SOU 1999:53

Ekonomisk brottslighet och sekretess betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

REGERINGSKANSLIET

Ekonomisk

brottslighet

ooh

sekretess

Betänkande av

Ekosekretessutredningen

sou l999:53

Zac

OCCSO

Mrpm

Statens offentligautredningar

WW 1999:53

w Justitiedepartementet

Ekonomisk

brottslighet

och sekretess

Betänkande

av lilgosekretessutredningen

Stockholm 1999

SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt.

som För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställnjngsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-7610-977-1 Stockholm 1999 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen bemyndigade den 10 april 1997 chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda ökade möjligheter till informationsutbyte och frågor sekretess vid

om bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m.

Den 21 april 1997 förordnades överåklagaren Gunnel Lindberg

som särskild utredare. Fr.o.m. den 1 november 1998 har Gunnel Lindberg varit förordnad på heltid. Som experter förordnades fr.o.m. den 22 maj 1997 numera verksjuristen Ann-Marie Ahlqvist entledigad den 8 december 1998, polisintendenten Anneli Bergholm-Söder, statsåklagaren Anna-Lena Dahlqvist, lagmannen Sigurd Heuman,

numera byrådirektören Annkatrin Hübinette, verksjuristen Jan Nissén, kammarrättsrådet Carl Norström, hovrättsassessom Gunilla Swahn-Lindström entledigad den 12 januari 1998, bankjuristen Tomas Tetzell, advokaten Lars Wenne och kammarrättsassessom Christina Westerling.

Som experter förordnades den 12 januari 1998 hovrättsassessom Karin Kussak entledigad den 1 oktober 1998 och den 1 oktober 1998 hovrättsassessom Jonas Stertman.

Som experter förordnades den 14 september 1998 hovrättsrådet Eva Lönqvist och den 8 december 1998 kronofogden Bo Johansson.

Som sekreterare utredningen förordnades fr.o.m den 1 juni 1997 numera hovrättsrådet Eva Lönqvist entledigad den 14 september 1998. Hovrättsassessom Charlotte Hallén förordnades fr.o.m. den 17 augusti 1998 som sekreterare åt utredningen.

Utredningen, som antagit namnet Ekosekretessutredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess SOU 1999:53.

Särskilt yttrande har avgetts Tomas Tetzell.

Stockholm i maj 1999

Gunnel Lindberg

/Charlotte Hallén

m: ramsan

gigám

g I i

;gazixswsáz

å åáüåââåâüiä

Sammanfattning

Bakgrund

Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet, genom att göra det möjligt for berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna infonnation sådant har betydelse för att

om som förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Utredningen har därvid utgått från den brottsbekämpningen som kommit till

syn uttryck i bl.a. regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten om hur bekämpningen av sådan brottslighet skall bedrivas och hur den förväntas utvecklas i framtiden.

Enligt direktiven skall utredningen inte bara se till effektiviteten utan även till intresset av partsinsyn och skydd för personlig integritet, företagshemligheter m.m.

Vilka sekretessproblem har identifierats

De sekretessproblem som har identifierats kan kort sammanfattas på följande sätt:

organisatoriska förändringar har inte föranlett några förändringar i sekretesslagstiftningen,

sekretess råder mellan myndigheter och i viss utsträckning inom myndigheter vilket förhindrar ett fritt informationsutbyte,

olika utformade Sekretessregler från absolut sekretess till stor - öppenhet gör det svårt att överföra sekretessbelagd information

mellan olika verksamhetsområden,

samarbetsformer har inte följts upp med översyn av sekretess- - nya reglerna,

ett fritt informationsutbyte kan inte förekomma vid samarbete med -

inte styrs sekretesslagens regler, organ som av

de Sekretessregler gäller för brottsbekämpande verksamhet - som knyter i stor utsträckning an till rättegångsbalkens regler medan

16 Sammanfattning

brottsbekämpningen alltmera inriktas på förebyggande arbete som saknar nämnare reglering,

sekretesslagen upplevs som svårtillämpad och tjänstemännens kunskap såväl som andras Sekretessregler är många gånger för

om egna dålig.

Vi har i de enskilda avsnitten ingående diskuterat i vilken utsträckning sekretessregleringen faktiskt utgör hinder mot samarbeteeller uppfattas ett hinder på grund av bristfälliga kunskaper- och

som påvisat att samarbetet i stor utsträckning kan bedrivas och utvecklas utan att hindras sekretessreglema. Detta gäller särskilt för sådan

av myndighetssamverkan faller utanför enskilda förundersökningar.

som

Ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter förutsätter ett samspel mellan regler sekretess och regler om sekretessgenombrott,

om eftersom hänsyn till den enskildes integritet vid sekretessgenombrott kan uppvägas ett gott sekretesskydd hos den mottagande

av myndigheten. Vi har därför övervägt regler båda dessa slag.

Samtliga förslag läggs fram är generella i den meningen att de

som

enbart ekonomisk brottslighet. inte avser

Bör grundstrukturen i sekretesslagen ändras

Åtskilliga de sekretessproblem har påtalats hör samman med

av som grundprincipen i sekretesslagen att sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter och mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Mot bakgrund av att en översyn hela sekretesslagen har beslutats, och att regeringen därvid

av har tagit ställning för att det nuvarande systemet med sekretess mellan myndigheter skall bestå, har vi avstått från att lägga fram förslag som bryter den grundläggande strukturen i den nuvarande lagstiftningen.

Ett annat område som har utpekats som problemfyllt är

generalklausulen och dess tillämpning. De problem som har påtalats

har emellertid inte gett underlag för att föreslå förändringar i denna utan tyder på att det krävs utbildningsinsatser för att undanröja

mera problem hänför sig till alltför försiktig hållning till de

som en möjligheter till samarbete generalklausulen erbjuder. Dessutom

som skulle ändring generalklausulen få generell verkan och därmed

en av följder områden där vi inte kan överblicka konsekvenserna.

Sammanfattning 17

Uppgifter om brott

Bestämmelserna sekretessgenombrott för uppgifter om misstanke

om om brott är enligt vår mening tillräckliga för att tillgodose behovet av att myndigheter kan anmäla brott och lämna uppgifter under förundersökning. Vi föreslår därför inte några nya regler om anmälningsskyldighet eller uppgiftsskyldighet. 14 kap. 2 §

annan sekretesslagen är emellertid svåröverskådlig och anses svårtolkad. Vi föreslår därför vissa förändringar skall göra paragrafen lättare att

som tillämpa och därigenom kunna bidra till ett ökat informationsflöde.

Uppgifter om planerade brott

Bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen medger sekretessgenombrott vid misstanke om begångna brott även brott är straffbara på försöks- och förberedelsestadiet men

som däremot inte vid misstanke om planerade brott. Sådana uppgifter kan i viss utsträckning lämnas med stöd generalklausulen. Vi anser

av emellertid att de nuvarande möjligheterna att lämna upplysning om planerade brott är för begränsade och föreslår därför en bestämmelse

sekretessgenombrott för planerade brott. Samma förutsättningar bör om gälla beträffande brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd som för sekretessgenombrott för begångna brott. Härutöver bör krävas att uppgiften rör konkret brottsplan och att den kan antas ha betydelse

en för att avvärja brottet. Syftet är att uppgiftslämnandet skall kunna leda till att brottet förhindras. Bestämmelsen får framför allt betydelse i de fall myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott.

Kravet på att det skall fråga om en konkret brottsplan innebär

vara att allmänna misstankar att person sysslar med brottslig

om en verksamhet, obekräftade tips om att en person kan komma att begå ett inte närmare preciserat brott eller diffusa uppgifter om att ett visst företag kan komma att utnyttjas för brott i framtiden inte är tillräckligt för att bryta sekretess med stöd den föreslagna bestämmelsen.

Vi att den nuvarande lagstiftningen ger tillräckliga möjligheter

anser för polisen att i det enskilda fallet den som riskerar att utsättas för

varna brott. Vi föreslår därför inte några ändrade regler på detta område.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

Underrättelseverksamhet förväntas bli en allt viktigare informationskälla för att förebygga och förhindra brott. Till viss del bedrivs underrättelseverksamhet ett sätt som liknar förundersökningar,

18 Sammanfattning

nämligen vid s.k. särskilda undersökningar. Sådana undersökningar förutsätter ett särskilt beslut där undersökningens inriktning och omfattning anges samt hur den skall bedrivas.

Ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter skulle effektivisera underrättelseverksamheten. Vi föreslår att det för tullens och polisens underrättelseverksamhet införs en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet. Med allvarlig brottslig verksamhet avses detsamma som i registerlagstiftningen, nämligen brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Även sikt

om samma regler bör gälla för skattebrottsenhetemas underrättelseverksamhet som för polisens och tullens vi att det ännu är för tidigt att lägga fram

anser förslag om detta.

Det är angeläget att samma sekretesskydd gäller för uppgifter i underrättelseverksamhet oavsett vilken myndighet som bedriver denna. Vi föreslår därför att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet skärps så att sekretesskydd kommer att gälla för underrättelse-

samma uppgifter hos polisen, tullen och skattebrottsenhetema.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

Begreppet brottsförebyggande verksamhet är inte definierat i lagtext och dess närmare innehåll är oreglerat. Det förutsätts ett mer eller mindre aktivt hela samhället i syfte att begränsa

engagemang av förutsättningarna för brott. I vid mening har därför de flesta myndigheter brottsförebyggande roll, exempelvis vid upphandling eller i

en kontrollverksamhet. En sekretessbrytande regel för brottsförebyggande verksamhet skulle mot den bakgrunden bli diffus och medföra att myndigheter kunde lämna sekretessbelagda uppgifter till varandra i en utsträckning knappast kan överblickas. Den skulle dessutom kunna

som komma i konflikt med vissa myndigheters primära arbetsuppgifter. Vi föreslår därför inte några sekretessbrytande regler för brottsförebyggande ändamål, utöver de förslag som tidigare redovisats.

Vi skall enligt direktiven särskilt ta upp frågan om vamingssignaler i brottsförebyggande syfte. En sådan vamingssignal kan vara att någon är misstänkt eller dömd för ekonomisk brottslighet. Vi har därför diskuterat tillgången till uppgifter ur polisens register. Vi föreslår inte någon generell förändring i fråga om tillstånds- och bidragsbeviljande myndigheters rätt att få tillgång till uppgifter ur polisens register. Det bör enligt vår mening prövas från fall till fall om ytterligare myndigheter bör få åtkomst till sådana uppgifter.

Sammanfattning 19

Sekretesskyddet för den enskilde, för information hos Jordbruksverket betraktas som en risk vid handläggning av EU-

om personer som bidrag inom jordbrukets område, är bristfälligt. Vi förslår därför en sekretessregel skall tillgodose detta skydd.

som

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Vi diskuterar ingående i vilken utsträckning sekretess hindrar myndigheter att samverka vid bekämpningen ekonomisk brottslighet och

av konstaterar att sekretessregleringen inte hindrar de flesta former för samverkan statsmakterna utpekat som särskilt viktiga. Vi finner

som b1.a. att sekretess inte hindrar samverkan som består i att

följa och analysera utvecklingen den ekonomiska brottsligheten, - av

arbeta problemorienterat,

ägna uppmärksamhet åt former av ekonomisk brottslighet, - nya

utarbeta strategier för brottsbekämpningen, - gemensamma

planera och genomföra gemensamma kontrollaktioner, -

verka för att förebygga brott, -

delta i fasta arbetsgrupper eller att -

analysera och utvärdera verksamheten. - När det gäller samarbetet i enskilda ärenden i den operativa verksamheten ter det sig dock annorlunda. Där kan sekretessproblem uppstå. Vi föreslår, efter ingående diskussion för- och nackdelar, inte några

en om

regler sekretess eller sekretessgenombrott i samverkansorgan. nya om

För att åstadkomma snabbare utveckling av samverkan mellan

en myndigheter bör emellertid kravet på att dessa skall samarbeta och dela med sina kunskaper och erfarenheter göras tydligare. Det är

sig av också viktigt att riksdagen får möjlighet att ta ett samlat grepp på frågorna myndighetssamarbete och informationsutbyte. Vi föreslår

om därför att de viktigaste delarna av förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en lag och att skyldigheten att samarbeta lagfasts. Det är också angeläget att arbetet med att förhindra att EU-bidrag används för fel ändamål får en tydligare knytning till bekämpningen ekonomisk brottslighet.

av Myndigheter tillämpar bestämmelserna om statliga myndigheters

som riskhantering föreslås få skyldighet att särskilt uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner utgår allmänna medel eller EU-medel.

som av

Samarbete mellan myndigheter och konkursförvaltare

Sekretessen hos bl.a. polisen och åklagare för uppgifter enskilds

om personliga och ekonomiska förhållanden har nyligen skärpts. Detta gör det svårare än tidigare för myndigheter att engagera konkursförvaltare i den brottsbekämpande verksamheten, vilket står i motsatsförhållande till de av statsmakterna uttalade önskemålen att utvidga samarbetet med dessa. Det bortfall av information som den ändrade sekretessregleringen ger upphov till måste enligt vår mening kompenseras.

Av det skälet och för att effektivisera konkursutredningen föreslår vi en sekretessbrytande regel som innebär att åklagare, polismyndighet och tullmyndighet kan lämna uppgift ur en förundersökning om konkursgäldenären till förvaltaren i dennes konkurs, om uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen. I de fall konkursgäldenären är en enskild näringsidkare eller en juridisk person gäller motsvarande för dessas företrädare. Den utlämnande myndigheten skall enligt förslaget kunna uppställa förbehåll vid utlämnandet.

Ett problem i samarbetet mellan myndigheter och konkursförvaltare är att denne inte omfattas av sekretesslagens regelsystem. Förvaltaren har dessutom upplysningsskyldighet enligt konkurslagen gentemot bl.a. gäldenären. För att begränsa problemen med att gäldenären till följd av denna upplysningsskyldighet kan få kännedom om uppgifter om brottsmisstankar som han annars inte skulle ha haft tillgång till, föreslår vi att det inte skall föreligga någon skyldighet för konkursförvaltare att lämna uppgift om att han gjort brottsanmälan eller vad han fått kännedom om i anledning av brottsmisstanken förrän i samband med slutredovisningen.

Vi föreslår även att möjligheten att låta konkursförvaltare i den reviderades konkurs få del av uppgifter från skattemyndighetema utvidgas från att gälla enbart revisionspromemorior till att omfatta även andra handlingar i revisionsärenden.

Banksekretess

Banksekretessen regleras genom en bestämmelse i bankrörelselagen som innebär att en bank inte obehörigen får yppa vad den vet om en kund och dennes förhållanden. Motsvarande regler finns för den som bedriver värdepappersrörelse eller ñnansieringsverksamhet. Det finns, utöver de allmänna reglerna i rättegångsbalken, inte några särskilda regler om när och hur brottsbekämpande myndigheter i en förundersökning kan få tillgång till information hos banker. I stället har praxis utvecklats ur en tolkning av vad som är obehörigt yppande. Eftersom

Sammanfattning 21

en effektiv brottsbekämpning förutsätter att nödvändig information är åtkomlig snabbt och då praxis i fråga om utlämnande inte är enhetlig, föreslår vi att det direkt av bestämmelserna om sekretess skall framgå att uppgiftslämnande för brottsbekämpande ändamål inte är obehörigt. Förslaget innebär ingen ändring i fråga om bankernas möjlighet att göra anmälan brott och att i samband med detta spontant lämna

om erforderliga uppgifter, även om dessa omfattas av sekretess.

Vi föreslår inte någon regel som bryter banksekretess innan förundersökning har inletts. Även sådan regel skulle öka

om en effektiviteten i den brottsutredande verksamheten anser vi att det skulle innebära ett alltför stort avsteg från den nuvarande strikta synen på banksekretess att medge sekretessgenombrott för de icke reglerade förstadiema till förundersökning.

Nya regler för kronofogdemyndigheterna

och begränsade sekretessen hos kronofogdemyndigheter och Den svaga tillsynsmyndigheter i konkurs har framhållits som ett särskilt problem vid samverkan mellan myndigheter. Mot bakgrund av statsmaktemas önskemål att ge exekutionsväsendet en mer framträdande roll i

om bekämpningen ekonomisk brottslighet föreslår vi att sekretess skall

av gälla inom exekutionsväsendet och hos tillsynsmyndigheter i konkurs för uppgift brott, oavsett vilket brott det är fråga om och oavsett

är misstänkt. Vi föreslår också att sekretessen till skydd för vem som enskild regleras på motsvarande sätt. Genom dessa förslag kommer lika starkt sekretesskydd att gälla för brottsmisstankar hos alla de myndigheter oftast samverkar vid bekämpning ekonomisk brottslighet.

som av

För närvarande skyddas inte uppgifter om bl.a. planerade aktioner

någon sekretess hos kronofogdemyndighetema, om inte någon regel av

Överförd sekretess kan tillämpas. Hos andra myndigheter med vilka om kronofogdemyndighetema samverkar finns det däremot sekretesskydd för uppgifter av detta slag. Eftersom gemensamma aktioner är ett av statsmakterna särskilt utpekat område där samarbetet skall förstärkas föreslår sekretessregel. Sekretess skall enligt förslaget gälla för

vi en ny kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering av eller annan förberedelse för verkställighetsåtgärd.

22 Sammanfattning

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag

Vi föreslår en regel om att myndigheter som hanterar beslag, främst polisen och tullen, i samband med hävande av beslaget skall underrätta kronofogdemyndigheten om det finns tillgångar är tillgängliga för

som exekutiva åtgärder. Alla typer av beslag, men endast beslag från den misstänkte, omfattas av regleringen; dock endast om värdet av det beslagtagna kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp. För att

underlätta kronofogdemyndighetens hantering skall den även under-

rättas om omständigheter rörande beslaget som är av intresse för den fortsatta handläggningen, t.ex. sådant som belyser ägarförhållandena. Den föreslagna regeln utesluter inte en tillämpning av generalklausulen i andra fall.

Vi diskuterar om en motsvarande reglering bör införas för andra tvångsmedel eller i andra situationer där polisen och tullen kan få kännedom om ekonomiska tillgångar men föreslår inga sådana bestämmelser. I det enskilda fallet får övervägas om generalklausulen kan tillämpas.

Frågor om insyn och sekretess

Av olika uttalanden och av rättspraxis framgår att bestämmelsen om partsinsyn i 14 kap. 5§ sekretesslagen är svårtolkad och att den tillämpas olika. Vi föreslår att paragrafen ändras så att den blir tydligare och enklare att tillämpa. De av oss föreslagna ändringarna i paragrafen bör emellertid hur angelägna de än är inte genomföras

- innan frågan om målsägandens och misstänkts rätt till insyn i förundersökning har lösts.

Vissa andra sekretessfrågor

I direktiven har tagits upp frågan om sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller för uppgifter i en förundersökning som avslutats utan beslut åtal. Eftersom rättspraxis numera ger stöd för att

om sekretess kan gälla även för uppgifter i en nedlagd förundersökning finner vi inget behov av lagändring på denna punkt.

Att olika Sekretessregler gäller hos åklagare och domstol vid handläggning mål där det förekommer företagshemligheter har lett

av till problem. För att undanröja dessa, och de risker det kan innebära för den enskilde att en företagshemlighet oavsiktligt avslöjas, föreslår vi att sekretessen för uppgifter i en förundersökning om företagshemligheter

Sammanfattning 23

skall kunna kvarstå även om uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal.

Eftersom det är viktigt att sekretesslagstiftningen inte utgör ett hinder mot ett effektivt samarbete över nationsgränsema föreslår vi att sekretess skall gälla i ärenden om internationell rättshjälp.

Vi föreslår vidare att samma sekretess skall gälla för utredning om rådgivningsförbud för utredning om näringsförbud.

som

Utbildnings- och kompetensfrågor

Eftersom bristfälliga kunskaper om sekretessregleringen i sig utgör ett hinder mot bättre samarbete mellan myndigheter föreslår att kraftfulla insatser skall göras för att höja kompetensen. Det är enligt vår mening nödvändigt att höja kompetensen inom alla berörda myndighetsområden i frågor rör sekretess och informationsutbyte. Vi

som föreslår att Ekobrottsmyndigheten får i uppdrag bl.a. att utarbeta förslag till utbildning med inriktning sekretessproblem vid

myndighetssamarbete.

may á

åüüfêiâggixing ágågr L

mr;

Författningsförslag

1 till om samverkan mellan

Förslag lag

för att ekonomisk

myndigheter bekämpa brottslighet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller föreskrifter om samverkan mellan myndigheter för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Syftet med samverkan är

att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter och genom samverkan mellan dessa myndigheter och kommuner, näringsliv och organisationer,

att identifiera och uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel samt

att ge regering och riksdag underlag för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

samverkansorgan

2 § På central nivå finns ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, Ekorådet.

3 § Ekorâdet skall särskilt

följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten,

tidigt uppmärksamma nya inslag i denna brottslighet,

vara forum för överläggningar rör samordning de berörda

som av centrala myndigheternas verksamhetsplanering såvitt avser bekämpningen av ekonomisk brottslighet,

ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och beivra ekonomisk brottslighet samt

analysera och utvärdera dessa insatser.

4 § I varje län finns ett regionalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Detta skall inom länet utföra de uppgifter Ekorådet har på central nivå.

Skyldighet att samverka m.m.

5 § Myndigheter, som har till uppgift att

bekämpa ekonomisk brottslighet,

utöva tillsyn över verksamhet där ekonomisk brottslighet kan förekomma,

besluta utbetalning stöd, bidrag och liknande förmåner som

om av

allmänna medel eller EU-medel, eller utgår av

4. för räkning utbetala sådana medel,

annans

skall samarbeta med varandra i syfte att förhindra och förebygga ekonomisk brottslighet.

6 § Myndigheter, skall tillämpa bestämmelserna om statliga

som myndigheters riskhantering, skall särskilt identifiera och uppmärk-

risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och samma liknande förmåner utgår allmänna medel eller EU-medel.

som av Myndigheterna skall därvid samarbeta med varandra. De skall även i övrigt samverka för att förhindra och förebygga ekonomisk brottslighet. I den mån hinder inte möter på grund sekretess skall de lämna

av information till andra myndigheter vad de erfarit angående risker,

om utvecklingstendenser m.m.

Denna lag träder i kraft den

2 till om i

Förslag lag ändring konkurslagen 1987:672

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 och 15 konkurslagen 1987:672 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

9 §

Förvaltaren är skyldig att begäran lämna upplysningar boet

om och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän, gäldenären eller tillsynsmyndigheten.

Förvaltaren är dock inte

skyldig att, innan han avger

slutredovisning, lämna uppgift

om anmälan enligt 16 § eller vad

han i samband därmed har

erfarit.

15 Förvaltaren skall snarast upprätta en skriftlig berättelse boets

om tillstånd och om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de har kunnat utrönas, och möjligt vid vilken tidpunkt obeståndet kan

om ange antas ha inträtt. Berättelsen skall vidare innehålla

en översikt över tillgångar och skulder olika slag,

2. en uppgift om huruvida det har förekommit något sådant förhållande som kan föranleda återvinning till konkursboet,

en uppgift om huruvida det finns skälig anledning att anta att någon enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen 1975: 1385 eller lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar är skyldig att återbära olovlig vinstutdelning eller annan olovlig utbetalning eller att enligt dessa lagar eller lagen 1980:1102 om handelsbolag och enkla bolag utge skadestånd till aktiebolag, ekonomisk förening eller handelsbolag,

4. en uppgift i förekommande fall vid vilken tidpunkt skyldighet

om enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen att upprätta särskild balansräkning kan antas ha inträtt, om denna tidpunkt kan utrönas,

Senaste lydelse 1987:672

28 F örfattningsförslag

uppgift i förekommande

en fall att misstanke brott

om om

i 11 kap. brottsbalken som avses eller om sådant förfarande som kan föranleda näringsförbud enligt 2 § lagen 1986:436 om näringsförbud har anmälts till åklagaren,

uppgift vilket uppgift om vilket

en om en bokforingssystem gäldenär bokforingssystem en gäldenär

är eller under det senaste som är eller under det senaste som året före konkursansökningen året fore konkursansökningen

har varit bokföringsskyldig har har varit bokföringsskyldig har

tillämpat och hur bokförings- tillämpat och hur bokföringsskyldigheten har fullgjorts. skyldigheten har fullgjorts.

Berättelsen skall snarast och senast månader från konkurs-

sex beslutet skickas till rätten, tillsynsmyndigheten och varje borgenär som begär det. När det finns särskilda omständigheter får rätten medge anstånd med avlämnandet berättelsen. Har gäldenären varit

av bokföringsskyldig, skall den gäldenären senast uppgjorda balans-

av räkningen bifogas berättelsen.

3 till om i

Förslag lag ändring rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap. 8 § rättegångsbalken skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 kap. 8 § Om det inte inom den tid som avses i 7 § har väckts åtal eller kommit in någon begäran till rätten förlängning tiden eller om av om det annars inte längre finns skäl för beslag, skall beslaget omedelbart hävas. Beslag av föremål som någon har framställt anspråk på får dock hävas först tre veckor efter det att underrättelse att beslaget kan en om komma att hävas har sänts till den framställt anspråket. Om denne som medger det, skall dock beslaget hävas omedelbart. Den beslaget som har gjorts hos behöver inte underrättas. Ett beslag hävs av rätten eller, om beslaget inte har meddelats eller fastställts av rätten, av undersökningsledaren eller åklagaren. När ett beslag från en misstänkt hävs och värdet av det som skall återställas till denne kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp skall polisen eller annan som förvarar det beslagtagna, om inte särskilda hinder möter, genast underrätta

kronofogdemyndigheten om

hävandet. Kronofogdemyndigheten skall också underrättas om de närmare omständigheterna vid beslaget. När målet avgörs, skall rätten pröva om ett beslag fortfarande skall bestå. Om målet avgörs genom dom, skall andra stycket inte tillämpas. Rätten får i samband med dom besluta om beslag.

Senaste lydelse 1998:1573

30 F örfattningsförslag

4 till lag om ändring i sekretesslagen Förslag 1980:100

Härigenom föreskrivs i fråga sekretesslagen 1980: 100 om dels 5 kap. 1 9 kap. 17, och 18 §§, samt 14 kap. 5 och att 10 §§ skall ha följande lydelse, det i lagen skall införas paragrafer, 5 kap. 7 7 kap. dels att tre nya 37 § och 14 kap. 11 § följande lydelse. av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

Sekretess gäller för uppgift hänför sig till som förundersökning i brottmål, användning tvångsmedel i sådant mål

angelägenhet, som avser av

eller i verksamhet för att förebygga brott, annan verksamhet rör verksamhet som rör som i frågor närings- utredning i frågor näringsutredning om om

förbud, förbud eller rådgivningsförbud, åklagarmyndighets, polis- åklagarmyndighets, polis-

myndighets, skattemyndighets, myndighets, skattemyndighets, eller kustbevak- tullmyndighets eller kustbevak-

tullmyndighets

ningens verksamhet i övrigt för ningens verksamhet i övrigt för förebygga, uppdaga, utreda att förebygga, uppdaga, utreda att eller beivra brott, eller eller beivra brott, Finansinspektionens verk- Finansinspektionens verksamhet övervakning samhet rör övervakning som rör som enligt insiderlagen 1990:1342 enligt insiderlagen 1990:1342 eller efterlevnaden 7 kap. 1 § eller efterlevnaden 7 kap. 1 § av av 1991:980 handel lagen 1991:980 handel lagen om om med finansiella instrument, med finansiella instrument, eller

kronofogdemyndighets

verksamhet som rör planering

eller förberedelse för

av annan

verkställighetsåtgäral,

kan syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder om det antas att motverkas eller den framtida verksamheten skadas uppgiften röjs. om

Senaste lydelse 1999:93

örfattningsförslag 31

För uppgift som hänför sig För uppgift hänför sig som till sådan underrättelseverk- till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § samhet i 3 § som avses polisdatalagen 1998:622 eller polisdatalagen 1998:622 eller som i annat fall hänför sig till i annat fall hänför sig till som Säkerhetspolisens verksamhet Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism gäller förebygga terrorism gäller sekretess, om det inte står klart sekretess, det inte står klart om att uppgiften kan röjas utan att att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten eller den framtida verksamheten skadas. Detsamma gäller uppgift skadas. Detsamma gäller uppgift som hänför sig till sådan hänför sig till sådan som underrättelseverksamhet underrättelseverksamhet som som avses i 2 § lagen l999:90 om avses i 2 § lagen l999:90 om behandling av personuppgifter behandling personuppgifter av

vid skattemyndigheters medver- vid skattemyndigheters medkan i brottsutredningar. verkan i brottsutredningar och

4 § lagen 1997:1058 om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Sekretess enligt första och Sekretessen enligt första och andra styckena gäller i andra styckena gäller i annan annan verksamhet hos myndighet för verksamhet hos myndighet för

att biträda åklagarmyndighet, att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, skattemyndig- polismyndighet, skattemyndig-

het, tullmyndighet eller kust- het, tullmyndighet eller kustbevakningen med att uppdaga, bevakningen med att uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos utreda eller beivra brott hos samt

tillsynsmyndighet i konkurs och tillsynsmyndighet i konkurs och

inom exekutionsväsendet för inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke uppgift angår misstanke om som om att en gäldenär har begått brott brott som avses i 11 kap. brottsbalken eller annat brott har som samband med gäldenärens näringsverksamhet. I fråga om uppgift i allmän handling hänför sig till sådan som underrättelseverksamhet i andra stycket gäller sekretessen i som avses

högst sjuttio år. I fråga uppgift i allmän handling i övrigt gäller om sekretessen i högst fyrtio år.

7§

Sekretess gäller för uppgift i myndighets verksamhet för åtgärd på begäran av främmande stat

i utredning enligt reglerna

förundersökning i brottmål,

rörande angelägenhet som

användning av tvångsavser medel,

det kan antas att åtgärden

om begärts under förutsättning att uppgiften inte rojs. Under samma förutsättning gäller sekretess även för framställning

om sådan åtgärd.

I fråga uppgift i allmän

handling gäller sekretessen i

högst jørtio år.

7 kap. 37 §

Sekretess gäller hos Statens

jordbruksverk för uppgift om

överträdelse bestämmelse i

gemenskapsrätten stöd inom

om jordbrukets område och om den

gjort sig skyldig till eller som misstänks för en sådan överträdelse, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller om uppgiften rojs.

men

I fråga uppgift i allmän

om handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

F örfattningsförslag 33

9 kap.

l §

Sekretess gäller i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift enskilds personliga eller

om ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som avses i skatteregisterlagen 1980:343 för uppgift som har tillförts sådant register och hos kommun eller landsting för uppgift som lämnats dit i ett ärende om förhandsbesked i skatte- eller taxeringsfråga. Uppgift hos Tullverket får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i mål hos domstol gäller sekretessen endast det kan antas att den enskilde

om lider skada eller men om uppgiften röjs. Detsamma gäller uppgift som med anledning av överklagande hos domstol registreras hos annan myndighet enligt 15 kap. 2 § första stycket 3 eller Har uppgift i mål hos domstol erhållits från annan myndighet och är den sekretessbelagd där, gäller dock denna sekretess hos domstolen, om uppgiften saknar betydelse i målet.

Med skatt avses i detta kapitel skatt på inkomst och, med undantag för arvsskatt och gåvoskatt, annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs arbetsgivaravgift, prisregleringsavgift och liknande avgift samt skattetillägg och förseningsavgift. Med verksamhet som avser bestämmande skatt

av jämställs verksamhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Sekretessen gäller inte beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, såvida inte beslutet meddelas

i ärende om

förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga,

medgivande att skattepliktig intäkt enligt reglerna om statlig inkomstskatt inte skall anses uppkomma vid avyttring av aktier i fåmansföretag,

beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige när beslutet har fattats av F orskarskattenämnden.

Utan hinder av sekretessen Utan hinder sekretessen

av får uppgift lämnas till enskild får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lag enligt vad föreskrivs i lag

som om förfarande vid beskattning, om förfarande vid beskattning, om skatteregister eller i lagen skatteregister eller i lagen

om 1994:1552 om tullkontroll av 1994:1552 om tullkontroll av

Senaste lydelse 1998:1686

2 19-0716Ekonomisk

. . .

34 F örfattningsförslag

varumärkesintrång Vidare varumärkesintrång Vidare m.m. m.m. hinder sekretessen får utan hinder av sekretessen får utan av i revisionspromemo- uppgift i ärende om revision

uppgift en

till förvaltare i den lämnas till förvaltare i den ria lämnas reviderades konkurs. reviderades konkurs. fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo I om år.

2§I

Sekretess gäller i särskilt ärende revision eller kontroll i fråga om skatt, om annan eller verksamhet tullkontroll och som tull avgift samt annan som avser inte faller under l ärende kompensation för eller återbetalning av skatt, om ärende anstånd med erläggande av skatt om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

för uppgift om

sekretess enligt denna paragraf tillämpas l § första I fråga om stycket tredje-sjätte meningarna. gäller inte beslut i ärende i första stycket 2 Sekretessen som avses och Utan hinder sekretessen Utan hinder av sekretessen av får uppgift i revisions- får uppgift i ärende om revision en promemoria lämnas till lämnas till förvaltare i den förvaltare i den reviderades reviderades konkurs. Vidare får konkurs. Vidare får utan hinder utan hinder av sekretessen sekretessen uppgift lämnas uppgift lämnas till enskild enligt av till enskild enligt vad vad föreskrivs i lagen som som föreskrivs i lagen 1994:1552 1994:1552 tullkontroll av om tullkontroll varumärkes- varumärkesintrång m.m. om av intrång m.m. uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo I fråga om år.

17§2 gäller för enskilds personliga och ekonomiska Sekretess uppgift om förhållanden, inte annat följer av l8 § om utredning enligt bestämmelserna förundersökning i brottmål, i om i angelägenhet, användning tvångsmedel i sådant som avser av mål eller i verksamhet för att förebygga brott, annan

Senaste lydelse 1998:1686 2Senaste lydelse 1999:94

Författningjörslag 35

i angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen 1996:627,

i åklagarrnyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott,

i Statens biografbyrås verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller polismyndighet i brottmål,

i register förs Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen

som av 1998:622 eller behandlas där med stöd av samma lag,

som annars

i register som förs enligt lagen 1998:621 om misstankeregister,

i register förs Riksskatteverket enligt lagen l999:90 om

som av behandling personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i

av brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,

det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde

om eller någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften rojs.

Sekretess enligt första stycket

gäller hos tillsynsmyndighet i

konkurs och inom exekutions-

väsendet för uppgift som angår

misstanke om brott.

Utan hinder sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad

föreskrivs i den särskilda lagstiftningen lagöverträdare i som om unga och i säkerhetsskyddslagen 1996:627 samt förordning som har stöd i denna lag. Utan hinder sekretessen får uppgift vidare lämnas ut

av enligt vad som föreskrivs i lagen 1998:621 om misstankeregister, polisdatalagen 1998:622 och lagen 1999:90 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar samt i förordningar som har stöd i dessa lagar.

I fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

om sjuttio år.

18 §

Sekretessen enligt 17 § första stycket gäller inte

beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att förundersökning skall läggas ned,

l Senaste lydelse 1984:922

3 6 F örfattnin gsförslag

uppgift i ärende strafföreläggande eller föreläggande av

om ordningsbot,

uppgift omhändertagande enligt 13 § andra stycket

som avser polislagen 1984:387.

Sekretessen enligt 17 § första Sekretessen enligt 17 § första stycket upphör att gälla, om stycket upphör att gälla, om uppgiften lämnas till domstol uppgiften lämnas till domstol med anledning åtal, såvida med anledning av åtal, såvida

av inte sekretess för uppgiften skall inte sekretess för uppgiften skall gälla hos domstolen enligt 16 gälla hos domstolen enligt 8 kap. eller uppgiften uppenbarligen 17 § eller 9 kap. 16 eller

saknar betydelse i målet eller uppgiften uppenbarligen saknar

finns i handling har erhållits betydelse i målet eller finns i

som från myndighet där handling har erhållits från

annan som sekretess gäller för uppgiften. annan myndighet där sekretess

gäller för uppgiften.

14 kap.

2 §

Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 § lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

förundersökning, rättegång, ärende disciplinansvar eller

om skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

omprövning beslut eller åtgärd av den myndighet där

av uppgiften förekommer, eller

3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver

av förundersökning i brottmål.

Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

en delgivning enligt delgivningslagen 1970:428. Uppgift hos myndighet

driver televerksamhet enskilds telefonnummer får dock, om som om den enskilde hos myndigheten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8§ tredje stycket, lämnas ut endast den myndighet som begär uppgiften

om finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.

Senaste lydelse 1994:86

Sekretess hindrar inte att Om det finns anledning anta uppgift som angår misstanke om att ett brott har begåtts för vilket brott lämnas till åklagarmyn- fängelse är föreskrivet och för dighet, polismyndighet eller vilket påföljd än böter

annan annan myndighet som har att kan förväntas, hindrar inte ingripa mot brottet, om fängelse sekretess att uppgift kan

som är föreskrivet för brottet och antas ha betydelse för utredning detta kan antas föranleda annan om brottet lämnas till åklagarpåföljd än böter. myndighet, polismyndighet eller annan myndighet vars uppgift är att beivra brottet

Om det finns anledning anta att ett brott sägs i förde

som stycket planeras, hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till

polismyndighet, tullmyndighet

eller polisman vid Ekobrotts-

myndigheten, om uppgiften rör

en konkret brottsplan och kan antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brottet.

Sekretess hindrar inte att uppgift, som kan antas ha betydelse för en särskild undersökning enligt bestämmelserna i

polisdatalagen 1998:622 eller

lagen 1997:1058 om register i

Tullverkets brottsbekämpande

verksamhet, lämnas till den myndighet som bedriver under-

sökningen, om undersökningen

avser brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. För uppgift som omfattas av För uppgift omfattas

som av sekretess enligt 7 kap. 1-6, 33 sekretess enligt 7 kap. 1-6, 33 och 34 §§, 8 kap. 8 § första och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 8 § första eller andra 4 eller 7 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket stycket eller 9 § andra stycket gäller vad som föreskrivs i gäller vad som föreskrivs i förde stycket endast såvitt angår fjärde-sjätte styckena endast

3 8 F örfattningsförslag

misstanke brott för vilket inte såvitt angår brott för vilket inte om föreskrivet lindrigare straff än är föreskrivet lindrigare straff än är i två år. Dock hindrar fängelse i två år. Dock hindrar fängelse sekretess enligt 7 kap. 33 sekretess enligt 7 kap. 33 eller 34 § inte uppgift eller 34 § inte att uppgift som att som misstanke brott enligt angår brott enligt 4 eller 6 angår om 4 eller 6 kap. brottsbalken mot kap. brottsbalken mot någon inte har fyllt arton år inte har fyllt arton år lämnas någon som som

till åklagarmyndighet till åklagarmyndighet eller polis-

lämnas

eller polismyndighet. myndighet.

Tredje och fjärde styckena

inte uppgift omfattas Treaüe-sjätte styckena gäller

gäller som

9 kap. 9 § inte uppgift omfattas av av sekretess enligt som första sekretess enligt 9 kap. 9 § första

stycket. stycket.

enligt 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena hindrar Sekretess uppgift enskild, inte fyllt arton år eller som fortgående inte att om som alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller missbrukar till denne lämnas från myndighet inom hälso- och närstående socialtjänsten till sådan myndighet, det sjukvården och annan om för den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller behövs att stöd. Detsamma gäller i fråga lämnande av uppgift om gravid annat om eller närstående till henne, det behövs för en nödvändig kvinna om insats till skydd för det väntade barnet.

5§ hindrar inte Sekretess hindrar inte att den Sekretess att eller är sökande, klagande eller sökande, klagande annan som mål eller ärende hos part i mål eller ärende hos part i annan domstol eller myndighet domstol eller annan myndighet, annan handling eller annat och på grund härav har rätt tar del av som målet eller ärendet. till insyn, tar del av handling material i material får eller annat material i målet eller Handling eller annat dock inte lämnas i den mån ärendet. Handling eller annat ut, till allmänt eller material får dock inte lämnas ut, det av hänsyn synnerlig i den mån det hänsyn till enskilt intresse är av av sekretessbelagd uppgift i allmänt eller enskilt intresse är vikt att I sådant fall synnerlig vikt att sekretessmaterialet inte röjs. av på sätt belagd uppgift i materialet inte

skall myndigheten annat

vad röjs. I sådant fall skall lämna parten upplysning om innehåller, i den mån myndigheten på annat sätt lämna materialet

Senaste lydelse 1991:575

sou 1999:53 F örfattningsförslag 39

det behövs för att han skall parten upplysning om vad kunna ta till sin rätt och det materialet innehåller, i den mån

vara kan ske utan allvarlig skada för det behövs för att han skall det intresse som sekretessen skall kunna ta tillvara sin rätt och det skydda. kan ske utan allvarlig skada för

det intresse sekretessen skall

som

skydda. Sekretess hindrar aldrig

att den är part i ett mål eller

som

ärende tar del av dom eller

beslut i målet eller ärendet.

Sekretess hindrar aldrig att Om rätten att ta del av part i mål eller ärende tar del omständigheter eller handlingar

av dom eller beslut i målet eller följer av rättegångsbalken gäller ärendet. Inte heller innebär inte första stycket. Sekretess sekretess begränsning i parts rätt innebär inga begränsningar i enligt rättegångsbalken att få del fråga om rätt till insyn enligt av alla omständigheter som rättegångsbalken och hindrar läggs till grund för avgörande av aldrig den som är part att ta del mål eller ärende. dom eller beslut i målet eller

av ärendet. Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande

bestämmelser har meddelats i lag.

10§

Myndigheten får uppställa förbehåll, som inskränker enskild mottagares rätt att lämna uppgift vidare eller utnyttja uppgift, också när

myndigheten enligt 5 § lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde,

2. myndigheten med stöd av 7 § första stycket lämnar uppgift till någon som inte är knuten till myndigheten det sätt som anges i 1 kap. 6

myndigheten med stöd av myndigheten med stöd av 9 kap. l § fjärde stycket andra 9 kap. 1 § fjärde stycket andra meningen eller 9 kap. 2 § fjärde meningen eller 9 kap. 2 § fjärde stycket lämnar uppgift till stycket eller 14 kap. 11 § lämnar konkursförvaltare. uppgift till konkursförvaltare.

Förbehåll enligt första stycket l får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde.

1Senaste lydelse 1994:595

40 F örfattningsförslag

Har förbehåll uppställts enligt första stycket skall i fråga om förbehållet gälla vad föreskrivs i 7 § tredje och fjärde styckena som angående förbud att lämna ut eller utnyttja uppgift. Ett förbehåll enligt första stycket 3 får inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften den behövs för att förvaltaren skall kunna om fullgöra de skyldigheter åvilar honom i anledning av konkursen. som Förordnande regeringen eller riksdagen för särskilt fall om av undantag från sekretess för uppgift får förenas med villkor att förbehåll i första stycket skall uppställas vid utlämnande av uppgiften. som anges

11 §

Sekretess hindrar inte att uppgift en enskild ur en

om förundersökning lämnas till förvaltaren i dennes konkurs av

åklagare, polismyndighet eller

tullmyndighet, uppgiften kan

om antas ha betydelse för konkursutredningen. Detsamma gäller uppgift om den som

än tvâ år innan senare konkursansökan inkom till tingsrätten innehaft ställning

sådan företrädare för en som enskild näringsidkare eller juridisk person i konkurs som avses i 4 § lagen 1986:436 om näringsförbud.

5 till om i

Förslag lag ändring bankrörelselagen 1987:617

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 10 § bankrörelselagen 1987:617 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 10 § Enskildas förhållanden till Enskildas förhållanden till bank får inte obehörigen röjas. bank får inte obehörigen röjas. Som obehörigt röjande anses inte att uppgift lämnas till

färundersökningsledare eller

åklagare, om uppgiften kan antas ha betydelse i en

förundersökning.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen 1980: 100. Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket. Detsamma gäller revisor en som bryter mot förbudet i 3 kap. 14 § första stycket att lämna upplysningar om en banks angelägenheter. I 5 a § kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Senaste lydelse 1997:557

6 Förslag till lag om ändring i lagen 1991:981

om värdepappersrörelse

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 8 § lagen 1991:981 om

värdepappersrörelse skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 8 § eller En styrelseledamot eller

En styrelseledamot

befattningshavare hos värde- befattningshavare hos ett värdeett

pappersbolag, vilken i den pappersbolag, vilken i den

egenskapen får kunskap egenskapen fâr kunskap om en om en affársförhål- uppdragsgivares affársförhål-

uppdragsgivares

landen eller personliga för- landen eller personliga förhållanden, får inte obehörigen hållanden, får inte obehörigen vad han har fått och röja vad han har fått veta och röja veta heller utnyttja kunskapen i inte heller utnyttja kunskapen i inte

strid med uppdragsgivarens strid med uppdragsgivarens

intresse. intresse. Som obehörigt rájande inte att uppgift lämnas till anses

förundersökningsledare eller

åklagare, uppgiften kan om antas ha betydelse i en

förundersökning.

§ kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser som I 5 a innebär vad gäller tystnadsplikt enligt första stycket inte att som om hindrar uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål. att

Senaste lydelse 1997: 558

F örfattningsfärslag 43

7 till om i

Förslag lag ändring lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet

Härigenom föreskrivs att l kap. 5 § lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1kap.

Enskildas förhållanden till Enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag får inte kreditmarknadsföretag får inte obehörigen röjas. obehörigen röjas. Som obehörigt

röjande anses inte att uppgift

lämnas till förundersöknings-

ledare eller åklagare, om

uppgiften kan antas ha betydelse

i en förundersökning.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen 1980: 100.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I 5 a § kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

Senaste lydelse 1997:453

1 direktiv och arbete

Utredningens

Utredningens direktiv 1997:61 har rubriken Ökade möjligheter till informationsutbyte och frågor sekretess vid bekämpning om av ekonomisk brottslighet m.m.. I direktiven sammanfattas uppdraget enligt följande. Ett mål för utredningen skall vara att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant har som betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Inom utredningsuppdraget faller bl.a. regler om informationsutbyte mellan myndigheter vid planering av gemensamma kontrollaktioner mot ekonomisk brottslighet. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga Till grund for utredningens arbete har bl.a. lagts den enkätundersökning som gjordes hösten 1995 av regeringens ekobrottsberedning Ekobrottsberedningen, som varit ett samordningsorgan inom regeringskansliet. Syftet med enkäten att utröna i vilken utsträckvar ning sekretessreglerna ansågs lägga hinder i vägen för samarbete mellan myndigheter och andra i samband med ekobrottsbekämpning. Justitiedepartementet har till utredningen överlämnat ett ärende i vilket EU-bedrägeridelegationen begärt att det skall undersökas om informationsutbytet mellan myndigheter kan förbättras i syfte att främja en effektiv bedrägeribekämpning avseende EU-budgetrelaterade medel. Justitiedepartementet har även för kännedom översänt ett antal skrivelser angående sekretessreglernas tillämpning vid bekämpning av ekonomisk brottslighet samt Riksskatteverkets rapport med m.m. anledning av det regeringsuppdrag verket fått att utveckla exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet. För att inhämta myndigheters och andras synpunkter på sekretessreglemas tillämpning vid bekämpning ekonomisk brottslighet har av samråd ägt rum i enlighet med direktiven. Utredningen har sammanträffat med företrädare för Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen Riksskatteverket, Finansinspektionen och Sveriges advokatsamfund. Samråd har vidare ägt med Statens jordbruksverk Jordbruksrum

direktiv och arbete 46 Utredningens

Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Riksbanken verket, och Patent- och registreringsverket PRV. Utredningen har också

företrädare för EU-bedrägeridelegationen och Ekobrottsmyndigträffat

Utredningen har vidare deltagit i ett möte hållits i det heten. som regionala samverkansorganet i Stockholms län.

Samråd har, i enlighet med direktiven, under arbetets gång ägt rum med Branschsaneringsutredningen Ju 1995:11, Bulvanutredningen

Skattekriminalregisterutredningen Fi 1996:15 och

Ju 1996:06, Förverkandeutredningen Ju 1997:02. Några de utredningar med

haft samrådsskyldighet avslutade sitt arbete vid en sådan vilka vi tidpunkt att något formellt samråd inte förekommit.

Vi har däremot samrått med Registerförfattningsutredningen

1998:02 och Advokatkommittén Ju 1997:03. Viss kontakt har

vidare förekommit med Banklagskommittén Fi 1995:09.

Utredningen har, för att informera sig övriga nordiska länders

om reglering bl.a. offentlighet och sekretess, inhämtat viss utredning

av från Finland, Danmark och Norge.

särskild skrivelse till Justitiedepartementet den 11 februari 1999

I en har utredningen redovisat vissa konsekvenser de ändringar som

av gjorts i bl.a. sekretesslagen i samband med den nya lagstiftningen om polisens register. Skrivelsen är fogad till betänkandet som bilaga

redovisningen uppdraget har utredningen tagit hänsyn till att de

I av generella direktiven till samtliga kommittéer och utredare den 1januari

14 och 15 kommittéförordningen 1998:1474. 1999 ersatts av

I ALLMÄN DEL

2 Bakgrund

För att i någon mån teckna en bakgrund till de frågor som behandlas i betänkandet redogör vi här kort för vad ekonomisk brottslighet är och hur den bekämpas. En kortfattad beskrivning av vad som är ekonomisk

brottslighet finns i Brottsförebyggande rådets BRÅ skrift Vad är

ekobrott För den vill fördjupa sig i ämnet hänvisar vi i första hand

som till följande framställningar.

BRÅ PM 1996:5 Ekonomisk brottslighet Den rättsliga - - processen

Riksdagens revisorers rapport 1993/94.6 Den ekonomiska brottslig- heten och rättssamhället

Ekobrottsberedningens rapport Ds Ju 1996: 1 Effektivare ekobrotts- -

bekämpning.

Beträffande äldre förhållande rekommenderas även

BRÅ Forskning 198613 Kampen mot eko-brotten -

BRÅ Forskning l988:3 Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar. -

2.1 Vad är ekonomisk brottslighet

Det finns inte någon i författning fastlagd definition av vad som är ekonomisk brottslighet. Åsiktema vad skall räknas dit varierar

om som också. Den definition ekonomisk brottslighet som oftast används

av härrör från Justitieutskottets betänkande 1980/81:21 den ekonomis-

om ka brottsligheten. Enligt denna definition s. 62 skall till ekonomisk brottslighet först och främst räknas sådan som har ekonomisk vinning

motiv. Den bör vidare ha en kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett som systematiskt sätt och förövas inom för näringsverksamhet som i

ramen sig inte är kriminaliserad men som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella handlingarna. Vidare framhöll utskottet att de ekonomiska brotten ofta kvalificerad art i den meningen

anses vara av att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora samhälleliga

48 Bakgrund

värden eller drabbar grupper av enskilda. Se även prop. 1984/85:32 s. 5 och skr. 1994/952217 s.

I Ds Ju 1996:1 definierades ekonomisk brottslighet något annorlunda s. 189. Med ekonomisk brottslighet avsågs enligt denna definition i första hand kriminalitet som har ekonomisk vinning som motiv och som begås inom ramen för näringsverksamhet, också tillfällig sådan, som inte i sig är kriminaliserad. Vidare skall brottsligheten vara så kvalificerad att det krävs specialistkompetens för att utreda den på ett effektivt sätt. Här lades således tonvikten vid hur svårutredd brottsligheten är, inte dess omfattning eller skadan den vållar.

Ett annat sätt att definiera ekonomisk brottslighet är att utgå från vilka mål skall handläggas vid Ekobrottsmyndigheten, som har

som inrättats enbart för att skapa en effektivare handläggning av sådan brottslighet. Enligt instruktionen för myndigheten skall den handlägga alla mål i Stockholms, Skåne och Västra Götalands län som avser brott mot 11 kap. brottsbalken brott mot borgenärer, lagen 1967:531 om tryggande av pensionsutfastelse m.m., skattebrottslagen 1971:69, aktiebolagslagen 1975:1385, insiderlagen 1990:1342, lagen 1991:980 om handel med finansiella instrument samt mål vars handläggning annars ställer särskilda krav kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, Skatterätt eller liknande.

Vi har utgått från Justitieutskottets definition. Den innebär att till ekonomisk brottslighet räknas bl.a. skattebrott, brott mot borgenärer, vissa andra brott enligt brottsbalken bl.a. svindleri samt trolöshet mot huvudman, grov förskingring och grovt bedrägeri om brottet begåtts i näringsverksamhet, vissa typer av varusmuggling samt brott mot viss lagstiftning på det finansiella området insiderbrott, otillbörlig kurspåverkan m.m.. Detta är vad som brukar betecknas som traditionell ekonomisk brottslighet. Även miljöbrott räknas ekonomisk

som brottslighet se regeringens skrivelser 1994/95:217 s. 6 och 1998/99:25

7. Eftersom lagstiftningen på miljöområdet nyligen har genomgått s. stora förändringar och det är oklart hur den framtida brottsbekämpningen på detta område kommer att gestalta sig har vi i första hand diskuterat sekretessfrågor med utgångspunkt i regler traditionell

om ekonomisk brottslighet. Där detta varit särskilt motiverat har vi även berört frågor om handläggning av miljöbrott.

Bakgrund 49

2.2 Aktörer vid bekämpning av ekonomisk

brottslighet

Något som kännetecknar utredningar om ekonomisk brottslighet är att dessa förutsätter ett nära samarbete mellan olika yrkeskategorier i en helt utsträckning än andra brottstyper. Ekonomisk brottslighet

annan upptäcks regel kontrollmyndighetema, som också är de som

som av normalt gör brottsanmälan. Det är framför allt skattemyndighetema och, såvitt gäller brott i samband med införsel eller utförsel, tullen som uppdagar brott detta slag. Brott i samband med konkurs upptäcks i

av de flesta fall konkursförvaltaren, är från myndigheterna

av som en fristående person, oftast en advokat.

Utredningen ekonomisk brottslighet genomförs i de flesta fall av

av polisen, under åklagares ledning. Numera finns det en särskild

organisation inom åklagarväsendet för handläggning av mål om

ekonomisk brottslighet, den nyss nämnda Ekobrottsmyndigheten. Vid myndigheten tjänstgör, förutom de fast anställda åklagama och ekonomema, polispersonal ställts till myndighetens förfogande

som

Rikspolisstyrelsens försorg. Brott inom tullens verksamhetsgenom område utreds regel särskilda tullkriminalenheter, under ledning

som av

åklagare. Den l januari 1998 inrättades brottsutredande av en även en organisation inom skatteförvaltningen skattebrottsenheter. Åklagaren kan, när det gäller vissa brottstyper, välja om han vill ha biträde med utredningen polisen eller av en skattebrottsenhet.

Under brottsutredningen, inte sällan tar lång tid och är mycket

som omfattande, krävs regel ett nära samarbete mellan de brotts-

som utredande myndigheterna och den myndighet som har gjort anmälan. Den biträder ofta med såväl utredningsmaterial som expertis. I

senare många fall har brottsanmälan föregåtts av en skatteutredning. I andra fall görs skatteutredningen parallellt med brottsutredningen. Pâ motsvarande sätt har konkursutredningen oftast föregått anmälan, men görs i andra fall samtidigt brottsutredningen pågår. I de fall utredning-

som

löper parallellt äger ofta ett fortlöpande samråd rum. Vid arna rättegången i domstol medverkar ofta företrädare för anmälaren som vittnen eller sakkunniga eller som biträde åklagaren.

Hos kronofogdemyndighetema, sysslar med bl.a. indrivning,

som finns det enheter är speciellt inriktade gäldenärer som kan

som misstänkas för ekonomisk brottslighet. Dessa enheter kan ha intresse av att följa utvecklingen i förundersökning och rättegången i brott-

en målet. Vidare är kronofogdemyndighetema tillsynsmyndigheter i konkurs. I den uppgiften ingår bl.a. att övervaka att brott som har

50 Bakgrund

samband med konkursen anmäls och att meddelade näringsforbud efterlevs.

Finansinspektionen har särskilda uppgifter när det gäller brottslighet det finansiella området. Där finns bl.a. enhet som har till uppgift

att övervaka att reglerna i insiderlagen efterlevs. Finansinspektionen utreder inte brott mot insiderlagen men biträder polisen i sådana brottsutredningar.

2.3 Handläggningsregler m.m.

I princip gäller regler gäller för handläggning mål och

samma av ärenden rör ekonomisk brottslighet som för brottmål i övrigt. Det

som finns dock några få specialregler som tar sikte på handläggning av frågor rör ekonomisk brottslighet. På brottmålsområdet bör

som nämnas reglerna i l4§ samt l4 skattebrottslagen som innebär

a-c att, beslut domstol, preskriptionstiden för skattebrott kan

genom av förlängas utöver de tidsgränser som anges i 35 kap. brottsbalken. På skatteområdet finns också några få specialregler, bl.a. regeln i 4 kap. 21 § taxeringslagen 1990:324 som innebär att tidsfristen för eftertaxering förlängs i de fall den skattskyldige har delgetts misstanke om brott eller åtalats. Motsvarande gäller enligt tullagstiftningen.

Det förekommer inga specialdomstolar för mål om ekonomisk brottslighet. Dessa handläggs i allmän domstol enligt sedvanliga forumregler. Endast på några få domstolar förekommer specialisering bland domarna innebär att särskilt komplicerade eller omfattande

som mål ekonomisk brottslighet bara handläggs av vissa domare.

om Beträffande närmare uppgifter det rättsliga förfarandet se bl.a.

om BRÅ 1996:5.

3 Gällande rätt

1 Inledning

Allmänt om regelsystemet

Sekretesslagen innehåller bestämmelser tystnadsplikt i det allmän-

verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar. nas om Bestämmelserna förbud att röja uppgifter sekretess, oavsett om

avser dessa röjs muntligen eller allmän handling lämnas ut eller

genom att en på sätt 1 kap. 1 §. Sekretessbestämmelsema inskränker både

annat enskilda och myndigheters rätt att ta del av handlingar och

personers uppgifter förvaras hos myndigheter. Uppgift för vilken sekretess

som råder får inte röjas för enskild i andra fall än i sekretesslagen

som anges eller i lag eller förordning till vilken den lagen hänvisar l kap. 2 §. I förhållande till enskilda innefattar sekretesslagen begränsningar i den i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen föreskrivna rätten för varje medbor-

att ta del allmänna handlingar. gare av

Sekretess mellan myndigheter

En sekretessbelagd uppgift hos myndighet får inte röjas för en annan

en myndighet i andra fall i sekretesslagen eller i lag eller

än som anges förordning till vilken den lagen hänvisar 1 kap. 3§ första stycket

sekretesslagen. Även den grundlagsfästa offentlighetsprincipen i

om och för sig inte innefattar någon rätt för myndigheter att ta del av allmänna handlingar, det dock att offentlighetsprincipen skall

anses tillämpas även myndigheter emellan JK 1985 104. I 15 kap. 5§

s. föreskrivs myndighet på begäran myndighet skall

att en av en annan lämna uppgifter den förfogar över, i den mån hinder inte möter på

som grund sekretess eller hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna

av av bestämmelse kan precisering den allmänna skyldighet att

ses som en av samverka enligt 6§ förvaltningslagen 1986:223 gäller för

som myndigheterna Göran Regner m.fl., Kommentar till sekretesslagen 1998, i fortsättningen Regner, s. 15:15. I förhållandet mellan myndig-

52 Gällande rätt

heter är således huvudregeln att information både får och i viss utsträckning också skall utbytas, samtidigt som sekretesslagens regler begränsar de faktiska möjligheterna till informationsutbyte.

Olika verksamhetsgrenar

Enligt 1 kap. 3 § andra stycket gäller sekretess i samma utsträckning mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, som mellan myndigheter. Bestämmelsen skall bl.a. ses mot bakgrund av regeln i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen enligt vilken en handling inte blir allmän när den överlämnas från ett organ till ett annat inom en myndighetsorganisation, om inte de olika organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Vad som uttalades i motiven till denna bestämmelse om innebörden av självständighetskravet, skall enligt förarbetena till sekretesslagen också läggas till grund för bedömningen av självständighetskravet i 1 kap. 3 Enbart den omständigheten att en myndighet organisatoriskt är uppdelad olika enheter är inte tillräckligt för att sekretess skall kunna upprätthållas mellan de olika delarna. För att olika verksamhetsgrenar inom en myndighet skall kunna anses vara självständiga i förhållande till varandra i sekretesslagens mening torde det dessutom krävas att de ägnar sig olikartad verksamhet Regner s. 1:7, Alf Bohlin, Offentlighetsprincipen, 3:e uppl., s. 128. Andra omständigheter av betydelse för bedömningen av om en Verksamhetsgren kan betraktas som självständig kan vara att den självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och eget

ansvar prop. 1975/762160 s. 152.

Sekretessbrytande regler

För att samarbetet mellan myndigheterna skall fungera väl har det i sekretesslagen införts flera undantag från huvudregeln om sekretess mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Enligt 14 kap. 1 § bryts sekretessen om det av lag eller förordning följer att vissa uppgifter skall lämnas till en annan myndighet. Uppgifter som angår misstanke om brott kan som regel lämnas till polis och åklagare med stöd av 14 kap. 2 Enligt 14 kap. 3 den s.k. generalklausulen, kan vidare sekretessbelagda uppgifter lämnas om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför

Gällande rätt 53

det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt 1 kap. 5 § får sekretessbelagda uppgifter också lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet.

Sekretessens räckvidd

Om sekretessbelagda uppgifter har överlämnats från en myndighet till en annan med stöd av någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna, uppkommer frågan om sekretessen för uppgifterna bibehålls hos den mottagande myndigheten eller om de blir offentliga där. Vissa Sekretessregler har utformats så att sekretess gäller i viss verksamhet eller i ärende av visst slag eller hos en viss myndighet, i samtliga fall för vissa uppgifter primär sekretess. Ett exempel på detta är regeln i 5 kap. l enligt vilken sekretess under vissa förutsättningar gäller för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål. Det valda uttryckssättet medför att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas till en annan myndighet. Annorlunda förhåller det sig med bestämmelsen i 9 kap. 17 enligt vilken sekretess gäller bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Den primära sekretessen gäller enligt denna paragraf endast vid den beskrivna verksamheten hos polis- och åklagarmyndigheter m.fl. Regner s. 9:49.

Om uppgifter överförs till en myndighet som inte omfattas av det primära sekretessområdet följer inte sekretessen med, om inte en kompletterande regel härom kan åberopas sekundär sekretess. Bestämmelserna om sekundär sekretess riktar sig främst till regering och riksdag samt JO och JK ll kap. sekretesslagen, till domstolarna 12 kap. sekretesslagen och till vissa andra myndigheter, t.ex. revisions- och tillsynsmyndigheter samt arkivmyndigheter 13 kap. sekretesslagen.

3.2 Sekretess hos och

polisåklagarmyndigheter m.m.

Hos polis- och åklagarmyndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Ett flertal andra sekretessbestämmelser kan också bli tillämpliga, beroende på ärendets art och omständigheterna. Som exempel kan nämnas utrikessekretess 2 kap. 1 §, sekretess för förberedelse för revision eller granskning 4 kap. 1 § eller pågående sådan verksamhet 4 kap. 2 § eller

54 Gällande rätt

sekretess rör utlänning 7 kap. 14 §. De Sekretessregler som har

som störst betydelse för utredningens arbete är reglerna i 5 kap. 1 7 kap. 17 och 18 §§ samt 9 kap. och 18 sekretesslagen. Vi redovisar här de delar paragrafema har intresse för den fortsatta framställ-

av som ningen.

Sekretess enligt 5 kap. 1 §

Enligt 5 kap. 1 § första stycket gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning, användning tvångsmedel i brottmål,

av verksamhet för utredning näringsförbud samt i åklagar-, polis-,

om skatte- och tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller

det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder om motverkas eller den framtida verksamheten skadas uppgiften röjs.

Bestämmelsen gäller uppgifter hänför sig till viss verksamhet.

som Det innebär att sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de finns. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs inte heller att uppgiften härrör direkt från någon de angivna

av myndigheterna jfr RÅ 1989 not. 22.

Med förundersökning förundersökning enligt reglerna i

avses rättegångsbalken. Paragrafen endast vara tillämplig förunder-

anses sökning bedrivs svensk myndighet. Skulle förundersökning inte

som av ha inletts skyddas brottsanmälan ändå den allmänna bestämmel-

en av

sekretess i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet i sen om övrigt för att uppdaga, utreda och beivra brott.

Begreppet tvångsmedel i brottmål framför allt de straffproces-

avser

i 24-28 kap. rättegångsbalken. Även alkohol-

suella tvångsmedlen

utandningsprov omfattas.

Såvitt gäller näringsförbud skyddas bl.a. den utredning som föregår

anmälan till åklagare att det kan finnas skäl för näringsförbud. en om Även uppgifterna i sådan anmälan och uppgifter i övrigt i en

en utredning näringsförbud omfattas bestämmelsen. Det främsta

om av syftet med bestämmelsen är att skydda uppgiften under den tid utredningen pågår, så att ett kommande beslut om näringsförbud inte äventyras prop. 1995/96:127 s. 45.

Sekretess gäller även för brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet utan anknytning till något konkret fall Regner

5:3. Det kan t.ex. fråga resurs- och organisationsfrågor av s. vara om vital betydelse, arbetsrutiner, utnyttjande lokaler, fordon eller viss

utrustning, personskydd, personuppgifter rörande personal och tjänst-

Även uppgifter biträder göringslistor. om namn personer som

Gällande rätt 55

polisen vid spaningsarbete, med tolkning eller genom att lämna förtrolig information kan skyddas. Enligt andra stycket gäller sekretess för uppgift hänför sig till som sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen 1998:622 och i 2 § lagen 1999:90 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar, det inte står om klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. I tredje stycket föreskrivs att motsvarande sekretess som i första och andra styckena gäller i verksamhet hos myndighet som biträder annan åklagar-, polis-, skatte- eller tullmyndighet eller kustbevakningen med uppdaga, utreda och beivra brott. Exempelvis kan sekretess upprättatt hållas för myndighets utredning för åtalsanmälan och det även innan en uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del prop. 1979/80:2 140. del A, s.

Sekretess enligt 7 kap. 17 och 18 §§

Enligt 7 kap. 17 § gäller sekretess för uppgift har tillförts register som förs enligt lagen 1998:620 belastningsregister. Sekretessen är som om absolut. Om utlämnande sådan uppgift gäller vad är föreskrivet av som i den lagen och i säkerhetsskyddslagen 1996:627 samt i förordningar har stöd i dessa lagar. De sekretessbrytande reglerna i 14 kap. som sekretesslagen gäller inte i fråga om Sekretessen enligt denna paragraf. Det innebär bl.a. att uppgifter belastningsregistret inte f°ar lämnas till ur andra myndigheter med stöd nämnda bestämmelser i sekretesslagen. av Enligt 7 kap. 18 § gäller sekretess i verksamhet som avser förande eller uttag register i annat fall än avses i 17 § eller 9 kap. av ur som 17 § första stycket 6 register förs enligt polisdatalagen eller 7 som register förs enligt lagen 1998:621 om misstankeregister. som Bestämmelsen omfattar, såvitt här är av intresse, uppgift har tillförts register förs över strafföreläggande och som som föreläggande ordningsbot Sekretessen gäller inte i ärende om av

strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot,

uppgift hos Rikspolisstyrelsen, angår brott eller den som annan som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i annat

register än det som avses i 1 samt, belastningsuppgift har tillförts körkortsregistret. som Sekretessen enligt 7 kap. 18 § är absolut. Bestämmelserna i 14 kap.

sekretesslagen är tillämpliga.

56 Gällande rätt

Sekretess enligt 9 kap. 17 och 18 §§

Enligt 9 kap. 17§ gäller, om inte annat följer av 18 sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning, för användning av tvångsmedel i brottmål, i åklagar-, polis-, och skattemyndighets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, i register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, i register

förs enligt lagen om misstankeregister samt i register som förs av som Riksskatteverket enligt lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd lag. Sekretessen gäller om det inte

av samma står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretessen enligt denna paragraf omfattar inte bara förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken utan också annan utredning, exempelvis i ärende om utlämning för brott, som handläggs enligt samma regler.

Med tvångsmedel avses detsamma som i 5 kap. 1 § första stycket 2 sekretesslagen.

Sekretessen omfattar också uppgifter som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedel i brottmål m.m., gäller åklagar-, polis-, skatte- eller tullmyndighets verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Härigenom blir det möjligt att hemlighålla uppgifter allmänt hänför sig till den brottsbe-

som mera kämpande verksamheten. Sekretessen enligt 9 kap. 17 § gäller endast i de verksamheter som anges i paragrafen.

Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess också i verksamhet

i första stycket för anmälan eller utsaga från enskild, om det som avses kan antas att fara uppkommer for att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Sekretessen enligt 9 kap. 17 § hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagstiftningen om unga lagöverträdare och i säkerhetsskyddslagen samt i förordning som har stöd i sistnämnda lag. Vidare hindrar inte sekretess att uppgift lämnas ut enligt vad föreskrivs i lagen om misstankeregister, polisdatalagen

som och lagen behandling personuppgifter vid skattemyndigheters

om av medverkan i brottsutredningar samt i förordningar har stöd i dessa

som lagar.

I 9 kap. 18 § sekretesslagen finns bestämmelser om att sekretessen enligt 17§ i vissa fall inte gäller. Undantag gäller för vissa beslut,

Gällande rätt 57

nämligen beslut huruvida åtal skall väckas och beslut att förunderom sökning inte skall inledas eller skall läggas ned. Vidare har undantagits

bl.a. uppgift i ärende strafföreläggande eller föreläggande

om av ordningsbot. Sekretessen enligt 17§ upphör enligt huvudregeln att gälla, om uppgiften lämnas till domstol med anledning åtal. Undantag har av dock gjorts för tre situationer. Sekretessen bibehålls sekretess gäller om hos domstolen enligt 9 kap. 16 Den paragrafen bl.a. sexualbrott avser och andra typer av brott som saknar intresse här. Vidare bibehålls sekretessen om uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling har erhållits från myndighet där en som en annan sekretess gäller för uppgiften.

3.3 Sekretess inom exekutionsväsendet

Sekretess enligt 5 kap. 1 §

Sekretess gäller enligt 5 kap. 1§ tredje stycket inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke att gäldenär har begått om en brott som avses i 11 kap. brottsbalken eller annat brott har som samband med gäldenärens näringsverksamhet. Bestämmelsen har införts mot bakgrund konkursförvaltares skyldighet att underrätta av åklagare om sådan misstanke brott uppkommer under om som konkursutredningen. Bestämmelsen i 5 kap. 1§ första stycket 3 sekretess för om utredning om näringsförbud är, som påpekats tidigare, tillämplig även inom exekutionsväsendet avsnitt 3.2. Se även avsnitt 3.4 angående bestämmelsens räckvidd.

Sekretess enligt 9 kap. 19 §

Enligt 9 kap. 19 § gäller inom exekutionsväsendet sekretess i mål eller ärende angående exekutiv verksamhet för uppgift enskilds personliom ga eller ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ett ur utsökningsregister för uppgift som tillförts registret. Intresset allmän av insyn i kronofogdemyndighetemas verksamhet har ansetts så stort vara att bestämmelsen är tillämplig endast det kan antas att den enskilde om eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i mål eller ärende. Vidare har undantag gjorts för uppgift om förpliktelse som avses med

58 Gällande rätt

den sökta verkställigheten. Detta innebär att uppgifter om t.ex. en fordrans storlek eller det belopp skall drivas alltid är offentliga. som Med exekutiv verksamhet förstås alla typer exekutiva mål eller av ärenden förekommer hos kronofogdemyndigheter. Dessutom avses som biträde myndighet för verk-

även kronofogdemyndighets annan

ställighet beslut, såsom t.ex. enligt lagen 1994:466 om särskilda av

tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och lagen 1978:880 om

betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter prop. 1979/80:2 del A,

s. 289. kap. 3 § andra stycket gäller sekretess inom sådan verksam- Enligt 9 i 19 § för uppgifter enskilds personliga eller het som avses om ekonomiska förhållanden myndighet har erhållit på grund av ett som en internationellt avtal. Sekretessen är absolut. Det skaderekvisit som

för svenska uppgifter inom indrivningsverksamheten är alltså

gäller inte tillämpligt utländska uppgifter. En förutsättning för sekretesdock riksdagen har godkänt det internationella avtalet och att sen är att innehåller klausul uppiftema inte får lämnas vidare i det det en om att fallet prop. 1987/88:41 31. Om detta skulle strida mot aktuella s. avtalet gäller inte bestämmelserna i 14 kap. 1-3 §§.

3.4 Sekretess hos tillsynsmyndighet i

konkurs

Sekretess enligt 5 kap. 1 §

i konkurs gäller sekretess enligt 5 kap.

Hos tillsynsmyndighet samma

1 § tredje stycket inom exekutionsväsendet. som i kap. 1 § första stycket 3 sekretess för Bestämmelsen 5 om

frågor näringsförbud gäller hos tillsynsmyndighet i

utredning i om konkurs. Tillsynsmyndigheten är enligt 41 § konkursförordningen anmäla till åklagare gäldenären har förfarit 1987:916 skyldig att om sådant näringsförbud kan komma i fråga, men förvaltaren på sätt att anmälan detta. Regeln i punkt 3 skyddar, som tidigare inte har gjort om bl.a. den utredning föregår sådan anmälan. Den nämnts, som en inte uppgifter i verksamhet för övervakning av hur skyddar däremot efterlevs. I sådana situationer anses det att

meddelade näringsförbud

myndigheten biträder åklagaren med att beivra brott, varför sekretess enligt 5 kap. l § tredje stycket prop. 1995/96:127 s. 22. gäller

Gällande rätt 59

Sekretess enligt 8 kap. 19 §

Enligt 8 kap. 19 § gäller sekretess hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden. Bestämmelsen är tillämplig inte bara beträffande uppgifter om konkursboet, utan också om andra som gäldenären har ingått affärsförbindelse med. För att en uppgift skall omfattas av sekretess krävs att det kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen inskränker inte tillsynsmyndighetens skyldighet att enligt 7 kap. 28 § konkurslagen 1987:672 lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän och gäldenären.

3.5 Sekretess inom

skatteförvaltningen

Sekretess enligt 4 kap. 1 och 2 §§

I 4 kap. 1 och 2 finns bestämmelser som är tillämpliga bl.a. hos skattemyndighetema och som föreskriver sekretess för planerade och pågående kontrollåtgärder.

Enligt 4 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning som t.ex. en skattemyndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Uppgifter som kan sekretesskyddas enligt paragrafen är kontrolluppgifter och liknande uppgifter som samlas in för en taxeringsrevision, uppgifter som rör personer eller myndigheter som skall bli föremål för granskning, tiden för granskningen samt uppgifter av liknande slag Regner s. 4:2.

I 4 kap. 2 § föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till pågående granskning för kontroll beträffande skatt eller avgift till stat eller kommun eller beträffande bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som kontrollen avser. Eftersom sekretessen gäller uppgifter som hänför sig till pågående granskning, gäller sekretessen inte bara hos den skattemyndighet som genomför en kontroll utan också hos andra myndigheter där uppgifter av det angivna slaget förekommer. Paragrafen omfattar alla de olika metoder som skattemyndighetema kan använda för att skaffa sig underlag för fastställande av skatt, t.ex. granskning av självdeklara-

tioner, taxeringskontroll och taxeringsrevision. Dessutom omfattas

uppgifter om säkringsåtgärder enligt lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och lagen om betalningssäkring för skatter,

60 Gällande

rätt

tullar och avgifter Regner, 4:3. Skaderekvisitets utformning innebär

uppgift betalningssäkring inte kan hållas hemlig för att dock att en om säkerställa betalning, utan endast det är av synnerlig vikt med

om hänsyn till kontrollens ändamål, dvs. korrekt taxering Regner

en s. 4:4.

Sekretess enligt 5 kap. 1 §

Bestämmelserna i 5 kap. 1 § första och andra styckena tillämpas i skatteförvaltningens brottsbekämpande verksamhet. Vidare kan sekretess enligt tredje stycket i paragraf gälla hos skatte-

samma förvaltningen när den i andra fall biträder brottsutredande myndigheter.

Beträffande dessa bestämmelser se avsnitt 3.2.

Sekretess enligt 9 kap. 1 §

Huvudregeln i beskattningsverksamheten är att absolut sekretess gäller

för uppgift enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

om Något skaderekvisit tillämpas således inte. De sekretessbrytande regler-

i 14 kap. sekretesslagen är dock tillämpliga. na

Av 9 kap. 1 § första stycket första meningen framgår att absolut sekretess gäller i myndighets verksamhet, bestämmande av

som avser skatt eller taxering eller i övrigt fastställande av underlag för

som avser bestämmande skatt. Begreppet skatt definieras i paragrafens andra

av stycke. Med skatt skatt på inkomst och annan direkt skatt, t.ex.

avses

förmögenhetsskatt och särskild löneskatt på pensionskostnader.

Arvsskatt och gåvoskatt undantas dock från bestämmelsens tillämp-

ningsområde. Vidare alla former indirekta skatter, såsom

avses av exempelvis omsättningsskatt och tull. Med skatt jämställs också

arbetsgivaravgift, prisregleringsavgift och liknande avgifter samt

skattetillägg och förseningsavgift. Med verksamhet som avser bestämmande skatt jämställs verksamhet bestämmande av

av som avser

pensionsgrundande inkomst.

Även sekretessen huvudregel är absolut finns det flera

om som undantag. En uppgift i mål hos domstol omfattas sekretess endast

det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften om röjs. Detsamma gäller det med anledning överklagande hos

om av domstol registreras uppgift klagandens och vad saken rör i

om namn

myndighets diarium. Om uppgift i mål hos domstol har annan en erhållits från myndighet behåller uppgiften samma sekretess som

annan

hade hos denna myndighet, uppgiften saknar betydelse i målet.

den om

Gällande rätt 61

Beslut som innebär att skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller att underlag för bestämmande skatt fastställs enligt av är 9 kap. 1 § tredje stycket regel offentliga. För vissa beslut gäller som dock sekretess enligt paragrafens första stycke. Den absoluta sekretessen gäller i princip även hos kommuner och landsting för uppgift har lämnats dit i ett ärende förhandssom om besked samt i myndighets verksamhet förande som avser av eller uttag ur skatteregistret för uppgift har tillförts registret. Uppgifter som ur skatteregistret får enligt 9 kap. 1 § fjärde stycket lämnas till enskild i enlighet med vad som sägs i lag rörande förfarande vid beskattning

eller rörande skatteregister. I 16 § skatteregisterlagen 1980:343 finns

bestämmelser om utlämnande uppgifter skatteregistret. Enligt av ur samma stycke får vidare uppgift lämnas till enskild utan hinder av sekretess enligt vad som föreskrivs i lagen 1994:1552 tullkontroll om av varumärkesintrång m.m. I 9 kap. l § fjärde stycket finns sekretessbrytande regel enligt en

vilken sekretessbelagda uppgifter i revisionspromemoria får lämnas

en till förvaltare i den reviderades konkurs. Eftersom konkursförvaltare inte omfattas sekretesslagen har det i 14 kap. 10 § införts möjlighet av för Skattemyndigheten att uppställa förbehåll vid utlämnande sådana av uppgifter.

Sekretess enligt 9 kap. 2 §

Enligt 9 kap. 2§ gäller sekretess för uppgift enskilds personliga om eller ekonomiska förhållanden i särskilt ärende revision eller om annan kontroll i fråga skatt, tull eller avgift samt verksamhet om annan som avser tullkontroll och som inte faller under 1 Vidare gäller sekretess i ärende om kompensation för eller återbetalning skatt samt i ärende av om anstånd med erläggande skatt. av

Sekretessen är huvudregel absolut. De sekretessbrytande

som reglerna i 14 kap. är tillämpliga. I andra stycket hänvisas också till vissa undantagsregler i 9 kap. 1 Dessa innebär bl.a. att ett rakt skaderekvisit gäller för uppgifter i mål hos domstol och för uppgifter som registreras i diarium med anledning överklagande. Uppgifter i mål av hos domstol som domstolen erhållit från myndighet behåller sin annan sekretess, om uppgiften saknar betydelse i målet. Sekretessen gäller inte beslut i ärende kompensation för eller om återbetalning skatt eller beslut i ärende anstånd med att erlägga av om skatt.

62 Gällande rätt

vad gäller enligt 1 § får sekretessbelagda uppgifter I likhet med som lämnas till förvaltare i den reviderades

revisionspromemoria

i en

konkurs.

Sekretess enligt 9 kap. 3 §

stycket föreskrivs att sekretess enligt 1 och 2 I 9 kap. 3 § första handräckning eller bistånd en svensk också gäller i ärende om som myndighet eller annat i främmande myndighet lämnar åt en organ en mellanfolklig organisations motsvarande verksamhet, om stats eller avtal detta med den andra staten eller den riksdagen har godkänt om

mellanfolkliga organisationen.

andra stycket gäller sekretess inom sådan beskatt- Enligt 9 kap. 3 § i l och 2 för uppgifter enskilds

ningsverksamhet som avses om

förhållanden myndighet har personliga eller ekonomiska som en internationellt avtal. Sekretessen är absolut. De erhållit grund av ett för svenska uppgifter hos t.ex. skatteskaderekvisit som gäller tillämpliga utländska uppgifter. En domstol är alltså inte dock att riksdagen har godkänt det förutsättning för Sekretessen är och det innehåller klausul om att internationella avtalet att en vidare i det aktuella fallet prop. 1987/88:41 uppgifterna inte får lämnas kan tillämplig på t.ex. handräckningsavtal 31. Bestämmelsen vara s. Om det skulle strida mot avtalet gäller

och dubbelbeskattningsavtal.

inte bestämmelsernai 14 kap. 1-3 §§.

Sekretess enligt 9 kap. 17 och 18 §§

brottsbekämpande verksamhet tillämpas 9 kap.

I skattemyndighetemas

Beträffande dessa bestämmelser avsnitt 3.2. 17 och 18 §§. se

3.6 inom tullväsendet

Sekretess

Sekretess enligt 4 kap. 1 och 2 §§

i 4 kap. 1 och 2 har beskrivits i Innebörden bestämmelserna av del får bestämmelserna, förutom när det gäller avsnitt 3.5. För tullens

vid punktskattekontroll. Enligt 2 kap. l §

tull och avgifter, betydelse

punktskattekontroll av transporter m.m. av

lagen 1998:506 om tobaksvaror och mineraloljeprodukter får tullmyndighet

alkoholvaror, yrkesmässig vägtransport för kontrollera det som är eller kan antas vara

punktskattepliktiga genomförs i

att utröna om transporter av varor

Gällande rätt 63

enlighet vad föreskrivs i den lagen 1 kap. 6 §. Vid denna kontroll som får tullmyndigheten undersöka transportmedel o.dyl. samt omhänderta varor m.m. Enligt 3 kap. 1 § får tullmyndigheten vidare i viss utsträckning undersöka postförsändelser för att kontrollera de innehåller om alkohol eller tobak.

Sekretess enligt 5 kap. 1 §

Bestämmelserna i 5 kap. l § första stycket, som tillämpas i tullens brottsutredande verksamhet, har kommenterats i avsnitt 3.2. Vidare kan sekretess enligt tredje stycket i samma paragraf gälla i tullens fiskala verksamhet när tullen biträder brottsutredande myndigheter.

Sekretess enligt 7 kap. 16-18 §§

Enligt 7 kap. 16 § gäller sekretess för personuppgift i personregister om det kan antas att utlämnandet skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen jfr dock övergångsbestämmelsema. Bestämmelsen kan bli tillämplig t.ex. när någon begär att få en förteckning över företag anslutna till tulldatasystemet. Enligt 7 kap. 17 § andra stycket gäller absolut sekretess i verksamhet som avser förande eller uttag register förs enligt lagen av ur som 1997:1058 om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Härmed avses tullmyndighetemas register i underrättelseverksamhet. Registren består dels av ett gemensamt underrättelseregister, dels av analysregister och ett gemensamt spaningsregister. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga. Enligt 7 kap. 18 § första stycket 1 gäller sekretess för uppgift som tillförts särskilt register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Sekretessen, som är absolut, gäller enligt andra stycket inte i ärende om strafföreläggande eller föreläggande ordningsbot. av

Sekretess enligt 9 kap. 1-4 §§

Uppgifter hos tullen avseende tull, skatt och avgifter omfattas av bestämmelserna om skattesekretess i 9 kap. 14 sekretesslagen. Här tas endast upp det som har särskild betydelse för tullen. I övrigt har reglerna kommenterats i avsnitt 3.5. Enligt 9 kap. 1 § är huvudregeln i beskattningsverksamheten att absolut sekretess gäller för uppgift enskilds personliga eller om ekonomiska förhållanden. För tullens del gäller dock enligt 9 kap. 1 §

64 Gällande rätt

stycket tredje meningen ett omvänt skaderekvisit. Uppgift får första det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lämnas ut om lider skada eller Presumtionen är således för sekretess. men. kap. 2 § första stycket 1 gäller motsvarande sekretess även i Enligt 9 särskilt ärende revision samt tullkontroll som inte faller om annan § och inte heller utgör särskilt ärende skattekontroll utan under l om i faktisk verksamhet, såsom rutinmässig kontroll gods som består av

och transportmedel.

§ finns bestämmelser sekretess för uppgift vid bistånd I 9 kap. 3 om och handräckning åt utländska myndigheter och se avsnitt 3.5. organ

Sekretess enligt 9 kap. 17 och 18 §§

Bestämmelserna i 9 kap. 17 och 18 tillämpas i tullen brottsbekämpande verksamhet. Beträffande innebörden dessa se avsnitt 3.2. av

3.7 Konkursförvaltare

konkursförvaltare är inte myndighet eller ett därmed jämställt En en Sekretesslagens bestämmelser offentlighet och sekretess är organ. om därför inte tillämpliga i förvaltares verksamhet. konkursförvaltare är advokater. Regler tystnadsplikt for Flertalet om advokater finns i 8 kap. 4 § rättegångsbalken. En advokat är skyldig att vad han får kännedom i sin yrkesutövning när god förtiga om advokatsed kräver detta. Det dock tveksamt om tystnadsplikten anses för konkursförvaltare närmare härom i avsnitt gäller uppdrag som se konkursforvaltare inte är advokat, utan t.ex. är anställd 14.2. För som Ackordscentralen, finns inga bestämmelser om tystnadsplikt.

3.8 Banksekretess

§ första stycket bankrörelselagen 1987:617 föreskrivs att I l kap. 10 förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Regeln enskildas en

omfattar såväl handlingssekretess tystnadsplikt. Alla uppgifter om

som bankkunds mellanhavanden med banken, oavsett om de är en dokumenterade eller inte, är alltså underkastade banksekretess. Om någon har upphört kund i banken upphör inte sekretessen, utan att vara består i fråga kundens tidigare förbindelser med banken den om prop. 1986/87:l2 s. 211.

Gällande rätt 65

En liknande sekretessbestämmelse finns i 1 kap. 5 § lagen

1992:1610 om ñnansieringsverksamhet. Enligt denna bestämmelse

f°ar enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag inte obehörigen r0|as.

I 1 kap. 8 § lagen 1991:981 om värdepappersrörelse föreskrivs att

en styrelseledamot eller befattningshavare hos ett värdepappersbolag,

vilken i den egenskapen får kunskap om en uppdragsgivares affársförhållanden eller personliga förhållanden, inte obehörigen får röja vad han har fått veta. Han får inte heller utnyttja kunskapen i strid med uppdragsgivarens intresse.

Reglerna om banksekretess inskränks i viss utsträckning

genom uttryckliga lagbestämmelser som innebär skyldighet för en bank att

lämna myndigheter vissa uppgifter. Exempel fall då banker

har en

författningsreglerad skyldighet att lämna ut uppgifter är lagen

1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter, enligt vilken banker är skyldiga att bl.a. lämna kontrolluppgift om kunders räntor och fordringar m.m. Av 4 kap. 15 § utsökningsbalken följer att banker är skyldiga att till kronofogdemyndighet lämna uppgifter som kan vara av betydelse för bedömningen av i vad mån en gäldenär har utmätningsbar egendom. Dessa och andra lagstadgade undantag från sekretessregeln har till syfte att förhindra att banksekretessen utnyttjas illojalt a. prop. s. 212.

Inledande av förundersökning anses också bryta banksekretess, trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om detta. Har förundersökning inte inletts torde en bank inte få lämna uppgifter till polisen om ett misstänkt brott annat än i form av en brottsanmälan eller under sådana förhållanden som anges i lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt penningtvättslagen. Enligt 9 § penningtvättslagen är banker, kreditmarknadsbolag och företag som bedriver livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse eller valutaväxlingsrörelse skyldiga att lämna uppgifter till ñnanspolisen om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt.

3.9 Vissa andra sekretessbestämmelser

Sekretess hos Finansinspektionen enligt 5 kap. 1 § och 8 kap. 5 §

I 5 kap. l § första stycket 5 finns en bestämmelse om sekretess hos Finansinspektionen med hänsyn till intresset av att förebygga och beivra brott. Bestämmelsen omfattar uppgift som hänför sig till Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt insiderlagen eller efterlevnaden av 7 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instru-

3 19-0716Ekonomisk

. . .

66 Gällande rätt

Sekretessen gäller det kan antas att syftet med beslutade eller ment. om förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas röjs. Sekretess gäller även det inte inleds någon

om uppgiften om

förundersökning och oberoende ärendet överlämnas till åklagare. av om Finansinspektionen gäller vidare enligt 8 kap. 5 § sekretess till Hos skydd för enskild. Sekretessen omfattar enligt första stycket uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den myndighetens verksamhet som Sekretessen gäller det kan antas att han lider skada om avser. om uppgiften röjs. Dessutom gäller absolut sekretess för uppgift om eller förhållanden för har trätt i ekonomiska personliga annan, som affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den myndighetens som verksamhet avser. Enligt andra stycket gäller sekretess även i ärende om innehav av och andelar i banker och andra finansiella institut för uppgift bl.a. aktier eller ekonomiska förhållanden, det kan om enskilds personliga om den enskilde lider skada eller uppgiften röjs. antas att men om inte för beslut myndigheten och inte heller för Sekretess gäller av

erhållits från myndighet, uppgiften inte är

uppgift som annan om sekretessbelagd där. vissa förutsättningar gäller också sekretess i Finansinspek- Under övervakning enligt insiderlagen och lagen handel med tionens om finansiella instrument eller kontroll enligt valutaväxlingslagen Sekretessen omfattar uppgifter enskilds ekonomiska 1996:1006. om förhållanden på begäran har lämnats av någon som

eller personliga som Om uppgifterna rör den uppgiftsskyldige gäller är uppgiftsskyldig.

med rakt skaderekvisit, i andra fall gäller absolut sekretessen ett sekretess. stycket finns bestämmelser sekretess för uppgifter som

I fjärde om

enligt internationella överenskommelser.

lämnas till Finansinspektionen

Sekretess enligt 8 kap. 6 och 7 §§ i verksamhet som avser bl.a. tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet

6§ gäller sekretess, i den utsträckning regeringen Enligt 8 kap. statlig myndighets verksamhet, består i utredning, föreskriver, i som tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet

planering, prisreglering, produktion, handel, transportverksamhet eller

med avseende näringslivet i övrigt. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds affärs-

driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det

eller den enskilde lider skada uppgiften röjs. Vidare gäller kan antas att om till för den har trätt i affärsförbindelse eller absolut sekretess skydd som liknande förbindelse med den är föremål för myndighetens som

Gällande rätt 67

verksamhet, för uppgift andra ekonomiska eller personliga

om förhållanden.

Med stöd bestämmelsen i 8 kap. 6 § har regeringen i 2 §

av sekretessförordningen och i bilagan till samma förordning föreskrivit i vilka fall sekretess skall gälla. Ett flertal bestämmelser har intresse för länsstyrelsemas del. Enligt punkt 28 gäller sekretess för bl.a. stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden. Punkt 82 omfattar stöd enligt vissa författningar regionalekonomi och näringslivsutveck-

om ling och punkt 98 stödverksamhet i frågor som rör näringslivet. Punkt 25 gäller tillståndsgivning och tillsyn enligt lotterilagen 1994:1000, punkt 84 utredning om ekonomiska förhållanden i ärenden om trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen 1998:490 och punkt 94 tillsyn enligt lagen 1974: 191 om bevakningsföretag.

Sekretessen enligt denna paragraf gäller också hos ett flertal

bidragsbeviljande och tillståndsgivande myndigheter.

I 8 kap. 7§ finns regler sekretess i verksamhet som består i

om sådan tillsyn eller stödverksamhet avseende näringslivet som bedrivs av

än statlig myndighet. Bestämmelserna tar sikte dels på annan kommunala myndigheter, dels de särskilda organ som enligt l kap. 8§ och bilagan till sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Bland dessa kan nämnas vissa staten ägda bolag som sysslar

organ av med bostadsfinansiering.

Sekretessen enligt 8 kap. 7§ omfattar uppgift enskilds affars-

om eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller absolut sekretess för uppgift andra ekonomiska eller personliga

om förhållanden för den har trätt i affärsförbindelse eller liknande

som förbindelse med den är föremål för tillsyns- eller stödverksamhet

som

som avses i paragrafen.

Sekretess enligt 9 kap. 24 § vid tillstånd och tillsyn enligt alkohollagen

Vid länsstyrelsemas tillsyn enligt 8 kap. l §andra stycket alkohollagen 1994:1738 tillämpas 9 kap. 24§ sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift enskilds personliga eller

om ekonomiska förhållanden, det kan antas att den enskilde eller någon

om honom närstående lider skada eller uppgiften röjs. Sekretessen

men om gäller dock inte beslut i ärenden om tillstånd.

68 Gällande rätt

3.10 bestämmelser m.m.

Sekretessbrytande

I sekretesslagen finns ett antal bestämmelser som medför att uppgifter får lämnas ut trots att sekretess gäller. Det är framför allt fråga om de sekretessbrytande reglemai 1 kap. 5 § och 14 kap. 1-3 §§.

1 kap. 5 § nödvändigt uppgiftslämnande

- Enligt 1 kap. 5 § hindrar sekretess inte att uppgift lämnas, om detta

en är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall enligt förarbetena tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att myndighet skall kunna fullgöra ett visst

en åliggande. Sekretessen får inte eftersättas enbart av det skälet att den gör myndighetens arbete mindre effektivt prop. 1979/80:2 del A,

465 och 494. Bestämmelsen i 1 kap. 5 § avgörande betydelse s. är av för de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att fullgöra sina uppgifter. Det är ofta nödvändigt att lämna sekretessbelagda uppgifter till exempelvis förhörspersoner för att kunna bedriva förundersökningar. Detta uppgiftslämnande med stöd l kap. 5

äger rum av Paragrafen är alltså tillämplig även uppgifter som angår misstanke

brott. Sådana uppgifter omfattas emellertid också av bestämmelsen om i 14 kap. 2 § fjärde stycket. I huvudsak lämnar myndigheter uppgifter till polis och åklagare om brottsmisstankar med stöd av sistnämnda paragraf. I anslutning till omfattande ändring av 14 kap. 2 § uttalade

en emellertid departementschefen att det kan inträffa fall då det kan vara befogat att rapportera misstankar mindre allvarliga brott med stöd

om av l kap. 5 § prop. 1983/842142 s. 33.

14 kap. 1 §- uppgiftsskyldighet m.m.

Enligt 14 kap. 1 § hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till regeringen eller riksdagen. Vidare får uppgifter lämnas till annan myndighet uppgiftsskyldighet följer lag eller förordning. Regler

om av

skyldighet att anmäla brott eller lämna upplysningar i anledning av om brott bryter sekretess med stöd denna bestämmelse.

Gällande rätt 69

14 kap. 2 §- uppgifter om brott m.m.

I 14 kap. 2 § regleras uppgiftslämnande i olika situationer. Paragrafen är subsidiär i förhållande till 1 § och tillämplig såväl i förhållandet mellan olika myndigheter mellan olika verksamhetsgrenar

som inom en myndighet. I paragrafens första stycke beskrivs tre olika situationer då det är tillåtet att lämna sekretessbelagda uppgifter till en myndighet. Av punkt 1 följer att en uppgift får lämnas till en myndighet om den behövs där för förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer. Uppgift får också lämnas

den behövs för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet om där uppgiften förekommer punkt 2 eller för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer punkt 3.

Enligt andra stycket hindrar inte sekretess att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.

Tredje stycket gör det möjligt för en myndighet att lämna uppgift om

enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats till en annan en myndighet, uppgiften behövs där för delgivning. Vissa begräns-

om ningar gäller dock beträffande utlämnande av hemligt telefonnummer.

I fjärde stycket finns generell regel enligt vilken uppgifter om

en brottsmisstankar får lämnas. Det skall vara fråga om uppgift som angår misstanke ett brott som har begåtts. Vidare krävs att uppgiften

om lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet

har att ingripa mot brottet, att fängelse är föreskrivet för brottet som samt att detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.

Bestämmelserna i femte stycket innebär vissa begränsningar i myndigheternas möjligheter att lämna uppgifter om brottsmisstankar. Dessa redovisas närmare i avsnitt 8.2.3.

Sjunde stycket möjlighet till visst uppgiftslämnande mellan

ger myndigheter inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten i vissa situationer där den stränga sekretessen har ansetts försvåra ett angeläget samarbete mellan myndigheterna.

14 kap. 3 §- generalklausulen

generalklausulen finns i 14 kap. 3 §första stycket. Paragrafen Den s. är subsidiär till 14 kap. l och 2 §§. Enligt denna får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen

70 Gällande rätt

skall skydda. Vid denna intresseavvägning skall hänsyn tas bl.a. till om uppgifterna skyddas sekretess hos den mottagande myndigheten i av utsträckning hos den utlämnande. samma som I andra stycket har tagits vissa undantag från generalklausulens tillämpningsområde. Dessa undantag torde sakna betydelse i detta

sammanhang.

14 kap. 5 § partsinsyn -

En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att part i ett mål eller en ärende skall ha fri insyn i de förhållanden kan läggas till grund för som domstols eller myndighets avgörande prop. 1979/80:2 del A,

en en

332. Det att den sekretess annars gäller i mycket stor s. anses som omfattning bör vika för rätten till partsinsyn. I 14 kap. 5 § finns bestämmelser reglerar kollisionen mellan partsinsyn och sekretess. som Enligt första stycket hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller i mål eller ärende hos domstol eller myndighet annan part annan del handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling tar av eller material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till annat allmänt eller enskilt intresse synnerlig vikt att sekretessbelagd är av uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall skall myndigheten på annat lämna upplysning vad materialet innehåller, i den mån sätt parten om det behövs för han skall kunna ta till sin rätt och det kan ske att vara allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda. utan som Bestämmelsen i första stycket reglerar inte, lika lite som andra paragrafer i kapitlet, myndighets skyldighet att lämna ut handlingar en eller uppgifter i form prop. 1979/8012 del A, s. 333 f.. I annan endast sekretessen viker för parts rätt till insyn i

paragrafen anges att

handläggningen och hur långt sekretesskraven efterges. Huruvida en berättigad få del material i mål eller ärende eller av skälen part är att av

för avgörandet följer lagstiftning, rättspraxis eller allmänna

annan rättsgrundsatser. Regler parts rätt att ta del material finns bl.a. i 16 § om av förvaltningslagen och 43 § förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen partsinsyn gäller enligt 32 § samma lag inte i om exekutiva verksamhet och inte heller i

kronofogdemyndigheternas

p0lis-, åklagar-, skatte- och tullmyndighetemas eller kustbevakningens

brottsbekämpande verksamhet. Enligt andra stycket hindrar sekretessen inte part från att ta del av en dom eller beslut i mål eller ärende. En part kan således inte med hänvisning till sekretessreglerna undanhållas innehållet i ett beslut och inte heller skälen för beslutet, i den mån sådana har angivits jfr 20 och

Gällande rätt 71

32 §§ förvaltningslagen samt 30§ andra stycket förvaltningsprocesslagen.

Bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket innebär att bestämmel-

i första stycket inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt serna rättegångsbalken att ta del sådana omständigheter som läggs till

av grund för avgörandet ett mål eller ärende. Sekretess hindrar aldrig

av att part i mål eller ärende tar del dom eller beslut i målet eller

av ärendet. Härav följer i sin tur att sekretesslagens regelsystem över huvud taget inte kan åberopas mot parten i dessa hänseenden.

14 kap. 9 och 10 §§ utlämnande med förbehåll

I 14 kap. 9 och 10 finns bestämmelser om att förbehåll, som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgift vidare, kan ställas upp i samband med uppgift lämnas ut. Risken för skada kan ibland

att en elimineras ett sådant förbehåll, vilket i sin tur medför att

genom uppgifter omfattas sekretess kan lämnas ut. Förbehåll

som annars av kan endast ställas i förhållande till en enskild, dvs. inte i

upp förhållande till myndighet. Regler om förbehåll som är generellt

en tillämpliga finns i 9§, medan 10§ innehåller bestämmelser om förbehåll myndighet kan ställa i vissa särskilt angivna fall,

som en upp bl.a. när uppgift lämnas ut enligt 14 kap. 5§ till part eller till konkursförvaltare med stöd 9 kap. l eller 2 Ett förbehåll som

av riktas mot konkursförvaltare får enligt fjärde stycket inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften den behövs för att förvaltaren skall

om kunna fullgöra de skyldigheter åvilar honom i anledning av

som konkursen.

4 Nordisk utblick

4.1 Finland

Allmänna handlingar och sekretess

Finland är det land vars reglering av offentlighet och sekretess uppvisar flest likheter med svensk rätt.

De allmänna bestämmelserna om offentlighet återfinns i lagen om allmänna handlingars offentlighet 83/1951. I lagens 9§ 1 mom. föreskrivs att ärende eller handling skall hemlighållas när så föreskrivs i lag. I lagen finns inte några allmänna bestämmelser grunderna för

om sekretess handlingar utan detta regleras i speciallagstiftning för olika

av områden. Enligt 9 § 2 mom. kan genom förordning föreskrivas att ett ärende eller en handling skall hemlighållas om detta påkallas av exempelvis intresset av en rättegång eller av intresset att förebygga eller beivra brott. Med stöd av denna regel har den s.k. sekretessförordningen tillkommit 650/ 1951. Denna innehåller regler om de vanligaste grunderna för sekretess. Sekretessens längd varierar mellan 25 och 50 år.

För närvarande pågår en översyn av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Arbetet syftar till att harmonisera grunderna för sekretess för allmänna handlingar.

Myndighetssamverkan m.m.

Sekretess gäller också mellan myndigheter och i viss utsträckning även inom myndigheter. Utan hinder sekretess får uppgift lämnas om det

av särskilt har bestämts i lag.

Regler utlämnande uppgift för brottsutredningar finns dels i

om av polislagen och dels i speciallagstiftning för andra områden. Polisen har med stöd av 35 § polislagen 493/ 1995 rätt att få uppgift som behövs från myndigheter om inte lämnande av uppgiften eller användning av uppgiften bevis har förbjudits eller begränsats i lag. Polisens rätt

som att få uppgifter regleras närmare i speciallagstiftning. Utlämnande av

74 Nordisk utblick

uppgifter till polis och åklagare för förundersökning rörande brott är en ganska vanlig grund för utlämnande sekretessbelagda uppgifter. av Skattemyndighetema spelar viktig roll när det gäller utredning av en brott har samband med beskattningen. En skattemyndighet skall som enligt beskattningslagen 1265/1988 hålla de handlingar 132 § 2 mom. inkommit för beskattningen tillgängliga för t.ex. väckande av åtal som för skattebrott.

Även brottsförebyggande arbete undantagsvis rätt att lämna

ger sekretessbelagd information. Ett sådant exempel är att social- och hälsovårdsministeriet får lämna uppgift enskilds ekonomiska ställom ning, hälsotillstånd eller affårs- eller yrkeshemlighet till åklagare eller förundersökningsmyndighet för att förhindra eller utreda brott. annan Det finns vidare särskilda regler syftar till att bekämpa penningsom vidare Penningtvättsutredningens betänkande Bekämpande av tvätt se penningtvätt SOU 1997:36 46 f.. s. Under ledning inrikesministeriet arbetar sedan våren 1996 en av koordineringsgrupp, uppgift är att samordna bekämpningen av den vars ekonomiska brottsligheten. Gruppen har tillsatts som en följd av statsrådets principbeslut den 1 februari 1996 att minska den ekonomiska om brottsligheten. Gruppen består företrädare för justitieministeriet, av handels- och industriministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet. Även bl.a. Finlands motsvarigheter till skatte- och tullmyndighetema, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen är företrädda. Finansministeriet tillsatte i januari 1997 arbetsgrupp med uppgift att följa den grå en ekonomins utveckling och lägga fram förslag till åtgärder. En prioriterad uppgift för arbetsgruppen är att utveckla samarbetet mellan näringslivet och myndigheterna. Skattestyrelsen leder arbetsgruppen består företrädare för finans- och arbetsministeriet samt som av näringslivet och arbetsgivar- och arbetstagarpartema. l enlighet med nämnda principbeslutet bedriver exekutionsväsendet, polisen det ovan och skattemyndighetema samarbete på lokalt plan i de största städerna i syfte att främja indragning vinsterna brottslighet. Verksamheten av av bygger informationsutbyte mellan berörda myndigheter inom de gränser lagstiftningen medger. För att intensifiera samarbetet som deltar tjänstemän från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet vid

centralkriminalpolisen och vissa lokala polismyndigheter. Huvudsyftet

med denna verksamhet är att effektivisera utsökningsverksamheten. De deltar i samarbetet är underkastade de allmänna tystnadspliktssom gäller för myndigheter. regler som Vid det samarbete bedrivs utsökningsmyndighet har som av en bestämmelserna i utsökningslagen betydelse 171/ 1997. Enligt 3 kap. 34 g§ i den lagen får utmätningsman i vissa fall utan hinder av en

sekretess lämna uppgift till åklagar- eller förundersökningsmyndighet

Nordisk utblick 75

det finns skäl att misstänka att en gäldenär har gjort sig skyldig till om missbruk. En bestämmelse har betydelse för myndighets-

annan som samarbetet är 5 a§ lagen skatteförvaltningen. Med stöd av denna

om kan skattestyrelsen eller länsskatteverk i vissa fall lämna uppgift till en

myndighet, samfund eller försäkringsinrättning, som beviljar annan näringsstöd eller sköter verkställigheten pensions- eller olycks-

som av fallsförsäkringsskydd, angående iakttagelser gjorts beträffande

som misstanke brott eller försummelse av betalningsskyldighet.

Konkursförvaltning

Konkursombudsmannen, övervakar förvaltningen konkursbon,

som av medverkar i utredning av ekonomisk brottslighet genom sina övervakningsuppgifter. Han är enligt lag ålagd uppgifter som skall underlätta utredning ekonomisk brottslighet. Konkursombuds-

har vidsträckta befogenheter att utföra inspektioner rörande mannen gäldenärers och konkursbons verksamhet. Enligt 4 § 2 mom. lagen om övervakning förvaltningen konkursbon 109/ 1995 har konkurs-

av av ombudsmannen rätt gäldenären eller konkursboet att få

samma som uppgifter dessas verksamhet och ekonomiska situation samt om

om bankkonton och betalningsrörelser, avtal och förbindelser som gäller finansieringen. Vissa myndigheter har enligt lag skyldighet att lämna uppgifter till konkursombudsmannen. Denne är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder han fått kännedom om försummelser eller

om missbruk. För konkursombudsmannen gäller tystnadsplikt för vad han får någons ekonomiska ställning, affárs- eller yrkeshemligheter

veta om eller personliga förhållanden. Utan hinder av tystnadsplikten får uppgift lämnas till domstol, förundersökningsmyndigheter och åklagare, skatteförvaltningen och till andra myndigheter som enligt lag har rätt att få uppgifter.

Banksekretess

Den utövar kreditinstitutsverksamhet eller är anställd vid ett

som kreditinstitut eller utför uppgift uppdrag av ett sådant är enligt

en 94 § 1 kreditinstitutslagen 570/ 1996 skyldig att hemlighålla vad

mom. han har fått veta kund vid kreditinstitutet såvitt gäller den

om en ekonomiska situationen, de personliga förhållandena eller affars- eller yrkeshemligheter. Motsvarande skyldighet gäller för kunskaper om

med anknytning till kreditinstitutets verksamhet. annan person

76 Nordisk utblick

Den utövar kreditinstitutsverksamhet är vidare enligt 94§

som 2 lag skyldig att lämna de upplysningar som nyss nämnts

mom. samma till åklagar- eller förundersökningsmyndighetema för utredning av brott och till andra myndigheter enligt lag har rätt att få sådana

som upplysningar.

Den utövar kreditinstitutsverksamhet har inte rätt att lämna

som uppgifter för att förhindra brott. I polislagen 36 § finns dock bestämmelser polisens rätt att få uppgifter, som behövs för

om avvärjande eller utredning brott, från privata sammanslutningar

av om och enskilda utan hinder att dessa är bundna av sekretess.

personer av

4.2 Danmark

Allmänna handlingar och sekretess

I Danmark finns inte någon lag motsvarar den svenska sekretess-

som lagen. Regler tystnadsplikt i det allmännas verksamhet finns i

om förvaltningsloven från år 1985. Av 28 § nämnda lag följer att sekretess gäller huvudregel mellan myndigheter för uppgift om enskilds

som personliga förhållanden. I bestämmelsen flera undantag från

anges huvudregeln. Sekretessen bryts det följer lag, eller föreskrift som

om av har stöd i lag, att uppgift skall lämnas. Sekretessen bryts vidare om lämnandet uppgiften sker för att tillvarata ett intresse som klart

av väger över hänsynen till det intresse sekretessen skall skydda.

som Sekretessen bryts slutligen lämnande uppgiften är nödvändigt

om av för sakens behandling eller för myndighet skall kunna utöva

att en tillsyn eller kontroll. Utöver dessa undantag får sekretessbelagda uppgifter lämnas bara det kan antas att uppgiften är av väsentlig

om betydelse för myndighetens verksamhet eller beslut. Den som uppgiften angår kan också ha givit sitt samtycke till lämnande av uppgiften.

I ärenden anhängiggörs ansökan är myndighetens

som genom möjlighet att inhämta upplysningar från andra delar myndigheten

av eller från annan myndighet begränsade.

I lov offentlige myndigheders registre 21 § finns bestämmelser

utlämnande uppgifter register. I lagen återfinns liknande om av ur

i förvaltningsloven. regler som

Det finns inte några särskilda Sekretessregler tar sikte på

som bekämpningen ekonomisk brottslighet bortsett från regler om

av informationsutbyte i syfte att bekämpa penningtvätt se vidare

Penningtvättsutredningens betänkande s. 42 f..

Nordisk utblick 77

Myndighetssamverkan m.m.

På central och lokal nivå förekommer samverkan mellan myndigheter

bekämpar ekonomisk brottslighet. På central nivå finns exempelvis

som ett samverkansorgan Koordineringsudvalget för bekämpning av ekonomisk kriminalitet mot det offentliga som består bl.a. av företrädare för olika ministerier, polis-, tull- och åklagarmyndigheter och kommuner. På lokal nivå förekommer arbetsgrupper i vilka företrädare för polisen, tullen och skattemyndigheterna samarbetar operativt i vissa städer. Polis- och åklagarmyndigheter samarbetar även löpande med vissa myndigheter som utövar tillsyn eller kontroll, exempelvis told- og skattestyrelsen. För detta arbete och dessa samverkansorgan gäller de allmänna bestämmelserna om sekretess och

informationsutbyte mellan myndigheter.

Justitieministem har i juni 1997 lagt fram en handlingsplan mot ekonomisk brottslighet i avsikt att vidareutveckla och förstärka samarbetet mellan berörda myndigheter och genom förslag till lagändringar effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Bl.a. skall infonnationsutbytet mellan myndigheter, i avsikt att förhind-

och avslöja oriktiga utbetalningar av allmänna medel och EU-medel, ra utökas.

Konkursförvaltning

Konkursförvaltningen hanteras normalt advokat. Konkursförval-

av en taren kurator är enligt konkursloven från år 1997 skyldig att anmäla brott till polisen. För konkursförvaltare gäller samma regler om tystnadsplikt som gäller för personer i offentlig tjänst.

Banksekretess

För banker och andra pengeinstitutter gäller banksekretess enligt 54 § andra stycket i lov banker sparekasser från år 1995. Där anges

om og att förtroliga upplysningar inte obehörigen får spridas av dem som i sitt värv fått kunskap om dessa. Den som gör sig skyldig till sådan spridning kan dömas till böter. Denna lagstadgade tystnadsplikt för anställda m.fl. får brytas endast om så föreskrivs i lag eller om samtycke föreligger från den uppgiften angår. Det finns i lag flera betydande undantag från tystnadsplikten. Ett av de äldsta undantagen från banksekretessen är bankernas rätt att avge soliditetsupplysningar

sina kunder till andra banker, kreditupplysningsbyråer m.fl. Detta om förutsätter emellertid kundens samtycke. För att banker skall få lämna

78 Nordisk utblick

upplysningar till polisen fordras vanligtvis domstols beslut om tvångsmedel; editionsföreläggande eller husrannsakan. I momsloven från år 1994 finns bestämmelser skyldighet för banker att lämna

om vissa uppgifter till tull- och skattemyndighetema. I förhållande till skattemyndigheterna har bankerna en långtgående uppgiftsskyldighet även enligt skattekontrolloven från år 1994.

4.3 Norge

Allmänna handlingar och sekretess

Norge har inte någon generell lagstiftning rörande sekretess som

den svenska sekretesslagen. I forvaltningsloven från år 1967 motsvarar

finns bestämmelser tystnadsplikt för offentliganställda för uppgift

enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller även mellan bl.a. om myndigheter och huvudregel också mellan olika verksamhets-

som

inom myndighet. Det förekommer flera undantag från grenar en sekretessen, exempelvis får myndighet utan hinder av sekretess

en lämna uppgift ett konkret brott till åklagarmyndighet eller tillsyns-

om myndighet, brottet har naturligt samband med uppgiftslämnarens

om verksamhetsområde eller det finns ett allmänt eller brottsbeivrande

om intresse forvaltningslovenij 13 b 6. Det sistnämnda kravet har i

nr praxis tolkats så att det skall fråga välgrundade misstankar om

vara om relativt allvarlig brottslighet. Ett annat undantag framgår av ligningsloven§ 3-13 2 f enligt vilken bestämmelse sekretess inte

nr hindrar uppgift lämnas till polis eller åklagarmyndighet til bmk i

att straffesak. Om det är fråga överträdelse bestämmelser utanför

om av skatteområdet krävs för sekretessgenombrott att det föreligger skälig grund för misstanke brott kan medföra högre straff än fängelse

om som

månader. sex

Ovan nämnda undantag från sekretessen gäller inte i underrättelseverksamhet. Tullen kan dock enligt särskilda bestämmelser lämna

tullbrott till polisen även i sådan verksamhet tolloven § 8

uppgift om

nr 2

Myndighetssamverkan m.m.

Det finns inte några permanenta samarbetsorgan som involverar

för olika myndigheter för bekämpning ekonomisk representanter av brottslighet i Norge. Det förekommer emellertid vid omfattande utredningar att ett löpande samarbete etableras mellan exempelvis

Nordisk utblick 79

polisen och skattemyndighetema. I detta samarbete gäller de vanliga sekretessreglema. Det är endast polisen för brottsutred-

som svarar ningar.

För bekämpning penningtvätt finns särskilda regler om informa-

av tionsutbyte vidare Penningtvättsutredningens betänkande s. 52 f..

Konkursförvaltning

Konkursbon förvaltas vanligtvis advokat bostyrer. Enligt

av en konkurslovens§ 160 skall denne, i den utsträckning det är förenligt med förvaltningen konkursboet, iaktta sekretess i fråga om enskilds

av personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt hindrar inte konkursförvaltaren att lämna uppgift till polisen kan betydelse vid

som vara av utredning brott har samband med konkursen. Konkursförval-

av som taren skall också i redovisningen av handläggningen av konkursen ta

eventuella misstankar viss brottslighet. upp om

Banksekretess

Bankanställda har tystnadsplikt enligt lag när det gäller kundernas förhållanden, de inte enligt banklagen eller någon annan lag är

om skyldiga att lämna upplysningar. Banksekretessen hindrar bankerna från polisen upplysningar direkt. För att uppgift skall få lämnas

att ge krävs domstols beslut editionsföreläggande. Ett sådant beslut förutsätter att förundersökning har inletts.

5 Problem med informationsutbyte

och sekretess

5.1 från på

Synpunkter myndigheter sekretessregleringen

Ekobrottsberedningen gjorde, som tidigare nämnts avsnitt 1, en enkät om myndigheters erfarenheter av och synpunkter frågor om sekretess och register vid bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enkäten besvarades av bl.a. Riksbanken, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen, NUTEK, PRV, Riksenheten mot ekonomisk brottslighet samt drygt tio åklagarmyndigheter, några polismyndigheter, kronofogdemyndigheter och skattemyndigheter.

Många av de myndigheter som har svarat på Ekobrottsberedningens enkät har förklarat att sekretessreglema hindrar ett effektivt myndighetssamarbete. Andra har framhållit att de inte anser att sekretessreglerna vållar några särskilda svårigheter vid samarbete mellan myndigheter. De senare har som regel anfört att bestämmelserna i 14 kap. 3 § och l kap. 5 § sekretesslagen ger tillräckligt utrymme för samarbete. De har dock påpekat att sekretesslagen är svårtillgänglig och att tillämpningen därför vållar problem.

Flertalet myndigheter har pekat på olika punkter som upplevs som svagheter eller problem i sekretessregleringen. Många har också skisserat förslag till lösningar. Ett antal synpunkter har rört sekretessfrågoma vid den numera nedlagda Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Till viss del torde problemen vara desamma vid Ekobrottsmyndigheten, som övertagit enhetens uppgifter.

Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har i sitt enkätsvar framhållit att det finns ett antal problem som hänger samman med hur sekretesslagens regler är utformade. I många fall undviker myndigheterna dessa problem genom att antingen avstå från visst samarbete eller att tänja på reglerna. En förklaring till myndigheternas

genom inställning kan också vara att de har en felaktig uppfattning om bestämmelsemas räckvidd.

82 Problem med informationsutbyte och sekretess

Utöver vad framkommit genom enkätsvaren och genom våra

som samrådskontakter har vi tagit del av synpunkter i skrivelser från Riksskatteverket, EU-bedrägeridelegationen, landshövdingar och andra, samt från andra utredningar, hur sekretessreglema påverkar bekämpningen den ekonomiska brottsligheten.

Riksskatteverket har regeringens uppdrag lagt fram förslag till hur exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet kan utvecklas. Förslagen tar sikte på några sekretessfrågor.

I de regionala samverkansorganens rapporter för år 1997 framhålls i flera fall att sekretessreglema lägger hinder i vägen för myndigheterna vid bekämpningen den ekonomiska brottsligheten. Riksåklagaren,

av Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Riksskatteverket har i sitt

yttrande till regeringen med anledning av rapporterna gemensamma framhållit att det bör tas ett samlat sekretesslagstiftningen för

grepp att underlätta myndigheternas samarbete med varandra och med andra aktörer vid bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

Vid utredningens sammanträffanden med myndighetsföreträdare har också framförts olika synpunkter och förslag till förändringar.

I det följande ger vi en kortfattad beskrivning av olika problem som har påtalats. Vi återkommer i det följande till flertalet av dessa men tar även upp andra sekretessfrågor.

5.2 Informationsutbyte mellan myndigheter

5.2.1 Informationsutbyte vid förundersökning och förutredning

Den allmänna uppfattningen synes vara att sekretessreglema inte lägger några stora hinder i vägen för brottsanmälan och förfarandet under förundersökning.

Bara några få myndigheter har påtalat att möjligheterna att anmäla brott bör utvidgas. Riksskatteverket har pekat på att myndigheter inom skatteförvaltningen inte anmäler bötesbrott eftersom den intresseavvägning som krävs enligt generalklausulen som regel innebär att anmälan inte kan göras. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har påpekat att de regler om anmälningsskyldighet som finns för närvarande är utformade på mycket olika sätt, vilket i sig är otillfredsställande. Frågan om i vilka situationer en myndighet kan avstå från att anmäla brott är inte heller enhetligt löst. Enheten pekar på att tillämpningen av generalklausulen bör ses över, liksom bestämmelserna om myndigheters anmälningsskyldighet. Även frågan skyldighet för privat-

om rättsliga organ att lämna uppgift om brott bör ses över. En bättre

Problem med informationsutbyte och sekretess 83

lösning dock enligt enheten att överväga en särskild lag om

vore myndigheters skyldighet att anmäla brott samt att utbyta information om brott.

Ett generellt problem påtalats är att det är oklart i vilken

som utsträckning generalklausulen kan åberopas stöd för utlämnande

som

uppgifter till polis och åklagare. Flera myndigheter har framhållit att av det vid den intresseavvägning skall göras bl.a. skall beaktas i

som vilken utsträckning sekretess kommer att råda för uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Eftersom sekretessen inte är enhetligt reglerad hos de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet, och sekretessen inte heller alltid överförs från en myndighet till en

kan uppgifter inte alltid lämnas ut i den utsträckning som enligt annan, myndigheterna önskvärd. Myndigheterna har särskilt framhållit

vore

den begränsade och sekretessen hos kronofogdemyndigheter och

svaga tillsynsmyndigheter i konkurs som ett hinder. En åklagannyndighet har föreslagit att rekvisitet uppenbart skall utmönstras ur generalklausulen. En kronofogdemyndighet har förordat att man bör sänka kravet från att det skall uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas

vara väger över till att det skall vara sannolikt.

Sekretesslagens utformning vidare medföra tillämpnings-

synes svårigheter i de fall då ett brott visserligen har anmälts, men förundersökning ännu inte har inletts, dvs. under en s. förutredning. Flera myndigheter har påpekat att sekretessen för uppgifter bör brytas tidigare än för närvarande.

När förundersökning väl har inletts myndigheterna i stor

synes utsträckning att information kan utbytas i tillräcklig omfattning

anse med stöd av bl.a. 1 kap. 5

5.2.2 Informationsutbyte vid

underrättelseverksamhet

Flera myndigheter framhåller svårigheterna att utbyta information på underrättelsestadiet, dvs. när det visserligen finns anledning att anta att brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit men misstanken inte är så konkret att rättsliga förutsättningar för att inleda förundersökning föreligger. Rikspolisstyrelsen nämner som exempel på

myndigheter som är viktiga källor för polisen bl.a. skattemyndigheter,

kronofogdemyndigheter, tullen, försäkringskassor och länsstyrelser. Sekretessbestämmelsema hindrar ibland att dessa myndigheter lämnar information till polisen. Enligt Rikspolisstyrelsen har exempelvis försäkringskassor ansett sig förhindrade att lämna information till polisen innan förundersökning har inletts. Motsvarande problem finns

84 Problem med informationsutbyte och sekretess

såvitt gäller privaträttsliga Det har bl.a. förekommit att posten organ. inte har ansett sig kunna lämna ut uppgift postadresser. om Skattemyndighetema har i likhet med Riksskatteverket påpekat att den absoluta sekretessen inom skatteförvaltningen leder till svårigheter vid samarbetet med andra myndigheter. Information kan inte utbytas på underrättelsestadiet, eftersom de sekretessbrytande bestämmelserna inte är tillämpliga förrän förundersökning har inletts. I de regionala samverkansorganen skulle det enligt skattemyndighetema värdefullt vara om myndigheter från olika områden kunde sammanställa den information som de var för sig besitter och som sammantagen kan bild ett ge en av brottsligt förfarande.

5.2.3 i

Informationsutbyte brottsförebyggande

arbete

Vid bekämpning ekonomisk brottslighet förekommer också brottsav förebyggande arbete. Med brottsförebyggande arbete i princip all avses verksamhet som på kort eller lång sikt har till syfte att minska brottsligheten. Det innebär att brottsförebyggande arbete, förutom arbete med brottsutredning, verkställighet av påföljder och återanpassning av dömda, omfattar många olika verksamheter; från reguljära kontrollmetoder och information till förbättring av lagstiftningen. Av detta följer att det inte bara är de brottsbekämpande arbetar organen som brottsförebyggande. När det gäller sekretessfrågoma har påtalats att myndigheter som inte tillhör de traditionella brottsbekämpande myndigheterna kan ha viktig information. Flera myndigheter framhåller att det vore värdefullt om exempelvis information om personer som systematiskt har försökt eller lyckats tillskansa sig allmänna medel kunde lämnas vidare i syfte att förhindra att dessa får ut ytterligare medel från andra myndigheter. Allmänt sett tycks myndigheterna anse att det inte finns tillräckliga möjligheter att lämna sådan information i brottsförebyggande syfte. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har framhållit att det är tveksamt i vilken utsträckning generalklausulen kan åberopas stöd som för utlämnande uppgifter från myndighet i brottsförebyggande av en syfte och att det bör skapas utrymme för myndigheter att utbyta information om ekonomisk brottslighet ett tidigare stadium än inom ramen för en enskild förundersökning. Därvid bör också tillses att uppgifter som lämnas ut får ett tillräckligt sekretesskydd hos den mottagande myndigheten. En länsstyrelse har framhållit vikten att myndigheter i sin av tillstånds- och tillsynsverksamhet får så fullständiga upplysningar om

Problem med informationsutbyte och sekretess 85

relevanta sakförhållanden möjligt. Länsstyrelsen har förordat en

som författningsreglerad skyldighet för vissa myndigheter att lämna upplysningar.

En skattemyndighet har påpekat att generalklausulen inte ger

utrymme för att lämna upplysningar till sociala myndigheter om det uppmärksammas arbetar svart och samtidigt uppbär

personer som socialbidrag.

5.2.4 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Det har framförts synpunkter på att sekretessregleringen påverkar myndigheternas möjligheter att samverka negativt. Särskilt den bristande överensstämmelsen mellan, å ena sidan, sekretesslagens reg-

sekretess mellan myndigheter och, å andra sidan, myndigheterler om

skyldigheter att samverka med varandra för att bekämpa ekonomisk nas brottslighet har framhållits.

Många myndigheter, som anser att de nuvarande reglerna i sekretesslagen inte tillräckligt utrymme för effektivt myndighets-

ger samarbete, pekar särskilt på generalklausulen som ett problem.

Svårighetema att utbyta information gör sig enligt myndigheterna särskilt gällande i de olika samarbetsorgan numera förekommer.

som Eftersom samma regler gäller för utbyte av sekretessbelagd information mellan myndigheterna inom dessa organ som i övrigt är ett fritt informationsutbyte inte möjligt, trots att syftet med de olika organen är att fördjupa samarbetet mellan myndigheterna.

Åtskilliga myndigheter anser att det skulle underlätta om samma skaderekvisit gällde för samtliga myndigheter inom exempelvis de regionala samverkansorganen. I övrigt är det framför allt den bristande överföringen sekretess mellan myndigheterna som sägs försvåra

av samarbetet myndigheterna emellan.

5.3 Informationsutbyte mellan myndigheter

och enskilda

5.3.1 Allmänt informationsutbytet

Under förundersökning har polis och åklagare möjlighet att med

rättegångsbalkens regler få information från enskilda. Dessa stöd av regler synes i huvudsak fungera tillfredsställande.

Myndigheterna har framhållit svårigheterna att lämna information till sådana bidragsbeviljande organ som inte är myndigheter och en av

86 Problem med informationsutbyte och sekretess

dem har förordat att det klarläggs i vilken omfattning uppgifter får lämnas till sådana En skattemyndighet har påpekat att myndig-

organ. heten har uppmärksammat personer med förvärvsinkomster som samtidigt uppbär arbetslöshetsersättning men har i sådana fall inte ansett sig kunna underrätta arbetslöshetskassan. Riksåklagaren har anfört att det bör införas bestämmelser gör det möjligt för åklagare

som att generellt lämna uppgifter till sådana organ.

Riksskatteverket har föreslagit att en skattemyndighet bör få lämna upplysningar till Sveriges advokatsamfund om myndigheten upptäcker något anmärkningsvärt rörande advokat. En sådan skyldighet finns

en redan såvitt gäller revisorer.

5.3.2 Könkursförvaltare

Myndigheterna har framför allt tagit upp svårigheterna att samarbeta med konkursförvaltare. Eftersom konkursförvaltare inte är myndigheter kan uppgifter inte lämnas till dem med stöd av generalklausulen. Visserligen kan 1 kap. 5 § tillämpas, men endast om det med hänsyn till den utlämnande myndighetens verksamhet är nödvändigt att uppgiften i fråga lämnas. Flera myndigheter har anfört att sekretessbelagda uppgifter bör få lämnas till konkursförvaltare 1 kap. 5 § inte är

även om tillämplig, t.ex. för det fall att förvaltaren behöver uppgifterna för att kunna ta tillvara borgenäremas rätt. Riksåklagaren har förordat att uppgifter alltid bör få lämnas från åklagare till konkursförvaltare om uppgifterna behövs för en konkursutredning.

Ytterligare ett hinder mot utlämnande sekretessbelagd informa-

av tion till konkursförvaltare är att informationen inte omfattas av motsvarande sekretess hos dessa. Uppgifterna kan således komma till gäldenärens eller andras kännedom. Detta förhållande leder bl.a. till att myndigheterna inte sig kunna engagera konkursförvaltama i de

anser regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Flera myndigheter har föreslagit att regler införs om att konkursförvaltare inte får föra uppgifter vidare till men för exempelvis en polisutredning. Några myndigheter har förordat att man i sekretesshänseende jämställer konkursförvaltare med myndigheter. En myndighet har förordat att enhetliga Sekretessregler bör införas för konkursförvaltare oavsett om det är fråga om advokater eller andra.

Riksskatteverket har i en skrivelse till Justitiedepartementet föreslagit att konkursförvaltare bör kunna få del av andra uppgifter i skatteärenden än revisionspromemorior och utan föregående begäran från förvaltarens sida. Motsvarande synpunkter har framförts av flera myndigheter i på Ekobrottsberedningens enkät.

svar

Problem med informationsutbyte och sekretess 87

5.3.3 Banker

Banksekretessen inte hindra att sekretessbelagda uppgifter

anses lämnas till de brottsutredande myndigheterna under en förundersökning. Däremot kan uppgifter inte lämnas exempelvis i samband med

förutredning. Detta har från åklagarhåll framhållits som en stor en olägenhet.

5.4 Sekretessen inom exekutionsväsendet

Flera myndigheter har, tidigare nämnts, påtalat de problem som

som uppstår till följd den otillräckliga sekretessen inom exekutions-

av väsendet. Eftersom uppgifter hos polisen kan belagda med

som vara sekretess i många fall blir offentliga där, tvekar polisen att lämna uppgifter i och för sig skulle behöva lämnas.

som

Riksskatteverket har framhållit att sekretessen bör skärpas så att den

de förväntningar finns exekutionsväsendets svarar mot som brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter hos andra myndigheter

som

belagda med sekretess blir ofta offentliga hos kronofogdekan vara myndigheterna. Detta leder till att de myndigheter från vilka uppgifter begärs inte kan lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen. Eftersom kronofogdemyndighetema har skyldighet att anmäla brott bör dessa enligt Riksskatteverket omfattas sekretessbestämmelsen i

av 5 kap. 1 § och därmed möjlighet att sekretessbelägga uppgifter som

ges

brottsmisstankar. Denna uppfattning delas flera andra myndigrör av heter.

Flera myndigheter har också påtalat att sekretessen hos tillsynsmyndigheter i konkurs inte är tillräcklig.

5.5 Sekretessen inom skatteförvaltningen

Förvaltningsdomstols beslut rörande åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen

omfattas inte sekretess. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har

av påtalat detta inte sällan skapar problem när polisen och åklagare

att tillsammans med skattemyndighet planerar aktion mot en

en en skattskyldig misstänks för brott. Ett beslut enligt tvångsåtgärds-

som lagen bör därför kunna undanhållas den berörs av beslutet

som åtminstone kort tid.

88 Problem med informationsutbyte och sekretess

5.6 Sekretessen hos andra

myndigheter som

deltar i samverkan mot ekonomisk

brottslighet

Flera myndigheter har anfört att de myndigheter ingår i de som regionala samverkansorganen inte alltid kan biträde sägas agera som polis- och åklagannyndigheter, varför uppgifter hos dessa myndigheter inte omfattas av sekretessen i 5 kap. l Uppgifter myndighetsom gemensamma aktioner kan därför komma att bli offentliga hos vissa myndigheter, trots att de omfattas sekretess hos bl.a. polisen och av åklagaren. Riksâklagaren har framhållit sekretesskydd bör att samma gälla för samma typ av uppgifter oavsett vid vilken de samverkande av myndigheterna uppgiften förekommer. som Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har förordat att sekretessreglerna på det brottsbekämpande området i större utsträckning än nu bör följa uppgiften så att sekretesskydd kan upprätthållas samma oberoende av var uppgiften finns. Enhetliga regler sekretess för om uppgifter hos de samverkande myndigheterna skulle lösa de tillämpningsproblem som den nuvarande regleringen för med sig. Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Riksskatteverket har i sitt yttrande över de regionala gemensamma samverkansorganens rapporter år 1997 föreslagit att det bör införas möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i de nämnda rapporterna nyss om t.ex. planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner.

5.7 Sekretess

gentemot part

Enligt 14 kap. 5 § hindrar sekretess regel inte part från att ta del som av handling eller material i ett ärende. Det har påpekats att det är oklart om bestämmelsen gäller hos polisen och åklagare i förhållande till en målsägande. Rikspolisstyrelsen har framhållit myndighet får sekreatt en som tessbelagda uppgifter från polisen, vilka tillförs ett ärende hos myndigheten, har mycket små möjligheter att vägra lämna ut uppgifterna till den som är part i ärendet. Detta torde enligt Rikspolisstyrelsen i sin tur hämma polisens benägenhet att lämna uppgifter. Riksskatteverket har anfört anmälan brott översänds att en om som från konkursförvaltare till kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter ofta tillförs pågående indrivningsärenden respektive tillsynsakten. Därmed skulle gäldenären enligt verket få rätt till insyn i handlingarna på grund av sin partsställning.

Problem med informationsutbyte och sekretess 89

5.8 om

Uppgifter beslag

Flera myndigheter har påtalat att polisen enligt beslut av JO inte har rätt att lämna uppgifter till kronofogdemyndigheten att beslagtagen

om egendom kommer att lämnas tillbaka till den från vilken egendomen togs. En sådan underrättelse skulle kunna kronofogdemyndigheten

ge tillfälle att mäta ut den beslagtagna egendomen for den berördes skulder. Myndigheterna har ansett det stötande att egendom måste lämnas ut till exempelvis en misstänkt person trots att det är känt att han har stora skatteskulder. Riksskatteverket har i en rapport till regeringen föreslagit att polis och åklagare skall åläggas att i samband med beslag alltid undersöka om den misstänkte är restförd och för det ändamålet få direktåtkomst till utsökningsregistret.

6 Allmänna

utgångspunkter

6.1 Vilka sekretessproblem har

identifierats

De sekretessproblem som har identifierats kan kort sammanfattas på

följande sätt:

organisatoriska förändringar har inte föranlett några förändringar i sekretesslagstiftningen,

sekretess råder mellan myndigheter och i viss utsträckning inom myndigheter vilket förhindrar ett fritt informationsutbyte,

olika utformade Sekretessregler från absolut sekretess till stor - öppenhet gör det svårt att överföra sekretessbelagd information

mellan olika verksamhetsområden,

nya samarbetsformer har inte följts upp med översyn av sekretess- reglerna,

ett fritt informationsutbyte kan inte förekomma vid samarbete med organ som inte styrs av sekretesslagens regler,

de Sekretessregler som gäller för brottsbekämpande verksamhet knyter i stor utsträckning an till rättegångsbalkens regler medan brottsbekämpningen alltmera inriktas förebyggande arbete som

saknar närmare reglering,

sekretesslagen upplevs som svårtillämpad och tjänstemännens kunskap om såväl egna som andras Sekretessregler är många gånger

för dålig.

Som framgått den tidigare redovisningen är de sekretessproblem

har påståtts utgöra hinder mot en effektiv bekämpning av som ekonomisk brottslighet av vitt skilda slag. De kan i huvudsak samman-

fattas i följande kategorier.

problem hör samman med myndighetsorganisationen. De

En typ av består i att bekämpning ekonomisk brottslighet- i motsats till

av bekämpning av exempelvis våldsbrott och tillgreppsbrott normalt

kräver ett nära och långsiktigt samarbete och ett fortlöpande flöde av

information mellan sidan polis/åklagare och å andra sidan

å ena

myndigheter inte har till primär uppgift att bekämpa brott. En

som effektiv bekämpning ekonomisk brottslighet involverar utöver

polisen alternativt tullen också skattebrottsenheterna och

samt numera åklagare i första hand myndigheterna inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet kan, beroende på ärendets art, beröra ett stort

men antal andra myndigheter vilka många sällan kommer i kontakt med

av brottsutredande Regelsystemen är uppbyggda med sikte på ett

organ. nära samarbete mellan polisen och åklagare medan det i princip saknas

övergripande regler för samarbetet mellan polis/tull/åklagare som

också har enhetliga Sekretessregler för brottsbekämpning och andra

aktörer när det gäller bekämpningen såväl ekonomisk som annan

av brottslighet.

Vissa steg mot att överbrygga organisatoriska problem har tagits

inrättandet den 1 januari 1998 Ekobrottsmyndigheten och av genom av särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. Vidare har regionala samverkansorgan under ledning av landshövdingen inrättats i varje län med början år 1995. Dessa organisatoriska förändringar har dock inte föranlett några förändringar i sekretessregleringen. De grundläggande strukturproblemen såvitt gäller sekretess och informationsutbyte har således inte lösts, samtidigt som nya problem har uppstått.

Förutsättningarna för ett nära samarbete präglas vidare av att berörda myndigheter har olika regelverk, mål och prioriteringar och att graden insyn i verksamheten varierar. Många de uppgifter som är

av av

intresse för bekämpningen ekonomisk brottslighet är sekretessav av belagda. Eftersom huvudregeln är att det råder sekretess mellan myndigheter och även inom myndigheter finns det inte rättsliga förutsättningar för att fritt utbyta uppgifter.

Myndigheterna har framhållit olika problem som är förknippade

med bristen på enhetliga sekretessregler för de myndigheter som ingår i de regionala samverkansorganen eller som deltar i andra former av samarbete. Förutsättningarna för att gemensamt bygga upp kunskaper och att etablera ett nära samarbete varierar därför mellan myndigheterna, beroende vilket är deras normala verksamhetsfált och

som vilka regler, inte minst på sekretessområdet, som gäller för detta. Nivån

sekretessen varierar från skatteförvaltningen, där sekretessen i stor utsträckning är absolut, till myndigheter där sekretessen av tradition är mycket begränsad. Att sekretessreglema är olika utformade är således ett annat problem.

Sekretesslagens regelsystem utgår vidare från vissa myndighetsstrukturer, vissa typer verksamhet, vissa ärendekategorier etc. Inom

för samarbete äger i strukturer som lagstiftaren inte har ramen som rum förutsett eller inte kan hänföras under befintliga sekretessbestäm-

som

Allmänna utgångspunkter 93

melser kan sekretessbelagd information inte heller utbytas fritt. Efter sekretesslagens tillkomst har organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet förändrats. Myndigheterna har vidare kommit att samarbeta på ett sätt inte kunde förutses vid lagens tillkomst. som Exempel på detta är de regionala samverkansorganen. Dessa är avsedda att verka som paraplyorganisationer utan myndighetsstatus för egen myndighetssamarbetet på regional nivå. Mellan de myndigheter och oftast samarbetar vid organ som bekämpning av ekonomisk brottslighet polisen, tullen, åklagare,

skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter har successivt ett

mycket gott samarbete byggts detta begränsas, framgått upp men som ovan, av varje aktörs roll och regelsystem. I fråga vissa brottstyper om krävs på motsvarande sätt ett nära samarbete mellan polis och åklagare och exempelvis Finansinspektionen eller bidragsbeviljande myndigheter såsom länsstyrelserna eller Jordbruksverket; vad kan kallas som den sekundära kretsen av samarbetande myndigheter och När organ. det gäller denna senare krets aktörer befinner sig de brottsutredande av myndigheterna fortfarande bara i början det för effektiv av en brottsbekämpning nödvändiga upparbetandet kontakter och rutiner. av Kunskapen om andra myndigheters sekretessreglering är också bristfällig. Samarbetet kan ibland få så fasta former att det liknar särskild en organisation. De regionala samarbetsorganen och den operativa verksamhet som bedrivs med dessa organ som tillskyndare är typiska exempel på hur verksamheten finner vägar medan regelsystemet nya förblir oförändrat. På så sätt skapas en spänning mellan förväntningarna det nya samarbetet och reglerna på sekretessområdet. Bekämpningen av ekonomisk brottslighet förutsätter i betydande utsträckning att även organ som inte är myndigheter engageras. Viktigast i det sammanhanget är konkursförvaltama, till vilkas uppgifter det hör att anmäla brott i konkurser. Konkursförvaltare svarar för en betydande del det totala antalet anmälningar ekonomisk av om brottslighet. I och med att konkursförvaltare är enskilda och organ därmed inte styrs de för myndigheterna gällande reglerna av om sekretess och tystnadsplikt- kan ett fritt utbyte information mellan av de brottsbekämpande myndigheterna och konkursförvaltama inte äga

rum. En annan typ av problem hör med den ekonomiska samman brottslighetens struktur. Denna brottslighet är ofta svårupptäckt. Vidare kännetecknas den av att det kan vara svårt att i ett inledande skede avgöra vad som är brott och vad måhända är klandervärt och som illojalt men som ryms inom gällande regelsystem. Som exempel kan nämnas att skatteplanering är tillåtet men att den i det enskilda fallet

94 Allmänna utgångspunkter

kan gå gränsen för det tillåtna och utgöra skattebrott. Gränsen över mellan vad lagligt och olagligt är således mycket svårare att se som är det gäller ekonomisk brottslighet än beträffande andra brottstyper. när därför många gånger svårt för myndighet att avgöra om brott Det är en förekommit och det föreligger möjlighet- eller rentav en har om skyldighet att anmäla vad som förevarit. emellertid inte bara när frågan brottsanmälan aktualiseras Det är om sällan kommer i kontakt med brotts-

som myndigheter, som mera

tvekar i vilken utsträckning de får och skall samarbeta utredningar, om åklagare. Samarbetsfrågor kan uppkomma både med polisen och generellt och i enskilda fall. knyter vidare i stor utsträckning till de Sekretessregleringen an traditionella formerna för brottsbekämpning, främst reglerna om brottsutredning i rättegångsbalken. Under de senaste åren har utvecki riktning att försöker förebygga och lingen alltmer gått mot man och utbyta information ett så tidigt stadium som förhindra brott det huvud taget finns något konkret som kan möjligt, ofta innan över brottsmisstanke. Syftet med sådant infomiationsutbyte är liknas vid en regel samla, lagra och analysera information som på lite längre som att leda till brottsutredningar eller kan leda till att brott sikt kan som Utbyte sekretessbelagd information på detta stadium är förhindras. av först har uppmärksammat och ännu inte något som lagstiftaren nu som har fått genomslag i sekretessregleringen. sekretesslagen finns generalklausul 14 kap. 3 § som medger I en i de fall där intresset att sekretessbelagd

uppgiftslämnande av en

över det intresse sekretessen skall

uppgift lämnas uppenbart väger som och generalklausulen växlar mellan

skydda. Tillämpningen av synen Generalklausulen har därför sannolikt inte fått

olika myndigheter.

avsedd genomslagskraft.

huvudproblem märkts tydligt i samband med Ytterligare ett som - Ekobrottsberedningens enkät sekretessproblem och i våra kontakter om och andra är bristen kunskaper om

med myndighetsföreträdare -

sekretessregleringen, hur den skall tillämpas och dess påverkan på

samverka för effektivare brottsbekämpning. Detta möjligheterna att en i bl.a. önskemål minskad sekretess för uppgifter som har visat sig om huvud inte är sekretessbelagda, övertolkning av gällande över taget en den sekretessen värnas medan andra Sekretessregler på så sätt att egna sekretess mindre vikt, synpunkter

myndigheters anses vara av

myndigheter bygger felaktig den samverkan mellan som syn sekretessregleringen etc. Vi nödgas därför konstatera att

grundläggande

kunskap Sekretessregleringen i sig utgör ett hinder för en bristande om samverkan mellan myndigheter vid bekämpning ekonomisk effektiv av brottslighet. Av betydelse för tillämpamas svårigheter är stor

Allmänna utgångspunkter 95

naturligtvis det som ofta framhålls, nämligen att sekretesslagen är svåröverskådlig och i många avseenden svår att tillämpa.

6.2 för det fortsatta

Grundläggande frågor

arbetet

Ett av de problem som har betonats starkast är att sekretess gäller mellan myndigheter och inom myndigheter och att det inte finns någon enhetlig sekretessreglering för de myndigheter som primärt samarbetar i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. En grundläggande fråga är således sekretessen mellan dessa myndigheter och den därmed sammanhängande frågan om sekretessregleringen kan ges en mera enhetlig utformning än i dag för dessa.

En annan av svårigheterna med bekämpningen av ekonomisk brottslighet är att den involverar så många olika aktörer, av vilka de flesta har ett regelsystem som inte i första hand tar sikte på just brottsbekämpning. En viktig fråga i det fortsatta arbetet blir därför att identifiera behovet av nya regler som tar sikte på de aktörer som inte har brottsbekämpning som förstahandsuppgift.

En svårighet med sekretessregleringen brottsbekämpningens område är vidare att denna verksamhet i sig är så mångfacetterad och inte låter sig inordnas i sedvanliga förvaltningsrättsliga former. Här kan erinras om att förundersökning är ett förfarande som följer särskilda regler för inforrnationsinhämtande, dokumentation, rätt till insyn, etc. Polisens och även tullens brottsbekämpande verksamhet utanför förundersökning är till större delen oreglerad. En fråga som vi därför får anledning att ta ställning till är om vissa förfaranden som i dag är

eller mindre oreglerade måste ges en lagteknisk inramning för att mer regler sekretess och sekretessgenombrott skall kunna utformas.

Ett effektivt och långsiktigt brottsförebyggande arbete kräver vidare att information både hämtas och lämnas ut av de brottsutredande myndigheterna, dvs. den förutsätter en växelverkan mellan olika aktörer. En sådan växelverkan är nödvändig bl.a. för att riskmedvetandet skall höjas hos myndigheter och enskilda som riskerar att utsättas för brott. Den krävs också för att myndigheterna skall kunna bygga tillräckliga kunskaper brottsligheten för att kunna

upp om förebygga brott genom förändringar av olika slag i lagstiftning, arbetsrutiner, beteenden etc. samt för att i enskilda fall kunna förhindra planerade brott. Frågan är om den nuvarande regleringen ger tillräckligt utrymme för att systematiskt ta till vara myndigheternas sekretessbelagda information för brottsbekämpande ändamål.

96 Allmänna utgångspunkter

Innan vi går närmare på olika delfrågor finns det dock anledning

ställa sig frågan med hänsyn till att många av de att om man, sekretessproblem har identifierats är intimt förknippade med den

som grundläggande strukturen i sekretesslagen, bör förändra grundstruk-

i den nuvarande regleringen. Den frågan, vi behandlar i turen som avsnitt måste ställas mot bakgrund att utredningen har möjlighet

av att föreslå generella lösningar.

7 Bör i

grundstrukturen sekretesslagen ändras

7.1 Samverkan mellan och inom

myndigheter

Mot bakgrund av att en översyn av hela sekretesslagen har beslutats föreslår vi inga förändringar i grundstrukturen i lagen. Vi utgår därför i det fortsatta arbetet från att- sägs i direktiven till den som nya utredningen sekretess alltjämt skall gälla mellan myndigheter. -

Bakgrund

Åtskilliga av de problem som har påtalats hör med principen samman om sekretess mellan myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. En sekretesslagens hömstenar är nämligen att sekretess av för en uppgift hos en myndighet gäller inte bara gentemot enskilda medborgare utan även mot andra myndigheter 1 kap. 3 §. Den lagstiftning som föregick sekretesslagen tog visserligen inte direkt sikte på förhållandet mellan myndigheter, det ansågs ändå att men bestämmelser om sekretess i princip skulle beaktas även när en myndighet begärde att handling skulle lämnas ut. Reglerna en var emellertid utformade så att ett visst utbyte information mellan av myndigheter kunde förekomma. Under arbetet med sekretesslagen konstaterades att myndigheter måste kunna bistå varandra att genom t.ex. lämna nödvändiga uppgifter. Även hemlig information måste kunna utbytas. Det ansågs dock viktigt att informationsutbytet inte förblev oreglerat. Departementschefen anförde bl.a. att ett allt större intresse hade koncentrerats kring frågan skyddet gentemot om myndigheter för sekretessbelagd information enskilda om prop. 1979/80:2 del A, 90 f.. Vidare ansågs det att ett fullgott s. integritetsskydd för information hos en myndighet enskild i princip om

4 19-0716Ekonomisk. . .

98 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den inhämtas. Vad framför allt tänkte på var

man att uppgifter finns hos myndighet hos en annan myndighet kan

som en läggas till grund för åtgärder även de är helt lagenliga, har en

som, om negativ innebörd för den enskilde. Dessutom menade departementschefen den omständigheten att ett större antal tjänstemän får

att kunskap ett känsligt förhållande kunde upplevas som menligt av

om den uppgiften rör. Risken för obehörig vidarespridning kunde

som också öka, även uppgiften omfattades av sekretess hos den

om mottagande myndigheten. Departementschefen ansåg det därför viktigt

att statsmakterna markerade restriktiv inställning till utbytet av

en känslig information mellan myndigheter. Sekretessen mellan myndig-

heter och inom myndighet borde därför regleras så långt som

en möjligt. Dessa överväganden ledde till att sekretessen mellan myndigheter reglerades på sekretessen i förhållande till

samma sätt som enskilda. Samtidigt föreslogs bestämmelser undantag från

om sekretess, vilka innebar att uppgift skulle få lämnas dels om det följer

föreskrifter uppgiftsskyldighet i lag eller förordning 14 kap. av om l §, dels efter intresseavvägning 14 kap. 3 §. Några år senare

en infördes i 14 kap. 2 § bestämmelser att uppgift får lämnas till polis

om och åklagare i och för förundersökning.

Allmänt sett kan sägas att reglerna i 14 kap. sekretesslagen i

kombination med reglerna i 15 kap. 5 § och med regler om tvångsmedel i rättegångsbalken och i vissa andra lagar och författning-

innebär att brottsutredande myndigheter i princip kan få tillgång till ar all, även sekretessbelagd, information behövs för en förunder-

som sökning. Något allmänt behov att ändra sekretessregleringen för den

av verksamheten finns därför inte; låt att den kan behöva justeras

vara

enstaka punkter.

När det gäller brottsanmälan följer lagstiftningen i princip två linjer; vissa myndigheter och med offentligrättsliga uppgifter har i lag

organ eller författning ålagts att anmäla brott medan andra myndigheter

annan

regleringen i 14 kap. 2 § har getts rätt att anmäla brott som är genom en

viss svårhet eller visst slag. En svaghet med den nuvarande av av regleringen är dock att olika myndigheter och skilda brottstyper

behandlas olika.

Bekämpningen ekonomisk brottslighet innehåller emellertid

av betydligt fler inslag än enbart brottsutredning. Vad utvecklas allt

som

är sådan verksamhet syftar till brottsbekämpning i vid mera som mening. Att förhindra att brott begås i enskilda fall där kunskap om brottsplaner har nått de brottsbekämpande är ett sådant

organen exempel. Att förebygga framtida brott att förbättra kontroll-

genom

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 99

systemen, utbyta kunskaper och diskutera generella frågor är ett annat. Vidare bör särskilt uppmärksammas den underrättelseverksamhet som är under uppbyggnad hos polisen, tullen och skattebrottsenhetema.

Den nuvarande sekretessregleringen tar sikte på traditionell

en myndighetsstruktur och informationsutbyte främst inom ramen för enskilda ärenden. Tanken är att ett fortlöpande och regelbundet utbyte av sekretessbelagd information skall ha stöd antingen i de enskilda reglerna i sekretesslagen eller i en uppgiftsskyldighet som är knuten till 14 kap. 1 medan generalklausulen skall kunna användas för

en intresseavvägning i övriga fall.

Även vissa förändringar har gjorts i sekretesslagen i fråga

om om informationsutbyte mellan myndigheter har den grundläggande synen

detta inte ändrats sedan lagens tillkomst.

I det följande kommer vi i stor utsträckning att behandla behovet av att utbyta sekretessbelagd information i brottsbekämpande syfte utanför förundersökning. Innan vi går närmare den frågan, och tidigare nämnda frågor, är det emellertid viktigt att diskutera vissa principfrâgor som rör uppbyggnaden av sekretesslagen.

7.1.2 Beslutad översyn sekretesslagen

I direktiv till en allmän översyn av sekretesslagen utfärdade den 16 april 1998 sägs bl.a. följande under avsnittet om samverkan mellan myndigheter.

En grundtanke med att sekretess skall gälla mellan myndigheter

är att minimera risken för att känsliga uppgifter sprids till en

alltför stor krets och att uppgifterna inte utan goda skäl skall

kunna utnyttjas för andra ändamål än dem för vilka de samlats

in. Att det därmed inte är möjligt för myndigheterna att alltid

bedriva sin verksamhet så effektivt som de önskar är en

konsekvens som får accepteras. Det är å andra sidan inte

acceptabelt om sekretessen i alltför hög utsträckning hindrar

kommunerna att organisera verksamheten de sätt som de

själva anser bäst. Reformen med den fria kommunala nämndorganisationen har medfört särskilda problem, eftersom möjligheten har begränsats att samverka inom verksamhetsområden som fördelats mellan olika fristående nämnder.

Samverkansproblem på grund av sekretesshinder finns också i

samarbetet inom och mellan statliga myndigheter och mellan statliga och kommunala myndigheter.

100 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

I fråga uppdraget, i denna del skall vara avslutat senast den

om som 1 maj 2001, sägs följande.

Kommittén skall utreda förutsättningarna för att öka möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom

myndigheterna i syfte att förbättra förutsättningarna för deras

samverkan. Kommittén skall presentera de olika lösningar som

kan finnas och analysera konsekvenserna av dem. Utgångs-

punkten skall att sekretessbelagda uppgifter inte får

vara

spridas i onödan och att de skall få ett tillräckligt starkt

sekretesskydd hos mottagarna, så att de negativa konsekven-

uppgiftslämnandet minimeras. Kommittén skall

serna av

särskilt uppmärksamma de problem som den fria kommunala

nämndorganisationen upphov till detta område. Kommit-

ger

tén skall ta ställning till myndigheter och verksam-

hetsgrenar inom myndigheter är de enda tänkbara utgångs-

punkterna for de gränser bör gälla när det gäller uppgifts-

som

lämnande dem emellan eller det finns andra enheter inom

vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. De begrepp som

skall användas for att beteckna de enheter mellan vilka

sekretess skall gälla måste utformade så att det uppstår så

vara

få avgränsningsproblem som möjligt.

I sammanfattningen kommitténs uppdrag sägs att i detta ingår att vid

allmän översyn sekretesslagen undersöka i vilken utsträckning en av lagen kan förbättras med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å sidan och integritets- och andra sekretesskydds-

ena intressen å den andra.

7.1 överväganden

Sekretessreglema är, tidigare påpekats, inte anpassade för det

som utvidgade myndighetssamarbete regeringen numera förordar som

som

bekämpningen ekonomisk brottslighet. Även ett medel i av om regeringen när den utfärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer for åtgärder mot den ekonomisk brottsligheten har framhållit vikten av samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter är utgångspunkten alltjämt att sekretesslagens regler utbyte av känsliga uppgifter

om mellan myndigheter styr möjligheterna att åstadkomma ett berikande informationsflöde, i den mån sekretess gäller regeringens myndighets-

mål och riktlinjer for åtgärder mot ekonomisk brottsliggemensamma het år 1998, Ju97/6910. Sekretessbestämmelsema kan således i viss mån verka hindrande för effektiviteten och motverka tanken bakom de

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 101

olika samarbetsorgan som har bildats i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. De behov samverkan och de problem att samarbeta har av som påtalats nu är i princip desamma som från tid till annan har diskuterats i olika lagstiftningsärenden sekretessområdet där myndigheternas krav på en effektiv brottsbekämpning har vägts mot andra intressen. Frågan utvecklingen den ekonomiska brottsligheten under är om av senare år motiverar ett nytt synsätt. Vad vi åsyftar är det ökade behovet av samarbete ställt i relation till arten och omfattningen den av ekonomiska brottsligheten. Den ekonomiska brottsligheten är i dag betydligt mera frekvent och varje enskilt brott rör regel väsentligt som större ekonomiska värden än tidigare. Härtill kommer de dokumenterade svårigheterna att komma till rätta med brottsligheten med sedvanlig organisation. Frågan är då dessa förändringar om nu motiverar en radikalt annorlunda inställning till frågan sekretess om mellan och inom myndigheter.

Sett från ett renodlat effektivitetsperspektiv skulle bekämpningen

av ekonomisk brottslighet utan tvekan bäst ett i princip fritt gynnas om informationsutbyte kunde äga rum utan hinder av sekretess mellan de myndigheter och organ som har uppgifter betydelse för brottsbeav kämpningen. Ett väl fungerande samarbete mellan framför allt polisen, åklagare, skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter där alla typer av uppgifter fritt kunde utbytas skulle gagna det brottsförebyggande arbetet och därmed på sikt kunna minska antalet ekonomiska brott- och skulle förenkla arbetet med brottsutredning och lagföring. Även en rad andra positiva effekter skulle kunna uppnås, inte minst en förbättrad indrivning så att de ekonomiska incitamenten att begå ekonomisk brottslighet skulle minska. Med ett fritt informationsutbyte skulle varje myndighet kunna bidra med information om bl.a. de personer som antas kunna begå ekonomisk brottslighet eller som tidigare gjort sig skyldiga till sådan, deras bolag och andra juridiska om personer, om deras ekonomiska och personliga förhållanden, om bulvaner som de utnyttjar eller har utnyttjat, om företag och personer som tillhandahåller tvivelaktig rådgivning, brottsplaner har om som kommit till användning, etc. Det skulle emellertid inte räcka med ett fritt informationsutbyte mellan de tidigare nämnda myndigheterna om man vill uppnå en maximal effekt i kampen mot ekonomisk brottslighet. I fråga vissa om EU-bidrag skulle motsvarande informationssamlande och -utbyte behövas i förhållande till bl.a. länsstyrelserna, Jordbruksverket, NUTEK, Fiskeriverket och ett stort antal andra myndigheter och organ. Vid andra brottstyper, som exempelvis miljöbrotten, skulle på

102 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

motsvarande sätt ett fritt infonnationsutbyte mellan ett betydande antal

myndigheter kunna behövas.

På sikt skulle myndigheterna med hjälp gemensamma kunskaper,

av inhämtade från olika håll och för skilda syften, kunna bygga upp en mycket effektiv kunskapsbas rörande ekonomisk brottslighet och förbättra den myndighetens förmåga att snabbt ingripa mot de

egna brott upptäcks. Förutsättningarna för att upptäcka dold brottslighet

som skulle sannolikt också öka.

Frågan är emellertid ett fullständigt fritt informationsutbyte utan

om hinder sekretess skulle acceptabelt från andra utgångspunkter.

av vara

Det utöver den mångåriga traditionen att inte tillåta ett fritt

är informationsflöde mellan olika delar den offentliga förvaltningen

av eftersom sådant snabbt skulle kunna leda till i det närmaste total

ett en kontroll över medborgarna framför allt tre aspekter som bör beaktas.

Den första aspekten är innehållet i informationen. De uppgifter det kan röra sig spänner från mycket konkreta sakuppgifter vars

om riktighet kan ha prövats såväl åklagare domstolar till sådana

av som lösryckta påståenden brottslighet helt saknar konkretion och

om som därmed inte heller går att verifiera. Det kommer vidare att vara fråga

uppgifter såväl vad har inträffat vad som förväntas om om som som inträffa. Uppgifter det slaget är givetvis mycket osäkra.

av senare Risken för att mindre väl underbyggda, ofullständiga, missvisande eller

felaktiga uppgifter sprids måste därför vägas in. Det kan rentav nämligen i längden inte undvikas att information blir felaktig, övertolkas eller feltolkas utan att någon enskild befattningshavare kan lastas for detta. Ju rikligare ett informationsflöde är desto större är risken också sådan information sprids. En uppgift rycks ur sitt

att som sammanhang kan vidare, beroende var den senare dyker upp, komma att tillmätas helt annan betydelse än i sitt ursprungliga

en sammanhang. Det är i praktiken omöjligt att kontrollera hur viss information lämnas från myndighet senare används av en annan

som en myndighet. Det är därmed också svårt att förhindra att en viss missvisande eller ofullständig uppgift inte feltolkas gång gång.

Den andra aspekten är att medborgarna normalt skall kunna utgå från känsliga uppgifter de lämnat till myndighet för en viss

att som en verksamhet inte används för helt verksamhet. Särskilt känsligt är

annan det uppgifterna lämnats med anledning av en författningsreglerad

om uppgiftsskyldighet. Det kan med fog befaras att medborgarnas uppgiftslämnande skulle ske motvilligare och att uppgifterna skulle komma att bli ofullständiga om de som lämnar uppgifterna tror att

mer dessa kommer att användas i helt andra sammanhang och kanske även

andra myndigheter. I fråga sekretessbelagda skatteuppgifter har av om

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 103

lagstiftaren funnit det acceptabelt med ett förhållandevis fritt informationsutbyte mellan olika myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteförvaltningen, om uppgifterna behövs för verksamheten. Motsvarande synsätt har anlagts i fråga tullens fiskala verksamhet om prop. 1979/80:146 s. 26 och den indrivningsverksamhet rör som skatter och avgifter. Beträffande informationsutbyte med andra myndigheter har däremot betydligt restriktiv hållning förordats en mera av lagstiftaren. Den tredje aspekten är skyddet för den enskildes integritet. När det gäller sekretessbrytande regler skall alltid avvägning göras mellan en behovet av att skapa tillgång till uppgiften och det intresse som sekretessen skyddar. Ju fler har tillgång till uppgiften, desto större som är risken att uppgiften används på ett sätt som inte ursprungligen har varit avsett. Vissa uppgifter, bl.a. sådana rör tidigare som en persons brottslighet, har traditionellt ansetts kräva ett särskilt starkt skydd. I viss mån kan dock den synen vara på väg att förändras. I ett betänkande av

Bulvanutredningen föreslås att kreditupplysningsföretag skall kunna

ges tillgång till och rätt att sprida uppgifter belastningsregistret

ur se

avsnitt 7.5. Samtidigt har emellertid statsmakterna nyligen beslutat att skärpa sekretessen för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden hos bl.a. polisen och åklagare. Lagstiftaren har tidigare ställt sig negativ till generell reglering en av myndigheternas skyldighet resp. rättighet att anmäla brott och lämna uppgifter för brottsbekämpande ändamål prop. 1983/842142. Förslaget, som var föranlett av farhågor för att lagstiftningen inte lämnade tillräckligt utrymme för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter för bekämpning av organiserad och ekonomisk brottslighet, ansågs alltför långtgående. I stället valdes en linje som innebär en noggrann reglering av de situationer där det är tillåtet att lämna uppgifter utan hinder av sekretess. Regelverket har sedan successivt anpassats när det uppkommit nya behov av sekretessgenombrott. Genom direktiven till den nya sekretessutredningen har regeringen angett sin grundsyn frågan om sekretessregleringen och därvid tagit ställning för att den nuvarande ordningen med sekretess mellan myndigheter skall finnas kvar. Detta påverkar självfallet vårt arbete. I sammanhanget bör också nämnas att regeringen nyligen har tagit ställning till frågor av likartat slag i samband med propositionen om behandling av personuppgifter i skattemyndighetemas brottsutredande verksamhet prop. 1998/9934. Några bestämmelser utlämnande om av uppgifter från skattebrottsenheterna till bl.a. åklagar-, polis-, skatte- och tullmyndigheter föreslås inte. Regeringen bedömer att sekretesslagens regler på området är tillräckliga. Skattebrottsenhetema föreslås inte

104 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

heller få tillgång till skatteregistret. Det är enligt regeringen väsentligt

det inte råder något tvivel att den fiskala och den brottsutredande att om verksamheten inom Skattemyndigheten bedrivs åtskilda. När närmare erfarenheter har vunnits skattebrottsenhetemas arbete kan det, enligt

av vad sägs i propositionen, finnas anledning att återkomma till

som frågan. Däremot har skattemyndighetema i sin brottsutredande verksamhet tillgång till uppgifter polisens belastningsregister och

ur misstankeregister SFS 1999:91 och 1999:92. I fråga om uppgifter

behandlas med stöd polisdatalagen har regeringen funnit att som av sekretesslagens regler skall tillämpas. Frågan utlämnande av sådana

om uppgifter får därför prövas med utgångspunkt i sekretesslagstiftningen. Vidare föreslås att skattemyndigheten i sin brottsutredande verksamhet skall få tillgång till tullens brottsregister. En reglering av detta skall emellertid avvakta den översyn tullens brottsregister som är aktuell.

Ekosekretessutredningens uppdrag rör delvis frågor som de

samma

ingår i uppdraget till den i avsnitt 7.1.2 nämnda kommittén som som skall över sekretesslagen. Kommittén kommer inom kort att påbörja

se arbetet med att generellt över frågan sekretess utgör hinder mot

se om myndighetssamverkan. Mot den bakgrunden anser vi att det inte är lämpligt för samverkan mellan ett fåtal myndigheter och i ett i

att nu, förhållande till det totala antalet anmälda brott litet antal brottsutredningar, föreslå lösningar bryter mot den grundläggande strukturen

som i sekretesslagen och kanske skulle stick i stäv med direktiven

som för översynen sekretesslagen. Vår utgångspunkt är således att

av sekretess alltjämt skall gälla mellan myndigheter och i förekommande fall inom myndigheter. Vi återkommer till frågan samverkan

även om mellan myndigheter i konkreta situationer lämnar med detta den

men generella frågan skall ändra den grundläggande synen på

om man sekretess mellan myndigheter.

7.2 Generalklausulen och dess tillämpning

De problem påtalats inte underlag för att föreslå ändringar i

som ger generalklausulen. Vi har i stället inriktat arbetet på att se över andra bestämmelser och att olika sätt förbättra förutsättningarna för att

kunna tillämpa generalklausulen.

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 105

7.2.1 Bakgrund

Enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I paragrafens andra stycke har tagits vissa undantag från generalklausulens tillämpningsområde. Undantagen avser uppgifter som omfattas av särskilt sträng sekretess. Generalklausulen får inte heller tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen 1998:204.

Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet med skilda lokala kompetensområden eller

men myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra de utväxlade uppgifterna prop. 1979/80:2 del A, s. 326. Vid bedömningen av om uppgifter skall lämnas ut bör hänsyn bl.a. tas till om uppgifterna blir sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten i samma utsträckning hos den utlämnande Regner 14:26. Även rutinmässigt

som s. uppgiftslämnande kan förekomma med stöd av generalklausulen. Lagstiftningen bygger dock på att sådant uppgiftslämnande skall vara författningsreglerat och det är enligt propositionen endast i undantagsfall rutinmässigt uppgiftslämnande som inte är författningsreglerat

som kan tillräckligt motiverat för att generalklausulen skall anses

anses tillämplig a. 327. Den intresseavvägning som skall göras

prop. s. enligt bestämmelsen kan i dessa fall göras förhand och behöver inte

prövning individuella fall. Tanken är således att det skall finnas avse av regler för sådant utbyte uppgifter är avsett att förekomma

av som regelbundet.

Det har från skilda håll framhållits att generalklausulen inte ger myndigheterna tillfredsställande möjligheter att utbyta information med varandra i brottsförebyggande verksamhet. Inte heller anses den ge polisen tillräcklig befogenhet att hämta in sekretessbelagd information i underrättelseverksamhet.

7.2.2 Överväganden

Till viss del hänger de problem påtalats sannolikt samman med att

som generalklausulen allmänt sett är svår att tillämpa. Det är t.ex. ofta oklart för myndigheterna vilken sekretess som kommer att gälla för

106 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Uppenbarhetsrekvisitet leder också till en mycket restriktiv tillämpning. Vi har därför ställt oss frågan om de problem som myndigheterna har redovisat skulle kunna lösas genom t.ex. en ändring av det rekvisitet eller av paragrafen i övrigt.

Utformningen generalklausulen är sådan att den i och för sig inte

av hindrar ett rutinmässigt utbyte av uppgifter mellan myndigheter utan särskild författningsreglering. Bestämmelsen bygger emellertid på att regelbundet utlämnande av uppgifter skall vara författningsreglerat jfr a. prop. s. 327. Som vi ser det är det också bättre att reglera uppgiftslämnande i så stor utsträckning som möjligt, än att hänvisa myndigheterna till att utnyttja generalklausulen. Detta gäller särskilt för verksamhet som har permanent karaktär och som förutsätter ett regelbundet utbyte sekretessbelagd information. Genom författ-

av ningsbestämmelser kan lagstiftaren då ge erforderliga anvisningar för när integritetshänsynen bör få vika för effektiviteten. Bestämmelser om uppgiftslämnande är lättare för myndigheterna att tillämpa än den allmänt hållna generalklausulen. För mera ovanliga fall kan det vara lämpligare att luta sig mot generalklausulen än att utvidga speciallagstiftningen så mycket att den träffar alla tänkbara fall. En alltför omfattande speciallagstiftning kan nämligen också leda till tillämpningssvårigheter. Vad man bör eftersträva är således en balans mellan, å ena sidan, speciallagstiftning för de fall av uppgiftslämnande som är frekventa och, å andra sidan, generalklausulen för de mera udda fallen.

När det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet står enligt vår mening ofta stora värden på spel, vilket måste vägas in vid en bedömning uppgift skall lämnas. Vid intresseavvägning

av om en en måste vidare statsmaktemas intentioner i fråga om samarbete och

insatser mot brottsligheten vägas in. Detta innebär enligt gemensamma vår mening att en bedömning i det enskilda fallet många gånger torde leda till att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas väger over.

De problem som har påtalats har inte gett underlag för att föreslå någon ändring generalklausulen utan tyder mera att det krävs

av utbildningsinsatser för att undanröja problem som inte följer av lagstiftningen utan alltför försiktig hållning till de

snarare av en möjligheter till samarbete som sekretesslagstiftningen erbjuder. Att ändra generalklausulen för att komma till rätta med tolknings- och tillämpningsproblem skulle sannolikt inte lösa dessa utan riskerar

att skapa nya. En ändring av generalklausulen skulle dessutom snarare få generell verkan och därmed följder på områden där inte kan överblicka konsekvenserna. Frågan om generalklausulen bör ändras är

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 107

därför något som bör tas upp i ett sammanhang där sekretesslagen i sin helhet kan belysas jfr avsnitt 7.1.2.

Arbetet har därför inriktats att se över andra bestämmelser och överväga om det krävs nya regler som är särskilt anpassade för de förhållanden som gäller vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet.

Även vi alltså inte ha skäl att föreslå några ändringar i

om anser oss generalklausulen, finns det givetvis anledning att undersöka om tillämpningen av paragrafen kan underlättas annat sätt. Det som framför allt skapar problem är att uppgifter inte bör lämnas med stöd av generalklausulen om de inte omfattas av en tillfredsställande sekretess hos den mottagande myndigheten. I detta sammanhang har särskilt den bristande sekretessen hos kronofogdemyndighetema framhållits. Vi kommer att ta upp den frågan särskilt.

Vidare kommer vi att diskutera behovet av nya regler för frekvent uppgiftslämnande på vissa områden.

Det finns också anledning att återkomma till frågan om generalklausulen och dess tillämpning när det gäller behovet av utbildning.

7.3 av information mellan

Utbyte

myndigheter och enskilda

Möjligheterna att utbyta infonnation med enskilda organ som t.ex. konkursförvaltare är begränsade. Det ligger utanför utredningens uppdrag att i grunden förändra konkursförvaltarens roll. Vi diskuterar därför andra möjliga lösningar som kan underlätta samarbetet med konkursförvaltare.

Ett problem som också hör samman med den grundläggande strukturen i sekretesslagen är myndigheternas möjligheter att utbyta information med enskilda organ. Till dessa hör en av de viktigaste aktörerna när det gäller att upptäcka och anmäla ekonomisk brottslighet nämligen konkursförvaltare.

Konkursförvaltare har varken myndighetsstatus eller tillhör de privaträttsliga organ på vilka sekretesslagens regler skall tillämpas. Detta innebär bl.a. att myndigheter inte kan lämna sekretessbelagda uppgifter till konkursförvaltare med stöd av generalklausulen. Det innebär också att uppgift har lämnats till en konkursförvaltare

en som inte skyddas av sekretess enligt någon bestämmelse i sekretesslagen, utom i de fall uppgiften har lämnats med förbehåll. Konkursförvaltare

108 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

har vidare upplysningsskyldighet enligt 7 kap. 9 § konkurslagen. Denna skyldighet kan innebära att en uppgift som har lämnats till konkursförvaltaren måste lämnas ut.

Den nuvarande regleringen begränsar möjligheterna att aktivt engagera konkursförvaltare i bekämpningen av ekonomisk brottslighet, trots att detta sannolikt skulle höja effektiviteten både i den brottsutredande verksamheten och i konkurshanteringen.

Det skulle föra mycket långt att förändra den grundläggande inställningen till en konkursförvaltares uppdrag, även om det finns exempel från andra länder valt andra lösningar. Den svenska

på att man regleringen av offentlighet och sekretess medför nämligen att, om man inlemmar konkursförvaltare i sekretesslagens regelsystem, denne också får skyldigheter i fråga insyn i verksamheten. På sikt kan

nya om möjligen den aviserade översynen av offentlighetsprincipens tillämpning på statliga och kommunala privaträttsliga subjekt leda till nya öppningar. Att nu föreslå förändringar i fråga om de grundläggande förutsättningarna för konkursförvaltarnas arbete ligger helt vid sidan av vårt uppdrag.

Vi tar däremot till diskussion hur utan att ändra

upp man, grundvalama för konkursförvaltares arbete, kan åstadkomma ett ökat informationsutbyte.

7.4 Registerfrågor

Vid överväganden om möjligheterna att effektivisera brottsbekämpningen är frågor tillgång till register och om registrens innehåll

om också intresse. Översyn av vissa av de register som är av störst

betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet pågår eller har

nyligen avslutats. Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar rörande polisens register prop. 1997/98:97 och om register för skattemyndighetemas brottsutredande verksamhet samt dessas tillgång till register i den verksamheten prop. 1998/99:34. En särskild utredare ser över de författningar reglerar register inom skatteförvaltningen och

som exekutionsväsendet dir. 1998:2. Även tullregisterlagen ingår i denna översyn. En översyn lagen om register i Tullverkets brottsbe-

av kämpande verksamhet har aviserats. I samband med dessa översyner behandlas också hithörande sekretessfrågor. Vi anser oss därför inte, annat än undantagsvis, ha anledning att gå på frågor som rör dessa register.

Något som också ligger vid sidan av utredningens arbete är frågan

samkörning av register och annan registerkontroll som äger rum i om

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 109

syfte att effektivisera kontrollen av bidragsutbetalningar och liknande. Sådan kontroll kan visserligen ibland leda till att brott upptäcks- och därmed även som brottsförebyggande i vid mening men syftar

ses främst till en uppföljning av att medel används för det ändamål för vilka de har utbetalats. Den utgör således ett led i den materiella kontrollen inom ett visst verksamhetsområde, dvs. rör frågor vid sidan

det straffrättsliga systemet. Den omständigheten att ett bidrag har av utbetalats på felaktiga grunder eller med ett felaktigt belopp, eller att annan felaktighet förekommit, innebär inte i sig att det finns anledning att misstänka brott, även om man lätt kan få det intrycket av den allmänna debatten. Till detta kommer att samköming av register främst diskuteras med avseende på utbetalningar från de sociala transfereringssystemen och från arbetslöshetskassor och liknande, dvs. utbetalningar till enskilda, medan utredningens uppdrag tar sikte brott begås led i näringsverksamhet. Vi kommer således bara

som som att behandla registerfrågor som hör samman med bekämpningen av ekonomisk brottslighet.

7.5 från andra utredningar

Förslag

Branschsaneringsutredningen har i sitt slutbetänkande Branschsanering

och andra metoder mot ekobrott SOU 1997:111 förordat att sekretessbelagda uppgifter fritt skall kunna lämnas mellan myndigheter, eftersom bekämpning av ekonomisk brottslighet är ett gemensamt intresse. Utredningen har vidare förordat enklare Sekretessregler och att sekretess som gäller för en uppgift hos en viss

samma myndighet skall gälla hos andra myndigheter. Utredningen har dock varken gjort någon juridisk analys av konsekvenserna av sina förslag eller lagt fram några konkreta förslag till lösningar. Betänkandet har remissbehandlats.

Bulvanutredningen har i betänkandet Bulvaner och annat SOU 1998:47 föreslagit att kreditupplysningsföretag skall få tillgång till uppgifter belastningsregistret om lagakraftvunna domar och godkän-

ur da strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet och möjlighet att förmedla dessa uppgifter vidare. Med ekonomisk brottslighet avses enligt utredningen brott enligt 9-11 kap. och 14 kap. brottsbalken samt brott enligt skattebrottslagen och lagen 1960:418 om straff för varusmuggling. Uppgifter belastningsregistret får enligt förslaget

ur bara lämnas ut beträffande den som vid tidpunkten för utlämnandet är näringsidkare eller att jämställa med näringsidkare ikreditupplysningslagens mening. Betänkandet har remissbehandlats.

110 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

7.6 Påverkar beslutade ändringar i nyligen

för

sekretesslagen förutsättningarna

samverkan

När riksdagen beslutade om ändringar av reglerna om polisens register prop. 1997/98:97 beslutades också vissa ändringar i sekretesslagen SFS 1998:624. Bakom ändringarna låg en ny syn polisens register och syftet med förändringarna var att öka insynen i den delen av polisens verksamhet. Vi har i särskild skrivelse till Justitiedeparte-

en mentet påtalat vissa konsekvenser av ändringarna, se bilaga Av intresse här är framför allt ändringen i 9 kap. 17 § sekretesslagen, som innebär att det till skydd för den enskilde skall gälla sekretess med omvänt skaderekvisit i all verksamhet som regleras i bestämmelsen. Hittills har gällt sekretess med rakt skaderekvisit vilket har inneburit en presumtion för offentlighet.

Ändringen i 9 kap. 17§ torde främst få betydelse för polisens, åklagamas och tullens och övriga vars verksamhet regleras i paragrafen möjligheter att samverka med andra myndigheter och att utbyta information i andra fall än vid förundersökning. Med strängare sekretess hos polisen, åklagarna och tullen kan dessa inte i samma utsträckning hittills lämna sekretessbelagd infonnation, om inte

som någon sekretessbrytande regel är tillämplig. Skärpningen av sekretessen kan också begränsa de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att lämna uppgifter med stöd generalklausulen. Eftersom det hos

av många samverkande myndigheter gäller mindre sträng sekretess eller sekretess främst till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden kan känsliga uppgifter enskildas personliga förhållanden inte lämnas i

om samma utsträckning som tidigare.

Förutsättningarna för de brottsbekämpande myndigheterna att

samverka med andra än myndigheter försämras också genom skärpningen sekretessen. Detta f°ar betydelse främst för samarbetet med

av konkursförvaltare, som försvåras.

Vi diskuterar i olika avsnitt förändringar kan behövas för att

som kompensera effekterna införandet av omvänt skaderekvisit i 9 kap.

av 17

Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras 1 l 1

7.7 Är om

myndigheternas kunskap sekretesslagstiftningen tillräcklig

I direktiven till den kommitté bl.a. har till uppgift att genomföra en

som allmän översyn sekretesslagen konstateras att lagen är omfattande

av och svåröverskådlig och att det, inte minst genom beslut av JO och JK, har påvisats stora brister i tjänstemännens kunskaper om denna lagstiftning.

I det föregående har vi påpekat att många av de påstådda problemen med sekretess i samarbetet mot ekonomisk brottslighet i själva verket inte är svagheter eller hinder i lagstiftningen utan brist på grundläggande kunskaper hos de tjänstemän har att tillämpa denna.

som

Sekretesslagens regelsystem är visserligen omvittnat svårtillämpat. Enligt vår mening tenderar emellertid många tjänstemän att överskatta problemen med sekretess och att i motsvarande mån underskatta de stora möjligheter trots allt finns att utbyta information mellan och

som inom myndigheter. Detta märks även i samarbetet mellan myndigheter i kampen mot ekonomisk brottslighet och utgör, tidigare konstate-

som rats, i sig ett hinder mot ett effektivt samarbete. Det är enligt vår mening angeläget att kunskaperna detta område förbättras så att samarbetsmöjlighetema tas tillvara. Vi tar upp frågan om kompetenshöjande åtgärder i avsnitt 22. I sammanhanget kan nämnas att denna fråga har uppmärksammats Riksskatteverket i ett projekt som syftar

av till att effektivisera samarbetet mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.

7.8 Avgränsning av utredningens arbete och

av betänkandet

disposition

Utredningen har, framgått det tidigare, avstått från att ta upp

som av sådana principfrågor skulle leda till ändring den grund-

som en av läggande strukturen i sekretesslagen och i stället tagit upp konkreta frågor med anknytning till bekämpningen ekonomisk brottslighet.

Att vi avstår från att föreslå ändringar i grundstrukturen i sekretesslagen hindrar emellertid inte att vi föreslår andra förändringar

griper över större områden, i syfte att förbättra förutsättningarna som för bl.a. samverkan mellan myndigheter. Våra förslag måste dock ses i ljuset den planerade generella översynen av sekretesslagen och av

av de ställningstaganden nyligen gjorts beträffande sekretess-

som regleringen för polisens register och skattebrottsenhetemas verksamhet.

112 Bör grundstrukturen isekretesslagen ändras

Vi behandlar i det följande frågor om informationsutbyte mellan myndigheter i en avdelning, där vi tar

upp

uppgiftslämnande rörande brott, -

uppgiftslämnande vid planerade brott, -

informationsutbyte i underrättelseverksamhet, -

informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott samt informationsutbyte vid myndighetssamverkan.

I en följande avdelning behandlar vi informationsutbyte mellan myndigheter och enskilda. Där tar vi bl.a. frågor rör

upp som samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare och frågor om banksekretess.

I en tredje avdelning tar vi ett antal olika frågor bara berör

upp som vissa myndigheter eller vissa ärendetyper. Där tar vi bl.a. upp frågor

ändrade regler för kronofogdemyndighetema, -

förutredning, -

partsinsyn samt -

vissa andra sekretessfrågor. -

INFORMATIONSUTBYTE MELLAN

MYNDIGHETER

8 Utlämnande av om brott

uppgifter

1 Bakgrund

Av redovisningen i det föregående framgår att reglerna i 1 kap. 5 § samt 14 kap. 1-3 §§ sekretesslagen är de bestämmelser som har störst betydelse för myndigheternas möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter brott. Det har i praxis visat sig att framför allt general-

om klausulen även bestämmelsen om nödvändigt uppgiftslämnande

men

så svåra att tolka att myndigheterna drar sig för att använda dem. anses

Riksskatteverket har tagit frågan om skattemyndighetema har

upp tillräckliga möjligheter att anmäla brott. Utöver regler om anmälningsskyldighet finns bestämmelserna i 14 kap. 2 § som innebär att brott kan anmälas. För att den paragrafen skall tillämplig krävs dock att det

vara är föreskrivet fängelse för brottet och att brottet kan antas medföra

påföljd än böter. Bötesbrott kan i och för sig anmälas med stöd annan

generalklausulen. Den intresseavvägning som skall göras medför av dock enligt Riksskatteverket att ekonomiska brott på bötesnivå inte anmäls. Även bötesbrott bör därför enligt verket omfattas 14 kap.

av 2

I detta avsnitt tar vi frågor om hur man bör tolka bestämmel-

upp

sekretessgenombrott för anmälan om brott och förunderserna om sökning, bestämmelserna är otillräckliga eller i annat avseende

om leder till problem och vilka lösningar som kan tänkas.

8.2 Den rättsliga regleringen

Det finns enligt gällande rätt inte någon generell skyldighet för myndigheter att anmäla brott eller annat sätt lämna uppgifter i brottsbekämpande syfte. Däremot finns det ett stort antal regler som i

l 14 Utlämnande av uppgifter om brott

varierande grad påverkar olika myndigheters rätt och skyldighet att lämna uppgifter om brott till polis- och åklagarmyndigheter samt till andra myndigheter.

Sådana uppgifter som är offentliga finns det i princip inga hinder mot att en myndighet vidarebefordrar. Hänsyn till bl.a. arbetets behöriga gång eller lämplighetsöverväganden kan emellertid hindra detta.

Ibland kan en myndighet vara skyldig att lämna uppgifter för brottsbekämpande ändamål, nämligen om anmälningsskyldighet är föreskriven i lag eller förordning. Sådan skyldighet bryter sekretess enligt 14 kap. 1§. I avsnitt 8.2.2 redovisar vi de för traditionell ekonomisk brottslighet viktigaste bestämmelserna om anmälnings- och annan uppgiftsskyldighet. Härutöver har en myndighet under vissa förutsättningar rätt och ibland till och med skyldighet att lämna uppgifter om brott med stöd av andra sekretessbrytande regler.

Regeringen har utfärdat myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för bekämpning av ekonomisk brottslighet Ju96/4325, Ju97/691O och Ju98/4403. Enligt dessa skall myndigheterna arbeta i nära samverkan. Där lämnas allmänna riktlinjer för hur arbetet skall bedrivas. Dessa mål och riktlinjer innebär emellertid inte några för myndigheterna bindande föreskrifter om uppgiftslämnande.

8.2.1 Nödvändigt uppgiftslämnande

Enligt 1 kap. 5§ sekretesslagen hindrar inte sekretess att uppgift lämnas, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall i och för sig tillämpas restriktivt, vilket innebär att sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett visst åliggande. Många gånger kan det emellertid ligga inom en myndighets verksamhet att se till att en misstanke om brott blir utredd. Vid sekretesslagens tillkomst angavs som exempel på sådana fall att misstanke om skattebrott uppkommer hos en taxeringsmyndighet eller att en misstänkt barnmisshandel kommer till socialnämndens kännedom. Genom en senare lagändring har emellertid 14 kap. 2§ ändrats så att de nyss anförda exemplen i stället faller under den bestämmelsen. Även uppgifter brottsmisstankar i

om om numera huvudsak lämnas med stöd av sistnämnda bestämmelse, kan det fortfarande finnas fall då det är befogat att rapportera misstankar om brott med stöd av 1 kap. 5 Det torde framför allt vara fråga om misstankar om sådana mindre allvarliga brott som inte omfattas av 14 kap. 2 § prop. 1983/94:142 s. 33.

Utlämnande av uppgifter om brott l 15

8.2.2 Uppgiftsskyldighet

Sekretess kan också brytas med stöd av 14 kap. 1 § andra meningen, enligt vilken sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till annan myndighet än regeringen eller riksdagen, om uppgiftsskyldighet följer

lag eller förordning. Det finns ett flertal bestämmelser, framför allt av på skatte- och avgiftsområdet, där myndigheter har ålagts att lämna uppgifter om brott till polis eller åklagare. För samarbete i brottsbekämpande syfte är framför allt skyldighet att anmäla brott av intresse men även andra uppgiftsskyldigheter kan aktualiseras.

Det är inte bara på myndighetsområdet som uppgiftsskyldighet bryter sekretess. Även reglerna banksekretess, sekretess för

om revisorer och viss sekretess kan brytas genom uppgifts-

annan skyldighet, även dessa Sekretessregler är annorlunda utformade.

om Nedan redovisas de skyldigheter att anmäla brott och andra uppgiftsskyldigheter har störst betydelse för utredningens arbete.

som

Skatte- och avgiftsområdet

Uppgifter om brott

17 § skattebrottslagen

Förvaltningsmyndigheter handlägger frågor om skatter eller

som avgifter skall enligt 17 § skattebrottslagen göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt skattebrottslagen har begåtts. Detta gäller dock inte det kan antas att brottet inte kommer

om att medföra påföljd eller anmälan annat skäl inte behövs.

om av Skattemyndigheter får, det inte finns avvikande föreskrifter i annan

om författning, fullgöra anmälningsskyldigheten till den enhet inom skatteförvaltningen skall medverka vid brottsutredning skatte-

som brottsenheten, det inte finns skäl att anta att brottet föranleder

påföljd än böter och den misstänkte kan antas erkänna annan gärningen. Har den misstänkte inte fyllt tjugoett år skall anmälan dock alltid göras till åklagare.

23 § förordningen punktskatter och prisregleringsavgifter

Finns det anledning att anta att brott enligt någon författning som nämns i l kap. l eller 2§ lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter har begåtts skall beskattningsmyndigheten enligt 23§ förordningen 1984:247 om punktskatter och prisregleringsavgifter göra anmälan detta till åklagaren. Anmälan behöver dock

116 Utlämnande uppgifter brott

av om

inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av annat skäl inte behövs.

22 § taxeringsförordningen

En skattemyndighet skall enligt 22§ taxeringsförordningen 1990:1236, utöver vad som följer av 17§ skattebrottslagen, göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott har begåtts mot 19 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen, 11 § tredje stycket lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. eller 11 kap. 5 § brottsbalken. Detta gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan annat skäl inte

av behövs.

Skattemyndigheten får fullgöra anmälningsskyldigheten till

en skattebrottsenhet under samma förutsättningar som gäller för brott mot skattebrottslagen.

22 § sjömansskattekungörelsen

Enligt den numera upphävda sjömansskattekungörelsen 1958:301 skulle Skattemyndigheten anmäla till Sjömansskattenämnden fall i vilka betalningsskyldighet enligt 17 § 1 mom. tredje stycket lagen 1958:295 om sjömansskatt eller 15§ lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare kunde komma i fråga. Lagen skall alltjämt tillämpas på äldre förhållanden. I 22§ fanns en regel om anmälningsskyldighet till åklagare.

Andra uppgifter

3 kap. 16 § taxeringslagen

Uppgifter som en myndighet förfogar över och som behövs för taxering skall enligt 3 kap. 16 § taxeringslagen skattemyndighetens begäran tillhandahållas denna.

Uppgiftsskyldighet föreligger dock inte i fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon de nämnda

av paragrafema.

Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen och ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse föreligger uppgiftsskyldighet endast

Utlämnande uppgifter om brott 117

regeringen på ansökan Skattemyndigheten beslutar att uppgiften om av skall lämnas ut.

3 ka 17 taxerin sla en

Uppgifter i självdeklarationer skall enligt 3 kap. 17 § taxeringslagen på begäran lämnas till de myndigheter utövar taxerings- eller

som skattekontroll, det behövs för kontrollverksamheten. Detsamma

om gäller beträffande uppgifter i andra handlingar som har upprättats, eller omhändertagits för granskning, myndighet vid taxeringskontroll

av en eller lämnats till ledning för taxering enligt bestämmelserna i lagen om

självdeklaration och kontrolluppgifter.

14 kap. 8 § skattebetalningslagen

Uppgifter myndighet förfogar över och som behövs för kontroll

som en

att bestämmelserna i skattebetalningslagen 1997:483 har följts av skall enligt 14 kap. 8§ nämnda lag lämnas enligt bestämmelserna i 3 kap. 16§ taxeringslagen. Vidare gäller bestämmelserna om utlämnande uppgifter i 3 kap. 17 § taxeringslagen också för uppgifter som

av avses i skattebetalningslagen.

118 § tullagen

Tullmyndigheterna skall enligt 118 § tullagen 1994:1550 begäran tillhandahålla Sveriges Riksbank, Riksskatteverket, Statens livsmedelsverk, Jordbruksverket, Kommerskollegium, skattemyndigheter, Statistiska centralbyrån, Kemikalieinspektionen och Fiskeriverket uppgifter förekommer hos tullmyndighetema och som rör import eller

som export av varor.

I tullregisterlagen 1990:137 finns bestämmelser utlämnande

om till vissa myndigheter uppgifter tullregistret medium för

av ur automatisk databehandling.

Exekutionsväsendet

Uppgifter om brott

19 kap. 1 § utsökningsförordningen

Finner kronofogdemyndigheten i ett mål utmätning eller om

om verkställighet kvarstad för fordran eller betalningssäkring att

118 Utlämnande av uppgifter brott

gäldenären kan misstänkas för brott i ll kap. brottsbalken,

som avses bör myndigheten enligt 19 kap. 1 § utsökningsförordningen 1981:981 anmäla detta till polismyndigheten eller åklagarmyndigheten

och ange grunden för misstanken. Detsamma gäller, kronofogdemyndigheten

om finner att en sådan gäldenär eller svaranden i annat utsökningsmål kan misstänkas för brott som avses i 17 kap. 13 § brottsbalken eller annat brott som rör verkställigheten och inte är av mindre betydelse.

24 § lagen om näringsförbud

Tillsynen över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs ankommer på kronofogdemyndighet. Om det finns skäl att misstänka att ett näringsförbud överträds eller att någon fått dispens från

som näringsförbud åsidosätter vad som åligger honom eller vad rätten föreskrivit i samband med att den beviljade dispens, skall kronofogdemyndigheten enligt 24§ tredje stycket lagen 1986:436 närings-

om förbud anmäla förhållandet till åklagaren.

41 konkursförordnin en

Om förvaltaren inte har gjort någon anmälan näringsförbud enligt

om 7 kap. 16 § andra stycket konkurslagen, skall tillsynsmyndigheten enligt 41 § konkursförordningen snarast göra sådan anmälan, det

en om finns anledning till det.

Andra uppgifter

9 § lagen om näringsförbud

Kronofogdemyndighetema skall särskilt uppmärksamma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundat på 1 a§ lagen om näringsförbud och, enligt 9§ samma lag, anmäla förhållandet till åklagaren.

7 § indrivningsförordningen

I de allmänna målen skall sökanden enligt 7 § indrivningsförordningen 1993:1229 lämna uppgift om gäldenärens ekonomiska förhållanden som kan antas vara av betydelse för indrivningen. Bestämmelsen gäller oavsett vem som är sökande den statliga sidan.

Utlämnande av uppgifter om brott 119

Bank- och finanssektorn

Uppgifter om brott

54 § lagen om Sveriges riksbank

Riksbanken skall enligt 54 § lagen 1988:1385 Sveriges riksbank,

om utan hinder vad föreskrivs i 8 kap. 8§ och 9 kap. 4§

av som sekretesslagen, underrätta polismyndighet eller åklagannyndighet om det i verksamhet som avses i dessa bestämmelser framkommer uppgifter anledning att anta att ett brott har begåtts. Om det

som ger finns särskilda skäl får Riksbanken underlåta att lämna sådan underrättelse.

Andra uppgifter

18 § insiderlagen

Om det finns anledning att anta att bestämmelse iinsiderlagen har

en överträtts, har Finansinspektionen enligt 18 § insiderlagen rätt att få de uppgifter den behöver för sin utredning från bl.a. myndigheter.

som

9 § penningâttslagen

Enligt 9§ penningtvättslagen skall företag som är uppgiftssskyldiga

enligt 2§ lag granska alla transaktioner beträffande vilka

samma företaget har skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv allvarligare slag och lämna uppgift till

av fmanspolisen alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt.

Övriga områden

10 kap. 37-40 aktiebolagslagen

En revisor i ett aktiebolag får inte till en enskild aktieägare eller någon utomstående obehörigen lämna upplysningar om sådana bolagets angelägenheter han får kännedom när han fullgör sitt uppdrag,

som om

det kan vara till skada för bolaget. om

Revisorn är skyldig att lämna bl.a. konkursförvaltare erforderliga upplysningar bolagets angelägenheter. Revisorn är dessutom

om skyldig att på begäran lämna upplysningar bolagets angelägenheter

om till undersökningsledaren under förundersökning i brottmål.

120 Utlämnande av uppgifter om brott

Misstänker den som är revisor i ett aktiebolag att styrelseledamot

en eller den verkställande direktören inom för bolagets verksamhet

ramen har gjort sig skyldig till viss ekonomisk brottslighet enligt brottsbalken eller skattebrottslagen, skall han som huvudregel utan oskäligt dröjsmål underrätta styrelsen om sina iakttagelser. Revisorn skall därefter, senast två veckor efter det att styrelsen har underrättats, avgå från sitt uppdrag. I samband med att revisorn anmäler sin avgång skall han i

en särskild handling till åklagaren redogöra för misstanken de

samt ange omständigheter som misstanken grundar sig på. Revisorn behöver dock inte avgå eller underrätta åklagaren

den ekonomiska skadan av det misstänkta brottet har ersatts och övriga menliga verkningar av gämingen har avhjälpts,

det misstänkta brottet redan har anmälts till polismyndighet eller åklagare eller

det misstänkta brottet är obetydligt. -

Huruvida revisorn ändå får göra en anmälan till åklagaren får avgöras med ledning av bestämmelsen i 10 kap. 37 § aktiebolagslagen.

Bestämmelserna medför inte någon skyldighet för revisorn att löpande efterforska om brott har begåtts.

Förordningen om skyldighet för Riksförsäkringsverket att göra åtalsanmälan vid misstanke om vissa brottsliga förfaranden

Om Riksförsäkringsverket finner anledning till misstanke mot en arbetsgivare om brott enligt skattebrottslagen skall verket, enligt 1 § förordningen 1982:1239 om skyldighet för Riksförsäkringsverket att göra åtalsanmälan vid misstanke vissa brottsliga förfaranden,

om anmäla detta till åklagaren. Skattemyndigheten skall lämna Riksförsäkringsverket upplysningar som kan ha betydelse för anmälningsskyldigheten.

8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen

Om en myndighet uppmärksammar omständighet som kan

vara av betydelse för prövningen av om en tillståndshavare eller en innehavare av taxiförarlegitimation skall tilldelas en varning eller om tillståndet eller legitimationen skall återkallas, skall detta enligt 8 kap. 2§ yrkestrañkförordningen 1998:779 anmälas till prövningsmyndigheten. I fråga om viss trafik skall anmälan göras till Vägverket eller Generaltullstyrelsen. Om det finns anledning att anta att överträdelsen

har skett i trafikutövningen skall länsstyrelsen, Vägverket respektive

Generaltullstyrelsen anmäla detta till vederbörande polis- eller åklagarmyndighet.

Utlämnande uppgifter om brott 121

27 § telelagen

bedriver televerksamhet skall enligt 27 § telelagen 1993:597 Den som på begäran lämna uppgift teleabonnemang bl.a. i följande fall

i de fall uppgiften angår misstanke om brott, till åklagarrnyndighet, polismyndighet eller någon myndighet som skall ingripa mot

annan brottet, fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt

om myndighetens bedömning kan föranleda påföljd än böter,

annan

till kronofogdemyndighet behöver uppgiften i exekutiv verk- - som samhet, myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse

om för handläggningen av ett ärende,

till skattemyndighet som behöver uppgiften i verksamhet som avser kontroll skatt eller avgift eller i utredning om rättfolkbokföringsort,

myndigheten finner att uppgiften är väsentlig betydelse för om av handläggningen av ett ärende.

Den bedriver televerksamhet skall vidare begäran lämna

som

uppgift angår ett särskilt telemeddelande och som angår annan som

misstanke brott till åklagarrnyndighet, polismyndighet eller någon

myndighet skall ingripa mot brottet, det för brottet inte annan som om är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

20 § postlagen

Den bedriver postverksamhet skall enligt 20§ postlagen

som 1993:1684 på begäran lämna uppgift rör misstanke brott till

som om

åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som

har att ingripa mot brottet, det för brottet inte är föreskrivet

om lindrigare straff än fängelse i två år.

Den bedriver postverksamhet skall vidare begäran lämna

som uppgift enskilds adress under samma förutsättningar som i 27§

om telelagen.

8 kap. 2 § alkohollagen

På begäran tillsynsmyndighet skall kommunen enligt 8 kap.

av annan 2 § alkohollagen lämna de uppgifter myndigheten behöver för sin

som tillsyn. Polismyndigheten skall underrätta andra tillsynsmyndigheter

förhållanden betydelse för deras tillsyn. Kronofogdeom som är av myndigheten skall underrätta vederbörande tillståndsmyndighet om en tillståndshavare brister i sina skyldigheter att erlägga skatter eller

socialavgifter. Länsstyrelsen har rätt till motsvarande uppgifter

begäran.

122 Utlämnande uppgifter brott

av om

På begäran av en tillståndsmyndighet eller länsstyrelse skall

en skattemyndigheter och andra myndigheter uppbär eller driver

som skatter eller avgifter lämna uppgifter som tillståndsmyndigheten eller länsstyrelsen behöver för sin tillståndsprövning eller tillsyn.

8.2.3 med stöd 14 kap. 2 §

Uppgiftslämnande av sekretesslagen

De, vid sidan av anmälningsskyldighetema, i detta sammanhang viktigaste reglerna finns i 14 kap. 2§ sekretesslagen. I paragrafens fjärde stycke finns generell regel enligt vilken uppgifter

en om brottsmisstankar under vissa förutsättningar får lämnas. Den första förutsättningen är att det är fråga om en uppgift angår misstanke

som om ett brott som har begåtts. Uppgift om förestående brott kan således inte lämnas med stöd av denna paragraf. Vidare krävs att uppgiften lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller myndighet

annan som har att ingripa mot brottet. Slutligen krävs att fängelse är föreskrivet för brottet och att detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Däremot uppställs inget krav att det skall finnas någon viss grad av misstanke. Det ankommer istället respektive myndighet att avgöra om en uppgift har sådan karaktär att den bör lämnas. En poliseller åklagarmyndighet som annat sätt får kännedom om ett brott kan få uppgifter med stöd av bestämmelserna i 14 kap. 2 Om en sådan myndighet begär en uppgift som får lämnas enligt denna bestämmelse, följer av 15 kap. 5 § att uppgiften skall lämnas om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I andra fall skall frågan om uppgiften skall lämnas eller inte avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Därvid bör särskild hänsyn tas bl.a. till hur allvarligt brottet är och hur starka misstankarna är prop. 1983/842142 s. 32. I förarbetena har också framhållits vikten av att de uppgifter som lämnas är så tillför litliga och konkreta som möjligt a. prop. s. 31.

I paragrafens femte stycke har föreskrivits begränsningar i myndigheternas möjligheter att lämna uppgifter om brottsmisstankar. Första meningen tar sikte uppgifter som omfattas av särskilt sträng sekretess enligt vissa bestämmelser i sekretesslagen. Sådana uppgifter får lämnas endast om de angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. De sekretessbestämmelser som är aktuella är i huvudsak de som är undantagna från tillämpningen av generalklausulen i 14 kap. 3 nämligen 7 kap. 1-6, 33 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § samt 9 kap. 4 eller 7 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket. Såvitt gäller sekretessen inom sjukvårds- och socialtjänstområdena föreskrivs i

Utlämnande uppgifter brott 123

av om

andra meningen att sekretess enligt 7kap. 33 eller 34§ inte hindrar att uppgift angår misstanke brott enligt 4 eller 6 kap.

som om brottsbalken mot någon inte har fyllt 18 år lämnas till åklagar-

som

myndighet eller polismyndighet.

8.2.4 Uppgiftslämnande efter intresseavvägning

Generalklausulen har också betydelse för myndigheternas uppgiftslämnande. Enligt denna får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en myndighet, det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har

om företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Generalklausulen ursprungligen avsedd att tillämpas bl.a. för

var lämnande sekretessbelagda uppgifter brott till polis och åklagare

av om under förundersökning i brottmål prop. 1979/80:2 del A, s. 327. Sedan fjärde stycket i 14 kap. 2§ införts lämnas dock uppgifter om brottsmisstankar regel med stöd av denna paragraf. I anslutning till

som ändringen 14 kap. 2§ uttalade departementschefen att det fort-

av farande är möjligt att i vissa fall tillämpa generalklausulen uppgifter angående misstankar brott inte kan antas medföra annan

om som påföljd än böter. Dessutom kan generalklausulen, till skillnad från bestämmelserna i 14 kap. 2 även åberopas som stöd för att lämna uppgift förestående brott prop. 1983/842142 s. 32. Uppgifter får

om med stöd generalklausulen lämnas både begäran och på

av myndighetens eget initiativ. Frågan uppgifter brott skall lämnas

om om eller får avgöras efter sedvanlig avvägning mellan intresset av att

en uppgifterna lämnas och det intresse sekretessen skall skydda. I

som förarbetena framhålls att det ofta torde finnas situationer där uppgifter kan lämnas därför att det finns ett intresse av att beivra även bötesbrottslighet samtidigt sekretessintresset inte är särskilt

som framträdande a. prop. s. 33.

I andra stycket har tagits in vissa undantag från generalklausulens tillämpningsområde. Undantagen uppgifter som omfattas av

avser särskilt sträng sekretess enligt vissa bestämmelser i sekretesslagen. Undantagen torde sakna betydelse i detta sammanhang. Generalklausulen får inte heller tillämpas det strider mot lag eller

om förordning eller föreskrift har meddelats med stöd av person-

som uppgiftslagen.

124 Utlämnande uppgifter brott

av om

8.2.5 och

Vittnesplikt, editionsföreläggande beslag

Under en förundersökning kan sekretess brytas även genom att förundersökningsledaren begär hos domstolen att vittnesförhör hålls med någon som är anställd hos en myndighet 23 kap. 13§ rättegångsbalken. Förundersökningsledaren kan också begära att domstolen beslutar att en handling som myndigheten förfogar över skall lämnas ut 23 kap. 14 §. En handling som innehåller sekretessbelagda uppgifter kan också tas i beslag 27 kap. 1 §. På motsvarande sätt kan annan sekretess, bl.a. banksekretessen, brytas.

För att domstolen skall bifalla en begäran om vittnesförhör fordras antingen att en person under förhör hos polisen vägrar att yttra sig angående en omständighet som är av vikt för utredningen eller att det är av synnerlig vikt för utredningen att förhöret hålls redan under förundersökningen. Gemensamt för de båda fallen är att förhör inte får hållas förrän förundersökningen har fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. För att domstolen skall besluta att en myndighet skall lämna ut en allmän handling krävs att handlingen kan antas ha betydelse som bevis. En handling får tas i beslag om den innehåller uppgifter skäligen kan antas ha betydelse för utredning

som om brott.

I 36 kap. 1-5 görs vissa inskränkningar i vittnesplikten. Bestämmelserna innebär bl.a. att varken den misstänkte ellermålsäganden får vittna. Närstående till den som är part är enligt 36 kap. 3 § inte skyldiga att vittna. Regler inskränker vissa yrkeskategoriers

som skyldighet att vittna finns i 36 kap. 5 Denna bestämmelse berör bl.a. advokater.

Begränsningarna i möjligheten att ta en hemlig handling i beslag eller att få tillgång till den med stöd beslut i domstol följer i

av huvudsak samma inskränkningarna i vittnesplikten.

regler som

Viss sekretessbelagd information kan också inhämtas med stöd av reglerna om hemlig teleövervakning 27 kap. 19 §.

Utlämnande av uppgifter om brott 125

8.3 överväganden och förslag

8.3.1 Inledande synpunkter

Vi att det finns skäl att arbeta om delar av 14 kap.

anser sekretesslagen men avstår från att lägga fram ett sådant förslag med hänsyn till den förestående översynen av lagen. Vi föreslår i det följande vissa ändringar och tillägg i 14 kap. 2 Vår utgångspunkt är att dessa inte bör begränsas till enbart ekonomisk brottslighet.

I de följande avsnitten behandlar vi behovet av ytterligare regler om anmälningsskyldighet, hur de nuvarande bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen bör tolkas och vilket behov av förändringar det finns i den paragrafen samt vilka lösningar som är tänkbara.

Enligt vår mening bör bestämmelserna i 14 kap. 2 § vara utformade så att de täcker alla vanligt förekommande situationer när sekretessbelagda uppgifter behöver lämnas till brottsbekämpande myndigheter. De nuvarande bestämmelserna som tillskapades som ett alternativ till

föreslagen generell anmälningsskyldighet för myndigheter har en successivt reviderats och utvidgats med hänsyn till nya behov som har uppkommit. Detta innebär att paragrafen med tiden har fått ett blandat innehåll. Enligt vår mening skulle det vara till fördel för tillämpningen

paragrafen dels förenklas och blir tydligare, dels renodlas till frågor om

rör brott och brottsmisstankar. Vi har mot den bakgrunden som övervägt att från paragrafen bryta ut dels det stycke som behandlar uppgifter för delgivning tredje stycket, dels det stycke som behandlar uppgifter missbruk sjunde stycket. Med en sådan lösning skulle

om paragrafen bli lättläst och bättre strukturerad, särskilt som vi

mera föreslår att det införs bestämmelser i denna. Eftersom 14 kap. 3 §

nya är subsidiär till 1 och 2 skulle sådan lösning kräva antingen att i

en stort sett hela kapitlet eller att § införs.

numreras om en ny a Visserligen kan sakliga argument anföras för båda dessa lösningar, men mot bakgrund den aviserade översynen av sekretesslagen har vi

av avstått från att framlägga förslag som rubbar de nuvarande principerna för kapitlets uppbyggnad.

Innan vi går närmare på frågan ändringar i 14 kap. 2 § kan det

om också finnas anledning att diskutera eventuella förändringar i den

om centrala bestämmelsen uppgiftslämnande vid misstanke om brott

om bör begränsas enbart till det är vårt huvuduppdrag, nämligen

som ekonomisk brottslighet.

126 Utlämnande av uppgifter om brott

När det gäller anmälan om brott och brottsmisstankar gör sig enligt vår mening samma problem gällande oavsett om det är fråga om våldsbrott, ekonomisk brottslighet, miljöbrott eller andra brott. Det skulle vara både opraktiskt och ologiskt att ha olika regler beroende på brottstyp. Detta talar för att eventuella ändringar i 14 kap. 2§ bör omfatta alla typer av brott.

8.3.2 Skyldighet eller att lämna

möjlighet uppgifter

Vi föreslår inte någon generell anmälningsskyldighet för myndigheter. De argument tidigare anförts mot sådan skyldighet har

som en alltjämt bärkraft. Den möjlighet som myndigheterna har att göra brottsanmälan enligt framför allt 14 kap. 2 och 3 bör emellertid kunna utnyttjas i större utsträckning än nu, bl.a. med hänsyn till att regering och riksdag i olika sammanhang gett uttryck för att bekämpning av ekonomisk brottslighet prioriterad fråga där

är en myndigheterna förutsätts ta aktiv del. Den osäkerhet som vissa myndigheter förefaller känna inför tillämpningen kan avhjälpas dels

utbildning, dels genom att man i samverkan med genom brottsutredande myndigheter utarbetar rutiner för brottsanmälan.

Som framgår av den tidigare redogörelsen finns det dels bestämmelser

ålägger myndigheter och andra en skyldighet att rapportera misssom tankar om brott, dels vissa allmänna bestämmelser i sekretesslagen som ger myndigheterna möjlighet att anmäla brottsmisstankar även i andra fall. Till detta kommer att 15 kap. 5 § sekretesslagen ålägger myndigheterna skyldighet att begäran av bl.a. polisen eller åklagare lämna ut hemliga uppgifter.

När det gäller traditionell ekonomisk brottslighet finns det sedan länge förhållandevis många regler om anmälningsskyldighet. Dessa regler, som inom vissa områden är i det närmaste heltäckande, förefaller inte upphov till några tillämpningsproblem. Det har inte

ge heller framkommit något som tyder på att den nuvarande anmälningsskyldigheten upplevs som alltför omfattande av någon myndighet. Inte heller har det, utöver ett önskemål från Riksskatteverket, framförts några önskemål om utvidgad anmälningsskyldighet.

Däremot förefaller det ibland vara svårt för myndigheter att avgöra när de med stöd andra regler bör anmäla brott och när de kan avstå

av från detta.

Utlämnande av uppgifter om brott 127

Vad utredningen först har att ta ställning till är om det är lämpligt att behålla den nuvarande strukturen med regler om dels obligatoriskt, dels frivilligt uppgiftslämnande, eller om en allmän regel om skyldighet för myndigheter att anmäla brott bör införas.

Det är önskvärt att regler om uppgiftsskyldighet utformas så att tillämpningen underlättas så mycket som möjligt. En generell regel om skyldighet för myndigheter att alltid anmäla misstankar om brott skulle göra det lättare för myndigheterna att avgöra vad som gäller i dessa hänseenden. Å andra sidan skulle sådan utökad anmälnings-

en skyldighet kunna uppfattas som ett uttryck för att staten värnar mera

brott mot allmänna intressen än brott mot enskilda, eftersom de om om flesta brott myndigheterna upptäcker riktar sig mot myndighetens

som egen verksamhet.

Frågan generell anmälningsskyldighet i samband med

om togs upp att fjärde stycket i 14 kap. 2 § infördes. Bakgrunden var ett förslag från

arbetsgrupp inom BRÅ, uppdrag regeringen hade en som av granskat bestämmelserna om informationsutbyte. Gruppen hade i promemorian Informationsutbyte mellan myndigheter BRÅ PM 1982:6 lagt fram förslag till bestämmelser som enligt huvudregeln skulle göra myndigheter skyldiga att lämna uppgifter om brott som begåtts inom myndighetens eget ansvarsområde. Departementschefen framhöll att det redan på ett flertal områden fanns bestämmelser om skyldighet för viss myndighet att anmäla misstankar om brott

en prop. 1983/84:142 25 ff.. Dessa bestämmelser som, liksom för

s. närvarande, i allmänhet var intagna i de författningar som reglerade vederbörande myndighets verksamhetsområde, kunde ses som ett uttryck för att angiven myndighet har ett särskilt ansvar för att

en brottslighet ett visst slag kommer till de brottsbekämpande myndig-

av heternas kännedom. Departementschefen framhöll särskilt att det skatte- och avgiftsområdet fanns så gott heltäckande regler om

som skyldighet för myndigheterna att anmäla brott. Skulle en generell bestämmelse uppgiftsskyldighet införas, skulle detta i sin tur leda

om till att flertalet riktade bestämmelser måste utmönstras. En sådan utveckling skulle knappast vara ägnad att främja den brottsbekämpande verksamheten. Departementschefen ansåg tvärtom att de riktade bestämmelserna ofta att föredra framför generell bestämmelse,

var en eftersom de markerar att just den myndigheten har ett särskilt ansvar för att brott ett visst slag blir beivrade. I den mån det fanns behov av

av att ålägga myndigheterna ytterligare skyldighet att rapportera brottsmisstankar till polisen eller åklagare, ansåg departementschefen det

effektivare metod att införa bestämmelser om uppgiftsvara en skyldighet i de författningar reglerar myndigheternas verksamhet,

som än att införa ett allmänt påbud att myndigheterna skall anmäla brott.

128 Utlämnande uppgifter brott

av om

Han pekade vidare risken att en allmän uppgiftsskyldighet i alltför hög grad skulle komma i konflikt med myndighets primära arbets-

en uppgifter, som t.ex. kan vara att ge hjälp och stöd enskilda. En sådan konflikt skulle till nackdel både för myndigheterna själva och för

vara allmänheten. Departementschefens resonemang utmynnade i att den föreslagna skyldigheten för myndigheter att anmäla brott inte borde införas. I stället infördes en regel i 14 kap. 2 § fjärde stycket som gav myndigheterna ökade möjligheter, men inte någon generell skyldighet, att anmäla brott.

Lagstiftaren har således tidigare tagit ställning mot att införa en generell skyldighet för myndigheter att anmäla brott. De argument som anfördes mot generell anmälningsskyldighet har alltjämt bärkraft.

en Det har inte under vårt arbete framkommit något som ger anledning att

ompröva detta ställningstagande. Härtill kommer att utredningens nu uppdrag i första hand är att behandla frågor om bekämpning av ekonomisk brottslighet. Denna brottslighet, som i många viktiga avseenden skiljer sig från brottslighet och som därför kan kräva

annan särskilda organisatoriska och lagtekniska lösningar, utgör emellertid en mycket liten andel den totala brottsligheten om 1,2 miljoner anmälda

av brott år. Oavsett hur definierar ekonomisk brottslighet torde

per man antalet anmälda brott inte överstiga 15 000 brott årligen. Mot den bakgrunden ter det sig inte rimligt sig att införa generell

vare anmälningsskyldighet för myndigheter eller att genomföra några genomgripande förändringar i strukturen i 14 kap. sekretesslagen för denna förhållandevis begränsade kategori av brott.

Vår utgångspunkt är således att grundstrukturen i 14 kap. sekretesslagen skall behållas, att det närmare bör övervägas om de

men nuvarande reglerna är tillräckligt långtgående. Innan vi går den saken kan det emellertid finnas anledning att ta upp frågan hur de generella reglerna sekretessgenombrott för brottsanmälan bör

om utnyttjas.

Om det i och för sig är klarlagt sekretessbelagd uppgift får

att en lämnas, återstår frågan om myndigheten också bör lämna den. Det ankommer alltså på myndigheterna själva att, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, avgöra anmälan bör göras

om eller inte. Det har ansetts att myndigheterna vid bedömningen bör väga

sådana omständigheter brottets svårhet och misstankarnas

som styrka. Att ett brott har begåtts inom myndighets eget ansvarsområde

en bör också få betydelse för bedömningen, liksom den omständigheten att brottet riktar sig mot myndighetens egen verksamhet.

I anslutning till att 14 kap. 2 § fjärde stycket infördes poängterades att myndigheterna inte skall förhålla sig passiva när det uppkommer misstankar brott. Tvärtom ansåg departementschefen det önskvärt

Utlämnande uppgifter brott 129

av om

att myndigheterna utnyttjar de möjligheter att lämna uppgifter brott

om som ges genom bestämmelserna i 14 kap. 2

Det kan således konstateras att en myndighet har gott stöd i förarbetena om den väljer att anmäla ett brott och att därvid bryta sekretess. Regering och riksdag har i olika sammanhang, bl.a. i de myndighetsgemensamma mål och riktlinjer som utfärdats Ju96/4325, Ju97/6910 och Ju98/4403 och i uttalanden rörande brottsbekämpningen, gett uttryck för att bekämpning av ekonomisk brottslighet är ett viktigt och prioriterat område där myndigheterna förutsätts ta aktiv del. Mot den bakgrunden torde det kunna hävdas att en myndighet numera alltid bör anmäla misstankar om ekonomisk brottslighet, om så är möjligt med hänsyn till reglerna i 14 kap. sekretesslagen och 1 kap. 5 även om myndigheten inte har en författningsreglerad anmälningsskyldighet.

Ett särskilt problem i sammanhanget är att myndigheter som inte tillhör den primära kretsen som deltar i bekämpning av ekonomisk brottslighet ofta saknar kunskap om och erfarenheter av brottsanmälningar och brottsutredningar. Förutsättningarna för att de rätt skall kunna bedöma om det finns anledning att anta att brott har förövats är därför mindre goda. Det råder en allmän uppfattning att bristfälliga

om kunskaper kan medföra risk för att brottsanmälningar inte kommer till stånd och att ovidkommande hänsyn av praktisk eller personlig art ibland får fälla utslaget. Enligt vår mening är detta något måste

som uppmärksammas. I avsnitt 22 återkommer vi till behovet av utbildning.

Vi vill också framhålla att det är en fördel om de myndigheter som med viss frekvens anmäler brott skaffar sig rutiner för detta. I det sammanhanget är det naturligt att även överväga olika sekretessfrågor och hur de skall hanteras. Helst bör anmälningsrutiner utformas i samverkan med de brottsutredande myndigheterna för att tillgodose dessas behov av adekvata uppgifter. Ju bättre en anmälan är utformad desto större är förutsättningarna att utredningsarbetet kan påbörjas utan förseningar i form av komplettering av anmälan. Som exempel kan nämnas att Riksskatteverket sedan länge samarbetar med Riksåklagaren i frågor som rör rutiner för anmälan om skattebrott. Detta mångåriga samarbete har lett till att anmälningar om skattebrott i jämförelse med andra anmälningar generellt sett håller mycket god standard i fråga om fakta, sammanställning av handlingar som krävs för utredningen, etc.

Hittills har vi endast berört frågan om uppgiftslämnande myndighetens eget initiativ. Om en myndighet får en begäran från en annan myndighet om att lämna ut en uppgift framgår det redan av 15 kap. 5 § att uppgiften också skall lämnas, i den mån inte hinder möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En myndighet som får en förfrågan från polisen

5 19-0716Ekonomisk

, .

130 Utlämnande av uppgifter om brott

eller åklagare om uppgifter för brottsbekämpande ändamål, skall således lämna dessa uppgifter om de är offentliga eller om de i och för sig omfattas av sekretess men bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket eller någon sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. Även

annan en uppgift som inte är upptagen i en allmän handling skall lämnas ut med stöd av denna bestämmelse, under förutsättning att myndigheten förfogar över uppgiften prop. 1979/80:2 del A, s. 361.

Någon ytterligare bestämmelse om skyldighet för en myndighet att

begäran lämna uppgifter till en annan myndighet har hittills inte ansetts behövas prop. 1983/841142 s. 27. Under vårt utredningsarbete har det inte framkommit något som tyder att det nu föreligger ett sådant behov.

En annan sak är att det ibland kan råda osäkerhet hos den myndighet

berörs hur långtgående skyldighet myndigheten har att bistå de som om brottsutredande myndigheterna. Det kan exempelvis diskuteras vilken skyldighet myndighet har att efterforska och sammanställa uppgifter

inte finns i lättillgänglig form. Det är således i huvudsak praktiska som tillämpningsproblem kan uppkomma, dvs. problem av sådan art

som

inte kan lösas med lagstiftning kräver andra åtgärder. Vi som utan som återkommer i avsnitt 22 till frågor som rör behovet av gemensam utbildning och policy när det gäller sekretess.

Frågan om vem som skall få lämna ut uppgifter om brottsmisstankar har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden. Det har då ansetts att prövningen bör ankomma på de enskilda befattningshavama, men samtidigt har det påpekats att det ligger i sakens natur att prövningen som regel bör göras på hög nivå inom myndigheten se prop. 1981/822186 s. 26 och prop. 1983/842142 s. 41 samt KU 1982/83:12 och 1983/84:29. I tveksamma fall kan prövningen hänskjutas till myndigheten. När det gäller utlämnande av uppgifter om brott har det särskilt påpekats att det kan vara lämpligt att den enskilde befattningshavaren rådgör med en överordnad och i tveksamma fall överlämnar frågan till myndigheten för avgörande prop. 1983/84:142 s. 41.

Utlämnande uppgifter brott 131

av om

8.3.3 Behöver 14 2 §

kap. fjärde stycket förtydligas

Vi anser att 14 kap. 2 § fjärde stycket bör arbetas om för att göra paragrafen mera lättillämpad. Vi föreslår att uttrycket misstanke

om brott byts ut och att paragrafen i samklang med rättegångsbalkens terminologi formuleras så att sekretessen bryts det finns

om anledning att anta att ett brott har begåtts. Vidare bör det tydligt framgå att det för sekretessgenombrott krävs att uppgiften kan antas ha betydelse för utredning om brott. Eftersom det får osäkert

anses vad som avses med lokutionen annan myndighet har att

som ingripa mot brott föreslår vi en ny lydelse som tydligt anger att uppgifter bara får lämnas till myndigheter som har att ingripa i straffprocessuell ordning.

Bakgrund

För att en uppgift skall få lämnas med stöd av 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen fordras att uppgiften angår misstanke brott.

om Formuleringen väcker vissa frågor. I vilken utsträckning behöver de objektiva brottsrekvisiten vara klarlagda för att paragrafen skall kunna tillämpas Vilken betydelse har frågor om uppsåt och oaktsamhet i sammanhanget

Uttrycket misstanke om brott förekommer inte bara i 14 kap. 2 § fjärde stycket, utan också i femte stycket i samma paragraf. I förarbetena kommenteras inte det valda uttrycket närmare. Det framgår dock att det endast är avsett att innefatta begångna brott med den straffskala som anges i paragrafen prop. 1981/822186 s. 25, 1983/84:142 s. 27.

Beträffande hur uttrycket angår misstanke brott skall tolkas

om se även JO 1992/93 s. 517 ff. JO kritiserade televerket för att verket hade fastlagt en handläggningsrutin som innebar att uppgifter lämnades till polisen i en utsträckning som enligt JO knappast förutsatt

var av lagstiftaren. JO påpekade också att sekretessregeln var uppbyggd så att sekretessgenombrottet förutsattes vara en ofrånkomlig följd den

av primära åtgärden att underrätta en specialmyndighet om brottsmisstankar. JO tillade följande.

Även utlämnande uppgifter aktualiseras

om av genom en

begäran från de brottsbekämpande myndigheterna, ankommer det på den presumtive uppgiftslämnaren att bedöma förutsättningarna för att informera om sekretessbelagt material. Enligt

132 Utlämnande uppgifter brott

av om

15 kap. 5 § sekretesslagen skall myndighet på begäran av en

myndighet visserligen lämna uppgift, som den förfogar

annan

över, i den mån hinder inte möter grund av bestämmelse om

sekretess eller hänsyn till arbetets behöriga gång; om de i

aktuellt stadgande uppställda rekvisiten är uppfyllda, bör

utlämnande därför ske. Man kan emellertid härav inte dra

slutsatsen, att den myndighet förfogar över den hemliga

som

uppgiften skulle ha att automatiskt effektuera beställning

från polisen, baserad på påstående att förutsättningarna för

att enligt 14 kap. 2§ fjärde stycket sekretesslagen lämna ut

uppgifterna är uppfyllda. Denna prövning måste, framgått,

som ankomma på den som innehar uppgiften.

JO ansåg att bestämmelsen kunde missuppfattas och överlämnade

därför frågan till Justitiedepartementet.

Misstanke om brott

Vi att vid tolkningen 14 kap. 2 § fjärde stycket bör kunna

anser man av ta ledning vad gäller beträffande förundersökning. Enligt

av som 23 kap. 1 § rättegångsbalken skall förundersökning inledas om det finns anledning anta att brott har begåtts. Vad förstås med att det

som finns anledning att anta att brott har begåtts har diskuterats i olika sammanhang. I doktrinen har ansetts att det skall finnas misstanke om

konkret brott, även inte behöver känna till gämingens alla ett om man detaljer och inte heller exakt när och hur den utförts. Kravet på att

var, det skall finnas anledning att anta att brott har begåtts kan närmast beskrivas något har avseende på frågan om gämingen är

som som

den brott. Det förhållandevis lågt krav sådan att utgör är ett som innebär varken de objektiva brottsrekvisiten eller de subjektiva

att måste klarlagda. För att ta ett exempel kan det således finnas

vara anledning att anta att trolöshet mot huvudman har begåtts, även om det råder viss oklarhet dels den misstanken riktas mot har haft en

om som sådan förtroendeställning krävs enligt 10 kap. 5§ brottsbalken,

som dels denne har haft uppsåt. Eftersom det inte finns några uttalanden

tyder på får det antas att det inte varit lagstiftarens avsikt att i som annat 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen ställa högre krav för att en

upp gärning skall kunna anmälas till åklagaren än för att inleda förundersökning brottet, särskilt bestämmelsen också ger rätt

om som att lämna uppgifter för den fortsatta utredningen.

För tydlighetens skull bör framhållas att bestämmelsens tillämpningsområde omfattar även brott är straffbelagda försöks- och

som förberedelsestadiet.

Utlämnande uppgifter brott 133

av om

Begreppet misstanke kan antingen syfta på brottet sådant

som eller på en person. Vanligen används det den antas ha

om person som begått brottet. Den lägsta grad av misstanke som förekommer i rättegångsbalkens bestämmelser kan misstänkas för

är att en person brott. En starkare misstanke brukar betecknas skälig misstanke och

som om ännu starkare skäl föreligger anses personen i fråga på

vara sannolika skäl misstänkt för brott.

När begreppet misstanke används i 14 kap. 2§ fjärde stycket förefaller detta inte innefatta något krav att det skall finnas viss

en grad av misstanke riktad mot en viss person för att uppgifter skall få lämnas. Under en förundersökning måste nämligen även hemliga uppgifter om personer inte är misstänkta för brott kunna lämnas.

som Som exempel nämns i förarbetena uppgifter om undersökning av personer som har utsatts för brott prop. 1981/82:186 s. 20. Som regel torde uppgifter om målsägande och andra som inte är misstänkta lämnas först på begäran av polisen eller åklagare. I en brottsanmälan lämnas vanligtvis inte sekretessbelagda uppgifter än den

om annan som myndigheten misstänker för att ha begått brottet vid vissa brott mot person, som t.ex. våldsbrott eller sexualbrott, kan dock sekretessbelagda uppgifter målsäganden förekomma redan i anmälan. Även

om om något krav på att misstanken skall ha nått viss styrka inte förekommer, kan misstankens styrka ändå få betydelse för myndighetens prövning av om anmälan bör göras eller Ju starkare misstanken är desto angelägnare är det att anmälan kommer till stånd. Det är viktigt att betona att därmed inte avses att misstanken mot en viss person är stark eller svag utan misstanken om att det har förekommit något som är straffbart.

Det förefaller som om bestämmelsen i 14 kap. 2§ fjärde stycket upplevs som svårtillämpad. Detta kan åtminstone delvis bero på att paragrafen är utformad som en undantagsbestämmelse och att den i sig inrymmer många olika frågeställningar. Vi anser att tillämpningen av bestämmelsen skulle underlättas om den formuleras om så att det enklare kan utläsas vilka förutsättningar gäller för sekretess-

som genombrott för brottsbekämpande ändamål. Vi föreslår därför att uttrycket misstanke om brott i 14 kap. 2 § fjärde stycket byts ut och att paragrafen i samklang med rättegångsbalkens terminologi formuleras så att sekretessen bryts om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En konsekvensändring bör då göras i paragrafens femte stycke.

134 Utlämnande uppgifter brott

av om

Uppgift som angår brott

En fråga kan ställa sig är vad som avses med formuleringen att

man uppgift angår misstanke brott får lämnas ut. Frågan ställs

som om sin spets när polisen eller åklagaren under förundersökning begär

en uppgifter myndighet och myndigheten enligt 15 kap. 5§ är

av en skyldig att lämna ut uppgifterna, hinder inte möter grund av

om sekretess nämnda JO-fall. Även myndighet överväger

se nyss en som

göra brottsanmälan måste ta ställning till i vilken utsträckning de att en uppgifter läggs till grund för anmälan kan sägas angå

som brottsmisstanken. I ett rättsfall från Regeringsrätten RÅ 1989 ref. 7 berörs denna fråga. Omständigheterna i fallet följande. Med

var anledning misstanke om mord eller bamadråp begärde en

av polismyndighet att få ta del vissa uppgifter hos en vårdcentral för att

av kunna hitta modern till ett oidentifierat avlidet spädbarn. Polismyndigheten hade begärt inte fått ut uppgifter dels kända

men om graviditeter normalt skulle ha lett till förlossning under viss

som angiven tid, där uppgifter saknades vad graviditeten lett till,

men om dels kvinnor vårdcentralen hade kommit i kontakt med i andra

om som sammanhang hade med förlossningsrelaterade sjukbesök att göra

som under aktuell tid. Regeringsrätten fann att det förmodade brottet var av den allvarliga natur krävs för att hälso- och sjukvårdssekretessen

som skall brytas, ansåg att ett fullständigt tillmötesgående av

men polismyndighetens framställning skulle medföra att uppgifter i åtskilliga fall skulle komma att lämnas ut, trots att patienten inte med fog kunde misstänkas för brottet eller för något brott över huvud

ens taget. Däremot ansåg Regeringsrätten att det från vårdcentralens sida hade bort lämnas ut uppgifter den eller de kvinnor avsågs med

om som framställningen där omständigheterna sådana att uppgifterna om

var dem angick misstanke det angivna brottet. Regeringsrätten visade

om därför målet åter för ny prövning.

Regeringsrättens dom visar att det ankommer berörd myndighet

pröva i vilken utsträckning uppgifter angår ett visst angivet brott. att Vad krävs i detta hänseende är däremot oklart. I det ovan

som refererade fallet förefaller Regeringsrätten ha ansett att vårdcentralen skulle sålla bort uppgifter kvinnor enligt vårdcentralens

om som mening inte med fog kunde misstänkas för brottet eller ens något brott över huvud taget. I detta fall torde det ha varit enkelt att göra en sådan bedömning eftersom bl.a. alla kvinnor med levande spädbarn kunde sållas bort. I andra fall kan omständigheterna sådana att en

vara myndighet svårligen kan bedöma viss uppgift angår misstanke

om en

brott den begär ett kompletterande underlag från den om ens om myndighet begärt att få uppgiften. I komplicerade utredningar om

som

Utlämnande av uppgifter om brott 135

ekonomisk brottslighet torde det åtminstone i vissa fall vara svårt för en myndighet att avgöra om de begärda uppgifterna kan anses angå det eller de brott som utredningen rör. Det kan med fog antas att myndigheterna i sådana fall inte alltid gör någon egentlig prövning av om uppgifterna verkligen angår det angivna brottet, utan i stället förlitar sig på den bedömning föregått begäran. I och för sig skulle det

som kanske vara enklare för myndigheterna att inte behöva ta ställning till om begärda uppgifter angår ett brott, utan endast pröva om det finns skäl att anta att brott av visst slag har begåtts. Detta skulle emellertid innebära myndighet i princip inte hade möjlighet att säga nej till

att en

begäran utlämnande uppgifter, om det bara kunde konstateras en om av att begäran framställdes under en förundersökning avseende ett tillräckligt allvarligt brott. Frågan om sekretessen för uppgifter skall brytas eller skulle därmed bli beroende av om uppgifterna enligt den brottsutredande myndighetens bedömning behövdes för utredningen. En sådan ordning skulle strida mot de grundläggande principerna för sekretessprövning och inte heller i övrigt vara invändningsfri. Den bör dessutom jämföras med de tvångsmedelsregler som de brottsutredande myndigheterna har möjlighet att använda sig av om uppgifter inte kan fås fram med stöd sekretesslagens bestämmelser. Det är framför allt

av reglerna editionsföreläggande och vittnesförhör under förunder-

om sökning som är av intresse här.

För vittnesförhör under förundersökning krävs enligt 23 kap. 13 § rättegångsbalken att någon person under förhör hos polisen vägrar att yttra sig angående omständighet är vikt för utredningen eller

en som av att det är av synnerlig vikt för utredningen att förhöret hålls redan under förundersökningen. För editionsföreläggande krävs enligt 23 kap. 14 § att handlingen kan antas ha betydelse bevis. Prövningen av

som om en omständighet är av vikt för utredningen eller om en handling kan antas ha betydelse som bevis skall göras av domstolen. Polisens eller åklagarens bedömning att uppgifterna behövs för en brottsutredning anses således inte tillräckliga i dessa fall. Domstolen skall avgöra i vilken utsträckning framställan har fog för sig.

De sekretessbrytande reglerna är som regel uppbyggda så att tystnadsplikten sträcker sig längre än vad reglerna om undantag från vittnesplikten gör. Det är alltså möjligt att få fram fler uppgifter genom förhör vid domstol eller genom editionsföreläggande än vad som är möjligt med stöd enbart av sekretesslagens regler. Om man skulle ge de brottsutredande myndigheterna större möjligheter att få fram uppgifter enligt sekretesslagen än med stöd tvångsmedelsreglema skulle det

av uppstå obalans i förhållande till regleringen i rättegångsbalken.

en Rättegångsbalken innehåller ett väl genomtänkt system för prövning av tvångsmedelsfrågor där noggranna avvägningar har gjorts angående

136 Utlämnande uppgifter brott

av om

vilken information som får göras tillgänglig beroende på brottsmisstanken Att rucka detta system genom ändrade regler i

m.m. sekretesslagen bör enligt vår mening inte komma i fråga. Härtill kommer att det- skäl tidigare redovisats torde vara svårt att

av som tillskapa särreglering för enbart ärenden som rör ekonomisk

en brottslighet, varför eventuell förändring skulle komma att omfatta

en alla typer brottslighet. Vi anser inte att en sådan förändring är

av lämplig. Även den nuvarande ordningen inte är problemfri så har

om den trots allt fungerat.

Vi således att den nuvarande ordningen bör bestå. En

anser myndighet bör därför vid sin prövning sekretessen för en viss

av om uppgift skall brytas ha både möjlighet och skyldighet att ta hänsyn till

uppgifternas anknytning till det påstådda brottet. Om myndigheten

skulle finna att uppgifterna inte har den anknytning som krävs har förundersökningsledaren möjlighet att i stället t.ex. begära vittnesförhör eller editionsföreläggande. En annan möjlighet är att överklaga beslut

avslag framställning utlämnande av handlingar. om om

För att underlätta tillämpningen bör regeln dock omformuleras. Det bör enligt vår mening 14 kap. 2 § fjärde stycket framgå att det för

av sekretessgenombrott krävs att uppgiften är betydelse för utredning

brott. Däremot kan det här, lika lite i övrigt när det gäller om som brottsutredning, uppställas något krav vilken betydelse uppgiften skall ha, eftersom det fråga kan avgöras först i efterhand.

är en som Något krav ingående prövning bör dock inte uppställas.

en mer Sekretessen bör brytas redan om det kan antas att uppgiften har betydelse för utredning brott. Vissa typer av uppgifter torde nästan

om undantagslöst ha betydelse t.ex. medicinska uppgifter om skador vid våldsbrott eller deklarationsuppgifter vid skattebrott medan det i andra

individuell bedömning. fall krävs en mera

Förfarandet i tveksamma fall

Även 14 kap. 2§ fjärde stycket omformuleras för att underlätta

om tolkningen kan det naturligtvis ändå uppkomma situationer i vilka myndigheterna det tveksamt om uppgifter får lämnas ut. Det kan

anser t.ex. svårt för myndighet överväger att anmäla ett brott att

vara en som bedöma det ifrågasätta handlandet är straffbart eller vilken påföljd

kan bli aktuell. Båda omständigheterna har betydelse för frågan som

fjärde stycket är tillämpligt. Det har visserligen framhållits i om förarbetena att det inte bör ställas alltför stora krav på underlaget för bedömningen prop. 1983/842142 30, men vi anser ändå att det i

s. tveksamma fall kan lämpligt att vederbörande myndighet

vara

Utlämnande av uppgifter om brott 137

kontaktar polisen eller åklagare för att få råd och upplysningar. En diskussion fallet kan som regel föras utan att sekretessbelagda

om uppgifter behöver röjas. Normalt torde det vara tillräckligt att myndigheten redogör för omständigheterna, t.ex. att det är fråga om bidragsfusk avseende viss summa pengar genomfört på visst sätt

en eller ett mutbrott i viss verksamhet. Om det är en brottsbekämpande myndighet som med stöd av 15 kap. 5 § begär en uppgift kan också tveksamhet uppstå om uppgiften har betydelse för brottsutredningen. I sådana fall kan frågan troligen ofta lösas efter en kontakt mellan myndigheterna. Den begär att få uppgiften bör naturligtvis i

som samband med begäran lämna ett tillräckligt underlag för bedömning av sekretessfrågan, men den myndighet som skall pröva frågan är oförhindrad att ställa frågor och begära ytterligare underlag i den utsträckning behövs. Vi tror att många av de oklarheter som är

som förknippade med den nuvarande regleringen skulle kunna undanröjas

den här typen av kontakter. För myndigheter som ofta har genom kontakt i frågor av det här slaget kan det vara naturligt att anordna

utbildning eller diskutera gemensam policy. gemensam

Nivån på brottet

För att uppgifter skall få lämnas med stöd av den nu diskuterade bestämmelsen krävs, utom i vissa särskilda fall, att de angår misstanke om brott för vilket fängelse är föreskrivet och att brottet dessutom kan antas föranleda påföljd än böter. I reglerna om vittnesförhör

annan under förundersökning och editionsföreläggande ställs inte några

om motsvarande begränsningar upp. Det är således möjligt för de brottsutredande myndigheterna att med stöd av dessa regler få ut sekretessbelagda uppgifter i fler fall än vad som är möjligt enligt sekretesslagens bestämmelser. Det kan i och för sig ifrågasättas om det inte bättre med lösning bygger på att den som är skyldig

vore en som att röja uppgifter vid ett vittnesförhör även bör kunna lämna uppgifterna vid förundersökning med stöd av sekretesslagens regler.

en Reglerna i sekretesslagen skulle då kunna knytas till bestämmelserna

vittnesförhör i 36 kap. 5 § rättegångsbalken. Detta skulle innebära om att uppgifter kan antas ha betydelse för utredning om brott alltid

som skulle få lämnas oavsett brottets svårhet. När fjärde stycket infördes i 14 kap. 2 § sekretesslagen ansågs det emellertid uteslutet att bestämmelsen skulle gälla alla slags brott prop. l983/84zl42 s. 26. Departementschefen anförde att det inte var rimligt att sekretessen generellt skulle kunna brytas på grund misstankar om bagatell-

138 Utlämnande av uppgifter om brott

förseelser och att frågan om sekretessens räckvidd i stället borde vara beroende av bl.a. vilket brott misstanken avser.

Det har under utredningens arbete inte framförts några önskemål om en generell förändring av det nu aktuella slaget och inte heller i övrigt framkommit något talar för sådan förändring. Vi finner därför

som en att det inte finns skäl att nu frångå principen om att brottets svårhetsgrad påverkar frågan om sekretessen skall brytas. De mest bagatellartade förseelsema bör således fortfarande vara uteslutna från paragrafens tillämpningsområde.

Om det på ett visst område finns skäl till det är det inget som hindrar att förutsättningarna för utlämnande ändras så att uppgifter som rör även lindrigare brott kan lämnas ut. Man skulle exempelvis kunna tänka sig att uppgifter ekonomisk brottslighet fick lämnas även om

om fängelse inte är föreskrivet for brottet eller om brottet i det enskilda fallet bara kunde antas föranleda böter. Det har också framförts önskemål om en sådan eller liknande förändring av reglerna.

Samhället har intresse av att inte bara grov och organiserad brottslighet beivras utan också bötesbrott. I praktiken är det emellertid få ekonomiska brott som föranleder böter. Om man bortser från sådana brott t.ex. häleriförseelse och olovligt förfogande, som i enstaka

som fall kan ha anknytning till ekonomisk brottslighet, är det framför allt ringa bokföringsbrott 11 kap. 5 § brottsbalken och vårdslös skatteredovisning 8 § skattebrottslagen; tidigare vårdslös uppbördsredovisning enligt 9 § skattebrottslagen som föranleder böter. Dessa brott är få till antalet. Med hänsyn härtill anser vi inte att intresset av att ekonomisk brottslighet som bara förskyller böter beivras är så starkt att det generellt bör få ta över de olika sekretessintressena.

Undantagsvis bör det dock möjligt att lämna uppgifter även om

vara bötesbrott. Så är också fallet med nuvarande regler. Med stöd av bestämmelsen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan uppgifter som rör ett bötesbrott lämnas, omständigheterna är sådana att det är uppenbart

om att intresset av att bötesbrottet beivras går före det intresse som sekretessen skall skydda. I vissa fall kan, som tidigare nämnts, uppgifter också lämnas med stöd av l kap. 5 nämligen om utlämnandet är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Så kan fallet om det ligger inom

vara myndighetens verksamhet att se till att misstankar om brott blir utredda. Detta torde utrymme för skattemyndighetema att anmäla även

ge bötesbrott. De bestämmelser redan finns är enligt vår mening

som därför tillräckliga. Det bör således inte införas ytterligare regler som bryter sekretessen för uppgifter rörande ekonomiska brott på bötesnivâ.

I detta sammanhang bör ånyo framhållas att om en myndighet är osäker ett brott förskyller enbart böter har den alltid möjlighet att

Utlämnande uppgifter brott 139

av om

vända sig till åklagare eller polismyndighet för att få besked om hur brott av aktuellt slag normalt bedöms.

Avslutningsvis bör påpekas att det i 14 kap. 2 § femte stycket finns vissa undantag från den generella regeln om uppgiftslämnande i fjärde stycket. Dessa undantag är tillämpliga på områden där särskilt sträng sekretess gäller, bl.a. på sjukvårdens och socialtjänstens område, och blir sällan tillämpliga vid utredning om ekonomisk brottslighet. Vi anser därför inte att vi har anledning att dem.

Myndigheter till vilka uppgift får lämnas

En myndighet har inte rätt att lämna uppgifter till vilken annan myndighet som helst, även om uppgifterna lämnas i brottsbekämpande syfte. I första hand får uppgifter lämnas till polisen och till åklagare. Dessutom får de lämnas till annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Tullen är en myndighet som har att ingripa mot vissa brott och som därför omfattas av bestämmelsen. Motsvarande gäller skattemyndighetema i deras brottsutredande verksamhet. Kustbevakningen skall enligt 66 § tullagen och 65 § tullförordningen 1994:1558 medverka i tullens kontrollverksamhet genom att utöva tullkontroll av sjötrañken. I varusmugglingslagen finns bestämmelser som ger kustbevakningen befogenheter att ingripa mot brott enligt denna lag. Enligt lagen 1982:395 om kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning har kustbevakningen också befogenhet att ingripa i samband med brott mot de i lagen uppräknade författningama. Befogenhetema enligt sistnämnda lag gäller endast i omedelbar anslutning till den gärning

föranleder åtgärden. Även kustbevakningen är myndighet som om en som har till uppgift att ingripa mot brott torde det, med hänsyn till att kustbevakningen inte har några brottsutredande uppgifter, knappast bli aktuellt att tillämpa 14 kap. 2 § fjärde stycket i förhållande till kustbevakningen.

Ett annat exempel som nämns i förarbetena är myndigheter som har ålagts att utöva tillsyn inom ett visst område prop. 1983/841142 s. 41. Enligt kommentaren till sekretesslagen skall detta förstås så att det inte behöver vara fråga om en myndighet som kan ingripa i straffprocessuell ordning Regner s. 14: 19. Det synes inte helt klart vad som förstås med att en myndighet har att ingripa mot brottet. Att en myndighet återkallar ett tillstånd eller ett bidrag kan knappast betraktas

ett ingripande mot brottet, utan snarare som ett ingripande med som anledning av brottet. Att en tillsynsmyndighet har skyldighet att anmäla brott som inträffar inom myndighetens ansvarsområde kan enligt vår

140 Utlämnande uppgifter brott sou 1999:53

av om

mening inte heller anses innebära att myndigheten har att ingripa mot brottet.

Att en myndighet meddelar disciplinpåföljd för en gärning som innefattar brott kan möjligen betraktas som ett ingripande mot brottet. Myndigheter som får meddela disciplinpåföljd enligt lagen 1994:260

offentlig anställning LOA, om någon åsidosätter vad han eller hon om har att iaktta i sin tjänst, skulle därmed omfattas av bestämmelsen. Disciplinpåföljd får i och för sig meddelas för gärningar som utgör brott, inte om brottet har anmälts till åtal och som regel inte heller

men om gärningen har prövats i straffrättslig ordning. Har gärningen av någon annan orsak än bristande bevisning inte ansetts utgöra brott får dock ett disciplinärt förfarande inledas 18 § andra stycket LOA. Vad

talar mot att betrakta disciplinära förfaranden som ingripanden mot som brott är just att sådana får förekomma bara om gärningen inte föranleder ett straffrättsligt ingripande. Av förarbetena till LOA framgår också att disciplinpåföljd regel meddelas för myndig-

som hetsintema förseelser såsom t.ex. sen ankomst och olovlig frånvaro prop. 1993/94:65 s. 85. Brott som någon har begått i sin anställning skall enligt 22 § LOA som regel anmälas till åtal.

Sammanfattningsvis får det anses osäkert vad som egentligen avses med lokutionen annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Detta kan med hänsyn till att 14 kap. 2§ är en sekretessbrytande

regel inte anses tillfredsställande. En korrekt tillämpning av reglerna

förutsätter att dessa till sitt innehåll är klara och entydiga. Vi anser vidare att tillsynsmyndigheternas roll bör skiljas från de myndigheters,

uppgift är att syssla med renodlad brottsbekämpning. Enligt vår vars mening skulle brottsbekämpningen och samarbetet mellan myndigheter underlättas och tydliggörs. Fjärde stycket bör därför

om vars ens ansvar omformuleras så att det klart framgår att uppgifter bara får lämnas till myndigheter som har att ingripa i straffprocessuell ordning.

Ändringen innebär formellt en inskränkning i förhållande till den nuvarande lydelsen. Fråga sådan förändring skulle innebära

är om en någon nackdel. Vi har inte funnit något som tyder på detta. Dessutom förefaller bestämmelsen inte tillämpas annat än i förhållande till de brottsutredande myndigheterna. En ändring som innebär att det tydligt

framgår att det vid sidan av åklagarmyndighet och polismyndighet

endast är till brottsutredande myndighet som uppgift kan lämnas

annan kan därför väl motiverad. De övriga myndigheter som i första

anses hand torde komma i fråga för att erhålla uppgifter är tullmyndighet och skattemyndighet.

9 Utlämnande av om

uppgifter planerade brott

9.1 Bakgrund

Vi har i föregående avsnitt tagit upp frågan om uppgiftslämnande vid misstanke brott. I det avsnittet diskuterade vi begångna brott. Här

om behandlar vi frågan sekretessgenombrott för planerade brott. Med

om planerade brott åsyftar vi fall där det föreligger en konkret brottsplan

där brottet i fråga antingen inte är straffbelagt förberedelsemen stadiet eller, det rör sig ett påbörjat försök, ännu inte har nått

om om den punkt när förfarandet är straffbart. Vi kommer i senare avsnitt att ta

frågor rör underrättelseverksamhet avsnitt 10 och frågor som upp som rör allmänt brottsförebyggande arbete avsnitt 11. Här behandlar vi således bara frågor rör möjligheterna att avslöja konkreta

som brottsplaner och avvärja brott.

9.2 Den rättsliga regleringen

9.2.1 Sekretesslagen

Bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen är tillämpli-

bara på begångna brott. Med begångna brott även brott som ga avses påbörjats och nått sådan punkt att förfarandet är straffbart eller som

uppfyller kraven på straffbart handlande. Uppgifter kan däremot annars inte lämnas med stöd denna bestämmelse i syfte att förhindra

av framtida brott. Med stöd generalklausulen kan dock även uppgifter

framtida brott lämnas. Generalklausulen medger att uppgifter om lämnas till andra myndigheter, dvs. uppgifter kan lämnas såväl till polisen till den myndighet berörs, förutsättningarna för

som som om utlämnande i övrigt är uppfyllda. Regeln om nödvändigt uppgiftslämnande i 1 kap. 5 § kan också tillämpas. Med stöd denna kan polisen,

av till uppgifter det enligt polislagen 1984:387 hör att förebygga

vars brott och andra störningar, underrätta den riskerar att drabbas av

som

142 Utlämnande uppgifter planerade brott

av om

brott, om detta är nödvändigt för att förhindra brottet eller begränsa verkningarna detta. När det gäller ekonomisk brottslighet kan det

av dock vara besvärligt att tillämpa denna bestämmelse, eftersom det är svårt att avgöra om ett visst handlande kommer att utgöra ett brott. Om så inte är fallet kan polisen inte ingripa. I sådana fall torde det inte heller finnas något rättsligt stöd for att lämna sekretessbelagda uppgifter.

I samband med att de nuvarande reglerna om sekretessgenombrott i 14 kap. 2§ fjärde stycket infördes diskuterades myndigheter i

om allmänhet borde ha en skyldighet eller en rättighet att anmäla brott. Diskussionen tog sikte på begångna brott och resultatet blev att departementschefen stannade för att föreslå att myndigheterna genom en regel om sekretessgenombrott skulle få avsevärt utökade möjligheter att anmäla brott men att någon generell anmälningsskyldighet inte skulle införas. I konsekvens med huvudförslaget fann departementschefen att myndigheterna inte heller borde åläggas att anmäla förestående brott. Enligt hans mening fanns det emellertid inte något behov av att utvidga möjligheterna till sekretessgenombrott för att avvärja brott, med hänsyn till de möjligheter att lämna uppgifter som generalklausulen och reglerna om nöd, nödväm och underlåtenhet att avslöja brott erbjuder prop. 1983/84: 142 s. 28.

9.2.2 Underlåtenhet att avslöja brott

m.m.

En bestämmelse som har betydelse för myndigheternas möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter i syfte att förhindra brott är regeln i 23 kap. 6 § första stycket brottsbalken om skyldighet att avslöja brott som är å färde. Om någon underlåter att i tid anmäla eller

annars avslöja brott som är å färde, när det kan ske utan fara for honom själv eller någon av hans nännaste, skall han i de fall det finns ett särskilt

stadgande därom dömas för underlåtenhet att avslöja brottet. Under-

låtenheten anges som en underlåtenhet att i tid anmäla eller annars avslöja brott. I första hand bör brottet anmälas till polismyndighet,

men det kan vara tillräckligt att en underrättelse lämnas till den hotas

som genom brottet.

Denna uppgiftsskyldighet beträffande förestående allvarligare brott anses ta över sekretessen. Om någon inom socialtjänsten har allvarliga misstankar om att en alkoholmissbrukande klient tänker sätta i verket hotelser om att slå ihjäl sin hustru är han därför skyldig att anmäla detta till polisen jfr prop. 1981/822186 s. 92.

Underlåtenhet att avslöja brott är emellertid som framgått straffbar bara i de fall det finns särskild straffbestämmelse detta. Endast i

en om

Utlämnande av uppgifter om planerade brott 143

de fallen är det alltså tillåtet att bryta sekretess. De brott det är fråga om är brott brott mot allmän ordning, högmålsbrott och brott

mot person, mot rikets säkerhet. Bestämmelsen i 23 kap. 6 § är således inte tillämplig exempelvis bedrägeri, förskingring, trolöshet mot huvudman eller brott mot borgenärer. Inte heller skattebrott omfattas av 23 kap. 6 Vid ekonomisk brottslighet kan bestämmelsen om underlåtenhet att avslöja brott således inte åberopas till stöd för att lämna hemliga uppgifter. Straffansvarsutredningen har i betänkandet Straffansvarets gränser SOU 1996:185 föreslagit en utvidgning av det straffbara området för underlåtenhet att avslöja brott. Denna utvidgning tar sikte främst våldsbrott och saknar således betydelse i detta sammanhang. v

Även bestämmelserna straffansvar vid nöd och nödväm kan

om göra det möjligt för myndighet att röja hemliga uppgifter i vissa

en situationer. Dessa regler är emellertid utformade främst med sikte på brott mot eller egendom. De kan därför inte tillämpas vid

person

ekonomisk brottslighet.

9.3 Hindrar sekretess från att varna

polisen

för brott

Under utredningsarbetet har fråga uppkommit om polisen har

tillräckliga möjligheter den kan komma att utsättas för ett

att varna som visst konkret brott. Genom att underrätta den i ett enskilt fall

som riskerar att drabbas ett brott kan i bästa fall förhindra brottet

av man och i vart fall begränsa skadorna av detta.

Med stöd bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen nödvän-

av om digt uppgiñslämnande kan polisen regel lämna information av

som detta slag. För att den riskerar att drabbas brott skall kunna få

som av

tillräckligt realistisk uppfattning om vad det är han bör skydda sig en mot krävs inte sällan att polisen avslöjar sekretessbelagda uppgifter, t.ex. namnet ett företag eller en person som håller att iscensätta ett bedrägeri eller numret på ett konto som kan komma att utsättas för ett obehörigt uttag. Sekretessbelagda uppgifter kan om det är

nödvändigt lämnas både i de fall då något brott ännu inte har begåtts

det finns konkreta planer för detta och i de fall då det är fråga om men att avbryta pågående brottslighet eller avvärja fortsatt brottslighet. Om

t.ex. polisen i samband med brottsutredning upptäcker att den

en misstänkte har undanhållit medel från beskattning eller genom spaning

upptäcker att någon planerar att manipulera Riksförsäkringsverkets utbetalningsrutiner kan polisen med stöd l kap. 5 § lämna

144 Utlämnande av uppgifter om planerade brott

nödvändiga upplysningar. Lagstiftningen gör ingen skillnad

om uppgiften lämnas till en enskild eller till en myndighet.

9.4 överväganden och

förslag

9.4.1 Polisens möjligheter att för brott

varna

Vi anser att polisen redan med dagens lagstiftning har tillräckliga

möjligheter att varna den som kan komma att utsättas för brott.

Några nya regler om sekretessgenombrott föreslås därför inte.

Enligt vår bedömning ger bestämmelsen i 1 kap. 5 § polisen tillräckliga möjligheter att varna en myndighet kan bli eller är utsatt för ett

som visst, konkret brott. Motsvarande gäller i förhållande till enskilda.

Eftersom det har gjorts gällande att det föreligger viss tveksamhet bland myndighetsföreträdare om i vilken utsträckning 1 kap. 5§ får tillämpas i sådana fall har vi emellertid även övervägt om polisens rätt att lämna uppgifter för att förhindra brott skulle behöva specialregleras, t.ex. genom en särskild sekretessbrytande regel.

Fördelen med en sådan regel skulle vara att det inte skulle råda någon tvekan om hur långt bestämmelsen sträcker sig. Nackdelarna skulle emellertid vara flera.

De tillämpningssvårigheter som påtalats torde inte vara större än att de skulle kunna undanröjas genom utbildning. Det ligger också ett värde i att inte urholka den allmänna regeln om nödvändigt uppgiftslämnande genom särreglering om detta inte framstår som nödvändigt. En särreglering av varje situation där nödvändigt uppgiftslämnande kan aktualiseras skulle snabbt riskera att leda till en oöverskådlig lagstiftning. Ju fler fall som skulle särregleras, desto större osäkerhet skulle råda om i vilken utsträckning det finns utrymme kvar att tillämpa de generella reglerna.

Om en särreglering skulle införas bör det enligt vår mening bara bli fråga om en kodifiering av vad som gäller för närvarande, eftersom regeln i 1 kap. 5 § i och för sig får anses tillräcklig. Den är visserligen avsedd att tillämpas restriktivt, men denna restriktivitet som kan te sig som en nackdel från effektivitetssynpunkt innebär samtidigt fördel

en från integritetssynpunkt. De uppgifter det är fråga om här, nämligen uppgifter om att en person kan komma att begå ett visst brott, får betraktas som synnerligen känsliga, särskilt med hänsyn till den osäkerhet som uppgifterna kan vara behäftade med. Den som planerar ett brott kan nämligen ångra sig och med rättsligt bindande verkan

Utlämnande av uppgifter om planerade brott 145

avstå från brottet. Sådana uppgifter bör därför inte lämnas ut annat än efter mycket prövning i det enskilda fallet och endast då

en noggrann det är påkallat med hänsyn till speciella omständigheter. Polisen får

sin särskilda utbildning och erfarenhet anses väl skickad att göra genom den svåra avvägning krävs för att bedöma om en uppgift är

som tillräckligt konkret och välunderbyggd för att sekretessbelagd information skall få lämnas i syfte att hindra brott.

Eftersom en regel om rätt för polisen att lämna sekretessbelagda

uppgifter i syfte att förhindra brott enligt vår mening, av hänsyn till den enskildes integritet, måste lika restriktiv som den nuvarande

vara bestämmelsen i 1 kap. 5 vi inte att det finns tillräckliga skäl för

anser att införa en särregel för polisen.

9.4.2 att lämna

Övriga myndigheters möjligheter uppgifter till brottsbekämpande myndigheter

och till varandra

Vi föreslår att 14 kap. 2 § sekretesslagen ändras så att myndigheter

utan hinder sekretess kan lämna uppgift om planerade brott.

Sådana uppgifter får bara lämnas till polisen, tullen eller till

polisman vid Ekobrottsmyndigheten. Samma förutsättningar bör

gälla för sekretessgenombrott för begångna brott vad gäller

som

brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd. Härutöver krävs att

uppgiften rör konkret brottsplan och att den kan antas ha

betydelse för att avvärja brottet.

Vi däremot inte att myndigheter skall få bryta sekretess för

anser

varandra för planerade brott. Däremot kan de självfallet

att varna

varandra utan att lämna sekretessbelagda uppgifter.

varna

Underrättelse till polisen m.fl.

Bakgrund

Vi har i ett tidigare avsnitt diskuterat behovet av regler som skärper myndigheternas skyldighet att anmäla brott och stannat for att man bör behålla den nuvarande ordningen med anmälningsskyldighet för vissa myndigheter och vissa brottstyper och i övrigt möjlighet att lämna uppgift brott. Bestämmelserna i 14 kap. 2§ fjärde och femte

styckena sekretesslagen, myndigheter möjlighet att lämna

som ger uppgift misstänkta brott, tar dock, i likhet med anmälnings-

146 Utlämnande av uppgifter om planerade brott

skyldighetema, bara sikte på redan begångna brott. Frågan är om myndigheterna i tillräcklig utsträckning kan lämna sekretessbelagd information om planerade brott till polisen. Med stöd av generalklausulen kan uppgifter planerade brott om lämnas till såväl polisen till andra myndigheter prop. 1983/84: 142 som s. 28. Om en myndighet t.ex. i samband med tillsyn över ett företag får kännedom att ett brott planeras, torde myndigheten i många fall om kunna lämna polisen de uppgifter som behövs för att brottet skall kunna förhindras. En uppgift får dock bara lämnas det är uppenbart att om intresset av att denna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Den intresseavvägning som skall göras kan därför leda till att andra skyddsvärda intressen får företräde, åtminstone om det är fråga om mindre allvarliga brott. Intresseavvägningen anses dessutom av många tillämpande myndigheter så svår att vara bestämmelsen med stor sannolikhet inte används i alla de fall då den faktiskt skulle kunna åberopas. Till detta kommer att myndigheter i vilkas verksamhet det förekommer absolut sekretess har begränsade möjligheter att använda generalklausulen. Att enbart luta sig mot generalklausulen innebär således att man kan få stora skillnader i tillämpningen mellan myndigheterna. Mot bakgrund av detta har vi ställt oss frågan om det behövs särskilda regler om myndigheters rätt att lämna uppgifter till polisen om planerade brott.

Överväganden och förslag

Det ligger i sakens natur att det, när det är fråga om uppgifter om något som inte har men kan komma att inträffa, är särskilt svårt att göra en realistisk bedömning handlandet är straffbart, vilken brottsrubriav om cering det kan bli fråga om etc. för att med utgångspunkt i detta göra den nödvändiga intresseavvägningen enligt 14 kap. 3 Enligt vår mening finns det uppenbar risk för att viktig information en om planerad ekonomisk brottslighet inte kommer till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom om detta förutsätter en tillämpning av generalklausulen. Det ter sig svårt att försvara myndighet kan ha att en kännedom om en konkret brottsplan grund sekretess sakna men av möjlighet att vidarebefordra denna uppgift till polisen. Med hänsyn till kraven på att effektivisera brottsbekämpningen att förebygga genom och förhindra brott ter sig de nuvarande möjligheterna att lämna upplysning om planerade brott som alltför begränsade. Detta skulle kunna lösas genom en viss utvidgning av reglerna i 14 kap. 2 Enligt vår mening bör en myndighet utan hinder av sekretess få lämna uppgift ett planerat brott i utsträckning om samma

Utlämnande uppgifter om planerade brott 147

rörande ett begånget. Det bör emellertid uppställas krav en viss som konkretion i uppgiften att brott planeras, precis som i fråga om

om brottsanmälan. Det måste t.ex. gå att med någon säkerhet vilken

ange typ brott det är fråga låt vara att detaljerna inte närmare kan

av om,

Uppgiftslämnande bör således enbart få förekomma om en anges. konkret situation eller händelse motiverar en misstanke om att ett visst bestämt brott planeras. Däremot kan det givetvis inte krävas att uppgifterna är lika detaljerade i en brottsanmälan. Det kan t.ex.

som saknas kunskap ligger bakom planerna brottet, när

om vem som detta är planerat att äga och hur det närmare kommer att utspela

rum sig.

En typisk situationen där bestämmelsen skulle kunna tillämpas är

kronofogdemyndigheten upptäcker att någon systematiskt agerar så om att det finns anledning att tro att ett visst bolag inom kort kommer att plundras på sina tillgångar. Skattemyndigheten kan i samband med en revision upptäcka transaktioner på konton förefaller vara förbere-

som delser till brott eller påträffa detaljerade planer för hur man skall kunna undgå beskattning. En bidragsbeviljande myndighet undersöker en

som bidragssökande förberedelse för polisanmälan kan av en slump

som en få kännedom att han samtidigt ansöker om och är väg att

om beviljas bidrag annan myndighet.

- av en

Det kanske vanligaste fallet torde dock bli de situationer där myndigheterna känner igen handlingsmönster från tidigare brott. Som exempel kan nämnas att brott mot bestämmelserna mervärdesskatt

om och punktskatt på olja uppvisar ett visst handlingsmönster som lätt kan kännas igen kontrollmyndigheten. Vissa former momsbedrägerier

av av i samband med guldhandel kan likaledes identifieras genom handlingsmönstret. Själva brottet, består i att felaktig deklaration lämnas

som en eller deklarationsskyldigheten inte fullgörs, begås först tid

att en därefter.

Allmänna misstankar att sysslar med brottslig

om en person verksamhet, obekräftade tips att viss kan komma att begå

om en person

inte närmare preciserat brott eller diffusa uppgifter om att ett visst ett företag någon gång i framtiden kan komma att utnyttjas för brott bör däremot inte tillräckligt för att bryta sekretess. I ett kommande

vara avsnitt tar vi frågan sekretess under vissa förutsättningar skall

upp om kunna brytas i underrättelseverksamhet avsnitt 10. I sistnämnda verksamhet kan även uppgifter nämnda slag komma i bilden.

av nu

Ytterligare ett krav för att uppgifter skall få lämnas bör vara att uppgifterna kan antas ha betydelse för att avvärja det planerade brottet. I detta ligger att den myndighet lämnar uppgiften skall ha

som anledning brottsplanen kommer att sättas i verket inom en inte

att tro att alltför avlägsen framtid.

148 Utlämnande uppgifter planerade brott av om

Uppgifter om planerade brott bör enligt vår mening endast få lämnas till polisen eller, såvitt gäller tullens verksamhetsområde, till tullen. Tanken med detta är att uppgiften skall kunna leda till ett ingripande som innebär att brottet inte fullbordas. Det är enbart de nämnda nu myndigheterna som har sådana allmänna befogenheter att de kan ingripa om så behövs också med våld. För Ekobrottsmyndigheten krävs särskild reglering eftersom denna är en åklagarmyndighet. Frågan är om en sekretessbrytande bestämmelse detta slag bör av vara generell eller begränsas till ekonomisk brottslighet. Vårt uppdrag är att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet och från den utgångspunkten är det tillräckligt med en begränsad sekretessbrytande bestämmelse. Vad som talar emot en sådan lösning är för det första att behovet av att bryta sekretess för att avslöja konkreta brottsplaner torde vara minst lika stort inom andra områden. Som exempel kan nämnas att det inom vårdsektom kan komma fram uppgifter om brottsplaner som vâlds- eller avser fridsbrott. För det andra är det svårt att finna lämplig avgränsning en av en sådan bestämmelses tillämpningsområde, eftersom det inte finns någon laglig definition på vad som är ekonomisk brottslighet. Detta skulle kunna skapa tillämpningsproblem och riskera att göra bestämmelsen verkningslös. Vi förordar därför en generell sekretessbrytande bestämmelse. Denna bör i så fall innehålla begränsningar samma som femte stycket i 14 kap. 2

Underrättelse till andra myndigheter

Bakgrund

Med den nu föreslagna utvidgningen av 14 kap. 2 § får myndigheterna tillräckliga möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter om planerade brott till polisen och, såvitt gäller tullbrott, till tullen. Förutsättningarna för att lämna motsvarande uppgifter till andra myndigheter är mer begränsade eftersom endast generalklausulen är tillämplig. Med stöd av denna torde en myndighet som upptäcker ett pågående eller planerat ekonomiskt brott i vissa fall kunna underrätta inte bara polisen/tullen utan också den myndighet som drabbas av brottet. Generalklausulens utformning gör dock att den möjligheten utnyttjas sparsamt. Andra än myndigheter kan över huvud taget inte underrättas med stöd av generalklausulen. De två exemplen nedan visar hur sekretesslagens bestämmelser kan tillämpas. Det första exemplet gäller ett redan begånget brott som riskerar att upprepas om ingen ingriper mot det. Låt oss anta att Skattemyndigheten

av om

vid revision upptäcker vad förefaller vara bidragsbedrägeri och

som anmäler brottet till polisen med stöd av 14 kap. 2 För att bidrag inte skall fortsätta att betalas ut behöver utbetalaren underrättas om brottsmisstankarna. Skattemyndigheten har visserligen formell möjlighet att med stöd generalklausulen lämna en sådan underrättelse. Eftersom

av sekretessen hos den utbetalande myndigheten som regel är mycket

än hos Skattemyndigheten, leder den intresseavvägning som svagare skall göras enligt generalklausulen oftast till att uppgifterna inte kan lämnas, eftersom sekretesskyddet blir för svagt hos den mottagande myndigheten. Är bedrägeriet riktat mot ett enskilt företag eller en enskild organisation t.ex. Almi företagspartner eller en arbetslös-

som hetskassa kan uppgifter över huvud taget inte lämnas med stöd av

generalklausulen.

I det andra exemplet är det fråga om ett planerat brott. Låt oss anta att det uppgifter hos kronofogdemyndigheten framgår att någon

av planerar att undanskaffa egendom i ett kraftigt skuldsatt bolag och att

kronofogdemyndigheten med stöd generalklausulen anmäler detta

av till polisen. Även de myndigheter eventuellt kan komma att

som drabbas kan med dagens Sekretessregler underrättas eftersom

- -

kronofogdemyndighetens sekretess är så svag att generalklausulen som

regel kan tillämpas. Skärps sekretessen hos kronofogdemyndighetema blir situationen dock Enskilda borgenärer t.ex. banker

en annan. som kan emellertid inte underrättas kronofogdemyndigheten med stöd av

av generalklausulen.

Vi har ställt frågan myndighet som har anmält t.ex. ett

oss om en bedrägeri riktat mot myndighet i större utsträckning än nu bör

en annan kunna underrätta den andra myndigheten om anmälan, för att därigenom undanröja risken för ytterligare brott. Vidare behandlar vi frågan myndigheterna bör kunna varandra för planerade

om varna brott.

Överväganden

Som vi tidigare har framhållit kan myndighet har anledning att

en som tro att ett brott kommer att begås anmäla detta till behörig myndighet, antingen med stöd den föreslagna regeln i 14 kap. 2 § eller

av av oss med stöd generalklausulen. Vad frågan nu gäller är om det därutöver

av finns något behov att också låta den anmälande myndigheten ta

av direktkontakt i syfte att varna målsäganden.

Vad talar för sådan lösning är i första hand att det ofta är

som en viktigt med snabba reaktioner vid ekonomisk brottslighet, man skall

om kunna förhindra att brottet fullbordas eller kunna minimera skadeverk-

150 Utlämnande av uppgifter planerade brott

ningarna. Det är inte säkert att polisen omedelbart i samband med att den får uppgiften kan överblicka vilka konsekvenser det påstådda

som brottet kan få och i tid hinna varna dem som berörs. Man kan också förutsätta att exempelvis en bidragsutbetalande myndighet har goda möjligheter att få tillbaka medel även om de betalats ut, om den får kännedom om brottet i nära anslutning till att det inträffar. Om brottet ännu inte hunnit fullbordas ökar vaksamheten och förutsättningarna för att i samarbete med polisen förhindra det tänkta brottsliga angreppet.

Mot en lösning som innebär direktkontakter mellan den myndighet som upptäckt att ett brott pågår eller planeras och den som riskerar att drabbas av detta talar framför allt osäkerheten om förfarandet innebär eller kan komma att leda till ett brott. Det är särskilt svårt att i fråga

om ekonomisk brottslighet med tillräcklig säkerhet avgöra ett visst

om handlande kommer att utgöra ett brott. Risken för felbedömningar är stor. Om informationen misstolkas, eller i efterhand visar sig vara felaktig, men ändå leder till en myndighetsåtgärd kan denna få mycket ingripande följder för den enskilde. I sämsta fall kan det leda till att en oskyldig person utpekas som brottsling. För att illustrera detta kan följande exempel nämnas. Om Skattemyndigheten vid revision konstaterar att en person har uppburit ersättning från försäkringskassan, samtidigt som han har haft inkomst av arbete, ligger det nära till hands att anta att mottagaren av ersättningen har gjort sig skyldig till bedrägeri. Det kan emellertid finnas en rimlig förklaring; det kan t.ex. vara fråga retroaktiv utbetalning inte påverkar den ersätt-

om en som ning som utgår. Svårigheten för myndigheter i allmänhet att avgöra vad som är brottsligt och vad som inte är det talar mot en regel om sekretessgenombrott i dessa fall.

Vidare kan ifrågasättas om det från integritetssynpunkt kan godtas att så osäkra och känsliga uppgifter som det här är fråga om regelmässigt lämnas till andra myndigheter än de brottsutredande. Det har i lagstiftningen godtagits att sekretessbelagda uppgifter brottsmiss-

om tanke lämnas till brottsutredande myndigheter. Det är emellertid en sak att uppgifter om att en person kan misstänkas för visst brott får lämnas till polisen eller tullen, som har skyldighet att utreda misstankarna vidare. En helt annan sak är om uppgifterna också skulle få lämnas till andra myndigheter, som allmänt sett varken har den kunskap eller de resurser att värdera informationens tillförlitlighet och sakriktighet som de brottsutredande myndigheterna har och som inte heller har möjlighet att inhämta ytterligare uppgifter för att klarlägga vad som har hänt.

Ytterligare en omständighet som talar mot att låta myndigheter underrätta varandra är den sekretess som råder till skydd för brottsutredning. Enligt 5 kap. 1 § första stycket gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning eller till bl.a. polisens och

Utlämnande uppgifter om planerade brott 151

tullens verksamhet för att förebygga eller uppdaga brott. Uppgifter som har lämnats till brottsutredande myndigheter ett planerat eller

om begånget brott omfattas regel sekretess enligt denna bestämmel-

som av

Motsvarande sekretess gäller enligt 5 kap. 1 § tredje stycket också se. hos myndighet biträder nämnda myndigheter med att uppdaga

som nyss eller utreda brott. Detta innebär, tidigare nämnts, att sekretess

som gäller för t.ex. myndighets utredning till grund för åtalsanmälan

en även innan uppgifterna har kommit brottsutredande myndighet till

en del. En utredning Skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten

som har gjort och har lett fram till anmälan, kan således omfattas av

som en förundersökningssekretess. Uppgifter i sådan utredning får inte

en lämnas det kan antas att det skulle skada den brottsbekämpande

ut om verksamheten. Det kan självfallet svårt för den anmälande

vara myndigheten att överblicka i vilken mån sekretess enligt 5 kap. l § gäller för uppgifterna.

Sammanfattningsvis vi att det inte finns skäl att- vid sidan av

anser de möjligheter generalklausulen tillskapa nya regler som ger

som germyndigheterna ökade möjligheter att underrätta andra myndigheter om

planerade brott.

Vi vill samtidigt framhålla att vårt ställningstagande inte innebär att den myndighet har kunskaper hur bidragsbedrägerier kan

som om gestalta sig, eller har kunskaper som kan vara av värde att

som annars sprida till andra myndigheter för att förhindra brott, skall förhålla sig passiv. Det torde nämligen i många fall möjligt att vidarebefordra

vara denna kunskap utan att sekretessbelagda uppgifter lämnas. Det finns således inget hinder mot att myndigheter varnar varandra för olika företeelser eller beteenden bör föranleda extra kontroll. Vi

som återkommer till den frågan i det följande.

10 Informationsutbytei

underrättelseverksamhet

10.1 Bakgrund

Ett område anses kräva ett fördjupat myndighetssamarbete är

som underrättelseverksamheten. Underrättelsearbetet anses såväl i Sverige

i andra länder vara ett instrument av stor betydelse för att polisen som med framgång skall kunna angripa den kvalificerade brottsligheten, inte minst den som har internationell anknytning. För att underrättelsearbetet skall fungera effektivt måste polisen kunna få information från bl.a. myndigheter i tillräcklig utsträckning.

Flera myndigheter har i på Ekobrottsberedningens enkät fram-

svar hållit svårigheterna att utbyta information på underrättelsestadiet, dvs. när det visserligen finns anledning att anta att brottslig verksamhet förekommer eller har förekommit men förutsättningar för att inleda förundersökning ännu inte föreligger. Rikspolisstyrelsen nämner som exempel på myndigheter är viktiga källor för polisen bl.a.

som skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, tullen, försäkringskassor och länsstyrelser. Sekretessbestämmelsema hindrar ibland att dessa myndigheter lämnar information till polisen. Enligt Rikspolisstyrelsen har exempelvis försäkringskassorna ansett sig förhindrade att lämna information till polisen innan förundersökning har inletts och motsvarande gäller privaträttsliga organ. Skattemyndigheterna har i likhet med Riksskatteverket påpekat att den absoluta sekretessen inom skatteförvaltningen leder till att information inte kan utbytas på underrättelsestadiet, eftersom de sekretessbrytande bestämmelserna för skattemyndighetemas del inte är tillämpliga förrän förundersökning har inletts. I vårt uppdrag ingår att föreslå regler som möjliggör ett ökat informationsutbyte i sådan myndighetssamverkan som bl.a. har samband med underrättelseverksamhet.

I 3 § polisdatalagen definieras underrättelseverksamhet som polisverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information i

som visst syfte. Med kriminalunderrättelseverksamhet annan underrät-

avses telseverksamhet än den bedrivs av Säkerhetspolisen. I detta avsnitt

som

154 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

behandlar vi såväl polisens som tullens och skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet. Vi använder då för enkelhetens skull underrättelseverksamhet som en gemensam term. Eftersom Säkerhetspolisen ytterst sällan medverkar vid bekämpning av ekonomisk brottslighet föreligger ingen risk för förväxling i detta sammanhang.

1 0.2 Underrättelseverksamhet

10.2.1 Allmänt underrättelseverksamhet

Underrättelseverksamhet kan närmast sägas syfta till att förhindra brott eller uppdaga redan begångna brott. Arbetet bedrivs genom att infonnation från olika källor samlas för att t.ex. försöka utröna i vilka situationer det finns risk för att brott begås, hur brotten gestaltar sig, vilka grupper som kan tänkas begå brott och vilka som kan bli utsatta för brott. Informationen bearbetas och systematiseras därefter, varefter materialet läggs till grund för analyser i fråga om förväntad eller pågående brottslighet. Den underrättelseverksamhet som bedrivs inom polisen har till syfte att stödja andra delar av polisens arbete; både det långsiktiga strategiska arbetet att förebygga brott och det mera kortsiktiga arbetet att förhindra brott. Med hjälp av underrättelsearbete kan polisen ett effektivare sätt dels informera dem som kan bli utsatta för brott, dels agera på andra sätt för att minska riskerna för brott. På likartat sätt kommer tullens underrättelseverksamhet andra delar av tullverket till godo och motsvarande förväntningar finns den underrättelseverksamhet som skall bedrivas vid skattebrottsenhetema.

Med hjälp av underrättelseverksamhet kan också pågående brottslighet upptäckas, vilket i sin tur kan leda till att förundersökning inleds. Underrättelseverksamheten skiljer sig från förundersökning på så sätt att den förstnämnda avser uppgifter om planerad, pågående eller avslutad brottslig verksamhet ännu inte nått det stadium då

som handlandet är straffbart eller som fortfarande inte kunnat konkretiseras så mycket att förundersökning kunnat inledas. Så snart informationen är tillräckligt konkret skall ställning tas till om förundersökning skall inledas eller Ibland kan underrättelseverksamhet även avse fullbordade brott beträffande vilka det ännu inte har fattats något beslut att inleda förundersökning.

Underrättelseverksamhet består alltså i att samla och sammanställa information för ett visst syfte, varefter det grundval av det samlade materialet kan göras bedömningar t.ex. om en kommande händelseutveckling. Sådan verksamhet bedrivs inom polisen för att identifiera och

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 155

karaktärsbestämma sådana hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga

All effektiv underrättelseverksamhet förutsätter god kännedom om förhållandena inom det område där verksamheten bedrivs. Även

om man inom en organisation samlar en stor mängd information, behöver detta inte nödvändigtvis leda till att man också ökar sin kunskap. För det första krävs det att man kan sålla informationen och välja ut relevanta delar av den. Därefter måste informationen värderas och bearbetas. Slutligen kan man dra slutsatser av det samlade materialet. Bearbetad på detta sätt kan den insamlade informationen bidra till ökad kunskap.

Underrättelseverksamhetens uppgift är således att förse beslutsfattare med underlag för beslut. Man kan därför säga att underrättelsetjänsten har en stödfunktion. Dess uppgifter bestäms av vilka kunskaper beslutsfattaren behöver för att kunna fatta adekvata och ändamålsenliga beslut. Underrättelseverksamheten skall alltså vara målinriktad. Dess inriktning måste bestämmas utifrån organisationens behov av kunskap. Det anses viktigt att underrättelsebehovet diskuteras i samverkan med den eller dem som underrättelsefunktionen skall stödja. När behovet har klarlagts bör en underrättelseplan upprättas i samverkan med dem som berörs. I planen anges vilken inriktning underrättelseverksamheten skall ha, vilken kunskap som redan finns och vilken som behövs, vem som skall ansvara för verksamheten, hur information skall inhämtas, hur den skall bearbetas och analyseras, hur resultatet skall förmedlas och hur arbetet senare skall följas upp.

När en underrättelseplan har lagts upp inleds arbetet med att samla information från olika källor. Den information som bedöms vara relevant väljs ut och värderas genom en bedömning av källornas tillförlitlighet och uppgifternas sakriktighet. Materialet ställs sedan samman, granskas och bedöms. Slutligen skall arbetet leda fram till antingen en beskrivning av en företeelse, en förklaring till vissa händelser eller en prognos för framtiden. De bedömningar som underrättelseverksamheten resulterar i kan antingen ha i huvudsak strategisk karaktär eller operativ. Skillnaden mellan dessa båda typer av underrättelseverksamhet beskrivs i det följande.

Den följande framställningen bygger Rikspolisstyrelsens rapport Kriminalunderrättelseverksamhet Grunder, tillämpning, avgränsning RPS Rapport

- 1994:5.

156 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

10.2.2 med underrättelseverksamhet

Syftet

Den strategiska underrättelseverksamhet som förekommer hos polisen syftar bl.a. till att ge underlag för mera övergripande och långsiktiga beslut om inriktningen av polisverksamheten och därmed utgöra ett stöd för bl.a. den brottsförebyggande verksamheten.

Underrättelsetjänsten kan t.ex. identifiera och karaktärsbestämma brottstyper, tidpunkter och platser för brott eller objekt som utsätts för brott inom ett visst område eller under viss tidsperiod. Vidare kan

en man försöka klarlägga vilka faktorer som ger upphov till eller underlättar viss brottslighet. Genom att metodiskt och systematiskt inhämta och bearbeta information om brottssituationer, gärningsmän och brottsoffer kan underrättelsetjänsten få underlag för att förklara varför brott inträffar på vissa platser eller tider eller drabbar vissa objekt. Denna kunskap kan läggas till grund för beslut om inriktningen av den brottsförebyggande verksamheten och om vilka åtgärder som bör vidtas.

Syftet med den operativa underrättelseverksamheten kan vara att klarlägga viss brottslighets art och omfattning samt brottslingars agerande, att identifiera och karaktärsbestämma brottsliga eller ordningsstörande hot, att bedöma och utvärdera olika händelseutvecklingar eller att finna orsakssamband för att därmed kunna upptäcka mönster i brottslighet. Verksamheten kan även vara inriktad på att klarlägga konkreta brott. I vissa fall är syftet redan från början att få fram tillräckligt underlag för förundersökning. Den operativa

en underrättelseverksamheten inriktad individer och händelser

är mera än den strategiska.

Underrättelseverksamhet kan också syfta till att ge sådan kunskap

brottslig verksamhet som kan hjälpa polisen att upptäcka och

om avbryta pågående brottsliga aktiviteter. Den metodik som tillämpas i underrättelseverksamheten kan även användas inom ramen för en förundersökning för att systematisera och bearbeta insamlat material

ett begånget brott. Vidare kan underrättelseverksamheten leda till om att polisen kan avslöja pågående eller avslutad brottslig verksamhet, dvs. verksamhet kan antas innefatta brott men där polisen ännu

som inte har så konkretiserad information att förundersökning kan inledas. Genom att systematiskt inhämta och bearbeta information om en företeelse kan så småningom få fram ett underlag för beslut om

man inledande av förundersökning.

Syftet med operativ underrättelseverksamhet kan också vara att ge polisen det underlag som behövs för att den allmänna ordningen och säkerheten skall kunna upprätthållas och brott mot denna kunna förhindras. Inför exempelvis demonstrationer, fotbollsmatcher, konserter

Informationsutbyte i underrättelseverlcsamhet 157

och andra större evenemang kan underrättelsetjänsten samla sådan information som behövs för att insatserna skall kunna planeras och genomföras på ett effektivt sätt. Det kan t.ex. vara upplysningar om tid och plats för evenemanget, det förväntade antalet deltagare, vilken väg de förväntas ta till platsen, vilka transportsätt de förväntas använda, vilka platser de förväntas uppehålla sig på samt särskild information om de deltagare som kan betraktas som presumtiva ordningsstörare, deras mål och beteenden. Löpande information om den faktiska händelseutvecklingen kan underlätta för polisen att genomföra planerade åtgärder.

Vad som nu har sagts om syftena med polisens underrättelseverksamhet gäller i tillämpliga delar även för tullen.

10.2.3 Den rättsliga regleringen

Polisens verksamhet

Underrättelseverksamheten inom polisen bedrivs med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 § polislagen. Enligt dessa hör det till polisens uppgift att inte bara bedriva spaning och utredning i fråga om brott, utan även att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten.

Tidigare har det inte funnits några regler om underrättelseverksamhet. Nyligen har emellertid regler för polisens behandling av personuppgifter och för register i polisens underrättelseverksamhet beslutats. Dessa regler har tagits i polisdatalagen, som trädde i kraft den 1 april 1999. Reglerna innehåller definitioner som, även om de inte är direkt tillämpliga utanför polisdatalagens område, kan få betydelse för tolkningen av andra bestämmelser om underrättelseverksamhet. Det bör understrykas att någon förändring av regleringen i rättegångsbalken inte har inträtt de reglerna i polisdatalagen och i register-

genom nya lagarna.

Med underrättelseverksamhet avses enligt 3 § polisdatalagen polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga brottslig verksamhet har utövats eller kan komma

om att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken.

Polisdatalagen bygger på personuppgiftslagen. I polisdatalagen

att i kriminalunderrättelseverksamhet får automatiserad behandanges ling personuppgifter äga rum bara om en särskild undersökning har

av inletts under ledning Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet och

av det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller

158 Informationsutbyte i underrättelsever/csamhet

kan komma att utövas. Det vidare att uppgifter om en enskild

anges person, som det inte finns någon misstanke mot, skall förses med en upplysning detta förhållande. Begreppet särskild undersökning

om definieras i 3 § polisdatalagen undersökning i kriminalunder-

som en rättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att underlag för beslut om förundersökning eller om

ge särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Begreppet allvarlig brottslig verksamhet definieras i samma paragraf

verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i som två år eller däröver. Ett beslut behandling personuppgifter skall

om av innehålla uppgift ändamålet med behandlingen och de villkor i

om övrigt behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrera-

som des personliga integritet. En förteckning skall föras över samtliga beslut

behandling personuppgifter. Uppgifterna skall gallras senast ett om av år efter det att beslutet behandlingen personuppgifterna fattades,

om av

det inte med hänsyn till att den särskilda undersökningen skall om kunna avslutas är särskild betydelse att uppgifterna behandlas under

av längre tid.

Kriminalunderrättelseregister får föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Ett sådant register får innehålla uppgifter kan hänföras till en enskild person endast om

som uppgifterna anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har

ger utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Även uppgifter inte är misstänkta får

om personer som under vissa förutsättningar behandlas.

I 20 § polisdatalagen närmare vad ett kriminalunder-

anges rättelseregister får innehålla. Uppgifterna i registret om en registrerad

skall gallras senast tre år efter det att uppgift om misstanke mot person denne senast infördes. Om särskild undersökning inletts får dock

en uppgifterna kvarstå tills dess undersökningen har avslutats.

Särskilt om penningtvätt

Penningtvättslagen har till syfte att förhindra sådana åtgärder med egendom har förvärvats brott som kan medföra att denna

som genom egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder innefattar förfogande över och

som förvärv, innehav eller brukande av egendomen, dvs. penningtvätt.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 159

Sådana förfaranden kan vara straffbara häleri eller häleriförseelse.

som Den nuvarande regleringen innebär bl.a. att tvätt av pengar som härrör från tullbrott och skattebrott inte är straffbar.

Regeringen har nyligen föreslagit att tillämpningsområdet för penningtvättslagen utvidgas till att avse transaktioner där det bakomliggande brottet utgörs av skatte- eller tullbrott. Regeringen har vidare föreslagit att ett nytt brott, penninghäleri, införs prop. 1998/99:19. Bestämmelsen skall omfatta sådana förfaranden som idag regleras i 9 kap. 6 § första stycket 3 och 4 brottsbalken.

För förhindra penningtvätt har banker, livförsäkringsföretag m.fl. liknande företag redan tidigare ålagts att granska sådana transaktioner som företaget har skäl att anta avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Företaget skall lämna uppgifter till finanspolisen se avsnitt 10.2.5 om alla omständigheter som kan tyda penningtvätt. I propositionen om ändringar i penningtvättslagen föreslår regeringen att de uppgiftsskyldiga företagen även skall vara skyldiga att på begäran av finanspolisen lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen. Förslaget innebär också att inte bara det företag som har anmält misstänkt penningtvätt utan även annat uppgiftsskyldigt företag skall vara skyldigt att begäran lämna ytterligare uppgifter.

De uppgifter som rapporteras till fmanspolisen har underrättelsekaraktär, dvs. de ger som regel inte anledning att misstänka att något konkret brott har begåtts. De pekar snarare på att brottslig verksamhet av visst slag kan förekomma eller att brott planeras. Finanspolisen registrerar de inkomna uppgifterna med ADB, bearbetar dem, ofta tillsammans med annan information, och analyserar dem slutligen i syfte att få fram ett underlag för beslut om inledande av förundersökning. Om förundersökning inleds lämnar ñnanspolisen underlaget till en annan enhet inom polisen för fortsatt utredning. I de fall uppgifterna till finanspolisen redan från början ger underlag för att inleda förundersökning kontaktar fmanspolisen som regel åklagare.

Tullens verksamhet

I lagen om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet finns också bestämmelser om underrättelseverksamhet. Där anges att med underrättelseverksamhet avses sådan verksamhet inom tullmyndighet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt varusmugglingslagen eller 23 kap. rättegångsbalken. Defmitionema i polisdatalagen och i lagen om

160 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

av underrättelseverksamhet är i princip desamma.

I tullens underrättelseverksamhet får underrättelseregister föras i form dels ett gemensamt underrättelseregister, dels analysregister i

av särskilda undersökningar, dels ett gemensamt spaningsregister. Tullens underrättelseregister skall användas för att ge underlag för särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet samt för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Begreppen särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras i lagen om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet i huvudsak samma sätt som i polisdatalagen. Uppgifter kan hänföras till enskild person får

som en föras in endast denne skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller

om komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. Om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning har inletts, får tullen även inrätta analysregister. Ändamålet med ett analysregister skall

vara att underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda

ge åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. I ett analysregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild

endast uppgifterna har anknytning till den särskilda underperson om sökningen. Även uppgifter den inte är misstänkt får registreras.

om som

Regeringen har nyligen uttalat att översyn lagen om register i

en av Tullverkets brottsbekämpande verksamhet planeras, eftersom lagen inte är anpassad till personuppgiftslagen prop. 1998/99:34 s. 64.

Skattebrottsenheterna

Skattebrottsenhetemas möjligheter att behandla personuppgifter i sin brottsutredande verksamhet och att inrätta underrättelseregister regleras i särskild lag behandling av personuppgifter vid skatte-

en om myndigheters medverkan i brottsutredningar, som trätt i kraft den l april 1999 SFS 1999:90. Lagen har utformats efter mönster av den nyligen införda polisdatalagen. Begreppet underrättelseverksamhet definieras på i polisdatalagen. Lagen innehåller även

samma sätt som regler särskild undersökning och en definition av allvarlig brottslig

om verksamhet som motsvarar bestämmelserna i polisdatalagen.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 161

Sekretess i underrättelseverksamhet m.m.

En särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen om sekretess i underrättelseverksamhet har trätt i kraft den 1 april 1999. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Bestämmelsen omfattar även skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet SFS 1999:93. Motsvarande sekretess gäller även hos annan myndighet som biträder i underrättelseverksamhet. Sekretessen är tidsbegränsad och gäller i högst sjuttio år. För tullens underrättelseverksamhet gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket se avsnitt 3.2. Sekretess till skydd för enskild gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket 4 i såväl polisens som tullens och skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet.

De sekretessbrytande reglerna är inte tillämpliga i samma utsträckning i underrättelseverksamhet som då en förundersökning har inletts. Bestämmelsen i 14 kap. 2 § gäller över huvud taget inte. Däremot kan generalklausulen i 14 kap. 3 § tillämpas i vissa fall. Eftersom generalklausulen är tillämplig endast i de fall då det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda ger bestämmelsen i praktiken inte särskilt stort utrymme för att utbyta sekretessbelagd information i underrättelseverksamhet. Däremot kan polisen även i underrättelseverksamhet åberopa regeln i 1 kap. 5 § som stöd för att lämna ut hemliga uppgifter till andra myndigheter, om uppgiftslämnandet i det enskilda fallet är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin uppgift att förebygga och förhindra brott.

Av integritetsskäl har åtkomsten till underrättelseuppgifter som behandlas automatiserat begränsats. Enligt 7 § polisdataförordningen 1999:81 får endast de personer arbetar med särskild under-

som en sökning ha åtkomst till de uppgifter som behandlas automatiserat i undersökningen. Sådana uppgifter få enligt 8 § lämnas ut till

en annan polisman, Rikspolisstyrelsen, polismyndighet, tullmyndighet eller skattemyndighet endast uppgiften kan antas ha särskild betydelse

om för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. I 8 och 10 §§ förordningen 1999:105 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar finns liknande regler.

S19-0716Ekonomisk.

. .

162 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

10.2.4 Underrättelseverksamhet och ekonomisk

brottslighet

Den ekonomiska brottsligheten skiljer sig i många avseenden från

brottslighet. Detta får betydelse även för underrättelseverksamannan heten inom detta område.

Kvalificerad ekonomisk brottslighet föregås som regel av planering och förutsätter dessutom ofta medverkan från flera personer eller företag. Den ekonomiska brottsligheten är dock sällan organiserad i den mening normalt syftar när man talar om organiserad

man brottslighet, dvs. verksamhet som bedrivs av en fast organisation

en med givna arbetsuppgifter för medlemmarna i organisationen. Däremot

ofta tecken brottsplan används flera gånger och ser man att samma

olika samt att är eller har varit misstänkta för av personer personer som ekonomisk brottslighet är inblandade i sådan brottslighet.

Dessa kännetecken ekonomisk brottslighet skapar i sig goda förutsättningar för underrättelseverksamhet. Å andra sidan innebär den

lagtekniska konstruktionen de vanligaste ekonomiska brotten att

av möjligheterna att nå framgång med enbart underrättelseverksamhet är begränsade. Av betydelse i detta sammanhang är att ekonomisk brottslighet i mycket liten utsträckning kan bestraffas på förberedelsestadiet. Brottsplaner avslöjas på ett tidigt stadium kan därför i

som många fall inte leda till lagföring eftersom något brott ännu inte har begåtts. Exempelvis kan planerad bolagsplundring avslöjas på

som förhand ställas in. En egenskap kännetecknar ekonomisk

annan som brottslighet är att brotten sällan upptäcks andra än kontrollorganen.

av Det kan därför svårt underrättelseverksamhet uppdaga

vara att genom brott. Såvitt gäller skattebrott krävs regel att tidpunkten för

som deklaration eller redovisning har passerats och att den skatt- eller

annan redovisningsskyldiges uppgifter inte har fullgjorts ett korrekt sätt, för brott skall föreligga. Det ligger därför i sakens natur att sådana

att brott normalt uppdagas kontrollmyndigheten. Ett planerat skattebrott

av kan avbrytas myndigheterna får kännedom planen helt enkelt

om om

korrekt deklaration in. Att uppdaga brott mot genom att en ges borgenärer förutsätter ofta kunskap konkursen och konkursgälde-

om närens förhållanden, något konkursförvaltaren normalt besitter. De

som flesta brott i samband med konkurs uppdagas därför naturligt nog av konkursförvaltare. Andra ekonomisk brottslighet än de tidigare

typer av nämnda kan däremot uppdagas underrättelseverksamhet,

genom framför allt traditionella förrnögenhetsbrott.

Underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet skiljer sig också från sådan verksamhet genom att den som regel kräver

annan fler kontakter med andra myndigheter. Framför allt skattemyndig-

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 163

heterna har som regel tillgång till uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om det har begåtts brott eller föreligger risk för brott.

Dessa särdrag hos ekonomisk brottslighet medför att resultatet av underrättelseverksamhet på detta område sällan direkt leder till lagföring, även om polisen i och för sig kan ha grund för ett antagande om att vissa ekonomiska transaktioner har företagits eller kommer att företas i ett visst illojalt syfte. Däremot är det självfallet så att polisen genom att avslöja brottsplaner och vidarebefordra information om detta till kontrollorgan kan förhindra att brott begås. Detta gäller alla typer av ekonomisk brottslighet. Frågan är om inte det största värdet med underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet ligger just i möjligheterna att förhindra brott. I fråga om klassiska förmögenhetsbrott kan, som tidigare nämnts, underrättelseverksamheten dock vara effektiv även när det gäller att uppdaga brott.

Det sagda innebär att polisens underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet måste utformas annorlunda än annan polisiär underrättelseverksamhet. Den kan visserligen innehålla samma moment av kontroll av kända kriminella och samma grundläggande indelning i en strategisk och en operativ del. Om syftet är att uppdaga brott måste den insamlade informationen dock som regel lämnas över till andra myndigheter för fortsatt bearbetning innan frågan om förundersökning över huvud taget kan aktualiseras. Därvid kan sekretessproblem uppkomma, liksom i de fall då polisen har fått fram information som tyder på att brott kan komma att begås. För att brott skall kunna förhindras krävs som regel att informationen kan lämnas vidare till antingen myndigheter eller enskilda.

Det bör tillfogas att underrättelseverksamheten såväl när det gäller ekonomisk brottslighet som i övrigt fortfarande befinner sig i ett uppbyggnadsskede.

10.2.5 Underrättelseverksamhet inom

polisen

Hos Rikskriminalpolisen finns för närvarande en central underrättelseenhet. Dessutom har det i varje län byggts upp sådana enheter i anslutning till länskriminalpolisen. Avsikten är att de regionala enheterna skall ansvara för underrättelseverksamheten i det egna länet. Den centrala enheten skall svara för den strategiska underrättelseverksamheten och för den del av den operativa verksamheten som är riksomfattande eller har internationell anknytning. Underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet förekommer både regionalt och centralt. Hos Rikskriminalpolisen har inrättats en särskild rotel som

164 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

ägnar sig enbart åt att samla och bearbeta information ekonomisk

om brottslighet.

Inom Rikspolisstyrelsen bedrivs underrättelseverksamhet även av finanspolisen. Denna inrättades ett riksdagsbeslut i april 1992

genom och utgör del Rikskriminalpolisens underrättelseenhet.

numera en av Finanspolisens huvudsakliga uppgift är att bedriva spaning i syfte att uppdaga brott i samband med penningtvätt. En av fmanspolisens huvuduppgifter är att ta emot de uppgifter som banker och andra företag är skyldiga att lämna till polisen enligt penningtvättslagen. Finanspolisen får enligt särskilt beslut av regeringen registrera personuppgifter underrättelsekaraktär med hjälp av ADB.

10.2.6 Underrättelseverksamhet inom tullen

Tullens uppgifter är främst knutna till varuhandeln och varuflödet över gränserna. Förutom att uppbära och driva tullar, skatter och avgifter vid import och export skall tullen till att reglerna styr varuflödet

se som över gränserna efterlevs. I sin brottsbekämpande verksamhet skall tullen dels övervaka gränserna så att inte oönskade varor som narkotika, och liknande kommer i eller passerar landet, dels se

vapen till att tullar och skatter betalas korrekt. Ett datoriseratriskanalyssystem har skapats och utgör ett viktigt instrument for att identifiera och kontrollera de områden där riskerna for brott och andra överträdelser är störst. Tullverket har sedan den 1 januari 1998 särskild organisation

en for riskanalys. Hos Generaltullstyrelsen finns central enhet, med

en placering i Göteborg, kompletteras de regionala tullmyndig-

som av hetemas egna funktioner för riskanalysarbete.

Tullen har, i motsats till polisen, inte någon allmän befogenhet att utreda och ingripa mot brott. Tullens befogenheter främst

avser varusmuggling och andra brott mot tullagstiftningen. Tullen svarar i stor utsträckning själv för utredning brott inom sitt verksamhets-

av område och tullmyndighetema har för detta ändamål inrättat tullkriminalavdelningar. Inom dessa har även byggt upp

man underrättelse- och spaningsverksamhet syftar till att upptäcka och

som förebygga varusmugglingsbrott.

Tullen började bygga sin underrättelseverksamhet i början av

upp 1980-talet med särskilda underrättelseenheter. Syftet med

var att man hjälp denna verksamhet skulle rikta tullens kontroller mot sådana

av varusändningar, fordon och andra transportmedel kunde

personer, som misstänkas ha samband med narkotikasmuggling.

Tullen har efter EU-inträdet satsat ytterligare tullkriminalverksamheten, särskilt underrättelse- och spaningsverksamhet. En central

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 165

underrättelse- och rikssambandscentral har inrättats hos Generaltullstyrelsen.

Underrättelseverksamheten har efter hand kommit att rikta sig även mot andra typer av brott än narkotikabrott, som t.ex. den omfattande sprit- och cigarrettsmugglingen, även om åtgärder mot narkotikabrottsligheten fortfarande är den mest prioriterade uppgiften.

Tullen har, i sin brottsbekämpande verksamhet, med stöd av 67 a § tullagen och 15§ lagen 1996:701 om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen rätt till vissa uppgifter om ankommande och avgående transporter. Bestämmelserna ger tullen rätt till uppgift om passagerares namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning av transporten. Dessa uppgifter är en viktig inforrnationskälla i underrättelseverksamheten.

Målet med tullens underrättelseverksamhet är dels att förse spaningsverksamheten med information som underlag för spaning mot identifierade personer, företag, fordon och varutransporter, dels att förse kontrollpersonal med så bearbetad och analyserad information att

kan styra kontrollerna mot misstänkta objekt. Underrättelseman verksamheten tar emot och samlar information om verksamheter, företeelser och liknande som kan antas ha anknytning till sådan brottslighet som tullen skall bekämpa. De i detta skede ofta mycket

uppgifterna kompletteras med information, jämförs och vaga annan följs upp. Uppgifterna bearbetas och analyseras och när bilden blir tydligare kan en från början svag misstanke om brott eller brottslighet stärkas eller förkastas. Den bearbetade informationen lämnas vidare till de operativa enheterna inom organisationen, eller lämnas till polisen eller till utländsk myndighet, för vidare åtgärder. Som tidigare

en nämnts får tullen bearbeta uppgifter i sin underrättelseverksamhet med hjälp av ADB.

10.2.7 Underrättelseverksamhet hos

skattemyndigheterna

Sedan den l januari 1998 får underrättelseverksamhet också förekomma vid de särskilda skattebrottsenheter som inrättats vid skattemyndigheterna prop. 1997/98:10. Genom lagen 1997:1024 om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar kan dessa medverka vid förundersökning i fråga om bl.a. skattebrott. En åklagare som leder en sådan förundersökning får begära biträde av en skattemyndighets skattebrottsenhet för att genomföra förundersökningen. Förutom skattebrott får skattebrottsenhetema utreda bokföringsbrott, underlåtenhet att

166 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

anmäla flyttning enligt folkbokföringslagen 1991:481, brott mot låneförbudet i aktiebolagslagen samt brott mot 11 § tredje stycket lagen tryggande pensionsutfästelse. Skattebrottsenhetema får vidare, om av såvitt gäller nämnda brottstyper, på hand handlägga förenk-

nyss egen lade brottsutredningar, bedriva spaning inom ramen för förundersökning, genomföra förutredning och göra sådana brottsförebyggande insatser som har ett uttalat straffrättsligt perspektiv i stället för ett skatterättsligt a. 54. Slutligen får skattebrottsenhetema också

prop. s. ägna sig åt underrättelseverksamhet inriktad de uppräknade brottstyperna. I propositionen uttalade regeringen följande s. 52 f.. Skatteförvaltningen bedriver inom för skattekontrollen

ramen

verksamhet har klara beröringspunkter med polisens en som underrättelseverksamhet. För skatteförvaltningens del handlar det att samla in och analysera underlag för att ta ställning

om till inriktningen skattekontrollen- t.ex. att en viss bransch

av skall kontrolleras eller att revision skall göras i ett visst

företag. Ändamålet är således dels att göra skattekontrollen effektiv dels att skaffa fram underlag för korrekt

en beskattning. Det är också vanligt att det kommer fram uppgifter vid skattekontrollen väcker misstankar om brott och som

som därför anmäls till åklagare. Skatteförvaltningen får vidare en ingående kännedom förhållanden kan antas ha stor

om som betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar

branschförhållanden, utländska förhållanden, metoder bl.a. om för skatteundandragande, personer och företag som ofta förekommer i tvivelaktiga affärs- och skattesammanhang.

Det är enligt regeringens mening mer eller mindre

en självklar följd inrättandet av skattebrottsenheter vid skatte-

av myndigheterna att dessa befogenhet att bedriva kriminal-

ges underrättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteområdet. Om skattebrottsenheten inte får möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet kommer den enligt vår mening att sakna ett nödvändigt verktyg för att bedriva den skattebrottsutredande verksamheten på ett effektivt sätt. Det ger också skattebrottsenhetema i princip samma utredningsverktyg som skattemyndigheterna redan har inom ramen för den fiskala verksamheten. Eftersom verksamheten vid skattebrottsenhetema har byggts upp successivt kommer det att dröja innan får tydlig bild av hur

man en underrättelseverksamheten vid dessa enheter kommer att bedrivas. Under 1998 upprättades skattebrottsenheter vid skattemyndigheterna i Stockholms, Skåne och Västra Götalands län. Skattebrottsenheter i övriga landet har inrättats den 1januari 1999.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 167

10.2.8 Underrättelseverksamhet hos

Ekobrottsmyndigheten

Den 1 januari 1998 inrättades en ny myndighet inom åklagarväsendet för bekämpning av ekonomisk brottslighet, Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndighetens verksamhetsområde är i första hand Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Myndighetens uppgift är att utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen den ekonomis-

av ka brottsligheten. Myndigheten skall följa och analysera utvecklingen av denna brottslighet, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. Ekobrottsmyndigheten skall vidare sammanställa resultaten

av den kartläggning av brottsligheten som de regionala samverkansorganen svarar för se avsnitt 12.7.5.

Ekobrottsmyndigheten handlägger inom Stockholms, Västra Götalands och Skåne län alla mål som avser brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen, aktiebolagslagen, insiderlagen, lagen om handel med finansiella instrument samt mål vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.

Ekobrottsmyndigheten skall under Riksåklagaren samordna åklagarväsendets bekämpning av ekonomisk brottslighet i övriga delar

av landet. På begäran av vederbörande åklagarmyndighet kan Ekobrottsmyndigheten överta handläggningen av sådana mål som bör handläggas vid Ekobrottsmyndigheten främst med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller som är av principiell natur eller av stor omfattning. Ekobrottsmyndighetens operativa verksamhet bedrivs vid fyra avdelningar; i Stockholm östra avd., Göteborg västra avd. och Malmö södra avd. samt vid särskilda avdelningen i Stockholm. Myndigheten bedriver också verksamhet i Borås, Skövde och Kristianstad. Myndighetens ledning finns i Stockholm. Mål som inte hänförs till något av storstadslänen handläggs företrädesvis vid särskilda avdelningen.

I en rapport från den utredning som hade till uppgift att förbereda införandet av Ekobrottsmyndigheten EBM-utredningen, rapport den 14 maj 1997 uttalades att underrättelseverksamhet även i fortsättningen skall vara en polisiär angelägenhet rapporten s. 24. Ekobrottsmyndigheten, som är en åklagannyndighet, skall inte bedriva någon sådan verksamhet. För att myndighetens behov av kriminalunderrättelser skall kunna tillgodoses skall myndigheten medverka i polisens planering och inriktning av underrättelseverksamheten. I rapporten framhölls vidare att Ekobrottsmyndigheten bör reella möjligheter

ges att på ett aktivt sätt påverka underrättelseverksamheten inom ekobrotts-

168 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

området, inte bara genom samverkan vid planering etc. utan också genom att myndigheten ges en beställarroll gentemot polisen.

I en promemoria upprättad av Justitiedepartementet den 2 oktober 1997 med direktiv för att förbereda och bilda Ekobrottsmyndigheten behandlades också frågan om underrättelseverksamhet. Där framhölls att Ekobrottsmyndigheten och Rikspolisstyrelsen i samråd skall bestämma om de närmare formerna för samverkan mellan myndigheterna när det gäller underrättelsetjänst. Vidare anges att Rikskriminalpolisen bör bedriva underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet i nära samverkan med Ekobrottsmyndigheten och att denna bör ha en beställarroll gentemot polisen i underrättelsefrågor.

10.3 Hindrar sekretess

informationsutbyte

Som tidigare har nämnts anses sekretessreglema hindra att underrättelseverksamheten utvecklas till ett effektivt vapen i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vi har därför ställt oss frågan i vilken utsträckning sekretessbelagd information behövs i underrättelseverksamhet.

Underrättelseverksamheten kan, som tidigare nämnts, delas in i en strategisk del och en operativ del. Den strategiska underrättelseverksamheten kräver inte uppgifter om personer eller företag, medan den operativa definitivt gör det.

Många uppgifter som är värdefulla i underrättelseverksamhet är offentliga. De viktigaste i detta hänseende är de uppgifter som finns om enskilda näringsidkare samt juridiska personer och deras företrädare hos länsstyrelserna och hos PRV. Det är fråga om exempelvis uppgifter om vilka personer som har eller har haft ledande ställning i ett företag, deras adresser, uppgifter om företagens finna, företagens ändamål och kapital, vem som är revisor, om redovisningsskyldigheten har fullgjorts, etc. Uppgifter om konkurser finns hos de allmänna domstolarna. Uppgifter näringsförbud finns hos PRV. En stor del

om av de uppgifter som finns hos kronofogdemyndighetema är också offentliga. Kreditupplysningar är allmänt tillgängliga. Uppgifter av nu nämnda slag är åtkomliga i underrättelseverksamheten eftersom de inte skyddas av Sekretessregler.

framgångsrik underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk

För en brottslighet behövs emellertid även tillgång till sekretessbelagd information. Det är framför allt uppgifter från skattemyndigheterna som behövs; huvudsakligen sådana uppgifter som finns i skatteregistren, men också annan information som inte återfinns där. Dessa uppgifter är viktiga för att få aktuell bild av den näringsverksamhet som bedrivs.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 169

För flertalet uppgifter hos skattemyndighetema gäller absolut sekretess. Sådana uppgifter kan polisen inte få tillgång till underrättelsestadiet med dagens regler.

Tullen har sekretessbelagda uppgifter om bl.a. import- och exportverksamhet. Informationsutbytet mellan polisen och tullen fungerar i huvudsak bra redan med gällande regler. En viktig aspekt är att det för tullen och polisen i huvudsak gäller samma Sekretessregler och att båda är brottsbekämpande organ som med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen kan lämna uppgifter för att förhindra brott. Polisen har dock inte tillgång till tullregistret där bl.a. tulldeklarationema finns lagrade och inte heller i övrigt till sekretessbelagda uppgifter på underrättelsestadiet, utom i de fall generalklausulen kan tillämpas. Motsvarande begränsningar gäller för tullens brottsbekämpande verksamhet.

Vissa uppgifter hos länsstyrelserna är åtkomliga för underrättelseverksamhet medan andra omfattas av sekretess. Sekretess gäller bl.a. för sådana uppgifter hos länsstyrelserna som rör stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt punkt 28 i bilagan till samma förordning, stöd enligt vissa författningar om regionalekonomi och näringslivsutveckling punkt 82, och stödverksamhet i frågor som rör näringslivet punkt 98 . Vidare gäller sekretess vid länsstyrelsemas tillsyn över stiftelser enligt stiftelselagen 8 kap. 21 § sekretesslagen samt vid tillsyn enligt alkohollagen 9 kap. 24 §. Endast i de fall generalklausulen kan tillämpas eller den utlämnande myndigheten

med stöd av 1 kap. 5 § kan lämna uppgifter kan polisen få tillgång till sekretess-

belagda uppgifter.

Även hos många andra myndigheter handlägger ansökningar

som om bidrag eller tillstånd omfattas uppgifter härom av sekretess. Uppgifter från dessa myndigheter kan många gånger ha stor betydelse för möjligheterna att klarlägga om ekonomisk brottslighet har förekommit eller planeras. Bland de myndigheter som har tillgång till viktig information kan nämnas Jordbruksverket, som handlägger ansökningar om EU-bidrag. Hos verket gäller sekretess i verksamhet som avser bidrag till utvecklingsarbete 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt punkt 6 bilagan till samma förordning. Sekretess gäller enligt samma paragrafer även vid utredning, planering, tillståndsgivning och tillsyn som handhas av kommerskollegium punkt7 i bilagan till sekretessförordningen, stöd som handhas av exportkreditnämnden punkt 8 samt utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stödverksamhet hos bl.a. NUTEK punkt 9. Vidare gäller sekretess vid tillsyn som utövas Riksrevisionsverket RRV och som avser hur

av statsbidrag används av enskilda mottagare eller som rör det centrala

170 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

redovisningssystemet för statliga kreditgarantier punkt 19. Sekretess gäller också för utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden som handhas av bl.a. Jordbruksverket och Fiskeriverket punkt 28. Punkt 55 i bilagan till sekretessförordningen omfattar verksamhet som avser regionalpolitiskt transportstöd, punkt 59 statligt skogsstöd och punkt 75 statligt sjöfartsstöd. Vad tillgången till sekretessbelagda

som sagts ovan om uppgifter hos länsstyrelserna gäller även här.

I Riksbankens statistikregister finns information om penningtransaktioner utomlands. Detta register omfattas av sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Sekretessen enligt 9 kap. 4 § får inte brytas med stöd av reglerna i 14 kap. 3 Uppgifter detta slag kan således inte tillföras

av underrättelseverksamheten.

Riksgäldskontoret för register över innehavare av premieobligationer, vilket också värdefullt för underrättelsetjänsten att få

anses vara tillgång till. För uppgifter hos Riksgäldskontoret om enskilds personli-

förhållanden gäller sekretess enligt 8 kap. 8 § sekretesslagen. Denna ga sekretess får inte brytas med stöd reglerna i 14 kap. 3 Uppgifter

detta slag kan alltså inte heller tillföras underrättelseverksamheten. av

Hos Finansinspektionen kan det finnas uppgifter om t.ex.

investeringsbolag och banker misstänks bedriva oseriös verksam-

som het. Finansinspektionen har även uppgifter om utländska bolag som inte behöver tillstånd för verksamhet här i landet. Uppgifter hos Finansinspektionen omfattas av sekretess enligt 8 kap. 5 Sekretessen gäller även uppgifter lämnas till Finansinspektionen enligt

som internationella överenskommelser. För vissa typer av uppgifter är sekretessen absolut. Vad tillgången till sekretessbelagda

som sagts om uppgifter hos länsstyrelserna gäller även här.

10.4 överväganden och förslag

10.4.1 Bör underrättelseverksamheten få ökad

tillgång till uppgifter

Av redovisningen framgår att det råder sekretess för många

ovan uppgifter skulle kunna bidra till framgångsrik underrättelse-

som en verksamhet rörande ekonomisk brottslighet. Som framgått skiljer sig underrättelseverksamhet inriktad på ekonomisk brottslighet från annan underrättelseverksamhet bl.a. att den förra i betydande utsträck-

genom ning skulle underlättas ett ökat informationsutbyte mellan

genom myndigheter. En sekretessbrytande regel tar sikte på underrättelse-

som verksamhet skulle skapa förutsättningar för detta.

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 171

Fördelarna med ett ökat informationsutbyte skulle vara att underrättelseverksamheten kan byggas ut till ett effektivare instrument vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Om sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning blev tillgängliga för polisen, och i tillämplig omfattning även for tullen och skattebrottsenhetema, skulle sannolikt fler brott kunna förhindras eller upptäckas, Vidare skulle de allmänna kunskaperna om den ekonomiska brottsligheten kunna förbättras allteftersom underrättelseverksamheten utvecklas. Denna ökade kunskap skulle kunna komma alla de myndigheter till godo som samverkar mot ekonomisk brottslighet. Ett ökat informationsutbyte i stadiet före förundersökning skulle dessutom öka förutsättningarna för att ingripa i tid när nya typer av ekonomisk brottslighet börjar dyka upp.

Den främsta nackdelen med ett ökat informationsutbyte är riskerna för den personliga integriteten. De uppgifter som förekommer i underrättelseverksamhet är med nödvändighet mera vaga och oprecisa än motsvarande uppgifter i en förundersökning. Om sådana uppgifter sprids finns det risk för att de värderas fel eller tillmäts större betydelse än de faktiskt har. Dessa nackdelar kan emellertid beaktas när man utformar lagstiftningen, så att riskerna i görligaste mån elimineras.

Enligt vår mening är ett ökat informationsutbyte nödvändigt

om man skall kunna effektivisera framför allt polisens och tullens underrättelseverksamhet. Sannolikt kommer underrättelseverksamheten vid skattebrottsenhetema inte att få problem eftersom den

samma information som torde vara viktigast för dessa finns tillgänglig inom skatteförvaltningen. Även sekretess gäller mellan olika verksam-

om hetsgrenar torde problemen med att få information bli väsentligt mindre i skattebrottsenhetemas verksamhet eftersom det är fråga om närbesläktade verksamheter. Här kommer också resultaten av den pågående översynen av skatteregistret att få betydelse.

Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att fördelarna med ett ökat informationsutbyte är så stora att de uppväger nackdelarna.

l0.4.2 sekretessbrytande

En ny regel

Vi föreslår att det för polisens och tullens underrättelseverksamhet

införs en sekretessbrytande regel som möjliggör informationsutbyte i

särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslighet, varmed

menas brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är

föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Regeln föreslås omfatta uppgifter om såväl misstänkta som andra personer. Eftersom behovet av en sekretessbrytande regel är lika stort när det gäller

172 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

exempelvis narkotikabrottslighet ekonomisk brottslighet bör

som regeln generell. Den nya regeln placeras i 14 kap. 2 §

vara sekretesslagen.

Allmänna utgångspunkter

Om skall införa sekretessbrytande regel som möjliggör

man en informationsutbyte på underrättelsestadiet måste den på något sätt, i likhet med de principer gäller för sekretesslagen, kunna knytas

som antingen till viss verksamhet eller en viss typ av ärenden. Om man

en väljer lösningen att knyta sådan regel till underrättelseverksamhet

en generellt måste dessutom vissa begränsningar anges, ungefär på samma

gäller för uppgiftslämnande enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket sätt som sekretesslagen, eftersom bestämmelsen annars skulle kunna tillämpas även på underrättelseverksamhet är inriktad på brott med låg

som straffskala eller på icke straffbara ordningsstömingar.

En generell regel sekretessgenombrott för all underrättelse-

om verksamhet utan några närmare begränsningar skulle nämligen föra mycket långt. En sådan regel skulle leda till att hemliga uppgifter får lämnas för såväl strategisk operativ underrättelseverksamhet.

som Uppgifterna skulle inte behöva användas för något specifikt ändamål och inte heller behöva inriktade brottsbekämpning eftersom

vara åtminstone polisens underrättelseverksamhet skall fungera stöd

som även för bl.a. ordningshållningen. All Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet skulle också omfattas sådan regel. En regel om

av en sekretessgenombrott för underrättelseverksamheten sådan skulle

som därför enligt vår mening medföra lättnader i myndigheternas sekretess

inte torde kunna motiveras från integritetssynpunkt. I varje fall som föreligger inte några skäl att inom för vårt uppdrag föreslå en så

ramen långtgående regel. Tvärtom måste förutsättningarna för sekretessgenombrott övervägas för att skapa rätt balans mellan kraven

noga ökad effektivitet och skyddet för den enskildes integritet. Detta gäller särskilt underrättelseverksamhetens närmare innehåll är oreglerat

som och därför saknar de regler rättssäkerhetskaraktär som finns i bl.a.

av förundersökningsförfarandet. I lagregeln måste därför anges de begränsningar krävs för att det ökade informationsflödet inte skall

som leda till större intrång i den personliga integriteten än vad som kan

accepteras.

Som vi tidigare har nämnt finns det inga regler för hur underrättelseverksamhet skall bedrivas. På polisens och tullens områden har det emellertid nyligen införts regler i och för sig

som enbart registrering underrättelseinformation men som kan

avser av

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 173

tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. För skattebrottsenheterna gäller liknande regler från den l april 1999 SFS 1999:90.

Registerlagstiftningen

Som tidigare nämnts definieras begreppet underrättelseverksamhet i polisdatalagen se avsnitt 10.2.1. Automatiserad behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet får bara om en

äga rum särskild undersökning se avsnitt 10.2.3 har inletts och det finns anledning anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Allvarlig brottslig verksamhet definieras som verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Även i lagen tullens brottsregister definieras vad är

om som underrättelseverksamhet. Som tidigare nämnts avsnitt lO.2.3 överensstämmer definitionen med den i polisdatalagen. Begreppen särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt i lagstiftningen rörande tullens brottsregister som i polisdatalagen.

Den 1 april 1999 trädde lagen om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar i kraft. Lagen är utformad så att förutsättningarna för behandlingen i princip är desamma som gäller för polisen. Begreppen underrättelseverksamhet, särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt som i polisdatalagen.

Den lagtekniska lösningen

Det är naturligt att placera en regel om sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet i 14 kap. 2 § sekretesslagen, eftersom denna paragraf innehåller sekretessbrytande regler för brottsanmälan och brottsutredning. Frågan är då vilka begränsningar som kan krävas för att sekretessgenombrottet inte skall bli alltför vidsträckt i förhållande till motsvarande reglering vid brottsutredning och med beaktande av kraven på skydd för den personliga integriteten.

En första begränsning bör att tillåta informationsutbyte endast

vara om uppgifterna behövs i en sådan särskild underökning som avses i registerlagama. En särskild undersökning inom underrättelsetjänsten har likheter med en förundersökning enligt rättegångsbalken. Den särskilda undersökningen får avse personer som ännu inte misstänks för något konkret brott, men som kan antas ägna sig brottslig verksamhet

något slag eller planera att begå brott. Genom hänvisningen till av

174 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

särskild undersökning kommer regeln inte att gälla för Säkerhetspolisens verksamhet jfr 3 § polisdatalagen.

En ytterligare begränsning bör att uppgifter bara får inhämtas

vara under förutsättning att den särskilda undersökningen avser allvarlig brottslighet, dvs. verksamhet innefattar brott för vilket är

som föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Detta skulle innebära att regeln sekretessgenombrott kan tillämpas på särskilda undersök-

om ningar avseende bl.a. följande typer av ekonomiska brott: förskingring och förskingring, trolöshet mot huvudman, oredlighet mot

grov borgenärer även sådan, vårdslöshet mot borgenärer, bokförings-

grov brott dock ringa brott, skattebrott även grovt sådant, försvårande

skattekontroll även grovt brott samt varusmuggling även grov av sådan.

En regel sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet med nu

om skisserade begränsningar medför enligt vår mening en möjlighet att utbyta uppgifter i de viktigaste fallen, samtidigt som tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den personliga integriteten. Vi har övervägt om ännu högre krav bör ställas brottsligheten, t.ex. på det sättet att endast brott förskyller lägst ett års fängelse eller brott för vilket är

som föreskrivet fängelse i tre år eller däröver skall kunna leda till sekretessgenombrott. Vi har emellertid- främst med hänsyn till de problem som skulle uppstå underrättelsetjänsten måste arbeta med två olika

om definitioner på vad är allvarlig brottslighet- valt samma nivå som

som gäller för automatiserad registerbehandling. Det är viktigt att regler av detta slag är lättillämpade de skall kunna fungera väl i praktiken.

om Det ligger ett pedagogiskt värde i att ha samma begränsningar som gäller för registrering av personuppgifter.

Med de uppställda begränsningarna tas enligt vår mening tillräcklig hänsyn till skyddet för den personliga integriteten.

En viktig fråga är uppgifter skall få inhämtas bara

annan om beträffande den misstänks för delaktighet i den brottsliga

som verksamheten eller också beträffande annan.

De uppgifter de brottsbekämpande måste ha tillgång

som organen till för att nå framgång i underrättelseverksamheten rör ibland annan än den misstänkte. Uppgifter inte är misstänkta för brott

om personer som får under vissa förutsättningar behandlas enligt registerlagama. I detta avseende skiljer sig inte underrättelseverksamheten från den brottsutredande verksamheten. Eftersom syftet med såväl underrättelseverksamhet brottsutredning är att kunna verifiera, eller förkasta,

som misstankar brottslig verksamhet eller konkreta brott ligger det i

om om sakens natur att bredare krets måste kunna undersökas,

en av personer innan misstankarna slutligen kan koncentreras till den eller de skyldiga. Med de föreslagna begränsningarna i fråga om inhämtande av

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 175

sekretessbelagda uppgifter kan det enligt vår mening godtas att underrättelsetjänsten får möjlighet att inhämta information också beträffande personer som det inte finns någon misstanke mot. Personkretsen blir därmed densamma som i en förundersökning.

Ytterligare en fråga är om en regel om sekretessgenombrott bör gälla gentemot alla myndigheter eller endast i förhållande till vissa. I tidigare avsnitt har vi redogjort för några av de hinder mot att inhämta information på underrättelsestadiet som rådande sekretessbestämmelser ställer De svårigheter detta skapar talar enligt vår mening för en

upp. sekretessbrytande regel är generellt tillämplig. Med skisserade

som begränsningar ifråga möjligheterna att inhämta information kan det

om anses motiverat med en sekretessbrytande regel som gäller gentemot alla myndigheter.

Beträffande frågan som skall få lämna ut uppgifter hänvisar

om vem vi till vad som sagts i avsnitt 8.3.2.

Den nya regeln om sekretessgenombrott torde få störst betydelse på det sättet att den skapar möjlighet för den myndighet som bedriver

en underrättelseverksamhet att med stöd av 15 kap. 5 § begära upplysningar från andra myndigheter och därvid kunna få del även av sekretessbelagda uppgifter.

Särskilt om skattebrottsenhetema

När det gäller de nyligen inrättade skattebrottsenhetema anser vi att

principer reglering bör gälla för deras underrättelsesamma och samma verksamhet för sådan verksamhet i övrigt. Detta talar för att regeln

som

sekretessgenombrott redan från början bör omfatta även skatteom brottsenhetema. Mot detta talar emellertid att den registerlagstiftning

gäller för skattebrottsenhetema nyligen trätt i kraft och att det tar som viss tid efter ikraftträdandet innan registren hunnit byggas upp. Härtill kommer att verksamheten vid skattebrottsenhetema ännu inte är fullt utbyggd och att dessa enheter helt saknar erfarenhet av underrättelseverksamhet. Mot denna bakgrund finner vi att det är för tidigt att lägga fram förslag till sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet för skattebrottsenheternas del. Vi vill emellertid framhålla att man i det fortsatta arbetet med att utveckla dessa enheter på sikt bör införa

regler som för annan underrättelseverksamhet. samma

176 Informationsutbyte i underrättelseverksamhet

En generell bestämmelse

Då återstår frågan om den nya bestämmelsen skall gälla enbart för underrättelseverksamhet med inriktning på ekonomisk brottslighet. Den underrättelseverksamhet som är inriktad på annan brottslighet än ekonomisk fordrar normalt inte myndighetskontakter i samma utsträckning som den sistnämnda. Detta gäller t.ex. narkotika- och våldsbrottslighet. Det finns emellertid undantag. Vid sexualbrott mot barn och unga krävs som regel kontakter och samarbete mellan sociala myndigheter, sjukvården och polisen.

Enligt vad som har uppgetts skulle även övrig underrättelseverksamhet effektiviseras om myndigheterna gavs möjlighet att utbyta sekretessbelagd information i utökad omfattning. Det är enligt vår mening angeläget att även underrättelseverksamheten andra av statsmakterna prioriterade områden som exempelvis narkotikabrottsbekämpningen får möjlighet att utvecklas och bli effektivare. På tullens område skulle det bli särskilt märkbart om man enbart reglerar sekretessgenombrott för den underrättelseverksamhet som rör ekonomisk brottslighet. Detta talar enligt vår mening för en generell reglering. Härtill kommer problemen med att avgränsa en regel till enbart ekonomisk brottslighet eftersom det inte finns någon entydig definition av vad som är ekonomisk brottslighet. Hur regeln än utformas kommer det att uppstå gränsdragningsproblem. Regeln om sekretessgenombrott på underrättelsestadiet bör därför inte begränsas till enbart ekonomisk brottslighet.

10.4.3 Sekretess för i tullens

uppgifter

underrättelseverksamhet

Vi föreslår att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet skärps genom en ändring i 5 kap. 1 § sekretesslagen så att samma sekretesskydd kommer att gälla för underrättelseuppgifter hos polisen, tullen och skattebrottsenhetema.

Som framgår av redogörelsen för gällande rätt har i samband med översynen polisregisterlagstiftningen införts en särskild bestämmel-

av se i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen om sekretess i underrättelseverksamhet SFS 1998:624. Enligt bestämmelsen gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen. Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit. I samband med ikraftträdandet av lagen om

Informationsutbyte i underrättelseverksamhet 177

behandling av personuppgifter i skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar har bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket ändrats så att den omfattar även uppgifter som hänför sig till skattebrottsenhetemas underrättelseverksamhet SFS 1999:93. För tullens underrättelseverksamhet gäller däremot inte den nya strängare sekretessen utan sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket med rakt skaderekvisit.

Regeringen har förutskickat att en översyn av lagen om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet skall göras för att anpassa lagen till personuppgiftslagen. Även frågan skärpt sekretess för

om om uppgifter som hänför sig till tullens underrättelseverksamhet skulle komma att behandlas vid denna översyn kommer resultatet av denna att dröja. Enligt vår mening är det en allvarlig brist att sekretessen för tullens underrättelseverksamhet är svagare än den sekretess som nyligen beslutats för motsvarande uppgifter hos polisen eller skattebrottsenhetema. Detta förhållande kan leda till begränsningar i samarbetet mellan tull och polis, vilket knappast är önskvärt. Det finns enligt vår mening inget som tyder på att det skulle ha varit lagstiftarens avsikt att införa olika sekretess för tullens och polisens underrättelseverksamhet. Mot bakgrund av det förslag vi lämnat beträffande sekretessgenombrott i samband med tullens underrättelseverksamhet

vi det angeläget att uppgift hänför sig till tullens ser som som underrättelseverksamhet så snart som möjligt kommer att omfattas av den strängare sekretessen i 5 kap. 1 § andra stycket. Vi föreslår därför att sekretessen skärps, så att samma sekretesskydd föreligger oavsett vilken myndighet bedriver författningsenlig underrättelseverk-

som samhet.

ll för att

Informationsutbyte

och förhindra brott

förebygga

1 1 Bakgrund

Statsmaktema har under år framhävt behovet ökade åtgärder

senare av för att förebygga och förhindra brott. En av huvudpunktema i regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är att myndigheterna skall fördjupa samarbetet för att effektivare kunna förebygga brott. Ett

de sekretessproblem påtalats är att polisen inte har tillräckliga av som möjligheter att skaffa information i brottsförebyggande syfte. Riksåklagaren har föreslagit att de myndigheter ingår i de

som regionala samverkansorganen fritt skall få utbyta information i brotts-

förebyggande syfte.

Enligt direktiven skall vi särskilt skall ta upp frågor om vamingssignaler i brottsförebyggande syfte. En typ av vamingssignal är att någon är misstänkt för eller har blivit dömd för ekonomisk brottslighet. Frågan tillgång till uppgifter polisens belastnings- och

om ur misstankeregister är därför central. I några skrivelser som överlämnats till utredningen har framförts önskemål om antingen tillgång till eller utökad tillgång till dessa register.

En fråga tas i direktiven är hur man skall förhindra

annan som upp att bidrag skilda slag beslutas och betalas ut under felaktiga

av förutsättningar, exempelvis den sökande har lämnat felaktiga

om uppgifter i bidragsansökan. Det handlar om bidrag både till näringslivet och till enskilda Problemen sägs ha fått ökad aktualitet genom

personer. Sveriges medlemsskap i EU och de möjligheter därmed öppnas för

som

mindre nogräknade att felaktiga uppgifter skaffa sig bidrag av

genom EU-medel.

I direktiven framhålls vidare att det i dag saknas generella möjligheter att bredda underlaget i bidragsärenden med uppgifter från andra

bidragsbeviljande eller från exempelvis polis- eller kronofogde-

organ myndighet.

I detta avsnitt tar vi dessa frågor med utgångspunkt i det

upp

brottsförebyggande arbete varje enskild myndighet förutsätts

som

180 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

bedriva, medan vi behandlar frågor om mera organiserad myndighetssamverkan i syfte att begränsa den ekonomiska brottsligheten i ett följande avsnitt avsnitt 12. Underrättelseverksamhet, också i stor

som utsträckning syftar till att förebygga och förhindra brott har vi behandlat tidigare avsnitt 10.

Frågan om tillgång till information kan behandlas från olika utgångspunkter; informationen finns och behöver tillgång

var vem som till den. Vi behandlar de hithörande frågorna ur två olika perspektiv; polisens och övriga myndigheters. Frågan informationsutbyte

om mellan myndigheter och enskilda tar vi upp i ett särskilt avsnitt avsnitt 13.

1 1.2 Den

rättsliga regleringen

l 1.2.1 Allmänt arbete

om brottsförebyggande

Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av vad är

som brottsförebyggande arbete. Tvärtom finns det mängd olika uppfatt-

en ningar om såväl vad som bör räknas till brottsförebyggande arbete som vilken inriktning detta bör ha. En allmänt hållen definition brotts-

av förebyggande arbete har använts är följande. Brottsförebyggande

som arbete är sådana aktiviteter som minskar benägenheten att begå brott eller försvårar genomförandet brottsliga handlingar. Denna

av definition har bl.a. kommit till användning i betänkandet Ds Ju 1992:3 Lokalt brottsförebyggande arbete och i Trygghetsutredningens betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället SOU 1994: 122.

En så allmänt hållen definition av brottsförebyggande arbete kommer att omfatta bl.a. rättsväsendets reaktioner brott, kriminalvårdens verkställighet av påföljder, åtgärder för rehabilitering av dömda och socialtjänstens insatser för unga lagöverträdare. Till det brottsförebyggande arbetet räknas också normbildning, bl.a. inom familjen, och insatser för barn och unga inom förskolan, skolan, hälsovården etc.

Definitionen omfattar också åtgärder som tar sikte situationer i vilka brott brukar begås.

Vidare omfattar brottsförebyggande arbete såväl individrelaterade som generella åtgärder, dvs. åtgärder som riktas mot enskilda personer, grupper av personer eller hela befolkningen, mot vissa geografiska områden eller mot samhället i stort. Brottsförebyggande arbete som riktar sig mot individer kan ha andra målgrupper än personer som ägnar sig brottslig verksamhet eller kan riskera att komma att göra detta.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 181

Den viktigaste målgruppen vid sidan av presumtiva brottslingar är presumtiva brottsoffer.

Det brottsförebyggande arbetet kan således ha många olika former och inriktningar. Det har också växlat över tiden vad som avses med brottsförebyggande arbete. Vid den tidpunkt när begreppet förebygga brott infördes i polislagstiftningen åsyftades främst undervisning om lag och rätt i skolor, information om brottsförebyggande åtgärder samt projekt typen operation märkning. I dag har begreppet, som

av framgått, helt annan och vidare innebörd.

En stor del det arbete bedrivs inom polisen syftar till att

av som förebygga eller förhindra brott. Det mera allmänt brottsförebyggande arbetet bedrivs på lång sikt och syftar till att bl.a. informera om brott, förändra attityder till brott och skärpa människors vaksamhet mot brott. Arbetet kan också rikta sig på vissa företeelser eller vissa kategorier

människor beteende typiskt sett medför att risken för brott är av vars

Det kan t.ex. fråga att särskilt bevaka förhållandena i en stor. vara om viss bransch erfarenhet vet är utsatt för brottslighet eller att

som man av från tid till kontrollera brottsaktiva förehavanden. Ett

annan personers sådant arbete syftar till att på ett systematiskt sätt motverka

mer brottslighet.

Vilka åtgärder polisen väljer att vidta beror naturligtvis vilket brott det är fråga i vilka situationer brott kan befaras och om

om, arbetet bedrivs kortare eller längre sikt. En ökad risk för stöldbrott i bostäder kan mötas med t.ex. information grannsamverkan och om

om bättre lås och dörrar till bostäder. Bevakningen ett visst

av bostadsområde kan också behöva ökas under viss tid. Är det i stället fråga risk för våldsbrott på eller i anslutning till restauranger och

om liknande lokaler är det kanske alkoholförsäljningen polisen bör

som rikta in sig på, tillsammans med ökad bevakning under vissa tider.

Risk för ekonomisk brottslighet måste bemötas med andra åtgärder, beroende brottslighetens särskilda karaktär. Ekonomisk brottslighet begås sällan spontant utan är normalt planerad. Den har sin bas i näringsverksamhet i någon form och involverar som regel flera

Lagstiftningen på skatteområdet och reglerna för företagande personer. har ofta avgörande betydelse för hur den ekonomiska brottsligheten ser

och hur den utvecklas. Lagstiftaren kan skapa eller avlägsna ut incitament till ekonomisk brottslighet ändrade regler. Myndig-

genom heternas tillsyns- och kontrollrutiner spelar också en viktig roll i sammanhanget, liksom utformningen blanketter, infonnation m.m.

av Den ekonomiska brottsligheten sig nämligen i stor utsträck-

anpassar ning till de regler och villkor gäller för företagande. Det är viktigt

som att de materiella reglerna är uppbyggda så att utrymmet för brott begränsas och att kontrollrutinerna är utformade så att eventuella brott

upptäcks. Myndigheter för register är vital betydelse för

som som av näringslivet kan också fylla en viktig funktion för att förebygga brott genom goda kontrollrutiner. En aspekt är att de begår

annan som ekonomisk brottslighet sällan har kriminella förflutna och

samma sociala problem som andra brottslingar. Det brottsförebyggande arbetet måste därför bedrivas ett annorlunda sätt när det gäller ekonomisk brottslighet än i fråga om brottslighet i allmänhet. I stor utsträckning samverkar polisen med andra myndigheter i det brottsförebyggande arbetet, därför att de senare har den specialkunskap i fråga

om lagstiftningen och näringsidkarens förhållanden krävs för att

som inrikta arbetet på rätt sätt. Även andra myndigheter än de

som av tradition har till uppgift att förebygga och förhindra brott verkar för att inom sina specialområden minska möjligheterna att begå brott.

Det finns inga särskilda regler för polisens och andra myndigheters verksamhet att förebygga och förhindra brott. Polisens brottsförebyggande verksamhet bedrivs, liksom underrättelseverksamheten, med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2§ polislagen. Enligt denna paragraf hör det till polisens uppgifter att inte bara bedriva spaning och utredning i fråga om brott, utan även att förebygga brott och andra störningar den allmänna ordningen och säkerheten. Skattemyndig-

av heterna skall enligt 4§ andra stycket lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar verka för att förebygga sådan brottslighet som skattemyndigheten får utreda. Andra myndigheters brottsförebyggande verksamhet bedrivs med stöd av de allmänna regler som gäller för dessa myndigheter.

Vidare bör nämnas regeln i 3§ andra stycket polislagen som föreskriver att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. I första stycket i samma paragraf regleras samarbetet mellan polisen och

åklagarmyndighetema samt mellan polisen och myndigheterna inom

socialtjänsten.

11.2.2 Tillgång till polisens register

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet rörande brottsbelastning finns bl.a. i polisdatalagen, lagen om belastningsregister och lagen om misstankeregister. Polisdatalagen har trätt i kraft den 1 april 1999, övriga författningar träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet kan förväntas bli i huvudsak oförändrade.

I registerlagarna regleras vilka myndigheter som har rätt att få utdrag ur polisens register med uppgifter om misstänkta och dömda personer. Det är framför allt myndigheterna inom rättsväsendet har

som

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 183

sådan rätt, liksom de myndigheter som handlägger utlänningsen ärenden och vissa försvarsfrågor. Därutöver har länsstyrelserna, länsrätterna och Alkoholinspektionen generell rätt till utdrag. Övriga myndigheters rätt till utdrag är begränsade olika sätt. Bland dessa myndigheter finns bl.a. Finansinspektionen, har rätt till uppgifter i som samband med lämplighetsprövning enligt lagarna om försäkringsrörelbanker, värdepappersrörelse och kreditmarknadsbolag. Fastighetsse, mäklamämnden har rätt till registerutdrag vid lämplighetsprövning avseende mäklare och Revisorsnämnden vid lämplighetsprövning avseende revisorer. De tre sistnämnda myndigheterna har endast rätt till uppgifter brott mot 8-11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot om skattebrottslagen, dvs. uppgifter brott ekonomisk karaktär. om av Vidare har Riksbanken rätt till utdrag i fråga om bevaknings- och transportpersonal. Lotteriinspektionen har rätt till utdrag for utredning i vissa ärenden enligt lotterilagen, Sprängämnesinspektionen för utredning i ärenden rörande brandfarliga och explosiva varor och Vägverket för viss lämplighetsprövning enligt körkortsförordningen. Vissa myndigheter får inhämta uppgifter brottsmisstankar om direktåtkomst till polisens register. Länsstyrelser har begränsad genom direktåtkomst till polisregister för ärenden körkortstillstånd, om

trafiktillstånd och taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen och

tillstånd till uthymingsrörelse enligt lagen 1998:492 om biluthyrning. Polispersonal vid Ekobrottsmyndigheten har direktåtkomst till polisregister. I samband med att de belastnings- och misstankeregistren nya i drift kommer åklagarrnyndighetema att få direktåtkomst. tas En teknik används är att i författning ge myndigheter annan som tillstånd sambearbeta sina register med polisens register över att misstänkta och dömda för att fortlöpande få uppgifter om de personer står under myndighetens tillsyn. Sådant tillstånd har Alkoholsom inspektionen för den tillsyn inspektionen och kommunerna skall som utöva över dem har tillstånd enligt alkohollagen. som Hittills har absolut sekretess gällt för polisens register. Utlämnande uppgifter har uttömmande reglerats i de särskilda registerlagama. av Den nyligen beslutade lagändringen beträffande polisens register innebär viktig principiell förändring i detta hänseende. När en lagändringen i kraft kommer, vid sidan reglerna utlämnande trätt av om

uppgifter i registerlagama, reglerna sekretessgenombrott i

av om 14 kap. sekretesslagen att gälla. I fråga utlämnande av uppgifter ur om belastningsregistret sker dock ingen ändring. Det viktigaste i detta sammanhang torde att uppgifter misstankeregistret i fortsättvara ur ningen kan erhållas antingen med stöd av reglerna i lagen om misstankeregister där endast viss myndighet kan pröva utlämnandefrågan eller med stöd 14 kap. sekretesslagen där frågan skall av

184 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

prövas av den myndighet som har tillgång till uppgiften. Myndigheter

kan därför fortsättningsvis få tillgång till misstankeuppgifter med stöd

av generalklausulen, dock inte utlämnandet strider mot lag eller om förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen prop. 1997/98:97 95. Registerutredningen övervägde s. om det skulle införas regel förhindrade olämplig spridning en som av uppgifter ur bl.a. misstankeregistret stannade för att inte föreslå men någon sådan SOU 1997:65 s. 111. I avsnitt 11.6 och 11.7 går vi närmare frågor tillgång till om uppgifter ur polisens register.

11.2.3 Sekretess

Sekretess för brottsförebyggande arbete

Den sekretess som enligt 5 kap. 1§ sekretesslagen gäller under förundersökning omfattar även åklagar-, polis-, skatte- och tullmyndighets samt kustbevakningens verksamhet i övrigt för att bl.a. förebygga brott. Motsvarande sekretess gäller även hos annan myndighet som biträder någon dessa myndigheter med sådan av en uppgift har sagts. Sekretess gäller även enligt 9 kap. 17 § till som nyss skydd för sådan uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i de i paragrafen angivna myndigheternas verksamhet i övrigt för att bl.a. förebygga brott. Sekretessreglerna är således desamma som för annan verksamhet.

Sekretesskyddet för misstankeuppgifter

Som framgått ovan är tillgången till registeruppgifter att

om en person är misstänkt eller dömd för brott begränsad. Hittills har enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen absolut sekretess gällt för uppgifter i det allmänna kriminalregistret och i de polisregister förs med stöd som av polisregisterlagen. Genom en nyligen beslutad lagändring ersätts den absoluta sekretessen med sekretess med skaderekvisit. Absolut sekretess skall dock fortfarande gälla för uppgifter i belastningsregistret. Som skäl för ändringen anfördes följande prop. 1997/98:97 s. 64. Uppgifter i polisens belastningsregister har alltid ansetts extra känsliga, främst integritetssynpunkt. Även kan ur om man förutse att en stor del polisens och domstolarnas arbete inom av en snar framtid kommer att utföras med datorstöd och att det, med hjälp av de avancerade sökverktyg finns, kommer att som

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 185

bli tekniskt möjligt att på ett relativt enkelt sätt sammanställa personuppgifter som förekommer i t.ex. förundersökningar och domar, kommer samma uppgifter sammanställda i ett register även i fortsättningen att vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Registrens huvudsyfte är just att lagra sammanställningar av uppgifter på ett sådant sätt att det skall vara lätt att ta fram och presentera informationen. Att det råder en strängare sekretess för uppgifter som finns i ett register än för uppgifter som förekommer under en förundersökning är därför, enligt regeringens bedömning, väl motiverat. Den absoluta sekretess som i dag gäller för uppgifter i polis- och kriminalregister har främst motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället inte skall försvåras. Det är angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte sprids mer än nödvändigt. Sekretesskyddet för belastningsuppgifter är således i allt väsentligt uppställt för att skydda den enskilde. Det ligger därför i sakens natur att utomordentligt stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastningsregister.

Förutom den registrerade själv är det främst myndigheterna inom rättsväsendet som har ett berättigat intresse av att få del av uppgifter från belastningsregister. Med hänsyn till den registrerades rehabilitering bör andra myndigheter eller enskilda normalt inte få tillgång till uppgifterna. Såsom Rikspolisstyrelsen

- - påpekat får det inte heller så att t.ex. en arbetsgivare eller

vara hyresvärd genom att begära att få ut uppgifter om någon tilltänkt arbetstagare eller hyresgäst förekommer i registret, indirekt får reda på att vederbörande inte förekommer. I fråga andra register hos polisen, för vilka hittills har gällt absolut om sekretess, anförde regeringen att den enskilde har ett stort intresse av att kunna kontrollera att uppgifter inte registreras på ett otillbörligt sätt. Denne kan ha intresse inte enbart av att få del av uppgifterna utan också av att grunden för registreringen av uppgifterna offentliggörs. För att allmänheten skall ha förtroende för den verksamhet som bedrivs inom polisen är det enligt regeringen viktigt att det finns tillräckliga möjligheter till insyn i och kontroll av de register som förs. Till skillnad från vad gäller för belastningsregistret absolut sekretess

som kan en enligt regeringens uppfattning därför inte motiveras av att det inte finns någon utomstående har ett berättigat intresse av insyn i registren.

som Även den enskilde således kan ha ett intresse att det finns om av möjlighet att offentliggöra uppgifterna i vissa register, framhöll regeringen dock att det är frågan om integritetskänsliga uppgifter och att dessa med hänsyn till den enskildes personliga integritet självklart bör omgärdas ett starkt sekretesskydd. Regeringen ansåg därför att

186 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

uppgifterna bör skyddas av ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att uppgifter får lämnas ut endast det står klart att ett utlämnande inte

om medför någon skada för den enskilde eller någon honom närstående.

I propositionen föreslogs vidare att en särskild behovs- och proportionalitetsprincip skulle införas, enligt vilken varje myndighet

har rätt till uppgifter ur registret i varje enskilt fall noga skall pröva som behovet av information. Regeringen framhöll också att det med hänsyn till dömdas möjlighet till rehabilitering är viktigt att uppgifter om hans eller hennes brottslighet inte kommer fram i fall då det inte är oundgängligen nödvändigt a. prop. s. 83..

Som framgår avsnitt 7.6 och bilaga 2 har lagtexten i 7 kap. 17 §

av sekretesslagen utformats så att den absoluta sekretessen för uppgifter i belastningsregistret tvärtemot vad som synes ha varit avsikten- följer

med uppgifterna. Detta innebär att sekretessen för sådana uppgifter blir absolut oavsett de finns. Domstolama utgör ett undantag eftersom

var sekretessen bryts där med stöd av 12 kap. 2

Uppgifter brottsmisstanke kan förekomma även i annan form än

del belastnings- eller misstankeregister. Det vanligaste torde som en av

att uppgifter om brottsmisstanke förekommer i en förundersökvara ning. I samband med de nyligen beslutade ändringarna i fråga om polisens register behandlades även frågan om sekretess till skydd för den enskilde för misstankeuppgifter i förundersökningar. Registerutredningen föreslog att sekretess enligt 9 kap. 17 § skulle gälla för sådana uppgifter med ett omvänt skaderekvisit, i stället för som hittills med rakt skaderekvisit SOU 1997:65 102 f.. För andra förundersök-

s. ningsuppgifter föreslogs inte någon ändring. Regeringen föreslog att omvänt skaderekvisit skulle gälla till skydd för den enskilde för samtliga sekretessbelagda uppgifter i förundersökning. Den till bl.a.

polisregisterlagstiftningen hörande ändringen i 9 kap. 17§ har trätt i

kraft den 1 april 1999.

Som vi har redovisat i avsnitt 7.6 och bilaga 2 innebär sistnämnda ändring att möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att lämna uppgifter brottsmisstankar som inte förekommer i register begrän-

kraftigt i förhållande till tidigare. Däremot gäller mindre sträng sas sekretess för uppgifter i misstankeregistret och andra polisregister.

11.2.4 sekretessbrytande regler

De sekretessbrytande reglerna är inte tillämpliga i samma utsträckning i det brottsförebyggande arbetet då förundersökning har inletts.

som en Bestämmelserna i 14 kap. 2§ gäller över huvud taget inte, medan generalklausulen kan tillämpas i vissa fall närmare härom avsnitt

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 187

3.10 och 7.2. Med hänsyn till detta och till att generalklausulen är tillämplig endast i de fall då det är uppenbart att intresset att

av uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda, ger de nuvarande reglerna i 14 kap. sekretesslagen inte så stort utrymme för utbyte av sekretessbelagd information i brottsförebyggande syfte.

I avsnitt l1.2.2. har vi redogjort för möjligheterna att lämna uppgifter ur polisens register. Det finns flera bestämmelser i sekretesslagen som ger myndigheter möjlighet att lämna andra sekretessbelagda uppgifter om brottsmisstänkta. De i sammanhanget viktigaste reglerna finns i 1 kap. 5 § och 14 kap. sekretesslagen.

Med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 5 § kan polisen lämna uppgifter om det behövs för att polisen skall kunna fullgöra sin uppgift enligt 2 § polislagen, att bl.a. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten avsnitt 9.4.1. Även det hör

se om

till polisens uppgifter att vidta mera långsiktiga åtgärder för att förebygga brott, torde regeln i 1 kap. 5 § inte ge stöd för utlämnande

av hemliga uppgifter i sådant syfte. Detta arbete kan som regel bedrivas utan att sekretessbelagd information om enskilda personer lämnas ut. Den omständigheten att en verksamhet skulle bli mer effektiv om hemliga uppgifter lämnades är, som tidigare nämnts, inte tillräcklig för att 1 kap. 5 § skall kunna åberopas. Inte heller torde polisen ha lagstöd för att generellt underrätta tillstånds- eller bidragsgivande myndigheter om vilka personer som enligt polisens bedömning är de mest brottsaktiva inom ett visst område och som myndigheterna därför bör ägna särskild uppmärksamhet åt. Det krävs att det konkret anledning är

av en nödvändigt att lämna uppgiften för att den sekretessbrytande regeln i l kap. 5 § skall kunna tillämpas. En allmän uppfattning om att vissa personer ägnar sig åt en inte närmare definierad brottslighet uppfyller inte det kravet. Däremot kan polisen, vi tidigare har sagt, lämna

som uppgifter om en viss person till en myndighet eller till en enskild, om det i det särskilda fallet behövs för att ett specifikt brott skall kunna avvärjas eller skadorna av det begränsas.

l 1.2.5 Vissa uppgiftsskyldigheter

I vissa författningar finns det bestämmelser om skyldighet för polisen att underrätta tillsynsmyndigheter om förhållanden som är av betydelse för dessas tillsyn. En sådan bestämmelse finns i 8 kap. 2§ alkohollagen, enligt vilken polisen utan föregående begäran skall lämna uppgifter till Alkoholinspektionen och länsstyrelserna. Eftersom det är

l88 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

fråga uppgiftsskyldighet bryts sekretessen för uppgifterna hos

om en polisen.

Liknande bestämmelser finns i 8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen beträffande den som har tillstånd att driva yrkestrafik. Om polismyndigheten eller någon annan myndighet anser att det finns anledning att tilldela tillståndshavare varning har myndigheten

en en skyldighet att anmäla detta till den som har meddelat tillståndet.

Enligt 3 kap. l6§ taxeringslagen är myndigheter skyldiga att begäran skattemyndighet lämna uppgifter som behövs för taxering.

av Motsvarande gäller enligt 14 kap. 8 § skattebetalningslagen beträffande uppgifter behövs för kontroll att bestämmelserna i den lagen

som av följs.

11.3 Bör lättnader göras i

generella

sekretessen för att underlätta

brottsförebyggande arbete

Vi föreslår inte att sekretess skall få brytas för brottsförebyggande ändamål, utöver förslagen om sekretessbrytande regler för att förhindra planerade brott avsnitt 9 och i underrättelseverksamhet avsnitt 10. Vi föreslår inte heller några särskilda regler om sekretessgenombrott för att förebygga ekonomisk brottslighet.

11.3.1 En allmän regel om utbyte information i

brottsförebyggande syfte

Ett tänkbart sätt att effektivisera det brottsförebyggande arbetet skulle kunna att tillåta utbyte av sekretessbelagda uppgifter.

vara

Det skulle tala för sådan lösning är att tillgången

som en information hos de brottsbekämpande myndigheterna skulle öka. Detta skulle i sin tur medföra att fler brott kan förebyggas och förhindras. Det är självfallet bättre att förhindra ett brott än att i efterhand utreda brottet. Om ekonomiska brott fullbordas leder detta som regel till en bestående ekonomisk förlust, vilket bör undvikas. Vidare skulle myndigheter som riskerar att utsättas för brott, t.ex. bidragsbedrägerier, få ett fullständigare beslutsunderlag, vilket självklart minskar riskerna för framtida brott. Om allmänheten får vetskap att alla ärenden

om granskas mycket och att kompletterande upplysningar inhämtas

noga

från andra myndigheter kan detta leda till att den tänkt begå brott som mot en myndighet avstår med hänsyn till kontroll- och upptäcktsrisken. En bärande invändning mot en regel som tillåter sekretessgenombrott i brottsförebyggande verksamhet är dock att detta begrepp inte är definierat i lagtext och att dess närmare innehåll inte heller i övrigt är klart avgränsat. Den brottsförebyggande verksamheten är i stort sett oreglerad och kan komma till uttryck på de mest skilda sätt inom olika myndigheter. För polisens del gäller endast de allmänna bestämmelserna i polislagen, medan det för övriga myndigheter endast undantagsvis finns regler. I den mån sådana finns är de i likhet med polisens av generell natur. Frågan är det är möjligt eller önskvärt- att i om - ens lagtext eller på annat sätt definiera vad är brottsförebyggande som verksamhet. Detta är nämligen något kan växla över tiden. Även som om en definition skulle möjlig att skapa riskerar att sådan vara man en antingen låser den framtida utvecklingen eller snabbt blir omodern. Detta vore olyckligt, särskilt som den brottsförebyggande verksamheten är ett område statt i snabb utveckling. Ett annat avgörande argument mot sekretessbrytande regel är att en numera förutsätts ett eller mindre aktivt alla mer engagemang av myndigheter i syfte att minska förutsättningarna för brott, liksom av andra företrädare för samhället. I vid mening har således de flesta myndigheter brottsförebyggande roll. Att myndighet gör en en noggranna kontroller före ett upphandlingsbeslut eller innan beviljade bidrag betalas ut är form brottsförebyggande arbete. Information en av om gällande regler är en annan. Med den moderna synen brottsförebyggande arbete skulle det bli mycket svårt att avgöra om en uppgift lämnas i syfte att förebygga brott eller ett led i den vanliga som verksamheten. Låt oss ta som exempel att myndighet beviljar en som bidrag till viss typ av näringsverksamhet vill gardera sig mot att råka ut för bedrägerier. Skulle denna myndighet då i syfte att förebygga brott kunna utbyta sekretessbelagda uppgifter med polisen och hur skulle denna information i så fall få användas Man kan med andra ord fråga i vems intresse en regel om sekretessgenombrott skulle Skall den vara. tillgodose myndigheternas behov ytterligare information för att inte av fatta felaktiga materiella beslut eller skall den tillgodose polisens behov av samarbete i syfte att uppdaga och förhindra brott Som framgått av det sagda kan regel knyter till begreppet en som an brottsförebyggande bli svår att tillämpa. En regel tillåter att som sekretessbelagda uppgifter lämnas i brottsförebyggande syfte skulle vidare medföra att myndigheterna skulle kunna lämna sekretessbelagda uppgifter till varandra i omfattning knappast kan överblickas. en som Eftersom alla tänkbara åtgärder kan bidra till att minska som brottsligheten på kort eller lång sikt räknas förebyggande omfattas som

190 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

så gott all polisiär verksamhet, all verksamhet inom åklagar-

som väsendet och kriminalvården samt stora delar av de sociala myndigheternas verksamhet, liksom även kontrollmyndighetemas och tillsynsmyndigheternas, för att bara ta några exempel. Bestämmelsen om

nu sekretess mellan myndigheter skulle komma urholkas så att den i samarbetet mellan vissa myndigheter bara blev ett tomt skal om man inför sekretessgenombrott för brottsförebyggande verksamhet.

Det kan tillfogas att fastän förundersökning är en strikt reglerad verksamhet inleds ett formellt beslut, genomförs enligt

som genom noggrant utformade bestämmelser och avslutas likaså med ett formellt beslut tillåts inte sekretessbelagda uppgifter att strömma fritt mellan

myndigheterna under förundersökning. Att tillåta ett fritt utbyte av sekretessbelagda uppgifter i brottsförebyggande verksamhet medför enligt vår mening än större betänkligheter med hänsyn till den enskildes personliga integritet.

En generell regel sekretessgenombrott i brottsförebyggande

om syfte skulle dessutom kunna komma i konflikt med vissa myndigheters primära arbetsuppgifter, t.ex. kan att hjälp och stöd åt

som vara ge enskilda. En sådan konflikt skulle vara till nackdel både för myndigheterna själva och för allmänheten. Detta gäller särskilt sjukoch hälsovårdens område samt inom socialtjänsten, där det är viktigt att de enskildas förtroende för myndigheterna inte rubbas. Det kan starkt ifrågasättas det förtroendet kan upprätthållas om myndigheterna ges

allmän befogenhet att utbyta sekretessbelagd information i brottsen förebyggande syfte. I varje fall torde det krävas en särreglering för bl.a. sjuk- och hälsovården. Risken för obehörig vidarespridning ökar också

fler myndigheter som får del av en uppgift.

Mot bakgrund vad vi har anfört anser vi inte att sekretess

av ovan för uppgifter bör brytas enbart det skälet att uppgifterna behövs för

av att förebygga brott.

11.3.2 En utbyte information i syfte att

regel om av förebygga ekonomisk brottslighet

Ett alternativ till generell regel sekretessgenombrott skulle kunna

en om

att tillåta sekretessgenombrott enbart i sådan verksamhet som vara syftar till att förebygga ekonomisk brottslighet.

Fördelarna med sådan lösning skulle vara desamma som vid ett

en generellt sekretessgenombrott, sekretessgenombrottet skulle bli

men

begränsat och det skulle inte behövas någon särreglering för mera exempelvis vårdsektorn.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 191

De nackdelar vi har redovisat i föregående avsnitt skulle emellertid i huvudsak vara desamma, även om sekretessgenombrottet begränsades bara till vissa typer av brott. Verksamhet som syftar till att förebygga ekonomisk brottslighet är nämligen lika oreglerad som brottsförebyggande verksamhet i allmänhet. Den är dessutom svår att avgränsa från annan verksamhet hos myndigheterna.

Ett avgörande argument mot en regel om sekretessgenombrott begränsad till ekonomisk brottslighet är vidare att denna skulle bli än mer svårtillämpad än en generell regel. Eftersom det inte finns någon klar och entydig definition av vad som är ekonomisk brottslighet skulle det komma att råda osäkerhet om hur långt sekretessgenombrottet sträckte sig. Visserligen skulle man i en tänkt rättsregel kunna föreskriva att uppgifter endast får lämnas ut för att förebygga vissa brott. Ett av de utmärkande dragen hos den ekonomiska brottsligheten är dock att det kan vara mycket svårt att avgöra vilken rättslig rubricering ett begånget brott bör åsättas. Det är ännu svårare att med någon säkerhet uttala sig om vilket brott som eventuellt kan komma att förhindras om sekretessbelagda uppgifter lämnas eller en viss åtgärd vidtas. Är det fråga brottsförebyggande arbete går det knappast

om heller att tala om att det är en viss, bestämd typ av brott som skall förebyggas. En regel som tillåter utbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter i syfte att förebygga ekonomisk brottslighet skulle därför

lagtekniskt bli mycket komplicerad, samtidigt som den inte skulle ge

tillräcklig ledning för tillämparen. Vi förordar därför inte heller en sådan lösning.

11.4 Polisens att lämna

möjligheter uppgifter till andra myndigheter

Vi föreslår inte några nya generella regler som ger polisen möjlighet att vidarebefordra sekretessbelagda uppgifter i vamingssyfte. Polisen bör i stället utveckla sina metoder för att varna för ekonomisk brottslighet utan att röja sekretessbelagd information.

11.4.1 Bakgrund

Ett alternativ till sekretessbrytande regler för brottsförebyggande ändamål skulle kunna vara att utöka polisens möjligheter att lämna sekretessbelagda uppgifter i brottsförebyggande syfte. I avsnitt 9.4.1 har vi behandlat polisens möjligheter att varna den som är utsatt för

192 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

eller riskerar att utsättas för ett planerat, konkret brott. Vad det är fråga

här är alltså allmänna varningar som riktar sig till en obestämd eller om större krets presumtiva brottsoffer.

En grundläggande fråga är då om sekretessreglerna hindrar att polisen lämnar uppgifter i brottsförebyggande syfte.

Inledningsvis kan konstateras att polisen utan att lämna sekretess-

belagda uppgifter kan sammanställa åtskillig information som kan

användas för särskilda företeelser inom den ekonomiska

för att varna brottsligheten. Det kan t.ex. fråga att samla, bearbeta och

vara om analysera information har till syfte att fästa uppmärksamheten på

som vissa typer företag och hur de arbetar t.ex. oseriösa insamlings-

av stiftelser och vilka negativa konsekvenser som detta kan medföra. Det kan också fråga information och varningar för vissa slag

vara om om

erbjudanden erfarenhetsmässigt har varit inledningen till av som bedrägerier t.ex. s.k. Nigeriabrev eller information om vissa marknadsföringsformer t.ex. annonsbedrägerier. En sådan verksamhet både kan och bör förekomma ett led i den ökade satsningen på

som brottsförebyggande arbete. Den kan utgöra ett effektivt sätt att varna för sådan ekonomisk brottslighet är utbredd eller som tenderar att

som öka. Informationen kan riktas såväl till enskilda till myndigheter.

som Vad vi har diskuterat är således bearbetad och avidentifierad

nu information. Att sådan information indirekt kan leda till att någon kan känna sig utpekad hindrar inte att den lämnas.

Om informationen däremot formen svart lista, med

ges av en angivande eller företag bör undvikas, är det normalt

av personer som fråga sekretessbelagda uppgifter av mycket integritetskänslig natur

om och uppgiftslämnandet kan därför, beroende på omständigheterna, stå i strid med den nuvarande sekretessregleringen. Det finns, som tidigare nämnts, nämligen ingen sekretessbrytande regel som ger polisen möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter enskildas personliga

om eller ekonomiska förhållanden enbart i allmänt brottsförebyggande syfte. Som vi redovisat i avsnitt l1.2.3 skyddas brottsmisstankar av stark sekretess. Vi har svårt att finna något exempel situation där

en det skulle tillåtet för polisen att sprida sådana sammanställningar.

vara

Det förekommer att polisen, ibland i samverkan med andra myndigheter, upprättar förteckningar över de personer som anses vara de mest brottsaktiva inom ett område. Avsikten är att dessa personer skall kunna hållas under särskild uppsikt. Uppgifter av detta slag är normalt sekretesskyddade och synnerligen känsliga från integritetssynpunkt. Vad sagts svarta listor gäller även uppgifter av

som ovan om detta slag.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 193

Vad som nu har sagts innebär emellertid inte att det alltid är uteslutet för polisen att lämna uppgifter om brottsliga eller brottsbenägna personer. Vi hänvisar till vad vi uttalat om detta i avsnitt 9.4.1.

l 1.4.2 överväganden

Som framgått av det ovan sagda finns det goda möjligheter för polisen att i brottsförebyggande syfte varna för företeelser inom den ekonomiska brottsligheten. Några nya regler krävs därför inte för att tillgodose det behovet.

En fråga som har aktualiserats under vårt arbete är om polisen bör få lämna ut uppgifter mera generellt för att varna exempelvis bidragsgivande myndigheter för personer som tidigare har begått brott av ekonomisk karaktär och som kan antas komma att begå nya brott.

Det finns för närvarande varken skyldighet eller möjlighet för polisen att generellt underrätta myndigheter som något sätt berörs av ett brott, utan att målsägande. Vissa myndigheter får dock

vara uppgifter personer som misstänks för brott eller som har dömts för

om brott. Det är som regel fråga om myndigheter som har utfärdat tillstånd till en person och vars beslut har varit beroende av att han eller hon inte har gjort sig skyldig till brott i visst hänseende. En dom eller en pågående förundersökning kan leda till att myndigheten omprövar sitt beslut.

Ett enkelt sätt att varna för personer med kriminell belastning skulle

att utöka åtkomsten till polisens register. Som tidigare redovisats vara finns det flera olika sätt att ge myndigheter tillgång till upplysningar om

eventuella brottsliga belastning. Det vanligaste är att en persons myndigheten ges rätt att på begäran få uppgifter ur belastnings- och misstankeregister. Några myndigheter får i stället sambearbeta sina egna register med polisens register. I båda fallen har myndigheterna möjlighet att få uppgifter om personer som på något sätt är aktuella i ett ärende. Oftast är det fråga om personer som är föremål för myndighetens prövning med anledning av en ansökan av något slag. Det kan också vara en person som har fått tillstånd att t.ex. bedriva viss verksamhet och som därför står under myndighetens tillsyn. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt är polisens möjligheter att lämna ut uppgifter belastnings- och misstankeregister noggrant

ur reglerade. Lagstiftningen har nyligen reviderats och i samband därmed har frågor om tillgång till registren övervägts. Vi har därför ingen anledning att här gå på generella frågor rörande åtkomst till registren.

7 19-0716Ekonomisk.

. .

194 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

Vi vill dock peka att ändringarna i registerlagstiftningen öppnar en ny möjlighet för myndigheter att få uppgifter ur polisens register. Genom att 14 kap. sekretesslagen generellt har gjorts tillämpligt på dessa med undantag av belastningsregistret- finns det inget som

hindrar att uppgifter lämnas ut efter en sekretessprövning, trots att utlämnande inte kan ske med stöd t.ex. lagen om misstankeregister.

av Om myndighet, som inte har rätt till uppgifter ur misstankeregistret,

en begär att med stöd reglerna i 15 kap. 5 § få sådana uppgifter måste

sekretessprövning göras. Någon närmare diskussion om konsekvenen

detta har inte redovisats i förarbetena. Med den nya serna av regleringen förefaller det oklart huruvida uppgifter ur misstankeregistret kan lämnas ut myndighet, om uppgiften finns där till följd

av annan

att myndigheten har direktåtkomst till registret. Regleringen synes av inte kunna förhindra detta, eftersom sekretessprövning alltid skall göras

den myndighet till vilken förfrågan riktas. I motsats till tidigare torde av därför begäran att få ut uppgifter inte kunna avvisas under

en om hänvisning till att frågan utlämnande är exklusivt reglerad i

om registerlagama.

Även det inte förefaller ha varit avsikten att åstadkomma

om en ökad spridning uppgifter misstankeregistret torde möjligheterna

av ur att tillämpa generalklausulen innebära att förutsättningarna för vissa myndigheter att få tillgång till misstankeuppgifter har ökat. Detta gäller i första hand myndigheter har strängare sekretess än polisen och

som en

kan ha behov sådana uppgifter. Vad vi närmast tänker på är som av bl.a. skattemyndighetema och Finansinspektionen, har absolut

som sekretess för delar sin verksamhet. Eftersom en prövning enligt

av 14 kap. 3 § formellt kan göras på förhand för en viss situation torde den ändrade regleringen öppna möjligheter till informationsutbyte som kanske inte har varit avsedda.

Genom registerutdrag och sambearbetning av register kan en myndighet dock bara få uppgifter på eget initiativ- det ger inte polisen möjlighet att självmant lämna uppgifter.

Vi har ställt frågan det behövs generell bestämmelse som

oss om en

polisen möjlighet att på eget initiativ lämna sekretessbelagda ger uppgifter, i syfte att varna för personer med kriminell belastning.

Som tidigare nämnts sammanställer polisen ibland för sin egen verksamhet förteckningar med uppgifter om personer som anses vara särskilt brottsaktiva. Fördelen med generell regel om uppgiftsläm-

en nande i vamingssyfte skulle sådan bestämmelse skulle

vara att en kunna tillämpas bl.a. på sådana förteckningar som normalt

innehåller sekretessbelagda uppgifter särskilt integritetskänslig

av natur. Förteckningama skulle kunna överlämnas till de myndigheter eller enskilda företagare kan tänkas komma i kontakt med

som

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 195

personerna i fråga. Uppgifter om personer som enligt polisens bedömning kan komma att begå brott i framtiden skulle alltså kunna lämnas ut för eventuellt framtida behov.

De fördelar man skulle kunna vinna med ett sådant uppgiftslämnande är självfallet att betydligt fler personer än annars skulle kunna få upp ögonen för riskerna med att göra affärer eller att

samarbeta med personer som kan tänkas begå ekonomisk brottslighet. Dessa personers möjligheter att begå brott skulle automatiskt minska och förutsättningarna för att eventuella brott skulle uppdagas snabbt skulle förbättras. För myndigheterna skulle det således kunna leda till Ökad

en effektivitet och vissa skulle kunna undgå att utsättas för brott.

Nackdelarna är emellertid uppenbara. För det första skulle svartlistning kunna bli ett sätt att kringgå den av integritetsskäl stränga sekretessen beträffande belastnings- och misstankeregister. Vidare måste uppgifter om tänkbar brottsbenägenhet värderas. Så länge det är fråga om uppgifter om att någon genom lagakraftvunnen dom eller strafföreläggande är lagförd för ekonomisk brottslighet- vilket är fallet med få personer i förhållande till det antal personer som är eller har varit misstänkta för sådana brott är uppgifterna om brottslig

belastning visserligen riktiga i sak. Samtidigt säger sådana uppgifter sällan något om den framtida benägenheten att begå brott. Det finns inte några forskningsrön om återfallsfrekevens och liknande som man kan stödja sig på. Även så hade varit fallet finns det anledning att

om ifrågasätta i vilken utsträckning forskning om återfall i brott kan föras över till bedömningar på inidividnivå. Rör det sig om uppgifter om att någon är misstänkt för brott måste förutsättningarna för åtal vägas och för den som står under åtal måste möjligheten av en frikännande dom beaktas. Slutligen måste frågan om hur lagföring påverkar benägenheten att ånyo göra något som kan vara straffbart vägas i bilden. Med andra ord år det tveksamt om man i allmänhet kan dra några bestämda slutsatser angående återfallsrisken ens beträffande den som tidigare har straffats för ekonomisk brottslighet. Uppgifter om att någon förekommer eller har förekommit i en brottsutredning utan att ha delgetts misstanke torde ha ett i sammanhanget ringa värde. Risken är således stor att utlämnande av personuppgifter eller uppgifter om företag i vamingssyfte skulle leda till att ett betydligt större antal personer utpekades som tänkbara brottslingar faktiskt begår

än som eller återfaller i brott. Från integritetssynpunkt ter sig en sådan lösning

inte godtagbar.

Med hänsyn till uppgifternas särskilt känsliga karaktär anser vi att det inte bör förekomma att uppgifter om att någon anses vara brottsaktiv lämnas ut annat än om det med anledning av ett visst ärende eller liknande finns behov av dem, dvs. med stöd av reglerna i 1 kap.

196 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

5 § och 14 kap. sekretesslagen. Det bör finnas konkret koppling

en mellan den person som uppgifterna avser och den som uppgifterna lämnas till. En generell regel som ger polisen rätt att varna för kriminellt belastade personer skulle få mycket vittomfattande konsekvenser och bör därför inte införas.

Vi anser inte heller att någon särreglering för ekonomisk brottslighet bör införas. Här kan erinras om dels brottslighetens särskilda struktur som innebär att den enskilde förfogar över möjligheten att fullgöra sin skattskyldighet eller återbära egendom till ett konkursbo, och därigenom undgå att begå ett planerat brott, dels att frikännande domar i mål om ekonomisk brottslighet i mycket större utsträckning än vid andra brottstyper baseras på att det åtalade förfarandet inte är straffbart. Risken för missbedömningar i fråga om brott och brottsbenägenhet är därför extra stor när det gäller ekonomisk brottslighet.

Även således inte att någon generell reglering bör

om anser införas, finner vi inget som talar mot att man inför fler regler av det slag som redan finns i alkohollagen och yrkestrafikförordningen och som för ett specifikt ändamål ger polisen en utvidgad möjlighet att lämna uppgifter. Det kan också tänkas att myndigheternas möjligheter att på begäran få uppgifter från polisen i vissa fall behöver utökas. Sådana regler som för närvarande finns i bl.a. registerförfattningarna har den fördelen, jämfört med en generell regel, att statsmakterna vid utformningen av dem har möjlighet att göra en avvägning mellan de olika intressen som berörs. Bestämmelserna kan således avpassas med hänsyn till i vilken utsträckning det intresse som en viss myndighet har av t.ex. misstankeuppgifter för en viss angiven prövning bör få ta över det intresse som sekretessen skall skydda. På det sättet kan man åstadkomma regler som ger ett så litet integritetsintrång som möjligt, utan att effektiviteten eftersätts.

Vi vill särskilt betona att vad som nu har sagts tar sikte på uppgifter

innebär att enskilda namnges eller på annat sätt lätt kan som personer identifieras. Som vi framhållit kan däremot syftet att varna för ekonomisk brottslighet ofta nås genom information som inte pekar ut enskilda personer men som beskriver affärsmetoder, marknadsföringsmetoder etc. som innebär risker för ekonomisk brottslighet. Sekretessreglerna hindrar inte att sådan information lämnas sig till enskilda

vare eller myndigheter. Möjligheterna att varna för ekonomisk brottslighet på ett effektivt och slagkraftigt sätt kräver emellertid att informationen bearbetas så att den inte knyts till personer med känd eller förmodad kriminell belastning utan fokuseras annat. Det är en viktig uppgift bl.a. för underrättelseverksamheten att utveckla bra metoder detta område och att bygga upp kanaler för att snabbt kunna föra ut aktuell information.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 197

11.5 Övriga myndigheters möjlighet att

varna varandra för brott

generellt

Vi föreslår inte några regler om att myndigheter i allmänhet skall få

bryta sekretess för varandra för presumtiva brottslingar

att varna

l 1.5.1 Bakgrund

Ytterligare fråga myndigheter skall kunna få meddela andra

en är om myndigheter, t.ex. sådana som beviljar tillstånd eller utbetalar bidrag, sekretessbelagda uppgifter för att förebygga brott. Den situation som är aktuell här kan närmast beskrivas så att en viss myndighet vid revision, kontroll eller anledning upptäcker att en person har lämnat

av annan vilseledande uppgifter i t.ex. en bidragsansökan eller något annat sammanhang och att omständigheterna leder till misstanke om att vederbörande på motsvarande sätt kan ha lämnat eller avser att lämna felaktiga uppgifter i ett annat likartat sammanhang. Skall den myndighet gjort upptäckten då kunna larma andra myndigheter och varna

som för i fråga I direktiven framhålls att det inte är möjligt för en

personen bidragsbeviljande myndighet vet att en bidragssökande har lämnat

som felaktiga uppgifter att delge andra bidragsbeviljande organ dessa uppgifter så att de kan öka sin vaksamhet.

Det torde i de flesta fall röra sig situationer där informationen till

om viss del är sekretessbelagd. Generalklausulen ger knappast stöd för att lämna uppgifter i det allmänna syftet att varna myndigheter för

kan misstänkas komma att begå brott, även om det inte personer som finns några aktuella indikationer detta. Andra myndigheter än de

har till uppgift att förebygga och förhindra brott torde inte kunna som använda sig den sekretessbrytande regeln i 1 kap. 5 § för att

av vidarebefordra information detta slag till andra myndigheter än de

av brottsbeivrande.

1 1.5.2 Överväganden

Fördelen med att skapa möjligheter för myndigheter att fritt utbyta information i syfte varandra för presumtiva bedragare och

att varna andra brottslingar är desamma som vi har redovisat i avsnitt 1l.4.2, nämligen att uppnå en ökad vaksamhet.

När det gäller nackdelarna är de främst följande. Det finns redan en vedertagen lagstiftningsteknik för att ge myndigheter den information

198 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

om personers brottsbelastning eller om aktuella brottsmisstankar

som myndigheterna behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. Huvudregeln är att upplysningar om brott och brottsmisstankar meddelas genom utdrag ur belastnings- och misstankeregister. I vissa fall har dessutom polisen och andra myndigheter ålagts skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheter om sådant som kan vara betydelse

av för deras kontroll och prövning. Vi anser att detta även fortsättningsvis bör vara det sätt på vilket myndigheter får information om brottsmisstankar och brottslig belastning. Vi anser att det skulle vara ett alltför stort avsteg från de grundläggande principerna i sekretessregleringen om myndigheterna skulle ges möjlighet att bryta sekretess för att varna varandra för presumtiva brottslingar, inte minst mot bakgrund av vad som sagts i avsnitt l1.4.2 om möjligheterna att bedöma om en person kan komma att begå nya brott.

En regel som ger myndigheterna möjlighet att spontant lämna varandra sekretessbelagd information i syfte att varna för kriminella personer skulle dessutom vara mycket tveksam från integritetssynpunkt. Den skulle medföra att uppgifter om personer, vilka enligt en myndighets bedömning skulle kunna komma att begå brott i framtiden, skulle kunna lämnas till en annan myndighet för eventuellt framtida behov. En mer eller mindre välgrundad bedömning att en viss person kan tänkas begå brott skulle kunna fortplanta sig mellan olika myndigheter. Med en sådan lösning skulle en tidigare misstänkt eller straffad person riskera att aldrig kunna bli rehabiliterad, vilket inte ter sig vare sig önskvärt eller rimligt.

Vi har tidigare förordat att polisen inte bör ges rätt att mera allmänt

myndigheter for kriminellt belastade personer eller för personer varna som kan komma att någon gång i framtiden begå ett inte närmare preciserat brott. Än mindre bör andra myndigheter få sådan rätt.

en Även andra myndigheter än de brottsbekämpande har dock, vi

som utvecklat i avsnitt 9.4.2, möjlighet att varna varandra i brottsförebyggande syfte så länge detta görs utan att sekretessbelagda uppgifter rojs.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 199

1 1.6 Behöver ökad

tillståndsmyndigheter tillgång till uppgifter ur polisens register

m.m.

Vi föreslår inte någon generell förändring i fråga om tillstånds-

myndigheters tillgång till uppgifter ur polisens register; det bör i

stället prövas från fall till fall om de skall ha rätt till detta.

Vi lägger inte heller fram något förslag om att länsstyrelserna skall få ökad tillgång till uppgifter. De har redan i dag i väsentligt större utsträckning än andra myndigheter tillgång till uppgifter ur polisens register. Dessutom har andra utredningar nyligen lagt fram förslag i denna fråga.

Vi pekar på att Läkemedelseverket kan vara en myndighet som kan behöva tillgång till uppgifter ur polisens register för handläggningen av frågor som rör teknisk sprit men lägger inte fram något förslag eftersom en annan utredning ser över lagstiftningen det området.

11.6.l Bakgrund

I Sverige har vi, i motsats till många andra länder, valt ett system med näringsfrihet. Detta innebär att i princip vem som helst kan starta näringsverksamhet inom vilket område som helst. Bara områden där det har funnits speciella bevekelsegrunder för att välja en annan lösning har man regler om etableringskontroll eller lämplighetsprövning. Avvikelser från den generella lösningen med näringsfrihet kan bero på att det krävs särskild kompetensprövning detta gäller t.ex. läkare eller att särskilda säkerhetsintressen gör sig gällande som t.ex. när det gäller luftfart. Andra skäl till etableringskontroll kan vara att man har velat skydda allmänhetens ekonomiska intressen som i fråga om banker och försäkringsrörelse. Lämplighetsprövning förekommer i större utsträckning, regel på grund att det krävs tillstånd till att bedriva

som av verksamheten på viss sätt, t.ex. att servera alkohol i en restaurangrörelse. Det är således inom ett begränsat antal områden som det görs en prövning av den som vill idka näring.

I prövningen ingår inte sällan att ta ställning till näringsidkarens vandel och allmänna lämplighet. Ett instrument i denna prövning kan vara uppgifter om tidigare brottslighet.

200 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

En länsstyrelse har föreslagit bl.a.

att polisen rutinmässigt bör lämna uppgift att någon som har - om tillstånd enligt yrkestrafiklagen misstänks för ett allvarligare brott,

att polisen i ärenden enligt alkohollagen skall vara skyldig att lämna uppgift om brott,

att länsstyrelsen i ärenden enligt alkohollagen skall tillgång till uppgifter skattemyndighetemas revisionspromemorior,

att försäkringskassorna skall åläggas att lämna uppgifter till läns- styrelserna och kommunerna i alkoholtillståndsärenden enskildas

om adress och ekonomiska förhållanden, om arbetsgivares namn och adress samt om utgivna ersättningar, samt

att Läkemedelsverket bör ges tillgång till uppgifter om brottsbelast- ning för att avgöra frågor om tillstånd till införsel och försäljning av teknisk sprit.

Som vi har redovisat i avsnitt ll.2.2 har vissa myndigheter för närvarande rätt till utdrag ur polisens register för att pröva ansökningar

tillstånd olika slag. För närvarande lämnas årligen drygt 40 000 om av utdrag och belastningsregistret till myndigheter utanför

ur personrättsväsendet Enligt Rikspolisstyrelsens bedömning torde 80-90 procent av dessa lämnas till Invandrarverket i bl.a. medborgarskapsärenden. Det är alltså förhållandevis få utdrag, uppskattningsvis 400- 800 år, lämnas till bl.a. tillståndsmyndigheter. Beträffande

per som antalet utdrag till enskilda finns inga uppgifter tillgängliga.

1 1.6.2 överväganden

Allmänna synpunkter

Det är inte givet att varje myndighet som har till uppgift att meddela tillstånd att bedriva viss verksamhet bör ha rätt till upplysningar om den sökandes brottsliga belastning. Sådana uppgifter kan naturligtvis i vissa fall vara av intresse för bedömningen av om en person är lämplig för att driva verksamheten i fråga. Varje i författning uppställt krav på lämplighet i visst hänseende kan dock enligt vår mening inte anses innefatta ett krav på att personen i fråga skall vara ostraffad.

Registerutredningen har ingående diskuterat frågan om rätt till utdrag ur polisens register. Den omständigheten att en person tidigare är straffad kan enligt Registerutredningen aldrig ensam vara avgörande för han eller hon skall diskvalificeras i något hänseende SOU

Uppgifterna antalet utdrag är hämtade ur Registerutredningens slutbetän-

om kande Polisens register SOU 1997:65 s. 131.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 201

1997:65 152 f.. Ett registerutdrag bör enligt utredningen därför inte

s. begäras förrän som ett sista steg i en prövning. Registerutredningen ansåg att det inte bör få förekomma att registerutdrag begärs beträffande alla dem som söker en viss anställning eller ett visst uppdrag, eftersom det finns uppenbar risk för att uppgifterna används som en

en enkel sorteringsgrund. Registerutdrag bör i stället begäras som en sista kontroll, om övriga upplysningar visar att personen i fråga är aktuell för anställning eller liknande.

Vi delar uppfattningen att enbart den omständigheten att en person tidigare är straffad inte kan vara avgörande för om han eller hon skall diskvalificeras vid bedömningar i fråga tillstånd, auktorisation eller

om liknande. Om uppgifter tidigare kriminalitet behövs bör de inte

om tillmätas annan betydelse än som en del i en samlad bild av sökanden. Det kan t.ex. vara fråga om brottslighet som saknar betydelse. Rattfylleri eller upprepade trafikförseelser kan givetvis ha avgörande betydelse för den vill starta taxirörelse men knappast för den som

som skall auktoriseras revisor eller fastighetsmäklare. En annan sak är

som att det under år kommit att ställas allt högre krav att närings-

senare idkare allmänt sett är laglydiga och följer myndigheternas direktiv i olika hänseenden. Uppgifter om kriminell belastning får således Ökad betydelse för prövning tillståndsfrågor. Här, som i andra liknande

av sammanhang, måste emellertid en individuell bedömning göras.

Frågan om myndigheters rätt till uppgifter om brottsbelastning bör enligt vår mening inte regleras generellt, utan särskilt för var och en av de myndigheter som behöver sådana upplysningar. Därvid måste också avgöras vilka uppgifter myndigheten bör få tillgång till. Myndigheter

prövar frågor med anknytning till näringsverksamhet torde som som regel bara behöva uppgifter som rör brott av ekonomisk karaktär. Om

myndighet rätt till registerutdrag bör frågan om sekretessen för en ges uppgifterna hos den mottagande myndigheten samtidigt ses över.

Vi har med anledning av vårt uppdrag inte möjlighet att gå i detalj i alla frågor kan röra tillståndsmyndigheters rätt till uppgifter av

som olika slag. Detta skulle kräva en noggrann genomgång av varje myndighets verksamhet, den författningsreglering styr verksam-

som heten i fråga och den praxis som har utbildats på området- en uppgift

inte inom den tid har utmätts för vårt arbete. Det har, som ryms som utöver vad framgått inte heller framhållits något behov av

som ovan, tillgång till registeruppgifter för tillstånds- och tillsynsmyndigheter.

202 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

Behöver länsstyrelserna utökad tillgång till register m.m.

Eftersom länsstyrelserna har hand om en förhållandevis stor mängd tillstånds- och tillsynsärenden har vi ansett det angeläget att ta upp några frågor som rör just länsstyrelsemas rätt till uppgifter olika

av slag.

Länsstyrelserna har, som tidigare har nämnts, en generell rätt till utdrag ur belastnings- och misstankeregister för alla tillstånds- och tillsynsärenden som de handlägger. Dessutom har länsstyrelserna rätt till direktåtkomst till polisregister för upplysning i ärende om bl.a. trafiktillstånd enligt yrkestrañklagen. Åtkomsten begränsas dock till uppgift om den som ansöker om tillstånd förekommer i registret eller inte. Yrkestraflkutredningen har i sitt betänkande Ny yrkestrafiklagstiftning SOU 1996:93 föreslagit att länsstyrelsen skall få direktåtkomst även för upplysning som behövs för tillsyn.

Av 8 kap. 2§ yrkestrafikförordningen framgår att den myndighet som anser att det finns anledning att tilldela en tillståndshavare en varning eller återkalla hans tillstånd, skall anmäla detta till den myndighet som har gett tillståndet. Denna bestämmelse torde innebära att polisen redan i dag kan underrätta länsstyrelsen om en tillståndshavare misstänks för ett allvarligare brott.

Frågor länsstyrelsemas tillgång till information iyrkestrafik-

om ärenden har också övervägts av Trafikregisterutredningen. I betänkandet Vägtrafikregistrering SOU 1998:162 föreslår utredningen att länsstyrelserna och Vägverket för vissa ärendetyper skall kunna begära uppgifter direkt ur belastnings- och misstankeregistren. Utredningen föreslår vidare att Rikspolisstyrelsen skall åläggas underrättelseskyldighet till länsstyrelserna via Vägverket beträffande viss brottslighet.

Som framgår av det sagda har länsstyrelserna enligt gällande lagstiftning stora möjligheter att få tillgång till den sekretessbelagda information som behövs. Härtill kommer att redan framlagda förslag innebär en utökad tillgång till sådan infonnation.

Av 8 kap. 2 § alkohollagen följer att polismyndigheter skall lämna tillsynsmyndighetema de uppgifter dessa behöver för sintillsyn. Enligt vår mening behövs det inte något förtydligande av den bestämmelsen. Alkoholinspektionen för med stöd av alkohollagen ett register över samtliga tillståndshavare. I registret skall bl.a. antecknas uppgifter om domar i brottmål samt uppgift om ärende hos polis- eller åklagarrnyndighet. Uppgifter tillförs registret genom sambearbetning med polisens register. Alkoholinspektionen skall enligt 9§ alkohollagen lämna uppgifter ur registret till kommuner och länsstyrelser i den utsträckning uppgifterna betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn. Detta

är av

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 203

innebär att länsstyrelsen har tillgång till den information som behövs i dessa hänseenden.

Enligt 8 kap. 2§ alkohollagen skall vidare skattemyndigheter och andra myndigheter uppbär eller driver skatter eller avgifter

som begäran av tillståndsmyndighet eller länsstyrelse lämna uppgifter som dessa myndigheter behöver for sin tillståndsprövning eller tillsyn. Bestämmelsen innebär bl.a. att uppgifter ur revisionspromemorior skall lämnas det behövs. Någon ytterligare bestämmelse behövs därför

om inte. Det kan dessutom tilläggas att Branschsaneringsutredningen i sitt slutbetänkande SOU 1997:111 har föreslagit en ändring av den nyss nämnda bestämmelsen innebörd att skattemyndigheten eget

av initiativ skall kunna lämna uppgifter som behövs för tillståndsprövning eller tillsyn.

Sammanfattningsvis anser vi inte att det finns något behov av att ge länsstyrelserna ökad tillgång till registeruppgifter, utöver redan framlagda förslag.

Önskemålet uppgifter från försäkringskassoma ligger lite vid

om sidan de frågor vi i övrigt behandlar här. Enligt vår mening

av förefaller det mindre sannolikt att den som arbetar svart en restaurang lämnar uppgift till försäkringskassan om denna arbetsgivare och sin inkomst från den arbetsplatsen. Däremot kan givetvis vederbörande sedan tidigare registrerad med vid tidpunkten for

vara kontrollen inaktuella uppgifter. Det förekommer sannolikt också att vederbörande är registrerad med uppgifter som i och för sig är aktuella

en annorlunda bild av hur det förhåller sig än verkligmen som ger heten. Även länsstyrelserna skulle kunna få vissa personuppgifter

om från försäkringskassoma skulle detta sannolikt inte i någon större utsträckning underlätta vid bedömningen av om en restaurang anlitar svart arbetskraft. Det är ett utökat informationsutbyte med

snarare skattemyndigheten krävs. Med hänsyn härtill anser vi att det för

som närvarande inte finns tillräckliga skäl att ålägga försäkringskassoma att lämna sekretessbelagda uppgifter till länsstyrelserna i ärenden enligt alkohollagen.

Övrigt

Regeringen har utfärdat direktiv till en utredning som skall se över lagstiftningen teknisk sprit dir. 1998: 19. Mot bakgrund av hur det

om utredningsuppdraget är utformat ter det sig mindre lämpligt att från vårt, begränsade, perspektiv ta frågan om Läkemedelsverkets

mer upp tillgång till register. Vi vill emellertid framhålla att Läkemedelsverket typiskt sett kan myndighet för sina arbetsuppgifter med

vara en som

204 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

tillstånd rörande teknisk sprit kan behöva tillgång till uppgifter ur polisens register.

Vad vi nu diskuterat är om fler myndigheter bör ges tillgång till registeruppgifter genom uttryckliga regler. Vi vill emellertid påminna om den möjlighet som öppnats för myndigheter att med stöd av en sekretessprövning få tillgång till uppgifter i enskilda fall se avsnitt 112.2.

Bulvanutredningen har nyligen lagt fram ett forslag som i korthet innebär att kreditupplysningsforetag i fråga om näringsidkare skall få tillgång till uppgifter om brottslig belastning med ekonomisk anknyt-

ning och i sin kreditupplysningsverksamhet kunna sprida dessa

uppgifter vidare avsnitt 7.5. Utredningen påpekar att förslaget ger

uttryck for en helt ny syn hur integritetskänsliga uppgifter bör kunna användas. Om Bulvanutredningens förslag skulle leda till lagstiftning torde mycket av det ovan sagda behöva revideras. Under sådana omständigheter bör man överväga att ge väsentligt fler myndigheter tillgång till registerutdrag. Exempelvis bör tillsynsmyndigheter kunna få författningsreglerad tillgång till registeruppgifter.

11.7 Behöver bidragsbevilj ande myndigheter ökad tillgång till uppgifter

l 1.7.1 Bakgrund

För närvarande lämnas inte utdrag belastnings- och misstanke-

ur register till några myndigheter som beslutar i fråga om bidrag utom till länsstyrelserna. Dessa har generell rätt till registerutdrag i alla typer

ärenden. Att andra bidragsmyndigheter inte har samma rätt torde av bero på hittills inte ansett att brottsbelastning skall diskvalifi-

att man

person från att få bidrag av något slag. Detta kan i och for sig cera en ifrågasättas i de fall bidraget lämnas för näringsverksamhet och den sökande tidigare är dömd för brott i sådan verksamhet. Intresset av kontroll över bidrag det slaget har ökat med anledning av de EU-

av bidrag som numera betalas ut till näringsidkare.

Frågan om vilken information som skall lämnas till bidragsgivande myndigheter berör emellertid inte bara bidrag till näringsverksamhet av olika slag. Lika aktuell är frågan om vilka uppgifter som bör lämnas till myndigheter handlägger ärenden om bostadsbidrag, socialbidrag

som eller sjukförsäkringsfrågor. Frågor om t.ex. försäkringskassors och socialnämnders rätt till uppgifter från andra myndigheter har länge varit föremål för diskussion. Vi tar i detta avsnitt frågan om bl.a.

upp

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 205

bidragsbeviljande myndigheter bör ges ökad tillgång till sekretessbelagd information.

1l.7.2 myndigheter i allmänhet

Bidragsbeviljande

Det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå ändringari

sekretessregleringen såvitt gäller bidrag i allmänhet. Vi pekar dock

på en svaghet i systemet och hur den sikt kan lösas.

Bakgrund

Under utredningsarbetet har väckts frågan om vissa myndigheters, framför allt skattemyndighetemas och tullens, möjligheter att lämna uppgifter till myndigheter och andra organ som beslutar om, administrerar eller utbetalar olika former av bidrag.

Statliga och kommunala myndigheter samt även arbetsgivare och försäkringsinrättningar är enligt 20 kap. 9§ lagen 1962:381 om allmän försäkring skyldiga att på begäran av bl.a. Riksförsäkringsverket eller allmän försäkringskassa lämna uppgift rörande en

en namngiven förhållanden betydelse för tillämp-

person om som är av ningen lagen. Enligt 30 § lagen 1993:737 om bostadsbidrag skall

nämnda bestämmelse i lagen allmän försäkring tillämpas även nyss om i fråga bostadsbidrag. I 26 § lagen 1991:1047 om sjuklön finns

om motsvarande uppgiftsskyldighet. Enligt l0§ lagen 1959:551 om beräkning pensionsgrundande inkomst enligt lagen om allmän

av försäkring får tjänsteman handlägger ärenden om beräkning av

en som sådan inkomst ta del självdeklarationer och andra uppgifter eller

av handlingar för taxering hos Skattemyndigheten, i den mån det behövs för att fullgöra uppgiften. Uppgifter kan också lämnas med stöd av

generalklausulen.

Från såväl skatteförvaltningen som tullen har påtalats att det ibland uppfattas stötande att uppgiftslämnande enligt 20 kap. 9§ lagen

som

allmän försäkring endast kan äga rum på begäran. Enligt vad som om uppgetts är det inte ovanligt att förfrågan beträffande en viss

en namngiven tros missbruka bidragssystemen, leder till att

person, som den myndighet fått förfrågan uppmärksammar motsvarande

som missförhållanden beträffande andra personer. Så länge inte myndigheten har fått förfrågan är den emellertid förhindrad att lämna

en sekretessbelagd information, uppgiftslämnande inte kan äga rum

om med stöd generalklausulen. Såvitt gäller skatteförvaltningen hindrar

206 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

den absoluta sekretessen ofta att uppgifter lämnas eftersom sekretessen hos den mottagande myndigheten normalt är svagare. Det påstås förekomma att bidragsmyndigheten vink att den bör begära

ges en om uppgifter, varefter uppgiften lämnas ut. Detta kan uppfattas som ett sätt att kringgå lagstiftningen. Det skulle därför, enligt vad som har sagts, vara bättre att konstruera upplysningsskyldigheten så att den även medger spontant uppgiftslämnande. Den information som åsyftas är sådan som är av betydelse for tillämpning av de sociala bidragssystemen sjukförsäkringssystemet, bostadsbidrag, pensionsförrnåner, arbetslöshetskassa etc.. De främsta mottagarna sådan information

av skulle vara forsäkringskassor, arbetslöshetskassor och liknande organ, dvs. såväl myndigheter som enskilda.

Under arbetets gång har även frågan om samköming av register i syfte att förebygga och uppdaga bidragsfusk i de sociala bidragssystemen tagits upp av några experter i utredningen.

En länsstyrelse har anfört att det för korrekta beslut i lönegarantiärenden fordras uppgifter om utbetalningar från försäkringskassoma, om kontant arbetsmarknadsstöd och om utbildningsbidrag. För närvarande måste länsstyrelserna förlita sig de uppgifter som den enskilde lämnar. Länsstyrelsen har föreslagit dels att försäkringskassoma bör åläggas att lämna upplysningar till länsstyrelserna om sådana utbetalningar, dels att uppgifterna skall skyddas av sekretess hos dem.

Andra utredningar och projekt

RRV har bedrivit två projekt som tar sikte frågor av det slag som nu har aktualiserats. Det ena är ett sektorövergripande projekt rörande kombinationer av stöd till företag. Projektet tar bl.a. upp frågor om förändring och effektivisering av myndigheternas rutiner för kontroll och administration av sådana stöd. Det andra projektet, som resulterat i rapporten 0998:48 Effektivare informationsförsörjning inom transfereringsområdet, rör olika sociala förmåner till enskilda och hushåll. I rapporten granskas förutsättningarna för ett centralt register med uppgifter om ersättningar och bidrag ur transfereringssystemen till enskilda personer transfereringskonto. RRV kommer till slutsatsen att en rad tekniska, rättsliga och andra överväganden talar emot ett sådant register. Istället förordar RRV att de myndigheter som berörs av transfereringssystemen utvecklar sitt inforrnationssamarbete i decentraliserad IT-miljö. Till grund för projektet ligger bl.a. en rad rapporter, nämligen RRV:s rapport 1995:32 Fusk systembrister och fusk i

välfärdssystemen, Statskontorets underlag till förvaltningspolitiska

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 207

kommissionens betänkande Bättre grepp om bidragen SOU 1996:180, RRV:s rapport 1997:36 Integritetsskydd och utredningsskyldighet i socialförsäkringen och ESO-rapporten Lönar sig arbete Ds 1997:73.

RRV tillstyrker i rapporten Effektivare informationsförsörjning inom transfereringsområdet vidareutveckling av det projekt

en Kontrollrutinprojektet sedan 1997 bedrivs gemensamt av Arbets-

som marknadsstyrelsen AMS, Riksförsäkringsverket, Centrala studiestödsnämnden och arbetslöshetskassomas samorganisation. Projektet rör kontrollrutiner vid utbetalning från bidrags- och försäkringssystem. Syftet med projektet är bl.a. att förhindra att oförenliga beslut rörande förmåner fattas och att i förekommande fall upptäcka och stoppa dubbelutbetalningar från bidragssystemen samt att konstruera system för kontroll och upptäckt dubbelbetalningar eller felaktiga betal-

av ningar.

Överväganden

Enligt vår mening förefaller det troligt att vissa eller bidragsutbetalande myndigheter skulle ha nytta ökad tillgång till

av sekretessbelagd information, för att undvika felaktiga beslut om bidrag eller för att så tidigt möjligt upptäcka försök att få ut bidrag på

som felaktiga grunder. För att sekretessbelagda uppgifter inte skall lämnas ut i större utsträckning än vad som är nödvändigt, bör dock regler om myndigheternas rätt till information liksom för närvarande meddelas särskilt för varje myndighet. En generell lösning anser vi vara utesluten

av integritetsskäl.

Det pågår för närvarande inom olika delar av statsförvaltningen en intensiv verksamhet med att identifiera och eliminera förutsättningarna för dubbelbetalningar och fusk när det gäller bidrag till företag, hushåll och enskilda. Många sådana utbetalningar utgör inte brott; antingen därför att de vid genomgång av systemen visar sig vara

en noggrann tillåtna eller därför att den mottagit bidraget har gjort detta i god

som tro.

Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder i syfte att förbättra bekämpningen ekonomisk brottslighet. Även det inte finns

av om någon heltäckande definition vad som avses med ekonomisk

av brottslighet åsyftas normalt brott begångna i näringsverksamhet. Därmed faller s.k. bidragsfusk avseende bidrag till hushåll och enskilda i den mån det utgör brott bedrägeri mot försäkringskassa,

arbetslöshetskassa eller utbetalare utanför vårt egentliga

annan uppdrag.

208 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

Även bekämpning bidragsfusk olika slag är något har

om av av som stor betydelse för den allmänna moralen och indirekt även har

betydelse för bl.a. förekomsten av svartarbete ser vi det således inte

som vår uppgift att lägga fram förslag i denna del.

Vi vill emellertid ändå lämna några allmänna synpunkter. Enligt vår mening är det alltid betydligt svårare att i efterhand beivra utbetalning

felaktiga bidrag än att från början bygga upp lagstiftning, av kontrollrutiner och utbetalningssystem så att fusk i största möjliga utsträckning förebyggs och förhindras. Eftersom det är svårt att helt eliminera fusk detta slag är även möjligheterna att uppdaga och

av beivra fusk av stort intresse. Vi ser det därför som angeläget att lagstiftaren i det fortsatta arbetet med att förebygga bidragsfusk även tar i beaktande möjligheterna för myndigheter och andra som upptäcker fusk att spontant lämna uppgifter till berört kontrollorgan. Det kan i det sammanhanget vara lämpligt med en översyn av de i detta avsnitt nämnda bestämmelserna om upplysningsskyldighet med inriktning mot ett ökat uppgiftslämnande.

Frågor rör sådant missbruk bidragssystem som inte är

som av straffbart ligger helt vid sidan vad vår utredning skall syssla med.

av Av det skälet går vi inte på frågan om länsstyrelsens tillgång till uppgifter i lönegarantiärenden.

11.7.3 Myndigheter som handhar EU-bidrag

Vi föreslår inte att alla de myndigheter som handhar EU-bidrag skall

få tillgång till uppgifter polisens belastnings- och misstanke-

Allmänt

Inom EU försöker man effektivisera åtgärderna mot bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Regeringen har slagit fast att kontrollen av efterlevnaden av EU:s regelsystem är en prioriterad verksamhet. En viktig fråga inom bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten är således att förebygga och ingripa mot bidragsfusk och andra EU:s finansiella intressen. Regeringen har nyligen

angrepp föreslagit att det införs straffbestämmelse tar sikte på sådana

en ny som brott; subventionsmissbruk prop. 1998/99:32.

Till utredningen har överlämnats en skrivelse från EU-bedrägeridelegationen. Delegationen har drivit ett projekt där samarbetet mellan

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 209

administrativa myndigheter och rättsväsendet har studerats. Projektet har lett till slutsatsen att nuvarande Sekretessregler kan utgöra ett hinder mot en effektiv bekämpning av bedrägerier och andra oegentligheter avseende medel från EG:s budget som hanteras i Sverige. Delegationen har därför uppmärksammat Justitiedepartementet på problemen och hemställt att det undersöks om de påtalade hindren kan undanröjas.

Delegationen har anfört att de administrativa myndigheterna, i syfte att upptäcka och förhindra bedrägerier och andra oegentligheter, bör få tillgång till uppgifter om huruvida t.ex. en bidragssökande eller en tullskyldig tidigare är dömd för ekonomisk brottslighet. Även information från tidigare och pågående förundersökningar kan enligt delegationen ha intresse, liksom uppgifter om tidigare avskrivna mål där en viss eller organisation förekommit. Enligt delegationen är denna

person information intressant för tullverket i samband med kreditbedömningar

tullskyldiga och hos bidragsgivande myndighet kan det vara en av en viktig del underlaget för beslut bidrag. Informationen kan enligt

av om delegationen dessutom påverka myndighetens riskbedömning då omfattning och inriktning av kontroller avgörs.

Avslutningsvis har delegationen anfört att det vore önskvärt om informationsutbytet mellan handläggande myndigheter i EU-ländema reglerades generellt, så att det blev möjligt för dessa myndigheter att på ett effektivt sätt hjälpa och informera varandra redan under ett ärendes handläggning och inte först när beslut om bidrag eller uppbörd har fattats.

För att kunna avgöra information från belastnings- och

om misstankeregister bör lämnas ut iEU-bidragsärenden måste det för det första klargöras hur uppgifterna skall användas. Vidare måste utrönas vilka myndigheter har sådana uppgifter och sådant ansvar att de

som skulle betjänta av uppgifterna, bl.a. frågan om det är de beslutande

vara eller utbetalande myndigheterna behöver uppgifterna. Även

som behovet uppgifter måste utredas, bl.a. mot bakgrund av de kontroll-

av möjligheter myndigheterna har. En annan omständighet som bör klarläggas är vilken omfattning EU-bedrägeriema har och om det med hänsyn härtill är försvarligt att lämna ut registeruppgifter från polisen.

210 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

Ansvar och rollfördelning mellan myndigheterna

Vi redovisar här kortfattat vilka myndigheter for olika som ansvarar fonder, handlägger ärenden, beslutar och betalar ut medel. Deras inbördes ansvarsfördelning tas också upp.: De EG-medel som administreras av medlemsstaterna brukar indelas i tre sektorer; traditionella egna medel tullar, strukturfondsmedel och den gemensamma jordbrukspolitiken CAP. Det finns fyra fonder inom strukturfonderna; utvecklingssektionen vid europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket EUGFJ, europeiska regionala utvecklingsfonden ERUF, europeiska socialfonden ESF och fonden för fiskets utveckling FFU. Medel för den gemensamma jordbrukspolitiken kommer från garantisektionen vid EUGFJ. Huvudansvaret for de medel som Sverige får är uppdelat olika centrala myndigheter. Att en myndighet har huvudansvaret för en fond innebär inte alltid att myndigheten också fattar beslut att stöd skall om utgå. Jordbruksverket är fondansvarig och utbetalande myndighet beträffande medel från utvecklingssektionen vid EUGFJ. Beredande och kontrollerande organ är länsstyrelserna, beslutsgruppemas EUsekretariat vid länsstyrelserna, Sametinget, skogsvårdsorganisationen eller Jordbruksverket. Beslut fattas av länsstyrelserna, beslutsgrupper, skogsvårdsorganisationen eller Jordbruksverket. För regionalfonden är NUTEK fondansvarig och utbetalande myndighet. Ärendena bereds och kontrolleras beslutsgruppemas av EU-sekretariat vid länsstyrelserna. Beslut fattas av beslutsgrupper och i ett fall av Sametinget. AMS är fondansvarig för socialfonden och utbetalningar sker via AMS Ekonomitjänster. Beredande och kontrollerande organ är beslutsgruppemas EU-sekretariat vid länsstyrelserna, EU-samordnare vid länsarbetsnämndema, regionala kommittéer och Svenska EU-programkontoret. Beslut fattas av beslutsgrupper. Fiskeriverket är fondansvarig for fiskefonden. Länsstyrelserna handlägger, kontrollerar och fattar beslut i stödärenden som gäller vattenbruk, beredning och åtgärder i fiskehamnar. I övrigt fattar Fiskeriverket beslut medan länsstyrelserna handlägger och kontrollerar. Jordbruksverket är utbetalande myndighet beträffande medel från garantisektionen vid EUGFJ. Ärendena bereds och handläggs vid Jordbruksverket, länsstyrelserna, Fiskeriverket och skogsvårdsorgani-

2Redogörelsen baseras på RRV:s rapport 1997:52 Regelverken for att m.m. skydda EG:s medel i Sverige kontroller och sanktioner. -

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 21 l

sationen. Beslut fattas också dessa myndigheter. Tullen utför fysiska

av kontroller för Jordbruksverkets räkning i ärenden om exportbidrag.

Av propositionen budgeteffekter Sveriges medlemsskap i

om av Europeiska unionen m.m. prop. 1994/95:40 och efterföljande beslut framgår att det primära ansvaret för att beivra felaktigheter och bedrägerier samt ineffektivitet i transfereringssystem ligger den myndighet för att administrera systemet. Den myndighet

som svarar

för uppbörd eller utbetalning ansvarar också för prövning som ansvarar

huruvida underlaget för bidraget eller avgiften är korrekt samt om av medlen används avsett och effektivt sätt. Denna myndighet skall också för tillsynen över för- och efterkontroll av att betalningen

svara överensstämmer med reglerna och att betalningarna redovisats ett korrekt sätt.

Riksrevisionsverkets synpunkter på dagens system

RRV har i den nämnda rapporten anfört att ansvaret för EG:s

nyss medelshantering i Sverige förefaller oklart och delvis rörigt.

vara Verksamheten styrs flera regelverk utöver myndigheternas

av instruktioner, t.ex. föreskrifter och regleringsbrev, samlade programdokument samt sak- och kontrollregelverk. RRV konstaterar att de ansvariga myndigheternas eller organisationernas uppgifter inte alltid återspeglas i deras instruktioner. Ansvaret för beredning, beslut och uppföljning inklusive kontroller av bidragsmottagare är fördelat på

- -

mängd olika organisationer och individer. Fondansvaret inom en strukturfondssektom uttrycks med ett undantag inte direkt i det svenska regelverket och inte heller i EG:s regelverk. RRV konstaterar vidare att det föreligger oklarheter hos NUTEK och AMS vad gäller den reella innebörden att fondansvarig myndighet och rollen som sådan,

av vara contra rollen utbetalningsansvarig. Motsvarande oklarheter finns

som på andra beslutsnivåer inom fonderna. RRV anser att ansvarsfördelningen är otydlig mellan NUTEK fondansvarig myndighet och

som övervakningskommittéerna. Samma iakttagelse gäller AMS. Vidare noterar RRV oklarheter i roller och samordning mellan de centrala myndigheterna liksom problem i relationerna mellan centrala och regionala myndigheter.

Enligt RRV är dessutom de regler gäller för respektive

som sakområde och de gäller för kontroll svåra att särskilja.

som Förteckningen över de regelverk RRV inventerade under sitt

som arbete upptar cirka 15 sidor i rapporten och omfattar EG:s primärrätt, EG-förordningar och svenska regler. Få av dessa regler handlar enbart

kontroller. Skyddet för EG-medel måste bedömas med hänsyn dels om

till de regler som finns för administration, dels till de materiella reglerna för bidragen. RRV beskriver inte närmare kontrollmöjligheterna inom de olika områdena, men konstaterar att skyddsnivån för strukturfondema är lägre än för garantisektionen.

RRV pekar sammanfattningsvis en rad åtgärder bör vidtas.

som Myndigheternas instruktioner bör förbättras så att det tydligt framgår vilket ansvar en myndighet har för EG:s medelsanvändning. Roller och ansvarsfördelning mellan de centrala myndigheterna och mellan central och regional nivå bör läggas fast i myndighetsinstruktionema. Skyddsnivån för strukturfondema behöver förbättras. Det krångliga nationella regelverket på främst jordbrukssidan har genom sin otydlighet lett till ett alltför lågt skydd för dessa bidrag, varför reglerna bör granskas. Myndigheterna vet inte tillräckligt om de regler som styr andra myndigheters kontroller och sanktioner, eller om deras kontrolluppgifter och kontrollmetoder. Myndigheterna måste arbeta med riskanalyser. De centrala myndigheterna bör inventera de problem som finns på regional nivå och intensifiera rådgivningen och stödet till regionala handläggare. RRV rekommenderar bl.a. bättre stöd och checklistor, utveckling av metoder och översyn av tillämpningsföreskrifter, reglering av återbetalningskrav, anvisningar om vad som skall göras vid misstänkt bedrägeri, anvisningar om vad som skall göras om projekt avbryts eller inte når uppställda mål m.m.

RRV har i en senare rapport 1998:54 Sveriges administration av EG:s strukturfonder behov av förändringar inför åren 2000-2006 på

nytt behandlat hithörande frågor.

I vilken utsträckning förekommer bedrägerier

För att bl.a. ta reda på i vilken utsträckning missbruk av EG:s bidragssystem förekommer har RRV inhämtat synpunkter från ett flertal företrädare för de berörda centrala myndigheterna och länsförvaltningama. Majoriteten av företrädarna anser att det ytterst sällan eller inte alls förekommer något medvetet missbruk av EG-medel i Sverige. RRV anser att det kan diskuteras om det verkligen förhåller sig så och vad det i så fall beror på. Förhållandet kan bero på att Sverige har en totalt sett hög skyddsnivå och att myndigheterna är effektiva och gör noggranna kontroller. Det kan också bero på att Sverige endast under ett par år har varit medlem i EU och att vi därför fortfarande har för liten erfarenhet av missbruk av EG-medel eller inte är tillräckligt observanta. Kommissionen och andra medlemsstater har också varnat för att det bara är en tidsfråga innan den organiserade brottsligheten når Sverige.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 213

Av Kommissionens bedrägerirapport framgår t.ex. att Sverige år 1996 rapporterade 58 fall oegentligheter avseende bidrag från

av jordbruksfondens garantisektionen. Det är jämförelsevis många fall,

oegentlighetema rör mycket små belopp jämfört med andra men medlemsländer. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att EG:s sekundärrätt inte gör någon skillnad mellan medvetna eller omedvetna fel. De fall redovisas i Kommissionens rapport behöver således

som inte bedrägeriförsök utan kan bero omedvetna misstag,

vara oförstånd eller dålig information. Det kan t.ex. vara fråga om en bidragsmottagare har glömt att anmäla förändringar, t.ex. omsådd

som

höstgrödor, eller bidragsmottagare inte har förstått innebörden av som

krav på rapportering av ändrade förhållanden. av

Frågan brottslighetens omfattning har även behandlats i

om Ekobrottsmyndighetens rapport 1998:1, Den ekonomiska brottsligheten under 1997, vilken framgår följande. NUTEK bedömer att det

av obetydliga inslaget ekobrott i stödärenden är relativt stabilt och

att det i ett ärende förekommer uppgifter om misstänkt skatteanger brott avseende mervärdesskatt samt att det i ett annat ärende misstänks att förfalskade fakturor använts s. 4 och 5. Jordbruksverket bedömer att den ekonomiska brottsligheten bidragsområdet ligger på en oförändrat låg nivå s. 4. Åtalsanmälan har gjorts i ett begränsat antal ärenden rörande direktstöd till jordbruksföretag. Brottsmisstanken har i dessa fall främst gällt bedrägeri. För närvarande utreds några fall av misstänkta bedrägerier mot exportbidragssystemet.

I regeringens lägesrapport i fråga den ekonomiska brottsligheten

om sägs att antalet uppsåtliga överträdelser mot EU:s bidragssystem synes ligga på en låg nivå skr. 1998/99:25 s. 32.

överväganden

Av EU-bedrägeridelegationens framställning framgår inte hur det är

tänkt att uppgifter polisens register skall användas. I tillstånds-

ur ärenden olika slag är sökandens allmänna lämplighet ofta avgörande

av för tillstånd skall meddelas eller inte. I ärenden om t.ex. serverings-

om tillstånd eller trafiktillstånd kan myndigheten därför använda utdrag ur polisens register för att avgöra sökanden bör få något tillstånd. Det

om förhåller sig annorlunda i bidragsärenden olika slag, t.ex. sådana

rör bostadsbidrag, socialbidrag eller sjukpenning. Som regel är som sökandens kriminella belastning inte ett skäl för avslag men kan däremot ett tecken på att det kan lämpligt med viss

vara vara efterkontroll, sådan är föreskriven. I många fall saknar tidigare

om brottsbelastning relevans för bidragsfrågan, t.ex. någon som har

2 l 4 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

dömts för rattfylleri eller misshandel skall beviljas bostadsbidrag. Även om vi inte har tagit del hela det regelverk avgör efter vilka

av som kriterier EU-bidrag beviljas, utgår från att tidigare kriminell belastning i motsats till tidigare oegentligheter knappast i sig kan föranleda avslag en ansökan om bidrag. Belastningsuppgifter torde således inte kunna användas för att avgöra ett ärendes utgång. Däremot kan de ha betydelse för myndighetens bedömning behovet att

av av kontrollera ansökan närmare. Uppgifterna skulle alltså användas vid myndighetens riskanalys.

RRV har påpekat att det för närvarande endast är några få myndigheter som arbetar med riskanalys. Enligt RRV skulle skyddsnivån öka om myndigheterna utvecklade metoder för att analysera riskerna.

Det finns självfallet flera olika faktorer som kan få betydelse för bedömningen av vilken risk en ansökan om bidrag medför. Bland de viktigaste torde vara hur bidragsreglema är utformade, hur ett bidragsprojekt är upplagt och vilka kontrollmöjligheter finns.

som Frågan är i vilken utsträckning belastnings- och misstankeuppgifter skulle kunna påverka riskbedömningen. Så länge myndigheterna inte har väl utformade metoder för riskanalys går det inte att med säkerhet avgöra vilka uppgifter som behövs för sådan analys och vilka som kan undvaras. Vi är mycket tveksamma till det lämpliga i att använda uppgifter om personers kriminella belastning ett sållningsintru-

som ment. En sådan ordning skulle innebära att uppgifter skulle inhämtas beträffande alla sökande.

Uppgifter om enskildas eventuella brottsliga belastning anses vara så känsliga att de inte bör tas fram annat än då det är oundgängligen nödvändigt. Utdrag ur belastnings- och misstankeregister bör därför i princip inte användas annat än i de fall andra rimliga möjligheter till kontroll redan är uttömda och det finns ett sakligt grundat behov av uppgifterna. Utgångspunkten bör således vara att myndigheter inte begär utdrag ur polisens register förrän som ett sista steg i en prövning. Om bidragsbeviljande myndigheter skulle ges tillgång till registeruppgifter bör det således inte tillåtas att registerutdrag begärs beträffande alla som söker bidrag, eftersom det då finns uppenbar

en risk för att uppgifterna används som en enkel sorteringsgrund för den fortsatta handläggningen.

Som RRV har konstaterat råder det stor oklarhet om ansvarsfördelning och kontrollmöjligheter när det gäller EU-bidrag. Det går därför inte, utan mycket stora ansträngningar, att klarlägga vilka myndigheter som har sådana uppgifter och sådant ansvar att de skulle vara betjänta av belastningsuppgifter. Regelverket är vidare så komplicerat att det därutöver skulle krävas betydande arbetsinsatser för att klarlägga de

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 2 l 5

nuvarande kontrollmöjlighetema. Till detta kommer att det inte bara är myndigheter utan även enskilda organ som beslutar i vissa bidragsärenden. Med hänsyn härtill och till vad vi nyss har anfört om hur utdrag ur polisens register bör användas, vi det mycket tveksamt om sådana

anser uppgifter regelmässigt bör få lämnas ut till de myndigheter som handlägger och beslutar i ärenden om EU-bidrag.

Härtill kommer att det inte framstår som rimligt att generellt tillföra bidragsärenden uppgifter sökandenas kriminella belastning med

om hänsyn till att myndigheterna själva anser att det knappast förekommer något medvetet missbruk EG-medel. Enligt uppgift har endast ett

av mycket litet antal anmälningar avseende EU-bidrag föranlett brottsutredning. Under sådana förhållanden kan det knappast anses försvarligt att tillåta ett så omfattande utlämnande uppgifter som EU-bedrägeri-

av delegationen har föreslagit. Vi anser därför inte att handläggning av EU-bidrag generellt bör tillgång till uppgifter ur polisens register.

ge Beträffande enskilda myndigheter kan det emellertid finnas skäl att överväga frågan ytterligare.

Som vi tidigare påpekat kommer saken givetvis i ett annat läge om Bulvanutredningens förslag skulle genomföras avsnitt 7.5 och 11.62. Om så är fallet kommer uppgifter tidigare ekonomisk brottslighet

om att finnas allmänt tillgängliga. Då bör myndigheter som handhar EUmedel få rätt till utdrag belastningsregistret i motsvarande mån.

Avslutningsvis vill vi nämna att EU-bedrägeridelegationens förslag att det bör skapas regler möjliggör för myndigheter i olika EU-

som länder att utbyta information med varandra under ett ärendes handläggning inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag att behandla. Detta fråga närmast hör hemma i det intematio-

är en som nella samarbetet.

Vi återkommer i avsnitt 12.7.1 till frågan ökat informations-

om utbyte i syfte att förhindra felaktig användning av EG-medel.

l 1.7.4 Särskilt om

ordbruksverket

Jordbruksverket, årligen handlägger 100 OOO-tals ärenden om

som

bidrag, har utvecklade metoder för riskanalys och efterkontroll.

Något behov att verket tillgång till uppgifter ur polisens

av ge

Vi föreslår sekretessregel till skydd för den enskilde för

en ny

information hos Jordbruksverket personer som betraktas som en

risk vid handläggning av EU-bidrag.

Bör Jordbruksverket få tillgång till uppgifter belastnings- och ur misstankeregister

Bakgrund

Av våra direktiv framgår att vi skall samråda med Jordbruksverket, som svarar för samtliga utbetalningar EU-bidrag inom jordbrukets av område. Verket har vid samråd tagit frågan det eventuellt bör upp om

ges rätt till utdrag ur belastnings- och misstankeregister.

Jordbruksverket administrerar, tidigare nämnts, de medel som som finansieras av EUGFJ, garanti- och utvecklingssektionen. Som tidigare redovisats har andra myndigheter och för beredning, organ ansvar beslut och kontroll avseende vissa typer av bidrag. Stöd utgår bl.a. som direktstöd till jordbrukare och exportbidrag. Det förekommer årligen 100 000-tals ärenden bidrag hos om Jordbruksverket. Huvudparten av dessa utgörs av direktstöd som betalas i form av arealersättning till den som odlar vissa typer av grödor, djurbidrag till den som håller vissa slags djur, stöd för skogsplantering på åkermark och för anläggning energiskog, av miljöstöd för t.ex. betesmarker, öppet odlingslandskap och ekologisk odling, regionala stöd i form av kompensationsbidrag i s.k. mindre gynnade områden och nationella stöd i Sverige. Av resursskäl norra kan inte alla ansökningar kontrolleras lika grundligt. Verket och länsstyrelserna företar därför riskanalys för att kunna styra urvalet en av kontrollobjekt. Flera olika faktorer har betydelse för riskbedömningen. En sådan omständighet kan vara att en person ansöker stöd för om grödor som ger höga bidrag. Om sökanden har många jordbruksskiften anses risken för felaktigheter också öka. Andra omständigheter som talar för en fördjupad kontroll är att man har funnit felaktigheter i tidigare ansökningar eller att det har kommit tips att något inte är om korrekt. Endast ett mycket litet antal fall misstänkta bedrägerier av avseende direktstöd har konstaterats och anmälts till åtal. En annan viktig form bidrag från garantisektionen är exportav bidrag, som utgår till den som exporterar vissa jordbruksprodukter med EG-ursprung till tredje land. Sammanlagt betalas exportbidrag ut med 600 miljoner kr per år till både små och stora företag. Det största företaget får ensamt bidrag med ungefär 100 miljoner kronor. Jordbruksverket tar hjälp av tullen i arbetet med exportbidrag. En exportör som vill ha exportbidrag skall lämna föranmälan till tullen en senast 24 timmar före inlastning. Han skall också lämna sin ansökan om exportbidrag till tullen, som granskar handlingarna och i vissa fall utför fysisk kontroll av varorna. Exportören skall till varje ansökan bifoga dokument, vanligen faktura, styrker vilken och en som vara

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 217

vilken kvantitet som skall exporteras. Tullen underrättar Jordbruksverket om resultatet av granskningen och bifogar ett exemplar av bevishandlingen. Verket betalar ut bidraget först när det är bekräftat att varan har lämnat EU:s tullomrâde. Verket utför också efterkontroll.

Omkring 200 företag får varje år exportbidrag. Liksom när det gäller direktstöden tar Jordbruksverket hjälp av riskanalys för att avgöra vilka skall kontrolleras mer än andra. De företag som har

som fått mer än 100 000 kr i bidrag under ett år, ungefär 150, blir föremål för riskanalys. Flera olika omständigheter kan ha betydelse för riskanalysen, t.ex. om företaget tidigare har uppmärksammats på grund av felaktigheter i samband med bidrag, om det finns några anmärkning-

på företaget i skattehänseende eller om företaget är restfört hos ar kronofogdemyndigheten. Om bidragssökanden är tillverkare av varor anses risken för felaktigheter generellt sett vara mindre än om det är fråga förmedlare Eftersom vissa produkter ger högre

om en av varor. bidrag än andra finns det anledning särskilt uppmärksam vid

att vara export berättigar till höga bidrag. På samma sätt förhåller

av varor som det sig med export till sådana länder berättigar till högre stöd än

som export till andra länder. Export av produkter med lång hållbarhet kan också behöva uppmärksammas extra, eftersom det finns risk för att bidrag för dessa begärs mer än en gång.

Riskanalysen rörande exportbidrag leder till att verket i enlighet med krav från EU granskar 50 företag om året. I 10-20 procent av fallen har verket visserligen funnit felaktigheter, men inte sådana som kan rubriceras som brott.

Jordbruksverket har uppgett att det generellt sett redan i dag får tillräckligt med information för att riskanalys och kontroll skall fungera tillfredsställande. Något uttalat behov uppgifter kriminell

av om belastning föreligger inte. Om uppgifter belastnings- och misstanke-

ur register skulle kunna lämnas till verket skulle dessa, tillsammans med andra uppgifter, i och för sig kunna användas för riskanalys.

Överväganden

Såvitt vi kan bedöma har Jordbruksverket byggt upp en väl utformad modell för riskanalys. Något egentligt behov uppgifter ur

av belastnings- och misstankeregister synes därför inte föreligga. Eftersom sådana uppgifter är särskilt känsliga anser vi, som tidigare redovisats, det inte lämpligt att låta myndighet få del sådana uppgifter i

vara en av syfte att lättare kunna styra sina kontrollresurser till rätt ärende. Detta gäller i synnerhet myndigheter handlägger ett mycket stort antal

som ärenden och där det inte har kunnat påvisas någon brottslighet som

218 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

skulle ha kunnat avvärjas om utdrag hade kunnat lämnas ut, vilket är fallet med Jordbruksverket. De sökande som skall bli föremål for en fördjupad kontroll bör enligt vår mening därför även fortsättningsvis väljas ut på annan grund än att de är misstänkta för brott eller tidigare straffade.

Sekretess för vissa uppgifter

Bakgrund

Inom EU har det vidtagits olika åtgärder för att minska risken for bedrägerier mot EU:s bidragssystem. Det har bl.a. antagits en särskild förordning om vissa åtgärder mot personer som åtnjuter förmåner från jordbruksfondens garantisektion och anses opålitliga Rådets

som förordning 1469/95. Förordningen omfattar fysiska och juridiska personer som har begått oegentligheter eller som misstänks för detta. Med oegentlighet menas varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten, som antingen medför eller skulle kunna medföra skada för jordbruksfonden. Även underlåtenhet i strid med

en gemenskapsrätten betraktas som en oegentlighet. Det behöver inte vara fråga brottslig handling eller underlåtenhet. Bestämmelserna i

om en förordningen gäller endast personer som under ett års tid har begått eller misstänks för oegentligheter uppgår till minst 100 000 ecu

som

Kommissionens förordning 745/96 om tillämpningsföreskrifter.

Dessa personer kan bli föremål för skärpt kontroll. Dessutom kan utbetalningarna till dem dras in tillfälligt och säkerheter hållas inne. Personer som konstateras ha begått oegentligheter kan under en period uteslutas från bidrag.

För att alla medlemsstater skall kunna uppmärksamma de personer

kan utgöra risk, har staterna ålagts att anmäla oegentligheter till som en Kommissionen. Jordbruksverket fullgör Sveriges anmälningsskyldighet

3Härmed enligt förordningen person som enligt ett lagakraftvunnet

avses en avgörande av en rättslig eller administrativ myndighet uppsåtligen eller av

vårdslöshet har begått en oegentlighet med avseende på relevanta grov gemenskapsbestämmelser och som orättmätigt har dragit eller försökt dra nytta av en ekonomisk fördel. 4 Härmed avses enligt förordningen en person som i detta sammanhang med stöd av konstaterade fakta har varit föremål för en första administrativ eller juridisk åtgärd från medlemsstatens behöriga myndigheters sida. En sådan åtgärd beskrivs som den första skriftliga utvärdering där det konstateras att en oegentlighet har begåtts. Åtgärden skall dock vara av sådan karaktär att slutsatsen senare kan komma att revideras eller dras tillbaka.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 219

genom att kvartalsvis lämna en rapport till Kommissionen. En anmälan skall innehålla uppgift om den person som avses och om det har konstaterats att han har begått en oegentlighet eller om han ännu endast är misstänkt. I anmälan skall också lämnas en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits mot personen i fråga och de omständigheter som har föranlett åtgärderna. Uppgifterna skall tillföras Kommissionens meddelandesystem och vidarebefordras till övriga medlemsländer. Om det senare visar sig att misstankarna mot en person varit ogmndade skall upplysningama om honom avlägsnas från meddelandesystemet och underrättelse härom lämnas till övriga stater.

Nu aktuella uppgifter från Kommissionens meddelandesystem mottas i Sverige av Jordbruksverket. Verket har väckt frågan om sekretess gäller för uppgifter om enskilda personer som verket lämnar till Kommissionen och för motsvarande uppgifter som verket mottar från Kommissionen.

Det kan inledningsvis konstateras att de båda EG-förordningama innehåller bestämmelser om att uppgifterna skall behandlas konfidentiellt. I rådets förordning artikel 4 punkt 2 anges att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att säkerställa att den information som de utväxlar förblir konfidentiell. Det framhålls vidare att information om åtgärder som har vidtagits mot sådana personer som avses, framför allt inte får sändas till andra personer än de personer i medlemsstaterna eller gemenskapens institutioner vars uppgifter kräver att de har tillgång till den, såvida inte medlemsstaten som har tillhandahållit informationen uttryckligen har lämnat sitt medgivande till det. Information som meddelas eller tas emot skall enligt förordningen omfattas tystnadsplikt och skyddas på samma

av sätt som liknande information skyddas av den nationella lagstiftningen i den medlemsstat tar emot informationen och av motsvarande

som bestämmelser som är tillämpliga för gemenskapens institutioner. Det anges vidare i förordningen att informationen inte får användas för andra ändamål än dem som anges i förordningen, om inte myndigheterna lämnat informationen sitt samtycke till detta och

som ger förutsatt att lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten inte förbjuder sådana meddelanden eller sådan användning.

Inför Sveriges inträde i EU ändrades bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess. I anslutning därtill uttalade sig regeringen bl.a. om hur vår offentlighetsprincip förhåller sig till gemenskapsrättsliga Sekretessregler prop. 1994/95:1l2 s. 20 ff.. Sådana regler finns både i direktiv och förordningar. En gemenskapsrättslig förordning har generell tillämpning och är bindande i sin helhet. Den är direkt tillämplig i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande att den publiceras i EG:s officiella tidning. Den

genom

220 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för 0rd av medlemsländemas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med nationell rätt. För Sekretessregler i de förordningar som utfärdats innan Sverige blev medlem i EG finns dock faktisk dubbelreglering, dels i den direkt

en tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering är enligt regeringen ganska naturlig, eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet där uppgifterna förekommer. Om det inom gemenskapema skulle komma att utfärdas

direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den en svenska sekretsslagen får det enligt regeringen övervägas om det finns ett svenskt intresse motsvarande reglering i sekretesslagen.

av en Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering. sådan situation gäller likafullt den gemenskapsrättsliga

I en regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel i Sverige bör det enligt regeringen kunna ske på ett sätt som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter.

I anslutning till dessa uttalanden av regeringen ifrågasatte lagrådet

tillämpning sådan gemenskapsrättslig sekretessregel som om av en saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenlig med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Lagrådet uttalade dock att det föreföll

det knappast var fråga om något praktiskt problem. Regeringen som om delade denna bedömning, ansåg det inte teoretiskt uteslutet att en

men sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen skulle komma att uppstå i något enstaka fall. Det ansågs dock inte möjligt att på förhand avgöra den gemenskapsrättsliga bestämmelsen i så fall

om skulle präglas erforderlig Vad föreföll klart var enligt

av pregnans. som regeringen att det knappast kunde bli fråga om någon EG-regel som skall skydda uppgifter inte kan skyddas med hänsyn till intressen

som

i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande överenssom anges stämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande överensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas

att sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en genom motsvarighet i lagen.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 221

Överväganden

Det finns för närvarande utöver den generella bestämmelsen i 2 kap.

- 1 § om utrikessekretess inga regler i sekretesslagen som omfattar de

uppgifter som lämnas av Jordbruksverket till Kommissionen och som verket mottar från Kommissionen. Sekretesskyddet för den enskilde är därför otillfredsställande. Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen och punkt 6 i bilagan till samma förordning gäller visserligen sekretess hos verket i verksamhet som avser bidrag till utvecklingsarbete. Enligt punkt 28 i förordningen gäller dessutom sekretess för utredning, planering, tillståndsgivning, tillsyn och stöd inom jordbrukets, rennäringens och fiskets områden som handhas av bl.a. Jordbruksverket. Sekretessen gäller dock inte uppgifter om en sökandes personliga förhållanden, utan endast uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhällanden, uppfinningar eller forskningsresultat. Bestämmelserna synes således inte omfatta sådana uppgifter som antecknas på Kommissionens förteckning.

Om ett enskilt ärende blir föremål för brottsanmälan skyddas uppgifterna i denna och den efterföljande utredningen av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. Sekretessen gäller då även hos Jordbruksverket.

Det råder ingen tvekan om att uppgifter hos Jordbruksverket om personer som betraktas som en risk vid handläggning av EU-bidrag är integritetskänsliga. Det förhållandet att det inte enbart är fråga om påståenden om brott utan även om andra typer av felaktigheter minskar inte behovet skydd för uppgifterna. Andra uppgifter av motsvarande

av känslig art skyddas regelmässigt av sekretess enligt svensk lagstiftning. Att så inte är fallet med dessa uppgifter ter sig inte konsekvent, inte heller vid en jämförelse med den sekretess som i övrigt gäller hos Jordbruksverket för uppgifter om enskildas förhållanden. Vi anser att

sekretessregel bör införas som skyddar uppgifterna i fråga. en

Vi föreslår att en sekretessregel införs i 7 kap. sekretesslagen och förses med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen bör skydda dels uppgifter

överträdelser bestämmelser i gemenskapsrätten, dels uppgifter om av om den som misstänks för en sådan överträdelse eller befunnits skyldig till överträdelse. Sekretessen bör gälla enbart hos Jordbruksverket. Lämnas en uppgift över till en annan myndighet får det följa av andra bestämmelser om sekretess gäller för uppgiften. I fråga om begränsningen i tiden bör samma lösning väljas som beträffande uppgifter om brott, dvs. att sekretessen gäller högst sjuttio år.

222 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

l 1.7.5 Behöver tullen ökad till

tillgång uppgifter

Vi föreslår inte att tullen för tullbehandling skall få tillgång till polisens register. I stället bör metoderna för kontroll och riskanalys utvecklas ytterligare.

Bakgrund

I EU-bedrägeridelegationens tidigare nämnda skrivelse har framhållits att tullen behöver uppgifter för att kontrollera att den som söker tullkredit inte tidigare har gjort sig skyldig till eller är misstänkt för brott. Att denna fråga har tagits av delegationen beror att EG:s

upp budget delvis finansieras med tull- och införselavgifter som medlemsstaterna redovisar och betalar månadsvis. En del av de medel som medlemsländerna lämnar till gemenskapen får dessa sedan tillbaka i form stöd från gemenskapens fonder. Det ankommer således

av medlemsländerna att skydda EG:s ekonomiska intressen genom att bekämpa oegentligheter som är till skada för gemenskapens budget, t.ex. undandragande av tull eller införselavgifter.

Enligt 25 § tullagen skall tull som regel betalas till tullmyndigheten inom tio dagar från den dag då den tullskyldige underrättades om kravet, om inte betalningsanstånd medgetts. Betalningsanstånd får enligt 26§ medges den som bedriver importverksamhet eller annan som importerar varor i större omfattning kreditimportör. En kreditimportör betalar tull enligt särskild tullräkning i efterskott Motsvarande gäller den som bedriver exportverksamhet eller annan

exporterar i större omfattning. Ett villkor för betalningssom varor anstånd för tull är att det ställs säkerhet som motsvarar tullskulden.

För närvarande kan systemet med betalningsanstånd utnyttjas i bedrägligt syfte. Bedrägerierna går till på så importör begär

sätt att en och får kredit för att införa viss mängd Därefter

en av en vara. importerar han kort tid mycket varan än vad han har angett i

mer av sin kreditansökan och ställt säkerhet för. Tullens rutiner har varit sådana att förfarandet inte har kunnat kontrolleras i tid. När det väl har upptäckts har det i praktiken ofta varit omöjligt att driva tullskulden.

5 Rådets förordning EEG 2658/87 den 23 juli 1987 om tulltaxe- och

nr av statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan innehåller importtullsatser. Genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken innebär emellertid att en del varor under vissa förhållanden kan beläggas med exporttullar.

Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott 223

överväganden

Frågan om tullen skall ges tillgång till polisens register inte bara i sin brottsbekämpande utan även i sin fiskala verksamhet

rymmer principiella aspekter. En sådan är att dessa verksamheter inte bör sammanblandas. En annan är att skattemyndighetema i så fall också bör få tillgång till motsvarande information. Även deras verksamhet är nämligen inriktad på frågor av betydelse för EG:s budget, bl.a. hanteringen av mervärdesskatt. Lagstiftaren har nyligen tagit ställning till i vilken utsträckning skattemyndighetema skall få tillgång till uppgifter ur polisens register och begränsat tillgången till de enheter som sysslar med brottsutredning prop. 1998/99:34. I det lagstiftningsarbetet har stor vikt lagts vid att inte sammanblanda fiskal och brottsbekämpande verksamhet. Detta är något enligt vår mening

som med styrka talar mot den av EU-bedrägeridelegationen föreslagna förändringen.

Vi har också ställt frågan vilken betydelse uppgifter brott

oss om skulle kunna få för tullbehandlingen. Av vad inhämtat från Generaltullstyrelsen framgår att informationen i sig inte skulle kunna leda till avslag på en kreditansökan. Däremot skulle den kunna ge en signal om att den som söker kredit bör kontrolleras närmare. Frågan om vilka kontroller som skall göras avgörs dock för närvarande efter andra kriterier. Tullen använder sig av riskanalys för att ta ställning till i vilken utsträckning kontroller behövs. Analysen leder till att ärenden där risken för felaktigheter bedöms större än normalt sorteras för

vara särskilda kontrollåtgärder, medan ärenden med liten risk klareras på ett förenklat sätt. Uppgifter om en persons kriminella belastning skulle i och för sig kunna vara en omständighet som skulle kunna ha betydelse för riskbedömningen. Enligt uppgifter från tullen är det emellertid mer effektivt att t.ex. studera modus operandi, dvs. hur en affär är upplagd, och dra slutsatser av tidigare erfarenheter av liknande situationer. Frågan om vem som står bakom ett företag och om denne är kriminellt belastad uppges ha mindre betydelse för riskanalysen.

Det synes inte finnas något egentligt behov av uppgifter om brottsbelastning för tullbehandlingen. Även ett sådant behov skulle

om uppstå är det enligt vår mening i hög grad tveksamt om uppgifter om en persons kriminella förflutna bör få användas som ett sållningsintrument i kontrollarbetet. Uppgifternas känslighet och intresset av skydd för den personliga integriteten gör att kontrollobjekten i så stor utsträckning som möjligt bör väljas utifrån andra kriterier. Vi anser därför inte att det finns skäl att ge tullen tillgång till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister för förtullnings- eller beskattningsändamål.

224 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

I sammanhanget bör också nämnas att bedrägerier knutna till betalningsanstånd, enligt vad som upplysts, fortsättningsvis kommer att bli i stort sett omöjliga att genomföra. I tulldatasystemet införs nämligen spärr signalerar när en beviljad kredit överskrids.

en som Därigenom kan tullen reagera mycket snabbare. Den tid som en presumtiv bedragare har till sitt förfogande blir med den nya ordningen så kort att möjligheterna att lura tullen kommer att minska påtagligt.

Tullen har också andra möjligheter att förhindra bedrägerier. Det är framför allt fråga de kontroller görs när en person ansöker om

om som betalningsanstånd. Generaltullstyrelsen har upplyst att tullen för närvarande är uppkopplat mot ett kreditupplysningsföretag från vilket uppgift importörens senaste bokslut, resultat och balansräkning,

om betalningsanmärkningar, styrelse m.m. kan inhämtas. Vid behov kan fördjupade undersökningar göras. I tulldatasystemet finns i förekom-

mande fall uppgifter om tidigare kredittillstånd,dröjsmålsavgifter m.m.

Tullen har vidare tillgång till utsökningsregistret, vilket bl.a. kan vara

intresse någon i styrelsen för ett bolag granskas är eller har av om som varit företrädare för andra bolag.

Det påtalade problemet elimineras således förändrade

genom kontrollrutiner, varför något behov av att ge tullen ökad tillgång till uppgifter polisens register enligt vår mening inte föreligger.

l 1.7.6 Behöver NUTEK Ökad tillgång till uppgifter

Vi föreslår inte att NUTEK skall få tillgång till uppgifter ur belastnings- och misstankeregister och inte heller några förändringar i övrigt som berör NUTEK.

Bakgrund

Utredningen skall enligt direktiven samråda med NUTEK, som prövar vissa frågor bidrag. NUTEK handlägger och beslutar i ärenden

om enligt förordningen 1990:642 regionalpolitiskt företagsstöd samt

om förordningen 1995:1254 statligt stöd till teknisk forskning,

om industriellt utvecklingsarbete och uppñnnarverksamhet. Dessutom är NUTEK, tidigare nämnts, fondansvarig för ERUF. NUTEK betalar

som också ut bidrag från denna fond.

NUTEK handlägger cirka 1 000 ärenden per år. De utbetalade bidragen omfattar mycket stora belopp. Den största bidragsformen är det regionala företagsstödet. Beslut bidrag fattas dels länsstyrel-

om av

serna, dels av NUTEK. Länsstyrelsemas andel företagsstödet uppgår av till ungefär 800 miljoner kr och NUTEK:s andel till ungefär 200 miljoner kr. Det anses vara denna typ av bidrag tillsammans som med EU-bidragen medför de största riskerna för brott. NUTEK har vid samråd anfört att verket behöver få tillgång till mer information för att bättre kunna förhindra brott. De brott det är fråga om kan enligt NUTEK delas i tre kategorier. Den första omfattar stödprojekt som är konstruerade enbart för att komma stödmedel och inte avsedda att förverkligas. Den andra kategorin består i och för av sig seriösa projekt där någon så småningom upptäcker att det finns möjligheter att oriktigt komma över stödmedel för annat ändamål än det som har beviljats stöd. Den tredje kategorin består av projekt som inledningsvis är helt seriösa, men där ekonomiska svårigheter senare leder till felaktiga uppgifter och till ekonomiska transaktioner som företas i syfte att komma stödmedel rätteligen inte skulle ha som utbetalats. Enligt NUTEK är det sällsynt att det förekommer fusk. I de fall det faktiskt förekommer några fall år gäller det dock mycket stora - per belopp. Enligt NUTEK har det förekommit två omfattande fall fusk av med regionalbidrag där länsstyrelsen betalade ut i det ena fallet cirka 5 miljoner kr och i det andra fallet cirka 10 miljoner kr. NUTEK har framhållit att verket behöver uppgifter från andra stödgivande myndigheter om vilka personer som står bakom ett projekt eller ett företag i egenskap ägare, styrelseledamot eller företrädare. av NUTEK skulle även ha nytta av att känna till vilka anställda, avtalsparter eller andra som är knutna till ett projekt eller företag, i såväl svenska som utländska bolag. Verket behöver också information om dessa inkomster, skulder och betalningsanmärkningar. personers Även sökandens uppgifter akademisk bör kunna om examen kontrolleras. Uppgifter om svensk akademisk kan visserligen examen inhämtas från respektive universitet, men NUTEK anser att det vore bättre om sådana uppgifter fanns samlade centralt. Dessutom är det enligt verket mycket komplicerat att kontrollera utländska förhållanden. Slutligen vill NUTEK få tillgång till uppgifter belastnings- och ur misstankeregister. Uppgifterna skall användas för att myndigheten skall kunna avgöra vilka ansökningar om bidrag som bör kontrolleras noggrannare än andra. Registerutdrag bör i detta syfte lämnas beträffande ställföreträdare och styrelse för bolag och eventuellt även beträffande aktiebolags revisor. NUTEK har framhållit att uppgifterna bör omfattas av sekretess hos verket. Dessutom bör sekretesskyddet för NUTEK:s personal förstärkas om verket får tillgång till uppgifter så av känslig natur.

8 19-0716Ekonomisk. . .

226 Informationsutbyte för att förebygga och förhindra brott

överväganden

Vad beträffar NUTEK:s önskemål tillgång till uppgifter om bolag

om kan konstateras att det hos PRV finns allmänt tillgängliga uppgifter om styrelse och företrädare för svenska aktiebolag. Motsvarande uppgifter

handelsbolag och andra företagstyper är också tillgängliga. Något om behov ändra sekretessreglema för detta ändamål finns alltså inte.

av att Det ligger inte inom för vårt uppdrag att undersöka möjlig-

ramen heterna för NUTEK att få motsvarande uppgifter om utländska bolag. Några uppgifter anställda, avtalsparter och andra torde inte finnas

om samlade. Uppgifter inkomster, skulder och betalningsanmärkningar

om kan med stöd nuvarande regler inhämtas från kronofogde-

av myndigheten och från kreditupplysningsföretagen. Några sekretesshinder föreligger således inte.

De största riskerna för ekonomisk brottslighet inom NUTEK:s verksamhetsområde är förknippade med bidrag i huvudsak

som beslutas länsstyrelserna. Vi har i det föregående behandlat frågan

länsstyrelsens tillgång till uppgifter. om

NUTEK skiljer sig inte något avgörande sätt från övriga myndigheter handhar EU-bidrag. Vad sagts om dessas

som som tillgång till uppgifter polisens register kan därför överföras även på

ur NUTEK. Som vi tidigare har anfört ställer vi oss avvisande till att uppgifter människors eventuella kriminella förflutna används som

enkel sorteringsgrund eller för att styra en myndighets kontrollen insatser. Andra myndigheter såsom exempelvis tullen och Jordbruksverket har redovisat olika modeller för riskanalyser förefaller

som fungera tillfredsställande utan tillgång till uppgifter ur polisens register. Även NUTEK handlägger ärenden gäller mycket stora belopp

om som

vi således inte att myndigheten bör ges rätt till uppgifter ur anser belastnings- och misstankeregister.

Det ligger inte inom för utredningens uppdrag att undersöka

ramen hur offentliga uppgifter hos universiteten kan göras allmänt tillgäng-

liga.

12 vid

Informationsutbyte myndighetssamverkan

12. l

Bakgrund

En av huvudpunkterna i regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är att myndigheter av olika slag skall fördjupa sitt samarbete för att tillsammans på ett effektivt sätt kunna angripa den ekonomiska brottsligheten. En samverkansform som anses ha stort intresse i detta sammanhang är de myndighetsgemensamma aktionema, dvs. aktioner där bl.a. skatte-, polis- och kronofogdemyndigheter tillsammans med olika tillsynsmyndigheter gemensamt planerar och genomför kontroller för att se till att reglerna på ett visst område efterlevs. Gemensamma aktioner kan också ha till syfte att avslöja och lagföra brott, att ta fram underlag för en korrekt beskattning eller att säkra betalningen t.ex.

av skatter och skadestånd. Den hittills mest omfattande dessa aktioner

av har riktats mot restaurangbranschen.

Dessa och andra former samarbete mellan myndigheter förutsät-

av ter att myndigheterna kan utbyta information med varandra. Offentlig information kan i princip utbytas fritt. För utbyte sekretessbelagd

av information gäller regler för verksamheten i övrigt, dvs.

samma som reglerna om nödvändigt uppgiftslämnande och sekretessgenom-

om brott. En viktig förutsättning för myndighetssamverkan är att sekretessbelagda känsliga uppgifter som lämnas från en myndighet till

en annan åtnjuter ett gott sekretesskydd också hos den myndighet tar emot

som dem.

I svaren på Ekobrottsberedningens enkät har flera myndigheter lyft fram svårigheterna med informationsutbyte mellan de myndigheter

som samverkar mot ekonomisk brottslighet och framhållit behovet

av enhetliga Sekretessregler hos dessa. Att sekretessreglema skiljer sig åt mellan myndigheterna uppges orsaka tillämpningsproblem inom de regionala samverkansorganen. Tillämpningen skulle underlättas

om samma skaderekvisit gällde för samtliga myndigheter samverkar

som mot ekonomisk brottslighet. Många myndigheter pekar särskilt på generalklausulen som ett problem. Den intresseavvägning som skall

göras svår, vilket leder till en restriktiv tillämpning. Att uppgifter

anses inte alltid omfattas lika stark sekretess hos den mottagande

av myndigheten hos den utlämnande leder till att sekretessen inte kan

som brytas. I övrigt är det framför allt den bristande överföringen av sekretess mellan myndigheterna påstås försvåra samarbetet.

som Riksskatteverket har ansett det tveksamt uppgifter kan lämnas ut

om från skatteförvaltningen i den omfattning som behövs i samverkans-

Detta beror framför allt på att det är oklart om 5 kap. 1 § organen. omfattar hemliga uppgifter från skattemyndighet, vilket gör att skattemyndighetema inte sig kunna lämna ut sekretessbelagd

anser information med stöd de allmänna sekretessbrytande bestämmel-

Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har påpekat att serna.

sekretessregleringen tar sikte på traditionell myndighetsstruktur och

en på informationsutbyte främst inom för enskilda ärenden.

ramen

Sekretessregleringen kan därför motverka tanken bakom tillskapandet

samarbetsorgan. Som konsekvens att olika regler gäller för av en av olika myndigheter blir sekretesskyddet för en och samma uppgift olika starkt beroende hos vilken myndighet uppgiften förvaras. En framställning utlämnande handling bedöms olika beroende på

om av en till vilken myndighet framställningen formellt har ställts. Regleringen uppfattas också svårtillgänglig och svårtillämpad, vilket i sin tur

som kan leda till dels att uppgifter felaktigt lämnas ut, dels att uppgifter som faktiskt får lämnas ut inte når sin adressat. Det krävs enligt enheten

ingående överväganden hur sekretesslagstiftningens grundsyn skall

om kunna kombineras med de samarbetsformer som har införts.

nya Riksåklagaren har påtalat att arbetet isamverkansorganen kan försvåras därför att frågor med anknytning till pågående eller förutsedd operativ verksamhet vid de olika myndigheterna inte kan diskuteras på grund av sekretessreglema. En åklagarmyndighet har tagit upp samma fråga men framhållit att generella problem kan diskuteras utan att sekretessproblem uppstår. På handläggarnivå finns däremot svårigheter att utbyta information pågående ärenden, planerade tillslag och

om specifika operativa frågor. De flesta problem kan dock enligt myndigheten lösas med hjälp 1 kap. 5§ och 14 kap. 3 En annan

av åklagarmyndighet har föreslagit att det införs en regel dels om att myndigheter får utbyta information vid bekämpande ekonomisk

av brottslighet, dels att informationen kan sekretessbeläggas hos den

om mottagande myndigheten även innan förundersökning har inletts.

Enligt direktiven har vi i uppdrag att föreslå regler som möjliggör ett ökat informationsutbyte i det myndighetssamarbete faller utanför

som konkreta förundersökningar. Regeringen har särskilt framhållit sådan samverkan syftar till att förebygga brott och som har samband med

som

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 229

planering av myndighetsgemensamma aktioner eller dylikt. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 16. Detta avsnitt ägnas åt informationsutbyte vid sådan eller mindre mer organiserad samverkan mellan myndigheter inte i första hand är som inriktad på enstaka brott eller händelser utan främst syftar till att från ett bredare perspektiv motverka ekonomisk brottslighet. Det typiska för sådan samverkan är att myndigheter och med andra uppgifter än organ brottsbekämpning engageras, framför allt myndigheter i något som hänseende har till uppgift att utöva tillsyn eller kontroll över näringsverksamhet, t.ex. livsmedelskontroll, brandsäkerhet eller liknande.

12.2 Den m.m.

rättsliga regleringen

Förutom förordningen 1997:899 myndighetssamverkan mot om ekonomisk brottslighet finns det bara några få författningsregler som tar sikte på myndighetssamverkan. Förordningen innehåller regler om vilka samverkansorgan som skall finnas och deras uppgifter. Den innehåller däremot inte några bestämmelser de enskilda myndigom heternas skyldigheter, utöver skyldighet att lämna statistik och underlag till rapporter om hur brottsligheten utvecklas m.m. I 6§ förvaltningslagen slås fast att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den verksamheten. egna För polisens del finns bestämmelser samverkan med andra om myndigheter och organisationer i 3 § polislagen. Där sägs att polisen skall samarbeta med åklagarmyndighetema. Vidare skall samarbete äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Polisen har ett särskilt åliggande att samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten. I andra stycket av samma paragraf slås fast att andra myndigheter skall polisen stöd i ge dess arbete. I sekretesslagen finns det inte några Sekretessregler tar sikte på som myndighetssamverkan och inte heller några sekretessbrytande regler. Det finns tre publicerade JO-fall belyser hur sekretessfrågor har som hanterats i samrådsgrupper med flera myndigheter representerade JO 1986/87 s. 159, JO 1989/90 363 och JO 1990/91 369. Samtlis. s. ga beslut avser samrådsgrupper med tyngdpunkten inom det sociala området och hälso- och sjukvården. Polisen hade aktiv roll i de två en sistnämnda fallen. I de två förstnämnda fallen fann JO att reglerna om sekretess mellan myndigheter hade åsidosatts i olika avseenden. I JO 1990/91 s. 369 framgick utredningen dels att sekretessfrågorna av beaktats redan när bildades, dels att informationen gått enbart i gruppen en riktning, nämligen från ett område med mindre sträng sekretess

polisens till sådana med starkare sekretess socialtjänstens och hälso-

och sjukvårdens. JO fann att polisen hade haft rätt att lämna sekretessbelagda uppgifter med stöd två olika sekretessbrytande regler; dels

generalklausulen 14 kap. 3 §, dels regeln om uppgiftsskyldighet

14 kap. 1 § och riktade därför ingen kritik mot de myndighetsrepre-

sentanter deltagit i gruppen.

som

12.3 former för samverkan

Organisatoriska mellan myndigheter

12.3.1 Ursprunget till myndighetssamverkan

Bekämpningen ekonomisk brottslighet skiljer sig från annan

av brottsbekämpning det sättet att den direkt involverar betydligt fler

myndigheter än normalt. En anmälan skattebrott eller brott mot

om borgenärer regel, förutom polisen och åklagare, skatte-

engagerar som

myndigheten, kronofogdemyndigheten och tillsynsmyndigheten i

konkurs. I förekommande fall även konkursförvaltaren. På

engageras motsvarande sätt anmälan miljöbrott, förutom polis

engagerar en om och åklagare, tillsynsmyndigheter och tillståndsmyndigheter. Inte sällan

den ekonomiska brottsligheten utbredd över landet, varvid flera är skattemyndigheter etc. kommer i bilden. I motsats till vad som är fallet vid utredning brottslighet ställer ekonomisk brottslighet

av annan ofta krav på anmälaren eller tillsynsmyndigheten medverkar under

att olika faser utredningsarbetet att ställa expertis och handlingar

av genom till förfogande eller på annat sätt. I arbetet med att förebygga

ekonomisk brottslighet kan även exempelvis myndigheter som handhar

registrering juridiska spela aktiv roll.

av personer en

förhållandet olika myndigheter, med skilda mål för

Det att verksamheten och med varierande åsikter vilka arbetsuppgifter som

om skall prioriteras inom för begränsade resurser, måste samverka i

ramen utredningarna har lett till problem. Krav från den eller andra

ena myndigheten på att deras ärenden i första hand skall utredas, olika tidsperspektiv vid planering verksamheten och brist resurser hos

av vissa myndigheterna har lett till svårigheter för myndigheterna att

av tillsammans planera verksamheten och bedriva den effektivast

möjliga sätt.

För bl.a. komma till rätta med nyssnämnda problem har under en

att följd år utvecklats olika former för myndighetssamarbete vid

av bekämpningen ekonomisk brottslighet. De första frivilliga sam-

av verkansorganen tillkom redan i slutet av 1970-talet. För en mera

ingående redogörelse se bl.a. Riksdagens revisorers rapport 1993/94:6 s. 52 ff. och Ekobrottsberedningens betänkande Effektivare ekobrottsbekämpning Ds 1996:1 s. 59 ff.. Riksdagens revisorer framhöll i sitt förslag att det inte fanns något sammanhållet ansvar för myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. Revisorerna ansåg att en samordning nödvändig var men svår att åstadkomma under då rådande förhållanden och att den bristande samordningen ledde till att bekämpningen av ekonomisk brottslighet blev svag 1994/95:RR4 s. 235.

Ekobrottsberedningen pekade i sitt betänkande Ds 1996:1 att

det inte fanns någon instans med samlad överblick över den ekonomiska brottsligheten och ansvar för att samordna åtgärder mot denna. Vidare påstods att myndigheterna saknade strategi gemensam och att det inte fanns någon plan för bekämpningen ekonomisk av brottslighet. Arbetet var vidare enligt beredningen uppsplittrat ca 200 myndigheter, vilka gjorde olika prioriteringar och vilkas resurser inte var avvägda i förhållande till varandra. Genom förordningen 1995:736 om regional samverkan for bekämpning av ekonomisk brottslighet beslutade regeringen att det

skulle finnas samverkansorgan för bekämpning ekonomisk

av brottslighet i varje län. Senare har även ett centralt samverkansorgan, Ekorådet, tillkommit. Det som nu har sagts har främst rört bekämpningen av traditionell ekonomisk brottslighet, bl.a. skattebrott och brott mot borgenärer. Även när det gäller miljöbrott har det med tiden växt fram likartade samarbetsfonner. Av regeringens senaste lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten skr. 1998/99:25 framgår att avsikten är att även bekämpningen av miljöbrott skall bli uppgift för de regionala en samverkansorganen och Ekorådet samt att det kan komma att inrättas en särskild miljöbrottsgrupp inom de regionala samverkansorganen.

Regeringen har uppdragit Riksåklagaren att utarbeta ett samlat

förslag till formerna för utredning brott mot miljön. Uppdraget har av redovisats genom en rapport till regeringen i december 1998, Effektivare miljöbrottsbekämpning. Rapporten innehåller beskriven ning av hur samverkan mot miljöbrott gestaltar sig för närvarande samt förslag till hur det framtida arbetet skall utformas.

232 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

123.2 De nuvarande samverkansorganen

Ekorådet

Med stöd förordningen myndighetssamverkan mot ekonomisk

av om brottslighet har Ekorådet inrättats ett centralt samverkansorgan.

som Ekorådet, inte är myndighet, skall särskilt följa utvecklingen av

som en den ekonomiska brottsligheten i samhället, tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, vara forum för överläggningar

rör samordning de berörda centrala myndigheternas verksamsom av hetsplanering inom ekobrottsområdet, ta intitiativ till myndighets-

aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska gemensamma brottsligheten samt analysera och utvärdera insatserna. I Ekorådet ingår riksåklagaren, generaldirektören för Ekobrottsmyndigheten, rikspolis-

chefen, generaltulldirektören, generaldirektören för Brottsförebyggande rådet, generaldirektören för Finansinspektionen och generaldirektören

för Riksskatteverket. I Ekorådet ingår också företrädare för Jordbruksverket, NUTEK och PRV.

Ekorådet har så påbörjat sin verksamhet att erfarenheterna av

nyss dess arbete ännu är mycket begränsade.

Regionala samverkansorgan

Regionala samverkansorgan, inrättade med stöd 7§ förordningen

myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, finns i varje län. om Deras uppgift är att inom länet utföra motsvarande uppgifter som Ekorådet har central nivå. Inte heller de regionala samverkansorga-

har myndighetsstatus. I dessa ingår landshövdingen, överåklagaren nen

i åklagardistriktet, polischefen, chefen för Skattemyndigheten och

chefen för kronofogdemyndigheten samt företrädare för länsstyrelsen, Ekobrottsmyndigheten och tullen. I den utsträckning landshövdingen medger detta kan även företrädare för andra statliga myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer medverka i arbetet 1l§ förordningen.

I de regionala samverkansorganens arbete deltar och verkar varje myndighet inom sitt ansvarsområde. Det finns, utöver förordningen, inte några författningsregler som rör samverkansorganens verksamhet.

Organen är avsedda paraplyorganisation för myndighetssamar-

att vara betet på regional och lokal nivå.

I samverkansorganen diskuteras bl.a. prioritering, verksamhetsinriktning, resursbehov och aktioner. Vidare analyseras

gemensamma utvecklingstendenser för att myndigheterna gemensamt skall stå bättre rustade inför nya typer av ekonomiska brott.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 233

Undergrupper till de regionala samverkansorganen

Regeringen har i de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för år 1998 angett att myndigheterna alla nivåer bör organisera gemensamma arbetsgrupper. Under de regionala samverkansgruppema finns som regel undergrupper som består av personal på lägre nivå. Dessa undergrupper har ofta mera operativ inriktning. Hur är utformade varierar en grupperna från ort till ort. Det normala är dock att polisen, åklagare, skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheten är representerade. Det varierar vilka enheter inom respektive myndighet som deltar. Utöver polismän från Ekobrottsmyndigheten eller ekoroteln kan företrädare för andra polisiära enheter delta. Åklagarrepresentationen varierar beroende på om verksamhetsområdet ingår i Ekobrottsmyndighetens område eller inte. Förutom de myndigheter som normalt medverkar i grupperna kan det finnas representanter för t.ex. tullen, Kustbevakningen och andra myndigheter. Ibland kan även andra organ delta i samverkan, t.ex. kommuner. Det kan också finnas flera grupper i ett län. Det är då antingen grupper på olika nivåer, t.ex. en grupp med mellanchefer och en grupp med personal på fältet, eller grupper som är sammansatta för olika uppgifter. I vissa län bedrivs verksamheten mera projektinriktat, varvid grupper sätts samman för att passa inriktningen brottsbekämpningen vid en viss tidpunkt. I samverkansgruppema diskuterar man bl.a. regionala och lokala problem inom brottsbekämpningen samt utbyter allmän information. Samverkan kan också vara rent operativ och inriktad på en särskild utredning, ett visst företag eller en viss person. Vissa grupper ägnar sig att vidarebefordra och bearbeta tips om pågående ekonomisk brottslighet, spaningsuppslag, underrättelseuppgifter och liknande rörande enskilda personer eller företag, medan andra sysslar mera med att fastställa vilka projekt som det gemensamma arbetet skall inriktas på och att genomföra dessa projekt, t.ex. operation krogsanering. I vissa områden träffas samverkansgrupper varje vecka eller t.o.m. oftare och utbyter regelbundet information, i andra träffas man mera sporadiskt. Det förekommer olika uppgifter om i vad mån den information som vidarebefordras i grupperna är sekretessbelagd eller inte, Det finns också olika uppgifter om i vilken utsträckning handlingar med hemligt innehåll utväxlas. Av det sagda framgår att verksamheten i undergruppema ter sig mycket olika. Detta kan också till en del förklara varför man på vissa

234 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

håll att det inte föreligger några sekretessproblem vid myndig-

anser hetssamverkan medan man på andra håll uttrycker stor oro över sekretessproblemen. Av våra kontakter har också framgått att vissa samverkansgrupper förefaller ha betraktat kraven samverkan som ett överordnat intresse samtidigt kunskaperna om sekretessregleringen

som varit bristfälliga. Inom några av dessa grupper kan det- i ambitionen att stärka samverkan ha utbytts sekretessbelagd information i större

utsträckning än vad en korrekt tillämpning av gällande regler om sekretess mellan myndigheter torde medge.

12.4 Olika former av samverkan

I de föregående avsnitten har den organisatoriska uppbyggnaden av myndighetssamverkan och författningsstödet redovisats. För att ge en någorlunda heltäckande bild krävs också redovisning några av de

en av vanligaste formerna av samverkan.

12 .4. 1 Branschkontroller

En de vanligaste samverkansmetodema är så kallade branschprojekt.

Operation krogsanering som är inriktad på ekonomisk brottslighet

inom restaurangnäringen är det bäst utvecklade exemplet gemen-

samma kontrollaktioner. Operation krogsanering började som ett enskilt projekt i ett län men bedrivs sedan ett par år tillbaka av samtliga länsstyrelser uppdrag av regeringen. Enligt Branschsaneringsutredningen har i 22 län, i kombinerade lednings- och arbetsgrupper, deltagit företrädare för, förutom länsstyrelser, skattemyndigheter, polismyndigheter och kronofogdemyndigheter. I 15 län har även kommunen deltagit i någon form.

Krogsaneringen har regel inletts med att ifrågasatta objekt har

som valts ut med hjälp information från samtliga medverkande myndig-

av heter om restaurangerna i det område som tagits ut för kontroll. De utvalda restaurangerna har därefter kontrollerats på plats av företrädare för olika kontroll- och tillsynsfunktioner samtidigt. Skattemyndigheterna har som ett led i detta arbete gjort revisioner mot en del av de besökta restaurangerna. Kronofogdemyndighetema har deltagit i besök hos restauranger har haft restförda skulder. Resultaten och

som erfarenheterna av verksamheten uppges vara goda. Det har bl.a.

l Beskrivningen är i huvudsak hämtad från Branschsaneringsutredningens slutbetänkande SOU 1997:111.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 235

konstaterats att sedan verksamheten inleddes har betydligt fler serveringstillstånd återkallats än under åren dessförinnan. Skatterevisionema har medfört kraftigt höjda taxeringar och restförda restauranger har betalat sina skatte- och avgiftsskulder. Verksamheten har också ansetts ha en förebyggande effekt; bl.a. uppges betalningsviljan generellt ha ökat bland restaurangidkare. Restaurangföretag har dessutom kunnat stoppas innan skulderna till det allmänna har blivit alltför stora. I samband med inspektioner av restauranger har också arbetstagarnas anställningsförhållanden kontrollerats, varvid ett förhållandevis stort antal oklarheter har upptäckts. Som ett led i verksamheten har i olika län skilda delar av restaurangbranschen granskats. I ett län har man satsat kontroll av serveringen vid festivaler och andra liknande evenemang, medan man i ett annat län har prioriterat kontroll av pizzerior.

Det har förekommit likartade kontroller inom andra branscher. Något som har kontrollerats i vissa län är den tillfälliga handeln vid marknader och mässor. Även städbranschen, byggbranschen, skrothandlare, frisörer, flyttbranschen, fiskeribranschen och fastighetsmäklare har varit föremål för myndighetsgemensamma kontroller i olika landet.

delar av

I vissa typer av gemensamma kontrollaktioner kartlägger skatteförvaltningen i samarbete med polis och åklagare en viss bransch där man misstänker att ekonomisk brottslighet förekommer. Varje myndighet bidrar med tillgänglig offentlig information. Myndigheterna gör därefter för sig kontroller i register och kompletterar detta med

var annan för myndigheten tillgänglig information. När man samlat ihop ett grundmaterial förs utan att sekretessbelagt material överlämnas en

- diskussion med åklagare om vilka fall som kan bli aktuella för brottsutredning. Den fortsatta utredningen äger rum inom respektive myndighet. Inleds förundersökning övergår samarbetet till samverkan inom ramen för brottsutredning. Detta arbetssätt har använts bl.a. vid kontroller av yrkestrafiken. Verksamhet med sådan inriktning är snarare brottsuppdagande än brottsförebyggande. Aktioner av detta slag får emellertid antas ha även brottsförebyggande effekt så snart det blir känt att myndigheterna gemensamt satsar att kontrollera regelefterlevnaden inom en viss bransch.

236 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

12.4.2 PEK-verksamhetz

Visst brottsförebyggande arbete bedrivs som så kallad PEKverksamhet. Förkortningen PEK står för preventiv ekonomisk kontroll. Metoden har utvecklats i Göteborg men har spritts till olika delar av landet. Verksamheten bedrivs lite olika sätt.

PEK-verksamheten har beskrivits av Branschsaneringsutredningen. Av beskrivningen framgår att två befattningshavare vid Göteborgspolisens ekorotel samt någon från skatteförvaltningen har ägnat sig PEK-verksamhet. Företrädare för polisen och skatteförvaltningen har sökt upp företagare och informerat om Skatteregler, bokföringsskyldighet PEK-verksamheten har inte inriktats mot någon

m.m. speciell bransch. Det typiska PEK-ärendet har börjat med ett tips. Därefter har PEK-tjänstemännen kontrollerat företagaren i skatteregist-

Om inget anmärkningsvärt har hittats har ärendet skrivits av. Om ren. företagaren inte återfunnits i de register i vilka han borde ha varit registrerad har PEK-tjänstemännen besökt honom. Förutom att tjänstemännen har lämnat information om gällande regler har företagaren också kunnat få hjälp dem med att fylla i blanketter och liknande.

av Enligt vad påstås har besöken vanligen mottagits positivt.

som Uppgifter från besöken har sparats för efterkontroll och taxering.

Enligt Branschsaneringsutredningen är PEK-verksamheten ett resurssnålt arbetssätt där når ut till ett stort antal företag som kan

man finnas i riskzonen för ekonomisk brottslighet. I betänkandet anges att tjänstemännen i Göteborg år 1995 fick 145 tips, varav 95 ledde till PEK-ärenden. I 20 procent fallen fann oegentligheter avseende

av man försäkringskassefrågor, i 24 procent avseende F-skatt och i 22 procent avseende mervärdesskatt. I tio procent av fallen genomfördes skatterevision. Flera fall socialförsäkringsbedrägerier avseende förtids-

av pension upptäcktes. Det bör anmärkas att betänkandet inte innehåller några närmare uppgifter i vilken utsträckning brott upptäcktes.

om Felaktigheter är nämligen inte liktydigt med brott.

I Stockholm har enligt uppgift PEK-verksamheten bedrivits på ett något annorlunda sätt. Där har polisen tillsammans med skattemyndigheten genomfört projekt inriktade på företagare inom ett visst geografiskt område eller inom viss bransch. Exempelvis har alla

en företagare i viss bransch och ett visst område eller alla företagare i

viss stadsdel besökts varvid infonnation har lämnats om Skatteregler en och regler för företagande i allmänhet. Verksamheten har i huvudsak varit generellt inriktad kan i vissa fall ha föranletts av iakttagelser

men

2Beskrivningen är i huvudsak hämtad från Branschsaneringsutredningens slutbetänkande.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 237

rörande en enskild näringsidkare, t.ex. någon som bedrivit näringsverksamhet men inte varit registrerad hos skattemyndigheten. Uppgifter om vem som är registrerad som näringsidkare är som regel offentliga.

Branschsaneringsutredningen beskriver ett PEK-projekt i Stockholm riktat mot frisörer. I projektet deltog Skattemyndigheten, polisen och försäkringskassan. Totalt besöktes 151 salonger med 179 näringsidka-

Projektet resulterade i att försäkringskassan utredde 28 ärenden. re. Vidare konstaterades att 56 näringsidkare inte betalade någon form av företagarskatt.

På andra orter kan PEK-verksamheten ha haft ytterligare annan inriktning eller utformning eftersom denna verksamhet har växt fram ur praktisk samverkan utan någon bas i författning. Vilka myndigheter, utöver polisen, har medverkat växlar också.

som

Även syftet med PEK-verksamheten förefaller ha skiftat mellan orterna. På vissa håll har verksamheten syftat till att förebygga brott genom allmän information riktad till grupper i riskzonen medan den på andra håll mera förefaller ha varit inriktad på kontroll av enskilda i syfte att uppdaga brott eller andra oegentligheter.

Regeringen har i olika sammanhang framhållit PEK-verksamheten som något som bör prioriteras och utvecklas.

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket och Generaltullstyrelsen påtalade redan år 1997 vid redovisning av de regionala samverkansorganens rapporter att verksamheten gav upphov till frågeställningar som borde klarläggas och uttalade därvid följande s. 18.

Enligt vår uppfattning bör det understrykas att PEK-verksamheten är brottsförebyggande natur. Det bör därför vid besök

hos näringsidkare endast vara fråga om information om

gällande lagregler etc. PEK-verksamheten måste således hållas noga skild från annan kontrollverksamhet.

Vi anser det mindre lämpligt att benämna verksamheten

kontroll eftersom detta leder tankarna till något annat än vad

eftersträvas. Uttalandet i regeringens myndighetsgemen-

som

samma mål och riktlinjer om att kontakt skall sökas med

näringsidkare som befinner sig i riskzonen för att dras i

ekonomisk brottslighet kan emellertid uppfattas som att det

skall röra sig om enskilda personer som det redan finns vissa

konkreta misstankar mot. Vi att det framför allt skall röra

anser sig om näringsidkare i en viss utsatt bransch eller som befinner sig i en utsatt situation av något slag.

Enligt vår mening är det viktigt att PEK-verksamheten bedrivs ett enhetligt sätt runt om i landet och med beaktande av vad som ovan uttalats om verksamhetens brottsföre-

byggande inriktning. De synpunkter som framkommit i

238 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

samverkansorganens rapporter visar också att det finns behov

av att klarlägga både praktiska och rättsliga frågor. Mot den

bakgrunden framstår det som nödvändigt att regeringen

närmare anger de rättsliga ramarna för PEK-verksamheten. Det

bör sedan fråga för berörda centralmyndigheter, främst

vara en

Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket, att gemensamt

analysera hur PEK-verksamheten skall bedrivas och att

utveckla metoder för verksamheten i framtiden. Några klarlägganden av det slag som efterlystes i yttrandet har inte redovisats. Det finns inte heller några centralt utformade riktlinjer för PEK-samarbetet vare sig inom polisen eller skatteförvaltningen. Riksskatteverket har dock under år 1998 tillsatt arbetsgrupp med

en uppdrag att utarbeta förslag till vägledning för hur skatteförvaltningen kan medverka vid PEK-verksamhet.

12.4.3 Kontroll av vissa ärendetyper

Det är inte bara branscher har varit föremål för samordnade

som myndighetsinsatser. Även olika företeelser har granskats. Bidragsfusk och konkurser har funnits dagordningen i många län. I 1997 års rapport om regional myndighetssamverkan för bekämpning av ekonomisk brottslighet att kontrollaktioner har genomförts på följande

anges områden: bidragsfusk, spritsmuggling, konkurser, EU-mervärdesskatt, exportbidrag för jordbruksprodukter, större entreprenadprojekt, felaktig ursprungsmärkning vid införsel av varor från annat EU-land, mervärdesskatt, handel med finsk dieselolja, offentlig upphandling, bolagstransaktioner, skogsförsäljning, aktiebolag med mindre aktiekapital än 100 000 kronor, punktskatt och stora investeringar.

Myndigheter samverkar även beträffande vissa typer av ärenden. Som exempel kan nämnas att det i något län finns en samarbetsgrupp med handläggare från Skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten och polisen som ägnar sig åt frågor som kan komma upp i samband med konkurser. Även konkursförvaltare ingår i denna En

grupp. annan grupp med handläggare från försäkringskassan, polisen, åklagarmyndigheten, Skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten sysslar med frågor rörande bidragskontroller. I ett annat län samverkar Skattemyndigheten med andra myndigheter, framför allt kronofogdemyndigheten, för att genomföra ett särskilt kontrollprojekt mot företag som ägs eller drivs av personer som tidigare har varit försatta i konkurs.

Av erfarenhet vet man att stora byggprojekt kan leda till avsevärda skatteundandraganden och att detta normalt uppdagas för sent, dvs. först när entreprenörerna har gått i konkurs eller har lämnat landet. I län

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 239

med stora anläggningsprojekt är därför granskningen av dessa en särskild fråga. Öresundsprojektet och Höga kusten-projektet är exempel på sådana.

Med anledning byggandet Öresundsbron har ett stort antal

av av myndigheter gått i ett kontrollprojekt. I projektet deltar skatte-

samman myndigheten, kronofogdemyndigheten, polisen, åklagare, försäkringskassan, yrkesinspektionen, länsarbetsnämnden, tullen och tidigare även Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Projektet omfattar arbeten i samband med uppförandet av bron och de anslutningar som genomförs på den svenska sidan i form av vägar, tunnlar och järnväg. Projektet omfattar även arbeten utförs danska landanläggningar, i den

som mån de utförs av svenska företag.

Från skatteförvaltningens sida är målsättningen att anställda och företag som deltar i anläggningsarbetet skall få den vägledning i skattefrågor de behöver och att de skall bli korrekt beskattade.

som Skatteförvaltningen skall också informera andra länder vars skattskyldiga är verksamma vid byggnationen, i syfte att dessa företag och personer beskattas i respektive land. Målen skall uppnås dels genom information och annan service till företag och anställda, dels genom revision och kontrollverksamhet. Skatteförvaltningen hämtar

annan också in information från beställare, entreprenörer och underentreprenörer.

Höga kusten-projektet har omfattat anläggningen av ny motorväg med broar, bl.a. en ny bro över Ångerrnanälven. Vägverket har i egenskap beställare anlitat ett antal entreprenörer, vilka i sin tur har

av anlitat underentreprenörer. Vägverket samverkade i projektet med Skatteförvaltningen för att underlätta kontakterna mellan entreprenörerna och denna samt för att löpande följa upp att entreprenörerna fullgjorde sina skyldigheter i fråga om redovisning och betalning av skatter och avgifter. Vid upphandlingen försågs avtalen med klausuler

innebar att Vägverket bara anlitade entreprenörer som fullgjorde som sina skyldigheter avseende betalning av skatter samt att en fortlöpande kontroll av entreprenörerna i detta hänseende ägde rum. Entreprenö-

svarade för att även underentreprenörema fullgjorde motsvarande rerna skyldigheter.

Vägverket lämnade kvartalsvis uppgifter till kronofogdemyndigheten vilka entreprenörer som var verksamma i projektet.

om Kronofogdemyndigheten undersökte om någon av entreprenörerna var restförd, vilket skapade förutsättningar för Skattemyndigheten att vid behov initiera åtgärder, t.ex. att ifrågasätta företagets rätt att inneha

som F-skattebevis.

En entreprenör som inte följde skötsamhetskraven utan t.ex. underlät att betala debiterade och redovisade skatter och avgifter kunde

240 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

göra sig skyldig till avtalsbrott och riskera att få betala vite till Vägverket motsvarande summan av de restförda beloppen eller, i sista hand, att avtalet hävdes.

12.4.4 Kontroll vissa av personer

Gemensamma kontroller kan också rikta sig mot vissa personer. Av 1997 års rapport om regional myndighetssamverkan framgår att kontrollaktioner har riktats mot s.k. mc-gäng. Vidare har flera samverkansorgan angett att aktioner har påbörjats eller skall påbörjas som avser punktmarkering av personer som tidigare har gjort sig skyldiga till ekonomisk brottslighet.

Regeringen har pekat ut vad som brukar kallas punktmarkering av kända brottslingar som en viktig form av samverkan se bl.a. Ju96/4325 s. 4 och Ju98/4403 s. 3. Med detta avses att inrikta kontroll eller spaning rörande misstänkta företeelser mot personer med ett känt kriminellt förflutet i fråga om ekonomisk brottslighet.

Ändamålet med sådan verksamhet kan antingen göra

vara att vederbörande uppmärksam på övervakningen i förhoppningen om att denne skall avstå från att begå brott eller att i hemlighet övervaka denne för att kunna avslöja brott.

12.4.5 Myndigheternas inbördes roller

Brottsbekämpning är i första hand en uppgift för polisen, tullen och åklagare. Det är också dessa myndigheter som är navet i den brottsförebyggande verksamheten. Vissa andra myndigheter för

svarar brottsbekämpning och brottsförebyggande verksamhet inom sina specialområden. Dit hör tullen och skattebrottsenhetema vid skattemyndigheterna. Numera involveras även andra myndigheter i allt större utsträckning i arbetet med att förebygga ekonomisk brottslighet. Dessa myndigheter kan också i olika sammanhang agera för att förhindra brott.

Utöver sådant förebyggande arbete som äger rum inom ramen för gemensam information, gemensamma kontroller och liknande projekt samt gemensamma insatser för att få till stånd ändringar i lagstiftning bedrivs som vi tidigare har beskrivit också en mera operativt inriktad samverkan mellan myndigheterna. Detta arbete- som ibland ligger på gränsen till underrättelseverksamhet synes närmast ut på att

uppdaga brott eller möjligen att förhindra brott. I vid mening är det också brottsförebyggande.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 241

Uppgiften att uppdaga och förhindra brott vilar på polisen och i förekommande fall tullen. De övriga myndigheter som deltar i samverkan har typiskt sett andra väl definierade uppgifter som är till nytta för samarbetet. Kronofogdemyndighetens roll i en samverkans-

bör enligt vår mening i första hand vara att skaffa fram grupp information kan förbättra den exekutiva verksamheten och i övrigt

som att stödja de andra myndigheterna med kunskaper och kompetens. Skattemyndighetens uppgift är främst att försäkra sig om en effektiv och korrekt beskattning samt att på motsvarande sätt stödja de samverkande myndigheterna med kunskaper och kompetens. Numera har skattemyndigheterna också till uppgift att förebygga sådana brott

myndigheten får utreda. Hur denna uppgift sikt kommer att som påverka inriktningen skattemyndighetemas medverkan isamver-

av kansorganen är svårt att säga. För andra deltagande myndigheter gäller också att det är deras primära uppgifter som skall bilda basen i samverkan.

12.5 Ändamålet med myndighetssamverkan

12.5.1 Regeringens skrivelse om samlade åtgärder

mot den ekonomiska brottsligheten

Det övergripande syftet med samverkan mellan myndigheter är att de gemensamt, med hjälp av bättre utnyttjad information, samplanering och insatser, skall effektivisera kampen mot den

gemensamma ekonomiska brottsligheten.

I den samverkan har vuxit fram successivt under senare år kan

som

olika utvecklingstendenser. Det växlar från ort till ort och över man se tiden vilka medverkar, hur samarbetet bedrivs och för vilket syfte.

som Ändamålet med myndigheternas samverkan grundläggande fråga

är en när överväger behovet ändrad sekretessreglering. Det är

man av nämligen först när ändamålet har fastställts som behovet av att utbyta sekretessbelagd information kan klarläggas.

För att belysa denna frågeställning är det nödvändigt att tillbaka till de dokument bildat utgångspunkten för dagens brottsbekämp-

som ning.

Den samverkan har vuxit fram och alltjämt utvecklas grundar

som sig bl.a. på regeringens skrivelse 1994/95:217 samlade åtgärder mot

om den ekonomiska brottsligheten. I denna skrivelse betonar regeringen vikten myndighetssamarbete ekobrottsområdet och beskriver

av också i vilket syfte och på vilket sätt myndigheterna bör samarbeta.

242 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Det övergripande syftet med de åtgärder som beskrivs i skrivelsen är att den ekonomiska brottsligheten skall kunna minskas påtagligt. Myndigheternas arbete med att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet skall enligt regeringen utvecklas och effektiviseras. Även dessa tre sidor ekobrottsbekämpningen i

om av och för sig anses lika viktiga och dessutom samspelar med varandra, skall enligt regeringen förhållandevis större vikt läggas vid det förebyggande arbetet. Regeringen poängterar att myndigheterna måste arbeta i nära samverkan för att kunna lyckas. Samverkan behövs enligt regeringen både för att lösa konkreta fall brott och andra ärenden

av och för att på lång sikt få bort förutsättningarna för liknande brottslighet. Det handlar inte bara att effektivisera samarbetet vid

om handläggningen av enskilda utredningar och andra ärenden. Myndigheterna måste också systematiskt och målmedvetet utveckla samarbetsformer på alla nivåer, bl.a. i form av gemensamma strategier för sitt arbete. I detta ligger bl.a. att myndigheterna gemensamt skall rikta arbetet mot exempelvis vissa företeelser eller vissa utsatta branscher och gemensamt dra slutsatser på grundval av sina samlade kunskaper inom området. Detta innebär enligt regeringen att myndigheterna i samverkan måste utveckla funktioner för inforrnationsutbytet. Kunskap och erfarenheter hos olika myndigheter eller andra aktörer skall enligt regeringen i ökad utsträckning tas tillvara och användas gemensamt, både när det gäller arbetets inriktning och utredning i konkreta ärenden. Verksamheten måste också planeras gemensamt. Myndigheterna skall enligt regeringen vidare utveckla ett problemorienterat arbetssätt.

Gemensamma kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas verksamhet. Som exempel gemensamma kontrollaktioner har regeringen nämnt de målinriktade kontrollinsatser som har

gjorts bl.a. inom restaurangnäringen och taxinäringen.

Regeringen har vidare anfört att det i samarbetskravet ligger att myndigheterna måste utveckla former för att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt eftersom behov uppstår. Det kan exempelvis handla om att bilda tillfälliga projektorganisationer för att ingripa mot en viss brottslig företeelse som börjar bli vanlig eller helt enkelt för att arbeta med en ärendebalans. Punktinsatser bör enligt regeringen kunna sättas successivt mot olika områden för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av ekonomisk brottslighet.

En sådan utveckling och aktivering av myndighetssamverkan ställer enligt regeringen bl.a. krav på

en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och i varje län för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc.,

nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbets- - en

eller i projekt där alla berörda myndigheter deltar, grupper

ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga utsträckning har direkt tillgång till den information de behöver, oavsett hos vilken myndighet informationen finns.

Det är tydligt att den samverkan regeringen förordar främst tar

som sikte på det brottsförebyggande arbetet. Det är således inte i första hand fråga samverkan i syfte att uppdaga eller utreda brott, även om

om sådana åtgärder självfallet också kan sägas ha en brottsförebyggande effekt på längre sikt.

12.5 mål och

Myndighetsgemensamma riktlinjer

Med början hösten 1996 har regeringen också utfärdat myndighets-

mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska gemensamma brottsligheten. Syftet med dessa mål och riktlinjer är att precisera krav på ekobrottsbekämpningen är gemensamma för flera centrala verk

som med underställda myndigheter.

I det första beslutet mål och riktlinjer- riktades till en bred

om som krets myndigheter har regeringen närmare utvecklat sin syn på

av -

bl.a. myndighetssamverkan regeringsbeslut 1996-11-28, Ju96/4325.

Där ett övergripande mål att myndigheterna skall öka sitt

anges som samarbete för bekämpningen ekonomisk brottslighet. Detta skall

av enligt regeringen gälla både i fråga prioriteringar och andra

om övergripande frågor och i fråga hanteringen enskilda utredningar

om av och ärenden. Dessutom skall myndigheterna samråda angående planering verksamheten och den interna resursfördelningen. De

av myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för år 1998 Ju97/6910 och år 1999 Ju98/4403 bygger vidare på samma tankegångar. Det bör dock särskilt nämnas att de senaste myndighets-

målen och riktlinjerna, i motsats till tidigare, inte gemensamma innehåller några uppmaningar att bedriva FBK-verksamhet.

12.6 Hindrar sekretess informationsutbyte

I detta avsnitt gör vi genomgång de uppgifter som samverkans-

en av

förutsätts utföra och analyserar i vilken utsträckning informaorganen tion kan utbytas utan hinder sekretess. Någon sådan analys har inte

av redovisats i anslutning till regeringens uttalanden hur verksamheten

om skall bedrivas.

244 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Allmänt kan renodlat brottsförebyggande verksamhet sägas att en kan utformas så att det i princip inte uppstår några sekretesshinder medan en verksamhet inriktad på att uppdaga och förhindra brott kräver informationsutbyte inriktat på enskilda individer och är mycket svårare att genomföra utan att känslig sekretessbelagd information utväxlas. För att kunna följa och analysera utvecklingen den ekonomiska av brottsligheten krävs som regel inte tillgång till sekretessbelagd information. Vad som krävs är i stället avidentifierade uppgifter. Det krävs bl.a. uppgifter om antalet brott, vad de för brottstyp, avser var och när de har begåtts, vilka som begår brott, särskilda kännetecken på brotten och annan liknande information. Detta är typiskt sett information som polisen och i förekommande fall tullen förfogar över och som kan sammanställas iavidentiñerad form. Den information som polisen har om upptäckta brott kan därefter kompletteras med information från andra myndigheter, exempelvis Skattemyndigheten om ändrade beteendemönster i beskattningsfrågor, nya typer av avtal som åberopas, intyg som förefaller mindre seriösa och liknande. Kronofogdemyndigheten har tillgång till uppgifter konkurser och om utvecklingen av dem, missbruk och oegentligheter iakttagits vid som konkurshantering samt allmän kännedom om ekonomiska förhållanden som kan påverka den ekonomiska brottsligheten. Myndigheter med tillsynsuppgifter kan bidra med generella uppgifter iakttagelser vid om hantering av tillstånd och vid kontroller på plats. Vad sagts här som utgör bara exempel. Det är svårt att att insamlande och analys se av allmän information av detta slag förutsätter utbyte av sekretessbelagda uppgifter. Sekretessreglema hindrar således enligt vår mening inte samverkan med denna inriktning. Resultatet av gemensamt insamlade uppgifter bör sedan ligga till grund för det problemorienterade arbetssätt som regeringen förordar. Utvecklingen härav kan närmast ses som de slutsatser som dras med utgångspunkt i analysen av brottsutvecklingen. Sekretessreglema lägger följaktligen inte hinder för denna verksamhet. typ av Särskild uppmärksamhet skall ägnas former ekonomisk nya av brottslighet. Här rör det sig i första hand om att identifiera nya problem och att upptäcka svagheter i lagstiftningen eller kontrollsystemen. Detta torde kunna göras utan att sekretessbelagd information behöver utbytas. En sådan samverkan syftar till att utarbeta som gemensamma strategier kräver normalt inte heller något utbyte av sekretessbelagd information, eftersom dessa strategier också bör bygga på samlade kunskaper det slag har nämnts. Vad vi åsyftar är av som nyss diskussioner om bl.a. den allmänna inriktningen av verksamheten, samordning av verksamhetsplanering, resurstilldelning och prioritering

mellan olika uppgifter. Inte heller för sådan samverkan utgör sekretessreglema några hinder.

När det gäller planeringen och genomförandet av gemensamma kontrollaktioner är förhållandet i allt väsentligt detsamma, även om

närmar sig ett område där sekretessbelagd infomiation kan man nu komma i bilden. Den allmänna planeringen gemensamma aktioner

att avgöra vilken bransch eller företeelse skall kontrolleras,

t.ex. som när detta skall ske, vilka skall avsättas för ändamålet och

resurser som vilka mål vill uppnå kan äga med stöd av sådan allmän

man - rum information inte är sekretessbelagd. Sammanställning av sådan

som bakgrundsinformation är offentlig, t.ex. om företagen och deras

som företrädare, kan med fördel göras gemensamt eller av en av myndigheterna för samtligas räkning och sedan fortlöpande kompletteras samtliga myndigheters försorg.

genom

Även detaljplaneringen kontrollaktioner kan

av gemensamma genomföras utan hinder sekretess, nämligen om varje myndighet gör

av denna för sig och inom för sin lagstiftning. En annan sak

agerar ramen är det, innan aktionen påbörjas, krävs avstämning mellan

att en myndigheterna. Denna torde i de allra flesta fall kunna göras utan att sekretessbelagd information individer behöver avslöjas.

Inte urvalet enskilda kontrollobjekt förutsätter i sig att

ens av sekretessbelagd information lämnas. Låt oss anta att bl.a. polisen, kronofogdemyndigheten, Skattemyndigheten, länsstyrelsen och respektive kommun att kontrollera restaurangnäringen. Den lösning

enas om

används i dag vissa samverkansorgan är att göra upp en som av förteckning över samtliga restauranger inom det område skall

som kontrolleras, varefter varje deltagande myndighet eller organ förteckningen vilka objekt de viktigast att kontrollera

anger anser utan att röja för varje enskilt fall om detta beror en pågående brottsmisstanke, skatterevision, ärende indragning av utskänknings-

om tillstånd eller annat. I de fall informationen är offentlig kan den givetvis lämnas den angivna modellen kan användas även i de fall det är

men nu viktigt att inte röja grunden för att ett visst objekt bör kontrolleras. Om det inte finns att kontrollera alla förefaller det rimligt att de

resurser objekt pekats flera myndigheter bör prioriteras. Likaså bör

som ut av sådana objekt prioriteras tidsmässigt inte alla kontroller kan

om genomföras i ett nära tidsmässigt sammanhang.

Genomförandet kontrollaktioner kan kräva

av gemensamma eftertanke, dels för att inte sekretessbelagd information skall röjas i onödan, dels för att inte någon de medverkande skall överträda sitt

av regelsystem. För att närmare illustrera detta kan de samordnade kontrollerna inom operation krogsanering tjäna som exempel. Kontrollema har gått till så att företrädare för myndigheterna

246 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

gemensamt har besökt olika restauranger. Var och myndigheterna

en av har agerat utifrån sin roll och de förutsättningar som gäller för den egna uppgiften. Skattemyndigheten har deltagit att t.ex. kontrollera

genom om all försäljning stämplats i kassaapparaten. Om man påträffat personer som arbetat i restaurangen men haft oklara anställningsförhållanden har Skattemyndigheten kunnat föreskriva att tillståndshavaren månatligen skall redovisa vilka han betalat arbetsgivaravgifter för. Polisen har deltagit genom att bl.a. kontrollera utländska

om personer som arbetat i restaurangen haft rätt att vistas i landet. Vidare har polisen kontrollerat den allmänna ordningen restaurangen, vilket kunnat leda till krav på att den skall anlita ordningsvakter. Polisen har också kontrollerat att inte insmugglad eller olovligt tillverkad sprit serveras. Brandförsvaret har kontrollerat brandskyddet, miljö- och hälsoskyddsförvaltningen har inspekterat köket och yrkesinspektionen har kontrollerat att arbetsförhållandena varit tillfredsställande. Med en genomtänkt utformning av kontrollerna har varje myndighet kunnat följa sina regler.

Vid diskussion om verkställighet av gemensamma kontroller har framkommit önskemål om att de som deltar i sådana aktioner alltid bör känna till om den som skall kontrolleras tidigare har gjort sig skyldig till brott. Skälet för detta skulle vara att myndighetsföreträdama vid behov måste kunna skydda sig från angrepp. Enligt vår mening är detta en fråga polisen självfallet bör uppmärksam på, det krävs

som vara men inte att alla samverkande har tillgång till uppgifter om tidigare brottsbelastning.

Det förefaller råda enighet om att operation krogsanering har inneburit att myndigheterna, med en i förhållande till den totala effekten begränsad insats, har kunnat utföra koncentrerade kontroller som avslöjat brott och missförhållanden av olika slag. Om samma myndigheter hade agerat var för sig hade de inte kunnat åstadkomma en så slagkraftig insats. Fortsatt arbete med denna inriktning kan liksom nu äga rum utan att sekretessbelagd information måste utbytas.

Vid förberedelser för gemensamma kontrollaktioner kan det emellertid, i nära anslutning till att aktionen genomförs, behöva lämnas även sekretessbelagd information. Därför bör också nämnas något om de Sekretessregler som i första hand är aktuella. Enligt 4 kap. l § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas

om uppgiften röjs. Planer på kontroller av olika slag skyddas genom bestämmelsen. Denna sekretess överförs till andra myndigheter. Vidare gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning, tvångsmedel och polisens, tullens och åklagares

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 247

verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Planer på att ingripa mot någon i anledning av brott kan således skyddas. Även denna sekretess överförs. Om det är nödvändigt att lämna uppgifter för att den gemensamma kontrollaktionen skall genomföras kan sekretessen mellan myndigheter brytas med stöd av l kap. 5 Sekretess gäller därefter för uppgifterna hos den mottagande myndigheten någon de angivna sekretessreglema är

om av ovan tillämplig. Sådana uppgifter kan alltså utbytas med stöd av gällande regler. Vi kommer att diskutera behovet av ytterligare sekretess-

senare regler för planläggning av gemensamma aktioner se avsnitt 16.

Som vi framhållit tidigare krävs det normalt inte tillgång till sekretessbelagd information för brottsförebyggande arbete. Sådan PEK-verksamhet som består i att polisen tillsammans med företrädare för Skattemyndigheten allmänt informerar företagare inom ett visst område eller inom en viss bransch om Skatteregler och andra regler för näringsidkare är ett typiskt exempel detta. Om verksamheten emellertid utformas med inriktning spaning och brottsuppdagande kommer sekretessfrågor i bilden, vilket vi återkommer till.

Att tjänstemän från olika myndigheter deltar i fasta arbetsgrupper eller i enskilda projekt ställer krav på att tjänstemännen behärskar sekretessregleringen och respekterar de gränser denna sätter men förutsätter inte i sig en annorlunda reglering än i dag.

Inte heller för den analys och utvärdering av verksamheten som bör utgöra viktig del samverkan krävs det som regel att

en av sekretessbelagd information utbyts. Beslut i skattefrågor och åtalsfrågor är offentliga. Allmänna domstolars och förvaltningsdomstolars domar och beslut likaså. Uppföljning i form statistik förutsätter normalt att

av uppgifterna avidentifieras. Denna samverkan kan således också bedrivas utan hinder av sekretess.

I fråga om regelbundet informationsutbyte bör framhållas att det är både möjligt och önskvärt att åstadkomma ett sådant inom ramen för myndighetssamverkan. En stor del den aktuella informationen är,

tidigare har nämnts, offentlig. Det ligger ofta ett stort värde i att som även sådan information sammanställs och bearbetas systematiskt. Detta utgör t.ex. viktig komponent i allt underrättelsearbete. Man skall

en därför inte underskatta värdet av att utbyta sådan information. Den kan, tillsammans med information finns vid den egna myndigheten,

som visa sig avgörande för om konkreta åtgärder skall vidtas mot en

vara fysisk eller juridisk Avidentifierad information om företeelser i

person. näringslivet bör uppmärksammas, förekomsten av missbruk, etc.

som har på motsvarande sätt ett betydande värde om den utnyttjas systematiskt.

248 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Här kan finnas anledning att särskilt beröra frågan om spridning

av domar och uppgifter som härrör från domar i brottmål, eftersom den frågan inte är helt okomplicerad. Även detta kan enligt vår mening lösas med genomtänkta rutiner.

I domstolen är en dom alltid offentlig, låt att vissa avsnitt i

vara undantagsfall kan sekretessbeläggas. En viktig fråga är då

om brottmålsdomar kan vara underkastade sekretess hos andra myndigheter än domstolen, t.ex. hos åklagare. Domar innehåller nonnalt uppgifter som kan vara av mycket integritetskänslig art även utöver uppgifterna om brottet, t.ex. uppgifter brottslingens hälsa,

om personliga och ekonomiska förhållanden etc. Det förhållandet att en uppgift inte är underkastad sekretess hos avsändaren hindrar i och för sig inte att det kan finnas regler hos mottagaren som gör att uppgiften

blir sekretessbelagd där. Det ligger i sekretessregleringen

att samma uppgift kan ha olika skydd beroende var den finns. Detta skulle tala för att uppgifter i en dom om en enskild skulle omfattas av sekretess hos åklagaren till skydd för den enskilde. När det gäller domar i brottmål gör sig emellertid särskilda synpunkter gällande. Syftet med att domstolens domar, liksom förhandlingarna, är offentliga

är att gagna öppenheten i rättsväsendet. Domar intar i detta hänseende en särställning i jämförelse med alla andra typer av dokument. Det ter sig därför främmande att uppgifter i domar som härrör från allmän domstol skulle omfattas av sekretess hos någon annan myndighet, även om det hos denna myndighet i och för sig finns sekretessregler till skydd för den enskilde. Dessutom har åklagaren som regel mottagit domen som ett resultat av sin talan i domstol, varvid sekretessen enligt 9 kap. 17 § till skydd för enskild normalt har upphört hos åklagaren till följd

av reglerna i 9 kap. 18 Vår slutsats blir därför att en dom som åklagaren mottagit i anledning av en av honom förd talan inte omfattas

av sekretess, utom i de fall domen innehåller en av domstolen sekretessbelagd uppgift.

Däremot kan sekretess enligt 9 kap. l7§ gälla för sådana domar som åklagaren eller polisen har fogat till en förundersökning, exempelvis en dom som bifogats en förundersökning rörande tillvitelse som bestått i att någon uppgett en annan persons namn och dömts i detta namn. I det tänkta exemplet utgör domen ett inslag i åklagarmyndighetens verksamhet för att utreda brott och skulle därmed kunna omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17

Enligt vår mening får det anses utgöra en konsekvens av vår öppenhet i domstolsförfarandet att brottsmålsdom normalt inte

en omfattas av mera sekretess hos en åklagare än den skulle ha gjort hos domstolen. Under alla omständigheter torde sekretessprövning leda

en till att domen eller uppgifter ur den kan lämnas ut.

Det finns emellertid andra begränsningar i rätten att sprida uppgifter än de följer sekretessregleringen. Att sprida uppgifter om

som av någons brottsliga förflutna kan även uppgiften är korrekt och

- om offentlig i vissa fall straffbart förtal. Som exempel kan

- vara som nämnas att någon sprider till grannarna i ett radhusområde att en viss husägare dömts för stöld eller delar ut kopior den aktuella domen.

av Allt spridande uppgifter brottslig belastning är dock inte otillåtet.

av om Ansvar för förtal är uteslutet bl.a. det med hänsyn till omständig-

om heterna var försvarligt att lämna uppgiften. En tjänsteförpliktelse att lämna information innebär alltid att uppgiftslämnandet anses försvarligt. Om det inte föreligger uttrycklig skyldighet måste alltid en

en bedömning göras i det enskilda fallet.

Mot bakgrund syftet med myndighetssamverkan f°ar det normalt

försvarligt att lämna uppgifter domar. Detta förutsätter dock anses ur enligt vår mening att utlämnandet utgör ett naturligt led i den bedrivna verksamheten. Det avgörande torde vara syftet med spridningen. Det

vanligaste syftet med att lämna uppgifter vid myndighetssamverkan

torde antingen att belysa viss rättslig fråga eller att återrappor-

vara en tera resultatet pågående arbete. Så länge spridandet sker som ett led i

av sådan verksamhet är det enligt vår mening försvarligt. Det är emellertid att föredra domar kan diskuteras i avidentifierad form. Domar bör

om självfallet inte heller spridas till fler myndigheter än de som har behov

dem. En kommun eller försäkringskassa torde normalt inte ha av en något behov brottmålsdom i dessa sammanhang, för att ta ett

av en exempel. Det finns därför anledning att iaktta försiktighet och inte rutinmässigt överlämna domar för kännedom till samtliga medverkande i ett samverkansorgan eller annan grupp.

Det kan också finnas anledning att kort beröra information som härrör från internationellt samarbete. Flera överenskommelser om inbördes rättshjälp i brottmål innehåller bestämmelser om informationsutbyte. Sådant informationsutbyte avser bl.a. upplysningar och bevismaterial myndigheterna i de berörda staterna har intresse av att

som utnyttja i sin verksamhet. I överenskommelsema ofta villkor för

anges hur informationen får utnyttjas. Enligt 1 § lagen 1991:435 med vissa bestämmelser internationellt samarbete brottmålsområdet skall

svensk myndighet, har fått upplysningar eller bevismaterial från en som

främmande stat för att användas i underrättelseverksamhet om brott, en vid utredning brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av

av brott, följa eventuella villkor gäller på grund av överens-

som kommelsen och begränsar möjligheten att utnyttja materialet. Detta

som gäller oavsett vad är föreskrivet i lag eller annan

som annars författning. Denna bestämmelse innebär att bl.a. polisens skyldighet att utreda brott och åklagares åtalsplikt ställs sidan till förmån för ett

250 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

villkor att materialet inte får utnyttjas. Med att°°utnyttja upplysningar

enligt förarbetena inte bara att myndigheten lägger det till grund avses för egna beslut eller åberopar det i domstol utan också att en myndighet, som genom materialet får kännedom om en viss omständighet, enbart av den anledningen inleder en undersökning området, även om informationen senare inte kommer att utgöra beslutsunderlag eller liknande prop. 1990/91:13l s. 23. I 1 kap. 4§ tredje stycket sekretesslagen finns en hänvisning till lagen. Motsvarande begränsningar finns intagna 9 kap. 3 § for skatte- och tullverksamheten och för verksamheten inom exekutionsväsendet.

I den mån en överenskommelse med främmande stat begränsar rätten att utnyttja information kan informationen i fråga inte spridas i ett samverkansorgan. Däremot är det inte säkert att informationen måste hållas hemlig. Detta får avgöras med utgångspunkt i sekretessregleringen. I dessa fall föreligger således hinder mot att sprida information oavsett om den är sekretessbelagd eller inte.

Med denna beskrivning har vi velat klargöra att väsentliga delar av den verksamhet som samverkansorganen förutsätts bedriva inte begränsas av sekretessreglema. När det gäller samarbetet i enskilda ärenden i den operativa verksamheten ter det sig dock annorlunda. I fråga om möjligheterna att utbyta information om pågående eller fullbordade brott hänvisar vi till vad som sagts i avsnitt Frågan om utlämnande av uppgifter om planerad brottslighet har behandlat i avsnitt Utlämnande uppgifter om misstänkta har

av personer diskuterat i avsnitt 11.

12.7 och

överväganden förslag

Innan vi går på frågan om det bör införas nya sekretessregler eller sekretessbrytande regler för myndighetssamverkan måste vi ta ställning till om andra åtgärder bör vidtas för att effektivisera myndighetssamverkan. Inledningsvis tar vi upp frågan om den nuvarande regleringen av samverkan behöver förstärkas oberoende av sekretessfrågorna.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 251

12.7.1 Behövs det särskilda regler för att uppmuntra

informationsutbyte mellan myndigheter

För att en positiv utveckling av samverkan mellan myndigheter skall

komma till stånd bör kravet på att alla berörda myndigheter skall

samarbeta och dela med sig av sin kunskaper och erfarenheter

tydliggöras. Detta är nödvändigt för att uppnå syftet att förebygga

brott och effektivisera brottsbekämpningen. Vi föreslår att de

viktigaste delarna förordningen om myndighetssamverkan mot

ekonomisk brottslighet förs över i en ny lag och att skyldigheten att

samarbeta lagfästs.

Vidare föreslår vi regel om att de myndigheter som skall

tillämpa bestämmelserna om statliga myndigheters riskhantering

särskilt skall uppmärksamma risken för ekonomisk brottslighet

riktad mot stöd, bidrag eller liknande förmåner som utgår av

allmänna medel eller EU-medel.

Bekämpning av ekonomisk brottslighet har länge varit en prioriterad samhällsfråga. Regeringen har vidtagit kraftfulla åtgärder för att få till stånd ett bättre samarbete mellan myndigheter som kommer i kontakt med detta problem. De myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna är ett exempel detta, liksom även inrättandet av regionala samverkansorgan. De myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna är statsmakternas direktiv för hur verksamheten bör bedrivas, men är inte bindande för myndigheterna på samma sätt som en författningsreglering. Målen och riktlinjerna riktar sig till berörda statliga myndigheter på central och regional nivå inom åklagarväsendet, polisväsendet, tullen, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt till länsstyrelserna, Brottförebyggande rådet, Jordbruksverket, Naturvårdsverket m.fl. myndigheter. Det ingår i uppgifterna för Ekorådet och de regionala samverkansorganen att medverka till att direktiven omsätts i praktiskt arbete. Varken Ekorådet eller de regionala samverkansorganen har emellertid befogenheter att ingripa i de enskilda myndigheternas arbete eller att samordna verksamheten annat än genom frivilliga överenskommelser.

Det förekommer ett livaktigt samarbete mellan de myndigheter som har till uppgift att bekämpa ekonomisk brottslighet och andra myndigheter och organ. Detta samarbete är särskilt väl utvecklat mellan dem som oftast samverkar. I förhållande till andra myndigheter och organ är samarbetet lovande på många punkter men bygger frivilliga insatser. Samarbetet varierar också i omfattning och kvalitet från ort till ort, beroende inte minst på enskilda tjänstemäns intresse och

252 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

samarbetsvilja. Som exempel kan nämnas att det samarbete som förekommit i Stockholms län under ledning av landshövdingen har bildat mönster för tillkomsten av de regionala samverkansorganen.

Enligt vår mening kommer utvecklingen i fråga om samverkan inte att gå tillräckligt fort om man enbart skall lita till goda föredömen och enskilda initiativ. Det finns ett behov av att utöver de allmänna

bestämmelserna i förvaltningslagen, polislagen och de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna- ytterligare markera kravet på att alla berörda myndigheter samarbetar för att förebygga brott och effektivisera brottsbekämpningen. Det är också viktigt att tydliggöra kravet på att myndigheterna delar med sig av sina kunskaper och erfarenheter i frågor som är av betydelse för den gemensamma bekämpningen av ekonomisk brottslighet.

Mot den nu angivna bakgrunden bör övervägas dels om den nuvarande förordningen om myndighetssamverkan behöver förändras, dels vilka förändringar i övrigt som behöver göras.

Enligt vår mening enbart en förordning en alltför svag

ger förankring de viktiga samarbetsfrågoma, särskilt om man vill vidare och utveckla myndighetssamarbetet och infonnationsutbytet. Visserligen är myndighetssamverkan en fråga som inte kräver lagform enligt reglerna i regeringsformen. Samtidigt rymmer de nya arbetsformerna så många aspekter där effektivitet och integritet måste vägas mot varandra att det ter sig naturligt att riksdagen får tillfälle att övergripande ta ställning till hur samarbetet mellan myndigheterna skall utformas. Det är också viktigt att riksdagen får möjlighet att ta ett samlat grepp på frågorna om myndighetssamarbete och informationsutbyte eftersom detta inte bara rör ekobrottsområdet utan lika mycket samverkan mellan myndigheter när det gäller ungdomsbrott eller mellan sociala och brottsbekämpande myndigheter i narkotikafrågor. Ett ställningstagande från riksdagen ger också en bättre bas för att utveckla det framtida myndighetssamarbetet.

Vi föreslår därför att delar av den nuvarande förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förs över till en ny lag, medan detaljreglerna alltjämt behandlas i förordning.

Den nuvarande förordningen innehåller inte några bestämmelser om vad de myndigheter som skall delta i samverkan har att iaktta, utöver kravet i 12 § att utarbeta en årlig rapport och bestämmelsen i 14 § om skyldighet att lämna statistiska uppgifter och annat underlag till Ekobrottsmyndigheten. Enligt vår mening bör den nya lagen innehålla uttryckliga bestämmelser om samarbete. Visserligen får man då en viss dubbelreglering i förhållandet mellan polis och åklagare eftersom 3 § polislagen reglerar dessa myndigheters samarbete generellt, men detta får enligt vår mening godtas.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 253

Myndighetssamverkan bör vidare omfatta myndigheter med tillsyn över verksamhet där ekonomisk brottslighet kan förekomma. Länsstyrelserna är genom sin tillsyn enligt alkohollagstiftningen och lagstiftningen om yrkestrafik exempel sådana myndigheter. Likaså bör myndigheter för utbetalning stöd, bidrag eller

som ansvarar av liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel omfattas av regleringen. Det framgår bara indirekt av den nuvarande förordningen, genom uppräkningen av vilka myndigheter som skall ingå i Ekorådet och i de regionala samverkansorganen, vilka myndigheter som avses samarbeta. Att den nya lagen omfattar fler myndigheter behöver inte innebära att dessa också skall ha företrädare i samverkansorganen. Vi anser tvärtom att det inte är nödvändigt att fler myndigheter är företrädda i dessa. Däremot skapar lagen en plattform för samarbete brottsformer skulle kräva detta. Vidare inskärper

om nya lagen vikten av att myndigheter ägnar uppmärksamhet ekonomisk brottslighet.

I en sådan lag bör också frågan om statliga myndigheters riskhantering och behovet av att i denna hantering även ta hänsyn till risken för att utsättas för ekonomisk brottslighet lyftas fram. Enligt 3 § förordningen 1995:1300 om statliga myndigheters riskhantering skall varje myndighet identifiera vilka risker för skador och förluster som finns i myndighetens verksamhet. Till dessa risker hör också risken att utsättas för brottslighet av olika slag. Enligt vår mening är myndigheternas analys av och beredskap mot ekonomisk brottslighet ett försummat område. Det är främst sådana myndigheter som beviljar eller utbetalar bidrag till bl.a. näringsverksamhet som riskerar att utsättas för ekonomisk brottslighet av utomstående. Vi anser att även myndigheter som har till uppgift att besluta om utbetalning av stöd, bidrag eller liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EUmedel bör omfattas av regleringen. Myndigheternas interna kontroll kan också behöva stärkas för att minska riskerna att utsättas för ekonomiska brott av personer i ledande ställning inom myndigheten. Den frågan har Justitiekanslern tagit upp i en rapport i februari 1997 till regeringen, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning. Rapporten föranleddes av ett uppdrag från regeringen att kartlägga behovet av att stärka kontrollen över medelsförvaltning m.m. inom den offentliga förvaltningen.

Det är enligt vår mening vidare mycket angeläget att arbetet med att förhindra att EU-bidrag används for fel ändamål får en tydligare knytning till bekämpningen av ekonomisk brottslighet.

Införandet av en särskild lag om myndighetssamverkan skapar dessutom en lagteknisk plattform för att- om lagstiftaren så vill införa

särskilda regler om informationsutbyte vid myndighetssamverkan. Om

254 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

den föreslagna lösningen med en ny lag väljs bör ikraftträdandet åtföljas av en informationsinsats riktad mot de myndigheter som inte tidigare haft lika klart definierade skyldigheter att bidra till att förebygga och förhindra ekonomiska brottslighet. Det naturlig

är en uppgift för Ekobrottsmyndigheten att ta sig an detta.

Den föreslagna lagen innebär inte någon förändring i fråga om samverkansorganens status. De kommer således inte att ha myndighetsstatus i fortsättningen heller. Vi återkommer i det följande till frågan

huruvida verksamheten trots detta är så fast organiserad att den är om att anse som en självständig Verksamhetsgren i sekretesshänseende.

Det krävs enligt vår mening inte något bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter till lagen; detta följer av att området ligger inom

för regeringens vanliga normgivningskompetens enligt 8 kap. ramen regeringsformen.

12.7.2 för den fortsatta diskussionen

Utgångspunkter

Det övergripande syftet med samverkan är enligt regeringen att myndigheterna gemensamt, med hjälp av bättre utnyttjad information, samplanering och gemensamma insatser skall arbeta effektivare.

Man kan då ställa sig frågan vad som avses med detta. Skall samverkan huvudsakligen bedrivas i syfte att förebygga och förhindra brott Eller är avsikten att uppdaga begångna brott och samverka för en effektiv brottsutredning Eller syftar samarbetet till en samlad insats med inte bara effektivare brottsutredning utan totalt sett effektivare insatser mot den ekonomiska brottsligheten innefattande även effektivare skatteutredning, konkursutredning, indrivning etc. Skall myndigheterna gemensamt ta itu med enskilda ärenden eller skall de tillsammans ägna sig mera långsiktigt och strategiskt arbete för att motverka brott Svaret på dessa frågor är inte givet. Det bör också framhållas att ett långsiktigt och strategiskt arbete självfallet inte behöver stå i motsatsförhållande till samarbete i enskilda ärenden. Tvärtom utgör vardagsarbetet myndigheterna en utmärkt källa att hämta näring ur för underrättelsearbete, analys av utvecklingstrender och diskussion om inriktningen av brottsförebyggande arbete.

I de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna särskilt

anges att inom lagens information skall lämnas till de myndigheter

- ram -

behöver den i sitt arbete. Som exempel nämns uppgifter om som pågående brottslighet, om misstänkt brottslighet i övrigt och om misstänkta personer samt erfarenheter rörande brottslighetens inriktning och former.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 255

Vid en närmare analys är det svårt att av regeringens uttalanden utläsa hur det är tänkt att informationsutbytet skall utvecklas. Av vissa uttalanden att döma verkar det inte ha varit regeringens avsikt att i första hand uppmuntra ett ökat utbyte av information om enskilda individer. Å andra sidan framhåller regeringen nära samverkan

att en bör förekomma också i konkreta ärenden och som exempel på uppgifter som bör vidarebefordras nämns uppgifter om misstänkta personer.

Denna kluvenhet avspeglar sig också i hur verksamheten faktiskt har utvecklats. Av redovisningen för PEK-verksamheten framgår att det råder olika uppfattningar om hur samarbetet skall gestalta sig och att verksamheten kan ha olika inriktning och syften.

I det följande diskuterar vi annan samverkan än sådan som förekommer inom ramen för enskilda ärenden. Beträffande samverkan i enskilda ärenden hänvisar vi till avsnitt 8-1

12.7.3 Andra bör vidtas för att

åtgärder som

effektivisera myndighetssamverkan

Vi föreslår att det skall vara en prioriterad uppgift för Ekobrottsmyndigheten att bedriva metodutveckling avseende samverkansfonner. Nya metoder bör utsättas för juridisk analys, innefattande bl.a. sekretessaspektema, innan de sprids.

Innan man överväger sekretessbrytande regler måste också undersökas i vilken mån myndighetssamverkan kan effektiviseras med andra medel. En viktig aspekt är behovet av gemensam policy och gemensamma riktlinjer för den verksamhet som bedrivs i samverkan.

Det bör enligt vår mening vara en prioriterad uppgift för Ekobrottsmyndigheten att bedriva metodutveckling- innefattande juridisk analys

avseende sådana verksamheter som förekommer i samverkan. - Sekretessaspektema har en given plats i en sådan analys. Det bör också vara en viktig fråga för Ekorådet att initiera metodutveckling och att aktivt verka för att nya metoder sprids.

Ett område som kan kräva metodutveckling är enligt vår mening PEK-verksamheten. Regeringen har vid olika tillfällen framhållit PEKverksamheten som ett bra exempel på brottsförebyggande insatser. Några närmare redovisningar av verksamheten i fråga eller någon analys av den från juridiska utgångspunkter har dock inte presenterats, trots att behovet av klara riktlinjer från statsmaktemas sida påtalades redan år 1997 se avsnitt 12.4.2.

256 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Vi har funnit att det råder oklarhet om hur PEK-verksamheten bör bedrivas. Det framgår inte vilka juridiska överväganden som har legat bakom den nuvarande utformningen av denna verksamhet vissa orter. Den verksamhet som har beskrivits ger i vissa fall mera intryck av att vara ett sätt att genomföra kontroller med polisen som synligt stöd än en informationsinsats. Brottsförebyggande verksamhet får enligt vår mening inte tas som ursäkt för att på plats kontrollera vissa förhållanden. Det är därför viktigt att, som påpekades i yttrandet från centralmyndigheterna, hålla PEK-verksamheten noga skild från kontrollverksamhet.

Det är olyckligt om en arbetsmetod som har ett vällovligt syfte och som kan utvecklas till ett effektivt redskap i kampen mot ekonomisk brottslighet riskerar att förfelas därför att de juridiska och praktiska förutsättningarna inklusive ställningstaganden till integritetsfrågor-

inte har blivit tillräckligt belysta innan metoden börjar användas och få allmän spridning. Även etiska frågor kan behöva belysas och övervägas.

En annan arbetsmetod som regeringen har förordat är punktmarkering. Med detta avses enligt de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna att inrikta kontroll och spaning mot misstänkta företeelser m.m. mot personer med ett känt kriminellt förflutet i fråga om ekobrottslighet.

En arbetsmetod som bygger på särskild kontroll av personer som tidigare har dömts eller misstänkts för brott förutsätter mycket grannlaga bedömningar. Här kan erinras om vad regeringen i propositionen om polisens register har uttalat om att det är angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte sprids mer än vad som är absolut nödvändigt prop. 1997/98:97 s. 65 och att riksdagen på förslag av regeringen nyligen beslutat om skärpningar i sekretessen för sådana uppgifter till skydd för den enskilde. Det förefaller svårt att förena dessa båda synsätt. Det är därför enligt vår mening mycket angeläget att även denna typ av verksamhet genomlyses och att det utformas riktlinjer för vad som får anses tillåtet och vad som bör undvikas.

För att uppnå ökad effektivitet är det också viktigt att kännedom sprids om korrekta men samtidigt effektiva metoder och att det finns utrymme för en fortlöpande, kontrollerad utveckling när det gäller den brottsförebyggande verksamheten. Enligt vår mening finns det nämligen goda förutsättningar att utveckla nya former för samverkan men dessa bör självfallet underkastas kritisk analys innan de

en anammas allmänt.

På motsvarande sätt är det viktigt att analysera eventuella juridiska problem med verkställighet av gemensamma kontroller för att undvika att dessa ifrågasätts i efterhand.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 257

Det bör också vara en prioriterad uppgift för Ekobrottsmyndigheten att verka för utbildning och kompetensutveckling över myndighetsgränserna i fråga om sekretess vid myndighetssamverkan. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 22.

12.7.4 Bör Sekretessregler införas för arbetet i

nya

samverkansorgan

Vi föreslår inte några nya regler om sekretess eller sekretessgenom-

brott i samverkansorgan.

Bakgrund

Det har både från myndigheter och från samverkansorgan ekobrottsområdet framförts önskemål om regler som medger ett fritt informationsflöde

i sådana organ.

Som vi tidigare har konstaterat ger de nuvarande reglerna tillräckligt utrymme för att myndigheter skall kunna anmäla begångna brott och lämna uppgifter för brottsutredning. I andra avsnitt föreslår vi att sekretessbrytande regler införs dels för viss underrättelseverksamhet, dels för uppgifter om planerad brottslighet. Vi föreslår också skärpta eller nya Sekretessregler på vissa områden i syfte att underlätta infonnationsutbytet. Vi har i detta och tidigare avsnitt redovisat vilken myndighetssamverkan, vid sidan av handläggningen av enskilda ärenden, som kan bedrivas utan att sekretess lägger hinder i vägen. Vad som då återstår att ta upp här är om regler om ytterligare sekretessgenombrott bör införas för annan myndighetssamverkan, främst operativ sådan, och om det behövs nya Sekretessregler för samverkansorganen.

Informationsflödet i samverkansgrupper

Som vi tidigare har framhållit medger sekretessregleringen att brottsförebyggande verksamhet bedrivs gemensamt av olika myndigheter och andra organ. Dels förutsätter sådan verksamhet inte alltid att sekretessbelagd information lämnas ut, dels kan sekretessen i viss utsträckning brytas med stöd av gällande rätt. Offentliga uppgifter kan naturligtvis utbytas i samma utsträckning inom samverkansorgan som i

9 19-0716Ekonomisk.

. .

258 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

övrigt. Vi vill dock framhålla att det kan finnas gränser även för detta, vilket vi diskuterat ingående i avsnitt 12.6.

I viss utsträckning får även hemlig information lämnas i ett samverkansorgan, nämligen under förutsättning att någon av de sekretessbrytande reglerna i sekretesslagen är tillämpliga. Frågan är emellertid de sekretessbrytande reglerna räcker till och om verk-

om samheten därmed kan bedrivas tillräckligt effektivt.

Ordningen med sekretess mellan myndigheter innebär att de tjänstemän från olika myndigheter deltar i samverkan mot

som ekonomisk brottslighet inte fritt kan utbyta hemlig information med varandra. Däremot torde det inte gälla sekretess mellan tjänstemännen och de myndigheter de tillhör. Vad en tjänsteman får veta i ett samverkansorgan kan han alltså sprida inom den egna myndigheten,

inte regeln sekretess mellan olika verksamhetsgrenar blir om om tillämplig. I det sistnämnda fallet krävs det en sekretessprövning innan uppgiften eventuellt kan lämnas ut. JO har i ett ärende rörande samrådsgrupper inom hälso- och sjukvården funnit att samrådsgrupper

fått fast organsation utgjorde en sådan självständig verksamsom en hetsgren att det rådde sekretess mellan samrådsgruppen och övriga enheter inom hälso- och sjukvården JO 1986/87 159 ff.. Det kan

s. diskuteras de regionala samverkansorganen genom att de numera är

om författningsreglerade har fått så fast organsation att det råder

en sekretess mellan deras verksamhet och de verksamhetsområden som deltagarna i samverkansorganen företräder. Vad som talar mot detta är att samverkansorganen kan utformas tämligen fritt, att utformningen av de lokala samverkansorganen över huvud taget inte har lagts fast, att de medverkande myndigheterna och andra växlar över tiden och beroende

vilka frågor handläggs samt att syftet med samverkansorganen

som är diffust. Vår uppfattning är att samverkansorganen inte har den fasthet i organisationen att det råder sekretess mellan den enskilde deltagaren i samverkansorganet och den myndighet han företräder.

Arbetet i samverkansorganen och deras undergrupper bygger också i praktiken på att det finns en öppen kanal mellan dem som deltar i samverkan och den myndighet där de bedriver sin ordinarie verksamhet. Mycket den information de samverkande tjänstemännen kan

av bidra med härrör den verksamheten och deras allmänna

ur egna erfarenhet denna. Det är nödvändigt att den företräder

av som polismyndigheten i ett samverkansorgan har tillgång till register och övriga uppgifter hos polisen. På sätt förhåller det sig med t.ex.

samma kronofogdepersonal och tjänstemän hos skattemyndighetema. För att samverkande tjänstemän skall kunna agera effektivt måste de alltså ha sin bas i den verksamhet de företräder. Dessutom måste de ha

som tillgång till sekretessbelagd information hos den egna myndigheten.

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 259

Däremot spelar det från sekretessynpunkt ingen roll om tjänstemännen är samlokaliserade eller inte, så länge verksamheterna hålls åtskilda.

De nuvarande sekretessreglema medför också att frågan om sekretessbelagda uppgifter skall lämnas ut eller måste avgöras i förhållande till var och en av deltagarna i en grupp. Det torde antingen vara regeln om nödvändigt uppgiftslämnande i 1 kap. 5§ sekretesslagen, en anmälnings- eller uppgiftsskyldighet som bryter sekretess enligt 14 kap l § eller generalklausulen som tillämpas när hemliga uppgifter lämnas ut mellan tjänstemän isamverkansorgan. Det är, som framgått av det nyss sagda, inte givet att en viss uppgift kan lämnas till alla deltar i samverkansorgan. Även det finns förutsätt-

som ett om ningar för att lämna ut uppgiften till en myndighet, innebär det inte att förutsättningarna för utlämnande därmed automatiskt är uppfyllda också i förhållande till de andra samverkande myndigheterna.

Ju mer likartade sekretessreglema är för olika verksamheter desto lättare är det att utbyta information med stöd av generalklausulen. Genom nyligen beslutade ändringar i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § har sekretessregleringen för de myndigheter som oftast samverkar- polis, åklagare, skattemyndigheter, tullen och kronofogdemyndigheter- fått en mera likartad utformning. De förändringar vi föreslår för kronofogdemyndigheterna och tillsynsmyndighetema i konkurs innebär ytterligare ett steg i den riktningen, liksom även de förändringar som för närvarande utreds av Registerförfattningsutredningen dir. 1998:2. I förhållandet mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter innebär ändringen i 9 kap. 17§ emellertid att förutsättningarna för informationsutbyte har begränsats avsevärt. Efter den 1 april 1999, då lagändringen trätt i kraft, kan endast sådana sekretessbelagda uppgifter om enskilda som är harmlösa utväxlas isamverkans-

i vilka ingår företrädare även för andra myndigheter än de organ brottsbekämpande.

Fördelar med ett fritt informationsflöde

Önskemålen ett fritt informationsflöde isamverkansorgan tycks ha

om sitt ursprung i att dagens Sekretessregler upplevs som byråkratiska hinder mot att effektivt utnyttja information. Branschsaneringsutredningen har uttryckt detta på följande sätt: I samma utsträckning som sekretess hindrar utbyte av information mellan myndigheter underlättar den verksamheten för ekonomiska brottslingar.

Utan tvivel förhåller det sig så att om man kunde samla, systematisera och bevara all kunskap om brott och brottslingar och göra den tillgänglig för alla som behöver sådan kunskap skulle brotts-

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan SOU l999:53

bekämpningen bli effektivare. Utrymmet för att begå brott skulle minska att myndigheter och andra skulle vara uppmärksamma

genom både riskerna för brott och som utgör en risk i

personer sammanhanget. Upptäcktsrisken skulle också öka. Indrivningen skulle sannolikt underlättas myndigheternas samlade kunskap om

om enskildas tillgångar kunde utnyttjas oavsett hur informationen samlats in. Därmed skulle de ekonomiska incitamenten till brottslighet begränsas.

Den tekniska utvecklingen på ADB-området medför att känsliga uppgifter snabbare och enklare kan registreras, systematiseras, lagras, bearbetas, sammanställas och samköras. Genom direktåtkomst till varandras register skulle myndigheterna snabbt och enkelt kunna tillgodogöra sig aktuell information utan att detta behövde belasta den andra myndighetens personal. Samarbetet skulle då kunna koncentreras

annat än frågor om tillgång till infonnation.

Sekretesslagstiftningen upplevs som svårtillämpad redan när det är fråga uppgift skall lämnas till en annan myndighet. I

om en som samverkansorganen måste ta hänsyn till flera olika verksamhets-

man områdens sekretess. Eftersom sekretessprövning kan vara tidsödande undviker många att hamna i den situationen att de måste pröva en sekretessfråga. Ett fritt infonnationsflöde skulle enligt vad som sagts ge

allmänt positiv effekt myndigheternas inställning till samarbetet en och till möjligheterna att bistå varandra.

Vill nå maximal effektivitet isamverkansorganen vore således

man det ideala att de tjänstemän ingår inte hindras av några

som Sekretessregler utan kommunicerar fritt med varandra, har fri tillgång till varandras register, kan hämta all information från de egna myndigheterna och kan återföra all information till dessa för att användas där. Samverkansorganen skulle då fungera ett slags länk

som mellan olika myndigheter. Under sådana förhållanden skulle samverkansorganen kunna bli ett synnerligen effektivt redskap i kampen mot ekonomisk brottslighet eftersom då all kunskap som över huvud taget finns tillgänglig inom en myndighet också i sin helhet skulle kunna utnyttjas av alla samverkande myndigheter.

Nackdelar med ett fritt informationsflöde

Den främsta nackdelen med ett fritt informationsflöde är att skyddet för den personliga integriteten minskar mycket påtagligt. Detta skydd har nyligen stärkts när det gäller uppgifter enskildas personliga och

om ekonomiska förhållanden förekommer i bl.a. polisen, tullens och

som åklagamas brottbeivrande och brottsbekämpande verksamhet

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 261

prop. 1997/98:97 s. 70 f.. Genom införandet av ett omvänt skaderekvisit har det uppstått sekretesshinder som inte fanns när direktiven till denna utredning utfonnades.

Som tidigare nämnts står också en lösning med ett fritt informationsflöde, hur effektiv den än skulle vara, i strid med de grundläggande principer i sekretessregleringen som även fortsättningsvis skall gälla avsnitt 7.1. Även sekretessen mellan myndighe-

se om

ter begränsar effektiviteten är detta ett medvetet val av lagstiftaren. Den lagstiftning som reglerar register med känsliga innehåll bygger samma synsätt.

Uppmjukningar i sekretesskyddet kan få vittgående konsekvenser för den enskilde med hänsyn till den stora mängd information av intresse för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten som redan nu finns lagrad på ADB-medium. Införs nya register inom exekutionsväsendet kommer mängden sådant material att öka ytterligare. Utvecklingen hos polisen och inom åklagarväsendet går också i riktning mot att brottsutredningsmaterial i allt större utsträckning ADBregistreras. Det är bl.a. denna utveckling som har legat till grund för skärpningen av sekretessen till skydd för den enskilde.

En regel som medger ett fritt flöde av hemliga uppgifter inom samverkansorgan skulle också kunna få större faktiska konsekvenser än det till en början verkar. Det finns redan ett stort antal olika samverkansorgan. Betydligt fler sådana kan komma att bildas när bekämpningen av miljöbrott som också räknas till den ekonomiska

brottsligheten intensifieras. Den framtida utvecklingen torde också

leda till att andra än myndigheter engageras isamverkansorganen i allt större utsträckning. Under förutsättning att tjänstemännen i samordningsorganen skulle få sprida uppgifterna vidare inom sina

myndigheter skulle uppgifterna dels kunna utnyttjas där, dels senare

kunna komma att lämnas ut i något annat samverkansorgan och där också föras vidare till ytterligare andra myndigheter. Ju fler samverkansorganen är, desto fler blir öppningama i sekretessen. En bestämmelse som medger ett fritt utbyte av hemliga uppgifter inom samverkansorgan skulle i praktiken innebära att ordningen med sekretess mellan myndigheter sätts ur spel vissa områden. En förändring i riktning mot ett obegränsat utbyte av sekretessbelagd information inom samverkansorgan skulle således få stora konsekvenser i sekretesshänseende.

De uppgifter som hanteras inom de operativt verksamma samverkansorganen är vidare ofta mycket känslig karaktär. Det kan t.ex.

av vara fråga om anonyma tips om att namngivna personer ägnar sig ekonomisk brottslighet visst slag. Uppgifterna kan vara både vaga

av och obekräftade. Om sådana uppgifter förs vidare mellan myndigheter

262 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

riskerar de att få en högre status än vad de borde ha, nämligen som obekräftade rykten. I samverkansorganen förekommer naturligtvis också uppgifter är tillförlitliga och konkretiserade än rena

som mera tips. Det kan fråga om iakttagelser som har gjorts vid kontroll eller

vara tillsyn eller fakta framkommit i utredning hos en annan

som en myndighet. I den mån det är uppgifter som härrör från register har uppgifterna ofta samlats in för andra ändamål än brottsbekämpning. Införandet personuppgiftslagen torde begränsa möjligheterna att fritt

av förfoga över sådana uppgifter.

En viktig aspekt är att ett fritt informationsflöde säkert skulle

annan fungera inledningsvis. Frågan är emellertid hur allmänheten skulle

på sikt det blev känt att uppgifter som lämnats frivilligt, reagera om eller på grund uppgiftsskyldighet, till myndighet senare i

av en organiserade former lämnas vidare till andra myndigheter och används där för andra ändamål än det ursprungliga. Det har alltid ansetts ligga en risk i att uppgifter lämnas vidare detta sätt, vilket är ett av huvudskälen till den absoluta sekretessen inom skatteområdet. Där har vikten att medborgarna lämnar korrekta och kompletta uppgifter

av ansetts väga tungt. För att värna kvaliteten iuppgiftslämnandet har det ansetts nödvändigt med en sträng sekretess och därmed också begränsade möjligheter att föra uppgifter vidare.

Det finns ytterligare en aspekt detta, nämligen om ett fritt informationsflöde mellan myndigheter kan hämma enskildas vilja att frivilligt lämna uppgifter så kraftigt att sikt tvångsåtgärder måste tillgripas i större utsträckning än Att skaffa fram uppgifter genom

nu. tvång är i de flesta fall betydligt mer tidskrävande och ineffektivt än frivillig medverkan uppgiftslämnaren. Ett samarbete som i förstone

av kan verka effektivitetsbefrämjande kan då i slutet visa sig leda till motsatt resultat.

Förändringar i sekretessen skulle också kunna få till följd att det blir betydligt svårare än i dag att låta företrädare för enskilda delta i

organ arbetet i samverkansorganen. Det finns en risk för att exempelvis näringslivets företrädare helt skulle ställas utanför, vilket vore olyckligt. Även de för närvarande medverkar sporadiskt,

om huvudsakligen i enskilda projekt, är det enligt statsmakterna av vikt att

utnyttjas och utvecklas. deras engagemang

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 263

Vilka lagtekniska lösningar kan övervägas och vad skulle de innebära

Innan vi övergår till vilka slutsatser som kan dras när man väger samman för- och nackdelar är det nödvändigt att också redovisa vilka lagtekniska alternativ som finns om man vill ändra den nuvarande regleringen och vad de skulle innebära för myndighetssamverkan.

Den skenbart enklaste lösningen för att ge samverkansorganen ökad tillgång till sekretessbelagda uppgifter och samtidigt tillgodose integritetsaspektema skulle vara att tillskapa en särskild sekretessregel för samverkansorganen. En sådan lösning har emellertid en rad nackdelar. Först och främst har samverkansorgan ingen myndighetsstatus. Det är i stället fråga om en samarbetsforrn som utgör ett gemensamt forum för myndigheter med vitt skilda uppgifter. I författning har endast angetts vilka som obligatoriskt skall delta i samverkan; härutöver kan landshövdingen besluta om att statliga myndigheter, kommuner, näringslivet och organisationer får delta. Det går således inte att på förhand klarlägga vilka som ingår i ett samverkansorgan och hur deras respektive sekretessförhållanden är. För deltagare i samverkansorgan som varken tillhör myndigheter eller andra offentligrättsliga organ gäller inte reglerna om bl.a. handlingssekretess och tystnadsplikt. Att ett samverkansorgan inte är en myndighet innebär också att grundläggande regler om diarieföring, m.m. inte gäller för detta. Mot denna bakgrund anser vi att det inte är möjligt att knyta Sekretessregler till samverkansorganen som sådana. Det är inte acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt att införa regler som innebär att man inte på förhand kan avgöra vilka myndigheter och

träffas av regleringen. andra som

Frågan är om man skulle kunna skapa en fastare organisation för samverkansorganen och knyta Sekretessregler till denna. Detta är i och för sig en tänkbar lösning men har den nackdelen att med en fastare organisation skulle det uppkomma sekretess mellan samverkansorganet och övrig verksamhet. Resultatet av JO:s ställningstagande i det tidigare nämnda ärendet JO 1986/87 s. 159 ff. var dels att informationen inte utan särskild sekretessprövning kunde vidareförmedlas utanför samrådsgruppen, dels att gruppen var skyldig att dokumentera sin handläggning och i olika avseenden agera som om den vore en myndighet. Med andra ord skulle man med den nu diskuterade lösningen ta bort sekretessgräns men i stället skapa en ny. Den nya

en sekretessgränsen skulle hindra att de uppgifter som finns isamverkansorganet kan utnyttjas i den övriga polis-, åklagar-, tull-, skatte- och kronofogdeverksamheten, om inte sekretessbrytande regler är tillämpliga.

264 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

Syftet med samverkan mellan myndigheter måste enligt vår mening

att den ökade kunskap de samverkande tjänstemännen skaffar vara som sig skall kunna återföras till de olika myndigheterna, för att arbetet mot ekonomisk brottslighet därigenom skall kunna effektiviseras. Det innebär att tjänstemännen i samverkansorganen måste ha möjlighet att rapportera tillbaka till de myndigheter de tillhör. Hela tanken med informationsutbyte i myndighetssamverkan skulle förfelas om man slog

ring sekretess runt samverkansorganen så sätt att information en av inte kunde förmedlas vidare från dessa till de deltagande tjänstemän-

ordinarie verksamhet. En sådan ordning förefaller också stå i nens motsatsförhållande till vad myndigheterna har önskat när de i olika sammanhang har fört fram propåer om att sekretessen inom samverkansorgan bör förändras.

Det torde inte heller vara möjligt att knyta Sekretessregler till verksamheten bedrivs i samverkansorganen eftersom denna varken

som är definierad eller enhetlig. Man skulle med andra 0rd inte heller med

sådan lösning veta på förhand vilken verksamhet som omfattas av en sekretess. Det ter sig enligt vår mening inte heller önskvärt att reglera verksamheten i samverkansorganen eftersom dessa är en löst sammanfogad samarbetsorganisation i vars natur det ligger att både verksamheten och de deltagande myndigheterna och organen kan växla både från ort till ort och över tiden beroende aktuella behov.

Ytterligare ett alternativ skulle regel om Överförd sekretess.

vara en Sådana regler finns bara för några få verksamheter regeringen,

riksdagen, JO och JK samt domstolarna. Dessutom finns det i 13 kap. sekretesslagen regler Överförd sekretess för bl.a. revision, tillsyn,

om forskning och arkivering. Det är i samtliga fall fråga om uppgifter som

myndighet eller motsvarande behöver för kontroll, rättslig prövning en och liknande ändamål. En regel Överförd sekretess för brottsbekäm-

om pande ändamål skulle bryta mot den grundläggande strukturen i sekretessregleringen. Som vi tidigare anfört bör sådana lösningar undvikas med hänsyn till den stora översyn av sekretesslagen som är aktuell. Härtill kommer att regel Överförd sekretess skulle ha

en om

grundläggande svagheter flera de tidigare nämnda samma som av lösningarna, nämligen att det skulle råda osäkerhet om var sekretessen skulle gälla och vilken omfattning den skulle ha.

Slutsatser

I samverkansorganen utförs ett viktigt arbete för att effektivisera och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Detta förutsätter att

har tillgång till adekvat information. Om den information som man

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 265

utbyts mellan samverkande myndigheter inte är sekretessbelagd, eller har avidentifierats, innebär arbetssättet med myndighetssamverkan utan tvekan en förhöjd effektivitet utan några integritetsrisker. Vi har i det föregående närmare utvecklat hur framför allt brottsförebyggande arbete kan bedrivas utan hinder av sekretess.

Det ter sig annorlunda när det gäller utbyte av sekretessbelagd information som varken är avsedd för en speciell brottsutredning eller en särskild undersökning i underrättelseverksamheten och som inte heller rör en brottsanmälan eller någon annan situation där uppgiftsskyldighet föreligger. I dessa fall torde det inte vara möjligt att åstadkomma någon större förändring om man inte är beredd att göra genomgripande ändringar i grundstrukturen för den nuvarande sekretesslagstiftningen. Om inforrnationsutbytet innebär att hemlig information flödar fritt kommer nämligen principen om sekretess mellan myndigheter att sättas ur spel. I och med att riksdagen så nyligen tagit ställning för en väsentligt skärpt sekretess för de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet anser vi det uteslutet att nu föreslå att sekretessen mellan de myndigheter som samverkar mot ekonomisk brottslighet skall tas bort helt. Med hänsyn till mängden uppgifter som finns hos och myndigheterna, att uppgifterna i stor

var en av utsträckning härrör från eller är avsedda att användas i register och att det till viss del kan vara fråga om uppgifter som har så låg dignitet att de varken är tillräckliga för att inleda förundersökning eller för att initiera en särskild undersökning ter det sig enligt vår mening inte heller rimligt att i avvägningen mellan integritetsintresset och

intresset av att bekämpa brott nu föreslå generella regler om

sekretessgenombrott i myndighetssamverkan.

Om det för någon myndighet kan påvisas ett behov av att kunna hämta eller lämna fler uppgifter än i dag bör i stället övervägas om ändrade regler bör införas för denna.

266 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

12.7.5 Behövs det Sekretessregler för att skydda

hos Ekorådet och de regionala

uppgifter

samverkansorganen

Det är av stort värde att rapporteringen från de regionala

samverkansorganen angående den ekonomiska brottsligheten är

allmänt tillgänglig. Det finns enligt vår mening inte något behov av

Sekretessregler för att skydda uppgifter i de årliga rapporterna till Ekobrottsmyndigheten. Rapporterna bör inte innehålla så detaljerad information, exempelvis när det gäller uppgifter om planerade kontrollaktioner, att sekretessfrågoma ställs sin spets.

Bakgrund

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Riksskatteverket har i samband med redovisningen av de regionala samverkans-

rapporter år 1997 anfört att det bör övervägas att skapa organens möjligheter att sekretessbelägga uppgifter i de årliga rapporterna om planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Framställningen grundas att vissa regionala samverkansorgan inte har lämnat uppgifter om planerade aktioner, eftersom ett offentliggörande skulle motverka syftet med aktionema. Myndigheterna har framhållit vikten

att de uppgifter det här är fråga kommer till regeringens och av om verkschefemas kännedom, eftersom uppgifterna kan utgöra ett viktigt underlag för bedömningen bl.a. nödvändiga prioriteringar.

l avsnitt 12.3.2 har Ekorådet och de regionala samverkansorganens uppbyggnad och uppgifter beskrivits. Till skillnad från de olika operativt inriktade samverkansgrupper som finns runt om i landet ägnar sig de författningsreglerade samverkansorganen inte handläggning

enskilda ärenden. I stället sysslar i huvudsak med att arbeta av man fram strategier för myndigheterna. Samverkansorganen

gemensamma kan t.ex. besluta att myndigheterna skall inrikta sin kontrollverksamhet på viss bransch. Vidare diskuteras verksamhetsplanering och

en resurstillgång. De regionala samverkansorganen kan också verka för tydligare eller bättre regler eller gemensamt informera allmänheten och aktörer inom olika branscher. viktig uppgift för samverkans-

En annan organen är att samtidigt besluta om förändringar inom de olika myndigheterna för att effektivisera kampen mot ekonomisk brottslighet.

Ekorådet, har uppgifter de regionala samverkans-

som samma som

på nationell nivå, torde komma att lägga upp sin verksamhet organen

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 267

på likartat sätt. Dess verksamhet, som även innefattar rapportering till regeringen, befinner sig ännu i ett uppbyggnadsskede.

Även enskilda ärenden inte i de regionala samverkans-

om tas upp organen, förekommer det ändå att vissa typer av känsliga uppgifter hanteras där. De uppgifter det är fråga om är sådana som avser inriktningen av planerade myndighetsgemensamma kontrollaktioner. Uppgifter av det slaget kan tas i den årliga rapport som de regionala samverkansorganen skall avge. Uppgifterna förekommer också i det underlag som tas fram för rapporten.

För närvarande finns det inga Sekretessregler som särskilt tar sikte på uppgifter hos samverkansorganen. Hos åklagare, polisen och tullen skyddas dock uppgifter om planerade gemensamma kontrollaktioner genom bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 4 sekretesslagen. Bestämmelsen är utformad så att uppgifterna skyddas även hos andra myndigheter.

Hos skattemyndigheter och andra granskningsmyndigheter kan 4 kap. 1 § tillämpas. Bestämmelsen synes, förutom hos skattemyndigheterna, kunna tillämpas även hos t.ex. länsstyrelser för uppgifter om planerade tillsynsåtgärder med stöd av alkohollagen eller yrkestrafiklagen. Bestämmelsen är utformad så att uppgifterna skyddas även hos andra myndigheter.

För kronofogdemyndighetemas del finns för närvarande inga regler som skyddar uppgifter om planerade verkställighetsåtgärder. Vi föreslår i avsnitt 16.4.2 en bestämmelse enligt vilken sekretess skall gälla för kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering eller annan förberedelse för verkställighetsåtgärd.

Även det således finns möjligheter att sekretessbelägga

om uppgifter om planerade gemensamma kontrollaktioner, gäller inte detta alla de myndigheter som kan ingå i Ekorådet eller de regionala samverkansorganen. Det finns inte heller någon särskild bestämmelse som är tillämplig på de rapporter som publiceras eller underlaget för rapporterna. Uppgifter om t.ex. myndighetsgemensamma aktioner kan därför komma att bli offentliga hos vissa myndigheter, trots att de omfattas av sekretess hos andra.

Enligt 12§ andra stycket förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet får Ekobrottsmyndigheten efter beredning i Ekorådet utfärda allmänna råd om innehållet i och utformningen av de regionala samverkansorganens rapporter. Några sådana råd har ännu inte utfärdats.

268 Informationsutbyte vid myndighetssamverkan

överväganden

Syftet med Ekobrottsmyndighetens rapport till regeringen är att ge regering och riksdag ett tillräckligt underlag för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten 1 § andra stycket förordningen. Syftet med de regionala samverkansorganens rapporter är att de skall ge underlag för Ekobrottsmyndighetens rapport. En närmare beskrivning av vilka avsnitt dessa rapporter skall innehålla finns i bilagan till förordningen. Det framgår bl.a. att det under avsnittet kontrollverksamhet skall anges genomförda eller, om det är lämpligt, planerade kontrollaktioner inom exempelvis skatteområdet eller aktioner som avser vissa branscher eller särskilda företeelser. En analys och bedömning av kontrollverksamheten skall också göras och de slutsatser som kan dras därav skall anges.

Av förordningen framgår endast att planerade kontrollaktioner skall

det är lämpligt. Det är alltså inte obligatoriskt att lämna anges om upplysningar härom. Om sådana uppgifter ändå lämnas ankommer det på samverkansorganen att avgöra hur detaljerad informationen bör vara.

Av 1997 års rapport från de regionala samverkansorganen framgår att de flesta samverkansorgan har lämnat uppgifter om planerade kontrollaktioner, trots att dessa uppgifter offentliggörs. Uppgifter har t.ex. lämnats om att de samverkande myndigheterna kommer att ägna sig operation krogsanering, att kartlägga personer som tidigare dömts för ekonomisk brottslighet eller att kontrollera yrkestrafiken, tillfällig handel, stora entreprenadprojekt eller andra särskilda branscher. Det förefaller som om myndigheterna ansett sig kunna lämna sådana förhållandevis översiktliga uppgifter utan risk för att kontrollaktionerna skulle äventyras. Från polishåll har till och med ett sådant offentliggörande förordats, eftersom det kan ha en preventiv verkan.

Enligt vår mening bör allmänna uppgifter om planerade kontrollaktioner kunna lämnas i rapporterna. I de allra flesta fall går det inte att av allmänna uttalanden dra säkra slutsatser om vem som kommer att kontrolleras. Undantagsvis kan så vara fallet, nämligen om det bara finns något eller några få objekt av det slag som den planerade kontrollaktionen skall riktas mot t.ex. bara ett taxiföretag orten. Till inte ringa del torde de svårigheter som påpekats ha berott på samverkansorganens bristande vana vid att sammanställa en för flera myndigheter med olika Sekretessregler gemensam rapport.

Även det regionala samverkansorgan i 1997 års rapport

som av sekretesskäl utelämnade uppgifter planerade aktioner har lämnat

om sådana uppgifter i 1998 års rapport. Ett annat av de två samverkans-

Informationsutbyte vid myndighetssamverkan 269

år 1997 påpekade svårigheterna med att lämna uppgifter om organ som planerade kontrollaktioner har år 1998, liksom tidigare år, lämnat information översiktligt slag. Detta samverkansorgan angav

av mera bl.a. att restaurangbranschen skulle granskas, liksom den yrkesmässiga trafiken och fastighetsmäklama. Vidare uttalades att bl.a. strategiskt utvalda branscher och företeelser skulle granskas. Vad samverkansorganet utelämnade med hänvisning till den bristande sekretessen var uppgifter vilka dessa branscher och att det var skatterevision

om var

avsågs. Vi har ställt frågan Ekobrottsmyndigheten och som oss om regeringen behöver få denna eller liknande detaljerad information i

rapporterna.

Såvitt framgått har syftet med rapporterna kunnat uppnås utan att detaljerade uppgifter planerade aktioner har tagits in där.

om Rapporterna förefaller således ha utgjort ett tillräckligt underlag för regeringens planering. Det är naturligtvis svårt att avgöra i vilken utsträckning värdet rapporterna skulle öka om mera preciserade,

av sekretessbelagda uppgifter togs in. Vad är säkert är dock att det

som därigenom skulle bli svårare att offentliggöra rapporterna. Såväl samverkansorgan Ekobrottsmyndigheten har framhållit det

som värdefulla i att kunna publicera rapporterna i sin helhet. Redan detta talar enligt vår mening mot att rapporterna bör innehålla sådana uppgifter som inte kan offentliggöras.

Det kan dock påpekas detaljerad och fördjupad information

att mera kan behöva lämnas andra skäl än framställningen av de årliga

av rapporterna. Av 14 § förordningen framgår exempelvis att de myndig-

samverkar i Ekorådet och i de regionala samverkansorganen heter som

Ekobrottsmyndigheten de statistiska uppgifter och det underlag skall ge i övrigt behövs för Ekobrottsmyndighetens uppgifter som rör

som samordning bekämpning den ekonomiska brottsligheten. Dessa

av av

dock allt döma inte i Även uppgifter skall av att tas rapporterna. centralmyndighetema kan olika skäl behöva mera detaljerad

av information från de lokala myndigheterna i skilda frågor. De årliga rapporterna från samverkansorganen är emellertid inte avsedda för sådan information.

Sammanfattningsvis konstaterar vi att de årliga rapporterna synes fylla sin funktion de endast innehåller översiktliga uppgifter

även om

planerade kontrollaktioner. Det finns inte heller i övrigt skäl att i om

ta så detaljerad information att sekretessfrågoma ställs rapporterna på sin spets. Någon särskild bestämmelse sekretess för de årliga

om rapporterna behövs därför inte.

III MELLAN

INFORl/IATIONSUTBYTE

MYNDIGHETER OCH ENSKILDA

13 Allmänt om samverkan mellan

myndigheter och enskilda

13. 1

Bakgrund

Även vår huvuduppgift är att överväga förslag till ändringar

om som syftar till att förbättra samarbetet mellan myndigheter vid bekämpning

ekonomisk brottslighet kan samarbetet med enskilda inte helt lämnas av utanför. Bekämpning ekonomisk brottslighet är nämligen inte enbart

fråga för myndigheter. Konkursförvaltare har exempelvis en central en roll. Sådana enskilda hanterar bidrag till näringsverksamhet

organ som måste kunna i det brottsförebyggande arbetet om man på sikt

engageras skall kunna undanröja förutsättningarna för brott. Ett effektivt brottsförebyggande arbete kräver vidare att även näringslivet och organisationer kan engageras.

på Ekobrottsberedningens enkät har bl.a. framhållits svårig-

I svaren heterna att konkursförvaltare i de regionala samverkans-

engagera

grund att förvaltama inte ha någon tystnadsplikt i organen av anses den rollen samt allmänna svårigheter att samarbeta med privaträttsliga

organ.

Under vårt arbete har påpekats att det är brist att sekretessbelagda

en uppgifter inte kan lämnas till sådana bidragsbeviljande organ som inte är myndigheter. Andra enskilda skulle emellertid också kunna ha nytta

information. Detta gäller särskilt banker och enskilda företag inom av näringslivet men också enskilda personer.

I direktiven framhålls bl.a. att det tveksamt om polisen får

anses

företagare eller allmänheten för att göra affärer med vissa varna

eller företag har visat sig benägna att begå ekonomiska personer som

272 Allmänt om samverkan mellan myndigheter och enskilda

brott och att myndigheternas kunskap om ekobrottslingar därmed inte kan utnyttjas fullt ut för att förebygga ekonomiska brott.

nya

Vi behandlar i detta avsnitt frågan myndigheternas möjlighet att

om samarbeta med enskilda och att därvid lämna information. Vi kommer i senare avsnitt att fördjupa i frågor rör informationsutbyte med

oss som konkursförvaltare avsnitt 14 och informationsutbyte med banker avsnitt 15. Frågor rörande partsinsyn tar vi också i ett särskilt

upp avsnitt avsnitt 20.

När vi i detta avsnitt talar om enskilda syftar vi andra än myndigheter.

13.2 Den rättsliga

regleringen

13.2.l Möjligheten att lämna till enskilda

uppgifter

Enligt 1 kap. 2§ sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lagar eller förordningar som hänvisas till i sekretesslagen. Med enskild

avses såväl fysiska som juridiska personer.

Reglerna i l kap. 5 § om nödvändigt uppgiftslämnande gäller även i förhållande till enskild. Som exempel på fall där uppgifter får lämnas anges i förarbetena delgivning med parter och andra föreskrivna underrättelser till enskilda som ett led i behandlingen av ett ärende. Rättegångsbalken och därtill hörande författningar innehåller åtskilliga sådana regler. Exempelvis anses polisen under en förundersökning kunna underrätta målsäganden i enlighet med reglerna i rättegångsbalken med stöd av denna bestämmelse JO:s beslut den 8 1995,

mars dnr 2388-90.

I 14 kap. sekretesslagen finns det vissa bestämmelser som tar sikte på enskilda. Här redovisas i korthet de som kan vara av intresse i detta sammanhang.

I 14 kap. 4 § föreskrivs att sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv och att den enskilde kan efterge sådan sekretess helt eller delvis. Enligt 14 kap. 5 § hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Det finns dock begränsningar även i partsinsynen. Vi återkommer till detta i avsnitt 20. I 14 kap. 6 § regleras rätten för den som är misstänkt, eller mot vilken rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande har inletts, att lämna sekretessbelagda uppgifter för att kunna ta tillvara sin rätt. Däremot gäller, som tidigare nämnts, inte

Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda 273

generalklausulen mot enskilda; inte de har offentligrättsliga

ens om uppgifter.

I vissa fall kan en myndighet lämna uppgifter till enskild med förbehåll inskränker dennes rätt att lämna uppgiften vidare eller att

som utnyttja den. Reglerna om förbehåll finns i 14 kap. 9 och 10 §§. Ordningen med förbehåll innebär handling, som annars inte hade

att en kunnas lämnas ut därför att den innehåller sekretessbelagd uppgift, i vissa fall kan lämnas ut. Förutsättningen enligt 14 kap. 9 § är att den sekretess som gäller har ett skaderekvisit och att risken för skada, men eller olägenhet kan undanröjas förbehållet. I 14 kap. 10 §

annan genom regleras möjligheterna att uppställa förbehåll i vissa andra fall. Vidare

i vilken utsträckning förbehåll inte får uppställas. Den som bryter anges mot ett förbehåll enligt sekretesslagen kan straffas för brott mot tystnadsplikt 20 kap. 3 § brottsbalken.

Även i kapitlen reglerar sekretessen för olika ändamål finns det

som bestämmelser utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till

om enskilda. Som exempel kan nämnas att enligt 9 kap. 1 och 2 sekretesslagen får uppgifter i en revisionspromemoria utan hinder av sekretess lämnas till förvaltaren i den reviderades konkurs. Enligt 8 kap. 19 § hindrar inte sekretess hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift enskilds affärs- eller driftförhållanden att uppgift lämnas till

om enskild enligt vad föreskrivs i konkurslagen.

som

13.2.2 Enskildas att lämna

skyldighet uppgifter om

brott

Enskilda fysiska och juridiska hindras som regel inte av

personer bestämmelser tystnadsplikt, utan kan fritt lämna uppgifter om brott,

om antingen på eget initiativ i anmälan eller på begäran polisen sedan

en av ett brott kommit till dess kännedom.

Från denna huvudprincip finns det dock undantag. Tystnadsplikt gäller för yrkesutövare i många yrken där får tillgång till förtroliga

man uppgifter. Den omfattas tystnadsplikt kan dock till följd av en

som av författningsbestämmelse skyldig att trots tystnadsplikten lämna

vara uppgifter.

Vissa enskilda har i sekretesshänseende jämställts med myndigheter 1 kap. 8 § och bilagan till sekretesslagen. Det är fråga om sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda, t.ex. genom att bevilja statligt stöd eller statliga lån. För dessa organ gäller enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen att uppgifter på begäran skall lämnas till en myndighet,

hinder inte möter på grund av sekretess. om

274 Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda om

Enskilda organ kan också omfattas av regler om tystnadsplikt. Ett viktigt exempel är bankerna som enligt 1 kap. 10 § första stycket bankrörelselagen inte obehörigen får röja uppgifter om enskildas förhållanden till banken. Inledande av förundersökning dock anses bryta banksekretessen. Även enskild normalt är oförhindrad lämna uppgifter om en att om brott till polisen innebär detta inte att det föreligger någon skyldighet att lämna sådana uppgifter. Av reglerna i 36 kap. rättegångsbalken följer dock att var och en är skyldig att vittna. Ett vittne är vid äventyr vite av eller häkte skyldig att vittnesmål och att besvara frågor 36 kap. avge 21 §. Undantag från vittnesplikten gäller, som tidigare nämnts, för vissa yrkeskategorier 36 kap. 5 §. Undantagen är dock tillämpliga bara dem som tillhör i paragrafen angivna yrkeskategorier t.ex. som advokater. Det finns även generella undantag från vittnesplikten, t.ex. för närstående 36 kap. 3 § och målsägande 36 kap. 1 §. Vittnesförhör inför domstol kan tas upp under förundersökning med stöd av 23 kap. 13 § rättegångsbalken. Under förundersökning får förhör också hållas de brottsutredande myndigheterna 23 kap. 6 §. av Envar är visserligen skyldig att inställa sig hos polisen för förhör, men har i motsats till vad gäller vid vittnesförhör inför domstol- inte - som någon skyldighet att yttra sig inför polisen. Det finns andra exempel på regler befriar enskild från som en tystnadsplikt. En sådan är bestämmelsen i 2§ lagen 1990:409 om skydd för företagshemligheter, enligt vilken det inte obehörigt att anses yppa en företagshemlighet i syfte att för myndighet avslöja något en som skäligen kan misstänkas utgöra brott vilket fängelse kan följa. Utöver reglerna i rättegångsbalken om skyldighet att vittna finns det också i särskilda författningar regler om skyldighet för enskild att på

begäran lämna uppgifter om brott till polisen. Exempel sådana

skyldigheter är 27 § telelagen och 20 § postlagen. Bestämmelserna i 9 § penningtvättslagen om anmälningsskyldighet för bl.a. banker är ett annat exempel på uppgiftsskyldighet för enskild. I några författningar finns det även bestämmelser som ålägger en enskild skyldighet att anmäla brott, vanligen till följd ett uppdrag. av En konkursförvaltare är enligt 7 kap. 16 § konkurslagen skyldig att till åklagare anmäla misstanke om att gäldenären har begått brott som avses i 11 kap. brottsbalken. Detsamma gäller gäldenären bedrivit om näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen har kommit fram att gäldenären kan misstänkas för något annat brott inte är som av ringa beskaffenhet och som har samband med verksamheten. Konkursförvaltaren är också skyldig att anmäla till åklagare om

Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda 275

företrädare i 4 § lagen näringsförbud har förfarit så att

som avses om näringsförbud kan komma i fråga.

En revisor i ett aktiebolag är enligt 10 kap. 38 och 40 aktiebolagslagen skyldig att vidta åtgärder om det framkommer misstanke

att styrelseledamot eller den verkställande direktören inom om en

för bolaget gjort sig skyldig till vissa ekonomiska brott. Om ramen bolaget anmäler brottet behöver revisorn inte vidta någon åtgärd och inte heller skadan brottet har avhjälpts eller brottet är obetydligt.

om av I andra fall skall revisorn inge en anmälan till åklagare. En revisor är också enligt 10 kap. 42 § skyldig att på begäran lämna upplysningar om bolagets angelägenheter under förundersökning i brottmål. Förundersökningen behöver inte föranledd att någon i bolaget misstänks

vara av ha begått ett brott. Bolaget kan t.ex. ha levererat varor till eller köpt

från ett företag där det misstänks att brottslig verksamhet har varor pågått prop. 1984/85:30.

Skyldigheten att lämna uppgifter är i de flesta fall knuten till antingen forundersökningsförfarandet eller brottmålsprocessen. Endast undantagsvis föreligger skyldighet att lämna uppgifter innan det föreligger konkret brottsmisstanke. Det finns såvitt vi kunnat finna

en inte något exempel på skyldighet att lämna uppgifter till polisen for dess brottsförebyggande arbete. För underrättelseverksamhet gäller detsamma; dock utgör bestämmelserna i 9§ penningtvättslagen ett undantag.

13.3 Samarbete mellan myndigheter och

enskilda vid bekämpning av ekonomisk

brottslighet

Det förekommer att andra än myndigheter i det regionala och

engageras lokala samarbetet mot ekonomisk brottslighet. Det vanligaste exemplet torde konkursförvaltare. Vi kommer att närmare samarbe-

vara tet mellan myndigheter och konkursförvaltare i avsnitt 14 men diskuterar då främst möjligheterna att samarbeta i enskilda ärenden, dvs. i brottsutredningar respektive konkurser. I detta sammanhang diskuterar vi samverkan övergripande perspektiv och kan då

ur ett mer

att konkursförvaltare ibland deltar i projekt mot ekonomisk notera brottslighet. I den mån de gör detta torde inte någon tystnadsplikt gälla för dem.

Här bör också nämnas det samarbete mellan myndigheter och företrädare för konkursförvaltama som resulterade i promemorian

276 Allmänt om samverkan mellan myndigheter och enskilda

Rubicon; Rutiner, brottsutredningar i konkurs. Promemorian innehåller bl.a. gemensamt utarbetade förslag till samarbetsformer och anmälningsrutiner i konkurs.

Samarbete med näringslivet förekommer också i viss utsträckning. Statsmaktema har i olika sammanhang betonat vikten av att engagera näringslivet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten bl.a.

skr. 1994/95:217 och 1994/95JuU25. Regeringen framhöll i skrivelsen bl.a. att en viktig fråga när det gäller näringslivets ansvar för att förebygga ekonomisk brottslighet är olika former av affarskontroll, dvs. kontroll i samband med att en affär görs upp och att avtal träffas. Kontrollen kan enligt regeringen gälla om affärsprojektet är realistiskt och allvarligt menat och om den tilltänkta affärspartnem framstår som seriös mot bakgrund av tidigare agerande skr. 1994/951217 s. 27.

Regeringen beslutade i mars 1997 att uppdra en advokat att sammanställa underlag för näringslivets egenåtgärder mot ekonomisk brottslighet. Uppdraget redovisades i en rapport den 20 mars 1998 Ju98/1316.

Intresseorganisationer och andra sammanslutningar kan också ha intresse av att delta aktivt i arbetet med att förebygga ekonomisk brottslighet. Särskilt inom branscher som i den allmänna debatten har utgetts för att hysa omfattande ekonomisk brottslighet har intresseorganisationerna engagerat sig. Som exempel kan nämnas restaurangnäringen, där företrädare för arbetsgivare och arbetstagare gemensamt arrangerat konferenser om hur man skall bemöta det hot som ekonomisk brottslighet utgör för den seriösa verksamheten. I dessa konferenser har företrädare för myndigheter deltagit.

Vidare förekommer samarbete med företag och andra med inriktning begränsade frågor. Som exempel kan nämnas samarbetet mellan åklagarväsendet och företrädare för banker vid utredning av brott i banker med anledning av finanskrisen. Detta samarbete finns redovisat bl.a. i flera rapporter från Riksåklagaren.

13.4 Hindrar sekretess myndigheternas

samarbete med enskilda

Eftersom det i stor utsträckning råder sekretess för uppgifter hos de myndigheter som ägnar sig åt bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer samarbete med enskilda krav på att samarbetet, om det inte gäller ett enskilt tillfälle, organiseras så att inte det uppstår onödiga sekretessproblem. Många problem kan undvikas om sekretessfrågan

Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda 277 om

diskuteras innan samarbetet påbörjas. På så sätt skapas inga orealistiska förväntningar tillgång till sekretessbelagda uppgifter. om Det finns inga formella hinder mot att låta enskilda delta i sammanträden med eller ingå i samverkansorgan. Sådant samarbete torde ibland kunna mycket fruktbart, exempelvis vid planering av vara informationsinsatser eller särskilda kontrollaktioner eller ett led i som diskussioner förändringar i lagstiftningen. Det kan vara av stort om

värde för myndigheterna att regelbundet utbyta synpunkter med

exempelvis företrädare för näringslivet, säkerhetschefer och intresseorganisationer angående hur skall kunna förebygga och upptäcka man brott. Ett sådant samarbete skapar större förståelse för varandras arbetsuppgifter och villkor. Det förhållandet att någon enskild deltar i arbetet i ett samverksansorgan innebär emellertid inte att denne har rätt än andra enskilda att få del sekretessbelagda uppgifter. större av Som vi tidigare påpekat ägnar sig de regionala samverkansorganen i utsträckning frågor på ett övergripande plan, varför sekretessstor belagd information inte utbyts i någon större utsträckning. Om enskilda skall ingå i samverkansorgan kan dessa antingen föra diskussionen sådant sätt att hemliga uppgifter inte röjs, eller dela upp ett dagordningen för sammanträdena så att utbyte hemlig information av bara förekommer under punkter där inga enskilda deltar. Sekretessen torde därför inte hindra enskildas medverkan i sådana organ. Det är dessutom viktigt för myndigheterna på central nivå att kunna bredda underlaget när former ekonomisk brottslighet dyker upp. nya av

En Ekobrottsmyndighetens uppgifter är att tidigt varna för nya typer

av brottslighet. Arbetet med att ta fram underlag till sådana varningar av förutsätter inte sällan goda kunskaper och nära kontakter med om näringslivet. Kontakter det angivna slaget förutsätter inte att av nu sekretessbelagd information lämnas ut. Sekretessen utgör således inget

hinder. Vi har vidare pekat på vikten att framför allt polisen utvecklar av sina metoder för tillvara och bearbeta information från underatt ta rättelseverksamheten så informationen kan användas i kontakter att med näringslivet 1l.4.2. Det vi då syftar är allmän informa-

avsnitt

tion brottsligheten och dess utveckling på viss ort eller inom ett om en visst område. Sådan information bör normalt inte innehålla några sekretessbelagda uppgifter och kan därför spridas till enskilda. Samarbete med enskilda kräver inte organiserade former. Allmänhetens medverkan och spontana uppgiftslämnande är en viktig förutsättning för effektivt polisarbete. I arbetet med att förebygga ett och förhindra brott kan även information riktad till allmänheten vara ett verksamt medel. Sådan övergripande information kan antingen mera

278 Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda

rikta sig till personer som riskerar att utsättas för brott, och därmed fungera som en vamingssignal, eller till kan komma att

personer som frestas att begå brott, och därmed fungera som en erinran kontroll-

om metoder, upptäcktsrisker och liknande. Information ekonomisk

om brottslighet kan således fylla en viktig funktion. Sådan information kan även fylla andra syften, t.ex. att förklara utvecklingstendenser inom brottsligheten eller att skapa förståelse för problem de brotts-

som utredande myndigheterna brottas med.

Enligt vår mening bör information som riktar sig till allmänheten eller till större grupper av personer alltid utformas så att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. Syftet med informationen torde kunna uppnås även om känsliga uppgifter har avlägsnats. Sekretessen lägger då inte hinder i vägen för ett samarbete med enskilda.

13.5 överväganden

De sekretessbrytande regler som finns är tillräckliga för att polisen

skall kunna varna för brott i ett enskilt fall. Detta gäller såväl i

förhållande till myndigheter som till enskilda. När det gäller allmän

information om risken för brott och vad enskilda kan göra för att

skydda sig mot brott finner vi att det inte krävs några

nya

sekretessbrytande regler. Sådan information kan sammanställas utan

att sekretessbelagda uppgifter behöver yppas. Annat samarbete med

enskilda kan också sådana former att sekretess inte hindrar

ges

samarbetet. Vi föreslår därför inte några nya sekretessbrytande

regler.

13.5.1 Allmänt samarbete med enskilda

Enligt vår mening är det viktigt att ta tillvara enskildas intresse för att delta i arbetet med att förebygga och förhindra ekonomisk brottslighet. Detta är ett område som inte har utvecklats särskilt mycket ännu. Som exempel kan nämnas att information riktad till vissa näringsidkare torde kunna få ett betydligt bättre genomslag om den har utformats efter diskussioner med företrädare för dessa. Ibland kan det finnas ett uppdämt behov av information som myndigheterna ganska lätt kan tillgodose. Det är således viktigt att här, liksom andra områden, engagera de närmast berörda i det mera långsiktiga arbetet att förändra attityder till brott och att skapa samarbetsformer som också tillförsäkrar de brottsbekämpande myndigheterna bättre information.

Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda 279 om

Som vi tidigare nämnt är det de myndigheter för den som ansvarar materiella kontrollen, såsom skattemyndighetema skatteområdet och

tillsynsmyndigheterna på miljöområdet, effektivaste sätt kan

som förebygga ekonomiska brott. Även polisen har viktig roll, nämligen när det gäller information en brottslighet och brottstendenser. Vi har redan tidigare framhållit att om polisen bör utveckla sina metoder att ställa samman material som belyser brottsutvecklingen och fortlöpande informera om sina

iakttagelser. Det arbete läggs på att ta fram information för som ner polisens beslut hur verksamheten skall bedrivas bör i egna om tillämpliga delar även kunna utnyttjas för att informera företrädare för

exempelvis näringslivet. Det sagda bör gälla för verksamhet såväl

central som lokal nivå. Det är också viktigt att bygga samarbete när det gäller bekämpupp ning vissa brottstyper. Som exempel kan nämnas att vissa typer av av bedrägerier riktar sig mot näringsidkare förekommer med jämna som mellanrum. Ett typiskt exempel detta är bedrägerier som består i att näringsidkare faktureras ett inte alltför stort belopp, ofta i storleken

2 000-4 000 kr, för exempelvis påstådd annons i viss tidning eller en en viss handbok påstås beställd eller liknande. När bedrägerier som vara det slaget sätts i systern kan gärningsmannen på kort tid få in ganska av mycket eftersom många företag betalar räkningar under en viss pengar, någon ingående kontroll. Inte sällan riktar sig summa utan mera bedrägeriema även mot myndigheter. När polisen upptäcker brott av detta slag är det viktigt att snabbt kunna nå ut med information som gör näringsidkare får ögonen för risken att bli utsatt för bedrägeri att upp och får vetskap vilka särskilda kännetecken de aktuella om bedrägeriema har. Om polisen har ett etablerat samarbete med närings-

idkare är det lätt att förmedla aktuell information. Under förutsättning den information förmedlas är avidentifierad föreligger inga att som sekretesshinder. Det kan även värdefullt att förhand diskutera med dem som vara kan målgrupper för brott det här slaget hur man skall bete sig vara av själv blir utsatt för bedrägeri. Det kan röra sådana frågor som om man bör anmäla brott, vilka uppgifter krävs för att anmälan skall när man innehålla alla relevanta uppgifter, vilken skriftlig dokumentation som kan behövas, hur bör dokumentera telefonkontakter och liknande, man för ett bra underlag för kommande brottsutredning. Diskussioatt ge en detta slag kan genomföras utan att sekretessbelagd information ner av

rojs. Samarbete det skisserade slaget är av värde för båda parter. av Polisen får hjälp med att snabbt upptäcka brott och får ett bra underlag

280 Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda om

för sin utredning och näringsidkare får chans att reagera i tid och kan kanske därigenom undvika att utsättas för brott. Vi har i det föregående pekat olika samarbetsformer och har då konstaterat att samarbete i stor utsträckning kan förekomma utan hinder av sekretess. Det är emellertid viktigt att samarbete med enskilda föregås av överväganden om hur sekretessfrågor skall hanteras.

13.5.2 Tillgång till uppgifter

om brottsbelastning

Vi har i ett tidigare avsnitt l 1.4.2 diskuterat vilken betydelse frågan om tillgång till uppgifter brottsbelastning kan ha för möjligheterna om att förebygga och förhindra brott. Vi tog då frågan myndigheter upp om skall få ökad tillgång till sådana uppgifter. Motsvarande fråga kan ställas när det gäller enskilda. Enskilda organ som behöver uppgifter om brottsmisstankar för att pröva personer i olika hänseenden har i viss utsträckning rätt att få utdrag ur person- och belastningsregistret. För närvarande är det endast larminstallationsföretag och enskilda arbetsgivare inom vårdsektom som kan få utdrag rörande den som söker anställning i företaget. Därutöver har arbetsgivare i viss utsträckning också rätt till uppgifter med stöd av bestämmelser i säkerhetsskyddslagen. Detta gäller dock endast anställningar eller verksamheter som har betydelse för rikets säkerhet eller sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism. De nya verkställighetsreglerna till registerlagama se avsnitt 1l.2.2 förväntas inte innebära någon förändring i förhållande till vad gäller. som nu Bulvanutredningen har haft till uppgift att överväga bl.a. om registeruppgifter om brottmålsdomar bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller annat sätt i samband med affärskontroll. Som vi tidigare redovisat avsnitt 7.5 har Bulvanutredningen lagt fram förslag om att kreditupplysningsföretag skall få tillgång till och möjlighet att sprida uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende viss ekonomisk brottslighet. Frågan om enskildas tillgång till uppgifter brottsbelastning har också nyligen om övervägts i samband med ändringarna rörande polisens register. Vi har därför ingen anledning att frågan enskilda skall få utökad om tillgång till uppgifter brottsbelastning i syfte att förebygga och om förhindra brott. Vi återkommer till frågan konkursförvaltare skall om ges tillgång till uppgifter ur belastningsregistret.

Allmänt om samverkan mellan myndigheter och enskilda 281

l3.5.3 Har polisen tillräckliga möjligheter att varna

enskilda för brott

Generalklausulen gäller tidigare nämnts bara mellan myndigheter.

som Med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 5 § kan polisen som regel varna enskilda för brott, om det är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin skyldighet att förebygga eller förhindra brott. Om polisen

spaning upptäcker t.ex. att förskingring av egendom planeras genom kan uppgifter alltså lämnas till enskilda som kan komma att drabbas av brottet, såsom exempelvis banker. Vi har tidigare utvecklat hur l kap. 5§ kan tillämpas i förhållande till myndigheter avsnitt 9.4.1 och l1.2.4. Vad som sagts där gäller i tillämpliga delar även i förhållande till enskilda, eftersom lagstiftningen inte gör någon skillnad på om uppgiften lämnas till en myndighet eller en enskild. Vi har tidigare funnit att denna bestämmelse ger polisen tillräckliga möjligheter att

myndighet kan bli eller är utsatt för ett konkret brott. varna en som Motsvarande gäller således i förhållande till enskilda.

Vi vill än gång betona att det är svåra avvägningar som måste

en göras när frågan för brott aktualiseras. Så länge det rör sig

om att varna

konkreta situationer där varningama riktas direkt till den som om berörs uppstår sällan några problem. Varningar som riktas till större

måste dock utformas så att enskilda inte riskerar att utsättas för grupper brottsmisstanke eller andras missaktning. I avsnitt 11.4 har vi framhållit att polisen kan nå långt med varningar för ekonomisk brottslighet utan att röja sekretessbelagda uppgifter. Sådana varningar förutsätter inte att enskilda eller företag utpekas. Polisen kan i stället varna

personer näringsidkare och andra att beskriva affársmetoder som använts

genom vid brott, marknadsföringsmetoder som bör undvikas och liknande.

På sätt myndigheternas behov information måste

samma som av tillgodoses utan att hemliga personuppgifter och liknande röjs måste enligt vår mening enskilda intresse av tillgång till information

organs vika med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet. Vi föreslår därför inte några regler gör det möjligt för polisen att i

som varningssyfte vidarebefordra sekretessbelagda uppgifter till enskilda i större utsträckning än för närvarande.

282 Allmänt samverkan mellan myndigheter och enskilda

13.5.4 Bör andra myndigheter än polisen kunna

enskilda för brott

varna

I det föregående har vi diskuterat polisens verksamhet med att sammanställa information i brottsförebyggande syfte. Sådan information kan givetvis finnas även hos andra myndigheter. Som exempel kan nämnas att skattemyndighetema kan ha kännedom om avtalstyper som bör undvikas eller skatteplanering som kan ligga på gränsen för det tillåtna. Kronofogdemyndighetema har ofta god kännedom om näringsidkare. Att sådan, icke sekretessbelagd, information vidarebefordras till enskilda kan tidigare framhållits vara en viktig

som komponent i myndigheternas samlade verksamhet för att förebygga brott. En sak är andra myndigheter än polisen skall ges rätt

annan om att avslöja sekretessbelagd information i syfte att varna för brott.

Ett exempel som presenterats för oss under arbetet är följande. Om

skattemyndighet har anmält till polisen att en person synes uppbära en arbetslöshetsersättning vid sidan av arbetsinkomst så kan polisen med stöd 1 kap. 5 § sekretesslagen lämna nödvändiga upplysningar till

av arbetslöshetskassan i syfte att förhindra att ytterligare utbetalningar görs som innebär nya brott.

Det har framhållits brist att myndigheten i exemplet inte

som en själv kan underrätta arbetslöshetskassan om förhållandet. En direktkontakt skulle enligt vad sägs kunna leda till en snabbare

som reaktion. På samma sätt skulle det förhålla sig om en myndighet upptäcker att ett företag oriktigt har fått bidrag från Almi företagspartner.

I båda exemplen kan myndigheten anmäla de misstänkta bedrägeriema till polisen, som i sin tur, om den delar bedömningen att brott föreligger, kan lämna nödvändiga upplysningar till den enskilde

berörs. Som utvecklats ovan avsnitt 11.5.2 beträffande förhållansom det myndigheter emellan vi inte att det finns tillräcklig anledning

anser att anmälande myndigheter möjlighet att bryta sekretess för att varna

ge andra myndigheter. Ett system där myndigheter kan ta direktkontakt med varandra och lämna sekretessbelagda uppgifter i syfte att varna för brottslighet medför enligt vår mening alltför stora risker för den personliga integriteten. Samma skäl kan anföras mot att myndigheter

rätt att lämna sekretessbelagda uppgifter till enskilda i syfte att ges varna för brott.

Någon generell rätt för myndigheter att varna enskilda för kriminella

bör således inte införas. personer

Allmänt om samverkan mellan myndigheter och enskilda 283

13.5.5 Utlämnande med förbehåll

av uppgifter

Vi har tidigare pekat möjligheten att lämna ut handlingar med sekretessbelagd information med förbehåll. Detta metod som kan

är en fungera väl i vissa fall. Ordningen med förbehåll förutsätter emellertid att beslut fattas i det enskilda fallet om att en viss handling kan utlämnas och vilka förbehåll som gäller för utlämnande till den person som mottar handlingen. Det är dessutom ett beslut som kan överklagas och som därför förutsätter skriftlig form. Det är därför inte möjligt att på förhand uppställa förbehåll för en viss typ av handlingar eller uppgifter. Det går inte heller att uppställa generella förbehåll som riktar sig till en inte närmare angiven krets av personer. Se närmare härom JO 1992/93 s. 201, där förutsättningarna för att lämna ut handlingar med förbehåll diskuteras ingående. Reglerna om förbehåll kan således inte utnyttjas för regelbundet uppgiftslämnande utan sekretessprövning i det enskilda fallet. Enligt vår mening är det viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna överväger om utlämnande med förbehåll kan vara ett lämpligt sätt att lösa problemen med information till enskilda i vissa fall.

13.5.6 för enskilda deltar i

Tystnadsplikt som samverkansorgan

Att låta andra personer än de som omfattas av sekretesslagens reglering, eller som har tystnadsplikt till följd av annan författning, medverka i samverkansorgan ställer krav på att de medverkande kan hantera sekretessfrågor korrekt. Här kan erinras om att frivilliga

tystnadspliktsåtaganden saknar rättslig giltighet och således själv-

fallet inte bör förekomma, eftersom de felaktigt kan uppfattas som en grund för att lämna sekretessbelagda uppgifter. Som framgått av det

sagda kan utlämnande med förbehåll fungera i vissa fall men ovan förutsätter en individuell prövning av varje sekretessbelagd handling.

Det finns emellertid enligt vår mening goda möjligheter att samarbeta utan att sekretessbelagda uppgifter behöver lämnas. De flesta frågor kan diskuteras antingen på ett övergripande plan eller med hjälp av information som har avidentifierats, sammanställts eller bearbetats så att den inte avslöjar något som är sekretessbelagt. Enligt vår mening skulle det vara av värde om Ekobrottsmyndigheten ägnar särskild uppmärksamhet åt frågan om formerna för samarbete med näringslivet i sin metodutveckling.

l4 Samverkan mellan

myndigheter

och konkursförvaltare

14.1 Bakgrund

Konkursförvaltare svarar för en stor del av anmälningarna om ekonomisk brottslighet. Konkursförvaltama är emellertid inga myndigheter och omfattas inte heller andra skäl av sekretesslagens

av reglering. Detta innebär att uppgifter inte kan lämnas till en konkursförvaltare med stöd generalklausulen, eftersom den endast gäller

av uppgiftslämnande mellan myndigheter. En annan konsekvens är att uppgifter hos konkursförvaltare inte skyddas av sekretesslagens

en bestämmelser, utom i de fall uppgifter lämnas ut med förbehåll enligt l4 kap. 10 § första stycket 3 sekretesslagen.

De myndigheter har besvarat Ekobrottsberedningens enkät har

som framför allt tagit svårigheterna för konkursförvaltare att få

upp sekretessbelagda uppgifter från polisen, åklagare och Skattemyndigheter. Flera myndigheter har anfört att sekretessbelagda uppgifter bör få lämnas till konkursförvaltare i större utsträckning än nu, exempelvis uppgifter förvaltaren behöver för att kunna ta tillvara borgenärer-

som

rätt. Riksåklagaren har förordat att uppgifter alltid bör få lämnas av nas åklagare till konkursförvaltare denne behöver uppgifterna för en

om konkursutredning.

Ett hinder mot att lämna sekretessbelagda uppgifter till konkursförvaltare är att informationen inte omfattas någon motsvarande

av sekretess hos förvaltaren. Uppgifterna skulle således kunna komma till gäldenärens eller andras kännedom. Detta förhållande leder bl.a. till att myndigheterna inte anser sig kunna engagera konkursförvaltare i de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Flera myndigheter har föreslagit att regler införs om att konkursförvaltare inte får föra uppgifter vidare till för exempelvis en polisutredning.

men Några myndigheter har förordat att konkursförvaltare i sekretesshänseende jämställs med myndigheter. En myndighet har framhållit att enhetliga regler om tystnadsplikt bör gälla för konkursförvaltare.

286 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Riksskatteverket har i en skrivelse till Justitiedepartementet föreslagit att konkursförvaltare i större utsträckning skall kunna få del av uppgifter i skatteärenden. Motsvarande synpunkter har tidigare framförts i Rubicon-rapporten flera myndigheter i svar Ekobrotts-

och av beredningens enkät.

I direktiven framhålls konkursförvaltamas betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Konkursförvaltamas särställning har enligt direktiven i praktiken gjort det svårt att involvera dem i den brottsbekämpande verksamheten ett sätt som från effektivitetssynpunkt vore önskvärt.

De problem är förknippade med konkursförvaltamas verksam-

som het är av två slag. Det är dels fråga om konkursförvaltama har möjlighet att få den information som de behöver för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt, dels om de i tillräcklig utsträckning kan hemlighålla känslig information. Vi tar i detta avsnitt upp frågor som ryms inom ramen för dessa två problemställningar.

14.2 Den rättsliga regleringen

Ett konkursbos förvaltning handhas av en eller flera förvaltare. Förvaltarens uppgift är framför allt att ta tillvara borgenäremas gemensamma rätt, verka för deras bästa samt att vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling konkursboet 7 kap. 8 §

av konkurslagen. En konkursförvaltare skall bl.a. snarast ta hand om gäldenärens bo med det räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör boet 7 kap. 12 § och därefter upprätta en bouppteckning, i vilken boets tillgångar skall 7 kap. 13 §. Förvaltaren skall vidare

tas upp upprätta en skriftlig berättelse om boets tillstånd och om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de har kunnat utrönas, och om möjligt

vid vilken tidpunkt obeståndet kan antas ha inträtt 7 kap. 15 §. ange Om förvaltaren finner att gäldenären kan misstänkas för något brott

i 11 kap. brottsbalken, skall han omedelbart underrätta som avses allmän åklagare detta och grunden för misstanken 7 kap.

om ange 16 §. Detsamma gäller gäldenären har drivit näringsverksamhet

om och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med verksamheten.

Konkursgäldenären å sin sida skall bl.a. förvaltaren de upplys-

ge ningar om boet som denne begär 6 kap. 2 §. Gäldenären, och företrädare för gäldenär är juridisk person, är skyldig att inför

som rätten avlägga bouppteckningsed och då med ed betyga att bouppteckningen med gjorda tillägg eller ändringar är riktig, så att det inte enligt

Samverkan mellan myndigheter och konkuryörvaltare 287

hans vetskap har oriktigt utelämnats eller upptagits någon tillgång eller skuld 6 kap. 3 §. Även än gäldenären kan skyldig

annan vara att avlägga s.k. fakultativ ed 6 kap. 5 § andra stycket. Den som på uppdrag av gäldenären har upprättat räkenskapsmaterial rörande gäldenärens bo är skyldig att lämna ut materialet till förvaltaren 7 kap. 12 § andra stycket. Även revisor i ett aktiebolag är skyldig att bistå

en förvaltaren 10 kap. 42 § andra stycket aktiebolagslagen.

Konkursförvaltare utses av rätten 7 kap. 2 § konkurslagen. Förvaltaren skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget 7 kap. l §. Något krav på att förvaltaren skall vara advokat finns inte, även det i

om praktiken är vanligast att advokater förordnas till förvaltare.

Eftersom konkursförvaltaren inte myndighet eller därmed

är en jämställt organ är sekretesslagens regler om offentlighet och sekretess inte tillämpliga i hans verksamhet. Detta innebär, som tidigare nämnts, bl.a. att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas från en myndighet till en konkursförvaltare med stöd av generalklausulen. Konkursförvaltaren anses inte heller genom sitt uppdrag ha rätt att utan samtycke få ut uppgifter som omfattas sekretess till förmån för konkursgäldenären

av eller företrädare för denna RÅ 1985 2:18. Till följd

en av bestämmelser i 9 kap. 1 och 2 sekretesslagen får dock uppgift i en revisionspromemoria, utan hinder av sekretess, lämnas till förvaltaren i den reviderades konkurs.

En advokat skall enligt 8 kap. 4 § rättegångsbalken förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning när god advokatsed så fordrar jfr 34 § stadgarna för Sveriges advokatsamfund. Enligt de av Sveriges advokatsamfunds styrelse den 9 november 1984 antagna vägledande reglerna om god advokatsed 19 § innebär detta att en advokat skall iaktta diskretion om sina klienters angelägenheter och inte utan skyldighet i lag, eller samtycke från den berörde, yppa något som anförtrotts honom i hans verksamhet eller som han erfarit i samband med ett sådant förtroende. Det har emellertid ansetts att konkursförvaltaren inte står i uppdragsförhållande till vare sig gäldenären, borgenärema eller någon annan och att det därför är tveksamt om tystnadsplikt gäller för advokater när de utför uppdrag som konkursförvaltare prop. 1993/941165 s. 54. En konkursförvaltare som inte är advokat, t.ex. en anställd vid Ackordscentralen, har inte heller någon tystnadsplikt. För det fall sekretessbelagda uppgifter i en revisionspromemoria lämnas till

förvaltare får den utlämnande myndigheten uppställa förbehåll som en inskränker förvaltarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften 14 kap. 10 § första stycket 3 sekretesslagen. Förbehållet får dock inte innebära förbud att utnyttja uppgiften om den behövs för att

288 Samverkan mellan myndigheter och konkursfärvaltare

förvaltaren skall kunna fullgöra de skyldigheter som åvilar honom enligt konkurslagen 14 kap. 10 § fjärde stycket.

14.3 Hindrar sekretess samarbete mellan

konkursförvaltare och

myndigheter

En viktig fråga är självfallet om sekretess hindrar ett aktivt samarbete mellan konkursförvaltare och myndigheter. Den frågan har diskuterats bl.a. i Rubicon-rapporten. Vi har berört den frågeställningen i avsnitt 13

det finns anledning att ytterligare på frågan här. men

Först och främst kan konstateras att det i princip inte finns några hinder mot att utbyta icke sekretessbelagd information med konkursförvaltare. Sådan information kan inte sällan underlätta förvaltarens arbete i ett inledningsskede. Domar och beslut som är offentliga är exempel på uppgifter kan till nytta. Vi har tidigare diskuterat

som vara huruvida det kan försvarligt att sprida brottsmålsdomar och

vara uppgifter sådana avsnitt 12.6. Enligt vår mening intar en konkurs-

ur förvaltare, med hänsyn till skyldigheten att anmäla brott, en särställning härvidlag. Det förutsätts också att konkursförvaltaren vid behov samverkar med myndigheterna i brottsutredningar. Det bör därför enligt vår mening försvarligt att upplysa en konkursförvaltare om

anses uppgifter brottmålsdom.

ur en

Vidare kan givetvis avidentifierad information lämnas till konkursförvaltare. Sådan information kan vara till gagn för det mera långsiktiga samarbetet mellan myndigheter sysslar med bekämpning av

som ekonomisk brottslighet och konkursförvaltare. Det kan vara fråga om t.ex. analyser brottsligheten och dess utveckling eller uppgifter om

av planerad verksamhet och vilka skall avsättas för denna.

resurser som

Det finns inte något hinder mot att låta konkursförvaltare ingå tillfälligt eller permanent i ett regionalt samverkansorgan. Vi har behandlat den frågan i avsnitt 13.4.

När det gäller möjligheterna för myndigheter att lämna konkursförvaltare information enskilda fall, där brottsmisstankar har riktats

om mot enskilda eller där företag misstänks utnyttjas för brottslig

personer, verksamhet, är utrymmet väsentligt mindre. Den sekretessbrytande regel kan tillämplig är regeln i 1 kap. 5 som förutsätter att

som vara det är nödvändigt för den utlämnande myndighetens verksamhet att uppgiften lämnas. Bestämmelsen ger emellertid inget utrymme för att lämna uppgifter skulle till enbart för konkursförval-

som vara gagn tarens verksamhet.

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 289

I en brottsutredning kan det finnas åtskilligt material som skulle kunna vara till nytta för konkursförvaltaren och bidra till att effektivisera hans arbete. Som exempel kan nämnas att en åklagare har upplysningar om tillgångar som kan antas tillhöra konkursgäldenären, om bulvanforhållanden som kan vara av intresse i konkursen eller om åtgärder som vidtagits i brottsutredningen och som kan innebära att konkursutredningen kan ges en annan inriktning. Inte minst förhören med gäldenären kan innehålla material av stor betydelse för konkursförvaltaren.

Det ligger också i sakens natur att konkursförvaltaren besitter en mängd information i ett konkursärende som de brottsutredande myndigheterna kan ha nytta av i sin verksamhet. För att förundersökningsledaren skall få del av sådan information måste han i de flesta fall precisera vilka uppgifter han är intresserad av och därmed i sin tur tvingas avslöja uppgifter som är belagda med sekretess. En förundersökningsledare kan exempelvis behöva diskutera med konkursförvaltaren om denne har säkrat bokföringsmaterial beträffande en viss näringsidkare eller ett visst bolag, diskutera om konkursförvaltaren kan dröja med en viss åtgärd på grund av en planerad tvångsåtgärd i förundersökningen, underrätta konkursförvaltaren om en kommande tvångsåtgärd, fråga konkursförvaltaren om det bara är den officielle företrädaren för konkursbolaget som är undersökt eller om även andra

är intressanta i brottssammanhang har undersökts samt personer som efterhöra om konkursförvaltaren undersökt gäldenärens makes förhållanden eller verksamhet bedrivits flera adresser.

I de flesta fall torde förundersökningsledaren kunna lämna uppgifter till konkursförvaltaren med stöd av 1 kap. 5 eftersom förundersökningsledaren tvingas dela med sig av sekretessbelagd information för att själv kunna få relevant information.

Man kan emellertid också tänka sig att förundersökningsledaren har information som kan vara av värde för konkursförvaltaren men som inte är nödvändig att lämna ut för att fullgöra den brottsutredande verksamheten och att detta står klart redan från början. Bestämmelsen i 1 kap. 5§ torde i ett sådant fall inte kunna tillämpas. Att uppgiftslämnandet skulle kunna ses som nödvändigt på längre sikt för att få till stånd ett förtroendefullt samarbete kan enligt vår mening inte anses tillräckligt. Myndighetens intresse av att lämna ut uppgiften ligger då på ett mera långsiktigt plan eller motiveras av något helt annat, t.ex. att spara samhällsresurser eller att skapa ett bättre samarbetsklimat. Uppgiftslämnande av sådana skäl saknar stöd i nuvarande bestämmelser i sekretesslagen.

10 19-0716Ekonomisk

290 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

14.4 överväganden och

förslag

14.4.l Allmänna

utgångspunkter

Vi har tidigare avsnitt 7.3 framhållit att en självklar utgångspunkt är det förhållandet att konkursförvaltare inte har myndighetsstatus. Det kan inte anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att överväga

konkursförvaltare i någon utsträckning bör jämställas med myndigom heter i sekretesshänseende. En sådan Förändring skulle få långtgående konsekvenser för konkursförvaltamas sätt att arbeta och för insynen i deras verksamhet samt kräva ingående överväganden angående deras roll i konkursförfarandet. Att lägga fram förslag i den riktningen inom

för denna utredning skulle föra alldeles för långt. ramen

Det bör samtidigt betonas att med konkursförvaltamas fristående verksamhet följer att ett lika nära samarbete inte kan etableras och ett lika fritt informationsflöde inte kan skapas som vid samverkan myndigheter emellan. Den grundläggande strukturen med fristående konkursförvaltare utgör således i sig ett hinder mot att engagera konkursförvaltare i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Vi kommer i det följande att diskutera olika möjligheter till förändringar

kan bidra till ett ökat samarbete utan att man ruckar på de som grundläggande principerna för konkursförvaltningen.

14.4.2 Konkursförvaltares till från

tillgång uppgifter skattemyndighetema

Vi föreslår att möjligheten att låta konkursförvaltare få del av uppgifter från skattemyndighetema utvidgas från att gälla enbart revisionspromemorior till att omfatta även andra handlingar i revisionsärendet. Förslaget innebär också att uppgifter kan lämnas ut under pågående revision.

Bakgrund

Ett problem som har tagits upp i flera sammanhang är konkursförvaltares begränsade möjligheter att få del av uppgifter från skattemyndighetema. Den absoluta sekretessen för uppgifter hos skattemyndighetema gäller även mot konkursförvaltare. Enligt 9 kap. 1 och 2 sekretesslagen får dock uppgift i en revisionspromemoria, utan hinder av sekretess, lämnas till konkursförvaltaren i den

Samverkan mellan myndigheter och konkurvörvaltare 291

reviderades konkurs. Dessa bestämmelser infördes år 1994. Det har gjorts gällande att bestämmelserna kommit att bli alltför begränsade och därför bör utvidgas till att omfatta även andra uppgifter i ett revisionsärende än de som återfinns i en revisionspromemoria.

Bakgrunden till de nuvarande sekretessbrytande bestämmelserna var

framställan från Riksskatteverket till Justitiedepartementet år 1989, i en vilken verket påtalade behovet att konkursförvaltare tillgång till

av ge revisionspromemorior upprättade inom skatteförvaltningen beträffande konkursgäldenärer. I departementspromemorian Några frågor om sekretess Ds 1993:55 föreslogs att konkursförvaltare utan hinder av sekretess skulle ges möjlighet att få del av sådana uppgifter beträffande gäldenären kommit fram vid taxerings- eller skatterevision. I sitt

som yttrande över promemorian anförde Riksskatteverket bl.a. att den föreslagna formuleringen av lagtexten syntes omfatta även andra handlingar än själva revisionspromemorian, att verkets hemställan som remissbehandlats endast avsåg uppgifter i revisionspromemorior och att verket för sin del ansåg att det var tillräckligt att undantaget omfattade dessa.

Genom ändring i 9 kap. 1 och 2 infördes därefter möjlighet för

en konkursförvaltare att få tillgång till uppgifter i revisionspromemoria.

en I propositionen prop. l993/94:165 behandlades frågan om undantaget från sekretessen skulle omfatta även andra handlingar som upprättas i samband med revision, men så blev inte fallet.

Riksskatteverkets förslag till ändring av bestämmelserna

Konkursförvaltare har således för närvarande inte möjlighet att få del

annat revisionsmaterial än det återfinns i revisionspromeav som morian, I denna redovisas resultatet av en slutförd revision. Ett revisionsärende innehåller emellertid också andra handlingar, som t.ex. kopior deklarationer och eventuell korrespondens i aktuella skatte-

av och avgiftsärenden. Vidare förs s.k. revisionsanteckningar, av vilka det framgår vad har granskats, hur granskningen har utförts, vilken

som omfattning granskningen har haft samt vilka iakttagelser som har gjorts. Skriftväxling med den reviderade eller i samband med

annan revisionen, anteckningar enligt 15 § förvaltningslagen och behandlingshistorik kan tillhöra revisionsanteckningama, liksom även allmän information den reviderades verksamhet och företag såsom

om årsredovisningar, beskrivningar redovisningssystem och liknande

av uppgifter. Riksskatteverket har utfärdat föreskrifter om revision RSFS 1998:19.

292 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Riksskatteverket har i en skrivelse till regeringen den 27 juni 1995 framhållit att konkursförvaltare behöver även uppgifter som inte tas i revisionspromemorian. Konkursförvaltaren har enligt verket t.ex. ofta behov av att få uppgift om vem som har undertecknat vissa handlingar. Uppgifter ur korrespondens, deklarationer, förhandspromemorior m.m. kan också behövas för att konkursboets tillgångar och skulder skall kunna klarläggas och eventuella brottsmisstankar utredas. Skatterevisorema kan vidare ha gjort iakttagelser rörande bl.a. tidpunkten för obestånd och andra förhållanden som kan ha betydelse för konkursförvaltarens möjligheter att väcka talan om t.ex. återvinning eller återbäring olovlig vinstutdelning. Sådana uppgifter tas normalt inte

av in i revisionspromemorian, som främst skall behandla de frågor som har skattekonsekvenser. Konkursförvaltare bör enligt Riksskatteverket därför kunna få ta del av dessa och andra uppgifter av betydelse under pågående revision. Ytterligare ett skäl för verkets inställning är att konkursförvaltare, som har ålagts en långtgående utredningsskyldighet förenad med ett skyndsamhetskrav, bör få möjlighet att tidigare än för närvarande ta del av skattemyndighetens uppgifter i ett revisionsärende. Revisioner tar ofta tar lång tid, samtidigt som det inte är ovanligt att beslut om revision fattas först när konkursen har inträffat. Om dubbelarbete skall undvikas, är det enligt verket nödvändigt att konkursförvaltaren ett tidigt stadium får del av uppgifter som framkommer under revisionen, i stället för att behöva vänta till dess revisionen är avslutad.

Mot bakgrund detta har Riksskatteverket föreslagit att konkurs-

av förvaltare ges utvidgad rätt att ta del av uppgifter i ett revisionsärende. En förutsättning för detta måste dock enligt verket vara att den utredningssekretess som kan gälla i ett revisionsärende inte därmed går förlorad så att utredningen försvåras eller helt omintetgörs. En utvidgad möjlighet att lämna uppgifter till konkursförvaltare förutsätter därför att utredningssekretessen enligt 4 kap. 2§ sekretesslagen kan vidmakthållas.

Överväganden och förslag

Vi delar Riksskatteverkets uppfattning att det under en revision tas fram ett flertal olika uppgifter kan ha stor betydelse för en

som konkursförvaltares arbete. Dessa uppgifter tas inte alltid i revisionspromemorian, och kan därmed inte komma konkursförvaltaren till del. Redan detta talar enligt vår mening för att de sekretessbrytande reglerna i 9 kap. 1 och 2 sekretesslagen bör utvidgas till att omfatta även sådant revisionsmaterial som inte redovisas i den avslutande

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 293

promemorian. Det är vidare från effektivitetssynpunkt önskvärt att en konkursförvaltare inte alltid skall behöva avvakta att en revision avslutas, innan han kan få ta del av revisionsmaterial. När revisionen avslutats kan förvaltaren ha tvingats genomföra delvis samma utredningsåtgärder som skatterevisom. Dubbelarbete av det slaget bör undvikas. Uppgifter bör därför kunna lämnas ut även under pågående revision.

En ändring det slag det här är fråga om skall inte

av som genomföras om inte skälen för ändringen uppväger det intrång i den enskildes integritet spridning revisionsmaterial skulle

som en av komma att medföra. I propositionen med förslag till de nuvarande sekretessbrytande reglerna framhölls att gäldenären normalt själv har tillgång till revisionsmaterialet och att konkursförvaltaren i viss mening inträder i hans ställe i och med konkursen. Mot bakgrund av detta förhållande ansågs det naturligt att konkursförvaltaren gavs samma möjlighet gäldenären att få ta del av uppgifter som finns hos

som skatteförvaltningen eller beskattningsmyndighet i anledning

hos annan av företagen revision prop. 1993/94:165 s. 52 f.. Med hänsyn till konkursförvaltarens behov av materialet och till att det i huvudsak var fråga uppgifter gäldenären enligt konkurslagen är skyldig att

om som lämna till konkursförvaltaren, fick det enligt uttalanden i propositionen

motiverat att göra undantag från den normalt stränga anses skattesekretessen i just denna typ av ärende.

Vad sades i propositionen om gäldenärens tillgång till

som materialet gäller inte bara revisionpromemorian, utan i princip också annat revisionsmaterial. Konkursförvaltarens behov av detta kan enligt vår mening minst lika stort som behovet av revisions-

anses vara promemorian. Med hänsyn härtill vi att det ytterligare integritets-

anser intrång utvidgning de sekretessbrytande reglerna kommer att

som en av innebära kan accepteras. Vi föreslår därför att Riksskatteverkets förslag blir föremål för lagstiftning.

I anslutning härtill vill vi påminna om bestämmelsen i 14 kap. 10 § första stycket 3 sekretesslagen, gör det möjligt för skattemyndig-

som heten att uppställa förbehåll när uppgifter lämnas ut till en konkursförvaltare. Ett sådant förbehåll får dock enligt lagtexten inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften den behövs för att konkursförvaltaren

om skall kunna fullgöra de skyldigheter åvilar honom i anledning av

som konkursen. Till dessa skyldigheter hör upplysningsskyldigheten enligt 7 kap. 9 § konkurslagen Regner 14:68. Vårt förslag till utvidgning

den sekretessbrytande bestämmelsen innebär inte någon ändring av av förbehållsbestämmelsen. Den kommer således att kunna användas även på annat material som ingår i revisionen.

294 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Riksskatteverket har sett det nödvändig förutsättning för

som en utvidgningen att sekretessen enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen för uppgifter i ett revisionsärende kan vidmakthållas. Detta måste främst

i ljuset att det starka sekretessintresse som kan finnas om ses av uppgifter lämnas under pågående revision. Verket har uttryckt som sin mening att ett förbehåll enligt sekretesslagen kan ta över bestämmelsen

konkursförvaltarens upplysningsskyldighet i 7 kap. 9§ konkursom lagen och att det följaktligen går att tillgodose sekretessintressena.

Vi hyser förståelse för verkets farhågor. Vi vill dock peka att departementschefen i 1995/962127 framhöll att sekretess inte

prop. innebar någon inskränkning i gäldenärens rätt till upplysningar 21. Vi ansluter till den uppfattningen. Vi vill också framhålla att det

oss inte är någon självklarhet att uppgifter i ett revisionsärende kan sägas angå boet och dess förvaltning. Detta är fråga som får avgöras

en från fall till fall.

Det bör också betonas att reglerna bara skapar en möjlighet att lämna uppgifter, inte skyldighet. Detta innebär att den utlämnande

en myndigheten ensidigt förfogar över både om uppgifter skall lämnas ut och när detta lämpligen bör ske. Det finns således möjlighet för skatteförvaltningen att avvakta med ett utlämnande om starka sekretessintressen kräver detta, att lämna ut uppgifter successivt allt eftersom sekretessen minskar på grund att revisionen förs framåt eller att bara

av lämna vissa uppgifter. Mot den bakgrunden och med den begränsning

vi i det följande föreslår i fråga konkursförvaltarens upplysnings-

om skyldighet finns det enligt vår mening ingen egentlig risk för att en

utvidgning skulle leda till problem.

Om ändå vill försäkra sig om ett starkare skydd för uppgifterna

man finns det möjlighet att låta konkursförvaltare omfattas av sekretess med stöd bilagan till sekretesslagen. Konkursförvaltare har sådana

av offentligrättsliga uppgifter att det skulle ligga väl i linje med princi-

för regleringen i sekretesslagen att låta dem omfattas sekretess perna av i aktuellt hänseende. Vi emellertid att det inte är nödvändigt

nu anser med sådan regel, mot bakgrund vad som nyss sagts. Om

en av konkursförvaltare på sikt får tillgång till allt fler sekretessbelagda uppgifter bör dock den frågan övervägas.

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 295

14.4.3 Bör konkursförvaltare få tillgång till

uppgifter ur belastningsregistret

Vi föreslår inte att konkursförvaltare skall få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret. De skäl som anförts för en sådan lösning är i och för sig beaktansvärda men enligt vår mening inte tillräckliga.

Bakgrund

En konkursförvaltare kan för närvarande inte få upplysning från polisen

att konkursgäldenär tidigare har dömts för brott. Från om en konkursförvaltarhåll har väckts frågan om konkursförvaltare skall kunna få utdrag belastningsregistret i vissa fall. Det har framhållits

ur att det är av vikt för en konkursutredning att snabbt få en uppfattning

gäldenären och att en uppgift om att ett bolags om som person ställföreträdare är dömd för ekonomisk brottslighet bidrar till en fullständigare bild till ledning för konkursutredningen och dess slutsatser. Ibland torde gäldenären själv lämna information om sitt förflutna han har ingen skyldighet att göra detta. En tidig och

men fullständig information är viktig för en snabb och kostnadseffektiv konkursutredning. Upplysningar om tidigare brottslighet skulle enligt företrädare för konkursförvaltama också kunna bidra till att ekonomisk brottslighet lättare upptäcks under arbetet med en konkursutredning. Kännedom att företrädare för ett bolag i konkurs tidigare har

om en gjort sig skyldig till ekonomisk brottslighet kan motivera konkursförvaltaren att lägga ner mera tid på att tränga ner i detaljer som normalt sett inte behöver kontrolleras. Kontrollen av konkurser skulle därmed bli effektivare och förutsättningarna att upptäcka brott skulle Öka. Företrädare för konkursförvaltama har därför förslagit att de skall få tillgång till utdrag från polisens register som utvisar om gäldenären har dömts för ekonomisk brottslighet. Det har också hävdats att konkursförvaltare registerutdrag automatiskt skulle få uppgift

genom om att en konkursgäldenär är intagen i kriminalvårdsanstalt och därigenom kunna undvika att kostnader läggs ned att efterforska denne.

296 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur belastningsregistret

Riksdagen har nyligen beslutat om omfattande ändringar i reglerna om polisens register prop. 1997/98:97. De nya bestämmelserna har trätt i kraft den 1 april 1999 såvitt avser vissa register och kommer att träda i kraft senare under året såvitt avser de övriga. Vi har redogjort för förändringarna i avsnitt l1.2.2 och 11.2.3.

Den tidigare allomfattande absoluta sekretessen för uppgifter i polisregister motiverades främst av att den dömdes återanpassning till samhället inte skall försvåras. Regeringen framhöll i propositionen att det är angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte sprids mer än vad är absolut nödvändigt samt att utomordentligt stor restriktivitet

som måste gälla för insyn i belastningsregister.

Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen får uppgifter i belastningsregistret inte lämnas ut annat än i enlighet med vad som sägs i lagen om

belastningsregister, säkerhetsskyddslagen eller i förordningar som har

stöd i dessa lagar. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga. De myndigheter som har rätt till utdrag ur registret är mycket få. Det är långt i från alla myndigheter som i och för sig skulle kunna ha nytta av belastningsuppgifter som kan få sådana.

För enskilda personer är rätten till utdrag ur registret ännu mer begränsad. Enligt 10 § första stycket lagen om belastningsregister får regeringen i förordning medge att utdrag lämnas till enskild, om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet

vård eller är betydelse för förebyggande eller som avser som av beivrande av brott. Det kan förväntas att regeringen med stöd av den bestämmelsen kommer att besluta om regler för utlämnande som i princip motsvarar vad som gällt hittills enligt polisregisterkungörelsen 1969238. Enligt denna kungörelse får utdrag begäran lämnas till

larminstallationsföretag, som avses i lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som söker sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larminstallationer samt

statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet eller enskild sammanslutning eller beslutar anställning av personal

person som om inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan anställning.

Överväganden

Frågan konkursförvaltares rätt till utdrag ur belastningsregistret

om måste avgöras efter avvägning mellan förvaltamas behov av

en uppgifter om konkursgäldenärernas eventuella brottsbelastning och det

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 297

integritetsintrång det skulle innebära för dessa att sådana uppgifter lämnas ut. Det bör framhållas att en konkursförvaltare i viss utsträckning torde kunna få önskade uppgifter genom kontakter med domstolarna. Detta förutsätter dock att förvaltaren känner till att konkursgäldenären är straffad och kan spåra den domstol som avgjort brottmålet. Även kontakt med åklagarmyndigheten kan intressant

en ge information. Åklagarna bör, som tidigare nämnts, kunna lämna uppgifter domar de känner till avsnitt 14.3 och 12.6.

om som se

Det är givet att fullödigare information konkursförvaltaren har desto underlättas konkursutredningen. Uppgift om att konkurs-

mer gäldenären tidigare har gjort sig skyldig till brott kan bidra till att kontrollen snabbare riktas vitala frågor. Det är således främst effektivitetsskäl talar för att konkursförvaltare tillgång till

som ge uppgifter belastningsregistret. Mot en sådan lösning talar vad vi

ur anfört i avsnitt 1l.4.2 om att tidigare brottsbelastning inte ger någon säker indikation på vederbörandes framtida beteende och vad vi anfört i avsnitt 11.7.3 att belastningsuppgifter inte bör få användas som ett

om instrument för att inrikta kontrollinsatser.

Härtill kommer att det inte framgår av framställningen vem ett eventuellt utdrag belastningsregistret skall avse i de fall gäldenären

ur inte är fysisk person. Skall utdrag få lämnas beträffande samtliga

en ställföreträdare i ett bolag och kanske även beträffande aktieägare Skall även anställda med ansvarsfulla befattningar i större bolag få lov att granskas Hur skall göra med mindre bolag där det ibland

man förekommer bulvanförhållanden

Behovet upplysningar måste, vi nyss har sagt, vägas mot det

av som intregritetsintrång den föreslagna ordningen kommer att medföra. Därvid bör bl.a. beaktas hur många utdrag per år det kan bli fråga om. Vi har i avsnitt 11.6.l redovisat i vilken utsträckning utdrag ur personoch belastningsregistret lämnats till myndigheter utanför rättsväsendet. Om bortser från de utdrag som lämnats till Invandrarverket för

man prövning bl.a. medborgarskapsfrågor rör det sig om 400-800 utdrag

år, vilket skall jämföras med att antalet konkurser under år 1997 var per drygt 1l 000. En ordning det slag som konkursförvaltama före-

av språkar skulle således kunna leda till avsevärd ökning av antalet

utdrag ur belastningsregistret.

Vid samlad bedömning vi att de skäl hittills har anförts

en anser som för att konkursförvaltare skall få uppgifter belastningsregistret i och

ur för sig är beaktansvärda att, i likhet med vad vi konstaterat

men beträffande vissa myndigheter, de inte är tillräckliga för att motivera avsteg från principen att uppgifter belastningsregistret bara skall

om ur

tillgängliga för dem oundgängligen behöver dem jfr även vara som avsnitt l3.5.2.

298 Samverkan mellan myndigheter och konkunyförvaltare

14.4.4 Konkursförvaltares tillgång till uppgifter

tillståndspliktig verksamhet

Företrädare för konkursförvaltama har framhållit att deras arbete skulle kunna bedrivas effektivare och dessutom underlättas om de på ett enkelt och smidigt sätt kunde få tillgång till information bl.a. om att gäldenären bedrivit rörelse som fordrat tillstånd av något slag och uppgifter om den tillståndspliktiga verksamheten.

Det är svårt att bedöma om den sekretess som gäller i vissa tillståndsärenden i praktiken hindrar konkursförvaltare att ta del av viktig information. Detta beror framför allt att det är oklart om myndigheterna har någon information som är sekretessbelagd och som skulle kunna vara värdefull i en konkursutredning. Vi har, trots förfrågningar bl.a. till tillståndsmyndigheter, inte kunnat få fram något underlag som visar i vilka fall sådan information har efterfrågats. Det förefaller inte heller finnas några rättsfall som visar att en konkursförvaltare har fått avslag en begäran om att få ta del av sådana uppgifter. Enligt vad utredningen har erfarit arbetar Riksskatteverket för närvarande med frågor som rör konkursförvaltning och tillståndspliktig verksamhet. Detta arbete sker i samarbete med NUTEK och Konkursförvaltarkollegiernas förening. Vi förordar att man inom

för detta arbete gör en inventering av vilka tillståndspliktiga ramen verksamheter som finns och vad som gäller ifråga om sekretess för de olika tillstånds- och tillsynsmyndighetema. Med detta som utgångspunkt kan frågan om behov av sekretessbrytande regler senare tas upp på nytt.

l4.4.5 för hos konkursförvaltare

Skyddet uppgifter

Vi föreslår att det inte skall föreligga någon skyldighet för konkursförvaltare att, innan han avger slutredovisning, lämna uppgifter att han gjort anmälan om brott, vad han funnit i

om anslutning härtill och vilka kunskaper han i övrigt fått med anledning brottsmisstanken. Våra förslag medför ändringar i

av 7 kap. 9 och 15 konkurslagen.

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 299

Bakgrund

Ett de problem i våra direktiv är att konkursförvaltare

av som tas upp inte omfattas sekretesslagens bestämmelser. Uppgifter som lämnas

av till förvaltare från en myndighet kan därför komma till exempelvis konkursgäldenärens eller andras kännedom. Detta förhållande leder enligt uppgift bl.a. till att myndigheterna inte anser sig kunna låta konkursförvaltare medverka i de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet.

Tystnadsplikt för konkursförvaltare

Som framgår redogörelsen för gällande rätt råder det osäkerhet om

av huruvida tystnadsplikt gäller för advokater när de utför uppdrag som konkursförvaltare. Under alla omständigheter har konkursförvaltare

inte är advokat inte någon tystnadsplikt. som

Det förhållandet att konkursförvaltare inte har tystnadsplikt innebär inte i sig någon risk för att det material och de uppgifter som lämnas till

konkursförvaltare också kan komma att lämnas vidare. En advokat en eller förvaltare har nämligen inte, såsom en myndighet, någon

annan generell skyldighet att låta andra få insyn i verksamheten. När det gäller konkursförvaltares verksamhet finns emellertid särskilda regler

tredje man rätt till viss insyn. Enligt 7 kap. 9 § konkurslagen som ger skall förvaltaren på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän, gäldenären eller tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen innebär ingen skyldighet att lämna ut handlingar. Sådan skyldighet följer dock av 7 kap. 28 § gentemot tillsynsmyndighet och 7 kap. 30 § gentemot granskningsman. För att hindra att hemliga uppgifter i revisionspromemoria, som enligt

en 9 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen får lämnas till en konkursförvaltare, lämnas vidare har tidigare nämnts införts en möjlighet för den

som utlämnande myndigheten att uppställa förbehåll som inskränker förvaltarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften.

Konkursförvaltarens upplysningsskyldighet

Bestämmelsen i 7 kap. 9§ konkurslagen torde kunna tolkas så att en konkursförvaltare under utredningen finner att gäldenären kan

som misstänkas för brott ibland kan tvungen att begäran lämna

vara upplysning härom till bl.a. gäldenären och borgenärema se

1995/96:127 21. Från integritetssynpunkt kan det betraktas prop. s.

otillfredsställande att sådana upplysningar lämnas till tredje man. som

300 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Misstanken kan t.ex. komma att avskrivas av åklagaren. Dessutom kan det förhållandet att uppgifterna kommer den misstänkte, dvs. gäldenären, till del medföra att en senare förundersökning försvåras. Av förvaltarberättelsen skall det emellertid framgå om brottsanmälan gjorts till åklagare 7 kap. 15 § första stycket 5. Förvaltarberättelsen skall avlämnas snarast och senast sex månader från konkursbeslutet. Den skall skickas till rätten, tillsynsmyndigheten och varje borgenär

begär det 7 kap. 15 § andra stycket. Genom förvaltarberättelsen som kan det således ett förhållandevis tidigt stadium bli känt att gäldenären har anmälts för brott. I varje fall kommer sådana uppgifter fram i samband med slutredovisningen. Till denna skall förvaltaren nämligen enligt 7 kap. 17 § bifoga en redogörelse för de åtgärder som han har vidtagit för att efterforska bl.a. vissa typer av brott samt resultatet av dessa efterforskningar.

Det har från förvaltarhåll upplysts att konkursförvaltare som regel inte lämnar upplysningar att person har anmälts för brott innan

om en detta framgår av en avlämnad förvaltarberättelse. Någon enhetlig praxis torde dock inte finnas. Även uppgift brottsmisstanke framgår

om en om av förvaltarberättelsen, så är förvaltare enligt uppgift som regel försiktiga med att upplysa om vem som har anmälts för brott.

överväganden och förslag

Ett skenbart enkelt sätt att lösa de nuvarande svårigheterna att få till stånd ett nära samarbete mellan konkursförvaltare och myndigheter,

har till uppgift att bekämpa ekonomisk brottslighet, skulle vara att som införa tystnadsplikt för konkursförvaltare i fråga uppgifter som de

om erhållit från nämnda myndigheter. En sådan lösning skulle emellertid leda till att konkursförvaltaren inte längre skulle uppfattas som ett från myndigheterna lika fristående som nu. Här kan också erinras om

organ vad att sekretessförbehåll inte får inskränka konkurs-

som sagts om förvaltarens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. En generell tystnadspliktsregel angivet slag skulle vidare innebära en ändrad

av nu syn frågan om insyn i konkursförfarandet. I och med att konkursförfarandet är knutet till domstolarna har det av tradition funnits betydande öppenhet i detta. Enligt vår mening ligger det,

en som tidigare nämnts, inte inom vårt uppdrag att i grunden förändra konkursförvaltarens roll. Att detta också får till följd att myndigheterna och konkursförvaltarna inte kan samarbeta så effektivt som kunde ha varit önskvärt är tyvärr konsekvens som är oundviklig.

Vad kan diskuteras är emellertid det finns skäl att

som om inskränka, eller på annat sätt förändra, förvaltarens upplysnings-

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 301

skyldighet enligt 7 kap. 9 § konkurslagen. En sådan inskränkning skulle kunna vara generell eller partiell, dvs. innebära att upplysningsskyldigheten inskränks helt eller i förhållande bara till vissa personer eller i vissa frågor. Vad främst är aktuellt är att inskränka

som upplysningsskyldigheten när det gäller brottsmisstankar.

Fördelarna med inskränkt upplysningsskyldighet skulle vara att

en risken för att gäldenären får vetskap om brottsmisstankar på ett tidigt stadium, och därigenom kan försvåra utredningen, minskar. En ändring i den nuvarande regeln innebär också ett tillfälle för lagstiftaren undanröja de oklarheter som finns i fråga om förvaltarens skyldighet att hålla gäldenären underrättad om eventuella brottsmisstankar. Konkursförvaltamas arbete skulle underlättas om det av lagstiftningen klart framgår i vilka hänseenden upplysningsskyldigheten gäller. Det skulle göra det enklare att förklara för gäldenären att han inte är berättigad till obegränsad information och vari eventuella begränsningar består. Även i förhållande till övriga som omfattas av konkursförvaltarens upplysningsskyldighet skulle förpliktelsema bli tydligare.

Nackdelarna begränsning i upplysningsskyldigheten skulle

med en

dels att informationen till gäldenären skulle bli mindre under vara förutsättning att konkursförvaltaren inte redan nu intar en restriktiv hållning till gäldenärens önskemål att få vetskap om konkurs-

om förvaltarens kontakter med brottsbekämpande myndigheter, dels att detta skulle kunna försvåra samarbetet mellan konkursförvaltaren och gäldenären. Även i förhållande till övriga insynsberättigade skulle informationen begränsas.

Den nuvarande generella upplysningsskyldigheten har funnits i

konkurslagstiftningen under lång tid och har automatiskt överförts när lagstiftningen har reviderats. Det är därför svårt att av förarbetena dra några bestämda slutsatser om hur bestämmelsen skall tolkas. När konkursförvaltarens uppgifter successivt har förändrats under senare år har frågan innehållet i förvaltarens uppgiftsskyldighet inte

om diskuterats närmare.

Syftet med regeln i 7 kap. 9§ synes bl.a. vara att ge rätten och tillsynsmyndigheten de upplysningar dessa behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter i samband med konkursförfarandet. Rätten skall bl.a. bestämma arvodet till förvaltaren och behöver därför få tillgång till alla tillgängliga uppgifter om konkursen för att kunna bedöma vilket arbete uppdraget har krävt och med vilken och skicklighet

som omsorg det har utförts 14 kap. 4 §. Tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen bedrivs ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar 7 kap. 27 §. Myndigheten bör därför kunna få del samtliga uppgifter i en konkursutredning;

av också sådana upplysning brottsmisstankar. Det kan enligt

som ger om

302 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

vår mening inte komma i fråga att inskränka förvaltarens upplysningsskyldighet varken gentemot rätten eller tillsynsmyndigheten.

Även borgenärema har ett berättigat intresse att få del

av av uppgifter om brottsmisstankar. Sådana upplysningar kan ha betydelse för bl.a. banker och andra kreditinstitut. Att inskränka borgenäremas rätt till upplysningar ter sig därför tveksamt. Det är dessutom värt att notera att uppgifter om brottsanmälan ändå offentliggörs i förvaltarberättelsen och i slutredovisningen. Som ovan nämnts synes förvaltama i praktiken inte heller lämna ut uppgifter om brottsmisstankar förrän de har offentliggjorts på detta sätt. Det kan dock ifrågasättas om det förfarandet överensstämmer med innebörden av 7 kap. 9

Det finns i detta sammanhang också skäl att uppmärksamma vissa ytterligare bestämmelser. Den första är bestämmelsen i 7 kap. 28§ andra stycket, av vilken framgår att tillsynsmyndigheten har en upplysningsskyldighet som motsvarar konkursförvaltarens. Myndigheten är således skyldig att lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän och gäldenären. I 8 kap. 19 § första stycket sekretesslagen finns det en sekretessbrytande bestämmelse som korresponderar med regeln i konkurslagen. Vid en diskussion av om förvaltamas upplysningsskyldighet bör inskränkas, bör även betydelsen av regeln i 7 kap. 28 § konkurslagen vägas in. Vidare måste hänsyn tas till att förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen gäller hos tillsynsmyndigheten för uppgift som angår misstanke om att en gäldenär har begått vissa typer av brott. Vi föreslår i avsnitt 16 att sekretessregelns tillämpningsområde skall utvidgas så att sekretess kommer att gälla oavsett vilket brott misstanken gäller och oberoende av vem som är misstänkt. Skulle det förslaget genomföras kommer tillsynsmyndigheterna inte att kunna lämna uppgifter om

brottsanmälningar och brottsmisstankar i utsträckning som nu.

samma

Ytterligare en bestämmelse av betydelse är 7 kap. 28 §första stycket konkurslagen. Av denna bestämmelse framgår att tillsynsmyndigheten skall ha tillgång till det räkenskapsmaterial och de andra handlingar

rör boet. Gentemot tillsynsmyndigheten är en förvaltare således som inte bara skyldig att lämna upplysningar utan också att tillhandahålla handlingar i konkursen. Samma skyldighet har förvaltaren enligt 7 kap. 30 § gentemot granskningsmän.

En granskningsmän kan tillsättas begäran av en borgenär för att övervaka förvaltningen på borgenärens vägnar Med hänsyn till granskningsmannens uppgifter bör han inte rimligen ha sämre möjligheter att få upplysningar än den borgenär han företräder. Enligt gällande rätt har granskningsmän till och med en mer långtgående rätt till insyn än borgenären. Således har en granskningsmän, till skillnad från borgenär, lagstadgad rätt, inte bara att få upplysningar från

en en

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 303

konkursförvaltaren och tillsynsmyndigheten, utan också att få ta del av alla handlingar som rör boet. Det förefaller därför tveksamt att inskränka granskningsmans rätt till insyn, om inte motsvarande rätt för borgenär inskränks. En annan sak är att granskningsmannainstitutet

kunna tillämpas på ett illojalt sätt, eftersom en borgenär genom synes

granskningsman kan få tillgång till uppgifter som han annars inte en skulle ha fått jfr dock NJA 1996 s. 389.

Slutligen återstår frågan uppgifter om brottsmisstankar bör

om kunna undanhållas gäldenären. Normalt torde konkursförvaltaren ha ett så nära samarbete med gäldenären att det inte kan undvikas att denne i förekommande fall får klart för sig att förvaltaren misstänker brott i något hänseende. Gäldenären får under alla omständigheter vetskap om

eventuell brottsanmälan förvaltarberättelsen och slutredoen genom visningen. När sekretess hos kronofogdemyndighet och tillsynsmyndighet till skydd för den brottsbeivrande verksamheten infördes, uttalades bl. att uppgiftsskyldigheten enligt 7 kap. 9 § konkurslagen

a. är stor betydelse för att upprätthålla förtroendet mellan förvaltaren

av och gäldenären, vilket i sin tur bidrar till en effektiv förvaltning prop. 1995/962127 s. 21.

Vid samlad bedömning finner att konkursförvaltarens

en upplysningsskyldighet så central betydelse för konkursförfarandet

är av att denna inte bör inskränkas sig generellt eller partiellt.

vare

Vad däremot skulle kunna diskuteras konkursförval-

som är om tarens skyldighet att lämna uppgifter om brottsmisstankar skulle kunna skjutas till dess slutredovisningen avges.

upp

För sådan lösning talar det förhållandet att en person som anmäls

en för brott myndighet inte har rätt att få reda detta förrän han

av en delges misstanke med stöd 23 kap. 18 § rättegångsbalken.

av Dessförinnan omfattas anmälan normalt av sekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen både hos polisen och myndighet. Det finns inte

annan några sakliga skäl för att beträffande konkursgäldenär göra skillnad

en mellan anmälan från myndighet, t.ex. tillsynsmyndigheten, och

en en

anmälan från konkursförvaltaren. Ett annat skäl som talar för denna en lösning är att konkursförvaltarens anmälan inte behöver rikta sig mot konkursgäldenären. Den kan avse någon annan person som företrätt konkursbolaget eller gjort affärer med detta. En utomstående kan normalt inte få kännedom en anmälan om brott eftersom detta är en

om uppgift omfattas sekretess enligt 5 kap. 1 Det är svårt att

som av finna något hållbart argument för att en konkursgäldenär skall ha tillgång till information brottsanmälningar än personer i

mera om allmänhet. Särskilt mot bakgrund att sekretessen för brottsmiss-

av tankar till skydd för enskild nyligen skärpts hos de brottsbekämpande myndigheterna är det svårt att försvara att motsvarande uppgifter skall

304 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

få allmän spridning genom reglerna i konkurslagen. Om konkursförvaltarens skyldighet att lämna uppgift brottsanmälan skjuts

om upp till tidpunkten för slutredovisning förbättras också förutsättningarna för samarbete mellan konkursförvaltaren och de brottsutredande myndigheterna allmänt sett. Det är svårt att finna några sakliga skäl som talar emot lösning

en innebär att uppgifter brottsmisstankar blir tillgängliga först när som om slutredovisningen lämnas in till rätten. Enligt vår mening kan behovet av att tillfälligt begränsa konkursgäldenärens och andras insyn i den brottsbekämpande verksamheten tillgodoses genom att man i 7 kap. 9 § konkurslagen inför ett nytt andra stycke, av vilket framgår att förvaltaren inte är skyldig att, innan han avger slutredovisning, lämna uppgift om att han gjort brottsanmälan eller vad han har erfarit i samband med sin utredning av brottsmisstankar. Den föreslagna begränsningen av förvaltarens upplysningsskyldighet bör inte gälla efter den tidpunkt då uppgifterna har offentliggjorts genom slutredovisningen, även om detta i det enskilda fallet innebär att konkursgäldenären får kännedom om brottsanmälan tidigare än vad reglerna i rättegångsbalken eller sekretesslagen

annars medger jfr prop. 1995/96: 127 s. 21. Även regeln i 7 kap. 15 § första stycket 5 konkurslagen bör ändras. Tidigare fanns ett krav på att förvaltaren i ett tidigt skede av konkursen skulle efterforska om det kunde finnas brottsmisstankar eller förhållanden som kunde medföra näringsförbud och att denna information skulle lämnas i förvaltarberättelsen. I 7 kap. 15§ föreskrivs numera endast att det i förekommande fall skall framgå om brottsanmälan har gjorts till åklagaren. I förarbetena uttalade departementschefen följande prop. 1986/87:90 s. 273. En viktig uppgift för förvaltaren är att efterforska huruvida gäldenären kan misstänkas för brott mot borgenärer. Det bör inte komma i fråga att nu begränsa förvaltamas uppgifter i dessa hänseenden. Särskilt i konkursens inledningsskede har emellertid förvaltaren många uppgifter som är brådskande. Det är vidare viktigt att förvaltaren i det skedet kan etablera ett gott samarbete med gäldenären. Möjligheten till detta kan äventyras om förvaltaren snabbt måste börja efterforska om det kan finnas brottsmisstankar eller förhållanden som kan medföra näringsförbud för att uppgifter om detta skall kunna lämnas i förvaltarberättelsen.

Vidare bör beaktas att informationen i dessa hänseenden inte i första hand riktar sig till borgenärema. Informationen kan visserligen vara viktig för dem men det är mindre angeläget att den snabbt blir tillgänglig. Om förvaltarberättelsen i det

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 305

enhetliga förfarandet normalt kommer att avlämnas tidigare än

för närvarande i ordinära konkurser skulle en följd kunna bli att

förvaltaren, efter det att han avlämnat förvaltarberättelsen,

underlåter att fortsätta sina efterforskningar. Detta skulle vara

olycklig konsekvens. Jag föreslår därför att kravet på att

förvaltarberättelsen skall innehålla denna information slopas.

Förvaltaren bör emellertid alltid när han avger sin slutredo-

visning redovisa vilka efterforskningar han har gjort och

resultatet av dessa.

Förhållandena kan emellertid sådana att det i ett tidigt

vara

skede står klart att misstanke om brott mot borgenärer eller

förhållanden kan medföra näringsförbud föreligger. Om

som

detta kan konstateras innan förvaltarberättelsen avlämnas, bör

det givetvis framgå berättelsen. Det synes emellertid

av tillräckligt att förvaltaren anger att han har underrättat åklagaren, något enligt 16 § skall ske omedelbart.

som

Även förvaltarens redovisning i detta avseende sällan

om numera innehåller än allmän uppgift att brottsmisstanke av visst

mera en om slag har anmälts eller enbart ett påstående om att brottsanmälan har ingetts till åklagare kan redan denna uppgift vara av det slaget att den framtida brottsutredningen kan försvåras uppgiften bli allmänt

om känd. Vi föreslår därför att konkursförvaltarens skyldighet enligt 7 kap. 15 § första stycket 5 slopas.

föreslagna ändringarna skulle inte innebära någon inskränk-

De nu ning i fråga de uppgifter tillsynsmyndigheten och rätten har

om som tillgång till för att bedöma hur konkursboet har förvaltats. I förhållande till borgenärer och gäldenären skulle ändringarna innebära att dessa försätts i läge målsägande respektive misstänkta vid andra

samma som

brottsmisstankar, nämligen att uppgift brottsmisstanke typer av om normalt får spridning först när utredningen har bedrivits en tid och det inte längre är risk för att utredningen försvåras om misstanken

samma får offentlighet. Eftersom det enligt vad företrädare för konkursförvaltarna har uppgett är så bestämmelsen i 7 kap. 9§ tillämpas av många förvaltare redan idag skulle den närmast kunna ses som ett förtydligande och en kodifiering av praxis.

306 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

14.4.6 Bör kunna lämna till

myndigheter uppgifter

för

gagn konkursutredningen

Vi föreslår en sekretessbrytande regel i 14 kap. sekretesslagen,

enligt vilken åklagare, polismyndighet och tullmyndighet kan lämna

uppgift ur en förundersökning om en konkursgäldenär eller dess

företrädare till förvaltaren i konkursen. En förutsättning är att

uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen. Uppgift

skall kunna lämnas om den som är eller har varit konkurs-

gäldenärens legala eller faktiska företrädare senare än två år innan

konkursansökan inkom till tingsrätten. Bestämmelsen innebär inte

någon skyldighet att lämna uppgifter. Myndigheten får bedöma om

uppgiften kan lämnas med hänsyn till andra intressen, bl.a. hänsynen

till brottsutredningen. Vi föreslår också att den utlämnande myndig-

heten skall kunna uppställa förbehåll vid utlämnandet.

Bakgrund

I avsnitt 7.6 har vi berört konsekvenserna av den nya registerlagstiftningen när det gäller möjligheterna för myndigheter att lämna information till enskilda. Som framgått där kommer den strängare sekretessen till skydd för enskild att väsentligt minska möjligheterna för myndigheter att lämna information till bl.a. konkursförvaltare. Detta går stick i stäv med den hittills rådande utvecklingen mot ett ökat samarbete och mot att engagera konkursförvaltama mera i brottsbekämpningen och det brottsförebyggande arbetet.

Från åklagarhåll har framförts att dubbelarbete skulle kunna undvikas åklagaren kunde lämna utredningsmaterial i viss

om utsträckning till konkursförvaltama. Det kan exempelvis vara fråga om resultatet av utredningsarbete som konkursförvaltama annars måste göra själva genom egna revisorer. Ett sådant utlämnande skulle dels påskynda konkursutredningen, dels leda till minskade kostnader för denna. Det skulle också allmänt främja samarbetet mellan åklagare och konkursförvaltare åklagaren i förekommande fall kunde bidra med

om material underlättar konkursförvaltarens arbete. Riksåklagaren har

som framhållit att en åklagare alltid bör kunna lämna handlingar och upplysningar som omfattas av sekretess till en konkursförvaltare, om denne behöver uppgifterna i sin konkursutredning, samt kunna förlita sig att uppgifterna inte förs vidare till skada för utredningen.

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 307

överväganden och förslag

Det är enligt vår mening djupt olyckligt om samarbetet mellan konkursförvaltare och myndigheter försvåras genom ändrade Sekretessregler. Det har länge funnits önskemål att tvärtom fördjupa samarbetet. Det om är också den frågan är central i våra direktiv. som Hittills har samarbetet mellan konkursförvaltare och brottsbekämpande myndigheter fokuserats främst att nyttiggöra konkursförvaltakunskaper och erfarenhet i den brottsbekämpande verksamheten. rens Mindre intresse har ägnats frågan hur de brottsbekämpande myndigheternas kunskaper skall kunna effektivisera konkursutredningen. Dagens Sekretessregler hindrar i stor utsträckning myndigheterfrån att lämna sådan sekretessbelagd information till konkursförvalna taren han har nytta i konkursarbetet. som av Om vi har föreslagit i avsnitt l4.4.5, senarelägger man, som förvaltarens skyldighet att upplysa om brottsanmälan skulle detta kunna skapa bättre förutsättningar för informationsutbyte, om sekretessregleringen samtidigt ändras.

Det är framför allt förundersökningsledaren/åklagaren som kan ha

information intresse för konkursförvaltaren. Vi har i avsnitt 14.3 av diskuterat i vilken utsträckning sekretess hindrar att uppgifter lämnas och där pekat på att den sekretessbrytande regeln i 1 kap. 5§ sekretesslagen inte kan tillämpas uppgifter som enbart skulle vara till för konkursförvaltarens verksamhet. Det kan vara fråga om gagn exempelvis uppgifter vilken ekonomisk utredning som företagits i om samband med brottsutredningen och vilket resultat den lett till eller uppgifter egendom kan bli föremål för återvinning. om som En lösning bör övervägas är därför att införa en regel om som

sekretessgenombrott för uppgifter betydelse för konkurs-

som är av utredningen. En sådan regel skulle kunna utformas som en möjlighet för vissa myndigheter att lämna uppgifter till konkursförvaltaren. Vad talar för sådan lösning är att regel sekretesssom en en om genombrott skulle kompensera det bortfall av information till konkursförvaltare de beslutade förändringarna i 9 kap. 17§ ger som upphov till. Lagstiftaren får då ta ställning till om man bör tillåta sekretessgenombrott för att effektivisera konkursförfarandet och även överväga hur intresset ökad effektivitet skall balanseras mot av

integritetsaspekterna. En regel sekretessgenombrott skulle vidare

om skapa de bättre förutsättningar för samarbete med konkursförvaltare länge har efterlysts. Den skulle inriktas på de för konkurssom förvaltaren viktiga frågorna, nämligen de har betydelse för som konkursutredningen. Som exempel sådana frågor kan nämnas att åklagaren redan har låtit göra fullständig genomgång av vissa en

308 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

ekonomiska transaktioner, att polisen har tillgång till handlingar

som förvaltaren har eftersökt eller att det i förundersökningsmaterialet finns uppgifter som är betydelse för frågan återvinning i konkurs.

av om

Nackdelarna med en regel om sekretessgenombrott skulle vara dels att uppgifter om framför allt enskildas ekonomiska förhållanden kan spridas i större utsträckning, dels att de uppgifter som lämnas inte omfattas av sekretess hos konkursförvaltaren. Om sekretessgenombrottet begränsas till uppgifter av betydelse för konkursutredningen rör det sig dock till viss del om uppgifter förvaltaren sannolikt ändå

som skulle ha fått tillgång till, men oftast vid en senare tidpunkt. Som exempel kan nämnas att konkursförvaltaren via tidningsartiklar får klart för sig att konkursgäldenären är misstänkt för allvarlig brottslighet och inhämtar uppgifter om detta från domstolen eller att åklagaren ett

som led i sin brottsutredning kontaktar förvaltaren för att diskutera bokföringen i konkursbolaget. Mot den nu angivna bakgrunden vi

anser att nackdelarna inte är så betydande.

Enligt vår mening talar övervägande skäl för att man bör tillskapa en regel om sekretessgenombrott. Regeln bör placeras i 14 kap. sekretesslagen. För att undvika att regeln får ett alltför vitt tillämpningsområde bör den emellertid begränsas. För det första bör enbart uppgifter om konkursgäldenären få lämnas. Om konkursen avser en juridisk person bör motsvarande sätt uppgift få lämnas om den juridiska personens ställföreträdare. Kretsen av personer kan lämpligen avgränsas på samma sätt som i 4§ lagen om näringsförbud, som innehåller en uppräkning av vilka företrädare för olika typer

av juridiska personer som kan träffas av ett förbud. Bestämmelsen om sekretessgenombrott kommer då att omfatta exempelvis styrelseledamot, suppleant, verkställande direktör och vice verkställande

direktör i aktiebolag, bolagsman i handelsbolag och komplementär i

kommanditbolag. Bestämmelsen bör lämpligen även omfatta de faktiska företrädarna för en enskild näringsidkare eller en juridisk person. Det är också viktigt att även tidigare företrädare omfattas av en regel om sekretessgenombrott eftersom det är vanligt med byte av ställföreträdare före konkursutbrottet i bolag där det förekommer brottsmisstankar. Regeringen har nyligen föreslagit att näringsförbud skall kunna meddelas även den som innehade ställning som ställföreträdare för den juridiska personen senare än ett år innan konkursansökan kom in till tingsrätten prop. 1998/99:44. Förslaget innebär att det i 4 § lagen om näringsförbud införs ett nytt tredje stycke av angivet innehåll. Enligt vår mening är det, i de fall brottsmisstanke aktualiseras, inte tillräckligt med en regel som sträcker sig bara ett år tillbaka från konkursutbrottet. Med hänsyn främst till den tid som normalt förflyter innan ett aktiebolag försätts i likvidation på grund av

Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare 309

att det inte fullgjort sina förpliktelser att avge årsredovisning m.m. och den ytterligare tidsutdräkten innan bolaget försätts i konkurs anser vi att

tidsgräns på två år är nödvändig för att regeln skall fylla sitt syfte. en Regeln sekretessgenombrott bör således omfatta personer som

om innehaft ställning ställföreträdare än två år innan konkurs-

som senare ansökan kom till tingsrätten.

Däremot bör det inte uppställas något krav på att den som uppgiften rör är misstänkt för brott. Uppgifter bör exempelvis kunna lämnas redan innan vederbörande har delgetts misstanke. Reglerna om förundersökningsbegränsning kan vidare innebära att åklagaren bara tar

vissa brott till utredning och att konkursgäldenären grund härav upp aldrig förekommer som misstänkt.

När det gäller frågan vilka myndigheter som bör kunna lämna

om uppgifter gör vi följande bedömning. Kronofogdemyndighetema har redan i dag goda möjligheter att samarbeta med konkursförvaltare och att med stöd främst 1 kap. 5 § sekretesslagen lämna information till

av dessa. Det sagda gäller i ännu högre grad tillsynsmyndigheter i konkurs. Något behov sekretessbrytande regel för dessa myndig-

av en heter finns därför enligt vår mening inte. Med hänsyn till den stränga sekretess gäller i skattefrågor vi det vidare tveksamt om

som anser skattemyndigheterna skall omfattas. Vi har i det föregående föreslagit ett sekretessgenombrott torde tillgodose de mest angelägna

som behoven information från skatteförvaltningen. Mot den bakgrunden

av föreslår vi inte att regeln skall omfatta skattemyndigheterna. När det gäller tullens fiskala verksamhet bör enligt vår mening samma synsätt anläggas för skatteförvaltningen. Det förhållandet att det inte

som gäller absolut sekretess i tullens fiskala verksamhet ändrar inte denna bedömning.

Utöver uppgifter från exekutionsväsendet och skatteförvaltningen är det främst uppgifter från den brottsbekämpande verksamheten som är

intresse för konkursförvaltaren. Vi föreslår därför att bestämmelsens av tillämpningsområde begränsas till uppgifter i förundersökningar. De myndigheter kommer att kunna tillämpa regeln blir därmed

som polisen, åklagare och tullen. Skattebrottsenhetema kommer däremot inte att omfattas regeln. Detta kan förefalla ologiskt eftersom även

av de utför förundersökningar. Eftersom regeln inte skall omfatta skattemyndigheterna bör enligt vår mening inte enskild verksam-

en hetsgren inom skatteförvaltningen behandlas annorlunda. I de fall där det uppkommer fråga att lämna information som finns hos en

om skattebrottsenhet torde regel åklagare vara inkopplad. Eftersom

som en åklagare skall kunna lämna information utan hinder av sekretess kommer det enligt vår mening att finnas förutsättningar för att lösa de problem eventuellt uppstår.

som

310 Samverkan mellan myndigheter och konkursförvaltare

Det bör betonas att den av oss föreslagna regeln ger myndigheterna i fråga en möjlighet, men ingen skyldighet, att lämna information. Myndigheten får således bedöma uppgiften kan lämnas med hänsyn

om till andra intressen, bl.a. hänsynen till brottsutredningen. Myndigheten förfogar över både om uppgiften skall lämnas ut och när detta lämpligen bör ske.

Den uppgiftslämnande myndigheten bör enligt vår mening kunna uppställa förbehåll vid uppgiftslämnande enligt den av oss föreslagna paragrafen. Det kan därvid vara lämpligt att använda samma modell som gäller vid skattemyndighets uppgiftslämnande enligt 9 kap. 1 och 2 se 14 kap. 10 § första och fjärde styckena. Vi föreslår därför att motsvarande möjlighet att uppställa förbehåll vid utlämnande av uppgifter ur förundersökning införs i 14 kap. 10 § första stycket.

1 5 Banksekretess

15.1 Bakgrund

Under förundersökning kan polis och åklagare som regel, utan

en hinder banksekretessen, få ut nödvändiga uppgifter från banker

av såvitt gäller den misstänkte. Myndigheterna har påpekat att uppgifter dock inte alltid lämnas närståendes transaktioner eller, för det fall

om att ett bolag berörs, bolagsmännen. Ett antal myndigheter har

om föreslagit att det ibankrörelselagen införs regler om bankers skyldighet att lämna uppgifter till polis, åklagare och konkursförvaltare.

Banksekretessen däremot inte kunna brytas innan förunder-

anses sökning har inletts. Flera myndigheter har påtalat det olämpliga i detta. Riksåklagaren har ansett att polis och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker också i samband med en förutredning. Rikspolisstyrelsen har påpekat vikten av att uppgifter kan lämnas bankerna även för underrättelseverksamhet och hänvisat till

av den öppning redan finns i penningtvättslagen. Finanspolisen anser

som också banksekretessen bör brytas i större omfattning på under-

att rättelsestadiet.

I våra direktiv behandlas frågan banksekretessen i förhållande

om till polisen och åklagare. Där framhålls att uppgifter inte kan lämnas exempelvis i samband med förutredning. Detta har enligt direktiven

en från åklagarhåll framhållits stor olägenhet, eftersom en

som en förutredning ekonomisk brottslighet kan mycket komplicerad

om vara och i förekommande fall svår att genomföra på ett rättssäkert sätt utan tillgång till vissa uppgifter finansiella transaktioner. Det kan leda

om till att förundersökning inleds, hade kunnat undvikas, om

en som ytterligare material kunnat tas fram redan under förutredningen, eller

det inte finns tillräckligt underlag för att besluta förundersökning att om i fall där det visar sig att detta skulle ha varit motiverat.

senare

Vi tar i detta avsnitt frågor bankernas uppgiftslämnande dels

upp om under förundersökning, dels innan förundersökning har inletts. Vi tar

några andra frågor med anknytning till banksekretessen. När också upp vi i det följande använder ordet bank syftar vi i förekommande fall även på andra finansiella institut.

312 Banksekretess

15.2 Den rättsliga

regleringen

15.2.1 Bankernas tystnadsplikt

I l kap. l0§ första stycket bankrörelselagen föreskrivs att enskildas förhållanden till en bank inte obehörigen får röjas. Den tystnadsplikt som därigenom gäller för en bank i förhållande till dess kunder har sin grund i det principiella ställningstagandet att en kund alltid med fullt förtroende skall kunna vända sig till sin bank med sina ekonomiska angelägenheter och vara säker på att de uppgifter banken får inte förs vidare. Omvänt gäller att om en kund inte kan lita på bankens sekretess så kanske han inte lämnar de uppgifter banken behöver honom. Att

om bankerna åtnjuter sina kunders förtroende kan sägas vara en nödvändig förutsättning för att bankerna skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bankernas funktion har intresse inte bara för enskilda och för näringslivet. För det allmänna är det av stor betydelse att bankernas verksamhet fungerar genom att bankerna utgör en av grundstenarna i betalningssystemen och är viktiga för hela samhällsekonomin. Ett väl fungerande banksystem underlättar också det allmännas kontroll av bankkundemas ekonomiska angelägenheter för beskattningsändamål.

Vikten av banksekretessen kommer till uttryck bl. a. genom att man i banklagstiftningen intagit ovan nämnda bestämmelse banksekre-

om tess. Bestämmelsen omfattar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Alla uppgifter om en bankkunds mellanhavanden med banken, oavsett om de är dokumenterade eller inte, är alltså underkastade banksekretess. Sekretessen omfattar allt som rör förhållandet mellan banken och kunden, även upplysningar som banken fått vid sidan av det egentliga kundförhållandet. Inte bara kundens ekonomiska förhållanden skyddas av banksekretessen utan även dennes personliga förhållanden som banken kan ha fått vetskap om vid kontakt med kunden, eller på annat sätt. Banksekretessen omfattar uppgifter om bankkunder som har eller har haft kontakt med banken i dess egenskap

bank. Även tillfälliga kundkontakter omfattas. av

l5.2.2 Bankernas informationsskyldighet m.m.

Det finns åtskilliga exempel att bankerna genom bestämmelser i lag eller författning eller av särskilda skäl är skyldiga, eller har en rätt, att lämna i och för sig sekretessbelagd information. När banken i en sådan

Den följande framställningen bygger delvis på Håkan Nial, Banksekretessen, femte upplagan i samverkan med Per-Ola Jansson, Stockholm 1987 cit. Nial.

Banksekretess 313

situation lämnar uppgifter om ett kundförhållande innebär det inte något obehörigt röjande och utgör således inte något brott mot tystnadsplikten. De lagstadgade undantagen från sekretessregeln i bankrörelselagen har till syfte att förhindra att banksekretessen utnyttjas illojalt prop. 1986/87:12 s. 212. Bankerna är exempelvis skyldiga att till skattemyndighet lämna bl. a. kontrolluppgift om kunders räntor och fordringar enligt lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter.

m.m. En annan väsentlig inskränkning i banksekretessen är reglerna om taxeringsrevision 3 kap. taxeringslagen. Enligt 4 kap. 15§ utsökningsbalken är bankerna vidare skyldiga att till kronofogdemyndighet lämna uppgifter som kan vara av betydelse för bedömningen i vad mån

gäldenär har utmätningsbar egendom. en

Bankanställda är liksom alla andra skyldiga att vittna inför domstol och skall då uppge sådant som är av betydelse i målet. Ett vittne får emellertid enligt 36 kap. 6 § rättegångsbalken vägra att avslöja yrkeshemligheter. Med samma begränsning ifråga om yrkeshemligheter kan banken bestämmelserna editionsplikt åläggas att förete

genom om skriftlig handling har betydelse som bevisning i målet.

som

Polis och åklagare kan vidare genom beslut om husrannsakan eller beslag utverka information från en bank. Redan inledande av förundersökning emellertid bryta banksekretessen trots att någon

anses uttrycklig bestämmelse därom inte finns. En bank får i en pågående förundersökning lämna uppgifter om t.ex. tillgodohavande på ett bankkonto, uppgifterna behövs för utredningen. Denna praxis

om hänger med att förundersökningsledaren under vissa förutsätt-

samman ningar kan begära att vittnesförhör skall hållas inför domstol under en pågående förundersökning 23 kap. 13§ rättegångsbalken. I 3 kap. 14 § tredje stycket 3 bankrörelselagen åläggs vidare bankens revisorer att på begäran lämna upplysningar bankens angelägenheter till

om förundersökningsledaren. Med hänsyn härtill kan det inte anses obehörigt att banken lämnar uppgifter under en förundersökning a. 212,jfr Nial s. 47 f..

prop. s.

I detta sammanhang bör också nämnas att konkursförvaltare har rätt att ta del av bankens upplysningar om konkursgäldenären. Denna rätt tillkommer konkursförvaltaren i dennes egenskap av företrädare för konkursboet.

En bank kan ha rätt att lämna upplysningar till en myndighet även när det inte föreligger någon skyldighet att göra det. En bank anses ha rätt att lämna vissa upplysningar till sådana myndigheter som har att utöva tillsyn över någon som är kund i banken, t.ex. tillsynsmyndighet över stiftelser. På anmaning kan alltså banken lämna tillsynsmyndighet upplysning som är av betydelse för tillsynen utan att uppgiftslämnandet

obehörigt. kan sägas vara

3 14 Banksekretess

Det är vidare viktigt att notera att i det fall banken uppmärksammar brottslig gärning och gör en polisanmälan är banken oförhindrad att lämna nödvändiga uppgifter. Bankens tystnadsplikt anses nämligen inte sträcka sig så långt att banken bör skydda personer som enligt bankens egen vetskap eller misstanke är brottslingar N ial s. 49.

15.2.3 enningtvättslagen

Har förundersökning inte inletts anses en bank som huvudregel inte ha rätt att lämna uppgifter till polisen om ett misstänkt brott annat än i form av en brottsanmälan.

Ett undantag från den nyss nämnda huvudregeln är bestämmelserna

penningtvätt. Enligt 9 § penningtvättslagen är bl.a. banker skyldiga

om att lämna uppgifter till en särskild enhet inom polisen, fmanspolisen,

alla omständigheter kan tyda på penningtvätt. Om de lämnade om som uppgifterna inte är tillräckliga för att förundersökning skall kunna inledas, hindrar i dag banksekretessen polisen från att inhämta kompletterande upplysningar från den uppgiftslämnande banken. Regeringen har föreslagit ändringar i penningtvättslagen som innebär att det företag

gjort en anmälan skall vara förpliktat att svara på efterföljande som frågor från finanspolisen. Vidare föreslås att även annat företag som är uppgiftsskyldigt enligt lagen skall förpliktat på frågor i ett

vara att svara redan initierat ärende prop. 1998/99: 19. De uppgifter som rapporteras till ñnanspolisen har underrättelsekaraktär, dvs. de ger som regel inte anledning att misstänka att något konkret brott har begåtts utan pekar snarare på att brottslig verksamhet av visst slag kan förekomma eller att brott planeras. Hos finanspolisen gäller samma sekretessbestämmelser

inom polisväsendet i övrigt. De uppgifter som lämnas till finanssom polisen med stöd av penningtvättslagen omfattas av den nya bestämmelsen sekretess för underrättelseverksamhet i 5 kap. 1 §

om andra stycket sekretesslagen. Regeringen har i analysen av de föreslagna ändringarna i penningtvättslagen tagit hänsyn till att den sekretess gäller hos finanspolisen måste anses ge tillräckligt skydd

som för den personliga integriteten hos den som uppgiften avser.

Banksekretess 3 l 5

15.3 och

överväganden förslag

l5.3.1 Bör brottsutredande myndigheters rätt till

information under förundersökning lagregleras

Vi föreslår att det i bankrörelselagen och lagarna om finansieringsverksamhet och värdepappersrörelse genom tillägg i bestämmelserna om sekretess görs tydligt att uppgiftslämnande till de brottsutredande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt. Förslaget innebär ingen förändring i bankernas möjlighet att göra anmälan

om de upptäcker ett brott och att därvid spontant lämna de uppgifter som är nödvändiga, dessa omfattas av sekretess.

även om

Bakgrund

Under en förundersökning behöver polisen och åklagare ofta inhämta uppgifter från banker. Vid utredning ekonomisk brottslighet är detta

av behov särskilt framträdande.

Det förfaringssätt som tillämpas i dag kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Det är normalt förundersökningsledaren som avgör om uppgifter skall inhämtas från en bank. Detta kan vara aktuellt inte bara i utredningar om ekonomisk brottslighet utan i princip i vilken typ av utredning som helst. Som exempel kan nämnas att man i en narkotikautredning kan behöva följa transaktioner på ett bankkonto eller leta efter tillgångar i ett bankfack, i syfte att klarlägga vilka inkomster en viss person haft av narkotikahantering. Vid utpressning kan likaså transaktioner på bankkonton behöva klarläggas, liksom vid misstanke

häleri. Även i mordutredning kan det krävas ekonomisk om en utredning för att exempelvis klarlägga vilket motiv gärningsmannen har haft. I utredningar om ekonomisk brottslighet är det vanligt med förfrågningar till banker.

Vid förfrågningar om konton och bankfack används ofta en blankett som har utarbetats av Riksåklagaren i samråd med Svenska bankföreningen. I många fall undertecknas den formella framställningen om information av undersökningsledaren, men det förekommer att denne delegerar uppgiften till polispersonal eller ekonomer som biträder i utredningen.

Banksekretessen anses av vissa bankföreträdare förhindra att uppgifter lämnas om annan än den som är misstänkt medan andra bankföreträdare lämnar uppgifter även om andra personer. Detta kan

316 Banksekretess

möjligen bero på att den blankett som används är utformad för att i första hand tillgodose uppgifter misstänkta personer. Praxis

om denna punkt är således inte enhetlig, vilket medför att de brottsutredande myndigheterna i viss utsträckning får förlita sig bankens välvilja. Vidare dröjer på förfrågningar i många fall, vilket bl.a. kan bero

svaren på osäkerhet hur långt banksekretessen sträcker sig.

I sammanhanget bör nämnas att det i lagstiftningsarbetet angående införande banklagstiftning uttalades att det saknades anledning

av en ny att någon särskild regel uttryck för bankens uppgifts-

genom ge skyldighet i anledning förundersökning i brottmål eftersom

av obehörighetsrekvisitet tolkats så att bankerna vid utredning av främst ekonomisk brottslighet i vid bemärkelse bör lämna åklagaren önskad information prop. 1986/87: 12 212. Uttalandet grundades uttalan-

s. den från Riksåklagaren behovet reglering. Riksåklagaren tillhör

om av

de myndigheter som anser att en lagreglering bör övervägas. numera

Överväganden och förslag

De brottsutredande myndigheternas möjligheter att under en förundersökning få uppgifter från andra myndigheter regleras i 14 kap. 2§ sekretesslagen. Där att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas

anges till myndighet uppgiften behövs där för förundersökning. Någon

om begränsning till att uppgiften endast får avse den misstänkte uppställs alltså inte. Inte heller innehåller reglerna i rättegångsbalken om vittnesplikt, husrannsakan, beslag och edition någon sådan begränsning. Så reglerna förundersökning är utformade kan en

som om bank med stöd reglerna i rättegångsbalken tvingas att lämna

av sekretessbelagda uppgifter andra än brottsmisstänkta.

Enligt vår mening är det påtaglig svaghet att uppgifter från

en banker ofta år vital betydelse för utredning av ekonomisk

- som av brottslighet- inte omgående lämnas ut och att praxis vacklar när det gäller hur omfattande uppgiftslämnandet är. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att nödvändig information är åtkomlig. Eftersom bankerna tillämpar dagens regler olika är det nödvändigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med problemet.

En möjlighet skulle kunna att bankerna själva genom intern

vara reglering närmare riktlinjer för vad skall anses gälla

anger som beträffande utlämnande uppgifter till de brottsutredande myndig-

av heterna under förundersökning. Sådana riktlinjer skulle exempelvis

en närmare kunna vilka uppgifter får lämnas, när och hur

ange som uppgifterna skall lämnas, skall fatta beslut ifråga om

vem som utlämnande och uppgifterna får avse. Det finns, som framgått av

vem

Banksekretess 3 17

det tidigare, utvecklade rutiner för hur förfrågningar till banker skall utformas. Enligt vad företrädare för bankerna har uppgett förekommer på central nivå fortlöpande samråd mellan bankväsendet och åklagare i avsikt att utveckla samarbetet och förenkla förfarandet.

Fördelarna med självreglering är att en sådan kan förankras bland tillämpama. Den kan också snabbt få genomslag. Nackdelarna

med en självreglering är att det inte finns några garantier för sådan blir

att en tillräckligt effektiv. Det går inte heller på förhand att avgöra när

en förändrad praxis kan komma till stånd. Även således kan

om man åstadkomma vissa förbättringar genom självreglering har man inga garantier för vilka förändringar som kan uppnås.

Fördelarna med en lagreglering är att lagstiftaren svarar för den känsliga avvägning mellan effektivitets- och integritetsintressena

som krävs. En lagreglering har vidare den fördelen att den klart och entydigt anger vad som gäller. Detta är viktigt för såväl de brottsutredande organen som för bankerna själva, särskilt med hänsyn till att obehörighetsrekvisitet är svårt att tillämpa. Det förhållandet att det finns

en lagstadgad skyldighet att lämna information till bl.a. skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter talar också för en lagregel. En lagreglering skulle vidare kunna utgöra ett stöd för bankpersonalen i deras kontakter med de brottsutredande myndigheterna samt i kontakten med kunden eftersom den skapar klara riktlinjer för vad som gäller. Den bör även i viss utsträckning kunna förenkla förfarandet i banken, vilket i sin tur bör kunna leda till att uppgifter lämnas snabbare. Tidsutdräkten för utlämnande förklaras nämligen bl.a. av att den enskilde banktjänstemannen oftast inte får besluta om utlämnande och att en bankjurist kan behöva tillfrågas i tveksamma fall. Slutligen ligger en lagreglering i linje med utvecklingen på flera andra områden, bl.a. den nyligen införda skyldigheten för revisorer i aktiebolag att anmäla brott.

Nackdelarna med en lagreglering är att en sådan kan komma att upplevas som negativ bankerna och att detta i sin tur kan påverka

av benägenheten att frivilligt samarbeta med brottsutredande myndigheter i andra sammanhang. Kunderna kan också komma att uppfatta en reglering negativt, även om den inte innebär några förändringar i sak.

Enligt vår mening talar övervägande skäl för att de brottsutredande organens möjlighet att under förundersökning ta del av information utan hinder av banksekretessen bör lagregleras. Frågan är då om denna reglering bör formen uttrycklig skyldighet att lämna uppgifter

ges av en eller om någon annan lösning bör väljas. Vad som talar för en skyldighet är att regleringen då blir enkel och tydlig samt att praxis blir enhetlig. Mot en skyldighet talar att denna kan komma att uppfattas som en uttömmande reglering och därför verka hämmande kontakterna i övrigt mellan banker och brottsutredande myndigheter.

318 Banksekretess

En skyldighet uppfattas sträng och tvingande kan på så sätt bli

som som kontraproduktiv. Därför bör enligt vår mening en mjukare lösning väljas.

Omfattningen banksekretessen framgår av regleringen i l kap.

av 10§ bankrörelselagen. Motsvarande bestämmelser finns i 5§ lagen 1992:1610 finansieringsverksamhet och 8 § lagen 1991:981 om

om värdepappersrörelse. Vi föreslår att dessa bestämmelser förtydligas så att det framgår direkt lagtexten att uppgiftslämnande till de brottsut-

av redande myndigheterna under förundersökning inte är obehörigt.

Vad vi åsyftar är således regel återspeglar nuvarande

en som ordning utifrån enhetlig tolkning obehörighetsrekvisitet. Såsom

en av nämnts lämnar bankerna för närvarande inte alltid ut uppgifter om

än den är misstänkt. Det är angeläget att de brottsutredande annan som myndigheterna får tillgång även till sådana uppgifter utan att behöva tillgripa tvångsmedel eller vittnesförhör. Det anses styra frågan om

som bankernas uppgiftslämnande till polis och åklagare är obehörigt eller inte se 1986/87:12 s. 212 och 1998/99:19 s. 49 är som nämnts

prop. förundersökningsledarens möjlighet att under pågående förunder-

en sökning begära vittnesförhör enligt bestämmelserna i rättegångsbalken 23 kap. 6 och 13 §§. Förhör kan enligt 23 kap. 6 § hållas med envar

antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. En som förtydligande lagregel bör därmed, lika lite som enligt vad som får

gälla enligt nuvarande ordning, vara begränsad till uppgifter om anses endast den misstänkte.

Det har under utredningsarbetet uttryckts farhågor för att en reglering bankernas uppgiftslämnande skulle kunna medföra en

av inskränkning i förhållande till praxis. Detta är emellertid inte avsikten.

Den föreslagna regleringen skall alltså ses som ett förtydli-

av oss

huvudregeln för vissa fall och innebär inte någon uttömmande gande av reglering allt uppgiftslämnande till polis och åklagare. Vårt förslag

av utesluter således inte att uppgiftslämnande äger rum i andra fall med stöd tolkning obehörighetsrekvisitet, exempelvis när banken

av en av upptäcker brott och gör anmälan om detta.

Det bör också betonas att vårt förslag inte medför någon förändring såvitt gäller den personliga integriteten. Liksom tidigare kommer de uppgifter lämnas bankerna att omfattas sekretess enligt

som av av 9 kap. 17 § sekretesslagen.

Den föreslagna ändringen bör, med hänsyn till att nuvarande praxis inte rör enbart förundersökningar ekonomisk brottslighet, gälla

generellt.

För att banken skall kunna pröva begärd uppgift skall lämnas

om en torde krävas att den som begär uppgiften lämnar upplysningar som gör

uppgiftens betydelse för förundersökningen kan bedömas av att

Banksekretess 3 19

banken. Sådana upplysningar kan lämnas med stöd l kap. 5 §

av sekretesslagen. Om banken anser att den information lämnats inte

som visar att en begärd uppgift behövs i förundersökningen kan förundersökningsledaren lämna ytterligare upplysningar med stöd

av nyss nämnda bestämmelse. Man kan emellertid tänka sig fall där förundersökningsledaren anser sig förhindrad att lämna ytterligare upplysningar. Även de upplysningar lämnas till banken med stöd l kap.

om som av 5 § åtnjuter ett visst sekretesskydd hos banken kan det i vissa fall, t.ex. av utredningstekniska skäl, vara mindre lämpligt att lämna alltför omfattande information till banken för att kunna få del av uppgifter om någon som är kund.

I och med att förundersökning inleds blir reglerna om tvångsmedel tillämpliga. Om en bank av någon anledning vägrar att efterkomma i

en behörig ordning framställd begäran om att få del information

av beträffande en kund så kan förundersökningsledaren i stället med hjälp av tvångmedelsreglerna få del av informationen.

En lagreglering kräver insatser från främst bankernas sida för att få en enhetlig rättstillämpning. Det krävs bl.a. utbildning. Ett fortsatt samråd mellan företrädare för bankerna och Riksåklagaren torde också vara nödvändigt för överväganden rörande vissa detaljfrågor. I detta sammanhang är det naturligt att diskutera frågor det slag

av som nämnts i anslutning till frågan om självreglering.

15.3.2 Behovet information från banker innan

förundersökning inletts

Vi föreslår inte någon regel som bryter banksekretessen innan

förundersökning har inletts. Även sådan skulle förbättra

om en

effektiviteten i den brottsutredande verksamheten anser vi att det

skulle innebära ett alltför stort avsteg från den nuvarande strikta

synen på banksekretess att medge sekretessgenombrott för de icke

reglerade förstadiema till förundersökning.

Bakgrund

Enligt nuvarande praxis bryts inte banksekretessen förrän förundersökning har inletts. Flera myndigheter har, som tidigare nämnts, påtalat att detta hindrar en effektiv brottsbekämpning. Riksåklagaren tillhör dem som anser att polisen och åklagare bör ha möjlighet att få uppgifter och handlingar från banker även i samband med förutredning. När det

320 Bankse/wetess

gäller vissa typer finansiella åtgärder bör banksekretessen enligt

av Rikspolisstyrelsen begränsas. Som exempel på sådana åtgärder nämner Rikspolisstyrelsen hanteringen EU-bidrag, där det är viktigt för

av polisen att kunna följa olika penningtransaktioner för att t.ex. se hur bidrag förs från mottagare fungerar mellanhand till den

en som som slutliga mottagaren. Såsom framgått har olägenhetema med att

ovan banksekretessen bryts först när förundersökning har inletts också särskilt påtalats i våra direktiv. Vi behandlar frågor om förutredning i

särskilt avsnitt och hänvisar dit för redogörelse för ett en

förutredningsbegreppet avsnitt 19.

Överväganden

Den nuvarande ordningen där banksekretessen bryts vid förundersökning är tillräcklig för de allra flesta fall där det uppkommer misstanke ekonomisk brottslighet. Det finns emellertid ett litet antal

om fall där frågan förundersökning skall inledas eller står och faller

det går få finansiella transaktioner. Även det med om att uppgift om om rör sig ett fåtal fall är i gengäld det ekonomiska värdet eller de

om andra värden står på spel ofta avsevärda. Som exempel kan

som nämnas att det uppstår misstanke att ägarmajoritet i ett

om en börsnoterat företag försöker tömma bolaget på medel eller att det uppkommer misstankar insiderbrott där det måste klarläggas om en

om påstådd ekonomisk transaktion har ägt rum för att det över huvud taget skall kunna bedömas det föreligger brott.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att förundersökning inte inleds det inte finns tillräckligt välgrundad misstanke. Det är

om en naturligtvis också viktigt att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. Utvecklingen under 1990-talet visar att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd.

Det finns, tidigare nämnts, ibland behov att kunna vidta

som av vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas förundersökning skall

om inledas eller Allt pekar på att detta behov sannolikt kommer att öka ytterligare. Det saknas i dessa fall är en möjlighet för främst

som åklagare att, sista åtgärd innan beslut fattas iförundersök-

som en ningsfrågan, komplettera bilden med sådan information från bankerna

bedöms ha avgörande betydelse för beslutet om förundersökning som skall inledas eller inte. Mot den bakgrunden och då en misstanke om

ekonomisk brottslighet ofta får stor spridning och kan vålla obotlig skada i affårsförhållanden framstår det svaghet att bank-

- som en sekretessen hindrar åklagaren från att ta del information från banker

av innan förundersökning har inletts. Det finns därför enligt vår

Banksekretess 321

uppfattning anledning att överväga om banksekretessen bör kunna brytas även i stadiet innan förundersökning har inletts.

Inledningsvis vill vi framhålla att det inte kan komma i fråga att, som Rikspolisstyrelsen har föreslagit, generellt undanta vissa transaktioner från banksekretessen. En sådan regel skulle få oöverskådliga konsekvenser och sannolikt kunna göra skada än nytta. Även

mera om vissa typer av transaktioner ofta förekommer vid ekonomisk brottslighet torde samma typ av transaktion betydligt oftare utnyttjas i helt normala syften av väsentligt fler bankkunder. Det är svårt att se varför alla dessa skulle stå utan sekretesskydd. Härtill kommer att vilken typ av transaktion som används i brottsligt syfte kan antas växla från ett år till ett annat.

Vi har tidigare tagit ställning mot att skapa särskilda Sekretessregler för utredning av ekonomisk brottslighet eller att rucka de grundläggande principerna i dagens rättsliga system för sekretess och informationsutbyte. Om man vill öka de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att arbeta effektivt måste dels kunna

man identifiera de situationer där dagens lagstiftning vållar problem, dels kunna knyta an nya regler till situationer som det är möjligt att rättsligt definiera och avgränsa.

Även den information bankerna är i besittning skulle

om som av vara av stort värde för det allmänna kartläggningsarbete som utgör en viktig del av de brottsutredande myndigheternas arbete anser vi att det skulle urholka banksekretessen alltför mycket om polisen, tullen och skattebrottsenheterna generellt ges tillgång till information från banker utan samband med någon brottsmisstanke och utan samband med något strukturerat och målinriktat informationssamlande. Vi föreslår därför inte några regler om att banksekretess skall kunna brytas för brottsförebyggande arbete jfr avsnitt ll eller för underrättelseverksamhet i allmänhet jfr avsnitt lO.

En sekretessbrytande regel varigenom banksekretessen får ge vika i stadiet närmast innan förundersökning skulle däremot kunna övervägas. En sådan skulle kunna knytas till begreppet särskilda undersökningar inom underrättelseverksamheten och få sitt närmare innehåll genom registerlagama. Som framgår av avsnitt 10.4 har vi för myndigheternas del föreslagit en bestämmelse om sekretessgenombrott i särskilda undersökningar om allvarlig brottslighet. Frågan är om man bör tillskapa en motsvarande reglering för bankernas del.

Vid första påseendet kan en sådan lösning synas stå i god överensstämmelse med regleringen i penningtvättslagen. Det bör dock noteras att lagstiftningen penningtvätt grundar sig ett

om internationellt åtagande. Det sekretessgenombrott som följer av penningtvättslagen är noga definierat och avgränsat. Det förutsätter

11 19-0716Ekonomisk

. , .

E i Banksekretess

vidare att det är bank som har tagit initiativet och själv har kontaktat

en finanspolisen för att lämna information. Initiativet till en särskild undersökning kommer däremot från polisen, tullen eller en skattebrottsenhet. Ett beslut särskild undersökning kan ha mycket

om skiftande utformning och ta sikte större eller mindre grupper av juridiska eller fysiska personer. En särskild undersökning kan exempelvis ta sikte på vissa grupper som bedöms ligga i riskzonen för att begå viss typ brottslighet eller att utsättas för brott. En sådan

av undersökning kan även syfta till att klarlägga faktorer som är brottsgenererande. Det ligger också i sakens natur att underrättelseverksamhet måste bedrivas förutsättningslöst än brottsutredning

mera och att den därför kan komma att beröra en större krets av helt i oskyldiga Att med stöd reglerna särskild undersökning

personer. av om skapa tillgång till information från banker i stadiet innan förundersökning skulle därför innebära en betydande inskränkning i den stränga banksekretess råder idag. Vid övervägande av om man bör föreslå

som

reglering för bankerna motsvarande den föreslagit för myndigen heterna måste hänsyn också tas till att bankerna inte utan vidare kan jämföras med myndigheter. Av särskild betydelse i det sammanhanget är att bankernas kontakter med allmänheten grundas på frivillighet och avtal. Det kan hållas för visst att en omfattande uppluckring av banksekretessen skulle få negativa konsekvenser för det förtroendeförhållande råder mellan bankerna och deras kunder. Vi anser mot

som denna bakgrund att inte bör införa regler om genombrott i

man banksekretessen för särskilda undersökningar.

Ett annat, begränsat, alternativ skulle kunna vara att ge

mera åklagare rätt att, under vissa angivna förutsättningar, få inhämta

noga uppgifter från banker sista åtgärd innan beslut fattas om

som en förundersökning skall inledas eller inte, om uppgiften är oundgängligen nödvändig för att åklagaren skall kunna fatta beslut i förundersökningsfrågan. Det skulle såledestypiskt sådan komplettering

sett vara en

brukar kallas förutredning. som

Eftersom vi inte lägger fram något förslag att lagreglera

om förutredning avsnitt 19.3.2 är det inte möjligt att knyta eventuell

se en

regel genombrott banksekretessen till förutredning. Att skapa

om av särregler i banklagstiftningen för dessa fall enbart i syfte att kunna bryta banksekretessen vi inte vara rimligt. Vi avstår därför från

anser att lägga fram något förslag i denna del.

Banksekretess 323

l5.3.3 Behövs det regel meddelandeförbud

en om

Vi föreslår inte någon regel som förbjuder banken att lämna information till kunden om de brottsutredande myndigheternas förfrågningar. Det föreligger inte något behov av ett absolut meddelandeförbud. Frågan om i vilka fall kunden inte bör underrättas omgående torde kunna lösas genom samarbete mellan bankerna och myndighetsföreträdare.

Bakgrund

l ll § penningtvättslagen föreskrivs att det uppgiftsskyldiga företaget, dess styrelseledamöter eller anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats enligt lagen. Regeringen har nyligen föreslagit att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om meddelandeförbud i penningtvättslagen skall kunna dömas till böter prop. 1998/99:19. Även i de fall bankerna lämnar uppgifter till polisen och åklagare under en förundersökning torde bankerna normalt inte lämna kunden något besked om detta Jansson/Westman, Banksekretess, Lund 1997. Något författningsstöd för denna praxis finns emellertid inte.

överväganden

En utredning rörande misstänkt brottslighet kan i många fall äventyras om banken aviserar kunden om sina kontakter med brottsutredande myndigheter. Av det skälet kan det tyckas otillfredsställande att det inte finns någon uttrycklig regel om att banken inte skall underrätta kunden om en förfrågan från brottsbekämpande myndigheter. Det finns dock åtskilliga exempel situationer där en underrättelse till kunden inte riskerar att förstöra brottsutredningen. Om t.ex. förfrågan till banken sker på den misstänktes egen begäran torde det normalt inte föreligga något hinder mot att underrätta denne. Vid husrannsakan och beslag föreligger skyldighet att protokollera vad som förekommit och att i sinom tid underrätta den som berörs av åtgärden. För dessa fall finns det inte heller något behov av ett förbud för banken att yppa att upplysningar har begärts. Något generellt behov av en bestämmelse motsvarande den som finns i penningtvättslagen föreligger alltså inte.

Det kan däremot ifrågasättas om det bör finnas en möjlighet för polisen och åklagare att i enskilda fall meddela förbud för banken att

324 Banksekretess

röja att åtgärder vidtagits eller kontakter förevarit. Som nämnts torde bankerna normalt inte upplysa kunden detta. Även med den lösning

frågan bankernas uppgiftslämnande som föreslagits ovan av om kommer del detaljfrågor att behöva lösas i samförstånd mellan de

en brottsutredande myndigheterna å ena sidan och företrädare för bankerna å den andra. För bankernas del kommer det att handla bl.a.

att avgöra på vilken nivå i banken beslut om att lämna uppgifter om skall fattas. Det finns skäl att utgå från att ett visst formaliserat förfarande i form av blanketter eller liknande kommer att krävas även i framtiden. Som beskrivits ovan finns det redan ett nära samarbete mellan Svenska bankföreningen och Riksåklagaren för att lösa frågeställningar som aktualiseras i samband med uppgiftslämnande. Detta samarbete kommer, vi det, både nödvändigt och

som ser att vara önskvärt även i framtiden. I det framtida samarbetet bör det närmare övervägas hur den begär uppgift från en bank på bästa sätt kan

som en tillkännage och vinna gehör för ett önskemål om att uppgift om kontakten i vart fall inte omedelbart lämnas till kunden. I de flesta fall hindrar nämligen utredningsarbetet inte att information lämnas efter en tid.

IV NÅGRA SÄRSKILDA FRÅGOR

16 Särskilda regler for

kronofogdemyndigheter

16.1 Bakgrund

I på Ekobrottsberedningens enkät har ett antal myndigheter

svaren framhållit att kronofogdemyndigheternas, i förhållande till övriga myndigheter, sekretess skapar svårigheter vid myndighetssam-

svaga verkan. Riksskatteverket har föreslagit att det raka skaderekvisitet i 8 kap. 19 § och 9 kap. 19 § sekretesslagen skall ersättas med ett omvänt. Som skäl har verket anfört den sekretessen för känsliga

svaga uppgifter hanteras i samarbetet mellan myndigheter vid bekämp-

som

ekonomisk brottslighet. ning av

I våra direktiv framhålls kronofogdemyndigheternas betydelse vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Kronofogdemyndigheterna skall enligt direktiven inte bara driva belopp som har undandragits beskattning eller förverkats domar rörande ekonomisk brottslig-

genom het. Där framhålls även vikten av att i myndighetssamarbetet ta tillvara kronofogdemyndigheternas kompetens och kännedom om personer, företag och företeelser med anknytning till ekonomisk brottslighet.

Det har i olika sammanhang framhållits att sekretessreglerna inte är anpassade för att kronofogdemyndigheterna en sådan aktiv roll inom

ge brottsbekämpningen regeringen numera förordar. Vi tar i detta

som avsnitt frågan sekretessen för vissa uppgifter hos kronofogde-

upp om myndigheterna behöver skärpas och de bör få tillgång till ytterligare

om uppgifter.

326 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

16.2 Kronofogdemyndigheternas uppgifter

Reglerna för den exekutiva verksamheten finns framför allt i utsökningsbalken, utsökningsförordningen och lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar indrivningslagen.

En kronofogdemyndighet har bl.a. till uppgift att verkställa domar och andra exekutionstitlar, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Verkställigheten sker främst genom utmätning. I arbetet med att efterforska utmätningsbara tillgångar har kronofogdemyndigheten rätt att använda olika tvångsmedel.

I indrivningslagen finns regler om hur kronofogdemyndigheten skall ta tillvara statens intresse som borgenär vid indrivning av skatter och i andra allmänna mål. Uppgiften innefattar bl.a. rätt att ansöka om att gäldenär skall försättas i konkurs generell skyldighet att bevaka

samt en statens skatte- och avgiftsfordringar i konkurser. Vidare har myndigheten möjlighet att självständigt eller konkursförvaltare framställa

genom återvinningskrav samt att anmäla brott i konkurser. Kronofogdemyndigheten skall också företräda det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, om inte något annat följer av lagen 1993:892 om ackord rörande statliga fordringar m.m.

Kronofogdemyndigheten kan dessutom ta initiativ till eller själv väcka talan t.ex. företrädaransvar enligt skattebetalningslagen eller

skadestånd. Härigenom har myndigheten möjlighet att utkräva ett om personligt betalningsansvar av gäldenärer, bl.a. av sådana som driver oseriös verksamhet eller är illojala mot sina borgenärer.

Kronofogdemyndigheten är vidare tillsynsmyndighet i konkurs. Enligt 7 kap. 27 § konkurslagen skall tillsynsmyndigheten övervaka att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar. Myndigheten skall särskilt

till att avvecklingen konkursen inte fördröjs. Tillsynsmyndigheten se av får inventera konkursboets kassa och övriga tillgångar samt begära redovisning av förvaltaren. Myndigheten får också förordna en eller flera revisorer för granskning bolagets räkenskaper och förvalt-

av ningen i övrigt. Tillsynsmyndigheten skall enligt 24 § lagen om näringsförbud utöva tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs.

Det hittills redovisade ger en förhållandevis traditionell bild av kronofogdemyndighetemas verksamhet. Med tiden har dessa emellertid också kommit att få uppgifter med anknytning till den brottsutredande verksamheten. I avsnitt 8.2.2 har vi redogjort för olika bestämmelser

anmälan brott och överträdelse näringsförbud. Regeringen om om av har nyligen föreslagit att kronofogdemyndighetema i vissa fall skall få

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 327

rätt att ansöka om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud prop. 1998/99:44.

Regeringens avsikt är att kronofogdemyndigheterna skall utveckla

aktiv roll när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. en mera Detta framgår bl.a. regeringens strategi för samhällets samlade

av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten skr. 1994/952217 och de senare skrivelsema med myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten Ju96/4325 och Ju97/69l0.

Regeringen har i de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna preciserat de krav ställs myndigheterna. I dessa har regeringen

som bl.a. framhållit att exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet måste utvecklas och att denna utveckling inte skall begränsas till indrivnings- och verkställighetsfrågor. Med utgångspunkt i sin verkställande uppgift skall kronofogdemyndigheterna i stället spela en aktiv roll när det gäller att exempelvis fånga upp indikationer ekonomisk brottslighet och att, inom lagstiftningens ram, förse andra berörda myndigheter med tips och underlag för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Regeringen uppdrog Riksskatteverket att utveckla exekutionsväsendets roll inom ekobrottsbekämpningen i enlighet med det anförda. Riksskatteverket har den 14 november 1997 redovisat sitt uppdrag och föreslagit bl.a. att sekretesskyddet hos kronofogdemyndighet skall utvidgas när det gäller misstänkt brottslighet.

16.3 Den rättsliga

regleringen

Den centrala bestämmelsen sekretess för uppgifter i kronofogde-

om myndighetens exekutiva verksamhet finns i 9 kap. 19 § sekretesslagen. Inom exekutionsväsendet gäller sekretess i mål eller ärende angående exekutiv verksamhet för uppgift enskilds personliga eller ekono-

om miska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller för uppgifter som har tillförts utsökningsregistret. Intresset allmän insyn i kronofogde-

av myndighetemas verksamhet har så betydande att sekretess

ansetts vara gäller endast det kan antas att den enskilde eller någon honom

om närstående lider avsevärd skada eller betydande om uppgiften röjs.

men Sekretessen gäller inte heller beslut i mål eller ärende. Vidare har undantag gjorts för uppgift förpliktelse som avses med den sökta

om verkställigheten. Det sistnämnda innebär att uppgifter om t.ex. en fordrings storlek eller det belopp som skall drivas alltid är offentliga.

Med exekutiv verksamhet förstås alla typer exekutiva mål eller

av ärenden förekommer hos kronofogdemyndigheten. Dessutom

som

även biträde myndighet för verkställighet av beslut, avses annan

328 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

såsom t.ex. enligt lagen särskilda tvångsåtgärder i beskattnings-

om förfarandet och lagen betalningssäkring för skatter, tullar och

om avgifter jfr 1979/80:2 del A, s. 289.

prop.

Sekretessen hos tillsynsmyndigheten i konkurs regleras i 8 kap. 19 Bestämmelsen omfattar uppgift om enskilds affärs- eller driftforhållanden och är tillämplig inte bara på uppgifter om konkursboet, utan också uppgifter andra gäldenären har ingått affärs-

om som förbindelse med. För att uppgift skall omfattas av sekretess krävs att

en det kan antas att den uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs.

som Bestämmelsen inskränker inte tillsynsmyndighetens skyldighet enligt 7 kap. 28 § konkurslagen se avsnitt l4.4.5.

Den sekretess föreskrivs i 8 kap. 19 § och 9 kap. 19§ sekre-

som tesslagen är uppställd till skydd för den enskilde. Det innebär att den inte gäller i förhållande till den enskilde själv och i övrigt helt eller delvis kan efterges honom 14 kap. 4 §.

Kronofogdemyndigheten kan således inte vägra att lämna ut en uppgift till den berörs uppgiften, även om det finns en risk för

som av

utlämnandet kan skada t.ex. planerade verkställighetsâtgärder eller att

pågående brottsutredning. I viss utsträckning kan dock uppgifter av en det slaget hållas hemliga även gentemot den som uppgiften rör,

senare nämligen i de fall 5 kap. l § är tillämplig.

Bestämmelsen i 5 kap l § första stycket omfattar, som framgår av avsnitt 3.2, bl.a. uppgift hänför sig till förundersökning i brottmål

som och till angelägenhet användning tvångsmedel i sådant

som avser av mål. Av tredje stycket följer att motsvarande sekretess som i första stycket bl.a. gäller i verksamhet hos myndighet som biträder de i

annan paragrafen angivna myndigheterna med uppdagande, utredning och

beivrande av brott.

Regeln i 5 kap. 1 § första stycket 3 sekretess för uppgift som

om hänför sig till verksamhet rör utredning i frågor näringsförbud

som om skyddar bl.a. den utredning föregår anmälan till åklagaren om

som en näringsförbud. Även uppgifterna i sådan anmälan och uppgifter i

en övrigt i utredning näringsförbud omfattas bestämmelsen.

en om av Bestämmelsen är tillämplig också hos tillsynsmyndigheten i konkurs. Det främsta syftet med bestämmelsen är att skydda uppgiften under den tid utredningen pågår så att ett kommande beslut om näringsförbud inte äventyras prop. l995/96:127 45. Den skyddar däremot inte uppgif-

i tillsynsmyndighetens verksamhet för övervakning av hur ter meddelade näringsförbud efterlevs. I sådana situationer anses det att tillsynsmyndigheten biträder åklagaren med att beivra brott, varför sekretess gäller enligt 5 kap. 1 § tredje stycket a. prop. s. 22.

Bestämmelsen i 5 kap. l § första stycket gäller enligt sin ordalydelse uppgifter hänför sig till viss verksamhet. Det innebär att

som

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 329

Sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de finns prop. 1979/80:2 del A, s. 139 samt KU 1979/80:37 23.

s. Om exempelvis kronofogdemyndigheten upprättar brottsanmälan

en och översänder den till polisen, omfattas handlingen

av samma sekretess hos båda myndigheterna. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs inte heller att uppgiften härrör direkt från någon de

av angivna myndigheterna jfr RÅ 1989 not. 22. Eftersom myndighet

en som upprättar en brottsanmälan kan anses biträda polisen kan sekretess enligt 5 kap. 1 § tredje stycket upprätthållas även för myndighetens utredning inför åtalsanmälan och även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del prop. 1979/80:2 del A, 140.

De nu nämnda reglerna ger således ett tämligen gott skydd för uppgifter hos kronofogdemyndigheten rör brottsmisstankar. Förutom

som uppgifter som härrör från de brottsutredande myndigheterna är det dock endast sådana uppgifter hos kronofogdemyndigheten som läggs till grund för en brottsanmälan från myndigheten som skyddas. För att även andra uppgifter om brott skall kunna skyddas infördes år 1996 ett tillägg i 5 kap. 1 § tredje stycket. Av detta följer att sekretess gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om att en gäldenär har begått brott som avses i 11 kap. brottsbalken eller annat brott som har samband med näringsverksamhet. Sekretessen gäller endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Bestämmelsen har införts mot bakgrund av konkursförvaltares skyldighet att underrätta åklagare om sådan misstanke om brott som uppkommer under konkursutredningen. När en förvaltare gör en anmälan om brott skickar han ibland en kopia till kronofogdemyndigheten. Bestämmelsen innebär att uppgifter i förvaltarens anmälan skyddas av sekretess, om det finns risk för att myndigheters brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet skadas eller försvåras om uppgifterna lämnas ut. Det innebär att sekretessen gäller såväl mot gäldenären som mot andra. Bestämmelsen inskränker inte konkursförvaltarens uppgiftsskyldighet enligt 7 kap. 9§ konkurslagen gentemot bl.a. gäldenären. Hos kronofogdemyndigheten har gäldenären dock inte rätt till insyn om inte uppgifterna i fråga medför att ett ärende påbörjas hos myndigheten med gäldenären som part prop. 1995/962127 s. 21.

330 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

16.4 överväganden och förslag

16.4.1 Bör sekretessen för brottsmisstankar utvidgas

Vi föreslår att 5 kap. l § tredje stycket sekretesslagen ändras så att sekretess skall gälla hos tillsynsmyndigheter i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift brott oavsett vilket brott det är

om fråga och oavsett som är misstänkt. Vi föreslår också att

om vem sekretess till skydd för enskild för misstankeuppgifter införs och regleras sätt. Hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom

samma exekutionsväsendet skall gälla sekretess med omvänt skaderekvisit för sådana uppgifter. Regler detta införs i 9 kap. 17 § sekretess-

om lagen.

Bakgrund

Som flera myndigheter har framhållit får exekutionsväsendet genom indrivningsverksamheten tillgång till en rad uppgifter som kan ha stor betydelse för bekämpningen ekonomisk brottslighet. Genom

av sammanställningar uppgifter gäldenärer som har samband med

av om varandra kan bilden ekonomisk brottslighet växa fram och läggas till

av grund brottsanmälan enligt 19 kap. l § utsökningsförordningen

för en eller för andra åtgärder. Även sådana uppgifter exekutionsväsendet

som

konkurstillsyn och befattning med näringsförbud kan ha stor får genom betydelse de ställs samman med annan kunskap.

Hos de myndigheter kronofogdemyndigheterna samverkar med

som när det gäller bekämpning ekonomisk brottslighet åklagare,

av polisen, tullen och skattemyndigheter- det allmänt att sekretess-

anses skyddet för känsliga uppgifter brott är för svagt hos kronofogde-

om myndigheterna. För att uppgifter skall kunna lämnas med stöd av generalklausulen bör uppgifterna ha ett fullgott skydd hos den mottagande myndigheten. Kronofogdemyndigheternas svaga sekretess innebär ett hinder mot att lämna uppgifter till dessa. Detta uppges medföra att andra myndigheter avstår från att i tillräcklig utsträckning involvera kronofogdemyndigheterna i samarbetet mot ekonomisk brottslighet. Genom införandet omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 §

av sekretesslagen skärps sekretessen ytterligare hos de brottsutredande myndigheterna. Därmed minskar de redan tidigare begränsade förutsättningarna att lämna sekretessbelagd information till kronofogdemyndigheterna, inte de sekretessreglering ändras.

om senares

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 33 1

Kritiken mot den bristfälliga sekretessen hos kronofogdemyndigheterna har framförts under flera år. Sedan år 1996 finns emellertid regeln i 5 kap. l § tredje stycket som gör det möjligt för kronofogdemyndigheten att hemlighålla vissa uppgifter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår visserligen bara att den har tillkommit för att kronofogdemyndigheten skall kunna hemlighålla en konkursförvaltares åtalsanmälan prop. 1995/ 1996:127 s. 21. Själva lagtexten ger dock utrymme för en vidare tillämpning. Bestämmelsen kan tillämpas på alla uppgifter hos kronofogdemyndigheten om att en gäldenär misstänks för brott som avses i ll kap. brottsbalken eller annat brott som har samband med hans näringsverksamhet. Bestämmelsen förefaller ge ett tillfredsställande sekretesskydd vid misstanke om sådana brott. Riksskatteverket har också påtalat att bestämmelsen ger ett bättre skydd vid utredning av de angivna brotten än vad de samverkande myndigheterna antar. Däremot lämnar den åtskilliga andra brott som

normalt räknar som ekonomiska brott utanför. Verket har därför man föreslagit att bestämmelsen skall omfatta även sådana brott som typiskt sett räknas som ekonomisk brottslighet såsom miljöbrott, brott mot aktiebolagslagen och skattebrott. Om ett särskilt penningtvättsbrott inrättas bör även detta enligt verket omfattas av bestämmelsen jfr

1998/99:19 ändringar i penningtvättslagen. prop. om

Riksskatteverket har vidare framhållit att bestämmelsen bör omfatta även andra än den som kan betraktas som gäldenär, dvs. en person som är aktuell hos kronofogdemyndighet på grund av att han har ådragit sig skulder Riksskatteverkets yttrande den 28 april 1995, dnr 864-95/910, Sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott, Ju 1994:E s. 70.

överväganden och förslag

Sekretess med hänsyn till intresset att förebygga och beivra brott

Bestämmelsen i 5 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen om sekretess inom exekutionsväsendet och vid tillsynsmyndigheter i konkurs är begränsad till uppgifter angår misstanke om vissa i paragrafen

som angivna brott. Att bestämmelsen omfattar endast dessa brott torde bero

att den enligt förarbetena främst är avsedd att skydda uppgifter i konkursförvaltares brottsanmälan. De i sekretessregeln uppräknade brotten överensstämmer med konkursförvaltares skyldighet enligt 7 kap. 16 § konkurslagen att anmäla brott.

Även sekretessbestämmelsen utformades för att skydda

om uppgifter i anmälan från konkursförvaltaren, kan den också tillämpas

332 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

på andra uppgifter rör misstankar om något av de angivna brotten.

som Det utökade samarbetet mellan myndigheter vid bekämpning av ekonomisk brottslighet och kronofogdemyndighetens mer aktiva roll i detta sammanhang innebär emellertid att bestämmelsen inte ger ett tillfredsställande skydd för uppgifter inom exekutionsväsendet om andra brott eller andra än gäldenärer. Detta har föranlett åtskilliga

om önskemål om att sekretessen utvidgas.

Fördelarna med en utvidgad sekretess skulle vara att kronofogdemyndigheten i ökad utsträckning kan engageras i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Den information som finns inom exekutionsväsendet kan redan idag utnyttjas andra myndigheter eftersom

av uppgifterna oftast inte omfattas av sekretess. Sekretessbelagda uppgifter kan regel lämnas från kronofogdemyndighet med stöd av

som generalklausulen eftersom sekretesskyddet normalt är starkare hos den mottagande myndigheten. Däremot kan uppgifter hos andra myndigheter inte komma exekutionsväsendet till del i samma utsträckning och utnyttjas där för att eliminera vinsterna av ekonomisk brottslighet. Ett ökat informationsutbyte skulle öka den samlade effektiviteten i brottsbekämpningen. Vidare skulle lika stark sekretess gälla för uppgifter om brottsmisstankar hos samtliga de myndigheter polisen, åklagare,

tullen, skattemyndighet och kronofogdemyndighet- bildar kärnan

som i bekämpningen den ekonomiska brottsligheten. En starkare

av sekretess inom exekutionsväsendet skulle också öka integritetsskyddet för den enskilde. Det främsta skälet mot att sekretessen utvidgas är att insynen i exekutionsväsendet blir mindre. För huvuddelen av all exekutiv verksamhet kommer dock öppenhet som tidigare att

samma gälla.

Enligt vår mening talar övervägande skäl för att sekretessen enligt 5 kap. 1 § bör skärpas så att den motsvarar de förväntningar som finns på exekutionsväsendets brottsbekämpande verksamhet. Framför allt bör bestämmelsen omfatta fler brott än för närvarande.

Riksskatteverket har föreslagit att de brott som typiskt sett ingår i begreppet ekonomisk brottslighet skall omfattas av bestämmelsen. Det finns enligt vår mening risk för att uppräkning av ett antal brott

en en kan leda till gränsdragningsproblem. Dessutom medför den tekniken att ändringar alltid måste övervägas när straffbestämmelserna ändras eller utvidgas. Vi därför att generell lösning är att föredra.

anser en Bestämmelsen blir då också lättare att tillämpa. Vi föreslår därför att sekretess skall gälla inom exekutionsväsendet för uppgift brotts-

om misstankar, oavsett vilket brott det är fråga om. Detta kan i och för sig

långtgående inskränkning i offentlighetsprincipen jämfört

synas som en

Riksskatteverket föreslagna lösningen. Enligt vår mening med den av kan det dock finnas lika goda skäl att skydda uppgifter om t.ex.

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 333

bedrägeri som om skattebrott, för det fall sådana uppgifter förekommer hos kronofogdemyndigheten. Eftersom kronofogdemyndigheter numera förutsätts delta aktivt i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet, finns det skäl att tro att dessa successivt kommer att få uppgifter om fler brott och om andra typer av brott än tidigare. Det finns givetvis samma intresse av att uppgifter om sådana brottsmisstankar inte sprids, om det skulle kunna skada den brottsbekämpande verksamheten. Främst ligger det naturligtvis i kronofogdemyndighetens eget intresse att kunna hemlighålla uppgifter om brottsmisstankar,

men det är också ett myndighetsgemensamt intresse. Om kronofogdemyndigheten inte kan upprätthålla sekretessen för särskilt känsliga uppgifter, finns det risk för att övriga myndigheter avstår från att lämna sådan information även om den skulle kunna ha stort värde i den

exekutiva verksamheten. Vi föreslår således en generell utvidgning av bestämmelsen i 5 kap. l § tredje stycket så att sekretessen omfattar alla typer av brott. Sekretessen bör gälla hos såväl tillsynsmyndighet i konkurs som inom exekutionsväsendet, De förra har enligt vår mening ett lika stort behov av sekretess.

Som Riksskatteverket har påpekat omfattar bestämmelsen för närvarande bara uppgifter om den som kan betraktas som gäldenär. Misstanke om brott riktar sig emellertid ofta mot annan än den som är gäldenär. Om gäldenären är ett bolag riktas brottsmisstankarna mot bolagets företrädare. Dessa kan visserligen också vara gäldenärer till följd av t.ex. borgensansvar, men så är inte alltid fallet. Brottsmisstanke kan också riktas mot gäldenären närstående personer, mot anställda eller andra medhjälpare hos gäldenären eller mot någon som företräder ett bolag med anknytning till gäldenärens näringsverksamhet. Det förekommer enligt Riksskatteverket också att konkursförvaltare anmäler misstankar om brott även mot andra personer än konkursgäldenären. Sådana uppgifter om brottsmisstankar som rör andra än gäldenären bör enligt vår mening omfattas av ett lika starkt skydd de

som som rör gäldenären själv. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 5 kap. l § tredje stycket skall omfatta alla uppgifter om brottsmisstankar inom exekutionsväsendet, oavsett vilka personer dessa misstankar rör. Motsvarande ändring bör göras för tillsynsmyndigheterna.

Vi anser inte att det bör göras några ändringar i sekretessen enligt 5 kap. l § för brottsförebyggande ändamål.

334 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

Sekretess med hänsyn till skyddet för enskild

Bestämmelsen i 5 kap. 1 § gäller med hänsyn främst till intresset av att förebygga eller beivra brott. En uppgift kan hemlighållas om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Så länge ett ärende är aktuellt hos en kronofogdemyndighet kan uppgifter ofta behöva hållas hemliga. När ärendet väl är avslutat är det emellertid svårare att hemlighålla en uppgift, eftersom sekretess då endast gäller om den framtida verksamheten kan antas lida skada av att uppgiften röjs. För den enskilde är det emellertid lika angeläget att uppgifterna skyddas från insyn i detta skede. Vi har därför ställt oss frågan om sekretessen till skydd för den enskilde avseende misstankar om brott är tillräcklig hos kronofogdemyndighet.

Uppgifter hos kronofogdemyndighet om att någon misstänks för brott skyddas reglerna i 9 kap. 19 Sekretessen till skydd för den

av enskilde är dock mycket svag; en uppgift får hemlighållas bara om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Hos tillsynsmyndighet i konkurs gäller sekretess enligt 8 kap. 19§ för uppgift om enskilds affárs- eller driftförhållanden, det kan antas att den som uppgiften

om rör lider skada uppgiften röjs. Uppgifter personliga förhållanden

om om skyddas inte alls hos tillsynsmyndigheten.

De uppgifter det är fråga om har inte direkt anknytning till den

som exekutiva verksamheten. Det är i stället uppgifter av sådant slag som vanligtvis förekommer hos polisen och hos åklagare. Hos dessa myndigheter skyddas sådana uppgifter sedan den 1 april 1999 av ett omvänt skaderekvisit SFS 1998:624. Ett av huvudmotiven bakom

lagändringen är att det genom den nya personuppgiftslagen har blivit

tillåtet att behandla uppgifter om brottsmisstankar med hjälp av ADB i mycket större utsträckning än tidigare. Polisen gesbl.a. möjlighet till automatiserad handläggning av förundersökningar och andra utredning-

Eftersom uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar är ar. känsligare från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt, har sekretessen till skydd för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skärpts till att gälla med ett omvänt skaderekvisit.

Även hos tillsynsmyndigheterna och inom exekutionsväsendet kommer automatisk behandling av känsliga uppgifter att få företas utan tillstånd med stöd den personuppgiftslagen. Detta talar för att

av nya sekretesskyddet för sådana uppgifter bör ses över, i synnerhet som uppgifter brottsmisstankar hos de brottsutredande myndigheterna

fortsättningsvis skall skyddas ett omvänt skaderekvisit. Det har i

av våra direktiv också ifrågasätts inte den öppenhet som råder inom

om exekutionsväsendet medför att uppgifter kan komma att lämnas ut till förfång för den enskilde. Riksskatteverket har föreslagit att det raka skaderekvisitet i 8 kap. 19§ och 9 kap. 19§ skall ersättas med ett

omvänt.

Lagstiftaren har tidigare ansett det angeläget att bevara öppenheten inom exekutionsväsendet. En utredning har emellertid fått i uppdrag att överväga sekretesslagens regler behöver ändras i syfte att effektivi-

skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas verksamhet sera

Registerförfattningsutredningen, dir. 1998:2. Som exempel nämns att

den stora skillnaden i sekretess mellan beskattningsverksamheten och den exekutiva verksamheten gör det svårt för kronofogdemyndigheterna att få del den information från skattemyndigheterna som

av behövs för indrivningen. Enligt vad vi erfarit vid samråd med den utredningen diskuteras behovet skärpning av sekretessen i 9 kap.

av 19

Vi inte att det inom för vårt uppdrag finns skäl att

anser ramen föreslå att det nuvarande raka skaderekvisitet i 9 kap. 19 § skall ersättas med ett omvänt för all verksamhet inom exekutionsväsendet. Däremot

vi att de känsliga uppgifter som hanteras vid myndighetsanser samverkan måste ett bättre skydd. Detta gäller även uppgifter om

ges brottsmisstanke förekommer vid tillsynsmyndigheter i konkurs.

som

Uppgifter brottsmisstankar hos tillsynsmyndigheterna och inom

om exekutionsväsendet bör därför enligt vår mening, liksom hos de brottsutredande myndigheterna, omfattas ett omvänt skaderekvisit.

Lagtekniskt kan sådan skärpning sekretessen utformas på

en av åtminstone två sätt. En möjlighet är att de bestämmelser som för närvarande gäller för tillsynsmyndigheter och för den exekutiva verksamheten kompletteras med särskilda regler för uppgifter om brottsmisstankar. Det andra alternativet är ett tillägg i 9 kap. 17 § som reglerar skyddet för sådana uppgifter hos de brottsutredande myndig-

heterna.

Det första alternativet skulle innebära att ett omvänt skaderekvisit införs i 9 kap. 19§ för brottsmisstankar förekommer i den

som exekutiva verksamheten medan det för övrig verksamhet alltjämt skulle gälla rakt skaderekvisit. En motsvarande ändring för tillsynsmyndigheternas del kan dock inte göras i 8 kap. 19 Denna bestämmelse bör, till följd sin placering i 8 kap. sekretesslagen, inte omfatta uppgifter

personliga förhållanden. I stället skulle det krävas att en ny om bestämmelse för tillsynsmyndigheter införs i 7 kap. sekretesslagen. Det

enligt vår mening lagtekniskt bättre lösning att göra ett tillägg i är en 9 kap. 17 Denna bestämmelse gäller visserligen främst för de

336 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

brottsutredande myndigheterna, tar å andra sidan sikte just

men sådana uppgifter som nu bör ges ett bättre skydd även hos tillsynsmyndigheten och kronofogdemyndigheten. Dessutom innehåller paragrafen redan bestämmelser om annat än brottsutredning.

Vi föreslår därför att det införs ett nytt stycke i 9 kap. 17 enligt vilket sekretess skall gälla hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om brott, det

om inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen skall gälla i högst sjuttio år.

16.4.2 Bör det införas sekretess för uppgifter

planerade aktioner

För närvarande skyddas inte uppgifter om bl.a. planerade aktioner av sekretess hos en kronofogdemyndighet, om inte någon regel om Överförd sekretess kan tillämpas. Däremot finns det sekretesskydd för sådana uppgifter hos andra myndigheter med vilka kronofogdemyndighet samverkar i bekämpning av ekonomisk brottslighet. Vi föreslår att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering av eller annan förberedelse för verkställighetsåtgärd. Vi föreslår att en bestämmelse härom placeras i 5 kap. l § sekretesslagen.

Bakgrund

Det myndighetsgemensamma arbetet mot ekonomisk brottslighet innefattar bl.a. samordnade ingripanden av olika slag. Sådana är t.ex. vanliga inom operation krogsanering. Se närmare om detta i avsnitt 12.4.1.

Riksskatteverket tillhör de myndigheter som framhållit attsekretessskyddet inom exekutionsväsendet för planering av gemensamma aktioner är otillfredsställande. Som exempel nämner verket ett fall där polis-, kronofogde- och skattemyndighet förberedde en gemensam insats mot ett bolag. Skattemyndigheten skulle granska räkenskaperna och polismyndigheten utreda brottsmisstanke. Bolaget var restfört. Eftersom kronofogdemyndigheten agerade självständigt och inte som biträde polisen omfattades inte uppgifterna om planläggningen av sekretessbestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Uppgifterna skulle därför ha fått lämnas ut från kronofogdemyndigheten, om någon hade begärt det, vilket i sin tur skulle ha äventyrat hela aktionen.

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 337

överväganden och förslag

Det är naturligtvis angeläget att uppgifter om planerade gemensamma aktioner inte lämnas ut till skada för den samlade verksamheten. Hos polisen, tullen och åklagare skyddas uppgifter om planerade gemen-

kontrollaktioner 5 kap. l§. Hos Skattemyndigheten kan samma av 4 kap. 1 § tillämpas. Sekretess enligt dessa bestämmelser gäller även hos andra myndigheter förutsättningarna för överföring av sekretess

om är uppfyllda.

För kronofogdemyndighet finns det emellertid inga sekretess-

en bestämmelser omfattar uppgifter det här slaget, annat än till

som av skydd för den enskilde. Med hänsyn till kronofogdemyndigheternas framträdande roll i det myndighetsgemensamma arbetet med att bekämpa ekonomisk brottslighet, är detta förhållande enligt vår mening otillfredsställande. Inte bara kronofogdemyndighetens planerade verkställighet riskerar att gå intet, utan också de andra myndig-

om heternas tänkta âtgärder, någon begär att hos kronofogde-

om myndigheten få del att uppgifter som rör planeringen av en gemensam aktion.

Det är, enligt vad uppgetts, inte bara inom ramen för det

som myndighetsgemensamma arbetet det behövs ett skydd för

som

planerade åtgärder hos kronofogdemyndigheten. Även i uppgifter om omfattande och komplicerade ärenden enbart berör myndigheter

som inom exekutionsväsendet kan kommande verkställighetsåtgärder behöva planeras. Om uppgifter dessa åtgärder måste lämnas ut kan

om verkställigheten äventyras och stora summor förlorade. Intresset av sekretess är således starkt även i dessa fall. Mot bakgrund av den allmänna utvecklingen när det gäller ekonomisk brottslighet anser det också nödvändigt att tillgodose kronofogdemyndigheternas ökade behov att ostört kunna planera för omfattande verkställighets-

av åtgärder.

Vad talar för lösning med utvidgad sekretess är att man

som en därigenom får ett bättre sekretesskydd för planeringen av gemensamma aktioner. Eftersom sådana aktioner statsmakterna utpekat

är ett av prioriterat samarbetsfält se avsnitt 12.5 är det angeläget att verksamheten har ett tillräckligt starkt skydd. För en utvidgad sekretess talar också att förutsättningarna för samarbete mellan kronofogdemyndigheterna och andra myndigheter förbättras generellt. Vidare skulle regel utvidgad sekretess skapa ett bättre skydd för den

en om exekutiva verksamheten. Det framstår som en svaghet att det inte finns möjlighet att hemlighålla planeringen för t.ex. samordnade ingripanden mot flera bolag med säten i olika delar av landet. En bättre samplanering skulle vidare bidra till ökad effektivitet. Mot en utvidgad

338 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

sekretess talar främst traditionen med öppenhet i den exekutiva verksamheten. Eftersom det pågår utredning rörande behovet att en av skärpa sekretessen anser vi inte att den hittillsvarande öppenheten är något avgörande argument utvidga sekretessen. mot att nu Vi föreslår därför att det införs bestämmelse enligt vilken en sekretess skall gälla för kronofogdemyndighets verksamhet rör som planering av eller förberedelse för verkställighetsåtgärd, det annan om kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas uppgiften röjs. om Vi har övervägt var den nya bestämmelsen skall placeras. Ett alternativ skulle kunna i 4 kap. sekretesslagen. En sådan lösning vara ter sig mindre lämplig med hänsyn till det i rubriken till kapitlet angivna syftet med bestämmelserna, nämligen myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller tillsyn. De fall sekretessen skall annan omfatta avser inte sådana uppgifter. Vi föreslår i stället att bestämmelsen placeras i 5 kap. sekretesslagen. I detta kapitel regleras sekretess med hänsyn till främst intresset av att förebygga och beivra brott. Vi anser att den nu föreslagna bestämmelsen i första hand har ett sådant syfte. Bestämmelsen bör lämpligen placeras i 5 kap. 1 i tredje vars stycke en annan bestämmelse för kronofogdemyndighetema återfinns. I detta sammanhang bör nämnas att vi övervägt att arbeta hela om den paragrafen. Med tiden har den nämligen blivit svåröverskådlig och den reglerar numera även frågor som inte primärt hör till brottsutredande verksamhet. Vi har därför övervägt att arbeta om paragrafen i syfte att renodla den och att föreslå att delar den lyfts av ur och bildar bestämmelse. Med hänsyn till den översyn skall en ny som göras av hela sekretesslagstiftningen regeringens direktiv 1998:32 avstår vi emellertid från att lägga fram något sådant förslag. Vi har också övervägt om den av oss föreslagna sekretessen bör gälla enbart hos kronofogdemyndighetema eller den också bör om överföras till andra myndigheter. Bestämmelserna i 5 kap. 1§ är utformade så att sekretessen i de flesta fall följer med uppgiften den om lämnas till myndighet. Den bestämmelse i dessa en annan som sammanhang kan tillämpas av skattemyndigheterna, 4 kap. 1 gäller för uppgifter angående planerade gransknings- och kontrollåtgärder. Det medför att sekretessen inte bara gäller hos granskningsmyndigheten, utan också hos t.ex. en myndighet biträder med synpunkter som granskningsplanen. För att myndigheternas planering av gemensamma aktioner skall kunna fungera, förefaller sådan reglering en av sekretessen vara nödvändig. Sekretessen för uppgifter planerade om verkställighetsåtgärder hos kronofogdemyndighetema bör därför, på motsvarande sätt som sekretessen för uppgifter hos bl.a. polisen och

Skattemyndigheten, gälla oavsett hos vilken myndighet uppgifterna

finns. En fråga måste övervägas är den föreslagna annan som om sekretessbestämmelsen skall skydda inte bara de allmänna målen utan även de enskilda. Det brukar hävdas att det inte föreligger samma skyddsintresse när två enskilda parter tvistar. Kronofogdemyndigheternas handläggning de båda måltypema är emellertid så av integrerad särreglering för allmänna mål skulle skapa tillämpatt en ningsproblem. Vi föreslår därför att sekretessbestämmelsen skall vara

generell.

16.4.3 Bör sekretessbrytande bestämmelser

nya

införas

Vi föreslår inte några sekretessbrytande regler för kronofogdenya myndigheterna.

Bakgrund

Allmänt

Kronofogdemyndighetens möjlighet att inhämta sekretessbelagda uppgifter från andra myndigheter styrs dels de sekretessbrytande av reglerna i sekretesslagen, dels regler uppgiftsskyldighet. I 4 kap. av om 15 § utsökningsbalken finns t.ex. bestämmelse enligt vilken tredje en är skyldig huruvida gäldenären har fordran hos honom man att uppge eller mellanhavande med honom, detta kan ha betydelse för annat om bedömning i vad mån gäldenären har utmätningsbar egendom, samt att den närmare beskaffenheten av mellanhavandet. ange Med mellanhavande ett rättsförhållande av ekonomisk avses i vilket gäldenären och tredje har del

betydelse mannen

prop. l980/8lz8 415 ff.. Föreskriften tar främst sikte sådana s. utomstående har ekonomiska mellanhavanden av privatpersoner som rättslig med gäldenären, exempelvis banker och försäkringsbolag. natur Även gäldenären närstående omfattas av upplysningsplikten. personer kan ibland förekomma ett rättsförhållande ekonomisk Det att av betydelse för gäldenären föreligger mellan denne och en myndighet, exempelvis försäkringskassa eller kommunal förvaltning en en LU 1980/81:23 12. En myndighet kan alltså i vissa situationer anses s.

340 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

inta ställning tredje och omfattas upplysningsskyldigheten som man av enligt 4 kap. 15 § utsökningsbalken.

Tillgången till uppgifter från skattemyndigheterna

En viktig uppgift för kronofogdemyndigheten är att driva statliga fordringar såsom t.ex. skatter. Av stor betydelse för handläggningen av sådana mål är uppgifter från skattemyndigheterna. Sådana uppgifter kan vara värdefulla i andra mål och ärenden på så sätt att de tillsammans med annan information kan ge en bild av gäldenärens ekonomiska förhållanden. Kronofogdemyndigheterna har därför getts rätt att ta del av uppgifter i skatteregistren. Skatteregistren får användas endast för de i skatteregisterlagen angivna ändamålen. Det centrala skatteregistret får bl.a. användas for utredningar i kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet. Enligt 10 § skatteregisterlagen får kronofogdemyndigheterna ha direktåtkomst till det centrala skatteregistret för uppgifter om bl.a. fysiska personers personnummer, namn, adress och civilstånd, deras nationalitet och pensionsförmåner m.m. För juridiska personer lämnas uppgift organisationsnummer, om firma, adress, säte och juridisk form. Dessutom har kronofogdemyndigheterna åtkomst till vissa uppgifter om ägarförhållandena i bl.a. fåmansbolag, om registrering av skyldighet att betala skatt och om återkallelse F-skattesedel. Direktåtkomsten omfattar även uppgifter av som behövs för att bestämma skatt samt uppgifter redovisning, om inbetalning och återbetalning skatt eller avgift. Kronofogdemyndigav heten har vidare åtkomst till bl.a. uppgifter skall lämnas i som självdeklaration, uppgifter beslut beskattning och uppgifter om om som

härrör från kontrolluppgift.

Förutom att kronofogdemyndigheterna har möjlighet att få ut uppgifter från skatteregistret även uppgifter taxeringsmateriaanses ur let kunna lämnas ut för den exekutiva verksamheten med stöd av generalklausulen prop. 1980/81 :70 s. 24.

Tillgången till uppgifter fån tullen

Enligt l 18 § tullagen skall tullmyndigheterna begäran tillhandahålla Sveriges Riksbank, Riksskatteverket, Statens livsmedelsverk, Jordbruksverket, Kommerskollegium, skattemyndighet, Statistiska centralbyrån, Kemikalieinspektionen och Fiskeriverket uppgifter som förekommer hos tullmyndigheterna och som rör import eller export av varor.

Särskilda regler för kronofogdemyndigheter 341

Riksskatteverket Ekobrottsberedningens enkät anfört

har i svar att kronofogdemyndigheterna i sin verksamhet har ett minst lika stort behov sådana uppgifter avses med ll8§ tullagen, som de i

av som bestämmelsen uppräknade myndigheterna. Detta gäller enligt Riksskatteverket särskilt i den indrivning som riktar sig mot gäldenärer

kan misstänkas ägna sig ekonomisk brottslighet. Riksskattesom verket har därför föreslagit ändring i 118 § som ger även

en kronofogdemyndighet rätt till uppgifter hos tullmyndigheterna om import eller export Uppgifter detta slag skulle kunna bidra

av varor. av till att kronofogdemyndigheten underlag för en begäran om

ge skattehandräckning i utlandet eller för bedömning gäldenären bör

om begäras i konkurs. Uppgifter import skulle kunna ge upplysning om

om att gäldenären har tillgångar här i landet.

Riksskatteverket har inte närmare angett vilka uppgifter hos tullverket kronofogdemyndighet har behov av. Eftersom verket

som en har föreslagit att kronofogdemyndighet skall få ut uppgifter med stöd

118 får det antas att det endast är sådana uppgifter som omfattas av

denna paragraf. Det är dock oklart myndigheterna anses ha av om behov samtliga uppgifter med denna bestämmelse, eller

av som avses endast uppgifter.

av vissa typer av

Regeln i ll8§ tullagen omfattar enligt sin ordalydelse uppgifter

rör import eller export varor i förhållande till tredje land. Den som av

endast uppgifter hänför sig till tullens fiskala verksamhet, avser som framför allt uppgifter deklarationer och beslut i anledning av dessa

ur deklarationer samt uppgifter tullens kontroller. Uppgifter från

om tullkriminalen kan inte angå import eller export av varor ett

anses sådant sätt att bestämmelsen i 118 § blir tillämplig.

De uppgifter hänför sig till tullens fiskala verksamhet finns

som samtliga inlagda i tullregistret. Tulldeklarationer kan ges i elektronisk form och i övrigt omvandlas alla uppgifter i ett importärende ett sådant det kan föras i datasystemet. Ärendena handläggs

sätt att också på elektronisk väg. Flertalet de myndigheter som för

av närvarande har rätt till uppgifter enligt 118§ tullagen har enligt 7§ tullregisterlagen 1990:137 också rätt att få ta del av uppgifterna ADB-medium.

Generaltullstyrelsen redan tidigare har ställt sig positiv till att

- som kronofogdemyndigheter får tillgång till uppgifter enligt 118 § tullagen

har framhållit att åtskilliga de uppgifter finns i tullregistret - av som överförs på elektronisk väg till det centrala skatteregistret. Eftersom kronofogdemyndigheter redan har tillgång till skatteregistret är det mest rationella sättet att dessa ökad tillgång till uppgifter från tullen

ändrad reglering deras åtkomst till uppgifter i detta register. en av

342 Särskilda regler för kronofogdemyndigheter

Överväganden

De förslag vi har lagt fram i det föregående utvidgad sekretess inom om exekutionsväsendet underlättar möjligheterna att vid bekämpning av ekonomisk brottslighet lämna sekretessbelagd information till kronofogdemyndigheterna. Därmed minskar också behovet ytterligare av sekretessbrytande regler till förmån for deras verksamhet.

Härtill kommer att Registerförfattningsutredningen skall göra

en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt tullregisterlagen. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka frågan om utlämnande uppgifter från skatte- och av utsökningsregistren och att överväga omfattningen uppgiftsom av lämnandet är lämpligt avvägt eller det finns behov förändringar. om av Även frågor utlämnande uppgifter tullregistret om av ur kan tas upp av utredningen. Mot den nu angivna bakgrunden, och efter samråd med

Registerforfattningsutredningen, har vi beslutat att inte lägga fram

några förslag om nya sekretessbrytande regler för kronofogdemyndigheternas verksamhet.

17 Underrättelse till

kronofogdemyndighet om beslag m.m.

1 1

Bakgrund

Flera myndigheter har påtalat att polisen enligt beslut JO inte har rätt

lämna uppgifter till kronofogdemyndigheten om beslagtagen

att egendom. En sådan underrättelse skulle ge kronofogdemyndigheten tillfälle att mäta ut den beslagtagna egendomen för den berördes skulder. Myndigheterna det stötande att egendom måste lämnas

anser tillbaka till exempelvis misstänkt trots att det är känt att han

en person har stora skatteskulder. Riksåklagaren har föreslagit att det införs ett

direkt lagstöd för sådant uppgiftslämnande eller att generalklausulen

ändras så det för utlämnande uppgifter inte krävs att det är

att av uppenbart att intresset utlämnande tar över sekretessintresset, utan

av endast det kan antas att så är fallet. Riksenheten mot ekonomisk

att brottslighet har förordat bestämmelse enligt vilken polisen skall ha

en skyldighet undersöka den från vilken egendom tas i beslag är

att om restförd hos kronofogdemyndigheten och i förekommande fall också

underrätta kronofogdemyndigheten. Det regionala samverkansorganet i

Göteborgs och Bohus län har i sin rapport för år 1997 utvidgat perspektivet till fall polisen påträffar har stora penningbe-

när personer som lopp på sig och dessa är restförda för betydande belopp.

personer

Riksskatteverket har på uppdrag regeringen lagt fram förslag till

av hur exekutionsväsendets roll i myndighetssamarbetet mot ekonomisk brottslighet skall kunna utvecklas dnr 2391-97/701. Verket har därvid föreslagit bl.a. att polis och åklagare innan ett beslag hävs skall kontrollera misstänkt är restförd och, så är fallet, underrätta

om en om kronofogdemyndigheten beslaget. Polisen och åklagare bör enligt

om verket direktåtkomst till utsökningsregistret för att enkelt kunna

ges kontrollera misstänkt år föremål för åtgärder eller utredning hos

om en kronofogdemyndigheten. I våra direktiv har tagits upp frågan om polisens möjligheter att underrätta kronofogdemyndigheten om egen-

344 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m. m.

dom som har tagits i beslag eller som polisen på annat sätt har fått kännedom om.

Vi behandlar i detta avsnitt frågan om underrättelse till kronofogdemyndigheten beslag vidgar perspektivet även till

om men bl.a. andra straffprocessuella tvångsmedel.

17.2 Behovet av

reglering

17.2. l J O-besluten

I våra direktiv nämns två JO-fall som har intresse för den nu aktuella frågan, nämligen JO 1987/88 s. 93 och 1988/89 s. 45. I det första fallet hade polisen i samband med lagstadgad kontroll av en pantlånerörelse funnit att två bröder hade tagit upp tio lån om sammanlagt 184 000 kr under loppet av en månad. Polisen fann efter registerkontroll att brödernas deklarerade inkomster inte stod i relation till belåningen. En polisman tog därför kontakt med kronofogdemyndigheten för att höra om bröderna hade några skulder. När polismannen fick veta att en av dem var restförd upplyste han tjänstemannen hos kronofogdemyndigheten att den restförde hade belånat gods hos pantbanken.

JO anförde att de uppgifter som av polisen lämnats till kronofogdemyndigheten omfattades av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen och att den sekretessbrytande bestämmelse som kunde bli aktuell var generalklausulen. JO ifrågasatte om avvägningen mellan den enskildes och kronofogdemyndighetens intressen hade utfallit ett riktigt sätt och anförde vidare att ett uppgiftslämnande av det slag som förekommit inte borde få äga annat än det har direkt stöd i lag

rum om eller förordning.

I JO:s ämbetsberättelse 1988/89 s. 45 refereras några uttalanden angående polisens underrättelse till kronofogdemyndighet. l ett fall hade det framkommit att det var rutin hos en polismyndighet att kontakta kronofogdemyndigheten när beslag av egendom som kunde vara av intresse för myndigheten hävdes. JO framhöll återigen, efter genomgång av de tillämpliga bestämmelserna, att uppgiftslämnande

av det aktuella slaget inte borde äga rum, eftersom det inte hade direkt stöd i lag eller förordning.

I ett annat av de ärenden som refererades ifrågasatte en kommissarie Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd beträffande förfarande med egendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar, FAP 102-2, i den del den avsåg underrättelse till kronofogdemyndighet om utmätningsbara tillgångar. Han tolkade vad som sagts där så, att polismyndigheten regelbundet skulle underrätta kronofogdemyn-

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m.m. 345

digheten polismyndigheten hade utmätningsbara tillgångar i beslag.

om Rikspolisstyrelsen anförde i yttrande till JO att FAP 102-2 hade ändrats

och att polismyndigheten inte borde rutinmässigt underrätta

numera kronofogdemyndigheten. JO anförde att det i varje enskilt fall måste göras avvägning mellan det intresse som omfattas av

en noggrann sekretesskyddet och intresset av att uppgiften lämnas. Det var enligt JO svårt att göra ett allmängiltigt uttalande om i vilka situationer bestämmelsen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan tillämpas. JO hade dock svårt att någon situation där det var uppenbart att intresset av att

se uppgiften lämnas till kronofogdemyndigheten hade företräde framför det intresse sekretessen skall skydda. Enligt JO:s uppfattning

som borde ett uppgiftslämnande det slag som avsågs med frågan inte äga

eftersom det inte hade ett direkt stöd i lag eller förordning. rum,

Det tredje ärendet rörde ett beslag hos en misstänkt hälare avseende drygt 7 000 kr i kontanter. Den misstänkte uppgav att han erhållit beloppet i samband med bilförsäljning, något som vann stöd av

information. Därefter polisman kontakt med kronofogdeannan tog en myndigheten för att höra efter det fanns något pågående

om indrivningsärende mot den misstänkte. Några dagar senare meddelade kronofogdemyndigheten polisen förbud mot att lämna ut pengarna till någon än kronofogdemyndigheten. JO ifrågasatte om någon

annan avvägning mellan den misstänktes och kronofogdemyndighetens intressen kommit till stånd. Även JO olika skäl inte ville rikta

om av kritik mot polismannen, framhöll JO att polismyndigheten fått kännedom under husrannsakan, åtgärd som enligt

om pengarna en en regeringsformen inte får ske utan stöd lag. Enligt JO:s mening gav

av detta anledning till särskild försiktighet när fråga uppkom om att lämna uppgifter för annat ändamål än det lagen uttryckligen godkänner

som

grund för genombrytande av grundlagsskyddet.

som

17.2.2 I vilka situationer kan och tullen få del

polisen

av information av intresse

Innan vi går på frågan polisen bör kunna underrätta krono-

om fogdemyndigheten att värdefull egendom finns tillgänglig finns det

om anledning att redovisa i vilka situationer polisen typiskt sett kan få information detta slag. Vi den frågan också såvitt gäller

av tar upp tullen.

346 Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m.

Beslag

Den kritik som har riktats mot den nuvarande ordningen har framför allt gällt beslagtagen egendom. Beslag är en straffprocessuell tvångsåtgärd som innebär att egendom tillfälligt tas om hand i samband med en brottsutredning 27 kap. 1 § rättegångsbalken. Beslagtagen egendom kan ibland representera betydande värden.

Beslut om beslag fattas av åklagare, domstol eller i vissa situationer av polisman. I de fall beslut om beslag fattas av annan än polisman verkställs beslutet dock normalt av polisen.

Det finns även regler om beslag i specialförfattningar bl.a. i 15 § varusmugglingslagen 1960:418. Rätt att beslagta egendom tillkommer förutom polisman även tulltjänsteman, tjänsteman vid kustbevakningen, tjänsteman vid lots- och fyrstaten samt i vissa fall tjänsteman vid Statens järnvägar. Undersökningsledaren eller åklagaren skall i de flesta fall pröva om beslaget skall bestå. Egendom som kan tas i beslag är sådant kan förverkas enligt varusmugglingslagen. Av 9§

som framgår att det är fråga huvudsakligen om gods som smugglats eller, om det inte finns i behåll, motsvarande värde s.k. värdeförverkande. Fordon som använts för att forsla smuggelgods kan också tas i beslag. Även narkotikastrafflagen 1968:64 innehåller vissa särregler

om beslag och förverkande, liksom annan lagstiftning som är av mindre betydelse i detta sammanhang.

De beslag som görs med stöd av den lagstiftning som tullen tillämpar representerar oftare än annars stora ekonomiska värden. Det kan vara fråga om exempelvis bilar, båtar eller andra fordon. Det förhållandet att värdet är betydande leder ofta till att domstolen finner det oskäligt att förverka det beslagtagna och i stället beslutar om värdeförverkande som motsvarar bara en del av det beslagtagnas värde. Vad är värt att notera är alltså att lagstiftning med långtgående

som regler om värdeförverkande vilket varusmugglingslagen och

narkotikastrafflagen är exempel på i praktiken skapar ett större

utrymme för att värdefulla beslagtagna tillgångar återlämnas.

Kvarstad

Om någon är misstänkt för brott, och det skäligen kan befaras att han kommer att undandra sig att betala böter, värdet av förverkad egendom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna, som kan antas komma att ådömas honom grund av brottet, får enligt 26 kap. 1 § rättegångsbalken förordnas kvarstad på så mycket av hans egendom

om att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Detsamma gäller om

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m. 347

det kan befaras att han kommer att undandra sig att betala skadestånd

eller ersättning till målsäganden. Beslut om kvarstad meddelas

annan

rätten, i avvaktan rättens beslut får undersökningsledaren av men eller åklagaren med stöd 26 kap. 3 § ta lös egendom i förvar. Beslut

förvar verkställs polisen. Är det fara i dröjsmål får åtgärden om av vidtas även polisman. Beslut kvarstad verkställs av

av en om kronofogdemyndighet.

Husrannsakan

Om det förekommer anledning att ett brott vilket fängelse kan följa har förövats får husrannsakan genomföras för att söka efter föremål

kan tas i beslag eller för att utröna omständigheter som kan ha som betydelse för utredning brottet 28 kap. l§ rättegångsbalken.

av Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Husrannsakan kan företas antingen hos någon som är misstänkt för brottet, varvid det krävs att misstanken har uppnått nivån skälig

misstanke eller hos I sistnämnda fall uppställs strängare krav

annan.

att tvångsmedlet skall kunna leda till ett positivt resultat.

Husrannsakan kan även företas för att eftersöka personer.

Husrannsakan beslutas förundersökningsledaren, åklagaren eller

eller, vid fara i dröjsmål, polisman. Även husrannsakan rätten av en om har beslutats är det normalt polisen som verkställer åtgärden.

av annan

En tulltjänsteman eller tjänsteman vid kustbevakningen har i

en fråga brott mot tullagstiftningen i huvudsak samma befogenheter

polisman att företa husrannsakan 18 § varusmugglingslagen. som en

Vid husrannsakan är det ofta oundvikligt att den verkställer

en som åtgärden iakttar annat eller får tillgång till mer omfattande information än vad krävs för åtgärden i sig. Den genomsöker en bostad

som som eller lokal kan att det finns värdefulla föremål, t.ex. konst,

en se samlingar eller antika möbler, eller vid eftersökande av handlingar få

köpehandlingar avseende fastigheter, båtar och andra värdeföredel av mål eller få del bankbesked om tillgångar.

Avvisitering, kroppsvisitation m.m.

Egendom kan också tas hand polisen i samband med avvisitering

om av

gripna och anhållna eller dem omhändertas enligt reglerna i av av som polislagen eller lagen 1976:511 omhändertagande av berusade

För dessa och andra liknande situationer gäller lagen personer m.m. 1976:371 behandling häktade och anhållna m.fl. Den egendom

om av

348 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m. m.

som får omhändertas enligt denna lag är bl.a. alkoholdrycker och andra berusningsmedel. Av 7 § första stycket följer däremot att den är

som häktad eller annars intagen i polisarrest får inneha pengar, värdesaker och legitimationshandling, i den mån det kan ske utan olägenhet. Det är framför allt sådan egendom som det skulle kunna finnas intresse att

av underrätta kronofogdemyndigheten Vid frigivningen återlämnas

om. den egendom som tillfälligt tagits om hand.

En kroppsvisitation med stöd av 28 kap. 12 § rättegångsbalken företas normalt av en polisman i anslutning till en konkret händelse som föranlett en skälig misstanke om brott vilket fängelse kan följa. Den skall ha till syfte att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredning om brottet. Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder eller något annat

som någon bär sig eller av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Om en kroppsvisitation inte leder till att något tas i beslag återlämnas omedelbart de undersökta föremålen.

Om det finns anledning att anta att någon, som anträffas vid

en gräns- eller kustort, eller som ankommer till en plats med förbindelse med utlandet, har med sig gods som kan förverkas enligt varusmugglingslagen får en tulltjänsteman eller tjänsteman vid kustbevakningen enligt 19 § varusmugglingslagen utföra bl.a. kroppsvisitation.

Omhändertagande av egendom i andra fall

Det finns även andra författningar som innehåller bestämmelser om polisens befogenhet att omhänderta olika typer egendom;

av exempelvis kan vapen omhändertas enligt vapenlagen 1996:67 och pass enligt passlagen 1978:302. En fyllig redovisning av bestämmelser om omhändertagande av egendom finns i Polisrättsutredningens betänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen SOU 1995:47 s. 102 ff. Omhändertaganden av detta slag kan ha olika syften. Den egendom som tas i beslag torde i stor utsträckning sakna utmätningsvärde. Ett undantag är omhändertaganden med stöd av vapenlagstiftningen, eftersom vapen ofta har ett betydande värde.

Underrättelse till kronofogderrzyndighet om beslag 349

m. m.

17.3 Överväganden och

förslag

17.3.1 Allmänna

utgångspunkter

Polisen får, genom sina mångfacetterade uppgifter som spänner från icke lagreglerade åtgärder som hjälp och stöd till tvångsingripanden

av vitt skilda slag, insyn i många personers såväl ekonomiska som personliga förhållanden i en utsträckning som andra myndigheter. Denna kunskap omfattar i betydande mån även sekretessbelagda uppgifter. En grundläggande fråga är hur information som polisen får tillgång till genom straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden mot enskilda skall få användas.

När det gäller straffprocessuella tvångsmedel har frågan sådan

om information som erhålls genom användning av tvångsmedel får användas för annat ändamål än det som föranledde tvångsmedlet varit omdiskuterad, bl.a. mot bakgrund av att flertalet tvångsmedel innebär inskränkningar i grundlagsfästa fri- och rättigheter. En viktig utgångspunkt för användningen av tvångsmedel är den s.k. ändamålsprincipen

innebär att tvångsmedel inte får användas for att uppnå något som annat syfte än det som lagstiftaren har angett. En annan sak är att ett tvångsmedel indirekt kan få även andra effekter for den som utsätts för detta och att även annan information än den som avsetts blir tillgänglig. Man brukar beteckna sådan information överskottsinformation. När det gäller överskottsinformation som erhålls genom användning av straffprocessuella tvångsmedel har länge accepterats att denna även får användas för utredning av andra, tidigare okända brott. I prop. l988/89zl24 s. 30 ff. tog departementschefen upp denna fråga med anledning av ett förslag om lagreglering av användningen av överskottsinformation. Departementschefen framhöll bl.a. att det inte var logiskt att begränsa användning av överskottsinformation som härrör från tvångsmedelsanvändning, när polisen fritt får använda all annan information. Hon framhöll vidare när det gällde integritetsaspekterna att samhällets och målsägandens intresse av att ett brott klaras upp är lika stort, oavsett vilka vägar information om brottet kommit fram och att den brottsmisstänktes rättsskyddsgarantier är desamma oberoende detta. Hon tog också allmänt avstånd från en utveckling

av mot en mer formalistisk syn på inhämtande av bevisning och framhöll att det skulle vara svårt att förklara både för polisen och för gemene

varför viss information inte skulle få användas. Ett sådant systern man skulle dessutom kunna uppmuntra till kringgående av lagstiftningen.

Som framgår av det sagda berör uttalandet bara frågan om användningen av överskottsinformation för brottsbekämpande syften.

350 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m. m.

Vad är aktuellt är att utanför den brottsutredande verksam-

som nu heten och använda överskottsinformation även för indrivningsändamål.

Någon motsvarande generell diskussion om användning av överskottsinformation har inte förts när det gäller information som polisen får del i andra sammanhang. Detta är inte så förvånande om

betänker att polisen har rätt att ingripa mot enskilda i många man sammanhang och att varje sådan situation i princip kan leda till överskottsinformation. Många typer polisiära ingripanden äger rum i

av den enskildes intresse och utan att beröra det skyddade fri- och rättighetsområdet. Sekretesslagens regler, framför allt de sekretessbrytande reglerna i 14 kap., gäller om inte annat är föreskrivet.

Enligt vår mening föreligger det viktig principiell skillnad mellan

en att polisman, så hans tjänsteplikt är utformad, tillför polisverk-

en som samheten information han fått del av vid ett ingripande i sitt

som brottsbekämpande arbete och att denna information vidareförmedlas till andra myndigheter. Vidare är det skillnad mellan att information som kommit fram i brottsutredning används för en annan brottsutredning

en och det fallet att motsvarande information används för ett väsentligen annorlunda ändamål.

Inledningsvis vill framhålla att sekretesslagens grundläggande

på samverkan mellan myndigheter givetvis måste få genomslag syn även när det gäller frågan överskottsinformation skall få förmedlas.

om Samtidigt är det viktigt att bekämpningen av ekonomisk brottslighet i större utsträckning än hittills inriktas på att eliminera de ekonomiska vinsterna brottsligheten. Det är därför angeläget att finna vägar för

av att överföra information ekonomiska tillgångar mellan de brotts-

om utredande myndigheterna och kronofogdemyndigheterna.

Om ett sådant informationsutbyte skall bli effektivt är det inte tillräckligt med de möjligheter generalklausulen erbjuder. Skälen

som för detta är framför allt tre. För det första har det visat sig att generalklausulen i praxis fungerat ett ganska trubbigt instrument,

som sannolikt beroende på att viss osäkerhet råder hur långt bestämmel-

tillämpningsområde sträcker sig. Många tjänstemän har valt en sens kanske alltför restriktiv tillämpning för att vara helt säkra att inte av misstag lämna ut sekretessbelagda uppgifter utan lagstöd. För det andra

är generalklausulen inte tänkt för regelbundet uppgiftslämnande, även

förarbetena har lämnat ett visst utrymme för detta. För det tredje har om kronofogdemyndigheterna i de flesta avseenden en i förhållande till tullen, polisen och åklagare sekretess, vilket skall vägas vid

svagare tillämpningen av generalklausulen.

De citerade JO-uttalandena har fått stor betydelse för

ovan utvecklingen, även de enligt vår mening förefaller vara väl

om kategoriska när det gäller frågan generalklausulens tillämpning.

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m. 351

Hade lagstiftaren vilket JO synes mena ansett att intresset av den

- indrivande verksamheten aldrig kan ta över intresset av sekretess för den enskilde i polisverksamheten hade detta rimligen kommit till uttryck genom ett undantag från generalklausulen. Så som lagtexten är utformad finns ingen sådan begränsning. Emellertid har JO-uttalandena, vilket har framgått av våra kontakter med företrädare för polis- och kronofogdemyndigheter, lett till en mycket restriktiv tillämpning av generalklausulen i de typsituationer som besluten berör. Det är därför uppenbart att det krävs en lagändring om man vill åstadkomma ett öppnare informationsflöde.

på Ekobrottsberedningens enkät har från flera håll förordats

I svar en lösning som innebär att all information om ekonomiska tillgångar

polisen får i samband med ett lagenligt ingripande skall kunna utan som hinder sekretess vidareförmedlas till kronofogdemyndigheten. Enligt

av vår mening skulle sådan lösning få mycket långtgående konsekven-

en ser. Några exempel som visar på detta är följande:

polisen har berett sig tillträde till bostad för att hjälpa en svårt sjuk - en

och upptäcker värdefull konst eller dyrbara möbler i bostaden person

vid trafikkontroll tappar sin plånbok när han tar upp - en person som en körkortet visar sig ha en anmärkningsvärd summa kontanter med sig

någon har gripits för ordningsstörande beteende eller tagits om - som hand på grund berusning visar sig vid avvisitering ha värdefulla

av guldföremål eller en stor summa pengar

vid polishandräckning i ett ärende umgänge med barn konstateras - om att föräldern, som kan antas ha obetalda underhållsskulder, har viss egendom som kan utmätas

när polisen lämnar över broschyr brottsförebyggande åtgärder - en om till företagare upptäcks dyrbar datorutrustning

vid försök att hämta person till rätten påträffas denne i grannens - en lägenhet; visar sig ha mycket värdefull egendom i form av

grannen antikviteter och dyrbar datorutrustning

misstänkt rattfyllerist förföljs från bilen till svärmors villa där hon - en

just sorterar sina premieobligationer.

Enligt vår mening skulle förtroendet för polisen kunna allvarligt skadas och atmosfär misstänksamhet mot myndigheter lätt kunna

en av uppstå skulle tänka sig ett så genomgripande sekretess-

om man genombrott. Många skulle dra sig för att kontakta polisen av rädsla för att deras ekonomiska förhållanden automatiskt skulle komma till andra myndigheters kännedom. Enligt vår mening kan sådan lösning inte

en accepteras från integritetssynpunkt.

Däremot ter det sig enligt vår mening naturligt att överväga ett system där polisen enklare än i dag kan lämna ifrån sig viss information

kommit den till del i samband med framför allt straffprocessuella som

352 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m. m.

tvångsmedel, under förutsättning att detta kan kringgärdas med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Att vi finner detta naturligt beror dels på att större vikt måste läggas vid att skadestånd grund av brott faktiskt betalas och inte bara upplevs som en papperskonstruktion av brottsoffret, dels att vinsterna den ekonomiska brottsligheten

av måste elimineras bl.a. effektiva indrivningsåtgärder. Vi ser det

genom

viktig biprodukt rättsväsendets brottsbekämpning att de som en av ekonomiska verkningarna brott blir kännbara för gärningsmannen.

av Med det synsättet ter det sig inte främmande att skapa förutsättningar för att polisen får vidarebefordra information till kronofogdemyndigheterna.

Tiden är således för att överväga i vilken utsträckning

nu mogen information kommer fram i samband med användning av

som tvångsmedel systematiskt får utnyttjas för indrivningsändamål. Vid

mer våra överväganden har vi lagt tyngdpunkten vid det som anges i direktiven, nämligen underrättelse beslag. Vi har emellertid funnit

om att motsvarande informationsutbyte bör övervägas även vid andra tvångsmedel samt i vissa andra situationer.

Innan vi gär närmare förslagen i denna del vill vi betona att de förslag vi lämnar inte innebär någon inskränkning i en myndighets möjlighet att i det enskilda fallet med stöd generalklausulen lämna

av information värdefulla tillgångar som har påträffats eller annan

om information kan värde för möjligheterna att driva

som vara av skadestånd på grund brott, skatteskulder och liknande. Vad vi vill

av åstadkomma är att för de två myndigheter som rutinmässigt hanterar beslag, nämligen polisen och tullen, skapa förutsättningar för ett rutinmässigt informationsutbyte med kronofogdemyndigheten medan för myndigheterna i övrigt regler i dag skall gälla. Vi vill

samma som också framhålla att i motsats till den ståndpunkt JO synes företräda

i JO 1988/89 45 att det inte finns något generellt hinder mot

s. - anser

tillämpa generalklausulen i samarbetet mellan polisen och kronoatt fogdemyndigheten. En sak är att det givetvis är en grannlaga

annan uppgift att avväga intresset att lämna uppgiften i det enskilda

om av fallet väger över det intresse sekretessen skall skydda.

som

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag 353

om m. m.

17.3.2 Bör polisen och tullen kunna underrätta

kronofogdemyndigheten om beslag

Vi föreslår att myndigheter som hanterar beslag, främst polisen och

tullen, skall underrätta kronofogdemyndigheten att har

om en person

tillgångar som är tillgängliga för exekutiva åtgärder. Vi att den

anser

enskildes intresse att få tillbaka sin egendom i vissa fall får stå

tillbaka för det allmännas eller en enskilds intresse att ett

skuldförhållande regleras.

Som tidigare nämnts kan beslagtagen egendom ibland betydande

avse värden. Det kan vara fråga sådant omedelbart kan tas hand,

om som om t.ex. pengar, eller sådant som lätt kan omvandlas till t.ex.

pengar, värdeföremål och värdepapper. Vi delar den uppfattning som framförts av många att det kan uppfattas som stötande att beslagtagen egendom lämnas tillbaka till en misstänkt person exempelvis har ådragit sig

som skadeståndsskyldighet i något annat sammanhang. I och med beslaget är egendomen tillgänglig och kan med ett minimum insatser utmätas

av eller på annat sätt tas i anspråk för indrivning. Den enskildes intresse

av att få tillbaka sin egendom bör enligt vår mening få stå tillbaka för den skadelidandes intresse att kunna få den ersättning han har rätt till. På

av motsvarande sätt anser vi det inte rimligt att den från vilken egendom har tagits i beslag, skall kunna återfå egendomen trots att han har stora skatteskulder. Även statens intressen bör här gå före den misstänktes. Polisen och tullen, eller annan myndighet hanterar beslag, bör

som därför ha möjlighet att underrätta kronofogdemyndigheten att

om en person har tillgångar som är tillgängliga för utmätning eller indrivning. Det får sedan ankomma på kronofogdemyndigheten att kontrollera

om den misstänkte har skulder som är indrivningsbara och om underrättelsen i så fall skall leda till någon exekutiv åtgärd.

Det finns enligt vår mening inte någon anledning att inskränka regleringen till ekonomisk brottslighet. Intresset av att skulder betalas är lika stort när det gäller alla typer av brottslighet. En generell reglering bör vara till nytta bl.a. för den som fallit offer för våldsbrott. Regleringen bör därför enligt vår mening vara generell.

En regel om underrättelse bör emellertid inte vara undantagslös. Det skulle föra för långt om de myndigheter som hanterar beslag gavs en rätt att lämna underrättelse om alla beslag ekonomiskt värde, bl.a.

av därför att egendomen ofta tillhör någon annan än den misstänkte. Vi tar i det följande upp frågan om begränsningar i den rapportering

som föreslår.

12 19-0716Ekonomisk.

. .

354 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag m. m.

17.3.3 Beslag från Vem

Vi föreslår att endast beslag från den misstänkte skall omfattas av en

underrättelse. regel om

Vi kommer i det följande att gå frågan om vilka typer av beslag

bör föranleda underrättelse till kronofogdemyndigheten. Vi vill som emellertid redan här beröra det problem som hänger samman med att egendom inte alltid tas i beslag från den är misstänkt för brott.

som Visserligen riktar sig beslag regel mot den misstänkte, antingen för

som säkra återställandet egendom till målsäganden eller för att säkra

av förverkande. Det förekommer emellertid också att egendom tas i beslag från målsäganden eller inte är misstänkt för brottet,

annan som nämligen egendomen behövs bevis i rättegången eller om den

om som

kan ha betydelse för utredning om brottet. Det kan t.ex. vara annars fråga de kläder målsäganden bar vid ett våldsbrott, ett föremål där

om den misstänkte har avsatt fingeravtryck, dagbok där vissa händelser

en har dokumenterats, andra handlingar av betydelse etc. Sådan egendom,

tas i beslag för att användas bevis, torde vanligtvis inte ha som som något utmätningsvärde. Många beslag görs därför att det vid beslagstillfället är oklart egendomen har varit föremål för brott och vem

om den faktiskt tillhör. Syftet med beslaget kan då vara att leta efter rätt

ägare.

Beslag från än den misstänkte bör enligt vår mening över

annan huvud taget inte omfattas regel om underrättelse. För ägaren till

av en ett föremål innebär ett beslag inskränkning i hans rätt att förfoga

en över egendomen. Det skulle enligt vår mening stötande beslag

vara om från än den misstänkte bringas till kronofogdemyndighetens

annan kännedom och därmed kan bli föremål för exekutiva åtgärder. En sådan ordning skulle kunna bidra till att minska allmänhetens förtroende för polisen och inverka negativt på strävandena människor för

att engagera att minska brottsligheten totalt sett.

För att regel underrättelse till kronofogdemyndigheten inte

en om skall bli stötande bör den således begränsas till egendom som har tagits i beslag från den som är misstänkt för brott.

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag 355

om m. m.

l7.3.4 Vilka typer av beslag

Vi föreslår att alla typer av beslag skall omfattas regel

av en om

underrättelse.

Beslag får förekomma antingen i syfte att få fram bevis eller

annan konkret information om ett brott bevisbeslag, i syfte att återställa egendom som har berövats någon genom brott återställandebeslag eller i syfte att säkerställa förverkande på grund av brott förverkandebeslag. Ett beslag får behållas så länge de rättsliga förutsättningarna för beslag fortfarande föreligger. När det inte längre finns skäl för beslaget skall det omedelbart hävas 27 kap. 8 § rättegångsbalken. Ett beslag kan antingen hävas under förundersökningen eller senare av åklagaren, exempelvis vid åtalsbeslut eller under den fortsatta handläggningen. Den senaste tidpunkten för hävande är när målet avgörs i domstol. Ett beslag får, om domstolen finner skäl för det, bestå i avvaktan på lagakraftägande dom. Om domstolen av förbiseende har underlåtit att i en dom uttala sig om ett beslag anses beslaget ha förfallit.

Av rättegångsbalken framgår inte vad som skall göras med beslagtagen egendom när beslaget hävs. Utgångspunkten är emellertid att ett beslag endast utgör en form av tillfällig besittningsrubbning i avvaktan ett slutligt beslut om egendomens omhändertagande. Om egendomen inte t.ex. förklaras förverkad eller tas i förvar enligt stöldgodslagen eller om rätten inte förordnar att egendomen skall lämnas ut till målsäganden, skall egendomen därför som huvudregel lämnas tillbaka till den person från vilken den togs, utan att någon prövning eventuella rätt till den se bl.a. JO 1987/88

görs av annans s. 51 och 62 och JK 1988 s. 200.

Egendom som tas i beslag för att användas som bevis i brottmål torde som nyss har nämnts vanligtvis inte ha något utmätningsvärde. Det kan fråga handlingar eller föremål som måste företes för

vara om rätten för att gärningen skall kunna styrkas. Inte sällan är det fråga om ting som saknar värde för en utomstående.

Detsamma gäller som regel förverkandebeslag, vilka huvudsakligen

brottsverktyg 36 kap. 2 § brottsbalken eller egendom som kan avser befaras komma till användning vid brott mot liv eller hälsa 36 kap. 3 §. Värdet av att underrätta kronofogdemyndigheten om något av dessa typer beslag således vara mycket begränsat. Som

av synes tidigare nämnts finns det emellertid, särskilt inom tullens verksamhetsområde, förverkandebeslag av betydande värde.

356 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m. m.

Återställandebeslag är den typ beslag som oftast avser egendom

betydande värde. Det kan exempelvis vara fråga om egendom av mera

polisen misstänker kan ha stulits eller hälats. Om denna egendom som inte återlämnas till målsäganden skall den som huvudregel lämnas tillbaka till den från vilken egendomen togs, dvs. som regel den misstänkte.

Det sagda talar för bör överväga att begränsa underrättelsen

att man till viss typ beslag, i första hand återställandebeslag. Att begränsa en

av bestämmelse underrättelse till kronofogdemyndigheten till att avse

om enbart återställandebeslag skulle emellertid troligen leda till tillämpningssvårigheter. För det första kan grunden för beslaget ändras under brottsutredningen. Ett bevisbeslag kan övergå till att bli ett förverkandebeslag eller tvärtom. För det andra är dokumentationen rörande beslag sådan att grunden för beslagen inte alltid med lätthet kan urskiljas. I ett beslagsprotokoll kan förekomma ett flertal punkter, av vilka vissa är bevisbeslag, andra återställandebeslag och åter andra såväl bevis- förverkandebeslag. För det tredje förekommer det

som även bevisbeslag och förverkandebeslag avser egendom av inte

som obetydligt värde, exempelvis dyrbar tavla. Om i stället väljer en

en man lösning med värdegräns, såsom redogörs för närmare nedan,

en kommer bevisbeslag och förverkandebeslag i de flesta fall att sållas bort att egendomen saknar utmätningsvärde. Värdefulla sådana

genom beslag kommer dock att rapporteras. En bestämmelse om underrättelse till kronofogdemyndigheten bör därför omfatta alla typer av beslag.

17.3.5 visst värde

Beslag av

Vi föreslår att endast beslag egendom värde kan antas uppgå

av vars

till minst ett halvt basbelopp skall omfattas av en regel om

underrättelse. En skönsmässig bedömning får göras beträffande

värdet på egendomen i samband med att beslaget eller delar av det

hävs.

Om underrättelse skulle lämnas varje beslag, oavsett värde, skulle

om detta medföra betydande merarbete för både polisen och kronofogdemyndigheten sannolikt inte leder till motsvarande nytta. Inom

som polisen finns tyvärr, enligt vad uppgetts, inte någon statistik

som angående antalet beslag, grunderna för beslagen, värdet av dessa, den procentuella andelen beslag återlämnas etc., vilket skulle ha

av som varit värde för närmare överväganden i denna fråga. Utifrån

av allmänna erfarenheter kan dock sägas att många beslag rör endast

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag 357

om m. m.

obetydliga belopp eller avser föremål som helt saknar ekonomisk betydelse, t.ex. mopeddelar, skruvmejslar, knivar och andra etc.

vapen Kronofogdemyndigheten bör därför inte underrättas om beslagtagen egendom om inte egendomens värde kan antas överstiga ett visst belopp. Det kan vara lämpligt att knyta an denna värdegräns till basbeloppet.

Utredningen har till ledning för ett förslag om värdegräns gjort en undersökning inom Polismyndigheten i Västra Götaland, vid Polisen i Borås. En genomgång av beslagsliggaren för perioden från och med januari 1997 till och med januari 1998, ca 2 300 beslagsnummer, gav följande vid handen. Totalt återlämnades egendom till den misstänkte i ca 335 fall, dvs. knappt 15 procent av de totala beslagen. l ett fåtal fall återlämnades egendom med ett uppskattat värde överstigande ett halvt basbelopp ca 18 000 kr till den misstänkte. Det fråga

var om lastbil/husbil i några fall och premieobligationer jämte kontanter i ett fall i sistnämnda fall uppgick egendomens värde till 150 000 kr. l större omfattning, ca 30 fall, återlämnades egendom med ett uppskattat värde om ett fjärdedels ett halvt basbelopp 9 000-18 000 kr till den

misstänkte. Egendomen var i den kategorin av varierande slag såsom bilar, guldföremål, dator/kontorsutrustning, exklusiva armbandsur, kontanter, golfklubbor, kameror, mobiltelefoner och stereoutrustning. I några fall var det fråga om en mängd egendom som sammantaget kunde uppskattas ha ett värde överstigande 9 000 kr. Det vanligaste, ca 300 fall, var att den misstänkte återfick egendom av mera begränsat värde understigande 9000 kr. Denna egendom mycket

- var av varierande slag; ofta var det fråga om personliga tillhörigheter. Dock förekom egendom såsom ringar, klockor, verktyg, cyklar, mobiltelefoner, videoapparater, fiskeutrustning, tv och alkohol.

Det går givetvis inte att dra några generella slutsatser av en så begränsad undersökning. Förhållandena kan vara helt annorlunda exempelvis i storstäderna. Vår avsikt med undersökningen var emellertid att i brist på annan statistik- få en allmän uppfattning om hur stor

andel av beslagen som återlämnas till den misstänkte och hur stor andel av beslagen som rör mycket låga respektive höga värden.

Det är enligt vår mening viktigt att en värdegräns inte sätts så lågt att underrättelse måste äga rum i ett stort antal fall där kronofogdemyndigheten sedan inte vidtar någon åtgärd. Då riskerar man dels att bestämmelsen upplevs som byråkratisk, dels att efterlevnaden inte blir den förväntade. Samtidigt får gränsen inte sättas så högt att bestämmelsen blir meningslös genom att den bara kommer att tillämpas i undantagssituationer. Mot bakgrund av vad undersökningen har visat och vid en sammanvägning av detta och andra faktorer finner vi att värdegränsen bör bestämmas till ett halvt basbelopp.

358 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m.m.

Med värdegräns ett halvt basbelopp kommer underrättelsen

en alltid att omfatta egendom sådant värde att den med säkerhet är

av intressant för kronofogdemyndigheten. Anknytningen till basbeloppet innebär också att värdegränsen automatiskt justeras i takt med penningvärdet.

Det kan diskuteras det såvitt gäller pengar, premieobligationer

om eller dylikt kan finnas anledning att sätta gränsen lägre, t.ex. vid ett fjärdedels basbelopp. Vi har emellertid stannat för enhetlig värde-

en gräns. Den framtida tillämpningen får visa denna gräns är för hög

om eller för låg.

En värdegräns förutsätter att den beslagtagna egendomen värderas. Det bör ankomma på den skall lämna ut egendomen, efter beslut

som

hävande beslaget eller delar detta, att uppskatta värdet av den om av av egendom skall lämnas ut. En värdering av motsvarande slag

som förekom tidigare för att uppfylla kraven att beslag av visst värde skulle underställas rättens prövning det inte hävdes inom en månad.

om Det är således inte något principiellt nytt med en sådan värdering.

Egendomens värde får bedömas skönsmässigt. Någon formell värdering krävs således inte. Det bör räcka att det kan antas att värdet uppgår till minst ett halvt basbelopp för att initiera underrättelse.

l7.3.6 Den lagtekniska lösningen

Vi föreslår regel underrättelseskyldighet. En sådan regel är

en om enklare att tillämpa och medför större förutsebarhet än fakultativ

en regel. En regel underrättelseskyldighet kan vidare knytas till

om beslagsreglerna i rättegångsbalken och medför att sekretessen för uppgifterna bryts enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Underrättelse skall, inte särskilda hinder möter, lämnas i samband med att

om beslaget hävs. Kronofogdemyndigheten skall även underrättas om sådana omständigheter rörande beslaget är intresse för den

som av fortsatta handläggningen, t.ex. sådant som belyser ägarförhållandena. Vårt förslag utesluter inte tillämpning av generalklausulen i

en fall inte omfattas av den av oss föreslagna regeln.

som

Möjlighet eller skyldighet att underrätta

En bestämmelse underrättelse till kronofogdemyndigheten kan

om utformas antingen möjlighet eller skyldighet att lämna

som en en uppgifter.

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag 359

om m. m.

Fördelarna med en skyldighet är att en bestämmelse under-

om rättelseskyldighet medför att sekretessen för uppgifterna bryts enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Dessutom regel om underrättelse-

är en skyldighet enklare att tillämpa, eftersom den inte ger utrymme för tveksamhet om i vilka situationer en underrättelse kan underlåtas. En skyldighet innebär vidare att man med säkerhet kan utgå från att kronofogdemyndigheten alltid underrättas, vilket är viktigt om man vill engagera kronofogdemyndigheterna djupare i arbetet att minska utrymmet för den ekonomiska brottsligheten. En skyldighet innebär också att förutsebarheten ökar och att den enskilde får räkna med att kronofogdemyndigheten kommer att underrättas om värdefull egendom som har beslagtagits. Väljer man en regel om skyldighet är det enkelt att utforma rutiner för uppgiftslämnandet både hos den som handhar beslag och hos kronofogdemyndigheten.

Nackdelarna med en skyldighet är att en sådan kan tas emot negativt av tillämpama och att den därför kanske inte får avsedd effekt. Företrädama i utredningen för polis, åklagare och tull har ifrågasatt det lämpliga i att välja en regel som innebär skyldighet att underrätta. De har uttryckt farhågor för att en sådan kommer att behöva tillämpas i ett stort antal fall och att den kommer att leda till ökad byråkrati. Dessa företrädare har därför i första hand förespråkat en fakultativ regel.

Fördelen med en fakultativ regel om underrättelse är att sådan på

en kort sikt lättare kommer att accepteras av framför allt polisen, som kommer att vara den myndighet som berörs mest av förändringen.

Nackdelarna med en fakultativ regel är främst att en sådan alltid lämnar ett stort utrymme för den enskilde tillämparen. Med en fakultativ regel kommer det att vila på den enskilde befattningshavaren att avgöra om han vill underrätta kronofogdemyndigheten eller Tidsbrist, dåliga kontaktvägar och bristande kunskaper om kronofogdemyndighetemas verksamhet kan lätt bli hinder på vägen. Det är vidare svårare att utforma enhetliga rutiner om uppgiftslämnandet är frivilligt. Förutsebarheten minskar självklart också med en fakultativ regel. Den enskilde kan uppfatta det så att det inte råder likhet inför lagen om bara vissa beslag rapporteras. En annan nackdel är att en fakultativ regel måste utformas som ett undantag från sekretessreglema- om den skall bryta sekretess medan en regel om underrättelseskyldighet kan knytas

till regleringen om beslag i rättegångsbalken. Det ter sig svårt att motivera ett undantag från sekretessen endast för detta slag av information, medan en reglering i rättegångsbalken ärlagtekniskt enkel och ter sig naturlig. En undantagsregel av det nyss nämnda slaget skulle också bryta systematiken i sekretesslagen.

Vi föreslår, mot bakgrund av framför allt kraven enkelhet, förutsebarhet och likhet inför lagen, samt att det kommer att röra sig

360 Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m.

om ett begränsat antal fall varför faran för ökad byråkrati inte bör överdrivas, underrättelseskyldighet.

en regel om

En variant underrättelseskyldighet skulle kunna vara att, som

av Riksskatteverket har föreslagit, ålägga brottsutredande myndigheter att dels kontrollera den berörs av beslaget är restförd eller dels

om som underrätta kronofogdemyndigheten när beslaget hävs. Detta förutsätter att de brottsutredande myndigheterna, dvs. polisen, åklagare, tullen och skattebrottsenheterna, direktåtkomst till utsökningsregistret. I

ges utsökningsregisterlagen 1986:617 finns bestämmelser om för vilka ändamål det centrala utsökningsregistret får användas, vilka myndigheter får ha åtkomst till detta och for vilka ändamål. Dessa regler

som skulle i så fall behöva kompletteras.

Syftet med Riksskatteverkets förslag torde vara att låta de brottsutredande myndigheterna göra den grundläggande kontrollen av den misstänktes skuldbörda och sedan rapportera om beslag bara i de fall där denne är restförd. En sådan lösning skulle visserligen underlätta för kronofogdemyndigheterna samtidigt innebära att de brottsutre-

men dande myndigheterna belastas med helt för dem främmande,

en ny, arbetsuppgift. Eftersom ett stort antal beslag förekommer årligen skulle uppgiften kunna bli betungande. Det är enligt vår mening inte rimligt att i rådande arbetsläge lägga på framför allt polisen och åklagarna en uppgift saknar beröringspunkter med den egentliga verksamheten

som när utvecklingen tvärtom går mot ökad renodling av deras verksamhet.

Härtill kommer att direktåtkomsten till det centrala utsökningsregistret är begränsad även for kronofogdemyndigheterna. Eftersom beslag kan förekomma helst i landet och beröra vem som helst

var som skulle förslaget innebära att alla myndigheter inom polisen, åklagarväsendet och tullen måste få fullständig tillgång till detta register. Uppgifter i det centrala utsökningsregistret skulle härigenom ges mycket stor spridning, utan att de myndigheter får tillgång till

som registret har behov detta for sin egen verksamhet. Från integritets-

av synpunkt ter sig sådan lösning mycket tveksam. Det torde nämligen

en bli fråga ett mycket stort antal kontroller per år. Polisen har

om dessutom tidigare begärt inte fått direktåtkomst till utsöknings-

men registret Rikspolisstyrelsens dnr POB-179-0926/92. Vi anser inte att den ökade spridningen känsliga uppgifter ter sig motiverad.

När skall underrättelse lämnas

En underrättelse till kronofogdemyndigheten om att egendom har tagits i beslag kan antingen lämnas i ett inledningsskede, t.ex. då beslaget fastställs, eller i samband med att beslaget hävs.

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m. 361

Fördelarna med en lösning som innebär att underrättelse lämnas när beslaget fastställs är att kronofogdemyndigheten som regel får gott om tid att överväga om egendomen kan och bör utmätas. Ett beslut om utmätning kan fattas genast efter underrättelsen, för att kunna realiseras när beslaget senare hävs. Så länge beslaget består går det dock före utmätningen jfr Gösta Walin mfl., Utsökningshalken, s. 657. För polisen och tullen är det enkelt att skapa en rutin för underrättelse vid fastställandet. Dessutom innebär sådan lösning att man inte får några

en problem med värderingen om beslagen hävs successivt.

Nackdelarna med en sådan lösning är bl.a. följande. Underrättelse måste omfatta alla beslag som uppgår till visst värde även om man redan från början kan förutse att den misstänkte inte kommer att få tillbaka egendomen. Antalet underrättelser blir således betydligt fler än

underrättelse lämnas i samband med att beslaget hävs. Detta om påverkar kronofogdemyndigheternas arbetsbörda negativt utan att ge motsvarande vinster, eftersom de flesta underrättelser inte kommer att leda till någon exekutiv åtgärd. Kronofogdemyndigheterna måste vidare skapa rutiner för att bevaka när beslaget hävs och till vem det lämnas ut. Detta kan förväntas generera ett stort antal rutinmässiga förfrågningar till den som hanterar beslagen. Det förflyter ofta lång tid mellan beslaget och hävandet. Beslag kan vidare hävas successivt allt eftersom förutsättningarna för beslag inte längre föreligger. Det skulle därför krävas upprepade kontroller från kronofogdemyndigheternas sida.

Om kronofogdemyndigheten redan efter fastställandet av beslaget inleder undersökning i syfte att vidta indrivningsåtgärder kan arbetet

bortkastad möda om det beslagtagna förverkas eller beslaget vara lämnas ut till än den misstänkte. Det ter sig inte heller lämpligt

annan att kronofogdemyndigheten i ett stort antal fall beslutar om utmätning med förbehåll för rätt. Det finns risk att borgenärerna då

annans en förlitar sig på att utmätningen kommer att gå igenom, även om detta tar tid, och därför underlåter att vidta andra åtgärder. Om utmätningen sedan efter långt tid går om intet kan förutsättningarna för att driva skulden ha försämrats.

Om underrättelse leder till en utmätning i ett tidigt skede är det

en inte heller säkert att denna blir bestående. Skulle rätten finna att målsäganden har bättre rätt till egendomen än den misstänkte från vilken beslaget togs, går målsägandens rätt också före utmätningen. Däremot utmätningen hindra att den beslagtagna egendomen

synes utlämnas till utan stöd av domstols dom. Detta är också en

annan nackdel i sammanhanget. Principen att beslagtagen egendom sedan beslaget hävts skall återlämnas till den person från vilken den togs är nämligen inte undantagslös. I vissa fall har det accepterats att man

362 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag om m. m.

frångår huvudregeln. Om den till vilken egendomen skall återställas uppdrar åt någon att hämta egendomen, eller om han medger att annan egendomen lämnas ut till någon gör anspråk på den, torde det som normalt finnas skäl att respektera hans inställning JO 1974 s. 124. Om den är berättigad att få ut beslagtagen egendom uttryckligen avstår som från sin rätt till godset polisen också kunna lämna ut det till anses någon gör anspråk det, antingen denne är ägare till annan som godset eller har rätt till det. Det kan t.ex. fråga om en annars vara nyttjanderättshavare eller panträttshavare. Om det inte kan utredas från

egendomen togs torde polisen också kunna lämna ut det vem beslagtagna godset till den gör anspråk det jfr Polisrättssom utredningens betänkande SOU 1995:47, 448 ff. samt där angivna s. beslut av JO och JK. Sådant utlämnande beslagtagen egendom som vi nu har beskrivit av skulle hindras ett beslut utmätning för den misstänktes skulder. I av om allmänna mål skulle kronofogdemyndigheten, företrädare för som visserligen i princip kunna avstå från sin rätt som borgenär. staten, Detta är dock inte tillfredsställande lösning. Det är svårt att försvara en ordning skulle kunna få till följd att ett brottsoffer tvingas väcka en som talan inför domstol för att få ut sin egendom. Fördelarna med lösning innebär att underrättelse lämnas när en som beslag hävs är följande. Underrättelsen kommer bara att omfatta sådana beslag dels är visst värde, dels skall återlämnas till den som av misstänkte. Uppgiftslämnandet begränsas därmed kraftigt i förhållande

till lösning innebär underrättelse vid fastställandet, vilket är en en som fördel för den underrättelseskyldige. Från integritetssynpunkt är en begränsning antalet underrättelser också stor fördel. Risken för av en utmätning träffar beslag tillhör ett brottsoffer elimineras också i att som

praktiken. Kronofogdemyndigheten kan utgå från att beslaget skall

lämnas till den misstänkte och att detta kommer att ske inom en nära ut framtid. Beslut eventuella åtgärder måste därmed prioriteras men om kan samtidigt verkställas tämligen omgående. Den främsta nackdelen med lösning innebär att kronofogdeen som myndigheten underrättas vid hävandet är att utrymmet för utredning om äganderätten och andra omständigheter blir snävt. Om den om misstänkte är mycket angelägen att återfå sin egendom kan han om komma tävla med kronofogdemyndigheten om vem som först att kontaktar den förvarar beslaget. Kronofogdemyndigheten har som emellertid möjlighet snabbt fatta beslut i utmätningsfrågor och att att underrätta besluten telefon eller telefax. En annan nackdel är att om per beslag, ligger nära den undre gränsen för underrättelseom ett som skyldighet, hävs successivt kan underrättelsen utebli. Enligt vår mening

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag 363

om m. m.

är just dessa nackdelar förhållandevis enkla att komma till rätta med, vilket vi återkommer till.

Det är uppenbart att båda lösningarna har både för- och nackdelar som är beaktansvärda. Vilken lösning man än väljer medför denna ett visst merarbete för den ena eller andra myndigheten. Vid

en sammanvägning kan konstateras att det mesta talar för en lösning som innebär att underrättelsen skall lämnas när beslaget hävs. Av integritetsskäl bör man välja den lösning som leder till att antalet underrättelser som inte kan leda till exekutiv åtgärd blir så litet som möjligt. Underrättelse i samband med hävandet torde dessutom leda till minst arbete för alla inblandade myndigheter. Vi föreslår således att underrättelsen skall lämnas när beslaget hävs.

Det förtjänar än gång att framhållas att den regel föreslår

en som inte innebär att det är uteslutet att tillämpa generalklausulen. Tvärtom kan det enligt vår mening framstå som lämpligt att med stöd av generalklausulen underrätta kronofogdemyndigheten redan innan beslaget hävs i fall där det rör sig om betydande värden och det tidigt står klart att egendomen kommer att återlämnas till den misstänkte. Det får då ankomma på kronofogdemyndigheten att överväga om exekutiva åtgärder skall vidtas genast eller om de kan anstå till dess beslaget hävs.

På motsvarande sätt kan övervägas om uppgifter skall lämnas ut med stöd av generalklausulen i fall där beslag hävs successivt och värdet av det som hävs vid varje tillfälle visserligen understiger värdegränsen i den föreslagna regeln men det sammanlagda värdet överstiger gränsen.

En särskild fråga är hur man skall förfara i de fall ett beslag fastställs och hävs samtidigt. Detta kan förekomma bl.a. utanför ordinarie arbetstid, när verksamheten hos polisen, tullen och åklagare upprätthålls av personal i jour eller beredskap. Det är inte heller ovanligt att ett beslag måste hävas under sådan tid därför att skälen för beslaget har bortfallit genom de utredningsåtgärder som vidtagits. Kronofogdemyndigheterna har inte någon tjänstgöring utanför vanlig kontorstid. Det skulle därför inte tjäna något praktiskt syfte att underrätta kronofogdemyndigheten i dessa fall. Dessutom skulle det kunna bli mycket betungande att hantera underrättelseskyldigheten. Vi

därför att skyldigheten måste kombineras med ett undantag för de anser situationer där det inte är praktiskt möjligt att lämna underrättelse. Vi har valt att formulera undantaget så att underrättelse skall ske om inte särskilda hinder möter. Vi vill samtidigt peka att det kan vara lämpligt att i sådana situationer ändå underrätta kronofogdemyndigheten i efterhand vad förekommit. Även det beslagtagna

om som om redan har hunnit återlämnas kan informationen om tillgången vara av värde för kronofogdemyndigheten. Den av oss föreslagna regeln täcker

364 Underrättelse till kronofogdenzyndighet om beslag m. m.

emellertid inte det fallet. I stället får det prövas om underrättelse kan lämnas med stöd av generalklausulen.

Underrättelseskyldigheten skall enligt vårt förslag fullgöras den

av som förvarar det beslagtagna godset. Som regel är detta samma myndighet som faktiskt har tagit föremålet i beslag, nämligen polisen eller tullen. Om undantagsvis någon annan myndighet, exempelvis åklagaren, förvarar beslaget åvilar underrättelseskyldigheten den myndigheten.

Information rörande omständigheterna vid beslaget

För att beslagtagen egendomen skall kunna utmätas för den misstänktes skulder, krävs det enligt 4 kap. 17 § utsökningsbalken att det framgår att egendomen tillhör gäldenären eller att han enligt 18 och 19 skall anses vara ägare. Av 18 § följer bl.a. att gäldenären anses vara ägare till lös egendom som han har i sin besittning, om det inte framgår att egendomen tillhör någon annan. I 19 § finns regler om egendom som gäldenären tillsammans med någon annan har sambesittning till.

För att kronofogdemyndigheten skall kunna avgöra om förutsättningar för utmätning föreligger, behöver myndigheten känna till de närmare omständigheterna kring hur egendomen togs om hand. En bestämmelse om skyldighet att lämna uppgift om beslagtagen egendom bör därför förenas med en skyldighet att lämna kompletterande upplysningar till kronofogdemyndigheten. Dessa upplysningar kan lämnas muntligen eller exempelvis i en promemoria eller genom att kopior av handlingar som rör beslaget överlämnas tillsammans med underrättelsen. Det bör också vara möjligt för kronofogdemyndigheten

att begäran få kompletterande uppgifter om det visar sig att

underlaget är ofullständigt.

17.3.7 Behövs det frist i samband med

underrättelse

Vi föreslår inte någon frist i samband med underrättelse.

Med den lösning har valt finns det anledning att överväga om kronofogdemyndigheten bör ges viss respit för att hinna besluta om utmätning. Om beslaget hävs och egendomen lämnas ut till den misstänkte samtidigt kronofogdemyndigheten underrättas, riskerar

som underrättelsen i vissa fall att bli utan verkan.

Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag m. m. 365 om

Av 27 kap. 8§ rättegångsbalken följer att ett beslag omedelbart skall hävas när det inte längre finns skäl för det. Lagen medger alltså beslag, inte längre behövs straffprocessuella skäl, får inte att ett som av bestå kortare tid. Om underrättelse till kronofogdeens en en myndigheten skall lämnas i samband med att beslag hävs kan man

överväga bestämmelse polisen rätt att hålla kvar egendomen en som ger viss tid i avvaktan ett utmätningsbeslut. Vi har ställt oss frågan om sådan frist är godtagbar med hänsyn till avvägningen mellan den en enskildes intresse att få tillbaka sin egendom och enskild av en borgenärs eller statens intresse att få sina fordringar betalda. av Det förtjänar i sammanhanget att framhållas att bestämmelse om en frist vid hävande beslag nyligen har införts i 27 kap. 8§ SFS av 1998:1573, 1997/98:168 godtrosförvärv. Beslag föremål prop. om av någon framställt anspråk får hävas först tre veckor efter det att som underrättelse att beslaget kan komma att hävas har sänts till den en om framställt anspråket. Tanken bakom bestämmelsen är att en som målsägande skall tillfälle att begära kvarstad i tvistemål. I den ges departementspromemoria föregick förslaget Ju96/ 1615 diskutesom bl.a. förslaget är förenligt med Europakonventionen. Det ras om konstateras bl.a. beslag egendom betraktas ett intrång i den att av som till respekt för egendom tillkommer varje medborgare enligt rätt som artikel l i det första tilläggsprotokollet. Beslag av egendom är enligt Europakonventionen att utnyttjande egendom, så kallad se som av användningskontroll. Förutsättningar för att åtgärd som innebär en användningskontroll skall förenlig med konventionen är att den vara har stöd i lag och att den står i överensstämmelse med det allmännas intresse. Det är konventionsstaten skall avgöra om åtgärden är som nödvändig. Europadomstolen skall granska dels att åtgärden är laglig,

dels den har vidtagits i ett allmänt intresse, varvid detta intresse skall att det enskilda intresset. Domstolen har emellertid gett vägas mot konventionsstaterna betydande frihet, margin of appreciation, att

själva bestämma vad rimlig avvägning. som är en I departementspromemorian konstateras vidare att den föreslagna

ändringen får lagform. Syftet med ändringen, dvs. det allmänna intresset, att underlätta för den ursprunglige ägaren att återfå anges vara egendom. Genom beslaget förlängs i tiden kan staten möjliggöra för att den gör anspråk på beslagtagen egendom att försöka utverka en som civilprocessuell säkerhetsåtgärd. Av promemorian framgår att detta

skall ställas mot det drabbar den från vilken beslaget har men som gjorts. Ett så begränsat enskilt intresse kan enligt promemorian

knappast väga över det allmänna intresset av att godtrosförvärvsanses lagens regelsystem kan få praktiskt genomslag. Eftersom Europa-

konventionen betydande frihet att avgöra vad som är en ger staten en

366 Underrättelse till kronofogdemyndighet beslag

om m.m.

rimlig avvägning anses det i promemorian att den föreslagna utvidgningen under alla förhållanden inte torde innebära en kränkning av konventionen.

De nämnda övervägandena visar att frågan om man bör ha en

nu frist inte är okomplicerad. Det är ovanligt att beslag lämnas ut i omedelbart samband med ett beslut om hävande. Detta har flera orsaker. En viktig orsak är att beslut om hävande oftast fattas av befattningshavare vid annan myndighet än den som förvarar

en beslaget och att rent expeditionella rutiner skall fullgöras innan ett föremål kan återlämnas. l praktiken leder detta till att normalt åtminstone några dagar förflyter innan den från vilken beslaget har tagits nås underrättelse om att det beslagtagna kan hämtas.

av en

Det kan med fog antas att kronofogdemyndigheten med den snabba beslutsgången och moderna tekniska möjligheter i de allra flesta fall skulle hinna att fatta beslut om utmätning innan egendomen faktiskt lämnas ut till den enskilde. Behovet av en frist framstår därmed inte

så stort. En frist skulle, beroende på hur den konstrueras, vidare som riskera att drabba betydligt flera beslag än de som föranleder exekutiva åtgärder. Vi föreslår därför inte någon bestämmelse som ger polisen rått att hålla kvar egendomen viss tid.

17.3 Andra frågor

Det finns regler beslag även i andra författningar än rättegångs-

om balken, t.ex. i varusmugglingslagen. Så som vi har utformat förslaget

underrättelseskyldighet krävs inte någon ändring i de övriga lagar om

innehåller regler om beslag. som

Vi inte att det behövs några Övergångsbestämmelser.

anser Underrättelseskyldigheten kommer därför att omfatta även beslag som gjorts före ikraftträdandet.

17.3 Övriga tvångsmedel m.m.

Vi föreslår inte några regler underrättelse i samband med andra

tvångsmedel eller i andra situationer. I de fall intresset av att

uppgiften lämnas uppenbart väger över det intresse som sekretessen

skall skydda kan generalklausulen tillämpas. Vi anser att detta är

tillräckligt.

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m. 367

Husrannsakan

Vid sidan beslag är husrannsakan det tvångsmedel som det ligger

av närmast till hands att diskutera i detta sammanhang. Oavsett om en husrannsakan leder till beslag eller inte kan polisen i samband med verkställigheten av husrannsakan få information av värde för kronofogdemyndigheten. Som exempel kan nämnas att husrannsakan i ett företags lokaler eller i en misstänkts bostad dokumenteras med hjälp av video eller vanlig kamera och att upptagningen senare visar att det funnits värdefull konst. Likaså kan under en husrannsakan påträffas

eller värdeföremål saknar betydelse för den aktuella pengar som brottsutredningen och som därför inte tas i beslag. Vidare kan påträffas handlingar rörande ekonomiska transaktioner som saknar betydelse för brottsutredningen men som har stort värde för kronofogdemyndigheten när det gäller att spåra tillgångar utomlands eller tillgångar som gömts undan med hjälp av bulvaner.

Även husrannsakan och beslag är närbesläktade tvångsmedel

om finns det också stora skillnader. Ett beslag är omedelbart tillgängligt för

exekutiv åtgärd medan det vid en husrannsakan enbart framkommer en information kan vidarebefordras och kan ligga till grund för

som som eventuella framtida exekutiva åtgärder. Om man ser till kronofogdemyndighetens möjligheter att verkställa utmätning, torde därför underrättelse iakttagelser vid husrannsakan mindre värde än

om vara av

underrättelse att polisen tagit hand om egendom. En annan viktig en om skillnad är att det är enkelt att göra äganderättsutredning beträffande

en egendom tagits hand medan enbart det förhållandet att en viss

som om egendom har iakttagits i bostad eller en lokal inte ger någon säker

en grund för antaganden är ägare. Informationen som sådan

om vem som kan således ha värde på ett mera indirekt plan.

men

Enligt vår mening går det, när det gäller husrannsakan, inte att tillskapa regler på gång tillgodoser intresset av att vidare-

som en befordra information till kronofogdemyndigheten och intresset av ett rimligt integritetsskydd för den enskilde. Som exempel kan nämnas att det inte torde möjligt att sätta upp någon begränsning som

vara motsvarar värdegränsen vid beslag och att regel därför måste

en omfatta all information. Vidare måste beaktas att det blir svårt att begränsa regeln till information rör den misstänkte och att det även

som i övrigt är svårt att finna lämpliga avgränsningar. Enligt vår mening är möjligheterna att med stöd generalklausulen lämna uppgifter fullt

av tillräckliga när det gäller husrannsakan.

368 Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m.

Kvarstad

Ett beslut kvarstad är offentligt och beslutet verkställs av

om kronofogdemyndigheten 26 kap. 8§ rättegångsbalken samt 16 kap. 10 och 13 utsökningsbalken. Något behov av underrättelse till kronofogdemyndigheten synes därför inte finnas i dessa fall.

Förvar

Förvar är enbart ett kortvarigt förstadium till kvarstad. Mot den bakgrunden finns enligt vår mening inte någon anledning att införa särskilda regler om underrättelse till kronofogdemyndigheten i dessa fall.

Hemlig teleavlyssning m.m.

Polisen kan få kännedom om tillgångar även genom vad som kommer fram under användningen av hemliga tvångsmedel. I första hand kan sådana uppgifter tänkas avslöjas under hemlig teleavlyssning. Även vid hemlig kameraövervakning kan möjligen sådana uppgifter komma i dagen. Dessa hemliga tvångsmedel med rätta vara särskilt

anses integritetskränkande. I deras hemliga natur ligger att den som utsatts för tvångsmedlet kanske aldrig får kännedom detta. Även viss

om om information skulle kunna vinnas är enligt vår mening dessa tvångsmedel sådan art att eventuell överskottsinformation om

av ekonomiska tillgångar inte bör vidarebefordras rutinmässigt. Vi föreslår därför inte några regler om underrättelse till kronofogdemyndigheten i sådana fall.

Avvisitering och kroppsvisitation

Det är normalt att och värdeföremål påträffas vid den

pengar avvisitering alltid genomförs i samband med gripande och

som omhändertagande personer. Det rör sig då som regel om medel som

av är avsedda att täcka det normala behovet för personligt bruk. I vissa fall påträffas emellertid större summor pengar eller särskilt värdefulla föremål. Mot bakgrund att avvisitering förekommer i betydligt fler

av situationer än då någon kan misstänkas för brott som exempel kan

nämnas att en s.k. trädkramare tas om hand för ordningsstörande, att någon omhändertas på grund av berusning eller att ett beslut om frihetsberövande enligt utlänningslagen skall verkställas skulle

Underrättelse till kronofogdemyndighet om beslag m. m. 369

rutinmässig underrättelse till kronofogdemyndigheten i dessa fall komma att leda mycket långt. Härtill kommer att polisen som huvudregel inte får ta i från en person som tas ipolisarrest pengar, värdesaker och liknande egendom. Ett omhändertagande ipolisarrest är normalt kortvarigt och äger inte sällan nattetid eller under helger,

rum vilket innebär att förutsättningarna for att informationen skall kunna läggas till grund för utmätning eller exekutiv åtgärd är mycket

en annan begränsade. Vi anser att det skulle föra för långt att rutinmässigt underrätta kronofogdemyndigheten i dessa fall. Polisen bör liksom nu kunna lämna uppgifter med stöd av generalklausulen efter en intresseavvägning i det enskilda fallet.

På motsvarande sätt bör några särregler inte tillskapas för kroppsvisitation enligt rättegångsbalken, varusmugglingslagen eller annan lagstiftning.

Kontroll av pantbanker

Ett fall vi har särskilt skäl att uppmärksamma är egendom som

som upptäcks vid polisens kontroll en pantbank jfr JO 1987/88 s. 93.

av Enligt 27 § pantbankslagen 1995:1000 har polisen rätt att kontrollera pantlagret och granska pantboken samt de handlingar som ligger till grund för den. Panter får dock inte tas hand av polisen med stöd av

om pantbankslagen. Med hänsyn till att det råder ett förtroendeförhållande mellan pantbanken och pantsättaren anser att sekretessen för uppgifter pantsatt egendom inte bör brytas annat än om det kan

om antas att egendomen är frånhänd annan genom brott. Skulle så vara fallet kan egendomen tas i beslag med stöd av reglerna i 27 kap. rättegångsbalken. Om polisen i annat fall upptäcker ett eventuellt överhypotek i pantsatt egendom bör underrättelse således inte få lämnas annat än efter intresseavvägning i det enskilda fallet med

en stöd av generalklausulen.

Omhändertagande av vapen

Det har från polishåll framhållits att Omhändertagna vapen ofta representerar ett betydande värde och att det skulle värdefullt om

vara information kunde lämnas till kronofogdemyndigheten i dessa fall. Enligt vår mening är det tillräckligt med de möjligheter till intresseavvägning generalklausulen erbjuder i dessa fall.

som

18 Särskilda för

regler skattemyndigheter

18.1 Utlämnande av uppgifter till Sveriges

advokatsamfund

Vi lägger inte fram något förslag att skattesekretessen skall

om kunna brytas for uppgiftslämnande till Sveriges advokatsamfund. Enligt vår mening måste avvakta resultatet Advokat-

man av kommitténs forslag när det gäller insyn och sekretess i disciplinförfarandet hos samfundet, innan ställning kan tas till om sekretessbrytande regler skall införas.

l8.l.l Bakgrund

Riksskatteverket har i Ekobrottsberedningens enkät påpekat att

svar skattemyndigheter är skyldiga att lämna upplysningar om anmärkningsvärda omständigheter i fråga revisorers eller revisionsbolags

om verksamhet. Om däremot skattemyndighet i sitt arbete uppmärk-

anmärkningsvärda handlingar från en advokat, får myndigsammar heten inte lämna upplysningar detta till Sveriges advokatsamfund,

sig på eget initiativ eller begäran. vare

l8.l.2 Den rättsliga regleringen rörande advokater

Regleringen advokatväsendet bygger på att advokatverksamheten är

fri yrkesutövning. Endast den är ledamot av Sveriges advokaten som samfund är advokat. I 8 kap. rättegångsbalken anges vilka formella krav ställs advokat och hur någon kan vinna inträde i

som en samfundet. Samfundet är privaträttslig organisation som har

en offentligrättsliga drag.

372 Särskilda regler för skatteznyndigheter

Advokater står enligt 8 kap. 6 § under tillsyn styrelsen för

av Sveriges advokatsamfund samt den disciplinnämnd som samfundet utser. En advokat skall enligt 8 kap. 4 § i sin verksamhet redbart och nitiskt utföra de uppdrag anförtrotts honom och iaktta god

som advokatsed. En advokat som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt skall uteslutas samfundet.

Justitiekanslern får enligt enligt 8 kap. 6 § begära åtgärd hos disciplinnämnden mot en advokat som åsidosätter sin plikt och hos styrelsen mot den som inte längre är behörig att vara advokat. De flesta disciplinärenden anhängiggörs dock av enskilda.

Den som har vägrats inträde i eller uteslutits Sveriges advokat-

ur samfund får enligt 8 kap. 8 § överklaga beslutet hos Högsta domstolen. Justitiekanslern får hos Högsta domstolen överklaga ett beslut i

en disciplinfråga av Samfundets styrelse eller disciplinnämnd.

Enligt 8 kap. 6 § fjärde stycket får den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos samfundet inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden.

Enligt 9 kap. 12 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om någons inträde i samfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslutning ur samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller personliga eller ekonomiska

om annans förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Regeln i sekretesslagen är tillämplig vid handläggningen hos Justitiekanslern och i Högsta domstolen. I Högsta domstolen gäller dock bara undantagsvis sekretess eftersom de vanliga reglerna om offentlighet vid domstol oftast tar över.

I februari 1997 tillkallade regeringen en kommitté för att göra en översyn av Samfundets disciplinverksamhet och tillsynen över samfundet i övrigt. Kommittén, som antog namnet Advokatkommittén, har nyligen lagt fram betänkandet Tillsyn över advokater m.m. SOU 1999:31. Kommittén föreslår att Justitiekanslern skall befrias från sin uppgift att utöva tillsyn över advokater. Det allmännas inflytande över advokatsamfundets tillsyn skall förstärkas genom att ordföranden i samfundets disciplinnämnd och dennes ersättare skall eller ha varit

vara ordinarie domare. Nämnden i övrigt skall bestå av sju advokater och tre offentliga representanter. Enligt kommittén måste vidare insynen i disciplinförfarandet förbättras om Justitiekanslerns tillsynsfunktion skall upphöra. Kommittén föreslår därför att offentlighetsprincipen görs tillämplig den disciplinära verksamheten hos samfundet. Den lagtekniska lösning som föreslås är att det i bilagan till sekretesslagen anges att sekretess gäller hos samfundet för verksamhet utövas

som av

Särskilda regler för skattemyndigheter 373

styrelsen och disciplinnämnden i disciplinärenden. En av kommitténs ledamöter har reserverat sig mot förslaget ändrad sammansättning om disciplinnämnden. De advokater ingått som experter i kommitav som tén har i ett särskilt yttrande motsatt sig förändringar av disciplinförfarandet. Ytterligare expert har i ett särskilt yttrande motsatt sig en förslagen disciplinnämndens sammansättning och om ökad insyn i om verksamheten.

1 1 rörande

Skattemyndighets uppgiftsskyldighet

revisorer m.m.

Lagen 1995:528 revisorer innehåller bestämmelser om godkänom nande och auktorisation revisorer, registrering av revisionsbolag av samt revisorers och revisionsbolags verksamhet. Lagen innehåller också regler tillsyn över revisorer och revisionsbolag samt om om disciplinära åtgärder. Tillsyn utövas av Revisorsnämnden, som är en

myndighet. Enligt 21 § revisorslagen skall skattemyndighet, som uppmärken någon anmärkningsvärd omständighet i fråga en revisors sammar om eller ett revisionsbolags verksamhet, underrätta Revisorsnämnden om detta. Denna uppgiftsskyldighet medför enligt 14 kap. l § sekretesslagen sekretessen bryts och att hemliga uppgifter kan lämnas till att Revisorsnämnden. Disciplinförfarandet hos Revisorsnämnden är reglerat i noga revisorslagen. Nämndens beslut får överklagas hos förvaltningsdomstol. Enligt 9 kap. 12 § andra stycket gäller sekretess bl.a. i ärende disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller om registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Sekretessen gäller för uppgift om revisorns ekonomiska ställning eller personliga eller om annans ekonomiska förhållanden, det kan antas att den som uppgiften rör om lider skada eller uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i men om ärendet. Bestämmelsen i 21 § revisorslagen uppgifter i en revisors avser verksamhet. Vad skattemyndigheterna främst skall rapportera torde revisor har försummat sin skyldighet enligt 10 kap. 31 § vara om en aktiebolagslagen. Enligt den bestämmelsen skall revisor i revisionsen berättelsen anmärka ett bolag har försummat sin skyldighet t.ex. att om skatteavdrag eller att anmäla sig för registrering enligt skattebetalgöra ningslagen, att lämna skattedeklaration eller att i rätt tid betala skatter och avgifter. Det åligger också revisorn att i sådana fall genast sända en avskrift revisionsberättelsen till skattemyndigheten. Om skattemynav

374 Särskilda regler för skattemyndigheter

digheten skulle finna att ett bolag har brustit i något dessa av hänseenden och att revisorn inte har framfört någon anmärkning i revisionsberättelsen, är detta ett förhållande med stöd 21 § som av revisorslagen skall anmälas till Revisorsnämnden. Riksskatteverket har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av denna bestämmelse. Den omständigheten att det i 21 § revisorslagen talas revisorns om verksamhet synes motsatsvis innebära att skattemyndighets uppgiftsskyldighet inte omfattar uppgifter som rör revisorn personligen. Det har i praxis diskuterats om bestämmelsen i 21 § revisorslagen medför skyldighet för skattemyndigheterna att anmäla sådant som förekommer i den del av en revisors verksamhet inte som avser revisioner. En revisors verksamhet består nämligen inte bara av sådana. Revisorn kan få uppdrag av andra än revisionsklienter, t.ex. att värdera ett företag för presumtiv köpare eller att lämna råd i skattefrågor. en Det anses oklart om bestämmelsen är avsedd att sträcka sig utöver den verksamhet som avser revision i egentlig mening. Det finns andra yrkeskategorier som står under offentlig tillsyn men där det för närvarande inte föreligger någon skyldighet för skattemyndighet att lämna upplysningar. Till dessa hör fastighetsmäklare, som enligt fastighetsmäklarlagen 1995:400 står under tillsyn av Fastighetsmäklarnämnden. Inte heller beträffande försäkringsmäklare skall sådana uppgifter lämnas, trots att dessa enligt lagen 1989:508 om försäkringsmäklare står under Finansinspektionens tillsyn.

18. 1.4 Överväganden

Advokater är liksom revisorer fria yrkesutövare. De har typ samma av förtroendeförhållande till sina klienter. Det finns dock betydande skillnader mellan dessa yrkeskategorier. Medan advokater väljs av ett privaträttsligt organ, och då undergår en lämplighetsprövning, skall frågor om godkännande och auktorisation av revisorer prövas av en myndighet, Revisorsnämnden. Båda yrkeskategorierna står under tillsyn men tillsynen över advokaterna utövas av Sveriges advokatsamfund. Någon insyn i disciplinförfarandet hos samfundet finns för närvarande inte. Revisorer står däremot under tillsyn myndighet, av en där offentlighetsprincipen gäller. Vidare bör noteras att en revisor i ett aktiebolag har en lagstadgad skyldighet att i sin granskning kontrollera att den reviderades skyldigheter enligt skattelagstiftningen fullgörs. Någon motsvarande skyldighet har inte advokater. Det går därför inte att dra direkta paralleller mellan den ena yrkeskategorin och den andra. En fråga som kan behöva klarläggas, innan vi tar ställning till frågan om en sekretessbrytande regel bör införas, är vilken typ av uppgifter

Särskilda regler för skattemyndigheter 375

rörande advokat skattemyndighet kan få kännedom om och

en som en

det är uppgifter advokatens personliga förhållanden eller om om om sådant rör hans uppdrag åt klienter. Riksskatteverket har i sin

som skrivelse inte preciserat vilka uppgifter det kan fråga om. De

vara uppgifter kan komma i fråga synes dels vara sådana som utvisar att

som

advokat inte sköter sin skyldighet att deklarera eller att betala en egen

skatt, dels sådana tyder på att advokaten inte har iakttagit god

som advokatsed. Att tillåta att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut om en advokats personliga förhållanden eller hans egen ekonomi skulle innebära att advokater skulle underkastas en strängare granskning än andra yrkesgrupper. När det gäller revisorer är uppgiftsskyldigheten begränsad till deras verksamhet. En eventuell reglering av uppgiftslämnande rörande advokater bör därför begränsas till iakttagelser som tyder på att advokaten åsidosatt god advokatsed. Som exempel sådana uppgifter har nämnts handlingar utvisar att advokat har

som en uppträtt bulvan eller att han har upprättat skenavtal.

som

Enligt vår mening är det självfallet viktigt att uppgifter som kan föranleda disciplinära åtgärder advokat kommer till samfundets

mot en kännedom. Den fråga Riksskatteverket har väckt är dock av mera

som komplex och principiell natur än vad den först kan förefalla vara. Det

nämligen inte bara hos skattemyndigheterna det kan samlas är som kunskap tyder på att advokater inte fullt ut lever upp till den höga

som etiska standard krävs dem. Åklagar-, polis- och tullmyndigheter

som av kan också göra iakttagelser inom sina verksamhetsområden, liksom domstolarna. Om skall införa sekretessbrytande regler vore det en

man fördel kunde behandla dessa frågor i ett sammanhang. Detta är

om man något ligger vid sidan vårt huvuduppdrag.

som av

Behovet frågan om myndigheter utan hinder

av en gemensam syn

sekretess skall kunna lämna uppgifter till Sveriges advokatsamfund av är dock inte avgörande för vårt ställningstagande.

Av vikt är att disciplinförfarandet hos samfundet för

större närvarande över. Advokatkommittén har nyligen lagt fram sitt

ses betänkande. I betänkandet behandlas frågor om hur disciplinförfarandet skall utformat, möjligheterna till insyn i detta liksom även

vara sekretessfrågor. Enligt vår mening måste frågorna om sekretess och insyn i disciplinförfarandet lösas innan kan ta ställning till frågan

man

sekretessgenombrott. Särskilt mot bakgrund att sekretessen är

om av absolut hos skattemyndigheterna krävs det att sekretessförhållandena hos samfundet har klarlagts först. Vi lägger därför inte fram något förslag sekretessgenombrott.

3 76 Särskilda regler för skattemyndigheter

18.2 Sekretess för domstols beslut i

fråga om åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen

Vi behandlar inte frågan om beslut enligt tvångsåtgärdslagen skall kunna undanhållas den som åtgärden riktas mot, eftersom denna fråga nyligen har övervägts i ett lagstiftningsärende med anledning av Skatteflyktskommitténs översyn revisionsreglerna skatteav området.

Bakgrund

Förvaltningsdomstols beslut rörande åtgärder enligt tvångsåtgärdslagen omfattas inte av sekretess. En myndighet har i på Ekobrottssvar beredningens enkät påtalat att detta inte sällan skapar problem när polisen och åklagare i samråd med skattemyndighet planerar en en gemensam aktion mot en skattskyldig misstänks för brott. Ett som beslut enligt tvångsåtgärdslagen bör därför kunna undanhållas den som berörs av beslutet åtminstone en kort tid. Med stöd av tvångsåtgärdslagen får det beslutas om revision i den reviderades verksamhetslokaler, om eftersökande och omhändertagande av handlingar, om granskning utan föregående föreläggande om kontrolluppgift samt om försegling av lokal, Förvaringsplats eller annat utrymme. Beslut fattas som regel av länsrätten. Den som berörs av ett beslut om tvångsåtgärder skall i princip omedelbart underrättas om detta. Undantag från denna princip får dock göras om det kan befaras att det därigenom blir svårare att genomföra åtgärden. I sådana fall underrättas den berörde i samband med att åtgärden företas. Ett avslag på en skattemyndighets begäran om tillstånd till tvångsåtgärder anses däremot inte kunna undanhållas den som berörs av beslutet. Därigenom går överraskningsmomentet förlorat och Skattemyndigheten har liten möjlighet att få någon framgång med ett överklagande.

Överväganden

Frågan om beslut enligt tvångsåtgärdslagen bör kunna hemlighållas togs nyligen upp av Skatteflyktskommittén i betänkandet Översyn av revisionsreglerna SOU 1996:79. Bakgrunden ett förslag från var Riksskatteverket att domstolarna borde möjlighet att underlåta om ges att underrätta den enskilde om ett beslut i fråga tvångsåtgärder, till om dess att beslutet vunnit laga kraft. Detta förslag hade enligt

Särskilda regler för skattemyndigheter 377

Skatteflyktskommittén utsatts för stark kritik från flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över verkets förslag. Kommittén konstaterade att de aktuella frågeställningarna och problemen återfinns även inom andra rättsområden och att en bestämmelse i enlighet med Riksskatteverkets förslag skulle avvika från gängse bestämmelser inom svensk förvaltningsprocess. Kommittén fann därför inte skäl att föreslå den Riksskatteverket förordade ändringen betänkandet s. 71 f..

av Frågan togs inte i propositionen med förslag till ändringar i bl.a.

upp tvångsåtgärdslagen prop. 1996/97: 100.

Även vi delar uppfattningen att det är svaghet att beslut i

om en domstol enligt tvångsåtgärdslagen aldrig kan undanhållas den berörde

tillfälligt finner vi- med hänsyn till att frågan så nyligen har ens övervägts i ett lagstiftningsärende inte anledning att på nytt ta upp

den.

18.3 Sekretess för brottsförebyggande arbete

I våra direktiv har framhållits särskilt problematiskt att reglerna i

som 5 kap. l § och 9 kap. 17 § om sekretess i brottsförebyggande arbete inte gäller för Skattemyndigheten Genom de lagändringar som gjordes i samband med att skattebrottsenheterna inrättades omfattas numera även skattemyndigheternas verksamhet sekretess enligt dessa paragrafer.

av Något behov lagändring föreligger därför inte.

19 Förutredning

19.1 Bakgrund

Riksåklagaren har i Ekobrottsberedningens enkät påpekat att en

svar myndighet överväger att göra en anmälan inte kan rådgöra med

som åklagaren i frågan och att det inom för förutredning bör vara

ramen en tillåtet för de myndigheter samverkar mot ekonomisk brottslighet

som att fritt utbyta information med varandra. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har framhållit att det bör skapas möjligheter för myndigheter att utbyta information under förutredning och särskilt pekat på

en de problem det medför att bl.a. bankers tystnadsplikt inte bryts förrän förundersökning har inletts.

I direktiven framhålls polisens och åklagarnas svårigheter att få tillgång till de uppgifter hos andra myndigheter som behövs under förutredning. Till våra förstahandsuppgifter hör därför, enligt direktiven, reglerna för informationsutbyte i fasen omedelbart innan förundersökning inleds. Med förutredning avses ett oreglerat förstadium till den formella förundersökningen.

I detta avsnitt behandlas förutredningsinstitutet och frågan om informationsutbyte under förutredning. I avsnitt l5.3.2 har vi tagit upp frågan banksekretessen under förutredning.

19.2 Den rättsliga regleringen

19.2.l Grundläggande regler om förundersökning

Förundersökningsförfarandet regleras i rättegångsbalken. Vid sidan av detta formellt reglerade förfarande har successivt växt fram olika arbetsmetoder hos framför allt polisen vilka delvis faller inom förundersökningsförfarandet och i andra fall ligger i stadiet innan förundersökningen.

Reglerna förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken. Av

om 1 § följer att förundersökning skall inledas så snart det grund av angivelse eller något annat skäl finns anledning att anta att ett brott

380 F Örutredning

hör under allmänt åtal har förövats. Under förundersökningen skall som enligt 2 § utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal mot honom föreligger. Vidare skall målet beredas så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen.

Tröskeln för inledande förundersökning har satts lågt i och med

av att det räcker att det finns anledning att anta att ett brott hör under

som allmänt åtal har begåtts. En förundersökning kan inledas på mycket

misstankar så snart dessa något kan vara ett brott. vaga avser som Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt känner till gärningens alla detaljer och inte

att man heller exakt och hur den har förövats. Däremot räcker det inte

när, var att det kan antas att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. narkotikahantering Per-Olof Ekelöf i SvJT 1982 s. 638.

Förundersökningen omfattar såväl det förberedande spanings- och efterforskningsarbete polisen eller tullen med anledning av en

som konkret händelse utför, för att fastställa om brott över huvud taget har förövats, det fortsatta arbetet med att utreda det finns skäl till

som om misstanke mot någon person.

Vidare omfattar förundersökning den fortsatta utredning som företas sedan misstanken har riktats mot en viss person SOU 1938:44 s. 285. I princip allt utredningsarbete som syftar till att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott och om tillräckliga skäl för åtal mot viss föreligger är enligt förarbetena att betrakta som

en person förundersökning. Bakom detta synsätt torde ligga att den enskilde inte skall gå miste de rättssäkerhetsgarantier som följer med rätte-

om gångsbalkens regler; inte det är förhållandevis oklara misstan-

ens om kar skall utredas. Det är således inte tillåtet för de brottsutredande

som myndigheterna att kringgå bestämmelserna om förundersökning genom att förklara att undersökning avser att klarlägga om förundersökning

en skall inledas. Här bör framhållas att det vid utredning av ekonomisk brottslighet ofta redan från början står klart eller vilka som står

vem bakom ett eventuellt brott medan det är betydligt oklart vari

mera brottet består, dvs. förfarandet är straffbart och hur detta i så fall

om skall rubriceras.

I sammanhanget bör även nämnas att en polisman har rätt att i omedelbar anslutning till ett brott vidta vissa utredningsåtgärder s.k. förstahandsåtgärder innan formellt beslut om förundersökning har hunnit fattas. Regler detta finns i 23 kap. 3 § tredje stycket och 8 §

om tredje stycket rättegångsbalken. En regel motsvarande den i 23 kap. 3 § tredje stycket har nyligen föreslagits för tullens del se Ds 1998:53.. Dessa regler saknar intresse för utredning av ekonomisk brottslighet.

Förutredning 381

Utanför förundersökning faller sådant allmänt spaningsarbete som polisen eller tullen bedriver utan att det förekommer något tecken att konkreta brott har förekommit. Sådant spaningsarbete kan t.ex. riktas mot en känd brottsling som har permission eller nyligen har frigetts från ett fängelsestraff eller mot en lokal där det tidigare förekommit exempelvis narkotikahandel. Underrättelseverksamhet faller också utanför se avsnitt l0.2.3.

Det kan också nämnas att det från tid till annan används andra uttryck för sådan verksamhet som ligger utanför förundersökningsverksamheten, såsom t.ex. förspaning och för-förundersökning. Dessa uttryck, som inte har något rättsligt innehåll, saknar också intresse för de frågor behandlar här.

l 9.2.2

Förutredning

Förutredning är, som nyss har sagts, ett oreglerat förstadium till den formella förundersökningen. Med förutredning avses punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare vidtar för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om en formell förundersökning skall inledas eller Ds Ju 1979:15 s. 37 ff., SOU 1992:61 s. 271 ff. och JO 1997/98 s. 98. Det kan röra sig om åtgärder av skilda slag, såsom kompletterande upplysningar från en anmälare i ett bestämt syfte eller kontroll av att en anmäld händelse har inträffat. Som exempel har angetts att undersökningsledaren efter en anmälan om mordbrand kontrollerar att en brand verkligen har anlagts på den angivna platsen. Undersökningsledaren kan också tveka om den rätta rubriceringen av gärningen i ett fall där något av alternativen skulle kunna ge anledning till förundersökningsbegränsning. En anmälan om undanskaffande av avbetalningsgods kan t.ex. behöva kompletteras för att alternativen olovligt förfogande och bedrägeri skall bli tillräckligt belysta. Om det påstådda brottet har begåtts i utlandet kan det vara nödvändigt för förundersökningsledaren att skaffa uppgifter om innehållet i utländsk rätt för att utröna om det finns rättsliga förutsättningar för att beivra brottet i Sverige.

Den nuvarande tolkningen begreppet förutredning medför att

av sådan utredning i huvudsak bara kan förekomma med anledning av en anmälan brott. Med anmälan om brott brukar menas att någon

om lämnar uppgifter på eget initiativ till polis eller åklagare. En anmälan kan också upprättas av polis eller åklagare med anledning av egna iakttagelser. Anmälan behöver inte formaliserad, utan kan i stort

vara sett betecknas som en hänvändelse till polis eller åklagare angående brott BRÅ PM 1982:6, 61 f..

382 F örutredning

Förutredning är ett helt oreglerat förfarande. I vissa avseenden anses reglerna förundersökning och förundersökningsledning kunna

om tillämpas analogt. Exempelvis dokumentationskrav gälla

anses samma för åtgärder vidtagna under förutredning som under förundersökning. Vidare frågor förutredning ankomma den som skall leda

anses om förundersökningen rörande brottet. Kompletterande upplysningar anses få inhämtas förhör med målsäganden eller annan anmälare,

genom medan däremot förhör inte får hållas med andra personer. Straffprocessuella tvångsmedel får användas endast om förundersökning har

inletts.

19.2.3 Förutredning vid misstanke om ekonomisk

brottslighet

Förundersökning får bara användas i de fall där det objektivt finns något påtagligt kan anta att det har förekommit ett

som gör att man brott. Ett beslut förundersökning skall innehålla uppgift om vilket

om brott skall utredas. Detta ställer krav att förundersöknings-

som ledaren objektiva grunder kan vad som utgör brottet. Av

ange rättssäkerhetsskäl har också uppställts krav att tid och plats om möjligt skall kunna Avsikten med reglerna är att de många och

anges. ingripande befogenheter förundersökning ger utrymme för inte

som en skall kunna utnyttjas för andra situationer.

Ett grundläggande problem vid handläggningen av anmälningar om ekonomisk brottslighet är att materialet ibland är otillräckligt för ett beslut att inleda förundersökning. Ekonomisk brottslighet skiljer sig,

tidigare har nämnts, från brottslighet bl.a. det sättet att de som annan förfaranden ifrågasätts ofta utgör led i affärsverksamhet som i

som en sig är laglig. Ifrågasatta transaktioner är normalt också i sig lagliga men kan, i sitt sammanhang, utgöra brott. Som exempel kan nämnas att köp och försäljning, import och export etc. är normala led i affärsverksamhet kan utnyttjas för exempelvis skatteundandraganden eller

men brott mot borgenärer. En insättning ett bankkonto kan vara en normal transaktion också ett led i en muta.

men

I motsats till vad är fallet vid traditionell brottslighet- såsom

som våldsbrott, narkotikabrott eller vanliga förmögenhetsbrott- kan man i många fall inte avgöra det har förekommit brott enbart av

om uppgifterna i brottsanmälan. Det finns nämligen som regel inga yttre

en tecken brott utan enbart på affårshändelser som, beroende omständigheterna, kan tillåtna eller olagliga. Härtill kommer att

vara det ofta finns uppgifter talar mot att det har förekommit brott och

som

den skriftliga dokumentation är tillgänglig antingen kan vara att som

Förutredning 383

knapphändig eller, om det är fråga om en anmälan mot en tidigare affärskompanjon, kan vara selekterad.

Det krävs normalt tillgång till åtskilliga handlingar och en ingående juridisk analys för att skilja fall av dålig affarsmoral från vad som är brottsligt och att skilja moraliskt tvivelaktig men tillåten skatteplanering från skattebrott. Frågan kan vara särskilt svårbedömd om påståendet om brott riktas mot en pågående affärsverksamhet eller mot en företrädare för en myndighet. Ett beslut att inleda förundersökning kan få förödande konsekvenser om det riktar sig mot någon i ledningen för

sådan verksamhet. Är det fråga ett börsnoterat företag kan en om åklagarens beslut få betydelse även för kursen.

En viktig faktor är att ekonomisk brottslighet i de flesta fall

annan inte är straffbar på försöks- och förberedelsestadiet. Det ifrågasätta handlandet kan behöva analyseras även från denna utgångspunkt.

Den ekonomiska brottsligheten blir dessutom alltmer komplicerad, ofta med uttalade internationella inslag. I sistnämnda fall kan åklagaren behöva klarlägga även utländska förhållanden innan han tar ställning i frågan förundersökning skall inledas. Avser brottsligheten skatte-

om brott kan ingående analys ekonomiska förhållanden, Skatteregler,

en av bokföringstransaktioner m.m. krävas före ett ställningstagande. Detta kan kräva kontakter med andra myndigheter och utbyte av sekretessbelagda uppgifter.

Problemet med att anmälningarna inte ger tillräckligt underlag för åklagaren att besluta förundersökning skall inledas eller gäller

om främst anmälningar från andra än skattemyndighetema, som har god tillgång till sådant material är relevant för utredning av ekonomisk

som brottslighet och vid att sammanställa detta. I de fall skattemyndig-

vana heterna anmäler brott ett stadium där skatteutredning ännu inte har genomförts eller bara initierats gäller dock motsvarande även för deras anmälningar. Även anmälare har till uppgift att vaksamma

som vara tecken på brott, som exempelvis konkursförvaltare, kan långtifrån alltid presentera ett fullständigt beslutsunderlag, bl.a. av det skälet att de inte har tillgång till allt relevant material.

Ett bristfälligt underlag innebär att åklagaren står inför alternativen att underlåta att inleda förundersökning rörande något som senare visar sig ett mycket allvarligt brott eller att på svaga grunder inleda

vara förundersökning i förhoppningen att den fortsatta utredningen ger tillräckligt underlag för att rättfärdiga beslutet om förundersökning. Ett tredje alternativ kan att förutredning berika underlaget för

vara genom beslutet. Det är bedömningsfråga underlaget är tillräckligt för att

en om inleda förundersökning i ett enskilt fall. I en sådan fråga finns det alltid utrymme för olika uppfattningar utan att den ena eller andra uppfattningen kan rätt eller fel. Det går därför sällan att hävda att

sägas vara

384 Förutredning

ett beslut detta slag varit fel även underlaget vid en kritisk

av om granskning ter sig bräckligt.

Det sagda innebär att behovet av förutredning är ovanligt stort när det gäller misstänkt ekonomisk brottslighet. I fall mycket komplice-

av rad brottslighet utnyttjas också möjligheterna till förutredning i betydande utsträckning. Det torde vara dessa förhållanden som har gjort att förutredning har pekats ut som ett särskilt problemområde i direktiven för vårt arbete.

Enligt proposition 1997/98:10 om skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar skall skattebrottsenheter få utföra förutred-

m.m. ningar i fall ligger inom deras område att utreda. En förutredning

som kan i dessa fall omfatta registerslagning eller inhämtande av muntliga uppgifter under hand. Som regel handlar det att ta reda på enkla

om Förhållanden exempelvis vem som är arbetsgivare till en viss

som arbetstagare eller är legal ställföreträdare för ett bolag. En

vem som förutredning kan också ta sikte på den juridiska bedömningen av föreliggande fakta prop. 51 f..

19.2.4 Två JO-fall förutredning

JO har i två beslut beslut den 7 1996, dnr 3251-1993, och

nyare mars den 18 april 1997, JO 1997/98 98 tagit frågan vilka åtgärder

s. upp om

kan inom förutredning. Ett fallen avsåg misstanke som rymmas en av

traditionella förmögenhetsbrott och det andra misstanke om om sexualbrott. Även de således inte primärt rör samma område som vi

om utreder har de dock visst intresse genom de principresonemang som förs.

JO har i besluten framhållit att förutredning närmast får betraktas

ett led i tillämpningen bestämmelserna i 23 kap. l § rättegångssom av balken inledande förundersökning. Skillnaden mellan att

om av komplettera anmälan och att göra förutredning kan enligt JO vara

en hårfm. JO uttalade att de uppgifter har lämnats av målsägande i en

som anmälan t.ex. förmögenhetsbrott normalt skall anses utgöra ett

om tillräckligt underlag för att bedöma förundersökning skall inledas

om eller Om det finns omständigheter förringar tilltron till

som anmälaren eller det annars finns uppgifter som talar mot

om uppgifterna i anmälan kan detta enligt JO utgöra skäl att besluta att inte inleda förundersökning. Om uppgifterna inte ger anledning anta att ett brott har begåtts skall förundersökning således inte inledas. Ibland kan dock situationen sådan att förundersökningsledaren har ett legitimt

vara behov att inhämta ytterligare upplysningar underlag för sitt

av som ställningstagande i förundersökningsfrågan. Kännetecknande för en

Förutredning 385

situation där förutredning kan nödvändig är att brottsmisstankarna

vara antingen är vaga eller obestämda eller förekommer tillsammans med andra faktorer motverkar det intryck misstankarna

som som ger.

En kompletterande utredning i en situation som den angivna

nyss måste enligt JO hålla sig inom mycket snäva ramar. Det skall enligt JO vara fråga om punktvisa åtgärder som syftar till att begränsad

genom en komplettering av kända eller påstådda förhållanden berika beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan. Förundersökningsledaren kan t.ex. inhämta visst skriftligt material för att få någon fråga särskilt belyst. Det får enligt JO vidare anses tillåtet att be anmälaren att lämna kompletterande muntliga uppgifter i de hänseenden bedöms

som vara relevanta i sammanhanget. I vissa situationer ansåg JO det inte uteslutet att polis eller åklagare också kunde få vända sig till målsägande

en som inte själv är anmälare med önskemål om att få ta del av skriftligt material eller att få muntliga upplysningar. JO underströk emellertid att en förutredning under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller Det får enligt JO således aldrig bli fråga om att vidta några åtgärder har karaktär

som av brottsutredning. JO framhöll också vikten av att det görs klart för anmälaren respektive målsäganden att förundersökning inte har inletts och att dennes medverkan därför är helt frivillig. JO menade att det under inga förhållanden kan godtas att förhör hålls med någon som av en anmälare har utpekats misstänkt eller med vittnen till det

som påstådda brottet.

I båda de av JO granskade fallen riktades skarp kritik mot de bitvis omfattande utredningsåtgärder som hade vidtagits förhör med

målsägande, vittnen och, i det ena fallet, den som utpekats som misstänkt inom ramen för s.k. förutredning.

19.2.5 Sekretess vid

förutredning

Den allmänna uppfattningen är att reglerna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § första stycket l och 9 kap. 17§ första stycket l sekretesslagen blir tillämpliga en brottsanmälan så snart den har upptagits av myndigheten, även om det skulle dröja viss tid innan den egentliga handläggningen av ärendet påbörjas. JO har tidigare uttalat att det inte finns någon anledning att ifrågasätta denna tillämpning i fall där en brottsanmälan är av sådant slag att den på det sätt som åsyftas i 23 kap. l § rättegångsbalken ger anledning till antagande att brott har begåtts JO 1992/93 s. 199. Det torde enligt JO vara möjligt att se på saken på samma sätt om det endast krävs kompletterande utrednings-

13 19-0716Ekonomisk

. . .

386 Förutredning

åtgärder för skall kunna konstatera att denna nivå uppnåtts

att man JO:s beslut den 7 1996, dnr 3251-1993. I ett sådant fall borde

mars enligt JO såväl innehållet i anmälan de uppgifter som har

som inhämtats vid förutredning kunna omfattas av förundersöknings-

en sekretess. I det JO granskade fallet hade det emellertid gått nästan

av två år från den första polisanmälan till dess förutredningen avslutades med ett beslut att inte inleda förundersökning.

Enligt JO bör sekretesslagens regler varken extensiv eller

ges en analogisk tolkning eftersom de innebär begränsningar av grundlagsskyddade rättigheter. Det kunde därför starkt ifrågasättas reglerna

förundersökningssekretess hade kunnat tillämpas på de uppgifter om

inhämtades under förutredningen. Däremot skulle det enligt JO som kunna hävdas att ett sekretesskydd för de uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som tillförts en utredning av det här aktuella slaget följer regeln i 9 kap. 17§ första stycket

av Enligt JO finns det dock anledning att förmoda att lagstiftaren vid tillkomsten denna regel inte haft sådana situationer i åtanke.

av Sammanfattningsvis har JO därför ansett det oklart vad som gäller i sekretesshänseende för uppgifter har inhämtats under en

som förutredning.

Möjligheterna att inhämta sekretessbelagda uppgifter innan förundersökning har inletts, t.ex. ett led i förutredning, är mycket

som en små. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen är knutna till begreppen förundersökning respektive misstanke om brott. Sistnämnda uttryck torde, på motsvarande uttryck i rättegångsbalken, syfta

samma sätt som på ett konkret brott. På ett område har detta skäl särregler införts for

av att skapa utrymme för effektiv brottsbekämpning, nämligen när det

en gäller penningtvätt se avsnitt 15.2.3.

19.3 Bör förutredning

regleras

l9.3.1 Tidigare ställningstagande

Tanken på rättslig reglering förutredning har tidigare avvisats i ett

en av betänkande Åklagarutredningen -90 Ett reformerat åklagarväsende

av SOU 1992:61. Där anfördes 368 ff. att åtgärder under en förutredning faller inom för polis och åklagares allmänna

ramen åtagande att verka för beivrande brott. Eftersom det kan bli fråga om

av åtgärder mycket skilda slag och behovet insatser är svårt att

av av förutse, skulle reglering bli så allmänt hållen att det enligt

en Åklagarutredningen fanns påtaglig risk för att den inte skulle ge

en någon direkt ledning för verksamheten. Enligt utredningens uppfattning

Färutredning 387

fanns det behov reglering endast i den utsträckning detta

av var erforderligt med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet eller annan liknande omständighet. De allmänna regler gäller för polis-

som och åklagarverksamheten, såsom kraven på objektivitet och proportionalitet, var dock enligt utredningen tillräckliga för att skydda den enskildes intressen. Utredningen framhöll att det ankommer på den som leder förutredningen att till att den inte drivs längre än vad

se som är tillåtet. Så snart det finns förutsättningar för att inleda förundersökning menade Åklagarutredningen att förutredningen skall övergå i en formell förundersökning.

Frågan om förutredning berördes inte i propositionen som behandla-

de Åklagarutredningens förslag.

Överväganden

Vi föreslår inte någon reglering av institutet förutredning. Så länge detta begrepp, som numera framför allt genom uttalanden av JO har fått relativt fasta former, saknar juridiskt-tekniskt innehåll är det inte möjligt att skapa regler om sekretessgenombrott för detta stadium innan förundersökning. Vi föreslår därför inte heller några sådana regler.

Förundersökningströskeln utgör för närvarande en gränslinje i sekretesshänseende. När förundersökning har inletts har polis och åklagare möjlighet att få del av sekretessbelagda uppgifter i en helt annan utsträckning än innan. Ett exempel på detta är banksekretessen. Ett annat är bestämmelserna i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen. En reglering av förutredning skulle kunna skapa rättsliga förutsättningar för att inhämta uppgifter som kan vara avgörande för frågan om förundersökning skall inledas.

För de allra flesta typer av brottsutredningar är de nuvarande reglerna om inledande av förundersökning enligt vår mening fullt tillräckliga och väl avvägda. Det är från rättssäkerhetssynpunkt lika viktigt att förundersökning inte inleds om det inte finns en tillräckligt välgrundad misstanke, som att förundersökning kommer till stånd i de fall det verkligen har begåtts ett brott. De två tidigare nämnda JObesluten båda händelser efter Åklagarutredningens analys

- som avser

visar emellertid enligt vår mening att skyddet för den enskilde inte har varit så starkt som Åklagarutredningen förutsatte.

I detta sammanhang är utredningar om ekonomisk brottslighet speciella. Som framgått är behovet av förutredning särskilt stort

ovan

388 Förutredning

vid misstanke om ekonomisk brottslighet, med tanke på brottslighetens struktur och svårigheterna att skilja lagligt från olagligt. Ett beslut om att inleda förundersökning för ekonomisk brottslighet kan få svåra konsekvenser det riktar sig mot någon i ledningen för ett livskraftigt

om företag. Å andra sidan kan ett beslut att inte inleda förundersökning mot verksamhet innehåller inslag kvalificerad ekonomisk

en som av brottslighet leda till varhärd inte blir undanröjd. Det är därför

att en angeläget att åklagaren får tillgång till tillräckligt material för sin bedömning. Detta förutsätter, som nyss nämnts, ofta komplettering i form förutredning. Utvecklingen under 1990-talet pekar entydigt

av mot att ekonomisk brottslighet blir alltmer svårutredd och att den internationella anknytningen ökar. Det redan tidigare manifesterade

att kunna vidta vissa kontrollåtgärder innan beslut fattas om

behovet av

förundersökning skall inledas eller kommer sannolikt att öka ytterligare.

Mot den bakgrunden och då misstanke om ekonomisk brottslig-

- en het ofta får stor spridning och kan vålla obotlig skada i affärsförhållanden framstår det alltmer som en svaghet från rättssäkerhets-

synpunkt att förutredning är ett oreglerat förfarande.

För vår del är det dock inte i första hand den frågan utan frågan om hur skall kunna tillgodose behovet av informationsutbyte innan

man förundersökning har inletts som står i fokus.

Vi har i det föregående tagit ställning emot att skapa särskilda Sekretessregler för utredning av ekonomisk brottslighet eller att rucka

de grundläggande principerna i dagens rättsliga system för sekretess och informationsutbyte. Om vill åstadkomma bättre möjligheter

man för de brottsbekämpande myndigheterna att utbyta information måste

kunna knyta regler till situationer det är möjligt att man nya som rättsligt definiera och avgränsa. Detta kan utgöra ett skäl att nu reglera förutredningsinstitutet. Alternativet är att avstå från att ge brottsbekämpande myndigheter tillgång till ytterligare information i stadiet omedelbart innan förundersökning.

Det står att vinna med reglering förutredning är att

som en av åklagaren har möjlighet att inhämta ett i bättre underlag för sitt ställningstagande, vilket dels leder till att den enskilde inte i samma utsträckning riskerar att bli föremål för en utredning som läggs ner så snart den har inletts och åklagaren har fått tillgång till handlingar som visar att det inte förelåg något brott, dels att resurser inte satsas på sådana utredningar. Rättssäkerheten höjs liksom kvaliteten på det brottsutredande arbetet, samtidigt som resurser kan ägnas de straffbara fallen.

Vi har under arbetets gång diskuterat olika lagtekniska lösningar rörande förutredning och därvid har skilda meningar om behovet av

Förutredning 389

reglering och hur en reglering skulle kunna utformas yppats. Företrädare för Justitiedepartementet har framhållit att en reglering

av förutredningsförfarandet inte är önskvärd. Vi har därför avstått från att framlägga förslag om en sådan reglering. Därmed saknas enligt vår mening de nödvändiga förutsättningarna för att reglera sekretessgenombrott på stadiet omedelbart innan förundersökning. Vi lägger därför inte fram något förslag om sekretessgenombrott under förutredning och inte heller i övrigt några förslag berör förutredning.

som

20 om och

Frågor insyn sekretess

20.1 Bakgrund

En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att part i ett mål eller

en ärende skall ha fri insyn i de förhållanden läggs till grund för

som en domstols eller en myndighets avgörande. Såvitt gäller mål

som handläggs av allmän domstol har denna princip ansetts så naturlig

vara att den inte har behövt komma till direkt uttryck i rättegångsbalken. Uttryckliga regler om parts rätt till insyn i mål och ärenden finns däremot i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Beträffande en misstänkts rätt att få del av material på förundersökningsstadiet finns det regler i rättegångsbalken.

I svaren på Ekobrottsberedningens enkät har en myndighet påpekat att det är oklart om bestämmelsen i 14 kap. 5§ sekretesslagen om partsinsyn gäller hos polis och åklagare i förhållande till målsägan-

en de. Rikspolisstyrelsen har framhållit att en myndighet, som får sekretessbelagda uppgifter från polisen och tillför dessa till ett ärende, har mycket små möjligheter att vägra att lämna ut uppgifter till den som är part i ärendet. Detta torde hämma polisens benägenhet att lämna uppgifterna. Riksskatteverket har påpekat att en anmälan om brott, som översänds från konkursförvaltare till kronofogdemyndigheten och

en tillsynsmyndigheten i konkurs ofta tillförs pågående indrivningsärenden respektive tillsynsakten. Därmed skulle enligt verket gäldenären få rätt till insyn i handlingarna på grund av sin partsställning.

I direktiven har frågan om parts rätt till insyn tagits upp. I dessa sägs att regeln i 14 kap. 5 förhållandet mellan sekretess och rätten till

om partsinsyn, anses svår att tolka. Ett näraliggande område som också väcker frågor är misstänktas och målsägandes rätt till insyn iförundersökningsmaterial. I direktiven framhålls att reglerna partsinsyn i

om vissa fall kan leda till att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet.

Vi tar i detta avsnitt upp dels frågan om insyn i den brottsbekämpande verksamheten, dels frågan om part eller annans rätt till insyn vållar problem vid samverkan mellan myndigheter.

392 Frågor insyn och sekretess SOU 1999:5 3 om

20.2 Den rättsliga regleringen

20.2.1 Förundersökning och annan brottsbekämpning

I förarbetena till sekretesslagen framhålls att regeln om partsinsyn 14 kap. 5 § bara gäller ärende i den betydelse som begreppet har i tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen prop. 1979/80:2 del A, 333. En viktig fråga är således de förfaranden som förekommer s. om vid brottsbekämpning utgör ärenden i nyss nämnda mening. Reglerna förundersökning finns, tidigare nämnts, i 23 kap. om som och vissa därtill anknutna författningar. Förundersök-

rättegångsbalken

ningsförfarandet skiljer sig i stor utsträckning från domstolsförfarandet. Förundersökning är ett förprocessuellt förfarande, avsett att ersätta den förberedelse förekommer i tvistemål. Medan rättegången kringgärsom das antal förfaranderegler och präglas av ett stort mått av av ett stort fömtsebarhet, har förundersökningsförfarandet ett betydande mått av flexibilitet. Reglerna förundersökning har ramkaraktär, kombinerat om angående tvångsmedel och andra frågor särskild

med detaljregler av

vikt för rättssäkerheten Kamov, 2 684. Vad är viktigt i detta s. som sammanhang är det förhållandet att förundersökning inte är ett sedvanligt förvaltningsrättsligt förfarande. Detta har utvecklats närmare talsrättskommittén i SOU 1976:47 272. Kommittén uttalar bl.a. av s.

följande.

gäller förundersökningsreglemas formella utformning, När det det framträdande drag att lagstiftaren sett förfarandet är ett uteslutande handlande. Man laborerar alltså

som ett faktiskt

ärende- eller målbegrepp, varvid omständiginte med något slag skulle leda till att ett ärende/mål blir heter av ett eller annat hos och att målet/ärendet under givna

anhängigt myndigheten

avslutas, med beslut den eller andra förutsättningar får av ena innebörden åtal, åtalsunderlåtelse, avskrivningsbeslut. Ett drag uttrycklig reglering saknas i avseende på

påfallande är att

det gäller skilda beslut i förundersökningsbesvärsrätt när

överprövningsinstitutet, har vuxit fram i praxis,

skedet; som dock täcka förevarande behov. synes - - förundersökning har angivna drag

Att reglerna om nu

säkerligen med att de tillkom vid tid då sammanhänger en inte utmejslats närmare. Enligt vad förvaltningsprocessen ännu kommittén erfarit fann både besvärssakkunniga SOU 1964:27 och den arbetsgrupp utarbetade grundreglema för nu som förvaltningsförfarande SOU 1968:27, att förunder-

gällande

svåra att in i ett förvaltnings-

sökningsreglema är passa processuellt system.

Frågor om insyn och sekretess 393

Åtalsrättskommittén övervägde regleringen förundersökning

om av skulle ändras så att en förundersökning skulle utgöra ett ärende i förvaltningsrättslig mening avstod från att föreslå detta. Även

men

senare utredningar har avstått från att ändra förundersöknings-

förfarandets rättsliga status.

Polisens, åklagamas ochtullens brottsbekämpande verksamhet har också, detta skäl, uttryckligen undantagits från förvaltningslagens

av tillämpningsområde såvitt gäller flertalet bestämmelser i den lagen 32 § förvaltningslagen. Regeln i 16 § om partsinsyn tillhör de bestämmelser som på grund av undantaget inte gäller för förundersökning.

Förundersökning fortfarande ha samma rättsligastatus, dvs.

anses som ett faktiskt handlande. Detta har betydelse för frågan om någon kan vara part i en förundersökning.

När det gäller polisens och tullens övriga brottsbekämpande verksamhet är det ännu tydligare att det är fråga om faktiskt handlande. Detta gäller exempelvis spaningsverksamhet, underrättelseverksamhet och brottsförebyggande arbete. Som vi tidigare nämnt är dessa former

verksamhet till sitt innehåll rättsligt oreglerade. av

20.2.2 Rättegångsbalkens regler om insyn i förundersökning m.m.

I de delar polisens och tullens brottsförebyggande och brottsbe-

av kämpande verksamhet, inte är reglerade på annat sätt än att de

som allmänt omnämns arbetsuppgifter, finns det av naturliga skäl inte

som några regler rätt till insyn. Det finns såvitt vi har kunnat finna,

om utöver tryckfrihetsförordningens regler, inte heller någon annan lagstiftning eller några allmänna rättsprinciper ur vilka en rätt till insyn skulle kunna härledas. Det ligger också i sakens natur att oreglerad verksamhet detta slag oftast riktar sig mot en obestämd krets av

varför det inte finns behov insynsregler i samma personer, av

utsträckning som i förvaltningsförfarandet. Regleringen i rättegångsbalken förundersökning innehåller

av bestämmelser, tillförsäkrar den misstänkte och hans försvarare viss

som insyn. I 23 kap. 18 § föreskrivs att när förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott skall han, när han hörs, underrättas misstanken. Efter denna tidpunkt har den

om misstänkte och hans försvarare enligt samma paragraf rätt att fortlöpande i den mån det kan ske för utredningen ta del

utan men -

vad förekommit i förundersökningen. De har också rätt att av som begära utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de fått

att möjlighet att ta del allt material i utredningen och fått skäligt rådrum

394 Frågor om insyn och sekretess

att begära ytterligare utredning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede JO 1964 s. 214, JO 1965 s. 198, Ds Ju 1979:15 s. 113, JO 1992/93 s. 203, jfr dock prop. 1986/87:89 s. 145. Beträffande den äldre sekretesslagstiftningen se JO 1964 s. 132. Bestämmelserna i 23 kap. 18 § ger den misstänkte och hans försvarare rätt till insyn men inte automatiskt rätt till handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkommer först när åtal har beslutats. Rätten till insyn omfattar även handlingar inte är som allmänna. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handlingar förrän de är färdigställda JO 1971 88 och 1980/81 122, eller s. s. om ärendet avslutas utan att fullständigt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersökningsmaterialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller När åtal har väckts har den misstänkte eller hans försvarare enligt 23 kap. 21 § rätt att på begäran få en utskrift av förundersökningsprotokollet, som skall innehålla det för den kommande processen relevanta materialet. Om en förundersökning inte föranleder åtal föreligger inte någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att få utskrift av protokoll eller anteckningar N. Gärde m.fl. Nya rättegångsbalken, s.3l4, prop. 1986/87:89 s. 148. Regeringsrätten har dock i praxis tillerkänt den misstänkte sådan rätt avsnitt 20.2.6.

en se

Rättegångsbalken innehåller inte några regler som ger målsägande rätt till insyn i förundersökningsförfarandet. En målsägande har inte heller någon rätt att få tillgång till handlingar, innan åtal har väckts. Rättegångsbalkens regler ger således inte den som har rätt till insyn i ett straffprocessuellt förfarande en obetingad rätt att när helst få som utlämnade handlingar innehållande hemliga uppgifter. Hans rätt bestäms i stället av vad som gäller enligt rättegångsbalken i olika situationer JO 1993/94 83. s. I sekretesslagen finns det bestämmelser om partsinsyn i 14 kap. 5 Den bestämmelsen ger inte i sig någon rätt till partsinsyn. Den reglerar enligt förarbetena enbart den konflikt som kan uppstå när det, på grund av en annan författningsbestämmelse eller av annat skäl, finns en rätt till partsinsyn, samtidigt som det material som insynen omfattas avser av sekretess prop. 1979/89:2 del A, 333. Paragrafen är således över s. huvud taget inte tillämplig om det är fråga om ett förfarande där det inte förekommer sökande, klagande eller part. Den gäller annan självfallet inte heller i förhållande till den som inte uppfyller kraven på att vara part. I paragrafens andra stycke regleras förhållandet mellan sekretesslagens reglering och rättegångsbalkens, på så sätt att sekretess inte begränsar en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del alla av

Frågor om insyn och sekretess 395

omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Vidare föreskrivs att en part alltid har rätt att ta del av dom eller beslut i ett ärende.

Enligt 14 kap. 10 § får en myndighet uppställa förbehåll

som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgifter vidare eller att

utnyttja uppgifter bl.a. när myndigheten lämnar sekretessbelagda

uppgifter till parter och ombud. Om utlämnandet i stället äger rum med stöd av rättegångsbalkens regler finns inte den möjligheten. I sådana fall kan inte något förbehåll uppställas mot vare sig den tilltalade eller hans försvarare JO 1993/94 83; även 1986/87:89 147.

s. se prop. s.

I brottmålsprocessen har, som tidigare nämnts, en part i princip en oinskränkt rätt till insyn. Denna rätt har ansetts så självklar att den inte direkt uttryckts i rättegångsbalken; den kan däremot indirekt utläsas av ett flertal regler i balken se prop. 1986/87:89 s. 145 och 147 f..

Enligt förarbetena till sekretesslagen har det ansetts främmande för handläggningen vid allmän domstol att undanhålla en part viss utredning. Av rättegångsbalken följer nämligen, direkt eller indirekt, att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter domstolen

som grundar sitt avgörande på; därmed dock inte sagt att han har rätt att få utlämnat en handling av vilken dessa omständigheter framgår Regner s. 14:44. Därför har bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket tillkommit. Denna regel innebär att bestämmelserna i första stycket inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del

av sådana omständigheter läggs till grund för avgörandet ett mål

som av eller ärende. Vidare föreskrivs att sekretess aldrig hindrar part i mål eller ärende att ta del dom eller beslut i målet eller ärendet. Av detta

av följer i sin tur att sekretesslagens regelsystem över huvud taget inte kan åberopas mot parten i dessa hänseenden.

Frågan om den misstänkte och målsäganden är parter i

en förundersökning har diskuterats ingående dels av JO i samband med granskning av det s.k. buggningsmålet, dels av Buggningsutredningen. I båda fallen vilar övervägandena mycket omfattande genomgångar av förarbeten, rättsfall och uttalanden i doktrin och praxis. Vi återger därför i det följande de synpunkter och slutsatser som framkommit.

20.2.3 JO:s beslut i det s.k.

buggningsmålet

Frågan om vilken insynsrätt en målsägande har under förundersökning och i brottmålsrättegång har ingående behandlats av JO vid prövning

av domstolarnas handläggning av det s.k. buggningsmålet JO 1995/96 s. 36 ff.. Efter en genomgång av uttalanden rörande tillämpningen av14 kap. 5 § gick JO in på frågan om reglerna i paragrafens första

396 Frågor insyn och sekretess om

stycke är tillämpliga i brottmål och uttalade därvid bl.a. följande s. 50 f.. Jag kan för del inte finna att det på- det straffprocessuella

egen området skulle föreligga någon annan skyldighet för en myndighet att lämna ut material till en part än den som uttryckligen eller underförstått följer av rättegångsbalken. Jag vill i detta sammanhang särskilt erinra om att det av 32§ förvaltningslagen följer att denna lags regler om partsinsyn inte är tillämpliga i den verksamhet hos polis och åklagare som

regleras av rättegångsbalken. Förundersökningsforfarandet,

som tillkom långt före den moderna förvaltningsprocessen, har av lagstiftaren uteslutande setts som ett faktiskt handlande se SOU 1976:47 Färre brottmål s. 272.

Det kan då konstateras att en målsägande över huvud taget inte intar partsställning i något skede av förundersök-

en ningsförfarandet och att rättegångsbalken inte heller innehåller någon regel om rätt för honom till insyn i utredningen under detta skede motsvarande den bestämmelse som för den misstänktes del är intagen i 23 kap. 18 § rättegångsbalken se även 1993/94:JuU25 s. 18. Eftersom det således inte finns något. rättsligt stöd för att tillerkänna målsäganden en rätt till partsinsyn under förundersökningen, kan han enligt min mening under denna del av det straffprocessuella förfarandet inte grunda en begäran om att få ta del av material någonting annat än den i tryckfrihetsförordningen fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar.

Om målsäganden sedan uppträder som part i domstolsprocessen, har han uppenbarligen den rätt att ta del av material

enligt rättegångsbalken gäller för parter. Denna rätt kan

som som redan nämnts över huvud taget inte begränsas med stöd av sekretesslagen, och bestämmelsen i 14 kap. 5 § första stycket

sekretesslagen saknar av detta skäl intresse i sammanhanget.

Det finns däremot ingen uttrycklig grund för att hävda att rättegångsbalken, trots avsaknad av uttryckliga bestämmelser i saken skulle ge målsäganden någon rätt till insyn i material hos domstolen, utöver vad som följer av det regelsystem som åsyftas i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. I den mån målsäganden inte på grund av denna reglering har rätt till insyn i material hos domstolen, kan han därför enligt min uppfattning, lika litet som under förundersökningen, åberopa något annat stöd för att få tillgång till materialet än reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Frågor om insyn och selaretess 397

Jag kan på motsvarande sätt inte finna något rättsligt stöd för att den tilltalade, utöver den insynsrätt som direkt framgår

rättegångsbalkens regler eller i övrigt avses i 14 kap. 5 § av andra stycket sekretesslagen, skulle ha rätt till någon form av partsinsyn i det straffprocessuella förfarandet vid domstol som kan aktualisera en tillämpning av 14 kap. 5 § första stycket. JO utvecklade häreñer hur långt målsägandenas partsinsyn i en brottmålsprocess sträcker sig och hur denna insyn kan förverkligas.

20.2.4 Buggningsutredningen

Frågan den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterial har om behandlats Buggningsutredningen i betänkandet Om buggning och

av andra hemliga tvångsmedel SOU 1998:46. Utredningen hade i uppdrag att bl.a. utreda ett antal frågor om straffprocessuella tvångsmedel; I direktiven till utredningen hade regeringen betonat att det personliga integritetsskyddet inte fick eftersättas samt. att rättssäkerhetsaspektema måste beaktas. Med hänvisning till detta tog utredningen upp frågor rörande den misstänktes rättsskyddsgarantier. Vi återger här delar av utredningens redovisning samt de slutsatser utredningen drog om innehållet i gällande rätt. Buggningsutredningen anförde beträffande rättsreglema på området bl.a. följande SOU 1998:46 s. 94 ff.. Det är en grundläggande princip i svensk rätt att den som är part i ett mål inför allmän domstol skall ha rätt att ta del av alla omständigheter läggs till grund för avgörandet i målet.

som Denna princip, som kommer till uttryck i 14 kap. 5 andra stycket sekretesslagen 1980:100, har ansetts så självklar att man inte har funnit det nödvändigt att uttryckligen slå fast den i rättegångsbalken. Den. kan däremot indirekt läsas ut av ett flertal regler. Principen kommer också till uttryck i Europakonventionen. En förhållandevis utförlig redovisning för relevanta regler i rättegångsbalken och Europakonventionen finns för övrigt i JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 42 ff.

I rättegångsbalken finns en rad olika regler som rör partsbehörighet och talerätt. Begreppens närmare innebörd och rättsverkningama av dem klargörs emellertid inte i detalji

Såvitt gäller den misstänktes rätt att få del av material förundersökningsstadiet finns det däremot direkta lagregler i rättegångsbalken. Till dessa bestämmelser återkommer utredningen i det följander

- -

398 Frågor insyn och sekretess om

När under en förundersökning så mycket material har samlats att någon skäligen kan misstänkas för brottet skall denne enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken underrättas misstanken. Han skall vidare underrättas om sin

om rättighet att biträdas av försvarare l2§ förundersökningskungörelsen 1947:948. Syftet med underrättelsen är enligt Processlagberedningen bl.a. att den misstänkte skall kunna begagna sin rätt att vid förundersökningen anlita försvarare och i övrigt tillvarata sina intressen SOU 1938:44 293. Under-

s. rättelsen behöver enligt bestämmelsen dock inte lämnas förrän den misstänkte hörs. Det föreligger ingen skyldighet för åklagare och polis att föranstalta om förhör så snart erforderlig bevisstyrka har uppnåtts. Förhöret och därmed underrättelsen kan därför komma att anstå Fitger, Rättegångsbalken Del 2 s. 23:63. Särskilda bestämmelser om underrättelse angående

misstanken finns i 9 § tredje stycket förundersöknings-

kungörelsen vid framställning till rätten om vittnesförhör under förundersökningen, 24 kap. 9 § vid anhållande, 25 kap. 4§ vid reseförbud, 27 kap. 13§ vid beslag och

28 kap. 9 § rättegångsbalken vid husrannsakan. Enligt 23 kap.

18 § första stycket har vidare den misstänkte och hans försvarare efter underrättelsen rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som förekommit vid undersökningen. Det är dock att notera att den misstänktes rätt i detta avseende inte innefattar någon rätt att få ta del av eller få avskrift eller kopia av de handlingar vari uppgiften finns. Den successiva insynen kan fullgöras på olika sätt och måste grundas allmänna överväganden och ske på

ett med hänsyn till utredningen lämpligt sätt RÅ Metodfrågor

1995:2 Säkerhet och skydd för bevispersoner s. 42.

Enligt 23 kap. 18 § första stycket sista meningen rättegångsbalken får åtal inte beslutas förrän den misstänkte underrättats

brottsmisstanken, fått tillfälle att ta del av förundersökom ningsmaterialet och fått skäligt rådrum för att ange vad han anser nödvändigt den s.k. slutdelgivningen. Den misstänkte har vid slutdelgivning rätt att ta del av hela utredningsmaterialet JO:s ämbetsberättelse 1964 s. 214. Det är således inte möjligt att undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren anser att det av olika skäl inte skall

ingå i förundersökningsprotokollet RÅ Metodfrågor 1995:2

Säkerhet och skydd för bevispersoner s. 48. slutdelgivning lär som regel ske genom att den misstänkte och hans försvarare

Frågor om insyn och sekretess 399

underrättas att hela utredningsmaterialet är tillgängligt för

om dem.

Enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken har den misstänkte och hans försvarare, så snart åklagaren beslutat om åtal, rätt att på begäran få avskrift av protokoll eller

en anteckningar från förundersökningen.

- - -

Av intresse är även 14 kap. 5 § sekretesslagen. Huvudregeln är, enligt bestämmelsens första stycke, att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller myndighet tar del handling eller annat

annan av material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall dock myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Av andra stycket följer att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Enligt andra stycket gäller vidare att sekretess inte heller innebär begränsning i parts rätt enligt

rättegångsbalken att få ta del av alla omständigheter som läggs

till grund för avgörande av mål eller ärende.

14 kap. 5 § sekretesslagen reglerar konflikten mellan sekretesslagen och den rätt till insyn i ärendet som kan följa av andra bestämmelser, t.ex. i rättegångsbalken. Bestämmelsen kan lätt ett intryck av att slå fast principen om rätten till

ge partsinsyn. Det är emellertid inte avsikten med lagrummet. I förarbetena till sekretesslagen prop. 1979/80:2 Del A s. 333

uttalade departementschefen bl.a. följande.

Vad härefter angår det närmare innehållet i de i 5 § föreslagna bestämmelserna reglerar dessa inte, lika litet som

andra paragrafer i kapitlet, myndighets skyldighet att lämna ut

handlingar eller uppgifter i annan form. I paragrafen anges endast att sekretessen viker för parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sekretesskraven efterges. Huruvida en part på begäran eller efter underrättelse officio är

egen ex berättigad att få del material i mål eller ärende framgår av

av regler i lag eller rättspraxis eller allmänna principer

annan av

förfarandet vid myndigheter. I 5 § är sådan rätt förutsatt. om en

Att det förhåller sig detta sätt är dock inte alldeles oomstritt avsnitt 3.2.2 Partsinsyn efter det att åtal har väckts

samt JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 49.

400 Frågor om insyn och sekretess

Förvaltningslagens regel i 16§ om partsinsyn är inte tillämplig i bl.a. polis-, åklagar-, skatte- och tullmyndighetemas brottsbekämpande verksamhet 32 § förvaltningslagen 1986:223. Enligt Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4:e uppl., 1995, s. 169, får förvaltningslagen dock inte uppfattas på det viset att partsinsyn skulle vara utesluten i de typer av ärenden som av olika skäl undantagits från förvaltningslagens tillämpningsområde. Frågan om parters rätt till insyn i utredningsmaterial får bedömas efter allmänna rättsgrundsatser och med hänsyn till vilken typ av ärende det är fråga om. Hellners och Malmqvist erinrar om att förundersökningsförfarandet är noga reglerat i rättegångsbalken och anslutande författningar av administrativ natur s. 365. Efter att ha redovisat viktigare rättsregler, förarbetsuttalanden, uttalanden i doktrinen m.m. såvitt avser bl.a. rätten till insyn i en förundersökning, ansåg Buggningsutredningen att det förelåg ett behov av att försöka slå fast innehållet i gällande rätt och anförde bl.a. följande SOU 1998:46 s. 111 ff.. Rätten till insyn i en förundersökning hos polis och åklagare regleras uteslutande av bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken. Regeln i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen är över huvud taget inte tillämplig, eftersom förundersökningsförfarandet rör sig om ett faktiskt handlande och inte är ett ärende i förvaltningslagens mening. För övrigt är bestämmelsen i 14 kap. 5§ sekretesslagen en ren kollisionsnorm som reglerar konflikten mellan sekretesslagen och den rätt till insyn i ärendet som kan följa av andra bestämmelser, t.ex. i rättegångsbalken jfr dock RÅ 1995 ref. 28.

Den misstänktes rätt till insyn inträder först när han, enligt 23 kap. 18 § första stycket första meningen rättegångsbalken, underrättas om brottsmisstanken. Före denna tidpunkt finns det över huvud taget ingen rätt till insyn. Sekretess gäller då enligt 5 kap. l § sekretesslagen, vilken bestämmelse träffar inte bara utomstående utan även den som är föremål för förundersökningen. Efter underrättelsen har den misstänkte och hans försvarare, enligt 23 kap. 18 § första stycket andra meningen

rättegångsbalken, däremot rätt till en fortlöpande insyn i

förundersökningen, dock endast under förutsättning att det kan ske utan men för utredningen. Det är att notera att detta emellertid inte innebär någon rätt att ta del av handlingar eller kopior av handlingar. Den successiva rätten till insyn kan nämligen förverkligas olika sätt och får ske ett med hänsyn till utredningen lämpligt sätt. Om förundersökningen

Frågor insyn och sekretess 401

läggs ned på detta stadium upphör normalt rätten till insyn. Bestämmelsen i 5 kap. 1§ sekretesslagen förundersök-

om ningssekretess träder då åter in.

förundersökningen har slutförts skall den misstänkte få

När tillfälle att ta del förundersökningsmaterialet och få skäligt

av rådrum för att vad han anser nödvändigt, den s.k.

ange slutdelgivningen. Åtal får inte beslutas innan så har skett 23 kap 18 § första stycket tredje-femte meningen rättegångsbalken. Det torde vid denna tidpunkt inte längre vara möjligt att hävda att visst material kan undanhållas den misstänkte med hänvisning till att det skulle vara till men för utredningen att låta honom ta del det. Vid slutdelgivningen torde den

av misstänkte således ha rätt att ta del av allt material, även det

t.ex. har framkommit hemlig teleavlyssning se som genom bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1964 214 och JK-beslut 1986

83 ff.. Det bör dock framhållas att den misstänkte inte heller s. på detta stadium har rätt att få ut handlingar i ärendet. Underrättelsen innebär endast att den misstänkte får reda på att hela utredningsmaterialet finns tillgängligt för honom. Någon skyldighet för polis eller åklagare att agera och underrätta om

specifika utredningsåtgärder föreligger alltså inte utan den

misstänkte kan han så vill ta del av utrednings-

- om materialet. Efter det att skäligt rådrum har beretts den misstänkte och eventuell komplettering av utredningen har skett kan förundersökningen avslutad. Även

sägas vara därefter, fram till dess åtalsfrågan har avgjorts, torde den misstänkte ha rätt att ta del av allt utredningsmaterial.

Så snart åtal har beslutats har den misstänkte eller hans försvarare rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Detta följer av 23 kap. 21 § sista stycket rättegångsbalken. Enligt vad utredningen har inhämtat är det mindre vanligt att den misstänkte utnyttjar sin rätt att ta del av utredningen i samband med slutdelgivningen. I de flesta fall väntar den misstänkte till dess han får del av för-

undersökningsprotokollet. I förundersökningsprotokollet skall

antecknas beslut användning av tvångsmedel 20§

om förundersökningskungörelsen. Väcks däremot inte åtal negativt åtalsbeslut upphör den misstänktes rätt till insyn enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken i förundersökningsmaterialet. 5 kap. 1 § sekretesslagen blir åter tillämplig. Buggningsutredningens på frågan den misstänktes rätt till insyn

syn om i förundersökning stämmer väl överens med vad JO uttalat i samma fråga i buggningsmålet JO 1995/96 s. 49 ff..

402 Frågor om insyn och sekretess

20.2.5 Partsinsyn i förvaltningsförfarandet

Regler om parts rätt till insyn i ärenden hos myndigheter finns i förvaltningslagen. Av 16§ denna lag följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet,

om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. En motsvarande bestämmelse för förvaltningsdomstolama finns i 43§ förvaltningsprocesslagen. Någon motsvarighet till en parts oinskränkta rätt till insyn enligt rättegångsbalken finns inte i förvaltningsprocessen.

Rätten till partsinsyn enligt 16§ förvaltningslagen gäller bara i ärenden där det är fråga om myndighetsutövning mot någon enskild. Begreppet myndighetsutövning spelar en viktig roll i förvaltningslagen. En utförlig redovisning av begreppets innebörd finns i kommentaren till förvaltningslagen Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4:e uppl., 1995, s. 150 ff.. Kortfattat kan sägas att utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.

Partsinsynen omfattar alla handlingar har tillförts ett ärende,

som dvs. dels allmänna handlingar som är offentliga, dels sådana allmänna handlingar som omfattas av sekretess. Hur långt partsinsynen sträcker sig i sistnämnda fall framgår av 14 kap. 5§ sekretesslagen. Vidare omfattar partsinsynen även annat material än sådant som kan räknas som allmän handling. Det avgörande för rätten till partsinsyn är om handlingen eller materialet har tillförts ärendet.

Bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen anses endast gälla pågående ärenden. Detta utesluter dock inte att en rätt till partsinsyn kan finnas också efter det att ett ärende har avslutats. I vilken utsträckning

en sådan rätt finns får avgöras med ledning av praxis och allmänna rättsgrundsatser a.a. 169.

Viss verksamhet har nästan helt undantagits från förvaltningslagens tillämpningsområde. Enligt 32 § gäller 8-30 inte i kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet eller i polis-, åklagar-, skatteoch tullmyndighetemas eller kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen i 16 § om rätt till partsinsyn är således inte tillämplig i utsökningsärenden eller i den brottsbekämpande verksamheten. Däremot gäller den i ärenden hos tillsynsmyndighet i konkurs, eftersom tillsyn över konkursförvaltning inte räknas som exekutiv verksamhet. I kommentaren till förvaltningslagen sägs emellertid att förvaltningslagen inte skall uppfattas så att partsinsyn skulle 4

vara 1 utesluten i de ärenden olika skäl har undantagits från ls

typer av som av i lagens giltighetsområde a.a. s. 169. Frågan om parters rätt till insyn bör enligt kommentarförfattama i stället bedömas efter allmänna

Frågor om insyn och sekretess 403

rättsgrundsatser och med hänsyn till vilken typ av ärenden det är fråga

Som vi tidigare redovisat finns det regler i rättegångsbalken som om.

vissa berörda rätt till insyn i den brottsbekämpande verksamheten. ger

Av förarbetena till 14 kap. 5 § sekretesslagen följer att en rätt till insyn kan följa inte bara av regler i lag utan även av rättspraxis och

- -

allmänna principer om förfarandet vid myndigheter. I propositionen av till sekretesslagen påpekas att tillämpningsområdet för bestämmelsen i 14 kap. 5 § är avsett att vidare än förvaltningslagens regler om

vara partsinsyn och kommunikation prop. 1979/80:2 del A, s. 334.

I rättspraxis har det ansetts finnas en rätt till partsinsyn i kronofogdemyndighetemas exekutiva verksamhet. Vi återkommer till den frågan.

Rätten till partsinsyn begränsas av bestämmelserna i 14 kap. 5§ första stycket. Rätten att ta del uppgifter gäller således inte i den

av mån det hänsyn till allmänt eller enskilt intresse synnerlig vikt

av är av att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Enligt andra stycket i

paragraf hindrar sekretessen dock aldrig en part från att ta del samma

dom eller beslut i mål eller ärende. En part kan således inte med av hänvisning till sekretess undanhållas innehållet i ett beslut och inte heller skälen för beslutet, i den mån sådana har angetts jfr 20§ förvaltningslagen och 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen.

Beträffande avvägningen mellan sekretessintresset och parts intresse

att få kännedom och kunna bemöta det material som åberopas av om mot honom i ett ärende i förarbetena till nuvarande 16§

angavs förvaltningslagen prop. 1971:30 s. 444 att det i de flesta ärenden borde möjligt att åtminstone upplysa part om förekomsten av visst

vara hemligt material. Det borde sålunda så långt möjligt undvikas att en myndighets avgörande grundades material, vars existens parten saknade kännedom Några allmänna riktlinjer i vilken

om. om utsträckning part borde ges närmare kännedom om innehållet i materialet kunde enligt departementschefens mening knappast ställas upp. Frågan syntes i stället fâ besvaras med ledning vad som i det

av enskilda fallet bedömdes som rimligt med hänsyn till styrkan i sekretessintresset samt partens intresse av att få insyn i ärendet. Departementschefen framhöll särskilt att vissa intressen som skyddas enligt sekretesslagen, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, typiskt sett var sådana att partens behov insyn skulle få vika i högre grad än i andra

av fall.

Reglerna i 16 § förvaltningslagen och 43 § förvaltningsprocesslagen innebär myndighet i undantagsfall kan komma att grunda sitt

att en avgörande på omständighet part inte har fått ta del av. I detta

en som en avseende skiljer sig således regleringen från vad gäller enligt

som

rättegångsbalken.

404 Frågor om insyn och sekretess

20.2.6 Regeringsrättens praxis

Det finns bara ett fåtal avgöranden av Regeringsrätten belyser som frågan om insyn i den brottsbekämpande verksamheten. Inget dessa av berör frågan om målsägandens insyn. I RÅ 1984 Ab 176 begärde G hos åklagannyndighet få del en att av material i en nedlagd förundersökning. Det kan indirekt utläsas att G varit misstänkt i denna. Åklagannyndigheten lät G få vissa handlingar men avslog i övrigt framställningen under hänvisning till sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 3 sekretesslagen. Kammarrätten fann, i likhet med åklagarmyndigheten, att det förelåg sekretess. Kammarrätten uttalade att G oaktat detta med stöd av 14 kap. 5 § skulle ha kunnat få del handlingarna, fann att hinder förelåg för av men utlämnande. Regeringsrätten fann att G såsom part haft rätt att få del av uppgifterna i den mån det inte av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse var av synnerlig vikt att dessa inte röjdes. Regeringsrätten beslutade att G skulle få del visst ytterligare material, vägrade av men att lämna ut bl.a. vissa sidor iförundersökningsprotokollet som avsåg utredning i anledning brottsmisstanke än den rörde G. av annan som Regeringsrätten fann att G i dessa delar inte kunde anses äga ställning som part. I RÅ 1992 189 fann kammarrätten W, begärde få not. att som att ta del av handlingarna i en nedlagd förundersökning där han hade varit misstänkt, inte hade rätt att få del andra handlingar än förhör med av honom själv och det personblad upprättats rörande honom. I övrigt som avslogs Wzs framställning under hänvisning till att förundersökningen var nedlagd och att det vid kammarrättens prövning inte fanns något mål eller ärende i vilket W var part. Regeringsrätten gjorde ingen ändring i beslutet. I RÅ 1994 not. 175 begärde B hos Polismyndigheten i Stockholm att få del av handlingar i en förundersökning nekades detta under men hänvisning till törundersökningssekretess. Kammarrätten delade polismyndighetens bedömning och ändrade inte beslutet. I Regeringsrätten anförde B att han som part och klagande hade rätt till aktinsyn. Regeringsrätten fann i likhet med underinstansema att förundersökningssekretess gällde för handlingarna. I fråga om Bzs påstående att han hade rätt till insyn anförde Regeringsrätten att B, hörts som upplysningsvis, inte var att anse som part i det ärende förunderom sökning i brottmål som de begärda uppgifterna hänförde sig till och fastställde därför kammarrättens beslut.

I RÅ 1995 ref. 28 gällde frågan insyn i nedlagd förundersökning.

en Förundersökningen riktade sig mot en läkare, H, och avsåg misstanke om brott mot lagen 1992:860 kontroll narkotika. Denna om av

Frågor om insyn och sekretess 405

förundersökning hade kort efter det att Hälso- och sjukvårdens

ansvarsnämnd hade återkallat Hzs legitimation som läkare- lagts ned

med stöd bestämmelserna förundersökningsbegränsning. H hade

av om hos åklagarmyndigheten begärt att få del av samtliga handlingar men endast fått del vissa. Kammarrätten uttalade att H, sedan

av förundersökningen lagts ned, inte längre kunde part i den

anses vara mening i 14 kap. 5§ sekretesslagen och lämnade över-

som avses klagandet utan bifall. I Regeringsrätten framhöll H att han behövde handlingarna för att kunna föra talan angående återkallelsen av läkarlegitimationen. Regeringsrätten fann i likhet med kammarrätten att det gällde sekretess för de begärda handlingarna och tillade att enligt 14 kap. 5 § kunde H såsom part ändå ha rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter i den mån det inte hänsyn till allmänt eller enskilt

av intresse är synnerlig vikt att dessa inte röjs. Regeringsrätten

av övergick därefter till att diskutera huruvida det kunde kvarstå en rätt till partsinsyn sedan ett ärende avslutats och fann att, den enskilde hade

om beaktansvärda motiv för sin begäran, borde han, även om ärendet avslutats, ha rätt till partsinsyn. Under hänvisning till grunderna för

nedläggningsbeslutet och till H:s överklagande i frågan om återkallelse

legitimationen fann Regeringsrätten att H hade rätt till partsinsyn i av förundersökningsärendet" trots att detta avslutats. Eftersom kammarrätten inte prövat bestämmelserna i 14 kap. 5 § H rätt att ta del

om gav

ytterligare handlingar återförvisades ärendet dit. av

Det kan anmärkas att det inte framgår referatet H hade

av om delgetts misstanke brott eller förundersökningen hade lagts ned

om om dessförinnan.

I de två sistnämnda fallen där Regeringsrätten har talat om °förundersökningsärendä förefaller det Regeringsrätten i

som om motsats till förarbeten och doktrin uppfattar förundersöknings-

förfarandet ett förvaltningsärende och inte ett faktiskt

som som handlande.

Regeringsrätten således att misstänkt kan vara part i

synes anse en

förundersökning. Vilken rättsregel eller rättsgrundsats detta skulle en vila på framgår inte av något av besluten.

Ett fall rör utlämnande till som varit tilltalad i

som en person brottmål också redovisas. I RÅ 1989 not. 353 begärde den

förtjänar att tidigare tilltalade F hos polismyndigheten att två videoinspelningar som

gjorts med målsägandena under förundersökningen mot honom skulle lämnas ut. De inspelade förhören hade spelats upp vid huvudförhandlingen i tingsrätten och lagts till grund för domen. Sekretess gällde alltjämt för förhören eftersom domstolen beslutat härom. Vidare gällde sekretess enligt 9 kap. 16§ för stora delar av domen. Polismyndigheten lämnade Fzs framställning utan bifall.

406 Frågor insyn och sekretess om

Kammarrätten, som fann att det skulle innebära att lämna ut men inspelningarna, lämnade besvären utan bifall. Regeringsrätten konstaterade att det förelåg sekretess och att ett utlämnande skulle medföra men. Under hänvisning till bestämmelserna i 14 kap. 5 § första stycket noterade Regeringsrätten att F tidigare hade fått utskrifter av inspelningarna och att han hade fått ta del dessa både före och under av brottmålsprocessen. Regeringsrätten fann att reglerna i 14 kap. 5 § inte gav F någon rätt att erhålla kopior av banden och biföll därför inte besvären. Här bör också nämnas ett fall som rör insyn i den exekutiva verksamheten. Regeringsrätten har i ett fall tillerkänt en sökande i ett kvarstadsärende rätt att få ut uppgifter om ekonomiska förhållanden i motpartens självdeklaration RÅ 1994 ref. 79. Regeringsrätten framhöll att sökanden såsom part hade rätt att- med de begränsningar följer som av 14 kap. 5 § ta del det tillförts målet, bl.a. de efterfrågade - av som deklarationshandlingama. För att den sökande banken skulle kunna bevaka sina intressen i målet var det enligt Regeringsrätten största av vikt att den fick kännedom om och tillfälle att bemöta innehållet i de av myndigheten infordrade handlingarna. Endast insyn i materialet genom ansåg Regeringsrätten att banken kunde kontrollera att ärendet handlades på ett ändamålsenligt och korrekt sätt. Vid avvägning en mellan bankens intresse av insyn i ärendet och motpartens intresse av att uppgifterna inte röjdes, fann Regeringsrätten att det varken av hänsyn till motparten eller till något allmänt intresse synnerlig var av vikt att vägra utlämnande av sådana uppgifter i deklarationema som avsåg ekonomiska förhållanden. Däremot ansåg Regeringsrätten inte att bankens intresse av partsinsyn krävde att uppgifter av rent personlig art lämnades ut. Det nu redovisade rättsfallet anses ge stöd för uppfattningen att den som är part i ett exekutivt ärende hos kronofogdemyndigheten har rätt till viss insyn i ärendet, även om någon sådan rätt inte har kommit till uttryck i lag. Hur långt denna rätt sträcker sig är dock oklart.

20.2.7 Högsta domstolens

praxis

Det finns få avgöranden i Högsta domstolen som belyser frågan om hur 14 kap. 5 § sekretesslagen skall tillämpas. I NJA 1983 C 7 var det fråga om en person, W, som var häktad i sin frånvaro, skulle få tillgång till protokoll över förhör under förundersökningen med två personer. Hovrätten hade vägrat att lämna ut dessa till såväl W som hans försvarare. Föredraganden hemställde att

Frågor om insyn och sekretess 407

Högsta domstolen skulle lämna besvären såvitt avsåg utlämnande av handlingar utan bifall under hänvisning till 14 kap. 5 § första stycket. Högsta Domstolen fann att W berättigad att få del handlingarna.

var av Av skälen framgår bl.a. att W ännu inte hade fått del av protokollen med stöd 23 kap. 18 § rättegångsbalken men att dessa hade ingetts

av till hovrätten på dess begäran och att hovrätten hade fattat sitt beslut efter föredragning och cirkulation av akten. Högsta domstolen hänvisade till bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket om att sekretess inte innebär begränsning i parts rätt att ta del av alla omständigheter

läggs till grund för att avgöra ett mål eller ärende. Högsta som domstolen konstaterade därefter att i brottmål som avgörs handlingarna får till sådana omständigheter hänföras alla omständigheter framgår domstolens processmateriel, i den mån de inte är

som av ovidkommande för prövningen. När det gällde frågan hur W skulle få del omständigheterna fann Högsta domstolen att detta lämpligen

av kunde lösas att kopior förhörsprotokollen utlämnades till

genom av honom.

I NJA 1996 439 det fråga huruvida tilltalad, efter

s. var om en resning i ett mål våldtäkt och misshandel mot styvdotterdotter,

om en skulle få tillgång till patientjournaler, som hovrätten med stöd av 38 kap. 8 § rättegångsbalken funnit skulle tillhandahållas rätten. Hovrätten tillämpade 14 kap. 5§ första stycket sekretesslagen och lämnade ut handlingarna- med undantag av vissa överstrukna avsnitt

till Szs offentlige försvarare, inte till Handlingarna lämnades ut

men med förbehåll bl.a. att försvararen inte fick lämna dem vidare. S överklagade och begärde dels att få ut även de överstrukna avsnitten,

själv få läsa handlingarna och låta eventuella sakkunniga ta del dels att

dem. Högsta Domstolen fann att vad hovrätten förordnat om av sekretess skulle bestå. I beslutet antecknades bl.a. att handlingarna i fråga underkastade sekretess enligt 9 kap. 16 att de inte åberopats

var

bevisning åklagaren eller införts i målet av denne, att åklagaren som av inte fått del handlingarna och att dessa inte legat till grund för något

av domstolsavgörande i saken. Vidare noterades att det i rättegångsbalken saknas uttryckliga bestämmelser om parternas rätt i en situation som den aktuella. Någon ovillkorlig rätt för S att ta del handlingarna

av fanns således inte. Det konstaterades vidare att det fick anses vara av synnerlig vikt med hänsyn till enskilt intresse att uppgifterna i patientjoumalema inte röjdes. Högsta domstolen vägrade således att lämna ut handlingar till S under hänvisning till sekretess.

Högsta domstolen förefaller här ha förbisett att principen om en parts rätt till oinskränkt insyn i brottmålsförfarandet har ansetts så självklar att den inte kommit till direkt uttryck i någon regel i rättegångsbalken bl.a. 1979/80:2 del A, 335 och

se prop. s.

408 Frågor om insyn och sekretess

prop. 1986/87:89 s. 145 och 147. Eftersom Högsta domstolen inte avslog framställningen på den grunden att S över huvud taget inte var berättigad att få del av handlingarna och beslutet har grundats 14 kap. 5§ har S uppenbarligen ansetts part. Däremot kan som domstolen ha grundat sitt avgörande på synsättet att materialet i fråga inte utgjorde processmaterial. Det ter sig dock främmande att inte betrakta bevismaterial som rätten inhämtat officio ex som processmaterial. Man kan vidare, med tanke på hur beslutet formulerats, fråga sig om Högsta domstolen hade tänkt att S skulle kunna få del av materialet när det senare förelåg dom eller beslut.

20.2.8 Andra uttalanden belyser

som frågan om insyn i förundersökning

Det förekommer även andra uttalanden belyser frågan insyn i som om förundersökning. Dessa är delvis motstridiga. I prop. 1986/87:89 uttalade departementschefen bl.a. följande s. 146. En jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken leder till slutsatsen att en parts rätt att vid åtal ta del av förundersökningsprotokollet inte

omfattar en rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter,

som kommit fram under förundersökningen och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om åklagaren ger in materialet med de sekretessbelagda handlingarna till domstolen gäller till en början 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen, dvs. materialet får inte heller då lämnas ut till parten, i den mån det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om materialet åberopas som bevis och så sätt blir processmaterial träder dock andra stycket och parten får ovillkorlig rätt att ta del det. en av

Uttalandet synes bygga på att förundersökningsprotokollet inte utgör

processmaterial i rättegångsbalkens mening. Först när detta åberopas som bevisning skulle den tilltalade i egenskap av part få en ovillkorlig rätt till insyn. Annat material skulle alltjämt kunna underkastat vara sekretess och därmed kunna undanhållas denne. Synsättet stämmer mindre väl överens med regleringen i 9 kap. 17 och 18 sekretesslagen. I prop. 1993/94:143 Brottsoffren i blickpunkten uttalade departementschefen bl.a. följande med anledning av ett förslag att ge

Frågor insyn och sekretess 409 om

målsäganden rätt att få ett exemplar av förundersökningsprotokollet s. 42. Den misstänktes ovillkorliga rätt att få del av förundersökningsprotokollet även i de delar det innehåller hemliga uppgifter följer inte direkt av bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen. utan av I denna paragrafs andra stycke föreskrivs bl.a. att sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligt rättegångsen balken att få del alla omständigheter som läggs till grund för av avgörandet ett målet eller ärende. Den misstänkte är part i av

förundersökningsärendet hos åklagaren och har rätt att få del av

alla omständigheter ligger till grund för åtalsbeslutet. som Eftersom målsäganden inte är part i ärendet hos åklagaren är reglerna i 14 kap. 5 § inte är tillämpliga på denne.

Båda de redovisade departementschefsuttalandena gjordes utan

nu anknytning till någon lagändring. Det sist redovisade uttalandet bör också ses i belysning av att frågan målsägandes partsrättigheter då under debatt, med anledning av om var handläggningen i buggningsmålet. Vidare hade det föregåtts av förslag i departementspromemoria att målsägandens rätt att biträda åtal en om eller föra skadeståndstalan i brottmål skulle kunna utsläckas genom beslut Högsta domstolen i vissa fall Ju 90-1101. De fall som av åsyftades sådana där viktiga allmänna intressen talade för att var sekretess måste kunna upprätthållas även gentemot målsägande. I promemorian diskuterades även alternativen att genom en ändring i 14 kap. 15§ sekretesslagen begränsa partsinsynen eller att genom abolition helt utsläcka möjligheten till lagföring. Båda dessa alternativ avfärdades emellertid. I promemorian konstaterades att det saknades rättslig möjlighet att utestänga målsägande som är part i domstol från rättegången. Lagrådet anförde skarp kritik mot förslaget och förordade i stället lösning, nämligen inskränkt partsinsyn. Såväl en annan en

departementsförslaget lagrådets yttrande remissbehandlades.

som Något förslag till ändrad lagstiftning lades aldrig fram. I kommentaren till rättegångsbalken har frågan den misstänktes om ställning också diskuterats. Där uttalas bl.a. följande Peter Fitger, Rättegångsbalken, 23:62 f.. s. Det brukar inte sällan sägas att den misstänkte behandlas som part i förfarandet efter det att han underrättats anm. om brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Otvivelaktigt f°ar den misstänkte i och med underrättelsen vissa rättigheter det slag kan vara förenade med av som partsställningen rättegång. Sålunda har han de rättigheter i en att påkalla åtgärder balken misstänkt, t.ex. att som ger en

410 Frågor om insyn och sekretess

begära en offentlig försvarare. Varken målsäganden eller - - undersökningsledaren är någon motpart till den misstänkte under förundersökningsskedet och förfarandet är alltså inte ackusatoriskt. Till sin grundnatur kan förfarandet i stället sägas vara inkvisitoriskt även efter underrättelse. Att sådana en misstänkta som getts en underrättelse betecknas parter kan som nog alltför lätt leda begreppsjuridiskt grundade försök att ur partsegenskapen deducera fram vilka rättigheter som tillkommer dem. Exempelvis finns det när det gäller tvångsmedlen husrannsakan, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inga bestämmelser om att den misstänkte skall höras över åtgärden och ur det förhållandet att misstänkt fått en vissa rättigheter i och med underrättelsen kan inte utläsas att han också skulle kunna delta i ett domstolsförfarande rörande ett sådant tvångsmedel.

20.2.9 Hur reglerna i

om insyn förundersökningsförfarandet tillämpas

Insyn i förundersökningsförfarandet fråga främst för förunderär en

sökningsledaren. Eftersom åklagare är förundersökningsledare i

mera omfattande och kvalificerade mål har åklagarväsendets praxis i fråga om partsinsyn fått genomslagskraft. Redovisningen i det följande bygger på uppgifter från åklagarväsendet. Inom åklagarväsendet har sedan länge den misstänkte och målsäganden av flertalet åklagare betraktats parter under som förundersökningen. Detta synsätt anses ha haft visst stöd i några propositioner och domstolsavgöranden. Vidare tillämpas 14 kap. 5§ första och andra styckena parallellt på sätt som framgår av det följande. En misstänkts rätt till insyn anses följa 23 kap. 18 och 21 §§ av rättegångsbalken. En misstänkt får således, när han delgetts misstanke, del av utredningen i den mån detta inte innebär för utredningen. men

Fram till den slutliga delgivningen förundersökningsmaterialet

av tillämpas också 14 kap. 5 § första stycket andra meningen sekretesslagen på så sätt att uppgifter av särskilt känslig art kan undanhållas denne. I och med slutdelgivningen får den misstänkte del dessa, i av den mån det är fråga om processmaterial, inte men annars. Målsägandens rätt till insyn synes ha grundats på allmän en uppfattning om att åklagarens skyldighet enligt 22 kap. 2§ rättegångsbalken att bistå målsäganden ger denne en särställning. Målsäganden anses under förundersökningen ha rätt att få del av uppgifter rörande sin del av förundersökningen, uppgifterna kan om

Frågor om insyn och sekretess 411

lämnas för utredningen, I samband med att den misstänkte får

utan men del större delen materialet målsäganden kunna få del av

av av anses motsvarande material, i den mån det rör hans sak. Särskilt känsliga uppgifter kan dock undanhållas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket andra meningen sekretesslagen. Alla målsägande behandlas lika, dvs. ingen skillnad görs mellan målsägande framställt skadestånds-

som anspråk och övriga målsägande.

När material lämnas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket anses att detta kan lämnas med förbehåll. Däremot anses förbehåll inte kunna användas när material lämnas med stöd av 14 kap. 5 § andra stycket.

I avskrivna mål såväl den misstänkte som målsäganden ha en

anses rätt till insyn grundad praxis. Den misstänkte ha rätt till insyn

anses oavsett han delgetts misstanke eller Ingen skillnad görs mellan

olika kategorier målsägande. Sekretessbelagda uppgifter anses

av kunna undanhållas för såväl misstänkt som målsägande med stöd av 14 kap. 5 § första stycket andra meningen.

Den beskrivna tillämpningen förefaller generellt sett leda till att

målsäganden får insyn i utredningen utöver vad rättegångsbalken

medger att den misstänktes insyn inskränks mer än vad

men

rättegångsbalken ger utrymme för. Det kan tilläggas att beskrivningen

är förenklad och kanske inte speglar alla variationer av hur långt insynen anses sträcka sig.

I promemorian Säkerhet och skydd för bevispersoner Metod 1995:2 har Riksåklagaren ställt sig bakom den syn som JO vid

granskningen buggningsmålet redovisat angående målsägandes och

av misstänkts rätt till insyn. Det förefaller osäkert om detta förhållande har

lett till någon ändring i den praktiska tillämpningen.

Det bör framhållas att det inom åklagarväsendet även finns de som har uppfattningen att varken misstänkt eller målsägande skall jämställas

med part och att insynen i förundersökningsförfarandet regleras

exklusivt i rättegångsbalken. Enligt uppgift har den senaste tidens diskussion angående insynsrätten lett till större variationer i hur

insynsfrågoma hanteras.

412 Frågor om insyn och sekretess

20.3 överväganden och

förslag

20.3.1 Bör 14 kap. 5 § ändras

Enligt vår mening visar bl.a. rättspraxis att 14 kap. 5 §

sekretesslagen i sin nuvarande lydelse är svårtolkad. Det är också

uppenbart att den tillämpas olika. Vi föreslår att paragrafen ändras så

att det av denna klart kan utläsas hur reglerna i sekretesslagen förhåller sig till annan reglering. För det första bör det tydligt framgå att bestämmelsen i 14 kap. 5 § är en kollisionsnorm och inte en regel som skapar rätt till insyn. Insynsrätten kan följa direkt av författning, av allmänna rättsgrundsatser eller av rättspraxis på ett visst område. Vidare är det viktigt att klarlägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och rättegångsbalkens. Vi föreslår att första stycket skall reglera rätten till partsinsyn i andra fall än när rättegångsbalken är tillämplig medan andra stycket enbart skall behandla den frågan. De av oss föreslagna ändringarna innebär, i förhållande till den i och för sig motsägelsefulla praxis som utvecklats, att målsägandes och misstänkts rätt till insyn påverkas eftersom denna blir beroende enbart av reglerna i rättegångsbalken. Vi förordar därför att den av oss föreslagna förändringen hur angelägen den än är inte

- genomförs innan frågan om målsägandens och misstänkts rätt till insyn i förundersökningsförfarandet har lösts.

Allmänna utgångspunkter

Som har framgått ovan anses 14 kap. 5§ sekretesslagen svårtolkad. Uppfattningama om hur den skall tolkas går också isär, vilket framgår av redovisningen ovan. Exempelvis förefaller det svårt att förena Regeringsrättens och Högsta domstolens olika synsätt med varandra. Det går inte heller att utläsa någon konsekvent linje i rättspraxis, vilket åtminstone delvis kan förklaras av att det i huvudsak rör sig

om notisfall. Det ter sig också förvånande att både Regeringsrätten och Högsta domstolen har tillerkänt den som varit tilltalad i brottmål mer begränsad rätt att få del av material än den som varit misstänkt i

en förundersökning. Det är mot denna bakgrund angeläget att försöka utröna dels vad gällande rätt innebär, dels i vilken mån de oklarheter som finns har betydelse för vårt uppdrag att effektivisera samarbetet

mellan myndigheter.

Frågor insyn och sekretess 413

Det finns ett antal frågor som kan ställas och som har betydelse för frågan om partsinsyn i förfarandet hos de brottsbekämpande myndigheterna.

Den mest grundläggande frågan är om förundersökning är ett rättsligt förfarande i vilket det förekommer parter och, i så fall, vem som är part. Den andra frågan är om part i så fall har rätt till insyn och hur långt denna sträcker sig. Den tredje är om någon som inte är part trots detta har rätt till insyn enligt rättegångsbalken, hur långt denna rätt sträcker sig och vad det får för betydelse för tolkningen 14 kap. 5

Vi delar JO:s och Buggningsutredningens uppfattning, också

som har direkt stöd i förarbetena och flertalet domstolsavgöranden, att paragrafen inte i sig ger någon rätt till insyn. Den reglerar enbart förhållandet mellan rätt till insyn enligt andra bestämmelser eller rättsgnmdsatser och sekretesslagens regelsystem i den mån det uppstår en konflikt. Någon självständig insynsrätt kan enligt vår mening därför inte grundas på 14 kap. 5

När det gäller frågan om det förekommer parter i förundersökning eller i annan brottsbekämpande verksamhet vill vi först understryka att sådan verksamhet enligt 32 § förvaltningslagen är undantagen från förvaltningslagens tillämpning. Någon rätt till insyn i sådan verksamhet kan således inte grundas på 16 För förundersökning gäller i stället rättegångsbalken med tillämpningsföreskrifter samt andra författningar

som kompletterar denna.

Vi delar den uppfattning som kommit till uttryck såväl i förarbetena till rättegångsbalken och i utredningar om förundersökningsförfarandet som i JO:s beslut och i Buggningsutredningens betänkande att förundersökning är ett faktiskt handlande och inte något förvaltningsärende. Några partsrättigheter kan således inte grundas på förundersökningsförfarandet som sådant. Vi ansluter också till uppfattning-

oss en att frågan om insyn i detta förfarande regleras exklusivt i rättegångsbalken. Samtidigt finns det, som framgått av det föregående, rättsfall som visar att 14 kap. 5 § sekretesslagen tillämpats annorlunda.

Det finns inte några regler i rättegångsbalken som gör att någon av de personer som förekommer i en förundersökning skall anses som part trots att det inte är fråga om ett förvaltningsärende. Detta framstår som naturligt om man ser till förundersökningens syfte och innehåll. Vi delar således JO:s uppfattning att målsägande inte är part i

en en förundersökning. Denna uppfattning har även stöd i uttalanden i prop. 1993/94:l43 där det uttryckligen sägs att 14 kap. 5§ inte kan tillämpas en målsägande i en förundersökning eftersom denne inte är part. Vi ansluter oss också till vad Buggningsutredningen och JO har anfört om att en misstänkt inte är part i en förundersökning se även Fitger Rättegångsbalken s. 23:62 f..

414 Frågor om insyn och sekretess

Det är emellertid viktigt att påpeka att den misstänkte under olika skeden av förundersökningen i en särskild fråga kan inta ställning som part. I förarbetena har detta beskrivits så att den misstänkte blir underkastad vissa partsskyldigheter men får också begränsade partsrättigheter SOU 1926:32 s. 47 f.. Det sagda gäller exempelvis om en häktningsfråga bringas under domstolsprövning. Den misstänktes paxtsroll kan i detta fall härledas domstolsförfarandet, som bl.a.

ur förutsätter att en förhandling skall hållas och att den misstänkte enligt huvudregeln skall vara närvarande vid förhandlingen. Hans partsrättigheter och insyn begränsas emellertid till frågan om häktning och det processmaterial som förekommer i det ärendet se NJA 1983 C 7 och JO 1995/96 s. 52 och ger således inte någon rätt till insyn i förundersökningen i övrigt eller i medmisstänktas delar av förundersökningen.

En misstänkt har också, trots att han inte är part, rätt till insyn i förundersökningsförfarandet enligt 23 kap. 18 § rättegångbalken. Den rätten inträder när han delges brottsmisstanke och ger honom rätt att successivt få del vad förekommit i utredningen, i den mån

av som utredningen inte hindrar detta. Den ger honom också rätt att, innan åtal väcks, få del av allt material och begära komplettering av detta. Någon ovillkorlig rätt att ta del av förundersökningsprotokollet eller andra handlingar har han dock inte förrän åtal har väckts. Den misstänktes försvarare har en självständig rätt till samma insyn som den misstänkte.

Några motsvarande regler som ger en målsägande rätt till insyn under förundersökningsförfarandet finns inte. Målsäganden har, med undantag för en bestämmelse om närvarorätt vid husrannsakan, enligt vår mening inte större rätt till insyn än vad som följer av reglerna i tryckfrihetsförordningen om insyn för envar i myndigheters handläggning, och till den rätt som envar har att närvara vid förhandling i domstol är offentlig.

som

När åtal väcks blir den tilltalade part idomstolsförfarandet. Partens rätt till insyn i detta förfarande följer av rättegångsbalken. Regleringen i 14 kap. 5§ sekretesslagen innebär varken någon begränsning eller utvidgning av denna rätt.

Sedan åtal väckts är en målsägande part i de fall han biträder åtalet eller annars för talan i målet. En målsägande som endast uppträder i målet genom att han hörs på åklagarens eller den tilltalades begäran torde inte kunna anses som part. Enbart den omständigheten att någon kallas till förhandling kan enligt vår uppfattning inte göra honom till

en part i målet med det partsbegrepp som rättegångsbalken använder. En målsägande som över huvud taget inte förekommer i rättegången torde aldrig kunna anses som part eftersom det avgörande för partsställningen är processen i domstol. Rätten till insyn följer av

Frågor insyn och sekretess 415 om

rättegångsbalken. Regleringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär varken någon begränsning eller utvidgning denna rätt. av I rättegångsbalken regleras omfattningen av insynen i rättegången i domstol. Här finns inte anledning att gå närmare på dessa regler. Det räcker med att konstatera att insynen för part bara kan begränsas i en mycket liten utsträckning och endast när detta uttryckligen framgår av rättegångsbalken. Det förhållandet att någon har rätt till insyn ger inte alltid svar frågan hur denna insyn skall tillgodoses. En rätt till insyn innebär, som tidigare nämnts, inte med automatik en rätt att få tillgång till handlingar. Det finns regler i rättegångsbalken som tillgodoser en misstänkts rätt att, utöver rätten till insyn, också få del handlingar av för att lättare kunna förbereda sitt försvar. Bestämmelsen i 23 kap. 21 § rättegångsbalken om rätt till exemplar av förundersökningsprotokollet är en sådan, liksom även regeln i 45 kap. 9§ om vilka handlingar domstolen skall översända i samband med utfärdande av stämning. Vad vi nu har berört är rätten till insyn under pågående förfarande. I vad mån det föreligger en rätt till insyn efter det att förundersökning en har lagts ned och efter att mål har avslutats i domstol får bedömas utifrån allmänna principer. Regeringsrätten har i flera fall tillerkänt den som varit misstänkt rätt till insyn om förundersökningen lagts ned

bl.a. RÅ 1995 ref. 28. Enligt vår mening kan den vill ha insyn i ett som avslutat ärende inte tillerkännas mera långtgående rättigheter än han skulle ha haft ärendet fortfarande hade pågått. En misstänkts rätt till om insyn i en förundersökning blir därför enligt vår mening beroende av om han med stöd av 23 kap. 18§ rättegångsbalken haft sådan rätt RÅ 1994 not. 175. En målsägandes rätt till insyn blir beroende av om åtal väckts. Ytterst finns alltid möjligheten för såväl målsägande misstänkt som att begära att få tillgång till material med stöd av reglerna i tryckfrihetsförordningen. Det kan därför finnas anledning att kort gå även på denna fråga. Om en person begär att i kraft av sin roll i en förundersökning få del av handlingar i denna måste först prövas om han på grund av någon regel i rättegångsbalken eller någon annan

författningsbestämmelse har rätt att få insyn eller rätt att få

handlingen. Föreligger en sådan rätt skall uppgifterna eller handlingen lämnas ut, inte annat följer prövningen enligt rättegångsbalken om av utlämnande kan vara till men för utredningen. Begär vederbörande att få tillgång till handling med stöd reglerna i tryckfrihetsen av förordningen skall myndigheten göra en sedvanlig prövning av om det är fråga om allmänna handlingar och om sekretess hindrar att handlingarna lämnas ut. En misstänkt eller en målsägande skall härvid inte särbehandlas. Det torde således vara felaktigt att avvisa exempelvis

416 Frågor insyn och sekretess

en sådan begäran från en misstänkt under hänvisning till att han så småningom får insyn enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken.

Behovet av ändring

Enligt vår mening visar både den genomgång som JO har gjort angående förhållandet mellan 14 kap. 5 § och målsägandens rättigheter enligt rättegångsbalken, och motsvarande genomgång som Buggningsutredningen har gjort när det gäller den misstänktes rättigheter, att paragrafen i sin nuvarande lydelse är svårtolkad och lätt kan leda till felaktiga slutsatser. Det är också uppenbart att den tillämpas olika. Som exempel kan nämnas att Högsta domstolen och Regeringsrätten har företrätt olika synsätt och att JO kom till andra slutsatser om hur paragrafen skulle tillämpas i det s.k. buggningsmålet än de domstolar

handlagt målet. Rättspraxis är inte heller entydig. Det förefaller som vidare som om den praxis som tillämpas inom åklagarväsendet inte i alla delar står i överensstämmelse med gällande rätt. Till viss del är den dock förenlig med några av de motstridiga uttalanden som förekommer.

Härtill kommer att den ändring som nyligen gjorts i 9kap. 17§ första stycket med anledning av ändrad lagstiftning om polisens register ställer frågorna om insyn i förundersökningsförfarandet sin spets. Genom ändringen från ett rakt till omvänt skaderekvisit ändras presumtionen från att material i förundersökningar skall vara offentligt till att det skall vara hemligt. Särskilt möjligheterna att låta en målsägande få del av förundersökningsmaterial minskar härigenom väsentligt, även misstänkts möjlighet till insyn försämras. Endast i

men de fall rättegångsbalken dem ovillkorlig sådan rätt är de

ger en garanterade insyn. Se närmare härom i bilaga

Det föreligger mot denna bakgrund enligt vår mening ett uppenbart behov av att ändra 14 kap. 5 § så att det av paragrafen klart kan utläsas hur reglerna i sekretesslagen förhåller sig till regleringen i rättegångsbalken.

Förslag till ändring

Enligt vår mening är den nuvarande regleringen otydlig i flera hänseenden. För det första ger paragrafen, sedd till ordalydelsen, intryck av att tillförsäkra partsinsyn i stället för att- som varit avsikten

uteslutande kollisionsnorm. Regeringsrätten har dock i några - vara en fall tillerkänt rätt till insyn med, som det förefaller, 14 kap. 5 §

personer som grund se Regner s. 14:40 f.. Det finns också exempel på att

Frågor insyn och sekretess 417 om

lagstiftaren avstått från att införa regler partsinsyn i förlitan på att om bestämmelserna i 14 kap. 5 § i sig sådan rätt ger en se prop. 1998/99:44 s. 19 eller att lagstiftaren har sett rätten till insyn enligt rättegångsbalken som underordnad regleringen i sekretesslagen i stället för tvärtom se 1993/94: 143 42. Reglerna partsinsyn prop. s. om är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Enligt vår mening finns det dessutom, om lagstiftningen är otydlig, en risk för att tillämpningen av reglerna inte motsvarar de krav som Europakonventionen ställer. Vidare ger första stycket i paragrafen intryck av att kunna tillämpas parallellt med rättegångsbalkens regelsystem, omnämns i andra som stycket. Den formulering som valts när det gäller frågan hur långt partsinsynen enligt rättegångsbalken sträcker sig kan också upphov till ge missförstånd. Ett vanligt sådant är att rättegångsbalkens regler om partsinsyn kan inskränkas med stöd av 14 kap. 5 så länge det inte är fråga om omständigheter som läggs till grund för dom eller beslut jfr NJA 1996 s. 439. Den rättspraxis som Högsta domstolen slagit fast i detta fall leder till inskränkning tilltalads rätt att ta del material en av av i en brottsmålsprocess. Vi har övervägt hur paragrafen skulle kunna ändras för att bättre uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. En första åtgärd bör vara att tydligt markera att bestämmelsen i 14 kap. 5 § är en kollisionsnorm och inte regel skapar rätt till en som insyn. Det bör därför klart framgå paragrafen att insynsrätt redan av en skall föreligga för att bestämmelsen skall vara tillämplig. Denna insynsrätt kan följa direkt författning, allmänna rättsgrundsatser av av eller av rättspraxis på ett visst område. Vidare är det viktigt att klarlägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och rättegångsbalkens. Detta uttrycks för närvarande enbart som ett undantag i paragrafens andra stycke. Formuleringen av detta undantag har skapat osäkerhet det finns ett utrymme för att om inskränka partens rätt till insyn enligt rättegångsbalken i fråga andra om omständigheter än sådana som läggs till grund för dom eller beslut. Enligt vår mening kan detta enklast lösas att första stycket får genom reglera rätten till partsinsyn i andra fall än när rättegångsbalken tillämpas medan andra stycket enbart behandlar den frågan. De av oss föreslagna förändringarna gör det tydligt att den praxis som utvecklats inom åklagarväsendet när det gäller insyn i förundersökning måste överges. Vi har redan tidigare i skrivelse till en Justitiedepartementet bilaga 2 påtalat att frågan målsägandes och om misstänkts rätt till insyn i de förprocessuella stadiema till brottmålsprocessen bör ses över omgående. Vi att regler insyn i anser om

14 19-0716Ekonomisk. ..

418 Frågor om insyn och sekretess

förundersökningsförfarandet inte hör hemma i sekretesslagen utan i rättegångsbalken. Den frågan ligger därför vid sidan av vårt uppdrag.

Vi vill emellertid betona att den av oss föreslagna ändringen i 14 kap. 5 § hur angelägen den inte bör genomföras innan

- än är frågan insynen i förundersökningsförfarandet har fått sin lösning.

20.3.2 Skapar de nuvarande reglerna om partsinsyn problem vid samverkan mellan myndigheter

Vi föreslår inte några särskilda regler som syftar till att förhindra att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via myndighet. Vi anser att det redan med gällande regler

en annan finns goda möjligheter att skydda sådana handlingar rörande misstankar brott som överlämnas som ett led i myndighets-

om samverkan och att sekretesskyddet förbättras ytterligare genom andra förslag vi lägger fram.

I våra direktiv har framhållits att reglerna om partsinsyn i vissa fall kan leda till att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet. Detsamma har påpekats av flera olika myndigheter. Detta förhållande sägs i sin tur hämma polisens benägenhet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter, bl.a. kronofogdemyndighetema.

Enligt vår mening är det viktigt att samarbetet mellan myndigheter inte begränsas av luckor i sekretessen så att handlingar inte kan överlämnas när det finns ett behov av detta eller så att överlämnade handlingar inte har ett tillräckligt skydd hos den mottagande myndigheten.

Vi har i avsnitt 16.4.1 föreslagit skärpta Sekretessregler hos kronofogdemyndighet och tillsynsmyndighet i konkurs när det gäller uppgifter om brott. Enligt förslaget kommer hos dessa myndigheter sekretess enligt 5 kap. 1 § i fortsättningen att gälla alla typer av brott och oavsett vem som är misstänkt.

Enligt vår mening kommer den föreslagna regeln om utökad sekretess hos kronofogdemyndighet och hos tillsynsmyndighet i konkurs att innebära att de tidigare problemen med bristfällig sekretess hos de viktigaste samverkande myndigheterna undanröjs. För att

en av sekretessen skall kunna upprätthållas krävs dock att det finns goda rutiner för att bevara sekretessbelagt material. Enligt vår mening bör sådana handlingar som härrör från myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet inte slentrianmässigt tillföras gäldenäremas

Frågor om insyn och sekretess 419

akter, utan endast i de fall handlingen behövs för handläggningen av ärendet.

En avgörande fråga för rätten till partsinsyn är nämligen om handlingen eller materialet har tillförts ärendet. Ordet tillföra skall enligt doktrinen inte uppfattas så att varje handling faktiskt finns i

som den till ärendet hörande akten skall anses tillförd ärendet Hellners och Malmqvist s. 179. En part som hos en myndighet begär att få ta del av akten kan således inte göra anspråk att allt som förvaras i denna utan vidare skall lämnas över till honom a.a. s. 179. Författarna påpekar att det med hänsyn härtill kan vara tillrådligt att hålla de handlingar som tillförs ärendet avskilda från annat material. Även det således ytterst

om ligger i myndighetens hand att avgöra om och när en handling skall tillföras ett ärende, bör det framhållas att ändamålet med bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen är att garantera parten en så vidsträckt aktinsyn

möjligt och att uppgifter som är av betydelse för ärendets som avgörande i överensstämmelse härmed alltid bör tillföras ärendet a.a. s. 179.

I detta sammanhang vill vi också peka på uttalandet i

1995/96:127 21 att rätten till partsinsyn inte tar över sekretesprop. s.

annat än de överlämnade uppgifterna medför att ett ärende sen om påbörjas hos kronofogdemyndigheten eller tillsynsmyndigheten.

Vi mot den nu beskrivna bakgrunden att det redan med

anser gällande regler finns goda möjligheter att hos kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs skydda sådana handlingar rörande brott som överlämnats som ett led i myndighetssamverkan och att sekretesskyddet förbättras ytterligare genom våra förslag.

Under utredningsarbetet har det inte påståtts att det skulle finnas några motsvarande problem med partsinsyn på något annat område. Enligt vår mening finns det därför inte något underlag för att föreslå förändringar i reglerna om partsinsyn för att minska risken för att brottsmisstänkta får insyn i polisens utredningsmaterial genom partsinsyn verksamhet där handlingen förekommer.

i någon annan

20.3.3 Behovet utbildning

Vi föreslår att frågor som rör insyn i förundersökning och i brottsmålsförfarandet i övrigt uppmärksammas särskilt i sekretessutbildningen. Likaså bör ägnas särskild uppmärksamhet frågan om hur material härrör från en annan myndighet skall hanteras för

som att en gång tillgodose sekretessintresset och intresset av partsinsyn.

420 Frågor insyn och sekretess

Som tidigare påpekats är reglerna partsinsyn svårtillämpade. Även

vi föreslår ändringar i syfte att göra bestämmelsen i 14 kap. 5 § om sekretesslagen lättare att tillämpa kvarstår ändå att regelsystemet i sig är komplicerat. Vi vill därför peka att detta är ett av de områden där det enligt vår mening krävs utbildningsinsatser. En sådan utbildning bör inriktas främst vad som gäller i fråga om partsinsyn och vilka begränsningar sekretessreglema sätter för denna. Vidare bör uppmärk-

frågan om hur handlingar som härrör från andra myndigheter, sammas och är sekretessbelagda där, hanteras den mottagande

som myndigheten. Vikten att skilja material som tillförs ärendet och

av annat material är central fråga.

en annan

21 Vissa andra

sekretessfrågor

21.1 Sekretess i nedlagd förundersökning

Rättspraxis ger numera stöd för att uppgifter i en nedlagd förundersökning kan hemlighållas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen, om förutsättningarna i Övrigt för tillämpning av denna paragraf är för handen. Det finns därför inget behov av lagändring.

2l.1.l Bakgrund

I direktiven har tagits upp frågan om sekretess enligt 5 kap. 1§ sekretesslagen gäller även för uppgifter i en förundersökning som avslutats utan beslut om åtal.

Bestämmelsen omfattar såvitt här är av intresse uppgift som

- hänför sig till förundersökning i brottmål, till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål samt till åklagar-, polis-, skatte- eller tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Det har under senare år publicerats flera rättsfall där frågan om sekretess enligt 5 kap. 1 § kan gälla även sedan en förundersökning lagts ned, har behandlats. De tidigare rättsfallen synes ha gett upphov till olika uppfattningar i frågan. Genom Regeringsrättens dom den 10 1992 RÅ 1992 ref. 15 har det emellertid fastslagits att

mars bestämmelsen även gäller för uppgifter i en nedlagd förundersökning. Enligt de uppgifter vi har fått under vårt arbete råder det trots Regeringsrättens dom alltjämt viss osäkerhet angående tillämpningen av 5 kap. 1 Frågan om eventuellt förtydligande i lagtexten har därför väckts. Innan vi går på våra överväganden redovisar

vi dels det nyss nämnda rättsfallet från år 1992, dels två äldre rättsfall som det nyare fallet hänvisar till.

422 Vissa andra sekretessfâgor

21 1 Rättspraxis

. I fallet RÅ 1985 not. Ab 179 hade begärt hos polis-

en person en myndighet att få ta del av de handlingar som upprättats i samband med förundersökning i ett visst ärende. Polismyndigheten konstaterade att förundersökningen hade lagts ned eftersom spaning inte hade resulterat i att någon kunde misstänkas för brottet. Vidare anförde polismyndigheten att syftet med de åtgärder vidtagits i förundersökningen

som skulle komma att motverkas om uppgifterna i denna lämnades ut. Polismyndigheten lämnade därför framställningen utan bifall, utom såvitt avsåg beslutet att lägga ned förundersökningen. Även kammarrätten ansåg att ett röjande uppgifterna i förundersökningen

av kunde antas motverka syftet med redan vidtagna åtgärder, om förundersökningen skulle komma att återupptas. Kammarrätten

senare fann dessutom att det i förundersökningen ingick uppgifter om enskildas personliga förhållanden, vilkas röjande kunde antas medföra

för dessa jfr 9 kap. 17 § sekretesslagen. Kammarrätten lämnade men därför besvären utan bifall. Regeringsrätten ansåg däremot inte att det fanns anledning att anta att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder skulle motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifter i handlingarna röjdes. Uppgifterna omfattades enligt Regeringsrätten därför inte sekretess enligt 5 kap. 1 För vissa

av uppgifter gällde dock sekretess enligt 9 kap. 17 Med undantag för dessa uppgifter fann Regeringsrätten att de begärda handlingarna kunde lämnas ut.

RÅ 1990 not. 303 gällde begäran från att få

Fallet en en person om ut vissa handlingar i nedlagd förundersökning eventuell

en om brottslighet i samband med konkurs. Polismyndigheten beslutade

en under hänvisning till 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § att endast del av de

en begärda handlingarna skulle lämnas ut. Kammarrätten anförde att sekretess enligt 5 kap. 1 sedan förundersökning lagts ned, kunde komma i fråga endast för uppgifter av generell betydelse för samhällets brottsbekämpande verksamhet. Några uppgifter av nyss nämnt slag fanns enligt kammarrätten inte i den ifrågavarande förundersökningen. Denna kunde således inte i någon del hållas hemlig med stöd av 5 kap. 1 Däremot ansåg kammarrätten att det fanns vissa avsnitt i förundersökningen som skulle hemlighållas med stöd av 9 kap. 17 Med undantag för dessa handlingar skulle begärda handlingar lämnas ut. Regeringsrätten konstaterade att åklagaren med anledning av förvaltarberättelsema i konkursbolagen hade inlett förundersökning avseende bokföringsbrott i bolagen men att förundersökningen senare hade lagts ned. Av beslutet framgick enligt Regeringsrätten att åklagaren visserligen funnit det utrett att bokföringen i ifrågavarande

Vissa andra sekreteswågor 423

bolag inte uppfyllt de krav som bokföringslagen ställer, men att det inte kunnat styrkas att bokföringen varit så bristfällig att rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd härav inte kunnat i huvudsak bedömas med ledning av bokföringen. Några namn misstänkta personer hade inte angetts i beslutet. Regeringsrätten anförde att sekretess enligt 5 kap. 1 § inte gällde för någon del av handlingarna. För vissa uppgifter gällde dock enligt Regeringsrätten sekretess enligt 9 kap. 17 Med undantag av dessa skulle de begärda uppgifterna lämnas ut.

Rättsfallet RÅ 1992 ref. 15 gällde framställning till Rikspolis-

en styrelsen om att få ut handlingar i en omfattande utredning

om varusmuggling och mutbrott. En person hade begärt att få ta del

av en stor mängd material, vilket enligt domstolarna kunde indelas i fyra olika kategorier. Det var för det första fråga om utredningsmaterial och anteckningar i polisutredning i delar där förundersökning inte hade inletts. Vidare omfattades handlingar i inledd förundersökning,

som hade lagts ned av åklagaren, samt handlingar ingick i förundersök-

som ning som färdigställts för åtal, men där åklagaren beslutat att inte väcka åtal. Slutligen avsågs även handlingar som ingick iförundersökningsprotokoll som getts till tingsrätten i samband med att åtal väckts jämte vissa ytterligare handlingar avseende samma frågor.

Rikspolisstyrelsen avslog framställningen. Materialet i de nedlagda förundersökningarna omfattades enligt Rikspolisstyrelsen av sekretess enligt 5 kap. 1 § eftersom det inte var osannolikt att förundersökning kunde komma att återupptas i dessa hänseenden.

Beslutet överklagades till kammarrätten, som såvitt gällde tillämpningen 5 kap. 1 § antecknade att Regeringsrätten i RÅ 1990 not. 303

av förklarat att bestämmelserna i den paragrafen inte blir tillämpliga

beträffande uppgifter i nedlagd förundersökning. Samma bedömning

en borde enligt kammarrättens mening göras beträffande förundersökning där åklagaren efter prövning inte väckt åtal. Kammarrätten fann därför att de begärda handlingarna inte omfattades sekretess enligt 5 kap.

av 1

Regeringsrätten framhöll i denna del att kammarrättens tolkning

av den nyss nämnda domen inte var riktig. Regeringsrätten anförde vidare:

Frågan huruvida 5 kap. 1 § över huvud taget kan

vara

tillämplig på nedlagd förundersökning har inte sig

vare

närmare diskuterats eller avgjorts i nämnda Regeringsrättsdom.

Den enda slutsats som kan dras av denna är att 5 kap. 1 § inte

var tillämplig i det speciella fall där prövades. Förhål-

som

landet är ett annat än vad kammarrätten antagit, dvs. sekretess

enligt det här aktuella lagrummet är tänkbar även beträffande

en nedlagd förundersökning, om de i lagrummen angivna

424 Vissa andra sekretessfrågor

förutsättningarna är för handen, se t.ex. skrivningen i rättsfallet RÅ 1985 not. Ab 179. Det är vidare inte uteslutet att en nedlagd förundersökning återupptas. Även för sådan en situation kan sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen komma i fråga. För att avgöra huruvida bestämmelserna i här nämnda lagrum är tillämpliga fordras således först och främst att ställning tas till spörsmålet det i materialet finns uppgifter om hänför sig till förundersökning i brottmål, eller angelägensom het användning tvångsmedel i sådant mål eller i som avser av verksamhet för att förebygga brott, eller åklagar-, polisannan eller tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sådana uppgifter nämnts skyddas av sekretess enligt 5 kap. 1 som nu det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda om åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Regeringsrätten fann att de tidigare instansema inte hade gjort någon närmare prövning frågan om tillämpning av 5 kap. 1 § och att det av därför kunde komma i fråga att återförvisa materialet för en prövning av materialet från denna utgångspunkt. I de fall en annan sekretessgrund kunde åberopas, ansåg Regeringsrätten dock att det saknades skäl för prövning sekretesskydd enligt 5 kap. 1 Även i de fall en av Regeringsrätten fann det uppenbart att 5 kap. 1 § inte var tillämplig saknades enligt Regeringsrätten anledning till återförvisning. Regeringsrätten återförvisade i domen en del av materialet för förnyad sekretessprövning enligt 5 kap. l § och 9 kap. 17 Beträffande frågan om 5 kap. 1 § kan tillämpas på förundersökning efter resning i brottmål se NJA 1997 s. 849. Av referatet framgår att Högsta domstolen fann att bestämmelsen kan vara tillämplig men att det i det aktuella fallet inte fanns några sådana uppgifter.

21 1 Överväganden

. RÅ 1992 ref. 15 visar enligt vår mening entydigt att bestämmelserna i 5 kap. 1 § även omfattar uppgifter i en nedlagd förundersökning. En förutsättning för att sekretess skall gälla är dock- liksom då det gäller uppgifter i en pågående förundersökning att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det har i praxis och förarbeten tidigare hävdats att skaderekvisitets utformning medför att sekretess endast kan komma att gälla för uppgifter som har generell betydelse för brottsspaning och utredning prop. 1979/80:2 del A, s. 140. Regerings-

Vissa andra sekretessfrågor 425

rätten har dock i 1992 års fall tydligt framhållit att sekretess enligt 5 kap. 1 § kan komma i fråga också av andra skäl.

Det typiska exemplet på sådan situation är enligt vår mening att

en förundersökningen har lagts ned på den grunden att brott inte har kunnat styrkas mot den eller de misstänkta. Om det tillkommer nytt material finns skäl för det kan förundersökningen alltid

eller det annars

på nytt, så länge brottet inte är preskriberat. Ett annat exempel tas upp är att förundersökningen har lagts ned därför att ingen misstänkt har kunnat utpekas eller därför att den ende utpekade har befunnits oskyldig. Dessa situationer är typexempel på fall där förundersökningen kan komma att återupptas. Om förundersökning läggs ned av

en det skälet att den misstänkte har lämnat landet, men det finns förutsättningar för att han kan komma att lagföras, bör detta

senare enligt vår mening också omständighet som kan tala för att

vara en uppgifter i den nedlagda förundersökningen bör kunna hållas hemliga. I undantagsfall, i rättsfallet RÅ 1990 not. 303, kan det

som av beslutsmotiveringen framgå att det inte finns förutsättningar att återuppta förundersökningen. I sådana fall torde 5 kap. 1 § inte kunna åberopas.

Att sekretessbestämmelsen är tillämplig även på uppgifter i förundersökning som har lagts ned har Regeringsrätten gjort så tydligt

lagtexten inte behöver förtydligas ii detta avseende. Även det att om kan svårt att avgöra om sekretess i en given situation fortfarande

vara gäller för uppgifter i förundersökning som har lagts ned, skiljer sig

en inte detta på något avgörande sätt från svårigheterna att tillämpa paragrafen då förundersökning alltjämt pågår. Rekvisiten för sekretess är desamma i båda fallen. Eftersom brott kan vara föremål för

samma förundersökning riktad mot flera personer, varvid förundersökningen kan ha nått olika långt beträffande var och en av dem, är det viktigt att behålla den nuvarande ordningen med rekvisit för pågående och

samma nedlagd förundersökning. Vi föreslår därför ingen ändring av gällande regler.

21.2 Sekretess för

företagshemligheter

Vi föreslår att sekretess för uppgift i förundersökning om företagshemlighet inte skall upphöra att gälla hos åklagare och polismyndigheter uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal.

426 Vissa andra sekretessfrågor

21.2.1 Bakgrund

Det har under vårt arbete framkommit att skyddet för uppgifter om företagshemligheter i den brottsutredande verksamheten är otillräckligt. Det har framhållits att uppgifter om företagshemligheter under förundersökningen kan skyddas med stöd av 9 kap. 17§ sekretesslagen, men att dessa uppgifter, till följd av bestämmelserna i 9 kap. 18 blir offentliga när de lämnas till domstolen i anledning av åtal. Hos domstolen kan uppgifterna under vissa förutsättningar skyddas med stöd av 8 kap. 17

De uppgifter är framför allt sådana som skyddas av lagen

som avses om skydd för företagshemligheter. Med företagshemlighet avses enligt 1 § sådan information om affars- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är

som ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en sådan förtagshemlighet skall enligt 3§ lagen om företagshemligheter dömas för företagsspioneri. För olovlig befattning med företagshemlighet döms enligt 4 § den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten, eller någon före honom, har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri.

Vid utredningar rörande företagsspioneri eller olovlig befattning med företagshemlighet är det oundvikligt att uppgifter om företagshemligheter utgör en central del av förundersökningen. Sådana uppgifter kan också förekomma i förundersökningar rörande andra brott. Det förekommer t.ex. att sådana uppgifter åberopas av åklagaren som bevisning i mål om skattebrott och andra brott med ekonomiska inslag. Som exempel kan nämnas att en viss uppfinning har använts som avskrivningsunderlag i ett mål som rör skatteundandragande. Frågan om uppñnningens affärsmässiga värde kan då behöva belysas i brottmålsprocessen. Det är som regel inte möjligt att göra detta utan att lämna uppgifter om företagshemligheten.

Så länge förundersökningen pågår kan uppgifterna skyddas hos polisen och hos åklagare med stöd av 9 kap. 17§ sekretesslagen. Sekretess gäller i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Bestämmelsen anses bl.a. omfatta uppgifter om företagshemligheter prop. 1979/80:2 del A, s. 249.

När förundersökningen är avslutad, åtal har beslutats och förundersökningsprotokollet har överlämnats till domstolen tillsammans med ansökan om stämning upphör sekretessen enligt 9 kap. 17 §

Vissa andra sekretesmågor 427

huvudregel att gälla 9 kap. 18 § andra stycket. Det finns dock som vissa undantag från denna regel. Således fortsätter sekretessen att gälla om uppgifterna har sekretesskydd hos domstol enligt 9 kap. 16 Bestämmelsen i 9 kap. 16 § gäller emellertid i huvudsak för uppgifter i mål för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller

om ansvar telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning och vissa andra brott som rör integritetskänsliga områden samt i mål om ersättning för skada med anledning sådant brott. Uppgifter i mål om företagsspioneri

av eller olovlig befattning med företagshemlighet omfattas inte av 9 kap.

16 Följaktligen blir uppgifter i sådana mål offentliga hos åklagaren

och i förekommande fall polisen sedan åtal väckts. Detsamma gäller i andra brottmål där uppgifter om företagshemligheter förekommer.

Uppgifter affärshemligheter skyddas hos domstol av en särskild

om bestämmelse i 8 kap. 17 Enligt denna gäller sekretess hos domstol i mål eller ärende i domstolens rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om myndighets eller enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider avsevärd skada uppgiften röjs. Bestämmelsen synes i huvudsak bli

om tillämplig i tvistemål, men gäller även i brottmål. Eftersom det för sekretess krävs att den skada som kan antas uppkomma om uppgifterna röjs skall vara avsevärd, kan sekretessbestämmelsen bara tillämpas om behovet sekretess är påtagligt. Den är t.ex. avsedd att kunna

av tillämpas i fall där en företagshemlighet annars skulle kunna komma att röjas a. prop. s. 248. Bestämmelsen i 8 kap. 17 § svarar mot regeln i 5 kap. l § rättegångsbalken om stängda dörrar under domstolsförhandling. Rätten f°ar förordna om stängda dörrar bl.a. om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken sekretess gäller enligt 8 kap. 17 § sekretesslagen.

För att kunna hantera problemen med den bristfälliga sekretessen har vissa åklagare utvecklat ett särskilt arbetssätt som innebär följande. Under förundersökningen behandlas handlingar rörande företagshemligheten separat och förekommer som regel bara i ett exemplar. Detta material tas inte i förundersökningsprotokollet men i övrigt bedrivs förundersökningen som vanligt. När åklagaren väcker åtal överlämnas det enda exemplaret av handlingar rörande företagshemligheten till domstolen, där sekretess normalt gäller. Vid förberedelser inför processen och under denna lånar åklagaren rättens exemplar av dokumentationen rörande företagshemligheten. Denna dokumentation tillförs således aldrig åklagarens akt, som blir ofullständig i denna del.

Det kan ifrågasättas om den nu beskrivna ordningen är tillfredsställande med hänsyn till att endast rätten, men inte åklagaren, den tilltalade eller hans försvarare har tillgång till dokumentationen rörande

428 Vissa andra sekretessfrågor

företagshemligheten. De senare kan dock, om de begär det, få tillgång till denna genom domstolens försorg.

21 .2.2 Tidigare förslag till sekretessreglering

Bakgrunden till att bestämmelsen i 8 kap. 17 § infördes i sekretesslagen

att regler av motsvarande innehåll hade funnits i lagen 1937:249 var

inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar om 1937 års sekretesslag. Enligt 5 kap. 1§ rättegångsbalken i dess dåvarande lydelse kunde rätten förordna att förhandling skulle hållas inom stängda dörrar bl.a. anledning förekom att en yrkeshemlighet

om skulle röjas till följd offentligheten. Förhandlingssekretessen kunde,

av med stöd 36§ i 1937 års sekretesslag, läggas till grund för en

av handlingssekretess omfattande de handlingar som hade företetts eller avsågs företes inom stängda dörrar. Eftersom denna möjlighet att tillskapa handlingssekretess upphävdes, blev det nödvändigt att i den

lagen i stället föra in en materiell sekretessbestämmelse, som nya tillgodosåg det behov av handlingssekretess vid domstol som förelåg i fråga vissa affärs- och driftförhållanden prop. 1979/80:2 del A,

om s. 247 f..

Propositionen med förslag till sekretesslag grundades på en

departementspromemoria; Handlingssekretess och tystnadsplikt

Ds Ju 1977:11. I promemorian hade den bestämmelse som motsvarar nuvarande 8 kap. 17§ i förslaget 9 kap. 15 § fått ett i det här sammanhanget intressant tillägg. I ett andra stycke i bestämmelsen förskrevs nämligen att vid utredning som sker enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål gäller sekretess motsvarande den som enligt första stycket gäller vid domstol". Bestämmelsen motiverades av att det vid förundersökning i brottmål givetvis borde föreligga en sekretess som motsvarade den som skulle gälla vid domstol. Förundersökningssekretessen skulle enligt denna bestämmelse vara subsidiär i förhållande till den allmänna bestämmelse om förundersökningssekretess som tagits in i 10 kap. 19§ och som motsvarar nuvarande 9 kap. 17 och 18 sekretesslagen Ds Ju 1977:11 del s. 527.

I 10 kap. 18 § i promemorieförslaget fanns en regel som motsvarar nuvarande 9 kap. l6§ sekretesslagen och som innehöll regler om sekretess hos domstol i mål om bl.a. sexualbrott, utpressning m.m. I den föreslagna paragrafens andra stycke fanns en bestämmelse som motsvarade den i promemorian föreslagna 9 kap. 15 § andra stycket. Vid förundersökning avseende de nyss nämnda brotten skulle således

Vissa andra sekretessfrâgor 429

gälla sekretess motsvarande den som enligt paragrafens första stycke skulle gälla i domstol.

Bestämmelserna i 9 kap. 15 § andra stycket och 10 kap. 18 § andra stycket i promemorian togs inte med i propositionen, vilket berodde på att förundersökningssekretessen utformades på ett annat sätt än i promemorian.

Enligt promemorieförslaget skulle sekundär sekretess gälla vid förundersökning i brottmål. Sekretessen skulle med andra ord följa med den hemliga information som lämnades från en myndighet till en förundersökningsmyndighet. I 10 kap. 19§ togs dock in en särskild regel skulle gälla för det fall att någon regel inte kunde

som annan tillämpas. Denna bestämmelse motsvarar 9 kap. 17 och 18 i nuvarande sekretesslag. Enligt 10 kap. 19§ skulle sekretess för uppgifter i förundersökning som regel upphöra för det material som lämnats till domstol i samband med åtal; dock inte om det fanns

en någon annan bestämmelse som innebar att uppgifterna skyddades av sekretess. En bestämmelse som motsvarade nuvarande 9kap. l8§ första stycket fanns med i förslaget. Till följd av konstruktionen med sekundär sekretess fanns däremot inte någon motsvarighet till den regel i nuvarande 9 kap. l8§ andra stycket enligt vilken sekretess för uppgifter i en förundersökning skall gälla även sedan åtal väckts om uppgifterna skyddas hos domstolen med stöd av 9 kap. 16 I stället skulle sekretessen för förundersökningsuppgifter vara beroende av den sekretess enligt andra bestämmelser i lagen kunde gälla för

som uppgifterna. Exempel på sådana bestämmelser var de föreslagna 9 kap. 15 § andra stycket och 10 kap. 18 § andra stycket.

Förslaget i promemorian innebar att 10 kap. 19 § nuvarande 9 kap. 17 och 18 §§ skulle tillämpas bara någon bestämmelse inte

om annan

tillämplig. Bestämmelsen om att sekretess skulle upphöra att gälla var för uppgifter tillförts målet vid domstolen, skulle således inte

som heller gälla om sekretess gällde för uppgifterna med stöd av någon

bestämmelse Ds Ju 1977:11 del s. 589. Detta innebar att annan uppgifter skulle skyddas bestämmelserna om förundersök-

som av ningssekretess i 9 kap. 15 § nuvarande 8 kap. 17 § eller 10 kap. 18 § nuvarande 9 kap. 16 § också skulle omfattas av sekretess sedan målet överlämnats till domstol.

I propositionen hade konstruktionen med sekundär sekretess hos förundersökningsmyndighet övergetts. I stället utformades 9 kap. 17 och 18 så att det som regel endast skulle vara dessa bestämmelser

skulle tillämpas. Regeln i 9 kap. 18 § andra stycket som hänvisar som till 9 kap. 16 § lades till, samtidigt som den föreslagna särskilda regeln

förundersökningssekretess i den paragrafen togs bolt. Någon om motsvarande hänvisning till 8 kap. 17 § gjordes inte i 9 kap. 18 trots

430 Vissa andra sekretessfrågor

att regeln om förundersökningssekretess togs bort även från denna bestämmelse.

Förslaget i propositionen medför i praktiken att det, sedan åtal väckts, visserligen kan upprätthållas sekretess för uppgifter som hos domstolen skyddas med stöd av 9 kap. 16 men inte för sådana uppgifter som hos domstolen skyddas av 8 kap. 17 Vi har ställt oss frågan om denna skillnad var avsedd och varför man i så fall ansåg att det borde göras skillnad mellan dessa olika typer av uppgifter. Om det förekommit några överväganden i denna fråga borde dessa ha redovisats i propositionen i anslutning till 9 kap. 18 § alternativt 8 kap. 17 § och 9 kap. 16

I motiven till 9 kap. 18 § sägs att vissa undantag måste göras från regeln att sekretess upphör för uppgifter lämnas till domstol med

som anledning av åtal. Det undantag som är mest intressant i detta sammanhang avser uppgifter som hos domstol har sekretesskydd enligt 9 kap. 16 I propositionen anförs att undantaget har införts för att skyddet enligt 16 § inte skall bli illusoriskt genom att uppgifterna är oskyddade hos förundersökningsmyndigheten a. prop. s. 287. Det sägs däremot inget om uppgifter som hos domstol skyddas av 8 kap. 17

I 8 kap. 17 § andra stycket regleras den situationen att det någon

av annan bestämmelse i sekretesslagen följer att sekretess inte skall gälla i domstol i en viss typ av ärenden. Då gäller inte sekretessen enligt 8 kap. 17 I motiven påpekas att det kan finnas behov av sekretess för uppgifter om affärs- och driftsförhållanden också i brottmål och att paragrafen är tillämplig i sådana mål. Vidare sägs att sekretess inte skall gälla till förmån för en tilltalad eller en misstänkt jfr 9 kap. 17 och 18 §§. Det noteras att den särskilda regel om förundersökningssekretess som i promemorian hade föreslagits i den paragrafen, inte tagits med i departementsförslaget. Som skäl anförs att förundersökningssekretessen fått en annan utformning i departementsförslaget. Det framhålls att det av 9 kap. 17 och 18 följer att sekretess kan gälla vid förundersökning för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden a. prop. s. 249.

21.2.3 Överväganden och förslag

Av de återgivna uttalandena i propositionen kan inte med säkerhet utläsas om lagstiftaren faktiskt avsett att åstadkomma olika sekretessskydd för uppgifter som avses i 8 kap. 17 § och sådana som omfattas av 9 kap. 16 Uttalandet att sekretessen inte gäller till skydd för misstänkt eller tilltalad kan tyda på att så har varit fallet, medan hänvisningen till att en annan lösning valts för förundersökningsekretessen kan

4 J

Vissa andra sekretessfrågor 431

tolkas att avsikten varit att den i propositionen föreslagna

som lösningen skulle materiella resultat den föreslagits i

ge samma som som promemorian.

Som vi tidigare har konstaterat har den nuvarande regleringen lett till problem i tillämpningen. Det bör också framhållas att en företagshemlighet oftast tillhör juridisk vilket innebär att

numera en person, sekretess för sådana uppgifter normalt gäller i brottmål, även om någon i företagsledningen står under åtal. Det förhållandet att uppgifter om företagshemligheter i ett brottmål kan hållas hemliga hos domstolen,

inte hos åklagaren, har inneburit att dokumentationen i brottmål men där företagshemligheter förekommer inte är fullständig. Med hänsyn till de problem den nuvarande ordningen vållar och de risker det kan

som innebära för den enskilde företagshemlighet oavsiktligt avslöjas i

att en samband med förundersökning anser att sekretessen för uppgifter

företagshemligheter bör utvidgas så att den motsvarar vad som om nu

ursprungligen avsågs när den nya sekretessregleringen utreddes. Uppgifter företagshemligheter bör enligt vår mening skyddas i

utsträckning hos domstolen och hos åklagaren. En sådan samma utvidgning kan åstadkommas hänvisning från 9 kap. 18§

genom en andra stycket till 8 kap. 17 Sekretess för uppgifter i förundersök-

en ning företagshemlighet skulle därmed inte upphöra att gälla även

uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal, om sekretess om för uppgiften skall gälla enligt regeln i 8 kap. 17 § första stycket.

21.3 Sekretess i ärenden om internationell

rättshj älp m.m.

Vi att sekretess skall gälla för internationell rättshjälp och

anser

vissa andra utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i

brottmål. Vi föreslår därför dels bestämmelse införs i

att en ny

5 kap. sekretesslagen om skydd för sådana utredningar som görs

begäran främmande stat och sådana tvångsmedel som genomförs

på deras begäran, dels ändring i 5 kap. 1 som innebär att

sekretess skall gälla för utredning om rådgivningsförbud.

21 .3. 1

Bakgrund

Internationell rättshjälp

Sverige lämnar sedan gammalt andra länder rättshjälp i brottmål. Det finns en rad lagar och avtal styr detta samarbete. Lagstiftningen på som området har successivt reviderats och ytterligare arbete med den inriktningen pågår. Sekretessreglema har i viss mån ändrats i anslutning till olika författningsändringar, men det råder för närvarande osäkerhet om hur långt förundersökningssekretessen sträcker sig. Reglerna i 5 kap. 1 § skyddar bl.a. uppgift som hänför sig till

förundersökning i brottmål.

Motsvarande regel i 9 kap. 17§ till skydd för enskilds personliga och ekonomiska Förhållanden skyddar uppgift i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Avsikten med sistnämnda formulering har varit att göra sekretessbestämmelsen tillämplig inte bara på förundersökningar utan också på andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning, t.ex. ärenden om utlämning enligt lagen 1957:688 utlämning för brott om och enligt lagen 1959:254 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge Regner s. 9:49. Sekretessen i 9 kap. 17 § anses också gälla för utredning som utförs med stöd av 9§ lagen 1991:435 med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet JO 1997/98 112. Den torde även gälla för s. utredning enligt lagen 1973:431 om utredning angående brott mot utländsk tullag. JO har i nyssnämnda ärende prövat om reglerna förunderom sökningssekretess i 5 kap. 1§ är tillämpliga på förundersökningsåtgärder som vidtas begäran av utländsk myndighet. Åklagaren hade vägrat en person, som på polsk begäran skulle höras som vittne, att innan förhöret få kopia samtliga handlingar i den polska framav ställningen om rättshjälp. Som grund för avslagsbeslutet åberopades bestämmelserna om sekretess i 5 kap. 1 Riksåklagaren, som yttrade sig till JO, ansåg- under hänvisning till ett uttalande i propositionen om Sveriges tillträde till FN:s narkotikabrottskonvention prop. 1990/91:l27 s. 31 att det klart - var att bestämmelserna såväl i 5 kap. l § som i 9 kap. 17 § är tillämpliga i ärenden om internationell rättshjälp. I den angivna propositionen sägs bl.a. följande. Det kan anmärkas att enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess bl.a. under förundersökning i brottmål och i fråga om användningen av tvångsmedel i sådant mål. Dessa regler är i

Vissa andra sekretessjrågor 433

viss utsträckning tillämpliga på motsvarande åtgärder begäran av utländsk myndighet.

Kort tid därefter lade regeringen fram ett förslag till lag om vissa frågor

internationellt samarbete i brottmål. Lagförslaget var föranlett av att om Sverige i flera internationella överenskommelser, bl.a. den nyss nämnda konventionen, hade åtagit sig att inte fritt använda information

erhållits i internationellt samarbete. I propositionen diskuterades som vissa sekretessfrågor, med anledning av inkomna remissynpunkter. Rikspolisstyrelsen hade framhållit att den svenska offentlighetsprincipen skapade problem i det internationella polisiära umgänget. Styrelsen syftade på brottsutredningar där det finns anledning att inhämta information från annan stat men där sådan information inte

en lämnas ut därför att från svensk sida inte kan garantera att

man materialet hålls hemligt. Departementschefen sade sig ha förståelse för problemet framhöll att det låg vid sidan av det aktuella

men lagstiftningsärendet. Hon delade emellertid Rikspolisstyrelsens uppfattning att problemet borde uppmärksammas i det fortsatta arbetet med översyn regelsystemet rörande internationellt samarbete

av prop. 1990/91:l3l 19. I propositionen föreslogs ett tillägg till l kap.

s. 4 § sekretesslagen som saknar intresse i detta sammanhang.

I sitt beslut anförde JO bl.a. följande.

I den 9 § i lagen med vissa bestämmelser om internationellt

nya

samarbete brottmålsområdet trädde i kraft den 1 januari

som

1996 föreskrivs att reglerna förundersökning i 23 kap.

rättegångsbalken skall tillämpas på förhör på begäran av

utländsk undersökningsdomare eller åklagare med anledning av

förundersökning eller liknande förfarande i främmande stat.

Härav följer emellertid inte att bestämmelsen i 5 kap. 1 §

sekretesslagen sekretess som hänför sig till förunder-

sökning i brottmål är tillämplig på ett sådant förfarande. Med

förundersökning åsyftas i bestämmelsen förundersökning enligt

rättegångsbalken Corell m.fl. Sekretesslagen. 1980 års

lagstiftning med kommentarer 3:e uppl. s. 117. I en situation

det här aktuella slaget är det emellertid fråga om en

förundersökning eller liknande förfarande i en främmande stat.

Den utredning i Sverige görs således inte inom

som äger rum

för svensk förundersökning. En annan sak är att den

ramen en

svenska myndigheten är ålagd att också under en sådan

utredning i vissa hänseenden tillämpa de bestämmelser som

enligt rättegångsbalken gäller för förfarandet under förunder-

sökning.

Man måste i detta sammanhang jämföra lydelsen av

bestämmelsen i 5 kap. 1§ sekretesslagen, vilken som nyss

nämnts föreskriver sekretess för uppgifter hänför sig till som

förundersökning i brottmål med avfattningen 9 kap. 17 §

av första stycket 1 samma lag, som anger att sekretess gäller i

utredning enligt bestämmelserna förundersökning i

om brottmål. Syftet med den senare formuleringen har varit att

göra bestämmelsen tillämplig inte bara förundersökningar

enligt rättegångsbalken utan också andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning, t.ex. ärenden om utlämning enligt lagen 1957:688 utlämning för brott om och enligt lagen 1959:254 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det inte kan råda något tvivel numera om att reglerna i 9 kap. 17 § sekretesslagen är tillämpliga i de situationer åsyftas i 9 § lagen med vissa bestämmelser som om internationellt samarbete brottmålsområdet, medan däremot en tolkning grundad lagtextens ordalydelse leder till motsatt resultat i fråga om bestämmelserna i 5 kap. l § sekretesslagen. JO ansåg därför att åklagaren inte haft rättsligt stöd för att vägra att lämna ut handlingarna. Antalet framställningar om internationell rättshjälp har ökat under senare år och kan förväntas öka ytterligare. Den fråga har som aktualiserats genom JO:s beslut har därför praktisk betydelse. I det fallet återremitterades ärendet till den begärande staten utan att förhöret hade kunnat komma till stånd. Det finns också exempel på fall där den begärande staten har återkallat sin framställning rättshjälp, sedan de om utländska myndigheterna fått klart för sig att svenska myndigheter saknar möjlighet att hemlighålla utredningsmaterial för den skall som höras, även om ett hemlighållande i och för sig skulle te sig motiverat

med hänsyn till möjligheterna att genomföra begärd utredning.

Vad som nu har diskuterats är hur långt regeln i 5 kap. 1 § första stycket punkt 1 sträcker sig. Motsvarande fråga kan ställas när det gäller punkt som skyddar uppgift som hänför sig till användning av tvångsmedel i brottmål. Den punkten är likalydande i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 varför det inte går att dra några bestämda slutsatser om dess räckvidd motsvarande sätt som punkten l är begränsad enbart till tvångsmedelsanvändning i svenska brottmål. Å andra sidan hänvisar punkten 2 tillbaka till punkt 1 formuleringen i sådant mål, genom vilket närmast skulle tyda att inte på

heller

begäran av främmande stat skulle omfattas sekretesskyddet i 5 kap. av 1 Även i andra typer utredningar görs begäran av som av främmande stat torde motsvarande problem med sekretess kunna uppkomma. Som exempel kan nämnas att det i den utredning skall som

Vissa andra sekretessfiågor 435

ligga till grund för beslut i fråga utlämning till stat ofta

om annan förekommer handlingar från utländsk förundersökning som den

en misstänkte inte bör få insyn i innan han hörs.

Annan utredning enligt reglerna om förundersökning

Det finns även andra typer utredningar som genomförs enligt

av reglerna i 23 kap. rättegångsbalken som inte är förundersökningar.

men Till dessa hör utredning näringsförbud, besöksförbud eller

om rådgivningsförbud. Sådan utredning kan antingen ingå som en del i en förundersökning, varvid reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 och 18 sekretesslagen är tillämpliga, eller som en självständig utredning.

Reglerna näringsförbud har från början haft sitt ursprung i regler

om i konkurslagen och har successivt ändrats och utvecklats till ett fristående institut. Beträffande sådan utredning som inte görs i form av

brottsutredning är reglerna i 23 kap. rättegångsbalken tillämpliga se en

1979/80:63 59 och 1985/862126 104 f.. Frågan om prop. s. prop. s. sekretess för utredningen diskuterades inte i någon av dessa propositioner. till behandling först i samband med andra frågor

Den togs upp rörande sekretess vid bekämpning ekonomisk brottslighet hos

kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndighet i konkurs. Genom

1995/96: 127 infördes sekretess för utredningar om näringsförbud. prop. Som skäl härför anförde departementschefen att uppgifter som kunde ligga till grund för ett beslut näringsförbud inte omfattades av

om sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket 1-3 och att uppgifter av detta slag därför inte kunde hållas hemliga för gäldenären, om de inte härrörde från förundersökning a. 22. Gäldenären kunde

en prop. s. därför i många fall ett tidigt stadium ta del av uppgifter som senare

kunde läggas till grund för ett yrkande näringsförbud och med

om anledning detta vidta åtgärder störde utredningen eller kanske

av som omöjliggjorde ett näringsförbud. Mot denna bakgrund ansågs behovet

sekretess för utredning inför kommande näringsförbud vara lika av stort för utredning överträdelse näringsförbud, för vilken

som om av gällde sekretess på sätt för utredning andra brott. En

samma som om regel sekretess för utredning i frågor om näringsförbud infördes i

om 5 kap. 1 § första stycket

Regeringen har nyligen föreslagit ändringar i lagen om näringsförbud vilka innebär att kronofogdemyndighetema får till uppgift att i vissa fall föra talan i domstol näringsförbud prop. 1998/99:44.

om Sekretessen i punkt 3 kommer att få ökad betydelse med dessa

ändringar eftersom sekretessen i övrigt hos kronofogdemyndighetema

är mycket begränsad.

436 Vissa andra sekretesgiågor

Då reglerna om besöksförbud tillkom diskuterades behovet av Sekretessregler. Det konstaterades att det fanns behov sekretessav regler även i den situationen att frågan om förbud prövades utan samband med brottsutredning prop. 1987/882137 37. Därför s. infördes en regel sekretess i sådana utredningar till skydd för om enskild. Bestämmelsen placerades i 7 kap. 19§ andra stycket sekretesslagen. Sekretessen gäller med rakt skaderekvisit och gäller inte beslut i ärendet. När lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall infördes diskuterades sekretessfrågor endast såvitt gällde kontrollen över meddelade förbud, men inte vad avsåg utredningen. Beträffande förfarandet sägs i propositionen att reglerna i 23 kap. rättegångsbalken i princip gäller prop. 1984/85:90 s. 39. I övrigt hänvisas till de överväganden angående bl.a. processuella frågor gjordes vid som en översyn av reglerna om näringsförbud a. prop. s. 25. Som tidigare nämnts behandlades inte sekretessfrågor i det sammanhanget.

21.3.2 överväganden och

förslag

Internationell rättshjälp

Brottsligheten har under senare år intemationaliserats allt Detta mer. gäller i hög grad för den ekonomiska brottsligheten, vilket utvecklas närmare i Ekobrottsberedningens rapport Internationella ekobrott Ds 1997:51. Det finns numera ett stort behov av att samarbeta över nationsgränsema i utredningar av detta slag. Det internationella samarbetet på brottmålsområdet utvecklas allt snabbare bygger men fortfarande i stor utsträckning på att den inhemska rätten i varje land skapar de grundläggande förutsättningarna för ett gott samarbete. En förutsättning för att svenska myndigheter skall kunna få god hjälp av myndigheterna i andra länder är att vi kan erbjuda motsvarande hjälp. Det är således ett primärt svenskt intresse att vårt regelsystem rörande rättshjälp är tillräckligt effektivt och att inte Sverige uppfattas som en fristad för brott eller brottslingar. Även det i ärenden rättshjälp förekommer uppgifter för vilka om om sekretess kan gälla enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen torde skaderekvisitet mera sällan vara uppfyllt eftersom utgången ett enskilt av ärende sällan har den digniteten att det skulle skada Sveriges förbindelser med det andra landet om den begärda åtgärden inte genomförs på önskat sätt. Enligt vår mening är det angeläget att sekretesslagstiftningen inte utgör ett hinder mot ett effektivt samarbete över gränserna. JO:s ovan

Vissa andra sekretessfiågor 437

redovisade beslut har pekat oklarhet i den svenska lagstiftningen en enligt vår mening behöver rättas till så möjligt. Vi har som snart som pekat på att motsvarande begränsning i sekretesskyddet kan gälla för användning tvångsmedel, vilket väcker än större farhågor. av Det kan enligt vår mening inte tillfredsställande om svenska anses åklagare måste återremittera ärenden till andra stater utan att ha kunnat vidta de begärda åtgärderna eller den andra staten tvingas avstå från om begära svenskt bistånd därför att den svenska myndigheten saknar att möjlighet hålla det översända underlaget hemligt. Sekretessatt regleringen är således otillräcklig när det gäller skyddet för sådana åtgärder i brottsutredande syfte svenska myndigheter fullgör på som begäran främmande stat. Däremot är skyddet för den enskilde av en detsamma i motsvarande svenska utredningar. som En grundtanke bakom offentlighets- och sekretessregleringen är att sekretess inte skall gälla för uppgifter, om det inte verkligen behövs. För utredningar utgör ett led i rättshjälp åt en annan stat skall att som kunna genomföras effektivt måste det enligt vår mening finnas fall kunna sekretessbelägga uppgifter. Även möjlighet att i vissa om skall försiktig med att införa Sekretessregler anser vi att man vara nya behovet är så påtagligt att övriga intressen bör få vika. Vad typiskt sett kan behöva skyddas är dels framställningen som och det material bifogats denna, dels den utredning görs till som som följd framställningen. Dessa kan behöva skyddas sekretess dels av av därför de åtgärder skall genomföras i Sverige riskerar att att som motverkas eller omintetgöras uppgiften röjs, dels därför att den om förundersökning eller liknande förfarande pågår i det andra landet som motsvarande sätt riskerar att skadas om uppgiften röjs. En viktig fråga är de intressen regel om sekretess skall om som en tillgodose är sådana faller under uppräkningen i 2 kap. 2§ som tryckfrihetsförordningen. Intresset ett väl fungerade internationellt av samarbete på brottmålsområdet berör både frågan rikets förhållande om till stat och intresset att förebygga eller beivra brott. När det annan av gäller det förstnämnda intresset bör framhållas att samarbete av detta slag indirekt också påverkar de svenska förutsättningarna för att bekämpa brott, dels att våra möjligheter att få hjälp från andra genom länder med utredningsâtgärder i svenska fömndersökningar är beroende hur samarbetet fungerar, dels att Sverige skulle av genom riskera att betraktas fristad för brottslingar om vi inte som en upprätthåller tillräckligt hög standard på såväl vår interna en brottsbekämpning det internationella samarbetet området. som Enligt vår mening är kravet i 2 kap. 2 § därmed uppfyllt. En viktig fråga är det i 2 kap. 2 § angivna intresset av att annan om förebygga eller beivra brott bara tar sikte svenska förhållanden, och

43 8 Vissa andra sekretessfrågor

om det således inte skulle vara möjligt att uppställa sekretessregel

en till skydd för en främmande stats intresse att beivra brott. Den

av frågan har såvitt vi har kunnat finna inte diskuterats i förarbetena till tryckfrihetsförordningen. Vissa de intressen i paragrafen

av som anges kan inte tolkas på annat sätt än att begränsningar enbart kan göras för att tillgodose inhemska intressen, exempelvis punkterna 2 och I fråga om andra punkter finns ingen sådan uttrycklig begränsning. Sett till paragrafens ordalydelse finns det enligt vår mening inte något direkt hinder mot att införa Sekretessregler till skydd även för ett utländskt intresse av att beivra brott.

Vi anser således att sekretess bör gälla för utredningar i ärenden

om internationell rättshjälp och för andra utredningar som utförs

annan stat enligt de regler som gäller för förundersökning. I princip bör sådana utredningar åtnjuta lika stark sekretess som motsvarande svenska utredningar. Motsvarande bör gälla för tvångsmedelsanvändning på begäran av annan stat.

De fall där den nya sekretessregeln bör kunna tillämpas är framför allt följande:

vid framställning om internationell rättshjälp, -

vid framställning om användning av tvångsmedel, -

vid framställning om utlämning till stat samt - annan

vid annan framställning om brottsutredning för annan stats räkning. -

Eftersom det är fråga om sekretess bl.a. skall tillgodose

som intresset av att beivra brott ligger det nära till hands att placera den

nya sekretessregeln i sekretesslagens femte kapitel. Den skulle då kunna arbetas i 5 kap. 1 § första stycket så att den punkten formuleras på samma sätt som 9 kap. 17§ första stycket En sådan lösning skulle innebära att sekretess kommer att gälla för alla typer av utredningar enligt reglerna om förundersökning. Man undviker då att två paragrafer, som reglerar samma förfaranden men utifrån olika skyddsintressen, är nära nog identiska men beträffande just denna punkt har en avvikande formulering, vilket kan leda till tillämpningsproblem jfr det nyss angivna JO-ärendet.

Mot en sådan lösning talar emellertid att sekretessprövningen inte blir densamma som i ett motsvarande svenskt förfarande. Skaderekvisitet måste utformas annorlunda bl.a. av det skälet att den myndighet som skall verkställa den begärda åtgärden saknar möjlighet att överblicka vilka närmare konsekvenser ett röjande av uppgifter ur förundersökningen skulle kunna få för den utländska myndighetens framtida verksamhet. Om bestämmelsen placeras i 5 kap. bör den därför tas in i en särskild paragraf.

Ett annat alternativ är att placera bestämmelsen i lagens andra kapitel, som behandlar sekretess med hänsyn till bl.a. vårt förhållande

Vissa andra sekretessfrågor 439

till andra stater. Med sådan lösning fokuserar man inte intresset

att bekämpa brott utan mer på intresset av ett gott samarbete mellan av stater, där det skulle kunna störa förhållandet till den andra staten om uppgiften inte fullgörs på ett för denna acceptabelt sätt, vilket i sin tur indirekt kan få betydelse för Sveriges framtida möjligheter att förebygga och beivra brott.

Enligt vår mening är båda lösningarna tänkbara. Praktiska skäl talar dock främst för placering i 5 kap. eftersom det skulle underlätta

en tillämpningen att reglerna förundersökningssekretess för såväl

om svenska åtgärder åtgärder begäran av annan stat finns i samma

som kapitel.

Vi föreslår således att det i 5 kap. förs en ny paragraf, 7 som innebär att sekretess skall gälla för framställning från annan stat om rättshjälp i brottmål. Sekretessen bör gälla för uppgift i myndighets verksamhet för åtgärd begäran främmande stat dels i utredning

genomförs enligt reglerna förundersökning i brottmål, dels för som om angelägenhet som avser användning av tvångsmedel.

En förutsättning för sekretess bör att det kan antas att åtgärden

vara har begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Den begärande staten torde regel utgå från att sekretess gäller för brottsutredande

som verksamhet och att de uppgifter som lämnas således åtnjuter visst skydd. Vetskap att så inte är fallet skulle sannolikt inte sällan

om avhålla staten från att begära svenskt bistånd. Det ter sig enligt vår mening rimligt att den främmande staten i viss utsträckning får förfoga över frågan sekretess, så länge det är fråga om sekretess som inte

om sträcker sig längre än vad kunnat förekomma i en motsvarande

som svensk utredning. Vi föreslår därför att sekretess skall gälla om den främmande staten kan antas ha sett det en förutsättning för att

som begära bistånd att uppgiften inte röjs. Som exempel kan nämnas att svensk åklagare på utländsk begäran har genomfört en husrannsakan

att inget att ta i beslag har påträffats vid denna. Om inga ytterligare men åtgärder skall vidtas här i landet skulle det normalt sett inte finnas något skäl att låta sekretessen bestå. Det skulle emellertid kunna vara förödande för den utländska förundersökningen om uppgiften blev allmänt känd vid tidpunkt kan äventyra utredningsåtgärder i det

en som andra landet. Oftast torde det framgå redan framställningen om den

av andra staten lägger stor vikt vid sekretessfrågan, i andra fall kan detta framgå andra uppgifter. Med ett skaderekvisit utformat det

av föreslagna sättet torde åklagaren sällan behöva inhämta kompletterande information från den andra staten för att göra sin bedömning.

Behovet sekretess torde variera beroende vilken typ av

av rättshjälp det är fråga och i vilket stadium brottsutredningen

om befinner sig. Med den valda konstruktionen kommer sekretess bara att

gälla dels under utredningsstadiet, dels för tvångsmedel. Däremot kommer exempelvis en framställning utlämning enbart om som avser verkställighet av straff inte att falla under paragrafen.

Annan utredning enligt reglerna om förundersökning

Som framgått ovan skyddas utredning näringsförbud numera om genom en särskild punkt i 5 kap. l Något behov utökat skydd för av den typen av utredningar föreligger inte. Något motsvarande sekretesskydd finns inte för utredning angående rådgivningsförbud, om inte utredningen sker ett led i som en förundersökning. Reglerna om rådgivningsförbud har tillkommit för att effektivisera bekämpningen ekonomisk brottslighet. Enligt vår av

mening finns det behov förundersökningssekretess för

samma av

utredningar om rådgivningsförbud för utredningar

som om näringsförbud. Vi föreslår därför bestämmelse detta införs. att en om Bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 3 reglerar sekretess för utredning om näringsförbud. Bestämmelsen omfattar dels den utredning inom exekutionsväsendet föregår anmälan till som en åklagare, dels den fortsatta utredningen. Enligt vår mening kan en lämplig lösning vara att låta denna punkt omfatta även utredningar

rörande rådgivningsförbud.

Som redovisats övervägdes behovet Sekretessregler när ovan av reglerna om besöksförbud tillkom. Med hänsyn härtill och eftersom reglerna om besöksförbud inte har någon betydelse för bekämpningen av ekonomisk brottslighet avstår vi från nämnare överväganden i den delen.

V ÖVRIGT

22 och

Utbildnings- kompetensfrågor

22.1 Bakgrund

Vid olika tillfällen har kritik riktats mot en, som har det har hävdats, för låg utbildnings- och kompetensnivå hos dem som utreder ekonomisk brottslighet bl.a. Riksdagens revisorers rapport 1993/94:6, BRÅ

PM 1996:5 och Ds 1996:1. Detta var ett av motiven till att Ekobrottsmyndigheten inrättades. Vad fokuserat i dessa sammanhang är

man dock utbildning och kompetens i andra frågor än Sekretesslagstiftningen.

Vi har i tidigare avsnitt vid flera tillfällen kommit frågan att påtalade sekretessproblem i viss utsträckning beror att lagstiftningen är komplex och svårtillämpad, också bristande kunskaper hos

men de tjänstemän som skall tillämpa den. Vi har vidare, såvitt gäller samarbetet mellan myndigheter, pekat behovet av enhetlig policy i vissa frågor och på myndighetsövergripande information och utbildning.

Sekretesslagstiftningen påverkar all offentlig verksamhet i större eller mindre utsträckning. Det finns därför ett generellt behov av utbildning på detta område, oavsett inom vilket myndighetsområde en tjänsteman verkar. Det har till och från förekommit gemensamma utbildningsinsatser riktade mot de olika aktörerna vid bekämpning av ekonomisk brottslighet. Utbildningen, vänt sig till företrädare för

som bl.a. polisen, åklagarväsendet, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, har i stor utsträckning genomförts i Polishögskolans regi. Den har oftast haft formen av s.k. samverkanskurser och främst varit inriktad på att etablera bra samarbetsformer. Även sekretessfrågor har dock diskuterats. Någon samverkansutbildning av detta slag förekommer inte numera.

Regeringen uppdrog i juni 1995 berörda centralmyndigheter att i samverkan planera och genomföra utbildningsinsatser för att höja kompetensen i ekobrottsfrågor inom domstolsväsendet, åklagar-

442 Utbildnings- och kompetensfrågor

väsendet, polisväsendet, tullverket, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Uppdraget ledde bl.a. till att ett centralt utbildningsråd inrättades med representanter för berörda myndigheter skr. 1997/98:38 s. 13. Vidare presenterades planer på utbildning riktad till företrädare för nämnda myndigheter. Någon särskild sekretessutbildning planerades dock inte.

För närvarande finns det såvitt vi vet inga konkreta planer på att genomföra sekretessutbildning med den inriktning vi har angett i tidigare avsnitt inom något av de berörda verksamhetsområdena. Som vi har framhållit är den generella kompetensnivån för låg och det krävs dessutom utbildning för att höja kunskapsnivån några särskilda områden.

Även de förändringar blivit följden den lagstiftningen

som av nya om polisens register torde kräva utbildningsinsatser. Här finns anledning att särskilt peka ändringen i 9 kap. 17§ första stycket sekretesslagen från rakt till omvänt skaderekvisit och den minskade sekretessen för polisens register i allmänhet. Förändringarna berör inte bara polisen utan i stor utsträckning även åklagarväsendet och tullen, samt i någon utsträckning skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna.

Utöver utbildning krävs även andra insatser. Hos de myndigheter som har till uppgift att bekämpa ekonomisk brottslighet finns det flera exempel på utmärkta hjälpmedel vid handläggning av sekretessfrågor. Riksskatteverket har för såväl skatteförvaltningens exekutions-

som väsendets behov gett ut skriften Offentligt eller hemligt, ett

som informativt och ingående sätt behandlar offentlighetsprincipen och sekretessfrågor från alla tänkbara utgångspunkter. Denna kompletteras med en "sekretesslathund som är enklare i utformningen och anpassad särskilt för bl.a. kanslipersonalens behov. Den innehåller exempel de oftast förekommande blanketterna och de vanligaste uppgifterna med en beskrivning av vad som normalt är offentligt. Inom åklagarväsendet och hos Ekobrottsmyndigheten används publikationen Sekretess av intresse för åklagarväsendet, som behandlar de flesta sekretessfrågor som kan förekomma i åklagarverksamhet. Ingen av de nämnda skrifterna behandlar dock närmare hur det nära samarbetet vid bekämpning av ekonomisk brottslighet påverkas av sekretessregleringen.

Om de synpunkter och förslag, som vi har redovisat i det föregående, vinner gehör hos statsmakterna kommer det att krävas utbildning även rörande dessa förändringar i sekretessregleringen.

Utbildnings- och kompetensfågor 443

22.2 överväganden och

förslag

Det är nödvändigt att höja kompetensen inom alla berörda myndighetsområden när det gäller frågor som rör sekretess och informationsutbyte. Den grundläggande utbildningen rörande sekretess bör liksom nu genomföras myndighetsvis. Det krävs emellertid även utbildning med specialinriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet. Vi föreslår att Ekobrottsmyndigheten får i uppdrag att kartlägga befintlig sekretessutbildning och att utarbeta förslag till utbildning med inriktning sekretessproblem vid myndighetssamarbete. Vi anser också att det krävs auktoritativ

en framställning om sekretessreglema området och hur de skall tillämpas och föreslår att Ekobrottsmyndigheten ges i uppdrag att utarbeta en sådan.

Det finns enligt vår mening ett stort behov att höja kompetensen

av inom alla sektorer när det gäller frågor som rör sekretess och

informationsutbyte, vilket inte minst svaren på Ekobrottsberedningens

enkät och våra kontakter med myndigheter och andra visar. Enligt vår

mening behöver såväl den grundläggande kompetensnivån höjas som

kunskaperna om hur sekretessregleringen fungerar vid myndighetssamverkan. Med grundläggande kunskaper åsyftar vi den kunskap

som krävs för att hantera sekretessfrågoma i den myndighetsintema verksamheten.

Även teknisk översyn sekretesslagen har aviserats

om en av kommer det att dröja flera år innan resultaten denna presenteras och

av därefter ytterligare åtminstone något år innan nya regler kan träda i

kraft. Sekretessproblemen finns som ett dagligt inslag i de

verksamheter som bildar kärnan vid bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Det går därför enligt vår mening inte att avvakta de förändringar som eventuellt kommer på sekretessområdet.

Samtidigt som behovet av utbildning är stort skapar den

nya organisationsstrukturen för bekämpning av ekonomisk brottslighet enligt vår mening bättre möjligheter än tidigare att höja kompetensen på ekobrottsområdet. Genom att verksamheten har koncentrerats till vissa enheter och getts tydligare inriktning på frågor rör

en som ekonomisk brottslighet är det möjligt att rikta utbildning till personalen vid dessa enheter. Ekobrottsmyndigheten bör enligt vår mening

ha en central roll i arbetet med att förbättra utbildningen och i övrigt höja kompetensen. Vidare utgör Ekorådet genom sin sammansättning ett naturligt forum för övergripande frågeställningar som berör flera myndighetsområden.

444 Utbildnings- och kompetensjrågor

Enligt vår mening krävs det särskilda utbildningsinsatser för den personal som sysslar med bekämpning av ekonomisk brottslighet och

samverkar med dessa. Självfallet bör den grundläggande för andra som utbildningen i frågor rör offentlighet och sekretess ankomma

som varje myndighetssektor. Den bästa kunskapen om hur sekretessreglerna skall tillämpas i den verksamheten finns där. Det kan dock finnas

egna anledning att samråda över myndighetsgränsema om innehållet i utbildningen så att de som skall samverka vid bekämpning av ekonomisk brottslighet inte erhåller olika besked om hur lagstiftningen skall tolkas och tillämpas i generella frågor. Det kan gälla sådant som formerna för utlämnande av uppgifter, hur de sekretessbrytande reglerna skall tillämpas, bl.a. generalklausulen, och andra frågor som kan skapa irritation mellan myndigheter om det finns olikheter som inte förklaras av skillnader i lagstiftningen. Enligt vår mening kan Ekorådet

ett naturligt forum för att kvalitetssäkra utbildningen i detta vara hänseende.

Utöver den sekretessutbildning som erbjuds inom varje myndighets

krävs det emellertid också utbildning särskilt inriktad på ram samverkan mellan myndigheter med olika sekretessreglering.

De kunskapsområden som vi i det föregående har pekat som särskilt viktiga är bl.a. följande

sekretess i samband med brottsanmälan -

samverkande myndigheters sekretess -

överföring av sekretess mellan myndigheter -

sekretessreglemas tillämpning i samverkansorgan -

sekretess i förhållande till enskild samt -

hur reglerna partsinsyn gäller och tillämpas hos samverkande - om myndigheter.

Enligt vår mening fordras det en ganska omfattande utbildning om effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten skall kunna höjas.

Det kan vidare behövas utbildning på olika nivåer, t.ex. enklare utbildning som riktar sig till grupper som mera sällan deltar i samverkan, eller som endast medverkar i samverkansorgan men inte i enskilda brottsutredningar, och fördjupad utbildning som riktar sig till

oftast samverkar. de grupper som

Utbildningen bör enligt vår uppfattning rikta sig till följande grupper:

polismän, ekonomer och åklagare vid Ekobrottsmyndigheten, -

polismän och åklagare som utanför Ekobrottsmyndighetens verksam- hetsområde i stor utsträckning utreder ekonomisk brottslighet,

personal vid tullkriminalen utreder undandragandebrott och - som tullpersonal som utför revisioner i fall där ekonomisk brottslighet misstänks,

Utbildnings- och kompetensfågor 445

handläggande personal vid skattebrottsenhetema och skatterevisorer som handlägger revisioner i fall där ekonomisk brottslighet misstänks samt

sådan handläggande personal vid kronofogdemyndighetema som kan komma att engageras i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Härutöver kan det behövas utbildning för enstaka personer inom andra myndigheter som samverkar beträffande vissa brottstyper, t.ex. personal hos Finansinspektionen som utreder insiderfrågor. Vidare bör anordnas en kortare utbildning för personer som medverkar i samverkansorgan. Det är en fördel om även konkursförvaltare kan engageras i vissa delar av utbildningen.

Den föreslagna utbildningen kommer att bli förhållandevis omfattande. För att den skall bli enhetlig och därmed få den avsedda effekten är det dock en fördel om den hanteras av några få utbildare.

Även det inte finns något hinder utbildning särskilt

om mot att inriktad på samverkan genomförs av varje myndighetssektor för sig, med hjälp av material och föreläsare som hämtas från olika myndigheter, skulle enligt vår mening tanken bakom utbildningen kunna förfelas om den inte genomförs gemensamt. Först när företrädare för olika myndigheter samlas kan man skapa den atmosfär som krävs för att få meningsfulla diskussioner om hur samarbetet skall bedrivas. Det kan också finnas behov av att ha sekretessexperter från flera verksamhetsområden tillgängliga samtidigt för att belysa olika frågor.

Mot bakgrund av att detta är en myndighetsgemensam fråga föreslår vi att regeringen ger Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att kartlägga befintlig utbildning och att utforma förslag till utbildning speciellt inriktad på de frågor vi berört ovan.

En annan viktig uppgift för Ekobrottsmyndigheten är att i samarbete med myndigheter som anmäler brott utarbeta goda rutiner för brottsanmälan. I avsnitt 8.3.2 har vi redovisat det mångåriga samarbetet mellan Riksskatteverket och Riksåklagaren att utforma riktlinjer för brottsanmälningar. Rubicon-rapporten se avsnitt l3.5.l är ett annat exempel på samarbete av detta slag. Rutinema för brottsanmälan bör omfatta bl.a. hur brottsanmälan skall utformas, vilka Sekretessregler som gäller, när anmälan bör göras, vilket material som bör bifogas anmälan och hur detta skall hanteras från sekretessynpunkt samt vem som kan göra anmälan. Det är också viktigt att sammanställa information som belyser dessa frågor på ett enkelt och pedagogiskt sätt. I vissa fall kan det vara lämpligt att även anordna särskild utbildning.

En viktig resurs när det gäller att höja den allmänna kompetensen i sekretessfrågor är förekomsten av handböcker och liknande material. Som vi redovisat ovan finns det utmärkta exempel på hur sådana kan utformas. Enligt vår mening bör de centralmyndigheter som saknar en

446 Utbildnings- och kompetensfrågor

auktoritativ framställning om sekretessreglema och deras tillämpning snarast påbörja arbetet med att tillskapa sådana.

Härutöver krävs enligt vår mening ett motsvarande arbete som belyser dessa frågor perspektivet bekämpning av ekonomisk brotts-

ur lighet. Vi har i det föregående i olika avsnitt redovisat vår inställning till i vilken utsträckning de nuvarande sekretessreglema medger respektive förhindrar informationsutbyte. Vi har även ingående diskuterat möjligheterna att utbyta information isamrådsgrupper och att utbyta information med enskilda. Det finns emellertid en mängd detaljfrågor

vi inte har haft någon anledning att ta upp. Härtill kommer att i det som praktiska arbetet med brottsutredning finns det även andra frågor som vi inte haft anledning att beröra. Det gäller t.ex. frågor som hur man skall agera när uppgifter samtidigt begärs från två myndigheter och vilken policy skall ha i fråga sekretessprövning, aktbildning

man om och gallring beträffande material från samrådsgrupper. Vidare utvecklas ständigt nya arbetsmetoder som kan behöva belysas från sekretessynpunkt avsnitt l2.7.3. Det är enligt vår mening en natur-

lig uppgift för Ekobrottsmyndigheten att utarbeta- och vidmakthålla

auktoritativ framställning om sekretessfrågor med den inriktning vi en

har angett. Vi föreslår därför att Ekobrottsmyndigheten ges i nu uppdrag att ta sig an denna fråga.

I avsnitt l2.7.l har vi pekat behovet av utbildning om den av oss föreslagna lagen samverkan mellan myndigheter införs.

På sikt kommer ett motsvarande arbete att krävas för att effektivisera bekämpningen av miljöbrott. Vid bekämpningen av miljöbrott samverkar polisen och åklagare med andra myndigheter än vid bekämpning av traditionell ekonomisk brottslighet. Samma grundläggande sekretessproblem förekommer vid myndighetssamverkan i syfte att förebygga och förhindra sådana brott och i det brottsutredande arbetet som vid bekämpning av annan ekonomisk brottslighet.

I avsnitt 12.7.3 har vi föreslagit att Ekobrottsmyndigheten skall ansvara för metodutveckling och för den rättsliga analys som krävs av att nya arbetsformer bl.a. står i överensstämmelse med sekretessregleringen. Det bör också ankomma på Ekobrottsmyndigheten att fortlöpande bevaka behovet utbildningsinsatser och att med

av nya anledning härav aktualisera denna fråga i Ekorådet när så krävs.

23 Konsekvenser av

utredningens förslag m.m.

23.1 Kostnader m.m.

Utredningen har lagt fram ett antal förslag som alla syftar till att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Flertalet av förslagen medför inga ekonomiska konsekvenser, t.ex. förslaget

om förbättrat sekretesskydd för tullens underrättelseverksamhet och förslagen om nya Sekretessregler för internationell rättshjälp, för företagshemligheter och för meddelanden från Kommissionen angående oegentligheter på jordbruksområdet. Motsvarande gäller bl.a. förslagen om skärpt sekretess hos kronofogdemyndighetema och

om uppskjutande av konkursförvaltarens skyldighet att upplysa att han

om gjort brottsanmälan. Förslagen om sekretessgenombrott kommer inte heller att leda till några ekonomiska konsekvenser. Om de medför fler brottsanmälningar ökar visserligen arbetsbördan hos polisen och i förekommande fall tullen, men detta merarbete uppvägs andra

av förslag som ökar effektiviteten hos dessa myndigheter.

Inte heller förslaget om en särskild lag om skyldigheten att samverka vid bekämpning av ekonomisk brottslighet kommer att leda till annat än marginella kostnadsökningar. Det finns redan reglering

en som i stora delar motsvarar förslaget. Den ökade samarbetsskyldigheten bör uppvägas av de effektivitetsvinster ett fördjupat

som samarbete ger alla deltagande myndigheter.

Andra förslag kan däremot få vissa ekonomiska konsekvenser. Till dessa hör förslaget om underrättelse vid hävande beslag. Den

av föreslagna underrättelseskyldigheten kommer att innebära ett visst merarbete för de myndigheter hanterar beslag, framför allt polisen

som och i viss mån tullen. Det krävs bl.a. nya rutiner och information om den nya uppgiften. Det är svårt att uppskatta i hur många fall

en underrättelse blir aktuell, med hänsyn till att det saknas statistik rörande de för en sådan bedömning relevanta uppgifterna, bl.a. antalet beslag,

448 Konsekvenser av utredningens förslag m. m.

värdet på dessa och den procentuella andelen beslag återställs till

som den misstänkte. Vi gör emellertid den bedömningen att det rör sig om ett totalt sett begränsat antal fall där den nya skyldigheten att underrätta aktualiseras. Den merkostnad detta innebär uppvägs enligt vår mening

än väl de effektivitetsvinster som görs hos polisen och tullen till mer av följd våra förslag sekretessgenombrott i underrättelseverksamhet

av om och för planerade brott. De nya uppgifterna bör därför kunna lösas inom de nuvarande ekonomiska ramarna.

Kronofogdemyndighetema kommer att få ta hand om information

hävda beslag och måste skapa rutiner för att tillgodogöra sig denna om information. Även inte alla underrättelser kan förväntas röra

är föremål för exekutiva åtgärder kommer ändå den nya personer som underrättelseskyldigheten att totalt sett öka möjligheterna att driva in skulder. De nya uppgifterna uppvägs därför enligt vår mening mer än väl de effektivitetsvinster som kommer att göras.

Vi har även lagt fram förslag särskilda utbildningsinsatser och

om andra insatser för att höja kompetensen i sekretessfrågor. Varje myndighet förutsätts kunna genomföra grundläggande utbildning för

en sitt verksamhetsområde. Eftersom detta är något som redan i dag bör ingå i de normala utbildningsprogrammen får kostnaderna för detta tas inom de ordinarie ramarna.

Vi har emellertid även föreslagit andra insatser för att höja kompetensnivån. Bland dessa bör nämnas att Ekobrottsmyndigheten bör utarbeta auktoritativ framställning om hur sekretessfrågor skall

en hanteras vid myndighetssamverkan, något som i och för sig får anses ligga inom myndighetens normala arbetsfält. Om förslaget skall förverkligas torde detta dock förutsätta att någon får ta sig an uppgiften på heltid under några månader. Vidare krävs medel för tryckning och distribution. Kostnaden kan beräknas till 200 000 kr.

Utbildningen i sekretess för samverkande myndigheter bör rikta sig till de vi redovisat i avsnitt 22. Detta innebär att det krävs

grupper som utbildning för 100 åklagare 70 vid Ekobrottsmyndigheten,

ca varav

210 polismän varav 180 vid Ekobrottsmyndigheten, 35 ekonomer

knappt 30 vid Ekobrottsmyndigheten, 185 handläggare inom

varav

tullväsendet 150 revisorer, 80 handläggare vid skattebrotts-

varav

enheterna, 280 skatterevisorer, 90 handläggare vid kronofogdemyndigheterna och 10 handläggare vid tillsynsmyndighetema i konkurs. Härutöver bör mindre omfattande utbildning riktas till bl.a. personal

en vid Finansinspektionen 5 handläggare och till myndighetsföreträdare i samverkansorgan 25 personer. Genom att Ekobrottsmyndighetens personal är koncentrerad till storstäderna och att det största antalet handläggare i övrigt också är anställda i storstadsområdena kan utbildningen, trots det stora antalet deltagare, i betydande utsträckning

Konsekvenser utredningens förslag m. m. 449

av l

genomföras utan reskostnader den förläggs till storstäderna och till

om ytterligare några orter. För den längre utbildningen bör beräknas två utbildningsdagar, för den kortare dag. Kostnaderna för utbildningen

en bör sammanlagt kunna beräknas till 1,5 miljoner kr.

Regeringen har under treårsperiod med början år 1997 anslagit

en särskilda medel under utgiftsområde 2 för kontrollfunktionen i staten. Av dessa medel har betydande del anvisats till Ekobrottsmyndig-

en heten se 1998/99:1, utgiftsområde s. 38 f.. De extrakostnader

prop.

vi beräknat för utbildning och andra kompetenshöjande åtgärder är som enligt vår mening sådan karaktär att de redan anvisade särskilda

av medlen för kontrollåtgärder bör kunna tas i anspråk för dessa.

Ekobrottsmyndigheten bör tillsammans med de myndigheter som anmäler ekonomisk brottslighet utarbeta rutiner för hur anmälningar bör utformas. Den tillfälliga kostnad som uppstår kommer enligt vår mening att uppvägas dels ökad effektivitet i samarbetet med

av en andra myndigheter, dels förbättrade anmälningar. Det är framför allt Ekobrottsmyndigheten kommer att dra nytta denna effektivi-

som av tetsförbättring. Likaså ligger det inom Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde att verka för metodutveckling och att i det sammanhanget även

för juridisk analys metoder. Några särskilda kostnader bör svara av nya inte beräknas för detta.

Våra förslag har inga andra konsekvenser det slag anges i

av som 14 och 15 kommittéförordningen.

23.2 Ikraftträdande

De förslag vi lagt fram syftar till att effektivisera brottsbekämpningen. Det är självfallet angeläget att sådana förslag träder i kraft så snart som möjligt. Så gott alla förslag är den karaktären att de inte kräver

som av några särskilda åtgärder av myndigheterna som kan motivera att ikraftträdandet skjuts Det enda förslag som över huvud taget torde

upp. kräva några mer ingående diskussioner i praktiska frågor är förslaget

underrättelseskyldighet till kronofogdemyndigheten vid hävande av om beslag. Enligt vår mening är dessa frågor inte särskilt komplicerade.

Däremot bör, vi redovisat i avsnitt 20.3.1, frågan om ändring i

som

14 kap. 5 § sekretesslagen inte behandlas slutligt innan frågorna om

den misstänktes och målsägandens rätt till insyn enligt rättegångsbalken har setts över.

15 19O716Ekonomisk

24 Författningskommentar

24.1 Förslag till lag om samverkan mellan

för att ekonomisk

myndigheter bekämpa brottslighet

Lagen är bygger i väsentliga delar på den nuvarande

ny men förordningen myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet

om SFS 1997:899. Avsikten är att många av de detaljregler som finns i förordningen även i fortsättningen skall finnas kvar iförordningsforrn. Detta gäller exempelvis reglerna statistik och rapportering och

om liknande. Även Ekorådets och de regionala samverkansorganens sammansättning bör regleras i förordning. Eftersom de frågor som

lagen inte formellt kräver lagform innehåller lagen inga regleras genom bemyndiganden. Lagförslaget har kommenterats i avsnitt 12.7.

1 § Denna lag innehåller föreskrifter samverkan mellan myndigheter för

om att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Syftet med samverkan är

att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter samverkan mellan dessa myndigheter och kommuner,

och genom näringsliv och organisationer,

att identifiera och uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår av allmänna medel eller EU-medel samt

regering och riksdag underlag för åtgärder mot den ekonomiska

att ge brottsligheten.

Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om syftet med samverkan. Utöver de två syften som anges i den nuvarande förordningen, och som motsvarar punkterna 1 och anges som ytterligare ett syfte att identifiera och uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner

utgår allmänna medel eller EU-medel. Lagen innehåller, i likhet som av med förordningen, inte någon definition vad som är ekonomisk

452 Författningskommentar

brottslighet. Detta följer i stället av andra författningar som reglerar utredning av ekonomisk brottslighet, såsom instruktionen för

Ekobrottsmyndigheten och lagen om skattemyndigheters medverkan i

brottsutredningar, samt av uttalanden av riksdagen och regeringen.

Samverkansorgan

2 § På central nivå finns ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, Ekorådet.

Paragrafen motsvarar 2 § i den nuvarande förordningen.

3 § Ekorådet skall särskilt

1 följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten,

tidigt uppmärksamma nya inslag i denna brottslighet,

vara forum för överläggningar som rör samordning de berörda

av centrala myndigheternas verksamhetsplanering såvitt avser bekämpningen

av ekonomisk brottslighet,

ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och beivra ekonomisk brottslighet samt

analysera och utvärdera dessa insatser.

Bestämmelserna om Ekorådet motsvarar 3 § i den nuvarande förordningen.

4 § I varje län finns ett regionalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Detta skall inom länet utföra de uppgifter Ekorådet har på central nivå.

Bestämmelserna om de regionala samverkansorganen motsvarar till viss del bestämmelserna i 7 och 8 §§ i den nuvarande förordningen. Däremot har regeln om vem som leder det regionala samverkansorganet inte tagits i lagen. Tanken är att det även i fortsättningen skall regleras i förordning vilka skall ingå i olika samverkans-

som organ, hur dessa skall utses och vilka närmare uppgifter de skall ha.

Skyldighet att samverka m.m.

5 § Myndigheter, som har till uppgift att

1 bekämpa ekonomisk brottslighet,

utöva tillsyn över verksamhet där ekonomisk brottslighet kan förekom-

ma,

besluta utbetalning stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår

om av

allmänna medel eller EU-medel, eller av

räkning utbetala sådana medel,

för annans

skall samarbeta med varandra i syfte att förhindra och förebygga ekonomisk brottslighet.

Bestämmelsen är Den innehåller allmän skyldighet för myndig-

ny. en

olika skäl kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet heter som av att samarbeta med varandra, i syfte att förhindra och förebygga sådan brottslighet. Någon allmän skyldighet att samverka är inte föreskriven i den nuvarande förordningen; den innehåller enbart bestämmelser om vissa skyldigheter annat slag, t.ex. att lämna underlag för statistik.

av Bestämmelsen omfattar, förutom myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott, även myndigheter utövar tillsyn över verksamheter

som där ekonomisk brottslighet kan förekomma, t.ex. länsstyrelser som har tillsyn enligt bl.a. alkohollagen och lagstiftningen om yrkestrafik, och myndigheter beslutar eller handhar utbetalning av allmänna

som om medel, t.ex. myndigheter handhar EU-bidrag. Bestämmelsen

som kommer således att träffa betydligt fler myndigheter än den nuvarande förordningen. Vidare att ett uttryckligt syfte för samverkan är att

anges förhindra brott.

Några särskilda regler för samarbetet har inte införts. Detta innebär att frågan informationsutbyte regleras bestämmelserna i

om av sekretesslagen.

6 § Myndigheter, skall tillämpa bestämmelserna om statliga myndigheters

som riskhantering, skall särskilt identifiera och uppmärksamma risker för ekonomisk brottslighet riktad mot stöd, bidrag och liknande förmåner som utgår allmänna medel eller EU-medel. Myndigheterna skall därvid

av samarbeta med varandra. De skall även i övrigt samverka för att förhindra och förebygga ekonomisk brottslighet. I den mån hinder inte möter på grund

sekretess skall de lämna information till andra myndigheter om vad de av erfarit angående risker, utvecklingstendenser m.m.

Bestämmelsen är Den ålägger alla myndigheter som omfattas av

ny. reglerna i förordningen 1995:1300 statliga myndigheters riskhan-

om tering att särskilt identifiera och uppmärksamma risker för ekonomisk

454 Författningskommentar

brottslighet riktad mot allmänna medel eller EU-medel. Bestämmelsen har således ett vidare tillämpningsområde än 5 Syftet med bestämmelsen är att öka medvetenheten om ekonomisk brottslighet. Myndigheterna åläggs vidare en samarbetsskyldighet och en skyldighet att lämna information till varandra om risker, utvecklingstendenser etc. Sådana uppgifter kan normalt lämnas i avidentiñerad form, varför några sekretessproblem sällan torde uppstå. Offentlig infonnation kan normalt också lämnas. Däremot innehåller bestämmelsen ingen regel om sekretessgenombrott. Information kan dock alltid lämnas med stöd av de sekretessbrytande reglerna i sekretesslagen, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.

24.2 Förslag till lag om ändring i konkurslagen 1987:672

7 kap. Förvaltning och tillsyn

9 § Förvaltaren är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän, gäldenären eller tillsynsmyndigheten.

Förvaltaren är dock inte skyldig att, innan han avger slutredovisning, lämna uppgift anmälan enligt 16 § eller vad han i samband därmed har

om erfarit.

Paragrafen innehåller ett nytt andra stycke som innebär undantag från förvaltarens upplysningsskyldighet enligt första stycket såvitt gäller brottsmisstankar. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 14.4.5. Förvaltaren är genom den nya regleringen inte skyldig att lämna upplysning om brottsmisstankar till dem som räknas upp i första stycket förrän i ett sent skede av konkursen. Bestämmelsen utesluter dock inte att förvaltaren kan lämna sådan upplysning tidigare. Förvaltarens skyldighet att lämna upplysning om brottsmisstankar är knuten till den tidpunkt då slutredovisning avges. Enligt 17§ skall förvaltaren till sin slutredovisning bifoga en redogörelse för de åtgärder

han har vidtagit för att efterforska brottslig gärning samt resultatet som av dessa efterforskningar. Undantaget från upplysningsskyldigheten gäller inte bara själva brottsanmälan utan även upplysningar som förvaltaren har fått av t.ex. polisen eller åklagaren i samband med anmälan eller annars.

15§

Paragrafen har ändrats genom att den tidigare bestämmelsen i punkt 5 har slopats. I denna föreskrevs att förvaltarberättelsen i förekommande fall skulle innehålla uppgift om att misstanke om brott som avses i ll kap. brottsbalken, eller om sådant förfarande som kan föranleda näringsförbud, hade anmälts till åklagaren. Ändringen, som har kommenterats i avsnitt l4.4.5, är konsekvens av den nya regleringen

en i 9 § andra stycket.

24.3 till om ändring i Förslag lag rättegångsbalken

27 kap. Om beslag, hemlig teleavlyssning m.m.

8 § Om det inte inom den tid som avses i 7 § har väckts åtal eller kommit in någon begäran till rätten om förlängning av tiden eller om det annars inte längre finns skäl för beslag, skall beslaget omedelbart hävas.

Beslag av föremål som någon har framställt anspråk får dock hävas först tre veckor efter det att en underrättelse om att beslaget kan komma att hävas har sänts till den som framställt anspråket. Om denne medger det, skall dock beslaget hävas omedelbart. Den som beslaget har gjorts hos behöver inte underrättas.

Ett beslag hävs av rätten eller, om beslaget inte har meddelats eller fastställts av rätten, av undersökningsledaren eller åklagaren.

När ett beslag från en misstänkt hävs och värdet av det som skall återställas till denne kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp, skall polisen eller annan som förvarar det beslagtagna, om inte särskilda hinder möter, genast underrätta kronofogdemyndigheten om hävandet. Kronofogdemyndigheten skall också underrättas om de närmare omständigheterna vid beslaget.

När målet avgörs, skall rätten pröva om ett beslag fortfarande skall bestå. Om målet avgörs genom dom skall andra stycket inte tillämpas. Rätten fär i samband med dom besluta om beslag.

Paragrafen innehåller ett nytt fjärde stycke, som tillkommit för att polisen eller förvarar det beslagtagna skall kunna underrätta

annan som kronofogdemyndigheten att vissa värdefullare beslag hävs.

om Paragrafen har kommenterats i avsnitt 17.3. Regeln har konstruerats som en upplysningsskyldighet, vilket innebär att sekretessen viker enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen.

456 Färfattningskommentar

Underrättelseskyldigheten avser alla typer av beslag men begränsas till beslag från den är eller har varit misstänkt i den utredning där

som beslaget förekommer. Det saknar betydelse om brottsmisstanken har avskrivits när beslut om hävande meddelas. Underrättelsen skall lämnas när beslaget hävs. Underrättelseskyldigheten åvilar den som förvarar det beslagtagna, inte den som beslutar om hävande. Detta innebär att en domstol som häver beslag inte har någon underrättelseskyldighet.

Skyldigheten att underrätta begränsas till beslag som kan antas vara värda minst ett halvt basbelopp. Härmed åsyftas värdet på den egendom som omfattas av beslutet om hävande. Värdet på egendomen bör uppskattas i samband med att beslaget hävs. Härigenom beaktas automatiskt eventuell förändring av värdet under beslagstiden. Som exempel kan nämnas att en beslagtagen bil har sjunkit kraftigt i värde. Det krävs inte någon formell värdering utan en uppskattning av den som förvarar beslaget är tillräcklig. Vid successivt hävande av beslag medför regeln att egendom vars samlade värde i och för sig överstiger värdegränsen kan komma att falla utanför underrättelseskyldigheten.

Den nya bestämmelsen reglerar skyldigheten att underrätta kronofogdemyndigheten. Det bör anmärkas att det härutöver kan finnas möjlighet att med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen lämna uppgift även om andra beslag. Detta gäller t.ex. beslag som ligger under värdegränsen.

Skyldigheten att underrätta är inte ovillkorlig. I de fall särskilda hinder möter t.ex. om föremålet tagits i beslag och beslaget

omedelbart hävs nattetid eller annan tid då en underrättelse inte är praktiskt möjlig- behöver någon underrättelse inte ske. I vissa fall kan det vara lämpligt att ändå underrätta kronofogdemyndigheten i efterhand. Detta får i så fall ske med stöd av generalklausulen.

Underrättelseskyldigheten omfattar även uppgifter om de närmare omständigheterna vid beslaget. Dessa upplysningar kan vara av värde för kronofogdemyndighetens bedömning. Främst är det omständigheter som är av betydelse vid tillämpningen av 4 kap. 17-19 utsökningsbalken om förhållandet till tredje man vid utmätning av lös egendom

Kronofogdemyndigheten bör i detta avseende också kunna som avses. få svar på kompletterande frågor.

Eftersom inga särskilda Övergångsbestämmelser har föreslagits kommer underrättelseskyldigheten att omfatta även beslag som gjorts före ikraftträdandet.

Författningskommentar 457

24.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980: 100

5 kap. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott

1 § Sekretess gäller för uppgiñ som hänför sig till

förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller rådgivningsfärbud,

åklagannyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott,

Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt insiderlagen 1990:1342 eller efterlevnaden av 7 kap. 1 § lagen 1991:980 om handel med finansiella instrument, eller

kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering av eller annan förberedelse för verkställighetsåtgärd,

om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

För uppgiñ som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen 1998:622 eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Detsamma gäller uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen l999:90 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar och 4 § lagen 1997:1058 om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Sekretessen enligt första och andra styckena gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, skattemyndighet, tullmyndighet eller kustbevakningen med att uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om brott.

I fråga om uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i andra stycket gäller Sekretessen i högst sjuttio år. I fråga om uppgift i allmän handling i övrigt gäller sekretessen i högst fyrtio år.

458 Författningskommentar

I paragrafen har införts ändringar i första, andra och tredje styckena.

I första stycket har i tredje punkten införts sekretess för utredningar

rådgivningsförbud. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt om 21.3.2. Utredningar om rådgivningsförbud kan ingå som en del i en förundersökning, varvid sekretess enligt första punkten gäller, eller som

särskild utredning, varvid sekretess gäller enligt tredje punkten. I de en fall frågan rådgivningsförbud utreds särskilt tillämpas i huvudsak

om reglerna i 23 kap. rättegångsbalken om förundersökning. För uppgifter

enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i en sådan om utredning gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket

Vidare har punkt införts 6. Den innehåller en bestämmelse

en ny om sekretess för kronofogdemyndighets verksamhet som rör planering

förberedelse för verkställighetsåtgärd. Bestämmelsen har av eller annan kommenterats i avsnitt 16.4.2. Det myndighetsgemensamma arbetet mot ekonomisk brottslighet innebär att samordnade ingripanden av olika slag behöver göras. Bestämmelsen är avsedd att täcka behovet av

sekretess hos kronofogdemyndighet för uppgift om myndighetens egen

planering eller förberedelse för sådana aktioner. Även i andra

av ärenden hos Kronofogdemyndigheten, som rör verkställighet av större omfattning eller komplicerat slag, t.ex. vid verkställighet mot

mera flera bolag med ägarkonstellation men med säten i olika

gemensam delar landet, gäller sekretess enligt denna punkt. Ändringen innebär

av att sekretess gäller med rakt skaderekvisit för uppgift som hänför sig till kronofogdemyndighets verksamhet angivet slag oavsett hos

av nu vilken myndighet uppgifterna finns.

I andra stycket regleras enligt nyligen beslutade lagändringar SFS 1998:624 och 1999:93 sekretesskyddet för polisens, Säkerhetspolisens och skattebrottsenhetemas underrättelseverksamhet. I bestämmelsen har införts en motsvarande reglering för tullens del. Förslaget har kommenterats i avsnitt 10.4.3. Ändringen innebär att sekretess med omvänt skaderekvisit skall gälla för uppgift som hänför sig till tullens underrättelseverksamhet. I fråga om sådana uppgifter gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I tredje stycket har bestämmelsen om sekretess hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet fått en mera allmängiltig utformning. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 16.4.1. Sekretess skall gälla för uppgift om brott oavsett vem som har begått brottet och oavsett vilken typ brottslighet det är fråga om. I

av motsats till tidigare behöver det alltså inte vara fråga brott av gäldenären eller brottslighet som har samband med gäldenärens

näringsverksamhet.

7 § Sekretess gäller för uppgift i myndighets verksamhet för åtgärd på begäran avfrämmande stat i utredning enligt reglerna omförundersökning i brottmål, rörande angelägenhet som avser användning av tvångsmedel, om det kan antas att åtgärden begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess även för framställning om sådan åtgärd fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst jjzrtio år.

Paragrafen är ny. Den har kommenterats i avsnitt 21 .2. Bestämmelsen har tillkommit för att tillgodose behovet sekretess för handläggav

ningen av begäran om rättshjälp i brottmål. Paragrafen kan tillämpas

förfaranden enligt bl.a. följande lagar: lagen om utlämning för brott, lagen om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, lagen om utredning angående brott mot utländsk tullag, lagen 1976: 19 om internationellt samarbete rörande lagföring för brott, lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet samt lagen 1975:295 om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat. Om en utredning påbörjas med anledning framställning av en om åtgärd omfattas denna sekretess, under förutsättning att det antingen av är fråga om en utredning som genomförs enligt reglerna om förundersökning i brottmål eller om tvångsmedel. Utanför tillämpningsområdet faller förfrågningar om lagstiftning och andra framställningar om bistånd inte någon direkt åtgärd. Även framställningen som avser om inte leder till någon åtgärd kan framställningen omfattas sekretess. av Redan det förhållandet att en annan stat har begärt att åtgärder skall vidtas här i landet kan ibland mycket känsligt. Med vara

framställningen avses även de handlingar som åtföljer den formella

begäran. För att sekretess skall gälla krävs att det kan antas att åtgärden begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Detta framgår ofta av

sammanhanget. Som exempel kan nämnas att planerade utrednings-

åtgärder i det andra landet kan äventyras om sekretessen inte kan upprätthållas och att det framgår av framställningen att sådana åtgärder planeras, exempelvis husrannsakningar eller förhör. Det krävs således inte någon uttrycklig begäran om sekretess från den främmande staten. Om det skulle framgå att den främmande staten inte har något intresse av sekretess kan paragrafen inte bli tillämplig. Om framställningen förutsätter en åtgärd vid domstol gäller sekretessen även där. I vissa fall torde även sekretess enligt 2 kap. l § sekretesslagen kunna gälla för uppgifter det slag paragrafen skyddar. Bestämav som

460 F örfattningskommentar

melsema har båda rakt skaderekvisit. Om en svensk förundersökning bedrivs parallellt med den utländska kan sekretess enligt 5 kap. 1 § gälla i vissa fall. För uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket

7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden

3 §7 Sekretess gäller hos Statens jordbruksverk för uppgift om överträdelse av bestämmelse i gemenskapsrätten om stöd inom jordbrukets område och om den som gjort sig skyldig till eller misstänks för en sådan överträdelse, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften rojs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Paragrafen Den har placerats sist i kapitlet. Enligt bestämmelsen,

är ny. som har kommenterats i avsnitt 11.7.4, skall sekretess gälla för uppgifter som tillförts Kommissionens meddelandesystem och som sedan lämnats till Jordbruksverket samt för motsvarande uppgifter hos Jordbruksverket lämnas till Kommissionens meddelandesystem.

som Uppgifterna omfattas av sekretess hos Jordbruksverket redan innan de har lämnats till Kommissionen. Sekretessen skyddar den eller de

misstänks för eller har gjort sig skyldiga till oegentligpersoner som heter ifråga EU:s bidragssystem. Med oegentligheter menas varje

om överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som antingen medför eller skulle kunna medföra skada för jordbruksfonden. Det behöver således inte vara fråga om brott. Med uppgift om överträdelse

information om själva överträdelsen och omständigheterna kring avses denna.

Sekretessen gäller i högst sjuttio år med hänsyn till att motsvarande tidsrymd gäller beträffande sekretess för uppgifter om brott.

9 kap. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur

1§ Sekretess gäller i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag: ur register som avses i skatteregisterlagen 1980:343 för uppgift som har tillförts sådant register och hos kommun eller

F örfattningskommentar 461

landsting for uppgift som lämnats dit i ett ärende om förhandsbesked i skatteeller taxeringsfråga. Uppgift hos Tullverket får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i mål hos domstol gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Detsamma gäller uppgift som med anledning av överklagande hos domstol registreras hos annan myndighet enligt 15 kap. 2§ första stycket 3 eller 4. Har uppgift i mål hos domstol erhållits från annan myndighet och är den sekretessbelagd där, gäller dock denna sekretess hos domstolen, om uppgiften saknar betydelse i målet.

Med skatt avses i detta kapitel skatt inkomst och, med undantag för arvsskatt och gåvoskatt, annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs arbetsgivaravgiñ, prisregleringsavgiñ och liknande avgift samt skattetillägg och förseningsavgiñ. Med verksamhet som avser bestämmande av skatt jämställs verksamhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Sekretessen gäller inte beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, såvida inte beslutet meddelas i ärende om

förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga,

medgivande att skattepliktig intäkt enligt reglerna om statlig inkomstskatt inte skall anses uppkomma vid avyttring av aktier i fåmansföretag,

beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige när beslutet har fattats av Forskarskattenämnden.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lag om förfarande vid beskattning, om skatteregister eller i lagen 1994:1552 om tullkontroll av varumärkesintrång m.m. Vidare får utan hinder av sekretessen uppgift i ärende om revision lämnas till förvaltare i den reviderades konkurs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I paragrafens fjärde stycke har orden en revisionspromemoria bytts ut mot ärende om revision. Ändringen har kommenterats i avsnitt 14.4.2. Genom ändringen kan konkursförvaltare tillgång till fler

ges uppgifter gäldenären och på ett tidigare stadium. Ändringen medför

om att konkursförvaltare kan få uppgifter inte bara ur revisions-

en promemorian utan även ur annat material som förekommer i samband med revisionen, t.ex. kopior av deklarationer, korrespondens i skatteärenden och revisionsanteckningar. Vidare kan uppgifter lämnas till förvaltaren även under pågående revision.

Ändringen medför inte någon ändring av förbehållsbestämmelsen i 14 kap. l0 § första stycket 3 sekretesslagen.

462 F örfattningskommentar

2 § Sekretess gäller i

särskilt ärende om revision eller arman kontroll i fråga om skatt, tull eller avgift samt annan verksamhet som avser tullkontroll och som inte faller under 1

ärende om kompensation för eller återbetalning av skatt, ärende om anstånd med erläggande av skatt

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

I fråga om sekretess enligt denna paragraf tillämpas 1 § första stycket tredje-sjätte meningarna.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende som avses i första stycket 2 och

Utan hinder av sekretessen får uppgift i ärende om revision lämnas till förvaltare i den reviderades konkurs. Vidare får utan hinder av sekretessen uppgiñ lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen 1994:1552 om tullkontroll av varumärkesintrång m.m.

I fråga om uppgiñ i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

I paragrafen har gjorts motsvarande ändring som i 1

17 § Sekretess gäller för uppgiñ om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om inte annat följer av 18 §

i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,

i angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

i angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen 1996:627,

i åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott,

i Statens biografbyrås verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller polismyndighet i brottmål,

i register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen 1998:622 eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,

i register som förs enligt lagen 1998:621 om misstankeregister,

i register som förs av Riksskatteverket enligt lagen l999:90 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,

det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller

om någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretess enligt första stycket gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om brott.

F örfattningskommentar 463

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga lagöverträdare och i säkerhetsskyddslagen 1996:627 samt förordning som har stöd i denna lag. Utan hinder av sekretessen får uppgift vidare lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen 1998:621 om misstankeregister, polisdatalagen 1998:622 och lagen 1999:90 om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar samt i förordningar som har stöd i dessa lagar.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I paragrafen har införts ett nytt tredje stycke om sekretess för uppgift som angår misstanke om brott. Sekretessen skall gälla hos myndigheter inom exekutionsväsendet och hos tillsynsmyndighet i konkurs. Avsikten är att hos dessa myndigheter skapa ett sekretesskydd som motsvarar vad som gäller för samma typ av uppgifter hos polisen, tullen och åklagare se vidare avsnitt 16.4.1. Sekretess till skydd för den enskilde gäller visserligen inom exekutionsväsendet enligt 9 kap. 19 men detta sekretesskydd är svagare. Uppgifterna bör, med hänsyn till deras integritetskänsliga natur, åtnjuta samma skydd inom exekutionsväsendet och hos tillsynsmyndighet i konkurs som hos bl.a. polisen, tullen och åklagare. I och med att sekretessen gäller inom exekutionsväsendet skyddas uppgifter av detta slag även när de finns hos Riksskatteverket.

18 § Sekretessen enligt 17 § första stycket gäller inte

beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att förundersökning skall läggas ned,

uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot, uppgiñ som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen

1984:387.

Sekretessen enligt 17 § första stycket upphör att gälla, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal, såvida inte sekretess för uppgiften skall gälla hos domstolen enligt 8 kap. I 7§ eller 9 kap. 16 eller uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som har erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften.

Ändringen har kommenterats i avsnitt 2l.2.3. För närvarande bryts sekretesskyddet hos åklagare för uppgifter om företagshemligheter i en förundersökning, om uppgiften lämnas till domstol i samband med att åtal väcks. Så länge förundersökningen pågår skyddas uppgifterna med stöd bestämmelserna i 17 Ändringen medför att uppgifter hos

av åklagare och polismyndigheter om företagshemligheter kommer att omfattas av sekretess även efter det att åtal har väckts. Härigenom

464 Författningskommentar

kommer sekretess att gälla hos de brottsutredande myndig-

samma heterna som i domstolen.

14 kap. Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll

2 § Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 § lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller

tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.

Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen 1970:428. Uppgift hos myndighet som driver televerksamhet om enskilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos myndigheten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.

Om det finns anledning anta att ett brott har begåtts för vilket fängelse är föreskrivet och för vilket annan påföljd än böter kan förväntas, hindrar inte sekretess att uppgift som kan antas ha betydelse för utredning om brottet lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet vars uppgift är att beivra brottet

Om det finns anledning anta att ett brott som sägs ifjärde stycket planeras, hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till polismyndighet, tullmyndighet eller polisman vid Ekobrottsmyndigheten, om uppgiften rör en konkret brottsplan och kan antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brottet.

Sekretess hindrar inte att uppgift, som kan antas ha betydelse för en särskild undersökning enligt bestämmelserna ipolisdatalagen 1998:622 eller lagen 1997:1058 om register i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, lämnas till den myndighet som bedriver undersökningen, om undersökningen avser brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

l ll

l F örfattningskommentar 465

För uppgift omfattas sekretess enligt 7 kap. 1-6, 33 och 34 §§, 8 som av kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde-sjätte styckena endast såvitt angår brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 33 eller 34 § inte uppgift angår brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som att som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet. Tredje-sjätte styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 § första stycket. Sekretess enligt 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena hindrar inte uppgift enskild, inte fyllt arton år eller som fortgående missbrukar att om som alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till sådan myndighet, det behövs för att den enskilde skall få nödvändig annan om vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en om nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

I paragrafen har fjärde stycket fått lydelse. Vidare har två nya en ny stycken införts. Konsekvensändringar har gjorts i ytterligare två

stycken.

I fjärde stycket har vissa förtydliganden gjorts. Ändringama har

kommenterats i avsnitt 8.3.3. Uttrycket misstanke brott har om och i stället har bestämmelsen i enlighet med rätteutmönstrats gångsbalkens terminologi fonnulerats så att sekretessen för uppgifter får brytas det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. om Bestämmelsen har vidare ändrats så att det tydligt framgår att det för sekretessgenombrott krävs att uppgiften kan antas ha betydelse för utredningen. angivna förtydligandena i lagtexten är inte avsedda De nu att innebära någon ändring i sak. Vidare har bestämmelsen ändrats så att det tydligt framgår att bara får lämnas till myndighet har att ingripa istraff-

uppgift som

processuell ordning. Vid sidan åklagar- och polismyndighet torde av främst tull- och skattemyndighet kunna komma i fråga. Ändringen formellt inskränkning i förhållande till vad gäller för innebär en som närvarande. I praktiken torde dock bestämmelsen inte ha tillämpats i förhållande till andra myndigheter än de brottsutredande. I paragrafen har införts ett nytt femte stycke i vilket föreskrivs att uppgifter planerad brottslighet i viss utsträckning får lämnas. även om Härmed uppgifter att brott planeras men där planeringen ännu avses om inte nått det stadium när straffansvar kan inträda. För brott som kan bestraffas med stöd reglerna försök eller förberedelse till brott av om kan sekretessen brytas med stöd bestämmelsen i fjärde stycket. av

466 F örfattningskommentar

Uppgifter om planerade brott får endast lämnas till polismyndighet, tullmyndighet och polisman vid Ekobrottsmyndigheten. Skälet till att mottagarna av informationen begränsats på detta sätt är de särskilda befogenheter som är knutna till polisens och tullens verksamhet och att syftet med uppgiftslämnandet är att avvärja brott. I de fall uppgift om planerad brottslighet lämnas kan det nämligen ytterst bli aktuellt att med våld avvärja brottsplanema. För att uppgift om planerad brottslighet skall få lämnas krävs alltså att uppgiften kan antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brott. I detta ligger att den myndighet som lämnar uppgiften skall ha anledning att tro att brottsplanen kommer att sättas i verket inom inte alltför en avlägsen framtid. Vidare krävs att uppgiften har viss konkretion. en Lösa rykten berättigar inte myndighet att lämna sekretessbelagda en uppgifter. Inte heller är obekräftade tips att viss kan om en person komma att begå ett inte närmare preciserat brott, eller misstankar vaga om att ett visst företag någon gång i framtiden kan komma att utnyttjas för brott, tillräckligt för att bryta sekretessen. Det måste gå att ange vilken typ av brott det är fråga om, även om det inte kan krävas att uppgifterna är så detaljerade som i brottsanmälan. Ett exempel där en

bestämmelsen kan tillämpas kronofogdemyndigheten upptäcker

är om att någon systematiskt agerar så att det finns anledning att tro att ett visst bolag kommer att plundras på sina tillgångar. Ett annat exempel är att Skattemyndigheten i samband med en revision upptäcker transaktioner på konton som förefaller vara förberedelser till brott. Ett tredje exempel är att en bidragsbeviljande myndighet får kännedom att om en bidragssökande, myndigheten förbereder brottsanmälan mot, som en samtidigt ansöker om och är väg att beviljas bidrag - - av en annan myndighet. Det vanligaste torde dock bli att kontrollmyndighet en känner igen ett tidigare handlingsmönster som lett fram till brott. Vissa planerade skattebrott som mervärdesskatt och punktskatt kan avser identifieras på förhand genom handlingsmönstret. I paragrafen har en ny bestämmelse sekretessgenombrott i om underrättelseverksamhet införts i sjätte stycket. Förslaget har kommenterats i avsnitt l0.4.2. Bestämmelsens tillämplighet är knuten till de lagregler som finns om underrättelseverksamhet, nämligen polisens resp. tullens registerlagstiftning. Bestämmelsen öppnar en möjlighet för myndigheter att lämna uppgifter i särskilda undersökningar som avser allvarlig brottslig verksamhet. Bestämmelsen omfattar all brottslighet, förutsatt att fängelse i tvâ år eller däröver ingår i straffskalan. För uppgiftslämnande krävs att ett formellt beslut har fattats om att genomföra en särskild undersökning och att de krav som gäller i fråga om sådan undersökning är uppfyllda. Uppgifter kan

lämnas såväl den misstänkte samma sätt som i en om som om annan förundersökning. I sjunde stycket har ordalydelsen ändrats med hänsyn till att

uttrycket misstanke brott utmönstrats fjärde stycket. Vidare har i om ur och åttonde styckena gjorts konsekvensändringar beroende på

sjunde

att två stycken har införts i paragrafen. nya

5 § Sekretess hindrar inte att den är sökande, klagande eller annan part i som mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund härav har till insyn, tar del handling eller annat material i målet eller ärendet rätt av Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift av i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han om skall kunna tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det ta intresse sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att den som är som mål eller ärende del dom eller beslut i målet eller ärendet. part i ett tar av Om rätten att ta del omständigheter eller handlingar följer av rätteav gångsbalken gäller inte första stycket. Sekretess innebär inga begränsningar i fråga till insyn enligt rättegångsbalken och hindrar aldrig den som är om rätt part att ta del dom eller beslut i målet eller ärendet. av Första och andra styckena tillämpas inte, avvikande bestämmelser har om meddelats i lag.

ansetts svårtolkad och lett till varierande praxis,

Paragrafen, som som

har ändrats för underlätta tillämpningen, närmare härom avsnitt att se 20.3. I första stycket regleras handläggning hos myndigheter och i domstolar andra mål och ärenden än sådana handläggs enligt av som rättegångsbalken, vilka regleras i andra stycket. Första stycket gäller

för ärende i den betydelse begreppet har i tryckfrihetsförordningen och

förvaltningslagen. Någon ändring i förhållande till gällande rätt se 1978/79:2 del A, 333 är inte avsedd i detta hänseende. Detta prop. s. innebär att första stycket är tillämpligt, förutom i förvaltningsärenden i förvaltningsprocessen, bl.a. handläggningen i allmän domstol och enligt ärendelagen 1996:242 och åklagares handläggning av besöksförbudsärenden. däremot inte tillämplig förundersökningar i Den är brottmål, inte i förvaltningsrättslig mening är att anse som ärenden. som Ändringen i första meningen har tillkommit för att tydliggöra att bestämmelsen inte i sig någon rätt till partsinsyn; den ger bara ger konflikter uppstått att någon redan har rätt till

lösningen som genom

insyn det material insynen omfattar helt eller delvis är men som underkastat sekretess. Rätt till insyn kan följa av en uttrycklig

författningsbestämmelse t.ex. 16 § förvaltningslagen och 43 § förvaltningsprocesslagen, av allmänna rättsgmndsatser t.ex. sådana är som uttryckta i Europakonventionen eller rättspraxis t.ex. när det gäller av rätten till insyn i ett avslutat ärende. För att tydligare markera vad som gäller för handläggning enligt rättegångsbalken har andra stycket omarbetats. Från andra stycket har till första stycket överförts regeln rätt till insyn i domar och beslut. om Första stycket kommer därefter att reglera all insyn vid handläggning av andra mål eller ärenden än sådana följer regleringen i som rättegångsbalken, medan andra stycket enbart tar sikte på sistnämnda kategori. Andra stycket har omarbetats helt. I första meningen slås fast att i de fall rättegångsbalken reglerar rätten till insyn gäller inte första stycket. En part anses ha en i princip oinskränkt rätt till insyn i förfaranden som regleras i rättegångsbalken, om inte balken föreskriver begränsningar. Dessa rättigheter, som gäller i såväl brottmål och tvistemål i andra som typer av mål, framgår antingen direkt eller indirekt rättegångsav balkens reglering. I första meningen används inte heller uttrycket part. Detta är för att markera att även sådana rättigheter till insyn som rättegångsbalken tillerkänner annan än part, t.ex. misstänkts eller försvarares rätt att få insyn i förundersökning enligt 23 kap. Rättegångsbalken, gäller framför sekretesslagens reglering. Beträffande förundersökningsförfarandet och partsbegreppet närmare avsnitt se 20.2. Med den valda formuleringen kommer eventuella framtida ändringar i misstänkts eller målsägandes rätt till information under förundersökning eller rättegång automatiskt att omfattas. Redan gällande rätt innebär att några inskränkningar inte får göras i en parts rättigheter enligt rättegångsbalken. Någon ändring är inte avsedd i detta hänseende. För att göra det tydligare att reglerna i första stycket om inskränkningar i parts rätt att ta del omständigheter inte av skall tillämpas förfaranden som styrs av rättegångsbalkens reglering har hänvisningen till omständigheter läggs till grund för avgörande som av mål eller ärende tagits bort. I vad mån omständigheter kan undanhållas får i stället läsas ut av regleringen i rättegångsbalken, t.ex. reglerna i 23 kap. 18 Bestämmelsen gäller för alla myndigheter och domstolar som har att tillämpa rättegångsbalken, således inte bara för allmän domstol. Den är därmed tillämplig bl.a. i skattemyndighetemas

brottsbekämpande verksamhet.

Andra meningen är i sak oförändrad. Av skäl framgått som ovan används inte begreppet part när det är fråga insynsrätten. om

10 § Myndigheten får uppställa förbehåll, som inskränker enskild mottagares rätt att lämna uppgift vidare eller utnyttja uppgift, också när myndigheten enligt 5 § lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde, myndigheten med stöd av 7 § första stycket lämnar uppgift till någon inte är knuten till myndigheten det sätt som anges i l kap. 6 som myndigheten med stöd 9 kap. 1 § fjärde stycket andra meningen eller av 9 kap. 2 § fjärde stycket eller 14 kap. 1 I § lämnar uppgift till konkurs-

förvaltare. Förbehåll enligt första stycket l får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Har förbehåll uppställts enligt första stycket skall i fråga om förbehållet gälla vad föreskrivs i 7 § tredje och fjärde styckena angående förbud att som lämna ut eller utnyttja uppgift. Ett förbehåll enligt första stycket 3 får inte innebära ett förbud att utnyttja uppgiften den behövs för att förvaltaren skall kunna fullgöra de om skyldigheter åvilar honom i anledning av konkursen. som Förordnande regeringen eller riksdagen för särskilt fall om undantag av från sekretess för uppgift får förenas med villkor att förbehåll som anges i första stycket skall uppställas vid utlämnande av uppgiften.

I uppräkningen i paragrafens första stycke 3 har tillagts en hänvisning

till den regeln i 11 Myndigheten kan därmed uppställa förbehåll nya för konkursförvaltarens rätt att förfoga över uppgift han får med som stöd 11 Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt l4.4.6. I likhet av med vad gäller i fråga uppgift från Skattemyndigheten får som om konkursförvaltarens möjlighet att utnyttja uppgiften, om den behövs för han skall kunna fullgöra de skyldigheter åvilar honom i att som anledning konkursen, inte inskränkas se fjärde stycket. av

II § Sekretess hindrar inte att uppgift enskild en förundersökning om en ur lämnas till förvaltaren i dennes konkurs åklagare, polismyndighet eller av tullmyndighet, uppgiften kan antas ha betydelse för konkursutredningen. om Detsamma gäller uppgift den senare än två år innan konkursansökan om som inkom till tingsrätten innehaft ställning sådan företrädare för en enskild som näringsidkare eller juridisk i konkurs avses i 4 § lagen 1986:436 person som näringsförbud. om

Paragrafen är och har placerats sist i kapitlet. Den innehåller en ny regel sekretessgenombrott i förhållande till konkursförvaltare. om Paragrafen, har kommenterats i avsnitt l4.4.6, är avsedd att som tillgodose det behov information konkursförvaltare kan ha av som en

för en effektiv konkursutredning. Bestämmelsen medger de uppräknade

myndigheterna att utan föregående sekretessprövning lämna vissa upplysningar ur en förundersökning till den förvaltare som handlägger

en konkurs beträffande fysisk eller juridisk I fråga en person. om enskild näringsidkare och juridisk omfattas, hänvisningperson genom en till 4§ lagen om näringsförbud, de där uppräknade företrädarna. Även de inte företrädare vid konkursutbrottet personer som var men som innehade sådan ställning än två år innan konkursansökan senare kom till tingsrätten omfattas bestämmelsen. Uppgift får lämnas av även beträffande annan än den är misstänkt för brott. Uppgift kan som lämnas även förundersökningen är nedlagd och oavsett uppgifom om

ten har tagits in i förundersökningsprotokoll eller

Bestämmelsen medför inte någon skyldighet att lämna uppgift utan reglerar endast en möjlighet att göra det. Den överväger att lämna som en uppgift, i de flesta fall åklagaren, kan därmed i det enskilda fallet bedöma den risk för skada uppgiftslämnandet medför och avstå som från att lämna uppgiften om detta t.ex. skulle innebära för men

förundersökningen.

Beträffande möjligheten att uppställa förbehåll kommentaren till se 10

24.5 till om i

Förslag lag ändring bankrörelselagen 1987:617

1 kap. 10 § Enskildas förhållanden till bank får inte obehörigen röjas. Som obehörig röjande anses inte att uppgift lämnas till förundersökningsledare eller åklagare, om uppgiften kan antas ha betydelse i förundersökning. en I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen 1980: 100. Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall inte följa för den bryter som mot förbudet i första stycket. Detsamma gäller revisor bryter mot en som förbudet i 3 kap. 14§ första stycket att lämna upplysningar banks om en angelägenheter. I 5 a § kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser som innebär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

I paragrafens första stycke har införts ett tillägg varigenom tydliggörs att bankernas uppgiftslämnande till i första hand polisen och åklagare

under förundersökning inte är att betrakta obehörigt. Ändringen

som

i l

har kommenterats närmare i avsnitt 15.3.1. För att uppgiftslämnandet inte skall obehörigt har uppställts kravet att uppgiften kan antas ha vara betydelse i förundersökning. Detta innebär att det inte krävs någon en ingående prövning. Uppgifterna kan röra såväl den som är mera misstänkt andra Med stöd 1 kap. 5 § sekretesslagen som personer. av kan den myndighet begär att få ut uppgifter från en bank lämna som banken upplysningar för att banken lättare skall kunna ta ställning till

de begärda uppgifterna skall lämnas ut.

om Tillägget är inte avsett att uttömmande reglera alltuppgiftslämnande till polis och åklagare. Liksom tidigare kan banksekretessen brytas tolkning obehörighetsrekvisitet i första meningen, exemgenom en av banken upptäcker brott och på eget initiativ gör anmälan

pelvis när en

detta. Vidare kan information inhämtas med stöd av straffom

processuella tvångsmedel.

I de fall tullmyndighet bedriver förundersökningen kan uppgift lämnas till den är förundersökningsledare. som

24.6 Förslag till lag om ändring i lagen 1991:981 om värdepappersrörelse

1 kap. 8§ En styrelseledamot eller befattningshavare hos ett värdepappersbolag, vilken i den egenskapen fär kunskap uppdragsgivares affärsförhållanom en den eller personliga förhållanden, får inte obehörigen röja vad han har fått veta och inte heller utnyttja kunskapen i strid med uppdragsgivarens intresse. Som obehörigt rájande inte att uppgift lämnas till förundersökningsledare anses eller åklagare, uppgiften kan antas ha betydelse i enförundersökning. om § kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser som inne- I 5 a bär att vad gäller tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att som om uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

I paragrafen har införts ett tillägg i första stycket. Den närmare innebörden framgår kommentaren till ändringen i bankrörelselagen. av

472 F örfattningskommentar

24.7 till om i

Förslag lag ändring lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet

1 kap. 5 § Enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag får inte obehörigen röjas. Som obehörigt röjande anses inte att uppgift lämnas till förundersökningsledare eller åklagare, uppgiften kan antas ha betydelse i

om en förundersökning.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen 1980: 100.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

I 5 a § kreditupplysningslagen 1973:1173 finns bestämmelser inne-

som bär att vad som gäller om tystnadsplikt enligt första stycket inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

I paragrafen har införts ett tillägg i första stycket. Den nämnare innebörden framgår av kommentaren till ändringen i bankrörelselagen.

sou 1999:53 473

Särskilt

yttrande

Särskilt av Tomas Tetzell

yttrande

Banksekretessen

Så länge det har funnits ett bankväsende i Sverige har det också funnits bestämmelser banksekretess. Att bankerna har kundernas förtroen-

om de är grundläggande förutsättning för att bankväsendet skall kunna

en fullgöra sin funktion i samhället. Ett förtroende förutsätter att de uppgifter kund lämnar till banken inte skall lämnas till

som en utomstående. Sekretessen kring uppgifterna om en kund är dock inte absolut, utan utlämnande kan ske det inte är obehörigt. Enligt praxis

om har det ansetts behörigt för bank att lämna uppgifter till

vara en åklagare och polis under förundersökning i brottmål.

I samband med revideringen av banklagstiftningen år 1987 övervägdes bankernas uppgiftslämnande under förundersökning skulle

om lagregleras. Regeringen ansåg dock att det saknades anledning till detta.

Utredaren lägger fram ett förslag till lagreglering innebärande att

nu det att det inte är obehörigt för bank att lämna uppgifter till en

anges en förundersökningsledare uppgiften behövs i en förundersökning.

utredaren eftersträvade effekten att säkerställa att bankerna

Den av lämnar uppgifter under förundersökning kan enligt min mening

en uppnås självreglering. Jag förordar därför att bankerna själva i

genom samråd med åklagar- och polismyndighetema utformar riktlinjer för hur förfrågningar under förundersökningar skall hanteras bankerna.

Bakgrunden till mitt ställningstagande är följande.

En allmän utgångspunkt måste att lagstiftning skall tillgripas

vara endast det finns ett starkt behov åtgärden och man inte kan

om av uppnå de eftersträvade effekterna på frivillig väg.

Utredarens förslag baseras på upplysningar från vissa myndigheter

dessa inte alltid får ut de begärda uppgifterna från alla banker om att

har under utredningsarbetet framgått att det är fråga om Det snarare

i enskilda fall generella svårigheter för myndigheterna att få

problem än

l l

474 Särskilt yttrande

ut önskade uppgifter. Enligt min uppfattning visar inte det underlag

l

som presenteras i betänkandet på ett övertygande sätt att det finns ett l

1 behov av en lagregel för att säkerställa att bankerna lämnar ut de

l

uppgifter som behövs under en förundersökning. i

Som ett särskilt problem påtalas att vissa bankkontor inte lämnar ut l

J uppgifter om annan än misstänkt. Detta restriktiva förfarande har dock en naturlig förklaring. Riksåklagarens blankett Förfrågan om banktillgodohavande m.m.", som regelmässigt används i dessa sammanhang, nämner endast misstänkta personer. Det står t.ex. Vid pågående förundersökning i brottmål är följande personer misstänkta. En bank som erhåller den nämnda blanketten ifylld det sätt som

förutsätts från en förundersökningsledare lämnar de begärda upp-

gifterna utan att ifrågasätta om de erfordras för förundersökningen. Om

frågor däremot ställs om annan än misstänkt förutsätter detta att förundersökningsledaren gör ändringar i blanketten eller skriver ett särskilt brev och går vid sidan om den normala ordningen. Enligt min uppfattning är det inte ägnat att förvåna att detta leder till olika bedömning i bankerna.

Svenska Bankföreningen har dock sedan 1996 haft ett samråd med företrädare för åklagarmyndigheten om att ändra den nämnda blanketten i syfte att underlätta förfarandet och åstadkomma en enhetlig praxis i bankerna. Bankföreningen har därvid lämnat förslag till en ny utformning blanketten innebärande bl.a. att begreppet misstänkt

av tas bort och att förfrågan i stället generellt gäller upplysningar om

pågående förundersökning. personer under en

Detta samråd pågår alltjämt och Bankföreningen inväntar åklagarmyndighetens på föreningens förslag. Jag bedömer att det finns

svar goda förutsättningar för att åklagarmyndigheten och Bankföreningen kan nå överenskommelse dels hur blankett skall se ut, dels

en om en ny

innehållet i riktlinjer till bankerna om hur dessa bör behandla om

förfrågningar från förundersökningsledaren under förundersökning.

en Det kan lämpligt att samrådet utvidgas till att omfatta även

vara

Som tidigare nämnts ifrågasätter inte en bank som

polismyndigheten.

får blanketten uppgifterna behövs i förundersökningen. Detta

om innebär enligt min bedömning att i praktiken genom denna

man frivilliga reglering kan uppnå effekt avses med

samma som lagförslaget. Samtidigt skall det framhållas att sådan självreglering

flexibilitet och möjlighet till anpassning till vunna erfaren-

medger en

heter hos såväl myndigheter banker. Samma flexibilitet uppnås

som

inte vid en lagreglering. Sammanfattningsvis bör enligt min mening en självreglering prövas

innan lagstiftning tillgrips.

Kommittédirektiv

Ökade till Dir.

möjligheter informationsutbyte

och sekretess vid 1997:61

frågor om bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m.

Beslut vid regeringssammanträde den 10 april 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m.

Ett mål för utredningen skall vara att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna infomiation om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Inom utredningsuppdraget faller bl.a. regler om informationsutbyte mellan myndigheter vid planering av gemensamma kontrollaktioner mot ekonomisk brottslighet.

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av oktober 1998.

Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet

Regeringen antog i april 1995 en strategi for samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till riksdagen skr. 1994/952217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/951412.

Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan

476 Bilaga 1

kriminalitet.

En grundpelama i strategin är att niyndighetema skall bli

av effektivare när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet.

I strategin framhålls bl.a. vikten att utveckla och fördjupa

av samarbetet mellan berörda myndigheter när det gäller att förebygga eller bekämpa ekonomisk brottslighet. Av stor

annars betydelse är därvid att det finns ett utvecklat informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta till vara den moderna informationsteknikens möjligheter till snabb och säker informationshantering. Mot denna bakgrund förutskickas i strategin översyn skall göras de regler om sekretess

att en av och myndighetsregister har betydelse för kampen mot

som ekobrottsligheten.

Behovet av en översyn

Ekobrottsberedningens enkät

Regeringens ekobrottsberedning, som är ett samordningsorgan inom Regeringskansliet, har gjort enkät hos ett antal

en myndigheter rörande erfarenheter och synpunkter på frågor

sekretess och register i ekobrottsbekämpningen. Berörda av om enkäten har bl.a. varit Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Patent- och registreringsverket samt Länsstyrelsen i Stockholms län.

Enkätsvaren innehåller omfattande genomgång av frågor

sekretess- och registerreglema och deras tillämpning inom om ekobrottsbekämpningen. Genomgående har myndigheterna framhållit reglerna inte är utformade med hänsyn till de krav

att på fördjupat samarbete mellan berörda myndigheter som

ett följer regeringens strategi. Inte minst har myndigheterna

av anmält reglemas nuvarande utformning lägger hinder i

att

Bilaga 1 477

vägen för ett fördjupat samarbete när det gäller det brottsförebyggande arbetet. Iden samverkan sker inom Riksenheten ekonomisk som mot brottslighet har förekommit sekretessproblem försom är knippade med att från olika verksamhetsområden personer arbetar inom enheten. I den följande framställningen redovisas viktigare frågor som myndigheterna har tagit i samband med enkäten och upp som det kan finnas skäl att utreda närmare vid översyn en av

sekretesslagstiftningen och registerlagstiftningen inom eko-

brottsbekämpningens omrâde.

Sekretess i samband med förundersökning m.m.

I 5 kap. l § sekretesslagen 1980:100 finns det regler om sekretess i bl.a. förundersökning. Reglerna gäller i första hand för den brottsbekämpande verksamheten, inklusive förebyggande arbete, vid åklagarmyndigheter, polismyndigheter och tullmyndigheter samt inom Kustbevakningen. Reglerna gäller också hos myndigheter som biträder de angivna myndigheterna när det gäller att uppdaga, utreda eller beivra brott. I 9 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen finns regler om sekretess till skydd för enskildas intressen under bl.a. forundersökning. Reglerna i huvudsak fungera väl inom for synes ramen förundersökning. De rimliga möjligheter för myndigheterna ger att utbyta uppgifter i samband med förundersökning med stöd bl.a. av sekretessbrytande föreskrifteri 1 kap. 5 § och l4 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen. Polisen och övriga i lagrummen uppräknade myndigheter kan å sin sida lämna uppgifter till andra myndigheter biträder i utredningen sekresom utan att tesskyddet enligt 5 kap. l § går förlorat. I vissa fall kan det i samband med förundersökning en förekomma situationer när sekretessreglema fungerar mindre väl. Dessutom har regelverket gett upphov till problem i

478 Bilaga 1

samband med uppgiftsutbyte mellan berörda myndigheter i fasen omedelbart innan förundersökning inleds. Sådana fall

en berörs närmare längre fram. Huvuddelen av de problemfall som kommer att beröras hänför sig däremot till myndighetsverksam-

ligger utanför förundersökning, exempelvis myndighet som hetssamarbete inom det brottsförebyggande fältet.

En viktig fråga i utredningar ekonomisk brottslighet är

om vilken sekretess kvarstår förundersökningen läggs ned.

som om

Brottsförebyggande arbete och underrättelseverksamhet

Att myndigheter olika slag skall fördjupa sitt samarbete bl.a.

av för att tillsammans på ett effektivare sätt kunna förebygga ekonomisk brottslighet är framgått huvudpunktema

som en av i regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet. Detta anslag ligger i linje med inriktningen den moderna kriminalpoliti-

av ken i allmänhet, där brottsförebyggande åtgärder också intar en framskjuten plats.

Ett annat område kräver ett fördjupat myndighetssam-

som arbete är underrättelseverksam heten. Med underrättelseverksamhet enkelt uttryckt att ett visst område inom ekobrotts-

menas bekämpningen exempelvis brottsutsatt bransch eller en viss

en verksamhet kartläggs för att slutsatser skall kunna dras om vilka kriminella aktiviteter pågår eller planeras samt hur

som myndigheterna bör inrikta sitt arbete för att komma tillrätta med denna brottslighet. Underrättelseverksamhet såväl i

anses Sverige i andra jämförbara länder vara ett instrument av

som avgörande betydelse för att med framgång kunna angripa den kvalificerade brottsligheten, inte minst den som har intemationell anknytning.

En tredje samverkansfonn är stort intresse i detta

som av sammanhang är s.k. myndighetsgemensamma aktioner. Därmed

här att ett antal skilda myndigheter exempelvis skatteavses myndighet, åklagare, polis, tullmyndighet och kronofogdemyndighet gemensamt planerar och genomför kontroller och

ingripanden inom visst område för att kontrollera regel-

ett

Bilaga 1 479

efterlevnaden, avslöja och lagföra brott, skaffa underlag för en korrekt beskattning samt säkra fullgörandet skatter, skadesav tånd m.m. Ett exempel är den i alla län bedrivna Operation krogsanering, som riktar sig mot ekonomisk brottslighet inom restaurangbranschen. Myndighetssamverkan i mindre skala kan förekomma inom ramen for s.k. preventiv ekonomisk kontroll. Verksamheten går ut på att skattemyndighet och polis gemensamt identifierar näringsidkare befinna sig i riskzonen för att dras in som synes i ekonomisk kriminalitet. Företrädare for myndigheterna tar kontakt med näringsidkaren och försöker motivera och stödja honom att hålla sig på rätt sida lagens råmärken, bl.a. om genom att informera honom innebörden gällande regler om av inom området. För att utveckla myndighetssamarbetet inom ekobrottsbekärnpningens område har regeringen beslutat vissa organisaom toriska reformer. Som exempel på sådana åtgärder har det i varje län inrättats ett regionalt samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet jfr SFS 1995:736. Dessa och andra slag samarbete mellan myndigheter av förutsätter givetvis att myndigheterna kan utbyta information med varandra i rimlig utsträckning. Inom for ett sådant ramen informationsutbyte är det viktigt både att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från myndighet till och att en en annan känsliga uppgifter åtnjuter ett gott sekretesskydd också hos den myndighet som tar emot uppgifterna. Det är en allmän uppfattning bland berörda myndigheter att sekretessen i många fall hindrar ett effektivt myndighetssamarbete inom ekobrottsbekämpningens område. Ett problem är därvid att sekretessen enligt 5 kap. l § och 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller i brottsförebyggande arbete endast for uppgifter som hänför sig till vissa de i lagtexten angivna av myndigheterna som berörs av samarbetet. Särskilt problematiskt har varit att sekretessen enligt de angivna lagrummen i många fall inte gäller för skattemyndigheter eller kronofogdemyndigheter. Det kan därför hända att uppgifter skulle som vara sekretessbelagda exempelvis hos polisen är offentliga hos

480 Bilaga 1

Skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten, något som kan äventyra både myndigheternas verksamhet och den enskildes integritet.

F örutredning om brott

Innan åklagare beslutar att inleda förundersökning om

om ekonomisk brottslighet genomförs i många fall en s.k. förutredning syftar till att få fram ett underlag för beslut om

som förundersökning skall inledas eller inte. Förutom åklagare och polis kan andra myndigheter beröras av en sådan förutredning, exempelvis skattemyndighet och kronofogdemyndighet. Också vissa former spaning kan förekomma innan förundersökning

av inleds.

Det förekommer att polisen har svårt att få tillgång till uppgifter hos andra myndigheter polisen och åklagaren

som behöver under förutredningen. De sekretessbrytande regler som förekommer i olika författningar förutsätter som regel antingen

förundersökning har inletts eller att uppgifter lämnas i eller att i samband med brottsanmälan se exempelvis 14 kap. 2 § sekretesslagen. Uppgifter omfattas sekretess kan därför

som av inte lämnas till polis och åklagare dessa inte initierat en

om förundersökning.

Regler s.k. banksekretess finns i l kap. 10 § bankrörel-

om selagen 1987:617. I praxis har ansetts att banksekretessen inte hindrar bank lämnar uppgifter till polis eller åklagare i en

att en pågående förundersökning. Däremot kan uppgifter inte lämnas exempelvis i samband med förutredning. Detta har från

en åklagarhåll framhållits stor olägenhet med hänsyn till

som en

förutredning ekonomisk brottslighet kan vara mycket att en om komplicerad och i förekommande fall kan vara svår att genomföra på ett säkert sätt utan tillgång till vissa uppgifter om finansiella transaktioner. Det kan leda till förundersök-

att en ning inleds hade kunnat undvikas, ytterligare material

som om kunnat tas fram redan under förutredningen. Hithörande frågor

Bilaga 1 481

har i viss utsträckning behandlats Penningtvättutredningen av SOU 1997:36

Exekutiønsväsendet

I regeringens strategi mot ekobrott framhålls kronofogdemyndighetemas betydelse inom ekobrottsbckämpningen. Det handlar inte bara om att driva belopp undandragits beskattning som eller som förverkats domar rörande ekonomisk brottsliggenom het. Det är också viktigt att i myndighetssamarbetet ta till vara

kronofogdemyndighetemas kompetens och kännedom

om personer, företag och föreeteelser med anknytning till ekonomisk brottslighet. Sekretessreglema är inte fullt ut avpassade för sådan en aktiv roll från kronofogdemyndighetemas sida inom ekobrottsbekämpningen. Känsliga uppgifter det slag förekommer av som inom ekobrottsbekämpningen kan sakna ett tillräckligt starkt sekretesskydd hos kronofogdemyndighetema. Det gör att känsliga uppgifter kan komma att lämnas ut till förfång både för effektiviteten och för integritetsskyddet samt att andra myndigheter kan avstå från att involvera kronofogdemyndigheterna i myndighetssamarbetet mot ekobrott. I några fall kommit under Riksdagens ombudsmäns som JO prövning har det inte ansetts tillåtet för polismyndighet en att till en kronofogdemyndighet lämna uppgifter omfattas som av förundersökningssekretess. Fallen rörde polismyndigheter som infonnerat kronofogdemyndigheten egendom om som tillhörde brottsmisstänkt och polisen tagit i beslag eller en som fått kännedom om på annat sätt. Kronofogdemyndigheten fick därigenom möjlighet att säkra betalning för den misstänktes skulder genom att försäkra sig egendomen. JO fann att om polisen inte haft rätt att utan författningsstöd lämna uppgift till kronofogdemyndigheten den aktuella egendomen JO om 1987/88 s. 93 och 1988/89 s.45.

16 19-0716Ekonomisk. . .

482 Bilaga 1

Partsinsyn

Den är part i ett ärende hos myndighet har rätt att få

som en del material har tillförts ärendet med stöd av reglerna

av som

partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Endast om det är av om synnerlig vikt med hänsyn till ett allmänt eller ett enskilt intresse kan myndigheten göra avsteg från principen om partsinsyn.

I praxis viss oklarhet råda hur sekretesslagens

synes en om regler partsinsyn förhåller sig till förundersökningsreglema

om i rättegångsbalken.

Reglerna partsinsyn kan i vissa fall leda till att den som

om är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via

myndighet på ett sätt som knappast varit avsett. Det en annan kan exempelvis inträffa i egenskap av

om en person som gäldenär är part i ett ärende hos kronofogdemyndigheten samtidigt är föremål för brottsutredning hos polisen. Uppgifter

polisen lämnar till kronofogdemyndigheten inom ramen för som myndigheternas samarbete kan då kronofogden komma att

av lämnas vidare till gäldenären med stöd reglerna partsin-

av om

till förfång för polisutredningen. syn,

Konkursförvaltare

Konkursförvaltare har mycket viktig uppgift när det gäller

en bekämpning ekonomisk brottslighet. Det är inte sällan

av konkursforvaltare upptäcker och anmäler misstänkta fall av

som ekobrottslighet. Riksåklagaren och Riksskatteverket har i den s.k. Rubicon-rapporten Rubicon Rutiner, brottsutredningar i konkurs redovisat förslag till hur bekämpningen av ekobrottslighet i samband med konkurs kan effektiviseras genom ett närmare samarbete mellan åklagare, polis, konkursförvaltare och kronofogdemyndighet. Regeringen har i juni 1995 uppdragit Riksåklagaren, Riksskatteverket och Rikspolisstyrelsen

Bilaga 1 483

att effektivisera rutinerna för brottsutredning vid konkurs med utgångspunkt från förslagen i Rubicon-rapporten.

Konkursförvaltare är inga myndigheter utan enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. För polisen och andra myndigheter innebär det att uppgifter inte kan lämnas till en konkursförvaltare med stöd den s.k. generalklausulen i 14

av kap. 3 § sekretesslagen eftersom den endast gäller uppgiftslämnande mellan myndigheter. En annan konsekvens är att konkursförvaltare inte hindras av sekretesslagen när det gäller att till utomstående lämna ut uppgifter som de fått från exempelvis polisen. Konkursförvaltamas särställning i sekretesshänseende har i praktiken gjort det svårt att involvera dem i den brottsbekämpande verksamheten på ett sätt som från effektivitetssynpunkt vore önskvärt.

Varningssignaler i brottsförebyggande arbete

Från åklagarhåll har det framhållits att det är tveksamt om polisen får varna företagare eller allmänheten för att göra affärer med vissa personer eller företag som har visat sig benägna att begå ekonomiska brott. Dänned kan inte myndigheternas kunskap om ekobrottslingar utnyttjas fullt ut för att förebygga nya ekobrott.

En fråga som under senare tid har tilldragit sig ett ökande intresse är hur man skall förhindra att bidrag av skilda slag beslutas och betalas ut under felaktiga förutsättningar, exempelvis mot bakgrund av att den sökande har lämnat felaktiga uppgifter i bidragsansökan. Det handlar om bidrag både till näringslivet och till enskilda personer. Problemet har fått ökad aktualitet genom Sveriges medlemskap i EU och de möjligheter som därmed öppnas för mindre nogräknade att genom felaktiga uppgifter skaffa sig bidrag av EU-medel.

I dag saknas generella möjligheter att bredda underlaget i bidragsärenden med uppgifter från andra bidragsbeviljande organ eller från exempelvis polis- eller kronofogdemyndighet.

484 Bilaga 1

Från åklagarhåll har framhållits bl.a. att det därmed kan vara svårt för en bidragsgivande myndighet att kontrollera ett så grundläggande förhållande som att en bidragstagare förlorat rätten till bidrag genom att lämna landet. Inte heller är det generellt sett möjligt för en bidragsbeviljande myndighet som har kunskap exempelvis att viss bidragssökande lämnat

om en felaktiga uppgifter att delge andra bidragsbeviljande organ dessa uppgifter så att de kan öka sin vaksamhet mot personer som visat sig otillförlitliga i bidragssammanhang.

Uppgiftslämnande i bidragsärenden kan också försvåras eller hindras av att det bidragsbeviljande organet inte är en myndighet utan ett enskilt organ och därmed faller utanför reglerna om offentlighet och sekretess.

Skatteregister

En särskild utredare har tillkallats för att utreda vilka register

kommande skattekriminal vid skatteförvaltningen kan ha en behov Fi 1996:15, dir. 1996:89. Utredaren skall också se

av över vilka ändringar som behövs i skatteregisterlagen 1980:343 med syfte att underlätta arbetet med att utreda skattebrott m.m. Frågor som berör skatteregisterlagen tas därför inte upp i detta sammanhang.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m.

Ett mål för utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen ekonomisk brottslighet att göra det

av genom möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information sådant har betydelse

om som för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet.

Bilaga 1 485

En förstahandsuppgift för utredaren är att föreslå regler som möjliggör ett sådant ökat informationsutbyte i det myndighetssamarbete som faller utanför konkreta förundcrsökningar. Det handlar bl.a. samverkan som syftar till att förebygga

om brott eller har samband med underrättelseverksamhet,

som planering av myndighetsgemensamma aktioner eller dylikt. Till det primära området hör också reglerna för infonnationsutbyte i fasen omedelbart innan förundersökning inleds.

Härutöver bör utredaren överväga i vad mån regeländringar behövs för att lösa de problem i övrigt inom ekobrottsbekämpningen berörts i föregående avsnitt eller som ut-

som redaren annars uppmärksammar under sitt arbete.

första hand avser utredningen regler inom sekretesslagstiftningens ram. Men också regler utanför sekretesslagen kan ha intresse i sammanhanget. Det kan gälla exempelvis regler om myndigheters register eller om myndigheters eller andras skyldighet att lämna uppgifter om vissa förhållanden. Det står därvid utredaren fritt att lämna förslag till lösningar när det

nya gäller infonnationsutbyte i brottsbekämpande syfte. I detta arbete skall utredaren beakta det s.k. persondataskyddsdirektivet 95/46/EG som behandlats av Datalagskommittén SOU 1997:39 och vad som kommer fram i den fortsatta beredningen av frågan.

Även intresset att effektivisera ekobrottsbekämp-

om av ningen väger mycket tungt skall utredaren givetvis väga intresset av partsinsyn och ett rimligt skydd för personlig integritet, företagshemligheter m.m. Dessa intressen behöver heller inte stå i motsatsförhållande till varandra. Vid ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna bör exempelvis integritetsintresset i många fall kunna tillgodoses genom att uppgifterna har ett gott sekretesskydd hos de myndigheter som får tillgång till uppgifterna.

I en del fall torde det vara svårt eller omotiverat att begränsa de nya reglemas tillämpning till ekobrottsbekämpningens område. Utredaren är därför fri att, där så är lämpligt, föreslå regler med en mera generell tillämpning inom det brottsförebyggande eller annars brottsbekämpande arbetet.

486 Bilaga 1

Redovisning av uppdraget m.m.

skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen,

Utredaren

Finansinspektionen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen samt Patent- och registreringsverket. Samråd skall också ske med Riksbanken, NUTEK, Statens Jordbruksverk, Sveriges advokatsamfund och med Konkursförvaltarkollegiemas förening.

Vidare skall utredaren samråda med Branschsaneringsutredningen Ju 1995:11 och Förverkandeutredningen Ju 1997:02 Utredningen åtgärder mot vissa bulvanförhållandcn m.m.

om Ju 1996:06, Skatteflyktskommittén Fi 1995:11, Skattekon-

trollutredningen Fi 1995:12 och Skattekriminalregisterutred-

ningen Fi 1996:15.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtaganden

om dir. 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska konse-

om kvenser 1994:124 och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

Uppdraget skall slutfört före utgången av oktober 1998.

vara

Justitiedepartementet

TrycktavREGERINGSKANSLIETSOFFSETCENTRALStockholm1997

Bilaga 2

Ekosekretessutredningen Ju 1997:04 Justitiedepartementet

Stockholm den 11 februari 1999 Till Justitiedepartementet Ekosekretessutredningen överlämnar härmed bifogade promemoria angående vissa konsekvenser av ändringar i sekretesslagen m.m. i samband med den nya lagstiftningen om polisens register. Gunnel Lindberg

Charlotte Hallén

Bilaga2 489

Vissa konsekvenser ändringar i sekretesslagen i

av m.m.

samband med den nya lagstiftningen om polisens register

Sammanfattning

I samband med nyligen beslutade ändringar rörande polisens register ändrades också sekretessregleringen. Detta får enligt vår mening vissa konsekvenser för den brottsbekämpande verksamheten som förmodligen inte har varit avsedda.

De slutliga ändringarna i 7 kap. 17 § sekretesslagen som tillkom

på ett sent stadium i lagstiftningsarbetet- innebär att absolut sekretess i fortsättningen kommer att gälla för alla uppgifter som har tillförts belastningsregistret. Hittills har sekretessen för kriminalregistret reglerats på samma sätt som för andra integritetskänsliga register varvid skillnad har gjorts mellan den mycket integritetskänsliga sammanställning som utgjort registret och enstaka uppgifter ur detta. För sammanställningen har gällt absolut sekretess och för enstaka uppgifter har sekretesslagens vanliga regler gällt. Genom lagändringen kommer alla uppgifter som har tillförts registret i fortsättningen att omgärdas med absolut sekretess, om det inte finns sekretessbrytande regel.

en Detta förändrar möjligheterna att utnyttja uppgifter ur registret, vilket inte synes ha varit avsikten. Det framstår därför nödvändigt att

som ändra regeln redan nu för att undvika övergångsproblem. Vi föreslår att sekretessen för belastningsregistret liksom tidigare regleras

på samma sätt som för andra särskilt integritetskänsliga register.

Den bestämmelse som reglerar skyddet för den personliga integriteten i bl.a. polisen, åklagamas och tullens brottsbekämpande verksamhet har i sin helhet försetts med omvänt skaderekvisit i stället för rakt. Även denna ändring tillkom i skede i lagstift-

ett sent ningsarbetet. De närmare konsekvenserna av denna ändring har inte belysts i lagstiftningsärendet. Vi pekar ett antal viktiga frågor, bl.a. att insynen i all brottsbekämpande verksamhet kommer att minska generellt, att brottsoffrens möjligheter att få tillgång till information försämras och att förutsättningarna för samverkan mellan myndigheter blir sämre. Vi föreslår att dessa frågor utreds.

Vi anser också att reglerna om för vilka ändamål åklagare skall kunna få tillgång till uppgifter i belastningsregistret och misstankeregistret har blivit för snäva och föreslår därför ändringar i dessa.

490 Bilaga 2

Bakgrund

Allmänt

När riksdagen nyligen beslutade ändringar av reglerna om polisens

om register prop. 1997/98:97 beslutades också ändringar i sekretessregleringen SFS 1998:624 får stor betydelse för verksamheten i

som övrigt, framför allt brottsbekämpningen, och för möjligheterna att utbyta information vid samverkan mellan myndigheter. Reglerna har ännu inte trätt i kraft.

Bakgrunden till ändringen på sekretessen för polisens

är en ny syn register i allmänhet. Hittills har det rått absolut sekretess i verksamhet för förande eller allmänt kriminalregister eller register enligt

av uttag ur

polisregisterlagen. Registerutredningen föreslog i sitt betänkande

SOU 1997:65 Polisens register att den absoluta sekretessen skulle avskaffas för polisregister. Huvudskälet till detta att den nuvarande

var ordningen ansågs inskränka offentligheten mera än vad som ansågs försvarligt. Vidare menade utredningen att absolut sekretess medförde risk för att intresset insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan

av leda till att förtroendet för polisens verksamhet skadas s. 95 ff.. Utredningens förslag innebar att sekretessen för såväl kriminalregistret

polisregister skulle regleras samma sätt som i fråga om andra som känsliga uppgifter. Utredningen föreslog därför att regeln om absolut sekretess i 7 kap. 17 § sekretesslagen skulle upphävas och ersättas med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessregleringen för alla register utom belastningsregistret och misstankeregistret fördes enligt förslaget över till den bestämmelse i 9 kap. sekretesslagen reglerar skyddet för

som enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. polisiär verksamhet.

Vid remissbehandlingen fanns det både positiva och negativa synpunkter på förslaget. Bland kritikerna fanns bl.a. Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren. I propositionen anslöt sig regeringen till uppfattningen att offentlighetsprincipen inte borde inskränkas mer än nödvändigt och att ordningen med absolut sekretess kan innebära att intresset

insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan leda till att av förtroendet för polisens verksamhet skadas. Regeringen delade således utredningens på behovet utveckling mot större öppenhet men

syn av ansåg, i motsats till utredningen, att det borde göras skillnad mellan olika register. Regeringen fann att det alltjämt borde gälla absolut sekretess för belastningsregistret, med hänsyn till de särskilt integritetskänsliga uppgifter detta register innehåller. Beträffande Övriga register fann regeringen det tillräckligt med sekretess med omvänt skaderekvisit till skydd för den enskilde.

Bilaga 2 491

Ändringar i 7 kap. 1 7 § sekretesslagen

Den ändrade sekretessgraden för polisens register föranledde

synen ändring i den grundläggande bestämmelsen i sekretesslagen om polisens register, 7 kap. 17 Enligt utredningens förslag skulle denna paragraf reglera belastningsregistret och misstankeregistret. Utredningens förslag innebar att sekretess i fortsättningen skulle gälla med omvänt skaderekvisit. Sekretessen skulle vidare gälla för uppgift i register i stället för i verksamhet som avser förande eller uttag ur registren i fråga. Regeln kompletterades med en bestämmelse i 9 kap. 17 § att sekretess skulle gälla i verksamhet som avser

om databehandling inom rättsväsendets informationssystem. För vissa uppgifter skulle sekretess gälla med omvänt skaderekvisit, för andra uppgifter med rakt skaderekvisit. Avsikten med förslaget var inte att åstadkomma någon förändring i fråga sekretessen hos andra

om myndigheter med direktåtkomst till kriminalregistret SOU 1997:65

334. I övriga fall tidigare nämnts, avsikten att åstadkomma s. var, som större öppenhet.

Regeringens lagförslag antogs riksdagen innebar att

- som av lagtexten i 7 kap. 17 § första stycket sekretesslagen ändrades i förhållande till utredningens förslag så att absolut sekretess gäller för uppgift har tillförts register förs enligt lagen om

som som belastningsregister. Detta innebär att endast belastningsregistret regleras i paragrafen. Vidare gäller enligt ordalydelsen sekretessen inte längre för verksamheten utan enbart för uppgift. Den absoluta sekretessen blir därmed, när lagstiftningen trätt i kraft, inte längre begränsad sig till verksamheten med registerföring eller till

vare uppgifterna del registret. Detta skulle innebära att

som en av sekretessen enligt huvudprincipema i sekretesslagstiftningen följer med uppgiften och gäller oavsett den förekommer. Det avgörande synes

var i framtiden bli uppgiften i fråga har tillförts registret. Har den det

om gäller absolut sekretess.

I fråga tullens register enligt lagen 1997:1058 om register i

om tullverkets brottsbekämpande verksamhet gjordes inga ändringar mot bakgrund planerad översyn. Där gäller således alltjämt absolut

av en sekretess i verksamhet för förande eller uttag ur register men

av däremot inte för uppgifterna sådana. Eftersom bestämmelsen om

som tullens register finns i 7 kap. 17 § andra stycket framstår ändringen i första stycket medveten förändring av området för den absoluta

som en sekretessen. Den lydelsen första stycket i paragrafen kan därför

nya av enligt vår mening inte tolkas så att någon faktiskt förändring av sekretessens räckvidd inte har varit avsedd.

492 Bilaga2

För register som regleras i 7 kap. 18 § sekretesslagen gäller efter lagändringen samma princip som beträffande register i övrigt, nämligen att sekretessen omfattar såväl den verksamhet som avser förande och uttag som uppgifter i registren, så länge dessa uppgifter finns kvar i verksamheten.

För skatteregistret gäller i 9 kap. 1 § en motsvarande reglering. Absolut sekretess gäller för myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som avses i skatteregisterlagen 1980:343 samt för uppgift som har tillförts registret.

Den reglering som har valts för belastningsregistret avviker således från hur registersekretess normalt regleras.

Ett av syftena med förändringen i 7 kap. 17 § sekretesslagen uppges ha varit att åstadkomma samma sekretess för såväl den sammanställning utgör själva registret som för utdrag eller uppgifter ur

som detta. Enligt nuvarande ordning gäller olika sekretess för den mycket integritetskänsliga sammanställning av uppgifter som utgör kriminalregistret och för utdrag registret med enstaka uppgifter. För utdragen

registret gäller för närvarande den sekretess som gäller i allmänhet ur för verksamheten där utdraget förekommer. Endast i de fall reglerna i 13 kap. sekretesslagen överföring av sekretess är tillämpliga följer

om sekretessen i 7 kap. 17 § med. Detta innebär att ett registerutdrag saknar sekretesskydd i domstol enligt 12 kap. 2 § och att sekretesskyddet hos polis, tull och åklagare regleras genom bestämmelserna i 9 kap. 17 Denna ordning står i överensstämmelse med den allmänna principen i sekretesslagen att för samma uppgift kan råda olika sekretess beroende på i vilket sammanhang den förekommer.

De motiveringar till den valda lösningen som redovisas i propositionen är motsägelsefulla. Å sidan tyder skrivningama att

ena det regeringen velat värna är den samlade mängden av integritetskänsliga uppgifter som belastningsregistret innebär, medan ökad öppenhet skall gälla för enskilda uppgifter ur registret, t.ex. så sätt att enskilda kan begära utdrag om sig själva i större utsträckning än tidigare. Å andra sidan förefaller regeringens avsikt ha varit

att ge

skydd uppgifter ingår i sådana systematiska sammansamma som ställningar som bildar register som motsvarande uppgifter när de förekommer i annat sammanhang. Det förefaller således ha varit regeringens avsikt att åstadkomma absolut sekretess för uppgifter ur belastningsregistret oavsett var de förekommer.

De praktiska konsekvenserna av den ändrade ordalydelsen i 7 kap. 17 § bli följande. För domstolarnas del inträder ingen förändring

synes eftersom reglerna i 12 kap. 2 § innebär att viss sekretess, bl.a. enligt 7kap. 17 och 18 §§, inte gäller vid domstol. Något motsvarande undantag gäller dock inte för andra verksamheter. Eftersom absolut

sekretess följer uppgiften kommer uppgifter om brottsbelastning att omfattas absolut sekretess hos bl.a. polis och åklagare. Visserligen

av gäller även sekretess enligt 9 kap. 17 § för sådana uppgifter men enligt huvudprincipen i sekretessregleringen tar i sådana fall den strängare sekretessen över.

För polis och åklagare blir det viktigt att kontrollera att uppgifter

tillförts belastningsregistret inte av misstag inflyter iförundersöksom ningsmaterialet. Det är emellertid oundvikligt att sådana uppgifter ofta förekommer eftersom dels återfall i brott är vanligt, dels tidigare brottslighet i många fall har betydelse för brottets rubricering eller t.o.m. kan utgöra förutsättning för talan som t.ex. vid talan om

en näringsförbud och besöksförbud. I framtiden kan det bli nödvändigt att selektera materialet i förundersökningar som innehåller uppgifter från belastningsregistret ett helt annat sätt än i dag.

Hos vissa tillsyns- och tillståndsmyndigheter, som i likhet med vad

gäller i dag kommer att ha rätt till utdrag ur belastningsregistret, som kommer den absoluta sekretessen inte att kunna brytas, om inte lagändringar genomförs. Detta får konsekvenser i fall där myndigheter lägger uppgifter tillförts belastningsregistret till grund för ett

som beslut. Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Skälen

om får dock utelämnas helt eller delvis. I många fall torde det vara möjligt att formulera ett beslut så att inte uppgifter från belastningsregistret röjs, t.ex. att hänvisa till allmän lämplighet eller genom att

genom

att sökanden inte uppfyller kraven på hederlig vandel. Det torde uppge krävas fullständig genomgång av sekretessregleringen för varje

en myndighet kommer att ha direktåtkomst till eller rätt till utdrag ur

som belastningsregistret för att de fullständiga konsekvenserna av lagändringen skall kunna överblickas.

Det finns dock fall där tidigare brottslighet är ett i författning angivet skäl till beslut visst slag. Som exempel kan nämnas beslut

avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen om 1989:529 eller beslut uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § andra

om stycket 2 lag. I sådana fall torde det inte vara möjligt att

samma utelämna skälen för beslutet, även om absolut sekretess gäller för uppgiften. Den regleringen förefaller leda till en olöslig konflikt i

nya dessa situationer. Just i dessa fall finns visserligen en sekretessregel i 7 kap. 14 § medger att skälen sekretessbeläggs. Den sekretessen

som gäller till skydd för enskild och med ett omvänt skaderekvisit. Det är mycket tveksamt bestämmelsen kan åberopas stöd för att

om som bevara sekretessen för uppgifter ur belastningsregistret, eftersom den enskilde alltid har rätt att få sådana uppgifter om sig själv.

494 Bilaga2

En konsekvens av lagändringen synes också bli att administration rörande polisens register med undantag för de register som regleras i 7 kap. 18 § kommer att sakna sekretess, i den mån inte sekretess enligt 5 kap. 1 eller 2 § gäller. Såvitt gäller misstankeregistret och andra register som har direkt anknytning till brottsutredning, brottsbekämpning eller andra 5 kap. skyddade intressen torde sekretess gälla. Det

av är mera tveksamt vad som kommer att gälla i fråga om belastningsregistret. Det är svårt att överblicka de praktiska konsekvenserna av detta. Uppgift om att en myndighet har begärt utdrag ur registret liksom uppgift om ändamålet med begäran förefaller inte kunna omfattas av sekretess i fortsättningen, om inte någon regel i 8 eller 9 kap. sekretesslagen är tillämplig. Även avsikten är att de flesta myndigheter

om som har rätt till utdrag belastningsregistret skall kunna få direktåtkomst

ur till registret är det osannolikt att sådana myndigheter som bara undantagsvis begär uppgifter registret kommer att ha en uppkoppling

ur mot detta. Frågan om sekretess för förandet av registret och uttag ur detta verkar därför inte enbart ha akademisk betydelse.

Ändringar i 9 kap. 17 § sekretesslagen

I och med att den absoluta sekretessen tas bort för flertalet av polisens register har det krävts vissa skärpningar i sekretesskyddet för enskilda i 9 kap. 17 § sekretesslagen. I paragrafen kommer att införas ett omvänt skaderekvisit för uppgifter enskilds personliga och ekonomiska

om förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i verksamhet för att förebygga brott och i

annan åklagarmyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga brott. Tidigare har för uppgifter gällt ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen

samma har varit för offentlighet. Liksom tidigare kommer uppgifterna att bli offentliga de lämnas till domstol och inte något undantagen i

om av 9 kap. 17 § är tillämpliga.

Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida Skadebedömningen skall i

ramar. huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande skall i stället uppgiften sådan är av den arten att ett utlämnade

vara om som typiskt sett kan ägnat att medföra skada för det intresse som skall

vara skyddas bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den

genom genomsnittligt sett måste betraktas harmlös, skall den normalt falla

som utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas skall den i de flesta fall anses

Bilaga 495

vara omfattad av sekretess prop. 1979/80:2 del A, s. 80. Det raka skaderekvisitet medför också att det endast i undantagsfall kan ha betydelse begär uppgift. Om det i ett särskilt fall framgår

vem som en att den som begär att få ut en uppgift kan antas använda den för att t.ex. trakassera den uppgiften berör eller i något annat illegitimt syfte,

som skall uppgiften i just den situationen anses vara omfattad av sekretess a. prop. s. 81.

Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel. Att sekretess gäller, det inte står klart att uppgiften kan röjas utan

om skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär det också att tillämparen många gånger inte kan lämna ut uppgift omfattas sådan sekretessregel

en som av en utan att ha kännedom mottagarens identitet och om dennes avsikter

om med uppgiften a. prop. s. 82.

Registerutredningens förslag gick ut på att sekretess med omvänt skaderekvisit skulle gälla, utöver för uppgifter i polisens register och för verksamheten för databehandling inom rättsväsendets informationssystem, för uppgifter att person är dömd för brott, är eller har

om en varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. Beträffande myndigheternas verksamhet i övrigt enligt paragrafen föreslog utredningen inga ändringar.

I propositionen valdes en annan lösning, nämligen att omvänt skaderekvisit skall gälla för allt det som regleras i 9 kap. 17 Regeringen uttalar följande i motiveringen till förändringen.

Det kan ifrågasättas om det inte finns skäl att förstärka sekretesskyddet för uppgifter om den enskilde. Det har hittills inte varit tillåtet att behandla uppgifter i förundersökningar

eller underrättelseverksamhet med hjälp av automatisk data-

behandling annat än med Datainspektionens tillstånd.

Personuppgiftslagen innebär att polisen får möjlighet till

automatiserad handläggning förundersökningar och andra

utredningar. I avsnitt 10.2 redogör vi för vår uppfattning att det

inte finns skäl att begränsa polisens rätt att utnyttja denna

möjlighet. Uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar

blir emellertid känsliga ur integritetssynpunkt än

mer

motsvarande uppgifter behandlas manuellt. En lämplig

som

ordning bör med hänsyn härtill vara att samma skaderekvisit

får gälla beträffande de register som förs till stöd för

som

förundersökningsverksamhet. Det innebär att sekretessen till

skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i

det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skall gälla med ett omvänt skaderekvisit.

Regeringen delar de synpunkter framförts bl.a. av

som

496 Bilaga 2

Datainspektionen och Sveriges Domarförbund att någon

uppdelning av olika slags uppgifter inte bör göras. En fördel med en sådan lösning är också att samma sekretesskydd

kommer att gälla för uppgiften oavsett om den finns i ett

register eller är representerad på annat sätt. Utan tvekan har det varit regeringens avsikt att en förändring av sekretessgraden i bl.a. polisens verksamhet skall komma till stånd. I propositionen har emellertid inte redovisats någon analys de

av praktiska effekterna för polisens övriga verksamhet av ett omvänt skaderekvisit. De eventuella effekterna av lagändringen inom andra verksamhetsområden har såvitt kan finna inte berörts i lagstiftningsärendet. Remissinstansema har sannolikt inte heller belyst denna fråga, eftersom Registerutredningens förslag bara avsåg skärpt sekretess för uppgifter om domar, brottsmisstankar och uppgifter om att någon kan antas ta befattning med brottslig verksamhet, dvs. bara en del av det som genom lagändringen i sin helhet kommer att styras

av omvänt skaderekvisit.

De praktiska konsekvenserna av lagändringen torde bli bl.a. följande.

Generellt kommer en strängare sekretess än tidigare att råda till förmån för den enskilde för all brottsförebyggande, brottsförhindrande och brottsutredande verksamhet. Allmänt sett kan konstateras att brottsutredningar ofta innehåller uppgifter som kan vara allt annat än harmlösa för den enskilde. Detta gäller inte bara den som misstänks för brott utan i stor utsträckning även brottsoffer och vittnen. Som exempel kan nämnas att en viss person befunnit sig en ökänd klubb där det förekommit otillåtet spel, att någon i berusat eller drogat tillstånd iakttagit ett bråk utanför en krog eller att någon haft en intim förbindelse med någon annan som berörs av brottsutredningen. Uppgifter i underrättelseverksamhet eller uppgifter som inte leder till en brottsutredning kan vara ännu känsligare. Ofta rör det sig

om grundlösa påståenden om brott, lösa rykten om någons anknytning till brottslig verksamhet och liknande. Redan det raka skaderekvisitet skyddade de mest känsliga uppgifterna. Övergången till omvänt skaderekvisit kommer, med hänsyn till verksamhetens innehåll och den stora mängden känsliga uppgifter, att påverka synen på offentlighet i hela den brottsbekämpande verksamheten.

Förutsättningarna för polisen, åklagama och övriga myndigheter som tillämpar 9 kap. 17 § att bedriva förundersökning torde inte påverkas av ändringen. Detta beror främst att rättegångsbalkens reglering avseende information styr denna verksamhet.

Möjligheterna att samverka med andra myndigheter inom ramen för enskilda brottsutredningar torde inte heller påverkas i någon större

Bilaga2 497

utsträckning. I förhållandet mellan de myndigheter som normalt samverkar i brottsutredningar åklagare, polis och tull inträder

- sannolikt inte heller några större förändringar eftersom allas sekretessreglering ändras på motsvarande sätt. För den myndighet som i ett enskilt fall biträder de myndigheter anges i 9 kap. 17 § gäller

som denna sekretess. Vidare gäller de sekretessbrytande reglerna i l kap. 5 § och 14 kap 1-2 som tidigare.

Förändringen får däremot stor betydelse vid annan myndighetssamverkan. I den myndighetssamverkan är en viktig del av bl.a.

som bekämpningen ekonomisk brottslighet kan uppgifter som omfattas

sekretess inte vidarebefordras, om inte en sekretessbrytande regel är av tillämplig. Det är sannolikt att ändringarna leder till försämringar i förhållande till myndigheter som styrs av mindre stränga sekretessregler när det gäller möjligheterna att utlämna uppgifter med stöd av generalklausulen. Till dessa hör bl.a. tillstånds- och tillsynsmyndigheter på miljöområdet och vissa bidragsbeviljande myndigheter.

Vidare försämras förutsättningarna för bl.a. polisen att förebygga och förhindra brott eftersom det torde bli svårare att lämna ut uppgifter

med omvänd sekretess annat än i de undantagsfall där som omges regeln nödvändigt uppgiftslämnande är tillämplig. Den regeln är

om dessutom avsedd att tillämpas restriktivt.

Dessutom begränsas de brottsutredande myndigheternas möjligheter att samverka med andra än myndigheter. Efter lagändringen kommer endast harmlösa uppgifter att kunna lämnas ut om inte en sekretessbrytande regel är tillämplig i det enskilda fallet. Detta påverkar möjligheterna för polis, tull och åklagare att agera i s.k. samverkans-

negativt. De brottsutredande myndigheterna kommer i samma grupper utsträckning att kunna lämna uppgifter som är offentliga eller

som nu

är avidentifierade och inte heller i övrigt avslöjar enskildas som som förhållanden. Däremot torde normalt inte uppgifter kunna lämnas om sådant exempelvis vistelseort, adress, hans anknytning

som en persons till andra hans tillgångar eller hans fysiska och psykiska

personer, tillstånd. Endast i de fall uppgifterna är harmlösa kommer uppgift att

en kunna vidarebefordras. Dessa begränsade möjligheter att samverka

mer torde få betydelse inte bara för bekämpningen ekonomisk

av brottslighet eller miljöbrott utan i lika hög grad för t.ex. samverkan i syfte att minska narkotikabrottsligheten eller att förebygga brott bland ungdomar.

Ändringen till ett omvänt skaderekvisit torde vidare få negativa konsekvenser för polisens och åklagarens möjligheter att lämna ut uppgifter till enskilda.

I den brottsutredande verksamheten kan det nödvändigt att

vara lämna ut vissa sekretessbelagda uppgifter till vittnen, målsägande och

498 Bilaga

misstänkta för att t.ex. genomföra förhör under en förundersökning. Detta kan normalt göras med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 1 kap. 5 § om nödvändigt uppgiftslämnande. Tillämpningen av den regeln torde inte påverkas av ändringen i 9 kap. 17

Ändringarna får däremot stor betydelse för möjligheterna att lämna uppgifter till såväl brottsofer som misstänkta på deras begäran.

Den som har utsatts för ett brott kan av olika skäl ha intresse av att få insyn i brottsutredningen. Han kan för det första vara intresserad

av att brottet utreds och lagförs. Han kan för det andra vilja föra skadeståndstalan i anledning av brottet. För det tredje kan han vilja ha full insyn i materialet för att själv väcka åtal om åklagaren avstår från detta, för att föra talan om ett allvarligare brott än det åklagaren väckt talan om eller för att biträda åtalet.

En målsägande intar inte ställning som part under förundersökningsförfarandet och har således inte på den grunden rätt att få tillgång till förundersökningsmaterial prop. 1993/941143 s. 42, JO 1995/96 s. 50. Reglerna i 14 kap. 5 § sekretesslagen ger således ingen rätt till insyn i förundersökningar se JO 1995/96 s. 42 ff. och SOU 1998:46 s. 90 ff.. I rättegångsbalken finns det inte heller några andra regler som ger målsägande rätt att få del av förundersökningsmaterial se närmare härom JO 1995/96 s. 54. Däremot har målsäganden på grund av regler i rättegångsbalken rätt att själv eller genom ombud närvara i några situationer och kan i den formen få viss insyn i förundersökningförfarandet. Sådana regler finns i 23 kap. 10 § målsägandebiträdes närvaro vid förhör och 28 kap. 7 § rättegångsbalken närvaro vid husrannsakan. Målsäganden har vidare genom bestämmelser i 13 a-c förundersökningskungörelsen 1947:948 getts rätt till information rörande bl.a. förundersökningsförfarandet som

sådant och sina rättigheter, förundersökningens resultat och den

fortsatta handläggningen i domstol. Dessa bestämmelser innebär dock inte någon rätt till insyn iförundersökningsmaterialet. En målsägande har därför inte större rätt att få tillgång till handlingar i en förundersökning än vad tryckfrihetsförordningen medger.

Först sedan åtal har väckts kan målsäganden inta partsställning. Han är dock part endast om han själv för talan prop. 1993/94:143 s. 43 eller om han biträder åtalet JO 1995/96 s. 50. Det ankommer på domstolen att se till att målsäganden får tillgång till det material som han som part har rätt till JO 1995/96 s. 51. En målsägande som enbart skall höras med anledning av åtalet eller som inte skall höras och inte heller för talan om skadestånd i brottmålet torde inte vara part i rättegångsbalkens mening.

I de fall åklagare beslutat att begränsa förundersökningen, att lägga ned förundersökningen eller att inte väcka åtal beträffande visst brott

Bilaga 2 499

har målsäganden ofta ett intresse att få tillgång inte bara till beslutet

vilket alltid är offentligt- utan även till det material som åklagaren har grundat sitt ställningstagande på.

Hittills har målsägande i stor utsträckning fått tillgång till sådant

material. Detta torde främst ha berott på att en felaktig praxis utvecklats inom åklagarkåren inneburit att målsäganden många ansetts ha

som av

sådan ställning att han betraktats part i förundersökningen. en som Denna praxis har inneburit att målsäganden ansetts ha rätt att under

förundersökningen ta del uppgifter rörande sin del av förunder-

av sökningen, uppgifterna kunnat lämnas utan men för utredningen.

om När den misstänkte fått del större delen materialet med stöd av

av av reglerna i 23 kap. 18 § rättegångsbalken har målsäganden ansetts kunna

motsvarande material, i den mån det rört hans sak. Särskilt få del av känsliga uppgifter har dock undanhållits med stöd 14 kap. 5 § första

av stycket andra meningen sekretesslagen. Alla målsägande har behandlats lika, dvs. ingen skillnad har gjorts mellan målsägande med

skadeståndsanspråk och övriga. Vidare har det ansetts att när material

lämnas ut med stöd 14 kap. 5 § första stycket har detta kunnat

av lämnas ut med förbehåll. Däremot har förbehåll inte ansetts kunna användas när material har lämnats ut med stöd 14 kap. 5 § andra

av stycket.

Om målsäganden vid korrekt rättstillämpning inte betraktats som

en part åklagaren i stället gjort prövning med stöd av

utan en sekretesslagen, har denna prövning regel lett till att förunder-

som sökningsmaterial lämnats ut. Hittills har med visst fog kunnat hävdas

att vid skadeprövning reglerna i 9 kap. 17 § inte skall tolkas så att

en den tilltalade skall kunna undgå civilrättslig eller straffrättslig talan i de

fall åklagaren avstår från att väcka åtal eller att föra målsägandens

talan. Om målsäganden behövt förundersökningsmaterial för att kunna

tillvara sin rätt har denne normalt fått tillgång till materialet. Denna ta tillämpning skaderekvisitet kan möjligen diskuteras. Under alla

av omständigheter innebär ändringen från rakt till omvänt skaderekvisit att saken kommer i ett nytt läge. Inte bara hänsynen till den misstänkte,

även till alla andra har hörts under förundersökningen, gör att utan som det torde bli väsentligt svårare att låta målsäganden få del av allt relevant förundersökningsmaterial, i de fall där materialet inte blir tillgängligt detta in till domstolen. I de sistnämnda fallen

genom att ges kommer målsäganden att i utsträckning nu kunna få

samma som material domstolens försorg.

genom

I fråga den misstänkte är rättegångsbalkens regler tydligare. En

om misstänkt i frågor avgörs i domstol. Däremot anses den

är part som misstänkte inte part under förundersökning SOU 1998:46

vara en

JO 1995/96 50 jfr dock RÅ ref. 28, har till följd s. lll, s. men av

500 Bilaga2

reglerna i 23 kap. 18 och 21 rättegångsbalken rätt till viss insyn och tillgång till handlingar. Om åklagaren beslutar att inte inleda, att begränsa eller att lägga ned förundersökning eller fattar ett negativt en åtalsbeslut har den misstänkte alltid rätt att få del beslutet. Sådana av beslut omfattas nämligen inte sekretess. Däremot kan den utredning av som föregått beslutet omfattas sekretess. Vanligen är det fråga av om sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen. I viss utsträckning kan även sekretess enligt 5 kap. 1 § förekomma. Även den misstänkte har flertalet åklagare betraktats part i av som förundersökningen. Eftersom den misstänktes rätt till insyn är reglerad i rättegångsbalken har detta synsätt främst fått betydelse för frågan om en misstänkt har rätt till insyn i en nedlagd förundersökning. I avskrivna mål har åklagama ansett att såväl den misstänkte som målsäganden har rätt till insyn grundad oskrivna regler. Den misstänkte har ansetts ha rätt till insyn oavsett han delgetts om misstanke eller Ingen skillnad har gjorts mellan olika kategorier av målsägande. Sekretessbelagda uppgifter har, det varit synnerlig om av vikt, ansetts kunna undanhållas för såväl misstänkt målsägande som med stöd av 14 kap. 5 § första stycket andra meningen. Med ett omvänt skaderekvisit förändras enligt vår mening möjligheterna att lämna ut material under en förundersökning. Vid en skadeprövning skall även lagenliga åtgärder, t.ex. framgångsrik en indrivning eller påföljden för ett brott räknas skada. Målsägandens som berättigade krav på att kunna föra talan om skadestånd står då mot den misstänktes krav skydd för den personliga integriteten. Om l presumtionen är emot offentlighet kan ett gentemot målsäganden generöst synsätt knappats tillämpas. Vidare måste även hänsyn till l

andra hörda, exempelvis vittnen, i större utsträckning i 1 som vägas bilden. Eftersom uppgifter vistelse på brottsplatser ofta l om personers l inte är helt harmlösa finns det risk för att även många har utsatts som

för brottsmisstanke inte längre kan få insyn tidigare i den samma som

utredning som har berört dem själva. När det gäller insynen efter avslutad förundersökning måste risken för vidarespridning uppgifter av i även i syfte att använda uppgifterna lagenligt uppmärksammas - - i mera än tidigare. Det torde uppstå särskilda problem i samarbetet mellan åklagare och 4 konkursförvaltare eftersom de senare i denna egenskap inte anses l ha någon tystnadsplikt. Uppgifter kan inte lämnas med stöd l av generalklausulen eftersom denna bara gäller mellan myndigheter. I l samarbetet med konkursförvaltare är det framför allt konkreta uppgifter om enskilda juridiska eller fysiska personer som är intresse. Hittills av har åklagaren i inte ringa utsträckning kunnat lämna uppgifter till

konkursförvaltare om enskilda eftersom 9 kap. 17 § sekretesslagen haft

Bilaga 2 501

ett rakt skaderekvisit. Med ett omvänt skaderekvisit riskerar uppgiftslämnandet till konkursförvaltare att inskränka sig enbart till harmlösa

uppgifter.

Vad slutligen gäller tillämpningen generalklausulen torde

av införandet ett omvänt skaderekvisit i och för sig kunna få en positiv

av effekt när det gäller polisen, tullens och åklagamas möjligheter att med stöd generalklausulen få uppgifter från sådana verksamheter där

av tidigare strängare sekretess rådde. Detta är dock av begränsad

en betydelse eftersom det finns rad andra regler som tillgodoser

en behovet information i t.ex. den brottsutredande verksamheten. Som

av tidigare nämnts, blir det motsatta förhållandet fallet när det gäller möjligheterna för polis, tull och åklagare att med stöd av generalklausulen lämna ut uppgifter till myndigheter, vars verksamhet skyddas ett skaderekvisit ett sämre sekretesskydd än de

av som ger brottsutredande myndigheternas. Många myndigheter har i dag ett svagt sekretesskydd allmänt sett. Till dessa hör bl.a. kronofogdemyndigheterna och tillstånds- och tillsynsmyndigheter miljöområdet.

Det bör också noteras att med undantag för att insynen ökar något

i vissa polisens register- allmänhetens möjlighet till insyn i polisen,

av åklagarnas, tullens och övriga myndigheters brottsbeivrande och brottsutredande verksamhet generellt minskar. Detta torde bli särskilt märkbart i fråga polisens verksamhet. Polisen kommer av naturliga

om skäl ofta i kontakt med integritetskänsliga uppgifter i sin verksamhet. Det har hittills varit styrka att sekretessen inte har varit så sträng.

en Det har därför inte varit svårt för polisen att föra öppen diskussion

sin verksamhet. Paradoxalt kommer det varit huvudskälet om nog som till förändringen 9 kap. 17 § sekretesslagen, nämligen att skapa en

öppenhet för att öka förtroendet för polisen i viss del av dess större verksamhet, att leda till att stor del den övriga verksamheten i

en av stället blir sluten. Man kan fråga sig detta är önskvärd

mera om en effekt.

I fråga åklagarverksamheten är den ökade slutenheten särskilt

om olycklig eftersom det inte finns något lekmannainflytande inom denna del rättsväsendet. I diskussionen sådant bör införas har det spelat

av om

viktig roll åklagare arbetar under förhållandevis stor öppenhet i en att och med att sekretessgraden hittills har varit låg.

Åklagares tillgång till belastningsregister och misstankeregister

I belastningsregisterlagen 1998:620 har införts bestämmelser om för vilka ändamål registerutdrag får lämnas ut till åklagare. Hittills har åklagare haft generell tillgång till utdrag ur kriminalregister.

502 Bilaga 2

Bestämmelsen i 2 § första stycket 2 belastningsregisterlagen att

anger åklagare kan få utdrag för tre ändamål, nämligen för beslut om förundersökning, för åtal samt för utfärdande av strafföreläggande. Syftet med bestämmelsen torde ha varit att precisera ändamålet, inte att inskränka tillgången till registerutdrag för åklagare

prop. l997/98:97 s. 83. Så som bestämmelsen har utformats torde den emellertid inte täcka alla de ändamål för vilka åklagare kan behöva registerutdrag. Den torde exempelvis inte omfatta fall där åklagare väcker talan om näringsförbud eller rådgivningsförbud utan att samtidigt väcka åtal. I dessa fall kan det vara nödvändigt att åklagaren har tillgång till utdrag ur belastningsregister för att över huvud taget kunna avgöra om de rättsliga förutsättningarna för talan är för handen. Åndamålsbestämmelsen torde inte heller omfatta talan ändring

om av påföljd enligt 38 kap. brottsbalken, trots att upplysningar påföljden

om är avgörande för om talan skall väckas. Talan om extraordinära rättsmedel torde normalt förutsätta att förundersökningen kompletteras varför huvudregeln sannolikt kan tillämpas i dessa fall. Vid handläggning av besöksförbud torde den generella ändamålsbestämmelsen i 2 § första stycket 4 kunna tillämpas, eftersom åklagaren prövar om förbud skall utfärdas. Det bör dock framhållas att det finns åklagaruppgifter som inte ryms under ändamålsbestämmelsen under punkten 2 och som inte heller förutsätter någon prövning åklagaren.

av Detta gäller exempelvis när någon annan väckt en fråga och åklagaren enligt författningsbestämmelse är dennes motpart i domstol. Det gäller också när åklagaren på någon annans begäran utför talan

en se t.ex. 28 kap. 8 § brottsbalken eller föranstaltar domstols

om en eller annan myndighets prövning se t.ex. enligt lagarna om utlämning.

På motsvarande sätt förefaller ändamålsbestämmelsen i 2 § lagen 1998:621 om misstankeregister ha blivit för snäv. Som exempel kan nämnas att vid en framställning om utlämning för brott till annat land skall åklagaren undersöka om den som begärs utlämnad står under åtal eller är misstänkt för brott här i landet. Utredningen i ett ärende om utlämning är inte en förundersökning i rättegångsbalkens mening. För sådana ändamål synes åklagare inte kunna få utdrag ur misstankeregistret. Inte heller för de behov som kan uppstå i andra fall där åklagare genomför utredning, som inte är att anse som förundersökning men bedrivs i enlighet med reglerna om förundersökning, synes det vara möjligt att få tillgång till registerutdrag. Här kan exempelvis nämnas den utredning som skall föregå beslut om besöksförbud eller talan om näringsförbud eller rådgivningsförbud.

Visserligen kan regeringen utfärda verkställighetsföreskrifter till lagarna om belastningsregister och misstankeregister men det är tveksamt om det är möjligt i detta fall. Delegationsbestämmelsen i 6 §

Bilaga2 503

första stycket 4 lagen belastningsregister omfattar enligt sin om ordalydelse inte rätt att meddela föreskrifter för åklagarrnyndigheter. Av motiven framgår också att regeringens verkställighetsföreskrifter endast skall andra myndigheter än de som räknats upp i avse bestämmelsen utlämnande prop. 1997/98 s. 83. Riksdagen föreom faller således ändamålsbestämmelsens utformning uttömmande genom ha reglerat utlämnandet till vissa myndigheter. Det torde därför bli nödvändigt att ändra ändamålsbestämmelsen i 2 § för att tillgodose behovet tillgång till registeruppgifter i andra fall än de som täcks av av ändamålsbestämmelsen. På motsvarande sätt förhåller det sig med ändamålsbestämmelsen i lagen misstankeregister. om

Överväganden och förslag

De ändringar beslutats ännu inte trätt i kraft får, som framgått som men det sagda, omedelbara effekter för verksamheten sätt som av ovan förmodligen inte har varit avsett. Mot den bakgrunden framstår det som angeläget att vidta ändringar i lagstiftningen redan nu för att undvika

övergångsproblem.

En de viktigaste frågorna att lösa är den situation som uppstått av ändringen i 7 kap. 17 § sekretesslagen. Det torde bli nödvändigt genom att ändra sekretessregeln så att den är möjlig att tillämpa utan att tjänstemännen riskerar att göra sig skyldiga till brott mot tystnadsplikt. Det finns tre tänkbara lösningar. Det första, och enklaste, alternativet är att använda modell för att reglera sekretessen för samma belastningsregistret för andra register motsvarande integritetssom av känslig art. Detta innebär att absolut sekretess skall gälla för uppgifbara i verksamheten för att föra registret och i verksamhet terna, men uttag registret. Med den lösningen skyddar man registret som avser ur sådant inte de enskilda uppgifterna sedan de har lämnat som men registret. Eftersom enligt Registerutredningen 80-90 procent av utdragen kriminalregistret går till rättsväsendet kommer den nya ur strängare sekretessen i 9 kap. 17 § att bli tillämplig på utdragen i de

flesta fall. Det andra alternativet är att i 7 kap. 17 § ta regler om undantag för den absoluta sekretessen såvitt gäller utdrag ur registret. Med en sådan lösning skulle dock sannolikt tvingas komplettera man undantaget med hänvisningar till andra tillämpliga Sekretessregler vilket skulle göra regeln svårtillämpad. Det tredje och mest komplicerade och tidskrävande alternativet- är att gå igenom sekretessregleringen för alla de myndigheter som har direktåtkomst eller tillgång till utdrag belastningsregistret och att för ur

var och en av dessa göra nödvändiga förändringar i den sekretessreglering som gäller för verksamheten i fråga. Det lämpligaste torde vara att reglera sekretessen efter samma huvudprinciper som tidigare, nämligen att absolut sekretess skall gälla för själva registret och för den verksamhet består i att föra registret som eller att göra uttag ur detta. För de enskilda uppgifterna bör, i enlighet med riksdagens ställningstagande, gälla sekretess med omvänt skaderekvisit när uppgiften finns hos de brottsbekämpande myndigheterna. I övrigt bör sekretessen regleras hittills för utdrag registret. Ett som ur förslag till hur bestämmelsen kan utformas bifogas bilaga 1. Vidare bör bestämmelserna om för vilka ändamål åklagare kan få utdrag ur belastningsregistret respektive misstankeregistret ändras så att åklagaren kan få uppgifter för alla de ändamål där lagstiftningen förutsätter att åklagaren har tillgång till sådana uppgifter. Eftersom det är fråga om ett stort antal arbetsuppgifter regleras i olika som författningar torde det lämpligaste att knyta ändamål till vara an nya åklagarens uppgifter att föra talan i domstol och till sådana utredningar som genomförs enligt bestämmelserna förundersökning i brottmål. om Den sistnämnda formuleringen innebär att utdrag blir tillgängliga bl.a. i ärenden om internationell rättshjälp, utlämning etc. Ett förslag till hur bestämmelsen kan ändras bifogas. När det gäller den tredje frågan har berörts i skrivelsen, och som som är den mest komplicerade och den har störst räckvidd, som nämligen frågan om konsekvenserna ändringen från rakt till omvänt av skaderekvisit i 9 kap. 17 § och vad skulle kunna göras för att som minska effekterna av denna ändring, framstår det nödvändigt att som omedelbart utreda detta. Med hänsyn till Ekosekretessutredningens nuvarande direktiv och sammansättning samt den korta tid återstår som innan utredningen skall presentera sina resultat är det inte möjligt för utredningen att ta sig an alla de svåra frågor är förknippade med som ändringarna i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Vi vill emellertid bringa frågorna till departementets kännedom för fortsatta överväganden. En utredning om effekterna ändringen från rakt till omvänt av skaderekvisit bör enligt vår mening inriktas på framför allt tre aspekter. En av de viktigaste frågorna är brottsoffer skall ha självständig om en rätt till information om förundersökningar. Den frågan har redan tidigare aktualiserats se bl.a. 1993/942143 ställs på sin prop. men nu spets genom ändringen från rakt till omvänt skaderekvisit. Målsägandens behov information torde enklast kunna tillgodoses av genom en reglering i rättegångsbalken som är direkt inriktad på denna fråga. Denna skulle kunna utformas med regleringen för misstänkt som mönster och ange när, i vilken omfattning och vilket sätt målsägande har rätt till information. Det torde emellertid inte tillräckligt att vara

Bilaga 2 505

reglera målsägandens rätt till information under pågående förundersökning, med hänsyn till det omfattande utrymmet för åklagare

begränsa eller lägga ned förundersökning. Även rätten till att en

information sedan en förundersökning avslutats eller lagts ner kan l behöva regleras. En del av dessa frågor torde redan tidigare ha

aktualiserats i Justitiedepartementet genom ett beslut av JO se JO

1995/96 74. Ett annat alternativ kan vara att överväga om

målsäganden skall ställning part i en förundersökning. En

ges som

sådan lösning kräver dock ingående överväganden angående

förundersökningsforfarandet som sådant. Enligt förarbetena och den

juridiska doktrinen är förundersökning ett faktiskt handlande, inte ett

forvaltningsförfarande där det kan förekomma parter SOU 1976:47, SOU 1998:46 111, JO 1995/96 50. En annan sak är att personer

s. s.

berörs förundersökning under förfarandets gång kan vara som av en

part i domstol i någon delfråga, t.ex. häktning eller beslag. Frågan om

det finns utrymme för att använda partsbegreppet i förundersökningar är emellertid inte helt oomstridd, bl.a.JO:s redovisning i JO 1995/96

l 42 ff. och Buggningsutredningen i SOU 1998:46 s. 90 ff. med där

angivna hänvisningar. Ett tredje alternativ är att överväga om

målsägandens rätt att biträda åtal och föra enskilt åtal skall avskaffas.

Den misstänktes rätt till information bör också ses över för att skapa

försäkringar att ändringen till omvänt skaderekvisit inte ger denne

sämre insyn än vad har varit fallet hittills, om inte detta av andra

som

l

skäl anses motiverat. i insyn

Vidare bör närmare belysas effekterna av att allmänhetens j l minskar påtagligt i framför allt polisen, åklagamas och tullens l verksamhet. Sekretesslagens reglering bygger i stor utsträckning på att

verksamhet med myndighetsutövning har rakt skaderekvisit för att

tillgodose behovet insyn, medan verksamhet där uppgifter lämnas i

förtroende, hälso- och sjukvården, omgärdas med

l som exempelvis

omvänt skaderekvisit. Andringen innebär minskad insyn i stora delar

rättsväsendet, låt att möjligheterna till insyn i vissa register ökar

av vara

något. Effekten ökad insyn i register är dock märkbar främst för den

enskilde finns upptagen i dessa register och ökar därför inte den l som

allmänna insynen i nämnvärd omfattning. Det är särskilt viktigt med l insyn i de dela.r rättsväsendet varken bedriver verksamheten

av som

under offentlighet eller har lekmannainflytande. Insynen är viktig för l l att bibehålla förtroendet för verksamheten. För att tillgodose detta l intresse kan det bli nödvändigt att ändra sekretessregleringen så att

vissa frågor hittills har behandlats i 9 kap. 17 § bryts ut till en

som

bestämmelse och åter förses med sekretess med rakt

annan skaderekvisit eller att dela paragrafen så att olika skaderekvisit

upp

gäller för olika typer uppgifter. Som exempel kan nämnas att det inte

506 Bilaga 2

torde nödvändigt med en så sträng sekretess för verksamheten

vara inom åklagarväsendet och hos Kustbevakningen.

Det kan enligt vår mening också finnas anledning att om

regleringen med omvänt skaderekvisit skall gälla för den brottsbeivrande verksamheten överväga sekretessen bör skärpas i

- om 5 kap. 1 § på motsvarande sätt. Det framstår nämligen egendomligt

som

generellt strängare sekretess skall gälla till skydd för den om en enskilde än för det allmännas verksamhet att beivra brott.

Den stränga sekretessen till skydd för den enskilde torde vidare få negativa konsekvenser för myndigheternas möjligheter att samarbeta i brottsförebyggande syfte. Här kan krävas överväganden om generella förändringar i sekretessen mellan myndigheter. Sistnämnda fråga skulle lämpligen kunna överlämnas till den beslutade parlamentariska utredningen översyn offentlighetsprincipen och IT samt översyn

om av

sekretesslagen Dir 1998:32. av

Bilaga 1

Förslag till lagtext

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. sekretesslagen

17§

Sekretess gäller för uppgift Sekretess gäller för verksamhet

som har tillförts register förs förande av eller uttag

som som avser enligt lagen 1998:620 om ur register enligt lagen belastningsregister. Om utläm- 1998:620 om belastningsnande sådan uppgift gäller register för uppgift i registret.

av vad är föreskrivet i den Om utlämnande av sådan uppgift

som lagen och i säkerhetsskydds- gäller vad är föreskrivet i

som lagen 1996:627 samt i den lagen och i säkerhetsskyddsförordningar har stöd i lagen 1996:627 samt i

som dessa lagar. förordningar som har stöd i

dessa lagar.

Sekretess gäller också i verksamhet förande av eller uttag ur

som avser register förs enligt lagen 1997:1058 om register i Tullverkets

som brottsbekämpande verksamhet. Om utlämnande av sådan uppgift gäller vad är föreskrivet i nämnda lag eller i förordning som har stöd i

som den lagen.

Bilaga 2 507

I fråga uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt första

om stycket i högst sjuttio år.

Föreskrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna paragraf.

Kommentar Ändringen innebär att sekretessen för belastningsregistret och uppgifter i detta regleras efter samma modell som andra integritetskänsliga register och på i huvudsak samma sätt som före lagändringen. Dock har den ändringen gjorts att sekretessen skall gälla för de uppgifter finns i registret, inte för alla uppgifter som har

som tillförts detta. Motivet för detta framgår av Registerutredningens förslag s. 334. Den absoluta sekretessen gäller också hos de myndigheter som har direktåtkomst till registret, såvitt gäller verksamheten med

uttag ur registret. Däremot följer sekretessen inte med uppgiften sedan den lämnat denna verksamhet. Då gäller i stället, liksom tidigare, de sekretessregler allmänt gäller för den verksamhet i vilken

som registeruppgiften förekommer. För polisen, åklagama, tullen och andra myndigheter har brottsutredande och brottsbeivrande uppgifter

som gäller sekretess med omvänt skaderekvisit enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen.

Lagen 1998:620 om belastningsregister

2 §

Belastningsregistret skall föras Belastningsregistret skall föras för att information sådana för att ge information om sådana

ge om belastningsuppgifter som behövs belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos i verksamhet hos

polis- och tullmyndigheter för polis- och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och att förebygga, upptäcka och utreda brott, utreda brott,

åklagarmyndigheter för beslut åklagarmyndigheter för beslut

förundersökning och åtal om förundersökning eller för om samt för utfärdande strafföre- utredning enligt reglerna

av annan läggande, om förundersökning i brottmål,

för talan vid domstol, samt för

utfärdande av strafföreläggande,

allmänna domstolar för straff- allmänna domstolar för straffmätning och val påföljd och mätning och val av påföljd och

polismyndigheter och andra polismyndigheter och andra

508 Bilaga 2

myndigheter vid sådan lämplig- myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning hetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i eller annan prövning som anges i författning. författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Kommentar Ändringen innebär att åklagare kan få tillgång till

uppgifter belastningsregistret för alla typer av talan i domstol,

ur exempelvis talan om näringsförbud eller rådgivningsförbud som förs utan samband med åtal, för talan om besöksförbud och för talan om ändring påföljd enligt 38 kap. brottsbalken. Vidare kan utdrag

av begäras i de fall det ankommer på åklagare att göra utredning enligt reglerna om förundersökning, t.ex. vid utlämning för brott.

Lagen 1998:621 om misstankeregister

2§

Misstankeregistret skall föras för Misstankeregistret skall föras för att underlätta tillgången till att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig sådana uppgifter om skälig misstanke brott behövs i misstanke om brott som behövs i

om som verksamhet hos verksamhet hos

polis- och tullmyndigheter för polis- och tullmyndigheter för att samordna förundersökningar att samordna förundersökningar mot och för att mot en person och för att

en person förebygga, upptäcka och utreda förebygga, upptäcka och utreda brott brott

åklagarmyndigheter för beslut åklagarmyndigheter för beslut

förundersökning och åtal om förundersökning, eller för om och annan utredning enligt reglerna

om förundersökning i brottmål,

för talan vid domstol och

polismyndigheter och andra polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplig- myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning hetsprövning, tillståndsprövning eller prövning som anges i eller annan prövning som anges i

annan författning. författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgifter som är

särskild betydelse i dennes verksamhet. av

Bilaga2 509

Kommentar Ändringen har kommenterats under förslaget till ändring i lagen om belastningsregister. Utöver de ändamål som har nämnts där kan åklagare behöva utdrag ur misstankeregister för vissa frågor om internationell rättshjälp.

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nyaförmånsrättsregler+ Bilagor.Ju. 32 Utvecklingssamarbetepårättsområdet.Ju. . . mSteriliseringsfråganiSverige1935-1975. 33. Botryggt Betalarätt.Särskildaboendeformerfor . Ekonomiskersättning. äldresamtavgifterför äldre-ochhandikappomsorg. Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo. . God sedi forskningen.U. 34.Svensktmedborgarskap.Ku. . Effektivavärme-ochmiljölösningar.N. 35.Fastighetsmäklamämndeneffektivaretillsyn.Fi. . - EffektivareTotalforsvarsstödiÖstersjöområdet.Fö. 36.Likvidation aktiebolag.Ju. . av Märk väl Fi. 37.Underrättelsetjänstenenöversyn.Fö. . lnvandrarskapochmedborgarskap. 38.Följdleveranseri sambandmedexportav . Demokratiutredningensskriftserie.Ju. krigsmateriel.UD. Att slaktaett får i Gudsnamn.Omreligionsfrihet 39.Vuxenutbildningför alla Andraåretmed ochdemokrati.Demokratiutredningensskriftserie. Kunskapslyñet.U. Ju. 40.Demokratini denoffentligasektornsförändring. 10.Rasism,nynazismochfrämlingskap. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. DemokratiutredningensSkriñserie.Ju. 4 Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsforsl Bör demokratinavnalionaliseras lagsamtförslagtill ett centrumför dokumentärfilm Demokratiutredningensskriñserie.Ju. ochenfilmvårdscentral,Ku 12.Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens 42 Ny iuftfartsiag,N, skriftserie.Ju. 43.Oberoende,ägandeochtillsyn irevisions- 13.Etik ochdemokratiskstatskonst. verksamhet,Ju Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 44.Öppenelmarknad.N. 14.Denframtidakommersiellalokalradion.Ku. 45.Slutförvaringavkämavfall.Kommunernaoch 15.Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål. platsvalsproeessenM Ju. 46.Ökadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch 16.Ökadrättssäkerheti asylärenden.UD. socialbidragåren1990till 1996,S, 17.GarantipensionochBosättningstilläggforpersoner 47 Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.Fi.

. föddaår 1937ellertidigare. 48. LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch 18.Frågortill detindustriellasamhället.Ku. slutredovisningN, 19.Artikel 7 i EGZSvarumärkesdirektiv. 49,Invandraresomföretagare,Ku Ändringar varumärkeslagen.i Ju. 50.Skyddsjakt varg.M. 20. Sverigeochjudamastillgångar.UD. 51.Smittskydd,samhälleochindivid. DelA+B. 21.Lindqvistsnia nio vägarattutvecklabemötandet 52.Inkomstprövningavbostadstilläggtill pensionärer.

av personermedfunktionshinder.S. S 22. Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins 53,Ekonomiskbrottslighetochsekretess,Ju, värdeochvärdighet.Demokratiutredningens skriftserie.Ju. 23.Utvecklingavmänskligaresurseri arbetslivet. Förslagtill inriktningav nyamål inom EG:s3 strukturfonder.N. 24.EG:sstrukturstöd.Ny organisationför degeografiskt avgränsadestrukturfondsprogrammen.N. 25. Samema ettursprungsfolki Sverige.

- 26.Införselavbeskattadevaror.Fi. 27.Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga

jobb ocharbetslöshetsersåttningen.N. 28.Kontantrnetodför småföretagare.Fi. 29.Internationellkonflikthantering attförberedasig

tillsammans.Fö. 30.Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill

mediekoncentrationslag.m. m.Ku. 3 Tillsyn överadvokaterm. m.Ju.

r°--"""""ê

KUNGL Elm.

w 2 s

,resa

ålQiCaéiiEälM

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Ökadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch

socialbidragåren1990till 1996.46 Nyafönnånsrättsregler+ Bilagor. 1

Smittskydd,samhälleochindivid. DelA+B. 51 Invandrarskapochmedborgarskap.Demokrati-

Inkomstprövning bostadstilläggav till pensionärer.52 utredningensskriftserie.8

Att slaktaettfår Gudsi namn.Omreligionsfrihetoch demokrati.Demokratiutredningensskriftserie.9 Finansdepartementet

Rasism,nynazismochfrämlingskap. Märk väl 7

Demokratiutredningensskriftserie.10 Införselavbeskattadevaror.26

Bör demokratinavnationaliseras Kontantmetodfor småföretagare.28

Demokratiutredningensskiftserie.l l Fastighetsmäklamämndeneffektivaretillsyn. 35

- Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.47

skriftserie.12 Etik ochdemokratiskstatskonst. Utbildningsdepartementet

Demokratiutredningensskriftserie.13 Godsedi forskningen.4

Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål.15 Vuxenutbildningför alla Andraåretmed

Artikel 7 i EG:svarumärkesdirektiv. Kunskapslyñet.39

Ändringari varumärkeslagen,19

Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins Jordbruksdepartementet

värdeochvärdighet.Demokratiutredningensskriftserie

Yrkesfisketskonkurrenssituation.3 22

Samema etturspnmgsfolki Sverige.25 Tillsyn överadvokaterm. m. 3 l -

Utvecklingssamarbetepårättsomrâdet.32 Kulturdepartementet

Likvidationavaktiebolag.36

DenframtidakommersiellaIokalradion.14 Demokratin deni offentliga sektornsförändring.

Frågortill det industriellasamhället.18 Demokratiutredningensskriftserie.40

Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsverksamhet.43 -

mediekoncentrationslagm. m.30 Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53

Svensktmedborgarskap.34

Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsforslag Utrikesdepartementet

samtförslagtill ett centrumfor dokumentärfilmochen Ökadrättssäkerheti asylärenden.16

filmvårdscentral.41 Sverigeochjudamastillgångar.20

Invandraresomföretagare.49 Följdleveranser sambandmedi exportavkrigsmateriel.

33 Näringsdepartementet

Effektivavärme-ochmiljölösningar.5 Försvarsdepartementet

Utvecklingavmänskligaresurseri arbetslivet.Förslag EffektivareTotalförsvarsstödi Östersjöområdet.6

till inriktningav nyamål inom3 EG:sstrukturfonder. Internationellkonflikthantering att for beredasig

- 23 tillsammans.29

EG:sstrukturstöd.Ny organisationfor degeografiskt Underrättelsetjänstenenöversyn.37

- avgränsadestrukturfondsprogrammen.24

Socialdepartementet Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga jobb

ocharbetslöshetsersättningen.27 Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975.Ekonomisk

Ny luftfartslag.42 ersättning.2

Öppenelmarknad.44 GarantipensionochBosättningstilläggforpersoner

LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch födda år 1937eller tidigare.17

slutredovisning.48 Lindqvistsnia nio vägarattutvecklabemötandetav

personermedfunktionshinder.21 Miljödepartementet

Botryggt- Betalarätt.Särskildaboendeformerfor äldre

Slutforvaringavkämavfall.Kommunernaoch samtavgifter for äldre-ochhandikappomsorg.33

platsvalsprocessen.45

Skyddsjaktpåvarg.50

fakta info direkt

Tel 08-587 671 oo. 08-587 671 71. Box 6430. I I 3 82 Stockholm. order@faktainfo.se wwwfaktainfose

ISBN 9I-76IO-977-I ISSN 0375-250X