Swedish nuclear regulatory activities Vol. 1,report.

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

kämtekni

Sven sk sk

tillsynsverksamhet

I

En

Volym — granskning

Betänkande av Kommittén för internationell granskning

den inom kärnteknikområdet tillsynen svenska av

hugg

A Klä

,-7Q,f

UCL

Såå:

MIN

Statens offentliga utredningar WW 1996:73

w Miljödepartementet

Kärnteknisk

Svensk

tillsynsverksamhet

1 En

Volym - granskning

Betänkande av Kommittén för internationell granskning av den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet Stockholm, 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall pâ remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20338-3 Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för

Miljödepartementet

Genom beslut den 10 1994 bemyndigade regeringen chefen för mars Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla internationell en granskningsgrupp, i form statlig kommitté, för att granska och av en värdera kvaliteten i den svenska tillsynen av reaktorsäkerheten och av omhändertagandet, hanteringen och förvaringen av kämavfall. Med stöd bemyndigandet förordnade chefen för Miljö- och av naturresursdepartementet den 19 september 1994 överdirektör Olof Söderberg att vara ordförande i granskningsgruppen. Genom beslut den 3 april 1995 förordnades ledamöter i som

granskningsgruppen avdelningschef Robert M. Bemero Nuclear

Regulatory Commission NRC, USA, sektionschef Annick Camino -

Internationella Atomenergiorganet i Wien, IAEA, säkerhetsdirektör

Jörgen Firing Statoil Group, Norge, överdirektör Jarl Forstén T ek-

niska forskningscentralen VTT, Finland, kapten, luftfartsinspektör -

Oskar Nordland Skandinavisk tilsynskontor STK knutet till

luftfartsmyndighetema i Danmark, Norge och Sverige, direktör Einar

Ottne Skandinavisk tilsynskontor och avdelningschef Annie Sugier

Institut de Protection et de Süreté Nucléaire, Frankrike.

Granskningsgruppen antog namnet Kommittén för internationell granskning den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet eng. av Commission of Inquiry for an International Review of Swedish Nuclear Regulatory Activities. Som sakkunnig förordnades den 31 januari 1995 sakkunnige Lars Ekecrantz, Miljödepartementet, och experter fysiker Mikael Jensen, som Statens strålskyddsinstitut, och överin gen j ör Bengt G. Pettersson, Statens kärnkraftinspektion. Som sekreterare kommittén förordnades den 22 november 1994 departementssekreterare Ann-Katrin Eriksdotter och som assistent har Nina Rafting tjänstgjort.

Kommitténs arbetsspråk har varit engelska ifr avsnitt 1.2, varför

vårt betänkande har utformats på detta språk.

Granskningsgruppen får härmed överlämna betänkandet Swedish Nuclear Regulatory Activities, skrivet på engelska. En svensk översättning överlämnas samtidigt. Betänkandet består av två volymer. Volym l har i svensk översättning titeln Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet En granskning. Volymen innehåller kommitténs överväganden och rekommendationer, jämte kortare faktaredogörelser. Volym 2 SOU 1996:74 har i svensk översättning titeln Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet Faktaredogörelser. Denna volym innehåller omfattande bakgrundsinformation. Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i april 1996

Olof Söderberg

Robert M. Bernero Annick Camino

Jörgen Firing Jarl Forstén

Oskar Nordland Einar Ottne

Annie Sugier

/Ann-Katrin Eriksdotter

Anm. Ansvaret för att översättningen till svenska på ett korrekt sätt avspeglar den bild, som kommittén vill ge i den engelska originalversionen av volym vilar på undertecknad ordförande och sekreterare.

Samråd har härvid skett med kontaktpersoner vid SKI och SSI i första

hand överingenjör Bengt G. Pettersson fysiker Mikael Jensen och resp. strålskyddsinspektör Magnus Westerlind.

{ 7

l

i

översättningen till svenska omfattar volym l i sin helhet samt större

delen av faktaredogörelsema i volym Det material som inte har översatts utgörs främst av sådana faktaredogörelser som utarbetats på engelska av kommitténs internationella ledamöter inom deras resp. specialområden. Skälet till att dessa redogörelser inte har översatts är att kostnader och tidsåtgång inte bedöms stå i rimlig proportion till värdet av att ha tillgång till svenskspråkiga versioner. Under slutskedet av arbetet har Gerd Westman tjänstgjort som assistent.

Olof Söderberg

/Ann-Katrin Eriksdotter

Innehåll

Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

l Inledning 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.1.1 Sammanfattning av direktiven 15 . . . . . . . . . . 1.1.2 Allmänna kommentarer till och tolkning

direktiven 15 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Hur arbetet har organiserats 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Disposition betänkandet 20 av . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Helhetsbedömning 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.1 Bakgrund 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.1.1 Tillsyn potentiellt farliga verksamheter 21 av . . 2.1.2 Svensk energipolitik och kärnkraft 26 . . . . . . . 2.1.3 Förändringar kan påverka den svenska som kärntekniska tillsynsverksamheten 28 . . . . . . . 2.2 Helhetsbedömning av den kämtekniska

tillsynsverksamheten 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3 Tillsynsverksamheten 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Utredningsuppgiften 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.2 Regelsystemet 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Beskrivning 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2 överväganden 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Rekommendationer om regelsystemet 40 . . . . . 3.3 Tillsynsmål och tillsynsfilosofi 40 . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Beskrivning 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.2 överväganden 46

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Rekommendationer om tillsynsmål 48 . . . . . . . 3.4 Interna regler och rutiner inklusive kvalitetssäkring 49

3.4.1 Beskrivning 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.2 Överväganden 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Rekommendationer interna regler om och rutiner inklusive kvalitetssäkring 52 . . . . .

å 8 Innehåll

l i

l

3.5 Myndighetstillsyn i praktiken 52 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Beskrivning 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5.2 överväganden 58

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3 Rekommendationer om

myndighetstillsyn i praktiken 65 . . . . . . . . . . .

Organisation, kompetens och utbildning 67 . . . . . . . . 4.1 Utredningsuppgiften 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Organisation 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Beskrivning 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.2 Överväganden 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Rekommendationer om organisation 78 . . . . . . 4.3 Kompetens och utbildning 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Beskrivning 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.2 Överväganden 79

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Rekommendationer om kompetens

och utbildning 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forsknings- och utvecklingsprogram 83 . . . . . . . . . . . 5.1 Utredningsuppgiften 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Beskrivning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 SKI 83

5.2.2 SSI 85

5.3 Överväganden 87

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Allmänt 87

5.3.2 SKI 87

5.3.3 SSI 90

5.3.4 Avfallsrelaterad forskning och utveckling 90 . . 5.4 Rekommendationer om forsknings-

och utvecklingsprogram 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fördelning av roller och ansvar 93 . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Utredningsuppgiften 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Rollfördelningen mellan tillsynsmyndighetema

och tillståndshavama 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Beskrivning 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 Överväganden 96

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Rekommendation om rollfördelningen

mellan tillsynsmyndighetema och

tillståndshavama 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 9

6.3 Ansvarsfördelningen mellan SKI och SSI 97 . . . . . . 6.3.1 Beskrivning 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.2 överväganden 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Rekommendation ansvarsfördelningen om mellan SKI och SSI 102 . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Ekonomiska 103 resurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Utredningsuppgiften 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Beskrivning 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 SKI 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 SSI 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 överväganden 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 SKI 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 SSI 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Rekommendationer om ekonomiska resurser 108 . . . .

8 Svensk myndighetstillsyn på kärnteknikområdet

i internationellt perspektiv 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Utredningsuppgiften 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Beskrivning av internationellt accepterade regler 110 . 8.2.1 Inledning 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Reaktorsäkerhet 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.3 Kämavfallshantering 111 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.4 Strålskydd 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Överväganden 112

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Allmänt 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Reaktorsäkerhet 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.3 Kämavfallshantering 114 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.4 Strålskydd 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.5 Slutsats 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

1 Kommittédirektiv 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Förkortningar 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

L

;$%Ie7¢~:i%g4iat;~ §;izs:x,—. Q3rmzaafiamiiam‘aasréinibaha/élzmwéfiis

Ägg âåéøââkiáüåtäágâ SJÃRWÃIÃESÅ. .533

-.

arss§¢.n,4

.

3593;. g nøimbøsmumüaiâ 518.3

;M v Mi

L‘ wøayádâgâvzaaámåüsyn s ;‘§-3.f3i31.V

.

i%aan~;;a.t € s:iE.u‘

J

4§¥éa;u.mmm;

tW 3" m.wa.sm}xww aizimqmfi

{§£}$ A

; - . .fiw‘f%§Qu23nfi9b¢‘§T

x:u,4tv.i1i’i¥ifi ~

.- . ,

‘~:‘..~ i

7 "§§er33ix¢%dfl£i°§E1t+.f /:‘.‘7§?A§C‘.‘1"vI’.S;§1:’.13~ € ,°.‘:‘.'7¥§§‘ än máääätâaáaüâwx

w .

vtäâ-áqzwaq mam‘x1usm:s%ni

. .

xeg-srøfgmffimüusmisräâw

Liøtxoâsámârái xøfuvthøløä

igrxiubølul, Lä . . . . . .

.Vi;:s¢w;3i§1;z%,inaH1L ;äfåâ

.

ll

SAMMANFATTNING

Bakgrund

Regeringen beslöt den 10 1994 internationell granskningsmars att en i form kommitté, skulle tillkallas för att granska och grupp, av en värdera kvaliteten i den svenska tillsynen reaktorsäkerheten och av av omhändertagandet, hanteringen och förvaringen av kämavfall. Chefen för Miljödepartementet förordnade följ ande ledamöter senare

i kommittén: avdelningschef Robert M. Bemero Nuclear Regulatory Commission, USA, sektionschef Annick Camino Internationella

Atomenergiorganet i Wien, IAEA, säkerhetsdirektör Jörgen Firing

Statoil Group, Norge, överdirektör Jarl Forstén Tekniska forsknings-

centralen VTT, Finland, kapten, luftfartsinspektör Oskar Nordland tilsynskontor STK knutet till luftfartsmyndighetema i

Skandinavisk - Danmark, Norge och Sverige, direktör Einar Ottne Skandinavisk

tilsynskontor, avdelningschef Annie Sugier Institut de Protection et de Süreté Nucléaire, Frankrike samt ordförande överdirektör Olof

- som - Söderberg, Stockholm. Granskningsgruppen antog namnet Kommittén för internationell granskning den svenska tillsynen inom kämteknikområdet. Gruppen av sammanträdde första gången i maj 1995 och har haft ytterligare sex sammanträden i Sverige, det sista i april 1996. Varje sammanträde har omfattat två till tre dagar. Kommittén har tolkat direktiven så, att uppgiften innebär att beskriva och bedöma vissa delar den tillsynsverksamhet utförs av två av som myndigheter, nämligen Statens kämkraftinspektion SKI och Statens strålskyddsinstitut SSI. Den tillsynsverksamhet som omfattas av uppdraget reaktorsäkerhet SKI, kämavfallshantering SKI och avser strålskydd i anslutning till drift kämtekniska anläggningar och av hantering kämavfall SSI. av En detaljerad diskussion innebörden uppdraget, liksom mer om av redogörelse för hur kommittén har arbetat och for hur betänkandet en är disponerat, finns i kapitel

12 Sammanfattning

Slutsatser och rekommendationer

En helhetsbedömning ges i kapitel Kommitténs allmänna omdöme är att SKIs och SSIs tillsyn väl fyller sitt syfte att säkerställa att de som bedriver kämteknisk verksamhet har förmåga att uppfylla sina skyldigheter beträffande ansvaret för kämsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. Kommitténs första grundläggande slutsats är:

Genom sin tillsynsverksamhet bidrar SKI och SSI i väsentlig utsträckning till att säkerhet och strålskydd i den svenska kärnkraftsproduktionen och vid hanteringen av kärnavfallet behålls på en hög nivå och ytterligare utvecklas. °

Kommittén har identifierat vissa områden där myndigheterna bör överväga ändringar av sitt arbetssätt. Kommitténs rekommendationer om ändringar innebär emellertid inte någon kritik de resultat av som myndigheterna har uppnått genom sin tillsynsverksamhet. Det huvudsakliga syftet med rekommendationerna är att förbättra tillvägagångssätt och metoder i tillsynsarbetet. Om förslagen genomförs bör, enligt kommitténs uppfattning, myndigheterna lättare kunna behålla och förbättra kvaliteten samt öka effektiviteten i sin verksamhet. Kommitténs andra slutsats är följaktligen att:

SKI och SSI bär överväga vissa ändringar i sin tillsynsverksamhet i

syfte att öka effektiviteten inom för tillgängliga

ramen resurser.

De bedömningar och rekommendationer som återfinns i rapporten bör läsas mot bakgrund av dessa två grundläggande slutsatser.

I kapitel 3-7 behandlas olika aspekter den tillsynsverksamhet de av som båda myndigheterna bedriver, varvid kommittén redovisar sina överväganden och rekommendationer. Rekommendatiönema är i huvudsak riktade till de två myndigheterna, dock i några fall till regeringen. I övervägande- och rekommendationsavsnitten finner läsaren kommitténs iakttagelser och kritiska påpekanden.

I kapitel 8 bedöms de svenska myndigheternas tillsyn på det kämtekniska området med utgångspunkt från internationella kvalitetskrav, sådana dessa har kommit till uttryck i mellanstatliga konventioner, överenskommelser, rekommendationer, m.m. En ytterligare utgångspunkt för denna bedömning är svenska myndigheters deltagande i internationellt samarbete reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och om

Sammanfattning 13

strålskydd. Kommittén konstaterar Sverige har ratificerat eller anslutit sig till att antal internationella konventioner inom reaktorsäkerhets-, kämavett falls- och strålskyddsområdena. Sverige har också ingått bilaterala överenskommelser med andra stater. Kommittén har noterat att såväl SKI SSI i betydande utsträcksom ning deltar i det internationella samarbetet inom ramen för Internationella Atomenergiorganet IAEA och OECDs för kämenergiorgan frågor OECD/N EA. Inom dessa två internationella organisationer röner deras medverkan uppskattning, särskilt deras insatser i arbetet med stor utarbeta dokument säkerhets- och strålskyddskrav och om det att om aktuella kunskapsläget i olika sakfrågor. I fråga reaktorsäkerhet konstaterar kommittén att SKI har om granskat svensk lagstiftning och tillsyn i förhållande till det av IAEA utgivna "Safety Fundamentals"-dokumentet "Safety of Nuclear Installations". SKIs slutsats är att svensk lagstiftning och det svenska för tillsyn överensstämmer med de principer kommit till systemet som uttryck i detta IAEA-dokument. Kommittén instämmer i denna slutsats. När SKI bedömt de svenska reaktoremas säkerhet, eller fastställt säkerhetskrav for dem, har myndigheten grundat sina beslut på internationellt accepterade kriterier och riktlinjer. Det står klart for kommittén att det svenska systemet för reaktorsäkerhet allmänt betraktas väl utvecklat, och att Sverige är ett som ledande land i det internationella arbetet med att utveckla tillsynen inom reaktorsäkerhetsområdet. Det står också klart för kommittén att det svenska programmet för omhändertagande kärnavfall är väl utvecklat, samt att det svenska av kan de mest avancerade i världen. Kommittén programmet vara ett av konstaterar det pågår utveckling internationella regler inom att en av kämavfallsområdet att Sverige är aktivt i denna utveckling och när samt det gäller att genomföra sådana regler i praktiken. Kommittén konstaterar att Sverige, när det gäller strålskydd, har ratificerat eller undertecknat ett antal internationella konventioner. Det viktigaste internationella organet för vägledning rörande strålskydd är

den Internationella strålskyddskommissionen ICRP. Sverige har som

initiativtagarna aktivt medverkat i ICRPs arbete och SSI deltar en av fortlöpande med stöd och expertkunnande. Kommittén konstaterar också svensk lagstiftning på strålskyddsområdet överensstämmer med att ICRPs publikation 60.

Kommitténs slutsats är att svensk lagstiftning och tillsynsverksamhet

med internationellt accepterade riktlinjer på strålskyddsöverensstämmer området.

...iIa; m..

1 Inledning

l l Uppdraget

.

l Sammanfattning av direktiven

Regeringen beslöt den 10 1994 internationell granskningsmars att en i form kommitté, skulle tillkallas för att granska och grupp, av en värdera kvaliteten i den svenska tillsynen reaktorsäkerheten och av av omhändertagandet, hanteringen och förvaringen av kämavfall.

Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1 Dir 1994:21 till detta

betänkande. Granskningen skall enligt direktiven främst syfta till att belysa och

bedöma:

hur tillsynsmyndighetemas tillsyn inom reaktorsäkerhets- och kärnavfallsområdena fungerar i praktiken, hur den svenska kärntekniska tillsynsverksamheten är anpassad till svensk lagstiftning och internationellt accepterade kvalitetskrav, hur myndigheternas organisation, kompetens, utbildning, forsknings- och i övrigt anpassats till tillsynsmålen, program resurser huruvida de ekonomiska utnyttjas på ett effektivt sätt, resurserna hur rollerna fördelats och vilka förhållanden råder mellan som tillsynsmyndighetema och tillståndshavarna och hur den svenska tillsynen fungerar i jämförelse med praxis i andra länder med likartad säkerhetssyn.

Granskningsgruppen skall även förslag till förändringar på de ge områden där den identifierat att svensk tillsynsverksamhet kan eller

behöver förbättras.

1.1.2 Allmänna kommentarer till och tolkning av

direktiven

Den sammanfattande beskrivningen uppgiften, att granska och av värdera kvaliteten i den svenska tillsynen reaktorsäkerheten och av av omhändertagandet, hanteringen och förvaringen kämavfall, preciseras av närmare i direktiven enligt följande:

16 Inledning

Uppdraget innebär att oberoende svenska och en grupp av internationella experter skall granska och värdera kvaliteten i de svenska myndigheternas tillsynsverksamhet inom områdena reaktorsäkerhet och kämavfall.

Granskningen skall genomföras så att regeringen och myndigheterna ges en objektiv bedömning hur svenskt tillsynsarbete på kämtekav nikområdet står sig i jämförelse med internationella riktlinjer och praxis i andra länder.

Den allmänna utgångspunkten för granskningen skall vara att analysera de redovisade områdena och jämföra resultaten från värderingen av den svenska tillsynsverksamheten med internationella erfarenheter och internationellt accepterade rekommendationer om tillsyn inom det kämtekniska området.

En granskning genomförd internationellt oberoav en sammansatt, ende granskningsgrupp skulle kunna ett kvalitativt mått på hur ge verksamheten bedrivs i jämförelse med liknande verksamheter utomlands.

Kommittén tolkar sin uppgift enligt följande.

Kommittén skall beskriva och värdera tillsynsverksamheten vid två myndigheter, Statens kämkraftinspektion SKI och Statens strålskyddsinstitut SSI. Vid SKI bör granskningen inriktas på den tillsynsverksamhet som säkerheten vid kärnreaktorema och kämavfallsavser hanteringen samt vid SSI på den tillsynsverksamhet som avser strålskyddsfrågor i anslutning till drift kämtekniska anläggningar av

samt kämavfallshantering.

Kommitténs granskning sålunda de båda myndigheternas avser tillsynsverksamhet inom följande tre områden:

reaktorsäkerhet SKI, -

kämavfallshantering SKI och

strålskydd i anslutning till drift kämtekniska anläggningar och - av hantering kämavfall SSI. av

Det ligger också inom for kommitténs uppdrag beskriva ramen att och värdera hur de två myndigheternas forskningsprogram återkopplas till tillsynsverksamheten.

För SKIs vidkommande omfattar uppdraget inte frågor med

anknytning till safeguards, beredskapsplanläggning inför kärnkraftsolyckor eller fmansieringsfrågoma på kämavfallsområdet. På

motsvarande sätt omfattar för SSIs vidkommande uppdraget inte frågor med

anknytning till beredskapsplanläggning inför kärnkraftsolyckor

eller

Inledning 17

sådan verksamhet SSI bedriver utan direkt anknytning till som kämenergiområdet. Kommittén bör kunna ifrågasätta den ansvarsfördelning mellan SKI och SSI f.n. gäller med utgångspunkt från kärntekniklag, strålsom skyddslag samt anslutande förordningar och andra bestämmelser. Organisationsfrågor bör dock inte huvuduppgift. ses som en Eventuella rekommendationer organisatoriska förändringar bör om därför hållas på övergripande nivå och inte utmynna i detaljförslag. en Om kommittén finner starka skäl för organisatoriska förändringar, bör detta uttryckas i form rekommendation till regeringen att låta av en utreda frågan närmare. Vidare bör kommittén beskriva och bedöma regelsystemet för tillsynsverksamheten på det kämtekniska området. Hit hör såväl sådana bestämmelser har beslutats riksdag och regering, som komplettesom av rande bestämmelser utfärdade myndigheterna. Redogörelsen för de av bestämmelser myndigheterna själva utfärdat bör även innefatta de som regler och rutiner myndigheterna har ställt för sitt eget arbete. som upp Redogörelsen skall också omfatta det sätt på vilket myndigheterna försäkrar sig kvaliteten i det egna arbetet. om Kommittén bör granska de mål för tillsynen regeringen och som tillsynsmyndighetema har fastställt samt den "tillsynsfilosofi" som

tillämpas av myndigheterna. SKIs och SSIs sätt att utöva sin tillsyn skall beskrivas och bedömas. Vidare skall befintliga "intemationellt accepterade rekommendationer tillsyn på det kämtekniska området" redovisas. Här avses främst om

internationella konventioner befintliga eller under utarbetande och

sådana riktlinjer, rekommendationer och liknande som utarbetats av Internationella Atomenergiorganet IAEA och Internationella av strålskyddskommissionen ICRP. I detta sammanhang bör också redovisas hur tillsynen på kämteknikområdet fungerar i andra länder med likartad säkerhetssyn som i Sverige. Den samlade sakkunskapen hos kommitténs ledamöter, med erfarenhet från olika länder, gör det möjligt att jämföra resultatet av granskningen den svenska tillsynsverksamheten med internationell av praxis och internationella erfarenheter. Redogörelser för säkerhetsarbetet inom andra verksamheter med höga krav på säkerhet t.ex. luftfart samt olje- och gasutvinning till havs kan också kommittén vägledning vid bedömningen

offshore - ge av

SKIs och SSIs arbete. Vid bedömning den svenska tillsynsverksamheten på kämteken av nikområdet bör det observeras att det finns väsentlig skillnad ifråga en kärnkraftsproduktion i jämförelse med andra länder. I Sverige om

i

18 Inledning

l 1

uttalade nämligen riksdagen år 1980 att den sista kämkraftsreaktom skulle stängas senast år 2010. Den svenska energipolitiken, inklusive kärnkraftens framtid, övervägs emellertid för närvarande regeringen. av Energikommissionens förslag, i december 1995 presenterades i som

betänkandet Omställning energisystemet SOU 1995:139,

av utgör underlag för dessa överväganden. Kommittén kan finna skäl att diskutera sådana frågor hur de som båda myndigheternas tillsynsarbete påverkas politiska beslut av avseende kärnkraften. Men kommittén bör formulera eventuella synpunkter på ett sätt gör det klart att kommittén inte uttalar sig som om svensk energipolitik.

1.2 Hur arbetet har

organiserats

Förberedelsearbetet inleddes i januari 1995. De internationella ledamöterna i kommittén förordnades i april 1995. Det första sammanträdet ägde rum i maj 1995. Det beslöts då att kommitténs arbetsspråk skulle vara engelska, att slutbetänkandet följaktligen skulle författas på engelska och att svensk översättning betänkandet också skulle en av framställas av kommittén. En följd av beslutet att använda engelska arbetsspråk har varit som att ett omfattande arbete har behövt läggas SKI och SSI på ner av översättning av dokument ursprungligen endast fanns tillgängliga som på svenska. I skrivelser i januari 1995 ombads SKI och SSI att lämna skriftliga redogörelser till kommittén for hur myndigheterna bedömde sitt eget arbete inom de områden angivits i kommittédirektiven. I skrivelsom sema begärdes att de båda myndigheterna också skulle beskriva de olika arbetsuppgifter som myndighet utför inom de områden resp. som kommittén skulle granska. Samtidigt uppmanades de åtta företag den kämtekniska tillsynen som

riktar sig mot, dvs. kämkraftsföretagen m.fl., till kommittén redovisa

att sin bedömning av myndigheternas arbete. De lokala säkerhetsnämndema

i de fem kommuner där kämreaktorer finns samt tre

1Barsebäck Kraft AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG Aktiebolag, Vattenfall AB, Svensk Kämbränslehantering AB, Studsvik AB, ABB Atom AB samt Kärnkraftsákerhet och Utbildning AB. z Kävlinge, Nyköping, Oskarshamn, Varberg och Östhammar.

Inledning 19

miljöorganisationer också tillfälle att redovisa sin bedömning av

gavs SKIs och SSIs verksamhet. De under och april 1995 inkomna från SKI, SSI och de mars svaren företag föremål för tillsyn har, tillsammans med synpunkter från som är andra tillfrågade, bildat utgångspunkt för utfrågningar kommittén som genomfört. Sådana utfrågningar har ägt med företagsledhar rum ningarna hos tillsynsobjekten samt med verksledningama och andra anställda vid SKI och SSI. De två myndigheterna har beretts tillfälle att sig över de synpunkter kämkraftsföretagen m.fl har framfört. yttra som Vid kommitténs första sammanträde i maj 1995 både SKI och gavs SSI tillfälle presentera och beskriva sin verksamhet. I augusti 1995 att

sammanträffade kommittén med personal från SKI och SSI och

genomförde omfattande utfrågningar på basis frågor som kommittén av hade formulerat i förväg. Kompletterande utfrågningar ägde rum under perioden oktober 1995 -januari 1996. Kommittén har ägnat tid att granska SKIs verksamhet än mer SSIs verksamhet inom kärnenergiområdet. Skälen till detta är följande. Efter myndigheternas inledande presentationer i maj 1995 ansåg sig kommittén ganska väl förstå hur SSI arbetar, medan dess bild av SKI mindre tydlig. Så även fallet efter utfrågningarna i augusti med var var de båda myndigheternas personal. SKI och SSI uppmanades att utforma skriftliga redogörelser för sin tillsynsverksamhet. Inledningsvis hade SKI svårigheter utforma redogörelse sammanhållen bild att en som gav en verksamheten. Den slutliga lydelsen SKIs redogörelse förelåg i av av februari 1996. De svårigheter kommittén inledningsvis mötte när det gällde att som förstå hur SKI arbetar, fick till följd att kommittén lade ner mer tid och arbete på granska SKI än på att granska SSI. Exempelvis följde att

kommittén SKIs inspektionsverksamhet, inte SSIs. Vidare

men

studerade kommittén SKIs forsknings- och utvecklingsverksamhet FoU

ingående än SSIs. Ett särskilt skäl till att SKIs FoU-program mer ägnades speciell uppmärksamhet är, att de tilldelats för resurser som SKIs FoU-program betydligt större än de tilldelats för SSIs är som FoU-program. nämnda förhållandena förklarar varför kommitténs slutsatser och De rekommendationer rör SKI i större utsträckning än SSI.

3 Folkkampanjen mot kämkraft-kámvapen, Greenpeace Sverige, Svenska Naturskyddsföreningen.

20 Inledning

1.3 Disposition av betänkandet

Kommitténs betänkande består två separata volymer volym l och av volym 2. Volym 1 innehåller kommitténs överväganden och rekommendationer jämte kortare faktaredogörelser. Dessa överväganden och rekommendationer är grundade på ett omfattande skriftligt material från SKI, SSI och andra, utfrågningar av verksledningama och personal vid SKI och

SSI, utfrågningar av företagsledningama vid kärnkraftverken m.fl.

samt på observationer kommitténs ledamöter gjort under utredningssom arbetet. Volym 2 består delvis bidrag från SKI och SSI. Denna volym av innehåller även andra faktaredogörelser kommittén bedömer ha som särskild betydelse för förståelse övervägandena och rekommenen av dationerna i volym En förteckning över viktigare dokument har som använts som grund för kommitténs diskussioner vid dess sammanträden ingår också i volym En förteckning över utöver verksledpersoner ningarna och andra anställda vid de båda myndigheterna har - som tillhandahållit information vid kommitténs sammanträden ingår också. Ansvaret för riktigheten i faktaredogörelsema i volym 2 vilar på respektive författare.

2 Helhetsbedömning

2.1 Bakgrund

2.1.1 Tillsyn potentiellt farliga verksamheter

av

bedrivs verksamheter där olyckor kan leda till allvarliga I alla samhällen på människor, djur och miljö. Skälet för att ändå tillåta sådana skador verksamheter fördelarna bedöms uppväga de potentiellt farliga är, att möjliga skadeverkningar-na. samhället tillåter potentiellt farliga verksamheter är det I de fall där säkerställa sannolikheten för olycka är mycket särskilt viktigt att att en sådan verksamhet, liksom de utövar tillsyn, liten. De som utövar som skall vidta olika förebyggande åtgärder.

Luftfart, havsbaserad olje- och gasutvinning offshore samt

välkända exempel på potentiellt farliga kämkraftsproduktion är verksamheter tillåtna, noggrant kontrollerade. Verksamheten som är men dem bedriver den och därför "operatörer" övervakas såväl av som som direkt för den dagliga driften, särskilda tillsynshar ett ansvar som av tillsynsorgan kan betraktas företrädare för det organ. Dessa som intresse säker drift. Tillsynen är vanligen en allmännas av en grundas på bestämmelser i lands lag-

myndighetsuppgift och den resp.

fall sådana nationella lagregler grundade på stiftning. I vissa är internationella överenskommelser eller på internationellt vedertagna

principer och praxis. tillsyn står i överensstämmelse med industri- Detta system för en kräver intern kontroll potentiellt farliga verksamheter. kultur som av finns antal myndigheter, ofta med ordet "inspektion" I Sverige ett tillsynsuppgifter syftar till att säkerställa att potentiellt i sitt namn, vars verksamheter bedrivs på ett säkert sätt. Kända exempel är farliga

Luftfartsinspektionen, Sjöfartsinspektionen, Järnvägsinspektionen och

Sprängämnesinspektionen.

22 Helhetsbedömning

Övervakning kämteknisk verksamhet i Sverige bedrivs både

av av

tillståndshavama och tillsynsmyndighetema. Syftet

av är att:

ta initiativ till och genomdriva strategier för begränsning strål- - av

doser under normala driftsförhållanden,

förhindra att olyckor sker och mildra verkningarna joniserande strålning till följd - av av en olycka, om den ändå inträffar.

En av de grundläggande principerna Sverige alltid har hållit fast som vid, och som kommit till uttryck i 1994 års internationella kämsäkerhetskonvention, är att det primära för säkerheten vid ansvaret en

kämteknisk anläggning vilar på den innehar tillståndet i som fråga. I Sverige är det sålunda det kämkraftstöretag driver reaktor

som en

reaktorinnehavaren; vanligen ett kämkraftsföretag enligt lag har

som ansvaret för kämsäkerhet och strålskydd vid sin anläggning. egen

Tillsynsmyndighetemas uppgift är att försäkra sig den enligt

om att som lag bär ansvaret, alltså tillståndshavaren, har förmåga uppfylla att sina förpliktelser och även gör det. Någon uttrycklig definition begreppet kämsäkerhet av ges inte i 1994 års internationella konvention kämsäkerhet jfr om volym avsnitt 8.2.1. För att underlätta för läsaren att förstå innebörden de av tre

grundläggande begreppen "kämsäkerhet", "strålskydd" och "kämavfallshantering" kan ett studium två dokument nyligen

av som upprättats av IAEA vara till hjälp.

Det av IAEA år 1993 utgivna dokumentet Safety Series No 110, The Safety of Nuclear Installations ingår i serien Safety Fundamentals, jfr volym avsnitt 8.1 innehåller följande diskussion i styckena 203-208. Anm. Nedan återges dels den engelska originaltexten, dels ett försök till översättning till svenska. Någon officiell svensk översättning

av detta dokument finns inte.

203. General Nuclear Safety Objective: To individuals, protect society and the environment from harm by establishing and maintaining nuclear installations effective defences against radiological hazards.

Allmänt kärnsäkerhetsmål: Att skydda enskilda personer, samhället och miljön mot att skadas att vid kämgenom tekniska anläggningar upprätta och vidmakthålla effektiva skydd mot radiologiska risker.

Helhetsbedömning 23

204. This General Nuclear Safety Objective supported by two complementary Safety Objectives dealing with radiation protection and technical aspects. They interdependent: the are technical conjunction with administrative and aspects procedural defence against hazards due to measures ensure ionizing radiation.

Detta allmänna kämsäkerhetsmål stöds två kompletteav rande säkerhetsmål, rör strålskydd och teknik. De är som beroende varandra: Tillsammans med administrativa av åtgärder och procedurer säkerställes härigenom ett försvar

mot risker till följd joniserande strålning. av

205. Radiation Protection Objective: To ensure that in all operational radiation within the installation or due states exposure planned release of radioactive material from the to any installation kept below prescribed limits and as low as reasonably achievable, and to mitigation of the ensure radiological of accidents. consequences any

Strålskyddsmål: Att säkerställa att exponering för strålning anläggningen är i drift, eller till följd av planerade när utsläpp radioaktiva ämnen från anläggningen, hålls av under de föreskrivna gränserna och hålls så låga som är rimligt möjligt, samt att säkerställa begränsning av de

radiologiska följderna eventuella olyckor. av

206. Technical Safety Objective: To take all reasonably practicable

prevent accidents in nuclear installations and to measures to mitigate their should they occur; to ensure with consequences high level of confidence that, for all possible accidents a taken into in the design of the installation, including account those of low probability, radiological consequences very any would be minor and below prescribed limits; and to ensure that the likelihood of accidents with serious radiological

extremely low. consequences

Tekniskt säkerhetsmål: Att vidta alla rimligen genomför-

bara åtgärder för att förebygga olyckor vid kärntekniska anläggningar och för att mildra deras konsekvenser om de

ändå inträffar; att med största tillförsikt säkerställa att alla möjliga olyckor beaktas i konstruktionsförutsättsom ningarna, inklusive sådana med mycket liten sannolikhet,

får små konsekvenser och att dessa ligger under fastställda och att säkerställa att sannolikheten för gränser; olyckor med allvarliga radiologiska konsekvenser är

ytterst liten.

24 Helhetsbedämning

207. Safety Objectives require that nuclear installations are designed and operated so as to keep all of radiation sources exposure under strict technical and administrative control. However, the Radiation Protection Objective does not preclude limited exposure of people or the release of legally authorized quantities of radioactive materials to the environment from installations in operational states. Such exposures and releases, however, must be strictly controlled and must be in compliance with operational limits and radiation protection standards.

Säkerhetsmålen kräver att de kämtekniska anläggningarna konstrueras och drivs på ett sätt håller alla källor till som exponering for strålning under sträng teknisk och administrativ kontroll. Strålskyddsmålet utesluter emellertid inte begränsad exponering människor, eller lagenligt av fastställda utsläpp radioaktiva ämnen till omgivningen av från anläggningari drift. Sådana exponeringar och utsläpp måste emellertid föremål för sträng kontroll, samt stå vara i överensstämmelse med driftvillkor och strålskyddskrav.

208. To achieve the Safety Objectives, need to be taken measures to control radiation exposure in all operational states to levels as low as reasonably achievable and to minimize the likelihood of an accident that might lead to the loss of normal control of the source of radiation. Nevertheless, accidents can happen. Measures therefore required to that are ensure any radiological consequences are mitigated. Such measures include on-site management procedures and off-site intervention measures order to mitigate radiation after exposure an accident has occurred. The greater the potential hazard from uncontrolled release of radioactive material, the an lower the likelihood must be of its occurrence.

För att säkerhetsmålen skall uppnås måste åtgärder vidtas för att under drift hålla exponeringen för strålning vid så låga nivåer som är rimligt möjligt, samt för att minimera

sannolikheten för en olycka som kan föranleda att normal

kontroll över strålkällan förloras. Andå kan olyckor inträffa. Därför krävs åtgärder säkerställer att som eventuella radiologiska följder begränsas. Dessa åtgärder innefattar administrativa rutiner vid anläggningen och ingripande åtgärder utanför den, i syfte att begränsa exponeringen för strålning olycka har inträffat. när en Ju större de potentiella skadeverkningama från ett okontrollerat utsläpp av radioaktiva ämnen är, desto lägre måste sannolikheten för att det skall inträffa. vara

Helhetsbedömning 25

Fram ställningen i detta IAEA-dokument ligger till grund för kommitténs användning begreppen kämsäkerhet och strålskydd. Kommittén anser av att denna användning de båda begreppen överensstämmer med av svensk lagstiftning. Ett annat dokument bör nämnas i detta sammanhang är det år som 1995 utgivna Safety Series No. lll-F The Principles of Radioactive Waste Management. Det är ett s.k. Safety Fundamentals-dokument och ingår i publikationsserien RADWASS jfr volym avsnitt 8.1. Detta dokument definierar målet för hantering radioaktivt avfall på följande av sätt:

201. The objective of radioactive waste management to deal with radioactive waste in that protects human health a manner and the environment and in the future without imposing now undue burdens future generations. on

Målet för omhändertagande radioaktivt avfall är att av detta skall ske på ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön, och i framtiden, utan att lägga oskäliga nu bördor på framtida generationer.

Det bör observeras att begreppet "radioaktivt avfall" innefattar, men inte begränsas till, begreppet "kämavfall". En ytterligare bakgrundsinfonnation ges genom följande korta redogörelse för skillnaderna mellan olika länder vad gäller omfattningen av myndigheternas tillsyn. I vissa länder, t.ex. i USA, arbetar den kämtekniska tillsynsmyndigheten med detaljerade föreskrifter för hur operatören skall bedriva sin verksamhet för att upprätthålla godtagbar nivå på kämsäkerhet och en strålskydd. Detta kan kallas "den föreskrivande modellen". I andra länder, i Frankrike och i Sverige, förutsätts tillståndshavama som uppfylla sitt lagenliga för kärnsäkerhet och strålskydd utan ansvar detaljerade föreskrifter från tillsynsmyndighetema. Uppgiften för tillsynsmyndighetema i dessa länder kan bäst beskrivas enligt följande: De skall försäkra sig att tillståndshavama är villiga, och även har om förmåga, att uppfylla sina lagenliga förpliktelser. Detta kan kallas "den icke-föreskrivande modellen". Principen tillståndshavarens/operatörens ansvar för säkerhet är om klart fastställd i norsk lagstiftning oljeutvinning på den norska om kontinentalsockeln. Det är grundläggande förutsättning för mynen dighetemas tillsyn säkerheten att den bedriver eller deltar i av som oljeutvinning är skyldig att försäkra sig att bestämmelser i lagar, om föreskrifter och administrativa beslut efterlevs.

26 Helhetsbedämning

Inom skandinavisk luftfart används liknande filosofi. en Alla som bedriver luftfart måste ha tillstånd de civila

av luftfartsmyndighetema. En förutsättning för att få sådant tillstånd dokumenterad

är förmåga att säkerställa att alla anställda är insatta och fullt medvetna om att de måste följa, de lagar, föreskrifter och andra regler gäller som för luftfart i de länder där verksamheten bedrivs.

Det kan också konstateras att i åtminstone ett land Finland utförs - tillsyn kämteknisk verksamhet enda myndighet, av av en medan den i de flesta andra länder utförs två eller flera. Den norska offshoreav verksamheten är föremål för tillsyn flera myndigheter, av men en av dessa har utsetts samordnare i frågor säkerhet. som om I Sverige finns två myndigheter för tillsyn som ansvarar vad avser

reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. Dessa två

myndigheter är SKI, med inriktning på kämsäkerhetsfrågor,

och SSI,

med inriktning på strålskyddsfrågor.

2.1.2 Svensk

energipolitik och kärnkraft

De tolv svenska kämkraftsreaktorema, belägna i Ringhals Rl-R4,

Barsebäck B1-B2, Oskarshamn O1-O3 och Forsmark F 1-F3, togs i drift under perioden 1972-1985. De f.n. för 50% svarar ca av Sveriges

elförsörjning. Detta gäller från delen 1980-talet, efter det

senare av att 03 och F3 togs i bruk. Ett viktigt inslag i svensk energipolitik riksdagens beslut är år 1980 att uttala att den sista kärnkraftreaktom i Sverige skall år stängas senast 2010. Uttalandet bekräftades år 1991 de riktlinjer för energigenom

politiken riksdagsmajoritet då beslutade

som en om. I december 1995 presenterade den parlamentariskt sammansatta Energikommissionen betänkandet SOU 1995:139

Omställning av

energisystemet. Kommissionen bestod företrädare av för alla politiska partier i riksdagen. Bl.a. analyserades följderna kämkraftsavav en veckling. En majoritet i Energikommissionen drog slutsatsen kämkraftsatt ett aggregat kan ställas av under 1990-talet utan att kraftbalansen försvagas påtagligt s. 37. Vid avveckling ytterligare mindre av ett aggregat

skulle emellertid, enligt Energikommissionen, marginalerna minska

betydligt.

Helhetsbedämning 27

När det gäller den större frågan kärnkraftens framtida roll i det om svenska elproduktionssystemet, gör majoriteten i Energikommissionen bedömningen 37

att såväl samhällsekonomiska miljömässiga skäl talar för att som omställningen energisystemet bör ske under tillräckligt lång tid av for att uppnå målen i 1991 års energipolitiska uppgörelse. Kommissionen bedömer att målkonflikter kvarstår. Det visas tydligt i klimatfrågan. Problem uppstår vidare för sysselsättning och välfärd samt svårigheter att bibehålla konkurrenskraften om all kämkraftsproduktion avvecklas till år 2010. Resultaten av energieffektiviseringarna, tillförsel förnybar energi samt möjligheterna av bibehålla internationellt konkurrenskraftiga priser avgör takten i att kämkraftsavvecklingen. Med hänvisning till Energikommissionens och bedömningar bör något årtal då den sista reaktorn tas prognoser drift inte fastställas. ur Kommissionen finner det angeläget att avvecklingen påbörjas i ett tidigt skede så att omställningsprocessen kan inledas. Härvidlag är kraftfulla ekonomiska styrmedel av central betydelse. Det är Energikommissionens uppfattning att ett kärnkraftsaggregat kan ställas under mandatperioden utan att kraftbalansen påverkas av påtagligt.

Energikommissionen diskuterar även arbetsbelastningen och resursbehovet hos SKI och SSI, enligt kommissionen SOU 1995:139 s. 37 som

kan komma att öka ytterligare utöver vad skett under senare år. som Detär viktigt att de båda myndigheterna har till tillsynsverkresurser samhet och forskning samt kompetensutveckling och internationellt erfarenhetsutbyte. Samhällets insyn och statens övergripande ansvar for kämsäkerheten måste kunna upprätthållas. De resursförstärkningar kan komma att behövas bör finansieras med höjda som avgifter för kämkraftsforetagen.

Energikommissionens betänkande är föremål för bred diskussion en under första halvåret 1996. I 1996 inbjöd regeringen alla politiska mars partier till diskussioner energipolitiken. om Uppgiften för vår kommitté är inte att lägga synpunkter på svensk energipolitik. Kommitténs uppgift är att granska den kärntekniska tillsynsverksamheten i syfte att främja kämsäkerhet och strålskydd så länge kämkraftsproduktionen pågår. Kommitténs uppgift är också att bedöma vilka krav bör ställas på pågående och framtida tillsyn av som hantering och slutförvaring kämavfall och på tillsyn i samband med av framtida avveckling och rivning kärntekniska anläggningar. Följaktav ligen anlägger kommittén både ett kortare och ett längre perspektiv på

i

28 Helhetsbedämning 1

l

l 3

kämsäkerhets- och strålskyddsfrågoma.

Tillsynsmyndighetemas uppgifter på sikt kan påverkas de beslut av om energipolitiken som väntas bli fattade i år. senare

Förändringar som kan påverka den svenska

kämtekniska

tillsynsverksamheten

Enligt kommittén finns det ett antal faktorer, utöver energipolitiken, som kan påverka SKIs och SSIs uppgifter på kortare eller längre sikt.

Följande förhållanden bör beaktas vid kommitténs bedömning SKIs av och SSIs tillsynsverksamhet.

Gällande tillstånd för drift svenska kärnreaktorer bygger på den - av tekniska kravnivå som gällde på 1970- och 1980-talen. Den höjda kravnivå växer fram för 2000-talets europeiska reaktorsom nu konstruktioner aktualiserar frågan vilken teknisk kravnivå om som bör gälla for de befintliga svenska reaktorema framöver.

Kämkraftverken blir allt äldre och kan komma att behöva - mer fortlöpande övervakning, underhåll och reparationer; sådana projekt,

där såkerhets- och strålskyddskrav måste avvägas mot varandra, blir efter hand allt större och allt mer komplicerade. Ett exempel på detta

är den större renovering Ol-reaktom nyligen genomförts. av som

Den benägenhet som för närvarande finns bland kämkraftsföretagen

-

att, utan att tillsynsmyndighetema nödvändigtvis har krävt

det, ta initiativ till säkerhetshöjande åtgärder kan komma minska efter att hand som kärnkraftverken närmar sig slutet sin teknisk-ekonomisav ka livslängd.

I samband med att kärnkraftsreaktorer skall drift, kommer SKI - tas ur och SSI att ställas inför uppgifter ifråga tillsyn avställning nya om av och rivning reaktorema. av

Utvecklingen på kärnavfallsområdet särskilt omhändertagandet - - av använt kämbränsle samt högaktivt avfall kommer kräva ändrad - att inriktning myndigheternas tillsyn, efterhand kärnkraftsföreav som tagens åtgärder övergår från forsknings- och utvecklingsarbete till utformning, demonstration och genomförande i praktiken möjliga av

metoder för slutfiirvaring.

Helhetsbedömning 29

Frågorna kring omhändertagande använt kämbränsle kräver nära - av samarbete mellan de två myndigheterna. Arbetet med lokalisering av ett slutförvar för använt kämbränsle kräver omfattande kontakter med allmänhet och lokala politiker på platser dit ett förvar kan komma att lokaliseras. Allmänhet och lokala politiker på sådana platser kräver att få råd och information från oberoende statliga myndigheter med sakkunskap på relevanta områden. Tillsynsmyndighetema förväntas uppfylla dessa ökade krav på information och samråd.

Sveriges ratificering år 1995 Konventionen kärnsäkerhet av om kommer att ställa krav på SKIs aktiva medverkan vid tillämpningen och uppföljningen konventionen. Förberedande arbete inom IAEA av infor konvention kärnavfallshantering kommer också att kräva en om ett aktivt deltagande både SKI och SSI. av

Det blir allt viktigare för alla statliga myndigheter, särskilt inom komplexa verksamhetsområden t.ex. kämsäkerhet och strålsom skydd, kunna förklara for lekmän och allmänhet vad verksamatt heten innebär och varför den utförs.

Regering och riksdag kräver i ökande utsträckning att alla statliga myndigheter använder sina på ett effektivt sätt och att de resurser årligen rapporterar resultaten sin verksamhet vad avser måluppav fyllelse och kostnadseffektivitet.

Energikommissionen har nyligen diskuterat SKIs och SSIs framtida resursbehov. Vår kommitté behandlar resursfrågor i kapitel

2.2 Helhetsbedömning av den kämtekniska tillsynsverksamheten

Kommittén konstaterar att såväl SKI SSI har ett mycket gott som anseende internationellt med avseende på kompetens och integritet. Kommittén konstaterar därutöver att de båda myndigheterna åtnjuter goda anseende hos de kämkraftsforetag står under deras samma som tillsyn. Kämkraftsföretagen har framhållit att de betraktar förekomsten krävande och kompetenta myndigheter avgörande för framav som gången i deras strävanden att vidmakthålla tillräckligt hög standard en kämsäkerhets- och strålskyddsarbetet. De har även pekat på i det egna

i ‘W

30 Helhetsbedömning

områden där de bedömer att myndigheternas sätt att fungera skulle kunna förbättras, samt redovisat vissa förslag i detta syfte. Kommittén delar uppfattningen att väl fungerande tillsynsmyndigheter har en avgörande betydelse för kärnsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. Kommitténs allmänna omdöme är att SKIs och SSIs tillsyn väl fyller sitt syfte att säkerställa att de bedriver kärnteknisk verksamhet har som förmåga att uppfylla sina skyldigheter beträffande för kämansvaret

säkerhet, kämavfallshantering och strålskydd.

Med utgångspunkt från de utfrågningar genomförts vid som myndigheterna och det material erhållits från dem, liksom också som från den muntliga och skriftliga information kommittén har fått som från kämkraftsindustrin volym kapitel ll, är kommitténs första grundläggande slutsats att:

Genom sin tillsynsverksamhet bidrar SKI och SSI i väsentlig utsträckning till att säkerhet och strålskydd i den svenska kärnkraftsproduktionen och vid hanteringen kämavfallet behålls på hög av en nivå och ytterligare utvecklas.

Kommittén har identifierat vissa områden där myndigheterna bör överväga ändringar sitt arbetssätt. Kommitténs rekommendationer av om ändringar innebär emellertid inte någon kritik de resultat av som myndigheterna har uppnått sin tillsynsverksamhet. Det huvudgenom sakliga syftet med rekommendationerna är att förbättra tillvägagångssätt och metoder i tillsynsarbetet. Om förslagen genomförs bör, enligt kommitténs uppfatttning, myndigheterna lättare kunna behålla och förbättra kvaliteten samt öka effektiviteten i sin verksamhet. Kommitténs andra slutsats är följaktligen att:

SKI och SSI bör överväga vissa ändringar i sin tillsynsverksamhet i syfte att öka effektiviteten inom för tillgängliga ramen resurser.

De bedömningar och rekommendationer återfinns i rapporten bör som läsas mot bakgrund dessa två grundläggande slutsatser. av

3 Tillsynsverksamheten

1 Utredningsuppgiften

Enligt direktiven är kommitténs huvuduppgifter att belysa och en av bedöma hur myndigheternas tillsyn inom reaktorsäkerhets- och kämavfallsområdena fungerar i praktiken. Uppgiften preciseras mer i detalj i direktiven enligt följande:

Uppdraget innebär att en oberoende grupp av svenska och internationella experter skall granska och värdera kvaliteten i de svenska myndigheternas tillsynsverksamhet inom områdena reaktorsäkerhet och kärnavfall.

Med utgångspunkt från bl.a. nationell lagstiftning och tillämpade administrativa rutiner bör det vidare bedömas vilken kvalitet myndigheternas inspektioner, utredningar och analyser uppnår och vilka möjligheter myndigheterna har att genomdriva sina krav. I denna bedömning skall myndigheternas valda tillsynsstrategi vägas in. Bedömningen bör också innefatta myndigheternas föreskrifter och rekommendationer och hur dessa följs upp i tillsynsarbetet.

Kommittén tolkar denna uppgift som att den skall beskriva och bedöma det svenska regelsystemet för myndigheternas tillsyn på det kämtekniska området. Detta regelsystem omfattar följande:

lagar, förordningar, regleringsbrev, föreskrifter, allmänna råd, tillståndsvillkor etc., myndigheternas tillsynsmål och underliggande tillsynsfilosofi, samt myndigheternas interna regler och rutiner som de är beskrivna i handböcker för t.ex. den löpande verksamheten, inspektioner och intern kvalitetssäkring.

Kommitténs granskning är inte inriktad på att bedöma om de båda myndigheterna har fattat "rätt" beslut vid ett antal tillfällen i det förgångna. I stället bedömer kommittén om själva sättet att arbeta är sådant, att det finns förutsättningar för att tillsynsverksamheten har en tillfredsställande kvalitet. Detta innebär att kommitténs granskning är "processinriktad" snarare än "resultatinriktad".

32 T illsynsverksamheten

Detta kapitel handlar regelsystemet, tillsynsmål och tillsynsñloom sofi, interna regler och rutiner inklusive kvalitetssäkring, samt hur tillsynsverksamheten utförs i praktiken.

3.2 Regelsystemet

3.2.1 Beskrivning

SKIs och SSIs verksamhet baseras på lagen l984:3 om kämteknisk verksamhet kärntekniklagen strålskyddslagen 1988:220. resp. Kompletterande bestämmelser till dessa båda lagar finns i förordningen l984:14 kämteknisk verksamhet kämteknikförordningen resp. om strålskyddsförordningen 1988:293. Uppgifterna för SKI och SSI är preciserade i två andra förordningar med instruktion för resp. myndighet. Mer detaljerade bestämmelser för myndigheternas verksamhet,

t.ex. vilka tillsynsmålen är, finns i särskilda regeringsbeslut se avsnitt

3.3.

Kärnsäkcrhet

Kämtekniklagen och kämteknikförordningen anger allmänna skyldiggrundläggande heter för den som bedriver kämteknisk verksamhet. Det syftet med dessa bestämmelser är att upprätthålla säkerheten vid kämteknisk verksamhet. Lagen innehåller bestämmelser som i princip lägger hela ansvaret för säkerheten på den som har tillstånd att bedriva verksamheten. En statlig myndighet, i praktiken SKI, utövar tillsyn.

Vidare finns i lagen bestämmelser om allmänhetens insyn i kämteknisk

verksamhet. Tillsynsmyndighetens verksamhet beskrivs närmare i

förordningen l 98 8:523 med instruktion för Statens kämkraftinspektion.

För att bedriva kämteknisk verksamhet fordras tillstånd. Sådant tillstånd regeringen eller, i ett fåtal fall, SKI eller SSI. ges av av Lagen förbjuder regeringen att tillstånd att uppföra nya kärnkraftsge reaktorer i Sverige jfr kapitel 2 samt volym avsnitt 2.2.3. Bestämmelserna i lagstiftningen tillstånd för kärntekniska om nya anläggningar blir därför enbart tillämpliga på anläggningar för slutförvaring kämavfall och använt kärnbränsle och för hantering av av kämämne och kämavfall.

I Tillsynsverksamheten 33 I

För att förstå den författningsmässiga grunden för tillsyn av den kämtekniska verksamheten bl.a. reaktordrift, bränsletillverkning, omhändertagande av kämavfall och hantering och behandling av kämämne krävs viss kännedom om hur det går till att få tillstånd för denna verksamhet. I denna s. tillståndsprocess ingår sådana moment som anläggningsägarens ansökan tillsammans med dennes säkerhetsanalys, myndighetens säkerhetsgranskning och bedömning samt tillständsbeslutet med eventuella tillståndsvillkor. Begreppet "tillståndsvillkor" har sitt ursprung i tidigare svensk kämsäkerhetslagstiftning och har behållits i den nuvarande kärntekniklagen. Enligt både nuvarande och tidigare gällande lagstiftning kan tillståndsvillkor utfärdas i samband med att tillstånd meddelas och också när som helst under tillståndets giltighetstid. Den första gruppen tillståndsvillkor utfärdades den myndighet det ursprungliga av som gav tillståndet, i de flesta fall regeringen. Ett av regeringen utfärdat tillstånd innehåller ett bemyndigande för SKI, eller dess föregångare, att utfärda de ytterligare villkor som kan behövas från säkerhetssynpunkt. Lagen gör det också möjligt för regeringen, i egenskap utfärdare det av av ursprungliga tillståndet, utfärda ytterligare tillståndsvillkor. att senare Samtliga kämtekniska anläggningar finns i Sverige, liksom alla som pågående kämtekniska verksamheter, har tillståndsvillkor knutna till själva tillståndet. Med modem terminologi utgör dessa tillståndsvillkor i praktiken vad som kan kallas "säkerhetsföreskrifter". Eftersom "säkerhetsföreskriftema" har utfärdats i form av tillståndsvillkor, är de riktade enbart till den innehar tillståndet för den kämtekniska som anläggning eller verksamhet för vilken tillståndet beviljats. Även "säkerhetsföreskrifter" i fonn tillståndsvillkor är om av specifika för den verksamhet som bedrivs av en viss tillståndshavare, kan identiska tillståndsvillkor gälla för mer än en verksamhet eller en tillståndshavare. Detta kan gälla t.ex. när Sverige genom bilaterala eller internationella överenskommelser har gjort åtaganden och där i sak samma säkerhetskrav därför skall uppfyllas for flera verksamheter eller tillstånd. Internationella överenskommelser finns t.ex. för att förhindra spridning av klyvbart material safeguards och gemensamma krav finns uppställda for exempelvis fysiskt skydd och kvalitetssäkring. SKI insåg tidigt behovet av och fördelen med att utfärda "föreskrifter" som var gemensamma for flera verksamheter. Dessa "föreskrifter" måste dock av formella skäl utfärdas i form av tillståndsvillkor.

SKI har utfärdat sådana gemensamma föreskrifter om bl.a.

kvalitetssäkring, kompetens och utbildning för reaktoroperatörer vid kärnkraftverken samt transport kärnämne och kämavfall. Andra av

gemensamma föreskrifter gäller fysiskt skydd och safeguards.

2 16-0822

34 Tillsynsverksamheten

De tillståndsvillkor, SKI uppställer, kan bygga på ett förslag som upprättats tillståndshavaren. När så är fallet granskar SKI som av förslaget och kan därefter godkänna det. Detta medför att det godkända förslaget ingår i de gällande tillståndsvillkoren. Om tillståndshavaren vid tillfälle föreslår ändringar i sådana tillståndsvillkor, krävs det ett senare att SKI godkänner ändringarna. En de viktigaste beståndsdelarna av av tillståndsvillkoren för kärnkraftverken de anläggningsspecifrka säker- hetstekniska föreskrifterna STF har tagits fram på detta sätt. - 1984 års lag kämteknisk verksamhet genomgick en omfattande om översyn i början l990-talet. Som följd av översynen tillkom år 1993 av bestämmelser befogenhet för SKI att utfärda generella föreskrifter, om d.v.s. föreskrifter är juridiskt giltiga för samtliga tillståndshavare. som Sådana generella föreskrifter gäller när de har publicerats i SKIs författningssamling SKI FS. Möjligheten att utfärda tillståndsvillkor finns dock fortfarande. SKI har hittills utfärdat sådan föreskrift, tillsammans med s.k. en

allmänna råd Statens kämkraftinspektions föreskrifter om mekaniska

anordningar i kämtekniska anläggningar. Allmänna råd om tillämpningar Statens kämkraftinspektions föreskrifter enligt ovan, SKI FS av 1994:1. Detta betyder att huvuddelen av de bestämmelser som rör reaktorsäkerhet fortfarande finns i form tillståndsvillkor, knutna till av tillståndet för den enskilda reaktorn. Prövning tillstånd för sådana anläggningar för behandling och av förvaring kämavfall är belägna i anslutning till reaktorema sker av som enligt rutiner prövningen tillstånd att driva reaktorema. samma som av Kriterier och regler för bedömning säkerhet vid hantering och av slutförvaring driftavfall från kärnkraftverken finns vanligen angivna av i underlaget för tillstånd för slutförvaret för låg- och medelaktivt kämavfall slutförvaret för reaktoravfall, SFR. Genom bestämmelser i lagen och förordningen om kämteknisk verksamhet har SKI getts befogenhet att säkerställa efterlevnaden av generella föreskrifter, liksom av tillståndsvillkor, vare sig dessa har utfärdats "gemensamma föreskrifter" eller som anläggningsspecifrka som villkor. Mer detaljerad information om tillståndsprocessen finns i volym avsnitt 3.1.2. Kriterier och regler för bedömning säkerheten i anslutning till av slutförvar använt kämbränsle och högaktivt kämavfall håller på att av utvecklas vid SKI.

SOU 1996273 Tillsynsverksamheten 35

Strålskydd

I strålskyddslagen och strålskyddsförordningen finns de grundläggande bestämmelserna om tillsynen av strålskydd. Enligt förordningen 1988:295 med instruktion for Statens strålskyddsinstitut är SSI behörig myndighet ifråga om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. I strålskyddsfcirordningen har SSI getts befogenhet att utfärda generellt gällande föreskrifter. SSI har haft denna befogenhet under betydligt längre tid än SKI. Liksom SKI utfärdar också SSI ibland tillståndsvillkor. SSIs författningssamling SSI FS innehåller 29 föreskrifter. Av dessa har åtta särskild betydelse för tillsynen av kämteknisk verksamhet SSI FS 1981:3, 1989:1, 1989:3, 1991:5, 1991:6, 1994:1, 1994:2 and 1994:5. Sedan länge har SSI utövat tillsyn på strålskyddsområdet genom att föreskriva bl.a. dosgränser för arbete där någon utsätts för strålning och för utsläpp av radioaktiva ämnen samt krav på utrustning alstrar som strålning. Vissa regler gäller för både kämteknisk verksamhet och annan verksamhet, medan andra enbart gäller för den typen verksamhet. ena av Vid SSI pågår arbete med att precisera kriterier för skydd av människor, djur och miljö mot strålning. SSI planerar föreskrifter om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från rivningen av kärntekniska anläggningar, friklassning och dokumentation avfall av m.m. Föreskriften SSI FS 1984:1 om personlig mät- och skyddsutrustning vid arbete i samband med olycka i kärnkraftverk är under översyn och föreskrifter alternativt anvisningar för haveriberedskap övervägs. Föreskrifterna genomgår också en översyn till följd av inträdet i Europeiska unionen.

Planer avseende samarbete mellan SKI och SSI vid utfärdandet av generella föreskrifter

I ett gemensamt brev från generaldirektörema för SKI och SSI i juni 1995 informerades tillståndshavama att generaldirektörema hade om diskuterat samordningen mellan SKIs och SSIs föreskriftsarbete. Generaldirektörema fann det angeläget med nära samverkan och en samordning mellan SKI och SSI i arbetet med föreskrifter inom kärnenergiområdet för att undvika oklarheter och tolkningsproblem. Till brevet är fogat rapport med redogörelse för aktuella en gemensam planer för de båda myndigheternas föreskriftsarbete, där också särskilda samverkans- och samordningsbehov identiñerades. Behovet av sam-

36 Tillsynsverksamheten

ordning är, enligt rapporten, störst när det gäller allmänna säkerhetskrav, kämavfallssäkerhet, beredskap och transporter. I rapporten anges att SSI planerar att före mitten år 1996 utfärda föreskrifter om hantering av av använt kärnbränsle eller andra aktiviteter som är knutna till om slutförvar kämavfall. I ett längre tidsperspektiv planerar SSI föreav skrifter nedläggning kämtekniska anläggningar. Det förutsägs om av vidare i rapporten att SKI under år 1996 kommer att fastställa tre föreskrifter och inleda samråd beträffande åtskilliga fler.

Möjligheter att säkerställa efterlevnaden av olika författningar m.m.

Kärntekniklagen och strålskyddslagen innehåller bestämmelser som ger båda myndigheterna befogenhet att säkerställa efterlevnaden av regler i lagar, förordningar och regeringsbeslut. Båda myndigheterna är dessutom bemyndigade att själva utfärda föreskrifter och tillståndsvillkor. De två lagarna innehåller uttryckliga krav på tillstånd för kärnteknisk verksamhet och för verksamhet med strålning. I lagstiftningen preciseras olika krav på tillståndshavaren samt dennes skyldigheter vad gäller säkerhet, strålskydd och avfallshantering. Om dessa grundläggande bestämmelser inte följs, kan tillståndshavaren åtalas. SKIs myndighetstillsyn bygger på bedömning av anläggningarnas en s.k. säkerhetsredovisning eng.: the so-called safety case of the installations. En godkänd säkerhetsredovisning består de rättsligt bindande av dokument den lägsta säkerhetsnivå som tillståndshavaren har som anger åtagit sig att upprätthålla ett villkor for tillståndet att få driva som reaktorn. I dessa dokument regleras reaktors tekniska utformning, resp. driftsbegränsningar och driftsvillkor. För att medge drift anläggning kan myndigheterna kräva att av en tillståndshavaren i detalj motiverar sina slutsatser i säkerhetsredovisningen eng.: to qualify the safety case. De kan också kräva att tillståndshavaren även i framtiden skall vara beredd att motivera de bedömningar görs säkerhetsläget eng.: to re-qualify the safety som av case. Om myndigheternas krav inte uppfylls kan ett medgivande till drift återkallas, eller också kan myndighetens handläggning fördröjas avsevärt.

l ll L Tillsynsverksamheten 37 rI .I l i

överväganden

Kommittén konstaterar att de förhållanden under vilka SKI SSI resp. utövar sin tillsyn skiljer sig åt. SKI ansvarar för tillsyn kämsäkerhet, av medan SSIs ansvarsområde omfattar tillsyn strålskydd vid verksamav heter såväl på kämenergiområdet som på andra områden. Detta innebär att SKI har som huvuduppgift att minimera risker att främja genom säkerheten vid kämteknisk verksamhet. SSI, har ett vidare som ansvarsområde, måste beakta risker för strålning från kämteknisk verksamhet tillsammans med risker för strålning från andra verksamheter. Samtidigt är tillsyn på kämsäkerhetsområdet mångskiftande mer än den tillsyn av strålskydd som sker på kämenergiområdet. En annan skillnad är att rekommendationer skydd mot strålning om sedan nästan ett sekel i allmänhet har varit grundade på resultat av internationellt vetenskapligt samarbete, medan internationell samverkan på kämsäkerhetsområdet företeelse. SSI har medverkat i är en nyare Internationella strålskyddskommissionens ICRP arbete och har, som utgångspunkt för svenska bestämmelser, fortlöpande kunnat använda de reviderade rekommendationer som ICRP tagit fram jfr kapitel 8. SKI grundar en stor del av sitt tillsynsarbete på dokument s.k. consensus

documents som utformats av det internationella atomenergiorganet

IAEA och av OECDs kärnenergiorgan OECD/NEA. Nyligen har dock en internationell Konvention om kämsäkerhet antagits jfr avsnitt 2.1.1.

Kärnsäkerhet

Kommittén konstaterar att det, utifrån gällande lag och förordning nu om kämteknisk verksamhet, är svårt att skaffa sig helhetsbild en av nuvarande system för tillsyn. Systemet bygger, helt i överensstämmelse med tidigare lagstiftning, på de tillståndsvillkor har utfärdats för som enskilda kämtekniska anläggningar. Detta förhållande har successivt kommit att leda till bristande överskådlighet. Det är särskilt svårt att överblicka det stora antalet säkerhetstekniska föreskrifter STF, vilka utgör viktig del tillståndsvillkoren för en av varje enskild reaktor. Enligt tillståndshavama är det svårt att skaffa sig en helhetsbild systemet med STF. Det är inte heller, enligt tillståndsav havama, någon lätt uppgift att klara ut vilka ändringar kan behöva som göras i STF-dokument till följd att ändring har gjorts i något av en av dem. Förslagen till STF har utformats kärnkraftsföretagen själva, av godkänts av SKI och utgör därefter bindande driftsvillkor. Om några

38 Tillsynsverksamheten

STF-dokument är svårtolkade eller t.o.m. ha förlorat sin aktualitet anses och därför inte skall gälla, bör enligt kommitténs uppfattning företagen själva informera SKI denna situation och utarbeta förslag till om korrigeringar. SKI kan därefter godkänna förslagen. Kommittén råder SKI att övergå till ett system på ett konseksom vent och överskådligt sätt är uppbyggt kring såväl generella föreskrifter tillständsvillkor. När detta görs, bör SKI beakta att inte krav i som ens s.k. "gemensamma föreskrifter" är lämpade att i oförändrad lydelse överföras till den formen generellt gällande föreskrifter. Det nya kommer att krävas särskild analys och planering för att komma fram till hur sådana bestämmelser skall inpassas i det nya regelverket. Som framgått avsnitt 3.2.1 svensk lagstiftning SKI rätten att av gav utfärda generellt gällande föreskrifter först så sent som år 1993. Skälen för att SKI befogenhet att utfärda sådana föreskrifter var, enligt prop. ge 1992/93:98 33-35, att förbättra allmänhetens insyn i kämsäkerhetsarbetet, att förenkla myndigheternas arbete och att uppnå en samordning mellan kämtekniklagens och strålskyddslagens regelsystem. SKI har påbörjat ett arbete med att formulera och utfärda föreskrifter i överensstämmelse med kämtekniklagen. I de nya bestämmelserna i rapporten, fogad till det i avsnitt 3.2.1 nämnda brevet från som var generaldirektörema, har SKI redovisat preliminär struktur för sådana en föreskrifter och presenterat tidtabell för samråd mellan de två mynen digheterna under den närmaste tiden. Hittills har endast en föreskrift utfärdats SKI. Kommittén betvivlar att SKI kommer att kunna av utfärda föreskrifter enligt denna planering, om det inte görs omprioriteringar i verksamheten. SKI har informerat kommittén att föreskriftsom arbetet har hämmats den arbetsbörda SKI haft under senare år. av som Kommittén är medveten att SKI, trots föresatser att utfärda nya om föreskrifter, avsiktligt har givit detta arbete låg prioritet. Detta kan en befogat mot bakgrund att det nuvarande regelsystemet visat sig vara av tillräckligt för att säkerställa säkerheten vid anläggningarna. Enligt de "övergripande mål" regeringen beslutat skall den säkerhetsför SKI som mässiga betydelsen avgörande i prioriteringen av myndighetens vara uppgifter jfr avsnitt 3.3.1. Kommittén emellertid att den anser nuvarande bristen på överskådlighet, vad gäller en stor del av säkerhetsbestämmelserna rörande kärnteknisk verksamhet, måste åtgärdas så snart möjligt. Kommittén råder sålunda SKI hög prioritet som att ge utfärdandet generella föreskrifter. En övergång till ett nytt regelav system handlar inte enbart om att göra detta mer överskådligt. Själva arbetet med att utifrån dagens kunskapsnivå förändra regelsystemet kan leda till att inkonsekvenser och brister upptäcks och rättas till. Sådana korrigerande åtgärder kan främja ökad säkerhet vid anläggningarna,

Tillsynsverksamheten 39

vilket motiverar att SKI uppgiften högre prioritet än för närvarande. ger För att underlätta SKIs arbete med ett nytt system för föreskrifter kan erfarenheter från andra länder tas till vara jfr volym avsnitt 9.

Strålskydd

Rätten att utfärda föreskrifter i sin egen författningssamling är, .enligt SSI, ett av myndighetens mest verksamma medel för att till att se strålskyddslagens intentioner uppfylls. Eftersom föreskrifterna innebär att samma krav ställs på alla tillståndshavare, betraktar SSI systemet med föreskrifter som ett effektivt sätt att handlägga frågor som annars kunde ha lett till stor mängd individuella ansökningar. en Enligt det med SKI gemensamma brevet jfr avsnitt 3.2.1 planerar SSI att utfärda generella föreskrifter avseende slutförvaringen av högaktivt kämavfall under år 1996. Kommittén att det är viktigt anser att SSI fullföljer dessa planer.

Samarbete vid utfärdandet generella föreskrifter av

Kommittén konstaterar att tillsyn med stöd föreskrifter har längre av en tradition när det gäller strålskyddsarbete i anslutning till kämreaktorer än på kärnsäkerhetsområdet. SSI har utvecklat ett sammanhållet system av bestämmelser som är generella och som delvis bygger på internationella rekommendationer. Kommittén noterar att SKI, liksom SSI, står inför ett utvecklingsarbete vad gäller föreskrifter. SKIs utvecklingsarbete är emellertid av betydligt större omfattning än SSIs. Kommittén förordar att SKI och SSI fullföljer sina planer på nära samverkan i föreskriftsarbetet. Sådan samverkan skulle underlätta arbetet och även underlätta den samordning mellan kärntekniklagens och strålskyddslagens regelsystem efterlysts jfr. 1992/93:98 som prop. s. 34. En samlad insats på detta område skulle också avspegla intentionerna bakom den lagändring SKI rätt att utfärda föreskrifter. som gav

40 Tillsynsverksamheten

Möjligheter att säkerställa efterlevnaden av olika författningar m.m.

Lagstiftningen tillsammans med de av myndigheterna utfärdade ger, föreskrifterna och tillståndsvillkoren, både SKI och SSI kraftfulla medel att genomdriva sina krav. Enligt kommitténs bedömning har myndighetema följaktligen tillräckligt goda möjligheter att säkerställa att olika bestämmelser efterlevs.

3.2.3 Rekommendationer om regelsystemet

Kommittén konstaterar jfr kapitel 8 att svensk lagstiftning på områdena reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd överensstämmer med internationellt accepterade riktlinjer. Både SKI och SSI har kraftfulla medel att genomdriva sina krav. Följaktligen har kommittén inga rekommendationer i fråga ändringar av de grundom läggande bestämmelserna i lagstiftningen.

Kommittén rekommenderar att

SKI utvecklar sitt regelsystem att prioritera arbetet med att - genom utfärda föreskrifter,

SKI och SSI söker uppnå bättre samordning i arbetet med att - en utfärda nya föreskrifter.

3.3 Tillsynsmål och tillsynsfilosofi

3.3.1 Beskrivning

Myndigheternas tillsynsfilosofi utgör grunden för deras resp. tillsynsmål.

Tillsynsfilosofi

Den filosofi ligger bakom myndigheternas tillsyn hänger samman som med den rollfördelning gäller mellan dem och tillståndshavama jfr som avsnitt 6.1.

SKIs tillsynsfilosoñ kan beskrivas att säkerheten skall vara så hög som rimligen är möjligt samt att säkerheten ständigt är föremål för som

Tillsynsverksamheten 41 |

sådana förbättringar som rimligen är möjligt att åstadkomma. Den lägst godtagbara säkerhetsnivån är således föremål för fortlöpande uppdatering. Tillståndshavama har det odelade ansvaret för säkerheten, och SKI utövar tillsyn över hur tillståndshavama uppfyller detta ansvar. För en närmare beskrivning av SKIs tillsynsfilosofi hänvisas till avsnitt 3.5.1 i volym

SSIs tillsynsfilosofi och tillsynsstrategi bygger på internationell strålskyddsñlosofi. Strålskyddet bygger på ICRPs tre grundprinciper, vilka på engelska benämns Justification, Optimization och Dose limitation. Dessa kan uttryckas som följer:

Berättigande. Ingen verksamhet skall tillåtas inte därigenom - om man vinner en nettofordel. Med verksamhet skall härvid förstås varje process, förfarande leder till fördelen. Omhänderm.m. som tagande av kärnavfall utgör exempelvis endast en del kämbränsleav cykeln, inte en verksamhet i sig. Optimering. När verksamhet har bedömts berättigad och - en tillåtits, måste man överväga hur resurserna bäst skall användas för att reducera strålningsriskema för enskilda personer och befolkningen som kollektiv. Denna princip benämns vanligtvis ALARA-principen

As Low As Reasonably Achievable så lågt som är rimligt

möjligt, och målet är att optimera strålskyddet. Begreppet "rimligt" förklarar ICRP såsom "med beaktande ekonomiska och sociala av faktorer". Dosbegränsningar. Dosgränser krävs för att säkerställa att ingen enskild person exponeras for strålningsrisker bedöms som vara oacceptabla.

Dessa tre principer är internationellt vedertagna och utgör hömstenama i så gott som allt strålskyddsarbete. Principerna är tillämpliga för alla aspekter av strålskyddsarbete, och är inte begränsade till tillsynsverksamhet. SSI och tillståndshavama har således grundläggande samma mål, vilket idealisk situation med avseende på kommunikation utgör en och ömsesidig förståelse. Hela ansvaret för strålskyddet ligger hos tillståndshavama, och det är SSIs uppgift att säkerställa att de tar detta och rättar sig efter ansvar föreskrifter och villkor. Kämkraftverkens storlek och komplexitet har lett till att SSIs tillsyn inom kämenergiområdet främst riktas mot tillståndshavamas egna inspektioner.

42 Tillsynsverksamheten

För närmare beskrivning SSIs tillsynsfilosofi hänvisas till en av avsnitt 3.5.2 i volym

Tillsynsmål

Regeringen har i regleringsbrev fastställt tillsynsmål för SKI och för

SSI. Sådana tillsynsmål har indelats i övergripande mål och verksam-

hetsmål. De övergripande målen for SKI är enligt regleringsbrevet för

budgetåret 1995/96 följande:

SKIs verksamhet skall inriktas på att

hög säkerhet uppnås i svensk kämteknisk verksamhet och att initiativ tas till säkerhetshöjande åtgärder i detta syfte, kämavfall slutförvaras på ett säkert sätt, tillräcklig bredd uppnås i industrins verksamhet avseende slutför- varing av använt kämbränsle, beslutsfattare och allmänhet är väl informerade om kämteknisk risk och säkerhet samt om omhändertagande och slutförvaring av använt kämbränsle, Sveriges internationella åtaganden på det kämtekniska området uppfylls.

I prioritering myndighetens uppgifter skall den säkerhetsmässiga

av betydelsen avgörande. Aven de uppgifter följer av Sveriges vara som internationella åtaganden skall beaktas. Den grundläggande förutsättningen for SKIs mål och inriktning av verksamheten är, att de har tillstånd att bedriva kämteknisk verksamhet också har det som fulla och odelade ansvaret for säkerheten. SKI skall övervaka hur tillståndsinnehavarna lever till detta genom att skapa sig upp ansvar välgrundad bild säkerhetsläget vid anläggningarna och av en egen av kvaliteten i tillståndsinnehavamas säkerhetsarbete. SKI skall inom sitt kompetensområde bidra till övergång till hållbar utveckling. en

SKI skall i det sammanhanget:

driva på i säkerhetsarbetet när drifterfarenheter, forskningsresultat och teknisk utveckling så motiverar, såväl gentemot tillståndsinnehavare som i det internationella säkerhetssamarbetet, verka för att allsidighet upprätthålls i kämkraftindustrins - en forskning och utveckling för hantering och slutförvaring av kimavfall och för utveckling och rivning kämtekniska anläggav ningar i vilka verksamhet inte längre skall bedrivas samt att erforderliga medel for framtida kostnader, sätts av

T illsynsverksamheten 43

verka för att kompetensen i säkerhetsarbetet vidmakthålls och utvecklas inom SKI likaväl som hos tillståndsinnehavama och i övrigt inom landet, utfärda och fastställa villkor och föreskrifter för kämteknisk verksamhet i den utsträckning som bedöms nödvändig för säkerheten och till följd av Sveriges internationella åtaganden samt aktivt informera om förhållanden och händelser av säkerhets- intresse samt om omhändertagande och slutförvaring av använt kärnbränsle och kämavfall.

Sverige skall som medlem i EU aktivt arbeta för effektiva och ökade

miljöinsatser i Sveriges närområde, bl.a. i Östersjöregionen och i Central- och Östeuropa. I detta arbete skall SKI eftersträva nära

samordning med EUs arbete på motsvarande område.

I EU-arbetet kommer särskilda anspråk att ställas på SKI vad gäller deltagande i kommissionens arbets- och expertgrupper samt i kommissionskommittéema. SKI skall inom sitt ansvarsområde till Miljödepartementet lämna underlag till kommissionsförslag, nya svara för att rapportering till kommissionen sker enligt gjorda åtaganden samt bidra till att Sverige genomför de åtaganden som föreskrivs i EU-beslut.

SKIs Verksamhetsmål är enligt regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 följande:

SKI skall

säkerställa att svenska kämtekniska anläggningar har ett tillfreds- ställande djupförsvar som förebygger allvarliga tillbud och haverier med ursprung i teknik, organisation eller kompetens samt även förhindrar eller begränsar spridning radioaktiva ämnen till av omgivningen om ett haveri skulle inträffa, upprätthålla organisatorisk och kunskapsmässig beredskap för att i en haverisituation kunna bistå andra myndigheter med råd i syfte att begränsa medicinska och sociala konsekvenser vid radioaktiva utsläpp eller hot om sådana, säkerställa att behandling, mellanlagring och hantering - annan av kämavfall och använt kämbränsle sker så att olyckor och allvar-liga tillbud förebyggs samt att spridningen av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas olycka om en inträffar,

säkerställa att slutförvaring av använt kärnbränsle och kämavfall sker så att ett eventuellt läckage radioaktiva ämnen till omgivav ningen i olika tidsrymder kan förväntas ligga under acceptabla mvaer,

44 T illsynsverksamheten

verka för att allsidighet och ändamålsenlighet upprätthålls i kämkraftindustrins forsknings- och utvecklingsprogram så att säker hantering och slutförvaring kärnavfall uppnås och att av metoder finns för avveckling och rivning av kämtekniska anläggningar samt, beslutsfattare, särskilda grupper och övrig allmänhet en - ge allsidig och objektiv information om kämteknisk risk och säkerhet.

SKIs verksamhetsplan för 1995/96 innehåller "säkerhetsmål på nationell nivå", "allmänna tillsynsmål" och "mål" för SKIs s.k. huvudprogram. Många målen för huvudprogrammen överensstämmer med de av "Verksamhetsmål" regeringen ställt upp. Verksamhetsplanen som innehåller därutöver "strategisk Verksamhetsinriktning" samt "mål för verksamhetsåret" for de olika programmen för SKIs enheter och avdelningar. Målen for verksamhetsåret har indelats i "mål av prioritet l" och "mål av prioritet 2". För ytterligare beskrivningar av SKIs tillsynsmål hänvisas till volym avsnitt 3.1.3.

De övergripande målen för SSI är följande enligt regleringsbrevet för budgetåret 1995/96.

SSIs huvuduppgifter är att verka för att intentionerna i strålskyddslagen 1988:220 uppfylls och central förvaltningsmyndighet att som for frågor skydd människor, djur och miljö mot skadlig svara om av verkan av joniserande och icke-joniserande strålning.

SSI skall strålskyddsambitionen, ge råd och upplysningar i ange strålskyddsfrågor, utöva tillsyn över verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning, öka kunskaperna inom området genom att bedriva och finansiera forskning samt i övrigt verka för säker användning av strålning.

SSI skall ha beredskap att vid olyckor, särskilt i kämteknisk en verksamhet, ge råd och information i strålskydds- och saneringsfrågor till berörda myndigheter.

SSI skall uppmärksamma andra strålskyddsproblem som berör stora samhälleliga värden.

Det internationella samarbetet är väsentligt i strålskyddsarbetet. SSI skall medverka till att forma hållbar utveckling i linje med sluten satserna från FNs konferens miljö och utveckling i Rio de om Janeiro 1992.

T illsynsverksamheten 45

Sverige skall medlem i EU aktivt arbeta for effektiva och ökade som

miljöinsatser i Sveriges närområde, bl.a. i Östersjöregionen och i Central- och Östeuropa. I detta arbete skall myndigheten eftersträva

nära samordning med EUs arbete på motsvarande område.

I EU-arbetet kommer särskilda anspråk att ställas på SSI vad gäller deltagande i Kommissionens arbets- och expertgrupper samt i kommissionskommittéema. SSI skall till Miljödepartementet lämna underlag till kommissionsförslag, för att rapportering till nya svara Kommissionen sker enligt gjorda åtaganden samt bidra till att Sverige genomför de åtaganden som föreskrivs i EU-beslut.

Regeringen har i regleringsbrev angivit att SSls verksamhetsmål samma avseende tillsyn kämenergiverksamhet är följande: av

SSI skall verka for att:

individdoser och kollektivdoser ligger under de av SSI fastställda

dosgränsema, det radioaktiva avfallet tas om hand på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till strålskyddet, beredskapen mot kämenergiolyckor vidmakthålls, SSIs forskning hävdar sig väl internationellt och nationellt.

SSI har beskrivit for kommittén hur tillsynsmålen för myndigheten har formulerats volym avsnitt 3.4.4. SSI har också beskrivit hur

se

dessa mål har beaktats i verksamhetsplanen. Enligt denna är det övergripande målet för SSIs tillsynsverksamhet på kämenergiområdet följande:

Drift och underhåll kärntekniska anläggningar skall vara förenade - av med säker strålmiljö for människor, djur och miljö. en

I SSIs verksamhetsplan för 1995/96 for SSIs olika huvudenheter anges och enheter "inriktningsmål", "slutprestationer", "kvalitetsmått", "effekter" och "informationsinsatser".

46 T illsynsverksamheten

överväganden

Tillsynsfilosofi

En diskussion om SKIs och SSIs tillsynsfilosofi måste beröra frågan om den s.k. svenska modellen for tillsyn kämteknisk verksamhet. av Kommittén diskuterar denna modell i avsnitt 6.2.2.

Tillsynsmål

Det är i allmänhet svårt att formulera mätbara mål för SKI och SSI. Myndigheternas nuvarande tillsynsmål har utformats i dialog med regeringen. Dialogen har uppenbarligen hittills lett till vad som snarare skulle kunna kallas krav på tillsynsmyndigheten än mätbara mål. Kommittén är medveten svårigheterna att definiera mätbara eller om exakta mål för tillsynsmyndighetema inom områdena reaktorsäkerhet och kämavfallshantering. Enligt kommitténs uppfattning skulle den idealiska situationen att regeringen övergripande mål för vara anger tillsynen på det kämtekniska området. På basis av dessa mål skulle sedan SKI och SSI utforma mer detaljerade mål för olika verksamheter vid resp. myndighet. De detaljerade mål utformas på myndigsom hetsnivå bör mätbara och entydiga. vara Eftersom den tillsyn SSI bedriver har en såväl kvalitets- som kvantitetsmässig inriktning mätning doser och strålning samt av angivande av gränser, medan SKIs tillsyn i stor utsträckning är kvalitetsinriktad bedömning säkerhetsnivån, kan det lättare att av vara sätta upp mätbara mål för SSI än för SKI. Trots detta kommittén anser att det är av stor betydelse för såväl SKI SSI att mätbara mål som utformas. Kommitténs råd till regeringen är därför att fortsätta dialogen med SKI och SSI, i syfte att arbeta fram mätbara Verksamhetsmål for de båda myndigheterna. Det har varit svårt för kommittén att härleda de olika mål SKI som ställt upp för olika program till de mål regeringen har angett. Vid som utfrågningama med SKIs personal fick kommittén dessutom intrycket att inte alla medarbetare vid myndigheten är helt på det klara med hur arbetet med att utforma målen går till. Kommittén råder myndigheterna, och i synnerhet SKI, att ytterligare utveckla arbetet med att utfonna mål för verksamheten. Målen för de olika avdelningarna och enheterna bör anges på ett hierarkiskt sätt, dvs nedbrutna i olika delmål. Om tillsynsmålen arbetas fram iterativ omfattar personal på genom en process, som alla nivåer inom myndigheten, kommer en användbar målhierarki med

T illsynsverksamheten 47

över- och underordnade mål att växa fram. Genom sin medverkan i arbetet med att ställa upp mål kommer personalen dessutom att förstå målen bättre. Mot bakgrund av att

kommittén fått intrycket att tillsynsmålen inte förstås till fullo, eller

åtminstone inte tolkas på samma sätt av all personal vid SKI, är sådan medverkan betydelsefull, Inom SKI har något olika ordalydelser använts i olika vägledande dokument beskriver ett och samma mål. Skillnader i ordalydelse är som inte bara fråga redigering, eftersom smärre skillnader i foren om muleringar kan innebära avgörande skillnader med avseende på målens innebörd. Vikten av att mål anges klart kan inte överbetonas. Oklara målformuleringar upphov till oklarheter såväl hos de kärnkraftskan ge företag står under tillsyn som inom myndigheterna. Kommittén som råder myndigheterna, och i synnerhet SKI, att försäkra sig om att den text beskriver ett tillsynsmål är entydig och återges på samma sätt som i olika dokument. I SKIs verksamhetsplan för budgetåret 1995/96 används och utvecklas sådana begrepp närmare som "säkerhetsmål på nationell nivå", "allmänna tillsynsm ål", "Verksamhetsmål" och "mål för huvudprogram". Kommittén hade vissa svårigheter att koppla dessa begrepp i samman verksamhetsplanen liksom med med de av regeringen uppställda målen, SKIs redogörelser till kommittén för hur målen skulle tolkas. Kommittén noterar att SSIs beskrivningar sina tillsynsmål, och av av hur dessa mål förhåller sig till de av regeringen uppställda målen, är jämförelsevis klara och entydiga. Det finns emellertid plats för ytterligare förbättringar vad gäller noggrannheten vid formulering av SSIs Verksamhetsmål. Kommittén betonar betydelsen av att myndigheterna har lättbegripliga och entydiga mål, kan härledas till de regeringen uppställda som av målen. Kommittén råder därför myndigheterna att försäkra sig om att det finns tydliga samband mellan de övergripande mål och verksamhetsmål regeringen och de mål myndigheterna ställer upp. som anger, som Vidare konstaterar kommittén att SSIs verksamhetsplan synes vara ett bra planeringsinstrument. Verksamhetsplanen följs upp regelbundet, varvid verksledningen kan omprioritera mellan de olika uppgifterna. SKIs verksamhetsplan tycks inte ha använts aktivt som ett planeringsinstrument. Kommittén noterar med tillfredsställelse att SKI nyligen börjat följa upp sin verksamhetsplan regelbundet, i syfte att vid behov kunna prioritera mellan uppgifterna. Kommittén har studerat om verksamhetsplanen och tagit del av synpunkter från SKIs personal. Slutsatsen är att verksamhetsplanen bör ges en sådan utformning att den kan vara till hjälp i SKIs dagliga verksamhet.

48 T illsynsverksamheten

Kommitténs intryck är att myndigheterna, trots att de använder sina verksamhetsplaner som planeringsinstrument, hittills inte har införlivat mätbara mål i dessa planer. Kommittén råder därför såväl SKI som SSI att göra detta i sådan utsträckning att resultat av insatser inom olika verksamhetsområden kan mätas.

3.3.3 Rekommendationer tillsynsmål

om

Kommittén rekommenderar att:

regeringen fortsätter att i dialog med SKI och SSI arbeta fram mätbara verksamhetsmål för de två myndigheterna,

SKI och SSI fortsätter att vinnlägga sig att klarare uttrycka målen - om för sin verksamhet genom att försäkra sig om att de mål som myndigheterna formulerar för sin verksamhet klart kan härledas från de övergripande mål och verksamhetsmål som regeringen har angivit, utveckla målhierarki med över- och underordnade mål, - en och försäkra sig att mål för verksamheten formuleras på ett - om entydigt sätt och att identiska målformuleringar används i olika dokument,

SKI och SSI införlivar mätbara mål i sina verksamhetsplaneri sådan utsträckning att det blir möjligt att mäta de resultat som uppnås.

Tillsynsverksamheten 49

3.4 Interna regler och rutiner inklusive kvalitetssäkring

3.4.1 Beskrivning

Administrativa regler för hur SKI och SSI skall bedriva sitt arbete finns samlade verksamhetshandbok. En sådan finns hos varje anställd i resp. och uppdateras fortlöpande. I verksamhetshandboken ingår beskrivningar hur arbetet skall organiseras, ansvarsfördelning, regler för av delegering befogenheter där det anges på vilka nivåer inom av

organisationen olika beslut skall fattas, regler för personaladministration

samt administrativa rutiner för hantering av inkommande och utgående korrespondens och handlingar myndigheterna själva upprättar. av som Utöver regler nämnd art har myndigheterna också upprättat, av nyss eller håller på att upprätta, ett antal instruktioner for sin resp. tillsynsverksamhet. SKI tar fram handböcker för hur dess inspektioner skall bedrivas: RI-handbok, Handbok för inspektion av kvalitetssystem, Handbok-Underhåll Referensbok-Underhåll. Även dessa samt om handböcker inte är formellt fastställda av verksledningen, används de som vägledning av SKIs personal. Vid SSI har huvudenheten för kärnenergitillsyn tagit fram en "Policy för tillsyn och tillsynsrelaterade verksamheter". Enligt denna handling kommer skriftliga anvisningar att utarbetas for vanligt förekommande tillsynsmetoder. Vidare förbereder SSI handbok för sin tillsyn inom en det kämtekniska området. Varken SKI eller SSI har till fullo infört ett system för kvalitetssäkring eng.: quality QA i det egna arbetet. Ett sådant assurance, system syftar till att säkerställa att kvalitet planeras, uppnås och vidmakthålls i det arbete utförs. Hos båda myndigheterna finns som inslag ett kvalitetssäkringssystem för den verksamheten samt av egna planer på att utveckla det ytterligare. SKI har arbetat åtskilligt med kvalitetssäkringskrav för tillståndshavama, och har utfärdat en "gemenföreskrift" för kvalitetssäkring vid kämtekniska anläggningar och sam vid transport använt bränsle och kämavfall. I sin verksamhetsplan av för budgetåret 1995/96 redovisar SSI planer på att utarbeta ett system för kvalitetssäkring. I 1996 tillsatte SKI arbetsgrupp med mars en uppgift att införa ett internt kvalitetssäkringsystem.

50 Tillsynsverksamheten SOU 1996 ;73

överväganden

Som framgår av detta och andra kapitel i betänkandet har kommittén granskat många olika sidor av det sätt på vilket SKI och SSI utövar sin tillsyn. Kommitténs bestämda slutsats är att det är hög kvalitet på de resultat som uppnås myndigheternas verksamhet. Kommittén genom konstaterar dessutom att tillståndshavama, är föremål för tillsynssom verksamheten, delar kommitténs synsätt. De går i själva verket ytterligare ett steg, genom att kräva starka tillsynsmyndigheter och en konsekvent genomförd tillsynsverksamhet. Helhetsintrycket är således att SKI och SSI har utvecklat de rutiner för verksamheten som behövs för att de skall kunna utföra sina tillsynsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Förutom de regler som avser den interna administrationen, har emellertid få rutiner blivit dokumenterade. Ett skäl till detta tycks vara den låga personalomsättningen hos myndigheterna. De utför de olika uppgifterna känner som till dem så bra, att de skriftliga instruktioner onödiga. anser vara Kommittén har kommit fram till att SKI och SSI tillämpar de traditionella metoder för kvalitetskontroll svenska myndigheter som använder när de fattar beslut. Det finns t.ex. klara regler om fördelning av ansvar mellan olika nivåer inom organisationen. Det finns också regler som säkerställer att mer betydelsefulla frågor underkastas en oberoende granskning av rådgivande nämnder. Kommittén har emellertid också observerat att myndigheterna hittills inte har infört moderna system för intern kvalitetssäkring. Det faktum att myndigheterna inte till fullo infört något modernt system för kvalitetssäkring har medfört att det saknas dokumenterade rutiner som i formell mening godkänts verksledningen. Detta av förhållande, i kombination med det faktum att det endast i ett fåtal fall finns dokumenterat hur tillsynen skall gå till, har bidragit till kommitténs svårigheter att skaffa sig en klar bild av hur i synnerhet SKI fungerar. Det finns ingen internationellt erkänd praxis vad gäller interna kvalitetssäkringssystem för tillsynsmyndigheter på det kämtekniska området. Kommittén noterar emellertid att SKI kräver att tillståndshavama skall ha fungerande kvalitetssäkringssystem. Även SSI ställer krav på tillståndshavama vad gäller kvalitetssäkring. Det därför vore logiskt om båda myndigheterna följde samma princip för den egna verksamheten. Enligt kommitténs uppfattning bör SKI och SSI införa ett modernt kvalitetssäkringssystem för det egna arbetet. Kommittén noterar med

tillfredsställelse att SKI nyligen bildat arbetsgrupp för intern

en

Tillsynsverksamheten 51

kvalitetssäkring. Kommittén understryker att det också är viktigt att SSI fullföljer sina planer att utveckla ett system för intern kvalitetskontroll. Kommittén råder SKI och SSI att inrätta en funktion för intern kvalitetssäkring vid myndighet. Funktionen bör vara direkt resp. underställd generaldirektören för att säkerställa att kvalitetssäkringsfrågor hanteras på ett effektivt och korrekt sätt. Kommittén att följande iakttagelser och förslag kan vara till anser nytta för de båda myndigheterna när de utformar sina interna kvalitetssäkringssystem. Förutom de dokumenterade reglerna för den interna administrationen håller SKI på att utveckla fyra handböcker för olika typer av tillsynsverksamhet. Dessa handböcker är inte formellt antagna av SKIs ledning. Detta har lett till situation där personalen är oklar över handen böckernas status. Genom samtal med olika anställda har kommittén dessutom fått intrycket att dessa handböcker inte till fullo har accepterats inom SKI. Kommittén råder SKI att slutföra arbetet med att utveckla inspektionshandböckema. Verksledningen bör också formellt besluta handböckemas status. Handböckema bör uppdateras vid om behov och distribueras till samtliga enheter vid SKI. SSI bör fullfölja planerna på att utarbeta skriftliga anvisningar för de metoder för kärnenergitillsyn används ofta vid SSI. Också för SSIs som del bör skriftliga anvisningar förenkla såväl utförandet av uppgifterna kontrollen att de utförs på rätt sätt. som av Enligt kommitténs uppfattning skulle skriftliga anvisningar underlätta för nyanställda att bekanta sig med sina arbetsuppgifter, och skulle dessutom göra SKIs och SSIs verksamhet lättare att förstå för utomstående. Kommittén föreslår därför att båda myndigheterna överväger att systematiskt dokumentera sina anvisningar för olika typer av tillsynsuppgifter. Kommittén betraktar myndigheternas sätt att fatta beslut som en mycket viktig del ett internt kvalitetssäkringssystem. I avsnitt 4.2.2 av behandlas de båda myndigheternas sätt att fatta beslut. I det sammanhanget drar kommittén slutsatsen att SKI har säkerställt att beslutsprofungerar på ett effektivt sätt inom myndigheten i samband med cessen allvarliga incidenter. Sättet att fatta de dagliga besluten är emellertid också viktigt. Kommittén råder därför SKI och SSI att regelbundet se över formerna för beslutsfattande inom resp. myndighet.

52 T illsynsverksamheten

3.4.3 Rekommendationer interna regler och

om

rutiner inklusive kvalitetssäkring

Kommittén rekommenderar att SKI och SSI

inför ett modernt system för kvalitetssäkring av det egna arbetet, -

överväger att regelbundet se över formerna för beslutsfattande inom resp. myndighet,

överväger att vid resp. myndighet inrätta en funktion för intern kvalitetssäkring, direkt underställd generaldirektören, och

i större utsträckning än hittills skriftligt dokumenterar anvisningar för den egna tillsynsverksamheten.

3.5 i

Myndighetstillsyn praktiken

3.5.1 Beskrivning

SKI

SKIs huvudsakliga tillsynsuppgifter kan beskrivas följer. För som en mer ingående beskrivning hänvisas till volym avsnitt 3.2.1.

Rutinmässiga tillsynsuppgifter

SKI skall granska och godkänna alla säkerhetsmässigt betydelsefulla ändringar av kämtekniska anläggningar, samt alla ändringar i de säkerhetstekniska föreskriftema. Omkring 170 sådana tillsynsärenden som inlämnats av tillståndshavama behandlades under verksamhetsåret 1994/95, oräknat de ärenden uppkommit till följd renoveringen som av av reaktorn Ol. Tillsynsärendena kan omfatta allt från kontroll av smärre ändringar till granskning av omfattande installationer av ny utrustning. De säkerhetsanalyser som tillståndshavama lägger fram granskas av SKI. Då så anses erforderligt, kompletteras granskningen analyserna av med oberoende beräkningar, utförda experter vid SKI eller av av externa konsulter. Vid granskningsförfarandet kan SKI använda sig av experter inom och utom landet. Såväl informella formella kontakter som

T illsynsverksamheten 53

med systermyndigheter i andra länder. Sådana kontakter kan vara tas bilaterala eller ske via IAEA och OECD/NEA. För säkerställa konsekvens i de beslut fattas på basis av att som granskningarna, och för att säkerställa att alla relevanta aspekter av betydelse för de aktuella säkerhetsfrågoma beaktas, finns det interna föreskrifter samråd mellan chefen för inspektionsenheten och om cheferna för de expertenheter är berörda viss frågeställning. som av en Innan beslut fattas bedöms ha särskild betydelse för reaktorsom säkerheten måste SKIs reaktorsäkerhetsnämnd höras. För vissa typer av beslut fattas generaldirektören, skall styrelsen höras. som av SKIs beslut meddelas i form beslutsskrivelse till tillståndsav en havaren. Beslutet kan innebära ytterligare tillståndsvillkor av tillfällig eller exempelvis rörande särskilda som skall permanent natur, prov utföras eller särskilda krav på rapportering.

Inspektioner

SKI utför olika slags inspektioner. Dessa är normalinspektioner eller tre rutininspektioner, temainspektioner samt särskilda inspektioner eller undersökningar motiveras händelser särskild betydelse för som av av säkerheten. Normalinspektionema utförs SKIs inspektörer, som av besöker varje anläggning flera dagar månad. De årliga avställper ningama för revision och bränslebyte utnyttjas till fördjupade inspektioner. Temainspektioner syftar till djupare insikter i kvaliteten på tillståndshavarcns säkerhetsrelaterade verksamhet inom särskilda temaområden underhåll, härddrift, kvalitetssäkring och utbildning. som Undersökningar inträffade händelser skall i första hand utföras av av utbildad personal vid anläggningen och rapporteras till SKI. Beroende på omständigheterna kan SKI välja att genomföra särskilda inspekegna tioner eller undersökningar. SKIs inspektionsprogram inriktas alltmer på

systeminspektioner den säkerhetsrelaterade verksamheten och

av kvaliteten i arbetet vid anläggningarna.

Granskning och bedömning av driftserfarenheter

Gällande krav på rapportering händelser och omständigheter vid av kärntekniska anläggningar LER, Licencee Event Report anges i eng.: de säkerhetstekniska föreskrifterna för anläggning. Tonvikten läggs resp.

på händelser systematiskt utvärderas kärnkraftiöretagen ur det

som av

54 Tillsynsverksamheten

s.k. MTO-perspektivet samspelet mellan människa, teknik och organisation. De kämtekniska anläggningarnas LER-rapporter bedöms först av inspektionsenheten och kopior tillställs expertenhetema. LER-rapportema granskas sedan vid de veckomöten hålls den s.k. ASKsom av gruppen, vilken består representanter för samtliga enheter inom av avdelningen för tillsyn reaktorsäkerhet. Förslag ytterligare av om åtgärder från SKIs sida tas fram enheten för inspektion, den berörda av expertenheten eller ASK-gruppen. Sådana åtgärder kan innebära att frågan skall följas i samband med normalinspektioner, att upp en särskild inspektionsgrupp sänds ut eller att SKI inleder översyn en av tillståndsvillkoren. Detta kan i sin tur leda till ändrade myndighetskrav för såväl den anläggning upprättat LER-rapporten övriga som som anläggningar. Serier av likartade händelser inträffat under begränsad som en tidsperiod och som tyder på otillfredsställande trend vad säkerheten en beträffar, utlöser också åtgärder från SKIs sida. Den eventuella förekomsten av sådana trender diskuteras dessutom minst gång en om året vid möten på högsta nivå mellan SKIs verksledning och ledningen för anläggningen ifråga. Data från LER-rapporter avseende tillförlitlighet och säkerhet registreras i SKIs databas STAGBAS. Händelser i utlandet, som rapporteras i enlighet med bilaterala överenskommelser, registreras i databasen ASKBAS. Varje expertenhet för att följa och utvärdera svensk och ansvarar internationell säkerhetsforskning, liksom också internationella tillsynserfarenheter inom sina expertområden. Syftet är få underlag för resp. en bedömning huruvida det är motiverat att ändra i svenska föreskrifter av och tillståndsvillkor.

Granskning återkommande rapporter säkerhetsanalyser av om

De svenska kärnkraftverken säkerhetsgranskas regelbundet. Varje kärnkraftsreaktor skall genomgå omkring tre fullständiga säkerhetsgranskningar fram till år 2010. Detta medför att tillståndshavaren skall

överlämna till SKI rapport, benämns "ASAR-redovisning" As

en som Operated Safety Analysis Report. Redovisningen omfattar analys en av hur säkerhetsarbetet vid anläggningen är upplagt och genomförs, en omfattande rapport avseende driftserfarenhetema, anläggningsspecifik en probabilistisk säkerhetsanalys och slutligen rapport avseende aktuella en och planerade för säkerhetsförbâttring. ASAR-redovisningen program innehåller dessutom rapport avseende strålskyddet. en

Tillsynsverksamheten 55

ASAR-redovisningama från de olika kämkraftsföretagen granskas av SKI. SKIs granskning, resultat redovisas i rapport som kallas vars en "SKI ASAR", utgör tillsammans med kärnkraftsföretagets ASAR en djupgående regelbunden bedömning reaktoms säkerhetsstatus, av av kvaliteten på säkerhetsarbetet vid anläggningen samt av planer för framtida säkerhetshöjande åtgärder. Efter diskussioner i reaktorsäkerhetsnämnden och i SKIs styrelse överlämnas SKI ASAR-rapporten till regeringen. Den första omgången återkommande säkerhetsgranskningar, ASAR-80, har slutförts. ASAR-80-programmet innebar ett avgörande genombrott för metoder för probabilistisk säkerhetsanalys PSA inom svenskt reaktorsäkerhetsarbete. Enligt de gällande riktlinjerna för ASAR-arbetet skall analyserna och bedömningama inriktas mot perspektivet den lärande organisationen. av

Granskning för kärnavfallshantering av program

Vart tredje år skall kärnkraftsföretagen redovisa ett FoU-program avseende slutförvaringen använt kärnbränsle och högaktivt avfall av

samt nedläggning och rivning kämtekniska anläggningar SKBs FoU-

av kallat FUD-program. SKI granskar programmet och program, numera överlämnar det tillsammans med sin bedömning till regeringen. SKIs bedömning bygger såväl på de granskningar SKIs personal utfört som på kommentarer begärts in från ett antal inhemska och utländska som myndigheter och organisationer, däribland SSI. SKIs egen granskning bygger i hög grad på de insikter vunnits genom det egna forsksom nings- och utvecklingsprogrammet avseende metoder för säkerhetsgranskning inför slutförvaringen använt kärnbränsle och långlivat av avfall. SKIs granskningsrapport skall godkännas SKIs styrelse innan av regeringen. den ges in till

Utfärdande generella föreskrifter av

Sedan år 1993 har SKI rätt att utfärda generella föreskrifter i en egen författningssamling jfr avsnitt 3.2.1. Enligt de principer som gäller när svenska myndigheter utfärdar föreskrifter bör texten i föreskriften ta sikte på vad måste åstadkommas, och inte i detalj de medel varmed som detta skall uppnås.

56 T illsynsverksamheten

SSI

SSIs huvudsakliga tillsynsuppgifter kan beskrivas följer. För som en mer detaljerad beskrivning hänvisas till volym avsnitt 5.3.2. Tillsynen strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken och andra av svenska kämtekniska anläggningar utövas med stöd generella av

föreskrifter. SSI utfärdar dessutom separata tillstånd i enskilda fall och

upprättar därvid tillståndsvillkor, något också kan ske i anslutning som till tillstånd som har beviljats regeringen. Det bör framhållas att SSI av strävar efter att använda generella föreskrifter för merparten sitt av tillsynsarbete, eftersom detta säkerställa att de sökande får anses en enhetlig behandling och att villkor fastställs för olika tillståndssom havare stämmer överens. Huvudmålet för SSIs tillsyn på kärnenergiområdet är att drift och underhåll de svenska kärntekniska anläggningarna skall bedrivas på av ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt så låga stråldoser rimligt som möjligt, ALARA för personal, allmänhet och miljö. SSIs tillsyn över kärnkraftverken domineras övervakningen att av av anläggningarna når till och därefter uppfyller de krav upp som tillståndshavamas strålskyddsprogram och kvalitetssäkringssystem ställer. För att främja god strålskyddspraxis har varje kärnkraftverk en en föreståndare för strålskyddsverksamheten. Denne verkar som en förbindelselänk mellan anläggningen och SSI och underlättar härigenom SSIs verksamhet. SSIs verksledning har ett årligt Sammanträffande med ledningarna för de kärntekniska anläggningarna för att diskutera frågor principiell av natur. Dessutom hålls årligen formella möten mellan SSI och kärnkraftverkens strålskyddsavdelningar.

Inspektioner

SSIs huvudenhet för kämenergitillsyn är indelad i tre enheter, vilka av enheten för anläggningar och transport för tillsyn med avseende svarar på den inre miljön vid kärntekniska anläggningar, inklusive deras organisation, utbildning, personalstrålskydd och transporter radioav aktiva ämnen. Enheten for avfall och miljö for tillsyn den svarar av yttre miljön kring anläggningarna och tillsyn avfallshanteringen, av inklusive frågor friklassning material för återanvändning eller om av deponering avfall. som

T illsynsverksamheten 57

Vid enheten för anläggningar och transport finns särskild en inspektör med anläggningsansvar för vart och ett kärnkraftverken av motsvarande inspektör för de kämtekniska anläggningarna i samt en Studsvik. Ansvaret för tillsyn de övriga kämtekniska anläggningarna, av t.ex. ABB Atoms bränslefabrik i Västerås, är uppdelat mellan dessa som fem inspektörer. SSIs inspektioner är indelade i flera olika kategorier. Systeminspektioner genomförs i samband med granskningen en ansökan att av få ändra verksamheten. SSI eftersträvar att medverka från planeringsstadiet till den slutliga driftsättningen. Detalj inspektioner avser specifika frågor, t.ex. särskild kontroll ny mätutrustning. Vid temasom av inspektioner granskar SSI ett visst område eller system, som är gemensamt för samtliga svenska anläggningar. SSI ställer stora krav på kämkraftsföretagen vad gäller att hålla persondoserna så låga rimligt möjligt ALARA. Framsteg och som kvalitet i ALARA-arbetet har granskats SSI genom en nyligen av genomförd serie systeminspektioner vid kärnkraftverken.

Kontrollmâtningar

SSIs årliga mätningar har inslag alla tre inspektionstypema. av Kontrollmätningar görs dessutom på avfallskollin avsedda för slutförvaring i SFR-l. Utsläpp från reaktorer och kontamineringskontroll av miljön övervakas. Alla erforderliga mätningar som tillståndshavaren gör avseende anläggningens strålnings- och kontrollprogram verifieras.

Förberedelser för framtida tillsynsbehov

Förberedelser för lokalisering slutförvar, liksom för lokaliseringen av av inkapslingsanläggning för använt kämbränsle och annat långlivat en radioaktivt avfall, pågår i Sverige. SSI är involverat i denna verksamhet med sådana projekt t.ex. MKB-95, syfte är att förbereda egna som vars myndigheterna för framtida granskning tillståndsansökningar och för av inform ationsverksamhet i de berörda kommunerna. Ett projekt har inletts för att upprätta tydliga anvisningar och att fastställa kriterier för avställning av kärnkraftverk.

58 Tillsynsverksamheten

3.5.2 överväganden

Allmänt

Kommitténs intryck är att både SKI och SSI utövar sin tillsyn på ett sätt som överensstämmer med deras skyldighet att säkerställa att tillståndshavama uppfyller sitt ansvar avseende kämsäkerhet strålskydd jfr resp. avsnitt 3.4.2.. SKIs tillsyn enligt kämsäkerhetslagen och SSIs tillsyn enligt strålskyddslagen har olika innehåll och inriktning och sker därför på olika sätt. Medan SKI är inriktad på reaktorsäkerhet, mekanisk hållfasthet och omhändertagande av kämavfall i Sverige och samtidigt nära följer internationell kämsäkerhetsrelaterad verksamhet, sträcker sig SSIs tillsynsverksamhet över ett vitt fält av skilda strålskyddsfrågor. Endast en del av SSIs totala tillsynsverksamhet utgörs tillsynen kärntekav av nisk verksamhet. Som framgår av avsnitt 3.2.2 skiljer sig också arten av tillsyn som SKI utövar från den som SSI utövar. SKI söker minimera risker i avsikt att förhindra att olyckor inträffar, medan SSI söker kontrollera exponering för strålning i avsikt att säkerställa att exponeringen hålls på en rimlig nivå. SKI tycks ha uppmärksamheten riktad på den dagliga verksamheten vid kämkraftreaktorema, särskilt på "inträffade händelser" och deras innebörd. SSI tycks lägga särskild vikt vid långsiktiga erfarenheter och trender vad gäller den exponering för strålning som personal utsätts för. Kommittén har följande särskilda kommentarer beträffande det sätt på vilket SKI resp. SSI i praktiken bedriver sin tillsynsverksamhet.

SKI

Som tidigare nämnts anser kommittén att SKIs tillsyn sker på ett sätt som överensstämmer med bestämmelserna i lagen om kämteknisk verksamhet. Kommentarerna i detta avsnitt skall läsas mot den bakgrunden. De gäller tillsynsverksamheten i sin helhet, särskilda men kommentarer avseende inspektioner har tagits med.

Tillsynsverksamheten 59 i

Händelsestyrd organisation eftersatta långsiktiga uppgifter

-

Kommittén konstaterar att under ett antal år har flera viktiga långsiktiga uppgifter försenats i förhållande till vad ursprungligen planerats, som eller också har de dragits ned till mindre omfattning än vad som en avsågs. Detta gäller återkommande säkerhetsgranskningar, erfarenhets-

åteiforing i synnerhet internationellt erfarenhetsutbyte, kompetens-

utveckling, forskning och utveckling, utveckling intern kvalitetsav säkring samt utfärdandet generella föreskrifter. av Enligt SKI har myndighetens långsiktiga verksamhet försenats eller dragits ned på grund att olika händelser har inträffat som krävt akuta av arbetsinsatser på tillsynsområdet utöver de ala förpliktelsema. Som norm exempel har SKI pekat på silärendet vid Barsebäcksreaktorema år 1992 och den nyligen slutförda renoveringen reaktorn Oskarshamn av Administrativa åtgärder, att utveckla ett internt kvalitetssäksom ringssystem och att utfärda generella föreskrifter, har avsiktligt prioriterats ned SKIs ledning. Verksamhet bedömts ha stor av som säkerhetsmässig betydelse har fått högsta prioritet. Kommittén noterar att år 1993 rekommenderade en särskild utredare, med uppgift att utvärdera SKIs hantering det s.k. silärendet, SKI att av avsätta ytterligare till återkommande säkerhetsgranskning och resurser erfarenhetsåterföring. Motiveringen dessa verksamheters stora var betydelse från säkerhetssynpunkt. Den särskilde utredaren rekommenderade även SKI att införa system atiserad intemkontroll. Enligt SKIs en redogörelse för de åtgärder vidtagits till följd av dessa rekommensom dationer volym avsnitt 7.2 har medel beviljats för att åtgärda en allvarlig eftersläpning i verksamheten med återkommande säkerhetsgranskningar. Kommittén konstaterar att det fortfarande finns behov av att SKI omfördelar till de nämnda verksamheterna, i synnerhet resurser till verksamheten med att införa ett internt kvalitetssäkringssystem. Enligt kommittén skulle SKI, mot bakgrund regeringens krav på av besparingar jfr avsnitt 7.2.1, behöva göra omprioriteringar i sin verksamhet. En ingående dialog med regeringen bedöms vara nödvändig för att komma fram till ifråga prioritering mellan uppgifter, en samsyn om alla bedöms ha väsentliga betydelse för säkerheten. som samma Kommittén har noterat att SKI i sin anslagsframställning för budgetåret 1997 har tagit behovet en sådan dialog. upp av

60 T illsynsverksamheten

Övergång från detaljinriktning till systeminriktning vid det praktiska

tillsynsarbetet

SKIs tillsyn bygger fortfarande på bestämmelser som utformades under den period när reaktorema konstruerades och uppfördes. Detta faktum bidrar till den nuvarande överbelastningen av SKI som organisation. SKIs inspektioner är sålunda i hög grad inriktade på detaljer i de säkerhetstekniska föreskrifterna och i tillståndsvillkoren. Enligt kommitténs bedömning är det viktigt att SKI övergår till att granska tillståndshavamas system för kvalitetssäkring eller "egeninspektioner". En sådan ändrad inriktning skulle kunna täcka områden som tillståndshavamas organisation, kompetens, resurser, egna kvalitetskrav samt kontrollmetoder. Det faktum att kämkraftsreaktorema blir allt äldre och det eventuella ökande behovet av större renoveringar kan, i kombination med den ökande verksamheten vad gäller omhändertagande kämavfall, av komma att leda till ett växande behov tillsyn på det kämtekniska av området. Det blir därmed än viktigare för SKI att gå igenom och på nytt överväga vilka prioriteringar som måste göras i den egna verksamheten. Kommittén noterar med tillfredsställelse SKIs planer på att övergå från detaljinriktning till systeminriktning i det praktiska tillsynsarbetet. Utfärdandet av generella föreskrifter om tillståndshavamas grundläggande skyldigheter kan i hög grad underlätta denna förändring. I sin anslagsframställning för budgetåret 1997, daterad i februari 1996, har SKI redovisat sin avsikt att ge hög prioritet föreskriftsarbetet och utveckling av metodik för tillsyn av tillståndshavamas system för "egenkontroll" och kvalitetssäkring. Kommittén har observerat att SKI saknar tydliga kriterier att användas vid bedömningen de kämtekniska anläggningamas av säkerhetsmässiga status. Kommittén har dock samtidigt noterat att SKI avser att ta fram sådana bedömningskriterier. Vidare har kommittén noterat att SKI avser att se till att kunskapen om kriterierna blir spridd inom organisationen och att de tillämpas alla medverkar vid av som säkerhetsbedömningar .

Samarbete mellan SKIs enheter

Varje enhet inom SKIs avdelning för tillsyn reaktorsäkerhet utgör, av med sitt särskilda ansvarsområde, en viktig del av SKIs totala system för tillsyn. Kommittén konstaterar att det interna infonnationsutbytet mellan enheterna bör kunna förbättras. För närvarande tycks det brista

Tillsynsverksamheten 61

i samordning när de olika enheterna formulerar sina mål, även om enheterna planerar sina tillsynsuppgifter utifrån SKIs allmänna mål. Enligt kommitténs bedömning skulle ökad samordning allmänt en förbättra effektiviteten i SKIs tillsyns- och inspektionsverksamhet. Resultaten inspektionema dokumenteras i rapporter som av distribueras inom SKI. Kommitténs intryck från diskussioner med personal vid SKIs enhet för inspektion är emellertid att informationen i dessa rapporter ofta går isär och tolkas olika vid de olika enheterna. Kommittén konstaterar med tillfredsställelse att avdelningen för tillsyn reaktorsäkerhet planerar att oftare hålla uppföljningsmöten av med personal från samtliga avdelningens enheter. Syftet med dessa möten är att samlat gå igenom all information om vart och ett av kärnkraftverken, för att på så sätt få bättre överblick över säkerhetsen situationen vid varje kärnkraftsreaktor.

Inspektioner

Tillståndshavama har framhävt vikten att samtliga SKIs inspektörer av har hög kompetens med ingående kunskaper kämtekniska frågor och om verksamheten inom kärnkraftsindustrin. Kommittén konstaterar att om det tycks råda goda och öppna relationer mellan SKIs anläggningsinspektörer och kämkraftsföretagens driftsenheter. Enligt tillståndshavama leder de dagliga diskussionerna och överläggningarna mellan inspektörema och tillståndshavarens personal till en förbättrad "säkerhetsdialog". Tillståndshavama skulle gärna se att inspektörema tillbringar tid än för närvarande vid anläggningarna och att SKI mer utser huvudansvarig inspektör för varje anläggning. Kommittén en konstaterar att under de senaste två åren har SKI inte lyckats genomföra sin inspektionsplan, enligt vilken varje kämkraftsblock skall besökas av inspektörer under minst 3,5 dagar per månad. Kommittén råder SKI att ytterligare höja inspektöremas kompetens och professionalism för att vinna tillståndshavamas förtroende och respekt. Kommittén råder dessutom SKI att ompröva sin inspektionsplan och att göra omprioriteringar mellan sina uppgifter på ett sådant sätt att inspektionsplanen kan uppfyllas. Även tillståndshavarna tycks nöjda med det sätt på vilket de om vara kommunicerar med SKIs anläggningsinspektörer, så tycks det föreligga svårigheter vad gäller att fastställa status på den information som kommer från SKI. Enligt tillståndshavama kan detta bero på att infonnella kontakter mellan deras experter och experter vid SKI med specialkunskaper inom olika tekniska områden har lett till att prome-

62 T illsynsverksamheten

morior skickats till tillståndshavama, utan att det framgått om handlingen skulle betraktas information, råd eller ett åläggande. Fram som till början av 1990-talet skedde alla kontakter mellan SKI och tillståndshavama via erfaren anläggningsinspektör från SKI, som i sin tur en inhämtade råd från experterna vid SKI. Tillståndshavama skulle ha föredragit dessa tidigare kommunikationsvägar hade behållits. om SKI har informerat kommittén om att man har infört en procedur som är avsedd att avhjälpa oklarheter vad gäller de meddelanden som sänds från SKI till tillståndshavama. Kommittén stöder SKIs strävan att vidmakthålla en princip om fonnalitet i kommunikationema. Att en sådan princip upprätthålls får dock inte leda till att den öppenhet och professionalism, som idag råder i dialogen och samrådet mellan SKIs personal och tillståndshavarnas experter, urholkas. Kommittén anser också att SKI på ett tydligare sätt skall peka ut en huvudansvarig inspektör för varje anläggning. Kommittén konstaterar att resultaten SKIs inspektioner inte har av blivit systematiskt sammanställda och dokumenterade på ett sådant sätt, att de är lätt tillgängliga för andra än de enskilda inspektörema. Varje anläggningsinspektör tycks ha arkiverat inspektionsrapporter, sina egna men resultaten från inspektionema tycks inte ha sammanställts i en form som gör dem allmänt tillgängliga. Kommittén råder SKI att upprätta ett databaserat system för registrering av slutsatser och iakttagelser från inspektionema. Därmed kan SKI uppnå en bättre spridning av information från inspektionema samt en bättre uppföljning och systematisering av dessa. Ett system med årliga möten på högsta nivå mellan de enskilda kärnkraftverken och SKI har funnits i många år. Vid dessa möten diskuteras säkerhetsmässigt prioriterade frågor och kärnkraftverken informerar SKI om de översyns- och inspektionsprogram som är aktuella. Kommittén bedömer dessa möten som värdefulla. Kommittén har emellertid ett intryck av att SKI inte analyserar resultaten av kärnkraftverkens egna översyner och inspektioner, och att SKI inte beaktar sådana analyser när de egna inspektionsprogrammen planeras. Kommittén råder SKI att använda sig resultat och slutsatser från av tillståndshavarnas översyner och inspektioner vid planeringen av den egna inpektionsverksamheten. Enheten för inspektion har inte i tillräcklig utsträckning använt sig av kvalitetsrevisioner som ett redskap för att bedöma tillståndshavarnas system för kvalitetssäkring, eller för att säkerställa att en acceptabel säkerhetsnivå föreligger vid varje kämteknisk anläggning. Det finns inte heller något forrnaliserat system vid inspektionsenheten för att följa upp om tillståndshavarnas rekommendationer blir genomförda. egna

Tillsynsverksamheten 63

Verksamheten med kvalitetsrevisionerhar, enligt kommitténs uppfattning, varit alltför nära knuten till enheten för människa-teknik-organisation, som är organisationsmässigt ansvarig for kvalitetssäkringen. Till följd härav har inspektionsenhetens för att granska tillståndsansvar havamas system för kvalitetssäkring försvagats. Kommittén råder SKI att i ökad utsträckning formalisera sin granskning av tillståndshavamas kvalitetssäkringssystem.

SSI

Kommittén anser att SSI ytterligare skulle kunna förbättra sin granskning av driftserfarenheter i syfte att finna grundläggande orsaker till att anställda utsätts för ökad exponering för strålning. Ett annat viktigt område där det enligt kommittén kan ske förbättringar är bedömningama av vilka stråldoser allmänheten utsätts för. som Kommittén informerades exempelvis de kontrollmätningar sker om som av utsläpp av radioaktiva ämnen vid svenska kärnkraftverk. Dessa utsläpp rapporteras såsom doser till vad som kallas en "kritisk grupp" i lokalbefolkningen, och ligger under de gränser SSI fastställt. Stråldoserna beräknas med hjälp av modeller för den kritiska gruppens exponering för strålning, och utgår från mätningar av utsläppen. Det råder ingen internationell enighet om graden av realism eller försiktighet i sådana modeller. Det hävdas att modellerna bör så realistiska vara som möjligt, för att det skall gå att fastställa huruvida exponeringama är, eller inte är, så låga som rimligt möjligt ALARA. Modellerna bör också kunna möjliggöra jämförelser med exponeringar som beräknats för reaktorer i andra länder. Enligt artikel 45 i det nyligen reviderade EU-direktivet om grund-

läggande säkerhetsnonner för strålskydd skall de behöriga myn-

dighetema "försäkra sig om att beräkningarna av doser från verksamhet görs så realistiska som möjligt för befolkningen i sin helhet resp. för referensgrupper ur befolkningen vid alla de platser där sådana grupper kan förekomma".

4 Officiell benämning är Rådets direktiv 96/29 Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläggande säkerhetsnorrner för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning Eng.: Council Directive 96/29/Euratom of 13 May 1996 laying down basic safety standards for the protection of the health of workers and the general public against the dangers arising from ionizing radiation.

64 T illsynsverksamheten

Antagandet av det nyssnämnda reviderade EU-direktivet kommer, liksom införlivandet i det svenska tillsynssystemet av andra rekommendationer, regler och direktiv från Europeiska unionen, att innebära en viktig utmaning. I princip bör emellertid inga större förändringar behöva ske, eftersom såväl Sverige Europeiska unionen följer som ICRP-rekommendationema. Kommittén konstaterar att SSI har utvecklat och genomfört en "systeminriktning" i sitt inspektionsarbete. Det faktum att SSI har utfärdat generella föreskrifter som preciserar tillståndshavamas ansvar, har gjort denna inriktning möjlig och lämplig. Enligt tillståndshavama är SSIs inspektörer kompetenta och mycket professionella i sitt agerande. Tillståndshavama skulle emellertid gärna se att SSIs inspektörer, för att få en bättre kännedom om verksamheten och sättet att leda den, tillbringar mer tid vid de kämtekniska anläggningarna. Liksom SKI använder sig inte SSI i tillräcklig omfattning av kvalitetsrevisioner som ett redskap for att bedöma tillståndshavamas system för kvalitetssäkring vid de olika anläggningarna. Det finns inte heller några fastlagda rutiner vid SSI for att följa upp om tillståndshavamas rekommendationer blir genomförda. Kommittén råder SSI egna att utarbeta föreskrifter kvalitetssäkring för strålskydd, och att i ökad om utsträckning formalisera sin granskning av kämkraftsföretagens kvalitetssäkringssystem. SSIs tillsyn på det kärntekniska området håller en hög standard. Dock skulle denna standard kunna höjas ytterligare om mer uppmärksamhet ägnas tillståndshavamas övervakning kvalitetssäkav ringssystemen for de kontrakterade entreprenörernas verksamhet i samband med bränslebyten i reaktorer samt avställningar for underhåll och reparationer. Det är kommitténs uppfattning att den interna samordningen inom enheten för anläggningar och transport, liksom mellan denna enhet och andra delar av SSI, fungerar på ett tillfredsställande sätt.

T illsynsverksamheten 65

3.5.3 Rekommendationer om myndighetstillsyn i praktiken

Kommittén rekommenderar att:

SKI förbättrar sin tillsynsverksamhet genom att inom myndigheten utveckla en gemensam grund for bedömning av reaktorsäkerhet, samordna formuleringen av de olika enheternas mål, vid behov ändra prioriteringen mellan olika uppgifter. -

SKI ökar effektiviteten i sin tillsynsverksamhet genom att överväga att, vid planeringen av den egna tillsynen och vid beslut om var tonvikten skall läggas i den egna tillsynen, använda resultat från den tillsyn som tillståndshavama själva bedriver, ställa samman information om observationer vid genomförda inspektioner på ett sådant sätt, att informationen är lätt åtkomlig även för andra än de enskilda inspektörema och härigenom kan användas underlag för uppföljning och som kontroll, oftare än hittills ordna möten mellan SKIs personal från olika enheter i syfte att bedöma säkerhetsläget vid de olika kärntekniska anläggningarna, och kommunicera med tillståndshavama på ett sådant sätt att det inte råder minsta tvekan om vilken status meddelanden har som sänds från myndigheten till tillståndshavama.

SKI förbättrar den allmänna karaktären på sin tillsynsverksamhet genom att släppa uppgifter av rutinkaraktär och övergå från en granskning med inriktning mot detaljer till en mer systeminriktad tillsyn t.ex. genom att fastställa kriterier som tillståndshavama skall använda när de underställer SKI frågor av rutinkaraktär, och omfördela resurser for att vidmakthålla betydelsefull långsiktig verksamhet som t.ex. återkommande säkerhetsgranskning och erfarenhetsåterföring.

3 I6-0822

66 T illsynsverksamheten

SKI och SSI bör förbättra sin granskning av tillståndshavamas system för kvalitetssäkring genom att SKI tar huvudansvaret för granskning och godkännande av tillståndshavamas system för kvalitetssäkring i stort, dock i samverkan med SSI behåller ansvaret i fråga om strålskydd, som SKI formaliserar sin metod för att utvärdera tillståndshavamas system för kvalitetssäkring, med inspektionsenheten som huvudansvarig för kvalitetsrevisioner, SSI formaliserar sin metod för att utvärdera de delar som avser strålskydd i tillståndshavamas system för kvalitetssäkring

och härvid överväger att utfärda en föreskrift om kvalitetssäkring

avseende strålskyddsverksamhet, och SKI och SSI ägnar större uppmärksamhet hur tillståndshavama övervakar de kontrakterade entreprenörernas system för kvalitetssäkring och deras arbete.

SSI strävar efter att förbättra sin granskning driftserfarenheter i - av syfte att finna grundläggande orsaker till att anställda utsätts för ökad exponering för strålning.

Kommittén stödjer SSIs fortsatta arbete med anpassningen till EUdirektivet "Basic Safety Standards for Radiation Protection" och till andra rekommendationer, regler och direktiv från Europeiska unionen.

4 Organisation, kompetens och utbildning

1 Utredningsuppgiften

En kommitténs huvuduppgifter är enligt direktiven att belysa och av bedöma hur bl.a. myndigheternas organisation, kompetens, utbildning och allmänna resurser anpassats till tillsynsmålen. Uppgiften utvecklas inte närmare i direktiven. Kommittén tolkar denna uppgift på följande sätt. Mot bakgrund av SKIs och SSIs fastställda tillsynsmål skall kommittén bedöma om myndigheternas nuvarande organisation, kompetens, utbildning och allmänna resurser är ändamålsenliga. För en beskrivning och diskussion av de båda myndigheternas tillsynsmål hänvisas till avsnitt 3.3.

4.2 Organisation

4.2.1 Beskrivning

SKI

SKI leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns en styrelse. Såväl generaldirektören styrelsens ledamöter utses regeringen. som av Denna ordning gäller för de flesta svenska centrala förvaltningsmyndigheter. Tre rådgivande nämnder är knutna till SKI: nämnden för frågor om reaktorsäkerhet reaktorsäkerhetsnämnden, nämnden för frågor om kontroll av kämämne safeguardnämnden och nämnden för frågor om forskning och utveckling på kämsäkerhetsom rådet forskningsnämnden. Ordföranden i var och en av nämnderna utses regeringen och av ledamöterna SKIs styrelse. av Inom SKI finns tre avdelningar avdelningen för tillsyn av reaktor- säkerhet, avdelningen för materialtillsyn samt avdelningen för tillsyn av

68 Organisation, kompetens och utbildning

kämavfallssäkerhet. Därutöver finns fyra enheter som är direkt underställda generaldirektören: infonn ationsenheten, forskningsenheten, administrativa enheten och personalenheten. Avdelningen för tillsyn av reaktorsäkerhet består enheterna för inspektion, anläggningssäkerhet, av reaktor-teknik, hållfasthet och material samt människa-teknik-organisation. Kommittén har endast granskat den verksamhet som utövas av avdelningarna för tillsyn av reaktorsäkerhet resp. kämavfallssäkerhet. Ansvaret för SKIs olika typer av tillsynsverksamhet har lagts på avdelningarna. Avdelningen for tillsyn reaktorsäkerhet för myndigav ansvarar hetstillsyn kämsäkerheten vid följande anläggningar: av

kärnkraftverken i Barsebäck, Ringhals, Oskarshamn och Forsmark, undantaget anläggningarna CLAB vid Oskarshamn och SFR vid Forsmark, forskningsreaktom R2 i Studsvik, samt bränslefabriken i Västerås och Ranstadsanläggningen. -

Avdelningen för tillsyn kämavfallssäkerhet ansvarar för mynav dighetstillsyn av kämavfallshanteringen vid följande anläggningar:

CLAB vid Oskarshamn och SFR vid Forsmark; anläggningarna i Studsvik och vid kärnkraftsverken för hantering och förvaring av kämavfall,

Ågestareaktom avställd och utan bränsle, samt

det framtida slutförvaret för använt kämbränsle jämte den framtida anläggningen för inkapsling av använt kämbränsle.

Avdelnings- och enhetschefer ansvarar för de tillsynsuppgifter som tilldelats dem. I ansvaret ingår vetenskaplig/teknisk och administrativ/juridisk kvalitetskontroll hur tillsynsärendena handläggs och av av att beslut i dessa fattas enligt reglerna i verksamhetshandboken. Till avdelnings- och enhetschefemas hör även att ta initiativ till att ansvar olika tillsynsuppgifter temainspektioner och särskilda inspektioner, granskning och revidering tillståndsvillkor och föreskrifter m.m. tas av med i den årliga verksamhetsplanen. Dessutom ansvarar de för att underhålla och utveckla erforderliga metoder och bedömningskriterier för granskning samt för att utveckla personalens fackkunskaper, när så är lämpligt med stöd av externa konsulter och forskningsinstitutioner. De har därvid ansvar för att driva tillämpliga delar av SKIs forskningsoch utvecklingsprogram.

Organisation, kompetens och utbildning 69

I verksamhetshandboken redovisas de olika typer av beslut som får fattas på generaldirektörs-, avdelningschefs- enhetschefsnivå. Varje resp. beslutsfattare är skyldig att bedöma huruvida ett beslut, även om det i formell mening är delegerat, bör fattas på en högre nivå, exempelvis då ärendet är "prejudicerande eller policyskapande art". Den som fattar av ett beslut är dessutom skyldig att informera närmast högre chef om vad beslutet innebär. I SKIs verksamhetsplan de tillsynsuppgifter och andra anges verksamheter kan planeras minst 6-12 månader i förväg, indelade som i prioritetsordning. För ytterligare information SKIs organisation hänvisas till volym om avsnitt 3.2.2.

SSI

Även SSI leds generaldirektör och vid myndigheten finns av en en styrelse. Generaldirektören och styrelsens ledamöter utses av regeringen. SSIs viktigaste tillsynsuppgifter fullgörs f.n. huvudenheten för av allmän tillsyn, huvudenheten för forskning och utveckling och huvudenheten för kämenergitillsyn. Den huvudenheten är indelad i senare enheten for anläggningar och transport, enheten för avfall och miljö och enheten för beredskap. Chefema för dessa tre enheter bildar tillsammans med chefen för huvudenheten samverkansgrupp, som fördelar och en vid behov omfördelar de tillgängliga resurserna. Också inom SSI finns fonnell befogenhetsfördelning. Generalen direktören fattar de övergripande besluten. Chefen för huvudenheten för kämenergitillsyn beslutar i ärenden avseende verksamhet med strålning och beredskap inom kärnenergiområdet, såvida de inte är särskilt betydelsefulla eller svårbedömda. I vissa frågor är beslutsfattandet delegerat till lägre nivåer inom huvudenheten. För ytterligare information om SSIs organisation hänvisas till volym avsnitt 3.4.5.

4.2.2 överväganden

Organisation

Det finns klara likheter mellan hur de båda myndigheterna i stort har organiserats med styrelse, generaldirektör, avdelningar, enheter och rådgivande nämnder. Hos SKI används därutöver en indelning av

70 Organisation, kompetens och utbildning

verksamheten i s.k. huvudprogram. Denna indelning är avsedd att underlätta arbetsplanering och uppföljning. Någon motsvarighet till en sådan programindelning finns inte hos SSI.

Övervägandena bakom de organisatoriska detaljlösningarna vid de

båda myndigheterna skiljer sig åt. Var och en av myndigheterna har visserligen en huvuduppgift, nämligen att utöva tillsyn av säkerheten vid kämteknisk verksamhet SKI resp. tillsyn av strålskyddet SSI. Men medan SKI är inriktat på att förhindra olyckor vid kämteknisk verksamhet, är SSI inriktat på strålskydd såväl på kämenergiområdet som på andra områden. Innebörden av de båda myndigheternas tillsyn blir till följd härav väsentligt olika. SKI, som övervakar säkerheten vid kämteknisk verksamhet, arbetar med att kontrollera risker. SSI, som övervakar strålskyddet vid kämteknisk verksamhet, arbetar med att kontrollera stråldoser. Att kontrollera risker innebär att fatta beslut på basis av resultat från provningar av komponenter eller system, analyser och driftserfarenheter m.m. Att kontrollera stråldoser innebär i allt väsentligt att fastställa kriterier för dosbelastning och att säkerställa att dessa kriterier uppfylls. Utsläpp av radioaktiva ämnen, och åtminstone stråldoser till anställda vid kärnkraftverk, kan mätas. Däremot är det svårt att i kvantitativa termer uttrycka resultatet av en verksamhet som innebär kontroll risker. av Sådana skillnader mellan de båda myndigheternas resp. uppgifter leder till behov skilda organisatoriska lösningar. Enligt kommitténs av uppfattning återspeglar den organisatoriska uppbyggnad som valts av de båda myndigheterna väl dessa skillnader. Vad gäller SKI finner kommittén emellertid, att myndigheten behöver ytterligare klargöra for sin egen personal syftet med och den närmare innebörden indelningen verksamheten i olika program. av av Det är nödvändigt att inom SKI åstadkomma en gemensam syn på uppgifter och ansvarsområden samt på sambandet mellan den organisatoriska indelningen och verksamhetsprogrammen. Kommitténs intryck är att SKI är en "stressad" organisation. Stressen verkar bero på en mycket stor arbetsbelastning, men även på svårigheter vad gäller prioritering och delegering. Myndigheten måste klara av ett ökande antal nya, viktiga och tidskrävande uppgifter, samtidigt som eftersläpningen vad gäller oavslutade långsiktiga uppgifter ökar. Det finns tecken på frustration hos ett antal anställda.

Organisation, kompetens och utbildning 71

Enskilda anställda har inför företrädare för kommittén hävdat att en del stressen beror på att chefer har svårt att delegera. Kommittén kan av inte bekräfta detta påstående, anser att det faktum att sådana men synpunkter har framförts till kommittén utgör ett skäl för SKIs ledning att överväga frågeställningen. Till följd att SKIs uppgifter hör hemma inom många olika av fackområden och att personalstyrkan är relativt liten ungefär 50 av arbetar inom de områden är föremål för denna granskpersoner som ning, finns det vanligtvis endast expert inom varje enskilt specialen område. Även det är rimligt att förvänta sig att experterna skall ha om allmänna kunskaper kollegas specialområde, är de sällan direkt om en utbytbara mot varandra. Enligt kommitténs uppfattning bör ökad en tonvikt på riktad utbildning och cirkulationstjänstgöring kunna lindra följderna de "flaskhalsar", begränsningen antalet anställda ger av som av upphov till. En sådan effekt skulle kanske också kunna uppnås, om SKI i större omfattning än idag dels fördelar olika arbetsuppgifter på olika medarbetare, dels låter medarbetare ansvara för ärendena. Trots nyare sådana åtgärder är det för de flesta specialområden emellertid inte möjligt att på kort sikt åstadkomma direkt utbytbarhet. Kommittén konstaterar att SSI har samma slags problem som SKI, i synnerhet vad gäller tillsynen kärnavfallshanteringen. Personalen är begränsad till av antalet och specialistema är inte direkt utbytbara sinsemellan. SKI granskar ett stort antal enskilda ärenden rör anläggningssom ändringar, mekanisk hållfasthet, reaktorhärd och bränsle, samt ändringar i de säkerhetstekniska föreskrifterna. Antalet sådana ärenden var relativt stort under verksamhetsåret 1994/95, omkring 170 stycken. Dessa enskilda ärenden svarar, tillsammans med granskningen av tillståndshavamas rapporter händelser och omständigheter vid kämtekniska om anläggningar samt driftserfarenhetsrapporter, för ett slags basbelastning. Till denna har under större frågor och projekt tillkommit. senare Exempel på sådana projekt är silärendet, renoveringen av reaktorn OI, bytet ånggeneratorer vid Ringhals 3 samt ersättning av viktigare av äldre instrument- och reglersystem med mikroprocessorbaserade system. Det är uppenbart för kommittén att en sådan arbetssituation som här beskrivits kan leda till att organisationen blir "stressad". Kommittén råder SKIs verksledning att vidta åtgärder som minskar den stress som personalen för närvarande upplever.

72 Organisation, kompetens och utbildning

Inriktning på inträffade händelser och särskilda frågeställningar

Kommittén har uppfattat att SKI har inriktat sin tillsyn på resp.

anläggnings s.k. säkerhetsredovisning se avsnitt 3.2.1 samt på särskilda

frågeställningar och inträffade händelser kan ha betydelse for hur som giltig denna säkerhetsredovisning Särskilda frågeställningar kan aktualiseras genom ansökningar från tillståndshavama avseende ändringar i anläggningarna och i de säkerhetstekniska föreskriftema. I begreppet "inträffade händelser" ingår incidenter, observerade avvikelser vid provning, defekter som upptäckts vid driftskontroller m.m. Tills dess att den säkerhetsmässiga betydelsen av en inträffad händelse har undersökts, kvarstår ett moment av osäkerhet huruvida den säkerhetsnivå specificerats i säkerhetsredovisningen, vilken utgör som grunden for driftstillståndet, har uppnåtts. Vidare kvarstår ett moment osäkerhet huruvida tillståndshavaren har åtgärdat de säkerhetsfrågor av hänger med händelsen. Kommittén bedömer att SKI, som samman att inrikta tillsynen på inträffade händelser och särskilda genom frågeställningar enligt beskrivningen i volym 2 avsnitt 3.2, har gjort en riktig avvägning. Kommittén finner emellertid att detta arbetssätt ger SKI hög arbetsbelastning, eftersom myndigheten måste ta ställning en

till inträffade händelser och frågeställningar av mycket skiftande

säkerhetsmässig betydelse. Detta leder i sin tur till svåra prioriteringar mellan arbetsuppgifterna, vilket diskuteras nedan. Vidare har kommittén observerat att i situationer med hög arbetsbelastning och tidspress tenderar enhetschefer och erfarna experter att själva handlägga ärendena, i stället för att låta nyare tjänstemän utveckla sin kompetens genom att utföra arbetet under ledning. Sådana situationer inträffar när pressen är stark att snabbt fatta beslut tillstånd att återuppta driften av en om reaktor. Denna tendens gör organisationen mycket sårbar. Resultatet förefaller att SKI blir mycket beroende av ett litet antal nyckelvara personer. Kommittén råder SKI att delegera ärendehandläggningen på ett sådant sätt att myndighetens resultat blir mindre beroende av ett fåtal personer.

Prioriterin g

Det faktum att SKI behöver inrikta sig på inträffade händelser leder till att det blir svårt att planera och prioritera. Det utmärkande for sådana händelser är just att de inte kan förutses. Kommittén instämmer i den

Organisation, kompetens och utbildning 73

princip för prioritering som SKI lagt fast för sitt arbete, nämligen att den avgörande faktorn frågas säkerhetsmässiga betydelse. Detta är en gäller såväl vid den första bedömningen av frågornas betydelse som vid eventuella senare förändringar av bedömningen. Kommittén konstaterar emellertid att sådana omprioriteringar som gjorts på grund av inträffade händelser har lett till att långsiktiga projekt, som också har säkerhetsmässig betydelse, inte har kunnat slutföras i rätt tid. Utarbetandet av generella föreskrifter utgör ett exempel på detta. Enligt kommitténs uppfattning krävs en särskild ledningsfunktion vid SKI med ansvar för att utarbeta generellt gällande föreskrifter. Kommittén har sett tecken som tyder på att svårigheterna att prioritera mellan olika uppgifter på ett avgörande sätt bidrar till den stress som finns inom SKI. Dessa svårigheter tycks delvis ha sin grund i den berömvärt höga ambitionsnivå präglar hela myndigheten. I som situationer där man måste välja mellan flera viktiga uppgifter verkar emellertid myndigheten undvika att fatta de beslut som skulle behövas för att klara ut vilka uppgifter som skall skjutas upp. Som den nyligen slutförda renoveringen och modemiseringen av reaktorn Ol visar, befinner sig kämkraftsindustrin i inledningen av ett skede där åtgärder behöver vidtas för att upprätthålla driftsäkerheten vid de allt äldre anläggningama. Enligt kommittén är det uppenbart att liknande projekt kommer att initieras vid andra kärnkraftverk. Erfarenheter från 01-projektet visar tydligt att såväl SKI som SSI måste avsätta betydande resurser för att kunna utöva erforderlig tillsyn av uppläggningen och genomförandet av hela projektet. Arbetssituationen liknar den som gäller vid den händelsestyrda tillsyn som diskuterats ovan. En betydelsefull skillnad är dock att projekten som sådana går att förutse. Däremot är det betydligt svårare att förutse exakt vid vilken tidpunkt de kommer att initieras. Svårighetema för tillsynsmyndighetema belyses av det faktum, som redovisats för kommittén, att projektet för ändring och återstart reaktor 01 tog nära 3 år att slutföra, jämfört med den i av OKGs ursprungliga plan uppskattade tiden 1,5 år. Detta berodde på att ett antal oförutsedda frågeställningar, hade stor säkerhetsmässig som betydelse, upptäcktes under projektets gång. Renoveringsprojekt i denna storleksordning aktualiserar ytterligare en aspekt på de prioriteringar som de båda myndigheterna måste göra. Det

gäller avvägningen mellan ekonomi och säkerhet. Det är uppenbart att

kärnkraftsfciretagen kommer att begära att myndigheterna snabbt tar ställning i de frågor som företagen överlämnar för godkännande. Det är lika uppenbart att behandlingen av sådana ärenden konkurrerar med myndigheternas behov att handlägga andra frågor, såväl av mer omedelbar som långsiktig säkerhets- och strålskyddsbetydelse. Dessa

74 Organisation, kompetens och utbildning

förhållanden kommer enligt kommitténs bedömning att påverka SKIs prioriteringar än SSIs, eftersom det finns ett mycket större antal mer frågor kräver överväganden av SKI. Mot bakgrund av kommande som renoveringsprojekt råder därför kommittén de båda myndigheterna, och i synnerhet SKI, att förbereda sig för att hantera de prioriteringsfrågor som kommer att bli aktuella. I detta sammanhang finner kommittén det nödvändigt att framhålla att prioriteringsfrågan inte kan betraktas isolerat. Det finns klara kopplingar till de resurser som ställs till förfogande och till de mål som regeringen angivit. Det är omöjligt for en myndighet att göra riktiga och förnuftiga prioriteringar, om samtliga de handlingsalternativ som är tillgängliga inom för tilldelade resurser leder till att målen inte ramen kan uppnås. Kommittén diskuterar resursfrågan för de två myndigheterna i avsnitt 7.3. Båda myndigheterna har upprättat årlig verksamhetsplan, där en olika arbetsuppgifter redovisas och där deras resp. mål anges. SKI har delat in uppgifterna efter prioritet, och pekar därmed ut uppgifter som kan skjutas på framtiden eller senareläggas då oplanerade händelser med säkerhetsmässig betydelse inträffar. Något motsvarande underlag för prioritering är inte inbyggt i SSIs verksamhetsplan. Många SKIs tillsynsuppgifter utlöses av händelseri Sverige eller av utomlands. I synnerhet inom avdelningen för tillsyn av reaktorsäkerhet, med dess stora antal inkommande ärenden, måste det i praktiken varje år göras många avvikelser från verksamhetsplanen. Enligt SKI förutses ett behov sådana omprioriteringar i verksamav hetsplanen. Uppgifterna i denna är därför uppdelade i två prioritetsarbetsuppgifter bör slutföras oavsett de händelseutlösta grupper: som uppgifter uppkommer, samt arbetsuppgifter kan senareläggas som som eller skjutas händelseutlösta uppgifter kräver en högre prioritet. upp om Denna uppdelning beror på det faktum att händelseutlösta tillsynsuppgifter definitionsmässigt inte kan förutses vad gäller tidpunkter och den expertis erfordras. Utifrån dessa principer har chefen för varje som avdelning eller enhet behörighet att omfördela insatser och resurser mellan planerade och händelseutlösta uppgifter inom ramen för avdelningens eller enhetens totalbudget. SKI har framhållit för kommittén att det under år många senare gånger visat sig svår uppgift att i praktiken verkställa de vara en omprioriteringar gjorts i enlighet med dessa principer. Omfattande som händelseutlösta uppgifter, t.ex. silärendet och renoveringen av Ol, som har tillkommit utöver den vanliga arbetsvolymen och har gjort det svårt att undvika att överbelasta såväl organisationen som helhet som enskilda medarbetare. Många långsiktiga arbetsuppgifter, t.ex. revidering som

Organisation, kompetens och utbildning 75

och utarbetande av föreskrifter, liksom forskning, personalutbildning och framtagning av ett system för intern kvalitetssäkring, har försenats, vilket också har påpekats i SKIs årsredovisningar. Kommitténs slutsats är att myndigheterna har tillgång till erforderliga mekanismer såväl för att planera verksamheten som för att genomföra de ändringar i fråga om prioriteringar som kan behövas. Kommittén råder emellertid SKI att se till att de omprioriteringar, som visar sig behövliga, blir genomförda i praktiken.

Stöd för tillsynsverksamhet

Internationellt sett är det vanligt att tillsynsmyndigheter inom det kärntekniska området kan lita till en teknisk stödorganisation eng.: Technical Support Organization, TSO. En typisk TSO kan lämna expertråd och stöd samt mer allmänt på olika sätt biträda den nationella kärntekniska tillsynsmyndigheten. Ett syfte med att etablera en TSO var ursprungligen att främja arbetet med att konstruera, uppföra och driva kärnkraftsreaktorer och att samtidigt lösa de därmed sammanhängande säkerhetsfrågoma. Också i Sverige inrättades en sådan organisation, AB Atomenergi föregångaren till STUDSVIK AB. Dessa forsknings- och utvecklingsorganisationers inriktning har senare ändrats då kärnkraftsindustrin, såväl säljare som "operatörer" av kärntekniska anläggningar, ökade sin förmåga och kapacitet att själva ombesörja utveckling, konstruktion och säkerhetsinriktat arbete. Forsknings- och utvecklingsorganisationema förblev kompetenscentra, de inte längre unika i det avseendet. Detta ledde med tiden till men var diversiñering de tjänster tillhandahölls. Orsaken var delvis en av som att sådana tjänster efterfrågades av andra sektorer inom industrin, delvis att dessa organisationer undan för undan förlorade sin ursprungliga status ett slags "nationella institutioner". Endast i de fall då status som som "nationell institution" inte helt hade gått förlorad, kunde det som tidigare utgjort en nationell forsknings- och utvecklingsorganisation utvecklas till vad idag kallas teknisk stödorganisation, fortfasom en rande kännetecknad av att den tillhandahåller ett diversifierat utbud av tjänster. En TSO har således till uppgift att stödja tillsynsmyndigheten på ett antal olika sätt, bl.a. genom att följa upp forskningsinsatser, bedriva relevant forskning, låta sina specialister utföra fördjupade analyser av inträffade händelser och allmänt tillhandahålla tekniska underlag och granskningsunderlag för beslut i tillsynsärenden.

76 Organisation, kompetens och utbildning

Kommittén konstaterar att varken SKI eller SSI har haft möjlighet att systematiskt dra nytta sådana arrangemang, eftersom det inte av längre finns någon TSO i Sverige efter omstruktureringen på 1980-talet den nationella kärnenergiforskningsinstitutionen i Studsvik jfr volym av kapitel Det ekonomiska stöd idag till Kärntekniskt som ges centrum vid KTH är lovvärt. Men det kan inte betraktas som ett alternativ till TSO, eftersom Kärntekniskt centrum har karaktär av ett en nationellt kompetenscentrum. Enligt SKI utgör myndighetens FoU-program ett stöd för tillsynsverksamheten på det sätt är avsett. Enligt kommitténs uppfattning som är detta stöd emellertid inte tillräckligt. Det finns två skäl bakom denna uppfattning. För det första begränsas, under tider med ökad arbetsbelastning till följd av exempelvis viktigare inträffade händelser, SKIs förmåga att samtidigt hantera den arbetssituationen och att initiera och följa upp FoU-projekt. egna Forsknings- och utvecklingsarbetet blir lidande. Det andra skälet, som även gäller for SSI, är att detta slags FoU-program inte i sak kan ersätta riktig TSO. Ett FoU-program kan med andra ord inte tillhandahålla en sådan arbetsstyrka TSO kan, och det kan heller inte stå for en som en de spontana initiativ eller impulser väl fungerande TSO kan ge. som en Kommitténs slutsats är, att det faktum att det inte finns någon svensk TSO i hög grad begränsar SKIs möjligheter att genomföra den verksamhet planerats. Myndigheten har inte tillgång till någon som buffert, kan ta toppbelastningar i arbetet. Inte heller har SKI som upp tillgång till något kompetens- och resurscentrum till vilket myndigheten kan överföra specifika uppgifter, inklusive hanteringen av stora granskningsprojekt. Det finns inte heller någon organisation att samarbeta med när det gäller utveckling av personalresurser, om inte kämkraftsindustrin skall involveras. Även SSI har tillgång till visst FoU-stöd från andra organiom sationer skulle, enligt kommittén, också den myndigheten ha fördel av sådant stöd som kan tillhandahållas av en TSO. Kommittén rekommenderar på det bestämdaste regeringen att, tillsammans med SKI och SSI, undersöka på vilka sätt myndigheterna kan tillgång till sådant stöd som en TSO kan tillhandahålla. Ett sätt ges kan att undersöka möjligheterna att en bilateral överensvara genom kommelse göra tjänster från utländsk TSO tillgängliga. Ett annat sätt en kan att utvidga ändamålet med Kärntekniskt centrum vid KTH. vara

I r SOU l996:73 Organisation, kompetens och utbildning 77

Beslutsfattande

Samma regler för beslutsfattande gäller för SKI och SSI, eftersom båda är statliga förvaltningsmyndigheter. Behörigheten att fatta beslut ligger i första hand hos generaldirektör. Allmänna principer for deleresp. geting gör det möjligt befattningshavare på lägre nivåer befogenatt ge heter att fatta beslut i myndighetens namn. Båda myndigheterna utnyttjar möjligheten att delegera beslutsfattandet. Vad för närvarande gäller i fråga om delegering redovisas som i resp. verksamhetshandbok. Delegering beslutsfattande sker enbart med utgångspunkt från av myndigheternas formella organisation. Vad gäller SKI kan det konstateras att denna delegering sålunda inte är knuten till indelningen i verksamhetsprogram. I praktiken är befogenheten att fatta beslut delegerad till avdelnings- och enhetschefema. Befogenheten att fatta beslut har nära samband med ansvaret att utöva kvalitetskontroll. Det innebär att beslutsfattaren har ansvar för att

beslutet grundas på ett fullständigt och korrekt underlag den informa-

tion skaffats samt granskning/värdering denna. Beslutssom av fattaren också för att kontrollera att beslutet är korrekt vad ansvarar gäller myndighetspolicy,gransknings-och bedömningskriterier samt administrativa och andra krav. Systemet med delegering medför att många beslut fattas enhetschefema, d.v.s. anställda som ofta av av också är specialister. Som konstaterades kan sådana befattningars ovan specialistkaraktär skapa "flaskhalsar" som gör det svårare att avsluta ärenden i rätt tid. Kommittén att antalet detaljbeslut som måste anser fattas enhetschefer vid SKI kan minskas, om SKI utvecklar systemet av med generella föreskrifter. Dessa föreskrifter skulle då vara utformade på ett sådant sätt att tillståndshavama kan fatta beslut av rutinkaraktär enligt ett visst förfarande SKI övervakar. som Ett påpekande i utvärderingsrapporten efter silärendet i Barsebäck är att det skulle kunna värt för SKI att fundera över beslutsprocessen vara i samband med s.k. onormala händelser. Kommittén ställer sig bakom det hävdas i rapporten med avseende på behovet att säkerställa att som beslutsprocessen inom SKI fungerar på ett effektivt sätt vid allvarliga incidenter, och att myndigheten inte frångår det etablerade sättet att fatta beslut. Efter granskning SKIs på utvårderingsrapporten bedömer av svar kommittén att riktiga åtgärder har vidtagits.

78 Organisation, kompetens och utbildning

4.2.3 Rekommendationer

om organisation

Kommittén rekommenderar regeringen att

undersöka möjligheter att ge SKI och SSI tillgång till tekniska stödorganisationer, s.k. TSO.

Kommittén rekommenderar SKI att

skapa en gemensam syn inom organisationen på sambandet mellan organisatoriska enheter och verksamhetsprogram,

överväga åtgärder som minskar den stress personalen för - som närvarande upplever,

överväga att delegera på ett sådant sätt att myndighetens resultat blir mindre beroende av ett fåtal individer, och

överväga att skapa en särskild ledningsfunktion för arbetet med att utveckla generellt gällande föreskrifter.

4.3 och

Kompetens utbildning

Beskrivning

SKI

SKI är kunskapsbaserad organisation, där det är primär och en av strategisk betydelse att bibehålla och utveckla personalens kompetens. Ledningsfilosofin bygger på att all personal, med utgångspunkt från målen för SKIs verksamhet, har vilja och möjlighet att ta for att ansvar utveckla sina uppgifter, och för sin utveckling. att ta ansvar egen SKI strävar efter att utveckla personella på alla nivåer inom resurser organisationen. Detta skall ske genom att personalen i arbetet fortlöpande ökar sina kunskaper, vilket kompletteras med utbildning. Ansvaret for att utveckla de personella ligger hos varje chef. resurserna SKI har en strategisk plan för utveckling personella av resurser, vilken utgör ett komplement till den vanliga personaladministrationen. Varje chef ansvarar för att gång året genomföra utvecklingsen om samtal med samtliga medarbetare.

Organisation, kompetens och utbildning 79

Ett omfattande utbildningsprogram, är relaterat till behov som som framkommit vid planeringen SKIs verksamheter, fastställs årligen. På av grund den höga arbetsbelastningen, och den därav följande tidsav bristen, har SKI för närvarande svårigheter att genomföra det planerade utbildningsprogrammet.

SSI

SSI har fastställt policy för personalens utbildning. Enligt denna en policy skall utbildningen bygga på ett analyserat behov. Utbildningens mål är att bibehålla och utveckla yrkeskunnandet hos de anställda för att klara externa och interna krav på förändring och utveckling, för att tillgodose individens behov utveckling, stimulans, motivation och av trygghet samt för att öka verksamhetens effektivitet. En kompetensutvecklingsplan fastställs generaldirektören varje år. av En "studieplan" upprättas, med information vilka slag av utbildning om planeras, hur många enligt planen skall ta del av utbildningen som som från varje avdelning samt de beräknade kostnaderna. Planen bygger på analyser utbildnings- och utvecklingsbehoven. Dessa framkommer av bl.a. vid de årliga utvecklingssamtal varje chef genomför med sina som medarbetare. En del de SSI lägger på personalens kompetensutveckling av resurser samordnas via personalenheten, använder omkring 0,5 milj.kr. varje som år till att finansiera, helt eller delvis tillsammans med de berörda enheterna, sådana externa kostnader kursavgifter, studieresor och som andra aktiviteter bedöms av mer allmänt intresse. Andra som vara kostnader täcks direkt huvudenhet, varvid den största kostnaden av resp. utgörs den arbetstid läggs Det kan röra sig om språkunderav som ner. visning och datautbildning samt specialupplagda kurser, exempelvis avseende konsekvenserna bränsleskador, eller rent personliga av studievistelser vid systerrnyndigheter i andra länder. program som

4.3.2 överväganden

Säkerheten vid de kämtekniska anläggningarna bygger bl.a. på att tillsynsmyndighetema har tillräcklig tillgång till utbildad personal. Personalen skall ha förmåga och kompetens att kunna genomföra omsorgsfulla och detaljerade säkerhetsanalyser av kämtekniska projekt från början till nedläggning. Formaliserade säkerhetskriterier i form av standards, bestämmelser, rekommendationer m.m. kan vara till stor nytta

80 Organisation, kompetens och utbildning

for att säkerställa att de grundläggande kraven har förståtts och uppfylls. Säkerhetskriterier kan emellertid inte behandlas isolerat, och de kan endast användas på ett effektivt sätt kvalificerad personal jfr volym av avsnitt 8.1.1. Vid sin granskning har kommittén funnit att personalen vid såväl SKI som SSI är väl kvalificerad för sina uppgifter. Personalen vid båda myndigheterna har hög teknisk och vetenskaplig kompetens och har ett gott internationellt anseende. Ungefär 20% av personalen har akademisk på doktorsnivå eller motsvarande, examen och över hälften personalen har genomgått universitetsutbildning av situationen är så gott identisk vid båda myndigheterna. som När det gäller utbildning har SKI tagit fram personalutvecklingsen plan, understödd kompetensproñler. Denna plan är anpassad till den av enskilde anställdes situation och behov. Planen omfattar utvecklingsåtgärder inte enbart för nyanställd personal trainees, utan också för "gamla i gården", eftersom teknik liksom metoder for att bedöma säkerhet utvecklas och kräver kunskaper hos de anställda. Nya nya kunskaper behövs också för att uppfylla önskemål cirkulationsom tjänstgöring. För nyanställda skall enhetschefen övervaka hur utbildningen fortskrider. Den nyanställde tilldelas ofta personlig handledare bland en dem som varit länge vid myndigheten. Denna utbildning i form ett av övervakat introduktionsskede fortgår under period på några få till ett en flertal år. Kommittén instämmer i och stöder detta sätt att lägga och upp genomföra ett personalutvecklingsprogram. Kommittén konstaterar emellertid att SKI inte genomför programmets utbildningsdel på ett så kontinuerligt och konsekvent sätt skulle kunna ske. Kommittén som råder såväl SKI SSI att säkerställa att planer för utbildning och som

kompetensutveckling genomförs som planerat.

Det finns anledning for kommittén att göra ytterligare några kommentarer med anknytning till frågorna kompetens och utbildning om för personalen vid de båda myndigheterna. Chefema for avdelningar, huvudenheter och enheter vid SKI och SSI är vanligtvis rekryterade på grundval meriter har med deras av som professionella kvalifikationer att göra, och inte nödvändigtvis på grundval av deras erfarenheter ledare och/eller chefer. Som som diskuterats tycks den stress personalen vid SKI för ovan, som närvarande upplever delvis bero på svårigheter att delegera och prioritera. Mot denna bakgrund råder kommittén SKI att ytterligare utveckla ledningskompetensen inom myndigheten. SKI är sedan länge beroende ett fåtal deltar i av personer, som handläggningen av nästan alla frågor jfr avsnitt 4.2.2. Dessa personer

Organisation, kompetens och utbildning 81

har djupgående tekniska kunskaper och är i många fall chefer för enheter. De flesta övriga anställda konsulterar dem i olika frågor. Eftersom det inte finns någon tradition att systematiskt dokumentera regler och rutiner eller uppföljningar inspektionsresultat, är SKI av synnerligen beroende den enskildes kunskaper och kompetens. av SKI är liten organisation, sällan har mer än en expert inom en som varje fackområde, och där utbytbarhet bland specialistema alltså nästan inte alls förekommer. Dessa förhållanden gälleräven vid SSI vad beträffar tillsynen hanteringen kämavfall. Om specialistkompeav av tensen breddas organiserad riktad utbildning och genom styrd genom delegering uppgifter, blir myndigheterna mindre känsliga för av kompetensförluster i händelse personal- och resursförändringar. av Individuella utbildningsplaner ingår del i ett internt system för som kvalitetssäkring. Tillståndshavama har haft vissa kritiska kommentarer när det gäller kvalifikationema hos del SKIs inspektörer, och sättet på vilket en av inspektionema genomförs. Kommittén betraktar inte dessa kommentarer som tecken på några större problem. Kommittén noterar att det inte finns några formellt fastlagda kvalifikationskrav på SKIs inspektörer. SKI och SSI bör inom ramen för sina kvalitetssäkringssystem utforma och dokumentera normer för kompetensen hos inspektörer för kärntekniska anläggningar. Kommittén konstaterar att SSI inte har dokumenterat några metodiskt utformade kvalifikationsprofiler. Sådana profiler utgör användbara instrument, särskilt vid rekrytering av ny personal. Kommittén konstaterar dessutom att SSI har en mycket låg personalomsättning och hög genomsnittsålder. Enligt kommitténs uppfattning en kunde något högre personalomsåttning och arbetsbyten inom SSI en till fördel för myndigheten. Internationellt betraktas det ofta som vara lämpligt att sörja för att inspektörer flyttas från en anläggning till en Syftet är att förebygga alltför nära relationer mellan inspektörer annan. och personal vid anläggningarna och att främja överföring av god tillsynspraxis från anläggning till en annan. Kommittén råder SSI att en överväga cirkulationstjänstgöring för inspektörema.

82 Organisation, kompetens och utbildning

4.3.3 Rekommendationer

om kompetens och

utbildning

Kommittén rekommenderar

SKI och SSI att säkerställa att beslutade planer för utbildning och personalutveckling blir genomförda planerat, som

SKI och SSI att, inom för system för intern kvalitets- - ramen resp. säkring, formulera och dokumentera vilken kompetens typ av som inspektörer kämtekniska anläggningar behöver ha, av

SKI att ytterligare utveckla ledningskompetensen inom myndigheten och,

SSI att överväga cirkulationstjänstgöring for myndighetens in- spektörer vid de kämtekniska anläggningarna.

5 Forsknings- och utvecklingsprogram

1 Utredningsuppgiñen

kommitténs huvuduppgifter att belysa och Enligt direktiven är en av hur myndigheternas forskningsprogram anpassats till tillsynsbedöma målen. Kommittén tolkar uppgiften på följande sätt. Omfattningen av de myndigheternas forsknings- och utvecklingsprogram FoUbåda

skall beskrivas och relevans och genomförande

program programmens

För beskrivning och diskussion de båda myndigheternas bedömas. en av tillsynsmål hänvisas till avsnitt 3.3.

5.2 Beskrivning

5.2.1 SKI

redogörelse bygger på information tillhandahållits SKI Följande som av utfrågningar i skriftlig form jfr volym avsnitt 6.1 och 7.3. vid samt for FoU del det har lagts på Ansvaret utgör en av ansvar som samtliga SKIs olika avdelningar och enheter. I ansvaret för ett verksamhetsprogram vid SKI ingår således för forskning och utveckling. ansvar verksamhet med andra 0rd helt integrerad i SKIs verksamhets- Denna är Samtliga anställda berörs FoU-verksamheten arbetar program. som av

aktivt med inspektionsuppgifter och säkerhetsbedömningar. En

även

forskningsenhet två á tre personer har det övergripande

mindre ansvaret för samordningen av SKIs FoU-program.

Enligt SKI syftar denna uppläggning till att dra största möjliga nytta FoU-programmet för kompetensutvecklingen av SKIs personal, samt

av till säkerställa tillsynsbehoven blir styrande för FoU-verksamatt att heten. SKI försäkrar sig hög internationell standard på sitt FoUom en i utsträckning medverka i internationella FoU-proarbete genom att stor och lägga fram resultat och slutsatser för oberoende gram genom att internationell granskning eng.: international peer reviews. "forskningsområden" har preciserats i anslutning till SKIs elva Elva

84 Forsknings- och utvecklingsprogram

olika verksamhetsprogram. Nio dessa forskningsområden är direkt av relaterade till reaktorsäkerhet, ett till omhändertagande kämavfall och av ett omfattar båda dessa områden. En av SKIs rådgivande nämnder, forskningsnämnden, går emellanåt igenom FoU-programmet med avseende på behovsidentifiering, prioriteringar och effektivitet lönsamhet, och överväger då också hur forskningsresultaten sprids och tas till liksom också huruvida vara, FoU-arbetet uppfyller målet att vidmakthålla strategisk kompetens. en Dessutom finns rådgivande referensgrupper och för oberoende grupper granskning av olika forskningsområden. Ordföranden i SKIs forskningsnämnd utses regeringen och av ledamöterna utses SKIs styrelse. De nuvarande ledamöterna är av knutna till universiteten och kämkraftsindustrin. SSI och Kämtekniskt centrum vid KTH medverkar observatörer. genom FoU-projekt drivs och finansieras gemensamt SKI och industrin, av när så är lämpligt. De allmänna målen för SKIs FoU-program överensstämmer med SKIs allmänna tillsynsmål. SKI har följande tre mål för sitt FoU-program volym avsnitt 6.1.2, nämligen att:

ge underlag för SKIs tillsyns- och granskningsverksamhet, vidmakthålla och utveckla kompetens och forskningskapacitet av betydelse för kämsäkerhetsarbetet, samt bidra till säkerhetsarbete i svensk kämteknisk verksamhet. -

SKI anger omfattningen sitt FoU-program på följande sätt: av

Med "forskning" avses vanligtvis verksamhet syftar till att vinna som grundläggande och kunskaper, SKIs F oU-program innefattar nya men därutöver varje slag undersökning, provning, utveckling, utvärdeav ring och sammanställning av kända fakta och metodik bidrar till som att allmänt uppfylla de redovisade målen. ovan

Finansieringen SKIs FoU-program sker över ett särskilt anslag av som beviljas för ett budgetår i taget. Detta "forskningsanslag" uppgår f.n. till omkring 65 milj. kr., men delar tidigare års anslag har inte använts. av Denna s.k. anslagsreservation uppgick till 29 milj. kr. vid ingången ca av innevarande budgetår, började den 1 juli 1995. som Enligt SKIs årsredovisning för budgetåret 1994/95 pågick 300 ca FoU-projekt under året. SKI har emellertid förklarat för kommittén att denna siffra är vilseledande och att antalet "verkliga" FoU-projekt ligger mellan 150 och 200.

Forsknings- och utvecklingsprogram 85

redovisat inom FoU-anslaget för verksamhets- SKI har att resurserna fördelades med 57% för reaktor- och kärnämnesäkerhet, året 1994/95 kärnavfallssäkerhet, 4% för safeguards, 1% för information 24% för

14% för övrig FoU. "Övrig FoU" kan uppdelas i 22% för KTH,

samt 45% for det nordiska samarbetet inom kämsäkerhetsområdet och 33%

för annat. SKIs FoU-program har varit föremål för utvärderingar. Den senaste SKIs forskningsnämnd och redovisades i mars 1995. genomfördes av består olika nämndledamöters slutsatser och bedöm- Rapporten av av FoU-verksamhet bedrivits inom olika forskningsningar om som Vissa rekommendationerna rör prioriteringar inom eller områden. av mellan forskningsområden, andra rör SKIs handläggning av FoU-pro-

En rekommendationerna att öka de personella resurgrammet. av var för administration FoU-verksamheten. serna av

de åtgärder SKI vidtagit till följd granskningen se volym

Av av avsnitt 7.3 kan dra slutsatsen att den rådande arbetsbelastningen man försvårat genomförandet de flesta forskningsvid SKI har av av nämndens rekommendationer.

5.2.2 SSI

forskning och utför mätningar samt förvaltar SSI bedriver egen egna dessutom medel för uppdragsforskning. Merparten av SSIs egen bedrivs personal vid huvudenheten för forskning och forskning av utveckling. Denna huvudenhet består fyra enheter med främst av

laboratorieuppgifter dosimetrilaboratoriet, iljölaboratoriet, enheten för

- m radiokemi och radioekologi samt enheten för biomedicin samt av forskningssekretariatet, administrerar den externa FoU-verksamsom heten. SSI har övergripande för såväl grundforskning som ett ansvar forskning avseende strålning och strålskydd, inklusive den tillämpad behövs för stödja och komplettera tillsynsverksarnheten. FoU som att strålskyddsforskning rör kärnkraft innefattar främst Den som radioaktivt avfall, haveriberedskap för kämkraftolyckor radioekologi, och strålskydd anställda. av Tjernobyl har fått till följd att de största insatserna under Olyckan i har gjorts inom områdena radioekologisk forskning och de senaste åren forskning avseende effekterna olyckor. Omfattande helkroppsav mätningar olika svenskar och återkommande mätningar av av grupper strålningsnivåema i miljön har legat till grund för bedömning av de en långsiktiga hälsoeffektema av olyckan.

86 Forsknings- och utvecklingsprogram

Målen för SSIs FoU-verksamhet inom kämavfallsområdet är att utgöra ett stöd dels för myndighetens tillsynsarbete inom detta område, dels for myndighetens bedömning kämkraftsindustrins forsknings-, av utvecklings- och demonstrationsprogram. Resultaten den radioav ekologiska forskning finansieras SSI utvärderas bl.a. i syfte att som av finna möjliga tillämpningar på avfallsområdet. Forskningsmedel används dessutom till att ta fram underlagsmaterial för framtida utvärderingar av

miljökonsekvensbeskrivningar.

Enligt SSI kan en stor del strålskyddsforskningen ha direkt av betydelse för tillsynsverksamheten. Om rön görs, kan detta nya exempelvis inverka på bedömningar vilka stråldoser kan tillåtas av som s.k. dosgränser, och därigenom också på utformningen tillsynsverkav samheten. SSIs föreskrifter för personalstrålskydd för verksamhet med joniserande strålning vid kämteknisk anläggning SSI FS 1994:2 är ett resultat av ICRPs nya rekommendationer kom år 1990. Andra som FoU-projekt har inte haft någon omedelbar inverkan på tillsynsverksamheten. Projekten kan dock på längre sikt viktiga för den vara framtida tillsynen. Enligt SSI finns det slutligen även exempel på forskning där det enda syftet är att skaffa kunskaper. Sådan nya forskning kan enligt SSI bidra till att myndigheten kan uppfylla sina tillsynsmål utan att några aktiva tillsynsåtgärder sker, eftersom enbart det faktum att forskning äger och resultaten offentliggörs påverkar rum synen på strålning och strålskydd. Den årliga kostnaden för SSIs forsknings- och utvecklingsverksamhet inom kämenergiområdet uppgår till något mindre än 10 milj. kr. SSI har rådgivande forskningsnämnd regeringen.

en som utses av De

flesta av dess ledamöter är vetenskapsmän från olika universitets- och högskoleinstitutioner. SKI deltar observatör. genom en För en mer detaljerad beskrivning SSIs FoU-program hänvisas till av volym avsnitt 6.2.

Forsknings- och utvecklingsprogram 87

5.3 överväganden

5.3.1 Allmänt

Kommittén konstaterar de svenska tillsynsmyndighetema inom att kämteknikområdet inte har tillgång till någon inhemsk teknisk stödorganisation TSO, i motsats till vad gäller i de tlestajämfcirbara som länder jfr avsnitt 4.2.2. Kommitténs överväganden när det gäller de båda myndigheternas FoU-program, och då i synnerhet SKIs, bör ses mot denna bakgrund. Kommittén har inte funnit något tyder på att det förekommer som allmänt FoU-samarbete mellan europeiska tillsynsmyndigheter vad något gäller kämsâkerhet, strålskydd och kämavfallshantering. Kommittén känner inte till något myndighetssamarbete via EU-kommissionen, men har konstaterat det förekommer ett omfattande samarbete inom att kämsäkerhets-, strålskydds- och avfallsrelaterad FoU-verksamhet genom och OECD/NEA multilaterala och bilaterala IAEA samt genom samarbetsavtal volym avsnitten 6.1 och 6.2. SSI har dessutom

se

anlitat Center for Nuclear Waste Regulatory Analysis CNWRA i USA. CNWRA organisation med uppgift att stödja den amerikanska är en kämsäkerhetsmyndigheten USNRCs tillsynsarbete inom kärnavfallsområdet forskning och analyser. SSI har anlitat CNWRA genom eftersom organisationen är ytterst kvalificerad och samtidigt fristående från dem arbetar med att utveckla förvar för högaktivt avfall. som Enligt kommitténs bedömning är det avgörande betydelse att SKI av och SSI upprätthåller och utvecklar sin medverkan i internationella FoU-projekt liksom de, då så är lämpligt, samarbetar med fristående att expertis utanför Sverige.

5.3.2 SKI

Kommitténs synpunkter på SKIs FoU-program är övergripande av karaktär. En inhemsk TSO saknas i Sverige. Det är därför mycket angeläget de FoU-projekt initieras och/eller bekostas SKI bedrivs i en att som av sådan omfattning, att de kan nödvändigt stöd SKIs tillsynsge funktion. Kommittén att det nuvarande systemet med referensgrupper anser med företrädare for SKI, kämkraftsindustrin, konsulter och universitet/högskolor är ändamålsenligt. Integreringen det svenska av FoU-arbetet inom kåmsäkerhetsområdet med internationella och andra

88 Forsknings- och utvecklingsprogram

länders FoU-program bör fortsättas.

De ekonomiska står till förfogande för SKIs FoU-arbete resurser som är på det hela taget tillräckliga, och det är mycket viktigt SKI har att möjlighet att finansiera små projekt då behov uppkommer. Det stora antalet projekt utgör emellertid ett problem. Med hänsyn till FoUatt projekten kräver administrativa insatser, att de har potentiell betydelse

for tillsynsverksamheten samt till att det finns ett behov infonnaav tionsåtgärder föreslår kommittén, att projektens genomsnittliga storlek

ökas så att det sammanlagda antalet projekt därmed minskas. Kom-

mittén rekommenderar att SKI koncentrerar sig på antal utvalda ett noga och avgränsade projekt, som kan slutföras inom begränsad tidsperiod. en Det är bättre att driva ett mindre antal projekt, och slutföra pågående att projekt i tid.

SKIs FoU-projekt är inriktade på utvecklingsarbete på mer än forskning. I de flesta projekt ingår datainsamling,

litteratursökningar,

framtagning sammanfattande beskrivningar tillsynsverksamhet av om samt utarbetande av bakgrundsm aterial för föreskrifter och liknande. Av

såväl interna externa skäl bör målen för projekten klart som vara preciserade.

Kommittén råder SKI att sådan prioritet FoU-arbetet inom ge enheterna, att det blir möjligt för dem att genomföra de beslutade FoU-

projekten. Om detta inte kan åstadkommas ändrade prioritegenom ringar, bör andra åtgärder övervägas.

Det nuvarande systemet med för FoU-projekten hos SKIs ansvar enheter ger emellertid upphov till vissa problem. För det första har, som nämnts tidigare i detta betänkande, SKIs enheter f.n. svårigheter att prioritera mellan sina arbetsuppgifter. För det andra kan intressekon-

flikter uppkomma och bristande objektivitet föreligga, eftersom

forskningsprojekt initieras med syftet att resultaten skall kunna

senare användas som underlag for föreskrifter. nya I fråga FoU-projekt med inriktning på reaktorsäkerhet står om det inte klart för kommittén vilka överläggningar sker med industrin som och tillståndshavama, utöver sådana sker i de referensgrupper där som tillståndshavama är representerade, eller hur industrin får kännedom om resultaten FoU-projekten. Det står emellertid klart samråd och av att kommunikation äger inom vissa forskningsområden. SKIs roll och rum ledande ställning erkänns exempelvis inom internationell F oU-verksam-

het med inriktning på allvarliga reaktorolyckor. Inom område samma tog svenska tillståndshavare ledningen i världen, när det gällde att

utveckla och installera inneslutningssystem med filtrerad ventilering for

att begränsa följderna allvarliga reaktorolyckor. Kommittén skulle av vilja se ett klargörande hur samråd med kämkraftsföretagen sker av när

1996:73 Forsknings- och utvecklingsprogram 89 SOU

det gäller att initiera FoU-aktiviteter inom sådana områden som ex. åldrande, modernisering anläggningar och återkommande säkerhetsav granskningar. Upprättandet Kämtekniskt Centrum vid KTH ett bra initiativ, av var eftersom detta centrum är ett försök att samla det spridda FoU-arbete bedrivs vid KTH och andra organisationer. Härigenom förbättras som möjligheterna samla de kunskaper framtida FoU-projekt inom att som kämsäkerhetområdet kommer att ge. Kämkraftsindustrin har påpekat brister i spridningen av resultaten från SKIs FoU-program. Industrin bör dock inte enbart kritisera SKI, själva aktivt söka den information behövs. De referensutan mer som bildats for de olika utgör lämpliga fora för grupper som programmen diskussion såväl projektens syften och mål deras resultat. av som Förbättringar skulle kunna göras när det gäller omsättningen av resultaten FoU-verksamheten i tillsynskrav, liksom överforingen av av kunnande till myndigheterna och kämkraftsindustrin. Utöver den nytt tekniska rapporteringen måste SKI också ta ansvar för en allmän rapportering till allmänheten i stort. Särskild uppmärksamhet bör ägnas skriva sammanfattningar FoU-rapportema på ett sådant sätt att att av även icke-specialister förstår innehållet. Kommittén med tillfredsställelse att SKI tidigt tog initiativ noterar till utvärderingar sitt FoU-program. Sådana utvärderingar bör enligt av kommitténs mening göras regelbundet. Kommittén är emellertid bekymrad över de uppenbara svårigheterna SKI har haft att genomföra de som rekommendationer gjordes i rapporten efter 1995 års utvärdering. som Det är viktigt att alla berörda parter får tillfälle att föra fram sina synpunkter på vilket FoU-arbete bör bedrivas. Prioriteringama inom som och inriktningen det säkerhetsrelaterade FoU-arbetet bör läggas fast av arbetsgrupp har överblick över behoven och möjligheterna. av en som Dessutom bör det finnas referensgrupper och oberoende gransknings-

eng.: review groups med anknytning till de olika

grupper peer specifika forskningsområdena. Sammanfattningsvis råder kommittén SKI att på nytt över sina se FoU-behov och -resultat, inkl. sättet att driva FoU-verksamheten, egna för säkerställa att de projekt har högst prioritet finansieras och att som genomförs. FoU-arbetet bör sådan prioritet inom enheterna, att ges en deras FoU-åtaganden uppfylls. Om detta inte går att åstadkomma bör sättet för handläggning FoU-projekt över. Kommittén inser av ses behovet att snabbt kunna genomföra mindre FoU-projekt, men anser av det nuvarande antalet projekt alltför stort för att kunna hanteras på vara ett effektivt sätt inom för de står till SKIs förramen resurser som fogande.

90 Forsknings- och utvecklingsprogram

5.3.3 SSI

Kommitténs intryck är att SSIs FoU-program avseende kämteknisk verksamhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Någon djupgående mer analys har emellertid inte genomförts av kommittén. Resultaten av FoU-verksamhet på det radiologiska området uppmärksammas och diskuteras ofta i media. Kommittén råder SSI att ägna särskild uppmärksamhet att skriva sammanfattningar FoU-rapporav terna på ett sådant sätt att även icke-specialister kan tillgodogöra sig dem.

5.3.4 Avfallsrelaterad forskning och utveckling

Inom området slutförvaring av radioaktivt avfall har såväl SKI SSI som utfört formella granskningar av det forsknings- och utvecklingsprogram som Svensk Kärnbränslehantering AB SKB arbetar med på uppdrag av kämkraftsindustrin. Kommittén är medveten att SSI, SKI och om SKB under många år har medverkat aktivt i OECD/NEAs kommitté for omhändertagande av radioaktivt avfall, där stor del det en av gemensamma FoU-arbetet inom kämavfallsområdet granskas. SKI och SSI har emellertid självständiga FoU-program för slutförvaring avfall. av Kommittén har konstaterat att skiljaktiga synsätt ännu föreligger, trots att de båda myndigheterna eftersträvar samordning. I ett läge med begränsade skulle det lämpligt för SKIs och SSIs resurser vara verksledningar att gå igenom de två tillsammans för programmen att förbättra och kostnadseffektivisera FoU-arbetet. Inom kämavfallsområdet är det enligt kommittén särskilt viktigt att SKI och SSI arbetar i enlighet med den överenskommelse infomraom tionsutbyte nyligen ingicks mellan myndigheterna avsnitt 6.3.

som se

På så sätt kan berörd allmänhet och kommunala myndigheter på de orter dit förvaret kan tänkas förläggas få ett tydligt och objektivt informationsflöde från myndigheterna, i deras intresse. som agerar

Forsknings- och utvecklingsprogram 91

5.4 Rekommendationer om forsknings- och

utvecklingsprogram

Kommittén rekommenderar att

SKI förbättrar sättet att driva sitt FoU-program genom att på nytt antalet och storleken på planerade FoU-projekt så att det överväga säkerställs att nödvändig FoU slutförs planerat, som

SKI och SSI förbättrar informationen forskningsresultat till såväl om de närmaste intressentema till allmänheten, samt som

SKI och SSI ytterligare samordnar sina FoU-program inom resp. kämavfallsområdet.

6 roller och

Fördelning av ansvar

1 Utredningsuppgiften

En av kommitténs huvuduppgifter är enligt direktiven att belysa och bedöma hur rollerna fördelats och vilka förhållanden som råder mellan tillsynsmyndighetema och tillståndshavama. Uppgiften utvecklas inte närmare i direktiven. Kommitténs tolkning utredningsuppgiften är att den omfattar två av relationer den ena mellan tillsynsmyndighetema och tillståndshavama och den andra mellan myndigheterna. Kommittén skall således belysa och bedöma den gällande rollfördelningen mellan tillståndshavama och tillsynsmyndighetema. Vidare skall kommittén belysa ansvarsfördelningen och bedöma samarbetet mellan SKI och SSI samt därvid överväga om gällande ordning med två tillsynsmyndigheter inom kämteknikområdet är ändamålsenlig.

6.2 Rollfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna och tillståndshavarna

6.2.1 Beskrivning

I Sverige är rollfördelningen mellan tillståndshavama och tillsynsmyndighetema den, att det fulla ansvaret för kämsäkerheten och för strålskyddet vid de kämtekniska anläggningarna ligger hos tillståndshavarna. Den som har tillstånd att bedriva kämteknisk verksamhet ansvarar för att alla de åtgärder vidtas som krävs för att upprätthålla säkerheten. Tillståndshavaren ansvarar för säker hantering och slutförvaring av kämavfallet och för säker avveckling och rivning av de kämtekniska anläggningarna. I fråga om strålskydd gäller att tillståndshavaren ansvarar för att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö. Det innebär

94 Fördelning av roller och ansvar

att stråldoser till anställda och till allmänheten måste hållas under fastställda gränser, samt att doserna måste vara så låga som rimligt möjligt ALARA-principen. Tillståndshavaren ansvarar dessutom för att övervaka och vidmakthålla strålskyddet vid den kärntekniska anläggningen, samt för ett fungerande underhåll av den tekniska utrustning och den mät- och strålskyddsutrustning som används i verksamheten. En viktig del av tillståndshavarens ansvar för strålskyddet består i att säkerställa att det radioaktiva avfallet hanteras, och så småningom placeras i ett slutfiirvar, på ett sätt som är godtagbart från strålskyddssynpunkt. SKIs och SSIs roll är att säkerställa att tillståndshavama tar sitt ansvar. SKI är inriktat på kärnsäkerhet och SSI på strålskydd. Rollfördelningen mellan tillståndshavarna och tillsynsmyndighetema beskrivs ofta som en viktig beståndsdel i den "svenska modellen" för tillsyn. I en granskningsrapport som lämnades år 1993, angående SKIs handläggning av det s.k. silärendet, beskrivs den "svenska modellen" enligt följande 22:

SKI tillämpar vad som brukar kallas den "svenska modellen" i sitt tillsynsarbete. Denna innebär i princip att SKI ålägger tillståndsinnehavama ansvaret för att formulera säkerhetsnivån vilken sedan blir gällande efter SKIs granskning och godkännande. Tillståndsinnehavama har som tidigare nämnts det fulla ansvaret enligt kärntekniklagen att kärnkraftverken drivs på ett säkert sätt. SKIs roll blir därvid att övervaka att tillståndsinnehavama lever upp till sitt ansvar och att vidta åtgärder i de fall SKI finner att så inte är fallet. Fördelen med detta förhållningssätt är att tillståndsinnehavama ges ett visst mått av frihet att utforma säkerheten utan att tvingas in i en viss mall föreskriven av tillsynsmyndigheten. I och med att initiativet för säkerhetsarbetet åligger tillståndsinnehavama minimeras också risken för att säkerhetsansvaret omedvetet överföres på myndigheten. En nackdel kan vara att det i vissa lägen kan råda oklarhet över var gällande säkerhetsnivå ligger.

I granskningsrapporten kommenteras även den "svenska modellens" fördelar jämfört med ett system som bygger på detaljerad reglering på följande sätt 22:

Alternativet till den "svenska modellen" ett system där kriterier vore och gränsvärden anges i detalj och ges en strikt tillämpning. Fördelen med ett sådant system är att det inte råder någon tvekan om vilken säkerhetsnivå som är acceptabel. Nackdelen är att tillståndsinnehavama lätt hamnar i situationen att det egna säkerhetsarbetet endast bedrivs för att klara myndighetens krav. Initiativet i säkerhetsarbetet riskerar därmed att gå förlorat och därmed också det

Fördelning av roller och ansvar 95

säkerhetshöjande arbetet. Den enskilde tillståndsinnehavaren kan också tvingas acceptera lösningar inte är optimala för den egna som anläggningen. Det finns också en risk att ett sådant system hämmar öppen dialog säkerheten vid anläggningarna eftersom en om tillståndsinnehavama kan nöja sig med att uppfylla myndigheternas krav.

När SKI beskriver sin tillsynsfilosofi se volym avsnitt 3.5.1 anger

myndigheten att den vid utövandet av sin tillsynsverksamhet strävar efter

ett samspel med tillståndshavaren, vilket driver på och uppmuntrar denne att ta sitt ansvar på ett korrekt och produktivt sätt. Detta anser sig kunna uppnå att befrämja öppna attityder och ett man genom ömsesidigt förtroende, i första hand baseras på tillståndshasom beredvillighet, kompetens och förmåga vad gäller att trygga varnas säkerheten.

Vidare uttalar SKI i detta sammanhang.

En öppen och uppriktig dialog mellan SKI och tillståndshavarens experter är således väsentlig betydelse i utövandet SKIs av av tillsynsverksamhet. Denna dialog är inriktad på att uppfylla grundläggande säkerhetsm ål. Det är uppenbart att en sådan säkerhetsdialog måste utgå från hög teknisk kompetens på bägge sidor. en

Detta sätt att bedriva tillsyn kallas i Sverige vanligen för den "svenska modellen". Erfarenheterna arbetssättet är till stora delar av positiva. Särskilt måste gällande rollfördelning mellan parterna beaktas, liksom även den klara insikten från myndighetens sida att SKIs förtroende för motparten inte utesluter oberoende undersökningar.

Också SSI betonar vikten ett förtroende mellan tillsynsmyndigheten av och tillståndshavarna och anför volym avsnitt 3.5.2:

Det är SSIs policy att tillkännage inspektioner i förväg och att eftersträva väl förberedda inspektioner. Detta ger SSI möjlighet att begära sammanträden och konsultationer med rätt personal vid anläggningarna, och att begära ingående diskussioner och presentationer. Det är också genomtänkt policy att uppmuntra till noga rapportering misstag och avvikelser, och SSI söker att undvika av sanktioner mot dem själva och på eget initiativ rapporterar som problem. Ansvaret för att lösa strålskyddsproblem ligger hos anläggningen, SSI kan alltid konsulteras för råd och exempel. men

96 Fördelning av roller och ansvar

överväganden

Kommittén anser att relationerna mellan tillståndshavama och tillsynsmyndigheterna fungerar väl, samt att den föreskrivna rollfördelningen är ändamålsenlig. Enligt kommitténs uppfattning skiljer sig den "svenska modellen" för tillsyn av kämteknisk verksamhet inte märkbart från modellerna för hur rollerna och resp. ansvar fördelas mellan kämkraftföretag och tillsynsmyndigheter i andra länder. Den "svenska modellen" överensstämmer med IAEAs rekommendationer, och kan jämföras med exempelvis den franska och den brittiska modellen. Som framgått av avsnitt 2.1.1 föreskriver svenska och franska tillsynsmyndigheter exempelvis inte i detalj hur tillståndshavama skall bedriva sin verksamhet, vilket myndigheten i USA gör. Detta är ett exempel på individuella skillnader mellan länder när det gäller deras allmänna inställning till hur tillsyn skall utövas. Trots sådana skillnader är emellertid den grundläggande principen för ansvarsfördelning densamma för de flesta länder i vilka tillsyn utövas över kämteknisk verksamhet. I Sverige bygger relationerna mellan myndigheterna på det kärntekniska området och tillståndshavama ytterst på ömsesidigt förtroende. Ett exempel på detta är SSIs policy att uppmuntra personalen hos tillståndshavama att rapportera misstag. Kommittén konstaterar att SKI anser att den öppna dialogen med tillståndshavama utgör en viktig del av tillsynsverksamheten. Att föra en öppen dialog med tillståndshavama kan stå i motsättning till de principer myndigheteri andra länder tillämpar. I Sverige, med sin långa tradition av samverkan mellan tillsynsmyndigheter och tillsynsobjekt, är det emellertid inte ovanligt att tillsyn i allmänhet utövas med hjälp av en öppen dialog. Förutsättningen för att en tillsynsmodell, som i stor utsträckning bygger på dialog, skall fungera på avsett sätt är att samtliga berörda parter har förmåga att inse när dialogen slutar och formell myndighetsutövning börjar. Som diskuterades i avsnitt 3.5.2 har detta inte alltid stått klart i kommunikationen mellan SKI och tillståndshavama. Vid samtal med företrädare för kärnkraftsföretagen har kommittén erfarit att det finns en viss osäkerhet om hur den "svenska modellen" bör fungera i praktiken. Enligt kommitténs uppfattning bör modellen inte ändras, det bör men anges mer noggrant hur modellen skall tillämpas. En ökad tydlighet skulle underlätta tillståndshavamas och myndigheternas arbete enligt modellen. Ett sätt kan vara att SKI och SSI klargör rollfördelningen

Fördelning av roller och ansvar 97

mellan myndigheterna och tillståndshavama i sina föreskrifter. Detta kan åstadkommas att deras resp. föreskrifter utfonnas på ett sätt som genom tydligt avspeglar de principer enligt vilka kärnteknisk tillsynsverksamhet bedrivs i Sverige. Det skulle förmodligen krävas att myndigheterna samråder med tillståndshavama vid utformningen av föreskrifterna. Sådana föreskrifter skulle enligt kommitténs uppfattning dessutom bidra till bättre förståelse hos allmänheten för tillsynsverksamheten inom en det kämtekniska området, och skulle därigenom främja allmänhetens förtroende for myndigheterna. Det nuvarande förfarandet med ledningsmöten mellan myndigheterna och tillståndshavama har kommitténs fulla stöd. Enligt kommitténs uppfattning bör sådana möten hållas oftare än gång om året. en

6.2.3 Rekommendation om rollfördelningen mellan

och tillståndshavama

tillsynsmyndighetema

Kommittén rekommenderar att SKI och SSI, i sam arbete

i sina föreskrifter klargör rollfördelningen mellan myndigheterna och tillståndshavama.

6.3 mellan SKI och SSI

Ansvarsfördelningen

6.3.1 Beskrivning

I volym avsnitt 3.6 finns redogörelse för ansvarsfördelningen en mellan SKI och SSI. Regeringen har förordnat de två generaldirektörema att vara ledamöter i varandras styrelser, och det finns representanter för vardera myndigheten forskningsnämnder. i resp. Grunden till ansvarsfördelningen mellan SKI och SSI finns i kärntekniklagen och i strålskyddslagen. Dessa två lagar, och de förordningar utfärdats med stöd av dem, klargör SKIs och SSIs som ansvarsområden. Säkerhetsrelaterade frågor hanteras av SKI och resp. strålskyddsfrågor SSI. Möjligheten att ansvarsområdena för de båda av myndigheterna i någon mån glider in i varandra "överlappar" har uppmärksammats och behandlats i förarbetena till de ändringar som på senare tid skett i de båda lagarna.

"Överlappningen" har ibland förorsakat motsättningar mellan SKI

och SSI, i synnerhet då lagstiftningen har ändrats eller då och nya

4 16-0822

98 Fördelning av roller och ansvar

oförutsedda situationer har uppstått. Myndigheterna har ingått eller mer mindre formella överenskommelser samarbete och former för detta om har utvecklats. Vid flera tillfällen har regeringen dessutom begärt att SSI och SKI skall överväga och redovisa vilka möjligheter finns att öka som samarbetet inom det kärntekniska området. Exempelvis begärde regeringen i regleringsbreven till de båda myndigheterna för budgetåret 1994/95 att en sådan redovisning skulle lämnas. I regleringsbreven ålades sålunda SSI och SKI att redovisa "rationaliseringsmöjlighetema med avseende på ökad samordning verksamav heten rörande anläggningstillsyn och kämavfall". En gemensam redovisning överlämnades till regeringen den 20 juni 1995. Redovisningen speglar nuvarande praxis och myndigheternas åsikter om ansvarsfördelningen och kan betraktas ett åtagande att genomföra som de intentioner som redovisas. Den gemensamma arbetsgrupp utarbetade underlagsrapporter för som redovisningen arbetade utifrån direktiv utfärdats generalsom av direktörema gemensamt. Dessa underlagsrappoiter innehåller slutsatser och rekommendationer för såväl tillsyn anläggningar och transporter av som för tillsyn på kämavfallsområdet. Arbetsgruppens slutsats att var det finns en omfattande och väl fungerande samverkan vad gäller anläggningar och transporter. Det påpekas emellertid också att behoven av samarbete och samverkan väntas växa i framtiden, till följd att av ökande behov av kontroll, reparationer, renoveringar och ombyggnader i allt äldre kärntekniska anläggningar kommer att aktualisera ett antal strålskyddsfrågor. Vad gäller kämavfallsområdet redovisade SKIs och SSIs arbetsgrupp att det funnits vissa friktioner och problem till för effektiviteten. men Ansvarsområdena enligt kärntekniklagen strålskyddslagen överresp. lappar delvis varandra Arbetsgruppen fann att uppkomna friktioner i . regel beror på bristande information och dialog mellan myndigheterna. Ett skäl har varit skillnaden i synsätt angående vilka krav bör som ställas på strålskydd och säkerhet. Gruppen påpekade dessutom att det inom kämavfallsområdet finns många exempel på väl fungerande samverkan mellan myndigheterna i komplicerade ärenden. Som exempel det slutliga drifttillståndet angavs för slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall, SF R-1. Upprättandet av arbetsgruppen har också, enligt denna, bidragit till att skapa förutsättningar för bättre framtida samverkan och samordning. en Gruppen förordar fortsatt utveckling samverkan mellan SKI och SSI av i hittillsvarande former och med ett gemensamt, kraftfullt lednings-

engagemang.

Fördelning av roller och ansvar 99

I juni 1995 höll SKI och SSI ett gemensamt verksledningsmöte angående kommande tillståndsprövningar olika anläggningar som av ingår i systemet för slutförvar av använt kämbränsle. Vid mötet överenskoms följande Volym avsnitt 3.6.

SKI och SSI skall utarbeta en gemensam plan för arbetet med utgivandet olika typer av normföreskrifter enligt kämtekniklag av resp. strålskyddslag och skall informera tillståndsinnehavare och andra berörda härom. En gemensam arbetsgrupp skall i sommar lämna ett förslag till sådan plan också kommer att delges en som miljödepartementet. Ett exempel på aktuellt foreskriftsarbete gäller SSIs avfallskriterier som varit på remiss och nu bereds i nära samverkan mellan myndighetema.

SKI och SSI skall samordna sina kontakter med länsstyrelser m med anledning av regeringens ovannämnda riktlinjer for prövningsförfarandet for kommande anläggningar i slutförvarssystemet.

I samband med godkännandet SFR-l utgav SSI och SKI år 1987 av gemensamt ett dokument, i vilket anges de krav som ställs på avfallskollin som får slutforvaras i SFR-l. För att utarbeta detta dokument, och för att granska de olika .avfallskategoriema, bildades "Myndighetemas arbetsgrupp for avfall till SFR-l" MAAS. Med tiden har MAAS kommit att bli ett forum för diskussion av andra frågor av gemensamt intresse. Enligt myndigheterna har MAAS visat sig vara ett bra sätt att utveckla samarbete på. och samsyn Inför framtida slutforvaring använt kärnbränsle sker ett en av omfattande samarbete mellan SSI och SKI. De båda myndigheterna har

formulerat en gemensam inform som är särskilt inriktad på

de kommuner omfattas SKBs förstudier rörande lokaliseringen som av ett forvar. SSI och SKI är vanligtvis representerade i varandras av styrgrupper för större projekt. Denna korsvisa representation ger möjlighet till att skapa synsätt, och utgör grunden till gemensamma framtida tillsyn inom områden där myndigheternas ansvar glider in i varandra.

100 Fördelning av roller och ansvar

överväganden

I olika länder har man valt olika organisatoriska lösningar för sitt tillsynsarbete inom kämenergiområdet. I Finland har exempelvis man slagit samman två tillsynsmyndigheter för kämteknisk verksamhet. Tillsynen utövas myndighet, hanterar frågor avseende såväl av en som kämsäkerhet som strålskydd. Som framgår av volym avsnitten 9.2 - 9.4 finns det emellertid många exempel på länder där tillsynsuppgiftema inom det kämtekniska området ordnats på ett sätt liknar det i som Sverige. När IAEA ger råd till mindre länder, planerar att organisera som om tillsynen inom det kärntekniska området, har under år man senare förespråkat en lösning med en enda tillsynsmyndighet. År 1983 behandlade den s.k. Atomlagstiftningskommittén frågan om SKI och SSI borde slås eller SSIs huvudenhet för samman, om kämenergitillsyn borde föras över till SKI. En uppgift för den utredningen var att överväga ledningen och finansieringen tillsynsav verksamhetema. Atomlagstiftningskommittén beslöt att inte rekommendera någon form sammanslagning de två myndigheterna. av av På basis av Atomlagstiftningskommitténs betänkande förklarade regeringen i en proposition prop. 1983/84:60, s.55 att den inte vid det tillfället beredd att föreslå någon form sammanslagning SKI var av av och SSI. I propositionen uttryckte regeringen uppfattningen att en sammanslagning endast borde genomföras om fördelarna med en sammanslagning var uppenbara. I samma proposition underströk regeringen det faktum att bibehållandet två tillsynsmyndigheter inom av det kåmtekniska området ställer stora krav på samarbete och samordning. Regeringen bedömde det som oundvikligt att de båda myndighetemas verksamhet i viss omfattning går in i varandra. En sådan överlappning borde emellertid inte alltid betraktas som en nackdel, och borde accepteras med hänsyn till kämtekniklagens utformning och karaktär samt den nära sammanvägning kämsäkerhets- och strålav skyddsfrågor som måste göras. Kommittén noterar att "överlappningen" mellan SKIs och SSIs ansvarsområden under åren sedan 1983 har lett till vissa motsättningar i samarbetet dem emellan, i synnerhet på avfallsområdet. Mot den bakgrunden har kommittén övervägt om det nu år dags att slå samman SKI och SSI. Det finns argument såväl för som emot en sammanslagning. Av dessa argument har kommittén beaktat följande.

Fördelning av roller och ansvar 101

I Sverige kommer frågor strålskydd sannolikt att vara aktuella om under längre tid än de traditionella kämsäkerhetsfrågoma. Kämkraftsproduktionen kan komma att upphöra någon gång i framtiden, det kommer alltid att finnas ett behov av strålskydd. men

Såväl reaktorsäkerhet strålskydd är viktiga frågor, och ett sätt - som att försäkra sig att båda uppmärksammas är att ha två lika om kraftfulla myndigheter.

Nära kontakter och ett systematiskt sam arbete mellan de som arbetar med tillsyn kämsäkerhet och de som arbetar med tillsyn av av strålskydd bör underlättas.

Personella och andra kan utnyttjas på flexibelt sätt - resurser ett mer inom organisation, och kan därmed lättare styras till "kritiska" en områden.

SSI har åtskilliga tillsynsuppgifter utanför det kämtekniska området. -

SSIs tillsyn skiljer sig i hög grad från den teknikinriktade tillsyn - mer som SKI för närvarande utövar.

Det finns viss överlappning ansvarsområdena mellan SKI och - en av SSI, i synnerhet inom avfallsområdet.

De kommuner berörs lokaliseringen av ett slutförvar för - som av använt kärnbränsle har haft svårt att avgöra vilken myndighet de skall vända sig till i olika situationer.

En sammanslagning kan medföra något lägre kostnader för admini- stration, kostnaderna för att flytta SKI och SSI, inklusive men laboratoriema, till eller intilliggande byggnader skulle bli samma avsevärda.

Efter att ha övervägt de uppräknade argumenten rekommenderar kommittén inte sammanslagning SKI och SSI. Kommittén råder en av emellertid myndigheterna att fortsätta att förbättra sitt samarbete och sin

dialog, särskilt på kämavfallsområdet. Kommittén noterar att SKIs och SSIs rapport till regeringen i juni 1995 visar, att myndigheterna är medvetna behovet ett ökat om av samarbete och att de vidtar åtgärder för att främja sådan utveckling. en Kommittén betraktar rapporten som ett viktigt steg i rätt riktning. Vid sina överväganden ansvarsfördelningen mellan SKI och SSI om

har kommittén diskuterat om en särskild arbetsgrupp eng.: task force

för avfallstillsyn bör bildas. En sådan arbetsgrupp skulle vara en permamed representanter för båda myndigheterna. Syftet med att nent grupp bilda arbetsgruppen skulle att främja samarbetet mellan mynvara

102 Fördelning av roller och ansvar

dighetema, och därigenom göra arbetet effektivare. Kommittén råder SKI och SSI att överväga en sådan särskild arbetsgrupp för tillsyn inom kämavfallsområdet. Det är kommitténs uppfattning att SKI och SSI dessutom bör överväga om det finns behov av att ange vissa frågeställningar där ett sammanhållande ansvar läggs på den ena eller den andra myndigheten eng.: lead authority. Den sammanhållande myndigheten skulle ansvara för att samråd sker med den andra myndigheten. Sammanfattningsvis anser kommittén att SKI och SSI måste fortsätta att förbättra sitt samarbete och sin dialog, i synnerhet när det gäller tillsyn på kämavfallsområdet.

6.3.3 Rekommendation om ansvarsfördelningen

mellan SKI och SSI

Kommittén rekommenderar att SKI och SSI, med ett gemensamt och kraftfullt engagemang från de båda myndigheternas ledning,

främjar den process som pågår med att förbättra samarbetet mellan de båda myndigheterna.

7 Ekonomiska resurser

1 Utredningsuppgiften

Enligt direktiven är en av kommitténs huvuduppgifter att belysa och bedöma huruvida de ekonomiska utnyttjas på ett effektivt resurserna sätt. Uppgiften utvecklas inte närmare i direktiven. Kommittén tolkar uppgiften på följande sätt. Begreppet "ekonomiska resurser" avser de ekonomiska står till myndigheternas resurser som förfogande. Syftet med granskningen är att ta fram underlag för att kunna bedöma huruvida de tillgängliga är tillräckliga och resurserna om de används på ett effektivt sätt.

7.2 Beskrivning

7.2.1 SKI

SKIs verksamhet finansieras med anslag över statsbudgeten. Regeringen ställer anslagen till SKIs förfogande i ett s.k. regleringsbrev, i vilket också målen för myndighetens verksamhet Anslagens storlek anges. bygger på regeringens granskning och bedömning av SKIs anslagsframställning, på samma sätt som för alla andra statliga myndigheter. Regeringens förslag till anslag redovisas för riksdagen i budgetpropositionen. I motsats till vad oftast gäller för anslagsfmansierade myndigsom heter täcks kostnaderna för SKIs verksamhet tillsyns- och forskningsav avgifter som kämkraftsföretagen erlägger till staten. Kostnaderna för SKIs verksamhet har därför ingen nettoeffekt på den statliga budgeten. Detta sätt att finansiera SKIs verksamhet innebär dock inte att avgiftsmedlen är direkt tillgängliga för SKI.

För innevarande budgetår, som omfattar 18 månader l juli 1995

- 31 december 1996, uppgår anslaget för SKIs tillsynsverksamhet förvaltningsanslaget till 92 milj. kr. 61 milj. kr. räknat på 12 månader. Av dessa 92 milj. kr. används omkring 52 36 milj. kr. för

104 Ekonomiska resurser

verksamhet med reaktor- och kämämnessäkerhet, 16 10 milj. kr. för verksamhet med kärnavfall, 8 5 milj. kr. för informationsverksamhet, samt 16 10 milj. kr. för verksamhet med safeguards. Anslaget för finansiering av SKIs kämsäkerhetsforskning uppgår för 18 månader till 88 milj. kr. 59 milj. kr. räknat på 12 månader. samma SKI överlämnade i februari 1996 sin anslagsframställning avseende budgetåret 1997 12 månader till regeringen. Enligt anslagsframställningen behövs en resursförstärkning med ca 9 milj. kr., jämfört med det nuvarande anslaget, för att finansiera SKIs tillsynsverksamhet under år 1997. Förvaltningsanslaget skulle i så fall uppgå till totalt 70 milj. kr. För SKIs forskningsverksamhet hemställs om ett anslag på 62 milj. kr. för år 1997. SKI förklarar sin begäran om resursförstärkningar med att utvecklingen i omvärlden förväntas leda till en ökad efterfrågan på SKIs insatser. Enligt SKI kommer ökade att behövas för att undvika resurser en orimlig arbetssituation med överbelastning av myndighetens personal. Som konsekvens budgetpolitiska riktlinjer att statens en av om utgifter överlag skall sänkas, minskades anslaget till SKIs forskningsverksamhet med 13% för budgetåret 1995/96 jämfört med anslaget för året innan. Regeringen har krävt ytterligare minskningar i storleksordningen 4,5% för vart och budgetåren 1997 och 1998. ett av Detta skulle leda till sänkning SKIs förvaltningsanslag med ca 2,7 en av milj. kr. per år, och av anslaget för forskningsverksamhet med ca 2,6 milj. kr. per år. Sammantaget skulle detta innebära en minskning av anslaget för SKIs tillsynsverksamhet med 9% och anslaget för SKIs forskningsav verksamhet med 21% under perioden 1994/95 1996. För att undvika att hamna i situation där man måste friställa personal har mynen digheten, sedan 1995, hållit två tjänster vakanta en inom sommaren kämavfallsområdet och en inom området internationellt sam arbete. Enligt SKI skulle de planerade anslagsnedskämingama leda till att nuvarande mål och riktlinjer för verksamheten måste förändras på väsentliga punkter. Av den resursanalys som SKI göri sin anslagsframställning framgår, att ett antal ändringar av målen måste göras redan vid oförändrad nivå på förvaltningsanslaget. Enligt SKI krävs ingående dialog med regeringen för att klarställa en ändrad inriktning och ambitionsnivå för verksamheten. En ändring av verksamhetsinriktningen och ambitionsnivån måste, hävdar SKI, fastställas oavsett om anslagen för SKIs verksamhet förblir oförändrade eller om de minskas på det sätt regeringen krävt.

Ekonomiska resurser 105

7.2.2 SSI

SSIs tillsynsverksamhet inom kämenergiområdet finansieras genom ett anslagssystem, liknar det som beskrivits för SKI. Kämkraftsföresom tagen erlägger således varje år avgifter till staten. Dessa avgifter är inte direkt tillgängliga för SSI. Också för SSI gäller att ekonomiska resurser ställs till förfogande av regeringen i regleringsbrevet, där även målen för verksamheten anges. För 18 månadersperioden l juli 1995 31 december 1996 uppgår anslagna medel för finansiering SSIs tillsynsverksamhet inom av kämenergiområdet till 25 milj. kr. 16 milj. kr. räknat på 12 månader. Anslagna medel för finansiering den forskning som SSI ansvarar av för inom strålskyddsområdet uppgår för 18 månadersperiod till samma 23 milj. kr. 15 milj. kr. räknat på 12 månader. Som följd budgetpolitiska riktlinjer om att statens utgifter en av överlag skall sänkas, minskades SSIs ekonomiska resurser för kämenergitillsynen med 5% för 1995/96. Regeringen har krävt ytterligare minskningar med sammanlagt 6% för åren 1997 och 1998. Det skulle innebära minskning med 0,5 milj. kr. per år för SSIs en tillsynsverksamhet inom kämenergiområdet. SSI att sådana anslagsnedskämingar skulle få till följd att menar antalet anställda skulle behöva minskas med en person per år. Detta skulle leda till kompetensförlust, störningar i programmet för slutförvaring högaktivt avfall, att regeringen önskad förstärkning av av en av omgivningstillsynen uteblir, m.m. Enligt SSIs uppfattning är det nödvändigt att öka, och inte minska, myndighetens för de verksamheter har anknytning till resurser som slutförvaring av högaktivt kämavfall. Liksom SKI förväntar sig SSI att arbetsbelastning och resursbehov kommer att öka ytterligare. I sin anslagsframställning for budgetåret 1997 har SSI därför begärt en ökning för kärnenergitillsyn med 0,1 milj. kr. i stället för av resurserna den minskning som regeringen kräver. En minskning kostnaderna för forskning med 3% per år enligt av regeringens krav skulle innebära minskning anslagna medel med en av 0,4 milj. kr. Enligt SSIs uppfattning skulle detta medföra ökade problem för strålskyddstillsynen. SSI föreslår därför att anslaget för forskning behålls på nuvarande nivå. SSI att föreslå resursförstärkningari nästa anslagsframställning. avser SSI dessutom att ta kontakt med regeringen för en dialog med avser syftet att regeringen skall tydliggöra den förändrade ambitionsnivå som möjliga besparingar skulle medföra.

106 Ekonomiska resurser

7.3 överväganden

De flesta av de ändringar eller åtgärder som kommittén rekommenderar SKI och SSI att vidta skulle öka myndigheternas effektivitet, vilket t.ex. skulle kunna leda till mindre stress. Kommittén är emellertid bekymrad över att SKI och SSI utsätts för anslagsnedskämingar motiveras som med argumentet att statens finanser behöver förbättras. Kommittén grundar sin oro på följande iakttagelser. Båda myndigheterna, och i synnerhet SKI, har svårt att klara sin av nuvarande arbetsbelastning. Som följd av förändringar i omvärlden kommer båda myndigheterna inom nära framtid att också ställas en inför ökade krav på sin tillsynsverksamhet. Detta gäller särskilt kämavfallsområdet, där man närmar sig ett skede då plats för en lokalisering av ett slutförvar för högaktivt avfall skall bestämmas. Behovet av ökade tillsynsinsatser inom detta område måste kunna tillfredsställas. Kommittén konstaterar att kostnaderna för såväl SKIs SSIs som tillsynsverksamhet inom det kämtekniska området inte har någon nettoeffekt på statsbudgeten, eftersom kostnaderna uppvägs de av avgifter som kärnkraftsindustrin betalar. Det bör också understrykas, att när företagen framhäver behovet krävande och kompetenta av myn-

digheter se avsnitt 2.2, tycks de villiga att betala för detta.

vara

7.3.1 SKI

I sin årsredovisning för budgetåret 1994/95 har SKI påpekat att erfarenheterna från budgetåret visade att SKIs resurser för säkerhetsgranskning och inspektioner är otillräckliga. Kommittén noterar att för budgetåret 1995/96 minskades inte anslaget för SKIs tillsynsverksamhet. De anslagsminskningar som gjordes för budgetåret 1995/96 avsåg enbart SKIs forskningsverksamhet. SKI hävdar att under perioden har vissa uppgifter inte kunnat genomföras på en rimlig ambitionsnivå. Exmpel på sådana uppgifter är enligt SKI granskningen SKBs forskningsprogram FUD-95, deltagande i av möten med berörda kommuner om slutförvaring av använt kämbränsle samt medverkan i EU-arbetet inom områdena kämsäkerhet och kärnavfallshantering. Vidare har forskningsprojekt försenats på grund brist av på resurser och tid. SKI har begärt att regeringen skall öka myndighetens anslag för tillsynsverksamhet med 9 milj. kr. fr.o.m. nästa år, vilket skulle göra det möjligt för SKI att anställa nio medarbetare. nya Som motiv anför SKI att efterfrågan på myndighetens insatser kommer

Ekonomiska resurser 107

att öka under de närmaste åren.

Kommittén är medveten om att kraven på SKI förväntas öka se

avsnitt 2.1.3. Det står även klart för kommittén att genomförandet av många av SKIs uppgifter blivit försenade. Kommittén har emellertid inte gjort någon så ingående analys skulle behövas för att fastställa som om svårigheterna kan lösas enbart genom att tillföra nya resurser. Det kan även finnas brister i effektiviteten inom myndigheten. Utifrån ledamötemas erfarenheter tillsynsverksamhet inom det av kämtekniska området i olika länder är kommitténs intryck att SKIs resurser är knappa, särskilt med hänsyn till att myndigheten inte har tillgång till tjänsterna från en nationell teknisk stödorganisation, s.k. TSO jfr avsnitt 4.2.2. Enligt kommittén bör dess rekommendationer om förändringar av SKIs organisation, och av sättet att utföra tillsynsarbetet, beaktas under de pågående budgetöverläggningama med regeringen. Kommittén uppmanar SKI att fortsätta dialogen med regeringen för att säkerställa att tilldelade mot de mål fastställs för resurser svarar som myndigheten. Kommittén konstaterar att SKI inte har brutit ned sina mål på ett sådant sätt att det är möjligt att mäta de resultat som uppnås inom SKIs olika verksamhetsområden jfr avsnitt 3.3. Om målen var mätbara och nedbrutna på verksamhetsområden, skulle det lättare att göra en vara mer noggrann bedömning av myndighetens effektivitet.

7.3.2 SSI

Kommittén konstaterar att minskningen anslagna medel för SSIs av tillsyn kämenergiverksamhet har medfört sänkt ambitionsnivå för av en kontrollen av låg- och medelaktivt avfall. Förseningar och sänkta ambitionsnivåer inom miljöskyddsområdet kan också bli följden av sådana minskningar. För budgetåret 1997 har SSI hemställt om att anslag för kämenergitillsynen ökas och att anslag för forskningen kvarstår på samma nivå som för 1995/96. Kommittén konstaterar att också SSI väntar sig en ökad arbetsbelastning i framtiden, till följd förändringar i omvärlden. av Som i fallet med SKI är kommittén inte helt övertygad om att SSIs problem kan lösas enbart genom att nya resurser tillförs. Kommitténs rekommendationer om förändringar det sätt på vilket SSI utövar sin av verksamhet bör beaktas under de pågående budgetöverläggningama med regeringen.

108 Ekonomiska resurser

Likaså, i fallet med SKI, kommittén SSI att diskutera som uppmanar sina mål med regeringen for att säkerställa att tilldelade resurser svarar mot de mål som fastställs.

7.4 Rekommendationer om ekonomiska

resurser

Kommittén uppmanar regeringen att

beakta kommitténs rekommendationer under det pågående budgetarbetet och att härvid särskilt uppmärksamma betydelsen av tillgång till externa tekniska stödorganisationer, s.k. TSO, samt

fortsätta dialogen med SKI SSI för att säkerställa att tilldelade - resp. svarar mot de mål som fastställs av regeringen. resurser

8 Svensk myndighetstillsyn på

kärnteknikområdet i inter-

nationellt perspektiv

l Utredningsuppgiften

En kommitténs huvuduppgifter är enligt direktiven att belysa och av bedöma hur den svenska kärntekniska tillsynsverksamheten är anpassad till internationellt accepterade kvalitetskrav och hur den svenska tillsynen fungerar i jämförelse med praxis i andra länder med likartad säkerhetssyn. En granskning det svenska regelsystemet för tillsyn på det av kämtekniska området har gjorts i avsnitt 3.2. Uppgiften här är att beskriva och bedöma hur svensk myndighetstillsyn på kämteknikområdet förhåller sig till internationellt accepterade kvalitetskrav. Kommittén har kommit fram till att den bör beskriva viktigare internationellt accepterade regler för tillsyn på områdena reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. I detta sammanhang använder kommittén begreppet "regler" för såväl formellt bindande konventioner, fördrag och bilaterala överenskommelser som för ickebindande rekommendationer utfärdats internationella organisasom av tioner. På grundval sådana beskrivningar skall kommittén bedöma av svensk lagstiftning och förfaranden i svenskt tillsynsarbete överensom stämmer med internationellt accepterade regler, och hur svensk tillsynsverksamhet står sig, jämfört med tillsyn i andra länder med en likartad säkerhetssyn. Kommittén har begärt att SKI och SSI lämnar redogörelser för relevanta internationella överenskommelser och andra dokument på de nämnda områdena. Båda myndigheterna ombads dessutom att förse tre kommittén med redogörelser för hur den svenska kämtekniska tillsynsverksamheten är anpassad till dessa internationellt accepterade regler och kvalitetskrav. SKIs och SSIs bidrag omfattar områdena reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. Dessa bidrag återges i volym avsnitt 8:2, 8.3 och 8.4.

110 Svensk myndighetstillsyn på...

8.2 Beskrivning av internationellt

accepterade regler

8.2.1 Inledning

Det internationella arbetet att främja säkerhet och strålskydd inom kämtekniska verksamheter sker på flera olika sätt. Här ingår att utarbeta konventioner, fördrag och bilaterala överenskommelser, samt för internationella organisationer och andra fora att arbeta fram rekommendationer. Konventioner och fördrag innebär att undertecknama har åtagit sig att uppfylla vad stadgats i text, medan rekommendationer som resp. inte innebär några sådana formella åtaganden. Exempel på juridiskt bindande internationella instrument är de fördrag som utgör underlaget för medlemsskapet i Europeiska unionen samt överenskommelser inom områdena reaktorsäkerhet, kärnavfallshantering och strålskydd. Rekommendationer utarbetats som internationellt ofta uttryck för internationell samstämmighet eller ger en utgör underlag för nationella eller internationella föreskrifter. Alla sådana internationellt framtagna rekommendationer har det gemensamt att de inte i sig har någon juridisk giltighet. För att bli giltiga i ett land, måste sådana rekommendationer införas lagstiftning eller genom myndighetsbeslut eller genom anslutning till konvention eller ett en fördrag. Som medlem i Europeiska unionen har Sverige skyldighet att följa de rättsregler gäller för unionen. I de fall där Sverige stat har som som anslutit sig till konvention, har Sverige motsvarande skyldighet att en iaktta den för varje konvention gällande besluts- och genomförandeproceduren. Rekommendationer, principer och "consensus-documents", som tagits fram i andra internationella sammanhang, genomförs i Sverige och andra stater efter avgörande från fall till fall.

8.2.2 Reaktorsäkerhet

Sverige undertecknade Kämsäkerhetskonventionen i september 1994 och ratificerade den i september 1995. Konventionen träder i kraft när den har ratificerats av 22 stater, vilka l7 stater har minst kämenergiav en anläggning har uppnått kriticitet i reaktorhärd. Konventionen som en väntas träda i kraft vid slutet år 1996. av

Svensk myndighetstillsyn på... lll

Konventionen har till syfte att stimulera säkerhetshöjande åtgärder över världen samt att upprätta och vidmakthålla effektivt skydd i kämenergianläggningar mot möjliga strålningsfaror. Den uppställer skyldigheter med avseende på den kämtekniska säkerheten som parterna skall efterleva. Uppfyllande av konventionens krav säkerställs genom att parterna förbinder sig att lämna rapporter om det aktuella läget i sina länder vid återkommande möten där dessa nationella rapporter resp. granskas. Andra internationella konventioner som bör nämnas är Konventionen fysiskt skydd kärnämne, Konventionen om tredje parts ansvar om av inom kämenergiområdet Pariskonventionen, Konventionen som kompletterar Pariskonventionen och det Gemensamma protokollet avseende tillämpningen Wienkonventionen och Pariskonventionen, av Konventionen rapportering kämtekniska olyckor samt Konom av ventionen biträde vid kämteknisk olycka eller radiologisk nödom situation. Det finns även överenskommelser SKI har ingått. Exempel är som samarbetsavtal med US Nuclear Regulatory Commission NRC samt Ministry of International Trade and Industry MITI och Science and Technology Agency STA, båda i Japan. Sverige deltar i IAEAs och OECD/NEAs internationella rapportering av incidenter. Dessa rapporteringssystem har upprättats för återföring och utbyte erfarenhet av avseende säkerhetsrelaterade händelser vid reaktorer i de olika medlemsländerna.

8.2.3 Kämavfallshantering

I Kämsäkerhetskonventionen behandlas hantering och förvaring av använt kämbränsle vid reaktoranläggningama. För sådan verksamhet gäller krav på säkerhet, kvalitetssäkring, organisation etc. som samma för drift av reaktorer. Inom IAEA förbereds internationell konvention om säkert en omhändertagande radioaktivt avfall. Denna konvention kommer att av motsvara Kämsäkerhetskonventionen. Utarbetandet av en sådan konvention, bör inkludera använt kämbränsle och militärt avfall, som har starkt stöd av Sverige. Sverige har biträtt Londonkonventionen, förbjuder att radioaktivt som avfall dumpas i havet. I anslutning till konventionen har det blivit klarlagt att användning sådana slutförvar är belägna under av som havsbotten och kan näs från land, som SFR, inte är att betrakta som dumpning.

112 Svensk myndighetstillsyn på...

Strålskydd

Det finns flera internationella organisationer utfärdar organ, m.m. som rekommendationer, riktlinjer och motsvarande dokument strålskydd. om Här bör särskilt nämnas Internationella strålskydds- kommissionen

International Commission on Radiological Protection, ICRP, Inter-

nationella atomenergiorganet International Atomic Energy Agency,

IAEA, EU-kommissionen, FNs internationella arbetsorganisation ILO, de nordiska strålskyddsmyndighetema, FNs vetenskapliga strål-

ningskommitté Scientific Committee Effects of Atomic Radiation,

on UNSCEAR samt den amerikanska arbetsgruppen for biologiska effekter av joniserande strålning BEIR. Det finns dessutom ett antal konventioner som täcker frågor intresse for SSI. av Under de senaste 60 åren har ICRP utgjort det viktigaste internationella organet för vägledning i strålskyddsfrågor. ICRP utfärdar rekommendationer är allmänt eller principiellt hållna och som som vanligen måste tolkas innan de kan tillämpas i det praktiska arbetet. En viktig publikation från ICRP under tid utgör 1990 års senare ICRP-rekommendationer, ICRP-publikation 60. I denna publikation redovisas det övergripande synsätt ligger till grund för de som rekommendationer, riktlinjer etc. andra internationella t.ex. som organ, IAEA och OECD/NEA, utfärdar inom strålskyddsområdet. Det viktigaste EU-direktivet inom strålskyddsområdet är Grundläggande säkerhetsnonner for strålskydd eng.: Basic Safety Standards for Radiation Protection. Detta direktiv har nyligen reviderats, delvis för att beakta rekommendationerna i ICRP-publikation 60. Flera av de konventioner nämnts i detta kapitel behandlar som strålskyddsfrågor. Ett exempel är Kämsäkerhetskonventionen, i vilken ALAILÅ-principen uttryckligen har skrivits in. Oslo/Paris-konventionen och Helsingforskonventionen behandlar förorening av miljön från kämtekniska anläggningar. Från de flesta svenska kämtekniska anläggningar förekommer utsläpp i sådana vatten som omfattas av dessa konventioner.

överväganden

8.3. 1 Allmänt

Kommittén konstaterar att Sverige har ratificerat eller anslutit sig till ett antal internationella konventioner inom områdena reaktorsäkerhet, kämavfallshantering och strålskydd. Sverige har dessutom ingått

Svensk myndighetstillsyn på... 113

bilaterala överenskommelser med andra länder. Kommittén har konstaterat att såväl SKI som SSI i väsentlig utsträckning medverkar i arbete initieras inom IAEA och som OECD/NEA. Hos dessa två internationella organisationer röner deras medverkan stor uppskattning. Särskilt erkänt är deras kunnande i samband med utarbetandet internationellt accepterade riktlinjer och av rekommendationer eller redovisningar det aktuella kunskapsläget av inom olika områden. Genom sådan medverkan säkerställer Sverige att svenska föreskrifter och svensk tillsynspraxis överensstämmer med internationellt framtagna riktlinjer. Som medlem EU erkänner och tillämpar Sverige rättsakter som av unionen antar och utfärdar.

8.3.2 Reaktorsäkerhet

SKI har granskat svensk lagstiftning och tillsyn på kämsäkerhetsområdet i förhållande till IAEAs Safety Fundamentals-dokument "Safety of Nuclear Installations". SKIs slutsats är att svensk lagstiftning och det svenska systemet för tillsyn överensstämmer med de principer som kommit till uttryck i IAEA-dokumentet volym avsnitt 8.2.2. Kommittén instämmer i denna slutsats. De kriterier och principer för säkerhet formulerats i detta Safety som Fundamentals-dokument har till stor del återgivits i Kämsäkerhetskonventionen. De kommer till följd härav att bli juridiskt bindande i Sverige, när konventionen träder i kraft. Av den nyss nämnda granskningen det svenska systemet för tillsyn framgår, att Sverige följer av konventionens säkerhetskrav. När SKI bedömt de svenska reaktoremas säkerhet, eller fastställt säkerhetskrav för dem, har myndigheten grundat sina beslut på internationellt accepterade kriterier och riktlinjer. SKI har till exempel använt de generella konstruktionskriteriema i amerikansk lagstiftning utgångspunkt för säkerhetskraven för de svenska reaktorema. De som slutliga säkerhetsanalyser ligger till grund för driftstillstånden för som reaktorema har tagits fram i enlighet med den amerikanska myndighetens, USNRC, Standard Review Plan. Vid nyligen gjorda bedömningar säkerheten vid de svenska av reaktorema, infor beslutet i december 1995 att tillåta Oskarshamn som l att återuppta driften, har SKI utgått från riktlinjer som nyligen publicerats IAEA för utvärdering säkerheten hos reaktorer av av av olika konstruktionsgenerationer.

114 Svensk myndighetstillsyn på...

Det står klart för kommittén att det svenska systemet for reaktorsäkerhet allmänt betraktas väl utvecklat, och att Sverige är ett som ledande land i det internationella arbetet med att utveckla tillsynen inom reaktorsäkerhetsområdet. Mot bakgrund av de iakttagelser kommittén har gjort, såväl i som detta avsnitt i tidigare delar detta betänkande, drar kommittén som av slutsatsen att svensk lagstiftning och svensk tillsynspraxis inom reaktorsäkerhetsområdet överensstäm mermed internationelltaccepterade regler.

8.3.3 Kämavfallshantering

Kommittén konstaterar att det pågår utveckling internationella en av regler inom kärnavfallsområdet samt att Sverige är aktivt i denna utveckling och när det gäller att genomföra sådana regler i praktiken. Följande exempel illustrerar situationen. Som kommittén tidigare redovisat är 1994 års kärnsäkerhetskonvention relevant även för omhändertagandet kämavfall. av Sverige medverkar aktivt i IAEAs arbete med att formulera en internationell konvention om kärnavfallshantering. Kommittén noterar att SKI och SSI ligger väl framme i det internationella erfarenhetsutbytet och diskussionerna rörande omhändertagande kämavfall. Det av står även klart för kommittén att det svenska programmet för omhändertagande av kämavfall är väl utvecklat, samt att det svenska programmet kan ett de mest avancerade i världen. vara av Mot bakgrund av dessa iakttagelser drar kommittén slutsatsen att svensk lagstiftning och svensk tillsynspraxis på kärnavfallsområdet överensstämmer med internationellt accepterade regler.

8.3.4 Strålskydd

Kommittén konstaterar att när det gäller strålskydd har Sverige ratificerat eller undertecknat ett antal internationella konventioner, exempelvis Oslo/Paris- och Helsingforskonventionema. Uppfyllandet av kraven i Kämsäkerhetskonventionen säkerställs, vad strålskyddet beträffar, flera SSI-föreskrifter. genom Det viktigaste internationella organet för vägledning rörande strålskydd är ICRP. Sverige har, initiativtagarna, aktivt som en av medverkat i ICRPs arbete, och SSI deltar fortlöpande med stöd och expertkunnande. Kommittén konstaterar att svensk lagstiftning överens-

Svensk myndighetstillsyn på... 115

stämmer med ICRPs publikation 60. Detta dokument ligger till grund för strålskyddsrekommendationer, riktlinjer etc. som ges ut av internationella organ. Tidigare i detta betänkande har kommittén konstaterat att under nästan ett århundrade har rekommendationerna om strålskydd byggt på det internationella forskarsamhällets slutsatser. SSI använder ICRPs rekommendationer utgångspunktema för de inhemska som en av

föreskrifterna om strålskydd avsnitt 3.2.2.

På basis av ovanstående överväganden drar kommittén slutsatsen att svensk lagstiftning och tillsynsverksamhet överensstämmer med internationellt accepterade riktlinjer på strålskyddsområdet.

8.3.5 Slutsats

För att få grund för jämförelsen mellan kämteknisk tillsynsverken samhet i Sverige och i utlandet har kommittén tagit fram material som beskriver hur motsvarande tillsynsverksamhet utövas i andra länder, särskilt i Finland, Frankrike och USA jfr volym kapitel 9. På basis av dessa beskrivningar, kommittéledamötemas erfarenheter från tillsynsverksamhet i olika länder, samt med beaktande av de iakttagelser som gjorts vid granskningen, drar kommittén slutsatsen att svensk tillsynsverksamhet på det kärntekniska området utövas på ett tillfredsställande sätt, jämfört med praxis i andra länder med en säkerhetssyn som liknar den svenska.

/rhx

ü

Kommittédirektiv

Dir. 1994:21

Internationell granskning av den svenska tillsynsverksamheten på reaktorsäkerhets- och kärnavfallsområdet

Dir. 1994:21

Beslut vid regeringssammanträdeden 10 mars 1994

Sammanfattning av uppdraget

En internationell granskningsgrupp, i form av en kommitté, skall tillkallas för att granska och värdera kvaliteten i den svenska tillsynen av reaktorsäkerhetenoch av omhändertagandet,hanteringen och förvaringen av kärnavfall. Granskningen skall främst syfta till att belysa och bedöma hur tillsynsmyndigheternas tillsyn inom reaktorsäkerhets och kämav- fallsomrâdena fungerar i praktiken, hur den svenska kämtekniska tillsynsverksamheten är anpassadtill svensk lagstiftning och internationellt accepterade kvalitetskrav, hur myndigheternas organisation, kompetens, utbildning, forsknings- program och resurser i övrigt anpassats till tillsynsmâlen, huruvida de ekonomiska resurserna utnyttjas ett effektivt sätt, hur rollerna fördelats och vilka förhållanden som råder mellan till- synsmyndighetemaoch tillståndsinnehavarnaoch hur den svenskatillsynen fungerar i jämförelse med praxis andra länder i med likartad säkerhetssyn. Granskningsgruppen skall även ge förslag till förändringar på de områden där den identifierat att svensk tillsynsverksamhet kan eller behöver förbättras.

118 Bilaga I

Bakgrund

Statens kämkraftinspektion SKI föreslog i sin fördjupade anslagsframställan för budgetåren 1992/93-1994/95 att förtroendet för och kvaliteten i SKI:s tillsynsarbete ytterligare skulle kunna förbättras om SKI genomgick en öppen och oberoende kvalitetsgranskning av verksamheten. Regeringen uppdrog mot bakgrund av detta SKI i regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 att senast under budgetåret 1994/95 lämna förslag till hur en sådangranskning skulle kunna genomföras och vilka nationella och internationella organ som skulle kunna medverka granskningen. i SKI redovisade hösten 1993 förslag till uppläggning av en internationell kvalitetsgranskning av den svenska tillsynen inom områdena reaktorsäkerhet och säkerhetvid kämavfallshantering. Tillsynsansvaret reaktorsäkerhets-och kämavfallsområdet åvilar både SKI och Statens strålskyddsinstitut SSI inom respektive kompetens- och ansvarsområden. Det är därför angeläget att en granskning av tillsynen avser såväl SKI:s som SSI:s verksamheter. Både SKI och SSI har fått i uppgift att i sina årsredovisningar göra en effektvärdering av verksamheten. Det är inte helt enkelt att genomföra en effektvärdering av tillsynsverksamheteninom reaktorsäkerhets-och kärnavfallsområdenaeftersom det âr svårt att hitta enkelt mätbaraeffektindikatorer. En granskning genomförd av en internationellt sammansatt, oberoende granskningsgrupp skulle till viss del kunna ersätta en sådaneffektvärdering eftersom den skulle kunna ge ett kvalitativt mått på hur verksamheten bedrivs i jämförelse med liknandeverksamheterutomlands. En upprepning av en sådangranskning med regelbundna mellanrum skulle också medge en möjlighet att följa utvecklingen inom verksamhetsområdet. En internationellt betonad granskning av tillsynsverksamheten kan ses som ett värdefullt bidrag till att bedöma den totala säkerheteni det svenska kämenergiprogrammet och samtidigt bidra till regeringens och myndigheternas prioriteringar i verksamhets- och budgetplaneringen. För närvarande pågår ett intensivt arbete med att få till stånd en konvention om säkerhetenvid kämtekniska anläggningar. En viktig del i uppbyggnaden av denna konvention kommer att vara konventionsstatemas möjlighet att för omvärlden visa hur och att man lever upp till konventionens krav. Ett verktyg som diskuteras är att konventionsstatema accepteraren internationell granskning s.k. peer review av sin verksamhet säkerhetsområdet.Genomförandet av en granskning av reaktorsäkerhetsoch kämavfallstillsynen i Sverige ligger således rätt i tiden i förhållande till arbetet med konventionen och kan ge exempel hur en sådangranskning skulle kunna genomföras inom konventionensram.

Bilaga 1 119

Granskningens inriktning

Uppdraget innebär att en oberoende grupp av svenskaoch internationella experter skall granska och värdera kvaliteten i de svenska myndigheternas tillsynsverksamhet inom områdena reaktorsäkerhet och kämavfall. Experterna skall ha egen direkt erfarenhet från de verksamheterde granskar eller motsvarande erfarenheter från liknande säkerhetsinriktad verksamhet. Expertgruppens bedömningar av myndigheternas tillsynsarbete bör väga samman de olika deltagarnas expertis. Granskningen skall inte ses som en regelrätt inspektion av att myndigheternas tillsyn följer vissa uppställda luav. Den skall i stället, så långt detta är möjligt ses som en jämförelse av svenskt tillsynsarbete med den internationella samstâmmighet som finns om effektiv tillsyn och som delvis dokumenterats och publicerats som internationella riktlinjer genom bl.a. Internationella atomenergiorganet IAEA. Granskningen syftar också till att ge ytterligare tillfälle till utbyte av erfarenheter med likvärdiga tillsynsorgan i andra länder och i Sverige. Granskningen skall genomföras så att regeringen och myndigheterna ges en objektiv bedömning av hur svenskt tillsynsarbete på kämteknikområdet står sig i jämförelse med internationella riktlinjer och praxis i andra länder. Med utgångspunkt från bl.a. nationell lagstiftning och tillämpade administrativa rutiner bör det vidare bedömas vilken kvalitet myndigheternas inspektioner, utredningar och analyser uppnår och vilka möjligheter myndigheterna har att genomdriva sina krav. l denna bedömning skall myndigheternas valda tillsynsstrategi, befintliga kompetens och tillgängliga resurser vägas in. Bedömningen bör också innefatta myndigheternas föreskrifter och rekommendationer och hur dessa följs upp i tillsynsarbetet. Vidare bör granskningsgruppen belysa hur myndigheternas forskningsprogram återkopplas till tillsynsverksamheten.

Riktlinjer för granskningen

Den allmänna utgångspunkten för granskningen skall vara att analysera de redovisade områdena och att jämföra resultaten från värderingen av den svenska tillsynsverksamheten med internationella erfarenheter och internationellt accepterade rekommendationer om tillsyn inom det kämtekniska området. Granskningen skall inte omfatta frågor om beredskap mot kämtekniska olyckor. Det bör dock stå granskningsgruppen fritt att ta upp andra frågor än dem som tidigare angetts. Granskningsgruppen skall beakta regeringens direktiv dir. 1985:5 till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsarbetets inriktning. Gruppen skall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv dir. 1988:43 angåendeEG-aspekter utredningsverksamheten. i

120 Bilaga 1

Granskningsgruppen skall vid granskningsuppdragets fullgörande nära samrådamed SKI och SSI. Gruppen bör vidare samrådamed andra berörda myndigheter, organisationer och företag. Granskningen skall bedrivas så att den kan redovisas före den i januari 1995.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm I994

Bilaga 2

Förkortningar

ALARA Så låga stråldoser är rimligt möjligt som

As Low As Reasonably Achievable

ASAR Lägesredovisningen säkerheten av

As Operated Safety Analysis Report

ASKBAS Utländsk databas för registrering av händelser och omständigheter vid kämtekniska anläggningar BEIR USAs arbetsgrupp for biologiska effekter av joniserande strålning Working Biological Effects of group on

Ionising Radiation

CLAB Centralt Lager för Använt Bränsle FoU Forskning och Utveckling FUD Forskning, Utveckling och Demonstration IAEA Internationella Atomenergiorganet

International Atomic Energy Agency

ICRP Internationella strålskyddskommissionen

International Commission on Radiological

Protection

ILO FNs internationella arbetsorganisation

International Labour Organization of the UN

KTH Kungliga Tekniska Högskolan LER Rapportering händelser och omständigheter av vid kämtekniska anläggningar

Licensee Event Report

MAAS Myndigheternas Arbetsgrupp för Avfall till SFR-l

MKB Miljökonsekvensbeskrivning

MTO Människa, Teknik, Organisation

122 Bilaga 2

OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Organization for Economic Co-operation and Development OECD/NEA OECDs kämenergiorgan OECD Nuclear Energy Agency PSA Probabilistisk säkerhetsanalys

Probabilistic Safety Analysis

SFR Slutförvar for Radioaktivt driftavfall SKB Svensk Kämbränslehantering AB SKI Statens kämkraftinspektion SKI FS SKIs Författningssamling SSI Statens strålskyddsinstitut SSI FS SSIs Författningssamling STAGBAS SKIs databas för registrering händelser och av omständighetervidkämtekniskaanläggningar STF Säkerhetstekniska Föreskrifter TSO Teknisk stödorganisation

Technical Support Organization

UNSCEAR FNs vetenskapliga strålningskommitté

United Nations Scientific Committee the

on

effects of Atomic Radiation

USNRC USAs kämsäkerhetsmyndighet

United States Nuclear Regulatory

Commission

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur gâr det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapeti Norden . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. Vem bestämmer vad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen 1996.UD. 30.Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. - Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelareinför regeringskonferensen 1996.UD. 3 .Attityder och lagstiftning i samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och IT-användningbland bam och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + . - Om järnvägenstrañkledning m.m. K. 35 Kriminalunderrättelseregister . . 10.Forskningför vár vardag.C. DNA-register. Ju. 11. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U.

tvá- och trehjuliga motorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN familjeár. S. :s 12.Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38 Nationalstadsparker.M. . svårigheter.Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpá 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. ñnansmaktens omrâde.Fi. 41. Statens maritima verksamhet.Fö. 15.Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42.Demokrati och öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. . utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen. rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättre trafik med väginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället. Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainable Homes in an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNational Report for HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. 51.Gnindläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 2 Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. . verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamâlet i detaljplan.M. 1993firs universitets-och högskolereform.U. 53 Kalkning av sjöar och vattendrag.M. . 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsomráden. S. inflytande,delaktighetoch ansvar. U. 55Sverige, framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. Pâ väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen 1996. UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret. Fö. 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. 86.Utvecklad samordninginom det civila försvaret

En principdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

EU 96-kommitténs erfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju.

utvidgningens effekter den gemensamma 88. Kameraövervakning. Ju.

jordbrukspolitiken. UD. 89.Samverkanmellan högskolanoch de småoch

6l.Olika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellan stora och smâ stater i EU. 90. Sammanhâlletstudiestöd.U.

UD. 91. Den privata värdens omfattningoch framtida

62. EU, konsumenterna och maten ersättningsformer En översynav - de nationella Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster.S. - taxorna 63. Medicinska undersökningari arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn av - 93. Ny yrkestrafiklagstiftning. K. Socialförsäkringens administration.S. 94. Nationell teleadresskatalog. K.

65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96. Strukturförändringoch besparing. 66. Utvärderat personval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67. Medborgerliginsyn i kommunala entreprenader. inom försvarsmaktens ledningsorganisation.Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter 68. Några folkbokföringsfrâgor.Fi. reform. Fö. Utvärderingav en 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkan mellanhögskolanoch näringslivet.N. effekternaav LEMO-reformen. Fö. 71 Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån . och landsbygd.ln. LEMO-reformens avveckling personal.Fö. av 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister.S. 100.Ett nytt system för skattebetalningar. Del A.

73. Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. Ett nytt systern för skattebetalningar.Del B.

Volym l En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. Swedish NuclearRegulatory Activities. och bilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment. M. 101. Kärnavfall teknik och platsval. KASAMs - - 74. Svenskkärnteknisk tillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUD-Program 95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar. U. - - 74. Swedish NuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad

Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75. Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del 1 och2. M.

76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, 104. Konsumentskydd elmarknaden.C. — formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105. Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77. Utländska försäkringsgivaremed verksamheti 106. EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionala möten av 78. Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser, möjligheter, utan - 79. Översyn av revisionsreglerna.Fi. problem. Sammanfattning seminariumi av ett 80. Viktigt meddelande. november 1995.UD.

RadioochTV i Kris och Krig. Ku. 108. Konsumenterna och miljön. C.

81. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 109.Fran ákerlottertill Paradis ett delbetänkande - 82. En översyn av luft sjö- och spártrafikens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angående överlâtelseroch tomträttsupplåtelser av 83. Allmänt pensionssparande. S. vissa högskolefastigheter. Fi.

84. Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden - 85. Egon Jönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomrádet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrâdet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll .Bevakad övergång. Åldersgränserför ungaupp till 30 år. C 112. Integrering av miljöhänsyninom den statliga förvaltningen.M. 113.En allmän och aktiv försäkringvid sjukdomoch rehabilitering.Del l och 2. S. 114.En körkortsreform. K. 115. Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatteutredningen. Fi. 117.Expertrapporter frán Skatteväxlingskommittén. Fi. 118.Station StockholmNord. K. 119. Lättnadi dubbclbeskattningen mindre av företags inkomster. Fi. 120.Högskolani Malmö Slutbetänkande. U. - 121.Spar, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 122.Kunskapssyn och samhällsnyttai hantverkscirklar och hantverksutövande. U. 123.Iakttagelseroch förslagefter omstruktureringen av försvarets ledningoch stöd. Fö. 124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Del Förslag till nationellt handlingsprogram. Del 2. Miljörelateradehälsorisker. Del 3. Aktörer och verktyg för att minska den miljörelateradeohälsan.S.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU och Sverige från Kiruna till Malmö.

- Mössoch människor.Exempelpå bra Sammanfattning fyra regionalamöten av

1995-96.106 IT-användningbland bam och ungdomar. 32 Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, - Justitiedepartementet problem. Sammanfattning av ett seminariumi

november1995. 107 Kriminalunderrättelseregister

DNA-register. 35

Försvarsdepartementet

Elektroniskdokumenthantering.40 Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier Presumtionsregelniexpropriationslagen.45 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Förbud mot vapen pá allmänplats m.m. 50 försäkringar. 18 Utvärderatpersonval.66 Statensmaritimaverksamhet.41 Ekobrottsforskning.84 Tredimensionellfastighetsindelning.87 Finansieringen det civila försvaret. 58 av

Utveckladsamordninginom det civila försvaret Kameraövervakning.88 och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s interna spelreglerinför En uppföljning av genomfördaförändringar regeringskonferensen 1996. 4 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelareinför regeringskonferensen 1996. 5 Utvärdering av en reform. 97 Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns Vem styr försvaret Utvärdering av erfarenheter av arbeteti EU. 6 effekterna av LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och Avveckling medinlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 LEMO-reformensavveckling av personal.99 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter EU:s sjätte iakttagelseroch förslag efter omstruktureringenav av försvaretsledningoch stöd. 123 utvidgning. 15

Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar,

Socialdepartementet

utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. 37 rättigheteri EU. 16 Kooperativamöjligheteri storstadsområden. 54 Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs Försäkringskassan Sverige Översyn bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19 - av

Socialförsäkringens administration.64 Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 EU-ländersförslagoch debattinför Allmänt pensionssparande. 83 regeringskonferensen 1996. 24 EgonJönsson en kartläggning av lokala Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament samverkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.85 och offentlighet i EU. 42 Den privata vårdensomfattning och framtida Jämställdheten i EU. Spelregleroch ersättningsformer En översynav de nationella verklighetsbilder.43 — taxoma för läkareoch sjukgymnaster.91 Europapolitikenskunskapsgnmd. En allmän och aktiv försäkringvid sjukdomoch En principdiskussionutifrån rehabilitering.Del 1 och 2. 113 EU 96-kommitténserfarenheter.59 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och Barnkonventionenoch utlänningslagen.115

Miljö för en hållbar hälsoutveckling. utvidgningenseffekter på den gemensamma Del Förslagtill nationellthandlingsprogram. jordbrukspolitiken. 60 Del 2. Miljörelateradehälsorisker. Olika länder olika takt. Om flexibel integration - Del Aktörer och verktyg för minskaden och förhållandetmellan och smâ i EU. att stora stater miljörelateradeohälsan.124 61

EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminariumi

april 1996.76

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Kommunikationsdepartementet Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning.

20 Omjärnvägenstrafikledning m.m. 9 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför vid universitetoch högskolorefter 1993års tvá- och trehjuliga motorfordon. ll universitets-och högskolereform.21 Bättre trafik med väginformatik. 17 Inflytandepå riktigt Om elevers rätt till Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 inflytande, delaktighetoch ansvar. 22 Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 En strategiRörkunskapslyftoch livslångt lärande.27 Enskilda vägar. 46 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden En översynav luft- sjö- och spártrañkens 1990-talet.28 tillsynsmyndigheter.82 Forskningoch Pengar.29 Ny yrkestrañklagstiftning.93 Högskolai Malmö. 36 Nationell teleadresskatalog. 94 Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Botniabanan.95 individ och lokalsamhälle.47 En körkortsreform 114 Värden i folkhögskolevärlden.75 StationStockholmNord. 118 Sammanhälletstudiestöd.90 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 - Finansdepartementet Att främja donationertill universitet

och högskolor. 105 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Högskolani Malmö Slutbetänkande. 120 svârigheter.12 - Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Budgetlag regeringensbefogenheter - och hantverksutövande.122 finansmaktensområde. 14

Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. Jordbruksdepartementet brottsbalken.30 Översyn Offentlig djurskyddstillsyn.13 av skatteflyktslagen. Reformeratförhandsbesked.44 EU, konsumenternaoch maten

Förväntningaroch verklighet. 62 Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst.57 - Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 iSverige. 65 Några folkbokföringsfrågor. 68

Utländskaförsâkringsgivaremedverksamheti

Arbetsmarknadsdepartementet

Sverige. 77 Översyn revisionsreglerna.79 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + av Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. 81 Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - Ett för skattebetalningar. Del A. alternativoch förslag.5 1 nytt system Ett för skattebetalningar. Del B. Sverige,framtiden och mångfalden. 55 nytt system Författningsförslag,författningskommentarer På väg mot egenföretagande. 55

och bilagor. 100 Vägar in i Sverige.55

Från âkerlottertill Paradis delbetänkande Hälften vore nog om kvinnor och män - ett från Utredningen universitetsfastigheter 90-ta1etsarbetsmarknad.56 om m.m. Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 angåendeöverlátelseroch tomträttsupplåtelserav

vissahögskolefastigheter.109

Kulturdepartementet

Artikel 6 i Europakonventionen och skatteutredningen.116 Från massmediatill multimedia - Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén. 117 att digitaliserasvensktelevision.25

Lättnadi dubbelbeskattningen mindreföretags Viktigt meddelande. av inkomster. 119 Radiooch TV Kris och Krig. 80 i

Inför ett Svensktkultumät IT och framtiden -

Utbildningsdepartementet inom kulturomrádet.110

Den nya gymnasieskolan hur gär det l - Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för e" hållbar uweckling‘ Kartläggningoch analysav denoffentliga sektorns

De 1 °ch 2 G31

upphandling av varor och tjänstermed

Integrering av miljohansyn inom den statliga

miljöpåverkan 23 forvahmngen 112 ShapingSustainableHomes an Urbanizing World. SwedishNationalReport for HabitatII. 48 Regler för handelmedel. 49 Kompetensoch kapital + bilaga. 69 Samverkanmellan högskolanoch näringslivet.70 Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelningoch finansiering. 78 Samverkan mellanhögskolanoch de småoch medelstora företagen.89

Civildepartementet Fritid i förändring. Om kön och fördelningav fritidsresurser.3 Forskning för vâr vardag.10 Attityder och lagstiftningi samverkan + bilagedel. 31 Konsumentskyddpá elmarknaden.104 Konsumenterna och miljön. 108 Bevakadövergång. Åldersgränserför ungaupp till 30 år. 111

Inrikesdepartementet Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch landsbygd. 71

Miljödepartementet Batterierna en laddad fråga. 8 - Nationalstadsparken38 Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelateradforskning. 39 Preciseringav handelsändamålet i detaljplan.52 Kalkning av sjöaroch vattendrag 53 Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym l En granskning.73 - Swedish NuclearRegulatory Activities. Volume 1 An Assessment. 73 - Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 - Faktaredogörelser.74 SwedishNuclear Regulatory Activities. Volume 2 Descriptions.74 lT i miljöarbetet. 92 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs yttrandeöver SKBsFUD-Program 95. 101

FRITZES

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX 08-20 502x, TELEFON 08-690 919o

-ISBNL91-38-20338-.3

. , S; . 7