut-

förs av tillsynsmyndighet regleras i VlfL. Undersökning brottsutre-

av

dande myndighet företas däremot med stöd RB:s regelsystem. Att

av

åtgärder av liknande slag kan utföras såväl tillsynsmyndighet

av som

brottsutredande myndighet är inte ovanligt miljörättens område. Syftet med sådana inspektioner görs tillsynsmyndighet är

som av främst att upptäcka brister och/eller överträdelser de föreskrifter av

som gäller för verksamheten. Sådana inspektioner sker utan att det i det enskilda fallet behöver föreligga någon misstanke att överträdel-

om en se begåtts. Inspektion kan emellertid också företas för undersöka att huruvida en påstådd överträdelse ägt I detta fall föreligger således rum. en misstanke om brott, även misstanken inte behöver speciellt om vara

stark. Den sista formen undersökning uppvisar klara likheter med

av

sådan undersökning företas brottsutredande myndighet och

som av som sker för att ta föremål i beslag eller för att utröna omständigheter av

betydelse för utredningen brottet. En väsentlig skillnad mellan de

om

olika undersökningsformema är dock att brottsutredande myndighet får utöva våld för att verkställa undersökningen medan tillsynsmyndighet

-

vid bristande samtycke från den berörs åtgärden är hänvisad

som av -

till att begära handräckning polis.

av

Tillsynsmyndighets respektive brottsutredande myndighets dubbla befogenhet att företa undersökningar vållar i allmänhet inga större

pro-

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 235

blem den verksamhet skall undersökas drivs inom landet. Situom som ationen är komplicerad undersökningen avser ett fartyg, i synmer om nerhet detta befinner sig till sjöss. Om fartyget därtill är utländskt om uppkommer ytterligare komplikationer.

9.2.2 Inspektion

Undersökning tillsynsmyndighet benämns i VlfL inspeksom görs av

tion. Samma begrepp används i princip i alla konventioner rörande för-

orening från fartyg. Således talas i havsrättskonventionen om att kustunder vissa angivna omständigheter får företa en fysisk instaten - spektion utländskt fartyg. Även i MARPOL används begreppet av ett inspektion term för sådan undersökning av ett fartyg som gemensam sker då fartyget befinner sig i hamn. som Inspektion kan företas olika anledningar. Antingen sker inspekav tionen för att kontrollera att gällande bestämmelser till förhindrande av förorening är uppfyllda. Sådana s.k. förebyggande inspektioner kan alltid företas på svenska fartyg men får bara avse utländska fartyg som frivilligt befinner sig i hanm. Dessa inspektioner sker genom den s.k. hamnstatskontrollen. Den andra formen inspektion sker med anledning av att det föreav

ligger misstanke om att det fartyget begåtts en överträdelse, t.ex. ett

olagligt utsläpp. Sådan inspektion ett fartyg kan vidtas både i hamn av -

inom ramen för harrmstatskontrollen och till sjöss. Inspektionsmöjlig-

heten beträffande utländska fartyg befinner sig till sjöss är dock som begränsad. Gränsen mellan de båda syftena med inspektion är flytande, i vart en

fall om inspektionen företas i hamn. En inspektion som vidtagits för att

kontrollera att fartyget och dess utrustning samt driftförhållandena överensstämmer med gällande regler kan övergå till en inspektion för att bekräfta eller verifiera uppkommen misstanke om en överträdelen se. Inspektioner sker enligt huvudregeln besök ombord för att konsom

trollera fartygets dokument. En mer ingående inspektion av fartyget,

dess konstruktion, utrustning får endast företas om det finns klara m.m.

grunder clear grounds för en sådan utökad inspektion.

Förfarandet vid inspektioner regleras i artikel 226 i havsrättskonventionen. Här föreskrivs att inspektion alltid skall inledas med en en granskning fartygets certifikat, loggböcker och andra dokument. En av ingående inspektion fartyget får endast ske efter en sådan unmer av dersökning och endast om

236 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

1 det föreligger klara skäl att anta att fartyget eller dess utrustnings skick väsentligt avviker från uppgifterna i fartygets dokument, 2 innehållet i sådana dokument inte är tillräckligt för att bekräfta eller verifiera en misstänkt överträdelse, eller 3 fartyget medför giltiga certifikat och loggböcker. De kan konstateras att i de fall fartyget medför giltiga dokument så förutsätter en utökad inspektion antingen att det finns klara skäl att anta en avvikelse från vad dokumenten utvisar eller en misstanke om att det fartyget begåtts en överträdelse. Misstanke om att det från fartyget olagligen släppts ut olja skulle därmed utgöra klara grunder för uten

ökad inspektion. Detta överensstämmer med de riktlinjer gäller

som enligt Parismemorandumet om hamnstatskontroll och EG:s direktiv

95/21 se vidare avsnitt 4.6.3 där exempel på klara grunder bl.a.

som

anges att fartyget påstås ha begått brott mot bestämmelserna rörande

utsläpp av farliga ämnen och spillvatten. Också enligt IMO:s resolution

A.78719 se vidare avsnitt 11.3.2 får en stat, basis av en rapport

om ett olagligt oljeutsläpp, företa undersökning ett utländskt fartyg.

av Inspektion av ett utländskt fartyg till sjöss får endast företas vid misstanke om att det från fartyget skett ett olagligt utsläpp. Om ingripande sker är det därmed också tillåtet att företa sådan ingående en mer inspektion av fartyget som krävs för att bekräfta eller verifiera överträdelsen. Vidare utgör misstanke att det från fartyget olagligen om

släppts ut olja klara skäl att företa ingående inspektion farty-

en mer av

get i hamn. Detta är emellertid något som inte uttryckligen framgår

av 6 kap. 3 § VlfL.

9.2.3 Vem får företa

inspektion

Det är SjöV som beslutar om ett fartyg skall undergå inspektion. Inom

verket svarar öfartsinspektionen för uppgiften att utföra inspektioner. I ett enskilt fall kan inspektion också företas KBV uppdrag av av Sjöfartsinspektionen. Undersökningar fartyg skall enligt MARPOL utföras därtill utav av

sedda eller bemyndigade förrättningsmän. Detta gäller även in-

om spektionen sker med anledning misstanke ett olagligt utsläpp. av om Närmare föreskrifter om bl.a. minimikrav för inspektörer har meddelats i EG:s direktiv 95/21 om hamnstatskontroll. Enligt direktivet med inspektör offentligt anställd tjänsteavses en man eller annan person som är godkänd medlemsstats behöriga av myndighet att utföra harnnstatsinspektioner och är ansvarig inför som den ifrågavarande myndigheten. I bilaga till direktivet vilka en anges

kvalifikationskrav inspektörer skall uppfylla. Varje inspektör skall

som

158 Förhållandet mellan skilda former... 237

SOU 1998:

utrustad med personligt identitetskort, utfärdat av den inom

vara ett

landet behöriga myndigheten och som anger att inspektören är bemyn-

digad att utföra inspektioner.

De sist refererade bestämmelserna avser förfarandet vid inspektioner utförs inom för hamnstatskontrollen. som ramen Enligt havsrättskonventionen har kuststaten befogenhet att under

vissa angivna omständigheter ingripa i territorialhavet samt i den ekonomiska I fråga befogenheten att ingripa anges endast att

zonen. om denna skall utövas offentliga tjänstemän eller örlogsfartyg, miliav av tära luftfartyg eller andra fartyg eller luftfartyg, är försedda med som tydliga kännetecken och identifierbara som varande i statstjänst och bemyndigade därtill.

Husrannsakan 1 § RB

9.2.4 enligt 28 kap.

En inspektion med anledning misstanke om brott kan närmast jämav ställas med husrannsakan enligt 28 kap. 1 § RB. Syftet med en sådan en husrannsakan, s.k. reell husrannsakan, är att söka efter föremål som är

underkastat beslag eller att utröna omständigheter som kan ha betydel-

för utredningen brottet t.ex. att undersöka förhållandena en se om brottsplats. Husrannsakan får enligt det nämnda lagrummet företas i hus, rum

eller slutet förvaringsställe. Med hus avses inte bara bostadshus utan

även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker och magasin. Reglerna husrannsakan skall tillämpas även om huset om är olåst. Med förstås inte bara rum i bostadshus utan även kontorsrum

och lagerlokaler, hytter och på fartyg. Som slutet förvaringsställe

rum

skall betraktas stängd bil samt kassafack i bank Se Processlag-

t.ex. en beredningens förslag till RB, SOU 1938:44 s. 328. Vad med begreppet slutet förvaringsställe är föremål för som avses olika uppfattningar. Vissa att begreppet endast omfattar synes mena

låsta utrymmen medan andra hävdar att även olästa men stängda utomfattas jfr Fitger, Rättegångsbalken del 2 s. 28:6-7, Olive-

rymmen

i Rättegången i brottmål, s. 256, Bylund i Rättegång III, 6 uppl. s.

crona 73 ff. samt JO 1977/78 s. 129.

Besättningsmedlemmars och passagerares hytter jämställs med rum

och kan endast undersökas efter beslut om husrannsakan. Att så är fallet är inte särskilt anmärkningsvärt med hänsyn till den integritetskränkning sådan undersökning allmänt sett innebär. som en Också undersökning andra eller slutna förvaringsställen omav rum bord förutsätter emellertid beslut om husrannsakan. Det torde här kun-

fråga undersökning t.ex. maskinrum, pumprum och

na vara om av

238 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

stängda lastutrymmen. Att undersöka denna typ utrymmen är allav mänt sett mindre integritetskränkande. Detsamma kan emellertid även

antas vara fallet då det gäller undersökningar fabriksbyggnader, la-

av gerlokaler eller liknande utrymmen.

En förutsättning för att husrannsakan skall få företas enligt 28 kap.

1 § RB är att det förekommer anledning att brott förövats på vilket

fängelse kan följa.

För andra typer husrannsakan, vilka inte behandlas här, uppställs av som krav att visst straff är stadgat eller föreskrivet för brottet. Uttrycket att visst straff är stadgat eller föreskrivet för brottet syftar

på straffskalan för brottet. Vid bedömningen av vilket straff är fö-

som reskrivet skall hänsyn inte tas till bestämmelser vid sidan straffbuom det. Vid särskilt gradindelade brott räknas varje grad brottet ett av som

brott för sig, oavsett om de olika graderna är upptagna i skilda eller

samma lagrum. Och om det för ett visst brott är stadgat högre straff vid en närmare specificerad omständighet, skall detta inte beaktas inte om denna omständighet föreligger i det enskilda fallet. Om emellertid vilket inte är ovanligt inom specialstraffrätten är stadgat lägre - ett straffminimum vid mildrande eller synnerligen mildrande omständigheter eller ett högre straffmaximum vid försvårande eller synnerligen försvårande omständigheter, räknas hela strafflatituden enda som en sådan. Som straff som är stadgat för brottet räknas alltså straff insom går i den utvidgade straffskalan, oavsett gämingen i det särskilda om

fallet anses begången under mildrande eller försvårande omständigheter jfr Fitger, a.a. s. 24:4-5, Holmberg m.fl. BrB 6 uppl. 1995 57

s. samt JO 1972 s. 70. Även då skall bedöma vilket

man straff som kan följa på ett brott är utgångspunkten den straffskala som skall stadgad för brottet,

anses men hänsyn skall tas även till andra regler inverkar på den i det särskilsom

da fallet tillämpliga straffskalan, dvs. alla regler enligt vilka straffet kan skärpas eller lindras. Det är alltså fråga hänsyn skall till

om att tas

bestämmelser som p.g.a. omständigheter beträffande den brottsliges person gör det möjligt att döma till straff som ligger utanför straffska-

lan eller som utesluter att straffskalan används fullt ut. Förhållandena i det särskilda fallet skall sådana att den utvidgande eller begränvara

sande bestämmelsen är möjlig att tillämpa.

I samband med tillkomsten RB praktiskt viktigaste av angavs som skillnad mellan uttrycken "straff är föreskrivet" respektive "straff som som kan följa på" att hänsyn i det senare fallet skulle tas till återen

fallsregel i 26 kap. 3 § BrB och en bestämmelse s.k. osjälvständiga

om

ämbetsbrott. Efter det att BrB infördes har emellertid tillämpningsområdet för den berörda återfallsregeln i väsentliga hänseenden in-

Förhållandet mellan skilda former... 239 SOU 1998: 158

skränkts och bestämmelsen osjälvständiga ämbetsbrott har uppom

hävts. Som exempel bestämmelse påverkar straff-

ett annat en som skalan för brottet kan nämnas bestämmelsen i 29 kap. 7 § andra stycket BrB, enligt vilken fängelse livstid inte får ådömas för brott som nåbegått innan han fyllt 21 år jfr Berg m.fl. BrB HI, 4 uppl. 1994, s. gon 411 samt NJA 1960 s. 387.

9.2.5 Husrannsakansinstitutets tillämpning på

utländska fartyg

Vilket straff är föreskrivet för respektive kan följa på ett olagligt

utsläpp

Enligt VlfL döms den uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut

som

olja från fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon till

böter eller fängelse i högst två år. Samma straff är föreskrivet för miljöbrott enligt 13 kap. 8 § BrB. Om miljöbrottet är grovt döms till a fängelse i lägst månader och högst år. Om ett brott av nu angisex sex

vet slag begås på ett fartyg registrerat i en främmande stat när fartyget

befinner sig utanför svenskt inre vatten, får emellertid enligt begränsningslagen inte strängare straff än böter dömas ut. Detta gäller dock

inte allvarliga och uppsåtliga gärningar avser förorening i territori-

som alhavet. Konstruktionen med strafflatitud i VlfL och BrB och att ange en samtidigt ha lag begränsar möjligheterna att beträffande utsläpp en som

från utländska fartyg döma till annan påföljd än böter ställer till vissa problem då det gäller att bedöma vilket straff skall anses föreskri-

som vet för respektive kan följa brottet. Begränsningslagen har tillkommit en följd av Sveriges tillträde som till havsrättskonventionen. Enligt artikel 230 i konventionen får endast ekonomiska påföljder ådömas för överträdelser begåtts från utsom ländska fartyg utanför territorialhavet eller för överträdelser som begåtts i territorialhavet, inte fråga är om fall av avsiktliga och allvarom liga gärningar avseende förorening i territorialhavet.

I den proposition prop. 1995/96:140 föregick Sveriges god-

som kännande havsrättskonventionen diskuterades vilket sätt innebörav artikel 230 borde komma till uttryck i svensk lag. den av En möjlig lösning, dock avvisades, var att generellt sänka som straffen i VlfL och BrB till enbart böter. En lösning, som också annan

240 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

avvisades, var att generellt sätta ned straffet för sådana brott som omfattades av artikel 230. Som motivering till att välja en lösning med särskild lag i en som vissa fall begränsar svensk lags tillämplighet anfördes i propositionen s. 163 bl.a. följande.

"Artikel 230 får förstås så att den begränsar kuststatens rätt att

döma till annat än ekonomiska påföljder för de aktuella brotten

endast när dessa begåtts utländska fartyg. Artikeln inskränker

alltså inte flaggstatens rätt att döma till strängare påföljder för samma brott. Ingenting hindrar att kuststaten och flaggstaten har

parallell domsrätt i dessa fall. Av artikel 217 framgår tvärt att om

det är en skyldighet för flaggstaten att i sin lagstiftning föreskriva

tillräckligt stränga straff för överträdelse de aktuella bestämav melserna, oavsett överträdelsen äger Det anförda talar var rum. nu enligt regeringens mening för att bestämmelsen i artikel 230 skall ses som en begränsning av kuststatens domsrätt i förhållande till flaggstaten än begränsning strafflatituden i och för snarare en av sig. Att som de ovan angivna rernissinstansema Göteborgs universitet och Institutet för sjörätt och transporträtt, utredannan ningens anm. föreslår sätta ned straffet materiell begenom en

stämmelse skulle alltså mindre väl återspegla konventionens inne-

håll och skulle kunna få till följd att Sverige inte kunde fullfölja

sina åtaganden enligt konventionen när Sverige är flaggstat. En sådan bestämmelse skulle dessutom kunna ett felaktigt intryck

ge av att Sverige ser mindre allvarligt på de aktuella brotten."

Genom den redovisade motiveringen tog regeringen ställning till om strafflatituden för de aktuella brotten generellt skulle sättas ned eller

om sådan nedsättning endast skulle ske beträffande utländska fartyg.

Den lagtekniska konstruktionen och innebörden uttrycket av att strängare straff än böter inte får dömas ut kan emellertid diskuteras. Enligt vad som uttalades i propositionen s. 163 lagen utformad så var att den inte utesluter svensk domsrätt i och för sig utan endast begrän-

sar domsrätten såvitt påföljden. Detta utgjorde enligt regeringen

avser -

ingen principiell nyhet, varvid hänvisades till

- 2 kap. 2 § tredje stycket BrB, enligt vilken bestämmelse svensk domsrätt begränsas så att

strängare påföljd i vissa fall inte får ådömas än vad är stadgat för

som brottet enligt lagen på gärningsorten. Vid Sveriges tillträde till havsrättskonventionen infördes även en särskild preskriptionsregel för sådana brott omfattas begränssom av

ningslagen. I anslutning härtill anfördes i propositionen s. 164 det

att

för sådana fall av föroreningar för vilka strängare straff än böter inte

Förhållandet mellan skilda former... 241 SOU 1998: 158

skall få ådömas preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB två år

var

medan det i fall uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorial-

av havet möjligt döma till fängelse i än ett år, varför preskripvar att mer tionstiden för dessa brott enligt den angivna bestämmelsen i BrB - skulle fem år. Eftersom havsrättskonventionen föreskriver att förvara

farande för ålägga straff måste inledas inom tre års tid, ansågs nöd-

att vändigt införa särskild regel tre års preskription beträffande att en om

fallen uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Sam-

av

angående tillämplig preskriptionstid fördes i special-

ma resonemang motiveringen s. 179. Preskriptionstiden enligt 35 kap. BrB anknyter till det straff som kan

följa på ett brott. Av regeringens resonemang angående preskriptionsti-

den för föroreningar den marina miljön kan konstateras att man anav

sett att det straff kan följa ett sådant brott och därmed preskrip-

som

tionstiden är beroende gämingen begåtts och om gämingen be-

av var

döms som allvarlig och uppsåtlig eller

När får husrannsakan enligt svensk rätt företas på ett utländskt fartyg

För att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § RB skall få företas krävs att rnisstanken ett brott, på vilket fängelse kan följa. Vid bedömavser ningen vilket straff kan följa brottet skall, som ovan redoviav som sats, hänsyn tas även till bestämmelser vid sidan om straffbudet, dvs. regler enligt vilka straffet kan skärpas eller lindras.

Begränsningslagen innebär att straffet för ett oljeutsläpp som begås

från ett utländskt fartyg i den ekonomiska aldrig kan bli strängazonen än böter. Bestämmelsen utesluter således fängelse från straffskalan. re Det kan diskuteras strafflatituden härigenom begränsats så att enom föreskrivet för dessa brott. Under alla förhållanden dast böter kan anses

måste följden begränsningslagen bli att endast böter kan följa på ett

av sådant brott. Även svensk domsrätt införs beträffande brott i den om ekonomiska kan därmed husrannsakan enligt 28 kap. 1 § BrB zonen inte lagligen företas. Även då motsvarande utsläpp sker i territorialhavet får enligt huett vudregeln endast böter dömas ut. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar föroreningar i territorialhavet. I dessa som avser fall gäller straffskaloma i VlfL respektive BrB. Att en gärning skall va-

allvarlig och uppsåtlig för att kunna leda till fängelsepåföljd torde

ra medföra att fängelse endast kan anses följa brottet om angivna omständigheter föreligger i det enskilda fallet jfr regeringens resonemang

angående preskriptionstiden för föroreningar i territorialhavet samt vad

242 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

som ovan sagts om straff som är föreskrivet endast vid närmare specificerade omständigheter. En konsekvens härav är att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § RB endast får företas om det förekommer anledning att

ett utsläpp är av det kvalificerade slag i begränsningslagen.

som anges

9.2.6 Vem beslutar husrannsakan 28

om enligt kap.

l § RB

Beslut om husrannsakan meddelas undersökningsledaren, åklagaren

av

eller rätten. Vid fara i dröjsmål får även enskild polisman eller kustbe-

vakningstjänsteman företa husrannsakan; kustbevakningstjänsteman

dock endast om åtgärden har till syfte att verkställa beslag.

Då åklagare skall besluta husrannsakan beträffande ett fartyg till

om

sjöss föreligger i regel ingen utredning än de iakttagelser rörande

annan

ett oljeutsläpp som KBV gjort, eventuellt i förening med uppgifter

som

besättningen lämnat via VHF. Utifrån den rapport åklagaren får från KBV har åklagaren att bedöma utsläppet objektivt är be-

om sett att trakta som allvarligt angående vår uppfattning rörande innebörden av detta begrepp, se avsnitt 19.8.2. Då det gäller kravet att det skall före-

komma anledning att utsläppet skett uppsåtligt får åklagare grundval av föreliggande utredning göra bedömning den troliga anledning-

en av en till att utsläppet skett. I många fall torde i detta skede utredningen av

anledning förekomma att utsläppet skett uppsåtligt,

även om det senare visar sig att uppsåt inte kan bevisas.

Undersökning enligt 28 kap. 10 § RB

Undersökning av annat ställe än vad som inryms under hus, eller

rum

slutet förvaringsställe är även det inte är tillgängligt för allmän-

- om

heten inte att betrakta husrannsakan. Undersökning sådant

- som av

ställe får företas utan särskilt förordnande, undersökningen sker för

om att eftersöka föremål kan tas i beslag eller för som att utröna omständigheter betydelse för utredningen brottet 28 kap. 10 § RB. av om

Sådan undersökning kan enligt Processlagberedningen avse gårdspla-

ner, fabriksområden, brädgårdar och dylika upplag

samt byggnadsplat-

ser NJA 1943 s. 372.

Undersökning enbart av däcket eller öppna lastutrymmen

av ett fartyg torde med stöd denna paragraf kunna företas den leder av av som

förundersökningen, av åklagaren eller polisman utan särskilt förord-

av

nande. Även kustbevakningstjänsteman

bör med stöd av 2 § första

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 243

stycket LKP jämfört med 23 kap. 3 § tredje stycket RB kunna företa sådan undersökning innan förundersökning inletts.

9.2.8 Undersökning av fartyg enligt internationell

reglering

Folkrättsligt bör undersökning ett utländskt fartyg kunna ske under av de omständigheter anges i havsrättskonventionen. som Då det gäller fartyg befinner sig i hamn är kuststatens befogensom företa undersökning fartyget inte begränsad. Om brottet het att en av inträffat utanför inre vatten torde dock den allmänna bestämmelsen om

förfarandet vid sådana undersökningar vara tillämplig. Det har tidigare

konstaterats misstanke brott i dessa sammanhang utgör tillräckatt om liga skäl att utvidga undersökningen till att avse fartyget som sådant. Undersökningar med anledning utsläpp i den ekonomiska zonen av

regleras uteslutande i del XII. Undersökningsmöjligheten är här mycket

begränsad.

Vid utsläpp i territorialhavet kan förutom regleringen i del XII be-

- -

stämmelsen i artikel 27 punkt l b kuststatens rätt till straffrättslig

om

jurisdiktion vid uppsåtliga och allvarliga föroreningar bli tillämplig.

Om slutligen undersökningen sker i territorialhavet men avser ett utsläpp inträffat inre vatten gäller endast artikel 27 punkt som

Enligt del XII, artikel 220 punkt får fysisk inspektion företas be-

träffande överträdelser i territorialhavet även då de särskilda kvalifika-

tionskraven för utövandet straffrättslig jurisdiktion enligt artikel 27

av inte är för handen. Det räcker att det finns klara skäl att anta att en

överträdelse begåtts fartyget. Enligt ordalydelsen är inspek-

tionsmöjligheten inte begränsad till olagliga utsläpp. Praktiskt är det emellertid främst vid sådana överträdelser som det är aktuellt att företa en inspektion.

Artikel 27 innehåller generella bestämmelser rörande kuststatens rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion medan artikel 220 specifikt reglerar kuststatens rätt att ingripa vid olagliga utsläpp. Eftersom det i sist

nämnda artikel, allmän förutsättning för att undersöka ett utländskt som fartyg utanför inre vatten, ställs ett krav att det skall föreligga upp misstanke brott bör undersökning kunna företas även av brottsutreom

dande myndighet ifr de hänvisningar som görs i artikel 27 till bestäm-

melserna i del XII ingripande i den ekonomiska zonen, dock med

om

iakttagande de skyddsbestämmelser som finns i del XH. Den hän-

av

visning i artikel 220 punkt 2 görs till bestämmelserna om oskadlig

som

genomfart torde emellertid få till följd att fartygets genomfart inte definitivt får hindras annat än om det är fråga om en allvarlig och avsiktlig

244 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

förorening i territorialhavet. Att frisläppande av fartyget omedelbart skall ske om rimliga formaliteter iakttagits, såsom ställande borgen av

eller annan lämplig ekonomisk säkerhet, framgår också artikel 226.

av Det skall anmärkas att staterna enligt en allmän regel skall samarbeta för att utveckla förfaranden för att undvika onödig fysisk inspektion till

sjöss det internationella samarbetet vid olagliga utsläpp behandlas i

kapitel ll.

Visitering enligt LKP

Om de uppenbart behövs för att kustbevakningstjänsteman skall kunna

utnyttja sina befogenheter enligt LKP får ett fartyg bl.a. visiteras.

Möjligheten för kustbevakningstjänsteman att visitera ett fartyg

synes främst ha tillkommit för att möjliggöra kontroll och farav pass tygshandlingar m.m. vid tillsyn bestämmelser rörande skydds- och av kontrollområden jfr DsH 1980:1 42 och 74. s. Eftersom visitering endast får företas för att utnyttja övriga befogen-

heter enligt LKP har visiteringsmöjligheten begränsad betydelse

i sam-

band med ingripande vid oljeutsläpp och torde främst kunna kon-

avse troll av fartygets certifikat eller besättningsmedlemmars identitetshandlingar. Också visitering torde innefattas i begreppet inspektion i havsrättskonventionen och endast få företas under där angivna förutsät-

ningar.

9.2.1O Kontroll av fartygets oljedagböcker

m.m.

Kontroll av fartygets dagböcker och andra handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen ombord regleras i 5 kap. 2 § VlfL. Enligt denna bestämmelse skall sådana handlingar på svenska fartyg hållas

tillgängliga för polismyndighet, tullmyndighet, tillsynsmyndighet

son avses i 6 kap. 5 § VlfL eller annan myndighet som regeringen utser.

Samma gäller i fråga motsvarande handlingar på utländska fartyg

om som befinner sig inom Sveriges sjöterritorium, regeringen föreskrom ver detta. Någon uttrycklig föreskrift innebärande att handlingar av nu nämrt slag skall hållas tillgängliga för KBV finns inte. Detta beror sannolikt ett förbiseende i samband med att KBV bröts ut från tullverket OC1 blev egen myndighet.

Inte heller har i svensk författning meddelats någon föreskrift mel innebörd att handlingar nämnt slag skall hållas tillgängliga

av nu

Förhållandet mellan skilda former... 245

SOU 1998: 158

utländska fartyg. Att handlingarna kan granskas i samband med en in-

spektion framgår indirekt 6 kap. 3 § VlfL. Likaså kan vid misstanke

av brott granskning ske att handlingarna tas i beslag. om genom Kontroll fartygets nämnda handlingar innefattas i vad som av nu havsrättskonventionen betecknar fysisk inspektion.

9.2. ll Sammanfattning av

undersökningsmöjlighetema

Svenska fartyg

Undersökning svenska fartyg regleras uteslutande av svensk lagav stiftning. Eftersom utsläpp från svenska fartyg alltid kan leda till fängelse gäller inga begränsningar i möjligheterna att företa husrannsakan eller utföra undersökning ombord, inte ens då fartyget befinner annan sig till sjöss.

Utländska fartyg befinner sig i hamn som

Beträffande fartyg befinner sig i hamn finns enligt havsrättskonsom ventionen inga begränsningar i vad avser administrativ eller brottsutredande myndighets möjligheter att utföra undersökningar ombord. Om

undersökningen avser ett utländskt fartyg som begått en överträdelse

utanför inre vatten torde dock den allmänna regeln i artikel 226 om förfarandet vid undersökningar vara tillämplig. Den svenska regleringen innebär att polis och åklagare har en obebesluta undersökningar ombord på utländska fartyg gränsad rätt att om bara utsläppet skett inre vatten. Om undersökning sker p.g.a. ett om utsläpp i territorialhavet gäller således att husrannsakan endast får fö-

misstanken gäller ett allvarligt och uppsåtligt utsläpp. Vid ut-

retas om släpp från utländska fartyg utanför territorialvattnet är det enligt svensk

lag över huvud taget inte möjligt att göra någon husrannsakan inte ens

svensk domsrätt för dessa brott införs. Däremot är det om domsom rätt föreligger alltid tillåtet att företa sådan undersökning som regleras i 28 kap. 10 § RB. Vidare kan inspektion vidtas enligt VlfL. Fartygets dagböcker kan bli föremål för beslag av polismyndighet eller kontroll i samband med inspektion.

De praktiska problemen av begränsningen i husrannsakansmöjlig-

heten skall kanske inte överdrivas. Om rapport angående ett olagligt ut-

246 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

släpp kommit till berört sjöfartsinspektionsområdes kännedom kan behörig inspektör företa en inspektion av fartyget och därefter överlämna rapporten till polis. I praktiken också förekomma att företrädare synes

för polis och sjöfartsinspektion tillsammans går ombord; inspektören

för att göra en inspektion och polisman för att hålla förhör. I samband

med att förhör hålls förekommer också att besättningsmedlemmama fö-

revisar olika utrymmen ombord.

Utländska fartyg till sjöss

Situationen då ingripande skall ske till sjöss är i flera avseenden besvärligare än i hamn. Förutom den svenska regleringen har här man

även att ta hänsyn till de folkrättsliga begränsningar gäller. Därtill

som

kommer alla de praktiska problem det innebär i princip endast

som att en myndighet, nämligen KBV, är verksam till sjöss.

Enligt nuvarande svenska reglering kan husrannsakan företas till sjöss vid misstanke om utsläpp på inre vatten samt i fall allvarliga

av

och uppsåtliga föroreningar i territorialhavet. Möjligheten för svensk brottsutredande myndighet att företa husrannsakan på ett utländskt fartyg med anledning utsläpp i territo-

av ett

rialhavet är på ett sätt begränsad än vad havsrättskonventionen

mer

medger. Samtidigt uppställer RB och LKP ett lägre beviskrav för fö-

att reta husrannsakan än det gäller för fysisk inspektion enligt som en havsrättskonventionen. Vidare föreskrivs inte i RB eller LKP att en un-

dersökning av ett utländskt fartyg alltid måste inledas med gransk-

en ning av fartygets handlingar något direkt följer havsm.m., som av

rättskonventionen. Däremot överensstämmer regleringen möjlighe-

av terna till inspektion enligt VlfL i stort med havsrättskonventionens ar-

tikel 220 punkt Generellt bemyndigande företa inspektioner har

att emellertid endast SjöV. Företrädare för denna myndighet har sällan

möjlighet att agera till sjöss.

Då det gäller utsläpp i den ekonomiska finns enligt havszonen rättskonventionen än mycket begränsad rätt företa fysisk en - om att -

inspektion av ett utländskt fartyg. Idag kan denna inspektionsmöjlighet bara utnyttjas av SjöV eller av KBV efter särskilt bemyndigande i det

enskilda fallet. Inte heller svensk domsrätt införs kan med om nuvarande reglering i 28 kap. l § RB husrannsakan företas.

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 247

9.3 Oljeprov

Sådana oljeprov tas i vattnet är sig enligt internationell eller som vare

svensk reglering underkastat några begränsningar. Här behandlas en-

dast oljeprov som tas ombord ett fartyg. Oljeprov från fartyget kan tas antingen med stöd av 7 kap. 11 § and-

stycket VlfL eller ett beslag enligt RB. Några begränsningar i

ra som oljeprov utländska fartyg har inte föreskrivits i VlfL. rätten att ta

9.3.1 med stöd VlfL

Oljeprov av

Då möjligheten oljeprover infördes i då gällande lag 1972:275 att ta

åtgärder mot vattenförorening från fartyg anfördes i propositionen

om prop. 1972:38 73 att ingripande mot ett utländskt fartyg med stöd s.

paragrafen underkastat allmänna folkrättsliga regler som

av var samma ingripande med förbud eller föreläggande beträffande fartyget. Förhållandet mellan undersökning för att ta oljeprov och havsrättskonventionens bestämmelser diskuterades inte i propositionen prop. 1995/962140 angående Sveriges ratificering av konventionen. I

tidigare departementspromemoria Ds 1990:41, som utarbetats in-

en Utrikesdepartementet inför Sveriges inrättande av en ekonomisk om berördes vissa följdändringar i VlfL. En sådan ändring, vilken fözon, reslogs arbetsgruppen, att det i 7 kap. 11 § andra stycket VlfL av var skulle införas ett tillägg enligt vilket undersökning för att ta oljeprover utländska fartyg endast fick ske då fartyget befann sig inom Sveri-

ges öterritorium. Ändringen kommenterades mycket kort med att det i

7 kap. 11 § i lagförslaget klargjorts att de befogenheter att vidta åtgärder mot fartyg i paragrafens andra stycke, såsom oförenliga

som anges med havsrättskonventionens bestämmelser, inte skall gälla utländska fartyg inom Sveriges ekonomiska zon s. 98. Den föreslagna ändringen 7 kap. 11 § blev inte föremål för några av

uttalanden vid Lagrådets granskning av lagförslaget. I den proposition prop. 1992/93:54, som sedermera följde departementspromemoriföreslogs emellertid inte någon ändring aktuell paragraf i VlfL.

an, av Promemorians förslag till ändring i nu nämnt avseende berördes inte särskilt i propositionen. Då Sverige inrättade ekonomisk zon var havsrättskonventionen en ännu inte bindande för Sverige. Även själva inrättandet ekoom av en

nomisk ansågs del av folkrättslig sedvanerätt torde detta

zon vara en inte generellt ansetts vara fallet beträffande möjligheterna att utöva straffrättslig jurisdiktion mot utländska fartyg i Avsikten då zonen. Sverige inrättade ekonomisk synes inte heller ha varit att öppna en zon

248 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

möjligheter till sådana åtgärder mot fartyg under gång syftade till

som

en lagföring inför svensk domstol, dit oljeprov får räknas jfr Ds

1990:41 samt prop. 1992/93:54 s. 42 och 45-46. Sverige har nu ratificerat havsrättskonventionen. Oljeprover tas för att undersöka varifrån förorenande olja kommit och syftar till att säkra

bevisning angående ett konstaterat utsläpp. Frågan är om sådana prover kan tas med stöd av artikel 226 punkt 2 dvs. vid fysisk inspektion

- -

eller om det för sådant prov krävs att förutsättningarna för att inleda

rättsliga förfaranden är uppfyllda. Som ovan anförts kan enligt havsrättskonventionen inspektion av fartyget som sådant ske bl.a. om innehållet i fartygets dokument inte är

tillräckligt för att bekräfta eller verifiera en misstänkt överträdelse. Oljeprover borde kunna hänföras till sådan åtgärd som kan företas med

stöd av artikel 226. För oljeprover skulle därmed gälla förutsamma

sättningar som för inspektion enligt artikel 220. Även tolkning innebärande oljeprover kan i samband med

en att tas fysisk inspektion medför att det endast finns mycket begränsade möjligheter att ta oljeprover fartyg under genomfart den ekonosom av

miska zonen släpper ut olja och inte därefter går i harnn. Något

som

annat folkrättsligt stöd för en åtgärd av detta slag mot ett fartyg till

sjöss synes emellertid inte föreligga jfr i detta avseende vad föresom

skrivs i havsrättskonventionens artikel 27.5 angående åtgärder ombord för att genomföra undersökning i anledning brott, till vilka åtgärder

av

oljeprover rimligen måste hänföras. Då det gäller utsläpp från fartyg

under genomfart av territorialhavet är däremot möjligheten att ta sådana prover inte begränsad annat sätt än att det skall finnas klara skäl

att anta att det på fartyget begåtts ett oljeutsläpp i territorialhavet.

Oljeprov med stöd av RB

Om oljeprov skall tas inom ramen för RB:s bestämmelser måste sådant prov betraktas som beslag. För att ta oljeprov är det i många fall nöd-

vändigt att också företa husrannsakan. De begränsningar enligt

som svensk rätt gäller för att företa husrannsakan ett utländskt fartyg kommer därmed också att gälla oljeprov.

9.4 Kvarhållande

m.m. av fartyg

För att företa en undersökning fartyget samt ta oljeprov eller för

av att

utföra andra åtgärder, att hålla förhör med besättningen, är det i

som

många fall nödvändigt att stoppa eller kvarhålla fartyget eller att in-

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 249

bringa detta till harrm. Då i dessa fall ingriper mot själva fartyget man sker det för att utföra andra åtgärder ombord. Den åtgärd som vidtas beträffande fartyget kan således jämföras med att man på land stoppar bil för att gripa befinner sig i bilen. en en person som Lagstadgad befogenhet att stoppa ett fartyg m.m. har KBV enligt LKP, sådan åtgärd uppenbart behövs för att befogenhetema enligt om lagen skall kunna utövas. KBV kan också i ärenden om vattenföroreningsavgift meddela förbud eller förelägganden beträffande fartyget bl.a. detta behövs för att säkra bevisning. om

Om däremot åklagare är inkopplad får den åtgärd som det innebär att stoppa eller kvarhålla fartyget ses som en verkställighetsåtgärd som krävs för att genomföra åklagares beslut om tvångsmedel m.m. Ett

kvarhållande fartyget bör också kunna företas som ett beslag. Det är av emellertid tveksamt ett kvarhållande då kan fortsätta efter det att om undersökningen själva fartyget slutförts således inte som en verkav

ställighetsåtgärd för att genomföra förhör.

Förutom kvarhållande sker för att säkerställa utredning om m.m. som olagligt utsläpp kan förbud och föreläggande meddelas KBV för ett av säkerställa betalning vattenföroreningsavgift. Motsvarande åtatt av gärd enligt RB:s regelsystem förutsätter beslut kvarstad. Slutligen om kan kvarhållande meddelas en administrativ åtgärd av främst m.m. som SjöV med stöd av 7 kap. VlfL.

9.4.1 Kvarhållande för att säkra bevisning

m.m.

eller säkerställa ekonomiska anspråk

När får kvarhållande ske enligt havsrättskonventionen m.m.

I havsrättskonventionen regleras i princip bara två åtgärder som en kuststat får vidta beträffande ett utländskt fartyg; fysisk inspektion i

hamn undersökning samt inledande rättsliga förfaranden, inklusive av kvarhållande fartyget. Det ligger i sakens natur att ett fartyg måste av kunna stoppas och kvarhållas för att inspektion skall kunna företas. en

Ingripanden mot fartyget för att företa andra åtgärder i bevissälcrings-

syfte har emellertid inte särskilt reglerats. Vad förutom undersom - en sökning fartyget främst är aktuellt är att hålla förhör med besättav ningen. Om detta kan klaras samtidigt med undersökningen eller anav utan att fartyget behöver stoppas eller kvarhållas dvs. medan farnars

tyget ligger i hamn uppkommer inga problem. I andra fall skulle kunna hävdas tvångsåtgärd beträffande fartyget inte är tillåten enbart

att en

250 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

för att hålla förhör jfr artikel 226 nedan. En så strikt tolkning kan emellertid leda till orimliga resultat. Om kuststater skall ha möjlighet att åstadkomma lagföring måste fartyget kunna stoppas och kvaren hållas även för att säkra annan utredning än den som sker vid underen sökning av själva fartyget, dock troligen bara om förutsättningarna för att inleda rättsligt förfarande är uppfyllda och som huvudregel bara om kvarhållandet pågår endast begränsad tid. Om ett kvarhållande fortgår under en längre tid kan nämligen med fog hävdas att fartygets genom-

fart varaktigt hindras, något som endast är tillåtet i särskilt reglerade

fall. Bestämmelser om förfarandet vid fysisk inspektion, hur staten en skall förfara efter en undersökning av fartyget samt ställande säom av kerhet finns i artikel 226. Artikel 226 är tillämplig vid kuststaters undersökningar i hamn eller

till sjöss av brott som begåtts utanför inre vatten. Artikeln gäller också

vid hamnstaters undersökning av brott utanför statens jurisdiktion. Inledningsvis framgår att en stat får uppehålla ett utländskt fartyg längre än nödvändigt för att genomföra undersökningen. Om undersök-

ningen tyder på indicates att en överträdelse ägt skall enligt

rum

punkten b frisläppande omedelbart ske, under förutsättning att rimliga

formaliteter iakttagits, såsom ställande borgen eller lämplig av annan ekonomisk säkerhet. Om det för ett kvarhållande fartyget till säkerställande ekonoav av miska anspråk räcker att undersökningen indikerar överträdelse att en har skett eller det härför krävs att förutsättningarna för inleda om att

rättsliga förfaranden enligt artikel 220 är uppfyllda är något oklart.

Svaret har främst betydelse för möjligheten till kvarhållande vid ingripanden i territorialhavet eller den ekonomiska överträdelzonen p.g.a.

ser begångna i zonen. Havsrättskonventionen uppställer nämligen vid

sådana överträdelser betydligt högre krav för ett kvarhållande enligt artikel 220 punkt 6 än vad som följer artikel 226. Kvarhållande av enligt den först nämnda artikeln får endast ske då det föreligger klara objektiva bevis för att det från fartyget har skett ett förbjudet utsläpp som medfört omfattande skada eller hot omfattande skada på kuststaten om eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon. Artikel 226 innehåller generella regler för förfarandet vid och efter en undersökning företagen harrm- eller kuststat. Specifika regler av en för kuststatens rätt till ingripanden i olika avseenden finns däremot i

artikel 220. Övervägande skäl talar därför för att de förutsättningar

som anges i artikel 220 måste uppfyllda även då kvarhållande sker för vara att säkerställa ekonomiska anspråk.

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 251

Regleringen kvarhållande i 8 kap. VlfL av

Någon begränsning i rätten till kvarhållande för att säkerställa statens anspråk vattenföroreningsavgift infördes inte i 8 kap. 7 § VlfL i samband med lagstiftningen inrättandet av en svensk ekonomisk om Däremot begränsades möjligheten till sådant kvarhållande som zon. sker i syfte säkra bevisning till att endast fall då rätt till kvaratt avse hållande föreligger enligt artikel 220 punkt Vilka överväganden låg bakom skillnaden i synsätt de olika som formerna kvarhållande kan inte utläsas av förarbetena. Visserligen av kan det första ledet för kvarhållande med stöd artikel 220 punkt av nämligen det är klarlagt att det skett ett utsläpp, uppfyllt då att anses

beslut fattats om att påföra någon vattenföroreningsavgift och det rätts-

liga förfarandet är då också avslutat. Kvarhållande kan enligt svensk lag emellertid också ske innan sådant beslut fattats om det finns sanno-

lika skäl att avgift kommer att påföras. Vidare utgör det inte en förut-

sättning för kvarhållande med stöd 8 kap. 7 § att utsläppet medfört av eller hotat att medföra sådana betydande skador som anges i artikel 220 punkt 6 Normalt kräver ett kvarhållande för att säkerställa betalning att fartyget dessförinnan blivit föremål för ett ingripande för att säkra bevisning. Det kan emellertid förekomma att det utan att bevissäkring behö-

ske ombord finns sannolika skäl att avgift kommer att påföras och

ver att förbud eller föreläggande direkt kan meddelas med stöd av 8 kap. 7 Möjligheten att ingripa mot fartyget är då med svensk reglering vidsträckt än motsvarande åtgärd sker för att säkra bevisning, mer om ett förhållande som kan ifrågasättas mot bakgrund av regleringen i havsrättskonventionen.

Kvarhållande med stöd av RB

I RB finns inte någon motsvarighet till den rätt att kvarhålla ett fartyg

föreligger enligt 8 kap. VlfL. Ett kvarhållande som säkerhet för som ekonomiska förpliktelser kan emellertid åstadkommas genom beslut om kvarstad.

Kvarstad i brottmål förutsätter att någon är skäligen misstänkt för

brott. För kvarhållande utländska fartyg p.g.a. överträdelser under av genomfart territorialhavet krävs att bevismaterialet vid en fysisk inav spektion får ske vid klara skäl att anta att ett brott begåtts be- - som rättigar till att inleda rättsliga förfaranden. I fall då det är fråga om utsläpp från utländska fartyg i territorialhavet kan således sägas föreligga överensstämmelse mellan lagstadgade förutsättningar för ett beslut om

252 Förhållandet mellan skilda former... SOU 1998: 158

kvarstad och konventionens reglering kuststatens rätt att hålla kvar av fartyget. Vid utsläpp från utländska fartyg i den ekonomiska saknas i zonen dag svensk domsrätt och beslut om kvarstad i brottmål kan därmed inte meddelas. Rätten till kvarhållande enligt artikel 220.6 är synnerligen

begränsad. Om man anser att förutsättningarna för kvarhållande enligt

denna artikel skall tillämpas torde vid svensk domsrätt kvarstadsmöjligheten främst få betydelse fartyget efter utsläppet anlöper svensk om hamn. En komplikation, som förtjänar att anmärkas då det gäller kvarstad och säkerställande av ekonomiska anspråk vattenförorenings-

avgift, är att verkställighet endast kan ske fartyg eller last tillhör

om

den betalningsskyldige.

9.4.2 Kvarhållande för att förhindra m.m.

förorening

Förbud och förelägganden detta slag meddelas inte i brottsutredande av syfte utan är administrativ åtgärd regleras i 7 kap. VlfL och en som som normalt beslutas av SjöV.

Internationell reglering

Av havsrättskonventionen och MARPOL följer att inspektion av ett utländsk fartyg kan ske då detta frivilligt befinner sig i hamn. Om det

vid en sådan inspektion konstateras att fartyget har väsentliga brister

skall harnnstaten i vart fall bristerna är den karaktären det - om av att föreligger hot om skada på den marina miljön tillse att fartyget inte avseglar förrän bristerna är avhjälpta. Detta framgår artikel 219 i av havsrättskonventionen och MARPOL. av

I havsrättskonventionen, artikel 226, regleras också vilka åtgärder som en stat får vidta efter en undersökning företagits med anled-

som

ning av en misstänkt överträdelse tillämpliga bestämmelser till

av skydd för den marina miljön. Vad här föreskrivs gäller även då insom

spektion företagits av ett utländskt fartyg i territorialhavet eller den

ekonomiska på grund överträdelser inträffat vid zonen av som genomfart dessa vattenområden. Även i dessa fall gäller friav att om ett släppande skulle utgöra ett oskäligt stort hot skada på den marina om

miljön frisläppande får vägras eller ske på villkor att fartyget anlöper

närmast lämpliga reparationsvarv. Förutom i ovan angivna fall kan ingripanden med förbud eller föreläggande ske då utsläpp olja eller andra skadliga ämnen till följd av av

SOU 1998: 158 Förhållandet mellan skilda former... 253

öolycka eller åtgärder i samband med sådan olycka riskerar att orsaka omfattande skador på svenskt territorium m.m. Då ingripandet avser ett

utländskt fartyg på det fria havet dit i detta sammanhang även den

ekonomiska räknas har kuststaten rätt att ingripa med stöd av zonen ingreppskonventionen. Det skall anmärkas att bestämmelserna i havsrättskonventionen inte

påverkar staternas rättighet att i enlighet med ingreppskonventionen

genomdriva åtgärder för att skydda sin kust eller därmed förbundna intressen från förorening eller hot om förorening till följd av en sjöolycka eller handlingar i samband med sådan olycka. Med sjöolycka förstås en

kollision mellan fartyg, grundstötning eller annat navigeringsmissöde

eller annan händelse ombord ett fartyg eller utanför detta havsrättskonventionen artikel 221.

Svensk reglering

Regleringen i 7 kap. 5 § VlfL bygger ingreppskonventionen men kan enligt ordalydelsen även komma till användning i andra fall än vid sjöolyckor. Också 7 kap. 4 § är enligt ordalydelsen tillämplig på utländska fartyg utanför inre vatten jfr t.ex. 7 kap. 10 §, även om bestämmelsen främst synes ha tillkommit för att reglera sådana förbud och förelägganden som meddelas beträffande fartyg som befinner sig i hamn. För förbud eller förelägganden enligt 7 kap. 4 eller 5 § som med- delas utan samband med "sjöolycka" och som avser ett utländskt en fartyg under genomfart i territorialhavet eller den ekonomiska zonen torde emellertid havsrättskonventionens begränsningar gälla.

9.5 Personella

tvångsmedel

Vid utsläpp där påföljden endast kan bli böter kan häktning och därmed anhållande och gripande ske dels om den misstänkte är okänd och vägoch hemvist eller om hans uppgift om detta kan antas rar uppge nanm dels den misstänkte saknar hemvist i riket och det finns vara osann om risk för att han att bege sig från riket undandrar sig lagföring genom eller straff. Syftet med häktning i det första fallet är att framtvinga identitetsen uppgifter. I det andra fallet är syftet att säkerställa lagföring och straff. Den sist angivna häktningsmöjligheten har ansetts vara av särskild betydelse beträffande bl.a. sjömän eller andra gästande utlänningar. Förutsättningar finns att tillämpa bestämmelsen vid olagliga utsläpp be-

254 Förhållandet mellan skilda former...

gångna utländska besättningsmän. Den s.k. proportionalitetsprinciav pen medför dock att hänsyn måste dock tas till om ett frihetsberövande av den misstänkte leder till att fartygets genomfart hindras. Eftersom den misstänkte kan undgå häktning genom att deponera eller ställa säkerhet motsvarande bötesbeloppets storlek torde häktning redan av detta skäl sällan aktualiseras. Att frihetsberövande kan avse tiden fram till dess säkerhet ställs torde inte i sig stå i strid med havsrättskonventionen. Däremot innebär regleringen i konventionen att gripande och anhållande ombord ett fartyg under genomfart endast kan ske kuststaten över huvud taget får ingripa mot fartyget samt inleda om rättsliga förfaranden. Utsläpp som enligt svensk rätt kan föranleda fängelse är av det slag att fartygets genomfart inte skall anses oskadlig och därmed får hindras. Den "vederbörliga hänsyn" som enligt havsrättskonventionen skall tas till sjöfartens intressen vid avgörandet av om anhållande skall ske kan även i detta sammanhang beaktas inom ramen för proportionalitetsprincipen.

Förhållandet mellan skilda former... 255

9.6 i tabellforrn

Sammanfattning

Ingripanden mot utländska fartyg

Vattenområde där Vattenområde där ingripande sker överträdelsen begås Hamn Inre vatten Territorialhav TH Ekonomisk Zon - EEZ Hamn Inre vatten Havsrättskonv: inga be- Havsrättskonv: inga Havsrättskonv: ingri- gränsningar begränsningar pande efter hot pursuit Svensk domsrätt Svensk domsrätt Svensk domsrätt - - fängelse i straffskalan fängelse i straffskalan fängelse i straffskalan RB och LKP: inga RB och LKB: inga Vf-avgift kan tas ut begränsningar begränsningar RB och LKP: inga be- Vf-avgift kan tas ut Vf-avgift kan tas ut gränsningar efter hot VlfL: gäller fullt ut VlfL: förebyggande pursuit Även förebyggande inspektioner VlfL: som i TH efter inspektioner Hamn- inspektionsmöjlig- hot pursuit inspektions- statskontroll heten är i dessa fall inte möjligheten är i klart klart reglerad reglerad Territorialhav Havsrättskonv: inga Havsrättskonv: begrän- Havsrättskonv: ingri- TH begränsningar sad jurisdiktion, artikel pande efter hot pursuit Svensk domsrätt dock 220.2 + artikel 27 Svensk domsrätt dock - fängelse endast vid Svensk domsrätt dock fängelse endast vid allvarliga och uppsåtli- fängelse endast vid all- allvarliga och uppsåtliga ga föroreningar varliga och uppsåtliga föroreningar RB och LKP: husrann- föroreningar RB och LKP: tillämplig sakan endast vid all- RB och LKP: husrann- efter hot pursuit dock varliga och uppsåtliga sakan endast vid all- husrannsakan endast vid föroreningar varliga och uppsåtliga allvarliga och uppsåtliga Vf-avgift kan tas ut föroreningar föroreningar VlfL: inga begräns- Vf-avgift kan tas ut Vf-avgift kan tas ut ningar VlfL: VlfL: som i TH efter Även förebyggande 1 Inspektion vid klara hot pursuit inspektionsinspektioner Hamn- skäl att anta förbjudet möjligheten är klart statskontroll utsläpp reglerad 2 Oljeprov 3 Förbud/föreläggande enl. 7 kap. + 8 kap

256 Förhållandet mellan skilda former...

Vattenområde där Vattenområde där ingripande sker . överträdelsen begås Hamn Inre vatten Territorialhav TH Ekonomisk Zon - EEZ Ekonomisk Havsrättskonv: begrän- Havsrättskonv: mycket begränsad jurisdiktion, zon EEZ sad jurisdiktion, rättsliga artikel 220.3-6 och artikel 228 förfaranden skall enligt Svensk domsrätt saknas huvudregeln suspenderas RB och LKP i den del gäller straffrättslisom flaggstaten inleder ga ingripanden kan tillämpas om sådana förfaranden, Vf-avgift kan tas ut artikel 228 VlfL: Svensk domsrätt l Inspektion vid

saknas a uppenbart förbjudet utsläpp som medfört el-

RB och LKP i den del ler kan medföra betydande skador gäller straffrättsliga eller vid som ingripanden kan b grundad anledning misstänka förbjudet uttillämpas släpp Vf-avgift kan tas ut + VlfL: inga begränsningar utsläppet medfört eller kan medföra betydande Även förebyggande skador inspektioner Hamn- + statskontroll befälhavaren vägrat lämna uppgifter eller lämnat felaktiga uppgifter + inspektion påkallad av omständigheterna i övrigt, 6 kap. 2 a § 2 Oljeprov 3 Förbud/föreläggande enligt 7 kap. 4 Begränsad rätt att meddela förbudlföreläggande i ärenden om vf-avgift

SOU 1998: 158 Teknisk bevissäkring 257

10 Teknisk bevissäkring

De flesta oljeutsläpp till sjöss upptäcks i samband med flygspaning. För att underlätta upptäckt och registrering har på flygplanen tillgång man till diverse teknisk utrustning. Till bevissäkringen oljeutsläpp hör även att bedöma om utsläppet av

bestått mineralolja och, i sådant fall, den beräknade oljemängden i

av utsläppet. Vidare skall utsläppet knytas till ett visst fartyg. I detta

kapitel beskrivs kortfattat olika tekniska hjälpmedel vid upptäckt och

registrering Oljeutsläpp, oljeprovtagning och kemisk analys, dataav simulering oljeutsläpps beteende samt den i Sverige använda av metoden för uppskattning oljemängd. Kapitlet inleds med en av kortfattad beskrivning av vad som inträffar då olja kommer ut i vattnet. Redovisningen i kapitlet bygger delvis på Handbok Oljeutsläpp till sjöss, Bevissäkring från fartyg, Bonn Agreement Contracting Parties 1993 översatt till svenska av KBV.

10.1 beteende i

Olj ans vattnet

Hur ett oljeutsläpp förändras då det kommer i kontakt med havsytan bepå vilken typ olja eller oljeprodukt som släpps ut samt de yttre ror av förhållanden som råder vid utsläppet. Lätta lågviskösa oljor, t.ex. bensin eller eldningsolja, sprider sig snabbt över stora ytor medan tjockare högviskösa oljor ofta omvandlas till klumpar eller sjok. Förutom oljans karaktär påverkas ett oljeutsläpps utbredning vind- och strömförhållanden samt vägmönster. av När oljan breder ut sig ökar avdunstningen. Ju lättare olja, desto snabbare avdunstning. Av betydelse för avdunstningen är även vindhastighet, vatten- och lufttemperatur, graden solbestrålning samt föreav komsten av rengöringsmedel i utsläppet. När olja kommer ut i vattnet löses vissa lättare fraktioner upp, andra bildar emulsion men den största delen blandar sig vanligtvis över en huvud taget inte. Vid emulsion bildas antingen olja-i-vatten emulsion, s.k. dispergering, eller vatten-i-olja emulsion, s.k. mousse. Vid disper-

25 8 Teknisk bevissäkring SOU 1998: 15 8

geting uppstår oljedroppar i vattnet, vilka antingen stiger till ytan eller förs med vattenströmmama bort från utsläppsplatsen. Mousse uppstår då oljan tar upp vatten som finfördelas till små vattendroppar inuti oljan. Vatteninnehållet i vissa emulsioner kan uppgår till 80-90 procent. Emulgeringsprocesserna gynnas av kraftiga vågrörelser. Av betydelse är även oljans viskositet trögflutenhet. Slutligen påverkas ett oljeutsläpps beteende s.k. fotooxidation, en process underlättas och av som påskyndas solljuset. av Samtidigt som oljan ändrar beteende de tidigare nämnda genom processerna förflyttas oljan. Av betydelse för hur snabbt och i vilken riktning oljeutsläppet driver är främst strömriktning och strömhastighet samt vindens hastighet. Alla oljeutsläpp utsätts för biologisk nedbrytning mikroorgagenom nismer i vattnet. Nedbrytningshastigheten påverkas främst av vattentemperaturen och tillgången till syre och närsalter. De lättare beståndsdelarna i oljan bryts ned till komponenter som löses i vattnet och försvinner. Det som blir kvar av oljan kan på sikt sjunka till botten. Eftersom tillgången på syre är begränsad vid havsbotten kan emellertid den biologiska nedbrytningen av tyngre oljerester avta eller helt upphöra.

10.2 och

Upptäckt registrering

F lygbuma fjärranalyssystem har kommit att spela stor roll för att upptäcka och lagra information oljeutsläpp till sjöss. Fjärranalyssystem om jämför skillnaden i reflektion eller olika former strålning från av en ren vattenyta med motsvarande strålning från en förorenad yta. Systemen baseras på en kombination av olika sensorer, vilka används för att de-

tektera och registrera främst oljeutsläpp. I operativ tillämpning utnyttjas

sidspanande radar SLAR för att upptäcka utsläpp medan undersökning av utsläpp sker med infraröd linjescanner IR-scanner, ultraviolett linjescarmer UV-scanner och mikrovågsradiometer MRW. Lågljus- TV LLLTV, infraröd IR kamera eller ultralågljussystem ULLIS används för att underlätta identifieringen fartyg vid dåliga ljusförav hållanden. Samtliga KBV:s flygplan är försedda med SLAR, IR/UV-scanner samt IR-kamera. MRW har använts tidigare utnyttjas längre. Ett men komplement till de nämnda är visuella observationer, dosensorerna kumentation med vanlig videokamera och/eller stillbildskamera. Oljeprov kan tas från KBV:s fartyg.

SOU 1998: 158 Teknisk bevissäkring 259

10.2.1 Sidspanande radar SLAR

- Även vid mycket låga vindstyrkor bildas s.k. kapillärvågor på vattenytan. Olja bildar film på vattenytan och dämpar dessa kapillärvågor en varigenom området blir blankare än omgivande havsyta. Med hjälp av SLAR-utrustning kan reflexionen mellan olika delar av vattenytan jämföras. En utgående radarstråle från SLAR-en återkastas vid reflexion, orsakad kapillärvågor. Om kapillärvågoma dämpas av t.ex. olja reav flekteras liten eller ingen signal tillbaka till flygplanet. De reflekterade radarpulserna sammanställs i SLAR-systemet till en bild som visas på TV-monitor. En vattenyta återges som en grå yta på skärmen en ren medan oljefläckar framträder som svarta partier. Radarstrålen från SLAR-en kan riktas endera eller båda sidorna

om flygplanet. Det maximala radardetekteringsavståndet är normalt ca

30 km på varje sida. Stråket rakt under flygplanet ligger i skugga och kan inte registreras med SLAR.

l0.2.2

Infraröd/ultravio1ettIR/UV scanner

Infraröd registrerar skillnaden i IR-strålningen från vattenytan. scanner Olja dämpar IR-strålningen från vattnet, tjockare delar av en oljeñlm dämpar än tunnare partier. Med IR-scarmer kan därför viss informera mation fås om tjockleksvariationema i ett utsläpp. Däremot registrerar inte IR de allra tunnaste partierna i utsläppet. Med IR-utrustning kan registreringar göras både dag och natt under förutsättning att inte dimma eller moln absorberar IR-strålama. UV-utrustning används för att registrera det UV-ljus från solen som reflekteras av oljan och den omgivande vattenytan. En oljeñlm reflekterar UV-ljuset bättre än en ren vattenyta. Reflektionen påverkas dock inte filmtjockleken. Med UV visas därför hela oljeutsläppet, även av mycket tunna delar. IR och UV scanner kompletterar därför varandra. IR och UV-scanner har relativt liten svepvidd, normalt 300-500 m under planet beroende på flyghöjd.

lO.2.3

Mikrovågsradiometer MRW

Med MRW registreras havsytans strålning av mikrovågor. Ett oljeutsläpp på ytan ökar denna strålning. Hur stor ökningen är beror på olje-

260 Teknisk bevissäkring SOU 1998: 158

filmens tjocklek. Mätning med MRW gör det därmed möjligt att kartlägga tjockleksvariationer hos oljeñlmen och därmed beräkna utsläppets volym. Emellertid är beräkningsprocessen komplicerad och inte fullständig, varför MRW för närvarande inte används av KBV.

Lågljus-TV-kameror LLLTV och ultralågljussystem ULLIS

Dåliga ljusförhållanden försämrar möjligheterna till visuella observationer och därmed identifieringen av misstänkta fartyg. Med en LLLTV-kamera kan identifieringen underlättas, i synnerhet efter digital

databearbetning. ULLIS är ett kamerasystem som bygger på databe-

handling av en kamerabild och som kan resultera i att fartygets namn kan avläsas.

10.2.5 Laserflourosensor LSF

Samtliga tidigare redovisade sensorsystem registrerar fenomen på vattenytan, men registreringen möjliggör inte några säkra slutsatser om att det som registrerats är mineralolja. Genom registrering med LSFsystem kan man däremot hundraprocentigt avgöra utsläppet bestått om av mineralolja. Utveckling pågår för att ta fram operativa flygburna LSF-system, men erfarenheterna av systemen är ännu begränsade.

l0.2.6 Visuell observation

Visuell observation är den mest använda metoden för att fastställa och bedöma om ett oljeutsläpp är otillåtet enligt MARPOL. Med visuell observation kan också en uppskattning göras av oljevolymen i utsläppet. Av undersökningar som utförts vid olika fältförsök har konstaterats att inget utsläpp med en oljehalt av 15 ppm eller mindre kunnat upptäckas med visuell observation utsläpp med denna låga oljehalt kan inte heller registreras med sensorutrustning. Inte heller utsläpp med en oljehalt mellan 15 och 100 har kunnat observeras från luften ppm ppm

under normala flygförhållanden under mycket speciella förhållanden

har dock sådana utsläpp varit synliga. Däremot kan tillåtna utsläpp av lastolja som sker än 50 nautiska mil från land upphov till synlimer ge

ga spår på vattenytan se resolution MEPC.6l34 Visibility Limits of

Oil Discharges of Annex I of MARPOL 73/78 samt ITOPF 1981, Aeri-

SOU 1998: 158 Teknisk bevissäkring 261

observation of oil The International Tanker Owners Pollution at sea. Federation Ltd., Technical Information Paper London.

Beräkning av oljevolym

Ett oljeutsläpp på vattenytan består oftast en eller flera partier med av tunna skimrande ytor, ibland med inslag av relativt tjocka partier. De tjocka delarna ett oljeutsläpp är mörkfärgade, mindre tjocka partier av

uppvisar blå eller regnbågsliknande färgskiftningar medan de tunnaste

partierna är grå eller silverskimrande. Genom fältförsök med kontrollerade oljeutsläpp har utifrån oljeutsläppets färg ungefärlig tjocklek fastställts och därmed volymen olja i utsläppet kunnat beräknas. Genom att addera de delar den totalt förorenade ytan som täcks av olja med resav pektive fargton kan uppskattning göras av volymen olja i uten grov släppet. Den tabell används i Sverige och internationellt bygger på som ovan nämnda fältförsök.

Förhållande mellan färg, filmtjocklek och volym hos oljefilmer på vattenytan

Nivå Färg Ifngefiirlig Ungefzirlig volym tJ‘’°klek kubikmeter/

mlkmmeter kvadratkilometer

1 silverskimrande 0,02 0,02

2 grå 0,1 0,1

3 regnbågsfárgad 0,3 0,3

4 blå 1,0 1

5 blå/brun 5,0 5

6 brun/svart 15-25 15-2 5

7 mörkbrun/svart mer än 100 än 100 mer

brun/orange- Vatten-olja emulsion, s.k. mousse, har bilfärgad mousse dats. Den är vanligen l-4 mm tjock men kan vara ännu tjockare. Andelen vatten i emulsionen kan bara bestämmas genom provtagning. Förekomsten av mousse ger en skenbart större oljemängd, vilket måste beaktas då den utsläppta oljemängden bestäms.

262 Teknisk bevissäkring SOU 1998: 158

10.3 Back-tracking

Genom att använda olika parametrar, som vind- och strömförhållanden, vågmönster samt de förändringsprocesser som oljan genomgår i vattnet år det möjligt att med någon grad av säkerhet matematiskt beräkna ett oljeutsläpps förflyttning och utspridning. Tekniken används främst vid oljebekämpningsoperationer för att föutsäga ett utsläpps utspridning och förflyttning, men kan också användas omvänt, dvs. för att med utgångspunkt från ett oljeutsläpps aktuella position beräkna utsläppsplatsen och hur oljan förflyttat sig från denna plats. Metoden kallas backtracking. De erhållna positionerna för hur oljan förflyttat sig tas fram i ett datorbaserat simuleringsprogram, framtaget av SMHI. Det spår som fås fram kan sedan kombineras med liknande spår, med tidsreferenser, för

de fartyg som passerat området om sådan registrering skett. Ett fartyg

som vid tidpunkten för utsläppet befann sig i närheten av utsläppsplat-

sen och som kan identifieras kan bli misstänkt för utsläppet. För att det

skall kunna fastställas att utsläppet härrör från fartyget krävs emellertid ytterligare bevisning, normalt att identitet uppnås mellan oljeprov från fartyget och från utsläppet.

10.4 Olj eprov

För att fastställa att ett utsläpp bestått mineralolja och för att härleda av ett utsläpp till ett viss fartyg är det ibland nödvändigt att ta oljeprov från utsläppet och ombord på fartyget. I det först nämnda fallet räcker det med en enkel analys. I det andra fallet är det däremot nödvändigt att göra kemiska analyser, där prov från den utsläppta oljan jämförs med prov från oljan ombord. Tidigare har olika kemiska analysmetoder använts för identifiering oljeproav ver. Den metod som främst används i dag är emellertid en kombination av gaskromatograñ och masspektrometri, den s.k. GC/MS-metoden. Med denna analysmetod får man fram ett spektrogram hos den analyserade oljan, vilket närmast kan jämföras med ett fingeravtryck. Analyser med GC/MS-metoden påverkas inte de förändringar har av som skett i oljans sammansättning efter utsläppet. Vid användning av GC/MS-metoden är det möjligt att få fram nästan obegränsad information från ett enstaka oljeprov. Analysen är emellertid tidskrävande och dyrbar. Därför görs först inledande en grov analys med bara GC, varigenom inte uppvisar några likheter prov som

SOU 1998: 158 Teknisk bevissäkring 263

kan sållas bort. För den efterföljande GC/MS-metoden väljs ett begränsat antal komponenter i oljan ut för analys. Sammansättningen av komponenter hos en olja är större om den är en blandning av olika oljor. Ett oljeutsläpp från ett fartygs maskinut-

rymme utgörs ofta av en sådan komplex blandning oljor. Det sätt varpå

olika oljor hanteras ombord kan medföra att en sådan blandning vid olika tidpunkter får olika sammansättning. Detta medför i sin tur att det kan vara svårt att uppnå identitet mellan ett oljeprov från utsläppet och ett senare prov från fartyget. Analys av oljeprov görs i Sverige av Statens kriminaltekniska laboratonum SKL. Vid analysen används GC/MS-metoden.

Det internationella samarbetet... 265

ll Det internationella samarbetet vid

utredning och lagföring

l l.l Inledning

Som tidigare påpekats är sjöfarten internationell näring och fartyg en förflyttar sig obehindrat mellan olika länder. En av grundförutsättningför att olagliga oljeutsläpp skall kunna bekämpas och beivras är arna därför ett fungerande samarbete över nationsgränsema. Det internationella samarbetet vid utredning och lagföring av misstänkt olagliga oljeutsläpp regleras i ett flertal globala och regionala konventioner eller överenskommelser. Vissa är av mer generell karaktär och omfattar samarbetet mellan rättsliga myndigheter i brottmål. Andra är endast tillämpliga på överträdelser bestämmelserna rörande av förorening från fartyg och tar främst sikte på sådan teknisk bevissäkring sker i hamn genom inspektion, oljeprover m.m. Konventiosom kompletteras resolutioner eller rekommendationer med riktnema av linjer for hur samarbetet är tänkt att fungera.

Åtgärder som de nu nämnda kan i Sverige företas av SjöV och

ibland KBV då dessa myndigheter agerar i egenskap av tillav synsmyndighet. Om i stället polis eller åklagare skall vidta motsvarande åtgärder krävs att beslut åtgärden kan fattas med stöd av RB:s beom stämmelser. Det måste således finnas anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal förövats och brottet skall i princip kunna bli - föremål för lagföring i Sverige. Vidare måste de ytterligare förutsättningar som krävs för ett eventuellt beslut om tvångsmedel vara uppfyllda. I andra fall kan förundersökningsåtgärder vidtas endast efter särskild framställning rättshjälp i brottmål enligt de överenskomom

melser gäller på det området se nedan avsnitt 11.2.

som Om det på ett fartyg begåtts en överträdelse inom svenskt sjötenitorium eller ekonomisk och det är aktuellt att från svensk sida begära zon att åtgärder skall vidtas i en annan stat gäller motsvarande skillnader mellan tillsynsmyndigheters respektive rättsliga myndigheters möjlig-

266 Det internationella samarbetet...

heter att agera. Hanmstatens eller flaggstatens myndigheter kan med anledning av uppgifter från svensk myndighet vidta de administrativa eller straffrättsliga åtgärder som är möjliga med stöd deras lagstiftav ning, men en svensk framställning brottsutredande åtgärder, t.ex. om förhör, görs enligt de överenskommelser gäller för inbördes rättssom hjälp i brottmål.

Rapporteringen av oljeutsläpp till det misstänkta fartygets flaggstat, s.k. flaggstatsrapport, regleras i såväl havsrättskonventionen i

som MARPOL. Anvisningar för förfarandet vid sådan rapport finns också i rekommendationer utfärdade på global och regional nivå. I svensk för-

fattning har emellertid inte reglerats vare sig när sådan rapport skall

ske, vilken myndighet i flaggstaten skall tillställas rapporten eller som vilken svensk myndighet som ansvarar för att rapport skickas. Vid våra kontakter med företrädare för SjÖV, KBV, polisen och åklagarväsendet har det också visat sig att det inte finns någon klar rutin för hur förfa-

randet med flaggstatsrapport skall tillämpas. Det är vidare osäkert hur detta institut förhåller sig till framställning överförande lagfö-

en om av ring i brottmål enligt 1959 års konvention inbördes rättshjälp i om brottmål, 1972 års lagföringskonvention eller den särskilda överenskommelsen överförande lagföring mellan de nordiska länderna. om av

I detta kapitel lämnas en översiktlig redovisning den internatio-

av

nella regleringen på området.

11.2 Internationellt samarbete i brottmål

l 1.2.1 Inbördes rättshj älp

1959 års europeiska konvention inbördes rättshjälp i brottmål om

Samarbetet vid utredning och rättshjälp i brottmål regleras 1959 års av europeiska konvention inbördes rättshjälp i brottmål SÖ 1968: 15. om Till konventionen var den l september 1998 följande stater anslutna: Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Grekland, Irland, Island, Israel, Italien, Lettland, Lichtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Republiken Tjeckien, Schweiz, Slovakien, Spanien, Stor-

Det internationella samarbetet... 267

britannien, Sverige, Turkiet, Ungern och Österrike. Ryssland har undertecknat konventionen ännu inte ratificerat den. men Som uttrycket inbördes rättshjälp antyder, bygger det internationella rättsliga samarbetet på reciprocitet. För att samarbetet skall fungera förutsätts därför i princip att stat inte kräver bistånd av en annan stat en den själv inte är beredd bistånd vid omvänt förhållande. I om att ge ett Sverige lämnas emellertid i stor utsträckning rättshjälp även om vi inte har något avtal med den främmande staten. Således kan bevisupptagning vid svensk domstol ske på begäran inte är ansluten till av stat som 1959 års konvention. I många andra stater är emellertid en överenskommelse eller utfästelse om reciprocitet en förutsättning för att en rättshjälp skall lämnas. Enligt 1959 års konvention har de fördragsslutande parterna åtagit sig att i enlighet med konventionens bestämmelser lämna varandra rättshjälp i största möjliga utsträckning i mål eller ärenden avseende beivrande brott gäller under den aktuella partens judiciella av som myndigheter. överträdelser förbudet mot utsläpp olja och andra skadliga av av ämnen kan i vissa länder endast bli föremål för administrativa sanktio- Inbördes rättshjälp kan då inte lämnas med stöd av 1959 års konner. vention. I konventionen regleras bevisupptagning, delgivning, överförande av lagföring, uppgifter kriminalregister och underrättelse om straffdour rörande konventionslands medborgare. mar I kapitel l anges i vilken omfattning de fördragsslutande parterna är skyldiga att lämna varandra rättshjälp. En förutsättning är att den begärande staten har jurisdiktion över den gärning som föranleder framställningen. Bistånd kan under vissa förhållanden vägras. Sverige har gjort förbehåll att bistånd kan vägras om gärningen om inte är belagd med straff i svensk lag, förundersökning rörande gärom ningen har inletts i Sverige eller i tredje stat, om den misstänkte i Sverige eller i tredje stat har åtalats för gärningen eller dom rörande denna har meddelats, om i Sverige eller i tredje stat har fattats beslut om att nedlägga förundersökningen eller åtal för gärningen eller att inleda förundersökning eller väcka åtal för gärningen eller om straff för brottet är preskriberat enligt svensk lag. Kapitel artiklarna 3-6, handlar om framställningar om bevisupptagning och omfattar sådan rättshj älp myndigheter i den anmodade som staten verkställer i syfte att för utländsk myndighets räkning anskaffa utredning eller tillhandahålla bevismaterial eller handlingar i brottmål. De typiska fonnerna för sådan rättshjälp är upptagande av ed, förhör med parter, upptagande bevis vittne, sakkunnig eller eller av genom syn

268 Det internationella samarbetet. SOU 1998: 15 8 ..

av skriftligt bevis. En särskild form bevisupptagning sker med ut-

av nyttjande av tvångsmedlen husrannsakan, beslag eller kvarstad.

Enligt artikel 3 skall framställningar från judiciell myndighet efterkommas. Sverige har förklarat att när det gäller bevisupptagning enligt

artiklarna 4 och 6 med judiciell myndighet endast domstol avses me-

dan detta begrepp såvitt övriga artiklar även omfattar åklagare

- avser -

se Sveriges förklaring till artikel 24. Förklaringen binder endast

svenska myndigheter. Från svensk sida är vi däremot förpliktade att

godta framställning från exempelvis utländsk åklagarmyndighet

en om

denna enligt sitt lands lagstiftning är behörig att göra framställning

en om rättshjälp enligt konventionen.

Att vi i Sverige accepterar framställningar från utländsk åklagare

framgår av 9 och 10 lagen 1991:435 med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmälsomrädet 1 § lagen samt

1946:816 om bevisupptagning utländsk domstol. Artikel 5 gäller beslag och husrannsakan. Vid Sveriges ratificering av konventionen gjordes förbehåll innebörd att rättshjälp enligt den-

av na artikel inte kom att lämnas Sverige. Sedan det lagen av genom 1975:295 om användning vissa tvångsmedel på begäran främav av

mande stat se nedan skapats möjligheter att under vissa förutsättning-

ar besluta bl.a. beslag och husrannsakan på begäran främmande om av stat har förbehållet till artikel 5 modifierats och vissa möjligheter finns numera att lämna bistånd med beslag och husrannsakan även med stöd

av 1959 års konvention. En förutsättning härför är dock bl.a. gär-

att

ningen enligt svensk lag kan medföra utlämning, vilket i nordiska för-

hållanden innebär att frihetsstraff kan följa på det brott ligger till som

grund för framställningen och i utomnordiska förhållanden det för

att den gärning för vilken åtgärd begärs enligt svensk lag är stadgat fängelse i mer än ett år. Hänvisningen till påföljden för brottet ställer till särskilda komplikationer då det gäller förbjudna utsläpp.

Bevisupptagning som avses i konventionen sker enligt lagen 1946:816 om bevisupptagning utländsk domstol och lagen 1946:817 bevisupptagning vid utländsk domstol. Lagarna be-

om handlar upptagning skriftligt bevis, vittnesförhör eller bevis företedav da av sakkunniga, samt förhör med part under sarmingsförsäkran. syn,

Bevisupptagning i brottmål får ske utomlands endast det finns

om synnerliga skäl.

Den svenska förklaringen begreppet judiciell myndighet i 1959

av års rättshjälpskonvention innebär att åklagare vill ha till stånd besom

visupptagning vid utländsk domstol måste gå vägen via svensk domstol. Andra typer framställningar rättshjälp med anledning

av om av en

Det internationella samarbetet... 269

pågående förundersökning t.ex. begäran polisförhör eller delgiv- - om ning får åklagare. - göras av

Artikel 15 reglerar vilka myndigheter bör förmedla skriftväxling

som

mellan staterna i olika rättshjälpsärenden. Föreskrifterna innebär att

framställningar bevisupptagning enligt artiklarna 3-5 skall ske om

mellan respektive justitieministerier. I övrigt, t.ex.vid delgivning, samt i brådskande fall får skriftväxling ske direkt mellan respektive lands ju-

diciella myndigheter. Artikel 15 innehåller två särbestämmelser. Enligt den första får i -

fall då direktkontakt är medgiven mellan myndigheter i olika länder

-

denna kontakt den internationella kriminalpolisorganisatio-

tas genom

ICPO-Interpols förmedling p. 5.

nens - Sverige har angett att alla framställningar till Sverige om rättshjälp

skall göras på diplomatisk väg. I brådskande fall får framställningen skickas direkt till Utrikesdepartementet UD. Avser framställningen rättshjälp under pågående fönmdersölming överlämnas den av UD

en till Riksåklagaren RÅ i sin tur översänder framställningen till som berörd myndighet inom landet. Svenska framställningar om rättshjälp utomlands skickas svensk beskickning eller svenskt konsulat. genom Framställningen inges åklagare eller domstol till UD Cirk

av se

l968:32 till de allmänna domstolarna och åklagarna med vissa föreskrifter i anledning Sveriges tillträde till den europeiska av konventionen inbördes rättshjälp i brottmål, som därefter om vidarebefordrar den till behörig myndighet i den anmodade landet. Det sagda innebär att de flesta framställningar om rättshjälp måste gå vägen via UD. Det förekommer emellertid att begäran om rättshjälp både från och till ett annat land genom förmedling av Interpol görs - direkt mellan berörda myndigheter för att i efterhand kompletteras med en framställning via UD.

Reglerna om skriñväxling i artikel 15 påverkar inte de överenskommelser direkt kommunikation myndigheter emellan som två stater

om kan ha avtalat inbördes. Denna särbestämmelse innebär att på det nor-

diska området gäller 1974 års nordiska överenskommelse om inbördes

och bevisupptagning SÖ 1975:42.

rättshjälp genom delgivning

1974 års nordiska överenskommelse om inbördes rättshjälp genom

delgivning och bevisupptagning

Rättshjälpskonventionen från år 1959 är tillämplig även inom Norden, inom detta område gäller också vissa speciella regler i syfte att

men

270 Det internationella samarbetet. SOU 1998: 15 8 ..

underlätta samarbetet med delgivningar och bevisupptagningar mellan

de nordiska länderna. Framställning om delgivning och bevisupptagning sker enligt artikel 1 genom direkt skriftväxling mellan berörda statliga myndigheter i de fördragsslutande staterna. I Cirk 1995:419 angående inbördes rättshjälp mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge delgenom givning eller bevisupptagning är angivet till vilken myndighet i respektive land som en framställning skall skickas. Förutom den nordiska överenskommelsen inbördes rättshjälp om genom delgivning och bevisupptagning finns på det nordiska området ett avtal om samverkan mellan ländernas polismyndigheter. Avtalet innebär att polismyndighet i de flesta fall direktkontakt kan få till genom stånd polisförhör och delgivningar i annat nordiskt land. Eftersom strafflagstiftningen i de nordiska länderna är tämligen likartad är det möjligt att även begära förhör med misstänkta. Beslut att begära förhör eller liknande åtgärd i annat nordiskt land fattas enligt Rikspolisstyrel-

sens RPS:s föreskrifter 199322 FAP 061-1 förundersökningsleda-

av re. Enligt samma föreskrift skall samarbetet mellan de nordiska länderna inte onödigt betungas framställningar i ärenden mindre vikt. av av

Som sådana ärenden räknas brottsutredningar gärningar beträffande

av vilka anledning saknas att döma till påföljd än böter. Denna föreannan skrift kan antas verka hämmande på åklagare då det gäller att begära

bistånd vid utredningar rörande oljeutsläpp.

Lagen 1975:295 användning vissa tvångsmedel på begäran

om av

av främmande stat tvångsmedelslagen

Tvångsmedelslagen innehåller generella bestämmelser om användning

av beslag, husrannsakan och kvarstad för utländsk myndighets räkning i anledning av att någon i den främmande staten är misstänkt, tilltalad

eller dömd för en där straffbelagd gärning. Framställning Sverige

av om motsvarande åtgärd i utlandet görs enligt 1959 års rättshjälpskonvention eller inom Norden med stöd överenskommelsen be- - - av om

visupptagning mellan de nordiska länderna. Framställning husrann-

om

sakan eller beslag under förundersökningsstadiet torde kunna

göras av åklagare, i förhållandet med de nordiska länderna direkt till vederbö-

rande polis- eller åklagarmyndighet och i annat fall att fram-

genom ställningen inges till UD. Tvångsmedelslagen är inte tillämplig på överträdelser endast som bestraffas genom ett administrativt förfarande.

1998: 158 Det internationella samarbetet... 271 SOU

Egendom skäligen kan antas ha betydelse för utredningen om som gämingen eller frånhänd någon brott får tas i beslag och

vara genom

till den främmande Även egendom kan antas överlämnas staten. som förverkad brott kan under i lagen angivna förutsättningar tas vara p. g.a. i beslag. För eftersökande egendom är underkastad beslag får av som husrannsakan företas. Kvarstad får enligt lagen endast beslutas för att säkerställa verkstäl-

lighet ett utländskt förverkandebeslut, som har meddelats eller kan av komma meddelas, omdet skäligen kan befaras att verkställighet anatt skulle försvåras. Verkställighet förverkandebeslut som meddenars av lats i annat land kan ske med stöd nordiska verkställighetslagen samt av

internationella verkställighetslagen se nedan.

Som villkor för användning tvångsmedel ställs vissa krav, något av olika beroende på framställningen görs av utomnordisk eller norom disk stat. Förutsättningarna för bifall till utomnordisk stats framställ-

ning är snävare än för nordiska stater. Här krävs bl.a. att den gärning ligger till grund för framställningen motsvarar brott, för vilket ensom ligt svensk lag är stadgat fängelse i mer än ett år. För bifall till framställning nordisk stat krävs bl.a. att frihetsen av straff kan följa på det brott ligger till grund för framställningen som samt att gämingen eller gärning motsvarande beskaffenhet är straffav belagd i svensk rätt. Framställning tvångsmedel utomnordisk stat görs direkt till om av UD, på diplomatisk väg inte överenskommelse träffats om tillämpom ning ordning. UD överlämnar framställningen till RÅ. Om av annan RÅ finner att framställningen inte lagligen kan bifallas bör han genast

överlämna ärendet till chefen för Justitiedepartementet, så att regeringfår möjlighet att omedelbart pröva framställningen skall avslås. en om det inte finns hinder bifall till framställningen skall RÅ låta fö- Om mot behövliga åtgärder. RÅ har därvid möjlighet att delegera handreta läggningen till lägre åklagarmyndighet. Det finns ingen absolut skyldighet att verkställa en begärd åtgärd. Även lagliga hinder inte möter mot bifall till framställningen kan om åklagare avslå denna han särskilda skäl finner att beslag inte bör om av äga I allmänhet bör dock lagligen grundad framställning bifalrum. en las. Det kan tilläggas att när förutsättningarna för rättshjälp är upp- fyllda det med tanke på rättshjälpskonventionen finns en folkrättslig förpliktelse att lämna begärd råttshjälp. Framställningar tvångsmedel nordiska stater görs av vederböom av

rande polis- eller åklagarmyndighet direkt hos svensk åklagarmyndig-

het. Åklagaren skall då pröva om lagliga förutsättningar finns för bifall

till framställningen.

272 Det internationella samarbetet... SOU 1998: 15 8

Verkställda beslag skall skyndsamt anmälas hos rätten, har att som avgöra om beslaget är lagligen grundat. I fråga beslag på begäran om av nordisk stat avgör domstolen om egendomen skall överlämnas till

den främmande staten. Om däremot framställningen kommer från ett

utomnordiskt land ankommer denna prövning på regeringen sedan domstol prövat beslaget.

11.2.2 Överförande av lagtöring

Lagen 1976:19 om internationellt samarbete rörande lagföring för brott lagföringslagen

Lagen gäller i förhållande till stater tillträtt den europeiska konsom

ventionen den 15 maj 1972 överförande lagföring i brottmål

om av

dock beträffande stat som tillträtt den europeiska konventionen från

år 1964 om straff för trafikbrott. Lagföringskonventionen hade den 1 september 1998 tillträtts Danmark, Estland, Lettland, Nederländerav na, Norge, Republiken Tjeckien, Slovakien, Spanien, Sverige, Turkiet, Ukraina och Österrike. Ytterligare nio stater har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. I huvudsak innebär konventionen att fördragsslutande stat till en en

annan fördragsslutande stat kan göra framställning den

en om att anmodade staten skall inleda lagföring för gärning straffbart som är ett

brott både enligt lagstiftningen i den ansökande staten och i den

anmo-

dade staten. Om administrativ myndighet är behörig befattning

en att ta med en lagöverträdelse skall den brott enligt konventionen anses som endast om det är möjligt att få saken prövad domstol. I andra fall får av överförande av lagföring inte ske.

Överförande lagföring är möjlig i första

av hand då den misstänkte har hemvist i den anmodade staten, då han är medborgare där eller då

denna stat är hans ursprungliga hemland. Överförande lagföring kan

av också motiveras av utredningsskäl eller att den misstänktes närvaro av

vid förhandling endast kan säkerställas i den andra staten. Även i vissa

andra fall, som motiveras främst praktiska skäl, kan överförande av av lagföring ske.

Som grundläggande krav för överförande lagföring från Sverige

av

till annat land gäller enligt 2 § lagföringslagen någon är misstänkt

att

för brott enligt svensk lag. Det är således låg misstankegrad kan

en som utlösa ett förfarande enligt lagen. Ibland kan överförande lagföring av

Det internationella samarbetet... 273

utredningsskäl därmed bli aktuellt trots att det bevismaterial som av finns i Sverige inte utgör tillräckliga skäl för åtal. Framställning överförande lagföring skall enligt konventionen om av

göras skriftligen justitieministeriet i den ansökande staten till justi-

av tieministeriet i den anmodade staten. I Sverige har dock UD utsetts att sända och emot framställningar till eller från utomnordiska länder. I ta

brådskande fall får framställning även översändas genom Interpol se

21 § förordningen 1978: 108 internationellt samarbete rörande lagom föring för brott. Det är RÅ, efter anmälan från åklagare, beslutar framställsom om ning överförande lagföring skall ske till ett utomnordiskt land. om av RÅ prövar också enligt huvudregeln frågor överförande av lagföom ring från utomnordiskt land till Sverige. I förhållandet mellan de nordiska länderna får framställning göras di-

rekt behörig myndighet i staterna 22 § lagföringsförordningen. Av

av de nordiska staterna har endast Danmark, Norge och Sverige ratificerat lagföringskonventionen. Mellan samtliga nordiska länder har emellertid träffats ett inbördes samarbetsavtal överförande av lagföring i om brottmål. Avtalet är inte ett Statsfördrag, men fungerar i praktiken som sådant. I avtalet till vilken myndighet i respektive land som en ett anges begäran lagföring skall sändas. om För svenskt vidkommande prövas fråga om överförande av lagföring i nordiska förhållanden åklagare, är behörig att väcka åtal för av som brottet. Anser åklagaren att framställningen skall avslås skall ärendet överlämnas till RÅ.

1959 års rättshjälpskonvention

Överförande lagföring i brottmål kan även ske enligt artikel 21 i av

1959 års rättshjälpskonvention. Denna blir främst tillämplig i förhål-

lande till utomnordiska inte tillträtt lagföringskonventionen. stater som Framställning lagföring i stat skall enligt 1959 års rättsom annan

hjälpskonvention justitieministeriet i den ansökande staten till

göras av justitieministeriet i den anmodade staten. Framställningar skall enligt Sveriges förklaring göras på diplomatisk väg. Det skall tilläggas att huvudprincipen enligt 1957 års utlämningskonvention inte behandlas här är inte kan utlämna

som att om man en

så skall överta lagföringen i stället. person man

274 Det internationella samarbetet...

Schengenavtalet och pågående översyn av regleringen inbördes i brottmål av rättshjälp

För närvarande pågår inom EU och Europarådet samt inom svenska

Justitiedepartementet en översyn av regleringen förfarandet vid in-

av

bördes rättshjälp i brottmål. Översynen inom EU syftar till i över-

att ensstämmelse med Schengenkonventionen utarbeta tilläggskon- - en vention till 1959 års konvention med kompletterande bestämmelser om förfarandet vid inbördes rättshjälp mellan länderna inom EU. Arbetet bedrivs inom ramen för EU:s tredje pelare. Avsikten med den svenska översynen är att åstadkomma lag en som

reglerar allt internationellt samarbete utom utlämning i brottmål. I

samband med översynen kommer Schengenavtalet att inarbetas i den

svenska lagstiftningen. En promemoria i ämnet kan förutses under år

1999.

Schengensamarbetet innebär bl.a. ett långtgående polisiärt och rättsligt samarbete mellan EU:s medlemsstater. I princip bygger samarbetet

på de principer om direktkontakt myndigheter emellan f.n. gäller som

mellan de nordiska länderna. Ytterligare väsentlig skillnad i förhål-

en

lande till 1959 års konvention är också att inbördes rättshjälp skall kimna lämnas bl.a. i fråga överträdelser beivras admi-

om som genom ett

nistrativt förfarande, under förutsättning att beslutet kan överklagas till domstol. Vidare skall rättshjälp beslag eller husrannsakan kunna

genom

ske i större utsträckning än i dag. Slutligen medger Schengenavtalet under vissa särskilt angivna omständigheter övervakning och förföljel-

se av en gärningsman över gränsen in till gmnnstat. Förföljelse får en dock endast avse landgräns. Däremot kan fortsatt övervakning ske med överskridande av alla sorters gränser, dvs. även sjögräns. Som förutsättning för fortsatt övervakning med samtycke mottagande - av stat -

gäller att den fortsatta övervakningen skall ett brott kan för-

avse som

anleda utlänming. Genom Amsterdamfördraget kommer Schengenfrå-

gorna att gå upp i EU:s regelverk under första och tredje pelaren. Förutom arbetet med kompletterande konvention med anledning en av Schengensamarbetet pågår inom Europarådet ett arbete med att revidera l959 års konvention. Avsikten är att regelverket skall förenklas.

Sannolikt kommer dock så långtgående regler att föreslås de

som som kommer att gälla mellan EU-länderna.

Det internationella samarbetet... 275

l 1.2.4 Indrivning

Möjlighet att i annat land begära verkställighet av bl.a. ådömda böter regleras lagen 1972:260 internationellt samarbete rörande av om verkställighet brottmålsdom. I förhållande till de nordiska länderna av

gäller lagen 1963:193 samarbete med Danmark, Finland, Island

om

och Norge verkställighet straff m.m.

ang. av

Nordiska verkställighetslagen

Mellan de nordiska länderna gäller att dom, varigenom dömts till böter eller förverkande egendom eller i brottmål utdömts ersättning för

av

rättegångskostnader, på begäran kan verkställas i ett annat nordiskt

land. Detsamma gäller beslut bl.a. kvarstad har meddelats till om som tryggande anspråk nämnt slag. Bestämmelser användningav av nu om kvarstad vid förverkandebeslut ñnns i lagen om användning av en av

vissa tvångsmedel på begäran främmande stat se ovan.

av Framställning verkställighet böter i Sverige görs av vederböom av

rande myndighet i Danmark, Norge, Finland, Island eller Norge. Fram-

ställning från svensk sida verkställighet i något av de andra nordisom

ka länderna görs hos Justitiedepartementet i den stat där verkställighe-

avses äga Framställning får också göras hos underordnad

ten rum. myndighet, tillagts behörighet att motta sådan framställning. som

Internationellt samarbete rörande verkställighet

Lagen internationellt samarbete rörande verkställighet av brottom

målsdom reglerar bl.a. verkställighet med stöd av den i Haag den 28 maj 1970 undertecknade europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar brottmålsdomskonventionen. Lagen

gäller bl.a. böter eller förverkande ådömts eller beslutats efter rätsom

tegång i brottmål eller som ålagts eller beslutats av annan myndighet än

domstol, regeringen förordnat att verkställighet får ske. Enligt förom ordningen 1977:178 med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom gäller lagen i nu nämnt avseende endast i förhållande till Cypern, Danmark, Finland, Island, Spanien, Turkiet och Österrike §.

Nederländerna, Norge, l

För att verkställighet skall få ske uppställs vissa allmänna krav. Spe-

ciella regler gäller vid s.k. utevarodom.

276 Det internationella samarbetet... SOU 1998: 158

Det skall nämnas att det på andra områden träffats särskilda överenskommelser om internationellt samarbete rörande verkställighet, t.ex. då det gäller narkotikabrottslighet samt för att möjliggöra förverkande av vinning av brott.

11.3 Internationellt samarbete vid

förorening

från

fartyg

l 1.3.1 Havsrättskonventionen

Enligt en allmän bestämmelse i konventionen åligger det staterna att samarbeta direkt och genom globala och regionala för att utarorgan beta regler och förfaranden för att skydda och bevara den marina mil-

jön artikel 197. För att säkerställa konventionens tillämpning har sta-

terna ålagts skyldighet respektive getts befogenhet i skilda att agera avseenden.

Flaggstaters skyldighet att vidta utredningsåtgärder

Som tidigare redovisats har flaggstaten ett betydande för ansvar att statens fartyg uppfyller gällande internationella regler rörande skydd för den marina miljön och det är också flaggstaten har det yttersta som ansvaret för att överträdelser begångna på dess fartyg blir beivrade, oavsett var de begåtts. Flaggstatens medför, att då från ansvar man svensk sida saknar lagliga eller praktiska möjligheter att ingripa mot eller rättsligt beivra ett oljeutsläpp begåtts på ett utländskt fartyg, som man alltid bör begära att flaggstaten utreder överträdelsen. Enligt arti-

kel 217 punkt 6 är nämligen flaggstaten på en stats skriftliga begäran

skyldig att utreda fallet. Om flaggstaten finner det föreligger

att till-

räckliga bevis för att inleda rättsligt förfarande skall detta ske utan dröjsmål.

Då flaggstaten genomför utredning angående överträdelse får

en en

flaggstaten begära bistånd från varje annan stat kan bidra till att

som klarlägga omständigheterna i fallet och sådan stat är skyldig att försöka

tillmötesgå flaggstatens begäran bistånd artikel 217 punkt 5.

om Om Sverige begärt att flaggstaten skall utreda överträdelse skall en flaggstaten oavsett vad resultatet blir utredningen enligt artikel - av - 218 punkt 7 omedelbart informera Sverige de åtgärder vidtaom som

Det internationella samarbetet... 277

gits och resultatet därav. Denna information skall även lämnas till behörig internationell organisation, varmed avses IMO. Motsvarande skyldigheter åvilar självklart Sverige i egenskap av flaggstat.

Hamnstaters skyldigheter att vidta utredningsåtgärder

Om ett oljeutsläpp begåtts på svenskt sjöterntorium eller i den ekonomiska och det är känt vilken utländsk hamn det misstänkta fartyzonen att anlöpa härnäst kan Sverige begära att hamnstaten utreder get avser överträdelsen. Enligt havsrättskonventionen är hamnstaten, så långt det är möjligt, skyldig att efterkomma sådan anmodan utredning från en om

kuststat eller från flaggstaten artikel 218 punkt 3. Den utredning

en hamnstaten gör skall på begäran lämnas till flaggstaten eller kustsom staten. På motsvarande sätt skall Sverige, så långt det är möjligt, beträffande ett fartyg befinner sig i svensk hamn, på begäran av annan stat som en utreda ett utsläpp påstås ha skett på fartyget. som Hamnstaten kan på begäran kuststat också inleda rättsliga förav en faranden, sådana förfaranden skall avbrytas på begäran av kustmen staten. Bevismaterialet skall då, tillsammans med eventuell ställd säkerhet, lämnas till kuststaten.

Kuststaters skyldigheter

Enligt havsrättskonventionen har kuststater ingen skyldighet att verkställa utredningar beträffande misstänkta överträdelser, skall på men begäran bistå flaggstaten med utredningsåtgärder, när så är möjligt.

Rapportering till flaggstaten

Då stat, antingen i egenskap hamnstat eller kuststat, vidtar åtgären av der mot ett utländskt fartyg skall flaggstaten omedelbart underrättas och också tillställas alla officiella rapporter rörande de åtgärder som vidtagits. Beträffande överträdelser begåtts i territorialhavet gäller unsom derrättelseskyldigheten dock endast åtgärder som vidtagits vid rättsliga

förfaranden, dock skall flaggstatens diplomatiska eller konsulära representanter och, när så är möjligt, dess sjöfartsmyndighet, omedelbart un-

derrättas varje sådan åtgärd. om

278 Det internationella samarbetet. SOU 1998: 15 8 ..

11.3.2 MARPOL

Allmänt om samarbetet vid överträdelser av konventionen

Enligt en allmän bestämmelse skall parterna samarbeta för att upptäcka överträdelser och för att verkställa bestämmelserna i konventionen och de skall därvid begagna alla lämpliga och användbara medel för spaning och miljöövervakning samt alla lämpliga förfaranden för rapportering och insamling av bevismaterial. Det åligger en fördragsslutande part, närhelst en överträdelse sker inom partens jurisdiktion, att antingen föranstalta om att rättsligt förfarande inleds i enlighet med dess lag eller tillhandahålla fartygets flaggstat sådana upplysningar och bevis i dess besittning som visar att en överträdelse skett. Liksom havsrättskonventionen är MARPOL uppbyggd kring princi-

pen att åtgärder vidtas i hamn antingen hamn- eller kuststat eller

av en av flaggstaten. Således får ett fartyg i syftet att bekräfta huruvida ett olagligt ut- släpp har begåtts i varje hamn underkastas inspektion. Inspektion får utföras också då en begäran sådan undersökning mottagits från om en annan fördragsslutande part jämte tillräckliga bevis för att det från fartyget har skett ett olagligt utsläpp. Rapport undersökningen skall om tillställas den part begärt undersökningen samt administrationen som

varmed enligt MARPOL:s definitioner avses regeringen i fartygets

flaggstat så att lämplig åtgärd kan vidtas. Rapport skall också tillställas administrationen om en inspektion i annat fall företagits och denna ty-

der på att en överträdelse har skett har staten jurisdiktion över brottet

kan i stället rättsliga åtgärder vidtas, se ovan. MARPOL reglerar också rapportering till flaggstaten i andra fall än i samband med undersökning i hamn. en Enligt en generell bestämmelse åligger det varje fördragsslutande stat att till flaggstaten överlämna bevis att det från ett fartyg har om skett ett olagligt utsläpp. Om det är praktiskt möjligt skall befälhavaren underrättas om den påstådda överträdelsen. Den administration som underrättats skall efter mottagandet sådaav na bevis undersöka saken och kan då begära att den andra staten överlämnar ytterligare bevis på den påstådda överträdelsen. Finner administrationen att tillräckliga bevis föreligger för att inleda rättsligt förfarande skall sådant förfarande inledas så möjligt. Flaggstaten snart som

Det internationella samarbetet... 279

skall skyndsamt underrätta den part rapporterat den påstådda som Överträdelsen och organisationen dvs. IMO om vidtagen åtgärd.

Närmare om samarbetet

Det närmare förfarandet för samarbetet enligt MARPOL regleras i den mycket omfattande IMO resolutionen A.787l9 om hamnstatskontroll. Till denna finns bifogat bl.a. riktlinjer rörande förfarandet vid undersökningar brott mot utsläppsbestämmelsema samt en lista över möjav liga bevis för att ett olagligt utsläpp ägt rum. l resolutionen betonas att rapport rörande ett misstänkt olagligt utsläpp bör kompletteras av en bevis, vilka minimum innehåller den information som anges i bilasom gan. Då det gäller samarbetet vid överträdelser av utsläppsbestärnmelservilka åtgärder kuststater respektive hanmstater kan och bör na anges vidta med anledning uppgifter den erhållit om ett förbjudet utsläpp. av Om kuststaten erhåller sådana uppgifter som nu nämnts får kuststa-

ten undersöka saken och samla in sådana bevis som är möjliga en hän-

visning görs här till bilagan om möjliga bevis. Visar undersökningen att fartyget är på väg till en hamn inom kuststatens jurisdiktion bör sedan fartyget anlöpt hamn kuststaten vidta hamnstatsåtgärder. Om däremot fartygets nästa angöringshamn ligger inom arman fördragsslutande parts jurisdiktion bör kuststaten, när så är lämpligt, överlämna bevisen till denna part och begära att parten vidtar åtgärder som hamnstat. I båda de tidigare refererade fallen liksom då det inte kan klarläggas vilken hamn fartyget är på väg till skall kuststaten informera flaggstaten om händelsen och de bevis som finns tillgängliga.

När det gäller hamnstater varmed här avses alla stater som utför åt-

gärder i hamn anges att dessa, på grundval av rapporter om misstänkta

oljeutsläpp, får utföra undersökningar i syfte att verifiera huruvida det från fartyget har skett ett olagligt utsläpp. Sådana undersökningar skall utföras förrättningsmän, utsedda eller bemyndigade av fördragssluav tande part. Det anges att en part som begär att annan part skall utföra en hamnstatsundersökning skall förete tillräckliga bevis för att det på fartyget begåtts en överträdelse i strid med konventionen. Om undersökningen visar att ett olagligt utsläpp begåtts inom statens jurisdiktion skall staten antingen föranstalta om att rättsligt förfarande

inleds cause proceedings to be taken, ibland översatt med "tillse att åt-

gärder vidtas" enligt dess lagstiñning eller överlämna all information

280 Det internationella samarbetet...

och bevis angående överträdelsen till flaggstaten. Om staten inleder rättsligt förfarande skall flaggstaten informeras härom. Förfarandet vid flaggstatsrapport regleras särskilt. Enligt resolutionen skall rapport rörande bristfälligheter eller överträdelser så snart som möjligt, helst inom 60 dagar, tillställas flaggstaten. Rapporten kan utformas i enlighet med särskild bilaga. I riktlinjerna betonas vikten av att en rapport om ett olagligt utsläpp kompletteras av följande dokumentation. Redogörelse av den som gjort observationen av utsläppet. Av redo- görelsen bör bl.a. framgå vilka överväganden som lett observatören till slutsatsen att utsläppet inte kan komma från någon annan källa. Redogörelse for de metoder som använts vid oljeprovstagning, både från utsläppet och ombord på fartyget var, hur och av vem oljeprover tagits m.m.. Resultatet av analys av oljeprover och vilken metod som använts vid analysen m.m. Redogörelse av den inspektör som utfört undersökning ombord på fartyget. Vittnesutsagor och utsagor av andra förhörda - personer. Fotografier på utsläppet. - Kopior av relevanta delar av fartygets dokument. - All dokumentation som översänds skall verifierad och utsagor vara skall vara undertecknade och daterade själva. Underav personerna skrifterna skall, om möjligt, vara bevittnade.

När flaggstaten fått rapport ett misstänkt oljeutsläpp skall

en om flaggstaten, så snart som möjligt, informera den part skickat som rapporten om vidtagna åtgärder. Parten och IMO bör också underrättas om resultatet av dessa åtgärder. Fonnulär för flaggstatsrapport och flaggstatens på sådan svar en rapport finns bifogade till resolutionen.

l 1.3.3 Parismemorandumet om hamnstatskontroll

För övervakningen tillämpningen bl.a. bestämmelserna i av av MARPOL har 17 europeiska länder och Kanada undertecknat det s.k. Parismemorandumet om hamnstatskontroll. Memorandumet kompletteras av EG-direktivet om hamnstatskontroll båda behandlade i bl.a. avsnitt 4.6.3. Samarbetet med hamnstatskontroll sker mellan sjöfartsmyndigheterna i respektive land via ett särskilt mail-boxsystem. Med stöd överav enskommelsen om hamnstatskontroll kan SjöV/inspektionen i Sverige,

SOU 1998: 158 Det internationella samarbetet... 281

i händelse ett oljeutsläpp från ett utländskt fartyg och om det är känt av vilken hamn fartyget kommer att anlöpa, rapportera saken till motsvarande sjöfartsmyndighet i det landet samt framföra en begäran om att s.k. MARPOL-inspektion utförs. En sådan begäran torde i de allra en flesta fall efterkommas.

l 1.3.4 Helsingforskonventionen

Allmänt samarbetet enligt konventionen om I såväl 1974 års 1992 års Helsingforskonvention finns en regel rösom

rande samarbetet mellan Östersj öländerna då det gäller förhindrande av

förorening från fartyg. Enligt föreskriften skall parterna på lämpligt sätt bistå varandra vid undersökning av överträdelser som skett eller som

misstänks ha skett inom Östersjöornrådet. Sådant bistånd kan enligt

konventionen innefatta men är inte begränsat till granskning genom - behöriga myndigheter av oljedagböcker, lastdagböcker, skepps- och maskindagböcker samt tagande av oljeprov. I konventionema finns också ett flertal regler rörande samarbetet vid bekämpning av havsföroreningar. Här föreskrivs bl.a. att parterna var for sig eller i samarbete skall utveckla och tillämpa övervakningsfonner

som täcker Östersjöområdet, i syfte att upptäcka och registrera utsläpp

till havs av olja och andra skadliga ämnen. Närmare anvisningar för hur samarbetet bör fungera ges i rekommendationer antagna av Helsingforskommissionen. En reviderad rekommendation antogs under år 1998. Det åligger parterna att rapportera angående implementeringen av rekommendationen.

Närmare om samarbetet

Enligt rekommendationen skall varje Östersjöstat som får en rapport om att ett olagligt utsläpp inträffat i Östersjöområdet vidta nödvändiga

åtgärder för att utreda saken. Under en sådan utredning kan det land

som svarar för utredningen begära att andra Östersjöstater bistår med

att samla in nödvändig information och/eller bevis.

Om en Östersjöstat får en sådan begäran om bistånd från ett annat Östersjöland skall det assisterande landet, i enlighet med sin nationella

lag in accordance with its national law lämna rättsligt eller admini-

282 Det internationella samarbetet... SOU 1998: 158

strativt bistånd för att överlämna den begärda infonnationen/bevisen till den andra staten, i den utsträckning det är möjligt. En begäran om rättsligt eller administrativt bistånd kan enligt rekommendationen avse, men är inte begränsad till, eftersökning av ett misstänkt fartyg, identifikation av befälhavaren och/eller andra ansvariga personer rapporter av möjliga utsläpp tagande av oljeprover ombord eller från utsläppet analys oljeprov enligt rekommendationen skall om möjligt gas - av kromatografi/masspektrometri GC/MS metoden användas - kontroll och/eller kopiering av fartygets dokument oljedagbok m.m. "statements" av besättningen inspektion av utrustning, tankar eller last veriñkationer angående registrering, uppgifter om ägarförhållanden, försäkringsbolag m.m. insamling av andra bevis. - Det bistånd som lämnas skall vara inriktat på en insamling av till-

räckliga bevis på huruvida fartyget överträtt gällande utsläppsbestäm-

melser. En hänvisning görs här till IMO-resolution A.787. 19, med riktlinjer för optimal insamling av bevis, samt handboken "O1jeutsläpp till sjöss Bevissäkring vid utsläpp från fartyg". - När resultatet av utförda åtgärder översänds till annan stat betonas att bevisen skall presenteras på ett sådant sätt att rättsliga åtgärder underlättas. Alla bevis producerade av flygövervakningen, som oljeobservationsloggar, fotografier, videoinspelningar m.m. skall överlämnas till den stat som verkställer undersökningen. I rekommendationen talas genomgående om vad en kontraktslutande

part kan, skall eller bör göra. Till rekommendationen har fogats lista

en

över de nationella myndigheter i respektive Östersjöstat som samarbe-

tar vid utförandet utredningar co-operating in conducting investiav

gations. För svenskt vidkommande är SjöVoch KBV angivna.

Avsikten torde vara att direktkontakt mellan i bilagan angivna myndigheter är medgiven. Då det gäller begäran om att administrativa åtgärder skall vidtas beträffande ett fartyg befinner sig i hamn innesom bär detta ingen skillnad i förhållande till vad som gäller enligt Parismemorandumet hamnstatskontroll. Även i övrigt torde begäran om om åtgärder tillsynsmyndigheter emellan, t.ex. inhämtande upplysningar av om fartygs registrering kunna framföras direkt till sjöfartsmyndigosv. heten i det anmodade landet.

Det internationella samarbetet... 283

l 1.3.5 Bonnavtalet

Även inom för Bonn-avtalet har på motsvarande sätt ramen man - som

beträffande Östersjön utarbetat rutiner för samordnad flygövervak-

ning avtalsområdet och för dokumentation och bevissäkring mot av fartyg bryter mot gällande utsläppsbestämmelser. Länderna har ett som ömsesidigt Varningssystem samt rutiner för samordnade bekämpningsinsatser vid större olyckor eller illegala utsläpp. Handboken "Oljeutsläpp till sjöss, Bevissäkring vid utsläpp från fartyg" har utarbetats inom Bonn-avtalets Ytterligare handbok håller på att färram. en digställas. Samarbetet mellan länderna sker med stöd av andra konventioner eller överenskommelser.

1 1.3.6 Avslutande kommentarer

Som tidigare nämnts är samarbetet vid olj eutsläpp främst inriktat på sådan teknisk bevissäkring som kan göras av sjöfartsmyndighet i respektive land. Formellt regleras emellertid samarbetet mellan Även stater. andra åtgärder än sådana som utförs av sjöfartsmyndighet borde därför kunna begäras. Om den begärda åtgärden är av det slag att den endast kan utföras brottsutredande myndighet i det anmodade landet är det av emellertid ofta så att åtgärden inte kan utföras inom ramen för myndighetens befogenhet, främst därför att det anmodade landet saknar egen jurisdiktion över brottet. Om åtgärden utförs beror då på om åtagande härom föreligger g.a. någon annan överenskommelse, främst 1959 års p. konvention eller samarbetet mellan de nordiska länderna, eller om man ändå är beredd att lämna rättshj älp.

11.4 Uppfyller Sverige sina förpliktelser enligt konventionerna om åtgärder mot

från

förorening fartyg

11.4.l

Sverige som flaggstat

Enligt havsrättskonventionen och MARPOL åligger det Sverige att verkställa utredningar och, om möjligt, inleda rättsligt förfarande med anledning av rapporter om utsläpp från svenska fartyg.

284 Det internationella samarbetet...

Enligt svensk rätt är ett brott mot utsläppsbestämmelsema, som begås på ett svenskt fartyg, straffbart i Sverige oavsett var överträdelsen begåtts. Om rapport angående ett sådant utsläpp inkommer från ett annat land och det finns anledning anta att ett brott förövats skall i princip förundersökning inledas. Vissa möjligheter till förundersökningsbegränsning finns dock. Således anges i 23 kap. l § andra stycket RB att förundersökning inte behöver inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Denna möjlighet till förundersökningsbegränsning infördes år 1994 mot bakgrund av en redogörelse för disproportionen mellan antalet anmälda

brott och antalet uppklarade brott se prop. 1994/95:23 s. 94 f.. Som

exempel på situationer där det i praktiken saknas möjlighet att utreda och lagföra ett brott nämndes i förarbetena bl.a. sådana fall där den misstänkte avvikit och inte kan förväntas bli anträffad, fall då gärningsmarmen lämnat landet och inte kan förväntas återkomma och där det inte finns förutsättningar för utlämning samt fall då brottet begåtts utomlands och bevisningen inte finns tillgänglig här. I motiven påpekas att även om inget fall i teorin är omöjligt att ut- reda det närmast är självklart att verkligheten sätter gräns för vilka - en insatser som kan göras för att utreda brottet. Principen om absolut för-

undersökningsplikt bör enligt motiven tolkas på det sättet att den inne-

bär en skyldighet att inleda utredning endast när det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. Möjligheten till förundersökningsbegränsning enligt den angivna regeln kan bli aktuell att tillämpa beträffande oljeutsläpp inträffat på som utländskt vatten, om den utredning som bifogas rapporten är bristfällig eller om den misstänkte inte är bosatt i Sverige. Då avgör förman om

undersökning kan underlåtas måste självklart en bedömning göras

av möjligheterna att få fram ett komplett förundersökningsmaterial. Även med stöd 23 kap. 4 § RB kan beslutas förundersökning av a att inte skall inledas bl.a. om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svåra-

re påföljd än böter. Också denna möjlighet till förundersökningsbe-

gränsning kan bli tillämplig vid oljeutsläpp. Den omständigheten att det enligt svensk rätt finns möjlighet att underlåta att inleda förundersökning kan inte anses medföra att Sverige inte uppfyller sina åligganden som flaggstat. Vad flaggstaten är skyldig att göra är att undersöka varje anmält fall och göra en bedömning av

om förutsättningar finns att vidta rättsliga åtgärder. Flaggstatens ansvar

SOU 1998: 158 Det internationella samarbetet... 285

på detta område bör dock medföra att möjligheterna till förundersökningsbegränsning tillämpas mycket restriktivt.

11.4.2 kuststat

Sverige som

Det internationella regelverket ålägger kuststaten att rapportera överträdelser till flaggstaten samt underrätta flaggstaten om åtgärder som vidtagits mot ett utländskt fartyg. Vidare skall kuststaten, så långt det är möjligt, bistå flaggstaten vid utredning av en överträdelse som begåtts på flaggstatens fartyg. Som tidigare påpekats har förfarandet vid s.k. flaggstatsrapportering inte reglerats i svensk författning och inte heller tillämpas särskilt synes frekvent. Våra överväganden och förslag i denna fråga redovisas i avsnitt 23.5. En begäran utredningsåtgärder torde oftast bli aktuell i de fall om Sverige rapporterat överträdelse till flaggstaten men kompletterande en utredning begärs. Om förundersökningen lagts ned i Sverige kan rättshjälp enligt 1959 års rättshjälpskonvention formellt sett vägras. Möjligheten att vägra rättshjälp bör självklart inte utnyttjas i dessa fall.

l 1.4.3 Sverige som hamnstat

Enligt internationell reglering skall Sverige på begäran av annan stat

verkställa undersökningar rörande misstänkta utsläpp från fartyg som frivilligt befinner sig i svensk hamn. Enligt svensk rätt kan i dessa fall SjöV företa inspektion av fartyget. Förfarandet vid inspektion regleras i 6 kap. 3 § VlfL samt i före-

skrifter meddelade SjöV. Som tidigare påpekats avsnitt 9.2.2

av framgår inte uttryckligen lagtexten att utökad inspektion av fartyav en get får ske detta behövs för att verifiera huruvida ett utsläpp skett om från fartyget. I praktiken utför emellertid Sjöfartsinspektionen en utökad inspektion i dessa fall. Inte någon konvention innebära skyldighet för brottsutredande synes myndighet att i vidare utsträckning än följer svensk rätt. agera som av

Åtgärder av sådana myndigheter kan endast vidtas om Sverige har ju-

risdiktion över brottet eller framställning gjorts om rättshjälp i om brottmål.

286 Det internationella samarbetet...

l 1.5 Hur effektivt är förfarandet vid

internationellt samarbete

Regleringen av samarbetet vid misstänkta utsläpp är, som framgått av det föregående, främst uppbyggt kring att utredningsâtgärder antingen skall vidtas av flaggstaten eller medan fartyget befinner sig i hamn. Vilka möjligheter som rent praktiskt finns att genom bistånd från andra länder erhålla ettså komplett utredningsmaterial att åtal kan väckas eller vattenföroreningsavgift tas ut i Sverige är i stor utsträckning beroende av vilka åtgärder som behöver utföras efter det att farmyget lämnat svenskt vatten. Av betydelse är också om fartygets nästa angöringshamn är känd, vilket land fartyget är registrerat i samt slutligen den misstänktes nationalitet.

l 1.5.1 Teknisk bevissäkring

Möjligheterna att via internationellt samarbete snabbt åstadkomma teknisk bevissäkring, genom t.ex. inspektion, oljeprover, kontroll fartyav gets handlingar m.m., är generellt sett mycket bra. Under förutsättning att fartygets nästa angöringshamn är känd kan SjöV antingen med stöd av Parismemorandumet om hamnstatskontroll eller HELCOMsamarbetet direkt till behörig myndighet i hamnstaten framföra been gäran om att inspektion eller andra administrativa åtgärder skall vidtas då fartyget anlöpt hamn. Även i förhållande till andra länder torde SjöV direkt till sjöfartsmyndigheten i det andra landet och med åberopande MARPOL av eller havsrättskonventionen kunna framföra en begäran om att hamnstaten företar undersökning av fartyget. Ingenting hindrar tillsynsmyndighet från att agera även sedan förundersökning inletts. Rent praktiskt kan åklagare som har ett intresse av att en tillsynsåtgärd, t.ex. inspektion, vidtas utomlands kontakta öV, kan framföra begäran som en om att åtgärden skall utföras av motsvarande sjöfartsmyndighet i aktuellt land. Den utredning som SjöV tillställs med anledning sin begäran av kan därefter överlämnas till åklagaren. Om teknisk bevissäkring i stället skall ske med stöd av det internationella samarbetet mellan brottsutredande myndigheter är det betydligt mer komplicerat. Skall samarbetet vid oljeutsläpp fungera effektivt är det därför angeläget att polis och åklagare har kännedom om de möjligheter till bevissäkring som samarbetet mellan sjöfartsmyndigheterna erbjuder.

SOU 1998: 158 Det internationella samarbetet,... 287

l 1.5.2 Förhör m.m.

Möjligheterna att via internationellt samarbete snabbt få till stånd muntlig utredning utomlands, såsom förhör med besättningsmedlemoch andra personer, är mindre goda. mar Visserligen innefattar IMO:s och HELCOM:s riktlinjer för förfarandet vid undersökningar i syfte att klargöra det från fartyget begåtts om

ett otillåtet oljeutsläpp även inhämtande av uppgifter statements från

besättningen. S.k. signed statements begärs och bifogas också ibland hamnstatsrapporter från andra länder. Statements från besättningen kan självklart fungera som underlag för bedömning om det finns skälig anledning att misstänkta att ett en av brott begåtts inledas eller fullföljas från och om förundersökning skall

svensk sida. De särskilda krav beträffande förundersökningsförfarandet

som gäller i förhållande till den misstänkte och som bl.a. innebär att denne innan åtal väcks skall underrättas om misstanken samt ges möjlighet att ta del sådan utredning tillförts förundersökningen av av som annan än honom älv medför emellertid att åtal inte kan väckas enbart på grundval utredning, som införskaffats via sjöfartsmyndighet. Om av hamnstaten inte har jurisdiktion över brottet, vilket normalt är fallet, måste en framställning om polisförhör samt eventuell bevisupptagning vid domstol ske med stöd av samarbetet i brottmål. Den utredning som görs av sjöfartsmyndighet kan emellertid vara fullt tillräcklig för att fatta beslut om vattentöroreningsavgift. När det gäller de nordiska länderna finns ett väl utvecklat samarbete mellan de brottsutredande myndigheterna. Det är således förhållandevis enkelt att få till stånd polisförhör även med misstänkta i ett annat - nordiskt land. Då det gäller andra länder är det rättsliga samarbetet inte lika rationellt och det kan ibland mycket svårt att införskaffa ervara forderlig utredning med bistånd av utländsk polis. Ytterligare en komplikation är de skillnader i utredningsförfarandet m.m. som finns mellan olika länder samt att otillåtna oljeutsläpp i vissa stater endast bestraffas administrativt. Då det gäller länderna inom EU är en ny ordning på gång innebärande att begäran om rättshjälp i brottmål skall kunna ske genom direktkontakt mellan respektive myndigheter, vilket kommer att underlätta det internationella samarbetet. Frågan om ytterligare åtgärder krävs för att effektivisera det rättsliga samarbetet på området "olagliga utsläpp" återkommer Vi till i avsnitt 26.4.

288 Det internationella samarbetet... SOU 1998: 15 8

1 1.5.3 Delgivning

Enligt 23 kap. 18 § RB skall den misstänkte innan åtal väcks beredas tillfälle att ta del av förundersökningen samt underrättas om möjligheten att yttra sig över denna och begära kompletterande utredning. S.k. 23: 18-delgivning kan endast underlåtas då förundersökning enligt 23 kap. 22 § RB inte behöver genomföras. Sist angivna bestämmelse är tillämplig om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon påföljd än böter. annan Praktiskt tillämpas bestämmelsen främst när den misstänkte erkänt gärningen och det finns förutsättningar att beivra brottet genom strafföreläggande eller ordningsbot samt i andra bötesfall som inte kräver vidlyfiig utredning. Utredningar rörande misstänkta oljeutsläpp är ofta komplicerat av slag och det är ytterst sällan som något erkännande föreligger. Möjlig-

heten att avstå från förundersökning i sådana mål är därför begränsad.

Detta leder till att inte heller delgivning enligt 23 kap. 18 § RB kan underlåtas. Underrättelse enligt 23 kap. l8§ RB kan lämnas muntligen eller skriftligen. Om för brottet är föreskrivet svårare straff än fängelse i mer än sex månader skall underrättelsen delges den misstänkte. Inga formella hinder finns mot att använda delgivningsfonnen förenklad delgivning enligt 3 a§ delgivningslagen 1970:428. Denna delgivningsform, som innebär att handlingen skickas till den misstänkte under hans senast kända adress och att det minst dag skickas ett meddeen senare lande om att handlingen sänts, förutsätter dock att den misstänkte underrättats om att delgivningsformen kommer att användas. Delgivningsformen är inte heller tänkt att användas gentemot bosatta personer i utlandet. Om den misstänkte är bosatt utomlands är det främst rekommenderad försändelse med mottagningsbevis eller delgivning med stöd av överenskommelserna om inbördes rättshjälp i brottmål kan som användas. Om åtal sedermera väcks måste, för att stämningsansökan skall kunna prövas av domstolen, den tilltalade delges stämning i brottmål. Förenklat delgivningsförfarande får inte tillämpas. Enligt huvudregeln är en tilltalad skyldig att inställa sig personligen

vid huvudförhandling i tingsrätt och hovrätt. Sådan skyldighet förelig-

ger dock inte om målet kan avgöras även han inte infinner sig och om hans närvaro kan antas vara utan betydelse för utredningen. Möjlighet att avgöra målet i den tilltalades utevaro föreligger enligt 46 kap. 15 § RB bl.a. om det inte finns anledning att döma till påföljd än böannan ter, dock under förutsättning att saken kan utredas tillfredsställande.

Det internationella samarbetet,... 289

Självklart är det att föredra att den tilltalade inställer sig vid huvudförhandlingen, inte bara av utredningsskäl utan också för att det kan antas ha viss psykologisk betydelse att behöva personligen närvara vid huvudförhandling. Det är emellertid att märka att om den tilltalade en skall personligen närvarande vid huvudforhandlingen så måste han vara också personligen delges kallelse till denna. Om en tilltalad som är bosatt utomlands inte inställer sig kan vite inte dömas ut och han kan inte heller hämtas till rätten.

1 1.5.4 Indrivning

Som redovisats finns i dag mycket begränsade möjligheter att få ovan dom på böter eller ett beslut om kvarstad verkställt utomlands, annat en än i de nordiska länderna.

t éfi"e,T‘,.;‘..x. V ;finns-Ät i

C

Del Kartläggning

SOU 1998: 158 Beivrandet av oljeutsläpp 291

12 Beivrandet av olj eutsläpp

12.1 Direktiven

Vi skall enligt direktiven kartlägga förekomsten oljeutsläpp och andav utsläpp förorenande ämnen inom Sveriges sjöterritorium och ekora av nomiska under de senaste åren samt redovisa i vilken omfattning zon utsläppen lett till straffrättsliga eller andra ingripanden från berörda myndigheter. Utifrån redovisningen skall vi analysera anledningen till att inte alla utsläpp föranlett något ingripande samt identifiera de svårigheter är förknippande med att vidta rättsliga åtgärder med ansom ledning olagliga utsläpp förorenande ämnen till sjöss. av av

12.2 uppdraget

Genomförande av

Sedan år 1970 förs inom KBV statistik över antalet rapporterade oljeut-

släpp inom svensk varmed de vattenområden beträf-

ansvarszon avses fande vilka KBV svarat för övervakning och oljebekämpning, dvs. Sveriges territorialhav, kustvattnen, Vänern och Mälaren samt vattenområdet utanför Sveriges territorialhav beträffande vilket KBV p.g.a. internationella åtaganden haft för övervakning och oljebekämpning. ansvar Detta område motsvaras fr.o.m. den l januari 1993 av Sveriges ekonomiska zon. Därvid registreras de utsläpp som upptäcks från KBV:s fartyg och flygplan. Statistiken omfattar t.o.m. år 1996 även sådana utsläpp inrapporterats i hamnområden, är kommunalt ansvarssom som område. Statistiken över rapporterade olj eutsläpp är osäker. Antalet upptäckta utsläpp till sjöss är beroende av de resurser som står till förfogande för havsövervakningen. Då det gäller utsläppen i hamnområden inrapporteinte alla utsläpp till KBV. Inte heller inom Räddningsverket finns ras någon tillförlitlig statistik över dessa utsläpp. Tanken är att varje kommed början år 1996 skall underrätta Räddningsverket de räddmun om

292 Beivrandet oljeutsläpp SOU 1998: 158 av

ningstjänstinsatser som vidtagits med anledning av utsläpp från fartyg inom kommunalt ansvarsområde. Inrapporteringen är emellertid frivillig och enligt vad vi inhämtat från Räddningsverket är rapporteringen för år 1996 inte heltäckande. I vilken utsträckning de utsläpp som rapporterats till Räddningsverket även ingår i KBV:s statistik kan inte utläsas. Det finns anledning förmoda att de utsläpp i hamnområden, som varit av sådan omfattning att de krävt räddningstjänståtgärder, i de flesta fall kommit till KBV:s kännedom och därmed ingår i KBV:s statistik. Mot bakgrund härav har vi inte ansett det rimligt att särskilt försöka kartlägga alla utsläpp inträffat i hamn. Generellt är dessa utsläpp som också av mindre intresse för vårt uppdrag, eftersom de ingripande- och

utredningssvårigheter som föreligger då ett utsläpp upptäcks till sjöss

inte är lika framträdande då ett utsläpp inträffar i hamn. Vid vår kartläggning av oljeutsläppen har vi således utgått från KBV:s statistik. Vi har sedan valt att särskilt studera i vilken utsträckning de oljeutsom släpp som rapporterats under åren 1994-1996 lett till straffrättsliga åtgärder och/eller till att vattenföroreningsavgift påförts. KBV:s statistik innehåller inga uppgifter utsläpp från fartyg om av andra skadliga ämnen än olja. Några sammanställningar över förekomsten av sådana utsläpp fmns inte heller hos någon myndigannan het. Utsläpp som upptäcks och som ger upphov till räddningstjänståtgärder kommer dock till KBV:s eller den kommunala räddningstjänstens kännedom. Några sådana utsläpp, inträffat inom kommunalt som

ansvarsområde år 1996, har rapporterats till Räddningsverket. Om ut-

släppen polisanmälts är oklart. I vart fall har inte från åklagarmyndig-

heterna rapporterats att man handlagt några ärenden rörande sådana ut-

släpp från fartyg. Enligt vad vi inhämtat från KBV är det sällan i samband som man

med havsövervakningen upptäcker utsläpp kemikalier eller andra

av skadliga ämnen än olja. Inte heller inom det kommunala ansvarsområdet synes sådana utsläpp särskilt ofta leda till räddningstjänståtgärder. Tyngdpunkten i vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet oljeutsläpp. Våra överväganden rörande av dessa utsläpp bör generellt sett kunna tillämpas även vad utsläpp avser av andra skadliga ämnen än olja. Mot bakgrund att sist angivna utav släpp endast i begränsad omfattning synes bli rapporterade har vi inte ansett det möjligt att särskilt kartlägga förekomsten dessa utsläpp av och vilka rättsliga åtgärder utsläppen lett till. Den fortsatta redovisningen avser därmed endast utsläpp olja. av

SOU 1998: 158 Beivrandet oljeutsläpp 293 av

12.3 Kartläggning av olj eutsläpp

I tabell l redovisas KBV:s statistik över oljeutsläpp i svensk ansvarsunder tiden 1970-1997. zon

Tabell l Utsläpp olja inom svensk ansvarszon 1970-1997 av

Käl1a:KBV

294 Beivrandet oljeutsläpp SOU 1998: 158 av

Som framgår av tabellen inrapporteras varje är ett antal oljeutsläpp där innehållet i utsläppen inte kunnat fastställas. Då det i fortsättningen talas om registrerade oljeutsläpp de utsläpp enligt statistiken avses som utgörs av bekräftade oljeutsläpp. Från och med år 1997 innehåller KBV:s statistik endast utsläpp som har rapporterats av KBV. Eftersom statistiken för hamnama varit ofullständig har tidigare uppdelning mellan utsläppens fördelning till öppen sjö, skärgård eller hamn upphört från och med samma år. Antalet registrerade oljeutsläpp har under den tid statistiken avser varierat mellan som lägst 116 och som högst 482 utsläpp, vilket det var antal som registrerades år 1995. I vad mån det faktiska antalet utsläpp följt samma mönster som statistiken uppvisar är svårt att bedöma. Antalet upptäckta oljeutsläpp hänger nämligen intimt med de samman spaningsresurser som står till KBV:s förfogande. Sedan mitten 1970-talet har spaningsmöjligheterna successivt forav

stärkts genom den ökade tillgången till flyg för havsövervakningen.

Antalet flygtimmar har under den tidsperiod statistiken som avser generellt sett ökat, från 97 timmar år 1970 till att numera uppgå till 2 200 ca timmar/år. Det antal utsläpp upptäckts flyget har i motsvarande som av grad stigit från 38 stycken är 1970 till, högst, 334 stycken år 1995. som Det minskade antalet registrerade utsläpp i öppen sjö under år 1996 kan till viss del antas bero på nedgång i antalet flygtimmar detta år. en Antal oljeutsläpp som upptäckts/rapporterats flyg respektive farav tyg under åren 1994-1996 redovisas i tabell

Tabell 2 Antal utsläpp upptäckta/kontrollerade KBV 1994-1996 av

Kustbev. 1994 1995 1996 plattform Flyg 325 334 276 Fartyg 91 148 135 Källa:KBV

Mängden olja i otillåtna utsläpp kan variera högst väsentligt, från obe-

tydliga mängder i relativt slagvattenutsläpp till flera tiotals ton vid

rena rengöring av stora och starkt förorenade tar1kar. Enligt KBV:s bedömning har antalet utsläpp större än 10 ton olja minskat betydligt under de drygt 20 år som statistiken avser. Storleken på de utsläpp registresom

rats samt utsläppens volymmässiga fördelning efter geografiskt område

under åren 1994-1996 redovisas i tabellerna 3-5.

Beivrandet oljeutsläpp 295 av

Tabell Oljeutsläppens fördelning efter storlek i kubikmeter 1994- 1 996

1994 1995 1996 Utsläpp större än 0 0 0 100 kubikmeter Utsläpp 10-100 5 7 3 kubikmeter Utsläpp 1-10 33 54 47 kubikmeter Utsläpp mindre än l 377 421 361 kubikmeter Källa:KBV

Tabell 4. Oljeutsläppens antal, volym och geografiska fördelning 1994-1996

Antal Volym Antal Volym Antal Volym 1994 1994 1995 1995 1996 1996

Kä1la:KBV

Tabell Genomsnittlig volym/utsläpp i kubikmeter 1994-1996

1994 1995 1996

Öppen sjö ca 1,0 ca 1,0 ca 1,0

Skärgård 0,6 1,3 0,8 KällazKBV

Av tabellerna kan utläsas att oljeutsläppens genomsnittliga volym till havs och i skärgården varit relativt konstant under de gångna tre åren samt att flertalet registrerade utsläpp varit mindre eller omkring en ku-

bikmeter. Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga voly-

men/operationellt utsläpp i öppen sjö var 2,2 kubikmeter år 1993.

296 Beivrandet av oljeutsläpp SOU 1998: 158

12.4 Rättsliga

åtgärder med anledning av olj eutsläpp

Vi har försökt kartlägga i vilken utsträckning de oljeutsläpp som som registrerats under åren 1994-1996 lett till straffrättsliga eller andra ingripanden från berörda myndigheter. För att utföra denna del vårt av uppdrag har vi inte haft tillgång till några sammanställningar över polisanmälda oljeutsläpp eller domar i sådana mål. Den enda statistik som i detta avseende finns tillgänglig är de sammanställningar över antal fällande domar och strafförelägganden rörande brott mot bl.a. miljöförfattningarna som görs Brottsförebyggande rådet, BRÅ t.o.m. år av 1994 redovisad i Statistiska centralbyråns, SCB:s, publikation Naturmiljön i siffror. Sammanställningama upptar bl.a. brott mot VlfL. Enligt sammanstälhiingama meddelades under åren 1994-1996

sammanlagt tre fällande domar och ett strafföreläggande; dom år

en 1994, en dom år 1995 och dom och ett strafföreläggande år 1996. en För år 1997 uppvisar statistiken något bättre siffror. Under detta år meddelades tre fällande domar och två strafförelägganden. Vilket år det eller de brott begåtts som en viss dom kan inte utläsas statistiavser av ken och inte heller vilken straffbestämmelse i VlfL åberopats. Som som ytterligare komplikation kan ett olagligt utsläpp ibland rubriceras som miljöbrott eller vållande till miljöstörning och då ingå i statistiken över

fällande domar och strafförelägganden för brott mot 13 kap. 8 och

8 a BrB. Nedan redovisas SCB:s och BRÅ:s uppgifter rörande antalet domar och strafförelägganden för brott mot VlfL under tiden 1987-1997.

Tabell 6 Personer lagförts för brott mot VlfL som

|l987 1988 1989 1990 1991 19931994 1995 1996 1997

Fällande 3 4 9 2 8 2 l 1 l 3 domar Strafföre- 1 2 - - - - - - - lägganden

Källa: SCB,BRÅ

I vårt uppdrag ingår inte endast att redovisa antalet fällande domar

respektive strafförelägganden följt på brott VlfL. Också

som mot

anledningen till att inte alla oljeutsläpp lett till någon form

av ingripande skall analyseras. Av betydelse för analysen är i vilken

SOU 1998: 158 Beivrandet av oljeutsläpp 297

utsträckning upptäckta utsläpp polisanmälts samt av vilka skäl gjorda polisanmälningen inte resulterat i straffrättslig sanktion. Brott VlfL registeras hos polismyndighet som ett brott mot spe-

mot ciallagstiftning. Någon särskild kod varigenom kan skilja ut missman

tänkta oljeutsläpp från andra brott mot speciallagstiftningen anges emellertid normalt inte. Det går därigenom inte att via polismyndig-

heterna på ett enkelt sätt fä fram alla anmälningar om oljeutsläpp som gjorts. Polismyndighet eller åklagare är inte heller skyldiga att underrätta

tillsynsmyndighet eller myndighet som gjort polisanmälan om ett

annan beslut innebärande att förundersökning inte inleds eller att en redan inledd förundersökning läggs ned. Inte heller finns någon skyldighet för domstol expediera kopia domar i mål angående oljeutsläpp till att av SjöV eller KBV. En sådan skyldighet vi bör övervägas av Domanser

stolsverket. Alla beslut och domar i ärenden anmälda oljeutsläpp

om finns således inte samlade hos en speciell myndighet. Anmälningar oljeutsläpp görs oftast KBV. Har utsläppet inom av träffat inom kommunalt ansvarsområde förekommer att den kommunala räddningstjänsten i stället gör anmälan. Beträffande utsläpp som anmälts KBV tillämpas inom vissa åklagarmyndigheter den princiav att åklagares beslut att lägga ned förundersökningen skickas till pen KBV för kännedom. Eftersom KBV även ansvarar för handläggningen

i ärendet vattenföroreningsavgift har från KBV:s sida också ett

om man intresse att bevaka resultatet förundersökningen och vad som av av framkommer vid denna. Den myndighet således bör ha tillgång till som mest material rörande anmälda oljeutsläpp är KBV. För att fånga vilka rättsliga åtgärder som följt på anmälningar upp misstänkta oljeutsläpp under åren 1994-1996 har vi valt att gå ut om

till samtliga åklagarmyndigheter och åklagarkammare

med en förfrågan med begäran att få ta del de ärenden detta slag som hanterats av av av

åklagare. Vi har vidare studerat det material i form av polisanmälningar och beslut i ärenden om vattenföroreningsavgift som funnits tillgängligt

vid KBV:s regionala ledningar samt gått igenom KBV:s handlingar i dessa ärenden. De regionala ledningarna har även statistiskt redovisat antal beslutade vattenföroreningsavgiñer samt gjorda polisanmälningar rörande brott mot VlfL. Utifrån det underlag erhållits från m.m. som

KBV har kompletteringar skett genom kontakt med polismyndigheterna

och åklagarkamrama. Däremot har vi inte ansett det lämpligt eller ens

möjligt att gå ut med generell förfrågan till samtliga polismyndig-

en heter angående anmälda brott av detta slag. Det har visat sig svårt att kartlägga vilka straffrättsliga åtgärder vara vidtagits med anledning varje anmält oljeutsläpp och att få uppsom av

298 Beivrandet oljeutsläpp SOU 1998: 158 av

gifter om alla ärenden rörande misstanke sådant brott hanterats om som

vid polis- och/eller åklagarmyndighetema respektive kamrarna. De svå-

righeter vi stött på delvis bero på att åklagarväsendet först under synes senare år fått datoriserade diarier samt att det även inom polismyndig- heterna är mycket tidsödande att leta fram ärenden inte kän- - om man nertill dessas diarienummer. Från åklagarhåll har även påtalats att den nyligen genomförda omorganisationen åklagarväsendet inneburit av att det är förenat med stora svårigheter att efterforska ärenden handsom lagts vid de "gamla" åklagarmyndigheterna. Också omorganisationen

inom polisväsendet har försvårat efterforskningen. Polis— och åklagarväsendena är i dag mycket arbetsbelastade. Mot

bakgrund härav och de svårigheter vi erfarit att det skulle innebära som att leta fram alla ärenden rörande oljeutsläpp under åren 1994-1996, har

vi av samma skäl tidigare anförts då det gäller kartläggningen

- som av

oljeutsläppen främst koncentrerat intresset på att undersöka den

straffrättsliga hanteringen sådana utsläpp inträffat till sjöss. Vi av som har då det gäller dessa utsläpp försökt följa vad blivit resultaupp som

tet av polismyndigheternas och åklagarnas hantering ärendena och

av

gått igenom ett 20-tal kompletta förundersökningar det fåtal do-

samt mar och strafförelägganden som vi erfarit att anmälningar missom tänkta oljeutsläpp under aktuella år resulterat Vi har även tagit del av ett antal ärenden och domar rörande oljeutsläpp för tidigare år. Också

ett mindre antal utredningar rörande oljeutsläpp i hamnområden har studerats och vi har, i den mån uppgifter enkelt kunnat inhämtas, försökt följa upp vad blivit resultatet även andra oljeutsläpp i som av hamn.

Slutligen har vi undersökt i hur många fall KBV fattat beslut som om

att påföra vattenföroreningsavgift beträffande oljeutsläpp inträffat

som under aktuella år.

Av vad som ovan sagts framgår att någon fullständig redovisning inte kan lämnas över antalet anmälda oljeutsläpp och vilka rättsliga åt-

gärder dessa lett till. Med den metod vi använt bör dock de allra flesta

polisanmälningar rörande oljeutsläpp ha fångats Det finns vidare

upp. anledning förmoda att de åtal väckts under aktuella år kommit till som vår kännedom. Vi således att utifrån det material vi tagit del anser man

av kan dra relativt säkra slutsatser om i vilken omfattning miss-

som

tänkta oljeutsläpp under år lett till straffrättsliga åtgärder eller till

senare

att vattenföroreningsavgiñ påförts. Vi också att materialet är till-

menar räckligt omfattande för att identifiera och analysera de problem som är

förknippade med att vidta rättsliga åtgärder med anledning oljeut-

av släpp till sjöss.

SOU 1998: 158 Beivrandet oljeutsläpp 299 av

12.4.1 före år 1994

Oljeutsläpp

Vi har tagit del ett tiotal ärenden rörande oljeutsläpp som inträffat av före år 1994. Någon egentlig efterforskning ärenden för dessa år har av emellertid inte gjorts. Vissa ärendena är trots det av intresse för vår av vidare analys.

12.4.2 år 1994

Oljeutsläpp som rapporterats

Som tidigare redovisats registrerades 415 oljeutsläpp inom svensk anår 1994. Av dessa upptäcktes 36 i hamn och resterande i öpsvarszon sjö eller i skärgård. Enligt KBV:s statistik var det emellertid endast pen i 28 de 415 fallen misstankar kunde riktas mot visst fartyg. I av som åtta fall har konstaterats att utsläppet kommit från annan utsläppskälla.

Vi har tagit del handlingar rörande 20 polisanmälda oljeutsläpp

av för år 1994. Ytterligare fyra oljeutsläpp med misstänkt utsläppskälla har hanterats vid KBV. Beträffande samtliga polisanmälda oljeutsläpp har i anmälan angetts vilket fartyg som misstanken avser. Misstanke har i elva fall riktats mot utländskt och i åtta fall mot svenskt fartyg. I ett fall framgår inte klart det misstänkta fartyget är registrerat, men sannolikt är det utländskt. var Av anmälda utsläpp har sju upptäckts i hamn. Beträffande de 20 anmälda fallen har vi inte med säkerhet sex av kunnat klarlägga vilka straffrättsliga åtgärder som anmälan lett till. Vi har dock varit i kontakt med de polismän som handlagt två av ärendena och fått veta att förundersökningarna är redovisade till åklagare och att de med största sannolikhet inte lett till åtal. Av de 14 ärenden som vi kunnat följa upp har två anmälda oljeutsläpp lett till åtal och fällande dom. I ett ärende där förundersökningen först lagts ned men återupptagits efter överprövning är utredningen ännu inte är slutförd. I resterande antal fall har beslut fattats om att inte

inleda förundersökning ett fall eller att lägga ned förundersökningen

tio fall.

Tio av de polisanmälda utsläppen har föranlett beslut att ta ut vattenföroreningsavgiit med antingen 5 000 kr eller 7 500 kr. Beslut att ta ut sådan avgift har fattats i ytterligare tre fall, där polisanmälan inte synes ha skett. I ett fall, som inte förefaller ha polisanmälts, har beslutats att påföra avgiñ. Vi har studerat utredningsmaterialet i sju ärenden rörande misstänkta

oljeutsläpp till sjöss och i ett ärende rörande oljeutsläpp som inträffat i

300 Beivrandet oljeutsläpp SOU 1998: 158 av

hamn. Vi har vidare tagit del av de två domar som meddelats rörande oljeutsläpp detta år.

12.4.3 år 1995

Oljeutsläpp som rapporterats

Som ovan redovisats registrerades 482 oljeutsläpp år 1995. Av dessa kunde, enligt KBV:s statistik, i 22 fall misstankar riktas mot visst fartyg. Av rapporterade 482 oljeutsläpp upptäcktes 366 i öppen sjö, 75 i skärgård och 41 i hamnar. Vi har tagit del av handlingar rörande 30 polisanmälda oljeutsläpp under år 1995. Av dessa var i två fall källan till utsläppet okänd vid anmälningstillfället. I övriga anmälningar har angetts vilket eller vilka fartyg som kan misstänkas för utsläppet. Misstanke har i 15 fall riktats mot utländskt och i 13 fall mot svenskt fartyg. Anmälningama avser i tre fall misstanke om utsläpp från svenska fartyg på utländskt vatten och i 14 fall utsläpp upptäckts i hamn eller inträffat i samband med som bunkring. Ytterligare åtta oljeutsläpp beträffande vilka polisanmälan saknas har hanterats av KBV. - Av 30 anmälda utsläpp har vi inte lyckats få fram vilka straffrättsliga åtgärder som vidtagits med anledning av sex anmälningar, därav de två som avser okänt fartyg. En anmälan om oljeutsläpp är fortfarande föremål för utredning. Beträffande de utsläpp skett från svenskt fartyg på utländskt ett av som vatten har strafföreläggande utfärdats. I övriga fall har antingen fattats beslut om att lägga ned förundersökningen alternativt att inte väcka åtal 22 fall. Vad vi erfarit har ännu inte något åtal väckts för oljeutsläpp som inträffat i svenska vatten under år 1995. KBV har i 17 av de anmälda fallen fattat beslut om att ta ut vattenföroreningsavgift på belopp med som lägst 5 O00 kr och högst som 299 880 kr. Beslut att påföra vattenföroreningsavgiñ har fattats i ytterligare ett fall, där det är oklart om polisanmälan har skett. I fyra anmäl-

da fall har ärendet om vattenföroreningsavgift avskrivits eller beslut

fattats om att avgift inte skall tas ut. I två, sannolikt inte polisanmälda fall, har också beslutats att avskriva ärendet eller att inte ta ut avgift. Vi har studerat sju ärenden rörande misstänkta oljeutsläpp, insom träffat till sjöss därav två rör oljeutsläpp på utländskt och

som vatten

ett ärende, där utsläppet inträffat i hamn. Vi har också tagit del det av strafföreläggande utfärdats. som

SOU 1998: 158 Beivrandet oljeutsläpp 301 av

12.4.4 år 1996

Oljeutsläpp som rapporterats

Under år 1996 registrerades 411 oljeutsläpp, varav 303 i öppen sjö, 72 i skärgård och 36 i hamnar. I 26 fall kunde enligt KBV:s statistik miss-

tankar riktas mot visst fartyg/objekt.

Vi har tagit del 47 polisanmälningar rörande oljeutsläpp under år av 1996. Av dessa avsåg 20 oljeutsläpp, där källan till utsläppet var okänd

vid anmälningstillfállet, och tre anmälningar utsläpp från pråmar och

läckage från sjunken ñskebåt. I övriga fall riktades misstanke i nio en fall mot utländskt och i 14 fall mot svenskt fartyg. I ett anmält fall har

misstankar riktats mot flera fartyg olika nationalitet. Av polisanmäl-

av da oljeutsläpp har 14 upptäckts i hamn eller inträffat i samband med bunkring och fem skett i samband med grundstötning eller fartygs för-

lisning. Ytterligare åtta oljeutsläpp beträffande vilka polisanmälan

saknas har hanterats av KBV. -

Av de 44 polisamnälningar misstänkta utsläpp från far-

- som avser

tyg i trafik har vi inte närmare undersökt vilka rättsliga åtgärder som

vidtagits med anledning nio anmälningar, sex avser sådana av varav

oljeutsläpp, där misstanke inte kunnat riktas mot visst fartyg/objekt.

Man bör i dessa fall dock kunna utgå från att förundersökning inletts

eller lagts ned. Ett antal oljeutsläpp fyra fall är fortfarande föremål för

utredning. Ett utsläpp har lett till åtal och fällande dom, två till att strafföreläggande utfärdats. Sedan det under utredningens gång visat sig de anmälda utsläppen skett på danskt vatten har utredatt ett av ningen överlämnats till Danmark för lagföring. I resterande 27 fall har beslut fattats att lägga ned förundersökningen alternativt inte väcka om åtal. KBV har i tio de polisanmälda fallen fattat beslut om att påföra av vattentöroreningsavgiñ med belopp varierande mellan 36 200 kr och 72 400 kr. I två anmälda fall har beslutats att avgift inte skall tas ut. Beslut att påföra vattenföroreningsavgift har fattats i ytterligare två fall, där anmälan inte synes ha skett. Vi har studerat utredningarna i fyra avslutade ärenden rörande oljeutsläpp till sjöss och i två ärenden av oljeutsläpp i hamn.

12.5 lett till åtal och i

Olj eutsläpp som -

förekommande fall fallande dom

-

Som anförts finns ingen sammanställning över domstolarnas ovan praxis i mål rörande olagliga oljeutsläpp. Ett antal domar, meddelade

302 Beivrandet av oljeutsläpp SOU 1998: 158

före den l juli 1981, finns dock redovisade i Kommunikationsdeparte-

mentets promemoria Vattenföroreningsavgift DsK 1981:8, till vilken

hänvisas. Vi har därutöver tagit del av ett begränsat antal domar och strafförelägganden från 1980- och 1990-talen. Straffet för överträdelse av förbudet mot utsläpp olja har så gott av regelmässigt bestämts till böter. År 1977 dömdes dock översom en styrman på ett utländskt tankfartyg till fängelse månad för ett utsläpp en om minst 70 ton tjockolja iAskeröfjorden. Utsläppet ägde i rum sam-

band med pumpning av olja från en lasttank till sloptanken. Genom att

inte kontrollera nivån i sloptanken brast överstyrmannen oaktsamhet av i den tillsyn erfordrades för att olja inte skulle komma ut från farsom tyget. En matros som beordrats att vakta sloptanken dömdes även han för bristande tillsyn till 25 dagsböter å 10 kr.

De flesta domar och strafförelägganden som vi har studerat ut-

avser

släpp som inträffat i hamn eller i samband med lastning/lossning eller

bunkring. Endast ett fåtal domar utsläpp skett till sjöss. avser som Av de domar från tiden efter den l juli 1981, som vi har tagit del av,

kan följande nämnas.

Befälhavaren på ett utländskt motorfartyg dömdes den 22 oktober 1982 av Karlskrona tingsrätt för att den 28 september 1981 uppsåtligen ha släppt ut eller låtit släppa ut en icke obetydlig mängd olja i svenskt ter-

ritorialhav i Östersjön utanför Torhamnsudde. Straffet bestämdes till 60

dagsböter å 50 kr, 4 dagsböter ansågs erlagda att den tillvarav genom talade varit anhållen.

Den 13 september 1982 inträffade ett utsläpp från ett svenskt styckegodsfartyg i nederländskt vatten. 1:e maskinisten åtalades för att av oaktsamhet ha vållat utsläppet. Oaktsamheten bestod i att han underlåtit att uppmärksamma att vid tömning av en s.k. waste water tank oljehaltig blandning samtidigt kommit att överbord från annat utrympumpas me. Tingsrätten fann styrkt att ett otillåtet utsläpp skett från fartyget och att detta kommit att ske till följd någons bristande uppmärksamhet. I av målet hade emellertid lämnats skilda uppgifter beträffande ansvaret i

maskinrummet och vid en samlad bedömning fann tingsrätten det inte otvetydigt framgå att 1:e maskinisten skulle ansvarig för utsläp-

anses

pet dom Falköpings tingsrätt 1992-09-25.

Den 12 november 1991 släpptes i vart fall nio kubikmeter olja ut från ett utländskt fartyg inom Sveriges sjöterritorium utanför Skags udde i

Bottenhavet. Utsläppet berodde på överpumpning. Tjänstgörande

ma-

Beivrandet av oljeutsläpp 303

skinbefál på fartyget dömdes för oaktsamhet ha orsakat utsläppet. att av

Straffet bestämdes till 30 dagsböter å 60 kr dom Sundsvalls tingsrätt

1993-11-25.

Från ett svenskt fartyg pumpades den 7 januari 1992 ut slagvatten uppblandat med omkring l 500 liter dieselolja. Utsläppet skedde iRiddarfjärdens vattenområde i Stockholm. Fartygets befälhavare dömdes för oaktsamhet ha orsakat utsläppet. Oaktsamheten bestod i att befälatt av

havaren inte före påbörj av länspumpningen hade förvissat sig om

att innehållet i fartygets kölutrymmen varit sådant att länspumpningen kunde ske utan risk för att vattenförorening skulle uppkomma i det från miljösynpunkt särskilt känsliga vattenområde som fartyget befunnit sig Genom att underlåta att förvissa sig härom ansågs befälhavaren ha åsidosatt vad ålegat honom som befälhavare. Straffet bestämdes som

till 30 dagsböter ä 170 kr dom Stockholms tingsrätt, avd. 14 A21,

1994-05-30.

Den 21 februari 1992 pumpades olja ut från ett svenskt fartyg fyra sjömil nordväst om Stenkyrkohuk på Gotland och sydvart under omkring 16 sjömil. Utsläppet skedde vid länspumpning och utsläppet uppgick till ca 50 liter ren olja. Maskinisten och maskinchefen på fartyget åtalades; maskinisten för att uppsåtligen eller oaktsamhet ha brutit mot förbudet om oljeutav släpp inom Sveriges sjöterritorium och maskinchefen för att ha brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte skall ske. Av utredningen i målet framgick att fartyget efter utsläppet blivit föremål för kontroll i en tysk hamn och att det då konstaterats att l5-ppm separatoranläggningen inte var funktionsduglig samt att en s.k. by-pass anordning inmonterad. Genom att öppna en ventil och med användvar ning av by-pass anordningen kunde man när som helst pumpa ut orenad, oseparerad oljehaltig blandning från kölrummet rakt ut utombords. Tingsrätten ansåg mot bakgrund av utredningen mest sannolikt att olja pumpats ut i havet på grund av att separatoranläggningama inte var i tillfredsställande skick. Däremot ansågs inte utrett att oljeblandningen forts ut i havet genom by-pass anordningen. Tingsrätten fann inte styrkt att maskinisten uppsåtligen orsakat utsläppet. Inte heller kunde det enligt tingsrätten anses utrett att maskinisten haft en skyldighet att kontrollera den maskinella utrustningen. Då han saknat anledning att misstänka att något var fel med separatorn farm tingsrätten att hans handlande inte kunde läggas honom till last straffbar oaktsamhet. Åtalet mot maskinisten ogillades. som

304 Beivrandet av oljeutsliipp

Däremot ansåg tingsrätten att maskinchefen, såsom ansvarig för

hanteringen av olja ombord, brustit i tillsyn genom att inför den aktu-

ella färden underlåta att kontrollera det skick länspumpen och de bägge ppm-separatoranläggningama befann sig trots att han hafl möjlighet att utföra en dylik kontroll. Maskinchefen dömdes till 40 dagsböter å 140 kr. Vid bötesstraffets bestämmande beaktades att en i förhållande till brottets art ovanligt

lång tid förflutit sedan brottet begicks dom Visby tingsrätt 1997-09-

19.

Den l oktober 1992 släpptes ca 10 kubikmeter dieselolja ut i havet i

samband med tankning ett fartyg vid Scanraff i Lysekil. Utsläppet

av

berodde på att bunkerslangen felkopplats till smörjoljetanken. Maskin-

chefen dömdes för oaktsamhet ha förorsakat utsläppet. Enligt att av tingsrätten hade det ålegat maskinchefen att innan tankningen påbörjades kontrollera kopplingen bunkerslangen utförts

att av som av en

matros var riktigt utförd. Eftersom maskinchefen ostridigt inte gjort

detta ansågs han ansvarig. Straffet bestämdes till 50 dagsböter å 150 kr

dom Uddevalla tingsrätt 1993-04-20.

Den 8 november 1994 inträffade ett utsläpp om 150 liter olja från ett

svenskt motortankfartyg i oljehamnen Värtan i Stockholm. Utsläppet

skedde i samband med lastning. Ett lastutrymme överbunkrades och olja rann ut i olj ehamnen. Lastningen av olja hade utförts 2.e styrman. Befälhavaren dömdes av emellertid till för utsläppet. Som skäl för att lägga ansvaret på ansvar befälhavaren anförde tingsrätten att det inte varit lämpligt att befälhavaren uppdragit åt 2:e styrman att för tillsyn lastningen, ensam svara av eftersom denne var ny på fartyget och inte hade lastat det förr. Då befálhavaren hade det yttersta ansvaret ombord och ansvaret för lastningen inte lämpligen kunnat uppdras ansågs befälhavaren annan ansva-

rig. Enligt tingsrätten förelåg dock förmildrande omständigheter. Befälhavaren dömdes till 30 dagsböter å 70 kr samt att betala avgift till

brottsofferfonden med 300 kr dom Malmö tingsrätt 1996-09-24.

I juli 1995 släpptes från ett svenskt oljetankfartyg 310 kubikmeter

ut ca

vatten, som använts vid tankrengöring. Utsläppet skedde mellan 170-

155 sjömil utanför Vietnams kust. strafföreläggande utfärdades för

överstyrman på fartyget för att denne, såsom ansvarig för åtgärden, uppsåtligen eller oaktsamhet låtit släppa ut det vatten använts av som

vid tankrengöringen utan att ha föreskrivet övervaknings- och kontrollsystem inkopplat. Straffet bestämdes till 40 dagsböter å 230 kr. Vidare

SOU 1998: 158 Beivrandet oljeutsläpp 305 av

ålades överstyrrnan att betala avgift till brottsofferfonden med 300 kr

strafföreläggande utfärdat av Åklagarkammaren i Kalmar 1997-09-

29.

12.6 inte lett till åtal

Utsläpp som

Som redovisats har de flesta förundersökningar rörande oljeutovan upptäckts under åren 1994-1996 lagts ned. Nedan redovisas släpp som några typfall inte har lett till åtal. Det skall amnärkas att utredsom ningssituationen i de redovisade fallen känns igen även i utredningar för tidigare år.

Den l0 januari 1994 upptäcktes KBV:s flyg att ett svenskt fartyg av släppte ut olja i Söderarmsleden. Volymen olja uppskattades enligt anmälan till 220 liter. Utsläppet och fartyget fotograferades varefter kontakt etablerades över VHF. Från fartyget erhölls svaret att saken skulle undersökas med maskin och strax därefter upphörde utsläppet. Något ingripande mot fartyget företogs vad handlingarna utvisar inte i di- - rekt samband med händelsen. Vid utredning hänvisades från fartygets sida till problem med senare länsvattenseparatorn.

Åklagaren beslutade den 31 januari 1995 att lägga ned förundersök-

ningen, och åberopade skäl härför att brott inte kunde styrkas. som KBV begärde överprövning av åklagarens beslut. Bl.a. följande synpunkter anfördes.

"Vad tydligen skett är följande: som

Separatorn fungerar otillfredsställande kanske beroende på att

avfettningsmedel använts och släpper igenom en oljeblandning över 15 ppm och samtidigt Genom fel på fotocell eller magnetventilspole så sätts det en automatiska stoppsystemet och larmsystemet ur funktion. Det är således två helt oberoende händelser som genom att de in-

träffat vid tidpunkt under 10 minuter fått till följd att olja

samma släppts ut. Om ovanstående hypotes är riktig kan endast förnyade förhör ge svar på. Eventuell oaktsamhet kan väl endast ifrågakomma om man medvetet kört en oljeblandning via separatorn som man borde förstått att den inte skulle klara av att separera dvs. att den innehållit avfettningsmedel, en kraftig oljeblandning eller att separatorn inte varit i bruksskick."

306 Beivrandet av oljeutsliipp SOU 1998: 158

Överåklagaren beslutade i september 1995 att förundersökningen skulle

återupptas. Den 4 juni 1996 beslutade åklagaren att på nytt lägga ned förundersökningen, då brott inte kunde styrkas. Som skäl för beslutet anfördes b1.a. följande. "Ingen av de hörda har lämnat uppgifter som kan tyda på att det aktuella utsläppet var resultat av något annat än ett tekniskt fel. Inget har heller framkommit som tyder på att separatom fungerat otillfredsställande som en följd av att avfettningsmedel använts. Flera har uppgett att det avfettningsmedel användes vid tillsom fället var ett naturligt medel baserat på ingenting har cocos men framkommit som tyder på att användandet av detta avfettningsmedel skulle på ett menligt sätt ha påverkat separatom. Det har inte gått att finna någon bärighet för antagandet att någon använt separatom med en för kraftig oljeblandning eller trots att den inte varit i bruksskick.

KBV har i sin anmälan angett oljeutsläppets längd till 8,2

ca nautiska mil gånger 15 meter och volymen till ca 200 liter. Enligt sjökaptenens uppgifter var separatorns kapacitet 2 000 l/h och separatom var ur funktion ca lO minuter, vilket gett 330 liter vattenca oljeblandning. Prov togs och oljemängden uppskattades till l-3 ca procent eller 3,3-9,9 liter olja släppts ut i havet. som Mot bakgrund av vad som således framkommit vid den kompletterande utredningen och mot bakgrund vad tidigare varit av som känt i ärendet anser jag inte att någon straffbar oaktsamhet kan läggas någon till last i anledning av oljeutsläppet."

KBV har den 11 maj 1995 fattat beslut att påföra vattenföroreom ningsavgift med 7 500 kr.

Den 17 maj 1994 observerades av KBV:s flyg ett oljeutsläpp i Söderarrnsleden syd Fejan. Utsläppet bestod två fläckar, den av varav ena var 400 meter gånger 300 meter och den andra något mindre. Oljemängden uppskattades till 180 liter. Utsläppen bedömdes slagvatsom ten. Vid fortsatt flygpatrullering upptäcktes ett utländskt fartyg på en position ca 2,4 nautiska mil öster oljeutsläppen. Från KBV:s sida om gjordes bedömningen att detta fartyg senast passerat platsen. Kontakt med fartyget togs på VHF. Utsläpp förnekades. Utsläppen fotograferades med flygplanets specialkamera. Senare togs oljeprov från vattnet.

Däremot kunde jämförande oljeprov från det misstänkta fartyget inte

tas.

SOU 1998: l58 Beivrandet av oljeutsläpp 307

Åklagaren beslutade den 12 december 1994 att lägga ned förunder-

sökningen med motiveringen att brott kunde styrkas.

Den 8 september 1994 upptäcktes av kustbevakningsflyget ett utsläpp från ett utländskt fartyg i farvattnen öster om Gotland. Utsläppet bedömdes olja. Kontakt upprättades med fartyget, som upplystes som flygets observationer. Det fick var att saken skulle underom svar man sökas med maskin och strax därefter upphörde utsläppet. Utsläppets ut-

bredning var ca 8 nautiska mil långt och 20 meter brett. Oljevolymen

beräknades till 400 liter. Händelsen dokumenterades med flygplaca nets specialkamera. Oljeprov från vattnet kunde inte tas.

Fartyget väg till Kiel i Tyskland. Med SjöVzs bistånd kon-

var taktades motsvarande sjöfartsmyndighet i Tyskland, som informerades KBV:s observationer och ombads assistera svenska myndigheter om med att utreda saken.

Genom biträde av utländsk polis hölls senare förhör med befälhava-

Enligt befälhavaren hade utsläpp olja inte skett. Däremot hade ren. av vatten släppts ut som användes då turbinema sköljdes. Före utsläppet hade oljan separerats från vattnet i separatom, det fanns aska i men

vattnet, vilket uppifrån sett kan se ut som olja.

Åklagaren beslutade den 16 juli 1996 att lägga ned förundersökning-

Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. en.

"Det finns inget stöder påståendet att utsläppet från fartyget be-

som stått olja. Vad X uppgett i förhör kan således inte motbevisas. av Detta leder till att det inte längre finns anledning anta att X eller annan fartyget gjort sig skyldig till brott."

KBV har den 28 september 1995 fattat beslut om att ta ut vattenföroreningsavgift med 7 500 kr.

4. Enligt anmälan upptäcktes under flygspaning den 18 oktober 1994 att ett utländskt tankfartyg släppte ut olja i Skagerack. Utsläppet var ca 4 km långt och 50 brett. Utsläppet iakttagits både optiskt och - som med SLAR och fartyget fotograferades. Utsläppet upphörde efter åtta minuter. Kontakt etablerades VHF och vakthavande ombord informerades om kustbevakningstjänstemännens iakttagelser. Vakthavande

förnekade att ett oljeutsläpp skett. Något ingripande mot fartyget före-

togs inte direkt i anslutning till händelsen utan detta fortsatte sin resa mot Stenungssund. Under tiden som fartyget låg för ankar i Askeréfjorden utanför Stenungssund hördes kaptenen av polis. Denne uppgav att han kon-

308 Beivrandet 0ljeutslcipp SOU 1998: 158 av

trollerat med maskin och samtliga besättningsmän ombord men fått till svar att någon olja inte släppts ut. Som trolig förklaring till KBV:s iakttagelser angav han att fartyget möjligen gått igenom någon form av oljebälte och att det var många mindre fartyg ute i området.

Åklagaren beslutade den 24 februari 1997 att lägga ned förunder-

sökningen med motiveringen att brott inte kunde styrkas. Det angavs att brott förvisso begåtts, men att hållet förhör och kontroll av dagbok inte ledde till att ansvarig för gämingen kunde identifieras. KBV har den 21 december 1994 beslutat att ta ut vattenföroreningsavgift med 7 500 kr.

Ett utländskt fartyg observerades av KBV:s flyg den 14 juni 1995 syd Utklippan. Enligt anmälan syntes en sträng med olja efter fartyget. Utsläppet dokumenterades med flygplanets specialkamera, SLARutrustning samt med videokamera. Fartyget bordades senare samma dag av ett kustbevakningsfartyg och uppgifter inhämtades från befalhavaren samt ytterligare två befäl. Samtliga förnekade utsläpp olja. Oljeprov togs på tre ställen av ombord. Vidare införskaffades utdrag ut oljedagboken. Sedan 700 US dollar lämnats i deposition släpptes fartyget efter samtal med jouråklagare.

Åklagarens beslut 1995-06-26

Förundersökningen nedläggs. Brott kan styrkas. Deponerade 700 dollar återbetalas.

Den 29 juni 1995 inkom från motsvarande KBV i Nederländerna anmälan om ett oljeutsläpp i Nordsjön utanför nederländsk kust. Mängden olja i utsläppet uppskattades till 2,2 kubikmeter. Misstänkt för utsläppet var ett svenskt fartyg. Detta anlöpte den 1 juli 1995 hamnen i Åhus. Polis, Sjöfartsinspektionen och KBV företog omedelbart undersökning ombord. Förhör hölls med tre befäl. Vid förhören uppgavs att en tank överfyllts i samband med "trimning" av fartyget den 25 juni 1995 och att ca 1 kubikmeter tjockolja då runnit ut på däck. Sanering påbörjades omedelbart och man tätade runt platsen med bl.a. s.k. body-bags. Olja skyfflades därefter i tunnor. Den 29 juni 1995 påbörjades tvättning däck. För att lösa av upp tjockoljan användes bl.a. dieselolja. Tätningama måste då ha läckt och en mindre mängd dieselolja högst ett tiotal liter blandat med vatten - runnit ut i havet.

SOU 1998: 158 Beivrandet oljeutsläpp 309 av

Åklagaren beslutade den 5 juli 1995 att lägga ned förundersökningen

under motivering att brott inte kunde styrkas. Från nederländska myndigheter inkom, via Utrikes- och Kommunikationsdepartementen, i juni 1996 en skrivelse med begäran om att svenska myndigheter skulle beträffande ovan angivna utsläpp. agera Skrivelsen togs upp som en begäran om öveiprövning av åklagarens beslut att lägga ned förundersökningen. Till skrivelsen farms bl.a. fogat en rapport av den tjänsteman vid nederländska flygövervakningen som gjort iakttagelser det ifrågasätta oljeutsläppet samt fotografier över av detta. Enligt rapporten var utsläppet ca 15 km långt och 100 meter brett. Beslut fattades om att förundersökningen skulle återupptas. Efter kompletterande utredning beslutade åklagaren den 25 februari 1997 att på nytt lägga ned förundersökningen, då brott inte kunde styrkas. KBV har den 7 maj 1997 påfört vattenföroreningsavgift med 53 550 kr.

Ett utländskt fartyg observerades den 16 augusti 1995 av KBV:s flyg då det pumpade olja under färd från Örnsköldsviks hamn. Längut ut den på utsläppet var 19 nautiska mil och bredden 10-2O meter. Oljemängden beräknades till 1,5 kubikmeter. Utsläppet dokumenterades med SLAR samt med videofilm och fotografier. Fartyget kontaktades på VHF. Fartyget bordades senare av KBV. Oljeprov togs ombord och i vattnet. Befálhavaren hördes. Sedan fullmakt utfärdats i ärendet om vattenföroreningsavgift och säkerhet ställts motsvarande avgiften fick

fartyget fortsätta sin färd. Åklagare kopplades inte in.

Åklagarens beslut 1996-01-22

Förundersökningen nedlägges. Den misstänkte har lämnat landet och

förväntas ejlåtervända.

KBV har den 19 oktober 1995 beslutat att ta ut vattenföroreningsavgift med 42 840 kr.

Finlands miljöcentral anmälde den 15 september 1995, via KBV, ett utsläpp olja på finskt territorialvatten i Ålands hav. Misstänkt för av oljeutsläppet var ett svenskt fartyg på väg till svensk hamn. Utsläppet, som iakttagits visuellt och med infraröd kamera IR hade pågått i 4 distansminuter. Fartyget anropades på VHF, men svarade inte. Oljeprover kunde inte tas p.g.a. storm. Finska myndigheter framförde önske-

310 Beivrandet av oljeutsläpp SOU 1998: 158

mål om att förhör skulle hållas med befalhavaren då fartyget anlöpte svensk hamn. Polisförhör hölls med befälhavaren och maskinchefen då fartyget anlöpt svensk hamn. Båda förnekade brott.

Åklagaren beslutade den 7 mars 1997 att åtal skulle väckas, då

brott inte kunde styrkas.

Enligt anmälan av KBV ertappades ett utländskt fartyg den 18 september 1995 med släppa olja sydost Ölands södra udde. Fotoatt ut om grafier togs och radardetektering gjordes utsläppet, uppskattaav som des till minst 65 liter. Fartyget anropades på VHF. Utsläpp fömekades. Befälhavaren beordrades att gå i väster Ölands södra udde och om där invänta ett kustbevakningsfartyg, men befalhavaren fortsatte resan med bibehållen kurs och fart. Ett kustbevakningsfartyg avgick från Karlskrona och fick efter två timmar kontakt med det misstänkta fartyget. Vid tillfället rådde grov sjö och bordning bedömdes som helt omöjlig. Fartyget anropades på VHF. Befälhavaren förnekade alltjämt utsläpp. Han att han tidigare uppgav kört genom ett smalt oljebälte och att det därifrån kunde ha följt med olja på fartygssidorna, som kunde ha lämnat ett blekebälte bakom fartyget när det fotograferades av flyget. Enligt befälhavaren skulle fartyget redan påföljande dag anlöpa svensk harrm. Fartyget tilläts fortsätta sin resa. Förhör hölls med befälhavaren och styrman då fartyget den 20 september 1995 låg i hamn i Göteborg. Befálhavaren vidhöll vid förhöret att gått ett oljebälte då man- genom fartyget anropades KBV:s flyg. Även förnekade brott. av styrman I samband med förhören deponerades 35 700 kr, avseende vatten-

föroreningsavgift.

Åklagarens beslut 1997-01-02

Den misstänkte har lämnat landet och förväntas återkomma. Vattenföroreningsavgiñ är uttagen. Åtal skall inte väckas eftersom åtal inte kan styrkas med befintlig utredning.

KBV har den 21 januari 1996 beslutat att påföra vattenföroreningsavgift med 35 700 kr.

10. Under flygspaning den 4 maj 1996 observerades ett pågående

oljeutsläpp söder om Gotland. I direkt anslutning till oljan fanns ett

oidentiñerat fartyg. Marinens sjöbevakningscentral uppmanades att

SOU 1998: 158 Beivrandet av oljeutsläpp 3 ll

"sätta följning" på fartygsekot. Knappt 40 minuter senare överflögs området igen och utsläppet observerades på samma position. Fartyget släppte fortfarande ut olja. Fartyget anropades på VHF utan resultat. Enligt anmälan identifierades det misstänkta fartyget ett senare av kustbevakningsfartyg. Oljeprover togs i vattnet. Befálhavaren hördes då det misstänkta fartyget anlöpte utländsk hamn. Befálhavaren förnekade utsläpp. Han menade att flygplanets observatörer kunde ha misstagit sig i den täta dimman samt att uppgav man fárdats i en mycket intensiv trañkzon. Oljeprov togs från fartyget. Enligt senare utlåtande från SKL kunde av resultatet vid undersökningen utsägas att oljan tagen ombord på fartyget inte var identisk med någon av de oljor som tagits i vattnet. Polismyndigheten beslutade den lO juli 1996 att lägga ned förundersökningen med motiveringen "ej spaningsresultat".

SOU 1998: 158 Varför leder så utsläpp till... 313

13 Varför leder så få till

utsläpp rättsliga åtgärder

13.1 Allmänt om resultatet av vår

kartläggning

Den kartläggning vi gjort bekräftar det som i olika sammanhang påpekats för under utredningens gång, nämligen att oljeutsläpp mycket oss sällan leder till straffrättsliga efterspel. Under de tre år som vår kartläggning avsett har endast tre åtal väckts samt tre strafförelägganden utfärdats. I samtliga dessa fall har utsläppet skett från ett svenskt fartyg och den misstänkte har varit bosatt i Sverige. Endast ett fall avser utsläpp utanför svenskt inre vatten utsläppet skedde i detta fall på utländskt vatten. Däremot har i fler fall redaren eller ägaren påförts vattenföroreningsavgift. Påförda vattenfdroreningsavgifier är relativt jämt fördelade mellan svenska och utländska fartyg. Också de flesta påförda vattenföroreningsavgifter avser dock utsläpp som inträffat i hamn eller i samband med lastning/lossning eller bunkring. En omständighet som skall anmärkas då det gäller relationen mellan antalet påförda vattenfdroreningsavgifter och antalet utdömda straffrättsliga sanktioner är också att alla fall där vattenföroreningsavgift tagits ut inte synes ha föranlett någon polisanmälan. Görs inte anmälan och kommer brottet inte heller på annat sätt till polisens eller åklagares kännedom kan straffrättsliga åtgärder naturligtvis inte vidtas med anledning av utsläppet. Att vattenföroreningsavgiften generellt sett är effektivare då det gäller antalet utdömda sanktioner är i och för sig inte anmärkningsvärt eftersom uttagande av vattenföroreningsavgift inte förutsätter att ansvarig för utsläppet kan pekas ut och avgiften utgår även om det inte kan visas att någon handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet. Just den subjektiva sidan av ett oljeutsläpp är ofta svår att styrka och flera förundersökningar har lagts ned av det skälet att ansvarig for gärningen inte kan identifieras eller att uppsåt/oaktsamhet inte kan visas.

3 14 Varför leder såfâ utsläpp till... SOU 1998: 158

Även vattenföroreningsavgiften således är effektivare än de rent om straffrättsliga sanktionema kan konstateras att också antalet påförda vattenföroreningsavgifter är förhållandevis litet sett i relation till antalet upptäckta utsläpp. Ett stort antal utsläpp leder inte till något ingripande alls. Situationen är inte unik för Sverige. Också i de flesta andra europeiska länder är gapet mellan upptäckta oljeutsläpp och utsläpp som leder

till straff eller andra sanktioner stort eller t.0.m. mycket stort se del E

Internationell utblick. Statistiken är dyster. Endast ett fåtal upptäckta utsläpp leder till nåform åtgärd mot förorenaren. Vad beror det då på att så få fall gon av blir rättsligt beivrade Till att börja med kan konstateras att endast ett begränsat antal svenska domar rörande oljeutsläpp meddelats det senaste decenniet. De flesta ärenden när således inte domstolarna. Av detta kan man dra slutsatsen att svaret på föregående fråga måste sökas i utredningsskedet av brotten.

13.2 Vilka skäl

åberopas för att inte väcka

åtal

Som skäl för att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning rörande oljeutsläpp anges vanligen att brott inte kan styrkas. Anledningen till att brott inte är styrkt kan vara att utredningen inte ger stöd att påstå att utsläppet bestått av mineralolj att det inte är klarlagt att utsläppet härrör från det misstänkta fartyget eller att det inte är styrkt att någon kan göras straffrättsligt ansvarig för gärningen. Ibland kan brister föreligga i flera olika avseenden. I vilket eller vilka avseenden utredningen brustit framgår sällan av besluten. Vid en genomgång av handlingarna kan dock ibland vissa slutsatser dras om vad som varit det avgörande skälet till att brott inte ansetts styrkt. I några fall kan man förmoda att det inte ansetts klarlagt att utsläppet kommit från det misstänkta fartyget, t.ex. fall 2 och 10. Inget desse av sa utsläpp har heller lett till att vattenföroreningsavgiñ påförts.

I ett fall har det avgörande skälet till att förundersökningen lagts ned

varit att det inte ansetts styrkt att utsläppet bestått av olja fall 3. Trots

att det också för att påföra vattenföroreningsavgiñ måste klarlagt vara att utsläppet varit av otillåtet slag kan konstateras att vattenförorenings-

SOU 1998: 158 Varför leder så få utsläpp till... 315

avgift tagits ut i detta fall. Här har alltså KBV och åklagaren värderat bevisningen olika. Flera nedläggningsbeslut har direkt motiverats med brister beträffande den subjektiva sidan, se t.ex. fall l och Brister i utredningen rörande den subjektiva sidan av brottet kan emellertid också i andra fall ensamt eller i förening med brister i andra avseenden antas ha utgjort -

skäl för att lägga ned förundersökningen.

En grund som ibland åberopas för att inte inleda eller att lägga ned

en förundersökning är att den misstänkte lämnat landet och inte kan

förväntas återkomma. Denna nedläggningsgrund kan åberopas om åtal inte kan väckas på grundval av befintlig utredning och det bedöms som utsiktslöst att utreda och lagföra brottet i Sverige. I vissa fall går det inte att dra några slutsatser vad varit den om som avgörande anledningen till att åklagaren inte ansett brott styrkt. Det tycks också vara så att förundersökningar under motivering att brott inte kan styrkas läggs ned på ett tidigt stadium, ibland utan att några åtgärder vidtas efter det att anmälan skett. Väl kan p.g.a. befintligt material misstanke om brott föreligga men åklagaren gör bedömningen att ytterligare utredning inte kan förväntas leda till att brott kan styrkas. I de fall misstanken avser ett utländskt fartyg måste det många gånger också bedömas som utsiktslöst att i efterhand få fram ett komplett

förundersökningsmaterial. I några fall kan dock ifrågasättas om man

inte kunde ha vidtagit ytterligare åtgärder för att utreda det misstänkta brottet. Att det finns en tendens att underlåta att vidta förundersök-

ningsåtgärder i synnerhet dessa måste ske med internationellt bi-

om stånd bekräftas att några förundersökningen återupptagits efter av

överprövning. I vart fall ett fall har efter fortsatt förundersökning lett

till åtal och fallande dom. Den benägenhet som ibland tycks finnas att inte lägga ned någon större möda på utredningen kan förmodligen förklaras att ämnet är av

svårtillgängligt samt att oljeutsläpp är svårutredda och bland många

anses ha låg status, eftersom påföljden i de fall når fram till fal- - man en

lande dom normalt endast blir böter. Dessa omständigheter, i förening

med en hård arbetsbelastning, kan också antas förklaring till att det vara

ibland dröjer lång tid innan förundersökningsåtgärder vidtas. Det tycks

också så att den misstänktes uppgifter inte ifrågasätts på vara samma sätt som vid mer ordinär brottslighet samtidigt som en utsaga av en

kustbevakningstjiinsteman inte tillmäts samma bevisvärde

som en som kommer från polisman rörande hans iakttagelser ordinära brott på en av land. Även således viss kritik kan riktas

om mot polis och åklagare i dessa

avseenden har det i många de fall vi studerat förhållit sig så att av som

316 Varför leder så utsläpp till... SOU 1998: 158

åtal inte kunnat väckas på grundval av befintlig utredning samtidigt det varit omöjligt eller i vart fall mycket svårt att genom en fortsatt som utredning kunna styrka brott. Vad det i realiteten ofta handlar om är att förundersökningen läggs ned inte därför att det efter slutförd utred- ning är klarlagt att brott är styrkt utan därför att det anses att brottet inte går att utreda eller att en fortsatt utredning skulle kräva åtgärder eller kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse. Varför är det då så svårt att styrka brott

13.3 identifiera

Svårigheter att syndaren

Det ojämförligt största problemet, vilket är detsamma för alla sanktionsforrner, är att härleda ett utsläpp till ett misstänkt fartyg. Av de drygt 400 utsläpp som vart och ett av åren 1994-1996 upptäckts inom svensk ansvarszon är det bara i ett 25-tal fall/år som misstankar kunnat riktas mot ett visst fartyg. I denna siffra ingår även utsläpp som inträffat i hamn. Antalet upptäckta utsläpp i hamnområden är emellertid betydligt färre än det antal som upptäcks i öppen sjö eller i skärgård. En jämförelse av antalet upptäckta utsläpp inom respektive vattenområde och de polisanmälningar som gjorts under de senaste åren leder till slutsatsen att problemet att identifiera syndaren är betydligt större då utsläppet upptäcks till sjöss. De flesta oljeutsläpp till sjöss sker i skydd av mörker eller vid otjänlig väderlek. Det finns också anledning att utgå från ombord att man först förvissar sig om att någon kustbevakningsenhet inte finns i närheten. Även övervakningen sjöterritoriet hålls på hög nivå om av en och man i dag har utrustning för att registrera oljeutsläpp nattetid är

sannolikheten för att upptäcka ett pågående utsläpp mycket liten. Och

om ingen funnits på plats i nära anslutning till att utsläppet ägde rum är möjligheterna att i efterhand identifiera syndaren mycket små. Att så är fallet hänger samman med svårigheter att exakt beräkna var utsläppet ägt rum och att fastställa vilket eller vilka fartyg som då befunnit sig i närheten av utsläppsplatsen. Om radarövervakning skett år det relativt enkelt att kartlägga fartygsrörelserna i området. Eftersom det inte föreligger någon generell skyldighet för fartyg att identifiera sig för kuststaten med angivande av position, kurs och hastighet är det emellertid endast undantagsvis passerande fartygs identitet i efterhand kan som fastställas. Om identiteten på ett misstänkt fartyg går att fastställa kan man genom oljeprov från utsläppet och från fartyget ibland avgöra om utsläppet härrör från det misstänkta fartyget. Det är emellertid inte alltid möj-

Varför leder så få utsläpp till... 317

ligt att ta erforderliga oljeprov. Har utsläppet skett från maskinutrymmen ombord kan det också vara mycket svårt att uppnå identitet mellan ett oljeprov från vattnet och ett från fartyget jfr avsnitt 10.4. Att identitet inte uppnås behöver inte innebära att fartyget är oskyldigt till utsläppet. Saknas dokumentation av utsläppsögonblicket finns emellertid i dag ingen metod att säkert bevisa att oljan kommer från det annan misstänkta fartyget såvida inte utsläppet noterats i oljedagboken, något man dock inte skall räkna med. Svårigheten att säkert identifiera syndaren då direkt observation av utsläppet inte skett illustreras förutom av alla de fall då någon polis- anmälan inte gjorts eller där något misstänkt fartyg inte funnits vid anmälningstillfállet av fall I detta fall kunde misstanke riktas mot visst fartyg, erforderliga oljeprov från fartyget kunde inte tas. Fall l0 är men exempel på problemet med att få identitet mellan oljeprov ombord och från utsläppet. I detta fall hade direkta iakttagelser av ett pågående utsläpp från fartyget gjorts. Trots det uppnåddes inte identitet, vilket kan antas ha haft avgörande betydelse for beslutet att lägga ned förundersökningen. Problem med att identifiera gärningsmannen är inte unikt för brott som har samband med sjöfart utan föreligger också beträffande brott på land. Generellt sett är emellertid svårigheterna större då brott begås till sjöss. Att komma till rätta med problemet är ingen enkel uppgift. Vad som främst skulle kunna underlätta identifieringen är s.k. transpondersystern på fartygen samt system för märkning olja. Dessa åtgärder, av vilka kräver internationella beslut, behandlas i kapitel 15. Om misstanke inte kan riktas mot ett visst fartyg görs oftast ingen polisanmälan. Många anmälningar avser också fall där direkta iakttagelser gjorts av ett pågående utsläpp från ett misstänkt fartyg. Trots det har förundersökningama lagts ned. Vän av ordning frågar sig varför inte ens sådana fall där "fartyget tagits på bar gärning" har lett till åtal.

13.4 Svårigheter att styrka brottsrekvisiten

Under de gångna åren har ibland förevisats videoinspelningar av oljeut-

släpp, som dokumenterats från KBV:s flygplan, och polis och åklagare

har utsatts för kritik därför att utsläppet inte lett till åtal. Innan

man börjar rikta kritik mot någon myndighet måste emellertid ha klart man för sig vad som i dag krävs för att åtal skall kunna väckas och man måste vara medveten om de svårigheter gör sig gällande då som man skall skaffa fram ett komplett utredningsmaterial rörande ett misstänkt oljeutsläpp till sjöss.

318 Varför leder så få utsläpp till... SOU 1998: 158

13.4.1 Problem förknippade med att styrka den objektiva sidan av ett utsläpp

Med den tekniska utrustning finns på KBVzs flygplan kan den obsom jektiva sidan kring ett utsläpp dokumenteras mycket bra. Regelmässigt kontaktar från flygplanet också fartyget på VHF. Vad man i samman band härmed ibland är mindre bra på är att dokumentera haft vem man

kontakt med på fartyget, dvs. inhämta personuppgifter på vederbörande

och också på befälhavare och andra eventuellt misstänkta ombord. Det görs inte heller någon bandinspelning av besättningsmedlemmars omedelbara förklaring till utsläppet, något som dock nu är på gång att åtgärdas. Den dokumentation görs från KBV:s flyg är oftast tillräcklig för som att visa att ett utsläpp skett från ett visst namngivet fartyg. Från kustbevakningshåll har emellertid hävdats att åklagare för att utsläpp från fartyget skall anses styrkt förutom direkta iakttagelser ibland även kräver identitet mellan oljeprov från fartyget och från utsläppet, något som vi inte anser vara rimligt. För att ett brott mot utsläppsbestämmelsema objektivt skall vara styrkt räcker det emellertid inte att det är klarlagt från vilket fartyg utsläppet skett. Det måste också vara utrett att utsläppet bestått av mineralolja samt varit av otillåtet slag. Att utsläppet bestått av mineralolja styrks säkrast med oljeprov från utsläppet. Sådant prov kan emellertid f.n. inte tas från ett flygplan. Ibland är det också p.g.a. väderförhål- landena eller om oljan avdunstat eller lösts upp mycket snabbt t.ex. därför att oljan varit uppblandad med rengöringsmedel omöjligt att ta oljeprov, fall 3 och Är det oljeprov eller på sätt se t.ex. genom annat klarlagt att fråga är om mineralolja och har utsläppet iakttagits visuellt

kan däremot dras slutsatsen att oljehalten i utsläppet Överstigit 15 ppm,

vilket med nuvarande reglering innebär att utsläppet är förbjudet om det har skett inom Sveriges sjöterritorium. Våra överväganden då det gäller bevisvärdet av oljeprov behandlas vidare i avsnitt 19.6.

13.4.2 Problem med den

förknippade att styrka subjektiva sidan av ett utsläpp

För straffrättsligt ansvar är det inte tillräckligt att ett otillåtet utsläpp objektivt sett är styrkt. Också den subjektiva sidan av utsläppet måste belysas och styrkas. Det måste utredas att utsläppet haft sin grund i ett uppsåtligt eller oaktsamt beteende. Eftersom straffansvaret är personligt

SOU 1998: 158 Varför leder så utsläpp till... 319

måste också någon ansvarig för utsläppet pekas ut. .lust den subjektiva

sidan ett oljeutsläpp är oftast svårast att styrka. Aven tillräcklig av om utredning föreligger om att någon ombord uppsåtligen eller av oaktsamhet släppt ut olja kan det vara omöjligt att peka ut vem som skall lastas för detta brott. En förutsättning för att kunna utreda den subjektiva sidan är att man kan hålla förhör med besättningen ombord. Det kan också vara nödvändigt att ta oljeprov från fartyget för att fastställa varifrån på fartyget som utsläppet har skett och därigenom vem som kan göras straffrättsligt ansvarig. Ibland är det också erforderligt att göra en teknisk undersökning av fartyget. Samtliga dessa åtgärder förutsätter att utredningspersonal kan komma ombord på fartyget. Sammanfattningsvis kan sägas att den dokumentation som görs från KBV:s flygplan är mycket viktig för den fortsatta utredningen. Samtidigt är denna utredning aldrig ensamt tillräcklig för att vid svensk domstol väcka åtal mot någon ombord. Under förutsättning att det är utrett att utsläppet bestått av mineralolja kan däremot dokumentationen utgöra tillräcklig grund för att ta ut vattenföroreningsavgift. Det ovan sagda är elementärt för alla brottsutredningar. l den allmänna debatten tycks man emellertid ibland bortse från dessa omständigheter och anse det vara tillräckligt att dokumentation föreligger som utvisar vilket fartyg som är syndaren.

13.4.3 Lagliga och praktiska problem att ingripa

Särskilda svårigheter gör sig gällande då man skall skaffa fram ett komplett utredningsmaterial rörande ett misstänkt oljeutsläpp till sjöss. Möjligheterna att utreda ett sådant brott skiljer sig avsevärt från vad som gäller då ett brott inträffar på land. En allmän princip för all brottsutredning är att erforderliga utredningsåtgärder skall vidtas så fort det är möjligt, helst direkt på brottsplatsen. Denna princip kan emellertid inte alltid tillämpas till sjöss. Avser misstanken ett utländskt fartyg har som redovisats i kapitel 8 och 9 svenska myndigheter inte alltid rätt att stoppa fartyget. Och oavsett var det misstänkta fartyget är registrerat så är det ibland inte praktiskt möjligt att ingripa mot fartyget direkt. Till detta kommer att om man från fartygets sida inte vill medverka så finns egentligen ingen metod för att få stopp på fartyget. Vanligt är att man på fartyget inte ens svarar på anrop via VHF. Befogenhetsmässigt och praktiskt är det främst KBV kan ingrisom pa mot fartyg till sjöss. Andra enheter, t.ex. inom Försvarsmakten, får

320 Varjör leder så få utsläpp till...

inte ingripa med anledning av olagliga oljeutsläpp. Däremot kan en marin enhet utnyttjas för att identifiera fartyg eller ta oljeprov från ett utsläpp. Som LKP i dag tillämpas förutsätter ett ingripande att ett kustbevakningsfartyg inom rimlig tid kan nå fram till det misstänkta fartyget och att väderförhållandena är sådana att en bordning är möjlig. Befogenheten att inbringa ett fartyg till svensk hamn, vilken också föreligger enligt LKP, synes inte utnyttjas. De problem som är förknippade med att direkt vidta åtgärder mot ett fartyg till sjöss innebär att man ombord ges möjlighet att undanröja eventuella spår av ett utsläpp och också tala sig samman. Detta i sin tur leder till svårigheter att styrka brott. Det är emellertid inte bara så att utredningsmöjlighetema allmänt försämras. Om misstanken avser ett utländskt fartyg kan den omständigheten att svenska myndigheter saknar möjlighet att ingripa också leda till att utredningen helt enkelt inte kan slutföras i Sverige. Samtidigt som så många problem är förknippade med att ingripa mot ett fartyg är det av ovan nämnda skäl just vid oljeutsläpp speciellt angeläget att utredningsåtgärder vidtas i nära anslutning till utsläppet. Bäst förutsättningar att uppnå en rättvisande utredning har man om ingripande kan ske direkt. Är detta inte möjligt bör fartyget i fall vart blir föremål för utredning så snart det anlöpt en svensk eller utländsk hamn. Komplikationer uppkommer emellertid då utredningsåtgärder måste vidtas i efterhand.

Rättsliga och faktiska brister i utredningsförfarandet

Som redovisats i kapitel ll finns i dag begränsade möjligheter att i efterhand få till stånd en komplett utredning rörande ett oljeutsläpp från ett utomnordiskt fartyg. Många sådana utsläpp begås på fartyg som endast passerar svenskt territorialvatten eller ekonomisk och inte zon som anlöper en svensk hamn. Föreligger i ett sådant fall ingen annan utredning än de observationer som gjorts från KBV:s flygplan är det i de flesta fall omöjligt att slutföra utredningen och väcka åtal i Sverige. Så är oftast också fallet om ett sådant fartyg endast blivit föremål för hamnstatskontroll av administrativ myndighet i ett annat land. Att det förhåller sig på detta sätt hänger mycket med det personliga samman straffansvaret samt de krav som generellt gäller för förundersökningsförfarandet och domstolsprocessen i Sverige och innebär att misssom tänkta måste kunna nås för förhör och delgivning. Ett enklare och ef-

SOU 1998: 158 Varfiir leder sa° utsläpp till... 321

fektivare förfarande för begäran om internationell rättshjälp i brottmål av detta slag skulle kunna förändra bilden. Vad framkommit vid en hamnstatskontroll kan däremot leda till som åtal i flaggstaten och också utgöra tillräckligt underlag för att ta ut vattenföroreningsavgiit. Av dessa skäl bör därför alltid undersökas om möjlighet finns att få till stånd en sådan kontroll. Det sagda leder till att det ofta är av avgörande betydelse för att åtal skall kunna ske att ett misstänkt fartyg kan bli föremål för ingripande av svensk myndighet i omedelbar anslutning till utsläppet. Denna princip gäller inte bara utomnordiska fartyg. Även då fartyget är svenskt eller registrerat i något annat nordiskt land kan komplikationer uppkomma om utredningen behöver kompletteras i efterhand, t.ex. om besättningsmedlemmarna är utomnordiska eller av andra skäl är svåra att na. I många utredningar som vi har studerat har nu nämnda principer för bästa utredningsresultat tillämpats. Fartyget har stoppats till sjöss eller utredningsåtgärder har vidtagits sedan fartyget anlöpt svensk hamn. I andra fall har emellertid fartyget inte alls blivit föremål för åtgärder vare sig av svensk eller utländsk myndighet i anslutning till utsläppet. - Om möjligheten till hamnstatskontroll undersökts framgår inte alltid av handlingarna. Om ingripande sker räcker det emellertid inte med bara vidatt man tar sådana åtgärder som normalt görs av polisman på en brottsplats innan förundersökning inletts. Om fartyget är utländskt och ibland ock- så om det är svenskt måste i princip alla nödvändiga utredningsåtgär- der utföras och dokumenteras på ett sådant sätt att åtal kan väckas utan att kompletteringar behöver vidtas i efterhand. Även fonnaliteter som fullmakter och säkerheter är viktiga för att lagföring skall kunna komma till stånd och eventuella böter bli betalda. Om man därtill beaktar att man i regel bara kan kommunicera med besättningen på "knagglig engelska" är det inte små krav som ställs på de befattningshavare som skall utföra utredningen ombord. Eftersom förundersökning i regel inte kan underlåtas med stöd av 23 kap. 22 § RB ställs också höga krav på hur vidtagna åtgärder dokumenteras. Flera av de förundersökningar som vi har studerat kan antas ha blivit nedlagda av det skälet att den utredning som förelegat då fartyget lämnat svensk jurisdiktion varit ofullständig och inte ansetts kunna kompletteras med framgång i efterhand. Att så är fallet om fartyget inte kunnat bli föremål för ingripande av svensk myndighet är förklarligt. Vad som kan konstateras är emellertid att även utredningar som utförts av KBV och/eller polis ibland företer brister. Identitetsuppgifter på befälhavare och andra befäl saknas. Teknisk bevissäkring försum-

322 Varför leder så få utsläpp till... SOU 1998: 158

Förhör dokumenteras inte och följs inte heller upp med kontroller mas. ombord. Fullmakter införskaffas inte osv. Av utredningarna att döma kopplas också åklagare in i ett sent skede, ofta först då utredningen överlämnas till åklagaren för beslut i åtalsfrågan. Detta gäller ibland även om fartyget stoppats och utredningsåtgärder vidtagits ombord.

13.5 Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan sägas att den främsta orsaken till att så få utsläpp leder till rättsliga åtgärder är att man inte kan identifiera det fartyg från vilket utsläppet har skett. Detta är något som vi från svensk sida har små möjligheter att ensidigt åtgärda. Vad vi från svensk sida kan göra är att skapa förutsättningar för att fler identifierade syndare blir föremål för rättsliga åtgärder i första hand i Sverige och om detta inte är möjligt i flaggstaten. -

D

Del Internationell utblick

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 323

14 dess

Lagstiftningen och praktiska tillämpning i några andra länder

14. l Inledning

Liksom i Sverige bygger andra länders lagstiftning om åtgärder mot

förorening från fartyg i betydande utsträckning på internationellt antagna konventioner. Olika länders lagstiftning skiljer sig dock bl.a. då det gäller sanktionssystemets utformning och tillämpning. Vidare finns

skillnader i hur utredningsförfarandet är anordnat. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för lagstiftningen m.m. i några europeiska länder. Redovisningen, som främst föravser

orening genom olja, grundar sig huvudsakligen på uppgifter som läm-

nats av respektive land inom ramen för Östersjö- och Nordsjösamarbe-

tet HELCOM och Bonnavtalet samt på uppgifter som vi fått vid våra

kontakter med företrädare för berörda myndigheter i andra länder. När det i kapitlet talas om att ett land inrättat exklusiv ekonomisk en zon

avses att en sådan zon inrättats för att förebygga föroreningar från far-

tyg. Om vissa länder inrättat ekonomisk för andra ändamål har en zon inte undersökts. Det underlag som vi haft tillgång till beträffande respektive lands lagstiftning m.m. varierar i omfång och detaljrikedom och avser i de flesta fall förhållandena under åren 1996-1997. Vår redovisning täcker

därför inte in alla frågeställningar som kan aktualiseras vid oljeutsläpp och som huvudregel inte heller förändringar i lagstiftningen m.m. som inträffat under år 1998. Den tid som vi har haft till vårt förfogande har emellertid inte medgett en fullständig kartläggning också utländsk

av

rätt. Syftet med framställningen är i stället att ge en allmän bild lag-

av

stiftningen och dess tillämpning i andra länder.

En lagstiftning som väckt stor uppmärksamhet och som ibland an-

vänds som förebild dem förespråkar tuffare inställning mot

av som en "oljesyndarna" är United States Oil Pollution Act från 1990 OPA-90.

Kapitlet omfattar därför även en översiktlig redogörelse för lagstift-

324 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

ningen i USA. Som underlag för redovisningen har förutom m.m. själva lagtexten använts uppsatsen "Ansvar för oljeskador i USA - - Ansvarig part enligt OPA 90" av Rickard Lindgren Juristförlaget, Skrifter utgivna Axel Axzson Johnsons institut för sjörätt och annan av transporträtt, Stockholm 1993 samt examensrapporten "Nya villkor för sjöfarten på USA. En beskrivning och utvärdering av Oil Pollution Act of 1990 OPA-90" Sjöfartslinjen, Institutionen för nautik, Chalmers Tekniska Högskola, Timmernabben 1995. Vidare har vi inhämtat uppgifter lagstiftningens praktiska tillämpning från företrädare för US om Coast Guard i Washington. I nästa kapitel lämnas kortfattad redogörelse för pågående arbete en inom olika internationella samarbetsorgan.

14.2 De nordiska länderna

14.2. l Danmark

Lagstiftningen

Danmark har ett tenitorialhav på endast tre nautiska mil. Genom lag den 22 maj 1996, nr. 41 inrättade Danmark en exklusiv ekonomisk zon. Skyddet av den marina miljön från förorening genom olja och andra skadliga ämnen från bl.a. fartyg regleras i lagen den 30 juni 1993, nr. 476, om beskyttelse av havsmiljöet havsmiljöbeskyttelseloven. Lagen är tillämplig på danska fartyg, oavsett var de befinner sig, samt alla fartyg som befinner sig på danskt sjöterritorium. Beträffande utländska fartyg befinner sig i eller utanför dansk ekonomisk gäller lasom zon gen endast i den omfattning det är förenligt med internationell rätt. Lagen kompletteras av föreskrifter meddelade av Miljöministeren eller den myndighet som denne bestämmer främst öfartsstyrelsen. Lagstiftningen förbud mot utsläpp bygger på MARPOL och Helom singforskonventionen. I lagen stadgas dock totalförbud mot alla utsläpp av olja inom danskt sjöterritorium. Förbudet omfattar även sådana ut-

släpp av oljehaltig blandning som är tillåtna enligt MARPOL se

KARNOV 11 Havsmiljöbeskyttelse s. 6331 21.

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 325

Om inte strängare straff kan följa på ett olagligt utsläpp enligt annan

lagstiftning kan den bryter mot utsläppsförbudet enligt havsmil-

som -

jöbeskyttelseloven dömas till böter. Om överträdelsen begåtts uppsåt-

ligen eller oaktsamhet och utsläppet har orsakat eller inneburit av grov risk för skada på miljön eller utsläppet har sin grund i ekonomiska överväganden kan fängelse till två år dömas ut. Har en överträdelse upp begåtts juridisk kan straffansvar ådömas den juridiska av en person enligt 5 kap. strafflagen. personen

I havsmiljöbeskyttelseloven är också ett flertal andra överträdelser

straffsanktionerade, bl.a. underlåtenhet att föra oljedagbok. För sådant

brott kan endast böter ådömas. Ansvaret för förandet av oljedagboken

åvilar befälhavaren. Även till vilken befälhavaren delegerat annan, ansvaret, kan straffas. Någon administrativ sanktion, liknande den svenska vattenföroreningsavgiften, finns inte i dansk lag, men en lagförberedande arbets-

tillsattes 1998 med uppgift att bl.a. undersöka möjlig-

grupp sommaren heten att införa administrativa böter" vid olagliga utsläpp samt vid brister i olj edagböcker m.m. I havsmiljöbeskyttelseloven regleras under rubriken "Ingreb" tillsynsmyndighets och polismyndighets befogenhet att företa undersökningar ombord på fartyg. Om det är nödvändigt för att förhindra m.m. eller bekämpa förorening får undersökning företas samt förbud och förelägganden meddelas. Vid utsläpp från utländska fartyg i den ekono-

miska är dock befogenheterna begränsade. Utgifter för bered-

zonen skap och bekämpningsinsatser skall enligt lagen bäras av fartygets äga- Ett fartyg kan kvarhållas till dess säkerhet ställts för nämnda utgifre. ter. Under rubriken "Tillsyn" regleras bl.a. inspektion fartyg. Tillav synsmyndighet och polisen får inspektera fartyg, kontrollera dess handlingar samt ta ombord. Befogenheterna får dock utövas mot prov utländska fartyg under passage av danskt sjöterritorium eller ekonomisk endast vid grundad misstanke om en överträdelse av lagen zon eller föreskrifter meddelade med stöd av denna. I kommentaren anges KARNOV 6335 61 "Dvs att eftersyn kun kan gennemföres, när s. der begrundet misstanke icke uskadelig". er om att passagen er Har straffansvar inträtt enligt lagen kan fartyget kvarhållas av tillsynsmyndighet eller polis till dess böter och rättegångskostnader är betalda. Har så skett inom två månader f°ar fullgörelse sökas i fartyget.

326 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

Praktisk tillämpning

Det främsta instrumentet för att upptäcka oljeutsläpp till sjöss är genom flygövervakning. Åren 1996 och 1997 bedrevs sådan övervakning ca 450 timmar år. Från och med innevarande år sköts flygövervakper ningen av danska Försvarsdepartementet och man räknar med att detta kommer att medföra stora förändringar i hur övervakningen kommer att bedrivas. Under perioden 1988-1996 inrapporterades totalt ca 300-400 o1jeutsläpp om året. Ungefär hälften beräknas utgöra olagliga utsläpp från fartyg. Endast i ett mycket begränsat antal fall har förorenaren kunnat identifieras och utsläppet lett till åtal och fällande dom. I de fall så skett har företrädesvis befálhavaren dömts till böter. Liksom i Sverige fastställs böter för fysiska personer i dagsböter. Det sammanlagda bötes-

beloppet vid fällande dom är vanligtvis blygsamt motsvarande ca

3 000-10 000 svenska kronor. Merparten ärenden läggs ner i brist på bevis. Om den enda bevisningen utgörs av fotografier av utsläppet är det mycket svårt att få förorenaren fälld. Bäst förutsättningar för lagföiing föreligger om utsläppet kan knytas till fartyget genom identiska oljeprov. Om ett olagligt utsläpp begåtts på ett utländskt fartyg används oftast förfarandet med flaggstatsrapport, även då utsläppet skett inom danskt jurisdiktionsområde. Skälet härtill är främst de svårigheter föreligsom ger att slutföra utredningen och väcka åtal, då fartyget lämnat dansk jurisdiktion och befälhavare samt övrig besättning inte är bosatt i Danmark.

l4.2.2 Norge

Lagstiftningen

Norge har ett territorialhav på endast fyra nautiska mil. En ekonomisk zon är inrättad. Denna omfattar, efter ändring är 1998, även skydd av zonen från förorening från fartyg. Förorening i samband med fartygs drift regleras i Lov Statskonom trol med Skibes Sjödygtighed m.v. från den 9 juni 1902 nr. 7 sjödygtighedsloven, i vilken lag år 1979 infördes ett särskilt kapitel

kap. ll om förorening från fartyg. Lagen kompletteras föreskrifter

av

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska.. 327

meddelade tillsynsmyndighet Sjöfartsdirektoratet. Utsläppsbeav stämmelsema överensstämmer med regleringen i MARPOL. Straffet för uppsåtliga eller oaktsamma utsläpp är enligt 427 § Straffeloven böter eller fängelse i fyra månader. Vid akut förorening eller risk för sådan förorening kan straff också ådömas enligt forurensningsloven lag den 13 mars 1981, nr. 6 Ansvaret för utredningen olagliga utsläpp ligger på Sjöfartsdiav rektoratet. Sjöfartsinspektörer företar undersökningar och rapporterar

till åklagare. Övervakning till sjöss utförs med flyg samt av

"Kystvakten". På norska eller utländska fartyg som befinner sig i hamn får undersökning företas för att kontrollera det på fartyget har begåtts ett om olagligt utsläpp. Genom lagändring den 17 juli 1998 har artikel 218 punkt 3 i havsrättskonventionen införlivats med norsk rätt. Undersökning olagliga utsläpp som skett i strid med internationella bestämav melser skall därmed, så långt det är praktiskt möjligt, ske på begäran av kuststat utsläppet skett inom kuststatens sjöterritorium eller

en om ekonomiska eller fartygets flaggstat var utsläppet än har skett. zon av

Om det föreligger skälig grund till misstanke om att ett olagligt utsläpp skett från ett norskt eller utländskt fartyg inom norskt sjöterritorium f°ar fartyget stoppas och bordas samt undersökning företas. Avser misstanken ett olagligt utsläpp från ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen får tillsynsmyndighet anropa fartyget och kräva att uppgifter lämnas rörande identitet, föregående och nästa anlöpshamn Lämnas inte uppgifter eller är de uppgifter som lämnas felaktiga m.m. eller inte trovärdiga och har överträdelsen inneburit ett väsentligt utsläpp orsakat eller hotat orsaka betydande förorening av den marisom na miljön får fartyget starmas och bordas samt undersökning företas. Norska fartyg kan stoppas och bordas även på internationellt vatten. Om undersökningen gäller att den inte får medföra onödig försening eller onödig utgift för fartyget samt att den skall begränsas till en kontroll fartygets dokument om inte av det finns skälig grund att misstänka att fartygets konstruktion och utrustning i väsentlig grad avviker från vad som anges i dokumenten, eller innehållet i dokumenten inte utgör tillräckligt underlag för att fastställa huruvida en överträdelse har ägt rum. Vid en s.k. utvidgad undersökning kan kontroll ske av fartygets tankoch rörsystem samt maskin- och lastrum. Vidare får prov tas där så anses nödvändigt. För att säkra betalning av böter finns möjlighet för åklagaren att kvarhålla ett fartyg. Vid överträdelse av utsläppsbestämmelsema får

328 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

åklagaren också besluta att fartyget skall uppbringas beslutte skipet

oppbragt. Beslut om kvarhållande eller uppbringande skall inom 24 timmar underställas domstol, som har att besluta om "hefte" närmast

motsvarande kvarstad eller fartyget skall släppas.

om "Hefte" kan beslutas för att säkra betalning av böter och rättegångskostnader om det finns anledning att befara att betalning uteblir annars

eller väsentligt försvåras ville bli forspilt eller i vesentlig grad vanske-

liggjort. Hefie kan beslutas även om fartyget inte tillhör den misstänka siktede.

Praktisk tillämpning

Alla upptäckta utsläpp som begås inom norskt jurisdiktionsområde undersöks. Om utsläppet begåtts på ett utländskt fartyg inte anlöper som norsk hamn överlämnas ärendet dock vanligtvis till flaggstaten för vidare utredning och utdömande av sanktioner. Enligt uppgift krävs för fällande dom övertygande teknisk bevisning, t.ex. identiska oljeprov från utsläppet och från fartyget. Bevissäkring i form av fotografier och från utsläppet sker till sjöss medan underprov sökning av fartyget, inklusive oljeprov från detta, oftast sker sedan fartyget anlöpt hamn. Förundersökningen i ärenden om oljeutsläpp leds lokal åklagare i av intimt samarbete med utredare vid Sjöfartsdirektoratet. Utredningen av större utsläpp kan överföras till Ökokrirn särskild myndighet som

handlägger mål som rör ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet.

Någon statistik över antalet upptäckta utsläpp samt lagföringar har inte lämnats Norge. Antalet fällande domar är enligt uppgift fä. av Merparten ärenden läggs ner i brist på tillräckliga bevis. I de fall då lagföring sker hålls normalt befälhavare eller maskinchef ansvarig. Påföljden bestäms vanligtvis till böter. Den strängaste domen mot en fysisk person meddelades den 18 1992. Befálhavaren på mars ett lastfartyg dömdes då till ubetinget fengsel i 30 dagar samt 30 000 norska kronor i böter för brott mot sjödyktighetsloven och förarensningsloven. Fartyget hade fått motorhaveri underlät att söka hjälp men

med påföljd att fartyget grundstötte och sjönk. Ett större utsläpp skedde

med stora skador som följd. Straffansvar kan också ådömas juridisk I ett fall har fartyperson. gets ägare dömts till 200 000 norska kronor i böter.

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 329

14.2.3 Finland

Lagstiftningen

Finland har ett territorialhav på 12 nautiska mil. Någon ekonomisk zon har inte inrättats. Bestämmelser förorening från fartyg finns i lagen om förhindom rande vattnens förorening, förorsakad fartyg, från den 16 mars av av

1979/300 fartygsavfallslagen. Lagen kompletteras av förordningen

förhindrande vattnens förorening, förorsakad fartyg från den om av av

16 september 1983/746 fartygsavfallsförordningen föreskrif-

samt av ter och anvisningar meddelade Sjöfartsstyrelsen. Efter ändringar år av 1995 finns bestämmelser straff för miljöbrottslighet, inbegripet om olagliga utsläpp, främst i strafflagen, kap. 48. Liksom i Danmark har i Finland totalförbud mot utsläpp av olja man inom finskt sjötenitorium. Förbudet gäller både finska och utländska fartyg och omfattar också sådana utsläpp av olj ehaltig blandning som är tillåtna enligt MARPOL. Utanför finskt sjöterritorium gäller

MARPOL:s utsläppsbestämmelser.

Överträdelse förbudet mot utsläpp skall huvudregel bestrafav som fas enligt strafflagens 48:e kapitel med böter eller fängelse. Uppsåtliga eller vårdslösa överträdelser fartygsavfallslagen, inte bestraffas av som

enligt allmän strafflag, kan föranleda bötesstraff enligt fartygsavfalls-

lagen. Förutom befalhavaren kan den fysiska person som faktiskt begått ett olagligt utsläpp dömas till Genom bestämmelser, som trädde i ansvar. kraft 1995, infördes i Finland straffansvar för juridiska personer.

Straffansvaret är bl.a. tillämpligt vid miljöbrottslighet och en juridisk

kan vid t.ex. ett olagligt utsläpp dömas till s.k. samfimdsbot. person

Någon administrativ sanktion, liknande vår vattenföroreningsavgift,

finns inte och förväntas inte heller bli införd.

Enligt fartygsavfallslagen har Sjöfartsinspektör rätt att inspektera

fartyg ligger i hamn eller till ankars på finskt vattenområde, för att som utreda huruvida på fartyget brutit mot bl.a. bestämmelserna om man förbud mot utsläpp. Sjöfartsinspektör har också rätt att förbjuda fartygs avfärd eller avbryta dess resa bl.a. om man på fartyget grovt brutit mot fartygsavfallslagen eller föreskrifter utfärdade med stöd av denna. Slutligen får sjöfartsinspektör eller sjöbevaknings- eller polismyndighet ta oljeprov ombord på fartyg samt avbryta fartygets resa för den tid som erfordras för provtagningen.

330 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

Åtal för olagliga utsläpp prövas allmän domstol. Åklagaren kan

av underlåta att väcka åtal när påföljden inte kan antas bli strängare än böter eller om överträdelsen, helhet, bedöms ringa. Domstol som som kan underlåta att döma till straff om överträdelsen, med hänsyn till faran eller den skada som orsakats eller den tilltalades skuld, bedöms som ringa.

Praktisk tillämpning

Det främsta instrumentet för att upptäcka oljeutsläpp till sjöss är med

flygövervakning. Finska kustbevakningen har tillgång till två flygplan

med oljedetekteringsutrustning. Under år 1997 bedrevs även satellitövervakning.

Under åren 1995 och 1996 upptäcktes i Östersjön ett begränsat antal

utsläpp med svenska mått mätt flygövervakningen 26 respektive

av 42 stycken. Endast beträffande dessa kunde förorenaren identisex av fieras. I samtliga fall det misstänkta fartyget registrerat i annat land var än Finland. Rapport skickades till flaggstaten och rättsliga åtgärder vidtogs inte i Finland. Under år mottog finska myndigheter två samma rapporter om misstänkta överträdelser begångna på finska fartyg utanför finskt vatten. I fallen har åtal väckts medan det andra fallet ett av inte lett till åtal.

14.3 Andra länder

europeiska

14.3. l Tyskland

Lagstiftningen

Tyskland har ett territorialhav på 12 nautiska mil samt har inrättat en exklusiv ekonomisk zon. I tysk lag görs åtskillnad mellan sådana överträdelser bestämmelav

serna till förhindrande förorening är ett brott enligt tysk straff-

av som lag och överträdelser som endast kan bestraffas administrativt. Enligt tysk strafflag § 324 Strafgesetzbuch kan den fysiska person som uppsåtligen eller av oaktsamhet förorenar vattnet dömas till böter

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 331

eller fängelse. Maximistraffet vid uppsåt är fängelse fem år. Vid oaktsamhet reduceras maximistraffet till fängelse tre år. Om brottet är grovt är straffskalan 6 månader till 10 år. Böter bestäms i dagsböter. Antalet dagsböter är maximalt 360 dagar och bötesbeloppet per dag högst 10 000 tyska mark 45 000 kr. Straffansvar för juridiska

ca personer

saknas. i Olagliga utsläpp begångna tyska medborgare eller utländska av av medborgare ombord på tyska fartyg kan bestraffas oavsett var utsläppet begåtts. Utländska medborgare ombord på utländska fartyg kan som huvudregel endast ådömas straff brottet begåtts inom tyskt sjöterriom torium eller i tysk ekonomisk I samband med att Tyskland år 1995 zon. implementerade havsrättskonventionen gjordes tysk lag emellertid också tillämplig på överträdelser internationellt fastställda utsläppsbeav stämmelser, i fall då utsläppet begåtts på ett utländskt fartyg i Nordsjön

eller Östersjön utanför tysk ekonomisk zon. Om överträdelsen begåtts

inom stats vattenområden ställs dock krav på dubbel straffen annan barhet samt att den andra staten begär att lagföring skall ske. Överträdelser bestämmelser förande oljedagbok eller lastav om av dagbok kan endast bestraffas administrativt med som högst 50 000 tyska mark 220 000 kr. Vid uttagande sanktionsavgift görs åtskill-

ca av

nad mellan fall endast innefattar att oljedagboken inte är korrekt som förd, där misstanke finns att oljeavfallet olagligen släppts ut, men om

och fall där jämväl sådan misstanke finns. I sistnämnda fall kan avgif-

ten bli till fyra gånger högre. sanktionsavgift ådöms den ombord upp har ansvaret för att föra oljedagboken, vanligtvis maskinchefen, som samt befälhavaren. Om ansvaret delegerats till annat befäl kan denne åläggas sanktion tillsammans med dem som är ansvariga enligt ovan. När det gäller uppkomsten s.k. sludge har i praxis fastställts att av

det vid användning tjock eldningsolja heavy fuel oil till fartygets

av maskiner uppkommer minst procent sludge. Anteckningar i olj edagen boken måste därför finnas rörande hanteringen av denna mängd sludge. I praxis har också fastställts att i MARPOL och Helsingforskonventioföreskriven skyldighet att göra anteckningar i oljedagboken kvarnen står tills fartyget anlöper kontraktsslutande parts hamn. Tysk jurisen diktion har därför ansetts föreligga brister i oljedagboken upptäckts om vid kontroll i tysk hamn, även anteckningar borde ha gjorts reen om dan utanför tyskt jursdiktionsområde. överträdelser bestämmelserna i MARPOL eller Helsingforskonav ventionen, inte bestraffas enligt strafflagen, kan bestraffas admisom nistrativt med högst 10 000 tyska mark 45 000 kr. Administrativ

ca

sanktionsavgift för överträdelser av MARPOL, annex I och II, kan på-

332 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

föras befälhavaren eller annan som är ansvarig för fartygets drift även juridisk person. Brott mot strafflagen utreds av åklagare, assisterad ett antal fedeav rala myndigheter, bl.a. gränspolis och hamnpolis. Administrativa överträdelser utreds och prövas administrativ av myndighet, assisterad av samma myndigheter åklagare assisteras som av.

Praktisk tillämpning

Under åren 1995 och 1996 utreddes sammanlagt drygt 200 utsläpp bara

i Östersjön. Till detta kommer drygt ett hundratal utsläpp/år i Nordsjö-

området. Ett mycket begränsat antal utsläpp ledde till fällande dom i en Tyskland. Genomsnittsböterna för olagliga utsläpp ligger på motsvarande drygt 20 000 svenska kronor. Det låga antalet domar är enligt vad anförts hänförligt till svåsom righeter att fastställa från vilket fartyg utsläppet skett, problem att identifiera ansvarig person ombord samt de svårigheter föreligger då som utsläpp begås av utländska fartyg under genomfart, vilka därefter lämnar tyskt jurisdiktionsområde. Under år 1995 rapporterades drygt 100 överträdelser till fartygens respektive flaggstat. Endast 45 procent rapporterna förväntas bli ca av besvarade, i många fall utan att några åtgärder vidtagits.

14.3 Nederländerna

Nederländerna har ett territorialhav på 12 nautiska mil. Någon exklusiv ekonomisk zon har inte inrättats. Oljeutsläpp kan leda till straff för ansvariga fysiska är personer men också ett s.k. ekonomiskt brott, som kan föranleda böter för juridisk en person. Normalt görs endast den juridiska personen ansvarig. Om åklagare bedömer att åtal kan ske utfärdas först ett föreläggande

schikking eller settlement out of court, där företaget möjlighet att

ges betala ett visst bötesbelopp. Om företaget inte betalar eller inte godtar

föreläggandet förs ärendet till domstol. Normalt föreläggs det

ägaren av fartyg på Vilket utsläppet begåtts. Om åtal väcks måste åklagaren lägga fram utredning visar att som man gjort vad man kunnat för att nå ägaren med ett föreläggande. Har så skett i enlighet med de föreskrifter som utfärdats ägaren anses vara delgiven och åtalet kan prövas, även inte någon företrädare för ägaom

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 333

är närvarande vid förhandlingen. Oftast företräds dock bolaget vid ren domstolstörhandlingen advokat eller agent. av en Om ägaren inte fått del kallelse till domstolsförhandlingen och av inte heller är närvarande vid denna räknas överklagandetiden från den dag ägaren fått del domen. Befälhavaren är behörig att företräda av ägaren i dessa sammanhang. Praktiskt kan domen delges då fartyget nästa gång besöker nederländsk hamn. Fartyget kan dock inte tas i en anspråk för betalning böterna förrän tiden för överklagande gått ut. av

Praktisk tillämpning

Alla utsläpp upptäcks rapporteras till Kustbevakningens center i som Ijmuiden. Nederländska Kustbevakningen bildades år 1987 som ett samarbetsorgan för olika departement och lyder sedan juni 1995 sex under Marinen.

Merparten oljeutsläpp till sjöss upptäcks vid tlygövervakning. Anta-

let flygtimmar/år uppgår till l 200. Varje år upptäcks 800-900 utca släpp olja eller skadliga flytande ämnen. Man beräknar det verkliga av

antalet olagliga utsläpp till tio gånger fler ca 9 000. Av de utsläpp som upptäcks kan törorenaren identifieras i lO procent av fallen ca 80

ca fall/är. I de fall förorenaren kan identifieras kontaktas fartyget via VHF. Ingripande sker aldrig till sjöss. Oljeprov från utsläppet tas mycket sällan. Flygplansbesättningen sammanställer rapport angående utsläppet en och rapporterar vidare till Kustbevakningens center, varifrån den fortsatta utredningen sköts. Beroende på fartygets nationalitet och nästa anlöpshamn anmodas behörig myndighet i tlagg- eller hamnstaten att verkställa utredning. Utredningsåtgärder inhemsk eller utländsk av

myndighet redovisas till Kustbevakningen iIjmuiden, som på grundval

föreliggande utredning bedömer ärendet skall överlämnas till av om åklagare for åtal, flaggstatsrapport skall skickas eller ärendet om om skall lämnas utan vidare åtgärd. Ett begränsat antal ärenden utreds av

annan myndighet. Olagliga utsläpp skett utanför territorialvattengränsen leder till som flaggstatsrapport medan utsläpp i territorialhavet huvudregel åtalas som i Nederländerna. Praktiskt samordnas sådana utredningar olagliga utsläpp i som avser Nordsjön polis anställd vid Kustbevakningen. Denne sköter konav en och Nederländerna. Ärentakterna med andra myndigheter inom utom dena redovisas därefter till åklagare. Alla ärenden som rör utsläpp av

334 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158 J

detta slag handläggs av en åklagare i Amsterdam. Till sin hjälp har åklagaren en juridiskt utbildad assistent, som förbereder ärendet. Då det gäller beviskravet för att ett olagligt utsläpp skett, ställs i

praxis inte krav på teknisk bevisning i form av oljeprov vare sig från

utsläppet eller från fartyget om iakttagelser utsläppet gjorts ofav av fentliga tjänstemän, som intygar att utsläppet varit otillåtet slag och av kommit från det aktuella fartyget. Under åren 1994-1996 utreddes sammanlagt 200 ärenden rörande ca utsläpp olja eller andra skadliga flytande ämnen. Av dessa överlämav nades ca l30 ärenden antingen till åklagarmyndigheten för åtal eller till flaggstaten för vidare åtgärd. Av 50 ärenden överlämnades till ca som åklagaren har ca två tredjedelar lett till straff antingen i formen av

settlement eller dom. Ca tredjedel har betalat förelagt bötesbe-

en

lopp, Bötesbeloppet för ett "nonnalt utsläpp" är, då föreläggande utfär-

das, 25 000 nederländska gulden ca 100 O00 kr. Vid fällande dom

fastställs böterna normalt till betydligt högre belopp. Man arbetar för

generellt högre bötesbelopp, i nivån 100 000-200 000 nederländska

gulden ca 400 000-800 000 kr.

Under ovan angiven tidsperiod rapporterades drygt 80 fall till flaggstaten. I 50 av fallen har ännu inget svar erhållits eller så är ärendena fortfarande öppna. Endast ett begränsat antal fall har hittills lett till någon form av sanktion i flaggstaten.

14.3.3 Storbritannien

Lagstiftningen

Storbritanniens territorialhav är 12 nautiska mil. En exklusiv ekonomisk zon, "pollution zone", har inrättats. Straff mot bestämmelserna förbud mot utsläpp olja finns i om av

1995 års Merchant Shipping Act utsläpp i hamn och på inre vatten

respektive 1996 års Merchant Shipping Regulations utsläpp i territorialhavet eller den ekonomiska zonen. Oavsett utsläppet var

begåtts är det maximala bötesbeloppet 250 000 pund drygt 3 miljoner kronor, beloppet höjdes från 50 000 pund under år 1997 då böterna

fastställs "the Magistrate". Vid åtal prövas "Crown Court" av som av finns ingen övre gräns för böternas storlek. Åtal för olagliga oljeutsläpp kan väckas mot befälhavaren och ägaren

även juridisk person. Under vissa förutsättningar kan

även annan fy-

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska.. 335

sisk eller juridisk bli föremål för åtal. I de flesta fall åtalas enperson dast ägaren. Befälhavaren är behörig att för utländska juridiska personers räkning delgivning. Har delgivning skett kan målet företas till avgöranta emot företrädare för ägaren inte är närvarande vid domstolsförde, även om handlingen. För att säkra betalning kan hamnkapten kvarhålla ett en

fartyg brutit mot utsläppsbestämmelserna och avkräva säkerhet

som med belopp högst 255 000 pund drygt 3 miljoner kronor. ett om Många formella regler kringgärdar utredningsförfarandet.

Praktisk tillämpning

Alla utsläpp rapporteras till Marine Pollution Control Unit MPCU i Southampton, varifrån den fortsatta utredningen sköts. Anmärkas skall att all information från de flygplan bedriver övervakningen datasom överförs direkt till MPCU. Infonnationen, t.ex. fotografier på det misstänkta fartyget och utsläppet, kan härifrån överföras till andra myndigheter, såväl inom utom landet. Ansvarig på MPCU tar ställning till som fortsatta åtgärder med anledning den rapporterade överträdelsen. Inav

gripande sker inte och kan praktiskt inte heller ske mot fartyg till

sjöss. I stället inriktas utredningsförfarandet på att få till stånd utredning sedan fartyget anlöpt hamn. Om fartyget är på väg till brittisk hamn tillses att en kvalificerad en utredare undersöker fartyget då det anlöpt hamn. MPCU har tillgång till

utredare jurist och f.d. sjökapten och om denne är tillgänglig

en egen sköter han utredningen ombord samt driver ärendet ithe Magistrate.

Ibland specialutbildad åklagare the Government s T rea-

ansvarar en

Solicitor för brottsutredningen. Denna åklagare driver också alla

sury ärenden rör utsläpp från brittiska fartyg utanför brittiskt sjöterritosom rium eller ekonomisk zon. I Skottland och i Nordirland finns en något annorlunda organisation och MPCU rapporterar till behörig myndighet, som därefter sköter utredningen och väcker eventuellt åtal. Utmärkande för det brittiska förfarandet är snabbhet. Information om utsläpp och all den bevisning som samlats in från flyget tillställs omedelbart utredare, går ombord då fartyget anlöpt hamn. Förelagen som da ett övertygande bevismaterial, t.ex. fotografier, är erfarenheten att de flesta befälhavare erkänner. Sedan utredningen slutförts ombord tillses att ärendet omedelbart kommer inför domstol. Fällande domar publice-

ras.

336 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

Utsläpp som begåtts från fartyg som inte anlöper en brittisk hamn rapporteras antingen till nästa anlöpshamn eller till flaggstaten. Erfarenheterna av flaggstatsrapporteringen är inte överdrivet goda. Under åren 1990-1996 upptäcktes mellan 540 och 791 utsläpp årligen. Siffran omfattar alla utsläpp som upptäckts i hamn eller till sjöss. Antalet fällande domar per år under motsvarande tid varierar från som lägst 7 och som högst 22. Under senare tid har betydande satsningar gjorts för att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp. Förutom att böterna kraftigt höjts har, efter initiativ från MPCU, bildats en särskild central arbetsgrupp med företrädare för de myndigheter som är involverade i utredningar av oljeutsläpp. Arbetet inom gruppen har i första hand inriktats på att förbättra utredningsförfarandet dels vid överträdelser begångna på brittiska fartyg, dels vid överträdelser på utländska fartyg som anlöper en brittisk hamn.

14.3.4 Frankrike och

Belgien

Lagstiftningen

Den information vi haft tillgång till rörande lagstiftningen i

m.m. Frankrike och Belgien är knapphändig. Beträffande båda länderna gäller att territorialhavet är 12 nautiska mil. Frankrike har inrättat exklusiv ekonomisk medan så ännu en zon inte är fallet beträffande Belgien. Straffansvar är i båda länderna stadgat för befälhavare och ägare. I Belgien kan också annat befäl, operatör m.fl. dömas till ansvar. Straffskalan för inhemska medborgare är i Frankrike böter till upp

l miljon franska franc ca 1,3 miljoner kronor eller fängelse. Vid ut-

släpp från utländska fartyg i den ekonomiska är straffet endast zonen böter. I Belgien går viss procent av utdömda böter till särskild fond. en

Medlen används för att bekosta saneiingsåtgärder samt forskning.

Praktisk tillämpning

Under åren 1992-1994 upptäckte belgiska flygövervakningen

sammanlagt ca 200 misstänkt olagliga utsläpp till sjöss. Endast i ll fall kunde förorenaren identifieras. Av identifierade fall avsåg endast ett

Lagstiftningen och dess praktiska.. 337

fall utsläpp inom Belgiens territorialhav. Resterande utsläpp upptäcktes i franskt territorialhav eller på internationellt vatten. Dessa fall rapporterades till Frankrike eller till respektive flaggstat. I februari 1996 var endast känt vad blivit resultatet av en av dessa rapporter. Detta fall som hade lett till att sanktion utdömts. När det gäller den praktiska tillämpningen av straffbestämmelserna oljeprov tidigare förutsättning för fallande dom i Frankrike. I ett var en nyligen avgjort fall har sådant dock inte ansetts erforderligt. Beprov träffande det franska ingripandesystemet skall nämnas att man vid något tillfálle ingripit i tenitorialhavet genom att från en helikopter sätta ombord utredare på fartyget, vilka därefter medföljt till dess utredningslutförts. I den ekonomiska kan sådan åtgärd dock bara föreen zonen tas om befälhavaren samtycker.

14.3.5 Polen

Lagstiftningen

Den polska lagstiftningen är från början 1990-talet och omfattar lag av den 2 1991 om Polens marina områden och sjöfartsorganisation mars samt lag den 16 1995 förhindrande vattnets förorening från mars om av fartyg. Sistnämnda lag är tillämplig på alla fartyg i polska vattenområden samt på polska fartyg utanför polskt vattenområde. Enligt lagen är ett fartygs befälhavare ansvarig för att fartyget före avresa och under gång uppfyller gällande krav rörande förhindrande av förorening, att fartyget har giltiga certifikat, att oljedagbok förs samt att besättningen är tränad i åtgärder för att förhindra förorening. Brott mot lagen förhindrande förorening från fartyg bestraffas om av endast administrativt. Befälhavaren och varje annan medlem av besättningen kan åläggas administrativ sanktion för bl.a. överträdelse av utsläppsbestämmelserna. Sanktionsavgiften för fysiska personer är högst 20 gånger den genomsnittliga polska månadslönen året före det år överträdelsen begås. Även juridisk fartygets ägare kan åläggas person administrativ sanktion med som högst 1 miljon särskilda dragningsrätter SDR, valutaenhet som bestäms av Internationella valutafonden, en 1 SDR motsvarade den l september 1998 drygt ll kr. Ansvaret för att utreda överträdelser av lagstiftningen ligger på chefen för respektive regional sjöfartsmyndighet sådan myndighet finns i

338 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

Gdynia, Slupsk och Szczecin. Denne år behörig att besluta om kontroll och utredningar samt fattar beslut om sanktionsavgift. Själva utredningarna verkställs av inspektörer vid de regionala myndigheterna. I lagstiftningen görs åtskillnad mellan inspektion och utredning, det sistnämnda närmast motsvarande havsrättskonventionens inledande av rättsligt förfarande. Fartyg som befinner sig i en polsk hamn kan bli föremål för inspektion och utredning. Ibland föreligger en skyldighet att inleda utredning. I andra fall stadgas en möjlighet häitill. Om det finns skälig misstanke att ett fartyg under passage av polskt vatten har begått en överträdelse som orsakat eller hotar orsaka förorening, kan information begäras från fartyget. Inspektion får företas om det finns skälig misstanke att det på fartyget begåtts ett utsläpp som orsakat eller kan orsaka betydande förorening av vattnet och begärd information har vägrats eller uppenbarligen avviker från fakta och omständigheterna gör det befogat att företa en inspektion. Utredning får inledas beträffande fartyg under genomfart som orsakat förorening eller risk för förorening av tenitorialhavet. Vid utsläpp i den ekonomiska zonen får utredning inledas bara utsläppet orsakat om allvarlig skada eller risk för sådan skada på kusten eller andra väsentliga intressen. Under tiden som en utredning pågår får ett fartyg kvarhållas i hamn. För att säkerställa betalning av sanktionsavgitt kan den ansvarige avkrävas säkerhet. Ställs inte säkerhet, får fartyget eller annan egendom som använts vid brottet, "arresteras". Innan sådant beslut fattats får fartyget kvarhållas, dock längst i 48 timmar. Ett beslut om utdömande av sanktionsavgift är omedelbart verkställbart.

Utredningsförfarandet är omgärdat ett stort antal formella regler i

av syfte att garantera den misstänkte vissa minimirättigheter.

Praktisk tillämpning

Under åren 1995 och 1996 utreddes sammanlagt 94 misstänkta utsläpp

av de tre regionala sjöfartsmyndighetema. Övervägande delen ärenden

avser föroreningar som upptäckts i hamn eller på inre vattenvägar. I

flertalet fall där utredning inletts har sanktionsavgift dömts ut under

perioden i sammanlagt 76 fall. Flygövervakning bedrevs åren 1995 och 1996 under ca 300 timmar om året.

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska... 339

14.3.6 Ryssland och de Baltiska staterna

Vi har endast haft tillgång till begränsad information om lagstiftningen i rubricerade länder. I samtliga länder tycks brott mot utsläppsbestämmelsema företrädesvis bestraffas administrativt. Generellt gäller beträffande Ryssland och de Baltiska staterna att man endast i begränsad omfattning bedriver flygövervakning till sjöss. Utredda utsläpp avser företrädesvis sådana som inträffat i hamn. Samtliga länder har en organisation med inspektörer som utför kontroller av fartyg i hamn.

14.4 USA

Lagstiftningen

Ansvaret vid utsläpp av olja regleras i US Oil Pollution Act från 1990 i

fortsättningen förkortad OPA. Lagstiftningen tillkom efter den allvarliga olyckan med oljetankem Exxon Valdes utanför Alaska år 1989, då ca 36 000 ton råolja förorenade den känsliga kusten. OPA behandlar utsläpp av olja från olika slag av anläggningar. Här

behandlas endast delar av regleringen som rör utsläpp från fartyg. OPA

är främst känd för regleringen av det skadeståndsrättsliga ansvaret. Detta ansvar är strikt, dock kan ansvarig part åberopa vissa ansvarsbefriande grunder OPA sec. 1003. Det totala skadeståndsbelopp som en ansvarig part kan åläggas med stöd av lagstiftningen är enligt huvudregeln begränsat i förhållande till fartygets storlek OPA 1004, men sec. begränsningsreglerna är inte tillämpliga bl.a. om ansvarig part underlåtit att rapportera om olyckan eller visat ovilja att samarbeta med myndigheterna vid saneringsarbetet. Skadeståndsansvaret åvilar "any person owning, operating or demise chartering a vessel", dvs. ägare, operatör och bare-boat-charterer. Ansvaret är solidariskt OPA sec. 1002 jfr sec. 1001 32 A. Eftersom OPA ger delstatemas lagstiftning företräde i vissa frågor har flera delstater avskaffat ansvarsbegränsningarna och infört ett obegränsat ansvar.

Ägaren är alltid ansvarig. Med ägare förstås den som är registrerad

ägare till fartyget. Om ingen registrerad ägare finns, är det den faktiske ägaren som är ansvarig. Som ägare kan också betraktas den som med stöd av principerna om ansvarsgenombrott skall anses som ägare. Tillsammans med ägaren kan också andra personer eller bolag göras an-

340 Lagstiftningen och dess praktiska... SOU 1998: 158

svariga. I lagtexten utpekas operatörer och bare-boat-chartrare. Begreppet operatör är inte definierat i lagen och vilka personer eller bolag kan omfattas av detta begrepp måste utvecklas i praxis. som För fartyg med bruttodräktighet om 300, som transporterar olja en last eller bunker och som opererar inom OPA:s täckningsområde, som ställs krav på att ansvarig part kan visa att han har betalningsförmåga motsvarande högsta beloppet för fartygets ansvarsbegränsning enligt

OPA sec. 1004 krav på Certificate of Financial Responsibility, OPA

1016. Kravet på betalningssäkerhet är sanktionerat med "civil pesec. nalty" OPA 4304. Vidare kan fartyget vägras tullklarering eller sec. rått att anlöpa hamn eller så kan fartyget kvarhållas OPA sec. 1016 13- I OPA finns även bestämmelser om påföljder vid olagliga utsläpp m.m. Som gemensam term för skilda typer av påföljder används termen penalties. En uppdelning görs mellan criminal penalties, administrative penalties och civil penalty action. Administrative penalties delas i sin tur upp i två klasser. Criminal penalties motsvarar rent straffrättsliga påföljder, dvs. böter eller fängelse. Utdömande av criminal penalties förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. Administrative penalties motsvarar närmast administrativa straffavgifter. Sådan påföljd utdöms i administrativ ordning, men förfarandet är omgärdat av skyddsregler såsom rätt för den som föreläggs sådan sanktion att begära förhandling samt åberopa bevisning. Civil penalty action är en civil påföljd, som dock prövas av domstol. Gemensamt för både de administrativa och de civila påföljderna är att de kan dömas ut när vissa betingelser är uppfyllda, men ansvaret är strikt uppsåt eller oaktsamhet förutsätts ej. Vid olagliga utsläpp kan flera olika påföljder bli aktuella. Dels kan ett olagligt utsläpp leda till rent straffrättsliga påföljder. Brottskatalogen innehåller straff för varje person som uppsåtligen eller av oaktsamhet eller med uppsåt innefattande framkallande fara knowing som av endagerment bryter mot utsläppsförbudet. Straffskalan för oaktsamma

brott är böter lägst 2 500 dollar ca 20 000 kr och högst 25 000 dollar ca 200 000 kr per dag som överträdelsen begås och/eller fängelse

högst ett år. Vid uppsåtliga eller grovt uppsåtliga brott stadgas strängare

straff, som mest böter med 250 000 dollar ca 2 miljoner kronor

och/eller fängelse högst femton år. Maximistraffet för juridisk en per-

son är böter högst l miljon dollar ca 8 miljoner kronor. Vid återfall fördubblas straffen OPA sec. 4301 c jfr 33 U.S.C 1319 c.

SOU 1998: 158 Lagstiftningen och dess praktiska.. 341

I lagen bestraffas också underlåtenhet att underrätta myndigheterna då ett utsläpp inträffat. Också administrativa sanktioner kan utgå vid olagliga utsläpp. Administrativ sanktion kan åläggas varje ägare, operatör eller person som

har befäl över ett fartyg in charge of vessel, från vilket ett olagligt

any

utsläpp har skett antingen med maximalt 10 000 dollar ca 80 000 kr per överträdelse eller sammanlagt med högst 25 000 dollar ca 200 000

kr eller med maximalt 10 000 dollar per dag som överträdelsen pågår

eller som högst med sammanlagt 125 000 dollar drygt 900 000 kr. Vid utsläpp kan i stället för administrativ sanktion ådömas civil på-

följd civil penalty action. Sådan påföljd utgår med 25 000 dollar ca

200 000 kr per dag som överträdelsen pågår eller med 1 000 dollar ca

8 000 kr per barrel olja eller annan enhet rapporterbar kvantitet farlig

substans. Om utsläppet begåtts av grov oaktsamhet är beloppen högre. Civil påföljd kan också dömas ut om ansvarig part försökt sanera men misslyckats härmed eller om han inte följt myndigheternas anvisningar. Också ett flertal andra överträdelser av lagstiftningen kan föranleda straffrättsliga, administrativa eller civila påföljder. Ansvaret för tillämpningen av OPA:s regelverk ligger i huvudsak på US Coast Guard, som bl.a. kan borda och inspektera handelsfartyg, gripa den som bryter mot bestämmelserna i lagen samt verkställa domstols eller annan behörig myndighets beslut. Slutligen skall omnämnas bildandet av Oil SpillLiability Trust Fund, vars medel kan användas för sanering under nationella beredskapsplanen. Fonden finansieras genom en särskild skatt på producerad och importerad råolja samt genom att utdömda böter tillförs fonden.

Praktisk tillämpning

Under år 1995 inrapporterades 5 198 oljeutsläpp, varav 3 439 från fartyg. Ungefär 2 200 av utsläppen från fartyg inträffande inom hamnområden. Av dessa resulterade ca 1 300 i civila påföljder, nonnalt med

belopp varierande mellan 500 och 5 000 dollar ca 4 000-40 000 kr.

Resterande 900 ärenden lades ner. Då den civila påföljden bestäms beaktas utsläppets storlek, eventuellt återfall i utsläpp från fartyget eller av fartygets ägare, ägarens beredvillighet att samarbeta med US Coast Guard för att sanera utsläppet samt bolagets förmåga att betala.

Det är mycket ovanligt att oljeutsläpp leder till straffrättsliga påfölj-

der. I de fall så sker tenderar straffen att bli mycket stränga. I ett nyligen avgjort mål avslöjades ett mönster av avsiktliga utsläpp från passa-

342 Lagstiftningen och dess praktiska...

gerarfartyg ägda ett och rederi. Vad förekommit doldes av samma som att anställda lämnade oriktiga uppgifter till US Coast Guard. Ca genom 6 miljoner dollar i böter dömdes ut och anställda som varit direkt involverade i oljeutsläppen dömdes till fängelse. Att domstolarna dömer till stränga straff ha stor betydelse för att motverka avsiktliga utanses släpp. Under 1980-talet rapporterades sådana oljeutsläpp som skett från utländska fartyg regelmässigt till fartygens respektive flaggstat. Erfarenheterna flaggstatsrapporteringen var emellertid mycket dåliga, av uppskattningsvis 80 procent av rapporterna ledde inte till några åtgärder från flaggstatens sida. År 1993 påbörjades ett helt nytt hamnstatskontrollprogram för att komma till rätta med utsläppen. Har ett oljeutsläpp skett från ett utländskt fartyg i amerikanska vatten eller företer fartyget allvarliga brister påförs regelmässigt civila påföljnumera der. Fartygen kvarhålls tills utsläppet sanerats, bristerna åtgärdats samt säkerhet ställts motsvarande den civila påföljden. Uppskattningsvis 500 utländska fartyg kvarhölls av US Coast Guard under år 1996, vilket motsvarar 63 kvarhållanden per 1000 fartyg som anlöpte amerikanska hamnar. Programmet har visat sig vara mycket effektivare för att förhindra oljeutsläpp än det tidigare använda systemet med flaggstatsrapportering.

Pågående internationellt arbete 343

15 arbete

Pågående internationellt

15.1 IMO

IMO:s församling the Assembly sammanträdde senast i november 1997. I samband härmed långsiktig plan för MEPC:s Marine

antogs en

Environmental Protection Committee arbete då det gäller skyddet av

den marina milj ön se MEPC 40/21. Ett område särskilt omnämns

som är implementeringen och tillämpningen av MARPOL samt rekommendationer och guidelines antagna i anslutning till denna. Inom detta om-

råde ryms frågor som procedurer och mekanismer rörande kontrollen

av fartyg, den mänskliga faktoms betydelse för såväl operationella utsläpp som utsläpp p.g.a. olyckor samt straffet för överträdelser av konventionen. Andra områden som omnämns är bl.a. implementeringen av ISM-koden angående koden se bl.a. avsnitt 4.4.2, betydelsen av adekvata mottagningsanläggningar för skadligt avfall, märkning av olja samt transpondersystem för fartyg. Inom ramen för vad som betecknas implementeringen och tillämpningen av MARPOL kan emellertid medlemsländerna frågor flaggstatens och kustäven ta upp som ansvar statens befogenheter. Två frågor som är av särskilt intresse när det gäller möjligheterna att rättsligt bevira oljeutsläpp är om man i framtiden kan förvänta sig ett globalt regelverk rörande märkning av olja och/eller ett generellt krav

på att fartyg skall vara utrustade med transpondrar.

Märkning av olja

Ett av de största problemen när det gäller beivrandet av oljeutsläpp är att härleda ett utsläpp till en bestämd utsläppskälla. Om man genom att

märka oljan kunde spåra från vilket fartyg utsläppet skett skulle identi-

fieringen onekligen underlättas. Förekomsten av märkning skulle också ha en avhållande effekt på presumtiva förorenare.

344 Pågående internationellt arbete

Under årens lopp har försök gjorts att med olika metoder märka lastolja. Ingen metod har dock visat sig varit riktigt tillförlitlig och något utvecklat system för märkning av olja finns inte i dag. I Storbritannien bedrivs dock sedan tid tillbaka forskning kring en DNA- respektive isotopmärkning. Båda metoderna innefattar såväl märkning lastolja som olja avsedd för fartygets drift. Resultatet av av det arbete hittills bedrivits är positivt, fortfarande kvarstår som men frågor inte är lösta. Man räknar med att arbetet skall vara slutfört i som början av ZOOO-talet. Information Storbritanniens forskning kring märkning av olja har om

lämnats till MEPC under 1997 se bl.a. MEPC 39/INF.2l, MEPC

40/INF.8 samt MEPC 40/ 18/2.

Transpondrar

En transponder sänder ut elektromagnetiska signaler. Dessa signaler kan bl.a. registreras satelliter eller radarstationer, vilket gör det av möjligt att därifrån identifiera bl.a. fartyg samt fastställa dessas position. I dag finns inte något generellt krav att fartyg skall vara utrustade med transpondrar. Detta innebär att många fartyg som trafikerar svenska vatten förblir oidentifierade. Att fartyg inte omedelbart kan identifieras försvårar brottsutredningvid olagliga utsläpp men har också betydelse i andra sammanhang, en t.ex. för riskbedömning samt i nödsituationer. Sverige har i internationella sammanhang sedan länge drivit kravet transpondersystem för fartyg. Tekniken för att överföra information om från fartyget i nämnt avseende är utvecklad och installationen av sånu dan utrustning ombord fartygen är inte särskilt kostsam. Saken har varit och är alltjämt föremål för diskussion inom IMO och EU. Det finns dock länder som är motståndare till transpondersystem. Vidare råder oenighet vilket tekniskt system skall väljas. Det är såleom som des främst politisk fråga om, och i så fall när, transpondrar blir geen nerellt utrustningskrav på alla fartyg.

SOU 1998: 158 Pågående internationellt arbete 345

15.2 HELCOM

Östersjöstrategin

Efter omfattande förhandlingar antog Helsingforskommissionen i mars

1996 den s.k. Östersjöstrategin för att skydda Östersjöområdet från

skadlig påverkan från fartyg. Strategin stöddes i deklarationema från

tre toppmöten rörande Östersjön som hölls 1996; regeringschefskonferensen om Östersjön i maj Visbykonferensen, utrikesministrarnas möte i juli samt det informella Östersjöministermötet i oktober.

Avsikten med Östersjöstrategin är att man, genom åtgärder inom

skilda områden, skall minimera miljöpåverkan från fartygstrañken och

fartygsgenererat avfall i Östersjöområdet. Den primära inriktningen är

att förebygga utsläpp, främst genom att bygga upp, utveckla och

harmonisera mottagningssystem för avfall i hamnarna runt Östersjön

samt införa ett enhetligt avgifissystem, det s.k. no-special-fee systemet. Med no-special-fee avses ett avgiftssystem där kostnaderna för mottagning, hantering och avyttrande av fartygsgenererat avfall är inkluderat i hamnavgifien eller på annat sätt belastas fartyget oavsett om avfall lämnas eller ej.

I HELCOM-rekommendationen om Östersjöstrategin HELCOM

17/1 l, ingår emellertid även några punkter som rör beivrandet av ol-

jeutsläpp. Bl.a. anges att de fördragsslutande parterna överenskommer,

dels att ansvaret för utvärdering av bevismaterial rörande illegala operationella utsläpp från fartyg i största möjliga utsträckning skall centraliseras på nationell nivå och läggas på personer/rättsinstanser med erforderliga kunskaper, dels att åtgärder skall vidtas för att utveckla ett harmoniserat sanktionssystem vid överträdelser av regler rörande operationella utsläpp. Helsingforskommissionens Maritime Committee tillsatte i oktober 1995 MC 21/15, Annex 5 en projektgrupp för genomförandet och

uppföljningen av Östersjöstrategin. Arbetet har bedrivits i tre under-

grupper med följande inriktningar. l Utveckling av ett s.k. no-special-fee system. 2. Tekniska frågor, utveckling av informationssystem mellan hamnar och avfallshantering i land. Juridiska frågor.

Projektgruppen för genomförandet och uppföljningen av Östersjöstra-

tegin slutförde sitt arbete under år 1997. Slutsammanträde hölls den 5-7 maj 1997 i Helsingfors. Vid sammanträdet presenterades resultatet av

346 Pågående internationellt arbete SOU 1998: 158

de olika undergruppemas arbete och lades fram ett antal förslag till HELCOM-rekommendationer, vilka därefter slutligen fastställts av Helsingforskommissionen i 1998 HELCOM 19. Arbetet har fått mars

ytterligare stöd i den deklaration Östersjöländemas statsministrar

som antog vid Rigarnötet i januari 1998.

Östersjöstrategins huvudelement är att s.k. "no-special-fee" skall in-

föras för allt fartygsgenererat avfall. Det särskilda avgiftssystemet skall införas i två steg; för oljehaltigt avfall från maskinutrymmen till den 1 januari 2000 och för toalettavfall och fast avfall vid ett senare, ännu

inte fastställt, datum. En annan viktig beståndsdel i Östersjöstrategin är

att i princip alla fartyg skall vara tvungna att lämna allt avfall, som inte

får släppas ut i Östersjön, till en mottagningsanordning, innan man av-

seglar från en hamn. Kravet på obligatorisk avlämning kräver tillägg till Helsingforskonventionen. Genom tacit acceptance beräknas att tillägget skall kunna träda i kraft den l januari 2000. i Inom den juridiska gruppen har bl.a. skett en översyn av gällande HELCOM-rekommendationer rörande samarbetet vid utredningar av överträdelser eller misstänkta överträdelser av gällande utsläppsregler och en reviderad rekommendation har utarbetats. Inom gruppen har vidare utarbetats en HELCOM-rekommendation om ett harmoniserat system för administrativa sanktioner, innefattande miniminivåer för ekonomiska sanktioner vid ett antal överträdelser, bl.a. olagliga utsläpp. Rekommendationen har antagits av HELCOM 19. Inom ramen för Helsingforskonventionen pågår även ett arbete med att sammanställa manual med översiktliga beskrivningar Österen av sjöländemas straffrättsliga och administrativa regelverk då det gäller utredning och lagföring av misstänkt olagliga utsläpp m.m.

15.3 Bonn-avtalet

Inom Bonn-avtalets ram har bildats en särskild arbetsgrupp rörande en effektivisering av det rättsliga beivrandet av brott mot utsläppsbestäm-

melserna, Ad Hoe Working Group on Facilitating Effective Prosecution of Offenders of Discharge Regulations at Sea FEPO. Gruppen har

sammanträtt några gånger sedan 1996, senast i december 1998 i Sverige. Inom ramen för FEPO:s arbete har skett en viss kartläggning av medlemsländernas lagstiftning m.m. samt lämnats förslag på åtgärder att vidta nationellt, inom EU och inom IMO. Några dessa förslag av kommer att behandlas i andra delar av detta betänkande.

Pågående internationellt arbete 347

Inom Bonn-avtalets har också utarbetats en handbok om bevisram säkring vid utsläpp från fartyg. Arbetet med ytterligare en handbok rörande internationellt samarbete pågår.

15.4 EU

EU:s samlade policy rörande Sjösäkerhet och miljöskydd

En handlingslinje rörande EU:s normutveckling i frågor Sjösäkerhet om och förhindrande av föroreningar av den marina miljön lades i februari 1993 fram i kommissionens meddelande "A Common Policy Safe on Seas". Meddelandet innehåller en probleminventering och ett handlingsprogram för gemenskapens åtgärder. Det konstateras bl.a. att det råder en brist på överensstämmelse mellan befintliga regler och gällande praxis samt att efterlevnaden av bestämmelser i bl.a. MARPOL skulle kunna förbättras. Handlingsprograrnmet utgår från fyra övergripande typer av åtgärder för att, etablera en enhetlig tillämpning av det existerande internationella regelverket inom gemenskapen, säkerställa en stramare och effektivare hamnstatskontroll, främja en sammanhållen och harmoniserad utveckling av naviga- tionshjälpmedel och infrastruktur för trañkövervakning, stödja internationella organisationer och sätta dem i stånd att stärka sin roll för att utveckla internationella standarder. I rådets resolution den 8 juni 1993 om en gemensam politik om sjösäkerhet 93/C27l/0l, EGT 271 angavs bl.a. att en prioriterad åtgärd då det gällde tillämpningen MARPOL att öka tillgången på och av var användningen av mottagningsanordningar inom gemenskapen. A Common Policy on Safe Seas följdes i mars 1996 av kommissionens grönbok Mot en ny sjöfartsstrategi. I grönboken föreslår kommissionen att sjöfartspolitiken bör grunda sig på en enhetlig tillämpning av internationellt antagna regler samt att vissa av IMO:s icke-bindande resolutioner skall kunna göras tvingande gemenskapslagstiftning. genom Vidare anges att hamnstatskontrollen bör stärkas genom samarbete med tredje land samt att gemenskapen och medlemsstaterna i IMO gemensamt bör besluta om vissa villkor som skall gälla över hela världen beträffande flaggstatsadministrationer och deras fartygsregister.

348 Pågående internationellt arbete

Under särskilda punkter föreslår kommissionen också att beteenden inom sjöfarten som baseras på en viss sjålvreglering bör främjas, att aktörer bör uppmuntras att sträva efter höga kvalitetsstandarder t.ex. genom skattelättnader eller differentierade hamnavgifter, att frågan lagstiftning ekonomiska sanktioner för lastågare - om om medvetet eller genom försumlighet använder undermåliga fartyg som bör övervägas samt att frågan obligatorisk ansvarsförsäkring ett villkor för att få - om som tillträde till gemenskapens hamnar bör undersökas. Inom för EU:s regelgivning antog rådet under 1998 bl.a. ändramen ringar direktivet 94/58/EG minimikrav på utbildning av sjöfolk av om

se härom vidare avsnitt 4.4.1 samt vissa ändringar i rådets direktiv

95/21/EG hamnstatskontroll härom vidare avsnitt 4.6.3. Änd-

om se

ringarna i det sistnämnda direktivet är föranledda av att ISM-koden började gälla internationellt för flertalet fartygskategorier den l juli 1998.

Ett EG-direktiv om mottagningsanordningar

Under år 1997 och fortfarande har inom kommissionen bedrivits ett omfattande arbete med att utarbeta ett direktiv mottagningsanordom ningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg. Av-

sikten är att på sätt inom Östersjöområdet minimera

- samma som miljöpåverkan från fartygstrafiken dels genom att reglera medlemsstaternas skyldighet att tillgodose kravet på mottagningsanordningar för avfall och införa ett harmoniserat avgiftssystem, dels genom att införa en skyldighet för fartyg att lämna allt fartygsgenererat avfall före avfärd från gemenskapens hamnar. Ett slutligt förslag till direktiv har i juli 1998 lagts fram av kommissionen KOM 1998 452 slutlig. Förslaget är i stora delar uppbyggt

efter samma principer som Östersjöstrategin. Det omfattar alla fartyg

som anlöper eller framförs i gemenskapens hamnar, med undantag för fartyg som skyddas av immunitet. Också alla gemenskapens hamnar omfattas av direktivet och staterna åläggs att tillgodose behovet av mottagningsanordningar i hamnarna samt utarbeta planer för mottagan-

de och hantering av avfall. Liksom Östersjöstrategin innefattar direktiv-

förslaget även skyldighet för fartygen att lämna allt fartygsgenererat en avfall till en mottagningsanordning. Undantag får dock beviljas bl.a. om befälhavaren kan visa att fartyget har tillräcklig lagringskapacitet för att ackumulera avfallet under nästa resa. Det är således befälhava-

Pågående internationellt arbete 349

ren som har bevisbördan för att det är berättigat att underlåta att lämna avfall. I direktivförslaget fastställs också vissa principer för de kostnadstäckningssystem får tillämpas. Som huvudregel gäller att alla som fartyg skall lämna ett betydande bidrag till kostnaderna, oavsett om de verkligen använder anordningama eller Visst utrymme lämnas dock för ett avgiftssystem där man också tar hänsyn till vilken typ av avfall och vilken mängd faktiskt lämnas. Det grundläggande kravet är att som kostnadstäckningssystemet skall uppmuntra till att avlämning sker. Ett system med direkta avgifter, där endast de som använder anordningarna betalar, är därmed i princip uteslutet. För att kontrollera att avfallslämningen fullgörs införs liksom be- -

träffande Östersjöstrategin ett anmälningsförfarande. Vidare skall

stickprovskontroller utföras inom ramen för bl.a. hamnstatskontrollen. Om ett fartyg bryter mot reglerna om obligatorisk avfallslämning skall det inte tillåtas lämna hamnen förrän avfallslämningen fullgjorts. Enligt direktivförslaget åligger det vidare medlemsstaterna att fastställa ett sanktionssystem för brott mot bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet och vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa sanktioner tillämpas.

Transpondrar

Också inom EU diskuteras frågan om införande av transpondersystem på fartyg. Frågan har emellertid ännu inte fått någon generell lösning. På fiskeområdet har dock genom särskilda föreskrifter införts krav på utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. Regler härom finns i rådets förordning EG nr 2847/97 om ändring av förordningen EEG nr 2847/93 om införandet av ett kontrollsystem

för den gemensamma fiskeripolitiken. Ändringama innefattar bl.a. mer

detaljerade bestämmelser om systemet för övervakning fiskefartyav gens positioner. Ytterligare detalj föreskrifter i nämnt avseende finns nu i kommissionens förordning EG nr 1487/97 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning EEG 2847/93 vad nr beträffar satellitbaserade kontrollsystem för fartyg. Gemenskapsreglerna föreskriver att en medlemsstat måste upprätta ett satellitbaserat kontrollsystem som möjliggör kontroll fiskefartygs av position. Systemet började tillämpas den 30 juni l998 för vissa av gemenskapens fiskefartyg för att utökas vid ingången år 2000. av De s.k. satellitföljare som installeras på fartygen skall säkerställa automatisk överföring av uppgifter om fartygs identitet och fartygets

350 Pågående internationellt arbete

senaste position. Befálhavaren är ansvarig för att utrustningen fungerar och att information överförs. De särskilda reglerna för kontrollen av fisket har föranlett ändringar i

ñskelagen 1993:787. Ändringarna trädde i kraft den l juli 1998 SFS

1998:343.

Ett europeiskt rättsligt nätverk

Efter initiativ från Europeiska rådet i Dublin i december 1996 bildades inom EU högnivågrupp tjänstemän från medlemsstaterna med en av uppgift att utarbeta förslag till åtgärder skall utgöra basen för EU:s som framtida samarbete mot den internationella organiserade brottsligheten. Gruppens arbete har bl.a. lett till att ett s.k. europeiskt rättsligt nätverk upprättats. Nätverket är främst avsett att fungera som kontaktyta vid handläggning av olika rättshjälpsärenden mellan EU-ländemas judiciella myndigheter när det gäller kampen mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet.

Del Överväganden E och förslag

Allmänna utgångspunkter 351

16 Allmänna

utgångspunkter

Både internationellt och nationellt har under de senaste årtiondena fortlöpande vidtagits åtgärder för att minska utsläppen från fartyg. Trots det förekommer olagliga utsläpp fortfarande i stor omfattning. Vårt uppdrag innebär att vi utifrån en översyn av regelsystemet och en kartläggning och utvärdering av hur detta fungerar i praktiken skall lämna förslag på förändringar som kan leda till effektivare ingripanden mot oljeutsläpp och andra utsläpp av skadliga ämnen. Uppdraget avser främst att föreslå åtgärder för att effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Av vikt är emellertid inte bara att ingripa när ett utsläpp väl har skett utan att, så långt det överhuvud taget är möjligt, förhindra att olagliga utsläpp inträffar. Det som främst är av betydelse för möjligheterna att förhindra olagliga utsläpp är hur avfallslämningen fungerar i hamn. Mottagningsanordningar för oljehaltigt och annat skadligt avfall är ett krav enligt MARPOL:s samtliga annex utom annex III skadliga ämnen i förpackad form. I vissa länder finns emellertid inte tillräckligt med mottagningsanordningar. I andra länder finns anläggningar men avgifterna för att utnyttja dem är så höga att avfall inte lämnas. Föreliggande problem avser samtliga avfallsslag. Sverige har sedan länge tillämpat principen att inte ta ut särskild av-

gift för avlärnning av avfall vissa undantag från avgiftsfriheten gäller

dock. Avlämning oljehaltigt barlast- eller tankspolvatten är huav som vudregel helt avgiftsfri. När det gäller oljehaltigt avfall från maskinutrymmen samt toalettavfall och fast avfall tillämpas den principen att kostnaderna för avfallshanteringen bakas in i hamnavgiften och därmed belastar alla som anlöper hamn, s.k. no-special-fee. I andra länder är emellertid avfallslämning endast i begränsad utsträckning avgiftsfri. Detta har lett till att fartyg "sparat avfall ombord" för att lämna det i samband med anlöp i en svensk hamn. Svenska hamnar har därmed fått ta emot oproportionerligt stora mängder avfall. Under den tid som vi bedrivit vårt arbete har emellertid mycket positivt inträffat då det gäller utarbetandet regionala regler för avfallsav lämning i hamn. Av störst betydelse är det arbete bedrivits inom som

HELCOM med den s.k. Östersjöstrategin och de beslut som inom ra-

i

i

352 Allmänna utgångspunkter

i

för detta samarbete fattats att införa ett harmoniserat avgiftsmen om

system, ett no-special-fee system med det svenska avgiftssystemet som

förebild, samt obligatorisk avlämning av avfall i hamn. Beslut om om motsvarande åtgärder kan troligen relativt snart väntas inom EU. Avsikten med att inte ta ut avgift för mottagningen av avfall är att undanröja det ekonomiska motivet för att släppa ut avfall till sjöss. Även all avlämning avfall är avgiftsfri medför denna emellerom av tid kostnader för fartygen den tidsförlust och andra olägenheter genom

uppstår det är t.ex. inte ovanligt att avlämning inte kan ske samti-

som digt med lossning/lastning, vidare förekommer att avlämning bara kan ske vid särskild kaj samt att avlämning endast är avgiftsfri om den sker under ordinarie arbetstid. Så länge dessa omständigheter är för handen finns det alltid de för att spara tid och dänned pengar underlåter att som lämna avfallet och i stället släpper ut det till sjöss. För att motverka detta, också för att sätta större på hamnarna att ta emot avfall men press uppnå jämn fördelning avfallsmängdema Österoch därigenom en av

sjöländema emellan innefattar Östersjöstrategin ett krav på obligatorisk

avlämning avfall i varje hamn. Undantag gäller dock för vissa typer av fartyg och vid mindre avfallsmängder. För att kontrollera att avfall av lämnats kan fartyg bli föremål för inspektion i hamn. Vidare skall hamsamla och utväxla information rörande avlämningen av avfall. narna Ett no-special-fee system för oljehaltigt avfall från maskinutrymmen

skall vara infört inom Östersjöområdet till den 1 januari 2000. Målet är

att det harmoniserade avgiftssystemet skall tillämpas på toalettavfall och fast avfall datum. Någon fastställd tidsplan finns inte, vid ett senare Helsingforskommissionens underkommitté Maritime Committee men har fått i uppdrag att presentera riktlinjer för ett no-special-fee systern omfattande dessa avfallsslag, så att det kan antas av HELCOM 22 år 2001. Det skall i sammanhanget anmärkas att det harmoniserade avgiftssystemet inte omfattar lastrelaterat olje- eller kemikalieavfall. Kravet på obligatorisk avlämning av avfall i hamn kräver ändring i Helsingforskonventionen. Efter tacit-acceptance-förfarande är avsikten att ändringarna i konventionen skall träda i kraft den 1 januari 2000.

En effektiv tillämpning av Östersjöstrategin i förening med motsva-

rande tillämpning av alla EU:s medlemsstater eller i vart fall EU:s Nordsjöstater innebär att internationellt tar ett stort steg framåt för man att förhindra olagliga utsläpp till sjöss. En förutsättning för att reglerna om obligatorisk avlämning skall få genomslag är att det sker en administrativ kontroll av att avfall verkligen lämnas samt att skyldigheten att lämna avfall ärsanktionerad. Det är emellertid ännu oklart hur skilda stater kommer att tillämpa reglerna och hur effektiv kontrollen av avfallslämningen i praktiken kan bli. En

Allmänna utgångspunkter 353

särskild komplikation i sammanhanget är att hamnar vanligtvis inte drivs av staten och att ansvariga för verksamheten i dag inte har befogenhet och heller inte något intresse av att utöva kontroll av de fartyg som anlöper hamnen. För att stävja olagliga utsläpp kommer det under alla förhållanden även fortsättningsvis att finnas behov av en väl fungerande övervakning samt ett effektivt sanktionssystem för dem som olagligen släpper ut olja och andra skadliga ämnen till sjöss. Med ett väl fungerande system med mottagningsanordningar blir straffvärdet också så mycket högre för den som väljer att inte begagna sig av detta utan i stället släpper ut avfallet till sjöss. En allmän förutsättning för att utsläppsförbudet skall respekteras är att den som bryter mot detta löper en beaktansvärd risk att upptäckas samt drabbas av ingripande och kännbar sanktion. Som situationen är i dag är risken för att bli ådömd straff med anledning av ett utsläpp till sjöss dessvärre liten. Inte ens fall då "fartyget tagits på bar gärning" har lett till åtal annat än i ett fåtal fall. Att så få utsläpp blir rättsligt beivrade är både hänförliga till föreliggande svårigheter att identifiera förorenaren och till den fortsatta utredningen av överträdelsen. Vissa av de problem som finns hänger enbart samman med sjöfartens internationella prägel. Andra kan kopplas även till förhållanden rörande den nationella lagstiftningen och/eller tillämpningen av densamma. Våra förslag går på kort sikt ut på att inom ramen för nuvarande internationella reglering skapa lagliga och praktiska förutsättningar för att fler överträdelser lagstiftningen till förhindrande föroreav av ning från fartyg skall bli rättsligt beivrade. En del våra förslag kräav ver lagstiftningsätgärder. Andra syftar till att sprida kunskap i fråmer

gor av betydelse vid tillämpningen av nu gällande lagstiftning och där-

med skapa bättre förutsättningar för en väl fungerande verksamhet inom de myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen. Det är i dag förenat med stora problem att i efterhand fastställa från vilket fartyg ett utsläpp ägt rum. Våra förslag avser därför främst att genom ett förenklat och utvidgat straffrättsligt ansvar samt ett genom effektivare utredningsförfarande åstadkomma ordning medför en som att i vart fall överträdelser begångna på identifierade fartyg huvudsom regel skall leda till någon form att åtgärd. Man kan dock inte realistiskt räkna med att alla nu avsedda fall kommer att kunna bli föremål för

lagföring i Sverige. Vi är emellertid av uppfattningen att även ett begränsat antal lagföringar kan ha en avsevärd preventiv effekt, de

om

ges tillräcklig uppmärksamhet. Vad som är viktigt är också att i

man de fall lagföring inte kan ske i Sverige vidtar åtgärder gör det - som

möjligt för flaggstaten eller stat att straffa de ansvariga.

annan

354 Allmänna utgångspunkter

Det skall redan sägas att betydande svårigheter måste övervinnas nu för att påtaglig effektivisering det rättsliga beivrandet skall vara en av möjlig. Någon patentlösning, som över en natt radikalt förändrar situationen, finns enligt vår uppfattning inte och något sådant förslag kan följaktligen inte läggas fram Våra förslag spänner i stället över av oss. ett brett fält skilda åtgärder. Dessa, i förening med åtgärder vad avav avfallslämningen i hamn, bör få till följd att antalet utsläpp på sikt ser minskar. För att på längre sikt och i ett internationellt perspektiv åstadkomma betydande förändringar är det emellertid nödvändigt att Sverige mer fortsätter att verka pådrivande i skilda internationella fora. Viktiga fråatt arbeta för är införandet transpondersystem samt system för gor av märkning olja. Andra prioriterade områden är flaggstaters tillämpav ning det internationella regelverket samt ett effektivt internationellt av samarbete mellan de myndigheter som är involverade iutredningar av oljeutsläpp.

Våra förslag är uppdelade på följande huvudrubriker.

Det individuella straffansvaret m.m. Sanktioner mot juridiska personer. Brottsutredningen. 4. Internationellt samarbete. Av betydelse för möjligheterna att rättsligt beivra utsläpp från utländska fartyg är frågan svensk domsrätt. Våra överväganden och om förslag i denna fråga liksom frågan om behörig domstol behandlas i nästa kapitel. I ett inledande kapitel tar vi också ställning till beom stämmelserna åtgärder mot förorening från fartyg bör finnas kvar i om VlfL eller arbetas in i miljöbalken SFS 1998:808. Regeringen har i december 1996 gett SjöV i uppdrag att undersöka hur de svenska mottagningsanordningarna för oljehaltigt avfall m.m. fungerar. Våra synpunkter på resultatet av SjöV:s undersökning redovisas i kapitel 25.

SOU 1998: 158 Svensk domsrätt m. m. 355

17 Svensk domsrätt m.m.

17.1 Domsrätten i den ekonomiska zonen

Vi föreslår att svensk domsrätt införs beträffande olagliga utsläpp och andra brott mot VlfL som begås på utländska fartyg i Sveriges ekonomiska zon. Åtal får dock endast väckas den stat i vilket fartyget är regiom strerat antingen i det konkreta fallet underlåter eller upprepade gånger tidigare har underlåtit att vidta rättsliga åtgärder eller då brottet avser ett förbjudet utsläpp i den ekonomiska zonen och detta medfört eller kunnat medföra betydande skada.

Bakgrund

Samtidigt med att Sverige ratificerade havsrättskonventionen trädde den s.k. begränsningslagen i kraft angående begränsningslagen se också avsnitt 5.4 och 9.1. Denna lag medför att brott mot bestämmelser

om förebyggande, begränsning eller kontroll av förorening från fartyg

endast kan bestraffas med böter om brottet begåtts på ett fartyg som är registrerat i en främmande stat när fartyget befinner sig utanför svenskt inre vatten. Undantag gäller dock för uppsåtliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Enligt 2 kap. BrB om tillämpligheten av svensk lag föreligger enligt 2 § svensk domsrätt beträffande brott som begåtts utom riket, om brottet begåtts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige, av utlänning utan hemvist i Sverige, som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller

356 Svensk domsrätt SOU 1998: 158 m. m.

utlänning finns här i riket och på brottet enligt svensk av annan som lag kan följa fängelse i än sex månader. mer Vad sagts gäller dock inte om gärningen är fri från ansvar på som nu gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. Vidare gäller att strängare straff inte får ädömas än det svåraste straff är stadgat för brottet enligt lagen på gämingsorten. Sveriges som ekonomiska är ett sådant område enligt 2 kap. 2 § BrB inte zon som tillhör någon stat. Enligt 3 § föreligger såvitt nu är av intresse därutöver svensk - domsrätt beträffande brott som begåtts utom riket bl.a. om brottet begåtts på ett svenskt fartyg eller om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller menighet eller svensk allmän inrättning eller om annan brottet mycket allvarlig karaktär t.ex. kapning, folkrättsbrott eller är av annat brott för vilket enligt svensk lag är stadgat fängelse i minst fyra år. Begränsningslagen innebär att endast böter kan följa på ett olagligt utsläpp eller ett annat brott mot VlfL brottet begåtts på ett utländskt om fartyg i Sveriges ekonomiska zon. En konsekvens härav är att svensk domsrätt inte föreligger enligt bestämmelsen i 2 kap. 2 § BrB. Inte heller enligt 2 kap. 3 § BrB föreligger svensk domsrätt annat än i de mycket sällsynta undantagsfall då brottet kan anses riktat mot Sverige. Att svensk domsrätt skulle komma att saknas för dessa brott uppmärksammades redan under remissbehandlingen av den promemoria rörande havsrättskonventionen som sedermera låg till grund för regeringens förslag till riksdagen prop. 1995/96:140 att dels godkänna konventionen, dels anta de nya lagar och ändringar i befintliga lagar som regeringen föreslagit. Regeringen fann emellertid inte skäl att i det lagstiftningsärendet föreslå någon ändring av bestämmelserna i 2 kap. BrB för att utvidga svensk domsrätt. Regeringen hänvisade i sammanhanget till att Sverige inte var förhindrat att ingripa med andra medel än rent straffrättsliga mot förfaranden som innebar förorening. Såvitt avsåg förorening genom utsläpp av olja angavs att vattenföroreningsavgift kunde tas ut och att denna avgift, som framhållits av remissinstansema, många gånger kunde antas vara en betydligt effektivare och mer ingripande sanktion än böter prop. s. 163-164. Sedan riksdagen godkänt vad regeringen föreslagit bet. 1995/96:UUl7, rskr. 1995/962271 ratificerade Sverige havsrättskonventionen den 25 juni 1996. I samband med riksdagsbehandlingen uttalades att regeringen borde vidta åtgärder för att effektivisera det rättsliga förfarandet när det gäller att beivra oljeutsläpp. Riksdagen ansåg

SOU 1998: 158 Svensk domsrätt m. m. 357

bl.a. att det i VlfL borde tas in en bestämmelse om domsrätt även beträffande de fall där domsrätt saknas på grund av reglerna i begränsningslagen jämfört med bestämmelserna i BrB.

17. l Våra direktiv

I vårt uppdrag ingår att lämna förslag på hur frågan om svensk domsrätt kan lösas när det gäller olagliga oljeutsläpp och andra utsläpp av förorenande ämnen som skett från utländska fartyg i den ekonomiska zonen.

l7. l Utgångspunkter

Det förhållandet att svensk domsrätt saknas då ett olagligt utsläpp begåtts på ett utländskt fartyg i den ekonomiska har fått stor zonen uppmärksamhet i bl.a. media och har också gett upphov till betydande irritation. Ibland har det framställts som att avsaknaden domsrätt inneav burit en väsentlig förändring av möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg till sjöss. Ingripandemöjligheterna vid utsläpp i zonen blir emellertid också med svensk domsrätt begränsade och har så varit även - innan begränsningslagen trädde i kraft. Också de faktiska möjligheterna till lagföring blir, som framgår av det följande, begränsade. Det sagda innebär emellertid inte att vi bör avstå från att införa svensk domsrätt och utöva rätten till kuststatsjurisdiktion i de fall då detta får ske enligt havsrättskonventionen. Det skall tilläggas att frågan om svensk domsrätt indirekt också har betydelse för de faktiska möjligheterna att ta ut vattenföroreningsavgift, eftersom de utredningsåtgärder vidtas i som brottmålsförfarandet normalt ligger till grund för avgörandet i avgiftsfrågan.

Regleringen i havsrättskonventionen

I konventionen används genomgående begreppet inledande rättsliga av

förfaranden institute proceedings för att reglera kuststaters befogen-

het att vidta rättsliga åtgärder beträffande ett utländskt fartyg besom

finner sig i hamn artikel 220 punkt l eller till sjöss artikel 220 punk-

terna 2-7. Rätten att inleda rättsliga förfaranden beträffande olagliga utsläpp som skett från utländska fartyg i den ekonomiska regleras i artizonen

358 Svensk domsrätt SOU 1998: 158 m.m.

kel 220 punkt l fartyget befinner sig i hamn vid ingreppstillfållet och i artikel 220 punkt 6 fartyget befinner sig i den ekonomiska zonen eller i territorialhavet vid ingreppstillfållet. Reglering av kuststaters rätt att fullfölja ett rättsligt förfarande finns i havsrättskonventionen, artikel 228. Artikeln har rubriken suspension och begränsningar i inledandet rättsliga förfaranden. Allmänt innebär regleringen att rätten att inleav da rättsliga förfaranden inte alltid motsvaras av en rätt att slutföra desbrottet begåtts på ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen. sa, om Enligt artikeln skall förfaranden som syftar till att ådöma straff för en

överträdelse proceedings to impose penalties in respect of viola-

any

tion och inletts bl.a. kuststat i dessa fall suspenderas om

som av en flaggstaten inleder rättsliga förfaranden som syftar till att ådöma straff för motsvarande anklagelser inom sex månader från den dag då rättsliga förfaranden först inleddes. Detta gäller dock inte om det inledda

rättsliga förfarandet avser ett fall av större skada a case of major

damage för kuststaten eller flaggstaten upprepade gånger underlåom tit att beakta sin skyldighet att effektivt efterleva tillämpliga internationella regler och normer då det gäller överträdelser som begåtts av dess fartyg. Flaggstaten skall då den begärt suspension i sinom tid ställa samtliga handlingar i fallet till förfogande först inledde förfaför den stat som randena. När flaggstatens rättsliga förfaranden slutförts skall de suspenderade rättsliga förfarandena slutföras. Efter betalning av de kostnader som uppstått i samband med sådana förfaranden, skall kuststaten återställa borgen eller annan ekonomisk säkerhet som ställts. Det skall påpekas att begreppet "rättsliga förfaranden" knappast är kristallklart. I konventionen omnämns, då det gäller ingripanden som

sker till sjöss, kvarhållande detention som en åtgärd beträffande

vilken förutsättningarna för att inleda rättsliga förfaranden måste vara uppfyllda. Också väckande av åtal måste rimligen innebära att rättsliga förfaranden inleds. Däremot behöver inte det förhållandet att beslut fattas om att inleda förundersökning i sig innebära att ett rättsligt förfarande inleds i konventionens mening. En annan sak är att vissa åtgärder vidtas inom förundersökningens endast får ske under samma som ram förutsättningar som gäller för att inleda sådana förfaranden. Om man i artikel 226 med rättsliga förfaranden som syftar till ådömande av straff penalties endast avser straffrättsliga sådana kan diskuteras. Möjligt är att detta begrepp också avses innefatta förfaranden som syftar till påförande av en administrativ sanktion. Detta är emellertid en komplicerad fråga, som vi inte haft möjlighet att närmare penetrera. Det kan tilläggas att KBV:s befogenheter att påföra vattenföroreningsavgift med anledning av oljeutsläpp från utländska fartyg i den

1998: 158 Svensk domsrätt m.m. 359 SOU

ekonomiska inte begränsades i samband med att havsrättskonzonen ventionen ratificerades. Detta skulle kunna tas till intäkt för att rege-

ringen i det lagstiftningsärendet inte ansåg att vattenföroreningsavgiften jämställa med straff i konventionens mening jfr också

är att regeringens uttalande i frågan svensk domsrätt, prop. 1995/962140 om 163-164. Å andra sidan kan anmärkas att KBV:s befogenheter att s. kvarhålla utländskt fartyg ett oljeutsläpp i den ekonomiska ett p.g.a. begränsades i samband med lagstiftningen Sveriges ekonozonen om miska för kvarhållande till sjöss ställs samma krav som för att inzon leda rättsligt förfarande enligt artikel 220 punkt 6.

Vad med ett fall större skada a of major damage

avses av case

I sak innebär artikel 226 att i vart fall rätten till lagföring är begränsad.

Vad med ett fall större skada för kuststaten är diskutabelt. som avses av Liknande formulering återfinns i artikel 220 punkt som reglerar kustinleda rättsliga förfaranden beträffande ett utländskt farstatens rätt att tyg då detta befinner sig utanför kuststatens inre vatten. Rättsliga förfaranden får enligt denna artikel inledas om ett utsläpp i den ekonomiska medfört större skada eller hot om större skada zonen

discharge causing major damage threat of major damage på

a or

kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon. För rätten att inleda rättsliga förfaranden är det således tillräckligt att det föreligger

risk för major i VlfL översatt med betydande och i översättningen av havsrättskonventionen med omfattande damage medan för lagförings-

rätten angetts att det skall ett fall av major i översättningen av

vara havsrättskonventionen översatt med större damage för kuststaten. Detta skulle kunna tolkas det krävs att betydande skada faksom om tiskt uppstått för att lagföring skall få ske. Vi menar emellertid att så inte bör fallet. Om betydande skada uppstått är nämligen i anses vara hög grad beroende på tillfálligheter, såsom vind- och strömförhållanden samt KBV:s möjligheter att vidta åtgärder för att förhindra att oljan när land eller orsakar stor skada. annars För rätten att lagföra bör det därför tillräckligt att fara för betyvara dande skada förelegat. Även utsläpp inneburit fara för sådan ett som skada får nämligen kuststatens synvinkel anses vara ett fall av större ur skada för kuststaten. Med denna tolkning kommer också lagföringsrätten att överensstämma med rätten att ingripa och inleda rättsliga förfaranden beträffande ett utländskt fartyg, då detta befinner sig till sjöss.

360 Svensk domsrätt m.m. SOU 1998: 158

Vad som krävs för att ett utsläpp i konventionens mening skall anses ha medfört eller hotat medföra "major damage" har inte deñnierats.I en

kommentar till konventionen följande rörande begreppet då det

anges förekommer i artikel 220 punkt 6 Myron

se H. Nordquist, Shabtai Ro-

senne och Alexander Yankov, United Nations Convention the Law on of the Sea 1982, A Commentary, Volym IV s. 301.

"The expression "major damage to the coastline or related interests of the coastal State" not explained, but the legislative history ta-

ken in its historical context, following the Amoco Cadiz and other

similar incidents, illustrates the kind of problem adressed by this provision. The term "coastline or related interests" also in appears article 211, paragraph and article 221, paragraph Obviously this first a matter for the subjective interpretation of the coastal State, but if a dispute arises would within the of Part come scope

XV." Del XV behandlar biläggande tvister mellan

av

konventionsstaterna, utredningens anmärkning.

Den hänvisning görs till Amoco Cadiz och andra allvarliga olyck-

som

or aktualiserar frågan vilket krav på risk för skada uppställs i in-

som greppskonventionen angående ingreppskonventionen, också avsnitt se 4.2 för att kuststaten skall fä vidta åtgärder beträffande utländskt ett

fartyg med anledning av en fartygsolycka. I artikel l i denna konven-

tion anges att de fördragsslutande staterna får vidta sådana åtgärder på

det fria havet vilket i detta sammanhang omfattar kuststats ekono-

en

miska zon för att förebygga, förhindra eller begränsa "grave and im-

minent danger to their coastline related interests from pollution or or threat of pollution". "Related interests" inkluderar enligt ingreppskonventionens defmi-

tioner bl.a. fiske, turism och kustbefolkningens hälsa bevarandet

samt av levande marina tillgångar och naturvård. Någon närmare definition

av omfattningen av risken för skada lämnas emellertid inte.

Avsikten med att använda begreppet grave and imminent danger

var vid ingreppskonventionens tillkomst dock att tröskeln för ingripanden skulle sättas högt och tydligt är att inte varje olycka medför

som

risk för skada berättigar till ingripande. Det kan nämnas VlfL

att

7 kap. 5 § som förutsättning för ingripande i nämnda fall att

nu anger

det skall finnas grundad anledning att svenskt territorium kan

m.m. skadas i avsevärd mån. Efter olyckan med Amoco Cadiz började vissa stater argumentera för

att ingripanden från kuststatens sida borde få ske i vidare omfattning.

Någon ändring av ingreppskonventionen har dock inte skett. Däremot

1998: 158 Svensk domsrätt m.m. 361 SOU

hänvisas i havsrättskonventionen, artikel 221, inte till begreppetgrave

and imminent. I stället att konventionen inte påverkar kuststa-

anges

genomdriva åtgärder utanför territorialhavet med anledning

ters rätt att faktisk eller hotande skada sannolikt kan förväntas få omav en som fattande skadliga följder, vilket tolkas en viss utvidgning av kustsom

staters rätt att ingripa i förhållande till vad som ursprungligen var av-

sikten Patricia W. Birnie, Alan E. Boyle, International law and the

se

environment, 1994, s. 284.

Rätten till ingripande och lagföring med anledning av utsläpp i den ekonomiska är i havsrättskonventionen sammankopplad med det

zonen förhållandet det på fartyget begåtts överträdelse internationella att en av regler för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening från fartyg. Havsrättskonventionen reglerar således i detta sammanhang den

straffrättsliga jurisdiktionen. Syftet med ingreppskonventionen är ett annat. Ett ingripande enligt denna konvention behöver inte ha sin grund

i att det begåtts överträdelse, kan riktad mot kuststaten. en som anses Generellt bör därför ingripanden enligt havsrättskonventionen kunna

ske i vidare omfattning än ett ingripande görs med stöd av in-

om greppskonventionen. Avsikten torde dock inte ha varit att väsentligt utvidga kuststaters rätt att utöva jurisdiktion mot utländska fartyg beträffande händelser inträffar på det tidigare "det fria havet". som som var

Samtidigt är det, påpekas i kommentaren, i första hand en fråga för

som kuststatema att subjektivt tolka konventionen.

Av betydelse i detta sammanhang är att det förflutit avsevärd tid se-

dan havsrättskonventionens tillkomst och att miljömedvetandet samt

kuststaters intresse skydd sina vattenområden under denna tid fått av av ökad betydelse. Kuststaters framtida praxis, i den mån den accepteras andra stater, kommer därför att bli avgörande betydelse för utav av tolkningen t.ex. sådana begrepp "major damage". Det skall påav som pekas att bl.a. detta begrepp är föremål för diskussion i enskilda länder

och också i regionala samarbetsorgan. Att arbetet härmed fortskrider är

synnerligen angeläget för att gemensam praxis skall kunna växa en

fram. Så länge flaggstatsjurisdiktionen inte fungerar bättre än den gör i

dag är det bara att hoppas att denna praxis utvecklas i en riktning mot

allt större befogenheter för kuststaten.

Östersjön och troligen snart även Nordsjön utgör specialområde

enligt MARPOL, Detta innebär att man internationellt gjort annex

bedömningen att Östersjön är speciellt föroreningskänslig och att ol-

jeutsläpp är förenade med extra risker för den marina miljön. Vi har övervägt därmed samt med hänvisning till utsläppens kumulaom man tiva effekt och den försiktighetsprincip gäller i dessa sammanhang som utryckt i bl.a. Helsingforskonventionen och kodifierad i 2 kap. 3 §

362 Svensk domsrätt SOU 1998: 158 m. m.

miljöbalken, SFS 1998:808 skulle kunna hävda att varje utsläpp i Östersjön innebär risk för sådan betydande skada att ingripande och lagföring från svensk sida bör få ske. Miljöpåverkan små utsläpp, av som relativt snabbt fördelas i vattenmassorna, är emellertid mycket svår att mäta. Att påstå att varje sådant utsläpp ensamt eller i förening med andra utsläpp medför betydande skada eller risk för sådan skada är knappast förenligt med havsrättskonventionen. I stället måste begreppet "major damage" ges en reell innebörd. Sedvanliga operationella utsläpp på några hundra liter olja torde således nonnalt inte kunna det slag att de medför risk för sådan anses vara av betydande skada att ingripande och lagföring alltid får ske. Å andra si-

dan bör ingripande- och lagföringsmöjligheterna inte begränsade

anses

till att enbart avse utsläpp i storleksordningen Amoco Cadiz utsläpp

drygt 220 000 ton olja eller andra liknande olyckor. Att exakt dra en kvantitativ gräns för utsläppets storlek är emellertid svårt eftersom det avgörande är om utsläppet medfört eller hotat medföra betydande skada. Det är därmed av betydelse var och när utsläppet skett samt vilken risk för skada förelegat i det konkreta fallet. Ett relativt litet oljeutsom

släpp under en för ñsk- och fågelpopulationen kritisk period kan t.ex.

orsaka mycket större skada än ett avsevärt större utsläpp under en annan del av året. Vidare kan skadans storlek variera beroende på det om funnits risk för att oljan skall nå kusten och vilket kustområde då som skulle komma att beröras. Flera faktorer är således betydelse för beav dömningen risken för skada. Generellt vi dock risk för av menar att betydande skada normalt måste förutsätta ett utsläpp i storleksordningen l 000 liter olja.

Förutom den ovillkorliga rätten till lagföring vid betydande skada

har kuststaten rätt att fullfölja rättsliga förfaranden i två andra fall. Dessa förutsätter att flaggstaten antingen i det konkreta fallet eller flera gånger tidigare har struntat i att vidta rättsliga åtgärder. Det skall påpekas att lagföringsrätten i dessa fall inte påverkar de begränsade ingri-

pandemöjlighetema mot utländska fartyg med anledning utsläpp i

av den ekonomiska zonen. I situationer då kuststaten inte kan åberopa "betydande skada" får ett ingripande utanför inre vatten inte ske. Lagföring kan däremot aktualiseras fartyget efter utsläppet anlöper om en svensk hamn eller om utredningen kan slutföras med bistånd från en annan stat.

SOU 1998: 158 Svensk domsrätt m. 363 m.

17.1.5 Bedömning och utredningens

ställningstagande

Sammanfattningsvis kan konstateras att den praktiska betydelsen av svensk domsrätt är begränsad. Som vi det finns emellertid inte nåser bärande skäl för att Sverige inte skall begagna sig möjligheten got av till lagföring då ett större utsläpp skett från ett utländskt fartyg i den ekonomiska eller då flaggstaten underlåter att agera. Om zonen annars regionala överenskommelser kan påverka kuststaters ingriman genom

pande- och lagföringsmöjligheter kan därtill domsrätten antas öka i

betydelse. Vi föreslår därför att svensk domsrätt införs beträffande brott i begränsningslagen då brottet begåtts på ett utländskt som avses fartyg i Sveriges ekonomiska zonen.

17. l Lagteknisk lösning

Kuststaters rätt att få till stånd lagföring vid utsläpp från utländska en fartyg i den ekonomiska är enligt havsrättskonventionen inte zonen

obegränsad. Om inget de uppräknade fallen föreligger har Sverige

av kuststat inte rätt att slutföra ett rättsligt förfarande utan detta skall som suspenderas. Om fartyget befinner sig i tenitorialhavet eller den ekonomiska föreligger inte ovillkorlig rätt att inleda rättsliga zonen ens en förfaranden. Svensk domsrätt bör införas generell bestämmelse av det genom en slag i dag finns i t.ex. lagen 1992: l 140 Sveriges ekonomiska som om samt i fiskelagen 1993:787. Domsrätten bör gälla olagliga utsläpp zon och andra brott enligt VlfL beträffande vilka fängelse ingår i straffska- Ian. Vad i konventionen betecknas suspension av rättsliga förfaranden

bör lämpligen utformas som en åtalsbegränsningsregel. Någon be-

gränsning bör dock inte gälla för att inleda förundersökning beträffande dessa brott. Sådana åtgärder vidtas beträffande ett utländskt fartyg som under förundersökningsförfarandet och för vilka det kan antas att förut-

sättningarna för att inleda rättsligt förfarande måste vara uppfyllda bör i

stället bli föremål för särskild reglering. Även domsrätt införs följer 2 kap. 5 § BrB att åtal för brotteti om av vissa fall endast får väckas efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill. RÅ bör bemyndigas att förordna om åtals väckande i dessa fall. Det skall i sammanhanget anmärkas att begränsningslagen även omfattar brott avser dumpning av avfall i vatten. Beträffande dessa som brott har i svensk lagstiftning redan införts en bestämmelse om svensk

364 Svensk domsrätt m.m. SOU 1998: 158

domsrätt. Däremot finns inte någon åtalsbegränsningsregel det slag av som vi nu föreslår då det gäller olagliga utsläpp och andra brott mot VlfL. Om artikel 226 i havsrättskonventionen även tar sikte på dumpningsbrotten har vi inte närmare övervägt. Det finns dock skäl talar som för att så är fallet. I samband med beredningen vårt förslag kan det av således finnas anledning att göra den föreslagna åtalsbegränsav oss

ningsregeln generellt tillämplig på brott i begränsningslagen.

som avses

17.1.7 Var bör bestämmelser domsrätt

om m.m. införas

Det naturligaste vore att införa de särskilda bestämmelserna i VlfL. Denna lagtekniska lösning faller emellertid på att också ett utsläpp som

är att rubricera som miljöbrott eller vållande till miljöstöming omfattas av begränsningslagen och att bestämmelserna domsrätt skall

om m.m. gälla även i dessa fall. Vi har därför funnit det lämpligast att sådana bestämmelser rörande straff m.m. är följd ratificeringen som en av av havsrättskonventionen samlas i och lag. Begränsningslagen en samma innehåller redan bestämmelser straff och preskription. Även de om nya bestämmelserna bör införas i denna lag. Samtidigt bör hänvisningen

från VlfL till begränsningslagen förtydligas.

17.2 Svensk domsrätt beträffande

utsläpp

från utländska utanför

fartyg svenskt

öterritorium och ekonomisk

zon

Våra överväganden: Vi att det f.n. inte finns skäl utvidga anser att svensk domsrätt beträffande brott begåtts på utländska fartyg som inom andra vattenområden än Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Vi menar dock att det framöver kan finnas skäl att överväga en utvidgning av domsrätten till att olagliga utsläpp beavse

gångna på utländska fartyg i Östersjö- och Nordsjöområdena.

17.2. l

Bakgrund

En av innovationema i havsrättskonventionen är utvidgningen av hamnstaters jurisdiktionsrätt till verkställande undersökatt avse av

1998:158 Svensk domsrätt m. m. 365 SOU

ningar och inledande rättsliga förfaranden beträffande utsläpp som av skett från utländska fartyg på det fria havet och t.0.m. inom andra stavattenområden. Hamnstatsjurisdiktionen regleras i artikel 218. ters

Harnnstater har enligt artikeln obegränsad rätt att företa undersök-

en ningar beträffande varje utsläpp, utsläppet än har skett. Rätten att var inleda rättsliga förfaranden såvitt avser utsläpp som skett inom en an-

sjöterritorium eller ekonomiska är dock inte ovillkorlig

nan stats zon förutsätter antingen att flaggstaten, kuststaten eller annan stat som utan skadats eller löpt risk att skadas begär det eller att utsläppet orsakat eller riskerat orsaka förorening hamnstatens vattenområden. Vidare av

gäller rättsliga förfaranden skall avbrytas på begäran kuststaten.

att av

Lagföringsrätten torde också begränsas de allmänna reglerna i arti-

av kel 228 om suspension m.m.

Utvidgningen hamnstaters jurisdiktionsrätt är ett uttryck för synen

av

på olagliga utsläpp internationell angelägenhet. Om alla stater

som en införde domsrätt i enlighet med bestämmelsen och kuststater i samtli- fall då själv saknade förutsättningar att ingripa med anledning ga man brottet anmodade hamnstaten att agera skulle det innebära att ett av fartyg släppt ut olja utsläppet än skett löpte risk att utsättas som - var för rättsliga åtgärder så snart fartyget anlöpte hanm. Eftersom hamnen i sådant fall skulle kunna inleda och fullfölja brottsutredstaten ett en

ning enligt sin lagstiftning behöver internationell rättshjälp inte

egen begäras enligt de särskilda konventioner gäller på brottmålsområsom det. Sedan brottsutredningen slutförts skulle hanmstaten och kuststaten i samråd kunna bestämma lagföringen lämpligen bör ske. var Regleringen i 2 kap. 2 § BrB innebär att svensk domsrätt kan föreligga beträffande brott begåtts på ett utländskt fartyg utom riket, som brottet begåtts svensk medborgare, utlänning med hemvist i om av av Sverige eller utlänning utan hemvist i Sverige efter brottet blivit av som svensk medborgare eller tagit hemvist här samt av nordiska medborgafinns här. Eftersom det enligt begränsningslagen endast kan re som följa böter på ett sådant brott föreligger emellertid inte domsrätt om brottet begåtts utlänning finns här i riket. Inte heller föav annan som religger domsrätt brottet begåtts inom ett område som inte tillhör om någon stat, dvs. på det fria havet eller inom en annan stats ekonomiska Däremot skulle ett brott begåtts inom ett annat lands sjöterrizon. som torium och är straffbart enligt det landets lag kunna bli föremål för som lagföring här den tilltalade har sådan anknytning till Sverige som om

i 2 § punkterna l-2, dock endast om folkrättsliga grundsatser inte

anges begränsar svensk domstols behörighet jfr 2 kap. 7 §. Om svensk domsrätt skulle kunna åberopas i avsedda fall blir domsrätten under nu alla förhållanden begränsad betydelse, eftersom det torde höra till av

366 Svensk domsrätt SOU 1998: 158 m.m.

undantagen att den misstänkte har sådan anknytning till Sverige som förutsätts för att svensk domstol skall behörig. vara

17.2.2 överväganden

Tanken med hamnstatsjurisdiktionen är god. Frågan är emellertid hur många stater som är intresserade av att införa domsrätt beträffande brott som begåtts på utländska fartyg utanför statens vattenområegna den. Sådan universell domsrätt föreligger vanligtvis bara då det gäller synnerligen allvarliga brott. Däremot torde det finnas ett intresse hos de flesta stater att generellt underlätta det internationella brottsutredande samarbetet. Den nu beskrivna hamnstatsjurisdiktionen öppnar möjen lighet härtill.

Vad vi vet är det endast Tyskland och möjligen Storbritannien

som har infört lagföringsmöjlighet beträffande utsläpp skett utanför en som det landets sjöterritorium och ekonomiska Utvidgning egna zon. av domsrätten är emellertid de åtgärder är föremål för överväen av som ganden inom Bonn-överenskommelsen för att effektivisera det rättsliga beivrandet av olagliga utsläpp. Vid de fördragsslutande parternas sammanträde i september 1996 utfärdades också rekommendation till en staterna att överväga att så snart som möjligt införa s.k. hamnstatsjurisdiktion i enlighet med havsrättskonventionens artikel 218. Hamnstatsjurisdiktionen har ännu inte fått genomslag internationellt.

Starka skäl kan dock anföras för att införa lagföringsmöjlighet

en åtminstone såvitt olagliga utsläpp begåtts på utländska fartyg avser som

i Östersjö- respektive Nordsjöområdet. En domsrätt innebär emellertid

särskilda förpliktelser samtidigt lagföring i de flesta fall endast får som ske på begäran av annan stat. Vidare gäller att rättsliga åtgärder bara kan inledas fartyget befinner sig i svensk hamn. Vilka åtgärder om en som förutom lagföring innefattas i begreppet "inledande rättsliga - - av förfaranden" och endast får vidtas hamnstaten efter begäran från av en bl.a. kuststat är dessutom oklart. Hur och sådan begäran av vem en skall framföras framgår inte heller konventionen. av Flera av de frågeställningar hamnstatsjurisdiktionen aktualiserar som bör enligt vår uppfattning bli föremål för överväganden i internationella organ så att enhetliga former för förfarandet kan arbetas fram. Sannolikt kan flera de fördelar uppnås med hamnstatsjurisdiktionen av som åstadkommas på annat sätt än att varj stat inför fonn unigenom e en av

versell domsrätt. Vad främst kan komma i fråga är särskild

som en överenskommelse internationellt samarbete vid olagliga utsläpp, om vilken även innefattar möjlighet att överföra lagföringen till en en

SOU 1998: 158 Svensk domsrätt m. m. 367

hamnstat. Med sådan överenskommelse skulle domsrätten för en svenskt vidkommande regleras särskilt och kunna grundas 2 kap. § BrB och inte de allmänna bestämmelserna i 2 kap. 2 eller 3 § 3 a BrB. Inriktningen för svensk del bör i första hand vara att bygga upp ett

rättsligt system fungerar i de fall då utsläpp begås på svenska far-

som tyg samt utländska fartyg inom svenskt sjöterritorium och ekonomisk Samtidigt bör Sverige i internationella sammanhang verka zon. för att hanmstatsjurisdiktionen kan ges en effektiv tillämpning, främst att regler för förfarandet utvecklas. Då man bättre kan bedöma genom utvecklingen internationellt bör nytt övervägas hur hanmstatsjurisdiktionen skall införas i svensk rätt. Det skall anmärkas att Sverige re-

dan i dag har möjlighet att bistå annan stat med utredningsåtgärder dels

inom för den administrativa hamnstatskontrollen, dels efter en ramen framställning rättshjälp i brottmål. om

17.3 Behörig domstol

Vi föreslår att sjörättsdomstol skall vara exklusivt behörig att handlägga åtal för olagliga utsläpp och andra brott mot VlfL som

begåtts ett fartyg, då detta befinner sig utanför svensk hanm. En

särskild forumbestämmelse införs som reglerar vilken sjörättsdomstol som är behörig att handlägga brott av detta slag. Vid övriga brott skall liksom f.n. åtal kunna väckas antingen vid - sjörättsdomstol eller vanlig domstol.

17.3.1 Finns behov av en särskild

forumbestämmelse

Mål för brott avses i VlfL skall enligt 10 kap. 8 § VlfL om ansvar som handläggas av tingsrätt som är behörig domstol enligt RB eller enligt 21 kap. och 8 §§ sjölagen 1994:1009. Såvitt avser sjörättsdomstols behörighet att ta upp brottmål hänvisar sjölagen till bestämmellaga domstol i brottmål i allmänhet. Om sjörättsdomstol inte serna om finns den ort där den misstänkte skall svara enligt dessa bestämmelser, väcks åtal vid den sjörättsdomstol som är närmast den orten. Allmänt forum i brottmål är enligt 19 kap. 1 § RB rätten i den ort där

brottet förövades. Om ett brott enligt VlfL begåtts i en svensk hamn anses brottet begånget i Sverige, antingen det förövats ett utländskt

eller svenskt fartyg. Huvudregeln är i sådana fall alltid tillämplig. På

368 Svensk domsrätt m. m.

motsvarande sätt anses ett brott som är begånget i en utländsk hamn förövat utom riket och allmänt brottmålsforum är därmed inte tillämpligt. För sådana fall gäller i stället 19 kap. 2 § RB. Om ett brott begåtts ett svenskt fartyg under resa inom eller utom riket anger 19 kap 1 § RB som alternativt forum rätten i den ort där den misstänkte först ankommer med fartyget eller där han gripits eller an-

nars uppehåller sig.

Slutligen gäller enligt 19 kap. 1 § RB att åtal för brott får tas upp av den tingsrätt där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet eller

av tingsrätten i den ort där den misstänkte mera varaktigt uppehåller

sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämplig. Har ett brott begåtts ett utländskt fartyg under resa inom eller utom riket är enligt 19 kap. 2 § RB forum i första hand den domstol som regeringen i det konkreta fallet förordnar. Subsidiära fora är rätten i den ort där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet eller rät-

ten i den ort där han gripits eller annars uppehåller sig. Brott som förövats på ett utländskt fartyg i svenskt territorialvatten anses i allmänhet begånget endast fartyget och 19 kap. 2 § RB är då

tillämplig. Då brottet avsett olaga trålfiske från ett fartyg med position inom svenskt sjöterritorium har Högsta domstolen dock funnit att

brottet inte bara begåtts fartyget utan också utanför detta i svenskt

vatten och att allmänt brottmålsforum är tillämpligt se NJA 1989

s. 804. Högsta domstolen hänvisade i det aktuella fallet till att ställ-

ningstagandet att brottet begåtts inom riket var väl förenligt med vedertagna folkrättsliga principer om rätt för utländska fartyg till oskadlig genornfart. Brottet hade nämligen sträckt sina verkningar utanför farty-

get och kuststaten hade rätt att ingripa eftersom det skett kunde som

sägas störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet.

På motsvarande sätt som vid olaga trålfiske kan ett utsläpp som har

skett från ett utländskt fartyg begånget inte bara på fartyget utan

anses

också i vattnet utanför detta. Om utsläppet har begåtts inom svenskt sjötenitorium skulle då frågan behörig domstol regleras den

om av allmänna forumbestämmelsen i 19 kap. 1 § RB. Det är emellertid inte självklart att det förhåller sig detta sätt, i synnerhet inte det inte om

är fråga om en avsiktlig och allvarlig förorening. Om 19 kap. 1 § RB

inte anses tillämplig gäller endast bestämmelsen i 19 kap. 2 § RB. Det-

samma är fallet om brottet har begåtts ett utländskt fartyg i den eko-

nomiska zonen. Subsidiära fora enligt sist angivna paragraf torde sällan

kunna tillämpas. Det finns således behov särskild bestämmelse

av en som reglerar behörig domstol i dessa fall.

i sou 1998:158 Svensk domsrätt m.m. 369

Också då brottet begåtts på ett svenskt fartyg i den ekonomiska zoñnns behov kompletterande forumbestämmelse innebärande nen av en att åtal kan väckas vid den domstol som är närmast den plats där brottet förövades.

17.3.2 Bör exklusivt behörig sjörättsdomstol vara att handlägga brott mot VlfL

Som framgått ovan är såväl allmän domstol som sjörättsdomstol be-

hörig att pröva åtal för brott enligt VlfL. Däremot är sjörättsdomstol

exklusivt behörig att pröva KBV:s beslut i ärenden vattenföroreom

ningsavgift. Om den nu beskrivna ordningen i alla delar är lämplig kan enligt vår uppfattning ifrågasättas.

I den lagrådsremiss som föregick VlfLzs tillkomst fanns en forumre-

gel som innebar att mål enligt lagen med visst undantag enbart

- -

skulle handläggas av sjörättsdomstol. Ändringen i förhållande till vad

som gällde enligt lagen 1972:275 om åtgärder mot vattenförorening från fartyg gjordes för att samma forumbestämmelser som i dåva- rande sjösäkerhetslagen. Det ansågs nämligen önskvärt att den förtrogenhet med sjöfarten som fanns företrädd vid sjörrättsdomstolama anlitades för att handlägga dessa mål. Med en sådan ordning kunde målen

förväntas få en mer enhetlig bedömning. Vidare skulle forumregeln

överensstämma med vad som gällde vid mål rörande ansvarighet för

oljeskada till sjöss se prop. 1979/801167 s. 52.

Den föreslagna forumregeln blev föremål för kritik av Lagrådet.

Förutom att brottmål enligt VlfL kunde vara av enkel beskaffenhet och

därför borde kunna handläggas av vanlig domstol anfördes att många

mål till sin typ också var sådana att de inte krävde någon särskild för-

trogenhet med sjöförhållanden. Som exempel nämndes ansvar för utta-

gande av avgift för mottagande av avfall eller ansvar för åsidosättande av föreskrifter om utformning och drift av mottagningsanordningar. Som ytterligare skäl för att talan borde kunna föras vid allmän domstol åberopades att brott mot VlfL i vissa fall kunde innefatta brottsbalksbrott. Eftersom åtal för brott mot BrB skall väckas vid vanlig tingsrätt enligt forumreglema i l9 kap. RB kunde detta leda till att en domstol var förhindrad att pröva ett brottmål i hela dess vidd, när åtalet

grundades alternativt på BrB och VlfL. Vidare påpekades att brott mot

skilda lagar inte kunde kumuleras, fastän både utredningsskäl och processekonomiska skäl talade härför. Enligt Lagrådet skulle delvis man kunna komma till rätta med de nämnda problemen genom att ta in en särskild bestämmelse som reglerade sjörättsdomstols behörighet att

370 Svensk domsrätt m.m. SOU 1998: 158

handlägga brottmål som avses i VlfL, även om gärningen var belagd med strängare straff i brottsbalken. Enligt Lagrådet var det emellertid både lämpligare och smidigare att ha en forumregel som innebar en valmöjlighet mellan vanlig tingsrätt och sjörättsdomstol. Vad Lagrådet anfört lämnades sedermera utan erinran av regeringen j prop. l979/80:l67 s. 275-276 och 279. Diskussionen om vanlig tingsrätt eller sjörättsdomstol bör handlägga ärenden rörande VlfL uppkom på nytt då vattenföroreningsavgiften infördes. Skälet till att man då valde sjörättsdomstol var att betydande olägenheter skulle uppkomma vid tillämpningen av bestämmelsen i nuvarande lO kap. 8 § VlfL eftersom flera olika tingsrätter skulle bli behöriga att pröva överklagandet. Eftersom ärenden rörande överklagande av beslut vattenföroreningsavgift inte torde bli av enkel beskafom fenhet ansågs prövningen böra ankomma på sjörättsdomstolama i de orter där beslutet i avgiftsärendet meddelats. Med en sådan koncentration av avgiftsmålen skapades förutsättningar för att berörda domstolar skulle få erfarenhet av dessa förhållandevis speciella mål jfr prop. 1982/83:87 s. 30-31.

17.3.3 Överväganden och förslag

Flera brott mot VlfL är av det slag att örättslig kompetens och fören trogenhet med sjöförhållanden i vid bemärkelse är stor betydelse vid av domstolsprövningen. Andra brott kräver ingen särskild kännedom om sjöfarten eller är av förhållandevis enkel beskaffenhet. Att ha en generell regel innebärande att åtal alltid skall väckas vid sjörättsdomstol är enligt vår uppfattning varken nödvändigt eller lämpligt. Däremot kan diskuteras om inte en viss kategori av brott bör styras till sjörättsdomstol, inte bara för att det vid domstolsprövningen av brotten ofia finns behov av särskild kompetens utan också för att koncentrera prövningen till ett färre antal domstolar. Olagliga utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen begås till som sjöss är brott där behovet av en alldeles speciell kompetens är särskilt påtagligt. Också vid andra brott som sker på fartyg till sjöss talar starka skäl för att handläggningen bör ske vid sjörättsdomstol. Brott som har samband med landbaserad verksamhet, t.ex. brott som begås vid driften av mottagningsanläggningar, är däremot det slag av att det är lämpligare att prövningen sker vid vanlig domstol. När det gäller brott begås på fartyg, inträffar i svensk hamn, kan som men som

omständigheterna och behovet av förtrogenhet med öförhållanden

variera.

Svensk domsrätt m. m. 371

Att bryta ut t.ex. brott mot utsläppsbeståmmelsema och styra prövningen dessa till sjörättsdomstol anser vi inte lämpligt. Många utav släpp sker i hamn är nämligen av mycket enkel beskaffenhet och som kan lämpligen hanteras av ordinarie tingsrätt. De alternativ som står till buds är att antingen ha kvar nuvarande ordning eller att styra sådana brott där det finns ett generellt behov särskild kompetens till sjöav rättsdomstol, samtidigt ha kvar valmöjligheten mellan vanlig dommen

stol och sjörättsdomstol vid övriga brott.

Som vi ser det är det mycket angeläget att handläggningen av brott som begås på fartyg till sjöss koncentreras till ett begränsat antal personer med särskild kompetens. Vi menar att sjörättsdomstol bör vara exklusivt behörig att pröva åtal för dessa brott. Prövningen bör lämpligen ankomma på den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort som ligger närmast den plats där brottet begicks eller av den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort som ligger närmast den hamn dit den misstänkte ankommer med fartyget. Har ett utsläpp begåtts på ett svenskt fartyg, främst om brottet begåtts utanför Sveriges tenitorialhav eller ekonomiska zon, finns emellertid behov av en kompletterande regel, innebärande att åtal också får väckas vid den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den misstänkte skall svara i tvistemål i allmänhet eller där han gripits eller annars uppehåller sig. Behov av en sådan kompletterande bestämmelse finns också om brottet begåtts på ett utländskt fartyg, främst i fall då brottet begåtts av en person bosatt i Sverige. Med en forumregel som den nu beskrivna kommer ett åtal vanligtvis att kunna tas upp vid samma sjörättsdomstol som har att pröva ett eventuellt överklagande av beslutet om vattenföroreningsavgift. Vidare kan kumulation ske med åtal avseende brott mot t.ex. sjölagen och fartygssäkerhetslagen. För att den föreslagna bestämmelsen skall bli tilllämplig även vid olagliga utsläpp som avses i VlfL men där straff skall ådömas för miljöbrott eller vållande till miljöstöming måste emellertid en särskild regel härom införas.

Bör VlfL:s bestämmelser... 373

18 Bör VlfLzs bestämmelser helt

-

eller delvis arbetas in i

-

miljöbalken

Våra överväganden: Vi anser att bestämmelser om åtgärder mot förorening från fartyg även i fortsättningen bör finnas i särskild lagstiftning.

18. l Bakgrund

I juni 1998 beslutade riksdagen att anta regeringens förslag till miljöbalk. Lagstiftningen träder i kraft den l januari 1999. I miljöbalken har bestämmelserna i ett stort antal miljölagar sammanförts i enda balk. Av de lagar arbetats in i miljöbalken kan en som nämnas naturvårdslagen 1964:822, miljöskyddslagen 1969:387, renhållningslagen 1979:596, vattenlagen 1983:291 samt lagen 1971:1154 om förbud mot dumpning av avfall i vatten. VlfL har emellertid hållits utanför balken. Miljöbalken är en mycket omfattande lagstiftningsprodukt med bestämmelser under 7 olika avdelningar och sammanlagt 33 kapitel. Av särskilt intresse är att straffbestämmelserna från de olika lagar som sammanförts samt BrB:s straffbestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstörning samlats i ett särskilt kapitel i balken. Vidare har en administrativ miljösanktionsavgift införts samt särskilda miljödomstolar inrättats. Miljöbalken kompletteras av ett stort antal författningar med utfyllande föreskrifter. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande "Miljöbalken, en skärpt och samordnad miljölagstiftning för hållbar utveckling", SOU en 1996: 103, diskuterades i ett särskilt kapitel vilka lagar borde som samordnas genom att arbetas in i balken och vilken lagstiftning som av oli-

ka skäl fortfarande borde regleras särskilt Del kap. 4. Då det gällde

VlfL anförde utredningen att lagen i likhet med kärntekniklagen -

vilken inte heller arbetats in i miljöbalken reglerade verksamheter

-

374 Bör V1fL:s bestämmelser...

där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar och där lagamas regler så speciellt utformade att var de endast i ringa grad kunde samordnas med regler i de övriga lagar borde ingå i balken. Det också att reglerna de arbetasom angavs - om des in i balken riskerade att bli otympligare att hantera och svårare att överblicka än vad fallet med nuvarande lagstiftning och att som var några samordningsvinster därför inte stod att vinna med att arbeta in dem i balken s. 217. Vid remissbehandlingen Miljöbalksutredningens betänkande av

uppmärksammades några remissinstanser att VlfL:s straffbestäm-

av melser inte arbetats in i balken. RÅ föreslog att VlfL skulle arbetas in i miljöbalken och KBV ansåg att bl.a. V1fL:s bestämmelser förbud om mot utsläpp olja skulle tas in i balken. av Regeringen hänvisade emellertid i propositionen till de direktiv som

utfärdats för Oljeutsläppsutredningen och menade att resultatet av ut-

redningens arbete borde avvaktas innan några ändringar rörande dessa frågor gjordes i miljöbalkens regler prop. 1997/98:45, Del 1 s. 521.

18.2 Våra synpunkter på lagregleringen

I VlfL finns bestämmelser åtgärder för att förebygga, begränsa och om kontrollera föroreningar från fartyg. I ett särskilt kapitel regleras straffet för olagliga utsläpp och andra överträdelser lagstiftningen. av

VlfL är miljörättslig lagstiftningsprodukt, vars syfte är att mini-

en sådana föroreningar är en följd av fartygs drift. Samtidigt är mera som VlfL specifikt utformad för att tillämpas sjörättsliga förhållanden. Regelverket skiljer sig därför i väsentliga avseenden från lagstiftningen då det gäller att förebygga, begränsa och kontrollera miljöstörningar från landbaserade anläggningar. Den samlade lagstiftningen åtgärder mot förorening från fartyg om är omfattande och bygger i mycket stor utsträckning på internationella konventioner. Att arbeta in ens det huvudsakliga regelverket i miljöbalken vi mycket komplicerat, främst därför att merparten balser som av

kens bestämmelser lämpar sig mindre väl för att tillämpas på sjörättsli-

förhållanden och det därför ändock torde krävas specialreglering. ga en Att föra in VlfL i balken leder således knappast till några samordningsvinster eller till att lagstiftningen blir lättare att överblicka och tillämpa. Som kommer att utvecklas i kapitlet om utredningsförfarandet medför VlfLzs sjörättsliga karaktär och behovet av specialistkompetens på detta område att utredningen brott mot lagstiftningen inte med autoav matik bör följa samma mönster som annan miljöbrottslighet. Att sär-

SOU 1998: 158 Bör VlfL.s bestämmelser... 375

skilda regler bör gälla för utredningsförfarandet utgör ytterligare ett skäl mot att arbeta in hela eller delar av VlfL i balken. Även det skulle ha ett visst symbolvärde VlfLzs bestämmelser om att fanns i balken anser vi således att de åtgärder kan bli aktuella vid som förorening från fartyg bör regleras särskilt.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 377

1 9 Straffansvaret

19. 1

Utgångspunkter

Straffbestämmelser vid brott mot VlfL finns i lagens tionde kapitel. Ett olagligt utsläpp kan också föranleda straff för miljöbrott enligt brottsbalken fr.o.m. 1.1.1999 miljöbalken, dock endast miljöbrottet är om att bedöma som grovt. Andra överträdelser av den sjörättsliga lagstift-

ningen bestraffas i t.ex. sjölagen 1994:1009 och fartygssäkerhetslagen

1988:49. Vi har utifrån de problem vi kunnat konstatera föreligger gjort - - en översyn av nuvarande straffrättsliga reglering brott mot utsläppsbeav stämmelsema och andra bestämmelser betydelse för möjligheterna av att beivra olagliga utsläpp. Vi lämnar inom detta område förslag till vissa förändringar i regleringen det straffrättsliga ansvaret samt föreslår av att en administrativ sanktionsavgift skall införas för bl.a. brister iförandet av oljedagbok. I syfte att göra 10 kap. VlfL överskådligt och mer

lättillämpat har vi också företagit redaktionella ändringar. Däremot har

vi inte ansett det ingå i vårt uppdrag att göra allmän översyn been av hovet av och straffet för varje enskild överträdelse VlfL:s bestämav melser. Enligt nu gällande rätt kan straff eller brottspåföljd endast annan ådömas fysiska En juridisk kan dock bli föremål för personer. person särskild rättsverkan i form av företagsbot. Bestämmelserna föreom tagsbot i dess nuvarande fonn har emellertid tillämpats i mycket liten

omfattning och, så vitt vi vet, har frågan om företagsbot aldrig aktualiserats med anledning av ett olagligt utsläpp.

Förslag till straffansvar för juridiska har nyligen lagts fram personer av Företagsbotsutredningen i betänkandet SOU 1997:127. Företags-

botsutredningens förslag innebär i korthet att om ett olagligt utsläpp

eller annat brott enligt VlfL begåtts i juridisk verksamhet så en persons skall den juridiska dömas till straff enligt förslag till ett nytt personen 32 kap. i BrB. Samtidigt har föreslagits att nuvarande administrativa

sanktionsforrn vid oljeutsläpp vattenföroreningsavgiñen tas bort.

- -

378 Straflansvaret SOU 1998: 158

Betänkandet "straffansvar för juridiska personer" har varit föremål för remissbehandling och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Vi har i ett relativt tidigt skede av vår utredning samrått med Företagsbotsutredningen. Vi har naturligvis också tagit del av och diskuterat deras förslag utifrån de speciella förhållanden som råder på sjöfartens område. Allmänt kan sägas att straffansvar införs för juridiska personer så om kommer sannolikt det individuella straffansvaret vid olagliga utsläpp eller andra överträdelser av lagstiftningen mot förorening från fartyg att få minskad betydelse. Det är emellertid ännu oklart om Företagsbotsutredningens förslag helt eller delvis kommer att leda till lagstiftning - och, så är fallet, när de ändrade reglerna kan träda i kraft. om Det ligger inte inom för vårt uppdrag att föreslå sådana förramen ändringar i det generella sanktionssystemet ett straffansvar för jusom ridiska innebär. Vi har därför haft att utgå från nuvarande personer fysiska kan dömas till straff. Även med ett princip att endast personer straffansvar för juridiska kommer det också att finnas behov personer ett individuellt straffansvar, t.ex. i fall då påföljden bör bestämmas av till fängelse. Vidare medför förhållandena på sjöfartens område att det ofta måste befogat att vid sidan ett eventuellt straff för juridisk anses av även döma befálhavaren och/eller annat befäl till straffrättslig person påföljd. Våra förslag till reglering av det individuella straffansvaret redovisas i detta kapitel. Våra synpunkter och överväganden rörande sanktionssystemet för juridiska personer behandlas i nästa kapitel.

19.2 Totalförbud olja mot utsläpp av

Vi föreslår att ett utvidgat förbud mot utsläpp, också av oljehaltiga blandningar oavsett koncentration, införs inom Sveriges sjöterritorium.

l9.2.l Bakgrund

I 10 kap. 1-2 och 6 VlfL straffbeläggs utsläpp begåtts i strid som mot förbud enligt lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna. Vilka utsläpp som är förbjudna regleras i 2 kap. VlfL, i förordningen till lagen samt i SjöV:s föreskrifter. Vad som i lagen ger intryck av att ett totalförbud mot utsläpp av olja inom Sveriges sjötenitorium vara

och ekonomiska zon samt Östersjöområdet utanför dessa vattenområ-

den är i realiteten ett förbud med vissa undantag.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 379

Således innebär nuvarande svenska utsläppsbestämmelser att s.k. rent länsvatten, dvs. länsvatten innehållande upp till och med 15 ppm olja alltid får släppas ut. Detsamma gäller enligt MARPOL. Strikt enligt svensk rätt får utländska fartyg inom Sveriges ekonomiska zoni

vissa fall t.o.m. släppa ut länsvatten med högre oljehalt än 15 ppm se

avsnitt 4.1.4. Så länge domsrätt saknas i den ekonomiska zonen har detta emellertid ingen praktisk betydelse för det straffrättsliga ansvaret. Däremot råder inom Sveriges sjöterritorium och i praktiken även i Sveriges ekonomiska zon totalförbud mot utsläpp av lastolja eller blandningar som innehåller sådan olja, utom såvitt avser rent eller segregerat barlastvatten. Från utsläppsförbudet av både lastolja och olja från maskinutrymmen har i MARPOL och i SjöV:s föreskrifter meddelats undantag hänförliga till om fartyget befunnit sig i en nödsituation eller råkat ut för en olyckshändelse. Undantaget från utsläppsförbudet såvitt avser upp till och med 15 ppm olja i länsvatten från maskinutrymmen förutsätter att fartygen är utrustade med en utsläppsutrustning som garanterar att alla utsläpp håller sig inom tillåtna gränser. Allt fler ifrågasätter emellertid tillförlitligheten hos de oljehaltmätare ytterst skall garantera 15 som ppmgränsen. Vidare förekommer att utsläppsutrustningen förhållandevis enkelt kan manipuleras så att utsläpp med högre oljehalt än 15 kan ppm ske. Vid undersökningar utförda i Storbritannien, redovisade av Marine

Safety Agency MSA i februari 1998 Marine Information Note MIN

24 M+F, framkom att oljehaltmätare för utsläpp länsvatten, vilka av godkänts i enlighet med IMO:s specifikation MEPC.6033, ofta invar effektiva samt att förekomsten rengöringsmedel den största av var enskilda orsaken till att oljehaltmätarna inte fungerade tillfredsställande. Vid den typ av oljehaltmätare som är vanligast förekommande bedömdes som troligt att förekomsten av både rengöringsmedel och partiklar i länsvattnet kunde leda till att oljehalten i utsläppet underskattades och att utsläpp över stipulerad gräns kunde passera kontrollanordningen. Resultatet av den brittiska undersökningen med förslag till ny specifikation för olj ehaltmätare har redovisats till IMO. Att det finns brister i hur utsläppsutrustningarna fungerar medför risk för utsläpp över den stipulerade gränsen. Att utsläpp får ske via utrustningen vållar emellertid också problem vid utredningsförfarandet. Det är nämligen inte ovanligt att invändning görs om att det uppstått fel på

utsläppsutrustningen. Om en sådan invändning inte kan motbevisas och

det inte heller går att styrka att det uppkomna felet berott på bristande underhåll eller felaktigt handhavande går det inte att fälla någon till

straffrättsligt ansvar för utsläppet.

Straffansvaret

Att motbevisa påståenden fel på utrustningen förutsätter i de

om flesta fall att denna omedelbart kan bli föremål för sakkunnig undersökning. Detta är emellertid inte alltid möjligt att åstadkomma. Ett sätt att undvika de problem som föreligger med de s.k. 15 ppmutsläppen är att i vart fall inom specialområden totalförbjuda alla utsläpp olja och således inte medge utsläpp via utsläppsutrustningen. av Med ett sådant förbud kan utsläpp har sin grund i fel på utrustsom ningen förhindras och brottsutredningen underlättas. Ett totalförbud inspecialområden skulle också innebära får konsekvent om att man en reglering att inte några utsläpp, kan antas innehålla olja, genom som tillåts inom dessa områden. En följd ett sådant förbud är att allt oljeav avfall måste behållas ombord och lämnas till mottagningsanordningar i land. Den miljöpåverkan kan antas uppkomma även utsläpp som p.g.a. mycket små mängder olja kan därmed minimeras. av

Ett totalförbud mot utsläpp inom specialområden förutsätter ändring

i MARPOL. Intresset och förutsättningarna för att inom skilda specialområden införa ett sådant förbud är emellertid inte desamma. Det är därför inte sarmolikt att ett totalförbud för samtliga specialområden kan bli verklighet inom överskådlig tid. Ett annan sätt att bedriva det inter-

nationella arbetet är att hävda Östersjöns speciella känslighet mot för-

oreningar och försöka få till stånd en särreglering bara för Östersjöom-

rådet. Detta är något som man tidigare lyckats med såvitt avser Antarktisområdet, inom vilket specialområde inget oljehaltigt avfall får släppas ut. Hur möjligheterna få till stånd totalförbud inom Österstora är att ett öområdet är svårt att bedöma. Under alla förhållanden kommer arbetet med att införa ett sådant förbud att ta avsevärd tid. På kort sikt måste därför övervägas vilka möjligheter vi från svensk sida har att ensidigt införa ett sådant förbud och, om sådan möjlighet finns, om det är lämpligt att vi i Sverige har särreglering som skiljer sig från MARPOLzs en bestämmelser. Ett totalförbud mot utsläpp av olja kan omedelbart införas för svenska fartyg. Enligt vår uppfattning tjänar ett totalförbud emellertid inte sitt syfte om inte samma regler kommer att gälla utländska fartyg. Som allmän förutsättning bör därför gälla att utsläppsbestämmelserna skall tillämpliga både på svenska och utländska fartyg. vara

19.2.2 Kan ett totalförbud införas

Avgörande för bedömningen om Sverige som enskild stat kan införa ett totalförbud mot utsläpp, som även är tillämpligt på utländska fartyg, är vilken jurisdiktionsrätt Sverige har över vattenområdena intill vår kust.

Straflansvaret 381

Jurisdiktionsrätten i den ekonomiska zonen är enligt havsrättskonventionen begränsad. Den närmare innebörden av den lagstiftande makten regleras i artikel 211 punkt Enligt bestämmelsen får kuststater, i syfte att utöva sin verkställande jurisdiktion för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening från fartyg, anta lagar och andra författningar som uppfyller eller genomför allmänt erkända internationella regler eller normer som fastställts genom behörig internationell organisation, dvs. IMO. Bestämmelsen innebär att utsläppsbestämmelsema i den ekonomiska zonen måste överensstämma med regleringen i MARPOL jfr Patricia W. Bimie, Alan E. Boyle, International law the environment, 1992, s. 279. Det skall tilläggas att införandet av ett totalförbud i zonen ändock inte skulle påverka ingripandemöjligheterna. Vad gäller möjligheterna att totalförbjuda utsläpp i territorialhavet är situationen något annorlunda. Huvudprincipen är här att territorialhavet är en del av kuststatens territorium över vilket staten har jurisdiktion bl.a. såvitt avser bevarande av kuststatens miljö samt förhindrande, be-

gränsning och kontroll av förorening därav. Kuststatens lagstiftning

måste emellertid stå i överensstämmelse med bestämmelserna i havs-

rättskonventionen och andra folkrättsliga regler, vilket innebär att den inte får hindra oskadlig genomfart utländska fartyg havsrättskon-

av ventionen artiklarna 21, 24 och 221 punkt 4. Vidare gäller att kuststatens lagstiftning såvitt avser utfomming, konstruktion, bemanning och utrustning av utländska fartyg måste överensstämma med internationell reglering havsrättskonventionen, artikel 21 punkt 2. Begränsningama i rätten att tillämpa nationella bestämmelser beträffande fartygs konstruktion kan ett konkret uttryck för vad m.m. ses som som ändå får anses ligga i kravet på att kuststatens lagstiftning inte faktiskt får medföra att rätten till oskadlig genomfart förvägras eller inskränks. Regleringen av kuststatens lagstiftande makt torde innebära att kust-

staten även beträffande fartyg som utövar sin rätt till genomfart i och

- för sig kan föreskriva strängare utsläppsbestämmelser i tenitorialhavet än vad som följer av MARPOL jfr tidigare nämnda International law the environment, s. 274. Samma tolkning har gjorts i Danmark och

Finland, vilka länders lagstiftning redan stadgar totalförbud det skall

dock anmärkas att Danmarks territorialhav endast är 3 nautiska mil och att Finland då förbudet infördes hade ett territorialhav på endast 4 - nautiska mil. Även enligt svensk lagstiftning har SjöV befogengetts het att föreskriva förbud mot utsläpp bl.a. rent länsvatten inom Sveav

riges sjöterritorium, det finns särskilda skäl l kap. 2 § förordning-

om en om åtgärder mot förorening från fartyg.

382 Straflansvaret SOU 1998: 158

Ett generellt krav på kuststatens nationella lagstiftning är, som ovan nämnts, att denna inte får medföra att ställer sådana krav på utman ländska fartyg faktiskt medför att rätten till oskadlig genomfart som förvägras eller inskränks. Den omständigheten att Sverige inför ett totalförbud mot utsläpp av olja innebär ingen skillnad ifråga internationellt fastställda krav på om att fartyg över viss storlek huvudregel skall vara utrustade med s.k. som 15 ppm-utrustning. Ett totalförbud medför emellertid att fartyg även måste utrustade på ett sådant sätt att allt avfall kan behållas omvara bord under genomfarten territorialhavet. Vidare ställer ett totalförav bud krav på att det finns tillräckligt med mottagningsanordningar i hamn kan ta emot avfallet. som Länsvattentankens storlek bestäms utifrån förhållandet huruvida fartyget är utrustat med utsläppsutrustning. Om ett totalförbud medför att fartyg för att regelrätt kunna passera territorialhavet måste vara - utrustade med större länsvattentankar än vad som i dag är fallet medför utsläppsförbudet att man indirekt ställer upp särskilda konstruktionskrav för utländska fartyg och i praktiken försvårar utländska fartygs genomfart. Beträffande svenska fartyg gäller att länsvattentanken skall vara minst fem kubikmeter om fartyget är utrustat med 15-ppm utrustning. För fartyg inte har utsläppsutrustning skall tankens volym besom

stämmas med hänsyn till fartygets nyttjande SJÖFS 1985:19, 2 kap.

32 § punkt 5. Krav på utländska fartygs tankkapacitet bestäms av fartygets flaggstat. För ett normalt utrustat och underhållet fartyg som i samband med hamnanlöp lämnar allt avfall till mottagningsanordning kan det inte en anses innebära några problem att under passagen av Sveriges sjöterritorium behålla allt oljeavfall ombord. Ett totalförbud mot utsläpp ligger

också i linje med konceptet för Östersj östrategin se härom bl.a. avsnitt

15.2. Vidare gäller enligt MARPOL att administrationen i varje land får medge undantag från kravet på 15-ppm-utrustning för fartyg som endast är engagerade i resor inom specialområden bl.a. under förutsättning att allt oljehaltigt länsvatten kan behållas ombord. För fartyg som

endast trafikerar Sveriges sjöterritorium eller andra delar av Östersjö-

området kan således undantag medges från kravet på utsläppsutrustning. Det skall tilläggas att genom ändringar i MARPOL, som genom tacit acceptance beräknas träda i kraft den l augusti 1999, kommer "North West European Waters" att bli nytt specialområde såvitt avser annex Det nya specialområdet omfattar bl.a. Nordsjön upp till latitud 62 gra-

der N samt Skagerack intill gränsen till Östersjöomrâdet. Vidare

sträcker sig specialområdet västerut bort till Storbritannien och omfat-

SOU 1998: 158 Straflansvaret 383

tar Engelska kanalen samt del av Atlanten omedelbart väster Irland. om Gränsen söderut går vid Bretagne i Frankrike. Med det specialomnya rådet kommer svenska fartyg i mycket stor omfattning endast att trafikera vattenområden som är specialområden, vilket innebär att möjligheten att medge undantag från utsläppsutrustningen blir betydligt stör-

re.

19.2.3 Bör totalforbud införas inom

ett Sveriges

Öterritorium

Medvetenheten kring den miljöpåverkan som kan uppstå även p.g.a. mycket små mängder skadliga ämnen har ökat under år och senare miljöarbetet drivs i dag i betydande utsträckning utifrån principer Oom

utsläpp. Att totalförbjuda utsläpp oljehaltiga blandningar och inte

av acceptera användandet av utrustningar som medför risk för skadliga utsläpp är i linje med detta synsätt. Ett sådant förbud innebär, som ovan beskrivits, också väsentliga fördelar utredningssynpunkt samt får ur antas ha en psykologisk positiv effekt. Samtidigt bör påpekas att möjligheterna att upptäcka utsläpp, med en oljehalt understigande l5 är begränsade. Sådana utsläpp sker ppm, som till sjöss kan inte observeras visuellt eller upptäckas med flygburen sensorutrustning. Däremot är det möjligt att det vid hamnstatskonen

troll kan konstateras att ett utsläpp från fartyget har skett. Inför risken

att råka ut för upptäckt i samband med sådan kontroll eller därför att en

fel uppstått på utsläppsutrustningen kan antas att många avhåller sig

från att använda utrustningen eller i vart fall iakttar större försiktighet vid användandet denna. av Mot att införa ett totalförbud kan anföras att sjöfarten är internationell och att det därför finns ett egenvärde i att enhetliga bestämmelser reglerar näringen. Enligt havsrättskonventionen åligger det också staterna att genom IMO fastställa internationella regler för att förhindra,

begränsa och kontrollera förorening från fartyg artikel 211 punkt

Dessa internationellt fastställda regler bildar utgångspunkt för kuststatens lagstiftning inom den ekonomiska och för flaggstatens lagzonen stiftning rörande de fartyg för statens flagg, oavsett dessa besom var finner sig. Att varje stat inom ramen för sin jurisdiktion inför särskilda ut-

släppsbestämmelser medför att sjöfolk förutom att ha kunskap den

- om internationella regleringen måste hålla sig ajour med de särskilda be- stämmelser som varje kuststat utfärdat för sitt sjöterritorium. Ett totalförbud mot utsläpp kan också leda till komplikationer vid Sveriges internationella kontakter, eftersom utsläpp till och med 15 är upp ppm

384 Straflansvaret SOU 1998: 158

tillåtna enligt internationell reglering. Som följd härav är flaggstater en inte skyldiga och hamnstater inte behöriga att vidta utrednings- eller

lagföringsåtgärder med anledning utsläpp där oljehalten understigit

av

jfr havsrättskonventionen, artikel 217 punkt 4 samt 218 punkt

15 ppm beträffande flaggstatens skyldigheter och hamnstatens befogensom heter hänvisar till regler och fastställts av behörig internanormer som tionell organisation, samt MARPOL, regel 6. Betydelsen det anförda skall dock inte överdrivas, eftersom behov av internationellt bistånd sällan torde uppkomma vid utsläpp, där oljeav halten är mindre eller lika med 15 ppm. De praktiska konsekvenserna totalförbud ligger i stället främst i att effektivare kan föreav ett man bygga och rättsligt beivra sådana utsläpp, klart ligger över 15som ppm-gränsen. Endast utsläpp strider mot internationell reglering som bör således föranleda rapport till flaggstaten eller begäran om utred-

ningsåtgärder i annan stat. Att allt oljeavfall måste behållas ombord under genomfarten av Sve-

riges sjötenitorium och därefter lämnas till mottagningsanordning i

en hamn kommer sannolikt att medföra viss ökad belastning på moten

tagningsanordningar i svenska hamnar genom att dessa får ta emot stör-

mängder oljehaltigt länsvatten. Vi emellertid inte att detta förre anser hållandet ensamt bör lägga hinder i vägen för att införa ett totalförbud. Sammantaget vi att fördelarna med ett totalförbud inom Sverianser sjöterritorium är så stora att vi bör följa våra grannländers exempel ges och införa ett sådant förbud. Förbudet bör omfatta även fritidsfartyg. Från förbudet bör dock även fortsättningsvis undantag göras för rent eller segregerat barlastvatten, eftersom principen med avskilda barlasttankar bygger på att vatten förs i dessa tankar inte kommer i konsom takt med oljelasten och därför inte medför risk för skadliga utsläpp.

19.3 Förbud andra skadliga mot utsläpp av

ämnen

Vi föreslår ett utvidgat förbud mot utsläpp av s.k. obehandlat toalettavfall samt ett generellt förbud mot utsläpp av fast avfall inom Sveriges sjötenitorium. Tillsammans med vårt förslag förbud om mot utsläpp oljehaltiga blandningar kommer härigenom i princip av inga utsläpp skadliga ämnen att vara tillåtna inom Sveriges öterav xitorium.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 385

Enligt MARPOL fär utsläpp av skadliga flytande ämnen kemikalier

inte ske mindre än 12 nautiska mil från land. Inom Sveriges sjöten-itorium råder således enligt internationell reglering förbud mot utsläpp av sådana ämnen. När det gäller toalettavfall är situationen något komplicerad, efmer tersom annex IV till MARPOL ännu inte trätt i kraft internationellt.

Däremot har MARPOL:s bestämmelser införts för Östersjöområdet,

såvitt avser fartyg från länder tillämpar Helsingforskonventionen, som om fartyget får ta fler än 10 passagerare eller har bruttodräktighet på en

minst 200. Med Östersjöstrategin har Östersjöländema gått ett steg

längre genom att införa motsvarande bestämmelser för mindre fartyg, under förutsättning att dessa är utrustade med toalett. De nu nämnda bestämmelserna förutsätts kunna träda i kraft den l januari 2000. Under en övergångsperiod kommer dock endast fartyg att omfattas det nya av utvidgade utsläppsförbudet. Ingenting torde hindra att inom Sveriges sjötenitorium inför man MARPOL:s utsläppsbestämmelser även för fartyg från andra länder än

Östersjöländema. En tillämpning dessa och Helsingforskonventio-

av nens nu gällande bestämmelser skulle innebära att utsläpp s.k. obeav handlat toalettavfall dvs. toalettavfall inte genomgått någon form som

av rening eller desinñcering inte får ske inom Sveriges sjöterritorium från något fartyg med en bruttodräktighet minst 200 eller från fartyg

av som är godkänt att föra än tio Vi föreslår att ett sådant mer passagerare. förbud införs. Sedan ändringen Helsingforskonventionen trätt i kraft av måste förbudet utvidgas till att även gälla de fartyg omfattas de som av nya bestämmelserna. Om även mindre fartyg från andra länder än Östersjöländema då bör och kan omfattas förbudet samt detta bör av om utvidgas till att också gälla toalettavfall passerat system för dessom inficering är frågor delvis är teknisk karaktär. Dessa bör m.m. som av

lämpligen prövas SjöV i samband med implementeringen Öster-

av av sjöstrategin. Enligt MARPOL får inom specialområde inget fast avfall släppas ut mindre än 12 nautiska mil från land. Utanför den angivna gränsen är det dock tillåtet att släppa ut matrester MARPOL, V, regel 5. annex Specialområden såvitt V är Nordsjöområdet Österavser annex samt

sjöområdet. Nordsjöområdet sträcker sig till gränsen för Östersjö-

ner området i Skagerack samt till latitud 62 grader N i Nordsjön. Allt upp vatten inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska utgör således zon specialområde såvitt avser annex V. Detta innebär att det är förbjudet att släppa ut någon fonn fast avfall inom Sveriges sjöterritorium av samt att det inom den ekonomiska endast är tillåtet att släppa ut zonen matrester.

386 Straflansvaret

Den svenska regleringen överensstämmer med MARPOL. Undantag har gjorts beträffande utsläpp matrester från fritidsfartyg. av Enligt vår uppfattning saknas bärande skäl för att undanta fritids-

fartyg från det generella utsläppsförbudet inom Sveriges sjöterritorium.

Vi föreslår därför att undantaget inte längre skall gälla. Om nuvarande reglering kombineras med vårt förslag till förbud mot utsläpp oljehaltiga blandningar, obehandlat toalettavfall samt matav rester från fritidsfartyg kommer det inom Sveriges öterritorium i princip råda förbud mot utsläpp alla skadliga ämnen. För att uppnå ett att av i alla delar enhetligt regelverk bör på sikt arbeta för att undantaget man för utsläpp behandlat toalettavfall också slopas. av

19.4 Översyn av utsläppsförbudens

författningsreglering

Förbudet mot utsläpp olja, flytande skadliga ämnen, obehandlat toaav lettavfall samt fast avfall inom Sveriges sjöterritorium bör klart komma till uttryck VlfL. Vidare bör det tydligt framgå av lagen i vilka avseenden regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att upp- fylla sådana bestämmelser i internationella överenskommelser som är

bindande för Sverige får föreskriva undantag från utsläppsförbudet

samt meddela föreskrifter om utsläpp utanför Sveriges sjöterritorium. Vi utgår från att SjöV i samband med att de ändringar vidtas som

föranleds vårt förslag genomför den översyn av utsläppsbestämmel-

av aviserats och att regleringen av utsläpp av olja i den ekonoserna som miska bringas i överensstämmelse med MARPOL:s bestämmelzonen ser.

19.5 straffbestämmelserna

Tillämpning av

och vållande till

om miljöbrott miljöstörning

Vi föreslår att straffbestämmelserna miljöbrott och vållande till om miljöstörning i första hand skall tillämpas vid olagliga utsläpp.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 387

19.5.1 Bakgrund

Enligt nuvarande reglering har BrB:s straffbestämmelser företräde

framför straffbestämmelserna om olagliga utsläpp i VlfL endast om

gärningen är belagd med strängare straff i BrB. De straffbestämmelser i BrB som främst kan bli tillämpliga vid olagliga utsläpp är 13 kap. 8 a § om miljöbrott samt 13 kap. 9 § andra stycket om vållande till miljöstörning. Nu nämnda straffbestämmelser kommer fr.0.m. den l januari 1999 att föras över till 29 kap. l och 2 §§ miljöbalken SFS 1998:808. Enligt 13 kap. 8 a§ BrB 29 kap. l § miljöbalken döms den som förorenar bl.a. vatten på ett sätt som medför eller kan medföra sådana

hälsorisker för människor eller sådana skador på djur och växter, som

inte är av ringa betydelse, eller annan betydande olägenhet i miljön för

miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år, om inte behörig myndighet tillåtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget. Om brottet är

grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst år. Vid besex dömningen brottet är grovt skall särskilt beaktas, det har av om om vållat eller kunnat vålla varaktiga skador av stor omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig, döms inte till ansvar enligt paragrafen. Har ett brott som nu sagts begåtts oaktsamhet döms enligt 13 kap. av 9 § andra stycket BrB 29 kap. 2 § miljöbalken för vållande till miljöstörning till böter eller fängelse i högst två år. Enligt 13 kap. ll § BrB gäller vidare att den som ådragit sig ansvar för miljöbrott eller vållande till miljöstöming får dömas till lindrigare

straff än vad är föreskrivet för gärningen han frivilligt avvärjt

som om en sådan fara eller verkan som anges i paragraferna innan avsevärd olägenhet har uppkommit. Straffet för ett olagligt utsläpp är enligt VlfL böter eller fängelse i

högst två år. Straffskalan för miljöbrott av normalgraden samt för väl-

lande till miljöstöming är densamma. Bara för miljöbrott är att besom döma som grovt föreskrivs strängare straff än enligt VlfL. Hänvisningen till BrB har funnits sedan VlfLzs tillkomst. I den pro-

memoria Ds K 1979:8 som låg till grund för lagen dock att

angavs straffbestämmelsen i VlfL inte skulle tillämpas gärningen beom var

lagd med straff i BrB. Samtidigt föreslogs att straffskalan vid olagliga

utsläpp skulle höjas så att maximistraffet blev fängelse två år. Lagrådet konstaterade att den föreslagna straffskalan medförde att straffet i något fall kunde sättas högre enligt VlfL än vad skulle som ske om straff bestämdes för gärningen enligt tillämplig bestämmelse i

388 Straffansvaret SOU 1998: 158

BrB. Eftersom BrB:s straffbestämmelser enligt Lagrådet endast sy- - böra tillämpas i de fall då de kunde leda till strängare straff förornes dades att paragrafen skulle jämkas med hänsyn härtill. Regeringen följde Lagrådets förslag genom att före "straff" föra in ordet "strängare" prop. 1979/80:167 s. 273 och 280. Vid VlfLzs tillkomst hade bestämmelserna i BrB om miljöbrott och vållande till miljöstöming ännu inte införts. Arbetet med att utforma straffbestämmelser för miljöbrottslighet i BrB hade dock påbörjats. I en promemoria upprättats inom Brottsförebyggande rådet BRÅ PM som

1979:6 till rådets remissyttrande Miljöskyddsut-

och som fogats över redningens delbetänkande SOU 1978:80 tog rådet upp frågan om kriminalisering av föroreningar av miljön m.m. Promemorian remissbehandlades sedermera tillsammans med en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria med förslag till nya paragraferna 13 kap. 8 a och 9 BrB. I Justitiedepartementets PM togs bl.a. upp förhållandet mellan straffbestämmelsema i VlfL och de föreslagna straffbestämmelserna i BIB. I promemorian nämndes förslaget till höjt straffmaximum för olagliga utsläpp enligt VlfL förslaget hade då ännu inte föranlett en proposition från regeringen och det angavs att det för att förebygga risk för osäkerhet i rättstillämpningen var nödvändigt med en föreskrift företräde för BrB:s bestämmelser. En sådan föreskrift hade emelom

lertid redan tagits in i förslaget till VlfL se ovan Ds K 1979:8.

Regeringens förslag att i BrB införa straffbestämmelser för milom jöbrottslighet lades fram i januari 1981, efter det att VlfL trätt i kraft. I propositionen prop. 1980/8l:l08 behandlades bl.a. förhållandet mellan BrB och andra straffbestämmelser. Det konstaterades p.g.a. ut- trycklig föreskrift i förslaget till ändringar i miljöskyddslagen att mil- jöskyddslagens straffbestämmelser blev subsidiära till brottsbalkens. Detsamma blev fallet beträffande straffbestämmelsema enligt de flesta andra specialförfattningar på miljöområdet, eftersom dessa genomgående hade lindrigare straffmaximum än straffbestämmelsema i BrB. Då det gällde brott mot VlfL angavs att det av vanliga principer för brottskonkurrens följde att om någon hade gjort sig skyldig till ett brott mot VlfL och handlingen samtidigt utgjorde grovt miljöbrott så skulle gärningsmannen dömas enligt BrB. Utgjorde brottet miljöbrott enligt normalstraffskalan eller vårdslöshet mot miljön beteckningen ändrades efter Lagrådets påpekande till vållande till miljöstöming, skulle ansvar ådömas enligt VlfL, om tillämplig straffbestämmelse i denna lag hade fängelse två år i straffskalan. Det ändamålsenliga med att BrB:s straffbestämmelser för miljöbrottslighet i stora delar är subsidiära till VlfL samt fördelarna respektive nackdelarna med en motsatt ordning behandlades inte i propositionen.

Straffansvaret 389

19.5.2 Överväganden och förslag

Den brottsliga gärningen enligt BrB miljöbalken består i att förorena bl.a. vatten på ett sätt medför eller kan medföra sådana hälsorisker som för människor eller sådana skador på djur och växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan betydande olägenhet i milj ön. Att en förorening "kan medföra vissa risker eller skador" innebär att det för krävs att gärningen framkallat en praktisk beaktansvärd ansvar risk för en negativ effekt på miljön. Straffansvar kan komma i fråga även när den miljöskadliga effekten inte kan beläggas i det särskilda fallet men utredningen visar, att det typiskt sett föreligger en risk för en sådan effekt och denna risk är så påtaglig att en normalt ansvarsmedveten person skulle ha avstått från den aktuella åtgärden. Vid beaktande risken för miljön skall den miljöskadliga effekt som kan uppstå av p.g.a. kumulation med andra föroreningar beaktas prop. 1980/81:108, JuU 1980/81:37. Vid en jämförelse mellan straffbestämmelserna i BrB miljöbalken och VlfL kan konstateras att de senare innebär en lättnad i åklagarens bevisbörda genom att någon negativ effekt för miljön eller risk för en sådan effekt inte behöver visas. Mot bakgrund av uttalandena om s.k. kumulativ förorening i förarbetena till bestämmelsen om miljöbrott och vad som där sägs om innebörden av kravet på att en förorening kan medföra en skadlig effekt, bör ett icke helt obetydligt utsläpp i ett vattenföroreningskänsligt område dock utan större bevissvårigheter kunna anses vara av det slag att det föreligger risk för en negativ effekt av icke ringa betydelse. Det torde i ett sådant fall inte heller möta några större problem att visa att gärningsmannen känt till denna risk. Vi är av den uppfattningen att i de fall det med beaktande även av principen om kumulativ förorening kan påvisas att ett utsläpp medfört risk för en skadlig effekt av icke ringa betydelse bör åtal väckas för miljöbrott eller vållande till miljöstörning och först subsidiärt för brott mot VlfL. Vi föreslår att VlfL:s straffbestämmelse för olaga utsläpp inte skall tillämpas om samma eller strängare straff kan ådömas för gärningen enligt BrB eller miljöbalken.

19.6 Bevisfrågor

Vi anser att bevisvärdet av oljeprov måste bli föremål för en mer nyanserad bedömning.

390 Straflansvaret

19.6.1 Allmänt beviskraven och bevisvärdet

om av

oljeprov

För att straff för ett olagligt utsläpp skall kunna ådömas måste självklart styrkt att utsläppet Varit otillåtet slag samt att utsläppet kan vara av knytas till ett visst fartyg. Lika självklart är det att åklagaren har bevisbördan för att samtliga objektiva rekvisit enligt straffbudet är styrkta. De principer för bevisvärderingen som gäller för annan brottslighet är tillämpliga även vid misstänkta brott mot utsläppsbestämmelserna. Trots de speciella svårigheter som det innebär att utreda denna typ av brottslighet bör det således inte komma i fråga att tillämpa generellt sänkta beviskrav. Samtidigt får emellertid den osäkerhet inför ämnesområdet många poliser, åklagare och domare känner, inte medföra som att ställer högre krav på bevisningen i denna typ av mål än de som man tillämpas vid ordinär brottslighet. Att detta är fallet har ibland hävmer dats från kustbevakningshåll. Det är främst i fråga två omständigheter som åklagares tillämpom ning av beviskraven lett till diskussion. Den ena gäller om det for att ett olagligt oljeutsläpp skall anses styrkt är ett absolut krav att oljeprov tagits från utsläppet. Den andra gäller det för att det skall anses styrkt om att utsläppet härrör från ett visst fartyg alltid måste föreligga identitet mellan oljeprov från utsläppet och från fartyget. Vilken bevisning åklagaren måste prestera för att vinna bifall till ett åtal för brott mot utsläppsbestämmelserna måste fastställas av domstol. Som situationen är i dag väcks emellertid ytterst sällan åtal för denna typ av brottslighet. Av de avgöranden som finns kan några säkra slutsatser inte dras vilken betydelse domstolen tillmätt oljeprov som beav vismedel. Det kan tilläggas att praxis i andra länder uppvisar en splittrad bild. I vissa länder, t.ex. Nederländerna, tas ytterst sällan oljeprov vare sig från utsläppet eller från det misstänkta fartyget, något som dock inte avhåller domstolarna från att döma till ansvar. I andra länder tycks det däremot i praktiken vara en förutsättning för fällande dom att det föreligger identitet mellan oljeprov från utsläppet och från fartyget. Slutligen finns det länder där man, liksom i Sverige, inte kan dra några säkra slutsatser om vilka beviskrav som domstolarna tillämpar. Med hänsyn till de svårigheter som oljeprovstagningar innebär är det angeläget att riktlinjer för bevisvärderingen utvecklas för fall då oljefrån utsläppet och/eller fartyget saknas. En förutsättning härför är prov emellertid att åklagare väcker åtal i sådana fall. Vad som nedan sägs är avsett att tjäna underlag för åklagarens bedömning av om det med som hänsyn till utredningen av den objektiva sidan finns tillräckliga skäl för åtal. Den inledande redovisningen tar främst sikte på utsläpp som skett till sjöss. Vid utsläpp som inträffar i hamn innebär det nämligen van-

SOU 1998: 158 Strafihnsvaret 391

ligtvis inga problem att konstatera att utsläppet bestått av olja. Vid båda

formerna utsläpp kan emellertid oljeprov från fartyget ha betydelse av

för möjligheterna att styrka identitet. Vilka beviskrav bör gälla för

som att det skall styrkt att ett utsläpp härrör från ett visst fartyg tar anses därför sikte på båda formerna utsläpp. Vad bör krävas beträfav som fande utredningen den subjektiva sidan behandlas i följande avsnitt. av

l9.6.2 Bevisvårdet från

av olj eprov utsläppet

Utsläpp till sjöss upptäcks vanligtvis från något av KBV:s tre flygplan,

vilka är specialutrustade med SLAR, IR/UV-kamera samt vanlig fotooch videokamera. Med SLAR samt IR/UV-kamera registreras olika fenomen på vattenytan. Med hjälp utrustningen kan emellertid inte innehållet i det av registrerade fenomenet helt säkert fastställas. Ett utsläpp med oljehalt som understiger 15 ppm kan inte iakttas en visuellt eller upptäckas med flygburen sensorutrustning IMO Resolution MEPC.6l34 "Visibility limits of oil discharges of Annex I of MARPOL 73/78", även avsnitt 10.2.6. I de fall iakttagelser av ett se utsläpp gjorts och det är utrett att utsläppet innehållit mineralolja kan således den slutsatsen dras att utsläppet varit otillåtet enligt MARPOL. Har utsläppet skett inom Sveriges sjöterritorium är därmed också styrkt att utsläppet strider mot svensk lagstiftning. Detsamma kommer om våra förslag genomförs att fallet beträffande alla utsläpp som be- - vara gåtts i den ekonomiska zonen. Att det av utredningen framgår att utsläppet kunnat iakttas visuellt är emellertid inte ensamt tillräckligt för att det skall anses styrkt att utsläppet bestått av mineralolja. Det kan vaandra fenomen eller ämnen som ger anomalier på vattenytan, vilka ra liknar olj eutsläpp. Har iakttagelsen gjorts av en erfaren kustbevakningstjänsteman kan utgå från att denne fått sådan träning i att bedöma olika typer av man anomalier på vattenytan att han kan skilja ett olagligt oljeutsläpp från

t.ex. Sjögräs, molnskuggor, alger, stiltjebålten och dylika fenomen. I

enstaka fall kan det dock vara svårt även för en van observatör att - enbart visuella observationer avgöra om ett utsläpp bestått av genom mineralolja eller vegetabilisk eller animalisk olja. Vissa utsläpp är en av kemikalier kan också likna oljeutsläpp. Det kan inte uteslutas att det också finns andra ämnen som kan ge anomalier på vattenytan som påminner om oljeutsläpp. Det säkraste sättet att bevisa att ett utsläpp innehåller mineralolja är därför genom oljeprov från detsamma. Detta innebär emellertid inte att

392 Straflansvaret SOU l 998: 15 8

det alltid bör vara en förutsättning för åtal och fällande dom att det tagits oljeprov från utsläppet. De uppgifter som en eller flera kustbevakningstjänstemän lämnat om utsläppet bör i förening med annan utredning vara tillräcklig för att det skall anses styrkt att utsläppet bestått av mineralolja. Så bör normalt vara fallet om utsläppet bedömts innehålla mineralolja och skett från ett torrlastfartyg eller ett oljetankfartyg, om man från besättningens sida inte lämnar någon förklaring som innebär att utsläppet bestått av annat. I denna situation får det nämligen bedömas som så osannolikt att utsläppet utgjorts av annat än mineralolja att det bör ankomma på besättningsmedlemmarna som är de enda som vet vilka åtgärder före- - som tagits ombord att prestera en annan förklaring till utsläppet. - Det förhållandet att invändning görs innebär emellertid inte med automatik att ett otillåtet oljeutsläpp inte kan styrkas. Vid våra studier av olika förundersökningar har i några fall invändningar gjorts att ett om utsläpp, som av kustbevakningstjänstemän bedömts ett otillåtet som oljeutsläpp, bestått av fiskrens, smuts, rost eller aska. Vad är viksom tigt då invändningar görs är att de kustbevakningstjänstemän gjort om observationen ges möjlighet att kommentera invändningama och/eller att dessa blir föremål for annan sakkunnig bedömning. Om detta sker regelbundet är det vår bestämda uppfattning att de flesta påståenden om att ett utsläpp bestått av annat än mineralolja kan bedömas så som osannolika att de kan lämnas utan avseende. Har ett utsläpp skett från ett lasttankfartyg föreligger något större sannolikhet för att utsläppet kan ha bestått annat flytande ämne än av mineralolj a. Det är emellertid att märka att det inom Sveriges sjöterritorium råder totalförbud mot utsläpp av samtliga flytande ämnen som omfattas av MARPOL, annex II. Har fartyget sådant ämne last och som har utsläppet skett inom Sveriges sjöterritorium bör i denna situaman tion normalt kunna utgå från att utsläppet antingen skett i strid med MARPOL, annex I eller annex II, såvida inte annan godtagbar förklaring till utsläppet lämnas. Förutom vad som ovan anförts om omständigheter vilka kan stöd ge åt kustbevakningstjänstemännens uppgifter om att ett utsläpp varit av otillåtet slag kan dessa också stödjas utredning. T.ex. kan det av annan genom besättningens uppgifter eller anteckningar i oljedagboken vara utrett att ett utsläpp av oljehaltig blandning skett. Ett sådant utsläpp kan ibland också konstateras teknisk undersökning ombord. genom en En tidig indikation på besättningens inställning till KBV:s påstående

om att ett olagligt utsläpp skett är vad man från fartygets sida uppgett

då man först anropades på VHF. Att vägrat på radioanrop man svara kan också vara av betydelse.

szfaøansvare: 393

19.6.3 Bevisvärdet från det misstänkta

av oljeprov

fartyget

Det säkraste sättet att styrka att ett olagligt utsläpp härrör från ett visst fartyg identiska oljeprov från utsläppet och från fartyget. Att är genom uppnå identitet är emellertid mycket svårt i fall då utsläppet skett från maskinutrymmen och bestått blandning av olika oljor. Sammanav en sättningen i sådana blandningar ändrar snabbt karaktär och kan också manipuleras. Dä provtagning görs ombord kan man därför i de flesta fall utgå från att sammansättningen inte är densamma som vid utsläppstillfället. Det kan också mycket svårt att finna det ställe ombord vara varifrån utsläppet skett, vilket ibland leder till att ett stort antal oljeprov måste tas. Trots de svårigheter det innebär att uppnå samstämmighet melsom lan ett olj från fartyget och ett från utsläppet är det i fall då direkta eprov observationer från utsläppstillfállet saknas det enda sättet varigenom säkert kan styrka från vilket fartyg ett utsläpp har skett. I de fall ett man fartyg "tagits på bar gärning" i färd med att släppa ut olja eller i situationer dä ett utsläpp skett i samband med lastning/lossning eller bunkring och fartyget är känt kan emellertid diskuteras om det alltid finns behov av att ta oljeprov från fartyget. Enligt vår uppfattning bör det i situationer där det genom annan utredning är klarlagt från vilket fartyg ett utsläpp har skett inte därutöver krävas att identitet uppnås mellan oljeprov från utsläppet och från fartyget. Då det gäller utsläpp till sjöss kan sådan utredning utgöras av fotografier och/eller videodokumentation i förening med Vittnesuppgifter hamn det oftast redan från de personer som gjort iakttagelsen. I är besättningens och/eller andra uppgifter klarlagt från genom personers vilket fartyg ett utsläpp har skett. Trots att det utredning är klarlagt vilket fartyg som genom annan släppt ut olja kan det ändock ibland befogat att ta oljeprov från vara fartyget. T.ex. kan sådant prov behövas för att fastställa varifrån ombord som ett utsläpp kommit och därigenom vem som skall göras ansvarig för utsläppet. Vidare innebär de skilda beviskrav olika länsom der tillämpar att det för lagföring i annat land kan vara nödvändigt att ta oljeprov. Vad är viktigt är emellertid att det förhållandet att idensom titet inte uppnås mellan oljeprov från utsläppet och från fartyget inte tillmäts "negativt bevisvärde" och tas till intäkt för att utsläppet inte skett från fartyget. Det är också viktigt att man internationellt fortsätter att sprida information de svårigheter det innebär att ta oljeprov om som och verkar för att sedvanlig bevisvärdering tillämpas, innebärande att överensstämmande oljeprov inte bör absolut förutsättning för vara en att brott skall anses styrkt.

394 Straflansvaret SOU l 998: 15 8

19.7 Straffansvaret vid

olagliga oljeutsläpp

Vi föreslår att varje person som uppsåtligen eller oaktsamhet av medverkar till att ett förbjudet utsläpp sker skall dömas till ansvar för olaga utsläpp. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp, som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Den särskilda regleringen ansvaret för olika specialsubjekt i VlfL tas bort. av Har oaktsamheten bestått i en underlåtenhet att utöva tillsyn och kontroll skall i stället sedvanliga principer för företagaransvar tilllämpas. Befálhavarens ansvar blir med de principer vi skall som anser tillämpas av övergripande karaktär och oberoende av om befälhavaren ansvarat för den mer omedelbara tillsynen över hanteringen av olja och också oberoende det befäl haft detta tillav om som synsansvar gjort sig skyldig till brott. Befálhavarens övergripande ansvar för att förhindra förorening föreslås komma till uttryck i fartygssäkerhetslagen.

l9.7.l Nuvarande i VlfL

reglering

I dag finns straffbestämmelser för olagliga utsläpp i tre olika paragrafer i VlfL. Enligt 10 kap. l § döms den uppsåtligen eller oaktsamhet som av bryter mot förbudet mot utsläpp av olja eller inte så långt det är som möjligt begränsar ett förbjudet utsläpp, till följd olyckshändelse som av

släppts ut från fartyget, till böter eller fängelse i högst två år.

Till samma straff döms enligt 10 kap. 2 § befälhavare, han brustit om i den tillsyn behövs för att ett utsläpp inte skall ske i strid mot utsom släppsförbudet. Om befálhavaren har överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord skadliga ämnen till visst befäl eller av om visst befäl har sådant ansvar till följd tjänstens beskaffenhet, gäller av vad som ovan sagts i stället det befälet. Har ett brott enligt 10 kap. l § begåtts döms enligt 10 kap. 6 § första punkten fartygets redare eller ägare han själv begått gämingen, som om om han underlåtit att göra vad skäligen kunnat fordras honom som av för att förhindra det inträffade.

1998:158 Straffansvaret 395

SOU

19.7.2 Problem med nuvarande reglering

Som redovisats i kapitel 13 förekommer det relativt ofta att förundersökningar läggs ned med hänvisning till brister beträffande gärningens

subjektiva sida. Vanliga nedläggningsgrunder är att ansvarig för gärningen inte kan identifieras eller att uppsåt/oaktsamhet inte kan visas. Det är således främst två problemställningar aktualiseras då det

som gäller regleringen det individuella straffansvaret. Den ena rör vilka av bör kunna göras ansvariga då ett oljeutsläpp inträffat personer som samt dessas inbördes Den andra gäller det subjektiva rekvisitet. ansvar.

19.7.3 Det subjektiva rekvisitet

enligt VlfL krävs i dag att åklagaren kan visa att den åtalade För ansvar uppsåtligen eller oaktsamhet medverkat till att ett olagligt utsläpp av skett. Att uppsåt eller oaktsamhet krävs framgår dock endast 10 kap. l § VlfL. Även enligt 10 kap. 2 eller 6 § uttryckligen av ansvar VlfL förutsätter emellertid att oaktsamhet kan visas. Oaktsamheten består emellertid här i underlåtenhet, nämligen att den ansvarige en varit oaktsam att brista i tillsyn och kontroll. genom För för miljöbrott krävs uppsåt medan för vållande till ansvar ansvar miljöstörning förutsätter oaktsamhet. Kravet på att åtminstone huvuddragen av det händelseförlopp som utgör den straffbara gärningen skall omfattas av gämingsmannens uppsåt oaktsamhet culpa gäller generellt inom straffrätten

dolus eller

den s.k. täckningsprincipen. Strikt straffansvar förekommer i princip

inte längre. Av l kap. 2 § BrB följer att gärning skall, annat inte en om är särskilt föreskrivet, brott endast då den begås uppsåtligen. anses som En oaktsam gärning är, såvitt brotten i BrB, således endast straffavser bar detta särskilt angetts. Denna princip kommer fr.0.m. den l juli om

1999 även att gälla inom specialstraffrätten p. 2 i Övergångsbestäm-

melsema till 1994 års ändringari l kap. 2 § BrB, SFS 1994:458. Det är uppenbart att det allmänna kravet på uppsåt eller oaktsamhet för att ett brott skall föreligga också måste gälla vid olagliga utanses släpp. Lika uppenbart är det att det måste åklagaren har bevara som visbördan för att straffbudets objektiva rekvisit är täckta av gärningsuppsåt eller oaktsamhet. Att, i vissa andra länder, ha ett mannens som

presumtionsansvar för visst utpekat specialsubjekt och lägga på denne

att exculpera sig, skulle i viss mån underlätta brottsutredningen men år enligt vår uppfattning inte försvarbart vid brottslighet av denna allvarliga karaktär.

396 Straflansvaret SOU 19932158

För att ansvar enligt VlfL skall kunna ådömas bör således även fortsättningsvis gälla att åklagaren kan visa att gämingen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Uppsåt

Uppsåtsläran är en komplicerad del straffrätten, utförligt beav som handlats i Straffansvarsutredningens betänkande Straffansvarets gränser, SOU 1996:185. Mycket förenklat brukar uppsåt förklaras med att någon handlat med "vett och vilja". Som Straffansvarsutredningen anfört är dock denna beskrivning både för opreciserad och för snäv SOU 1996:185, Del I s. 83 f.. Man brukar i Sverige skilja mellan uppsåt till effekt och uppsåt beträffande gämingsmoment. Med effekt då att handlingen skall avses medföra ett visst yttre resultat, i regel skada eller konkret fara för en en skada. Andra gämingsmoment än effekt är omständigheter faktisk av eller rättslig natur som måste föreligga för att de objektiva rekvisiten i ett straffbud skall uppfyllda. vara Den som olagligen släpper ut olja på ett sätt medför eller kan som medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller betydande oläannan genhet i miljön, måste för att kunna dömas för att uppsåtligen ha orsakat skada eller risk för skada ha uppsåt i förhållande till effekten. Som exempel på uppsåt omfattande gärningsmoment kan nämnas att gärningsmannen för att dömas för ett uppsåtligt olagligt utsläpp enligt VlfL måste ha uppsåt omfattande att ett utsläpp skett samt attdetta varit otillåtet. När det gäller sistnämnda förhållande kompliceras emellertid

frågan om det subjektiva rekvisitet är uppfyllt den handlande

av om

svävat i villfarelse se härom nedan.

När det gäller straffbestämmelser förutsätter viss effekt för som en att brott skall föreligga brukar man skilja mellan tre olika former av uppsåt; direkt uppsåt, indirekt uppsåt och eventuellt uppsåt. Direkt uppsåt föreligger gärningsmannen syftar till att uppnå det om brottsliga resultatet eller ser detta ett nödvändigt genomgångsled som för att uppnå det mål han åsyftar. Indirekt uppsåt föreligger om gärningsmannen inte åsyftar det avsedda resultatet men ändock inser att hans handlingar kommer att leda till effekten.

Eventuellt uppsåt föreligga gärningsmannen inser det

anses om att

föreligger en risk för att hans handlingar skall leda till den brottsliga ef-

fekten dvs. att han inser att det brottsliga resultatet är möjlig biveren kan av handlingen och det kan hållas för visst att han skulle ha om

SOU 1998: 158 Straflansvaret 397

handlat på sätt även han säker på att effekten skulle insamma om var träffa. Det sista ledet kallas det hypotetiska provet. Uppsåt beträffande andra gämingsmoment än effekt anses föreligga antingen gärningsmannen är medveten att brottsförutsättningen om om föreligger eller han ansett denna oviss men möjlig och förhållandeom är sådana att det kan hållas för visst att han skulle ha handlat på na sätt han varit säker på att brottsförutsättningen förelåg. Den samma om sistnämnda formen motsvarar eventuellt uppsåt beträffande effekt.

Oaktsamhet

Oaktsamhetsbedömningen sker i två led. Först görs en bedömning av gärningsmannen brustit i erforderlig aktsamhet. För att en handling om skall oaktsam skall den avvika från den norm som styr aktsamanses hetsbedömningen inom ett visst område. Detta beskrivs ibland som att culpa förutsätter ett otillåtet risktagande. Vilket aktsamhetskrav som gäller för ett visst område beror på vilken risk för skador som föreligoch på hur allvarliga dessa typiskt sett ger Är handlande objektivt oaktsamt skall i ett andra led prövas ett om det kunde begäras gärningsmannen att just han uppfyllde aktsamav hetskravet. Man brukar i subjektivt hänseende skilja mellan medveten culpa, föreligger gärningsmannen förstår att hans handlande som om innefattar otillåtna risker, och omedveten culpa, då gärningsmannen inte förstått borde förstå att hans handlande innefattar otillåtna rismen ker.

Uppsåtsbedömningen vid olagliga utsläpp

Alla oljeutsläpp inte har sin grund i en nödsituation eller är en som följd olycka med fartyget eller på dess utrustning kommer med av en vårt förslag objektivt sett att vara förbjudna inom Sveriges sjöterritori- Förbudet omfattar förutom alla utsläpp från lasttankutrymmen inum. klusive samt utsläpp sludge och spillolja även avsedda pumprum av - 15 ppm-utsläpp skett via utsläppsutrustningen. Gämingsmannen som bör alltså i situation då den sistnämnda typen av utsläpp företagits en inte kunna undgå ansvar därför att fel uppstått på utrustningen. Att gärningsmannen svävat i villfarelse rörande det svenska förbudet mot utsläpp och straffbarheten även utsläpp under 15 ppm får nämligen av sådan straffrättsvillfarelse som enligt 24 kap. 9 § BrB inte anses vara en

utesluter straff för uppsåtligt brott annat än när misstaget kan anses

klart ursäktligt.

398 Straflansvaret

Hans Thornstedt har i avhandlingen "Om rättsvillfarelse" Stockholm

1956 inordnat rättsfall där en rättsvillfarelse enligt vad nämnts nu ansetts ursäktlig under tre kategorier. Villfarelsen beror på att gärningsmannen till följd brister i pubav liceringsförfarandet inte kunnat få del straffbestämmelsen. av Villfarelsen beror på att det överträdda stadgandet är otydligt till sin innebörd. Myndighet har genom någon ämbetsåtgärd gett gärningsmannen anledning anta att det överträdda straffbudet hafi ett annat innehåll än det verkligen hade. Thornstedt framhåller beträffande denna grund att det inte finns underlag för ett påstående att det är fast praxis att frikänna, då någon vilseletts av en myndighet. Alla lagar och författningar kuststaten utfärdar och rör besom som

varande av kuststatens miljö samt förhindrande, begränsning och kon-

troll av förorening därav skall enligt havsrättskonventionen artikel 2l

punkt 3 vederbörligen offentliggöras. Har så skett och bestämmelserna

inte är osedvanligt otydliga bör ansvarsfrihet inte kunna inträda p.g.a. punkterna eller Inte heller ansvarsfrihet enligt punkten bör kunna inträda annat än undantagsvis.

Alla operationella oljeutsläpp kräver någon fonn aktiv handling

av för att olja skall komma ut i vattnet. Detta innebär att i situationer då det är klarlagt att fråga är ett operationellt utsläpp antingen från om lasttank- eller maskinutrymmen och utsläppet skett inom Sveriges sjöterritorium, så måste utgångspunkten att utsläppet skett uppsåtvara ligen. När det gäller utsläpp i den ekonomiska samt utsläpp från zonen svenska fartyg i andra vattenområden gäller emellertid fortfarande att utsläpp upp till 15 ppm är tillåtna. Utanför specialområde får t.o.m. ut-

släpp av oljehaltig blandning ske från lasttankutrymmen. Här kan där-

med ansvar för uppsåtligt brott bli i det närmaste omöjligt styrka att

p.g.a. att påstådda fel på utsläppsutrustningen inte kan motbevisas.

Också vid andra operationer, t.ex. utsläpp i samband med last-

ning/lossning eller bunkring, kan ansvar uteslutet för uppsåtligt

vara brott. Vidare kvarstår problemet att peka ut vilken begått person som

den handling varigenom utsläppet skett eller den beordrat

person som

utsläppet. Ansvar torde därför även i fortsättningen oftast bli aktuellt

p.g.a. oaktsamhet.

Oaktsamhetsbedömningen vid oljeutsläpp

Sjöfart är näring innebär beaktansvärda risker för skador en som pä miljön. Detta medför att stränga aktsamhetskrav måste ställas på dem

Straflansvaret 399

är ansvariga för och utövar verksamheten. Liksom beträffande vissom

andra specialstraffrättsliga brott bör ansvaret ligga mycket nära ett

sa strikt Har ett objektivt otillåtet oljeutsläpp begåtts bör man såleansvar.

des i princip kunna utgå från att utsläppet om det inte skett uppsåtligt

är följd oaktsamhet. en av

19.7.4 Vem eller vilka bör göras ansvariga då ett

olj eutsläpp har skett

Enligt nuvarande reglering kan ett flertal göras straffrättsligt personer ansvariga då ett olagligt oljeutsläpp inträffat. Förutom den faktiskt som begått utsläppet kan befälhavare eller annat befäl samt redare/ägare dömas. I praktiken är det sällan det går att styrka vem som faktiskt utsom fört den handling varigenom olja släppts ut. Ansvar aktualiseras i stället oftast för befälhavare eller annat befäl, vanligen maskinchef. Ansvar för redare/ägare har såvitt vi kunnat utröna endast varit aktuellt i fall då denne också varit fartygets befälhavare. Av vår kartläggning samt de diskussioner som vi har haft med kustbevakningstjänstemän, poliser och åklagare har vi kunnat konstatera att gällande reglering tillsynsansvaret enligt 10 kap. 2 § VlfL ibland nu av vållar problem eftersom sådant ansvar enligt paragrafen skall ådömas antingen befálhavaren eller annat befál. Om man då inte kan utreda i det konkreta fallet halt tillsynsansvaret t.ex. därför att det vem som inte går att fastställa varifrån ombord utsläppet kommit eller därför som att det är oklart vad som följer av ett visst befáls tjänsteåligganden kan detta medföra att varken befälhavaren eller annat befäl kan lastas för att ha brustit i tillsyn. Däremot finns det inget som hindrar att man tillämpar företagarför redare/ägare. Även befälhavaren borde med stöd prinansvaret av cipema för företagaransvar kunna dömas i egenskap av företrädare för redaren. Eftersom det i straffbestämmelsema särskilt angetts i vilket avseende olika subjekt vid underlâtenhetsbrott kan emellertid ansvarar diskuteras avsikten varit att befälhavaren skall kunna dömas till anom i situationer då han överlåtit ansvaret för tillsynen till t.ex. maskinsvar chefen såvida han inte kan dömas för egenhändigt handlande enligt l0 kap. l §. Ansvarsbestämmelsen för redare/ägare synes inte heller i något fall direkt ha åberopats till stöd för ett åtal mot befálhavaren. Föreliggande problem vad gäller tillsynsansvaret ombord är ganska specifika för nordiska förhållanden. I andra europeiska länder är ansvaret i nu nämnt avseende ofta kanaliserat till befálhavaren.

400 Straflansvaret SOU l998:158

Även för redare/ägare är svårtillämpat, dels därför defiansvaret att nition saknas av vem som är att betrakta som fartygets redare, dels därför att redaren oflast är en juridisk person och eller vilka bär vem som ansvaret inom den juridiska personen kan vara svårt att bestämma. Situationen kompliceras ytterligare av att man vid olagliga utsläpp ofta har att göra med utländska rättssubjekt. Ibland kan det också vara så att den som haft det bestämmande inflytandet över fartygets drift inte är att betrakta vare sig som fartygets ägare eller redare. Denne kan i stället vara en timechartrare av fartyget eller ett managementbolag. Straffansvar enligt VlfL kan emellertid till skillnad från vad gäller - som enligt sjölagen 1994:1009 och fartygssäkerhetslagen l988:49 inte ådömas annan som i redarens ställe haft hand om fartyget. För att komma tillrätta med de problem som nuvarande reglering innebär kan olika lösningar väljas. Ett sätt att undvika diskussioner om vem som har ansvaret ombord är att kanalisera det straffrättsliga ansvaret till befálhavaren. Ett annat alternativ är att ändra nuvarande reglering av ansvaret för skilda subjekt. Slutligen kan välja att ta bort man den särskilda regleringen av befälhavares/annat befäls tillsynsansvar respektive redares/ägares och bara beteckna det ansvariga rättsansvar subjektet "den som". Det sista alternativet skulle innebära att varje som person som uppsåtligen eller av oaktsamhet medverkar till att ett olagligt utsläpp sker kan dömas till ansvar. Det skall i sammanhanget anmärkas att med vårt förslag ett olagligt utsläpp i första hand skall rubriceras som miljöbrott eller vållande till miljöstörning. Ansvar för dessa brott är stadgat för "den som bl.a. föro-renar vatten. Vad i det följande sägs de principer bör som om som gälla för ansvarsfördelningen är tillämpliga även då aktualiseras ansvar enligt BrB miljöbalken.

19.7.5 Bör ansvaret ombord kanaliseras till

befälhavaren

Enligt den information vi fått är det individuella ansvaret för olagliga utsläpp till sjöss i vissa länder, t.ex. Frankrike, Storbritannien och Nederländerna, kanaliserat till befálhavaren. I samtliga dessa länder kompletteras befälhavarens regler straffansvar för juriansvar av om disk person vanligen utkrävs fartygets ägare. I Tyskland ansvar av saknas straffansvar för juridiska Här har införts särskild personer. en bestämmelse där befälhavarens för att förhindra föroreningar ansvar

betonats Artikel l b i "MARPOL-Gesetz". Enligt bestämmelsen skall

befälhavaren, den ombord är ansvarig för alla åtgärder för att som som förebygga förorening, vidta adekvata åtgärder för att säkerställa att

SOU 1998: 158 Straflansvaret 401

förbjudna utsläpp inte begås. Liknande reglering av befälhavarens ansvar finns i polsk lagstiftning. Det bakomliggande skälet för kanalisering av det straffrättsliga en ansvaret till befälhavaren skulle vara att man, i de fall ett utsläpp skett, normalt kan utgå från att utsläppet antingen beordrats av befälhavaren eller att han inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förhindra att olagliutsläpp sker. Har befälhavaren lämnat tydliga instruktioner är det ga nämligen inte sannolikt att övriga besättningsmedlemmar skulle trotsa dessa och olagligen släppa ut olja. Det sagda är säkert riktigt i situationer då det är klarlagt att ett medvetet utsläpp har skett helt i strid med gällande reglering. Bevisläget är emellertid inte alltid sådant att det kan styrkas att det varit fråga om ett utsläpp detta slag. Än sällan kan styrkas utsläppet skett på av mer att order av befálhavaren. Vi är i och för sig av uppfattningen att befälhavaren har ett vidare i frågor rörande förhindrande av förorening än som kommer till ansvar uttryck i lO kap. 2 § VlfL, vilken bestämmelse endast reglerar det mer omedelbara tillsynsansvaret över hanteringen av olja. Enligt vår bedömning medför befälhavarens övergripande ansvar och befogenheter ombord att han inte med automatik bör kunna undgå straffrättsligt ansvar bara därför att tillsynsansvaret legat på annat befäl. Kan befälhavaren göras ansvarig i situationer då annat befäl haft tillsynsansvaret kommer detta i praktiken att innebära att befálhavaren i större utsträckning än i dag kan dömas till ansvar. Detta bör emellertid å andra sidan inte automatiskt leda till att alla andra ombord bör undantas från straffrättsligt ansvar. I situationer då ansvar för befälhavaren aktualiseras p.g.a. en underlåtenhet och utsläppet skett inom annat befäls tillsynsområde samt kan tillskrivas detta befäls uppsåtliga eller oaktsamma handlande är det t.ex. inte rimligt att undanta det andra befälet från ansvar. Detsamma får generellt anses gälla då annan besättningsmedlem handlat uppsåtligen eller oaktsamt. Om åtal väcks mot befälhavare och/eller annat befäl kan det emellertid ibland vara befogat att underlåta att väcka åtal mot den besättningsmedlem som faktiskt begått den handling varigenom utsläppet skett, om det finns anledning att anta att denne handlat på order av överordnad och påföljden vid fällande dom endast kan antas bli böter. Åtalsunderlåtelse i nämnt fall bör kunna meddelas med stöd 20 nu av kap. 7 § RB. På grund av det anförda anser vi det inte lämpligt att kanalisera ansvaret ombord till enbart befälhavaren.

402 Straflansvaret SOU 1998: l 5 8

19.7.6 för

Principer ansvarsfördelningen

Vi menar att straffstadgandet vid olagliga utsläpp bör vara uppbyggt kring möjlighet att med åberopande av skilda grunder döma flera en - personer till ansvar då ett olagligt utsläpp inträffat. Ansvar bör liksom nu kunna ådömas den eller de som begått den

handling varigenom olja olagligen släppts ut, antingen detta skett upp-

såtligen eller av oaktsamhet, samt den som beordrat ett olagligt utsläpp. Oberoende av om någon kan dömas till ansvar för egenhändigt handlande bör ansvar därutöver kunna ådömas en eller flera i ansvarig ställning enligt utvecklade principer för företagaransvar. Då företagaransvaret tillämpas handlar det vanligen om att företagaren varit oaktsam genom att brista i tillsyn och kontroll av den verksamhet han driver. Det som läggs företagaren till last är att han varit oaktsam genom att inte ingripa i verksamheten och förhindra att denna drivs i strid mot gällande bestämmelser. Det är alltså frågan om en oaktsamhet som består i en underlåtenhet. Något krav på att företagaren skall ha varit medveten om att det sker överträdelser finns inte, då det för ansvar är tillräckligt att brottet begåtts av oaktsamhet. Däremot måste man kunna konstatera att företagarens underlåtenhet har orsakssamband med överträdelsen, eller med andra ord att överträdelsen hade kunnat undvikas om företagaren gjort vad på honom ankommer för att förhindra och kontrollera att överträdelser inte begås. Om man översätter principerna för företagaransvar på sjörättsliga förhållanden och den som utövat bestämmande inflytande över fartygets drift är en juridisk person har den verkställande ledningen främst VD ansvaret för att fartyget drivs och att arbetet ombord organiseras på ett sådant sätt att lagöverträdelser inte sker. Förutom att ledningen har ansvar för fartygets skick skall ledningen sörja för att underlydande personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Man har också ett för att kontrollera att personalen fullgör sina ansvar uppgifter och har en skyldighet att ingripa om det visar sig föreligga brister.

I ISM-koden se avsnitt 4.4.2 har huvudansvaret för att förhindra

förorening lagts på företaget the company. Med företaget avses i

första hand fartygets ägare ansvaret kan också ligga på men annan per-

son eller organisation, såsom redaren the manager eller den hyr

som fartyget utan besättning och som övertagit ägarens för fartygets ansvar drift och därmed gått med på att överta de skyldigheter och ansvar som koden föreskriver. Om någon annan än ägaren ansvarar för driften skall detta enligt koden anmälas till administrationen. ISM-koden har införlivats med svensk rätt ändringar i fargenom tygssäkerhetslagen samt genom att SjöV med stöd av 2 kap. 5 § far-

SOU 1998: l5 8 Straflansvaret 403

tygssäkerhetslagen kungörelse, SJÖFS 1996:2, föreskrivit att genom rederiers säkerhetsorganisation i tillämpliga delar skall överensstämma med vad föreskrivs i koden. Enligt lagen skall rederiverksamhet som bedrivas på ett sådant sätt att sjösäkerheten upprätthålls samt människor, miljö och egendom skyddas 2 kap. 4 §. Ett rederi skall ha ett a

dokument angående godkänd säkerhetsorganisation l kap. 4 § andra

stycket. Fartyg som används for yrkesmässig personbefordran eller bruttodräktighet är minst 20 får användas till sjöfart endast om vars dess rederi har ett dokument angående godkänd säkerhetsorganisation och fartyget är försett med ett certifikat angående godkänd säkerhetsorganisation 2 kap. 4 c §. ISM-koden har inte trätt i kraft internationellt såvitt avser alla typer av fartyg. Inte heller de svenska bestämmelserna gäller ännu alla fartyg. Vad i koden föreskrivs om "företagets" skyldigheter får dock anses som äga generell giltighet. ISM-kodens föreskrifter och krav på certifiering torde medföra förbättrade möjligheter att utreda vilken fysisk eller juridisk person som haft ansvaret för att genom instruktioner och förfaranden organisera arbetet på sådant sätt att skyddet av den marina milj ön säkerställs i enlighet med relevant internationell och nationell lagstiftning. Vem som har detta ansvar bör nämligen kunna utläsas av fartygets handlingar. Att denne ibland kan vara någon annan än den som i strikt mening är att betrakta som redare torde det inte råda någon tvekan om. Fortfarande kommer det dock att vara problematiskt att fastställa vilken fysisk person inom den juridiska personen som skall göras ansvarig. Detta är emellertid ett problem som gäller generellt då företagaransvar aktualiseras, även om sjöfartens internationella prägel ytterligare komplicerar utredningsmöjligheterna. Den dagliga tillsynen och kontrollen ombord på ett fartyg kan av naturliga skäl inte ligga på rederiet. Behovet av delegering är uppenbart och har också stöd i den sjörättsliga lagstiftningen. Allmänt kan om möjligheten att delegera arbetsuppgifter och ansvar för tillsyn och kontroll sägas att delegering är tillåten om det på grund av verksamhetens omfattning eller annars finns särskilda skäl for detta. Det måste alltså finnas ett behov av delegation inom företaget. För att delegation skall få betydelse i straffrättsligt hänseende krävs också att den är korrekt genomförd. En korrekt genomförd delegation kan sägas förutsätta att ledningen organiserat företagets verksamhet på ett rationellt sätt, att den till vilken en uppgift delegerats är kompetent och fått erforderliga instruktioner,

404 Straflansvaret

att den till vilken en uppgift delegerats har tillräckliga beslutsbefogenheter och ekonomiska att vidta åtgärder påkallas; resurser som han måste med andra 0rd ha en relativt självständig ställning i förhållande till ledningen och att det av delegeringen klart framgår vem eller vilka som i olika avseenden bär ansvaret för att tillämpliga bestämmelser följs. Det skall anmärkas att vad som delegeras är arbetsuppgifter och ansvaret för tillsyn och kontroll och inte det straffrättsliga ansvaret. Då det gäller sjörättsliga förhållanden har befalhavarens övergripande ansvar ombord direkt stöd i bl.a. sjölagen. Enligt lagen åligger det befälhavaren att övervaka att fartyget är i sjövärdigt skick samt att se till att det framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Befälhavaren är också skyldig att känna till de påbud och föreskrifter som gäller om sjöfarten for de farvatten som fartyget trafikerar. Enligt fartygssäkerhetslagen åligger det vidare befälhavaren att ha den kännedom om fartyget som han behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter beträffande säkerheten på fartyget och han är skyldig att, innan en resa påbörjas, se till att fartyget år sjöklart. I ISM-koden har befálhavarens övergripande ansvar och befogenhet att fatta beslut i frågor rörande förhindrande av förorening betonats. Denna skyldighet har emellertid inte direkt kommit till uttryck i svensk författning. Sammanfattningsvis kan sågas att befälhavaren har en mycket speciell ställning ombord. Det är inte bara så att han är högste beslutande i förhållande till övriga besättningsmedlemmar. Han har också en mycket självständig ställning i förhållande till redaren. Liksom det föreligger behov av delegering från ledningen till befälhavaren är det på större fartyg omöjligt for befälhavaren att rent fysiskt utöva ständig tillsyn överallt ombord. Delegering av den mer omedelbara tillsynen över hanteringen av skadliga ämnen kan därför ske till annat befäl. Om befälhavaren överlåtit ansvaret till annat befäl måste förutsättningarna för en korrekt delegation vara uppfyllda. I annat fall ligger ansvaret för tillsynen kvar på befälhavaren. Tillsynsansvaret för annat befäl kan emellertid också följa av tjänstens beskaffenhet. Då det gäller svenska fartyg anges i fartygssäkerhetslagen att maskinchefen är ansvarig för drift och underhåll av fartygets maskineri med tillhörande anordningar och det åligger maskinchefen att, innan påbörjas, till att maskineriet med anordningar en resa se som hör till detta är i behörigt skick. Maskinchefens åligganden medför, såvitt svenska fartyg, att ansvaret för tillsynen över hanteavser ringen av olja för fartygets drift normalt ligger på maskinchefen. Fartygssäkerhetslagens bestämmelser om olika besättningsmedlemmars

SOU 1998: 158 Straflansvaret 405

gäller emellertid bara svenska fartyg. På utländska fartyg kan ansvar ansvarsfördelningen vara armorlunda. Det är inte ovanligt att allt ansvar ligger på befälhavaren. När det gäller andra befäl ombord har deras åligganden inte reglerats i lag. Det förekommer emellertid att tillsynsansvaret för lastning och lossning olja tjänstens beskaffenhet ligger på annan än befälav p.g.a. havaren, t.ex. styrman. Det förhållandet att annan ombord har det omedelbara tillsynsansvaret tjänstens beskaffenhet eller delegation innebär emellerp.g.a. p.g.a. tid inte att befälhavaren bör undgå allt ansvar.

Således anges i förarbetena till fartygssäkerhetslagen prop.

1987/88:3 69 att vad som föreskrivs om maskinchefens ansvar inte s. inskränker befälhavarens övergripande ansvar för hela fartyget enligt sjölagen. Som ytterst ansvarig för att fartyget framförs och handhas på ett sätt

är förenligt med gott sjömanskap och i enlighet med gällande na-

som tionella och internationella bestämmelser har befálhavaren allmän en skyldighet att instruera besättningen samt organisera arbetet så att överträdelser inte sker. Han har vidare en övervakningsplikt och är skyldig att hålla sig underrättad om förhållandena ombord samt agera och han har anledning att anta att gällande föreskrifter inte reagera om följs. Sådan skyldighet att ingripa har också ledningen för rederiet. Beträffande både befälhavare och andra befäl gäller att dessa skall uppfylla särskilt angivna kvalifikationskrav. Det åligger självklart redaren att se till att befälsbefattningama innehas av kompetenta personer. Redaren har också ett ansvar för att ansvarsfördelningen befälhavareannat befäl är tydlig. Det förhållandet att befälhavarens och maskinchefens åligganden reglerats i lag torde emellertid medföra att dessa inte kan undgå ansvar för överträdelser som klart ligger inom deras respektive ansvarsområden genom att hänvisa till att straffansvaret skall bäras enbart av redaren. Det sagda innebär att ett oljeutsläpp bör kunna aktualisera ansvar på flera olika nivåer, från den som faktiskt begått utsläppet till någon inom ledningen för rederiet. De nu beskrivna principerna för ansvarsfördelningen följer i viss mån redan i dag av lagstiftningen. En skillnad gäller emellertid befälhavarens ansvar, vilket med de principer som vi anser skall tillämpas, är av övergripande karaktär och oberoende av om befälhavaren ansvarat för den mer omedelbara tillsynen över hanteringen av olja och också oberoende det befäl som hafl detta tillsynsansvar gjort sig"sky1av om

dig till brott. En skillnad föreligger också då det gäller ansvaret för redare/ägare, eftersom detta ansvar enligt vår uppfattning bör utvidgas till

—

406 Strafimsvaret

att också annan som i redarens ställe haft ett avgörande inflytande avse över fartygets drift.

19.7.7 straffansvaret i VlfL

Regleringen av

Ett sätt att tydliggöra befälhavarens övergripande ansvar är genom en ändrad reglering som innebär att befälhavare ansvarar under samma förutsättningar som redaren/ägaren, dvs. om han inte gjort vad på hoankommer för att förhindra överträdelsen. Om man väljer denna nom lösning måste en kompletterande bestämmelse införas som reglerar an-

svaret för som i redarens ställe utövat ett avgörande inflytande

annan över fartygets drift. Ett annat sätt att lösa föreliggande problem med den rättsliga regleringen är att helt enkelt ta bort den särskilda regleringen av befälhavares/annat befäls samt redares/ägares ansvar. Dessa kommer då i stället att omfattas av "den som", även om de inte egenhändigt företagit den handling varigenom utsläppet skett utan ansvar aktualiseras enligt tidigare utvecklade principer för företagaransvar, dvs. vanligtvis därför att brottet haft sin grund i oaktsamhet vid utövandet tillsynen eller konav trollen av verksamheten. Från legalitetssynpunkt kan anföras att det är angeläget att det av straffbestärnmelsema framgår under vilka omständigheter en underlåtenhet är straffbar samt vilka som bär ansvaret härför. Detta, liksom det förhållandet att ansvaret för skilda specialsubjekt i stor utsträckning regleras i annan lagstiftning inom sjörätten, skulle i och för sig tala för att man också i VlfL särskilt reglerar ansvarsfrågoma för befälhavare/armat befäl respektive redare/ägare. Åtskillnad måste emellertid göras mellan överträdelser där endast visst eller vissa specialsubjekt kan bli föremål för ansvar och fall där särskilt straffansvar föreskrivs för underlåtenhet vid sidan om ett en straffansvar för "den som". Vi menar att straffansvaret vid olagliga utsläpp bör följa samma principer som armars gäller vad avser möjligheten att döma till ansvar för brott som begåtts inom ramen för näringsverksamhet. Vem eller vilka personer som kan göras straffrättsligt ansvariga bör då endast begränsas av kravet på uppsåt eller oaktsamhet. Detta krav innebär å andra sidan att endast vissa subjekt i praktiken kan göras ansvariga då oaktsamheten bestått i en underlåtenhet. Att så är fallet följer beav stämmelser som reglerar på vem ansvaret i ett visst hänseende vilar samt av sådana principer rörande fördelningen av ansvaret inom en juridisk person som utvecklats i praxis.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 407

Befälhavarens ansvar ombord framgår i dag främst av sjölagen och fartygssäkerhetslagen. Ingen av dessa lagar anger emellertid särskilt att befälhavaren har ett övergripande ansvar i frågor rörande förhindrande

av förorening. För att tydliggöra befälhavarens ansvar i detta avseende anser vi att ett tillägg bör göras i fartygssäkerhetslagen. Det skall an-

märkas att VlfL hänvisar till att bestämmelser om rederiers och fartygs säkerhetsorganisation, vilka även avser att skydda miljön, finns i fartygssäkerhetslagen. För att det inte skall råda någon tvekan om att annan som i redarens ställe haft ett avgörande inflytande över fartygets drift jämställd med redaren i bl.a. straffrättsligt hänseende bör en bestämmelse med denna innebörd införas i VlfL.

19.8 Straffet för

olagliga utsläpp

Våra överväganden: En generellt skärpt inställning till olagliga ut-

släpp måste komma till stånd. Ett uppsätligt utsläpp innehållande ett

hundratal liter olja i ett föroreningskänsligt område som Östersjön

bör anses vara av så allvarlig art att det kan vara motiverat att bestämma straffet till fängelse.

l9.8.1 Vår på straffet för olagliga utsläpp

syn

Straffet för olagliga utsläpp är enligt VlfL böter eller fängelse i högst

två år. Samma straff stadgas för normalgraden av miljöbrott samt för vållande till miljöstöming. Ytterst är det domstolarna och främst - Högsta domstolen som avgör vilket straff ett brott skall leda till. Den -

möjlighet som straffskaloma ger att döma till fängelse för olagliga

utsläpp har emellertid vad vi vet endast utnyttj ats i ett fall det skall i

- sammanhanget dock anmärkas att det fåtal domar som finns främst avser oaktsamma utsläpp i hamnområden. Vi menar att en generellt skärpt inställning till denna typ av brottslighet måste komma till stånd. Vid bedömningen av hur strängt straff ett olagligt utsläpp skall föranleda är självklart flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilken skada eller risk för skada brottet innebär. En som annan viktig omständighet är huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oakt-

samhet som förelegat. Av betydelse vid straffmätningen är också om ett

utsläpp begåtts for ekonomisk vinnings skull.

408 Strafifinsvaret

Vissa utsläpp bör enligt vår uppfattning anses vara av så allvarlig art att det finns skäl att döma till fängelse även om detta inte är motiverat enbart brottslighet. på grund av straffvärdet eller den tilltalades tidigare Exempel på sådan gärning är ett uppsåtligt utsläpp innehållande en en icke helt obetydlig mängd olja i ett föroreningskänsligt område som

Östersjön. Någon exakt gräns för hur stort utsläppet skall vara för att

kunna föranleda fängelse är omöjligt att ange. Vi menar emellertid att sedvanliga operationella utsläpp innehållande ett hundratal liter olja är

den karaktären att det kan vara motiverat med ett fängelsestraff, i

av synnerhet som det bakomliggande motivet för att göra ett sådant utsläpp regelmässigt är ekonomiskt. Erfarenhetsmässigt kan det vara besvärligt att styrka att ett utsläpp har sin grund i ett uppsåtligt handlande eller en uppsåtlig underlåtenhet. Också medvetet oaktsamma utsläpp kan enligt vår uppfattning vara av det slag att det är motiverat att döma till fängelse. Detta gäller i syrmerhet om utsläppet varit av sådan omfattning och skett på ett sådant sätt att det förelegat risk för allvarliga skadeverkningar på den marina miljön. Även på denna utsläpp måste generellt skärpas. synen typ av Frågan är emellertid om detta synsätt låter sig förenas med de begränsningar som gäller i fråga om påföljden då utsläppet begåtts på ett utländskt fartyg. Att så inte är fallet brottet begåtts i den ekonomisom ka zonen är uppenbart. Här får nämligen endast böter dömas ut. Straffet för uppsåtliga och allvarliga gärningar som avser förorening i territorialhavet får dock bestämmas till fängelse, se 2 § begränsningslagen. Att fängelse i sistnämnda fall får ådömas hänger samman med att en wilful and serious pollution enligt havsrättskonventionen medför att fartygets genomfart inte är oskadlig.

Avsiktliga och allvarliga föroreningar

Vilka utsläpp som år av den karaktären att de kan betecknas som av-

siktliga och allvarliga wilful and serious har inte närmare preciserats.

I kravet på att gämingen skall vara "wilful" ligger dock att det måste vara fråga om ett medvetet utsläpp och utsläppet skall ske i strid med konventionen. Utsläpp sker olyckshändelse är därmed som p.g.a. en uteslutna. Likaså utsläpp som sker i en nödsituation. Ett uppsåtligt operationellt utsläpp är emellertid av detta slag. Det skall i sammanhanget anmärkas att detförhållandet att en förorening i konventionens mening anses avsiktlig inte nödvändigtvis innebär att uppsåt enligt svensk rätt måste visas hos den som döms för gärningen. Vad regleras i konsom ventionen är "fartygets agerande". Det torde därmed vara tillräckligt att det är utrett att utsläppet objektivt sett skett avsiktligt. Också medvetet

SOU 1998: 158 Strajfiznsvaret 409

oaktsamma utsläpp borde kunna betraktas som "wilful" jfr Patricia W. Bimie, Alan E. Boyle, International law the environment, 1992, s. 276. För att fängelse skall få ådömas krävs därutöver att utsläppet är allvarligt. Synen på vad är allvarlig förorening varierar mellan skilda som en stater. Tydligt är också att inställningen till miljöbrottslighet ändras i takt med att miljömedvetenheten blir större. Vad som vid havsrättskonventionens tillkomst år 1982 inte ansågs vara en allvarlig förorening kan således vara det i dag. Av betydelse för allvarlighetsbedömanses ningen är också hur föroreningskänsligt det vattenområde är där utsläppet sker. Att definiera "allvarlig förorening" på ett sätt som alla stater kan ställa sig bakom och som också står sig över tiden är förmodligen en omöjlig uppgift. Från svensk sida måste vi hävda en tolkning av begreppet överensstämmer med svenska intressen men som samtidigt som inte kan antas strida mot folkrätten. Några egentligen vägledande uttalanden i denna fråga lämnas inte i förarbetena till begränsningslagen prop. 1995/96:140. Huruvida en gärning skall allvarlig får enligt vad som där sägs prop. s. 179 anses bedömas utifrån den skada eller risk för skada som gärningen typiskt sett kan medföra. De direkta skadorna av ett oljeutsläpp kan ibland vara av bemer gränsad omfattning. Varje utsläpp medför emellertid i någon omfattning negativ påverkan på den marina miljön. Belastningen på Österen sjön genom oljeföroreningar är redan i dag för hög. Varje utsläpp bidrar till att denna belastning ökar. Särskilt med beaktande av den kumulativa effekten medför således varje icke helt obetydligt oljeutsläpp

en risk för en mer betydande skada på Östersjön i stort. Denna risk är

större närmare kusten som utsläppet sker. Om ett utsläpp innehållande ett hundratal liter olja sker i tenitorialhavet borde därför kunna hävdas att utsläppet är allvarligt i havsrättskonventionens mening. Med detta synsätt skulle samma typ av gärning kunna föranleda fängelse antingen den skett på ett svenskt eller ett utländskt fartyg i territorialhavet.

Med denna syn på straffrnätningen följer också att frågan om anhål-

lande och häktning och andra personella tvångsmedel kan aktualiseras i större utsträckning i utredningarna. I sammanhanget bör t.ex. beaktas att de personer som misstänks för brott har ett yrke som medför att de blir svåra att nå för fortsatt utredning och delgivning om de tillåts fortsätta sin resa. Vi är medvetna om att det kan vara svårt att få gehör för detta synsätt internationellt. Trots det anser vi att detta är den linje som Sverige

410 Strafiimsvaret

måste driva i internationella sammanhang. Av praktiska och sjöfartsmässiga skäl kan det emellertid ibland svårt att få till stånd fängelvara sestraff för olagliga utsläpp som begåtts på utländska fartyg. I de fall fängelse inte kan eller bör ådömas måste straffet bli ett högt antal dagsböter.

l9.8.3

Ringa brott

Vårt förslag innebär att förhuden mot utsläpp olja och andra skadliav ga ämnen utvidgas samtidigt som totalförbudet mot utsläpp av olja kommer att gälla även fritidsfartyg. Samtidigt som det straffbara området utvidgas kommer oljeutsläpp från fritidsfartyg om ingen ändring görs att kunna leda till att också vattenföroreningsavgift påförs. Att en fritidsskeppare regelmässigt skall påföras både vattenföroreningsavgift och dömas till straff för ett bagatellartat utsläpp är inte rimligt. Om fri-

tidsfartygen skall omfattas av utsläppsförbudet, vilket det ligger ett stort

värde i att de gör, måste utsläpp från dessa fartyg kunna undantas från det straffrättsliga ansvaret eller helt undantas från bestämmelserna om

vattenföroreningsavgift.

Väljer man att generellt låta utsläpp från fritidsfartyg omfattas av det straffrättsliga ansvaret kommer det att innebära betydande en nykriminalisering och därmed ökad belastning på polis, åklagare och en domstolar. Detta är i sig negativt. Enligt vår uppfattning framstår det också som orimligt att varje litet utsläpp från ett fritidsfartyg skall kunna leda till straffrättsligt ansvar. Vi menar därför att förfarandet med vattenföroreningsavgift trots att denna avgift främst tillkommit för att eliminera ekonomiska fördelar som uppkommer hos näringsidkare i stället bör väljas som huvudsaklig sanktionsfonn. Som konsekvens en härav bör ett undantag göras för ringa brott i straffbestämmelsen. Det skall betonas att avsikten med att undanta ringa brott från det

straffrättsliga ansvaret är den nykriminalisering som annars skulle bli

följden av att fritidsfartygen omfattas utsläppsförbudet. Sådana utav släpp som med nuvarande reglering kan leda till kan därmed i ansvar princip inte bedömas som ringa. När det gäller bedömningen av ringa brott blir av naturliga skäl ut-

släppets omfattning och fritidsfartygets storlek av betydelse, liksom om

utsläppet begåtts uppsåtligen eller oaktsarnhet. av Är utsläppet obetydligt skall vattenföroreningsavgift inte påföras. Ett obetydligt utsläpp bör i princip inte heller leda till straffrättsligt an- Även något större utsläpp från fritidsfartyg bör kunna besvar. ett ett traktas som ringa, i synnerhet möjlighet finns att i dessa fall påföra som

vattenföroreningsavgift. Har vattenföroreningsavgift påförts med be-

Straflansvaret 411

lopp som får anses utgöra en tillräcklig reaktion på brottet bör åklagaren därmed kunna underlåta att väcka åtal. Har utsläppet skett uppsåtligen bör brottet dock normalt inte kunna betraktas som ringa.

19.9 Andra överträdelser VlfL

av - förslag till en ny administrativ sanktionsavgift

Vi föreslår att förekomsten s.k. by-pass anordningar generellt av förbjuds, men anser att det skall ankomma på SjöV att meddela föreskrifter i fråga de anordningar skall omfattas förbudet. om som av Att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, SjöV, meddelar sådana föreskrifter skall uttryckligen framgå VlfL. I lagen av införs även en bestämmelse med innebörd att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, SjöV meddelar föreskrifter rörande kravet på s.k. obligatorisk avlämning av avfall. Vi föreslår vidare att SjöV skall påföra administrativ sanken tionsavgift om ° en föreskrift i fråga om förande av oljedagbok eller andra dagböcker rörande hanteringen skadliga ämnen har åsidosatts, av en s.k. by-pass anordning har anbringats i strid mot förbud eller ° en föreskrift rörande kravet på s.k. obligatorisk avlämning av avfall har åsidosatts. Avgift skall påföras för de överträdelser regeringen bestämt som och efter principen strikt Avgiftsbeloppet skall uppgå till om ansvar. lägst 3 000 kr och högst 30 000 kr och bestämmas med ledning av tariffer som beslutas regeringen. Tarifferna skall utformas så att av sanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Avgift skall påföras genom beslut, som kan överklagas till förvaltningsdomstol men är direkt verkställbart. Det straffbara området vid överträdelse av föreskrifter som gäller oljedagboken eller andra dagböcker inskränks till att endast att avse redaren eller ägaren uppsåtligen eller oaktsamhet försummat sin av skyldighet att bevara dagboken.

19.9. l

Inledning

Svårighetema att rättsligt beivra olagliga utsläpp medför att det är särskilt angeläget att effektivt beivra överträdelser andra bestämmelser av

som syftar till att kontrollera och eliminera föroreningar från fartyg. I

412 Straflansvaret

flera fall är det dessutom relativt enkelt att utreda och styrka sådana överträdelser. Detta gäller t.ex. brister i förandet av oljedagboken eller andra dagböcker. En annan gärning, på vilken vi anser att en sanktion regelmässigt bör följa, är då man ombord anbringat en s.k. by-pass anordning för utsläpp direkt till sjön. När kravet s.k. obligatorisk avlämning avfall börjar gälla måste enligt vår uppfattning en underlåav tenhet att följa detta krav också leda till någon form av sanktion jfr i detta avseende det förslag till direktiv om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg som Europeiska Gemenskapens kommission lagt fram i juli 1998, KOMl998 452 slutlig. Förslaget innehåller en artikel, vilken anger att medlemsstaterna skall fastställa ett sanktionssystem för brott mot den obligatoriska avlämningen.

19.9.2 förd

Oljedagboken är inte korrekt

Under år 1996 upptäcktes i 1865 fall brister då det gäller fartygens oljedagböcker i samband med inspektioner inom ramen för Parismemorandumet om hamnstatskontroll. Under detta år var det den vanligast förekommande bristen i vad avser regelverket i MARPOL, annex Det kan vidare noteras att antalet upptäckta brister i detta avseende ökade kraftigt under år 1996 i förhållande till de två tidigare åren år 1994 upptäcktes 963 fall och âr 1995 925 fall, jfr Paris Memorandum of Understanding on port State Control, Annual report 1996. I vilken omfattning brister i fartygens oljedagböcker upptäcks i sam-

band med hamnstatskontroller i Sverige har vi ingen exakt uppgift om.

Vi har inte heller kartlagt i vilken utsträckning överträdelser rörande oljedagbokföringen har polisanmälts. Under utredningens gång har vi

emellertid fått en klar uppfattning om att brott av detta slag i praktiken

inte leder till straffrättsliga åtgärder. Syftet med att kriminalisera överträdelser av de förpliktelser som är förknippade med förandet av oljedagböcker och andra liknande dagböcker, f.n. kemikalielastdagbok och avfallsdagbok, är naturligtvis att man från samhällets sida skall kunna kontrollera att olja och andra skadliga ämnen ombord på ett fartyg hanteras på ett sätt som överensstämmer med regelverket för att förhindra förorening. Finns det brister i det sätt varpå oljedagboken förts kan detta också vara ett indicium på att olja olagligen släppts ut. Att dagbok förs är således av avgörande betydelse för möjligheterna att utöva kontroll över verksamheten. Det är därmed av stor vikt att det finns en sanktionerad skyldighet att föra oljedagbok.

SOU 1998: 158 Straflansvaret 413

Det förhållandet överträdelse är straffsanktionerad är emelleratt en tid inte detsamma som att den som gör sig skyldig till brott också drabbas av straff. För att straff skall kunna dömas ut måste överträdelsen komma till polisens kännedom och det måste finnas att utreda resurser och lagföra brottet. Slutligen måste det, när straffet väl dömts ut, finnas

resurser och förutsättningar att verkställa det. Om någon länk i kedjan

brister, blir följden att en överträdelse av handlingsnormen i praktiken blir osanktionerad. När det gäller överträdelser av de regler som gäller bl.a. förandet av oljedagboken finns det relativt stor sannolikhet för sådan Överatt en trädelse upptäcks i samband med en hamnstatskontroll. Under förutsättning att den misstänkte är bosatt i Sverige borde det också finnas goda möjligheter att lagföra brottet samt få utdömda böter verkställda. Om den misstänkte däremot är bosatt i ett annat land är de praktiska förutsättningarna att straffrättsligt beivra dessa brott mycket små. Enligt vår uppfattning kan det diskuteras rättsväsendets om resurser

bör tas i anspråk för brott mot dagboksskyldigheten i situationer då det saknas anledning att misstänka att ett olagligt utsläpp begåtts eller ett

sådant utsläpp är omöjligt att bevisa. Brister eller felaktigheter i dagbokföringen får i dessa fall närmast betraktas ordningskaraktär, vara av även om "bokföringsskyldigheten" är stor vikt. Dessa synpunkter av samt de svårigheter som det ofta innebär att nå fram till straffrättslig en sanktion talar för att bör överväga det finns förutsättningar att man om ett effektivare sätt sanktionera överträdelser detta slag ett av genom administrativt avgiftsförfarande.

19.9.3 Konstruktionen

av en sanktionsavgift

Vilka överträdelser skall omfattas avgiftsskyldigheten och av vem skall påföras avgift

Oljedagbok skall föras enligt särskilt formulär framgår bilaga som av

till MARPOL. Sammanfattningsvis innebär regleringen att alla åtgärder

som innebär att förorenat vatten släpps ut skall antecknas i dagboken. Vidare gäller att mängden oljerester sludge som finns ombord vid

slutet av varje resa, dock inte oftare än gång i veckan, skall noteras

en liksom hur bortskaffande oljerester har skett. Också vissa andra åtav

gärder, bl.a. operationer som innebär omdisponering olja mellan

av tankar, skall antecknas.

414 Straffimsvaret SOU 1998: 158

Ansvaret för att åtgärder med avseende på hanteringen av olja utan dröjsmål antecknas i oljedagboken åvilar den befálsperson eller de befälspersoner har hafi ansvaret för den utförda åtgärden. Vem eller som vilka haft detta ansvar skall framgå av oljedagboken genom signesom ring. När det gäller operationer som rör fartygets last av olja ligger ansvaret normalt på l:e styrman medan maskinchefen eller, på större fartyg, annat vakthavande maskinbefäl normalt har ansvaret för s.k. maskinrumsoperationer. Ett övergripande ansvar för att föreskrivna dagböcker förs har befälhavaren och denne skall oavsett om han själv el- ler annat befäl gjort löpande anteckningar signera varje avslutad sida i oljedagboken. Motsvarande regler gäller för förande av lastdagbok på kemikalietankfartyg samt för förande av avfallsdagbok rörande utsläpp och incineration förbränning av fast avfall. Enligt en allmän regel skall oljedagboken och andra dagböcker bevaras under viss tid och de skall under denna tid förvaras på fartyget eller hos den som är fartygets redare eller ägare vid tiden för den senaste anteckningen. Finns dagboken inte bevarad i enlighet med vad som nu sagts bör redaren eller ägaren med nuvarande reglering av straff- ansvaret kunna dömas till ansvar. - En administrativ sanktionsavgift måste självklart konstrueras så att den drabbar den som försummar sina skyldigheter i fråga om dagboken. När befälhavaren haft ansvaret för alla åtgärder med avseende på hanteringen av olja eller andra skadliga ämnen leder detta till att avgiftsskyldigheten för brister i dagbokföringen måste åvila befälhavaren ensam. I situationer då ansvaret för dessa åtgärder och därmed den löpande anteckningsskyldigheten inte legat på befälhavaren kan däremot diskuteras på vem avgiftsskyldigheten skall vila. Vi menar att avgift i denna situation bör påföras både befälhavaren och det eller de andra befäl som haft ansvaret för att anteckna själva åtgärden. Vi är medvetna om att avgiftsskyldigheten för befälhavaren kan diskuteras i situationer då annat befäl underlåtit att göra anteckning om en utförd operation eller sådan anteckning är oriktig och befälhavaren ännu inte haft anledning att signera i dagboken signering sker, som tidigare nämnts, sida för sida. Vi menar emellertid att det övergripande ansvar för dagbokföringen som ligger på befälhavaren bör medföra att avgift alltid kan påföras honom. Straffrättsligt ansvar kan i dag också drabba redaren eller ägaren om dagboken inte bevarats på sätt som föreskrivs. Denna överträdelse är emellertid av helt annat slag än brister då det gäller skyldigheten att löpande föra dagbok. Förutsättningarna att i samband med en inspektion upptäcka och genom ett snabbt och enkelt förfarande ta ut avgift för en en sådan överträdelse är också begränsade. Dessa synpunkter medför enligt vår uppfattning att avgiftsskyldigheten bör begränsas till att avse

Straflansvaret 415

överträdelser rörande den löpande bokföringsskyldigheten samt lämnandet av oriktiga eller vilseledande uppgifter i dagboken. Avgift bör därmed inte kunna tas ut av redare eller ägare.

Efter vilka principer skall avgift tas ut

Sanktionsavgiften bör, precis som nuvarande vattenfororeningsavgift,

bygga på ett strikt ansvar. De överträdelser det här är fråga om är sådana att det får anses föreligga en presumtion för att i vart fall oaktsamhet normalt föreligger. Man måste nämligen kunna utgå från att den personkrets som kan påföras avgift väl känner till de bestämmelser som gäller i fråga dagbokföringen. Är strikt kan detta också om ansvaret antas leda till en ökad noggrannhet vid förandet av dagboken.

Sanktionsavgiftens storlek

Som allmänt krav på sanktionsavgifter jfr Ds Ju 1981:3, prop. 1981/82:l42, JuU 1981/82:53 samt vad som anförs i avsnitt 20.2 gäller att avgiftsbeloppen bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen en parameter som gör det möjligt - att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Som allmänna utgångspunkter för avgiftsbeloppets storlek bör gälla att avgiften skall stå i proportion till överträdelsens allvar och betydelsen av att dagboksskyldigheten fullgörs. Vid bedömningen av hur allvarligt man skall se på underlåtenhet en att på ett korrekt sätt föra oljedagbok kan många faktorer vara av betydelse, såsom den mängd olja som hanterats men varom anteckning saknas eller är felaktigt förd, fartygets storlek samt, om dagbok inte alls forts, för hur lång tid anteckningar saknas. Av betydelse kan också vara om bristerna i dagboken avser operationer rör lasten olja eller som av den olja som används för fartygets drift. Samma faktorer kan antas vara av betydelse om bristen avser förandet av lastdagbok på ett kemikalietankfartyg. Att konstruera en sanktionsavgift där hänsyn kan tas till samtliga nu angivna faktorer låter sig inte enkelt göras. Framför allt innebär det problem att koppla avgiftens storlek till beräkningar av mängden skadliga ämnen som hanterats, i vart fall när överträdelsen att avser en operation inte har "bokförts". Vidare kan anföras skäl mot att göra avgiñsbeloppet beroende av fartygets storlek, i synnerhet avgiften skall som påföras en fysisk och inte en juridisk person.

4 l 6 Straflansvaret SOU 1998: 158

Att i denna utredning göra fullständig analys och fastställa till vilen ka belopp avgifi skall utgå i skilda fall är något som inte har varit möjligt under storlek den tid som vi har haft till vårt förfogande. Avgifiens i det enskilda fallet bör i stället bestämmas med ledning av tariffer som beslutas regeringen. Som nedre gräns för avgiñens storlek bör dock av gälla 3 000 kr. Högsta belopp som kan påföras bör vara 30 000 kr. Nedan redovisas ett förslag till hur avgiftskonstruktionen skulle kunna se ut vid brister i oljedagboken. Om avgiften, som nedan kommer att föreslås, skall beslutas av tillsynsmyndighet är det nödvändigt att avgiftskonstruktionen är så enkel och lätthanterlig möjligt. Ett sätt är då att avgift utgår för varje som konstaterad åtgärd som utförts, men som antingen inte alls antecknats i oljedagboken eller som antecknats oriktigt eller missvisande. Därutöver bör det finnas en avgiftskonstruktion som gör det möjligt att påföra avgift i situationer då anteckningar helt saknas för en längre tid, men det inte går att fastställa vilka åtgärder som utförts under denna tid. Eftersom det på mindre fartyg inte föreligger någon skyldighet att föra oljedagbok är det, enligt vår uppfattning, inte nödvändigt att beakta fattygets storlek då avgiften bestäms. Däremot är det möjligt att hänsyn bör tas till om bristen i oljedagboken gäller en åtgärd beträffande lasten eller en maskinrumsåtgärd innefattande en större mängd olja. Allmänt sett finns det nämligen anledning att se allvarligare på sådana brister i dagbokföringen som avser lastoperationer eller annan hantering av stora mängder olja eller oljehaltigt avfall. Med dessa utgångspunkter skulle man kunna tänka sig en avgiftskonstruktion enligt följande. För varje konstaterad åtgärd som inte antecknats eller antecknats felaktigt påförs 3 000 kr. Avser bristen en lastoperation eller en maskimumsoperation innefattande en större mängd olja eller oljehaltigt avfall påförs 5 000 kr. Har anteckningar inte alls förts i oljedagboken påförs lO 000 kr för varje hel vecka som anteckningar saknas. Vad som skall avses med en större mängd olja eller oljehaltigt avfall bör fastställas regeringen. Det kan nämnas att avgiften för brister i av

oljedagboken som avser hantering av ett ton sludge i en HELCOM-

rekommendation om minimiavgifter för överträdelser av MARPOL,

som antogs i mars 1998, angetts till lägst 500 SDR vilket motsvarar

drygt 5 000 kr. Vi menar dock att den högre avgiften om 5 000 kr bör tas ut redan vid brister i dagbokföringen avseende mindre mängder oljehaltigt avfall än ett ton sludge. Om båda avgifiskonstruktionema är tillämpliga i det konkreta fallet skall avgift påföras efter den modell som leder till högst avgift, dock aldrig med mer än 30 000 kr.

SOU 1998: 158 Strafiiznsvaret 417

Samma principer för avgiftsskyldigheten kan användas då bristerna gäller förandet av lastdagbok på kemikalietankfartyg. Däremot är det möjligt att avgiften vid brister i avfallsdagboken behöver utformas annorlunda. Det kan förekomma situationer då en full avgiftsskyldighet enligt vad som ovan skissats framstår som uppenbart oskälig. En möjlighet bör därför finnas att i dessa fall jämka eller efterge avgiften.

Beslutande myndighet

sanktion skall få avsedd effekt kunna Om en administrativ måste den tas ut oavsett om överträdelsen begåtts på ett svenskt eller ett utländskt fartyg. Som krav måste därför gälla att förfarandet är snabbt, sammen tidigt rymmer garantier för en sakkunnig och rättssäker behandling. Brister i oljedagboken och i andra dagböcker upptäcks vanligtvis vid de kontroller av fartyg som Sjöfartsinspektionen utför i hamn. Det är också främst inom denna myndighet som det finns kompetens att upptäcka överträdelser av detta slag. Det skall tilläggas att SjöV genom dess sjöfartsinspektion är den enda myndighet som har generell befogenhet att företa kontroller av utländska fartygs handlingar. Dessa om-

ständigheter medför att avgift bör beslutas inom ramen för Sjöfartsin-

spektionens verksamhet. Beslutande myndighet bör därför vara SjöV, med möjlighet att inom verket delegera beslutanderätten till befattningshavare vid respektive sjöfartsinspektionsområde. Att låta tillsynsmyndighet påföra sanktionsavgiñ bör inte möta några betänklig-

heter eftersom avgiften skall bestämmas efter objektiva grunder och på

grundval av fastställd tariff.

Det kan inträffa att en överträdelse, beträffande vilken avgift skall

påföras, upptäcks av KBV i samband med att denna myndighet ingriper p.g.a. misstanke om annat brott eller i samband med en kontroll av ett

svenskt fartygs handlingar. Den normala gången måste då bli att KBV underrättar SjöV om sina iakttagelser, varefter SjöV övertar handlägg-

ningen i avgiñsfrågan. I brådskande situationer bör dock även KBV kunna besluta om avgift. Ett beslut av KBV bör då genast underställas SjöV.

Förfarandet

Om avgiften skall bli effektiv och kunna tas ut utan tidsutdräkt måste avgift kunna påföras genom beslut, sedan den som anspråket riktas mot beretts tillfälle att yttra sig. Möjlighet måste dock finnas för den som

4 8 l Straflansvaret SOU 19982 15 8

påförts avgift att överklaga beslutet till domstol. När det gäller till vilken domstol överklagande skall ske kan man tänka sig en prövning antingen i förvaltningsdomstol eller sjörättsdomstol. Det kan antas att SjöV:s beslut att påföra avgift endast undantagsvis kommer att överklagas. Om så sker torde det inte bli aktuellt att omfattande muntlig bevisning behöver åberopas. Inte heller kan antas att domstolsprövningen i dessa fall ställer krav på sådan särskild kompetens om sjöfarten som främst finns vid sjörättsdomstol. Dessa omständigheter, liksom det förhållandet att andra beslut som fattats av SjöV enligt VlfL överklagas till förvaltningsdomstol, talar för att prövning- en av avgiften bör ske i förvaltningsdomstol.

Verkställighet

Ett beslut om avgift bör, om annat inte beslutas, vara direkt verkställbart. I annat fall finns en risk att avgift som påförs en utländsk besättningsmedlem inte kommer att kunna verkställas. Om säkerhet motsvarande avgiften ställs bör dock verkställighet inte kunna ske förrän beslutet vunnit laga krafi.

Förhållandet mellan nuvarande straffbestämmelser och sanktionsavgiften

Med vårt förslag skall sanktionsavgift påföras befálhavaren samt, i förekommande fall, annat befäl som ansvarat för att erforderliga anteckningar förs. Samma personer kan med nuvarande ordning också dömas till straff. Vi anser att det förhållandet att sanktionsavgift införs bör en leda till att sådana överträdelser vid förandet av dagboken, som befälhavaren och annan besättningsmedlem ansvarar för, avkriminaliseras. Straffansvaret för redare eller ägare i vad avser bevarandet av dagboken bör, av skäl som tidigare redovisats, dock finnas kvar. Det kan förekomma fall då upptäckta brister i oljedagboken avser ett olagligt utsläpp som skett från fartyget. I sådana situationer skulle det kunna anföras skäl mot att ta ut avgift också av samma person som döms för det olagliga utsläppet. Vi menar emellertid att avgift skall tas ut även om misstanke föreligger om ett olagligt utsläpp. En motsatt ordning skulle nämligen medföra betydande praktiska komplikationer, eftersom SjöV då skulle behöva avvakta utgången den straffrättsliga av bedömningen innan avgiftsfrågan prövas. Döms samma person som påförts eller kommer att påföras avgift för det olagliga utsläppet skulle detta i och för sig kunna beaktas som en

SOU 1998: 158 Straffansvaret 419

strafflindrande omständighet vid straffmätning och påföljdsval enligt

29 kap. 5 § första stycket BrB närmast då under punkten 8. Å andra

sidan utgör det förhållandet att dagboken inte förts på ett korrekt sätt en

försvårande omständighet vid bedömningen av det olagliga utsläppet.

Eftersom avgift skall påföras så snart brister upptäcks i dagbokföringen kommer domstolen vid sin bedönming av det olagliga utsläppet att ha anledning att utgå från att avgift påförts eller kommer att påföras

i de fall utsläppet inte antecknats eller antecknats oriktigt i dagboken.

Frågan huruvida avgift påförts bör därför inte särskilt beaktas i det enskilda fallet. En skärpning av straffet för olagliga utsläpp är enligt vår uppfattning befogad. Det förhållandet avgift i vissa fall kan påfö-

att en ras bör därför inte heller verka generellt strafflindrande.

19.9.4 På

fartyget har anbringats en by-pass anordning

Vad är en by-pass anordning

Enligt MARPOL gäller att alla utsläpp av oljehaltiga blandningar från maskinutrymmen måste passera särskild reningsutrustning, en som skall garantera att oljehalten håller sig inom stipulerade gränser.

Systemet fungerar på det sättet att oljeblandat vatten samlas i

länsvattentanken, där primär oljeavskiljning sker. Från länsvattentan-

ken förs det oljeblandade vattnet till behandlingsdelen för filtrering. Olja som avskiljs förs till en uppsamlingstank för spillolja eller åter till länsvattentanken. Innan länsvattnet släpps ut inom specialornråde skall

det passera en oljehaltmätare försedd med larm och därefter en automatisk stoppanordning. Om länsvattnet innehåller 15 ppm olja eller mindre går det ut i havet men om mer än 15 ppm olja finns i vattnet stoppas utsläppet och blandningen återförs till länsvattentanken. Länsvattenreningssystemet fungerar i regel bra så länge små mängder olja finns i länsvattentanken. Då alltför mycket olja samlats ytan

eller då oljeemulsion uppstår uppkommer emellertid ofta problem vid användning av systemet. Vad som då ibland sker är att kopplar

man

förbi reningsutrustningen och i stället släpper ut oljeblandningar inne-

hållande mer än 15 ppm direkt i havet. Genom en s.k. by-pass anord-

ning kringgås hela reningsproceduren. Ett annat sätt att pumpa ut oljeavfall direkt i havet är via länsvattenpumpen eller rörledningar

genom

från spillolje- och sludgesystem.

420 Straflansvaret

Samtliga de beskrivna metoderna för att släppa ut olja är förbjudna om inte en nödsituation föreligger. Endast förekomsten av en anordning för utsläpp direkt i sjön är emellertid inte alltid tillräcklig för att

skall kunna påstå att anordningen också använts och att således ett

man olagligt utsläpp skett från fartyget.

Exempel länsvattenreningssystem i fartyg utrustade med behandlingsdel.

Mvh-nr

Behandlingsdel Automatisk stoppanordning eller övervaknings- och kontrollsystem Länsvattentank Uppsamlingstank för spillolja Internationellt standardiserad anslutning Sludgetank Uppfordringspump till internationellt standardiseradanslutning Pump för fyllning till länsvattentank Länspump, som endast får användas i händelse av nödsituation . 10. Returledning för att underlätta funktionskontroll ll. Anordning för provtagning

Under vårt arbete har vi erfarit i andra europeiska hamnar relaatt man tivt ofta upptäcker by-pass anordningar fartyg blir föremål för som inspektion. Enligt uppgifter vi fått från SjöV har det dock i Sverisom ge endast förekommit ett begränsat antal fall där sådana anordningar upptäckts. I dessa fall har besättningen beordrats att återställa renings-

SOU 1998: 158 Straffansvaret 421

rustningen i föreskrivet skick. Däremot synes inte någon polisanmälan ha gjorts. Vad gäller då i dag tillåtligheten i sig av anordningar för om tömning direkt i sjön

19.9.5 Tillåtligheten av by-pass anordningar

Regleringen i MARPOL

När det gäller tankar för oljerester sludge finns en direkt föreskrift att dessa tankar inte får vara försedda med anordning för tömning till sjön

annex regel 17 3. Däremot finns inte motsvarande föreskrift vad

gäller länsvattentankar något som troligen förklaras av att länsvatten innehållande olja under viss ppm-halt får släppas ut i sjön medan annat oljeavfall alls inte får släppas ut. Syftet med regleringen i MARPOL är emellertid att om länsvatten släpps ut så skall det ske via en ñltreringsutrustning, som garanterar att ppm-halten inte överstiger 15 ppm. Om fartyget måste ha en länsvattenseparator och denna är satt ur funktion genom en anordning som endast medger länsning direkt till sjön kan fartyget inte anses uppfylla kraven på utrustning enligt MARPOL. Mer tveksamt är emellertid om det i sig är förbjudet att vid sidan om en fungerande ñltreringsutrustning ha även en anordning för tömning direkt till sjön, eftersom fartyget i detta fall i och för sig uppfyller föreskrivet krav på utrustning. Detsamma är fallet om fartyget har bruttodräken tighet under 400 och någon länsvattenseparator inte behöver finnas. Eftersom MARPOL:s reglering inte är helt tydlig kan det i olika länder förekomma skillnader var gäller tolkningen av tillåtligheten av anordningar för länsning från länsvattentanken direkt i sjön.

Regleringen i svensk författning

De närmare föreskrifterna för hur utrustningen för kontroll oljeutav släpp skall vara utformad bestäms av fartygets flaggstat. Ingenting hindrar flaggstaten från att ställa högre krav på utrustningen för statens egna fartyg än som framgår av MARPOL. Möjlighet finns också för flaggstaten att i vissa angivna situationer medge undantag från de generella kraven. För svenskt vidkommande återfinns föreskrifterna i SJÖFS 1985:19, kap. System för behandling oljehaltigt av vatten från maskinutrymmen regleras i 2 kap. 25-36 §§. I SJÖFS 1994:10 anges att resolution MEPC.6033 Guidelines and Specifications for Pol-

422 Straflansvaret SOU 1998: 15 8

lution Prevention Equipment for Machinery Space Bilges of Ships, antagen den 30 oktober 1992, skall tillämpas på svenska fartyg i den utsträckning som anges i resolutionen. Regleringen är såvitt avser svenska fartyg mycket omfattande. Enligt föreskrifterna skall komponent som ingår i system för behandling av länsvatten uppfylla följande krav. Behandlingsdelen får endast tillföras länsvatten från länsvattentanken. Denna skall i sin tur endast kunna tömmas genom behandlingsdelen eller via landanslutning till en mottagningsanläggning. Vad gäller andra tankar än länsvattentanken, s.k. spillolje- eller sludgetankar, gäller att dessa endast skall kunna tömmas via landanslutning till en mottagningsanläggning. Vidare finns, som ovan nämnts, en föreskrift innebärande att oljerester från dessa tankar inte får tillföras behandlingsdelen. Slutligen gäller beträffande alla tankar, avsedda för olja eller oljeblandat vatten, att de inte får vara försedda med anordning för tömning till sjön. Angivna föreskrifter medför att ett svenskt fartyg som är försett med anordning innebärande att olja eller oljeblandat vatten kan tömmas från en tank direkt i havet inte uppfyller gällande föreskrifter. De detaljerade bestämmelserna gäller emellertid endast svenska fartyg. Beträffande utländska fartyg med en bruttodräktighet av minst 400 hänvisas till att dessa skall vara utrustade enligt föreskrifterna i regel 16 i MARPOL, annex Däremot görs ingen hänvisning till regel 17 i samma annex. Då det gäller utländska fartyg med en bruttodräktighet under 400 gäller som enda krav att de, så långt möjligt, skall utvara rustade på sådant sätt att olja kan behållas ombord. Släpps olja ut skall det ske enligt föreskrifter om tillåtna utsläpp. Det anförda medför att förekomsten av en anordning för direkttömning från länsvattentank till sjön på ett utländskt fartyg med en en

bruttodräktighet om minst 400 helt regleras av MARPOL. Vidare mot-

svaras förbudet mot anordning för direkttömning till sjön från spillolj eeller sludgetankar i dessa fall inte alls av föreskrift i svensk författning. Inte heller finns i svensk författning något direkt förbud för utländska fartyg med en bruttodräktighet under 400 att ha anordningar för utsläpp direkt till sjön. Frågan om tillåtligheten av olika typer av anordningar för utsläpp direkt till sjön och den svenska regleringen härav är sedan frågan - uppmärksammats av oss nu föremål för översyn inom SjöV. -

SOU 1998: 158 Straflansvaret 423

19.9.6 Straffbarheten av by-pass anordningar

Någon uttrycklig bestämmelse straffbelägger förekomsten av bysom anordningar finns inte i svensk författning. Inte heller brister hänpass förliga till ett fartygs konstruktion eller utrustning är i sig straffbelagda. Enligt 4 kap. 2 § VlfL får dock regeringen eller den myndighet regeringen utser föreskriva att fartyg inte får användas för sjöfart eller så- vitt utländska fartyg till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium elavser ler ekonomiska zon, om de inte har certifikat eller motsvarande handlingar som har utfärdats av behöriga utländska myndigheter, 2. är så underhållna att de i fråga konstruktion och utrustning uppom fyller föreskrifter har meddelats av SjöV, som drivs i enlighet med föreskrifter har meddelats av SjöV. som

Befälhavare, redare eller ägare uppsåtligen eller av oaktsamhet

som bryter mot nämnda bestämmelser kan enligt 10 kap. 4 § respektive 6 § VlfL dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. I förordningen till VlfL har regeringen meddelat föreskrifter med in-

nebörd att fartyg måste ha internationellt oljeskyddscertifikat se

som angående certifieringsskyldigheten avsnitt 4.1.4 inte får användas för sjöfart eller beträffande utländska fartyg för sjöfart inom Sveriges - sjöterritorium eller ekonomiska de inte har certifikat eller motzon, om svarande handling utfärdad behörig utländsk myndighet. Det sagda av innebär att det är straffbart att använda ett fartyg till sjöfart om för fartyget inte utfärdats föreskrivet certifikat. Däremot har inte meddelats någon generell föreskrift med innebörd att fartyg, för att få användas för sjöfart, måste så underhållna att de uppfyller SjöV:s föreskrifvara ter i fråga konstruktion och utrustning samt drivs i enlighet med de om föreskrifter meddelats härom. som Vid utfärdande certifikat skall självklart kontrolleras att fartyget av överensstämmer med utfärdade föreskrifter rörande konstruktion, utrustning och drift. Det förhållandet att certifikat utfärdats borde därför på sätt och vis utgöra garanti för att fartyget uppfyller kraven i nu en angivna hänseenden. Resultatet av de hamnstatskontroller som görs viemellertid att den omständigheten att det för fartyget har utfärdats sar certifikat inte innebär att fartyget alltid överensstämmer med vad som i certifikatet. Som den svenska regleringen i dag ser ut torde man anges emellertid i ett fall som det nu angivna inte kunna ingripa straffrättsligt mot ansvariga för fartyget. Däremot kan administrativa åtgärder tillgripas, t.ex. nyttjandeförbud. Om ett nyttjandeförbud överträds kan detta i sin tur leda till straff.

424 Straflansvaret SOU 1998: 15 8

överväganden

19.9.7 och

förslag

En by-pass anordning har inget legitimt användningsområde och rråste anses strida mot MARPOL:s syfte och anda. Vi menar därför att själva förekomsten av en sådan anordning ombord skall vara förbjuden samt bestraffas. Detsamma bör generellt gälla anordningar för tömning direkt till havet från spillolje- eller sludgetankar. Utformningen :öreav skrifter som reglerar de anordningar skall omfattas förbudet blir som av med nödvändighet av teknisk karaktär och bör lämpligen utarbetas av SjöV. Förekomsten förbjuden anordning torde med nuvarande lagav en stiftning kunna bestraffas som en överträdelse sådana generella föreav skrifter om förbud mot sjöfart SjöV kan meddela med stöd 4 som av kap. 2 § VlfL. Detta straffstadgande passar dock mindre väl för denna typ av brott. Valet står därför mellan att införa ett nytt straffstadgande eller att bestraffa även överträdelser detta slag med administrativ av en sanktionsavgift. Allmänt sett bör försiktig med att införa straffbestämman vara nya melser om rättsväsendet har små att klara den ytterligare beresurser lastning som en kriminalisering innebär. De speciella svårigheter som gör sig gällande vid utredningar av brott på sjöfartens område medför också att det finns anledning att särskilt överväga inte alternativa om sanktioner är att föredra. Av samma skäl som anförts då det gäller brister vid förande oljeav dagbok finns det anledning att anta att ett avgifissystem kan bli effektivare än en straffrättslig sanktion. Avgift skulle även i dessa fall kunna beslutas av Sjöfartsinspektionen i omedelbart samband med hamnen statskontroll och kunna påföras befälhavare och eventuellt annat befäl. Några speciella svårigheter att fastställa ett belopp med vilket avgift skall utgå torde inte heller föreligga. Vi föreslår därför administrativ sanktionsavgift skall att en påföras om det på ett fartyg har anbringats by-pass anordning i strid mot en förbud. Beträffande principerna för avgiñsskyldigheten samt förfarandet då avgift tas ut bör samma regler gälla då avgift tas ut vid som brister i fråga förande oljedagbok härom

om av se avsnitt l9.9.3.

Systemet med sanktionsavgifter vid denna typ överträdelse kan av inte börja gälla förrän ÖV utfärdat erforderliga föreskrifter i fråga om de anordningar som är förbjudna. Då så skett bör det ankomma regeringen att bestämma med vilket belopp avgift skall påföras.

Straflansvaret 425 SOU 1998: 15 8

19.9.8 Underlåtenhet att lämna avfall i hamn

elementen i Östersjöstrategin är kravet att fartyg i samband med

Ett av hamnanlöp skall lämna allt fartygsgenererat avfall, som inte får släppas till sjöss, till mottagningsanordning i hamn, s.k. obligatorisk avut en fallslämning. Från skyldigheten att lämna avfall får dock meddelas visundantag. Den obligatoriska avfallslämningen skall börja gälla den l sa

januari 2000 under förutsättning att ingen av Östersjöstaterna före den

l januari 1999 gör invändning mot ändringarna i Helsingforskonventionen.

Motsvarande bestämmelser obligatorisk avfallslärnning kan för-

om modligen förväntas bli verklighet beträffande alla EU-ländemas ham-

inom kort. Förslag till direktiv mottagningsanordningar i hamn

nar om för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg har lagts fram av kommissionen i juli 1998, KOM 1998 452 slutlig. Förslaget överensstämmer i stora delar med det förslag till ändringar i Helsingforskonventionen beslutades i 1998. Direktivförslaget innehåller som mars emellertid även bestämmelser reglerar kontroll av efterlevnaden av som den obligatoriska avfallslämningen samt sanktioner. I sist nämnt avseende att medlemsstaterna skall fastställa ett sanktionssystem för anges brott mot de nationella bestämmelser antagits i enlighet med disom rektivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa

sanktioner tillämpas artikel 13.

Allmänt sett har vi inte ansett att det ankommer på oss att lämna sådana författningsändringar är direkt följd

förslag till som en av

Ostersjöstrategin. Sådana bör i stället utarbetas inom ramen för det arbete f.n. pågår inom SjöV med implementeringen av som

Östersjöstrategin. Som vi det är det emellertid ytterst angeläget att

ser den obligatoriska avfallslämningen utformas sanktionerad som en

skyldighet, vilket kräver ändring i VlfL. För att underlätta ett

ikraftträdande av denna del av Östersjöstrategin föreslår vi därför att

det införs bestämmelse i VlfL hänvisar till att regeringen eller, en som

efter regeringens bemyndigande, SjöV meddelar föreskrifter med krav

på s.k. obligatorisk avfallslämning.

En underlåtenhet att lämna avfall i enlighet med vad som föreskrivs bör antingen leda till straffrättslig påföljd eller att en administrativ avgift påförs. Av skäl anförts i föregående avsnitt anser vi att det sesom

nare alternativet bör väljas. Beslut avgift bör även i detta fall med-

om delas SjöV. Avgiftens storlek i det enskilda fallet bör bestämmas av av regeringen sedan SjöV:s föreskrifter med krav på obligatorisk avfallslämning trätt i kraft. I övrigt bör avgiften tas ut efter samma principer

426 Straflansvaret

som tidigare redovisats. Avgift i detta fall bör dock endast påföras befálhavare.

Att enbart påföra en sanktionsavgift avfallslämningen inte full-

om

gjorts är enligt vår uppfattning inte tillräckligt. Det bör också möj-

vara

ligt att framtvinga att avfallslämning sker. Vi förslår därför att det in-

förs en möjlighet för ÖV att förbjuda ett fartyg att lämna svensk hamn till dess avfallslämningen fullgjorts

se vårt förslag till 7 kap. 6 a §

VlfL.

l

l

l

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska personer 427

20 Sanktioner mot juridiska personer

20.1 Allmänt om behovet av sanktioner mot

juridiska personer

Frågan hur brott i näringsverksamhet skall bekämpas har länge tilldragit sig lagstiftarens intresse och varit föremål för kriminalpolitisk debatt. Vad främst framhållits är att det personliga straffansvaret vid

som

brott i näringsverksamhet inte verkar tillräckligt avskräckande, efter-

påföljden för fysiska utdöms i dagsböter och är beroende som personer gärningsmannens ekonomiska förhållanden. Påföljden blir därmed av för mild för att utgöra ett effektivt hinder mot lagöverträdelser. Om däremot ekonomisk sanktion kan drabba näringsidkaren kan sanken tionen bestämmas till betydligt högre belopp. Om därtill sanktionen tas ut efter principen strikt undviks eventuella bevissvårigheter om ansvar

samtidigt som sanktionen kan påföras av förvaltningsmyndighet. Detta

har ansetts främja en snabb och effektiv lösning på de problem som beivrandet vissa regelöverträdelser utgör. Tillkomsten av olika av sanktionsavgifier, även vattenföroreningsavgiften, har skett mot denna

bakgrund.

Vattenfdroreningsavgifien infördes särskild sanktionsform år som en

1984. Enligt förarbetena är avgiften tänkt ett komplement till de

som

sedvanliga straffpåfölj derna. Genom ändringar, som trädde i kraft den l

januari 1995, höjdes avgiften samtidigt som den värdesäkrades genom att knytas till förändringar i basbeloppet enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring.

Efter det att vattenfdroreningsavgifien infördes har också tillskapats

form ekonomisk sanktion i ett brottmålsförfarande en annan av som kan åläggas näringsidkare, nämligen företagsboten. Bestämmelserna företagbot återfinns i 36 kap. BrB och trädde i kraft den l juli 1986. om Sanktionen har konstruerats som en särskild rättsverkan av brott och kan åläggas även juridiska personer. En förutsättning för att företagsbot skall kunna tas ut är att ett brott har begåtts i näringsverksamhet samt att brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda

428 Sanktioner mot juridiska personer SOU 1998: 158

skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag. Därutöver krävs att näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsboten har sedan den infördes spelat en underordnad roll i det praktiska rättslivet och har, såvitt oss är bekant, aldrig kommit till användning vid olagliga oljeutsläpp. Den sanktionsform hittills som varit den mest tillämpade är vattenföroreningsavgiften.

20.2 för

Riktlinjer användningen av sanktionsavgifter

Sanktionsavgifter är ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen. Enligt de av riksdagen godkända riktlinjerna bör följande gälla för an-

vändningen av sanktionsavgifter Ds Ju 1981:3, 1981/822142,

prop. JuU 1981/82:53. Ett avgiftssystem kan erbjuda ändamålsenlig lösning i fall där en regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing uppnås i som det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas låg, samtisom digt som samhällets behov av skydd på området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. 2. Avgifter bör förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter näringsutövare har som

att iaktta i denna egenskap.

Bestämmelser om beräkning avgiftsbeloppet bör i all möjlig utav sträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen parameter gör det möjligt att förutse - en - som och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt vara fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder leder till väsom sentligt högre avgiftsbelopp. 4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör prövas uppsåt om eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller denna om skyldighet skall vila på strikt För att konstruktion med strikt ansvar. en

ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska 429 personer

att det finns starkt stöd för presumtion att överträdelser på områen om det inte kan förekomma annat än en följd av uppsåt eller oaktsamsom

het. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det

strikta ansvaret även i dessa fall kan nödvändiga med hänsyn till vara förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglemas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan deras räckvidd. Det sistom nämnda gäller även i fråga bestämmelser som reglerar möjligheten om till jämkning av avgiftsbeloppet. Det bör inte föreligga något hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska och straffrättsliga bestärnrnelpersoner riktade mot fysiska vara tillämpliga vid sidan av varandra. ser personer De subjektiva rekvisiten kan därvid annorlunda utformade i de vara olika systemen strikt vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid - ansvar straffrättsligt Om det rör sig mindre allvarliga förseelser, ansvar. om kan den vinsteliminering uppnås avgiften framstå som en som genom fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningama inte längre är straffbara.

Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas

till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten gjorts beroende huruvida överträdelsen skett av uppsåt av eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Då vattenföroreningsavgiften infördes hänvisade Lagrådet till de nämnda riktlinjerna påtalade att olika sanktionsavgifters karaktär men kan variera bl.a. med hänsyn till syftet i det särskilda fallet och förhållandena då sanktionen aktualiseras. Lagrådet angav därefter att vattenföroreningsavgifrema ibland kan bli mycket kännbara och att det allmänt sett är mindre lämpligt med ett summariskt förfarande vid allvarliga överträdelser, för vilka en verkligt kännbar påföljd bör utmätas. Enligt Lagrådet kunde visserligen de särskilda förhållandena vid vattenförorening från fartyg motivera avsteg från denna princip, men försiktighet ansågs påkallad när det gällde att överföra regler från annan lagstiftning till detta område.

På grund ett antal uppräknade omständigheter l avgiften fram-

av stod närmast ett tillägg till straffsanktionerna enligt VlfL, 2 syftet som med avgiften synbarligen enbart preventivt, 3 sanktionen anknöts var till gärningar som straffbeläggs i VliL ansåg Lagrådet att vatsamma -

430 Sanktioner mot juridiska personer

tenföroreningsavgiftens likhet med en straffsanktion var påtaglig, dock med den viktiga skillnaden att avgifterna i normala fall skall utges av någon än den begått överträdelsen och därför kan annan person som tänkas bli straffansvarig för denna. Ytterligare ett förhållande som enligt Lagrådet talade mot att man fäste avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär var att den inte med säkerhet kom att drabba lika hårt som ett bötesstraff, främst mot bakgrund av att redaren möjligen skulle kunna försäkra sig mot risken att utge vattenföroreningsavgift jfr prop. 1982/83:37 s. 44 f.. Slutresultatet blev att förfarandet vid påförande av vattenföroreningsavgift kom att följa både förvaltningsrättsliga och straffrättsliga principer. De av riksdagen godkända riktlinjerna för användningen sankav tionsavgifter får fortfarande anses tillämpliga. Det svenska systemet med sanktionsavgifter har emellertid på senare tid satts i fråga mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen.

20.3 Artikel 6 i

Europakonventionen

Artikel 6 i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen behandlar de rättigheter den enskilde skall vara tillförsäkrad i en tvist om en civil rättighet eller vid en anklagelse om brott. Enligt artikeln skall den enskilde i sådana frågor vara garanterad korrekt och rättvis räten tegång inför en oavhängig och opartisk domstol. Domstolen skall vara inrättad enligt lag och förfarandet vid domstolen skall i allmänhet vara muntligt och offentligt, domstolsprövningen skall ske inom skälig tid och domen skall avkunnas offentligt. Speciella krav uppställs beträffande förfaranden som gäller anklagelse om brottslig gärning. Således föreskrivs att envar som blivit anklagad för brottslig gärning, skall betraktas oskyldig intill dess hans som

skuld lagligen fastställs den s.k. oskuldspresumtionen. Vidare skall

den som blivit anklagad för brottslig gärning vara garanterad vissa minimirättigheter; han skall underrättas om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom, han skall få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, han skall ha rätt att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde och i fall då han saknar erforderliga medel för betalning rättegångsbiträde och rättvisans intresse så fordrar av erhålla sådant utan kostnad, han skall ha rätt till kostnadsfri tolk samt ha rätt att förhöra och kalla in vittnen. Slutligen har Europadomstolen i

fallet Funke Funke mot Frankrike, dom den 25 februari 1993, serie A

256 slagit fast att den som är anklagad för brottslig handling har rätt att

Sanktioner mot juridiska personer 431

tiga och inte får tvingas att producera bevis mot sig själv rätten att inte

medverka i utredningen. Avgörande för frågan ett förfarande skall anklagelom anses avse en brott enligt artikel 6 är inte hur gärningen klassificeras i den nase om tillmäts betydelse. Även admitionella rätten, detta i viss mån även om nistrativa förfaranden kan att bedöma som en anklagelse om brott i vara konventionens mening.

20.4 Företagsbotsutredningens förslag om ett straffansvar för juridiska och

personer

för våra förslag utgångspunktema

Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande Straffansvar för juridiska

SOU 1997: 127 föreslagit att vattenföroreningsavgiften samt personer företagsboten i dess nuvarande form skall tas bort och ersättas med ett straffansvar för juridiska och ett fakultativt straffansvar för personer enskilda näringsidkare inte är juridiska personer. Förslaget bygger som på generell tanke att brott begås i näringsverksamhet som huen som vudregel skall bestraffas med företagsböter samt att dubbla sanktioner i form straff och avgift inte skall utgå för överträdelse. Sankav samma tionsavgifter "konkurrerar" med ett straffansvar för juridiska persom har därför regel tagits bort. För utredningens ställningstasoner som gande straff i stället för avgift har artikel 6 i Europakonventionen om uppenbarligen haft stor betydelse. Enligt utredningen finns flera skäl talar mot ett systern med sanktionsavgifier svensk modell på som av områden ligger nära det normalt är kriminaliserat, bl.a. torde som som enligt utredningen kravet i Europakonventionen på en presumtion om oskuld innebära svårigheter i förhållande till ett system med strikt an-

svar Del A s. 337 f..

Vi har inte ansett att det ligger inom ramen för vårt uppdrag att närpröva vattenföroreningsavgiften är att betrakta som en anklamare om gelse brott i Europakonventionens mening. Om vattenföroreningsom avgiften skulle falla inom detta område bör kravet på domstolsprövning dock uppfyllt den möjlighet som finns att genom överklavara genom gande beslutet vattenföroreningsavgiñ få frågan prövad av domav om stol. Denna bedömning gjordes såvitt avser den nyligen beslutade miljösanktionsavgiften 1997/98:45, Del l 543.

se prop. s.

Milj ösanktionsavgift skall påföras tillsynsmyndighet. Beslutet kan av överklagas till domstol, är direkt verkställbart. Det skall tilläggas men

att miljösanktionsavgiften liksom vattenföroreningsavgiften bygger

- på strikt Miljösanktionsavgift skall dock inte tas ut om det är ansvar.

432 Sanktioner mot juridiska personer SOU 1998: 158

uppenbart oskäligt. Motsvarande gäller beträffande vattenföroreningsavgiften. Nämnas bör att regeringen i propositionen till miljöbalk ansåg

det angeläget att förslaget om miljösanktionsavgiften i möjlig mån

gavs en sådan utformning att det utan större svårigheter kunde samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär kan aktualiseras till som följd av Företagsbotsutredningens arbete. En viktig faktor därangavs vid vara att dubbla sanktionssystem bör undvikas jfr prop. 1997/98:45, Del l s. 531 f.. Vattenfdroreningsavgifien är viktig del i det rättsliga beivrandet en av oljeutsläpp. Sankti0nsfonnen är i sig effektivare än det rent

straffrättsliga ansvaret. Myndigheter och befattningshavare är för-

som trogna med den problematik som det f.n. innebär att få till stånd lagföringar för oljeutsläpp är därför oroade över att möjligheterna att beivra dessa utsläpp kommer att försämras vattenföroreningsavgiften om ersätts med ett straffansvar, en utveckling självklart inte alls är som önskvärd.

Då det gäller vattenföroreningsavgiftens effektivitet skall emellertid

anmärkas att vår genomgång KBV:s avgiftsärenden gett vid handen av att frågetecken kan sättas för handläggningen alltid uppfyller de om viktiga krav på beslutsunderlag och dokumentation måste ställas som

på tillämpningen sanktion detta slag. Detta medför bl.a. att det

av en av i efterhand är svårt att bedöma vad förevarit i det enskilda ärendet. som Någon granskning av det underlag ligger till grund för KBV:s besom slut sker normalt sett inte heller i domstol. Vi är införstådda med att det vid ett straffansvar för juridiska personer inte är rimligt att ett olagligt oljeutsläpp bestraffas med både före-

tagsböter och vattenföroreningsavgift. Det är emellertid ännu oklart

om ett straffansvar för juridiska kommer att införas. Det är personer uppenbart att vattenföroreningsavgiften i avvaktan på ett slutligt ställningstagande i denna fråga måste finnas kvar. För att ytterligare un-

derlätta uttagandet sådan avgift föreslår vi vissa förändringar i kon-

av struktionen av vem som skall påföras avgift. Vi föreslår också att avgiften höjs för de vanligast förekommande utsläppen. Å andra sidan har vi funnit det nödvändigt att vidta vissa förändring-

ar i KBV:s befogenheter att besluta tvångsåtgärder beträffande ett om

fartyg, då KBV handlägger ärenden vattenföroreningsavgift. De

om ändringar som föreslås torde dock inte leda till någon egentlig föränd-

ring av möjligheten att ta ut vattenföroreningsavgift.

Det skall nämnas att vi har övervägt nuvarande ordning att åklaom gare skall vara part i domstol vid ett eventuellt överklagande KBV:s av

beslut i ärenden vattenföroreningsavgift bör kvarstå. En bestäm-

om melse innebärande att KBV och inte åklagaren är part i domstol skulle ligga i linje med den senaste tidens utveckling att renodla åklagarrollen

Sanktioner mot juridiska 433 personer

på så sätt åklagare befrias från sådana uppgifter som inte har någon

att

anknytning till förfarandet i brottmål. Genom skilda lagstiftningsåtgär-

der har åklagaren befriats från att föra talan viten och vissa avt.ex. om

gifter, tilläggsavgift vid olovligt byggande, samt handräckning.

t.ex. om Som konsekvens att åklagare befriades från skyldigheten att föra en av

talan tilläggsavgift för olovligt byggande och i stället byggnads-

om nämnd anförtroddes denna uppgift skall talan i dessa ärenden numera föras i allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten, och inte tidigasom i allmän domstol angående skälen för den ändrade ordningen se re 1994/95:23 45 ff.. prop. s.

Vattenföroreningsavgiften företer många likheter med straffsank-

en tion. Med hänsyn härtill samt då det vid ett överklagande av beslutet påförande avgift kan aktuellt med omfattande muntlig om av vara bevisupptagning bör prövningen ankomma på allmän domstol och

förfarandet följa RB:s regler för bötesbrott. Till detta kommer att prövningen med hänsyn till behovet särskild kompetens bör ske av - vid sjöråttsdomstol. Även det allmänt sett kan åberopas starka skäl om för befria åklagare från att uppträda part i ärenden rörande att som avgifter innebär de krav bör gälla vad domstolsprövningen i som avser ärenden vattenföroreningsavgift att det just vid dessa ärenden finns om särskilda skäl att ha kvar nuvarande ordning. Det kan tilläggas att antalet ärenden kräver åklagarinsatser är så få att man ur som resurssynpunkt knappast uppnår några vinster för åklagarväsendet

ändrad ordning. Som kommer att redovisas i avsnitt 24.1 genom en föreslår vi att ett begränsat antal särskilt utbildade åklagare skall vara förundersökningsledare i ärenden olagliga utsläpp. Det bör om ankomma på dessa åklagare att inträda part vid ett eventuellt som överklagande beslutet vattenföroreningsavgiñ. av om

Det ankommer i och för sig inte på oss att lämna generella synpunkter på Företagsbotsutredningens förslag. Vi konstaterar emellertid att Företagsbotsutredningen i sitt betänkande hänvisat till det arbete som

bedrivs och de möjligheter vi har att ta upp lagstiftningen om av oss

förorening från fartyg ett bredare perspektiv. Att enbart föreslå änd-

ur ringar inom för nuvarande sanktionssystem och helt bortse från ramen Företagsbotsutredningens förslag har vi därför inte ansett rimligt. Som underlag för ett slutligt ställningstagande i frågan företagsböter-

vattenföroreningsavgift har vi utifrån ett sjörättsligt perspektiv övervägt

vilka konsekvenser det kan få vattenföroreningsavgiften ersätts med om företagsböter samt pekat på behovet kompletterande bestämmelser av för det fall ett straffansvar för juridiska personer skulle införas.

434 Sanktioner mot juridiska personer

I det följande behandlas först frågan om Företagsböter-vattenföroreningsavgift. Därefter redovisas våra förslag rörande vattenföroreningsavgifien.

20.5 Företagsböter eller vattenföroreningsavgift

20.5.1 De för

rättsliga förutsättningarna att ta ut

döma

Vattenföroreningsavgift respektive till Företagsböter

Vattenföroreningsavgifc tas ut enligt principen om strikt ansvar. KBV behöver såldes inte visa att uppsåt eller oaktsamhet legat någon till last. Avgift skall dock inte tas ut om förhållandena varit sådana att utsläppet varit tillåtet p.g.a. en nödsituation eller en olyckshändelse. Om väl ett

utsläpp från ett visst fartyg skett anses det dock åligga motparten att gö-

ra sannolikt att utsläppet varit av sådan undantagskaraktär. För ådömande av företagsböter är det en förutsättning att ett brott begåtts i en juridisk persons verksamhet. Straffansvar för den juridiska personen kan således endast utkrävas om det kan visas att ett oljeutsläpp är en följd av en fysisk persons uppsåtliga eller oaktsamma agerande. Enligt Företagsbotsutredningen kommer ansvaret företrädesvis att utlösas av någon inom en juridisk persons verkställande ledning eller av någon som fått tillsyns- och kontrollansvar delegerat till sig. Någon formell begränsning av den personkrets som kan utlösa straffansvaret skall dock inte gälla. Det är vidare att märka att det inte behöver visas vem som begått brottet utan endast att ett brott begåtts i verksamheten.

Med nuvarande reglering av vilka utsläpp som är förbjudna är de:

främst vid påståenden om plötsliga och oförutsedda fel på utsläppsutrustningen eller andra påståenden om "incidenter" som en skillnad kan uppkomma beträffande kravet på bevisning mellan å sidan utdöena mande av företagsböter och å den andra uttagande av vattenföroreningsavgift. Möjligheten att undkomma straffrättsligt ansvar med hänvisning till fel på utsläppsutrustningen torde emellertid i stora delar undanröjas med vårt förslag att inga utsläpp av oljehaltig blandning få:

ske inom Sveriges sjötenitorium. Det straffrättsliga ansvaret för den juridiska person som driver sjöfart med fartyget torde därmed i dessa fall

i praktiken hamna mycket nära ett strikt ansvar. En skillnad i förhållan-

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska 435 personer

de till ett rent strikt ansvar uppkommer dock genom att åklagaren måste precisera och styrka vari det brottsliga förfarandet bestått, något som

inte är fallet för att vattenföroreningsavgift skall kunna tas ut. Åklaga-

ren måste i ett straffrättsligt förfarande också styrka att brottet begåtts i den juridiska persons verksamhet som är föremål för åtal. Vid olagliga utsläpp ligger det närmast till hands att anse att det straffrättsliga ansvaret åvilar fartygets redare. Begreppet redare är emellertid svårdefrnierat och de traditionella redarfunktionema, vilka förr oftast åvilade en och samma fysiska eller juridiska person, kan i dag vara uppdelade på flera olika personer, som tillika kan vara hemmahörande i skilda länder. Det är således inte ovanligt att annan än äga-

ren driver sjöfart med fartyget. Ägaren kan t.ex. hyra ut hela fartyget

till en befraktare. Vid s.k. rena bare-boat avtal blir bare-boat befraktaren också fartygets redare. Det finns emellertid ett antal mellanformer av befraktningsavtal där ansvaret för fartyget i skilda avseenden fördelats mellan ägaren och befraktaren och där det kan vara svårt att avgöra vem som skall anses vara redare. Ibland kan man också komma fram till att ansvaret för fartygets drift i de avseenden har betydelse för som det straffrättsliga ansvaret ålegat annan än den som vid en samlad bedömning är att betrakta som fartygets redare. Det förekommer också att redarfunktionerna p.g.a. managementavtal utförs andra än redaren. av S.k. managementbolag åtar sig att för redarens räkning svara för en eller flera funktioner rörande fartyget och kan i vissa fall ha ett sådant in-

flytande över fartygets drift att brottet bör anses begånget i detta bolags

verksamhet. Förhållandena beträffande ett fartyg kan således synnerligen vara komplicerade och det kan komma att krävas omfattande utredning för att fastställa i vilken juridisk persons verksamhet som det aktuella brottet begåtts. I flera europeiska länder åvilar det straffrättsliga ansvaret fartygets ägare owner. I situationer då åklagaren inte kan visa att ägaren haft något inflytande över fartygets drift finns emellertid med Företags- -

botsutredningens förslag inte underlag för att påstå att brottet begåtts i

ägarens verksamhet. Om det då inte går att klarlägga i stället vem som för ägaren haft ansvaret för driften kan resultatet bli att ingen kan dömas för brottet. En lättnad föreligger i detta avseende då det gäller vat-

tenfdroreningsavgiflen eftersom avgift i ett sådant fall kan påföras far-

tygets ägare. Ytterligare en skillnad föreligger mellan det straffrättsliga ansvaret

och förutsättningarna för att ta ut vattenfdroreningsavgifi, nämligen

om verksamheten inte utövades juridisk Vattenföroreningsav en person. avgift skall här tas ut efter samma principer då näringsidkaren är som en juridisk person. Företagsböter i motsvarande situation är emellertid

436 Sanktioner juridiska mot personer

inte något enligt Företagsbotsutredningens förslag är obligatoriskt.

som I stället föreslås att enskild näringsidkare under samma förutsättningar -

gäller för juridisk -får dömas till företagsböter för brott

som person

som någon gjort sig skyldig till i hans näringsverksamhet.

Slutligen skall nämnas att olagliga utsläpp som begåtts på ett utländskt fartyg i den ekonomiska zonen som en följd av bestämmelser- i havsrättskonventionen inte alltid kommer att kunna bli föremål na för lagföring i Sverige. Däremot ansågs i samband med att Sverige ratiñcerade konventionen att Sverige oförhindrat att ingripa med andra var medel än rent straffrättsliga eller, med andra ord, att vattenföroreningsavgift fortfarande kunde tas ut jfr 1995/962140 s 164. För att prop.

denna slutsats skall vara riktig får emellertid vattenfdroreningsavgifien

inte betraktas straff penalties i havsrättskonventionens mening, som något i och för sig kan diskuteras jfr t.ex. amerikansk rätt där alla som sanktioner, även sådana med svenskt synsätt betraktas som admisom

nistrativa, benämns penalties. Oavsett hur det må förhålla sig härmed

kan det ifrågasättas hur mycket formell möjlighet att ta ut vattenfören oreningsavgift p.g.a. utsläpp i zonen i praktiken är värd.

20.5.2 Förfarandet vid vattenféroreningsavgift respektive företagsböter

För utredningen av frågan om företagsböter kommer i princip de allmänna bestämmelserna i RB med flera författningar att gälla. Strafföreläggande skall enligt Företagsbotsutredningen kunna utfärdas med belopp till 500 000 kr. upp I ärenden uttagande av vattenföroreningsavgift gäller förvaltom ningslagens 1986:223 bestämmelser, dock med vissa specialregler för att möjliggöra en snabb handläggning. Generellt kan om respektive förfaranderegler sägas att brottsutredningen som huvudregel bygger på ett muntligt förfarande medan förfarandet vid förvaltningsmyndighet i allmänhet är skriftligt. Nedan behandlas under skilda rubriken förfarandereglernas tillämpning vid olagliga utsläpp.

Delgivning av misstanke och utredningsmaterial m.m.

Enligt RB:s bestämmelser skall vid den tidpunkt då någon skäligen kan misstänkas för brottet, denne, då han hörs, underrättas om misstanken.I samband härmed skall han också upplysas om sin rätt att redan under förundersökningen biträdas av en försvarare. Ytterligare gäller att den

Sanktioner mot juridiska 437 personer

misstänkte innan åtal väcks har en ovillkorlig rätt att ta del av allt som förekommit vid förundersökningen och att han skall underrättas om detta och tillfälle att yttra sig samt kunna begära eventuellkompletges terande utredning 23 kap. 18 § RB. Enligt Företagsbotsutredningens förslag skall vad sägs att som om någon skäligen kan misstänkas för brottet, beträffande en juridisk person i stället avse att det skäligen kan antas att det finns tillräckliga skäl för åtal mot den juridiska personen. Vidare skall vad som sägs om den misstänkte i stället avse den juridiska personen samt i tillämpliga delar dess ställföreträdare. Det sagda torde innebära att behörig ställföreträdare för den juridiska personen skall underrättas om den misstanke som riktas mot den juridiska personen samt att också s.k. slutdelgivning måste ske med behörig företrädare för den juridiska personen. Underrättelse om misstanke sker normalt i samband med ett förhör. JO JO 1997/98 s. 159 har nyligen uttalat sig i frågan möjligheom ten till skriftlig delgivning av misstanke om brott mot bakgrund beav

stämmelsen i 8 § förundersökningskungörelsen l947:948, i fortsättningen förkortad FuK att i stället för att förhör hålles, skriftlig berättel-

se får infordras. Enligt JO har en utgångspunkt för den utvidgade möjligheten att använda skriftliga berättelser uppenbarligen varit att delgivning missav tanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB skall kunna göras skriftligen i samband med att en skriftlig berättelse infordras från den misstänkte. En förutsättning för att inhämta skiñliga uppgifter är dock att sakförhållandena i ärendet är okomplicerade. Det praktiska användningsområdet för förfarandet torde enligt JO därför begränsat. JO anför till vara sist att det sammanfattningsvis kan konstateras att såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska skäl talar för att den misstänkte normalt delges misstanken vid ett muntligt förhör. Kravet på att en misstänkt skall underrättas om misstanken bör i situationer då underrättelsen kan ske skiftligen innebära att det utredav ningsmaterialet måste framgå att den misstänkte nåtts underrättelsen. av S.k. slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § RB får ske såväl muntligen som skriftligen. Om för brottet är föreskrivet fängelsei än måmer sex nader kan en skriftlig underrättelse inte skickas till parten post utan per mäste formellt delges. Förenklad delgivning enligt 3 § delgivningslaa gen 1970:428 får användas jfr 12 § FuK. a För olagliga utsläpp är föreskrivet böter eller fängelse i högst två år

i vissa fall kan dock endast böter följa på brottet. Trots att straffet för

en juridisk person endast kan bli företagsböter innebär detta inte att böter enligt Företagsbotsutredningens förslag skall föreskrivet - - anses för brottet. De hänvisningar som i olika sammanhang görs till straffskalan för brottet kommer således också att gälla i dessa sammanhang

438 Sanktioner juridiska mot personer

jfr SOU 1997: 127, Del A 434. Det sagda innebär att s.k. slutdelgivs. sker skriftligen måste delges. ning som S.k. Slutdelgivning innebär att den misstänkte bereds tillfälle att ta Slutdelgivning kan i princip inte ske samtidigt del av hela utredningen. den misstänkte underrättas om misstanken och anmodas lämna en som skriftlig berättelse enligt 8 § FuK. Innan den misstänkte hörts kan näm-

ligen utredningen inte anses slutförd se JO 1997/98 s. 164.

I samband med att slutdelgivning sker bör den misstänkte dock kuntillställas ett strafföreläggande för eventuellt godkännande. Om na strafföreläggandet inte godkänns måste om processen skall fortsätta - åtal väckas. Som ytterligare delgivningsomgång tillkommer då att ställföreträdare för den juridiska skall delges stämning med kalpersonen lelse till huvudförhandling i brottmålet. I de flesta fall bör dock saken tillfredsställande kunna utredas i den juridiska personens frånvaro. Företrädare för den juridiska behöver då inte inställa sig vid förpersonen handlingen. Om dom meddelas gäller att denna vinner laga kraft och kan verkställas utan att ytterligare delgivning behöver ske. Också i ärendet vattenföroreningsavgift gäller enligt 17 § förom valtningslagen 1986:223 att utredningsmaterial skall kommuniceras med skall påföras avgift. Kommunikationsskyldigheten kan den som sägas motsvara kravet på Slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § RB. Kommunikation behövs dock inte i vissa närmare angivna fall, b1.a. om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller om ärendets avgörande inte kan uppskjutas.

Undantagen från kommunikationsskyldigheten bör inte kunna till-

lämpas i ärenden om uttagande av vattenföroreningsavgiñ; det rör sig många gånger betydande belopp som skall påföras och det måste om betraktas stötande den enskilde inte tillfälle att komma till som om ges tals innan ärendet avgörs jfr Lagrådet i prop. l982/83z87 s. 50. För det fall vattenföroreningsavgiften skulle vara att anse som straff i Europakonventionens mening är kommunikation nödvändig. Underrättelse enligt förvaltningslagen kan ske muntligen, genom vanligt brev, delgivning eller på något annat sätt. Huvudregeln genom kommunikationsplikt är att fatta så, att det i princip krävs att parten om

nåtts underrättelsen utredningsmaterialet se T. Hellners Nya

av om förvaltningslagen med kommentarer, 1991, s. 203 samt där angivna hänvisningar till 1971:30. Regeln innebär emellertid inte något prop. krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att underrättelsen

verkligen kommit parten till handa. Myndigheten anses i förhållandevis

stor utsträckning berättigad att utgå från att parten nåtts av försändelser tillställts honom med posten i vanligt brev prop. 1971:30 s. 703. som Det förhållandet att formlig delgivning inte alltid behöver ske skall ses i ljuset av att överklagandetiden för ett förvaltningsbeslut räknas från

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska 439 personer

den dag då klaganden fick del av beslutet. Överklagandetiden för ett

slutligt avgörande av allmän domstol räknas däremot från den dag beslutet eller domen meddelades, oberoende av om delgivning skett.

För att underlätta kommunikation i ärenden om vattenföroreningsav-

gift finns en särskilt bestämmelse i VlfL. Enligt denna är befálhavaren behörig att på partens vägnar ta emot underrättelse enligt l7 § förvaltningslagen och avge yttrande som avses i samma lagrum. Befälhavaren är också behörig att ta emot underrättelse KBV:s beslut samt att om överklaga beslutet.

Anledningen till att den särskilda kommunikationsmöjligheten inför-

des var att det när den avgiftsskyldige är ett utländskt rederi ofta kan - vara svårt att nå rederiet med en underrättelse utan avsevärd tidsutdräkt. Att ge befälhavaren behörighet att företräda redaren förenklade förfarandet och torde enligt Lagrådet till fördel för den avgiftsvara skyldige prop. l982/83:87 s. 50-51. Delgivning av utredningsmaterialet med befälhavaren är något som sällan förekommer i praktiken. Normalt ställs säkerhet för avgiftsskyldigheten så snabbt att kommunikation inte hinner ske. I stället agerar ibland svensk mäklare ombud för redaren. Kommunikation sker då en

med denne ibland befullmäktigas mäklaren skriftligen

att agera om-

bud, t.ex. av befälhavaren. Ofta emellertid skriftliga fullmakter

synes inte upprättas. I andra fall sker kommunikation direkt med den avgiftsskyldige. Kommunikation sker oftast att ett föreläggande skickgenom as med posten som vanligt brev. Det skall tilläggas att det för förfaran-

det vid förvaltningsmyndighet inte uppställs något absolut krav på att

ombud skall ha fullmakt. I motsats till vad är fallet vid domstol har som överlämnats myndigheten att avgöra fullmakt skall krävas eller om inte. När det är fråga ett ärende större betydelse i ekonomiskt om av

eller annat hänseende dit ett ärende vattenföroreningsavgiñ enligt

- om vår uppfattning måste räknas bör dock fullmakt i regel fordras. Med hänsyn till att förfarandet hos KBV är skriftligt ligger det i sakens natur att skriftlig fullmakt måste upprättas. Ett beslut i ärendet vattenföroreningsavgift är omedelbart verkom ställbart, om inte annat förordnas eller säkerhet ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. För att beslutet skall vinna laga kraft mäste det

emellertid delges. Enligt 8 kap. 6 § förordningen åtgärder mot for-

om orening från fartyg skall beslutet delges fartygets befälhavare samt, om det är möjligt, den beslutet Om delgivning regelmässigt sker är avser. något som vi inte kunnat få klarhet I vart fall kan KBV:s handlingav

ar i ärendena ofta inte utläsas delgivning har skett.

om Vad vi kunnat utröna har aldrig verkställighet skett i ett fartyg. I de fall fartyget blivit föremål för ingripande svenska myndigheter ställs av

normalt säkerhet för avgiftsskyldigheten. Säkerheten kan då tas i

an-

440 Sanktioner juridiska SOU 1998: 158 mot personer

språk sedan beslutet vunnit laga kraft. Praktiskt kan delgivning av beslutet ske med ett befullmäktigat ombudi Sverige. Har fartyget inte blivit föremål för ingripande i Sverige är möjligheten till omedelbar verkställighet betydelse främst den avgiftsskyldige är ett svenskt av om rättssubjekt. I andra fall bygger förfarandet i princip på att avgiften fn-

villigt betalas. Enligt de uppgifter vi fått från KBV och Tullverket som

sköter indrivningen vattenföroreningsavgiftema betalas avgifterna i av de allra flesta fall. Under år 1997 inflöt sammanlagt drygt l miljon kr till statskassan i form debiterade vattenföroreningsavgifter. av

Säkerställande av betalning

För handläggningen vattenföroreningsärendena gäller att KBV kan av meddela sådana förbud eller förelägganden beträffande fartyget eller

lasten krävs för att säkerställa statens anspråk på avgiften. Regeln

som är dock endast tillämplig ägare fartyget eller lasten påförs avgift om av eller det finns sannolika skäl för att så skall ske. Vid ett straffansvar för juridiska personer kommer det att vara möjligt att besluta kvarstad i fartyget under samma förutsättningar som om i dag gäller för kvarhållande i ärendet vattenföroreningsavgift dvs. om fartyget tillhör den misstänkte. Någon nämnvärd skillnad torde om därmed inte uppstå mellan sanktionsforrnema i detta avseende. Det skall tilläggas att vi föreslår att det för brottmålsförfarandet skall införas möjlighet att under begränsad tid kvarhålla ett fartyg för att en säkerställa betalning, utan att beslut kvarstad behöver meddelas och om fartyget tillhör härom avsnitt 23.4.5 Även kvarhållan-

oavsett vem se

de i ärenden vattenföroreningsavgift föreslås under begränsad tid om kunna ske oavsett vem som är ägare av fartyg eller last.

20.5.3 Samlad bedömning

Det kan konstateras att det är enklare och går snabbare att nå fram till ett beslut i ärendet vattenföroreningsavgift än till ett avgörande i ett om brottmål. I situationer då når fram till ett avgörande innebär emelman lertid brottmålsförfarandet fördel genom att avgörandet vinner laga en kraft efter viss begränsad tid utan att ytterligare delgivning behöver ske. Att ersätta vattenföroreningsavgiften med företagsböter bör inte nämnvärt påverka möjligheterna att beivra utsläpp som begås i svenska juridiska verksamhet. På sjöfartens område har man emellerpersoners tid ofta att göra med utländska rättssubjekt. Av den tidigare redovis-

SOU 1998: 15 8 Sanktioner mot juridiska 441 personer

ningen kan konstateras att främst förfarandet vid företagsböter i dessa fall torde komma att vålla betydligt större problem. De skillnader som uppkommer mellan ett straffansvar enligt Företagsbotsutredningens förslag och en sanktionsavgift i nuvarande form kan beskrivas utifrån två typfall; om det fartyg på vilket brottet begåtts har blivit föremål för ingripande i Sverige eller om sådant ingripande inte har skett. l situationer då ett fartyg blir föremål för ingripande svenska av myndigheter innebär den särskilda regeln om befälhavarens behörighet i ärendet om vattenföroreningsavgiñ att kommunikation kan ske m.m. med befälhavaren. Vidare kan befálhavaren i egenskap behörig föav reträdare uppdra annan att i de avseenden i bestämmelsen som anges

företräda den avgiftsskyldige. Sedan beslutet delgetts ankommer det på

den avgiftsskyldige att vara aktiv och överklaga beslutet för att detta inte efter viss kortare tid skall vinna laga kraft. Befälhavaren är emellertid normalt sett inte behörig ställföreträdare för den juridiska det är aktuellt att ådöma företagsböter. person som Drivs fartyget av en enskild näringsidkare behöver denne inte nödvändigtvis vara befälhavare. Man kan således inte utgå från att delgivning med den misstänkte näringsidkaren kan ske med befälhavaren. Om inte befälhavaren genom en särskild regel behörighet att föges

reträda den som ansvarar för fartygets drift måste formellt behörig

en ställföreträdare efter ingripandet delges misstanke Utredningen osv. kan därmed inte slutföras i ett sammanhang och möjligheterna att slutligt döma till sanktion kommer påtagligt försämras

att se härom nedan

vad som gäller då ingripande inte har skett. Om ett fartyg inte blir föremål för ingripande svenska myndigheav ter är den särskilda möjligheten till kommunikation med befälhavaren av ringa värde. I sådan situation är det nämligen ofta svårare nå en att befälhavaren än den juridiska med underrättelse. personen en

I ärendet om vattenföroreningsavgift gäller inte något formellt krav

på att en underrättelse skall delges. Trots det måste kunna utgå man från att underrättelsen nått parten. Vidare måste för att beslutet skall vinna laga kraft delgivning under alla förhållanden ske i skeett senare de. Om fartyget inte är svenskt kvarstår vidare problemet med att driva in avgiften. Brottmålsförfarandet i motsvarande situation dvs. då den juridiska

personen är utländsk och direkt ingripande inte har skett förutsätter

antingen att delgivning av misstanke och muntligt förhör kan ske efter en begäran om internationell rättshjälp eller att det finns formella förutsättningar för ett skriftligt utredningsförfarande samtidigt den jurisom diska personen är beredd att medverka i ett sådant förfarande. För båda formerna måste klarläggas är behörig ställföreträdare för den vem som juridiska vilket kan så svårt. Kan denne inte delges personen, vara nog

442 Sanktioner juridiska SOU 1998: 158 mot personer

misstanke samt underrättelse enligt 23 kap. 18 § RB kan åtal inte väcki Sverige. Förutsättningarna för att avgöra målet är också små om as den juridiska kommer med påståenden och invändningar som personen bara kan klarläggas personlig inställelse vid en huvudförhandgenom ling. Även avgörande kan ske i den juridiska personens frånvaro om kan denne också undgå lagföring han inte kan delges stämning med om kallelse till brottmålsförhandling. Om når fram till en fällande en man dom kvarstår i många fall problemen med att driva in bötesbeloppet. I den angivna situationen finns det således goda möjligheter för en utländsk juridisk att undkomma ett straff i Sverige. Man kan säperson att företagsböter i situation den beskrivna många gånger ga en som nu kommer att förutsätta förutom att företrädare för den juridiska perso- kan delges misstanke att ett utfärdat strafföreläggande godkänns nen och frivilligt betalas. Samtidigt kan konstateras att inte heller vattenföroreningsavgiften i den angivna situationen har förutsättningar att fungera riktigt effektivt. Visserligen når snabbare och oftare fram till ett beslut. Problem man kan emellertid uppkomma efter beslutet, med delgivning och verkställighet. Även denna sanktionsform bygger således i stor utsträckning på

att avgiften frivilligt betalas. De svårigheter uppkommer med juridiska inte vill som personer som medverka skall möjligen inte överdrivas. Erfarenheterna från t.ex. Nederländerna är att utfärdade "settlements" godkänns och frivilligt betalas i tredjedel fallen. Blir det domstolsprocess är den juridiska en av ofiast företrädd av ett ombud vid förhandlingen. Enligt KBV personen betalas också vattenföroreningsavgifterna i de allra flesta fall frivilligt. Sammanfattningsvis kan sägas att de faktiska skillnaderna mellan att beivra ett oljeutsläpp med företagsböter eller med vattenföroreningsavgift inte är så stora den är ansvarig för verksamheten är en om som svensk juridisk person medan möjligheterna skiljer sig avsevärt i situationer då den ansvarige är ett utländskt rättssubjekt. Om företagsböter från effektivitetssynpunkt skall ha förutsättningar att fungera på något så när sätt vattenföroreningsavgiñen samma som måste ansvarig juridisk kunna delges via befälhavaren eller av person honom befullmäktigat ombud. För att undvika diskussioner rörande frågan i vilken juridisk verksamhet som brottet begåtts bör gepersons särskild bestämmelse också regleras på vem det straffrättsliga nom en ansvaret vilar. Som ytterligare förutsättningar för ett straffansvar bör vidare gälla att det av oss föreslagna förbudet mot utsläpp av oljehaltiga blandningar införs samt att på sätt vi föreslår möjlighet finns att - kvarhålla ett fartyg för att säkerställa betalning av böter. Om säkerhet måste ställas finns nämligen anledning förmoda att den utländska juri-

Sanktioner motjuridiska 443 personer

diska person som skall göras straffrättsligt ansvarig har ett större intresse av att medverka i utredningen än vad som annars kan antas bli fallet.

Förslag till en särskild bestämmelse som reglerar i vilken juridisk

persons verksamhet som brottet skall anses begånget

Det naturligaste är att det straffrättsliga ansvaret som huvudregel åvilar fartygets redare. Med redare bör jämställas annan som vid tidpunkten för överträdelsen i redarens ställe utövade ett avgörande inflytande över fartygets drift. Denna definition bör då kunna avse tidsbefraktare men också den som faktiskt opererat fartyget, t.ex. ett managementbolag. I situationer då det inte kan klarläggas vem som utövat ett avgörande inflytande över fartygets drift på sätt att brottet måste begånget i anses dennes verksamhet bör särskilt anges vem som skall ansvarig. anses Närmast till hands är att ansvaret i sådant fall åvilar fartygets ägare. Uppgift om vem som är ägare till ett fartyg är något enkelt kan som fastställas. Framkommer inget särskilt redarförhållandena bör om m.m. också kunna utgå från att ägaren är redare. Även i situationer då man det finns omständigheter tyder på att än ägaren ansvarat för som annan driften, men det inte kan styrkas denne är, bör emellertid vem ansvar kunna utkrävas ägaren. Dock bör ägaren kunna undgå straffrättsligt av ansvar om han visar att han inte haft ett avgörande inflytande över fartygets drifi. Att lägga på ägaren att prestera utredning i nämnt nu avseende bör betraktas som invändningsfritt mot bakgrund att ägaren är av

den som bäst bör känna till förhållandena beträffande fartyget. Ägar-

ansvaret är också internationellt accepterat. En bestämmelse som reglerar ansvaret i föreslaget avseende bör nu kunna utformas på följ ande sätt "Ansvar skall ådömas fartygets ägare, redare eller annan vid som gärningstillfállet utövade ett avgörande inflytande över fartygets drift. Om annat inte visas skall den som vid gämingstillfállet fartygets var ägare anses ha ett sådant inflytande över fartygets drift att får ansvar ådömas honom."

Befälhavarens behörighet i ett eventuellt brottmålsförfarande rörande företagsböter

Behov att kunna delge misstanke med befälhavaren samt allmänt låta denne företräda den fysiska eller juridiska är ansvarig för person som fartygets drift uppkommer främst då aktualiseras för ett utansvar

444 Sanktioner juridiska SOU 1998: 158 mot personer

ländskt rättssubjekt och fartyget blir föremål för ingripande medan det befinner sig i Sverige. Riktar sig misstanken mot svensk näringsidkare finns normalt en inget behov denna speciella delgivningsmöjlighet. Inte heller i situaav tioner då misstanken riktar sig mot ett utländskt rättssubjekt men fartyget inte blivit föremål för ingripande i Sverige finns det mycket att vinpå att låta delgivning ske med befálhavaren, såvida inte befälhavana är svensk, anställd ett utländskt rederi. ren av Då befålhavaren i frågor rörande vattenföroreningsavgift gavs behörighet att företräda den det aktuellt att påföra avgift hänvisade som var Lagrådet bl.a. till den behörighet befálhavaren har att företräda redaren enligt sjölagen 1994:1009. Vidare angavs att befälhavaren i regel var den bäst kände till de faktiska förhållanden som kunde vara av som betydelse för ärendets avgörande och att han därför i allmänhet hade större förutsättningar än den avgifisskyldige att avge ett meningsfullt yttrande. Det ansågs därför inte möta några betänkligheter att ge befälhavaren behörighet att för den avgiflsskyldiges räkning bl.a. ta emot underrättelse enligt förvaltningslagen. Befälhavaren är enligt 6 kap. 8 § sjölagen behörig att på redarens vägnar företa rättshandlingar bevarandet fartyget eller utsom avser av förandet Han är vidare behörig att träffa avtal om att på resan av resan. ta med gods och, på ett fartyg som är avsett för det, passagerare samt att väcka talan i mål som rör fartyget och utföra denna talan. Enligt tredje stycket samma paragraf åligger det befälhavaren att underrätta redaren åtgärder vikt han ansett nödvändiga för om av som fartygets eller de ombordvarandes säkerhet, om resans förlopp, om de rättshandlingar företagits under och om allt annat som kan som resan till nytta för redaren att känna till. Innan en åtgärd av vikt vidtas vara bör befälhavaren enligt lagrummet inhämta föreskrifter redaren eller av det ombud denne anvisat. Befälhavaren har således form ställningsfullmakt i frågor som en av rör fartyget och resans förlopp. Han är också skyldig att ersätta den skada han fel eller försummelse i tjänsten orsakar redaren. som genom Befälhavarens underrättelseskyldighet innebär att man bör kunna utgå från att redaren alltid underrättas i situationer då det är praktiskt möjligt att låta delgivning ske med befálhavaren. Fartyget har i sådana fall regelmässigt varit föremål för någon form av ingripande. Det normala är då också att fråga uppkommit att ställa säkerhet och att reom daren kontaktats i denna angelägenhet. De särpräglade förhållanden som råder på sjöfartens område och be-

fálhavarens speciella ställning ombord innebär att det inom just denna

näringsverksamhet borde kunna betraktas som invändningsfritt att befälhavaren har behörighet att företräda redaren även i straffrättsliga

Sanktioner mot juridiska personer 445

sammanhang. Det kan tilläggas att utländska bolag redan i dag kan delges via befälhavaren i t.ex. Storbritarmien. Å andra sidan kan anföras att befälhavaren ofta är den kan som vara aktuell för ett personligt straffansvar och att befälhavaren därför kan hamna i intressekonflikt. Att den juridiska mot vilken missen person tanken riktas kan komma att företrädas av någon som personligen kan göras straffrättsligt ansvarig är emellertid inte unikt för dessa fall. Allmänt får det också anses ankomma på redaren att se till att han anställer en befälhavare som uppträder lojalt och inte handlar i strid med redarens intressen. Sammanfattningsvis anser vi att det bör vara möjligt att ge befälhavaren behörighet att uppträda som ställföreträdare för redaren i brottmålsförfarandet. Med vårt förslag till utformning av en bestämmelse som reglerar vilken juridisk person som skall göras straffrättsligt ansvarig kommer behörigheten att avse även fartygets ägare i situationer då denne är att betrakta redare. Mera tveksamt är behörigheten som om kan avse annan som i redarens ställe utövade ett avgörande inflytande över fartygets drift. Straffrättsligt ansvar för än ägaren eller redaren torde inte bli annan särskilt vanligt förekommande. I de fall då så är aktuellt finns anledning att utgå från att befälhavaren har en sådan relation till den som ansvarat för driften att han håller denne underrättad. Befálhavaren bör således också kunna behörighet att företräda den i redarens ges som ställe utövade ett avgörande inflytande över fartygets drift. Befälhavarens behörighet enligt vad sagts bör att ta som nu avse emot underrättelse om misstanke för ansvarigt subjekts räkning samt att i övrigt uppträda ställföreträdare i brottmålsförfarandet. som Delgivning av misstanke skall ske med den är skäligen misssom tänkt. Då sådan delgivning sker med befälhavaren måste därmed preciseras för vilken fysisk eller juridisk person som han mottar delgivning. Skulle det senare visa sig att annan än den för vilken befálhavaren först mottagit delgivning är skäligen misstänkt måste ny delgivning ske. Om även denna delgivning kan ske med befälhavaren kommer denne under utredningen av samma brott att företräda skilda fysiska eller juridiska personer, vilka dessutom kan ha sinsemellan motstridiga intressen. En

sådan ordning kan inte acceptabel i straffrättsliga sammanhang.

anses

20.5.4 Vilken sanktionsform bör

väljas

Det individuella straffansvaret vid olagliga utsläpp har sina brister. Förutom de svårigheter som det innebär att styrka vilken fysisk person som är ansvarig för brottet blir den ådömda påföljden ofta så mild att

446 Sanktioner juridiska mot personer

den inte avskräcker från lagöverträdelser. Ur preventiv synvinkel krävs därför att det individuella straffansvaret kompletteras av en effektiv sanktion mot den kan ha ekonomisk vinning av att begå ett sådant som brott, dvs. främst den fysiska eller juridiska person som driver sjöfart med fartyget. Vid valet mellan företagböter och vattenföroreningsavgift kan allmänt sägas att ett straffansvar är att föredra från rättssäkerhetssynpunkt och också leder till ett renodlat system. Vidare finns inom ramen mer för ett straffrättsligt förfarande större förutsättningar att få till stånd en adekvat beloppsmässig nivåhöjning av sanktionen och därigenom bättre den till bötesbeloppen i andra europeiska länder. Utdömda böanpassa ter kan vidare antas bli kännbara dels därför att redaren sannolikt mer inte har lika stora möjligheter att försäkra sig mot böter som mot en avgiñ dels därför att oavsett bötesnivån det klander som ligger i att bli - utpekad brottslig för seriös redare i sig kan antas utgöra en som en kännbar sanktion. De uppräknade fördelarna med ett straffansvar är emellertid inte värda något det brister i förutsättningarna för att om åstadkomma en lagföring. Som vi tidigare konstaterat bör från effektivitetssynpunkt inte uppkomma några nämnvärda skillnader mellan straffansvar och vattenföroreningsavgift aktualiseras för ett svenskt rättssubjekt. Därom ansvar emot blir skillnaderna betydande den ansvarige är utländsk. Under om förutsättning att det vid ett straffansvar anses möjligt att införa de särskilda regler vi ansett nödvändiga bör dock skillnaderna kunna besom gränsas. Samtidigt kan konstateras att främst införandet av en bestämmelse befälhavaren behörighet att företräda ansvarigt subjekt som ger innebär ett avsteg från gängse principer och kan anses mer diskutabelt i ett brottmålsförfarande än i ett förfarande där sanktionen består i en avgift. Frågan om företagsböter helt eller delvis bör införas i enlighet - med Företagsbotsutredningens förslag är från principiell ståndpunkt mycket långtgående. Det ankommer inte på att slutligt ta ställning i oss

frågan företagsböter-vattenföroreningsavgift. Vad vi velat peka på är de

fördelar respektive nackdelar kan uppkomma beroende på vilken som de båda sanktionsformerna man väljer och vilka regler som kommer av att gälla för förfarandet.

SOU 1998: 15 8 Sanktioner motjuridiska personer 447

20.6 Åtgärder beträffande vattenförorenings-

avgiften

Vi föreslår att det vid sidan av avgiftsskyldigheten för redare införs en utvidgad möjlighet att påföra ägaren vattenföroreningsavgift. Vi föreslår vidare en generell höjning av vattenföroreningsavgifterna för de vanligast förekommande utsläppen.

20.6.l Vem skall

påföras vattenföroreningsavgift

Den bestämmelse som reglerar vem som skall påföras vattenföroreningsavgiñ återfinns i 8 kap. 2 § VlfL. Enligt bestämmelsen skall vattenföroreningsavgiñ påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare. Om det avgörande inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe, skall avgiften dock påföras den andre. Finns inte någon skall påföras avgift som enligt vad som nu sagts eller kan det inte utan att ärendet blir väsentligen fördröjt fastställas vem denne är, skall avgiften påföras den vid som överträdelsen var fartygets ägare. Bestämmelsen bygger på grundtanken att avgift i första hand skall påföras fartygets redare, eftersom redaren vanligen är den som har det avgörande inflytandet över fartygets drift. När redarfunktionerna är delade mellan flera, såsom vid olika charteravtal, skall avgift i princip påföras den som vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det konkreta fallet får anses stå för den övervägande delen redarfunktioav nerna. I vissa fall skall dock avgiftsskyldigheten i stället åvila förhyraren. Härmed torde åsyftas fall då förhyraren visserligen inte utövar de huvudsakliga redarfunktionerna likväl haft sådan befattning men en

med fartygets drift att avgiftsskyldigheten rimligen bör åvila honom. I

förarbetena nämns endast charteravtal och tidsbefraktares Om ansvar.

också den som faktiskt opererar fartyget utan att vara förhyrare, t.ex. ett

managementbolag, kan komma i fråga for avgiftsskyldigheten är därmed tveksamt. Det skall anmärkas att KBV i situation då någon än redaren en annan haft det avgörande inflytandet inte kan välja fritt mellan att påföra redaren eller den andre avgift utan avgift skall i sådant fall påföras den senare. Först när det saknas såväl redare som någon har befattning med som fartyget i redarens ställe eller det inte utan att ärendet väsentligen för-

448 Sanktioner mot juridiska personer

dröjs kan fastställas vem denne är får avgift påföras fartygets ägare. Avgifisskyldighet kan således inte åläggas ägaren om redaren eller brukaren i enlighet med vad som nyss sagts är känd. Inte heller kan av-

gift påföras ägare som inte är redare eller brukare om både redaren

- och brukaren är kända men oklarhet råder om vilkendera av dem som bör påföras avgiften jfr prop. 1982/83:87 s. 37, 52-53 samt 72. KBV har i sitt arbete tillgång till Lloyds fartygsregister. Av detta framgår ägarförhållandena m.m. beträffande ett fartyg. Om det för att det skall anses fastställt vem som är redare eller brukare av ett utländskt fartyg är tillräckligt att dessa antecknats som "manager" eller "operator" i fartygsöversikten är tveksamt. I förarbetena sägs endast att det i fråga om utländska fartyg i vissa fall kan vara svårt att klarlägga vem som är redare. Eftersom det i allmänhet är möjligt att via fartygsregistret

varmed torde åsyftas det nationella fartygsregistret få besked om vem

som är ägare av fartyget bör det av effektivitetsskäl finnas en möjlighet att vända sig mot ägaren i sådant fall prop. 1982/83:87 s. 18. Den internationella benämningen manager förekommer också i ISMkoden och anges där, tillsammans med bareboat charterer, som exempel på annan person eller organisation som har övertagit fartygsägarens ansvar för fartygets drift och som därvid gått med på att överta de skyldigheter och det ansvar som koden föreskriver. Begreppet manager motsvaras i den svenska översättningen av begreppet redare. Det är

emellertid tveksamt om managerbegreppet alltid är liktydigt med det

svenska redarbegreppet. Det är vidare att märka att en manager inte be-

höver vara tidsbefraktare. Också begreppet operator är svårdeñnierat. I praktiken tycks det förhållandet att någon annan än ägaren antecknats som "manager" ibland medföra att denne påförs avgiften. Vanligt i denna situation, liksom då uppgift finns om både "manager" och

"operator", är emellertid att fartygets ägare påförs avgift. Då det gäller

den praktiska tillämpningen skall dock anmärkas att det av besluten i vissa fall inte klart kan utläsas avgiften påförts. Av naturliga skäl vem påförs ägaren alltid avgift om uppgift om annan ansvarig saknas.

överväganden och förslag

Av de subjekt som bör kunna komma ifråga för avgiftsskyldighet delar vi uppfattningen att redaren är den det ligger närmast till hands att

som påföra avgift. Vi menar emellertid att det finns behov att vid sidan om redaransvaret ha ett mer vidsträckt ägaransvar.

Ägaransvaret har starkt stöd internationellt. Det är t.ex. ägaren

som det skadeståndsrättsliga ansvaret enligt ansvarighetskonventionen.

Agaren är också primärt ansvarig enligt ISM-koden. Vidare är fartygets

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska personer 449

ägare den som i flera länder görs straffrättsligt ansvarig vid oljeutsläpp. Det skall i sammanhanget också anmärkas att det svenska redarbegreppet i mångt och mycket förlorat sin ursprungliga betydelse och att det allmänt sett kan ifrågasättas om man bör hålla fast vid detta begrepp. Att införa ett utvidgat ägaransvar kan under alla förhållanden inte anses oförenligt med avgiftsskyldighet av det slag som vattenföroreningsen avgiften I stället får det anses ankomma på ägaren att försäkra sig om att han i sin tur kan utkräva ersättning motsvarande avgiften av den till vilken han uppdragit att ansvara för fartygets drifi. Förutom att redare och ägare bör kunna påföras avgift bör avgiftsskyldighet kunna åläggas annan som i ägarens eller redarens ställe ansvarat för fartygets drift, t.ex. tidsbefraktare eller ett managementbolag. Att fastställa vem av ägaren/redaren eller haft "det avgöranannan som de inflytandet över fartygets drift" kan emellertid kräva omfattande utredning. För avgiftsskyldighet bör det tillräckligt att den påvara som förs avgift faktiskt utövat "ett avgörande inflytande över fartygets drift". Ett sådant inflytande har alltid redaren. Genom särskild reglering bör även ägaren ha ett sådant inflytande. Det sagda skulle presumeras leda till att KBV om det inte visas att ägaren saknat inflytande över fartygets drift alltid kan påföra ägaren avgift. Avgift kan alternativt påföras en känd redare. Vidare kan KBV i situationer då annan än redaren/ägaren utövat ett avgörande inflytande över fartygets drifi välja att i stället påföra denne avgift.

Höjd vattenföroreningsavgift för de vanligast

förekommande

utsläppen

Huvudtanken med vattenföroreningsavgiften är att den skall verka

preventivt och därför vara ekonomiskt kännbar. Efter att ha varit oförändrad sedan tillkomsten år 1984 höjdes avgiften den 1 januari 1995 samtidigt som den indexreglerades. Skälet till höjningen var att penningvärdets förändring successivt gjort att den sanktion som avgiften innebär relativt sett blivit mindre ingripande. Detta kunde ha bidragit till att utsläppen ökat under senare år. Som skäl för att höja avgiften mer än vad som motsvarades penav ningvärdets förändring åberopades att havsmiljön blivit allt sämre prop. 1994/95:28 6. s. Genom höjningen skulle avgiften återfå sin preventiva verkan. För att avgiften skulle fungera i ett längre perspektiv knöts den till det gällande basbeloppet enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring. Det angavs i propositionen att när man fått erfarenhet av de då föreslagna höjningarna det kunde övervägas att ytterligare höja avgifterna för de

450 Sanktioner mot juridiska SOU 1998: 158 personer

mindre utsläppen i förhållande till de större. Ett sådant förslag till ytterligare höjning hade vid remissbehandlingen lämnats av SjöV. Antalet upptäckta oljeutsläpp har, efter att ha fortsatt att öka under år 1995, sjunkit något under de två senaste åren. Om det lägre antalet

upptäckta utsläpp har samband med de höjda vattenföroreningsavgif-

terna är emellertid något som det är svårt att dra några säkra slutsatser om. Merparten oljeutsläpp i svenska vattenområden understiger 1 000 li-

ter. Sedan år 1994 har inte något utsläpp överstigande 100 000 liter in-

träffat. Ett mycket begränsat antal har legat i intervallet 10 000 - 100 000 liter. De riktigt stora utsläppen begås sällan uppsåtligen eller oaktsamhet utan beror i de allra flesta fall på olyckshändelse med av en fartyget. Vattenföroreningsavgift aktualiseras i dessa fall bara om man ombord inte gjort vad man kunnat för att begränsa utsläppets omfattning. Avgiften vid de större utsläppen torde därför ha begränsad preventiv effekt. De volymmässigt mindre utsläppen kan däremot ofta antas ha sin grund i ett medvetet åsidosättande av gällande utsläppsregler eller i bristande noggrannhet vid lastning/lossning m.m. Det är alltså främst vid dessa utsläpp som det från preventiv synpunkt finns behov av en effektiv och kännbar sanktion.

Vattenföroreningsavgiften för utsläpp upp till l 000 liter uppgår, be-

roende på fartygets storlek, f.n. till mellan l och 2,5 basbelopp. För de minsta fartygen med en bruttodräktighet upp till och med 3 000 är avgiften ett basbelopp eller 36 400 kr. För ett "normalt" utsläpp där oljemängden understiger l 000 liter är detta en mycket låg summa sett i relation till vad det kostar att ligga still i hamn medan oljeavfallet läm-

nas till mottagningsanläggning. Inte heller den avgift som utgår för

en de större fartygen eller avgiften för utsläpp i storleksordningen l 001 - 26 000 liter är tillräckligt hög för att avskräcka mindre nogräknade redare från att släppa ut oljeavfallet till sjöss.

Den av Helsingforskommissionen nyligen antagna Östersjöstrategin

innebär krav på att fartyg skall lämna allt avfall, som inte får släppas ut till sjöss, till en mottagningsanordning innan fartyget lämnar hamn. Om denna förpliktelse skall få avsedd effekt måste den som bryter mot avlämningsskyldigheten och i stället släpper ut oljan till sjöss drabbas av en mer kännbar sanktion än vad som i dag är fallet. Vi menar därför att

det trots att erfarenheterna av höjningen av vattenföroreningsavgifter-

fortfarande är begränsade finns skäl att redan nu ytterligare höja na avgiften för de utsläpp där oljemängden understiger 26 001 liter. Då det gäller utsläpp med en oljemängd upp till och med l 000 liter anser vi att en fördubbling bör ske av avgiftens storlek. Undantag bör dock göras för de minsta utsläppen, understigande 50 liter. Beträffande dessa bör gälla samma avgift som i dag. I intervallet l O01 26 000 li- -

SOU 1998: 158 Sanktioner mot juridiska personer 451

ter bör avgiften grundas på fördubbling det antal basbelopp som en av avgiften bygger på i dag. För att avgiftens storlek skall överensstämma med avgiften vid utsläpp över 26 000 liter måste dock en anpassning ske procentsatsen påbörjat antal 1 000 liter över l 000 liter. av per I och för sig kan anföras skäl för ytterligare höjning vattenföroreav ningsavgifterna. I sammanhanget måste emellertid vägas in att högre avgifterna blir desto närliggande det straffrättsliga förfarandet mer hamnar Vi har därför valt att stanna för en begränsad avgiftshöjman. ning, dock berör de vanligast förekommande utsläppen och därför som kan förväntas få stor praktisk betydelse. Beträffande utsläpp överstigande 26 000 liter samt då det gäller avgiftskonstruktionen i sig har vi inte funnit skäl att föreslå några ändringar. Avgifterna skulle med vårt förslag bli enligt följande.

Utsläppt

50 50-1 000 2 3 4 5 1 001- 2 3 4 5 26 000 samt 0,16 samt 0,24 samt 0,32 samt 0,4 per påbörjat antal 1 000 liter utöver 1 000 liter 26 001- 6 9 12 15 101 000 samt 0,16 samt 0,24 samt 0,32 samt 0,48 per påbörjat antal 1 000 liter över 26 000 liter 101 001- 18 27 36 51 501 000 samt 0,04 samt 0,06 samt 0,08 samt 0,12 påbörjat antal 1 000 liter utöver 501 000 liter per 501 001 34 51 68 99 och samt 0,02 samt 0,03 samt 0,04 samt 0,06 mer påbörjat antal 1 000 liter utöver 501 001 liter per

SOU 1998: 158 Brottsutredningen av oljeutsläpp 453

21 Brottsutredningen av olj eutsläpp

Utgångspunkter för våra förslag: Brottsutredningen av olj eutsläpp

måste uppfylla följande grundläggande krav. Utredningsförfarandet måste uppbyggt kring en möjlighet att - vara ingripa mot fartyg till sjöss. Utredningsförfarandet måste bygga handläggnings- - på en särskild ordning tillgodoser kraven på snabbhet, samordning, samarsom bete och specialkompetens. Möjligheterna att via internationellt samarbete utredning och i - förekommande fall lagföring till stånd i ett annat land måste ef- fektivt utnyttjas.

2 l Dagens i

utredningsförfarande stora drag

Då ett oljeutsläpp upptäcks blir regelmässigt flera myndigheter involverade i utredningsförfarandet. Huvudansvaret för brottsutredningen åvilar i dag polis och åklagare. KBV har dock ett självständigt att ingripa vid utsläpp till sjöss. ansvar KBV:s ingripanden regleras i LK.P vidare avsnitt 6.5 och omfattar

se

sådana uppgifter inledningsvis kan ske vid brottsutredning, nämlisom bl.a. förhör, gripande och husrannsakan för att eñersöka den som gen skall gripas eller för att verkställa beslag. Befogenheterna får dock utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden och endast kustbevakningstjänstemän uppfyller de krav av som regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, föreskriver i fråga tjänsteställning, utbildning och erfarenhet eller i annat avseom ende. Om det uppenbart behövs för att befogenheterna enligt lagen skall kunna utnyttjas får KBV stoppa, visitera och inbringa fartyg till hamn. Samtliga åtgärder skall skyndsamt anmälas till polismyndighet, som därefter övertar ansvaret för den fortsatta handläggningen. De befogenheter som anges i 2-4 §§ LKP får enligt förordningen 1983: 124, ändrad 1988:486 Kustbevakningens medverkan vid om

454 Brottsutredningen av oljeutsläpp

polisiär övervakning utövas av chefen för KBV, chef vid regional ledning inom KBV samt annan tjänsteman vid KBV som handhar operativa övervakningsuppgifter och som genomgått av KBV föreskriven utbildning för detta ändamål. Enligt de föreskrifter medverkan vid om polisiär övervakning som utfärdats av KBV efter samråd med RPS Bev. 4/95 skall KBV:s polisära befogenheter utövas i nära samarbete mellan polisen och KBV.

Enligt föreskrifterna skall innan ett fartyg inbringas till svensk hamn

samråd normalt ske medbehörig undersökningsledare. Om fråga uppstår om att använda tvångsmedel skall beslut härom om möjligt inhämtas av behörig undersökningsledare. Framställning skall göras till polismyndighet om inte KBV på begäran av åklagare redan biträder vid

förundersökningen. Sedan föreskriven anmälan gjorts ansvarar polismyndigheten för frågans fortsatta handläggning, men kustbevaknings-

tjänstemännen är skyldiga att lämna polismyndighet det biträde som krävs.

Har tvångsåtgärder vidtagits enligt 2-4 LKP utan föregående

kontakt med undersökningsledare skall regel det är praktiskt som - om möjligt skyndsam anmälan härom ske, helst radio i direkt anslut- - per ning till åtgärden. KBV:s agerande enligt LKP beskrivs som medverkan vid polisiär övervakning. Sedan polis och/eller åklagare kopplats in och förunder-

sökning inletts har KBV inte befogenhet att självständigt vidta några

åtgärder. Åklagaren eller undersökningsledare vid polismyndighet kan

dock anlita biträde av KBV och uppdra kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder behövs för förundersökningen, det

som om är lämpligt med hänsyn till omständigheterna. Sist nämnda möjlighet utnyttjas regelmässigt i situationer då polismyndighet eller åklagare le-

der förundersökningen och det är aktuellt att vidta åtgärder ombord på

ett fartyg som befinner sig till sjöss. Syftet med LKP är att göra det möjligt för tjänstemän vid KBV att företa snabba ingripanden till sjöss i fall då polis inte är tillgänglig. Den grundläggande uppgiften att bekämpa och utreda brott ligger alltjämt på

polisen se prop. 1981/82:1 14, JuU48, rskr. 296. Det sagda innebär att

utredningsåtgärder ombord på ett fartyg som ligger i hamn enligt hu-

vudregeln är polisens uppgift. I praktiken biträder emellertid KBV ofta polisen vid brottsutredningen även i dessa fall och, polis inte finns om tillgänglig, vidtar KBV själv polisiära åtgärder. Eftersom KBV är den myndighet har att besluta vattenförosom om reningsavgift finns också ett intresse från KBV:s sida att i alla fall då

ett olagligt oljeutsläpp inträffat skaffa fram underlag för beslutet i denna fråga. Det skall dock anmärkas att KBV inte har någon reglerad befogenhet att hålla förhör eller vidta andra utredningsåtgärder i ärendet

Brottsutredningen oljeutsläpp 455 av

om vattenfiiroreningsavgifi. Däremot får man meddela sådana förbud

eller förelägganden beträffande fartyget är nödvändiga för att säk-

som ra bevisning och betalning. Tillsynen över VlfLzs bestämmelser åvilar såvitt handelsfar- - avser

SjöV med dess Sjöfartsinspektion.

tyg - Fartygsinspektörer företar inspektioner av fartyg i hamn och någon gång också till sjöss och kan meddela sådana förbud och förelägganden beträffande ett fartyg som är nödvändiga för att förhindra förorening. På uppdrag SjöV kan även av KBV i det enskilda fallet företa inspektion av ett fartyg. I brådskande

fall får KBV också meddela sådana förbud och förelägganden

som primärt åligger SjöV.

21.2 Vårt

uppdrag

Enligt direktiven skall vi utifrån vår kartläggning det rättsliga beivav randet av oljeutsläpp och andra skadliga utsläpp bl.a. påpeka eventuella brister i de ovan berörda myndigheternas verksamhet samt föreslå åtgärder som kan leda till effektivare ingripanden från myndigheternas sida, även såvitt avser indrivning böter och avgifter. av Till utredningen har särskilt överlämnats att utreda frågan KBV om

skall kunna ges befogenhet att i vissa fall, t.ex. vid oljeutsläpp till havs, inleda och bedriva förundersökning samt frågan när och i vilka fall

om

åklagaren bör inträda förundersökningsledare i dessa ärenden. I

som

detta sammanhang skall även resursfrågorna belysas och kompetensnivån hos kustbevakningstjänstemärmen över bet. l996/97:JuU1

ses mom. 25, rskr. 1996/97:96 samt regeringens beslut i ärende K97/2l5/RS.

2 l Brister i

utredningsförfarandet

Var och en av de tidigare nämnda myndigheterna får ha gedianses en gen kompetens inom det område primärt är myndighetens som ansvarsområde. Ingen myndighet har emellertid kompetens i alla frågor beav tydelse vid utredningen av ett olagligt utsläpp. Inom polis- och åklagarväsendet bristerna främst att ansvaret avser

för förundersökningarna är spritt på olika och/eller organisato-

personer

riska enheter, där den specialistkunskap krävs för att handlägga

som denna typ av ärenden ofta saknas. Om det således på polis- och åkla-

garsidan kan riktas viss kritik beträffande bristande specialkunskaper

rörande den tekniska sidan ett oljeutsläpp kan, å andra sidan, KBV av

och SjöV i samma mån kritiseras för att många befattningshavare inte

456 Brottsutredningen oljeutslapp av

har tillräckliga kunskaper det rättsliga förfarandet såvitt avser de om krav måste ställas bevisningen och dokumentationen av vidtagsom

åtgärder. Kritik kan också riktas mot samtliga myndigheter för att

na inte tillräckligt effektivt begagnar möjligheterna till samarbete och man kunskapsutbyte mellan skilda myndigheter inom och utom landet. Den

främsta orsaken till att utredningsförfarandet inte är effektivt anser vi

emellertid att det inte i tillräcklig grad anpassats till sjöförhållan-

vara den och att det saknas någon med ett övergripande samordnande an-

Detta i förening med att befogenhetema är splittrade flera svar. myndigheter leder till att det ofta finns brister i utredningsmaterialet, det är mycket svårt att avhjälpa i efterhand. som Konstaterade brister i vad avser myndigheternas kompetens samt bristen på samverkan och samordning är inget är unikt för utredsom

ningar olagliga utsläpp utan något också gäller vid utredningar

av som

miljöbrottslighet. Vid olagliga utsläpp gör sig emellertid be-

av annan hovet specialkompetens, samordning och samarbete än mer gällanav de, eftersom vid denna typ av brott ständigt arbetar under stark man tidspress och med en mycket speciell lagstiftning.

21.4 Grundläggande krav utredningsförfarandet

Vi att följande nyckelord är av avgörande betydelse för en efmenar fektiv och högkvalitativ brottsutredning av olagliga utsläpp.

Snabbhet - Samordning - Samarbete - Specialkompetens - Just tidsaspekten är särskilt påtaglig vid olagliga utsläpp. De svårig-

heter det ofta innebär att i efterhand komplettera utredningen medsom för att man med utnyttjande av skilda myndigheters resurser och kompetens måste agera mycket snabbt. Detta förutsätter ett väl funge- rande samarbete och korta kommunikationsvägar mellan myndigheter-

samt mycket tidig samordning. Det är emellertid också nödvänna en digt att generellt bredda kompetensen hos berörda myndigheter. Vad

som behövs är "team" av specialutbildade personer som under kompe-

tent ledning utför erforderliga utredningsåtgärder. Dessa kan emellertid inte begränsas till sådana inledande åtgärder som företas på en brotts-

plats innan förundersökning inletts. Förundersökning måste inledas och

i princip om möjligt slutföras direkt plats. Skall utredningsåtgär- - der begäras i ett annat land måste en sådan begäran avse samtliga åt-

Brottsutredningen av oljeutslapp 457

gärder av betydelse för utredningen och inte begränsas till rent teknisk bevissäkring. Sammanfattningsvis kan sägas att utredningsförfarandet vid olagliga utsläpp i väsentliga avseenden skiljer sig från sedvanlig brottsutredning.

21 .4.1 Brottsutredningar kräver

av olagliga utsläpp

särskild lösning

en

En fråga som man måste ställa sig är om de särskilda krav som måste

ställas utredningsförfarandet kan tillgodoses helt inom ramen för nuvarande myndighetsstrukturer eller om det krävs en särskild lösning bara för denna typ av brott. Av intresse i detta sammanhang är hur frågan om handläggningen av miljöbrott organisatoriskt kommer att lösas och om olagliga utsläpp bör handläggas efter samma mönster som miljöbrott i allmänhet. Den l januari 1998 inrättades den s.k. Ekobrottsmyndigheten, vilken

skall ansvara för åklagaruppgifterna i fråga ekobrottsbekämpning i

om de tre storstadsdistrikten med avdelningar i Stockholm, Göteborg och

Malmö. Ekobrottsmyndigheten åklagarmyndighet ingår i

är en som

åklagarväsendet och skall under RÅ samordna ekobrottsbekämpningen

och kan begäran överta särskilt komplicerade ekobrottsärenden också från andra delar landet än storstadslänen. Den brottsutredande av verksamheten bedrivs i åklagarledda arbetsgrupper, i vilka också poliser och olika slag av specialister ingår. I regeringens strategi för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten, såsom den redovisades i skrivelse till riksdagen redan under år 1994 skr. 1994/95:2l7, konstaterades bl.a. att den ekonomiska brottsligheten straffrättsligt ofta föll under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott och brott mot uppbördslagstiftningen att andra straffmen bestämmelser i BrB eller inom specialstraffrätten också kunde bli aktuella. Regeringen konstaterade därför att även miljöbrottslighet kunde räknas till den ekonomiska brottsligheten. Riksdagen hade ingen erinran mot innehållet i strategin bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/952412. I den promemoria som bifogades direktiven bildandet om av

Ekobrottsmyndigheten dir. 1997:107 sägs emellertid att frågan

om var miljöbrottmålen skall handläggas bör utredas närmare. I december 1997 regeringen RÅ i uppdrag utarbeta förslag gav att till effektivare utredning av miljöbrott J u97/6910. Uppdraget skall re-

dovisas i en rapport till Justitiedepartementet före utgången decem-

av ber 1998.

458 Brottsutredningen oljeutsläpp

av

I uppdraget till RÅ att regeringens mål är att effektivisera anges

kampen mot miljöbrottsligheten och att en utgångspunkt bör vara att

Ekobrottsmyndigheten skall ha central roll när det gäller att utreda en brott mot miljön. Regeringen angav att det emellertid fanns flera frågor

bl.a. gränsdragningskaraktär måste klarläggas. RÅ skall därför

av som bl.a. ta ställning till alla miljöbrott bör handläggas av om Ekobrottsmyndigheten eller detta endast bör gälla miljöbrott med om ekonomiska inslag eller de mest kvalificerade milj öbrotten. I uppdraget vidare att RÅ skall utarbeta ett samlat forslag till formerna för utanges redning alla slag brott mot miljön. I uppdraget ligger inte bara av av frågan vilken eller vilka myndigheter skall svara för utredning om som skilda samverkan mellan brottsutredande av slag av miljöbrott. Också myndigheter och tillsynsmyndigheter samt det internationella samarbetet skall belysas. Det är ännu oklart hur milj öbrotten kommer att hanteras. I ett förslag Arbetsgruppen om miljöbalkens tillsyn och tillämpning, Ds 1998:2, av har dock angetts att alla miljöbrott enligt 29 kap. miljöbalken som begås av näringsidkare bör räknas som ekonomisk brottslighet och som grundregel handläggas Ekobrottsmyndigheten. Frågan är emellertid av inte okontroversiell och det finns de som förespråkar skilda lösningar. Under alla förhållanden menar vi att ärenden rörande olagliga utsläpp och för övrigt också andra brott av sjörättslig karaktär trots att dessa brott normalt begås i näringsverksamhet kräver en särskild handlägg- ningsordning. För brott av detta slag erfordras en alldeles speciell kompetens, inte generellt finns hos poliser och åklagare, även om dessa som fått särskild utbildning i milj frågor. Utredningsförfarandet vid olagliga utsläpp m.m. företer också många särdrag i förhållande till miljöbrott i allmänhet. Andra myndigheter än de normalt är verksamma vid miljösom brottslighet på land utövar tillsyn och övervakning och tillsynsverksamheten bedrivs i andra former. Det internationella samarbetet regleras i betydande utsträckning av särskilda konventioner och är delvis uppbyggt kring andra åtgärder än vid sedvanlig miljöbrottslighet. Slutligen kan kravet inte på en snabb handläggning enligt vår uppfattning tillgodoses annat än med en decentraliserad organisation av utredare och av skäl som nedan redovisas med utnyttjande av KBV. - - Vi särskild handläggningsordning måste väljas för menar alltså att en denna typ brott. Innan nämnare tar ställning till hur utredningsav man förfarandet skall anordnas måste man emellertid bestämma sig för utredningsförfarandets inriktning.

SOU 1998: 158 Brottsutredningen av oljeutsläpp 459

21.4.2 Utredningsförfarandets inriktning

Som redovisats i kapitel 14 finns en betydande variation i hur utred-

ningsförfarandet organisatoriskt är anordnat i olika länder. Något som

erfarit vid våra internationella kontakter är emellertid i andra att man europeiska länder aldrig eller mycket sällan ingriper mot fartyg till

sjöss. I många fall finns inte heller någon myndighet med tillräckliga

resurser för att företa sådana ingripanden. Det är uppenbart att de lagliga och/eller praktiska möjligheter som varje enskilt land har då det gäller att företa ingripanden till sjöss måste

återspeglas i hur utredningsförfarandet är anordnat. I Nederländerna och Storbritannien är t.ex. utredningsförfarandet helt och hållet uppbyggt kring att åtgärder vidtas först sedan fartyget anlöpt hamn. Bå-

en da dessa länder torde trots det tillhöra dem som är bland de mest effektiva då det gäller beivrandet av oljeutsläpp, vilket sannolikt främst kan

antas bero på att man gjort betydande satsningar för att effektivisera

handläggningen av denna typ av ärenden. Generellt kan sägas att förutsättningarna för att utreda ett olagligt utsläpp är bäst om utredning kan företas kort tid efter det att överträdelsen begåtts och medan fartyget befinner sig i en svensk hamn. Man slipper då arbeta under samma tidspress och med de risker som alltid

föreligger vid ingripanden till sjöss. Samtidigt har man tillgång till bättre personella resurser och kan använda skilda myndigheters specialist-

kompetens. Visserligen finns alltid en risk att avvakta med utredningsåtgärder om än bara tills fartyget anlöpt hamn eftersom besättningen - -

därmed ges betydligt större möjlighet att undanröja eventuella spår ef-

ter brottet och också tala sig samman. Vi menar emellertid att dessa risker i viss mån kommer att undanröjas genom våra förslag rörande

det straffrättsliga ansvaret. Fördelarna med att utreda brottet i hamn

måste därför i de flesta fall väga tyngre. En sak är att utredningsannan förfarandet i dag inte alltid fungerar tillfredsställande ens i dessa situationer.

Många oljeutsläpp sker emellertid svenskt tenitorialvatten eller i

svensk ekonomisk zon från utländska fartyg som inte anlöper svensk hanm. Enligt det internationella regelverket har Sverige vid sådana

överträdelser inte skyldighet att agera på annat sätt än att samla in de

bevis som år möjliga samt skicka underrättelse om överträdelsen till flaggstaten och i förekommande fall nästa harnnstat med begäran - - om

fortsatta utredningsåtgärder.

Om vi haft en ordning där flaggstater utrett alla överträdelser och i -

förekommande fall lagfört de ansvariga skulle man kunna påstå att det

-

från svensk sida i de flesta fall inte förelegat något särskilt intresse av

att rättsligt beivra utsläpp från utländska fartyg. Verkligheten är emel-

460 Brottsutredningen av oljeutsläpp

lertid en annan. Vissa flaggstater förefaller inte särskilt benägna att

vidta åtgärder med anledning av utsläpp som begåtts inom andra staters

vattenområden. Praktiskt sett kan det också vara mycket svårt för flaggstaten att verkställa sådan utredning. Fartyget kanske ytterst sällan en

besöker flaggstatens harrmar. Besättningen är i många fall inte hemma-

hörande i samma stat och kan därtill vara utbytt innan flaggstaten har möjlighet att verkställa en utredning. Allmänt sett är det också mycket

besvärligt att utreda ett oljeutsläpp lång tid efter det att det påstås ha

inträffat och då de tjänstemän som gjort iakttagelser av överträdelsen

inte finns omedelbart tillgängliga. Inte heller Sverige har som flaggstat

varit särskilt framgångsrik med att få lagföringar till stånd p.g.a. rapporter från andra länder. Erfarenheterna av flaggstatsjurisdiktionen är i ett internationellt per-

spektiv mycket dåliga. Främst av detta skäl har det internationella re-

gelverket i betydande utsträckning byggts upp kring en omfattande harrmstatskontroll. De kontroller som kan utföras av en annan stat i egenskap av hamnstat är mycket stor betydelse både då det gäller att upptäcka överträav delser och då det gäller att säkra bevisning rörande misstänkta överträdelser. Ett problem med harnnstatskompetensen är emellertid att i situationer, då en harrmstat inte samtidigt är flaggstat, hamnstaten normalt inte har jurisdiktion över brott som begåtts inom ett annat lands vattenområden. Hamnstaten kan i sådant fall inte vidta rent brottsutredande

åtgärder annat än efter en framställning om rättshjälp.

Det är ett känt faktum att förfarandet vid internationell rättshjälp

straffrättens område upplevs som krångligt och tungrott och inte svarar

mot kravet ett effektivt internationellt samarbete i fråga om brottsbekämpning. P.g.a. skillnader i olika länders utredningsförfarande och

straffprocessuella regler är det i praktiken också svårt att enbart genom

internationellt bistånd få till stånd en utredning som utan ytterligare kompletteringar kan läggas till grund för ett åtal i Sverige. Vidare kvarstår problemet med att säkerställa och driva in eventuella böter. En förenkling av reglerna vid internationell rättshjälp kan förutses inom relativt kort tid. Som närmare redovisas i avsnitt 26.4 bedömer det emellertid som tveksamt om enbart en ökad möjlighet till direktkontakt mellan brottsutredande myndigheter räcker för att bekämpa brott sjöfartens område. Att det internationella straffrättsliga samarbetet i dagsläget fungerar mindre effektivt vid utredningar av olagliga utsläpp är något som uppmärksammats bl.a. inom Bonn-

överenskommelsen och arbete pågår för att komma till rätta med

problemen. Det internationella samarbetet vid brott av detta slag ägnas

också särskild uppmärksamhet i Östersjösamarbetet.

SOU 1998: 158 Brottsutredningen av oljeutslápp 461

Den fokusering som på senare tid skett föreliggande brister vid det internationella samarbetet bör inom en inte alltför avlägsen framtid kunna ge till resultat att förfarandet vid det straffrättsliga samarbetet förenklas och samarbetet därmed också effektiviseras. Tills vidare måste emellertid konstateras att det med ett utredningsförfarande som enbart är uppbyggt kring flaggstatsjurisdiktion och nuvarande tillämp-

ning av hamnstatsjurisdiktionen är svårt att uppnå målet med att effek-

tivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp. Vi menar därför att den grundläggande principen om flaggstatsjurisdiktion i vissa situationer måste stå tillbaka för intresset att komma till rätta med de olagliga utsläppen till sjöss. Att kuststaten har möjlighet att effektivt beivra brott som begås inom statens egna vattenområden är av avgörande betydelse. Principen om flaggstatsjurisdiktion har genom "Avtalet om genomförande av bestämmelserna i FN:s havsrättskonvention om bevarande

och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande Fiskbestånd" nyligen fått vidkännas inskränkningar då det gäller det internationella

samarbetet på fiskeornrådet. Avtalet bygger att kuststater och stater som fiskar på det fria havet skall samarbeta i regionala fiskeorganisationer. Det folkrättsligt sett mest genomgripande momentet i avtalet är skapandet av det system för kontroll, bordande och inspektion av fiskefartyg som skall upprättas inom ramen för de regionala organisationer-

na och som i stort går ut på att en annan stat än flaggstaten kan bemyndigas att på det fria havet vidta vissa åtgärder, t.ex. bordande och in-

spektion av fiskefartyg som bryter mot organisationens bestämmelser. I avtalet har reglerats hur staterna skall förfara vid ingripanden mot en avtalsslutande parts fartyg, vilka åtgärder som får vidtas annan av en

stat än flaggstaten osv. Allmänt gäller att åtgärder som vidtas av andra

stater än flaggstaten skall stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är samt att endast flaggstaten har rätt att lagföra angående avtalets innehåll se vidare prop. 1997/982139. Avtalet får ses som ett betydelsefullt genombrott den centrala av principen om flaggstatsjurisdiktion och ett erkännande att strikt av en tillämpning av flaggstatsansvaret inte leder till ett tillfredsställande resultat. Även motsvarande modifiering flaggstatsansvaret inte om av skett inom det område som rör föroreningar från fartyg har kuststaten enligt havsrättskonventionen också inom detta område tillagts relativt -

omfattande befogenhet att ingripa i vart fall i territorialhavet.

Havsrättskonventionen bör i nu nämnt avseende ses som ett klargörande och accepterande av kuststatens befogenheter vid utsläpp som inträffar inom statens vattenområden även kuststatens intressen om enligt vår uppfattning borde ha tillmätts än större betydelse. Stater som ratificerat konventionen bör därför utan att riskera att få kritik för -

462 Brottsutredningen oljeutslápp av

att handla i strid med folkrättslig sedvanerätt kunna tillämpa ingri- pandesystemet alla utländska fartyg. Det skall dock påpekas att det i havsrättskonventionen också anges att staterna skall samarbeta för att utveckla förfaranden för undvikande onödig fysisk inspektion till av sjoss. Det svenska utredningsförfarandet vid olagliga utsläpp är redan i dag uppbyggt kring möjligheten att ingripa mot fartyg till sjöss. Sådana in-

gripanden sker några gånger året. Vi att det är en förutsätt-

om menar

ning för att fler åtal skall kunna komma till stånd att utredningsförfa-

randet även i fortsättningen bygger möjlighet att ingripa till sjöss, en även mot utländska fartyg. Enligt vår uppfattning bör man t.o.m. sträva efter att arbeta offensivt än i dag och i förhållande till utländska mer fartyg hävda rätten till kuststatsjurisdiktion i situationer då ingripande enligt havsrättskonventionen får anses tillåtet och därtill kan ske utan risker för fartyget och dess besättning. Vår inställning härutinnan är inte okontroversiell och kan förväntas leda till kritik från en del andra länder. Om man skall komma till rätta med de olagliga utsläppen till sjöss anser vi emellertid att de rniljöskäl utgör grunden för förbudet mot utsläpp av olja och andra skadliga som ämnen måste tillmätas större betydelse än hänsynen till sjöfartens krav på fri genomfart. Från preventiv synpunkt är det också angeläget att det för alla sjöfarare står klart att olagliga utsläpp inte bara kan leda till straffrättslig eller annan sanktion utan också innebär en risk för att

fartyget tvingas till uppehåll i sin resa, med de ekonomiska konsekven-

ser som kan bli följden härav. Så länge alla ingripanden ligger inom ramen för vad kan anses folkrättsligt tillåtet är de också förutsägsom bara för dem som färdas till sjöss. Även utredningsförfarande där effektivt utnyttjar möjmed ett man lighetema att utreda brott i hamn samt i samband med ingripanden till sjöss måste man realistiskt räkna med att det kommer att kvarstå fall då ingen dessa möjligheter står till buds. Främst vid utsläpp från utav ländska fartyg i den ekonomiska är ingripandemöjlighetema så zonen begränsade att det endast undantagsvis kommer att vara möjligt med ett utredningsförfarande och eventuell lagföring i Sverige. Också vid en utsläpp i territorialhavet kommer det att finnas fall då ingripanden inte kan eller bör ske. Även för dessa fall måste utredningsförfarandet förbättras och alla sådana åtgärder vidtas som kan leda till en lagföring antingen i Sverige eller i annat land.

Möjligheterna att via internationellt samarbete få utredningsåtgärder

utförda utomlands måste utnyttjas effektivare. Vidare måste förfarandet med flaggstatsrapport regelmässigt tillämpas i situationer då misstanke mot ett utländskt fartyg föreligger men åtal inte kan väckas i Sverige. Bara i situation då begagnat alla möjligheter för att få till en oss av

SOU 1998: 158 Brottsutredningen av oljeutslápp 463

stånd en lagföring inom eller utom landet kan vi anses ha gjort vad ankommer för att söka effektivisera det rättsliga beivrandet av oss olagliga utsläpp.

Kustbevakningens roll i 465

22 Kustbevakningens roll i brottsutredningen

Vårt förslag: KBV befogenhet att inleda och bedriva förunderges sökning rörande olagliga utsläpp. KBV:s befogenhet i nämnt nu avseende inskränker dock inte polisens befogenhet på samma område. I stället skall förundersökningar kunna bedrivas i samverkan mellan

de båda myndigheterna. Då KBV är förundersökningsledare skall i

huvudsak samma regler gälla som då förundersökningen leds av polis. Beträffande såväl olagliga utsläpp som andra brott mot VlfL föreslås att kustbevakningstjänsteman ges i stort befogenheter samma

som polisman att vidta åtgärder innan förundersökning inletts samt i

brådskande fall. Detta innebär en viss utvidgning sådan tjänsteav mans befogenheter i förhållande till vad i dag gäller enligt LKP. som Kustbevakningstjänstemans befogenheter skall generellt gälla även i hamnområden. Liksom i dag skall KBV på uppdrag åklagaren eller förun- - av

dersökningsledare vid polismyndighet kunna biträda vid förunder-

sökning rörande alla brott mot VlfL. Om åklagaren bedömer att så lämpligen bör ske får KBV också medverka vid förundersökning rörande brott mot lagstiftning, t.ex. brott mot sjölagen annan 1994:1009.

22. 1

Inledning

Ansvarsfördelningen mellan Sjöpolisen och KBV och mellan statens

maritima myndigheter i övrigt har under lång tid varit föremål för diskussion och utredningar, senast av Sjöverksamhetskommittén. I betänkandet SOU 1996:41 Statens maritima verksamhet redovisade kommittén sin bedömning av om den inriktning hittills gällt för som myn-

dighetsuppgifterna fortfarande är ändamålsenlig i alla

delar eller om en

förskjutning av tyngdpunkten och insatserna mot något uppgiftsområde

bör ske.

Kustbevakningens roll i 466

Kommittén ansåg såväl KBV Sjöpolisen bör finnas kvar med att som i huvudsak oförändrade arbetsuppgifter. Konkret föreslog kommittén

bl.a. ett uppdrag skulle till KBV och RPS att utveckla samveratt ges kan mellan Sjöpolisen och KBV. Vidare föreslog kommittén att KBV skulle utökade polisiära befogenheter att, på begäran av polismynges dighet, ingripa vid vissa andra överträdelser till sjöss än de omfatsom LKP. Det framhölls att KBV inte borde ha ansvaret för den del tas av polisarbetet omfattar underrättelsetjänst och utredningsverkav som samhet. Enligt kommittén saknas skäl att bygga ytterligare en orupp ganisation vid sidan av polisen.

Som inledningsvis redovisats har till Oljeutsläppsutredningen särskilt

överlämnats överksamhetskommitténs motsatta förslag häratt trots vidlag utreda frågan KBV skall kunna befogenhet att i vissa om ges fall, vid oljeutsläpp till havs, inleda och bedriva förundersökning i t.ex. likhet med vad gäller för tullmyndighet vad avser varusmuggsom

lingsmål. Uppdraget i denna del har överlämnats till med anledning

oss uttalande Justitieutskottet i betänkandet l996/97:JuUl, vilket av ett av föranlett yrkanden framställts motionsvägen, Ju304 s, var av som

U80l kd och Ju90l m.

motion Ju304 begärdes KBV skall befogenhet handha

I s att ges att

hela brottsutredningen fram till dess att åklagaren tar ställning i åtals-

frågan. I motion U80l kd anfördes att KBV och åklagarväsendet bör för att beivra miljöbrott begås på Östersjön. I motion

ges resurser som Ju90l fanns allmänt hållet yrkande åklagare, förun-

m ett om att som

dersökningsledare, skall få befogenheter att begära biträde av andra myndigheter än polisen vid förundersökning i brottmål, exempelvis vid

ekobrottslighet. Som vi tidigare konstaterat ställs sådana krav på förundersökningsförfarandet vid olagliga utsläpp att detta måste bygga på speciallösen ning. Eftersom utredningsförfarandet skall uppbyggt kring en vara möjlighet att företa ingripanden till sjöss måste KBV ingå en del i som denna organisationslösning. Som förebild för en eventuell utvidgning KBV:s befogenheter har särskilt nämnts tullkriminalens roll vid av brottsutredningar varusmugglingsärenden. Nyligen har med av -

tullkriminalen förebild skapats en särskild myndighetsstruktur

som också för brottsutredningar skatteärenden. Detta avsnitt inleds därför av med kortfattat redogörelse för brottsutredningen enligt varusmuggen lingslagen samt i ärenden rörande skattebrott.

SOU 1998: 158 Kustbevakningens roll i 467

22.2 Förundersökningsförfarandet i varusmugglingsmål

Tullkriminalen

Regler om tullens brottsutredande uppgifter och befogenheter finns i Varusmugglingslagen 1960:418, i fortsättningen förkortad VSL. Bestämmelserna om förundersökning finns i 13 § VSL. Enligt paragrafen får förundersökning rörande brott som avses i VSL inledas av tullmyndighet. Om saken inte är av enkel beskaffenhet skall ledningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brot-

tet. Åklagaren skall även annars överta ledningen, när det är påkallat av

särskilda skäl. Enligt paragrafens andra stycke får åklagaren, när undersökningen leds av tullmyndighet, meddela anvisningar rörande undersökningens bedrivande. Av lagrummets tredje stycke följer att då förundersökningen leds av åklagaren får han vid undersökningens

verkställande anlita biträde av tullmyndighet. Åklagaren får vidare

uppdra tulltjänsteman att vidta särskilda till undersökningen hörande åtgärder om dess beskaffenhet tillåter det. Tullmyndigheterna har således generell rätt att inleda förunderen sökning beträffande brott enligt VSL. I praktiken anser sig tullmyndigheterna också oförhindrade att inleda förundersökning beträffande brott mot andra författningar på tullagstiftningens område. När förundersökning leds av tullmyndighet utövas den befogenheten av befattningshavare som Generaltullstyrelsen har förordnat, enligt vad

som angetts i Ekobrottsberedningens rapport Ds 1997:23 Skattekri-

minal, vanligen myndighetschefen eller annan högre befattningshavare. F örundersökningsförfarandet då tullmyndighet inlett förundersökning är i stort utformat i överensstämmelse med vad gäller enligt som RB då polismyndighet är undersökningsledare. Tullmyndigheten har således rätt att hålla förhör med personer, liksom att under i RB angivna förutsättningar hämta personer till förhör. Undersökningsledare kan vidare besluta om tvångsmedel, dock anhållande och reseförbud.

Det skall tilläggas att förslag till ny smugglingslag Ds 1998:53 f.n.

är föremål för remissbehandling.

Kustbevakningens roll i

Tulltjänstemans befogenheter

Beträffande brott faller inom tullmyndighetens befogenhet har som tulltjänsteman i princip befogenheter enskild polisman har samma som enligt RB. Tulltjänsteman har rätt att gripa den misstänks för brott som med befinner sig på brottsplatsen, till förhör. samt ta en person, som Tulltjänsteman har rätt polisman att ta egendom i beslag samma som företa husrannsakan. I vissa fall har tulltjänsteman och polissamt att något längre gående befogenhet att på egen hand vidta man t.o.m. en straffprocessuella åtgärder enligt VSL än enligt RB. Således får tulltjänsteman och polisman utan förordnande undersökningsledaren av egendom, kan antas komma att bli förverkad, i beslag. Vidare ta som får tulltjänsteman och polisman utan sådant förordnande som tidigare

företa husrannsakan i magasin, upplagsbodar och uthus, för att

angetts söka efter egendom kan antas förverkad enligt VSL. som vara Tulltjänsteman och polisman får under vissa angivna omständigheter utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov. Det skall anmärkas att kustbevalcningstjänsteman i princip har sambefogenheter tulltjänsteman att ingripa med stöd av VSL. ma som

Gränsdragning mot polisen

Tullmyndighets befogenhet att inleda och bedriva förundersökning in-

skränker inte polismyndighets befogenhet samma område. Polis och

tull har således ett gemensamt arbetsområde och regleringen bygger på ett nära och smidigt samarbete mellan de båda myndigheterna. Främst vid narkotikabrottslighet förekom tidigare en del motsättningar mellan tullen och polisen arbetsfördelningen dem emellan. om etablera effektiv arbetsfördelning inom detta område träffade För att en RÅ, RPS och Generaltullstyrelsen år 1968 överenskommelse, den en s.k. trekantsöverenskommelsen RÅ cirk C 48. Trekantsuppgörelsen är under översyn. Avsikten är att även KBV skall ingå i den nya överenskommelsen.

Samarbetet med åklagare

Det är allmänna åklagare vid åklagarkamrama i förekommande som, fall, är undersökningsledare i tullkriminalens undersökningar. Vissa befattningshavare vid tullmyndighetema, s.k. tullåklagare, har dock fått förordnande att fullgöra begränsade åklagaruppgiñer inom ramen för strafföreläggandeförfarandet.

Kustbevakningens roll i 469

Enligt vad anförts i Ds 1997:23 man inom tullen att det som anser underlättar förundersökningsverksamheten att ha i förväg bestämda allmänna åklagare, som kan tullproceduren. Vidare anses att ett tidigt åklagarinträde gynnar förundersökningen.

22.3 Skattemyndighetemas medverkan i

rörande

brottsutredningar skattebrott

Regeringens ekobrottsberedning lade i januari 1996 fram rapporten Ds

1996:1 Effektivare ekobrottsbekämpning. I rapporten lämnades bl.a. principförslag till en särskild organisation inom skatteförvaltningen för att utreda skattebrott. Förslaget vidareutvecklades i beredningens skattekriminalrapport, som lades fram i mars 1997. Efter remissbehandling och beredning inom Finansdepartementet samt behandling i Lagrådet lade regeringen i oktober 1997 fram förslag till en ny organisation för utredning skattebrott prop. 1997/98:10. av Förslaget innebär att det vid skattemyndigheterna byggs särskilda upp skattebrottsenheter efter förebild från de tullkriminalenheter ingår i som tullmyndigheterna. Till de nya enheterna rekryteras skatterevisorer och andra med mycket hög kompetens i skattefrågor. Personalen sedan ges särskild utbildning för att, under åklagares ledning, utreda skattebrott samt bokföringsbrott enligt ll kap. 5 § BrB. Om åklagaren finner särskilda skäl för det kan skattebrottsenheten få utreda även andra brott. Skattebrottsenheten får också självständigt utföra enkla brottsutred-

ningar som inte kräver förundersökning. Härmed brott där på-

avses följden beräknas bli böter och den misstänkte kan förväntas erkänna

brott som avses i 23 kap. 22 § RB.

Utredarna har inte befogenhet att själva verkställa straffprocessuella tvångsmedel som husrannsakan och beslag. Förundersökningsledningen skall liksom hittills skötas av åklagare inom åklagarväsendet. Den nya organisationen innebär inte att polisens befattning med skattebrottsutredningar upphör. Det blir åklagarens uppgift som förun-

dersökningsledare i det konkreta fallet att bestämma om en viss skattebrottsutredning skall handläggas av skattebrottsenheten eller av polisen

eller av dem båda. Lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar trädde i kraft den l januari 1998 bet. l997/98:SkuUlO, rskr. 1997/98:70, SFS 1997:1024. Inledningsvis kommer den nya organisationen att finnas i de tre storstadsregionerna, för att byggas ut efter hand i resten lanav det. För verksamheten kommer i princip att gälla bestämmelser om förundersökning i allmänhet i RB, sekretesslagen med flera författningar.

470 Kustbevakningens roll i

Skattebrottsenhetema kommer att utgöra självständig verksamhetsen inom skatteförvaltningen, fristående från den fiskala verksamhegren ten.

22.4 Bör Kustbevakningen ges befogenhet att

inleda och bedriva förundersökning vid

olagliga utsläpp

Merparten utsläppen till sjöss upptäcks i samband med KBV:s av sjöövervakning och rapporteras till ledningscentralema vid KBV:s respektive regionala ledningar. Från dessa sköts det minutoperativa arbetet och kontakterna med andra myndigheter.

Det inledande spaningsarbetet efter misstänkt utsläppskälla be-

en drivs alltid KBV, även KBV samarbetar med andra myndigheter. av om KBV organiserar också det inledande utredningsarbetet. Det är KBV i de fall detta är möjligt tar oljeprov från utsläppet och ombesom - sörjer bevissäkring, t.ex. fotografering och videodokumentation. annan Om det blir aktuellt med ingripande mot ett fartyg till sjöss är det KBV gör detta och därefter utför erforderliga utredningsåtgärder. som som Vid utsläpp till sjöss är det alltså personal inom KBV som har den första kontakten med brottet och utför betydande del de inlesom en av

dande utredningsåtgärder polis utför då det gäller brottslighet på

som land. Vad därefter inträffar är att polismyndighet övertar utredsom ningsansvaret. Det är inte ovanligt att polis eller åklagare inte ens underrättar KBV utgången i ärendet, något från kustbevakningsom som håll förklarligt upplevs mycket negativt. Det finns också - nog - som befattningshavare är kritiska mot polisens och åklagarnas sätt att som hantera utredningar av detta slag. Också utsläpp i hamn rapporteras regelmässigt till KBV. Personal från KBV besöker platsen för att införskaffa utredning i ärendet om

vattenföroreningsavgift och bistår också ofla polisen i deras utred-

ningsarbete. De problemställningar föreligger vid utsläpp i hamn som är inte i alla avseenden desamma de gör sig gällande vid utsom som släpp till sjöss. Många frågor är emellertid gemensamma för båda tyutsläpp. Att tillämpa olika förfaranden för brottsutredningen perna av beroende på utsläppet inträffat vi inte ändamålsenligt. Detta var anser gäller i synnerhet ett utsläpp till sjöss ibland föranleder utredsom ningsåtgärder eller kompletterande sådana åtgärder först sedan fartyget anlöpt hamn. Även motsatt situation kan förekomma. Det skall vidare

anmärkas att gränsdragningsproblem uppkommer antingen KBV:s be-

SOU 1998: 15 8 Kustbevakningens roll i 471

fogenhet görs beroende av var utsläppet har inträffat eller det var upptäcks. Vi menar alltså att en utvidgad befogenhet för KBV bör innebära att myndigheten befogenhet i alla ärenden olagliga utsläpp. ges samma om Inom KBV finns en särskild kompetens beträffande de tämligen komplicerade frågor av betydelse vid utredningar oljeutsläpp, av en kompetens som inte generellt finns inom polisen och enligt vår som

uppfattning också är svår att bygga upp och vidmakthålla. KBV

ansva-

rar redan i dag för handläggningen i ärenden vattenföroreningsav-

om gifi och är den myndighet rent faktiskt för väsentlig del som svarar en

av brottsutredningen. KBV har också ett utvecklat kontaktnät nationellt

och internationellt. Det finns dock skäl som kan anföras mot utvidgad befogenhet för en KBV. Ett sådant är att tjänstemän inom KBV generellt sett för närvarande inte har tillräcklig utbildning och kompetens den rättsliga om

regleringen av förundersökningsförfarandet, t.ex. då det gäller rättssäkerhetsgarantier för den misstänkte, kravet på dokumentation vid-

av

tagna åtgärder osv. En sådan kompetens är nödvändig för att effektivt

och på ett rättssäkert sätt utreda olagliga utsläpp. Man har inom KBV i allmänhet också endast begränsad erfarenhet att hålla förhör med en av misstänkta och andra personer. Däremot är KBV vanligtvis den myndighet som redan i dag för den synnerligen viktiga tekniska besvarar vissäkringen vid olagliga utsläpp, uppgift fullgör på ett en som man mycket kompetent sätt. Vi menar att det bör fullt möjligt att inom KBV bygga den vara upp kompletterande kompetens behövs för att myndigheten skall kunna som

ges utvidgad befogenhet att utföra förundersökningar detta slag.

av

Självklart kommer det att krävas särskilda utbildningsinsatser och även

en allmän uppstramning av det sätt varpå myndigheten arbetar utred-

ningsmässigt. Det skall emellertid anmärkas att effektivisering ut-

en av redningsförfarandet även med nuvarande ordning kräver sådana utbildningsinsatser, eftersom utredningsåtgärder till sjöss måste utföras av

kustbevakningstjänstemän.

Ett annat skäl som ibland åberopats mot att ändra på nuvarande an-

svarsfördelning mellan polisen och KBV är att det saknas anledning att

bygga upp ytterligare organisation vid sidan polisen en som av svarar för utredningsverksamhet. KBV har redan i dag till uppgift att bedriva övervakning till sjöss för att upptäcka brott mot bl.a. VlfL. Denna uppgift innefattar vad som

numera ofta betecknas förutredning, dvs. det led före det i RB formellt

reglerade förundersökningsstadiet, innefattar att inhämta sådana som upplysningar som behövs som underlag för bedömning frågan av om

förundersökning skall inledas eller och hur utsläppet

t.ex. var skett,

472 Kustbevakningens roll i

vilket eller vilka fartyg trafikerat ett visst område osv. KBV utför som således redan i dag betydande del det inledande utredningsarbeen av tet.

F örundersökningar kräver omfattande utredningsåtgärder är

som förhållandevis sällsynt förekommande. I situationer då ett misstänkt fartyg finns är det ofta aktuellt att omedelbart ingripa och i princip utföalla åtgärder betydelse för utredningen direkt på plats. Praktisk ra av

möjlighet i efterhand företa sådana utredningsåtgärder som att hålla

att förhör finns i väsentligt mindre omfattning än vid sedvanlig brottsutredning. Om sådana förhör ändock aktualiseras kommer med vårt förslag även polisen att kunna fullgöra viktig del av utredningsinsatseren na. Enligt vår bedömning leder inte ett eventuellt utvidgat för ansvar KBV att bedriva förundersökning i denna typ av ärenden till att en omfattande utredningsorganisation måste byggas inom KBV. Vad det upp torde handla är att det vid varje regional ledning inom KBV måste om finnas ett mindre antal väl kvalificerade befattningshavare som ansvaför utredningsverksamheten. En organisation med kustbevakrar ningstjänstemän på brottsplatsen kan utföra erforderliga åtgärder som finns redan. Det eventuella mindre tillskott personal som kan komma att erav fordras inom KBV skall sättas i relation till dagens utredningsförfaran-

de vid olagliga utsläpp, som innebär att det bedrivs ett delvis parallellt

arbete inom KBV och polisen och att således båda myndigheternas reregelmässigt måste tas i anspråk. Ett problem med dagens utredsurser ningsförfarande är vidare att förundersökningar som gäller olagliga utsläpp förundersökningen inte omedelbart läggs ned ibland blir - om liggande väldigt länge. Som tidigare påpekats är det vid brott av detta slag särskilt angeläget med snabb handläggning. Detta förutsätter en gedigen kunskap om en de speciella frågor är betydelse vid brottsutredningen samt ett som av intresse för ämnesområdet. Den särskilda kompetens och det intresse krävs finns främst inom KBV. Det finns således anledning att räksom med att det leder till effektivitetsvinster om KBV får ett större anna för brottsutredningen. svar

22.5 Rättssäkerhetsaspekter

I Sverige gäller huvudregel att den brottsutredande och brottsbeivsom rande verksamheten skall hållas åtskild från den statliga förvaltningen i övrigt. Av rättssäkerhetsskäl anses därför att en förvaltningsmyndighet normalt inte bör anförtros att utreda brott inom sitt område. Risken för

SOU 1998: 158 Kustbevakningens roll i 473

sammanblandning av åtgärder som myndigheten vidtar inom sina skilda uppgiñsområden är nämligen i sådana fall betydande. Ett undantag från denna regel är dock Tullkriminalen. Nyligen har också dock inte utan kritik inrättats särskilda skattebrottsenheter. - KBV är en förvaltningsmyndighet, vars primära uppgifter är att sva-

ra för övervakning och kontroll samt miljöräddningstjänst till sjöss.

KBV ansvarar också för gränskontroll till sjöss och fiskekontroller samt är den myndighet som fattar beslut uttagande vattenföroreom av ningsavgift. Vidare medverkar KBV i ett flertal andra verksamheter där huvudansvaret åligger annan myndighet, således kan KBV ibland agera tillsynsmyndighet enligt VlfL. En betydelsefull skillnad mellan KBV och de flesta andra förvaltningsmyndigheter är emellertid att KBV anförtrotts vissa polisiära uppgifter. De eventuella invändningar som kan riktas mot att ge KBV viden gad befogenhet att utreda olagliga utsläpp torde främst hänföra sig till

att KBV också fattar beslut i ärenden om vattenföroreningsavgiñ.

KBV:s befogenhet i nu nämnt avseende är i praktiken inte möjlig att åtskilj a från en eventuell brottsutredande verksamhet. I stället är många åtgärder som vidtas av betydelse både för utredning frågan vatav om

tenföroreningsavgift och för brottsutredningen. Till skillnad från vad

som gäller vid utredning av skatteärenden gäller emellertid att den misstänkte inte i något förfarandena är skyldig att medverka i utredav ningen. Så länge KBV inte har andra befogenheter att vidta utrednings-

åtgärder i ärendet vattenföroreningsavgiñ än de gäller för för-

om som

undersökningsförfarandet bör således inte någon väsentlig invändning

kunna riktas mot det förhållandet att KBV handhar båda frågorna.

Sammanfattningsvis kan vi således inte finna utvidgning

att en av KBV:s befogenhet skulle möta hinder rättssäkerhetsskäl. av

22.6 Samlad

bedömning

Brottsutredningar av olagliga utsläpp och brott mot VSL företer

av många likheter. Vid båda typema brott gör sig internationella av aspekter starkt gällande och har ofta att göra med utländska rättsman subjekt. Detta ställer krav på snabb handläggning. Vidare gäller för en såväl varusmugglingsbrott som för olagliga utsläpp att det krävs sären

skild kompetens rörande det för brottsutredningen betydelsefulla bakomliggande och ibland svårtillgängliga regelverket. Vi menar att det skulle leda till effektivisering och kompetens-

en mässig förbättring om KBV befogenhet att inleda och bedriva förges

undersökning vid olagliga utsläpp. Med sådan lösning skulle

en man förutom att kompetensen inom KBV bättre tas tillvara uppnå den för- -

474 Kustbevakningens roll i SOU 1998: 158

delen att KBV f°ar för förundersökningen fram till den tidpunkt ansvara då åklagare skall inträda förundersökningsledare. En naturlig som kommunikationskanal upprättas därmed direkt mellan KBV och åklavilket är ägnat att främja ett snabbt och smidigt samarbete. gare,

22.7 Närmare om Kustbevakningens

befogenheter

22.7.l Kustbevakningens befogenheter vid olagliga

utsläpp

Argumenten för att KBV bör utföra förundersökningar hänför sig främst till olagliga utsläpp. Vissa andra typer av brott mot VlfL är av det slag att förundersökningen lämpligen bör utföras av polis. Detta är t.ex. fallet beträffande sådana brott som har samband med driften av

mottagningsanläggningar. Andra brott upptäcks vanligtvis vid Sjö-

fartsinspektionens verksamhet. Inte heller beträffande dessa brott anser vi att det finns tillräckliga skäl att införa självständig rätt för KBV en att inleda och bedriva förundersökning. Enligt vår uppfattning bör KBV:s befogenhet att inleda förundersökning således begränsas till överträdelser utsläppsförbudet i VlfL. av KBV:s befogenhet bör gälla oavsett om brottet rubriceras som miljöbrott, vållande till miljöstörning eller ett brott mot VlfL och oavsett som utsläppet skett i hamn eller till sjöss. om Då KBV är förundersökningsledare bör i stort samma regler gälla

då förundersökningen leds polismyndighet. KBV bör således ha

som av rätt att hålla förhör med liksom att under i RB angivna förutpersoner, sättningar hämta personer till förhör. KBV bör i princip också ha sambefogenheter tillkommer förundersökningsledare vid polisma som myndighet att besluta tvångsmedel. Vidare bör kustbevakningsom tjänsteman i stort ha samma befogenheter som polisman att vidta åtgärder innan förundersökning inletts samt i brådskande fall. Kustbevakningstjänsteman bör således kunna företa husrannsakan och kroppsvisitation samt ta föremål i beslag, t.ex. ta oljeprov ombord på misstänkta fartyg. I förhållande till nuvarande reglering i LKP bör således en viss utvidgning befogenheter. Däremot ske av kustbevakningstjänstemans saknas vid den typ brott det här rör sig behov att låta kustav som om bevakningstjänsteman företa kroppsbesiktning.

SOU 1998: 158 Kustbevakningens roll i 475

Liksom fallet är f.n. måste kustbevakningstjänsteman vid utövandet

av sina befogenheter ha rätt att använda våld. Som närmare redovisas i nästa kapitel kan emellertid RB:s bestämmelser inte tillämpas i alla delar. I de avseenden särreglering krävs en kommer denna naturligen att gälla både KBV och polis.

Kustbevakningens befogenheter vid andra

brott än olagliga utsläpp

Vid andra brott än olagliga utsläpp bör som huvudregel gälla att förun-

dersökning skall inledas och bedrivas polismyndighet. Det måste

av

emellertid också i fortsättningen vara möjligt för kustbevaknjngstjäns-

temän att företa snabba ingripanden vid alla brott mot VlfL. Anledning

saknas att göra åtskillnad mellan kustbevakningstjänstemans befogenheter i nu nämnt avseende och befogenhetema för sådan tjänsteman vid

misstanke om olagliga utsläpp. Befogenheterna bör även i dessa fall generellt gälla i harrmområden.

En strikt begränsning av KBV:s förundersökningsbehörighet till

olagliga utsläpp kan emellertid i vissa situationer leda till ett orimligt resultat.

I samband med brottsutredningar av olagliga utsläpp uppkommer

ibland misstanke också om andra brott mot VlfL eller brott mot om annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas att det upptäcks att fartyget saknar föreskrivna certifikat. Ytterligare exempel är att befälhavaren misstänks för brott mot sjölagen, t.ex. därför att han inte lytt prejen ningsorder från KBV. Brottslighet av nu nämnd karaktär har sådant samband med brottsutredningen av det olagliga utsläppet att det måste bedömas olämpsom

ligt och opraktiskt om KBV inte kan utföra förundersökningen i dess

helhet. Även då misstanken endast avser annat brott mot VlfL än ett olagligt utsläpp kan skäl föreligga att låta KBV biträda vid förundersökningen. Liksom i dag bör det därför möjligt för åklagaren eller vara

förundersökningsledare vid polismyndighet att beträffande alla brott

mot VlfL begära biträde av KBV samt uppdra sådan tjänsteman att

utföra utredningsåtgärder. Utför KBV förundersökning beträffande brott mot VlfL bör KBV även kunna medverka vid förundersökning rörande brott mot annan lagstiftning, dock bara åklagaren bedömer att

om detta lämpligen bör ske.

476 Kustbevakningens roll i

22.7.3 Förhållandet mellan Kustbevakningens och

bedriva förundersök-

polisens befogenhet att ning

Enligt vår uppfattning bör KBV inte exklusiv befogenhet att inleda ges och bedriva förundersökning i ärenden rörande olagliga utsläpp. I stället bör med tullkriminalverksamheten som förebild KBV och polisen - -

här ha ett gemensamt ansvarsområde och förundersökningar bedrivas i

samverkan mellan de båda myndigheterna. Endast med sådan orden ning är det möjligt att effektivt tillvarata respektive myndigheters särskilda kompetens inom skilda områden. Som närmare kommer att redovisas i nästa avsnitt anser vi att åklai ett mycket tidigt skede skall inträda förundersökningsledagaren som i utredningar rörande olagliga utsläpp till sjöss, i princip redan då re skälig misstanke kan riktas mot något fartyg. Också vid utsläpp i hamn vi i vart fall i ett inledningsskede att det är nödvändigt med ett anser - -

tidigt åklagarinträde. Sedan åklagaren inträtt som förundersökningsledare kommer åklagaren att ha det övergripande ansvaret för att utred-

ningen verkställs på effektivaste sätt. Ytterst kommer det därmed att åklagaren avgör förundersökningsåtgärder bör utföras av vara som om KBV eller polisen eller myndigheterna i samverkan. Syftet med av av vårt förslag är emellertid att det efterhand som kompetensen inom - KBV höjs skall ske förskjutning mot att KBV utför de flesta förun- - en dersökningar detta slag. av

Kompetensfördelningen mellan KBV och polis innan man nått fram

till den tidpunkt då åklagaren skall överta förundersökningsansvaret anvi inte bör bli föremål för lagreglering utan bör bestämmas utifrån ser

den naturliga kompetensfördelning som redan finns samt genom regionala och/eller lokala överenskommelser mellan berörda myndigheter.

När det gäller utsläpp till sjöss innebär KBV:s närvaro där att det är naturligt att KBV också är den myndighet som tar ställning i frågan om förundersöknings inledande. Vid utsläpp i hamn finns inte en sådan

naturlig kompetensfördelning mellan KBV och polis. Rapport om ut-

släpp i hamn inkommer regelmässigt till båda myndigheterna och det kan tillfälligheter avgör vilken myndighet som först kan vara vara som på plats och starta utredningsarbetet. Som kommer att redovisas i avsnitt 24.7 föreslår vi att regionala kontaktpunkter skall upprättas vid KBV:s respektive regionala ledning- Från dessa kontaktpunkter skall det inledande utredningsarbetet ar.

praktiskt organiseras. Liksom fallet är i dag kommer således en mycket

tidig kontakt att upprättas mellan KBV och polis. Alltefter omständigheterna och vilka respektive myndighet förfogar över bör resurser som i samråd kunna bestämmas om polisen eller KBV i det konkreta fallet

Kustbevakningens roll i 477

skall inleda förundersökning och bedriva denna till dess åklagare skall kopplas in. Vi menar således att KBV:s och polisens dubbla ansvarsområden inte bör vålla några problem i det praktiska arbetet. Om det efterhand

skulle Visa sig att kompetensfdrdelningen kräver särskild reglering bör

detta kunna lösas genom myndighetsvisa överenskommelser eller föreskriñer.

T illämpningen av 479

23 RB med flera

Tillämpningen av författningar förundersöknings-

förfarandet

23.1 Inledande av förundersökning

Våra överväganden: Bestämmelsen i 23 kap. l § RB bör tillämpas

så att alla upptäckta utsläpp, där anledning förekommer att ett brott begåtts inom svenskt jurisdiktionsområde, föranleder ett formligt

ställningstagande till frågan förundersökning skall inledas eller om

ej. Härigenom uppnås bättre kontroll över de olagliga utsläpp

en

upptäckts samt vilka åtgärder dessa föranlett.

som

23.1.1 Regleringen i RB

Enligt huvudregeln i 23 kap. l § RB skall förundersökning inledas så

snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att

anta att ett brott hör under allmänt åtal förövats. som Förundersökning behöver dock inte inledas, om det är uppenbart att

brottet inte går att utreda eller om förutsättningar för att lägga ned en

förundersökning med stöd 23 kap. 4 § RB föreligger redan innan av a förundersökningen inletts. Vidare behöver förundersökning inte genomföras det ändock finns tillräckliga skäl för åtal och det bl.a. om

gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än

böter, s.k. förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. För att inleda förundersökning behöver förhållandena inte vara sådaatt viss kan misstänkas för brott. Tröskeln för att inleda na en person förundersökning har satts lågt och förundersökning kan inledas en mycket misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett vaga brott JO 1953 107. För att reglerna om förundersökning skall kunna s. bli tillämpliga krävs dock att det finns misstanke om ett konkret en brott och brottet skall åtminstone i princip kunna beivras i Sverige - -

480 T illämpningen av

Fitger, RB s. 23:6 Däremot är det inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det förövats Ekelöf, SvJT 1982 s. 658. Förundersökningen omfattar dels förberedande spanings- och efterforskningsarbete som avser att fastställa om brott har förövats och att utröna skäl till misstanke mot någon föreligger, dels den utredning om som äger rum sedan skälig misstanke har riktats mot en viss person. Vid den tidpunkt då skälig misstanke kan riktas mot en viss person inträder enligt 23 kap. 18 § RB ett flertal rättigheter för den misstänkte. Den misstänkte skall då han förhörs inledningsvis underrättas om vilket brott misstanken avser och därtill delges en något så när preciserad gämingsbeskrivning. Han skall också underrättas om sin rätt att anlita biträde av försvarare. Vidare har han rätt att ta del av utredningen och begära kompletteringar av den. Han har också rätt att vägra svara frågor. Den misstänkte är alltså inte skyldig att medverka i brottsutredningen och därigenom producera bevis mot sig själv.

Att med någon grad av precision ange när misstanken nått sådan

en nivå att skälig misstanke föreligger är omöjligt. JO har uttalat att det krävs konkreta omständigheter av en viss styrka som pekar att den

misstänkte begått det antagna brottet JO 1992/93 s. 152. I doktrinen

har "skälig misstanke" ansetts vara detsamma som "antagligt" se Eke-

löf, Rättegång V, 6 uppl. s. 100.

Förundersökningens förstadier

Innan en förundersökning inletts kan vissa utredningsåtgärder vidtas. Förutom primärutredning enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB och s.k.

allmän brottsspaning kan en förundersökning föregås av det som numera ofta betecknas som förutredning, men som inte har reglerats i RB.

I departementspromemorian Översyn av utredningsförfarandet i

brottmål Ds 1979:15 s. 37 karaktäriseras förutredningen av att

brottsmisstankama antingen är vaga och/eller obestämda eller förekommer tillsammans med andra faktorer som motverkar det intryck som misstankarna ger. Det omedelbart tillgängliga materialet är med

andra ord inte tillräckligt för att avgöra om förundersökning skall inle-

das eller En förutredning kan således innebära att vissa kompletterande upplysningar inhämtas som behövs som underlag för ställningstagandet i

förundersökningsfrågan. Enligt JO JO 1997/98 s. 98 är en förutredning att betrakta som

ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § RB om inledande av förundersökning. JO understryker att förutredning aldrig får

SOU 1998: 158 T illämpningen av 481

sträcka sig längre än vad som krävs för att ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller och att det under förutredningen inte får företas åtgärder som har karaktär av brottsutredning.

23.1.2 Tillämpningen RB:s bestämmelser

av

olagliga utsläpp

Brottsutredningar rörande olagliga utsläpp kan i princip aldrig anses av sådan enkel beskaffenhet att förundersökning kan underlåtas vara med stöd av 23 kap. 22 § RB. Det kan emellertid diskuteras i vilka situationer upptäckta utsläpp till

sjöss bör leda till ett formligt beslut om att inleda förundersökning och vilka utredningsåtgärder som kan vidtas innan ett sådant beslut formellt

fattas.

KBV upptäcker varje år ett stort antal utsläpp till sjöss, där utsläppet inte kan härledas till någon misstänkt utsläppskälla. I vissa dessa fall

av är det mycket svårt avgöra utsläppet begåtts inom svenskt att ens om jurisdiktionsornråde samt om det varit otillåtet slag. Ett utsläpp av som upptäcks på svenskt vattenornråde kan nämligen ha skett utanför svenskt jurisdiktionsområde. Utsläppet kan då det skedde också ha varit tillåtet. Ibland kan inte ens fastställas att utsläppet härrör från ett fartyg eller annan källa som omfattas utsläppsförbudet enligt VlfL. av Att ett formligt beslut huruvida skäl föreligger att inleda förundersökning eller skall erfordras i samtliga fall då ett utsläpp upptäcks är

inte rimligt. Kravet att misstanken skall ett konkret brott

avse som i princip kan beivras i Sverige torde innebära att ställningstagande i -

förundersökningsfrågan bara behöver göras i situationer då det

p.g.a. omständigheterna vid upptäckten finns misstanke att ett olagligt utom släpp skett från ett fartyg inom svensk jurisdiktion. För att fastställa sådan misstanke föreligger är oftast viss förom en utredning nödvändig. Det måste undersökas utsläppet kan om sammankopplas med de fartygsrörelser förekommit i utsläppets närhet elsom

ler om det p.g.a. av andra omständigheter kan dras någon slutsats

om varifrån utsläppet kan misstänkas härröra. Detta inledande utredningsarbete kan resultera i att det över huvud

taget inte går att klarlägga var och hur utsläppet skett och att det inte ens finns anledning att anta att ett brott begåtts. I sådan situation

en

skall förundersökning inte inledas. Vanligare torde dock att det

vara finns anledning anta att ett brott begåtts att det inte går att fastmen ställa från vilket eller vilka fartyg utsläppet kan ha skett. I sistsom

nämnda fall torde det många gånger direkt kunna påstås att det är

up-

penbart att brottet inte går att utreda och förundersökning behöver då

482 Tillämpningen av SOU 1998: 158

inte inledas. I denna situation skall emellertid ett formellt beslut fattas om att inte inleda förundersökning. Möjligheten att inte inleda förundersökning bör dock inte tillämpas om skälig misstanke kan riktas mot ett utländskt fartyg, även om det bedöms som utsiktslöst att få till stånd lagföring i Sverige. I ett sådant fall skall i stället förfarandet med en

flaggstatsrapport tillämpas se härom nedan avsnitt 23.5.

I praktiken skulle det anförda leda till att förundersökning alltid skall inledas i sådana fall då det bedöms meningsfullt att inleda ett spasom ningsarbete för att utreda brottet och då lagföring kan bli aktuell i Sverige eller i annat land. Som situationen är i dag polisanmäler KBV i princip bara sådana ut-

släpp där misstanke kan riktas mot något fartyg. Enligt vår uppfattning

bör emellertid alla utsläpp där anledning förekommer att ett brott be-

gåtts inom svenskt jurisdiktionsområde föranleda ett formligt ställningstagande i frågan om förundersökning skall inledas eller ej. Genom ett sådant förfarande uppnås en bättre kontroll över vilka utsläpp som upptäcks samt vilka åtgärder dessa föranlett.

23.2 för

Tidpunkt åklagarinträde

Vårt förslag: Åklagaren skall inträda som förundersökningsledare

ett mycket tidigt stadium i brottsutredningar rörande olagliga ut-

släpp. Åklagarinträde skall i princip ske så snart ett olagligt utsläpp

skäligen kan misstänkas härröra från ett visst bestämt eller vissa bestämda fartyg.

Vi föreslår dock inte någon annan reglering tidpunkten för

av åklagarinträdet än den som gäller enligt 23 kap. 3 § första stycket

RB. I stället skall det tidiga åklagarinträdet styras dels genom sär-

skilda bestämmelser som reglerar befogenheten att besluta om tvångsmedel dels överenskommelser mellan RÅ, RPS och genom KBV.

Som vi tidigare konstaterat är det nödvändigt för att öka förutsättning-

för att lagföra olagliga utsläpp att samtliga åtgärder betydelse

arna av för en eventuell lagföring vidtas snabbt och helst medan fartyget fortfarande befinner sig inom svensk jurisdiktion. Det sagda gäller inte bara utländska fartyg. Också möjligheterna att utreda brott begångna

svenska fartyg försämras påtagligt om inte samtliga utredningsåtgärder

vidtas i nära anslutning till det inträffade brottet. Den slutsats vi kunnat dra efter studium av ett flertal förundersökningar är att nämnda krav utredningsförfarandet vanligen inte uppfylls i dag. Det avgörande skä-

Tillämpningen 483 av

härtill enligt vår uppfattning att olika myndigheter har befogenhet

let är skilda utredningsåtgärder, att åklagare ofta inte kopplas in att vidta men i tidigt skede för samordna dessa åtgärder och lämna instruktioett att utredningen kan slutföras. ner så att

23.2.1 Nuvarande reglering

de allmänna bestämmelserna i 23 kap. RB skall då förundersök- Enligt

ning inletts polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet,

av ledningen förundersökningen avseende brottet övertas åklagaren, av av

någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall

så snart

också i fall överta ledningen när det är påkallat särskilda skäl.

annat av Enligt RÅ:s allmänna råd ledning förundersökning i brottmål, om av

12 december 1997 RÅFS 1997:12, har beträffande

meddelade den

brott specialstraffrättsliga bestämmelser som huvudregel angetts,

mot förundersökningen skall ledas åklagaren svårare straff än att av om fängelse månader kan följa brottet. i sex Enligt föreskrifterna kan det emellertid härutöver finnas brott där det särskilda omständigheter är motiverat att åklagaren leder förunp.g.a.

dersökningen punkt 2.4. Som exempel sådana brott anges bl.a.

brott svårbedömda eller där det med hänsyn till utredsom är annars ningens eller omfattning är påkallat att åklagaren leder förunderart sökningen. Vidare att åklagaren skall inträda som förundersökanges ningsledare när fråga är brott där särskild åtalsprövning är föreskriom eller när det kan bli aktuellt att begära internationell rättshj älp eller ven när fråga är användande tvångsmedel och det är undersökningsom av ledaren, jämlikt 24-28 kap. RB, skall fatta sådant beslut. Detta som gäller dock inte beslutet bl.a. husrannsakan, som inte är av om avser större omfattning, eller beslag. RÅ under 1998 utfärdat särskilda råd Det skall nämnas att sommaren och riktlinjer för handläggning ärenden rörande brott mot lagstiftav ning till skydd för den yttre miljön. Enligt dessa skall förundersökning

angående brott med fängelse i straffskalan med tillämpning av punkt

2.4 1 RÅFS 1997:12 ledas åklagare.

av Av RÅzs allmänna råd följer att den närmare bestärnningen av fördelningen mellan åldagare och polis bör göras genom lokala överens-

kommelser.

För olagliga utsläpp är påföljd föreskrivet böter eller fängelse i

som

högst två år. Om brottet begåtts ett utländskt fartyg utanför inre gäller dock huvudregel påföljd än böter inte får

vatten som att annan dömas ut.

484 T illämpningen SOU

av 1998:158

Utredningar rörande oljeutsläpp eller andra utsläpp skadliga

av ämnen är i de allra flesta fall av mycket komplicerad karaktär. Detta gäller i synnerhet om utsläppet skett till sjöss. Trots i vissa fall endast böatt ter kan följa på ett sådant brott bör för

ansvaret förundersökningsledningen åvila åklagare. Vad vi erfarit tillämpas denna ansvarsfördelning mellan polis och åklagare också i praktiken. När det gäller tidpunkten för åklagarinträdet är huvudregeln åkla-