Statens ändamålsfastigheter : principer för förvaltning och hyressättning : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

LMM h

Statens offent11ga . utredmngar - 1996: 187 Finansdepartementet

Statens

ändamåls-

fastigheter

Princip får förvaltning

och

hyressättning

Delbetänkande

av Utredningen om utvärdering av

Byggnadsstyrelsens ombildning m.m.

Stockholm I996

.§01 Ccc

Krim

f

ö Statens offentliga utredningar WW 1996:187

Eg Finansdepartementet

ändamåls-

Statens

fastigheter

för

Principer förvaltning

och hyressättning

Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara pâ remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-204754 Stockholm 1996 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen

för

Finansdepartementet

Den 29 februari 1996 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera ombildningen av Byggnadsstyrelsen. I uppdraget ingick att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa syftena uppnåtts, peka eventuella brister och lämna om förslag till förändringar. Direktiven redovisas i bilaga Riksgäldsdirektör Thomas Franzén utsågs den 12 mars 1996 till särskild utredare och docent Hans Lind till utredningens sekreterare. I arbetet med detta betänkande har som sakkunnig deltagit docent Håkan Bejrum, Kungliga Tekniska högskolan. Docent Tore Elling- Handelshögskolan och professor Hans Wijkander, Stockholms sen, universitet t.o.m. 1996-10-31 har varit knutna till utredningen som experter. En slutrapport från utredningen ska redovisas före utgången av juni 1997. Tidigt i utredningsarbetet visade det sig att hanteringen av statens ändamålsfastigheter var ett område där det fanns konflikter och oklara punkter. Utredningen har därför valt att prioritera detta område och i det delbetänkande som nu överlämnas behandlas de organisatoriska formerna for det statliga ägandet av ändamålsfastigheter, vilka hyressättningsprinciper som bör gälla mellan statliga myndigheter och statliga fastighetsägare samt hur styrningen av lokalanskaffning bör vara utformad.

Stockholm i december 1996

Thomas Franzén

/Hans Lind

Innehåll

Inledning Utredningens direktiv 9 Utredningens arbete 10 1.3 Sammanfattning utredningens överväganden av och förslag ll

2 Omorganisationens bakgrund och innebörd 19 2.1 Före omorganisationen 19 2.2 Dagens struktur 20

3 Resultat från gjorda utvärderingar 25 3.1 Utvärdering avvecklingsprocessen 25 av 3.2 Statens lokalförsörjningsverks utvärderingar 26 3.3 Riksdagens revisorers analys 30 3.4 "Effektivare försvarsfastigheter" 31 3.5 "Statens mark" 32

4 Ändamålsfastigheter: En precisering 35

4.1 Inledning 35

4.2 Ändamålsfastigheter kontra generella fastigheter

placeringsfastigheter 36

4.3 Ändamålsfastigheter enbart ut hyresgästen/

brukarens perspektiv 38 4.4 Gradskillnader och påverkbarhet 39

5 Bör staten äga ändamålsfastigheter 41 5.1 Teoretisk bakgrund 41 5.2 Tillämpning på fastighetsområdet 42 5.3 Vikten effektivitet och konkurrens 44 av

6 Att skilja ägande från brukande 47 6.1 Motiven till uppdelning 47 en 6.2 Problem med uppdelning 49 en Förslag

6 Innehåll

Kontraktsutformning och hyressättning för ändamålsfastigheter 53 7.1 Inledning 53 7.2 Grunddragen i den föreslagna modellen 54 7.3 Markhyra 56 7.4 Kapitalkostnader för byggnaderna 58 7.4.1 Ingångvärden 58 7.4.2 Avkastningskrav och riskfördelning 58 7.4.3 Avskrivningstider och hyresförlopp 61 7.5 Drift- och underhållskostnader 65 7.6 Fastighetskostnader i avvecklingssituationer 66 7.6.1 Byggnaders restvärden och värde i alternativ användning 66 7.6.2 Några budgettekniska aspekter 67 7.6.3 Leder förslaget till att rätt anläggningar läggs ned 68 7.7 Vad händer om byggnader blir mer attraktiva för alternativ användning 69 7.8 Avslutning 70 Bilaga till kapitel Ett exempel kontraktsutformning för ett universitet 73

8 Inriktning och organisation bolag/verk av som förvaltar ändamålsfastigheter 79 8.1 Inledning och bolagen/verkens allmänna målsättning 79 8.2 Statliga bolag eller statliga verk 80 8.3 Soliditet i de enheter som förvaltar ändamålsfastigheter 82 8.4 Bedömning av effektivitet 84 8.5 Bolags- och verksstruktur 84

8.6 överväganden rörande de enskilda bolagen/verken 86

8.6.1 Fortifikationsverket 86 8.6.2 Statens fastighetsverk 87 8.6.3 Akademiska Hus 88 8.6.4 Vasakronan 90 8.7 Avslutning 91

9 Styrning av myndigheternas anskaffning av lokaler 93 9.1 Inledning 93

9.2 Rollfördelning mellan myndighet och regering/riksdag:

Principiella aspekter 94 Svårighet att styra genom granskning enskilda fall av

Innehåll 7

9.4 Förslag till system för styrning som del i budget-

processen 9.5 Vikten osäkerhetsanalys 100 av

10 Konsekvensanalys och kommande utredningsarbete 101 10.1 Konsekvenser utredningens förslag 101 av 10.2 Inriktningen det fortsatta arbetet 102 av

Bilagor 1 Utredningens direktiv 105

2 Hyressättningsprincip enligt reformens förarbeten 111

l Inledning

1.1 Utredningens direktiv

En genomgripande förändring av organisationen för förvaltning av statens fastigheter och lokaler genomfördes under 1993. Byggnadsstyrelsen awecklades och istället bildades två aktiebolag, Vasakronan och Akademiska Hus, samt två nya myndigheter, Statens fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Parallellt med detta blev varje myndighet ansvarig för sin egen lokalförsörjning. Under 1994 ombildades Fortiñkationsförvaltningen till Fortifikationsverket med uppgift att förvalta fastigheter inom försvarets område. Dessa förändringar var grundade på ett antal riktlinjer som beslutades av riksdagen 1991 prop. 1991/ 1992:44, bet. 1990/91 :FiU8, rskr. 1991/922107:

I Fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukandet av lokaler och mark. I En mer rättvisande bild skall ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. I Fastighetsförvaltningen skall bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. I Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas etter olika fastigheters särart. I Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. I Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsforrnen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. I De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör, oavsett nuvarande förvaltare, omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform.

10 Inledning SOU 1996: l 87

Förändringen av organisationen hade två syñen:

I att uppnå en effektivare lokalförsörjning I att uppnå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning.

I februari 1996 fattades beslut att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en utvärdering den omorganisation av som skett av statens fastighetsförvaltning. Utredaren fick till uppgift att:

belysa om syftena med ombildningen har uppnåtts, analysera konsekvenserna av ombildningen, peka på de eventuella brister som uppstått och lämna förslag till förändringar.

Utredningsuppdraget formulerades på följande sätt:

"En särskild utredare tillkallas för att genomföra en samlad utvärdering av ombildningen, i första hand om avsedda syften och resultat har uppnått. Utvärderingen bör ske mot bakgrund av de riktlinjer som riksdagen slagit fast. Om utvärderingen visar att effekterna avviker från statsmakternas intentioner med ombildningen skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder. Utvärderingen skall bl.a. inriktas statsfinansiella effekter samt marknadseffekter och hyressättningsprinciper. Utredaren skall vara fri att belysa även andra områden eller frågeställningar som är av betydelse för att kunna göra en samlad bedömning av ombildningens statsfrnansiella effekter eller som av andra skäl bör utvärderas."

Slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997. I diskussioner våren 1996 med finansdepartementet framkom önskemål om att utredningen snarast möjligt skulle presentera en delbetänkande om statens ändamâlsfastigheter. Denna prioritering speglar att konsekvenser för ex. hyressättning av skillnader mellan olika typer av lokaler inte analyserats tillräckligt i tidigare utredningar, där de institutionella

formerna för statens fastighetsförvaltning stått i centrum.

1.2 Utredningens arbete

Utredningen har arbetat enligt tre parallella linjer. Den första har rört grundläggande principer. Beslut vilka fastigheter staten ska äga om

Inledning 11

och hur dessa ska förvaltas bör vara grundade på klara principer. Vår bedömning är att när det gäller ändamålsfastigheter var dessa principer inte tillräckligt genomarbetade när omorganisationen av statens fastighetsförvaltning genomfördes. Den andra linjen har varit att genom intervjuer med representanter för ett betydande antal berörda intressenter få grepp om vad som uppfattas fungera bra och vad som uppfattas vara problematiskt i den nuvarande organisationen. Representanter för olika departement, . myndigheter och bolag har intervjuats under perioden mars-oktober 1996. Urvalet av myndigheter har dock främst inriktats på områden , där det sagts vara problem och missnöje. Dessa intervjuer bör främst ses som en probleminventering och en kartläggning av hur dessa

i

berörda parterna själva skulle vilja förändra situationen. Eftersom det varit viktigt att få fram en delrapport relativt snabbt g l och till rimlig kostnad, har tredje linje varit så långt möjligt en en att utnyttja de studier som andra har gjort. När det gäller kvantitativa mätningar av förändringar i hyresnivåer och lokalkostnader, och även effektiviteten hos de statliga fastighetsbolagen, utnyttjas främst studier från Statens lokalförsörjningsverk. Den kartläggning som presenteras i rapporten "Effektiva försvarsfastigheter" SOU 1996:97 har varit en viktig utgångspunkt för att bedöma hur reformen fungerat inom försvarsområdet. En preliminär version av betänkandet diskuterades i mitten av november med berörda bolag och verk, samt med ett antal myndigheter som utnyttjar ändamålsfastigheter.

1.3 Sammanfattning av utredningens överväganden och förslag

Vår utgångspunkt är den statliga verksamheten och lokalernas roll som en resurs för den produktion av de tjänster som staten enligt politiska beslut ska utföra. Olika frågor rörande fastighetsförvaltningrollfördelning, styrsystem, etc. bör analyseras utifrån detta en - perspektiv och med hänsyn tagen till den planeringshorisont och den föränderlighet som allmänt gäller för olika delar av den statliga verksamheten. De lokaler som utnyttjas i den statliga verksamheten är av många olika slag, från allmänna kontorslokaler till specialbyggda anläggningar inom ex. kriminalvård, försvar och utbildningssektorn. Ibland finns goda alternativ till de aktuella lokalerna, i betydelsen att myndigheten lätt och utan höga kostnader kan flytta till andra lokaler.

12 Inledning SOU 1996: 187

Men ibland skulle kostnader öka eller kvalitet verksamheten falla väsentligt myndighet tvingades lämna de nuvarande lokalerna. om en Att myndigheten är beroende av just dessa lokaler sammanhänger i regel med att lokalerna är specialbyggda. Det kan emellertid också så att verksamheten är beroende av ett speciellt läge, ex. vara

departementsbyggnader i anslutning till riksdagen eller en förvalt-

ningsbyggnad på ett universitets Campusområde. När vi i detta betänkande använder begreppet ändamålsfastighet syftar vi fall där den statliga myndighet som utnyttjar fastigheten är beroende av att kunna utnyttja just denna fastighet oberoende av om det samman- hänger med den tekniska utformningen eller läget. Statligt ägande av sådana ändamålsfastigheter kan motiveras med att ägandet ger stabilare förutsättningar för den statliga verksamheten. Att hyra lokalerna från en extern fastighetsägare innebär större osäkerhet, även om det skrivs långsiktiga och genomarbetade hyreskontrakt mellan parterna. Skulle myndigheterna tvingas att alltid anskaffa ändamålsfastigheter genom en statlig fastighetsägare blir resultatet ett monopol, med sänkt effektivitet som trolig följd. Vi anser att den avvägning som gjordes i samband med fastighetsreformen 1993 var riktig: Staten behöll ägandet av de ändamålsfastigheter man redan ägde, men myndigheterna fick fritt välja fastighetsägare vid anskaffande av nya ändamålslokaler. Visar det sig att staten som ägare av bolag/verk har svårt att få dessa att fungera lika effektivt som privata alternativ bör dock försäljning av delar av beståndet övervägas. En central tanke i reformen av statens fastighetshantering var att skilja ägande och brukande. Myndigheterna skulle inte själva äga sina fastigheter utan hyra dem. Enligt vår bedömning finns goda argument för sådan uppdelning. Det ger en mer rättvisande bild av vad mark en och lokaler kostar, det kan öka professionaliteten i fastighetsförvaltningen och det minskar riskerna att fastighetsunderhåll eftersätts när myndigheterna åläggs sparbeting. Samtidigt finns problem: Samordningen mellan fastighetsskötsel och verksamhet kan bli sämre, det kan bli långdragna och kostsamma förhandlingar om det saknas klara spelregler. Hyresgästen kan ha svag förhandlingsposition när det en gäller ekonomiska villkor i samband med drift, underhåll och investeringar i fastigheten när hyresgästen saknar alternativ. För att minska dessa problem föreslår att avtalen mellan parterna innehåller villkor som innebär följande:

Inledning

Hyresgästen ska inte skyldig att betala drifcs- och underhållsvara kostnader ligger över marknadsmässig nivå. som Fastighetsägaren förbinder sig att på marknadsmässiga villkor I göra de ombyggnader och kompletteringar som hyresgästen önskar inom ramen för befintliga anläggningar. Uppstår tvister vad är en marknadsmässig nivå får dessa I om som avgöras genom skiljedom. Det ska råda öppenhet mellan parterna, genom att hyresgäs- I ex. ten är med och utformar törvaltningsplaner för fastigheterna och är med i upphandlingsprocessen när nya byggnader ska uppföras eller befintliga byggnader rustas upp.

Ändamålsfastigheter uppförs i regel på beställning av en viss

användare bedömer att dessa lokaler långsiktigt behövs för sin som verksamhet. Behovet lokalen är intimt förknippat med behov och av ambitioner för verksamheten. Kunskapen verksamheten och om om

planerna för denna är större hos hyresgästen/myndigheten än hos

fastighetsägaren: Myndigheten har kanaler till departement, regering och riksdag. Som följd detta vi det rationellt att hyresgästen av anser ska bära den risk är förknippad med att verksamhetens behov av som lokaler kan förändras. Fastighetsägaren ska inte i sina hyreskrav behöva lägga marginaler för risker kopplade till politiska beslut nya ett visst verksamhetsområde. om Vi att hyreskontrakten ska utformas så att hyresanser gästen/myndigheten bär den risk är knuten till ändrade ambitiosom för verksamheten. Fastighetsägaren ska inte bli ekonomiskt ner lidande det efter ett antal år visar sig att myndigheten vill lämna om lokalerna, på grund förändringar i verksamheten eller minskade av anslag. Samtidigt ska myndigheterna ha rätt att hyra byggnaderna så länge de vill på hyresvillkor utgår från kostnaderna för att som uppföra byggnaderna, samt också ha rätt till del av byggnadernas värde i alternativ användning när myndigheten lämnar lokalen. Investeringen i byggnaden är därmed relativt riskfri för fastighetsägaren vilket ska avspeglas i ett lägre räntekrav på investeringen. Våra förslag när det gäller kontraktsutformning och hyressättning för ändamålsfastigheter är mer specifikt följande.

I Hyran bestäms som summan av ett antal separata komponenter: markhyra, kapitalkostnader för de investeringar som gjorts och kostnader för drift- och underhåll. I Markhyran ska spegla markens värde i alternativ användning med högre hyra i attraktiva lägen följd. Utgångspunkten är mer som dagens bokförda markvärde det justeras regelbundet utifrån men

14 Inledning SOU 1996: l 87

förändringar i de genomsnittliga taxerade markvärdena i orten/stadsdelen. Räntekravet sätts utifrån långsiktig realränta en säker placering med ett mindre tillägg för att den framtida markvärdeutvecklingen är osäker, förslagsvis 4%. Kapitalkostnadsdelen i hyran rör byggnader och anläggningar. Vid

nyinvesteringar är investeringsbeloppet utgångspunkten och för

befintliga fastigheter är utgångspunkten dagens bokförda värde. Räntekravet grundas på den nominella räntan på femåriga statsobligationer vid investeringstillfället och justeras vart femte

år. Fastighetsägaren bär dock de risker är kopplade till

som byggnadens tekniska konstruktion vilket motiverar ett risktillägg på uppskattningsvis 0,5%. Avskrivningarna bestäms så att resultatet blir en tämligen brant hyresprofil med högre hyra i hyrestidens början. En sådan hyresprofil motiveras både av osäkerhet om framtida lokalbehov och risken för att lokalen i framtiden blir mindre användbar på grund förändringar i av verksamhetens inriktning. Drift- och underhållskostnadsdelen i hyran bestäms utifrån en

gemensam förvaltningsplan och efter en förutsättningslös diskus-

sion om vilka moment det är lämpligt att hyresgästen som

respektive fastighetsägare utför eller upphandlar.

En ändamålslokal anskaffas därför att den bedöms behövas under en längre tid. Förändringar i verksamhet och resurser kan emellertid göra det motiverat att lägga eller flytta verksamheten och lämna ner lokalerna i förtid. Vårt förslag innebär att hyresgästen myndigheten,

fackdepartementet och ytterst staten då är skyldig att till det bolag/verk som äger fastigheten betala den del investeringar i

av byggnader och anläggningar som inte redan är betald. Ett viktigt argument för detta är att myndigheter inte ska kunna uppnå sparmål genom att lämna relativt ändamålslokaler och då vältra över nya kostnader på ett statligt bolag eller verk. Har byggnaderna ett värde

i alternativ användning har myndigheten/fackdepartementet rätt till

75% av detta värde vid en aweckling. Motivet till att fastighetsägaren ska få 25% är att denne därmed också får intresse att beakta hur av

utformning och underhållsinsatser kan påverka värdet i alternativ

användning. Staten kan ha andra motiv att äga fastigheter än att de är viktiga för de statliga verksamheterna. I vissa lägen kan det bättre ge ekonomisk avkastning att behålla fastighet istället för att sälja. Vi en anser emellertid att staten bör renodla de bolag/verk äger som fastigheter så att ändamålsfastigheter ägs separata bolag/verk, med av tanke på att det finns särskilda långsiktiga motiv för ägandet dessa av

SOU 1996: l 87 Inledning

fastigheter. I denna bolag/verk krävs bl.a. stor öppenhet i typ av relationen till hyresgästen. Hyressättningen blir också annorlunda eftersom hyresgästen bär större del risken. Vi föreslår därför att en av Vasakronan delas i två helt separata bolag: Ett för ändamålsfasupp tigheter och ett för övriga fastigheter. Kärnan i ändamålsfastighetsbolaget blir Vasakronan Krim, men hit förs även ändamålsfastigheter Domstolsverket, Polisen och Statens Räddningssom nyttjas av ex.

verk. De fastigheter hyrs Statens institutionsstyrelse SiS och

som av hör till Statens fastighetsverk överförs till detta bolag. som nu Vårt förslag innebär följande organisatoriska struktur för förvaltningen statens ändamålsfastigheter: av

Fortifikationsverket: Ändamålsfastigheter knutna till försvaret

Statens fastighetsverk: Bland annat ändamålsfastigheter knutna till departement och kulturinstitutioner

Akademiska Hus: Ändamålsfastigheter knutna till universi-

tet och högskolor

"Vasakronan Ändamålsfastigheter knutna till bl. a.

Ändamålsfastigheter kriminalvård, domstolsväsende, polisvä-

sende och SiS

Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör minskas väsentligt från dagens ca 30% till ca 10% eftersom bolagens risktagande ska lågt. En motsvarande minskning bör ske av vara soliditeten i Statens fastighetsverk. När det gäller de fastighetsägande bolagen/verken förslås vidare följande:

Fortifikationsverket bör sortera under finansdepartementet och I inte under försvarsdepartementet som konsekvens av renodlingen av fastighetsägarrollen. I Universiteten och högskolorna bör inte vara representerade i styrelserna i Akademiska Hus moder- och dotterbolag eftersom det leder till oklarhet i rollfördelningen mellan hyresgäst och bolag. Nyttjarnas önskemål och synpunkter bör ha stor vikt vid statens/ägarens utformning av direktiv till bolaget, ex. rörande kontraktsutformning och hyressättning, men detta kan och bör förenas med en klar ansvarsfördelning mellan bolag och hyresgäst.

Eftersom anskaffning av lokaler långsiktigt binder statliga resurser finns det argument för att begränsa myndigheternas handlingsfrihet

16 Inledning SOU 1996: l 87

vid lokalanskaffning, särskilt för ändamålslokaler. Riksdag och regering har, som följd av sitt ansvar för omfattningen och inriktningen av den statliga verksamheten, ett behov att ha kontroll över av de ekonomiska bindningar lokalanskaffning medför. Idag sker som regeringens styrning genom att myndigheten måste ha regeringens godkännande om ett hyreskontraktet är längre än år. För universisex tet och högskolor är gränsen 10 år. Kontraktstiden är dock inte ett bra mått på den ekonomiska bindningen, eftersom ett kort kontrakt kan innehålla klausuler om att hyresgästen måste betala icke avskrivna investeringar kontraktet inte förlängs. Enligt vår bedömning är det om önskvärt med ett system som i görligaste mån undviker att regeringen belastas med ett stort antal enskilda ärenden rörande lokalförhyrningar. Det gäller också för regeringen att utnyttja den fördel det som innebär att ha myndigheter med god kunskap verksamheten och om frihet att fördela anslag mellan olika typer av resurser. Vi föreslår att styrningen sker kombination allmänna genom en av och myndighetsspecifika direktiv. Grundtanken i dessa direktiv är följande:

I Myndigheten ska kunna minska sin lokalåtgång och sina lokalkostnader med ett visst bestämt procenttal inom viss bestämd en tid. Detta innebär att de ska ha tillräcklig mängd kontrakt en som löper ut inom denna tid eller kan sägas utan att myndigsom upp heten drabbas av stora kostnader. Procenttal och tider kan varieras mellan olika myndigheter och baseras verksamhetens inriktning och omfattning, samt på behovet flexibilitet inom det aktuella av området. Myndigheten får inte under ett enstaka år eller följd år ingå en av kontrakt som innebär att de årliga lokalkostnaderna eller lokalkostnadsandelen ökar mer än ett visst procenttal.

Om myndigheten vill ha dispens från dessa krav ska sådan en ansökan hanteras som del av den allmänna budgetprocessen. Uppfylls kraven behövs ingen prövning den enskilda förhyrningen och vi av

föreslår också att samrådsskyldigheten med Statens lokalförsörjnings-

verk avskaffas. Uppgifter om rådande lokalkontrakt och planer för framtiden ska redovisas del den ordinarie budgetprocessen som av

och någon fristående lokalförsörjningsplan behöver inte redovisas.

Genomförs utredningens förslag bör kostnaderna för hyresförhand lingar kunna minska därför att principerna för hyressättning blir klarare. Den klarare ansvars- och riskfördelningen bör leda ökat

kostnadsmedvetande vid fastighetsinvesteringar och i den löpande fastighetsskötseln. Renodlin fastighetsbolagen underlättar

g av ägarens

Inledning 17

Något försök att kvantitativt uppskatta storleken insyn och styrning.

och den engångskostnad omläggningen drar

på dessa vinster, som gjorts. Vår bedömning inte minst utifrån omfattmed sig, har inte -

konflikter hyressättning och kostnadsnivåer som

ningen av de om mellan statliga fastighetsägare och statliga myndigheter är att varit -

ekonomiska vinsterna är klart större än dessa engångskostnader.

de

och

2 Omorganisationens bakgrund

innebörd

2.1 Före omorganisationenl

i sin moderna form går tillbaka till 1918,

"Byggnadsstyrelsen, som

i Överintendentsämbetet bildades 1819. hade sitt ursprung som hade till uppgift att erbjuda lokaler och tjänster

Byggnadsstyrelsen lokalförsörjning, fastighetsförvaltning och byggproduktion,

inom fastigheter regeringens stabsmyndighet i förvalta statliga samt vara

berättelse Byggnadsstyrelsen", DNR AV2l/95, lokalfrågor." "En om

s. 5.

för lokalforsörjning statens civila myndig-

Uppgiften att ansvara

innebar Byggnadsstyrelsen gjorde utredningar och program

heter att olika myndigheters behov lokaler skulle lösas. När for hur av

upplevde de hade lokalproblem det Byggnadssty-

myndigheter att var uppgift bedöma behovets storlek och hur det kunde relsens att

det gällde större investeringsärenden fattades

tillgodoses. När regeringen, det fanns också investeringsram inom besluten av men en

kunde prioritera själv. Eftersom Byggnadsvilken Byggnadsstyrelsen

stabsmyndighet och gjorde utredningar infor styrelsen var en

hade Byggnadsstyrelsen naturligtvis i praktiken också regeringsbeslut

inflytande hur olika projekt kom att rangordnas. över Budgetsystemet länge konstruerat så att, när det beslutats att var skulle få lokal, fick myndigheten automatiskt en en myndighet en ny täckte kostnaderna for denna lokal. Detta

budgettilldelning som innebar lokalen gratis myndighetens perspektiv. Lyckades

att var ur

Byggnadsstyrelsen/regeringen om behovet av

myndigheten övertyga och bättre lokaler fanns det inte någon påtaglig kostnad för större i minskade till annat. När det myndigheten termer av resurser uppföra byggnad eller rusta byggnad var det beslutats att en ny upp en

byggherre för produktionen. En viss del Byggnadsstyrelsen som var

avsnitt bygger främst på beskrivningar finns i rapporten "En berättelse Detta som Byggnadsstyrelsen: Dess omställning, ombildning, avveckling" som togs fram om Byggnadsstyrelsens avvecklingsorganisation DNR AV 21/95 och prop. inom 1991/9244.

20 Omorganisationens bakgrund och innebörd

SOU 1996: 187

av byggproduktionen gjordes också i regi- budgetåret 1991/92 egen var andelen 12%. Egenregiverksamheten sysselsatte innan Byggnads-

styrelsens ombildning 400 Den byggproduktionen

ca personer. rena

avvecklades helt i samband ombildningen.

Byggnadsstyrelsen skötte både den tekniska och ekonomiska

fastighetsförvaltningen, dvs fastighetsdrift, fastighetsunderhåll, köp

och försäljningar fastigheter, hyresfrågor

av mm. Vissa myndigheter

hade dock en egen driftsorganisation.

För fastigheter som hör till försvaret skötte Fortiñkationsfcirvaltningen anskaffning och avveckling mark, anläggningar och lokaler av uppdrag av olika enheter inom Försvarsmakten SOU

se 1992:85,

kap 3. Den direkta fastighetsförvaltningen sköttes i regel de

av

enheter som nyttjade fastigheterna. Anslag till olika byggprojekt fördelades genom budgetprocessen och brukarna betalade i regel inte

någon hyra för fastigheterna.

2.2 Dagens struktur

Byggnadsstyrelsens avveckling sammanhängde med de

nya riktlinjer för statens fastighetshantering redovisades i kapitel

som En viktig

bakomliggande faktor var att myndigheterna fått lokalförsörj-

ett eget

ningsansvar. Byggnadsstyrelsen ñck därmed ingen särställning som

tillhandahållare lokaler. Budgetprocessen reformerades av så att lokalerna inte skulle gratis myndighetens vara ur perspektiv, utan myndigheten skulle tvingas göra avvägning mellan lokalresurser en och andra resurser. Syftet också på bättre var att ett sätt kunna

bedöma effektiviteten i fastighetsförvaltningen

och bättre jämföra

statens fastighetsförvaltning med "vanliga" bolag på fastighetsmarknaden. Motsvarande tankar fanns bakom förändringen organisatio-

av nen av försvarets fastigheter: De nyttjade lokalerna skulle betala som en hyra och genom att särskilja ägande och brukande skulle effektivi-

teten i fastighetsförvaltningen kunna ökas.

Verk och bolag

Omorganisationen Byggnadsstyrelsen och Fortiñkationsförvalt-

av ningen innebar att det skapades tre verk och två nya nya bolag.

Statens lokalförsörjningsverk:

Detta verk har tvâ olika verksamhetsområden. Det är att stabsorgan ena vara regeringen och göra utredningar som underlag för regeringsbeslut, bland annat i budgetfrågor. Till detta område hör också sköta att avvecklingen av vissa

bakgrund och innebörd

Omorganisationens

också ålagda att i vissa fall tomställda lokaler. Andra myndigheter är

lokalförsörjningsverk innan hyreskontrakt

samråda med Statens

verksamhetsområdet är konsultverksamundertecknas. Det andra en

statliga myndigheter. Denna

het inom lokalförsörjningsområdet verksamhet skall ekonomiskt självbärande.

vara

verk förvaltar icke-militära fastig- Statens fastighetsverk: Detta

inte bedömdes lämpliga att förvalta i bolagsheter av olika skäl som form. Hit hör fyra huvudtyper av fastigheter:

till det nationella kulturarvet, bl. a. olika slott Fastigheter som hör

och fastningar.

Regeringsbyggnaderna.

ambassader, konsulat och bostäder Fastigheter utomlands, främst

i anslutning till dessa. skogar, statliga älvsträckor och Vissa markområden, a tjällnära

har Statens fastighetsverk tillfälligt

kronoholmarnaDessutom olika skäl inte direkt kunnat överföras förvaltat fastigheter som av

till de statliga fastighetsbolagen.

verk äger ändamålsfastigheter som

Fortifikationsverket: Detta

totalförsvaret. Verket sorterar under försvarsdeparteutnyttjas inom

formellt fristående från Försvarsmakten. mentet men är Akademiska Hus AB: Bolaget äger fastigheter som Statliga högskolor. Bolagets syfte är formulerat används universitet och av

erbjuda universitet och högskolor kundanpassade

som att främst

villkor nästa avsnitt samt långsiktigt äga

lokaler affärsmässiga se

Bolaget organiserat ett moderbolag och förvalta fastigheter. är som

och sju regionala dotterbolag.

Holding AB. Inom detta finns fyra bolag. Vasakronan Vasakronan generella lokaler. Stora hyresgäster är Polisen, AB förvaltar mer Domstolsverket och olika länsstyrelser. Vasakro- Skatteförvaltningen, fastigheter hyrs Kriminalvårdsstyrel- Krim AB förvaltar som av nan AB förvaltar fastigheter hyrs av Statens Vasajorden som sen. tekniskt konsultföre-

Lantbruksuniversitet SLU. Confortia AB är ett

uppdrag försvaret. I samband med främst arbetat med tag som Fortifikationsförvaltiringens omorganisation bröts denna verksamhet

ut och bolagiserades.

Styrning verk och bolag av

fastighetsförvaltande bolagen och verken har staten som ägare

För de avkastningskrav på det kapital staten investällt upp bestämda som

avkastningskrav är marknadsmässigt i sterat i verksamheten. Detta

Omorganisationens bakgrund och innebörd SOU

1996:187

betydelsen att det bygger på vad bedöms

som vara avkastningskrav inom andra fastighetsförvaltande bolag. Bolag och verk ska agera affärsmässigt i relation till sina hyresgäs-

ter. Detta innebär att hyran ska "marknadshyran": motsvara När ett

nytt hyreskontrakt skrivs ska villkoren hyra och övriga kontraktsvill-

kor motsvara villkoren i kontrakt mellan privata aktörer på den

aktuella marknaden. Myndigheten ska varken betala mer eller mindre

än vad de skulle behöva betala för motsvarande kontrakt med en

privat fastighetsägare.

När det gäller fastigheter där det inte finns något jämföra att med på marknaden "bör ett minimum som ställas sådana krav på avkast-

ning som inkluderar täckning kapitalkostnader, dvs. av huvudsakligen

anskafñiingskostnad, samt att det skapas utrymme för uppbyggnad

av eget kapital motsvarande reinvesteringar så mm. att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd."

prop. 1992/93:37, s 4

I förordningen förvaltning statliga

om av fastigheter SFS

1993:527 sägs bland annat att varje

fastighet "skall förvaltas på ett

för staten ekonomiskt effektivt så

sätt att tillgångarnas värde bibehålls

och om möjligt ökas."

För de fastighetsförvaltande verken

finns speciella regler att om

investeringar över en viss storlek måste godkännas

av regeringen eller

riksdagen.

Myndigheternas lokalförsörjningsansvar

Myndigheterna har i regel inte rätt

att äga fastigheter, men får inom

ramen för sina resurser hyra de lokaler de bedömer

lämpliga för

verksamheten. Det finns dock i

förordningen om myndigheternas lokalförsörjning SFS 1993:528 några inskränkningar

i denna frihet. För hyreskontrakt "av ekonomisk betydelse" och med en löptid längre

än 3 år ska myndigheten samråda med Statens

lokalförsörjningsverk

innan ett hyresavtal skrivs på

om myndigheten hyr av annan än

en statlig fastighetsförvaltande myndighet. Är löptiden på kontraktet längre än 6 år krävs godkännande

av regeringen. Ett undantag gäller

dock universitet och högskolor där endast kontrakt med ett löptid på

mer än 10 år behöver godkännande regeringen. av Större utbyggnader statliga myndigheter, av ex. inom universitet och högskolor, är normalt kopplade till beslut om extra budgetsats-

ningar och då blir beslutsgången

något annorlunda. Ett beslut om

utökade anslag kommer då tidigt i beslutsprocessen.

bakgrund och innebörd 23 Omorganisationens

ha lokalförsörjningsplan som förutom Myndigheten ska en hyresavtal ska innehålla bedömning av uppgifter om befintliga en

framåt. Planen ska inlämnas till Statens myndighetens behov tre år

lokalförsörjningsverk.

Lokaler i budgetsystemet

får idag rambudget, dvs. en totalsumma pengar

Varje myndigheter en

själv får fördela mellan olika resursslag

myndigheten sedan -

som

myndigheten bedömer leder till lokaler, personal det sätt

etc. som

så hög grad möjligt. Det finns

myndighetens mål uppnås i som att

Kan myndigheten sina lokalkostna-

inga speciella lokalanslag. pressa

der får de i princip resurser över till annat. mer

används vissa lokalkostnadsindex, framtagna

Under budgetarbetet

för bedöma hur mycket en

Statens lokalforsörjningsverk, att

av

ändras för att myndigheten ska kunna myndighets anslag behöver

oförändrad omfattning. Dessa index är dock bedriva verksamhet i en

faktiska hyreskontrakt utan utgår från inte kopplade till myndighetens

förändras på den aktuella marknaden. bedömning av hur hyrorna en

Resultat från gjorda utvärderingar

3.1 Utvärdering av avvecklingsprocessen

i

Rapporten "En berättelse Byggnadsstyrelsen: Dess omställning, om

i

ombildning, aWeckling" daterad april 1995 skrevs inom Byggnads-

styrelsens avvecklingsorganisation DNR AV 21/95 och ger en i

huvudsak kronologisk redogörelse för hur Byggnadsstyrelsens l vissa verksamheter såldes viss avveckling gick till: Hur av ex. li städverksamheten och byggandet i egen regi, hur personal sades upp och hur anställningar gick till i de organisationerna, hur materielnya överfördes och hur arkivering gick till. resurser

Egenregiverksamhetens avveckling skedde först genom att

cheferna för verksamheterna i olika regioner tog över verksamheterna.

Avtalen mellan Byggnadsstyrelsen och dessa nya bolag innebar både de fick överta pågående arbeten och fick medel motsvarande

att

uppsägningslöner för den personal togs över. Dessa avtal ingicks

som

villkor regeringens godkännande. Något sådant godkännande

utan om sedan inte därför att regeringen ansåg att avtalen var alltför gavs

oförmånliga för staten. Eftersom Byggnadsstyrelsen inte hade rätt att

skriva avtal denna typ försäljningar upp och verksamheten av revs denna gång till etablerade byggföretag. Av de totalt såldes på nytt cirka 150 miljoner i kostnader/uteblivna intäkter som staten åsamkades de första försäljningarna återvanns 110 miljoner kronor genom ca bilaga s 5. Av Byggnadsstyrelsens totala personal före ombildningen cirka - 1900 kom 9% att anställas i Statens fastighetsverk, personer - ca 13% i Akademiska Hus, 27% i Vasakronan och 14% de byggföreav tog över egenregiverksamheten. 34% blev kvar inom tag som avvecklingsorganisationen. Av dessa 34% hade efter 12 månader knappt hälften fått nytt jobb, startat eget företag eller genomgick utbildning. Drygt fjärdedel hade pensionerats, fått sjukbidrag eller en gick på rehabilitiering. Cirka fjärdedel saknade varaktig lösning. en

Utredaren säger bland annat:

"Overoptimistiska bedömningar och politiska omprövningar

förändrade förutsättningarna under arbetets gång. Och "den

26 Resultat från gjorda utvärderingar

politiska brådskan" tvingade fram ett genomförande utan att analysen "den strategiska fasen" avslutad" 55 - - var

Detta bidrog bl. a. till oklarhet för personal och till ryktesspridning

17.

Utredarens sammanfattande bedömning

var: "Personalavvecklingen ägde rum under den svåraste lågkonjunktur landet haft på mycket länge. Särskilt svår har situationen varit inom bygg- och fastighetsbranschen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den begränsade tiden för planläggning måste resultatet av personalavvecklingen bedömas som mycket gott. Aktiva insatser från Trygghetsstiftelsen och från arbetsgivaren har haft stor betydelse." s. 55

Viss kritik framförs dock: "Genom rekryteringen skildes de övertaliga ut. Tidpunkten för informationen om vilka som fått de nya jobben blev också den tidpunkt då det bekräftades att uppsägning skulle komma. Den formella uppsägningen blev därmed för de flesta bara ett kvitto på vad man redan visste. Den omsorg som man vid uppsägningstillfallet skall ägna den enskilda uteblev tyvärr vid informationen om vilka som fått jobben." 21

3.2 Statens

lokalförsörjningsverks utvärderingar

Statens lokalförsörjningsverk har ett uppdrag från regeringen att följa och utvärdera effekterna av riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning. Slutredovisning av uppdraget l december 1996. Flera var delrapporter publicerades tidigare och preliminära resultat var tillgängliga tidigare under hösten. Redovisningen här bygger dock på de slutliga rapporterna. Bland resultaten vill vi lyfta fram följande. Kommentarerna till sakuppgiftema är våra och inte Statens lokalförsörjningsverks.

"De flesta myndigheter är positiva till de effekter lokalsom försörjningsreformen medfört. De tycker att de har större ansvar, större befogenheter samt en större medvetenhet om lokalkostnadernas betydelse för myndighetens ekonomi."

Resultat från gjorda utvärderingar

Rapport nr 1995:5, s. 6 Arbetsbelastningen i lokalfrågor har dock i genomsnitt ökat, särskilt när det gäller hyresförhandlingar. Den lokalhyra som myndigheten betalar per kvadratmeter har minskat mellan 1994 och 1996, men hyran ligger fortfarande över den "rikthyra" som Lokalförsöjrningsverket tar fram och som avses spegla marknadshyran Rapport 1995:3, s. 9 Om detta beror på att myndigheterna i genomsnitt är dåliga hyresförhandlare eller på att de har lokaler som är bättre än genomsnittet marknaden är en öppen fråga. Den faktiska hyran för kontorsfastigheter har dock under 1996 klart närmat sig rikthyran Rapport 1996:38, s. 10. Den utnyttjade lokalarean har sjunkit i de studerade myndigheterna 1995:3, s. 13, men minskningen är relativt liten. Lokalförsörjningsverket skriver : "lakttagelsen att myndigheterna endast i begränsad omfattning tycks söka effektivisera sitt areautnyttjande i samband med att nya hyresavtal tecknas bekräftas också av de sammanställningar som kan göras utifrån myndigheternas lokalförsörjningsplaner. Sammantaget visar dessa på en oförändrad eller mycket begränsat minskad lokalförbruk-

ning för de närmast liggande tre åren." l 99523, s. 2

Samma bild framträder i Rapport 1996:36: "De myndigheter som flyttar gör det inte i första hand för att minska sina areor eller hyror resp. hyresnivåer utan för att komma till större lokaler och/eller till ett mer centralt läge." s. 4 l rapport 1996:37 redovisas uppgifter om lokalarea per anställd inom vissa myndigheter som i huvudsak utnyttjar vanliga kontorslokaler. Arean per arbetsplats låg i genomsnitt cirka 25% över det riktvärde som ställts upp s. 14. Riktvärdet låg mellan 28 och 38 kvm per arbetsplats där lägre värden gällde för arbetsställen med högre antal anställda. Dessa riktvärden är relativt höga betraktade ur ett internationellt perspektiv. Vid jämförelser av lokalarea per anställd mellan 1992/93 och 95/96 framkom att lokalarea per arbetsplats ökat i de flesta undersökta myndigheter. Minskningen i personal har skett snabbare än minskningen i den förhyrda lokalytan, vilket sannolikt kan förklaras med att man inte omedelbart kunnat avveckla lokaler på grund av man varit bundna av flerårskontrakt. Lägger man samman uppgifterna om hyresnivåer och lokalarea per anställd pekar det att det finns betydande

28 Resultatjrån gjorda utvärderingar

möjligheter till minskning av myndigheternas lokalkostnader Rapport 1996:37, s. 4. Myndigheterna är ålagda att göra lokalförsörjningsplaner, men trots klara riktlinjer för vad som ska ingå i dessa planer är kvaliteten på de gjorda planerna mycket varierande Rapport 1996:39. Ett betydande antal myndigheter har överhuvudtaget inte lämnat någon lokalförsörjningsplan: 1996 lämnade 198 myndigheter planer, 55 har inte lämnat in. Lokalförsörjningsverket har inte närmare undersökt varför så många myndigheterna inte lämnar dessa planer. En jämförelse mellan planerna inlämnade 1995 och 1996 visar dock att fler planer lämnats och att planerna blivit mer genomarbetade 4. Erfarenheter från samråden med myndigheterna inför kontraktsskrivande var att det finns en klar tendens till att kontraktstiderna läggs precis under den gräns som satts upp för regeringens godkännande muntlig redovisning 96-10-03, Rapport 1996:41, s. 5. Inom universitet och högskolor blir resultatet IO-årskontrakt medan det för övriga myndigheter finns en tendens mot 6-årskontrakt. Det konstaterades vidare att indexeringarna ligger på en nivå som är något högre än genomsnittet på marknaden, särskilt i kontrakt med Vasakronan. Vid jämförelse mellan de statliga fastighetsförvaltande

enheterna Statens fastighetsverk, Akademiska Hus och Vasakronan och ett antal andra, främst privata, fastighetsbolag

fann man följande Rapport 1996:34: Hyresnivåerna inom Akademiska Hus var 1995 högre än hos de privata bolagen 6-9. Här finns två tolkningsmöjligheter: Fastigheterna är kanske inte helt jämförbara eller så utnyttjar fastighetsägaren ett förhandlingsövertag till sin fördel. Drift- och underhållskostnaderna ligger högre inom Vasakronan och Statens fastighetsverk. För Vasakronans del bedömdes dock att en betydande del av underhållet var av engångskaraktär och ett resultat av tidigare eftersatt underhåll. Motsvarande underhållsinsatser har också gjorts inom Akademiska Hus, men avspeglas inte i redovisade underhållskostnader eftersom det finansierats via upplösta reserver som bolaget fått just för eftersatt underhåll s. 10-1 1

Driftnettot hyresintäkter minus löpande kostnader

per kvadratmeter var 1995 klart högre i Akademiska Hus än i de privata företagen 13. Vasakronan låg något under genom-

i

Resultat från gjorda utvärderingar 29

snittet de privata. Detta är avspegling av punkterna 7 och av en 8 ovan. i

10. Direktavkastningen driftnetto i förhållande till fastigheternas

i bokförda värde också högre i Akademiska Hus och lägre var i Vasakronan jämfört med de privata företagen. Lägst är direktavkastningen för Statens fastighetsverk. Avkastningen på sysselsatt kapital visar ett liknande mönster, men Akademiska Hus ligger enbart lite över genomsnittet de privata bolagen av 14-17. Relevansen hos dessa mått är dock svåra att bedöma

eftersom de beror på de bokförda fastighetsvärdena se nästa

punkt.

l Soliditeten andel eget kapital ligger högre inom de statliga

enheterna än inom de privata bolagen 1996:34, s. 23-24. Även här finns dock tolkningsproblem: Om de bokförda värdena är relativt sett lägre bokfört värde jämfört med marknadsvärde i de privata bolagen, vilket antyds att de kan kan de privata bolagens soliditet vara underskattad. Låga vara, bokförda värden leder till att det kapitalet ser mindre ut egna än vad det egentligen är, dvs. till minskning av den redovisade Soliditeten. 12. Vakansgraderna är konstanta och mycket låga inom Akademis-

ka Hus och Statens fastighetsverk l -2%. Vakansgraden inom

Vasakronan låg 1995 i nivå med de privata bolagen 7%. Det kan noteras att medan Vakansgraden föll från 8,5% till 7% hos de privata, ökade den från 6% till 7% inom Vasakronan mellan 1994 och 1995 s. 25-26. Även här finns tolkningsproblem eftersom vakansgrader kan mätas på lite olika sätt. 13. Inleveranser och utdelningar från fastighetsförvaltande enheter till staten har utvecklats på följande sätt:

Tabell 1 Inleverans och utdelning till staten År 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1994 1995

Inleverans och 620 765 1138 1754 812 427 utdelning mkr

En allt mindre del av vad rörelserna genererat resultat före avskrivningar minus finansnetto minus skatt har inlevererats till statskassan:

Andelen sjönk från ca 70% 1990-1993 till 33% år 1994 och 19% 1995 s. 28. Även på denna punkt finns flera tänkbara tolkningar. En är att staten som ägare vill att de fastighetsförvaltande enheterna ska använda en stor del av överskottet till investeringar eller till att höja

30 Resultat från gjorda utvärderingar

soliditeten. Tidigare eftersatt underhåll kan göra att det finns många åtgärder som bör genomföras därför att de bidrar till högre utdelningsmöjligheter i framtiden. Å andra sidan kan utvecklingen också spegla en situation där ägaren är för i förhållande till ledningarna svag i de fastighetsförvaltande enheterna.

3.3 Riksdagens revisorers analys

Riksdagens revisorer har i en granskningsrapport 1995/6:4 och i en skrivelse till riksdagen 1995/96:RR11 behandlat myndigheternas lokalförsörjning Huvudpunkter i rapport och skrivelse är följande . sidhänvisningar gäller skrivelsen till riksdagen:

Revisorerna pekar den målkonflikt som kan finnas mellan statens övergripande mål om låga kostnader och myndigheternas l lokalförsörjningsansvar. Exempel som tas är att det kan finnas l upp lediga lokaler staten har kontrakt på eller staten äger, l som som l men att myndigheterna ändå har frihet att välja att hyra från privata företag. Konsekvensen kan bli högre kostnader utan att lokalerna är nämnvärt bättre för myndigheterna. "Revisorema konstaterar att innebörden av statsmakternas olika mål är oklara och föreslår att regeringen klargör hur mål för den statliga lokalförsörjningen kan formuleras" 2 "Revisorema anser att det är regeringens att inhämta ansvar information om outhyrda lokaler från myndigheterna. I anslutning till beredningen av pågående utredningar inom området bör klarläggas om regeringen vid beslut om lokalisering av exempelvis nya eller tillfälliga myndigheter även skall ta hänsyn till vakanser hos de statliga fastighetsbolagen." 7 Revisorerna noterar också att ett antal statliga myndigheter i Stockholm i början av 1990-talet valde att flytta till centrala mer lägen, samtidigt som vissa nya myndigheter ålades lokalisering en längre ut i regionen. "Revisorema förelår att regeringen redovisar sin på syn om myndigheterna såväl befintliga som nya skall ha frihet - - l att välja lokaler, eller om det skall finnas särskilda regler för i lokalförsörjningen." 4 "Ett alternativ kan vara att regeringen bestämmer om en myndighet skall lokaliseras i eller utanför cityläge. .. Revisorerna föreslår att regeringen klargör sin på syn om nya myndigheter skall ha frihet att välja lokalisering. Enligt revisorernas mening bör anslaget för myndighet en ny

Resultat från gjorda utvärderingar 31

inkludera en beräkning av lokalkostnaderna som överensstämmer med regeringens intentioner i fråga om myndighetens lokalisering." 5 Vidare påtalas att statsmakten i ett antal fall brutit mot principerna för rambudgetering och lagt särskilda besparingsbeting på myndigheter som sparat betydande belopp genom att pressa sina lokalkostnader. "Revisorerna anser det viktigt att regeringen ett tydligt .. sätt tar ställning till vilka principer som skall gälla för myndigheternas anslagsberäkningar." 3 Revisorerna tar vidare upp frågor om hanteringen av fastigheter är specialanpassade för statliga verksamheter och där det inte som finns någon vanlig marknad. "Revisorerna ifrågasätter rimligheten av att marknadsbaserade hyror beräknas för verksamheter som saknar marknad." 9 "Revisorerna efterlyser en tolkning av de principer för hyressättning ändamålslokaler som förvaltas av Akadeav miska Hus och Vasakronan, som accepteras av såväl fastighetsbolag som hyresgäster." 9 I granskningsrapporten tar revisorerna också upp Statens lokalförsörjningsverks dubbla roller och ifrågasätter det lämpliga i att verket samtidigt är stabsorgan till regeringen och säljare av konsulttjänster 10.

3.4 "Effektivare

försvarsfastigheter"

Den särskilde utredare som tillsatts för att "genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförande och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde" har lämnat en rapport försvarets fastigheter. Rapporten bygger ett stort antal om intervjuer med personer olika nivåer inom främst Försvarsmakten och Fortifikationsverket. Rapporten behandlar enbart försvarets ändamålsfastigheter, dvs. de fastigheter där Fortifikationsverket är fastighetsägare. Följande citat från rapportens sammanfattning ger en bild av utredningens slutsatser och förslag.

"Resultatet av utvärderingen är att fastighetsreformen som syftade till att effektivisera fastighetsförvaltningen och att undvika särlösningar i huvudsak har nått sitt syñe. Men vissa särlösningar återstår fortfarande, ex. att driftresurserna liksom del resurserna även för det yttre underhållet, en av ligger kvar i Försvarsmakten. Hyrans utformning är också

32 Resultat från gjorda utvärderingar

speciell. Dessa särlösningar bedöms av mig vara så viktiga att man redan nu bör rätta till dem, innan systemet hunnit växa fast ytterligare." 1 1 "Mitt förslag är därför att drift- och underhållsresurserna förs över till fastighetsförvaltaren. Syftet med denna förändring är att göra handhavandet av forsvarsfastigheter jämförbart mer med annan fastighetsförvaltning och att underlätta den samordning av fastighetsförvaltningen som var fastighetsreformens syñe." s. 12 "Jag föreslår vidare att en genomgång görs av de höga kostnaderna för drift och underhåll av befástningarna som kostnadsjämförelserna tyder på." 12

En fråga som berörs i rapporten är om Fortifikationsverket även fortsättningsvis ska sortera under försvarsdepartementet eller om det bör flyttas till finansdepartementet. Utredaren tar dock inte ställning i frågan utan hänskjuter den till utredningen om utvärdering av byggnadstyrelsens ombildning.

Till sist sägs att:

"Jag avstår även från att ta ställning till om eventuell särbehandling av vissa anläggningar i sin helhet, dvs. vissa befästningar som har så nära samband med krigsorganisationen att det inte är meningsfullt att betrakta dem som objekt i fastighetsförvaltningens mening." 12

3.5 "Statens mark"

Riksrevisionsverket RRV har nyligen redovisat resultatet av en

undersökning av hanteringen av statens markinnehav "Statens

mark", RRV 1996:48. Detta var en uppföljning tidigare studie av en och man fann bland annat följande:

I Det saknas fortfarande en samlad bild av statens markinnehav, både fråga arealer, värden och avkastning. Även inom om myndigheter som förvaltar mark saknas tillräcklig överblick. I Trots riktlinjer om att förvaltning och användande ska särskiljas har detta inte genomförts konsekvent inom de myndigheter som fortfarande både använder och förvaltar statlig mark. Interndebitering är ex. inte konsekvent genomförd i dessa fall.

Resultat från gjorda utvärderingar 33

RRV anser att det behövs en pådrivande kraft för att genomföra den statliga policyn. En delegation bör enligt RRV tillsättas med uppgift att:

"- bevaka att nödvändiga åtgärder vidtas för att applicera den statliga policyn på myndighetsnivå, fungera skiljenämnd för de myndigheter som har olika - som uppfattningar om ansvarsfördelningen för avgränsade markområden, förse regeringen med beslutsunderlag i markhanteringsfrå- framför allt vid ställningstagande om markvärderingspringor, ciper och krav på avkastning." 12

Det föreslås också att de markförvaltande myndigheterna ska:

"- upprätthålla tillförlitliga register över marken och löpande hålla dem aktuella, samt ge ansvariga för allmänna centrala register information om aktuella uppgifter, värdera marken enligt marknadsvärderingsprinciper eller motsvarande, övergå till debitering även interndebitering av markanvänd- ning enligt marknadsmässiga principer,- lösa oklarheter och lägga fram förslag till förenklingar beträffande ansvarsfördelningen mellan den egna myndigheten och andra aktörer." s. 12

Ändamålsfastigheter:

En precisering

4.1 Inledning

Staten bedriver en rad olika verksamheter allt från att upprätthålla en försvarsmakt till att driva skatter. Skälen till att staten bedriver

en viss verksamheterna varierar se "Motiv för offentliga åtaganden"

Ds 1994:53. Ur denna utrednings perspektiv räcker det med att konstatera att staten bedriver dessa verksamheter och att verksamheten produktionen av de olika "tjänsterna" i sin tur förutsätter att - -

det finns personal, fastigheter lokaler, mark och andra nödvändiga

varor och tjänster. I statens verksamhet används mycket stora lokalytor. Tabell 2 ger en översiktlig bild av storleken på de lokalytor som förvaltas av de statliga fastighetsägare som berörs av denna utredning: Ytor som i huvudsak nyttjas av statliga myndigheter. Tabell 3 visar lokalanvänd-

ningen inom några större civila myndighetsområdenz

Tabell 2 Lokalytor üirvaltade av vissa statliga bolaglverk

2 Tabell 2 bygger på årsredovisningar från bolag/verk och pá utredningen "Effektiva försvarsfastigheter". Tabell 3 bygger på uppgifter från Statenslokalförsörjningsvcrk. Av Fortiñkationsverkets yta är ca 3 miljoner kvm konventionella lokaler.

Den totala yta som nyttjas av militära och civila myndigheter är i storleksordningen 15 miljoner kvadratmeter: Huvuddelen av de ytor som ägs av de statliga bolagen/verk samt tillägg for inhyming från externa fastighetsägare. Med en genomsnittlig årshyra på i runda tal 1000 kr per kvadratmeter skulle detta motsvara en årskostnad på 15 miljarder kronor.

Ändamålsfastigheter

4.2 kontra

generella fastigheter placeringsfastigheter

De fastigheter som utnyttjas i den statliga verksamheten är av många olika slag. En vanlig skiljelinje brukar dras mellan ändamålsfastighe-

ter och generella fastigheter ibland kallade placeringsfastigheter. I

prop. 1991/92: 44 beskrivs skiljelinjen mellan olika delar av fastighetsbeståndet på följande sätt:

"En stor del består av s.k. placeringsfastigheter, dvs. vanliga kontorsfastigheter. En annan del består av ändamålsfastigheter, dvs. byggnader som saknar, eller har en mycket liten, alternativ

användning och/eller har skräddarsytts for sitt ändamål." s 3

Typexempel på ändamålsfastigheter knutna till statlig verksamhet är slutna anstalter inom kriminalvården, regementsområden, och vissa undervisnings- och forskningsanläggningar inom universitet och högskolor. Ser vi situationen ur fastighetsägarsynpunkt är kännetecknet for en ändamålsfastighet att investeringar i sådana fastigheter innebär att resurser satsas på något som enbart är användbart för en viss "motpart". Hyresgästen har sådana krav på fastigheten i att extremfallet ingen annan är intresserad av att hyra fastigheten. Just detta har stor betydelse för vem som bör äga fastigheten, och för olika aspekter när det gäller för kontraktsutformningen. Vi återkommer till detta i kapitel 5 och

Ändamålsfastigheter: En precisering 37

Även definitionerna i propositionen från 1991 i huvudsak är om riktiga, är det viktigt att göra vissa förtydliganden och preciseringar för att klargöra att det avgörande inte alltid är byggnadens tekniska utformning. Vi kan urskilja två grupper av ändamålsfastigheter:

Ändamålsfastighet grund av teknisk utformning av byggnaden:

Hit hör specialbyggnader för slutna kriminalvårdsanläggex. ningar. Inom den privata sektorn hör industribyggnader som är

specialdesignade för en viss specifik produkt till denna grupp.

Ändamålsfastighet på grund av läget. En öppen kriminalvårds-

anstalt, eller institution för lättare narkomanvård, kan ha en byggnader rent tekniskt är användbara som pensionat eller som vandrarhem. För att passa verksamheten är dessa institutioner dock ofta belägna på respektabelt avstånd från allfartsvägarna, varför det inte går att bedriva någon lönsam alternativ verksamhet fastigheterna. På motsvarande sätt kan en ren kontorsfastighet ändamålsfastighet om den är så belägen att det inte finns vara en än tänkbar användare. Ett exempel är en kontorsfastighet mer en i enskilt belägen gruvort där gruvbolaget är den enda tänkbara en användaren av kontorsfastigheter.

När viss fastighet klassificeras som en ändamålsfastighet görs vissa en antaganden om den framtida användbarheten. Sådana antaganden är alltid osäkra, bland annat därför att de sammanhänger med teknisk utveckling och människors värderingar. Blir det plötsligt populärt att semestra avsides, och kanske till och med pittoreskt att bo på något varit ett berömt fängelse, uppstår en möjlig alternativ användsom ning. På motsvarande sätt kan gruvkontoret användas till helt andra verksamheter om människor uppskattar närhet till naturen och telekommunikationerna utvecklats så att de fysiska avstånden spelar mindre roll. Som vi ska återkomma till i kapitel 7 och 8 är bevakning fastighetens värde i alternativ användning viktig, även om en av fastighet när den uppförs uppfattas som en ren ändamålsfastighet. En ändamålsfastighet är i extremfall en fastighet där varken hyresgäst eller fastighetsägare har goda alternativ. Om hyresgästen inte kan disponera den aktuella fastigheten kan det enda alternativet for denne vara att låta uppföra en ny anläggning. Kan ex. inte kriminalvården disponera en viss specialbyggd anstalt som behövs för verksamheten finns ingen annan lokal att hyra marknaden.

3 Utformningen av byggnaden är i extremfallet så speciell att kostnaden för att bygga om den till en annan användare är högre än kostnaden för att riva och bygga nytt.

Åhdamålsfastigheter: En precisering

Antingen måste man bygga nytt eller lägga nästan lika mycket ner pengar på att bygga om en befintlig byggnad som var tänkt för annat ändamål. Om den aktuella hyresgästen lämnar fastigheten har fastighetsägaren i regel svårt att hitta någon ny hyresgäst som är villig att betala hyra förräntar investeringen i fastigheten. Ändaen som målsfastigheter skapar därför speciella beroenden mellan hyresgäst och fastighetsägare, vilket i sin tur påverkar hur kontrakten mellan parterna normalt utformas. I fortsättningen kommer vi att använda benämningen ändaren målsfastighet för fastigheter som grund utformning eller läge är av sådana att varken fastighetsägaren eller den nyttjar som lokalen/anläggningen har några goda alternativ.

Ändamålsfastighet

4.3 enbart ur

hyresgästen/brukarens perspektiv

Betraktar de fastigheter som utnyttjas i samband med den statliga verksamheten finns ett antal objekt som inte uppfyller kraven för att vara en ren ändamålsfastighet, ändå är sådan att just de men som fastigheterna är särskilt viktiga för den statliga verksamheten. Den statliga verksamhet som utnyttjar fastigheten har ont acceptabla om alternativ, men det finns goda alternativ för fastighetsägaren. Ett exempel på detta är departementen. Dessa är relativt stora och sådana att det bedöms som viktigt för verksamheten att de är samlade inom ett litet geografiskt område i närheten riksdagsbyggnaderna. av Detta gör att det inte finns så många fastigheter är tänkbara som som departementslokaler. Eftersom det i huvudsak är generella kontorslokaler i attraktiva lägen kan det fastighetsägarens perspektiv finnas ur gott om alternativa hyresgäster. Ett annat exempel är en högskola eller ett universitet bedömer som att ett samlat Campusområde är viktigt för verksamheten. För högskolan blir då även tekniskt sett generell fastighet sådan att en hyresgästen "måste" ha just den: Universitetsadministrationen ska ligga på Campusområdet och inte i vilken kontorslokal helst. En som generell lokal i anslutning till en högskola eller ett universitet kan dock vara attraktiv för forskningsintensiva företag, vilket kan göra det lätt för hyresvärden att hitta andra hyresgäster. Vid sidan av de rena ändamålsfastigheterna kan vi avgränsa en grupp av fastigheter som kan kallas ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, som just kännetecknas att hyresgästen inte av - men fastighetsägaren saknar bra alternativ. Förhandlingspositionen för -

Ändamålsfastigheter: En precisering

hyresgästen kan vara mer problematisk i detta fall än vid en ren ändamålsfastighet eftersom det for en ren ändamålsfastighet finns ett ömsesidigt beroende. När fastighetsägaren har alternativ kan det inbjuda till en mer aggressiv förhandlingsstrategi när ett hyreskontrakt ska förnyas. Vissa statliga verksamheter, t.ex. ett universitet eller en högskola, utnyttjar ett komplex av fastigheter på en ort. Ofta ligger detta komplex geografiskt samlat, men det kan också som på äldre universitetsorter ligga utspritt i orten. I detta komplex kan finnas ändamålsfastigheter, ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, rena också generella fastigheter. Bland dessa generella fastigheter kan men dock finnas fastigheter som av historiska skäl bedöms som särskilt värdefulla for verksamheten: "symbolfastigheter". Låt oss introducera tennen ändamålsområde för de delar av detta komplex som består av rena ändamålsfastigheter, ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv I och symbolfastigheter. i Det finns också situationer där enbart fastighetsägaren har ont om i i alternativ, ex. när det finns överkapacitet for den aktuella typen av l lokaler. Då kan hyresgästen lätt lämna en viss specialanläggning och l i flytta verksamheten till en annan där det finns ledig kapacitet. l F astighetsägaren kan däremot ha svårt att hitta en alternativ hyresgäst i om den nuvarande hyresgästen säger upp kontraktet, eftersom lokalerna har anpassats efter just denna hyresgästs behov. Utgår vi från de statliga verksamheterna kan vi dela lokalerna i två huvudgrupper.

I Lokaler där det finns goda alternativ till den lokal som används, ex. ett medelstort kontor i en ort med en betydande lokalhyresmarknad I Lokaler där sådana goda alternativ saknas.I detta betänkande kommer vi att i huvudsak behandla den senare situationen, dvs.

det vi kallat l rena ändamålsfastigheter och 2 ändamåls-

fastigheter-ur-hyresgästperspektiv, vilka tillsammans utgör den dominerande delen av 3 ett ändamålsområde. När vi i fortsättningen använder benämningen ändamålsfastighet utan närmare preciseringar så omfattar det alla dessa tre.

4.4 Gradskillnader och

påverkbarhet

Självklart är det en flytande gräns mellan ändamålsfastigheter och generella fastigheter. En universitetsbyggnad, tingsrätt eller ett en polishus kan inrymma delar som är specialbyggda for verksamheten,

40 Åhdamålsfastigheter: En precisering

men också delar som är vanliga kontorsrum. Om en myndighet tvingas lämna en kontorsfastighet som är särskilt lämpad för verksamheten ex. belägen inom ett Campusområde eller i anslutning till riksdagen kan storleken på nackdelarna variera. Graden av ändamålsfastighet kan i princip bedömas utifrån flera perspektiv:

1 Hur stor del av en investering i en byggnad som blir värdelös om byggnaden inte längre används till sitt ursprungliga ändamål. 2 Hur mycket byggnadens värde sjunker om den nuvarande användningen upphör. 3 Hur stora nyinvesteringar som krävs för att anpassa en generell fastighet till den aktuella verksamhetens krav. 4 Skillnaden mellan den aktuella hyresgästens betalningsvilja för fastigheten och vad som skulle kunna erhållas vid uthyrning till en annan hyresgäst på marknaden. 5 Hur verksamheten skulle påverkas om man valde bästa alternativa lokal på marknaden.För en ren ändamålsfastighet bör i normalfallet dessa olika sätt att bedöma i hur hög grad något är en ändamålsfastighet ge ungefär samma svar. För en ändamålsfastighet-ur-hyresgästperspektiv är enbart de två sista punkterna relevanta.

En viktig ekonomisk fråga är i hur hög grad en fastighet faktiskt ska anpassas till en viss verksamhet. Verksamhetsanpassning när det gäller utformning eller läge gör naturligtvis att fastigheten bättre fyller sin funktion för den aktuella verksamheten, men samtidigt ökar det ekonomiska risktagandet. Skulle verksamheten förändras finns risken att fastigheten blir värdelös. Hade fastigheten däremot givits en utformning som gjort den mer attraktiv för andra användare skulle åtminstone en del av investeringsbeloppet kunna återfås även om verksamheten läggs ned. Ju mer verksamheten och omvärlden tenderar att förändras desto starkare skäl finns det att försöka undvika byggande av rena ändamålsfastigheter. Vi återkommer till denna aspekt i kapitel 7 och där vi betonar vikten av medvetna val och ett beslutsunderlag som redovisar hur en utformning som ökar möjligheten till användning påverkar kostnader och verksamhetens

alternativ

kvalitet.

4 I den teoretiska litteraturen har pekat på att värdet fastighets påverkas man av en av vilka "optioner" -möjligheter som fastighetsinnehavet ger. Utformningen påverkar dessamöjligheter och därmed fastighetsvärdet.

Bör staten

äga

ändamålsfastigheter

5.1 Teoretisk

bakgrund

De varor och tjänster som anskaffas för produktionen av statliga tjänster är av många olika slag allt från pennor till stridsflygplan, eller från små vanliga kontorslokaler till stora specialbyggda anläggningar för försvaret eller kriminalvården. Dessa olika varor och tjänster anskaffas på i princip två olika sätt: Antingen köps varan och tjänsten på en marknad eller så produceras den i egen regi. När det

gäller lokaler förhyrs vissa från privata företag eller andra fristående

organisationer medan andra ägs av staten, genom ett statligt verk eller ett statligt bolag. Under de senaste 15 åren har det utvecklats teorier för att förklara

varför vissa "transaktioner" sker inom ett företag eller en organisation medan andra sker på en marknad. Enligt dessa teorier är det

följande egenskaper som påverkar vad som är det bästa sättet att

hantera viss "transaktion":5

en

I hur hög grad förutsätter transaktionen att någondera parten gör speciella investeringar som saknar värde i förhållande till andra

partertö En investering i en ren ändamålsfastighet är i hög grad en

sådan investering, men det kan också handla om att en underleverantör gör maskininvestering bara kan användas för tillversom kning en viss köpare. Att denna dimension är viktig beror just på att om det förekommer sådana investeringar skapas ett särskilt beroendeförhållande mellan parterna. Är det upprepad transaktion eller engångstransaktion. en en Detta har betydelse därför att upprepade transaktioner gör det mindre lönsamt att försöka lura motparten, eftersom motparten då lättare kan straffa den som luras. En del av de problem som uppstod vid stora flygplatser efter avregleringen av taximarknaden

5 Se t ex O Williamsson "The Economic Institutions ofCapitalism" 1985 s. 52, eller P Milgrom J Roberts "Economics,0rganization and Management" 1992 s. 30. Den engelska termen här är "asset speciñcity".

42 Bör staten äga ändamålsfastigheter

sammanhängde just med att taxiresor där i hög grad är engångstransaktioner: Säljaren var inte beroende av att köparen kom tillbaka. Graden av komplexitet och osäkerhet. Ju mer komplex en transaktion är desto svårare är det att i förväg reglera den i ett kontrakt med en fristående part. Osäkerhet och svårighet att mäta resultat kan göra det rationellt kontinuerligt ändra transakatt mer tionen, vilket är lättare inom en organisation jämfört med om tjänsten köps. 4. I hur hög grad det finns beroende/förhållanden till andra delar av produktionen. Det är t.ex. lättare att särskilja lokalvård från verksamheten än att bryta ut ett enskilt steg mitt i en industriell tillverkningsprocess. Denna fjärde punkt kan ses som en variant av den tredje punkten rörande komplexitet.

Ser vi faktiska transaktioner och sätt att organisera verksamheter är tendensen att transaktioner i högre grad sker inom en organisation om det finns betydande specifika investeringar, om komplexiteten är hög och om det finns starka beroendeförhållanden till andra verksamheter inom organisationen. Inköp från fristående företag på marknaden dominerar om det rör transaktioner där det är låga specifika investeringar och svaga beroendeförhållanden till andra delar av produktionen. Även det finns benägenhet att specifika investeringar sker om en inom en organisation, finns idag en tendens på många områden att varor och tjänster i högre grad köps från fristående företag. En möjlig förklaring till detta är ökad insikt av vikten av konkurrens för att uppnå effektivitet och kostnadsbesparingar. En annan bidragande faktor kan vara ökade kunskaper om hur man kan skriva kontrakt i mer komplexa situationer så att ingen part känner sig förfördelad och hur etablerande av långsiktiga relationer kan minska riskerna med en extern produktion.

5.2 Tillämpning på fastighetsområdet

Utvecklingen på det statliga fastighetsområdet illustrerar väl de förhållanden som beskrevs ovan. Byggande i egen regi försvann helt i samband med Byggnadsstyrelsens nedläggning. Lokalvård köps i allt högre grad från fristående företag. Det föredragande statsrådet sade i prop. 1991/92:44 :

Bör staten äga ändamålsfastigheter 43

"Jag vill därmed framhålla att det är min principiella inställning att det inte är nödvändigt att staten, direkt eller indirekt äger placeringsfastigheter" 14

Detta är helt i linje med de teoretiska resonemangen ovan. Den som bygger en kontorsfastighet en större ort gör ingen investering som är knuten till någon viss motpart eftersom många kan tänkas utnyttja lokalerna. Komplexiteten och beroendeförhållanden till andra delar av en produktionsprocess är låga, vilket gör det lätt att skriva ett kontrakt som i förhand reglerar allt betydelse för parterna. För den av som bedriver verksamheten är det enklare att hyra lokaler än att engagera sig som fastighetsägare. Det bör dock understrykas att man inte ska sätta likhetstecken mellan placeringsfastigheter och kontorsfastigheter: Som framgick i föregående kapitel är kontorsfastigheter ibland sådana att de är knutna till en viss specifik motpart ex. kontoret på den ensligt belägna gruvorten. De problem som kan uppstå om ändamålsfastigheter byggs och hyrs ut av en helt fristående part är knutna till det beroendeförhållande som beskrevs i föregående kapitel. För rena ändamålsfastigheter kan fastighetsägaren utnyttja att hyresgästen har ont om alternativ, men hyresgästen kan också utnyttja att fastighetsägaren har ont om alternativ. Detta skapar osäkerhet och risk för besvärliga och kostsamma förhandlingar. För hyresgästen är problemen desamma om det rör sig om en ändamålsfastighet-ur-hyresgästperspektiv. Det finns flera sätt att minska dessa risker och det viktigaste är att skriva långsiktiga kontrakt där man i förväg reglerar bland annat hur hyror långsiktigt ska sättas och vilka ersättningar ska utgå t.ex. som

om kontraktet sägs upp i förtid. Ändamålsfastigheter uppförs i regel

åt speciella användare, dvs. den ska använda byggnaderna som beställer dem, och innan bygget sätts igång sker långsiktig en reglering av förhållandet mellan parterna. Detta görs just för att minska de risker som är knutna till att det rör sig specifik om en investering och en situation där åtminstone parterna har dåliga en av alternativ när investeringen väl är gjord. Att skriva långsiktiga kontrakt i en snabbt föränderlig värld är inte lätt och en betydande osäkerhet om vad händer längre sikt kan som därför kvarstå, även om mycket möda läggs på att reglera allt ner som idag uppfattas som viktigt. Betraktar vi ändamålsfastigheter inom industriföretag, ex. specialbyggda industrilokaler eller större anläggningar mindre orter, ägs dessa i regel företaget självt. av Även större eller mindre del fastigheterna överförts om en av till ett separat fastighetsbolag hör detta bolag då till koncern det samma som företag som bedriver produktionen i anläggningen. Fastigheter som är centrala för verksamheten hyrs normalt inte av fristående fastig-

Bör staten äga ändamålsfastigheter

hetsbolag.7 Förklaringen till detta är sannolikt att även det mest

genomarbetade hyreskontrakt med ett annat företag ett kontrakt där man försökt reglera alla tänkbara händelser ändå bedöms skapa en större osäkerhet än om fastigheten ägs inom koncernen. Eftersom dessa anläggningar är mycket viktiga för verksamheten är företagen rädda för att bli beroende annat företag när det gäller utnyttjandet av denna och rädda för att hamna i ett förhandlingsunderläge, av resurs, i samband med att man vill förändra fastigheten. ex. Överför vi detta till det statliga området skulle resonemang slutsatsen bli att kärnan av de ändamålsfastigheter som utnyttjas i den statliga verksamheten bör ägas staten just för att man ska ha av kontroll över en mycket viktig produktionsfaktor. Hur detta ägande ska organiseras uppdelning ägande-brukande, statligt bolag kontra statligt verk behandlas i senare kapitel. -

5.3 Vikten av effektivitet och konkurrens

Slutsatsen att staten bör äga de ändamålsfastigheter som är centrala för de statliga verksamheterna måste dock modifieras när hänsyn tas till negativa effekter av monopol. Att säga att statliga myndigheter måste utnyttja statliga fastighetsägare när de vill uppföra en ändamålsfastighet ger dessa fastighetsägare en monopolställning. Denna monopolställning kan i sin tur förväntas leda till bristande lyhördhet gentemot hyresgästen och till lägre effektivitet med högre lokalkostnader som följd. Värdet av konkurrens ligger, när det gäller ändamålsfastigheter, främst i upphandlings- och byggskedet. Därefter är parterna i hög grad bundna till varandra. Myndigheterna bör alltså ha rätt att vända sig till vilket bolag som helst när de ska "anskaffa" en ny ändamålsfastighet. Just detta var som framgått en av hörnstenarna i reformen av den statliga fastighetshanteringen. I situation där den helt dominerande delen av de ändamålsen fastigheter som utnyttjas av statliga myndigheter ägs av staten, framstår det som en riktig bedömning att prioritera skapande av konkurrens. Även kontrakt med privata fastighetsbolag kan skapa om en något större långsiktig risk för verksamheten och ytterst staten därför att det kan uppstå situationer som inte finns reglerade i kontraktet och som kan utnyttjas av fastighetsägaren är denna risk -

7 Ibland förekommer s.k. sale-leasebackavtal, men dessa är i regel utformade så att den ursprungliga ägaren i praktiken behåller kontrollen över fastigheten.

Bör staten äga ändamålsfastigheter 45

värd att ta när det ändå handlar om relativt begränsade minskningar statens andel ägandet. Att idag precisera vad som kan vara en av av långsiktigt lämplig högsta nivå för privat ägande när det gäller ändamålsfastigheter utnyttjas statliga myndigheter är knappast som av meningsfullt, bl. därför att det beror på hur bra och "riskfria" a. kontrakt för ändamålsfastigheter som det i framtiden bedöms vara möjligt att skriva med privata fastighetsbolag. Så här långt har pekat på två krafter som drar olika håll:

I Den ökade trygghet och ökade kontroll som det innebär att staten äger de byggnader och anläggningar är centrala för viss statlig som verksamhet. I Den ökade effektivitet normalt följer om verksamheter utsätts som för konkurrens, vilket förutsätter att externa fastighetsägare kan uppföra ändamålsfastigheter statliga myndigheter.

En ytterligare aspekt rör hur statliga fastighetsägare fungerar under själva förvaltningsskedet: Kommer staten att som ägare kunna få dessa bolag/verk att fungera professionellt Skulle det visa sig att de statliga bolag/verk förvaltar ändamålsfastigheter är mindre som lyhörda för hyresgästens önskemål och mindre skickliga på att effektivisera sin verksamhet, kan en försäljning av delar av beståndet ändamålsfastigheter övervägas även om det leder till något större av risker verksamhetssynpunkt. Eftersom statens motiv för att äga ur ändamålsfastigheter är att det bättre förutsättningar för den ger statliga verksamheten bör de verksamhetsansvarigas synpunkter väga tungt när det gäller det statliga ägandets omfattning. Med tanke på den korta tid som gått sedan förändringen av statens fastighetsorganisation dock ingen anledning att idag överväga en sådan ser försäljning av ändamålsfastigheter.

6 Att från brukande

skilja ägande

6.1 Motiven till

en uppdelning

En grundtanke i reformen statens fastighetshantering var att skilja av "ägande" och "brukande". Myndigheterna ska hyra sina lokaler i princip marknadsmässiga villkor och fastigheterna ska ägas av separata enheter. Uppdelningen i å ena sidan verksamhetsansvariga hyr lokaler och å andra sidan fastighetsansvariga som hyr ut som fastigheter har blivit vanliga inom många sektorer av samhället. Flera stora industriföretag, ex. Ericsson och ABB, har idag särskilda fastighetsbolag och en uppdelning som liknar den som finns för statli fastigheter, även om den ibland främst gäller placeringsfastiga heter. Många landsting och ett antal kommuner har valt att förvalta sina fastigheter genom särskilda bolag. Andra kommuner har organiserat om sina fastighetskontor till särskilda resultatenheter med en fastighetsägarroll. En liknande uppdelning har också skett i vissa andra länder, även om den svenska statens reform är ovanligt långtgående i ett internationellt perspektiv. I många länder finns fortfarande en modell som innebär att särskilt större myndigheter förvaltar sina fastigheter själva eller att ansvaret ligger på respektive

departement

Motiven bakom uppdelningen i ägande och brukande är flera.

I riktlinjerna for statens fastighetsförvaltning nämns att uppdel- . ningen ska leda till en mer rättvisande bild av vad mark och lokaler verkligen kostar. Genom att myndigheterna hyr sina lokaler på marknadsmässiga villkor blir det klarare vad olika verksamheter egentligen kostar staten. Riksrevisonsverkets studie av statens mark pekar på att det visat sig svårt att skapa "interna

3 En kort beskrivning hur dessaprivata bolag är uppbyggda finns i rapporten av "Hyressättning i ändamålsfastigheter", rapport 1996:23 från Statens lokalförsörjningsverk. 9 Information om förhållanden i speciellt de nordiska länderna har lämnats av Statens lokaltörsörjningsverk.

48 Att skilja ägande från brukande

marknader" och marknadsmässig hyressättning mellan olika

enheter inom en och samma organisation. I förlängningen av föregående argument finns tanken att en särskild fastighetsenhet bättre kan bevaka organisationen har om rätt fastigheter. En bakgrund till att industriföretag började skapa särskilda fastighetsbolag var att de ibland bedrev verksamhet tomter som hade högt värde i alternativ användning. När produktionsenhetema också skötte fastigheterna såg företaget inte denna kostnad och fastighetshantering var ofta underordnad och passiv. Genom att skapa ett separat fastighetsbolag skulle kostnaderna synas och produktionsenhetema skulle få incitament att lämna fastigheter med högt altemativvärde. Fastighetsbolaget skulle särskilt bevaka möjligheten att frigöra kapital och göra vinster att sälja fastigheter som var värdefulla på marknaden, men som inte var så värdefulla för verksamheten. Ett ytterligare argument är att öka kompetens och projessionalitet inom fastighetsorganisationen jämfört med en situation där fastigheterna förvaltas som en del av en myndighets löpande verksamhet. Eftersom staten redan innan omorganisationen hade en separat fastighetsorganisation spelade detta argument mindre roll vid statens omorganisation. Detsamma bör gälla argument rörande att uppdelningen underlättar bedömning av fastighetsorganisationens effektivitet, ex. driftskostnademas nivå i förhållande till andra fastighetsbolag. I förarbeten och propositioner betonas riskerna för att fastighetsunderhåll eftersätts för att kortsiktigt frigöra medel till annat om myndigheterna själva ansvarar för sina fastigheter prop. 1992/93:37, s. 9. Ett enkelt sätt att kortsiktigt spara pengar är att dra ner på underhållet av fastigheterna, något som dock sikt kan vara kostsamt för huvudmannen. Detta bygger på antagandet att de som ansvarar för verksamheterna har en relativt kort tidshorisont jämfört med fastigheternas ekonomiska livslängd. Detta argument har framförts främst när det gäller offentlig fastighetshantering, vilken kan spegla att incitamenten att fatta långsiktigt "rätt" beslut är svagare när organisationen saknar klara monetära mål för verksamheten och inte utsätts för aktiemarknadens övervakning. Detta svagare externa tryck skulle i sin tur kunna förklara varför uppdelningen mellan ägande och brukande förefaller ha gått längre inom offentlig sektor än inom den privata industrisektorn.

Skapande av särskilda fastighetsbolag, eller motsvarande, bidrar enligt dessa argument till en mer effektiv hantering av fastighetskapi-

1996:187 Att skilja ägande från brukande 49

SOU

talet. Studier amerikanska börsnoterade bolag pekar att av aktiekurserna tenderade att stiga när bolag genomförde en uppdelning l0 verksamheten och skapade särskilda fastighetsbolag En av . förklaring till detta kan att aktörerna aktiemarknaden vara bedömde sådan uppdelning bidrar till ökad effektivitet i att en verksamheten som helhet.

Ett ytterligare argument för uppdelning mellan ägande och

en brukande enheter inom staten är att det kan uppstå oklarhet om annars vilka myndighet disponerar för sin verksamhet. Ett resurser en fastighetsinnehav kan i vissa situationer generera intäkter och kostnader på svårbedömt sätt påverkar myndighetens som ett ekonomiska situation. Om myndigheter äger fastigheter kan det

uppstå orättvisor därför att de myndigheter som kontrollerar mer attraktiva fastigheter får bättre situation än de myndigheter som en inte gör det.

6.2 Problem med en uppdelning

Problemen med uppdelning i ägande och brukande går tillbaka till en de egenskaper hos transaktioner diskuterades i föregående kapitel som om ägande.

Rör det sig ändamålsfastighet där båda parter har dåliga om en alternativ kan det bli mycket segslitna och kostsamma förhandlingar mellan parterna det inte finns ett tillräckligt klart om ursprungligt kontrakt. I situation där hyresgästen är ny i sin roll en hyresgäst och saknar tillräcklig kompetens finns risken att som

fastighetsenheten/fastighetsbolaget kan få för stark ställning,

en särskilt när hyresgästen har begränsade alternativ. l vissa extremfall, del kommuner, blev resultatet under en period att ex. en

fastighetsbolaget/fastighetsenheten hade gott pengar, bl. a. till

om upprustning fastigheter, medan verksamheterna var tvungna att av skära på personal. Om "beställaren" är kan resultatet ner svag också bli överinvesteringar. I förlängningen av detta argument om maktfördelning ligger invändningen att uppdelningen kan bli kostsam därför att hyresgästen måste bygga upp en egen fastighetskompetens för att undvika att bli utnyttjad av fastighetsägaren.

m Se M Rodriguez C F Sirmans "Managing Corporate Real Estate: Evidence

from the Capital Markets": Journal of Real Estate Literature, 1996, s. 13-33.

50 Att skilja ägande från brukande SOU 1996: 187

När väl en investering i en ändamålsfastighet är gjord är möjlighe-

terna till konkurrens rörande olika insatser på denna fastighet

begränsade. Om hyresgästen anser att fastighetsägaren har alltför

höga driftskostnader eller begär alltför mycket i ersättning för att göra ombyggnader eller tillbyggnader inom den aktuella anläggningen, kan hyresgästen ha begränsade möjligheter att hävda sina intressen därför att denne är bunden till den aktuella fastigheten. Beroendeförhållanden mellan verksamhet och fastighetsskötsel kan lättare att hantera inom och organisation vara en samma jämfört med om verksamhetsansvar och fastighetsskötsel är separerade. Ett exempel på detta är om sättet att bedriva verksam-

heten påverkar kostnaderna för fastighetsägaren, inte direkt

men hyran. Verksamheten kan då komma att välja ett totalt sett sämre alternativ därför att de inte tar hänsyn till samtliga effekter. Om

den verksamhetsansvarige också ansvarade för fastigheten skulle

det finnas motiv för denne att väga samtliga effekter i beslutet.

En rad av de problem och svårigheter påtalats i de intervjuer vi som gjort sammanhänger med dessa faktorer. Vissa myndigheters missnöje med hyressättningen och deras känsla att utlämnade av vara

till fastighetsägaren kan förklaras punkt 1 och 2 De

av ovan. argument som redovisats ovan för uppdelning är enligt vår mening en mycket starka, varför inriktningen i första hand bör söka vara att lösningar på de problem påtalats inom för uppdelning som ramen en i ägande och brukande.

6.3 Förslag

Tillspetsat kan man säga att det ska så lite förhandlingar vara som möjligt mellan parterna efter det att byggnaderna är uppförda. Dä finns ett stort spelrum och risker för kostsamma förhandlingar och sneda utfall. Så mycket möjligt ska regleras i initialt kontrakt. som ett

När det gäller grundläggande principer för hyressättning och

kapitalkostnader samt hantering "restvärden" återkommer vi till av det. Med anledning av de mer specifika problem nämnts som ovan anser vi att principer följande typ bör del standardav vara en av ett kontrakt mellan parterna:

I Att ersättning för drifts- och underhållskostnader ska ligga på en

marknadsmässig nivå. Finns det olika uppfattningar vad denna

om

nivå är så får frågan hänskjutas till skiljenämnd.

en

1996:187 Att skilja ägande från brukande 51

SOU

Att fastighetsägaren förbinder sig att på marknadsmässiga villkor I de ombyggnader och kompletteringar som hyresgästen önskar göra för den aktuella anläggningen, inte fastighetsägainom ramen om dennes långsiktiga intressen. Även kan visa att åtgärden skadar ren

i detta fall får tvister avgöras av en skiljenämnd.

båda regler syftar till skapa ett jämbördigt förhållande

Dessa att mer mellan i situationer där hyresgästen saknar alternativ. parterna Vidare bör det råda öppenhet mellan statlig fastighetsägare och

hyresgäst det gäller ändamålsfastigheter. Hyresgästen ska statlig när till teknisk och ekonomisk information rörande fastigheten och ha rätt olika förändringar fastigheten, inte minst långsiktiga ekonomiska av konsekvenser ombyggnader och kompletteringar. Fastighetsägaren av till information verksamheten och dess påverkan på ska ha rätt om Bristande öppenhet bidrar enbart till ökade kostnader i fastigheten. dubbla kompetenser och förlängda förhandlingar. 5 form av bör vidare finnas flexibilitet när det gäller vilka uppgifter Det stor ska ligga hyresgästen och vilka ska ligga på fastighetssom som I Sverige är det i regel fastighetsägaren som anställer den l ägaren. l personal sköter drift och underhåll, eller hyr en entreprenör, som i England är det normala att hyresgäst med ett långsikmen ex. en ofta hyra

l

tigt kontrakt för drift och underhåll, genom att ansvarar l entreprenör för dessa arbetsuppgifter. Fastighetsägaren övervakar en

l

enbart fastigheten sköts på överenskommet sätt. Detta illustrerar att

att flera modeller är möjliga.

l

Finns det samordningsvinster mellan delar fastighetsdriften och

l av drift själva verksamheten som är större än vinsterna av en l av samordning mellan drift och långsiktigt underhåll, bör denna del av

fastighetsdriñen skötas av hyresgästen mot en hyresreduktion eller

-

mot särskild ersättning. En lösning av denna typ finns idag när det

gäller fastigheter förhyrs Statens institutionsstyrelse institusom av tioner för omhändertagande brottslingar och institutioner för av unga narkomanvård. I detta fall fungerar arbetet med enklare former av

fastighetsdriñ och fastighetsunderhåll också del av behandsom en Liknande fall förekommer inom kriminalvården. lingen av de intagna. Även starka skäl kan tala för att fastighetsägaren för den om ansvarar

" Om hyresgästen ska ta över hela driften innebär det, enligt EU-regler om verksamhetsövertagande, att hyresgästen också ska ta över befintlig personal. Det har hävdats att Vasakronan har relativt höga driftskostnader därför att man vid ex. bildandet inte fritt kunde välja personal. I den mån detta stämmer kan man dock ifrågasätta dessa sociala merkostnader ska betalas av just de myndigheter som om hyr Vasakronan och om inte staten ska ta sitt sociala ansvar på annat sätt, av eventuellt ett särskilt ekonomiskt tillskott under en begränsad tid. genom

52 Att skilja ägande från brukande

tekniskt mer komplicerade delen drift och underhåll, bör det ske av

en förutsättningslös diskussion ifall hyresgästen önskar för

ansvara större eller mindre delar av drift och underhåll. Oavsett vilken arbetsfördelning parterna kommer överens är det viktigt om att service- och underhållsnivåer läggs fast i överenskommelse mellan en parterna och att beroendeförhållanden mellan driñ- och underhållskostnader klargörs.

Flexibilitet och öppenhet bör också göra det lättare att hantera mer begränsade former beroende mellan verksamhet och fastighet, av

ex. när verksamhetsförändringar påverkar fastigheterna eller

när en

investering i fastigheten skulle påverka både fastighetsägarens

kostnader och verksamhetens kvalitet. Möjligheterna skriva att kompletterande kontrakt så att t.ex. delar på kostnaderna för man investeringar båda parter vinner på, bör kunna leda till totalt som att sett rätt beslut fattas i dessa avseenden. Budgetsystemet och systemet för styrning företagen måste då av vara sådant att det ligger i parternas intresse att vidta åtgärder som minskar totala kostnader eller förbättrar kvalitet vid given kostnad. en

Öppenheten som kan leda fram till bättre samordning bör "löna sig"

och innebära att myndighet och bolag får del vinsten. Eftersom av

inget kontrakt kan reglera alla situationer i förväg är dessa ekonomis-

ka incitament också viktiga för att oförutsedda situationer ska komma att hanteras på ett bra sätt. I ska diskutera en senare rapport budgetprocess och styrning företagen ingående. En viktig av mer

uppgift för regeringen är att kontinuerligt övervaka att "spelreglerna"

är sådana att det ligger i parternas intresse att vidta åtgärder som minskar den totala resursåtgången.

Kontraktsutformning och

för

hyressättning

ändamålsfastigheter

7.1 Inledning

lokalförsörjningsverk har i rapporten "Hyressättning i

Statens ändamålsfastigheter mm." lyft fram att oklara direktiv om denna

varit faktor bidragit till konflikter mellan de

hyressättning en som statliga fastighetsägarna och hyresgästerna/myndigheterna. Dessa

konflikter har i antal fall hamnat inför Hyresnämnden. Riksdagens ett 1995/96:RR1 1 har med anledning dessa konflikter: Revisorer av

"ifrågasatt det är lämpligt att marknadsekonomiska om okritiskt används för lokaler i själva verket

principer som

saknar marknad." 7

Enligt vår mening är emellertid detta ett felaktigt sätt att formulera

Ändamålsfastigheter har särdrag beskrevs i kapitel 4

problemet. som och vilka leder till att marknaden för ändamålsfastigheter fungerar

annorlunda marknaden for generella fastigheter, men det hindrar

än relationen mellan statlig fastighetsägare och hyresgäst kan inte att efter de relationer skulle förvänta mellan självständiga formas oss på marknad. Problemet är, det, är att det vid parter en som ser

fastighetshantering inte skedde tillräckligt

reformen av statens en hos marknaden för ändamålsfastigheter noggrann analys av särdragen mellan fastighetsägare och hyresgäst inte formades och att relationen efter dessa särdrag. Eftersom ändamålsfastighet är sådan att hyresgästen skulle få en merkostnader eller försämrad verksamhet inte just denna stora om fastighet disponeras sker normalt långsiktig reglering av förhållanen i mellan fastighetsägare och hyresgäst. För ändamålsfastigdet en ren saknar, eller har klart mindre, värde i alternativ användl het, som ett i ning, har fastighetsägaren också intresse sådan långsiktig reglering av denne inte är beredd att ta stora risker. Vi ska för en ren - om ändamålsfastighet förvänta långsiktig överenskommelse oss att en sker i samband med att parterna kommer överens om att byggnaden

ska uppföras och disponeras den aktuella hyresgästen. av En del de problem med långdragna förhandlingar och svårigheav

att komma överens, uppstod i samband med Byggnadsstyrel-

ter som

54 Kontraktsutformning och hyressättning...

sen ombildning, sammanhänger enligt vår bedömning med

att

parterna försattes i en situation där båda parter hade dåliga alternativ

och där det var svårt att hitta någon relevant extern marknad att ta

som referenspunkt. Även för ändamålsfastigheter

gällde temporärt

kortsiktiga kontrakt och tanken att sedan självständigt var parterna

skulle komma överens vilka långsiktiga villkor om mer som skulle

gälla. Bristen spelregler gjorde då att parterna hade svårt att enas. l nästa avsnitt beskrivs grunddragen i den hyresmodell for ändamåls-

fastigheter vi föreslår och i avsnitten därefter diskuteras som de

enskilda komponenterna i modellen i detalj.

mer

7.2 Grunddragen i den föreslagna modellen

Både de rena ändamålsfastigheterna och ändamålsfastigheterna-urhyresgästperspektiv är i regel uppförda eller ombyggda för den aktuella verksamheten. Byggnaderna har kommit till beställning

av

verksamheten. Ändamålsfastigheter byggs normalt inte det

utan att finns en bestämd hyresgäst. Eftersom hyresgästen räknar med att

långsiktigt utnyttja lokalerna vill denne också ha kontroll

över sina lokalkostnader och nämndes ha

- som ovan en hyressättningsprin-

-

cip som inte leder till tvister och långdragna förhandlingar. Enligt vår bedömning är det lämpligt med komponenthyra där

en hyresgästen betalar hyra uppdelad i följande

en huvudkomponenter:

l Markhyra, som ska spegla markens värde i alternativ . användning.

Kapitalkostnader for de investeringar

som gjorts i byggnader och

anläggningar fastigheten: Myndigheten ska betala hyra en som täcker räntor och avskrivningar den investering som gjorts.

Kostnader för drift- och underhåll bestämda utifrån en "förvalt-

ningsplan" som parterna kommit överens om.

Eftersom hyresgästen att utnyttja lokalerna

avser långsiktigt så skrivs

ett långsiktigt hyreskontrakt, det viktiga men är inte kontraktets

formella löptid utan att hyresgästen har förlänga kontraktet

rätt att

om denne vill och att hyran då ska sättas utifrån samma principer. Föränderligheten i verksamheter och omvärld dock är stora. Det

som vi idag bedömer lokaler långsiktigt som som behövs för

verksamheten kan redan säg l0 år visa sig

om olämpliga eller

l bilaga 2 kommenteras den hyressättningsprincip förslogs i förarbeten till som reformen.

Kontraktsutformning och hyressättning

onödiga. Förändringar i värderingar och ekonomisk situation kan

också att verksamheter behöver avvecklas. I hyreskontraktet

göra måste regleras vad ska hända i dessa situationer och grundtanken som

i vårt förslag är att hyresgästen med viss uppsägningstid ska

- kunna lämna lokalerna, att fastighetsägaren då har rätt till men ersättning denne hålls ekonomiskt skadeslös jämfört med så att om kontraktet hade fullföljts. Om myndighet beställer vissa specialloen värde i alternativ användning ska myndigheten betala hela kaler utan kostnaden för denna investering, även redan efter en kortare om man period vill lämna lokalerna.

För ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, där fastighetsäga-

har alternativ inte hyresgästen, kan man tänka sig en annan ren men kontraktsvariant. I denna variant förbinder sig myndigheten att betala

rådande marknadshyra för lokalen och ha rätt att förlänga hyresen kontraktet då betala den framtida marknadshyran för den samt aktuella lokalen. Vi bedömer det dock lämpligt att tillämpa som

grundläggande hyressättningsprincip för ändamålsfastigheter-

samma

ur-hyresgästperspektiv för ändamålsfastigheter. Skälen för

som rena främst administrativa: flytande gränser mellan olika kategoridetta är och dessa lokaler är delar ett större fastighetskomplex där det er att av finns fördelar med enhetlig hantering alla lokaler. en av

De grundläggande principer för kontraktsutformning som

beskrivits ska gälla statlig myndighet hyr ändamålsfastigovan när en heter ett statligt bolag. En statlig myndighet ska inte ha rätt att med av fastighetsägare ingå kontrakt är oförmånligare för externa som myndigheten än ett kontrakt följer dessa principer. Myndigheten som får inte förbinda sig att betala gjorda investeringar utan att något ex. hyressättningen efter den tidpunkt när investeringen är sägs om betald. Om myndighet hittar en privat fastighetsägare som är en beredd större risk även vid uppförande en speciallokal att ta en av inte kräva ersättning för restvärdet kontraktet sägs upp innan ex. om hela investeringar är betald, ska myndigheten naturligtvis kunna

skriva under sådant kontrakt. Förutsättningen är då att kontraktet ett inte innebär väsentliga försämringar i andra avseenden jämfört med

kontraktet med det statliga bolaget.

3 En viktig aspekt vid sådan jämförelse är fördelningen av överskott om en byggnaden visar sig få ett värde i alternativ användning, se avsnitt 7.4.

56 Kontraktsuzformning och hyressättning... SOU 1996: l 87

7.3 Markhyra

En viktig tanke bakom reformeringen statens fastighetshantering

av är att myndigheterna skulle betala de "verkliga" kostnaderna för de resurser de utnyttjar. Om en myndighet har lokaler är belägna på som mark som är attraktiva för andra ändamål, belägna centralt i ex. en större ort, bör myndigheten allt annat lika betala högre hyra. - - en Förändras attraktiviteten hos den mark myndigheten disponerar, som ex. som följd av förändringar i transportsystemet, bör markhyran förändras. Därmed finns ekonomiska motiv för myndigheten att

ompröva sin lokalisering den mark disponerar blir

om man mer attraktiv.

Utgångspunkten för den markhyra myndigheten ska betala är, som

för en nybyggnad, markvärdet när byggnaden uppförs. För äldre

lokaler gjordes värdering i samband med Byggnadsstyrelsens en avveckling och det markvärde då bestämdes bör i normalfallet som vara utgångspunkten för lokalens markhyra. Även dessa värdeom

ringar ibland ifrågasätts är det knappast motiverat dem

att göra om med tanke på de kostnader detta skulle innebära och den osäkerhet som ändå alltid finns i värderingen. Om redovisade markvärden är uppenbart orimliga måste naturligtvis justering ske, utgår en men från att det enbart rör undantagsfall.

Markhyressättningen kan jämföras med ett tomträttsavtal, där

hyran/avgälden regelbundet justeras utifrån aktuellt markvärde. Stiger markvärdena innebär det att verksamheterna kostar också mer, men att statens utdelningar från de bolag/verk äger fastigheter kan som ökas. Värdering av mark, särskilt i tättbebyggda områden, är dock mycket svår på grund brist på empiriskt material få säljs av tomter och på grund av att värdet på marken i hög grad vilken styrs av användning som tillåts enligt detaljplan. Värdet marken under av ett centralt beläget fängelse beror till vilket ändamål marken får av som

användas och hur hög exploatering tillåts. Markvärderingar

som av denna typ är alltid kontroversiella och det är knappast meningsfullt att

ett statligt ändamålsfastighetsbolag och statlig myndighet med

en jämna mellanrum ska sig sådana diskussioner, bl. ge som a. innefattar spekulationer innehåll i framtida detaljplaner. Ett om schabloniserat system är därför nödvändigt och koppla en utväg är att

markhyresutvecklingen till den allmänna markvärdeurvecklingen i orten enligt fastighetstaxeringen.

Även underlaget

om för taxering av markvärdet också är bräckligt

bör en koppling till taxeringsvärdet det bästa enkla alternativet. vara

Är det en större ort kan tänka sig att på markvärdeutveckling-

man se en i den aktuella delen av orten. Att utgå från den alllmänna markvär-

Kontraktsutformning och hyressättning 57

deutvecklingen innebär att markhyresutvecklingen speglar ett

genomsnitt mark för olika ändamål, vilket kan vara rimligt i en

av situation där innehållet i framtida alternativ detaljplan är oförutsägen bart. Någon separat värdering av den specifika tomten behöver därmed inte göras under kontraktstiden. I den mån som det markvär-

de erhålls genom justeringar enligt ett sådant index är uppenbart

som

orimligt, på grund specifika förändringar i anslutning till

ex. av

tomten, får det ske justering i det enskilda fallet. Sådana justering-

en bör dock sällsynta Rör det större belopp bör justeringen ar vara . godkännas regeringen eftersom förändringen då kan påverka både av ägarens utdelning från bolaget och anslaget till myndigheten. Mellan

fastighetstaxeringama justeras markvärdet med det allmänna index används för justering av taxeringsvärden för kommersiella

som fastigheter. Den finns mycket omfattande och komplex litteratur om vilket en räntekrav ska ligga till grund för bestämningen av en tomträttsavsom

gäld. När det gäller relationen mellan ett statligt bolag och en statlig myndighet är mycket högre grad schablonisering möjlig. I och

en av med att markvärdet justeras regelbundet bör ett realt avkastningskrav

tillämpas. Empiriska studier rörande markpriser i Sverige pekar på

att mark långsiktigt är realvärdesäker placering varken mer eller

en mindre. Fastighetsägaren tar dock en viss risk eftersom markvärdet kan sjunka. Ett lämpligt räntekrav på marken är enligt vår bedömning långsiktig realränta på en säker investering ex. en summan av en statsobligation mindre riskkompensation. Den första kompooch en nenten är uppskattningsvis 3% och med 1% riskkompensation blir räntekravet 4%. Högre risktillägg kan motiverade i vissa fall vara turbulent lokal marknad, risk att myndigheten snart lämnar fastigheten någon differentiering är knappast meningsfull med tanke - men på svårigheten att bedöma för vilka fall det verkligen är motiverat. Sammanfattningsvis föreslås följande modell för bestämning av markhyran:

Ett ingångsvärde bestäms på marken normalt redan fastställt

. markvärde

Detta markvärde justeras årligen utifrån fastighetstaxeringsindex,

. och efter den genomsnittliga markvärdeutvecklingen i området när ny taxering sker. Räntekravet bestäms till 4%. .

Se ex. S Szynkier "Fastighetspriser och hyror i Stockholms innerstad 1930- 1983", Meddelande 19, Inst för fastighetsekonomi, KTH.

Kontraktsutformning och hyressättning...

7.4 Kapitalkostnader för byggnaderna

7.4.1 Ingångsvärden

Kapitalkostnaden består avskrivningar motsvarande värdeminskav ningen byggnader och ränta det kapital är investerat i som byggnaden. Båda komponenterna beräknas utifrån ett visst ingångsvärde. I samband med nyproduktion är byggkostnaden detta ingångsvärde. I byggkostnaden inräknas då alla kostnader är förknippade som med uppförande av byggnaden. Om vi utgår från att det sker en upphandling kommer huvuddelen ingångsvärdet att det av vara belopp som bestäms det mest fördelaktiga budet, även av om marknadsmässig ersättning för fastighetsägarens administration också ingår. I normalfallet tänker vi att detta ingångsvärde är uppskattat oss innan hyresgästen slutligt skrivit på kontraktet. I samband med Byggnadsstyrelsens ombildning värderades samtliga fastigheter när de överfördes till de bolagen och verken. nya Som vi nämnde i föregående avsnitt har dessa värderingar ibland varit kontroversiella men tror inte att det är motiverat att lägga ner resurser på en omvärdering av beståndet. De anslag myndighetersom na fått har delvis anpassats till de hyror betalar och därmed till man de värden som åsatts de byggnader myndigheten utnyttjar. Ingångsvärden på befintliga byggnader som hör till ändamålsfastigheter skulle därmed vara byggnadens bokförda värde. Hänsyn tas då också till avskrivningar sedan Byggnadsstyrelsens avveckling och till investeringar som gjorts under år. senare

Avkastningskrav och riskfördelning

Grundtanken i den hyresmodell föreslås är att hyresgästen bär som

den risk som är förknippad med förändringar i verksamhetens

inriktning. Hyresgästen förbinder sig att betala hyra en som ger

fastighetsägaren en avkastning på markvärdet och täcker

som

fastighetsägarens totala kostnader för uppförande av byggnaderna,

inkl. ersättning till eget kapital. Denna riskfördelning är rimlig därför att en ändamålsfastighet just uppförs viss hyresgäst för ett en ändamål som är specifikt för denna hyresgäst, hyresgäst kan en som förväntas ha bättre kunskaper verksamhetens framtid än fastighetom sägaren. I den mån hyresgästen gjort felbedömning och som en upptäcker att byggnaden inte behövs för verksamheten måste

Kontraktsutformning och hyressättning 59

hyresgästen kompensera fastighetsägaren enligt villkor som beskrivs närmare i avsnitt 7.6. Att lägga hela den risk som är förknippad med verksamhetens framtid myndigheten underlättar en samlad prövning av statens investeringar i ändamålsfastigheter inom ett visst område. Om till exempel tänker att ett universitet och det statliga bolag som äger oss fängelser delar på risken vid nybyggnad ett Specialutformat en av laboratorium måste regering och riksdag bevaka nivån på detta risktagande både i sin roll ägare fastigheten och i sin roll som som av ytterst ansvarig för verksamheten. Att inte hela risken syns samlat kan leda till att alltför stora risker tas och att för mycket investeras i rena ändamålsfastigheter. Riskfördelningen mellan hyresgäst och fastighetsägare påverkar i sin tur vad som är ett rimligt avkastningskrav. Den som bygger en kontorsfastighet för vanlig uthyrning löper risken att efterfrågan kan komma att sjunka, med vakanser och lägre hyror som följd. Avkastningskravet vid en sådan investering är därmed högre än vid investering i en ändamålsfastighet där hyresgästen bär den risk som är knuten till osäkerhet om det framtida lokalbehovet. Fanns inga andra risker än osäkerhet rörande efterfrågan skulle en investering i en byggnad en statlig myndighet vara en lika säker placering som en statsobligation och det fanns därför inte anledning att ha ett högre räntekrav en sådan investering än vad som motsvarar räntan på en statsobligation. Nu finns det emellertid andra risker vid investering i en byggnad än de som är knutna till framtida lokalbehov. Det finns tekniska risker: En viss typ av byggnadskonstruktion kanske inte har den tekniska livslängd som förutsatts eller kräver betydligt högre underhållskostnader än väntat. Eftersom fastighetsägaren är den som har bäst kunskap om dessa tekniska frågor är det rimligt att fastighetsägaren bär denna risk. Detta innebär att hyresgästen betalar drift- och underhållskostnader som motsvarar normala nivåer för en viss typ av byggnad medan fastighetsägaren får den vinst och får bära de merkostnader som sammanhänger med att den tekniska konstruktionen kan göra dessa kostnader högre eller lägre än normalt. En del av dessa risker kan sedan fastighetsägaren i sin tur eventuellt gardera sig mot genom försäkringar. Att fastighetsägaren bär de risker som är förknippade med byggnadens tekniska konstruktion motiverar i sin tur ett mindre riskpåslag. Någon direkt empirisk information om storleken dessa tekniska risker, i form av variationer i drift- och underhållsdriñskostnader finns inte. Om man utgår från att riskpåslaget vid en genomsnittlig fastighetsinvestering är 3% och att mark-

nadsrisken hyror, vakanser är betydligt större än de tekniska

60 Kontraktsutformning och hyressättning...

riskerna, borde tillägget för de senare riskerna vara mindre än 1%. Ett schablonmässigt påslag på 0,5% kan därför vara motiverat. Vidare finns finansiella risker främst knutna till osäkerhet om de

framtida räntenivåerna. Ägaren finansierar normalt en stor del av

byggnationen med lån vars räntor kan svänga. När det gäller de finansiella riskerna finns en valfrihet både i relation till marknaden

vilken lånekonstruktion och bindning av räntan väljer fastighetsäga-

ren och i förhållandet mellan fastighetsägare och hyresgäst indexe-

ras hyran till marknadsräntan eller inte. För att lokalkostnader hos olika myndigheter ska bli jämförbara är det lämpligt att myndigheterna skriver kontrakt med riskförsamma delning,. Annars kommer de redovisade lokalkostnaderna att påverkas av vilka risker myndigheterna vill bära. Tillämpas en komponenthyra och om ett mål är att se vad fastigheterna "verkligen" kostar förefaller

det vara bra att hyran regelbundet anpassas efter ränteutvecklingen.

För att underlätta myndighetens planering och bestämmande av anslag får dessa förändringar inte ske för ofta. Vi föreslår därför att när en investering görs bestäms avkastningskravet de närmaste fem åren utifrån räntenivån 5-åriga nominella statsobligationer. Efter fem år ändras kapitalkostnadsdelen av hyran utifrån motsvarande 15 ränta vid den tidpunkten. Skälet till att använda ett nominellt synsätt är främst att hyressättningen då bygger på liknande principer de som fastighetsägande bolagen/verkens externredovisning. Genom att hyrorna justeras regelbundet detta sätt kommer hyresskillnader som sammanhänger med skillnader i ränteläget vid kontraktstidpunkten att relativt snart utjämnas. För generella fastigheter utjämnas motsvarande skillnader genom att kontrakten normalt är relativt korta. Sammanfattningsvis innebär dessa förslag att huvuddelen av risken verksamhetsrisk och ränterisk läggs på hyresgästen - - som beställt ändamålsfastigheten, medan fastighetsägaren enbart bär den risk som är förknippad med byggnadsteknisk osäkerhet. Fastighetsägarens roll när det gäller bevakning av byggnadens värde i alternativ användning återkommer till i avsnitt 7.6. I och med att risken för fastighetsägaren är liten ska dennes räntekrav på det kapitalet egna inte innehålla några betydande risktillägg. Hur man väljer att fördela risken mellan hyresgäst och fastighetsägare påverkar i sin tur det avkastningskrav som staten som ägare ska ställa på den fastighetsförvaltande enheten: Väljer i man att lägga den

5 När ett system av denna typ introduceras får man för större myndigheter variera , löptiderna så att inte nivån på alla kontrakt på ändamålsfastigheterjusteras vid en i och samma tidpunkt. På sikt uppstår en sådan spridning automatiskt genom att det kontinuerligt sker nyinvesteringar.

Kontraktsutformning och hyressättning

största risken hyresgästen ska avkastningskravet på bolaget/verket sänkas i förhållande till situation där mer av risken läggs en fastighetsägaren. Ett problem med dagens hyressättning är att statens avkastnings-

krav inte kopplats till vilka risker bolagen faktiskt tar. Detta har

som inneburit svårigheter att forma kontrakt där risken lagts myndigheten. Ett sådant motiverar ett lägre avkastningskrav, men försvårar samtidigt möjligheten för bolaget att uppnå uppställda avkastningskrav. Som återkommer till i nästa kapitel påverkar risktagandet också lämplig soliditetsnivå.

7.4.3 Avskrivningstider och hyresförlopp

En ändamålsfastighet uppförs normalt bara om den förväntas användas under lång tid. Avskrivningstider och ekonomiska en livslängder ligger då i intervallet 20-50 år. Kontrakten som skrivs är . i regel kortare än den ekonomiska livslängden, men innehåller då en klausul att fastighetsägaren har rätt till kompensation för ännu om icke avskrivna investeringar kontraktet inte förlängs samt att om hyresgästen har rätt att förlänga kontraktet och då betala en hyra för byggnaden fortfarande är kostnadsbaserad. som Ibland görs investeringar i ändamålsfastigheter fastän det framtida utnyttjandet är osäkert. Ett exempel är anläggningar som hör till Statens institutionsstyrelse, där det sker stora svängningar i efterfråberoende bland annat förändringar i kommunernas initiativ gan rörande omhändertagande och placering. Med hänvisning till att det är mycket osäker verksamhet anläggningen står kanske tom om en tre år kan man argumentera för en mycket kort avskrivningstid. - Hyran blir mycket hög de första 3-5 åren för att sedan falla kraftigt när det inte längre finns några kapitalkostnader för byggnaden, givet att anläggningen då fortfarande utnyttjas. Nackdelen med dessa extremt korta avskrivningstider är att det blir stora svängningar i myndighetens lokalkostnad även om samma lokaler nyttjas och att hyran därmed på ett sämre sätt speglar de myndigheten utnyttjar. Vi anser det därför lämpligt att resurser som ha längre avskrivningstid även i dessa fall, så länge som det inte en är helt uteslutet att lokalerna behövs efter denna korta tid. Med tanke på hårt slitage, teknisk utveckling och ändrade krav på den aktuella verksamheten blir avskrivningstiden även med detta synsätt sevis kort, men istället för tider på 3-5 år kan det vara lämpligt med avskrivningstider i intervallet 10-15 år. Risken för att anläggningen bara behövs en kort tid ska vägas när investeringsbeslutet tas, men

62 Kontraktsuzybrmning och hyressättning...

har man beslutet anskaffa och iordningställa den aktuella anläggningen bör avskrivningstiden, enligt argumenten ovan, vara relativt lång även om osäkerheten är stor. I den mån som anläggningen läggs ner redan efter något år får den icke avskrivna delen av byggnaden ses som en avvecklingskostnad. Den hyresmodell föreslår innebär, framgått tidigare, att det som ursprungliga kontraktet skrivs så att hyresgästen förbinder sig att

betala en hyra som täcker hela kostnaden för investeringen. Hyrans

fördelning över tiden kan vara tämligen likgiltig för finansiellt en stark fastighetsägare så länge denne är säker att få betalt för sin investering och på ett sådant sätt att nuvärdet av hyresbetalningarna är konstant. Det finns dock flera skäl som talar för regel säger en som att kapitalkostnadsdelen av hyran ska vara hög inledningsvis och

sedan falla realt över tiden.

I En föränderlig verksamhet gör att lokalens anpassning till verksamhetens behov kan förväntas minska över tiden. Det kan då logiskt hyran också faller över tiden, så hyran uppfat- i vara att att tas som rättvis i förhållande till lokalernas kvaliteter eller så att hyran efter upprustningar och förändringar av lokalen inte realt blir högre när byggnaden blir äldre. I Osäkerheten om den framtida utvecklingen gör att det är bra att betala av en relativt stor del lokalkostnaden tidigt, under den tid av det är säkert att fastigheten är till nytta.- Myndigheten ska inte kunna skjuta kostnaderna för en investering framför sig. En myndighet med relativt kort tidshorisont kan komma att investera för mycket om den kan skjuta kostnaderna på framtiden. Myndigheten ska drabbas av relativt hög hyra inledningsvis för att bara vilja genomföra investeringar som har betydande nytta inom de närmaste åren de år som vi vet mest - om.

Hur snabbt hyran bör falla över tiden i de kontrakt statliga som myndigheter ingår är naturligtvis en bedömningsfråga: Ju mer staten centralt vill hålla tillbaka investeringar och snabbare man bedömer att lokaler i allmänhet förlorar i funktionalitet, desto snabbare bör

hyran falla över tiden och desto högre blir den initialt enligt de

spelregler vi tänker oss att staten lägger fast. Det finns rad en

l teorin kan man tänka sig att myndigheten betalar byggnaden med en engångssumma och sedanenbart behöver betala för mark och driñ. Eñersom byggnaden ska användas länge och det finns ett behov av att på årsbasis hur mycket se resurser olika statliga verksamheter förbrukar eller utnyttjar, utgår från att myndigheten ska betala form i av en årshyra.

Kontraktsutformning och hyressättning 63

17 teoretiska modeller för kapitalkostnadsförlopp över tiden. Ett sätt att nå den relativt branta hyresproñl som vi anser lämplig är att tillämpa en så kallad rak nominell metod: Räntan sätts som en nominell ränta och beräknas på icke avskriven investering och en nominellt konstant avskrivning tillämpas. Vid mycket låga inflationstakter kan dock den inledande avskrivningen behöva vara något högre for att hyran ska falla tillräckligt mycket över tiden, och tvärtom om det blir en hög inflation. För att ta ställning till de exakta beloppen bör dock ett antal räkneexempel tas fram så att de spelregler som

fastställs verkligen speglar den av statsmakten önskade profilen.

Räntebestämning nominellt, realt, avskrivningstider och avskrivningsforlopp måste ses i ett sammanhang och diskuteras utifrån det hyresforlopp över tiden som anses lämpligast. Enligt vår mening bör alltså förloppet vara sådant att hyran faller relativt snabbt över tiden. Som illustration redovisas nedan ett exempel på hur hyran

exklusive markhyra kan utvecklas enligt den föreslagna modellen.

Detta exempel är konstruerat utifrån följande antaganden:

byggkostnad/ingångsvärde 10 miljoner kronor nominellt räntekrav 6% rak nominell avskrivning på 25 år inflation 2% driftkostnader 250kr/kvm, ökar i takt med inflationen

underhållskostnader 40kr/kvm år 100 kr/kvm realt år 25, ökar

linjärt mellan år 1 och år 25.

I diagrammen nedan visas hyresutvecklingen, exkl. markhyra, i löpande penningvärde och i fast penningvärde penningvärdet år År 26 skulle, inga ytterligare investeringar görs, hyran bli om summan av drift- och underhållskostnader.

Se ex. Komrev, "Kapitalkostnader i praktiken en vägledning" 1996. -

64 Kontraktsutformning och hyressättning...

Diagram 1 Hyresutveckling i löpande penningvärde

1400 . 1200 1000 800 600 Avskrivning 400 200

Diagram Hyresutveckling i fast penningvärde

1400 , 1200 1000 800 Ränta 600 Avskrivning 400 Under 200 . Drift 0 e -+r-+-- a -o-rø+--+--+-- + "v . e e . 1 7 9 11 13 15 17 19 21 23

Kontraktsutformning och hyressättning 65

7.5 Drift- och underhållskostnader

I föregående kapitel förslog följande huvudprinciper när det gäller drift- och underhållskostnader:

Fastighetsägaren ansvarar normalt för de tekniskt mer komplicerade delarna fastighetsdriñen och ansvarar för att byggnaderna av sköts på ett sätt är långsiktigt bäst givet att byggnaderna ska som användas långsiktigt. I När det gäller de tekniskt enklare momenten av driften är det upp till parterna att bestämma hur ansvaret skall fördelas. Hyresgästen ska aldrig skyldig att betala mer än en marknads- I vara mässig ersättning för den service och de åtgärder som fastighetsägaren utför.

I hyreskontraktet mellan parterna bestäms hur arbetsfördelningen mellan fastighetsägare och hyresgäst ska vara. Eftersom lämplig underhållsnivå sammanhänger med vad nyttjaren har för planer för sin verksamheten bör det utformas en förvaltningsplan för de olika objekten så att fastighetsunderhåll och verksamhetsplan kan samord- När det gäller ändamålsfastigheter är det rimligt att hyresgästens nas. planer är styrande och att underhållet till exempel dras ner på objekt den verksamhetsansvarige inte bedömer behövs långsiktigt för som nuvarande verksamheten och där ombyggnad eller rivning kan bli aktuell. Utifrån överenskommelser om arbetsfördelning, servicenivåer och underhållsnivåer för olika objekt bestäms den ersättning hyres-

gästen ska betala. Om fastighetsägaren vill vidta ytterligare åtgärder

för att denne bedömer det lönsamt utifrån effekterna värdet i som alternativ användning kan denne naturligtvis göra detta: se vidare nästa avsnitt. Kostnaderna för fastighetsskötsel sammanhänger mer eller mindre med hur verksamheten bedrivs. På motsvarande sätt kan sättet att bedriva verksamheten påverka fastighetskostnaderna. Därmed kan det finnas möjlighet till betydande besparingar om det sker en bra samordning. Idag finns olika typer incitamentskontrakt som ska få av parterna att dra åt håll i dessa sammanhang och sedan dela på samma de vinster uppnås. Även dessa möjligheter bör diskuteras mellan som parterna i det enskilda fallet, men det är knappast möjligt att ge några allmänna rekommendationer eftersom situationen varierar så mer mycket mellan olika verksamhetsområden.

Kontraktsutjformning och hyressättning...

7.6 Fastighetskostnaderi avvecklingssituationer

7.6.1 Byggnaders restvärden och värde i alternativ användning

Under senare år har det skett en rad verksamhetsförändringar som inneburit att ändamålsfastigheter friställts. Nedläggningar av regementen är det största exemplet, men exempel finns även inom kriminalvården och Sveriges lantbruksuniversitet. Oklarheter om ansvarsfördelningen i dessa situationer har påtalats bl. a. i utredningen "Effektivare försvarsfastigheter" 51. I den mån kontrakten är skrivna det sätt vi rekommenderar står hyresgästen risken i dessa situationer: Är det ändamålsfastigen ren het som sägs upp innan byggnaden är avskriven är hyresgästen

skyldig att betala den del av investeringen som inte är avskriven och

normala rivningskostnader om byggnaden helt saknar värde i alternativ användning. Även för ändamålsfastigheter, särskilt för rena men

ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, kan det finnas ett värde

i alternativ användning. Om hyresgästen bär den risk som är förknippad med verksamhetsförändringar kan man tänka sig att hyresgästen som konsekvens får den vinst som uppstår det visar sig att om byggnaden faktiskt har ett värde i alternativ användning. Det kan tyckas väl fördelaktigt för fastighetsägaren att vara garanterad ersättning för investeringen och dessutom få behålla ett eventuellt

överskott vid en försäljning av fastigheten.

En invändning mot att ge hyresgästen kompensation motsvarande byggnadens hela värde i alternativ användning är att fastighetsägaren då inte har anledning att bry sig om detta värde, trots att fastighetsägaren både vid nyproduktion och ombyggnader kan förväntas ha bäst kunskaper om hur utformningen av fastigheten påverkar detta värde. Enligt vår bedömning är det därför motiverat att hyresgäst och fastighetsägare delar på värdet i alternativ användning. Med tanke på riskfördelningen i övrigt kan en fördelning hyresgästen 75% som ger

och fastighetsägaren 25% framstå rimlig. Dessa 25% går

som som till fastighetsägaren kan också säkerhetsmarginal med ses som en tanke på att uppskattningar värden i alternativ användning är av osäkra. Sammanfattningsvis innebär detta att i normalfallet ska hyresgästen vid avveckling betala ett belopp motsvarande icke avskrivet

Kontraktsuzyformning och hyressättning 67

byggnadsvärde minus 75% byggnadens värde i alternativ användav ning.

7.6.2 Några budgettekniska aspekter

Grundprincipen är att den statliga fastighetsägaren inte ska drabbas ekonomiskt när behovet eller till, en speciell verksamav, resurserna het minskas. Denna princip kan förenas med flera olika modeller för den budgettekniska hanteringen. En variant är att fastighetsägamer löpande får ersättning for den gjorda investeringen fastän inte ren byggnaden utnyttjas, eller inte finns kvar. Denna ersättning ska ens motsvara kapitalkostnadsdelen av hyran for byggnaden. Tillämpas denna modell bör kostnaden särredovisas i myndighetens budget och speglar så att säga storleken på felinvesteringar som gjorts i verksamheten. Detta belopp ska inte räknas som en besparing. Om det bedöms enklare att göra engångsreglering kan detta i en sin tur ske på flera sätt. Myndigheten eller det departement som myndigheten sorterar under kan betala en summa beräknad utifrån de principer beskrevs i föregående avsnitt. Bolaget kan sedan som

använda denna summa för att betala av motsvarande mängd lån och

återbetala statskapitalsdelen till ägaren och samtidigt skriva ner fastighetemas värde. På detta sätt minskar tillgångar och skulder lika mycket. Myndigheten/departementet kan i sin tur tänkas låna det aktuella beloppet, vilket innebär att istället för att betala kapitalkostnadsdelen hyran får man betala ränta och amortering på detta lån. av Alternativet är att statens egna kapital i bolaget skrivs ner direkt med ett belopp motsvarande icke avskrivet byggnadsvärde, vilket innebär att staten betalar bolaget för hyresförlusterna genom minskade utdelningskrav i framtiden. I de intervjuer vi gjort har ytterligare variant nämnts. Fastigen hetssägare har i samband med nedläggning av ändamålsfastigheter sagt att fastighet läggs ned så måste hyran på övriga objekt om en höjas för att bolaget ska kunna uppnå den forräntning på eget kapital staten begärt. Detta innebär att restvärden på återstående som byggnader justeras så att det totala restvärdet blir detsamma även efter byggnad inte längre används i verksamheten. Vi är tveksamma att en

till denna metod av två skäl. Det första är att den leder till otydlighet

när det gäller vad restvärdet står for och det andra är den mycket restriktiva på uppskrivningar byggnadsvärden som finns i syn av bokföringslagen. Det gemensamma i alla dessa fall är att den besparing som myndigheten gör att avveckla vissa ändamålslokaler är genom

68 Kontraktsutformning och hyressättning...

markhyra och driñ- och underhållskostnader

summan av om

byggnaden helt saknar värde i alternativ användning.

7.6.3 Leder till

förslaget att rätt anläggningar läggs ned

I nedläggningssammanhang är det viktigt att kontrakten är skrivna på

ett sådant sätt att den besparing som sker vid en nedläggning mäts på ett rättvisande sätt. Om verksamheten läggs ned och det finns ett hyreskontrakt som gör det möjligt för hyresgästen att slippa hela hyreskostnaden för även relativt nya anläggningar kan den redovisade besparingen vara större än den verkliga besparingen. En del av myndighetens vinst motsvaras då av en förlust för den statliga fastighetsägaren, som inte kan kompensera den uteblivna hyran med en lika stor hyresintäkt från en annan hyresgäst. Den kontraktsutfonnning som beskrivits tidigare innebär att en statlig myndighet inte kan lämpa över kostnader på en statlig fastighetsägare på detta sätt. Det är också viktigt att analysera om den föreslagna hyresmodellen leder till att en myndighet som behöver spara pengar vill lägga ner "rätt" anläggningar. Antag att en myndighet bedriver likartad verksamhet på flera separata fastigheter och att besparingar av personal mm. är desamma i alla anläggningar. Bortser vi vidare från regionalpolitiska effekter bör följande tre aspekter styra beslutet var

verksamheten ska awecklas. Finns det betydande regionalpolitiska

effekter utgår från att regeringen mer direkt kommer att peka ut var en avveckling ska ske.

Hur väl anpassad anläggningen är för verksamheten. Drift- och underhållskostnader för de aktuella anläggningarna. Markens och byggnadens värde i alternativ användning.

Den hyressättningsprincip som beskrivits tidigare innebär just att myndighetens besparing lokalkostnader vid nedläggning enbart av en beror på markhyra, driñ- och underhållskostnader samt på byggnadens värdet i alternativ användning där 75% värdet tillfaller av 18 myndigheten.

Om en specialutfonnad byggnad som uppfördes en viss myndighet visar sig få ett mycket högt värde i alternativ användning kan det ifrågasättas om myndigheten ska få tillgodoräkna sig en så stor andel av värdet i normalfallet enligt vår som modell. I nästa del av utredningen ska återkommatill olika sätt att försöka förena ekonomiska incitament med rättvisa mellan myndigheter och en omfattning på

Kontraktsutformning och hyressättning 69

I normalfallet har äldre anläggningar högre drift- och underhållskostnader samt är sämre anpassade till verksamhetens nuvarande behov. År värdet i alternativ användning detsamma kommer myndigheten att tjäna på att först lägga ner äldre anläggningar. Nedläggning äldre anläggning är också enklast for myndigheten i så måtto att av en då inte behöver betala något större restvärde till fastighetsägaman ren. Antag emellertid att något, ex. missar vid utformningen av den anläggningen i kombination med dess läge, har gjort att den nyare nyare anläggningen har högre driftskostnader och är sämre for verksamheten. Genom att lägga den nyare anläggningen kan ner myndigheten enligt detta antagande uppnå besparingsmålet på ett

bättre sätt även om myndigheten fortfarande betalar kapitalkost-

nadsdelen hyran. Att lägga den nyare anläggningen är då det av ner riktiga beslutet. Ett problem kan dock vara att nedläggningen av anläggningen med högt restvärde innebär att myndigheten/departementet måste betala detta restvärde genom en engångsbetalning istället for att betala i form kapitalkostnadsdelen av hyran under ett av antal kommande år. Det kan uppstå ett likviditetsproblem. I dessa situationer kan det därför vara motiverat att myndigheten/departementet får låna det belopp som ska betalas till fastighetsägaren. Därmed sprids betalningarna ut över tiden och motsvarar i princip kapitalkostnadsdelen av hyran. Sammanfattningsvis är vår slutsats att den föreslagna hyresmodellen ger myndigheterna rätt incitament i samband med att verksamheter ska avvecklas.

7.7 Vad händer blir

om byggnader mer attraktiva for alternativ användning

Ett ytterligare krav som bör ställas en bra hyresmodell är att den ska ge motiv för en myndighet att byta lokalisering om det finns goda alternativ och om något gör att den nuvarande anläggningen blir särskilt attraktiv for annan verksamhet. Den föreslagna hyresmodellen leder inte till att hyran for myndigheten stiger i detta fall, men möjligheten att få del i den vinst som en omlokalisering leder till bör kunna tjäna som en tillräcklig morot. Det bör ingå i den statliga fastighetsägarens uppgift att noga följa utvecklingen av värdet i alternativ användning for en byggnad, och

verksamheterna som speglar värderingar i riksdag och regering

70 Kontraktsutformning och hyressättning... SOU 1996: l 87

förslagsvis redovisa bedömningar av detta som del i sin årliga ekonomiska rapportering. Fastighetsägaren bör vidare ta initiativ till uppgörelser med hyresgästen när det finns ett högt värde i alternativ användning. Är detta värde högre än värdet i nuvarande användning bör det vara möjligt att "köpa" ut den sittande hyresgästen och 19 därmed se till att fastigheten får bästa möjliga användning. Observera dock att denna bedömning inte kan ske utifrån en jämförelse mellan den hyra som myndigheten betalar och den hyra som extema intressenter är villiga att betala eftersom hyresfördelningöver tiden är tämligen godtycklig för ändamålsfastigheter. Den en profil som föreslagits tidigare i detta kapitel- med relativt höga hyror inledningsvis kan leda till att hyran överstiger värdet av lokalen för verksamheten under de inledande åren och att hyran understiger

värdet i verksamheten i slutet av perioden.

7.8 Avslutning

Grundtanken i den föreslagna modellen är att fastigheterna först klassificeras i två grupper: Generella fastigheter och ändamålsfastig-

heter rena ändamålsfastigheter samt ändamålsområden bestående av

rena ändamålsfastigheter och ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv. I båda fallen sker uthyrningen på marknadsmässiga villkor, men eftersom det rör sig om olika marknader blir det olika typer av kontrakt. Gränsdragningen innehåller ett visst mått av godtycke och det bör göras en relativt strikt tolkning av begreppet ändamålsfastighet. Det centrala ska vara fastighetens roll i verksamheten och bristen på alternativ för myndigheter givet en viss inriktning på verksamheten. Om det i en generell fastighet finns mindre delar av ändamålskaraktär ex. häkteslokaler i ett polishus kan detta hanteras - genom en speciell klausul i kontraktet som innebär att hyresgästen tar det ekonomiska ansvaret för just den merkostnad som specialanpassningen innebär. Hyresgästen får då betala ett restvärde om denne lämnar byggnaden innan den aktuella investeringen är avskriven. Den hyresmodell som skissats i detta kapitel kan vara vägledande för hur detta kompletterande kontrakt ska utformas.

9 Om en omlokalisering skulle innebära en vinst för staten, men parterna inte kan komma överens p.g.a. oenighet om vinstens fördelning, finns naturligtvis möjligheten för regeringen att sätta press på parterna direktiv från ägaren, tillfälliga undantag från myndighetens lokalförsörjningsansvar.

Kontraktsutformning och hyressättning 71

Som sammanfattning och konkretisering presenteras som bilaga till detta kapitel skiss över hur den föreslagna modellen kan en fungera för ett universitet eller en högskola.

Bilaga till kapitel

Ett exempel- kontraktsutforrnning för ett universitet

Utgångspunkt: Ett universitet hyr idag ett antal fastigheter av Akademiska Hus. Universitetets övriga inhyrning berörs här. Vårt förslag innebär i detta fall följande:

Ett "ändamålsområde" avgränsas.

Detta område ska omfatta de byggnader och därtill knuten mark som

universitetet tillsammans med sin huvudman vill hyra med ett

"ändamålsfastighetskontrakt". Ett sådant kontrakt innebär att:

I Hyresgästen bär de ekonomiska riskerna som bebyggelsen är förknippad med. I Hyresgästen har en option att förlänga kontraktet och att hyran då sätts utifrån samma principer som tidigare. I Fastighetsägaren förbinder sig att på marknadsmässiga villkor göra de tillbyggnader och ombyggnader som hyresgästen önskar. I Om hyresgästen frånträder byggnader ska denne betala skillnaden mellan sin andel av värdet i alternativ användning och storleken på icke avskrivna investeringar.

I detta ändamålsomrâde kan ingå tämligen generella kontorsfastigheter eller delar av byggnader som är sådana. Följande skäl kan ligga bakom att inkludera dessa i ändamålsområdet:

I Lägesmässiga: fördel att undervisande personal har lokaler när undervis- ningslokaler, fördel att forskande och undervisande personal sitter tillsammans fördel att administrativa lokaler ligger i närheten övrig - av verksamhet, pga möten, kontakter i övrigt. I Historiska: byggnaden en "symbolfastighet". - II Ekonomiska: att det skett en långtgående integration av tekniska system datanät och liknande.

74 Bilaga till kapitel 7

Till ändamålsomrâdet kan också höra en markreserv för eventuell framtida expansion.

Övriga byggnader förhyrs i princip på samma villkor som

kontorsfastigheter på den vanliga marknaden, dvs. med kontraktstider på vanligen 1-5 år och rätt för hyresgästen att därefter lämna lokalerna utan några förpliktelser. En rad olika optioner kan byggas i dessa kontrakt, ex. rätt till förlängning på marknadsmässiga villkor. Hyran sätt i detta fall utifrån hyran marknaden för liknande lokaler, med liknande ansvarsfördelning rörande driñ och liknande optioner. I fortsättningen diskuteras enbart de villkor som ska gälla inom ändamålsområdet.

2. Ingångsvärde bestäms för ändamålsområdet

Vi utgår från att de värden som bestämdes i samband med byggnads-

styrelsens ombildning kan användas.

Värdet fördelas följande delar en sådan uppdelning bör att

göra utifrån befintliga värderingar:

I Markvärde. I den mån som området består av flera separata områden sätts ett värde på varje del. Byggnadsvärden. Även detta uppdelas i värden för större separata I byggnadskomplex eftersom detta underlättar kalkyler om vissa delar frånträds. I Ofördelat byggnadsvärde. Vissa investeringar kan vara sådana att de är svåra att fördela på enstaka byggnadskomplex. Dessa hanteras i en separat post.

Avskrivning, drift och underhåll

Avskrivningstider bestäms för varje separat byggnadskomplex och för den gemensamma potten. Eftersom byggnaderna har olika ålder och är mer eller mindre nedslitna kommer avskrivningstiden att variera från säg 40 år på helt nybyggda eller nyrenoverade delar till kanske 5 år för delar som snart bedöms vara rivningsmogna. En förutsättningslös diskussion förs om gränsdragningen mellan det som hyresgästen respektive fastighetsägaren har ansvar för. En gränsdragningslista läggs fast och tillsammans utarbetas en förvaltningsplan med underhållsnivåer mm. i olika byggnadskomplex. Gemensamma diskussioner om utfall och behov av revideringar sker kontinuerligt.

Bilaga till kapitel 7 75

4. Bestämmande av hyra

Här följs de principer som beskrevs tidigare i kapitlet. Markhyra bestäms som 4% av det bokförda markvärdet, justerat med index för markvärdeutvecklingen. Kapitalkostnad för byggnader bestäms utifrån avskrivningstider och fastlagt räntekrav enligt en nominell modell. Drift- och underhållskostnader betalas enligt den separata överenskommelse som gjorts i samband med utarbetande av gränsdragningslista och förvaltningsplan.

i

5. Nyinvesteringarzo

Vid planer för nyinvesteringar inom befintliga ändamålsområden gör I hyresgäst och fastighetsägare ett gemensamt programarbete så att i

l krav i ett tidigt skede kan vägas mot ungefärliga kostnader. Upp-

handlingen och bedömning av olika anbud görs också gemensamt. Byggnadskostnaden plus marknadsmässigt påslag för fastighetsägarens administration utgör investeringens ingångsvärde. Detta adderas till lämpligt byggnadskomplex eller utgör en ny separat enhet. Avskrivningstid, gränsdragningslista och förvaltningsplan beslutas och därmed kan kapitalkostnad, driñ- och underhållskostnad adderas till den gamla hyran.

6. Frånträde av byggnader under kontraktstiden

Utgångspunkten vid avgränsningen av ändamålsområdet var att det rör sig om byggnader som universitet/högskolan räknar med att använda under överskådlig tid. Framtiden är dock osäker och två typer av förändringar kan göra att universitet/högskolan vill avstå från delar av ändamålsfastighetsområdet.

l Minskade resurser till högskolan minskad undervisning/minskad

l forskning detta fall behöver universitetet minska sina utgifter. Grundidén i ändamålsfastighetskontraktet är att fastighetsägaren inte ska bära risker förknippade med verksamhetsförändringar,

j l praktiken förekommer att hyresgästen själv finansierar investeringar i fastigheterna. Vi berör inte detta fall här, men vill betona vikten av att det noga reglerashur man ska ta hänsyn till dessainvesteringars effekter på byggnadsvärdet i det fall att hyresgästen vill lämna lokalerna.

76 Bilaga till kapitel 7

dvs. ska hyresgästen lämna ifrån sig delar av komplexet måste fastighetsägaren hållas ekonomiskt skadeslös på det sätt vi beskrivit tidigare. Vissa byggnader får ett väsentligt högre värde i alternativ användning. Vi kan tänka oss att en industri eller privat forskningsstiñelse i anslutning till högskolan vill expandera och att vissa byggnader är särskilt intressanta för dessa, samtidigt som byggnaderna inte är så centrala för högskolan. I detta fall tänker vi oss att det tas upp förhandlingar mellan parterna och att det skrivs ett kontrakt som innebär att hyresgästen köps ut och att ett nytt kontrakt skrivs med fastighetsägaren. För att detta kontrakt ska kunna ingås måste alla parter vinna på överenskommelsen. Fastighetsägaren får en högre hyra eller ett försäljningspris som är högre än nuvärdet av rådande kontrakt. Universitetet/högskolan får så mycket ekonomisk kompensation att de kan anskaffa andra lokaler så att slutresultatet för blir en förbättring för verksamheten. Avtalen är helt frivilliga.

7. Andrahandsuthyrning

Ett alternativ till att universitetet frånträder vissa byggnader och ett sätt att hantera mindre förändringar inom ett ändamålsområde är andrahandsuthyrning. För att inte få ett stelbent system förefaller det rimligt att hyresgästen/universitetet får göra mindre och kortsiktiga andrahandsuthyrningar externt. Hyressättningen kan då också vara fri. Hyresgästen behöver bara anmäla detta till fastighetsägaren och hyresgästen bär alla risker som andrahandsuthyrningen medför. Mer omfattande och långsiktigare andrahandsuthyrning är tveksamma utifrån grundtanken att myndigheterna inte ska äga fastigheter. Att långsiktigt hyra en ändamålsfastighet mot en kostnadsbaserad hyra och sedan hyra ut den till en marknadshyra liknar i hög grad en fastighetsägares affársrörelse. Möjligheter till sådan andrahandsuthyrning kan också skapa ett spekulationsmoment i hela avgränsningen av ändamålsområdet. I dessa mer omfattande och långsiktiga fall måste alltså universitetet/högskolan avstå från sitt kontrakt med ekonomiska villkor som följer de principer som vi beskrivit tidigare.

Bilaga till kapitel 7 77

Blandade komplex

Moderna universitet/högskolor är blandade komplex. Förutom undervisning/forskning i högskolans regi kan det finnas privata forskningsinstitut, företag som är forskningsintensiva, småföretag startats från högskolan för att sälja produkter knutna som av personer till forskningsresultat. Forskarparker och forskarbyar av typen Ideon i Lund, Novum i Huddinge och Elektrum i Kista illustrerar detta. Om det inom komplex fastigheter finns en rad olika samma av verksamheter där vissa expanderar medan andra krymper kan - lokalförändringar och lokalbyten aktualiseras oftare. Detta kan dock hanteras på det sätt som skissades i föregående avsnitt, ex. andrahandsuthyrningar, omförhandlingar och "byten" av hyreskontrakt. Finns flera fastighetsägare inom komplexet kan också köp och försäljningar aktualiseras för att få bästa utnyttjandet av lokalerna. Att det finns liknande lokaler i närheten skapar ökad gott om handlingsfrihet för universitetet/högskolan och kan innebära att de vill avgränsa ett snävare ändamålsområde och hyra mer av sina lokaler på kortare kontrakt utan särskilda klausuler om betalning av restvärde. Vi inga problem med högskola väljer ett sådant ser att en alternativ, det kan innebära att statens motiv för att äga fastighemen terna försvagas.

Inriktning och organisation av

förvaltar

bolag/verk som ändamålsfastigheter

allmänna

8.1 Inledning och bolagen/verkens

målsättning

I kapitel 5 har vi presenterat motiv för ett långsiktigt statligt ägande ändamålsfastigheter som utnyttjas av statliga myndigheter. Dessa av argument innebär inte att staten behöver äga alla dessa fastigheter, de talar för att staten äger en betydande del av dessa fastigheter. men Idag äger staten, till exempel inom Vasakronan, också en betydande

i Ägandet dessa fastigheter saknar

mängd generella fastigheter. av principiella grund, men det kan av rent ekonomiska skäl samma bedömas fördelaktigt att äga fastigheterna än att sälja dem. Det mer motiv i 1991/92:44 framfördes för att behålla ägandet av som prop.

placeringsfastigheter var av denna typ: Fastighetspriserna var så låga

att det bedömdes mer lönsamt för staten att tills vidare behålla vara ägandet och få löpande utdelningar från bolaget. Eftersom statligt ägande ändamålsfastigheter och statligt ägande av generella av l fastigheter har olika bakomliggande motiv anser vi att fastighetstyper-

i

organisatoriskt bör särskiljas. Vad detta innebär för de fastighetna ä sägande bolagen och verken återkommer vi till i avsnitt 8.5. I återstoden av detta kapitel kommer vi enbart att diskutera hanteringen l

av statens ändamålsfastighetenu

I förordningen om förvaltning av statliga fastigheter sägs bland annat att varje fastighet "skall förvaltas ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas." Problemen med denna formulering ändamålsfastighets är att en värde beror den verksamhet ska bedrivas i fastigheten. av som Förändras denna verksamhet i omfattning eller inriktning påverkar det omedelbart fastighetens värde och i extremfallet blir effekten att byggnaden inte längre behövs. Saknas alternativ användning har tillgångarnas värde minskat drastiskt och det är inget som det fastighetsförvaltande bolaget kan göra något åt. Den ekonomiska

2 Här syftas enbart på de ändamålsfastigheter som omfattas av utredningsuppdraget.

80 Inriktning och organisation...

effekten för fastighetsägaren blir i regel begränsad eftersom hyresgäs-

ten bär risken, men själva byggnaden har förlorat i värde. I mindre extrema fall kan fastigheten fortfarande vara till nytta, men enbart ett begränsat antal år till. Den ekonomiska livslängden har minskat. I detta fall kan det vara rationellt att dra fastighetsunderhållet ner kraftigt och låta fastighetens värde sjunka ytterligare. Att ha som målsättning för bolagverk som förvaltar ändamålsfastigheter att bevara tillgångamas värde förefaller därmed inte lämpligt. Enligt vår mening räcker det med att allmän målsättning ha att som

förvaltningen av fastigheter ska bedrivas på ett ur långsiktigt

perspektiv ekonomiskt effektivt sätt. Syften för bolag/verk som förvaltar ändamålsfastigheter kan formuleras i linje med den målsättning som formulerats för Akademiska Hus: Att erbjuda kundanpassa-

de lokaler på affärsmässiga villkor med de tillägg som motiveras av

-

de regler för kontraktsutfonnning och hyressättning som beskrevs i tidigare kapitel. I bolagen/verkens uppgifter ingår som framgått också

att bevaka byggnadernas och markens värde i alternativ användning och ta initiativ i situationer där detta värde är högt i relation till värdet för den nuvarande användaren.

8.2 Statliga bolag eller statliga verk

Det har funnits flera argument för att statens ändamålsfastigheter ska

förvaltas i bolagsform. I prop. 1992/93:37 s 5 sägs att

"Styrelsens och den verkställande ledningens för ansvar

fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad

som är möjligt inom myndighetsfonnen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsfonn." 5

s

I den utredning som föregick propositionen hänvisas också till att

verksamhet som är konkurrensutsatt bör bedrivas i bolagsform. Det ska skapas så lika förutsättningar som möjligt mellan den statliga aktören och privata aktörer. Denna aspekt har också legat bakom beslutet att bolagen ska låna upp kapital på öppna marknaden och inte låna hos riksgäldskontoret. Enligt vår mening kan tyngden hos dessa argument ifrågasättas i det aktuella fallet:

I Oavsett bolagsform eller myndighetsfonn är det ytterst staten/ägaren som avgör verksamhetens inriktning och ledningens roll.

Inriktning och organisation...

I De enheter förvaltar statens ändamålsfastigheter konkurrerar som i princip med privata företag endast när det gäller lokal/arsörjning åt statliga myndigheter. Uthyrning den privata marknaden ska enbart något marginellt och tillfälligt. Behöver staten inte vara fastigheterna ska de aktuella bolagen/verken snarast möjligt avyttra dem. I och med att verksamheten inte konkurrerar med privata företag om uppdrag på den privata marknaden finns ingen anledning att tillmäta konkurrensneutralitet något värde i sig. Det centrala målet är att staten så låga kostnader som möjligt för sin ge verksamhet. Att utsätta den statliga lokalförvaltaren för konkurär ett sätt att uppnå detta mål, men för övrigt bör staten välja rens den Organisationsform och även det fmansieringssätt som - bedöms mest fördelaktigt utifrån syftet att kunna bedriva sina egna verksamheter på ett effektivt sätt.

l Bolagisering är naturlig för verksamheter där statens långsiktiga kan ifrågasättas. Bolagisering är då i praktiken ett första engagemang steg mot privatisering. l 1991/92:44 sades att i princip hade prop. staten inte anledning att äga placeringsfastigheter och utifrån detta var det logiskt att överföra dessa till ett bolag. När det gäller ändamålsfastigheter finns, framgått, motiv för ett långsiktigt statligt ägande, som varför detta argument for en bolagisering inte är lika relevant. Enligt vår mening finns inga starka skäl for att förvalta ändamålsfastigheterna i bolagsform. Nu ligger emellertid dessa fastigheter delvis i bolag och det är då naturligt att fråga sig om det finns några betydande nackdelar med detta. Ett argument mött är att bolagsformen bidrar till misstro och slutenhet. Ett bolag ska i forsta hand se till sina egna ekonomiska intressen. Ett bolag vill inte lämna ut all information eftersom det kan försämra bolagets möjlighet att hävda sig mot konkurrenter eller vid förhandlingar med hyresgäster. Vid samarbete mellan statliga verk är parterna jämställda och förväntas i högre grad "dra samma mer håll". Vår bedömning är att hur bolaget agerar beror på ägarens direktiv och val av ledning och staten bör som ensam ägare kunna styra bolaget i önskad riktning. I den typ av långsiktiga ekonomiska relationer som det här handlar om är det i regel också så att båda parterna har intresse väl fungerande relation. Vinsterna av att av en försöka utnyttja tillfälligt stark förhandlingsposition är normalt en kortsiktiga. Som vi betonade i föregående kapitel är det viktigt att klara principer om hyressättning läggs fast och att det är en öppen relation mellan parterna.

82 Inriktning och organisation...

Sammanfattningsvis ser vi inga starka skäl att ändra rådande

förvaltningsformer, även om det innebär att vissa ändamålsfastigheter

kommer att förvaltas i verksform medan andra förvaltas i bolagsform.

En tänkbar komplikation är dock att det finns en praxis

som innebär att statliga verk lånar i riksgäldskontoret och statliga bolag lånar upp på den ordinarie kapitalmarknaden. Om det är dyrare att låna upp på marknaden än hos riksgäldskontoret skulle alltså krävas en ombildning av bolagen till statliga verk för att få lägsta möjliga kostnad för de statliga ändamålsfastighetema. Den grundläggande principen för statens upplåning är att en samordnad upplåning, baserad på god likviditet och förutsägbarhet, ger den lägsta kostnaden för staten som helhet. Detta hindrar inte att det i begränsad utsträckning kan finnas möjlighet för enskilda myndigheter att låna till lika låg eller t.o.m. lägre kostnad även om det ofta är svårt att jämföra räntenivåema. Det är viktigt att principen för samordnad upplåning bibehålls. Däremot skall inte överskatman ta den merkostnad som uppstår om finansiering av ändamålsfastigheter sker via ett statliga bolag. Ett statligt bolag som har säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga upplåningen. Vidare kan man hävda att bolagsformen gör det tydligare att myndigheterna har alternativ och kan skriva kontrakt med ex.

privata fastighetsbolag. Därmed skulle verksformen främst användas

där sådana alternativ är mindre relevanta: Fastigheter hör till som nationella kulturinstitutioner kan exemplifiera detta.

8.3 Soliditet i de enheter förvaltar

som

ändamålsfastigheter

Kapitalstrukturen i de statliga bolag och verk idag äger fastighesom ter varierar mycket. Vasakronan och Akademiska Hus har soliditet en

andel eget kapital på drygt 35% medan Soliditeten i Statens

Fastighetsverk ligger på ca 55% se kapitel 3. Fortifikationsverket

lånefinansierar i princip sina investeringar helt och på sikt kommer

staten inte ha kapital satsat där. Eftersom verket startades med 100%

eget kapitel finns dock ett statskapital i verket tills de anläggningar som fanns vid verkets bildande skrivits av. Vad som är den bästa fördelningen mellan lån och eget kapital beror av en mängd olika faktorer och egenskaper hos den aktuella situationen. Under vissa omständigheter spelar fördelningen överhu-

Inriktning och organisation... 83

vudtaget ingen roll. Enligt vår bedömning är följande aspekter de mest relevanta i de aktuella fallen. För det första är det viktigt att vara klar över att kapitalstrukturen i de aktuella bolagen/verken inte behöver påverka statens totala upplåning, givet att vi räknar de aktuella helägda ändamålsfastighetsbolagen del staten. Om staten ex. väljer att finansiera som en av fastighetsinvesteringar helt med eget kapital måste statens nya allmänna upplåning öka allt annat lika. Finansieras fastighetsinves- teringar med särskilda lån sjunker det allmänna lånebehovet för . direktavskrivningen

l staten. Övergången från direktfmansiering och

fastighetsinvesteringar till låneñnansiering var främst motiverat av

av strävan att få rättvisande bild statens löpande lokalkostnader, i en av form avskrivningar och ränta på bundet kapital. av För det andra finns ett samband mellan andelen eget kapital och hur riskfylld verksamheten En riskfylld verksamhet kan enstaka år gå med betydande förluster och finns inget eget kapital blir verksamheten konkursmässig. Det kapitalet behövs som buffert: egna

Utvecklingen på den svenska fastighetsmarknaden under 1990-talet visar hur stora svängningar kan ske på fastighetsmarknad och

som en vikten att ha ett betydande eget kapital. Enligt de principer för av kontraktsutformning och hyressättning som beskrevs i föregående kapitel ska den statliga ändamålsfastighet inte ta några ägaren av betydande risker. Hyresgästen får till exempel betala även om fastigheten i framtiden inte behövs för verksamheten. Med hänsyn till den låga risknivån kan soliditeten i de bolag och verk som förvaltar ändamålsfastigheter också vara låg. Ett tredje argument när det gäller soliditet och belåningsgrad rör effekterna på företagsledningens agerande. En liten andel eget kapital kan skapa på företagsledningarna. Tanken bakom detta större press argument är att det är lättare att få aktieägarna att acceptera relativt

låg utdelning med hänvisning till "speciella omständigheter" än vad

det är att övertyga kreditgivare att skjuta räntebetalningar en om upp och amorteringar. Ett stort eget kapital skapar större handlingsfrihet för företagsledningen och därmed större risk att de satsar resurser på sådant inte ligger i ägarens intresse. som Q l Vår sammanfattande bedömning är att statliga bolag/verk som 4 förvaltar ändamålsfastigheter där lokalerna i huvudsak nyttjas av statliga myndigheter bör ha låg andel eget kapital. Så hög soliditet en i dag finns inom Akademiska Hus är inte lämplig, förutsatt som ex. att huvuddelen hyreskontrakten skrivs så att risker knutna till av verksamhetsförändringar soliditetsnivå i bärs av hyresgästen. En storleksordningen 10%, d.v.s mellan tredjedel och hälften av en

84 Inriktning och organisation...

Soliditeten i vanliga fastighetsbolag, bedömer vi lämpligt i ett

som bolag/verk som enbart förvaltar ändamålsfastigheter.

När kontraktsförhållanden mellan ändamålsfastigheter

ägare av

och hyresgäster anpassats till vad som är lämpligt för ändamålsfastig-

heter bör de bolag/verk som förvaltar ändamålsfastigheter ta upp ytterligare lån och återbetala så mycket av statskapitalet att Soliditeten når den lägre nivå som är lämplig.

8.4 Bedömning av effektivitet

Det finns en rad allmänna problem med att bedöma ett fastighetsbolags effektivitet genom "vanliga" mått avkastning på

som ex.

investerat kapital. Exempel är svårighet att mäta fastigheternas värde

och svårighet att få ett rättvisande resultatmått grund flytande av

.gränser mellan vad som bokförs som löpande underhåll och vad

som

ska ses som en investering i fastigheten. I Statens lokalförsörjningsverks rapport "Effektivare förvaltning statens fastighetskapital"

av rapport nr 1996:34 berörs problemen med denna typ effektiviav

tetsbedömningar. För ändamålsfastigheter med svårbedömda värden och hyror som styrs av långsiktiga kontrakt blir jämförbarheten med

andra bolag också svår. Vår bedömning är att staten ägare bör använda ett bredare som spektrum av kriterier för att utvärdera aktuella bolag och verk. Vilka dessa kriterier mer exakt bör går vi inte på i denna rapport vara men måtten bör belysa både effektivitet i produktionsskeden är man

konkurrenskrañig vid nyproduktion, kan villkoren om marknadsmässiga villkor för om- och tillbyggnader i befintliga anläggningar hållas, och i den löpande förvaltningen administrationskostnader,

kan villkoren om marknadsmässiga nivåer på driñ och underhållskostnader lätt uppnås, är hyresgästerna nöjda med det löpande samarbetet etc. Ett centralt moment är jämförelser med andra fastighetsförvaltare.

8.5 Bolags- och Verksstruktur

Frågan om samordning den statliga förvaltningen ändamålsfasav av

tigheter har utretts senast i SOU 1988:36 "Effektiv statlig lokalför-

sörjning", där huvudfrågan dåvarande Byggnadsstyrelsen

var om skulle sammanslås med motsvarande militära organisation Fortifika-

tionstörvaltningen. Inför den senaste omorganisation fanns också

Inriktning och organisation... 85

förslag att behålla universitetens och högskolornas fastigheter om inom sammanhållen statlig fastighetskoncern SOU 1992:79 en "Statens fastigheter och lokaler ny organisation". - Den bakomliggande frågan rör omfattningen på stordriñsfördelarvid fastighetsförvaltning. Med tanke att statens totala innehav na ändamålsfastigheter är mycket stort jämfört med fastighetsinnehaav vet hos privata fastighetsbolag är de ekonomiska vinsterna sannolikt

mycket begränsade att koncentrera förvaltningen till ett bolag/verk. av En aspekt kan tala för viss koncentration är att bolaget/verket bör som ha viss storlek på den löpande byggproduktionen för att kompetenen byggherre ska behållas. I tider av krympande byggande, t ex sen som inom försvaret och kriminalvården, kan detta vara en viktig aspekt. Att ha fler organisationer förvaltar statliga ändamålsfastighesom ter underlättar bedömning hur de sköts att det möjliggör av genom jämförelser kostnadsnivåer och effektivitet i verken/bolagen, av förutsatt att redovisning styrs av ägaren. Därmed underlättas mm. också insyn i verksamheten. Byggs det en enda stor fastighetsförupp valtande enhet är riskerna rimligen större i och med att misstag eller

felbedömningar olika slag får större konsekvenser. Att förvalta av ändamålsfastigheter på ett bra sätt förutsätter vidare att fastighetsförvaltaren har goda kunskaper den verksamhet bedrivs i om som fastigheterna vilket talar för struktur med flera separata bolag/verk en med viss profilering. I SOU 1992:79 nämns särskilt nackdelarna med att bygga upp flera parallella fmansförvaltningar med hög kompetens, och åtföljande svårighet för flera bolag att få en bra "rating" på kapitalmarknaden. När det gäller ändamålsfastigheter med statliga myndigheter som långsiktiga hyresgäster är det dock tveksamt om denna aspekt är ,

l

viktig. Vårt förslag illustreras i figuren nedan och innebär att Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk och Akademiska Hus

i

I behålls som separata enheter, samt att Vasakronan delas i två helt separata bolag ett för ändamålsfastigheter och ett för generella l i fastigheter placeringsfastigheter. I nästa avsnitt kommenteras de l l olika bolagen och verken mer i detalj.

86 Inriktning och organisation...

Tabell 4 Förvaltningen av statens ändamålsfastigheter

Fortifikationsverket: Ändamálsfastigheter knutna till försvaret Statensfastighetsverk: Bland annat ändamålsfastigheter knutna till departement och kulturinstitutioner Akademiska Hus: Ändamälsfastigheter knutna till universitet och högskolor "Vasakronan Ändamálsfastigheter knutna till bl. a. ÄndamåIsfastigheteW: kriminalvård, domstolsväsende,polisväsende och SiS

Överväganden

8.6 rörande de enskilda

bolagen/verken

8.6. 1 Fortifikationsverket

Departementstillhörighet; I kapitel 6 har argumenten för en uppdelning mellan ägande och brukande presenterats. Mellan ägare och brukare ska det råda en affärsmässig relation och det är viktigt att det råder jämbördiga relationer mellan parterna. De fastighetsägande enheterna bör vara helt fristående från de myndigheter som nyttjar fastigheterna och det innebär att alla de bolag/verk som äger fastigheter bör sortera under finansdepartementet. En renodling rollen av som professionell fastighetsförvaltare är knappast förenlig med att det fastighetsägande verket sorterar under ett fackdepartement, i detta fall försvarsdepartementet. Fortifikationsverket bör därför sortera under finansdepartementet. Enligt utredningen "Effektiva försvarsfastigheter" SOU 1996:97 har det inte presenterats några argument för varför Fortifikationsverket skulle hanteras annorlunda än övriga fastighetsförvaltande enheter och placeras under ett fackdepartement istället för under finansdepartementet:

"Man kan anta att placeringen av FORTV inom Försvarsdepartementet beror på traditionens tyngd och på den mycket

speciella karaktären framförallt av befástningarna." s 100

Enligt vår mening skiljer sig inte ändamålsfastigheter inom försvaret ur ekonomisk synvinkel från ändamålsfastigheter inom ex. kriminalvården eller universitet och högskolor. Något sakskäl för

placeringen under försvarsdepartementet skulle därmed inte finnas.

Ansvaret för drift: Enligt de principer föreslogs i kapitel 6 ska som hyresgäst och hyresvärd fritt kunna komma ansvarsfördelöverens om

Inriktning och organisation...

ningen när det gäller drift och underhåll. Tidigare har ansvaret för fastighetsdriften för försvarsfastigheter legat hos hyresgästen/Försvarsmakten. Nyligen har ett riksdagsbeslut ansvaret överförts genom till Fortifikationsverket, trots att båda parterna enligt uppgifter i den nyssnämnda utredningen emot denna förändring. En sådan direkt var central styrning ansvarsfördelningen mellan parterna bör enligt vår av mening bara ske när det finns exceptionella skäl. Finns det inom regeringskansliet misstro mot viss parts förmåga att sköta en en uppgifter på ett bra sätt, bör ställa sig frågan om inte denna brist man

i

på förmåga speglar grundläggande styrproblem som inte löses mer centrala beslut förändringar av ansvarsfördelningen. genom om Gränsdragningen mellan Försvarsmaktens och Fortifikationsver-

l

kets Hanteringen av befästningar har varit en omstridd fråga ansvar: därför att dessa fastigheter betraktat är så integrerade med - som vapeninstallationer och liknande. Återvänder vi till motiven för en uppdelning mellan ägande och brukande var tre centrala motiv: bevakningen fastighetemas långsiktiga värden, bevakning av dess av värde i alternativ användning och att få en professionell fastighetshantering. Vår bedömning är att när det gäller just befästningar väger dessa motiv inte särskilt tungt: Det finns egentligen ingen separat fastighet vars värde ska bevakas skild från utrustningen, värdet i alternativ användning är normalt mycket begränsat och anläggningarnas speciella karaktär gör att det krävs speciell kompetens vid förvaltningen. Eftersom nackdelarna med en uppdelning i ägande och brukande i form av samordningsproblem knappast är försumbara i dessa fall talar det för att ansvaret för befästningarna helt överförs till Försvarmakten. Enbart en markhyra skulle i dessa fall betalas till Fortifikationsverket. Självklart finns betydande gränsdragningsproblem men det viktiga är att gränserna dras efter en bedömning av tyngden i de olika argument som nämndes ovan.

8.6.2 Statens fastighetsverk

Kontraktstyper: Bland de fastigheter som Statens fastighetsverk förvaltar finns både generella fastigheter, ex. kontorshus Riddarholmen i Stockholm eller länsresidens, och ändamålsfastigheter, ex. byggnader museer. I vissa fall är hyresgästen ålagd att bedriva verksamheten ett visst ställe Operan, Dramatiska teatern. Kontraktsutforrnning bör anpassas till fastighetstypen och den typ av kontrakt som beskrevs i kapitel 7 bör tillämpas för ändamålsfastigheterna.

88 Inriktning och organisation...

Soliditet och avkastningskrav: Eftersom Statens fastighetsverk även förvaltar generella fastigheter, fastigheter i utlandet och dessutom fastigheter där underhållskostnader svårförutsägbara är mer innebär det att verksamheten är mer riskfylld än den som bedrivs i de bolag/verk som enbart förvaltar ändamålsfastigheter. Med tanke på att Statens fastighetsverk förvaltar ett så heterogent bestånd bör dock både Soliditet och avkastningskrav diskuteras för varje verksamhetsgren separat. Fastigheter som hyrs av Statens institutionsstyrelse SVS. Statens institutionsstyrelse ansvarar för institutioner för unga kriminella och vissa grupper av missbrukare. Kombinationen av perifera lägen och specialutformning i olika avseenden gör att det i regel är rena ändamålsfastigheter med begränsad alternativ användning. Dessa fastigheter förvaltas idag av Statens fastighetsverk, men detta är enbart en temporär lösning. Den naturliga långsiktiga lösningen för dessa fastigheter är enligt vår mening att de hanteras samma sätt kriminalvårdens fastigheter. Fastigheterna ekonomiska som är ur synvinkel är likartade och det finns beröringspunkter mellan verksamheterna. Det har funnits ett motstånd mot att överföra SiS fastigheter till Vasakronan, bland annat grundad en misstro mot bolagsformen som sådan men också orsakad av de konflikter om hyressättning som varit i relationen mellan Kriminalvårdsstyrelsen och Vasakronan Krim. Om spelreglerna när det gäller ändamålsfastigheter klargörs i enlighet med principerna i tidigare kapitel, och om ändamålsfastighetema bryts ut ur dagens Vasakronan och ingår i ett separat bolag, kan denna misstro förväntas minska. Vårt förslag är att de fastigheter som SiS förhyr överförs till det bolag som givits arbetsnamnet Vasakronan

Ändamålsfastigheter.

8.6.3 Akademiska Hus

Verksamhetsinriktning: Kärnan i Akademiska Hus verksamhet ska

vara att förvalta ändamålsområden universitet och högskolor rena

ändamålsfastigheter och ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv. Uthyrning andra ska enbart ske undantagsvis. En viktig fråga är hur man ska se på byggnader som universiteten förhyr, men där universiteten inte vill binda sig långsiktigt. Vi kan tänka oss att universiteten inte vill inkludera vissa objekt i ändamålsområdet utan hyra in dessa lokaler som vilka lokaler som helst marknaden med tidsbegränsade kontrakt och utan förpliktelser vid kontraktstidens utgång. Eftersom detta bör innebära att byggnaden inte är central för verksamheten är det tveksamt om den bör ägas av Akademiska Hus. Enligt vår mening

Inriktning och organisation... 89

bör det i ägarens direktiv till Akademiska Hus framgå att bolaget, vid lämpligt tillfälle, bör sälja denna typ av fastigheter. Ett alternativ är också att fastigheterna överförs till den del av Vasakronan som ska förvalta generella fastigheter. Styrelsesammansättning: Riksdagsbeslutet om bildandet av ett särskilt bolag för de fastigheter disponeras universitet och som av högskolor innehöll också ett beslut om att representanter för högskoloma skulle en stark ställning i de regionala dotterbolagens styrelser. Denna lösning framstår som tveksam av tre skäl:

I Den strider mot grundtanken om separation mellan förvaltande och nyttjande, och mot strävan att skapa en affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgäst. I Den skapar en oklar roll för de styrelserepresentanter som utses av högskolan: Som styrelseledamöter i ett bolag ska de formellt agera utifrån bolagets intressen och de har t ex inte rätt att föra vidare i information. Å andra sidan är de utsedda högskolan för att av bevaka högskolans intressen och har rimligen intresse av att diskutera fastighetsfrågoma med andra inom högskolan och kunna göra detta utifrån all den information som de har. I Det finns en risk att konsekvensen blir att företagsledningen drar l sig för att ett tidigt skede konsultera styrelsen i känsliga frågor. l Det kan finnas skäl att inskränka det fastighetsförvaltande bolagets handlingsfrihet i vissa avseenden, ex. att vissa fastigheter inte får säljas utan högskolans godkännande. Om sådana inskränkningar ses | önskvärda förefaller det dock lämpligare som att staten som ägare ger särskilda direktiv till bolaget, eller som gjorts i vissa fall att det i - -

l införs särskilda klausuler i det avtal som skrivs mellan parterna när en

i

ny byggnad ska uppföras. I den mån som universitet- och högskolor är missnöjda med hur bolaget agerar i något avseende kan de också . kontakta staten ägare bolaget och begära att det utfärdas

g som av

kompletterande eller modifierade direktiv i dessa frågor. Vi föreslår därför att universitet och högskolor inte ska ha rätt att utse några representanter i styrelserna inom Akademiska Hus. i Fastigheter som förhyrs av Sveriges Lantbruksuniversitet SLU: SLUs utbildningsfastigheter hör idag till Vasakronans dotterbolag Vasajorden, och inte till Akademiska Hus. l propositionen i ä 1992/93:37 ges följande motiv:

"Möjligheten för Fastighetskoncernen dvs Vasakronan att

bygga upp en regional representation medför att denna koncern för SLU bättre kan tillgodose principen om närhet mellan

förvaltning och brukare än Högskolekoncernen dvs Akadem-

90 Inriktning och organisation...

iska Hus. De institutionsanknutna utbildningsfastigheterna bör enligt min mening därför föras över till F astighetsk0ncernen"

s 12

En annan aspekt var att SLU ville ha en motpart i förhandlingarna, vilket skulle ha varit svårt inom ramen för den organisation med regionala dotterbolag som Akademiska Hus har. Den valda lösningen är enligt vår mening olycklig. Har staten ett bolag som ska äga statliga fastigheter som utnyttjas av universitet och högskolor bör detta bolag naturligtvis även äga de utbildningsfastigheter som nyttjas av SLU. Önskemålet att ha motpart i förhandlingarna kan uppnås att en genom SLUs fastigheter samlas i ett dotterbolag inom Akademiska Hus. Vasajorden AB bör alltså överföras från Vasakronan till Akademiska Hus. Förhandlingar rörande en sådan överlåtelse har när detta skrivs dec. 1996 just resulterat i att Vasajorden AB köps av Akademiska Hus till ett pris motsvarande fastigheternas bokförda värde minus låneskulden. Betraktat utifrån en affärsmässig relation mellan bolagen förefaller det svårt att nå en sådan överenskommelse, bl. a. därför att hyressättningsprincipema för de övertagna fastigheterna är under utredning. Sett isolerat, utan beaktande av ändrade utdelningskrav från staten, innebär överenskommelsen en ökning av Soliditeten i Vasakronan och en minskning i Akademiska Hus.

8.6.4 Vasakronan

Vasakronan föreslås bli uppdelad i två helt separata bolag. Vid en sådan uppdelning av Vasakronan räcker det inte med att bara bryta ut Vasakronan Krim, givet att Vasajorden överförs till Akademiska Hus. Även inom Vasakronan AB finns fastigheter enligt definitionen som, i kapitel bör klassificeras ändamålsfastigheter och som långsiktigt kan bedömas vara viktiga för den statliga verksamheten. Exempel är många större domstolsfastigheter, polisens kronobergsanläggning och fastigheter som hyrs av Statens räddningsverk samt även försvarshögkvarteret. Samtidigt kan det finnas objekt inom Vasakronan Krim som sannolikt inte är att betrakta som ändamålsfastigheter. För att avgöra var gränsen ska dras krävs en genomgång av de större objekten i samråd med fastighetsägare och de myndigheter som är hyresgäster. En mycket grov bedömning pekar på att av den totala yta på cirka 4 miljoner kvadratmeter som Vasakronan förvaltar skulle i storleksordningen 1 miljon kvadratmeter överföras till andra bolag. Av dessa utgör Vasajorden drygt 300 000

kvadratmeter. Vasakronan Ãndamålsfastigheter skulle komma att

Inriktning och organisation... 91

förvalta cirka knapp 1 miljon kvadratmeter SiS-fastigheterna inräknade, vilket kan jämföras med de 450 000 kvadratmeter som

idag förvaltas Vasakronan Krim.

av Även inom det bestånd kommer att ägas Vasakronan finns som av fastigheter som har inslag av ändamålsfastighet. Enligt vår uppfattning ligger det ett ansvar en statlig fastighetsägare att inför försäljningar av sådana fastigheter diskutera med hyresgästen, eventuellt justera hyreskontraktet så att riskerna för hyresgästen med ett ägarbyte minskar, men också att i första hand sälja till intressenter kan förväntas ha kompetens och ett långsiktigt perspektiv i sitt som fastighetsägande.

8.7 Avslutning

Tills sist vill betona att våra överväganden enbart rör de delar av statens fastighetsbestånd som hör till de bolag och verk som ersatte Byggnadsstyrelsen, samt försvarets fastigheter. Förändringar som kan motiveras utifrån en bredare genomgång av de främst generella fastigheter som staten äger via andra bolag och verk berörs inte här. Det kanske viktigaste förslaget i detta kapitel att ändamålsfastig- heter bör förvaltas av separata bolag/verk påverkas inte heller av resultatet av en sådan bredare genomlysning av statens fastighetsägande som nu pågår inom finansdepartementet.

n Dessa siffror är i huvudsak hämtade från Vasakronans årsredovisning för 1995.

Styrning av myndigheternas anskaffning av lokaler

i

l

l

9.1 Inledning

l å

I de intervjuer vi genomfört har vi mött missnöje med dagens ansvarsfördelning från flera olika håll. Å sidan har större statliga ena myndigheter hävdat att investeringar som det funnits ekonomiskt utrymme för har bromsats av det statliga bolag som äger fastigheterna, bl. a. med hänvisning till bolagets administrativa resurser och att 2 l för investeringar menligt skulle inverka på bolagets soliditet. stora l från inom Kritiska synpunkter av helt annat slag har kommit personer l l finansdepartementet som menat att dagens systern inte ger regeringen ett tillräckligt fast grepp om statliga myndigheters lokalanskaffning. 1 Formellt är det, som framgick i kapitel så att myndigheten kan

l

genomföra förhymingar själva så länge förhymingen inte förutsätter i högre anslag och kontraktstiden understiger 6 år 10 år för om universitet och högskolor. Från personer inom finansdepartementet å I har också framförts kritik mot att styrningen är knuten till själva

l hyreskontraktet, eftersom det innebär att departementet kommer i

ett skede när omfattande resurser redan lagts ned i förberedelser av

t den aktuella anskaffningen. Möjligheten nej då i praktiken

att säga är g liten.

i mellan

I nästa avsnitt görs en principiell analys av rollfördelningen | regering/finansdepartement, fastighetsägare och hyresgäst/myndighet l gäller ändamålsfastigheter. avsnitt diskuteras problem när det I 9.3

l

med att styra genom att regeringen ska granska enskilda fall och i avsnitt 9.4 skissas ett system som innebär att bedömningen och styrningen av myndigheternas lokalanskaffning sker som en del i den ordinarie budgetprocessen. I avsnitt 9.5 berörs avslutningsvis beslutsunderlag vid investeringar i ändamålsfastigheter.

94 Styrning av myndigheternas anskajfning... SOU 1996: l 87

9.2 mellan

Rollfördelning myndighet och regering/riksdag: Principiella aspekter

Det finns två olika synsätt på de statliga myndigheternas roll och dessa har olika implikationer för myndighetens roll vid anskaffning av ändamålslokaler. Det ena synsättet betonar att myndighetens roll är att förverkliga beslut som fattats av riksdag och regering. Styrningen genom budgetprocessen är i praktiken relativt kortsiktig och förändrade politiska bedömningar kan leda till betydande förändringar i inriktning och omfattning på den verksamhet som bedrivs i en statlig myndighet. Utifrån detta synsätt är det olämpligt att myndigheten själv fattar beslut som långsiktigt binder resurser och långsiktigt kan påverka det sätt som verksamheten bedrivs. Eftersom större investeringar i ändamålsfastigheter just är sådana beslut leder detta resonemang fram till att större sådana beslut ska fattas av regering/riksdag och inte av den enskilda myndigheten. Mot detta står i viss mån tankarna bakom rambudgetsystemet, där de politiska organen fastställer målsättningar och där den enskilda myndigheter sedan avgör vad som är bästa sättet att nå dessa mål, ex. hur mycket av myndighetens resurser som ska läggas på lokaler. Myndigheten ska, om vi renodlar detta synsätt, själv bedöma den om vill låta uppföra och förhyra ändamålsfastighet så länge en ny som myndigheten räknar med att kunna finansiera dessa lokalkostnader utan ökade anslag. I praktiken kan det också vara så att myndigheten på grund av sina bättre kunskaper om verksamheten bättre kan bedöma vad som behövs på längre sikt. Vår uppfattning är att det första synsättet bör väga tyngst: En fastighet har lång livslängd och det rationella i att låta uppföra en ny ändamålsfastighet sammanhänger i hög grad med bedömningar av

framtida budgetutrymme och den framtida verksamhetens inriktning

och organisation. Att låta uppföra en ändamålsfastighet innebär i regel att framtida budgetutrymme "intecknas", och därmed begränsas de framtida möjligheterna att minska utgifterna. På motsvarande sätt begränsas möjligheten att förändra verksamhetens inriktning och myndighetsstrukturen som sådan. Detta talar för att större projekt bör godkännas av regeringen även om myndigheten bedömer att förhyrningen inte kräver extra anslag. Ytterligare argument som pekar i riktning är följande: samma

Ris/çfördelning. En vanlig tanke är att beslutsfattande och ansvar för beslutens

konsekvenser bör kopplas samman. Ägaren i ett privat företag fattar

Styrning av myndigheternas anskafning...

i princip besluten i företaget, och om besluten visar sig vara dåliga, drabbas ägaren i form av ett en del av dennes egna kapital går förlorat. Vad händer emellertid om en myndighet låter uppföra en ändamålsfastighet som relativt snart visar sig sakna nytta för verksamheten. Vi kan tänka oss en högskola som låter uppföra en byggnad som är specialbyggd för en viss utbildning och att sedan behovet av denna utbildning minskar p.g.a. oförutsedda omständigheter. Om högskolan får en tilldelning av medel utifrån studieplatser och studieprestationer innebär detta att hyran för denna byggnad måste finansieras med intäkter från andra utbildningar som högskolan har. Detta innebär i sin tur sannolikt att kvaliteten på dessa andra utbildningar sjunker, dvs. konsekvenserna av felsatsningen drabbar studentema/"kundema". En sådan situation kan i sin tur leda till en ond cirkel med studenter som söker sig till andra högskolor. Det kan också uppfattas som orättvist att dessa studenter ska drabbas, vilket leder till krav på att staten ska skjuta till mer pengar och i praktiken överta kostnaden för felinvesteringen. Även ledningen för om högskolan skulle förlora sina arbeten som följd av de dåliga besluten innebär inte detta att de till någon större del bär konsekvenserna av det felaktiga beslutet. Vår slutsats är att i praktiken är det "kunderna" eller skattebetalaren som bär konsekvenserna av större felinvesteringi ändamålsfastigheter. Detta talar för att regeringen som kundens ar och skattebetalarens representant- fattar beslut om större investeringar i ändamålsfastigheter.

Samordningsbehov. I vissa fall bedrivs en likartad verksamhet av självständiga myndigheter i olika regioner. Ett exempel är universitet och högskolor. Om dessa är fria att bestämma över investeringar i ändamålsfastigheter finns risken att den totala investeringsvolymen inte stämmer med den som bedöms bäst för landet som helhet. Under tider där det finns en allmän optimism om framtida resursutrymme kan det ske för stora totala investeringar med tanke den osäkerhet som ändå alltid finns om framtida behov av en viss verksamhet. Det kan också vara risker för att investeringar på olika platser får en för likartad inriktning.

Styrning utifrån konjunkturläget. Regering och riksdag kan vilja använda investeringar i ändamålsfastigheter för att påverka konjunkturutvecklingen. Om myndigheterna får bestämma själva kan det finnas en risk att myndigheternas framtidsbedömningar och investeringsvilja följer konjunkturläget och därmed bidrar till att förstärka konjunktursvängningama.

96 Styrning av myndigheternas anskafning...

9.3 Svårigheter att styra genom granskning

av enskilda fall

De principiella argumenten talar för att beslut rörande större anskaffningar av ändarnålslokaler bör underställas regeringen. När det gäller förhyrningar som förutsätter ökade anslag sker en sådan prövning idag den ordinarie budgetprocessen. Även myndigheten genom om bedömer att hyreskostnaden inte förutsätter högre anslag kan det, som framgått, finnas motiv för att inte låta myndigheten självständigt fatta beslut om större förhyrningar. Dagens system bygger på att myndigheten måste ha regeringens godkännande om det hyresavtal som myndigheten ingår är längre än en viss angiven tid: 6 år för andra myndigheter än universitet och högskolor, 10 år för universitet och högskolor. Detta sätt att styra framstår som logiskt för generella fastigheter. Att hyra ett kontor innebär att förbinda sig att betala en hyra under en viss bestämd kontraktstid. På en väl fungerande marknad vinner hyresgästen normalt inte så mycket på att binda sig längre eftersom fastighetsägaren vet att det är troligt att det kommer att att hitta en annan hyresgäst när kontraktstiden är slut. Premien för att binda sig längre blir då inte så stor. Vi återkommer senare i utredningen till bland annat denna fråga rörande generella fastigheter. I kapitel 7 pekade vi på att ett hyreskontrakt för en ren ändamålsfastighet i regel innebär att hyresgästen förbinder sig att betala hela investeringskostnaden for byggnaden. Om kontraktet sägs upp innan investeringen är avskriven och betald, är hyresgästen tvungen att betala den del av investeringen som ännu inte är betald. Hyreskontraktet kan då skrivas som ett relativt kortsiktigt kontrakt, men innebära att hyresgästen får betala en stor summa om kontraktet inte förlängs. Den ekonomiska bindningen avspeglas därmed inte lika tydligt i kontraktslängden som för generella fastigheter. Liknande problem, men i mindre skala, kan dock finnas även för generella fastigheter. Förhyming av sådana innebär ofta vissa anpassningar av lokalen till hyresgästens behov och det har kommit till vår kännedom att det förekommit att avskrivningstiden för dessa investeringar i vissa fall varit längre än kontraktstiden, dvs. att hyresgästen varit tvungen att betala återstående belopp efter kontraktstidens utgång om kontraktet inte förlängts. Dagens regel om att regeringens godkännande krävs för hyreskontrakt som är längre än en viss angiven tid tycks i praktiken också ha styrt kontraktstidema till att ligga precis under de aktuella gränserna. Om kontraktstidema på ett bra sätt speglat de ekonomiska bindningar-

Styrning av myndigheternas anskaffning...

för staten hade detta bara varit positivt. Så är dock inte fallet, na särskilt inte om myndigheten hyr av en statlig fastighetsägare där ägarens styrning av risktagandet kan ha sina brister. Statens totala risktagande blir därmed svåröverskådligt. Ett argument för att inte låta de statliga bolagen som förvaltar ändamålsfastigheter ta några betydande risker var just att få en samlad

prövning av risktagandet.Ett alternativ till att styra genom att ta

ställning till långa kontrakt är att styra genom att ta ställning till kontrakt som innebär stora ekonomiska bindningar, oavsett om dessa bindningar uppstår genom att kontraktet är långt eller genom att hyresgästen är skyldig att betala en betydande summa om avtalet inte förlängs. Bindningen skulle mätas genom att se på nuvärdet av hyresbetalningar och eventuellt ersättningar vid kontraktstidens slut. Även detta sätt att styra är dock problematiskt därför att det kan kringgås genom att myndigheten delar upp forhyrningen i flera delkontrakt där inget av kontrakten är tillräckligt stort för att behöva godkännas av regeringen. Det finns vidare problem som sammanhänger med att myndigheten har ett betydande kunskapsövertag när det gäller de enskilda fallen. Regeringskansliets möjlighet att göra en sakkunnig prövning av "medelstora" investeringar inom en rad olika verksamhetsområden är

begränsad. De största prövas i samband med prövning av ökade

anslag. En annan kritisk punkt gällde att regeringens prövning av kontrakten kommer i ett för sent skede. Detta skulle kunna hanteras genom att kraven på myndigheternas lokalförsörjningsplaner skärps, så att projekt måste ha funnits med där innan prövning görs av kontraktet. Genom att analysera dessa treåriga planer kan regeringen/finansdepartementet i tidigare skeden ska få information om projekt som är på gång, för att ex. bevaka samordningsbehov. Risken med detta är dock att det kan uppfattas som ett klartecken om regeringen inte säger nej, samtidigt som det är svårt att i detta tidiga skede ge några klara signaler. Dessa argument pekar enligt vår bedömning på att lokalfrågorna och styrning av lokalförhyrning så långt som möjligt ska ske genom allmänna regler och inte genom prövning av enskilda fall, samt som en integrerad del i budgetprocessen och inte som en separat prövning av ex. lokalforsörjningsplaner eller enskilda kontrakt.

98 Styrning av myndigheternas anskajfning... SOU 1996: l 87

9.4 Förslag till system för styrning som del i budgetprocessen

Ett centralt motiv till en styrning av lokalförhyrningar är att bevara regeringens/riksdagens handlingsfrihet. Myndigheten ska inte genom sin lokalanskaffning har gjort det mycket kostsamt för regering/riksdag att ändra verksamhetens inriktning, omfattning eller organisation. Ett sätt att uppnå detta för är att kräva att myndigheten har hyreskontrakt som är sådana att den i praktiken kan minska sin lokalåtgång/lokalkostnader med A% inom B år. Storleken på A och B beror på hur stor flexibilitet som önskas och det kan också specificeras hur stor andel som ska kunna lämnas inom 2 år och hur stor andel som ska kunna lämnas inom 4 år, etc. Man kan också tänka sig att differentiera kraven mellan olika myndigheter. Kraven den enskilda myndigheten skulle anges i regleringsbrevet för myndigheten. Myndigheten kan sedan välja sätt att uppfylla kravet. Rör det generella lokaler kan kravet uppfyllas genom korta kontrakt, genom en portfölj av längre kontrakt där vissa kontrakt går ut innan år B, eller genom längre kontrakt som innehåller optioner att lämna vissa delar av en lokal innan år B. När det gäller ändamålsfastigheter ska det också finnas en beredskap for att med god resurshushållning minska lokalåtgången om resurserna eller behoven minskar eller om verksamhetens inriktning förändras. Att minskningen sker med god resurshushållning innebär antingen att det är lokaler med låga restvärden, eller med betydande värden i alternativ användning. I dessa fall kan myndigheten säga upp byggnaderna utan höga ekonomiska krav från fastighetsägaren. Detta har i sin tur vissa följder för myndighetens lokalplanering och investeringspolicy: Det går ex. inte att investera mycket i ändamålsfastigheter och hålla alla fastigheterna i toppskick utan att

bryta detta krav. Kravet innebär det bör finnas balanse-

mot att en rad portfölj av ändamålsfastigheter. Det är normalt rationellt att ha en blandning av gammalt och nytt, där ökade besparingskrav kan ta formen av att äldre och mindre lämpliga anläggningar läggs ner något tidigare än planerat och att verksamheter koncentreras till nyare modernare anläggningar.

Detta krav på att kunna lämna lokaler inom viss tid kan dock l

behöva kompletteras, särskilt for koncentrerade verksamheter i mer

Undantag är om alla myndighetens fastigheter är ändamålsfastigheter-urhyresgästperspcktiv.

Styrning av myndigheternas anskaffning... 99

med renodlade ändamålsfastigheter där kravet en bra portfölj av lokaler kan svårt att tillämpa. Syftet med ett sådant kompletteranvara de krav är bland annat att begränsa standardhöjande investeringar höjer restvärdet för de objekt ligger bortom tidshorisonten som som B. Kravet innebär inga restriktioner för sådana investeringar ovan så länge det finns lokaler myndigheten kan lämna innan år som som B. Följande krav kan därför vara motiverat: Myndigheten får inte under ett enstaka år ingå kontrakt som

innebär att de årliga lokalkostnaderna ökar med än X% eller

mer minskar med mindre än X%, eller att lokalkostnadsandelen ökar

med än Y procentenheter minskar med mindre än Y procenten-

mer heter. Ett motsvarande krav kan ställas upp för en treârsperiod. Anser myndigheten att det finns goda skäl att vidta åtgärder som leder till att dessa krav inte uppfylls får man begära dispens för kraven eller att begära att kraven på myndigheten formuleras om. Sådana dispenser ska begäras i samband med den ordinarie budgetprövningen och kan då hanteras en del i budgetprocessen. som Vi anser därmed också att någon särskild redovisning till regeringeller dess stabsorgan av lokalförsörjningsplaner inte behövs. en Kortfattade beskrivningar av myndigheternas aktuella lokalsituation och kontraktsförhållande samt planerade förändringar av lokalsituationen bör göras som del i anslagsframställningar och den ordinarie redovisningen av myndighetens verksamhet. Att myndigheten kan behöva mer detaljerade lokalförsörjningsplaner för sin egen styrning sak. Självklart krävs inom regeringskansliet och dess är en annan stabsorgan speciell kompetens för att följa och bedöma utvecklingen av lokalkostnader, lokalutnyttjande och lokalhantering hos myndigheterna. I det fortsatta utredningsarbetet kommer att återkomma till hur denna funktion bäst organiseras. Idag är myndigheterna skyldiga att samråda med Statens lokalforsörjningsverk inför tecknande av hyreskontrakt av ekonomisk betydelse. Vi ser detta som en regel som var lämplig under en övergångstid innan myndigheterna lärt sig hur lokalmarknaden fungerar. Nu bör emellertid samrådsskyldigheten kunna avskaffas. För att underlätta för myndigheterna att bedöma om ett hyreskontrakt, eller ett kontrakt rörande drift- och underhåll, är rimligt kan man tänka sig att någon form av fastighetsstabsenhet sammanställer aktuell information om tendenser på lokalhyresmarknader och innehåll i nyare kontrakt. Behöver myndigheterna mer omfattande hjälp bör de köpa den på konsultmarknaden.

100 Styrning myndigheternas anskaffning...

av

9.5 Vikten

av osäkerhetsanalys

Investeringar i ändamålsfastigheter binder resurser för ett visst ändamål. Handlingsfriheten är därefter begränsad. Därmed ställs stora krav på ett bra beslutsunderlag, oavsett var besluten tas. Anskaffning av ändamålslokaler föregås av en jämförelse mellan värdet av lokalerna, bedömt utifrån de målsättningar som finns för verksamheten, och den hyreskostnad som anskaffningen leder till. Vi har inte anledning att närmare gå vilka metoder som kan vara

lämpliga i dessa sammanhang, men vill understryka att inför

investeringar i ändamålsfastigheter är det särskilt viktigt att studera den osäkerhet som finns. Vilken nytta har den tänkta fastigheten givet olika scenarier rörande den framtida verksamheten och de ekonomiska ramarna Kan denna nytta och värdet i alternativ användning öka om byggnaden ges en mer flexibel utformning, eller om ett annorlunda läge väljs Det måste vid beslutet vara en medveten avvägning mellan flexibilitet och anpassning till den aktuella verksamheten. Är situationen relativt osäker på grund av mer tillfälliga omständigheter kan det vara motiverat att awakta för att kunna fatta beslut utifrån en

något säkrare bedömning framtiden.

av Vid sidan av den styrning som föreslagits tidigare i detta kapitel kan det vara motiverat att ge direktiv om det beslutsunderlag som ska finnas inför beslut om större förhyrningar av ändamålsfastigheter, oberoende om besluten tas av en myndighet eller prövas av regeringen.

Riksdagens Revisorer Rapport 1995/66 "Bygga nytt eller avveckla Konsekvensanalyserinom Kriminalvården" har t.ex. kritiserat de metoder som använts i samband med investeringsbeslut för att inte redovisa ekonomiska konsekvenser tillräckligt ingåendeoch för att inte ta hänsyn till effekter på andra myndigheter och till samhällsekonomiska effekter. I modem investeringsteori har man visat att det klassiska investeringskriteriet att en investering bör genomföras om nuvärdet av nyttoma är större än nuvärdet av kostnaderna är felaktigt när det råder osäkerhet och när det finns möjlighet att vänta med projektet. I sådanasituationer bör lönsamhetskravet skärpas ytterligare för att det ska vara motiverat att investera idag. Ett projekt som är lönsamt idag kan vara ännu mer lönsamt om man väntar med det till nästa år om ex. byggkost- nadema då fallit. Eller kan ny information visa att projektet definitivt är olönsamt. Detta högre avkastningskrav är dock enbart relevant när man ska ta ställning till om en investering ska genomföras och inte när man ska sätta hyran.

SOU 1996: l 87

10 Konsekvensanalys och kommande

utredningsarbete

i 10.1 Konsekvenser av utredningens förslag

Våra förslag rör tre områden: Klarare regler för hyressättning, klarare och riskfördelning mellan myndighet och fastighetsägare ansvarsrenodling de statliga fastighetsbolagen. Dessa förslag bör samt en av

i

alla kunna leda till minskade kostnader för den statliga verksamheten. Reglerna hyressättning bör leda till klar minskning av om en i kostnadama för hyresförhandlingar både inom de statliga myndigheoch de bolag förvaltar statliga ändamålsfastigheter. Under terna som år har betydande lagts på ibland resultatlösa senare resurser ner förhandlingar därför att det inte funnits klara spelregler när det gäller hyressättning. Dessa kostnader har bestått i direkta utgifter för ex.

i

inköp konsulttjänster, och i att det tagit tid som annars kunde å av använts till att utveckla verksamheten. Den klarare och risktördelningen bör i sin tur leda till ökat ansvars-

kostnadsmedvetande när det gäller fastighetsinvesteringar och fastig-

hetsskötsel. Myndighetema/hyresgästerna får både ett ökat ekonomiskt och ökat inflytande över de lokaler de nyttjar, vilket kan ansvar i leda till bättre anpassning mellan åtgärder på fastigheterna och g en i verksamheten. Reglerna att hyresgästen inte behöver betala mer om i än marknadsmässig ersättning till fastighetsägaren bör skapa press på ökad effektivitet och lyhördhet hos de statliga fastighetsägarna. Ur ett ägarperspektiv leder renodlingen av de statliga fastighetsbolagen till att verksamheten blir genomsynlig och att ägaren mer därmed lättare kan styra bolagen. Minskningen Soliditeten påav verkar i riktning och leder också kortsiktigt till att statskapital samma frigörs. De åtgärder krävs för att nå dessa fördelar innebär vissa som engångskostnader. En avgränsning de objekt som myndigheterna av ska hyra med "ändamålsfastighetskontrakt" behöver ske. Befintliga kontrakt för dessa objekt ska skrivas om så att de överensstämmer med de föreslagna principerna. Vasakronan Krim ombildas till ett separat bolag och dit överförs ett antal ändamålsfastigheter från Vasakronan AB och Statens fastighetsverk. Bolagets namn ändras så att det speglar den breddade verksamheten.

102 Konsekvensanalys...

Vi har inte gjort något försök att kvantifiera storleken besparingar och initiala kostnader, eftersom båda beloppen är svåra att uppskatta och är beroende av en rad andra faktorer. Ska det ske en bredare omorganisation av förvaltningen statens generella av fastigheter blir ex. merkostnaden att vidta nyssnämnda åtgärder sannolikt obetydlig. Mängden och intensiteten i de konflikter om hyressättning mm. som varit mellan statliga fastighetsägare och statliga myndigheter med ändamålsfastigheter under år pekar senare på att om själva förändringen styrs ordentligt kommer det vara en mycket god investeringar att lägga dessa initiala kostnader. ner De föreslagna överföringarna fastigheter mellan bolagen av påverkar storleken på bolagens fastighetsbestånd på olika orter. Den lokala driftsorganisation som t.ex. Vasakronan byggt för att upp förvalta sina fastigheter kan då för stor för det bestånd vara som återstår. Inget hindrar dock att det nya ändamålsfastighetsbolaget köper tjänster från de bolag som idag förvaltar fastigheterna, detta om bolag kan erbjuda konkurrenskraftiga villkor.

Förslagen rörande hyressättning påverkar riskfördelning och

därmed avkastningskrav. Lägre risker leder till lägre avkastningskrav det kapital som är investerat i fastighetsägande bolag och verk, men också till lägre hyror. lett långsiktigt perspektiv innebär detta att staten får mindre utdelning från sitt bolag, också att anslagsnivåmen erna kan justeras nedåt med motsvarande belopp. De kortsiktiga effekterna bör vara små eftersom det sänkta avkastningskravet motverkas av kravet på en brant hyresprotil.

10.2 Inriktningen av det fortsatta arbetet

En viktig fråga är hur lokalkostnader hanteras i budgetsystemet: Hur kan man skapa incitament för besparingar och samtidigt minska statens utgifter Det första talar för att myndigheten får behålla vinsten av minskade lokalkostnader, det andra talar för att men myndigheten inte får behålla vinsten. Det har också varit kontroverser kring de index som används för attjustera myndigheternas anslag för förändringar i marknadshyra, särskilt relevansen hos dessa index för myndigheter som i huvudsak använder ändamålsfastigheter. Kopp-

lingen mellan hyressättningsprinciper och beräkning anslag ska

av studeras närmare. Myndigheternas frihet att själva välja lokaler har ifrågasätts, bland annat av Riksdagens revisorer. Bör det ske begränsningar för vissa typer av myndigheter, ex. tillfälliga myndigheter Ska myndigheter då åläggas att hyra lokaler som staten redan har kontrakt eller som

Konsekvensanalys... 103

står hos statliga fastighetsägare Bör det ske mer direkt tomma en styrning vissa myndigheter ska bedriva sin verksamhet, och av var styra myndigheter bort från Stockholms innerstad ex. Organisationen regeringens stabsfunktion i lokalfrågor kommer av att studeras närmare. Riksdagens revisorer har ifrågasatt det lämpliga i Statens lokalförsörjningsverk både är stabsmyndighet och säljare att

konsulttjänster. Till detta frågekomplex hör också hur det ska vara

av möjligt få bra hantering lokalfrågorna i budgetprocessen och att en av vilka centrala initiativ kan motiverade för att utveckla som vara myndigheternas kunskap och kompetens i lokalfrågor. Statens lokalförsörjningsverk har gjort tämligen generell en kvantitativ utvärdering effekterna det nya systemet for statens av av fastighetshantering. Uppgifterna kan flera punkter tolkas på olika sätt och att göra ett antal kompletterande fallstudier. Dessa är avser tänkta att belysa större investeringar, vakanser och försäljningar av fastigheter. Fallstudierna kan också en klarare bild av statens ge ägarroll och hur den utövats.

Bilagor 105

1 Bilaga

direktiv

Utredningens

Dir. 1996:21

Beslut vid regeringssammanträde den 29 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en utvärdering av

ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m.

Utredaren skall därvid:

belysa syftena med ombildningen har uppnåtts, I om analysera konsekvenserna av ombildningen, I peka på de eventuella brister uppstått och lämna förslag till I som förändringar.

Bakgrund

I kompletteringspropositionen l990/91:l50 bet. 1990/91: FiU30,

rskr. 1990/91 86 redogjordes för att statliga myndigheter skulle få

eget för lokalförsörjningsfrågor. Övergången till ett nytt

ansvar budgetsystem där myndigheterna fritt får fördela resurser för att uppnå uppsatta mål och resultat innebar att riksdagen lagt fast nya riktlinjer för den statliga lokalforsörjningen. Förändringen innebar att de lokalbrukande myndigheterna själva skall svara för sin lokalplanering. Riksdagen antog förslagen. Riksdagen beslutade vidare under år 1991 om nya riktlinjer for den

statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnads-

styrelsen, prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. m.m. l991/92:107. Byggnadsstyrelsen skulle avvecklas och avlösas av nybildade bolag och myndigheter. Riksdagen beslutade i december 1992 organisation för om ny förvaltning statens fastigheter och lokaler, prop. 1992/93:3 av m.m. bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. Riksdagens beslut innebar

106 Bilagor SOU 1996: l 87

bl.a. att regeringen bemyndigades att bilda två aktiebolag, att utgöra moderbolag i två fastighetskoncerner. I december 1992 bildades också Vasakronan Aktiebolag

senare

Vasakronan Holding AB och Statliga Akademiska Hus Aktiebolag samt vissa dotterbolag. Vasakronan äger och förvaltar i huvudsak de kommersiella fastigheterna och Statliga Akademiska Hus äger och

förvaltar universitets- och högskolefastigheter. Staten äger samtliga

aktier i moderbolagen. Den l januari 1993 inrättades två myndigheter, Statens

fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. F astighetsverket

förvaltar för statens räkning viss civil del statens fasta egendom av såsom utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbygg- naderna, vissa statens kulturfastigheter, gamla av fästen och monument samt vissa donationsfastigheter och

markområden. Lokalförsörjningsverket är stabs- och service-

en myndighet och skall uppdrag regeringen förse regeringen med av

underlag för bedömning av de statliga myndigheternas resursanspråk ifråga om lokalförsörjning och i övrigt bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden. Lokalförsörjningsverket svarar också för utredningar av byggnadsprojekt i tidiga skeden, prisomräkningar för lokalkostnader och vissa förhandlingsuppgifter. På uppdrag av andra statliga myndigheter får Lokalförsörjningsverket tillhandahålla tjänster inom lokalförsörjningsområdet.

En särskild utredare tillkallades regeringen för att fr.o.m. den 1 av oktober 1993 för avvecklingen Byggnadsstyrelsen. ansvara av

Avvecklingsmyndigheten upphörde den 28 februari 1995 och det

kvarstående avvecklingsarbetet överfördes till Statens

lokalförsörjningsverk och skall vara slutfört den 30 juni 1996.

Ett antal fastigheter, fastighetsdelar och byggnader, s.k.

väntelägesfastigheter och utredningsfastigheter, har olika skäl, t.ex.

av förbehåll i avtal med kommuner, donationsvillkor, inte m.m., ännu kunnat överlåtas till Statliga Akademiska Hus AB och Vasakronan AB. Dessa fastigheter förvaltats tills vidare Statens fastighetsverk. av

En försäljning till bolagen kommer att kunna ske under år 1996. Samordnat med ombildningen Byggnadsstyrelsen skedde

av en

motsvarande förändring inom försvarets område, vilken trädde i kraft den 1 juli 1994. Fortifikationsförvaltningen ombildades till

Fortifikationsverket med uppgift att förvalta fastigheter inom försvarets område.

Bilagor 107

Syftena med ombildningen

Ombildningen Byggnadsstyrelsen hade två syften, att uppnå en av effektivare lokalforsörjning och att uppnå effektivare fastighetsen

och förrnögenhetsforvaltning. Lokalforsörjningsansvaret överfördes från Byggnadsstyrelsen till de myndigheter använder lokalerna

som enligt följande riktlinjer:

statmaktema och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid I lokalkostnaderna och deras förändringar, verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat, I lokalförsörjning bör prövas långsiktigt, I myndigheter bör ökade möjligheter att under kostnadsansvar I ges disponera resurser för lokaler, handläggningen lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning av kunna delegeras till myndigheterna.

första led i effektiviseringen den statliga fastighets- och Som ett av

formögenhetsförvaltningen ombildades Statens vattenfallsverk och. Domänverket. Som ett andra led ombildades Byggnadsstyrelsen och Fortiñkationsförvaltningen. Ytterligare ett tjugotal myndigheter förvaltar fastigheter för statens räkning. Fastighetsbeståndet är av

blandad karaktär.

Följande riktlinjer fastslogs för den statliga fastighetsförvaltningen

och skulle tillämpas inom hela statsförvaltningen.

Den statliga fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukandet av

I lokaler och mark. En rättvisande bild skall mark- och lokalkostnaderna i mer ges av

statsbudgeten, både vad fastighetsförvaltarnas resultat- och

avser balansräkningar och de nyttjande myndigheternas eller

uppdragsgivarens/statens utgifter. Fastighetsförvaltningen skall bedrivas med ett så långt möjligt

- marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av ändamålsfastigheter bör ett minimum ställas de kraven på som

avkastningen täcker kapitalkostnadema, samt att det skapas

som

for uppbyggnad eget kapital motsvarande

utrymme av reinvesteringar så att förmögenhetens värde bevaras under m.m. fastighetens ekonomiska livslängd.

Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som

så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart.

108 Bilagor SOU 1996: 187

I Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och

avkastningen kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas. I Styrelsens och den verkställande ledningens för ansvar fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsfonnen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ bolag. av I De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör oavsett nuvarande förvaltare omfattas - - av en samordnad förvaltning i myndighetsform.

Utred ningsuppd raget

En särskild utredare tillkallas för att genomföra samlad utvärdering en av ombildningen, i första hand avsedda syften och resultat har om uppnåtts. Utvärderingen bör ske mot bakgrund de riktlinjer av som riksdagen slagit fast. Om utvärderingen visar att effekterna avviker från statsmakternas intentioner med ombildningen skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder. Utvärderingen skall bl.a. inriktas på statsfinansiella effekter samt marknadseffekter och hyressättnings- principer. Utredaren skall fri att belysa även vara andra områden eller frågeställningar som är av betydelse för att kunna göra en samlad bedömning av ombildningens statsfinansiella effekter eller som av andra skäl bör utvärderas.

Utredningsarbetet

Utredaren bör ha kontakter med kommittén för universitets- och högskolefastigheternas framtida förvaltning dir. 1994:105. Utredaren bör hålla sig underrättad om det utvärderingsarbete som.

Lokalförsörjningsverket bedriver och ta del av vad som kommer fram

i det arbetet. Vad avser förändringar i hyressättningsprinciper har Lokalförsörjningsverket i rapporten l996:23 Hyressättning i ändamålsfastigheter m.m. redovisat slutsatser och förslag i dessa frågor. Utredaren bör ta del arbetet i kommittén för utvärdering av försvarets ledning och struktur dir. 1995:01 bl.a. utvärderar som fastighetsreformen inom försvarets område och att som avser publicera ett delbetänkande under våren 1996.

Bilagor 109

Utredaren har möjligheter att lämna deluppdrag och delstudier till myndigheter, organisationer, forskare m.f1. Vid de överväganden utredaren skall göra gäller regeringens som generella direktiv regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om

jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och om att pröva

offentliga åtaganden dir. 1994:23.

Redovisning av uppdraget

Utredaren bedömer själv delrapporter bör redovisas löpande. En om slutrapport skall redovisas fore utgången av juni 1997.

Finansdepartementet

Bilagor 111

2 Bilaga

Hyressättningsprincip enligt

reformens förarbeten

I SOU 1992:79 21 formuleras följande princip för hyressättning:

"Hyran för ändamålsfastigheter skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran beräknas grundval återanskaffningsvärdet lokalerna med beaktande av ålder av av och förslitning samt drift- och underhållskostnader. Metoden för såväl hyresvärd hyresgäst rimlig grund för en ger en som långsiktig hyressättning med utgångspunkt i kostnaderna, samtidigt reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska som hyresförändringar vid förnyelse lokalerna undviks." 21 av

Motsvarande formulering finns i propositionen.

Denna princip uttrycker strävan att utjämna hyror över tiden och en i förväg ta hänsyn till framtida behov att upprusta fastigheten. Med av tanke på att myndigheterna i hög grad arbetar med årsbudgetar kan en sådan strävan till utjämning kostnader över tiden framstå som av rationell. Samtidigt kan sådan hyressättning stå i strid med en önskemål rätt incitament till parterna. Om myndigheten, så att om säga, betalar för upprustning lokalerna i förväg får de vid en av investeringstillfället förbättringarna gratis och därmed kan myndig- heten driva på för att investeringar även dessa inte är så viktiga. om I det ursprungliga kontraktet mellan parterna bör det läggas fast en viss grundläggande underhållspolicy, men om det sedan ska ske mer omfattande fömyelseåtgärder bör dessa åtföljas hyreshöjningar så av att nyttan upprustningen direkt kan vägas mot kostnaderna. Om av behovet lokalerna minskar kan det bästa dessutom vara att slita ner av dem och sedan riva dem. När det finns en betydande osäkerhet om den framtida verksamhetens omfattning och inriktning är det knappast lämpligt att myndigheten i förväg binder sig för att det regelbundet ska göras insatser vidmakthåller byggnadens standard. som Den del hyran rör kapitalkostnader för en byggnad bör av som därmed sättas utifrån den faktiska kostnaden för byggnaden, med tillägg för de ytterligare investeringar som hyresgästen skrivit kontrakt

om. Om hyran sätt så föreslagits i kapitel 7 är den relativt hög i som början och faller sedan över tiden. Detta innebär det att det finns

112 Bilagor

"utrymme" för nyinvesteringar i den meningen att myndigheten kan

betala den hyreshöjning som uppstår vissa nyinvesteringar

p.g.a. utan att myndighetens totala hyreskostnader stiger. I den mån sådana som

investeringar bedöms som motiverade kommer myndighetens

lokalkostnader att konstanta, det är då ett resultat direkta vara men av

beslut rörande vad är lämplig standard för lokalerna och inte

som

något som lagts fast i grundläggande hyressättningsprincip.

en

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur gár det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. , finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiska landskapeti Nordenpá . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U.

Vem bestämmer vad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskning och Pengar. U. . regeringskonferensen 1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan

Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor.Exempel bra

Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och lT-användningblandbarn och ungdomar. SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverkets myndighetsroll m.m. K.

Batterierna en laddad fråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + . - Om järnvägens trafikledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister . Forskningför vár vardag. C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 36. Högskolai Malmö. U.

tvâ- och trehjuliga motorfordon. K. 37 Sverigesmedverkan FN:s i familjeâr. S. . Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. . svårigheter. Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen1995.

.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelaterad forskning. M.

regeringensbefogenheter 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju. . Budgetlagfinansmaktensomrâde.Fi. 41. Statens maritimaverksamhet.Fö.

Union för bade öst och väst. Politiska,rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament . och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD.

utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregler och

,Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt, medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen.

rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked. Fi.

Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. , .Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier 46 Enskilda vägar. K. . efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklars betydelserför

försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U.

.Sverige, EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomes in an Urbanizing

bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. Swedish National Report for Habitat Il. N.

UD. 49. Reglerför handel medel. N.

.Samordnad rollfördelning inom tekniskforskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju.

U. 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk-

Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. . verksamhetvid universitetoch högskolor efter 52 Precisering av handelsändamálet i detaljplan.M. . 1993års universitets-och högskolereform. U. 53. Kalkning av sjöar och vattendragM.

Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsomráden. S. . inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtiden och mångfalden.A.

.Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A.

upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige. A.

miljöpåverkan. N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. . EU-ländersförslagoch debatt inför 57. Pensionssamordning svenskar för i EU-tjänst. Fi.

regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen det civila av försvaret. Fö.

. Från massmediatill multimedia-

att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret En principdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter den gemensamma 88.Karneraövervakning.Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89. Samverkanmellanhögskolanoch de småoch 61.0lika länder olika takt. Om flexibel integration medelstora företagen. N. och förhållandetmellan stora och små stater i EU. 90. Sarnrnariliålletstudiestöd.U.

UD. 91. Den privata vårdensomfattningoch framtida

62. EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer En - översynav de nationella Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster.S. - taxorna 63. Medicinskaundersökningar i arbetslivet.A. 92. IT miljöarbetet.M. i 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av 93. Ny yrkestrafiklagstifming.K. socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationell teleadresskatalog. K.

65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96. Strukturförändringoch besparing.

66. Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning av genomfördaförändringar 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö. Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Utvärdering av en reform. Fö. 69. Kompetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem försvaret Utvärdering styr av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. effekterna LEMO-reforrnen.Fö. av 71. Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder 99.Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån

och landsbygd.In. LEMO-reformensavveckling personal.Fö. av 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister. S. 100. Ett för skattebetalningar.Del A. nytt system 73. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systern för skattebetalningar.Del B. Volym l En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. och bilagor. Fi.

Volume 1 Ari Assessment.M. l0l. Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs - - 74. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUB-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken. En skärpt och samordnad

Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbarutveckling. - en 75. Värden i folkhögskolevärlden. U. Del l och 2. M.

76. EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105. Att främja donationer till universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77. Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106. och från EU Sverige Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78. Elberedskapen. Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering.N. 107.Union konsekvenser,möjligheter, utan gränser - 79. Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning av ett seminariumi 80.Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 109.Från âkerlottertill Paradis ett - delbetänkande 82. En översynav luft- sjö- och spártrafikens från universitetsfastigheter Utredningenom m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlátelseroch tomträttsupplátelserav 83.Allmänt pensionssparande. S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84. Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför Svenskt kultumät IT och framtiden ett - 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomrâdet.Ku. verkansprojekt inom rehabiliteringsomrädet. S.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

111. Bevakad övergång. Åldersgränser för 137. Kommunalförbundoch gemensam nämnd ungaupp till 30 år. C två former för kommunalsamverkan. In. 112. Integrering av miljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens förvaltningen. M. område m.m. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi. rehabilitering. Del 1 och2. S. 140. K0:s biträde enskilda.ln. 114. En körkortsreform.K. 141. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. S. 115. Barnkonventionen och utlänningslagen.S. 142 Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. K. . 116. Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143. Krock eller möte Om den mångkulturella utredningen. Fi. skolan.U. 117. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 144 .Ökad konkurrensi handelnmed livsmedel. N. 118.Station Stockholm Nord. K. 145. Arbetstid 119. Lättnadi dubbelbeskattningen av mindre företags längdförläggning och inflytande + bilagedel. A. inkomster. Fi. 146 .att återerövravardagen. S. 120. Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147 . Övergångsbestämmelsermiljöbalken.M. till - . 121. Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm.K. 148.Översyn av förvärvslagenoch hyreslagen 122. Kunskapssyn och samhällsnyttai hantverkscirklar Borgen och pant. Ju. och hantverksutövande. U. 149 .Elberedskapen. Författningsfrågor.N. 123. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av En allmänoch sammanhållen arbetslöshets- . försvarets ledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. 151.Bidrag genom arbete En antologi.S. - Betänkande. Förslag till nationellthandlingsprogram. S. 152 Gruvornaoch framtiden. N. . Bilaga Miljörelaterade hälsorisker.S. 153. Hållbarutveckling i Sveriges skärgårdsområden. Bilaga2. Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet.S. M. Environmentfor Sustainable Health Development 154.Tre rapporterom studiecirklar.U. an Action Planfor Sweden.S. 155 Omtankar om vattendrag . .Droger i trafiken. Ju. ett nytt angreppssätt. M. Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. 156. Bostadspolitik2000 från produktions-till . - Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck + + Bilaga.In. Skyddet lculturmiljön.En översyn 157 .Översyn redovisningslagstiftningen. Ju. av av av . kulturminneslagens bestämmelser om byggnader 158.SverigeochEMU + Bilagor. Fi. och kulturmiljöer,prästgårdar,kyrkstäder och 159. Folkbildningen en utvärdering. U. ortnamn. Ku. 160 .Bouppteckningaroch arvsskatt.Ju. Den kommunala självstyrelsenoch grundlagen.In. 161.Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre.S. av . - De två kulturer-na.Rapporter av Klaus Richard Påmedborgarnas villkor en demokratisk . . - Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvant samt Kent infrastruktur bilaga.In. + Zetterberg.Bilagormed underlagsmaterial till 163 Behovoch resurser i vården en analys.S. . - UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.Fö. 164.Livslångtlärande i arbetslivet steg vägen mot - 131.Extern värdering av hot och förmåga.Bilagormed ett kunskapssarnhälle. Ett diskussionsunderlag. U. underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande om SOU 1996:123. Fö. beskattning vägtrafiken.K. av 132. Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens 166.Lärare för högskolai utveckling.U. metoder ochresultat.Bilagor medmiderlagsmaterial 167.Gymnasieutbildning för vissaungdomar med till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. funktionshinder.U. 133.Jämställdvård. Olika vård lika villkor. S. 168. Översyn PBL och va-lagen.ln. av 134. Jämställdvård. Möteni vården ur ett 169.Fömyelsen kommuner av och landsting.In. tvärvetenskapligt perspektiv.S. 169. Kommunalafömyelseproblem. 135. Fibromyalgi och Duchennes muskeldystroñ. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga In. Kunskapsläge och behov av framtidaFoU. S. 169.Kommunernaoch denstatliga styrningen. 136.Effekter av EU:s jordbrukspolitik.Jo. Bilaga11.In.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

169. Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tvâ decentraliserade organisationer.BilagaIII. ln. 169.Konkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholmsstad.Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. In. 169.Förändringsmodeller ochförändringsprocesser i kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. In. 170.Fritidsbåtenochsamhället.K. 171.Konsekvenserna för CAP av WTO-ätagandena och en östutvidgning.Jo. 172.Licensavgift en principskiss.Ju. - 173.När makten gör fel. Denoffentligatjänstemannens ställningoch ansvar. Fi. 174. Handikappinstitutet för bra hjälpmedelochökad livskvalitet. 175.Styrningochsamverkan.S. 176.Den lokala radion.Ku. 177. Egenmakt att återerövra vardagen.S. 178.IT ochMiljö. En samlinggodaexempel.K. 179.Statens uppgiftsinsamling från kommuneroch landsting.In. 180.Bättre greppom bidragen. Ett samlat system för transfereringartill hushåll.Fi. 181.MEGA-BYTE. K. 182.Handlingsprogram för ökadSjösäkerhet. K. 183.EU, Sverige ochde inre vattenvägarna. K. 184. Bättre klimat, miljö ochhälsamedalternativa drivmedel.M. 185. Straffansvarets gränser+ Bilagor. Ju. 186.Transportinfomiatikför Sverige. + Bilagor. K. 187.Statensändamálsfastigheter. Principerför förvaltningochhyressättning.Fi.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och

utvidgningenseffekter den gemensamma Mössoch människor.Exempel bra jordbrukspolitiken. 60 IT-användningbland bam och ungdomar. 32 Olika länder olika takt. Om flexibel integration - Justitiedepartementet och förhållandetmellan stora och små stater i EU.

61 Kriminalunderrättelseregister EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, DNA-register. 35 -

i

formalia. Sammanfattning av ett seminariumi Elektronisk dokumenthantering.40 april 1996. 76

2 Presumtionsregelni expropriationslagen.45

EU och Sverige från Kiruna till Malmö. Förbud allmän plats 50 mot vapen m.m. Sammanfattning fyra regionalamöten Utvärderatpersonval.66 av

1995-96.106 Ekobrottsforskning.84 Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, Tredimensionellfastighetsindelning.87 problem. Sammanfattning av ett seminariumi Kameraövervakning.88

i

november 1995. 107 Drogeri trafiken. 125

Översyn förvärvslagenochhyreslagen av Försvarsdepartementet

Borgenoch pant. 148 Översyn Totalförsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier av redovisningslagstiftningen. 157 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Bouppteckningar och arvsskatt.160 försäkringar. 18 Licensavgift en principskiss.172 - Statensmaritima verksamhet.41 Straffansvarets gränser + Bilagor. 185 Finansieringen av det civila försvaret. 58

Utrikesdepartementet Utveckladsamordninginom det civila försvaret

och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför överväganden och förslag. 86 regeringskonferensen1996. 4 Stmkturförändringoch besparing. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första En uppföljning av genomfördaförändringar pelare inför regeringskonferensen 1996.5 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns Effektivare försvarsfastigheter erfarenheter av arbeteti EU. 6 Utvärdering av en reform. 97 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och Vem styr försvaret Utvärdering av säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 effekterna av LEMO-reformen. 98 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Avveckling medinlärning. Erfarenheterfrän och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte LEMO-reforrnensaweckling av personal.99 utvidgning. 15 Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, Iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav

försvaretsledningoch stöd. 123 utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga De två kulturerria.Rapporter KlausRichard av rättigheteri EU. 16 Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStálvant samt Kent Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19 UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.130 Fran Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga Externvärdering av hot och förmåga. Bilagormed EU-länders förslag och debattinför underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande regeringskonferensen1996. 24 SOU 1996:123.131 Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reforrnens och offentlighet i EU. 42 metoderoch resultat. Bilagormedunderlagsmaterial Jämställdheteni EU. Spelregleroch till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.132 verklighetsbilder. 43

Europapolitikensktmskapsgnmd. Socialdepartementet

En principdiskussion utifrån Sverigesmedverkani FN:s familjeår. 37 EU 96-kommitténserfarenheter.59 Kooperativamöjligheteri storstadsornråden. 54

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Försäkringskassan Sverige Översyn Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm.121 - av socialförsäkringensadministration. 64 Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. 142 Rättspsykiatriskt forskningsregister. 72 Ny kurs i trafikpolitilcen.Delbetänkande om Allmänt pensionssparande. 83 beskattning vägtrafiken.165 av EgonJönsson en kartläggning av lokala Fritidsbåten och samhället. 170 samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 IT ochMiljö. En samlinggodaexempel.178 Den privata vårdensomfattning och framtida MEGA-BYTE. 181 ersättningsformer En översynav de nationella Handlingsprogram för ökadsjösäkerhet.182 taxorna för läkareoch sjukgymnaster.91 EU, Sverigeochde inre vattenvägarna. 183 En allmänoch aktiv försäkring vid sjukdomoch Trartsponiitfonnatikför Sverige. rehabilitering.Del 1 och 2. 113 + Bilagor. 186 Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 hållbar hälsoutveckling. Finansdepartementet Miljö för en Betänkande. Förslag till nationellthandlingsprogram. 124 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 124 svårigheter.12 Bilaga2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Budgetlag regeringens befogenheter - Environment for Sustainable HealthDevelopment an finansmaktensområde. 14 - Action Plan for Sweden. 124 Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. - Dopingi folkhålsoperspektiv. Del A ochDel B. 126 brottsbalken.30 Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Översyn skatteflyktslagen. av Jämställdvård. Möteni vården ett ur Reformeratförhandsbesked.44 tvärvetenskapligt perspektiv.134 Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. 57 Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Kunskapsläge ochbehov av framtida FoU. 135 Några folkbokföringsfrâgor. 68 Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens Utländska försäkringsgivare med verksamhet i område m.m. 138 Sverige. 77 Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 141 Översyn revisionsreglema.79 av Att återerövravardagen.146 Skydd för sparandei sparkasseverksarnhet. 81 Bidrag genom arbete En antologi.151 Ett nytt system för skattebetalningar.Del A. - Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre. 161 av Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. - Behov och resurser i vården en analys.163 Författningsförslag,författningskommentarer - Handikappinstimtet för bra hjälpmedelochökad och bilagor. 100 livskvalitet.174 Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande - Styrningoch samverkan.175 från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. Egenmakt att återerövravardagen.177 angåendeöverlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissahögskolefastigheter.109 Kommunikationsdepartementet Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- Om järnvägenstrañkledning m.m. 9 utredningen.116 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. 117 två- och trehjuliga motorfordon. 11 Lättnad i dubbelbeskattningen mindre företags av Bättre trafik med väginformatik. 17 inkomster. 119 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Skatt avfall. 139 Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 SverigeochEMU + Bilagor. 158 Enskilda vägar. 46 När makten gör fel. Den offentligatjänstemannens En översynav luft- sjö- och spårtrafikens ställningoch ansvar. 173 tillsynsmyndigheter.82 Bättre greppom bidragen.Ett samlat system för Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 transfereringartill hushåll. 180 Nationellteleadresskatalog. 94 Statens ändamålsfastigheter. Principerför Botniabanan.95 förvaltningoch hyressättning.187 En körkortsreform 114 Station StockholmNord. 118

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Sverige,framtiden och mångfalden.55

Pâ väg mot egenföretagande. 55 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 n Vägar in i Sverige.55 Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. Hälften vore nog om kvinnor och män 21 - 90-taletsarbetsmarknad.56 Samordnad rollfördelning inom tekniskforskning. Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 20 Arbetstid Reformoch förändring. Organisation och verksamhet längd,förläggningoch inflytande + bilagedel. 145 vid universitetoch högskolor efter 1993árs En allmänochsammanhållen arbetslöshetsuniversitets-och högskolereform. 21 försäkring.150 Inflytandepá riktigt Om eleversrätt till inflytande,delaktighetoch ansvar. 22 Kulturdepartementet

En strategi för kunskapslyftoch livslångtlärande. 27 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Från massmediatill multimedia - 1990-talet.28 att digitaliserasvensktelevision.25

Forskningoch Pengar.29 Viktigt meddelande.

Högskolai Malmö. 36 Radiooch TV i Kris och Krig. 80

Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Inför ett Svensktkultumät IT och framtiden individ och lokalsamhälle.47 inom kulturomrâdet.110

Värdeni folkhögskolevärlden.75 Skyddet av kulturmiljön. En översyn av

Sammanhålletstudiestöd.90 kulturminneslagens bestämmelser byggnader om

Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 ochkulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäderoch TUFF - Att främja donationer till universitet ortnarrm. 128

och högskolor. 105 Den lokalaradion. 176

Högskolani Malmö Slutbetänkande. 120 - Näringsdepartementet Kunskapssyn och samhällsnyttai hantverkscirklar och hantverksutövande.122 Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns

Folkbildningens institutioner. 127 upphandling av varor och tjänstermed

Krock eller miljöpåverkan.23 möte- Om denmångkulturellaskolan.143 Tre studiecirklar. 154 ShapingSustainable Homes in an Urbanizing rapporterom Folkbildningen en utvärdering.159 World. SwedishNationalReportfor Habitat 11. 48 - Livslångtlärandei arbetslivet steg vägen mot Reglerför handelmedel. 49 ett kunskapssarnhälle. Ett diskussionsunderlag. 164 Kompetensoch kapital + bilaga. 69

Lärare för högskolai utveckling. 166 Samverkan mellan högskolanoch näringslivet. 70

Gymnasieutbildning för vissaungdomarmed Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch

funktionshinder.167 finansiering. 78

Samverkanmellanhögskolanoch de småoch Jordbruksdepartementet medelstoraföretagen.89

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet EU, konsumenternaoch maten Förväntningaroch verklighet. 62 Ökad konkurrensi handeln med livsmedel. 144 - Administrationen EU:s jordbrukspolitik Elberedskapen. Förfatlningsfrâgor. 149 av i Sverige.65 Gruvomaochframtiden.152

Effekter av EU:s jordbrukspolitik. 136

Civildepartementet

Konsekvenserna för CAP av WTO-âtagandena och

en ösrutvidgning.171 Fritid i förändring.

Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3

Arbetsmarknadsdepartementet Forskningför vår vardag. 10

Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + Attityder och lagstiftning i samverkan

Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring + bilagedel.31 alternativoch förs1ag.5l Konsumentskyddpå elmarknaden.104

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Konsumenterna och miljön. 108 Miljöbalken. En skärpt och samordnad Bevakad övergång.Aldersgränserför ungaupp till miljölagstiftning för en hållbar utveckling. 30 år. 111 Del 1 och 2. 103 Integrering av miljöhänsyninom den statliga Inrikesdepartementet förvaltningen.112 Sverigesstäderoch Övergångsbestämmelser till miljöbalken.147 Lokal demokratioch delaktigheti landsbygd.71 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomráden. 153 Den kommunalasjälvstyrelsen ochgrundlagen. 129 Omtankar om vattendrag Kommunalförbund och nämnd ett nytt angreppssätt. 155 gemensam två former for kommunalsamverkan.137 Bättre klimat, miljö ochhälsa medalternativa K0:s biträde enskilda.140 drivmedel.184 Bostadspolitik2000 från produktions-till boendepolitik Särtryck + + Bilaga156 Pámedborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur + bilagor. 162 Översyn av PBL ochva-lagen.168 Fömyelsen kommunerochlandsting.169 av Kommunalafömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga 169 Kommunerna ochdenstatligastyrningen. Bilaga II. 169 Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tvá decentraliserade organisationer.BilagaIII. 169 Konkurrensutsätming inom äldreomsorgen i Stockholmsstad. Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuneroch landsting.Någraempiriskastudier. Bilaga V. 169 Statens uppgiftsinsarrtling frän kommuneroch landsting.179

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparken 38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Precisering av handelsändamålet i detaljplan.52 Kalkning av sjöaroch vattendrag53 Svensk kämteknisktillsynsverksamhet. Volym En granskning.73 l - SwedishNuclearRegulatory Activities. Volume 1 An Assessment. 73 - Svensk kämteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions. 74 - IT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs yttrandeöver SKBsFUD-Prograrn95. 101