Lokalförsörjning och fastighetsägande : en utvärdering av statens fastighetsorganisation : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

än

i w Statens offentliga utredningar

i

WE 1997:96 | w Finansdepartementet

Lokalförsörj ning

och fastighetsägande

En utvärdering av statens

fastighetsorganisation

Slutbetänkande av Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning Stockholm 1997

m

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar F ritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets forvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20633-1 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Den 29 februari 1996 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera ombildningen av Byggnadsstyrelsen. I uppdraget ingick att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa syftena uppnåtts, peka eventuella brister och lämna om förslag till förändringar. Direktiven redovisas i bilaga Riksgäldsdirektör Thomas Franzén utsågs den 12 mars 1996 till särskild utredare och docent Hans Lind till utredningens sekreterare. I arbetet med utredningen har sakkunning deltagit docent Håkan som Bejrum, Kungliga Tekniska högskolan. Docent Tore Ellingsen, Handelshögskolan och professor Hans Wijkander, Stockholms universitet t.o.m. 1996-10-31 har varit knutna till utredningen som experter. Civilingenjör Jenny Persson var biträdande sekreterare från 1996-12-01 till 1997-06-01. Ett delbetänkande med titeln Statens ändamålsfastigheter. Principer för förvaltning och hyressättning SOU 1996:187 lades fram i december 1996. Det betänkande som nu överlämnas är slutbetänkande i förhållande till de ursprungliga direktiven. l utredningens slutskede fick ett tilläggsdirektiv rörande vissa frågor om Fortifikationsverket. Ett särskilt betänkade om dessa frågor kommer att läggas fram senaste 1997-10-15.

Stockholm i juni 1997

Thomas Franzén

/Hans Lind

Innehåll

Inledning Utredningens direktiv Utredningens arbete Sammanfattning utredningens överväganden av och förslag 12

Omorganisationens bakgrund och innebörd 27 2.1 Före omorganisationen 27 2.2 Dagens struktur 28

Utvärderingens allmänna uppläggning 33 3.1 Inledning 33 3.2 Tidsaspekter och övergångsproblem 34 3.3 Reformens omfattning försvårar en kvantitativ

4.1.3 Regeringens styrning av myndigheternas lokalanskaffning 39 4.1.4 Styrning läge inom region 40 av en 4.1.5 Styrning till tomma lokaler i statliga fastighetsbolag 42 Styrning till lokaler där staten har löpande outnyttjade hyreskontrakt 43 Bör myndigheter i vissa fall slippa ansvar för de lokaler man kontrakterat 44 Slutsatser rörande myndigheternas lokalförsörjningsansvar 45

6 Innehåll SOU 1997:96

4.2 Att skilja ägande från brukande 46 4.2.1 Inledning 46

4.2.2 Tvister mellan statliga fastighetsägare och

statliga hyresgäster 47 4.3 Avslutning 49

Effekter på myndigheternas lokalutnyttjande och lokalhyror 51 5.1 Förväntade effekter 51 5.2 Effekter enligt gjorda utvärderingar 51 5.3 Analyser och slutsatser: Generella lokaler 53

5.4 Analyser och slutsatser: Ãndamålsfastigheter 56

5.4.1 Inledning 56 5.4.2 Ingångsvärden 57 5.4.3 Hyresutveckling utan större nyinvesteringar 58 5.4.4 Hyressättning och drift- och underhållskostnader 61

5.4.5 Kostnader och hyressättning vid större

nyinvesteringar 63 5.5 Avslutning 68

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 71 6.1 Inledning 71 6.2 Ekonomiskt resultat och utdelning till ägaren 72 6.3 Statens fastighetsverk 73 6.4 Akademiska Hus 75 6.5 Vasakronan generella fastigheter 77

6.5.1 Resultatutvecklingen

77 6.5.2 Vakanser 77

6.5.3 Övergripande strategi, köp och försäljningar 79

6.5.4 Investeringspolicy 81 6.6 Avslutning 83

Statens roll ägare fastigheter som av 85 7.1 Fastigheter som inte är centrala för verksamheten 85

7.2 Statens ägande ändamålsfastigheter

av 86 7.3 Styrning av bolag och verk 89 7.3.1 Inledning 89 7.3.2 Särskilda direktiv för att minska transaktionskostnader 90 7.3.3 Särskilda direktiv knutna till risktagande 91 7.3.4 Särskilda direktiv knutna till följdeffekter

7.3.5 Hur ska direktiven förmedlas

7.4 Avslutning 96

Innehåll 7

8 Lokaler i budgetprocessen 97 8.1 Inledning 97 8.2 Är myndigheternas incitament till lokalbesparingar 98 för svaga 8.3 Informationsbehov i budgetprocessen 100 8.3.1 Underlag for budgetprövning 100 8.3.2 Indexuppräkning 101 8.4 Avslutning 104

9 Stabsfunktion och myndighetsstöd i lokalfrågor 105 9.1 Inledning 105 9.2 Stöd i budgetprocessen 105

9.3 Övriga centrala funktioner 106

9.4 Myndighetsstöd 107 9.5 Avslutning 108

10 Statsñnansiella konsekvenser av reformen l 1 1

11 Genomförande och konsekvenser av utredningens Förslag 1 15 l 1.1 Inledning 115 11.2 Organisation statens fastighetsförvaltande enheter 1 15 av 1 1.3 Hyressättningsmodell 1 16 1 1.4 Styrning myndigheter och budgetprocessen l 18 av 11.5 Styrning av bolag/verk som förvaltar ändamålsfastigheter 1 19 1 1.6 Konsekvenser 1 19

Bilagor: l Utredningens direktiv 121 2 Beskrivning de fastighetsforvaltande bolagen/verken 127 av 3 Nytt förslag hantering av mark i hyreskontrakt för om ändamålsfastigheter 13 1 4 Styrning av myndigheternas lokalförsörjning: En precisering 135 5 Hantering lokalfrågor i den centrala budgetprocessen 143 av 6 Effekter av olika hyressättningsmodeller: Några kalkylexempel 147

l Inledning

1.1 direktiv

Utredningens

En genomgripande förändring av organisationen för förvaltning av statens fastigheter och lokaler genomfördes under 1993. Byggnadsstyrelsen avvecklades och istället bildades två aktiebolag, Vasakronan och Akademiska Hus, samt två nya myndigheter, Statens fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Parallellt med detta blev varje myndighet ansvarig för sin egen lokalförsörjning. Under 1994 ombildades F ortiñkationsförvaltningen till Fortifikationsverket med uppgift att förvalta fastigheter inom försvarets område. Dessa förändringar var grundade på ett antal riktlinjer som beslutades av riksdagen 1991 prop. 1991/ 1992:44, bet. 1990/91 :FiU8, rskr. 199l/92:107:

Fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukandet lokaler och - av mark. En mer rättvisande bild skall ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. Fastighetsförvaltningen skall bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastig- hetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör, oavsett nuvarande förvaltare, omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform.

10 Inledning

Förändringen av organisationen hade två syften:

att uppnå en effektivare lokalförsörjning -

att uppnå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltiting.

-

I februari 1996 fattades beslut att tillkalla särskild utredare med en uppdrag att genomföra utvärdering den omorganisation en av som

skett av statens fastighetsförvaltning. Utredaren fick till uppgift

att:

belysa om syftena med ombildningen har uppnåtts, nalysera konsekvenserna ombildningen, - av peka på de eventuella brister som uppstått och lämna förslag till förändringar.

Utredningsuppdraget formulerades på följande sätt:

"En särskild utredare tillkallas för att genomföra samlad en utvärdering av ombildningen, i första hand avsedda syften och om resultat har uppnått. Utvärderingen bör ske mot bakgrund de av riktlinjer som riksdagen slagit fast.

Om utvärderingen visar att effekterna avviker från statsmakternas intentioner med ombildningen skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder.

Utvärderingen skall bl.a. inriktas på statsfinansiella effekter

samt marknadseffekter och hyressättningsprinciper. Utredaren skall vara fri att belysa även andra områden eller frågeställningar

som är av betydelse för att kunna göra samlad bedömning en av ombildningens statsfinansiella effekter eller andra skäl bör som av utvärderas."

Slutrapport skall redovisas före utgången juni 1997. I diskussioner av våren 1996 med finansdepartementet framkom önskemål om att utredningen snarast möjligt skulle presentera delbetänkande en om statens ändamålsfastigheter. Denna prioritering speglar konseatt kvenser för ex. hyressättning skillnader mellan olika av typer av lokaler inte analyserats tillräckligt i tidigare utredningar, där de

institutionella formerna för statens fastighetsförvaltning stått i

centrum. Ett delbetänkande med titeln "Statens ändamålsfastigheter.

Principer för förvaltning och hyressättning" SOU 1996: l 87 lades

fram i december 1996. I utredningens slutskede kompletterande direktiv gavs om att se närmare på vissa frågor rörande Fortifikationsverket. Ett särskilt betänkade om detta kommer att lämnas senaste 15 oktober 1997.

Inledning 11

1.2 Utredningens arbete

Utredningen har arbetat enligt flera parallella linjer. Den första har rört grundläggande principer. Vilken roll bör staten spela som fastighetsägare Hur ska ansvarsfördelningen mellan myndighet och fastighetsägare se ut I delbetänkandet var bl.a. följande frågor i centrum: Vilka fastigheter finns det anledning för staten att äga Vad finns det för argument för att skilja ägande från brukande I detta betänkande tar vi upp några ytterligare aspekter kring dessa frågor kap kap 7. Den andra linjen har varit att genom intervjuer med representanter för ett betydande antal berörda få grepp om vad som uppfattas fungera bra och vad som uppfattas vara problematiskt i den nuvarande organisationen. Representanter för olika departement, myndigheter och bolag har intervjuats under utredningens gång. Urvalet av myndigheter har dock främst inriktats på områden där det sagts vara problem och missnöje. Dessa intervjuer bör främst ses som en probleminventering och en kartläggning av hur dessa berörda parterna själva skulle vilja förändra situationen. . Vid sidan av denna utredning har det gjorts flera andra studier av hur den statliga fastighetsorganisationen fungerar och har så långt som möjligt försökt att utnyttja dessa studier. När det gäller kvantitativa mätningar av förändringar i hyresnivåer och lokalkostnader, och även effektiviteten hos de statliga fastighetsbolagen, utnyttjas främst studier från Statens lokalförsörjningsverk. Den kartläggning som presenteras i rapporten "Effektiva försvarsfastigheter" SOU 1996:97 har varit en viktig utgångspunkt för att bedöma hur reformen fungerat inom försvarsområdet. Riksdagens revisorer har också gjort flera studier som rör statens lokalförsörjning. I delbetänkandets tredje kapitel sammanfattas resultaten dessa studier. Under våren 1997 av

har gjort ett antal kompletterande fallstudier ca 20 st för att få

en bättre bild av vad som hänt efter reformen. Dess fallstudier har bl.a. rört genomförandet av större investeringsprojekt nybyggnad, ombyggnad, fall där statliga myndigheter lämnat statliga fastighetsägare, och försäljningar av vissa fastigheter. De berörda bolagen och myndigheterna har här ställt internt material till förfogande. Eftersom detta material delvis har karaktären affärshemligheter presenteras av inte någon separat redovisning fallstudierna. Den information av som kommit fram genom dessa fallstudier har dock varit viktiga för de allmänna bedömningar som görs. I kapitel 3 diskuteras problem när det gäller att dra slutsatser om effekter, särskilt när det rör en så omfattande reform som den aktuella och när det gått en relativt kort tid sedan reformen genomfördes.

12 Inledning

En preliminär version av betänkandet diskuterades i början juni av med ett antal berörda fastighetsförvaltande enheter och myndigheter samt med tjänstemän på finansdepartementet.

1.3 Sammanfattning av utredningens

överväganden och förslag

Den reform av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas

lokalförsörjningsansvar som genomfördes i början 1990-talet, och som bl.a. innebar att byggnadsstyrelsen avskaffades, nödvändig. var Den har sina rötter i att den offentliga verksamheten blivit mycket differentierad. Effektivitet i verksamheten fordrar då ökad delegering av ansvar och beslut, bl.a. om hur resurser ska fördelas mellan personal, lokaler och annat. F astighetsreformen måste alltså ses som ett led i en förändrad syn på budgetprocessen.

Reformen leder till ökad ejfektivitet

Vårt helhetsintryck är att reformen innebar positiv förändring. en Huvudprinciperna bakom reformen är rimliga, både myndigheternas lokalförsörjningsansvar och uppdelning mellan fastighetsägande och Iokalutnyttjande. Enkätresultat visar klar majoritet att en av användarna anser att det nuvarande systemet fungerar bättre än det gamla. Resultatansvaret för myndigheternas verksamhet har blivit tydligare. Våra diskussioner med myndigheter pekar också på att lokalkostnader och lokalanvändning analyseras på ett helt annat sätt än tidigare i

myndigheternas verksamhetsplanering. Flexibilitet och smidighet i

hanteringen av lokalfrågor har samtidigt ökatjämfört med Byggnadsstyrelsetiden. Utvecklingen går i den riktning reformen syftade som till. När det uppstår ett behov av en reform, är det inte så att analys och kompetens att hantera de aktuella frågorna växer fram helt parallellt. Kompetens är delvis något skapas att ändrar som genom man ett föråldrat regelverk. Det systemet successivt och regelvernya mognar ket fylls då med ett rimligt innehåll. Spänningen mellan kompetens och regelverkets behov får dock inte bli för stor, eftersom det då finns det risk för resursslöseri genom felbeslut. Att helt förhindra sådan en

Denna sammanfattning omfattar både viktigare förslag i delbetänkandet och analyserna i detta huvudbetänkande.

Inledning 13

samband med större reform är troligen omöjligt. felkostnad i en med reform så demoraliseras beslutsfattandet Väntar man för länge en det befintliga systemet. Aktörerna kommer i och styrningen i försöka föreställa sig hur det framtida systemet kommer

praktiken att

och kanske i bästa fall föregripa förändringen. I värsta att utformas få situation där berörda parter skyndar på att utnyttja fall kan man en gamla och avvaktar med beslut som gäller svagheter i det systemet frågor hanteras förmånligt i det förväntade nya systemet. som mera kan det uppstå svårhanterlig situation med negativa Därigenom en de felkostnader stor och relativt effekter som är större än som en

snabbt genomförd reform kan leda till. för fastighetsförvaltning och hyresbeslut innebar att

Reformen särskilde huvudfunktioner. Den första var hyresgästens man tre

beslutsfattare och betalningsansvarig för sin fastighets-

funktion som

Den andra hyresvärden/jfastighetsägarens roll som

användning. var

fastighetskapital och motpart i hyresförhandlingar. Den

förvaltare av

för de fastighetsförvaltande bolagen/ver-

tredje var ägarfunktionen dessa funktioner skall utövas effektivt finns det också ett ken. För att rationellt regelverk för myndigheterna som hyresgäst och behov av ett

de fastighetsförvaltande bolagen/verken..

skilja mellan ägande och brukande fastigheter Bra att av

det klokt att göra den uppdelning i olika funktioner Vi anser att är

bakom avskaffandet byggnadsstyrelsen. Det tydliggör

som låg av

och leder till långsiktig och professionell hantering

kostnader en mer Några enstaka myndigheterna har framfört önskemål fastigheterna. av de fastigheter i vilka de är verksamma. Vi ser dessa krav om att äga

främst återspegling vissa brister i reformens genomförande,

som en av på öppenhet från fastighetsägarnas sida och i vissa bl. a. brist

dunkla principer för hyressättning och för statens avkast-

avseenden Att ändra äganderätten råder inte bot på sådana brister utan ningskrav. stället verksamheten svåranalyserad och svårstyrd. Det är gör i mer bättre att direkt åtgärda bristerna.

komplicerades miljö med stora förändringar

Reformen av en

lokalförsörjningsansvar och de statliga fastig- Myndigheternas nya hetsförvaltande bolagen/verken skapades under i flera avseenden en period. Fastighetskrisen och lågkonjunkturen innebar att dramatisk fall i fastighetspriser och lokalhyror, samtidigt som vakanskraftigt

14 Inledning

erna ökade. Byggnadsinvesteringarna sjönk mycket

kraftigt. Allvar-

liga statsfmansiella problem uppstod, vilka i sin tur ledde till behov

av att se över budget- och planeringsprocesser,

men också omfatt-

ningen och inriktningen de statliga verksamheterna.

av Detta innebar

också att vissa verksamheter skulle utsättas för konkurrens från den

privata marknaden.

Betraktat utifrån möjligheterna utvärdera att en reform, eller att

snabbt lära sig hantera ett nytt system, skulle det önskvärt att vara reformer genomfördes under lugna förhållanden. Men detta är oña

ogörligt eftersom reformbehov i högre grad upptäcks, eller upplevs

som akuta, i turbulenta perioder. Det fanns också en medvetenhet om att reformen skulle leda till vissa övergångsproblem knutna till att det

tar tid att lära sig hantera ett nytt system, vilket bland annat ledde

fram till att Statens lokalförsörjningsverk

skapades med uppgiften att

bl.a. hjälpa myndigheter med råd i lokalfrågor.

I en så turbulent miljö den som i första halvan av 1990-talet är det

alltså särskilt orealistiskt att förvänta sig

att en stor förändring av statens fastighetsorganisation ska gå smärtfritt och felbeslut

utan och

kostnader. Vi kan också konstatera

att reformen förknippad med

var flera olyckliga beslut. Det mest anmärkningsvärda vid själva

genomförandet försäljningen var av Byggnadsstyrelsens egenregi-

verksamhet där den ursprungliga

försäljningen fick rivas och

upp göras om.

Att reformen genomfördes mitt under en fastighetskris innebar

också att det inte bedömdes lämpligt att kraftigt minska statens totala

engagemang som fastighetsägare. I prop 1991/92:44 14

s sade stats-

rådet att det inte nödvändigt

var att staten ägde generella fastigheter,

men att försäljningar då var olämpliga på grund det

av rådande läget

på fastighetsmarknaden. Att

försäljningar sköts på framtiden innebar

också att det inte genomfördes

en ordentlig genomgång vad staten

av på sikt borde behålla för fastigheter. Strukturen på bolag och verk

anpassades inte heller till de

långsiktiga planerna. Mer konkret

innebar detta att Vasakronans fastighetsbestånd kom att omfatta allt

från fängelser till "vanliga" kontorshus med andra hyresgäster än

statliga myndigheter, eller med statliga myndigheter har goda som alternativ på den externa marknaden.

I delbetänkandet föreslår vi renodling

en som innebär att fastig-

heter av ändamålskaraktär lyfts ur Vasakronan och bildar ett särskilt

fristående bolag. Kärnan i detta bolag är det idag hör till som

dotterbolaget Vasakronan Krim. Eftersom

de fastigheter bör som lyftas ut Vasakronan i hög grad är knutna till olika delar det av juridiska systemet kallar vi i

fortsättningen detta bolag för

nya "Juridiska Hus". Den struktur på det statliga ägandet ändamålsav

Inledning 15

fastigheter föreslås framgår figur 1.1 nedan. Med den

som av definition ändamålsfastighet använder är kärnan av av som

departementsbyggnaderna ändamålsfastigheter eftersom ett visst

specifik nödvändigt. Därmed finns inget bra alternativ för läge är

hyresgästen. Vi tror att det är positivt med relativt specialiserade fastighetsförvaltande enheter den typ som Akademiska Hus och

av fastighetsverk representerar. Att det finns flera bolag under- Statens lättar också bedömningen effektiviteten i det enskilda bolaget. av

Figur 1.1 Föreslagen struktur på förvaltandet av statliga

ändamålsfastigheter

Fortifikationsverket Statens fastighetsverk Akademiska Hus Juridiska Hus"

Ãndamålsfastigheter Ãndamåls- Ãndamålsfastigheter Bland annat knutna till försvaret ändamålsfastigheter fastigheter knutna knutna till bla knutna till departement till universitet och kriminalvård, och kulturinstitutioner högskolor polisväsende och domstolsväsende

Att hyrorna på lokalmarknaden föll åren efter att fastighetsreformen genomfördes påverkade också förhandlingsprocessen för nya hyror. Myndigheterna kunde lätt förhandla sina hyror något, och detta ner innebar ingen ekonomisk påfrestning på bolagen eftersom deras fastigheter initialt värderats så att det reflekterade den svaga fastighetsmarknaden. Fastighetsvärdena speglade en lägre hyresnivå. Denna situation i kombination med att bolagen fått ekonomisk kompensation för eftersatt underhåll- skapade utrymme för betydande upprustningar Iokalstandarden. Hyresgäster kunde få både av något lägre hyror och ökad standard. Frågan är dock om regeringen budgethänsyn fick tillräcklig vikt i avvägningen mellan upprustens ning lokaler och behovet besparingar. Vårt intryck efter att tiden av av efter fastighetsreformen utrymme för myndigheter att förbättra gav kvalitén på sina lokaler samtidigt fastighetsbolagen förbättrade som sin kapitalstock. Den betalade notan var i sådant fall staten över som budgeten. Vårt uppfattning är att staten haft svårt att få ett helhets-

grepp över denna process.

16 Inledning

i

Konflikter också ett tecken på Ökad måluppjjzllelse

Under åren efter reformen uppstod på flera håll konflikter mellan

hyresvärd och hyresgäst, främst när det gällde hyressättning för ändamålsfastigheter. En slutsats vår utredning dessa konflikter

av är att

härrör från brister i utformningen spelreglerna vid fastighetsrefor-

av

men. Man kan dock säga att konflikterna är ett uttryck för att

fastighetsreformen börjar fungera i betydelsen att hyresgäster, fastighetsbolag, regering och riksdag tvingas bli intresserad

mer av vilka

hyror som betalas och vilka överskott de fastighetsförvaltande

enheterna När de är ansvariga ger. som för myndigheterna verksamhet

finner att de hyresvillkor de fått inte överensstämmer med vad de

skulle kunna få andra hyresvärdar, kan beskriva av man det som att

konflikten startar från sund utgångspunkt, nämligen en att myndig-

heterna känner sig delaktiga och ansvariga i ett längre och större

perspektiv.

Särskilda frågor rörande ändamålsfastigheter

Vår granskning visar att det främsta problemet med fastighetsrefor-

men är brister i principerna för fastställande hyror ändamålsfasav

tigheter. Därför har vi i vårt delbetänkande SOU 1996:197 presen-

terat en modell för hantering sådana fastigheter.

av De brister som

finns när det gäller

hyressättningsprinciper för ändamålsfastigheter

påverkar också styrningen investeringar Även

av på området. om dessa effekter är svåra att bedöma kvantitativt, finns risk för en att det

skett felinvesteringar följd det

som av sätt som hyrorna satts.

Definition. Vår analys leder fram till i de att nu aktuella samman-

hanget bör ändamålsfastighet i första

en hand definieras som en fastighet där hyresgästen den statliga myndigheten - har starkt begränsade alternativ till den aktuella lokalen. Detta kan bero på

fastighetens tekniska utformning eller på faktorer

som direkt kan

hänföras till verksamhetens karaktär. Om det väsentli ex. är för ett

större universitet är att bygga och bibehålla upp en campusmiljö,

innebär det att möjligheterna flytta att är små. Detta motiverar

långsiktiga hyreskontrakt viss

av en typ se nedan. Likaså bör ett

kontrakt för t.ex. museibyggnad

en där man av tekniska eller

kulturella har svårt att flytta skrivas

som ett långsiktigt kontrakt

av

samma typ.

Kontraktsuzformning och hyressättning: På marknad skulle

en en

hyresgäst med ansvar för långsiktig verksamhet,

en och med begrän-

sade alternativ för sin lokalisering,

inte gå i ett kontrakt som ger

Inledning 17

hyresvärden möjlighet att kortsiktigt förändra hyran. Man försätter sig inte i en situation där hyresvärden kan säga upp kontraktet samtidigt som de egna alternativen är begränsade. En marknadslösning innebär i dessa fall att man skriver hyreskontrakt är långsiktiga. Vid som nyproduktion av sådana fastigheter medför konkurrensen att hyran i detta kontrakt speglar en rimlig förräntning på det kapital som är nödvändigt att investera för att uppföra den aktuella anläggningen. Vi vill understryka att det faktum att kostnadselementet blir mer styrande i långsiktiga hyreskontrakt är fullt förenligt med att hyrorna sätts efter marknadsmässiga principer. Vi anser således inte att bristerna när det gällde hyressättning och kontraktsutformning för ändamålsfastigheter sammanhänger med en övergång till marknadsmässighet, utan i stället på att man inte analyserat vad marknadsmässighet innebär för lokaler som utformas för särskilda ändamål. Bristen i analys visas påtagligt av att man inte hade någon större ambition att ens definiera vad som menades med ändamålslokaler. Definitionen kom att utgå från byggnadstekniska aspekter och vad det finns för alternativa hyresgäster. Man försummade att belysa hyres- och kontraktsbeslutet från hyresgästens och verksamhetens utgångspunkt. Vi förslår att hyreskontrakten för ändamålsfastigheter utformas på i princip följande sätt:

Kontraktet är långsiktigt i den meningen att hyresgästen har rätt att förlänga kontraktet och att samma hyressättningsprinciper då skall gälla. Å andra sidan ska hyresgästen skyldig kompensera vara att fastighetsägaren om hyresgästen vill lämna anläggningen innan hela investeringen är betald. Eftersom staten är hyresgäst måste risken för den som hyr ut fastigheter mycket liten. anses som Betraktat som kapitalplacering är uppförandet av anläggningen i stort sett jämförbar med placering i en statsobligation. Därmed kan behovet av riskkompensation begränsas till de delar som avser risker knutna till byggnadens tekniska utformning. Hyran utformas som en komponenthyra, dvs med separata överenskommelser för de delar av hyran som avser att kapitalkostnader, driftkostnader och underhållskostnader. Kontrakten om drift- och underhåll bör vara relativt kortsiktiga, både för att hyresgästen ska kunna anpassa lokalkvaliteten till framtida anslagsnivåer och för att nivån på dessa kostnader ska till anpassas marknadsmässig nivå. En separat klausul i det ursprungliga kontraktet bör ange att hyresvärden inte har rätt att ta ut än mer marknadsmässig ersättning för de framtida insatser görs på som fastigheten och att hyresgästen ska ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Denna klausul minskar risken att fastig-

18 Inledning

hetsägaren utnyttjar sin monopolställning när anläggningen väl är uppförd. De totalhyreskontrakt som dominerar idag ger enligt vår mening både för låg flexibilitet och för lite kostnadspress fastighetsförvaltaren. I delbetänkandet föreslås också särskilt en princip för bestämning av den del hyran täcker kostnadav som erna för mark. En jämförelse med motsvarande kontrakt på den privata marknaden visar dock att en uppdelning i mark och

byggnader normalt inte görs om inte hyresvärden disponerar

marken med tomträtt. Orsaker till detta diskuteras i bilaga där vår slutsats är att en uppdelning mellan mark och byggnad inte heller är lämplig i hyreskontrakt mellan statliga ägare och statliga hyresgäster. Den del av hyran som motsvarar kapitalkostnader bör bestämmas enligt en så kallad nominell modell, där grundtanken är att hyran ska falla över tiden. Dagens så kallade balanshyreskontrakt gör att grundhyran i stort sett stiger i takt med inflationen, vilket innebär att hyran i praktiken kan bli högre i framtiden när det tillkommer kostnader för de investeringar som normalt behövs för att anpassa lokalerna till framtida verksamhetsförändringar. Den nominella modellen innebär att hyran de första åren efter att en ny anläggning byggts, blir högre än om en sk balanshyra tillämpas. Enligt vår mening är detta en fördel eftersom det tvingar myndigheten att noga överväga om investeringen är motiverad. I bilaga 6 presenteras ett antal räkneexempel som belyser dessa skillnader mellan olika hyressättningsmodeller. Om myndigheten/hyresgästen vill lämna fastigheten och fastigheten då har ett värde i alternativ användning är större än den som del av investeringen som inte är betald, ska myndigheten/hyres-

gästen eller dess departement ha huvuddelen av detta värde. På

det sättet skapas ekonomiska motiv för myndigheter att lämna lokaler som har ett högre värde i alternativ användning. Detta ger samma effekt som den sk köpoption rätt för hyresgästen att köpa fastigheten till ett pris bestämt av ännu inte avskrivna investeringar som brukar finnas i långsiktiga hyreskontrakt på den privata marknaden när hyresgästen är beroende av att kunna disponera just den aktuella anläggningen.

Vi anser att befintliga hyreskontrakt för ändamålsfastigheter mellan statliga myndigheter och statliga fastighetsägare bör gås igenom och ändras i enlighet med dessa förslag. Dagens bokförda värde ska då ses som det kapital som hyran ska förränta. I samband med att fastighetsreformen genomfördes värderades samtliga fastigheter. Även om denna värdering kan diskuteras bör den accepteras som utgångspunkt

Inledning 19

för hyressättningen, bl.a. därför att anslagen i budgeten anpassats till denna nivå. Utgångspunkten är, enligt vårt förslag, att man sätter hyran som om fastigheternas bokförda värde motsvarar en normal byggkostnad. En sådan genomgång av hyreskontrakten är viktig för att undvika framtida konflikter. Den behövs därför att hela systemet med uppdelning i fastighetsägare och hyresgäst förlorar i legitimitet inte om hyresgästerna vet vilka principer som bestämmer den hyra de ska

betala. Klara långsiktiga principer för hyressättning mellan statliga

hyresgäster och statliga fastighetsägare gör också att jämförelser med privata alternativ blir lättare att genomföra. Där genomgången leder till mer betydande justeringar av hyresnivån kan det i sin tur motivera anpassningar av anslag och utdelningskrav från bolag och verk. Genomgången av kontrakten bör ske skyndsamt. Genomförandet kan ske successivt med målsättningen att samtliga nya kontrakt ska vara klara 1999-01-01. Bevakning av kapitalvärden och värde i alternativ användning." Långsiktiga kontrakt kan leda till bristande flexibilitet både i det att förutsättningarna kan komma att ändras för verksamheten också men därför att delvis specialutfonnade lokaler, uppfördes viss som en myndighet, kan visa sig få ett stort värde i alternativ användning. Inget hindrar dock att en hyresgäst i det första fallet upptar förhandlingar med hyresvärden om möjligheten att hyra ut hela eller delar av fastigheten till andra hyresgäster. Om hyresvärden ser att det finns ett värde i alternativ användning för den lokal hyr ut till statlig man en myndighet, är denne fri att erbjuda hyresgästen kompensation om denna vill flytta. Om budgetprövning och budgetrestriktioner är väl avvägda kommer hyresgästen alltid att ha motiv för över sina att se lokalkostnader. Projektstyrning och kostnadskontroll: Ett annat problem som vi uppmärksammat i samband med våra fallstudier är att staten ibland hañ svårt att kontrollera och reglera kostnader i samband med större byggprojekt. Detta uttrycks ofta av hyresgästerna att fastighetssom ägaren har svårt att komma med tydliga och bindande offerter. Fastighetsägarna uttrycker det i stället som att hyresgästen har svårt att precisera sina önskemål när det gäller kvalitet och utformning, eller tar sig ett ansvar som de sedan inte klarat att hantera. av Processen blir än mer komplicerad när parterna uppfattar att det finns mycket starka politiska önskemål att genomföra ett visst byggnadsprojekt, vilket gör budgetrestriktionen oklar. Vi pekar på vikten mer av att redan i tidiga skeden göra genomarbetade kontraktet där ansvar för olika typer av ändrade förhållande regleras ändrade priser, ändrad

utformning etc men där grunden är att fastighetsägaren bindande

ger

20 Inledning

offerter. Dessa problem kan dock delvis ses som övergångsproblem som speglar att myndigheterna som lokalansvariga inte lärt sig styra denna typ av processer på ett bra sätt. Att myndigheterna inte krävt tillräckligt klara besked för att gå vidare kan till del bero på att man sett fastighetsägaren som del i samma k0ncern.

Styrning av myndigheter och lokaler i budgetprocessen

Grundtanken i dagens budgetsystem är att myndigheterna ska ha stor handlingsfrihet när det gäller hur resurser ska användas för att nå uppställda mål. Samtidigt krävs viss styrning av lokalanskaffning så att inte den framtida handlingsfriheten for staten begränsas för mycket. I delbetänkandet pekar att, när det gäller ändamålsfastigheter, är det olämpligt att styra myndigheterna genom att begränsa längden på de kontrakt som de har rätt att ingå. Eftersom ändamålsfastigheter byggs för långsiktig användning, leder korta kontraktstider antingen till en extremt snabb avskrivning av ändamålslokaler och mycket höga initiala kostnader, eller till oklarheter om vad som ska ske efter den första kontraktstiden. Det finns också en risk att de relativt korta kontraktstiderna leder till stora framtida risker for den statlige fastighetsägaren. Vi förelår därför ett annat sätt att styra, där tonvikten ligger på att myndigheten ska bevara flexibiliteten i sin totala lokalanvändning, t.ex. genom att de har en portfölj av lokaler där vissa snabbt kan lämnas utan stora kostnader eller möjlighet att lämna delar av en lokal. Den närmare preciseringen av detta krav på flexibilitet ska anpassas till vilken typ av Iokalsituation som myndigheten har. Vi utvecklar detta i bilaga Bevakningen av myndigheternas flexibilitet i sin Iokalsituation bör ske som en del av den reguljära budgetprocessen. Vi betonar vidare att för att budgetdialogen ska fungera på ett bra sätt krävs att båda parter har en god bild av utvecklingen på lokalmarknaden och hur myndigheternas lokalutnyttjande förhåller sig den inom andra delar av ekonomin. Särskilda anvisningar for hur fackdepartementet ska analysera myndigheternas Iokalsituation bör utformas. Har departementet en god bild av myndighetens övergripande Iokalsituation behövs enligt vår bedömning ingen granskning av enskilda hyreskontrakt. Detaljstyrning bör undvikas och det är viktigt att slå vakt om grundprincipen att myndigheten har frihet att välja hur resurser ska användas för att nå bästa resultat i förhållande till uppställda mål. När det gäller strävan efter lägre lokalkostnader for myndigheter, eller bättre uttryckt, en mer effektiv lokalanvändning, finns ett visst missnöje från myndighetshåll med inte får behålla resultat att man av

Inledning 21

besparingar. De pekar på tendens att, så att säga, konfiskera been sparingar på lokaler att automatiskt dra ner anslagen. I kombigenom nation med att det ofta upplevs mycket svårt att få ökade anslag, som när detta är motiverat av utvecklingen av lokalsituationen för myndigheten, riskerar detta att förstöra del av incitamentstrukturen för en fastighetsreformen. Det har också framkommit att budgetprocessen inte alltid upplevs som ett led i en rationell styrning av myndighetvilket innebär att den styrda myndigheten kan reagera med att erna, inte fullt ut informera departement och riksdag. Det är samtidigt klart att det inte är rimligt att myndigheterna långsiktigt får behålla varje krona som de lyckas spara att pressa sina lokalkostnader. Vi drar parallell till utvecklingen en vanlig en marknad där övervinster sammanhängande med att man är först med något och effektivare i något visst avseende alltid är tillfälliga. Snart lär sig konkurrenterna och därefter pressas priser och vinstmarginaler. På motsvarande sätt måste naturligtvis anslagen till en myndighet på sikt styras av den politiska bedömningen av hur stor omfattning verksamheten bör ha och vilka resurser som krävs för att nå dessa mål. Ökad effektivitet leder därmed i normalfallet till att mindre anslag krävs, men detta långsiktiga samband får inte leda till att det sker en direkt koppling mellan den enskilda myndighetens anslag och hur skicklig just den varit att effektivisera. Då urholkas myndighetens incitament till effektivisering. Vi har inte funnit något enkelt sätt att sköta denna budgetdynamik. Till sist måste detta till väsentlig del handla om förtroendet mellan departement och myndigheter. Att bygga upp och bevara detta blir således en viktig del i den styrningsprocess och de incitament som skapas for verksledningarna. En öppen och förtroendefull dialog mellan departement och myndigheter är en viktig del av denna styrprocess. Särskilda utredningar har studerat dessa frågor och vi ger oss därför inte närmare på dem.

Statens fastighetsbestånd ur ägarperspektiv: struktur och omfattning

Fastighetsreformens uppdelningen mellan ägande och brukande speglade också en medvetenhet om att det inte är självklart att staten skall vara så hårt engagerad som fastighetsägare. Denna diskussion gäller särskilt ägandet av generella kontorslokaler där myndigheterna som nyttjar lokalerna har goda alternativ på marknaden. Vi ser inga starka skäl för staten att äga sådana fastigheter och det är ett av argumenten for att lyfta ur fastigheter av ändamålskaraktär ur Vasa-

22 Inledning

kronan. Därñer kan detta bolag börsintroduceras och staten avveckla sitt ägande i den takt som bedöms lämplig. Det tyngsta argumentet för att staten ska äga ändamålsfastigheter är att det ger kontroll över en viktig produktionsfaktor. Detta argument måste dock vägas mot flera andra, bl.a. vikten att skapa av konkurrens i samband med nyinvesteringar. Genom bra utformen ning av långsiktiga kontrakt går det också att minska riskerna med en extern förhyrning. I de kontakter vi haft med olika myndigheter har i flera fall framkommit missnöje med de statliga fastighetsägarna, ex. för brist på lyhördhet. Enligt vår bedömning speglar detta delvis övergångsproblem på fastighetsägarsidan, från myndighetsroll till en en som aktör på en marknad. Men detta missnöje pekar på att det i vissa fall kan vara motiverat att sälja även fastigheter ändamålsav karaktär för att få en effektiv förvaltning. Inför en sådan försäljning är det viktigt att hyreskontrakten skrivits på ett sätt som inte försätter hyresgästen i svår situation. Om konen trakten inte speglar den långsiktiga inriktning som angivit, kan den

nya hyresvärden få en stark förhandlingsposition. Det fodras därför

en avstämning av kontraktens utformning innan försäljning äger en rum. Vasakronan har under tid avyttrat ett antal fastigheter senare som delvis har karaktär ändamålsfastigheter, i huvudsak tingshus. av De har sålts därför att de varit belägna på Vasakronan inte orter som långsiktigt vill satsa på. Vi vill inte i vår utredning ta ställning till de specifika fallen men vill peka på de problem är förknippade med som att försälja fastigheter med inslag ändamålsfastigheter utan att av fastighetens roll för verksamheten analyseras.

Styrning av de fastighetsförvaltande enheter

De statliga fastighetsförvaltande bolagen styrs i huvudsak genom att staten har ställt ett avkastningskrav på det kapital I upp som satsas. övrigt har bolagen haft stor självständighet. Under perioden efter fastighetsreformen har de aktuella bolagen, även Statens fastigmen hetverk, genomfört mycket stora investeringsprogram. Å sidan ena speglar detta den ökade flexibilitet och det mindre byråkratiska beslutsfattande som bolagsformen innebär. Å andra sidan innebär stora investeringar ett betydande risktagande. För Vasakronans investeringar i generella fastigheter beror lönsamheten på den framtida

marknadsutvecklingen. Värdet av de stora investeringarna i fastig-

heter på utbildningsområdet beror bl. utbildningsformernas a. av utveckling i framtiden.

Inledning 23

Det förefaller som om det vid reformen fanns förväntningar på själva bolagiseringen skulle lösa problem som den omöjligt kunde lösa. Vi menar att staten som ägare borde haft en tydligare policy. Detta gäller inte bara de hyressättningsproblem m.m. som diskuterats tidigare, utan även risktagandet i bolagen. Dessa risker gäller inte bara investeringar utan också hur t.ex. hyreskontrakten utformats. Idag är många hyreskontrakt för ändamålsfastigheter sådana att hyran höjs i takt med inflationen. Kostnaderna för de lån som tagits upp följer dock inte kortsiktigt inflationen. Detta innebär att fastighetsägaren tar en inflationsrisk i så måtto att låg inflation leder till lägre intäkter och lägre lönsamhet. Utgår vi från att Vasakronan renodlas och relativt snabbt börsintroduceras behövs inga särskilda ägardirektiv till detta bolag, men för övriga bolag och verk menar vi att sådana direktiv bör formuleras och främst innefatta:

Principer för utformning av hyreskontrakt för ändamålsfastigheter och vilket avkastningskrav som bolaget ska ha i dessa sammanhang. Vilket risktagandet som ägaren anser att bolaget/verket ska ta. -

Detta gäller marknadsrisker risker knutna till framtida efterfrå-

gan, finansiella risker och inflationsrisker.

Med sådana ägardirektiv går det sedan att bevara den handlingsfrihet i den löpande verksamheten som vi tror är viktig for att de statliga fastighetsförvaltningen ska fungera på ett professionellt och effektivt sätt. För att renodlingen av rollerna ska bli trovärdig och de statliga fastighetsägaren uppfattas som ett alternativ jämförbart med andra, anser till sist att det är olämpligt att hyresgästerna är representerade i Akademiska Hus styrelse.

Stabsfunktionen i lokalfrågor

I ett nyligen framlagt betänkande av Stabsmyndighetsöversynen Reformerad stabsorganisation föreslås att Statens lokalförsörjningsverk läggs ned. Stabsdelen av denna myndigheten föreslås bli Överförd till Statskontoret, medan den servicedel som sålt konsulttjänster främst till olika myndigheter läggs ner. Enligt utredningens bedömning finns goda alternativ på den reguljära konsultmarknaden. Vi stödjer dessa förslag. De uppgifter som en stabsenhet i lokalfrågor ska ha är att kontinuerligt analysera myndigheternas lokalutnyttjande och lokalkostnader

24 Inledning

i förhållande till utvecklingen inom andra delar ekonomin. Enheten av ska vidare ta fram underlag rörande hyresutvecklingen inom olika delar av landet och för olika typer av fastigheter. Att analysera särskilda projekt som aktualiseras av myndigheter kan också vara aktuellt. Detta material ska sedan användas i fackdepartementens budgetprocess.

Statsfinansiella konsekvenser av reformen

Det statsfinansiella resultatet sammanhänger dels med hur myndigheternas lokalkostnader utvecklas, dels med den utdelning staten som får som fastighetsägare. En hyressänkning som direkt leder till att denna utdelning minskar har i princip ingen statsfinansiell effekt. Under de år som gått sedan reformen genomfördes har de de positiva statsfinansiella effekterna varit begränsade. Myndigheter som nyttjar generella fastigheter har bara i begränsad omfattning minskat sina lokalytor och lokalkostnader. De totala lokalkostnaderna för de myndigheterna nyttjar ändamålsfastigheter har inte sjunkit, bland som annat sammanhängande med stora investeringsprogram främst inom högskolesektorn. Utdelningar från de statliga bolagen har varit relativt låga, bland annat därför att stora delar överskotten återinvesterats. av Vi tror dock att effekterna i ett längre perspektiv kan bli betydligt mer positiva. Allt fler myndigheter med generella fastigheter blir medvetna om den besparingspotential finns på lokalsidan. Detta som kan dock inte genomföras omedelbart eftersom har löpande man kontrakt. De klarare spelregler och den typ av kontrakt vi föreslår som för ändamålsfastigheter tror också kommer att bidra till lägre driftoch underhållskostnader och lägre kostnader för nyinvesteringar.

Genomförande och konsekvenser utredningens förslag av

De förslag som vi lägger fram innebär i sina huvuddrag att följande behöver göras:

Fastigheter av ändamålskaraktär lyfts Vasakronan. Formellt

- ur blir det fråga om en försäljning, där fastigheterna värderas till sin bokförda värden, dock utan hänsyn till de uppskrivningar dessa av värden som Vasakronan nyligen genomfört. En genomgång sker vidare av kontrakt för lokaler till del har ändamålskaraktär som innan Vasakronan börsintroduceras. De fastigheter lyfts som ur bildar kärnan i ett nytt bolag med arbetsnamnet Juridiska Hus.

Inledning 25

Ågardirektiv utformas for de bolag/verk som förvaltar ändamåls-

fastigheter rörande hyressättningsprinciper och risktagande. Befintliga kontrakt för ändamålsfastigheter till de - anpassas principer som vi föreslagit. Förordningen som reglerar myndigheternas lokalförsörjnings- ansvar ändras i enlighet med framlagda förslag. Särskilda anvisningar tas fram för hur lokalfrågor ska hanteras i fackdepartementens budgetarbete.

Kostnader för genomförandet rör sig alltså om en begränsad engângskostnad. Konsekvenserna bör bli minskade kostnader för framtida förhandlingar, bättre styrning av nyinvesteringar och upprustningar, ökad press på drift- och underhållskostnader, samt effektivare en styrning i budgetprocessen.

2 Omorganisationens bakgrund

och innebörd

2.1 Före

omorganisationenz

"Byggnadsstyrelsen, som i sin moderna form går tillbaka till 1918, hade sitt i Överintendentsämbetet bildades 1819. ursprung som Byggnadsstyrelsen hade till uppgift att erbjuda lokaler och tjänster

inom lokalförsörjning, fastighetsförvaltning och byggproduktion,

förvalta statliga fastigheter regeringens samt vara stabsmyndighet

i lokalfrågor." "En berättelse Byggnadsstyrelsen", DNR

om AV21/95, s 5.

Uppgiften att ansvara for lokalförsörjning statens civila myndig-

heter innebar att Byggnadsstyrelsen gjorde utredningar och program för hur olika myndigheters behov lokaler skulle lösas. När av myndigheter upplevde att de hade lokalproblem det Byggnadsvar styrelsens uppgift att bedöma behovets storlek och hur det kunde

tillgodoses. När det gällde större investeringsärenden fattades be-

sluten av regeringen, det fanns också investeringsram men en inom vilken Byggnadsstyrelsen kunde prioritera själv. Eftersom Byggnadsstyrelsen var en stabsmyndighet och gjorde utredningar infor regeringsbeslut hade Byggnadsstyrelsen naturligtvis i praktiken också inflytande över hur olika projekt kom att rangordnas. Budgetsystemet var länge konstruerat så att, när det beslutats att en myndighet skulle få en ny lokal, fick myndigheten automatiskt en

budgettilldelning som täckte kostnaderna för denna lokal. Detta

innebar att lokalen gratis myndighetens perspektiv. Lyckades var ur

myndigheten övertyga Byggnadsstyrelsen/regeringen behovet

om av större och bättre lokaler fanns det inte någon påtaglig kostnad för myndigheten i termer av minskade till resurser annat.

2 Detta avsnitt bygger främst på beskrivningar som finns i rapporten "En berättelse om Byggnadsstyrelsen: Dess omställning, ombildning, avveckling" togs fram som inom Byggnadsstyrelsens avvecklingsorganisation DNR AV 21/95 och prop. 1991/92:44.

28 Omorganisationens bakgrund och innebörd

När det beslutats att uppföra en ny byggnad eller rusta upp en byggnad det Byggnadsstyrelsen som var byggherre för produkvar tionen. En viss del byggproduktionen gjordes också i egen regiav budgetåret 1991/92 andelen 12%. Egenregiverksamheten sysselvar satte innan Byggnadsstyrelsens ombildning ca 400 personer. Den rena byggproduktionen avvecklades helt i samband ombildningen. Byggnadsstyrelsen skötte både den tekniska och ekonomiska fastighetsförvaltningen, dvs fastighetsdrift, fastighetsunderhåll, köp och försäljningar fastigheter, hyresfrågor m.m. Vissa myndigheter av hade dock en egen driftsorganisation. För fastigheter som hör till försvaret skötte Fortifikationsförvaltningen anskaffning och avveckling av mark, anläggningar och lokaler

på uppdrag olika enheter inom Försvarsmakten se SOU 1992:85,

av kap 3. Den direkta fastighetsförvaltningen sköttes i regel av de enheter nyttjade fastigheterna. Anslag till olika byggprojekt som fördelades budgetprocessen och brukarna betalade i regel inte genom någon hyra för fastigheterna.

2.2 Dagens struktur

Byggnadsstyrelsens avveckling sammanhängde med de nya riktlinjer för statens fastighetshantering redovisades i kapitel En viktig som bakomliggande faktor var att myndigheterna fått ett eget lokalförsörjningsansvar. Byggnadsstyrelsen fick därmed ingen särställning som tillhandahållare av lokaler. Budgetprocessen reformerades så att lokalerna inte skulle vara gratis ur myndighetens perspektiv, utan myndigheten skulle tvingas göra en avvägning mellan Iokalresurser och andra Syftet också att på ett bättre sätt kunna resurser. var bedöma effektiviteten i fastighetsförvaltningen och bättre jämföra statens fastighetsförvaltning med "vanliga" bolag fastighetsmarknaden. Motsvarande tankar fanns bakom förändringen organisatioav försvarets fastigheter: De som nyttjade lokalerna skulle betala nen av hyra och att särskilja ägande och brukande skulle effektivien genom teten i fastighetsförvaltningen kunna ökas.

Verk och bolag

Omorganisationen Byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltav ningen innebar att det skapades tre nya verk och två nya bolag. Statens lokalförsörjningsverk: Detta verk har två olika verksamhetsområden. Det är att vara stabsorgan regeringen och göra ena

Omorganisationens bakgrund och innebörd 29

utredningar som underlag for regeringsbeslut, bland annat i budgetfrågor. Till detta område hör också att sköta avvecklingen vissa av tomställda lokaler. Andra myndigheter är också ålagda att i vissa fall samråda med Statens lokalforsörjningsverk innan hyreskontrakt undertecknas. Det andra verksamhetsområdet konsultverksamär en het inom lokalforsörjningsområdet statliga myndigheter. Denna verksamhet skall vara ekonomiskt självbärande. Statens fastighetsverk: Detta verk förvaltar icke-militära fastigheter som av olika skäl inte bedömdes lämpliga att förvalta i bolagsform. Hit hör fyra huvudtyper fastigheter: av

Fastigheter som hör till det nationella kulturarvet, bl. olika slott a. och fastningar. 2. Regeringsbyggnaderna. Fastigheter utomlands, främst ambassader, konsulat och bostäder i anslutning till dessa. Vissa markområden, bl.a. fjällnära skogar, statliga älvsträckor och kronoholmarna.

Dessutom har Statens fastighetsverk tillfälligt förvaltat fastigheter som av olika skäl inte direkt kunnat överföras till de statliga fastighetsbolagen. Fortifikationsverket: Detta verk äger ändamålsfastigheter som utnyttjas inom totalförsvaret. Verket sorterar under försvarsdepartementet men är formellt fristående från Försvarsmakten. Statliga Akademiska Hus AB: Bolaget äger fastigheter som används av universitet och högskolor. Bolagets syfte är formulerat som att främst erbjuda universitet och högskolor kundanpassade lokaler på affärsmässiga villkor

se nästa avsnitt samt långsiktigt äga

och förvalta fastigheter. Bolaget är organiserat ett moderbolag som och åtta dotterbolag. Vasakronan H0ldingAB. Inom detta finns fyra bolag. Vasakronan AB förvaltar mer generella lokaler. Stora hyresgäster är Polisen, Skatteforvaltningen, Domstolsverket och olika länsstyrelser. Vasakronan Krim AB förvaltar fastigheter hyrs Kriminalvårdsstysom av

relsen. Confortia AB är ett tekniskt konsultföretag främst arbetat

som med uppdrag försvaret. I samband med Fortifikationsförvaltningens omorganisation bröts denna verksamhet ut och bolagiserades. Fram till slutet 1996 ingick i koncernen även dotterbolaget av Vasajorden AB som förvaltar fastigheter hyrs Sveriges som av , lantbruksuniversitet SLU. Dessa fastigheter har övertagits nu av Akademiska Hus. Våren 1997 skedde ytterligare omorganisation, en

30 Omorganisationens bakgrund och innebörd

då tre dotterbolag som handhar vissa fastigheter av ändamålskaraktär bildades. En lite fylligare beskrivning av de fastighetsförvaltande bolagen/verken finns i bilaga

Styrning av verk och bolag

För de fastighetsförvaltande bolagen och verken har staten som ägare ställt bestämda avkastningskrav på det kapital som staten upp investerat i verksamheten. Detta avkastningskrav är marknadsmässigt i betydelsen att det bygger på vad som bedöms vara avkastningskrav inom andra fastighetsförvaltande bolag Bolag och verk ska agera affärsmässigt i relation till sina hyresgäster. Detta innebär att hyran ska motsvara "marknadshyran": När ett nytt hyreskontrakt skrivs ska villkoren hyra och övriga kontrakts-

villkor motsvara villkoren i kontrakt mellan privata aktörer på den

aktuella marknaden. Myndigheten ska varken betala mer eller mindre än vad de skulle behöva betala för motsvarande kontrakt med en privat fastighetsägare. När det gäller fastigheter där det inte finns något attjämföra med på marknaden "bör som ett minimum ställas sådana krav på avkastning inkluderar täckning av kapitalkostnader, dvs huvudsakligen som anskaffningskostnad, samt att det skapas utrymme för uppbyggnad eget kapital motsvarande reinvesteringar m.m. så att förmögenav hetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd" prop. 1992/93237, s. 4. I förordningen om förvaltning av statliga fastigheter SFS 1993:527 sägs bland annat att varje fastighet "skall förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas." För de fastighetsförvaltande verken finns speciella regler om att investeringar över en viss storlek måste godkännas av regeringen eller riksdagen.

Myndigheternas lokalförsörjningsansvar

Myndigheterna har i regel inte rätt att äga fastigheter, men får inom för sina hyra de lokaler de bedömer lämpliga för ramen resurser verksamheten. Det finns dock i förordningen om myndigheternas lokalförsörjning SFS 1993:528 några inskränkningar i denna frihet. För hyreskontrakt "av ekonomisk betydelse" och med en löptid längre

Omorganisationens

bakgrund och innebörd 31

än 3 år ska myndigheten samråda med Statens lokalförsörjningsverk

innan ett hyresavtal skrivs på

om myndigheten hyr av annan än en

statlig fastighetsforvaltande myndighet. Är löptiden på kontraktet längre än 6 år krävs godkännande regeringen. Ett undantag av gäller dock universitet och högskolor där endast kontrakt med löptid på ett mer än 10 år behöver godkännande regeringen. av Större utbyggnader av statliga myndigheter, t.ex. inom universitet och högskolor, är normalt kopplade till beslut budgetsatsom extra ningar och då blir beslutsgången något annorlunda. Ett beslut om utökade anslag föregår då lokalbesluten.

Myndigheten ska ha lokalförsörjningsplan förutom

en som uppgifter om befintliga hyresavtal ska innehålla bedömning en av myndighetens behov tre år framåt. Planen ska inlämnas till Statens

lokalförsörjningsverk.

Lokaler i budgetsystemet

Varje myndigheter får idag rambudget, dvs totalsumma en en pengar som myndigheten sedan själv får fördela mellan olika resursslag lokaler, personal etc. på det sätt myndigheten bedömer - som leder till att myndighetens mål uppnås i så hög grad möjligt. finns som Det

inga speciella lokalanslag. Kan myndigheten sina lokalkost-

pressa nader får de i princip mer resurser över till annat.

Under budgetarbetet används vissa lokalkostnadsindex, framtagna

av Statens lokalförsörjningsverk, för att bedöma hur mycket

en myndighets anslag behöver ändras för att myndigheten ska har råd med i princip tidigare. samma resurser som

3 allmänna

Utvärderingens uppläggning

3.1 Inledning

Denna utredning tillsattes för att utvärdera den stora omorganisation av statens fastighetshantering som genomförts. I direktiven sägs att omorganisationens konsekvenser ska analyseras och att utredningen ska belysa om syftena med ombildningen har uppnåtts. Vår utgångspunkt är att genomgripande förändringar av Byggnadsstyrelsen var oundvikliga. En myndighet som har till uppgift att "utreda behovet av, anskaffa och upplåta lokaler för statsmyndigheterna har ingen plats i ett budgetsystem bygger på målstyrsom ning och decentraliserat ansvar där den enskilda myndigheten väljer medel att nå dessa mål. Därmed fanns i praktiken tre alternativ när det

gällde Byggnadsstyrelsen."

Det första var att behålla Byggnadsstyrelsen som organisation, men förändra dess arbetsuppgifter så att de var i linje med budgetreformen. En betydande minskning av personalstyrkan skulle behöva ske i detta fall. Det andra alternativet hade varit att lägga ner Byggnadsstyrelsen helt, säga upp all personal och sedan förutsättningslöst skapa de organisationer och anställa den personal som bedömdes lämplig. Det tredje alternativet, och det som valdes, som kan ses som lite kompromiss mellan dessa. Å sidan skapar helt av en ena man nya organisationer med andra syften än Byggnadsstyrelsen, men å andra sidan är personalstyrkan till betydande del rekryterad från Byggnadsstyrelsen. För denna tredje lösning talar flera faktorer. Den leder till att det kunnande som fanns om statens fastigheter bevaras och den kan också

3 Se §2 i Förordning med instruktion för byggnadsstyrelsen, SFS 1989:774. 4 Dessutom fanns andrafaktorer som talade för en förändring: Möjligheten för en central myndighet att hålla sig informerad om vilka lokaler som en myndighet behöver minskar mer dynamiska och differentierade som myndigheterna blir. Det är inte heller lätt att styra en stor myndighet av Byggnadsstyrelsens typ så att den fungerar effektivt och gör bedömningar och avvägningar som är rätt ur ett övergripande perspektiv.

2-l70839

34 Utvärderingens allmänna uppläggning

motiveras med både sociala hänsyn och att risken för utslagning från arbetsmarknaden minskar. Nackdelen är att övergångsproblemen kan bli större. Personer som har varit att representera överordnad vana en specialistmyndighet ska nu agera en marknad där "kunden ska vara i centrum.". En sådan rollförändring kan ta tid. Mot denna bakgrund är det inte intressant att försöka jämföra det som hänt med vad som skulle hänt i tänkt situation där ingen en förändring av Byggnadsstyrelsen skulle ha genomförts. Vi tror inte heller det är meningsfullt att fundera på vad skulle ha hänt som om staten valt något av de andra mer renodlade alternativen. Det finns helt enkelt för många olika sätt att utforma dessa alternativ. Resonemang om konsekvenser olika tänkta alternativ blir mycket av spekulativa. Kärnan i vår utvärdering blir därmed att jämföra det hänt som

under de år som gått sedan reformen genomfördes med de förvänt-

ningar och ambitioner fanns när reformen beslutades. På de

som

punkter där vi tyckt oss se avvikelser mellan faktisk utveckling och

förväntad utveckling har vi sedan försökt att ställa diagnos vad en om denna avvikelse beror på. Utifrån denna diagnos har till sist formulerat förslag till åtgärder.

3.2 Tidsaspekter och Övergångsproblem

I utredningens inledande skede mötte flera gånger synpunkten att det var alldeles för tidigt att utvärdera den aktuella reformen. Reformen hade då formellt varit i kraft ungefär tre år, i vissa men avseenden hade den ännu inte fullt ut genomförts. Det fanns på många områden tillfälliga övergångskontrakt löpte ut först i som mitten av 1996. "Riktiga" kontrakt började alltså löpa på dessa områden efter det att vår utvärdering påbörjats. Vissa fastigheter kunde p.g.a. olikajuridiska problem inte överföras till sin "slutliga" ägare förrän under 1996. Med viss rätt kunde det hävdas att reformen var fullt ut genomförd först då. Att vid tidpunkt påbörja samma en utvärdering av reformen kan tyckas lite förhastat. Vi delar inte denna uppfattning. Vid stora och genomgripande organisationsförändringar är det mycket svårt att i förväg förutse alla situationer och konsekvenser. Även organisationsförändringen om bygger genomtänkta och beprövade grundprinciper, är det inte realistiskt att förvänta sig att den i alla sina delar ska fungera som tänkt. Kompletteringar och modifieringar behövs med stor sannolikhet. Utifrån detta perspektiv är det viktigt snabbt det att agera om börjar finnas signaler om problem.

Utvärderingens allmänna uppläggning 35

Att det gått så kort tiden sedan reformen genomfördes gör det emellertid särskilt viktigt att noga analysera vad som kan vara orsaken till ett visst problem. Grovt kan vi skilja på tre typer av problem.

Övergångsproblem: Problem som sammanhänger med att myn-

digheter och bolag ännu inte lärt sig att på ett bra sätt hantera den nya situationen. Problem som sammanhänger med brister i utformningen av specifika komponenter av reformen. Problem som sammanhänger med de grundläggande principerna bakom reformen.

Övergångsproblemen minskar undan för undan och den åtgärd som

kan vara aktuell är kompetenshöjande insatser som gör att problem snabbare minskar i omfattning. De problem som är intressantast när det gått en kort tid efter reformen är de som sammanhänger i utformningen av specifika komponenter. Enligt vår mening var, som tidigare nämnts, genomgripande förändringar av Byggnadsstyrelsen nödvändiga. Den grundläggande struktur som skapades, med en uppdelning mellan ägare och brukare, var också en struktur som tidigare införts i en rad organisationer, både i den offentliga och privata sektorn. Vi ser idag ingen anledning att ifrågasätta möjligheten att få en sådan struktur att fungera. Den centrala frågan blir därmed att se vilka problem som kan förväntas vara av övergångskaraktär och vilka som kan motivera förändringar i någon specifik komponent i det valda sättet att hantera statens fastigheter.

3.3 Reformens

omfattning försvårar en

kvantitativ utvärdering

Reformen av statens fastighetshantering omfattar ett mycket stort fastighetsbestånd och ett stort antal olika aktörer. Antalet statliga myndigheter som fick ett eget lokalförsörjningsansvar överstiger 100. Det statliga fastighetsbeståndet omfattar grovt räknat 15 miljoner kvadratmeter och har ett värde på närmare 50 miljarder kronor. Detta fastighetsbestånd förvaltas idag, som framgick i kapitel av fyra olika bolag och verk. Dessa bolag och verk är i sin tur så stora att flera av dem har en decentraliserad struktur där många frågor hanteras på lokal nivå.

36 Utvärderingens allmänna uppläggning

Allt detta innebär att ska förvänta stor variation i hur det oss

har fungerat efter reformen. Både grund att situationerna skiljer

av sig mycket åt, men också på grund av att många olika enskilda personer agerar. Hur t.ex. en myndighet uppfattar situationen efter reformen beror delvis av hur de sig bemötta sin motpart anser av nya och detta sammanhänger i sin tur med vilken person som representerar denna motpart. Någon enhetlig bild av hur det fungerat efter reformen ska vi därför inte förvänta oss. Att försöka ge en mer exakt bild effekterna, t.ex. i hur av ange stor andel av fallen som ett visst problem uppstått, skulle vara mycket resurskrävande och enligt vår mening skulle nyttan inte motsvara kostnaderna. Särskilt som det rör sig problem delvis kan om som förväntas övergångsproblem. Vår inriktning har därför varit att vara utnyttja befintlig information och samla kompletterande information på ett sådant sätt att sannolikheten att några "stora fiskar" slinker genom nätet är relativt liten. En preliminär version av denna rapport har också diskuterats med en rad av de berörda parterna. Vi tror oss alltså ha identifierat de viktigaste problem finns när det gäller som statens fastighetshetshantering, kan i de flesta fall inte men ge några mer exakta uppgifter om hur vanliga problemen är eller om den exakta storleksordningen på dem.

4 två

Bedömning av huvudprinciper

bakom reformen

4.1 Myndigheters lokalförsörjningsansvar

4.1.1 Innebörd

I "Förordning statliga myndigheters lokalförsörjning" SFS om 1993:528 sägs i 8§: "Inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering myndigheten och med de begränsningar som följer av 9 och av 10§§, får varje myndighet besluta sin egen lokalförsörjning." om

I 9§ sägs: "Inom för de resurser som myndigheten förfogar över får ramen myndighet ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten en behöver för sin verksamhet. I fråga om avtal av ekonomisk betydelse och med en löptid längre än tre år skall myndigheten samråda med Statens lokalförsörjningsverk innan avtal tecknas. Samråd krävs dock inte när myndigheten tecknar avtal med en statlig fastighetsförvaltande myndighet."

I denna paragraf finns vidare regler att kontrakt som är längre än om ett visst antal år måste godkännas av regeringen.

I 10§ sägs: "Om planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av en anslagsmedel, höjning avgifter eller motsvarande får myndigav heten besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen."

I detta avsnitt ska vi först ta upp några övergripande frågor om denna reform 4.1.2. I avsnitt 4.1.3 diskuteras om regeringens styrning genom regler om kontraktslängder är lämplig och i avsnitt 4.1.4- 4.1.6 behandlas ett antal aspekter tagits i skrivelse från som upp en Riksdagens revisorer Granskningsrapport 1995/6:4, Skrivelse till

38 Bedömningen två huvudprincigper...

av

riksdagen 1995/96:RRl 1 och också av Statens lokalforsörjningsverk Rapport 1996:43.

4.1.2 Allmänna

bedömningar av reformen

Statens lokalförsörjningsverk har utvärderat rad olika aspekter en av förändringen av statens fastighetsorganisation. I rapporten "Myndig-

heternas erfarenheter av lokalförsörjningsref0rmen" l 99515

redovisas resultat enkät besvarats 87 myndigheter

av en som av av

102 tillfrågade. En klar majoritet av myndigheterna sig ha fått större anser ansvar och befogenheter samt att det uppstått större medvetenhet en om lokalkostnadernas betydelse. Statens lokalförsörjningsverk gör bedömningen att det bland myndigheterna finns allmänt positiv en

syn på att de fått ansvar för sin lokalanskaffning.

egen Ökade befogenheterna innebär emellertid också mer arbete. Myndigheterna angav i enkäten att bland annat arbete med hyresförhandlingar, omvärldsbevakning och kontakter med hyresvärden ökat efter reformen. Antal arbetar med frågor rörande personer som lokalförsörjning har ökat. Både före och efter reformen är det dock ett mycket litet antal personer arbetar med dessa frågor. Antalet som

heltidstjänster för lokalförsörjningsuppgifter ökade från i genomsnitt

0,57 per myndighet till 0,7 per myndighet, dvs ökning med 22%. en

Ökningen i antalet personer som arbetar med dessa frågor ökade dock

något mindre 10%, vilket kan tolkas att reformen lett till att som man i något högre grad renodlat arbetsuppgifter. Den ökade resursåtgången inom myndigheterna framstår alltså mycket begränsad. som Riksdagens revisorer gjorde under 1996, på uppdrag Riksav dagens utbildningsutskott, en undersökning hur lokalförsörjningen av fungerat inom högskolesektorn. Resultatet är publicerat i rapporten "Den nya organisationen för universitetens och högskolornas lokalförsörjning uppföljning". Utredningar från Riksdagen, - en l996/97:URD2. En enkät skickades till samtliga lärosäten som

sorterar under utbildningsdepartementets

I stort sett bild framträder i denna enkätundersökning

samma s

29-30. Så gott som alla lärosäten att förordningen lokalföranser om sörjning i huvudsak fungerat bra, även har kritik mot om man enskilda punkter. Högskolorna att reformen lett till ökat anser ansvar, ökad kostnadsmedvetenhet och till rationell lokalhantering. en mer

5 Detta innebär att Sveriges lantbruksuniversitet, Försvarshögskolan och stiftelsehögskolor inte ingår i studien.

Bedömningen två huvudprinciper... 39

av

Administrationskostnaderna för att hantera lokalfrågor har dock ökat, särskilt på de större högskolorna. En av de punkter som kritiseras av vissa högskolor är regeringens handläggning av de fall där regeringens godkännande av ett hyreskontrakt krävs. Flera lärosäten anser att de vill ta ett större direkt ansvar för skötseln av sina fastigheter. I de intervjuer och fallstudier som genomfört har inte framkommit något talar för att denna allmänna bild är felaktig. Vår bedömning är därmed att dagens ansvarsfördelning och regelverk när det gäller myndigheternas lokalförsörjning är bra i sina grunddrag. Vissa enskilda punkter har dock kritiserats och i de följande avsnitten ska se närmare på dem.

4.1.3 Regeringens styrning av myndigheternas lokalanskaffning

I kapitel 9 i vårt delbetänkande finns en mer ingående analys av vilken styrning av myndigheternas lokalanskaffning som är motiverad och vilka metoder för styrning som är lämpliga. Huvudtankarna där är följande. Eftersom anskaffning av lokaler långsiktigt kan binda statliga resurser finns det argument för att myndigheterna inte ska ha samma handlingsfrihet vid lokalanskaffning som de t.ex. har vid anställning av personal. Riksdag och regering har, som följd av sitt ansvar för omfattningen och inriktningen den statliga verksamheten, ett av behov av att ha kontroll över de ekonomiska bindningar som lokalanskaffning medför. Idag sker regeringens styrning att genom myndigheten måste ha regeringens godkännande om ett hyreskontraktet är längre än sex år. För universitet och högskolor är gränsen 10 år. Kontraktstiden är dock inte ett bra mått på den ekonomiska bindningen, bland annat därför att ett kort kontrakt kan innehålla klausuler om att hyresgästen måste betala icke avskrivna investeringar om kontraktet inte förlängs. Enligt vår bedömning är det också önskvärt med ett system i görligaste mån undviker att regeringen som belastas med ett stort antal enskilda ärenden rörande lokalförhyrningar. Det gäller för regeringen att utnyttja den fördel det som innebär att ha myndigheter med god kunskap verksamheten och om frihet att fördela anslag mellan olika typer av resurser. Vi föreslår därför att styrningen ska ske kombination genom en av allmänna och myndighetsspecifika direktiv. Grundtanken i dessa direktiv är att myndigheten ska bevara nödvändig handlingsfrihet, dvs relativt snabbt kunna minska sin lokalåtgång och sina lokalkostnader.

40 Bedömningen av två huvudprinciper...

Myndigheterna får sedan själv välja metod att nå denna flexibilitet. I sitt budgetunderlag och sin årsredovisning ska myndigheten redovisa att denna flexibilitet finns. I den mån som myndigheten vill fatta beslut som leder till en mindre flexibilitet ska det tas upp som del av den allmänna budgetprocessen. I bilaga 4 beskrivs förslaget om styrning mer i detalj och i bilaga 5 hur lokalfrågor bör hanteras i budgetprocessen. Uppfylls kraven flexibilitet behövs ingen prövning av den enskilda förhyrningen och föreslår att samrâdsskyldigheten med Statens lokalförsörjningsverk avskaffas. Uppgifter om rådande lokalkontrakt och planer för framtiden ska redovisas som del den av ordinarie budgetprocessen. Någon fristående lokalförsörjningsplan behöver inte redovisas. I avsnitt 7.3 pekar vi vidare på att en styrning av hyresprofilen över tiden, så att hyrorna blir relativt höga de första åren, bidrar till att minska risken för överinvesteringar i ändamålsfastigheter.

4.1.4 Styrning läge inom av en region

Idag finns geografiska begränsningar när det gäller myndighets en frihet att välja lokaler. Begränsningarna går i regel tillbaka till den omfattande regionalpolitiskt motiverade utlokalisering av myndigheterna som genomförts, och innebär att myndigheten är ålagd att bedriva sin verksamhet på en viss ort. Myndigheternas lokalförsörjningsansvar innebär i dessa fall att myndigheten har frihet att välja lokaler inom denna ort. En av de direkta konsekvenserna av myndigheternas lokalförsörjningsansvar blev att ett antal myndigheter nyttjade generella som kontorslokaler flyttade inom Stockholmsregionen. Fallande hyror gjorde det möjligt för myndigheter att flytta från lokaler i förorter,

eller i halvcentrala lägen, till mycket centrala lägen° Denna

oförutsedda utveckling väckte frågan om en hårdare geografisk styrning, dvs om även myndigheternas inomregionala lokalisering bör styras. Mer konkret skulle detta innebära att vissa myndigheter fick direktiv om att välja lägen utanför stadskärnan. I rapporten från Riksdagens revisorer berörs också tanken att lokaliseringen av nya myndigheter skulle styras särskilt, t.ex. för att få fler myndigheter i mer perifera lägen inom Stockholmsregionen. En sådan särbehandling anser är olämplig. Ska det ske inomen

" En lista på dessamyndigheter finns i rapporten från Riksdagens revisorer.

Bedömningen två av huvudprincmer... 41

regional styrning av myndigheternas lokalisering bör detta grundas på en samlad genomgång vad lokaliseringen betyder för olika av myndigheter. Annars kommer styrningen att framstå godtyckligt som och orättvis. Oberoende av en eventuell regionalpolitiskt motiverad styrning finns en annan aspekt gör det motiverat att grovt bedöma som var inom en region centralt, halvcentralt etc viss statlig verksamhet - - en bör bedrivas. Anser regering/riksdag att ett centralt läge är motiverat får myndigheten högre lokalkostnader vilket i sin tur motiverar ett högre anslag. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 9 där vi analyserar indexering av anslag knuten till lokalkostnadernas utveckling. Att en myndighet får ett anslag som bygger på viss bedömning en av nödvändiga lokalkostnader innebär dock inte att myndigheten måste välja lokaler i ett visst läge. En myndighet fått ett anslag som utifrån en hyresnivå motsvarande ett mindre centralt läge kan ändå välja ett mer centralt läge, men måste då acceptera lokaler är som sämre i någon annan dimension mindre, äldre for att nå uppsatta mål, eller göra motsvarande effektivitetsvinster det centralare läget. av När det gäller myndigheter som utnyttjar ändamålsfastigheter är situationen något annorlunda eftersom möjligheten att ändra lokalisering är mindre. Därför blir det naturligare att i samband med att ny myndighet bildas också styra läget. När det t.ex. gäller högskolor nya är det i regel så att lokaliseringen viktig utgångspunkt. är en Investeringar i nya ändamålsfastigheter är ofta kompletteringar av befintliga anläggningar och då är läget också givet. Ett annat argument som framskymtat är följ ande: Om myndigheter flyttar till mer centrala lägen när hyrorna där är särskilt låga, t.ex. i samband med en kris på fastighetsmarknaden, finns risken att statens hyreskostnader sedan kommer att stiga krañigt när konjunkturerna går uppåt och hyrorna i centrala lägen stiger kraftigt. Om staten styr anslagen utifrån vad bedöms nödsom som en vändig lokalisering kommer inte anslagen att stiga i takt med

hyresutvecklingen i det centrala läget. Därmed blir det aktuellt för

myndigheten att ompröva sin lokalstandard eller sitt läge. Någon risk för att statens hyreskostnader skulle i höjden för att myndigheter rusa flyttar till mycket centrala lägen finns knappast. Detta gäller särskilt om det finns direktiv om bevarande handlingsfrihet de av som som diskuterats i avsnitt 4.1.3 ovan. En invändning mot detta är att flyttningar kostar tid resonemang och pengar, och att det är ett slöseri med myndigheter resurser om flyttar fram och tillbaka inom region. Hade myndigheten en stannat kvar i sin gamla lokalisering borde hyreskostnaden dessutom ha blivit

42 Bedömningen av två huvudprinciper...

lägre än om myndigheten flyttar till det centrala läget. Vi håller med om detta, men ser det inte som en lokalförsörjningsfråga. Förekommer kostsamma flyttningar av denna typ är det en fråga om styrningen av den aktuella myndigheten och hur ledningen hanterar det förtroende och ansvar som den har. Vi anser inte att det är motiverat med särskilda regler, t.ex. om förhandsgranskning av flyttbeslut.

4.1.5 till lokaler i

Styrning tomma statliga fastighetsbolag

Utgiftema för staten i en vid tolkning av staten ökar om en statlig - myndighet flyttar från en statlig fastighetsägare till en privat fastighetsägare, och om lokalen hos den statliga fastighetsägare sedan står outhyrd. I tider när staten måste hushålla extra noga med sina resurser kan naturligtvis detta tyckas otillfredsställande och ett förslag som framförts är att vissa statliga myndigheter, t.ex. tillfälliga myndigheter, ska kunna åläggas att hyra tomma lokaler i statliga fastighetsbolag. För att ta ställning till detta förslag måste man gå tillbaka till varför en "köp-sälj-modell" introducerats för statens fastigheter. Ett viktigt argument för denna modell var att skapa rätt långsiktiga incitamenten för parterna. Myndigheten fick ett samlat för sin ansvar verksamhet samtidigt som statens som fastighetsägare blev tvungen att agera professionellt och konkurrenskraftigt. Tillsammans förväntades detta leda till högre kvalitet eller lägre kostnader för verksamheterna. Att en direkt effekt av denna reform är tomma lokaler hos statliga fastighetsägare kan ses som det pris man får betala för en reform som långsiktigt bör skapa större kostnadsmedvetande och professionell en hantering av fastigheterna. Att myndigheterna lämnar statliga fastighetsägare kan också ses som att dessa lokaler inte var de lämpligaste för myndigheterna och att hyran tidigare inte speglat lokalernas verkliga värde. Utflyttningen lyñer fram brister som tidigare doldes. Om staten som fastighetsägare agerar professionellt kommer emellertid den tomma lokalen snart att kunna hyras ut till andra, även om det kan förutsätta ombyggnader eller hyressänkningar. Att en lokal långsiktigt står tom sammanhänger normalt med att lokalen har ett hyresvärde på marknaden som gör att hyran inte ens täcker driftskostnaderna. l kapitel 6 ska återkomma till vakanssituationen hos de statliga fastighetsägarna. Att tvinga statliga myndigheter att hyra tomma lokaler hos statliga fastighetsägare ger helt fel signaler till de statliga fastighetsägarna:

Bedömningen två huvudprinciper... 43

av

Det innebärju att de blir "räddade" de skulle misslyckas med att om konkurrera med andra företag eller för att de begär för höga hyror. Pressen på företaget att professionellt sjunker de utan att agera om anstränga sig får hyresgäster när lokaler står tomma.

Styrning till lokaler där staten har löpande outnyttj ade hyreskontrakt

När en statlig myndighet läggs ned, eller om det sker omstruktureringar som gör att vissa myndigheter upphör självständiga enheter, som kan vissa hyreskontrakt bli utan huvudman. I samband med att myndigheterna fick lokalförsörjningsansvar frigjordes ett antal betydande antal kontrakt med privata fastighetsägare liknande sätt. Ansvaret för dessa kontrakt överfördes till Statens lokalförsörjningsverk. Vissa av dessa kontrakt hade lång återstående löptid även en om de flesta hade en återstående löptid några år. Kontrakten ofta var ingångna under boomen fastighetsmarknaden i slutet på 1980-talet och den överenskomna hyresnivån hög. De flesta dessa var av kontrakt avvecklade. är nu

En hög förändringstakt inom staten leder till att det kontinuerligt

uppstår situationer där det finns hyreskontrakt med kanske ett eller två års kvarvarande löptid. Frågan är då andra statliga myndigheter, om t.ex. tillfälliga myndigheter, ska dirigeras till dessa lokaler för att minska statens samlade utgifter. Vi anser att så inte bör ske och det två olika skäl. För det första av rör det sig idag om ett volymmässigt litet problem. Om myndigheterna åläggs den flexibilitet som beskrevs i avsnitt 4.1.3 så bör det även i framtiden vara ett litet problem. Att tumma på grundläggande principer rörande myndighetslednings bör en ansvar man vara försiktig med. För det andra måste det hela tiden ske avvägning en mot verksamhetskvalitet. Om en myndighet inte bedömer lokal en prisvärd bör den inte åläggas att välja denna lokal. Det ärju i princip detsamma som att "beskatta" denna myndighet. Som vi ska återkomma till i kapitel 9 bör det central funktion att i dessa fall vara en hitta andrahandshyresgäster det inte går att på rimliga villkor köpa om sig fri från kontrakten. Andrahandshyresgäster kan lika gärna sökas på den externa marknaden bland myndigheter. Genom hyressom sänkningar kan man försöka locka myndigheter till dessa lokaler, men

myndighetens eget lokalförsörjningsansvar bör utgångspunkten.

vara

44 Bedömningen två huvudprinciper...

av

4.1.7 Bör i vissa fall slippa för

myndigheter ansvar

de lokaler man kontrakterat

Det sker relativt snabba förändringar i både myndigheters numera omfattning och inriktning. Detta påverkar i sin tur myndighetens lokalbehov och frågan är hur ansvaret för kostnaderna för been fintliga lokaler ska hanteras i dessa situationer. För att göra situationen tydligare kan anta att förändringarna i myndighetens situation är större än vad rimligen hade räknats med, dvs att den som flexibilitet myndigheten har i sina lokalkontrakt inte räcker till som för att klara förändringen. Om vi antar att principen rambudget och myndighetens om lokalförsörjningsansvar tillämpas strikt blir förloppet följande: Riksdag/regering beslutar att viss del myndighetens verksamhet av ska läggas och minskar anslagen i proportion till verksamhetens ner omfattning. Sedan blir det myndighetens sak att anpassa personal och lokaler till dessa förutsättningar. Ett mekaniskt tillämpande av principer rambudget och lokalförsörjningsansvar leder till att om myndigheten inledningsvis måste skära personal och andra ner kostnader än vad är nödvändigt lång sikt. Det tar tid att mer som avveckla det för stora lokalinnehavet. När hyreskontraktet löper ut kan anställa personal igen. I samband med att en viss del av man mer myndighets verksamhet läggs finns alltså risken att kvaliteten en ner andra delar verksamheten minskar under en period. av Ett sätt att minska detta problem är att stegvis införa besparingskraven, dvs göra realistisk bedömning av i vilken takt som de en aktuella lokalerna kan avvecklas. Ett annat sätt är att lyfta ur en viss del lokalen från myndighetens och hantera den delen på av ansvar sätt hanterade "överblivna" kontrakt i samband med samma som man Byggnadsstyrelsens avveckling. I samband med större nedläggningar regementen har i regel den andra varianten valts, dvs t.ex. av - - Försvarsmakten har sluppit för de löpande hyreskontrakten ansvar

och Fortñkationsverket har fått en budgetkompensation eller minsk-

ade utdelningskrav motsvarande återstående kostnader. En situation där lokalfrågan kan bli ännu svårare att hantera är när det beslutas att delar myndighets verksamhet ska konkurrensav en utsättas. Lantmäteriverkets kartframställning har t.ex. berörts av detta. Grundproblemet är att verksamhet arbetar på en konkurrensen som marknad måste räkna med betydligt större svängningar i omfattningen

på sin verksamhet. Detta påverkar personalpolitik och lokalpolitik.

Det är i denna situation sannolikt rationellt med mindre lokaler för att klara perioder med dålig orderingång, det blir också viktigt att se men till att lokalerna är sådana att det under arbetstoppar går att skapa fler

Bedömningen två huvudprinciper... 45

av

arbetsplatser. Om myndighet konkurrensutsätts utan att myndigen heten kan sina lokalkontrakt kan flera problem uppstå. Dels anpassa kan verksamheten få svårare att konkurrera om man ska täcka kostnader för dyrare lokaler än man skulle skaffat sig om utgångspunkten varit att verksamheten skulle arbeta i konkurrens. Dels kan myndighetens återstående verksamhet påverkas det går dåligt för om den konkurrensutsatta delen. I praktiken är det den delen som får stå för de för stora lokalkostnaderna. Självklart ska i första hand myndigheten själv försöka anpassa sin lokalsituation. Vid större förändringar, och i fall där sådan egen anpassning inte är genomen förbar, kan det motiverat att myndigheten slipper ansvaret för vara delar av det gamla kontraktet. Den lämpligast lösningen i fall som dessa är sannolikt att det görs ett "andrahandskontrakt" för den konkurrensutsatta verksamheten utifrån den verksamhetens förutsättningar och att myndigheten slipper för de delar lokalerna inte längre behövs.7 En ansvaret av som tydligare separering den konkurrensutsatta delen och den "rena" av myndighetsdelen kan också ske på detta sätt. När fastighetsreformen genomfördes förutsågs knappast att olika typer strukturella förändringar myndigheter skulle bli så vanliga av av och därför fördes ingen mer ingående diskussion om hur fastigheter skulle hanteras i den typen av situationer. Utifrån dagens situation vill vi emellertid understryka vikten av att en sådan genomgång av lokalsituationen sker i samband med omstruktureringar av myndigheter.

4.1.8 Slutsatser rörande myndigheternas lokalförsörjningsansvar

Vår slutsats är att det inte finns några starka skäl att börja tumma på principen myndigheternas lokalförsörjningsansvar. Myndigom heterna bör ha frihet att fritt välja lokaler, inom ramen för regionalpolitiska hänsynstagande och regler som syftar till att bevara statens handlingsfrihet. De ska inte tvingas att välja lokaler hos statliga fastighetsägare eller en lokal som blivit över efter nedläggning och omstrukturering av andra myndigheter. De statliga fastighetsägarna ska inte genom att bli "tilldelade" vissa hyresgäster. gynnas

7 Om det gamla kontraktet är ett dåligt kontrakt även givet de urspurngliga förutsättningarna är det dock inte rimligt att myndigheten helt slipper ansvar för kontraktat,

46 Bedömningen två huvudprinczper...

av

I delbetänkandet föreslås förändrade regler för regeringens

styrning av myndigheternas lokalanpassning. Vid sidan detta

av förslag vill vi lyfta fram att det i samband med beslut om större

verksamhetsförändringar för en myndighet sker genomgång

en av myndighetens möjligheter att sin lokalsituation anpassa så att myndigheten efter förändringen får "rätt" förutsättningar.

4.2 Att

skilja ägande och brukande

Inledning

I delbetänkandet pekar vi på ett antal faktorer talar för som en separation mellan ägande fastigheten och brukande kap 6. av Viktiga argument för att ha separat organisation äger och en som förvaltar fastigheterna är följande:

Det leder till en tydligare bild vad mark och lokaler verkligen - av kostar.

Det möjliggör en mer professionell fastighetsorganisation.

- Det minskar risken att fastighetsunderhållet eftersätts när be- sparingskrav läggs på myndigheterna.

Samtidigt finns problem med uppdelning, bl.a. risk för en att

hyresgästen får en svag förhandlingsposition när det saknas alterna-

tiva lokaler, och att samordning mellan fastighetsdriñ och verksamhet försvåras. Det finns också risk för långdragna och segslitna förhandlingar i situationer där båda parter har alternativ. ont om Dessa aspekter talar alltså för att myndigheterna själva skulle äga de fastigheter av ändamålskaraktär de disponerar. som Vi delar dock den uppfattning som låg bakom fastighetsreformen, dvs att fördelarna med en uppdelning är större än nackdelarna. I vår utredning har inte framkommit något talar för att det är dags som att ompröva separationen mellan ägande och brukande. I delbetänkandet föreslår vi däremot ett antal kompletterande regler, som syftar till att minska de problem med en uppdelning nämnts Dessa som ovan. regler rör bl.a.

En viss hyressättningsmodell -

Öppenhet mellan parterna när det gäller information

-

Bedömningen av två huvudprinciper... 47

Regler som gör att hyresgästen inte riskerar att betala mer än marknadsmässig ersättning för drift, underhåll och kompletteringsinvesteringar. Att det i det enskilda fallet ska vara en förutsättningslös diskussion om vad som är en lämplig ansvarsfördelning mellan hyresgäst och fastighetsägare när det gäller drift- och underhåll.

En specialfråga som motiverar en kompletterande analys är hur tvister ska slitas mellan statliga fastighetsägare och statliga hyresgäster. Vissa av de regler som skissades ovan riskerar att leda till att det uppstår mer tvister, t.ex. rörande vad som är en marknadsmässig ersättning för drift och underhåll.

4.2.2 Tvister mellan statliga fastighetsägare och

statliga hyresgäster

Betraktat ur ett juridiskt perspektiv är det en mycket klar skillnad mellan om den statliga fastighetsägaren är ett bolag eller om det är ett statligt verk. Ett kontrakt mellan ett statligt bolag och en statlig myndighet har samma juridiska status som ett kontrakt mellan ett privat bolag och en privat hyresgäst. Uppstår tvister kring tolkning av ett kontrakt mellan ett statligt bolag eller en statlig hyresgäst kan normalt det vanliga juridiska maskineriet för lösning av tvister utnyttjas, dvs parterna kan väcka ett tvistemål i domstol. I avtalet kan dock parterna komma överens om att eventuella tvister ska lösas genom att en eller flera skiljemän tillkallas. Det särskilda regelverket för skiljemannaförfarande träder då i kraft. Ett kontrakt mellan ett statligt verk och en statlig myndighet är inte juridiskt bindande eftersom verket och myndigheten betraktas som delar en och samma juridiska person. Kan parterna inte komma av överens så är det ytterst regeringens sak att besluta vad som ska gälla. I utredningen "Statliga myndigheters avtal" SOU 1994: l 36 presenterades ett förslag till konflikthantering mellan myndigheter. Grundtanken där var att regeringen skulle avlastas från denna typ av tvister genom att en intern tvistelösningsmekanism skapades. Denna innebar i normalfallet att tvisten skulle avgöras av en skiljemän. Myndigheterna skulle emellertid åläggas en skyldighet att i första hand själva försöka nå fram till en förlikning. Detta förslag ledde inte fram till någon proposition. Enligt uppgift från ansvariga i regeringskansliet beror detta bland annat på att frågan om lösning av tvister inte sågs som någon akut fråga. En invändning mot förslaget var också att om man gör det enklare att lösa tvister -

48 Bedömningen två huvudprincmer...

av

dvs om myndigheterna inte behöver till regeringen finns risken att det blir fler tvister. Dagens system har i praktiken inte lett till att det blivit så många ärenden hos regeringen utan främst till att pressen

blivit större på myndigheterna att lösa sina konflikter själva

Vi delar denna bedömning och anser alltså att, om inget särskilt sägs i hyreskontraktet, så ska regeringen avgör tvisten. Den fråga som återstår är hur konflikter mellan statliga bolag och statliga hyresgäster bör hanteras. När det gäller tvister kring vanliga kontorshyreskontrakt är det naturligt att använda de vanliga konfliktlösningsinstituten eftersom det inte finns några speciella regler för hyressättning

och kontraktsutformning i dessa fall. I ett längre perspektiv kan dessa

konflikter också förväntas minska om det statliga ägandet minskar för denna typ av fastigheter. Det däremot kan diskuteras är hur som konflikter rörande ändamålsfastigheter ska hanteras. Vi har fått information om hur konflikter denna typ löses inom av kommun- och landstingssektorn. Det normala på dessa områden är att om parterna inte kommer överens så avgör kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen. Konflikter får inte dras inför allmän domstol. Det finns flera orsaker till detta. Att driva en domstolsprocess är kostsamt. Det kan "se illa ut" och ge dålig publicitet det drivs om processer mellan t.ex. en kommunal myndighet och ett kommunalt bolag. Den överordnade politiska enheten som skapat köp-säljmodellen kan dessutom vilja ha direkt kontroll över hur modellen tillämpas i praktiken. Finns oklarheter i spelreglerna så är det den politiska ledningens, och inte en allmän domstols sak att avgöra vad ska som gälla. Vi anser att samtliga dessa argument också är relevanta för de

statliga bolag som förvaltar ändamålsfastigheter, dvs Akademiska Hus och Vasakronan Krim eller det föreslagna bolaget "Juridiska

Hus". Vi föreslår att det uppstår konflikt mellan statlig om en en hyresgäst och dessa bolag ska konflikten avgöras av regeringen, om inte parterna i förväg kommit överens att konflikten ska avgöras om av en skiljeman. Skulle det mot förmodan visa sig att många ärenden kommer till regeringen kan man överväga obligatoriska regler skiljemannaom förfarande den typ skissas i utredningen Statliga myndigav som heters avtal.

l När det gäller konflikter på fastighetsområdet har enligt uppgift från Statens fastighetsverk inget ärende hamnat pá regeringens bord.

Bedömningen två huvudprinciper... 49

av

4.3 Avslutning

Sammanfattningsvis har det inte framkommit något som pekar på att de båda grundprinciperna om myndigheternas lokalförsörjningsansvar och om separationen mellan ägande och brukande bör omprövas. Det behövs dock ett antal modifieringar, kompletteringar och preciseringar. l delbetänkandet presenterar vi ett antal sådan förslag, främst rörande regeringens styrning av myndigheterna samt kontraktsutformning och hyressättning for ändamålsfastigheter. Förslaget om regeringens styrning preciseras ytterligare i bilaga I detta kapitel har vi lyft fram två ytterligare kompletteringar/preciseringar:

Att det i samband med beslut om större verksamhetsförändringar for en myndighet sker en genomgång av myndighetens möjlighet att anpassa sin lokalsituation så att myndigheten efter förändringen får "rätt" förutsättningar. Att tvister mellan statliga myndigheter och statliga bolag som förvaltar ändamålsfastigheter ska avgöras av regeringen och inte dras infor allmän domstol.

5 Effekter

på myndigheternas lokalutnyttj ande och lokalhyror

5.1 Förväntade effekter

En av de centrala tankarna bakom fastighetsreformen var att den skulle leda till ett bättre hushållande med lokaler. Genom att lokalerna fick ett pris för myndigheten förväntades att myndigheterna skulle vara mer intresserade av att minska sina lokalytor. Myndigheter skulle få ekonomiska incitament till att flytta från lokaler dyra i som var relation till lokalernas värde för myndigheten och söka sig till mer prisvärda alternativ. Konsekvenser i form av höga lokalkostnader skulle hålla tillbaka myndigheternas intresse för nyinvesteringar och upprustningar av lokaler. Genom sitt ansvar för lokalkostnaderna skulle myndigheterna vidare ha intresse av att bevaka att hyran rimlig i relation till var lokalernas kvalitet och den service som fastighetsägaren levererar. Pressen på fastighetsägaren att hålla drift-, underhålls- och nere ombyggnadskostnader skulle därmed öka. Slutresultatet skulle i regel bli att lokalkostnaderna sjunker och därmed frigörs resurser for annat: en förbättrad standard verksamheten eller minskade totala kostnader för att upprätthålla viss en verksamhet.

5.2 Effekter

enligt gjorda utvärderingar

I vårt delbetänkande beskrev resultatet från den studie av myndigheternas lokalutnyttjande och lokalkostnader som Statens lokalforsörjningsverk gjort. Sammanfattningsvis pekade denna studie på följande.

Den lokalhyra som myndigheten betalar kvadratmeter har

per minskat mellan 1994 och 1996, men hyran ligger fortfarande över den "rikthyra" som Lokalförsöjrningsverket tar fram och som avses speglar marknadshyran Rapport 1995:3, s. 9 Om detta beror på att myndigheterna i genomsnitt är dåliga hyresförhandlare eller på att de

52 Effekterna på myndigheternas lokalutnyttjande

har lokaler som är bättre än genomsnittet på marknaden är en öppen fråga. Den faktiska hyran för kontorsfastigheter har dock under 1996 klart närmat sig rikthyran Rapport 1996:38, s. 10. Den utnyttjade lokalarean har sjunkit i de studerade myndigheterna 1995:3, s. 13, men minskningen är relativt liten. Lokalförsörjningsverket skriver :

"Iakttagelsen att myndigheterna endast i begränsad omfattning tycks söka effektivisera sitt areautnyttjande i samband med att nya hyresavtal tecknas bekräftas också av de sammanställningar som kan göras utifrån myndigheternas lokalförsörjningsplaner. Sammantaget visar dessa på en oförändrad eller mycket begränsat minskad lokalförbrukning för de närmast liggande tre åren." 1995:3, s. 2

Samma bild framträder i Rapport 1996:36:

"De myndigheter som flyttar gör det inte i första hand för att minska sina areaor eller hyror resp. hyresnivåer utan för att komma till större lokaler och/eller till ett mer centralt läge." 4

I rapport 1996:37 redovisas uppgifter om lokalarea per anställd inom vissa myndigheter som i huvudsak utnyttjar vanliga kontorslokaler. Arean per arbetsplats låg i genomsnitt cirka 25% över det riktvärde som ställts upp 14. Riktvärdet låg på mellan 28 och 38 kvm per arbetsplats där lägre värden gällde för arbetsställen med högre antal anställda. Dessa riktvärden är relativt höga betraktade ett internaur tionellt perspektiv. Vid jämförelser av lokalarea per anställd mellan 1992/93 och 95/96 framkom att lokalarea arbetsplats ökat i de per flesta undersökta myndigheter. Minskningen i personal har skett snabbare än minskningen i den förhyrda lokalytan, vilket sannolikt kan förklaras med att myndigheten inte omedelbart kunnat avveckla lokaler på grund av man varit bundna av flerårskontrakt. Som tidigare nämnts har Riksdagens revisorer gjort studie en av universitetens och högskolornas lokalförsörjning. Studien visar att den andel av lärosätenas totalkostnader som går till lokaler har ökat. I genomsnitt ökade den från 12,5% perioden 1990-1992 till 13,4% perioden 1993-1995. Bakom denna ökning ligger både ökning en av den förhyrda arean och en ökning av hyran per kvadratmeter. I studien görs dock inget försök att urskilja hur mycket hyreshöjav ningen som sammanhänger med standardförbättringar. Det bör också noteras att studien bara omfattar 1995. Vid hyresförhandlingarna mellan Akademiska Hus och ett antal universitet och högskolor 1996

Effekter på myndigheternas lokalutnyttjande... 53

blev resultatet i flera fall hyressänkningar med hänvisning till utvecklingen på marknaden. Fortfarande uppfattar dock flera lärosäten varit i kontakt med att hyran i Akademiska Hus som ligger för högt jämfört med vad "marknadsmässig" hyra som vore en för lokalerna. En rad de konflikter funnits mellan fastighetsägare och av som myndigheter när det gäller statens ändamålsfastigheter har också rört vad myndigheten ansett orimligt höga ltyresnivåer och små vara möjligheter att påverka sina hyreskostnader. Myndigheterna har känt sig klämda mellan sjunkande anslag och konstanta eller ökande Iokalkostnader. Vidare kan noteras att investeringsnivån under den aktuella perioden legat högt i Akademiska Hus, Statens fastighetsverk och Vasakronan. En diskussion kring investeringsnivån finns i nästa kapitel.

5.3 och slutsatser:

Analyser

Generella lokaler

De studier presenterats i avsnitt 5.2 pekar på att när det gäller som generella lokaler så har resultatet inte blivit som förväntat. Lokalytorna anställd har inte sjunkit nämnvärt. Istället för att välja per lokaler med lägre hyra har myndigheter valt att utnyttja de fallande hyrorna marknaden till att söka sig till bättre lägen eller till att höja standarden på lokalerna. Det finns flera tänkbara förklaringar till detta:

Trögheter i anpassningen. Statens lokalförsörjningsverk nämner som en förklaring att många myndigheter har skurit ner sin personal under den aktuella perioden. Lokalhyreskontrakten är emellertid bundna på några år och därmed ökar lokalytan anställd myndigheten när per även om de skrev kontrakten avsåg att minska lokalytor och minska lokalkostnadsandelen. Först när kontrakten löper ut och myndigheten kan skriva nya och kanske mer flexibla kontrakt kan lokalkostnadsandelen minska.

Övergångsproblem: Besparingspotentialen har uppmärksammats

sent. Lokalytorna anställd har varit höga i Sverige både i privat och per offentlig sektor jämfört med andra länder. Det är först under de

54 Effekterna på myndigheternas lokalutnyttjande

allra sista åren som besparingspotentialen när det gäller kontor uppmärksammats. Denna potential realiseras dock inte förrän myndighetens nuvarande lokalkontrakt löper ut, vilket kan dröja flera år. Stämmer denna förklaring skulle alltså förvänta oss en kraftig minskning lokalåtgång och lokalkostnader under de av närmaste åren.

Fallande hyror på fastighetsmarknaden. Reformen av statens fastighetsorganisation genomfördes samtidigt som det var kris på fastighetsmarknaden med sjunkande hyresnivåer som följd. Det på många orter möjligt att få lokaler var som både var bättre och billigare. Att minska på lokalytor och lokalkvalitet framstod inte som så nödvändigt i situation där en attraktiva lokaler framstod billiga i förhållande till de hyror som som man tidigare betalat. För de myndigheter flyttade till som Stockholm innerstan situationen i regel den att hyran var per kvadratmeter densamma eller till och med lägre än den hyra var man tidigare betalat för ett mindre centralt läge. Som vi återkommer till i nästa kapitel det också så att hyrorna i det bättre läget var i flera fall inte var högre än den hyra den statliga fastighetssom

ägaren i regel Vasakronan begärde för de lokaler myndig-

som heten ursprungligen utnyttjade.

Myndigheterna vill ha hög lokalkvalitet. en Krisen på fastighetsmarknaden gjorde det alltså möjligt att få en högre kvalitet till oförändrat eller till och med lägre pris. Frågan är dock varför myndigheterna valde detta istället för att pressa priset vid en oförändrad kvalitet, eller till och med välja ett alternativ i ett sämre läge väsentligt mycket billigare. som var Varför valde ett antal myndigheter att prioritera högre kvalitet framför ett lägre pris

En förklaring kan att alternativet med lägre pris i praktiken inte vara fanns. En observation från lokalhyresmarknader i många länder är att förändringar i efterfrågan i första hand slår på vakansgraden, och på fastighetsägarens vilja att göra sidoavtal är förmånliga för som hyresgästen upprustningar, tillfälliga hyresrabatter od. Den lägre efterfrågan leder inte till drastiska sänkningar i hyresnivån. Hyrorna

Effekter på myndigheternas lokalutnytyande... 55

faller visserligen i de flesta fall relativt saktag. Detta kan tolkas men som att fastighetsägarna är rädda för priskrig på lokalmarknaden, därför att ett sådant priskrig är något som alla företag sikt riskerar att förlora på om den totala efterfrågan är relativt prisokänslig. Utgår vi trots allt från att ett visst utrymme ändå fanns för att

hyrorna vid en relativt sett lägre kvalitet läge, standard

pressa återstår frågan varför myndigheterna inte utnyttjade dessa möjligheter. Även på denna punkt finns flera möjliga förklaringar:

Den dyrare och bättre lokalen kan ha varit betydelsefull för verksamhetens kvalitet. Betydelsen kan både vara direkt och indirekt. En stabsmyndighet som i huvudsak arbetar med uppdrag från olika departement kan vilja flytta till lokaler mycket nära uppdragsgivaren. Ett sådant läge kan underlätta kontakter med uppdragsgivaren och därmed kan uppdragen genomföras med bättre kunskaper om uppdragsgivarens önskemål. Lokalkvalitetens indirekta effekter går dels via möjligheterna att rekrytera bra personal, dels via arbetsmiljöns effekter hur bra människor arbetar. Om statlig myndighet har svårt att konkurrera med en lönenivå kan det ligga nära till hands att försöka konkurrera med andra medel, t.ex. bra lokaler. Om bättre lokaler leder till bättre arbetsinsatser kan det också vara lönsamt med en relativt sett högre lokalkostnad. Till sist kan man inte utesluta att ledningens val av lokaler mer grundas på personliga preferenser än på effekterna på verksamheten. Här finns paralleller till de diskussioner som varit kring vad som styr ledningarnas egna lokalval inom privata företag,

särskilt om det är relativt svaga ägare."

I praktiken måste också konstateras att eftersom lokalernas effekter på verksamheten är svåra att mäta, är det också mycket svårt att veta

9 Som alltid finns undantag och det kan noteras att i ett fall fick en statlig myndighet ett mycket fördelaktigt hyreskontrakt i ett centralt läge därför att fastighetsägaren behövde en första stor hyresgästi ett nybyggt hus när man var rädd för att andra inte skulle vara beredda att flytta dit om de riskerade att hamna i ett hus med mycket tomma lokaler. l Detta knyter till vissa modeller inom arbetsmarknadsteori utgår från att an som den anställde anpassar sina insatsertill det som denne anser rättvist utifrån det som arbetsgivaren erbjuder form i av t.ex. lön och arbetsmiljö. " Det har t.ex. gjorts en studie i USA som visar att börskurserna tenderar att falla om ett bolag meddelar att det ska bygga ett nytt huvudkontor, vilket kan tolkas som att analytikerna på börsen räknar med att kontoret blir dyrare än vad som är motiverat utifrån verksamhetens kvalitet.

56 Effekterna på myndigheternas lokalutnytzjande

vilken lokalkvalitet är motiverad utifrån verksamheten och vad som som är "överstandard". Myndigheternas möjlighet att höja sin lokalstandard kan också relateras till hur anslagstilldelningen ser ut. Var det för svag press på myndigheterna att effektivisera sin verksamhet och bl.a. pressa lokalkostnader. Vi återkommer till detta i kapitel Där tar även upp risken för att en myndighet får incitament till att sänka sina svaga lokalkostnader om besparingarna direkt leder till mindre anslag. Vår bedömning är att viktiga förklaringar till att de förväntade effekterna av reformen endast uppstått till begränsad del när det gäller generella lokaler är trögheter i anpassningen, och att besparingspotentialen upptäcktes relativt sent. Vi tror att under de närmaste åren kommer både lokalytor anställd och lokalkostnadsandelar att falla, per även om inga speciella åtgärder vidtas. Orsakerna till att myndigheterna ofta valt en relativt hög lokalstandard är, framgått, svåra att fastställa. Enligt vår mening måste som man ytterst se detta som en förtroendefråga mellan regering/riksdag och den aktuella myndighetens ledning. Vi att det är rationellt anser att myndigheterna har ett lokalforsörjningsansvar och de problem som vi pekat på ovan bör inte leda till att detta modifieras. En ansvar förutsättning for en positiv utveckling är dock bra budgetprocess, en och vi ska återkomma till det i detalj i kapitel mer

5.4 Analys och slutsatser:

Ändamålsfastigheter

Inledning

En analys av vad som påverkat utvecklingen myndigheternas av kostnader för ändamålsfastigheter försvåras de oklarheter av som finns när det gäller principer for hyressättning i dessa fall. Detta har särskilt gällt de ändamålsfastigheter fanns redan när reformen som genomfördes. För dessa har ett antal myndigheterna tolkat hyressättningen som i huvudsak kostnadsbaserad, medan fastighetsägarna i ett antal fall sett hyran som i huvudsak bestämd utifrån jämförelser med hyresnivån på den öppna marknaden vidare kapitel 6. Jämförelser

se

med hyresförändringar på den öppna marknaden låg bakom ex. att Akademiska Hus sänkte hyrorna för ett antal objekt hyreskonnär nya trakt skrevs 1995 och 1996. l dessa fall har parternas forhandlingsstrategier också påverkat den slutliga hyresnivån. För nyuppförda ändamålsfastigheter har dock hyran i regel satts utifrån explicit en

Effekter på myndigheternas lokalutnytyande... 57

koppling till en överenskommen investeringskostnad, och med en hyra som byggts upp utifrån en separat bedömning kapitalkostav nader, driñ- och underhållskostnader. En annan faktor som kan göra att det uppstår en koppling mellan hyror och kostnader för ändamålsfastigheter, är att de fastighetsförvaltande enheterna ska uppfylla ett visst avkastningskrav. Vi har mött argument om att en viss hyra krävs för att fastighetsägaren ska nå detta avkastningskrav, och att det därför är rimligt att hyresgästen betalar denna hyra. Den nödvändiga hyran räknas då fram som Företagets kapitalkostnader, inklusive ägarens räntekrav, samt driftoch underhållskostnader. De värderingar som gjordes vid fastighetsreformen fastigheter av där det var svårt att ñnnsjämförbara objekt marknaden, utgick oña från den hyra som Byggnadsstyrelsen tidigare räknat fram. Eftersom denna hyra i sin tur var kostnadsbaserad kom fastighetsvärdena att spegla dessa kostnader. Utifrån dessa argument bedömer att det mest klargörande, när man ska analysera utvecklingen Iokalkostnaderna för ändamålsav fastigheter, är att resonera som om hyrorna byggs olika upp av kostnadskomponenter. Viktiga faktorer att analysera separat blir då fastighetens ingångsvärde, principer för eventuell omfördelning av hyror över tiden, sättet att hantera drift- och underhållskostnader vid hyressättningen, kostnader för nyinvesteringar och räntekrav. I de följande avsnitten kommer dessa olika faktorer att diskuteras. Några frågor knutna till möjligheten att sätta marknadsliknande hyror återkommer vi till i avsnitt om Statens fastighetsverk kapitel 6.3.

5.4.2 Ingångsvärden

I samband med reformen värderades alla fastigheter som överfördes till de nya statliga bolagen och verken. När det gällde ändamålsfastigheterna var grundtanken att göra denna värdering utifrån återanskaffningsvärden, med avskrivningar utifrån ålder och bruk. Detta bedömdes dock som alltför besvärligt/kostsamt i många fall och istället skedde en värdering utifrån aktuella hyresnivåer och ett

bedömt direktavkastningskrav relation driftnetto och marknadsvär-

de. Utgångspunkten normalt att verksamheten skulle fortgå. var Ibland gjordes också jämförelse med marknadsvärden eller en hyresnivå på marknaden för liknande objekt. Med tanke på att det vid denna tidpunkt var kris på fastighetsmarknaden dock möjlighetvar erna att jämföra med den vanliga marknaden än begränsad. mer

58 Effekterna på myndigheternas lokalutnyttjande

Det finns naturligtvis ett betydande mått av godtycke i dessa värderingar. Det fanns emellertid en koppling mellan de hyror som var utgångspunkten för värderingen och den kompensation i form av högre anslag som utgick till myndigheten. Det spelar därmed inte så stor roll för myndigheten om värderingen var relativt godtycklig. Klagomål och protester rörande hyresnivåerna från myndigheterna har växt i omfattning under senare år och det tyder på att problemen åtminstone inte främst sammanhänger med invärdering och hyressättning direkt efter reformen. Att analysera vad som hänt sedan dess bör därför vara det centrala.

5.4.3 Hyresutveckling utan större nyinvesteringar

För att förstå hyresutvecklingen för ändamålsfastigheter där det inte skett några några större ombyggnader är det nödvändigt att förstå tankarna bakom den sk balanshyresprincip som infördes under Byggnadsstyrelsens tid. Denna princip, mer eller mindre renodlat, tillämpas i regel av Statens fastighetsverk och Akademiska Hus. De indexeringsprinciper som används för hyresjusteringar är även i andra fall sådana att de bara kan förstås som en implicit tillämpning av balanshyresprincipen. Som referenspunkt presenteras först den modell för hyressättning som föreslogs i vårt delbetänkande. I bilaga 6 finns en mer ingående analys av den sk balanshyresmodellen och jämförelse med vår modell. Denna sk nominella modell bygger på att den del av hyran som speglar kapitalkostnader bestäms på samma sätt som utbetalningar på ett vanligt lån, dvs utbetalningarna är höga inledningsvis när räntebetalningen är hög men sjunker sedan i takt med att lånet amorteras och räntebetalningar därför sjunker. Om räntan t.ex. är bunden i fem år innebär detta att kapitalkostnaderna inte förändras med inflationen under dessa år. Däremot kan inflationstakten påverkar drift- och underhållskostnadernas utveckling. Bortser vi från driñ- och underhållskostnader leder detta till en hyresprofil i löpande penningsvärde som ser ut på i princip följande sätt. Antaganden bakom det redovisade exemplet finns i bilaga 6.

Ejfekter på myndigheternas lokalutnytyande... 59

Figur 5.1 Hyresförlopp enligt nominell hyresmodell en

Nominell hyresmodell

1000--

N E in a:

200-mo Avsknvmng . 0 llltill:lllllllllllllllllllllllllllll+ 13 5 7 9111315171921232527293133353739

år

Om det är en hög räntenivå och hög inflation leder denna modell till höga hyror inledningsvis, sedan sjunker hyrorna snabbt i fast men penningvärde. Detta kan innebära att den reala hyran myndigsom heten betalar sjunker betydligt snabbare än lokalernas kvalitet. Den sk balanshyresmodellen skapades för att jämna de reala hyrorna ut över tiden, åtminstone under tio eller tjugoårs period. Enkelt en uttryckt innebär principen att hyran sänks år l att den sedan men räknas upp med inflationen. Nuvärdet denna "ombalanserade" hyra av ska vara densamma nuvärdet vad hyran skulle ha blivit som av om hyran följde den nominella modellen. I figuren nedan vi antar att balansperioden är 20 år, dvs att det sedan sker "ombalanen separat sering" år 20. Inflationen antas vara 3%. Hyresutvecklingen blir då i princip som i figur 5.2 nedan.

60 myndigheternas lokalutnyttjande

Effekterna på

Figur 5.2 Jämförelse mellan nominell hyresmodell och balanshyra

Nominell hyresmodeIl/Balanshyra, i3%

1 200 1 000 800 Nom. hyresmodell 600 - - - - - - Balanshyra 400 200

14 71013161922252831343740 år

Balanshyresmodellen kan, framgår av bilaga tillämpas mer som eller mindre extremt. Ibland indexeras inte hela hyran, utan kanske enbart 60% eller 80% hyran. Detta leder till att hyran år 1 blir av högre, å andra sidan stiger inte hyran lika snabbt om det blir men inflation. Hyresutvecklingen följer en bana som ligger mellan den i figur 1 och den i figur 2 ovan. När balanshyran tillämpas i praktiken ingår det normala underföränderlig verksamhet aktualiseras kontinuerligt hållet i hyran. I en mindre ombyggnader för att anpassa fastigheten till olika verksamhetsförändringar. Dessa får hyresgästen betala som tillägg till hyran. Kombinationen balanshyresprincip och behovet sådana mindre av av ändringar kan göra att hyran realt stiger även fastigheten i det om stora hela är oförändrad. Om tänker att anslaget till myndigheten år 1 grundas på den oss

faktiska hyran år 1 dvs nedjusterad p.g.a. balanshyresprincipen så

finns i denna situation risken att ett realt konstant anslag inte räcker till en oförändrad verksamhet. I det nu mer realistiska fallet att anslagen minskar realt så får vi just effekten att verksamheten kläms från två håll: Realt stigande lokalkostnader och realt fallande anslag. Särskilt om myndigheten har en hög lokalkostnadsandel som t.ex. muséer kommer denna effekt att bli stor. m En annan konsekvens kan vara att hyran för ändamålsfastigheten avviker allt mer från hyran på marknaden. Detta inträffar om hyran inledningsvis i nivå med hyran på marknaden och om marknadsvar

Effekter på myndigheternas lokalutnytzjande... 61

hyran stagnerar eller t faller realt grund marknad. 0 m av en svag Denna skillnad förstärks naturligtvis ytterligare det sker större om investeringar i fastigheten. Balanshyresprincipen i kombination med behovet att kontinuerligt

anpassa fastigheten till verksamhetsförändringar tycks viktig

vara en faktor bakom att hyresnivåerna i ändamålsfastigheter tenderat att stiga. Samtidigt måste man emellertid vara klar över att det också finns situationer där en låg indexering, dvs att hyran inte automatiskt höjs i takt med inflationen, kan skapa problem. Om hyran inte är kostnadsbaserad kan det uppstå en förhandlingssituation där myndigheten får välja mellan en relativt hög hyra utan indexering och lägre hyra en som ökas itakt med inflationen. Den myndighet räknar med som en viss inflation kan då föredra det första alternativet- högre hyra utan indexering. Om den faktiska inflationen sedan blir låg har myndigheten så att säga "spekulerat" fel. Effekten blir då höga reala hyror som en följd av en låg inflation. Dessa komplicerade effekter olika indexeringssätt och metoder av att fördela hyran över tiden är enligt vår mening ett viktigt argument för den relativt enkla och genomsynliga nominella princip för hyressättning som föreslår. Idag är det betydande risk för att myndigheter skriver på kontrakt utan att riktigt klara över hur vara en viss utformning påverkar myndighetens framtida situation. Hur olika hyressättningsprinciper påverkar fastighetsägarens ekonomiska resultat återkommer vi till i kapitel

5.4.4 drift-

Hyressättning och och

underhållskostnader

Både de utvärderingar som andra gjort och den information samlat pekar på att myndigheter som nyttjar ändamålsfastigheter upplever att lokalkostnaderna är svåra att påverka. När det gäller den del av hyran som speglar kapitalkostnader är detta oundvikligt det inte om går att lämna lokaler har ett värde i alternativ användning. Det som finns dock flera andra faktorer, begränsar hyresgästens handsom lingsfrihet och möjlighet att göra omprioriteringar när anslagen krymper. I den grundhyra myndigheten betalar ingår kostnader för som underhåll. Det finns normalt ingen direkt koppling mellan den hyra som betalas en viss period och de underhållsinsatser görs denna som period. Man kan det att fastighetsägaren fonderar till se som pengar underhåll och sedan vidtar åtgärder efter långsiktig plan. Jämför en

62 Effekterna på myndigheternas lokalutnytqande

med en situation där hyresgästen äger fastigheten finns med dagens system begränsade möjligheter för hyresgästen att frigöra medel genom att skjuta upp visst underhåll. Att begränsa denna handlingsfrihet var en av tankarna bakom reformen, eftersom risken annars var att hyresgästen skulle dra på underhållet så att fastigheternas ner långsiktiga användande hotades. Det finns emellertid också en motsatt risk: Att fastigheterna underhålls för mycket. I en tid med sjunkande anslag kan det rimligen vara rationellt att välja något sämre underhåll för att t.ex. kunna behålla mer personal. Idag finns denna valmöjlighet knappast alls för hyresgästen och det begränsar myndighetens möjlighet att sprida ut effekterna av minskade anslag på olika resursslag. På denna punkt finns en mycket svår avvägning och det är många gånger inte lätt att dra gränsen för vad som är lagom underhåll givet vissa anslagsramar. Vår bedömning är dock att myndigheternas handlingsfiihet idag är för liten. I den modell som presenterades i vårt delbetänkande föreslogs att det skulle göras en explicit underhållsplan som båda parter var överens om. Resonemanget ovan pekar på att denna plan bör över med relativt korta intervall, t.ex. vart ses tredje år. Då kan underhållsplanen anpassas till hur myndigheterns budgetramar förväntas utvecklas de närmaste åren. Det underhåll som hyresgästen inte kan påverka, och som ingår i grundhyran, bör vara ett absolut minimum. På motsvarande sätt bör hyresgästen har möjlighet att snabbt påverka standardnivån när det gäller fastighetsdriften. Även det om skrivs ett treårigt kontrakt även för driften bör det finnas utrymme för anpassningar även under perioden. Detta kan gälla allt från hur snabbt olika fel ska åtgärdas till inomhustemperaturer i allmänna utrymmen. Minskade anslag kan göra det rationellt att sänka även den standard är knuten till fastighetsdriften. Det kan också vara så att som samordning mellan vissa moment av fastighetsdriften och själva verksamheten blir mer intressant när budgetramarna krymper. Vi vill särskilt varna för långa kontrakt där det sker schabloniserade indexuppräkningar av drift- och underhållskostnader. Problemet med detta är inte bara att det begränsar myndighetens handlingsfrihet utan också att sådana kontrakt kan minska rationaliseringstrycket på fastighetsägaren. Sammanfattningsvis menar vi att det är viktigt att balanshyresprincipen överges och att kontrakten utformas så att myndigheterna får större möjligheter att påverka drift- och underhållskostnader. Vårt intryck är att många myndigheter som utnyttjar ändamålsfastigheter inte varit tillräckligt medvetna om konsekvenserna av olika utformningar av ett lokalhyreskontrakt och t.ex. inte förutsett effekten av

Effekter på myndigheternas lokalutnytüande... 63

indexerade totalhyror där alltså drift- och underhåll ingår i en situation där anslagen krymper.

5.4.5 Kostnader och

hyressättning vid större nyinvesteringar

De långsiktiga lokalkostnaderna för myndighet beror också på hur en mycket nybyggnad och ombyggnad sker, kostnaderna for dessa som

investeringar och hur hyran kalkyleras i samband med nyinvester-

ingar. Alla dessa tre komponenter behöver analyseras.

Investeringsvolymen

Initiativet till och ombyggnader kommer normalt från myndigheny-

ten själv eller från regering och riksdag. Fastighetsägaren

spelar en mycket begränsad roll i detta skede. Bär hyresgästen verksamhets-

risken har fastighetsägaren normalt ingen anledning några

att göra

egna bedömningar av projektet i sig. Under den aktuella tiden har investeringarna i ändamålsfastigheter

i hög grad varit koncentrerade till högskolesektom. Den totala

investeringsvolymen bara för Akademiska Hus har varit 4

ca miljarder. Vissa projekt bygger på direkta politiska beslut medan andra projekt initierats och drivits högskolan av själv och finansieras inom ramen för nuvarande anslag. I det fallet kommer senare regeringen endast i bilden hyreskontraktet längre om är än 10 år.

För att få rätt investeringsvolym krävs att budgetprocessen fungerar

bra, att det regelverk myndigheterna utformade som omger är på ett genomtänkt sätt och att, följd detta, hyrorna så de som av sätts att ger

rätt incitament till myndigheterna. Dessa förutsättningar inte

är

uppfyllda för närvarande. Vi återkommer till budgetprocessen

i

kapitel När det gäller regelverket har föreslagit två förändringar

som minskar risken för att det investeras för mycket;

De regler om bevarad handlingsfrihet lades fram i delbetän-

som kandet och utvecklas i bilaga som

Att balanshyresmodellen inte tillämpas.

Att bedöma om den faktiska investeringsvolymen,

t.ex. inom

högskolesektom, varit för stor eller faller utanför denna utrednings

uppdrag.

64 myndigheternas lokalutnyttjande Ejfekterna på

Kostnader för det enskilda projektet

Vi har genomfört ett antal fallstudier rörande hur konkreta investeringsprojekt handlagts. Material har ställts till förfogande av berörda myndigheter och bolag. Eftersom det delvis rör sig om internt material och material inte är offentliga handlingar har valt att som inte redovisa några enskilda projekt utan enbart våra bedömningar utifrån dessa fallstudier. Fallstudier alltid blandad bild och varje större investeringsger en projekt är unikt. I flera de undersökta fallen har vi dock kunnat se av hur investeringskostnadema steg for steg ökat under projektets gång. Slutresultatet har blivit väsentligt högre kostnader än vad som ursprungligen var tänkt. En orsak till detta är att det inte alltid gjorts tydliga avtal i projektets tidiga skede reglerar ansvar för olika typer av som kostnadsförändringar. Det har då inte skapats tydliga incitament för fastighetsägare att hålla kostnaderna, eftersom det funnits nere möjlighet att övervältra kostnader på hyresgästen. I vissa fall har det t hävdats att fastighetsägare varit väl optimistiska i inledande o m skeden projekt för att få igång beslutsprocess. När väl prelimiav en nära beslut funnits har det sedan varit möjligt att höja kostnadsramarna steg för steg. Enligt vår bedömning har de myndigheter som ska nyttja de aktuella projekten inte alltid varit tillräckligt "starka köpare" och inte i tidiga skeden sett till att mer genomarbetade kontrakt tagits fram innan varit beredd att gå vidare. Myndighetsledningarna har man rimligen det yttersta ansvaret för brister i dessa avseenden. Mycket av detta är också att övergångsproblem är svåra att helt se som som undvika när ett nytt ansvar läggs på myndigheterna. Samtidigt väcks frågan om vilken roll som de statliga ägarna av ändamålsfastigheter ska ha. Ska partsrelationerna renodlas eller ska även ett tydligare läggas på dessa för att projekten sköts på ett ansvar

rationellt sätt och att kostnader pressas Med tanke på att dessa bolag

bör ha större kunskap fördelar och nackdelar med olika uppläggom ningar och avtalsformer kan det finnas poänger med att ge ägarna av ändamålsfastigheter ett större ansvar. Enligt vår bedömning bör det dock räcka med de allmänna krav på ett professionellt agerande som redan finns, och att myndigheterna har möjlighet att välja andra fastighetsägare de är missnöjda. Reglerna om marknadsmässig om ersättning i samband med ombyggnader inom befintliga fastig-

hetskomplex minskarju också fastighetsägarens möjlighet att vältra

över för höga kostnader på hyresgästen.

Effekter på myndigheternas lokalutnytzjande... 65

Balanshyresprincipen och hyran för nyinvesteringar

I föregående avsnitt beskrev vi att balanshyresprincipen, i kombination med behovet att anpassa fastigheterna till förändrade krav från verksamheten kan leda till att hyran stiger över tiden i reala termer. En annan effekt av balanshyresprincipen är emellertid att hyran inledningsvis blir lägre än om en rent nominell hyressättningsmodell tillämpas. I avsnitt 5.2 redovisades resultat som pekade på att lokalkostnadsandelen stigit inom universitets- och högskolesektorn. Om inte balanshyresprincipen tillämpats i samband med de stora nyinvesteringar som gjorts inom denna sektor skulle lakalkostnadsandelen allt annat lika ha stigit ännu mer. Dagens hyressätt- - ningsprinciper innebär alltså att vi ska förvänta oss ännu högre lokalkostnader under den nännate 10-årsperioden i denna sektor, även om nivån på nyinvesteringarna sjunker. Som vi ska återkomma till i kapitel 7 finns risk att balansen hyresprinciper leder till för stora investeringar, eftersom den minskar kostnaderna för hyresgästen de inledande åren. För optimistisk en myndighet, som tror på en expansion av verksamhet och inkomster, kan en sådan hyresprofrl framstå som försvarbar, men den innebär uppenbarligen ett betydande risktagande.

Kapitalkostnadsdelen av hyran vid nyinvesteringar

För större projekt av ändamålsfastighetskaraktär är det normala att hyran sätts utifrån en viss faktisk eller en förväntad investeringskostnad. Vi har dock mött enstaka undantag där hyresgästen enbart varit intresserad av den slutliga hyran och där det inte funnits några diskussioner om investeringskostnader och räntor. Givet en hyra som knyts till en överenskommen investeringskostnad är en vanlig konfliktpunkt vilket räntekrav som hyran ska grundas på. Vi för ett relativt ingående resonemang detta i vårt delbetänom kande och betonar att räntekravet måste kopplas till den risk som respektive part tar. När det gäller ändamålsfastigheter bör hyresgästen i normalfallet bära den risk är knuten till förändringar i verksamsom heten. Slutsatsen blev då att uppförandet av en ändamålsfastighet åt en statliga myndighet är lika säker som en placering i statsobligaen tion med undantag för de tekniska risker är knutna till bl.a. - som osäkerhet om byggnadens hållbarhet. Det är emellertid viktigt att också precisera vilken löptid som det ska vara på den obligation räntekravet ska baseras på. Vi har t.ex. som sett argument från fastighetsägarhåll som går ut på att eftersom en

3-17-0839

66 Effekterna på myndigheternas lokalutnyttjande

investering i en ändamålsfastighet är en långsiktig placering bör räntekravet utgå från räntan på 10-åriga eller 20-åriga statsobligationer. En ränta som idag är några procentenheter högre än den 5-åriga obligationsräntan. Lånens löptid är i grunden en fråga om vilka risker knutna till den framtida nominella räntan som staten vill ta, en ränta som i hög grad styrs av inflationsförväntningar. Detta är, enligt vår mening, inte en fråga där enskilda myndigheter eller statliga bolag som förvaltar ändamålsfastigheter ska fatta självständiga beslut. I teoretiska sammanhang är det vanligt att anta att staten har större möjlighet att bära risker än någon enskild aktör och det är svårt att se någon anledning varför staten generellt skulle betala en "premie" för att slippa osäkerhet om den nominella räntan just när det gäller investeringar i ändamålsfastighet. Orsaken till att vi i rapporten föreslår att en femårig ränta ska vara utgångspunkten var främst praktiska, eftersom det underlättar budgethantering om lokalkostnader är relativt förutsägbara under budgetperioden och om behovet av täta justeringar av budgeten pga ränteändringar är litet. När det gäller hittillsvarande kontrakt för ändamålsfastigheter som vi studerat har de räntenivåer som använts för att beräkna hyran legat några procent över den femåriga statsobligationsräntan plus den mindre kompensation för tekniska risker som är motiverad enligt resonemangen i delbetänkandet. Detta sammanhänger dock med att fastighetsägaren i dessa kontrakt bär de risker som är knutna till byggnadens värde vid kontraktsperiodens slut. Enligt resonemangen i delbetänkandet bör även denna risk bäras av hyresgästen, och det är alltså det som motiverar det lägre räntekravet. I bilaga 6 presenteras några exempel på jämförelser mellan hur hyrorna blir enligt de kontraktstyper som dominerar idag och den hyresmodell som vi föreslår. Som framgår där leder den av oss föreslagna modellen i regel till något högre hyror i början av perioden. Detta beror på att det inte sker någon omfördelning av de nominella hyrorna. Efter en relativt kort tid blir dock hyrorna i den föreslagna modellen lägre än hyran enligt dagens kontrakt. Särskilt i slutet av balanshyresperioden är det en betydande skillnad mellan modellerna. Hur stora de totala statsfmansiella skillnaderna blir beror dock på hur hyresnivåerna i sin tur påverkar bolagens/verkens utdelning till staten. En ytterligare punkt som behöver uppmärksammas mer är vad som ska hända efter kontraktstidens utgång. En variant när det gäller rena ändamålsfastigheter är, som vi nämnt, att hyresgästen tar hela verksarnhetsrisken, dvs förbinder sig är betala hela den överenskomna investeringskostnader. Om myndigheten inte hyr fastigheten under hela investeringens avskrivningstid får myndigheten betala icke

Ejfekter på myndigheternas lokalutnytyande... 67

avskrivet restvärde i samband med att man lämnar fastigheten. Frågan är emellertid vad som ska hända efter denna tidpunkt om myndigheten fortfarande ska hyra fastigheten. I de kontrakt som vi tagit del av har detta inte varit reglerat. På motsvarande sätt sägs inget om vilka hyressättningsprinciper som ska gälla i det fall där fastighetsägaren bär risker knutna till restvärdet. Ska hyreskontraktet förlängas på liknande villkor, dvs ska hyran fortsätta att förändras utifrån den indexering som finns i det ursprungliga kontraktet Ska hyran sätta utifrån icke-avskrivet byggnadsvärde eller ska det ske en bedömning av vilken hyra det skulle att få ut på den öppna marknaden Att detta inte klargörs i kontraktet kan förväntas leda till långdragna och kostsamma förhandlingar den dag som det blir aktuellt att förlänga kontraktet. I bilaga 6 illustreras att de ovannämnda principerna kan leda till mycket olika resultat. Det kan vara intressant att på denna punkt dra en parallell till den typ av kontrakt som skrivs på den privata marknaden i samband med uppförande av mer eller mindre renodlade ändamâlsfastigheter. På marknaden finns bolag som specialiserat sig på att uppföra sådana byggnader en viss hyresgäst och sedan hyra ut lokalerna med långsiktiga kostnadsbaserade kontrakt. I dessa kontrakt finns i regel en köpoption som ger hyresgästen rätt att köpa fastigheten till ett pris bestämt av storleken på den icke-avskrivna investeringen. Hotet att utnyttja denna köpoption vid kontraktstidens slut gör att hyresgästen inte riskerar plötsliga hyreshöjningar när ett nytt kontrakt ska tecknas. Skulle fastighetsägaren begära en högre hyra än tidigare kan denne räkna med att hyresgästen utnyttjar köpoptionen. I kontrakten mellan statliga myndigheter och statliga bolag finns dock inte den typen av villkor. Risken är därmed betydande att dagens kontrakt leder till konflikter mellan parterna i framtiden. Enligt vår mening bör det i det ursprungliga kontraktet slås fast att hyresgästen har rätt att förlänga kontraktet och att samma hyressättningsprinciper ska fortsätta att gälla. Är det inte en ren ändamålsfastighet byggs den aktuella typen av kontrakt på den privata marknaden upp från ett överenskommet restvärde vid hyreskontraktets slut. Avskrivningarna bestäms utifrån detta restvärde. I dessa fall tar fastighetsägaren en viss risk därför att fastighetsvärdet vid denna sluttidpunkt kan visa sig lägre än restvärdet. Denna risk leder till ett något högre räntekrav, men å andra sidan kan avskrivningarna minskas om restvärdet bedöms vara högt. Att låta fastighetsägaren få restvärdet vid kontraktsperiodens slut är ett sätt för hyresgästen att få ner hyran. Som vi betonar i delbetänkandet anser dock inte att de statliga bolag som arbetar med ändamålsfastighet bör ta denna typ risker, dvs beredda att erbjuda av vara en

68 Effekterna på myndigheternas lokalutnyttjande

lägre hyra mot rätten att i framtiden få behålla byggnadens restvärde upp till en viss nivå. Inget hindrar att olika principer kan tillämpas för olika delar av byggnad. Det är kanske inte självklart att de kontorsutrymmen som t.ex. ett museum utnyttjar behöver vara de som ligger i anlutning till de specialanpassade utställningslokalerna. Lokaler som i grunden är sådana att hyresgästen har många att välja på, men i vilka det gjorts vissa specialinvesteringar för att anpassa dem till verksamheten ex. lagerutrymmen for ett museum där det gjorts särskilda investeringar for att hålla rätt klimat kan också hanteras som blandkontrakt. I ett fall som det nyssnämnda kan man tänka sig att det i grunden finns ett vanligt kontrakt med en marknadsmässig hyra för grundstandarden och att sedan specialinvesteringen hanteras genom ett speciellt kontrakt som liknar ändamålsfastighetskontraktet. Det senare innebär alltså att hyresgästen förbinder sig att betala den aktuella investeringen under hyrestiden och eventuell icke avskrivet belopp vid kontraktstidens slut. Samtidigt kan det ingå en option som ger hyresgästen rätt att efter att investeringen är avskriven hyra lokalen till en hyra som motsvarar marknadshyran for en lokal utan specialinredning. Denna typ av kontraktsutformning är naturligtvis relevant oberoende av vem som är fastighetsägare.

5.5 Avslutning

Reformens effekter på myndigheternas lokalutnyttjande och lokalkostnader har inte blivit så positiva som man kunde ha förväntat sig. Detta är delvis ett övergångsproblem. Det tar tid for en myndigheter att bygga upp en kompetens i lokalfrågor, eller kanske minst lika viktigt att bygga upp kompetens i att skaffa sig denna kompetens i lokalfrågor genom anlitande av lämpliga konsulter på marknaden. Vid stora reformer är det oundvikligt att det görs misstag under en sådan lärprocess. Brister i sättet att bestämma hyror for ändamålsfastigheter har minskat kostnadspressen på fastighetsägarna, och kan också ha påverkat myndigheternas investeringsbedömningar. Vi tror att under de närmaste åren kommer att se minskande lokalytor per anställd och en minskad lokalkostnadsandel hos myndigheter som utnyttjar generella lokaler. Kostnadsmedvetandet i samband med nyproduktion av ändamålsfastigheter kan förväntas öka. Kontraktsutformningen bör också bli mer genomtänkt i olika avseenden. Ökad kompetens hos kunderna kommer vidare att öka pressen på fastighetsägarna att bli mer effektiva.

Effekter på myndigheternas lokalutnytgande... 69

Analyserna i detta kapitel stödjer enligt vår bedömning argumenten för den långsiktiga hyressättningsmodell för ändamålsfastigheter presenterades i delbetänkandet. Den totalhyresmodell idag som som dominerar begränsar alltför mycket myndighetens möjlighet att anpassa sina lokalkostnader när budgetramarna minskar. Balanshyresmodellen, som innebär en lägre hyra under en inledande period, kan stimulera till för stora investeringar och leda till höga lokalkostnader i framtiden. Då kommer kostnader för anpassningar av lokalerna till verksamhetsförändringar att läggas ovanpå en grundhyra som inte faller, eller bara faller sakta, när byggnaden åldras.

Z Med undantagför vår ändrade syn på uppdelningen i mark och byggnad i de fall där hyresvärden äger marken.

6 Statens

fastighetsförvaltande bolag och Verk

6.1 Inledning

Vårt syfte med detta kapitel är inte att redovisa någon allmän analys av hur de aktuella bolagen och verken fungerat. En sådan bedömning faller utanför denna utrednings uppdrag. Vi är endast intresserade av aspekter som är relevanta för bedömningen av själva reformen av statens fastighetshantering, dvs av förhållanden kan tänkas som motivera ändrade regler och direktiv i olika avseenden. Det är viktigt att vid bedömningen av den kritik som från olika håll framförts mot dessa bolag och verk skilja mellan problem som sammanhänger med brister och oklarheter i de principer ställts för respektive som upp bolag, och vad som sammanhänger med bolagen och verkens tilllämpning av uppställda principer. Vi anser att problemen i huvudsak sammanhänger med den första punkten. l avsnitt 6.2 diskuteras vissa övergripande ekonomiska förhållanden och därefter ägnas ett avsnitt Statens fastighetsverk, Akademiska Hus och Vasakronan. Eftersom vi tidigare analyserat hanteringen av ändarnålsfastigheter relativt ingående kommer vi i detta kapitel att ägna relativt lite utrymme de bolag eller verksamhetsgrenar som förvaltar dessa. Huvuddelen av kapitlet ägnas därför frågor rör som den del av Vasakronan som i huvudsak förvaltar generella fastigheter.

3 Vi tar inte upp Fortifikationsverket i detta kapitel, främst därför att verkets roll förändradeskraftigt under 1996 när de även fick ansvar för drift och underhåll. och I med att investeringsvolymerna också är jämförelsevis små finns enligt vår mening ingen anledning att vidare analyseradet gamla Fortifikationsverket. Som nämndes i avsnitt 1.2 ska också en särskild utredning behandla vissa frågor om Fortifikationsverket.

72 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

6.2 Ekonomiskt resultat och

utdelning till

ägaren

Staten har för samtliga fastighetsförvaltande bolag och verk ställt upp vissa avkastningskrav på det kapital som staten har investerat i respektive enhet. För Statens fastighetsverk finns olika avkastningskrav på olika delar av verksamheten. Samtliga bolag och verk har i allt väsentligt uppnått dessa avkastningskrav. Det ekonomiska resultatet för staten som fastighetsägare har alltså varit tillfredsställande. 1 Lokalförsörjningsverkets utvärdering av Statens F astighetsverk, Akademiska Hus och Vasakronan presenterades följande uppgifter om vilka belopp de statliga fastighetsägarna tillfört statskassan jämfört med Byggnadsstyretiden. Åren 1994 och 1995 speglar perioden efter reformen.

Tabell 6.1: Inleverans och utdelning till staten

År 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1994 1995

Inleverans och 620 765 l 138 1754 812 427 utdelning mkr

En allt mindre del av vad rörelserna genererat resultat före avskrivningar minus finansnetto minus skatt levererades till statskassan:

Andelen sjönk från ca 70% 1990-1993 till 33% år 1994 och 19% 1995 28. Preliminära uppgifter för 1996 pekar på att de inlevererade beloppen från Akademiska Hus och Vasakronan är i ungefär samma storleksordning som 1995. Andelen i relation till driftöverskottet är också ungefär densamma 1995. 1 förhållande till som vinsten har den utdelade andelen ökat något 1996 för Vasakronan, men det sammanhänger främst med att den redovisade vinsten minskat p.g.a. finansiella kostnader för förtida inlösen av lån med en ränta som var högre än dagens räntenivå. Statens fastighetsverk levererade 1996 drygt en miljard kronor. I samband med detta skrevs myndighetskapitalet ned och Soliditeten minskade. Förklaringen till att bolag och verk uppnått de ekonomiska avkastningskraven men i regel överlämnat allt mindre till statskassan är att vinstrnedel stannat kvar i företagen och använts till att finansiera delar av de stora investeringar som samtliga bolag och verk gjort under den aktuella perioden. Det är alltså inte lämpligt att dra några mer långtgående slutsatser från de siffror som redovisas i tabellen

Statensfastighetsförvaltande bolag och verk 73

ovan, utan de måste ses i relation till respektive organisations strategi och agerande i stort, avsnitt 6.2-6.4 nedan. I kapitel 10 ska se återkomma till en diskussion reformens statsfinansiella konseom kvenser.

6.3 Statens

fastighetsverk

Utvärderingen från Statens lokalförsörjningsverk pekar inte på några

nämnvärda problem med vakanser och lönsamhetsutveckling för

Statens fastighetsverk. När det gäller hur verket hanterat de fastigheter som räknas till det nationella kulturarvet har vi i stort sett bara hört positiva kommentarer. Den kritik som framkommit rör aspekter som redan berörts i samband med analysen av utvecklingen när det gäller ändamålsfastigheter:

Brist på öppenhet om grunder för hyressättning. - Kostnadsstyrning vid vissa nya projekt. - För höga avkastningskrav vid nyinvesteringar och oklarheter när -

det gäller vilka hyressättningsprinciper ska gälla vid förläng-

som ning av kontrakt.

En viktig förklaring till den första typen av kritik är oenighet mellan

hyresgäst och fastighetsägare om vilken hyressättningsprincip

som ska tillämpas. Statens fastighetsverk har utgått från att hyran ska grundas på hyran i likvärdiga lokaler på marknaden. Med den utgångspunkten finns ingen anledning att informera hyresgästen om bokförda värden och om hur hyran "räknats fram". Dessa hyresgäster har å andra sidan hävdat att det inte finns några alternativ, och knappast heller relevanta hyror att jämföra med, och menat att hyran ska sättas utifrån modell den typ vi föreslagit ska gälla för en av som ändamålsfastigheter. Denna konflikt har funnits mellan Statens ex. fastighetsverk och vissa museér. Denna konflikt går i sin tur tillbaka till att det i proposition och förarbeten till fastighetsreformen inte fördes någon diskussion hur om man ska hantera den gråzon där fastigheterna i fråga är relativt speciella och den externa marknaden mycket liten, dvs där det är få objekt på marknaden där entydigt kan hävda att hyran är relevant man att jämföra med. Det oklart när det skulle sättas marknadsvar en liknande hyra, som knyter an till hyresnivåer vid korta kontrakt på den privata marknaden, och när hyran ska sättas utifrån modell för en långsiktig hyressättning av den typ vi föreslagit för ändamålssom

74 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

fastigheter. Självklart finns här gränsdragningsproblem, men det viktiga är att frågan om hyressättningsprincip avgörs innan förhandlingar om hyresnivåerna börjar. Kan parterna inte komma överens på den punkten bör frågan avgöras av regeringen. Det är enligt vår mening viktigt att klara principer ligger bakom att en viss hyra sätts för den aktuella typen av fastigheter. Om hyresgästen inte förstår varför hyran har en viss nivå kan det vara demoraliserande och undergräva förtroendet för hela uppdelningen mellan ägare och brukare. Det försvårar också en jämförelse mellan statliga och privata fastighetsägare. När ska ta ställning till vilken hyressättningsprincip som ska man gälla i det äldre beståndet är en utgångspunkt att se på hur liknande projekt hanteras. Såvitt kan bedöma tillämpar Statens fastignya hetsverk och även Akademiska Hus kontraktstyper som i flera - avseenden liknar den av oss föreslagna modellen för nybyggnadsprojekt av ändamålsfastighetskaraktär. Detta talar enligt vår mening för att synsätt ska tillämpas för äldre fastigheter av liknande samma karaktär och där hyresgästen är i motsvarande situation som i nybyggnadsfallen. Den kritik som framkommit när det gäller kostnadsstyrning m.m. har kommenterat tidigare. Vi tror att en del av problemen sammanhänger med att de statliga myndigheterna inte ställt samma krav och inte behandlat Statens fastighetsverk som man skulle behandlat en privat fastighetsägare. Projekten har hanterats med lite mindre klara spelregler därför att den beställande myndigheten sett det som två enheter inom en och samma organisation. Detta synsätt ser vi i huvudsak som ett övergångsproblem. Några speciella frågor rörande Statens fastighetsverk som aktualiserats i denna studie berörs i återstoden av detta avsnitt. Statens fastighetsverk bedriver en mycket heterogen verksamhet och en fråga som väckts är om staten som ägare ska ställa upp specifika avkastningskrav på respektive verksamhetsområde eller om det ska vara ett generellt avkastningskrav för hela det investerade kapitalet. Vår uppfattning är att det ska ställas upp särskilda avkastningskrav på de olika verksamheterna eftersom de så olika karaktär. Detta är av underlättar såväl styrning som bedömning av hur olika delar fungerar, och minskar risken för klagomål om att vissa delar "subventionerar" andra delar på ett sätt som inte var tänkt. Det överskott som Statens fastighetsverk fått på sina affärsdrivande delar har man de första åren inte behövt leverera till staten. Överskottet fick användas för drift och underhåll på de objekt som hör till det nationella kulturarvet och som inte kan förvaltas på ett lönsamt sätt. Idag finns ett bestämt belopp som ska leveraras till

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 75

staten, medan resten får användas till de sk bidragsfastigheterna. Vi är skeptiska till detta indirekta sätt att anslå till denna pengar verksamhet, både därför att de anslag bestäms på detta sätt inte som direkt vägs mot andra anslag och därför att det kan minska på pressen effektivitet inom övriga verksamhetsområden. Enligt vår mening bör anslag till den kulturminnesvårdande verksamhet läggas fast separat och variationer i lönsamhet i det övriga beståndet ska främst påverka hur mycket pengar som lämnas till statskassan. I vårt delbetänkandet diskuterades organisationen de statliga av fastighetstörvaltande enheterna och pekade då på det positiva med att skapa "nischbolag", där fastighetsägaren kan utveckla specialistkompetens på en viss typ av fastighetsbestånd. Statens fastighetsverks sätt att sköta fastigheter som hör till kulturarvet belyser detta. Vi tror det är viktigt att bevara enhet har detta ett kärnområde. en som som I övrigt har olika omständigheter styrt det mycket blandade bestånd som Statens fastighetsverk har. Den del kan diskuteras vid som sidan av de fastigheter hyrs Statens institutionsstyrelse är som av departementsbyggnaderna. Man kan tänka sig att överföra dessa till det bolag som vi givit arbetsnamnet Juridiska Hus, även där men skulle de utgöra en lite främmande fågel varför inte några goda ser skäl att föreslå en sådan överföring. Sammanfattningsvis pekar alltså dessa argument på att Statens fastighetsverk bör bestå med i huvudsak oförändrad inriktning.

Kompletterande direktiv rörande hyressättningsprinciper och krav på

en tydligare ekonomisk separation av de sk bidragsfastigheterna är de förändringar som bör genomföras. Som vi nämnt tidigare ska vi dock i ett kommande betänkade återkomma till frågor samordning om mellan Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket.

6.4 Akademiska Hus

Akademiska Hus arbete under de år gått sedan fastighetssom som reformen visar tydligt på de positiva effekterna med fastighetsen av reformen och bolagsforrnen. Under dessa år på ett i huvudsak man obyråkratiskt sätt kunnat genomföra mycket stort investeringsprogram som inneburit betydande lokaltillskott och standardhöjningar för universitet och högskolor. Att det finns risker i detta stora investeringsprogram, ska återkomma till i nästa kapitel, får som inte skymma det imponerande i själva genomförandet. Den kritik som mött när det gäller Akademiska Hus liknar i hög grad de punkter som noterade angående Statens fastighetsverk. Brist öppenhet, för höga avkastningskrav vid nyinvesteringar och

76 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

oklara hyressättningsprinciper på befintliga fastigheter har nämnts. Även här går konflikterna i hög grad tillbaka på olika uppfattningar om vilka principer som ska styra hyressättningen i det befintliga beståndet. De förslag som tidigare framförts när det gäller hyressättning, kontraktsutformning m.m. när det gäller ändamålsfastigheter rör i hög grad dessa punkter och vi har inte anledning att orda mer om dem här. I delbetänkandet förslogs att Soliditeten i bolaget bör minskas och anpassas efter det begränsade risktagande som bör känneteckna bolaget. Vi framförde även förslag om att ändra styrelsesammansättningen i Akademiska Hus så att det blir en mer renodlad affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgästen. Universitet och högskolor bör inte vara direkt representerade i Akademiska Hus styrelser. Styrelsen ska vara ägarens representant, vilket inte hindrar att personer verksamma i högskolevärlden sitter i styrelsen, men då med rollen att tillföra kompetens som ägaren vill ha. För att undvika rollkonflikter bör inte detta vara personer i ledande ställning inom universitet och högskolor. När det gäller bolagets kontraktsportfölj vill här bara peka två risker som finns i denna. Den första är att även om det idag finns relativt långa kontrakt för de flesta universitets- och högskoleområden så innebär kontrakten att Akademiska Hus bär de risker som är knutna till fastigheternas värde vid kontraktstidens slut, även när det rör sig om byggnader som är relativt specialutformade. Den andra risken är knuten till den balanshyresprincip som i regel tillämpas i samband med den omfattande nyproduktion som skett. Hyran sätts då utifrån en viss antagen inflationstakt och som visar i bilaga 6 kan detta innebär ekonomiska problem för fastighetsägaren om byggnaden finansierats med långa nominella lån och om den faktiska inflationstakten blir lägre än den antogs när kontraktet skrevs. I regel som har bolagets lån en kortare löptid, vilket minskar infiationsrisken då låg inflation påverkar hyror och räntekostnader håll. Å samma andra sidan leder finansiering som är kortare än kontraktstiden till en realränterisk för bolaget. Vi återkommer till detta i kapitel 7.3 där vi diskuterar vilken styrning av bolagens risktagande som kan vara motiverad från ägarens sida.

En annan risk är knuten till att kontrakstiden ibland är kortare än balanshyresperioden. Detta innebär i princip att hyresgästen kan skjuta kostnader till en kommande kontraktsperiod. Men det finns inget som garanterar att fastighetsägaren då har en förhandlingsposition som gör det möjligt för denne att då fa kompensation för den relativt sett lägre hyran under den inledande perioden.

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 77

I vårt delbetänkandet diskuteras hur statens innehav av ändamålsfastigheter bör organiseras och vi menar att det är positivt med ett specialiserat bolag som Akademiska Hus, både ur kompetens- och styrningsperspektiv. De förändringar som krävs gäller, förutom den ändring av styrelsesammansättningen som föreslagit, tydligare direktiv om hyressättning/kontraktsutformning, samt följdeffekter av detta på önskvärd soliditet. I den mån som universitet och högskolor inte långsiktigt vill binda sig för vissa lokaler, dvs om lokalerna inte uppfattas som kärnfastigheteñ där högskolan saknar bra alternativ, kan vissa försäljningar också bli aktuella.

6.5 Vasakronan

generella fastigheter

6.5 1 Resultatutvecklingen

.

Resultatet efter finansnetto men före skatt sjönk från 637 miljoner 1995 till 262 miljoner 1996. Inom den egentliga fastighetsrörelsen var resultatet dock i stort sett oförändrat. Ett överskott på 1543 miljoner 1995 sjönk till 1490 miljoner 1996, men bakom detta låg en ökning av fastighetsskatten på 100 miljoner. Det minskade resultatet efter finansnetto sammanhängde främst med en engångskostnad för förhandsinlösen av lån i Riksgäldskontoret. Enligt uppgifter i Vasakronans årsredovisning för 1996 förväntas det redovisade resultatet öka betydligt 1997, även om det noteras att det finns en risk för försämring av driftresultatet. Detta förklaras av att man inte kan höja hyrorna i takt med att fastighetsskatten stiger, och av att många statliga hyresgäster nu minskar sin verksamhet och sin lokalkonsumtion. Å andra sidan räknar Vasakronan på sikt med minskade insatser för underhåll och hyresgästanpassningar. Kostnaderna för dessa låg 1996 på ca 200 kr/kvadratmeter, vilket enligt Vasakronan är ungefär dubbelt så högt som genomsnittet i branschen. Den höga nivån förväntas dock bestå något år till främst g.a. olika utvecklingsprojekt i Stockholmsregionen.

6.5.2 Vakanser

Vakansgraden har kontinuerligt ökat i Vasakronans bestånd. Dessa Vakanser sammanhänger med flera faktorer. Vasakronan har fått ta över objekt som var utan hyresgäster och som det varit svårt att få uthyrda. De tidigare regementena i Växjö och Uddevalla är exempel

78 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

på detta. I andra fall har statliga myndigheter antingen sökt sig till andra hyresvärdar eller minskat sin Iokalåtgång. Garnisonen på Östermalm och kv Primus på Essingen i Stockholm är de två objekt som våren 1997 innehåller de största vakanserna med denna bakgrund. För att kunna bedöma om den höga vakansgraden sammanhänger med faktorer utanför bolagets kontroll eller om de delvis är en följd av bolagets eget agerande har vi genomfört ett antal fallstudier, bl.a. om förloppen i samband med att hyresgäster lämnat Vasakronan. Detta är situationer där det ofta finns två inte helt samstämda versioner av förloppet och det är svårt att entydigt belägga påståenden om hur det verkligen gick till. Med dessa reservationer vill vi ändå hävda att:

Några av vakanserna sammanhänger med att vissa fd hyresgäster inte tyckte att deras önskemål och synpunkter blev tagna på allvar. Därför valde de en annan fastighetsägare. En del av vakanserna sammanhänger med att Vasakronan inte varit beredd att anpassa hyresnivåerna nedåt. I vissa fall där myndigheter tagit offerter från olika fastighetsägare har Vasakronans bud speglat en hyressättning som i relation till lokalernas kvalitet uppfattats som hög.

Båda dessa punkter pekar på att Vasakronan inte alltid agerat på det sätt man kan förvänta sig ett bolag verkar på konkurrensav som en marknad. En förklaring till detta kan, nämndes i kapitel som vara övergångsproblem sammanhängande med att delar av personalen har

en myndighetsbakgrund. Att Vasakronans ledning är medveten

om denna problematik framgår av de ambitioner har när det gäller man att höja den andel av hyresgästerna i kundenkäter att de som anger även i framtiden skulle välja Vasakronan. Bolagets agerande kan emellertid tänkas sammanhänga med att det är kapitalstarkt. En sida av detta är att man har ett så stort bestånd att man relativt lätt kan klara hyresförluster inte andra bolag skulle som klarat i den marknadssituation som förelåg åren efter fastighetskrisen. En annan aspekt kan ha varit att Vasakronan/staten inte ville utnyttja sin finansiella styrka till att dumpa marknaden kraftiga genom hyressänkningar, därför att andra fastighetsägare med viss rätt då kunde hävdat att det inte rörde sig om konkurrens på lika villkor. Hur stor roll olika faktorer spelat är naturligtvis svårt att avgöra, vi men kan konstatera att Vasakronan stod inför stor omställning en som innebar svåra avvägningar.

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 79

Vasakronans obenägenhet att sänka hyrorna även inför hot om vakanser speglar också ett mer allmänt drag på fastighetsmarknaden. Eñerfrågeförändringar tenderar att slå hårt vakanserna men relativt långsamt på hyresnivåerna. Istället för att sänka den officiella hyran mer än symboliskt, försöker fastighetsägaren hålla kvar hyresgäster med hjälp av "gratis" lokalanpassningar och speciella rabatter. Utvecklingen när det gäller vakanser är också knuten till en medveten strategi från Vasakronans sida, nämligen med vissa att undantag satsa en "högkvalitetstrategi". I flera av de vakanta lokalerna pågår investeringar for att kunna erbjuda toppmoderna lokaler. Bakom detta kan i sin tur ha legat både en direkt lönsamhetsbedömning och en strävan att bredda sammansättningen av hyresgäster i bolaget. Vi återkommer till detta i avsnittet om investeringspolicy nedan. Om ett företag ska sänka hyran for att behålla en befintlig hyresgäst eller inte, har också att göra med hur stora risker ett bolag vill ta. Att inte acceptera en hyresgästs krav på hyressänkning innebär å ena sidan att fastighetsägaren får möjlighet att hyra ut till andra hyresgäster som kan vara beredda att betala mer, men å andra sidan att fastighetsägaren riskerar höga vakanser. Det är självklart att ett bolag Vasakronans typ ska ta risker, men vår uppfattning är att av Vasakronan har agerat på ett sätt som inneburit ett relativt stort risktagande. I vissa fall har risktagandet givit avkastning p.g.a. att marknaden vänt uppåt. I andra fall är läget mer svårbedömt. Vilket risktagande som är det rätta beror naturligtvis på vad ägaren vill och vi återkommer till den frågan i nästa kapitel.

6.5.3 Övergripande strategi, köp och försäljningar

Vasakronans övergripande strategi är att koncentrera sitt fastighetsinnehav till 15 större eller medelstora orter, där man redan från början har en stark ställning. Fastigheter på övriga orter ska säljas. De pengar som frigörs ska i huvudsak investeras på de 15 prioriterade orterna för att stärka bolagets ställning på dessa orter. En sådan strategi är i hög grad strategi ligger tiden. 6 en som Fokusering på ett mindre antal marknader gör det lättare att vara välinformerad om tendenser på marknaden. En fastighetsägare med

5 En strävan att bredda sammansättningen av hyresgäster kan också ligga bakom köpen. " Under våren 1997 har dock några aktörer på marknaden tagit avstånd från en sådan koncentrationsstrategi.

80 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

ett stort bestånd kan lättare attrahera hyresgäster, bl.a. därför att det då är lättare för hyresgästen att förändra sin lokalsituation genom flyttning mellan lokaler med en och ägare. Ett större fastigsamma hetsbestånd på en enskilt ort kan också underlätta förvaltningen av

fastigheterna. Genom att följa en geografisk koncentrationsstrategi

kan det också tänkas att bolaget blir mer attraktivt för andra kapitalplacerare. Utifrån de uppgifter fått fram vill emellertid som resa några frågor. En fråga rör bolagets genomförande strategin. Är det klokt av att så kraftigt betona vissa avsikter när det gäller köp och försäljning, och

t o m betona att det viktigt att snabbt sälja fastigheter År

man anser

inte detta att försvaga sin förhandlingsposition gentemot potentiella

köpare och säljare, särskilt där antalet potentiella köpare och säljare är begränsat En annan fråga rör ägarens analys strategin. Vad innebär dessa av

fastighetsförsäljningar för den statliga verksamheten Vi ser två

möjliga risker med vissa dessa försäljningar. Den första rör de av fastigheter som har drag av ändamålsfastigheter, främst ett antal tingshus. Riskerar försäljningen att leda till att myndigheten i framtiden får en svag förhandlingsposition Finns sådana risker, samtidigt som man bedömer att fastigheterna inte i Vasapassar kronans långsiktiga affärsidé, hade det varit naturligt att först kontakta andra statliga fastighetsägare, eller överföra fastigheterna till ett annat bolag inom den egna koncernen. Den andra möjliga risken rör den marknadssituation skapas som efter vissa försäljningarna. Vasakronan har på vissa orter sålt stora

bestånd till en enskild fastighetsägare och det kan i ett extremfall

innebära att större statliga myndigheter i framtiden ställs inför en privat fastighetsägare som dominerar marknaden för större kontorslokaler. Vi bedömer dock risken med detta mindre. Hyresgästsom

erna skyddas i dessa fall av konkurrenslagens allmänna regler

om missbruk av dominerande ställning, och dessutom är det sällan lönsamt för en stor privat fastighetsägare att göra sig impopulär bland viktiga långsiktiga hyresgäster. Tankarna bakom att använda de medel frigjorts vid försäljsom ningarna till att köpa fastigheter på de priortierade orterna kan också diskuteras. Vad finns det för anledning att tro att den optimala mängden fastighetsköp för att stärka bolaget på de prioriterade orterna är kopplat till hur mycket medel frigörs försäljningar på som genom

Uppgiñen kommer från ett referat från Veckans Affärer som redovisas på Vasakronans hemsida 970408

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 81

de oprioriterade orterna Undantag från detta kan vara rena bytesaffärer. I en studie som publicerats i tidskriften Fastighetsvärlden 3/97 hävdas att Vasakronan i sina fastighetsaffärer ofta "köpt dyrt" och "sålt billigt". Denna slutsats bygger på en jämförelse mellan direktavkastningen driñnetto i förhållande till betalt pris på de fastigheter man sålt och de fastigheter man köpt. Vi vill dock betona att detta är ett tvivelaktigt mått eftersom vad som är en rimligt direktavkastning sammanhänger med en framtidsbedömning: Ju mer man bedömer att hyrorna kommer att stiga en viss marknad desto lägre direktavkastning är det rimligt att acceptera. Skillnaderna mellan direktavkastningen vid köp och försäljningar kan därmed helt enkelt spegla att de sålda fastigheterna är belägna på orter med sämre framtidsutsikter än orterna där man köpt fastigheter. Eftersom vad som är ett rimligt pris sammanhänger med bedömningen av framtidsutsikterna är det mycket svårt att avgöra om ett visst pris är för högt eller för lågt. Vi har därför avstått från att försöka göra en sådan bedömning. I den aktuella artikeln sägs också "Såvitt det går att bedöma har både köp och försäljningar skett till gott marknadspris." Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta denna bedömning.

6.5.4 Investeringspolicy

Vasakronan har sedan 1993 genomfört omfattande underhållsinsatser och ett stort investeringsprogram. Underhållet har varit i storleksordningen 700 miljoner kronor per år och investeringarna ungefär 600miljoner per år. Av investeringarna på 650 miljoner 1996 var 250 miljoner fastighetsköp. När de olika statliga bolagen och verken bildades gjordes en bedömning av sk eftersatt underhåll och fastighetsägaren fick speciella tillskott av medel, eller motsvarande, för att åtgärda detta. Detta är en faktor som förklarar de höga investeringssiffrorna både i Vasakronan och i de övriga fastighetsförvaltande

bolagen.

l Vi har inte närmare undersökt denna punkt. Rent principiellt är begreppet eftersatt underhåll svårt att tolka. En möjlig tolkning är att kvaliteten på lokalerna var lägre än vad som motsvarar den hyra som de statliga hyresgästernabetalade. l en sådan situation finns det dock två alternativ att sänka hyran eller höja standarden.Vilket av dessaalternativ som är att föredra borde dock sammanhänga med vad som är mest lönsamt. Bygger bedömningen av vad som är eftersatt på en jämförelse med standarden på andra fastigheter i liknande lägen kan man ställa sig liknande frågor om vad som är den mest lönsammastrategin på kort respektive lång sikt.

82 Statens fastighetsförvaltande bolag och verk

Ser på Vasakronans investeringar kan grovt dela dem i två grupper: Investeringar som görs i samband med förnyat kontrakt för en befintlig hyresgäst och investeringar som görs för en anonym marknad, dvs utan långsiktiga hyreskontrakt för huvuddelen av objektet. Det senare kan vara knutet till ändrad användning av en fastighet, t.ex. ett tidigare regemente eller ett polishus, det kan men också röra sig om rent standardhöjande investeringar i äldre kontorshus. I de fall vi studerat av upprustningar i samband med förlängning av ett befintligt kontrakt har eftersom det varit en vikande marknad hyrorna efter upprustningen egentligen inte legat över hyresnivån innan. För att bedöma lönsamheten i investeringarna måste man dock bedöma vad som skulle ha hänt om upprustningen inte genomförts. Hade hyresgästen valt en annan fastighetsägare, med stora vakanser för Vasakronan som följd Hade det gått att hyra ut lokalerna i befintligt skick utan stora hyressänkningar Eftersom dessa frågor är mycket svåra att besvara går det inte att dra några entydiga slutsatser, men vår bedömning är ändå att denna typ av investeringar varit lönsamma för Vasakronan. Riskerna med att inte göra något var stora, särskilt i ljuset av fastighetsbolagens ovilja att konkurrera med priset. Trenden på fastighetsmarknaden tycks också att fastighetsägare vara är beredda att göra relativt stora investeringar för att få långsiktiga kontrakt med säkra hyresgäster. I vårt fallstudiematerial ingår också några fall där Vasakronan genomfört större ombyggnader av fastigheter utan att först ha färdiga långsiktiga kontrakt. Eftersom dessa projekt är relativt går det inte nya att mäta lönsamheten i dem. Det handlar framtidsbedömningar om och om bedömningar av vad skulle ha hänt inte som om man genomfört den aktuella investeringen. Flera av de projekt som vi studerat närmare anser vi dock vara "högriskprojekt", där lönsamheten är mycket känslig för olika antaganden om framtida vakanser och hyresnivåer. Om dessa investeringar, som delvis skett under en period då investeringsnivån var låg på fastighetsmarknaden, är bra eller inte sammanhänger naturligtvis med ägarens intentioner. Hur stora risker har staten velat att bolaget ska ta vid nyinvesteringar Vilken roll har man velat att bolaget ska spela Att satsa mycket på underhåll och investeringar under en period när den allmänna investeringsnivån är låg gör det möjligt för bolaget att ligga väl framme på orter där marknaden vänder uppåt. Men det kan också leda till stora förlustprojekt på marknader där låg efterfrågan och vakanser består och sätter press på hyresnivåerna.

Statens fastighetsförvaltande bolag och verk 83

En komplicerande faktor här är att det bland dessa projekt ingår omvandling av vissa regementsområden. Frågan är om det i dessa fall är möjligt för ett statligt bolag att agera helt affärsmässigt, i och med att staten kan uppfattas ha en moralisk skyldighet att inte låta dessa områden förfalla även om detta i vissa fall kan förväntas vara det minst olönsamma alternativet.

6.6 Avslutning

Vi betonade inledningsvis att vårt syfte inte är att allmänt bedöma hur de aktuella bolagen och verken fungerat. Det centrala är att se om det finns punkter där regler och direktiv behöver ändras för att fastighetsreformens syften ska uppnås. På samma sätt som när det gällde myndigheternas agerande finns även på fastighetsägarsidan problem knutna till att det tar tid att anpassa sig till en ny situation. Mycket av det som i övrigt tagits upp i detta kapitel rör just olika typer oklarheter i de spelregler ska gälla for verken och av som bolagen. Den första gruppen rör det område som vi tidigare ägnat mycket uppmärksamhet: .Kontraktsutformning och hyressättningsprinciper for ändamålsfastigheter. Den andra gruppen rör vad staten som ägare vill med de aktuella bolagen, t.ex. vilka risker som bör tas och vilka aspekter som ägaren vill att bolagen ska väga i sitt agerande. Vi behandlar den frågan mer ingående i avsnitt 7.3.

7 Statens roll som fastighetsägare

7.1 inte centrala för

Fastigheter

som är

Verksamheten

I vårt delbetänkande skilde vi mellan tre typer av fastigheter som används i den statliga verksamheten: Rena ändamålsfastigheter, där varken hyresgäst eller fastighetsägare har några goda alternativ, ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, där hyresgästen saknar bra alternativ där sådana finns för fastighetsägaren samt övriga men fastigheter. övriga fastigheter ingår sådana där den statliga I gruppen hyresgästen inte är beroende av att kunna disponera den aktuella fastighet för att bedriva en bra verksamhet. Typexemplet är en generell kontorsfastighet på ort där det finns ett brett utbud av en kontorslokaler. Betraktat ut verksamhetens perspektiv finns det alltså inte någon anledning för staten att äga fastigheterna i denna tredje Den kontroll över fastigheten som ägandet ger är i dessa fall grupp. liten betydelse för verksamheten. Enligt vår mening finns inga av principiella skäl för staten att äga fastigheter av denna typ. I propositionen 1991/92:44 markerades att det inte var nödvändigt för staten att äga generella fastigheter. Vi tolkar detta just som att fastigheter som inte är centrala för den statliga verksamheten inte bör ägas av staten. Staten ska inte engagera sig i en ren affärsmässig fastighetsverksamhet. Skälet till att något förslag om försäljningar av fastigheter inte lades fram 1991 var den dåvarande krisen på fastighetsmarknaden och bedömningen att det var ekonomiskt fördelaktigt att vänta tills marknaden stabiliserats. Idag är dock detta argument mot en försäljning knappast relevant. Ett ytterligare argument vi mött for att staten ska behålla även fastigheter i gruppen "övriga" på marknader där staten är en stor hyresgäst, är att minska de budgetmässiga effekterna av svängningar på Iokalhyresmarknaden. Om marknadshyrorna stiger kraftigt ökar lokalkostnaderna för statliga myndigheter, men om staten samtidigt är fastighetsägare kommer vinsterna för dess bolag att stiga. Därmed blir de totala effekterna på budgeten inte så stora. Vi anser inte att

86 Statens roll som fastighetsägare

detta är ett tillräckligt skäl för staten att äga fastigheter. Staten har andra möjligheter att hantera risker av denna typ. Många statens av intäktsposter varierar med konjunkturläget i sin tur ligger bakom som utvecklingen på lokalmarknaden. Stiger lokalhyrorna mycket i vissa attraktiva lägen finns dessutom alltid möjlighet för myndigheten att välja ett något sämre läge och därmed behöver inte lokalkostnaderna stiga i takt med en tänkt ökning marknadshyrorna. av Vår slutsats är att staten i lämplig takt bör avveckla sitt engagemang som ägare av generella fastigheter där eventuella statliga hyresgäster har rimliga alternativ för sin lokalförsörjning. Det första steget bör vara att skapa särskilda förvaltningsenheter för de fastigheter som myndigheternas är beroende av. I delbetänkandet föreslår därför att dessa fastigheter ska lyftas Vasakronan och ingå i ett nytt ur bolag som gett arbetsnamnet Juridiska Hus. Därefter kan Vasakronan börsintroduceras och statens aktieinnehav avvecklas i lämplig takt.

7.2 Statens

ägande av

ändamålsfastigheter

I vårt delbetänkande presenteras olika principiella argument när om det är lämpligt att äga själv jämfört med att köpa/hyra från en annan ägare. Motivet för att äga är att det i vissa situationer minskar - riskerna. Om en fastighet är central for verksamheten och det visar sig att hyreskontraktet inte reglerar vissa uppkomna situationer, kan de ekonomiska konsekvenserna bli betydande. Ju långsiktigare en kontraktsrelation är desto svårare är det att förutse alla situationer som kan uppstå och därmed är riskerna med att hyra större. Dessa argument talar för att staten äger både rena ändamålsfastigheter och

ändamålfastigheter-ur-hyresgästperspektiv. Av skäl som lades fram

i kapitel 4 bör detta ägande ske särskilda fastighetsförvaltande genom bolag/verk. Det finns emellertid också argument emot principen att staten ska äga de ändamålsfastigheter utnyttjas statliga myndigheter. som av

Kunskaperna om kontraktsutformning har ökat och därmed har

riskerna med att hyra externt generellt minskat. Idag finns en relativt omfattande marknad där stora kapitalplacerare och byggföretag samarbetar för att uppföra och långsiktigt hyra ut specialfastigheter. I dessa kontrakt finns, nämndes i kapitel som i regel en köpoption som ger hyresgästen rätt att på vissa förutbe-

Statens roll som fastighetsägare 87

stämda villkor köpa fastigheten. En sådan köpoption är just till för att begränsa fastighetsägarens möjlighet att utnyttja det faktum att hyresgästen har ont om alternativ. Om hyresgästen är missnöjd med fastighetsägarens agerande i olika avseende kan hyresgästen byta ut fastighetsägaren. Vikten av konkurrens i upphandlingsskedet. Om en statlig myndighet har möjlighet att hyra en ändamålsfastighet från ett privat företag ökar konkurrensen i samband med nyproduktion av ändamålsfastigheter. Därmed kan kostnaderna minska. Hur goda är statens möjligheter att agera som professionell fastighetsägare Flera statliga myndigheter som intervjuats under utredningens gång har hävdat att det varit svårare att ha att göra med statliga fastighetsägare. Privata fastighetsägare har i dessa en fall lyssnat hyresgästens önskemål och uppfattats som mer mer professionella. Självklart är inte detta en generell bild, men den har förekommit så ofta den uppfordrar till eftertanke. Ãr den att statliga fastighetsägaren inte lika mån om att behålla en hyresgäst Är den statliga fastighetsägaren inte lika inriktad på att hitta lösningar båda parter uppfattar som tillfredsställande Bakom som detta kan, vi nämnt, ligga övergångsproblem knutna till att som viss personal inom bolagen har ett förflutet som myndighetsrepresentant. Orsaken kan emellertid också vara att den statliga ägaren inte sätter på ledningen som i ett privat bolag, där samma press antingen enskild ägare eller aktörerna på aktiemarknaden en övervakar ledningens agerande. Även den övervakningen har sina begränsningar, det kan ändå kvarstå en gradskillnad mellan men det genomsnittliga statliga och det genomsnittliga privata bolaget.

Den tredje punkten visar hur viktigt det är med myndigheternas ovan valsituation i upphandlingsskedet. En statlig fastighetsägare som hyresgästen är missnöjd med ska inte kunna säker på att få vara uppdraget i samband med större nyinvesteringar. Vår slutsats utifrån dessa resonemang är också att staten inte generellt ska vara negativ till försäljning ändamålsfastigheter. I dessa fall handlar även av försäljningen primärt inte att frigöra kapital utan att i situationer om där det visat sig svårt att få fastighetsägaren att agera rätt få en förändring kan minska driftskostnader och skapa en mer lyhörd som fastighetsägare. Självklart finns dock också en ekonomisk aspekt ur ägarperspektiv, därför att möjligheten att få avkastning på investerat kapital sjunker bolaget inte drivs kostnadseffektivt. Förutsättningom för försäljning i dessa fall bör vara att det går att finna en arna en köpare som både är villig att betala tillräckligt bra för fastigheterna och kan förväntas agera som en långsiktig professionell fastigsom

88 Statens roll fastighetsägare

som

hetsägare gentemot hyresgästen. Som nämnde i föregående kapital om försäljningar av fastigheter med ändamålskaraktär bör det inför sådana försäljningar ske en genomgång kontraktssituationen så att av det finns ett långsiktigt och väl genomtänkt hyresavtal innan försäljningen. Dessa resonemang är i hög grad relevanta när ska bedöma man framtiden för ex. de större tingshus idag ägs Vasakronan. Å som av enda sidan kan hyresgästens brist på alternativ tala för att fastigheterna lyfts ut Vasakronan. Om å andra sidan hyresgästen får ett kontrakt som ger denne en långsiktigt överblickbar situation kan det räcka med att skriva dagens kontrakt. Endast ett mindre antal om tingshus, t.ex. där det även finns vissa kulturhistoriska värden, skulle då behöva lyftas ur från Vasakronan innan börsintroduktion en genomförs. Vi vill också betona att även när staten behåller ägandet av fastigheterna så finns det flera strukturellt viktiga frågor kvar när det gäller förvaltningen av fastigheterna. Dagens statliga bolag eller verk har valt en relativt traditionell organisation med i huvudsak drift i en egen regi, även om naturligtvis rad specialistkompetenser köps in. en Idag utvecklas dock allt marknad för omfattande mer en mer förvaltningsentreprenader där i extremfallet hela förvaltningen av ett fastighetsbestånd läggs ut på ett speciellt förvaltningsbolag. Det blir vanligare att fastighetsägare, både inom privat och offentlig sektor, upphandlar större delar av förvaltningen. En separat förvaltegen ningsorganisation kan då bland anbudsgivarna, ibland vara en men avvecklas denna organisation helt. Ett vanligt argument idag för att konkurrensutsätta åtminstone delar förvaltningen, endast av är att

genom denna typ av konkurrensutsättning går det att bedöma den

om egna organisationen verkligen är effektiv. Det kan nämnas att i en utvärdering som nyligen genomfördes sjönk kostnader för drift och underhåll med 20-30% i samband

med en konkurrensutsättning.

För- och nackdelar med förvaltning i egen-regi kontra upphandling på marknaden måste dock analyseras i det enskilda fallet.

° Se "Driñig konkurrens. Utvärdering av konkurrensutsatt fastighetsdriñ vid Stockholms läns landstings fastighetsbolagLocum". Kommentus Förlag, 1996. Hur stor besparing som är möjlig att uppnå sammanhänger naturligtvis med den ursprungliga kostnadsnivån.

Statens roll fastighetsägare 89

som

7.3 Styrning av bolag och Verk

7.3.1 Inledning

En tanke bakom att skapa en köp-säljmodell för lokaler är att en uppdelning mellan fastighet och brukare lokaler ska leda ägare av av till ett totalt sett bättre resultat för huvudmannen staten genom att de båda parterna agerar utifrån sina intressen. Spelet mellan de egna två parterna ska, som på en konkurrensmarknad, leda till "rätt" lokaler och en kostnadseffektiv förvaltning. I idealfallet räcker det med att till den fastighetsägande enheten säga att den ska maximera ägarens

förmögenhet eller ge maximal avkastning ägarens insatta kapitel

och att till myndigheten säga att den ska eftersträva så hög måluppfyllelse som möjligt inom de budgetramar som fastläggs. De faktiska direktiven till de fastighetsförvaltande enheterna speglar till väsentlig del detta synsätt. I förordningen med instruktion till Statens Fastighetsverk SFS 1992:1533 sägs följande om verkets uppgifter;

Statens fastighetsverk central förvaltningsmyndighet är en med uppgift att förvalta viss civil del av statens fasta egendom såsom utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen och monument samt vissa donationsfastigheter och markområden. 2§ Statens fastighetsverk skall förvalta fastighetsbeståndet inom sitt verksamhetsområde på ett sätt som: innebär god resurshushâllning och hög ekonomisk effektivitet, ger verkets hyresgäster bra och konkurrenskraftiga lokaler långsiktigt tar till vårdar och utvecklar fastigheternas vara, värden. Verket skall vidare på uppdrag av regeringen genomföra byggnadsföretag för statens räkning"

I bolagsordningen för Akademiska Hus står endast 2§ att

"Bolaget skall äga och förvalta fast egendom och bedriva byggnadsverksamhet och byggnadsadministration samt idka härmed förenlig verksamhet ävensom äga och förvalta lös egendom."

Iden proposition som föregick bildandet Akademiska Hus av anges lite precist vad bolaget ska ha för inriktning kap i

mer se 2. En stort

90 Statens roll fastighetsägare

som

sett likalydande formulering som den för Akademiska Hus finns i bolagsordningen för Vasakronan Aktiebolag. 2° Den centrala styrningen av bolagen/verken har sedan skett genom att staten ställt upp ett visst avkastningskrav kapitalet. Att inte kräva maximal avkastning kan ses som en anpassning till det faktum att bolagen/verken i förhållande till vissa myndigheter befinner sig i en monopolställning. Styrelserna i de aktuella bolagen har sedan formulerat policy för bolagen i olika avseenden, t.ex. rörande finansiell strategi eller inriktning på marknaden. Vad är det då som kan motivera mer precisa direktiv till de fastighetsägande enheterna från ägarens sida I de följande avsnitten ska vi diskutera ett antal sådana motiv.

7.3.2 Särskilda direktiv för att minska

transaktionskostnader

Det första möjliga motivet är att minska de sk transaktionskostnaderna. I situationer där båda parter inte har goda alternativ finns det risk för långdragna och kostsamma förhandlingar om hyresnivåer

m.m.. Att utfärda specifika direktiv om hyressättning och öppenhet

i dessa situationer kan då minska de totala kostnader för staten. I samband med reformen gavs också vissa allmänna direktiv om hyressättning för situationer där det inte fanns någon fungerande marknad för objekten ifråga. Som diskuteras mer ingående i vårt delbetänkandet var dessa direktiv otillräckliga. Dessutom sades mycket lite om vilka krav som skulle ställas för att det ska vara motiverat att säga att det finns en marknad. I flera fall som mött har fastighetsägare och hyresgäst halt olika uppfattningar den punkten. De förslag som framför i delbetänkandet om:

precisering av begreppet ändamålsfastighet en viss hyresmodell krav på öppenhet mellan parterna -

kan alla ses som sätt att minska risken för höga transaktionskostnader. En variant av detta motiv är att direktiv om hyressättning för olika

lokaler är ett sätt att minska informationskostnaderna för regering och

riksdag. Utfallet av hyresförhandlingar mellan en myndighet och en

2 Enda skillnaden är att formuleringen "bedriva byggnadsverksamhet" saknas.

Statens roll fastighetsägare 91

som

statlig fastighetsägare kan påverka både vad är rimlig som en utdelning till staten som ägare av bolaget, och vad som är rimliga anslag till myndigheten. Fastlagda regler för hyressättning specialav fastigheter minskar behovet för regering och riksdag att kontinuerligt hålla sig informerad om resultatet olika hyresförhandlingar. av

7.3.3 Särskilda direktiv knutna till

risktagande

I avsnitt 4.1.3 beskrivs regler för att styra flexibiliteten i myndigheternas lokalanskaffning. Bakom dessa finns tanken att särskilda regler behövs för att minska risken för att myndigheten gör för långsiktiga bindningar. Att det finns utrymme för olika riskbedömningar kan också vara ett motiv för att precisa direktiv till de fastighetsge mer förvaltande enheterna. En rad olika risker är aktuella i dessa fall, men de tre viktigaste är enligt vår mening marknadsrisk, inflationsrisk och ränterisk.

Marknadsrisk

Med marknadsrisk menas här att resultatet ett visst beslut kan av vara mer eller mindre beroende hur efterfrågan utvecklas. Vi kan av som exempel ta hur ett bolag kan agera inför omförhandling ett en av hyreskontrakt för en generell fastighet. Den nuvarande hyresgästen är villig att betala 800 kr/kvm. Om fastighetsägaren säger nej till detta finns om marknaden vänder uppåt möjlighet att snart hyra ut - en till 1200 kr/kvm, men det finns också risk att lokalerna står tomma. en På motsvarande sätt kan välja att utforma ombyggnader så att man lönsamheten blir eller mindre beroende den framtida markmer av nadsutvecklingen. Enligt vår bedömning har både Vasakronan och Akademiska Hus tagit relativt stora långsiktiga risker. I Akademiska Hus fall ligger

risken i den stora investeringsvolymen. Detta kan mycket

vara fördelaktigt om universitets- och högskolesektorn fortsätter att expandera och att undervisningsformer inte förändras så m.m. mycket. Samtidigt finns risken att dessa villkor inte uppfylls och då kan det visa sig att universitet och högskolor inte är villiga att förnya ett antal kontrakt när de går cirka 10 år. Även ut om om myndigheten är bunden längre än l0 år för de investeringarna, kan dessa nya investeringar leda till att andra lokaler och därmed berörs sägs upp efterfrågan på Akademiska Hus övriga lokaler den investeav stora ringsvolymen.

92 Statens roll som fastighetsägare

För Akademiska Hus är risktagandet alltså i huvudsak knutet till investeringsvolymen. En väsentlig del av dessa går tillbaka till specifika utbildningspolitiska beslut av regering och riksdag, dvs speglar ett medvetet risktagande. Att gå via bolaget och styra investeringsvolymen är enligt vår mening olämpligt, eftersom det sannolikt kommer att uppfattas som godtyckligt av universitet och högskolor. Utbildningssektorns utveckling i olika regioner ska rimligen inte påverkas av ett fastighetsbolags bedömningar. Dessutom kan myndigheten i så fall välja andra fastighetsägare. I avsnittet om budgetprocessen ska återkomma till denna fråga, men vi vill betona att styrning av hyressättningen kan ha stor betydelse för investeringsvolymen. Den hyresprofil som vi föreslagit innebär att hyran blir relativt hög inledningsvis. Detta innebär att en stor investeringsvolym omedelbart blir mer kännbar för den aktuella högskolan. Risktagandet när det gäller investeringsvolymen kan bli för stort särskilt i fall där hyresgästen kan skjuta mer av kostnaderna framför sig. Som beskrevs i kapitel 5 kan balanshyresmodellen uppmuntra till överinvesteringar just genom att den håller nere hyran inledningsvis. En kombination av alltför stor optimism och kanske också tron/förhoppningen att regering och riksdag kommer att rädda den högskola som i framtiden får en mycket hög lokalkostnadsandel, kan ligga bakom att man genomför vissa investeringar. Som vi ser det är de stora investeringar som Akademiska Hus genomfört både ett resultat av en direkt prioritering från statsmaktens sida och av att både myndighet och fastighetsägare varit beredda att ta betydande risker. Om dessa risker varit önskvärda från statsmakten sida är svårt att veta. När det gäller Vasakronans risktagande hänvisar till analysen i föregående kapitel.

Inflationsrisker och ränterisker

Ett bolags ekonomiska resultat beror både av hur driftnettot utvecklas

hyresintäkter minus driftskostnader och hur kostnaderna for

finansieringen utvecklas. Många hyreskontrakt inom den statliga

sektorn är utformade så att större delen av hyran justeras utifrån

inflationstakten under kontraktsperioden. Vid hög inflation stiger hyrorna mer och vid låg inflation stiger de mindre. Normalt följer också driftskostnaderna inflationstakten, och slutresultatet är att med denna kontraktstyp stiger driftnettot normalt i takt med inflationen. Inflationsrisken för bolaget är knutet till strukturen på de lån som bolaget tagit upp. Om det är nominella lån, vilket är det vanliga,

Statens roll fastighetsägare 93

som

speglar räntan på dessa lån de inflationsförväntningar fanns vid som den tidpunkt då lånen togs Detta innebär i förlängningen att upp. om

inflationen blir lägre än väntat sjunker bolagets lönsamhet, eftersom

driñnettot inte stiger så snabbt samtidigt finansieringskostnaden som är påverkad av en förväntad högre inflationstakt. Denna problematik är särskilt aktuell för Akademiska Hus genomfört stora investesom ringar och skrivit långa indexerade hyreskontrakt. Eftersom delar av lånen också har lång löptid finns risk för ett sämre ekonomiskt utfall i framtiden om den nuvarande låga inflationen består. Liknande problem finns dock för alla fastighetsägare med långa hyreskontrakt och nominella lån i tider oväntat låg inflation. För den del av av lånestocken som har kortare löptid än hyreskontrakten finns en realränterisk, eftersom en högre realränta då påverkar bolagets kapitalkostnader men inte hyresintäkterna. Den hyressättningsmodell som föreslås i vårt delbetänkande minskar risken för denna typ av problem. Den del hyran ska av som motsvara kapitalkostnader för överenskomna investeringsbelopp knyts där direkt till räntenivån, vilket innebär att fastighetsägaren får en direkt koppling mellan hyra och lånekostnader. Med jämna mellanrum justeras sedan denna del av hyran utifrån aktuellt ränteläge. Fastighetsägaren har möjlighet lån med löptider att ta upp som motsvarar kontraktstiderna och på det sättet minska inflationsriskerna. Med dagens kontraktstyper skulle en sådan koppling förutsätta att fastighetsägaren utnyttjar reallån. Som betonades i kapitel 5 är vi skeptiska till långa kontrakt när det gäller drift- och underhåll. Görs dessa kontrakt kortare minskar behovet av indexering och därmed minskar också de risker är som knutna till att den faktiska prisutvecklingen kan avvika från den prisindex som används för att justera hyran. Oavsett vilken hyressättningsmodell väljs bör ägaren klar som vara över vilka inflations- och realränterisker bolagets "portfölj" som av hyreskontrakt och lånekontrakt innebär. Vår allmänna uppfattning är dock att ett statlig fastighetsbolag med ändamålsfastigheter enbart bör ta mycket små inflationsrisker. Det kan också påverka trovärdigheten hos den ekonomiska politiken ett statligt bolag bygger sitt om agerande på en inflationstakt är högre än den inflation staten som som satt upp som mål. Sammanfattningsvis tror alltså att staten som ägare har anledning att ha en klarare riskpolicy både när det gäller inflationsrisk och ränterisk.

94 Statens roll som fastighetsägare

7.3.4 Särskilda direktiv knutna till följdeffekter

Ett ytterligare motiv för särskilda direktiv till de fastighetsförvaltande bolagen är att det kan finnas situationer där det som är rationellt för de fastighetsägande enheten får följdefekter på hyresgäster som i sin tur negativt påverkar statens målsättningar i stort. Ett exempel på detta kan vara vissa av de försäljningar som Vasakronan genomfört

se avsnitt 6.4. Det kan vara negativt för staten om en myndighet som

har svårt att flytta blir beroende av en privat fastighetsägare. I situationer som dessa är det rimligt att staten som ägare och huvudman för myndigheterna Är får göra en avvägning. det situasärskilda direktiv utformas. tioner som återkommer regelbundet kan - När det gäller fastighetsförsäljningar skulle sådana direktiv innefatta t.ex. att

Den myndighet som berörs informeras i förhand. Det sker en särskild genomgång av det kontrakt som finns innan försäljningen genomförs. Riskerna med ett i vissa avseenden bristfälligt kontrakt kan vara allvarligare om det är en privat fastighetsägare som är motpart. Att det säljande bolaget ställer större krav på att det rör sig om en - "seriös" och kunnig köpare. Som nämnde kan det ibland vara lämpligt att sälja till ett annat statliga bolag/verk om fastigheten inte bedöms i det aktuella bolagets portfölj. Även det passa om inte finns någon garanti mot att den seriöse privata köparen i sin tur säljer vidare till en oseriös fastighetsägare, bör man vara klar över att riskerna för detta normalt inte är stora. Den seriösa fastighetsägaren är beroende av sitt renommé och detta skulle försämras om bolaget börjar sälja fastigheter till mer oseriösa fastighetsägare.

Det är svårt att i förväg förutse i vilka situationer som det kan uppstå negativa följdeffekter för statens intressen i stort av ett visst agerande från ett fastighetsförvaltande bolags/verks sida. Därför kan det vara lämpligt med ett mer allmänt direktiv av typen att ägaren ska konsulteras i situationer där det finns risk för allvarliga följdeffekter på verksamheten i stort.

7.3.5 Hur ska direktiven förmedlas

Vi utgår från att formuleringar i bolagsordningen anger bolagets huvudsakliga syfte och inriktning, men att de är ganska allmänt

Statens roll fastighetsägare 95

som

hållna. Lite mer precisa direktiv från ägaren kan förmedlas på olika sätt. Det kan ske informellt i samband med VD tillsätts. Det kan att en ske genom kontinuerliga diskussioner mellan VD och representanter för ägaren i företagets styrelse. Styrelsen förutsätts då spela aktiv en roll och mer kontinuerligt ge direktiv till ledningen. "Tunga" styrelserepresentanter antas då vara välinformerade om hur man ser på olika frågor i den politiska ledningen. Ett tredje alternativ är att det utformas skriftliga ägardirektiv antas på bolagsstämma och som en som sedan ska vara vägledande för styrelse och ledning i bolaget. Det som talar för de båda första varianterna är att det kan bli mer nyanserad information och att situationer kan hanteras på ett nya enklare sätt. Samtidigt finns det betydande nackdelar med ett informellt system, eftersom det kan göra det lättare att gå och styra även i situationer där det inte finns principiella argument för att styra. I samtal med berörda bolag och verk har det framkommit klara önskemål om att det bör finns viss distans mellan de fastighetsen förvaltande bolagen/verken och det politiska systemet. Bakom den ståndpunkten finns tanken att en sådan distans minskar risken för kortsiktigt politiskt-taktiskt agerande. Vi anser att det ligger i det politiska systemets övergripande intresse att fastighetsbolagen/verken självständigt och att agerar riktlinjer ges på ett tydligt och generellt sätt. Detta talar för att de

nödvändiga riktlinjerna ges i form oficiella ägardirektiv till

av mer bolagen/verken. Styrelsen och den verkställande ledningen vet därmed vad ägaren vill i centrala frågor, utan att det behövs kontinuerliga kontakter med den politiska ledningen. Utgår från att bolagen renodlas det vi föreslår och sätt som att Vasakronan ska börsintroduceras finns enligt vår mening behov av ägardirektiv till de övriga bolagen/verken främst följande punkter:

Hyressättningsmodell för ändamålsfastigheter och krav öppen- het. Denna hyressättningsmodell innehåller indirekt styrning en av marknadsrisken. Inflations- och ränterisk. -

96 Statens roll fastighetsägare

som

7.4 Avslutning

Ett gemensamt drag i samtliga avsnitt i detta kapitel har varit behovet av att precisera vilken roll staten ska spela som fastighetsägare. Enligt vår mening bör denna precisering innefatta:

Beslut om att sälja fastigheter som inte är nödvändiga för den statliga verksamheten. Vasakronan bör säljas när de delar som handhar ändamålsfastigheter lyfts eller när kontrakt för dessa ur lokaler anpassats efter den roll som de spelar för den myndighet nyttjar lokalerna. På motsvarande sätt bör Akademiska Hus som sälja fastigheter som universitet och högskolor inte ser som kärnfastigheter som de vill hyra långsiktigt. En öppenhet för att sälja även ändamålsfastigheter i de fall där den statliga fastighetsägaren haft svårt att få en effektiv förvaltning och där det finns genomarbetade hyreskontrakt som gör riskerna små for hyresgästen. Att formella ägardirektiv tas fram innefattande främst hyressätt- ningsprinciper och nivå på olika risker.

8 Lokaler i

budgetprocessen

8.1 Inledning

I kapitel 2 beskrevs att förändringar i budgetsystemet var en viktig faktor bakom förändring av statens fastighetsorganisation. Tanken bakom det rambudgetsystem som infördes var att myndigheten skulle få ökad frihet över hur uppställda mål skulle uppnås. Inom den budgetram som myndigheten tilldelats skulle den själv bestämma hur mycket resurser som skulle läggas på personal, lokaler och annat. Lokalförsörjningsansvaret var en logisk följd av rambudgetsystemet liksom ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Byggnadsstyrelsens klassiska roll varju att förse myndigheter med lokaler. I den allra enklaste tolkningen innebär rambudgetsystemet att riksdag/regering anger vilka mål som gäller för en viss myndighet och anslår en summa pengar till myndigheten. Myndigheten bedöms sedan utifrån sitt resultat. Hur mycket resurser som myndigheten använder till lokaler behöver regering/riksdag i denna extrema tolkning inte bry sig om. Om en myndighet är ovanligt skicklig på att hyresförhandla och får en låg lokalkostnader innebär det att myndigheten får mer pengar till annat. Under arbetet har mött tre typer av synpunkter på dagens budgetsystem.

Från myndighetshåll har hävdats att regering/riksdag inte alltid låter den skickliga myndigheten behålla vinsten av att den t.ex. förhandlar ner sina hyrorna eller minskar på sina lokalytor. Effekten blir istället att myndighetens anslag minskar och därmed försvagas motivet för myndigheten att hålla nere sina lokalkostnader. Detta har framskymtat som en faktor bakom att myndigheternas lokalkostnader inte minskat mer än de gjort. Att regeringskansliet är "för svagt", dvs att det inte sker en tillräckligt noggrann genomlysning av myndigheternas lokalsituation och att myndigheterna därför får möjlighet att hålla en alltför

4-17-0839

98 Lokaler i budgetprocessen

hög lokalstandard. Detta skulle också faktor bakom att vara en lokalkostnaderna hittills inte minskat så mycket. Tillspetsat kan säga att dessa båda argument innebär att både "moroten" i form att möjligheten att behålla besparingar och "piskan" i form av press från departementen att minska lokalkostnaderna varit för svaga. Att regeringskansliet i budgethanteringen inte tagit tillräcklig hänsyn till skillnader i myndighetens möjligheter att påverka sina kostnader. Ett generellt besparingskrav viss procent en av utgifterna slår särskilt på en myndighet har stora och svårsom påverkade lokalkostnader, t.ex. ett stort muséum.

8.2 Är

myndigheternas incitament till

lokalbesparingar for svaga

För att få perspektiv på vad är rimligt för myndighet som en som effektiviserar sin verksamhet kan det lämpligt att fråga sig vad vara som händer i motsvarande situationer på vanlig marknad. Företaen gen antas vilja minska sina kostnader hitta effektivare produktions- metoder för att därmed kunna öka sin vinst. Detta blir också den direkta effekten om företaget lyckas. Efter ett tag är det dock många

gånger så att andra företag lär av den är först eller att den

som produkt som metoden används för att producera blir utkonkurrerad. Konkurrensen sätter press på priserna och vinsterna. Resultatet blir på sikt lägre priser för konsumenten men inte högre vinster for företaget. I den klassiska modellen marknad är alla "övervinster" av en tillfälliga. På motsvarande sätt kan man se på myndighets situation. en Myndigheten A effektiviserar på ett mycket bra sätt sin verksamhet. Med givna resurser kan höja standarden på de tjänster man som produceras. Riksdag/regering/departement måste i budgetprocessen bedöma vad är "rätt" nivå på anslagen till myndigheterna. Denna som rätta nivå bestäms både vad statsmakten vill uppnå och vilka av resurser man tror behövs for att uppnå detta. Undan för undan som det kommer fram bättre sätt att uppnå målen går det att dra ner

mängden resurser givet att standardnivån ska behållas eller att göra

en avvägning så att man både kan få något högre standard och något mindre utgifter för verksamheten. I budgetprocessen prövas också vad som är en lämplig nivå på standarden på olika områden och om riksdag/regering bedömer att det blivit för hög nivå på standarden på

Lokaler i budgetprocessen 99

ett visst område är det rimligt att riksdag/regering på lång sikt anpassar resurserna utifrån detta. Dessa båda processer kontinuerlig anpassning av anslag efter önskad standard och av bedömda resurskrav leder, på samma sätt som på en konkurrensmarknad, till att den som gör en effektivisering

inte kan räkna med att på lång sikt få några fördelar av detta i form

av relativt sett större verksamhet eller bättre arbetsvillkor. Eller rättare sagt: Fördelen består enbart i att slippa den relativa försämring som det skulle bli om man inte effektiviserade lika bra som andra. För att myndigheten ska få incitament att effektivisera är det emellertid viktigt att bedömningen hur mycket resurser myndigheten av som

behöver inte främst grundas på vad myndigheten faktiskt har uppnått

i form kostnadspress och effektivisering. Påverkas resurstill-

av delningen mycket av faktiskt uppnådda resultat i en myndighet innebär det att myndigheten vet att en stor del av varje krona som sparas går direkt tillbaka till statskassan. Inget av besparingen blir kvar för att utveckla den egna verksamheten. Detta försvagar rimligen myndighetens intresse för att effektivisera sin verksamhet. Bedömningen av vad som är en rimlig resursåtgång för en viss myndighet bör alltså grundas på ett bredare material. Tar lokalfrågan som exempel kan referensmaterial både hämtas från andra myndigheter, från likartade verksamheter inom den privata sektorn och från andra delar av den offentliga sektorn. På denna punkt kan man knyta an till det som i managementlitteraturen kallas för "benchmarking": att kontinuerligt jämföra sig med de företaglorga-

nisationer som bedöms ha kommit långt och sträva efter att bli minst

lika bra som dom. Faran med ett "svagt" departement är i dessa fall att det finns en risk för följande process. Låt oss anta att det först görs en allmän bedömning av vilken besparingspotential som finns, t.ex. när det gäller lokaler. Den enskilda myndigheten kan i detta läge försöka hävda attjust den är speciell och att denna allmänna besparingspotential inte är relevant för just deras myndighet. Den "starka" myndigheten kan övertyga departementet att den är speciell och att den därför inte bör åläggas ett lika starkt besparingsbeting som andra. Effekten blir då att besparingskraven blir större på de myndigheter som faktiskt sparat mest. Det som komplicerar situationen är emellertid att det inte kan uteslutas att den myndigheten som hävdar att den ska ha lägre besparingskrav faktiskt har rätt All verksamhet har sina unika drag och det kan i det enskilda fallet vara omöjligt att rationalisera i samma grad som hos andra. Ett starkt departement är alltså inte ett departement som konsekvent säger nej till alla undantag, utan ett som är så

100 Lokaler i budgetprocessen

välinformerat och kunnigt att det, åtminstone i de flesta fall, kan skilja ut de fall där myndigheten har goda argument från de fall där

myndigheten har dåliga argument. Anslaget till den enskilda myndigheten formas i princip i en dialog mellan myndighet och departement, och kvaliteten på denna process är en avgörande faktor både for att det ska finnas på en press myndigheten att rationalisera sin verksamhet och för att myndigheten ska veta att den som är extra duktig på att rationalisera inte drabbas på ett orättvist sätt. En viktig slutsats av detta är vikten av att departementen är välinformerade om myndigheternas lokalsituation och vad är som en rimlig resursåtgång för lokaler i olika situationer. I nästa avsnitt ska vi se närmare på vilken information det mer konkret kan röra sig om.

8.3 Informationsbehov i

budgetprocessen

8.3.1 Underlag för budgetprövning

Som ett underlag för budgetprövningen gör idag Statens lokalförsörjningsverk en analys av lokalanvändning och lokalkostnader för respektive myndigheten enligt ett rullande schema. I den rapport som tas fram för varje myndighet redovisas:

Myndighetens nuvarande lokalsituation: antal kvadratmeter på olika orter, total hyreskostnad, typer av lokaler speciallokaler etc. Nyckeltal för myndigheten: kvm per anställd, hyra per kvadratme- ter. Både när det gäller yta och hyra jämförelse med görs en riktvärden som ska spegla vad som är en rimlig ytåtgång och hyresnivå.

Utifrån detta, och genomgång löptider görs bedömen av m.m., en ning av hur mycket myndigheten kan reducera sina lokalkostnader de närmaste åren. Statens lokalförsörjningsverk har gjort undersökning vad en om berörda myndigheter, och de departement ska använda analysersom

na, anser om dem se Statens lokalförsörjningsverks Rapport

1996:40, Analyser av lokalanvändning och lokalkostnader. Bland resultaten kan följande nämnas. På frågan "Innehåller rapporten information och synpunkter värda att beakta i det fortsatta budgetarbetet inom regeringskansliet" svarade av de tillfrågade inom regeringskansliet 40%ja och 60% delvis. På ca

Lokaler i budgetprocessen 101

frågan "Tillför rapporten något väsentligt till beslutsunderlaget inför fördjupad prövning" svarade ca 15% ja, 65% delvis och 20% nej. Statens lokalförsörjningsverk menar att i de fall där rapporten inte varit till nytta så har myndighetens lokalsituationen varit låst g.a. relativt långa löpande kontrakt. Bland myndigheterna ansåg nästan alla att rapporten åtminstone delvis innehåller information och synpunkter värda att beakta i myndighetens fortsatta planerings- och budgetarbete. Vår bedömning är att dessa analyser av myndigheternas lokalsituation viktig information och att sådana analyser bör göras även i ger framtiden. Rapporterna om de enskilda myndigheterna görs på ett relativt standardiserat sätt vilket underlättarjämförbarhet och håller kostnaderna. Eftersom informationsbehov förändras över tiden nere är det dock viktigt att det med jämna mellanrum görs en översyn av vilken typ av information som bör tas upp i dessa analyser. För att kunna bedöma vad som är en rimlig resurstilldelning bör det också regelmässigt göras jämförelser med utveckling av lokalåtgång och lokalstandard inom andra sektorer i samhället. I nästa kapitel ska återkomma till de organisatoriska formerna för detta.

8.3.2 Indexuppräkning

Statens lokalförsörjningsverk tar varje år fram ett lokalkostnadsindex som används för prisomräkning i budgetprocessen. Detta lokalkostnadsindex ska motsvara den omräkning som krävs för att myndighetens köpkraft när det gäller lokaler ska vara oförändrad. En tanke bakom konstruktionen av detta index är att för myndig- prisomräkningen ska heter som använder generella kontorslokaler spegla hyresutvecklingen den lokala marknad som myndigheten är verksam på. Statens lokalförsörjningsverk kartlägger därför marknadshyresutvecklingen i olika delar av landet. Materialet samlas kommunvis och sammanställs, etter önskemål från regeringskansliet, i fyra grupper. Dessa är:

Stockholm innanför tullarna . Stockholmsområdet utanför tullarna . Residensstäder och större kommuner .

Övriga landet/kommuncentra

. För myndigheter med löpande hyreskontrakt beräknas ett index som motsvarar 70% konsumentprisindex KPI. När en myndigheter av står inför att omförhandla ett kontrakt grundas indexen på den

102 Lokaler i budgetprocessen

bedömda förändringen i marknadshyran där myndigheten är belägen.

Detta innebar att prisomräkningen för 1998 ledde till att många

myndigheter med löpande kontrakt inte får någon uppräkning alls

KPI har inte ökat, medan myndigheterna står inför att skriva som ett nytt kontrakt i Stockholms innerstad får relativt stor uppräkning en därför att hyresnivån där stigit relativt mycket sedan de nuvarande kontrakten skrevs på, vilket i regel gjordes 1993.

Det finns flera problem med detta sätt att göra indexuppräkningen:

Resultatet för myndigheten kan bli beroende hur långa kontrakt av myndigheten skriver eftersom olika indexprinciper används under år med löpande kontrakt och år då kontrakt går ut. Den geografiskt baserade indexuppräkningen utgår från att myndigheter ska få kompensation utifrån hyresutvecklingen där de faktiskt är belägna. Det kan dock inte självklart vara att en myndighet belägen i Stockholms innerstad ska få högre en

indexuppräkning än den myndighet som är belägen i förorten,

om hyrorna i Stockholms innerstad stiger I vissa fall kan detju mer. vara en tillfällighet om myndigheten råkar ligga innanför tullarna eller inte. Det rationella när hyrorna stiger centralt kan att vara myndigheten väljer billigare lokaler och inte får kompensation för hyreshöjningen i det centrala läget.

Det gemensamma för dessa fall är att indexkonstruktionen kan påverka myndigheternas agerande och leda till svårförutsägbara strategiska beteenden. När det gäller ändamålsfastigheter finns inte enkla samma

principer för hur indexuppräkningen går till. För vissa specialfastig-

heter med löpande kontrakt har det skett indexuppräkning med en 70% av förändringen i KPI. I andra fall har index beräknats utifrån hur marknadshyran förändrats. En fara med ett lokalkostnadsindex denna typ är att det lätt av skapar en förväntan från myndigheternas sida att har rätt till man en kompensation som motsvarar indexutvecklingen.

Betraktar vi frågan om indexuppräkning utifrån den modell for

hyressättning som presenterades i vårt delbetänkande så är det följande faktorer som långsiktigt bestämmer lokalkostnaderna: Byggkostnader, drift- och underhållskostnader samt räntenivån. Dessa olika faktorer slår dock igenom på olika sätt över tiden. Drift- och

underhållskostnader kontinuerligt, räntejusteringar sker enligt

mer

förslaget vart femte år, medan effekten byggkostnadsutveckling-

ca av en beror av investeringsnivån inom myndighetens område.

Lokaler i budgetprocessen 103

Grundstrukturen i den föreslagna modellen är dock att hyran faller över tiden, och om vi tänker oss en myndighet vars verksamhet är inrymd i en enstaka byggnad, t.ex. ett muséum, är det rimligt att anslaget minskas takt med att hyran faller om det är en nybyggd fastighet utan behov av särskilda underhållsinsatser. För en stor myndighet med många olika fastigheter, t.ex. ett stort universitet, där det kontinuerligt behövs ombyggnader och mindre tillbyggnader, är

det rimligare att lokalkostnaden antas vara realt konstant med hänsyn

tagen till bl.a. byggkostnadsutvecklingen. De minskade lokalkostnaderna för befintliga lokaler skapar då utrymme för ombyggnader och tillbyggnader inom ramen för en realt konstant lokalkostnad. Vår slutsats utifrån dessa resonemang är följande;

I budgetprocessen är det viktigt att det finns information om de olika faktorer som bestämmer lokalkostnadsutveckling för olika myndigheter. Vid sidan av informationen om befintliga kontrakt så handlar det om: För generella lokaler: marknadshyresutvecklingen inom olika regioner För ändamålsfastigheter: ränteutveckling och kostnadsutveck- lingen för byggande, drift och underhåll. I bilaga 5 beskrivs lite mer konkret vilken information om lokaler som bör utnyttjas i budgetprocessen på fackdepartementen. Vi tror inte att man bör räkna fram separata indextal för enskilda myndigheter. Indexberäkningen kan leda till strategiskt beteende och uppmuntra ett tänkande i kostnadsslag. Den information som beskrevs i föregående punkt skall alltså ses som bakgrundsinformation till den individuella bedömning av totala anslagsförändringar som enligt vår mening är oundviklig. Hanteringen av indexfrågor rörande lokalkostnader måste dock analyseras tillsammans med motsvarande indexfrågor för andra kostnadsslag, vilket faller utanför denna utrednings uppdrag.

104 Lokaler i budgetprocessen

8.4 Avslutning

Resonemangen i detta, och även i tidigare kapitel, pekar på att resultatet i en viss situation sammanhänger både med det formella regelsystem som finns och de drivkrafter och den kompetens som finns. Ser det som ett styrproblem där regering vill uppnå vissa en mål handlar det alltså om att:

Lägga fast ett visst grundläggande regelsystem for budgethante- ringen, som bl.a. innefattar vilken information som ska tas fram rörande lokalsituationen åtgångstal, hyresutveckling, jämförelser med andra organisationer m.m. enligt argumenten tidigare i detta kapitel. Se till att personer med "rätt" kompetens och drivkrafter handläg- ger budgetfrågorna på departementsnivå. Se till att de personer som leder myndigheterna både har ett engagemang i den specifika verksamheten bevakar sitt territo- rium -men också har förståelse och respekt for uppdragsgivarens övergripande målsättningar.

De båda sista punkterna kan spegling viss "organisases som en av en tionskultur". Att vi i denna utredning främst uppehåller oss vid regelverkets utformning ska inte tolkas att de övriga faktorerna som är mindre viktiga. Till sist vill betona att det inte går att diskutera budgetfrågorna bara utifrån relationen mellan myndighet och departement/regering. Effekter på "tredje man" de personer som berörs myndighetens - av verksamhet bör ibland leda till beslut kan försvaga på - som pressen effektivitet i den enskilda myndigheten. Vi tänker fall oss som följande. En myndighet skriver ett mycket dåligt långsiktigt hyreskontrakt. Kontraktet är så dåligt att det, vid en given budget, leder till allvarliga kvalitetsförsämringar i verksamheten. I detta läge kan det vara motiverad att delvis kompensera myndigheten genom högre anslag för att skydda tredje man, men situationen är också sådan att regeringen kan behöva byta ut den ansvariga ledningen.

9 stabsfunktioner och

myndighetsstöd i lokalfrâgor

9.1 Inledning

I början av 1997 tillsattes en särskilt utredare med uppgiften att se närmare på vissa stabsfunktioner och stabsmyndigheter. Bland de myndigheter som berörs av den utredning är Statens lokalförsörjningsverk, och det har också varit ett samråd mellan den nya stabsutredningen och vår utredning. På grund av denna parallella utredning kan vara tämligen kortfattade i detta kapitel. Vi kommer enbart att fokusera vilka

funktioner som vi anser nödvändiga. De rent organisatoriska frågorna

anser vi bäst kan hanteras tillsammans med analys övriga en av stabsmyndigheter på det sätt som görs i den särskilda stabsutredningen. Vi delar funktionerna i tre grupper: Stöd i budgetprocessen 8.2, övriga centrala funktioner 8,3 och stöd till myndigheter 8.4.

9.2 Stöd i

budgetprocessen

l avsnitt 8.3 och i bilaga 5 har vi preciserat vilket grundläggande informationsbehov som finns i budgetprocessen. Två huvuddelar av detta informationsbehov var.

Regelbundna analyser av en myndighets lokalsituation. Detta omfattar bl.a. yteffektivitet och hyresnivå i relation till andra myndigheter och marknaden i övrigt. Översikt hyresutvecklingen på marknaden samt utveckn av av lingen av de faktorer som bestämmer lokalkostnaderna för ändamålsfastigheter ränta, byggkostnader drift- och underhållskostnader.

Vid sidan av detta kan fackdepartementen behöva hjälp med att analysera specifika projekt som myndigheterna aktualiserar, och som

106 Stabsfunktioner och myndighetsstöd i lokalfrågor

antingen förutsätter ökade anslag eller som skulle minska de framtida flexibiliteten väsentligt.

Övriga

9.3 centrala funktioner

Vid sidan av att bidra med information till budgetprocessen finns enligt vår bedömning tre viktiga funktioner. När det sker betydande förändringar i den statliga organisationen leder det regelbundet till att löpande hyreskontrakt står utan hyresgäst. Det enklast fallet är när en myndighet läggs ned och det finns ett kontrakt som löper ytterligare ett eller ett par år på den lokal som myndigheten utnyttjat. Det kan också vara så att det sker större nedskärningar i en myndighets verksamhet och att det av olika skäl bedöms lämpligt att lyfta bort vissa lokaler från myndighetens ansvar. I kapitel 4 gav vi också exempel på att stora ändringar i de "spelregler" som omger myndighetens verksamhet kan motivera att myndigheten inte längre behöver ansvara för vissa delar av de lokaler som man skrivit kontrakt på innan den politiska kursändringen beslutades. Dessa outnyttjade hyreskontrakt kan hanteras på flera olika sätt. Ett alternativ är att göra en uppgörelse med fastighetsägaren och köpa sig fri från kontraktet. På en uppåtgående hyresmarknad där fastighetsägaren bedömer att marknadshyran är högre än hyran i kontraktet är detta i regel lätt, de små riskerna med statliga även om en hyresgäst kan göra att fastighetsägaren ändå kräver viss kompensation för att en avstå från det löpande kontraktet. Går det inte att komma fram till en överenskommelse som är acceptabel för båda parter är ett alternativ att försöka hitta andrahandshyresgäster till dessa lokaler. Detta bör enligt vår mening ske på strikt affärsmässigt sätt med anlitande av den mäklar- och konsulthjälp behövs. Som motiverade i kapitel 4 som anser vi inte att det bör ske någon form av dirigering vissa av myndigheter till dessa lokaler. Den andra funktionen är att hålla i förberedande lokalprogram för projekt där det ännu inte finns någon ansvarig myndighet, t.ex. för en helt högskola. Även arbetet utförs konsulter måste någon ny om av fungera som sammanhållande länk. Vi har i flera av de tidigare kapitlen kommit in på frågor om kompetensen i lokalfrågor inom myndigheterna och/eller kompetens i att upphandla kompetens. Vårt intryck är att det idag finns en mycket stor spridning på denna punkt. Det är dock viktigt att vara medveten om att eftersom få inom myndighet arbetar med personer en lokalfrågor och eftersom det rör "stödfunktion" finns risken att en lokalfrågan inte får den uppmärksamhet myndighetens ledning av

Stabsfunktioner och myndighetsstöd i lokalfrågor 107

som vore ekonomiskt motiverad. Nya hyreskontrakt skrivs i många myndigheter relativt sällan vilket också kan bidra till att mindre bra kontrakt ibland ingås. Detsamma gäller hanteringen och av nyombyggnader. En lämplig åtgärd är enligt vår mening att under de närmaste åren noga följa hur myndigheterna hanterar sina lokalfrågor och särskilt lyfta fram hur de myndigheter som varit mest framgångsrika arbetat. Detta kan ske som del Riksrevisionsverkets normala arbete. av En annan lämplig åtgärd är att underlätta kontakter mellan de personer som handlägger lokalfrågor inom olika myndigheter. Nätverk av denna typ finns redan inom universitetsvärlden, men tror att en enkel central databas över lokalansvariga kan vara en lönsam investering. Denna databas kan skötas enhet av samma som ansvarar för analyserna av myndigheternas lokalsituation för budgetprocessen. Att hålla ett sådant register på kontaktpersoner är ändå nödvändigt för denna enhet. De lokalförsörjningsdagar som Statens lokalförsörjningsverk arrangerat kan ett sätt att bidra ses som till att sådana kontakter etableras. Vår utgångspunkt är dock att om det finns ett underlag för sådana kan räkna med att arrangemang man initiativ kommer att tas av informella nätverk och/eller det stora av antal konsultföretag, inte minst inom fastighetsområdet, idag som arbetar med olika former kursverksamhet. av

9.4 Myndighetsstöd

Decentralisering, rambudgetsystem och myndigheternas lokalförsörjningsansvar innebär i förlängningen att myndigheterna själva är ansvariga för att skaffa sig den hjälp de behöver i lokalfrågor. l samband med Byggnadsstyrelsens ombildning skapades "serviceen del" inom Statens lokalförsörjningsverk som skulle erbjuda konsulttjänster på kommersiell basis till myndigheter, bl.a. när det gällde att bedöma hyresofferter och driva hyresforhandlingar. Att denna verksamhet etablerades sammanhängde åtminstone delvis med att man bedömde att det saknades ett utbud på den reguljära marknaden. En del av personerna inom servicedelen hade ett förflutet inom Byggnadsstyrelsen och kände myndigheternas situation bra. Enligt vår mening fanns goda skäl för att skapa sådan en servicedel som en övergångsåtgärd. Idag finns dock knappast längre något motiv för staten att bedriva denna verksamhet. Myndigheterna har hatt tid att lära sig, och det finns privata konsultñrmor erbjuder liknande tjänster. Enligt vår som mening bortfaller då argumenten för att staten ska bedriva konsult-

108 Stabsfunktioner och myndighetsstöd i lokalfrågor

verksamhet på kommersiell basis inom lokalförsörjningsområdet. Det har hävdats att myndigheterna på grund av ovana skulle tveka att använda privata konsulter och att det därför behövs en statliga servicemyndighet. Vi delar inte denna uppfattning. Även det om inledningsvis skulle finnas en viss obenägenhet att utnyttja konsulter är det knappast lämpligt att hantera detta problem genom en statlig konsultfirma. Det skulle bara bromsa den nödvändiga inlärningen. Den punkt där det kan finnas principiella argument for att centralt hjälpa myndigheterna rör viss allmän informationsforsörjning. Om varje myndighet separat ska skaffa sig denna information kan det bli

onödigt kostsamt. Såvitt kan se är den allmänna information som

är intressant för många myndigheter densamma den information

som behövs iden centrala budgetprocessen. Denna informationen rör som den allmänna utvecklingen på hyresmarknaden och byggmarknaden, samt lokalutvecklingen inom andra delar av ekonomin. Någon speciell informationsinsamling for att hjälp myndigheterna skulle därmed inte behövas, utan det räcker med att myndigheterna lätt kan få tillgång till underlagsmaterial som tas fram som del i budgetprocessen, även det som inte rör den egna myndigheten.

9.5 Avslutning

Sammanfattningsvis har pekat på följande funktioner som bör tillgodoses inom ramen for en stabsfunktion:

Regelbundna analyser av en myndighets lokalsituation som underlag for fackdepartementens budgetarbete. Detta omfattar bl.a. yteffektivitet och hyresnivå i relation till andra myndigheter och marknaden i övrigt. Översikt hyresutvecklingen på marknaden samt utveck- - av av lingen av de faktorer som bestämmer lokalkostnaderna för ändamålsfastigheter ränta, byggkostnader drift- och underhållskostnader. Detta görs både for budgetprövningen och som mer allmän information till myndigheterna. Hjälp med analys av större lokalprojekt som myndigheter aktua- liserar och som kräver ökade anslag eller som begränsar flexibiliteten. Ansvar för lokaler med löpande kontrakt men utan hyresgäst. - Ansvar för att det tas fram underlag for byggprojekt innan en ansvarig myndighet bildats.

Stabsfunktioner och myndighetsstöd i lokalfågor 109

Utredningen vissa stabsmyndigheter har i sitt betänkande Reforom merad stabs0rganisation SOU 1997:80 föreslagit att Statens lokalförsörjningsverk läggs ner. Stabsdelen ingå i Statskontoret, medan servicedelen läggs Vi har inga invändningar mot detta forslag. ner.

10 Statsfrnansiella konsekvenser

av reformen

För att kunna bedöma de samlade statsfinansiella konsekvenserna av omläggningen av statens fastighetshantering är det nödvändigt att både på utvecklingen av myndigheternas lokalkostnader och på se utvecklingen av de inkomster staten fått som fastighetsägare. Eftersom dessa två är kopplade till varandra är det viktigt att se dem tillsammans. Om t.ex. hyresnivåerna för generella lokaler sjunker på marknaden så visar det sig i minskade lokalkostnader för myndigheterna men också i minskade inkomster för staten som fastighetsägare. Om t.ex. de statliga fastighetsägare som äger specialfastigheter lyckas få igenom hyresavtal är fördelaktiga för dem så ökar myndigsom heternas lokalkostnader, men å andra sidan ökar rimligen statens möjlighet att få högre utdelning från de fastighetsägande enheterna. Hur statens lokalkostnader utvecklas beror naturligtvis inte bara på vilken organisation man valt för fastighetshanteringen. Utvecklingen på fastighets- och byggmarknaden spelar också en stor roll. Förändringar i lokalkostnader måste analyseras både i relation till den valda organisationsmodellen och utvecklingen på dessa marknader. Ser vi på resultaten i tidigare kapitel är två huvudintryck följande:

Det har inte skett några nämnvärda minskningar i myndigheternas -

lokalkostnader se kap 5. De minskningar som skett förefaller i

hög grad ha varit kopplade till den allmänna utvecklingen på fastighetsmarknaden. Fallande hyror för generella lokaler förefaller dock lika ofta ha använts för att höja standard som att minska kvadratmeterhyror. För ändamålsfastigheter har lokalkostnaderna tenderat att stiga, men detta är bl. a. beroende av nyinvesteringar och en viss hyressättningsmodell. Den utdelning som staten som ägare fått från de fastighetsför- valtande enheterna har, enligt uppgifterna i kapitel sjunkit.

Några faktorer talar dock för att detta är en alltför pessimistisk bild och att effekterna i ett längre perspektiv kan bli betydligt mer positiva.

1 12 Statsfinansiella konsekvenser reformen

av

I kapitel 5 betonades att det finns skäl att tro att myndigheterna med generella fastigheter under de närmaste åren kan komma att minska sina lokalkostnader mer än hittills. Löpande kontrakt har gjort det svårt att minska lokalåtgången i takt med personalminskningar, och många myndigheter verkar relativt sent ha insett vilken besparingspotential som finns på lokalsidan. Att inleveransen till statskassan minskat sammanhänger till betydande del med att bolagen genomfört stora investeringar. Dessa investeringar kan dock förväntas leda till att fastigheternas värde ökar. Utgår vi från att staten ska avveckla åtminstone betydande delar av sitt aktieinnehav i Vasakronan finns förutsättningar för att få igen de pengar som investerats i bolagets fastigheter. De stora investeringar som görs i fastigheter inom universitets- och högskoleområdet ger inga statsfinansiella intäkter, kan självklart motiverade ändå men vara med hänsyn till den roll som högre utbildning kan spela för den ekonomiska utvecklingen. Den satsning gjorts på att åtgärda som "eftersatt underhåll" bör också leda till att framtida utgifter for fastigheterna sjunker. Dessutom bör man vara klar över att del de förluster en av som ser ut att vara knutna till reformen fastighetshanteringen egentligen är av resultatet av tidigare investeringar inte så lyckade. Ett som var stiliserat exempel kan illustrera detta. Antag att Byggnadsstyrelsen uppför en allmän kontorsbyggnad viss myndighet. Utifrån en nedlagda kostnader sätts en hyra på låt säga 1200 kr kvadratoss per meter. Relativt snart upptäcker att placering och utformning man av byggnaden egentligen inte den bästa. Vi antar att myndigheten var värderar lokalerna till 800 kr kvadratmeter. Fram till reformen per var myndigheten emellertid tvungen att bedriva sin verksamhet i den aktuella byggnaden. Efter reformen så flyttar myndigheten till en bättre lokal hos privat fastighetsägare och betalar 1000 kr en per

kvadratmeter. Det fastighetsbolag övertagit fastigheterna lyckas

som hyra ut den gamla byggnaden till dess marknadsvärde på 800 kr per kvadratmeter. De statsfmansiella effekterna framstår i detta fall som negativa: Bolaget får 400 kr kvadratmeter lägre hyra än Byggper nadsstyrelsen, medan myndighetens besparing bara är 200 kr per kvadratmeter. Nettoeffekten blir ett bortfall på 200 kr kvadratper meter. De totala effekterna för staten är dock inte negativa: 400 kr den av hyra som myndigheten tidigare betalade motsvarade inte någon nytta för hyresgästen. I detta stiliserade fall kan säga att del man en av den hyra som myndigheten tidigare betalade form "skatt på var en av myndigheten ledde till att dess verksamhet fick sämre förutsom sättningar.

Statsfinansiella konsekvenser reformen 1 13

av

Vi vill också understryka att de effekter som hittills sett inte bara sammanhänger med den grundläggande reformen av statens fastighetshantering, utan också med hur reformen utformades i detalj och styrningen av myndigheter och fastighetsägande organisationer. På en rad punkter har vi i tidigare kapitel pekar på brister i detaljutformning, inte minst kontraktsutformning för ändamålsfastigheter, och hur dessa brister kan rättas till. Görs förändringar i den riktning som föreslagit bör det bidra till att "rätt" investeringar görs, att det blir "rätt" nivå på drift och underhåll, samt att både investeringar och driñ- och underhåll sker på ett kostnadseffektivt sätt. Därmed kan det i ett längre perspektiv bli lägre kostnader även för ändamålsfastigheter. För att kunna realisera dessa effekter så snart som möjligt bör enligt vår mening de långsiktiga totalhyreskontrakt som idag löper skrivas om. I nästa kapitel diskuteras konsekvenserna av föreslagna åtgärder lite mer i detalj.

11 Genomförande och konsekvenser

av utredningens förslag

1 1.1

Inledning

I detta kapitel diskuterar vi både de förslag som lades fram i delbetänkandet och de kompletterande förslag som har lagts fram här. Förslagen kan grovt indelas i följande grupper.

Organisatoriska förslag när det gäller de fastighetsförvaltande enheterna 1 1.2 Hyressättningsmodeller och kontraktsutformning för ändamåls- fastigheter 1 1.3 Styrning av myndigheter och lokalhantering i budgetprocessen - 11.4 av fastighetsforvaltande enheter 1 1.5 -

I de följande avsnitten ska vi beskriva genomförandet av dessa förslag

lite mer i detalj och till sist avsnitt 11.6 görs en sammanfattande

konsekvensanalys av förslagen. När det gäller organisatoriska frågor knutna till stabs- och serviceuppgifter inom lokalforsörjningsområdet hänvisar till den utredning i dessa frågor som nyligen lades fram SOU 1997:80. Vissa frågor rörande hanteringen av forsvarsfastigheter kommer att

behandlas i ett särskilt betänkande under hösten se avsnitt 1.2.

11.2 Organisation av statens

fastighetsförvaltande enheter

Vi föreslår att det sker en renodling av de fastighetsförvaltande bolagen. Mer konkret handlar det om att från Vasakronan-koncernen lyña ur fastigheter av ändamålskaraktär, bl.a. de fastigheter som nu ligger i Vasakronan Krim. En genomgång bör ske av tveksamma fall, ex. ett antal tingsrätter, där alternativet till att lyfta ur fastigheterna

l 16 Genom Örande och konsekvenser

av...

kan vara att skriva om kontrakten för att skydda hyresgäst har en som svårt att flytta mot stora framtida hyreshöjningar. En överföring ska ske till ett pris som motsvarar fastigheternas bokförda värden. l samband med den senaste omorganisationen skrev Vasakronan upp de bokförda värdena ett antal ändamålsfastigheter, det är de men tidigare bokförda värdena som ska gälla vid överföring. en En genomgång av Vasakronans bestånd bör ske snarast. Därefter kan bolaget börsintroduceras och staten kan avveckla sitt ägande i en takt som bedöms ekonomiskt mest fördelaktig. När det gäller fastigheter som bara delvis är ändamålsfastigheter kan det räcka med en genomgång av aktuella kontrakt så att dessa har den utformning

tidshorisont m.m. de skulle ha om det från början var en privat

fastighetsägare som var hyresvärd. Enligt vår bedömning finns kontrakt som delvis har präglats av att hyresgästen sett fastighetsägaren som del i samma koncern och därför inte ansett att allt behövde regleras i kontraktet. Fastigheter disponeras Statens som av institutionsstyrelse bör på motsvarande överföras från Statens fastighetsverk till detta bolag med arbetsnamnet "Juridiska Hus". nya En utveckling i denna riktning har redan påbörjats i och med att Vasajorden AB överfördes till Akademiska Hus i december 1996. Detta bolag utgör idag ett separat dotterbolag i Akademiska Hus med namnet Akademiska Hus i Ultuna AB. När det gäller de återstående överföringar kan Vasakronan Krim utgöra stommen i det nya bolaget som valt att kalla Juridiska Hus eftersom huvuddelen av fastigheterna är knutna till olika delar av rättsväsendet. De berörda fastigheterna köps formellt av detta bolag till ett pris motsvarande fastigheternas bokförda värde, på sätt samma som gjordes när Vasajorden överfördes till Akademiska Hus. Som betonar i delbetänkandet behöver detta inte påverka den konkreta förvaltningsorganisationen, eftersom kan tänka sig att Juridiska man Hus köper driftstjänster från Vasakronan på de orter där detta m.m. är till ömsesidig nytta.

1 1.3

Hyressättningsmodell

Vår förslag rörande hyressättning för ändamålsfastigheter har följ ande grundläggande komponenter:

Ett separat långsiktigt kontrakt med en hyra som ska täcka ränta och avskrivningar på investerat kapital. Denna hyra justeras vart femte år utifrån aktuella räntenivåer.

Genomförande och konsekvenser av... 117

Kortsiktigare kontrakt som reglerar drift- och underhåll. En förutsättningslös diskussion om den konkreta arbetsfördelning mellan fastighetsägare och hyresgäst bör ske i detta sammanhang. Verksamhetsrisk läggs hyresgästen. Detta innebär att hyres- gästen ska ha rätt att förlänga kontraktet till en hyra som bestäms enligt principer i det ursprungliga kontraktet, men det samma som lämnar fastigheten i förtid så ska innebär också att om hyresgästen denne kompensera fastighetsägaren för ännu inte avskrivna investeringar. Finns ett högre värde i alternativ användning ska

detta delas mellan hyresgäst 75% och fastighetsägare 25%.

Eñersom fastighetsägarens risk är obetydlig bör räntekravet enbart marginellt över den statliga obligationsräntan på femåriga vara lån. I delbetänkandet föreslås ett tillägg .på en halv procent. Detta avkastningskrav bör fastställas centralt förslagsvis 2 gånger per år, utifrån genomsnittet den aktuella obligationsräntan under t.ex. av de senaste månaderna.

I kontraktet bör också ingå de föreslagna klausulerna om marknadsmässig nivå kostnader för framtida insatser från fastighetsägarens sida, och att tvister ska lösas regeringen och inte genom processer av i allmän domstol. Vi att det bör ske genomgång och anpassning befintanser en av liga hyreskontrakt för fastigheterav ändamålskaraktär i enlighet med dessa principer. Separata kortsiktigare hyreskontrakt för drift- och underhåll är viktiga för att öka myndigheternas flexibilitet. Att etablera hyresniväer bygger på klara principer är viktigt för att som minska framtida konflikter och för att uppdelningen mellan ägare och brukare inom staten ska vinna legitimitet. En viktigt brist i befintliga kontrakt är att det sällan regleras vad ska ske efter den formella som

kontraktstiden slut vilka förlängningsmöjligheter som hyresgästen

har, vilken hyressättningsprincip ska tillämpas, etc. Görs inte en som sådan genomgång kan myndigheterna förväntas hårdare driva krav på att äga fastigheterna själva, vilket enligt vår mening skulle skapa nya problem. I den mån statliga myndighet bedömer att man inte är som en beroende vissa lokaler och inte vill skriva långsiktiga hyreskonav trakt den typ vi föreslagit för dessa finns det anledning att pröva av staten bör fortsätta äga dessa fastigheter. om Även genomgången befintliga kontrakt rör ett stort om av fastighetsbestånd är det ett relativt begränsat antal parter som berörs sådan genomgång kontrakten, varför bedömer kostnaderna av en av för sådan genomgång kontrakten är begränsad i förhållande till en av de framtida vinsterna.. I huvudsak bör denna genomgång kunna

118 Genomförande och konsekvenser

av...

skötas av parterna själva även tillfällig inom finansom en grupp departementet bör följa arbetet och kunna medla när det finns

tolkningsproblem rörande t.ex. hyressättningsprinciper och vilka fastigheter som bör omfattas ändamåIsfastighetskontrakt. Föränd-

av ringen ska också vara kostnadsneutral“ i så måtto att hyresnivåom

erna förändras ska en motsvarande förändring ske i myndigheternas

budget och i utdelningskravet från bolag/verk. Omläggningen av hyrorna ska inte påverka statens budgetsaldo. En rimlig tidplan är enligt vår mening att genomgången görs så att de kontrakten kan nya träda i kraft från 1999-01-01 och att de hyresnivåerna är kända nya när budget fastställs för 1999.

11.4 Styrning av myndigheter och budgetprocessen

När det gäller regelverket som styr myndigheternas lokalförsörjnings-

ansvar föreslås i delbetänkandet ett antal ändringar. Styrningen ska

inte fokusera på kontraktslängder och inte innebära regeringen

att bedömer enskilda hyresavtal. Istället ska myndigheten del i sin som

budgetunderlag redovisa hur man uppnår uppställda mål flexi-

om

bilitet. Detta innebär att förordningen myndigheternas lokalför-

om

sörjning ändras. Kraven på särskild lokalförsörjningsplan och

en

samråd med stabsmyndigheten tas också bort. I förordningen bör

skrivas att myndigheterna inte får skriva kontrakt innebär risk som för ökade lokalkostnader i framtiden, vilket innebär de ska att tillämpa en hyresmodell den typ vi föreslagit. som

Styrningen för övrigt sker budgetprocessen, där det ska

genom finnas särskilda anvisningar både vad myndigheternas ska om

redovisa för information i sitt budgetunderlag och vad fackdeparte-

mentet ska ha för underlag för sin bedömning. Delar detta av underlag tas fram den ansvariga stabsenheten. av

När det i budgetprocessen föreslås större förändringar

i en

myndighets omfattning eller inriktning

bör det också ske en genomgång av myndighetens möjlighet de lokalkontrakt att anpassa som myndigheten har till den situationen. nya

Genomförande och konsekvenser 119

av...

11.5 förvaltar

Styrning av bolag/verk som ändamålsfastigheter

I delbetänkandet föreslås att när kontrakt ändrats så att verksamhetsrisker överförs på hyresgästen bör Soliditeten i de bolag och verk som förvaltar ändamålsfastigheter anpassas till den lägre nivå som då är motiverad. Formellt blir detta en fråga om direktiv till bolaget som ägaren beslutar på bolagsstämman. Vi har också betonat att staten bör utformas särskilda ägardirektiv som ska antas på en bolagsstämma och ta upp främst följande.

Hyressättningsmodell för ändamålsfastigheter och krav på öppen- het. Denna hyressättningsmodell innehåller indirekt en styrning av marknadsrisken. Inflations- och ränterisk. -

Vi tror inte att det krävs några detaljerade direktiv. Liksom när det gäller förhållandet mellan myndighet och statsmakt i budgetprocessen handlar det mycket om ett förtroende där utgångspunkten är att den tillsatta ledningen har uppgiften att i det enskilda fallet tillämpa de allmänna principer som huvudmannen formulerar. Några mer specifika punkter rörande styrning är följande. När det gäller styrelserna i Akademiska Hus anser att hyresgästerna inte ska ha några representanter i bolagets styrelser. När det gäller Statens fastighetsverk anser att de skilda avkastningskrav som finns inom

olika delområden bör bevaras. Ändamålsfastigheter som hyrs ut till

statliga hyresgäster bör vara ett separat sådant område med avkastningskrav motsvarande de i Akademiska Hus och Juridiska Hus. Denna avkastning bör i princip levereras till statskassan samtidigt som det ges en särskilt anslag över budgeten för det underhåll av fastigheter som hör till kulturarvet och där insatserna inte kan förräntas genom marknadsmässiga hyreshöjningar. Genomförande av detta kan ske genom ändringar i det de direktiv som ges till myndigheten i samband med att statsbudgeten fastställs.

1 1.6 Konsekvenser

De åtgärder föreslår rör i huvudsak organisation och regelverk för att skapa klarare spelregler och ansvarsfördelning. Kostnaderna för genomförandet rör i huvudsak administrativa kostnader för överföring av fastigheter mellan olika statliga enheter och för genomgång av

120 Genomförande och konsekvenser

av...

hyreskontrakt för ändamålsfastigheter. Om skulle räkna med att

varje kontraktsgenomgång skulle ta 100 timmar part och att det

per rör sig om ett 40-tal berörda myndigheter skulle insatsenmotsvara i runda tal 5 manår. Detta bör vara en klart lönsam investering med tanke på att konsekvenserna kan förväntas vara:

Minskade kostnader för framtida förhandlingar hyresnivåer - om och kontraktsutforming. Mindre risker för att fel beslut fattas när det t.ex. gäller nyinves- teringar och upprustningar. Minskade drift- och underhållskostnader att dessa tydlig- - genom görs i kontrakten och att hyresvärden bara får ersättning till upp en nivå som motsvarar marknadsmässig ersättning. Effektivare styrning i budgetprocessen myndigheternas - av lokalflexibilitet.

Engångskostnaden för genomförandet bör också ställas i relation till de mycket stora belopp som berörs. Investeringskostnaderna för statliga ändamålsfastigheter har under år rört sig än 2 senare om mer miljarder om året. Drift och underhållskostnader är minst i samma storleksordning.

Bilaga 1 121

Utredningens direktiv

Dir. 1996:21

Beslut vid regeringssammanträde den 29 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag utvärdering att göra en av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m.

Utredaren skall därvid:

belysa om syftena med ombildningen har uppnåtts, analysera konsekvenserna av ombildningen, peka på de eventuella brister som uppstått och lämna förslag till förändringar.

Bakgrund

I kompletteringspropositionen 1990/91:150 bet. 1990/91: FiU30, rskr. 1990/91 86 redogjordes för att statliga myndigheter skulle få

eget ansvar for lokalförsörjningsfrågor. Övergången till ett nytt

budgetsystem där myndigheterna fritt får fördela för att resurser uppnå uppsatta mål och resultat innebar att riksdagen lagt fast nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen. Förändringen innebar att de lokalbrukande myndigheterna själva skall for sin lokalplanesvara ring. Riksdagen antog förslagen. Riksdagen beslutade vidare under är 1991 riktlinjer för om nya den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen Byggnadsav styrelsen, m.m. prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. l991/92:107. Byggnadsstyrelsen skulle avvecklas och avlösas av nybildade bolag och myndigheter.

122 Bilaga I

Riksdagen beslutade i december 1992 om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m. prop. l 992/93 :37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. Riksdagens beslut innebar bl.a. att regeringen bemyndigades att bilda två aktiebolag, att utgöra moderbolag i två fastighetskoncerner.

I december 1992 bildades också Vasakronan Aktiebolag senare

Vasakronan Holding AB och Statliga Akademiska Hus Aktiebolag samt vissa dotterbolag. Vasakronan äger och förvaltar i huvudsak de kommersiella fastigheterna och Statliga Akademiska Hus äger och förvaltar universitets- och högskolefastigheter. Staten äger samtliga aktier i moderbolagen. Den 1 januari 1993 inrättades två myndigheter, Statens fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Fastighetsverket förvaltar för statens räkning viss civil del av statens fasta egendom såsom utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbygg- naderna, vissa av statens kulturfastigheter, gamla fästen och monument samt vissa donationsfastigheter och markområden. Lokalförsörjningsverket är en stabs- och servicemyndighet och skall på uppdrag av regeringen förse regeringen med underlag för bedömning av de statliga myndigheternas resursansprâk ifråga om lokalförsörjning och i övrigt bistå regeringen med utredningar i lokalförsörjningsärenden. Lokalförsörjningsverket svarar också för utredningar av byggnadsprojekt i tidiga skeden, prisomräkningar för lokalkostnader och vissa förhandlingsuppgifter. På uppdrag av andra statliga myndigheter får Lokalförsörjningsverket tillhandahålla tjänster inom lokalförsörjningsområdet. En särskild utredare tillkallades av regeringen för att fr.o.m. den 1 oktober 1993 ansvara för avvecklingen av Byggnadsstyrelsen. Avvecklingsmyndigheten upphörde den 28 februari 1995 och det kvarstående avvecklingsarbetet överfördes till Statens lokalförsörjningsverk och skall vara slutfört den 30 juni 1996. Ett antal fastigheter, fastighetsdelar och byggnader, s.k. väntelägesfastigheter och utredningsfastigheter, har av olika skäl, t.ex. förbehåll i avtal med kommuner, donationsvillkor, m.m., ännu inte kunnat överlåtas till Statliga Akademiska Hus AB och Vasakronan AB. Dessa fastigheter förvaltats tills vidare av Statens fastighetsverk. En försäljning till bolagen kommer att kunna ske under år 1996. Samordnat med ombildningen av Byggnadsstyrelsen skedde en motsvarande förändring inom försvarets område, vilken trädde i kraft den 1 juli 1994. Fortifikationsforvaltningen ombildades till Fortifikationsverket med uppgift att förvalta fastigheter inom försvarets område.

Bilaga 1 123

Syftena med ombildningen

Ombildningen av Byggnadsstyrelsen hade två syften, att uppnå en

effektivare lokalförsörjning och att uppnå effektivare fastighets-

en

och förmögenhetsförvaltning. Lokalförsörjningsansvaret överfördes

från Byggnadsstyrelsen till de myndigheter använder lokalerna som enligt följande riktlinjer:

I statmaktema och myndigheterna bör lägga ökad vikt vid lokalkostnaderna och deras förändringar,

I verksamhet och lokalförsörjning bör prövas samlat,

lokalförsörjning bör prövas långsiktigt, myndigheter bör ökade möjligheter att under kostnadsansvar ges disponera resurser för lokaler, I handläggningen lokalförsörjningen bör i ökad utsträckning av kunna delegeras till myndigheterna.

Som ett första led i effektiviseringen den statliga fastighets- och av

förmögenhetsförvaltningen ombildades Statens vattenfallsverk och.

Domänverket. Som ett andra led ombildades Byggnadsstyrelsen och Fortifikationsförvaltningen. Ytterligare ett tjugotal myndigheter förvaltar fastigheter för statens räkning. Fastighetsbeståndet är av blandad karaktär.

Följande riktlinjer fastslogs för den statliga fastighetsförvaltningen och skulle tillämpas inom hela statsförvaltningen.

I Den statliga fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukandet

av lokaler och mark. I En mer rättvisande bild skall mark- och lokalkostnaderna ges av i statsbudgeten, både vad fastighetsförvaltarnas resultat- och avser balansräkningar och de nyttjande myndigheternas eller uppdragsgivarens/statens utgifter.

I Fastighetsförvaltningen skall bedrivas med så långt möjligt

ett marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning ändamåls- - av fastigheter bör ett minimum ställas de kraven på avkastningen som som täcker kapitalkostnaderna, samt att det skapas utrymme för uppbyggnad av eget kapital motsvarande reinvesteringar så m.m. att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd.

I Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter,

som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart.

124 Bilaga 1

I Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas. I Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ av bolag. De fastigheter historiska eller andra skäl inte kan överföras I som av till bolag bör oavsett nuvarande förvaltare omfattas av en - w samordnad förvaltning i myndighetsform.

Utredningsuppdraget

En särskild utredare tillkallas för att genomföra en samlad utvärdering ombildningen, i första hand om avsedda syften och resultat har av uppnåtts. Utvärderingen bör ske mot bakgrund av de riktlinjer som riksdagen slagit fast. Om utvärderingen visar att effekterna avviker från statsmakternas intentioner med ombildningen skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder. Utvärderingen skall bl.a. inriktas på statsfinansiella effekter samt marknadseffekter och hyressättnings- principer. Utredaren skall vara fri att belysa även andra områden eller frågeställningar som är av betydelse för att kunna göra en samlad bedömning av ombildningens statsfinansiella effekter eller som av andra skäl bör utvärderas.

Utredningsarbetet

Utredaren bör ha kontakter med kommittén för universitets- och högskolefastigheternas framtida förvaltning dir. 1994: 105. Utredaren bör hålla sig underrättad om det utvärderingsarbete Lokalförsörjningsverket bedriver och ta del av vad som kommer som. fram i det arbetet. Vad förändringar i hyressättningsprinciper har Lokalavser försörjningsverket i rapporten l996:23 Hyressättning i ändamålsfastigheter m.m. redovisat slutsatser och förslag i dessa frågor. Utredaren bör ta del av arbetet i kommittén för utvärdering försvarets ledning och struktur dir. 1995:01 som bl.a. utvärderar

Bilaga 1 125

fastighetsreformen inom försvarets område och att som avser publicera ett delbetänkande under våren 1996. Utredaren har möjligheter att lämna deluppdrag och delstudier till myndigheter, organisationer, forskare m.fl. Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens generella direktiv om regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och att pröva om offentliga åtaganden dir. 1994:23.

Redovisning av uppdraget

Utredaren bedömer själv om delrapporter bör redovisas löpande. En slutrapport skall redovisas före utgången juni 1997. av

Finansdepartementet

Bilaga 2 127

Beskrivning av de

fastighetsförvaltande bolagen/verken

Akademiska Hus

Akademiska Hus AB är ett statligt bolag med syfte att äga och förvalta fastigheter nyttjas universitet och högskolor. Det som av består av moderbolaget Akademiska Hus AB åtta helägda samt dotterbolag för strategiska utbildningsorter i Sverige. Moderbolaget

ansvarar för koncerngemensamma funktioner för bl.a. finansiering,

teknik och ekonomi. Dotterbolagen äger, förvaltar och förädlar fastighetsbestånden inom respektive region. Totalt äger Akademiska Hus 2,7 miljoner kvm lokalyta till ca ett sammanlagt bokfört värde drygt 15 miljarder kr. Vakansgraden av är låg, för närvarande ca 1%. Lokalytan är fördelad på 40% undervisningslokaler, 34% laboratorielokaler samt 26% bestående bl.a. av kontors- och administrationslokaler. En andel lokalerna stor av är sk specialfastigheter, vilket innebär att de är skräddarsydda efter viss en hyresgästs önskemål. De tre största hyresgästerna är Lunds Universitet, Sveriges Lantbruksuniversitet och Uppsala Universitet. Totala hyresintäkter 1996 2 miljarder kr. var ca

Bolaget bedriver ett omfattande investeringsprogram

där drygt en miljard kr satsas på till- och ombyggnader år. ny-, per

Statens fastighetsverk

Statens F astighetsverk förvaltar vårt nationella kulturarv samt bl.a. fastigheter belägna utomlands för räkning. Verket har statens ansvaret för att vårda, bevara och utveckla dessa fastigheter så deras kulturatt och naturmiljövärden bevaras. Dessutom genomförs på uppdrag av regeringen byggprojekt i och utanför Sverige. Allt som allt förvaltar Statens Fastighetsverk 1,6 miljoner kvm ca lokaler och 6 miljoner hektar mark. Förvaltningen har indelats i olika verksamhetsgrenar:

128 Bilaga 2

Hyresfastigheter: - Kommersiella fastigheter som långsiktigt förutsätts kunna ge ett ekonomiskt överskott. Bland dessa ingår bl.a. nationalteatrarna och museerna, regeringsbyggnaderna, landshövdingeresidensen samt statens fastigheter utomlands.

Bidragsfastigheter: - Fastigheter som kan ge ett ekonomiskt överskott, bl.a. de kungliga slotten och fastningar.

Mark: - Markfastigheter med kulturellt värde, bl.a. kungsgârdar, kronoholmarna på väst- och ostkusten samt renbetesfjällen i Jämtlands län.

Fastigheternas totala bokförda värden 1996-12-31 11 miljarder. var Hyresintäkterna för 1996 uppgick till 1,6 miljarder kronor.

Vasakronan

Vasakronans juridiska struktur har förändrats flera gånger. Moderbolaget är Vasakronan Holding AB. Innan den senaste ändringen fanns två dotterbolag, Vasakronan AB och Vasakronan Krim AB

som förvaltar fastigheter som nyttjas av Kriminalvårdsstyrelsen.

Vasakronan AB hade i sin tur dotterbolaget Confortia AB, som erbjuder konsulttjänster inom t.ex. fastighetsutveckling, drift och underhåll, säkerhet och skydd, samt miljöteknik. Största kunden är försvaret. Vid den senaste omorganisationen våren 1997 bildades tre ytterligare dotterbolag till för vissa ändamålsfastigheter: Försvars-

fastigheter i Sverige AB som främst förvaltar Försvarsmaktens

högkvarter, Fastighetsbolaget Räddningsskolor Sverige AB och Fastighetsbolaget Specialskolor Sverige AB. Koncernens fastighetsbeståndet uppgår till 3,3 miljoner kvm med ett sammanlagt bokfört värde på ca 15 miljarder kr. Totala hyresintäkter var 1996 knappt 3 miljarder kronor. Styrelse, ordförande, VD och revisorer i Vasakronan AB är samma som i Vasakronan Holding AB. Vasakronan AB är uppdelat i fem regioner: Syd, Väst, Mellansverige, Stockholm och Nord. Totalt hade bolaget innan den senaste omorganisationen ca 865 anställda. För närvarande pågår en omstrukturering av bolagets fastighetsbestånd, som ska vara avslutad år 2000. Omstruktureringen innebär att 15 orter prioriteras, med

Bilaga 2 129

avsikten att Vasakronan på respektive ort ska bli marknadsledande. Confortia har 25 kontor över hela landet, med sammanlagt 370 ca anställda.

Fortifikationsverket

Fortifikationsverket har som uppgift att förvalta statens fastigheter avsedda för försvarsändamâl. Fortifikationsverket ska också på uppdrag av försvarsmakten lämna underlag för inriktningen och av medverka i fortifikatoriska utvecklingsprojekt samt tillhandahålla konsult- och administrativa tjänster inom sitt kompetensområde. Verket förvaltar 400 000 hektar mark till ett bokfört värde av ca 2 miljarder kr, 7 miljoner kvm byggnadsarea till ett bokfört värde av ca 8 miljarder kr samt befastningar och flygfält till ett bokfört värde av 500 miljoner kr. Försvarsmakten hyr 96% av fastighetsbeståndet, övriga hyresgäster är bl.a. olika myndigheter under försvarsdepartementet. Totala hyresintäkter 1996 var 2,7 miljarder kronor. Fortifikationsverket är indelat i fyra olika verksamhetsgrenar:

Anskaffning. - Omfattar ny-, om- och tillbyggnad samt förvärv fast egendom. av

Förvaltning: - Omfattar drift och underhåll, uthyrning samt administrativ förvaltning av försvarsfastigheterna.

Avyttring: - Omfattar försäljning, överföring till myndighet eller rivning annan av uppsagda fastigheter.

Övrig verksamhet:

- Omfattar fortifikatoriska utvecklingsprojekt m.m.

5-17-0839

Bilaga 3 131

Nytt förslag om hantering av mark i hyreskontrakt for ändamålsfastigheter

Enligt den hyressättningsmodell för ändamålsfastigheter som presenteras i delbetänkandet sker en regelbunden justering av den markhyra som hyresgästen betalar i takt med att markvärdet förändras. Någon individuell bedömning av det aktuella markvärdet var inte tänkt, utan en mer schablonmässig justering skulle ske utifrån marktaxeringsvärdet i den del av orten som tomten är belägen. Motivet för denna modell var att markvärdet då grovt speglar markens värde i alternativ användning och att markhyran därmed grovt visar "vad det verkligen kostar" att ha en verksamhet i det aktuella läget. Det finns emellertid problem med denna modell i de fall där hyresvärden också äger marken. Disponeras marken med tomträtt är en uppdelning naturlig. Vi kan börja med att konstatera att långsiktiga hyreskontrakt för den aktuella typen av objekt på den privata marknaden sällan skrivs på detta sätt. Någon uppdelning i mark och byggnader görs normalt inte. Någon koppling mellan hyran och värdeutvecklingen i alternativ användning görs inte heller. Motivet till detta är sannolikt både att en sådan koppling skapar stor osäkerhet for en hyresgäst som har ont om alternativ och att koppling till den en externa marknaden lätt kan leda till tvister hur situationen på om denna marknad verkligen är, dvs vilka hyresändringar är om som motiverade. Motiv för hyresgästen att vilja lämna lokaler med höga värden i alternativ användning skapas inte genom högre hyror utan genom möjlighet for hyresgästen att få del av vinsten om denne lämnar lokaler med höga värden i alternativ användning. För att skapa en rättvisande konkurrenssituation i samband med uppförande av ändamålsfastigheter är det enligt vår mening lämpligt att statliga fastighetsägare använder kontrakt som liknar de som finns på motsvarande privata marknader. Detta talar alltså för att det inte görs någon uppdelning mellan mark och byggnad i kontraktet. I den aktuella typen av kontrakt på marknaden anges normalt ett restvärde på vilket hyresgästen inte behöver betala några avskrivningar. Vi kan t.ex. tänka oss att det uppförs ett nytt fängelse där byggnaden avskrivs på 40 år. År 40 antas det emellertid finnas ett

132 Bilaga 3

visst kvarstående fastighetsvärde, åtminstone ett markvärde. Sätts detta restvärde lågt blir det högre avskrivningar och högre hyra, men å andra sidan har hyresgästen större chans att få del av det värde i alternativ användning som finns vid kontraktstidens slut, eller få lägre hyra vid en förlängning av kontraktet. Ett högt sådant restvärde innebär en större risk för fastighetsägaren eftersom det kan visa sig att det verkliga värdet är lägre då. Den aktuella hyresmodellen kräver alltså en precisering när det gäller detta restvärde, men enligt vår mening kan det räcka med en allmän formulering om att den statliga fastighetsägaren ska ta små risker knutna till framtida efterfrågan och att fastighetsägaren ska agera affärsmässigt. Hyresgästens vinst med att in i ett kontrakt med ett högt restvärde är också relativt begränsad eftersom restvärdets storlek enbart påverkar avskrivn gens storlek. I långa kontrakt är dock avskrivningen en liten del av hyran jämfört med räntekostnaden. I och med att kontrakten skrivs med relativt låga restvärden och att eventuella övervärden i förhållande till detta restvärde i huvudsak tillfaller hyresgästen är risken för förluster för fastighetsägaren liten, samtidigt som möjligheterna att tjäna pengar på markvärdestegrin gen också är liten. Det förefaller alltså inte motiverat med någon justering av räntekravet, i förhållande till förslaget i delbetänkandet, för att hyran nu täcker både mark och byggnader. Eftersom en modell av denna typ inte leder till högre hyror när markens altemativanvändningsvärde ökar, blir det särskilt viktigt att det sker en kontinuerlig bevakning av dessa värden. De statliga bolag och verk som förvaltar ändarnålsfastigheter bör därför regelbundet redovisa objekt för vilka det finns en betydande skillnad mellan utgående hyror och hyresnivån på den externa marknaden. Myndigheten ska också redovisa detta i sitt budgetunderlag eftersom det är viktigt för att bedöma flexibiliteten i myndigheternas lokalsituation. En sådan skillnad behöver inte innebära att det är motiverat för verksamheten att flytta. Värdet för verksamheten kan vara betydligt högre än den hyra de betalar om de har dåliga alternativ. En öppen redovisning av dessa "övervärden" leder dock till att det, t.ex. i budgetprocessen, kan föras en diskussion om vad som är en långsiktigt lämplig lokalisering av en verksamhet. I och med att hyresgästen ska få del av dessa övervärden bör en öppen redovisning också minska riskerna att hyresgästen investerar mycket i byggnader i "fel" lägen. Sådana investeringar minskar hyresgästens möjlighet att få

del av det "övervärde" som fastigheten har.

I budgetprocessen sker naturligtvis också en bedömning av vad som är rimliga anslag, givet den aktuella hyressättningsmodellen. På lång sikt kan det uppstå situationer där lokaler i lägen blivit som

Bilaga 3 133

attraktiva får en mycket låg hyra, t.ex. om byggnaden är avskriven men det visar sig att den byggts med så bra kvalitet att behovet av upprustningar varit små. På grund av brist på alternativ det anses aktuella läget fortfarande det bästa läget för verksamheten, vara men det innebär också att myndigheten kan bedriva en viss verksamhet med relativt sett lägre anslag eftersom hyran är låg.

6-17-0839

Bilaga 4 135

Styrningen av myndigheternas

lokalförsörjning: En precisering

Inledning

Den bakomliggande problematiken är ytterst att riksdag och regering vill ha handlingsfrihet och kunna göra snabba förändringar i de resurser som satsas inom olika verksamhetsområden, samtidigt som lokalanskañhing ofta kräver ett långsiktigt perspektiv. Detta långsiktiga perspektiv gäller naturligtvis särskilt byggnader som specialanpassas till en viss verksamhet, men även hyreskontrakt för vanliga kontorslokaler ärju i regel längre än den period för vilken anslagen till en myndighet är fastlagda. De argument som presenteras i vårt delbetänkande pekar på att det är olämpligt att styra myndigheternas lokalförsörjning genom att fokusera på kontraktstidema och genom separata prövningar av lokalkontrakt för enskilda objekt vid sidan av den ordinarie budgetprocessen. Grundtanken i vårt förslag är att myndigheterna ska vara skyldiga att i sitt budgetunderlag och i sin årsredovisning redovisa hur de avser att klara en tänkt situation där lokalåtgången och lokalkostnaderna behöver minskas. Denna situation kan sammanhänga med en allmän försämring av budgetläget som motiverar kostnadsminskningar, men det kan också vara teknologiska eller organisatoriska förändringar som minskar lokalbehovet. Förändringen kan också sammanhänga med politiska omprioriteringar gör att som riksdagen vill minska en viss myndighets verksamhet. Vårt förslag innebär också att myndigheterna i budgetprocessen

måste ta upp lokalanskafningsprojekt som på ett väsentligt sätt

påverkar denna flexibilitet i lokalutnyttiandet. För att få en rationell

hantering av lokalfrågoma måste detta göras i ett relativt tidigt skede av lokalanskaffhingsprocessen, och även om departement/regering p.g.a. oundviklig osäkerhet inte tidigt kan ge definitiva besked, måste fackdepartementen kunna ge en signal om hur man ser på dessa lokalfrågor. Eftersom det finns mycket stora skillnader mellan olika myndigheters lokalsituation är det svårt att generellt formulera mer precisa spelregler för myndigheternas lokalhanteringen, varför vi i de följande avsnitten kommer att diskutera ett antal olika stiliserade fall:

136 Bilaga 4

Fall Myndighet som utnyttjar lokaler där det finns gott om alternativ marknaden och med ett enda verksamhetsställe

eller med ett som är helt dominerande. Exempel är ett

antal centrala myndigheter. Fall Myndigheter som utnyttjar lokaler där det finns gott om alternativ på marknaden men som har ett stort antal verksamhetsställen. Skattemyndighet och Kronofogdemyndighet kan ses som exempel på detta. Fall Myndigheter som utnyttjar relativt specialanpassade lokaler, eller där det av andra skäl är ont om alternativ, och i som huvudsak har ett verksamhetsställe. Exempel är större museianläggningar men även mindre högskolor. Fall Myndigheter som utnyttjar ett stort bestånd relativt av specialanpassade lokaler, eller där det av andra skäl är ont om alternativ.. Exempel är Kriminalvårdstyrelsen och större universitet och högskolor. Fall Flera myndigheter är ett mellanting mellan fall 2 och fall dvs de utnyttjar ett relativt stort bestånd lokaler som delvis är specialanpassade till verksamheten. Polismyndigheter och domstolar hör till denna grupp.

Fall Myndigheter som utnyttjar enstaka kontorslokaler på väl fungerande marknader.

I detta fall tror att i huvudsak två styrande regler är lämpliga:

Myndigheterna ska utforma sina lokalkontrakt så att de har möjlighet att säga upp delar sina lokaler inom tvåårsperiod. av en När myndigheternas nuvarande lokalkontrakt löper ut ska de söka lokaler där de har möjlighet att få denna flexibilitet. Skulle det finns fall där detta villkor skulle innebära väsentligt högre lokalkostnader måste myndigheten alltså få ett godkännande från sitt fackdepartement för ett undantag. Detta bör dock vara relativt ovanligt. Myndigheterna ska utforma sina kontrakt så att de kan lämna hela lokalerna inom ett visst antal år. En indelning myndigheterna av i tre grupper tror är lämplig.

Bilaga 4 137

Myndigheter som bedöms ha en långsiktig verksamhet. En regel grundkontrakt till 5 år tror är lämpliga i detta fall. om upp Myndigheter som är verksamma på områden där turbulensen är något större. Treåriga grundkontrakt tror är lämpliga i detta fall. Myndigheter där det pågår utredningar som rör den aktuella verksamheten. Ettâriga kontrakt bör skrivas i detta fall.

Vilken kategori som respektive myndighet hör till bör preciseras av fackdepartementet i god tid innan löpande hyreskontrakt går ut, så att myndigheten vet hur man kan agera vid kommande lokalanskaffning och förhandlingar om hyreskontrakt. Ett alternativ till att lämna vissa lokaler kan vara att hyra ut dem i andra hand. Detta sätt att skaffa sig flexibilitet är dock väsentligt osäkrare, dels för att det i regel är förknippat med kostnader, dels för att den framtida marknadssituationen är osäker.

Fall 2: Myndigheter som utnyttjar ett stort och regionalt utspritt nät av kontorslokaler på marknader där myndigheten normalt har alternativ

Skillnaden gentemot fall l är att det kan vara möjligt att få flexibilitet i detta fall även om de enskilda hyreskontrakten är relativt långa, säg 5 år. Så länge som löptiderna i kontrakten överlappar varandra kan lokalutnyttjandet minska genom att man lämnar lokaler där kontrakten går ut, eller åtminstone kan man minska sitt lokalutnyttjande kraftigt där. Även de enskilda kontrakten inte är flexibla kan om kontraktsportföljen som helhet ge flexibilitet. Den första grundregeln ovan bör i detta fall tolkas som att myndigheten kan uppnå önskad kortsiktig flexibilitet genom en kombination av kontraktsvillkor gör att de kan lämna delar som av lokaler inom en 2-årsperiod och en kontraktsportfölj som innebär att vissa kontrakt löper ut inom denna period. Hur denna kombination ser ut ska redovisas i budgetunderlaget och årsredovisningen. Möjligheterna att utnyttja dessa portföljeffekter kan dock ibland begränsade. Även det finns hyreskontrakt löper ut måste vara om som viss verksamhet bedrivas på den aktuella orten och därmed kan inte en stor minskning ske även om vissa stora kontrakt löper ut. Därmed blir skillnaden mellan fall 2 och fall 1 inte så stor, dvs den typ av

2 Eftersom regeln att kunna lämna viss andel lokalerna inom om en av en tvåårsperiod ska tillämpas varje år kommer den att verka i riktning mot 4-áriga kontrakt med en "kontrollstation" efter två år.

138 Bilaga 4

regler och direktiv som finns ifall 1 bör bli kärnan även i detta andra

fall.

Fall 3 Myndigheter som utnyttjar en enstaka större relativt specialanpassad lokal

I regel är detta fall där myndigheten har relativt begränsade alternativ och det normala är därför att det skrivs ett långsiktigt grundkontrakt för hela lokalen. Den ursprungliga lokaliseringen har i dessa fall föregåtts av speciella politiska beslut. Börjar vi med att se myndigheter med en viss befintlig anläggning, så bör det i kontraktet finns tre typer av klausuler som bidrar till flexibilitet.

Möjlighet att frånträda vissa speciellt utpekade lokaler utan några förpliktelser för hyresgästen. Det kan gälla vissa kontorsdelar av komplexet där det finns en extern hyresmarknad. En allmän klausul om hur villkoren ska bestämmas myndigom heten vill "köpa sig fri" från delar lokalerna. Hur sådana kan av utformas har beskrivits i betänkandet och grundtanken är att de ekonomiska villkoren ska relateras både till icke-avskrivna investeringar och fastighetsvärdet på den externa marknaden. Rätt för myndigheten att hyra ut vissa lokaler i andra hand. Detta kan t.ex. gälla fristående kommersiella verksamheter har som anknytning till kärnverksamheten.

Finns dessa klausuler spelar den formella kontraktslängden ingen större roll för myndighetens lokalflexibilitet, särskilt det också i som dessa fall ska finnas en option i kontraktet myndigheten rätt som ger att fortsätta förhyrningen med hyran bestämd utifrån vissa fastlagda principer. Vi har föreslagit att det sker en genomgång de kontrakt av som finns mellan statliga fastighetsägare och statliga hyresgäster för fastigheter av denna typ, så att de villkor beskrivits ingår i som ovan kontrakten. I budgetunderlag och årsredovisning ska alltså myndigheten redovisa hur denna flexibilitet ser ut och även redovisa det finns om planer på åtgärder som påverkar denna handlingsfrihet. För enstaka komplex rör detta främst större ombyggnader eller underhållsinsatser som saknar värde i alternativ användning. Här kan tänka sig man tumregler som innebär att planer innebär att lokalkostnadssom andelen i verksamheten förväntas öka än säg 3 procent-enheter, mer ska det föras i budgetunderlaget så att fackdepartementet kan upp ge sin uppfattning till känna.

Bilaga 4 139

Att på detta sätt fokusera på enskilda resursslag lokalkostnads-

andel kan föra tankarna tillbaka till det budgetsystem som fanns

innan rambudgeteringens tid, vill betona att vill riksdag och men regering bevara flexibiliteten är det oundvikligt med en separat diskussion om beslut som långsiktigt påverkar kostnadsbilden för verksamheten, t.ex. en större upprustning av en specialfastighet. När det gäller enstaka anläggningar kräver dock dessa större insatser normalt anslagsökningar varför en separat diskussion ändå blir nödvändig. Rambudgetsystemet och myndigheternas lokalforsörjningsansvar är mycket viktiga att slå vakt och det ska inte handla om, om någon detaljstyrning. Att bevaka flexibilitet blir särskilt viktigt när det gäller nya kontrakt, verksamheter och anläggningar. Det fackdepartement som sedan blir ansvarig for verksamheten bör då särskilt bedöma:

Om delar av verksamheten kan inrymmas i mer generella lokaler kan förhyras på den öppna marknaden. Även det för som om t.ex. en ny högskola är tilltalande med en mer Campusliknande anläggning så innebär en sådan i regel mindre flexibilitet. Om lokalisering och utformning av anläggningen har tagit tillräcklig hänsyn till hur valet påverkar värdet i alternativ användning. Det kan finnas en risk att utformningen i allt for hög grad styrs av den nuvarande verksamhetens behov.

Den typ av kontraktsvillkor som beskrevs ovan ska självklart finnas i nya kontrakt.

Fall Myndigheter som utnyttjar ett stort bestånd relativt av specialanpassade lokaler

I detta fall blir "portföljtänkandet" särskilt stor vikt. Är det lokaler av som i huvudsak är specialanpassade kan vi utgå från att det i botten finns långsiktiga kontrakt. Viss flexibilitet kan uppnås genom att dessa kontrakt löper ut vid olika tidpunkter, men som noterade i fall 2 är detta ett relativt trubbigt instrument. Det är långt ifrån alltid den anläggning där kontraktet går ut det är lämpligast att som avveckla. Det avgörande är därmed att det finns klara villkor för vad som ska ske om myndigheten vill "köpa sig fri" från vissa lokaler som ingår i kontraktet. Grundprincipen för den ekonomiska avräkningen i dessa fall blir storleken på icke-avskrivna investeringar och värdet i alternativ användning. Myndigheten har alltså möjlighet att avveckla lokaler utan stora kostnader om det finns lokaler där investeringarna

140 Bilaga 4

i stort sett är avskrivna och/eller om det finns lokaler som har ett högt värde i alternativ användning. De myndigheter som faller inom denna grupp ska därför i sitt budgetunderlag redovisa:

När olika kontrakt löper ut och möjligheten att minska sin lokalåtgång genom att inte förnya kontrakt som löper ut. Möjligheten att "köpa sig fri" från delar av de kontrakterade lokalerna på villkor som inte innebär stora kostnader. Detta förutsätter i sin tur att lokalerna i stort sett är avskrivna eller att de har ett högt värde i alternativ användning.

De krav som formuleras måste anpassas efter den aktuella verksamhetens situation. För större universitet och högskolor bedömer det lämpligt att de ska anger hur de skulle klara att avveckla 15% av lokalerna inom en 5-årsperiod och att avveckla 25% inom l0en årsperiod utan betydande kostnader. Har myndigheten planer som väsentligt påverkar kostnaderna för att nå dessa mål, eller som sammantaget skulle innebära att lokalkostnadsandelen ökar med mer än säg 2 procent-enheter så ska dessa planer explicit i tas upp budgetunderlaget. Departementet ska då någon form signal ge av om hur man ser på de aktuella projekten. Detta gör det möjligt för fackdepartementet att bevaka att myndigheten i fråga har den önskade flexibiliteten.

Fall 5. Myndigheter som utnyttjar ett relativt stort bestånd lokaler som delvis är specialanpassade till verksamheten.

Detta fall är i hög grad en kombination av tidigare fall där flexibilitet kan uppnås genom en kombination av:

möjlighet delar lokaler - att säga upp av kontrakt som löper ut vid olika tidpunkter objekt där specialinvesteringar i stort sett är avskrivna och/eller det finns ett betydande värde i alternativ användning klara villkor om vad som ska gälla ett långsiktigt kontrakt sägs - om upp i förtid.

I de fall där det rör sig relativt begränsade specialinvesteringar om kan man tänka sig relativt korta kontrakt för de generella utrymmena samt ett separat kontrakt om specialinvesteringarna där det framgår vilken kompensation icke-avskriven specialinvestering måste som

Bilaga 4 141

betalas till fastighetsägaren om det relativt korta kontraktet inte förlängs. Hyresgästen ska å andra sidan skriva att har rätt till man förlängning av kontraktet med förutbestämd tilläggshyra för en specialinvesteringen. Tanken är alltså att myndigheten ska redovisa hur denna flexibilitet ser ut, hur man kan uppnå uppställda mål för denna flexibilitet, samt att man ska redovisa planer som påverkar möjligheten att uppnå dessa mål. Eftersom resonemangen blir mycket likartade de i fall 4 går vi inte på dem närmare här.

Slutord

Det regelssystem som beskrivits ovan innebär en skyldighet för myndigheten att i sitt budgetunderlag ange när man börjar förbereda projekt som kan påverka den framtida flexibiliteten, även dessa om bedöms rymmas inom befintliga budgetramar. F ackdepartementet ska å sin sida kommentera dessa projekt. När det är i projektets inledande skede kan dessa kommentarer inte bli annat än tämligen allmänna, men de ska vara tillräckligt tydliga för att myndigheten ska kunna bedöma riskerna med att gå vidare med förberedelserna. År det ett projekt som mer väsentligt påverkar möjligheten att uppnå kraven på flexibilitet ska fackdepartementet och finansdepartementet göra en gemensam bedömning innan man ger klarsignal för att gå vidare med

projektet se bilaga 5. Till skillnad från dagens system innebär detta

godkännande inte en bedömning ett specifikt slutligt hyreskontrakt av utan en bedömning av genomförandet av projektet sådant. som

;1-H1%%%J.Ãå1W4gÃÅ w,. .. Wum-aaø-øuøaøø-ww ...Mm

øfxxexáüm

" i MYR

Lxçágrxiiøzáavqåisiaaqá

Ämauiá 1153:1231

.

fitta

mä

iäüá Aili å: Lnggivid tâtáfqiákq

aa

ma: L

- .Viszâräâwazw gaf:

v . 22:a A

LM üwâfê :âçna /

zeäe/riáøzwa nnâaüzxjâägzx

åäaång, " i

Bilaga 5 143

Hantering av lokalfrågor i den centrala budgetprocessen

Inledning

I den föregående bilagan beskrev vilka principer som bör ligga till grund för styrningen av myndigheternas lokalanskaffning, dvs vilka uppgifter som myndigheterna ska redovisa och vilka krav på flexibilitet som myndigheterna ska uppfylla. För att ytterligare förtydliga tankegångarna beskriver här processen ur ett departementsperspektiv. Vi tror att det är nödvändigt med centrala budgetanvisningar som tar upp hur fackdepartementen ska bevaka Iokalfrågorna i budgetprocessen. Utan sådana anvisningar är det stor risk att budgetprocessen kommer att domineras av de frågor som just vid den aktuella tidpunkten står högst på den politiska dagordningen. Enligt uppgift spelar de historiska lokalkostnaderna fortfarande en roll för de anslag som en myndighet får. Det har inte skett en systematisk genomgång där myndigheternas anslag anpassats efter vad som bedöms vara rimlig Iokalâtgång och lokalhyra för den aktuella myndigheten. Vi berör inte denna aspekt här utan tänker oss att en sådan genomgång skett.

Anvisningarnas innehåll

Anvisningar för hur fackdepartementet ska hantera Iokalfrågorna i budgetprocessen bör följande punkter: ta upp

Vilken information som departementet bör ha tillgång tillför att

kunna göra en rationell bedömning. Denna omfattar t.ex.

Den information som myndigheten är skyldig att lämna sin - om lokalsituation, främst lokalâtgâng, lokalhyra, kontraktsstruktur,

och hur krav på flexibilitet ska uppnås vilket i sin tur innefattar

en bedömning av värdet i alternativ användning för ändamålsfastigheter.

144 Bilaga 5

Fristående övergripande bedömningar rörande olika utveckling- stendenser inom det aktuella verksamhetsområdet. Att bevaka detta hör till fackdepartementets allmänna uppgifter och är alltså inget som görs direkt for hanteringen av lokalfrågorna.

Övergripande bedömningar av utvecklingen när det gäller

lokalkostnader lokalhyror i olika regioner, byggkostnader, driftoch underhållskostnader. Att ta fram ett sådant material är en central uppgift för den stabsenhet som ska hantera lokalförsörjningsfrågor. Information om hur den enskilda myndighetens lokalsituation förhåller sig till lokalsituationen i andra myndigheter och i andra delar av ekonomin. Att ta fram "nyckeltal" som belyser ex. lokalytor per anställd och lokalkostnadsandelar är en uppgift for den stabsenhet som har ansvar för lokalfrågor.

De båda sista punkterna motsvarar i stora drag det som Statens lokalförsörjningsverk idag tar fram. I den mån ett fackdepartesom ment under budgetprocessen behöver få ett projekt belyst mer ingående kan man också använda sig av stabsenheten eller av fristående konsulter. Det bör dock understrykas att integreringen av lokalfrågorna i budgetprocessen, och kravet på tidig redovisning av större lokalprojekt som myndigheten börjar förbereda, gör att få ärenden bör dyka upp plötsligt och med krav på snabba beslut.

Handledning om hur fackdepartementet ska bedöma myndigom

heten har tillräcklig flexibilitet i sin lokalsituation.

Denna del kan innehålla en exempelsamling med precisering hur av olika typer av myndigheter bör hanteras, ungefär på det sätt som skissas i bilaga När det gäller att bestämma hur strikta krav på flexibilitet ska som ställas på respektive myndighet bör detta ske tillsammans fackdeav partement och finansdepartement. Normalt revideras dock inte detta varje år. I den mån som en myndighet begär betydande avsteg mer från uppställda krav på flexibilitet ska även detta bedömas gemensamt av fackdepartement och fmansdepartement.

Handledning om hur fackdepartementet ska bedöma hanteringen av större nya ändamålsfastighetsprojekt.

I utredningen har pekat på brister vid genomförandet vissa större av projekt rörande byggande av nya ändamålsfastigheter. Eftersom de ekonomiska konsekvenserna dessa brister kan bli betydande bör av

Bilaga 5 145

departementet följa handläggningen av dessa projekt. Myndigheterna ska skyldiga att i sitt budgetunderlag kort redovisa hur dessa vara större projekt framskrider. I anvisningar bör framgå vilka aspekter fackdepartementet bör bevaka, t.ex. hur preliminära kontrakt som utformats och hur ansvaret för olika typer av tänkbara kostnadsökningar hanteras.

Avslutning

För att dessa anvisningar ska få ett genomslag krävs naturligtvis från departementsledningens sida och att det byggs upp engagemang kompetens inom departementet så att anvisningarna kan efterlevas. en Vi framför inom departementen som liknar den ser oss en process pågår inom myndigheterna, där det nu steg för steg växer fram som insikt lokalfrågornas långsiktiga betydelse och en förbättrad en om kompetens att hantera dem.

Bilaga 6 147

Effekter av olika

hyressättningsmodeller:

Några kalkylexempel

1 Inledning

Syftet med denna bilaga är att belysa utfallet av olika hyressättningsmodeller och hur detta utfall påverkas förändringar i bl.a. inflationav stakt och räntenivåer. I avsnitt 2 allmän jämförelse mellan den nominella modell görs en vi förespråkar och den typ av balanshyresmodell som innebär att som hyresnivåerna utjämnas över tiden. I avsnitt 3 jämförs den föreslagna nominella modellen med en balanshyresmodell som är mer lik den som faktiskt används i kontrakt mellan statliga bolag och statliga myndigheter rörande en ändamålsfastighet. Skillnaden gentemot avsnitt 2 är att räntekravet i balanshyresmodellen ligger högre, vilket bl.a. speglar att fastighetsägaren i dagens kontrakt bär en större risk. I avsnitt 4 belyses hur myndigheternas hyreskostnader påverkas av framtida ändringar i inflation och räntenivåer givet de olika modellerna. I avsnitt 5 belyses de inflationsrisker som ett fastighetsägande bolag tar tillämpar balanshyresmodell och samtidigt har om man en en långsiktig nominell upplåning. För att renodla framställningen och tydliggöra effekterna av olika modeller och antaganden har valt att enbart redovisa den del av hyran ska täcka kapitalkostnaderna för ett Överenskommet som investeringsbelopp.

2 Nominell hyresmodell och balanshyra: En principiell jämförelse

I figur 1 redovisas hyresutvecklingen vi antar att en rent nominell om modell tillämpas. Detta motsvarar en situation där investeringen finansieras med ett "vanligt" nominellt lån och där hyran sedan består i ränta på detta lån och amorteringar på lånet. Amorteringarna antas lika stora under de 40 år vi antar är den period som vara som

148 Bilaga 6

investeringar helt ska återbetald inom. Hyran blir i detta fall hög vara inledningsvis och faller sedan undan för undan som lånet amorteras och det blir ett mindre kvarstående lån att betala ränta på.

I det första kalkylexemplet har vi antagit att det

görs en grundinvestering på 10 000 kr kvadratmeter och att räntenivån 7%. per är Amorteringstiden är 40 år.

Nominell hyresmodell

1000-- 900.. 500.. 700.. 600-- N ê 500 i Ränta 400 3004 2001- 1001 Avskrivning 0lllliitlllllllålllllltilllllllåltllll 13 5 7 9111315171921232527293133353739 år

Figur

Den kritik som riktats mot denna modell är att den leder till alltför höga hyror inledningsvis, och att hyrorna sedan faller snabbare än vad lokalernas kvalitet försämras. Därmed speglar hyran dåligt lokalerna verkliga värde för verksamheten. Detta blir särskilt markant under perioder med hög ränta och hög inflation. Detta är bakgrunden till den sk balanshyresmodellen. Grundidén i denna modell är att under den sk balansperioden utjämna den reala hyran, dvs den nominella hyran ska följa inflationen. Jämfört med den nominella modellen blir hyran då lägre inledningsvis men stiger sedan i takt med inflationen. Balansperioden är normalt kortare än objektets livslängd och i figurerna nedan antar vi att balansperioden är på 20 år medan avskrivningstiden är 40 år. I figur 2 har vi, för att illustrera den grundläggande principen, antagit att inflationen är 0 och att räntan är 4%. Här tydligt ser skillnaden mellan den nominella hyresmodellen där hyran ligger högre inledningsvis sedan kontinuerligt faller, medan hyran men enligt balanshyresmodellen startar på lägre nivå för att sedan ligga en

Bilaga 6 149

konstant på denna nivå under den 20-åriga balansperioden. Därefter sker ett hopp i hyresutvecklingen och en utjämning av hyran under den andra 20-åriga balansperioden. Om fastighetsägaren finansierat fastigheten med ett nominellt lån så speglar skillnaden mellan den nominella hyresmodellen och balanshyresmodellen också kassaflödet for fastighetsägaren. De första åren ger fastigheten ett underskott men efter ett antal år blir balanshyran högre än företagets utbetalningar for de lån som tagits upp.

Nominell hyresmodellIBalanshyra, i0% i

E --Nomhynestnodelll

- - - i Balanshyra

100 0 1471013161922252831343740 a: l i

Figur2

Skillnaden mellan den nominella hyressättningsmodellen och balanshyresmodellen beror av den antagna inflationstakten. I figurerna 3A- 3C nedan redovisas hyresforloppen i nominella termer under tre olika antaganden:

Figur 3A: Inflation 1%, nominell låneränta 5% Figur 3B: Inflation 3%, nominell låneränta 7% Figur 3C: Inflation 5%, nominell låneränta 9%

150 Bilaga 6

Nominell hyresmodelllBalanshyra. i1%

i - - - - - - Nom.hyresmodell g Ba|anshyra DW 1.. ma. . 1 4 7 10131619 22 25 23 3134 37 40 år Figur 3A Nominell hyresmodelllBalanshyra, i3°/.

- - - - - - Nom. hyrasmodell å Balanshyra 14 71013161922252831343740 år Figur 3B

Bilaga 6 151

Nominell hyresmodeII/Balanshyra, i5%

0 Ill |lllIIXAlIII|IIlllI'lIIII uuuw-rwñvwvvv ||||I rlliilrrvvvl 14 71013161922252831343740 år

Figur 3C

Som nämndes ovan blir skillnaderna mellan modellerna större högre inflationen är. I de exempel vi presenterat så här långt har antagit en renodlad variant av balanshyresmodellen, där hela hyran räknas upp i takt med inflationen 100%-ig indexering. Inte sällan räknas en något mindre del av hyran upp med inflationen, t.ex. 60% eller 80%. I figur 4 nedan har redovisat hyresutvecklingen om enbart 60% av hyran räknas upp med inflationen, dvs 40% av hyran är nominellt konstant under balanshyresperioden. Antaganden motsvarar de som vi gjort i figur 3B, dvs 3% inflation och 7% nominell ränta. Som ser blir skillnaderna mellan modellerna något mindre i detta fall.

152 Bilaga 6

Nominell hyresmodell/Balanshyra index 60% i

i

|

l

| l

j - - - - - - Nom.hyresmodell l 1

i Balanshyraindex60% 1

i

l l

lIA1 14 71013161922252831343740

år

Figur 4

3. Föreslagen hyresmodell och "faktisk" balanshyra

Den föreslagna hyresmodellen kännetecknas inte bara att det är av en nominell modell där hyran faller relativt snabbt över tiden, utan också av att risker knutna till den framtida användningen bärs av hyresgästen. Detta motiverar ett lägre räntekrav. I de kontrakt studerat som ligger fastighetsägarens räntekravet vid beräkningen balanshyran av ca 2% högre än vad räntekravet bör bli enligt den föreslagna av oss modellen. I figur 5 nedan redovisas enjämförelse mellan modellerna

under följande antaganden.

Inflation 3%. - Hyresutvecklingen enligt en nominell modell med 7% ränta. - Hyresutvecklingen enligt en balanshyresmodell med 100% indexering, fastighetsägarens räntekrav 9%.

l båda fallen räknar vi med grundinvestering på 10 000 kr en per kvadratmeter. Med tanke på de oklarheter finns i befintliga som kontrakt rörande vad ska hända efter den inledande balansperiosom den redovisas enbart de första 20 åren.

Bilaga 6 153

Nominell hyresmodelllBalanshym

N å Utbet för lån ---- - - " Balanshyra:9%. -2

izaåéáåáåbnéánekhnéá

år

Figur 5

Vi att det är en kortare inledande period som balanshyresmoser nu dellen lägre hyra. Fortfarande kvarstår en relativ stor skillnad ger en de första 3-5 åren. Detta kan, vi diskuterade i huvudtexten, leda som till att en myndighet som ser på den närmaste budgetperioden, går vidare med projekt som man inte skulle anse sig ha råd med om en nominell hyresmodell tillämpas.

4. Hur hyresutvecklingen beror av inflation och ränteutveckling ide olika modellerna

Den föreslagna hyresmodellen innebar att det ska ske en av oss justering hyresnivåerna vart femte år utifrån då aktuell räntenivå. av I balanshyresmodellen sker ingen sådan justering utan hyran följer enbart inflationen. Låt utgå från mellanalternativet ovan 3% inflation, 7% resp oss 9% ränta, vi antar att efter 10 år så kommer vi i en period men nu med inflationstakt och nominell räntenivå. I figur 6A antar en annan vi att inflationen faller till 1% och den nominella räntan till 5%, medan i figur 6B så ökar inflationen till 5% och den nominella räntan till 9%. Som vi är effekten att det blir ett "hopp" i hyran i den ser

154 Bilaga 6

nominella hyresmodellen medan enbart förändringstakten ändras i balanshyresmodellen.

Nominell hyresmodeII/Balanshyra

E - - - - --Notninellhyresmodell E --aa|anshym

år

Figur 6A

Nominell hyresmodeII/Balanshyra

N å i i 400 - - - - --Nominellhyresmodell g Balanshyra 20° o L 13 5 7 91113151719 år

Figur 6B

Bilaga 6 155

Mycket grovt kan vi säga att på längre sikt innebär en högre inflationstakt än den förutsedda, att balanshyresmodellen blir något fördelaktigare för hyresgästen under längre period. I fig 6B dröjer en det i princip till år 12 innan balanshyresprincipen ger en högre hyra än den nominella modellen. Det bör dock observeras att kort sikt mellan de tidpunkter hyran justeras leder högre inflation till - som snabbare hyresstegringstakt i balanshyresmodellen. Vi kan säga en att den föreslagna hyressättningsmodellen leder till relativt sett av oss högre hyror det just vid omregleringstillfällena är ovanligt höga om nominella räntor. Balanshyresmodellen å andra sidan mycket ger fördelaktiga hyror om den faktiska inflationsutvecklingen tenderar att ligga under den förväntade inflationsutvecklingen under de perioder räntan är bunden i den nominella modellen. som Förändringar i realräntan påverkar inte balanshyresutvecklingen, däremot hyresutvecklingen i den nominella modellen. I fig 7A men och 7B illustreras vad händer om realräntan sjunker till 2% som respektive stiger till 6% år 10. Grundantaganden är som tidigare 3% inflation, 7% nominell ränta och 9% avkastningskrav som grund för balanshyressättningen.

Nominell hyresmodelllBalanshyra

1 400

1 200

1 ooo

E °°°

Nominell hyresmodell ---- - i 50° Balanshyra -á

Figur 7A

156 Bilaga 6

Nominell hyresmodell/Balanshyra

Balanshyra - - - - - - Nominellhyresmodell

Figur 7B

Fallande realränta leder till lägre hyror i den nominella modellen, medan stigande realräntor gör balanshyresmodellen relativt sett fördelaktigare.

4. Balanshyra och fastighetsägarens inflationsrisk

En balanshyresmodell leder till att fastighetsägarens intäkter blir beroende av den framtida inflationstakten. I figur 8 illustreras detta under vissa extrema antaganden. Vår utgångspunkt är att det skrivs ett kontrakt där det antas att inflationstakten är 3%. Fastighetsägarens räntekrav är 9% och vi antar för enkelhets skull att fastighetsägaren gör en långsiktig upplåning till denna räntenivå.. Det visar sig emellertid direkt att den faktiska inflationen avviker från de förväntningar som bestämt räntenivån. I figur 8 redovisas dels händer som om inflationen blir 1% respektive 5% istället för förväntade 3%.

Bilaga 6 157

Utbetalning för iånlBalanshyra

1 000 - / . 4 , 1 600 + z l , z 1 400 / z / i / 1 200 z i z - . Utbet förlån z . - 000 i z - . 1 z - Balanshyra a3% | . . - z - - - - - a - - | l x-x-x-x-x-x Balanshyrau5% l 800 + - i - a; , .- .x_x_x_x_x.- . - - . 3 t

600159 , x x Balanshyrar-1% . l

x--

400 i

200 +

i

0 4 l .

12 3 4 5 e 7 a 91011121314151617181920

Figur 8

I detta fall ser vi att en oväntat låg inflation leder till underskott för

fastighetsägaren under de första 12 åren. En högre inflation än den

förväntade leder snabbt till ett överskott för fastighetsägaren.

Detta exempel är dock extremt i så måtto att det antas att det

nominella lånet är bundet för hela kontraktsperioden. Dessutom antas

100% indexering.

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg for steg. U. 32. Följdlagstiñningtill miljöbalken.M. . - Inkomstskattelag,del I-IIl. Fi. 33. Att lära övergränser. En studie av OECD:s . Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation.M. 34. Övervakning av miljön. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödfor 35. Ny kurs i trafikpolitiken bilagor. K. + . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi. av Länsstyrelsemas roll i trafik- ochfordonsfrågor. K. 37. Ett teknisktforskningsinstitut i Göteborg.U. . Byråkratini backspegeln.Femtioår av förändring 38. Myndighet eller marknad. . sex forvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. Röster om barnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39. Integritet Offentlighet Informationsteknik.Ju. . Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- 40. Ungaocharbete.ln. . hetsanpassning statstörvaltningens av 41. Statenochtrossamfunden struktur.Fi. Rättsligreglering 10.Ansvaret för valutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö ochsysselsättning. Fi. Lag om trossamfund - 12.IT-problem infor ZOOO-skiñet. Referatoch Lag om Svenskakyrkan.Ku. slutsatserfrån en hearinganordnad av 42. Statenochtrossamfunden IT-kommissionenden 18 december. Begravningsverksamheten. Ku. IT-kommissionens rapport l/97. K. 43. Statenochtrossamfunden 13.Regionpolitikför helaSverige.N. Den kulturhistoriskt värdefullakyrkliga egendomen 14.T i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku. 15.Det svåra samspelet.Resultatstymingens amväxt 44. Statenochtrossamfunden ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku. 16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45. Statenochtrossamfunden 17. Skatter,tjänster ochsysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. + Bilagor. Fi. 46. Statenochtrossamfunden Granskning av granskning. Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.Ku. . Den statliga revisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47. Statenochtrossamfunden 19.Bättreinformation om konsumentpriser.ln. Den kyrkliga egendomen.Ku. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 48. Arbetsgivarpolitiki staten. 21. Växa lärande.Förslagtill läroplanfor barnoch i För kompetensochresultat.Fi. unga 6-16 år. U. 49. Grundlagsskydd för nya medier.Ju. 22.Aktiebolagetskapital.Ju. 50. Alternativautvecklingsvägarför EU:s 23. Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik. Jo. demokratiochdelaktighetden8 november1996 5 Brister i omsorg . anordnat av F0lkomröstningsutredningen, IT- en fråga om bemötande äldre. av kommissionenoch Kommunikationsforsknings- 52. Omsorgmedkunskapoch inlevelse beredningen.IT-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 53. Avskaffa reklamskattenFi. - 25. Svensk mat- EU-fat.Jo. 54. Ministem ochmakten. 26. EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyre i praktiken Fi. försörjningen.Jo. 55. Staten och trossamfunden.Sammanfattningama av 27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagenfrån destatligautredningarna.Ku. 28. I demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivareochbeslutsfattare. vårt offentliga etos. Fi. + Bilaga l och Ju. 29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnas tjänst. Innehavskriminalisering m.m. Ju. En samladforvaltningspolitik for staten. Fi. 30. Europa och staten. Europeiseringens betydelsefor 58. Personaluthyrning. A. svenskstatsforvaltning.Fi. 59. Svenskhemmet Voksenåsensforvaltningsfonn.Ku. 3 Kristallkulan -tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom Sveriges Television.Ku. . IT-kommissionens rapport 3/97.K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

61. Att växa blandbetongochkojor. 90. Ändrad organisationför detstatligaplan-,bygg- Ett delbetänkande om barnsochungdomars ochbostadsvåsendet. In. uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områdenfrån 9 Jaktensvillkor en utredning om vissa jaktfrågor. . - Storstadskommittén. Jo. 62. betong. 92. Medieföretagi Sverige Ägande och Rosorav - En antologitill delbetänkandet Att växa bland strukturförändringari press, radiooch TV. Ku. betongoch kojor från Storstadskommittén. S. 93. Hantering av fel utjämningssystemet i för 63. Sverige inför epokskiñet. kommuneroch landsting.ln. lT-kommissionens rapport 5/97.K. 94. Konkurrensneutralt transportbidrag. N. 64. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 95. Forumför världskultur + Bilagedel. A en rapport om ett rikarekulturliv. Ku. - 65. Polisensregister. Ju. 96. Lokalförsörjningochfastighetsägande. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. Fi. 67. Återkallelse av uppehållstillstånd. UD. 68. Grannlands-TVi kabelnät. Ku. 69. Besparingari stort ochsmått. U. 70. Totalförsvaretochfrivilligorganisationema uppdrag,stödochersättning.Fö. - 7 Politik för unga. . + st 2 bilagor. In. 72. En lag om socialförsäkringar. 73. Inför en svensk policy om saker elektronisk kommunikation.Referatfrån ett seminarium anordnat av IT-kommissionen,Närings-och handelsdepartementet och SEIS den ll december 1996.IT-kommissionens rapport 6/97.K. 74. EU:s jordbrukspolitik, miljön ochregional utveckling.Jo. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsligareglerför fysiska personer. Fi. 76. Invandrarei vård och omsorg en fråga om bemötande äldre.S. av - 77. Uppföljning av inkomstskattelagen. Fi. 78. Medelstörvaltningi kommuneroch landsting.ln. 79. Försäkringsmäklare. lagöversyn En av Försäkringsmåklarutredningen. Fi. 80.Reformeradstabsorganisation. Fi. 81.Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilaga.In. 82.Lika möjligheter.In. 83. Ommakt ochkön -i spåren av offentliga organisationers omvandling.A. 84.Enhållbarkemikaliepolitik. M. 85.Förmåneñer inkomst Samordnatinkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsreglerför rätt till sjukpenninggmndande inkomst. 86.Punktskattekontroll alkohol,tobakoch av mineralolja, m.m. Fi. 87.Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhetochoberoende.A. 88. Upphandlingför utveckling.N. 89.Handelnmedskrot ochbegagnade varor. N.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kristallkulan tretton röster om framtiden. - IT-kommissionens rapport 3/97. 3 l Fastighetsdataregister. 3 Ny kurs itrañkpolitiken + bilagor. 35 Aktiebolagetskapital.22 Sverigeinför epokskiftet. Bampomograñfrågan. IT-kommissionens rapport 5/97. 63 lnnehavskriminalisering m.m. 29 Infor en svenskpolicy om säkerelektronisk Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik.39 kommunikation.Referatfrån ett seminariumanordnat av Grundlagsskyddför nya medier.49 IT-kommissionen,Närings-ochhandelsdepartementet Folket som rådgivareochbeslutsfattare. och SElS den ll december 1996. + Bilaga och l 56 IT-kommissionens rapport 6/97. 73 Polisensregister.65

Finansdepartementet Utrikesdepartementet

Återkallelse lnkomstskattelag,del I-III. 2 av uppehållstillstånd.67 Byråkratini backspegeln.Femtio år av förändring sex

Försvarsdepartementet förvaltningsområden.7

Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- Totalforsvaretochfrivilligorganisationema hetsanpassning statsförvaltningens av struktur.9 uppdrag,stödochersättning.70 - Ansvaret för valutapolitiken.10

Socialdepartementet Skatter,miljö och sysselsättning. l l

Det svårasamspelet.Resultatstymingens framväxt Röster om bamsochungdomarspsykiskahälsa. 8 ochproblematik.15 Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. 24 - Skatter,tjänster och sysselsättning. Bristeri omsorg + Bilagor. l7

en fråga om bemötande äldre.5 l av - Granskning av granskning. Omsorgmedkunskapoch inlevelse Den statliga revisioneni Sverigeoch Danmark. 18 en fråga om bemötande äldre.52 av - Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Att växa blandbetongochkojor. l demokratinstjänst.Statstjänstemannens roll och Ett delbetänkande barnsochungdomars om vårt offentliga etos. 28 uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områdenfrån Europa och staten. Europeiseringens betydelsefor Storstadskommittén. 6 l svensk statsforvaltning. 30 Rosorav betong. Att lära övergränser. En studie OECD:s förvaltningsav En antologitill delbetänkandet Att växa bland politiska samarbete.33 betongochkojor från Storstadskommittén. 62 Bekämpande penningtvätt.36 av En lag om socialförsäkringar.72 Myndigheteller marknad. Invandrarei vårdochomsorg Statsförvaltningens olika verksamhetsfonner.38

en fråga om bemötande äldre.76 av - Arbetsgivarpolitiki staten. Förmånefterinkomst Samordnatinkomstbegrepp - För kompetens ochresultat. 48 for bostadsstöden och nya kvaliñkationsreglerfor Avskaffa reklamskattenl53 rätt till sjukpenninggrundande inkomst.85 Ministem ochmakten.

Kommunikationsdepartementet Hur fungerarministerstyrei praktiken 54

l medborgarnas tjänst. Länsstyrelsemas roll i trafik- ochfordonsfrågor.6 En samladforvaltningspolitikfor 57 staten. IT-probleminfor 2000-skiftet.Referat ochslutsatser från Statsskuldspolitikcn.66

en hearinganordnad IT-kommissionenden av Bosättningsbegreppet. Skatterättsligareglerfor 18december.IT-kommissionens rapport 1/97.12 fysiska 75 personer. Digital dem0kr@ti. Ett seminarium om Teknik, Uppföljning 77 av inkomstskattelagen. demokratiochdelaktighetden8 november1996 Försäkringsmäklare. lagöversyn En av anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- Försäkringsmäklamtredningen. 79

kommissionenoch Kommunikationsforsknings- Reformeradstabsorganisation. 80

beredningen.IT-kommissionens rapport 2/97. 23

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Punktskattekontrollav alkohol,tobakoch Staten ochtrossamfunden mineralolja, m.m. 86 Den kyrkliga egendomen.47 Lokalförsörjning och fastighetsägande. Statenoch trossamfunden.Sammanfattningama av En utvärdering av statens fastighetsorganisation. 96 förslagenfrån destatliga utredningama.55 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn.59 Utbildningsdepartementet Betal-TV inom SverigesTelevision. 60 Den gymnasieskolan steg för steg. 1 Grannlands-TVi kabelnät.68 nya - Växai lärande.Förslag till läroplanför bamoch Medieföretagi Sverige Ägandeoch - 6-16 år. 21 strukturtörändringari press, radiooch TV. 92 unga Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Forum för världskultur Besparingar i stort och smått.69 en rapport om ett rikare kulturliv. 95 - Jordbruksdepartementet Närings- och handelsdepartementet Svensk mat- på EU-fat. 25 Regionpolitikför helaSverige. 13 EU:s jordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 försörjningen.26 Konkurrenslagen1993-1996. 20 Alternativautvecklingsvägar för EU:s Upphandling för utveckling.88 jordbrukspolitik. 50 Handeln medskrotochbegagnade varor. 89 gemensamma EU:sjordbrukspolitik, miljön ochregional Konkurrensneutralttransportbidrag. 94 utveckling. 74 Inrikesdepartementet Jaktensvillkor en utredning om vissajaktfrågor. 91 - Bättre information om konsumentpriser. 19 Arbetsmarknadsdepartementet Unga ocharbete.40 Aktivt lönebidrag. Ett effektivarestöd för Politik för unga. arbetshandikappade. 5 + st 2 bilagor. 71 Personaluthyrning. 58 Medelstörvalmingi kommuneroch landsting.78 Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilagedel.64 + Bilaga.81 . Om maktoch kön i spåren offentliga Lika möjligheter.82 - av organisationersomvandling.83 Ändrad organisation för det statligaplan-,bygg- Kvinnor, män ochinkomster. och bostadsväsendet. 90 Jämställdhetoch oberoende.87 Hantering av fel i utjämningssystemet för kommunerochlandsting. 93 Kulturdepartementet Miljödepartementet IT kulturenstjänst. i 14 Statenoch trossamfunden Förbättrad miljöinformation.4 Rättsligreglering Följdlagstiñningtill miljöbalken.32 Grundlag Övervakning av miljön. 34 - En hållbarkemikaliepolitik. 84 - Lag om trossamfund Lag om Svenskakyrkan. 41 - Statenoch trossamfunden Begravningsverksamheten. 42 Statenoch trossamfunden Den kulturhistorisktvärdefulla kyrkliga egendomenoch dekyrkliga arkiven. 43 Statenochtrossamfunden Svenska kyrkans personal.44 Statenoch trossamfunden Stöd,skatteroch finansiering. 45 Statenoch trossamfunden Statligmedverkanvid avgittsbetalning.46