Statens fastigheter och lokaler

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

M

g

U

199279 Betänkande av

Organisationskommittén för Byggnadsstyrelsens

ombildning

Statens offentliga utredningar

E24] 199279

Finansdepartementet

Statens

fastigheter

och lokaler

- ny organisation

Betänkande av ggganisationskonnttittén för Byggnads-

styrelsens ombildning Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget, som också uppdrag av regeringskansliets föxvaltningskontor ombesörja remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08739 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationema kan ocksåköpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Omslagsbild Det gamla dksbankshuseti kvarteret Pluto vid Järntorgeti Stockholm. Uppfön under 1670-talet. Arkitekt; Nicodemus Tessin d.ä.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13144-7 Stockholm 1992 ISSN 0375-250X

SOU 199279

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

I proposition 19919244 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen, lades fram för m.m. som riksdagen den 31 oktober 1991 föreslogs bl.a. riktlinjer för den nya statliga fastighetsförvaltningen. Det föreslogs därvid att uppgiften att förvalta statens fastigheter skall skiljas från brukandet lokalerna. I av propositionen föreslogs också att en ny efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet inrättas för uppdrag från regeringen och myndigheterna, att en fastighetskoncem i aktiebolagsfonn bildas för förvaltning av huvuddelen av statens fastighetsbestånd samt att förvaltningsen ny myndighet bildas för de fastigheter inte lämpar sig för bolagisering som slott, muséer etc.. Regeringen anmälde också i sammanhanget att direktiv för organisationskommittéer skulle utarbetas inom kort. Riksdagen godkände i stort den föreslagna omorganisationen statens av fastighetsförvaltning och ombildningen Byggnadsstyrelsen av m.m. Riksdagen gjorde i anslutning till sitt beslut fyra tillkännagivanden i viktiga frågor angående förvaltning universitetens och högskolornas av fastigheter och rörande statens ansvar för slotten och kronomarkema samt förvaltningen nationella kulturinstitutioner. Riksdagen anmälde vidare av i sitt beslut att regeringen bör återkomma med ett nytt förslag som baseras på organisationskommittéernas överväganden 199192FiU8, rskr. 107. Genom beslut den 5 mars 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att vidta åtgärder för att bl.a. ombilda Byggnadsstyrelsen dir. 199226. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 6 april 1992 f.d. statsrådet Erik Åsbrink till ordförande för kommittén. Vidare förordnades f.d. statssekreteraren Bo Jonsson, departementsrådet Hans Strandell, Utbildningsdepartementet, och ñnansrâdet Christer Wadelius, Finansdepartementet, som ledamöter. Till sakkunniga förordnades den 10 april 1992 departementssekreteraren Monica Lundberg, departementsrådet Bo Riddarström, båda Finansdepartementet, kanslirådet Keith Wijkander, Kulturdepartementet,

SOU 199279

byggnadsdirektören Rickard Johansson, Byggnadsstyrelsen, samt den 6 juni 1992 departementssekreteraren Ingrid Temrud, Jordbruksdepartementet. Till experter förordnades den 10 april 1992 hovrättsassessom Lilian Wiklund, Finansdepartementet, planeringsdirektören Thomas Norell, Byggnadsstyrelsen, samt den 7 maj 1992 byråchefen John Fürstenbach, universitetet i Stockholm. Till sekreterare förordnades den 9 april 1992 avdelningsdirektören Arne Augustsson, Byggnadsstyrelsen, den 7 maj 1992 avdelningsdirektören Meta Boethius, Statskontoret och departementssekreteraren Niklas Angestav, Finansdepartementet. Kommittén har antagit namnet Organisationskommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning. Organisationskommittén överlämnar härmed sitt betänkande SOU 199279 Statens fastigheter och lokaler ny organisation. - Till betänkandet fogas reservation av ledamoten Hans Strandell. en

Stockholm i augusti 1992.

Erik Ãsbrink Hans Strandell

Bo Jonsson Christer Wüdelius

Arne Augustsson

Meta Boethius

Niklas Angestav

SOU 199279

Innehållsförteckning

Sida Förkortningar l 1

Sammanfattning 13

Inledning 25 Uppdraget Frågor som skall återredovisas till riksdagen 27 1.2.1 Hyresavtalens längd 27 1.2.2 Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaler och mark 28 l .2. 3 Donationsfastigheter 28 1.2.4 Fastigheter som skall överföras till den nya fastighetsförvaltande myndigheten 29 1.3 Utredningsarbetets uppläggning 29

Förändringar i den statliga lokalförsörjningen 33 2.1 Införandet av ramanslag 33 2.2 Tidigare beslutade förändringar i den statliga lokalförsörjningen 34 2.2.1 Förändrad organisation för den statliga lokalförsörjningen m.m. 38 2.3 Effektivisering av statlig förmögenhetsförvaltning 42 2.4 Organisatoriska förändringar i den statliga lokalförsöijningen och ñistighetsförvaltningen 43 2.5 Kostnadsneutral omläggning 2.6 Bemyndigande för myndigheterna att träffa hyresavtal 45 2.6.1 Utgångspunkter 45 2.6.2 Riksdagens beslut 46 2.6.3 Avtalstider på lokalhyresmarknaden 2.6.4 Förslag 47

Innehåll SOU 199279

Omvärldsanalys 49 Utvecklingen under 1980-talet 49 3.1.1 Konjunktur och sysselsättning 49 3.1.2 Bygginvesteringar 49 3.1.3 Fastighets- och lokalmarknaden 49 3.2 Utvecklingen åren 1990-1992 50 3.2.1 Konjunktur och sysselsättning 50 3.2.2 Fastighets- och lokalmarknaden 50 3.3 Framtidsutsikter 51 3.3.1 Konjunktur och sysselsättning 51 3.3.2 Bygginvesteringar 52 3.3.3 Fastighets- och lokalmarknaden 52 3.4 Förändringar inom den civila statsförvaltningen 53 3.4.1 Konsekvenserna av myndigheternas

4.1 4.2 Berörda myndigheter 55 4.2.1 Byggnadsstyrelsen 55 4.2.2 Försvarsdepartementets verksamhetsområde 56 4.2.3 Domänverket 57 4.2.4 Vattenfall 58

Fastighetsförvaltning För universitet och högskolor 59 5.1 Inledning 59 5.2 Riksdagens beslut 60 5.3 Högskoloma och deras lokalanvändning några särdrag 61 - 5.3.1 Bakgrund 61 5.3.2 Lokalanvåndning 62 5.4 Fastighetsbeståndets omfattning 64 Framtida förvaltning högskolefastigheter 65 5.5 av 5.5.1 Utgångspunkter 65 5.5.2 Alternativ l högskolefastighetema i en sammanhållen fastighetskoncem 66 5.5.3 Alternativ 2 högskolefastigheterna i en särskild koncern 68

SOU 199279 Innehåll

5.5.4 Alternativ 3 högskolefastighetema - i en iesultatenhet under respektive högskola 69 5.5.5 Analys och principförslag 70 5.6 Donationsfastigheter m. m. 79

5.7 Ändamålsupplåten mark 81

5.8 Campusområden 82 5.9 Särskilda frågor fastighetsförvaltningen för om Sveriges lantbruksuniversitet 84 5.9.1 Riksdagens beslut 84 5.9.2 Fastighetsbeståndets omfattning 84 5.9.3 Analys och förslag 86 5.10 Eftersatt underhåll 87 5.11 Fastighetsförvaltning för universitet och högskolor sammandrag 88 -

Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner 95 6.1 Riksdagens beslut m.m. 95 6.2 Lokalbestándets omfattning 96 6.2.1 Byggnadsstyrelsen 96 6.2.2 Försvaret 97 6.2.3 Domänverket 97 6.3 Nuvarande regler för skydd av kulturmiljöer 97 6.3.1 Statliga fastigheter 97 6.3.2 Kommunala och privata fastigheter 98 6.4 Principer för bolagisering respektive fortsatt statlig förvaltning av kulturmiljöer 98 6.4.1 Byggnadsminnesskydd för bolagsfastighetema 98 6.4.2 Allmän hånsynsregel 99 6.4.3 Myndighetsförvaltning av det nationella arvet 99 6.4.4 Myndighetsförvaltning av kungliga slott och sammanhållna slottsmiljöer 100 6.4.5 Kungliga Djurgårdens förvaltning 100 6.4.6 Myndighetsförvaltning av kulturmonument 101 6.4.7 Statssymboler och statens kulturpolitiska beslutskompetens 102 6.4.8 Myndighetsförvaltning vissa speciella miljöer 103 av 6.4.9 Donationer 104 6.4. 10 Sammanfattning avseende myndighetsförvaltning 104

6.5 Övrigt 105

Innehåll SOU 199279

Fastighetsförvaltningsmyndigheten, Statens

fastighetsverk 107 7.1 Riksdagens beslut 107 7.2 Statens fastighetsverks uppgifter och verksamhet 107 7.2.1 Fastigheter för utrikesförvaltningen 109 7.2.2 Förvaltning kulturfastigheter m.m. 112 av 7.2.3 Förvaltning statens markområden 115 av 7.2.4 Vattenomráden riksintresse 116 av 7.3 Ledning och organisaton 116 7.4 Dimensionering 118 7.5 Finansiering 118 7.6 Lokalisering 119 7.7 Administrativa frågor 119

Fastighetskoncernen 121 8.1 Riksdagens beslut och fastighetsbeståndets omfattning 121 8.2 Marknadsförutsättningar 122 8.3 Affärsidé 124 8.4 Organisationsgrundande principer 125 8.4.1 Sidoverksamheter inom koncernen 125 8.4.2 Organisatorisk samordning med försvaret 129 78.5 Principer för styrning och hyressättning 130 8.6 Finansiella Förutsättningar 132 8.6.1 Värdering fastighetsbestândet 132 av 8.6.2 Fastighetskoncemens finansiering 135 8.6.3 Förväntad resultatutveckling 136 8.7 Genomförande bolagiseringen 137 av 8.7. 1 Skattemässiga överväganden 137 °

8.7.2 Överföring fastigheterna 138

av 8.8 Bolagsordning 138

Stabs- och servicemyndigheten för lokalförsörjning 139 . 9.1 Bakgrund 139 9.2 Stabs- och servicemyndighetens roll 141 9.3 Stabsuppgifter 143 9.3.1 Utforma och uppdatera prisomrälçningsfaktorer för lokalkostnader 144 9.3.2 Teckna samråd med myndigheter om hyresavtal 144

SOU 199279 Innehåll

9.3.3 Utforma nyckeltal och riktningsgivande lokalpmgram 145 9.3.4 Biträda regeringen inför beslut anskaffning om och dimensionering ändamålsfastigheter av samt utreda byggnadsprojekt i tidiga skeden 146 9.3.5 Bevaka avtal och tillhandahålla m.m. förhandlingskompetens 146 9.3.6 Mål för verksamheten på stabsområdet 147 9.4 Serviceuppgifter 147 9.4.1 Myndigheternas kompetens egen 147 9.4.2 Konkunensförhållanden på marknaden 148 9.4.3 Inriktning av efterfrågan på tjänster 149 9.4.4 Mål för verksamheten på serviceområdet 151

9.5 Övergångsuppgifter

151 9.6 Ledning och organisation 154 9.7 Dimensionering 155 9.8 Ekonomisk styrning 157 9.9 Återstâende frågor 159

10 Genomförande 161 10.1 Utgångspunkter 161 10.2 Tidplan 161 10.3 Personalfrågor 162

10.4 Övergångsfrågor

163 10.4. 1 Avvecklingsorganisation 163

ll Övriga frågor

165 11.1 Arkivfrågor 165 11.2 Byggnadsanknuten konst 167 11.2.1 Den befintliga konsten 167 l1.2.2 Förvärv av nya konstverk 168

12 Kommitténs fortsatta arbete

Innehåll SOU 199279

Bilagor Kommittédirektiv 199226 173 Fastigheter nyttjas Sveriges lantbruksuniversitet 179 2. som av Sammanställning objekt Byggnadsstyrelsens och av ur Fortifikationsförvaltningens iästighetsbestånd som av kulturpolitiska skäl bör förvaltas i myndighetsform 181 m.m. 4. Förslag till förordning med instruktion för Statens fastighetsverk 185 Regeringens beslut 1992-03-26 om nya riktlinjer för myndigheternas lokalförsöijning 189 6. Regeringens beslut 1992-03-26 uppdrag till om Byggnadsstynelsen angående lokalförsörjningsfrågor 195 7. Förslag till instruktion ñr stabs- och servicemyndigheten lokalförsörjning 197 för

ledamoten Hans Slrandell 201 Reservation av

SOU 199279 11

F

orkortningar

BTA Bruttototalarea Dir. Direktiv FoU Forskning och utveckling KTH Tekniska högskolan i Stockholm LEMO Utredningen lednings- och myndighetsorganisationen om för försvaret dir. 199144 LU92 Lángtidsutredningen 1992 SOU 199219 mkr Miljoner kronor mdkr Miljarder kronor PBL Plan- och bygglagen l987l0 prop. 44 Prop. 199l9244 riktlinjer för den statliga fastighetsom förvaltningen och ombildningen Byggnadsstyrelsen, av m.m. prop. 134 Prop. 199192134 riktlinjer för överföringen om av verksamheten vid Domänverket till aktiebolagsform RAÄ Riksantikvarieämbetet RRV Riksrevisionsverket

SFV Fastighetsförvaltningsmyndigheten Statens fastighets-

verk SLU Statens lantbruksuniversitet

SOU 199279 13

Sammanfattning

Organisationskommittén för Byggnadsstyrelsens ombildning har utifrån de nya riktlinjer som gäller för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen haft till uppgift att vidta åtgärder för att

inrätta en ny efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet för uppdrag från regeringen och myndigheterna, bilda den fastighetskoncem till vilken huvuddelen Byggnadsstyrel- - av sens fastighetsinnehav skall föras samt bilda en ny fastighetsförvaltningsmyndighet för sådana fastigheter som bedöms olämpliga att förvalta i bolagsform.

Kommittén har i detta arbete beaktat tillkännagivanden riksdagen som gjort vid behandlingen 44 angående främst fastighetsförvaltav prop. ningsfrågor inom universitet och högskolor kultursektom. samt Här redovisas sammanfattning kommitténs betänkande. Först en av redovisas en omvärldsanalys grund för kommitténs som resonemang. Därefter återges kommitténs förslag med avseende på riksdagens tillkärmagivanden samt förslagen när det gäller de organisationerna. Sist nya anges vissa utgångspunkter för det fortsatta organisationsarbetet.

Omvärldsanalys

Fastighetsmarknaden kommer, enligt den bedömning kommittén gör, under åtskilliga år framöver att kännetecknas utbudsöverskott med av åtföljande låga priser. Lokalmarknaden kommer också kännetecknas att av ett utbudsöverskott. Mellan 5 och 10 % lokalbeståndet beräknas stå av tomt under överskådlig tid. Till detta kommer i nuläget förändringar i den statliga budgetprocessen som gör att myndigheterna på ett helt annat sätt än tidigare känner hur stora lokalkostnadema faktiskt är, vilket kan leda till strävanden att minska dessa. Myndigheterna kommer vidare att ha möjlighet att välja mellan lokalerbjudanden från olika fastighetsägare.

14 SOU 199279

Fortsatta åtgärder kommer att vidtas för att effektivisera och rationalisera den statliga förvaltningen. Detta väntas leda till ett totalt sett mindre behov av lokaler. Därtill kommer ändrade associationsfonner för den statliga verksamheten i form av bolagisering och privatisering också att begränsa statliga myndigheters lokalbehov.

Bemyndigande för myndigheterna att trafa hyresavtal

Enligt regeringens beslut den 26 mars 1992 om nya riktlinjer för myndighetemas lokalförsörjning kan myndigheterna träffa hyresavtal med upp till sex års löptid. I de fall hyresavtalen avser längre tid än tre år bör beslut alltid fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptid än sex år bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmaktema. Med hänsyn tagen till riksdagens uttalande om ökade bemyndiganden för högskolorna, den förändrade budgetstymingen med ökat ansvar för myndigheterna, marknadssituationen när det gäller avtalsvillkor samt den stora andelen ändamålslokaler inom högskolesektom föreslår kommittén vissa förtydliganden i förhållande till bestämmelserna i regeringens beslut den 26 mars 1992 angående samråd. Myndigheternas bemyndigande att själva sluta avtal med en längre löp-

tid än tre år bör gälla efter samråd med stabs- och servicemyndigheten.

Därigenom betonas myndigheternas eget ansvar för lokalförsörjningen. Samrådet bör vidare gälla avtal av ekonomisk betydelse för verksamheten och myndigheten. Dessa förtydliganden bör gälla ñr samtliga myndigheter. Vad gäller högskolesektom bör regeringsprövning av avtalen begränsas till avtal med en längre löptid än tio år. Efter några år bör en utvärdering av systemet ske för att ge underlag för eventuella justeringar. Därvid bör prövas om inte även andra sektorer kan samma bemyndigande som högskolan.

Fastighetsförvaltning inom högskolan Riksdagen har slagit fast de principer som skall gälla för förvaltning av statliga fastigheter och för myndigheternas lokalförsörjning, nämligen att lokalförsörjning och fastighetsförvaltning bör hållas åtskilda. Kommittén har haft i uppdrag att pröva om dessa principer även bör gälla för universitet och högskolor.

SOU 199279 Sammanfattning 15

Riksdagen har också uttalat att donationsfastigheter framgent skall förvaltas av staten. Kommittén anser att det är angeläget att universitet och högskolor även i framtiden skall kunna ta emot och förfoga över donationer. Kommittén anser vidare att det är av stor forsknings- och utbildningspolitisk betydelse att utbyggnaden högskolans campusmiljöer prioriteras. av Utifrån dessa ställningstaganden och mot bakgrund sårdragen i högav skolornas lokalanvändning har kommittén presenterat och analyserat tre olika alternativ till fastighetsförvaltning för högskolan. Två alternativ innebär fastighetsförvaltning i bolagsform, antingen förvaltning i den föreslagna sammanhållna fastighetskoncemen, eller i separat koncern en för högskolefastigheter. Det tredje alternativet är förvaltning i särskilda resultatenheter inom respektive universitet eller högskola. Kommittén förordar alternativet med förvaltning högskolefastigheter av i den sammanhållna fastighetskoncemen. Som skäl för detta kan bl.a. följande anges. Liksom all annan verksamhet kräver fastighetsförvaltning kompetens och professionalism. Det behövs kunskaper inom bl.a. ekonomi, juridik, teknik, frnansförvaltning och marknadsföring kunskaper fortlöpan- -- som de måste utvecklas. Kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsátergivning underlättas har ett stort fastighetsbestând. om nran Det krävs också att fastighetsförvaltningen organisatoriskt får sådan en ställning, att dess krav på ett rimligt sätt kan hävdas gentemot andra intressen. En fastighetsförvaltning som inordnas stödjande sidosom en verksamhet i en organisation har helt huvudverksamhet som en annan riskerar att komma på mellanhand. Konkret innebär det ofta fastigatt hetsunderhållet eftersâtts för att kortfristigt frigöra för andra pengar ändamål. På längre sikt kan skadeverkningarna härav bli stora. Att kommittén förordar förvaltning i bolagsfonn beror på flera omständigheter utöver vad redovisats Ett skäl är de läsningar som ovan. det skulle innebära för högskolorna att ta över förvaltningsansvaret för fastigheterna och samtidigt överta motsvarande skulder. I rådande samhällsekonomiska läge med kris på fastighetsmarknaden är strävandena hos praktiskt taget alla andra aktörer den motsatta obenägenhet att förvärva och istället önskan att avyttra fastigheter en samt en stark aversion mot skuldsättning. Alternativet med tvâ fastighetskoncerner innebär enligt kommitténs bedömning nackdelar i form av högre totala kostnader, eftersom ett antal funktioner och befattningar måste dubbleras.

16 Sammanfattning SOU 199279

Det blir också svårare att hantera problem med tomma lokaler i alternativet med två koncerner, eftersom båda koncemema genom sin inriktning och marknadsföringskompetens i huvudsak är hänvisade till vissa avgränsade kategorier av hyresgäster. Den sammanhållna fastighetskoncernen med sin bredare täckning och kompetens bör ha lättare att rekrytera hyresgäster och hålla nere vakansema och kan därmed uppnå given intäktsvolym med lägre hyror än vad fallet skulle bli om två en koncerner bildas. Bolagsformen förutsätter att kapitalskulden som för högskolefastig- heterna motsvarar nära 5 mdkr och totalt uppgår till 14 mdkr placeras på kapitalmarknaden. För att kunna bedriva en kostnadseffektiv kapitalförvaltning krävs extern värdering rating av koncemema. en I alternativet med två separata koncerner skulle dessa riskera att få en sämre rating till följd högre kostnader och lägre intäkter än vad en av sammanhållen iastighetskoncemen skulle få. Den sammanhållna fastighetskoncemens organisation har stor betydelse för hur hyresgâstemas kundernas önskemål skall kunna uppfyllas. Detta kan bara ske stor lyhördhet och kundanpassning i kombination genom med hög kvalitet på fastighetsförvaltningen, där befogenheter, ansvar och kompetens förs långt ut i organisationen, vilket förutsätter både lokal närvaro och tydlig identitet. Hyresgästerna skall i kontakterna med en koncernen mötas stark, lokal motpart och ekonomisk, juridisk och av en teknisk förvaltning måste hållas samman. Vägledande för hyressättningen bör bl.a. vara att varje del av koncernen långsiktigt skall bära sina kostnader och marknadsge en mässig avkastning. Hyroma för vissa kategorier av fastigheter eller hyresgäster skall inte subventionera hyrorna för andra fastigheter eller hyresgäster. Av de fastigheter nyttjas av Statens lantbruksuniversitet SLU som föreslår kommittén att institutionslokalerna förvaltas av fastighetskonceroch jord- och skogsbruksfastighetema för forskning m.m. av SLU. nen

Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner

Riksdagens beslut innebar en uppmaning att noga överväga om även andra kulturmiljöer och objekt än sådana som anmäldes i prop. 44 bör myndighetsförvaltas.

SOU 199279 Sammanfattning

Kommittén föreslår, i likhet med vad som gjordes vid Domänverkets och Vattenfalls bolagisering, att en särskild hänsynsbestämmelse kring kulturvärden skrivs i avtalet mellan staten och koncernen. Principen om byggnadsminnesskydd och avtal hänsyn innebär att om huvuddelen av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna kan överföras till koncernen. De fastigheter som föreslås bli myndighetsförvaltade kan enligt kommitténs förslag sorteras in under ett antal rubriker nämligen Kungliga slott och sammanhållna slottsmiljöer, Kungliga Djurgårdens förvaltning, kultunnonument, statssymboler och vissa kulturmiljöer samt donationer. Bolagiseringen av Domänverket medför att ett antal kulturfastigheter och kulturmiljöer skall myndighetsförvaltas och därmed föras över för förvaltning till den nybildade fastighetsförvaltningsmyndigheten. Domänerket och Riksantikvarieämbetet har den 25 juni 1992 fått regeringens uppdrag att utreda förslag om åtgärder och förvaltning Domånverkets av kulturegendomar. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den l november 1992.

Fastighetjörvaltningsntyndigheten, Statens fastighetsverk

Den nya myndigheten, Statens fastighetsverk SFV, föreslås tre huvudsakliga verksamhetsområden

förvaltning av statens utrikesfastigheter, förvaltning av de kungliga slotten och kulturfastigheter, samt - m.m. förvaltning statens markområden. - av

I SFVs förvaltning föreslås således sammanfört ett omfattande bestånd kulturhistoriskt mycket värdefulla byggnadsverk i flera fall med till- örande markarealer för vilka förvaltningen tidigare varit delad mellan i första hand Byggnadsstyrelsen, Fortifikationsförvaltningen och Domänerket. Denna profilering innebär att SFV kommer att kulturpolitisk en roll, både som förvaltare av landets största bestånd kulturhistoriskt av värdefulla byggnader och markområden och hyresvärd nationella som kulturinstitutioner. Vid sidan av utrikestastighetema och kulturfastighetema föreslås SFV förvalta också regeringsbyggnaderna med de speciella villkor, bl.a.

18 Sammanfattning SOU 199279

säkerhetsmässiga, som gäller för dessa. Därtill kommer ett antal egendomar som tillförts staten genom donationer. Det fastighetsbestånd som kommittén föreslår skall förvaltas av SFV kommer således att vara av mycket varierande karaktär. Merparten är av sådant slag att lokalerna kan hyras ut och beräknas kunna ge avkastning. Andra delar saknar egentlig nyttjare och kommer därmed inte att ge några intäkter. Vidare föreslås SFV förvalta de markområden i främst Norrbotten och Västerbotten som riksdagen i samband med Domänverkets och Vattenfalls bolagisering beslutade skall vara kvar i statens ägo. Verksamheten bör inledningsvis bedrivas i en organisation med två avdelningar. Den ena avdelningen, utrikesavdelningen, svarar för förvaltningen av utrikesfastigheter och den andra avdelningen, inrikesavdelningen, svarar för förvaltningen av inrikes fastigheter inklusive markområden. Myndigheten beräknas ha ca 160 anställda och förvalta fastigheter med total lokalarea drygt miljon m2 samt markområden en om en om tillsammans sex miljoner hektar.

Fastighetskoncernen Den fastighetskoncern avses bildas skall överta huvuddelen av det som lokalbestånd som för närvarande förvaltas av Byggnadsstyrelsen. Koncernen kommer också att överta fastigheter från andra statliga myndigheter, bl.a. vissa fastigheter från försvaret. Marknadsvärdet på fastighetsbeståndet uppgår per juni 1992 till ca 32 mdkr. Den förvaltade lokalarean uppgår till 7 miljoner m2. ca Når fastighetskoncemen bildas den 1 januari 1993 utgör statliga myndigheter den helt dominerande delen av hyresgästerna, ca 95 %. Den kommer därför, på ett helt annat sätt än andra fastighetsägare, att påverkas av neddragningar och rationaliseringar av den statliga verksamheten. Fastighetskoncemens huvudverksamhet föreslås vara koncentrerad till att äga och på ett professionellt sätt förvalta fastigheter och därvid erbjuda statliga myndigheter och andra hyresgäster goda lokaler och erforderlig service till en affärsmässig hyra. För att sidoverksamheter skall kunna komma ifråga bör krävas dels att de är lönsamma, dels att de på ett påtagligt sätt stöder huvudverksamheten. Koncernen skall gentemot hyresgästerna uppvisa hög grad av tillgänglighet, vilket bl.a. förutsätter lokal närvaro och en tydlig identitet.

SOU 199279 Sammanfattning

Hyresgästen skall i princip endast ha en motpart inom koncernen, vilket förutsätter att teknisk, ekonomisk och juridisk förvaltning så långt möjligt integreras. Fastigheten bör ha en decentral organisation. Ansvar, befogenheter och kompetens måste föras långt ut i organisationen och så nära kunden som möjligt. För att detta skall fungera behövs ett centralt styr- och informationssystem. Driften av de egna fastigheterna skall i huvudsak skötas av fast anställd personal. Detta skall utgöra en väsentlig del av koncernens affärsidé och identitet. I övrigt bör gälla att resurser som inte är nödvändiga att ha i egen regi för att effektivt bedriva kundverksamheten i första hand skall köpas på marknaden. Koncernen bör därför vara stramt bemannad med egna resurser. Antalet befattningshavare på central nivå kommer att bli avsevärt mycket mindre än vad som är fallet idag. Kommittén har dock ännu inte tillräckligt underlag för att ange vilket antal det kan bli frågan om. För eventuella sidoverksamheter inom koncernen gäller som utgångspunkt för dimensioneringen att koncernen skall ha egna resurser endast för sådana uppgifter som är av strategisk betydelse för fastighetsförvaltningen eller är så specialiserade att de inte kan handlas upp på marknaden på ett betryggande sätt. Detta betyder att resurserna för byggadministration inom koncernen väsentligt beräknas understiga nuvarande resurser inom Byggnadsstyrelsen. Motsvarande gäller för koncernens behov av egna resurser för teknisk service. Det fortsatta organisationsarbetet får visa den närmare dimensioneringen av verksamheten. Av Byggnadsstyrelsens resurser för byggprodulction i egen regi kan endast en mindre del betecknas som så specialiserade, främst på kulturhistoriskt värdefulla byggnader, att motsvarande kompetens är svår att erhålla externt. Dessa byggresurser är dessutom främst inriktade mot sådana byggnader som kommer att förvaltas av fastighetsförvaltningsmyndigheten. Kommittén ifrågasätter därför om fastighetskoncemen skall bedriva en omfattande verksamhet med byggproduktion i egen regi. Det fortsatta organisationsarbetet får visa och i så fall i vilken om utsträckning det finns förutsättningar att driva vidare en byggproduk- tion i egen regi, antingen inom fastighetskoncemen eller genom en annan organisatorisk lösning. När de lokalbrukande myndigheterna själva får ansvaret för sin lokalförsörjning bortfaller Byggnadsstyrelsens inredningsansvar. Detta kommer enligt kommitténs bedömning att innebära en kraftig minskning av arbetsvolymen. Det finns inte tillräckliga motiv att ha någon inrednings-

20 Sammanfattning SOU 199279

verksamhet på central nivå i koncernen. Viss kompetens kan dock komma att behövas längre ut i organisationen. Utifrån den angivna inriktningen av verksamheten mot fastighetsförvaltning och eftersom fastighetskoncemen kommer att verka i en ren konkurrenssituation bör den inte ha något ansvar för qâwaivisering och rationalisering inom lokalvárcien i den statliga sektorn. Av samma skäl bör Byggnadsstyrelsens ansvar för inköpssamordningen av lokalvårdsoch rengöringsmateriel avvecklas. Det bör ankomma på ledningen för fastighetskoncernen att avgöra huruvida styrning och ledning i lokalvárdsfrågor skall ingå som en del i fastighetsservicen till hyresgästerna. Det är också kommitténs uppfattning att någon lokalvárd i Norrköping i egen regi inte skall bedrivas inom fästighetskoncemen. Ett arbete med syfte att överföra verksamheter i Norrköping till ny huvudman eller till ny Organisationsform bör därför kunna inledas omgående inom Byggnadsstyrelsen. Vad gäller förvaltningskontoret i kvarteret Garnisonen konstaterar kommittén att ett förändrings- och rationaliseringsarbete pågår. Kommittén förutsätter att rationaliseringsarbetet fullföljs och anpassas till koncernens verksamhetsidé, vilket kan innebära ytterligare förändringar inom delar av verksamheten. Kommittén ställer sig avvisande till att knyta Fortifikationsfärvaltningens nuvarande projekteringsverkramhet till koncernen. Kommittén anser inte heller att Fortijikationvörxultnirtgens byggadministrativa verksamhet skall samordnas med koncernens verksamhet. Ett grundläggande krav för fastighetskoncernen är att verksamheten kan bedrivas under samma konkurrensförutsättningar och med likvärdiga avkastningskrav gäller för andra fastighetsñretag. Detta kräver bl.a. som att tydliga ekonomiska mål definieras. Några viktiga utgångspunkter härvidlag är

Varje del av koncernen skall långsiktigt bära sina kostnader och ge marknadsmässig avkastning. Det innebär bl.a. att hyrorna för en vissa kategorier av fastigheter och hyresgäster inte skall subventionera hyrorna för andra fastigheter och hyresgäster. Det bör ligga i statens roll som ägare att på lämpligt sätt säkerställa att denna princip följs. Hyran för placeringsfastigheter skall vara marknadsmässig. -

SOU 1992779 Sammanfattning 71

Hyran för ändamålsfastigheter skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran beräknas på grundval av återanskaffningsvärdet av lokalerna med beaktande av ålder och förslitning samt drift- och underhållskostnader. Metoden för såväl hyresvärd ger en som hyresgäst rimlig grund för en långsiktig hyressättning med utgångspunkt i kostnaderna, samtidigt som reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska hyresförändringar vid förnyelse av lokalema undviks.

Kommittén har med hjälp av ett par värderingsinstitut låtit göra en översyn av den fastighetsvärdering som gjordes i september 1991 samt genomfört en förnyad simulering av de ekonomiska förutsättningarna för koncernen. Denna visar att fastighetskoncernen vid bildandet kan erhålla erforderlig finansiell styrka för att kunna affärsmässigt och uthålligt agera på 90-talets fastighetsmarknad. Resultatet kommer i ett inledningsskede att påverkas av olika kostnader för ombildningen samt takten i uppbyggnaden av koncernen. Det bör dock, efter beaktande av omställningskostnadema, redan det första verksamhetsåret vara möjligt att nå en god avkastning. Detta möjliggör också att koncernen kan möta ett rimligt krav på utdelning.

Överföringen av egendom till fastighetskoncernen bör ske ett

genom apportförfarande. Ett övergripande avtal upprättas mellan staten och fastighetskoncernen för att bl.a. reglera vissa frågor vid överföring av tillgångar och skulder till koncernen. Bolagsordningama för bolagen i koncernen bör utformas efter gängse regler. Om behov finns av regleringar av policykaraktär kan detta göras i det avtal som upprättas mellan staten och fastighetskoncernen i samband med bolagsbildningen.

Stabs- och servicemyndighetert för lokalfärsörjning Riksdagens beslut att inrätta en stabs- och servicemyndighet innebär att regeringens behov av stabsfunktion och myndigheternas behov av service i lokalförsörjningsfrågor ges en samlad organisatorisk lösning. Stabs- och servicemyndigheten får en utpräglad stödfunktion till skillnad från den Byggnadsstyrelsen har haft med sitt lokalförsöijningsmonopol och sin beslutanderätt över de statliga myndigheternas lokalfrågor. Myndigheten får fördelen att arbeta med både stabs- och serviceuppgifter. Dänned ges förutsättningar för stabilitet och kontinuitet i

22 Sammanfattning SOU 19927

verksamheten och goda möjligheter för stabs- och servieeuppgiftema att berika varandra. Kombinationen av stabs- och serviceuppgifter måste samtidigt en sådan utformning att de inte kommer i konflikt med varandra. För att kunna fullgöra uppgifterna på både stabs- och serviceområdena måste myndigheten helt fristående från alla de intressen vara som agerar på hyres- och fastighetsmarknadema. En central förutsättning för att statliga myndigheter skall komma att efterfråga service från stabs- och servicemyndigheten är vidare att myndigheten inte kommer att användas regeringen för att överpröva av beslut i enskilda lokalförsöijningsfrågor ankommer på sakmyndigsom heten. Den övergripande uppgiften för stabqfunktionen bör att på uppdrag vara lämna regeringen underlag för bedömning de statliga myndigheternas av resursanspråk såvitt avser lokalförsörjning, bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden samt kunna för utredningar svara av byggnadsprojekt i tidiga skeden och för vissa förhandlingsuppgifter.

När det gäller servicefunkzionen kommer efterfrågan att variera

beroende på vilken typ myndighet det är fråga Områden kan av om. som bli aktuella år utbildning, hyresförhandlingar, anskaffning lokaler, av utformning av lokalförsöxjningsplaner och lokalprogram och genomförande av speciella lokalförsörjningsuppgifter. Dessutom kan det bli fråga om att som projektledare bistå med utredningshjälp i tidiga skeden av byggnadsprojekt och att vara hyresgästens ombud kvalitetskontrollant som i fråga om större projekt. Det har under utredningsarbetet framkommit att det inte kommer att finnas tillräcklig efterfrågan för att inom stabs- och servicemyndigheten behålla och utveckla en egen kompetens på inredningsområdet. Stabs- och servicemyndigheten bör i enlighet med riksdagens beslut vara lokaliserad till Stockholmsområdet för att kunna fungera stöd som till regeringen. Något utrymme för en regional organisation bedöms inte föreligga. Först när en detaljerad organisation läggs fast kan antalet medarbetare anges mer exakt. För närvarande bedöms att omkring 50 årsarbetskrafter kommer att ingå i den nya myndigheten och att därutöver inköp av experttjånster behöver göras i inte oväsentlig omfattning. Anslaget för budgetåret 199394 beräknas till 65 mkr.

SOU 199279 Sammanfattning 23

Genomförande Kommittén räknar med att de nya organisationerna skall vara bildade och kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 1993. Kommittén räknar vidare med att övertalighet kommer att uppstå inom Byggnadsstyrelsen. Det sammanhänger med att de organisationer tre nya som skall ersätta Byggnadsstyrelsen delvis får en annan verksamhet än

den nuvarande vid Byggnadsstyrelsen. Övertalighet bedöms uppstå såväl

på huvudkontoret som inom regionerna. Kommittén har dock ännu inte ett underlag som medger att det sammanlagda personalbehovet för de nya organisationerna kan beräknas närmare. Tillsättning av ledningarna i de tre nya organisationerna bör ske i nära anslutning till att riksdagen beslutar om propositionen. Rekryteringen i övrigt bör påbörjas därefter och så långt möjligt som bedrivas parallellt. Kommittén bedömer att huvuddelen av de anställda i de nya organisationerna kommer att rekryteras från Byggnadsstyrelsen. En viss extemrekrytering kommer dock att bli nödvändig. Enligt kommitténs uppfattning bör all personal inom Byggnadsstyrelsen sägas upp samtidigt. Tidpunkten för riksdagens ställningstagande till propositionen kan vara en lämplig tidpunkt för uppsägning. Tiden mellan beslut om uppsägning från Byggnadsstyrelsen till beslut om anställning vid någon av de nya organisationerna bör vara så kort som möjligt, eftersom denna tid av ovisshet om framtiden kan innebära påfrestningar för många. För att ta hand om personal som erhåller anställning i någon av de nya organisationerna eller hos annan arbetsgivare behöver en särskild avvecklingsorganisation inrättas. Inom Byggnadsstyrelsen kommer under en övergångsperiod att finnas arbetsuppgifter även sedan de nya organisationerna har bildats. Dessa kan utföras av personal som lånas in från de tre nya organisationerna samt från avvecklingsorganisationen.

Fortsatt arbete I betänkandet redovisar kommittén ett antal frågor där fortsatt arbete måste ske inför bildandet av de nya organisationerna. Det gäller bl.a. ytterligare överväganden kring dimensionering och bemanning av de nya myndigheterna, anslagsbehov m.m. inför våren 1993 och budgetåret 199394. Vidare behöver fortsatt arbete ske kring bl.a. ekonomiadministrativt system och ADB-system för myndigheterna.

24 Sammanfattning SOU 19927

Fastighetskoncernens organisatoriska uppbyggnad och dimensionering på såväl central som regional och lokal nivå behöver utredas vidare. Fortsatt arbete behöver också ske kring bolagiseringsproeessen, samt beträffande styr- och ekonomisystem, ADB-system m.m. I och med att betänkandet är avlämnat kommer kommitténs arbete delvis att ändra inriktning. Arbetet kommer i högre grad att inriktas mot att utforma de tre nya organisationerna. Detta innebär att arbetet i kommittén kommer att ske uppdelat ñr respektive organisation mera även om det kvarstår ett betydande behov av samverkan. I anslutning till att chefer ñr de nya myndigheterna utses respektive styrelse och verkställande direktör tillsätts för moderbolaget i fastighetskoncernen, kan kommittén avvecklas och det fortsatta arbetet ledningarna ñr styras av respektive organisationer.

SOU 199279

1 Inledning

Uppdraget

Kommitténs uppdrag är att vidta åtgärder för att

ombilda delar av nuvarande Byggnadsstyrelsen till stabs- och - en servicemyndighet bilda den fastighetskoncern till vilken huvuddelen Byggnadsstyrel- - av sens lastighetsinnehav skall ñras, och bilda en ny fastighetsförvaltningsmyndighet. -

Statsmaktema har under år beslutat stora förändringar när senare om det gäller den statliga lokalförsöijningen och fastighetsförvaltningen. År 1988 fastlades nya riktlinjer för den statliga lokalförsöijningen bl.a. som innebar att verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat och att myndigheter bör ges ökade möjligheter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler samtidigt som handläggning av lokalförsörjning i ökad utsträckning bör kunna delegeras till myndigheterna prop. 198788l00 bil. FiU26, rskr. 338. Efter förslag i 1991 års kompletteringsproposition beslutade riksdagen att de lokalbrukande myndigheterna skulle möjlighet att besluta ges om sin lokalförsöijning fullt ut prop. l9909ll5O bil. 11, FiU30, rskr. 386 Riksdagen beslutade vidare att Byggnadsstyrelsens monopol . som lokalhållare för den civila statsförvaltningen skulle upphöra. I stället skulle myndigheterna själva genomgående bli lokalhållare för den egna verksamheten. Förändringarna av den statliga lokalförsöijningen bedömdes fâ sådana konsekvenser att Byggnadsstyrelsen behövde ombildas. Kraven på konkurrensneutralitet förutsatte enligt regeringen att Byggnadsstyrelsens ägarfunktion, dvs. förvaltning de statsägda fastigheterna, behövde av skiljas från lokalförsörjningsuppgiften. I prop. 19919244 om riktlinjer för den statliga tastighetsförvaltningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, prop. 44 redovisade m.m.

26 Inledning SOU 1992 79

regeringen förslag till riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och för ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Regeringen uttalade därvid bl.a. att myndigheternas helhetsansvar för verksamheten klargörs genom att serviceuppgiften i lokalförsörjningen skiljs från ägar- och förvaltaruppgiftema. Därigenom kan, ansåg regeringen, ett effektivare resursutnyttjande nås. Genom att renodla uppgiften att företräda staten som ägare och förvaltare kan effektivare en fastighetsñrvaltning nås. I prop. 44 föreslogs att en efterfrâgestyrd stabs- och servicemyndighet inrättas, som bl.a. skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor. Det föreslogs också att huvuddelen av Byggnadsstyrelsens lastighetsbestånd överförs till bolag och fortsättningsvis förvaltas i aktiebolagsform. För den del av fastighetsbeståndet som av skilda skäl bedömts olämplig att föra över till aktiebolag föreslogs, att förvaltningen skall handhas av en nybildad statlig myndighet. Riksdagen godkände i huvudsak riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning samt ombildningen Byggnadsstyrelsen av 199l92FiU8, rskr. 107. Riksdagen gjorde dock i beslutet ett antal tillkännagivanden som rör förvaltningen fastigheter för universitet och av högskolor samt statens ansvar för slott och kronomarker och förvaltning av nationella kulturinstitutioner. Regeringen bör enligt riksdagens beslut återkomma till riksdagen med nytt förslag baserat organisationskommitténs överväganden. Regeringen fastställde den 5 mars 1992 direktiv för kommittén Dir 199226 Ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m., bilaga Enligt direktiven skall kommittén bl.a. snarast utreda de särskilda frågor som riksdagen påtalat inom universitets- och högskoleomrádet. Kommittén

skall därvid särskilt beakta vikten av att fastighetsförvaltningen på

högskolans område organiseras på ett sätt som tar hänsyn till verksamhetens särart och ger utrymme för självständigt agerande från högskoleenhetemas sida. Kommittén skall också belysa frågan hur en, enligt regeringens förslag, förändrad fastighetsförvaltning skulle påverka verksamheten, dvs. forskning och utbildning, samt förslagens konsekvenser för de framtida behoven av anslag till utbildning och forskning. Kommittén skall vidare inventera Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd och lämna förslag till vilka fastigheter som skall föras över till fastighetskoncemen respektive till fastighetsförvaltningsmyndigheten. Kommittén skall, som fmansut-

SOU 199279 Inledning 27

skottet påpekat, noga överväga om även andra kultunniljöer och objekt än sådana som nämnts i propositionen bör myndighetsförvaltas. Kommittén skall vidare genomñra nödvändiga förberedelser inför bildandet av fastighetskoncemen. Den skall även utarbeta förslag till organisation för och dimensionering av stabs- och servicemyndigheten och av den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten. Vad gäller fastighetskoncemen skall kommittén vidta de åtgärder som behövs för att moderbolaget och vissa dotterbolag skall bildade och vara etablerade den l januari 1993. Stabs- och servicemyndigheten skall kunna vara verksam från och med den 1 januari 1993 och den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten skall kunna inleda sin verksamhet från samma datum. Regeringen skall återkomma till riksdagen innan ställning tas till bl.a. frågan om bolagisering statens fastigheter inom universitets- och av högskoleområdet. Även praktiska skäl, bedömde regeringen, torde av överföringen av verksamheterna komma att behöva ske successivt. Hela ombildningen bör dock enligt direktiven i huvudsak avslutad senast vara den ljuli 1993. Kommitténs förslag rörande organisationsfrâgor, Verksamhetsinriktning, dimensionering och därmed sammanhängande frågor skall redovisas till regeringen senast den 1 september 1992. I händelse att vissa frågor av då kvarstår olösta aviseras tilläggsdirektiv.

1.2 Frågor skall återredovisas till som riksdagen

1.2.1 Hyresavtalens längd

Enligt förslagen i 44 skulle myndigheterna, inklusive universitet prop. och högskolor, kunna träffa hyresavtal med löptid högst år. I en av sex de fall hyresavtal avser längre tid än tre år borde enligt propositionen beslut alltid fattas i samråd med den föreslagna stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptider än sex år borde alla hyresavtal ekonomisk av betydelse prövas av regeringen. Utbildnings- och ñnansutskotten konstaterade i sina yttranden att universitet och högskolor, för att verkligen kunna ta det lokalförsörjningsansvar som den nya ordningen är avsedd att ge dem, borde ges större utrymme att själva förhyra sina lokaler. Förändringar i den statliga myndighetsstrukturen, som är den främsta orsaken till de föreslagna restriktionema, gäller enligt riksdagens mening

28 Inledning SOU 199279

med stor sannolikhet inte i någon större utsträckning för universiteten och högskolorna. De förslag till restriktioner som gäller hyresavtalens längd borde därför kunna omprövas.

1.2.2 Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från

brukandet av lokaler och mark

Utbildningsutskottet underströk i sitt yttrande att det är viktigt att fastighetsförvaltningen på högskolans område organiseras på ett sätt som tar hänsyn till verksamhetens särart och ger utrymme ñr självständigt agerande från högskoleenhetemas sida. Mot bakgrund av den strävan efter ökad frihet och autonomi för högskoleenhetema, som riksdagen bejakat prop. 199091150 del UbU21, rskr. 389, fanns det enligt utbildningsutskottet anledning att pröva det är nödvändigt att för om högskolefastigheternas del skilja fastighetsförvaltningen från brukandet lokalerna. Frågan hur enligt regeringens förslag, förändrad av en, fastighetsförvaltning skulle påverka verksamheten, dvs. forskning och utbildning, samt förslagens konsekvenser för de framtida behoven av anslag till utbildning och forskning behövde enligt utbildningsutskottet ytterligare belysas. Finansutskottet delade utbildningsutskottets uppfattning att formerna för högskolans fastighetsñrvaltning borde studeras närmare innan slutlig ställning tas till en ny organisation av statens fastighetsförvaltning på universitetens och högskolornas område. Utbildnings- och ñnansutskotten ansåg det vidare angeläget att ägoförhållandena när det gäller mark och fastigheter som brukas av Sveriges lantbruksuniversitet SLU klarläggs innan överföring av de berörda fastigheterna sker till de bolag föreslås bildade i prop. 44 som och i den då aviserade 199192 riktlinjer för överföringen prop. 134 om verksamheten vid Domänverket till aktiebolagsform prop. 134. Även av när det gäller SLU ansåg ñnansutskottet det viktigt att fastighetsförvaltningen organiseras på ett sätt som står i samklang med fastighetemas ändamål att tjäna forskning och utbildning vid SLU. Riksdagen beslutade i enlighet med ntskottsförslagen.

1.2.3 Donationsfastigheter

Byggnadsstyrelsen sköter förvaltningen av ett antal egendomar som donerats till svenska staten. Förslaget i prop. 44 innebar att donationsfastigheter även fortsättningsvis skall förvaltas i myndighetsform.

SOU 199279 Inledning 29

Utbildnings- och ñnansutskotten framhöll i sina yttranden att donationsfastighetemas ställning måste klargöras innan slutlig ställning tas till bolagisering av statens fastigheter på universitets- och högskoleområdet. Finansutskottet angav i sitt yttrande att de erfarit från regeringen Finansdepartementet att avsikten är att samtliga donationsfastigheter skall förvaltas i myndighetsform. Utskottet föreslog, för att undvika missförstånd i framtiden, att riksdagen skulle göra ett uttalande med innebörd att donationsfastigheter skall förvaltas staten. av Riksdagen beslutade i enlighet med utskottens förslag.

1.2.4 Fastigheter skall överföras till den

som nya

fastighetsförvaltande myndigheten

Statens fasta egendom omfattar vissa fastigheter enligt förslaget i som prop. 44 inte är lämpliga att förvaltas i aktiebolagsforrn. Detta gäller bl.a. fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga slott, donationsfastigheter och monument. För fastigheter som inte bör överföras till bolag föreslogs att en särskild myndighet inrättas. Kulturutskottet framhöll i sitt yttrande till Finansutskottet att det finns skäl som talar för att även andra kulturmiljöer och objekt bör myndighetsförvaltas än de som åsyftas i propositionen, t.ex. fastigheter som används ocheller byggts för sådan mycket specialiserad kulturell verksamhet som bedrivs av nationella kulturinstitutioner Operan, som Dramatiska teatern och de statliga Fortsatta överväganden museerna. borde därför ske kring omfattningen myndighetsförvaltningen av av kulturinstitutioner. Finansutskottet konstaterade i sitt yttrande vidare att staten har ett samlat ansvar för att hålla de värdefulla och samman historiskt intressanta kulturmiljöer slottsegendomama med byggnader som och kronomarker utgör. Dessa egendomar borde enligt frnansutskottet hållas samman i sin helhet och förvaltas staten. av

Riksdagen beslutade i enlighet med Utskottens förslag.

1.3 Utredningsarbetets uppläggning

Styrande för uppläggningen av arbetet har varit den korta tid i praktiken fyra månader som stått till disposition. Det har betytt att utredningsarbetet har koncentrerats till de frågor som regeringen i sina direktiv anmält att riksdagen påtalat rörande universitets- och högskolesektorn och inom kultursektom och där riksdagen uttalat att regeringen

30 Inledning SOU 199279

bör återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Arbetet har vidare inriktats mot andra övergripande frågor, som på ett avgörande sätt kan påverka uppbyggnaden de organisationerna och där regeringen av nya och riksdagen bör ha möjlighet att ta del redovisningen och i några av fall ställning innan ombildningsarbetet slutförs. För stabs- och ta servicemyndigheten och för fastighetsförvaltningsmyndigheten lämnas vidare ekonomiska underlag för arbetet med 1993 års budgetproposition. Den förnyade riksdagsbehandlingen tidsramen för det fortsatta ger arbetet med bildandet fastighetskoncernen och stabs- och servicemynav digheten respektive fiastighetsförvaltningsmyndigheten. Kommittén har inte hunnit slutföra utredningarna kring den framtida förvaltningen donationsfastigheter. Arbetet i den delen kommer att av avslutas under september 1992, varefter kompletterande redovisning lämnas till regeringskansliet underlag för propositionsarbetet. I som kapitel 12 lämnar kommittén förslag till fortsatt arbete. Till kommittén har knutits sakkunniga och experter inom statlig fastighetsförvaltning och kulturfrågor samt högskolefrågor inom både Utbildningsdepartementets och Jordbruksdepartementets verksamhets-

område. Vad gäller lastighetsförvaltningen m.m. ñr högskolan, har kommittén haft omfattande genomgångar och diskussioner med företrädare för universitet och högskolor. Kommittén har samarbetat med utredningen lednings- och om myndighetsorganisationen för försvaret LEMO, dir. 199144. Detta har gällt främst frågor klassificering fastigheter samt organisationsom av frågor. Kommittén har under våren och 1992 besökt Byggnadssommaren styrelsen, såväl huvudkontoret flera regionkontor och distrikt. som Byggnadsstyrelsen har också biträtt kommittén med underlag i arbetet. Kommittén har också i övrigt haft omfattande löpande kontakter med företrädare för Byggnadsstyrelsen samt vid tre tillfällen lämnat samlad information till verksledningen och enhetschefema. Kommittén har vidare besökt Fortifrkationsförvaltningen i Eskilstuna samt ett antal fastighets-

bolag. Kommitténs ledamöter har i olika frågor beträffande såväl fastighetsde båda myndigheterna haft kontakter med företrädare ñr koncernen som olika intressenter statliga myndigheter, branschorganisationer m.m. som Kommittén har, bl.a. kontakter med företrädare för regeringsgenom kansliet och Byggnadsstyrelsen, följt förändringsarbetet när det gäller

SOU 199279 Inledning 31

bolagisering och förändring av fastighetsförvaltningen vid Domänverket och Vattenfall. Kommittén har också anlitat konsulter för att olika konkreta frågeställningar belysta. För att ta fram underlag för en omvärldsanalys har kommittén anlitat Konjunkturinstitutet. Kommittén svarar dock För de bedömningar som redovisas i betänkandet. För utredning av frågor i anslutning till bl.a. den framtida förvaltningen av donationsfastigheter har kommittén anlitat generaldirektören Edmund Gabrielsson. Kommittén har haft löpande kontakter med representanter för de fackliga organisationerna samt vid tre tillfällen lämnat samlad information till företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer.

SOU 199279

2 i den

Förändringar statliga lokalförsörjningen

2.1 Införandet ramanslag

av

På grundval av regeringens förslag i 1987 års budgetproposition har riksdagen beslutat att ramanslag skall införas på statsbudgeten prop. 198687100 bil. FiU10, rskr. 122. Förändringen innebär bl.a. att lokalkostnadema läggs in i anslaget och blir utbytbara mot andra förvaltningskostnader på myndighetsnivå. Lokalkostnadema har tidigare, för huvuddelen av myndigheterna, anvisats som förslagsanslag och inte varit utbytbara mot andra typer av kostnader. Byggnadsstyrelsen har haft hela kostnadsansvaret för lokalförsörjningen, men också skyldighet att tillse att myndigheter har lokaler. Lokaler har därmed i praktiken varit en fri resurs för myndigheterna som inte har haft något eget intresse av att hålla nere sina lokalkostnader. Med början budgetåret 199192 införs treåriga budgetramar successivt under en treårsperiod i statsförvaltningen. Detta innebär att varje år genomgår en tredjedel av myndigheterna och verksamheterna en fördjupad verksamhetsprövning och tilldelas medel i form av ramanslag. Ett av syftena med ramanslag är att öka myndigheternas beslutskompetens i lokalförsörjningsfrágor. Detta förutsätter att myndigheterna efter prövning av riksdag och regering, övertar delar av det kostnadsansvar Byggnadsstyrelsen nu har Direktiv för myndigheternas anslagsframställning för bå 199192 s. 11. Det bör dock noteras att myndigheterna redan tidigare haft möjlighet att i begränsad omfattning byta lokalkostnader mot andra kostnader. Regler för detta har redovisats i regeringens årliga budgetdirektiv. Denna utbytbarhet har dock förutsatt beslut av regeringen i anslutning till den årliga budgetprocessen. De sammanlagda lokalbesparingama under perioden 1982 till 1989 uppgick till 100 000 m2 lokalarea, motsvaca rande 50,4 mkr i löpande priser. Detta motsvarar drygt 1 % av den disponerade lokalarean.

34 Förändringar i den statliga lokalförsörjningen SOU 199279

Tidigare beslutade förändringar i den statliga lokalförsörjningen

Parallellt med den reformering och utveckling av statsmaktemas styrning av myndigheterna mot ökad mål- och resultatstyming som genomförandet av treårsbudgetering med mmanslag och fördjupad anslagsframställning utvecklad Verksamhetsuppföljning innebär, har riksdagen i olika samt en omgångar godkänt nya riktlinjer ñr den statliga lokalñrsörjningen och lastighetsförvaltningen. Här nedan lämnas en sammanfattning avseende de mest omfattande redovisningama till riksdagen.

1988 års budgetproposition Riksdagen godkände följande nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen baserade på regeringens förslag i 1988 års budgetproposition prop. 1987882100 bil. FiU26, rskr. 338.

Statsmaktema och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid lokalkost- nadema och deras förändringar. Verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat. - Lokalförsörjning bör prövas långsiktigt. - Myndigheter bör ges ökade möjligheter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler. Handläggningen av lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning kunna delegeras till myndigheterna.

En förutsättning enligt propositionen för att inom ramen för nuvarande budgetpolitik kunna delegera denna typ av beslut till myndigheterna var att dessa har ett kostnadsansvar ñr resursavvägningen mellan lokaler och övriga resursslag.

1989 års budgetproposition Även i 1989 års budgetproposition prop. 198889 100 bil. 9 redovisades riktlinjer för samordningen av den statliga lokalförsörjningen. Dessa riktlinjer berörde i första hand statsmaktemas ställningstagande till utredningen samordnad lokalförsöijning SOU 198836 och om gällde vissa samordningsfrågor mellan lokalförsörjningen inom försvaret och inom den civila sektorn. Dessa ställningstaganden har delvis blivit inaktuella bl.a. avskaffandet Byggnadsstyrelsens lokalñrsöijgenom av

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsöürzirzgerz 35

ningsmonopol och organisationstöräxrdringarna när det gäller Byggnadsstyrelsen och Fortiñkationsförvaltningen.

Byggnaz.rstyrcelsens förändringsarbete och Riksrevisionsverkets revisionsrapport l anslutning till bl.a. statsmaktemas förändringsarbete när det gäller styrningen av myndigheterna och styrningen av den statliga lokalförsörjningen genomförde och föreslog Byggnadsstyrelsen i bl.a. 1990 års anslagsframställning ett antal förändringar i den egna verksamheten som syftade dels till att inom gällande regelverk öka myndigheternas inflytande i lokalförsörjningsprocessen, dels till att bättre anpassa gällande regelverk till den förändrade styrningen. Riksrevisionsverket RRV genomförde under 1990 en granskning av lokalförsörjningen inom Byggnadsstyrelsens ansvarsområde. Syftet med granskningen var att pröva om och under vilka förutsättningar som myndigheterna själva skulle kunna ta ansvar för sin lokalförsöijning Myndigheters lokalförsörjning, Revisionsrapport 1990-11-20 Dnr. 19891434. RRV föreslog i sin rapport bl.a. att varje myndighet bör få besluta om vilka lokaler, statligt ägda eller andra, som skall hyras för att genomföra den av statsmakterna beslutade verksamheten. Byggnadsstyrelsens monopol skulle upphöra när de enskilda myndigheterna får ta ansvar för sin egen lokalförsörjning. Konkurrensneutralitet borde enligt RRV råda mellan den statlige fastighetsägaren och övriga aktörer på fastighetsmarknaden så att myndigheternas lokalval leder till en för staten ekonomisk resursanvändning. Genom att vidmakthålla konkurrensneutralitet skulle statsmakterna även besked om hur pass effektiv den statlige lokalförsörjaren är i jämförelse med de privata aktörerna på fastighetsmarknaden. RRV ansåg vidare att kravet pâ konkurrensneutralitet bäst uppfylldes genom bildandet av ett statligt aktiebolag. Detta skulle kunna erbjuda lokaler och tjänster samt förvalta lokalerna på marknadsmässiga villkor. För fastigheter som inte kan marknadsprissättas och bolagiseras pekade RRV bl.a. på möjligheten att avskilja dessa fastigheter och förvalta dem i en annan form. Associationsformen för denna förvaltning borde övervägas. RRV ansåg vidare att det finns uppgifter som borde utföras i en stabsoch expertfunktion utanför ett statligt aktiebolag. Till dessa uppgifter

36 Förändringar i den statliga lokaifärsärjningen SOU 199279

hör bl.a. att ta fram beslutsunderlag för de tillfällen då statsmakterna skall ta ställning till ramanslaget.

1991 års kompletteringspmposition I anslutning till 1991 års kompletteringsproposition lade riksdagen fast att

myndigheternas ansvar och befogenheter i lokalförsöijningsfrágor skall vidgas och myndigheterna ges möjligheter att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut. Myndigheterna bör genomgående vara lokalhållare för den egna verksamheten. Byggnadsstyrelsens nuvarande monopol som lokalhållare för statsförvaltningen skall upphöra Byggnadsstyrelsen skall ombildas till en servicemyndighet för att säkerställa att myndigheterna och regeringen har tillgång till kompetens i lokalförsörjningsfrågor. Servicemyndigheten bör vara efterfrâgestyrd och ges förutsättningar att agera konkurrensneutralt förutsättningarna för att driva hela eller delar av fastighetsförvalt- -ningen i aktiebolagsform snarast bör prövas prop. 199091 150 bil. 11, FiU30, rskr. 386.

Regeringen anmälde vidare i propositionen sin avsikt att återkomma till riksdagen i fråga om organisatoriska konsekvenser och en lämplig associationsform för den statliga fastighetsförvaltningen.

Proposition 19919244 om riktlinjer för den statliga

fastighetsförvaltningen och ombildningen av ByggnadsstyneLsen m.m.

I 44 sammanfattades konsekvenserna för den statliga fastighetsprop. förvaltningen de senaste årens beslutade förändringar när det gäller av styrningen av myndigheterna och förändringar inom den statliga fastighetsförvaltningen. Förändringarna har enligt 44 två syften. Genom att skilja prop. serviceuppgiftema från ägar- och förvaltaruppgiftema skall för det första myndigheternas helhetsansvar ñr verksamheten klargöras. Ett effektivare resursutnyttjande hos myndigheterna kan därmed nås. För det andra kan staten helhet förväntas nå en effektivare fastighets- och förmögensom hetsförvaltning att uppgiften att företräda staten som ägare och genom förvaltare renodlas. I 44 föreslogs att följande riktlinjer för den statliga fastighetsprop.

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsörjningerz 37

förvaltningen skulle läggas fast. Riktlinjerna borde enligt propositionen tillämpas inom hela statsförvaltningen.

Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokalkostnadema i statsbudgeten, både vad avser fastighetsförvaltamas resultat- och balansräkningar och de nyttjande myndigheternas eller uppdragsgivarensstatens utgifter. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett så långt möjligt -- - marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av sådana fastigheter där svårigheter föreligger att enkelt fastställa ett marknadsvärde ändamålsfastigheter bör som ett minimum ställas - sådana krav på avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader, dvs. huvudsakligen anskaffningskostnad, samt på att det skapas utrymme för uppbyggnad av eget kapital motsvarande reinvesteringar m.m. så att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd. Därmed uppnås högre effektivitet såväl hos myndigheterna som brukare som hos staten fastighetssom förvaltare. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, - som så långt möjligt formas efter olika fastigheten särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkast- ningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål ñr prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighets- förvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad är möjligt som inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ av bolag. De fastigheter som av historiska ocheller andra skäl inte kan överföras till bolag bör oavsett nuvarande förvaltare läggas - under samordnad förvaltning i myndighetsform.

38 Förändringar i den statliga løkalförsärjningen SOU 199275

I prop. 44 redovisades vidare vad de av riksdagen tidigare godkända riktlinjerna för den statliga lokalförsöijnirzgen innebär för myndigheternas ansvar och befogenhet på det området.

Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta innefattar krav på att lokalförsöijningsfrágorna skall hanteras på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna skall inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna kommer således att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala eller privata fastigheter. Myndigheterna bör ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp till sex års löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa affärsmässiga hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en särskild stabs- och servicemyndighet som bör inrättas. I de fall hyresavtal avser längre löptid än tre år bör beslut alltid fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptider än sex år bör alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmakterna.

Riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen bör i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen. Nuvarande fastighetsförvaltande myndigheters uppgifter är eller kommer därför att bli föremål för översyn och förändringar. Detta gäller Byggnadsstyrelsen, myndigheterna inom Försvarsdepartementets område, Domänverket, Riksantikvarieämbetet, Statens naturvårdsverk m.fl. myndigheter. Däremot förutsåg föredraganden inga principiella förändringar i regeringens syn på hur affársverken skall bedriva sin fastighetsförvaltning. En sådan omprövning skulle kunna ske inom ramen för en fortlöpande översyn av affársverken.

2.2.1 Förändrad organisation för den statliga lokalförsörjningen m.m.

Ombildning av ByggnadsstyreLven

För att fullfölja förändringarna i den statliga lokalförsörjningen och i den statliga fastighetsförvaltningen anmälde regeringen i prop. 44 sin avsikt gällande förordningar och regelverk till de beslutade föratt anpassa ändringarna. Nya bestämmelser angående förvaltningen av statliga fastig-

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsädningen 39

heter skulle komma att tillämpas efter ombildningen Byggnadsstyrelav sen och efter beslut om förändringar inom Försvarsdepartementets m.fl. områden. En ny förordning som skall reglera myndighetens och befogenansvar heter i lokalförsörjningsfrågor är enligt 44 under utarbetande. Den prop. nya förordningenhandläggningsordningen genomförs successivt inom den civila statsförvaltningen i takt med att myndigheterna erhåller ramanslag. Eftersom alla förvaltningsmyndigheter ännu inte har ramanslag kommer till en början den nuvarande handläggningsordningen från år 1979 att gälla parallellt med den nya. Förändringarna skall dock i huvudsak vara genomñrda från och med budgetåret 199394. Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde beräknades den nya handläggningsordningen kunna införas inom för försvarets ramen planerings- och ekonomisystem. I propositionen fullföljde regeringen det tidigare aviserade förslaget om organisatorisk förändring av Byggnadsstyrelsens verksamhet. En ny efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet föreslogs bildas. Den skall bl.a. lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor. För att renodla statens roll fastighetsägare och samtidigt den som ge en mera marknadsmässig inriktning än för närvarande föreslogs att en fastighetskoncem bildas. Enligt förslaget borde koncernen bestå ett av moderbolag och ett antal dotterbolag, uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga enheter. Ett av dotterbolagen borde enligt förslaget förvalta främst s.k. placeringsfastigheter, dvs. generellt användbara fastigheter främst avsedda för kontorsändamål. Det ansågs inte nödvändigt att staten, direkt eller indirekt äger sådana fastigheter. Fastighetskoncemen borde inledningsvis helt ägas staten. Efter det av att koncernen bildats borde moderbolaget utan riksdagens och regeringens prövning fritt avyttra hela eller delar sitt aktie- - av innehav i dotterbolagen, eller på annat sätt förändra sin ägarandel i dessa. En eventuell förändring av det statliga ägandet borde enligt förslaget ske vid en sådan tidpunkt och i sådana former att det är affärs- - mässigt lämpligt för moderbolaget och därmed för förvaltningen den av statliga förmögenheten. Fastigheter som upplåtits till universitet och högskolor, s.k. ändamåls-

fastigheter, borde samlas i ett särskilt dotterbolag. Övriga s.k. ändamåls-

40 Förändringar i den statliga lokalförsörjningen SOU 199279

fastigheter borde föras över till ett tredje dotterbolag. En ytterligare sakområdesvis uppdelning på dotterbolag föreslogs kunna ske. Ett dotterbolag borde bildas för att sälja tekniska förvaltningstjänster till de fastighetsägande bolagen i koncernen. Vissa fastigheter ansågs enligt 44 inte lämpliga att förvalta i prop. aktiebolagsfonn. Det gäller bl.a. fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga slott, vissa donationsfastigheter och monument. Då förvaltning fastigheter borde skiljas från stabs- och servicefunktionen föreslogs att av särskild myndighet inrättas med uppgift att bl.a. förvalta de fastigheter en som inte bör överföras till aktiebolag. Riksdagen har i stort godkänt den föreslagna omorganisationen av statens fastighetsförvaltning 199192FiU8, iskr. 107. Riksdagen har emellertid gett regeringen tillkänna synpunkter i fråga om

restriktioner vad gäller hyresavtalens längd inom universitets- och högskoleområdet, universitetens och högskolornas fastighetsförvaltning, förvaltningen av nationella kulturinstitutioner, kulturpolitiska aspekter på fastighetsförvaltningen, förvaltningen slottsanläggningar med omgivande mark samt - av förvaltningen av donationsfastigheter. -

Med anledning av detta har riksdagen uttalat att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett nytt förslag baserat på organisationskommitténs överväganden.

Försvaret, Domänverket, låttenfall mfl.

Som redovisats är de riktlinjer för statens lokalförsörjning och ovan fastighetsförvaltning beslutats generella, dvs. de berör även andra som myndigheter inom statsförvaltningen.

Försvaret

I 44 slogs bl.a. fast att förvaltning av mark, anläggningar och prop. lokaler upplåtits till försvaret även fortsättningsvis skall vara skild som från brukandet och att kostnaderna för fastighetsförvaltningen måste visas även inom Försvarsdepartementets område. Ett system där kapitalkostnader beaktas bör genomföras. Intäkter och kostnader bör redovisas i resultat- och balansråkningar. Vidare skall fastighetsförvaltningen enligt

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsärjningerz 41

de allmänna riktlinjerna bedrivas i särskilda resultatenheter. En strävan skulle därvid vara att söka samordning med övriga delar av statsförvaltningen. I 44 slogs också fast att vissa fastigheter som inte är specifika för prop. totalförvaret skall ligga under samma förvaltning som liknande fastigheter inom Byggnadsstyrelsens nuvarande ansvarsområde. Till dessa räknas kontorsfastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss mark. I försvarsbeslutspropositionen prop. 1991921102 redovisade regeringen ytterligare ställningstaganden rörande fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom Försvarsdepartementets omrâde. Dessa innebär att de gemensamma myndigheterna, vad gäller generella lokaler, tillsammans med de myndigheter som ligger inom den civila planeringsramen och övriga myndigheter inom Försvarsdepartementets område, från den 1 juli 1992 skall lokalförsörjas enligt samma system som övriga statsförvaltningen. Regeringen uttalade vidare att det är angeläget att finna lämpligare former för förvaltning av fästningar som är byggnadsminnen utan m.m. eller med ringa militär användning. Regeringens inriktning angavs vara att förvaltningen skall överföras till den fastighetsförvaltande myndighet som avses bildas i samband med Byggnadsstyrelsens ombildning. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag i denna del FöU12, rskr. 337.

Domänverket Regeringen har i prop. 134 anslutit sig till de principer beträffande den statliga fastighetsförvaltningen som fastlagts på grundval av främst förslagen i prop. 44. Samtidigt konstateras att en avsevärd del av marken domånfonden berörs av olika intressen som är skyddade genom författning, avtal, sedvanerått eller eget åtagande. Dessa intressen borde enligt prop. 134 så långt möjligt skyddas vid överlåtelse, vilket i vissa fall bäst skulle uppnås genom att den berörda marken undantogs från denna.

Ägarrollen för de områden som definitivt skall kvarbli i statens ägo

föreslogs slutligt övertas av den fastighetsñrvaltningsmyndighet som skall bildas, i de fall inte någon annan myndighet av särskilda skäl borde förvalta dessa fastigheter t.ex. naturskyddsområden som kan förvaltas via naturvårdsfonden och mark som disponeras av försvaret och som

42 Förändringar i den statliga lokalförsärjningen SOU 199279

kan förvaltas inom försvaret. Områden och fastigheter som främst berörs är bl.a. delar av de svenska fjällen, mark för totalförsvaret samt kronoparker och andra kulturminnen. Andra fastigheter som inte kan överlåtas vid bolagisering föreslogs övergångsvis bli kvar i statens ägo och ägamollen utövas av Byggnadsstyrelsen och den senare bildade fastighetsförvaltande myndigheten. Här ansåg regeringen att Domän Aktiebolag om inte särskilda skäl talade för en annan lösning lämpligen borde få uppdraget att förvalta dessa fastigheter till dess en överlåtelse kan ske. Riksdagen godkände förslaget att bolagisera Domänverket 199192 NU33, rskr. 351. Enligt ett avtal som slutits mellan staten och Domän Aktiebolag skall bolaget ha statens uppdrag under övergångsperiod om en fyra år eller den kortare tid som parterna särskilt kommer överens om i varje särskilt fall att förvalta och sköta fastigheter och områden av fastigheter som kvarblivit i statens ägo efter bolagiseringen av Domänverket. Ett arbete pågår, med deltagande från främst Domänverket, Byggnadsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet, för att klara ut framtida ägo- och förvaltningsfrågor ñr mark och fastigheter som förvaltas av Domänverket och som även i fortsättningen skall förvaltas i myndighetsform. Regeringen har i anslutning till detta den 25 juni 1992 givit Domänverket och Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utreda frågor om ägande och förvaltning av Domänverkets kulturegendomar.

Vattenfall

Regeringen har i beslut den 19 december 1991 uppdragit åt Byggnadsstyrelsen att övergångsvis förvalta vissa, enligt lagen 1987 12 om hushållning med naturresurser m.m., skyddade vattenområden och älvsträckor. Avsikten är att dessa älvsträckor och vattenområden i fortsättningen skall förvaltas av den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten.

2.3 Effektivisering av statlig

förmögenhetsförvaltning

Regeringen pekade i sin skrivelse till riksdagen hösten 1990 Skr. l9909l5O om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna behovet av att effektivisera den

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsärjningen 43

statliga förmögenhetsförvaltningen för att bl.a. öka avkastningen och frigöra kapital för andra satsningar inom näringspolitikens område. Som exempel på konkreta steg för att förbättra statens förmögenhetsförvaltning nämndes bl.a. bolagisering av Vattenfall och ökade avkastningskrav för Domänverket och Byggnadsstyrelsen. Samtidigt slogs fast strategi att en för statens affärsverksamhet skall fastställas och de ändamålsenliga mest formerna för affärsverksamheten inom olika områden och med olika mål skall utvecklas, bl.a. för att frigöra kapital för nya gemensamma investeringar. I 1991 års budgetproposition prop. 1990911100 bil. 2 följdes intentionerna i regeringens skrivelse från hösten 1990 upp och en utveckling av statens ägarroll i affärsverken för att få till stånd effektivare en styrning slogs fast. Därvid pekades på de möjligheter till effektivisering som en ökad bolagisering affärsverken Vidare konstaterades av ger. att ren konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform. För sådan verksamhet borde i stället bolagsformen övervägas. Vidare slogs fast att ökad konkurrens är ett sätt att öka produktivitet och tillväxt. Vid överväganden kring bolagisering borde vidare enligt propositionen alltid prövas om verksamheten bör bedrivas i statlig regi. I propositionen pekades också på fördelar effektivitetssynpunkt med ur att skilja på rollerna som beställare och producent.

Organisatoriska förändringar i den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen

Kommittén har genom den breda redogörelse lämnats under detta som kapitel velat peka på de principiella ställningstaganden från mera statsmakterna kring bl.a. utvecklingen den statliga förmögenhetsav förvaltningen och associationsformema för konkunensutsatta verksamheter, t.ex. projektering och byggande i regi, byggadministration, egen inredningsverksamhet, teknisk fastighetsförvaltning, lokalvård m.m. som idag bedrivs helt eller delvis inom bl.a. Byggnadsstyrelsen och försvaret. Den förändrade styrningen av statsförvaltningen med ett ökat ekonomiskt och finansiellt ansvar för myndigheterna införandet ramanslag genom av och treårsbudgetering och ökad mål- och resultatstyming kräver en en ny organisation av den statliga lokalñrsörjningen och fastighetsförvalt-

mngen.

44 Förändringar i den statliga lokalförsödningen SOU l9927E

Samtidigt kräver utvecklingen ovan redovisats att myndig- - som heterna får även för sin lokalförsörjning, att ansvar för lokalföransvar sörjning och ägande skiljs ât och att bolagisering av den statliga fastighetsñrvaltningen sker i största möjliga utsträckning för att nå en effektivare förmögenhetsñrvaltning. Dessa förändringar påverkar i sin organisationen fastighetsförvaltningen inom såväl den civila tur av sektorn som ñrsvanet. Ombildningen Byggnadsstyrelsen, som den redovisas i prop. 44, är av således också naturlig följd de riktlinjer angående utvecklingen av en av den statliga förmögenhetsförvaltningen och styrningen av statsförvaltningen statsmakterna lagt fast under slutet 1980-talet och början som av av 1990-talet. Mot bakgrund de senaste årens dramatiska utveckling lokal- och av fastighetsmarknaden redovisar kommittén under kapitel 3 översiktlig en omvärldsanalys. Redovisningen i betänkandet bygger i huvudsak på en preliminär redovisning från Konjunkturinstitutet. Som underlag för det fortsatta arbetet kommer institutet att lämna en mera fullständig rapport under oktober månad. I kapitel 4 lämnar kommittén en översiktlig redovisning för det lokalbestånd berörs förändringarna. I kapitel 5 som av redovisar kommittén motiv och förslag när det gäller fastighetsförvaltning för universitet och högskolor och i kapitel 6 motsvarande när det gäller förvaltningen nationella kulturinstitutioner m.m. av I kapitel 8 och 9 redovisas syfte, mål, organisation för fastigm.m. hetsförvaltningsmyndigheten, fastighetskoncernen respektive för stabsoch servicemyndigheten. I kapitel 10 redogörs för vissa utgångspunkter för det fortsatta ombild-

ningsarbetet. I kapitel 11 redovisas frågor kring arkivhantering, hantering av byggnadsanknuten konst berörs av organisationsförändringarna. m.m. som I kapitel 12 slutligen lämnas redogörelse för frågor som bör utredas en vidare.

2.5 Kostnadsneutral omläggning

I förordningen 1980598 förvaltning civila statliga fastigheter om av bl.a. att hyressättningen de lokaler som upplåts till statliga m.m. anges av myndigheter skall marknadsmässig. Principen med marknadsmässig vara hyressättning infördes från budgetåret 197071. Underlag för att kunna

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsörjningen 45

fastställa marknadshyror har Byggnadsstyrelsen bl.a. erhållit genom den omfattande inhymingen av lokaler som Byggnadsstyrelsen genomfört som en del i uppgiften att förse myndigheterna med lokaler. Byggnadsstyrelsen genomförde under våren och sommaren 1991 med hjälp av externa konsulter en värdering av delar av fastighetsbeståndet. Denna genomgång visade bl.a. att några större skillnader inte förelåg mellan Byggnadsstyrelsens hyressättning när det gäller de statsägda förvaltningslokalema och motsvarande lokaler på marknaden. Det kan dock, enligt kommittén, inte uteslutas att avskaffandet av Byggnadsstyrelsens lokalförsörjningsmonopol samt bolagiseringen av merparten av fastighetsbeståndet kan komma att medföra krav på hyresjusteringar för vissa fastigheter och typer av lokaler inom fastighetskoncemen, genom att kravet på marknadsanpassning av hyrorna ökar. Om tekniken i omläggningen genom t.ex. stora förändringar i hyresnivåerna kraftigt påverkar anslagsbehovet för en enskild myndighet bör, enligt kommitténs uppfattning, detta beaktas. Omläggningen bör vara kostnadsneutral för myndigheterna. Dessa kan härvid vända sig till stabsoch servicemyndigheten för att få underlag för framställning till regeringen om justeringar.

2.6 träffa

Bemyndigande för myndigheterna att hyresavtal

2.6.1 Utgångspunkter

I prop. 19868799 Ledningen av den statliga förvaltningen anges riktlinjer för utvecklingen av den statliga styrningen av myndigheterna. Följande frågor år viktiga i detta sammanhang

Styrning från statsmakterna genom treårsmâl för myndigheternas verksamhet. Utvidgad beslutskompetens hos myndigheterna. - Långsiktig analys av myndigheternas verksamhet. - Ökade krav på uppföljning och utvärdering. -

I kompletteringspropositionen 1988 198788 150 redovisas förslag till utvecklingen av den statliga budgetprocessen. De viktigaste delförslagen i detta sammanhang är att samtliga myndigheter i princip kommer - -

46 Förändringar i den statliga lokalfärsörjningen SOU 199279

att erhålla en treårsbudget för ñrvaltningskostnadema samt ramanslag för respektive budgetår. Lokalkostnadema inryms därvid i ramanslaget och de olika resursslagen blir utbytbara på myndighetsnivå. De av statsmakterna beslutade reformema innebär att varje myndighet får ett helhetsansvar för sin verksamhet inom ramen ñr de mål och resultatkrav som ställs på grundval av de fördjupade anslagsframställningoch budgetdialogen. Genom att myndigheterna får ansvar för sin arna egen lokalförsörjning kan de agera marknaden som andra hyresgäster och förhandla om hyrorna med fastighetsägarna, antingen den statliga lastighetskoncemen eller andra fastighetsägare lokalhyresmarknaden.

2.6.2 Riksdagens beslut

I prop. 44 angavs att myndigheterna skulle ges möjlighet att träffa hyresavtal med upp till sex års löptid. Vid längre löptid än sex år borde alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmakterna. I de fall hyiesavtalen längre tid än tre år borde beslut alltid fattas i samråd avser med stabs- och servicemyndigheten. Utbildningsutskottet konstaterade i sitt yttrande att universitet och högskolor, för att verkligen kunna ta det lokalförsöijningsansvar som den ordningen är avsedd att dem, bör ges större utrymme att själva nya ge förhyra sina lokaler. Finansutskottet uttalade att den främsta orsaken till att restriktioner föreslagits vad gäller hyresavtalens längd år att den statliga myndighetsstrukturen kommer att utsatt ñr förändringar. Detta gäller dock, vara enligt fmansutskottets bedömning, med stor sannolikhet inte i någon större utsträckning för universitet och högskolor. Finansutskottet delade därför utbildningsutskottets ståndpunkt att de förslag till restriktioner gäller hyresavtalens längd borde kunna omprövas. Riksdagen som beslutade i enlighet med detta.

2.6.3 Avtalstider på lokalhyresmarknaden

Avtalstiderna lokalhyresmarknaden varierar mellan tre och tio år. En skiljelinje går mellan generella lokaler och speciallokaler. mer För generella förvaltningslokaler är hyrestidema kortare än för speciallokaler. Kontiaktstider på tre till fem år är vanligast. För speciallokaler är hyrestidema längre, ofta tio år. Undantagsvis förekommer ännu längre hyrestider, upp till 15 ibland 20 år. Denna

SOU 199279 Förändringar i den statliga lokalförsözjningerz

längre hyrestid, tio år och mer, är ett uttryck för att hyresvärdenfastighetsägaren bekostar särskilda investeringar i fastigheterna för att anpassa dem till hyresgästemas verksamhet. Dessa investeringar har oftast inget altemativvärde varför hyresvärden vill ha sina kostnader täckta under hyrestiden. För att hyran inte skall bli orimligt hög i förhållande till marknaden sätts ofta hyrestiden till tio âr. Man kan när det gäller hyra för speciallokaler påstå att det finns ett betydande inslag av kostnadshyressättning för lokalerna, åtminstone när lokalerna är nya. I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att kontraktstiden måste vara minst tre âr för att en hyresvärd skall kunna få en automatisk indexreglering av hyran.

2.6.4 Förslag

Grundmotivet för ett statligt samrådsförfarande inför teckning av vissa hyresavtal är att regeringsformen stadgar att en statlig myndighet inte kan iklåda staten ekonomiska förpliktelser utan att riksdagen givit sitt tillstånd till detta. Samrädsförfarandet kan t.ex. avse hyreskontraktets löptid, indexklausuler samt eventuella andra ekonomiska villkor som inte år av allmän karaktär. Därvid bör även beaktas de riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning som regeringen beslutat den 26 mars 1992. För att regeringen skall kunna delegera lokalförsörjningsansvaret och beslutsbefogenhetema till myndigheterna är det lämpligt att ett samlat regelverk för samtliga myndigheters lokalförsörjning tillämpas och läggs fast i en förordning. Det nya statliga styrsystemet med ramanslag och resultatstyming innebär att myndigheterna vart tredje år skall redovisa en fördjupad anslagsfranlställning med en analys av verksamheten som underlag för en dialog med statsmakterna om dels uppnådda resultat, dels framtida inriktning av verksamheten. Inom ramanslaget för den samlade verksamheten avgör myndigheterna själva fördelningen mellan olika resursslag. Alla förändringar i verksamheten som kräver resurstillskott, dvs. normalt en höjning av ramanslaget, behandlas i regeringens budgetprövning. Enligt de riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning som bl.a. redovisats i prop. 44, skall myndigheterna ta fram särskilda lokalförsörjningsplaner för verksamheten. Regeringen har beslutat att dessa skall vara treåriga. Planerna kan tjäna som underlag för både budgetprocessen och den egna planeringen. De skall redovisa dels förändringar som myndigheterna själva beslutar om, dels förändringar som kräver

48 Förändringar i den statliga lokalförsärjningen SOU 199279

beslut regering eller riksdag. Ändringar förutsätter anslagsök-

av som ningar måste underställas regeringen ñr prövning. Med utgångspunkt i regeringens budgetprövning av myndigheternas resultatredovisningar, anslagsframställningar och lokalförsörjningsplaner bör det möjligt för regeringen att i god tid tydliga besked kring vara ge utvecklingen verksamheten och därmed visst underlag för myndigav heternas ställningstaganden till kontraktstider vid om- och nyteckning av hyreskontrakt. Med hänsyn tagen till riksdagens uttalande om ökade bemyndiganden för högskolorna, den förändrade budgetstymingen med eget ansvar för myndigheterna, marknadssituationen när det gäller avtalsvillkor samt den stora andelen ändamålslokaler inom högskolesektorn föreslår kommittén vissa förtydliganden i bestämmelserna angående samråd. Myndigheternas bemyndigande att själva sluta avtal med en längre

löptid än tre år bör gälla efier samråd med stabs- och servicemyndig-

heten. Samrådet bör vidare gälla avtal ekonomisk betydelse för av verksamheten och myndigheten. Dessa förtydliganden bör gälla för samtliga myndigheter. Vad gäller högskolesektorn bör regeringsprövningen av avtalen begränsas till avtal med en längre löptid än tio år. Efter några år bör en utvärdering av systemet ske för att ge underlag för eventuella justeringar. Därvid bör prövas om inte även andra sektorer kan få samma bemyndigande som högskolan.

SOU 199279

3 Omvärldsanalys

3.1 Utvecklingen under 1980-talet

3.1.1 Konjunktur och sysselsättning

Konjunkturen under 1980-talet, bortsett från åren 1980-1983, präglades av stabil tillväxt och ökad sysselsättning. I Sverige ökade antalet arbetade timmar med i genomsnitt 1 % per år, vilket kan jämföras med en genomsnittlig tillbakagång med 0,5 % år under 1970-talet. per Särskilt snabb var sysselsättningsexpansionen inom tjänstesektorn. Pâ den privata sidan tillkom 230 000 nya arbetstillfällen, samtidigt som antalet offentliganställda ökade med närmare 140 000 personer. Denna utveckling innebar en påtaglig uppgång i efterfrågan på kontorslokaler. En ökad lokalarea per anställd bidrog också till efterfrågetillvåxten.

3.1.2 Bygginvesteringar

Bygginvesteringama låg under 1980-talets första del kvar på en förhållandevis låg nivå. Ett tilltagande efterfrågeöverskott med låga vakanstal som följd drev upp hyresnivån ñr kommersiella lokaler. Särskilt påtaglig var denna utveckling i storstädemas innerornråden. I centrala Stockholm, Malmö och Göteborg beräknas de nominella hyresnivåema ha fördubblats mellan 1980 och 1985. I reala termer var uppgången hälften så stor. Under senare delen av 1980-talet tog bygginvesteringama fart. Den sammantagna kontorslokalarean växte mycket snabbt. Bristen på lediga lokaler kvarstod emellertid till följd av att också sysselsättningen och därmed efterfrågan ökade snabbt.

3.1.3 Fastighets- och lokalmarknaden

Utvecklingen av fastighetsrnarknaden präglades av en markant prisuppgång. Orsakerna till den långa uppgångsfasen var många. Främst kan nämnas avskaffandet av lokalhyresregleringen 1972, att fastigheter som investeringsobjekt var gynnande från skattesynpunkt, aktiemarknadens

50 Omvärldsanalys SOU 1992 7

utveckling på 1980-talet samt högkonjunkturen som innebar att företag och offentliga myndigheter ständigt efterfrågade mer lokaler. Under åren 1986-1990 accentuerades detta av att utlåningen från banker och finansbolag, efter de avregleringar som skett på finansmarknaden, expanderade i en mycket snabb takt. I stor utsträckning kom fastighetsinvesteringar att helt finansieras med lånade pengar. Den egna kapitalandelen sjönk därför kraftigt under dessa år. Värdeutvecklingen kulminerade åren 1987-1988, då värdestegringen i generella termer var mer än 30 % per år. Åren 1989-1990 nådde fastighetsprisema sin En flerdubbling topp. av de reala värdena hade då skett på många håll. De allt högre fastighetspriserna baserades inte enbart på att hyresnivåema till följd av det stora efterfrågeöverskottet hade stigit utan också på att de förväntade göra så framöver.

3.2 Utvecklingen åren 1990-1992

3.2.1 Konjunktur och sysselsättning

I skiftet mellan 1980-talet och 1990-talet försvagades det ekonomiska läget. Nedgången blev mycket markant inom tillverkningsindustrin, men också på en rad andra områden skedde en påtaglig försvagning. Sysselsättningen minskade även inom tjänstesektom. Produktionen av nya lokaler fortsatte dock omfattande. Gapet mellan efterfrågan och att vara utbud växte därför.

3.2.2 Fastighets- och lokalmarknaden

Under 1990 drabbades fastighetsmarknaden av en belåningskris. De stigande räntorna under åren 1989-1990 tillsammans med en mycket låg direktavkastning på fastigheterna ledde till ett negativt kassaflöde i en rad fastighetsägande företag. Svårighetema ökade att sälja objekt till de allt högre prisnivåer som hade etablerats på marknaden. I maj 1990 bröts den prisuppgång som hade pågått i mer ån 10 âr. I augusti 1990 bröt Kuwaitkrisen ut, vilket ledde till stark oro de internationella fmansmarknadema. Ytterst avslut kom till stånd fastighetsmarknadema i Europa. I september 1990 inträffade den s.k. Nyckeln-kraschen som ledde till att ett stort antal icke bankägda fmansbolag i Sverige slogs ut. Därmed minskade också möjligheterna att toppbelåna fastigheter i Sverige. Reaktionen från bankerna blev

SOU 199279 Omvärldsanalys 51

omfattande, då de blev på det klara med att de hade lånat ut tiotals miljarder kronor i topplån till spekulativa företag kapitalbas. utan egen Bankerna sänkte sina belåningsgrader kraftigt, periodvis inträffade i flera banker i praktiken ett lånestopp. Följden för fastighetsmarknaden blev att det under perioden augusti till oktober 1990 nästan inte skedde några köp alls. De värderingar som gjordes fastighetsbolagen vid årsskiftet 199091 av visade på värdesånkningar under 1990 med i medeltal 10-15 %. Detta innebar en faktisk nedgång från toppnivån i aprilmaj 1990 med 15- 20 %. Under 1991 fortsatte den nedåtgående trenden på marknaden. Nedgången har fortsatt även under 1992. Av kreditinstitutens samlade och befarade kreditförluster 1991 på mdkr, sammantaget ca 40 var ca 75 % relaterade till fåstighetsñnansiering. Det allt kärvare ekonomiska läget i kombination med höga hyresnivåer resulterade i ett påtagligt fall i efterfrågan på kontorslokaler. Hyresgästerna var tvungna att möta dessa problem med kostnadsbesparingar. Den tillfälligt förhöjda fastighetsskatten på kommersiella lokaler påverkade också möjligheterna att få ut höga kallhyror. Resultatet blev en Ökad vakansgrad från några procent under slutet 1980-talet till av upp 5-8 % och i vissa områden över 10 %. Även hyresnivåema sjönk. Reala hyresfall på i storleksordningen 20-40 % kunde registreras för centralt belägna fastigheter i storstadsområdena. De tidigare förväntningarna om kontinuerligt stigande hyresnivåer förbyttes i sin motsats.

3.3 Framtidsutsikter

3.3.1 Konjunktur och sysselsättning

Den svenska ekonomin befinner sig för närvarande i omställningsfas en som innebär stora påfrestningar och obalanser. Den samlade produktionsvolymen faller, och arbetslösheten ökar i snabb takt. År 1993 blir med sannolikhet liksom stor 1992 ett utpräglat lågkonjunkturår. Enligt 1992 års långtidsutredning LU 92 kan vändning en uppåt i den allmänna konjunkturen komma under 1994 och BNPen tillväxt om ca 2,5 % per år förväntas mellan 1994 och 1997. En sådan utveckling innebär att sysselsättningen i den privata tjänstesektom kan antas öka med 2 % per år. Däremot förutses fortsatt nedgång i den en offentliga konsumtionen och successivt fallande sysselsättning inom den statliga och kommunala sektorn.

52 Omvärldsanalys SOU 19927

Den utveckling ägt rum såväl i internationell som i svensk som ekonomi sedan LU 92 utarbetades har snarast gått i negativ riktning. Detta kan innebära att konjunkturuppgången kommer senare än i LUscenariet.

3.3.2 Bygginvesteringar

Nyinvesteringar i kommersiella lokaler har i det närmaste halverats sedan toppåren 1989-1990 och nivån motsvarar för närvarande den som rådde i början på 1980-talet. Investeringsnivân väntas även fortsättningsvis vara låg, vilket innebär en i stort sett oförändrad stock. Mot slutet 1990-talet, då fastighets- och lokalmarknadema kan antas av i bättre balans, förutses gradvis höjning av investeringsnivån. vara en Denna utveckling innebär att stocken av kommersiella lokaler mot slutet av 1990-talet skulle kunna bli något större än idag.

3.3.3 Fastighets- och lokalmarknaden

Kommittén bedömer att de dramatiska förändringar som skett på fastighets- och lokalmarknaden har lett till rimliga pris- och mera hyresnivåer. Med det överskottsutbud för närvarande råder kan dock som fortsatt prisutveckling förutses under de närmaste åren. Till följd en svag den förväntade konjunkturuppgången under 1994 väntas antalet av anställda inom den privata tjänstesektorn växa med 8 % mellan 1992 och 1997 enligt LU 92. Samtidigt förutses kontinuerlig nedgång i antalet en offentliganställda. Lokalarean anställd inom den privata tjänstesektom bedöms vara per konstant under den närmaste femårsperioden till följd av dels det hyresfall redan inträffat, dels den förväntade konjunkturuppgången. som Inom den offentliga sektorn bedöms dock läget bli annorlunda som en följd rationaliseringar och effektiviserad lokalanvändning. Såväl av en kommuner och landsting kommer att utsättas för betydande staten som rationaliserings- och effektivitetskrav under resten av l990-talet. Detta innebär fortsatt fastighetsmarknad under överskådlig tid en svag med ett utbudsöverskott på lokaler. Även volymen tomma lokaler kan väntas sjunka på sikt, så är om vakanstalen i utgångsläget betydande. Obalansen mellan utbud och efterfrågan kommer med stor sannolikhet att inverka på hyresutvecklingen också framöver. Kommittén bedömer att nivån på marknadshyroma i bästa fall kan ligga kvar oförändrad fram till mitten av 1990-

SOU 199279 Omvärldsanalys 53

talet. Med ett antagande inflation på runt 4 % år skulle detta om en per innebära en nedgång realt med 10-15 %. Denna bedömning är dock mycket osäker. Ett mer omfattande hyresfall kan inte uteslutas. Mot slutet av 1990-talet kan däremot hyresnivåema stiga något inte bara i nominella tenner utan också realt. Det är därför möjligt den att reala nivån för nytecknade hyreskontrakt vid slutet 1990-talet inte av påtagligt kommer att avvika från dagens. Bedömningen av fastighetsprisemas utveckling är i hög grad beroende av vilka förväntningar aktörerna på fastighetsmarknaden själva har om den framtida ekonomiska utvecklingen. Det omfattande prisraset pâ fastigheter beror naturligtvis i hög grad på hyreslället, samtidigt har men också avkastningskraven höjts, vilket ytterligare har bidragit till att pressa ned priserna. De höjda avkastningskraven har flera orsaker. En viktig faktor är sannolikt förväntningar fortsatt nedgång i de reala om en hyresnivâema. Detta innebär att ett fortsatt realt hyresfall redan år diskonterat i dagens fastighetspriser. Andra faktorer som talar för Stabilisering priserna på fastighetsen av marknaden är borttagandet fastighetsskatten för kommersiella fastigav heter och en förväntad utveckling mot sjunkande realräntor. Antagandena i LU 92 utgår från en reducering räntan för femåriga statsobligationer av till 8,5 % fram till år 1995. Detta innebär, med en underliggande inflationstakt om 4 %, en realränta på 4,5 %, vilket kan jämföras med de senaste årens nivåer på 5-7 %.

Förändringar inom den civila statsförvaltningen

3.4.1 Konsekvenserna

av myndigheternas lokalförsörjningsansvar

Övergången till rarnanslag och avskaffandet

av Byggnadsstyrelsens lokalförsörjningsmonopol innebär frihet ñr myndigheterna själva en att avgöra fördelningen mellan lokaler, personal och andra av resurser produktionsfaktorer. Det år därför rimligt att anta att myndigheterna redan av denna anledning kommer att över sitt lokalinnehav. se

Vakanstalet inom det fastighetsbestånd förvaltas

som av Byggnadsstyrelsen är för närvarande under 5 %, vilket markant understiger nivån på marknaden i övrigt. Det år naturligt viss utjämning att anta att en kommer att ske i förhållande till övriga fastighetsägare.

54 Omvärldsanalys SOU 19927

Den ökade friheten ñr myndigheterna kan, i kombination med utvecklingen lokalmarknaden, leda till betydande förändringar av myndigheternas lokalanvändning de närmaste åren. Det finns redan nu starka tecken på att andra fastighetsägare ser de statliga myndigheterna mycket viktig kundkategori i framtiden. Betydande ansträngningar som en kan sålunda väntas för att få statliga myndigheter att flytta från statsägda

till andra lokaler.

3.4.2 Rationaliseringar inom den civila

m.m.

statsförvaltningen

Under lång rad år har åtgärder vidtagits för att effektivisera och en av rationalisera den statliga förvaltningen. Det växande statliga budgetunderskottet understryker att utrymmet för den statliga förvaltningen kommer

utomordenligt begränsat. att vara I regeringens skrivelse 19909l50 åtgärder för att stabilisera om ekonomin och begränsa tillväxten de offentliga utgifterna aviserades av bl.a. ett treårigt där hela den statliga administrationen genom program strukturella förändringar skulle reduceras med 10 %. l 1991 års budgetproposition anmäldes vissa åtgärder, medan samlad redovisning en

lämnades i 1991 års kompletteringsproposition. Åtgärderna innebär bl.a.

centrala myndigheter till resultatorienterad styrning, att anpassas en mera överföring till kommunerna med minskad statlig detaljav ansvar en reglering följd, samordning och sammanslagning av myndigheter som med närliggande verksamhetsområden och avreglering av offentlig verksamhet. De redovisningar kring utvecklingen av offentlig verksamhet som lämnats i 1992 års budgetproposition visar att även den nya regeringen genomföra omfattande förändringar och rationaliseringar inom avser att den civila statsförvaltningen. Sammantaget kommer sannolikt under överblickbar framtid den statliga förvaltningen att minska. Strukturella förändringar tillsammans med mer traditionell successiv rationalisering leder till ett totalt sett mindre behov lokaler. Därtill kommer ändrade associationsformer för den statliga av verksamheten i form bolagisering och privatisering också att begränsa av statliga myndigheters lokalbehov. Inom vissa sektorer har dock även under år kunnat märkas en senare tendens till ökning verksamheten, vilket lett till ökning av lokalav en behovet. Det gäller framför allt den högre utbildningen och forskningen även inom kriminalvården. Totalt sett väntas dock efterfrågan men lokaler minska från statliga myndigheter.

SOU 199279

4 Aktuellt fastighetsbestånd

4.1 Bakgrund

Som framgår 44 och den tidigare redovisningen skall de riktav prop. linjer för statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning statsmaktsom erna fastställt i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen. Nuvarande lästighetsförvaltande myndigheters uppgifter är eller kommer därför att bli föremål för översyn och förändringar. Antalet fastighetsförvaltande myndigheter uppgick år 1987 enligt RRV till 37 stycken inklusive affärsverken. De myndigheter, vilkas fastighetsinnehav direkt berörs, helt eller delvis, bildandet fastighetsförvaltningsmyndighet och av av en ny en statlig fastighetskoncem, är Byggnadsstyrelsen, försvaret och andra myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, Domänverket samt Vattenfall.

4.2 Berörda

myndigheter

4.2.1 Byggnadsstyrelsen

Byggnadsstyrelsen disponerade den 30 juni 1991 drygt 9,5 miljoner m2 lokalarea i statsägda och inhyrda lokaler. Den statsågda lokalarean uppgick till drygt 7 miljoner m2 fördelad på 5 500 objekt. ca Av lokalbeständet disponerar myndigheter för central och regional statlig förvaltning drygt 30 %, universitet och högskolor övrig samt utbildning ca 30 % samt polis-, åklagar- och domstolsväsende 15 %. ca Resten, knappt 25 %, disponeras främst kultursektom, utrikesrepav resentationen samt enskilda. Den totala hyresintäkten för 199192 uppgår till 8,1 mdkr ca varav ca 5,5 mdkr avser hyror för statsägda lokaler. Det bokförda värdet uppgår till ca 14 mdkr. Universitet och högskolor exklusive SLU disponerar den 30 juni per 1991 2,6 miljoner m2 i statsågda och inhyrda lokaler. För budgetåret ca 199192 debiterade Byggnadsstyrelsen för statsägda och inhyrda lokaler

56 Aktuellt fastighetsbestând SOU 19927

Motsvarande siffror för SLU är 400 000 m2. sammanlagt 2,1 mdkr. ca Den debiterade hyran för 199192 uppgick till ca 275 mkr. I samband med att myndigheterna får ett eget lokalförsörjningsansvar övertar de samtidigt det för inhyrda lokaler Byggnadsstyrelansvar som haft. Det fastighetsbestånd skall förvaltas av fastighetsförvaltsen som ningsmyndigheten och fastighetskoncemen år således statsägda fastigheter och lokaler. De delar det statsägda fastighetsbeståndet inte skall bolagiseras av som främst utrikesfastigheter, kulturfastigheter samt det fastighetsavser bestånd disponeras regeringskansliet. De skall förvaltas av fastigsom av uppgår totalt till 1 miljon m2 hetsförvaltningsmyndigheten. Arean ca lokalarea och det bokförda värdet till 2,4 mdkr. Se även kapitel 6 ca och 7.

Övriga fastigheter, ca 85 % av det fastighetsbestånd som Byggnads-

styrelsen förvaltar för närvarande, tillförs fastighetskoncernen. Totalt rör det sig drygt 4 000 objekt med sammanlagd area på mer än 6 om en miljoner m2. Fastighetsbeståndets bokförda värde uppgår per juni 1991 inklusive råmark till ca 12 mdkr. Fastighetsbeståndet består, beräknat efter disponerad area, till ca 45 % lokaler för generella förvaltningsåndamâl och till ca 55 % av av mera lokaler för högre utbildning och forskning, specialskolor, kriminalvård De bokförda värdena fördelar sig juni 1991 med ca 55 % på m.m. per den första kategorin och ca 45 % på den senare.

4.2.2 verksamhetsområde

Försvarsdepartementets

I 44 slås fast att vissa fastigheter inte år specifika för prop. som totalförsvaret skall läggas under förvaltning som liknande samma fastigheter inom Byggnadsstyrelsens nuvarande ansvarsområde. Till dessa räknas kontorsfastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss mark. I försvarsbeslutspropositionen prop. 199192l02 redovisade regeringen ytterligare ställningstaganden rörande fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom Försvarsdepartementets område. Dessa innebär att myndigheterna, vad gäller generella lokaler, tillsammans de gemensamma med de myndigheter ligger inom den civila planeringsramen och som övriga myndigheter inom Försvarsdepartementets område, från den 1 juli 1992 skall lokalförsörjas enligt system den övriga statsförsamma som valtningen. I anslutning härtill beslutades att Byggnadsstyrelsen övertar

SOU 199279 Aktuellt fastighetsbestánd 57

förvaltningen av vissa fastigheter i avvaktan på ombildningen myndigav heten. Regeringen redovisade vidare att det är angeläget att finna lämpligare former för förvaltning av fästningar m.m. som är byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning. Inriktningen är att förvaltningen skall överföras till den fastighetsförvaltande myndighet bildas i som avses samband med Byggnadsstyrelsens ombildning. Statsmaktemas beslut innebär att förvaltningen av vissa fastigheter, bl.a. nrilitärstabsbyggnadema i Stockholm, överförs till Byggnadsstyrelsen. Avsikten är att dessa fastigheter sedan skall ingå i det fastighetsbestånd som övertas av den nybildade fastighetskoncemen. Enligt vad kommittén erfarit föreslår LEMO att ägandet och förvaltningen för vissa fastigheter förs över dels till den föreslagna fastighetskoncernen, dels till fastighetsförvaltningsmyndigheten. LEMO föreslår att av staten ägda kontorsfastigheter med ringa ändamålsanpassning som används försvaret och inte är oupplösligt av som integrerade i ett kasemetablissement överförs till den statliga fastighetskoncernen. Detsamma gäller för vissa skolor, förråd och verkstäder.

Totalt kan det röra sig om upp till 500 000 m2 lokalarea. överläggningar

pågår mellan representanter från försvaret, Fortifikationsförvaltningen, LEMO, Byggnadsstyrelsen och kommittén den nämnare omfattningen om av överföringen av fastigheter. Dessa beräknas i huvudsak bli klara under september månad 1992. Samtidigt pågår värdering fastighetsen av beståndet som underlag för fastställande den apportegendom skall av som tillföras fastighetskoncernen vid bolagsbildningen. Fortfrkationsförvaltningen förvaltar ett 30-tal statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning. Exempel på sådana är Carlstens och Varbergs fästningar. Som nämnts är strävan att förvaltningen av dessa fastigheter skall överföras till fastighetsförvaltningsmyndigheten. LEMO förordar med denna utgångspunkt att ågarföreträdarskapet och ansvaret för förvaltningen av statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning överförs från Fortfrkationsförvaltningen till den nya myndigheten. De större aktuella fastigheterna finns uppräknade i bilaga 3.

4.2.3 Domänverket

På grundval av regeringens förslag i 134 har riksdagen beslutat att prop. delar av det fastighetsbestånd förvaltas Domänverket inte skall som av

58 Aktuelltfastighetsbestårzd SOU 19927

bolagiseras. Det gäller främst mark ovanför odlingsgränsen i Västerbottens och Norrbottens län, drygt 6 miljoner hektar. Vidare skall de s. kmnoholmarna behållas i statlig ägo. Kronoholmama är statligt ägda holmar i framför allt Göteborgs- och Bohus län samt Norrbottens län. Även utmarksdelningsfastigheterna på Öland skall kvarbli i statlig ägo. Detsamma gäller för ett antal kungsgárdar, kronoparker och kronoegendomar m.m. Merparten av detta fastighetsbestånd skall förvaltas av fastighetsförvaltningsmyndigheten. I avvaktan på att en överföring till myndigheten kan ske förvaltas fastigheterna av Domänverket. Enligt ett överlâtelseavtal som träffats mellan staten och Domän Aktiebolag skall bolaget ha statens uppdrag under en övergångsperiod om fyra år från tillträdesdagen, eller den kortare tid som parterna särskilt kommer överens om i varje särskilt fall, att handha den faktiska förvaltningen och skötseln av fastigheter och områden av fastigheter som kvarblivit i statens ägo efter bolagiseringen av Domänverket. Riksdagens beslut innebär att fastigheter inom Domänverkets verksamhetsområde som skall förvaltas av staten successivt kommer att föras över till fastighetsförvaltningsmyndigheten under en fyraârsperiod.

4.2.4 Vattenfall

Regeringen har beslut den 19 december 1991 uppdragit åt Bygggenom nadsstyrelsen att övergångsvis förvalta vissa enligt lagen 198712 om hushållning med naturresurser skyddade vattenområden och älvm.m. stråckor. Bland dessa vattenområden ingår de fyra s.k. huvudälvama Torne, Kalix och Pite älvar samt Vindelälven. Dessa områden har tidiförvaltats Vattenfall. Byggnadsstyrelsen har under våren 1992 gare av övertagit förvaltningen. Avsikten är enligt regeringens beslut att fastighetsförvaltningsmyndigheten när den bildats skall överta förvaltningen.

SOU 199279

5 Fastighetsförvaltning

för universitet

och högskolor

Inledning

Riksdagen har tidigare fattat beslut förändringar i den statliga om budgetgetprocessen innebärande ramanslag och mâl- och resultatstyming av de statliga myndigheterna. Den nya ordningen kommer att fullt vara genomförd den 1 juli 1993. Ett led i denna förändringsprocess är riksdagens beslut att reformera den statliga fastighetsförvaltningen, så att ägar- och förvaltarrollen skiljs från ansvaret för lokalförsörjningen. Byggnadsstyrelsen avvecklas och större delen av dess fastighetsbestånd överförs till nybildad fastighetsen koncern. Den mindre del fastighetsbeståndet befmns olämplig av som att bolagisera läggs istället i nybildad myndighet. Myndigheterna får, en inom ramen för sina ekonomiska själva avgöra vilken hyresvärd resurser, de skall anlita och vilka lokaler de skall hyra. Den fastighetskonnya cemen får verka i full konkurrens och får alltså inte någon motsvarighet till Byggnadsstyrelsens hittillsvarande monopolställning. De av riksdagen beslutade förändringarna är uttryck för strävanden

att understryka de statliga myndigheternas helhetsansvar för sin verksamhet och därvid dem ökade möjligheter att göra avvägge ningar mellan olika korrekt prissatta produktionsresurser för att - nä bästa möjliga resultat, att åstadkomma en effektivare och professionell fastighets- - mera förvaltning genom att renodla ägar- och förvaltarrollen och samtidigt utsätta denna för den genomlysning och det konkurrenstryck som möjliggörs genom aktiebolagsformen i kombination med konen kurrenssituation på fastighets- och lokalmarknadema.

En central fråga, som skall behandlas i detta kapitel och det är som kommitténs skyldighet att utreda efter riksdagens tillkännagivanden hösten 1991, gäller huruvida det finns speciella omständigheter ifråga om högskolefastighetema som talar för att välja lösning för en annan

60 FastighetJörvaltnirzg för universitet SOU 19927

fastighetsförvaltningen än den gängse. Närmast har aktualiserats frågan i detta fall istället borde sammanföra lokalförsörjningen och om man fastighetsförvaltningen under högskolornas ansvar. I detta kapitel i första hand frågan hur högskolornas fastighetstas upp förvaltning bör organiseras i framtiden men även några andra frågor som är specifika för högskolornas fastigheter och lokaler.

5.2 Riksdagens beslut

För att riksdagen skall kunna ta slutlig ställning till universitetens och högskolornas fastighetsförvaltning har riksdagen begärt att regeringen återkommer med redovisning ett antal punkter. Utbildningsutskottet underströk att det är viktigt att fastighetsförvaltningen på högskolans område organiseras ett sätt tar hänsyn till verksamhetens särart som och utrymme för självständigt agerande från högskoleenhetemas sida. ger Utskottet ansåg att det finns anledning att pröva om det är nödvändigt att för högskolefastighetemas del skilja fastighetsförvaltningen från brukandet lokalerna. Frågan hur enligt förslaget i prop. 44, förändrad av en, fastighetsförvaltning skulle påverka verksamheten, dvs. forskning och utbildning, samt förslagens konsekvenser för de framtida behoven av anslag till utbildning och forskning behövde ytterligare belysas. Finansutskottet uppfattning utbildningsutskottet, var av samma som erinrade samtidigt att avsikten med förslaget i propositionen är men om att i betydande utsträckning öka universitetens och högskolornas bestämmanderätt i lokalförsörjningsfrågor. Riksdagen har också förutsatt att ågandebilden när det gäller mark och fastigheter brukas SLU klarläggs innan överföring sker av de som av berörda fastigheterna till de bolag som bildas enligt förslagen i prop. 44 och den då aviserade propositionen bolagiseringen av Domånverket. om Även i detta fall är det viktigt att fastighetsförvaltningen organiseras ett sätt står i samklang med fastigheternas ändamål att tjäna som forskningen och utbildningen vid SLU. I utbildningsutskottets yttrande framhölls att donationsfastigheternas ställning måste klargöras innan ställning tas till bolagisering av statens fastigheter universitets- och högskoleområdet. Riksdagen uttalade i detta sammanhang, för att det i framtiden inte skall råda något missförstånd donationsfastighetemas status, att dessa fastigheter skall törom valtas av staten.

SOU 199279 Fczstighemjføärvaltning för universitet 61

De uttalanden riksdagen har gjort skall kommittén enligt sina direktiv beakta. Enligt direktiven skall kommittén även belysa hur olika lösningar påverkar det framtida behovet av anslag till högskolan.

5.3 Högskolorna och deras lokalanvändning några

-

särdrag

5.3.1 Bakgrund

Den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen har genomgått stora förändringar under de senaste 20 30 åren. - Ansvaret för lokaldimensionering inom högskolan vilade under 1960talet och början av 1970-talet på de särskilda programkommittéer som inrättats för varje universitetsort. Kommittéema var knutna till Utbildnings- respektive Jordbruksdepartementet. Skolöverstyrelsen hade motsvarande uppgift för bl.a. lärarutbildningama. Kommittéerna utarbetade program för den kraftiga utbyggnad som ägde rum på flertalet orter under denna period. År 1979 överfördes från departeprogramansvaret mentskommittéema till Byggnadsstyrelsen som därmed fick ett total- ansvar för högskolans lokalförsörjning. Parallellt med detta övergick ansvaret för fastighetsförvaltningen och byggherrefunktionen till Byggnadsstyrelsen i de fall där högskolorna tidigare haft ett eget ansvar för dessa områden. Motsvarande utveckling har ägt rum inom en rad andra sektorer senast för kriminalvården. - En annan viktig förändring var införandet av marknadsliknande hyror i början av 1970-talet. Utvecklingen har i första hand inneburit att lokalbrukama givits en mer normal hyresgästställning i förhållande till en professionell fastighetsförvaltningsorganisation inom Byggnadsstyrelsen. I denna utveckling kan förändringarna i anslutning till införandet av ramanslag och ombildningen av Byggnadsstyrelsen ses som ytterligare ett steg mot en renodlad ansvarsfördelning enligt ett hyresgäst- hyresvärdförhållande. Ansvaret för lokaldimensioneringen som först åvilade departementskommittéema förs nu från Byggnadsstyrelsen till högskolorna själva. Därmed får högskolorna full rådighet över sin resursanvändning och ansvaret för att planera sin lokalñrsörjning integrerat med verksamhetsplaneringen. Samtidigt ges valfrihet pâ marknaden för hyresgästen i och med att Byggnadsstyrelsens nuvarande monopol upphör. l en kom-

62 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

mande organisation skärps kraven på en professionell fastighetsförvaltning och byggherrefunktion genom att verksamheten blir konkurrensutsatt.

5.3.2 Lokalanvändning

I detta avsnitt berörs några av de särdrag som präglar högskolorna och deras lokalanvändning jämfört med andra statliga institutioner. Analysen bör sedan föras ett steg vidare. Frågan är nämligen i vilken utsträckning dessa särdrag pekar fram mot att annan lösning än den gängse bör en väljas för högskolornas fastighetsförvaltning. Enligt riksdagens beslut bör huvuddelen av de statligt ägda fastigheterna föras in i en statligt ägd fastighetskoncem. Frågan kan således formuleras Är detta olämplig en förvaltningsforrn för högskolorna Finns det någon annan förvaltningsform som skulle ge ett bättre resultat Ett ñr högskolesektom utmärkande drag är att verksamheten kännetecknas ständig förändring och fömyelse. Ny forskning, nya undervisav ningsfonner och expansion av såväl forskar- som grundutbildningen ställer höga krav fortlöpande anpassning av lokalerna. en Ett annat kännetecken är att högskolornas verksamhet finansieras från ett antal olika frnansieringskällor grundutbildnings- och fakultetsanslag, rådsanslag, sektorforskningsmedel, andra uppdragsmedel, donationer m.m. Högskolomas fastigheter och lokaler utmärks likaledes av några speciella kännetecken. Ett dessa är den heterogena sammansättningen. av Den gäller såväl vid jämförelse mellan olika högskolor som inom en en och samma högskolas område. Hår finns en blandning av statligt ägda och inhyrda lokaler, placeringsfastigheter i form av typiska kontorshus också starkt specialiserade ändamålsfastigheter, t.ex. våtlaboratorier. men Vissa universitetsfastigheter, såsom kärnorna i Uppsala och Lunds universitetsmiljöer, får betecknas som utpräglade kulturfastigheter. Ett annat särdrag är de s.k. campusförhållandena. Ett antal av framför allt de större universiteten och högskolorna har eller söker åstadkomma sammanhållna områden, där alla eller åtminstone flertalet lokaler âterfums. Härigenom kan bättre utnyttja olika kont0rs-, laboratorieman och undervisningslokaler. Vidare ges bättre förutsättningar för att samla forskare och studerande från olika ämnesområden ñr ett fruktbärande samarbete och för tvärvetenskapliga projekt. Ytterst kan campus ses som väsentlig aspekt universitetets identitet och ansikte utåt. en

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 63

Sist men inte minst bör särskild uppmärksamhet ägnas konsekvenserna av den omfattande donationsverksamheten inom högskoleområdet. Cirka en tredjedel av högskolefastighetema är fastigheter som disponeras med särskilda villkor. De är antingen direkt donerade, helt eller delvis finansierade med donerade medel eller innehåller markdelar som är upplåtna av t.ex. kommuner med det särskilda villkoret att marken skall användas för högskoleändamål. Särskilda villkor gäller för den Djurgårdsmark som är av avgörande betydelse för universitetet i Stockholm och för Tekniska högskolan i Stockholm KTH. Ytterligare en omständighet förtjänar att nämnas i detta sammanhang. Universiteten och högskolorna uppvisar sinsemellan betydande olikheter ifråga om storlek, inriktning, ålder och traditioner. Detta gäller även om man begränsar uppmärksamheten till fastighets- och lokalanvändningen. Det finns stora skillnader såväl i det faktiska fastighets- och lokalbestândet som i synen på hur detta skall förvaltas. Kommittén har haft omfattande kontakter med universitet och högskolor runt om i landet. Genomgående har kommittén mötts av en positiv på de ökade möjsyn ligheter som övertagandet lokalförsörjningsansvaret medger. Däremot av är ambitionerna när det gäller att även ta över ansvaret för hela eller delar av fastighetsförvaltningen mycket varierande. Detta talar enligt kommitténs uppfattning för att fastighetsförvaltningen bör organiseras på ett sådant sätt att det blir möjligt att tillgodose skiftande lokala önskemål. De kännetecken som har angetts ovan år av delvis olika karaktär. En del är inte unika för högskolorna utan återfinns också inom andra sektorer. Detta gäller inte minst föränderligheten och behovet av förnyelse med åtföljande krav på anpassning lokalerna. Omdaning och av förnyelse har successivt kommit att alltmer prägla stora delar den av offentliga verksamheten och mycket talar för att denna förändringsprocess kommer att spela minst lika stor roll under kommande år. Flera av de ovannämnda kännetecknen verksamhetens föränderlig- het, förekomsten av olika finansieringsformer och byggnadsbeståndets heterogena karaktär understryker i första hand kravet på att lokal- användaren själv får ta över ansvaret för lokalförsörjningen. Detta är också vad som är på våg att genomföras till följd av redan fattade riksdagsbeslut. Tekniken med ramanslag innebär att myndigheterna själva avgör hur mycket pengar som skall läggas lokaler och överföringen av lokalförsöijningsansvaret från Byggnadsstyrelsen till de olika myndigheterna innebär att dessa får ett väsentligt större inflytande över lokalanvåndningen. Härigenom bör det vara möjligt att i stor utsträckning

64 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

rätta till de olägenheter med bristande kundanpassning och tidsutdräkt det hittillsvarande monopolet ibland kan ha inneburit. Den nya som ordningen kommer att frammana ökad lyhördhet och anpassningsfömiåga hos fastighetsförvaltama gentemot hyresgästemas önskemål, oavsett om dessa är högskolor eller andra statliga institutioner. Två de ovannämnda särdragen hos högskolorna campusförhâlav landena och förekomsten av donationer är dock av speciell karaktär. - Det är kommitténs uppfattning att utformningen av den framtida fastighetsförvaltningen måste bli sådan att högskolornas önskan att vidmakthålla eller skapa campusmiljöer kan säkerställas. Vad gäller donationsfastigheter har riksdagen uttalat att dessa skall förvaltas av staten. Kommittén utgår från detta i sin framställning och anser för sin del att det är angeläget att universitet och högskolor även i framtiden skall kunna ta emot och förfoga över donationer. Dessa frågor kommer att behandlas senare i detta kapitel.

5.4 Fastighetsbeståndets omfattning

Den övervägande delen de statligt ägda fastigheter som disponeras av av universitet och högskolor har definierats s.k. ändamålsfastigheter, som dvs. byggnader i varje fall på kort sikt saknar eller har en liten som

alternativ användning. Ändamålsfastigheter har som regel projekterats

och byggts för sin speciella verksamhet. Indelningen i ändamåls- respektive placeringsfastigheter gjordes i samband med Byggnadsstyrelsens fastighetsvärdering 1991. Denna indelning fastigheter utgår inte från de enskilda fastighetemas karaktär av från ett lämplighetskriterium för att föra stora fastigutan mer samman hetsbestånd underlag för värdering. Det innebär att klassificeringen som enskilda fastigheter innehåller ett mått av godtycke. Flertalet univerav sitet och högskolor har inslag både ändamålsanpassade fastigheter och av generell såsom vanliga kontorsfastigheter. fastigheter av mer karaktär, Byggnadsstyrelsen har också hyrt in lokaler för universitet och högskolor. Exmpelvis nyttjar universiteten i Uppsala och Göteborg och högskolorna i Kalmar och FalunBorlänge i betydande omfattning lokaler fastighetsbolag m.fl. Högskoloma i Halmstad, som hyrs av privata TrollhättanUddevalla, Karlskrona Ronneby och på Gotland nyttjar enbart inhyrda lokaler. Totalt nyttjas 360 000 m2 inhyrda lokaler. ca

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 65

Det statligt ägda beståndet av ändamålsfastigheter som disponeras av universitet och högskolor exklusive SLU består av totalt ca 1 200 byggnader. Lokalarean är sammanlagt drygt 2,2 miljoner m2 En grov värde- . uppskattning värdetidpunkt juni 1992 visar på ett sammanlagt värde - om ca 10 mdkr. SLUs ändamålsfastigheter, 500 byggnader 450 000 m2 ca om ca exklusive jord- och skogsbruksmark, värderas till 0,9 mdkr. Placeringsfastigheter som nyttjas av högskolor har vid samma tidpunkt âsatts ett marknadsvärde av ca 550 mkr. Det sammanlagda värdet av högskolefastighetema inklusive ändamålsoch placeringstastigheter samt SLU uppskattas således till ca 11,5 mdkr. Budgetåret 199192 debiterade Byggnadsstyrelsen högskolan inklusive

SLU för statsägda lokaler ca l 750 mkr 938 krmz och för inhyrda

lokaler 400 mkr 1 139 krm7. ca Inhyrda lokaler tas inte upp vidare i detta kapitel. Det förutsätts att respektive universitet och högskola, efter Byggnadsstyrelsens ombildning, själv svarar för hyreskontrakt och kontakter med sina hyresvärdar i enlighet med vad som beslutats om myndigheternas lokalförsörjningsansvar.

5.5 Framtida förvaltning av högskolefastigheter

5.5.1 Utgångspunkter

I det följande presenteras tre olika alternativ ñr hur den framtida fastighetsñrvaltningen ñr högskolornas fastigheter skulle kunna utformas. Alla tre skiljer sig påtagligt från den hittillsvarande ordningen med ett tästighetsñrvaltningsmonopol i Byggnadsstyrelsens regi. Givetvis skulle det vara möjligt att överväga ytterligare alternativ utöver de tre nämnda. Bakom valet ligger dock omfattande kontakter som kommittén haft, främst med representanter för ett stort antal universitet och högskolor, men även med företrädare för regeringskansliet och riksdagen liksom med Byggnadsstyrelsen och andra intressenter och experter på detta område. Dessa kontakter har gett underlag ñr kommitténs bedömning att dessa tre alternativ ganska väl fångar upp vanligt förekommande uppfattningar om hur den framtida iästighetsñrvaltningen bör organiseras. Naturligtvis kan en rad detaljer i alternativen, så som de här beskrivs, ifrågasättas och det är fullt möjligt att göra mer eller mindre genomgripande förändringar av dem.

66 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 19927

För att möjliggöra en rättvisande jämförelse mellan de tre alternativen som bör avse för- och nackdelar med olika tänkbara utfomrningar av fastighetsförvaltningen är det enligt kommitténs uppfattning väsent- ligt att de är ekonomiskt likvärdiga för högskolorna respektive för staten. Det innebär att statens resursinsatser gentemot högskolorna i huvudsak genom storleken på anslagen men också genom kraven på avkastning på det ianspråktagna farstighetskapitalet skall vara lika stora i samtliga alternativ. En helt annan fråga av stor vikt men som ligger utanför kommitténs mandat är hur stora statsmaktemas resursinsatser skall vara på högskoleomrádet. De tre alternativ som behandlas i det följande är

Alternativ Högskolefastigheterna förs in i en sammanhållen fastighetskoncern. Alternativ 2. En särskild fastighetskoncern bildas för högskolefastigheterna. Alternativ 3. Högskolefastigheterna förvaltas i särskilda resultatenheter under respektive högskola.

5.5.2 Alternativ 1 högskolefastigheterna i en

-

sammanhållen fastighetskoncern

De statligt ägda högskolefastighetema liksom övriga bolagiseringsbara fastigheter förs in i en nybildad, statligt ägd och sammanhållen fastighetskoncern. Undantag görs för ett begränsat antal statligt ägda kulturfastigheter som hör till högskolorna och som kommittén föreslår skall föras in i den nybildade fastighetsförvaltande myndigheten enligt de generella kriterier som redovisas i kapitel 6. Högskolefastigheterna i koncernen har lokalareor om sammantaget drygt 2,7 miljoner m2, vilket 38 % den totala lokalarean motsvarar ca av i koncernens fastighetsbestánd. Högskolefastigheterna värderas till ca 11,5 mdkr, vilket motsvarar ca 36 % av det totala fastighetsbestandets värde i koncernen. Hur bolagsbildningen skall till finns närmare beskrivet i kapitel Koncernen övertar sina fastigheter och motsvarande del av Byggnadsstyrelsens nuvarande skulder genom ett apportförfarande. Det är uppenbart att högskolorna, oavsett vilket mått som används, betydande del fastighetskoncernens kundkrets, i själva verket utgör en av den största enskilda hyresgästkategorin.

SOU 199279 Fastighetsförvalmirzg för universitet 67

Fastighetskoncemen blir den största fastighetsägaren i Sverige med en god spridning av fastighetsbeståndet såväl geografiskt med avseende som på typ av lokaler, låt vara att statliga myndigheter, inklusive högskolor, dominerar starkt bland hyresgästerna. Förutsättningar finns för hög en Soliditet, vilket påtagligt avviker från flertalet nu verkande fastighetsbolag i Sverige. Koncernen skall, i enlighet med de riktlinjer givits som tidigare, bygga upp en egen finansförvaltning och Byggnadsstyrelsens nuvarande skuldsättning hos Riksgäldskontoret ersätts upplåning på av kapitalmarknaden. Den externa värdering rating fastighetskonsom cemen erhåller, har stor betydelse för strävandena att hålla kapitalnere kostnaderna. Fastighetskoncemen verkar i fri konkurrens på fastighets- och lokalmarknaden utan att ha speciella privilegier eller utsättas för särskilda restriktioner jämfört med konkurrerande fastighetsbolag. Följande riktlinjer bör vara vägledande för fastighetskoncemen

Hyran för placeringsfastigheter skall marknadsmässig. - vara Hyran för ändamålsfastigheter hit hör flertalet högskolefastigheter - skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran skall beräknas på grundval av återanskaffningsvärdet lokalerna av med beaktande ålder och förslitning samt drift och underhållsav kostnader. Metoden ger en för såväl hyresvärd som hyresgäst rimlig grund för en långiktig hyressättning med utgångspunkt i kostnaderna, samtidigt som reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska hyresförändringar vid förnyelse av lokalerna undviks.

Fastighetskoncemens organisation behandlas närmare i kapitel Ytterst är detta en fråga måste avgöras koncernens styrelse och som av ledning. I kapitel 8 utvecklas dock argumentation till förmån för en en decentral organisation, där kompetens och befogenheter förs långt ut i organisationen, där hyresgästen möter motpart i koncernen är en som lokalt förankrad, tillgänglig, snabb och lyhörd och tillika har ett samlat ansvar för ekonomisk, teknisk och juridisk förvaltning. Kommittén har haft anledning att överväga huruvida högskola och en för den delen också andra kategorier av statliga hyresgäster skall ha generell rätt att företrädas i styrelsen i det dotterbolag eller motsvarande enhet som förvaltar det fastighetsbestånd lokaler högskolan hyr. vars Kommittén vill för sin del bestämt avråda från sådan ordning. En en styrelseledamots uppgift är att tillvarata bolagets intressen. En styrelse-

68 Fastighetvörvaltning för universitet SOU 19927

ledamot samtidigt i någon mening skulle representera högskolans som intressen skulle dänned kunna drabbas av lojalitetskonflikter och i vissa Självfallet utesluter detta fall skulle rena jävssituationer kunna uppstå. med anställning inom högskolesektom skulle kunna inte att en person sitta i en dylik styrelse. Kommittén förordar istället att lokala inforrnationsorgan skall kunna upprättas med företrädare för respektive högskola och för fastighetskonför att säkerställa insyn och erfarenhetsutbyte. cemen

5.5.3 Alternativ 2 högskolefastighetema i en särskild

koncern

Två statligt ägda gentemot varandra fristående fastighetskoncerner men bildas, varvid den ena övertar de statliga högskolefastighetema med undantag nämndes under alternativ dvs. kulturfastigsamma som heterna och den andra övertar övriga bolagiseringsbara statliga fastigheter. Storleken hos de båda fastighetskoncemema framgår av redovisningen under alternativ Högskolekoncemen blir ungefär hälften den andra koncernen med avseende på lokalareor och så stor som fastighetsvärden. I den fortsatta framställningen behandlas huvudsakligen högskolekoncemen. Bolagsbildningen sker i princip samma sätt som i alternativ Fördelningen av Byggnadsstyrelsens skuld mellan de båda koncernema och den fastighetsförvaltande myndigheten bestäms av hur fastignya heterna fördelas mellan de tre enheterna. Ändamålet med högskolekoncemen är att långsiktigt förvalta de statligt ägda högskolefastighetema. I princip skall endast universitet och högskolor vara hyresgäster, även om man marginellt får hyra ut ät andra hyresgäster i händelse av tomma lokaler. Organisationen skall, så långt som möjligt, utfomias efter samma principer redovisades under alternativ 1 för den sammanhållna som fastighetskoncemen, dvs. en decentral organisation med moderbolag och ett antal dotterbolag ocheller resultatenheter. På motsvarande sätt skall högskolekoncernen skötas efter samma ekonomiska principer, inklusive hyressättning, och utsättas för samma avkastningskrav redovisades ovan under alternativ 1 för den som sammanhâllna koncernen. Högskolekoncemens styrelse skall bestå personer som står fria från av högskolan och som åtnjuter högskolans förtroende. Högskoloma skall, på

SOU 199279 Fastighetvörvaltrting för universitet 69

samma sätt som redovisas under alternativ erbjudas insyn genom lokala infomiationsorgan.

5.5.4 Alternativ 3 högskolefastighetema i en resultatenhet

-

under respektive högskola

De universitet och högskolor som så önskar skall kunna överta ñrvaltningsansvaret för de statligt ägda fastigheter i vilka de hyr lokaler.

Övriga statligt ägda högskolefastigheter förvaltas av den nybildade

statliga fastighetsförvaltningsmyndigheten. Möjlighet skall finnas att senare överföra förvaltningsansvaret för flera högskolefastigheter i den mån ytterligare universitet och högskolor önskar överta detta. I enlighet med den ovan fastlagda principen att de tre alternativen skall vara ekonomiskt likvärdiga får högskolorna överta det ekonomiska ansvaret för tillgångarna fastigheterna med åtföljande hyresintäkter och driftkostnader m.m. samt ansvaret för den del av Byggnadsstyrelsens skulder belöper sig högskolefastighetema med åtföljande kapitalsom kostnader. Den årliga avkastningen på högskolefastighetema bör vara lika stor i detta alternativ som i övriga alternativ. Staten kvarstår som ägare till högskolefastighetema men i ekonomisk mening överförs alla väsentliga förvaltningsfunktioner på respektive högskola. Förslaget i övrigt syftar som nämnts till att skapa ekonomiskt likvärdiga förhållanden jämfört med alternativen 1 och 2. Vid de berörda universiteten och högskolorna inrättas genom beslut av regeringen särskilda resultatenheter med ansvar för förvaltningen av högskolefastighetema. Dessa skall lyda under högskolestyrelserna men i övrigt vara organisatoriskt fristående. Förvaltningsansvaret bör villkorat och bestämmas av regeringen. vara Det bör omfatta ekonomisk, juridisk och teknisk förvaltning med vissa restriktioner. I den årliga redovisningen bör ingå extern värdering av fastigheterna. Om en högskola missköter sina fastigheter kan regeringen besluta i likhet med hur examensrättigheter föreslås kunna dras in - att den fastighetsförvaltande myndigheten skall överta förvaltningen. Kostnaderna för att ta igen det eftersatta underhållet skall i så fall belasta högskolan i fråga. Inkomster av försäljning av fastigheter skall användas för nyinvesteringar eller för amortering lån ifrågavarande högskola har av som ansvaret för. Likviditetsöverskott får placeras räntebärande vid Riksgäldskontoret. Lån får också hos Riksgäldskontoret till marknadstas upp

70 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

mässiga villkor, men högst till den procentsats av fastighetens värde som regeringen bestämmer. Lån avseende högre andelar av fastighetsvårdet skall prövas av regeringen i varje särskilt fall. Institutioner motsvarande hyr sina lokaler av fästighetsförvaltningsenheten. Hyreskostnadema bestrids inom ramen för de totala medel som institutionerna disponerar för sin verksamhet. Liksom i dag skall högskolorna också kunna hyra lokaler från andra fastighetsägare. Det skall möjligt för de högskolor som förvaltar vara sina fastigheter att hyra ut lokaler till hyresgäster utanför högskolan. egna I sådana fall bör en marknadsmässig hyra tas ut.

5.5.5 Analys och principförslag

Som nämndes i inledningen till detta kapitel har riksdagen redan slagit fast de principer som bör gälla för förvaltningen av statliga fastigheter och för myndigheternas lokalförsöijning. Grundsynen är att fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen bör hållas åtskilda, därför att detta antas möjliggöra effektivare resursanvändning och en mer profesen sionell fastighetsförvaltning. Frågan har väckts huruvida man för högskolorna borde frångå denna grundprincip. Skälet skulle att högskolorna i väsentliga hänseenden vara skiljer sig från alla andra statliga myndigheter och institutioner och att dessa särdrag dessutom är den karaktären att form för av en annan fastighetsförvaltning skulle bättre än den som nu är väg att vara införas för övriga statliga lokalanvändare. Högskolans särdrag har behandlats i avsnitt 5.3 och tas även upp i den fortsatta framställningen, där en jämförelse görs mellan de olika alternativen. Det framstår praktiskt att först göra en jämförelse mellan å ena som sidan bolagisering högskolefastighetema alternativen 1 och 2 och en av å andra sidan att högskolorna själva övertar förvaltningsansvaret alternativ 3. Därefter görs jämförelse mellan de båda bolagiseringsen alternativen. Den pågående förändringen av den statliga budgetprocessen med ramanslag, brytandet Byggnadsstyrelsens monopol och överföringen av lokalförsörjningsansvaret till myndigheterna innebär att myndigheterav inklusive högskolornas, handlingsfrihet ökar avsevärt jämfört med nas, tidigare. Denna förändring har genomgående uppfattats positivt, också bland högskolorna.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 71

För universiteten och högskolorna, likväl som för alla andra myndigheter, är det viktigt att lokalplaneringen kan ske i nära samarbete med verksamhetsplaneringen och att en samordning kan ske mellan underhåll och omflyttningar. Genom att samtliga tre organisationsaltemativ innebär decentraliserade organisationer där verksamheten bedrivs i nära samarbete mellan hyresgäst och fastighetsförvaltning bör de följdaktligen uppfylla alla krav på samordning och följsamhet mellan lokalplanering och verksamhetsplanering. Handlingsfriheten på lokalförsörjningsområdet är inte total. Alltjämt gäller att de statliga myndigheterna inte själva får förvärva fastigheter med åtföljande ägar- och förvaltningsansvar. Det är naturligtvis ingen tillfällighet att en sådan inskränkning består. Så länge staten står för hela eller huvuddelen av finansieringen genom anslag, är det också naturligt att regering och riksdag inte vill avhända sig styr- och kontrollmöjligheter gentemot myndigheterna. Att jämföra myndigheter med affärsdrivande företag, som i vissa men ingalunda alla fall äger sina - fastigheter, är därför missvisande. Sådana företag uppbär sina intäkter genom att erbjuda produkter som efterfrågas på en marknad och är därmed redan av denna anledning på ett helt annat sätt än de statliga myndigheterna oberoende av staten. Universitet och högskolor har visserligen intäkter vid sidan av de statliga anslagen. Men de senare dominerar alltjämt finansieringen av högskolornas verksamhet. Situationen blir givetvis en annan om det framgent blir möjligt att överföra vissa universitet och högskolor till särskilda stiftelser. Enligt kommitténs uppfattning framstår det som naturligt att sådana universitet och högskolor då också får möjlighet att förvärva fastigheter. Att ta över förvaltningsansvaret för ett fastighetsbestånd värt totalt ca 11,5 mdkr är ett stort åtagande. Med detta följer också att överta motsvarande del av Byggnadsstyrelsens nuvarande skuld, vilken kan beräknas uppgå till nämnare 5 mdkr. Det skulle innebära stora insatser att bygga upp en professionell fastighetsförvaltning med kompetens inom ekonomi, juridik och teknik samt i viss mån finansförvaltning på ett antal universitet och högskolor. Eftersom det inte kan uteslutas att det kommer att uppstå vissa vakanser, kan det också bli nödvändigt att inrätta en marknadsfunktion för att ombesörja extern uthyrning. Organisationen skall även ha kunskap och resurser för att kunna styra och leda ny- och ombyggnadsprojekt inom fastställda kostnads-, tids- och

72 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

kvalitetsramar. Högskolefastigheter är i stor omfattning installationstäta ändamålsfastigheter innehåller komplicerade energi- och klimatsom anläggningar. En förutsättning för att hålla professionell fastighetsen förvaltning är att organisationen själv fortlöpande kan bedriva en utveckling kring arbetsmetoder, styrsystem, teknik För att det skall m.m. möjligt krävs ett brett underlag med ett stort lastighetsbestånd, så vara att erfarenhetsåterföringen blir tillförlitlig och kan utgöra bas för förbättrings- och utvecklingsarbete. Möjligheterna och intresset för att bygga sådan erforderlig kompetens varierar säkert avsevärt mellan olika upp universitet och högskolor. Detta skulle ske i ett skede när fastighets- och lokalmarknaderna - nu och sannolikt ett antal år framöver kännetecknas av svåra problem med kraftigt sjunkande fastighetsvärden, ökande vakanser och en press nedåt på hyrorna. Till detta kommer den pågående överföringen av lokalförsörjningsansvaret till de statliga myndigheterna, inklusive högskolorna. Den innebär att dessa påtagligt får känna vad lokaler nu kostar och också får möjlighet att byta såväl hyresvärd som lokaler mot att lokaler tidigare i praktiken varit en fn nyttighet. - Vad dessa förändringar kommer att innebära för högskolornas lokalefterfrågan är närmast omöjligt att bedöma på förhand. Bedömningkompliceras ytterligare de föreslagna förändringarna av styrarna av systemet mot högskolorna. Osäkerheten är mot denna bakgrund osedvanligt stor. Erfarenheter från andra områden, där man börjat prissätta lokalanvändningen, visar att det kan ske stora förändringar redan på kort sikt. Att just i detta läge överta det ekonomiska ansvaret för fastigheter till ett värde 11,5 mdkr och samtidigt dra på sig en av ca skuldsättning nära 5 mdkr förefaller äventyrligt. De rådande om samhällsekonomiska problemen inklusive de höga realräntorna har inom många sektorer i själva verket lett till motsatt beteende obenägenhet att förvärva och istället önskan att avyttra fastigheter samt en stark en aversion mot skuldsättning och strävanden att amortera ned befintliga lån. Den pågående reformeringen och expansionen av högskolesektom kommer att ställa befattningshavama inom denna sektor inför stora utmaningar de närmaste åren. Det finns risk för att ledningsresurser och uppmärksamhet splittras verksamhet fastighets- och i viss om en ny mån ñnansförvaltning skulle föras in, en verksamhet som av många ändå betraktas underordnad huvudverksamheten, nämligen att som bedriva forskning och utbildning.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 73

Inom många samhällssektorer går under intryck av lågkonjunktur och strukturproblem samhällsutvecklingen i motsatt riktning; sidoverk- samheter avvecklas eller avyttras och en koncentration sker till kämverksamheten. Back to basics är ett vanligt förekommande uttryck för att beskriva denna färdriktning. En fastighetsförvaltning som inordnas som en stödjande sidoverksamhet i en organisation som har helt huvudverksamhet riskerar att en annan komma på mellanhand. Det finns gott om exempel på detta. Konkret innebär det ofta att fastighetsunderhållet eftersätts för att kortfristigt frigöra pengar för andra ändamål, som mera direkt anknyter till huvudverksamheten. På kort sikt är de negativa verkningarna härav begränsade och just därför framstår detta ofta som en frestande utväg - - men ackumulerat över tiden kan eftersatt underhåll bli ett mycket besvärande problem. I vissa avseenden skulle alternativ 3 innebära sämre handlingsfrihet för högskolorna än något av bolagsaltemativen. Om en högskola väl har övertagit förvaltningsansvaret för en grupp fastigheter, är det svårt att föreställa sig att man skulle kunna tillåta förhyrning externa lokaler av om samtidigt egna lokaler för vilka har det ekonomiska ansvaret - man skulle stå tomma. Möjligheten att fritt få välja mellan olika hyres- värdar och olika lokaler skulle därmed väsentligt urholkas. Frågan är också hur beslut om nyinvesteringar samt förvärv och avyttring av fastigheter skall fattas. Utan att här penetrera dessa frågor närmare förefaller det troligt att detta måste ske genom en administrativ process med högskolan som den ena parten och staten, eventuellt genom den nybildade fastighetsförvaltande myndigheten, den andra. En som sådan ordning påminner i hög grad om den som hittills har gällt, fast med Byggnadsstyrelsen som företrädare för staten. Denna ordning har väckt kritik, bl.a. från högskolesektom, därför att den ibland har ansetts vara byråkratisk och tidsödande. Avgörande för att man uthålligt skall säkerställa tillräcklig nivå på en underhållet är, att den organisatoriska utformningen blir sådan att en professionell fastighetsförvaltning upprättas dessutom möjligheter som ges att effektivt hävda sina intressen. Det är kommitténs uppfattning att alternativ 3 inte uppfyller detta krav. I ett annat avseende innebär de båda koncemaltemativen en fördel för högskolorna jämfört såväl med alternativ 3 som med den hittillsvarande ordningen. Genom koncemaltemativen skapas nämligen ett klart civilrättsligt förhållande mellan å ena sidan högskolanhyresgästen och å

74 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 1992.

andra sidan koncemenhyresvärden. Det innebär bl.a. att en hyresnämnd har skyldighet att pröva alla frågor som rör hyresavtalet mellan parterna. Hyresnämndemas verksamhet är reglerad, bl.a. i 12 kap. jordabalken. Högskoloma fär härigenom en större möjlighet till objektiv bedömning av sina hyresvillkor än vad de har idag eller vad de skulle få i alternativ För staten som fastighetsägare innebär alternativ 3 att ägandet av högskolefastighetema till stor del mister sitt innehåll. Kvar av ägandet år väsentligen bara rätten att uppbära avkastning. I övrigt har staten som ägare inga eller små möjligheter att förfoga över sin egendom, genom beslut hyressättning, teknisk förvaltning, Även vissa om m.m. om kontrollmöjligheter kan införas sådana har redovisats vid beskrivningen av alternativ 3 är de i praktiken otillräckliga. Det är knappast troligt ut någon annan fastighetsägare skulle acceptera att den egna egendomen förvaltades på sådana villkor. Kommittén avstyrker mot denna bakgrund att högskolefastighetema förvaltas av högskolorna alternativ 3. I den fortsatta framställningen jämförs alternativen l och 2. Alternativ 2 innebär fristående, statligt ägd fastighetskoncern att en skulle bildas med i princip enbart universitet och högskolor som hyresgäster. Ett förord för sådan konstruktion mäste bygga på en föreställningen att den i jämförelse med alternativ 1 med en samman- hållen fastighetskoncem i någon mening skulle vara bättre för hög- skolorna att kunna erbjuda lägre hyror, bättre service, större genom inflytande för hyresgästerna dyl. Dessa frågor analyseras i den följande o. framställningen. I diskussionen kring högskolornas lokalförsöijning har det yppats farhågor att fastighetskoncem som ägare av högskolefastighetema en härmed i första hand ägare enligt modellen i alternativ 1 skulle avses en uppträda på ett för högskolornahyresgästerna negativt sätt. Detta skulle kunna ske t.ex att högskolorna tvingades lämna sina lokaler som genom i stället skulle erbjudas åt helt andra hyresgäster, genom att fastighetsägaren skulle ägna sig åt spekulativa fastighetsaffäner och sälja ut högskolefastighetema för att snabba vinster eller genom att denne systematiskt skulle ta ut oskäligt höga hyror. Dessa hot skulle, har det hävdats, kunna undanröjas genom att högskolorna själva fick överta förvaltningsansvaret alternativ 3 eller genom att en separat högskolekoncern bildades alternativ 2, som sedan kringgärdades med en rad restriktioner för att förhindra ett dylikt beteende.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 75

Delvis är farhågoma oförenliga inbördes. En fastighetsägare kan inte gärna misstänkas för att snabbt vilja göra sig av med sina hyresgäster och samtidigt systematiskt ta ut överhyror, vilket onekligen förutsätter en viss varaktighet i hyresrelationen. Enligt kommitténs uppfattning synes dessa farhågor i stort sett vara oberättigade. Det är riktigt att det för en betydande del av högskolornas nuvarande lokaler, till följd av en mer eller mindre långtgående ändamålsanpassning, är svårt att hitta alternativa lokaler. Detta gäller naturligtvis särskilt på kort sikt. Önskemålet bevara eller utveckla att sammanhållna campusområden är en omständighet som verkar i samma riktning. Dessa förhållanden kan med viss rätt sägas fastighetsägaren ge stark ställning gentemot hyresgästen. Å andra sidan gäller i lika hög en grad att ägaren till dylika lokaler av samma skäl har svårt att hitta någon alternativ hyresgäst. Härigenom uppkommer i praktiken ett ömsesidigt beroende som normalt leder fram till en gemensam strävan hos hyresgäst och hyresvärd att bygga upp och vidmakthålla långsiktigt förtroendefulla relationer. Därmed torde hyresvärden söka utforma fastighetsförvaltningen på ett sätt som tillgodoser båda parters intressen. Det är i detta sammahang inte ointressant att de nuvarande förhållandena fastighets- och lokalmarknadema med ett stort och växande överskott på lokaler stärker hyresgästemas förhandlingsposition i förhållande till hyresvärden. Detta lokalöverskott väntas enligt såväl kommitténs som flertalet övriga bedömares uppfattning bestå under åtskilliga år framöver, kanske under ett decennium. Även på längre sett sikt än så finns det skäl som talar för att vakansgraden på den svenska lokalmarknaden kommer att anpassas till vad som är normalt i omvärlden, dvs. till en väsentligt högre nivå än tidigare rått i Sverige. som Detta verkar långsiktigt till hyresgästemas förmån och gör att hyresvärdarna blir mycket angelägna om att behålla sina hyresgäster, vilket i sin tur förutsätter stor lyhördhet och servicebenägenhet. Flera andra faktorer bidrar likaledes till att minska möjligheterna för en fastighetskoncem att överutnyttja sin position gentemot högskolorna. Hit hör det förhållandet att det är staten som är ägare, de civilrättsliga avtal som upprättas mellan fastighetsägare och hyresgäst och som beskrivits ovan samt etablerandet av den nya stabs- och servicemyndigheten som kan bistå de statliga myndigheterna, inklusive högskolorna, med råd och analyser.

76 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 19927

Kommittén att riskerna för att den sammanhållna fastighetskonanser cemen skulle missbruka sin ställning gentemot högskolorna är närmast obefintliga. Om problem ändå skulle uppstå lär korrektiv finnas både universitetens och högskolornas starka ställning i svenskt genom samhällsliv och opinionsbildning och att staten är ägare till genom fastighetskoncemen. I ett avseende förefaller alternativen l och 2 likvärdiga, nämligen när det gäller att kunna erbjuda professionell fastighetsförvaltning och god en service gentemot högskolekundema. Den personal som krävs för fastighetsförvaltningen torde, oavsett vilken av de båda koncemformema som kommer ifråga, huvudsakligen komma att rekryteras från nuvarande Byggnadsstyrelsen, vilket borgar både för professionalism och för förtroendefulla relationer. Även i den mån det handlar extern rekryom tering eller upphandling tjänster bör möjligheterna vara likvärdiga av mellan de båda alternativen. I rad andra avseenden innebär alternativet med en separat fastighetsen koncern ñr högskolefastighetema emellertid en klart sämre lösning. Att bilda två koncerner i stället för leder med nödvändighet till en dubbleringar vissa funktioner och befattningar och därmed till högre av kostnader totalt sett. Detta gäller inte minst på central nivå moderbolagsnivå, där stordriftsfördelama är påtagliga. Två enheter i stället för en gör det nödvändigt att dubblera ekonomiadministration, ADB-funktion, ñnansförvaltning, central juridikstab m.m. Även i den regionalalokala förvaltningen kommer dubbleringar med åtföljande fördyringar att bli svåra att undvika, då det handlar om att i delar landet bygga upp två parallella organisationer. av En skillnad jämfört med alternativet med sammanhållen annan en fastighetskoncern är att de två fristående koncernema i alternativ 2 får en ensidig sammansättning sitt fastighetsbestånd och sina hyresmera av gäster. Detta gäller naturligtvis främst den koncern som enbart skulle förvalta högskolefastigheter. Den skulle i själva verket bli unik genom att helt hänvisad till en enda kategori av hyresgäster. En sådan vara koncern skulle bli sårbar och få en svag ställning gentemot hyresgästerna. För att inte skapa överdriven rigiditet får det väl antas att båda en koncernema, åtminstone marginellt, skulle få hyra ut lokaler till andra hyresgäster än huvudkategoriema. Högskolekoncemen skulle alltså, vid risk för tomma lokaler, hyra ut till andra än högskolor och den andra koncernen skulle likaledes i undantagsfall få hyra ut lokaler till högskolor. I båda fallen, och särskilt när det gäller högskolekoncemen,

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 77

skulle dock uppdelningen på två koncerner med olika huvudinriktning skapa en minskad flexibilitet när det gäller att hantera problem med outhyrda lokaler. För högskolekoncemen skulle det knappast vara möjligt eller ens te sig önskvärt att upprätthålla hög kompetens för att värva - hyresgäster från andra håll än högskolesektom och det skulle därför kunna bli ett betydande problem att hantera ett potentiellt lokalöverskott. De försämrade möjligheterna att rekrytera externa hyresgäster skulle i sin tur leda till totalt sett lägre intäkter än i alternativ Oavsett vilket bolagsaltemativ som väljs, förutsätter kommittén att koncernen eller koncemema övertar sin andel av Byggnadsstyrelsens skuld och att denna, efter en övergångstid, placeras på kapitalmarknaden och inte som idag hos Riksgäldskontoret. För att kunna bedriva en kostnadseffektiv upplåning på kapitalmarknaden krävs extern en värdering rating av koncemema. De faktorer som nämnts ovan högre totala kostnader, lägre intäkter och sårbarheten hos högskolekoncemen till följd av den ensidiga sammansättningen av hyresgästerna är av den karaktären att de leder till sämre rating och därmed till högre upplåningskostnader främst för högskolekoncemen jämfört med den sammanhållna fastighetskoncemen. Hur stor denna fördyring skulle bli är naturligtvis vanskligt att uttala sig om. Om den del av Byggnadsstyrelsens låneskuld som förs över till koncemenkoncemema antas vara 14 mdkr, innebär varje höjning av upplåningskostnadema med 10 punkter

en tiondels procent en fördyring med 14 mkr årligen. Särskilt för

högskolekoncemen finns det skäl att anta att kostnadshöjningen kan bli väsentligt större. De skillnader som hittills har nämnts mellan de båda alternativen utgår ändå från förutsättningen att dessa i allt väsentligt är likvärdiga när det gäller möjligheterna att bedriva en rationell verksamhet på strikt affärsmässig grund. Men om det finns skäl att skapa en särskild koncern för högskolefastigheter torde detta sammanhänga med att det därigenom blir möjligt att genom särskilda regleringar få denna koncern att uppträda på ett annat sätt än vad den sammanhållna fastighetskoncemen skulle göra. För varje sådan reglering är risken påtaglig att den rubbar den naturliga balansen mellan hyresvärd och hyresgäst, och i detta fall sannolikt till hyresvärdens nackdel. Varje avsteg från en affärsmässig inriktning det må vara hinder mot att hyra ut lokaler till andra än en viss kategori hyresgäster, hyresavtal som avviker från gängse förhållanden marknaden eller förbud mot att avyttra fastigheter försämrar fastighetskoncemens möjligheter att uppträda rationellt. Detta skulle inte

78 Fastighetjörvaltning för universitet SOU 199279

bara i sig försvaga koncernens resultat utan dessutom ytterligare försämra dess rating med åtföljande högre kapitalkostnader. Alla sådana olägenheter, även de har tillkommit med de bästa om intentioner att gynna hyresgästerna, riskerar att försämra företagets resultat och att framtvinga, givet ägarens avkastningskrav, högre hyror ocheller sämre service och underhåll än vad som eljest varit möjligt. Det går inte att undkomma dessa följder genom att hävda att staten skall garantera koncernen upplåning kapitalmarknaden eller genom att sänka avkastningskravet på koncernen. I båda dessa fall innebär det att

staten tar på sig ytterligare kostnad i just detta fall alternativ 2, som

en strider mot utgångspunkten att de tre alternativen skall vara ekonomiskt likvärdiga. Om å andra sidan staten anser sig ha råd att göra ytterligare ekonomiska åtaganden gentemot högskolorna, bör detta rimligen i lika hög grad gälla för de övriga alternativen. Det måste dessutom ifrågasättas det då inte rationellt att ge ett ytterligare resurstillskott i om vore mera form höjda anslag till universitet och högskolor i stället för att av förbruka extra genom att skapa en onödigt fördyrande förvaltresurser ningsforrn för högskolornas fastigheter. I likhet med i alternativ 3 uppkommer ett annat problem. Eftersom koncernen för högskolefastigheter i allt väsentligt skulle vara hänvisad till att enbart hyra ut lokaler till högskolorna, skulle man å andra sidan kunna hävda att det rimligt att högskolorna på motsvarande sätt i vore stort sett skulle tvingade att hyra sina lokaler från denna koncern. vara Detta skulle avsevärt begränsa högskolornas valfrihet, inte bara jämfört med alternativ 1 utan även jämfört med nu gällande ordning. Om man däremot vill att högskolorna skall ha valfrihet som övriga statliga samma myndigheter, blir relationen mellan koncernen för högskolefastigheter och högskolorna obalanserad till koncernens nackdel. ännu mera Ytterligare ett påpekande förtjänar att göras. Universiteten och högskolorna disponerar redan idag hel del lokaler är förhyrda från en som andra fastighetsägare än staten. Förhyrningama motsvarar f.n. en samlad lokalarea 360 000 m2, till hyreskostnad 400 mkr. Motparter om ca en av privata och kommunala fastighetsbolag. Någon kritik mot detta är en rad förhållande har kommittén inte märkt och inga förslag har lagts fram att denna möjlighet skulle förbjudas. Det ter sig mot denna bakgrund om märkligt att den staten ägda lastighetskoncemen som riksdagen nya, av har beslutat att bilda skulle sämre lämpad att förvalta högskoleanses fastigheter och att upplåta lokaler till högskolorna än vad dessa externa fastighetsbolag är. Detta gäller så mycket mera med tanke att

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 79

fastighetskoncemen skulle bygga vidare på långvariga traditioner och rekrytera personal väsentligen från Byggnadsstyrelsen, som har en mera omfattande kompetens och erfarenhet att förvalta högskolefastigheter av än någon annan institution i Sverige. Mot bakgrund av vad som har redovisats vill kommittén förorda ovan, att högskolefastighetema förvaltas i enlighet med alternativ dvs. att högskolefastighetema med de undantag har nämnts läggs in i - som en sammanhållen fastighetskoncem, övertar huvudparten som av Byggnadsstyrelsens tästighetsbestånd. De ñljaude avsnitten i detta kapitel bygger på förutsättningen det att är detta alternativ som genomförs.

5.6 Donationsfastigheter m.m.

Riksdagen har uttalat att donationsfastigheter även i framtiden skall förvaltas av staten. Donationsfastigheter i större omfattning ñnns vid universiteten i Lund och Uppsala främst inom de s.k. egendomsförvaltningama. Även i övrigt förekommer donationsfastigheter vid universiteten och vid vissa högskolor. Fastigheterna förvaltas antingen respektive lärosäte eller av av Byggnadsstyrelsen. Någon samlad förteckning över donationsfastigheterna finns inte. Mot redovisad bakgrund har kommittén uppdragit åt generaldirektören Edmund Gabrielsson att kartlägga donationsfastighetema, så att dessa i enlighet med riksdagens uttalande kan skiljas ut och även framgent förvaltas av staten. Kommittén utgår från att fastigheter som genom beslut av statsmakterna förvaltas respektive lärosäte kvarstannar i av denna förvaltningsform. Donationsfastigheter förvaltas Byggnadssom av styrelsen bör föras över till fastighetsförvaltningsmyndigheten. En sådan överföring kan ske utan anslagskonsekvenser för berörda universitet och högskolor. Nuvarande lokalkostnadsanslag upptar medel för drift och underhåll av de donationsfastigheter Byggnadsstyrelsen förvaltar. som Dessa medel bör ingå i kommande ramanslag för högskolorna och användas för att bestrida motsvarande kostnader hos fastighetsförvaltningsmyndigheten. Edmund Gabrielsson beräknas avsluta sitt uppdrag i mitten av september. Kommittén återkommer därefter med en särskild redovisning rörande donationsfastighetema.

Fastighetsförvaltning för universitet SOU 19927 80

Utöver de donationsfastighetema förekommer vid universiteten rena och vid vissa högskolor donationer har använts för att bekosta uppsom förande eller ombyggnad vissa lokaler i statlig byggnad. Hyran till av en Byggnadsstyrelsen har för sådana byggnader reducerats med den kapitaltjänstkostnad donationsdelen. För att säkerställa att dessa som motsvarar beaktas vid ombildningen Byggnadsstyrelsen har kommittén donationer av inkluderat dem i uppdraget till Edmund Gabrielsson. har framgått de uppgifter kommittén redan nu har erhållit, Det av som dessa donationer är mycket varierande omfattning och karaktär. I att av enstaka fall har de använts för att bekosta hel byggnad, och kan en därmed närmast jämställas med donationsfastighet. I flertalet fall har en donationema använts delfrnanisering i ett statligt projekt som i övrigt som lånefmaniserats. Det torde därför bli aktuellt att överväga olika lösningar dessa donationer i det enskilda fallet skall hanteras vid ombildför hur ningen. I vissa fall kan fortsatt statlig förvaltning vara motiverad, i en andra fall då donationen utgör del i byggnad bör en över- - en en föring till bolag förutsätta att återstående värde av donationsdelen fullt ut respektive universitet eller högskola till del. Detta kan tillkommer godoses på flera olika sätt avtal eller inlösen. genom ibland framförts farhågor för att förvaltning av högskole- Det har en fastigheter i bolagsform skulle negativt kunna påverka möjligheterna till framtida donationer. Med den beslutade principen att donationsfastigheter framgent förvaltas staten är frågan inte aktuell för rena även av donationsfastigheter. För donationer delfinansiering i som avser byggnader skulle det emellertid kunna tänkas att vissa donatorer blir

mindre motiverade donationen investeras i fast egendom som ägs av om fastighetsbolag. Om detta skulle visa sig bli fallet finner kommittén ett inget hinder donationen stannar i statlig ägo genom att donationsmot att kapitalet förvaltas högskolan. Avkastningen på kapitalet kan sedan av för bestrida hyran för de lokaler högskolan beställer av användas att som bolaget eller eventuellt fastighetsägare. I själva verket har en av annan sådan lösning i några fall redan diskuterats på initiativ av donationsmot- Fördelarna för högskolan är ett direkt och långsiktigt tagarna. mer förfogande över donationskapitalet. I lokalförsörjningen har detta fördelen

donationen inte blir lika långsiktigt bunden till en viss byggnad, utan att disponeras flexibelt över tiden detta är lämpligt med hänsyn kan mer om omflyttningar inom byggnadsbestånd. Ett bolag har bättre till t.ex. ett möjligheter smidigt tillgodose ett sådant förfarande än finansiella att nuvarande myndighetsförvaltning.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 81

5.7 Ändamålsupplâten mark

I ett flertal fall ligger högskolebyggnader på områden som disponeras genom s.k. ändamålsupplátelse. Innebörden av ändamålsupplâtelsen kan vara att marken överlåtits till staten med förbehållet att den skall användas för att tillgodose statliga lokalbehov, eller ett mer begränsat behov för högre utbildning och forskning. Sådana ändamålsupplåtelser har i första hand gjorts av kommunerna och gäller t.ex. delar av Göteborgs och Linköpings universitet samt flera av de regionala högskolorna. De kommunala ändamålsupplâtelsema kräver särskilda överväganden och förhandlingar vid ombildningen Byggnadsstyrelsen. I de fall av oklarheter eller förhandlingar återstår vid ombildningen bör dessa områden övergångsvis kvarstanna i Byggnadsstyrelsens förvaltning och uppdrag lämnas till fastighetskoncemen att sköta förvaltningen av institutionsbyggnaderna i avvaktan på en överföring av ägandet till koncernen. En särskild form av ändamålsupplâtelse föreligger beträffande institutionsomrâdena på Norra Djurgården i Stockholm. Förutom KTHområdet ingår f.d. veterinärhögskolan, f.d. skogshögskolan och Frescatiområdet. Enligt riksdagens beslut skall Djurgårdsmarken ägas staten. av Det finns emellertid en motsättning mellan det principiella ställningstagandet att behålla Djurgårdsmarken i direkt statlig ägo och önskemålet att infoga institutionskomplexet i den ågar- och förvaltningsform som föreslås gälla för högskolefastigheter i övrigt. Kommittén anser att en samlad bedömning talar för att högskoleinstitutionema i det s.k. institutionsbåltet i framtiden bör ägas och förvaltas i samma form som väljs ñr huvuddelen högskolans institutionsbyggav nader i övrigt, dvs. av fastighetskoncemen. Vi har funnit att Naturhistoriska Riksmuseet också lämpligen ingår i samma förvaltningskomplex. Alternativet vore att låta institutionsområdet kvarstå i myndighetsförvaltning. Visserligen har vi funnit att en sådan lösning är lämpligast

beträffande kärnorna i de gamla universiteten i Uppsala och Lund se

nedan 6.4.7 men det måste konstateras att en fortsatt myndighetsförvaltning av de betydligt större fastighetskomplexen på norra Djurgården skulle förutsätta en väsentligt annan inriktning än den vi i övrigt föreslår för den nya förvaltningsmyndigheten.

82 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 19927

Vi föreslår därför att statsmakterna gör avsiktsförklaring beträffande en institutionsbåltet med denna innebörd. I det fall överföring ägandet till ändamålsupplåten mark möter en av hinder kan upplåtelse till koncernen ske genom tomträttsavtal, varvid byggnaderna kan överlåtas till denna. En sådan lösning har dock flera nackdelar jämfört med en överföring av ägandet av den fasta egendomen. Bl.a. oklara och komplicerade förutsättningar för ägarskapas mer respektive förvaltarrollen i planärenden och för den långsiktiga utvecklingen mycket stora byggnadsbestånd och finansieringsâtaganden. av Kommittén finner därför att överföring av markägandet bör prövas i en första hand. Det är emellertid inte möjligt att genomföra någon omedelbar och samlad överföring högskolebyggnadema till fastighetsav koncernen. Hänsyn måste tas till den särskilda planeringssituationen för området. Det pågår för närvarande ett arbete som syftar till att jämka de skiftande markanvändningsanspråk gör sig gällande i samman som områdena kring Brunnsviken med omnejd. Det är lämpligt att staten i denna i sin markägarroll företräds process fastighetsförvaltningsmyndigheten till dess att planeringen fullföljts så av tagit ställning till de aktuella markanvändningsanspråken. långt att man Kultur- och naturvärdena inom området bör likaså ha säkerställts med stöd av tillämpliga skyddsinstitut. När planeringen nått sådan mognad uppskattningsvis om 1 ä 2 en olika institutionsområdena kunna överföras till fastighetsår bör de koncernen. Den kan dessförinnan förvalta institutionsbyggnadema på uppdrag av myndigheten. två viktiga delområden, kärnan i KTH-området respektive Ifråga om universitetsområdet i Frescati, kommittén att det inte föreligger anser några markanvändningskonflikter den arten att det motiverar ett av fortsatt direkt statligt ägande. Dessa områden bör därför kunna överföras direkt från Byggnadsstyrelsen till fastighetskoncemen i den takt som arbetet med fastighetsbildningar medger.

5.8 Campusområden

Ett antal universitet och högskolor är uppbyggda på s.k. campus, parkområden eller öppen mark, tillsammans med byggnaderna bildar som sammanhållen miljö. Staten äger också på vissa orter obebyggd mark en i anslutning till själva campus.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet

Typiska sådana campusetableringar är universiteten i Linköping, Umeå, Stockholm, delar av Lund, KTH och Chalmers samt högskolorna i Växjö, Karlstad, Örebro och Luleå. Förutsättningarna för expansion skiljer sig åt mellan orterna. l vissa fall kan förtätningar i byggnadsbeståndet göras inom själva för campus att tillgodose en utbyggnad. I andra fall medger den obebyggda statliga marken utanför campus expansionsmöjligheter. För KTH och Chalmers krävs kompletterande markförvärv för att på sikt säkra utbyggnadsbehoven. Från ett antal högskolor har uttryckts över att mark vid oro en bolagisering skulle komma att utnyttjas för andra ändamål än sådana som tillgodoser högskolan. Kommittén delar uppfattningen att det är stor forsknings- och av utbildningspolitisk betydelse att högskolornas behov utbyggnad av prioriteras inom campusornråden och att mark i anslutning till hårt utnyttjade områden finns tillgänglig. Som tidigare påtalats kräver detta i vissa fall kompletterande markförvärv. Det finns enligt kommittén starka skäl att utgå från intresseatt en gemenskap föreligger mellan högskolan och fastighetsförvaltaren i fråga om utbyggnadsreservema. Universiteten och högskolorna blir de största hyresgästerna i en kommande fastighetskoncem. Nästan alla campusområden år vidare upplåtna och planlagda på sådant sätt att inriktningen högskoleändamålet är väl etablerad. Markägandet i sig har fått en successivt minskad betydelse för beslut markanvändningen. Planom processen genom plan- och bygglagen samt lagstiftningen i bl.a. miljöoch naturresursfrågor reglerar markanvändningen på sikt. En utveckling som inte får förbises i detta sammanhang är uppkomsten av campusområden som integrerar flera ägare och intressen i en uppbyggnad för högskola och högskoleanknuten forsknings- och utvecklingsverksamhet m.m. Exempel på detta är branschforskningsinstitut, avknoppningsverksamhet vid de tekniska högskolorna och utbyggnaden av Lunds tekniska högskola i förening med Idéon. Ett exempel på en ännu längre driven integration och samverkan mellan stat, kommun och näringslivsintressen år uppbyggnaden av campus i Växjö. Enligt kommittén är det högst osannolikt att samverkande intressen av det slag som nämnts inte skulle trygga högskolornas långsiktiga intressen inom nuvarande områden. Kommittén förordar att prioriteringen högskolornas behov att av av utveckla campus ges en tydlig markering av regering och riksdag i samband med ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Det bör samtidigt

84 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 19927

påpekas därvid bör beakta att även andra viktiga samhällsatt man intressen ibland gör sig gällande med samma krav på legitimitet som högskolornas utbyggnadsbehov t.ex. utbyggnad av vägar och sam- fárdsel, miljö- och naturintressen.

5.9 Särskilda fastighetsförvaltningen för frågor om Sveriges lantbruksuniversitet

5.9. l Riksdagens beslut

I riksdagsbehandlingen 44 tog utbildningsutskottet upp frågor av prop. rörande ägandebilden när det gäller mark och fastigheter som brukas av SLU. Enligt uppgift från SLU finns det jordbruksfastigheter som är uppförda både på Domänverkets fond och hos Byggnadsstyrelsen samtidigt SLU självt har andel i den fasta egendomen i form av egna som investeringar i byggnader, markanläggningar, skogsplanteringar m.m. Enligt utbildningsutskottets uppfattning är det angeläget att dessa förhållanden klarläggs, innan överföring av de berörda fastigheterna en sker till de bolag bildas enligt förslagen i prop. 44 och prop. 134. som Även i SLUs fall är det viktigt att fastighetsförvaltningen organiseras på ett sätt står i samklang med fastighetemas ändamål att tjäna som forskningen och utbildningen. Finansutskottet förutsatte att dessa frågor skulle tas upp till behandling i organisationskommittén. Riksdagen beslutade i enlighet med detta.

5.9.2 Fastighetsbestândets omfattning

Det statligt ägda fastighetsbestândet som disponeras av SLU domineras universitetsfastighetema vid Ultuna och Alnarp. Andra större anläggav ningar är skogshögskolan i Umeå, skogshögskolan i Garpenberg och veterinårinrättningen i Skara. Till detta kommer ett stort antal försöksgårdar för olika tillämpningar av jord- och skogsbruk. SLU bedriver utbildnings- och försöksverksamhet inom statligt ägda fastigheter på ca 30 olika orter i så gott som samtliga län. Fastigheter nyttjas SLU kan således delas in i två kategorier, som av dels fastigheter för regelrätt utbildnings- och forskningsverksamhet, oftast kopplade till institutionsområden, inkluderar lokaler för undervissom ning, avancerade laboratorier dels jord- och skogsbruksfastigheter osv., där marken nyttjas för olika försöks- eller forskningsändamål.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 85

Fastigheterna redovisas i bilaga indelade i fastigheter för grundutbildning och forskning, jord- och skogsbruksfastigheter förvaltas som av Domänverket samt jord- och skogsbruksfastigheter förvaltas som av Byggnadsstyrelsen. Som nämnts finns det delar av fastigheter är uppförda som som kapitaltillgångar både hos Byggnadsstyrelsen och på Domänverkets fond. Sådana dubbelbokföringar finns avseende så samtliga fastigheter gott som som förvaltas av Domänverket och på vilka Byggnadsstyrelsen har förvaltningsenheter. SLUs egna investeringar i fastigheter som förvaltas Domänverket av uppgår enligt uppgift från SLU till 37 mkr. Egna investeringar i ca fastigheter förvaltade av Byggnadsstyrelsen uppgår till drygt 19 mkr. Investeringarna avser byggnader, t.ex. maskinhallar, förråd, enklare laboratorier och byggnadsanknutna installationer. Investeringar i skog och skogsmark ingår inte i detta belopp. Byggnadsstyrelsens värdeuppskattning i juni 1992 fastigheter av inklusive förvaltningsenheter på Domänmark disponeras SLU - som av visar ett beräknat marknadsvärde 0,9 mdkr. I detta ingår ingen av jord- eller skogsbruksmark. Uppskattningen är dock behåftad med stora osäkerheter. Om-, till- och nybyggnader har inte beaktats, varken avseende återstående kostnader eller avseende hyreshöjningseffekter. Intäkter från externa lokaluthymingar t.ex. bostäder till privatpersoner är mycket osäkra och potentialer kopplade till outhyrda lokaler har i princip inte beaktats. Fastighetsbeståndet är synnerligen heterogent alltifrån enkla ekonomibyggnader till avancerade laboratorier, medförande bl.a. osäkerhet om areor och fullständighet. Jordbruksegendomar, helt eller delvis bokförda på Domänverkets fond, totalt ca 2 455 ha åker och 1 430 ha skog, har enligt SLU ett bolçfört värde av drygt 20 mkr. I sammanhanget bör nämnas att ett flertal av dessa är eller har inslag donationer. Även SLUs donationer ingår i av den pågående särskilda utredningen om donationsfrågor. SLU har disponerat de Domånverksförvaltade fastigheterna för särskilda ändamål mot en årlig ersättning enligt regeringsbeslut i början av 1980-talet baserad på statens avkastningsrânta multiplicerad med det bokförda värdet. Inom de av SLU disponerade fastigheterna även intressanta ryms kulturmiljöer. Hår ingår flera byggnadsminnen på Alnarp, Garpenberg och Skinnskatteberg, liksom objekt torde kvalificerade för som vara byggnadsrninnesskydd.

86 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

SLU arrenderar också ett stort antal jord- och skogsbruksfastigheter, eller delar därav, för försöksändamål m.m. Arrendekontrakt tecknas normalt på 5 eller 10 år, där 5-årskontrakt är vanligast. Flertalet arrenden är långtidsarrenden och kontrakten omförhandlas vanligen. Fastighetsägare eller arrendeupplåtare är bl.a. Skogsvårdsstyrelsen, stiftsnämnder, hushållningssällskap, landsting, aktiebolag och privatper- SLUs kontrakterade arrenden behandlas inte vidare av kommittén. soner. Det förutsätts SLU för dessa i enlighet med vad som beslutats att svarar myndigheternas lokalförsöijnings- och utrustningsansvar. Samma om förutsättningar gäller för övriga inhyrda fastigheter, t.ex. vissa utbildningslokaler i Värnamo.

5.9.3 Analys och förslag

SLUs verksamhet år spridd över hela landet. Detta är en komplicerande faktor ñr planering, vid kontakter med fastighetsförvaltare, för drift och underhåll av byggnader, m.m. De SLU disponerade fastigheterna har indelats i dels mer utpräglade av utbildningsfastigheter, dels jord- och skogsbruksfastigheter för försöksändamål. Detta har varit naturlig utgångspunkt utifrån det delade en för statlig fastighetsförvaltning mellan Domånverket och ansvaret Byggnadsstyrelsen. Det delade ansvaret inom vissa fastigheter har dock medfört oklarheter i redovisning av delinvesteringar m.m. Kommittén föreslår att institutionsanknutna utbildningsfastigheter förs till lastighetskoncernen och där förvaltas samlat för SLU i en över organisatorisk enhet, t.ex. i ett dotterbolag eller en resultatenhet. En särskild enhet bör kunna SLU fördelen att i princip endast ha en ge av förvaltningsansvarig motpart inom koncernen. Kommittén föreslår vidare att statens förvaltningsansvar ñr de rena och skogsbruksfastighetema för forsknings- och försöksändamål jordöverförs till SLU. Det skulle SLU utrymme för långsiktig och ändå ge flexibel planering forskningsverksamheten inom hela landet. Ett viktigt av skäl för detta förslag är jord- och skogsbruksfastighetema till sin att karaktär avsevärt skiljer sig från övriga fastigheter inom fastighetskonoch därför inte naturligen hör hemma inom denna. cemen Innan fastigheterna kan föras över till fastighetskoncemen respektive SLU behöver ytterligare analyser och överväganden göras. föreslagna uppdelningen kan komma att strida mot önskemålet att Den vissa kulturmiljöer stabila resultatenheter, i första hålla samman som

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 87 . ..

hand Garpenberg och Skinnskatteberg. Det kan därför olämpligt att vara genomföra avstyckningar inom dessa fastigheter. Denna omständighet bör beaktas även vid de överenskommelser staten gör med Domän Aktiebolag. Då institutionsbyggnadema idag ingår i fastigheter inkludersom ar mark för försöks-, forsknings- och undervisningsändamål förutsätter förslagen nya fastighetsbildningar. Dessa nya fastighetsbildningar innebär avstyckning av tomtmark ñr universitetsfastigheter och nybildning av jordbruksfastigheter. Den nya fastighetsbildningen bör ske efter samråd med SLU och innebära att de jordbrukslästigheter som bildas överförs till SLU. I samband med nya iästighetsbildningar beaktas också sådana riksintressen som t.ex. anspråk på kulturminnesvård. Till universitetsfästigheter bör också räknas fastigheterna för högskoleutbildning i Skara och Bispgården samt eventuellt Garpenberg och Skinn-

skatteberg se ovan. Dessa bör föras till fastighetskoncemen.

För de försöksgårdar som kommittén föreslår skall förvaltas av SLU, bör statsmakterna i förväg fastställa ekonomiska överlåtelsevillkor samt löpande fastställa avkastningskraven. De dubbel- eller trippelbokförda deltillgångama bör justeras ekonomiskt i samband med att överlåtelserna sker. I de flesta fall torde det kräva inventeringar, syn och värderingar på ort och ställe. Dessutom bör donationsfrågoma klarläggas. Detta borde inte innebära några större problem, eftersom de flesta donationerna är jord- och skogsbruksfastigheter, som kommittén föreslår skall förvaltas SLU. av Till dess ovanstående frågor klarats ut bör fastighetsförvaltningen, som nu, ske i regi av Byggnadsstyrelsen och Domänverket.

5.10 Eftersatt underhåll

I anslutning till Byggnadsstyrelsens budgetarbete inför budgetåret 1992 93 gjordes en genomgång i samarbete med Universitets- och Högskole- ämbetet och Svenska akademiska rektorskonferensen av underhålls- och reinvesteringsbehovet inom högskolan. Genomgången resulterade i konstaterandet att många lokaler inte uppfyller normala krav standard eller användbarhet på grund av bl.a. eftersatt underhåll, eller snarare brist resurser för reinvesteringar och underhåll. Samtidigt konstaterades att det eftersatta underhållet innebär en kapitalförstöring av statens fastigheter.

88 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

För att uppnå en normal underhållsnivå krävs en ökning av underhållet med 50 mkr per år. Dessutom krävs för att ta igen tidigare eftersatt underhåll ytterligare 50 mkr per år under en tioârsperiod. Vissa särskilda medel för reinvesteringar och underhåll har beslutats under föregående och innevarande budgetår. Kommittén bedömer mot den bakgrunden, att resurser för ytterligare underhåll motsvarande 1 mdkr bör avsättas i samband med bolagiseringen av det fastighetsbestånd som upplåtits åt högskolan. Underhållsåtgärdema är inte hyresgrundande, dvs. skall inte i sig medföra hyreshöjningar. Reinvesteringar, som ofta planeras och genomförs i samband med underhållsarbeten, är däremot hyresgrundande.

5.11 Fastighetsförvaltning för universitet och högskolor sammandrag

- Det har varit en av kommitténs huvuduppgifter att utforma förslag för hur högskolefastighetema skall förvaltas. Inriktningen har varit att förslaget skall harmonisera med statsmakternas övergripande strävanden att effektivisera statsförvaltningen genom övergången till ett system med ramanslag, mål- och resultatstyming samt överföring av lokalñrsörjningsansvaret till myndigheterna. Samtidigt har det varit viktigt att identifiera de särdrag hos universitet och högskolor som har betydelse för hur fastighetsförvaltningen skall organiseras. Kommittén har därvid utgått från de tillkännagivanden som riksdagen gjort på detta område. Förslaget syftar till att hitta former för en professionell fastighetsförvaltning som kan utgöra ett viktigt stöd för en fortsatt utbyggnad och kvalitetshöjning inom den prioriterade sektor som forskningen och den högre utbildningen utgör. Kommittén har analyserat tre tänkbara alternativ för hur fastignoga hetsförvaltningen skulle kunna organiseras. Alternativ 1 innebär att högskolefästighetema i likhet med större delen av Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd ñrs in i en sammanhållen fastighetskoncem. Alternativ 2 innebär att högskolefastighetema läggs i en separat fastighetskoncern. Alternativ 3 innebär att högskolefastigheterna läggs i särskilda resultatenheter under respektive högskolor. Kommittén förordar alternativ Skälen för detta anges i det följande. Samtidigt beskrivs de förändringar som kommer att ske och som på olika sätt har betydelse för lokalförsörjning och fastighetsförvaltning vid högskolorna. Vidare beskrivs de förslag som kommittén lägger fram för att tillgodose riksdagens önskemål.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 89

En genomgripande reform är redan på väg att genomföras till följd av tidigare fattade beslut. Det gäller överföringen lokalförsörjningsav ansvaret till de statliga myndigheterna, däribland universitet och högskolor. Det år befogat att här nämna denna förändring, eftersom den syftar till att komma till rätta med en del ofta påtalade missförhållanden. Högskolomas inflytande över den egna lokalförsörjningen kommer att öka väsentligt. Byggnadsstyrelsens monopol och myndighetsroll försvinner och högskolorna kan själva råda över sin lokalplanering och fritt välja mellan lokalerbjudanden från olika fastighetsägare. I de fall högskolorna uppnår kostnadsbesparingar billigare lokallösningar, genom kan de medel som frigörs användas för angelägen forskning och utbildning. Inslagen av politiskadministrativ styrning med ibland en besvärande tidsutdräkt begränsas väsentligt. Jämfört med tidigare fattade beslut föreslår kommittén vissa uppmjukningar när det gäller högskolornas rätt att sluta hyresavtal. Viktigast av dessa är att regeringens prövning avtalen begränsas till avtal med av en längre löptid än tio år mot hittills gällande sex år.

2.. Riksdagen har uttalat att donationsfastigheter skall förvaltas staten. av Detta är vägledande för kommittén liksom för den utredare som för kommitténs räkning särskilt granskar hithörande frågor och väntas som redovisa sin analys i september. Detaljförslagen bör därför anstå. Kommittén anser att det är angeläget att universitet och högskolor även i framtiden skall kunna ta emot och förfoga över donationer. En angränsande fråga gäller de högskolebyggnader ligger på som områden som disponeras s.k. ändamålsupplåtelse, i första hand genom från kommunerna. Enligt kommitténs uppfattning bör ägandet överföras till fastighetskoncemen. Det krävs dock särskilda överväganden och förhandlingar och i vissa fall kan det därför lämpligt att dessa vara områden övergångsvis kvarstannar i Byggnadsstyrelsen. När det gäller institutionsområdena på Norra Djurgården i Stockholm anser kommittén att de i framtiden bör ägas och förvaltas i samma form som gäller för flertalet av högskolans institutionsbyggnader i övrigt, dvs av fastighetskoncemen.

Ett av de viktigaste särdragen som utmärker ett antal universitet och högskolor är de s.k. campusförhållandena, dvs. strävan att vidmakthålla eller skapa sammanhållna områden. Dessa är betydelsefulla inte bara ñr att bättre kunna utnyttja olika resurser och för att kunna samla forskare

90 Fastighetqfâärvaltrting för universitet SOU 199279

och studerande från olika ämnesområden för ett fruktbärande samarbete utan kan ytterst ses som en viktig aspekt pâ universitetens identitet och ansikte utåt. Kommittén det väsentligt att högskolornas anser vara utbyggnadsbehov prioriteras inom större campusområden och att mark i anslutning till utnyttjade områden finns tillgänglig. Det kommer att föreligga intressegemenskap mellan högskolorna en och fastighetskoncemen i fråga om utbyggnadsreservema. Nästan alla campusområden är upplåtna och planlagda på sådant sätt att inriktningen på högskoleändamålet är väl etablerad. Kommittén förordar att prioriteringen av högskolornas behov att av utveckla campus ges en tydlig markering regering och riksdag i av samband med ombildningen av Byggnadsstyrelsen.

De fastigheter som utnyttjas av SLU kan indelas i tvâ kategorier, dels fastigheter för regelrätt utbildnings- och forskningsverksamhet, dvs. samma typ av fastigheter som utnyttjas av övriga högskolor, dels jordoch skogsbruksfastigheter, där marken nyttjas för olika försöks- eller forskningsåndamål. Kommittén föreslår att den förstnämnda kategorin i likhet med övriga högskolefastigheter förs in i fastighetskoncemen, medan den andra kategorin överförs till SLU. Förutom att detta tillgodoser önskemål inom SLU hör jord- och skogsbruksfastighetema genom sin speciella karaktär inte hemma i fastighetskoncemen.

Liksom all annan verksamhet kräver fastighetsförvaltning kompetens och professionalism. Det krävs kunskaper inom bl.a. ekonomi, juridik, teknik, fmansförvaltning och marknadsföring. Organisationen måste ha kunskap och resurser för att kunna styra och leda ny- och ombyggnadsprojekt inom fastställda kostnads-, tids- och kvalitetsramar. Högskolefastigheter innehåller ofta komplicerade energi- och klimatanläggningar. För att kunna upprätthålla och utveckla professionell fastighetsförvalten ning krävs att organisationen själv fortlöpande kan bedriva en utveckling kring arbetsmetoder, styrsystem, teknik m.m. Härför krävs ett brett underlag med ett stort fastighetsbestånd, så att erfarenhetsâterföringen blir tillförlitlig och kan utgöra bas för förbättrings- och utvecklingsarbete. Men det krävs också att fastighetsförvaltningen organistoriskt får en sådan ställning, att dess krav ett rimligt sätt kan hävdas gentemot andra intressen. En fastighetsförvaltning som inordnas som en stödjande sidoverksamhet i en organisation som har en helt annan huvudverksamhet riskerar att komma på mellanhand. Det finns gott om exempel på detta.

SOU 199279 Fastighetsförvaltning för universitet 91

Konkret innebär det ofta att fastighetsunderhâllet eftersätts för att kortfristigt frigöra pengar för andra ändamål. På längre sikt kan skadeverkningama härav bli stora. För kommittén har detta varit viktiga aspekter i valet mellan olika alternativ för fastighetsförvaltning.

Att kommittén förordar bolagsformen beror på flera omständigheter utöver de som nämnts under punkt 5. Ett skäl är de läsningar det skulle innebära för högskolorna att ta över förvaltningsansvaret för fastigheterna och samtidigt överta motsvarande skulder. Särskilt för vissa nya byggnader är kapitalkostnadema så stora att kassaflödet blir negativt, dvs. hyresintåktema täcker inte drift- och kapitalkostnadema. I rådande samhällsekonomiska läge med kris på fastighetsmarknaden är strävandena hos praktiskt taget alla andra aktörer den motsatta obenägenhet att förvärva och istället en önskan att avyttra fastigheter samt stark en aversion mot skuldsättning. Självfallet skulle också ett Övertagande av förvaltningsansvaret avsevärt minska högskolans handlingsfrihet när det gäller att hyra in lokaler utifrån till goda villkor.

7. I valet mellan de två bolagsalternativen förordar kommittén som nämnts alternativ 1 med en sammanhållen fastighetskoncem. Alternativ 2 innebär att två fastighetskoncemer skapas, för högskolefastigheter en och en för övriga fastigheter. Enligt kommitténs bedömning innebär det senare alternativet nackdelar i form högre totala kostnader, eftersom av ett antal funktioner och befattningar då måste dubbleras. Det blir också svårare att hantera problem med tomma lokaler, eftersom båda koncemema i alternativ 2 sin inriktning och genom marknadsföringskompetens i huvudsak är hänvisade till vissa avgränsade kategorier hyresgäster. Den sammanhållna fastighetskoncernen med av sin bredare täckning och kompetens bör ha lättare att rekrytera hyresgäster och hålla nere vakansema och kan därmed uppnå given en intäktsvolym med lägre hyror än vad fallet är för de båda koncemema i alternativ 2 Bolagsforrnen förutsätter också att kapitalskulden för högskole- -- som fastigheterna motsvarar nära 5 mdkr och totalt uppgår till 14 mdkr placeras på kapitalmarknaden. För att kunna bedriva kostnadseffektiv en kapitalförvaltning krävs en extern värdering rating koncemema. av I alternativ 2 med två separata koncerner skulle dessa riskera att få en sämre rating till följd av högre kostnader och lägre intäkter än den

92 Fastighetsförvaltning för universitet SOU 199279

sammanhållna fastighetskoncemen i alternativ Detta skulle i sin tur leda till högre upplåningskostnader med åtföljande negativa effekter på de båda koncemema i alternativ 2.

Den sammanhållna lastighetskoncemens organisation enligt altemativ l har stor betydelse för hur hyresgästemas kundernas önskemål skall kunna uppfyllas. Farhågor har uttalats för att denna skulle förete bristande lyhördhet genom centralstyming från Stockholm och att hyresgästerna skulle ha att möta flera motparter inom koncernen. För fastighetskoncemens överlevnad på den konkurrensutsatta marknad där den skall verka är det av utslagsgivande betydelse att den så långt som möjligt kan behålla sina hyresgäster och också rekrytera nya. Detta kan bara ske genom stor lyhördhet och kundanpassning i kombination med hög kvalitet på fastighetsförvaltningen, där befogenheter, och ansvar kompetens förs långt ut i organisationen. Kontakten med hyresgästerna kräver hög grad av tillgänglighet, vilket förutsätter både lokal närvaro och en tydlig identitet. Det är kommitténs uppfattning att hyresgästerna i kontakterna med koncernen skall mötas av en stark, lokal motpart och att därvid ekonomisk, juridisk och teknisk förvaltning måste hållas samman. Redan i Byggnadsstyrelsens organisation finns ett antal fastighetsdistrikt som förvaltar enbart högskolefastigheter knutna till något av de större universiteten och högskolorna. Enligt kommitténs uppfattning bör detta kunna ske även inom fastighetskoncemen, varvid fastighetsdistrikten skulle ersättas av dotterbolag eller resultatenheter. Det bör dessutom vara möjligt att genomföra sådana organisatoriska förändringar att ytterligare några fastighetsdistrikt eller deras efterföljare i tastighetskoncersnarare

nen renodlas till att enbart förvalta högskolefastigheter.

SLUs situation är speciell på så sätt att dess verksamhet bedrivs på ett 30-tal orter i landet. Enligt kommitténs uppfattning kan det lämpligt vara att dess fastigheter förvaltas av en enhet- dotterbolag eller resultatenhet inom fastighetskoncemen. SLU får därvid endast en motpart inom koncernen.

Enligt kommitténs uppfattning bör bl.a. följande riktlinjer vara vägledande för fastighetskoncemen

Varje del inom koncernen skall långsiktigt bära sina kostnader och ge en marknadsmässig avkastning. Det innebär bl.a. att hyrorna ñr

SOU 199279 Fastighetvörvaltnirzg för universitet 93

vissa kategorier av fastigheter eller hyresgäster inte skall subventionera hyrorna för andra fastigheter eller hyresgäster. Det bör ligga i statens roll som ägare att på lämpligt sätt säkerställa att denna princip följs. Hyran för placeringsfastigheter skall vara marknadsmässig. - Hyran för ändamålsfastigheter hit hör flertalet högskolefatstigheter - - - skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran skall beräknas på grundval av återanskaffningsvärdet lokalerna av med beaktande av ålder och förslitning samt drift och underhållskostnader. Metoden ger en för såväl hyresvärd hyresgäst rimlig som grund för en långsiktig hyressättning med utgångspunkt i kostnaderna, samtidigt som reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska hyresförändringar vid förnyelse lokalerna undviks. av

10. Kommittén bedömer, mot bakgrund av den genomgång gjorts som av Byggnadsstyrelsen i samarbete med Universitets- och högskoleåmbetet och Svenska akademiska rektorskonferensen för ytterligare - att resurser underhåll inom högskolefastighetema motsvarande 1 mdkr bör avsättas i samband med bildandet av fastighetskoncemen. Härigenom bör det vara möjligt att relativt snabbt lösa problemet med eftersatt underhåll inom högskolefastighetema.

SOU 199279 95

6 Förvaltningen av nationella

kulturinstitutioner

6.1 Riksdagens beslut

m.m.

I prop. 44 redovisade regeringen ett antal riktlinjer för förvaltningen av kulturfastigheter och kulturmiljöer m.m.

För en del särskilt värdefulla objekt där en effektiv förmögenhetsför- valtning inte är det enda kriteriet för förvaltningen tillgodoses de särskilda kulturintressena bäst genom fortsatt myndighetsförvaltning 8. De kungliga slotten och Kungliga Djurgården bör fortsättningsvis förvaltas i myndighetsforrn. Som motiv anförs dels att slotten till övervägande del är att betrakta som kulturminnesmärken av museal karaktär med mycket begränsad alternativanvändning, dels de särskilda förhållanden som reglerar Konungens dispositionsrätter i sammanhanget, dels historiska skäl s. 23. Historiska minnesmärken såsom fästen, monument, statyer och del - en andra historiska byggnader i första hand Vasaborgar bör fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform s. 23. Fastigheter som donerats till staten med villkor att denna inte får avhända sig egendomen skall också fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform s. 24. Detta motiv för myndighetsförvaltning är sålunda inte primärt kulturpolitiskt, men eftersom en del av de fastigheter som berörs Lex. Hallwylska museet, Harpsund och - Ihielska galleriet är kulturfastigheter är det intresse i detta - av sammanhang.

Riksdagen gjorde i anslutning till sitt beslut med anledning av prop. 44 ett par uttalanden som rör det fortsatta arbetet när det gäller myndighetsförvaltning av kulturobjekt och kulturmiljöer 199192FiU8, rskr. 107.

Regeringen bör mycket noga överväga de fastigheter, - om som används ocheller byggts för sådan mycket specialiserad kulturell

96 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner SOU 199279

verksamhet t.ex. Operan, Dramatiska Teatern och de statliga museerna som bedrivs av nationella kulturinstitutioner, skall myndighetsñrvaltas. Starka skäl talar för myndighetsförvaltning.

Övervägandena får betydelse även för hur nybyggda lokaler för

opera-, teater- och museiverksamhet skall förvaltas 3 och 13. Det synsätt som numera präglar kulturmiljövården dvs. där bevarandeintresset knyts till samlade miljöer bör påverka urvalet av myndighetsförvaltade fastigheter. I första hand innebär detta att miljöer som slottsegendomar med tillhörande kronomarker skall hållas samman och bevaras såsom nationellt kulturarv 14 och 28.

I prop. 134 har regeringen sammanfattat utgångspunktema för de kulturpolitiska hänsynen i fyra satser 30

Egendomar som representerar viktiga delar av det nationella kulturarvet skall hållas samman och kvarstå i statens ägo. Egendomar som kan betecknas som kulturreservat och som därför är olämpliga för förvaltning i bolagsform kvarstår i statens ägo. Beslut om byggnadsminnesskydd fattas beträffande de byggnader i - Domänverkets förvaltning som är kvalificerade för detta. Ett avtal om allmän hänsyn till kulturvärdena i bolagets ägoinnehav skrivs in i avtalet mellan staten och bolaget.

Slutligen har riksdagen vid behandlingen av 1992 års budgetproposition tagit upp frågan om en nationell stiftelse för kulturmiljöförvaltning 199192KrU18, rskr. 204. Utskottet ville förorda att frågan om en stiftelse snarast blir föremål för överväganden, varvid hänsyn självfallet måste tas till innehållet i de beslut som kan komma att fattas om den statliga fastighetsförvaltningen s. 22.

6.2 Lokalbeståndets

omfattning

6.2.1 Byggnadsstyrelsen

Fastighetsbeståndet omfattar de kungliga slotten, marken på Kungliga Djurgården inklusive området belägna museibyggnader m.m. Vidare omfattar det ett antal kulturmonument som Vasaslotten, fästen och skansar som Byggnadsstyrelsen förvaltar, statyer samt ett antal byggnader där det finns ett så starkt samband mellan verksamhet och lokal, att det

SOU 199279 Förvaltningen nationella kulturinstitutioner 97 av

finns ett specifikt och berättigat intresse från statsmakternas sida att kontrollera sambandet mellan verksamhet och byggnad. Det gäller t.ex. Operan och Dramatiska teatern, han specialiserade museibyggnader, vissa äldre universitetsbyggnader, många landshövdingeresidens samt en del övriga äldre förvaltningsbyggnader, bl.a. delar det fastighetsav bestånd som disponeras av regeringskansliet. Vidare omfattar det vissa unika sammanhållna miljöer, t.ex. Riddarholmen och Skepps- och Kastellholmama samt en del donationer.

6.2.2 Försvaret

Fastighetsbeståndet omfattar statliga byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning. Som exempel kan nämnas Carlstens, Varbergs och Vaxholms fástningar. Totalt berörs ett 30-tal byggnader.

6.2. 3 Domänverket

Fastighetsbeståndet omfattar i enlighet med regeringens förslag i prop. 134 kronoparker, kronoegendomar, kulturmonument Biskops-Amö, som Björkö kulturreservat samt ett antal kungsgårdar.

6.3 Nuvarande regler för

skydd av kulturmiljöer

6.3.1 Statliga fastigheter

Bestämmelser om den mest värdefulla bebyggelsen i statens ägo finns meddelade i förordningen 1988 1229 statliga byggnadsminnen om m.m. Regeringen fattar på Riksantikvarieämbetets RAÄ framställning beslut om vilka statliga byggnader skall statliga byggnadsminnen. som vara Kvalifikationsgrunden är att byggnaden skall synnerligen märklig vara eller ingå i ett synnerligen märkligt bebyggelseområde. Till beslutet fogas skyddsföreskrifter på vilket sätt byggsom anger naden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. RAÄ utformar skyddsföreskriftema i samråd med den förvaltande myndigheten. Föreskrifterna syftar till att byggnaden inte skall ändras på ett sätt som gör att dess kulturhistoriska värde minskar och de kan därför vara mer eller mindre detaljerade beroende på byggnadens art. Grunden för ett bevarande av en byggnad är att den har funktionell en användning. Skyddsföreskriftema utformas sålunda med hänsyn tagen till

98 Förvaltningen av nationella kulturirzstitutioner SOU 19927

nyttjandet. Det ligger därför i sakens natur att diskussioner föreskrifom ternas innebörd främst brukar uppstå i samband med funktionsomvandlingar eller i samband med krav på mer omfattande ombyggnader.

6.3.2 Kommunala och privata fastigheter

Om statens byggnadsminne övergår till en annan ägare övergår de automatiskt till att bli ett byggnadsminne enligt lagen 1988950 om kulturminnen m.m. Därmed träder länsstyrelsen in i regeringens och RAÄs roller när det gäller tillstånd till ändringar byggnaden i att ge av strid mot föreskrifterna. Sådana tillstånd får lämnas det finns om särskilda skål t.ex. om det är nödvändigt för att säkra byggnadens användning och de får förenas med skäliga villkor om hur ändringen skall utföras. Löpande underhåll och smärre ombyggnader som inte berörs av skyddsföreskrifterna omfattas inte av länsstyrelsens prövning. Den som ändrar ett byggnadsminne i strid mot skyddsföreskriftema kan dömas till böter samt åläggas att återställa byggnadens skick. När länsstyrelsen fattar beslut om byggnadsminnesförklaring kan fastighetsägaren begära ersättning staten för den inskränkning i förav fogandet som uppstår. Ersättningsreglema är i princip desamma som gäller för motsvarande skydd enligt PBL. Att beslut statliga byggom nadsminnen skall fattas före en bolagisering är sålunda nödvändigt bl.a. för att staten inte skall riskera att hamna i ersättningsdiskussioner med fastighetskoncemen. RAÄ förfogar över anslag, f.n. 50 mkr, för bidrag till vård ca av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Medlen används företrädesvis för bidrag till ägare av byggnadsminnen. Den nya fastighetskoncernens fastigheter kan alltså i princip komma ifråga för stöd från RAÄ.

6.4 Principer för bolagisering respektive fortsatt statlig förvaltning av kulturmiljöer

6.4.1 Byggnadsminnesskydd för bolagsfastigheterna

Den största delen av de särskilt värdefulla fastigheterna som förvaltas av Byggnadsstyrelsen och försvaret och som bolagiseras bör kunna skyddas på ett tillfredsställande sätt genom att de förklaras för byggnadsminnen. Sådant skydd bör därför åsättas de kvalificerade objekten före

SOU 199279 Förvaltningen nationella kulturinstitutioner 99 av

bolagiseringen. Det finns f.n. 130 statliga byggnadsminnen i beståndet. Därutöver finns det 70-talet objekt där det är rimligt att pröva de är om kvalificerade förskyddet. Ett antal de blivande byggnadsminnena av kommer dock att myndighetsförvaltas och sålunda inte överföras till bolaget.

6.4.2 Allmän hänsynsregel

Såväl i fråga om Domänverkets bolagisering i fråga Vattenfall som om har regeringen beslutat att särskild hänsynsbestämmelse till kulturen värdena skall skrivas in i avtalet mellan staten och bolaget. Detta motiveras med att bolagen får ansvaret för kulturegendomar mycket av särpräglad natur. En sådan hänsynsklausul är motiverad också beträffande fastighetskoncemen. Den innebär att koncernen inom för sitt - ramen företagsekonomiska skall utforma sin förvaltning med hänsyn ansvar till kulturegendomarnas särskilda karaktär. Detta får bl.a. viss betydelse för koncernens förvaltning av den större mängden kulturhistoriska objekt

som representerar betydande vården utan kvalificerade för att vara byggnadsminnesskydd. Principen om byggnadsminnesskydd och avtal hänsyn torde inneom bära att huvuddelen de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna kan av överföras till koncernen.

6.4.3 Myndighetsförvaltning det nationella

av arvet

Det framgår statsmaktemas riktlinjer det uttryckts i 44 och av som prop. 134 med tillhörande riksdagsbeslut att det bör vägas in i valet framtida av ägarform om en fastighet kan utgöra del det nationella anses en av arvet. Sammanfattningsvis kan till nationalarvet i första hand räknas sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, dvs. de kungliga slotten, rikets fästningar och de symbolbärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärdomssätena. Till nationalarvet kan också räknas byggnader och egendomar sedan som urminnes tid har tillhört kronan, såsom kungsgårds- eller klosteregendom. Det kan emellertid vara svårt att entydigt avgränsa den lastighetsgrupp som faller under definitionen. Det visar sig också tillämpning att en av ett antal mer operativa principer och praktiska resonemang medför att de fastigheter som sannolikt de flesta skulle vilja inrymma i nationalarvet

100 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner SOU 19927

därvid ändå får sin behandling. I det följande urskiljs därför inga fastigheter för fortsatt myndighetsförvaltning enbart genom en hänvisning till nationalarvsaspekten. Den uttrycker emellertid ett grundläggande synsätt som påverkat utformningen och tillämpningen av de urvalskriterier som uppställts.

6.4.4 Myndighetsförvaltning av kungliga slott och sammanhållna slottsmiljöer

Att de kungliga slotten skall behållas i myndighetsförvaltning har utsagts av statsmakterna. Nära förbunden med den principen är idén att de miljöer som består av slott med tillhörande produktionsmarker skall bevaras sammanhållna. Detta har bäring särskilt på de fastigheter där Byggnadsstyrelsen och Domänverket hittills har delat på förvaltningen. Huvuddelen av de miljöer som här är aktuella faller under myndighetsförvaltningen redan genom att vara kungliga slott. Det bör dock anmärkas att ambitionen att hålla samman ett slott med produktionsmarkerna inte låter sig förenas särskilt väl med bolagskonstruktionen. Det måste vara ett långsiktigt utvecklingsincitament för ett marknadsmässigt skött bolag att försöka göra sig av med den ekonomiska belastning som slottet utgör, men behålla de produktiva tillgångarna. Under principen om bibehållen och samlad slottsförvaltning faller således de kungliga slotten med tillhörande byggnader och kronoparker samt en del övriga slott som för närvarande förvaltas av Byggnadsstyrel-

sen och Fortifikationsförvaltningen se bilaga 3.

6.4.5 Kungliga Djurgårdens förvaltning

Marken på Kungliga Djurgården utgör statens egendom. Konungen har för evärderlig tid enskild dispositionsrätt till marken. Att Djurgården av bl.a. historiska skål även framgent skall förvaltas i myndighetsform framgår redan av riksdagens beslut över prop. 44. Som dispositionsrätten har tillämpats innebär den att Konungen har avstått från rätten dels till förmån för olika juridiska och fysiska personer, dels till olika ändamål. Vid ändamålets eventuella upphörande har Konungen återinträtt i dispositionsrätten. Av ändamålsupplåtelsema intar de som gjorts på Norra Djurgården för universitets- och högskoleändamål en särställning. Efter den upplåtelse som gjordes för universitetet i Frescati år 1964 uttalade sålunda riksdagen

SOU 199279 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner 101

att inga nya markupplåtelser därutöver borde ske prop. 1964183, SUl95, rskr. 380. Norra Djurgården präglas i dag av dels utbildnings- och högskolekomplexen, dels den kvarvarande karaktären av strövornråden. Det ter sig från såväl utbildnings- som kulturpolitiska synpunkter angeläget att dessa huvudkarakteristika konfirmeras i valet framtida förvaltningsformer av för området. Det bör sålunda i anslutning till det pågående utredningsarbetet kring bl.a. den framtida markanvändningen området kring av Brunnsviken m.m. slås fast att upplåtelser på Norra Djurgården bör nya komma ifråga endast ñr institutionskomplexens behov och utveckling. Upplåtelser som står i konflikt med bevarandet av områdets kulturvärden bör inte kunna göras. Eftersom institutionskomplexet mot den huvudsakliga användsvarar ningen av områdets västra del är det rimligt att förvaltningen av fastigheterna inom KTH-ornrådet, huvudsakligen Albano, Kräftriket, Frecati Hage och Frescati, följer den ägo- och förvaltningsforrn som väljs för huvuddelen av landets högskolefastigheter i övrigt. Som framgått av redovisningen under kapitel 5 förordar kommittén att dessa fastigheter i huvudsak förs över till fastighetskoncemen och ägs denna. av

Övriga delar statens marker och byggnader på Norra Djurgården

av samt Södra Djurgården bör dock under alla omständigheter förvaltas i

myndighetsfonn se bilaga 3.

6.4.6 Myndighetsförvaltning kulturmonument

av Det är enklast att tillämpa den princip i riktlinjerna, att som anger fastigheter som helt eller huvudsakligen är att betrakta som mera renodlade kulturhistoriska monument eller reservat bör förvaltas i myndighetsform. Med ett monument kan sålunda i detta sammanhang förstås relikta fastigheter, dvs. sådana som har sin karaktär given från en annan tid än vår egen men som numera inte kan användas i sin ursprungliga funktion. Samtidigt medför bevarandeintresset sådana restriktioner för alternativ användning av fastigheten att den varken på kort eller lång sikt kan fungera i ett kommersiellt eller marknadsmässigt sammanhang. Det senare konstaterandet definierar gränslinjen gentemot de fastigheter som med byggnadsminnesskydd väl kan förvaltas i bolagsform. De fastigheter som faller in under principen kulturmonument är om bl.a. byggnadsverk som i sig själva är museer, Vasaslotten, de fästen och skansar som Byggnadsstyrelsen och Fortifikationsförvaltningen förvaltar,

statyer och motsvarande byggnadsverk se bilaga 3.

102 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner SOU 199279

6.4.7 Statssymboler och statens kulturpolitiska

beslutskompetens

Riksdagens uttalanden om bl.a. myndighetsförvaltning av vissa centrala kulturinstitutioner förutsätter en diskussion om hur besluten om användningen av vissa byggnadsverk skall fattas. En av utgångspunkterna för bolagiseringen av Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd är sålunda att myndigheterna självständigt söker sig till den fastighet som de bedömer bäst svarar mot verksamhetens behov. Relationen mellan hyresvärd hyresgäst blir med nödvändighet en annan i fråga om verksamheter med mera specifika lokalkrav. Detta är särskilt tydligt beträffande sådana nationella kulturinstitutioner som Operan, Dramatiska teatern och Nationalmuseum. Dessa byggnader har uppförts, lokaliserats och utformats inte bara för att vara funktionella i förhållande till respektive verksamhet, utan också för att manifestera statens nationella kulturpolitik som sådan, ge karaktär åt huvudstaden och uttrycka de representativa verksamheter som de rymmer. Operan, Dramatiska teatern och Nationalmuseum är därför tre exempel fastigheter där frågan om sambandet mellan verksamhet, fastighet och lokaler måste anses ligga inom ramen för statens kulturpolitiska kompetens. Alldeles oavsett om det kan tänkas finnas lämpliga alternativa lokaler för dessa institutioner är det inte kulturpolitiskt möjligt att delegera frågan om verksamhetens lokalisering till respektive styrelse. Förutom för de angivna exemplen föreligger ett sådant intresse beträffande de museibyggnader som är hårt specialiserade efter sin verksamhet eller som har en arkitektur som är specialutformad med tanke på verksamheten. Även de byggnader utgör kärnorna i universiteten som i Uppsala och Lund bör myndighetsförvaltas med tanke på universitetens historiska roller. Likaså bör de flesta landshövdingeresidensen även i fortsättningen ägas av staten. Dessa byggnader är i mycket hög grad utformade i avsikt att ge statens representation i länen en passande inramning. Residensens fortsatta användning för sitt ändamål bör anses vara en angelägenhet som går utöver överväganden hyresvärd hyresgäst. Det kan därutöver noteras att ett antal landshövdingehus bör behållas statsägda redan då de är inrymda i Vasaslott. Exempel fastigheter som faller under principen om statens kulturpolitiska beslutskompetens finns i bilaga 3.

SOU 199279 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner 103 g Samma samband mellan verksamhet, fastighet och lokaler gäller även beträffande vissa ñrvaltningsbyggnader, främst en del dornstolsbyggnader samt delar av det fastighetsbestånd som regeringskansliet disponerar. För regeringsbyggnadema tillkommer förutom de kulturpolitiska aspekterna också säkerhetsskäl som motiverar fortsatt statligt ägande. De aktuella fastigheterna framgår av bilaga 3. Det ligger i linje med den uppställda principen att myndighetsförvaltningen ñr en del av de nu behandlade byggnaderna bör kunna omprövas om och när statsmakterna t.ex. beslutar att den aktuella verksamheten skall inrymmas i andra lokaler. En del fastigheter som kulturinstitutionema disponerar och som ägs av staten kan inte anses vara nationella kulturinstitutioner i bemärkelsen att de även fortsättningsvis skall ägas av staten. Som exempel kan nämnas scenverkstådema och kulissmagasinen i Hägemäs för Operan och Dramatiska teatern. En överföring av fastigheterna till fastighetskoncernen bör ske för dessa och andra liknande fastigheter. Av samma skäl är det inte självklart att alla fastigheter som nybyggs för kulturinstitutionerna i fortsättningen skall ägas staten. av

6.4.8 Myndighetsförvaltning vissa speciella miljöer

av Riddarholmen Miljön på Riddarholmen är unik. Franciskanerklostret med kyrkan, sedermera kungamaktens begravningskyrka, anlades vid 1200-talets slut. Den indrogs till kronan efter reformationen och beñstes. När Stockholm

såsom centrum i Östersjöväldet växte under 1600-talet bebyggdes holmen

med offentliga byggnader och adelspalats. Från 1700-talet tog den offentliga förvaltningskaraktären slutligt överhanden. På 1800-talet byggdes t.ex. husen söder om kyrkan om för tvåkammarriksdagen. Idag år holmen helt upplåten till ämbetsverk och domstolar. Den ägs med undantag för en fastighet f.d. Norstedts tryckeri helt av staten. Riddarholmen domineras sålunda ett antal historiska byggnadsverk av och minnesmärken. Den är mycket nära förbunden med den svenska statens historia och utveckling. Dess karaktär bevaras genom bebyggelsens nuvarande användning som förvaltningslokaler. Om man så vill kan man kalla holmen för ett kulturreservat som bevaras genom att det utnyttjas ñr förvaltningsändamål. Riddarholmskyrkan är givetvis att betrakta som en reservatsbyggnad i sig. Riddarholmen representerar tveklöst en viktig del av det nationella arvet. Såväl principen om kulturreservat som den om statens kultur-

104 Förvaltningen av nationella kulturinstitutioner SOU 199279

politiska beslutskompetens har relevans för valet av framtida ägarform. Riddarholmen bör därför förvaltas i myndighetsform.

Skeppsholmen med Kastellholmen Där den statliga förvaltningstraditionen präglat Riddarholmen har Skeppsholmen med Kastellholmen på motsvarande sätt präglats av den historiska flottverksamheten på ett sätt som gör Skeppsholmen till ett viktigt minnesmärke. Inom området finns ett 60-tal byggnader. Den marina verksamheten har nu ersatts av statliga kultur- och utbildningsverksamheter på ett sätt som gör att holmen fått en ny men fortfarande mycket sammanhållen användning med ett bra utnyttjande av marinminnena. Därmed synes principen om den statliga kulturpolitiska beslutskompetensen vara i hög grad tillämplig. Om ytterligare en ny typ av verksamhet skall introduceras på holmen och därigenom ändra dess karaktär bör detta således ske som en följd av kulturpolitiska över- väganden. Det kan för övrigt noteras att tomten ñr den planerade nybyggnaden ñr moderna museet återfinns på Skeppsholmen.

6.4.9 Donationer

Som framgått av den tidigare redovisningen har statsmakterna beslutat att donationsfastigheter skall förvaltas av staten. Under Byggnadsstyrelsens förvaltning finns ett antal donationslästigheter som representerar värdefulla kulturvärden. I flera fall är en eller flera av de föreslagna principerna för myndighetsförvaltning tillämpliga men den framtida förvaltningsformen ñljer sålunda redan av donationsegenskapen. Föreslagna fastigheter för myndighetsñrvaltning framgår av bilaga

6.4.1O Sammanfattning avseende myndighetsförvaltning

Resultatet av analysen av vilka fastigheter eller byggnadsverk som av kulturpolitiska skäl och med hänvisning till det nationella bör arvet bibehållas i statens ägo har visat att dessa tämligen väl kan samlas i ett antal strukturer eller grupper. Det finns också ett antal rumsligt sammanhållna miljöer som det är lämpligt att förvalta i ett sammanhang. Bland dessa strukturer och miljöer kan särskilt nämnas

Statens slott - Äldre befästningsverk -

SOU 199279 Förvaltningen nationella kulturinstitutioner 105 av

Byggnader som är rena minnesmärken - Huvuddelen av de centrala museerna - Landshövdingeresidensen - Regeringsbyggnadema - Kungliga Djurgården - Riddarholmen - Skeppsholmen med Kastellholmen - Kämoma i Uppsala och Lunds universitetsrniljöer -

6.5 Övrigt

Inom såväl Domänverkets som försvarets fastighetsbestånd finns ett antal fastigheter som kan klassificeras på sätt redovisats samma som ovan. Som framgår av den redovisningen och kapitel 4 innebär statsmaktemas ställningstagande till förändrad lokalförsörjning och fastighetsförvalten ning inom försvaret prop. l99192102, FöU12, rskr. 337 och bolagiseringen av Domånverket bl.a. att ett antal kulturfastigheter och kulturmiljöer inom försvaret och Domänverket skall myndighetsförvaltas och därvid föras över till den nybildade fastighetsförvaltningsmyndigheten. De viktigaste fastigheterna från försvaret redovisas också i bilaga Enligt ett överlåtelseavtal som träffats mellan staten och Domän Aktiebolag skall bolaget ha statens uppdrag, under övergångsperiod en om fyra år eller den kortare tid som parterna kan komma överens om, att handha den faktiska förvaltningen och skötseln fastigheter och av områden av fastigheter kvarblivit i statens ägo efter bolagiseringen som Domänverket. Domånverket och RAÄ har den 25 juni 1992 fått av regeringens uppdrag att utreda förslag åtgärder och förvaltning om av Domänverkets kulturegendomar. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den l november 1992.

SOU 199279 107

7 Fastighetsförvaltningsmyndigheten,

Statens fastighetsverk

1 Riksdagens beslut

Riksdagen har vid behandlingen av prop. 44 godkänt att statlig en ny myndighet för fastighetsförvaltning inrättas. Riksdagen har vidare beslutat att den del av det statliga fastighetsbestândet hittills förvaltats som av främst Byggnadsstyrelsen, Domänverket och Fortifikationsförvaltningen och som inte lämpar sig för förvaltning i bolagsform skall föras över för samordnad förvaltning i den fastighetsförvaltande myndigheten. Detta nya gäller framför allt svenska staten ägda fastigheter i utlandet, de kungav liga slotten, Dj urgårdsmarken, nationella kulturrnonument, donationer och vissa markomrâden väster odlingsgränsen i Sverige de om norra samt s.k. kronoholmama.

7.2 Statens

fastighetsverks uppgifter och

verksamhet

Den nya myndigheten, som i fortsättningen benämns Statens fastighetsverk SFV, föreslås tre huvudsakliga verksamhetsområden

förvaltning av statens utrikesfastigheter, förvaltning de kungliga slotten och kulturfastigheter, - av m.m. samt förvaltning av statens markonxråden. -

I enlighet med riksdagens beslut övertar SFV förvaltningen de av statliga utrikesfastighetema. Myndigheten skall också efter uppdrag av Utrikesdepartementet som fr.0.m. den 1 juli 1992 har lokalförsöij- ningsansvaret för utrikesförvaltningen utföra de tjänster i övrigt - som krävs för att förse den svenska utrikesförvaltningen med lokaler.

108 Fastighetsförvaltningsmyndigheten... SOU 19927

I SFVs förvaltning föreslås sammanfört ett omfattande bestånd kulturhistoriskt mycket värdefulla byggnadsverk i flera fall med tillhörande markarealer för vilka förvaltningen tidigare varit delad mellan i första hand Byggnadsstyrelsen, Fortiñkationsförvaltningen och Domänverket. Därmed skapas en samlad förvaltning av kulturlastigheter inte tidigare haft någon motsvarighet. i landet som SFV kommer dessutom att förvalta fastigheter för flera av landets centrala kulturinstitutioner Operan, Dramatiska Teatern och flertalet större centrala vilkas institutionsbyggnader behålls i statlig ägo museer bl.a. med tanke på de verksamheter de inrymmer. Denna proñlering innebär att SFV kommer att få en kulturpolitisk roll, både förvaltare landets största bestånd av kulturhistoriskt som av värdefulla byggnader och markområden och hyresvärd åt nationella som kulturinstitutioner. Vid sidan kulturfastighetema, föreslås SFV också förvalta regeringsav byggnaderna med de speciella villkor, bl.a. säkerhetsmässiga, som gäller för dessa. Därtill kommer del av de egendomar som tillförts staten en genom donationer. Det tredje huvudområdet utgörs markförvaltning. Här ingår som av redan nämnts den mark hör till de slottsegendomar som SFV som föreslås förvalta också de s.k. kronoholmama och områdena ovanför men odlingsgränsen i Västerbotten och Norrbotten samt renbeteslanden i Jämtlands län. En betydande del dessa markområden utgör miljöer av av stort intresse för kultur- eller naturvärden. Kommittén att huvudinriktningen för SFVs fastighetsförvaltning, anser såsom den här har sammanfattats, bör avspeglas i myndighetens instruktion. Fastigheterna måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att detta skall möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader vara inklusive reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av inäkter. Dessa intäkter motsvarar vanligtvis kostnaderna hos de lokalbrukande myndigheterna hyresgästerna. Uppgifterna bör utföras ett sätt som ger ett rimligt ekonomiskt utbyte fastighetskapitalet med hänsyn tagen till de av begränsningar i nyttjandemöjligheterna finns för delar av beståndet. som Förvaltningen bör kännetecknas professionalism och god hushållning av med statens medel. En effektiv och ekonomiskt rationell fastighetsförvaltning står således inte i till t.ex. det kulturpolitiska läggs på myndigmotsats ansvar som heten. Tvärtom måste myndigheten utveckla hög grad fastighetsen av ekonomisk effektivitet för att kunna ta detta ansvar.

SOU 199279 F astighetsjförvaltningsmyndigheten. 10 . .

Det fastighetsbestånd som kommittén föreslår skall förvaltas SFV av kommer att vara av mycket varierande karaktär. Merparten är sådant av slag att lokalerna kan hyras ut och beräknas kunna avkastning. Andra ge delar saknar egentlig brukare och kommer därmed inte att ge några intäkter. Som placeringsobjekt år dessa rena underskottsfastigheter, men staten förvaltar dem som en del av kulturarvet och avyttring är inte aktuell. Eftersom en rättvisande bild mark- och lokalkostnader i av statsbudgeten skall eftersträvas, är det viktigt att kostnaderna för drift och underhåll även av dessa objekt tydliggörs i statsbudgeten. SFVs resultatbudget redovisas därför i två kategorier, långsiktiga underskottsfastigheter och fastigheter som ger intäkter. Samma förhållanden gäller för SFVs framtida förvaltning av mark. Myndigheterna kommer i fortsättningen att själva för sin svara lokalförsöijning. Det innebär att de myndigheter, undantaget ett fåtal kulturinstitutioner som berörts i kapitel som idag har sina lokaler i det av SFV förvaltade fastighetsbeståndet kan säga sina kontrakt och upp flytta till andra lokaler. Detta får till följd att SFV på samma sätt som fastighetskoncemen aktivt måste verka för att lokalerna år uthyrda. SFVs verksamhet kommer huvudsakligen att finansieras med hyresintäkter. Hyressättningen på statliga lokaler skall ske på affärsmässiga grunder. För att kunna möta hyresgästemas krav och för att i vissa fall kunna utöka och förädla fastighetsbeståndet kommer SFV att behöva göra investeringar av varierande storlek. Investeringarna bör finansieras genom lån i Riksgäldskontoret som statsmakterna medger. Beslut om investeringar fattas av regeringen inom rullande planeringsram. SFV en bör ges möjlighet att självt fatta beslut om investeringar till gräns upp en av 10 mkr.

7.2.1 Fastigheter för utrikesförvaltningen

Förvaltningen av utrikesfastigheter omfattar i huvudsak de lokaler som erfordras för den svenska utrikesrepresentationen. Denna består de av lönade utlandsmyndigheter inom Utrikesdepartementets verksamhetsområde som omfattar beskickningar, delegationer vid mellanfolkliga organisationer och lönade konsulat. Till utrikesförvaltningen räknas även statsägda fastigheter utomlands som upplåts åt SIDA, Exportrådet, ett fåtal kulturella institutioner m.fl.

1 10 Fastighetsfärvaltningsmyndigheten. SOU 199279 . .

Utrikesdepartementet är central myndighet för utlandsmyndigheterna vilka är representerade på ca 120 orter över hela världen. Byggnadsstyrelsen har sedan år 1950 svarat för utrikesrepresentationens lokal- och bostadsfrågor. Av det totala disponerade beståndet drygt 300 000 m2 om utgör det statligt ägda knappt hälften. Antalet chefsbostäder uppgår till

117 st. och övriga bostäder för utsänd personal till 664 st. Övriga

utlandsobj ekt uppgår till 163 st. Utrikesförvaltningens totala hyreskostnad för budgetåret 199293 uppgår till ca 400 mkr. Regeringen föreslog i 1991 års budgetproposition att en treårig försöksverksamhet skulle inledas fr.o.m. budgetåret 199293 i syfte att åstadkomma en effektivare och mer flexibel resursanvändning inom utrikesförvaltningen prop. 199091100, bil. 5. Försöksverksamheten innebär att UD ges kostnadsansvaret för resurser för såväl verksamhet som lokaler kanslier och chefsbostäder. Detta innebar att Byggnadsstyrelsens monopol som lokalhållare, i likhet med vad som gäller för inrikes fastigheter, upphörde och att UD fr.o.m. den l juli 1992 är lokalhållare för utrikesrespresentationen i fråga om kanslier och chefsbostäder. Kontraktsansvaret för de förhyrda kansliema och chefsbostädema har därmed övergått från Byggnadsstyrelsen till UD. De upplåtelseavtal som upprättats mellan Byggnadsstyrelsen och UD vad gäller lokaler i av staten ägda fastigheter bör överföras från Byggnadsstyrelsen till SFV. UD har därmed övertagit det fulla programansvaret för kansliet och chefsbostäder. UD skall däremot inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som fastighetsägare. Kommittén har erfarit att avsikten är att fr.o.m. budgetåret 199394 utvidga försöksverksamheten till att även omfatta utrikesrepresentationens personalbostäder. Därmed skulle departementet kunna ges en totalram inkluderar alla kostnader för verksamheten inom vilken som departementet fritt kan prioritera mellan olika resursslag. Når förändringen genomförs blir UD lokalhållare för den egna verksamheten fullt ut.

Uppgifier som föreslås för Statens fastighetsverk Det förändrade huvudmannaskapet för utrikesförvaltningens lokalñrsörjning medförde att Byggnadsstyrelsens utrikesverksamhet fr.o.m. den 1 juli 1992 fick delvis ändrad roll. Den huvuduppgiften, som fr.o en nya den 1 januari 1993 enligt riksdagens beslut övertas av SFV, blir att m.

förvalta det av staten ägda lastighetsbeståndet utomlands. Övriga tjänster

SOU 199279 Fastighetvörvaltningsmyndigheten... lll

som ligger inom ramen för lokalförsörjningsansvaret kommer till skillnad mot tidigare att utföras efter uppdrag av UD.

Fastighetsförvaltning Denna verksamhet omfattar förvaltning av det av staten ägda fastighetsbeståndet i utlandet totalt omfattar 139 000 m2. som ca Fastighetsförvaltningen omfattar drift, underhåll, och tillbyggnad omav befintligt bestånd samt nyproduktion. Sedan några år tillbaka har inriktningen varit att öka andelen statsägda fastigheter, då detta på lång sikt ansetts vara ekonomiskt fördelaktigt för staten. Investeringarna har därför varit av stor omfattning och att genom marknadshyroma därmed inte ger full kostnadstäckning de första åren kommer verksamheten under en tid att ge ett sämre resultat än normalt. Med anledning av de stora politiska förändringar pågår i som omvärlden har Sverige nyligen öppnat och kan förväntas etablera diplomatiska förbindelser med ett flertal länder. Detta kommer att nya ställa krav på ytterligare beskickningslokaler. I de fall lokalfrågan inte kan eller bör lösas genom förhyrningar kommer det att medföra ytterligare investeringar köp eller nybyggnader. genom

Uppdragsverksamhet

Den andra verksamhetsgrenen för lästighetsverkets utrikesavdelning föreslås bli uppdragsverksamhet med huvudsaklig inriktning mot UD men även mot övriga myndigheter inom utrikesförvaltningen. Den avdelning som föreslås bli Överförd från Byggnadsstyrelsen till SFV har lång erfarenhet från och god kärmedom om den utländska fastighetsmarknaden, främst på de orter där den svenska utrikesförvaltningen är representerad. Avdelningen har vidare ett väl utbyggt kontaktnät inom byggnads- och fâstighetsbranschen i flertalet länder samt ingående kännedom om UD-verksamhetens art och lokalbehov. SFV kommer därför på uppdragsbasis att kunna erbjuda UD m.fl. lokaliseringsutredningar, alternativa förslag till lösningar i lokal- och bostadsfrågor, programförslag till ny- och ombyggnadsprojekt, marknadsstudier, utredningar om inhyrning, anskaffning, iordningställande, drift, underhåll och avveckling av hyrvesobjekt, hyreskostnadsberäkningar och förslag till långtidsplaner för UDs lokalförsörjning. UD disponerar ett inredningsanslag för inredning av främst kansli- och representationslokaler. Kommittén räknar med att SFV i fortsättningen

112 Fastighetsfärvaltningsmyndigheten... SOU 199279

skall kunna erbjuda UD tjänster avseende projektering, produktion och förvaltning i denna verksamhet. Uppdragsverksamheten i sin helhet

kräver ortskärmedom, förvaltningskunskap, utredningserfarenhet, projek-

terings- och projektledningskunnande m.m. Denna del utrikesavdelningens verksamhet överensstämmer i många av delar med den inom Sverige kommer att bedrivas stabs- och som av servicemyndigheten. I likhet med vad gäller inom Byggnadsstyrelsen som idag har kommittén emellertid inte funnit skål att dela upp utrikesregionens verksamhet på de två nya myndigheterna. Verksamhetens stora geografiska spridning i förhållande till dess volym gör att samma ofta måste fylla flera funktioner. En strikt uppdelning av personer utrikesverksamheten på sätt skett med verksamheten inom samma som Sverige skulle leda till ineffektivt utnyttjande av resurserna och ökad administration.

7.2.2 Förvaltning av kulturfastigheter m.m.

Resultatet analysen vilka fastigheter eller byggnadsverk som av av av kulturpolitiska skäl och med hänvisning till det nationella bör arvet behållas i statens ägo, har ingående redovisats i kapitel 6. I nedanstående tabell redovisas omfattningen huvuddelen av detta fastighetsbestând. av

Slott- och kulturfastigheter Areasammanställning

Skepps-0. Kärnorna i Uppsala och Lunds universitetsmiljöer 27 621 41 740 Summa 805 205 1 105 486 Utöver det i tabellen redovisade fastighetsbeståndet föreslås SFV ocksåfå förvalta ett antal äldre befistningsverk och monument samt Kungl. Djurgården.

SOU 199279 Fastighetyörvaltningsmyndigheten... 113

SFV föreslås få ñrvaltningsansvaret för ett omfattande bestånd av kulturhistoriskt mycket värdefulla byggnader. Detta ställer särskilda krav på SFV som fastighetsñrvaltare. Byggnaderna måste sålunda ñrvaltas, vårdas och underhållas på ett sätt som gör att de bevaras såsom uttryck ñr gångna tiders byggnadskonst, både upplevelsemåssigt och materialtekniskt. Det innebär att SFV i sin förvaltningsorganisation måste ha kunnande om äldre tiders hantverk, sätt att bygga och genomföra ett fortlöpande underhåll samt förmåga att tillämpa dessa kunskaper på byggnaderna. Motsvarande krav gäller de markområden med kultur- och naturvärden SFV föreslås som ansvara för. Det är viktigt att det kunnande och de erfarenheter finns hos de som nuvarande förvaltama tas till vara. SFVs förvaltning av byggnadsminnen kommer att stå under tillsyn av Riksantikvarieämbetet. Samtidigt kommer SFV att få möjligheter att utveckla ett praktiskt förvaltningskurmande i fråga byggnads- och om markvård som det år angeläget att sprida till en bredare krets av förvaltare. Det år därför viktigt att SFV och Riksantikvarieämbetet kan bedriva en fruktbar samverkan inom det intresseområdet. gemensamma

Byggnadsvård vid de kungliga slotten m.m. I budgetpropositionen 1990 anmälde regeringen att den med början budgetåret 199091 bemyndigade Byggnadsstyrelsen att under en tioårsperiod ta i anspråk 140 mkr för upprustning av de kungliga slotten. Arbetena har igångsatts och sker i stor omfattning inom ramen för en s.k. bygghytta. Avsikten med bygghyttan år, förutom att upprusta slotten, också att utveckla metoder och personal för restaureringsarbete dethär av aktuella slaget. Hittills har arbetet bedrivits inom för ramen Byggnadsstyrelsens egenregiverksamhet. Bygghyttan leds av arbetsledare med lång erfarenhet från restaureringsarbete. Byggnadsarbetama arbetar en begränsad tid vid bygghyttan enligt ett roterande system. Därigenom kan kunskapen om restaureringsarbete spridas till en större grupp byggnadsarbetare kan som utnyttja den vunna kunskapen vid underhålls- och restaureringsarbeten på andra fastigheter. Verksamheten vid hyttan har dessutom en koppling till den FoU-verksamhet i restaureringsteknik som finns vid Konsthögskolans arkitektlinje i Stockholm.

114 Fastighetvörvaltningsmyndigheten... SOU 199279

Den betydande mängd kulturarvsfastigheter som kommer att förvaltas av SFV ger enligt kommitténs uppfattning underlag för att verksamheten i lämplig omfattning fortsättningsvis bedrivs inom SFVzs ram. Det är kommitténs uppfattning att SFV skall få ett ansvar för att bygghytteverksamheten utvecklas. Avvägningen mellan egen personal inom SFV och köpta tjänster får studeras i det fortsatta utredningsarbetet parallellt med en utvärdering av befintlig verksamhet.

Ãlderdomliga befästningsverk

Fortifikationsfcirvaltningen förvaltar för närvarande ett antal ålderdomliga befästningsverk saknar militär användning. Som exempel kan som nämnas Carlstens, Varbergs och Vaxholms fástningar. Totalt berörs ett 30-tal byggnader. Fortifikationsförvaltningen har nyligen låtit genomföra en utredning om vilka resurser som krävs för att delvis iståndsätta befästningsverken och i övrigt förhindra ytterligare förfall av dessa. Kostnaderna har av utredaren beräknats till mellan en och två miljarder kronor för åtgärder bedöms erforderliga under den kommande ZS-årsperioden. För de som första tio åren fordras enligt utredaren drygt en miljard kronor. Omfattningen av insatserna kommer senare att bli föremål för beredning inom regeringskansliet. Även ñnansieringsfrågan kommer att bli föremål för prövning. Kommittén föreslår att SFV därefter återkommer med förslag om hur underhållsarbetena i denna del bör bedrivas.

Regeringsbyggnaderna Åtminstone vissa regeringsbyggnader Rosenbad, Arvfurstens palats, Adelcrantzlca huset, Sagerska huset hör tveklöst till de fastigheter som är av stort kulturhistoriskt värde. För de nämnda byggnaderna tillkommer förutom de kulturpolitiska aspekterna också säkerhetsskäl som motiverar fortsatt statligt ägande. Säkerhetsaspekten är giltig för regeringskansliets samtliga byggnader anslutna till det kulvertsystem som binder samman kanslihuskvarteren. Dessa fastigheter omfattas av ett sammanhållet driftövervakningssystem. Sett tillsammans med de säkerhetskrav som gäller för kanslihuset bör därför fastighetemas drift och underhåll liksom hittills skötas av egen personal. Kommittén anser att förvaltningen av de lokaler som krävs för regeringen och dess kanslis verksamhet under freds- och krigsförhållanden bör skötas av SFV. Självfallet bör det dock, liksom hittills varit

SOU 199279 Fastighetsfärvaltningsmyndigheten. 115 ..

fallet, vara möjligt ñr regeringskansliet att vid behov hyra lokaler även från andra fastighetsägare.

Ibmträtter Byggnadsstyrelsen förvaltar ett 15-tal fastigheter som är upplåtna med tomträtt. Exempel på sådana är upplåtelser till Sveriges Radio och Svenska Filminstitutet. Tomträtt får endast upplåtas i fastighet som tillhör staten eller kommun eller som eljest är i allmän ägo. Med det sistnämnda avses exempelvis kyrklig jord och universitetens donationsfastigheter, däremot inte fastigheter som ägs av statliga aktiebolag. Det år i och för sig möjligt att överlåta fastigheterna till ett bolag inom fastighetskoncemen. Bolaget skulle emellertid vara förhindrat att upplåta nya tomträtter och det framgår inte av nuvarande bestämmelser i jordabalken om ett bolag kan ändra villkoren i gällande tomträttsavtal jfr. 13 kap. 21 § jordabalken. Mot bakgrund därav anser kommittén att de fastigheter som för närvarande är upplåtna med tomträtt även fortsättningsvis bör förvaltas i myndighetsform och således av SFV.

7.2.3 Förvaltning av statens markområden

Som redovisats ovan under kapitel 4 kommer vissa markområden och fastigheter som förvaltas av Domänverket att överföras till SFV. Sammantaget uppgår marker ovanför odlingsgränsen i Västerbottens och Norrbottens län till drygt 6 miljoner hektar inklusive fjäll och andra impediment, varav 830 000 hektar utgör produktiv skogsmark. Därav är 395 000 hektar reservat. Renbetesfjällen i Jämtlands län uppgår till 76 000 hektar. Det finns vidare ca 200 st. bebyggda s.k. kronoholmar. Domänverket finns tills vidare kvar som ett affärsdrivande verk. Samtliga ovan nämnda fastigheter finns därmed på domånfonden i avvaktan på ändrad förvaltningstillhörighet. Kommittén ñnner att dessa markområden ligger väl inom det verksamhetsområde som riksdagen tidigare utpekat för SFV. Kommittén föreslår därför att dessa marker och fastigheter successivt förs över till SFV.

116 Fastighetsjförvalmingsmyndigheten... SOU 199279

7.2.4 Vattenomrâden av riksintresse

Vid behandlingen av proposition 199192149 om vissa frågor vid överföringen av verksamheten vid Statens Vattenfallsverk till aktiebolagsform, godkände riksdagen att vattenområden och älvsträckor som skyddas av naturresurslagen och som hade förvaltats av Vattenfall inte skulle överföras till Vattenfall AB. Regeringen uppdrog genom beslut i december 1991 Byggnadsstyrelsen att förvalta dessa vattenområden och älvsträckor. Uppdraget skulle gälla fram till dess att den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten bildats och kunde ta över förvaltningsansvaret. De nämnda områdena bör därför överföras till SFV från den 1 januari 1993. I 3 kap. lagen 198712 om hushållning med naturresurser m.m. naturresurslagen anges ett antal områden som, med hänsyn till de naturoch kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet är av riksintresse. I dessa områden får varken Vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning för kraftåndamål utföras. Riksdagen har beslutat att de fyra s.k. huvudälvar som utgör sådana områden, Tome, Kalix och Pite älvar samt Vindelälven, skall kvarbli i statens ägo i den mån de i dag förvaltas av Domänverket. Enligt kommitténs uppfattning bör dessa områden förvaltas av SFV. I avvaktan på att en Överföring av fastigheterna kan ske gäller som tidigare nämnts det särskilda förvaltningsuppdraget mellan staten och Domän Aktiebolag för Domänverkets marker.

Ledning och organisation

Förslag till instruktion, se bilaga 4.

Ledning

SFV bör ledas av en generaldirektör. Till verket bör knytas en lekmannastyrelse i enlighet med riksdagens beslut om ledningen inom den statliga förvaltningen. I lekmannastyrelsen bör ingå sammanlagt högst sju ledamöter. Generaldirektören bör till sitt förfogande ha en verksledning bestående av avdelningschefer och en stabschef. Verksledningen skall behandla frågor av betydelse för myndigheten som helhet, policyfrågor och frågor

SOU 199279 Fastighetsförvaltningsmyndigheten... 117

som berör fler än en avdelning. Till verksledningen bör knytas stab en med juridisk, ekonomisk och administrativ kompetens.

Principer för organisationen

Som tidigare nämnts föreslår kommittén att SFVs verksamhet skall bedrivas inom tre huvudområden. Verksamheten bör inledningsvis bedrivas inom två avdelningar. Den ena, utrikesavdelningen, bör därvid svara för förvaltningen av utrikesfastigheter, och den andra, inrikesavdelningen bör svara för förvaltningen inrikes fastigheter inklusive av markområden.

Utrikesavdelningen

Avdelningen bör i huvudsak ha organisation idag finns i samma som Byggnadsstyrelsen och uppdelad i tre enheter, kanslienhet, vara en en lastighetsförvaltningsenhet och enhet för inredningsfrâgor. en som svarar Kanslienheten svarar för avdelningens administration. Däri ingår, ñrutom allmänna administrationsuppgifter, ekonomistyrning, upphandling av konsulttjänster och transporter, m.m. Förvaltningsenheten svarar för fastighetsñrvaltning och projektledning. Till enheten hör också fem utlandsstationerade driftingenjörer. Inredningsenheten skall för anskaffning och underhåll svara av inredning till kanslier och chefsbostâder.

Inrikesavdelningen

Avdelningen föreslås uppdelad i fem lastighetsdistrikt och markenhet. en Varje lästighetsdistrikt bör förvalta lokaler omfattande 150 000 - 200 000 m2. Omfattningen kommer att variera beroende på det förvaltade beståndets karaktär. Tre distrikt svarar för förvaltningen fastigheter i av Stockholm med omnejd, två distrikt för förvaltningen svarar av fastigheterna i landet i övrigt. Markenheten bör ñrvalta samtliga markområden inom SFVs

ansvarsområde. Överföringen av de olika markområdena till SFV

beräknas pågå under flera år. Verksamheten bör därför inledningsvis bedrivas inom inrikesavdelningen särskild resultatenhet. Senare, som en när omfattningen av de förvaltade markområdena har klarlagts, bör prövas om markförvaltningen skall läggas i särskild avdelning. en sambanden mellan slottsanlåggningar och tillhörande marker m.m.

l 18 F astighetjörvaltningsmyndigheten. SOU 199279 . .

kommer dock att betonas på ett annat sätt inom den nya myndighetens förvaltning än vad som tidigare varit fallet. De olika verksamheterna inom verket kommer att kräva specialkunskaper i varierande omfattning. Det kommer dock inte att finnas ekonomiskt utrymme för att dubblera kunnade i dessa fall. Det är därför angeläget att arbetet inom organisationen kännetecknas av stor flexibilitet och att utrymme skapas för erfarenhetsutbyte och samarbete över avdelningsgränsema. En stor del av det totala förvaltade fastighetsbeståndet är väl samlat. Beståndets omfattning och fastigheternas egenart skapar goda förutsättningar för att drift och underhåll skall skötas av verket självt. Kommittén föreslår därför att fästighetsdistrikten i stor utsträckning bemannas med egen driftpersonal. I vissa fall kan det vara svårt att finna en ekonomiskt godtagbar grund för en egen driftorganisation. I dessa fall får underhåll och drift köpas externt på ett- eller flerårsbasis.

Dimensionering

Den verksamhet som kommittén föreslår att SFV skall bedriva kommer totalt att kräva ca 160 personer. Den centrala förvaltningen, ledning, stab etc. kommer att uppgå till högst 20 personer. Utrikesavdelningen beräknas omfatta ca 40 personer. Med utgångspunkt i den organisation som i dag krävs för drift och underhåll av kulturfastigheter m.m. beräknar kommittén att inrikesavdelningen, inklusive driftpersonal kommer att behöva totalt ca 100 anställda.

Finansiering

Verksamheten beräknas få en omslutning av 950 mkr. Därtill kommer lån i Riksgäldskontoret för investeringar. Finansiering sker huvudsakligen genom hyresintåkter men även genom anslag. I prop. 44 redovisas vikten av att en rättvisande bild ges i statsbudgeten av mark- och lokalkostnader. Det är viktigt att kostnaderna för s.k. underskottsfastigheter redovisas skilt från sådana fastigheter som

SOU 199279 F astighetsförvaltningsmyndigheten. 119 . .

ger intäkter. Den resultatbudget upprättas för SFV bör sin som ta utgångspunkt i detta krav. En preliminär resultatbudget upprättats som för det fastighetsbestånd i betänkandet föreslås förvaltas verket som av pekar på att resultatet, före avsättningar, från överskottstastighetema kan komma att uppgå till ca 200 mkr. Kostnaderna ñr underskottsfastigheter m.m. uppgår preliminärt till , ca 200 mkr. Osäkerheten vad gäller omfattningen Förvaltningen av av donationsfastigheter och driftkostnader för fastigheter överförs från som försvaret m.m. gör dock bedömningen mycket osäker. Kommitten föreslår därför att underlaget för resultatbudgeten överarbetas ytterligare och att budgeten fastställs i regleringsbrev för senare SFV. I regleringsbrevet bör också fastställas de avkastningskrav som bör gälla för Överskottsfastighetema.

7.6 Lokalisering

I prop. 44 har angetts att fastighetsförvaltningsmyndigheten skall lokaliseras till Stockholm. Större delen av det förvaltade fastighetsbeståndet 70 % är beläget i Stockholm med omnejd. Verkets kontaktyta utåt riktas dess kunder mot som utgörs av uppdragsgivare regering, UD och hyresgäster. Kommittén finner därför lokaliseringen till Stockholm vålgrundad. vara Myndighetens centralförvaltning och utrikesavdelningen, sammantaget ca 60 personer, föreslås få lokaler i Stockholm. De olika gemensamma fastighetsdistrikten föreslås lokaliserade på lämpligt sätt i anslutning till de av distrikten förvaltade områdena.

7.7 Administrativa

frågor

ADB-frågor

Det ADB-system BRIS idag används inom Byggnadsstyrelsen - - som har stora brister. För den verksamhet ñreslås för SFV kommer som därför ett nytt, mindre komplext system att utvecklas. Arbetet med att utveckla ett sådant har påbörjats. Det nya systemet kommer att kunna implementeras tidigast under våren 1993 och helt färdigt att tas i vara drift vid årsskiftet 199394. Under tiden måste SFV använda BRIS. Inom

120 Fastighetsförvaltningsmyndigheten. SOU 199275 ..

Byggnadsstyrelsen pågår ett arbete med syfte att öka funktionaliteten för detta system.

SOU 199279 121

8 Fastighetskoncemen

Riksdagens beslut och fastighetsbeståndets omfattning

Den fastighetskoncem som avses bildas skall främst äga och förvalta huvuddelen av det fastighetsbestånd som för närvarande förvaltas av Byggnadsstyrelsen. Koncernen kommer också att förvalta fastigheter från andra statliga myndigheter, bl.a. vissa fastigheter från försvaret. Koncernen föreslogs i prop. 44 bestå av ett statligt helägt moderbolag och ett antal dotterbolag, uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga enheter. För den tekniska fastighetsförvaltningen föreslogs ett särskilt dotterbolag. Samtliga aktier borde enligt förslaget inledningsvis ägas av svenska staten. Efter det att koncernen bildats borde moderbolaget utan riks- dagens och regeringens prövning fritt få avyttra hela eller delar av sitt aktieinnehav i dotterbolagen, eller annat sätt få förändra sin âgarandel i dessa. Föredraganden uttalade också sin principiella inställning att det inte var nödvändigt att staten ägde så kallade placeringsfastigheter. En utförsäljning av aktier eller fastigheter borde ske när detta är affärsmässigt lämpligt för koncernen och för staten. Marknadsvärdet på fastighetsbestândet till 38 mdkr angavs per september 1991. Den Föreslagna fastighetskoncemen skulle därmed bli en av de största i landet. Koncernen beräknades vidare en Soliditet på ca 50 %. Nuvarande uppláning genom Riksgäldskontoret föreslogs kunna ersättas med lån på kapitalmarknaden efter viss tid. Riksdagsbehandlingen resulterade som framgått redovisningen under av kapitel 2 i vissa tillkånnagivanden från riksdagen om förvaltningen av det fastighetsbestånd som disponeras av universitet och högskolor respektive om förvaltningen av kulturmiljöer och donationsfastigheter. Regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Med dessa förbehåll godkände riksdagen att huvuddelen av Byggnadsstyrelsens förvaltningsverksamhet i enlighet med vad som föreslogs i propositionen skulle föras över till den föreslagna fastighetskoncemen.

122 SOU 199279

Detta innebar att riksdagen bl.a. godkände de föreslagna riktlinjerna för statens ägande av fastighetskoncemen och bemyndigade regeringen att besluta om de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra koncernbildningen.

Fastighetsbestándets omfattning

Som framgått av redovisningen under kapitel 4 tillförs lastighetskoncernen ca 85 % av Byggnadsstyrelsens nuvarande fastighetsbestånd motsvarande ca 6 miljoner m2. Fastighetsbeståndet består, beräknat efter disponerad till 45 % area, ca av lokaler för mera generella förvaltningsändamål och till 55 % ca av ändamålslokaler, lokaler för högre utbildning och forskning, specialskolor, kriminalvård m.m. De bokförda värdena fördelar sig med 55 % ca på den första kategorin och ca 45 % på den senare. Vidare överförs lokaler från försvaret för förvaltning inom fastighetskoncernen. Det gäller främst lokaler för generella förvaltningsändamål belägna utanför de militära etablissemangen. Hit hör bl.a. de tre största militära förvaltningsbyggnadema i Stockholm. Genomgången vilka av fastigheter som skall förvaltas fastighetskoncemen pågår. Totalt rör av det sig om fastigheter med uppskattad lokalanea 500 000 m2, en av ca av vilken de tre militärstabsbyggnadema i Stockholm för än svarar mer 20 % av arean. Värdering av fastighetsbeståndet pågår.

8.2 Marknadsförutsättningar

I kapitel 3 har en omvärldsanalys redovisats. Här finns anledning att, med utgångspunkt från denna, beröra sådana omständigheter kan som vara av särskild betydelse för den blivande fastighetskoncemen. Lokalmarknaden kan väntas under åtskilliga år framöver vara svag med betydande vakanser, nedåt på hyrorna och skärpt konpress en kurrens. Hyresgästemas ställning kommer stark. att vara När fastighetskoncemen bildas den 1 januari 1993 utgörs den helt dominerande delen av dess hyresgäster, 95 %, statliga myndigheca av ter. Den kommer därför, på ett helt annat sätt än andra fastighetsägare, att påverkas av de neddragningar av den statliga verksamheten, och därmed även av den statliga lokalefterfrågan, har aviserats. Om som statens andel av den totala sysselsättningen kommer att minska, vilket

SOU 199279 Fastighetskoncernen 123

synes troligt, innebär det att fastighetskoncemen i detta avseende kommer att ha ett sämre utgångsläge än konkurrerande fastighetsägare. Till detta kommer de förändringar den statliga budgetprocessen av som år beslutade och på väg att genomföras med ramanslag och överföring av lokalförsörjningsansvaret från Byggnadsstyrelsen till de olika myndigheterna. Denna förändring kommer att få flera konsekvenser. Dels kommer myndigheterna på ett helt annat sätt än tidigare känna hur att stora lokalkostnadema faktiskt är, vilket kan leda till strävanden att minska lokalkostnadema, t.ex. att minska lokalareoma. Dels kommer genom myndigheterna att ha möjlighet att välja mellan lokalerbjudanden från olika fastighetsägare, vilket utsätter fastighetskoncemen för typ en av konkurrens som Byggnadsstyrelsen inte tidigare behövt ta någon större hänsyn till. Fastighetsmarknaden kommer, enligt den bedömning kommittén gör, under åtskilliga år framöver att kännetecknas utbudsöverskott med av åtföljande låga priser. Potentiellt finns ett än större utbudstryck genom att bankerna nu övergångsvis ñr att skydda sina fordringar bygger upp stora fastighetsbestånd, som kan komma att säljas ut i ett skede. senare Allra störst är obalansen, enligt kommitténs bedömning, på byggmarknaden med kraftigt sjunkande efterfrågan, stor överkapacitet och en kraftig press nedåt på byggprisema. Vad beträffar Byggnadsstyrelsen är investeringsnivån hög under innevarande och nästa budgetår till följd av bl.a. nyligen beslutade s.k. sysselsättningspaket. Därefter kan investeringsnivån väntas sjunka avsevärt. Det är visserligen möjligt, eller t.o.m. troligt, att det följer flera sysselsättningspaket deras effekter för den men blivande fastighetskoncemen blir fönnodligen mindre än vad de tidigare paketen har blivit för Byggnadsstyrelsen. Dels är det troligt att det, grund av det rådande lokalöverskottet, inte kommer att göras några större satsningar på att bygga fler lokaler, dels kommer statsmakterna sannolikt inte längre att specialdestinera investeringsprojekt till fastighetskoncemen så som man tidigare har gjort till Byggnadsstyrelsen. Ytterligare en omständighet bör beaktas i det fortsatta förändringsarbetet. Detta kommer att innebära stora organisatoriska förändringar genom att Byggnadsstyrelsen ersätts av tre organisationer fastighetsnya koncernen och två myndigheter. För den personal går över från som Byggnadsstyrelsen till fastighetskoncemen innebär det stor omställning en att övergå från att ha arbetat i en tämligen skyddad monopolverksamhet till att arbeta i en verksamhet i fri konkurrens. Under hela denna föränd-

124 Fastighetskoncernen SOU 19927

ringsprocess måste samtidigt den löpande verksamheten fortgå med minsta möjliga störningar. Mot denna bakgrund vill kommittén formulera följande riktlinjer ñr fastighetskoncemens verksamhet och organisation.

8.3 Affärsidé

Fastighetskoncernens verksamhet bör koncentrerad till en väl vara utmejslad och tydlig affärsidé. För att sidoverksamheter skall kunna komma ifråga bör krävas dels att de är lönsamma, dels att de på ett påtagligt sätt stöder huvudverlnsamheten. Huvudverksamheten bör enligt kommitténs uppfattning vara att äga och på ett professionellt sätt förvalta Fastigheter och därvid erbjuda statliga myndigheter och andra hyresgäster goda lokaler och erforderlig service till affärsmässig hyra. Kommittén vill understryka att det sist en och slutligen är styrelsen och ledningen i den blivande fastighetskonformulerar affärsidén. cemen som Även framgent kommer sannolikt statliga myndigheter att vara den dominerande hyresgästkategorin och det blir därför en huvuduppgift ñr koncernen att behålla dessa hyresgäster. Det kan bara ske genom att koncernen övertar och vidareutvecklar den unika kompetens som finns inom Byggnadsstyrelsen detta område och förmår att tillgodose de önskemål de statliga myndigheterna har ifråga om lokalförsörjsom ningen. De förändringar har beskrivits gör det dock sannolikt som ovan nödvändigt dessutom öka anstrângningama att i större utsträckning att rekrytera andra än statliga hyresgäster. Ett starkt och utvecklingsbart företag skall byggas som skall verka upp i hård konkurrens under de kommande åren. Med hänsyn till situationen på fastighetsmarknaden kommer det inte att möjligt att snabbt sälja vara stora delar fastighetsbeståndet till rimliga ekonomiska villkor. Detta ut av bör givetvis inte hindra fastighetskoncernen från att redan på kort sikt genomföra avyttringar eller förvärv fastigheter eller andra affärsav mässigt motiverade transaktioner. På längre sikt, i en mera normal fastighetsmarknad, bör även större utförsäljningar kunna komma ifråga.

SOU 199279 Fastighetskoncernen 125

Organisationsgrundande principer

Såväl den allmänna situationen på fastighets- och lokalrnarknadema som ñrändringama av den statliga lokalförsörjningen stärker hyresgästernas ställning. Det kommer att ställas ökade krav på fastighetsågama att visa lyhördhet och kundanpassning. För fastighetskoncemen bör detta bl.a. innebära att denna gentemot hyresgästerna uppvisar hög grad tillen av gänglighet, vilket bl.a. förutsätter lokal närvaro och tydlig identitet. en Hyresgästen skall i princip endast ha en motpart inom koncernen, vilket förutsätter att teknisk, ekonomisk och juridisk förvaltning så långt möjligt integreras. Hyresgästema kommer att i ökad utsträckning efterfråga skräddarsydda lösningar, så att lokalerna efter behoven i deras anpassas verksamhet. De kommer också att skilja sig åt när det gäller avvägningen mellan service och hyra. Detta understryker vikten av flexibilitet inom fastighetskoncernen. Sammantaget talar detta för decentral organisation koncernen. en av Resultatansvar, befogenheter och kompetens måste föras långt ut i organisationen och så nära kunden möjligt. För att detta skall som fungera är det dock en nödvändig förutsättning att ett centralt styr- och informationssystem kan upprättas. Det är kommitténs uppfattning att driften av de egna fastigheterna i huvudsak skall skötas av fast anställd personal och att detta skall utgöra en väsentlig del av koncernens affärsidé och identitet. Detta understryker kravet på att teknisk, ekonomisk och juridisk förvaltning hålls samman i koncernen. I övrigt bör gälla att resurser som inte är nödvändiga att ha i regi egen för att effektivt bedriva kundverksamheten i första hand skall köpas på marknaden. Koncernen bör därför vara stramt bemannad med egna resurser, framför allt på central nivå. I moderbolaget behövs utöver ledningsoch stabsnesurser personal ñr ekonorniadministration, ADB-frågor, fmansförvaltning, juridik, informationmarknadsñring och personal frågor samt teknisk och fastighetsekonomisk kompetens. Sammantaget bedömer kommittén att antalet befattningshavare kommer att bli avsevärt mindre än vad som är fallet på Byggnadsstyrelsens huvudkontor idag. Kommittén har dock ännu inte tillräckligt underlag för att ange vilket antal det kan bli frågan om. Härvid bör det noteras att även fastighetsförvaltningsmyndigheten och stabs- och servicemyndigheten kommer att behöva centralt placerad personal.

126 F astighetskoncernen SOU 199279

I prop. 44 förordades att fastighetskoncemen skulle bestå av ett moderbolag och ett antal dotterbolag. Ett dotterbolag skulle främst förvalta s.k. placeringsfastigheter, ett annat högskolefastigheter och ett tredje ändamålsfastigheter. Vidare skulle ett särskilt dotterbolag bildas för att sälja tekniska ñrvaltningstjånster till de fastighetsförvaltande bolagen i koncemen. Hur organisationen skall utformas på lägre nivåer behandlades inte i prop. 44. Kommittén har inte heller haft möjlighet att göra detta på den korta tid som har stått till buds. Detta är frågor av utomordenligt stor vikt. Ett underlag för att mer i detalj fastställa en organisation bör tas fram under de kommande månaderna genom kommitténs försorg. I detta arbete bör de synpunkter beaktas som har framförts ovan. Av särskilt stor betydelse år att organisationen möjliggör en långtgående decentralisering av kompetens, ansvar och befogenheter, samtidigt som klmderna skall möta en motpart i koncernen som har ett samlat ansvar för ekonomisk, juridisk och teknisk ñrvaltning. Enligt kommitténs uppfattning bör det, såsom fallet normalt år för företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad, vara fastighetskoncemens styrelse och ledning som ytterst fastställer organisationen. Denna kan för övrigt inte vara statisk utan kan behöva ändras i takt med krav ställs på verksamheten. att nya

8.4.1 Sidoverksamheter inom koncernen

Diskussionen hittills har främst utgått från fastighetsförvaltningens behov. Som nämnts anser kommittén att denna bör utgöra huvudverksamheten i den blivande fastighetskoncemen. I detta avsnitt kommer även att beröras vissa sidoverksamheter som idag finns inom Byggnadsstyrelsen och diskuteras huruvida det år lämpligt att inordna dem i koncernen. I den mån detta blir aktuellt finns det skäl som talar ñr att de i så fall bör läggas som separata dotterbolag till moderbolaget, i varje an om dessa verksamheter helt eller delvis är inriktade mot externa beställare. Som utgångspunkt för dimensioneringen bör gälla att koncernen skall ha egna resurser endast för sådana uppgifter som är av strategisk betydelse för verksamheten eller så specialiserade att de inte kan handlas upp marknaden på ett betryggande sätt. Koncentrationen på strategiska resurser betyder att egna resurser för byggadministmtion inom koncernen i första hand koncentreras till projekt- och byggledning för större och mera komplexa projekt. Resurser för övriga projekt samt för besiktning och kontroll köps däremot på marknaden. Detta innebär i förening med

SOU 199279 Fastighetskoncernen 127

den minskande investeringsvolymen ett resursbehov som bedöms väsentligt understiga nuvarande resurser inom Byggnadsstyrelsen. Motsvarande gäller för koncernens behov av egna resurser för teknisk service. Det fortsatta organisationsarbetet får visa den närmare dimensioneringen av verksamheten. Därvid måste även beaktas hur administrationen av den övergångsvis höga investeringsvolymen inom Byggnadsstyrelsen skall ske. Resurser för byggproduktion i egen regi finns för närvarande inom Byggnadsstyrelsens södra, östra och mellansvenska regioner. Endast en mindre del kan betecknas så specialiserade, främst på kulturhissom toriskt värdefulla byggnader, att motsvarande kompetens är svår att tillgå externt. Dessa byggresurser är dessutom främst inriktade mot sådana byggnader som kommer att förvaltas fastighetsförvaltningsmyndigav

heten. Övriga resurser bedömer kommittén det möjligt att handla

vara upp på marknaden. Det kan ifrågasättas om en sidoverksamhet som egen-regibyggandet skulle utgöra bäst sköts i en koncern med fastighetsförvaltning som huvudverksamhet. Till bilden hör också att byggmarknaden av kommittén bedöms vara svag under åtskilliga år framöver med överkapacitet och pressade priser. Sammanfattningsvis innebär detta att kommittén utifrån verksamhetens inriktning ifrågasätter om lästighetskoncemen skall bedriva omfattande verksamhet med en byggproduktion i regi. egen Det fortsatta organisationsarbetet får visa och i så fall i vilken om utsträckning det finns förutsättningar att driva vidare byggproduk- - en tion i egen regi, antingen inom fastighetskoncernen eller genom en annan organisatorisk lösning. Den nuvarande inredningsverksamheten vid inredningsenheten inom Byggnadsstyrelsen är till övervägande del inriktad mot sektorn högre utbildning och forskning samt kultursektorn. Byggnadsstyrelsen disponerar särskilda anslag för inredning och det är obligatoriskt för högskolan och kultursektorn att vända sig till Byggnadsstyrelsen. Uppdragsverksamheten omfattar endast ca 20 % av arbetsvolymen. När de lokalbmkande myndigheterna själva får ansvaret för sin lokalförsörjning bortfaller även Byggnadsstyrelsens inredningsansvar. Detta kommer enligt kommitténs bedömning att innebära en kraftig minskning av arbetsvolymen. Det finns inte tillräckliga motiv att ha någon inredningsverksamhet på central nivå i koncernen. Däremot kan det inte uteslutas att behov av en sådan kompetens kan uppstå längre ut i organisationen, som ett inslag i kundkontaktema.

128 Fastighetskoncernen SOU 199279

Efter riksdagsbeslut år 1972 prop. 19721 bil. FiU11, rskr. 81 fick Byggnadsstyrelsen i uppdrag att svara ñr wektitrisering och rationalisering inom lokal iden statliga sektorn. Byggnadsstyrelsen har vidare sedan budgetåret 197980 ansvar för inköpssamordning av lokalvârzls- och rengöringsmateriel för statliga myndigheter och bedriver sedan budgetåret 198889 försöksverksamhet med lokalvárd i egen regi i Norrköping. Byggnadsstyrelsen svarar sedan budgetåret 197172 även för gemensam kontorsdriji för hyresgästerna i kvarteret Garnisonen. Verksamheten omfattar bl.a. telefonväxel, lokalvård, bevakning, inredning och reproduktionsservice. Enligt prop. 44 borde dessa verksamheter föras till fastighetskoncernen och omfattning och inriktning prövas inom ramen för koncernens verksamhet. Utifrån den ovan angivna inriktningen av koncernens verksamhet mot fastighetsförvaltning och med hänsyn till att koncernen kommer att verka i konkurrens, bör den enligt kommitténs uppfattning inte ha något ansvar för effektivisering och rationalisering inom lokalvården i den statliga sektorn. Av samma skäl bör Byggnadsstyrelsens ansvar för inköpssamordningen av lokalvårds- och rengöringsmateriel awecklas. Det bör ankomma på ledningen för fastighetskoncemen att avgöra huruvida styrning och ledning i lokalvårdsfrågor skall ingå som en del i fastighetsservicen till hyresgästerna. Det år också kommitténs uppfattning att någon lokalvård i Norrköping i egen regi inte skall bedrivas inom fastighetskoncemen. Ett arbete med syfte att överñra lokalvården i Norrköping till ny huvudman eller till ny Organisationsform bör därför kunna inledas omgående inom Byggnadsstyrelsen. Vad gäller förvaltningskontoret i kvarteret Gamisonen pågår, enligt vad kommittén erfarit, ett rationaliseringsarbete inom Byggnadsstyrelsen med syfte att bättre anpassa verksamheten till hyresgästemas behov. Bl.a. har verksamheten organisatoriskt integrerats med den Övriga fastighetsförvaltningsverksamheten i kvarteret. Vidare har beslut tagits att avveckla delar av verksamheten bl.a. tryckeriet och inredningshanteringen. Kommittén förutsätter att rationaliseringsarbetet fullföljs och anpassas till koncernens verksamhetsidé, vilket kan innebära förändringar inom ytterligare delar av verksamheten.

SOU 199279 Fastighetskoncernen 129

8.4.2 Organisatorisk samordning med försvaret

Kommittén har erfarit att LEMO föreslår att den projelaeringsverksamhet som bedrivs vid centrala Fortifikationsförvaltningen och den byggadministrativa verksamheten som bedrivs inom Fortifikationsförvaltningens byggnadsområden i fortsättningen bör bedrivas i bolagsform. LEMO har vid det löpande samråd med kommittén ägt diskuterat förutsättsom rum ningarna för att dessa verksamheter skulle kunna ingå i den planerade fastighetskoncemen. Projekteringsverksamheten och den byggadministrativa verksamheten utgör skilda affärs- och kompetensområden med få gemensamma beröringspunkter och bör därför enligt kommittén för sig i fråga prövas var om lämpligt huvudmannaskap. Den projekterande verksamheten vid centrala Fortitikationsförvaltningen är till stor del inriktad på försvarets speciella behov för befästningar och anläggningar. Vid Byggnadsstyrelsen bedrivs ingen projekteringsverksamhet i egen regi, utan dessa tjänster köps på konsultmarknaden. Kommittén har inte heller funnit några skäl att inom fastighetskoncernen bygga upp några egna projekteringsresurser. Det skulle därför vara helt främmande att knyta Fortifikationsförvaltningens nuvarande projekteringsverksamhet till fastighetskoncemen. Inte tillfälligt kan ens en sådan lösning accepteras. Byggadministrativ verksamhet bedrivs inom såväl Byggnadsstyrelsen som Fortiñkationsförvaltningen. Vid sidan av de rent byggadministrativa tjänsterna finns emellertid också verksamhet inom Fortifikationsförvaltningens byggnadsområden där motsvarande verksamhet hos Byggnadsstyrelsen ingår i lästighetsförvaltningen. Fortiñkationsförvaltningens byggnadskontor och Byggnadsstyrelsens regionala byggadministration år inte i något fall lokaliserade till samma ort. Kommitténs bedömning är att fastighetskoncemens för byggresurser administration skall inriktas på koncernens interna behov och att vidare en viss neddragning behöver göras jämfört med nuvarande bemanning inom Byggnadsstyrelsen. Om det bedöms önskvärt att säkerställa en sammanhållen byggadministrativ resurs, huvudsakligen inriktad för att tillgodose försvarsmaktens behov, bör detta ske i andra organisatoriska former än genom att lägga ansvaret på fastighetskoncemen.

130 Fastighetskoncernen SOU 1992

8.5 för

Principer styrning och hyressättning

Grundläggande för fastighetskoncemen är verksamheten kan bedrivas att under samma konkurrensförutsättningar och med likvärdiga avkastningskrav, som gäller för fastighetsmarknaden i övrigt. I detta ligger att fastighetskoncemen varken övergångsvis eller långsiktigt mera skall ha några privilegier eller utsättas för några restriktioner avviker från som vad som normalt gäller ñr konkurrerande företag på marknaden. Kommittén utgår från att ägaren på bolagsstämma fastställer utdelningskraven och att dessa ligger på en marknadsmässig nivå. Styrelsen och ledningen fastställer sedan utifrån utdelningskravet ekonomiska mål, styrprinciper m.m. Mot bakgrund av den fortsatta dialogen kring främst styrningen av koncernen som förutsätts ske redovisas här vissa utgångspunkter som diskuterats inom kommittén. Det bör understrykas dessa har att en preliminär karaktär. Att fastställa ekonomiska mål för fastighetsföretag är i flera avseenden mera komplext än vad är fallet i många andra branscher. I fastigsom hetsföretag kan man inte beräkna verklig skuldsättningsgrad och kostnader för eget kapital eller tillämpa sedvanliga nyckeltal för lönsamhet och finansiell struktur med mindre än att justerar beräkningarna för man orealiserade värdeförändringar i fastighetsbestândet. Problemen är desamma som för andra branscher med realtillgângar, där tillgångarnas värde i väsentlig grad kan avvika från de värden som tas upp i redovisningen. En effektiv styrning av ett fastighetsföretag förutsätter att fastighetemas aktuella värden bedöms vid återkommande tillfällen i syfte att mäta den orealiserade värdeförändring inte framgår bolagets redovisning. som av Den närmare utformningen av intern och extern styrning och redovisning kan dock ske efter olika alternativ. Koncernens fastighetsbestånd kan redovisats tidigare som grovt delas i tvâ kategorier nämligen placeringsfastigheter och ändamålsfastigheter. Placeringsfastigheter kan köpas och säljas på marknad, medan en ändamålsfastigheter byggts för som en speciell verksamhet inte har någon eller bara en begränsad alternativ användning i varje fall kort sikt. Det betyder att ändamålsfastighetemas värde till mycket del är knutet till stor den nuvarande verksamheten. Det innebär också att värdeutvecklingen för placeringsfastighetema normalt är lättare att avläsa på marknaden. Gränsen mellan vilka fastigheter som tillhör den eller andra kategorin ena

SOU 199279 F astighetskoncernerz 13 1

är flytande. Sett över ett längre tidsperspektiv har även många ändamålsfastigheter alternativ användning, i varje fall efter mer eller mindre en omfattande ombyggnader. Med nuvarande fastighetsmarknad och efter de senaste årens erfarenheter har direktavkastningskraven accentuerats och orealiserade värdeförändringar fått underordnad betydelse för affarsbesluten i ett en mera fastighetsföretag. Även orealiserade värdeförändringar således inte om del den löpande redovisningen och inte ingår i räntabilitetsutgör en av mått för eget och totalt kapital, är det ändå önsvärt att värdeutvecklingen bedöms återkommande och redovisas kompletterande information. som Principen för det avkastningskrav som kan uppställas för investeringar i placerings- respektive åndamålsfastigheter är i grunden och långsiktigt densamma. Vissa skillnader kan dock finnas när det gäller likviditetsaspekten och risktagandet. Dessutom finns tendens att direktavkasten ningen för placeringsfastigheter varierar mera över tiden än vad som gäller för ändamålsfastigheter. Kommitten föreslår att följande riktlinjer bör gälla för fastighetskoncer-

nen.

Varje del koncernen skall långsiktigt bära sina kostnader och ge - av marknadsmässig avkastning. Det innebär bl.a. att hyrorna för en vissa kategorier fastigheter eller hyresgäster inte skall subventioav hyrorna för andra fastigheter eller hyresgäster. nera Hyran för placeringsfastigheter skall vara marknadsmässig. - Hyran för ändamålsfastigheter skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran beräknas pâ grundval av åter-anskaffningsvärdet lokalerna med beaktande av ålder och förslitning samt av drift- och underhållskostnader. Metoden ger en för såväl hyresvärd hyresgäst rimlig grund för långsiktig hyressättning med som en utgångspunkt i kostnaderna, samtidigt som reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska hyresförändringar vid förnyelse av lokalerna undviks.

Fastighetskoncemens finansiella förutsättningar bör möjliggöra att marknadsmässiga krav uppfylls i termer av bl.a. kortsiktig direktavkastning samt långsiktig totalavkastning, innefattande värdeförändring på fastighetsbeståndet motsvarar vad som i genomsnitt gäller för börssom företag i allmänhet.

132 Fastighetskoncerrzez SOU 19927

8.6 Finansiella

förutsättningar

De förutsättningar ligger till grund för redovisningen som nedan bygger i stort på läget i juni 1992. En framskrivning har sedan skett till januari

1993. Stor osäkerhet råder fortfarande värdet på fastighetsbeståndet om grund av läget på fastighetsmarknaden. Härtill kommer att det ännu inte är klart vilka fastigheter skall överföras från försvaret till som fastighetskoncemen.

Ett grundläggande krav vid ombildandet Byggnadsstyrelsen till av aktiebolag är, angivits och i 44, verksamheten som ovan prop. att skall kunna bedrivas under konkurrensförutsättningar och med samma likvärdiga avkastningskrav andra fastighetsföretag. Ombildningen bör som därför resultera i att den statliga fastighetskoncemen får en finansiell ställning som motsvarar den uppvisas i normal marknadssituation som en för väl fungerande börsnoterade fastighetsföretag.

En utförlig redovisning, inkluderande de principiella mera utgångspunktema för att beräkna den finansiella ställningen, har lämnats i prop. 44, avsnitt 4.2. För att få underlag för stämma att av om de antaganden beträffande finansiering, utdelning, soliditet redovisades m.m. som i prop. 44 fortfarande håller har kommittén genomfört förnyad simuen lering per januari 1993 balans- och resultaträkningen. av En sammanfattning av denna lämnas nedan. Ett viktigt led i detta arbete har varit att se över den tidigare gjorda fastighetsvärderingen. Kommittén nöjer sig med att redovisa de förändringar som skett på marknaden sedan den föregående redovisningen hösten 1991 och som har betydelse vid fastställandet startbalansräkav ningen för koncernen. Den värderingen förhållandena i juni nya avser 1992. Det kan inte uteslutas att det kommer att ske ytterligare förändringar av marknadsvärdena fram till tidpunkten för överföringen av fastigheterna till bolaget. I vilken mån dessa förändringar skall påverka koncernens startbalansräkning fâr avgöras i anslutning till bildandet konav cemen.

8.6.1 Värdering av fastighetsbeståndet

Den tidigare kategoriindelningen i placeringsfastigheter

och ändamålsfastigheter grund för värderingen har bibehállits. som Vid värdering placeringsfastigheter har den s.k. avkastningsmetoden av använts, varvid utgående eller antagna marknadshyror efter avdrag för drift- och underhållskostnader kapitaliserats med nettokapitaliseringsen

SOU 1992 79 F asti ghetskoncernen 133

procent. Värderingen har inför prop. 44 utförts av tre välrenommerade värderingsfinnor. Värderingen av ändamålsfastigherer gjordes mera överslagsmässigt med utgångspunkt i dagens hyror samt drift- och underhållskostnader.

Värde för placeringsfastigheter i september 1991

Det totala marknadsvärdet beräknades uppgå till ca 23 mdkr.

Värde för placeringsfastigheter i juni 1992

Nedgången på fastighetsmarknaden har fortsatt sedan september 1991. Detta gäller speciellt fastighetsbestånd på lokala marknader med stort utbudsöverskott ex. storstadsregionema. Av denna anledning har kommittén med konsulthjälp från tidigare anlitade värderingsñnnor i juni 1992 gjort en Överslagsmåssig bedömning av värdeförändringama för placeringsfastigheter. En jämförelse mellan bedömningama i september 1991 och juni 1992 visar bl.a. följande

Vid en jämförelse mellan olika objekt varierar värdeförändringen mellan i stort sett oförändrat värde för vissa objekt till nedgångar på runt 40 %. Några objekt har genomgått ombyggnader och har därigenom ökat i värde. De värdemässigt största nedgångarna avser objekt i Stockholms innerstad samt större objekt med outhyrda lokaler och en del byggnader med delvis speciell användning. Neddragningar inom den offentliga sektorn torde ännu inte i nämn- värd omfattning ha påverkat marknadsvärdena. Risken för ytterligare värdefall är därför stor på vissa orter till följd av fortsatta rationaliseringar och besparingar inom denna sektor.

I anslutning till den förnyade värderingen har konstaterats att initierade bedömare har uppfattningen att prisfallet på kommersiella fastigheter under år 1990 fortsatt med ett ännu större prisfall under år 1991 och att någon vändning inte kommer att äga rum under år 1992. Det sammanlagda värdet placeringsfastighetema har i juni 1992 uppskattats till någonstans i intervallet 16 22 mdkr. - Eftersom osäkerheten år stor beträffande vårdeutvecklingen det aktuella fastighetsbeståndet har kommittén, i de simuleringar som utgjort

134 Fastighetskoncernen SOU 199279

underlag för framtagande av finansiella data januari 1993, använt ett per uppskattat marknadsvärde på placeringsfastighetema i den nedre delen av intervallet.

Värde för ändamålsfasrigheter i september 1991

Av det totala marknadsvärdet om ca 15,4 mdkr vid värdetidpunkten i september 1991 svarade universitet och högskolor för den största andelen med ett bedömt marknadsvärde 11 mdkr. SLU svarade för om ca ca 1 mdkr och återstoden utgjordes av fastigheter för kriminalvården, kulturfastigheter, specialskolor och övrigt. Värdet mark tillhörande ändamålsfastighetema beräknades till 3 mdkr. Markvärdet ingår i ovan angivna värden.

Värde för ändamålsfastigheter i juni 1992

Vid den förnyade bedömningen har ändamålsfastigheterna värderats till 14,2 mdkr per juni 1992. Av beloppet svarar universitet och högskolor för ca 10 mdkr, SLU för 0,9 mdkr och kriminalvården för l mdkr. ca ca Resterande del av det totala marknadsvärdet utgörs kulturfastigheter av om 1,1 mdkr, specialskolor om 200 mkr och övriga 1 mdkr. om Eftersom osäkerheten är stor beträffande värdeutvecklingen på det aktuella beståndet har kommittén i de simuleringar som gjorts januari per 1993 för bolagets balans- och resultaträkning antagit att ett ytterligare prisfall kan komma att inträffa. Det sammanlagda värdet för koncernens g fastighetsbestånd kan sålunda fastställas till ca 32 mdkr. Kommittén har härvid även tagit hänsyn till ett grovt bedömt värde på de fastigheter som

kommittén antagit kommer att tillföras koncernen från försvaret ca l mdkr och till värdet på råmark ca 200 mkr.

Under antagande att fastigheterna åsätts ett värde 32 mdkr, om ca att betalningsansvaret för lån om sammanlagt ca 14 mdkr övertas, att bolaget tillförs en underhållsreserv om 1,5 mdkr, att pensionsskuld 0,4 en om mdkr övertas samt att till den bolagiseringsbara delen hörande övriga tillgångar och skulder tillförs till ett nettovärde 0,9 mdkr kommer om bolaget att erhålla ett eget kapital om ca 17 mdkr. Detta skulle motsvara en synlig soliditet på ca 50 %. Simuleringama visar att det är möjligt fastighetskoncernen att ge sådana ekonomiska förutsättningar vid bildandet, att den får erforderlig finansiell styrka för att kunna affärsmässigt och uthålligt på 1990agera talets fastighetsmarknad.

SOU l99279 Fastighetskoncernen 135

8.6.2 Fastighetskoncemens finansiering

Fastighetskoncernen föreslås bildas genom att fastigheter och till verksamheten hörande övriga tillgångar och skulder tillförs koncernen. Det är angeläget dels att koncernen får en stark Soliditet, dels att fastigheterna vid apporttillfället upptas till ett värde som möjliggör en enkel och rättvisande uppföljning av koncernens lönsamhet under kommande år. Dessa mål uppnås bäst fastigheterna vid koncernens bilom dande åsâtts ett värde som nära ansluter till det bedömda marknadsvärdet, och koncernen erhåller en synlig Soliditet som väl motsvarar om Soliditeten inkl. dolda reserver i finansiellt starka börsnoterade fastighetsföretag. Fastighetskoncemen bör i samband med bolagsbildningen återbetala de lån som finns på Byggnadsstyrelsen till den del de avser det bestånd skall bolagiseras. Dessa lån bör ersättas med lån på kapitalmarksom naden. För att skapa en tidsfrist som möjliggör en placering av lånen på kapitalmarknaden i en takt som bedöms marknadsmässigt lämplig för bolaget, bör ett temporärt låneupplågg via Riksgäldskontoret ersätta den skuld återbetalda investeringsanslag som Byggnadsstyrelsen som avser erhållit. Riksgäldskontoret har medverkat vid liknande fmansieringsupplägg bl.a. vid omorganisationen av Vattenfall. Byggnadsstyrelsens pensionsskuld bör, till den del den avser den verksamhet som skall bolagiseras, överföras pâ koncernen. Vid värdering av den egendom som skall tillföras koncernen bör beaktas att underhållet i enlighet med vad redovisats i prop. 44 år eftersom satt för vissa delar fastighetsbeståndet. För att inte initialt belasta av koncernen med extraordinära underhâllskostnader föreslås att koncernen vid bildandet erhåller underhållsreserv om 1,5 mdkr som möjliggör en att snabba underhållsåtgärder vidtas för att undvika en onödig kapitalñrstöring. När fastigheterna överförs till koncernen tillkommer en kostnad för lagfartsstämpel. Det är enligt kommitténs bedömning rimligt att beakta detta vid värderingen av den egendom som skall tillföras koncernen. Resterande del av Byggnadsstyrelsens verkskapital, till den del det år relaterat till koncernen, bör också tillföras denna. I övervägandena koncernens finansiering har utgångspunkt varit om en att likviditet och upplåning hanteras av en frnansförvaltning inom moderbolaget. Uppbyggnaden en sådan central resurs leder till skalav

136 Fastighetskoncernen SOU 199279

fördelar och är nödvändig för att koncernen skall kunna tillgodose sitt behov av finansiella resurser till lägsta möjliga kostnad. Inrättandet av en finansförvaltning bör hög prioritet. ges Regeringen har under hösten 1991 och våren 1992 beslutat eller om aviserat fastighetsinvesteringar inom Byggnadsstyrelsens verksamhetsområde för drygt 2 mdkr. En del av dessa investeringar innebär tidigareläggningar av investeringar med hänsyn till sysselsättningsläget. Detta innebär att dessa inte alltid är företagsekonomiskt motiverade vid beslutstillfället och således inte heller med fastighetsmarknadens synsätt lönsamma. Enligt kommitténs bedömning måste detta beaktas särskilt vid värdering av den egendom som skall tillföras koncernen respektive vid fastställandet av koncernens låneskuld. Den översiktliga värdering av fastighetskapitalet skett juni som per 1992 bör inte utan vidare läggas till grund för överlåtelse en av fastighetskapitalet. Vid bolagiseringen kommer inte heller alla fastigheter som skall förvaltas av fastighetskoncernen att kunna föras över från Byggnadsstyrelsen vid en och samma tidpunkt på grund att nödvändig av fastighetsbildning för åtskilliga objekt inte är genomförd. Vidare pågår utredning kring Övertagande fastigheter från försvaret, kring ändamålsav upplåten mark m.m. De ovan redovisade frågorna kring värderingen m.m. av de byggprojekt som beslutats som en följd regeringens av senaste s.k. sysselsättningspaket måste också klaras ut. Dessa omständigheter och den fortsatta osäkerheten utvecklingen om på fastighetsmarknaden talar för förnyad genomgång underlaget att en av måste ske som utgångspunkt för överlåtelsen fastighetsbeståndet. av Förhållandena innebär vidare att vissa tillgångar och skulder kommer att tillföras koncernen successivt. På liknande sätt skett vid Domånversom kets bolagisering, bör Byggnadsstyrelsen avvecklingsmyndighet försom valta de fastigheter som avses bli överförda till fastighetskoncernen men där t.ex. fastighetsbildning först måste ske. Den tekniska fastighetsförvaltningen bör, i avvaktan på överlåtelse till fastighetskoncernen att en kan ske, kunna skötas av denna.

8.6.3 Förväntad resultatutveckling

Resultatnivån i fastighetskoncernen kommer inledningsvis dels att påverkas av vissa omställningskostnader av engångskaraktår, t.ex. stämpelskatt på aktier vid bolagets bildande, dels ökade avskrivningar till av

SOU 199279 Fastighetskoncernen 137

följd av att fastigheterna åsätts ett högre värde vid bolagsbildningen än det tidigare bokförda värdet. Resultatnivån kan utifrån de förutsättningar redovisats i avsnitt som 8.6.1 beräknas till storleksordningen 900 mkr efter avskrivningar och räntekostnader. Till följd övergångsförhållandena när koncernen inav leder sin verksamhet år 1993 är det dock pâ nuvarande stadium mycket svårt att bedöma vad det faktiska resultatet blir det första verksamhetsåret.

8.7 Genomförande

av bolagiseringen

Förfarandet vid bildandet av aktiebolag är reglerat i aktiebolagslagen. Fastighetskoncemen bör bildas att de fastigheter skall genom som överföras till koncernen och koncernens del Byggnadsstyrelsens övriga av tillgångar och skulder tillförs koncernen apport. genom Moderbolaget i koncernen bör bildat senast den 31 december vara 1992. Detta bör ske genom nybildning för att på bästa sätt tillvarata effekterna av nu gällande skatteregler. Med hänsyn till gällande regler för förlustutjåmning i koncerner finns det skäl talar för att bildandet som av dotterbolag sker vid samma tidpunkt. Likvid för tecknade aktier vid nybildning kan ske i form konen av tanter eller genom tillskott apport egendom i form fastigheter. av av Apport bedöms vara huvudalternativ och år troligen också det enklaste sättet att kunna åstadkomma bolagsbildning utifrån de givna förutsätten ningarna.

8.7.1 Skattemässiga överväganden

Bildandet av tastighetskoncemen kommer att medföra att rad skatteen frågor aktualiseras. Dessa kan indelas i transaktionsskatter, tre grupper skatter som aktualiseras vid bolagisering samt frågor som rör fastighetskoncernens långsiktiga skattesituation. Transaktionsskatter kommer att uttas i form ståmpelskatt för aktier av och som lagfartsstämpel för fastighet. Om fastighetsbeståndet direkt tillförs den slutlige ägaren i koncernstrukturen kommer lagfartsståmpel att uttas endast gång. en De skatteeffekter som aktualiseras till följd bolagiseringen är löneav skatt på pensioner, avdragsrätt för pensionsavsättningar samt inkomstskatt vid överföring av tillgångar och skulder.

138 Fastighetskoncernen SOU 199279

En genomgång har även gjorts av fastighetskoncemens långsiktiga skattesituation. De skattefrågor aktualiseras år inkomstskatt, regler som beträffande utdelning och koncembidmg, Annellavdrag, skatteutjämningsreserv SURV och mervärdesskatt. Skatteintäkterna för fastighetskoncemen kommer inte att avvika från vad är gängse för ett normalt aktiebolag. Hänsyn till skatteeffektema som har tagits i den ovan lämnade redovisningen för resultatutveckling, m.m.

8.7.2 Överföring av fastigheterna

Ett övergripande avtal bör upprättas mellan staten och fastighetskoncervid överföring tillgångar och skulder till koncernen. Avtalet kan nen av ett övergripande ram-incitamentsavtal som dels fastställer de ses som principer skall tillämpas vid Överföring av fastigheter och m.m. som verkskapital till fastighetskoncemen, övriga delar av Byggnadsstyrelsens dels reglerar vad gäller i det fall vissa fastigheter inte kan tillföras som koncernen enligt ursprunglig ambition eller tidplan. I detta avtal bör vidare göras förbehåll för de nyttjanderätter och servitut som fastigheten besväras av. Det övergripande avtalet redovisar de ramarintentioner som skall tilllämpas vid överföring fastigheter Ett regelrätt överlâtelseavtal av m.m. skall dock finnas för äganderättsövergângen. I bilaga till detta bör ñnnas specifikation eventuella belastningar nyttjanderätter, servitut m.m. en av för varje fastighet.

8.8 Bolagsordning

Bolagsordningama för bolagen i koncernen bör utformas efter gängse regler. Om behov finns regleringar av policykaraktär bör detta göras av i det avtal upprättas mellan staten och fastighetskoncernen i samband som J med bolagsbildningen. Detta överensstämmer med förfarandet vid andra j genomförts. i bolagiseringar av statliga verk som

SOU 199279 139

9 Stabs- och för

servicemyndigheten lokalförsörjning

9.1 Bakgrund

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen prop. l99091l50, FiU30, rskr. 386. Riktlinjerna innebär att de lokalbrukande myndigheternas ansvar och befogenheter vidgas och att myndigheterna själva får besluta om sin lokalförsörjning. Riksdagen har vidare godkänt nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen, vilka bl.a. innebär att uppgiften att förvalta statens fastigheter skiljs från ansvaret för lokalförsörjningen. Som en direkt följd av de nya riktlinjemas tillämpning har riksdagen beslutat om inrättandet av en efterfrâgestyrd stabs- och servicemyndighet, som bl.a. skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor m.m. Riksdagen har vidare beslutat om anslag för verksamheten budgetåret 199293 och tilldelat stabs- och servicemyndigheten ett förslagsanslag om 35 mkr ñr perioden den 1 januari 1993 den 30 juni 1993 prop. - 1991922100 bil. FiU26, rskr. 239. Som ett led i regeringens arbete att delegera ansvar och befogenheter till myndigheterna beslutade regeringen den 26 mars 1992 om nya

riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjning se bilaga 5. Syftet med

beslutet att delegera lokalförsörjningsansvaret är att öka myndigheternas finansiella ansvar och skapa förutsättningar för dessa att fatta rationella beslut. Riktlinjerna innebär bl.a. att lokalförsöijningsansvaret skall överföras successivt från Byggnadsstyrelsen till de lokalbrukande myndigheterna.

Överföringen inleddes den l juli 1992 för de myndigheter som budge-

terats lokalkostnader under ramanslag eller finansierar lokalkostnadema med avgiftsintäkter och som för denna verksamhet tilldelats ett anslag upptaget med ett formellt belopp statsbudgeten. Vidare lades det fast i regeringsbeslutet vilket ansvar som åvilar varje lokalbrukande myndighet. Detta innebär att

140 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 19927

Varje myndighet som anvisas medel under ramanslag eller motsva- rande skall ha ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta innefattar ett krav på att lokaltörsöijningsfrågoma skall skötas på ett för staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna övertar det fulla programansvar som enligt regering- ens beslut den 15 februari 1979 om Allmänna anvisningar för handläggning av statliga lokalförsörjningsärenden åvilar Byggnadsstyrelsen. Myndigheterna övertar samtidigt det fulla finansiella ansvaret för lokalutnyttjandet. Myndigheter som anvisas lokalkostnader under ramanslag skall själva besluta om, beställa och betala för sin lokalförsöijning. Myndigheterna skall så långt möjligt eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Myndigheterna bör utgå från en generell standard, utrymmesmåssigt och tekniskt, vid prövningen av lösningar pâ olika lokalproblem. Myndigheterna skall inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheter med lokalkostnader under ramanslag får själva möjlighet att ingå nya hyresavtal med upp till sex års löptid. I de fall hyresavtalets löptid avser längre tid än tre år skall beslut alltid fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptider ån sex år skall alla nya hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen.

Regeringen beslutade vidare den 26 mars 1992 att ge Byggnadsstyrelsen i uppdrag att fr.o.m. den 1 juli 1992 upprätthålla en servicefunktion för lokalförsöijningsfrâgor för de myndigheter som har behov av detta och som fr.o.m. den 1 juli 1992 har lokalförsörjningsansvar för den egna

verksamheten se bilaga 6.

Den successiva tillämpningen av de nya riktlinjerna innebär att övriga myndigheter kommer att få eget lokalförsöriningsansvar fr.o.m. den 1 juli 1993. Byggnadsstyrelsen eller dess efterföljare kommer övergångsvis under budgetåret 199293 att vara lokalhâllare för dessa myndigheter enligt regeringens beslut den 15 februari 1979 om allmänna anvisningar för handläggning av statliga lokalförsörjningsärenden den s.k. 1979 års handläggningsordning. Den omvärldsbeskrivning som redovisas i kapitel 3 har i hög grad relevans för stabs- och servicemyndigheten. Den har beaktats vid de överväganden som görs i detta kapitel.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten... 141

9.2 Stabs- och servicemyndighetens roll

Riksdagens beslut att inrätta stabs- och servicemyndighet innebär att en regeringens behov stabsfunktioner och myndigheternas behov av av service i lokalförsörjningsfrâgor ges en samlad organisatorisk lösning. Enligt riktlinjerna för lokalförsörj ningen kommer någon detaljerad de nya prövning myndigheternas lokalkostnader för den beslutade verksamav heten inte att ske i framtiden. Regeringen har dock ett övergripande innebär att de regelverk, system m.m. inom vilka myndigansvar som heterna tillåts skall för staten helhet effektiv lösning. agera ges en som Den ändrade och befogenhetsfördelningen skapar enligt ansvarsriksdagsbeslutet behov av stabsfunktioner till regeringen. Kommittén nya återkommer i det följande till de uppgifter som bör fullgöras av

stabsfunktionen. I riksdagsbeslutet framhålls särskilt att den nya stabs-och servicemyndigheten inte skall förvalta något eget fastighetsbestånd. Den kan därigenom utan bindningar i sitt arbete med att bistå myndigheterna agera vid utvärdering olika lokalñrsörjningsaltemativ. Stabs- och serviceav myndigheten stödfunktion till myndigheterna till får sålunda en utpräglad skillnad mot den Byggnadsstyrelsen har haft med sitt lokalförsörjsom ningsmonopol och sin beslutanderätt över de statliga myndigheternas lokalfrågor. Kommittén att det är avgörande betydelse för den anser av stabs- och servicemyndigheten att denna fundamentala skillnad i roll nya kommer till klart uttryck bl.a. i myndighetens instruktion. Vikten oberoende har manifesterats kraftigt under utredningsarbetet. av Det är utomordentligt stor vikt att detta oberoende kan säkerställas så av att ett stort förtroende kan skapas för de tjänster myndigheten tillhandahåller. Ett sådant förtroende förutsätter givetvis att myndigheten förfogar över den kompetens erfordras för att motsvara de krav som följer som uppgifterna på såväl stabs- serviceområdet. Ett professionellt av som agerande är i sig viktig förutsättning för att detta oberoende skall få en ett reellt innehåll. Myndigheten får fördelen att arbeta med både stabs- och serviceuppgifter. Därmed förutsättningar ñr stabilitet och kontinuitet i ges verksamheten och goda möjligheter för stabs- och serviceuppgiftema att berika varandra. Dessutom skapas gynnsamma betingelser för personalens kompetensutveckling i den kunskapsorganisation som myndigheten kommer att bli. Kombinationen av stabs- och serviceuppgifter måste ges sådan utfomming att de inte kommer i konflikt med varandra. Bl.a. en

142 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

måste det samrådsförfarande som skall förekomma mellan de statliga förvaltningsmyndighetema och stabs- och servicemyndigheten utformas så att den enskilda sakmyndighetens odelade ansvar inte undergrâvs. Kommittén återkommer till detta i det följande. För att kunna fullgöra uppgifterna på både stabs- och serviceområdet måste myndigheten vara helt fristående från alla de intressen som agerar på hyres- och fastighetsmarknaden. Det gäller givetvis även den nya statliga fastighetskoncernen och den nya förvaltningsmyndigheten. Samtliga statliga myndigheter skall kunna få tillgång till professionell och objektiv hjälp i lokalförsörjningsfrågor med utgångspunkt i att det år sakmyndigheten som, till skillnad från tidigare, har ansvaret för och fattar besluten i dessa frågor. Det är också denna professionalism och objektivitet som förutom en nära kännedom statliga verksamheter - om kommer att vara ett viktigt konkurrensmedel på en marknad där konkurrensen kommer att bli mycket hård. Det finns för övrigt enligt kommitténs mening inte skäl att utveckla och sälja sådana tjänster när stabs- och servicemyndigheten inte har förutsättningar att erbjuda något utöver vad som redan finns på marknaden och där sådana tjänster dessutom kan vara lättillgängliga för myndigheterna i deras omedelbara närhet på orten. Stabs- och servicemyndigheten skall inrikta sin verksamhet på områden där man genom sin kunskap och överblick över den statliga sektorn har naturliga fördelar jämfört med andra konsulter och serviceföretag som kan komma att erbjuda de statliga myndigheterna tjänster lokalförsörjningsområdet. En central förutsättning för att statliga myndigheter skall komma att efterfråga service från stabs- och servicemyndigheten är att myndigheten inte kommer att användas av regeringen för att överpröva sådana beslut i enskilda lokalförsörjningsfrågor ankommer på sakrnyndigheten. som Stabsuppgiftema måste därför ges en sådan utformning att stabs- och servicemyndigheten inte i verkligheten lyfter av sakmyndigheten det ansvar ñr lokalförsörjningen och det helhetsansvar får för som man nu sin verksamhet. Då skulle en av grunderna ñr den nya ordningen med långtgående delegering i praktiken falla. I avsnittet stabsuppgifter beskrivs under vilka förutsättningar stabsfunktionen måste fungera för att detta skall undvikas. Det finns anledning att erinra om att den uppgift som åvilat Byggnadsstyrelsen att svara för bevakningen av effektiviteten i den statliga lokalförsörjningen fortsättningsvis är en uppgift för RRVs förvaltningsrevision prop. 44 s. ll.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten. 143 . .

Stabs- och servicemyndighetens roll och övergripande verksamhetsidé på lokalföisöijningsområdet bör mot bakgrund av det anförda vara att den år regeringens och myndigheternas självklara val när det gäller att få ett oberoende professionellt stöd som underlag för de beslut dessa har att fatta.

9.3 Stabsuppgifter

Den ändrade ansvars- och befogenhetsfördelningen för den civila statsförvaltningen och för myndigheterna inom totalförsvaret skapar nya behov av stabsfunktioner till regeringen. Behovet av en stabsfunktion för lokalñrsörjningsfrågor har således sin grund i att regeringens detaljstyrning minskar och myndigheterna ges ett eget ansvar för sin lokalförsöijning och därmed ett ökat finansiellt ansvar för sin verksamhet. Regeringen har dock ett övergripande ansvar som innebär att de regelverk, system m.m. inom vilka de statliga myndigheterna tillåts agera skall ge en för staten som helhet effektiv lösning. Lokalkostnaderna inom Byggnadsstyrelsens lokalhållningsområde uppgår i statsbudgeten för budgetåret 199293 till ca 8,8 mdkr. Deras andel av myndigheternas totala förvaltningskostnader utgör ca 10%. Myndigheternas lokalkostnader ökade med ca 31 % under de senaste två åren. Inom Försvarsdepartementets område tillämpas för närvarande inga lokalkostnader som inkluderar kapitaltjänstkostnader. Inriktningen är att det inom Försvarsdepartementets område skall tillämpas en mer marknadslik hyressättning. Det finns således ett stort behov av att åstadkomma en effektivare resursanvändning även när det gäller lokalkostnaderna och deras utveckling. I riksdagens beslut om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m., har ett antal sakområden för stabs- och servicemyndigheten pekats ut. Den Övergripande uppgiften för stabsfunktionen bör vara att på uppdrag lämna regeringen underlag ñr bedömning av de statliga myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalñrsöijning, bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsârenden samt kunna svara för utredningar byggnadsprojekt i tidiga skeden och för vissa ñrhandlingsuppgifter. av Kommittén att dessa uppgifter bör anges i myndighetens instrukanser tion. Kompetens och kunnande skall finnas för följande uppgifter

144 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

Utforma och uppdatera prisomräkningsfaktorer för lokalkostnader. - - Teckna samråd med myndigheter om hyresavtal. Utforma nyckeltal och riktningsgivande lokalprogram. - - Bitråda regeringen inför beslut om anskaffning och dimensionering av ändamålsfastigheter samt utreda byggnadsprojekt i tidiga skeden. - Bevaka avtal m.m. och tillhandahålla förhandlingskompetens.

9.3.1 Utforma och uppdatera prisomräkningsfaktorer för

lokalkostnader

Enligt de nya riktlinjerna för de statliga myndigheternas lokalförsörjning kommer någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader inte att ske i framtiden. Myndigheterna skall, inom för den fortlöpande ramen budgetprövningen, kompensation för prisutvecklingen i samhället, så även när det gäller lokalkostnadema. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att lämna förslag till ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag Dir. m.m. 199228. I uppdraget ingår att lämna förslag hur uppräkningen om av ramanslagen skall kunna göras. I detta ingår även uppräkningen av lokalkostnadsandelen ramanslagen. av De underlag som skall ligga till grund för regeringens bedömning av den allmänna prisutvecklingen kommer att levereras från olika tre stabsfunktioner till regeringen; Statens arbetsgivarverk när det gäller lönekostnadsutvecklingen, stabs- och servicemyndigheten när det gäller uppräkningen av lokalkostnadsandelen i myndigheternas anslag och RRV när det gäller övriga förvaltningskostnader. Det kommer således att vara huvuduppgift för stabsfunktionen att en tillhandahålla detta underlag för regeringens budgetprövning.

9.3.2 Teckna samråd med myndigheter om hyresavtal

I riksdagsbeslutet har angivits, utifrån de beslutade riktlinjerna för nya myndigheternas lokalförsörjning, att myndigheterna skall ha samråd med stabs- och servicemyndigheten i de fall de att ingå hyresavtal avser nya med längre löptid än tre år. Stabs- och servicemyndighetens samråd utgör ett viktigt underlag för myndigheternas beslut att ingå hyresavtal, även då regeringen har att godkänna avtalet. I sådana fall skall samråd ske innan hyresavtalet understålls regeringen. Kommittén har i det föregående avsnitt 2.6 gjort den bedömningen att myndigheternas bemyndigande att själva sluta avtal med längre löptid än tre år bör en

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten... 145

gälla efter samråd med stabs- och servicemyndigheten. Samrådet bör vidare gälla avtal av ekonomisk betydelse för verksamheten och myndigheten. Dessa förtydliganden bör gälla för samtliga myndigheter. Vad gäller högskolesektom bör regeringsprövningen av avtalen begränsas till avtal med en längre löptid än tio år. Efter några år bör en utvärdering av systemet ske för att ge underlag för eventuella justeringar. Därvid bör prövas om inte även andra sektorer kan samma bemyndigande som högskolan.

9.3.3 Utforma nyckeltal och riktningsgivande lokalprogram

Regeringen har behov av underlag för den fördjupade prövning av myndigheternas verksamhet, förutsätts ske vart tredje år samt vid som prövningen av myndigheternas lokalförsörjningsplaner. Vid denna prövning krävs, för jämförelser av myndigheternas lokalstandard m.m., ett riktningsgivande underlag i form av lokalprogram för olika verksamheter. Det är prioriterad uppgift att utveckla generella riktningsgivande en underlag för enskilda verksamheter och sektorer. Detta gäller för generella lokaler och ändamålslokaler. Stabsfunktionen skall kunna tillhandahålla ett sådant underlag med nyckeltal och annan jämförande information inför såväl regeringens fördjupade prövning av myndigheternas verksamhet som den löpande budgetprövningen av enskilda lokalärenden. Det är sannolikt att även myndigheterna kommer att efterfråga stöd rörande riktningsgivande lokalprogram. Den stabsfunktionen skall tidigare nämnts inte ha till uppgift nya som att för statens räkning svara för bevakning av effektiviteten i den statliga lokalförsörjningen. Denna uppgift skall enligt prop. 44 framgent ingå i förvaltningsrevisionens inom RRV uppgifter. Enligt riktlinjerna för myndigheternas lokalñrsörjning skall varje myndighet fortlöpande upprätta treåriga lokalförsörjningsplaner som kan tjäna underlag för både budgetprocessen och den egna planeringen. som Kommittén förutsätter att stabs- och servicemyndigheten utarbetar anvisningar för hur dessa planer skall utformas. Dessa anvisningar kan lämpligen ingå i RRVs sammanställning av Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. Anvisningama bör även innehålla bestämmelser vilken typ av årlig redovisning av lokaler, kostnader om och förändringar skall lämnas i form av nyckeltal m.m. som

146 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199275

9.3.4 Biträda regeringen inför beslut om anskaffning och dimensionering av ändamålsfastigheter samt utreda byggnadsprojekt i tidiga skeden

För den statliga verksamheten finns ett större antal ändamålsfastigheter. Behov av sådana fastigheter kommer att finnas även i framtiden. Inför sådana ställningstaganden åndamålsfastigheter förutsätter om som anslagsjusteringar, skall stabsfunktionen kunna tillhandahålla yrkesmässig kompetens, som kan biträda regeringen i värdering olika lokalalterav nativ. Stabsfunktionen skall även kunna tillhandahålla regeringen ett kvalificerat kunnande för att utreda byggnadsprojekt i tidiga skeden, bedöma kostnader och fungera kvalitetskontrollant för statens som räkning för sådana byggnadsprojekt som innebär mycket stora ekonomiska förpliktelser för staten.

9.3.5 Bevaka avtal och tillhandahålla m.m.

förhandlingskompetens

Staten har ett antal löpande avtal med kommuner, landsting och enskilda som rör upplåtelsen nyttjanderätter, ersättningar inte kommer m.m. som att överföras från Byggnadsstyrelsen till lokalbrukarna eller till någon ny fastighetsförvaltare. För att klara bevakningen sådana av avtal och för att tillhandahålla förhandlingskompetens erfordras ett kunnande inom m.m. stabsfunktionen. Regeringen kommer vidare att ha behov av kompetens för olika typer av förhandlingar i fastighetsfrågor i samband med avveckling statliga av verksamheter, avyttring statliga fastighetstillgångar vid av samt ett eventuellt Övertagande av verksamheter från andra huvudmän m.m. Stabsfunktionen måste kunna tillhandahålla mycket god sådan komen petens. Enligt förordningen 1971727 försäljning staten tillhörig fast om av egendom, m.m. skall fastighetsförvaltande myndigheter samråda med Byggnadsstyrelsen vid avyttring statsägda fastigheter. Stabs- och av servicemyndigheten bör fr.o.m. den l januari 1993 överta samrådsuppgiften från Byggnadsstyrelsen och den myndighet har till vara som uppgift att bevaka statens intressen i sådana frågor.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten. 147 ..

9.3.6 Mål för verksamheten på stabsområdet

Det övergripande målet för verksamheten inom stabsfunktionen bör vara att utifrån de krav som statsmakterna ställer på den statliga lokalförsöijningen tillhandahålla regeringen ett objektivt och professionellt stöd. Detta mål bör preciseras i regleringsbrevet där den ekonomiska styrningen av verksamheten sker. Kommittén återkommer till den ekonomiska styrningen i avsnitt 9.8.

9.4 Serviceuppgifter

I avsnittet om stabs- och servicemyndighetens roll har angetts de grundläggande förutsättningar som måste gälla för fullgörandet av uppgifter på serviceområdet. Det finns här inledningsvis anledning att erinra om att myndighetens verksamhet kommer att vara efterfrågestyrd. Efterfrågan på tjänster kommer således att vara avgörande för omfattningen och inriktningen på verksamheten, vilket ställer stora krav på flexibilitet hos myndigheten. Efterfrågan kommer naturligtvis också att vara beroende av att stabs- och servicemyndigheten har den rätta kompetensen och kan konkurrera prismåssigt på marknaden. I myndighetens instruktion bör anges att myndigheten får tillhandahålla statliga myndigheter tjänster på lokalförsörjningsområdet. Servicefunktionen bör redovisningsmässigt hållas åtskild från stabsfunktionen som en egen resultatenhet. Detta kommer att ställa stora krav myndighetens uppföljning och redovisning, vilket kommittén återkommer till i avsnitt 9.8. Följande områden behandlas i detta avsnitt

Myndigheternas egen kompetens och resurser. - Konkurrensförhållanden på marknaden. - Inriktning av efterfrågan på tjänster. - Mål för verksamheten på serviceområdet. -

9.4.1 Myndigheternas egen kompetens

Först och främst hänger naturligtvis efterfrågan på tjänster samman med i vilken utsträckning myndigheterna själva skaffar sig egen kompetens på området. Hår kommer bilden sannolikt att variera avsevärt mellan olika kategorier av myndigheter. De större myndigheterna högskolans område kan exempel på myndigheter vilka redan har och kan tas som komma att skaffa sig ytterligare kompetens. Det gör att de troligen inte

148 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

i någon nämnvärd grad kommer att efterfråga tjänster av den typ som stabs- och servicemyndigheten kommer att kunna tillhandahålla. Till den andra ytterligheten kan räknas småmyndigheter som inte kommer att kunna skaffa sig egen kompetens men som måste förutsättas ha ekonomiska möjligheter att köpa dessa tjänster. Inte heller medelstora myndigheter torde ha ett så omfattande behov att hantera lokalförsörjav ningsfrågor att de finner det ändamålsenligt att rekrytera, utveckla och

behålla kompetens på detta område. Åtskilliga myndigheter med en

regional ocheller central förvaltning har kompetens på lokalförsörjningsområdet centralt placerad t.ex. Rikspolisstyrelsen, Domstolsverket och Riksskatteverket. Här sker emellertid decentralisering lokalförsörjen av ningsansvar till regional och lokal nivå, vilket gör att en ny situation uppkommer med åtföljande krav på att hantera lokalfrågorna på denna nivå. Efterfrågan från myndigheterna när det gäller utbildning i lokalförsörjningsfrågor visar att det i nuläget finns en osäkerhet hos myndigheterna om hur man kommer att hantera dessa frågor och därmed vilken inriktning och omfattning det efterfrågade stödet kommer att ha.

9.4.2 Konkurrensförhållanden på marknaden

Osäkerheten i fråga om omfattning och inriktning stödet till de statliga av myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor kommer självfallet att bestå tills tjänsterna och prissättningen dessa prövats på marknaden. Det finns av därför anledning att något beröra den konkurrenssituation kommer som att gälla för den nya stabs- och servicemyndigheten innan frågan om vilka typer av tjänster som kan bli aktuella behandlas närmare. Utvecklingen på hyresmarknaden kommer, som redovisats i det föregående, att under lång tid kännetecknas av ett överskott på kontorslokaler med åtföljande ökande konkurrens om hyresgästerna. Sålunda kan förväntas att fastighetsägarna i ökad utsträckning kommer att erbjuda skilda slag av tjänster vid sidan av de rent ekonomiska villkor som kan tas in i hyresavtal. Det kan också vara så att sådana tjänster utbjuds gratis till hyresgästen. Det kan röra sig om framtagande av lokalprogram, funktionsanalyser m.m. Det är uppenbart att det i sådana situationer blir svårt för stabs- och servicemyndigheten att konkurrera i och med att den måste ta betalt för sina tjänster. Det är naturligtvis svårt att uttala sig om omfattningen av sådana gratistjänster. Till sist beror det på vilket förhållande hyresgästen har till fastighetsägaren och vilket

SOU 199279 Stabs- och servicenzyrzdigheten... 149

förtroende för denne finns. Finns ett stort förtroende kan det vara som naturligt vända sig till fastighetsägaren. I andra fall ökar förutsättningatt för stabs- och servicemyndigheten att med sin oberoende ställning arna utgöra ett naturligt val. Det bör påpekas att stabs- och servicemyndig-

heten sin nationella Överblick kommer att ha en fördel genom att genom snabbt kunna tillhandahålla statliga myndigheter information om olika

fastighetsägares agerande på hyresmarknaden och vilka ekonomiska

villkor de erbjuder. Även i övrigt förekommer konkurrens från konsulter, arkitektbyråer, mäklare och advokater. Här råder dock konkurrens på ekonomiskt en lika villkor. Såsom framhållits från flera myndigheter kommer stabsmer och servicemyndigheten att ha förutsättningar för att vara ett alternativ till dessa förutsatt har den erforderliga kompetensen och är att man konkurrenskraftig. Det kan gälla medverkan med framtagande av

underlag vid utvärdering lokalaltemativ, stöd vid hyrestörhandlingar av betydelse för myndigheternas val år naturligtvis den lokala m.m. Av anknytningen. I detta avseende âr det nackdel ñr stabs- och serviceen myndigheten det oftast finns konsulthjälp att få på orten. Stabs- och att servicemyndigheten måste kompensera detta högt utvecklad genom kunskap såväl på sakområdet i fråga den verksamhet olika som om myndigheter bedriver. Myndigheten kan inte ha den nära fortlöpande kontakt med utvecklingen på den lokala hyresmarknaden som aktörerna har. Däremot kan den med sin överblick, bl.a. genom olika på orten för information utvecklingen lokala hyresmarknader, system om snabbt bilda sig uppfattning det aktuella läget en viss marknad en om när en hyresgäst önskar få hjälp.

9.4.3 Inriktning av efterfrågan tjänster

Når det gäller vilka tjänster kommer att efterfrågas finns vissa som sådana angivna i riksdagsbeslutet. Under utredningsarbetets gång har genomgångar gjorts vilka uppgifter kan bli aktuella med av typer av som beaktande vad har anförts om konkurrens m.m. Såsom av som ovan tidigare har konstaterats kommer efterfrågan att variera beroende på vilken myndighet det är frågan Det har också framkommit typ av om. behov få ökade kunskaper vad krävs av myndigheterna ett av att om som för dessa skall kunna ta det för lokalförsörjningen som nu att ansvar Det är sålunda viktigt att stabs- och servicemyndigheten åläggs dem. inledande skede kan erbjuda myndigheterna erforderlig under ett

150 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

utbildning. Det kan krävas att sådan utbildning anordnas i grundmer läggande frågor redan innan den nya myndigheten skapas. Det har framkommit under utredningsarbetet att det är viktig uppgift en för stabs- och servicemyndigheten att biträda vid hyresförhandlingar. Därvid krävs såväl förhandlingskompetens juridisk kompetens. som Dessutom har framkommit behov stöd vid anskaffning lokaler, vid av av utformning av lokalförsörjningsplaner och lokalprogram samt vid genomförande av speciella lokalfåirsörjningsuppgifter. Vidare finns behov av att stabs- och servicemyndigheten som projektledare kan bistå med utredningshjälp i tidiga skeden av byggnadsprojekt och vara hyresgästens ombud som kvalitetskontrollant i fråga om större projekt. Däremot är det inte möjligt att nu ange i vilken omfattning efterfrågan på dessa som tjänster kan utvecklas. Det förefaller dock troligt att det kommer att ske en utveckling där behovet av stöd kommer att förändras allteftersom myndigheterna anpassar sig till sitt nya ansvar. Det har under utredningsarbetet framkommit att det inte kommer att finnas tillräcklig efterfrågan för att inom stabs- och servicemyndigheten behålla och utveckla en egen kompetens pá inredningsområdet. Som framgått under avsnittet om stabsuppgiftema kommer myndigheten att ta fram information som belyser lokalutnyttjandet Det kan m.m. noteras att intresse visats från myndigheterna att få del sådan av information. Det kan här bli fråga om att göra särskilda undersökningar och specialbearbetningar som tillgodoser såväl centrala lokala som myndigheters behov av infonnation. Även stabs- och servicemyndigheten har de statliga förvaltningsom myndigheterna som sina primära avnämare utesluter detta inte att kunder kan finnas bland statliga bolag och kanske även bland privata hyresgäster. Däremot är det, av de skäl som angetts tidigare, nödvändigt att myndigheten inte kommer i ett beroendeförhållande till den statliga fastighetskoncemen, förvaltningmyndigheten eller andra lokalupplåtare. Vid det samråd som förevarit med LEMO har framkommit att den föreslagna nya försvarsmaktsmyndigheten kan ha behov sådant stöd av stabs- och servicemyndigheten kan tillhandahålla. Även andra som myndigheter som hör till Försvarsdepartementet kan enligt LEMO förutsättas behöva stöd av samma slag som övriga civila myndigheter.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten... 151

9.4.4 Mål för verksamheten på serviceområdet

Stabs- och servicemyndigheten bör, utifrån vad som har angetts i det föregående och som kommer att anges i instruktionen, utarbeta en detaljerad affärsidé som omfattar inte bara affärsområdet service som helhet utan som bör delas upp så att varje ingående del kan marknadsföras samt bedrivas och följas upp efter satta mål. För detta arbete skall följande övergripande mål tjäna. Det övergripande målet för verksamheten på serviceornrådet bör vara att tillhandahålla i första hand de statliga förvaltningsmyndighetema de tjänster dessa efterfrågar på lokalförsörjningsområdet, där stabs- och servicemyndigheten med sin professionella och oberoende ställning kan vara konkunenskraftig. I fråga om den ekonomiska styrningen bör staten ställa ett normalt förekommande resultatkrav för verksamheten. Det övergripande målet bör preciseras i myndighetens regleringsbrev. Kommittén återkommer till den ekonomiska styrningen i avsnitt 9.8.

9.5 Övergångsuppgifter

Som tidigare nämnts tillämpas de nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning successivt fr.o.m. den l juli 1992. Detta innebär att många myndigheter, främst inom högskolan och kultursektom samt inom Försvarsdepartementets område, kommer att lokalförsörjas i enlighet med 1979 års handläggningsordning till den dag de erhåller lokalförsörjningsansvaret. De övergångsfrågor som därvid uppkommer bör lösas så flexibelt som möjligt. I prop. 44 s. 26 anges att den nya stabs- och servicemyndigheten övergångsvis bör få till uppgift att fungera som lokalhållare för myndigheter enligt 1979 års handläggningsordning. Kommittén anser att ansvaret för den administrativa hanteringen av hyreskontrakt och betalningar om möjligt bör finnas kvar inom Byggnadsstyrelsen under det första halvåret 1993 i den mån de inte kunnat föras över till respektive hyresgäst. Ett uppdrag bör ges till Byggnadsstyrelsen att Övergångsvis sköta dessa frågor och eventuella andra arbetsuppgifter som inte förs över till någon ny myndighet. Om det visar sig lämpligt att någon av de nya organisationerna bör sköta det praktiska arbetet bör det möjligt att genomföra detta på uppdrag från vara Byggnadsstyrelsen.

152 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 1992,

Kommittén anser vidare att stabs- och servicemyndigheten bör ges i uppdrag att t.o.m. den 30 juni 1993 hantera lokalförsörjningsärenden enligt 1979 års handläggningsordning för de myndigheter som inte erhållit lokalhållningsansvaret. Den pågående lokalförsörjningsplaneringen för myndigheterna bör successivt kunna föras över till varje myndighet så snart som möjligt. I samband med att 1993 års budgetproposition lämnas kommer de myndigheter som den 1 juli 1993 får eget lokalförsöxjningsansvar att få klara planeringsförutsättningar för verksamheten. Stabs- och servicemyndighetens arbete under det första halvåret 1993 bör kunna begränsas till att i samråd med myndigheterna svara för skrivelser till regeringen i sådana lokalfrågor som måste underställas regeringens prövning och sköta sådana lokalföxsöxjningsfrågor som myndigheterna inte har kompetens att klara av själva. I prop. 44 s. 26 anges att vissa awaLsjrâgor vid ombildningen av Byggnadsstyrelsen måste ges en övergångslösning innan myndigheterna kan träda in i Byggnadsstyrelsens ställe. Den nya stabs- och servicemyndigheten bör därför ges i uppdrag att under ombildningen bevaka dessa hyresavtal och ges befogenhet att företräda staten i de kommande förhandlingarna. I prop. 199192100 bil. 8 s. 43 anges att den nya stabs- och servicemyndigheten övergångsvis bör svara för lokalförsörjningen för myndigheter som inte erhållit ramanslag och för statens räkning sluta avtal m.m. Den bör även svara för avvecklingen av förhyrda lokaler som myndigheter lämnat tillbaka enligt förordningen 1980598 om förvaltning av vissa civila statliga fastigheter, m.m. och där avveckling ännu inte skett eller alternativ hyresgäst anskaffats. För budgetåret 199293 har ett förslagsanslag om 70 mkr förts upp på statsbudgeten för att balansera uppkommande förluster för inhyrda lokaler för myndigheter som inte erhållit ramanslag inklusive kostnader för avvecklade inhyrda tomma lokaler. Detta innebär att resurser skall avsättas inom myndigheten för att bl.a. kunna avveckla inhyrda tomma lokaler så snabbt och så ekonomiskt fördelaktigt som möjligt. Kommittén vill särskilt påpeka att det sannolikt kommer att finnas behov av medel för detta ändamål under ett flertal år framöver. Byggnadsstyrelsen sköter idag viss rådgivning i transportfrågor. Denna omfattar rådgivning till statliga myndigheter i samband med flyttningar och medverkan vid upphandling samt innefattar även rätten att sluta avropsavtal om sådana transporter av bohag för statsanstållda som bekostas av arbetsgivaren. Kommittén anser att denna verksamhet bör ses over.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten. 153 . .

Byggnadsstyrelsen tecknar idag avropsawal inom flera olika områden. Kommittén anser att utgångspunkten bör vara att ansvaret för dessa frågor fullt ut bör finnas hos respektive myndighet. Det finns dock skäl för att i annan ordning pröva om avropsavtal av detta slag bör tecknas i framtiden. En förutsättning för att en central myndighet skall teckna sådana avtal bör vara att avtalen innebär fördelaktiga överenskommelser och att de bygger på frivillig samverkan mellan myndigheterna. Enligt förordningen 1978899 om statliga parkeringsplatser skall statliga parkeringsplatser avgiftsbeläggas. Byggnadsstyrelsen svarar idag för avgiftssättningen m.m. Enligt kommitténs uppfattning finns det inga skäl att bedriva denna verksamhet vidare inom ramen för stabs- och servicemyndighetens verksamhet. Kommittén anser det naturligt att det bör åvila den ansvarige för fastighetsförvaltningen att svara för avgiftssättningen. Kommittén föreslår att regeringen omprövar den nämnda förordningen och att avgiftssåttningen för parkeringsplatser m.m. får hanteras inom ramen för de fastighetsförvaltande myndigheternas och de fastighetsförvaltande bolagens verksamheter. Byggnadsstyrelsen har idag ansvaret för planering och anskaffning av inredning inom högskole- och kultummrádet. Byggnadsstyrelsen har även fått inredningsansvar för enstaka byggnadsprojekt, genom särskilda uppdrag, när det gäller landshövdingamas tjänstebostäder samt för specialskoloma. För dessa ändamål disponerar Byggnadsstyrelsen normalt medel på särskilda anslag på statsbudgeten. Med den nya ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan myndigheterna och Byggnadsstyrelsen skall Byggnadsstyrelsens nuvarande ansvar för inredning inom högskole- och kultursektom överföras till respektive myndighet. Detta bör ske i samband med genomförandet av ett nytt anslagssystem m.m. inom högskolan och när övriga myndigheter erhåller ramanslag eller motsvarande den l juli 1993. Verksamheten bör finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Under det första halvåret 1993 bör inredningsverksamheten finnas kvar inom Byggnadsstyrelsen till dess att den fullt ut kunnat läggas ut på berörda myndigheter och inredningsuppdragen fárdigställts. Kommittén förutsätter att det inte läggs ut några nya inredningsuppdrag till Byggnadsstyrelsen efter den 1 juli 1993. De inredningsuppdrag som finns efter den 1 juli 1993 bör om möjligt föras över till respektive myndighet eller efter samråd med berörda myndigheter färdigställas inom Byggnadsstyrelsen. Det bör ankomma på Byggnadsstyrelsen att i samråd med berörda myndigheter lämna förslag till regeringen om hur det praktiska genomförandet bör ske.

154 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

Det kommer under de närmaste åren att finnas ett stort antal av riksdagen och regeringen beslutade byggnadsprojekt skall komma till som utförande. Årskostnadskonsekvensema ñr dessa projekt har behandlats i regeringens budgetprövning. Projekten kommer att förvaltas av fastighetskoncernen och fastighetsförvaltningsmyndigheten. Årskostnadskonsekvenserna kommer att falla ut successivt under flera år. Det

kommer att finnas behov av kompetens från stabsfunktion för att följa en upp dessa projekt och deras kostnadsutveckling. Stabsfunktionen skall kunna lämna underlag till regeringen inför den slutliga budgeteringen.

I avsnitt 2.5 tar kommittén upp vissa frågor om anslagskonsekvenser vid omläggningen. Enligt kommitténs uppfattning bör omläggningen vara kostnadsneutral för myndigheterna. Dessa kan härvid vända sig till stabs-

och servicemyndigheten för att fä underlag för framställning till regeringen om justeringar av anslagen.

Ledning och organisation

Stabs- och servicemyndigheten bör ledas generaldirektör. av en I likhet med myndigheter av motsvarande karaktär bör ett råd inrättas som stöd till generaldirektören. Rådet bör huvudsakligen bestå föreav trädare för kunderna på både affärsområdet stabs och affärsområdet

service. Då båda kundkategoriema är företrädda i rådet där möjligges heter att fortlöpande stämma den närmare gränsdragningen mellan av stabs- och serviceuppgifter. Generaldirektören bör ordförande i vara rådet, vars ledamöter bör utses av regeringen. Den efterfrågestyrda kunskapsintensiva verksamheten vid stabs- och servicemyndigheten kommer att kräva organisation med hög grad en av flexibilitet. Organisationen måste vidare kännetecknas stabs- och av att serviceuppgifterna skall understödja varandra så att verksamheten som helhet kan så bra betingelser möjligt. Därmed medarbetarna som ges goda möjligheter att utveckla sin kompetens. Det innebär att medarbetar-

na i stor utsträckning kommer att arbeta inom både stabs- och serviceområdet. Samtidigt är det viktigt att ansvaret för respektive affärsområde kan anges entydigt och att det därför under generaldirektören finns en ansvarig För affärsområde stab och ansvarig för affärsområde service. en I riksdagsbeslutet har angetts att stabs- och servicemyndigheten bör

vara lokaliserad till Stockholmsområdet för att kunna fungera stöd som till regeringen. Även det faktum att merparten av de myndigheter som

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten... 155

utgör de förväntade kunderna finns i Stockholmsregionen anges som skäl härför. Under utredningsarbetets gång har frågan om en regional organisatorisk anknytning aktualiserats utifrån att Byggnadsstyrelsen är organiserad också regionalt och lokalt. Det har dock inte bedömts möjligt att, med de begränsade resurser och med den typ av uppgifter som stabsoch servicemyndigheten kommer att ha, på ett ansvarsfullt sätt bygga upp en regional organisation. Möjligheterna att, med ett fåtal medarbetare placerade regionalt, upprätthålla och vidareutveckla den erforderliga kompetens som krävs för att kunderna skall efterfråga tjänster kommer att vara alldeles för små. Däremot måste naturligtvis eftersträvas att på olika sätt göra myndigheten lättillgänglig och det skall bl.a. finnas nära kontaktvägar till den expertis som finns i myndigheten oavsett var kunden befinner sig i landet. Det kan bl.a. i anslutning härtill konstateras att stabs- och servicemyndigheten kommer att ha behov av en välutvecklad informations- och marknadsföringsfunktion som stöd för sin verksamhet. Med hänsyn till den flexibilitet som kommer att krävas av myndigheten där uppgifterna kommer att ändra karaktär och skifta i omfattning beroende bl.a. på hur marknaden utvecklas bör en detaljerad organisation inte läggas fast av statsmakterna. Statsmaktema bör i första hand ställa krav på verksamhetens resultat utifrån de uppgifter och mål som anges i instruktion och regleringsbrev. Kommittén föreslår mot denna bakgrund och vad som har sagts i det föregående att myndighetens instruktion får den lydelse som framgår av förslaget i bilaga 7. Kommittén anser att målen för myndighetens verksamhet bör anges i det regleringsbrev som årligen gäller för myndigheten.

9.7 Dimensionering

I riksdagsbeslutet konstaterades att det inte är möjligt att bedöma hur stor servicefunktionen behöver vara i framtiden eftersom denna funktion blir efterfrågestyrd och finansierad med avgifter. Som ett riktmärke när det gäller de ekonomiska resurserna för hela myndigheten angavs 70 mkr per år under en treårsperiod. Riksdagen har sedermera prop. 1991922100 bil.8, FiU26, rskr. 239 anvisat ett förslagsanslag om 35 mkr för det första halvåret 1993, dvs. halva budgetåret 199293.

156 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 199279

Kommittén har i sitt arbete funnit att behovet är något av resurser mindre. Fortfarande råder naturligtvis osäkerhet verksamhetens om omfattning både på stabs- och serviceområdet. Det är först när myndigheten verkat någon tid det går att göra säkrare bedömning hur som en av stor den blir. Klart är att vissa verksamheter i stabsfunktionen är av karaktären basuppgifter som behöver bedrivas med långsiktighet och kontinuitet. Det gäller framför allt arbetet med indexfrâgor, nyckeltal, riktningsgivande lokalpnogram och samrådsfunktionen för hyresfrågor. Detta gör stabsfunktionen till en fast kärna i myndigheten. Det framstår mot den angivna bakgrunden viktigt att organisasom tionen inledningsvis dimensioneras så att den inte får för stor kostym som sedan måste minskas. Det år av utomordentligt stor vikt att den nya organisationen kan få möjligheter att koncentrera sitt arbete på att utveckla sina verksamheter i enlighet med kundernas önskemål och att undvika att hamna i en situation där det tidigt framkommer att vissa delar av verksamheten måste avvecklas. Kommittén har i det föregående konstaterat att omfattningen de av övergångsfrågor som myndigheten har att hantera bör kunna begränsas påtagligt och att någon tillfällig resurs för dessa frågor inte skall behöva beräknas särskilt. Det bör dock finnas utrymme för att hålla viss en handlingsberedskap för att åstadkomma smidig överföring en av lokalförsörjningsansvaret till myndigheterna. Beredskap behövs också om deras anspråk på lokal försörjningstjänster under övergångsperioden skulle överstiga vad som nu går att bedöma. Kommittén att regeringen anser bör överväga om det grund därav behövs extra resurser. Den kunskapsorganisation som den stabs- och servicemyndigheten nya kommer att vara har behov av hög kompetens kan rekryteras som men även behållas och vidareutvecklas inom för organisationen. För ramen detta krävs inte bara att uppgifterna är av en viss omfattning utan också att det finns ett visst antal tillsammans kan ñra verksampersoner som heten framåt samtidigt som de själva utvecklas. Detta bör vara en av utgångspunktema vid bemanningen av organisationen. En bör annan vara att den typ av specialistkompetens där uppgifterna inte är tillräckligt frekventa eller där antalet experter skulle bli mycket begränsat inte bör tas permanent i organisationen. Här får kompetensen köpas på marknaden. Liksom år alla situationer och områden där extern expertis behöver upphandlas marknaden behöver dock myndigheten ha professionell kompetens för att sakkunnigt kunna göra sådan upphandling.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten. 157 ..

Det är först när en detaljerad organisation läggs fast som antalet medarbetare kan anges mer exakt. För närvarande bedöms att omkring 50 årsarbetskrafter kommer att ingå i den nya myndigheten och att därutöver inköp av experttjånster behöver göras i inte oväsentlig omfattning. Mot den angivna bakgrunden bör anslaget för budgetåret 199394 kunna begränsas till ca 65 mkr inkl. avgifter från den avgiftsñnansierade verksamheten. Kommittén föreslår att ett ramanslag om 65 mkr för budgetåret 199394 förs upp.

9.8 Ekonomisk styrning

I föregående avsnitt har tagits upp frågan om dimensionering av stabsoch servicemyndigheten och det anslag som riksdagen beslutat om för att garantera ett utbud av tjänster under en övergángstid. I detta avsnitt behandlas den ekonomiska styrningen av stabs- och servicemyndighetens verksamhet. De beslutade förändringarna av den statliga lokalförsöijningen bör, vad gäller stabs- och servicemyndighetens verksamhet, medföra förutsättningar för en mycket hög grad av effektivitet genom att de tjänster som myndigheten kommer att erbjuda till sin utformning och volym anpassas till vad uppdragsgivama eller beställarna faktiskt önskar. Vidare medverkar den fmansieringsform som följer med efterfrågestyrningen till att den produktivitet med vilken de enskilda uppdragen utförs lättare kan mätas och därmed ges också förutsättningar för produktiviteten att öka. Om konkurrens finns med andra leverantörer kan effektivitetshöjningar förväntas uppkomma. Alla möjligheter att utnyttja konkurrensen bör tillvaxatas. Den förändrade styrningen av myndigheter med uppdragsmodell och myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet ställer höga krav på uppföljning av den avgiftsñnansierade verksamhetens resultat. Regeringen har genom avgiftsförordningen 1992191 skärpt redovisningskraven så att resultatet i normalfallet, i form av särredovisning av samtliga kostnader och intäkter som belastar respektive verksamhetsområde, skall framgå av myndighetens redovisning. Stabs- och servicemyndigheten skall arbeta uppdrag av regeringen och myndigheter m.fl. Aktiv bearbetning kunder utanför den statliga av sektorn förutsätts normalt inte förekomma. Serviceverksamheten bör vara avgiftsñnansierad. Stabs- och servicefunktionema skall utgöra separata resultatenheter.

158 Stabs- och servicemyndigheten... SOU 19927

Stabs- och servicemyndigheten bör disponera räntekonto med kreditmöjlighet hos Riksgäldskontoret. Tjänsterna skall erbjudas på villkor som ger full kostnadstäckning. Stabs- och servicemyndigheten bör själv fastställa avgifterna. Därmed läggs kostnads- och intäktsansvaret på stabsoch servicemyndigheten fullt ut. Innan den nya stabs- och servicemyndigheten kan börja sin verksamhet den l januari 1993 krävs förberedelser i en rad avseenden under hösten 1992. Det gäller bl.a. utformning ett ekonomiadministrativt system av och ett väl utvecklat tidnedovisningssystem. En myndighet som inte har de förvaltningsuppgifter som den nuvarande Byggnadsstyrelsen har och som fastighetskoncemen liksom fastighetsförvaltningsmyndigheten kommer att få, behöver inte ha den typen system Byggnadsstyrelav som sen har idag. Däremot måste, som tidigare betonats, stora krav ställas på ett ekonomiadministrativt system som skall användas för styrning och uppföljning av en efterfrågestyrd myndighet som i betydande utsträckning kommer att arbeta i konkurrens den öppna marknaden. För att få bästa möjliga utfomming av ett sådant system anser kommittén att det bör utvecklas utifrån de krav på verksamheten kommittén angett i som det föregående och utgöra del i den nämnare precisering verksamen av hetens uppläggning som skall ske under hösten. Härvid bör också förslag till regleringsbrev utformas. Utformningen av stabs- och servicemyndighetens ekonomiadministrativa system och tidredovisningssystem måste således göras så att det möjliggör en effektiv styrning och uppföljning verksamheten för de av två resultatområdena stab och service. Självklart behöver myndighetens intemredovisning dessutom en mer finfördelad indelning för uppföljning mer i detalj. Ett uppföljningssystem bör således utvecklas möjliggör avstämsom ningar mellan kostnader, resuisinsatser, prestationer och utfall i hela verksamheten. Systemet skall ligga till grund för resultatredovisning och resultatanalys och ge förutsättningar för bedömning av myndighetens måluppfyllelse. Styrning och uppföljning av verksamheten bör utgå från resultaten budget. Resultatbudgeten bör fastställas i kommande regleringsbrev för stabs- och servicemyndigheten. När det gäller det ekonomiadministrativa området innebär de nya riktlinjerna för ekonomistymingen inom statsförvaltningen med bl.a. införandet av en ny redovisningsmodell att stor vikt måste läggas på detta område inledningsvis.

SOU 199279 Stabs- och servicemyndigheten... 159

De nya reglerna i budgetförordningen 1989400, omtryckt 1991 1029 och bokföringsförordningen 1979 1212, omtryckt 19911026 innebär att stabs- och servicemyndigheten skall lämna årsredovisning till regeringen med resultatredovisning samt resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och Finansieringsanalys. De ökade kraven på redovisningen innebär att en rad åtgärder måste vidtas redan under hösten och vintern 1992. En objektplan måste byggas upp med utgångspunkt i en utvecklad verksamhetsanalys av produktionsflöden m.m., så att en utvecklad intemredovisning stöder strukturen på verksamheten. Kravet på att upprätta en fullständig balansräkning innebär att samtliga tillgångar, skulder och kapitalposter skall invärderas. Detta innebär att ett helt nytt redovisningssystem måste tas fram. Kravet från statsmakterna är att den nya redovisningsmodellen skall finnas i funktion den 1 juli 1993.

9.9 Återstående frågor

Det återstår en rad konkreta frågor att behandla innan myndigheten inleder sin verksamhet. Naturligtvis krävs därvid att åtgärder vidtas så att myndigheten kan anslutas till de statliga redovisnings- och revisionssystemen liksom lönesystemet. Därutöver behöver förberedelser vidtas för att bl.a. tidredovisningssystem samt diarie- och arkiveringssystem skall kunna användas då myndigheten inleder verksamheten. Behovet och utformningen av datorstöd behöver också närmare analyseras inte bara för de nämnda systemen utan också för de mer verksamhetsspecifika informationssystemen vid myndigheten. Det fortsatta förberedelsearbetet kan göras inom kommitténs ram. Den bör därför fortsätta sitt arbete i denna del till dess generaldirektören för stabs- och servicemyndigheten har utsetts. Denne bör få i uppdrag att slutföra förberedelserna och ta de beslut om bemanning, ekonomiadministrativa system, datorstöd, lokaler m.m. som erfordras för att den nya myndigheten skall kunna börja sin verksamhet den 1 januari 1993.

SOU 199279 161

10 Genomförande

Utgångspunkter

I prop. 44 ges i avsnitten 8 och 9 vissa förutsättningar i personal- och övergángsfrâgor. I kommitténs överväganden och förslag har dessa beaktats. Förslagen har tidigare redovisats i detta betänkande. Med utgångspunkt från dessa ges här vissa ytterligare riktlinjer beträffande det fortsatta organisations- och bemanningsarbetet Även trygghetsm.m. lagstiftningen, gällande avtal samt erfarenheter från tidigare omorganisationer och ombildningar statlig förvaltning är utgångspunkter för av nedan redovisade riktlinjer. Ansvaret för personal anställd i Byggnadsstyrelsen åvilar ledning och personalansvariga chefer i Byggnadsstyrelsen. Ansvaret för rekrytering till de nya organisationerna åvilar ledningarna för dessa.

Tidplan

Som framgått av den tidigare redovisningen återstår ännu ett antal utredningsuppgifter innan kommitténs uppdrag är slutfört. Enligt direktiven skall stabs- och servicemyndigheten, fastighetsförvaltningsmyndigheten och fastighetskoncemen kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 1993. Av praktiska skäl behöver överföring verkav samheter till de nya organisationerna ske successivt. Ombildningen bör dock i huvudsak vara avslutad den l juli 1993. I korthet kan en tidplan enligt följande skisseras

- Den 1 september 1992. Kommittén överlämnar sitt betänkande. Därefter tilläggsdirektiv. Början av oktober 1992. Proposition avlämnas till riksdagen. - Novemberdecember 1992. Riksdagsbeslut. - - Hösten 1992. Fortsatt arbete inom organisationskommittén. Tillsättning av ledningar för de nya organisationerna efter riksdagsbeslutet.

162 Genomförande SOU 19927

Den l januari 1993. Stabs- och servicemyndigheten, fastighets- förvaltningsmyndigheten och fastighetskoncemen inleder sin verksamhet. Byggnadsstyrelsen finns kvar under en övergångstid. December 1992 efter riksdagsbeslutet våren 1993. Fortsatt - organisationsarbete samt rekrytering av personal.

10.3 Personalfrågor

Personaldimensioneringen av de nya organisationerna skall bestämmas utifrån verksamhetens krav. Kommittén räknar med att övertalighet kommer att uppstå inom Byggnadsstyrelsen. Det sammanhänger med att de tre nya organisationer som skall ersätta Byggnadsstyrelsen delvis får en annan verksamhet än

den som bedrivs vid Byggnadsstyrelsen. Övertalighet bedöms uppstå

såväl huvudkontoret som inom regionerna. En förändrad inriktning och omfattning av uppgifterna kommer bl.a. att påverka stabsuppgifter, byggadministration, byggproduktion i egen regi, teknisk service, inredning samt lokalvård i egen regi i Norrköping. Det är troligt att också andra verksamheter kommer att beröras. Kommittén har ännu inte ett underlag som medger att det sammanlagda personalbehovet för de nya organisationerna kan beräknas närmare. Rekryteringen för de båda nya myndigheterna bör ske i tre steg, enligt följande

Steg Generaldirektörer utses. - Steg Rekrytering av övriga chefer. Denna kan genomföras av respektive verkschef när regeringen utfärdat en tillsättningsförordning. Steg Rekrytering av övrig personal. -

Tillsättning av verkschefer bör ske i nära anslutning till att riksdagen beslutar om propositionen. Även bildandet av moderbolaget i fastighetskoncernen bör ske så snart riksdagens beslut föreligger. Vid den konstituerande stämman utses moderbolagets styrelse. Styrelsen utser verkställande direktör. Därefter kan rekrytering ske enligt steg 2 och 3. Av hänsyn till personalen inom Byggnadsstyrelsen och för att skapa en rationell hantering vid bemanningen, bör rekryteringen till de tre

SOU 1992279 Genomförande 163

organisationerna så långt som möjligt bedrivas parallellt. För att detta skall kunna ske krävs samverkan mellan de tre nya organisationerna. Kommittén bedömer att huvuddelen av de anställda i de nya organisationerna kommer att rekryteras från Byggnadsstyrelsen. En viss extemrekrytering kommer dock att bli nödvändig. I vissa fall skall anställning av personal vägas mot möjligheter att köpa tjänster. Enligt kommitténs uppfattning bör, med hänsyn till att Byggnadsstyrelsen avvecklas, all personal inom Byggnadsstyrelsen sägas upp samtidigt. Det betyder att all personal behandlas lika. Beslut om uppsägning fattas av Byggnadsstyrelsen. Enligt kommitténs uppfattning kan tidpunkten för riksdagens ställningstagande till propositionen vara en lämplig tidpunkt för uppsägning. Tiden mellan beslut om uppsägning från Byggnadsstyrelsen till beslut om anställning vid någon av de nya organisationerna bör vara så kort som möjligt, eftersom denna tid av ovisshet om framtiden kan innebära påfrestningar för många.

10.4 Övergângsfrågor

Byggnadsstyrelsen hade den 30 juni 1991 ca 2 100 anställda, varav ca 270 är placerade på huvudkontoret och drygt 1 800 arbetar regionalt och lokalt. Organisationsförändringen innebär att två myndigheter och en fastighetskoncem bildas. Därutöver kan verksamheter som för närvarande bedrivs inom Byggnadsstyrelsen och som inte föreslås ingå i de tre nya organisationerna komma att utgöra bas för att bilda nya företag eller dylikt, alternativt övertas av andra företag. Vidare kan viss naturlig avgång beräknas ske. Inom Byggnadsstyrelsen kommer det under en övergångsperiod att ñnnas arbetsuppgifter, även sedan de nya organisationerna har bildats. Vid rekryteringen till dessa bör hänsyn tas till att Byggnadsstyrelsen på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra kvarvarande uppgifter. Dessa kan utföras av personal som lånas in från de tre nya organisationerna samt från avvecklingsorganisationen.

10.4.1 Avvecklingsorganisation

För att ta hand om personal som inte erhåller anställning i någon av de organisationerna eller erhåller annat förvärvsarbete behöver en särnya

164 Genomförande SOU 19927

skild avvecklingsorganisation inrättas. En sådan organisation behöver resurser för bl.a. ledning, ekonomi- och personaladministration. Tidigare erfarenheter från avveckling av statliga myndigheter har visat att det för sådant arbete är lämpligt att anlita externa experter utan bindning till vare sig den gamla eller de nya organisationerna.

SOU 199279 165

Övriga

frågor

11.1 Arkivfrågor

Enligt arkivlagen 1990782 skall en statlig myndighets arkiv, sedan myndigheten upphört och förutsatt att dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet, inom tre månader överlämnas till arkivmyndighet, vilken för Byggnadsstyrelsen är Riksarkivet. När det gäller Byggnadsstyrelsen kommer delar av verksamheten att fortsätta, dels i myndighetsfonn, dels i form av aktiebolag. Oavsett verksamhetsformen kommer de nya organisationerna att vara beroende av tillgång till handlingar ur Byggnadsstyrelsens arkiv. I förslaget till arkivlag prop. 19899072 skriver föredraganden att i det fall en verksamhet överförs från en statlig myndighet till ett enskilt rättssubjekt kan arkivet som regel inte överlämnas till det enskilda organet. Detta följer av principen att en handling som är allmän handling inte kan förlora denna status. l stället bör frågan lösas så att det enskilda organet i behövlig omfattning får låna handlingar från arkivmyndigheten s. 78. Ett överlämnande kan vara möjligt i det fall handlingsoffentlighet enligt sekretesslagen skall gälla hos ett enskilt organ i viss verksamhet s. 57, något som knappast är aktuellt i detta fall. Även de nybildade bolagen behöver givetvis tillgång till den information som arkiven innehåller. Om statlig verksamhet övergår till en bolag år lösningen för närvarande att arkivmyndigheten lånar ut de delar av arkivet som bolaget behöver tillgång till. Länet sker efter leverans pro forma till arkivmyndigheten. I enlighet med vad som redovisats i prop. 44 ankommer det på Riksarkivet att besluta om överlämnande av Byggnadsstyrelsens arkiv till de nya myndigheterna och att utforma närmare föreskrifter om detta. Detsamma gäller utformningen av föreskrifter och villkor för lån till och deposition hos bolagen. Rent praktiskt innebär bildandet av nya organisationer följande. Arkivet avslutas hos Byggnadsstyrelsen och levereras pro forma till Riksarkivet. På grundval av den registrering av arkivet som sker i

166 Övriga frågor SOU 19927

samband med avslutandet av Byggnadsstyrelsens verksamhet görs ett formellt lån av arkivet till de nybildade organisationerna. Arkivet måste där i fortsättningen hållas isär från de arkiv bildas inom för som ramen de nya organisationerna. De handlingar som skall bevaras för framtiden skall vid en senare tidpunkt levereras till Riksarkivet. Den övervägande delen arkivet, av inklusive ritningar, är gallringsbar efter viss tid enligt Riksarkivet av eller Byggnadsstyrelsen fastställda gallringsfrister. De flesta handlingarna utgör ett referensmaterial som de nya organisationerna använder sig av under en mycket kort tidsrymd varefter handlingarna gallras ut. För det mera omfattande gallringsbara ritningsmaterialet gäller kravet att pâteckningar, ändringar etc. gjorda efter organisationsförändringen bör vara utförda med avvikande färg, daterade eller på annat sätt identifierbara som gjorda efter det att handlingen utlånats. Enligt vad kommittén erfarit pågår ett arbete inom Byggnadsstyrelsen i samråd med Riksarkivet för att klara ut de arkivfrâgor som sammanhänger med organisationsförändringama. Huvuddelen av Byggnadsstyrelsens arkiv bör enligt kommitténs bedömning överföras till fastighetsförvaltningsmyndigheten. Det ankommer på Riksarkivet att i anslutning till det fortsatta arbetet utfärda föreskrifter om överförande av arkivet till denna myndighet respektive beträffande de delar av arkivet som kan behöva överföras till stabs- och servicemyndigheten. Riksarkivet har därvid även att ta ställning till i vilken omfattning de överlämnade handlingarna får införlivas med de nya myndigheternas arkiv. Som sektorsansvarig myndighet medverkar Riksarkivet också vid fastställandet av formerna för utlån från fastighetsförvaltningsmyndigheten till stabs- och servicemyndigheten respektive till fastighetskoncemen. Ritningshanteringen är i detta sammanhang ett särskilt problem. Ritningar över byggnader och anläggningar är ett i hög grad levande material som uppdateras kontinuerligt i takt med förändringar i objekten. Dessa problem har vid tidigare bolagsbildningar lösts att genom arkivmyndigheten lånat ut handlingar till bolaget. Eventuell sekretess har upprätthållits genom förbehåll enligt 14 kap. 9§ sekretesslagen gentemot bolagets personal. Arkivmyndigheten har sedan medgivit att förändringar införs på ritningar under förutsättning att notering sker när förändom ringen införts. Dessa förändringar blir då också tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. Alternativt kan handlingar kopieras och kopiorna överlämnas till fastighetskoncemen. Ett sådant förfarande är dock dyrbart.

SOU 199279 Övriga frågor 167

Fortsatta överläggningar fär ske mellan Byggnadsstyrelsen, Riksarkivet och organisationskommittén om formerna för överlärrmande, deposition och lån av handlingar till de nya myndigheterna och fastighetskoncernen.

11.2 Byggnadsanknuten konst

Beslutet att överföra väsentliga delar av det statliga fastighetsinnehavet till en fastighetskoncem ger vissa följder för främst förvaltningen av statens konst. Här ges en redovisning av de viktigaste konsekvenserna.

l1.2.1 Den befintliga konsten

Någon exakt uppgift om det antal konstföremål som ñnns i de statliga byggnaderna finns inte. Huvuddelen av konstverken uppskattningsvis ca 65 000 verk har tillkommit genom förvärv av Statens konstråd, inom ramen för rådets uppgift att verka för att konstnärliga värden införlivas med samhållsmiljön. Ytterligare konstföremål utgörs av sådana som tillhör statens konstmuseer men som är deponerade hos myndigheter eller av sådana som förvärvats självständigt av myndigheter.

Ägaransvaret för läsa konszfäremál exkl. de delar tillhör statens

som konstmuseers samlingar utövas ñr statens räkning av den myndighet som brukar lokalerna ifråga. Varje myndighet har skyldighet att förteckna sitt innehav av konst och årligen inventera detta förordningen 1990 195 om vård av statens konst. Att byggnaderna överförs till ett bolag med privaträttslig status innebär därför ingen ändring ifråga om ägandet av de lösa konstföremålen.

Andra förhållanden gäller emellertid för fasta konstverk och s.k.

byggnadsanknuten konst. Fasta konstverk är att betrakta som en del av respektive byggnad. Om byggnaden överlåts till annan ägare medföljer konstñremålet i överlåtelsen jämlikt jordabalkens bestämmelser, såvitt parterna inte överenskommer om annat. Byggnadsanknuten konst är sådan som utan att vara ett fast konstverk ändå har ett särskilt samband med en byggnad t.ex. genom att vara utformad och avpassad till form -

eller storlek i avsikt att utsmycka en viss byggnad. Ägaransvaret för

byggnadsanknuten konst fullgörs av den lastighetsförvaltande myndigheten. Detta ansvar definieras i den kvittenshandling som upprättas mellan Statens konstråd och den mottagande fastighetsförvaltande

168 Övriga frågor SOU 19927

myndigheten. Statens konstmuseer fungerar därefter som tillsynsmyndighet. Under perioden mellan budgetåren 197879 och 198990 förvärvade staten enligt konstrådets statistik 696 byggnadsanknutna eller fasta konstverk. Eftersom placeringen i en viss byggnad normalt konstituerar en del av värdet hos ett byggnadsanknutet konstverk, anser kommittén att konstföremål av denna typ bör överlåtas till de nya förvaltama, dvs. till såväl fastighetsförvaltningsmyndigheten som fastighetskoncemen.

Överföringen till fastighetsförvaltningsmyndigheten är relativt enkel genom att staten fortfarande äger konstverken. Överföring kan ske genom

att gällande skriftliga åtaganden gentemot Statens konstmuseer överförs på fastighetsförvaltningsmyndigheten. En överföring till fastighetskoncernen blir mer komplicerad genom att konstföremålen får en ny ägare. Det totala antalet konstföremål som föreslås överfört till koncernen är relativt svårt att uppskatta med hänsyn till osäkerhetema kring de äldre förvärven. Enligt kommitténs bedömning som under hand har bekräftats av Statens konstmuseer torde inte värdet på den samlade apportegendom som staten överlåter på fastighetskoncemen påverkas i avgörande utsträckning om den byggnadsanknutna konsten ingår eller inte. Detta utesluter emellertid inte att det kan finnas enskilda konstverk av betydande konstnärligt och ekonomiskt värde bland de aktuella föremålen. Regeringen har den 8 juli 1992 uppdragit Statens konstmuseer att i samråd med kommittén göra en utredning om den byggnadsanknutna konsten. Avsikten är att klarlägga om det finns konstverk av sådan karaktär att de bör bli föremål för särskilda överväganden för att eventuellt skiljas från byggnaden och behållas i statlig ägo, eller om andra särskilda åtgärder kan behöva vidtas för vård av konstverken. Utredningen beräknas kunna bli slutförd under hösten 1992, varefter regeringen har möjlighet att besluta om eventuella särskilda åtgärder beträffande den byggnadsanknuta konsten i anslutning till att ägandet av berörda fastigheter överförs till koncernen.

11.2.2 Förvärv av nya konstverk

För framtida förvärv av lösa konstföremål som utgör huvuddelen av beställningama innebär bolagiseringen inte några ändringar i formell -

SOU 199279 Övriga frågor 169

mening, eftersom konsten beställs åt den statliga myndighet som är hyresgäst i lokalerna. Koncernen bör i dessa fall inte ha någon särställning i konstrådets arbete i förhållande till andra fastighetsvärdar för statliga myndigheter. För den fasta eller byggnadsanknutna konsten blir de omedelbara konsekvenserna att konstrâdet inte längre kommer att kunna förvärva fast eller byggnadsanknuten konst till de lokaler som en myndighet hyr av fastighetskoncemen eller andra fastighetsägare, och som byggs särskilt för myndigheten, med mindre än att ägandet till konstverken överförs till fastighetsägaren. Förutsättningarna för staten att framgent stimulera beställning av fast eller byggnadsanknuten konst till myndigheternas lokaler kommer alltså att förändras med den nya organisationen. Kommittén har härvid noterat att Statens konstråd fått i uppdrag att i sin fördjupade anslagsframstållning behandla bl.a. frågan kring vilka riktlinjer som bör gälla för rådets agerande mot aktiebolag träder in i affársverkens ställe prop. som 199192 100 bil. 12. Uppdraget torde vara tillämpligt även gentemot den statliga fastighetskoncemen.

ä . V äsäââs

SOU 199279 171

12 Kommitténs fortsatta arbete

Kommitténs förslag rörande organisationsfrågor, Verksamhetsinriktning, dimensionering och därmed sammanhängande frågor skall enligt direktiven redovisas till regeringen senast den 1 september 1992. I händelse att vissa frågor då kvarstår olösta anmälde föredraganden sin avsikt att återkomma till regeringen med förslag till tillåggsdirektiv. Som framgått tidigare har den korta tiden i praktiken fyra månader varit styrande - för uppläggningen arbetet. Kommittén har därför koncentrerat arbetsav insatserna till de frågor inom universitets- och högskoleområdet och inom kultursektom där riksdagen begärt klarlägganden och uttalat att regeringen bör återkomma till riksdagen med nytt förslag baserat organisationskommitténs överväganden. Vidare har kommittén prioriterat andra övergripande frågor som sammanhänger med organisationsarbetet och där kommittén bedömt det angeläget att regering och riksdag får del av kommitténs överväganden. Som kommittén anmält under bl.a. kapitel 5 pågår ett utredningsarbete när det gäller främst donationer till högskolan. Detta utredningsarbete beräknas bli avslutat under september 1992, varefter kommittén återkommer till regeringen med redovisning som underlag för bl.a. en propositionsarbetet. Kommittén bedömer att fortsatt utredningsarbete behöver ske under hösten. Den förnyade riksdagsbehandling skall ske beträffande bl.a. som fastighetsförvaltning inom högskolan samt förvaltningen av kulturbyggnader vissa för det fortsatta arbetet. Då statsmakternas ger ramar ställningstaganden främst i högskolefrågan är avgörande för organisatioutformning måste beslut i tillsättnings- och bemanningsfrågor nernas invänta ett sådant ställningstagande. Den fastställda tidplanen med inrättandet de nya organisationerna av med början den 1 januari 1993 medför att arbetet måste fortsätta i avvaktan på beslut från regering och riksdag. Det innebär att kommittén i första hand behöver direktiv att fortsätta förberedelsearbetet för att bilda organisationerna i avvaktan på regeringens ställningstagande till de nya propositionen. Arbetet får då ske utifrån de tidigare direktiven den nya

172 Kommitténs fortsatta arbete SOU 199279

och kommitténs betänkande. Kommittén bedömer det också angeläget att arbetet kan fortsätta under riksdagsbehandlingen av propositionen. I betänkandet har kommittén redovisat ett antal frågor där fortsatt arbete måste ske inför bildandet av de nya organisationerna. Det gäller bl.a. ytterligare överväganden kring dimensionering och bemanning av de nya myndigheterna, anslagsbehov m.m. inför våren 1993 och budgetåret 199394. Vidare behöver fortsatt arbete ske kring bl.a. ett ekonomiadministrativa system och ADB-system för myndigheterna. Fastighetskoncemens organisatoriska uppbyggnad och dimensionering pá såväl central som regional och lokal nivå behöver utredas vidare. Detta innefattar också ställningstagande till vissa sidoverksamheter i koncernen, bl.a. byggadministration och byggproduktion i egen regi. Även för fastighetskoncemen måste fortsatt arbete ske kring styr- och ekonomisystem, ADB-system m.m. En viktig uppgift är vidare att planera bildandet av fastighetskoncernen, ta fram bolagsordningar och överlåtelseavtal för fastigheter m.m. fastighetsvärdering genomföras Som tidigare redovisats behöver en ny som underlag för framtagande av startbalansräkning, fastställande av resultatkrav m.m.

Överföringen av fastigheter till fastighetsförvaltningsmyndigheten

respektive till fastighetskoncemen förutsätter att ett antal fastighetsbildningar och planfrågor klaras ut. Detta arbete kan ibland ta lång tid. I och med att betänkandet är avlämnat kommer kommitténs arbete delvis att ändra inriktning. Arbetet kommer i högre grad att inriktas mot att utforma de nya organisationerna. Detta innebär att arbetet i kommittén kommer att ske mera uppdelat för respektive organisation även om det kvarstår ett betydande behov av samverkan. I anslutning till att chefer utses för de nya myndigheterna respektive styrelse och verkställande direktör tillsätts för fastighetskoncemen, kan kommittén avvecklas och det fortsatta arbetet styras av ledningarna för respektive organisationer.

SOU 199279 173

1 Bilaga

Kommittédirektiv

Dir. 199226

Ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m.

Dir. 199226 Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-05 Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anñr.

Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att vidta åtgärder för att ombilda delar av nuvarande Byggnadsstyrelsen till en stabs- och servicemyndighet, 2. bilda den lästighetskoncem till vilken huvuddelen av Byggnadsstyrelsens fastighetsinnehav skall föras, och 3. bilda en ny fastighetsförvaltningsmyndighet. Kommitténs arbete skall bedrivas skyndsamt och vara slutfört den 1 september 1992.

174 Kommittédirektiv SOU 19927

Bakgrund

I prop. 19919244 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. har regeringen föreslagit riksdagen att anta nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen. I riktlinjerna föreslås följande För det första skall uppgiften att förvalta statens fastigheter skiljas från Byggnadsstyrelsens ansvar för myndigheternas lokalförsöijning. Ansvaret för lokalförsöijningen skall föras över till respektive lokalbrukande myndighet. För det andra skall delar av Byggnadsstyrelsen ombildas till en efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet, som bl.a. skall lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor m.m. För det tredje skall huvuddelen av Byggnadsstyrelsens fastighetsbestând överföras till bolag och fortsättningsvis förvaltas i aktiebolagsform. Med hänsyn till verksamhetens omfattning skall fistighetskoncem bildas. en Koncernen skall bestå av ett av staten helägt moderbolag och ett antal dotterbolag, uppdelade sakområdesvis i bärkxaftiga enheter. För fastighetsdriften har ett särskilt dotterbolag föreslagits. För den del av fastighetsbeståndet som bedöms olämplig att föra över till aktiebolag skall förvaltningen handhas av en ny statlig fastighetsförvaltningsmyndighet. Ombildningen av Byggnadsstyrelsen skall påbörjas den 1 januari 1993 och i huvudsak vara genomförd den 1 juli 1993. Riksdagen 199192FiU8, rskr. 107 hari stort godkänt den föreslagna omorganisationen av statens fastighetsförvaltning i enlighet med dessa riktlinjer. Emellertid har riksdagen gett regeringen tillkänna synpunkter i fråga om

restriktioner vad gäller hyresavtalens längd inom universitets- och högskoleområdena, universitetens och högskolornas fastighetsförvaltning, förvaltningen av nationella kulturinstitutioner, kulturpolitiska aspekter på fastighetsförvaltningen, förvaltningen av slottsanläggningar med omgivande mark, förvaltningen av donationsfastigheter. - Med anledning härav har riksdagen uttalat att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett nytt förslag som beaktar de ställningstaganden som redovisats i Finansutskottets betänkande och som är baserat

SOU 199279 Kommittédirelaiv 175

på överväganden av de organisationskommittéer som aviserades i propositionen. Jag återkommer till dessa frågor. Den beslutade ombildningen innebär stora förändringar för verksamheten och delar av personalen vid Byggnadsstyrelsen. Ett flertal frågor av ekonomisk och administrativ art kräver närmare analyser och överväganden innan ombildningen kan genomföras. Ytterligare överväganden behövs även med hänsyn till de synpunkter riksdagen framfört.

Utredningsuppdraget

En kommitté bör tillkallas för att vidta de åtgärder som behövs för att genomföra ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Regeringens förslag och riksdagens ställningstagande till förslagen skall vara utgångspunkt för kommitténs arbete. Kommittén skall snarast utreda de särskilda frågor som riksdagen påtalat inom universitets- och högskoleområdet. Kommittén skall därvid särskilt beakta vikten av att fastighetsförvaltningen på högskolans område organiseras på ett sätt som tar hänsyn till verksamhetens särart och ger utrymme för självständigt agerande från högskoleenheternas sida. Kommittén bör, mot bakgrund av den strävan efter ökad frihet och autonomi för högskoleenhetema som riksdagen bejakat prop. 19909l150 del II, UbU21, rskr. 389, pröva om det är nödvändigt att även i fråga om högskoleiastighetema ha ansvaret för fastighetsförvaltningen skilt från ansvaret för lokaltörsörjningen. Kommittén skall även uppmärksamma vad riksdagen angett om föreslagna restriktioner vad gäller universitetens och högskolornas rätt att själva ingå hyresavtal. Kommittén skall också belysa frågan hur en, enligt regeringens förslag, förändrad fastighetsförvaltning skulle påverka verksamheten, dvs. forskning och utbildning, samt förslagens konsekvenser för de framtida behoven av anslag till utbildning och forskning. Kommittén skall vidare inventera Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd och lämna förslag till vilka fastigheter som skall föras över till fastighetskoncernen respektive föras över till fastighetsförvaltningsmyndigheten. Kommittén skall, som Finansutskottet påpekat, noga överväga om även andra kulturmiljöer och objekt än sådana som nämnts i propositionen bör myndighetsförvaltas. När urvalet görs av de fastigheter som skall myndighetsförvaltas måste ställningstagandet således ske även utifrån kulturpolitiska bedömningar. Kommittén skall också beakta andra

176 Kommittédirektiv SOU 199275

aspekter vid urvalet av de fastigheter som bör kvarstå i myndighetsförvaltning. Hänsyn skall t.ex. tas till att det s.k. nationella arvet hålls samman som enheter, särskilt i fråga om slottsegendomar, där förvaltningen av slotten med omgivande marker i dag sköts olika av myndigheter. Såsom utskottet har uttalat skall samtliga donationsfastigheter även fortsättningsvis förvaltas staten. av Kommittén skall genomföra nödvändiga förberedelser inför bildandet av fastighetskoncemen och därvid ta ställning till frågor ekonomisk av och administrativ art. Med ledning av i propositionen angivna verksamhetsmål bör kommittén exempelvis utarbeta förslag till organisations- och verksamhetsplaner för fastighetskoncemen samt budget för år 1993 samt lämna förslag om ekonomisk styrning verksamheten i övrigt. Härav igenom kan fastighetskoncemens styrelse, så snart den utsetts, erhålla ett underlag för de beslut den skall fatta i dessa frågor. Kommittén bör vidare lämna förslag till bolagsordning för de i koncernen ingående bolagen och skall i övrigt vidta de åtgärder behövs för att modersom bolaget och vissa dotterbolag skall vara bildade och etablerade den 1 januari 1993. Kommittén skall utarbeta förslag till organisation för och dimensionering av stabs- och servicemyndigheten. Kommittén skall också lämna förslag till instruktion för myndigheten och skall i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att stabs- och servicemyndigheten skall kunna vara verksam fr.o.m. den 1 januari 1993. Kommittén skall lämna förslag till organisation för och dimensionering av den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten. Kommittén skall vidare lämna förslag till instruktion för fastighetstörvaltningsmyndigheten och skall i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att den nya myndigheten skall kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 1993. Regeringen skall återkomma till riksdagen innan ställning tas till bl.a. frågan om bolagisering av statens fastigheter inom universitets- och högskoleområdet. Även praktiska skäl torde överföringen verksamav av heterna komma att behöva ske successivt. Hela ombildningen bör dock i huvudsak vara avslutad senast den 1 juli 1993. Kommittén skall under arbetets gång samarbeta med Byggnadsstyrelsen samt med de andra myndigheter som kan beröras av förslagen. Som ett exempel kan nämnas lösningen av arkivfrâgorna, vilken förutsätter kontakter med bl.a. arkivmyndigheten. Kommittén skall i de delar den bedömer lämpligt anlita exempelvis Riksrevisionsverket för att ta fram underlag för sina ställningstaganden.

SOU 199279 Kommittédirelai v 177

Kommittén skall för myndigheternas del lämna förslag till innehavare av de tjänster som skall tillsättas av regeringen och i övrigt tillsätta tjänster i de nya myndighetsorganisationema. Kommittén skall, när arbetet påbörjas och vidare under arbetets gång, informera berörda huvudorganisationer på arbetsmarknaden och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner samt bereda dessa tillfälle att framföra synpunkter. Kommitténs förslag rörande organisationsfrågor, Verksamhetsinriktning, dimensionering och därmed sammanhängande frågor skall redovisas till regeringen senast den l september 1992. I händelse att vissa frågor då kvarstår olösta får jag återkomma till regeringen med förslag till tilläggsdirektiv. Med hänvisning till att uppdraget omfattar många frågor av principiell och praktisk betydelse skall arbetet redovisas etappvis till Finansdepartementet. Kommittén skall skyndsamt kartlägga vilka frågor som kan kräva en tidig avrapportering.

Kostnader

Utredningskostnadema bör slutligt belasta Byggnadsstyrelsens resultat, men förskottsvis belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen - 1976119 med högst fyra ledamöter med uppdrag att förbereda och vidta åtgärder för att dels ombilda delar av nuvarande Byggnadsstyrelsen till en stabs- och servicemyndighet, dels bilda den fastighetskoncem till vilken huvuddelen Byggnadsstyrelsens fastighetsinnehav skall föras, i av dels bilda en ny fastighetsförvaltningsmyndighet, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna förskottsvis skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

178 Kommittédirelaiv SOU 199279 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Finansdepartementet

SOU 199279 179

Bilaga

2 Fastigheter som nyttjas av Sveriges

lantbruksuniversitet

Fastigheter för grundutbildning, forskning, inklusive utbildningslokaler,

laboratorier, m.m. är

Ultuna med fastigheterna Kungsängen, Lilla Djurgården, Nåntuna, - Danmarks-Säby, Funbo-Löfsta, Funbo-Bodama och Kasby i fortsättningen benämnda Ultuna m.fl., C-lån, inklusive l 100 ha åker och

430 ha skog Alnarp, M-län, inklusive 340 ha åker - Garpenberg, W-län - Umeå med fastigheten Röbäcksdalen 160 ha, AC-län, - Skara veterinärinrättning, R-län - Skinnskatteberg, U-län - Bispgården, Z-län - Värnamo, G-län inhyrda lokaler -

För ovanstående fastighetsbestând kan nämnas att Domånverket förvaltar fastigheterna Ultuna m.fl., Alnarp, Röbäcksdalen och Bispgården, på vilka Byggnadsstyrelsen har ett stort antal förvaltningsenheter,

i princip samtliga byggnader. Övriga förvaltas enbart Byggnads-

av styrelsen. Jord- och skogsbruksfastigheter för försök, forskning m.m., som

förvaltas av Domänverket är

Vojakkala, BD-län, 40 ha -

Öjebyn, BD-län, 420 ha

- Offer, Y-län, 310 ha - Stenstugu, I-län, 270 ha - Lanna, R-län, 120 ha - Skara försöksgård, R-län, 150 ha -

180 Bilaga 2 SOU 199279

Ugerup, L-lån, 80 ha - Kivik, L-län, 20 ha - Stjämelund, M-län, 35 ha - Vindeln, AC-lån - Kuolpavare rengärde, BD-lån --

Den av Domånverket tidigare förvaltade fastigheten Wiad, D-län, 410 ha, förvaltas av SLU under tiden fram till att en planerad försäljning kan komma till stånd. För ovanstående fastighetsbestånd kan nämnas att Byggnadsstyrelsen

har förvaltningsenheter byggnader på Öjebyn, Skara försöksgård,

- - Ugerup, Vindeln och Kuolpavare. Jord- och skogsbruksfastigheter för försök, forskning m.m., som förvaltas av Byggnadsstyrelsen är

Balsgård, L-län, 35 ha - Skållás, Simlångsdalen, N-län, 2,5 ha - Siljansfors försökspark, Mora, W-län, 1 ha - Brunna plantförsöksstation, W-län, 6,5 ha - Jädraâs herrgård, Ockelbo, X-län, 2,25 ha - Forsgárden i anslutning till Bispgården, Z-län, 1 ha. -

Dessutom förvaltar Byggnadsstyrelsen utbildningslokaler för SLUs nyttjande i Malmö. Benänmingama ovan är ibland namn på egendomar, som kan innehålla flera indelade och registrerade fastigheter med individuella beteckningar.

SOU 199279 181

3 Bilaga

Sammanställning av objekt ur Byggnadsstyrelsens och Fortifikationsförvaltningens fastighetsbestånd

som av kulturpolitiska skäl m.m. bör förvaltas i myndighetsform.

Till sammanställningen skall fogas de objektfastigheter som avses överförda från Domänverket. Utöver de på listan upptagna objekten kan tillkomma vissa ytterligare smärre fastigheter, för närvarande utreds. som

Byggnadsstyrelsen

Kungliga slott och sammanhållna slottsmiyöer Stockholms slott med tillhörande byggnader Drottningholms slott Ulriksdals slott Haga slott med Hagaparkens byggnader Rosersbergs slott Tullgams slott Gripsholms slott Strömsholms slott Läckö slott Svartsjö slott Bogesunds slott Hovdala slott

Kungl. Djurgården med bl.a.

Tekniska museet delvis stiftelseägt

Etnografiska museet Sjöhistoriska museet Borgen Dragongården

182 SOU 19927

Thielska galleriet Biologiska museet Nordiska museet stiftelseägt Waldermars udde förvaltas av kommunen Vasamuseet Villa Lusthusporten Galärvarvsområdet

Norra Djurgårdens s.k. institutionsbälte övergångsvis i myndighetsförvaltning därutöver oförändrad förvaltning avseende Riksmarsalksämbetet och Kungl. Djurgårdsförvaltningen

Kulturmonument Uppsala slott med miner Vadstena slott Linköpings slott Kalmar slott Örebro slott Västerås slott Gävle slott Halmstads slott Nyköpingshus Malmö hus

Landskronas citadell och Gråen Bohus fästning Dalarö skans Borgholms slottsruin Skokloster

Linnés Hammarby Strandridaregården i Ljugarn Vadstema kloster Strängnäs domkyrkomiljö Dalarö tullhus

Vasaminnena och monumenten Brösebromunumentet i Fågelmara

SOU 199279 Bilaga 3 183

Kvidinge John Ericsson monumentet i Filipstad Omässtugan Utmeland

Isala Rankhyttan

Statyerna i Stockholm Karl XIV Gustav Adolf Karl Xll Karl XIII Obelisken Prins Gustaf

Statssymboler och statens kulturpolitiska beslutskompetens jfr även ovan om Kungl. Djurgården

Operan Dramatiska teatern Nationalmuseum Armémuseum med artillerigården Historiska museet och kv. Krubban

Landshövdingeresidensen med vissa landsstathus jfr även ovan ang Vasaslotten under Kulturmonument

Uppsala universitetskåma Lunds universitetskåma

Göta Hovrätt Wrangelska palatset Södra Bancohuset Kronobageriet

tills vidare även Oxenstiemska palatset samt kv. Mercurius

184 Bilaga 3 SOU 19927

Regeringsbyggnaderna Riddarholmen Skeppsholmen och Kastellholmen

Fortiñkationsförvaltningen

Varbergs fästning Vaberget Tingstäde fästning Drottningskärs kastell Godnatts fástningstom Kurrholmens fästningstorn Smörasken Bastion Aurora Sluttningsmuren Bastion Söderstjärna Stora Kruthuset Västra Hästholmens fort Grimskårs skans Carlstens fästning Södra strandverket

Nya Älvsborgs fästning

Skansen Kronan Skansen Lejonet Oscar IIs fort Vaxholms kastell Fredriksbergs fästning Oscar-Fredriksborgs fästning Rindö redutt Siarö fort Karlsvärds fästningsruin Batteriet Mojner

SOU 199279 185

4 Bilaga

Förslag till förordning med instruktion för Statens fastighetsverk

utfärdad den 00 xx 1992.

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter 1§ Statens fastighetsverk är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att förvalta den civila delen av statens fasta egendom såsom utlandsfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna, statens kulturfastigheter, gamla fästen och monument, vissa donationer och markomrâden.

2§ Statens fastighetsverk skall förvalta tastighetsbeståndet inom sitt verksamhetsområde på ett sätt som

innebär god resurshållning och hög ekonomisk effektivitet 2. ger en god och konkurrenskraftig lokalhållning åt verkets hyresgäster 3. långsiktigt tar till vara, vårdar och utvecklar fastighetemas kulturvården.

Statens fastighetsverk skall vidare efter uppdrag från regeringen utföra byggnadsföretag för statens rñluiing.

3 § Har genom Statens fastighetsverks verksamhet skada tillfogats någon person, som inte år anställd hos myndigheten, eller egendom, som

186 SOU 199275

inte står under myndighetens förvaltning, får Statens fastighetsverk betala skäligt skadestånd, dock inte med mera betydande belopp.

Verksförordningens tillämpning 4§ Verksförordningen 19871100 skall tillämpas på Statens fastighetsverk.

Myndighetens ledning 5 § Statens fastighetsverks generaldirektör är chef för myndigheten.

Styrelsen 6 § Statens fastighetsverks styrelse består av högst sju personer, generaldirektören medräknad. Generaldirektören är styrelsens ordförande. Styrelsen är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Organisation 7 § Inom Statens fastighetsverk skall finnas en avdelning som ansvarar för utrikesfastigheter och en avdelning som ansvarar för inrikesfastigheter. Varje avdelning leds av en avdelningschef. En av avdelningschefema är generaldirektörens ställföreträdare. Verksledningen består av generaldirektören och avdelningscheferna.

Personalföreträdare 8 § Personalföretrådarförordningen 19871101 skall tillämpas på Statens fastighetsverk.

Personalansvarsnämnden 9 § Statens fastighetsverks personalansvarsnämnd består förutom av generaldirektören och personalñreträdama av avdelningschefema. - Generaldirektören är nämndens ordförande. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna år närvarande. När ärenden av större vikt handläggs, skall om möjligt samtliga ledamöter vara närvarande.

SOU 199279 Bilaga 7 187

Tjänstetillsättning m.m.

10 § Generaldirektören ñrordnas av regeringen för bestämd tid. en Andra tjänster tillsätts av Statens fastighetsverk.

11 § Förordnande generaldirektörens ställföreträdare meddelas att vara av regeringen för en bestämd tid. Det sker efter anmälan generalav direktören.

12 § Andra styrelseledamöter än generaldirektören regeringen utses av för en bestämd tid.

Bisysslor

13 § Besked bisyssla enligt 37 § andra stycket anställningsförordom ningen 1965601 lämnas Statens fastighetsverk även i fråga de av om i 7 § angivna avdelningschefema.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1993.

SOU 199279 189

5 Bilaga

FINANSDEPARTEMENTET REGERINGSBESLUT 10 1992-03-26 Dnr 252591 delvis Doss C 12

Byggnadsstyrelsen 106 43 STOCKHOLM

Nya riktlinjer för myndigheternas lokalförsörjrzirzg Regeringen beslutade den 11 juni 1987 om riktlinjer för försöksverksamhet med lokalkostnader på ramanslag. Riksdagen har beslutat om nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen prop. 199091150, FiU30, rskr. 386. Dessa innebär bl.a. att Byggnadsstyrelsens lokalförsörjningsmonopol avskaffas och att myndigheter som anvisas medel under ramanslag blir lokalhâllare för sin egen verksamhet, dvs. ges möjlighet att själva besluta om att förhyra lokaler för den egna verksamheten.

Regeringen beslutar, med upphävande av regeringens beslut den 11 juni 1987 om riktlinjer för försöksverksamheten med lokalkostnader pá ramanslag, att för myndigheter som anvisas medel under ramanslag eller tilldelats anslag upptaget pá statsbudgeten med ett formellt belopp för avgiftsñnansierad verksamhet och för vilka Byggnadsstyrelsen är lokalhállare, skall gälla de riktlinjer som framgår av bilagda, inom Finansdepartementet upprättade promemoria.

190 Bilaga 5 SOU 1992 För övriga myndigheter, för vilka Byggnadsstyrelsen är lokalhållare, gäller regeringens beslut den 15 februari 1979 om allmänna anvisningar för handläggning av statliga lokalförsörjningsärenden. Detta beslut gäller tills respektive lokalbrukande myndighet övertagit lokalförsörjningsansvaret från Byggnadsstyrelsen. Departementen skall sända en kopia av detta beslut till de myndigheter som hör till respektive departements område. Pâ regeringens vägnar

Anne Wibble

Niklas Angestav

Likalydande till Riksrevisionsverket Kopia till samtliga departement

SOU 199279 Bilaga 5 19]

1992-03-26

NYA FÖR MYNDIGHETERNAS

RIKTLINJER ER

LOKALFORSORJNING

Bakgrund

I beslut den ll juni 1987 fastställde regeringen riktlinjer för försöksverksamhet med lokalkostnader på ramanslag. I riktlinjerna hur lokalbrukande myndigheter och Byggnadsangavs styrelsen skulle förfara i lokalkostnadsfrâgor under försöksverksamheten. Riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen har redovisats för riksdagen i anslutning till 1988 års budgetproposition prop. 1987 88 100 bil. s. 36-40, FiU26, rskr. 338. Innebörden är följande

statsmakterna och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid lokalkost- nadema och deras förändringar, verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat, lokalñrsörjning bör prövas långsiktigt, myndigheter bör ökade möjligheter att under kostnadsansvar - ges disponera resurser för lokaler, handläggningen av lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning kunna delegeras till myndigheterna.

För att fullfölja dessa riktlinjer godkände riksdagen i anslutning till 1991 års kompletteringsproposition prop. 199091150 bil. 1 FiU30, rskr. 386 att de lokalbrukande myndigheternas ansvar och befogenheter vidgas och att de ges möjligheter att besluta om sin lokalförsörjning fullt ut. Detta har skett som ett led i arbetet att överföra gällande restriktioner i fråga dispositionen av statliga medel till myndigheterna i form av om ett ökat handlingsutrymme. Riksdagen godkände vidare att Byggnadsstyrelsens nuvarande monopol som lokalhållare för statsförvaltningen skulle upphöra. Myndigheterna bör genomgående vara lokalhållare för den egna verksamheten. Riksdagen har under innevarande riksmöte godkänt prop. l9919244, FiU8, rskr. 107 nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen, vilka bl.a. innebär att uppgiften att förvalta statens fastigheter skiljs från ansvaret för lokalförsörjningen. Delar av Byggnadsstyrelsen ombildas till

192 Bilaga 5 SOU 19927

en efterfrâgestyrd stabs- och servicemyndighet, bl.a. på uppdrag som skall kunna lämna råd och stöd till regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsöijningsfrågor. Huvuddelen Byggnadsstyrelsens av fastighetsbestånd skall överföras till bolag och fortsättningsvis förvaltas i aktiebolagsforrn. För de delar av fastighetsbestândet inte är som lämpliga att föra över till bolag skall förvaltningen handhas av en nybildad statlig myndighet. Med anledning nämnda beslut skall av ovan regeringen återkomma till riksdagen innan slutlig ställning tas till bl.a. överföring till aktiebolag av statens fastigheter inom universitets- och högskoleomrâdet. Frågan om nya riktlinjer för lokalförsörjningen inom detta område kan därför komma att aktualiseras i detta sammanhang.

2. Riktlinjer för myndigheter för vilka Byggnadsstyrelsen är

lokalhâllare

I Övergángmágor

Överföringen av lokalñrsörjningsansvaret från Byggnadsstyrelsen till

lokalbrukande myndighet skall ske successivt med början den 1 juli 1992 för de lokalbrukande myndigheter som budgeteras lokalkostnader under ramanslag. Detta gäller även för myndigheter som finansierar sina lokalkostnader med avgiftsintäkter och som för denna verksamhet tilldelats ett anslag upptaget med ett formellt belopp på statsbudgeten. För övriga myndigheter gäller regeringens beslut den 15 februari 1979 om allmänna anvisningar för handläggning av statliga lokalförsörjningsärenden 1979 års handläggningsordning ända tills de budgeteras lokalkostnader under ramanslag. För överförande av lokalförsörjningsansvar från Byggnadsstyrelsen till lokalbrukande myndighet med lokalkostnader på ramanslag gäller följande För myndigheter med lokalkostnader på ramanslag i statsägda lokaler gäller upplåtelsehandlingen tills nytt avtal tecknats med det fastighetsbolag som kommer att bildas. För myndigheter i inhyrda lokaler gäller efter den 1 juli 1992 respektive den l juli 1993 Byggnadsstyrelsen tecknat avtal med av hyresvärd, inklusive eventuella tilläggsavtal för reglering av kostnader för investeringar Byggnadsstyrelsen utfört i lokalerna. Dessa avtal överförs på myndigheter som budgeteras lokalkostnader under ramanslag.

SOU 199279 Bilaga 5 193

2 Myndigheternas ansvar Varje myndighet som anvisas medel under ramanslag skall ha ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta innefattar ett krav på att lokalförsörjningsfrågoma hanteras ett ñr helhet effektivt staten som och ekonomiskt sätt. Myndigheterna övertar det fulla programansvaret enligt 1979 års som handläggningsordning åvilar Byggnadsstyrelsen. Myndigheten övertar samtidigt det fulla ñnanisella ansvaret för lokalutnyttjandet. Det är myndigheterna som anvisas lokalkostnader under ramanslag som själva skall besluta, beställa och betala ñr sin lokalförsöijning. Myndigheterna skall så långt som möjligt eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Myndigheterna bör utgå från generell standard, utrymmesmässigt en och tekniskt, vid prövningen av lösningar på olika lokalproblem. Myndigheterna skall inte förvalta fastigheter, dvs. företräda staten som ägare. Myndigheter som anvisas lokalkostnader under ramanslag kan hyra lokaler i såväl statliga kommunala eller privata fastigheter. som Myndigheter med lokalkostnader under ramanslag får möjlighet att träffa hyresavtal med upp till sex års löptid. I de fall hyresavtal avser längre tid än tre år bör beslut alltid fattas i samråd med Byggnadsstyrelsen eller senare den stabs- och servicemyndighet som kommer att bildas. Vid längre löptider än år bör alla hyresavtal ekonomisk sex av betydelse prövas av regeringen. Myndigheter som budgeteras lokalkostnader under ramanslag kommer att ges en möjlighet att köpa stöd från efterfrågestyrd servicefunktion en för lokalförsörjningsplaneringen. Regeringen kommer under överen gångsperiod garantera att det finns ett utbud tjänster till myndigheter av som behöver ett sådant stöd inom Byggnadsstyrelsen eller senare den stabs- och servicemyndighet som kommer att bildas.

2.3 Budgetbehandlingen av lokalkostnader inom ramanslag

De nya riktlinjerna för lokalförsörjningen innebär att det inte kommer att ske någon detaljerad prövning myndigheternas lokalkostnader. Prövav ningen kommer, inom ramen för den fortlöpande budgetprövningen, att avse kompensation for prisutvecklingen i samhället.

194 Bilaga 5 SOU 199279

Utgångspunkten kommer generelll kostnadsutveckling på att vara en lokaler och inte hittills hyresavisering baserad på statsmakternas som en eller Byggnadsstyrelsens beslut. Lokalkostnadsindex med koppling till olika regionala eller ortsvisa variationer för utformning av dessa prisområkningsfaktorer kommer att tas fram.

2.4 Myndigheternas information till statsmakterna

Myndigheter anvisas medel under ramanslag skall fortlöpande som upprätta treåriga lokalförsöijningsplaner kan tjäna som underlag för som både budgetprocessen och den planeringen. Dessa skall redovisa egna dels förändringar myndigheten själv får besluta om, dels förändsom ringar kräver statsmaktemas ställningstagande. som

Ändringar i lokalutnyttjandet som förutsätter anslagsökningar måste

underställas regeringen för prövning.

SOU 199279 195

6 Bilaga

FINANSDEPARTEMENTET REGERINGSBESLUT 7 1992-03-26 Dnr 252591 slutligt

Byggnadsstyrelsen 106 43 Stockholm

Uppdrag angående løkalförsörjrzingsfrâgor Riksdagen har beslutat om nya riktlinjer för den statliga lokalförsöijningen prop. 199091150, FiU30, rskr. 386. Riktlinjerna innebär bl.a. att Byggnadsstyrelsens lokalförsöijningsmonopol avskaffas och att myndigheter som anvisas medel under ramanslag blir lokalhâllare för sin egen verksamhet, dvs. ges möjlighet att själva besluta att förhyra lokaler för den egna verksamheten, om successivt fr.0.m. den 1 juli 1992. Enligt propositionen skulle regeringen uppdra Byggnadsstyrelsen att, i avvaktan stabs- och servicemyndighet bildas, interimistiskt på att en ny upprätthålla servicefunktion vid behov kan ta uppdrag från en som myndigheterna på lokalförsörjningsområdet. Byggnadsstyrelsen skulle vidare, under budgetåret 199192, genomföra de åtgärder som behövdes för att så långt möjligt separera ägar- och förvaltarfunktionen från som servicefunktionen.

Regeringen, denna dag beslutat om nya riktlinjer för myndighetersom lokalförsöijning, uppdrar åt Byggnadsstyrelsen att fr.0.m. den 1 juli nas 1992 tills vidare upprätthålla servicefunktionen för lokalförsöijnings-

196 Bilaga 6 SOU 199279 frågor för de myndigheter har behov detta och den l juli som av som 1992 har lokalförsörjningsansvar för den verksamheten. egna På regeringens vägnar

Anne Wibble Monica Lundberg

Kopia till Finansdepartementet BA Riksrevisionsverket

SOU 199279

7 Bilaga

Förslag till instruktion för Stabs- och

servicemyndigheten för lokalförsörjning

Uppgifter 1 § Myndigheten har till uppgift att på uppdrag förse regeringen med underlag får bedömning av de statliga myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalförsöijning, bistå regeringen med utredningar i lokalförsöijningsårenden, svara för utredningar av byggnadsprojekt i tidiga skeden sam svara för vissa förhandlingsuppgifter. 2 § Myndigheten får uppdrag tillhandahålla statliga myndigheter tjänster inom lokalförsöijningsområdet. Avgifter 3 § Verksamheten enligt 2 § skall finansieras genom avgifter. lérksförordnirzgerts tillämpning 4 § Verksförordningen 19871100 skall tillämpas myndigheten med undantag ax 3 § andra stycket samt 11-13 och 20-22 §§. Myndigheten. ledning 5 § Myndighetens generaldirektör är chef för myndigheten. Organisation 6 § Inom myndigheten finns en stabsfunktion och en servicefunktion. Vid myndigheten ñnns ett råd som består av högst tio personer. Generaldirektören ingår i rådet och är dess ordförande.

198 Bilaga 7 SOU 199279

Rådets uppgifter

7 § Rådet skall ge generaldirektören de råd som han behöver för att bedriva verksamheten effektivt och i överensstämmelse med syftet ñr verksamheten. Generaldirektören skall informera rådet om verksamheten.

Personalfäreträdare

8 § Personalföreträdarförordningen 19871101 skall tillämpas på myndigheten.

Personalansvarsnänznden

9 § Myndighetens personalansvarsnämnd består av generaldirektören och de ansvariga för stabs- och servicefunktionema samt personalföreträdarna. Generaldirektören är nämndens ordförande. Nämnden år beslutsför när ordföranden och minst hälften de andra ledamöterna är närvaranav de. När ärenden av större vikt handläggs, skall om möjligt samtliga ledamöter vara närvarande.

Ärendenas handläggning

10 § Generaldirektören skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av personalansvarsnämnden. Om sådana ärenden inte behöver prövas av generaldirektören, fâr de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.

Tjänstetillsättning m.m. 11 § Generaldirektören förordnas av regeringen för bestämd tid. en Andra tjänster tillsätts av myndigheten. Myndigheten får tillsätta tjänster utan att de kungjorts lediga till ansökan.

12 § Förordnande att vara generaldirektörens ställföreträdare meddelas av regeringen för en bestämd tid. Det sker efter anmälan generalav direktören .

13 § Andra ledamöter av rådet än generaldirektören utses regeringen av för en bestämd tid.

SOU 199279 Bilaga 7 199 Bisysslor 14 § Besked om bisyssla enligt 37 § andra stycket anställningsförordningen 1965601 lämnas av myndigheten. Denna förordning träder i kraft den l januari 1993.

SOU 199279 201

Reservation av Hans Strandell

Jag reserverar mig mot kommitténs förslag och det synsätt, som förslagen grundas på, beträffande organisationen fastighetsförvaltav ningen på högskoleområdet. Enligt min mening borde kommittén ha föreslagit att fastighetsförvaltningen organiseras antingen i bolag inom sären skild fristående koncern för högskolefastigheter eller att den behålls inom statlig förvaltning, i Ersta hand lokalt i resultatenheter vid varje berörd högskola. Hur valet mellan alternativen skall ske bör avgöras i det kommande beredningsarbetet. Eftersom min uppfattning och mitt förslag har konsekvenser för text och förslag i övrigt som läggs fram av kommittén, främst när det gäller utformningen av fastighetskoncemen, måste reservationen även avse andra förslag av kommittén i den man de strider mot mitt förslag. Eftersom jag anser att högskolans förhållanden sammantagna är unika inom den statliga verksamheten anser jag dock att några konsekvenser för organisationen av fastighetsförvaltningen inom andra sakområden inte behöver uppkomma. i Genomförs något av de alternativ jag förordar påverkas även övergångsfrågoma. I båda fallen behöver en uppdelning ske mellan högskolefastigheter och övriga fastigheter. Bildas en separat koncern för förvaltning högskolefastigheter kan av den av kommitténs majoritet föreslagna proceduren för bildandet av fastighetskoncemen samtidigt tillämpas även för fastighetskoncemen för högskolan. Avtal om sambruk av tekniska och administrativa kan resurser slutas mellan koncemema. Vid det statliga alternativet fordras ett fortsatt organisationsarbete bl a för att bygga upp lokala fastighetsförvaltningar. Det innehåll jag att principavsnitt organisationen lokalanser ett om av förvaltningen för högskolan borde ha haft återger jag i delvis sammanfattande form i det följande.

Hans Strandell

202 Reservation SOU 199279

för universitet och

Fastighetsförvaltning m m

högskolor

Riksdagens beslut m m

I regeringens proposition riktlinjer för den statliga fastighetsförom valtningen och ombildning Byggnadsstyrelsen m m förutsattes att med av hänsyn till särarten hos de fastigheter upplåts till universitet och som högskolor skulle dessa fastigheter förvaltas av ett särskilt dotterbolag

inom den statliga fastighetskoncernen s 13. För dessa s k ändamåls-

fastigheter skulle gälla vissa särskilda regler. Bl a skulle produktionskostnadsmetoden användas vid värdering. I avvaktan på resultatet av en sådan värdering skulle fastighetemas åsättas värden som motsvarade vad som kan förräntas på basis av utgående hyror. Genom vad förutsattes i propositionen markerade regeringen som således att särskilda förhållanden i vissa avseenden gäller för högskolefastigheterna. Under riksdagsbehandlingen restes ett antal frågor kring förhållandet mellan de grundläggande principer för fastighetsförvaltningen föreslogs i propositionen, och de särskilda m m, som förhållanden som gäller för högskolan. Riksdagen har gjort uttalanden har vidarebefordrats som direktiv som till kommittén. De frågor rörande fastighetsförvaltningen som kommittén har att behandla avser förhållandet mellan fastighetsförvaltningen och högskolans planeringssystem, ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter Uppgiften att pröva det även för högskolans del är m m. om nödvändigt att skilja ansvaret för fastighetsförvaltningen från brukandet av lokalerna ger en viktig utgångspunkt för arbetet. Innebörden direktiven till kommittén bör enligt kommitténs mening av tolkas så att i motsats till vad som gäller för övriga områden något - principer för fastighetsförvaltningen högskolans område beslut om ännu inte har fattats. Detta innebär att på högskolans område har utredningen haft att bedriva ett arbete mer grundläggande slag. av Främst utbildningsutskottets uttalande behov av att beakta genom om högskolans särart blir frågan hur fastighetsförvaltningen borde m m om organiseras tar verksamhetens krav till utgångspunkt ställd i om man centrum. Det framstår dock enligt kommitténs mening som självklart att förutsättningen även därvidlag måste vara att kravet på en effektiv fastighetsförvaltning inte kan eftersättas.

SOU 199279 Reservation 203

Förhållanden inom högskolan

Bakgrund Den högre utbildningen och forskningen befinner sig f n i en förändringsperiod. Beslut har fattats om en ökad dimensionering av den grundläggande utbildningen. Forskningens resurser skall förbättras. Regeringen har genom propositionen 1992931 om universitet och högskolor frihet för kvalitet förelagt riksdagen förslag som ger nya - utgångspunkter för högskolans del. Bl a innefattar förlagen en betydande avreglering och ett ökat lokalt för universiteten och högskoloransvar na när det gäller att anordna och bedriva utbildning och forskning. Situationen kommer bl a att karaktäriseras av mångfald och konkurrens. En ökad kvalitet eftersträvas. Uppföljning och utvärdering sätts ännu mer i centrum. Högskoleorganen på alla nivåer ställs inför en situation där deras ansvarstagande, initiativkraft och handlingsfönnåga sätts på prov i en helt annan utsträckning än tidigare.

Karaldäristiska drag inom högskolan I det följande gör kommittén en genomgång av förhållanden inom högskolan som är relevanta som bakgrund till ställningstaganden om verksamhetens beroende av systemet för fastighetsförvaltningen. Etableringen högskola är ett långsiktigt åtagande från statens sida av en och måste i ett perspektiv är minst flera decennier långt. Detta ses som innebär att hållbarheten av lösningarna i fastighetsförvaltningsfrågoma måste prövas i ett lika långsiktigt perspektiv. Generellt sett är högskolans verksamhet starkt lokalberoende. Stora delar verksamheten är extremt lokalberoende eftersom lokalerna måste av specialbyggda för verksamheten. Samtidigt är verksamheten snabbt vara föränderlig såtillvida metoder och framsteg i forskning och att nya

undervisning ställer krav på anpassning av lokaler. Årligen påbörjas och

avslutas ett betydande antal projekt med normalt 3-6 års löptid. Lokalplaneringen måste i ovanligt hög grad kunna ske integrerat med verksamhetsplaneringen. Inom många områden måste lokalplaneringen följa forskningsfrontens rörelser. En samordning av omtlyttningar, underhåll och upprustning är ofta en förutsättning för effektivitet. lokalplaneringen blir ständigt aktuell och ofta central fråga för utvecklingsmöjligen heterna.

204 Reservation SOU 199279

Karaktäristiskt för högskolan är också campusförhållandena. Med campus avses här inte bara fall där en hel högskola har en samlad etablering utan även större samlokaliseringar institutionskomplex i av övrigt. Det finns sålunda ett direkt verksamhetsmotiverat samband mellan lokaler. Det gäller dels så enkla samband som mellan kontors- laboratorie- och undervisningslokaler, dels möjlighet att samla ett stort antal forskare och studerande, vilket ger förutsättningar för samarbete och för tvärvetenskapliga ansatser. Denna aspekt på campus som utvecklings-

faktor har understrukits i den senaste budgetpropositionen bil 17.

s För framtiden är det därför av grundläggande betydelse att ägandet av markreserver organiseras på sådant sätt att de under lång tid kan hållas tillgängliga för högskolans behov och inte riskerar att exploateras för andra ändamål på grund av krav från andra intressenter. Möjligheterna att med utgångspunkt i högskolans intressen kunna bevaka mark- och planfrågor är således viktiga. Den största delen av högskolans lokalbestånd utgörs fastigheter av som staten byggt särskilt för högskolan. Fastighetskapitalet för högskolan framstår sålunda till största delen som en specialdestinerad för resurs högskolan, och inte som ett allmänt användbart fastighetskapital. Viktiga delar har tillkommit genom donationer till högskolan. I under en senare år ökad utsträckning har fastigheter även delfmansierats genom att högskolorna har omprioriterat medel från andra områden. sammanhållningen av campusområden och lokalernas specialutformning gör att det, i motsats till vad gäller för vanliga förvaltningssom myndigheter, inte finns någon fungerande marknad för högskolans lokaler. Högskolomas möjligheter att utnyttja marknaden är mycket begränsade. Högskolomas verksamhet finansieras från ett stort antal fmansieringskällor grundutbildnings- och fakultetsanslag motsv, rådsanslag, sektorsforskningsmedel, andra uppdragsmedel, donationer etc. Bakom fmansieringskälloma står ett brett spektrum av uppdragsgivare. Denna mångfald är en av de faktorer leder till att verksamheten blir starkt som föränderlig till sin karaktär. Det är mycket vanlig situation att medel en som erhålls för projekt behöver användas både till driftkostnader och till investering i utrustning och till ombyggnad av lokaler. Särskild uppmärksamhet behöver här ägnas åt konsekvenserna p den av omfattande donationsverksamheten inom högskoleområdet. F är så n mycket som en tredjedel av högskolefastighetema donationslastigheter i någon mening. De är antingen direkt donerade, helt eller delvis finan-

SOU 199279 Reservation 205

sierade med donerade medel eller innehåller markdelar som är upplåtna av t ex kommuner med det särskilda villkoret att marken skall användas för högskoleändantål. Särskilda villkor gäller även för den djurgårdsmark som är av central betydelse för Universitetet i Stockholm och för Tekniska högskolan i Stockholm. En donation kan således ske i olika former. Det är vidare inte ovanligt att lokallösningar åstadkoms genom att donerat kapital används för att delvis täcka investeringsutgiftema och därigenom leder till lägre hyra. Då man utformar ett nytt system för fastighetsförvaltning inom högskolan måste man således ta ställning till hur ägandet av fastigheter med blandad finansieringsbild eller komplexa markupplåtelser skall organiseras. Delvis donationsfinansierade fastigheter är ett exempel. En förutsättning ñr en harmonisk utveckling inom högskolans lokalförsöijnings- och fastighetsförvaltningsområde är att det råder en intressegemenskap mellan hyresvärd och hyresgäst. En fråga som mot den angivna bakgrunden behöver ställas är i hur hög grad högskolans intresse kan styra i ett långsiktigt perspektiv i jämförelse med den påverkan som soliditets-, lönsamhets- och avkastningskrav har särskilt om högskolefastighetema ingår i en koncern som även har andra verksamhetsområden och andra intressen. Vad som nyss sagts skall ses mot bakgrund av att den faktiska monopolsituation som föreligger till förmån för fastighetsägaren leder till en snedvriden förhandlingssituation vid hyressättningen. Visserligen är mycket stora delar högskolans lokaler på kort sikt lågt eller intet av av marknadsvärde i vanlig mening, eftersom alternativa användningsrnöjligheter saknas, varför även hyresvärdens position försvåras på kort sikt. Eftersom högskolorna i praktiken inte har möjligheter att flytta sina campus är det dock mest sannolikt att fastighetsägaren blir starkast. Ovan angivna förhållanden med avsaknad fungerande marknad av genom ñrekomsten bestående ändamålsfastigheter leder till av campus av konsekvenser för hur hyressättningen kan utformas. Att tillämpa rena marknadsförhållanden blir inte möjligt. Hyressättningen för de statligt ägda campusberoende fastigheterna behöver således i stället väsentligen grundas på de faktiska kostnaderna för fastigheterna inbegripet ägarens avkastning kapitalet och kostnaderna för fastighetsdriften. En i egentlig mening rnarknadsberoende hyressättning är endast möjlig för delar av fastighetsbeståndet. Sammanfattningsvis kan konstateras, att förhållanden av ovan angivna slag visserligen kan återfinnas inom andra områden, men att den

206 Reservation SOU 19927

sammanlagda omfattningen och styrkan de olika faktorerna inom högav skolan är unik och inte har motsvarigheter inom andra sektorer. Vad som här har sagts om avsaknaden fungerande marknad innebär inte att av marknaden helt saknar intresse för högskolorna. Som framgått är dock den huvudsakliga bilden en arman. Campusetableringama och deras principiella betydelse är det mest tydliga exemplet härpå. Det är givet att gradskillnader i nämnda avseenden finns mellan olika högskolor och orter.

Slutsatser

Kommittén anser att de ovan angivna omständigheterna sammantagna är så betydande att utfommingen fastighetsförvaltningen måste få stor av betydelse för verksamhetens utveckling. Planering samt beslut om ekonomi och åtgärder inom lästighetsförvaltningen behöver ske parallellt med arbetet med lokalförsörjningen. Att så långt möjligt kunna fatta samlade beslut om verksamhet, driftkostnader, förhymingar och större och mindre investeringar med anlitande av de olika ñnansieringskällor som står till buds blir en viktig förutsättning för effektivitet. Lokalförsörjningsansvaret och fastighetsförvaltningen kan således inte ses frikopplade från varandra. Det är vidare betydelse att den av ovan nämnda propositionen om högskolan 199293 1 givit vissa utgångsnya punkter för bedönmingama. Decentralisering, mål och resultatstyming ställer krav på helhetsansvar vilket understryker betydelsen av de nyss nämnda sambanden. I en koncern är det koncemledningens skyldighet att till koncernens se intresse. Uppstår en svår situation på grund negativa marknadsav effekter inom området för placeringsfastigheter blir det nödvändigt att stötta detta område med hjälp av mer stabila koncemdelar, d i v s praktiken högskolan. Krav på bättre resultat kan då komma att ställas på högskoledelama av sådana skäl. Högre hyror än nödvändigt sett högur skolesynvinkel och ett ñrsämrat underhåll kan bli följden. Den väsentliga skillnaden för högskolornas del i fråga om marknad och konsekvenserna därav för hyressättningen leder till att högskolans fastighetsförvaltning behöver stabilitet att organiseras inom ett ges genom eget ekonomiskt system. Förvaltningen av universitets- och högskolefastigheterna bör då ha som sitt ändamål att mot kostnadstäckning och normal förräntning av kapitalet kunna tillhandahålla ändamålsenliga lokaler för universiteten och högskolorna. I detta bör även ligga att hålla

SOU 199279 Reservation 207

markreserver. För att uppnå målen krävs en styrning via ett ågarbestämmande över fastighetsförvaltningen från högskolepolitiska utgångspunkter. Förhållandena är vidare sådana att fastighetsförvaltningen behöver organiseras i lokala enheter med beslutskompetens så att en nära samverkan kan ske med de verksamhetsansvariga. Detta behöver säkerställas i ett långsiktigt perspektiv så att högskolans behov av stabila planeringsförutsättningar tillgodoses. En skiftande organisationspolicy hos koncemledningar under olika tider skulle få negativa effekter för högskolan.

Möjligheter inom en totalkoncern En särskild inriktning av verksamheten i ekonomiskt och organisatoriskt avseende i ett bolag kan ges på ett för bolagets ledning omedelbart bindande sätt genom föreskrifter i bolagsordningen. Om staten ger sådana föreskrifter vid bolagets bildande, säkrar staten enklast deras bestånd genom att ha egen direkt majoritet på bolagsstämman. För ändring av bolagsordningen krävs sålunda beslut av stämman. Sett mot denna bakgrund ger en lösning enligt propositionens riktlinjer där universitetsfastigheterna ligger i dotterbolag inom en koncern som i övrigt år marknadsinriktad en osäker lösning beträffande dotterbolagens inriktning. Enligt normala koncemrättsliga regler utövar moderbolaget i ett helägt dotterbolag rösträtten på bolagsstämman i dotterbolaget. De ställningstaganden som där sker är inte något som normalt måste underställas bolagsstämman i moderbolaget. För att säkra ett direkt inflytande över dotterbolaget för staten skulle krävas kraftiga avvikelser från vanliga aktiebolagsrättsliga regler när det gäller förhållanden inom en koncern med ett större och varierat verksamhetsområde. Avtal mellan staten och bolag inom koncernen är inte något subsitut för ändamålsbestämmelser i bolagsordningen. Avtal kan sålunda i princip ingås först när bolaget uppstått som juridisk person. De som företräder bolaget har då att se till bolagets intressen och utan grund i bolagsordningen kan det inte ses som naturligt att ingå avtal som anger grunderna för bolagets ekonomiska inriktning. En annan aspekt är att ett bolag, med den speciella inriktning ett särskilt förvaltningsbolag för universitetsfastighetema borde ges, inte naturligt passar in i koncembildning med ett vittomspännande verksamhetsen område. En avvikande Verksamhetsgren kan praktiskt få svårigheter att genom avtalsbindningar ytterligare skilja ut sig från koncernens huvudinriktning.

208 Reservation SOU 19927

Inom en totalkoncem det således inte möjligt att tillgodose synes vara behovet av särskilda anordningar för högskolan.

Möjligheter inom ett särskilt bolag eller särskild koncern för en hägskolqâstigheter

Regeringen förutsatte i sin proposition att högskolefastigheterna skulle förvaltas i ett särskilt dotterbolag inom koncernen. Det ligger därför nära till hands att pröva vilka möjligheter finns i stället skapar som om man ett helt fristående bolagkoncem ñr högskolefastighetema. I bolagsordningen för ett särskilt fastighetsbolag bör då ägaren av staten direkt kunna anges det särskilda ändamålet med verksamheten, vilka organisatoriska grundprinciper skall gälla och de ekonomiska som förutsättningar som förut nämnts och skiljer verksamheten från den som inom den allmänna fastighetskoncemen. Att hyresvärd även som agera på lokalmarknaden utanför högskolan bör helt möjligt för att stärka vara den egna ställningen. Slutligen kan i bolagsordningen också de ges grundläggande föreskrifter ñr sammansättningen bolagets styrelse av som behövs med hänsyn till ändamålet med verksamheten. Universitet och högskolor bör erbjudas insyn och möjligheter att ge synpunkter på verksamheten via rådgivande lokala organ. En direkt lokal anknytning av fastighetsförvaltningen till högskola resp. eller ort skapas genom en särskild koncern med helägda lokala dotterbolag. För mindre högskolor kan ett gemensamt dotterbolag bildas. En sådan koncembildning kan, på ett annat sätt än i storkoncem med en heterogena dotterföretag som verkar inom skilda områden, göras så att ändamålet med verksamheten säkras i alla led. Sålunda kan den särskilda inriktningen redan i moderbolagets bolagsordning och sedan ges fullñljas i bolagsordningama för dotterbolagen. Med ett särskilt bolagsärskild koncern ges bättre möjligheter att genom avtal reglera åtskilliga förhållanden mellan bolagetkoncernen och högskolorna som betingas av det särskilda ändamålet med fastighetsförvaltningen. Problemen med ändamålsupplåten mark bör också vara enklare att lösa om bolaget har ett staten fastlagt ändamål av som överensstämmer med syftet med upplåtelsen av marken. Om det är ändamålsenligt och ekonomiskt motiverat bör bolagen som redan nämnts också ha möjlighet att hyra ut lokaler, som på kort sikt inte behövs för högskolan, till externa hyresgäster. Det kan gälla ledigblivna lokaler lika väl som lokaler i strategiska tastighetsinnehav ännu inte som

SOU 199279 Reservation 209

tagits i anspråk för högskoleverksamheten. På motsvarande sätt bör det inte föreligga någon skyldighet för högskolorna att alltid hyra just av högskolebolaget.

En särskilt fastighetsbolag koncern ñr högskolefastighetema

får en finansiellt mycket stark ställning, bl på grund sin långsiktiga a av stabilitet. Det kan tillhandahålla flexibel fastighetsförvaltning med en omfattande professionella resurser. Det innebär rollñrdelning mellan en å ena sidan högskolan som utbildnings- och forskningsorganisation och å andra sidan koncernen med dess bolag fastighetsförvaltare. som Alternativet med ett fristående bolag således möjligt att tillsynes vara lämpa eftersom det ger tillräckliga möjligheter att säkra och utveckla förvaltningen från högskolepolitiska utgångspunkter. Förvaltningen kan göras lika effektiv som vid alternativet med en samlad koncern.

Möjligheter vid statliga förvaltning

Möjligheter till den reglering, är nödvändig, finns även vid som en lösning där fastigheterna även fortsättningsvis förvaltas staten. Den av statliga förvaltningen kan då ske antingen central myndighet genom en - på samma sätt som blir fallet t ex med kulturfastigheter och utrikes fastigheter eller efter beslut av regeringen de lokala myndig- - genom heterna själva. Det sistnämnda alternativet innebär att ansvaret för fastighetsförvaltningen inte skiljs från ansvaret för lokalförsöijningen. Eftersom denna aspekt enligt direktiven skall prövas särskilt kräver alternativet en ingående analys. En sådan lokal ñrvaltning innebär att fastigheterna förblir i statens ägo men att den lokala myndigheten tilldelas ñrvaltningsansvaret. Den skuld till statsverket respektive till Riksgäldskontoret för berörda fastigheter som tidigare belastat Byggnadsstyrelsens drift skall på motsvarande sätt belasta den lokala fastighetsförvaltningen. Särskilda resultatenheter för fastighetssidan bör ordnas. Resultatenhetema skall fungera under bolagsliknande former inom ramen för lokalförsörjningsplanerna. Förvaltningen kan avse samtliga statligt ägda högskolefastigheter således även donationsfastigheter utom vissa kulturfastigheter i universitetskårnoma i Uppsala och Lund. Kapital får anskaffas genom lån i Riksgäldskontoret eller genom realisationsvinster. Lån får enligt lokalt beslut tas högst upp till den procentsats av fastigheternas samlade värde som regeringen bestämmer. Hyressättningen inom högskolan baseras på sjålvkost- - -

210 Reservation SOU 199279

nadsprincipen för fastighetsförvaltningen som helhet. Uthyrning av lokaler på marknadsmässiga villkor bör kunna ske till hyresgäster utanför högskolan. Avkastningskravet föreskrivs av regeringen. På grundval av årliga revisionsberättelser skall särskilt prövas bokförda fastighetsvärden samt fastighetemas skick avseende underhåll och ändamålsenlighet för den verksamhet som bedrivs i lokalerna. Ovan har angivits hur den lokala fiastighetsförvaltningen kan utformas. En bedömning behöver dock även göras av vilka möjligheter som finns att få en sådan förvaltning att fungera i praktiken. Först skall konstateras att lokala fastighetsförvaltningar av angivet slag kräver en uppbyggnad av organisationer som i dag inte finns vid högskolorna. Särskild personal med kvalifikationer för uppgifterna behöver rekryteras. Detta kan bekostas inom ramen för nuvarande hyresmedel. I dagens situation torde det inte föreligga svårigheter att rekrytera personal. Om ett gemensamt intresse finns kan högskolorna även upparbeta ett samarbete för att underlätta tillgången på expertis. Tjänster kan även köpas utifrån. Den risk det samlade ansvaret däremot kan föra med sig är att fastighetskapitalet långsiktigt urholkas genom att medel till andra kortsiktigt mer påträngande kostnader prioriteras högre. Denna risk är reell och måste tas allvar. Det som framförallt kan eftersättas är medel till underhåll och avsättning av resurser till reinvesteringar. Det f n eftersatta underhållet av statens fastigheter är ett exempel på sådana mekanismer. Man kan således t ex tänka sig ett senario av att högskolestyrelserna hindrar fastighetsförvaltningama från att ta ut en hyra som räcker för nomralt underhåll av fastighetema. För att få ett perspektiv på denna fråga kan man dock göra jämförelser med vissa andra aktuella förhållanden inom högskoleområdet. Enligt regeringens förslag i propositionen 1992931 Universitet och högskolor frihet för kvalitet skall den högskola som missbrukar sin - frihet genom att inte hålla tillräcklig kvalitet i sin utbildning kunna förlora sin examinationsrätt. Det kan i detta sammanhang också nämnas att staten avstått från all ekonomisk och organisatorisk reglering inom skolans område mot att i stället mål- och resultatorienterad styrning införts. Även här finns en en systematisk uppföljningsverksamhet med sanktioner som en yttersta möjlighet. Av den totala resurstilldelningen till högskolan avser ca 20% lokaler. Det framstår som rimligt att man inom det statliga kvalitetsuppföljnings-

SOU 199279 Reservation 21 1

skall kunna finna ett systern innehåller tillräckliga korrektiv systemet som även för lokalsidan. Till det uppñljningssystem med revisionsberättelser angivits ñr alternativet med lokal förvaltning kan således kopplas som förutsättning att den högskola missköter förvaltningen av de en som statliga fastigheter, anförtrotts högskolan, skall mista rätten att som förvalta fastigheterna. Fastigheterna bör då övergå till Statens fastighetsverk har tillse att missförhållanden rättas till. Därvid bör den som att berörda högskolan också få bekosta t vad ett återställande av rimligt ex underhåll kostar. Mot den angivna bakgrunden finner kommittén således att systemet med lokal statlig fastighetsförvaltning inom särskilda resultatenheter är möjligt att tillämpa.

Sammanfattande slutsatser

Vid den jämförelse mellan de olika alternativen från ekonomiska utgångspunkter bör noteras att i samtliga fall skall medel till hyreskostnader anvisas inom för ramanslagen till högskoleenhetema som skall ha ramen lokalförsöijningsansvaret. I detta avseende är alternativen således helt lika. För samtliga alternativ gäller vidare att investeringskapital normalt skall vilket alltid kan väntas ske på goda skaffas genom upplåning, villkor. Staten kan ställa krav på avkastning vid alla alternativen. samma Samma krav på fastighetsförvaltningen i fråga effektivitet kan ställas om oavsett vilket alternativ som väljs. Av de redovisade alternativen dock endast de med separat ger bolagkoncem eller statlig fastighetsförvaltning i första hand inom särskilda resultatenheter vid högskolorna tillräckligt bra långsiktiga förutsättningar för högskolans verksamhet. Som framgått har en högskola i lokalbrukaravseende stora likheter med industri eller ett affärsen drivande verk där lokalerna är aktiv resurs för verksamheten. Det är en därför naturligt den vanliga lösningen med professionell lokalatt en försörjning förlagd till särskilda avdelningar eller fastighetsbolag inom sig även för högskolan. den egna koncernen lämpar

KUNGL. BIBL.

1992 21

09 - STOCKHOLM

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

LFrihet ansvar kompetens. Grundutbildningens 37.Psykiatrin ochdess patienter - levnadsförhållanden, - villkor högskolanU. vårdensinnehålloch utveckling.S. Reglerför risker.Ettseminarium varförvi om 38.Fristående skolor.Bidragoch elevavgifter. U. tillåter mer föroreningar inne änute. M. 39.Begreppet arbetsskada. S. Psykiskt stördas situationi kommunerna 40.Risk-ochskadehantering i statligverksamhet Fi. -en probleminventeringsocialtjänstens ur 41 Angående vattenskotrar. M. . perspektiv. S. 42.KretsloppBasenför hållbar stadsutveckling. M. - PsykiatriniNorden -ett jämförande perspektiv. 43.Bcocycles TheBasisof Sustainable Urban - Koncession förförsåkringssammanslumingar. Fi. Development. NL Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans grundutbildning. U. Motiv.Del 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer.M. - - Författningstext bilagor.Del Fi. och 46.Livskvalitetför psykisktlångtidssjuka - forskning - Kompetensutveckling u Kling en nationellstmtcgi.A. kringservice.stödoch vård.S. - Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. 47.Avreglerad bostadsmarknad. DelIL Fi. m.m.- Ekonomioch rått i kyrkan.C. 48. Effektivarestatistikstyrning Denstatliga - 10. En nytt bolagför rundradiosändningar. Ku. statistikens finansiering och samordning. FL lLFastighetsskatt. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstilhiingen 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. C 13.Bundnaaktier.Ju. 50. Avgifteroch högkostnadsskydd inomäldre-och 14. Mindre kadmiumihandelsgödsel. Jo. handikappomsorgen. S 15.Ledningochledarskap i högskolannågra 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. perspektiv ochmöjligheter.U. SZEn samhälle föralla 16. Kroppen efterdöden.S. 53. Skatt dieselolja. Fi 17. Den sistaundersökningenobduktionen i ett 54.Merförmindre nya styrfonnerförbarn- och - psykologiskt perspektiv. S. ungdomspolitiken. C. 18.Tvångsvård i socialtjänsten ansvar och innehåll.S. 55.Rådför forskning om transporter och - 19.ungtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20. Statens hundskola. ombildning från myndighet till Rådför forskning om transporter och aktiebolag. S. kommunikation. Bilagor.K. 21.Bostadsstñd till pensionärer. S. 56. Färjoroch farleder.K. 22. EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 57.Beskattning vissa av naturaförmåner m.m. Fi. 23.Kontrollfrågoritulldatoriseringen m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapportom hur miljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M. 25. Utvärdering försöksverksamheten av medS-årig 59. Läraruppdraget. U. yrkesinriklad utbildningi gymnasieskolan. U. 60. Enklarereglerförstatsanställda. Fi. 26. Rätten till folkpension kvalifikationsregler i 61.Et1reformerat åklagarvâsende. Del.A och B.Ju. internationella förhållanden. S. 62.Forskning och utvecklingförtotalförsvaret- förslag 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder. Fö. 28.Kartläggning av kasinospelenligtinternationella 63.Regionala roller en perspektivsmdie. C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sju - debattinlägg. C. 29. Smittskyddsinstitutet organisation ny för Sveriges 65. Kartboken C. nationella smittskyddsfurtktioner. 66.Västsverigeregioni utveckling.C. - 30.Kreditförsäkrirtg Nágra aktuellaproblem. Fi. 67.For1satt reformering av företagsbeskaturingen. Del - 31.Lagstiftning satellitsåndningar om av Fr. TV-programKu. 68. Långsiktigmiljöforskning. M. 32. Nya Inlandsbanan. K. 69.Meningsfullvistelse asylförlllggning. Ku. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst C. 70.Telelag.K. 34.Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 71.Bostadsförmedling i nya former. Fi. 35. Kan- ochmåtningsutbildningar i nya skolformer.M. 72.Det kommunala medlemskapet. C. 36.RadioochTV i ett. Ku.

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

73.Välfärdochvalfrihet service.stödochvårdför psykisktstörda.S. 74.Provaprivat ProvningochmätteknikinomSPoch - SMPi europaperspcktiv. N. 75.Economisk politikunderkriser och krig.Fi. i 76.Skogspolitiken inför2000-talet. Huvudbetärtkande. Skogspolitiken inför2000-taletBilagor Skogspolitiken inför2000-taletBilagorll. Jo. 77.Psykisktstördaisocialförsäkringen kunskaps- ett underlag. S. 78.Utredningen vissainternationella om insolvensfrågor.Ju. 79.Statens fastigheter ochlokaler ny organisation. Fi. -

1992 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet

Bundnaaktier.[13] Koncession för försäkringssammanslutningar. [5]

EES-anpassningkreditupplysningslagen. [22] Ny mervârdesskattelag. av Översyn sjöpolisen. [51] Motiv. Del av - Ett reformerat åklagarvâsende. Del ochB. A [61] Författningstext ochbilagor. Del [6] - Utredningen vissainternationella insolvens- Fastighetstaxering m.m. - Bostadsrätter. [8] om frågor.[78] Fntighetsskatt. IAngtidsu-xedningen 1992. [19] Försvarsdepartementet Konuollfragor i mlldatoriseringen m.m. [23]

totalförsvaret-förslag Avreglerad bostadsmarknad. [ZA] Forskning ochutvecklingför [62] Kartläggning kasinospel av enligt internationella uu Åtgärder. regler. [28]

Socialdepartementet KreditförsâkringNågraaktuella problem. [30] - Risk-och skadehantering i statligverksamhet [40] Psykisktstördas situationi kommunerna Avreglerad bostadsmarknad, DelII. [47] -en probleminventeringsocialtjänstens ur perspektiv. [3] Effektivare statistikstymingDen statligastatistikens Psykiatrini Norden ettjämförande perspektiv. [4] - - finansiering och samordning. [48] Kroppenefterdöden. [16] Skattpå dieselolja. [53] Densista undersökningenobduktionen i ett - Beskattning vissa naturaförmáner [57] psykologiskt perspektiv.[17] av m.m. innehåll.[18] Enklare regler för statsanställda. [60] Tvángsvard i socialtjänsten - ansvar och Fortsattreformering av företagsbeskatmingen. Del Statens hundskola. ombildning från myndighet till [67] aktiebolag. [20] Bostadsförmedling inya former. [71] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Ekonomisk politik under kriseroch i krig. [75] Rättentill folkpension kvalifrkationsreglcr i - Statens fastigheter ochlokaler organisation. [79] internationella förhållanden. [26] - ny

Smittskyddsinstitutet- organisation ny förSveriges Utbildningsdepartementet nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin ochdess patienter levnadsförhållanden, Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningens villkor - - vårdens innehåll och utveckling. [37] ihögskolan. [l]

Begreppet arbetsskada. [39] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Livskvalitetförpsykisktlångtidssjuka Ledningochledarskap i högskolan några perspektiv forskningkringservice,stödoch vård. [46] ochmöjligheter. [15] - Utvärdering försöksverksamheten med 14-årig Avgifter och högkostnadsskydd âldre-och inom av [50] yrkesinriktad utbildningigymnasieskolan. [25] handikappomsorgen. Ett samhälle föralla. [52] Fristående skolor.Bidragoch elevavgifter. [38]

Resurser förhögskolans grundutbildning. [44] Välfärdochvalfrihet- service,stödochvårdför psykisktstörda.[73] Liraruppdraget. [59]

Psykiskt stördai socialförsäkringen kunskaps- - ett Jordbruksdepartementet underlag. [77] Mindrekadmium i handelsgödsel. [14] Kommunikationsdepartementet Skogspolitiken inför2000-talet. Huvudbetlnkande. [76]

Skogspolitiken inför2000-talet. Bilagor [76] NyaInlandsbanan. [32] Skogspolitikcn inför 2000-talet. Bilagor II. [76] Råd lör forskning om transporter och kommunikation Råd för forskning om transporter och kommunikation. Arbetsmarknadsdepartementet Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56] Kompetensutveckling en nationell strategi[7] - Telelag.[70] Årsarbetstid. 271

Statens offentliga

utredningar 1992

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet Ett nytt bolagförrundradiosândningar. [10] lagstiftning om satellilsândningarTV-program. av [31] RadioochTV i ett. [36] Meningsfullvistelsepåasylförläggning. [69]

Näringsdepartementet Provaprivat- ProvningochmätteknikinomSPoch SMPi europaperspektiv. [74]

Civildepartementet Ekonomioch rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst [33] EES-anpassningmarknadsföringslagstirtrüngen. av [49] Merlör mindre nya styrformerförbarn-och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller en perspektivsmdie. [63] - Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. [64] - Kanboken.[65] Västsverigeregioni utveckling.[66] - Detkommunala medlemskapeL [72]

Miljö- och naturresursdepartementet Reglerförrisker.Ettseminarium varförvi tillåter om mer föroreningar inneän ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstmkmr. [34] Kart-ochmätningsutbildningar i nya skolfonner.[35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp Basenförhållbarstadsutveckling. - [42] EcocyclesIhe Basisof Sustainable - UrbanDevelopment. [43] Miljöfarligtavfall - ansvar ochriktlinjer.[45] Miljöskulden. En rapport om hurmiljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. [58] Långsiktigmiljöforskning. [68]