SOU 1998:47

Bulvaner och annat betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Bulvaner

och annat

Betänkande

av

Bulvanutredningen

r.-

w Statens offentligautredningar

WW 1998:47

W Justitiedepartementet

Bulvaner och annat

Betänkande Bulvanutrednin

av gen

Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För rernissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08690 91 90

E-post: fritzes.0rder@liber.se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och Varfor. Statsrâdsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20895-4

Stockholm 1998 ISSN 0375-250X

Till Statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 19 juni 1996 att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden m.m. dir. 1996:55.

Till särskild utredare förordnades den 26 juni 1996 justitierâdet Johan Munck.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 20 september 1996 advokaten Gunnar Berg, civilekonomen Ragnar Boman, statsåklagaren Anna-Lena Dahlqvist, civilekonomen Gun-Jeanette Eriksson, verkställande direktören Ulla Lundquist, chefsjuristen Per Nordström, revisionsdirektören Hans Ohlsson, skattedirektören Björne Sjökvist och fil. kand. Barbro Sköldebrand.

Sedan Gunnar Berg avlidit i mars 1997 förordnades den 20 maj 1997 advokaten Greger Lundmark att biträda utredningen som expert.

Sekreterare utredningen har varit hovrättsassessom Mats Loberg. Utredningen har antagit namnet Bulvanutredningen Ju 1996:06.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Bulvaner och annat SOU 1998:47.

I arbetet med detta betänkande har samtliga experter deltagit. I samråd med experterna har bestämts att några särskilda yttranden inte skall förekomma. Huvudskälet till detta är att flertalet experter är knutna till organ som kan förutsättas få tillfälle att lämna synpunkter vid en kommande rernissbehandling av betänkandet.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 1998

Johan Munck

/Mats Loberg

Innehåll 5

Innehåll

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till lag om ändring i brottsbalken 25 . . . . . . . . . . 2 Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen

1973:1173 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen

1975:1385 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Förslag till lag om ändring i lagen 1985:277

om vissa bulvanförhällanden 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Förslag till lag om ändring i lagen 1985:354 om för-

bud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. 38 . . . . 6 Förslag till lag om ändring i lagen 1986:436 om

näringsförbud 40

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Förslag till lag om ändring i lagen 1998:O0 om

belastningsregister 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Förslag till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen 1969:38 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Förslag till förordning om ändring i förordningen

1985:357 om registrering av och underrättelse om do-

mar om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall 47 . 10 Förslag till förordning om ändring i kreditupplysnings-

förordningen 1981:955 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningsuppdraget och dess genomförande 51 . . . . . . . . 1.1 Utredningsuppdraget 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Genomförandet av uppdraget 51 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Allmänt om ekonomisk brottslighet och bulvaner 53 . . . . . . 2.1 Vad är ekonomisk brottslighet 53 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet 55 . . . . . . 2.3 Illojala bulvanförhållanden 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Vad är en bulvan 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

2.3.2 Eko-komrnissionens förslag till bulvanlag och

den antagna bulvanlagen 59

. . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Betalningsansvarskommittén 60

. . . . . . . . . . . . . 2.3.4 Diskussionen under senare år 61

. . . . . . . . . . . . 2.3.5 Utredningens synpunkter 62

. . . . . . . . . . . . . . .

Vissa missbruk av associationsrätten 63

. . . . . . . . . . . . . Styrelselösa bolag 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vilseledande anmälningar för registrering 65

. . . . . . . . . . 3.2.1 Anmälan av fmgerade personer 65

. . . . . . . . . . . 3.2.2 S.k. målvakter 67

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Förslag till reglering 70

. . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Generalfullmakter 73

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Bakgrund 73

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Tänkbara lösningar på problemen 77

. . . . . . . . . 3.3.3 Förslag till komplettering av brottsbalkens

regler om medverkan 79

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m 81

. . . . . . . . 4.1 Inledning 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Vilka kontrollmöjligheter har myndigheterna i dag 83

. . . .

4.3 överväganden och förslag 86

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Allmänna utgångspunkter 86

. . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 En generell reglering 88

. . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Vidgade befogenheter att utreda och

kontrollera 88

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ajfärskontroll 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Affárskontroll och personlig integritet gällande

rätt, m.m 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Allmänt 95

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2.2 Kreditupplysningslagen 96

. . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Personuppgiftslagen 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Kriminal- och polisregister 103

. . . . . . . . . . . . .

5.2.5 Reforrneringen av registerlagstiftningen 107

. . . . . 5.2.6 Internationella dokument 110

. . . . . . . . . . . . . . .

5.3 överväganden och förslag 116

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Allmänna synpunkter 116

. . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Vilka uppgifter bör förmedlas 119

. . . . . . . . . . . 5.3.3 Vem bör förmedla uppgifterna 125

. . . . . . . . . . 5.3.4 Hur skall uppgifterna inhämtas 128

. . . . . . . . . . 5.3.5 Skydd för utlämnade uppgifter 131

. . . . . . . . . . .

5.3.6 Utredningens förslag 131

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

5.3.7 Alternativa möjligheter 135 . . . . . . . . . . . . . . .

Ägarregisterifámansbolag 137

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Inledning 137

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Utredningens utgångspunkter 138

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Bör en övergång ske till ett generellt registrerings-

system 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Vilket organ skall svara för registreringarna 143 . . . . . . . 6.4.1 Promemorian 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.2 Remissyttrandena 144

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.3 Utredningens slutliga ställningstagande 145

. . . . . . 6.5 Vad skall ingå i PRV:s aktieägarregister 147 . . . . . . . . . . 6.6 Rättsverkan av registreringarna m.m 148 . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Insyn och sekretess 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Rätt till ersättning 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.9 Förvaltarregistrering 153

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10 Övergângsfrågor 154

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.11 Författningsteknisk lösning 156

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.12 Kostnader 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.13 Säkerhets- och sårbarhetsfrågor 158 . . . . . . . . . . . . . . . .

6.14 Frågans vidare behandling 159

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hinder mot att kringgå näringsförbud 161 . . . . . . . . . . . . 7.1 Inledning 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Gällande rätt 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Några uppgifter om kringgående av näringsförbud

genom bulvan 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.1 Näringsförbudsutredningens utvärdering 166

. . . . .

7.3.2 Utredningens enkät till åklagarmyndigheter

och tillsynsmyndigheter 167 . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 överväganden och förslag 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Allmänna utgångspunkter 168 . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Innehav av fullmakt 170 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.3 Bör verkan av ett näringsförbud utsträckas

ytterligare 174

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rådgivningslagen 175

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.1 Rädgivningslagens tillämpningsområde 176

. . . . . . 8.2.2 Straffbestämmelsen avseende vârdslös

rådgivning 178

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.3 Râdgivningsförbud 180

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Tillämpningen av rådgivningslagens bestämmelser 182

. . . .

8 Innehåll

8.4 överväganden och förslag 185

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.1 Allmänna utgångspunkter 185 . . . . . . . . . . . . . . 8.4.2 Begreppet rådgivning 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.3 Straffbestämmelsen avseende vårdslös råd-

givning 192

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.4 Förutsättningar för rådgivningsförbud 194 . . . . . . 8.4.5 Förbudstiden 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.6 Verkan av förbud och förfarandet vid pröv-

ning av förbudsfrågor 197

. . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.7 Kontrollfrågor 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.8 Sanktioner vid överträdelser 199 . . . . . . . . . . . . 8.4.9 Bör ytterligare sanktioner mot oseriös råd-

givning införas 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bulvanlagen och tillsynen över de finansiella

företagen 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Inledning 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.1 Bulvanlagen 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Ägarprövning i finansiella företag 206 . . . . . . . . . 9.3 överväganden och förslag 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Genomförandet av förslagen, m.m. 217 . . . . . . . . . . . . . 10.1 Generella direktiv 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Kostnader 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Ikraftträdande 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Författningskommentar 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 221 . . . . . . . . 11.2 Förslaget till lag om ändring i kreditupplysnings-

lagen 1973:1173 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3 Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen

1975:1385 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Förslaget till lag om ändring i lagen 1985:277

om vissa bulvanförhâllanden 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Förslaget till lag om ändring i lagen 1985:354

om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa

fall, m.m. 236 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Förslaget till lag om ändring i lagen 1986:436

om näringsförbud 239 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.7 Förslaget till lag om ändring i lagen 1998:00

om belastningsregister 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.8 Förslaget till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen 1969:38 242 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 9

11.9 Förslaget till förordning om ändring i förordningen

1985:357 om registrering av och underrättelse

om domar om förbud mot yrkesmässig rådgivning

i vissa fall 243

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.10 Förslaget till förordning om ändring i kredit-

upplysningsförordningen 1981:955 243

. . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Utredningens direktiv 245

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Utredningens promemoria 1997-02-26 om ägar-

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Remissyttranden 273

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Utredningens enkät om kringgående närings-

förbud och tillämpningen rådgivningslagen 331

. . . . .

Förkortningar 11

Förkortmngar

a. anförd/anfört a.a. anfört arbete

BAL bankaktiebolagslagen 1987:618

bet. betänkande BRL bankrörelselagen 1987:617 dir. kommittédirektiv Ds betänkande i departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen Ju Justitiedepartementet JuU Justitieutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I PBR Person- och belastningsregistret

prop. proposition

PRV Patent- och registreringsverket RSV Riksskatteverket

rskr. riksdagsskrivelse

SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SPAR det statliga person- och adressregistret SvJ T Svensk juristtidning

UC UpplysningsCentralen UC AB

VPC Värdepapperscentralen VPC AB

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens huvuduppgift har varit att överväga åtgärder som kan

förhindra eller försvåra att ekonomisk brottslighet begås med hjälp av bulvaner eller bulvanlilcnande arrangemang. Uppdraget har emellertid även omfattat frågor som inte kan sägas ha någon omedelbar anknyt-

ning till problemen med illojala bulvanskap.

Till de frågor som utredningen enligt direktiven har haft att särskilt

uppmärksamma hör hur myndigheter med tillstånds- eller tillsynsupp-

gifter skall kunna få bättre möjligheter än i dag att förhindra att de regler som gäller i dessa hänseenden kringgås genom användning av bulvaner, hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanför-

hâllanden i samband med kreditupplysning och om registeruppgifter

om brottmålsdomar i första hand avseende ekonomisk brottslighet

- bör göras tillgängliga för affärskontrollsändamål, om det finns skäl att införa ett register för information om ägarförhållandena i fåmansbolag samt vilka regelförändringar eller andra åtgärder som krävs för att förhindra att ett näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat liknande sätt. I uppdraget har också ingått att göra en översyn av lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. rådgivningslagen.

Vissa missbruk av associationsrätten

Flera frågor som har anknytning till det problemområde utredningen har haft att behandla gäller olika slags missbruk av det associationsrättsliga systemet med anknytning till styrelsens roll främst i aktiebolag men även i andra juridiska personer. Hit hör bl.a. de problem som föranleds av att ett stort antal aktiebolag saknar till Patent- och

registreringsverket PRV anmäld styrelse. Eftersom Aktiebolagskom-

mittén torde komma att ta upp problemen med styrelselösa bolag till prövning i hela sin vidd avstår utredningen för sin del från att lägga fram några förslag som tar sikte på denna problematik. Utredningen förordar emellertid att man, när det gäller problemen med retroaktiva anmälningar av förändringar i ett aktiebolags styrelse, i första hand

14 Sammanfattning

undersöker möjligheten att införa en ordning som innebär att en avgång och möjligen också ett nyval får omedelbar verkan endast under förutsättning att det kan beläggas att anmälan för registrering skett inom viss kortare tid från förändringen.

Ibland uppkommer problem genom vilseledande anmälningar för registrering av styrelseledamöter och andra bolagsföreträdare. I ett antal fall har det sålunda förekommit att ñngerade personer som uppges vara bosatta utomlands har anmälts för registrering. Ett arbete som syftar till att åstadkomma en bättre ordning för identitetskontroll av utomlands bosatta bolagsföreträdare som anmäls för registrering pågår för närvarande. Även sådan ordning kommer till stånd

om en måste man emellertid räkna med att det även framgent kan inträffa att fingerade personer anmäls för registrering. Utredningen har övervägt frågan om det finns skäl att införa en straffbestämmelse som riktar sig mot ett sådant missbruk av reglerna. Som utredningen ser saken är emellertid förfarandet redan i dag straffbelagt, bl.a. kan ansvar enligt 15 kap. 11 § brottsbalken för osant intygande eller brukande av osann urkund komma i fråga. Enligt utredningens bedömning är någon ny straffbestämmelse följaktligen inte nödvändig.

En annan form av missbruk av det bolagsrättsliga systemet som leder till stora problem för de myndigheter som har att utreda brott utgör anlitandet av s.k. målvakter, dvs. personer som ställer sig till förfogande som styrelseledamöter för att bära det straffrättsliga ansvaret utan avsikt att delta i bolagets verksamhet.

I syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruket av målvakter föreslår utredningen att det i aktiebolagslagen införs en allmän lämplighetsregel för styrelseledamöter och verkställande direktör i vilken det anges att dessa bolagsföreträdare skall ha sådan insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolagslagen. Vidare föreslås att det föreskrivs att den som inte avser att ta del i sådan verksamhet som enligt aktiebolagslagen ankommer på styrelsen eller verkställande direktör inte utan godtagbart skäl får åta sig sådant uppdrag. Den som uppsåtligen och i otillbörligt syfte åtar sig sådant uppdrag i strid med den sist nämnda bestämmelsen skall enligt förslaget kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma skall gälla för deltagare i bolagsstämma och styrelseledamot som i otillbörligt syfte utser någon till styrelseledamot eller verkställande direktör med insikt om att hinder mot detta möter enligt någon av de angivna bestämmelserna.

Ett ytterligare problem i detta sammanhang utgör bruket av generalfullmakter. I utredningens uppdrag har ingått att behandla frågan om generalfullmakter främst när det gäller användningen av sådana fullmakter som ett medel att kringgå näringsförbud. Vi återkommer till

denna fråga i det följande. direktiven har emellertid även angetts att utredningen skall vara fri att behandla frågan generalfullmakter

om också i andra brottsliga situationer än i samband med kringgående

näringsförbud.

Generalfullmakter uppges representera ett stort praktiskt problem för de brottsbekämpande myndigheterna. Sådana fullmakter förekommer ofta i styrelselösa bolag. Den ende företräder bolaget är då

som innehavaren av generalfullmakten, i sin tur inte sällan transporte-

som rar den på annan. Resultatet blir att man kringgår aktiebolagslagens system för ledning av aktiebolag och att det erbjuder stora svårigheter att identifiera den som skall bära ansvaret för en straffbar gärning vilken företagits i bolagets namn eller med dess medel.

I de sammanhang då problemet uppmärksammats har föreslagits olika slags åtgärder för att minska problemen med generalfullmakter, såsom att generalfullmakter skulle uttryckligen förbjudas, att registrering skulle krävas för att en generalfullmakt skulle få giltighet eller att en generalfullmakt inte skulle få gälla mer än en begränsad tid med förbud att därefter utfärda en ny generalfullmakt.

Dessa förslag är enligt utredningens mening i hög grad beaktansvärda. Som utredningen ser saken lider de dock av den svagheten att det är svårt att på ett meningsfullt sätt definiera det slag fullmaktshand-

av ling som skulle träffas av sådana regler. Generalfullmakt utgör inte någon term som förekommer i lag eller annars har någon allmänt vedertagen innebörd. Alla slags fullmakter kan inte förbjudas.

Utredningen föreslår att aktiebolagslagens reglering justeras och förtydligas i vissa hänseenden. Sålunda föreslår vi att det införs

en föreskrift om att ett oinskränkt bemyndigande för annan än styrelseledamot eller verkställande direktör att företräda bolaget och teckna dess firma inte medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett. Vidare föreslås att aktiebolagslagens bestämmelse om att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltning skall kompletteras med en regel i vilken det anges att styrelsen inte får överlåta ansvaret för dessa uppgifter på annan.

Utredningen är emellertid medveten om att de föreslagna båda lagändringarna inte mer än i förhållandevis begränsad mån undanröjer de problem har gett sig till känna i praktiken. Över huvud

som taget förefaller det vara svårt att åstadkomma en lösning av problemen

genom ingrepp i aktiebolagsrättsliga eller andra civilrättsliga regler.

Med hänsyn härtill och till att det associationsrättsliga systemet är så

lätt att manipulera i brottsliga sammanhang anser utredningen att det

finns skäl för en utvidgning av tillämpningsområdet för brottbalkens

medverkansregler. Utredningen föreslår sålunda att den som med uppsåt att främja brottslig verksamhet ger någon ett bemyndigande att

företräda juridisk person skall anses medverka till brott som begås

16 Sammanfattning

med stöd av bemyndigandet. Förslaget innebär att uppsåtet kan vara direkt, indirekt eller eventuellt, men det behöver inte omfatta ett konkret brott och inte endast en bestämd brottstyp utan det bör vara tillräckligt att det avser brottslig verksamhet.

Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.

För närvarande finns det inga författningsregler som mera specifikt tar sikte på en myndighets möjligheter att undersöka vem som i realiteten utövar ledningen i ett företag eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i viss näringsverksamhet.

När det gäller myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter eller med uppgift att besluta om bidrag till näringslivet finns det i allmänhet författningsbestämmelser som mera allmänt reglerar vilka kontroll- och undersökningsåtgärder myndigheten kan vidta. Myndighetens befogenheter i detta hänseende kan vara mer eller mindre långtgående. Vissa av dessa mera allmänt hållna regler kan tillämpas även i fall där en myndighet i sin verksamhet finner anledning att närmare utreda vem som utövar ledningen i ett företag.

Även i avsaknad särskild författningsreglering kan myndighet

av en vidta sådana åtgärder som att infordra uppgifter eller be en viss person att infinna sig hos myndigheten. För att myndigheten skall kunna tillgripa någon form av tvångsmedel, t.ex. ett vitesföreläggande, i syfte att förmå personen i fråga att efterkomma myndighetens begäran krävs dock stöd i ett utryckligt författningsbemyndigande. Det är vidare diskutabelt om en myndighet i avsaknad av författningsstöd kan anses ha möjlighet att genomföra besök i utrednings- och kontrollsyfte.

Utredningen anser att det finns skäl att ge här aktuella myndigheter bättre möjligheter än i dag att förhindra att regler kringgås genom användning av bulvaner eller bulvanliknande arrangemang. Utredningen föreslår därför att det införs generella bestämmelser som ger myndigheter i verksamhet som består i tillstândsprövning, tillsyn eller länmande av stöd med avseende på näringslivet vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet. Under förutsättning att det är av betydelse för myndighetens verksamhet hur det förhåller sig i dessa hänseenden och att myndigheten finner anledning att genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga förhållandena, skall enligt förslaget myndigheten få

vid vite ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla upp- gifter eller handlingar,

vid vite ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer, eller

avlägga besök i lokaler som utgör bostad. -

Affärskontroll

I utredningens uppdrag har ingått att överväga hur det kan göras lättare att avslöja illoj ala bulvanförhållanden i samband med affärskontroll. Därvid har utredningen bl.a. haft att överväga om registeruppgifter om brottmâlsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslighet, bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller på annat sätt i samband med affärskontroll.

Med affärskontroll avses här den kontroll av en tilltänkt affärspartner som en näringsidkare före en kredit eller ett avtalsslut kan genomföra i syfte att skydda sig mot oönskade affärsförbindelser och ekonomiska förluster.

Utredningen gör bedömningen att en möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll borde kunna ge påtagliga brottsförebyggande effekter. Samtidigt står det klart att en sådan uppgiftsfönnedling skulle medföra att enskilda fick utstå visst intrång i den personliga integriteten. Tanken på att öppna en möjlighet att lämna ut brottsuppgifter i kreditupplysningssammanhang strider onekligen mot de principer som hittills tillämpats på omrâdet, i själva verket i så hög grad att, om en möjlighet till detta i enlighet med våra direktiv skulle öppnas, man måste rubricera det som en betydande systemförändring.

Vid den grannlaga avvägning som mäste göras mellan intresset av att motverka den ekonomiska brottsligheten och intresset av att bereda enskilda skydd mot intrång i den personliga integriteten har utredningen funnit att det kan anföras goda skäl för att en möjlighet att lämna uppgifter om ekonomiska brott i samband med kreditupplysning bör införas. Utredningen lägger därför för remissinstansernas prövning fram ett sådant förslag.

Förslaget innebär följande. Kreditupplysningsföretagen skall ges möjlighet att förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Med ekonomisk brottslighet avses här brott enligt 9 11 kap. och 14 kap.

brottsbalken samt brott enligt skattebrottslagen l971:69 och lagen 1960:418 om straff för varusmuggling. Uppgifter skall få lämnas endast om domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter har ålagts. Som ytterligare begränsning skall gälla att uppgifter får lämnas endast beträffande den som vid tidpunkten för utlämnandet av uppgiften är näringsidkare eller har en sådan anknyt-

18 Sammanfattning

ning till en näringsverksamhet att han är att jämställa med näringsidkare i kreditupplysningslagens mening. Sedan fem år förflutit från det att domen vann laga kraft eller strafföreläggandet godkändes skall uppgift om domen eller strafföreläggandet inte längre få lämnas ut.

Kreditupplysningsföretagen skall rätt att för kreditupplysnings-

ändamål erhålla uppgifter från Rikspolisstyrelsens belastningsregister.

Ägarregister i fåmansbolag

Enligt direktiven har utredningen ålagts efter det finns skäl

att se om att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget ligger enligt direktiven att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras.

I fråga om de s.k. avstämningsbolagen främst publika aktiebolag

- registreras ägarförhållandena redan nu i ett kontobaserat system hos Värdepapperscentralen VPC AB. Bestämmelser om detta finns i aktiekontolagen 1989:827.

Utredningen har gjort bedömningen att, om ett ägarregister skall införas för aktiebolag som inte för närvarande omfattas av det kontobaserade systemet, registret rimligen måste omfatta alla sådana bolag och således inte endast fåmansbolag. En annan ordning skulle vara irrationell och dessutom lätt kunna kringgås. En annan utgångspunkt för utredningens överväganden har varit att ett ägarregister, av hänsyn bl.a. till de kontrollsvårigheter som annars skulle uppstå, bör konstrueras så att det blir en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv att anteckning härom sker i registret. Detta innebär att ett ägarregister enligt utredningens mening förutsätter att man övergår till en ordning enligt vilken inte längre aktiebrev utan en registrering blir bärare av aktierättigheterna.

En nyordning av detta slag medför vissa fördelar för brottsbekämpningen liksom för skattekontrollen och annan offentlig kontroll. Dessutom uppkommer fördelar för bolagen själva; man slipper bl.a. bestyret med att föra aktieböcker och nyemissioner och pantsättning underlättas. Ett ökat underlag för affärskontroll tillskapas.

Vid en samlad bedömning av de fördelar och nackdelar som skulle vara förknippade med att övergå till ett system med obligatorisk alctieägarregistrering har utredningen funnit att fördelarna väger så tungt att övervägande skäl talar för att arbetet med att utveckla ett sådant system bör drivas vidare. Utredningen förordar därför att riksdagen fattar ett principbeslut om en övergång till ett sådant system.

Uppgiften att svara för registreringarna avseende de bolag som inte har avstänmingsförbehåll bör enligt utredningens mening anförtros PRV.

PRV:s aktieägarregister bör enligt utredningens uppfattning omfatta samtliga aktier i de bolag som inte har avstänmingsförbehåll liksom teckningsrätter vid ny- och fondemissioner i sådana bolag. Frågan,

om registreringen även bör omfatta konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, får övervägas närmare under det fortsatta arbetet.

I fråga om ägarregistrets närmare innehåll förordar utredningen att motsvarande uppgifter skall registreras som de som enligt aktiekontolagens bestämmelser skall anges i avstärnningsregister för avstämningsbolag.

Som redan torde ha framgått anser utredningen att de rättsverkningar som för närvarande är knutna till innehavet av ett aktiebrev i ett bolag som inte har avstänmingsförbehåll i stället bör knytas till registreringen i PRV:s aktieägarregister. Härvid bör samma principer tillämpas som de som för närvarande gäller för avstämningsbolag enligt 6 kap. aktiekontolagen.

Utredningen förordar att uppgifterna i PRV:s aktieägarregister blir offentliga. Innehållet i en utskrift av aktieboken bör dock begränsas till att avse endast aktieposter som svarar mot minst en viss angiven andel av bolagets registrerade aktiekapital. Denna begränsningsregel bör ha generell räckvidd och alltså omfatta även bolag med avstärnningsförbehåll. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att under det fortsatta beredningsarbetet överväga ett förtydligande av de regler som gäller för VPC:s uppgiftslänmande beträffande annat än ägarförhållanden.

Enligt utredningens uppfattning bör motsvarande skadeståndsansvar som gäller för VPC och kontoförande institut enligt 7 kap. aktiekontolagen gälla för staten i ett system där PRV svarar för registreringarna.

Eftersom införandet av ett ägarregister framför allt syftar till att öka möjligheten till insyn bör någon motsvarighet till institutet förvaltarregistrering i den utfornming detta har för närvarande inte införas i det förordade systemet för ägarregistrering.

En central fråga vid en reform av aktuellt slag är hur övergången till det nya systemet skall ske. Utredningen förordar att en övergängstid om två år får förflyta från antagnadet av lagstiftning om

ny ägarregistrering till dess att denna börjar tillämpas. Vid övergångtidens slut bör aktierna i samtliga bolag som då saknar avstämningsförbehåll omedelbart genom lagen bli registerbaserade. Utredningen anser vidare att det bör vara en förutsättning att ett aktiebrev i ett befintligt bolag företes för att innehavaren skall kunna registreras som ägare.

20 Sammanfattning

När det gäller den författningstekniska lösningen förordar utredningen att det av PRV administrerade registreringssystemet och rättsverkningarna av registrering i detta system regleras i aktiebolagslagen.

Kostnaderna för att utveckla och driva det av utredningen förordade

systemet med obligatorisk aktieägarregistrering bör täckas av avgifter

som PRV har att ta ut av de berörda bolagen. Några kostnader i denna del skulle alltså enligt utredningens bedömning inte komma att belasta det allmämia.

Ett nytt system med obligatorisk aktieägarregistrering måste tillgodose särskilt höga krav på säkerhet, eftersom registreringen kommer att bli avgörande för aktieägares och panthavares rätt. Det är angeläget att säkerhetsfrågoma bearbetas metodiskt vid systemutvecklingen. Enligt utredningens mening skulle det vidare vara en fördel om säkerhets- och sårbarhetsfrågorna med jämna mellanrum granskades av fristående konsultföretag som erhållit certifiering för ändamålet.

När det gäller frågans vidare behandling förordar utredningen att principerna för en övergång till ett system med obligatorisk aktieägarregistrering först läggs fast av riksdagen och att PRV därefter får uppdraget att utarbeta ett systernförslag. Eftersom det kan förutsättas att ett obligatoriskt registeringssystem kommer att innebära ett väsentligt ökat antal avstämningsbolag, bör även VPC få i uppdrag att redovisa sina överväganden med anledning av ett sådant system.

stadium utarbeta några författningsförslag.

Hinder mot att kringgå näringsförbud

Utredningen har också haft att överväga vilka regelförändringar eller andra åtgärder som bör vidtas för att hindra att ett meddelat näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat sätt. I direktiven framhålls att särskild uppmärksamhet därvid bör ägnas det i dessa sammanhang förekommande bruket av generalfullmakter och andra typer av fullmakter.

Näringsförbudsutredningen tog i sitt betänkande Ett renodlat näringsförbud SOU 1995:1 upp problemet med kringgående av näringsförbud genom användning av generalfullmakt. Näringsförbudsutredningens överväganden utmynnade i ett förslag om att den som meddelats näringsförbud skulle vara förbjuden att ha generell fullmakt att företräda juridisk person. Förslaget ledde i denna del inte till lagstiftning. Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen i huvudsak att termen generell fullmakt inte hade någon entydig definition i bolagsrättslig eller i annan associationsrättslig lagstiftning

och därför kunde ge upphov till tolkningsproblem samt att ett förbud mot att företräda juridisk person med hjälp av generell fullmakt lätt skulle kunna kringgås genom att en eller flera fullmakter ställs ut som inte blir att beteckna som generella men som ändå ger ett vidsträckt utrymme för den förbudsålagde att verka genom bulvan.

Enligt vår uppfattning är det knappast möjligt att skapa invändningsfria kriterier enligt vilka tillämpningsområdet för en förbudsregel

kan avgränsas, om förbudet enbart skall träffa fullmakter som i en eller annan mening kan sägas ha generell Vi har kommit till den slutsatsen, att om man vill hindra den som meddelats näringsförbud från att inneha fullmakt som möjliggör ett kringgående av näringsförbudet, så måste en ordning införas enligt vilken denne mera generellt förbjuds att inneha fullmakt för näringsidkare.

Utredningen gör den bedömningen att övervägande skäl talar för att införa en förbudsregel av ovan angivet slag. Utredningen föreslår alltså att den som ålagts näringsförbud skall vara förbjuden att inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk person i vars styrelse han enligt 6 § första stycket 4 näringsförbudslagen är förhindrad att ingå. När det gäller fullmakt att företräda en enskild näringsidkare föreslås att förbudet begränsas till att avse fullmakt som ger den förbudsålagde behörighet att företräda näringsidkaren i dennes näringsverksamhet. Förslaget innebär vidare att

förbudsregeln inte omfattar s.k. ställningsfullmakt.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå några ytterligare åtgärder

för att hindra kringgående av näringsförbud.

Rådgivningslagen

Till förebyggande av onödiga gränsdragningssvårigheter föreslår utredningen att rådgivningslagens bestämmelser skall omfatta allt slags yrkesmässigt biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter.

Förutsättningarna för meddelande av rådgivningsförbud regleras i 3 § rådgivningslagen. En första förutsättning för ett sådant beslut är att rådgivaren har gjort sig skyldig till brott, som inte är ringa. För att ett brottsligt förfarande skall kunna läggas till grund för ett förbud fordras dessutom att det har skett i rådgivningsverksamheten. Brott som inte har samband med vederbörandes agerande just som rådgivare kan alltså inte beaktas i detta sammanhang.

Det har förekommit fall då den som ägnat sig rådgivningsverksamhet har begått brott under sådana förhållanden att det kan vara föremål för tvekan om det skett i rådgivningsverksamheten. Omständigheterna torde i allmänhet vara sådana att det sakligt sett borde vara likgiltigt brottet skett i eller i anslutning till rådgivningsverksamhe-

om ten vare sig det förehåller sig på det ena eller andra sättet föreligger

skäl för rådgivningsförbud. Men lagen medger i gällande lydelse bara att förbud meddelas om brottet begåtts i rådgivningsverksamheten. Till förebyggande av avgränsningssvårigheter på denna punkt föreslår utredningen att förbud skall få meddelas om brottet har begåtts vid rådgivningsverksamhet. Detta bör läsas så att brottet skall ha begåtts i anslutning till denna verksamhet.

Utredningen föreslår vidare att det införs regel i vilken det

en anges att domstolen vid bedömande av om rådgivningsförbud bör meddelas skall beakta brottslighetens straffvärde och den förbudstalan

om som avser tidigare gjort sig skyldig till brott vid rådgivningsverksamhet.

För att säkerställa att rådgivningsförbud regelmässigt meddelas i de fall där rådgivaren har gjort sig skyldig till grov brottslighet föreslår utredningen att det införs en särskild presumtionsregel den in-

av nebörden att rådgivningsförbud skall anses påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, om den som talan om rådgivningsförbud har

avser gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader.

I fråga om förbudstiden föreslår utredningen att maxirnitiden höjs från nuvarande fem år till tio år. Vi föreslår också att ansvaret för registret över rådgivningsförbud förs över från Riksskatteverket till PRV samt att rådgivningsförbud skall kungöras av PRV. Slutligen föreslår vi att det av lagtexten skall framgå att förbudstiden skall förlängas vid en överträdelse av ett rådgivningsförbud, om det inte ñmis särskilda skäl att underlåta förlängning.

Bulvanlagen och tillsynen över de finansiella företagen

De lagregler om ägarprövning i banker och andra finansiella företag som har införts under senare år aktualiserar frågan om det är påkallat med särskilda åtgärder mot att dessa regler kringgås med hjälp

av bulvanarrangemang.

Reglerna om lärnplighetsprövning av ägare i banker och andra finansiella företag syftar till att förhindra att den som är olämplig att ha ett väsentligt inflytande över verksamheten i ett sådant företag får tillfälle att äga aktierposter eller andelar som ger ett sådant inflytande. Med hänsyn till de finansiella företagens centrala betydelse för samhällsekonomin har lagstiftaren valt att ställa förhållandevis stränga krav på större ägare i dessa företag.

För den som söker kringgå en regleringen av det slag som här är i fråga torde det ligga nära till hands att begagna sig av någon form

bulvanarrangemang. Även illojala bulvanskap hitintills inte av om tycks ha utgjort något praktiskt problem i sammanhanget, ñmis det därför enligt utredningens uppfattning skäl att uppmärksamma risken för sådana kringgåenden.

Sammanfattning 23

Utredningen föreslår att reglerna om ägarprövning i finansiella företag skall omfattas av den nuvarande lagen 1985:277 vissa

om bulvanförhållanden. Om ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna om ägarprövning i finansiella företag, skall alltså huvudmannen och bulvanen kunna straffas och bulvanförhâllandet upplösas tvångsvis såvitt avser de aktier eller andelar som medför att ett

kringgående föreligger.

Som regel torde det vara olämpligt att den som kringgått reglerna om ägarprövning får tillfälle att utöva inflytande över verksamheten i företaget under den tid som kan komma att förflyta från det att talan om tvångsförsäljning har väckts till dess att bulvanförhâllandet har avvecklats. Utredningen föreslår därför att domstolen i ett mål om tvångsförsäljning skall kunna besluta att bulvanen vid stämma inte får företräda aktier eller andelar som kan bli föremål för ett förordnande om försäljning. Som förutsättning för ett sådant beslut skall enligt förslaget gälla att det visas sannolika skäl för att ett kringgående

genom bulvan av ägarprövningsreglema föreligger.

Ett förbud att rösta för aktier eller andelar kan ibland vara förenat med olägenheter även för andra än bulvanen och huvudmannen. Blir röstförbud avseende en större aktiepost bestående under en längre tid kan detta leda till en osäkerhet i företagets ledning, majoritetsförhållandena vid stämman kan komma att förändras ett drastiskt sätt osv. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att domstolen skall ha möjlighet att förordna en förvaltare med uppdrag att företräda aktier eller andelar som bulvanen på grund av domstolens beslut inte får företräda.

Genomförande

Utredningens förslag bortsett från förslaget beträffande ägarregister

- bör kunna träda i kraft den 1 januari 1999. Enligt utredningens bedömning medför förslagen inte några statsñnansiella konsekvenser av betydelse.

Författningsförslag

1 till

Förslag

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 23 kap. 4 § brottsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

Ansvar som i denna balk är föreskrivet för viss gärning skall ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även främjat denna

annan som med råd eller dåd. Detsamma skall gälla beträffande i lag eller

annan författning straffbelagd gärning, för vilken fängelse är föreskrivet.

Den som inte är att anse som gärningsman döms, om han har förmått annan till utförandet, för anstiftan brottet och för

av annars

medhjälp till det.

Varje medverkande bedöms Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oakt- efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom till samhet ligger honom till

som last. Ansvar som är föreskrivet last. Ansvar är föreskrivet

som för gärning av syssloman, för gärning syssloman,

av gäldenär eller annan i särskild gäldenär eller annan i särskild ställning skall ådömas även den ställning skall ådömas även den som tillsammans med honom som tillsammans med honom medverkat till gärningen. medverkat till gärningen. Den

som med uppsåt att främja brott

bemyndigat annan att företräda

bolag, förening eller annat

samfund eller stiftelse eller

annan sådan inrättning skall

anses ha medverkat till brott

26 Författningsförslag Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

som begås med stöd av bemyn-

digandet.

Vad som sägs i denna paragraf skall inte gälla, om något annat följer av vad för särskilda fall är föreskrivet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Författningsförslag 27

2 till

Förslag

lag om ändring i kreditupplysningslagen

1973:1173

Härigenom föreskrivs att 6 och 8 §§ kreditupplysningslagen 1973: 1173 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Uppgifter om en persons ras, etniska politiska uppfattning,

ursprung, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv får inte samlas in,

lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgifter om sjukdom, hälsotillstånd eller liknande får inte

utan

medgivande av Datainspektionen samlas in, lagras eller länmas i

ut kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller uppgifter någon

om att misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått någon aman påföljd för brott eller har varit föremål för någon åtgärd enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser värd lagen 1988:870 vård

om av unga, om av missbrukare i vissa fall, lagen 1991:1128 psykiatrisk

om tvångsvård, lagen 1991:1129 om rättspsykiatrisk vård, lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade, 11-14

polislagen 1984:387, lagen 1976:511 omhändertagande

om av berusade personer m.m. eller utlänningslagen 1989:529.

Ett medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast det

om finns synnerliga skäl.

Vad som anges i andra styck- Vad i andra styck-

som anges et hindrar inte att uppgifter et hindrar inte uppgifter

om att om

betalningsförsummelser, kredit- betalningsförsummelser, kredit-

missbruk eller näringsförbud missbruk, näringsförbud eller samlas in, lagras eller lämnas ut domar eller godkända straföre-

i kreditupplysningsverksamhet. lägganden avseende sådan

brottslighet med ekonomisk an-

knytning som regeringen be-

stämmer samlas in, lagras eller

lämnas ut i kreditupplysnings-

verksamhet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

Kreditupplysningar fysiska personer som inte är näringsidkare får om inte innehålla uppgifter om omständigheter eller förhållanden som är betydelse för bedömningen personens vederhäftighet i ekonoav av miskt hänseende, om tre år förflutit från utgången av det år då omständigheten inträffade eller förhållandet upphörde. Kreditupplysningar får inte innehålla uppgifter om sådana domar eller godkända strajförelägganden som avses i 6 § fjärde stycket, om fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft eller godkännandet av strajjföreläggandet. Uppgifter inte får lämnas ut skall efter den angivna tiden som gallras ut ur register som används i kreditupplysningsverksamhet. Gallring skall göras så snart det kan ske och i vart fall innan en upplysning lämnas om den som uppgiftern avser.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999.

3 till

Förslag

Lag om ändring i aktiebolagslagen 1975: 1385

Härigenom föreskrivs i fråga aktiebolagslagen 1975:1385 om dels att 8 kap. 4 och 6 samt 19 kap. 1 § skall skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas paragraf, 8 16 en ny kap. av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap. 4 §

Verkställande direktören och minst halva antalet styrelseledamöter skall vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

om regeringen eller myndighet regeringen bestämmer för särskilt som fall tillåter annat. Den är underårig eller i konkurs eller har som som förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan styrelseleda-

vara mot eller verkställande direktör. Att detsamma gäller den är

som underkastad näringsförbud följer 6 § lagen 1986:436 näringsav om förbud.

Styrelseledamot och verkställande direktör skall ha sådan insikt och erfarenhet med

som hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt

omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande

enligt denna lag. Den inte

som avser att ta del i sådan verksamhet som enligt denna lag ankommer på styrelsen eller verkställande direktör får inte utan godtagbart skäl åta sig sådant uppdrag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Styrelsen för bolagets organisation och förvaltningen av svarar bolagets angelägenheter. Finnes verkställande direktör, skall han handha den löpande förvaltningen enligt riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Verkställande direktör får därjämte utan styrelsens bemyndigande vidtaga åtgärd med hänsyn till omfattningen och som arten bolagets verksamhet är osedvanlig beskaffenhet eller stor av av betydelse, styrelsens beslut kan avvaktas utan väsentlig om olägenhet för bolagets verksamhet. I sådant fall skall styrelsen så snart som möjligt underrättas om åtgärden. Styrelsen skall tillse att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen även innefattar tillfredsställande kontroll. en Verkställande direktör skall sörja för att bolagets bokföring fullgöres i överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen skötes på ett betryggande sätt. Det ansvar och den tillsynsskyldighet som enligt första och andra stycket åvilar styrelsen kan styrelsen inte överlåta på annan.

16§

Fullmakt eller annat bemyndigande för den som inte är

styrelseledamot eller verkstäl-

lande direktör att företräda bolaget och att teckna dess firma som lämnats utan annan inskränkning än sådan som avses i 11 § tredje stycket första meningen medför behörighet att företräda bolaget, förrän bemyndigandet har registrerats.

Författningsförslag 3 l

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19KAP 1§

Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som

uppsåtligen bryter mot 1 kap. 4

uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter enligt denna lag föra att aktiebok, förteckning enligt 3 kap. 12§ eller hålla aktiebok tillgänglig, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter 3 kap. 12§ mot tredje stycket, 8 kap. 8 § andra stycket andra meningen eller 9 § första stycket andra eller tredje meningen, 4. uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 12 kap. 7 eller 9 Till strajT som anges i första stycket döms också deltagare i bolagsstämma eller styrelseledamot som i otillbörligt syfte utser någon till styrelseledamot eller verkställande direktör med insikt om att hinder för detta möter enligt 8 kap. 4 Detsamma gäller den som uppsåtligen och i otillbörligt syfte åtar sig sådant uppdrag i strid med 8 kap 4 § andra stycket andra meningen. Utan hinder av 35 kap. 1 § brottsbalken får påföljd för brott enligt första stycket 4 mot 12 kap. 7 § ådömas, den misstänkte häktats om eller erhållit del av åtal för brottet inom fem år från brottet. I fall som avses i 10 kap. 13 § första stycket skall inte följa ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

4 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1985:277 om vissa

bulvanförhâllanden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1985:277 om vissa bulvanförhållanden dels att rubriken till lagen skall ha följande lydelse, dels att 7 och 10 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 6 a, 7 a, 7 b och 7 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag vissa bulvanförhållan- Lag vissa bulvanförhållanom om den den m. m.

1 §

Denna lag gäller när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla viss egendom eller rättighet som uppställts i 3 kap. 3 § bankaktiebo- 7kap. 10 §bankrörelselalagslagen 1987:618, gen 1987:617, 2. lagen 1975:1132 om förvärv av hyresfastighet m.m.,

jordförvärvslagen 1979:230,

4. 8 § fondkommissionsla- 4. 6 kap. 3 a § lagen 1991: a

1979:748 981 om värdepappersrörelse

gen 6 § lagen 19802 5 kap. 11 § lagen 1992: a om

jinansbolag, eller 1610 om finansieringsverksam-

het, lagen 1992:1368 till- 6. lagen 1992: 1368 om tillom stånd till vissa förvärv fast stånd till vissa förvärv av fast av egendom. egendom, eller

3 kap. 2 §försäkringsrörel-

selagen 1982:713 Lagen gäller även när ett

bulvanförhållande används för

att kringgå en sådan bestämmelse om ägarprövning eller om ingripande mot ägare som meddelats i 7kap. 14 §bankrörelselagen 1987:617,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 3 § tredje stycket fjärde eller femte stycket bankaktiebolagslagen 1987:618, 2 kap. 2 § fjärde stycket femte eller sjätte stycket lagen 1995:1570 om medlemsbanker, 2 kap. 1 §första stycket andra eller tredje stycket eller 6 kap. 3 f § lagen 1991:981 om värdepappersrörelse, 2 kap. J §första stycket andra eller tredje stycket eller 5 kap. 15 eller 15 b § lagen 1992:1610 om jinansieringsverksamhet eller 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 eller 3 andra meningen eller tredje stycket eller 3 kap. 2 d §

försäkringsrörelselagen 1982:

713. Med ett bulvanförhållande avses i lagen att någon bulvanen utåt framstår som ägare av viss egendom eller innehavare av viss rättighet men i verkligheten innehar egendomen eller rättigheten huvudsakligen för annans huvudmannens räkning. Vad som sägs i det följande om egendom som ett bulvanförhållande avser har tillämpning också på rättigheter. I lagen finns härutöver vissa bestämmelser om åtgärder som får företas för att utreda vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Om det föreligger ett sådant Om det föreligger sådant

ett kringgående genom ett bulvan- kringgående ett bulvan-

genom förhållande som i 1 förhållande i 1

avses som avses skall tingsrätt på talan av all- skall tingsrätt på talan all-

av män åklagare förordna att kro- män åklagare förordna att kro-

nofogdemyndigheten skall sälja nofogdemyndigheten skall sälja

den egendom som bulvanförhål- den egendom bulvanförhål-

som landet avser på offentlig auktion landet på offentlig auktion

avser eller, i fråga om aktier, genom eller, i fråga aktier,

om genom värdepappersinstitut. värdepappersinstitut. Ifall

som

avses i 1 § första stycket 5

eller 7 eller andra stycket, får

rättens förordnande om för-

säljning dock endast omfatta en

så stor del av de aktier eller

andelar som bulvanförhållandet

avser, att sådant kringgående

som där avses inte längre kom-

mer att föreligga sedan försälj-

ning skett.

Talan enligt första stycket skall föras mot bulvanen. Huvudmannen skall beredas tillfälle att yttra sig.

6a§

Visas sannolika skäl för att det

föreligger sådant kringgående

genom bulvanförhållande som

avses i 1 § första stycket 5

eller 7 eller andra stycket, får

rätten i mål som avses i 3§

besluta att bulvanen vid stäm-

man inte får företräda aktier

eller andelar som bulvanför-

hållandet avser till den del

dessa enligt 3 § första stycket

andra meningen kan bli föremål

för förordnande om försäljning.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om det finns särskilda skäl får rätten förordna en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som bulvanen enligt beslut som avses i första stycket inte får företräda. En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Huvudmannen och bulvanen skall solidariskt betala ersättningen. På begäran av förvaltaren skall det företag som aktierna eller andelarna avser förskottera ersättningen. Om den som är betalningsskyldig inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av rätten.

7§

De myndigheter som prövar De myndigheter som prövar frågor om tillstånd enligt de frågor om tillstånd enligt de lagar som anges i 1 § första lagar som anges i 1 § första stycket 2-4 och 7 skall under- stycket skall underrätta åklagarrätta åklagarmyndigheten, om myndigheten, om det skäligen det skäligen kan antas att det kan antas att det föreligger ett föreligger ett bulvanförhállande bulvanförhállande inom myninom myndighetens ansvarsom- dighetens ansvarsområde. råde.

7a§

Om en myndighet som avses i 7§ finner anledning att genomföra en särskild utredning för bedömning av frågan om det skäligen kan antas att det föreligger ett bulvanförhållande

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

inom myndighetens ansvarsområde, får myndigheten

ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter eller handlingar,

ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer, eller

avlägga besök i lokaler som utgör bostad.

Vad som föreskrivs i första stycket får även i andra fall än som där anges tillämpas av en myndighet i verksamhet som

beståri tillståndsgivning, tillsyn

eller lämnande av stöd med avseende på näringslivet, under förutsättning att det för myndighetens verksamhet är av betydelse vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet och myndigheten finner anledning att genomföra

en särskild utredning i syfte att

klarlägga hur det förhåller sig i dessa hänseenden.

7b§

Ett åläggande enligt 7 a § får inte avse skriftlig handling vars innehåll kan antas vara sådant att en advokat eller hans biträde inte får höras som vittne därom, och som innehas av honom eller av den till förmån för vilken tystnadsplikten gäller.

Författningsförslag 37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7c§

Ett åläggande enligt 7 a § får

förenas med vite.

Finns det anledning att anta att någon har begått brott, får denne eller en juridisk person som han är ställföreträdare för inte föreläggas vid vite att lämna uppgifter som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.

Ett åläggande enligt första stycket gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

Kronofogdemyndighetens beslut enligt denna lag överklagas i den ordning som föreskrivs i utsökningsbalken.

En myndighets beslut enligt 7 a § får överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol. Prövnings-

tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Har ett bulvanförhållande som avses i 1 § första stycket 5 eller 7 eller andra stycket inträtt före ikraftträdandet men avvecklas det före utgången av år 1999, får dock inte dömas till ansvar enligt 2

5 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m.

Härigenom föreskrivs att 7 och 8 §§ skall skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§

Med rådgivningsverksamhet av- Med rådgivningsverksamhet

avses i denna lag en verksamhet ses i denna lag verksamhet

där någon yrkesmässigt går där någon yrkesmässigt går

andra tillhanda med råd eller andra tillhanda med råd, biträde annat biträde i juridiska eller vid ajfärsförhandlingar,förmedekonomiska angelägenheter. lingar eller hjälp i juri-

annan

diska eller ekonomiska angelä-

genheter.

3§

Förbud att utöva rådgivnings- Förbud att utöva rådgivningsverksamhet får meddelas den verksamhet får meddelas den som i sådan verksamhet har som vid sådan verksamhet har gjort sig skyldig till brott, som gjort sig skyldig till brott, som inte är ringa. Förbud får med- inte är ringa. Förbud får meddelas för en tid av högst fem år. delas för en tid av högst tio år.

Vid bedömande av omfärbud

bör meddelas skall rätten beak-

ta brottslighetens strafvärde

och om den som förbudstalan

avser tidigare gjort sig skyldig

till brott vid rådgivningsverk-

samhet.

Har den som förbudstalan

avser vid rádgivningsverksamhet

gjort sig skyldig till brott för

vilket det lägsta föreskrivna

strajfet är fängelse i sex måna-

der, skall förbud anses päkallat

med hänsyn till brottets straf-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

värde, om inte särskilda skäl

talar mot det.

Meddelas förbud, omfattar det även medverkan i rådgiv-

armans ningsverksamhet. Om det finns särskilda skäl till det, får viss rådgivningsverksamhet eller medverkan i sådan verksamhet undantas från förbudet. I ett beslut om förbud får fastställas en senare dag från vilken förbudet skall gälla.

7§

Riksskatteverket skall föra ett Patent- och registreringsverket register över meddelade förbud skall föra ett register över medenligt 3 delade förbud enligt 3

8§

Den som överträder ett förbud enligt 3 § döms till fängelse i högst tvâ år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst

sex månader.

Överträds förbud enligt Överträds förbud enligt

ett ett 3 § får det förlängas med högst 3 § skall det förlängas med fem år. Sker flera förlängnin- högst fem år, det inte finns

om gar, får den sammanlagda tiden särskilda skäl att underlåta förför förlängning inte vara mer än längning. Sker flera förlängninfem år. Talan om förlängning gar, får den sammanlagda tiden skall väckas innan tiden för för förlängning inte vara mer än förbudet har gått ut. Beträf- fem år. Talan förlängning

om fande förfarandet i mål om skall väckas innan tiden för förlängning av förbud och ver- förbudet har gått ut. Beträfkan av prövning i högre rätt av fande förfarandet i mål om fråga om ansvar för överträdel- förlängning av förbud och se av förbud gäller 4 § första verkan av prövning i högre rätt och tredje styckena samt 5 § i av fråga om ansvar för övertillämpliga delar. trädelse av förbud gäller 4§

första och tredje styckena samt

5 § i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999. 2. Vid prövning av frågor om förbud att utöva rådgivningsverksamhet på grund av brott som begåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.

40 Författningsförslag

6 till

Förslag lag om ändring i lagen 1986:436 om näringsför-

bud

Härigenom föreskrivs att 6 och 19 lagen 1986:436 näringsför-

om bud skall ha följande följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Den som är underkastad näringsförbud får inte

driva näringsverksamhet,

2. vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag eller medlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige,

vara stiftare av ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en sparbank eller ett försäkringsbolag,

4. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en Sparbank, ett försäkringsbolag, ett handelsbolag, en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet,

vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag eller företagsledare i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige,

6. vara firmatecknare eller i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person som anges vid

7. faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring, "

äga så många aktier i ett aktiebolag, ett bankaktiebolag eller ett försäkringsaktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent,

inneha annan fullmakt att

företräda en enskild näringsid-

kare i dennes näringsverksam-

het eller en juridisk person som

anges vid 4 än sådan som av-

ses i 10 § andra stycket lagen

1915:218 om avtal och andra

rättshandlingar på förmögen-

hetsrättens område.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Beträffande verkställande direktör och vice verkställande direktör för en filial enligt lagen 1992:160 utländska filialer och

om m.m. föreståndare för en verksamhet enligt samma lag finns bestämmelser om näringsförbud i den lagen.

Näringsförbud utgör inget hinder mot att sådan verksamhet bedrivs som innebär utövning av rättighet i 2 kap. 1 § regerings-

som avses formen eller l kap. 1 4 kap. 1 6 kap. 1 § eller 13 kap. 1 §

tryckfrihetsförordningen eller 1 kap. 1 3 kap. 2 eller 8 eller

10 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen.

19§

Den som är underkastad nä- Den är underkastad nä-

som ringsförbud eller tillfälligt nä- ringsförbud eller tillfälligt näringsförbud får medges dispens ringsförbud får medges dispens för att driva en näringsverksam- för att driva näringsverksam-

en het, inneha anställning eller het, inneha anställning, uppdrag uppdrag, vara delägare i ett eller fullmakt, delägare i

vara handelsbolag eller medlem i en ett handelsbolag eller medlem i europeisk ekonomisk intresse- europeisk ekonomisk intres-

en gruppering med säte i Sverige segruppering med säte i Sverige eller äga vissa aktier. Rätten får eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad den som medges föreskriva vad den medges

som dispens har att iaktta då denna dispens har att iaktta då denna utnyttjas. utnyttjas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 2. Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga den har

om som meddelats näringsförbud med anledning av omständigheter

som inträffat före ikraftträdandet.

7 till

Förslag lag om ändring i lagen 1998:OO om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 10 § lagen 1998:O0 om belastningsregister skall ha följande följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott, har en enskild rätt att få uppgifter ur registret om en annan enskild i den utsträckning regeringen för vissa typer av fall föreskriver det.

Den som bedriver kreditupp-

lysningsverksamhet, som avses i kreditupplysningslagen 1973:

1173 har rätt att för använd-

ning i sådan verksamhet

uppgifter ur registret i den ut-

sträckning regeringen föreskri-

ver det.

En enskild, som styrker att hans rätt är beroende av uppgifter ur registret om en annan enskild, har rätt att få ta del av dessa uppgifter om regeringen medger att uppgifterna får lämnas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Under nuvarande lydelse har redovisats paragrafens lydelse enligt

regeringens lagrâdsremiss den 29 januari 1998.

8 till

Förslag

förordning om ändring i polisregisterkungörelsen

l969:38

Härigenom föreskrivs att 17 och 19 §§ polisregisterkungörelsen skall ha följande följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17§

Utdrag av Rikspolisstyrelsens polisregister meddelas på framställning av

Kriminalvårdsstyrelsen i fråga om den som söker anställning

inom kriminalvården, styrelsen, regionmyndighet, anstalt eller häkte inom kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning fråga

av en enligt lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt eller lagen 1976: 371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt Kriminalvårdsnämnden, när uppgiften behövs för prövning fråga

av en om

Villkorlig frigivning,

Riksbanken i fråga om bevaknings- och transportpersonal,

larminstalationsföretag, som avses i lagen 1983: 1097 med vissa bestämmelser om lannanläggningar m.m., i fråga om den söker

som sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larminstallationer,

4. statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet eller enskild sammanslutning eller person beslutar anställning

som om av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den söker sådan

som anställning,

Försvarsmakten i fråga om den som söker anställning i utlandsstyrkan inom myndigheten,

chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill för utredning i ärende enligt lagen 1991:572

om särskild utlänningskontroll eller i ärende om nåd i brottsmâl, i ärende om upphävande av domstols beslut om utvisning på grund brott

av enligt utlänningslagen 1989:529 eller i ärende om överförande

av straffverkställighet enligt lagen 1972:260 om internationellt

samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, i fråga den

om som prövningen gäller,

7. chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill samt Utlänningsnänmden för utredning i ärende

44 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

prövning enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen 1989: 529, i fråga om den prövningen gäller,

enskild, om han genom intyg av svensk beskickning eller svenskt konsulat eller genom egen på heder och samvete avgiven skriftlig försäkran styrker att han för sin rätt i främmande stat är beroende av utdrag av polisregister eller att han ämnar inresa, vistas, arbeta eller bosätta sig i främmande stat och det för Rikspolisstyrelsen är känt att den statens myndigheter kräver sådant registerutdrag för att bevilja inrese-, uppehålls-, arbets- eller bosättningstillstånd,

Finansinspektionen för utredning i ärende om lämplighetsprövning av styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställande direktör, ställföreträdare till verkställande direktör i banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och försäkringsbolag i fråga om den som prövningen gäller; detsamma gäller för utredning i ärende om större ägare i bankaktiebolag, medlemsbanker, försäkringsaktiebolag, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.

10. Lotteriinspektionen för utredning i ärende om prövning enligt lotterilagen 1994:1000 att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, i fråga om den som prövningen gäller,

11. Fastighetsmäklarnämnden för utredning i ärende om lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen 1995:400, i fråga om den

som prövningen gäller,

12. Revisorsnänmden för utredning i ärende om lämplighetsprövning enligt lagen 1995:528 om revisorer, i fråga om den som prövningen gäller,

13. Sprängänmesinspektionen för utredning i ärende om lämplighetsprövning enligt förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva varor, i fråga om den som prövningen gäller,

14. Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten i fråga om totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen 1994:1809 om totalförsvarsplikt,

15. Chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill för utredning i ärende om sådan lämplighetsprövning som avses i punkt 9 i fråga om den som prövningen gäller utom såvitt avser kreditmarknadsföretag eller värdepappersbolag,

16. den som bedriver kredit-

upplysningsverksamhet, som

avses i kreditupplysningslagen

1973: 1173, för användning i

sådan verksamhet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l9§

I utdrag enligt 17 § 1-4, 10 och 13 får inte tas med uppgift om annan enligt 2 § 1 antecknad påföljd än

fängelse, Villkorlig dom eller skyddstillsyn,

överlänmande till särskild vård enligt 31 kap. brottsbalken, beträffande vård enligt lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall, dock endast om fängelse är föreskrivet för brottet,

dagsböter över fyrtio för brott mot bestämmelse i 9 eller 14 kap. brottsbalken, för misshandelsbrott eller för annat brott som innefattar våld person eller hot om sådant våld,

4. böter som dömts ut med tillämpning av 6 kap. 7 § eller 16 kap. 11 § brottsbalken eller för brott som avses i 2 § 1

böter som med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken dömts ut för brott för vilket fängelse är föreskrivet,

I utdrag enligt 17 § skall anmärkas om brott, som tagits med i utdraget och för vilket dömts till skyddstillsyn, Villkorlig dom eller böter, enligt domen eller strafföreläggandet begåtts under påverkan av sådan allvarlig psykisk störning som avses i 30 kap. 6 § brottsbalken.

Iutdrag enligt 17 §2-4, 8-13 I utdrag enligt 17 § 2-4, 8och 15 skall inte tas med upp- 13, 15 och 16 skall inte tas med gift om besöksförbud enligt uppgift om besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöks- lagen 1988:688 om besöksförförbud. bud.

I utdrag enligt 17 § 11, 12 och 15 får inte tas med uppgift om annan påföljd än sådan som har dömts ut med tillämpning av 11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller skattebrottslagen 1971:69.

I utdrag enligt 17 § 14 får inte tas med uppgifter om någon

annan påföljd än sådan som har dömts ut med tillämpning av 3 eller 4 kap., 6 kap. 1 eller 2 8 kap. 5 eller 6 12 kap. 3 § eller 13 kap. brottsbalken, 1 eller 3 § narkotikastraftlagen 1968:64, 3 § lagen 1991:1969 om förbud mot vissa dopningsmedel eller 9 kap. 1 eller 2 § vapenlagen 1996:67 eller dess motsvarighet enligt äldre lag. Om uppgifter om sådan brottslighet förekommer, får också uppgifter om annan antecknad brottslighet lämnas ut.

I utdrag enligt 17§ 16 får

inte tas med uppgift om böter

eller annan påföljd än sådan

som dömts ut med tilllämpning

av 9-11, eller 14 kap. brotts-

balken, skattebrottsbrottslagen

1971 .-69 eller lagen 1960:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

418 om straff för varusmugg-

ling.

Utdrag enligt 17 § 1-4 och 8- Utdrag enligt 17 § 1-4 och 8- 15 skall begränsas enligt 6 och 16 skall begränsas enligt 6 och 7 §§ lagen 1965:94 om polis- 7 §§ lagen 1965:94 polis-

om register m.m. register m.m.

Utdrag enligt 17 § 5 och 7 skall begränsas enligt 6 § andra stycket och 7 § lagen 1965:94 om polisregister

m.m.

På utdrag till enskild skall antecknas det ändamål för vilket det utfärdats

Denna förordning träder i kraft den l januari 1999.

9 till

Förslag förordning om ändring i förordningen 1985:357

om registrering av och underrättelse om domar om

förbud mot i vissa fall

yrkesmässig rådgivning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen 1985:357

om registrering av och underrättelse om domar om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall dels att 6 och 7 §§ skall skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 1

a av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1a§

När förbud att utöva rådgiv-

ningsverksamhet har ålagts,

upphävts, ändrats eller för-

längts skall Patent- och regi-

streringsverket kungöra detta i

en tidning som verket ger ut.

Patent- och registreringsverket

meddelar närmare föreskrifter

om sådan kungörelse.

2§

Till registret skall de allmänna domstolarna sända uppgifter om domar genom vilka förbud att utöva rådgivningsverksamhet har ålagts. Detsamma gäller domar varigenom ett förbud har upphävts eller ändrats samt domar om förlängning av ett förbud.

Första stycket gäller också i fråga om beslut som avses i 5 § andra stycket lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m.

Domstolsverket meddelar Domstolsverket meddelar efter samråd med riksskattever- efter samråd med Patent- och ket nämnare föreskrifter om hur registreringsverket närmare domstolarna skall fullgöra sin föreskrifter om hur domstolarna

uppgiftsskyldighet enligt denna skall fullgöra sin uppgiftsskyl-

paragraf. dighet enligt denna paragraf.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§

Riksskatteverket meddelar när- Patent- och registreringsverket mare föreskrifter om hur utdrag meddelar närmare föreskrifter skall lämnas ur registret. om hur utdrag skall länmas ur

registret.

6§

Om den som i tjänsten tar be- Om den som i tjänsten tar befattning med utdrag ur registret fattning med utdrag ur registret finner anledning att anta att finner anledning att anta att dess innehåll är oriktigt, skall dess innehåll är oriktigt, skall han genast anmäla det till riks- han genast anmäla det till Paskatteverket. tent- och registreringsverket.

7§

Riksskatteverket skall lämna Patent- och registreringsverket behövliga utdrag ur registret till skall lämna behövliga utdrag ur rättsstatistiken enligt de före- registret till rättsstatistiken enskrifter som Brottsförebyggande ligt de föreskrifter som Brottsrådet meddelar efter samråd förebyggande rådet meddelar med riksskatteverket. efter samråd med Patent- och

registreringsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.

10 Förslag till förordning om ändring i kreditupplysningsförord-

ningen 1981:955

Härigenom föreskrivs att det i kreditupplysningsförordningen

1981:955 skall införas en ny paragraf, 4 a följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4a§

Uppgifter om en lagakraftvunnen dom eller ett godkänt strafföreläggande avseende brott enligt 9-11 eller 14 kap. brottsbalken, skattebrottslagen 1971 .69 eller lagen 1960:418 om strajf för varusmuggling får även utan sådant medgivande som avses i 6 § andra stycket kreditupplysningslagen 1973:1173 samlas in, lagras eller lämnas ut i

kreditupplysningsverksamhet,

om påföljden har bestämts till annat än böter och den dömde är näringsidkare eller annars har en sådan anknytning till en viss näringsverksamhet som anges i 2 § andra stycket kreditupplysningslagen 1973.-1 1 73.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.

. .

1 och dess

Utredningsuppdraget genomförande

1.1 Utredningsuppdraget

Utredningens huvuduppgift har varit att överväga åtgärder som kan förhindra eller försvåra att ekonomisk brottslighet begås med hjälp av bulvaner eller bulvanliknande arrangemang. Uppdraget har emellertid även omfattat frågor som inte kan sägas ha någon omedelbar anknytning till problemen med illojala bulvanskap.

Till de frågor som utredningen enligt direktiven har haft att särskilt uppmärksamma hör hur myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter skall kunna få bättre möjligheter än i dag att förhindra att de regler som gäller i dessa hänseenden kringgås genom användning av bulvaner, hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanför-

hållanden i samband med kreditupplysning och om registeruppgifter

om brottmålsdomar i första hand avseende ekonomisk brottslighet

- bör göras tillgängliga för affärskontrollsändamål, om det finns skäl att införa ett register för information om ägarförhållandena i fåmansbolag samt vilka regelförändringar eller andra åtgärder som krävs för att förhindra att ett näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat liknande sätt. I uppdraget har också ingått att göra en allsidig översyn av lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. rådgivningslagen.

Direktiven i sin helhet framgår av bilaga

1.2 Genomförandet av uppdraget

Beträffande utredningens arbete kan i korthet följande sägas.

Utredningen har i en promemoria av den 26 februari 1997 behandlat frågan om införande av ett register för information om ägare i fåmansbolag. Denna promemoria har utredningen remitterat till ett antal

.. myndigheter och organisationer. Promemorian har fogats till detta betänkande som bilaga Remissyttrandena bifogas som bilaga

Den nyss nämnda frågan har också varit förmål för överläggningar mellan utredningsmannen och företrädare för Värdepapperscentralen VPC AB. I den del av utredningsuppdraget som avsett affärskontroll har diskussioner förts med företrädare för Rikspolisstyrelsen, UpplysningsCentralen UC AB och Dun Bradstreet Soliditet AB.

Utredningen har genomfört en enkätundersökning i syfte att skapa ett underlag för övervägandena rörande rådgivningslagen och frågan om åtgärder mot kringgående av näringsförbud.

Samråd med berörda myndigheter och Sveriges Advokatsamfund har skett genom utredningens experter. Utredningen har härutöver samrått med Ekosekretessutredningen Ju 1997:04. Vidare har sekreteraren beträffande olika delar av utredningsuppdraget haft kontakt med sekreterarna i Registerutredningen Ju 1995:01 och Branschsaneringsutredningen Ju 1995: 1 1.

Allmänt om ekonomisk brottslighet... 53

2 Allmänt om ekonomisk

brottslighet

och bulvaner

2.1 Vad är ekonomisk

brottslighet

Uttrycket ekonomisk brottslighet har alltsedan mitten av 1970-talet ingått i den gängse kriminalpolitiska vokabulären. Någon allmänt vedertagen definition av begreppet föreligger emellertid fortfarande inte. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för några av de definitioner som har tillämpats i det kriminalpolitiska arbetet och i

forskningssammanhang.

Justitieutskottet beskrev i början av 1980-talet begreppet ekonomisk brottslighet följande sätt bet. 1980/81:JuU 21 s. 6 f..

Begreppet ekonomisk brottslighet har inte någon strikt straffrättslig avgränsning, och det finns olika uppfattningar om innebörden av begreppet. Under uttrycket ekonomisk brottslighet ryms en rad företeelser av skilda slag.

Enligt den beskrivning av begreppet som de brottsbekämpande myndigheterna, dvs. i första hand polis- och åklagannyndigheterna, använder bör till ekonomisk brottslighet räknas först och främst sådan kriminalitet som har ekonomisk vinning som direkt motiv. Härutöver skall brottsligheten för att betraktas som ekonomisk kriminalitet ha en kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett systematiskt sätt och förövas inom ramen för näringsverksamhet som i sig inte är krirninaliserad men som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella handlingarna.

De ekonomiska brotten anses ofta vara av kvalificerad art i den meningen att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda. Brotten är i regel svåra att uppdaga och beivra. Som exempel på vad som brukar hänföras till ekonomisk brottslighet i här avsedd mening kan nämnas brott som skattebedrägeri, valutabrott, bedrägerier och

gäldenärsbrott.

Till den ekonomiska brottsligheten anses inte höra den s.k.

organiserade brottsligheten. Med organiserad brottslighet avses i

allmänhet sådana brott som vissa grövre narkotikabrott, koppleri i form av organiserad prostitution, organiserad häleriverksamhet och illegalt spel och spritutskänkning i klubbverksamhet.

54 Allmänt om ekonomisk brottslighet...

Ekonomisk brottslighet anses inte heller omfatta förmögenhetsbrott

av traditionellt slag som begås av enskilda utan att brotten

personer

har något samband med näringsverksamhet.

Denna definition av begreppet kom att få betydelse för inriktningen

av det refonnarbete mot den ekonomiska brottsligheten genomfördes

som under de närmast följande åren. Nämnas kan att Kommissionen mot ekonomisk brottslighet avgränsade sitt arbete på ett sätt som nära anslöt till utskottets definition se kommissionens slutbetänkande Ekonomisk brottslighet i Sverige SOU 1984:15 s. 23 ff. och att det i den s.k. riktlinjepropositionen prop. 1984/85:32 uttalades att Justitieutskottets definition i stort sett borde kunna tjäna vägled-

som ning för det fortsatta reformarbetet prop. 5 f.. Utskottets defini-

s. tion har använts även av en del forskare och debattörer. Det torde emellertid numera råda allmän enighet om att definitionen är alltför snäv för att vara praktiskt ändamålsenlig.

En betydligt vidare definition av begreppet ekonomisk brottslighet har formulerats av den tyske forskaren Klaus Tiedemarm. Enligt denna definition är ekonomisk brottslighet sådant brottsligt beteende

vars effekter stör eller hotar det ekonomiska livet eller det ekonomiska systemet på sådant sätt att det inte endast är enstaka individers intressen som berörs. För att viss brottslighet skall att beteckna

vara som ekonomisk sådan kräver Tiedemarm alltså varken att den begås inom ramen för en näringsverksamhet eller att den är kontinuerlig och systematisk till sin karaktär. Han uppställer inte heller något krav på att det enskilda brottet skall vara av viss omfattning. Det är tillräckligt att den sammantagna effekten av samtliga brott hänförliga till den aktuella brottstypen är av det kvalificerade slag som anges i definitionen. Tiedemanns avgränsning av begreppet ekonomisk brottslighet innebär att det kommer att omfatta en mängd brott inte är att

som hänföra till ekonomisk brottslighet enligt den av Justitieutskottet formulerade definitionen, bl.a. försäkringskassebedrägerier och skattebedrägerier begångna av privatpersoner.

Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Granskningen redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället 1993/94.6. I rapporten har revisorerna inriktat sig på brottslighet som utnyttjar företagsformen. Revisorernas avgränsning innebär att man till ekonomisk brottslighet hänför även brott som begås i eller genom företag som inte bedriver näringsverksamhet i egentlig mening. Vidare nänmer revisorerna särskilt att de till ekonomisk brottslighet också räknar s.k. subventionsbedrägeri, där företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till. Revisorerna uppställer inte några krav på att brottsligheten skall vara

Allmänt om ekonomisk brottslighet... 55

systematisk eller särskilt omfattande för att den skall

anses som ekonomisk brottslighet.

Frågan, om vad som utgör ekonomisk brottslighet, har under

senare tid behandlats även i regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Efter att ha redovisat den definition som Justitieutskottet formulerade i början 1980-talet

av anför regeringen skrivelsen s. 5 f.:

Utvecklingen har gått därhän att också andra former straffbara

handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny

definition som kunnat godtas av alla har dock ännu inte fonnulerats.

Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan ut på många

olika sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i

näringsverksamhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl.

som

en person gör utan att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten att vara under snabb utveckling. Också olika former

av bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är av intresse i

sammanhanget.

Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på

ekonomisk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på

brott. I många fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet

och annan kriminalitet, exempelvis narkotikabrottslighet och vålds-

brottslighet. Det förekommer också att ett företag praktiskt taget

uteslutande används som en täckmantel för ekonomisk brottslighet. Här kan man säga att brottet är själva affärsidén.

I regeringens skrivelse konstateras vidare att den ekonomiska brottsligheten straffrättsligt ofta faller under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen, men att också andra straffbestämmelser i brottsbalken eller specialstraffrätten kan bli aktuella. Avslutningsvis framhålls att även miljöbrottslighet i det här sammanhanget kan räknas till den ekonomiska brottsligheten.

2.2 Regeringens strategi mot ekonomisk brotts-

lighet

I december 1994 inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet, regeringens ekobrottsberedning, med uppgift att

biträda justitieministern med samordningen av regeringens åtgärder

mot den ekonomiska brottsligheten. Ordföranden i beredningen är politiskt utsedd. I Övrigt medverkar företrädare för Justitiedepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. I mån av behov medverkar även andra departement i beredningens arbete. Beredningen

hör organisatoriskt till Justitiedepartementet.

56 Allmänt om ekonomisk brottslighet...

En första uppgift för ekobrottsberedningen blev att utarbeta en

strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin antogs av regeringen i april 1995 och redovisades för riksdagen i den i föregående avsnitt nämnda skrivelsen skr.

1994/95:2l7 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

Strategin omfattar en mängd åtgärder på en rad olika områden. Det övergripande målet är att påtagligt minska den ekonomiska brotts-

ligheten genom en kraftig förstärkning av samhällets insatser mot sådan kriminalitet. Avsikten är sålunda att åstadkomma en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra

ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall enligt strategin läggas

på det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Särskild vikt skall vidare läggas vid att samordna

berörda myndigheters prioriteringar och att utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga om ekonomisk brottslighet. I strategin betonas också att

näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska

brottsligheten. Det i skrivelsen redovisade åtgärdsprogramrnet omfattar

vidare bl.a. följande åtgärder:

förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning -

förbättrad myndighetsstruktur -

dialog med företrädare för näringslivet angående affärsetik, in- -

ternkontroll och affärskontroll inom näringslivet gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna

snabbare utredning och process -

effektivare rutiner i samband med konkurs -

förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. -

uppföljning av bankkrisen -

sanering av utsatta branscher -

kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. -

effektivare lagstiftning om penningtvätt -

effektivare sanktionsregler -

aktivt internationellt samarbete, bl.a. inom EU -

ökad forskning -

information till allmänheten -

effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet -

Vid riksdagsbehandlingen ställde sig Justitieutskottet bakom regering-

ens planerade åtgärder och hemställde att regeringsskrivelsen skulle

läggas till handlingarna. Riksdagen beslutade i enlighet därmed bet.

1994/95: JuU 25, rskr. 1994/952412.

En rad åtgärder för strategins genomförande har därefter vidtagits.

I den lägesrapport som regeringen presenterade den 30 oktober 1997

Allmänt ekonomisk brottslighet... 57

skr. 1997/98:38 konstaterades genomförandet strategin då

av omfattade mer än 50 olika projekt. Aven tillkallandet Bulvanutred-

av ningen skall ses som ett led i detta reformarbete.

2.3 bulvanförhâllanden

Illojala

2.3.1 Vad är en bulvan

En viss oklarhet råder i fråga om bulvanbegreppets närmare innebörd i svenskt juridiskt språkbruk. I lagstiftningen saknas generella regler om bulvanskap. Det finns följaktligen ingen legaldefinition med

mera allmän räckvidd som tillhandahåller ett på den i rubriken ställda

svar frågan. När uttrycket bulvan undantagsvis förekommer i lagtext, såsom i lagen 1985:277 om vissa bulvanförhâllanden bulvanlagen,

är begreppsbestämningen anknuten till lagstiftningens syfte och inte

avsedd att mera precist ange vad som är utmärkande för bulvanskap i allmänhet.

Någon i alla detaljer allmänt vedertagen definition begreppet

av bulvan har inte heller utvecklats inom doktrinen. I huvudsaklig anslutning till en av Kurt Grönfors presenterad redogörelse för bulvanbegreppet se Kurt Grönfors Ställningsfullmakt och bulvanskap,

, Stockholm 1961, s. 282 ff. torde emellertid kunna konstateras att det för att ett bulvanskap skall föreligga i allmänhet krävs att bulvanen intar sin ställning på grund av huvudmarmens åtgöranden, att han handlar i eget namn men för huvudmannens räkning, att

arrangemanget är avsett att dölja huvudmarmen i dennes eget intresse samt att de funktioner som normalt knyts till äganderätten är fördelade mellan bulvanen och huvudmannen så sätt, att bulvanen ensam är behörig att rättsligt disponera över egendomen medan den faktiska disposition-

helt eller delvis, direkt eller indirekt tillkommer huvudmannen. en - - För att det skall vara fråga om bulvanskap vid drivande rörelse

av torde på motsvarande sätt fordras att det är bulvanen är behörig

som att rättsligt disponera över rörelsens tillgångar medan huvudmannen utövar det faktiska inflytandet över verksamheten.

Såväl en fysisk som en juridisk person kan vara huvudman i ett bulvanförhållande. Och på motsvarande sätt kan även bulvan

som uppträda antingen en fysisk eller en juridisk

person.

I allmänhet gäller samma regler för en bulvan för

som en person som handlar i eget namn och i eget intresse. Rättshandlingar

som bulvanen företar binder och berättigar alltså i princip endast honom och inte huvudmarmen.

En tredje man som får en fordran mot en bulvan har normalt sett att hålla sig till denne och kan inte vända sig mot huvudmarmen. Denne åtnjuter ä sin sida inte något sakrättsligt skydd för den

58 Allmänt om ekonomisk brottslighet...

egendom eller de rättigheter som bulvanförhållandet avser; huvudmannens på bulvanavtalet grundade anspråk åtnjuter sålunda inget skydd mot bulvanens borgenärer. Huvudprincipen skulle kunna sägas vara att bulvanskapet saknar civilrättslig betydelse annat än för relationen mellan bulvanen och huvudmannen. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att överförandet av ägarbefogenheterna till bulvanen utgör en s.k. ñduciarisk rättshandling se avsnitt 3.2.2 i det följande.

Det bör framhållas att ett illojalt syfte inte är nödvändigt för att ett bulvanskap skall anses föreligga. Bulvanförhållanden kan alltså förekomma i seriösa sammanhang och med syften som inte kan anses illojala i egentlig mening. Samtidigt kan det knappast råda någon tvekan om att syftet med ett bulvanarrangemang många gånger är i en eller annan mening illojalt, det kan exempelvis vara fråga om att kringgå ett tillståndskrav eller att undgå betalningsansvar.

I vissa fall, där i en bulvansituation tillämpningen av annars gällande regler skulle leda till resultat som inte anses önskvärda, har i lagstiftning eller rättspraxis avsteg gjorts från den ovan angivna huvudprincipen att bulvanskapet endast är av betydelse för förhållandet mellan bulvanen och huvudmannen.

Som exempel lagbestämmelser som föreskriver särskilda rättsverkningar vid bulvanskap kan nämnas bulvanlagen, som gäller när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla egendom eller rättigheter som uppställs i viss i lagens l § angiven förvärvslagstiftning. En huvudman eller bulvan

kringgår ett sådant hinder kan enligt 2 § bulvanlagen dömas till som böter eller fängelse i högst ett år. Vidare kan bulvanförhållandet vid ett sådant kringgående upplösas genom tvångsförsäljning av den egendom som bulvanförhållandet avser. En närmare redogörelse för bulvanlagens regler finns i avsnitt 9.2.1.

Ytterligare ett exempel en lagregel som knyter särskilda rättsverkningar till förekomsten av ett bulvanförhållande är den s.k. bulvanregeln i 7 kap. 31 § jordabalken, som syftar till att hindra att reglerna om besittningsskydd vid arrende och hyra kringgås genom att fastighetsägaren upplåter nyttjanderätten till en bulvan som i sin tur upplåter den till den egentlige arrendatorn eller hyresgästen. I detta lagrum föreskrivs att, om det råder intressegemenskap mellan fastighetsägaren och andrahandsupplåtaren och det med hänsyn därtill och till omständigheterna i övrigt kan antas att rättsförhållandet utnyttjas för att kringgå någon bestämmelse i lag som är till förmån för nyttjanderättshavaren, denne har samma rätt i förhållande till fastighetsägaren som han skulle haft om fastighetsägaren hade upplåtit hans nyttjanderätt.

I rättspraxis har det förekommit att även utan stöd av lag gjort

man undantag från den allmänna principen att huvudmannen inte blir bunden avtal som bulvanen ingår se NJA 1928 s. 57, NJA 1930

Allmänt ekonomisk brottslighet... om 59

s. 306 samt NJA 1939 s. 228. Enligt Grönfors innebär avgörandena att en princip om bundenhet för huvudmarmen har utvecklats för det fall då en rörelse har drivits för huvudmannens

räkning men i

bulvanens namn samtidigt situationen i sig varit ägnad inrikta som att medkontrahenten på rörelsen den ekonomiska grundvalen för som

avtalsförpliktelserna, oberoende formellt står

av vem som som rörelsens innehavare se Kurt Grönfors, Avtalslagen, 3:e upplagan, Göteborg 1995, s. 160. Här förtjänar också hänvisas till sådana

skatterättsliga avgöranden som innebär att med tillämpning

man av s.k. genomsyn bortser från bulvanen och betraktar huvudmannen som omedelbart ansvarig.

2.3.2 Eko-kommissionens förslag till och den

bulvanlag antagna bulvanlagen

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet presenterade i sitt delbetänkande Bulvanlag SOU 1983:46 ett förslag till generella bestämmelser om bulvanförhållanden. Förslaget innehöll såväl civilrättsliga som straffrättsliga regler och omfattade alla former bulvanskap. av Enligt förslaget skulle ett bulvanskap alltid föreligga, någon anses om handlade i eget namn men huvudsakligen för räkning och det annans skäligen kunde antas att arrangemanget användes huvudsakligen för att i huvudmarmens intresse dölja denne utåt. Om det fanns grundad anledning att anta att bulvanhandling hade företagits, skulle i vissa en situationer bulvanskap anses föreligga, förutsatt att det inte visades att den som handlat hade uppträtt självständigt i förhållande till den fönnodade huvudmarmen. Om en bulvanhandling företagits och i lag föreskrivna förbud, krav på tillstånd m.m. därigenom kringgåtts, skulle enligt kommissionens förslag huvudmannen kunna dömas för bulvanbrott till böter eller fängelse i högst två år. Även bulvanen skulle enligt förslaget i vissa fall kunna drabbas för bulvanbrott, nämligen av ansvar om en brottslig gärning av beskaffenhet att kunna föranleda för huvudmannen ansvar främjats genom bulvanskapet och bulvanen hade skälig anledning anta att bulvanskapet anordnades för att främja brott.

Den föreslagna civilrättsliga regleringen innebar tredje

att mans fordran på grund bulvanhandling skulle få göras gällande av en mot såväl huvudmannen som bulvanen. Vid bulvanbrott skulle huvudmannens civilrättsliga bundenhet följa direkt lag. För övriga fall av uppställdes en presumtionsregel innebärande att huvudmannen skulle undgå ansvar för bulvanens handlande endast det visades om att bulvanskapet hade anordnats av huvudsakligen anledning än annan att huvudmarmen skulle undgå för gäld eller kringgå tvingande ansvar lag. Vid bedömningen av huvudmannens ekonomiska bundenhet skulle

60 Allmänt ekonomisk brottslighet... om

alltså presumtionen att bulvanskapet hade anordnats av illojala vara skäl. Kommissionen föreslog även regler som avsåg att göra företrädare för juridiska personer ansvariga i fall där en juridisk person uppträtt huvudman eller bulvan. Förslaget innebar också att redan tidigare som gällande bulvanbestämrnelser avseende förvärv av fast egendom och aktier skulle inarbetas i den nya bulvanlagen och i viss utsträckning

skärpas. Vid remissbehandlingen Eko-kommissionens förslag instämde av remissinstanserna överlag i uppfattningen att det behövdes ökade möjligheter till ingripanden mot illojala bulvanförhållanden. Samtidigt ställde sig flertalet dem avvisande till kommissionens förslag till av bulvanlag. Från många håll anfördes att en generell lagstiftning mot bulvanskap skulle medföra oönskade, svåröverblickbara och alltför vittgående konsekvenser för många godtagbara fall av samverkan mellan Invändningar restes också från rättssäkerhetssynpunkt personer. de inslag omvänd bevisbörda som förslaget inrymde. mot av Efter beredning Eko-kommissionens förslag lade regeringen fram av det förslag resulterade i antagandet av den nu gällande bulvanlasom prop. 1984/852111, bet. 184/85:LU25, rskr. 1984/852250. gen Genom denna lag ersattes 1925 års lag bulvanförhållanden i fråga om fast egendom och 1934 års lag bulvanförhållanden i fråga om om om aktier i vissa bolag med enhetlig reglering. De materiella ändringen i förhållande till förut gällande rätt blev begränsade, men den nya arna lagen innebar dock på flera punkter skärpningar i förhållande till de tidigare lagarna. En redogörelse för bulvanlagens regler lärrmas i

avsnitt 9.2.1. Några allmämia regler bulvanskap innehöll inte regeringens om förslag. I den nämnda propositionen anförde departementschefen att han delade kommissionens uppfattning att det fanns ett behov av att öka samhällets möjligheter att ingripa mot illojala bulvanförhållanden, att han nödgades konstatera att det var förenat med åtskilliga men svårigheter att utforma allmän lagstiftning om bulvaner. Departeen mentschefen pekade därvid särskilt svårigheten att på ett precist sätt de illojala bulvanförhållanden bör drabbas av konsekvenser ange som i form straff och civilrättsligt De Eko-kommissionen av ansvar. av förslagna generella reglerna bulvanskap kom alltså inte att läggas om

till grund för lagstiftning.

2.3 3 Betalningsansvarskommittén

Det blev därefter uppgift för den år 1984 tillsatta betalningsanen svarskommittén att ytterligare överväga huruvida generella bestämmelser borde införas ekonomiskt ansvar för huvudmannen om avseende bulvanens förpliktelser. I denna del kommitténs uppdrag av

Allmänt ekonomisk brottslighet.

om 61

ingick även att med utgångspunkt i Eko-kommissionens nämnda

ovan förslag överväga andra åtgärder för att komma till rätta med de missförhållanden som bulvanskap kan upphov till och därvid

ge att särskilt uppmärksamma svårigheterna att bevisa bulvanförhâllande

att föreligger.

Betalningsanvarskommittén presenterade sina överväganden i betänkandet Ansvarsgenombrott SOU 1987:59. Kommittén

m.m. konstaterade att man vid sina överväganden inte lyckats åstadkomma någon lösning på problemet att dra från rättssäkerhetssynpunkt till-

en fredsställande gräns mellan illojala bulvanförhållanden där

ett betalningsansvar för huvudmannen är påkallat och andra situationer där borgenären bör hänvisas till bulvanen. Enligt kommittén hade det inte heller framkommit att det i praktiken förelåg något behov

av generella regler av detta slag.

När det gäller bevissvårighetema vid bulvanskap uttalade kommittén att dessa inte går att lösa skilda från det sakliga innehållet i och det bakomliggande syftet med bulvanbestännnelserna i varje särskilt fall. Enligt kommitténs uppfattning borde det därför inte införas några regler som med generell verkan ger anvisningar vilken bevisning

om som skall krävas för att ett bulvanskap skulle föreligga eller

anses om bevisbördans fördelning mellan den påstår att ett bulvanskap

som föreligger och den utpekade huvudmannen.

Betalningsansvarskommittén avstod följaktligen från att lägga fram något förslag som tog sikte på bulvanproblematiken.

2.3.4 Diskussionen under senare år

Kunskapen om den ekonomiska brottslighetens omfattning, former och konsekvenser är allmänt sett bristfällig se t.ex. Ekobrottsforskning SOU 1996:84 s. 39 ff.. Det är följaktligen knappast möjligt bilda

att sig en mera bestämd uppfattning om i vilken utsträckning bulvanarrangemang används vid sådan brottslighet. Att det förekommer i

en omfattning som motiverar att frågan om åtgärder för att förhindra eller försvåra en sådan användning övervägs råder det dock ingen tvekan

om.

Under senare är har användningen bulvaner vid bolagsplundring

av tilldragit sig särskild uppmärksamhet. Det har i samband med utredningar av större bolagsplundringshärvor visat sig att

personer som systematiskt ägnar sig bolagsplundring ofta använder sig

av bulvaner eller bulvanliknande Förhållandet har

arrangemang. uppmärksammats bl.a. i åklagarväsendets rapport 1996:1 bolags-

om plundring. Enligt vad som anges där, är det vanligt i bolag utsätts

som för plundring, att styrelsen i sin helhet består bara

av personer som skenbart upprätthåller funktionen som bolagsföretrådare. När bolaget

62 Allmänt ekonomisk brottslighet...

har tömts på sina tillgångar sätts ofta en s.k. målvakt in som ägare och styrelse beträffande begreppet målvakt se avsnitt 3.2.2.

Det står klart att användningen av bulvaner och målvakter i samband med bolagsplundring leder till att de brottsbekämpande myndigheterna får stora svårigeheter att utreda vem som i ett visst skede är ansvarig för de transaktioner som äger rum i bolaget. Utredningen har anledning att återkomma till dessa problem i det följande.

2.3.5 Utredningens synpunkter

Av vad förut har redovisats framgår att det möter svårigheter att

som formulera en invändningsfri definition av begreppet bulvan. Gränsdragningssvårigheter förekommer i flera avseenden: dels gentemot etablerade rättsinstitut såsom kommissionsförhållanden och förhållandet moder-dotterbolag, dels gentemot oseriösa företeelser såsom målvakter och fiktiva styrelseledamöter.

Utredningens uppdrag omfattar även frågor som inte ens med en mycket extensiv definition kan sägas ha någon omedelbar anknytning till bulvanförhållanden. Bl.a. detta skäl avstår vi från att nämnare

in på deñnitionsfrågan. Det har förefallit mera angeläget att ge oss föreslå ändamålsenliga åtgärder i de hänseenden som avses i direktiven än att försöka göra någon avgränsning beroende om ett problem kan hänföras till bulvanförhållanden eller inte. När uttrycket bulvan används i det följande, utgår utredningen närmast från den i avsnitt 2.3.1 angivna definitionen men har inte ålagt sig någon fullkomlig konsekvens.

Vissa missbruk...

3 Vissa associationsrätten

missbruk av

3.1 Styrelselösa bolag

Utredningen avstår från att lägga fram några förslag tar sikte som pä problemen med styrelselösa bolag eftersom Aktiebolagskommittén i ett kommande betänkande torde komma dessa att ta upp problem till prövning i hela sin vidd. Utredningen förordar emellertid att man, när det gäller problemen med retroaktiva anmälningar av förändringar i ett aktiebolags styrelse, i första hand undersöker möjligheten att införa ordning den inen av nebörden att en avgång och möjligen också ett nyval får omedelbar verkan endast under förutsättning att det kan beläggas att anmälan för registrering skett inom viss kortare tid från förändringen.

Flera frågor som har anknytning till det problemområde utredsom ningen har att behandla gäller olika slags missbruk det associationsav rättsliga systemet med anknytning till styrelsens roll främst i aktiebolag men även i andra juridiska Dessa spörsmål har så personer. stor praktisk betydelse att utredningen sig böra problemen anser presentera i ett inledande avsnitt. Därvid skall först beröras problemen med s.k. styrelselösa bolag. Det förekommer ett mycket stort antal bolag saknar till PRV som anmäld styrelse. Beträffande dessa bolag är det naturligtvis svårt att ta reda på om de saknar styrelse eller det finns styrelse om en som inte har blivit anmäld. Vare sig det förhåller sig på det eller andra sättet kan PRV i ena dessa fall med stöd av 13 kap. 4 § aktiebolagslagen 1975:1385 a förordna att bolaget skall träda i likvidation. Om likvidationsgrunden upphör under ärendets handläggning och föreskriven avgift betalas skall likvidationsbeslut dock inte meddelas. Under år 1997 utfärdade PRV med stöd av nämnda bestämmelse förelägganden beträffande 422 bolag, och 276 bolag försattes på denna grund i likvidation. Frågan om likvidation kan naturligtvis inte omedelbart. tas upp Vanligen sänds ett föreläggande i ämnet till bolaget från PRV 2 ca

64 Vissa missbruk...

månader efter det att bolaget kommit att sakna anmäld styrelse. Under den tid 4 5 månader förflyter innan likvidationsfrågan har om - som avgjorts eller förfallit på grund av att styrelse amnåls kan emellertid åtskilliga transaktioner vidtas skapar problem dels för företag och som enskilda trätt i förbindelse med bolaget, dels för de myndigheter som i efterhand skall utreda frågor om straffansvar. som Många uppslag har förts fram med syfte att minska dessa problem. Här kan bl.a. hänvisas till de ändringar av bestämmelserna om delgivning med aktiebolag har genomförts prop. 1992/93:68 och prop. som 1996/97: 132 19. I åklagarväsendet rapport 1996:1 om bolagspluns. dring har tagits tanken att tillägga registreringen ökad betydelse upp på det sättet att en av bolagsstämman vald styrelse inte skulle vara behörig förrän den registrerats. En sådan reglering skulle enligt rapporten kunna kompletteras med ett kvardröjande ansvar för en avgången styrelse fram till dess att avgången har registrerats. Under alla förhållanden bör enligt vad förordas i rapporten göra det man som omöjligt att långt i efterhand låta registrera en uppgift om att styrelsen eller enskild styrelseledamot har avgått. Eftersom det är det en civilrättsliga handlandet, valet ny styrelse eller avgång av styrelseav ledamot, är avgörande, ställs den som vill utkräva ansvar av en som styrelseledamot för närvarande inför stora problem, om ledamoten presenterar ett protokoll visar att han eller hon har avgått långt som tidigare att uppgiften ett eller annat skäl inte har registrerats. men av I rapporten pekas också på möjligheten att skärpa likvidationsreglerna. Liknande förslag har förts fram i många andra sammanhang. I betänkandet Aktiebolagets organisation SOU 1995:44 s. 202 har Aktiebolagskommittén förklarat att kommittén kommer att ta upp problemen rörande aktiebolag saknar anmäld styrelse i ett senare som betänkande. Eftersom hithörande spörsmål således i det sammanhanget torde komma till prövning i hela sin vidd, avstår utredningatt tas upp för sin del från att lägga fram några förslag i detta avseende. en Det bör emellertid framhållas att utredningen ställer sig något skeptisk till tanken att nyvald styrelse inte skulle kunna få en behörighet förrän registrering har ägt och att den avgångna rum styrelsens behörighet skulle kvarstå under mellantiden. I praktiken förekommer det inte så sällan att ett aktiebolags styrelse ersätts som resultat maktkamp ett eller annat slag i bolaget. När detta har av en av skett fattar den nyvalda styrelsen ofta omedelbart serie beslut av en bolagets verksamhet. Även det bara tar vecka betydelse för om ca en innan registrering sker förändringar i fråga om styrelsen i ett av aktiebolag och tiden kanske kommer att kunna ytterligare förkortas, förefaller det kunna skapa väsentliga problem, om den gamla styrelsen skulle kunna sedan den förlorat bolagsstämmans förtroende, agera något också kan tänkas bero på att styrelsen anses ha misskött som

Vissa missbruk... 65

bolaget i ett eller annat hänseende. Vidare synes det vanskligt att tänka sig en ordning som skulle innebära att en styrelseledamot inte kan avgå omedelbart. Förhållandet kan det att han har grundad

vara misstanke om brottslig eller tvivelaktig verksamhet inom bolaget och därför genast vill avsluta sin befattning med detta.

Man skulle emellertid som utredningen ser saken kunna komma till rätta med de retroaktiva anmälningarna genom en ordning av den innebörden att en avgång och möjligen också ett nyval får omedelbar verkan endast under förutsättning att det kan beläggas att anmälan för registrering skett inom viss kortare tid från själva förändringen. En sådan ordning skulle från de förut anförda synpunkterna te sig acceptabel, och utredningen föreslår för sin del att Aktiebolagskommittén i första hand undersöker en lösning efter dessa linjer.

3.2 Vilseledande för

anmälningar registrering

3.2.1 Anmälan av fingerade personer

Utredningen gör bedömningen att någon ny straffbestämmelse, som särskilt tar sikte på anmälan till aktiebolagsregistret av fingerade personer som styrelseledamöter och andra bolagsföreträdare, inte är erforderlig eftersom förfarandet är straffbelagt redan för närvarande.

Vid sidan av de problem som uppkommer när ett bolag inte har någon registrerad styrelse vållas ibland problem genom vilseledande anmälningar för registrering av styrelseledamöter och andra bolagsföreträdare.

När en i Sverige bosatt person anmäls för registrering som styrelseledamot, styrelsesuppleant, VD eller ñnnatecknare, gör PRV före registreringen ett antal kontroller. Så t.ex. kontrolleras att personnummer och namn stämmer överens med uppgifterna i SPAR, att den nyvalde inte har näringsförbud och att han inte heller är försatt i konkurs.

Denna kontroll kan emellertid inte göras beträffande personer som är bosatta utomlands. Numera gäller att ingen styrelseledamot behöver vara bosatt i Sverige. Om inte dispens meddelas skall dock VD och minst halva antalet styrelseledamöter vara bosatta inom EES 8 kap. 4 § aktiebolagslagen.

Detta innebär att det är svårt att gardera sig mot att anmälningar görs av fingerade personer som uppges vara bosatta utomlands. Det

66 Vissa missbruk...

lär finnas säkra belägg för att detta har förekommit i ett antal fall som aktualiserats i brottsutredningar. I ytterligare ett antal fall förhåller det sig så att man inte vet huruvida de registrerade personerna existerar i verkligheten eller inte.

Inom PRV har gjorts en utredning i ämnet som med skrivelse den 2 juli 1997 överlämnades till Justitiedepartementet. Efter en diskussion av olika alternativ föreslås i utredningen att 3 § aktiebolagsförordningen ändras på det sättet att det vid anmälan för registrering

av styrelseledamöter och andra som nämns i punkt 7 i det angivna författningsrummet skall, om dessa inte är bosatta i Sverige, ges in

en fotokopia av passhandling eller annan identitetshandling för varje person. Om misstanke uppstår om personens identitet skall PRV få kräva in ytterligare handlingar för att säkerställa denna. Av motiven framgår att sådana handlingar kan bestå i födelseintyg, beträffande vissa länder uppgift om fullständigt personnummer, myndighetsintyg eller intyg från arbetsgivare. Internt avser PRV att utveckla vissa ytterligare rutiner som inte kräver författningsstöd, däribland ett samarbete med andra länders myndigheter som ett led i en effektiv bevakning av utlandsbosatta personers existens.

Bulvanutredningen stöder för sin del detta förslag och anser att det här rör sig om en angelägen fråga. Enligt utredningens mening kan den föreslagna ordningen inte betraktas som någon diskriminering av utländska bolagsföreträdare i förhållande till svenska. En identitetskontroll görs även av de styrelseledamöter som är bosatta i Sverige, låt vara att PRV:s möjligheter att få tillgång till uppgifter från SPAR medför att personbevis eller motsvarande inte behöver lämnas.

Även bättre ordning för kontroll kommer till stånd, måste det

om en också i fortsättningen kunna inträffa att fingerade personer anmäls för registrering. Utredningen har övervägt frågan om det finns skål att införa en straffbestämmelse som riktar sig mot ett sådant missbruk av reglerna.

Som utredningen ser saken är emellertid förfarandet straffbelagt redan för närvarande. Det bolagsstämmoprotokoll varigenom den fingerade personen utsetts till styrelseledamot måste vara att anse som en för skens skull upprättad urkund rörande rättshandling, vilket innebär att upprättandet är straffbart som osant intygande enligt 15 kap. 11 § brottsbalken. Att åberopa protokollet t.ex. genom att ge

in det till PRV för registrering blir då straffbart som brukande av

osann urkund enligt andra stycket i samma paragraf.

Till detta kommer att det enligt 3 § 7 aktiebolagsförordningen 1975: 1387 för registrering krävs att en handling vilken styrelseledamoten har skrivit sin av vittnen styrkta namnteckning, om detta inte har skett på själva anmälningsblanketten. Att skriva diktad persons namn är straffbart som urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 §

Vissa missbruk... 67

brottsbalken, under förutsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende, och det är likaledes straffbart att bevittna den falska nanmteckningen och att bruka den falska urkunden.

Utredningen kommer därför till det resultatet att någon ny straffbestämmelse inte är nödvändig.

3.2.2 S.k. målvakter

I åklagarväsendets rapport 1996:1 bolagsplundring s. 32

om ges följande definition av en målvakt:

För den som planerar att begå ekonomisk brottslighet genom bolaget kan ett alternativ till att låta bolaget vara styrelselöst vara att sätta in en eller flera målvakter. Med målvakt avses en person som aldrig har haft för avsikt att seriöst delta i bolagets verksamhet utan enbart är villig att låna ut sitt namn för att uppfylla de formella kraven i ABL. Målvaktema har inte alltid kännedom vilka

åtgärder som vidtas i deras nanm, och även om de har det är de

som regel likgiltiga för det. Målvakter är ofta missbrukare och

socialt utslagna personer, inte sällan tidigare straffade. De saknar

kunskaper om den verksamhet de företräder, men är beredda att

mot ersättning bära det formella och straffrättsliga ansvaret för

bolagets handlande. Till saken hör att de normalt saknar utmätningsbara tillgångar och därmed är immuna mot ekonomiska sanktioner. I många fall är de också strafñmmuna, dvs hotet

straff verkar inte avskräckande.

När man överväger åtgärder mot detta slags missbruk av det bolagsrättsliga regelsystemet måste en utgångspunkt vara att det inte går att införa någon allmän straffrättslig sanktion riktad mot styrelseledamöter som inte fullgör sitt uppdrag på det sätt som är förutsatt i aktiebolagslagen. En styrelseledamot har i första hand ansvar inför det organ som utsett honom eller henne, dvs. bolagsstämman, och den vanliga sanktionen om ledamoten inte sköter sitt uppdrag på tillfredsställande sätt är att ledamoten avsätts eller inte blir omvald. Dessutom svarar styrelseledamöterna enligt aktiebolagslagen gentemot bolaget för skada som de vållar bolaget uppsåtligen eller av oaktsamhet, och de kan också straffrättsligt ställas till ansvar för trolöshet mot huvudman eller annat brott om de på ett grovt sätt sviker aktieägarnas förtroende.

Det problem som aktualiseras i målvaktsfallen är emellertid av helt annan karaktär. Det föreligger i dessa fall typiskt sett inte något förtroendebrott från målvaktens sida gentemot aktieägarna. Antag för att ta ett förenklat exempel att samtliga aktier i ett bolag formellt innehas av B, som är bulvan för huvudmärmen H1 och H2, vilka i realiteten är de som äger aktierna. H1 och H2 eller B på dessas

68 Vissa missbruk...

uppdrag övertalar M att låta sig registreras som ende styrelseledamot

med en annan målvakt som suppleant, och ett stämrnoprotokoll av denna innebörd upprättas och insänds till PRV. En uttrycklig eller underförstådd förutsättning är emellertid att M skall ta någon befattning med bolagets angelägenheter. Genom att avstå från att ta sådan befattning sviker målvakten M uppenbarligen inte aktieägarnas förtroende. Tvärtom följer han överenskommelsen med aktieägarna eller den som företräder dessa.

En fråga som inställer sig är om det kan anses att M i det angivna exemplet har kommit att registreras som styrelseledamot i bolaget genom en rättshandling för skens skull. Enligt det till PRV insända stämmoprotokollet har han av bolagsstämman valts till styrelseledamot i bolaget men det kan ifrågasättas om han i realiteten har erhållit något sådant uppdrag. Om bolagsstämrnoprotokollet är att betrakta som en för skens skull upprättad urkund rörande rättshandling, är förfarandet straffbart redan nu på samma sätt som ovan har konstaterats rörande insättande av ñngerade personer som styrelseledamöter.

När man skall närmare överväga denna fråga, kommer man in på en komplicerad begreppsbildning som ursprungligen hämtats från den romerska rätten men som fortfarande används i den juridiska doktrinen. Man brukar sålunda i fråga om skenrättshandlingar skilja mellan i första hand simulerade och dissimulerade rättshandlingar. En simulerad rättshandling är exempelvis ett låtsat avtal och en dissimulerad rättshandling är en dold rättshandling som inte framträder utåt.

En tredje typ som ibland hänförs till skenhandlingar är s.k. fiduciariska rättshandlingar se t.ex. Grönfors, Avtalslagen, tredje upplagan, Göteborg 1995, s. 212 med där upptagna litteraturreferenser. Utmärkande för en sådan rättshandling är att den verkligen innebär att en rättighet eller en befogenhet överförs men att denna rättighet eller befogenhet till följd av en ñduciarisk, dvs. ungefär förtrolig underhandsöverenskommelse inte får tas i anspråk eller inte får användas fullt ut.

Den rättshandling varigenom målvakten i det angivna exemplet insätts som styrelseledamot dvs. bolagsstämmans val sådant det

återspeglas i stämmoprotokollet är närmast ett exempel på en

fiduciarisk rättshandling. Ett i den juridiska doktrinen vanligt sätt att beskriva rättsläget är att det dessutom existerar en parallell dissimulerad dold rättshandling, i detta fall den tysta eller uttryckliga

- underhandsöverenskommelsen att målvakten inte skall ägna sig bolaget Grönfors a. s., Karlgren i SvJT 1936 s. 165.

Denna typ av skenhandlingar är i flera avseenden speciell med avseende rättsverkningarna. På samma sätt som i allmänhet gäller beträffande fiduciariska rättshandlingar påverkar sålunda underhands-

Vissa missbruk... 69

överenskommelsen inte målvaktens ställning utåt. Målvakten M blir verkligen styrelseledamot i bolaget och får i denna egenskap den formella makt som följer med uppdraget. Men enligt den underhandsöverenskommelse som M har träffat med den som utsett honom är det förutsatt att M inte skall använda sig av en styrelseledamots befogenheter; dessa befogenheter skall, i den mån de över huvud taget tas i bruk, utnyttjas av andra. Det kan alltså sägas att M i verkligheten inte har fått något aktieägarnas uppdrag att fullgöra de uppgifter som ankommer på styrelseledamot. Om PRV känt till innebörden av underhandsöverenskommelsen, skulle knappast någon registrering

av M som styrelseledamot kunna äga rum.

Med hänsyn till att aktiebolagslagen innehåller en delvis tvingande reglering om styrelsens ställning torde Mzs behörighet att företräda bolaget gentemot tredje man gälla oberoende av om den tredje mannen är i god tro eller ej. Skulle M i strid med vad som förutsatts mellan honom och aktieägarna utan dessas godkännande ta sig för att för bolagets räkning träffa ett avtal som inte är ett skenavtal med tredje man, torde detta alltså binda bolaget även om den tredje mannen bort förstå att M endast för skens skull insatts som styrelseledamot.

M får i det angivna exemplet också det straffrättsliga ansvar som följer med styrelseuppdraget. Detta betyder dock inte att han kan fällas till ansvar för vad andra företagit sig i bolagets namn eller med dess medel utan hans medverkan. Men för vissa underlåtenhetsbrott kan han i allmänhet dömas till straff. Så t.ex. följer det av 8 kap. 6 § andra stycket aktiebolagslagen att styrelsen skall tillse att organisationen av bokföringen och medelsförvaltningen innefattar en tillfredsställande kontroll. Iden mån bolaget inte fullgör bokföringsskyldigheten kan M således normalt fällas till ansvar för detta, och han kan gentemot ett åtal den punkten inte frita sig från ansvar genom att invända att det aldrig varit meningen att han skulle ta någon befattning med bolagets angelägenheter. En annan sak är att om det finns flera ledamöter av styrelsen, denna kan ha en sådan arbetsfördelning att någon eller några ledamöter förutsätts ta ansvaret för bokföringen, och man kan då beroende på omständigheterna anse att det är denne eller dessa som skall bära det straffrättsliga ansvaret och inte de övriga.

Enligt utredningens uppfattning är det inte omöjligt att hävda att det innebär en rättshandling för skens skull i brottsbalkens mening att sätta in en målvakt i en styrelse på sätt som här har diskuterats. Följden skulle då vara att en anmälan av förhållandet för registrering är straffbar som osant intygande eller brukande av osann urkund och målvakten själv skulle beroende på omständigheterna kunna straffas antingen som gärningsman eller som medhjälpare. Detta synsätt är dock pressat, och frågan i vad mån ñduciariska rättshandlingar skall

70 Vissa missbruk...

bedömas som skenhandlingar är inte alldeles klar. Det får därför bedömas som osäkert hur en domstol skulle se på saken.

Klart är emellertid att insättandet av målvakter utgör ett allvarligt missbruk av reglerna och är ägnat att i hög grad försvåra de brottsbekämpande myndigheternas ansträngningar. Det får därför

anses befogat att en straffbestämmelse införs som med större säkerhet träffar illojala förfaranden av aktuellt slag, låt vara att naturligtvis inte

man skall överdriva utsikterna att komma till rätta med problemen på denna vag.

3.2.3 Förslag till reglering

Utredningens förslag: I aktiebolagslagen införs en regel i vilken det anges att styrelseledamöter och verkställande direktör skall ha sådan insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och

omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolagslagen. Vidare föreskrivs att den som inte avser att ta del i sådan verksamhet som enligt aktiebolagslagen ankommer på styrelsen eller verkställande direktör inte utan godtagbart skäl får åta sig uppdrag som sådan befattningshavare. Den som uppsåtligen och i otillbörligt syfte åtar sig sådant uppdrag i strid med den sist nämnda bestämmelsen skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma skall gälla för deltagare i bolagsstämma och styrelseledamot som i otillbörligt syfte utser någon till styrelseledamot eller verkställande direktör med insikt om att hinder mot detta möter enligt någon av de angivna bestämmelserna.

I 8 kap. 4 § aktiebolagslagen anges i dag behörighetskraven för styrelseledamot och verkställande direktör. Sådan befattningshavare får t.ex. inte vara underårig, försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud. Vad som föreskrivs om styrelseledamot gäller enligt 1 § fjärde stycket samma kapitel i tillämpliga delar om styrelsesuppleant.

I fråga om revisor finns i 10 kap. 2 § andra stycket aktiebolagslagen en allmän lämplighetsregel. Enligt denna regel skall en revisor ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållanden som med hänsyn till arten och omfånget bolagets verksamhet

av fordras för uppdragets fullgörande. Någon sådan regel finns däremot inte beträffande styrelseledamot.

Utredningen anser att det skulle vara en fördel att det även i fråga om styrelseledamöter fanns en allmän lämplighetsregel i aktiebolagslagen. Att en sådan regel inte införts eller ens närmare diskuterats på senare tid torde hänga samman med att man fäst avgörande vikt vid

Vissa missbruk... 71

att ett styrelseuppdrag bygger på aktieägamas förtroende. Detta måste självfallet även i fortsättningen vara det mest väsentliga. Men inte minst för att missbruk skall kunna förebyggas bättre än vad som har visat sig möjligt inom ramen för nuvarande ordning bör lagen som utredningen ser saken uttryckligen ta ställning i frågan beträffande de allmänna kvalifikationer som bör kunna ställas på en styrelseledamot. Mot förslag med sådan inriktning brukar i allmänhet anföras det argumentet att det bör vara aktieägamas egen sak vilka de vill anförtro uppdraget att leda bolaget som styrelseledamöter. Denna invändning är som vi ser saken inte helt bärande. Det är inte bara förhållandet till aktieägarna som här förtjänar att uppmärksammas. Det grundläggande för aktiebolagsformen är att delägarna är principiellt befriade från ansvaret för bolagets förpliktelser; de äventyrar bara den insats som de har gjort i bolagsförmögenheten. Detta innebär att inte bara aktieägarna utan också borgenärerna liksom andra i förhållande till

vilka bolaget åtar sig förpliktelser har ett legitimt anspråk på en

fungerande ledning i bolaget.

Utredningen föreslår att 8 kap. 4 § aktiebolagslagen kompletteras med en regel i vilken det anges att styrelseledamot och verkställande direktör skall ha sådan insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolagslagen.

En sådan bestämmelse är naturligtvis inte avsedd att hindra en arbetsfördelning inom styrelsen som innebär att vissa av ledamöterna i praktiken endast ägnar sig bestämda frågor eller huvudsakligen observation exempelvis för en kreditgivares räkning. Inte heller är avsikten att hindra en ordning enligt vilken styrelsens reella makt är begränsad med hänsyn till att ägaren eller ägarna utövar en fast ledning. Lika självklart är att nuvarande former för styrelserepresentation för privatanställda inte berörs. Över huvud gäller att

taget bestämmelser av nu skisserat slag innebär endast en självklarhet för seriösa bolag. För den typ av oseriösa företag åter som här står i blickpunkten blir bestämmelsen verkningslös, om den inte kompletteras med en straffbestämmelse.

När man överväger hur en sådan straffbestämmelse skall utformas är det till en början alldeles uppenbart att en bestämmelse av nu angett slag inte kan straffsanktioneras generellt även om man skulle begränsa sig till de uppsåtliga fallen. Detta skulle innebära, för att ta ett exempel, att en småföretagare som låter sätta in sin hustru eller sin make i styrelsen för ett bolag som han eller hon i realiteten avser att sköta helt och hållet på egen hand skulle göra sig skyldig till ett brott.

Krirninaliseringen bör begränsas till fall då förfarandet syftar till att dölja den egentliga ledningen bolaget, vare sig syftet härmed kan

av antas vara att skapa förutsättningar för vilseledande affärstransaktioner

72 Vissa missbruk.

. .

eller försvåra skattekontrollen eller de brottsbekämpande myndigheternas ansträngningar eller förfarandet har annat liknande otillbörligt ändamål. Denna begränsning kommer till uttryck, straffbestäm-

om en melse formuleras så att den som uppsåtligen bryter mot den nya bestämmelsen i 8 kap. 4 § aktiebolagslagen skall dömas till straff,

om det sker medvetet och i otillbörligt syfte. Beträffande den närmare innebörden av sistnämnda rekvisit använt även bl.a. i 11 kap. 4 §

brottsbalken återkommer utredningen i författningskommentaren.

Utredningen vill anmärka att den sålunda förelagna ordningen skiljer sig från den numera på grundval av EG-rättsliga regler införda lämplighetsprövningen av större ägare i bl.a. banker och kreditmarknadsbolag. Samma reglering föreslås i regeringens proposition 1997/98:71 beträffande börser och clearingorganisationer. I dessa sammanhang är det frågan om en kontroll som skall utföras ett

av utomstående organ. Ett sådant system kan givetvis inte införas för aktiebolag i allmänhet.

Förslaget torde inte i praktiken öka förutsättningarna för att styrelsen skall kunna bli skyldig att betala skadestånd till bolaget. Styrelsens ledamöter kan nämligen under alla förhållanden åläggas skadeståndsansvar gentemot bolaget för det fall de uppsåtligen eller

av grov oaktsamhet skadar bolaget 15 kap. l § aktiebolagslagen.

Däremot kan man möjligen tänka sig att en ökad möjlighet uppkommer att ålägga aktieägare skadeståndsansvar mot bolaget i

nu aktuella fall. Förutsättningen för skadeståndsansvar är enligt 15 kap. 3 § aktiebolagslagen att aktieägaren, genom att medverka till överträdelse av aktiebolagslagen eller bolagsordningen, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har tillfogat bolaget skada. Eftersom förslaget innebär att till skillnad från vad som nu gäller det i aktiebolagsla-

- gen uttryckligen slås fast att styrelseledamöterna skall ha sådan insikt och erfarenhet som fordras för uppdragets fullgörande enligt lagen, föreligger de lagtekniska förutsättningarna för att en aktieägare som har medverkat till att välja en styrelse utan sådana kvalifikationer kan bli skyldig att ersätta bolaget för skada som uppkommit härigenom. Med hänsyn bl.a. till svårigheterna att bevisa orsakssarnrnanhang torde skadeståndsansvar emellertid i praktiken inte kunna aktualiseras annat än vid sådana uppenbara fall av missbruk som förslaget tar sikte på att motverka.

Den sålunda föreslagna regeln bör enligt vår mening kompletteras med en bestämmelse enligt vilken föreskrivs att den som inte avser att ta del i sådan verksamhet som enligt denna lag ankommer på styrelsen eller verkställande direktör får inte åta sig uppdrag som styrelseledamot eller verkställande direktör.

Givetvis är det inte möjligt att föreskriva ett förbud för någon att ta emot ett sådant uppdrag i annat fall än om han eller hon själv bedömer

Vissa missbruk... 73

sig ha tillräcklig insikt eller erfarenhet ett så formulerat förbud

skulle, om det efterlevdes, medföra att inga andra än sådana

personer som är övertygade om sina egna förtjänster skulle kunna acceptera uppdrag av detta slag. Vad man i lagen emellertid bör kunna slå fast är att den som i praktiken inte avser att ta någon befattning med bolaget inte utan godtagbart skäl får lov att ta emot ett uppdrag

som styrelseledamot eller verkställande direktör.

En bestämmelse av detta slag bör kunna straffsanktioneras med sikte på de typiska målvaktsfallen liksom andra situationer då någon för skens skull åtar sig ett uppdrag som styrelseledamot eller verkställande direktör i otillbörligt syfte. I sammanhanget kan nyligen

nämnas att en publicerad undersökning visar att ca 500 år 1997 vardera

personer hade styrelseuppdrag i över 20 aktiva aktiebolag några av dem i

mer än 100 bolag. Redan det förhållandet att någon har så många styrelseuppdrag bör naturligtvis inte utan vidare anses straffbart,

men sådana omständigheter kan i viss mån bidra till underlaget för

en bedömning enligt vilken det föreligger ett "målvaktsfall".

3.3 Generalfullmakter

3.3.1 Bakgrund

Utredningen har fått till uppdrag att behandla frågan om generalfullmakter i första hand när det gäller användningen sådana

av fullmakter som ett medel att kringgå näringsförbud. Till den frågan återkommer utredningen i avsnitt 7.4.2. Det skall redan här förutskickas att utredningen inte ser några hinder mot att lagen 1986:436 om näringsförbud kompletteras ett sådant sätt att det blir förbjudet för den som ålagts näringsförbud inte bara som nu att ställföreträ-

vara dare för en juridisk person som är näringsidkare utan också att

som ombud företräda en sådan juridisk om inte tillstånd har

person meddelats.

I direktiven har emellertid även angetts att utredningen skall

vara fri att behandla frågan om generalfullmakt också i andra brottsliga situationer än i samband med kringgående näringsförbud. Ut-

av redningen anser sig därför böra anföra vissa allmänna synpunkter på frågan.

Enligt åklagarväsendets rapport 1996:1 representerar generalfullmakter ett stort praktiskt problem. Sådana fullmakter förekommer ofta i styrelselösa bolag. Tydligen har styrelsen i dessa fall gett någon en mer eller mindre oinskränkt behörighet att företräda bolaget, varefter styrelseledamöterna avgått utan att bli ersatta av nya ledamöter. Den ende som företräder bolaget är då innehavaren general-

74 Vissa missbruk...

fullmakten, som i sin tur inte sällan transporterar den på arman. Resultatet blir att man kringgår aktiebolagslagens system för ledning av aktiebolag och att det erbjuder stora svårigheter att identifiera den som skall bära ansvaret för en straffbar gärning vilken företagits i bolagets namn eller med dess medel. Ibland förekommer också

förfalskade generalfullmakter.

I diskussionen kring hithörande frågor är det något oklart vad man menar med generalfullmakt, som inte utgör någon term som förekommer i lag eller annars har någon vedertagen innebörd. I åklagarväsendets rapport 1996:1 används begreppet närmast för att beteckna en handling som innebär både behörighet och befogenhet att i alla avseenden företräda bolaget, men det finns i praktiken exempel på att man använder begreppet för en betydligt mera inskränkt fullmaktshandling.

Problemet med generalfullmakter behandlas också i en nyligen utkommen avhandling, Ola Åhman, Behörighet och befogenhet i aktiebolagsrätten, Uppsala 1997 s. 449 ff.. Enligt den definition som ges i nämnda arbete är en generalfullmakt en fullmakt som tillägger innehavaren en helt eller i det närmaste generell behörighet att företräda fullmaktsgivaren gentemot alla tredje män.

En jämförelse kan här göras med 12 kap. 23 § rättegångsbalken, där det föreskrivs att den som har "allmän fullmakt att förvalta annans egendom eller eljest handhava annans angelägenheter" skall betraktas som ställföreträdare och således inte som ombud. En fullmakt av det slag som denna bestämmelse tar sikte brukar kallas disponentfullmakt. En generalfullmakt faller naturligtvis under rättegångsbalkens bestämmelse, men denna bestämmelse omfattar också fullmakter

är mera begränsade än vad man torde lägga i begreppet generalsom fullmakt.

Begreppet generalfullmakt sådant det används i diskussionen synes snarare motsvara vad man brukar kalla prokura handelsfullmakt. Prokura förekommer som i lag definierat begrepp i fråga om sådana näringsidkare som registreras i handelsregister, dvs. främst handelsbolag. Enligt l § prokuralagen 1974:158 skall den som innehar fullmakt vilken uttryckligen förklaras vara prokura allt som gäller huvudmannens verksamhet handla på hans vägnar och teckna hans finna" med undantag för försäljning och inteckning av fast egendom eller tomträtt. En prokura kan registreras enligt handelsregisterlagen 1974:157, detta är inte obligatoriskt. Prokura är dock något

men annat och mera än en fullmakt, eftersom den inte innefattar endast behörighet gentemot tredje man utan också beslutsbefogenheter. Prokura anses inte kunna förekomma i aktiebolag Åhman a.a. s. 456

med referenser.

I Åhmans nämnda arbete hävdas efter utförlig diskussion

en av frågan att generalfullmakter inte är tillåtna. Huvudargumentet är att

Vissa missbruk... 75

reglerna i 8 kap. 11 och 12 om företrädarskap och firmatecknings-

rätt är exklusiva i belysning det system gäller enligt aktie-

av som bolagslagen. Åhman emellertid a.a.

anger s. 450 not 454 att det kan förekomma att styrelsen för ett aktiebolag meddelar till ordalagen

en mycket vid fullmakt för någon att företräda bolaget

gentemot en särskild tredje man men att det mellan parterna kan

vara avsett att fullmakten endast skall avse specifika åtgärder. Såvitt framställningen får förstås skulle en sådan fullmakt inte träffas någon ogiltighetspå-

av följd dels med hänsyn till den inskränkning dels

som parterna avsett, med hänsyn till att den endast riktar sig till bestämd tredje

en man.

Av framställningen synes emellertid inte klart framgå hur

man enligt författarens mening skall se på det fallet att fullmakt med

en generell eller i varje fall mycket vid behörighet riktar sig till

envar men enligt överenskommelse mellan parterna bara får användas i vissa bestämda fall. Är det mellan styrelsen, denna

om är fullmaktsgivare, och fullmaktstagaren avtalat en begränsning fullmaktstagarens

av befogenhet, som innebär att firman bara får tecknas i vissa speciella situationer, behöver styrelsen inte ha avhänt sig sitt enligt

ansvar

aktiebolagslagen.

Om en oinskränkt generalfullmakt utfärdas ett aktiebolag torde

av det aktiebolagsrättsligt vara att anse som ett bemyndigande enligt 8 kap. 11 § andra stycket första meningen, dvs. ett utseende

av firmatecknare. Finnatecknare skall anmälas till PRV för registrering, men underlåtenhet i detta avseende är inte straffbelagd och det är svårt att se att aktiebolagslagen hindrar att någon handlar bolagets vägnar med stöd av ett sådant bemyndigande innan det har blivit registrerat, försåvitt bemyndigandet godtas av medkontrahenten.

Åhman anför häremot styrelsen har hålla sig till det

att att sätt som lagen anvisar, om den vill utvidga den krets har generell

som behörighet att företräda bolaget a.a. 459. Men vad skulle i så fall

s. skillnaden vara mellan en generalfullmakt med oinskränkt behörighet och ett bemyndigande en särskild firmatecknare Om utgår

man från att ett bemyndigande sistnämnda slag utgör gällande

av en rättshandling redan innan registrering har skett, generalfullmak-

synes tens ogiltighet enligt detta endast bygga på den oinstän-

resonemang digheten att termen fullmakt används i stället för lagens ord, bemyndigande. I andra sammanhang används emellertid dessa uttryck synonymt, och det är därför inte utan vidare givet domstol

att en skulle underkärma en generalfullmakt redan på denna grund.

Som har anförts i åklagarväsendets rapport 1996:1 används generalfullmakt ofta i samband med köp av aktiebolag. Såväl i denna rapport

i Åhmans arbete hävdas som att något godtagbart skäl för att använda generalfullmakt inte finns. Det kan ifrågasättas inte ett sådant

om synsätt är väl kategoriskt. Situationen kan exempelvis den att

vara en

76 Vissa missbruk...

köpare som erlägger betalning för aktierna i ett bolag vill säkerställa att inte säljaren, som själv eller genom representant är styrelse eller firmatecknare, omedelbart efter erhållen likvid plundrar bolaget eller annars företar någon transaktion som urholkar eller minskar värdet av det förvärvade bolaget.

Det torde ofta vara av detta skäl som kontrahenterna även i serösa

sammanhang ibland väljer den lösningen att bolaget i samband med

betalningens erläggande genom den befintliga styrelsen lämnar en generalfullmakt till köparen, varefter styrelsen avgår samt bolagsstämma med köparen som aktieägare hålls för utseende av ny styrelse. Till stöd för sin behörighet att exempelvis spärra eller avsluta konton hos banker och andra kreditinrättningar, avhämta försändelser till bolaget eller ombesörja ändring av post och andra åtgärder som måste utföras omedelbart skulle köparen visserligen i detta läge kunna åberopa bolagsstärnrnoprotokollet och övriga i samband med försäljningen upprättade handlingar, men detta kanske betraktas som förenat med större svårigheter, eftersom sådana protokoll innan de har registrerats av naturliga skäl ibland möts med misstänksamhet.

Även tiden för registrering nyvalda styrelseledamöter skulle

om av förkortas avsevärt, kan behov föreligga för en köpare av ett bolag att i dessa situationer säkerställa sin rätt. Syftet bör dock kunna uppnås

preciserade bemyndiganden generalfullmakt. Andra

genom mera än en utvägar kan vara att säkerhet ställs eller att en bank eller någon annan kreditinrättning kopplas in, låt vara att detta är förenat med större omgång och vissa kostnader.

Av det anförda framgår emellertid att utredningen för sin del inte är fullt övertygad vare sig om att en generalfullmakt i alla lägen är utan verkan eller att sådana fullmakter helt och hållet saknar legitimt

användningsområde.

Vissa missbruk... 77

3.3.2 Tänkbara lösningar problemen

Utredningens förslag: Ett oinskränkt bemyndigande för än

annan

styrelseledamot eller verkställande direktör att företräda ett

aktiebolag och teckna dess firma skall inte medföra någon rätt att

företräda bolaget förrän bemyndigandet registrerats i aktiebo-

lagsregistret. Aktiebolagslagens bestämmelse att styrelsen

svarar för bolagets organisation och förvaltning skall kompletteras

med en regel i vilken det anges att styrelsen inte får överlåta

ansvaret för dessa uppgifter på arman.

I åklagarväsendets rapport 1996:1 och i andra sammanhang har föreslagits olika slags åtgärder för att minska problemen med generalfullmakter, såsom att generalfullmakter skulle uttryckligen förbjudas, att registrering skulle krävas för att en generalfullmakt skulle få giltighet eller att en generalfullmakt inte skulle få gälla mer än

en begränsad tid med förbud att därefter utfärda generalfullmakt.

en ny

Om man begränsar synfältet till sådana fullmakter som innebär en oinskränkt behörighet att företräda bolaget, skulle det dock vara lätt att åstadkomma en reglering av angivet slag. Lämpligen skulle aktiebolagslagens regler kunna kompletteras med en föreskrift om att ett oinskränkt bemyndigande för annan än styrelseledamot eller verkställande direktör att företräda bolaget och teckna dess firma inte medför någon rätt att företräda bolaget förrän registrering har skett. Detta skulle sarmolikt leda till en viss begränsning av sådana fullmakter som här åsyftas, och det är svårt att se att det skulle leda till några större olägenheter från praktisk synpunkt. Utredningen föreslår en regel av detta slag. Effekterna av en sådan komplettering blir visserligen begränsade. Det skulle emellertid komma att stå klart att en fullmakt som enligt sin lydelse innefattar oinskränkt behörighet att handha bolagets angelägenheter inte kan åberopas, om den har registrerats. Möjligen är detta förhållandet redan för närvarande.

En regel av det slag som nu har diskuterats skulle dock knappast kunna formuleras så att den ogiltigförklarar fullmakter som visserligen innefattar en mycket vid behörighet men ändå innehåller en viss mindre inskränkning av behörigheten. Sådana inskränkningar får enligt 8 kap. 11 § tredje stycket aktiebolagslagen inte registreras. Så t.ex. har det i praktiken förekommit att en fullmakt är avfattad på det sättet att fullmaktstagaren får teckna bolagets firma men uttryckligen

78 Vissa missbruk...

förklaras sakna behörighet att ta emot stämning i tvistemål. En sådan fullmakt som får antas motsvara vad som i diskussionen har

betecknats som generalfullmakt blir svårare att komma åt.

Det finns emellertid i praxis exempel på fullmakter som, även

om de innefattar en viss inskränkning av behörigheten exempelvis det

av slag som nämnts sist, år formulerade så att det klart framgår att fullmaktsgivaren vanligen styrelsen även ger fullmaktstagaren

- praktiskt taget obegränsade befogenheter med avseende på bolagets förvaltning och som alltså klart ger vid handen att styrelsen har avhänt sig ansvaret för bolaget. Någon tvekan om att fullmakter av detta slag inte är förenliga med det associationsrättsliga regelsystemet skulle väl inte behöva föreligga. Med tanke på de problem som vållas av generalfullmakterna skulle dock enligt utredningens mening ett förtydligande vara av värde. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att 8 kap. 6 § aktiebolagslagen, där det i dag föreskrivs att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter, kompletteras med en regel i vilken det anges att ansvaret för dessa uppgifter inte av styrelsen får överlåtas på

annan. Utredningen föreslår även en sådan komplettering av lagtexten.

Utredningen är emellertid som redan framgått medveten om att de nu föreslagna båda lagändringarna inte mer än i förhållandevis begränsad mån undanröjer de problem som har gett sig till känna i

praktiken.

Så t.ex. går en vanlig typ av fullmakt ut på att företräda ett bolag i samband med skalbolagstransaktioner. Sådana fullmakter benämns i praktiken ibland generalfullmakt och ibland bara fullmakt jfr t.ex. NJA 1995 s. 505, särskilt s. 506. Formuleringen kan vara följande hämtad ur ett aktuellt brottmål:

Härmed lämnar undertecknade behöriga företrädare för X AB

fullmakt Y att för Xzs räkning förvärva ett eller flera aktiebolag,

att teckna låneavtal för sådant förvärv, att kvittera medel samt att

vidta alla andra åtgärder som naturligt sammanhänger med ett

sådant förvärv.

Ingen av de kompletteringar av aktiebolagslagen som nyss har föreslagits innebär att en fullmakt av detta slag utan vidare förlorar sin verkan. Det synes över huvud taget vanskligt att söka åstadkomma en specialreglering som träffar en sådan fullmakt men som samtidigt gör det möjligt för bolagets företrädare att exempelvis bemyndiga en kassör att hämta bolagets medel i bank eller på posten, något som måste få lov att förekomma även i fortsättningen.

Både i Åhmans arbete och i andra sammanhang har diskuterats

om inte en av en bolagsstyrelse utfärdad fullmakt av vilket slag som helst

Vissa missbruk...

borde förlora sin verkan så snart som styrelsen avgår eller dess sammansättning ändras: den skulle alltså inte behöva återkallas den

av nya styrelsen, vilket självfallet under alla förhållanden kan ske. Men

även detta uppslag leder till svåra gränsdragningssvårigheter. Antag

att en styrelse bestående av flera personer har utfärdat rättegångs-

en eller postfullmakt och att en ledamot i styrelsen därefter avgår. Det bör inte rimligen få betyda fullmakt måste utfärdas.

att en ny

Vad som nu har sagts talar för att det är svårt att åstadkomma

lösning av problemen genom ingrepp i aktiebolagsrättsliga eller andra

civilrättsliga regler. Man måste nog söka andra utvägar.

3.3.3 Förslag till komplettering brottsbalkens regler

av om

medverkan

Utredningen förslag: Brottsbalkens regler medverkan

utvidgas på så sätt, att den som med uppsåt att främja brottslig

verksamhet ger någon ett bemyndigande att företräda juridisk person skall anses medverka till brott som begås med stöd

av bemyndigandet.

Vissa av de brottsbekämpande myndigheternas problem på förevarande

område har anknytning till det förhållandet att det när generalfullmakter förekommer kan vara mycket svårt att klara ut

vem som bär ansvaret för en viss transaktion eller serie av transaktioner som objektivt sett skulle vara att betrakta som brottslig. Den ursprungliga generalfullmakten har utfärdats av en sedermera avgången styrelseledamot eller en målvakt, och generalfullmakten har sedan kanske transporterats i flera led. Ofta är det tydligen vanskligt att fastställa vem som i realiteten har utfört eller beordrat den eller de ifrågavarande transaktionerna. Frågor med anknytning till den berörda problema-

tiken har uppkommit i en när detta skrivs mycket uppmärksammad förundersökning där förskingringsoperationer av stor omfattning i ett

börsbolag misstänks.

Man kan då ställa frågan om inte den som utfärdat en generalfullmakt eller något liknande bemyndigande med insikt eller misstanke om att bemyndigandet kommer att användas för brottsligt ändamål borde kunna straffas för medhjälp. Detta torde emellertid i de typiska

fallen inte vara möjligt till följd av uppsåtsreglerna.

Det förhåller sig nog visserligen ofta så att den som i brottsligt sammanhang har utfärdat en generalfullmakt kan överbevisas att

om ha haft åtminstone eventuellt uppsåt till brottslig verksamhet. Han har insett risken för detta och vetskap om att ett brott kommer att förövas skulle inte ha avhållit honom från att utfärda bemyndigandet. Men det

Vissa missbruk...

kan förutsättas vara svårt att leda i bevis att han haft uppsåt i förhållande till just det konkreta brott som har utförts och som han kanske i verkligheten inte heller känt till och möjligen inte heller har haft förutsättningar att begripa. Det är enligt medverkansreglerna inte tillräckligt med ett uppsåt som omfattar brott i största allmänhet, utan det måste föreligga ett uppsåt i förhållande till det konkreta brottet. Det kan vidare enligt gällande rätt vara oklart om redan ett bemyndigande utgör ett främjande av brottet med råd eller dåd på ett sådant

krävs för medverkansansvar. sätt som

Med hänsyn till att det associationsrättsliga systemet är så lätt att manipulera i brottsliga sammanhang anser utredningen att det finns skäl för en utvidgning av medverkansreglemas tillämpningsområde på den här punkten. En sådan utvidgning bör innebära att den som med uppsåt att främja brottslig verksamhet ger någon amian ett bemyndigande att företräda en juridisk person skall anses medverka till brott som begås med stöd av bemyndigandet. Uppsåtet kan vara direkt, indirekt eller eventuellt, men det behöver inte omfatta ett konkret brott och inte endast en bestämd brottstyp utan det bör vara tillräckligt att det avser brottslig verksamhet.

Liksom annars vid medverkan till brott bör naturligtvis gälla att den medverkande skall dömas endast efter det uppsåt som ligger honom själv till last och att straffet för den som medverkat endast i mindre mån kan sättas under det som är föreskrivet för brottet eller, i ringa fall, bortfalla helt och hållet. Med hänsyn härtill kan det enligt utredningens mening inte anses att en utvidgning av detta slag sträcker sig alltför långt.

Utredningen återkommer i författningskommentaren till hur en bestämmelse av nu skisserat slag bör kunna tillämpas.

Kontroll i samband med... 81

4 Kontroll i samband med tillstånds-

givning m.m.

4. l Inledning

I utredningsuppdraget ingår att överväga hur myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter eller med uppgift att besluta om bidrag till näringslivet skall kunna ges betydligt bättre möjligheter än i dag att förhindra att de regler som gäller i dessa hänseenden kringgås användning av bulvaner. Som exempel på åtgärder som kan genom övervägas i detta sammanhang närrms i direktiven att vidga myndigheternas möjligheter att utreda som verkligen står bakom viss vem verksamhet, att i vissa fall förelägga en sökande eller annan part att styrka sin uppgivna ställning i verksamheten och att öka möjligheterna att avslå en tillståndsansökan vid misstanke om att sökanden agerar som bulvan för någon annan. Utredningsuppdraget i denna del torde få ses mot bakgrund av det intresse under senare tid har ägnats möjligheten att förbygga som ekonomisk brottslighet genom olika kontrollåtgärder från myndigheternas sida. I sammanhanget har särskilt framhållits vikten av en

effektiv myndighetskontroll i samband med upphandling, tillstånds-

prövning och utbetalning av bidrag till näringsverksamhet. Den strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten regeringen antog i april 1995 skr. 1994/95:217, bet. som 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:4l2 innebär sålunda bl.a. att en ökad vikt skall läggas vid sådan kontroll samt vid den tillsyn som myndigheter utövar över viss verksamhet eller bransch. I strategin skr. en 36 f. att det i stor utsträckning är fråga om åtgärder som s. anges myndigheterna redan i dag kan och bör vidta, men att det i vissa fall kan behövas ändringar i regler eller instruktioner för att effektivisera kontrollen. En kontrollfråga som tas upp till diskussion i strategin är annan vandelsprövning för arbete inom vissa branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Regeringen konstaterar till en början att det i vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i sanerande syfte går ut på att att pröva laglydnaden hos blivande som näringsidkare i samband med tillståndsprövning av skilda slag. Vidare

82 Kontroll i samband med...

görs den bedömningen att en sådan vandelsprövning rätt utformad

och använd i speciella fall kan vara ett lämpligt och effektivt sätt att

komma till rätta med vissa former av ekonomisk brottslighet som har utvecklats inom särskilda områden av näringslivet.

I enlighet med vad regeringen förutskickade i den nyss nämnda strategin tillkallades därefter en särskild utredare för att överväga dels frågor om vandelsprövning och andra åtgärder för att sanera branscher som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet, dels vissa andra frågor om hur främst det förebyggande arbetet mot den ekonomiska brottsligheten kan effektiviseras genom kontroll i samband med tillstånds- och bidragsgivning dir. 1995: 142. Utredningen, som antog namnet Branschsaneringsutredningen, har redovisat sina överväganden och förslag dels i delbetänkandet Licensavgift en principskiss SOU

- 1996:172, dels i huvudbetänkandet Branschsanering och andra

metoder mot ekobrott SOU 1997:111.

I sitt huvudbetänkande behandlar Branschsaneringsutredningen bl.a. förutsättningarna för att motverka ekonomisk brottslighet genom en mera utvecklad kontroll i samband med tillsynsverksamhet, tillstånds-

prövning samt prövning av frågor om bidrag och stöd till näringslivet.

Vissa av utredningens förslag syftar till att åstadkomma brottsförebyggande effekter genom sådana åtgärder, bl.a. föreslås skärpningar när det gäller den tillstånds- och tillsynsreglering som redan gäller för restaurangbranschen och yrkestrañken. Utredningen förordar också att frågan, om hur olika regelsystem för tillstånd, tillsyn och bidrag skall kunna användas för att motverka ekonomisk och organiserad brottslighet, undersöks vidare.

Branschsaneringsutredningen gör vidare bedömningen att det vore lämpligt att anförtro Ekobrottsmyndigheten uppgiften att fungera som ett kontrollorgan till vilket beslutande myndigheter kan vända sig för att få information och synpunkter i ett ärende som avser tillstånd, bidrag, tillsyn eller offentlig upphandling. Utredningen konstaterar att en sådan ordning bl.a. kräver att det byggs upp ett nytt datasystem med information om juridiska personer, dessas ställföreträdare och ägare, brottsbelastningar m.m. Utredningen rekommenderar att frågan om Ekobrottsmyndighetens funktion som kontrollorgan i nu angiven mening utreds vidare.

När det gäller stöd till näringslivet förordar Branschsaneringsutredningen att det fortsatta utredningsarbetet på området inriktas på en ordning som innebär att en myndighet svarar för utbetalningarna av samtliga stöd. Nämnas kan att utredningen på motsvarande sätt rekommenderar att man utvecklar ett system för utbetalning av socialförsäkringsförmåner där en myndighet svarar för samtliga utbetalningar.

Kontroll i samband med...

Efter remissbehandling övervägs Branschsaneringsutredningens förslag för närvarande i regeringskansliet. Ett reformarbete som tar sikte att motverka den ekonomiska brottsligheten genom att utveckla och effektivisera myndigheternas kontrollerande verksamhet bedrivs alltså för närvarande. Det är då naturligt att även frågan om myndigheternas möjligheter att avslöja bulvanförhållanden inom sina respektive ansvarsområden kommer i blickpunkten. Om myndigheternas kontroller skärps i olika avseenden eller utvidgad vandelsprövning införs, är det givetvis angeläget om en att de vidtagna åtgärderna inte blir verkningslösa till följd av att bulvaner anlitas.

4.2 Vilka kontrollmöjligheter har myndigheterna i dag

För närvarande finns det inga författningsregler som mera specifikt tar sikte myndighets möjligheter att undersöka vem som i realiteten en utövar ledningen i ett företag eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i viss näringsverksamhet. Föreligger misstanke om brott där anlitande bulvan utgjort ett led i det brottsliga förfarandet kan det av bli aktuellt att använda vissa av de i rättegångsbalken reglerade straffprocessuella tvångsmedlen, t.ex. beslag eller husrannsakan, för att utreda hur det förhåller sig i dessa hänseenden. Frågan gäller emellertid inte vilka utredningsmöjligheter som ges inom ramen för nu det straffprocessuella förfarandet, utan vilka kontrollåtgärder som står till buds för myndighet med uppgift att utöva tillsyn, pröva en

tillståndsansökningar eller liknande. När det gäller myndigheter som

anförtrotts sådana uppgifter finns det i allmänhet författningsbestämmelser allmänt reglerar vilka kontroll- och undersom mera sökningsåtgärder myndigheten kan vidta. Myndighetens befogenheter i detta hänseende kan vara mer eller mindre långtgående.

Författningsbestärmnelser som uttryckligen ger en myndighet med tillsynsuppgifter rätt att infordra de upplysningar som behövs för

tillsynen är mycket vanliga. Som exempel kan nämnas 45 § första stycket 1 konkurrenslagen 1993:20, där det föreskrivs att Konkurrensverket får förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen. Ett annat exempel utgör 6 § lagen 1979:357 yrkesmässig försäljning av om dyrkverktyg. Enligt detta lagrum är den har tillstånd att bedriva som sådan försäljning skyldig att på anmodan av polismyndigheten lämna de upplysningar, handlingar, varuprov och liknande som myndigheten

84 Kontroll i samband med...

behöver för sin tillsynsverksamhet. En liknande bestämmelse finns i 10 § lagen 1983: 1097 med vissa bestämmelser larmanläggningar

om m.m. såvitt gäller larrninstallationsföretags och larminnehavares upplysningsskyldighet. När det gäller tillsynen över banker och andra finansiella företag finns det ett flertal bestämmelser enligt vilka

ett

sådant företag har att lämna Finansinspektionen de upplysningar

om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter

som inspektionen begär se t.ex. 7 kap. 1 § bankrörelselagen 1987:617, 6 kap. 1 § lagen 1991:981 om värdepappershandel, 5 kap. l § lagen 1992:16l0 om ñnansieringsverksamhet och 19 kap. 3 § försäkringsrörelselagen 1982:7l3. Ytterligare exempel kan hämtas från de områden där Datainspektionen är tillsynsmyndighet 17 §

se t.ex. datalagen 1973:289, 16 § andra stycket kreditupplysningslagen 1973: 1173 och 14 § andra stycket inkassolagen 1974:182 och från det alkoholpolitiska området se 8 kap. 4-8 §§ alkohollagen 1994: 1738.

De sanktioner som kan tillgripas upplysningsskyldigheten

om åsidosätts varierar från område till område. När det gäller till-

en ståndspliktig verksamhet kan frågan återkallande tillståndet

om av

aktualiseras. I åtskilliga fall har tillsynsmyndigheterna vidare

getts möjlighet att vid vite förelägga den som står under dess tillsyn att inkomma med de upplysningar behövs för tillsynen. Det finns

som även exempel på att uppgiftsskyldigheten har straffsanktionerats.

I några fall har en myndighet getts möjlighet att i utredningssyfte ålägga personer att inställa sig för förhör. Om det behövs för att Konkurrensverket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen kan verket sålunda enligt 45 § 2 nämnda lag ålägga den

nyss som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör tid och plats som verket bestämmer. En liknande bestämmelse finns i 5 § andra stycket lagen 1956:245

om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden uppgiftsskyldighetslagen. Ett åläggande enligt dessa bestämmelser får förenas med vite 57 § första stycket konkurrenslagen respektive 6 § andra stycket

uppgiftsskyldighetslagen.

Det förekommer också tillsynsmyndighet enligt särskild för-

att en fattningsbestärmnelse har rätt att få tillträde till viss lokal för att kontrollera verksamhet som står under myndighetens tillsyn. Som exempel på författningsbestämmelser av denna typ kan nämnas 16 § datalagen, 16§ första stycket kreditupplysningslagen, 14 § första stycket inkassolagen, 5 § arbetsmiljölagen 1977:1160, 5 § lagen 1981:2 om handel med skrot och begagnade 21 § andra

varor, stycket arbetstidslagen 1982:673, 12 § lagen 1982:821

om transport av farligt gods och 19 § lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor.

Kontroll i samband med... 85

I åtskilliga av de fall där en myndighet tillagts rätt att få tillträde

en till viss lokal för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift föreskrivs det att det åligger polismyndigheten att lämna tillsynsmyndigheten

handräckning. Det förekommer också att tillsynsmyndigheten i stället

har bemyndigats att förelägga vite för det fall tillträde vägras.

Redan av de exempel som nu anförts torde framgå att det fimis en stor mängd författningsregler av varierande innehåll som rör olika

myndigheters möjligheter att inhämta upplysningar och företa

kontroller inom sina respektive ansvarsområden. Som konstaterats i det föregående saknas det emellertid regler särskilt

som avser myndigheternas befogenheter när det gäller att undersöka förekomsten av bulvanförhållanden eller liknande. Självfallet kan dock vissa de

av mera allmänt hållna reglerna tillämpas även i fall där en myndighet i sin verksamhet finner anledning att närmare utreda vem som utövar ledningen i ett företag.

Även i avsaknad särskild författningsreglering kan myndighet

krävs dock stöd i ett utryckligt författningsbemyndigande.

Det är mera diskutabelt om en myndighet i avsaknad av författningsstöd kan anses ha möjlighet att genomföra besök i utredningsoch kontrollsyfte. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare skyddad mot husrannsakan och liknande intrång och enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får det skyddet iprincip

begränsas endast genom lag. Någon närmare definition av begreppet husrannsakan ges inte i regeringsformen, men enligt motiven prop. 1973:90 s. 246 används uttrycket för att beteckna varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen.

Saknas författningsstöd för att genomföra besök i kontrollsyfte har myndigheterna självfallet inte heller någon befogenhet att tvångsvis bereda sig tillträde till viss lokal. Det finns alltså i ett sådant fall inte

någon möjlighet att begära handräckning av polismyndighet eller att

förelägga vite. Detta utesluter emellertid inte i sig att ett besök som företas i undersökningssyfte kan anses ha karaktär av husrannsakan. Av intresse i sammanhanget torde bl.a. vara vilka konsekvenser en vägran att ta emot besök av myndigheten kan tänkas få för den som på detta sätt undandrar sig att medverka i utredningen. Det får visserligen förutsättas att en sådan vägran inte utan stöd i lag tillmäts

någon självständig betydelse vid myndighetens prövning av det

enskilda ärendet, men det ligger samtidigt i sakens natur att en ovilja att på detta sätt medverka till sakens utredning i förening med andra

86 Kontroll i samband med...

omständigheter kan tänkas bidra till att myndigheten fattar ett för den enskilde ofördelaktigt beslut.

Det skulle mot bakgrund av det anförda kunna hävdas att regeringsformens bestämmelser mot husrannsakan bör åtminstone analogt

vara

tillämpliga på de nu diskuterade undersökningsåtgärdema. Detta skulle

innebära att myndigheterna i avsaknad författningsstöd inte kan

av anses ha möjlighet att genomföra besök i undersökningssyfte. Jämför Lagrådets yttrande över regeringens förslag avseende försäkrings-

kassornas utrednings- och kontrollmöjligheter i försäkrings- och

bidragsärenden, prop. 1996/972121 s. 59 ff.

4.3 överväganden och

förslag

Utredningens förslag: Generella bestämmelser införs

som ger myndigheter i verksamhet som består i tillståndsprövning, tillsyn eller länmande av stöd med avseende på näringslivet vidgade möjligheter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet. Under förutsättning att det är av betydelse för myndighetens verksamhet hur det förhåller sig i dessa hänseenden och att myndigheten finner anledning att genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga förhållandena, skall myndigheten få

vid vite ålägga ett företag eller någon att tillhandahålla - annan uppgifter eller handlingar,

vid vite ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats myndigheten

som bestämmer, eller

avlägga besök i lokaler som utgör bostad. -

4.3.1 Allmänna utgångspunkter

Utmärkande för bulvanförhållanden är att de berörda parterna är angelägna om att utåt dölja förhållandets rätta natur. Genom olika åtgärder försöker bulvanen och huvudmannen sken att bulvanen

ge av agerar för egen räkning. Självfallet kan det därför vara svårt för en myndighet få fram ett tillfredsställande beslutsunderlag i ärenden där det är av betydelse vem som i verkligheten leder en verksamhet eller har ett ekonomiskt intresse i denna.

Denna strävan att vid bulvanskap hålla de verkliga sammanhangen dolda medför också att det är svårt att få en närmare uppfattning

Kontroll i samband med... 87

i vilken utsträckning bulvankonstruktioner kommer till användning inom olika områden. Bulvanskap låter sig inte alltid studeras med gängse undersökningsmetoder. Avtal och andra relevanta handlingar är normalt sett inte tillgängliga för studium. Det finns ingen statistik att bearbeta och man kan inte heller räkna med att enkäter eller intervjuundersökningar skall ge några klargörande resultat. Såvitt utredningen har sig bekant har det följaktligen inte heller gjorts någon

mera systematisk kartläggning av förekomsten av bulvanskap.

Även det alltså inte finns någon på systematiska studier baserad

om kunskap rörande förekomsten av illojala bulvanskap, torde det inte råda någon tvekan om att företeelsen är så pass frekvent att det ñmis skäl att överväga hur berörda myndigheter skall kunna ges bättre möjligheter än i dag att förhindra att regler kringgås genom användning av bulvaner.

Ett näraliggande fall är då det finns en i formellt oantastlig ordning utsedd styrelse för ett företag men det i realiteten inte är denna utan en eller flera intressenter som inte anges i de officiella handlingarna som utövar ledningen jämför avsnitt 3.2.2. Här är det inte fråga om bulvanförhållande i egentlig mening, men samma synpunkter gör sig

likväl gällande.

Vad som närmast bör komma i fråga är enligt utredningens uppfattning att vidga myndigheternas möjligheter att undersöka vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag.

Även vissa andra åtgärder skulle i och för sig kunna tänkas leda till att möjligheterna att kringgå här avsedda regler genom anlitande av bulvan begränsades. I direktiven nämns t.ex. alternativen att i vissa fall förelägga en sökande eller annan part att styrka sin uppgivna ställning i den aktuella verksamheten och att öka möjligheterna att avslå en tillståndsansökan vid misstanke om att sökanden agerar som bulvan. En näraliggande möjlighet skulle kunna vara att uppställa regler av den innebörden att man, om vissa för den enskilde besvärande omständigheter visas föreligga, låter dessa utgöra grund för

en presumtion för att bulvanskap föreligger.

Enligt utredningens bedömning lämpar sig dock åtgärder av sistnämnda slag inte så väl för en generell reglering. Många gånger kan det säkert vara både befogat och lämpligt att förelägga en part att styrka sin uppgivna ställning, men i andra fall kan det vara förknippat med alltför stora svårigheter för legitima parter att prestera bevisning av tillräcklig styrka för att något bulvanförhållande inte föreligger. Vilken grad av misstanke om bulvanförhâllande eller liknande som skall fordras för att en myndighet med hänvisning härtill skall meddela ett för den enskilde negativt beslut bör som andra bevisfrågor lösas i myndigheternas praxis. Under utredningsarbetet har inte framkommit något som tyder på att det på något område föreligger sådana

88 Kontroll i samband med...

förhållanden att det för närvarande kan motiverat att införa

anses någon sorts mer eller mindre generellt inriktade presumtionsregler.

4.3.2 En generell reglering

När det gäller frågan, hur myndigheternas befogenheter att undersöka vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag lämpligen bör regleras, står i princip två lösningar till buds. Man kan antingen komplettera de enskilda författningar som kan

vara av intresse i sammanhanget med särskilda regler respektive

om myndighets befogenhet i nu berörda hänseenden, eller också införa

en generell reglering.

Det förstnämnda alternativet skulle uppenbarligen beröra ett stort antal författningar. Eftersom de utredningssvårigheter som myndigheterna möter är likartade, skulle det vidare bli fråga att införa i

om det närmaste likalydande bestämmelser i samtliga berörda författningar. Det anförda talar för att generella bestämmelser i stället bör införas. Utredningen föreslår en sådan lösning och anser att bestämmelserna lämpligen kan infogas i lagen 1985:277 om vissa bulvanförhållanden. I följande avsnitt skall bestämmelsernas närmare utformning diskuteras.

4.3.3 Vidgade befogenheter att utreda och kontrollera

svårigheterna att utreda vem som i verkligheten leder verksamhet

en eller har ett ekonomiskt intresse i denna är naturligtvis mest kännbara i samband med handläggningen av ärenden där det är direkt

av betydelse hur det förhåller sig i detta hänseende. Så torde främst

vara fallet vid ärenden som avser tillståndsprövning, tillsyn eller länmande av stöd till näringsverksamhet. För en effektiv regeltillämpning är det här av stor vikt att myndigheterna kan få tillgång till relevant utredningsmaterial. Det är enligt utredningens uppfattning vid dessa ärendetyper som det finns skäl att vidga myndigheternas utredningsbefogenheter.

Som en första förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja de i det följande behandlade befogenheterna bör följaktligen gälla att det sker i verksamhet som består i tillståndsgivning, tillsyn eller länmande av stöd till näringslivet. Under begreppet tillsyn bör i detta sammanhang anses falla samtliga de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet.

Som ytterligare begränsningar bör gälla att det skall vara av betydelse för myndighetens verksamhet vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet samt att myndigheten finner anledning att

Kontroll i samband med... 89

genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga hur det förhåller i dessa hänseenden. I detta ligger bl.a. ett krav på att det i det enskilda fallet skall föreligga åtminstone någon omständighet

som talar för att en särskild undersökning är påkallad.

Vad gäller de särskilda befogenheterna bör myndigheterna till

en början ges möjligheter att vid vite infordra uppgifter eller handlingar. Med uppgifter avses i detta sammanhang såväl muntliga skriftliga

som upplysningar. Begreppet handling bör här ha innebörd i

samma som 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Ett åläggande att tillhandahålla handlingar skall alltså kunna omfatta alla former skriftligt material

av men också upptagningar som kan läsas avlyssnas eller annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel.

För att den föreslagna ordningen skall förenlig med de krav

vara som ställs i artikel 6 i den europeiska konventionen den 4

av november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bör dock möjligheten till vitesföreläggande begränsas i fall där brottsmisstanke föreligger. Om det finns anledning att anta att en person har begått brott, bör sålunda denne eller

en juridisk person som han är ställföreträdare för inte få föreläggas vid vite att lämna uppgifter har samband med den gärning

som som brottsmisstanken avser jämför prop. 1997/98:10 59 ff..

Myndigheterna bör vidare kunna kalla kan förväntas

personer som kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör tid och plats myndigheten bestämmer. Även sådant bör

som ett åläggande

kunna förenas med vite. Det bör framhållas att ett åläggande att enbart inställa sig för förhör inte medför någon skyldighet att också yttra sig vid förhöret. För att en sådan skyldighet skall föreligga fordras

att detta åläggande kombineras med ett åläggande att tillhandahålla uppgifter.

Ett exempel på fall då förhör skulle kunna lämplig hand-

vara en läggningsform erbjuder den situationen att det finns viss misstanke att den eller de personer som utåt för viss verksamhet såsom

svarar en styrelseledamöter eller i annan egenskap inte utövar den egentliga

ledningen. Det bör vara möjligt att frågor rörande den

genom ekonomiska förvaltningen eller branschspecifika förhållanden få klarlagt om de utåt ansvariga personerna över huvud taget har sådan kännedom om verksamheten att de kan antas utöva ledningsfunktionen.

I vissa fall torde en möjlighet att i utredningssyfte besöka ett företag eller en näringsidkare kunna utgöra ett värdefullt komplement till de tidigare diskuterade utredningsåtgärderna. Vid ett sådant besök kan göras iakttagelser som kan vara betydelse för myndighetens

av bedömning av frågan huruvida ett bulvanförhållande eller liknande föreligger. Det kan t.ex. röra sig sådana omständigheter

om som vem som driver näringsverksamhet i viss lokal eller arbetar på viss

90 Kontroll i samband med...

arbetsplats. Utredningen föreslår att en myndighet, under samma förutsättningar som föreslås gälla för de i det föregående behandlade åläggandena, skall få företa denna typ av besök. Av integritetshänsyn bör dock sådana besök inte ske i lokal som utgör bostad. Om det är motiverat från utredningssynpunkt, bör besöken kunna ske oanmälda. Huvudregeln bör dock vara att de skall vara aviserade i förväg. Det kan diskuteras om en myndighet bör ha befogenhet att tvångsvis genomföra ett besök. Om man vill skapa garantier för att ett besök skall kunna genomföras även i de fall där den som åtgärden skall avse motsätter sig denna, är det naturligtvis nödvändigt att ge myndigheten tillgång till någon form av tvångsmedel. Närmast till hands ligger i sådant fall att öppna möjlighet för myndigheten att begära handen täckning hos antingen polis- eller kronofogdemyndighet. Frågan är emellertid om det är oundgängligen nödvändigt att kunna besök även i fall där tillträde vägras. Även besök

genomföra om ett

kan utgöra ett värdefullt inslag i en myndighets utredning, torde enligt utredningens bedömning situationen dock endast undantagsvis vara sådan att skälen för att tvångsvis genomföra ett besök skulle kunna uppväga det intrång en sådan åtgärd skulle innebära. Enligt anses som utredningens uppfattning bör därför någon möjlighet att tillgripa tvång i de här avsedda situationerna inte införas. Om den disponerar den aktuella lokalen vägrar myndigheten som tillträde, har myndigheten alltså enligt förslaget ingen rätt att tvångsvis bereda sig tillträde annat än detta är särskilt föreskrivet. Vilken om betydelse myndigheten vid sin fortsatta handläggning av ärendet bör tillmäta det förhållandet att tillträde vägrats får bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Är det sökanden i ett tillståndsärende vägrar den tillståndsprövande myndigheten som tillträde kan detta förhållande naturligtvis ofta utgöra en väsentlig faktor som talar mot att tillstånd meddelas. I 27 kap. 2 § rättegångsbalken finns en regel som syftar till att skydda handlingar med visst förtroligt innehåll. Enligt denna bestämmelse får beslag inte läggas sådan skriftlig handling vars innehåll kan antas sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i vara 36 kap. 5 § rättegångsbalken, inte får höras som vittne om det. En förutsättning är att handlingen innehas av befattningshavaren eller den till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Av de befattningshavare omfattas dessa bestämmelser är här främst advokater och deras som av biträden intresse. Av reglerna i 36 kap. 5 § rättegångsbalken av framgår att advokat inte får höras som vittne om något som han en anförtrotts i sin yrkesutövning eller han i samband därmed erfarit, som det inte är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten om gäller samtycker till det.

Kontroll i samband

med... 91

En myndighets befogenheter att enligt de föreslagna bestäm-

nu melserna i tvingande ordning infordra handlingar bör, när det gäller handlingar som upprättats i kontakten mellan advokat och hans

en klient, vara underkastad motsvarande begränsningar de gäller

som som

för beslag. Utredningen föreslår följaktligen

att en regel med denna innebörd införs.

Ett beslut att ålägga någon att tillhandahålla uppgifter eller handlingar eller att inställa sig till förhör skall enligt förslaget kunna

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till

kammarrätten bör det fordras prövningstillstånd.

En särskild fråga som inte har berörts i det föregående gäller berörda myndigheters möjlighet att få uppgift huruvida de ledande

om personerna i verksamheten tidigare har dömts för ekonomisk brottslighet. Sådana upplysningar kan uppenbarligen ibland

vara av värde för att myndigheten skall få klart för sig det är fråga

om om en verksamhet som drivs seriöst. Som förut har framgått innebär

Branschsaneringsutredningens förslag att berörda myndigheter skall

kunna vända sig till den nybildade Ekobrottsmyndigheten för få

att

information och upplysningar bl.a. brottsbelastningar. Eftersom

om nämnda förslag för närvarande efter remissbehandling övervägs inom regeringskansliet har vi inte ansett ha anledning att ta den

oss upp frågan. Vi vill emellertid peka att vi i följande avsnitt föreslår

att kreditupplysningsföretagen skall få lämna uppgifter ekonomisk

om brottslighet beträffande näringsidkare och därmed jämställda

personer. Genomförs det förslaget kan även myndigheter vid behov få sådana

uppgifter genom att begära kreditupplysning. När det gäller den

nu aktuella personkretsen krävs det nämligen inte den begär

att som upplysning skall kunna åberopa kreditavtal eller något liknande

förhållande jämför 9 § kreditupplysningslagen.

Afärskontroll 93

5 Affärskontroll

5.1 Inledning

Enligt direktiven är det uppgift för utredningen att överväga hur det

en kan göras lättare att avslöja illojala bulvanförhållanden i samband med affärskontroll. Därvid har utredningen bl.a. att överväga register-

om uppgifter om brottmålsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslighet, bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller annat sätt i samband med affarskontroll.

Med affärskontroll avses här den kontroll tilltänkt affärspart-

av en ner som en näringsidkare före en kredit eller ett avtalsslut kan genomföra i syfte att skydda sig mot oönskade affärsförbindelser och ekonomiska förluster. Affärskontroll innebär vanligtvis kontroll

en av att den tilltänkte kredittagaren eller affärspartnern har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande och inte framstår oseriös

som med hänsyn till vad olika myndighetsregister innehåller beträffande hans förhållanden och tidigare agerande. Oftast sker denna kontroll genom att en kreditupplysning inhämtas.

Det ligger nära till hands att anta att en utbredd och väl fungerande affärskontroll har brottsförebyggande effekter. Under tid har

senare affärskontrollens betydelse i detta hänseende också tilldragit

sig ett betydande intresse. Den strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten som regeringen antog i april 1995 se avsnitt 2.2 innebär bl.a. att näringslivet måste ta ett ökat för

ansvar att förebygga ekonomisk brottslighet och effektiv affärskontroll

att en därvid är av central betydelse. I den skrivelse i vilken strategin redovisades för riksdagen framhöll regeringen att det är för

ett ansvar riksdagen och regeringen att se till att lagstiftningen är utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i affärsförhållanden

gynnas skr. 1994/95:2l7 s. 28.

Kreditupplysning förmedlas av sådana företag som enligt kreditupplysningslagen 1973:1173 har rätt att bedriva sådan verksamhet. Det huvudsakliga innehållet i nämnda lag skall strax beröras närmare.

En strävan är numera att komplettera den egentliga kreditupplysningsverksamheten. I enlighet med vad förutskickades i den

som nyss nämnda skrivelsen uppdrog regeringen sålunda i juni 1995 Patent-

och registreringsverket PRV att verka för en ökad och effektiv affärskontroll att utveckla ett lämpligt och lättillgängligt genom underlag för sådan kontroll. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att PRV i olika sammanhang hade framfört synpunkter hur affärskontrollen skulle kunna underlättas att offentliga uppgifter i genom aktiebolagsregistret och andra register som förs av PRV gjordes lättare tillgängliga och marknadsfördes till näringslivet. PRV har med anledning av uppdraget tagit fram ett särskilt företagsbevis, innehåller sammanställning av en rad uppgifter som en PRV:s register. Utöver de uppgifter som finns upptagna i ett ur vanligt registreringsbevis innehåller företagsbeviset bl.a. uppgift om antal styrelse- och revisorsförändringar under det senaste året samt uppgift huruvida årsredovisningarna för de senaste tre åren har om kommit in till PRV och godkänts. Företagsbeviset tillhandahålls av PRV sedan den 1 juli 1996. PRV utreder för närvarande möjligheterna att vidareutveckla företagsbeviset. I första hand kan det bli aktuellt att tillföra beviset uppgifter lärrmas in till PRV som inte registreras i aktiesom men bolagsregistret. Ett exempel sådan uppgift är information om en revisionsberättelse. Från PRV:s sida har man emellertid förklarat oren också att undersöka möjligheterna att tillföra företagsbeatt man avser viset information från register som förs hos andra myndigheter, t.ex. uppgifter F-skattesedel, mornsregistrering och restförd skatt. om Ett arbete syftar till att i olika hänseenden underlätta affärskonsom trollen pågår alltså för närvarande. Tanken att öppna en möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om domar avseende ekonomisk brottslighet kan sägas ligga i linje med dessa ansträngningar. I olika sammanhang har det framhållits att en sådan möjlighet skulle innebära att affärskontrollen kunde effektiviseras ytterligare. Frågan har tagits upp av bl.a. kreditupplysningsföretagen UC AB UC och Dun Bradstreet Soliditet

UpplysningsCentralen

AB i de remissvar som de lämnade över Kreditupplysningsutredningens slutbetänkande Integritet och effektivitet på kreditupplysningsområdet SOU 1993:110. UC har vidare i februari 1996 i en skrivelse till regeringen presenterat resultatet av en undersökning, som enligt UC:s mening visar att det fimis ett behov av att kunna förmedla

denna typ uppgifter i kreditupplysningssammanhang. Under-

av sökningen gällde betalningsanmärkningar och kreditupplysningsförfrågningar avseende ett antal personer som vid Stockholms tingsrätt hade dömts för olika ekonomiska brott. Mera härom i avsnitt 5.3. Frågan, information begångna brott och utdömda påföljder om om bör göras tillgänglig i samband med kreditupplysning eller vid affärskontroll i övrigt, kan emellertid inte besvaras enbart med hänsyn till de förväntade brottsförebyggande effekterna. Det skulle här bli

Ajfärskontroll

fråga om att ge spridning uppgifter mycket

av ömtålig natur. Liksom i andra sammanhang där kan förutse ifrågasatt

man att en åtgärd kommer att medföra intrång i den personliga integriteten, måste även i detta fall behovet av åtgärden vägas mot kravet skydd för enskilda människors integritet. Hur avvägningen mellan

integritets-

skyddet och andra intressen hitintills har utfallit detta område framgår av följande avsnitt, som inhåller redogörelse för de

en rättsregler och internationella dokument främst är intresse i

som av

sammanhanget.

5.2 Affarskontroll och

personlig integritet gällande rätt, m.m.

5.2.1 Allmänt

Begreppet personlig integritet förekommer på ett flertal ställen i

svensk lagstiftning, bl.a. i regeringsformen, sekretesslagen 1980: 100, kreditupplysningslagen 1973:1173 och datalagen 1973:289,

liksom i den av regeringen i propositionen 1997/98:44 föreslagna

personuppgiftslagen, som enligt förslaget från och med den 28 oktober 1998 skall ersätta datalagen. Någon generell lagregel vad

om som avses med detta begrepp finns dock inte. Inte heller har det inom svensk doktrin utbildats någon allmänt accepterad definition

begreppet.

svårigheterna att åstadkomma allmängiltig definition hänger

samman med att personlig integritet är ett mångfacetterat begrepp med

anknytning till flera olika skyddsintressen. Skilda inslag i integritetsbegreppet kan följaktligen ha olika tyngd i olika situationer. I förevarande sammanhang kan det räcka med att, i likhet med Datalagsutredningen i slutbetänkandet En datalag SOU 1993: 10, konstatera

ny att

en allmän uppfattning torde att begreppet personlig integritet

vara innefattar en rätt för den enskilde att själv bestämma vilka uppgifter om sig själv och sina personliga förhållanden som han eller hon skall lämna ifrån sig och hur dessa uppgifter skall användas och spridas betänkandet s. 159.

Självklart kan den enskildes rätt att kontrollera kunskapen sig

om själv inte vara absolut. Ett visst mått intrång i den personliga

av integriteten måste accepteras, andra och viktigare intressen fordrar

om det. Integritetsskyddet i svensk rätt tar därför i huvudsak sikte

att

hindra sådana intrång i den personliga integriteten

som är att anse som

otillbörliga.

De grundläggande bestämmelserna skyddet för den personliga om integriteten finns i regeringsforrnen RF. I 1 kap. 2 § tredje stycket RF sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande, dvs. den utgör inte någon rättsligt bindande föreskrift utan anger ett för den verksamheten. Även i den s.k. fri-

allmänt mål samhälleliga

och rättighetskatalogen i 2 kap. RF finns vissa bestämmelser som enskildas personliga integritet. Av särskilt intresse i förevarande avser sammanhang är regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF, som innebär att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp automatisk databehandling. Den av närmare reglering åsyftas i bestämmelsen finns för närvarande i som datalagen. Som redan nämnts föreslås i propositionen 1997/98:44 att datalagen skall ersättas personuppgiftslag, som innehåller av en bestämmelser när behandling personuppgifter är tillåten och när om av sådana uppgifter får föras över till stat utanför EES, se avsnitt en 5.2.3. Av grundläggande betydelse för tillgången till information är vidare reglerna allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförom ordningen och de undantag från den där fastslagna offentlighetsprincipen närmare regleras i sekretesslagen. Här finns anledning att som särskilt uppmärksamma bestämmelsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt denna gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller allmänt kriminalregister eller polisregister för uppgift som har uttag ur tillförts registret. I fråga utlänmande av sådan uppgift gäller, enligt om vad vidare i paragrafen, vad som är föreskrivet i lag om som anges sådant register och i förordning har stöd i sådan lag. Dessa som föreskrifter finns i lagen 1963: 197 allmänt kriminalregister och om lagen 1965:94 polisregister m.m. samt i kriminalregisterkunom görelsen 1973 :58 och polisregisterkungörelsen l969:38. Dessa författningar liksom vissa aktuella ändringsförslag behandlas i avsnitt

5.2.4 och 5.2.5.

5.2.2 Kreditupplysningslagen

Kreditupplysningslagen 1973:1173 gäller i första hand sådan kreditupplysning innebär att någon, utom i enstaka fall, lämnar som kreditupplysning mot ersättning eller ett led i en näringsverksamsom

het. Även kreditupplysningsverksarnhet omfattas lagen, om

annan av verksamheten större omfattning l § första stycket. är av

Från kreditupplysningslagens tillämpningsområde är enligt 1 § andra

stycket myndigheters uppgiftslänmande undantaget, om det sker med stöd lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen eller den av

Ajfärskontroll 97

myndighet som regeringen har bestämt. Det förhållandet att den information en myndighet lämnar ut kan användas av mottagaren som underlag för en kreditbedömning, innebär alltså i dessa fall inte att

uppgiftslämnandet omfattas av kreditupplysningslagens bestämmelser. Om en myndighet för kreditupplysningsändamål säljer sarmnanställ-

ningar av uppgifter utan att försäljningen har stöd i en författning eller

ett särskilt regeringsbeslut, blir kreditupplysningslagens bestämmelser

emellertid tillämpliga, vilket innebär bl.a. att myndigheten kan bli skyldig att söka tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Den i det föregående avsnitt l berörda verksamhet som PRV bedriver genom att tillhandahålla företagsbevis torde vara av sådan karaktär att

kreditupplysningslagen i avsaknad av stöd i författning eller särskilt regeringsbeslut blir tillämplig på verksamheten.

I fråga om förmedling av kreditupplysningar mellan företag inom

samma koncern gäller vidare att kreditupplysningslagen är tillämplig

endast om det företag som lämnar upplysningen är ett kreditupplysningsföretag som behöver särskilt tillstånd för verksamheten.

Med kreditupplysning avses enligt lagens definition uppgifter,

omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende 2 §.

Kreditupplysningsverksamhet som omfattas av kreditupplysningslagen får bedrivas endast efter tillstånd av Datainspektionen 3 § första stycket. Sådant tillstånd får meddelas endast om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt 4 § första stycket. Datainspektionen har möjlighet att förena tillstånd med föreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas och med skyldighet att anmäla ändring av förhållanden som har betydelse för rätten att bedriva verksamheten 4 § andra stycket.

Datainspektionens tillstånd krävs dock inte för banker och andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet 3 § andra stycket. Något krav på tillstånd gäller inte heller för Kreditupplysningsverksamhet som

bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysning på ett sådant sätt

som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen

3 § fjärde stycket. Hit hör publicering kreditupplysning i tidskrift

av samt offentliggörande av sådan upplysning i radio eller jämställda medier.

I 5 14 finns regler för hur Kreditupplysningsverksamhet skall

bedrivas. Där stadgas till en början att verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att den inte leder till otillbörligt intrång i personlig integritet genom innehållet i de uppgifter som förmedlas eller på annat sätt eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut.

98 Ajjfärskontrøll

I 5 a § har intagits en bestämmelse om att regler om sekretess i bankers, kreditmarknadsföretags och värdepappersbolags verksamhet

inte hindrar att uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsum-

melser och kreditmissbruk utväxlas för kreditupplysningsändamâl inom en krets som i huvudsak utgörs av dessa företag samt kreditupplys-

ningsföretagen.

Uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, politiska uppfattning, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv får inte

samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet 6 §

första stycket. Vissa andra uppgifter särskilt ömtålig natur får

av förekomma i sådan verksamhet endast med Datainspektionens medgivande. Detta gäller bl.a. uppgifter om sjukdom, hälsotillstånd,

begångna brott, påföljder för brott och åtgärder enligt vissa vårdlagar 6§ andra stycket. Datainspektionens medgivande till att sådana

uppgifter används i kreditupplysningsverksamhet förutsätter att synnerliga skäl härför föreligger 6§ tredje stycket. I 6 § fjärde stycket finns en undantagsbestärmnelse som innebär att det

nyss berörda kravet på Datainspektionens tillstånd för att använda uppgifter om bl.a. brott inte hindrar att uppgifter om betalningsförsummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud samlas in, lagras eller lämnas ut i

kreditupplysningsverksamhet. Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare

får inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som har slagits fast av domstol eller arman myndighet eller som har lett till inledande av skuldsanering enligt skuldsaneringslagen 1994:334, betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord 7 § första stycket. Sådana kreditupplysningar får inte heller innehålla uppgifter om kreditmissbruk, utom när krediten har lämnats av ett företag som står under Finansinspektionens tillsyn och kredittagaren i avsevärd utsträckning har överskridit gällande kreditgräns eller på något annat sätt allvarligt missbrukat krediten 7 § andra stycket. I förarbetena prop 1996/97:65 s. 68 nämns som exempel sådant kreditmissbruk att kredittagaren presenterat falska förutsättningar inför beviljandet av krediten. Om det finns särskilda skäl fâr Datainspektionen besluta om undantag från dessa regler 7 § tredje stycket.

Bestämmelserna i 7 § avser som nämnts fysiska personer som inte är näringsidkare. Av 2 § andra stycket följer att med näringsidkare jämställs även den som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i en viss näringsverksamhet att uppgifter om hans egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning. Kreditupplysningar avseende näringsidkare och dänned likställda fysiska personer får alltså innehålla upplysningar även om andra betalningsförsummelser och andra fall av kreditmissbruk än sådana som anges i 7 Som vi återkommer till avsnitt 5.3.2 är

Afärskontroll 99

avsikten enligt förarbetena att möjligheten att jämställa med

en person näringsidkare skall tillämpas ganska extensivt i förhållande till lagtexten.

Även bestämmelserna i 8 och 9 §§ syftar till bereda privat-

att personer, dvs. fysiska personer som varken är näringsidkare eller har en sådan anknytning till en näringsverksamhet att de är att jämställa med näringsidkare, särskilt skydd. I 8 § föreskrivs att kreditupplysningar avseende denna kategori av personer inte får innehålla uppgifter om omständigheter eller förhållanden som är av betydelse för bedömningen av personens vederhäftighet i ekonomiskt hänseende,

om tre år förflutit från utgången av det år då omständigheten inträffade eller förhållandet upphörde. I paragrafen föreskrivs vidare att uppgifter som inte längre får lämnas ut skall gallras ut register

ur som används i kreditupplysningsverksamhet. Enligt 9 § får kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare inte lämnas ut, om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av någon liknande anledning har behov av upplysningen. Att bryta mot detta förbud är straffbart liksom att genom oriktiga uppgifter uppsåtligen föranleda någon att bryta mot förbudet 19 §. Förbudet avser inte offentliggörande enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Alla fysiska personer således även näringsidkare och därmed

jämställda personer samt handelsbolag och kommanditbolag skall

kostnadsfritt få ett skriftligt meddelande om de uppgifter, omdömen eller råd som lämnas ut i en kreditupplysning kreditupplysningskopia och om vem som har begärt upplysningen beställaruppgift. Kreditupplysningsföretaget skall tillställa den omfrågade kreditupplysningskopian och beställaruppgiften i samband med att kreditupplysningen lämnas ut 11 § första och andra styckena. Reglerna om kreditupplysningskopia och beställaruppgift gäller inte när kreditupplysningsuppgifter lämnas på sätt som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen 11 § tredje stycket.

Enligt 10 § gäller vidare att var och en har rätt att mot skälig avgift hos den som bedriver kreditupplysningsverksamhet få skriftligt besked om huruvida det i verksamheten finns uppgifter lagrade om honom och vad de i sådant fall har för innehåll.

Kreditupplysningslagen innehåller också bestämmelser om rättelse då oriktiga eller missvisande uppgifter lämnats i kreditupplysningsverksamhet 12 § och om vissa åtgärder med kreditupplysningsregister 13 §. Vidare finns det i 14 § regler om tystnadsplikt. Där stadgas att den som är eller har varit verksam i kreditupplysningsverksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta

100 Ajjfärskontroll

om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter.

Datainspektionen utövar tillsyn över den kreditupplysningsverksamhet som omfattas av kreditupplysningslagen 15 §. Tillsynen kan utövas genom inspektion eller på annat sätt. Den som bedriver kreditupplysningsverksamhet skall lämna Datainspektionen de upplysningar om verksamheten som inspektionen begär för sin tillsyn 16 § första och andra styckena.

Bedrivs kreditupplysningsverksamhet genom sådant offentliggörande som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen skall den som bedriver verksamheten inom en vecka efter offentliggörandet se till att Datainspektionen kostnadsfritt får del det

av som offentliggjorts 16 § tredje stycket.

Om den som har Datainspektionens tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet åsidosätter någon bestämmelse i lagen eller ett villkor som har meddelats med stöd av denna, får Datainspektionen förelägga honom att vidta rättelse, besluta om att ändra ett tidigare meddelat villkor eller meddela ett nytt villkor. När det gäller företag som har Datainspektionens tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet kan inspektionen, som en yttersta sanktion, återkalla tillståndet 17 § första och andra styckena.

För banker och andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet krävs, som tidigare framgått, inte något särskilt tillstånd av Datainspektionen. Inspektionen har följaktligen i dessa fall inte någon möjlighet att återkalla ett meddelat tillstånd. Om ett sådant företag inte vidtar rättelse skall Datainspektionen i stället underrätta Finansinspektionen 17 § tredje stycket. När det gäller utländska banker och andra kreditinstitut finns särskilda bestämmelser om tillsynen i 17 § fjärde stycket.

Lagen innehåller även regler om avgiftsskyldighet 18 §, straff 19 §, förverkande av register 20 §, skadestånd 21 § och vite 22 §. Enligt lagens avslutande paragraf får Datainspektionens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol 23 §.

5.2.3 Personuppgiftslagen

Allmänna bestämmelser om förande av personregister finns för närvarande i datalagen. Med personregister avses där register, förteckning eller andra anteckningar som förs med ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personuppgift definieras i sin tur som upplysning som avser enskild person. Reglerna i datalagen är avsedda att utgöra ett skydd mot otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. Om uppgifter

Ajjfärskontroll 101

om fysiska personer i kreditupplysningsverksamhet hanteras med hjälp ADB, gäller i dag reglerna i datalagen vid sidan av kreditupplysav ningslagen. I proposition 1997/98:44 har regeringen föreslagit att datalagen skall ersättas av en personuppgiftslag. Förslaget innebär ett genomförande i svensk lagstiftning av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer av med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet sådana uppgifter. En redogörelse för huvuddragen i detta EG-av direktiv lämnas i avsnitt 5.2.6. Den föreslagna personuppgiftslagen återger väsentligen dataskyddsdirektivets innehåll och har följaktligen samma tilllämpningsorrlråde direktivet såvitt gäller olika typer av behandlingar. Den skall till som början omfatta all behandling av personuppgifter som är helt eller en delvis automatiserad. Dessutom skall den omfatta sådan manuell behandling avser personuppgifter som ingår i eller är avsedda att som ingå i ett register. Personuppgiftslagen får därmed enligt förslaget ett väsentligt bredare tillämpningsområde än den nuvarande datalagen,

som endast gäller behandling av personregister som helt eller delvis

företas automatisk väg. Till skillnad från dataskyddsdirektivet skall personuppgiftslagen enligt förslaget i princip omfatta även sådan behandling av personuppgifter sker inom ramen för verksamheter som inte omfattas av som gemenskapsråtten. I likhet med den nuvarande datalagen är alltså personuppgiftslagen avsedd att i denna mening vara generellt tilllärnplig. De särregler kan vara nödvändiga på vissa områden som förutsätts få sin plats i särskilda registerförfattningar, som helt eller delvis tar över den generella regleringen. Rent privat användning personuppgifter är enligt förslaget av undantagen från personuppgiftslagens tillämpningsområde. Vidare görs i lagen ett undantag för all sådan behandling av personuppgifter som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidsträckta undantag från lagens regler gäller även i fråga om sådan behandling som utförs uteslutande för journalistiska ändamål eller för konstnärligt eller litterärt skapande. Förslaget innefattar också en bestämmelse anger att personuppgiftslagen inte skall tillämpas, som sådan tillämpning skulle inskränka myndigheternas skyldighet om en

att lämna ut uppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Den föreslagna lagen innehåller en uttömande uppräkning av de fall då personuppgifter får behandlas. Enligt lagens 10 § är behandling av personuppgifter sålunda tillåten endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller behandlingen är nödvändig för att om a ett avtal med den registrerade skall kunna fullgöras eller åtgärder den registrerade begärt skall kunna vidtas innan ett avtal träffas, som

102 Affärskontroll

b den personuppgiftsansvarige, dvs. den eller tillsammans

som ensam med andra bestämmer ändamålen med och målen för behandlingen, skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet, c vitala intressen för den registrerade skall kunna skyddas, d en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras, e den personuppgiftsansvarige eller tredje till vilken

en man personuppgifterna lämnas ut skall kunna utföra arbetsuppgift i samband

med myndighetsutövning, eller

f ett ändamål som rör ett berättigat intressen hos den

personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilka uppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse skydd mot kränkning den personliga

av av integriteten.

Med begreppet tredje man avses i personuppgiftslagen någon

annan än den registrerade, den personuppgiftsansvarige, den behandlar

som personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning personuppgiftsbiträdet eller de personer som under den personuppgiftsansvariges eller personuppgiftsbiträdets direkta har befogenhet att

ansvar behandla personuppgifter.

I fråga om möjligheterna att behandla vissa känsliga personuppgifter skall enligt förslaget gälla särskilda begränsningar. Ett principiellt förbud föreslås sålunda mot behandling av uppgifter avslöjar

som ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller rör hälsa eller

som sexualliv. Förbudet är emellertid inte undantagslöst. I 14 20

regleras under vilka omständigheter en behandling av känsliga uppgifter trots förbudet är tillåten.

När det gäller uppgifter om lagöverträdelser samt domar och säkerhetsåtgärder i brottmål är huvudregeln i den föreslagna

personuppgiftslagen att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla sådana uppgifter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får emellertid föreskriva undantag från detta förbud.

Även i fråga de grundläggande krav ställs på behandlingen

om som av personuppgifter har regleringen i den föreslagna lagen utformats på sådant sätt att den nära ansluter till direktivtexten. Av de bestämmelser rörande sådana krav som sålunda återfinns i lagförslaget kan det i förevarande sammanhang finnas skäl att särskilt nämna den

som stadgar att personuppgifter får samlas in endast för ett bestämt ändamål och att de sedan inte får behandlas för något ändamål är

som oförenligt med det ursprungliga.

Förslaget innehåller också bestämmelser syftar till att den

som ge som registreras känndom om behandlingen av uppgifterna. Enligt dessa bestämmelser skall den personuppgiftsansvarige i samband med insamlingen av uppgifter självmant lämna de registrerade information

Ajfärskontroll 103

om behandlingen. När uppgifterna hämtas in från någon annan källa än den registrerade, behöver information dock inte länmas, om registreringen eller utlärrmandet av uppgifterna är författningsreglerat eller om det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats att informera. Den registrerade skall enligt förslaget ha rätt att på begäran en gång per kalenderår gratis få information om de uppgifter som behandlas. Vidare skall den personuppgiftsansvarige på den registrerades begäran rätta, blockera eller utplåna personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med den föreslagna lagens bestämmelser eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Det föreskrivs också en skyldighet att under vissa förutsättningar underrätta tredje man som fått del av sådana uppgifter om den vidtagna åtgärden. Något tillståndsförfarande, motsvarande det som förekommer enligt den nuvarande datalagen, innefattar förslaget inte. Däremot skall en helt eller delvis automatisk behandling av personuppgifter anmälas till tillsynsmyndigheten, dvs. Datainspektionen. Om denpersonuppgiftsansvarige har inrättat ett personuppgiftsombud, är huvudregeln att någon anmälan till Datainspektionen inte behöver göras. Personuppgiftsombudet har enligt förslaget att se till att behandlingen går korrekt och lagligt till, påpeka eventuella brister och anmäla missförhållanden till

Datainspektionen.

Om Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas ett olagligt sätt, skall inspektionen enligt förslaget i första hand försöka åstadkomma rättelse genom påpekanden eller liknande förfaranden. Går det inte att få rättelse på annant sätt eller är det riskfyllt att vänta, skall Datainspektionen vid vite få förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta att behandla personuppgifterna annat sätt än genom att lagra dem. Förslaget till personuppgiftslag innefattar även bestämmelser om bl.a. användning överföring av personuppgifter till av personnummer, länder utanför EU och EES, säkerheten vid behandling av personuppgifter och skadeståndsskyldighet för den personuppgiftsansvarige.

5.2.4 Krirninal- och polisregister

Detta avsnitt innehåller en översiktlig redogörelse för de nu gällande reglerna om kriminal- och polisregister. Redan här bör emellertid nämnas att regeringen nyligen till Lagrådet överlämnat en remiss med förslag till polisdatalag, en lag om belastningsregister och en lag en misstankeregister. En kortfattad redogörelse för relevanta delar av om detta förslag till reformering av registerlagstiftningen lämnas i avsnitt 5.2.5.

104 Ajjfärskøntroll

Det allmänna kriminalregistret förs Rikspolisstyrelsen. För

av registret gäller bestämmelserna i lagen 1963: 197 allmänt

om kriminalregister och kriminalregisterkungörelsen 1973 z58. Registret innehåller sådana uppgifter främst behövs i domstolarnas

som verksamhet för att brottsbalkens regler om Sammanträffande brott

av och förändring av påföljder skall kunna iakttas. I registret förs in uppgifter om domar på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård samt uppgifter om åtgärder enligt 34 kap. brottsbalken. Bötesstraff registreras endast om förvandlingsstraff har ålagts. Härutöver antecknas uppgifter om straffverkställighet, nåd och resning.

I lagen 1965:94 om polisregister m.m. polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen l969:38 finns bestämmelser om polisregister. Med polisregister avses i polisregisterlagen register förs hos

som Rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt 1 §.

Enligt 2 § första stycket polisregisterlagen skall innehållet i polisregister begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Närmare föreskrifter om innehållet i Rikspolisstyrelsens polisregister finns i 2 7 §§ polisregisterkungörelsen. Dessa regler

innebär bl.a. att det i polisregister, förutom sådana uppgifter som skall antecknas i det allmänna kriminalregistret, skall föras in uppgifter

om vissa bötesdomar och godkända strafförelägganden, åtalsunderlåtelser i vissa fall, beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen 1989:529 och beslut om besöksförbud.

Det största polisregistret är person- och belastningsregistret PBR, som förs av Rikspolisstyrelsen. PBR är främst ett belastningsregister och innehåller uppgifter om påföljder och därmed sammanhängande beslut som skall antecknas enligt kriminalregister- och polisregisterförfattningarna. Med stöd av 6 § polisregisterkungörelsen antecknas dessutom uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen, som omfattar bl.a. uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott.

Kriminalregistret är i praktiken en integrerad del av PBR. För detta register gäller alltså olika författningar beroende på om det är fråga om dess användning som kriminalregister eller polisregister.

PBR förs med stöd av ADB och utgör ett personregister i den mening som avses i datalagen.

Upplysningar ur kriminalregistret får enligt 8 § lagen om allmänt kriminalregister lämnas till domstol, allmän åklagare, Justitiekanslern, Justitieombudsmannen, Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen samt myndighet som äger besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om utlämning för brott eller utlänningslagen, dvs. polismyndigheterna,

Ajfärskontroll 105

Statens invandrarverk och det statsråd som har till uppgift att i regeringen föredra ärenden enligt utlänningslagen.

I paragrafens andra stycke har regeringen getts möjlighet att förordna om rekvisitionsrätt även för andra myndigheter än de som

nämns särskilt i lagen. I 3 a § kriminalregisterkungörelsen har regeringen förordnat att utdrag av krirninalregistret skall lämnas till Justitiedepartementet i utlämningsärenden och nådeärenden, Utrikesde-

partementet i den mån utdraget behövs för att fullgöra Sveriges skyldigheter enligt överenskommelse med främmande stat, Arbets-

marknadsstyrelsen i vissa ärenden om vapenfri tjänst samt Högskolans

avskiljandenärnnd i ärenden om avskiljande av studerande från

högskoleutbildning.

Enskild persons rätt att få utdrag av kriminalregistret regleras i 9 § lagen om allmänt kriminalregister. Den enskilde ges där en i princip ovillkorlig rätt att få ta del av uppgifter i registret beträffande sig själv. Den enda förutsättningen är att han hos Rikspolisstyrelsen gör

en skriftlig och egenhändigt undertecknad framställning härom. I ett

utdrag till en enskild person skall tas med samma uppgifter som lämnas till domstolar och åklagare 11 § lagen om allmänt kriminalregister.

I lagen om allmänt kriminalregister ñmis också särskilda bestämmelser om uppgifter för statistik- och forskningsändamål 12 § och om uppgifter till utländska myndigheter 13 §.

Bestämmelser om uppgiftslämnande från polisregister till svenska

myndigheter finns i första hand i 3 § polisregisterlagen. Uppgift ur polisregistret skall enligt dessa bestämmelser lämnas till Justitie-

kanslern, riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, Statens in-

vandrarverk, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, allmän åklagare och Alkoholinspektionen. Dessa myndigheter har rätt att få fullständiga uppgifter. Enligt samma paragraf skall uppgift lämnas även till annan myndighet, under förutsättning att regeringen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger sitt tillstånd till det. Sådana tillstånd

har meddelats i 16 21 §§ polisregisterkungörelsen.

Tullmyndigheterna har sålunda getts rätt att få upplysningar avseende domar, beslut, godkända strafförelägganden och uppgifter om skälig misstanke om brott. Tullmyndigheterna har också möjlighet att få uppgift om annan misstanke om brott som antecknats i polisregistret och rör brott enligt vissa närmare angivna författningar.

Vidare har Datainspektionen getts en oinskränkt rätt att få uppgifter från polisregister för sin tillsyn enligt 7 § datalagen. Upplysningar från polisregistret skall också lämnas till Kriminalvårdsverket, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt eller lagen 1976:371 om behandlingen av

106 Ajfärskøntroll

häktade och anhållna m.fl. och till Kriminalvårdsnämnden, när

uppgiften behövs för prövning av en fråga om villkorlig frigivning.

Justitiedepartementet har rätt att få upplysningar från polisregister för utredning i ärende enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontoll, i ärende om nåd i brottmål, i ärende upphävande

om av domstols beslut om utvisning grund av brott enligt utlänningslagen och i ärende om överförande av straffverkställighet enligt lagen 1972:260 om internationellt samarbete rörande verkställighet av

brottmålsdom. Utrikesdepartementet och Utlänningsnânmden

har en motsvarande rätt i fråga om ärenden om prövning enligt lagen

1950:382 om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen.

Därutöver har vissa myndigheter getts rätt att få utdrag polis-

eller kommunal myndighet i fråga om anställning inom psykiatrisk sjukvård m.m. samt Försvarsmakten i fråga om anställning i utlands-

styrkan inom myndigheten. Rätt till utdrag av polisregister tillkommer

vidare Riksbanken i fråga om bevaknings- och transportpersonal samt Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten i fråga om totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen

1994: 1809 om totalförsvarsplikt. Övervakningsnämndema och frivårdsmyndigheterna har rätt att få

upplysningar angående den som står under övervakning eller i fråga om en intagen som har erhållit tillstånd att vistas utanför anstalten. Upplysningar skall också lämnas till Socialstyrelsen eller socialnänmd i ärende om adoption eller vårdnad om barn. Till Socialnämnd skall upplysningar dessutom lämnas i ärende om medgivande att ta emot barn m.m. enligt socialtjänstlagen 1980:620 och i ärenden om åtgärder enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall.

Slutligen har Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmä-

klarnänmden, Revisorsnämnden, Sprängärrmesinspektionen, Luftfartsverket och Vägverket medgetts rätt till uppgifter från polisregistret för ärenden avseende lämplighetsprövningar enligt vissa närmare angivna författningar.

Beträffande flertalet av de nu nänmda fallen av prövning av an-

ställningsfrågor och lämplighetsprövningar har i 18 § polisregister-

kungörelsen föreskrivits att myndighet får göra framställning om polisregisterutdrag endast om tillfredsställande utredning om sökandens eller den anställdes lämplighet för den befattning som det är fråga om inte utan avsevärd olägenhet kan vinnas på annat sätt.

Till skillnad från vad som gäller beträffande upplysningar om innehållet i kriminalregistret, är den enskildes rätt begränsad när det gäller att få upplysningar om vilka uppgifter som finns om honom i polisregistret. Av 3 § första stycket 3 polisregisterlagen och 17 § 8

Ajfârskontroll 107

polisregisterkungörelsen framgår att han efter framställan skall erhålla

utdrag ur polisregistret, om han genom intyg svensk beskickning

av eller svenskt konsulat eller genom egen på heder och samvete avgiven skriftlig försäkran styrker att han för sin rätt i främmande stat är beroende av sådant utdrag eller att han ämnar inresa, vistas, arbeta eller bosätta sig i främmande stat och det för Rikspolisstyrelsen är känt att den statens myndigheter kräver sådant registerutdrag för att

bevilja inrese-, uppehålls-, arbets- eller bosättningstillstånd. Möjligheterna för enskilda att utdrag ur polisregister beträffande

någon annan enskild är starkt begränsade. Bestämmelser härom finns i 3 § första stycket 3 polisregisterlagen. Dessa bestämmelser innebär för det första att en arbetsgivare i vissa fall kan få ett registerutdrag, om det behövs för att pröva en fråga anställning eller uppdrag.

om Det skall då vara fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet

en som avser vård eller har betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott. Vidare skall regeringen i förordning ha medgett att utdrag eller upplysning meddelas för sådant ändamål. I 17 § 3 och 4 polisregisterktmgörelsen har regeringen

medgett att utdrag lämnas dels till larminstallationsföretag

som avses i lagen 1983:1079 med vissa bestämmelser larmanläggningar

om m.m. i fråga om den som söker sådan anställning i företaget, i vilken

, ingår befattning med larminstallationer, dels till enskild sammanslutning som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av psykiskt utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan anställning. Härutöver kan en enskild få ett utdrag ur polisregister beträffande en annan enskild endast om regeringen efter prövning i det enskilda fallet medger detta. En förutsättning för att ett sådant medgivande skall lämnas är att den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysningen.

Bestämmelser om innehållet i utdrag ur polisregistret finns i 6

- 7 a §§p01isregisterlagen och 19 §polisregisterkungörelsen. I fråga

om uppgift till enskild kan nämnas att anteckning om misstanke brott

om får tas med i sådan uppgift endast åtal har väckts för brottet 6 §

första stycket polisregisterlagen.

Även polisregisterlagen innehåller särskilda bestämmelser

uppgifter för statistik- och forskningsändamål 9 § och uppgifter

om till utländska myndigheter 4 och 5 §§.

5.2.5 Reformeringen av registerlagstiftningen

Den 29 januari 1998 överlämnade regeringen till Lagrådet remiss

med förslag till en polisdatalag, en lag om belastningsregister och

lag om misstankeregister. Lagrådsrernissen bygger på de förslag

Registerutredningen Ju 1995:01 har lagt fram i delbetänkandet

108 Ajjfärskontroll

Kriminalunderrättelseregister DNA-register SOU 1996:35 och i

slutbetänkandet Polisens register SOU 1997:65.

I överensstämmelse med Registerutredningens förslag och de riktlinjer för uppbyggnaden av en ny registerstruktur som lades fram i regeringens proposition 1994/952144 Riktlinjer för registrering

av påföljder m.m. föreslås i lagrådsremissen att PBR skall ersättas ett

av belastningsregister och att ett särskilt misstankeregister med uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott skall inrättas. Polisdatalagen skall enligt förslaget ersätta polisregisterlagen och innehålla de bestämmelser som, utöver den i propositionen l997/98:44 föreslagna personuppgiftslagen, behövs för polisens verksamhet.

Lagrådsremissens förslag innebär att möjligheterna till insyn i polisens register vidgas väsentligt. För närvarande gäller enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen absolut sekretess för uppgifter i kriminalregister eller register som förs enligt lagen om polisregister. Sådana uppgifter får lämnas ut endast i enlighet med vad som föreskrivs i de särskilda registerförfattningarna. I lagrådsremissen föreslås att sekretesskyddet för samtliga polisregister utom belastningsregistret skall regleras på motsvarande sätt som gäller för känsliga uppgifter i andra sammanhang. Uppgifter i dessa register skall alltså enligt förslaget få lämnas ut efter en skadeprövning. Vid denna prövning föreslås ett omvänt skaderekvisit gälla. Det innebär att uppgifterna skall få lämnas ut om det står klart att utlärnnandet inte kan vålla men för den registrerade eller någon honom närstående. Förslaget innebär också att de sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen bli tillämpliga på uppgifter i samtliga polisregister utom belastningsregistret. När det gäller uppgifterna i belastningsregistret, som är det register som är av särskilt intresse i förevarande sammanhang, föreslås däremot att det även fortsättningsvis skall råda absolut sekretess. Som skäl för en sådan ordning anförs främst att dessa uppgifter är extra integritetskänsliga och att hänsynen till den dömdes rehabilitering talar för att stor restriktivitet iakttas när det gäller insynen i detta register.

Det nya belastningsregistret skall enligt förslaget ha till ändamål att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande, hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd och hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i författning. Belastningsregistret skall enligt förslaget också få användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Ajfärskontroll 109

Förslaget innebär att belastningsregistret skall innehålla uppgift om den som genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot ålagts påföljd för brott för vilket inte endast böter är föreskrivet, har ålagts förvandlingsstraff för böter, med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd, på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken, 9 eller 17 § lagen 1964:167 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 46 § lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall inte har åtalats för brott, skall utlänmas enligt någon av utlämningslagarna eller har meddelats besöksförbud. - Under vissa förutsättningar skall också uppgifter om den som är dömd i utlandet föras in i belastningsregistret. Bestämmelserna om utlämnande av uppgifter från belastningsregistret skall enligt förslaget i princip motsvara vad som för närvarande gäller enligt polis- och krirninalregisterlagstiftningen. Lagen om belastningsregister föreslås dock endast innehålla bestämmelser om utlämnande av uppgifter till de myndigheter för vilkas räkning registret främst skall föras, nämligen polis- och tullmyndigheterna, åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna samt till tillsynsmyndigheterna Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Datainspektionen. Tanken är att övriga myndigheters rätt till uppgifter ur registret skall regleras i en förordning som kommer att utfärdas i anslutning till lagen. Den registrerade skall enligt förslaget alltid ha rätt att få ut de uppgifter som ñmis om honom i belastningsregistret. När det gäller en enskilds möjligheter att få uppgifter ur belastningsregistret avseende enskild innebär förslaget i princip ingen förändring i en annan förhållande till vad som gäller förnärvarande i fråga om uppgifterna i PBR. Om det behövs för att pröva fråga om en anställning eller ett uppdrag i verksamhet vård eller som är av betydelse för en som avser att förebygga eller beivra brott, skall en enskild sålunda ha rätt att få uppgifter ur registret i den utsträckning regeringen föreskriver. Uppgifter enskild skall enligt förslaget också kunna lämnas till om en annan enskild, om denne styrker att hans rätt är beroende av en en sådan uppgift och regeringen medger att uppgiften lämnas ut. Förslaget till lag om belastningsregister innefattar även en bestämmelse i vilken det anges dels att en myndighet som har rätt till utdrag eller upplysning ur registret i varje särskilt fall skall noga pröva behovet information, dels att utdrag eller upplysningar ur av registret får begäras endast om skälet till det uppväger det intrång eller

110 Ajfärskontroll

men i övrigt det innebär för den berörs. Den behovs- och

som proportionalitetsprincip som här kommer till uttryck föreslås alltså gälla endast för myndigheter. Som skäl för att begränsa bestännnelsens tillämpningsområde på detta sätt anförs i lagrådsremissen s. 66

att en enskild medborgare alltid har rätt att ta del offentliga handlingar

av i den mån dessa inte är sekretessbelagda.

I den föreslagna lagen om belastningsregister finns också bestämmelser om utelärrmande av uppgifter till utländska myndigheter samt om gallring, tystnadsplikt, rättelse och skadestånd.

5.2.6 Internationella dokument

EGss dataskyddsdirektiv

Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG den 24 oktober

av 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling

av personuppgifter och om det fria flödet sådana uppgifter ålägger

av EU:s medlemsstater att inom tre år lagstiftning eller på

genom annat sätt ge föreskrifter av det innehåll som framgår direktivet. Som

av framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.3 har regeringen i propositionen 1997/98:44 föreslagit en personuppgiftslag, vars bestämmelser i huvudsak följer direktivets text och disposition.

Syftet med direktivet är att åstadkomma en för medlemsstaterna gemensam, hög nivå i fråga om integritetsskyddet för fysiska

personer och att därigenom skapa förutsättningar för ett fritt flöde

av personuppgifter mellan medlemsstaterna. I artikel l stadgas sålunda dels att medlemsstaterna i enlighet med direktivet skall skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling personuppgifter, dels att

av medlemsstaterna inte får begränsa eller förbjuda det fria flödet

av personuppgifter mellan staterna av skäl har samband med detta

som skydd. Det är alltså inte tillåtet för medlemsstaterna att föreskriva

vare

sig ett bättre eller ett sämre integritetsskydd vid behandlingen

av personuppgifter än vad som följer direktivet.

Enligt artikel 3 gäller direktivet som huvudregel för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom för annan behandling av personuppgifter ingår eller

som kommer att ingå i ett register. Direktivet alltså även viss

avser manuell behandling av personuppgifter. Personuppgifter definieras i artikel 2 som varje upplysning som identifierad eller

avser en identifierbar fysisk person. Med behandling av personuppgift avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande

personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning, ändring, återvinning,

Ajfärskontroll 111

inhärntande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Ett register med personuppgifter i direktivets mening föreligger så snart det är fråga om en samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier.

Direktivet gäller inte beträffande sådan behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. sådan verksamhet som avses i avdelning V och VI i Fördraget om Europeiska unionen gemensam utrikes- och säkerhetspolitik respektive samarbete i rättsliga och inrikes frågor, såsom asyl- och invandringspolitik samt tull- och polissamarbete. Direktivet omfattar inte heller behandlingar som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område. Från direktivets tillämpningsområde har även undantagits sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person bedriver som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll.

I artikel 6.1 anges vissa grundläggande principer för behandling av

personuppgifter. Bl.a. föreskrivs att personuppgifter får samlas in

endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Senare behandling får inte ske på sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Artikel 6.1 innehåller också en bestämmelse om att personuppgifter skall vara adekvata och relevanta samt inte omfatta mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Vidare föreskrivs att personuppgifter skall vara riktiga och, om nödvändigt, aktuella. I fråga om förvaringen av personuppgifter sägs att den skall ske på ett sätt som förhindrar identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna har samlats in eller för vilka de senare behandlas.

Behandling av personuppgifter är enligt artikel 7 tillåten endast under någon av de förutsättningar som anges i artikeln. Behandling får sålunda ske om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en förpliktelse som åvilar den registeransvarige, dvs. den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och målen för behandlingen. Behandling får vidare ske om den är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller om den är ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut. Slutligen får behandling ske om den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har länmats ut, utom när sådana

112 Ajfärskontroll

intressen uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter. Med begreppet tredje i direktivet

man avses någon annan än den registrerade, den registeransvarige, den

som behandlar personuppgifter för den registeransvariges räkning registerföraren eller de personer som under den registeransvariges eller registerförarens direkta ansvar har befogenhet att behandla uppgifterna.

Artikel 8 innehåller bestämmelser med särskilda begränsningar i fråga om möjligheterna att behandla vissa känsliga personuppgifter. I artikeln åläggs medlemsstaterna att uppställa ett principiellt förbud mot behandling av uppgifter som avslöjar eller etniskt

ras ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexualliv. Kravet på ett sådant förbud är emellertid inte undantagslöst. I artikel 8 sålunda

anges en rad omständigheter under vilka en behandling av sådana känsliga uppgifter är tillåten. Bl.a. nämns här det fallet att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen.

Direktivet innehåller inte något motsvarande förbud avseende behandling av uppgifter om brott. I artikel 8.5 föreskrivs dock att uppgifter om lagöverträdelser, brottmålsdomar eller säkerhetsåtgärder får utföras endast under kontroll av en myndighet eller om lämpliga

skyddsåtgärder finns i nationell lag med förbehåll för de ändringar

som medlemsstaterna kan tillåta med stöd av nationella bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Ett fullständigt register över brottmålsdomar får dock, enligt vad vidare i

som anges artikel 8.5, föras endast under kontroll av myndighet.

Direktivet innehåller också bestämmelser om bl.a. rätt för den registrerade att motsätta sig uppgiftsbehandling i vissa fall, begränsningar vad gäller möjligheterna att grunda för den enskilde betydelsefulla beslut enbart på en automatisk databehandling uppgifter

av som avser dennes personliga egenskaper, information till den registrerade, den enskildes rätt till insyn och rättelse samt datasäkerhet,

om sekretess och gallring.

För vissa fall ges möjligheter att göra avsteg från vad som föreskrivs i direktivet. I artikel 13.1 ges sålunda medlemsstaterna möjligheter att genom lagstiftning begränsa omfattningen de

av rättigheter och skyldigheter som följer av bestämmelserna i artiklarna 6.1 principer för de behandlade personuppgifternas kvalitet, 10 information vid insamling av uppgifter från den registrerade, 11.1 information när uppgifterna inte har samlats in från den registrerade, 12 den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter och 21 behandlingarnas offentlighet. En sådan begränsning får dock endast göras i fall då det är en nödvändig åtgärd med hänsyn till vissa särskilt

Ajfärskontroll 113

angivna ändamål, bl.a. förebyggande, undersökning eller avslöjande av brott. I artikel 28.1 föreskrivs att varje medlemsstat skall tillse att det utses en eller flera myndigheter med uppgift att inom statens territorium övervaka tillämpningen av de bestämmelser som antas till följd av direktivet. Tillsynsmyndigheterna skall, enligt vad som vidare anges i den nyss nämnda artikeln, fullständigt oberoende utöva de uppgifter som åläggs dem. Regeringen har beslutat att utse Datainspektionen till svensk tillsynsmyndighet enligt denna bestämmelse regeringsbeslut den 18 januari 1996, Dnr Ju 96/176. Artikel 18 innehåller bestämmelser som ålägger medlemsstaterna att föreskriva att den registeransvarige eller dennes företrädare skall underrätta tillsynsmyndigheten före genomförandet av en behandling som helt eller delvis genomförs på automatisk väg eller serie en sådana behandlingar som har samma eller flera närbesläktade ändamål. För vissa fall finns det möjligheter till undantag från och förenklingar

av anmälningsproceduren artikel 18.2-4.

Enligt artikel 20 är medlemsstaterna skyldiga att bestämma vilka behandlingar som kan innebära särskilda risker för den registrerades frioch rättigheter samt att säkerställa att sådana behandlingar kontrolleras innan de påbörjas. Sådana förhandskontroller skall utföras av tillsynsmyndigheten men kan också utföras som ett led i det nationella parlamentets förberedande arbete med en åtgärd eller som ett led i arbetet med en åtgärd som grundas på en sådan lagstiftande åtgärd, vilken definierar behandlingens art och anger lämpliga skyddsåtgärder

artikel 20.3.

Direktivet innehåller även bestämmelser rörande överföring av personuppgifter till länder utanför den Europeiska gemenskapen. Enligt huvudregeln skall medlemsländerna föreskriva att en överföring av sådana uppgifter, som är under behandling eller är avsedda att behandlas efter överföring till tredje land, får ske endast om ifrågavaunde tredje land säkerställer en adekvat skyddsnivå artikel 25.1. Medlemsstaterna skall enligt artikel 22 föreskriva att var och en har ritt att föra talan inför domstol om kränkningar av sådana rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på behandlingen i fråga. Enligt artikel 23 skall även föreskrivas att var och en, som lidit skada till följd av en otillåten behandling eller någon aman åtgärd som är oförenlig med de nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet, har rätt till ersättning av den registeransvarige för den skada han lidit.

114 Afärskontrøll

Europarådets dataskyddskonvention

Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, Convention for the Protection of Indviduals with regard to Automatic Processing of Personal Data, den s.k. dataskyddskonventionen. Den trädde i kraft den l oktober 1985 och har ratiñcerats av ett antal länder, bl.a. Sverige.

Syftet med konventionen är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter artikel 1. Med personuppgifter avses i detta sammanhang all information som kan hänföras till en identifierad eller identifierbar person. Och till automatisk databehandling hänförs i konventionen såväl lagring av uppgifter som utförandet av logisk eller aritmetisk behandling av dessa samt ändring, utplâning, återvinning eller spridning av uppgifterna.

Konventionens tillämpningsområde är enligt huvudregeln automatiserade personregister och automatisk databehandling av personuppgifter i allmän och enskild verksamhet. En konventionsstat har dock rätt att göra vissa allmänna inskränkningar eller utvidgningar i fråga om konventionens tillämpning i dess helhet artikel 3. Vidare ges vissa möjligheter att göra undantag från några av de enskilda bestämmelserna artikel 9.

I konventionens centrala bestämmelser artiklarna 4 11 ställs vissa

grundläggande principer för dataskydd upp. De innebär bl.a. föjande. Personuppgifter som skall undergå automatisk databehandling skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt. De skall lagras för särskilt angivna och lagliga ändamål. Uppgifterna skall vidare vara relevanta för dessa ändamål och får inte användas på ett sätt som är oförenligt med dem artikel 5. Vissa kategorier av personuppgifter får inte undergå automatisk databehandling, om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd. Detta gäller i fråga om uppgifter om ras, politisk åskådning, religiös tro och annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brottmålsdomar artikel 6. Lämpliga säkerhetsåtgärder skall vidtas för att skydda personuppgifter mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse artikel 7. Vidare föreskrivs bl.a. att alla som är registrerade i ett personregister skall ha möjlighet till insyn i registret och möjlighet att få rättelse till stånd om personuppgifter har behandlats i strid med nationell lagstiftning som syftar till att förverkliga de i artiklarna 5 och 6 fastlagda principerna artikel 8.

Undantag får enligt konventionen göras i fråga om kraven på personuppgifternas beskaffenhet, förutsättningarna för behandling av känsliga uppgifter och vissa andra föreskrivna skyddsåtgärder. För

Ajfärskontroll 115

sådana avvikelser krävs dock dels att de har stöd i nationell lagstiftning, dels att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att skydda statens säkerhet eller dylikt eller för att skydda den registrerade eller andra personers fri- och rättigheter.

Konventionen innehåller härutöver bestämmelser dataflödet över

om gränserna och om formerna för samarbetet mellan konventionsstaterna.

OECD:s riktlinjer

I detta sammanhang bör också nänmas de riktlinjer i fråga skyddet

om för den personliga integriteten och flödet av persondata över gränserna, Guidlines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data, som en expertgrupp inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD har utarbetat. Riktlinjerna antogs år 1980 av OECD:s råd tillsammans med en rekommendation till medlemsstaternas regeringar om att beakta riktlinjerna i den nationella lagstiftningen. Samtliga medlemsstater, däribland Sverige, har godtagit rekommendationen och därmed åtagit sig att följa denna.

Riktlinjerna innehåller bl.a. särskild avdelning behandlar

en som grundläggande principer rörande skyddet för den personliga integriteten det nationella planet. I mångt och mycket överensstämmer riktlinjerna i dessa hänseenden med vad som anges i EG:s dataskyddsdirektiv och Europarådets dataskyddskonvention. Riktlinjerna är emellertid mindre detaljerade och uppställer i vissa avseenden också lägre krav än dessa.

116 Ajfärskontroll

5.3 överväganden och

förslag

Utredningens förslag: Kreditupplysningsföretagen skall

ges möjlighet att förmedla uppgifter om lagakraftvunna domar och godkända strafförelägganden avseende ekonomisk brottslighet. Med ekonomisk brottslighet avses här brott enligt 9 11 kap. och

- 14 kap. brottsbalken samt brott enligt skattebrottslagen 1971 :69 och lagen 1960:418 om straff för varusmuggling. Uppgifter skall få lämnas endast om domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter har ålagts. Som ytterligare begränsning skall gälla att uppgifter får lämnas endast beträffande den som vid tidpunkten för utlänmandet av uppgiften är näringsidkare eller har en sådan anknytning till en näringsverksamhet att han är att jämställa med näringsidkare i kreditupplysningslagens mening. Sedan fem år förflutit från det att domen varm laga kraft eller strafföreläggandet godkändes skall uppgift om domen eller strafföreläggandet inte längre få lämnas ut. Kreditupplysningsföretagen skall få rätt att för kreditupplysningsändarnål erhålla

uppgifter från Rikspolisstyrelsens belastningsregister.

5.3.1 Allmänna synpunkter

Det råder en betydande enighet om att den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt samhällsproblem och att det är angeläget att effektiva åtgärder mot denna typ av brottslighet vidtas. I såväl regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten regeringens skrivelse 1994/952217 s. 28 som i utredningens direktiv framhålls den betydelse en effektiv affärskontroll kan ha när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Inledningsvis skall sägas att utredningen ansluter sig till denna syn på affärskontrollen. Vid många former av ekonomisk brottslighet utgör affärskontakter med det seriösa näringslivet ett nödvändigt inslag i det brottsliga förfarandet. En utbredd och väl fungerande affärskontroll borde verksamt kunna bidra till att begränsa sådan brottslighet. Det finns därför all anledning att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningarna för denna kontroll.

Frågan, i vad mån brottmålsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslighet, bör kunna göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller annat sätt i samband med affärskontroll, har viss anknytning till intresset att komma till rätta med illojala bulvanförhållanden, som är utredningens huvuduppgift. Det torde inte vara helt ovanligt att tidigare kriminellt belastade personer uppträder som

Ajfärskontroll 117

bulvaner eller s.k. målvakter i samband med utförandet av ekonomiska brott jämför åklagarväsendets rapport 1996:1 om bolagsplundring, s. 32. I den mån så sker, kan en möjlighet att vid kontroll få information om huruvida en tilltänkt kredittagare eller en ställföreträdare för en sådan är dömd för brott eller givetvis tänkas innebära att möjligheterna att begå brott med hjälp av bulvaner begränsas. Den brottsförebyggande effekt som en sådan kontrollmöjlighet kan ha, är naturligtvis dock inte begränsad till de fall där bulvaner kommer till användning. Det kan finnas en risk för att den som begått ekonomiska brott återfaller i sådan brottslighet eller i varje fall är mindre omsorgsfull när det gäller att fullgöra ekonomiska förpliktelser. Från denna synpunkt kan informationen fylla en funktion som varningssignal på samma sätt som en uppgift om en betalningsförsummelse. En fråga som inställer sig är om inte redan de uppgifter som i dag är tillgängliga vid affärskontroll, t.ex. vid kreditupplysning, skulle ge anledning till försiktighet i de här avsedda fallen. Det bör i detta hänseende till en början nämnas att uppgifter om näringsförbud får lämnas i samband med kreditupplysning. Detta är från de förut angivna Synpunkterna i och för sig värdefullt, men det innebär dock inte att det informationsbehov som kan finnas på området tillgodoses fullt ut. Som tidigare nämnts se avsnitt 5.1 har kreditupplysningsföretaget UpplysningsCentralen UC AB UC gjort en mindre studie avseende 76 personer som under åren 1994 och 1995 hade dömts vid Stockholms tingsrätt för ekonomisk brottslighet. Resultatet av en studie av så begränsad omfattning bör självfallet tolkas med försiktighet. Studien tyder dock närmast på att det finns ett inte oväsentligt antal personer dömda för relativt allvarlig ekonomisk brottslighet, beträffande vilka anteckningar om betalningsanmärkningar eller om näringsförbud saknas. De personer som omfattades av UC:s studie hade dömts för bedrägeri, förskingring, skattebrott, grov oredlighet mot borgenärer, urkundsförfalskning, osant intygande, bokföringsbrott eller brott mot aktiebolagslagen. Beträffande 18 av de 76 personer som studien omfattade farms vid tidpunkten för den aktuella domen ingen anteckning om betalningsanmärkning hos UC. Vid undersökningstillfället hade i genomsnitt 8,5 månader förflutit sedan domen meddelades. Av de nyss nämnda 18 personerna hade då fem ådragit sig betalningsanmärkningar. Beträffande dessa hade 43 kreditupplysningsförfrågningar gjorts efter domstillfället. Av dessa förfrågningar hade 18 besvarats innan den första anmärkningen beträffande personen i fråga hade registrerats hos UC. Kreditupplysningen innehöll alltså i dessa fall ingen information som talade för att den ornfrågades vederhäftighet i ekonomiskt hänseende kunde ifrågasättas. Detsamma gäller de sex

kreditupplysningar som efter domstillfället hade beställts avseende några av de 13 personer beträffande vilka det fortfarande saknades anteckning om betalninganmärkning då studien genomfördes. Dessa var inte heller ålagda näringsförbud.

Sedan tiden för denna undersökning har lagstiftningen närings-

om förbud skärpts prop. 1995/96:98, bet. 1995/96:LU22, rskr. 1995/96: 212, SFS 1996:314. Detta torde i sammanhanget dock ha begränsad betydelse med hänsyn till att praxis knappast kan komma att påverkas mer än förhållandevis marginellt den skärpta lagstiftningen.

genom Till detta kommer att näringsförbud på grund brott förutsätter att

av brottet begåtts av någon i hans egenskap näringsidkare, något

av som ingalunda alltid behöver vara fallet när det gäller allvarlig ekonomisk brottslighet av intresse i detta sammanhang jfr avsnitt 5.3.2. Enligt utredningens uppfattning kan det knappast råda något tvivel att

om affärskontrollens betydelse då det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet skulle öka påtagligt, om en möjlighet öppnades att i samband med denna kontroll få upplysningar domar avseende

om sådan brottslighet.

Från brottsförebyggande synpunkt skulle det alltså fördel

vara en om uppgifter om ekonomisk brottslighet kunde förmedlas i samband med affärskontroll. Samtidigt står det klart att detta skulle innebära att

från integritetssynpunkt mycket känsliga uppgifter spreds till andra

enskilda. Intresset av en effektivare affärskontroll måste här vägas mot kravet på skydd för den enskildes personliga integritet.

Frågan är alltså om det är möjligt att åstadkomma ordning för

en förmedling av uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll som är acceptabel med hänsyn till behovet integritets-

av skydd. Ett ställningstagande i denna fråga förutsätter att det till bedömning föreligger en förhållandevis konkret modell för sådan

en uppgiftsförmedling. Vi skall därför i det följande diskutera hur denna lämpligen skulle kunna arrangeras, för att därefter återkomma till huvudfrågan, om en möjlighet att göra denna typ uppgifter

av tillgängliga vid affärskontroll bör införas.

En första fråga som inställer sig är vilken betydelse stadgandena i EG:s dataskyddsdirektiv bör tillmätas i detta sammanhang. Syftet med att göra uppgifter om ekonomisk brottslighet tillgängliga i samband med affärskontroll skulle närmast vara att ge näringsidkare och kreditgivare vidgade möjligheter att bedöma de risker som kan vara förknippade med en tilltänkt affärs- eller kreditförbindelse, vilket kan antas ha en brottsförebyggande effekt. Det torde inte råda någon tvekan om att en verksamhet som på detta sätt rör villkoren för den ekonomiska samfärdseln omfattas av gemenskapsrätten. Slutsatsen måste följaktligen bli att en behandling av personuppgifter som utgör ett led i en sådan verksamhet faller inom dataskyddsdirektivets till-

Afärskontroll 119

lämpningsområde. En modell för förmedling av uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll måste alltså utformas under hänsynstagande till direktivets bestämmelser.

5.3.2 Vilka uppgifter bör förmedlas

En utgångspunkt måste här vara att endast sådana uppgifter som är relevanta för syftet med uppgiftsförmedlingen bör få lämnas ut. Eftersom tanken är att en effektiv affärskontroll skall kunna verka brottsförebyggande i fråga om ekonomisk brottslighet, måste

uppgifterna alltså vara av sådan beskaffenhet att de kan antas få betydelse i detta hänseende.

När det gäller frågan, vilka brottstyper som uppgifterna skulle kunna avse, innebär det nyss sagda att det rimligen inte borde komma i fråga att tillåta uppgifter om annan brottslighet än den kan

som betecknas som ekonomisk sådan. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 2.1 är emellertid ekonomisk brottslighet inte något entydigt begrepp som utan vidare låter sig "översättas" till brottstyper i strafflagstiftningens mening. I förevarande sammanhang skulle det emellertid bli nödvändigt att göra en avgränsning till vissa konkreta brottstyper. Ambitionen borde därvid vara att "fånga upp" de gärningar som enligt gängse förekommande definitioner utgör begreppets kärnområde. Detta skulle till en början förutsätta att uppgifter kunde förmedlas om brott enligt 9 11 och 14 kap. brottsbalken, dvs.

bedrägeri och andra oredlighetsbrott, förskingring och andra trolöshetsbrott samt borgenärs- och förfalskningsbrotten. Härutöver borde uppgifter även kunna förmedlas om brott enligt skattebrottslagen 1971:69 och lagen 1960:418 om straff för varusmuggling. Därmed skulle möjligheten att lämna uppgifter om brott komma att omfatta samtliga skattebrott.

Enligt utredningens bedömning borde det med hänsyn till syftet med uppgiftsförmedlingen vara naturligt att begränsa denna till de nu angivna brottstyperna. Att en sådan avgränsning skulle innebära att uppgifter i viss utsträckning kom att lämnas även beträffande brottslighet som inte kan betecknas som ekonomisk sådan, är en oundviklig följd av det i det föregående berörda förhållandet, att begreppet ekonomisk brottslighet inte tar sikte den straffrättsliga indelningen i brottstyper utan snarare är av rättspolitisk karaktär.

Det är mycket vanligt att en brottmålsdom omfattar flera brott. Det finns därför skäl att redan här uppmärksamma den situationen, att en dom avser dels brott som enligt det nyss sagda borde omfattas av uppgiftsförmedlingen, dels andra typer av brott. Frågan är alltså om uppgifter i ett sådant fall endast borde lämnas beträffande den förra typen av brott eller om samtliga de brott som domen omfattar borde

120 Ajjcärskontroll

redovisas. Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående

om syftet med uppgiftsförmedlingen, kan det tyckas ligga närmast till hands att hålla fast vid den tidigare angivna avgränsningen i fråga

om de brottstyper som uppgiftsförmedlingen borde avse och alltså inte medge några undantag för den nu diskuterade situationen. En sådan ordning skulle emellertid kunna leda till att uppgifterna i vissa fall blev missvisande.

Om en möjlighet till förmedling av uppgifter om brottmålsdomar införs, är det närmast självskrivet att dessa uppgifter skall kunna innefatta en upplysning om den utdömda påföljden. Med utgångspunkt från en sådan upplysning kan man normalt sett bilda sig en god uppfattning om brottslighetens svårhet. När någon döms för flera brott är huvudregeln att domstolen skall döma till gemensam påföljd för brotten 30 kap. 3 § första stycket brottsbalken. Om i ett sådant fall uppgift skulle lämnas beträffande endast vissa av de brott som påföljden avser, finns det en påtaglig risk för att mottagaren

av upplysningen kommer att dra felaktiga slutsatser i fråga om de redovisade brottens svårhet. När domstolen dömer till en gemensam påföljd för såväl brott av den typ som uppgiftsförmedlingen primärt tar sikte på som annan brottslighet, borde denna förmedling därför lämpligen få omfatta även de sist nämnda brotten. Motsvarande borde gälla i fråga om godkända strafförelägganden, i den mån uppgiftsförmedlingen bör omfatta sådana.

I de få fall där uppgifter från polisregister i dag får lämnas till en enskild kan i viss utsträckning även anteckningar om misstanke om brott tas med i utdraget. En förutsättning är dock att åtal har väckts för brottet 6 § lagen om polisregister m.m.. I och för sig kan det givetvis även i affärskontrollssammanhang finnas ett intresse av att få del av misstankeuppgifter. Detta särskilt som det i mera omfattande mål rörande ekonomisk brottslighet kan förflyta en inte obetydlig tid från det att åtal väcks till dess att domstolen har avgjort målet. Samtidigt måste beaktas att det i detta sammanhang skulle bli fråga om att ge spridning misstankeuppgifter i en helt annan omfattning än i dag. Man torde här ha att räkna med över en miljon förfrågningar per år. Det är givet att ett sådant perspektiv väcker viss tveksamhet.

Om man, i enlighet med vad vi förordar i det följande, skulle stanna för att begränsa uppgiftslämnandet med hänsyn till brottslighetens svårhet, uppstår vidare vissa praktiska problem såvitt avser misstankeuppgifterna. När det gäller domar och godkända strafförelägganden är det naturligt att knyta begränsningen till den ålagda påföljden, t.ex. så sätt att uppgifter får lämnas endast om domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter ålagts. För att åstadkomma en motsvarande begränsning i fråga om misstankeuppgifterna skulle det i princip bli nödvändigt att i varje enskilt

fall där böter ingår i den aktuella straffskalan ta kontakt med åklagaren i fråga för att ett underlag för en bedömning det åtalade brottets

av allvar. Även andra skäl skulle det ofta bli

av säkerligen nödvändigt att

kontakta åklagaren. Det säger sig självt att en sådan ordning inte är realistisk. Det anförda leder enligt utredningens mening till slutsatsen, att det inte borde komma i fråga att tillåta andra uppgifter än sådana som avser domar och godkända strafförelägganden. I fråga domar

om bör också gälla att uppgift får lämnas först sedan domen har vunnit laga kraft.

Som redan berörts inställer sig frågan, om möjligheten att lämna uppgifter om domar avseende de ovan angivna brottstyperna borde vara generell eller om någon begränsning borde göras med hänsyn till brottslighetens omfattning eller svårhet. Vid affärskontroll är det naturligtvis i första hand angeläget att få kunskap förekomsten

om av omfattande eller allvarlig brottslighet. En upplysning att den

om omfrågade dömts för ett enstaka brott mindre allvarlig karaktär

av torde ofta vara av mer begränsat intresse. Vid avvägningen mellan

en intresset av en så fullständig information som möjligt, å sidan, och

ena intresset av integritetsskydd, å den andra, får övervägande skäl

anses tala för att möjligheten att förmedla uppgifter om brottmålsdomar och godkända strafförelägganden begränsas i detta hänseende. En lämplig lösning kunde vara att sådana uppgifter endast fick avse domar och

godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter ålagts.

Det finns skäl att diskutera begränsningar uppgiftslämnandet

av även med avseende pâ de personkategorier som uppgifterna borde få avse. De regler om uppgifter av särskilt känslig natur bl.a. begångna

brott och utdömda påföljder som finns i kreditupplysningslagen 6 §

gäller visserligen beträffande alla fysiska personer. Som framgått

av redogörelsen i avsnitt 5.2.2 görs emellertid i kreditupplysningslagen åtskillnad mellan olika kategorier fysiska när det gäller

av personer

integritetsskyddets närmare utformning i övrigt. Personer som är

näringsidkare eller som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i viss näringsverksamhet att uppgifter om deras egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning, åtnjuter i flera avseenden ett mer begränsat skydd än övriga fysiska personer. Den fråga som inställer sig är alltså om möjligheten att meddela uppgifter om ekonomiska brott borde begränsas till att avse näringsidkare och därmed jämställda personer.

Vid kreditupplysningslagens tillkomst konstaterades att det

var oundvikligt att de höga krav effektivitet som från samhällets och

kreditgivamas sida måste ställas på företagsupplysningsverksamheten

kom att omfatta också de personer näringsidkare eller

som var som stod ett företag eller arman näringsverksamhet nära. Dessa personer kunde därför inte garanteras samma skydd för den personliga

integriteten som en privatperson prop. 1973: 155 s. 79. Till personer med väsentligt inflytande i viss näringsverksamhet borde, enligt vad som vidare uttalades i förarbetena a. prop. s.140, till en början hänföras sådana som hade ett väsentligt ekonomiskt intresse i

verksamheten, t.ex. delägare i handelsbolag eller kommanditbolag, aktieägare i fåmansbolag samt aktieägare som hade en större post

aktier i annat aktiebolag. Vidare borde till denna kategori också räknas den som hade en ledande ställning i ett företag som styrelseledamot, verkställande direktör eller annat sätt. I vissa fall ansågs också andra personer kunna hänföras hit, t.ex. den som lämnat en större kredit till ett företag och därigenom hade möjlighet att påverka företagets verksamhet. Vi har uppfattat kreditupplysningslagens reglering och de nu återgivna förarbetsuttalandena på så sätt, att även den som i praktiken utövar ett bestämmande inflytande i en närings-

verksamhet i princip är att jämställa med näringsidkare i kreditupplys-

ningslagens mening, även om han formellt inte tillhör ledningen eller ägarkretsen. Därmed kan även bulvanarrangemang fångas upp, åtminstone under förutsättning att den egentlige huvudmannen är känd till namnet.

Vid det samråd som utredningen har haft med företrädare för kreditupplysningsföretagen har man från dessas sida ställt sig tveksam till en begränsning av uppgiftsförmedlingen när det gäller brottslighet till personer som är eller kan jämställas med näringsidkare. Av integritetshänsyn bör emellertid den här diskuterade uppgiftsförmedlingen inte göras mer omfattande än vad som kan anses klart motiverat med hänsyn till syftet att motverka ekonomisk brottslighet. En väsentlig del av denna brottslighet begås i näringsverksamhet eller genom missbruk av företagsformen. Redan detta talar för att uppgiftsförmedlingen bör begränsas till fall då en person vid den tidpunkt då förfrågan görs är att betrakta som näringsidkare.

Därtill kommer att det enligt utredningens mening skulle vara svårt att acceptera både från integritetssynpunkter och från kriminalpolitiska utgångspunkter, om brottsuppgifter skulle få lämnas beträffande alla och envar. Detta gäller även om en person var näringsidkare vid tidpunkten för brottet men har lämnat näringsverksamheten när förfrågan görs. Om någon har begått brott i egenskap av näringsidkare bör inte brottsuppgifter få lämnas i det fallet att han efter avtjänat straff skall exempelvis ingå ett hyresavtal eller köpa en TV på

avbetalning. Enligt utredningens mening är det en förutsättning för att

utlämnande av brottsuppgifter över huvud taget skall kunna diskuteras att den begränsningen görs att här avsedda uppgifter endast får länmas ut beträffande den som är näringsidkare eller som har en sådan näringsanknytning att han är att jämställa med näringsidkare i

Ajâfärskontroll

kreditupplysningslagens mening. Det är alltså tidpunkten för brotts-

uppgiftens utlämnande som bör avgörande. vara

Om kreditupplysningsföretagen i enlighet med vad förordas

- som i avsnitt 5.3.3 skulle anförtros uppgiften att förmedla information - om ekonomisk brottslighet, borde ordning den angivna inte en som nu skapa några avgörande problem för dem, eftersom de under alla förhållanden måste ha klart för sig är näringsidkare eller om en person inte när en kreditupplysning skall lämnas ut. Det är nämligen enligt kreditupplysningslagen se t.ex. 7 9 redan i dag skillnad - - - stor på vad som får lämnas ut beträffande näringsidkare och andra.

Framgår det inte av de uppgifter är tillgängliga för företaget

som att den som frågan gäller är näringsidkare, bör uppgift brott inte få om länmas. En ytterligare fråga som måste övervägas är om någon begränsning borde göras med hänsyn till hur gamla uppgifterna är. Enligt 8 §

kreditupplysningslagen får kreditupplysningar om privatpersoner inte

innehålla uppgifter om omständigheter eller förhållanden är som av

betydelse för bedömningen verderhäftighet i ekonomiskt

av personens hänseende, om tre år förflutit från utgången det år då omstänav digheten inträffade eller förhållandet upphörde. Uppgifter inte får som lämnas ut skall efter den angivna tiden gallras register ut ur som används i kreditupplysningsverksamhet. Tidsgränsen sänktes år 1981 från fem till tre år, eftersom femårsfristen ansågs onödigt lång prop. 1980/81:10 s. 70. Bestämmelsen uttryck för den vikt i ger man kreditupplysningssarnmanhang fäster vid informationens aktualitet. Det brukar framhållas att kreditupplysningar ofta blir missvisande, de om innehåller äldre uppgifter. Kreditupplysningslagen innehåller inte någon motsvarande uttrycklig bestämmelse avseende uppgifter näringidkare eller näringsanknutna om personer. Vid lagens tillkomst uttalade departementschefen dock att försiktighet borde iakttas även när det gäller användningen äldre av uppgifter i företagsupplysningar prop. 1973:155 147. Som s. framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.2 kan Datainspektionen enligt 4 § andra stycket kreditupplysningslagen besluta villkor för hur om kreditupplysningsverksamhet skall bedrivas. Datainspektionen har med stöd härav beslutat vissa villkor för användningen äldre uppgifter av i sådan verksamhet. En del av dessa tar sikte på näringsidkare och näringsanknutna. Sålunda skall uppgift näringsförbud gallras 60 om månader efter det att näringsförbudet upphörde. Datalagen innehåller inte något uttryckligt förbud mot utlärrmande av personuppgifter som gäller äldre förhållanden. I 12 § datalagen föreskrivs dock att personuppgifter skall utgå registret när de inte ur längre behövs med hänsyn till ändamålet med registret, inte om uppgiften även därefter skall bevaras på grund bestämmelse i lag av

124 Ajfärskontroll

eller författning eller enligt myndighets beslut som meddelats annan med stöd av författning. I den personuppgiftslag som enligt regeringförslag i propositionen 1997/98:44 skall ersätta datalagen ens föreskrivs i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i - EG:s dataskyddsdirektiv att de personuppgifter som behandlas skall riktiga och, nödvändigt, aktuella samt att de inte skall bevaras vara om under längre tid än vad är nödvändigt med hänsyn till ändamålen som med behandlingen. Kreditupplysningsutredningen föreslog isitt slutbetänkande Integritet och effektivitet kreditupplysningsområdet SOU 1993:110 att en bestämmelse motsvarande den i 12 § datalagen skulle införas i kreditupplysningslagen vid sidan den ovan nämnda regeln om privatav i 8 Förslaget skall ses mot bakgrund av Kreditupplyspersoner ningsutredningens uppfattning, att det är önskvärt att kreditupplysningslagen så fullständigt möjligt reglerar vad som skall gälla på som kreditupplysningsområdet och att man följaktligen borde sträva efter att frångå det nuvarande systemet, som innebär att både kreditupplysningslagen och datalagen är tillämpliga i fråga om automatisk databehandling uppgifter fysiska personer i kreditupplysningsav om verksamhet. Kreditupplysningsutredningens förslag har i denna del ännu inte lett till lagstiftning. Under hänvisning till Datalagskommitténs uppdrag lärrmade regeringen i propositionen 1996/97:65 frågor behandlas i EG:s dataskyddsdirektiv eller som berördes av arbetet som lag dataomrâdet utanför lagstiftningsärendet i fråga. med en ny Enligt 7 § lagen polisregister gäller vissa tidsmässiga om m.m. begränsningar i fråga om vilka anteckningar som får tas med i en uppgift från sådant register. Anteckning om annat fängelsestraff än

förvandlingsstraff för böter eller sådant fängelsestraff som har dömts

i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § brottsbalken får ut sålunda inte tas med i sådan uppgift sedan tio år förflutit från en frigivningen. I fråga anteckningar om övriga påföljder utom böter om gäller också tioårsfrist. Tidsfristen räknas emellertid här från en domen eller beslutet. När det gäller böter gäller en frist om fem år. Vissa myndigheter har dock rätt att få fullständiga uppgifter. Har före utgången de nämnda tidsfristerna beträffande samma person av nyss meddelats dom eller beslut eller förekommit händelse som antecknats i registret, är dock huvudregeln den, att uppgift skall lämnas även beträffande den tidigare anteckningen. En bestämmelse med i huvudsak motsvarande innehåll finns i 10 § lagen om allmänt kriminalregister avseende utdrag ur sådant register. Som framgått redogörelsen i avsnitt 5.2.5 har regeringen nyligen av till lagrådet överlämnat remiss i vilken föreslås bl.a. att PBR skall en ersättas ett belastningsregister. I förslaget till lag om belastav ningregister finns bestämmelser innebär att uppgifter i belastsom

Ajfärskontroll 125

ningsregistret skall gallras bl.a. när viss tid förflutit. Tidsfristen skall i regel vara tio år, vid bötesstraff dock fem år, och räknas från domen eller beslutet. När det är fråga om fängelse eller förvandlingsstraff för böter skall fristen dock räknas från frigivningen. På motsvarande sätt föreslås att fristen vid sluten ungdomsvård skall räknas från det att påföljden helt verkställts och vid överlämnande till rättspsykiatrisk vård från utskrivningen. Om det före utgången den angivna

av nu tiden gjorts en ny anteckning i registret och denna

om samma person anteckning avser annat än penningböter, skall enligt förslaget ingen gallring ske så länge någon uppgift skall finnas kvar i registret. Efter tjugo år från domen eller beslutet skall dock gallring alltid ske.

Det är givet att den betydelse vid affärskontroll kan tillmätas

som en uppgift om att en presumtiv affärspartner dömts för ekonomisk brottslighet typiskt sett minskar efter hand allt längre tid förflyter

som utan att personen i fråga lagförs för nya brott. Till slut torde nå

man en punkt när upplysningen inte längre framstår relevant i

som sammanhanget. Det kunde följaktligen här vara på sin plats med någon form av tidsmässig begränsning. En lösning kan tyckas ligga nära

som till hands vore att knyta an till den reglering finns i polisregister-

som lagstiftningen. Enligt utredningens bedömning borde det emellertid vara möjligt att vara något restriktiv utan att för den skull

mera äventyra syftet med affärskontrollen. En lämplig ordning

kunde vara att uppgifter om domar i brottmål och godkända strafförelägganden inte fick lämnas ut sedan fem år förflutit från det att domen laga

vann kraft eller strafföreläggandet godkändes. Ett alternativ, har

som

förordats av kreditupplysningsföretagen, skulle att vid fängelse-

vara straff räkna tiden från frigivning eller Villkorlig frigivning. Ett sådant altenativ kan dock vara svårare att tillämpa, bl.a. med hänsyn till att

komplikationer kan uppkomma vid förverkande villkorligt

av medgiven frihet.

5.3.3 Vem bör förmedla uppgifterna

Om en möjlighet att få uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll införs, bör detta ske i sådana former att möjligheten verkligen kommer att utnyttjas. Först det blir ett

om mera regelmässigt inslag i denna kontroll att infordra sådana uppgifter torde det vara realistiskt att räkna med att åtgärden skall få någon

mera påtaglig brottsförebyggande effekt. Det gäller alltså att underlätta informationsinhämtandet. Från denna synpunkt sett är det angeläget att begränsa det antal kontakter som måste tas vid genomförandet

av affårskontrollen.

Det anförda talar för att uppgiften att förmedla brottsuppgifter för affärskontrollsändamâl om möjligt bör anförtros något det

organ som

redan i dag finns anledning att vända sig till i dessa sammanhang. I

praktiken betyder detta att kreditupplysningsföretagen och PRV är

tänkbara organ. Ingen av dessa har i dag tillgång till brottsuppgifter. Oavsett vilken lösning som väljs skulle det alltså vara nödvändigt att samla in informationen från annat håll. I avsnitt 5.3.4 återkommer vi till frågan hur detta lämpligen skulle kunna ske.

Enligt utredningens mening ligger det närmast till hands att lägga ansvaret för förmedlingen av brottsuppgifter kreditupplysningsföre-

tagen. Inom dessa företag finns en långvarig erfarenhet av att hantera

integritetskänslig information. På kreditupplysningsområdet finns

dessutom ett beprövat tillstånds- och tillsynssystem, som har etablerats

just för att förhindra otillbörliga intrång i den personliga integriteten.

Uppgiften att tillhandahålla information om brottmålsdomar torde därför utan någon större omgång kunna infogas i den verksamhet i Övrigt som dessa företag bedriver. Detta behöver inte utesluta att även PRV kan lämna uppgifter. I sammanhanget bör erinras om det i avsnitt 5.2.2 berörda förhållandet, att kreditupplysningslagens bestämmelser torde bli tillämpliga på den verksamhet som PRV bedriver genom att tillhandahålla s.k. företagsbevis, om denna verksamhet inte får stöd i författning eller särskilt regeringsbeslut. Detta skulle bl.a. innebära att PRV nödgades ansöka om tillstånd att

bedriva kreditupplysningsverksamhet. Rimligtvis borde PRV, efter att

ha erhållit sådant tillstånd, vara att jämställa med övriga innehavare av

tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet när det gäller

möjligheterna att i verksamheten förmedla uppgifter om brott.

Är då ordning innebär att kreditupplysningsföretagen

en som anförtros uppgiften att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet

förenlig med vad som föreskrivs i EG:s dataskyddsdirektiv I

direktivets artikel 8.5 finns vissa särregler som avser behandling av

personuppgifter avseende lagöverträdelser, brottmålsdomar och

säkerhetsåtgärder. Huvudregeln är att sådana uppgifter får behandlas endast under kontroll av en myndighet. Artikeln innehåller därutöver en regel som synes innebära att denna typ av uppgifter får behandlas även utan myndighetskontroll, om det är tillåtet enligt nationella

bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder.

Ett fullständigt register över brottmålsdomar får dock föras endast under kontroll av en myndighet.

I den föreslagna personuppgiftslagen är den grundläggande regeln att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål,

om straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Denna huvudregel kompletteras emellertid i förslaget av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

att föreskriva undantag från förbudet. Förslaget innefattar även

en möjlighet till dispens i enskilda fall.

Datalagskomrnittén uttalade i sitt betänkande Integritet Offentlighet

- -lnformationsteknik SOU 1997:39, ligger till grund för förslaget

som till personuppgiftslag, att det får förutsättas att här aktuella

undantag

föreskrivs på det sätt som krävs enligt EG-direktivet när enskilda har

ett befogat intresse av behandlingen och den står under tillfredsställande kontroll av en myndighet betänkandet 379. Kommittén

s. anger i sammanhanget också ett exempel på fall där det kan

par vara befogat

att föreskriva undantag från huvudregeln. Härvid nämns bl.a.

försäkringsbolagens kravhantering. Eftersom det är viktigt att den

som

ett kriminellt sätt har skadat någon också får fullt

annan svara ut för vad han ställt till med, kan det, enligt vad kommittén anför,

vara befogat att försäkringsbolagen får registrera sådana uppgifter

om brottsligheten att krav kan framställas på ett effektivt sätt mot den

som bör få betala.

Kreditupplysningsföretagen står under Datainspektionens tillsyn. Dataskyddsdirektivets krav på att personuppgifter lagöverträdelser

om normalt bara får behandlas under kontroll myndighet torde

av en därmed inte utgöra något hinder mot att kreditupplysningsföretagen får

ansvaret för förmedlingen av brottsuppgifter.

I detta sammanhang kan det emellertid finnas skäl att notera att den nu berörda bestämmelsen i personuppgiftslagen kan komma starkt

att begränsa de möjligheter att behandla uppgift brott till-

en om som kommer den till vilken ett kreditupplysningsföretag har lämnat

ut uppgiften i fråga, om inte särskilda bestämmelser härom meddelas.

För att en mottagare, som intestår under kontroll myndighet

av en iden mening som avses i EG:s dataskyddsdirektiv, skall få behandla en sådan uppgift helt eller delvis automatisk väg, förutsätts det

att det meddelas särskilda bestämmelser tillåter detta och att denna

som

reglering dessutom innehåller "lämpliga och specifika skyddsåtgärder"

. l förslaget till personuppgiftslag görs i detta hänseende ingen skillnad mellan det fallet att behandlingen utförs under kontroll

av en myndighet och det fallet att någon sådan kontroll inte förekommer; för att

andra än myndigheter skall få behandla personuppgifter brott

om fordras generellt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har föreskrivit att så får ske.

Med hänsyn till hur dataskyddsdirektivets tillämpningsområde avgränsats se artikel 3, torde direktivet däremot inte utgöra något hinder mot att mottagaren, även i avsaknad särskilda bestämmelser,

av behandlar uppgiften manuellt, annat än i de fall där uppgiften ingår i eller är avsedd att ingå i ett register. Motsvarande torde gälla i

fråga om förslaget till personuppgiftslag.

Om kreditupplysningsföretagen sålunda får möjlighet att lämna ut uppgifter om brott, innebär detta självfallet dock inte att ett sådant utlänmande bör bli obligatoriskt. Det bör här som eljest ankomma på det enskilda företaget att bedöma vad som har intresse som kreditupplysning.

5.3.4 Hur skall uppgifterna inhämtas

Olika tillvägagångssätt är i och för sig tänkbara när det gäller kreditupplysningsföretagens inhämtande av uppgifter om domar avseende ekonomiska brott. Att ålägga domstolarna att lämna uppgifter till kreditupplysningsföretagen synes inte kunna komma i fråga. Att kreditupplysningsföretagen genom egna insatser eller genom ombud skulle inhämta uppgifterna från domstolarna synes av flera skäl mindre lämpligt och skulle också medföra att en nyordning skulle fungera slumpmässigt och ojämnt. Skall en möjlighet öppnas att i affärskontrollssyfte spridning denna typ av uppgifter är det också, av ge hänsyn till såväl den som begär upplysningen som den omfrågade, angeläget att uppgifterna håller hög kvalitet. Risken för att felaktiga eller ofullständiga uppgifter förekommer i en sådan uppgiftshantering måste minimeras. Det anförda talar för att kreditupplysningsföretagen borde ges nu rätt att för kreditupplysningsändamål erhålla uppgifter från Riks-

polisstyrelsens belastningsregister. Härigenom skulle garantier skapas

för att de mest tillförlitliga uppgifterna om brott och brottspåföljder kom till användning liksom för att kontrollmöjligheten kan få en konsekvent tillämpning. Om inhämtande av brottsuppgifter skulle bli en regelmässigt förekommande åtgärd vid affárskontroll, har man att räkna med ett mycket stort antal förfrågningar. Detta kan tyckas tala för en modell som innebär att uppgifter om domar och godkända strafförelägganden, som är intresse med hänsyn till aktuella brott och påföljder, av elektronisk väg överförs kontinuerligt från Rikspolisstyrelsen till

kreditupplysningsföretagen, t.ex. daglig filöverföring. En

genom en ordning med kontinuerlig överföring information elektronisk väg av och sambearbetning tillämpas t.ex. i fråga om Alkoholinspektionens inhämtande av utdrag ur polisregistret. På det område här är aktuellt skulle en sådan ordning emellersom tid diskutabel från integritetssynpunkter. Vid de kontakter som vara utredningen haft med företrädare för Rikspolisstyrelsen rörande de rent tekniska förutsättningarna för uppgiftsförrnedling av här avsett en slag har också från styrelsens sida förordat en modell som i man princip innebär att de företag skall förmedla uppgifterna vänder som sig till Rikspolisstyrelsen med förfrågan i varje enskilt fall. Efter en

Ajfärskontroll 129

att ha gjort erforderlig maskinell reducering av registeruppgifterna skulle styrelsen sedan redovisa uppgifterna till företaget i fråga via elektronisk överföring.

Den av Rikspolisstyrelsen förordade modellen innebär att över-

föringen av uppgifter till kreditupplysningsförtagen skulle begränsas

till vad som är erforderligt med hänsyn till de faktiskt förekommande förfrågningarna. Från integritetsskyddssynpunkt är givetvis sådan

en lösning att föredra jämfört med en modell som innebär att

kontinuerlig överföring av uppgifter sker utan något samband med en

konkret förfrågan. Under förutsättning att erforderlig snabbhet i hanteringen kan åstadkommas, borde följaktligen informationsöverföringen mellan Rikspolisstyrelsen och kreditupplysningsföretagen anordnas efter de av styrelsen angivna riktlinjerna. Det är emellertid tänkbart att dessa riktlinjer skulle kunna modifieras inom ramen för en slutlig teknisk lösning.

Det finns skäl att i detta sammanhang kort beröra den i dataskyddsdirektivets artikel 6.1 intagna bestämmelsen som stadgar att personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att behandling därefter inte får ske på ett sätt som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Förslaget till personuppgiftslag innefattar en i stort sett likalydande bestämmelse. Innebörden av dessa bestämmelser är bl.a. att ändamålen med en behandling av personuppgifter måste bestämmas och anges uttryckligen redan när uppgifterna samlas in.

Någon författningsbestämmelse som uttryckligen anger ändamålet med kriminalregistret eller PBR finns för närvarande inte i de författningar som reglerar dessa register. Möjligen kan ändamålet med PBR sägas framgå av 1 § förordningen 1970:517 om rättsväsendets informationssystem, där det stadgas att det för att insarnla, lagra, bearbeta och lärrma uppgifter som har samband med verksamheten inom polis-, åklagar- och dornstolsväsendet finns ett inforrnationssystem grundat på automatisk databehandling. Även de författningsbestämmelser som reglerar utlämnandet av uppgifter från registren kan sägas i någon mån ge uttryck för de olika ändamål som registren har.

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 har regeringen nyligen i en lagrådsremiss lagt fram förslag till bl.a. en rättslig reglering avseende ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister. I de föreslagna registerlagarna anges ändamålet med registren uttryckligen. Ändamålet med belastningsregistret skall enligt förslaget

vara att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande, hos allmänna domstolar för straffrnätning och val av påföljd eller hos polismyndigheter och andra

130 Ajfárskøntroll

myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillständsprövning eller annan prövning som anges i författning. Registret skall enligt förslaget också få användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

De uppgifter som nu finns i PBR har inte samlats in för att

användas för affärskontroll. Det finns därför skäl att överväga om en sådan användning kan anses strida mot vad som föreskrivs i dataskyddsdirektivet.

Bestämmelser om utlämnandet av uppgifter ur PBR finns i lagen om polisregister m.m. och ipolisregisterkungörelsen. För att kreditupplysningsföretagen skulle få rätt att för affärskontrollsändamål erhålla uppgifter ur PBR eller ur det belastningsregister som enligt förslaget i den nyss berörda lagrådsremissen skall ersätta PBR, skulle givetvis fordras att en särskild författningsbestärnmelse härom infördes. I fråga om uppgifter som tillfördes belastningsregistret efter det att sådan

en bestämmelse hade införts skulle några problem vad gäller uppgifternas behandling för affärskontrollsändamâl självfallet inte uppkomma. Affärskontroll skulle vara ett av de ändamål för vilka de hade samlats in. Under en rätt avsevärd tid skulle det emellertid vara av intresse att för detta ändamål få tillgång även till uppgifter som hade tillförts belastningregistret dessförinnan. Frågan är alltså om en sådan användning av dessa "äldre" registeruppgifter skulle vara förenlig med bestämmelsen i dataskyddsdirektivets artikel 6.1.

Som framgått ovan finns det för närvarande inte någon uttrycklig bestämmelse som direkt anger PBR:s ändamål. Det står emellertid klart att ett huvudsyfte med registret är att ge olika myndigheter, inte minst de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, tillgång till de uppgifter som de behöver i sin verksamhet. Uppgifterna i belastningsregistret har sålunda samlats in bl.a. i syfte att användas i polisens arbete för att förebygga, uppdaga och utreda brott.

Det huvudsakliga skälet för att öppna en möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll är att en sådan möjlighet, om den kommer att utnyttjas mera allmänt, kan förväntas ge påtagliga brottsförebyggande effekter. Mot bakgrund av vad som i det föregående anförts beträffande ändamålet med PBR anser utredningen att en användning av uppgifter från registret vid en affärskontroll, som ytterst syftar till att förebygga brott, inte kan anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen får anses ha samlats in. Enligt utredningens mening utgör bestämmelsen i dataskyddsdirektivets artikel 6.1 inte något hinder mot att sådana "äldre" registeruppgifter som det här är fråga om behandlas i samband med affärskontroll.

Ajfärskontroll 131

5.3.5 Skydd för utlämnade uppgifter

Det är givetvis önskvärt att uppgifter om brottslighet lämnats ut

som genom en kreditupplysning inte sprids vidare, åtminstone inte till andra än sådana som själva skulle ha varit berättigade att erhålla en kreditupplysning innefattande de aktuella uppgifterna.

Den största gruppen av kreditupplysningsföretagens kunder utgörs av banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag, dvs. företag som har lagstadgad tystnadsplikt. Beträffande denna grupp torde man

inte behöva befara ett otillbörligt spridande uppgifterna. Utredning-

av en har varit inne på tanken att, om en nyordning anses böra införas, uppgiftsförrnedlingen samma sätt som när det gäller upplysningar om bankkrediter m.m. skulle kunna begränsas till denna krets jfr 5 a § kreditupplysningslagen. Anses en öppning böra göras beträffande näringsidkare är det emellertid svårt att tänka sig en sådan begränsning; andra grupper, t.ex. leverantörer, torde vara i än högre grad i behov av upplysningar av här aktuellt slag.

Att införa en straffbestämrnelse för obehörigt spridande av uppgifterna anser utredningen inte vara realistiskt. Utredningen vill emellertid peka på att bestämmelsen om förtal i 5 kap. 1 § brottsbalken innebär att en uppgift om att annan gjort sig skyldig till brott

även om den är sann inte får lämnas i annat fall än då någon är

skyldig att uttala sig eller det annars med hänsyn till omständigheterna är försvarligt att uttala sig i saken. Normalt är det vid förtal målsäganden själv som väcker åtal. Utredningen anser emellertid att vid flagranta missbruk åtal bör kunna anses vara av särskilt skäl påkallat från allmän synpunkt med följd att även allmänt åtal kan väckas jfr 5 kap. 5 § första stycket l brottsbalken.

5.3.6 Utredningens förslag

Utredningen har redan tidigare konstaterat att en möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll borde kunna ge påtagliga brottsförebyggande effekter, men att det samtidigt är uppenbart att en sådan uppgiftsförmedling skulle medföra att enskilda fick utstå visst intrång i den personliga integriteten.

Som framgått av redogörelsen i avsnitten 5.2.1 5.2.3 innebär det

integritetsskydd som under de senaste decennierna byggts upp främst genom regleringen i datalagen och kreditupplysningslagen, att uppgifter om brott och undergångna påföljder i dag hanteras med stor försiktighet. Även kriminal- och polisregisterförfattningarna präglas av en påtaglig återhållsamhet när det gäller att lämna ut denna typ av uppgifter till enskilda se avsnitt 5.2.4. Tanken på att öppna en

132 Afärskontroll

möjlighet att lämna ut sådana uppgifter i kreditupplysningssammanhang strider onekligen mot de principer som hittills tillämpats på området, i själva verket i så hög grad möjlighet till detta i

att, om en enlighet med våra direktiv skulle öppnas, man måste rubricera det som

en betydande systemförändring. Detta gäller även med den här

förutsätta begränsningen att uppgifter bara får lärrmas beträffande näringsidkare. Det kan tilläggas att en sådan öppning inte synes ha gjorts i något annat nordiskt land.

Om inhärntande av brottsuppgifter blir en rutinåtgärd vid affärskontroll beträffande näringsidkare, torde man ha att räkna med ett mycket stort antal förfrågningar, kanske över en miljon årligen. Som jämförelse kan nämnas det av de statistikuppgifter Registerutredningen har redovisat i sitt betänkande Polisens register SOU 1997:65 framgår att det årligen lämnas drygt 40 000 utdrag ur PBR till andra myndigheter än polis, åklagare och allmänna domstolar. Av dessa utdrag torde enligt Registerutredningen 80-90 procent lämnas till Invandrarverket i bl.a. medborgarskapsärenden. När det gäller utlänmande av uppgifter till enskilda anges att ungefär 10 000 utdrag ur PBR varje år lämnas till den registrerade själv. Några sifferuppgifter redovisas inte avseende övriga fall då uppgift får lämnas till enskild. Dock uppger utredningen att utdrag till vårdarbetsgivare inte tycks förekomma i praktiken betänkandet s. 131. En ordning som den ovan skisserade skulle alltså medföra en drastisk ökning av antalet utlämnade belastningsuppgifter.

Införs den nu diskuterade ordningen kan man naturligtvis ställa frågan med vilka argument man skall förvägra skatte- eller kronofogdemyndigheter eller andra myndigheter som anser sig ha behov av brottsuppgifter att få tillgång till sådana uppgifter från polisregistret. Och frågan kommer att kunna ställas om inte den som överväger att anställa någon med arbetsuppgifter av ekonomisk karaktär bör kunna få reda på i vad mån de sökande har dömts för ekonomisk brottslighet. Skulle det för övrigt inte beträffande många andra yrkeskategorier

kunna hävdas att anställningsmyndigheten borde få reda på brottslighet

av olika slag Frågan har nyligen aktualiserats såvitt gäller personal i förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg. I april 1997 tillkallade regeringen sålunda en särskild utredare dir. 1997:69 med uppgift att analysera om arbetsgivare bör ges ökade möjligheter eller skyldighet att kontrollera och pröva lämpligheten hos en person som skall anställas eller redan är anställd i sådan verksamhet. I uppdraget ingår att utifrån integritetsskyddsaspekter analysera för- och nackdelar med att låta införa en möjlighet eller skyldighet för arbetsgivaren att

vid en sådan kontroll begära belastningsuppgifter eller uppgifter om

misstankar om brott. Följdfrågorna är många och i förlängningen kan

Ajfärskøntroll 133

man om man så vill se en risk för att integritetsskyddet på detta område urholkas.

Men skall den ekonomiska brottsligheten kunna bekämpas effektivt, kanske det är nödvändigt att söka vägar. Även den ekonomiska

nya brottsligheten söker sig nya vägar, och i längden är det sannolikt inte möjligt att effektivt bekämpa den enbart genom myndigheternas insatser. Näringslivets egna åtgärder har alltmer kommit att framstå som ett betydelsefullt komplement. Därvid är affärskontrollen ett viktigt inslag, kanske det viktigaste.

Några låt vara tillspetsade exempel kan nämnas till illustration av det sagda. Huvudmannen för den största skalbolagshärvan och möjligen den mest omfattande ekonomiska brottsligheten hittills här i landet hade före den aktuella brottsligheten dömts till internering för ekonomisk brottslighet. När detta skrivs pågår förundersökning rörande bl.a. förskingring av synnerligen stor omfattning från ett börsbolag, varvid den huvudmisstänkte antas ha planerat brottsligheten under straffverkställighet med anledning av tidigare omfattande ekonomiska brott och efter ett nanmbyte satt planerna i verket omedelbart i samband med frigivningen. I inget av dessa fall kunde man få uppgift om den tidigare brottsligheten genom kreditupplysning. Vi har inte gjort någon undersökning som kan tjäna till belysning av i vilken mån en utvidgad möjlighet till affärskontroll skulle kunnat få betydelse i dessa eller i en rad likartade fall. Man kan emellertid inte bortse från att här aktuell brottslighet i stor utsträckning förutsatt kontakter med det seriösa näringslivet och att det givetvis skulle ha varit av största betydelse från allmän synpunkt om en affärskontroll företagen i sådant sammanhang lett till att planerna inte hade kunnat fullföljas.

Den allmänna inställningen till integritetsskyddets betydelse på detta område i förhållande till andra angelägna intressen kan synas något vacklande. I den nyligen avlämnade lagrådsremissen grundval av Registerutredningens betänkande betonas integritetsskyddet starkt. Såväl det anförts i våra direktiv som i de nyss nämnda direktiven

som från april 1997 synes emellertid ge vid handen att en omprövning har skett när det gäller den mycket strikta inställning som tidigare gällde i fråga om utlämnande av belastningsuppgifter när detta påkallas av angelägna intressen.

Kreditupplysningsverksamheten innebär enligt sakens natur intrång i den personliga integriteten. Som påpekas i direktiven kan det te sig oproportionerligt att uppgifter i detta sammanhang kan lagras och lämnas om tämligen harrnlösa betalningsförsummelser medan motsatsen gäller i fråga om grov ekonomisk brottslighet. Och man behöver kanske inte ställa de antydda följdfrågorna. Från

nyss integritetsskyddssynpunkt får man hålla i minnet att den enskilde

134 Affärskontroll

numera har rätt att få uppgifter om sig själv från kriminalregistret. Det

finns därmed inte något hinder för exempelvis arbetsgivare att ställa

en krav att sökandena skall lämna in sådana registeruppgifter i

anställningsärendet, men hittills har detta knappast förekommit.

Av skäl som nu i all korthet har antytts, har vi inte ansett oss böra ställa oss avvisande till den i direktiven väckta tanken. Enligt vår uppfattning visar den diskussion vi i det föregående fört angående den

tänkbara utformningen av ett system för en uppgiftsförmedling, att det är möjligt att begränsa uppgiftslämningen tämligen radikalt, utan att

syftet med den för den skull behöver förlorat. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl att tveka inför detta Även med de

att ta steg. angivna begränsningarna skulle det som framgått ovan bli fråga om att sprida integritetskånsliga uppgifter till andra enskilda i en helt

annan omfattning och för helt andra ändamål än i dag. Man kan inte heller bortse från risken för att sådana uppgifter kan komma att utnyttjas i otillbörliga syften.

En fråga som återstår att behandla är huruvida den behandling

personuppgifter som den här diskuterade uppgiftsförrnedlingen förut-

sätter över huvud taget är tillåten enligt EG:s dataskyddsdirektiv. Som

framgått i det föregående avsnitt 5.2.6 år utgångspunkten i direktivet

att behandling av personuppgifter är tillåten endast under någon de

av förutsättningar som anges i direktivets artikel Av de grunder för behandling av personuppgifter som nämns där torde endast två kunna bli aktuella i detta sammanhang. Av intresse är här sålunda att en behandling av personuppgifter kan tillåtas om den är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller om den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos en tredje man till vilken uppgifterna har länmats ut och dessa intressen inte uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter.

I båda fallen krävs att behandlingen är nödvändig. Innebörden av detta krav är något oklar. Datalagskommittén har anfört att nödvändighetskravet inte rimligen kan innebära att det skall vara faktiskt omöjligt att utföra en uppgift utan sådan behandling av personuppgifter som omfattas av direktivet. Kan en uppgift däremot utföras nästan lika enkelt och billigt utan att personuppgifter behandlas, kan det, enligt vad kommittén vidare anför, inte anses nödvändigt att behandla personuppgifterna SOU 1997:39 s. 359.

Till en början kan konstateras att det är helt uppenbart att det är

nödvändigt att behandla personuppgifter vid förmedling av uppgifter

för affärskontrollsändamål. När det gäller frågan, om det rör sig om att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, måste bedömningen ske mot bakgrund av verksamhetens syfte. Syftet med att öppna en möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om

Ajfärskontroll 135

ekonomisk brottslighet skulle vara att ge näringsidkare och andra bättre möjligheter att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Enligt utredningens mening kan det med hänsyn härtill hävdas att förmedling av uppgifter av detta slag är en arbetsuppgift av sådant allmänt

intresse att den behandling av personuppgifter som här är i fråga får

anses tillåten. Denna slutsats är dock naturligtvis inte självklar.

Som tidigare nämnts kan enligt artikel 7 i dataskyddsdirektivet en behandling av personuppgifter även vara tillåten om en intresseawägning ger vid handen att berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos tredje man till vilken uppgifterna lämnas ut väger tyngre än den registrerades intressen. Vi har visserligen konstaterat att den här aktuella behandlingen av personuppgifter får anses vara tillåten redan enligt en annan punkt iden nyss nämnda artikeln, men alldeles oavsett bestämmelserna i dataskyddsdirektivet måste utredningens ställningsta-

gande givetvis bygga på en sådan intresseawägning.

Vid den grannlaga avvägning som sålunda måste göras mellan intresset av att motverka den ekonomiska brottsligheten och intresset av att bereda enskilda skydd mot intrång i den personliga integriteten finner utredningen att det kan anföras goda skäl för att en möjlighet att lämna uppgifter om ekonomiska brott i samband med kreditupplysning bör införas. Förutsatt att en begränsning görs till näringsidkare och att de i det föregående i övrigt diskuterade begränsningarna görs med hänsyn till brottstyp och utdömd påföljd, kan det hävdas att olägenheterna från integritetskyddssynpunkt inte blir mer omfattande än att de får accepteras med hänsyn till det angelägna i att ge de potentiella brottsoffren en bättre möjlighet att skydda sig mot att utsättas för ekonomiska brott. Med hänsyn härtill och till att, som förut angetts, en viss omprövning tydligen har gjorts när det gäller den

allmänna inställningen till belastningsregister lägger utredningen för

rernissinstansernas prövning fram ett förslag om möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i enlighet med de riktlinjer som i avsnitt 5.3.2 5.3.5

dragits upp för en sådan förmedlingsverksamhet.

Utredningen utgår från att kreditupplysningsföretagen bör betala avgifter till Rikspolisstyrelsen som motsvarar myndighetens ökade kostnader. Några statsfinansiella konsekvenser uppkommer alltså inte.

5.3.7 Alternativa möjligheter

Det förslag som utredningen sålunda lagt fram torde ge goda förutsättningar för en effektiv affárskontroll. Det måste emellertid medges att förslaget samtidigt har den nackdelen att det skulle medföra en uppenbar försämring av integritetsskyddet för näringsidkare och därmed jämställda personer. En berättigad fråga är därför om det inte

136 Ajfärskontroll

finns några alternativa möjligheter som inte framstår som lika känsliga från integritetsskyddssynpunkt.

Inledningsvis skall sägas att alternativet att låta kreditupplysningsföretagen förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet inte

men ge dem tillgång till uppgifter ur polisens belastningsregister, knappast skulle innebära några mera påtagliga fördelar i detta hänseende. Som framhållits i avsnitt 5.3.4 skulle en sådan ordning säkerligen komma att fungera slurnpartat och ojämnt. Risken för att ofullständiga och felaktiga uppgifter förmedlades skulle också stor. Men självfallet

vara är även denna lösning ett tänkbart alternativ om man över huvud taget vill göra en insats på detta område.

En möjlighet vore naturligtvis att ta fasta det förhållandet att den enskilde numera har rätt att få uppgifter om sig själv från kriminalregistret. Enligt utredningens bedömning är det dock inte realistiskt att räkna med att inom näringslivet få gehör för tanken vid

att man ingående av "nya" affärsförbindelser skulle presentera kriminalregisterutdrag avseende sig älv eller relevanta befattningshavare inom det egna bolaget. Utsikterna att vinna näringslivet för ett sådant förfaringssätt skulle nog inte bli mycket större, för att råda

om man bot på den olägenheten att kriminalregisterutdragen innehåller uppgifter om brottslighet som inte är relevant i sammanhanget

öppnade en möjlighet för den enskilde att rekvirera någon form

av begränsat registerutdrag som endast gav besked om huruvida han hade lagförts för ekonomisk brottslighet.

Inte heller alternativet att ge näringsidkare möjlighet att lämna ett generellt tillstånd till att uppgift om ekonomisk brottslighet på förfrågan får lämnas ut torde ha förutsättningar att ett sådant genomslag att man har anledning att räkna med någon nämnvärd brottsförebyggande effekt. En svårighet är här också att finna en lämplig ordning för inhämtande av medgivandet.

Vi nödgas alltså konstatera att vi inte kunnat finna något tillfredsställande alternativ som ter sig mindre känsligt från integritetsskyddssynpunkt än det i föregående avsnitt framlagda förslaget.

6 Ägarregister i

fåmansbolag

6.1 Inledning

Enligt direktiven har utredningen ålagts att se efter om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet

som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget m.m. ligger enligt direktiven att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras.

Utredningen har behandlat den angivna frågan i en promemoria av den 26 februari 1997, i vilken utredningen skisserade hur en obligatorisk registrering skulle kunna utformas. Utredningen ansåg sig för

del dock inte kunna ha någon säker uppfattning om en reform av egen angivet slag skulle vara förenad med sådana fördelar att den är värd sitt pris, innan synpunkter inhämtats från myndigheter och organisationer. Med anledning härav har utredningen remitterat promemorian, varvid lämnats Riksåklagaren genom Statsåklagannyndigheten

svar av för speciella mål, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket RSV, Generaltullstyrelsen, Patent- och registreringsverket PRV, Finansinspektionen, Aktiebolagskommittén, Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlarföreningen, Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR, och Sveriges Redovisningskonsulters Förbund. RSV har bifogat yttranden från flera skattemyndigheter.

Promemorian fogas vid detta betänkande som bilaga 2. Remissyttrandena bifogas som bilaga

6.2 Utredningens utgångspunkter

Utredningen gör bedömningen att, ett ägarregister för aktie-

bolag skall införas, detta bör omfatta samtliga aktiebolag inte

som

har avstämningsförbehåll och konstrueras så att det blir

civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv att anteckning

härom sker i registret.

För närvarande finns det inte någon central registrering ägarför-

av hållandena i aktiebolag. PRV, för de obligatoriska registre-

som svarar

ringsuppgifterna enligt aktiebolagslagen, registrerar inte uppgifter om aktieägare vare sig för privata eller för publika aktiebolag. Hos PRV finns dock handlingar t.ex. bolagsstämmoprotokoll vilka

- - av man ofta kan sluta sig till hur ägarbilden ungefärligen ut när det gäller

ser

fåmansföretag.

För alla aktiebolag gäller emellertid aktiebok skall föras över

att en

bolagets samtliga aktier och aktieägare. Denna skall i princip hållas

tillgänglig för var och en 3 kap. 7 13 §§ aktiebolagslagen. Aktiebo-

ken är dock i pappersbaserade system otillförlitlig, bl.a. med

- hänsyn till att det i princip är frivilligt för aktieägare att göra

en anmälan till aktieboken om sitt innehav. För styrelseledamot och verkställande direktör finns visserligen enligt 8 kap. 5 § aktiebolagslagen en formell skyldighet att göra sådan anmälan för införande i

en aktieboken, men denna skyldighet är inte straffsanktionerad.

I aktiebolag med avstämningsförbehåll dvs. bolag i vilka aktierna

inte utgör pappersdokument utan är kontobaserade är det VPC

- som för aktieboken, Registreringarna sker i flertalet fall kon-

genom toförande institut, dvs. banker och värdepappersinstitut som fått auktorisation att biträda VPC i sådan egenskap. I avstämningsbolag sker i enlighet med bestämmelserna i aktiekontolagen 1989:827

en överlåtelse av en aktie genom själva registreringen hos VPC. Denna registrering motsvarar det överlämnande av aktiebrevet med en

sammanhängande överlåtelsekedja som normalt krävs för att en mot

tredje man giltig överlåtelse skall ha skett i ett dokumentbaserat system. I princip gäller därmed att VPC:s registreringar deñnitionsmässigt måste avspegla ägarförhållandena korrekt, låt vara att

registreringarna naturligtvis inte avslöjar bulvanarrangemang och

liknande och inte heller fall då en överlåtelse kan vara ogiltig på grund av rättsstridigt tvång eller något sådant förhållande.

De nu angivna reglerna är desamma för publika och privata aktiebolag. Publika bolag har emellertid i praktiken normalt avstänmingsförbehåll, dvs. kontobaserat aktiesystem, eftersom detta är ett obligato-

Ägarregisteri fåmansbolag 139

riskt krav bl.a. för inregistrering eller notering vid Stockholms fondbörs. Av de privata bolagen är det endast en mindre del som har avstämningsförbehåll.

För en översiktlig redogörelse för reglerna i aktiekontolagen hänvisas till promemorian bilaga 2 avsnitt 4.

För andra privata aktiebolag än sådana som har avstänmingsförbehåll förekommer för närvarande inte någon annan löpande registrering av aktieägarna än den som sker i bolagets egen aktiebok. Hos skattemyndigheterna görs visserligen anteckningar om aktieinnehav i fåmansbolag, men dessa grundas endast på s.k. basuppgifter som fåmansbolagen har lämnat rörande ägarbilden vid ett avgränsat tillfälle.

I promemorian görs den bedömningen att, om ett ägarregister skall införas för aktiebolag som inte för närvarande omfattas av det kontobaserade systemet, registret rimligen måste omfatta alla sådana bolag och således inte endast fåmansbolag. En annan ordning skulle enligt promemorian vara irrationell och dessutom lätt kunna kringgås.

Att med bibehållande av det nuvarande systemet för överlåtelser av dokumentbaserade aktier bygga upp ett ägarregister för fåmansbolag grundat en anmälningsskyldighet för aktieförvärvare eller för bolagen skulle enligt promemorian inte vara välbetänkt och knappast ens praktiskt möjligt. Det skulle innebära ett synnerligen omfattande merarbete för registermyndigheten inte bara när det gäller själva registreringen utan också i fråga om kontroll och sanktioner vid fel eller försummelser. Och registret skulle i praktiken förmodligen snarast bli mera otillförlitligt än de nuvarande aktieböckerna anmälan

skulle ofta komma att försummas och de som av ett eller annat skäl inte vill skylta i registret skulle säkert avstå från att anmäla sig. Detta gäller även om man skulle införa straff eller någon annan sanktion mot underlåtenhet att göra anmälan. En registrering hos PRV av detta slag skulle enligt utredningens bedömning vara i det närmaste meningslös och medföra onödigt arbete såväl för bolagen själva och dess

aktieägare som för registreringsmyndigheten.

Enligt promemorian bör därför ett eventuellt ägarregister konstrue-

så att det blir civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförras en värv att anteckning härom sker i registret. Detta innebär i sin tur att ett ägarregister förutsätter att man övergår till en ordning enligt vilken inte längre aktiebrev utan en registrering blir bärare av aktierättigheterna.

Det redovisade synsättet i promemorian har inte ifrågasatts från

nu något håll vid remissbehandlingen och utredningen vidhåller dessa synpunkter. Utredningens uppfattning är således att ett nytt system inte bör omfatta sådana aktiebolag som har avstärrmingsförbehåll, eftersom i dessa redan för närvarande en registrering av ägarförhållandena äger

rum, men att alla övriga aktiebolag bör inbegripas. Vidare är det

en utgångspunkt för oss att de civilrättsliga reglerna aktieöverlåtelse

om måste förändras.

Även beträffande handels- och kommanditbolag skulle kunna

man

tänka sig en ordning enligt vilken registreringen blev avgörande för

den civilrättsliga giltigheten av en ägarövergång. Här möter dock svåra problem av både principiell och praktisk natur sammanhängande med handelsbolagets juridiska konstruktion. Utredningen har ansett det föra för långt att överväga ett system av här aktuellt slag även för dessa bolag. Diskussionen i det följande begränsas alltså till aktie-

bolag.

6.3 Bör en ske till ett

övergång generellt registreringssystem

Utredningen förordar att statsmakterna fattar ett principbeslut

en övergång till ett system med obligatorisk aktieägarregistrering.

Som förut nämnts ansåg sig utredningen i promemorian inte kunna ha någon säker uppfattning om en reform av angivet slag skulle vara förenad med sådana fördelar att den är värd sitt pris.

Vid remissbehandlingen har Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, Rikspolisstyrelsen, RSV, Generaltullstyrelsen, PRV och VPC

tillstyrkt att ett ägarregister byggt på ett generellt kontosystem inrättas. Sveriges Industriförbund, Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlarföreningen har redovisat viss tvekan i frågan. Företagarnas Riksorganisation har avstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har tills vidare lämnat de överväganden som gjorts i promemorian utan erinran.

På grundval av remissyttrandena anser sig utredningen kunna konstatera att ett ägarregister skulle vara av ett inte obetydligt värde vid åtskilliga utredningar rörande ekonomisk brottslighet som rör aktiebolag. Detta sammanhänger främst med att ägarförhâllandena vid olika tidpunkter som är relevanta för bedömningen kan fastställas exakt och således inte blir beroende av antaganden. Dessutom skulle

en obligatorisk registrering säkerligen fylla en viss preventiv funktion.

Det skulle åtminstone för en del fall bli mindre lockande för personer med brottsliga avsikter att agera genom aktiebolag och missbruka det associationsrättsliga regelsystemet. Vetskapen om att varje förfogande över en aktie registreras och kan beläggas i efterhand skulle medföra en återhällande funktion när det gäller en del efterhandskonstruktioner

Ãgarregisteri fåmansbolag 141

som innefattar överlåtelser fram och tillbaka av aktier som ibland kan misstänkas vara fingerade. Systemet skulle bidra till en ordning och reda i dessa sammanhang som i dag ofta saknas. Samtidigt står klart att det här blir fråga om en mycket omfattande

insats vars genomförande i skilda avseenden ingalunda är okomplice-

rat. Det måste bedömas som tveksamt om intresset från de synpunkter angetts i sig kan motivera en så ingripande reform. Till som nyss skillnad från vad Industriförbundet synes hävda i sitt remissyttrande utredningen emellertid direktiven medge att även andra fördelar anser med reform beaktas än sådana har omedelbar anknytning till en som intresset att förebygga och bekämpa brottslighet. Till början gäller att kontrollrnöjligheter av olika slag med en avseende på aktiebolag skulle öka väsentligt. RSV har sålunda menat att registret skulle underlätta skattekontrollen och även ha betydelse för kronofogdemyndigheternas arbete. Myndigheter som har till uppgift att aktiebolag tillstånd och bidrag av olika slag skulle också ge lättare kunna ta reda på vilka i verkligheten står bakom personer som viss ansökan. PRV:s möjligheter till kontroll riktigheten i aktieen av bolagsregistret skulle öka. För forskning, statistik och liknande verksamhet skulle man ge underlag för bättre inblick i ägarförhållandena och förändringar i dessa över tid. För näringslivet skulle obligatorisk registrering också innebära en vissa fördelar. Som PRV anfört skulle möjligheten till affárskontroll vidgas. I dessa sammanhang har ofta efterlysts ett sätt att utan alltför stor omgång få kännedom om vilka intressenter som står bakom ett visst aktiebolag. Bolagen skulle vidare slippa att föra aktieböcker och utfärda aktiebrev samt få lättare att identifiera sina ägare, när aktiebreven inte går att återñmia. Nyemissioner och pantsättningar skulle praktiskt underlättas. Det skulle sannolikt på sikt finnas förutsättningar för att väsentligt förenkla deklarationsbestyren. Nackdelarna består i att reformen innebär en ingripande förändring den nuvarande ordningen och upphov till arbete och bestyr av ger framför allt i ett inledningsskede. Vissa låt vara ganska blygsamma både för det allmänna och för bolagen. Över-

kostnader uppkommer

gångsproblematiken är svårlöst och innebära att det tar åtskillig synes tid innan ett ägarregister kan vara komplett. Det kommer kanske att dröja innan alla bolag och aktieägare blir förtrogna med ett nytt system, och som alla nya system innebär det naturligtvis risker för

komplikationer av olika slag.

De små och medelstora företag Industriförbundet har varit i som kontakt med har preliminärt ställt sig positiva till reformtanken, eftersom den ägnad seriösa företag. En förutsättanses vara att gynna ning är dock att de kostnader som kommer att belasta företagen blir låga. Däremot har Företagarnas Riksorganisation avstyrkt förslaget,

varvid organisationen framhållit att strävan bör i stället

en vara att förenkla regelsystemet. Industriförbundet redovisar också de större

att

industriföretagen har en negativ inställning till förslaget. Skälet är att

dessa företag har ett stort antal helägda dotterbolag, enligt

som förbundet inte skulle några fördelar utan endast nackdelar ett

av ägarregister.

Med anledning av vad Företagarnas Riksorganisation har anfört vill

utredningen framhålla att en obligatorisk ägarregistrering efter de

linjer som här har skisserats visserligen kommer att kräva ett delvis komplicerat utvecklingsarbete och en förhållandevis ingripande nyreglering men att en nyordning sannolikt ganska snart kommer

att uppfattas som en förenkling snarare än en komplikation. En jämförelse kan göras med motbokslösa bankkonton, allmänt torde

som numera anses innebära fördelar från praktisk synpunkt.

Vad avser de publika företagens helägda dotterbolag instämmer utredningen i att fördelarna för dessa reform skulle bli begrän-

av en sade. Samtidigt år det emellertid svårt att att några beaktansvärda

se nackdelar skulle uppkomma för sådana bolag. Detta belyses bl.a.

av att det inte i något enda fall lär ha förekommit att ett avstänmingsförbehåll återtagits när ett tidigare publikt bolag blivit uppköpt och således övergått till att bli helägt dotterbolag. Att i samband med bolagsbildning och därmed sammanhängande åtgärder göra anmälan om det företag som avses äga aktierna i de dotterbolag det här

som gäller måste betraktas som bagatellartat ökat bestyr formulär

som, om framtas för ändamålet, inte kan dra sig arbete eller kostnader.

vare

Trots att viss tvekan kan föreligga särskilt i betraktande övere

av gångssvårigheterna finner utredningen vid en samlad bedömning att fördelarna med att övergå till ett nytt system väger så tungt att övervägande skäl talar för att arbetet på detta bör drivas vidare. Det

synes i själva verket svårt att tänka sig något annat än att ett registreringssystem förr eller senare under alla förhållanden kommer att betraktas som ofrånkomligt, och det finns därför starka skål talar för att ett

som

arbete med denna inriktning snarast påbörjas. Utredningen förordar

därför att ett principbeslut härom fattas statsmakterna. I det

av följande återkommer utredningen till hur arbetet bör drivas vidare.

Ãgarregisteri fåmansbolag 143

6.4 Vilket skall svara för re

organ gistreringarna

Utredningen förordar att PRV anförtros uppgiften att svara för registreringarna såvitt avser de aktiebolag som inte har avstäm-

ningsförbehåll.

6.4.1 Promemorian

I promemorian diskuteras olika lösningar när det gäller frågan vilket eller vilka organ som bör svara för registreringarna i ett nytt system. Både PRV och VPC har enligt vad utredningen inhämtat intresse av att utföra uppgiften. En utgångspunkt i promemorian är att, oavsett vilken lösning som väljs, kostnaderna för registreringen bör slås ut på bolagen och att således några kostnader för det allmänna inte skall uppkomma. Ett skäl av principiell natur som talar för att PRV får registeransvaret sägs i promemorian vara att det blir fråga om en obligatorisk registrering. Andra registreringar av obligatorisk natur ankommer i dag på PRV. PRV har regeringens uppdrag utvecklat ett s.k. företagsbevis i vilket allmänna uppgifter om aktiebolag lärrmas. Både i detta och i andra sammanhang är det värde från allmän synpunkt, av PRV kan lämna även uppgifter om aktieägare, åtminstone när det om gäller fåmansbolag. Det är också enligt promemorian en mera naturlig uppgift för PRV än för VPC att exempelvis lämna svar telefonförfrågningar. För närvarande tar PRV emot 10.000 telefonsamtal per dag, av vilka ca 3.000 rena infonnationsfrågor. PRV:s organisation ca avser informations- och kundservicesidan torde ha möjlighet att inom ramen mindre merkostnad förse allmänheten med effektiv information för en

ur ett ägarregister.

Samtidigt står det enligt promemorian klart att den lösning som skulle kräva minst arbete och kostnader vid själva uppbyggnaden av ett register är att registreringarna utförs enligt det system som för närvarande gäller enligt aktiekontolagen och med tillämpning av det datasystem och de rutiner för närvarande används för ändamålet. som En sådan lösning har även andra fördelar. Att ett enhetligt system gäller för aktieregistrering är i sig ägnat att medföra en säkrare hantering. Om två skilda civilrättsliga system som båda bygger på att det är registreringarna är bärare aktierättigheterna skulle verka som av parallellt kan ett nytt system minska i överskådlighet. Vidare skulle det enligt promemorian med två parallella system kunna uppkomma vissa svårigheter vid övergång från det ena systemet till det andra,

t.ex. när ett privat bolag övergår till att bli publikt. Till detta kommer att det enligt promemorian är svårt att tänka sig ordning än

en annan att alla aktiebolag som önskar det bör ha rätt att sluta emittentavtal med VPC och anta ett avstämningsförbehåll.

Övervägandena i promemorian mynnar ut i att ett nytt system bör utformas under nära samarbete mellan PRV och VPC. Utgångspunkten bör vara att de bolag som så önskar liksom bör kunna träffa

nu emittentavtal med VPC om en registrering enligt de principer

som gäller för avstärnningsregister. Detta ger bolagen möjlighet att utnyttja

en del tilläggstjänster såsom clearingsystem, genomförande och

av nyfondemissioner m.m. En hel del privata aktiebolag är för övrigt,

som förut framgått, redan för närvarande avstämningsbolag. Det

nya systemet bör för dessa fall utformas på det sättet att PRV från VPC automatiskt erhåller de uppgifter som man från PRV:s sida behöver ha tillgång till för att kunna lämna ägaruppgifter i företagsbevis och i liknande sammanhang. Frågan om ägaruppgifter beträffande samtliga privata bolag på detta sätt automatiskt skall finnas tillgängliga hos PRV eller om man i detta hänseende bör göra någon närmare avgränsning bör övervägas närmare under det fortsatta arbetet.

För de bolag som inte väljer att sluta emittentavtal med VPC bör PRV ombesörja registreringarna, men detta bör enligt promemorian ske i VPC:s system. PRV bör liksom Riksbanken och Riksgäldskontoret tilläggas ställningen av obligatoriskt kontoförande institut hos VPC med den i förhållande till övriga kontoförande institut utvidgade uppgiften att i de fall som här avses svara inte bara för aktiekonton utan också för själva inregistreringen av bolagen.

6.4.2 Remissyttrandena

Till de överväganden som gjorts i promemorian har flera remissinstanser anslutit sig, däribland RSV och VPC.

PRV har däremot med en utförlig motivering förordat att verket blir registreringsorgan. Därvid åberopar PRV till en början att verket idag är registreringsorgan för alla ca 270.000 svenska aktiebolag och därtill för handels- och föreningsregistret, konkursregistret och näringsförbudsregistret.Verket har en unik överblick över alla som bedriver näringsverksamhet i Sverige och har vana att bygga register samt

upp av mängdhantering av uppgifter, blanketter etc. Ett register över aktieägandet bör enligt verket föras av ett statligt organ. Vid ägarförändringar i mindre aktiebolag är det vanligt att även byte

av styrelse och verkställande direktör äger rum, och sådana förändringar skall anmälas till PRV. Verket skulle kunna ha en fortlöpande kontroll över ett ägarregisters riktighet. PRV har redan alla aktiebolag registrerade och det skulle därför kräva minst arbete och kostnader att

låta verket svara även för ett ägarregister. PRV:s organisation skulle utan större problem kunna användas för att besvara frågor om ägandet i aktiebolag. Redan i dag får verket ofta sådana frågor. Verket har förutsättningar att ett tidigt stadium uppmärksamma företeelser som inte hör hemma i sund näringsverksamhet. Dessutom skulle verket kunna kontrollera de ägarbegränsningar som gäller för personer som

meddelats näringsförbud.

Även Sveriges Redovisningskonsulters Förbund har bestämt förordat att PRV får uppgiften att vara registreringsorgan. Svenska Bankföreningen och Svenska Føndhandlarföreningen har gett uttryck för samma uppfattning.

6.4.3 Utredningens slutliga ställningstagande

En utgångspunkt för utredningen är liksom i promemorian att alla aktiebolag som önskar det bör ha rätt att anta avstämningsförbehåll och låta VPC ombesörja registreringarna även efter övergången till ett

obligatoriskt registreringssystem. Man skulle naturligtvis kunna

överväga att begränsa denna möjlighet till publika bolag, men detta skulle knappast vara sakligt motiverat, särskilt som vilket aktiebolag som helst kan förklara sig vara publikt under förutsättning att aktiekapitalet är minst 500.000 kr. Enligt uppgift har man på senare tid för övrigt också kunnat märka en tendens att publika bolag bildas som ett slags skrivbordsbolag.

Vad som nu har sagts innebär att VPC under alla omständigheter kommer att ombesörja registreringarna beträffande en del av bolagen. För närvarande är drygt 600 bolag avstärnningsbolag, för vilka VPC svara för kontoföringen. Dessa bolag genererar en mycket omfattande registrering grund av den utomordentligt stora spridningen av aktierna men utgör endast en liten del av alla registrerade bolag som uppgår till ca 270.000. Frågan är hur registreringarna skall ske beträffande det stora flertalet aktiebolag.

Utredningen konstaterar att mycket starka skäl har åberopats för att PRV som redan för närvarande har alla aktiebolag registrerade bör

- svara för ägarregistreringarna beträffande de bolag som inte har infört avstämningsförbehåll. Detta kan i och för sig ske i den form som förordats i promemorian, nämligen genom att PRV tilläggs en utvidgad ställning kontoförande institut hos VPC. Även sådan

som en ordning skulle innebära ett tillvaratagande av PRV:s erfarenheter och

verkets nuvarande registerhållning.

På en punkt har emellertid förutsättningarna ändrats efter promemorians tillkomst. Från Finansdepartementets sida har nämligen getts till känna att avsikten är att VPC:s nuvarande monopol skall avskaffas och att alltså konkurrensmöjligheter skall införas med

146 Ägarregisteri fámansbolag

avseende på registerhållningen för avstänmingsbolag. En sådan

ordning föreslås i departementspromemorian PM med förslag till lag

om kontoföring av finansiella instrument Ds 1997:76. Andra institut kommer alltså, om detta förslag genomförs, att kunna konkurrera med VPC när det gäller registerhållningen för avstämningsbolagen. De fördelar som, från de synpunkter som Bulvanutredningen har att beakta, möjligen skulle kunna ligga i en enhetlig ordning för registrering av aktier och aktieägare i samtliga aktiebolag kan alltså under alla förhållanden komma att falla bort.

Till detta kommer att en mycket stor del av de svenska aktiebolagen har endast en eller två aktieägare och stabila ägarförhållanden. Dessa bolag har inte något påtagligt behov av de särskilda faciliteter är

som förenade med VPC:s system.

Med hänsyn härtill och i betraktande av de bestämda önskemål som vid remissbehandlingen framförts om att PRV skall bli självständigt registreringsorgan för sådana bolag som saknar avstämningsförbehåll anser sig utredningen böra förorda denna lösning. Utredningen förordar således att PRV, utan någon koppling till VPC, skall registrera aktieägandet för de bolag som inte är avstänmingsbolag. Det förutsätts därvid att PRV självt kommer att sörja för registreringarna utan biträde av kontoförande institut. Detta utesluter inte ett samarbete mellan PRV och VPC som exempelvis kan komma att innebära att PRV köper systemlösningar o.d. av VPC.

Den av PRV förordade lösningen, som utredningen således ansluter sig till, innebär i sin förlängning att de privata bolagen får möjlighet att välja mellan PRV och VPC och dess eventuella framtida

konkurrenter som registerhållningsorgan för aktierna. För privata

bolag med spritt ägande kan en registrering genom VPC:s försorg medföra fördelar. Det till Riksbanksclearingen kopplade likvidutväxlingssystemet ger möjlighet till en rationell värdepappershantering. Dessutom torde aktieägarna kunna få både publika och privata aktier registrerade på samma konton, vilket naturligtvis är en praktisk fördel.

VPC kan erbjuda tilläggstjänster, exempelvis vid utdelning och

nyemission.

Införs en obligatorisk registrering torde VPC komma att utveckla och marknadsföra enklare och billigare system än sitt nuvarande för sådana privata bolag som önskar låta VPC ombesörja registreringen. Antalet avstärrmingsbolag kan därmed beräknas öka mycket kraftigt. Ett visst konkurrensförhållande kommer således ofrånkomligen att uppstå mellan PRV och VPC, något som bör ses som en fördel, eftersom det är ägnat att hålla kostnaderna nere för bolagen. Såväl VPC som PRV har emellertid upplyst att kostnaderna för bolagen kan beräknas bli blygsamma. Det stora flertalet privata aktiebolag torde

under alla förhållanden komma att registreras genom PRV:s försorg, om inte VPC:s avgifter skulle bli påtagligt lägre än PRV:s.

6.5 Vad skall ingå i PRV:s

aktieägarregister

PRV:s aktieägarregister bör enligt utredningens uppfattning

omfatta samtliga aktier i de bolag som inte har avstänmingsförbehåll liksom teckningsrätter vid ny- och fondemissioner i sådana bolag. Frågan, om registreringen även bör omfatta konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, lämnas tills vidare öppen. I fråga om ägarregistrets närmare innehåll förordar utredningen att motsvarande uppgifter skall registreras som de som enligt aktiekontolagens bestämmelser skall anges i avstämningsregister för avstämningsbolag.

Det register som PRV i enlighet med det anförda förutsätts föra skall naturligtvis omfatta alla aktier i de bolag som saknar avstärnningsförbehåll. En praktiskt sett nödvändig konsekvens torde vara att även teckningsrätter vid ny- eller fondemissioner skall registreras jfr 1 kap. 2 § aktiekontolagen. Mera tveksamt kan vara om PRV:s register också bör omfatta konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning. Från inforrnationssynpunkt skulle naturligtvis detta vara av värde och det kan hävdas att en sådan ordning skulle vara mest konsekvent. I synnerhet gäller detta beträffande skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, eftersom optionsrätten mycket ofta skiljs från skuldebrevet och alltså kommer att motsvara en tecknings-

Å andra sidan kan det befaras vålla komplikationer PRV skall rätt. om registrera även skuldförbindelser, eftersom detta i sin tur måste innebära att sådana förbindelser inte blir giltiga i dokumentforrn. Det mesta synes därför tala för att man avstår från att låta konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning ingå i PRV:s ägarregister. Frågan bör emellertid tills vidare lämnas öppen.

Enligt PRV:s remissyttrande bör följande uppgifter registreras för aktierna, nämligen

ägarens namn. -

ägarens postadress, -

ägarens personnummer eller annat identifieringsnummer, -

antalet aktier som innehavet avser, -

övriga uppgifter av betydelse såsom aktieslag, förbehåll och -

pantsättning.

Utredningen ansluter sig till detta förslag. De uppgifter som måste registreras bör över huvud taget vara desamma de för

som som närvarande anges i 2 kap. 3 § aktiekontolagen, dvs. förutom

identifikationsuppgifter dels sådana vid pappersbaserad

- som aktiehantering skall återges på aktiebrev, interimsbevis eller emissionsbevis, dels uppgifter om sådana rättsliga åtgärder i det

som pappersbaserade systemet vanligen säkerställs genom att värdepapperet i fråga tas i förvar t.ex. konkurs, utmätning och kvarstad.

Enligt PRV:s remissyttrande bör övervägas om även köpeskillingen för en aktie skall antecknas. Utredningen avstyrker för sin del denna tanke dels eftersom den skulle vålla betydande praktiska komplikationer vid allehanda former av blandade vederlag, dels eftersom den

under förutsättning att regsitret skall vara offentligt skulle innebära

ett integritetsintrång som inte är tillräckligt motiverat. Däremot instämmer utredningen i att rutiner bör utvecklas för att motverka att icke existerande personer anges som ägare.

En särskild fråga är hur det i det nya systemet skall styrkas att en aktieägare har tagit emot utdelning eller nya aktier vid fondemission eller utövat sin företrädesrätt att delta i emission. Till den frågan återkommer utredningen i det följande.

6.6 Rättsverkan av m.m.

registreringarna

Utredningen förordar att de rättsverkningar som för närvarande är knutna till innehavet av ett aktiebrev i ett bolag som inte har avstänmingsförbehäll i stället knyts till registreringen i PRV:s aktieägarregister enligt samma principer som för närvarande gäller för avstämningsbolag enligt 6 kap. aktiekontolagen.

En registrering i PRV:s register bör få rättsverkan enligt samma principer som dem som nu gäller enligt 6 kap. aktiekontolagen. Det innebär att en registrering av ett förvärv kommer att motsvara det överlämnande av aktiebrevet med en sammanhängande överlåtelseked-

som normalt krävs för att en mot tredje man giltig överlåtelse skall ha skett i ett dokumentbaserat system. Motsvarande bör gälla vid pantsättning.

Ägarregisteri fåmansbolag 149

Enligt PRV:s remissyttrande bör det införas sanktionsåtgärder för fall då ett aktieförvärv inte anmäls för registrering. Utredningen är tveksam till behovet av sådana sanktioner. Incitamentet att anmäla en överlåtelse ligger i att någon äganderättsövergång inte äger rum, förrän registrering har skett. Dessförinnan har förvärvaren endast ett obligationsrättsligt anspråk på överlåtaren. Några sådana sanktioner förekommer inte heller inom ramen för det nuvarande papperslösa systemet. PRV har som en särskild fördel framhållit att övergången till ett registreringssystem kommer att öka rättssäkerheten ur sakrättslig synvinkel. Detta är enligt utredningens mening delvis riktigt. För närvarande kan svårigheter uppstå i det fallet att aktier i ett fåmansbolag skall överlåtas och någon fullständig överlåtelsekedja inte tecknats på aktiebreven. Den presumtive förvärvaren kan då visserligen enligt 3 kap. 6 § första stycket aktiebolagslagen repliera på aktieboken, men denna kan tänkas vara ofullständig eller saknas. I ett kontobaserat system bortfaller denna olägenhet. Från andra synpunkter kan det nog hävdas att det vid överlåtelser uppkommer vissa problem med sakrättslig anknytning som saknar motsvarighet i det nuvarande systemet. Den nuvarande dokumentbaserade ordningen säkerställer principen "leverans mot betalning" delivery versus payment i det att aktierna kan fysiskt överlämnas i ögonblick som säljaren får likviden. Denna möjlighet bortfaller samma i ett kontobaserat system om inte överlåtelsen hanteras av bank eller motsvarande inrättning, då ett i praktiken likvärdigt skydd torde annan kunna skapas. Eftersom PRV inte torde komma att tillämpa något likvidutväxlingssystem måste i denna del särskilt samråd ske med företrädare för bl.a. bankväsendet. Ett nära sammanhängande problem gäller skyddet mot dubbelöverlåtelse. Köparen av pappersaktier har i princip ett sådant skydd när han fått aktierna i sin hand. Motsvarande skydd gäller inte utan vidare i ett system som bygger på registreringar, eftersom registreringen inte kommer att kunna ske i omedelbart sammanhang med överlåtelsen. Utredningen återkommer till denna fråga. I detta sammanhang bör också närrmas en speciell komplikation som sammanhänger med att förvärvaren av aktierna i ett fåmansföretag ofta i omedelbar anslutning till aktiernas Övertagande ombesörjer att bolagsstämma hålls och att ny styrelse utses. Om ett ägarregister i enlighet med vad här förutsätts konstrueras så att äganderätten som övergår först vid registreringen, synes ett sådant förfarande inte bli möjligt, eftersom förvärvaren inte får rösträtt bolagsstämman förrän han blivit aktieägare. Innan så har skett behåller tidigare ägare rösträtten. Det nuvarande associationsrättsliga regelsystemet medger knappast att bolagsstämma hålls blivande aktieägare med förbehåll för att av

den erhåller giltighet först sedan äganderätten övergått. Situationen kan emellertid hanteras genom att säljaren utställer fullmakt eller genom att, när så anses möjligt, bolagsstämman uppskjuts till dess att besked erhålls om att aktieförvärvet har registrerats.

De problem som nu i all korthet har antytts bör ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet.

6.7 Insyn och sekretess

Utredningen förordar att uppgifterna i PRV:s aktieägarregister

blir offentliga. Innehållet i utskrift aktieboken bör dock

en av

begränsas till att avse endast aktieposter som svarar mot minst

viss angiven andel av bolagets registrerade aktiekapital. Denna

begränsningsregel bör ha generell räckvidd och alltså omfatta

även bolag med avstämningsförbehåll. Det finns enligt utred-

ningens uppfattning anledning att under det fortsatta berednings-

arbetet överväga ett förtydligande de regler gäller för

av som

VPC:s uppgiftslämnande beträffande armat än ägarförhållanden.

Aktieböckerna skall enligt nuvarande ordning hållas tillgängliga för envar 3 kap. 13 § aktiebolagslagen. Om aktieboken förs med hjälp av ADB eller på annat liknande sätt gäller dock att den utskrift av boken som bolaget är skyldigt att tillhandahålla får till

vara upp sex månader gammal.

Det torde få förutsättas att aktieboken i det nya systemet kommer att fortlöpande kunna tillhandahållas PRV:s försorg. Med

genom denna utgångspunkt saknas skäl att det nya registret skulle vara offentligt med avseende uppgifter om aktieägare. Från utredningens synpunkter skulle det vara en fördel om registret kunde vara helt och hållet offentligt. Utredningen har svårt att se annat än att detta måste vara möjligt. Den enda typen av uppgifter där viss tvekan kan råda gäller pantsättningar.

Enligt 3 kap. 13 § första stycket aktiebolagslagen gäller

i fråga om avstämningsbolag som har mer än en aktieägare att en utskrift av aktieboken inte skall avse aktieägare som har mindre än femhundra aktier i bolaget. Skälet till detta är att varken samhället eller allmänheten anses ha något berättigat intresse av att få reda på namnen på de personer som har småposter och saknar möjlighet att påverka bolagets förvaltning prop. 1970:99 s. 60. Denna föreskrift har varit livligt omdiskuterad, eftersom den gäller oavsett vilken andel av bolagsförmögenheten eller röstetalet som femhundra aktier representerar. Ett

Ägarregisteri fåmansbolag 151

aktiebolag med femhundra aktier som har mer än ägare kan således

en helt möklägga sin aktiebok, om det gör sig till avstämningsbolag jfr Kedner-Roos, Aktiebolagslagen, vid 13.04 samt Rodhe, Aktiebolagsrätt, 15 uppl s. 153. Detsamma gäller ett bolag med flera aktier, under förutsättning att ingen av ägarna har mer än femhundra aktier.

Med den här förutsätta ordningen bör föreskriften inte behållas i sin nuvarande utformning. En utväg skulle kunna vara att begränsa dess räckvidd till publika bolag, men då uppkommer en motsvarande möjlighet för ett aktiebolag att hemlighålla aktieboken genom att förklara sig vara publikt. Som förut har anmärkts förutsätter detta för närvarande i princip endast att aktiekapitalet är minst 500.000 kr.

I utredningens promemoria ifrågasätts om inte regeln om att småposter inte skall tas med i utskrifter av aktieböckerna helt enkelt skulle kunna avskaffas. Med den grundläggande utgångspunkten att aktieböckerna skall vara offentliga väger enligt utredningens mening inte det integritetsintresse som föranlett att föreskriften införts så särdeles tungt. I stora bolag blir emellertid aktieböckerna då mycket omfattande. En annan utväg kan därför enligt promemorian vara att behålla en begränsning men relatera den till aktiekapitalet i bolaget. Exempelvis skulle föreskriften kunna få det innehållet att en utskrift inte skall innehålla uppgift om en aktieägare vars aktieinnehav svarar mot

förslagsvis mindre än en tiotusendel av aktiebolagets registrerade

aktiekapital. Utredningen förordar sistnämnda lösning. Det förslag om redovisning och aktiekapital i euro som lagts fram i betänkandet SOU 1997:181 medför inte några komplikationer för ett genomförande av en sådan lösning.

Om PRV:s ägarregister således blir offentligt, finns det anledning att överväga ett förtydligande av de regler som gäller för VPC:s uppgiftslånmande när det gäller andra förhållanden än ägaruppgifter.

De brottsbekämpande myndigheterna kan emellertid tänkas ha behov av att få uppgifter inte bara om aktieägare utan även om ett avstämningsregisters innehåll i övrigt i den utsträckning det har anknytning till misstänkt brottslighet. Uttryckliga regler om VPC:s uppgiftslämnande för sådant ändamål finns för närvarande bara i fråga om insiderbrottslighet se 5 kap. 5 § aktiekontolagen i dess efter den 1 januari 1996 gällande lydelse. Beträffande annan brottslighet torde, på samma sätt som anses gälla för bankväsendet, VPC utan hinder av sekretessregeln i 5 kap. 4 § aktiekontolagen kunna lämna ut uppgifter under förutsättning att en begäran framställs skriftligen av en tjänsteman i ansvarig ställning och motiveras se SOU 1994:68 s. 58 med där intagen hänvisning till Nial, Banksekretessen, 5 uppl. s. 48. Det är emellertid självfallet en fördel om uppgiftsskyldigheten regleras uttryckligt, varvid det kan finnas skäl att bygga vidare på den lösning

som valts i 5 kap. 5 § i fråga om insiderbrott. Denna fråga liksom andra praktiska spörsmål kring insynen bör övervägas närmare under det fortsatta arbetet.

6.8 Rätt till

ersättning

Utredningen förordar att motsvarande skadeståndsansvar

som gäller för VPC och kontoförande institut enligt 7 kap. aktiekontolagen skall gälla för staten i ett system där PRV svarar för

registreringarna.

Regler om rätt för den enskilde att erhålla ersättning av VPC finns i 7 kap. aktiekontolagen. Bestämmelsen i l som tidigare generellt tog sikte på fall då den urspunglige ägaren berövats sin rätt till följd av godtrosförvärv, har numera begränsats till ett speciellt fall, nämligen när förfalskning har förekommit. Bakgrunden är att det ansetts tveksamt om rätte ägaren till en aktie gentemot godtroende förvärvare kan göra gällande att överlåtelsehandlingen förfalskats. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § aktiekontolagen avser ett mera centralt fall nämligen då skada har uppstått till följd av en oriktig eller missvisande uppgift i ett avstämningsregister eller i annat fall genom fel i samband med uppläggning eller förande av ett sådant register. För en sådan skada svarar VPC eller, om felaktigheten kan hänföras till ett kontoförande institut, institutet. Detta gäller oberoende av om vederbörande organ förfarit klandervärt. skadeståndsansvar föreligger dock inte, om VPC respektive institutet visar att felaktigheten beror på en omständighet utanför dess kontroll vars följder centralen eller institutet inte skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Vad som nu har sagts gäller på motsvarande sätt, om felaktigheten beror på någon som har anlitats av centralen respektive institutet. Vissa justeringar av dessa regler föreslås i den förut nämnda departementspromemorian Ds 1997:76.

Ersättningsregler av samma innebörd bör självfallet gälla för staten i ett system där PRV svarar för registreringarna. Utredningen har övervägt frågan om staten bör åläggas ett utökat ansvar nännast med tanke de delvis nya problem som har beskrivits i avsnitt 6.6 och som sammanhänger med att det inte på samma sätt som i ett pappersbaserat system går att åstadkomma likvid mot leverans och skydd mot dubbelöverlåtelse. Dessa problem är inte lika påtagliga vid tillämpningen av aktiekontolagen dels eftersom den huvudsakligen avser fungibla värdepapper, dels med hänsyn till att alla överlåtelser och pantsättningar enligt den lagen sker genom kontoförande institut,

som på maskinell väg verkställer förhandsregistrering i s.k. daglig journal. Frågan blir enligt utredningens mening beroende på utfallet av det samråd mellan PRV och bankväsendet angående likvidutväxlingsrutiner i ett nytt system som har förutsätts i det föregående.

6.9 Förvaltarregistrering

Utredningen gör bedömningen att någon motsvarighet till institutet förvaltarregistrering i den utformning detta för närvarande har i aktiekontolagen inte bör införas i det här förordade systemet för ägarregistrering.

Förvaltarregistrering i aktiekontolagens mening innebär en förvaltare

som regel en bank eller ett värdepappersinstitut införs på aktiekonto

i stället för ägaren. Ägaren är därvid registrerad hos förvaltaren.

Eftersom införandet av ett ägarregister framför allt syftar till att öka möjligheten till insyn bör enligt promemorian någon motsvarighet till förvaltarregistrering i den utformning detta institut har för närvarande inte införas. Insynen i fråga om fåmansbolag skulle nämligen i så fall kunna försämras, eftersom aktieboken inte alltid skulle ge uppgift om ägarna även om den förts på korrekt sätt. Detta ställningstagande i promemorian har lämnats utan erinran vid remissbehandlingen och utredningen vidhåller sin uppfattning.

Samtidigt är det angeläget att man inte onödigtvis hindrar en ordning som innebär att aktierna på samma sätt som nu år möjligt i det pappersbaserade systemet förvaltas av bank eller värdepappersinstitut. Inom ramen för VPC:s system har den ordningen tillämpats att värdepappersinstitutet låter öppna individuellt konto för placeraren och låter registrera ett förbud för denne att utan samtycke av institutet förfoga över aktierna samtidigt som VPC anmodas att göra aviseringarna till institutet se SOU 1994:68 s. 53. En sådan eller någon liknande ordning bör kunna tillämpas i PRV:s system. Även denna fråga bör vid det samråd mellan PRV och

tas upp bankema som förutsätts i det föregående.

Med hänsyn till att bolagen i enlighet med vad som förut har sagts kommer att få rätt att välja mellan PRV och VPC, och eventuella konkurrerande institut, som kontohållare, anser utredningen det mest följdriktigt att möjligheten att låta förvaltarregistrera sina aktier enligt aktiekontolagen i fortsättningen reserveras för aktier i publika bolag.

6.10 Övergångsfrågor

Utredningen förordar att en övergångstid två år får förflyta

om från antagandet av ny lagstiftning om ägarregistrering till dess att denna börjar tillämpas. Vid övergångtidens slut bör aktierna i samtliga bolag som då saknar avstänmingsförbehåll omedelbart genom lagen bli registerbaserade. Utredningen vidare att det

anser bör vara en förutsättning att ett aktiebrev i ett befintligt bolag företes för att innehavaren skall kunna registreras som ägare.

Det system som här skisserats kan utan några betydande svårig-

mera heter införas för sådana bolag som bildas efter ikraftträdandet

av en ny lagstiftning. För att man fullt ut skall nå fördelarna med

en nyordning bör dock enligt promemorian ett nytt system helst omfatta även befintliga bolag. Man får armars räkna med att hel del

en befintliga bolag som saknar avstänmingsförbehåll kommer att bestå under mycket lång tid och därmed bli oåtkomliga för den insyn som registreringen är avsedd att skapa. Att låta ett nytt system omfatta även de vid ikraftträdandet befintliga bolagen har enligt promemorian även andra fördelar, eftersom man eljest under överskådlig tid måste arbeta med två parallella system.

Samtliga remissinstanser som gått in på frågan har instämt i att en ny ordning bör gälla även för befintliga bolag och utredningen vidhåller denna uppfattning. Den övergångsproblematik som därmed uppkommer är emellertid utan tvekan den besvärligaste frågan vid en reform av aktuellt slag.

Övergångsfrågorna var föremål för betydande diskussion även vid tillkomsten av det nuvarande kontobaserade systemet se bl.a. prop. 1988/89: 152 s. 169 ff.. Två skilda principlösningar diskuterades i det sammanhanget.

Enligt den ena lösningen skulle aktiebreven företes och makuleras för att innehavaren skulle bli registrerad på aktiekonto; intill dess att så skedde skulle aktiebrevet behålla sin tidigare rättsliga status. Företeende skulle vara nödvändigt om innehavaren ville förfoga över aktien genom t.ex. överlåtelse eller pantsättning. Den andra modellen

som slutligen valdes innebar att aktiebreven vid den nya lagstiftning-

ens ikraftträdande omedelbart och utan föregående makuleringsförfarande upphörde att vara bärare av aktierätt. Detta gällde dock bara aktiebolag som vid ikraftträdandet var avståmningsbolag enligt lagstiftningen om förenklad aktiehantering. I fråga om kupongaktiebolag som övergår till att bli avstänmingsbolag efter den nya lagstiftningens ikraftträdande innebär övergångsreglerna att aktiebrevet måste

företes, för att innehavaren skall registreras aktieägare

som på ett aktiekonto. Aktieböckema för kupongbolag har nämligen ansetts alltför otillförlitliga för att tillåta ett direkt överförande uppgifter

av från aktieböckema till aktiekonton prop. 1988/892152 92.

s. Bestämmelser om detta finns i 4 och 5 §§ lagen 1989:828

om införande av aktiekontolagen.

Med hänsyn till att utredningen numera förordar att PRV skall

vara självständigt registreringsorgan för de bolag saknar avstäm-

som ningsförbehåll skiljer sig förutsättningarna något från dem angetts

som i utredningens promemoria. Med denna utgångspunkt föreslår utredningen att en övergångstid tvâ år får förflyta från antagandet av en ny lagstiftning till dess att denna skall börja tillämpas. Under denna övergångstid bör anmälan hos PRV kunna göras beträffande de befintliga bolagen. Vid övergångsperiodens slut bör aktierna i alla bolag som då saknar avstämningsförbehåll omedelbart genom lagen bli registerbaserade.

I enlighet med vad som förordats i promemorian och PRV

som synes ha tillstyrkt bör gälla att aktiebreven måste företes för att innehavaren skall föras över på aktiekonto. I den mån ett aktiebrev inte har företetts kan någon innehavare inte registreras. Aktiebrevet bör då behålla sin giltighet, det bör inte med sakrättslig verkan

men kunna överlåtas eller pantsättas. För att innehavaren skall kunna förfoga över aktien måste en registrering äga rum.

Som påpekats i promemorian är denna ordning förenad med flera olägenheter från praktisk synpunkt. För det första finns naturligtvis

en viss risk för rättsförluster, om t.ex. en överlåtelse sker att ett

genom aktiebrev överlämnas efter det att ett nytt system har börjat tillämpas. En sådan överlåtelse skulle som nyss konstaterades sakna sakrättslig giltighet. Det bör dock anmärkas att sådana olägenheter befarades även vid aktiekontolagens tillkomst men att de i praktiken såvitt känt helt och hållet uteblivit. För det andra är det förenat med åtskilligt praktiskt bestyr att aktiebreven måste företes för att registrering på aktiekonto skall kunna äga Det rör sig här över 270.000

rum. om bolag och inte, som för närvarande, om enstaka bolag från tid till

som annan övergår till att bli avstärningsbolag. För det tredje kommer inte ett ägarregister att bli komplett förrän kanske efter lång tid, eftersom det kan finnas kvar dokumentbaserade aktier som inte registrerats.

Från de angivna Synpunkterna skulle det vara en fördel bolagen

om vid övergång till det kontobaserade systemet endast behövde redovisa aktiebokens innehåll till grund för uppläggandet ett ägarregister.

av Mot en sådan ordning talar dock avgörande rättssäkerhetsskäl, eftersom det är mycket svårt i praktiken omöjligt att få garantier

- för att alla de aktieböcker som det här är fråga om skulle vara rättvisande. Inte heller synes det möjligt att, PRV är inne på

vara som

i sitt remissyttrande, ålägga de vid ikraftträdandetidpunltten befintliga

bolagen skyldighet att amnäla hos PRV vilka som äger aktier i bolagen. I många fall saknar bolagen fullständig kännedom om detta, och under alla omständigheter torde det innebära en betydande risk för rättsförluster, om bolagens anmälningar skulle bli avgörande för äganderättsfrågan. I de fall då aktiebrev har utfärdats i ett befintligt bolag bör registrering av aktieägaren aldrig få ske med mindre än att aktiebrevet företes.

Utredningen anser emellertid att man bör kunna tillämpa en ordning enligt vilken insändandet av aktiebreven till PRV i första hand sker genom bolagens försorg, så att inte varje enskild aktieägare skall behöva sända in aktiebreven. För att de aktieägare som lämnar in sina aktier till bolagen för sådan åtgärd skall bli bibehållna vid sin rätt bör det finnas fonnulär till kvittenser som skall kunna åberopas hos PRV i det fall att bolaget skulle göra en felaktig eller ofullständig anmälan.

Det torde stå klart att ett uppdämt behov av dödning av förkorrma aktiebrev föreligger och att mortiñkationsåtgärder i förhållandevis stor omfattning kan komma att begäras i anslutning till ett ikraftträdande. Här bör vidare pekas på den möjlighet till preklusion av aktierätten som för närvarande regleras i 3 kap. 11 § aktiebolagslagen och som innebär att bolaget efter fem år kan anmana en aktieägare att förete aktien vid påföljd av aktiens förlust. Sker inte detta får aktien säljas, varvid ägaren har rätt att utbekomma köpeskillingen. En motsvarande regel på det nu aktuella området blir dock svår att tillämpa med hänsyn till att det här inte rör sig om marknadsnoterade aktier.

Självfallet gäller vidare att aktieboken måste ligga till grund för registreringen i de fall då några aktiebrev inte har utfärdats.

6.11 Författningsteknisk lösning

Utredningen förordar att det av PRV administrerade registreringssystemet och rättsverkningarna av registrering i detta system regleras i aktiebolagslagen.

Det system utredningen förordat innebär att aktier i dokument-

som fonn helt avskaffas. Huvuregeln skulle bli att ett aktieinnehav manifesteras genom registrering hos PRV. För bolag med avstämningsförbehâll kommer registreringen i stället att ske hos VPC eller

sedan VPC:s verksamhet öppnats för konkurrens annat motsvarande

organ.

Från dessa utgångspunkter förordar utredningen med avvikelse

från vad som uttalats i promemorian att det PRV administrerade

- av registreringssystemet och rättsverkningarna därav regleras i aktie-

bolagslagen. Det medför ingripande förändringar i nämnda lag särskilt

i fråga om 3 kap., som måste revideras i sin helhet. Vid regleringen bör enligt utredningens mening aktiekontolagens nuvarande regelsystem så långt möjligt tjäna som förebild.

Aktiekontolagen eller vid ett genomförande förslaget i departe-

- av mentspromemorian Ds 1997:76 lagen om kontoföring finansiella

- av instrument bör emellertid finnas kvar och reglera registreringama för de bolag som har antagit vad i dag betecknas avstäm-

som som ningsförbehåll. Som Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhand-

larföreningen har anfört vid remissbehandlingen bör därvid

en förenkling eftersträvas, så att grundläggande bestämmelser

registreringens rättsverkningar blir likformigt tillämpliga på alla bolag. Termen avstänmingsförbehåll innebär ett i bolagsordningen intaget

förbehåll av innebörd att den som på fastställd avstänmingsdag är införd i aktieboken eller i särskild förteckning avseende vissa panthavare med flera skall anses behörig att ta emot utdelning och nya aktier vid fondemission samt att utöva aktieägares företrädesrätt att delta i emission 3 kap. 8 § aktiebolagslagen. I det fortsatta arbetet bör särskilt utredas hur motsvarande behörighet skall regleras för de aktieägare som är registrerade hos PRV. Rätten att exempelvis erhålla utdelning kommer inte att kunna styrkas företeende

genom av aktiebrev eller därtill hörande kupong. Om det även vad avser de bolag vilkas aktier skall registreras av PRV visar sig nödvändigt att införa regler om avstänmingsdag, förlorar tennen avstämningsförbehåll sin mening. Grunden för att ett bolag skall få registrera aktierna hos VPC eller eventuell konkurrent i stället för PRV bör då i stället

vara en överenskommelse med kontohållaren.

6.12 Kostnader

Kostnaderna för att utveckla och driva det av utredningen förordade systemet med obligatorisk aktieägarregistrering bör täckas av avgifter som PRV har att ta ut av de berörda bolagen.

Reformen kommer att generera utvecklingskostnader för främst PRV samt kostnader för drift av systemen liksom för information m.m. PRV är en avgiftsñnansierad myndighet. Initialkostnaderna måste slås ut över tiden och tillsammans med kostnaderna för den kontinuerliga

158 Ägarregister i fåmansbolag

registreringen täckas av fastställda avgifter. Några kostnader i denna del kommer alltså inte att belasta det allmämia.

En viktig fråga är emellertid vilka avgifter som skulle komma att tas ut av bolagen, särskilt som mindre och medelstora företag inte i onödan bör betungas med nya pålagor. Före tillkomsten av promemorian hade utredningen överläggningar i denna fråga med VPC, som räknade med att vid en masshantering kostnaderna för varje bolag skulle minskas mycket kraftigt och att det inte var otänkbart att kostnaderna skulle kunna begränsas till ett par hundra kr i anslutningsavgift och att sedan enbart eventuella transaktionskostnader skulle tas ut. PRV har förklarat att verket inte kan göra någon närmare

beräkning av kostnaderna innan ett utarbetat systemförslag föreligger

men att även verket räknar med att avgifterna för bolagen kommer att stanna vid belopp som vid en jämförelse med övriga kostnader för bolagsbildning och därtill hörande åtgärder blir förhållandevis obetydliga.

6.13 Säkerhets- och

sårbarhetsfrågor

Utredningen förordar att de säkerhets- och sårbarhetsfrågor som

är förknippade med ett system för obligatorisk aktieägarregistre-

ring med jänma mellanrum granskas av fristående konsultföretag som erhållit certifiering för ändamålet.

Ett nytt systern med obligatorisk aktieägarregistrering måste tillgodose särskilt höga krav på säkerhet, eftersom registreringen kommer att bli avgörande för aktieägares och panthavares rätt. Det är angeläget att säkerhetsfrågoma bearbetas metodiskt vid systemutvecklingen. Det gäller här till en början att tillgodose fysisk säkerhet och funktionssäkerhet, något som bl.a. förutsätter att back up-kopior av system och register fortlöpande tas fram, samt data- och kvalitetssäkerhet, varvid bl.a. behörighetsfrågor och skyddet mot intrång måste analyseras. PRV står i detta avseende inte under någon särskild tillsyn vid sidan

av den som sker enligt datalagen men enligt utredningens mening är

det en fördel om säkerhets- och sårbarhetsfrâgorna med jämna mellanrum granskas av fristående konsultföretag som erhållit certifiering för ändamålet.

Här bör vidare påpekas att den ökade offentligheten av detaljerade uppgifter om enskilda personers aktieinnehav kan tänkas bli utnyttjad i brottsligt syfte jfr Ds 1997:76 s. 70. Risken för detta är dock större i fråga om sådana publika bolag som omfattas av VPC:s nuvarande

system än när det gäller fåmansbolagen. Även sådana risker bör emellertid beaktas under det fortsatta arbetet.

6.14 vidare

Frågans behandling

Utredningen förordar att principerna för övergång till ett

en system med obligatorisk aktieägarregistrering först läggs fast

av riksdagen och att PRV därefter får uppdraget att utarbeta ett systemförslag. Även VPC bör få i uppdrag redovisa sina

att överväganden med anledning av ett sådant system.

Vid reformer av nu förevarande slag har i allmänhet den ordningen tillämpats att systemförslag har utarbetats på grundval av ett principbeslut och att först därefter erforderliga författningsändringar utformats.

Utredningen förordar att PRV får uppdrag att utarbeta ett systemförslag för en obligatorisk aktieägarregistrering varvid även kostnaden för bolagen bör belysas. Eftersom det kan förutsättas att ett obligatoriskt registeringssystem kommer att innebära ett väsentligt ökat antal avstärrmingsbolag, bör även VPC få i uppdrag att redovisa sina överväganden med anledning av ett sådant system. Från PRV:s sida har anförts att verkets arbete skulle underlättas om principerna för ett sådant system först läggs fast riksdagen. Även utredningen

av anser att detta skulle vara en fördel. Vår förhoppning är att de överväganden som redovisats i detta betänkande skall kunna ligga till grund för ett sådant principbeslut.

De författningsändringar som behövs bör utarbetas först sedan det står klart hur systemet skall utformas i sina detaljer. Utredningen har för sin del inte ansett det meningsfullt att på frågans nuvarande stadium utarbeta några författningsförslag. Till bilden hör dessutom att aktiekontolagen med anledning av planerna på att avveckla VPC:s monopol när det gäller registerhållningen föreslås ersatt av en ny lag om kontoföring av finansiella instrument enligt den tidigare nämnda departementspromemorian Ds 1997:76.

Hinder mot att kringgå näringsförbud 161

7 Hinder mot att

kringgå näringsförbud

7.1 Inledning

l utredningsuppdraget ingår att överväga vilka regelförändringar eller

andra åtgärder som bör genomföras för att hindra att ett meddelat

näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller annat

sätt. I utredningens direktiv framhålls att särskild uppmärksamhet därvid bör ägnas det i dessa sammanhang förekommande bruket

av s.k. generalfullmakter och andra typer av fullmakter.

Det ankommer enligt direktiven på utredningen att söka skaffa sig en bild av problemens karaktär och omfattning samt att mot bakgrund därav överväga i vilken utsträckning det är befogat att förbjuda den som meddelats näringsförbud att företräda enligt avtalsrättsliga

annan fullmaktsregler. Det framhålls i anslutning härtill att utredningens förslag till åtgärder skall utformas så, att en normal användning

av fullmakt inom seriös näringsverksamhet inte onödigtvis försvåras.

Uppdraget att behandla frågor om generalfullmalcter tar alltså i

första hand sikte på användningen av sådana fullmakter i syfte att kringgå näringsförbud. l direktiven anges emellertid att det står utredningen fritt att även behandla den användning av generalfullmakter som förekommer i andra brottsliga sammanhang. I enlighet härmed har utredningen i avsnitt 3.3 behandlat vissa problem av mera allmän

karaktär som är förknippade med bruket generalfullmakter.

7.2 Gällande rätt

Den 1juli 1980 infördes i konkurslagen regler som gjorde det möjligt att ålägga en person ett generellt förbud att idka näring. Enligt dessa regler kunde endast oegentligheter som hade samband med konkurs läggas till grund för ett beslut om näringsförbud. Den l juli 1986

trädde lagen 1986:436 om näringsförbud näringsförbudslagen i kraft. Tillämpningsområdet för näringsförbudsinstitutet vidgades

därmed så att det blev möjligt att ingripa med näringsförbud även mot näringsidkare som inte hade försatts i konkurs. Sedan bestämmelserna om näringsförbud den 1 juli 1996 skärpts i vissa hänseenden prop.

1995/96:98, bet 1995/96 LU22, rskr 1995/96: 212, SFS 1996:314 gäller numera i huvudsak följande ordning.

För att någon skall kunna åläggas näringsförbud förutsätts att han har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och att ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Härutöver fordras att det grova åsidosättandet innefattar brottslighet som inte är ringa eller underlåtenhet att i avsevärd omfattning betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Om den aktuella verksamheten har försatts i konkurs, ställs dock inga krav på att det grova åsidosättandet skall innefatta oegentligheter av nu angivet slag. I en konkurssituation kan alltså ett näringsförbud aktualiseras även om det inte förekommit någon brottslighet eller någon underlåtenhet att betala skatt, tull eller avgift. Vid bedömningen av frågan, om ett grovt åsidosättande av åliggandena förekommit, fâr i konkursfallet hänsyn tas endast till försummelser som förekommit i den verksamhet som försatts i konkurs.

Som nyss nämnts får näringsförbud meddelas endast om det är från allmän synpunkt påkallat. Enligt 3 § första stycket näringsförbudslagen skall vid prövningen av denna fråga särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om den som

prövningen avser tidigare dömts för brott i näringsverksamhet.

Avsikten är att det skall göras en helhetsbedömning vid vilken hänsyn skall tas även till omständigheter som kan tala till vederbörandes förmån prop. l985/86:126 s. 60.

Reglerna om näringsförbud i samband med betalningsunderlâtelse och konkurs har en fakultativ utformning; i dessa fall får domstolen meddela näringsförbud, om de ovan angivna rekvisiten är uppfyllda. Tidigare gällde detsamma i fråga om samtliga grunder för näringsförbud. Den 1 juli 1996 slopades emellertid det fakultativa momentet i bestämmelsen om näringsförbud för den som grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Numera anges sålunda i lagtexten att näringsförbud i detta fall skall meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt. Samtidigt infördes i 3 § andra stycket näringsförbudslagen en presumtionsregel som tar sikte på fall av kvalificerad brottslighet. Har den beträffande vilken näringsförbud ifrågasätts i näringsverksamheten gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader, skall enligt denna regel näringsförbud påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda

anses skäl talar mot det.

Näringsförbud kan endast åläggas den som vid den aktuella tidpunkten tillhört en i näringsförbudslagen angiven krets av personer. Vid sidan av enskilda näringsidkare omfattar denna krets till en början

Hinder mot att kringgå näringsförbud 163

personer som innehaft vissa uppräknade befattningar hos en juridisk person som bedrivit näringsverksamhet, nämligen komplementär i ett kommanditbolag, bolagsman i ett annat handelsbolag, ledamot och suppleant i styrelsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag, ledamot och suppleant i styrelsen i ett bankaktiebolag, en Sparbank eller

en ekonomisk förening samt företagsledare i europeisk ekonomisk

en intressegruppering med säte i Sverige.

Till den personkrets som kan komma i fråga för näringsförbud hör också den som i annan egenskap än enskild näringsidkare eller formell företrädare för en juridisk person faktiskt har utövat ledningen

av en näringsverksamhet liksom den som, utan att vara näringsidkare, utåt har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.

Personkretsen är utformad i avsikt att förbud skall kunna tillgripas oberoende av i vilken företagsform näringsverksamheten bedrivs. Tanken är också att ett förbud vid bulvanförhållanden skall kunna riktas mot såväl huvudmannen bulvanen.

som

N äringsförbud skall meddelas för viss tid, lägst tre och högst tio år. Den nu angivna maximitiden gäller dock endast vid grova åsidosättanden som skett från och med den 1 juli 1996, då de nämnda

ovan ändringarna i näringsförbudslagen trädde i kraft. Har åsidosättandet ägt rum dessförinnan, får förbudstiden bestämmas till högst fem år.

I 6 och 7 §§ näringsförbudslagen finns bestämmelser näringsför-

om budets innebörd. Den som har meddelats näringsförbud får till

en början inte bedriva näringsverksamhet. Förbudet är generellt i den meningen att det i princip avser all näringsverksamhet. Ett näringsförbud kan alltså inte begränsas till att avse enbart en viss bransch eller verksamhet. Däremot kan en viss verksamhet undantas från förbudet enligt reglerna om dispens i 19 22 näringsförbudslagen. I detta

sammanhang bör även nämnas att ett näringsförbud inte utgör något hinder mot sådan verksamhet som är skyddad av grundlag 6 § tredje stycket näringsförbudslagen. Även den ålagts näringsförbud får

som

sålunda som enskild näringsidkare ägna sig exempelvis försäljning

av tidningar och böcker, publicistverksarnhet, tryckeriverksamhet eller anordnande av teaterföreställningar.

Ett näringsförbud innebär vidare att den förbudet inte får

som avser inneha vissa i 6 § angivna befattningar eller funktioner hos juridiska personer. Han får sålunda inte vara bolagsman i annat handelsbolag än kommanditbolag, komplementär i kommanditbolag eller medlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige. Inte heller får han vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en sådan juridisk person eller för ett aktiebolag, ett bankaktiebolag,

en Sparbank, ett försäkringsbolag, en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet. Det är

164 Hinder mot att kringgå näringsförbud

också förbjudet för honom att vara firmatecknare eller annan ställföreträdare för nu angivna juridisk personer.

Den som har ålagts näringsförbud får vidare inte vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag. Han får inte heller vara företagsledare i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige.

Eftersom ett dominerande ägarinflytande i ett bolag ger möjligheter till styrning av bolagets verksamhet, gäller vid ett beslut om näringsförbud även vissa begränsningar i fråga om möjligheterna att äga aktier. Den som beslutet avser får sålunda inte äga så många aktier att hans andel av röstetalet överstiger 50 procent för samtliga aktier i ett aktiebolag, ett bankaktiebolag eller ett försäkringsbolag. Näringsförbudet innebär också att han inte får vara stiftare av ett bolag av nyss angivet slag och inte heller av en sparbank.

I 6 § andra stycket näringsförbudslagen hänvisas till bestämmelser i lagen 1992: 160 om utländska filialer m.m. såvitt gäller näringsförbud avseende verkställande direktör och vice verkställande direktör för en filial enligt den lagen samt föreståndare för en verksamhet enligt samma lag. Av dessa bestämmelser 8 och 9 §§ respektive 24 § framgår att den som är underkastad näringsförbud inte får inneha sådan befattning.

Enligt 6 § första stycket 7 näringsförbudslagen är det vidare förbjudet för den som har meddelats näringsförbud att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringsskyldig även om den inte driver näring. Till den senare kategorin hör aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och sådana europeiska ekonomiska intressegrupperingar som har säte i Sverige. Förbudet mot att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet gäller oavsett företagsform, alltså oavsett om verksamheten drivs under enskild firma eller av ett aktiebolag eller annan juridisk person. Det avser även näringsverksamhet som drivs av stat eller kommun och det oberoende av om det sker i bolag eller i annan form.

Det bör framhållas, att det förhållandet att den som ålagts näringsförbud innehar en formell bestämrnanderätt i en näringsverksamhet av annat slag än avses i 6 § näringsförbudslagen, inte innebär någon

som överträdelse av ett meddelat näringsförbud, så länge han inte gör bruk av denna rätt och i något avseende faktiskt utövar ledningen av verksamheten.

I 7 § näringsförbudslagen har meddelats bestämmelser som syftar till att förhindra att ett näringsförbud kringgås genom vissa skenkonstruktioner som det armars kunde ha legat nära till hands för den förbudsålagde att begagna sig av i kringgåendesyfte. Denne får enligt 7 § första stycket inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i näringsverksamhet som drivs av en närstående till honom

Hinder mot att kringgå näringsförbud 165

eller där en närstående har en sådan ställning att han, det

om förekommer oegentligheter i näringsverksamheten, själv skulle kunna komma ifråga för näringsförbud. Som närstående anses make, sambo, förälder, barn och syskon samt den som är besvågrad i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon. I paragrafens andra stycke föreskrivs vidare att den som är underkastad näringsförbud inte heller får vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i den näringsverksamhet där han gjort sig skyldig till de åsidosättanden av sina åligganden som legat till grund för beslutet om näringsförbud.

Den som har meddelats näringsförbud måste alltså avveckla de verksamheter och lämna de befattningar som står i strid med förbudet. För att de åtgärder som han måste vidta i detta syfte inte i sig skall innebära en överträdelse av förbudet ger lagen domstolen möjlighet att fastställa en viss begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla. Det är alltså domstolen som självmant i samband med att den förordnar

om näringsförbud skall pröva om det skall fastställas en frist för avveckling eller Om en sådan tidsfrist medges, har den som förbudet avser rätt att under denna tid fortsätta sin verksamhet och därvid i princip vidta vilka åtgärder som helst som annars skulle varit förbjudna för honom. Motsvarande gäller i fråga om innehav av befattningar eller aktieposter som i och för sig träffas av näringsförbudet. Domstolen kan emellertid begränsa den handlingsfrihet som annars föreligger under avvecklingsfristen. Domstolen får sålunda föreskriva vilka åtgärder som får vidtas eller som skall vara förbjudna under denna tid och vad den som fått näringsförbud i övrigt då har att iaktta.

Frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Beträffande utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud gäller i tillämpliga delar vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år. Dock får tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken inte tillgripas 8 § första stycket näringsförbudslagen.

Om det är uppenbart att det ñmis grund för näringsförbud, får domstolen yrkande av åklagaren meddela ett tillfälligt förbud för tiden till dess att frågan om näringsförbud har avgjorts slutligt. Bifalls en talan om näringsförbud, får domstolen i samband därmed självmant förordna om tillfälligt förbud.

Som antytts ovan innehåller näringsförbudslagen även bestämmelser som ger domstolen möjlighet att medge dispens från ett näringsförbud. Det finns också särskilda bestämmelser om upphävande av näringsförbud.

Dom eller beslut vari näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelas skall registreras i näringsförbudsregistret, som förs av

166 Hinder mot att kringgå näringsförbud

Patent- och registreringsverket PRV. PRV skall också kungöra förbudet i den tidning som verket ger ut.

Tillsynen över meddelade förbud utövas de kronofogdemyn-

av digheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Dessa har för sin tillsyn rätt att få biträde av polismyndigheten. Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds, skall tillsynsmyndigheten anmäla förhållandet till åklagaren.

överträdelse näringsförbud är straffbart. Straffskalan

av är fängelse

i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst

sex månader 25 § näringsförbudslagen.

Ett näringsförbud som överträds skall enligt 26 § näringsförbudslagen förlängas med högst fem år, om det inte finns särskilda skäl att underlåta förlängning. Sker flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer än fem år. En talan om förlängning måste väckas innan förbudstiden har gått ut.

Avslutningsvis skall nämnas att Näringsförbudslagsutredningen i sitt

betänkande Ett effektivare näringsförbud SOU 1997:123 har

föreslagit att näringsförbudslagen skall ersättas av en ny lag om

näringsförbud och att möjligheten att meddela näringsförbud skall vidgas i flera hänseenden. Bl.a. förslås att det i vissa fall skall råda en presumtion för näringsförbud samt att grova åsidosättanden av bl.a.

marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljöregler

eller civilrättsliga skyldigheter i sig skall kunna utgöra tillräcklig grund för ett näringsförbud.

7.3 Några uppgifter om av kringgående närings-

förbud bulvan genom

7.3.1 Näringsförbudsutredningens utvärdering

Näringsförbudsutredningen redovisade i sitt betänkande Ett renodlat näringsförbud SOU 1995:1 resultatet av en utvärdering av näringsförbudslagen och dess tillämpning som utredningen genomfört. Av denna redovisning framgår bl.a. följande.

Enligt uppgifter som utredning erhållit från Riksskatteverket hade det under tiden den 1 juli 1980 den 30 juni 1994 meddelats 34

domar avseende överträdelse av näringsförbud. Näringsförbuds-

utredningen påpekar i anslutning härtill att uppgiften är något osäker, eftersom en skyldighet för domstolarna att underrätta Riksskatteverket om sådana domar förelåg endast om domen påverkade den dömdes förbudstid. Vid en genomgång av de nyss nämnda domarna fann utredningen att den som var underkastad näringsförbud i ungefär två

Hinder mot att kringgå näringsförbud 167

tredjedelar av dessa hade övertygats om att faktiskt ha utövat ledningen av näringsverksamhet som annan utåt framstått som ansvarig för. Av dessa bulvaner hade strax över hälften varit närstående till den

förbudsålagde.

7.3.2 Utredningens enkät till âldagarmyndigheter och tillsynsmyndigheter

För att få ett underlag för våra överväganden har vi genomfört

en enkätundersökning. Enkäten har tillställts samtliga åklagarmyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs. Enkätformuläret framgår av bilaga 4.

Inledningsvis skall sägas att en viss osäkerhet vidlåder uppgifterna

från åklagarmyndigheterna. Detta hänger samman med den om-

organisering av åklagarväsendet som nyligen har genomförts. Diarierna vid de tidigare myndigheterna har i allmänhet överlämnats till landsarkiven. På grund härav och då dessa diarier fördes manuellt, har det ofta bedömts som förenat med alltför stor arbetsinsats att

en göra systematiska genomgångar av diarierna. Svaren har därför i

betydande utsträckning fått grundas på enskilda åklagares min-

nesbilder. När det gäller förhållandena vid den tidigare Regionåklagarmyndigheten i Linköping har svaren uttryckligen begränsats till att avse tiden från och med den 1 juli 1994.

Av de lämnade svaren framgår sammanfattningsvis följande. Äklagarmyndigheterna har under åren 1992 1995 haft att handlägga

sammanlagt minst 16 anmälningar avseende misstänkta överträdelser av näringsförbud. Av dessa anmälningar har minst sex avsett att näringsförbudet kringgåtts genom användning av bulvan. Tolv av anmälningarna ledde till att åklagaren förde talan om ansvar för överträdelse av näringsförbudet. Av dessa tolv fall avsåg fyra överträdelse genom användning av bulvan. I ett av fallen var den anlitade bulvanen närstående till huvudmannen i den mening som avses i 7 § näringsförbudslagen. I hälften av de fall där åklagaren väckte talan om ansvar bifölls ansvarsyrkandet. Tre av de fällande domarna avsåg bulvanfall. Fyra av de fall där åklagaren väckte talan om ansvar avsåg överträdelse genom användning av generalfullmakt. Under den aktuella perioden förekom inte något fall där åklagaren väckte talan om ansvar för överträdelse av näringsförbud på grund av blotta innehavet av en generalfullmakt. Inte heller förekom någon talan om ansvar för sådan överträdelse genom innehav eller begagnande av arman, mera begränsad fullmakt.

Tillsynsmyndigheterna i konkurs har under åren 1992 1995 anmält

sammanlagt tolv fall av misstänkta överträdelser av näringsförbud till polis eller åklagare. l fyra av dessa fall avsåg misstanken att närings-

168 Hinder mot att kringgå näringsförbud

förbudet kringgåtts genom användning av bulvan. I tre av fallen

var de anlitade bulvanerna huvudmannen närstående i den mening

som avses i 7 § näringsförbudslagen. Två av de anmälda fallen avsåg misstanke om överträdelse av näringsförbud genom begagnande av generell fullmakt och ett fall avsåg misstanke om överträdelse genom blotta innehavet av en sådan fullmakt.

7.4 och

överväganden förslag

Utredningens förslag: Den som meddelats näringsförbud skall inte få inneha fullmakt att företräda näringsidkare i dennes

en näringsverksamhet eller en sådan juridisk person som det är förbjudet för den förbudsålagde att styrelseledamot

vara Förbudet skall dock inte omfatta s.k. ställningsfullmakt.

7.4.1 Alhnänna utgångspunkter

Utredningen har flera gånger tidigare nödgats konstatera att det knappast är möjligt att bilda sig en närmare uppfattning om i vilken utsträckning illojala bulvanskap förekommer på olika områden.

Det nu aktuella området utgör inget undantag i detta hänseende. Våra kunskaper om förekomsten av bulvanarrangemang i samband med överträdelser av näringsförbud är alltså begränsade; en uppenbar brist är sålunda att de bygger uteslutande på överträdelser som kommit till myndigheternas kännedom. De uppgifter som vi trots allt har tillgång till motsäger emellertid inte det antagande som enligt utredningens uppfattning ligger närmast till hands i sammanhanget, nämligen att bulvankonstruktioner inte är ovanliga vid överträdelser av näringsförbud. För ett sådant antagande talar bl.a. det förhållandet att det, med hänsyn till den kontroll som sker av att meddelade näringsförbud iakttas, ofta måste framstå som nödvändigt för den som vill överträda ett förbud att anlita en bulvan, om det skall finnas utsikter att undgå

upptäckt.

Enligt utredningens bedömning finns det alltså goda skäl att undersöka vilka åtgärder som kan vidtas för att försvåra att ett näringsförbud kringgås med använding av bulvan. Närmare bestämt gäller det här, liksom på andra områden där illojala bulvanskap utgör ett problem, främst att försöka komma till rätta med svårigheterna att utreda och bevisa förekomsten av bulvanskap.

De utrednings- och bevisproblem som i allmänhet föreligger när det gäller illojala bulvanskap kan angripas på flera olika sätt. Många

Hinder mot att kringgå näringsförbud 169

gånger kan det säkert vara lämpligt att intensifiera olika kontrollinsatser och att förbättra möjligheterna att undersöka vem som i realiteten utövar ledningen i ett företag. En arman möjlighet kan vara

införa särskilda bevisregler för dessa fall. Även andra att typer av särregleringar, som tar sikte på situationer där det typiskt sett finns anledning att befara ett kringgående genom bulvan, är tänkbara. Ett exempel en sådan reglering utgör det förbud som enligt 7§ näringsförbudslagen gäller för den som meddelats näringsförbud att vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i näringsverksamhet hos närstående eller i den näringsverksamhet där han åsidosatt sina åligganden.

Den utvärdering av näringsförbudslagens tillämpning som Näringsförbudsutredningen genomförde gav vid handen att tillsynsmyndigheterna i konkurs i allmänhet hade god kontroll över de förbud som de hade att övervaka se utredningens betänkande Ett renodlat näringsförbud SOU 1995:1 s. 108 ff.. De brister i tillsynen som förelåg var enligt Näringsförbudsutredningens bedömning i huvudsak att hänföra till svårigheterna att övergå till mer aktiva övervakningsåtgärder med bistånd av polisen. En orsak till dessa svårigheter var enligt utredningen att ansvarsförhållandena i sådana fall ofta hade framstått som oklara. För att undanröja dessa oklarheter föreslog utredningen att det i näringsförbudslagen uttryckligen skulle anges att tillsynsmyndigheterna för sin tillsyn har rätt att få biträde av polismyndigheten. Förslaget ledde till lagstiftning och en bestämmelse med detta innehåll finns sedan den 1 juli 1996 i 24 § andra stycket näringsförbudslagen prop. 1995/96:98, bet 1995/96 LU22, rskr 1995/96: 212, SFS 1996:314.

Det är enligt utredningens bedömning knappast realistiskt att räkna med att man genom åtgärder för att ytterligare effektivisera tillsynsverksamheten skall kunna mera påtagligt begränsa de här diskuterade problemen. För att åstadkomma sådana effekter torde det fordras en så omfattande kontroll, att tanken på en sådan måste avvisas av såväl resurs- som integritetsskäl.

Alternativet att införa en särskild bevisregel för ifrågasätta överträdelser av näringsförbud med hjälp av bulvanarrangemang kan kanske i förstone tyckas ligga nära till hands. Visserligen är kanske huvudproblemet för myndigheterna snarast att få kännedom om sådana fall bör föranleda närmare utredning, men här som i andra fall

som uppkommer givetvis också svårigheter att bevisa att bulvanskap föreligger. Emellertid måste man komma ihåg att det här är fråga om en straffrättslig reglering. De straffrättsliga sanktionernas speciella karaktär medför att rättssäkerhetsfrågoma får en särskild tyngd på det straffrättsliga och det straffprocessuella området. Det gäller här att minimera risken för att oskyldiga döms till ansvar. Ett högt ställt

170 Hinder mot att kringgå näringsförbud

beviskrav är ett viktigt medel i dessa strävanden. Det allmänt

är en vedertagen princip att åklagaren i ett brottmål har bevisbördan för samtliga relevanta omständigheter och att den tilltalades skuld mäste vara ställd utom rimligt tvivel för att fällande dom skall kunna

en meddelas. I svensk rätt görs avsteg härifrån endast i ett fåtal speciella fall. Det är inte höjt över varje diskussion att sådana avsteg är förenliga med Europakonventionen.

En ordning med ett uttunnat beviskrav då överträdelse närings-

av förbud med hjälp av bulvan ifrågasätts, skulle sannolikt kunna leda till att en större andel av dessa överträdelser än för närvarande kunde beivras. Det finns emellertid inte tillräckligt underlag för antagande att förhållandena är sådana att en avvikelse från en vedertagen rättssäkerhetsprincip bör göras. Någon särskild bevisregel för de här diskuterade fallen bör följaktligen inte införas.

Däremot finns det skäl att pröva om möjligheterna att kringgå näringsförbud kan begränsas genom att man särreglerar ytterligare någon situation där det annars typiskt sett finns risk för ett sådant

en kringgâende. I första hand gäller det här att överväga om det finns anledning att förbjuda den som meddelats näringsförbud att innha vissa typer av fullmakter.

7.4.2 Innehav av fullmakt

Näringsförbudsutredningen tog i sitt betänkande Ett renodlat näringsförbud SOU 1995: 1 upp problemet med kringgående näringsför-

av bud genom användning av s.k. generalfullmakt. Utredningen konstaterade att det framstod som oklart om blotta innehavet generell

av en fullmakt innebar en överträdelse av ett näringsförbud och att denna oklarhet måste tolkas till den berördes förmån i ett mål över-

om trädelse av förbudet. Utredningen anförde vidare betänkandet 159

s. f.:

Enligt förarbetena till lagen om näringsförbud innefattas firmateck-

nare i den förbjudna kretsen. Skälen härtill var att den rätten ger en

omfattande behörighet, som många gånger torde kunna tas

som

tecken att den det berör också har ett väsentligt inflytande på

företagets verksamhet. Man ville vidare undvika att öppna för

möjligheter att kringgå förbudet.

De skäl som sålunda anfördes till stöd för att låta finnateckningsrätt omfattas av förbud talar enligt vår mening med minst

samma styrka för att behandla generalfullmakten på samma sätt. En

sådan regelförändring framstår som än mer angelägen mot bakgrund

av generalfullmaktens frekventa användning i samband med

ekonomisk brottslighet.

Hinder mot att kringgå näringsförbud 171

Näringsförbudsutredningens överväganden utmynnade i ett förslag om att den som meddelats näringsförbud skulle vara förbjuden att ha generell fullmakt att företräda juridisk person.

I flera remissvar avseende Näringförbudsutredningens förslag

framhölls att det var angeläget att förhindra bulvanskap som anordnades i syfta att kringgå näringsförbud. Några remissinstanser påpekade emellertid att termen generell fullmakt inte var något vedertaget juridiskt begrepp och ifrågasatte därför om denna term kunde användas i lagtext. Som framgår av vad vi har anfört i avsnitt 3.3 har vi förståelse för den invändningen.

Regeringen behandlade Näringsförbudsutredningens förslag i pro-

positionen 1995/96:98 Ändrade regler näringsförbud. När det

om gäller förslaget om att den som meddelats näringsförbud skall vara förbjuden att ha generell fullmakt att företräda juridisk person anförde regeringen bl.a. följande prop. s. 26 f..

Termen "generell fullmakt" kan inte återfinnas med någon helt

entydig definition i bolagsrättslig eller i annan associationsrättslig

lagstiftning. Ett förbud mot att företräda juridisk person med hjälp

av generell fullmakt kan vidare lätt kringgås genom att en eller fler

fullmakter ställs ut som inte blir att beteckna som generella men

som ändå ger ett vidsträckt utrymme för en person belagd med

näringsförbud att verka genom bulvan. Termen kan således ge

upphov till tolkningsproblem och löser inte problemet med bulvaner som agerar för den som har näringsförbud. Enligt regeringens mening är det därför inte lämpligt att använda begreppet "generell fullmakt".

Regeringen förklarade vidare att man avsåg att låta den då ännu tillsatta utredningen om bulvanskap m.m. se över frågan om generell fullmakt. Uppgiften att överväga åtgärder mot bruket av generalfullmakter vid kringgående av näringsförbud och i brottsliga sammanhang i övrigt kom alltså att ingå i vårt uppdrag.

I avsnitten 3.3.1 3.3.3 har utredningen mer allmänt diskuterat

bruket av generalfullmakter i samband med ekonomisk brottslighet. Utredningen har därvid pekat på de svårigheter som föreligger när det gäller att definiera det slag av fullmakt som skulle träffas av åtgärder mot ett sådant bruk. Dessa avgränsningssvårigheter gör sig givetvis gällande även när det gäller åtgärder mot användning av fullmakt vid kringgående av näringsförbud. Det är enligt utredningens uppfattning knappast möjligt att skapa invändningsfria kriterier enligt vilka tilllämpningsområdet för en förbudsregel kan avgränsas, om förbudet enbart skall träffa fullmakter som i en eller annan mening kan sägas ha generell karaktär.

172 Hinder mot att kringgå näringsförbud

l sammanhanget skall erinras om att utredningen i avsnitt 3.3.2 har föreslagit att 8 kap. 6 § aktiebolagslagen skall kompletteras med

en regel i vilken det anges att styrelsen för ett aktiebolag inte får överlåta ansvaret för bolagets organisation eller förvaltningen bolagets

av angelägenheter på annan. Avsikten är att klargöra att fullmakt

en som redan enligt sin lydelse innefattar oinskränkt behörighet och befogenhet att handha ett aktiebolags angelägenheter är ogiltig och alltså inte kan åberopas.

Vad som anförts ovan angående avgränsningssvårigheterna leder till den slutsatsen, att om man vill hindra den meddelats näringsför-

som bud från att inneha fullmakt som möjliggör ett kringgående

av nåringsförbudet, så måste en ordning införas enligt vilken denne

mera generellt förbjuds att inneha fullmakt för näringsidkare. Detta skulle

kunna ske genom en komplettering 6 § näringsförbudslagen med

av en regel som innebär att den som är underkastad näringsförbud inte får inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare i dennes näringsverksamhet eller en sådan juridisk det är förbjudet

person som för honom att vara styrelseledamot Ett sådan förbud bör dock inte omfatta s.k. ställningsfullmakt, något skulle innebära att den

som som underkastats näringsförbud inte kan vara exempelvis expedit i

en butik. Avsikten är inte att utvidga kretsen förbjudna befattningar

av till att avse andra än dem i dag i 6 § näringsförbudslagen.

som anges

Frågan är om en ordning som den angivna skulle föra för långt.

nu Det är givetvis angeläget att ett näringsförbud inte i onödan inskränker den berördes försörjningsmöjligheter. Å andra sidan framstår

det som mycket angeläget att undanröja den möjlighet till kringgående ett

av näringsförbud med hjälp av fullmakt som föreligger för närvarande. Visserligen är det redan i dag förbjudet för den meddelats

som näringsförbud att i kraft av en fullmakt faktiskt utöva ledningen

av en näringsverksamhet. Från bevissynpunkt skulle det emellertid

vara en klar fördel om redan innehavet av fullmakten utgjorde överträdelse

en av förbudet. Det ter sig irrationellt, om den är ålagd näringsför-

som bud är förbjuden att vara firmatecknare men ingenting hindrar att han ges en fullmakt med motsvarande behörighet.

När man överväger konsekvenserna av en förbudsregel den

av generella räckvidd som nu skisserats, bör också beakta dispens-

man regeln i 19 § näringsförbudslagen. Enligt utredningens bedömning bör det vara möjligt att dispensvägen undvika att ett förbud mot innehav av fullmakt leder till alltför långtgående inskränkningar i det enskilda fallet. Naturligtvis bör dispens lämnas för anställda med sekreterareller budfunktioner som förutsätter bank- eller postfullmakt.

vara

Hinder mot att kringgå näringsförbud 173

fullmakt att företräda en enskild näringsidkare eller en sådan juridisk styrelse han enligt 6 § första stycket 4 näringsförperson i vars budslagen är förhindrad att ingå. När det gäller fullmakt att företräda enskild näringsidkare föreslås att förbudet begränsas till att avse en fullmakt som ger den förbudsålagde behörighet att företräda näringsidkaren i dennes näringsverksamhet. Förslaget innebär vidare att förbudsregeln inte omfattar s.k. ställningsfullmakt. I anslutning till vad sagts om ställningsfullmakt skall som nu framhållas att det i övrigt bör sakna betydelse vilket sätt fullmakten givits. Förbudet bör alltså gälla såväl skriftliga som muntliga fullmakt-

er. Något skall i sammanhanget också vilken betydelse det sägas om förhållandet, att en överträdelse av ett näringsförbud har ägt rum, bör tillmätas för giltigheten av de rättshandlingar som företagits vid överträdelsen. Frågan om de civilrättsliga verkningarna av en rättshandling har företagits i strid med ett legalt förbud är inte i som alla delar okontroversiell. Av allmänna rättsgrundsatser följer visserligen sådan rättshandling kan frânkännas verkan. Någon att en automatisk ogiltighetsverkan är emellertid inte knuten till varje form legalt förbud. Huruvida ogiltighet bör inträda eller får avgöras av med beaktande bl.a. de syften som ligger till grund för förbudet, av konsekvenserna ogiltighetspäföljd och behovet av en sådan av en påföljd jfr t.ex. NJA 1942 s. 614 och 1953 s. 99; se även prop. 1971:77 62 och prop. 1981/82: 165 s. 234 ff.. s. Under senare tid har Högsta domstolen i ett fall NJA 1992 s. 717 haft att pröva en betalningsutfästelse var ogiltig på den grunden att om den stred mot låne- och säkerhetsförbuden i dåvarande 12 kap. 7 § tredje och femte styckena aktiebolagslagen. I domskälen uttalades att rättshandling, varigenom säkerhet ställs i strid med förbudet, i en princip borde giltig att det finns fall då rättshandlingen vara men företagits under sådana förhållanden, att den till vars förmån den skett inte har något befogat anspråk på att få åberopa den. Vad som närmast åsyftades enligt vad Högsta domstolen vidare anförde, fall då var, någon har haft ett bestämmande inflytande över ett bolag som medverkat i en överträdelse till sin egen fönnån. Frågan giltigheten av rättshandlingar företagna vid en överom trädelse ett näringsförbud berördes helt kort i förarbetena till 1980 av års regler näringsförbud i konkurslagen prop. 1979/80:83. om Departementschefen anförde därvid följande prop. s. 58.

För tydlighetens skull bör till sist påpekas att, om någon överträder meddelat förbud, detta i och för sig innebär att rättshandlingar ett han i samband därmed har företagit blir ogiltiga. En annan sak som

174 Hinder mot att kringgå näringsförbud

är att ogiltighet kan bli följden, han personligen är försatt i

konkurs jfr 20 och 21 KL.

Utredningen har inte ansett sig böra frångå den ståndpunkt detta

som uttalande ger uttryck för. En annan ordning skulle många gånger leda till oskäliga resultat och dessutom leda till praktiska svårigheter, exempelvis vid post- eller bartkfullmakter. I betraktande de

av principer som ligger till grund för den nuvarande regleringen kan syftet med det här diskuterade förbudet enligt utredningens mening allmänt sett inte anses påkalla att ogiltighet inträder vid ett åsidosättande. Om någon överträder ett näringsförbud att inneha

genom en fullmakt som omfattas av förbudet, bör därför rättshandlingar företagna med stöd av fullmakten i princip giltiga. Oavsett

vara om en medkontrahent känner till eller bort känmta till näringsförbudet eller

ej, bör förbudet alltså, enligt utredningens uppfattning, regelmässigt inte tillåtas inverka på giltigheten de rättshandlingar företas

av som med stöd av fullmakten. Utredningen vill emellertid inte utesluta möjligheten att situationen i något undantagsfall kan sådan, att

vara det, av skäl motsvarande dem Högsta domstolen anförde i 1992

som års fall, kan komma i fråga att frångå den hävdade principen.

Inom utredningen har dock tanken väckts inte

om man mera generellt borde överge den ståndpunkt i fråga giltigheten

om av rättshandlingar i strid med näringsförbud lagen för närvarande

som vilar på. Det skulle i och för sig ägnat att höja effektiviteten

vara av regleringen om sådana rättshandlingar skulle betraktas ogiltiga.

som Utredningen har dock stannat för att en sådan ordning skulle föra alltför långt.

7.4.3 Bör verkan ett näringsförbud utsträckas ytterligare

En fråga som inställer sig är om det är möjligt att ytterligare begränsa risken för kringgående av meddelade näringsförbud att

genom ge dessa en än mer vidsträckt verkan. Vi har övervägt frågan inte

men kunnat finna några fler risksituationer som lämpar sig för särregle-

en ring av det slag som vi i föregående avsnitt har föreslagit beträffande innehav av fullmakter. Vi har alltså inte funnit skäl att föreslå någon

ytterligare utvidgning i fråga om vad skall förbjudet för den

som vara

som meddelats näringsförbud.

Râdgivningslagen 175

8 Rådgivningslagen

8.1 Inledning

Lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, rådgivningslagen trädde i kraft den 1 juli 1985. Genom denna m.m. lag infördes en ny straffrättslig sanktion, rådgivningsförbud, samt en straffbestämmelse, enligt vilken den som i utövningen av rådgivny ningsverksarnhet i juridisk eller ekonomisk angelägenhet av grov oaktsamhet främjar en straffbelagd handling kan dömas för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst två år. I utredningsuppdraget ingår att göra allsidig översyn av råden givningslagen. Översynen skall enligt direktiven syfta till att göra lagen till ett effektivare instrument i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det ankommer på utredningen att vid denna översyn undersöka hur lagen har fungerat i praktiken och vilka problem som har framträtt vid tillämpningen. När det gäller utredningsarbetets närmare inriktning i denna del sägs i direktiven bl.a. följande.

Utredaren bör bl.a. överväga om rådgivning som ingår som en del i ekonomisk brottslighet är tillräckligt sanktionerad genom nuvarande regler i rådgivningslagen och i strafflagstiftningen. Det handlar dock inte bara en ev. skärpning av de straffrättsliga sanktionerom Också skärpning reglerna om förbud mot rådgivningsna. en av verksamhet för den som dömts för brott skall övervägas. Därvid skall övervägas exempelvis att göra sådant förbud obligatoriskt, att förlänga förbudstiden och att kungöra ett meddelat förbud i likhet med de nyligen beslutade skärpningarna av reglerna om näringsförbud prop. 1995/96:98, bet. 1995/96:LU22, rskr. 1995/96:212, SFS 1996:314. I det sammanhanget skall utredaren också överväga åtgärder som solidariskt betalningsansvar för skada som vållats en målsägande, för undandragna skatter etc.

Slutligen framhålls i direktiven att en viktig fråga är hur insatserna mot rådgivning i ekobrottssarnrnanhang skall kunna skärpas genom att rådgivningslagens efterlevnad kan övervakas effektivare.

8.2 Gällande rätt

8.2.1 Rådgivningslagens tillämpningsområde

Rådgivningslagens tillämpningsområde bestäms genom den definition av begreppet rådgivningsverksamhet som ges i lagens inledande paragraf. Rådgivningsverksamhet i rådgivningslagens mening

föreligger enligt denna bestämmelse när det är fråga verksam-

om en het där någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller

annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter.

Definitionen innebär att rådgivningslagen har ett brett tillämpningsområde. I princip omfattar den all rådgivning i juridiska och ekonomiska angelägenheter som tillhandahålls allmänheten mot ersättning och inte sker rent tillfälligt.

Kravet på att rådgivningsverksamheten skall inriktad på att gå

vara andra till handa innebär att verksamheten skall rikta sig utåt,

mot allmänheten. Rådgivningsverksamhet bedrivs internt inom företag

som eller koncerner faller sålunda utanför lagens tillämpningsområde. Gränsdragningsproblem kan uppstå om en person är anställd flera

av företag med uppgift att lämna dessa råd det slag i

av som avses rådgivningslagen. I förarbetena till lagen prop. 1984/85:90 34

s. uttalades att verksamheten normalt böra betraktas utåtriktad

synes som i vart fall om personen i fråga är anställd fler än två håll.

Rådgivningslagen tar i första hand sikte på verksamheter där rådgivning i juridiska eller ekonomiska angelägenheter är det primära. Detta utesluter emellertid inte att lagens bestämmelser kan att

vara tillämpa även på rådgivning lämnas inom för andra

som ramen verksamheter, t.ex. de råd i juridiska och ekonomiska frågor

som en mäklare lämnar i samband med köp och försäljning fastigheter

av m.m.

I begreppet yrkesmässigt ligger att rådgivningen skall bedrivas

som

ett led i en näringsverksamhet. Rådgivningen skall för att omfattas

av lagen ske mot betalning eller annan förmån och inte obetydlig

vara av

omfattning. Som exempel på rådgivningsverksamhet faller in

som under lagens tillämpningsområde kan nämnas den rådgivning i juridiska och ekonomiska frågor som tillhandahålls banker,

försäkringsbolag och olika intresseorganisationer. Om ett styrelseupp-

drag ingår som ett led i en mer omfattande rådgivningsverksamhet bör, enligt vad som uttalas i motiven a. 35, lagen

prop. s. vara tillämplig även på de råd som lämnas inom för styrelseupp-

ramen draget. Enligt vad departementschefen vidare anförde bör däremot avgivande av sakkunnigutlåtanden i anslutning till annan juridisk eller ekonomisk yrkesverksamhet normalt sett inte omfattas lagens

bestämmelser. Lagen blir inte heller tillämplig när rådgivning sker av en slump i ett ärende som har ett helt annat syfte a. prop. s. 35.

I rådgivningslagens definition av begeppet rådgivningsverksamhet används som redan framgått uttrycket råd eller annat biträde. Enligt vad som anges i motiven a. prop. s. 16 och 34 innefattar detta uttryck inte bara råd i den meningen att rådgivaren rekommenderar ett visst handlingssätt, utan också konkreta åtgärder för att omsätta rådet i praktiken. Som typexempel på sådana åtgärder anges upprättande av avtal, biträde vid upprättande av självdeklaration samt biträde vid bolagsbildning, bokföring, valutatransalctioner och skatteplanering.

Lagrådet konstaterade vid sin granskning av lagförslaget att under begreppet annat biträde rent språkligt kunde falla en mängd andra åtgärder än de nyss nänmda. Enligt lagrådets mening förelåg emellertid knappast något egentligt behov av att begränsa lagens tillämpningsområde genom att använda ett mera precist uttryck, eftersom det avgörande för tillämpbarheten utöver sambandet med rådgivning och

frågan om yrkesmässighet är att biträdesåtgärden främjat ett brott.

Högsta domstolen har i NJA 1995 s. 505 prövat huruvida vissa förfaranden objektivt sett var att hänföra till straffbar rådgivningsverksamhet som avses i 2 § rådgivningslagen. I målet yrkade åklagaren att en advokat, A, och dennes biträdande jurist, B, skulle fällas till ansvar för vårdslös rådgivning. Gärningspåståendena avsåg att A och B i sin rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjat vissa fall av grov oredlighet mot borgenärer.

Oredlighetsbrotten hade enligt åklagaren begåtts genom att ett aktiebolag förvärvat aktier i s.k. vinstbolag och i samband därmed berövat dessa bolag deras tillgångar, varpå vissa av de inköpta bolagen i sin tur på samma sätt hade förvärvat aktier i andra vinstbolag. Vid tidpunkten för Högsta domstolens prövning av målet förelåg lagakraftvunna domar enligt vilka huvudgärningsmärmen fällts till ansvar för brott i här aktuella delar.

Det närmare förfarande som vid Högsta domstolen lades B till last var att han i de aktuella fallen skapat kontakt med säljaren, förhandlat med säljaren om avtalsvillkoren, utformat överlåtelseavtalet, undertecknat detta och lämnat instruktion om transfereringen av köpeskillingen och det köpta bolagets likvida medel. A lades till last att han, sedan han erhållit redovisning av B efter varje tidigare affärs genomförande, låtit denne fortsätta att förvärva vissa ytterligare vinstbolag.

Efter att i sin dom i målet ha redovisat relevanta förarbetsuttalanden rörande rådgivningslagens tillämpningsområde anförde Högsta domstolen följande.

I fall då en straffrättslig lag enligt ordalagen har ett vidsträcktare

tillämpningsområde än som enligt motiven synes ha varit avsikten

med den något som i och för sig torde mindre vanligt bör

- vara -

företräde ges det för den misstänkte förmånligaste alternativet.

Det innebär i förevarande fall att med rådgivningsverksamhet bör

förstås, förutom konkreta råd, endast sådant biträde i praktiken

som

innefattar rådgivning; biträde av annat slag bör sålunda inte

omfattas av detta begrepp.

Vad särskilt gäller de åtgärder som åklagaren lagt B till last, konstaterade Högsta domstolen att de motsvarade de typfall på konkreta åtgärder för att omsätta ett råd i praktiken som enligt förarbetena

omfattas av begreppet rådgivningsverksamhet.

Vid bedömning av om A:s förfarande utgjorde straffbar rådgivningsverksamhet borde, enligt vad Högsta domstolen vidare anförde, beaktas att han före de aktuella bolagsförvärven utan att hans

förfarande enligt hovrättens bedömning då varit grovt oaktsamt och därmed straffbart träffat överenskommelse advokatbyråns

- om medverkan som ombud för det förvärvande bolaget vid dess uppköp av skalbolag, beslutat ett system för hur advokatbyrån skulle sköta uppdraget och såsom arbetsgivare avdelat B att inom det beslutade systemet sköta uppdraget. Högsta domstolen farm att A:s förfarande att låta B fortsätta att förvärva de i målet aktuella vinstbolagen mot den nu angivna bakgrunden måste anses i praktiken innefatta sådan rådgivningsverksamhet som objektivt sett är straffbar, under fömtsätt-

ning att den har främjat straffbelagd gärning.

8.2.2 Straffbestämmelsen avseende vårdslös rådgivning

Den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbelagd gärning skall enligt 2 § rådgivningslagen dömas för vårdslös rådgivning. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. I paragrafen anges emellertid uttryckligen att straffet aldrig får sättas högre än som är föreskrivet för den gärning som frärnjats. Utan en sådan begränsning hade straffet för vårdslös rådgivning kunnat bli strängare än för uppsåtlig medverkan till huvudbrottet.

Straffstadgandet om vårdslös rådgivning är konstruerat på ett sådant sätt att det anknyter till de allmänna medverkansreglerna i 23 kap. brottsbalken. Vad som i olika fall skall fordras för att ett främjande av en straffbelagd handling skall föreligga kan därför avgöras på i princip samma sätt som enligt dessa regler. Detta innebär bl.a. att rådgivningen skall ha lett till att den som fått rådet utfört vad som objektivt sett utgör en straffbelagd gärning, men att det inte fordras att

huvudgärningsmannen själv kan fällas till ansvar. Rådgivaren kan

alltså straffas även om huvudgärningsmannen inte uppnått straff-

barhetsåldern eller inte förfarit med det uppsåt som krävs för att ansvar skall inträda a. prop. s. 35. I fråga om kravet på grov oaktsamhet angavs i propositionen bl.a. följande a. prop. s. 35 f..

För straff krävs vidare att oaktsamheten är grov, dvs. rådgivaren skall ha gjort sig skyldig till oaktsamhet i mer avsevärd mån. Följer en rådgivare en praxis som dittills har tillämpats av myndigheterna kan han i allmänhet inte anses ha förfarit grovt oaktsamt, om denna praxis honom ovetande ändrats. Inte heller är det grovt oaktsamt

av honom att tolka författningar och anvisningar fel, om tolkningsfrågan är svår. Rådgivarens kännedom om klientens vandel och allmänna hederlighet har också betydelse för vilka krav man i det särskilda fallet kan ställa vad rådgivaren bör iaktta. Har rådgivaren haft ett långvarigt samarbete med klienten och inte haft anledning att ifrågasätta hans redlighet, måste ramarna för vad rådgivaren kan tillåta sig vara vida. Annorlunda förhåller det sig naturligtvis om rådgivaren känner till att den som söker hans biträde är benägen att begå brott. I sådana fall är det rimligt att kräva att rådgivaren visar betydligt större aktsamhet när det gäller möjligheten av att hans sakkunskap kan komma att utnyttjas för brottslig verksamhet.

Rena upplysningar om gällande rätt måste, enligt vad departementschefen vidare anförde, alltid anses tillåtna. Om rådgivaren samtidigt pekar på olika möjligheter att undgå myndigheternas kontroll, skulle förfarandet däremot i allmänhet vara att bedöma som grovt oaktsamt, om inte uppsåtlig medverkan föreligger a. prop. s. 36. Paragrafens första stycke innehåller även en bestämmelse om att det i ringa fall inte skall dömas till ansvar. Bestämmelsen tar sikte på gärningar som framstår som bagatellartade. Den innebär till en början att ansvar för vårdslös rådgivning inte kommer i fråga i fall där situationen är sådan, att uppsåtlig medverkan skulle ha varit fri från ansvar enligt 23 kap. 5 § brottsbalken. Ansvarsfrihet kan även i övrigt inträda om rådgivarens handlande trots att det är grovt oaktsamt framstår som ursäktligt med hänsyn till omständigheterna a. prop. s. 36. I paragrafens andra stycke stadgas att straffbestämmelsen i första stycket inte skall tillämpas, om främjandet utgör medverkan till brott enligt 23 kap. brottsbalken. Ansvar för vårdslös rådgivning skall alltså inte ådömas när rådgivaren redan enligt de allmänna medverkansreglerna kan dömas för medverkan till huvudmannens brott, dvs. när uppsåtlig medverkan är styrkt eller när vid det aktuella huvudbrottet även oaktsam medverkan kan bestraffas. Från straffstadgandets tillämpningsområde har vidare undantagits fall där till följd av särskild föreskrift straff inte kan följa på medver-

180 Rådgivningslagen

kan till ett brott av det slag som har främjats 2 § andra stycket andra meningen.

8.2.3 Rådgivningsförbud

Som redan nämnts infördes genom rådgivningslagen även

en ny straffrättslig sanktionsforrn, rådgivningsförbud. Förutsättningarna för åläggande av sådant förbud regleras i 3 § rådgivningslagen. I denna paragrafs första stycke anges sålunda att förbud att utöva rådgivningsverksamhet får meddelas den som i sådan verksamhet gjort sig skyldig till brott, som inte är ringa. Kravet på att brottet inte är ringa innebär att förbud inte bör komma i fråga vid brott som vid en samlad bedömning framstår som mindre allvarliga, utifrån de syften ligger

som till grund för den nu diskuterade regleringen a. prop. s. 37.

För att rådgivningsförbud skall kunna meddelas fordras alltså att rådgivaren har gjort sig skyldig till brott. Han skall med andra ord ha fällts till ansvar för brottet i fråga. Något krav på att domen i ansvarsdelen skall ha vunnit laga kraft har däremot inte uppställts; ansvarfrågan och förbudsfrågan kan alltså avgöras i samma rättegång. En förbudstalan kan emellertid även föras särskilt.

Av bestämmelsen i 3 § första stycket följer vidare att ett brottsligt förfarande för att kunna läggas till grund för ett beslut om rådgiv-

ningsförbud måste ha skett i rådgivningsverksamheten. Gärningar som

saknar samband med vederbörandes agerande just som rådgivare kan alltså inte beaktas i detta sammanhang.

Rådgivningslagens regler om rådgivningsförbud har en fakultativ utformning. Även de i lagen angivna förutsättningarna för

om att meddela förbud är uppfyllda, är det inte obligatoriskt att så sker. I motiven sägs a. prop. s. 37 att det avgörande bör vara om det finns risk för att rådgivaren gör sig skyldig till nya brott i verksamheten. Bedöms den risken som liten, bör något förbud alltså inte meddelas. Vid den riskbedömning som rätten sålunda förutsätts göra, kan, enligt vad som vidare anförs i motiven, även rådgivarens agerande i övrigt ha betydelse, t.ex. att han balanserat på gränsen mellan det straffria och det straffbara området i tidigare sammanhang.

Rådgivningsförbud får meddelas för en tid av högst fem år. I förarbetena uttalades att domstolen vid bestämmande av förbudstidens längd bör beakta sådana omständigheter som risken för upprepande och det aktuella brottets svårhetsgrad. Som en tumregel angavs att det, om brottet förskyller fängelse i mer än en eller annan månad, i allmänhet inte finns anledning att meddela förbud för kortare tid än fem år a. prop. s. 38.

Den som har ålagts rådgivningsförbud får under den tid förbudet gäller inte utöva rådgivningsverksamhet vare sig i egen regi eller som

Rådgivningslagen 181

anställd. Enligt 3 § andra stycket rådgivningslagen får han inte heller medverka i rådgivningsverksamhet som utövas av arman. Förbudet har alltså getts en förhållandevis vidsträckt omfattning och är avsett att i princip träffa även sekreterarbiträde och andra kontorsgöromål med direkt anknytning till annans rådgivningsverksamhet a. prop. s. 21. Om det finns särskilda skäl till det, kan rätten undanta viss rådgivningsverksamhet eller medverkan i sådan verksamhet från ett rådgivningsförbud 3 § andra stycket andra meningen. Tanken är att på detta sätt skall kunna undvika att ett förbud får alltför man drastiska återverkningar på den enskildes försörjningsmöjligheter när möjlighet finns att undanta viss verksamhet där risken för nya brott måste anses ringa a. prop. s. 38. I beslut om rådgivningsförbud kan fastställas en senare dag från vilken förbudet skall gälla. Möjligheten kan utnyttjas, om rådgivaren behöver någon tid för avveckling av uppdrag som han redan innehar när förbudet meddelas. Frågor om rådgivningsförbud prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Såvida inte annat anges i rådgivningslagen gäller beträffande utredningen och förfarandet i tillämpliga delar rättegångsbalkens regler mål rör allmänt åtal för brott för vilket är om som stadgat fängelse i högst ett år 4 § första stycket. I fråga om användningen tvångsmedel har ett undantag gjorts från dessa av bestämmelser. I 4 § tredje stycket stadgas sålunda att bestämmelserna i 24 och 25 kap. rättegångsbalken inte skall tillämpas vid förbudstalan. En förbudstalan mot en advokat eller auktoriserad eller godkänd en revisor får enligt 4 § andra stycket väckas endast efter hörande av Sveriges advokatsamfund respektive Revisorsnärrmden. Denna ordning syftar till att ge dessa tillsynsorgan tillfälle att pröva om disciplinåtgärder skall vidtas innan en förbudstalan väcks mot någon som står under deras tillsyn a. prop. s. 27. En talan rådgivningsförbud skall väckas inom fem år från det om att det brott talan grundas begicks 4 § fjärde stycket. När ett som rådgivningsförbud har ålagts, får det tillämpas först sedan domen har vunnit laga kraft. Detta gäller ansvarstalan har förts samtidigt även om och domen har överklagats endast i den delen. Rätten har emellertid möjlighet att i samband med att en förbudstalan bifalls förordna att förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft. Har rätten meddelat ett sådant förordnande, kan högre rätt vid fullföljd av talan mot beslutet om förbud förordna om inhibition 5 §. Ett lagakraftvunnet beslut om rådgivningsförbud kan enligt 6 § helt eller delvis hävas på ansökan av den som förbudet avser, om ändrade förhållanden eller något annat särskilt skäl föranleder det. I övrigt vinner ett avgörande i mål rådgivningsförbud rättskraft mot om

182 Rådgivningslagen

parterna. Om en talan om förbud ogillats, kan följaktligen

en ny förbudstalan inte grundas på samma brott.

Riksskatteverket skall föra ett register över meddelade rådgivningsförbud 7 §. Bestämmelser om skyldighet för domstol att underrätta bl.a. Riksskatteverket domar och beslut avseende

rådgivningsförbud finns i förordningen 1985:357 registrering

om av och underrättelse om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall.

Den som överträder ett rådgivningsförbud skall enligt 8 § första stycket rådgivningslagen dömas till fängelse i högst två år eller,

om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader. I fråga om päföljdsvalet framhölls i förarbetena a. 42 att det, för att

prop. s. regleringen skall få önskat resultat, är nödvändigt att ingripa med skärpa vid överträdelser och att en frihetsberövande påföljd därför i allmänhet bör väljas. I fall där verksamheten är mycket begränsad eller där avvecklingen påbörjats men inte avslutats i tid bör påföljden emellertid, enligt vad departementschefen vidare anförde, kunna stanna vid böter.

Enligt 8 § andra stycket râdgivningslagen kan vid överträdelse

av ett rådgivningsförbud även beslutas om förlängning förbudstiden.

av Förlängning kan ske med högst fem år. Sker förlängning flera gånger, får den sammanlagda tiden för förlängning inte överstiga fem år. I motiven a. prop. s. 42 sägs att förlängning regelmässigt bör ske,

om överträdelsen inte är att anse som ringa.

En förlängning förutsätter inte att rådgivaren har gjort sig skyldig till annat brott i verksamheten än just överträdelsen förbudet. Har

av han även gjort sig skyldig till annat brott, kan rekvisiten för åläggande av nytt förbud vara uppfyllda. Så länge möjligheten till förlängning står öppen bör emellertid, enligt vad som anges i förarbetena a. prop. s. 42, den möjligheten användas i första hand. Åläggs i ett sådant fall ett nytt förbud, skall rätten enligt 9 § upphäva det tidigare beslutet.

8.3 Tillämpningen av rådgivningslagens

bestämmelser

I avsnitt 7.3.2 har resultatet av en till åklagarmyndigheter och tillsynsmyndigheter riktad enkät avseende kringgående av näringsförbud redovisats. Det enkätformulär som tillställdes åklagarrnyndigheterna se bilaga 4 innehöll även några frågor rörande tillämpningen råd-

av givningslagen frågorna 11 13. Vad som anförts i avsnitt 7 .3.2 i

fråga om de förutsättningar under vilka åklagarmyndigheterna besvarat enkäten torde gälla även för de svar som lärrmats på dessa frågor.

Frågorna avsåg åren 1992 1995. När det gäller förhållandena vid

den tidigare Regionåklagarmyndigheten i Linköping har svaren

uttryckligen begränsats till att avse tiden från och med den 1juli 1994.

Såvitt framgår av enkätsvaren har under den period som enkäten avsåg ansvar för vårdslös rådgivning enligt 2 § rådgivningslagen aktualiserats i två fall. Det ena av dessa fall har redan berörts i avsnitt 8.2.1 NJA 1995 s. 505. I det andra fallet åtalade åklagaren rådgivaren i fråga dels för medhjälp till grov oredlighet mot borgenärer alternativt vårdslös rådgivning, dels för medhjälp till osant intygande, grovt brott, alternativt vårdslös rådgivning. Den först nämnda åtalspunkten avsåg det biträde rådgivaren lämnat i samband med en överlåtelse av aktierna i ett svenskt aktiebolag till ett bolag på Jersey. Enligt gärningspâståendet försåldes aktierna till ett uppenbart underpris samtidigt som säljaren, ett annat svenskt aktiebolag, var obestånd eller genom försäljningen försattes på obestånd. Alternativt gjordes gällande att en påtaglig fara för obestånd framkallades genom affären. Den andra åtalspunkten gällde råd i samband med upprättandet av ett licensavtal som gav sken av att vara träffat, upprättat och underskrivet vid en tidigare tidpunkt än vad som varit fallet. Tingsrätten ogillade det mot rådgivaren väckta åtalet. När det gäller alternativyrkandena om ansvar för vårdslös rådgivning fann tingsrätten i båda fallen att rådgivaren inte kunde anses ha förfarit grovt oaktsamt Helsingborgs tingsrätts, rotel 211, dom den 20 januari 1998 i mål B 300-93.

Från åklagarkammaren i Luleå har upplysts att man där under år 1996 i ett fall väckt talan mot en revisor om ansvar för grovt osant

och vårdslös rådgivning. Åtalet ogillades. När det gäller

intygande

åtalet för vårdslös rådgivning anförde tingsrätten att det biträde åtalet avsåg intygande av riktigheten av viss uppgift i ansökan om

sysselsättningsbidrag såvitt visats i målet inte hade föregåtts av någon

rådgivning, varför rådgivningslagen inte var tillämplig Gällivare tingsrätts dom den 18 juni 1997 i mål B 463-92.

Yrkande om rådgivningsförbud enligt 3 § rådgivningslagen tycks under den aktuella perioden ha framställts i endast ett fall. Tingsrätten lämnade detta yrkande utan bifall under hänvisning till utgången i ansvarsdelen. Rådgivaren i fråga hade åtalats för flera grova brott men fälldes till endast för bokföringsbrott av normalgraden. Troll-

ansvar hättans tingsrätts dom den 8 juni 1996, DB 223.

Såvitt utredningen har sig bekant finns det än så länge endast två exempel att en talan om rådgivningsförbud har bifallits, nämligen Malmö tingsrätts, rotel 31, dom den 2 oktober 1996 i mål B 12220-96 och Stockholms tingsrätts, rotel 1405, dom den 18 juni 1997 i mål B 6088-94.

I målet vid Malmö tingsrätt yrkade åklagaren att en person som bedrev juridisk rådgivningsverksamhet skulle dömas till ansvar för två

184 Rådgivningslagen

fall av urkundsförfalskning och ett fall av grov urkundsförfalskning.

I anslutning till åtalet för grov urkundsförfalskning yrkades att rådgivaren i fråga skulle åläggas förbud att utöva rådgivningsverksamhet under en tid av fem år. Den grova urkundsförfalskningen bestod enligt åklagarens gärningspåstående i att rådgivaren falskeligen upprättat en fullmakt innefattande behörighet för honom att företräda

ett fastighetsaktiebolag vid en fastighetsaffär i England och därefter

falskeligen undertecknat fullmakten med namnen två personer

som enligt registreringsbevis ägde rätt att teckna fastighetsaktiebolagets firma. Åklagaren gjorde gällande att förfarandet inneburit fara i bevishänseende och att brottet var att bedöma som grovt eftersom förfalskningen varit ett led i en fastighetsaffär på motsvarande 75 000 000 kr och därmed varit av särskilt farlig art. Tingsrätten dömde rådgivaren i enlighet med åklagarens ansvarsyrkanden. Påföljden bestämdes till fängelse i ett år. Vidare förklarades villkorligt medgiven frihet till en tid av ett år förverkad. Som förutskickats biföll tingsrätten även yrkandet om rådgivningsförbud. Förbudstiden bestämdes till fem år. I sina domskäl avseende frågan om rådgivningsförbud konstaterade tingsrätten bl a. att rådgivaren hade upprättat

. fullmakten i fråga under arbete ombud för klient och inom

som en ramen för en verksamhet där han bedrivit yrkesmässig rådgivning i juridiska angelägenheter. Rådgivaren överklagade tingsrättens beslut om rådgivningsförbud men återkallade sedennera sitt överklagande. Tingsrättens avgörande varm följaktligen laga kraft.

I målet vid Stockholms tingsrätt åtalades en advokat för sex fall av medhjälp till grov oredlighet mot borgenärer. Åklagaren yrkade itvå fall alternativt ansvar för vårdslös rådgivning. Samtliga åtalspunkter avsåg advokatens agerande som rådgivare vid olika skalbolagsaffärer. Enligt gärningspåståendena avhändes de förvärvade bolagen i samband med köpet medel i en omfattning som innebar att det uppstod påtaglig fara för att bolaget i fråga skulle komma på obestånd. Som redan framgått yrkade åklagaren också att advokaten skulle åläggas förbud

att utöva rådgivningsverksamhet. Tingsrätten fällde advokaten till

ansvar för ett fall av medhjälp till grov oredlighet mot borgenärer och ett fall av vårdslös rådgivning. Påföljden bestämdes till villkorlig dom jämte dagsböter. Advokaten meddelades också förbud att under en tid av fem år utöva rådgivningsverksamhet inför och vid företagsköp. l fråga om förbudets avgränsning anförde tingsrätten i sina domskäl att advokaten skulle drabbas omotiverat hårt, om förbudet skulle gälla generellt och att det därför förelåg särskilda skäl att begränsa förbudet på angivet sätt. I sammanhanget framhöll tingsrätten att advokaten hade bedrivit advokatverksamhet under många år och att han hade en egen byrå med två anställda jurister. Domen har överklagats men hovrätten har när detta skrivs ännu inte avgjort målet.

8.4 överväganden och

förslag

Utredningens förslag: Rådgivningslagens bestämmelser skall

omfatta allt slags yrkesmässig rådgivning i juridiska och ekono-

miska angelägenheter. Rådgivningsförbud skall kunna meddelas

den som vid rådgivningsverksamhet gjort sig skyldig till brott som

inte är ringa. I en uttrycklig regel anges att domstolen vid

bedömande av om rådgivningsförbud bör meddelas skall beakta

brottslighetens straffvärde och om den som förbudstalan avser

tidigare gjort sig skyldig till brott vid rådgivningsverksamhet. Har

den som förbudstalan avser vid rådgivningsverksamhet gjort sig

skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är

fängelse i sex månader, skall rådgivningsförbud anses påkallat

med hänsyn till brottets straffvärde, om inte särskilda skäl talar

mot det. Rådgivningsförbud skall kunna meddelas för en tid av

högst tio år. Ansvaret för registret över rådgivningsförbud förs

över från Riksskatteverket till Patent- och registreringsverket.

Rådgivningsförbud skall kungöras av Patent- och registreringsver-

ket. Vid överträdelse av ett râdgivningsförbud skall förbudstiden

förlängas, om det inte finns särskilda skäl att underlåta förläng-

ning.

8.4.1 Allmänna utgångspunkter

När rådgivningslagen infördes den l juli 1985 var tanken att den skulle försvåra oseriös rådgivning i juridiska och ekonomiska angelägenheter och så sätt utgöra ett komplement till andra åtgärder i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Hittills har lagens bestämmelser emellertid tillämpats endast vid några enstaka tillfällen se föregående avsnitt. Den sparsamrna tillämpningen får förutsättas vara en väsentlig anledning till att det ansetts angeläget att nu göra en översyn av râdgivningslagen. I utredningens direktiv konstaterar man att lagen uppenbarligen inte lyckats förhindra att oseriös rådgivningsverksamhet i ekobrottssarmnanhang har brett ut sig. Varför har då rådgivningslagens bestämmelser inte kommit till flitigare användning

I skilda sammanhang har olika tänkbara svar på denna fråga presenterats. Vissa av dessa tar direkt sikte på de enskilda bestämmelsernas konstruktion medan andra kan sägas mera allmänt avse möjligheterna att åstadkomma en effektiv reglering mot oseriös rådgivning.

186 Rådgivningslagen

När det gäller straffbestämmelsen i lagens 2 § första stycket kan till en början konstateras att den enligt samma paragrafs andra stycke inte är tillämplig, om främjandet utgör medverkan till brott enligt den allmänna medverkansregeln i 23 kap. 4 § brottsbalken. Detta innebär att en rådgivare som uppsåtligen främjar brott genom sin rådgivning inte skall bestraffas enligt râdgivningslagen. Bestraffning enligt denna lag sker inte heller i de fall där oaktsam medverkan kan bestraffas enligt den allmänna medverkansregeln, något normalt sett

som förutsätter att huvudbrottet är oaktsamhetsbrott. Å andra sidan

ett är en förutsättning för ansvar enligt rådgivningslagen att rådgivaren förfarit grovt oaktsamt. Det har påpekats att detta sammantaget

innebär att rådgivningslagens straffstadgande får ett tämligen snävt till-

lämpningsorrtråde, vilket skulle kunna utgöra en bidragande orsak till

den sparsamma tillämpningen.

En arman i debatten framförd förklaring hänger samman med det nyss nämnda oaktsamhetsrekvisitet. Det har sålunda gjorts gällande att en orsak till att straffbestämmelsen sällan kommer till användning kan vara att det saknas tillräckligt underlag för att göra sådana oaktsamhetsbedömningar som detta rekvisit förutsätter. Hans-Gunnar Axberger har t.ex. i sin rapport Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar, En rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet, BRÅ Forskning 1988:3, s. 81 ff. och 88 ff. hävdat

s. att oaktsamhetsrekvisitet inte knyter an till något redan i samhället rådande norrnsystem och att de uttalanden som gjorts i förarbetena till lagen är för knapphändiga för att kunna tjäna som grund för oaktsamhetsbedömningarna. Enligt Axberger innebär detta att straffbestämmelsen brister i precision och följaktligen inte uppfyller kraven på rättssäkerhet, vilket kan antas göra åklagare och domare obenägna att tillämpa den.

Frågan, om orsakerna till att rådgivningslagen har tillämpats så sällan, togs även upp i utredningens enkät till åklagarmyndigheterna fråga 13 i bilaga 4. I flera av svaren påpekas att kunskapen om rådgivningslagen många håll kan vara bristfällig. Bevissvårigheter nämns också som en tänkbar förklaring. I något svar säger man sig ha svårt att se att man med rådgivningslagens straffbestämmelse kan komma andra fall än sådana där rådgivaren återkommande har medverkat vid samma typ av "upplägg".

I ett par av enkätsvaren framhålls vidare att det över huvud taget är ovanligt att rådgivare lagförs för brott som har anknytning till den bedrivna rådgivningsverksamheten. En iakttagelse är att sådan brottslighet mycket sällan anmäls till polisen. Som en eventuell orsak till att även tillsynsmyndigheter sällan anmäler exempelvis fastighetsmäklare eller auktoriserade eller godkända revisorer nämns i enkätsvaret det förhållandet, att det i dessa fall inte föreligger någon

lagstadgad skyldighet för myndigheten i fråga att anmäla misstanke

om brott. I ett annat svar konstateras att en brottsutredning i första hand inriktas på huvudgärningsmarmen och att utredningsresurserna ofta inte är tillräckliga för att utredningen skall kunna utvidgas till att avse även en eventuell rådgivare.

En i princip möjlig förklaring till att rådgivningslagen så sällan kommer till användning skulle slutligen kunna vara att oseriös rådgivning av det slag som denna lag tar sikte på inte förekommer i någon större utsträckning.

Det har påpekats att frågan om den oseriösa rådgivningens förekomst och omfång aldrig kom att utredas närmare under det lagstiftningsarbete som föregick införandet av rådgivningslagen se Axberger a.a. s. 63 ff.. Det av riksdagen antagna lagförslaget prop. 1984/ 85:90 utarbetades grundval av ett förslag som lades fram av Kommissionen mot ekonomisk brottslighet i delbetänkandet Kontroll av rådgivare SOU 1983:41. Kommissionen konstaterade i sitt betänkande s. 45 f. att en kartläggning av den oseriösa rådgivningen skulle vara svår att genomföra. Något samlat material fanns inte och en enkät till de myndigheter som bedömdes ha erfarenheter på området kunde förmodas ge ett magert resultat. Bakgrunden härtill var enligt kommissionen att rådgivarna och klienterna i dessa fall hade ett gemensamt intresse av att det inte utåt framgick att någon rådgivning förekommit, vilket i kombination med bristande resurser hos kontrollmyndigheter och brottsbekärnpande myndigheter ledde till att det oftast inte ansågs meningsfullt att ens försöka utreda rådgivarens roll i sammanhanget. Alternativet att låta samla in visst grundmaterial för att göra en fördjupad studie av rådgivarnas betydelse för den ekonomiska brottsligheten avvisade kommissionen under hänvisning till att ett sådant arbete skulle vara alltför tidsödande med tanke på den korta tid under vilken kommissionen arbetade. För att belysa förekomsten av oseriös rådgivning presenterade kommissionen i stället ett antal verklighetsbaserade exempel på sådan rådgivningsverksamhet.

Under remissbehandlingen av kommissionens förslag ifrågasatte ett flertal remissinstanser om behovet av lagstiftningsåtgärder kunde anses klarlagt. I propositionen prop. 1984/85 290 s. l 1 konstaterade departementschefen att det naturligtvis i och för sig var möjligt att fortsätta kartläggningsarbetet för att söka få fram en bättre bild av den oseriösa rådgivningsverksamheten, men att ett sådant arbete skulle vara tidsödande och förenat med avsevärda svårigheter och kostnader. Enligt departementschefen var det dessutom sannolikt att ett sådant arbete inte skulle kunna ge en tillnärmelsevis fullständig bild av den oseriösa rådgivningsverksamheten. Departementschefen ansåg emellertid att man redan hade underlag för att konstatera att den ekonomiska brottsligheten i allt fall till en inte obetydlig del var

188 Rådgivningslagen

beroende av oseriösa rådgivare. Mot bakgrund härav och då gällande lagstiftning lade få hinder i vägen för dessa rådgivares verksamhet var enligt departementschefens mening reformbehovet klarlagt och några ytterligare undersökningar behövdes inte. Frågan om lagstiftningsbehovet togs även upp i ett par motioner under utskottsbehandlingen. Näringsutskottets majoritet instämde emellertid i vad som anförts i propositionen.

Den oseriösa rådgivningen har, såvitt utredningen har sig bekant, inte heller efter införandet av rådgivningslagen varit föremål för någon systematisk empirisk kartläggning.

Utredningen återkommer i det följande till de iakttagelser och synpunkter som hänger samman med de enskilda bestämmelsernas konstruktion. När det gäller frågan, om den sparsamma tillämpningen av rådgivningslagen är ett uttryck för att det inte finns behov denna

av typ av reglering mot oseriös rådgivning, vill utredningen anföra följande.

Allmänt sett är det naturligtvis önskvärt att lagstiftningsâtgärder kan stödjas på empiriskt grundade kunskaper. Av vad som anförts ovan torde framgå att det kan diskuteras om man under beredningen av rådgivningslagen i tillräcklig grad vinnlade sig om att klarlägga hur den verklighet som skulle regleras såg ut. Det ankommer emellertid inte på oss att ifrågasätta rådgivningslagen som sådan eller att överväga några inskränkningar i möjligheterna att döma till ansvar för vårdslös rådgivning eller ålägga rådgivningsförbud. Som framgått är avsikten att utredningens översyn skall leda till att rådgivningslagen blir ett effektivare instrument mot den ekonomiska brottsligheten. I uppdraget ligger alltså bl.a. att överväga vilka förändringar som kan vidtas för att så långt möjligt garantera att rådgivningslagens bestämmelser verkligen kommer till användning i de fall där dessa är tillämpliga.

I avsaknad av empiriska kartläggningar är det visserligen inte möjligt att bilda sig en mera precis uppfattning om den oseriösa rådgivningsverksamhetens omfattning och dess betydelse för den ekonomiska brottsligheten. Det är emellertid här att märka att lagen inte är generellt tillämplig på vad som kan betecknas som oseriös rådgivningsverksamhet. Av det förut anförda framgår att viktiga begränsningar gäller ett antal punkter. En av dessa består i att det skall vara fråga om rådgivningsverksamhet som riktat sig mot allmänheten. Dessutom fyller lagens förbudsbestärnmelser inte någon egentlig funktion vid sidan av lagstiftningen om näringsförbud annat än när det är fråga om sådan rådgivningsverksamhet som någon bedriver i annan form än som näringsverksamhet, t.ex. grund av anställning i vilken rådgivningsverksamhet ingår. I själva verket har

rådgivningslagens förbudsbestämrnelser härigenom ett granska

begränsat tillämpningsområde.

När det gäller lagens straffbestämrnelse för vårdslös rådgivning är ytterligare att märka att denna som förut framgått inte är generellt

tillämplig så snart någon i utövningen av rådgivningsverksamhet

främjat en straffbelagd gärning. Den tar sikte endast på fall då främjandet inte skett uppsåtligen utan endast av grov oaktsamhet och alltså inte kan läggas till grund för medverkans- eller gärningsmannaansvar. En bidragande orsak till att straffbestämmelsen tillämpas så sällan kan vara att i de fall då det över huvud taget går att klarlägga

att någon i rådgivningsverksamhet främjat ett brott, förhållandena är

sådana att den berörde kan fällas till ansvar som gärningsman eller medverkande. Samtidigt står det klart att straffansvar enligt lagen i vissa fall kan synas ganska långtgående. Under senare år har det förekommit ett inte obetydligt antal fall då personer med kunskaper och erfarenheter i juridiska och ekonomiska angelägenheter för att fullfölja brottsliga avsikter har lyckats vilseleda ett stort antal organ kontraktparter, myndigheter, banker och andra kreditinrättningar men även advokater. Samtliga dessa organ kan kanske sägas ha visat prov på oaktsamhet i någon mening, men det är tillspetsat uttryckt endast advokaten och - eventuell ekonomisk rådgivare som riskerar straff för sitt biträde. Sannolikt har de brottsbekämpande myndigheterna ibland ansett det föra för långt att ge lagen en så extensiv tillämpning som ordalagen i och för sig skulle medge. Det problem som Hans-Gumiar Axberger pekat på i det under 8.4.1 nänmda arbetet att oaktsamhetsrekvisitet i straffbestämmelsen inte knyter an till något redan etablerat normsystem finns också med i bilden. - Som framgått ovan har man i flera enkätsvar angett att bristfälliga kunskaper om rådgivningslagen kan vara en omständighet som bidragit till att lagen tillämpats så sällan. Med anledning härav bör understrykas att det är angeläget att rådgivningslagen uppmärksammas vid den vidareutbildning i ekobrottsfrâgor som äger rum inom berörda myndighetsområden. När det gäller åklagarväsendet, som är av särskild betydelse i detta sammanhang, ankommer det i första hand på Riksåklagaren att se till att åldagarna har erforderliga kunskaper om den reglering som gäller området och att de gör bruk av den i tillämpliga fall. Det finns skäl att här kort beröra ytterligare ett problem av mera allmän karaktär som en del åklagarmyndigheter tagit upp i sina svar utredningens enkät, nämligen de svårigheter som möter när det gäller att bevisa att det förekommit sådan oseriös rådgivningsverksamhet förutsätts för enligt rådgivningslagens straffbestämsom ansvar melse eller att rådgivaren gjort sig skyldig till annan brottslighet med

190 Rådgivningslagen

anknytning till rådgivningsverksarnheten. Det finns anledning att anta att dessa svårigheter är en inte oväsentlig del av förklaringen till att rådgivningslagens regler har fått en så begränsad praktisk betydelse. Som påpekats i olika sammanhang torde rådgivning sådan karaktär

av som här är ifråga ofta äga rum i det fördolda. I vart fall ligger det typiskt sett varken i rådgivarens eller klientens intresse att sprida ljus över vad som förekommit när förhållandena väl blivit föremål för de

brottsbekämpande myndigheternas uppmärksamhet.

Polis och åklagare ställs alltså inför särskilda svårigheter i de här diskuterade fallen. Det ligger naturligtvis i farans riktning att dessa svårigheter uppfattas som så omfattande att man, i syfte att hushålla med knappa utredningsresurser, många gånger avstår från att ens försöka klarlägga rådgivarens roll och enbart inriktar sina ansträngningar på huvudgärningsmannen. Det är alltså angeläget att tillräckliga resurser kan avdelas för brottsutredningar där omständigheterna är sådana att det finns skäl att anta att rådgivare i juridiska eller ekonomiska angelägenheter främjat brottsligheten. De nämnda

nyss bevissvårigheterna kan emellertid knappast undanröjas genom ökade utredningsresurser.

Att sätta kravet på bevisning lägre i de här avsedda fallen är enligt utredningens uppfattning inte någon framkomlig väg. Vad gäller straffbestämmelsen synes det inte heller kunna komma i fråga att ändra det subjektiva rekvisitet exempelvis på sådant sätt att kravet på grov oaktsamhet ändras till ett krav på enkel oaktsamhet. Här, liksom i andra sammanhang där det är fråga om straffrättsliga ingripanden, talar rättssäkerhetsskäl starkt mot sådana lösningar jämför avsnitt 7.4.1. Till de argument som vanligtvis brukar anföras för att man skall arbeta med ett högt ställt beviskrav på det straffprocessuella området, kan här läggas risken för att en ordning med ett lägre beviskrav än det gängse skulle inverka negativt på allmänhetens möjligheter att få tillgång till råd och upplysningar i juridiska och ekonomiska angelägenheter. Eftersom klients agerande efter

en rådgivningstillfället kan få upplysningar som då tedde sig tämligen "hannlösa" att i ett senare skede framstå som brottsfrämjande, skulle nämligen ett uttunnat beviskrav kunna leda till att många rådgivare

för att "vara på den säkra sidan" fann sig föranlåtna att iaktta stor

försiktighet i sina kontakter med nya och för dem tidigare okända klienter.

Det anförda leder till slutsatsen även framgent måste räkna

att man med att det många gånger kommer att visa sig omöjligt att skapa ett tillräckligt underlag för att kunna ingripa med stöd av rådgivningslagen trots att omständigheterna är sådana att det står klart att gärningsmannen har haft tillgång till kvalificerad rådgivning. Därmed är inte sagt att det inte skulle finnas skäl att vidta åtgärder för att göra

rådgivningslagen till ett effektivare instrument. Man bör emellertid inte ha alltför högt ställda förväntningar på vad som kan åstadkommas genom denna typ av reglering.

8.4.2 Begreppet rådgivning

Rådgivningsverksamhet definieras i 1 § rådgivningslagen som en verksamhet där någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter. Definitionen bestämmer lagens tillämpningsområde. Den ligger alltså till grund för avgränsningen av såväl straffbestämmelsen i 2 § som bestämmelsen

om rådgivningsförbud i 3

Enligt förarbetena till rådgivningslagen omfattar begreppet rådgivningsverksamhet inte bara råd i den meningen att ett visst handlingssätt rekommenderas utan också konkreta åtgärder för att omsätta rådet i praktiken. Som typexempel på sådan åtgärder nämns upprättande av avtal, biträde vid självdeklaration, upplysningar om gällande rätt, biträde med bolagsbildning, bokföring och valutatransaktioner.

Lagrådet framhöll vid sin granskning av lagförslaget att under begreppet annat biträde rent språkligt kunde falla en mängd andra åtgärder än de nu nämnda. Enligt Lagrådet måste det exempelvis utgöra ett biträde i en ekonomisk angelägenhet för ägaren av en fastighet, när en byggnadssakkunnig på ägarens begäran uppskattar fastighetens marknadsvärde och avger intyg härom. Lagrådet anförde vidare prop. 1984/85:90 s. 48:

Det kunde synas angeläget att undersöka om man inte kan begränsa

tillämpningsområdet och därmed räckvidden för det straffbud och

det förbud som anges i 2 och 3 genom ett mera precist uttryck

än "annat biträde". Något egentligt behov därav torde emellertid,

enligt lagrådets mening, inte föreligga med hänsyn till att det

avgörande för tillämpbarheten utöver sambandet med rådgivning

och frågan om yrkesmässighet är att biträdesåtgärden främjat ett

brott.

Frågan om den närmare innebörden av definitionen i 1 § rådgivningslagen aktualiserades i rättsfallet NJA 1995 s. 505, som avsåg ansvar för vårdslös rådgivning. En kort redogörelse för rättsfallet har länmats i avsnitt 8.2.1. I sina domskäl konstaterade Högsta domstolen att rådgivningslagen enligt ordalagen har ett vidsträcktare tillämpningsområde än vad som enligt motiven synes ha varit avsikten med den. I det läget borde enligt Högsta domstolen företräde ges det för den misstänkte förmånligaste alternativet, vilket innebar att med rådgivningsverksamhet borde förstås, förutom konkreta råd, endast sådant

192 Rådgivningslagen

biträde som i praktiken innefattar rådgivning. Biträde annat slag

av borde sålunda inte omfattas av detta begrepp.

Straffrättsprofessorn Suzanne Wennberg har i en kommentar till rättsfallet La Reinemålet och frågan om ansvar enligt rådgivarlagen, Juridisk tidskrift 1995-96 nr 3 s. 840 ff. ifrågasatt om Högsta domstolens här redovisade argumentation är principiellt hållbar. När ett förfarande klart omfattas av lagens bokstav år det alltså enligt Suzanne Wennberg inte givet att man bör lägga ett inskränkande motivuttalande till grund för ett frikännade under hänvisning till att förtråde bör ges det för den misstänkte förmånligaste alternativet.

Det anförda väcker frågan om man inte till förebyggande av onödiga gränsdragningssvârigheter borde göra lagen uttryckligen tillämplig i de fall som redan nu faller under dess ordalag och således låta den omfatta allt slags biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter. Sakligt sett synes det inte kunna råda någon tvekan att

om detta år motiverat. Biträde i andra former än som har direkt anknytning till rådgivning kan vara mycket betydelsefull för att brottsliga avsikter skall kunna fullföljas och lika straffvärda vid grov oaktsamhet som rådgivning. Som Lagrådet anförde vid lagens tillkomst kan en sådan ordning inte anses föra för långt med hänsyn till kraven dels på att biträdesåtgärden skall ha skett yrkesmässigt, dels skall ha främjat ett brott. Med hänsyn till de förarbetsuttalanden som gjordes vid lagens tillkomst och Högsta domstolens avgörande från år 1995 kräver detta en lagändring i förening med nya motivuttalanden. Utredningen föreslår därför att 1 § ges följande lydelse.

Med rådgivningsverksamhet avses i denna lag en verksamhet där

någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd, biträde vid

affärsförhandlingar, förmedling eller annan hjälp i juridiska eller

ekonomiska angelägenheter.

Genom en sådan justering av lagtexten blir lagen mera konsistent och enklare att tillämpa. Utredningen känner till att frågan om avgränsningen av de biträdesåtgärder som skall anses vara omfattade av lagen har föranlett grånsdragningssvårigheter inte bara i 1995 års rättsfall utan också i andra sammanhang.

8.4.3 Straffbestämmelsen avseende vårdslös rådgivning

I 2 § första stycket rådgivningslagen föreskrivs att den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbelagd gärning skall dömas för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst två år. Dock görs det förbehållet att straffet inte får sättas högre än vad som är föreskrivet för den gärning som frärnjats.

I samma stycke föreskrivs vidare att det inte skall dömas till i

ansvar ringa fall.

Genom bestämmelserna i paragrafens andra stycke avgränsas

straffbestämmelsens tillämpningområde ytterligare. Om främjandet

utgör medverkan till brott enligt 23 kap. brottsbalken, skall straffbestämmelsen i första stycket sålunda inte tillämpas. Detsamma gäller om enligt särskild bestämmelse straff inte kan följa på medverkan till den gärning som har främjats.

Syftet med att föreskriva ansvar för vårdslös rådgivning är att fömiå rådgivare på det juridiska och ekonomiska fältet att avhålla sig från att lämna råd som kan underlätta brottslig verksamhet. Straffbestämmelsen kan sägas utgöra ett komplement till de allmänna medverkansreglerna i brottsbalken. Ett skäl för att utsträcka medverkansansvaret på detta område till att även avse vissa oaktsamhetsfall var sålunda att olägenheterna av att det i allmänhet är svårt att styrka att en rådgivare haft uppsåt att främja brott därmed skulle bli mindre.

Enligt utredningens bedömning är straffbestärnrnelsen även om den

i vissa fall kan synas föra väl långt ändamålsenligt utformad med

hänsyn till de syften den är avsedd att fullfölja. Utredningen föreslår

följaktligen inga ändringar vad gäller bestämmelsens rekvisit. Inte

heller när det gäller brottets straffskala anser vi någon förändring

påkallad.

Som framgått ovan se avsnitt 8.4.1 har det i debatten gjorts gällande att straffbestämmelsen har fått en från rättssäkerhetssynpunkt otillfredsställande utformning till följd av att det vid den oaktsamhetsbedömning som bestämmelsen förutsätter inte är möjligt att knyta

an till något redan i samhället etablerat och då tillräckligt

normsystem ett underlag för denna bedömning inte heller tillhandahålls i motiven Axberger, a.a. s. 81 ff. och 88 ff..

Som redan antytts ansluter sig utredningen i princip till de

syn-

punkter som Axberger har anfört. Som exempel på de svårigheter som

ibland kan uppkomma kan hänvisas till den diskussion om betydelsen av Advokatsamfundets vägledande regler för god advokatsed som fördes i hovrättens dom i rättsfallet NJA 1995 s. 505 särskilt

se s.

531 i rättsfallet. I dessa regler anges att en advokat inte är skyldig att utan särskild anledning kontrollera riktigheten av de uppgifter som hans klient lämnar 45 § och att han inte får frånträda ett uppdrag utan giltigt skäl 16 § jfr även 17 §. Dessa regler åberopades av den advokat och den biträdande jurist mot vilka talan fördes i rättsfallet. Hovrätten framhöll häremot att reglerna inte kunde ges den tolkningen att de skulle tillåta ett straffbart handlande eller utgöra en grund för befrielse från ansvar för straffbelagt beteende. Hovrättens tankegång torde fullkomligt korrekt utifrån lagens lydelse underförstå att

- straffbarhet kan tänkas föreligga vid avvikelse

från ett annat norrnsy-

194 Rådgivningslagen

stem än det som ligger till grund för begreppet god advokatsed. Utan att man går in frågan om de i rättsfallet berörda personerna hade handlat i överensstämmelse med de vägledande reglerna för god advokatsed kan konstateras att det självfallet skulle vara olyckligt om den situationen uppkommer att ett handlande bedöms som invändningsfritt från synpunkten av god advokatsed men straffbart vid den prövning som är avsedd att ske enligt rådgivningslagen och som snarast liknar den culpabedömning som sker i skadeståndsrättsliga sammanhang. Risken för detta är dock inte särdeles stor jfr kommentaren till 1 § andra stycket i de vägledande reglerna. Utredningen vill i sammanhanget påpeka att det ofta kan vara lämpligt att höra Sveriges advokatsamfund respektive Revisorsnänmden, när straffansvar aktualiseras.

Det skulle utan tvivel vara en fördel om gränsen mellan det straffbara och det straffria området kunde dras på ett precist sätt. Samtidigt är det svårt att åstadkomma en sådan gränsdragning utan att man åsidosätter själva idén med lagstiftningen. Det är sålunda vanskligt att mer generellt karaktärisera det krav aktsamhet som

bör uppställas för sådan rådgivningsverksamhet som det här är fråga

om. Varje sådan karaktäristik tenderar att bli så abstrakt, att den ger föga vägledning i det enskilda fallet. Genom kravet på att oaktsamheten skall vara grov har dock markerats att ansvar för vårdslös rådgivning kan komma i fråga endast i fall där rådgivaren i påtagligt hög grad har avvikit från vad som kan betraktas som ett normalt aktsamt beteende av en rådgivare i den aktuella situationen. Vid bedömande av vad som kan anses utgöra ett nonnalt aktsamt beteende måste självfallet en utgångspunkt vara att rådgivarens uppgift primärt inte är att fungera som ett organ i rättsordningens tjänst utan att tillvarata och främja klientens intressen. Enligt utredningens uppfattning bör kravet grov oaktsamhet i förevarande paragraf förstås sä, att till straffbestämmelsens tillämpningsområde främst skall hänföras fall där rådgivaren förhållit sig i det närmaste likgiltig inför risken att hans rådgivning får en brottsfrämjande effekt. Med det stränga oaktsamhetskrav som sålunda uppställs i straffbestämmelsen får den anses acceptabel från rättssäkerhetssynpunkt.

Den utvidgning av begreppet rådgivningsverksamhet som föreslås i avsnitt 8.4.2 stämmer överens med lagtexten i dess nuvarande lydelse och påkallar ingen justering av brottsbeteckningen.

8.4.4 Förutsättningar för rådgivningsförbud

brottsligt förfarande skall kunna läggas till grund för ett förbud fordras dessutom att det har skett i rådgivningsverksamheten. Brott inte

som har samband med vederbörandes agerande just som rådgivare kan alltså inte beaktas i detta sammanhang.

Även i detta avseende kan i praktiken uppkomma

grånsdragnings-

svårigheter som kan betecknas som irrationella. Det har förekommit fall då den som ägnat sig rådgivningsverksamhet har begått brott under sådana förhållanden att det kan vara föremål för tvekan om det skett i rådgivningsverksamheten. Ett exempel på sådana fall är då rådgivaren har varit styrelseledamot i ett aktiebolag och i denna egenskap medverkat till brottslighet. Även kan

i andra sammanhang det tänkas förekomma att den som utövar rådgivningsverksamhet medverkar till brott som står i ett mycket nära tidsmässigt eller funktionellt med rådgivningsverksamheten. Omständigheterna torde i allmänhet vara sådana att det sakligt sett borde vara likgiltigt om brottet skett i eller i anlutning till rådgivningsverksamheten

- vare sig det förehåller sig på det ena eller andra sättet föreligger skäl till rådgivningsförbud. Men lagen medger i gällande lydelse bara att förbud meddelas om brottet begåtts i rådgivningsverksamheten.

Det kan här finnas anledning att hänvisa till att motsvarande gränsdragningssvårigheter har förelegat i fråga brottet tjänstefel. Genom

om 1989 års lagstiftning har beträffande detta brott det tidigare uttrycket i myndighetsutövning ersatts med vid myndighetsutövning jfr

prop. l988/89:113 s. 13 och Kommentaren till brottsbalken, band II, 6 uppl s. 457 f..

Till förebyggande av avgränsningssvårigheter denna punkt

förordar utredningen att förbud får meddelas om brottet har begåtts vid rådgivningsverksarnhet. Detta bör läsas så att brottet skall ha begåtts i anslutning till denna verksamhet.

Även de allmänna förutsättningarna uppfyllda, det inte

om är år obligatoriskt att förbud meddelas. Det avgörande bör, enligt vad som anges i förarbetena prop. 1984/85:90 s. 37, vara om det finns en risk för att rådgivaren gör sig skyldig till nya brott i verksamheten. Tanken är alltså att domstolen skall göra en prognos beträffande återfallsrisken och lägga denna till grund för sitt avgörande. Bedöms återfallsrisken som liten, bör något förbud inte meddelas.

Enligt utredningens uppfattning är denna typ av frarnåtblickande kriterier mindre lämpliga när det som här är fråga om att avgöra

om en straffrättslig sanktion skall användas eller Till en början är det knappast möjligt för domstolen att med någon högre grad av säkerhet göra prognoser av detta slag. Krirninologisk forskning har visat att förutsägelser om individuella återfallsrisker allmänt sett är osäkra. Det framstår också som tveksamt från rättvisesynpunkt att låta bedömningar så osäker grund som det här är fråga om leda till att fall som

framstår som likvärdiga med hänsyn till det begångna brottets allvar m.m. behandlas olika i nu aktuellt hänseende.

Frågan är då enligt vilka kriterier avgörandet i stället bör träffas. Syftet med rådgivningsförbudet är att en rådgivare som klart dokumenterat sin olämplighet genom att begå brott i sin rådgivningsverksamhet skall kunna hindras från att bedriva sådan verksamhet under viss tid. Men hänsyn härtill är det enligt utredningens mening angeläget att frågan om rådgivningsförbud aktualiseras främst i fall där

rådgivaren antingen gjort sig skyldig till allvarligare brottslighet vid

utövningen av sin rådgivningsverksamhet eller vid upprepade tillfällen återfallit i brott med anknytning till verksamheten. Vid bedömningen

om rådgivningsförbud skall beslutas bör därför rätten i första hand av ta hänsyn till brottslighetens straffvärde och om den mot vilken talan om förbud förs tidigare gjort sig skyldig till brott vid rådgivningsverksamhet. Detta bör anges i lagtexten. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse med detta innehåll införs i ett nytt stycke i 3 § rådgivningslagen.

För att säkerställa att rådgivningsförbud regelmässigt meddelas i de fall där rådgivaren har gjort sig skyldig till grov brottslighet kan det enligt utredningens bedömning vara ändamålsenligt att införa en särskild presumtionsregel. Den kan lämpligen utformas med utgångspunkt i straffskalans minimum på motsvarande sätt som

presumtionsregeln i 3 § andra stycket lagen 1986:436 om näringsför-

bud. Som konstaterats i förarbetena till den bestämmelsen prop. 1995/96:98 s. 24 är straffminimum fängelse i sex månader för de vid ekonomisk brottslighet oftast förekommande brottstyperna, t.ex. grov oredlighet mot borgenärer, grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott. Det kan därför vara lämpligt att knyta presumtionsregeln till ett sådant straffminimum. Vi föreslår följaktligen en regel av den innebörden att rådgivningsförbud skall anses påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, om den som talan om rådgivningsförbud avser har gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader.

Undantagsvis kan dock omständigheterna i det särskilda fallet vara sådana, att ett rådgivningsförbud inte är påkallat trots att det är fråga om brottslighet av det kvalificerade slag som den föreslagna presumtionsregeln tar sikte på. Den aktuella gärningen kan t.ex. framstå som

engångsföreteelse efter många års klanderfritt bedriven rådgivningsen verksamhet. Presumtionen bör därför kunna brytas, om särskilda skäl talar för det.

Utredningen vill slutligen påpeka att utredningar om rådgivningsförbud bör vara underkastade sekretess på samma sätt som gäller för utredningar näringsförbud, se 5 kap. 1 § första stycket 3 sekretess-

om lagen 1980:100. Det praktiska behovet är dock inte större än att

detta bör kunna anstå till dess att ändringar av andra skäl skall göras

i paragrafen.

8.4.5 Förbudstiden

Förbud får i dag meddelas för en tid av högst fem år. När det gäller frågan, hur lång förbudstid som bör bestämmas i det enskilda fallet, sägs i motiven att denna får avgöras med hänsyn till de föreliggande omständigheterna, såsom risken för upprepande och brottets svårhetsgrad. Om brottet förskyller fängelse i mer än en eller amian månad finns det, enligt vad departementschefen vidare anförde, i allmänhet inte anledning att meddela förbud för kortare tid än fem år prop. 1984/85:90 s. 38.

I överensstämmelse med vår uppfattning i fråga om vilka närmare kriterier som bör gälla för beslut om rådgivningsförbud anser vi att förbudstidens längd bör bestämmas med hänsyn främst till det aktuella brottets straffvärde.

Det är givetvis angeläget att det finns möjlighet att i varje enskilt fall bestämma en förbudstid av sådan längd att förbudet inte framstår som ett slag i luften. I fall där rådgivaren döms till ett långvarigt fängelsestraff skulle med den nuvarande maximitiden om fem år den situationen kunna uppstå, att endast en förhållandevis begränsad tid av förbudstiden återstod vid Villkorlig frigivning från det straff som utdömts för den förbudsgrundande brottsligheten. Detta talar för att den maximala förbudstiden bör sättas högre än för närvarande. En sådan förändring skulle också allmänt sett ge utrymme för en mera nyanserad bedömning än för närvarande. Den övre gränsen kan lämpligen bestämmas till tio år.

8.4.6 Verkan av förbud och förfarandet vid prövning av

förbudsfrågor

Den som har ålagts rådgivningsförbud får under den tid förbudet gäller inte utöva rådgivningsverksamhet vare sig genom att driva egen verksamhet eller som anställd hos någon som driver sådan verksamhet. Han får inte heller medverka i rådgivningsverksamhet som utövas av amian. Om det finns särskilda skäl för det får viss rådgivningsverksamhet eller medverkan i sådan verksamhet undantas från förbudet. I ett beslut om förbud kan vidare fastställas en senare dag från vilken förbudet skall gälla.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå några ändringar såvitt avser de nu redovisade bestärmnelsema. Detsamma gäller i fråga om rådgivningslagens bestämmelser om förfarandet vid prövning av frågor

198 Rådgivningslagen

om förbud 4 och 5 §§ och bestämmelsen om hävande förbud

av 6 §

8.4.7 Kontrollfrågor

Rådgivning av det slag som det här är fråga om äger ofta rum i sådana former t.ex. muntligen, på tu man hand med klienten eller

- per telefon att det kan vara svårt för utomstående att få kännedom om att

rådgivning lärrmats. Detta innebär att möjligheterna att effektivt övervaka att ett rådgivningsförbud iakttas i praktiken är begränsade.

Något särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över meddelade beslut finns för närvarande inte. Eftersom förbudet är straffsanktionerat, ankommer det emellertid på polis- och åklagarrnyndigheterna att utreda och beivra överträdelser.

I förarbetena till rådgivningslagen prop. 1984/85:90 29

s. konstaterade departementschefen att det i många fall måste bli svårt för dessa myndigheter att få kännedom om en överträdelse, delvis beroende på att det saknas målsägande som kan förväntas anmäla brottet. Därför är det, framhöll departementschefen vidare, desto viktigare att andra myndigheter vid behov aktivt medverkar i kontrollen. Tanken är alltså att kontrollen av rådgivningsförbuden huvudsakligen skall ske genom att olika myndigheter, i sin

som verksamhet kommer i kontakt med rådgivare, underrättar polis eller åklagare vid misstanke om överträdelse.

En förutsättning för att en sådan kontroll skall kunna fungera är att myndigheter och andra lätt kan få tillgång till uppgifter om meddelade beslut. Bl.a. för att tillgodose detta informationsbehov anförtroddes Riksskatteverket uppgiften att föra ett offentligt register över meddelade rådgivningsförbud.

Eftersom rådgivningsförbud hittills meddelats endast vid några enstaka tillfällen, är det inte möjligt att med stöd av praktiska erfarenheter bilda sig en uppfattning om hur effektiv den i förarbetena till rådgivningslagen angivna modellen för kontroll av meddelade rådgivningsförbud är. Det är emellertid svårt att se något alternativ som kan antas bli påtagligt effektivare. Enligt utredningens bedömning skulle t.ex. inrättandet av en särskild tillsynsmyndighet knappast förbättra förutsättningarna för kontrollen i en utsträckning som motiverar en sådan åtgärd.

Som redan nämnts förutsätter en kontroll som bygger på att myndigheter och andra uppmärksammar och reagerar på överträdelser av meddelade beslut att uppgifter om sådana beslut ges en viss spridning. En åtgärd ägnad att förbättra förutsättningarna för kontrollen skulle därför kunna vara att kungöra besluten om rådgivnings-

förbud på motsvarande sätt som i dag sker med besluten närings-

om förbud.

Frågan om kungörande av besluten berördes i förarbetena till rådgivningslagen. Departementschefen avvisade då tanken på ett sådant förfarande utan att anföra några närmare skäl för sitt ställningstagande a. prop. s. 30.

Det främsta argumentet ordning med kungörande är givetvis

mot en att det kan uppfattas som känsligt från integritetssynpunkt att på detta sätt ge spridning uppgifter som med hänsyn till förutsättningarna för

meddelande av rådgivningsförbud innebär att den förbudsålagde

utpekas som brottslig. Den omständigheten att uppgifterna i fråga redan i dag finns tillgängliga i ett offentligt register medför emellertid enligt utredningens uppfattning att detta argument inte väger särskilt tungt.

De uppenbara svårigheter som föreligger när det gäller att åstadkomma en fullgod kontroll av att meddelade rådgivningsförbud iakttas, gör det angeläget att ta till vara de möjligheter som står till buds för att förbättra förutsättningarna för denna kontroll. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att beslut om rådgivningsförbud kungörs.

Som framgått i det föregående ankommer det på Riksskatteverket att föra registret över meddelade rådgivningsförbud. Som skäl för att lägga denna uppgift på Riksskatteverket anfördes i motiven a. prop. s. 30 att verket redan förde näringsförbudsregistret och att man från verkets sida uppgett att det inte skulle bli resursmässigt betungande att organisera även ett register över rådgivningsförbuden. Ansvaret för näringsförbudsregistret har sedermera förts över från Riksskatteverket till Patent- och registreringsverket se prop. 1993/94: 171, bet. 1993/94:LU36, rskr. 1993/942351, SFS 1994:586. Åtgärden föranleddes av den allt större roll Patent- och registreringsverket efter hand fått som central myndighet för företagsregistren.

Att föra registret över rådgivningsförbud framstår som en i viss mån främmande uppgift för Riksskatteverket. Enligt utredningens mening vore det mest ändamålsenligt att rådgivningsförbuden och näringsförbuden hanterades i samma ordning såvitt gäller registrering och kungörande. Utredningen föreslår därför att ansvaret för registret över rådgivningsförbuden förs över från Riksskatteverket till Patentoch registreringsverket.

8.4.8 Sanktioner vid överträdelser

Den som överträder ett rådgivningsförbud skall enligt 8 § första stycket rådgivningslagen dömas till fängelse i högst tvâ år. Om brottet bedöms som ringa är straffskalan i stället böter eller fängelse i högst

200 Rådgivningslagen

sex månader. Enligt samma paragrafs andra stycke kan vid överträdelse av förbudet även beslutas om förlängning av förbudstiden med högst fem år.

Det nuvarande sanktionssystemet framstår som ändamålsenligt. Skäl

saknas således att göra några ändringar i straffbestämmelsen. I överensstämmelse med vad som numera gäller i fråga om näringsförbud bör dock av lagtexten framgå att förbudstiden normalt skall förlängas vid en överträdelse. De skäl som anfördes för att införa en sådan regel avseende reaktionen vid överträdelse av näringsförbud har enligt utredningens mening aktualitet även i förevarande sammanhang. En överträdelse av förbudet innebär att den förbudsålagde under viss tid inte underkastat sig förbudet, vilket i sig motiverar att en förlängning sker. Härtill kommer att en uttrycklig presumtionsregel är ägnad att främja en enhetlig och konsekvent tillämpning.

8.4.9 Bör ytterligare sanktioner mot oseriös rådgivning

införas

Uppgiften att överväga om rådgivning som ingår som en del i ekonomisk brottslighet är tillräckligt sanktionerad genom nuvarande regler i rådgivningslagen och strafflagstiftningen innefattar enligt direktiven även att överväga åtgärder som solidariskt betalningsansvar för skada som vållats en målsägande, undandragna skatter etc.

När det gäller sådana skador som vållats en målsägande är det i allmänhet fråga om vad som enligt skadeståndslagen 1972:207 betecknas som ren förmögenhetsskada, dvs. en ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Sådana skador utanför kontraktsförhållanden ersätts alltid om de

- vållats genom brott. I övriga fall har det överlämnats till rättstillämpningen i vad mån ersättning skall utgå, varvid stor återhållsamhet har iakttagits i praxis jfr dock rättsfallet NJA 1987 s. 662 som erbjuder ett exempel på att ersättningsskyldighet har ålagts trots att det inte varit fråga om brott.

Genom den utvidgning av straffansvaret som ägt rum enligt rådgivningslagen kan otvivelaktigt ersättningsskyldighet uppkomma även vid vårdslös rådgivning. Detta kan för enskilda fall innebära en synnerligen betydande skadeståndsskyldighet för advokater, revisorer och andra juridiska eller ekonomiska rådgivare. Skadeståndsansvaret kan drabba inte bara den rådgivare som förfarit oaktsamt utan beroende omständigheterna även det företag där han är verksam och andra delägare. Att gå längre på denna väg synes knappast tillrådligt.

En annan fråga är om betalningsskyldighet för undandragna skatter och andra utskylder till det allmänna bör kunna åläggas juridiska eller

ekonomisk rådgivare som medverkat till skattebrott eller annan liknande brottslighet. Här är det knappast fråga om skadeståndsansvar i sedvanlig mening; de skadeståndsrättsliga principerna torde i dessa sammanhang av flera skäl vara vanskliga att tillämpa jfr Utredningens om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocesser USS delbetänkande Lag

skatteansvar SOU 1982:23 s. 247 där frågan diskuteras. I om stället torde fordras en utvidgning av de regler om solidariskt ansvar för vissa slags skatter som i dag kan åläggas företräder för juridiska personer. En sådan lösning föreslogs också av USS, men förslaget genomfördes inte.

Utredningen anser att tanken en sådan utvidgning har sådana principiella och praktiska implikationer att den får anses falla utom ramen för uppdraget. Ett av skälen till detta är att, om ett sådant utvidgat ansvar skulle införas, det rimligen inte kan vara begränsat till utomstående rådgivare utan måste träffa även rådgivare och andra inom själva företaget. Till detta kommer att ställföreträdaransvaret nyligen har varit föremål för översyn i samband med tillkomsten av den nya skattebetalningslagstiftningen. Tanken skall av dessa skäl inte här föras vidare.

Utredningen finner med hänsyn till det anförda att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå införandet av ytterligare sanktioner av detta slag mot den oseriösa rådgivningsverksamheten.

Bulvanlagen och tillsynen... 203

9 och över de

Bulvanlagen tillsynen

finansiella företagen

9.1 Inledning

Utredningens huvuduppgift är att överväga åtgärder mot illojala bulvanskap. I första hand gäller det härvid åtgärder för att förhindra eller försvåra att olika former av ekonomisk brottslighet begås med hjälp av bulvaner. Som framgått i det föregående se avsnitt 2.3.2 finns det inte några generella lagregler om bulvanskap. På vissa områden har emellertid särskilda regler meddelats. Främst märks här lagen 1985: 277 om vissa bulvanförhållanden bulvanlagen, som är tillämplig då ett bulvanförhållande används för att kringgå viss i lagen uppräknad förvärvslagstiftning. Bulvanlagens nuvarande regler har i viss mening kommit att bli obsoleta och en översyn av regleringen är därför påkallad. De lagregler om ägarprövning i banker och andra finansiella företag som har införts under senare år aktualiserar dessutom frågan om det är påkallat med särskilda åtgärder mot att dessa regler kringgås med hjälp av bulvanarrangemang. I ett sådant sammanhang kan det finnas skäl att överväga möjligheten att låta reglerna om ägarprövning omfattas av bulvanlagens bestämmelser. Med hänsyn till syftet med reglerna om ägarprövning att förhindra

att olämpliga personer utövar inflytande över verksamheten i banker och andra finansiella företag får den angivna frågan anses falla inom

ramen för utredningens uppdrag. Som en bakgrund till utredningens överväganden lämnas i följande avsnitt en kort redogörelse dels för bulvanlagens regler, dels för reglerna om ägarprövning.

9.2 Gällande rätt

9.2. 1 Bulvanlagen

I bulvanlagens inledande paragraf anges lagens tillämpningsområde. Enligt paragrafens första stycke blir lagen tillämplig när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva

204 Bulvanlagen och tillsynen...

eller behålla egendom eller rättighet som uppställs i viss uppräknad förvärvslagstiftning. Denna uppräkning omfattar dels vissa fastighetsrättsliga författningar lagen 1975: 132 om förvärv hyresfastigheter

av m.m., jordförvärvslagen 1979:230 och lagen 1992:1368 om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom, dels vissa lagrum i författningar rörande olika finansiella företag 3 kap. 3 § bankaktiebolagslagen 1987 2618, 8 a § fondkormnissionslagen 1979:748 och 6 a § lagen 1980:2 om finansbolag. Samtliga de i paragrafen angivna lagrurnmen hänförliga till den sist nämnda kategorin

av författningar är emellertid numera upphävda.

Ett bulvanförhållande i bulvanlagens mening föreligger när någon utåt framstår som ägare av viss egendom eller innehavare viss

av rättighet men i verkligheten innehar egendomen eller rättigheten huvudsakligen för armans räkning 1 § andra stycket.

Sådana kringgåenden som bulvanlagen tar sikte kan ske såväl genom att bulvanen förvärvar aktuell egendom eller rättighet för huvudmannens räkning som genom att den ursprunglige ägaren överlåter bestämmanderätten avseende egendomen eller rättigheten till huvudmarmen och därmed förvandlas till bulvan.

Förvärv som strider mot den berörda förvårvslagstiftningen är ogiltiga. Huvudmannen kan alltså i dessa fall aldrig själv göra ett giltigt förvärv. En utgångspunkt vid tillämpningen av bulvanlagen är följaktligen att det är bulvanen som förvärvat egendomen och som i varje fall formellt är att betrakta som ägare.

För att ett kringgående skall anses föreligga i de fall där ett förvärv från huvudmannens sida är beroende av tillstånd krävs det inte att huvudmannen har vägrats förvärvstillstånd. Det är tillräckligt att det står klart att han inte skulle kunna få sådant tillstånd. Sannolikt bör kringgående anses föreligga även då tillståndsfrågan skulle ha varit tveksam, men något uttalande på denna punkt görs inte i lagmotiven.

En huvudman eller bulvan som uppsåtligen kringgår ett sådant förbud eller krav på tillstånd som omfattas av bulvanlagens bestämmelser kan enligt lagens 2 § dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Enligt vad som utryckligen anges i paragrafen gäller detsamma i fråga om den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe. Denna regel tar sikte det fallet att huvudmannen eller bulvanen är en juridisk person. Om ett aktiebolag anlitas som bulvan för sådant kringgående som här är i fråga, kan alltså en verkställande direktör eller styrelseledamot dömas till ansvar enligt denna bestämmelse.

Brottet fortgår från det att bulvanförhållandet ingåtts till dess att det blir upplöst. Givetvis kan straff dömas ut även efter det att bulvanförhållandet har upplösts, förutsatt att brottet inte har preskriberats.

Om det föreligger ett sådant kringgående som bulvanlagen tar sikte på, skall bulvanförhållandet vidare enligt 3 § första stycket upplösas

Bulvanlagen och tillsynen... 205

tvångsförsäljning av den egendom som bulvanförhållandet genom avser. Beslut om tvångsförsäljning fattas av allmän domstol på talan allmän åklagare. Talan skall riktas mot bulvanen, medan huvudav skall beredas tillfälle att yttra sig 3 § andra stycket. mannen

Tvångsförsäljningen, som skall ombesörjas av kronofogdemyndig-

heten, får enligt 4 § första stycket äga rum tidigast sex månader efter det att rättens beslut om försäljning har vunnit laga kraft. Om bulvanförhållandet avvecklas på frivillig väg eller annars upphör före tvångsförsäljningen, får kronofogdemyndigheten besluta att försäljning inte skall ske. Skulle den åtgärd genom vilken bulvanförhållandet upphörde inte bli bestående, har kronofogdemyndigheten att på nytt ta upp frågan om försäljning 4 § andra och tredje styckena. Tvångsförsäljningen skall genomföras som om den avsåg en utmätning för fordran med bästa förmånsrätt efter sådana rättigheter besvärade egendomen redan innan bulvanförhâllandet inträdde som och som har förmånsrätt före alla befintliga fordringar 5 § första stycket. I 5 § andra stycket föreskrivs att kronofogdemyndigheten inte får försälja egendomen till huvudmannen eller bulvanen. När det gäller förrättningskostnadema stadgas i samma paragrafs fjärde stycke att huvudmannen och bulvanen solidariskt svarar för kostnader som inte kan tas ut enligt 17 kap. 7 § utsökningsbalken. Visas sannolika skäl för att det föreligger ett sådant kringgående bulvanförhållande omfattas bulvanlagens regler, får genom som av rätten förordna om kvarstad på den egendom som bulvanförhållandet eller besluta förbud för huvudmannen, bulvanen eller den avser om har nyttjanderätt till egendomen att vidta vissa åtgärder eller som utnyttja vissa befogenheter i fråga om egendomen 6 § första stycket. I motiven prop. 1984/852111 s. 25 anges att ett yrkande om förbud bör riktas mot bulvanen, eftersom denne formellt är att betrakta som ägare till egendomen. Någon skyldighet för domstolen att bereda huvudmannen tillfälle att yttra sig föreligger inte. Det är dock inget som hindrar att så sker. Beträffande ett förordnande om kvarstad eller förbud enligt 5 § första stycket gäller i övrigt i tillämpliga delar vad som år föreskrivet kvarstad i brottmål. I fråga om verkställigheten av ett förordnande om kvarstad tillämpas dock inte såsom vid kvarstad i brottmål reglerna om kvarstad för fordran, utan i stället vad som är föreskrivet om om verkställighet beslut kvarstad till säkerhet för bättre rätt 6 § av om andra stycket. Ett kvarstadsbeslut innebär bl.a. att egendomen inte får överlåtas utan kronofogdemyndighetens medgivande 16 kap. 14 och 16

se

utsökningsbalken. I motiven a. prop. s. 25 uttalas att ett sådant

206 Bulvanlagen och tillsynen...

medgivande givetvis skall ges till överlåtelse innebär

en som att bulvanförhållandet upphör.

Om inte domstolen eller kronofogdemyndigheten bestämmer något annat, gäller ett förordnande om kvarstad eller förbud till dess

att en försäljning skett eller till dess att det har blivit avgjort någon

att försäljning inte skall ske. Förordnar rätten kvarstad eller förbud

om innan talan om tvångsförsäljning har väckts, skall rätten utsätta den tid inom vilken en sådan talan skall väckas.

I 7 § föreskrivs en skyldighet för myndigheter, har att pröva

som frågor om tillstånd enligt förvärvslagstiftning omfattas

som av bulvanlagen, att underrätta åklagarmyndigheten, det skäligen kan

om antas att det föreligger ett bulvanförhållande inom myndighetens ansvarsområde. Utredningen har i det föregående avsnitt 4.3 föreslagit att dessa myndigheter skall få vidgade möjligheter att utreda denna fråga.

Bulvanlagen innehåller även bestämmelser forum, editionsplikt,

om skyldighet för domstol att underrätta inskrivningsmyndighet talan

om om tvångsförsäljning avseende egendom som kan vara föremål för

panträtt på grund av inteckning, inskrivningsmyndighets skyldighet

att

anteckna detta i inskrivningsbok eller inskrivningsregister samt

om skyldighet för domstolen att underrätta kronofogdemyndigheten

när ett beslut om försäljning vunnit laga kraft.

Kronofogdemyndighetens beslut enligt bulvanlagen överklagas enligt 9 § i den ordning som föreskrivs i utsökningsbalken. Detta innebär bl.a. att överklagandet skall ske skriftligen hos den tingsrätt inom

vars domkrets kronofogdemyndigheten har sitt säte.

9.2.2 Ägarprövning i finansiella företag

Uttryckliga bestämmelser ägarprövning vid oktroj finns sedan den

om 1 januari 1995 i 2 kap. 3 § bankaktiebolagslagen 1987:618, BAL. Liknande bestämmelser finns även i 2 kap. l § lagen värdepap-

om persrörelse, 2 kap. 2 § lagen 1995:1570 medlemsbanker, 2 kap.

om 1 § lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet och 2 kap. 3 §

lagen 1982:713 om försäkringsrörelse.

En lämplighetsprövning av de större ägarna i bank eller ett annat

en finansiellt företag skall emellertid ske även efter det att företaget beviljats rörelsetillstånd. Bestämmelser härom finns när det gäller bankaktiebolag och medlernsbanker i 7 kap. bankrörelselagen 1987:617, BRL. Motsvarande regler finns för kreditmarknadsföretag i 5 kap. 11 15 b lagen 1992:1610 om ñnansieringsverksamhet,

för värdepappersbolag i 6 kap. 3 3 h lagen 1991:981

a - om

värdepappersrörelse samt för försäkringsbolag i 3 kap. 2 2 §§

- c

försäkringsrörelselagen 1982:713.

Bulvanlagen och tillsynen... 207

Närnnas kan vidare att det den l juli 1996 dessutom infördes

uttryckliga bestämmelser om lämplighetsprövning av ledande be-

fattningshavare i banker och andra finansiella företag se 2 kap. 3 § BAL, 2 kap. 3 § sparbankslagen 1987:619, 2 kap. 2 § lagen om medlernsbanker, 2 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet, 2 kap.

1 § lagen om värdepappersrörelse och 2 kap. 3 § lagen om försäkringsrörelse. De befattningshavare som omfattas av dessa regler är

ledamöter och suppleanter i styrelsen samt verkställande och vice verkställande direktör. De nu nämnda bestämmelserna om ägarprövning och prövning av ledande befattningshavare bygger på ett antal EG-direktiv, nämligen första och andra banksamordningsdirektiven 77/ 780/ EEG och 89/ 646/

EEG, investeringstjänstdirektivet 93/22/EEG samt tredje skade-

respektive livförsäkringsdirektiven 92/49/EEG och 92/96/EEG. I propositionen l997/98:7l har regeringen föreslagit att motsvaran-

de regler om ägarprövning och lämplighetsprövning av företagsledning

skall införas för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingor-

ganisationer.

Den fortsatta framställning i detta avsnitt tar sikte på de bestämmelser om ägarprövning som gäller för bankaktiebolag och medlemsbanker. Av vad som nyss anförts har framgått att i huvudsak motsva-

rande regler gäller för kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och

försäkringsbolag. Ett villkor för att regeringen skall bevilja oktroj är att det kan antas att de kommer att äga ett kvalificerat innehav i banken inte som kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank 2 kap. 3 § andra stycket BAL respektive 2 kap. 2 § fjärde stycket lagen om medlemsbanker. Med uttrycket kvalificerat innehav avses enligt 3 § 2 BRL ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande av över ledningen av företaget. Vidare gäller att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksarnsom het eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken

2 kap. 3 § tredje stycket BAL respektive 2 kap. 2 § femte stycket

medlemsbanker. Som exempel på misskötsanxhet i näringslagen om verksamhet nämns i motiven prop. 1995/962173 s. 130 och s. 139. att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott inte är bagatellartade, att han regelmässigt underlåtit att betala som skatter och allmänna avgifter på icke obetydliga belopp eller på olika sätt förfarit otillbörligt i samband med konkursförfarande. När det

208 Bulvanlagen och tillsynen...

gäller misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter anförs det exemplet att personen i fråga på senare tid vid flera tillfällen underlåtit att deklarera sina inkomster. Slutligen framhålls att även den har

som begått allvarlig brottslighet vid sidan av näringsverksamhet skall

vara diskvalificerad.

Om teckningen av aktier eller andelar innebär att ett kvalificerat innehav i banken kommer att ägas någon än dem har

av annan som prövats i samband med beviljande oktroj, får banken inte bildas

av innan en prövning av de nya ägarna har skett. Anses i fråga

personen vid denna prövning inte lämplig, får banken inte bildas 2 kap. 11 § andra stycket BAL respektive 2 kap. 5 § tredje stycket lagen

om medlemsbanker.

Om banken kommer att få s.k. nära förbindelser med någon

annan, är ett ytterligare krav för att oktroj skall beviljas att förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken 2 kap. 3 § fjärde stycket BAL respektive 2 kap. 2 § sjätte stycket lagen medlemsbanker.

Nära förbindelser mellan ett bankföretag och ett annat företag skall enligt 1 kap. 3 § andra stycket BRL föreligga det

anses om ena företaget direkt eller indirekt dotterbolag äger 20 procent eller

genom mer av kapitalet eller disponerar 20 procent eller samtliga

mer av röster i det andra företaget, om det företaget direkt eller indirekt

ena utgör moderföretag till det andra eller det finns likartad

en annan förbindelse mellan företagen, eller båda företagen är dotterföretag

om eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska

person eller står i ett motsvarande förhållande till och fysiska

en samma person. Enligt vad som anges i paragrafens tredje stycke föreligger nära förbindelser även mellan en fysisk och ett bankföretag,

person om den fysiska personen äger än 20 procent kapitalet eller

mer av disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i bankföretaget eller om han på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den ett moderföretag har i

som förhållande till ett dotterföretag eller det finns likartad

om annan förbindelse mellan honom och bankföretaget.

Ett direkt eller indirekt förvärv aktier eller andelar i redan

av en bestående bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, får enligt 7 kap. 10 § BRL ske endast efter tillstånd av Finansinspektionen. Detsamma gäller i fråga

om förvärv som medför att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger 20, 33 eller 50 procent av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar i banken eller så att banken blir dotterföretag. Tillstånd skall meddelas före förvärvet.

Om förvärvet gjorts genom universalfång, krävs Finansinspektionens tillstånd för att förvärvaren skall få behålla de erhållna aktierna eller andelarna. Förvärvaren skall ansöka sådant tillstånd inom

om sex

Bulvanlagen och tillsynen... 209

månader efter det att han erhöll aktierna eller andelarna 7 kap. 10 § andra stycket BRL.

I 7 kap. 11 § BRL anges under vilka förutsättningar Finansinspektionen skall ge tillstånd till här avsedda förvärv. Kraven är här desamma som vid den ägarprövning som skall ske i samband med att frågan om beviljande av oktroj avgörs.

Om det genom ett kvalificerat förvärv skulle uppkomma s.k. nära förbindelser mellan banken och någon arman, skall enligt 7 kap. 11 § andra stycket BRL tillstånd till förvärvet ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Bestämmelsen syftar till att motverka att en bank kommer att ingå i en så svåröverskådlig företagsgrupp att en effektiv tillsyn av banken inte kan bedrivas.

Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del därav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de gränser som anges i 7 kap. 10 § BRL skall enligt 12 § samma lag underrätta Finansinspektionen om detta. Enligt 7 kap. 13 § första stycket BRL åligger det vidare ett bankaktiebolag eller en medlernsbank, som får kännedom om att aktier eller andelar i banken har blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 10 § eller en sådan avyttring som avses i 12 att snarast anmäla förvärvet eller av-

yttringen till Finansinspektionen.

Ett bankaktiebolag eller en medlemsbank skall enligt 7 kap. 13 § tredje stycket BRL dessutom årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken samt storleken på innehaven.

Om en juridisk person har ett kvalificerat innehav i en bank, skall den juridiska personen snarast anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till Finansinspektionen 7 kap. 13 a § BRL.

I 7 kap. 14 § BRL behandlas Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot ägare med kvalificerade innehav. Om en sådan ägare utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar sund utveckling av bankens verksamhet, får inspektionen

en besluta att ägaren vid stämma inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet 7 kap. 14 § första stycket BRL.

Om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får Finansinspektionen enligt 7 kap. 14 § andra stycket BRL besluta att ägaren vid stämma inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillstândsplikt. Och enligt paragrafens tredje stycke gäller motsvarande röstförbud med automatik

210 Bulvanlagen och tillsynen...

om någon i strid med ett beslut inspektionen har ett kvalificerat

av innehav av aktier eller andelar.

Enligt 7 kap. 14§ fjärde stycket BRL får Finansinspektionen

förelägga en ägare av ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del

av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte har sådan

en omfattning att det står i strid med kravet på tillstånd.

I 7 kap. 14 a § BRL finns regler utseende förvaltare med

om av uppdrag att företräda sådana aktier eller andelar enligt 7 kap.

som 14 § inte får företrädas av ägaren.

9.3 överväganden och

förslag

Utredningens förslag: Reglerna ägarprövning i finansiella

om företag skall omfattas av bulvanlagens bestämmelser. Om ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna ägarpröv-

om ning i finansiella företag, skall alltså huvudmannen och bulvanen kunna straffas och bulvanförhållandet upplösas tvångsvis såvitt avser de aktier eller andelar som medför att ett kringgående föreligger. Om det i ett mål om tvångsförsäljning visas sannolika skäl för att ett kringgående genom bulvan av ägarprövningsreglerna föreligger, skall domstolen kunna besluta att bulvanen vid stämma inte får företräda aktier eller andelar kan bli

som föremål för ett förordnande om försäljning. Domstolen skall ha möjlighet att förordna en förvaltare med uppdrag att företräda aktier eller andelar som bulvanen på grund av ett sådant beslut inte får företräda.

Reglerna om lärnplighetsprövning av ägare i banker och andra finansiella företag syftar till att förhindra att den är olämplig att

som ha ett väsentligt inflytande över verksamheten i ett sådant företag får tillfälle att äga aktierposter eller andelar som ger ett sådant inflytande. Med hänsyn till de finansiella företagens centrala betydelse för samhällsekonomin har lagstiftaren valt att ställa förhållandevis stränga krav på större ägare i dessa företag.

För den som söker kringgå reglering det slag här år i

en av som fråga torde det ligga nära till hands att begagna sig någon form

av av bulvanarrangemang. Även illojala bulvanskap hitintills inte tycks

om ha utgjort något praktiskt problem i sammanhanget, finns det därför skäl att uppmärksamma risken för sådana kringgåenden.

Bulvanlagen och tillsynen... 211

Frågan är alltså till en början om de nuvarande reglerna ger tillräckliga möjligheter att ingripa mot denna typ av kringgâenden eller om de behöver kompletteras i något hänseende.

Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt skall en prövning av en tilltänkt större ägares lämplighet äga rum dels i samband med att det finansiella företaget bildas och frågan om beviljande av rörelsetillständ prövas, dels vid ett sådant förvärv av aktier eller andelar i ett redan bestående finansiellt företag som medför att ett s.k. kvalificerat innehav uppkommer eller att ett kvalificerat innehav ökas så att vissa gränsvärden uppnås. En ägare med ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar är vidare underkastad en kontinuerlig lämplig-

hetsprövning i den meningen att Finansinspektionen under vissa

förutsättningar kan ingripa mot honom enligt 7 kap. 14 § BRL eller motsvarande bestämmelse i annan tillämplig författning även utan att någon förändring av hans innehav av aktier eller andelar är aktuellt. Förutsättningarna för ett sådant ingripande är att han utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande ett sätt som motverkar en sund utveckling i det finansiella företaget, att han i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller att han gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

I avsnitt 2.3.1 har vi konstaterat att bulvanskap karaktäriseras bl.a. av att de funktioner som normalt knyts till äganderätten är fördelade mellan bulvanen och huvudmannen på så sätt, att bulvanen ensam är behörig att rättsligt disponera över egendomen medan huvudmannen direkt eller indirekt har den faktiska dispositionen. I förhållande till tredje man är alltså bulvanen i allmänhet att betrakta som den behörigen legitimerade ägaren. Huvudprincipen är med andra 0rd att bulvanskapet saknar civilrättslig betydelse annat än för relationen mellan bulvanen och huvudmarmen, låt vara att denna princip är förenad med flera i lagstiftning uppställda eller i rättspraxis utvecklade undantag.

Att en myndighet vid tillståndsprövning av här aktuellt slag har att beakta ett bulvanarrangemang är emellertid enligt utredningens mening ställt utom allt tvivel. Redan förekomsten av ett sådant arrangemang synes normalt kunna leda till avslag, och alldeles självklart år att om bulvanförhällandet är tillräckligt klarlagt, omständigheter hänförliga till huvudmarmen kan läggas till grund för ett avslagsbeslut.

Skulle det redan vid prövningen av frågan om beviljande av rörelsetillstånd för ett finansiellt företag stå klart att ett bulvanförhållande ingåtts i syfte att undvika att huvudmannen blir föremål för lämplighetsprövning, kan det tillständsprövande organet regeringen eller

- Finansinspektionen följaktligen lägga denna omständighet till grund

för sin prövning, vilket får förutsättas leda till att tillstånd vägras.

212 Bulvanlagen och tillsynen...

Om det i ett finansiellt företag redan erhållit erforderligt

som rörelsetillstånd klarläggs att reglerna ägarprövning har kringgåtts

om genom ett bulvanarrangemang, ter sig möjligheterna på

att reagera överträdelsen annorlunda. Situationen kan här den att huvudman-

vara nen till följd av bulvanarrangemanget inte har blivit föremål för någon lämplighetsprövning i samband med beviljandet rörelsetillstånd. Det

av kan också vara fråga om ett kringgående de redovisade

av ovan reglerna om ägarprövning vid förvärv aktier eller andelar i ett

av redan bestående finansiellt företag. Man kan emellertid även tänka sig det fallet, att den som med erforderligt tillstånd har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag förutser att frågan hans lämplighet

om kommer att aktualiseras, t.ex. på grund av en förestående lagföring för allvarlig brottslighet, och att han därför, i syfte att undgå ett ingripande från Finansinspektionens sida, till en bulvan överlåter så

en stor del av sin ägarandel i företaget att hans innehav därefter inte längre är kvalificerat.

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2.2 innebär reglerna

om Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot kvalificerade ägare i finansiella företag att inspektionen under vissa förutsättningar dels kan besluta om begränsningar i fråga ägarens rätt att företräda aktier

om eller andelar vid stämma i företaget, dels kan förelägga ägaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte har en sådan omfattning att det strider mot ett krav på tillstånd. Om någon i strid med ett beslut från inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett finansiellt företag, gäller vidare med automatik ett förbud att vid stämman företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet står i strid med beslutet.

Ett beslut om rösträttsbegränsningar eller ett föreläggande att avyttra aktier eller andelar måste givetvis rikta sig mot den som är behörig att utöva rösträtten och att i rättsligt hänseende disponera över den aktuella egendomen, dvs. mot bulvanen. För att Finansinspektionen skall kunna ingripa mot bulvanen med stöd av nuvarande bestämmelser torde sålunda till en början fordras att denne har ett kvalificerat innehav i det finansiella företaget. Utan lagstöd är det i vart fall tveksamt om man kan tillämpa bestämmelserna så att bulvanens och huvudmannens innehav räknas samman vid bedömningen av frågan om kvalificerat innehav föreligger. Om ingen annan grund för ingripande är för handen, synes därutöver krävas att man är beredd att låta den omständigheten, att någon har accepterat att i egenskap av bulvan medverkar till att bestämmelserna om ägarprövning sätts spel, leda

ur till slutsatsen att personen i fråga utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling i företaget.

Bulvanlagen och tillsynen... 213

Ett ingripande mot huvudmannen i de fall då bulvanförhållande föreligger skulle knappast få någon praktisk betydelse. En följd av att huvudmannen inte är införd i aktieboken som ägare till de aktier som bulvanförhållandet avser är att han inte fâr rösta för aktierna vid stämman. Ett mot huvudmannen riktat förbud att vid stämman företräda fler aktier än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat synes alltså bli verkningslöst. Det anförda leder till slutsatsen att de nuvarande reglerna om ägarprövning i finansiella företag ger endast mycket begränsade möjligheter att ingripa mot kringgående genom bulvan. Enligt utredningens mening ñnns det därför skäl att komplettera dessa regler med bestämmelser som uttryckligen tar sikte på bulvanproblematiken. En sådan reglering bör till en början innebära att bulvanförhållandet kan upplösas tvångsvis såvitt avser de bulvanägda aktier eller andelar medför att ett kringgående föreligger. I konsekvens med den som nuvarande regleringen i bulvanlagen synes de civilrättsliga tvångsåtgärderna böra kompletteras med en mot huvudmannen och bulvanen riktad straffbestämmelse. Ett straffstadgande skulle göra det möjligt att reagera på ett kringgående även i fall där detta kommer till myndigheternas kännedom först sedan bulvanförhållandet avvecklats, dock givetvis med de begränsningar som följer av reglerna om preskription brott. De former av kringgående som det nu gäller att motverka av måste vidare anses minst lika straffvärda som de förfarande som för närvarande träffas av bulvanlagens straffbestämmelse. När det gäller den närmare utfommingen av en regleringen med de nu angivna huvudinslagen en möjlighet till tvångsavveckling av bulvanförhållandet och ett straffstadgande riktat mot såväl huvudmannen som bulvanen är olika lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna vara att införa denna typ av bestämmelser i de särskilda lagar innehåller regler om lämplighetsprövning av ägare med kvalificesom rade innehav. En annan tänkbar lösning är, som redan antytts, att låta reglerna om ägarprövning omfattas av bulvanlagens bestämmelser. För detta alternativ talar främst intresset av att ansvarfrågan och frågan om tvångsförsäljning kan handläggas gemensamt. En sådan lösning skulle också innebära den fördelen från lagteknisk synpunkt, att man inte skulle behöva införa i stort sett likalydande bestämmelser i flera olika författningar. Utredningen att detta alternativ är att föredra och anser föreslår följaktligen att bulvanlagens tillämpningsområde genom en komplettering av lagens 1 § utsträcks till att omfatta även bestämmelserna om ägarprövning i finansiella företag. Mot bakgrund av att den nuvarande regleringen i bulvanlagen tar sikte på att motverka att bulvaner används för kringgående av förvärvslagstiftning olika slag, ligger den valda lösningen särskilt av nära till hands i fråga om reglerna om ägarprövning vid förvärv av

214 Bulvanlagen och tillsynen...

aktier eller andelar i finansiella företag. Såväl dessa regler den

som

förvärvslagstiftning som för närvarande omfattas bulvanlagen

av innebär att det uppställs krav på myndighets tillstånd för förvärv

av viss egendom. För konsekvensens skull bör emellertid bulvanlagen omfatta inte enbart de nu nämnda reglerna ägarprövning utan

om också de bestämmelser som föreskriver att sådan prövning skall ske

en i samband med att frågan om rörelsetillstånd för ett finansiellt företag behandlas liksom de bestämmelser Finansinspektionen

som ger möjligheter att ingripa mot ägare med kvalificerade innehav i sådana företag. Samtliga dessa bestämmelser har övergripande syfte,

samma nämligen att förhindra att olämpliga personer utövar inflytande över verksamheten i banker och andra finansiella företag. De sanktioner mot kringgående genom bulvan som föreskrivs i bulvanlagen framstår enligt utredningens mening som ändamålsenliga oavsett kringgåen-

om det avser den ena eller andra av de angivna bestämmelserna.

Till reglerna om ägarprövning i vid bemärkelse kan även hänföras de bestämmelser som syftar till att motverka att ett finansiellt företag kommer att ingå i en så svåröverskådlig företagsgrupp att effektiv

en tillsyn av företaget hindras. I avsnitt 9.2.2 har kortfattad redogörel-

en se lämnats för vissa av dessa regler. Som framgått den redo-

av görelsen bygger dessa regler på begreppet "nära förbindelser". Om det föreligger sådana förbindelser mellan ett finansiellt företag och någon annan, får företaget beviljas rörelsetillstånd endast förbindelserna

om inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget 2 kap. 3 § femte stycket BAL, 2 kap. 2 § sjätte stycket lagen om medlemsbanker, 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om värdepappersrörelse, 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om ñnansieringsverksamhet och 2 kap. 3 § tredje stycket

försäkringsrörelselagen. Om ett tillståndspliktigt förvärv aktier

av eller andelar i ett finansiellt företag skulle leda till nära förbindelse mellan företaget och någon arman, gäller på motsvarande sätt att tillstånd till förvärvet får ges endast om förbindelserna inte hindrar

en effektiv tillsyn av företaget 7 kap. 11 § andra stycket BRL, 6 kap. 3 b § andra stycket lagen om värdepappersrörelse, 5 kap. 12 § andra

stycket lagen om ñnansieringsverksamhet och 3 kap. 2 § femte stycket

försäkringsrörelselagen. Utredningen att regleringen i bulvan-

anser lagen lämpligen bör omfatta även det fallet att ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder för rörelsetillstånd eller förvärvstillstånd som uppställs i de angivna lagrummen. När det i

nu det följande talas om ägarprövning avses sålunda även den prövning som skall ske enligt dessa bestämmelser.

Med hänvisning till det anförda föreslås till en början att en bulvan eller huvudman som kringgår de ovan angivna reglerna om ägarprövning skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett år 2 § bulvanlagen. För att ett kringgående skall föreligga får, beroende

Bulvanlagen och tillsynen... 215

vilket slags ägarprövningsregel som är i fråga, krävas att det är sannolikt antingen att huvudmannen inte skulle kunnat få tillstånd till det aktuella förvärvet eller att företaget på grund av omständigheter hänförliga till huvudmannen inte skulle kunnat få erforderligt rörelsetillstånd eller att det kan antas att Finansinspektionen skulle ha ingripit mot huvudmannen, om han öppet uppträtt som ägare till de aktier eller andelar som bulvanförhållandet avser.

För straffbarhet krävs att huvudmannens och bulvanens avsikt med bulvanförhållandet är att kringgå ägarprövningsregleringen. Enligt en uttrycklig regel i 2 § bulvanlagen gäller straffbestärrtmelsen även den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe. Denna regel tar sikte på det fallet att huvudmannen eller bulvanen är en juridisk person. Om exempelvis ett aktiebolag anlitas som bulvan i syfte att kringgå reglerna om ägarprövning, kan alltså en verkställande direktör eller en styrelseledamot dömas till ansvar enligt 2

Vidare föreslås att bulvanlagens bestämmelser om tvångsförsäljning skall vara tillämpliga när ett bulvanförhâllande används för att kringgå reglerna om ägarprövning. Tvångsförsäljning kan här i viss mån sägas utgöra en motsvarighet till den möjlighet som Finansinspektionen har enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket BRL och motsvarande bestämmelser i övriga aktuella författningar, att under vissa förutsättningar förelägga en ägare av ett kvalificerat innehav att avyttra aktier eller andelar.

Enligt utredningens uppfattning saknas det anledning att låta tvångsförsäljningen avse en större post av de bulvanägda aktierna eller andelarna än vad som krävs för att ett kringgående inte längre skall föreligga. Försäljningen skall alltså här avse en så stor del av de aktier eller andelar som bulvanförhållandet omfattar, att huvudmannens innehav efter försäljningen inte längre är kvalificerat eller, om det är fråga om ett åsidosättande av reglerna om tillstånd för att öka ett redan kvalificerat innehav, en så stor del att hans innehav inte längre strider mot ett sådant krav tillstånd. Vid bedömningen av om ett innehav är kvalificerat eller strider mot ett krav på tillstånd måste här beaktas såväl de aktier eller andelar som huvudmannen kontrollerar genom bulvan som de han innehar i eget namn.

Enligt 4 § bulvanlagen får en tvångsförsäljning enligt lagens 3 § ske tidigast sex månader efter det att rättens beslut om försäljning har vunnit laga kraft. Under denna frist kan parterna i bulvanförhållandet välja att själva bringa detta att upphöra, t.ex. genom att bulvanen överlåter aktierna eller andelarna så att huvudmarmen inte längre har möjlighet att förfoga över dem. Som regel torde det vara olämpligt att den som kringgått reglerna om ägarprövning i finansiella företag får tillfälle att utöva inflytande över verksamheten i företaget under den tid som sålunda kan komma att förflyta från det att talan om tvångs-

216 Bulvanlagen och tillsynen...

försäljning har väckts och till dess att bulvanförhällandet har

avvecklats.

I 6 § bulvanlagen finns bestämmelser om kvarstad och om förbud för huvudmannen och bulvanen att vidta vissa åtgärder med den egendom som bulvanförhållandet avser. För ett sådant förordnande krävs dock att det skäligen kan befaras att tvångsförsåljningen

annars kommer att försvåras. Enligt utredningens bedömning kan det emellertid finnas skäl att även i andra fall frånta bulvanen möjligheten att på stämman rösta för aktier eller andelar som kan bli föremål för tvångsförsäljning. Utredningen föreslår därför att det i bulvanlagen införs en ny bestämmelse enligt vilken rätten, det visas sannolika

om skäl för att det föreligger ett kringgående av reglerna om ägarprövning, får meddela ett beslut om att bulvanen vid stämman inte får företräda sådana aktier eller andelar. Den föreslagna bestämmelsen kan i viss mån sägas utgöra en motsvarighet till de stadganden i BRL med flera här aktuella författningar som innebär att Finansinspektionen under vissa förutsättningar kan besluta om begränsningar i fråga

om möjligheterna för en ägare med ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar att företräda dessa vid stämman.

Ett förbud att rösta för aktier eller andelar kan ibland förenat

vara med olägenheter även för andra än bulvanen och huvudmarmen. Blir röstförbud avseende en större aktiepost bestående under längre tid

en kan detta leda till en osäkerhet i företagets ledning, majoritetsförhållandena vid stämman kan komma att förändras på ett drastiskt sätt osv. Med hänsyn härtill bör rätten ges möjlighet att förordna en förvaltare med uppdrag att företräda sådana aktier eller andelar som enligt rättens beslut inte får företrädas av den som annars är formellt legitimerad. En förutsättning bör dock vara att det föreligger särskilda skäl för en sådan åtgärd; olägenheterna måste alltså vara påtagliga i det enskilda fallet.

Motsvarande bestämmelser om utseende av förvaltare med uppdrag att företräda aktier eller andelar, som på grund av Finansinspektionens beslut inte får företrädas av ägaren, finns i i BRL och övriga här aktuella författningar.

Till förvaltare bör utses en advokat eller arman lämplig person. Förvaltaren måste givetvis ha rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Huvudmannen och bulvanen bör vara skyldiga att solidariskt betala denna ersättning. På motsvarande gäller i fall där en

sätt som förvaltare utses att företräda aktier eller andelar, som på grund av Finansinspektionens beslut inte får företrädas av ägaren, bör i förevarande fall föreligga en skyldighet för det finansiella företaget i fråga att på begäran förskottera beloppet. Om de betalningsskyldiga inte godtar förvaltarens anspråk bör ersättningen kunna faställas av domstol.

Genomförandet av förslagen, m.m. 217

10 Genomförandet av förslagen, m.m.

10.1 Generella direktiv

För utredningens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124 och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

De ekonomiska konsekvenserna av förslagen redovisas i avsnitt 10.2. I utredningens arbete har frågan, om en viss uppgift lämpligen bör handhas något offentligt organ eller om verksamheten bör

av arrangeras på annat sätt, aktualiserats endast i de delar som avser affärskontroll och ägarregister för fåmansbolag. Utredningens överväganden i dessa delar har redovisats under avsnitten 5.3.3 och 6.4.

De frågor utredningen har haft att behandla är inte av den karaktären att de föranleder några regionalpolitiska överväganden. Inte heller kan förslagen bedömas få några jämställdhetspolitiska konsekvenser.

Vad slutligen gäller det generella direktivet om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet skall här endast noteras att utredningsuppdraget i sin helhet tar sikte åtgärder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

10.2 Kostnader

Utredningen gör bedömningen att de framlagda förslagen inte medför några statsñnansiella konsekvenser av betydelse.

Utredningens förslag till ändringar i aktiebolagslagen torde inte medföra andra kostnader för det allmänna än de som föranleds av den eventuella ökning antalet lagföringar på grund av brott mot aktiebo-

av lagslagen kan bli följden av att vissa av de nya bestämmelserna

som

218 Genomförandet av förslagen,

m.m.

föreslås bli straffsanktionerade. Enligt utredningens bedömning kan det dock hår inte bli fråga om annat än en högst marginell Ökning kost-

av naderna för rättsväsendet.

Även utredningens förslag till förändrat

tillämpningsområde för

brottsbalkens medverkansregler innebär att det straffbelagda området utvidgas. Inte heller här torde man emellertid behöva räkna med annat

än marginella kostnadsökningar. Förslaget om att myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter

eller med uppgift att besluta om bidrag till näringslivet skall få bättre möjligheter än för närvarande att undersöka i realiteten

vem som utövar ledningen i ett företag eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i viss näringsverksamhet leder i sig inte till några kostnadskonsekvenser. En annan sak är att det kanske kan krävas att vissa myndigheter tillförs ytterligare medel, om de skall kunna utnyttja sina nya befogenheter fullt ut. I vad mån så bör ske får naturligtvis bedömas från myndighet till myndighet med hänsyn till bl.a. de förhållanden under vilka den särskilda myndigheten arbetar. Utredningen kan för sin del inte ha någon nämnare uppfattning i hithörande frågor.

När det gäller förslaget om att kreditupplysningsföretagen skall

ges möjlighet att i sin verksamhet förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet och för detta ändamål få tillgång till uppgifter från Rikspolisstyrelsens belastningsregister utgår utredningen, redan

som

framgått avsnitt 5.3.6, från att kreditupplysningsföretagen bör betala

avgifter till Rikspolisstyrelsen motsvarande myndighetens ökade kostnader. Några statsñnansiella konsekvenser bör alltså inte detta förslag ge upphov till.

I kapitel 6 har utredningen förordat att riksdagen fattar ett principbeslut om en övergång till ett system med obligatorisk aktieägarregistrering och att PRV därefter får i uppdrag att utarbeta ett systemförslag. I fråga om kostnaderna för att utveckla och driva ett sådant system har utredningen i avsnitt 6.12 konstaterat att PRV,

som enligt utredningens uppfattning bör bli registerorgan, är en avgiftsñnansierad myndighet och att initialkostnaderna följaktligen måste slås ut över tiden och tillsammans med kostnaderna för den kontinuerliga registreringen täckas av fastställda avgifter. Enligt utredningens uppfattning bör alltså några kostnader i denna del inte belasta det allmärma. Frågan, vilka kostnader det förordade systemet skulle komma att innebära för de berörda bolagen, förutsätts bli belyst under det utvecklingsarbete som enligt vad som nyss angavs PRV bör få i uppdrag att utföra.

Det förslag som utredningen har lagt fram för att förhindra att näringsförbud kringgås genom användning av fullmakt torde över huvud taget inte medföra några kostnadskonsekvenser.

Genomförandet förslagen, 219

av m.m.

De förslag som berör rådgivningslagen innebär bl.a. att lagens tillämpningsområde vidgas på ett par punkter och att den maximala

tiden för rådgivningsförbud höjs från fem år till tio år. Rådgiv-

ningslagens bestämmelser har hitintills tillämpats endast i några enstaka fall se avsnitt 8.3. Utredningens förslag borde kunna bidra till att lagen används i något större utsträckning än för närvarande. Av allt att döma får man dock räkna med att tillämpningen även framgent

blir tämligen sparsam. Den kostnadsökning kan förknippad

som vara med ett genomförande av förslagen i denna del torde därför bli i det närmaste försumbar.

Inte heller förslaget att utsträcka bulvanlagens tillämpningsområde

till att avse även reglerna om ägarprövning i finansiella företag kan enligt utredningens bedömning leda till annat än marginellt ökade kostnader för det allmämia.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att ett genomförande

av utredningens förslag inte medför några statsfmansiella konsekvenser

av betydelse.

10. 3 Ikraftträdande

Utredningen gör bedömningen att de framlagda lagförslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 1999.

De av utredningen föreslagna lagändringarna kräver inte några

mera omfattande förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Vissa förberedelser kan dock fordras när det gäller att utarbeta modell för

hur kreditupplysningsföretagen från Rikspolisstyrelsen skall inhämta de brottsuppgifter som de enligt utredningens förslag skall få tillgång till för förmedling i kreditupplysningsverksamheten. Dessa förberedel-

ser torde dock inte behöva bli mer omfattande än att de kan hinnas med inom ramen för den tid som lagstiftningsärendet ändå tar i

anspråk.

Med hänsyn till den tid som kan beräknas åtgå för rernissförfarandet samt för beredningsarbetet inom regeringskansliet och riksdagsbehandlingen bedömer vi att lagändringama skall kunna träda i kraft den

l januari 1999.

När det gäller förslaget om att införa ett system med obligatorisk

aktieägarregistrering är tiden för genomförandet avhängig det systemutvecklingsarbete som PRV enligt utredningens uppfattning bör

fä i uppdrag att utföra. Det är följaktligen inte möjligt för utredningen att närmare ange när en övergång till ett sådant system kan ske.

11

Författningskommentar

11.1 till om i brottsbalken

Förslaget lag ändring

23 kap.

4 §

För att någon skall kunna fällas till ansvar för medverkan till brott krävs enligt allmänna principer att han har uppsåt som omfattar både det förfarande som utgör främjande av brott och den gärning som utgör huvudbrottet. Det är i sistnämnda avseende inte tillräckligt att han har klart för sig att någon form av brottslig verksamhet kommer att förövas; han måste ha uppsåt, åtminstone eventuellt, till det konkreta brott som är i fråga.

De fall som har stått i blickpunkten för utredningen är sådana då det står klart att ett brott objektivt sett har begåtts, vanligen någon form av s.k. bolagsplundring, och det som ofta är fallet förekommer en generalfullmakt eller en serie sådana. Som anförts i den allmänna motiveringen kan den ursprungliga generalfullmakten ha utfärdats av en sedermera avgången styrelseledamot eller en målvakt, och generalfullmakten har sedan kanske transporterats i flera led. Ofta är det då vanskligt att fastställa vem som i realiteten har utfört eller beordrat den eller de ifrågavarande transaktionerna.

Enligt förslaget skall den som med uppsåt att främja brott bemyndigat annan att företräda bolag, förening eller annat samfund eller stiftelse eller annan sådan inrättning anses ha medverkat till brott som begås med stöd av bemyndigandet. Förslaget bygger tanken att det med hänsyn till att det associationsrättsliga systemet är så lätt att missbruka finns anledning att göra vissa avsteg från de vanliga medverkansreglerna för nu avsedda fall. Det skulle ha kunnat övervägas att för de fall som man här vill komma konstruera en särskild brottstyp, men det är enligt utredningens mening systematiskt riktigare och klarare att anknyta straffbarheten till de allmänna bestämmelserna om medverkan.

För straffbarhet krävs enligt förslaget alltjämt uppsåt till den gärning varigenom medverkan sker, dvs. i detta fall själva bemyn-

222 Författningskommentar

digandet. Vidare krävs att bemyndigandet har främjat brottsligheten och att brottet begåtts med stöd av bemyndigandet och således den

av bemyndigade i dennes egenskap av ställföreträdare eller ombud för den juridiska person som är i fråga. Medverkansansvar i fråga

om sådana brottsliga gärningar som saknar samband med ett bemyndigande att företräda ett bolag, t.ex. normalt narkotikabrott, kan således inte åläggas med stöd av den nya regeln.

Det krävs också såsom vid förberedelse till brott att den med-

- verkande har uppsåt som avser det förhållandet att brottslig verksamhet kommer att förövas med stöd av bemyndigandet men det är i detta avseende tillräckligt att uppsåtet täcker brott i allmänhet och det behöver således inte avse det konkreta brottet eller ens den brottstyp som i verkligheten är aktuell. Eventuellt uppsåt är tillräckligt. De fall som här är av praktisk betydelse är framför allt skattebrott, borgenärsbrott samt vissa typer av bedrägeri och förskingring.

Bemyndigande iden föreslagna bestämmelsens mening kan ske både genom fullmakt och genom att någon insätts som styrelseledamot eller ñnnatecknare.

Det brott som främjas genom bemyndigandet kan vara ett underlåtenhetsbrott. Ett exempel kan vara att ett bolag gör en affär som nästa månad utlöser redovisningsskyldighet för mervärdesskatt och punktskatter. Bolaget avser emellertid inte att göra någon sådan redovisning. Före redovisningstidpunkten avgår styrelsen och låter sätta in en målvakt som styrelseledamot. I fall av detta slag kan ofta straffbarhet för medverkan komma i fråga enligt gällande bestämmelser, men situationen har i praktiken ibland kunnat vara sådan att detta inte varit möjligt.

Slutligen är att märka att bestämmelsen har formulerats så att ett brott måste ha begåtts. Den nya bestämmelsen blir alltså inte tillämplig på försökstadiet. Det krävs emellertid inte att någon annan kan fällas till ansvar för brottet.

Den form av medverkan som i allmänhet blir aktuell är medhjälp. Ansvar för anstiftan kan knappast komma i fråga utan att den medverkande känt till vilken typ av brott som skulle komma att begås.

Inom utredningen har tanken väckts att en ordning motsvarande den här föreslagna skulle kunna införas även för fall då det inte har lämnats ett bemyndigande att företräda bolaget utan bolaget överlåtits. Därvid har särskilt hänvisats till det nyss anförda exemplet fall då en affär som utlöser mervärdesskatt har gjorts. I sådana fall förekommer inte sällan att bolaget säljs före redovisningstidpunkten utan att köparen bereds möjlighet att få vetskap om affären. I sådana fall synes ansvar för anstiftan till skattebrott kunna aktualiseras enligt gällande regler. Att generellt göra det här föreslagna medverkansansvaret

tillämpligt fall då ett bolag överlâtitis skulle enligt vår bedömning för närvarande föra alltför långt.

Vad angår inplaceringen i 23 kap. av bestämmelsen bör anmärkas att Straffansvarsutredningen i december 1996 har avlämnat betänkandet Straffansvarets gränser SOU 1996: 185, där bl.a. medverkansreglerna tas upp. Vid ett genomförande av det förslaget blir inte den här förutsatta inplaceringen redaktionellt lämplig, utan den bör i så fall få bilda en egen paragraf i 23 kap.

11.2 till om i

Förslaget lag ändring kreditupplysningslagen 1973:1173

6§

Paragrafen innehåller bestämmelser som begränsar möjligheterna att

i kreditupplysningsverksamhet samla in, lagra eller lämna ut uppgifter

av särskilt ömtålig natur. Vissa sådana uppgifter fâr över huvud taget inte användas i kreditupplysningssammanhang, Beträffande andra typer av uppgifter föreskrivs att de får förekomma i kreditupplysningsverksamhet endast efter medgivande från Datainspektionen. Detta gäller bl.a. uppgifter om begångna brott och om påföljder för brott.

I paragrafens fjärde stycke finns en undantagsbestärnmelse som innebär att det nyss nämnda kravet på Datainspektionens tillstånd för att använda uppgifter om bl.a. brott inte hindrar att vissa särskilt angivna uppgifter samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet. Den föreslagna ändringen innebär att denna undantagsbestämmelse utvidgas till att avse även uppgifter om domar och godkända strafförelägganden avseende sådan brottslighet med ekonomisk anknytning som regeringen bestämmer. Angående skälen för att öppna en möjlighet att meddela uppgifter om ekonomisk

brottslighet i kreditupplysningssammanhang, se avsnitt 5.3. Den

nämnare reglering som den föreslagna bestämmelsen förutsätter har tagits in i en ny paragraf, 4 a i kreditupplysningsförordningen 1981:955.

8§

I ett nytt andra stycke har införts en bestämmelse om att kreditupplysningar inte får innehålla sådana uppgifter om brott som avses i 6 om fem år förflutit från det att domen vunnit laga kraft eller godkännandet av strafföreläggandet. Vidare har den redaktionella ändringen gjorts, att bestämmelsen om utgallring av gamla uppgifter ur register

som används ikreditupplysningsverksamhet har förts över till ett nytt tredje stycke.

Ikraftträdande

Lagen bör liksom övriga föreslagna lagändringar träda i kraft den 1 januari 1999. Något hinder att tillämpa de nya bestämmelserna med avseende brott som begåtts före ikraftträdandet avses inte föreligga.

11.3 Förslaget till lag om ändring i aktiebolags-

lagen 1975:1385

8kap.

4§

I det nya andra stycket införs till en början en regel om att styrelseledamot och verkställande direktör skall ha sådan insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolagslagen. Regeln är straffsanlctionerad enligt 19 kap. 1 men bara om överträdelse sker medvetet och i otillbörligt syfte.

Styrelsens huvuduppgift är enligt 8 kap. 6 § att svara för bolagets

organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. När

bolagsstämman skall bedöma om en styrelseledamot är kvalificerad kan den naturligtvis i bedömningen väga in vilka övriga styrelseledamöter som utses och den tillämnade ansvarsfördelningen inom styrelsen. Bestämmelsen avses inte hindra att någon utses till styrelseledamot med den beräkningen att han under uppdragets utförande skall förvärva erforderliga kvalifikationer, under förutsättning att andra i styrelsen har den erfarenhet behövs. Över huvud taget gäller att

som

vid bedömningen av vilka kvalifikationer som med hänsyn till man omständigheterna erfordras har att väga in vilka övriga styrelseledamöter som har utsetts eller förutses bli utsedda.

På motvarande sätt innebär förslaget ett förbud för styrelsen att utse

verkställande direktör i medvetande om att denne saknar sådan en insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolagslagen. Verkställande direktö-

obligatoriska uppgift enligt lagen är att handha den löpande

rens förvaltningen, och han eller hon skall vidare sörja för att bolagets bokföring fullgöres i överensstämmelse med lag och att medelsför-

valtningen skötes på ett betryggande sätt. Den styrelsen bedömer

som sakna förmåga att göra detta får inte utses till verkställande direktör. Självfallet får styrelsen göra sin bedömning med utgångspunkt i bolagets organisation vad exempelvis gäller medarbetare till verkställande direktören, och även den befattning som styrelsen eller enskild styrelseledamot avses ta med förvaltningen får vägas in i bedömningen.

Enligt förslaget blir det vidare förbjudet för den som inte att

avser ta del i sådan verksamhet som enligt denna lag ankommer på styrelsen eller verkställande direktör att utan godtagbart skäl åta sig uppdrag

styrelseledamot eller verkställande direktör. Även detta förbud som är straffsanktionerat i 19 kap. 1 § i uppsåtliga fall, under förutsättning att otillbörligt syfte föreligger.

Till följd av bestämmelsen i 1 § fjärde stycket förevarande kapitel blir de nya reglerna i tillämpliga delar gällande för styrelsesuppleant. Utredningen har övervägt om man inte borde göra ett uttryckligt undantag för suppleanter, eftersom det kan hävdas att reglerna går väl långt om de skall vara tillämpliga även dessa. Vi har dock starmat för att ett sådant undantag skulle bryta aktiebolagslagens systematik. I fråga om suppleanter bör dock en betydligt mera liberal praxis kunna anses godtagbar än när det gäller ordinarie ledamöter, om det inte redan när suppleanten utses kan förutses att han eller hon kommer att få tjänstgöra i stor omfattning. Godtagbart skäl för en person att åta sig uppdrag som styrelseledamot eller verkställande direktör utan avsikt att fullfölja uppdraget bör i övrigt kunna vara att han har fog för att bedöma det som säkerställt att uppgifterna kommer att fullgöras korrekt inom ramen för en förutsatt arbetsfördelning inom styrelsen.

6§

I paragrafen föreskrivs enligt gällande lydelse att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter första stycket. Styrelsen skall vidare enligt andra stycket tillse att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen även innefattar en tillfredsställande kontroll. Dessa styrelseuppgifter är obligatoriska och det torde redan för närvarande gälla att de inte får överlåtas på arman. Förslaget innebär att lagtexten genom det nya tredje stycket kompletteras på sådant sätt att detta uttryckligen framgår.

Förslaget skall ses mot bakgrund av det utbredda bruket av generalfullmakter. Som har anförts i den allmänna motiveringen blir effekterna sannolikt begränsade; det blir närmast fråga om en markering av vad som sannolikt redan nu får anses gälla enligt aktiebolagsrättsliga principer.

226 Författningskommentar

Den här aktuella regeln medför inte att fullmakter med mycket vid behörighet utan vidare skulle komma att bli ogiltiga. Vad som avtalats eller annars måste anses förutsatt mellan styrelsen och fullmaktstagaren kan innebära en sådan inskränkning i dennes befogenheter att styrelsen inte kan anses ha avhänt sig sina obligatoriska uppgifter. Om det däremot är så att fullmakten redan enligt sin lydelse innefattar såväl behörighet som oinskränkt eller i det närmaste fullständig befogenhet att handha bolagets angelägenheter är den ogiltig och kan alltså inte åberopas. Sådana fullmakter har förekommit i praktiken i samband med brottsutredningar.

För det syfte som sålunda har framstått som väsentligt för utredningen skulle det ha varit tillräckligt att det i första stycket markerats att styrelsen inte till annan kan överlåta uppgiften att svara för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. En sådan lösning skulle emellertid kunna ge underlag för det inte avsedda motsatsslutet att styrelsen däremot skulle kunna överlåta sin tillsynsskyldighet när det gäller organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen. Av detta skäl har tillägget forrnulerats så att det tar sikte på styrelsens ansvar enligt både första och andra styckena.

Härutöver gäller att en fullmakt som innefattar en oinskränkt behörighet och inte har lett till registrering, kan vara utan verkan enligt 16

6§

Paragrafen, som är ny, tar sikte på det fallet att annan än styrelseledamot med vilken enligt l § fjärde stycket suppleant är att jämställa

- eller verkställande direktör har erhållit ett bemyndigande att företräda bolaget och teckna dess firma och bemyndigandet inte är försett med någon annan inskränkning än sådan som avses i 1l § tredje stycket första meningen, dvs. att firman får tecknas endast av två eller flera personer i förening. Hur bemyndigandet rubriceras är i princip utan betydelse. Av paragrafens avfattning framgår sålunda uttryckligen att den avser även ett bemyndigande som betecknas som fullmakt.

För att ett sådant bemyndigande till en särskild firmatecknare skall medföra behörighet att företräda bolaget förutsätts i fortsättningen att det har registrerats. En generalfullmakt som medför oinskränkt behörighet är således ogiltig utan registrering.

Om emellertid fullmakten innehåller en inskränkning av behörigheten förutom sådan som avses i 11 § tredje stycket första meningen

- är regeln inte tillämplig. Detta sammanhänger med att nämnda stycke inte tillåter registrering av någon annan inskränkning, hur obetydlig den än kan vara, en ordning som utredningen inte anser sig böra ifrågasätta. Utredningen har mot den bakgrunden inte ansett sig kunna

Författningskommentar 227

föreslå ogiltighet som påföljd beträffande fullmakt eller ett annat

en bemyndigande som försetts med inskränkning av ett eller annat slag.

Att bemyndigandet inte medför någon behörighet att företräda bolaget innebär att situationen skall bedömas som om det över huvud taget inte hade lämnats. Om bolaget eller någon dess företrädare

av uppträder på ett sätt som ger en medkontrahent befogad anledning att utgå från att fullmaktstagaren har behörighet med avseende på

en speciell rättshandling, får efter omständigheterna bedömas vilken verkan detta kan tilläggas. Vidare är att märka att den föreslagna

nu regeln givetvis inte hindrar bolaget eller dess styrelse från att ratihabera en rättshandling som någon har företagit på bolagets vägnar med stöd av en fullmakt som enligt den nya regeln är utan verkan.

Om ett Styrelseprotokoll eller annan handling enligt vilken någon som inte är verkställande direktör eller styrelseledamot anges ha fått fullmakt eller generalfullmakt ges in för registrering avses givetvis handlingens beteckning inte medföra något hinder mot registrering, under förutsättning att det klart framgår att fullmaktstagaren tilläggs en oinskränkt behörighet att ensam eller tillsammans med

annan företräda bolaget och teckna dess firma.

19 kap.

1 §

Paragrafen har kompletterats genom en straffbestämmelse som innebär att den som i egenskap av deltagare i bolagsstämma eller styrelseledamot i otillbörligt syfte utser någon till styrelseledamot eller verkställande direktör med insikt om att hinder för detta möter enligt 8 kap. 4 § kan dömas till straff. Detsamma gäller den uppsåtligen och

som i otillbörligt syfte åtar sig sådant uppdrag i strid med 8 kap 4 § andra stycket andra meningen.

Den personkrets som kan träffas av straff är alltså de aktieägare som tagit del av ett styrelseval samt de styrelseledamöter som medverkat vid ett beslut om utseende av verkställande direktör i strid med 8 kap. 4 Skulle bolagsordningen undantagsvis innehålla föreskrift om att det ankommer på bolagstärnma att utse verkställande direktör eller på styrelsen att utse styrelseledamot, kan även beslut som fattats med stöd av sådana bestämmelser falla inom det straffbara området under de förutsättningar som gäller för övrigt. Däremot kan aldrig utseende av personalrepresentanter träffas av straffbarhet och inte heller fall då något organ utanför bolaget t ex en kommun

- enligt bolagsordningen tillagts befogenhet att utse styrelseledamöter.

För att straffbarhet skall komma i fråga förutsätts att beslutet strider mot 8 kap. 4 I nämnda paragraf föreskrivs i det redan nu gällande

228 Författningskommentar

första stycket att verkställande direktören och minst halva antalet styrelseledamöter skall vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsornrådet, om inte regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer för särskilt fall tillåter annat. Vidare föreskrivs i första stycket att den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken inte kan vara styrelseledamot eller verkställande direktör. Dessutom erinras i stycket om att det av 6 § lagen om näringsförbud följer att detsamma gäller den som är

underkastad näringsförbud.

Andra stycket av 8 kap. 4 § innebär enligt förslaget att styrelseledamot och verkställande direktör skall ha sådan insikt och erfarenhet som med hänsyn till arten och omfånget av bolagets verksamhet samt omständigheterna i övrigt fordras för uppdragets fullgörande enligt aktiebolags1agen.Vidare innehåller andra stycket ett förbud för den som inte avser att ta del i sådan verksamhet som enligt nämnda lag ankommer på styrelsen eller verkställande direktör att åta sig sådant uppdrag.

För att en överträdelse skall vara straffbar gäller enligt det nya andra stycket i förevarande paragraf till en början att den skall ha begåtts med insikt om att hinder för uppdraget möter enligt 8 kap. 4 Detta krav sträcker sig längre än uppsåt. Eventuellt uppsåt med avseende på sådana förhållanden är alltså inte tillräckligt. Straffansvaret för den som deltar i bolagsstämmans beslut kan således sägas vara knutet till aktieägarens egen bedömning det sättet att en överträdelse sker bara i det fallet att denne är medveten om antingen att något av de formella rekvisit som ställs upp i 8 kap. 4 § första stycket inte är uppfyllt eller att den som väljs till styrelseledamot saknar erforderlig insikt och erfarenhet. Detsamma gäller om aktieägaren känner till exempelvis därför att detta överenskommits

- att den som väljs inte avser att ta del i sådan verksamhet som ankommer styrelseledamot. Att bolagsstämman gör en felbedömning eller underlåter att försäkra sig om en styrelsekandidats kvalifikationer kan däremot enligt förslaget aldrig vara straffbart.

Vad som nu har sagts gäller på motsvarande sätt vid styrelsens utseende av verkställande direktör.

Men det är inte tillräckligt för straffbarhet att valet av styrelseledamot eller utseendet av verkställande direktör medvetet skett i strid med 8 kap. 4 Det förutsätts också att otillbörligt syfte har förelegat. Sådant syfte bör anses föreligga framför allt i fall då förfarandet har syftat till att dölja den egentliga ledningen av bolaget, vare sig det gällt att skapa förutsättningar för vilseledande affärstransalctioner, underlätta kreditgivning eller försvåra skattekontrollen eller de brottsbekämpande myndigheternas ansträngningar eller förfarandet haft annat liknande otillbörligt ändamål. Situationen kan också vara den att

Författningskommentar 229

bolaget redan har plundrats och står utan både ledning och verksamhet men målvakten sätts in i slutskedet med den beräkningen att efterräkningarna skall drabba honom och inte dem som legat bakom plundringen.

Det kan naturligtvis vara förenat med svårighet för åklagaren att bevisa att ett Val av en målvakt till styrelseledamot haft otillbörligt syfte. Utredningen har dock erhållit information om åtskilliga fall ur praktiken där detta, såvitt kan bedömas, inte skulle ha varit så svårt att bevisa.

Utanför kriminaliseringen faller situationer när styrelseledamöter eller verkställande direktör visserligen har bedömts besitta otillräckliga kvalifikationer men utsetts därför att det inte funnits annan att tillgå. Likaledes avses inte kriminaliseringen träffa fall då det visserligen inte är avsikten att en styrelseledamot eller verkställande direktören skall ta någon som helst befattning med bolaget men den som i verkligheten skall sköta bolaget framträder fullt öppet. Ett exempel erbjuder det fallet att en småföretagare som låter sätta in sin hustru eller sin make jämte sig själv i styrelsen för ett bolag som han eller hon i realiteten avser att sköta helt och hållet på egen hand.

Slutligen är det straffbart att uppsåtligen och i otillbörligt syfte bryta mot 8 kap. 4 § andra stycket andra meningen. I den delen kan kriminaliseringen träffa den som tar emot uppdrag som styreleledarnot eller verkställande direktör trots att det inte är avsett att han skall ta någon befattning med bolaget. Även här kravet på otillbörligt

avses syfte ta sikte på fall då syftet är att dölja den egentliga bolagsledningen och den som åtar sig uppdraget fungerar som målvakt.

11.4 Förslaget till lag om ändring i lagen

1985:277 om vissa bulvanförhållanden

Lagens rubrik

Utredningens förslag innebär att det i lagen införs vissa bestämmelser om åtgärder som en myndighet får företa för att utreda vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. Som en följd härav har lagens rubrik ändrats.

230 Författningskommentar

1§

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Enligt första stycket blir lagen tillämplig när ett bulvanförhållande används för kringgående av viss uppräknad förvärvslagstiftning. I denna uppräkning har till

en början den ändringen gjorts att numera upphävda bestämmelser rensats ut. Detta gäller 3 kap. 3 §bankalctiebolagslagen 1987:618,

som upphävts genom lag 1990:822, 8 a § fondkommissionslagen 1979:748, som upphävts genom lag 1990:827, och 6 a § lagen 1980:2

om fmansbolag. sistnämnda lag ersattes den 1 juli 1988 lagen

av 1988:606 om finansbolag. En bestämmelse motsvarande den i 6 §

a i 1980 års lag upptogs i l0§ i 1988 års lag. Sistnämnda paragraf upphävdes genom lag 1990:830. sammanhanget kan nämnas att 1988 års lag om ñnansbolag sedermera ersatts av lagen 1992:1610 om kreditrnarknadsbolag, vars rubrik genom lag 1997:453 ändrats till lag

om ñnansieringsverksamhet, samt att fondkommissionslagen ersatts av lagen 1991:981 om värdepappersrörelse.

Förslaget innebär emellertid också att uppräkningen i första stycket utökas med fyra lagrum, nämligen 7 kap. l0§ bankrörelselagen 1987:617, BRL, 6 kap. 3 a § lagen om värdepappersrörelse, 5 kap.

11 § lagen om ñnansieringsverksamhet och 3 kap. 2 § försäkringsrö-

relselagen 1982:713. Dessa lagrum innehåller bestämmelser om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i en bank eller i ett annat finansiellt företag som innebär att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett s.k. kvalificerat innehav eller att ett kvalificerat innehav kommer att öka så att det sammanlagda innehavet överstiger vissa angivna gränsvärden. Beträffande begreppet kvalificerat innehav se redogörelsen i den allmänna motiveringen, avsnitt 9.2.2. Bulvanlagens bestämmelser blir alltså enligt förslaget tillämpliga när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett krav på ägarprövning enligt de angivna lagrummen.

Genom ett nytt andra stycke utsträcks bulvanlagens tillämpningsområde till att härutöver avse även kringgående av regler ägarpröv-

om ning eller om ingripanden mot ägare med kvalificerade innehav i ytterligare ett antal lagrum, nämligen 7 kap. 14 § BRL, 2 kap. 3 § tredje stycket fjärde och femte styckena bankaktiebolagslagen 1987:618, 2 kap. 2 § fjärde stycket femte och sjätte styckena lagen 1995:1570 om medlemsbanker, 2 kap. 1 § första stycket andra och tredje stycket och 6 kap. 3 f § lagen om värdepappersrörelse, 2 kap. 1 § första stycket andra och tredje styckena samt 5

kap. 15 och 15 b §§ lagen om finansieringsverksamhet och 2 kap. 3 §

fjärde stycket 2 och 3 andra meningen och tredje stycket samt 3 kap. 2 d § försäkringsrörelselagen.

De nu angivna lagrummen innehåller dels regler om ägarprövning i samband med att frågan om rörelsetillstånd för ett finansiellt företag behandlas, dels bestämmelser som ger Fiansinspektionen möjligheter att under vissa förutsättningar ingripa mot ägare i sådana företag.

Att bulvanlagens bestämmelser blir tillämpliga när ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna i de ovan angivna lagrummen innebär till en början att bulvanen eller huvudmannen i ett sådant fall kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år 2 §. För att ett kringgående skall föreligga får, beroende på vilket slags ägarprövningsregel som är i fråga, krävas att det är sannolikt antingen att huvudmannen inte skulle kunnat få tillstånd till det aktuella förvärvet eller att företaget grund av omständigheter hänförliga till huvudmannen inte skulle kunnat få erforderligt rörelsetillstånd eller att det kan antas att Finansinspektionen skulle ha ingripit mot huvudmarmen, om han öppet uppträtt som ägare till de aktier eller andelar som bulvanförhållandet avser.

En förutsättning för straffbarhet är att huvudmannens och bulvanens avsikt med bulvanförhållandet är att kringgå kravet ägarprövning. Eftersom det är föreskrivet fängelse för brottet, är brottsbalkens medverkansbestämmelser enligt 23 kap. 4 § första stycket brottsbalken tillämpliga. Enligt en uttrycklig regel i 2 § gäller straffbestämmelsen även den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe. Denna regel tar sikte på det fallet att huvudmannen eller bulvanen är en juridisk person. Om ett aktiebolag anlitas som bulvan i syfte att kringgå reglerna om ägarprövning, kan alltså en verkställande direktör eller en styrelseledamot dömas till ansvar enligt 2

För att ett brott skall vara fullbordat i de fall då ett bulvanförhållande används för att kringgå ägarprövningen vid en ansökan om tillstånd eller oktroj, torde fordras att ansökningen bifallits. Har den avslagits, föreligger endast försök till brott.

Förslaget innebär också att bulvanlagens regler om tvångsförsäljning av bulvanägd egendom blir tillämpliga när de ovan angivna bestämmelserna om ägarprövning och om ingripande mot ägare till kvalificerade innehav kringgås genom anlitande av bulvan.

I ett nytt femte stycke i förevarande paragraf anges att det i bulvanlagen också finns vissa bestämmelser om åtgärder som får företas av myndigheter för att utreda vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. Det nya stycket är föranlett av de bestämmelser om sådana åtgärder som föreslås införda i 7 a 7 c §§.

232 Författningskommentar

3§

Paragrafen innehåller bestämmelser om tvångsförsäljning bulvanägd

av egendom. Som förutsättning för sådan försäljning gäller enligt

en första stycket att ett sådant kringgående genom bulvanförhållande

som avses i 1 § föreligger. Detta överensstämmer med vad gäller i

som fråga om straffansvar enligt 2 Det är, enligt vad vidare

som anges i första stycket, domstolen som på talan allmän åklagare skall

av förordna att kronofogdemyndigheten skall sälja den egendom

som bulvanförhållandet avser på offentlig auktion eller, i fråga aktier,

om genom värdepappersinstitut. Det normala torde att talan

vara om ansvar enligt 2 § och en talan om tvångsförsäljning handläggs

gemensamt.

I första stycket har ett tillägg gjorts avseende de fall kommer

som att omfattas av lagens bestämmelser till följd den föreslagna

av ändringen i 1 I dessa fall skall tvångsförsäljningen så stor

avse en del av de aktier eller andelar som bulvanförhållandet omfattar, att huvudmarmens innehav efter försäljningen inte längre är kvalificerat eller, om det är fråga om ett åsidosättande reglerna tillstånd till

av om att öka ett redan kvalificerat innehav, en så stor del att hans innehav därefter inte längre strider mot ett sådant krav tillstånd. Härvid måste naturligtvis beaktas såväl de aktier eller andelar huvudman-

som nen "äger" genom bulvan som de han innehar i eget

nanm.

Talan om tvångsförsäljning skall enligt andra stycket föras mot bulvanen, men huvudmannen skall beredas tillfälle att yttra sig. Behörig domstol är enligt 8 § första stycket den domstol där bulvanen skall svara i en tvist om äganderätt till den egendom bulvanför-

som hållandet avser. Såvitt gäller aktier och andelar torde detta innebära att huvudregeln är att talan skall väckas vid rätten i den ort där bulvanen har sitt hemvist 10 kap. 1 § rättegångsbalken.

I4 § finns bestämmelser om kronofogdemyndighetens handläggning

när en domstol har beslutat om tvångsförsäljning. Enligt 4 § första stycket får försäljning ske tidigast sex månader efter det att rättens beslut har vunnit lagakraft. Bestämmelsen i 4 § andra stycket innebär att kronofogdemyndigheten har möjlighet att avstå från tvångsförsäljning, om bulvanförhållandet upphör.

När det gäller tvångsförsäljningen föreskrivs vidare i 5 § första stycket att så skall anses och förfaras egendomen

som om genom domstolens dom utmätts för fordran med bästa förrnånsrätt. 15 § finns också en bestämmelse om att försäljning inte får ske till huvudmannen eller bulvanen. När det gäller förrättningskostnaderna stadgas att huvudmarmen och bulvanen solidariskt svarar för kostnader som inte kan tas ut enligt 17 kap. 7 § utsökningsbalken 5 § fjärde stycket.

Fönfattningskommentar 233

6a§

Paragrafen, som är ny, avser mål om tvångsförsäljning enligt 3 § där fråga är om kringgående genom bulvan av reglerna om ägarprövning i finansiella företag eller om ingripanden mot ägare med kvalificerade innehav i sådana företag. Enligt stadgandet i första stycket får rätten, om det visas sannolika skäl för att det föreligger ett sådant kringgående, meddela ett beslut om att bulvanen vid stämman inte får företräda aktier eller andelar som bulvanförhållandet avser, till den del dessa kan bli föremål för förordnande om försäljning enligt det föreslagna tillägget i 3 § första stycket se kommentaren till 3 §.

Andra stycket innehåller regler om utseende av förvaltare med uppdrag att företräda sådana aktier eller andelar som enligt beslut som avses i paragrafens första stycke inte får företrädas av den som formellt är legitimerad, dvs. bulvanen. En förutsättning är att det föreligger särskilda skäl för en sådan åtgärd. Bakgrunden till bestämmelsen är att ett förbud att rösta för förvärvade aktier eller andelar undantagsvis kan vara förenat med betydande olägenheter, t.ex. därigenom att majoritetsförhållandena stämman förändras på ett drastiskt sätt. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i såväl BRL som i övriga aktuella författningar såvitt gäller utseende av förvaltare med uppdrag att företräda sådana aktier eller andelar som på grund av Finansinspektionens beslut inte får företrädas av ägaren.

En förvaltare skall ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete och utlägg. En regel med detta innehåll finns i paragrafens tredje stycke. Huvudmannen och bulvanen skall solidariskt betala ersättningen. Vidare föreskrivs att det finansiella företaget i fråga år skyldigt att på begäran av förvaltaren förskottera ersättningen. Om den som är betalningsskyldig inte godtar förvaltarens anspråk kan förvaltaren vända sig till rätten för att få ersättningen fastställd.

7§

Tidigare företagna ändringar i den uppräkning av lagar i 1 § första stycket som anger lagens tillämpningsområde har lett till att hänvisningen i förevarande paragraf delvis blivit inaktuell. Ändringen innebär en anpassning till den föreslagna lydelsen av 1

7a§

Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om åtgärder som myndigheter får vidta för att utreda huruvida ett bulvanförhållande föreligger eller vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag.

Bestämmelsen i första stycket avser myndigheter som prövar tillstånd enligt de lagar som anges i l § första stycket, dvs. Finansinspektionen, hyresnänmd, länsstyrelse och Statens jordbruksverk. Om en sådan myndighet finner anledning att genomföra en särskild utredning för bedömning av frågan, om det skäligen kan antas att det föreligger ett bulvanförhållande inom myndighetens ansvarsområde, får myndigheten ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter eller handlingar, ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer, samt avlägga besök i lokaler som utgör bostad.

Om det skäligen kan antas att det föreligger ett bulvanförhållande

inom myndighetens ansvarsområde, har de nu angivna myndigheterna

enligt 7 § en skyldighet att underrätta åklagarmyndigheten.

Enligt andra stycket har en myndighet även i andra fall motsvarande

utredningsbefogenheter i verksamhet som består i tillståndsgivning,

tillsyn eller länmande av stöd med avseende näringslivet. Som ytterligare förutsättningar gäller att det skall vara av betydelse för myndighetens verksamhet vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet och att myndigheten finner anledning att genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga hur det förhåller sig i dessa hänseenden. Det krävs inte att det uttryckligen framgår av tillämplig lagtext att myndigheten har att fästa avseende vid vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag, utan det är tillräckligt att myndigheten i ett eller annat avseende har att göra en lärnplighetsprövning inom vars ram sådana förhållanden kan beaktas.

Har särskilda föreskrifter meddelats om åtgärder som en myndighet får företa i utredningssyfte, följer av allmänna principer att dessa föreskrifter skall tillämpas i stället för de mera generella bestärnrnelserna i förevarande paragraf.

De i paragrafen reglerade utredningsbefogenheterna har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 4.3.3. Som där angivits kan ett åläggande att tillhandahålla uppgifter avse såväl muntliga som skriftliga upplysningar. Ett åläggande att tillhandahålla handlingar kan till en början avse varje form av skriftligt material, t.ex. avtal, korrespondens, affärsböcker m.m. I överensstämmelse med terminologin i 2 kap. tryckfrihetsförordningen skall vidare begreppet handling i detta sammanhang även omfatta upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Ett åläggande att tillhandahålla handlingar kan alltså även avse denna typ av material.

Möjligheten att kalla personer till förhör är inte begränsad på annat sätt än att det skall vara fråga om personer som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken. Som påpekats i den allmänna motiveringen medför ett åläggande att inställa sig för förhör inte i sig någon skyldighet att yttra sig vid förhöret. För sådan skyldighet skall

att en föreligga måste åläggandet att inställa sig för förhör kombineras med ett åläggande att tillhandahålla uppgifter.

Åläggandenatt tillhandahålla uppgifter eller handlingar och åläggan-

den att inställa sig för förhör får enligt 7 § förenas med vite. När det

gäller sådana besök i utredningssyfte myndigheterna också får

som företa, har däremot inte några tvångsmedel ställts till myndigheternas förfogande. Om den som disponerar den lokal där besöket är avsett att

äga rum motsätter sig åtgärden, har myndigheten alltså ingen möjlig-

het att tvångsvis bereda sig tillträde till lokalen vidare den

se

allmänna motiveringen, avsnitt 4.3.3.

7b§

Paragrafen innehåller en bestämmelse om handlingar med visst förtroligt innehåll som upprättats i kontakten mellan advokat eller

en hans biträde och en klient. Syftet är att skydda sådana handlingar mot ålägganden att tillhandahålla handlingar enligt 7 a Bestämmelsen innebär att möjligheten att meddela ålägganden enligt den nämnda

nyss paragrafen i detta hänseende underkastas samma begränsningar som gäller för beslag. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.3.3.

7c§

I paragrafens första mening stadgas att ett ett åläggande enligt 7 §

a får förenas med vite. Det gäller alltså här ålägganden att tillhandahålla

uppgifter eller handlingar och ålägganden att inställa sig för förhör.

Paragrafens andra stycke innehåller en regel som begränsar möjliga heterna att utfärda vitesföreläggande i fall där brottsrnisstanke föreligger. Om det finns anledning att anta att en person har begått brott, får han eller en juridisk person som han är ställföreträdare för inte föreläggas vid vite att lämna uppgifter som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. En sådan inskränkning är nödvändig för att regleringen inte skall komma i konflikt med den rätt för den misstänkte att förhålla sig passiv under brottsutredningen som följer av artikel 6 i Europakonventionen.

I fråga om utdömande av förelagt vite gäller enligt 6 § lagen 1985:206 om viten att denna fråga skall prövas av länsrätt på

ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet.

236 Författningskommentar

Enligtparagrafens tredje stycke gäller ett åläggande som huvudregel genast. Overklagas åläggandet kan dock länsrätten bestämma annat.

I0§

I ett nytt andra stycke föreskrivs att en myndighets beslut enligt 7 a § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt fordras enligt förslaget prövningstillstånd.

Övergångsbestämmelserna

Förslaget innebär att straffbestämmelsen i 2 § får ett utvidgat tilllämpningsområde. Den kommer sålunda att omfatta även ett kringgående av de i 1 § första stycket 5 och 7 uppräknade bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar. Om någon särskild övergångsbestämmelse inte meddelades för dessa fall, skulle straffbestänunelsen i 2 § i samband med ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna omedelbart bli tillämplig bulvanförhållanden av detta slag som uppkommit dessförinnan och fortfarande består. En sådan ordning är inte acceptabel. För att ge ett visst rådrum när det gäller avvecklandet av sådana bulvanförhållanden har därför i övergångsbestämmelserna föreskrivits en viss tid inom vilken det inte får dömas till ansvar enligt 2 § i dessa fall. Denna tid har satts till utgången av år 1999.

11.5 till om i

Förslaget lag ändring lagen

1985:354 om förbud mot

yrkesmässig

rådgivning i vissa fall, m.m.

1§

Paragrafen innehåller en definition av vad som i rådgivningslagens mening avses med rådgivningsverksamhet. Den bestämmer därmed lagens tillämpningsområde. Ändringen, som har behandlats i den allmänna motiveringen under avsnitt 8.4.2, innebär att rådgivningsverksamhet definieras som verksamhet där någon yrkesmässigt går andra till handa med råd, biträde vid affärsförhandlingar, förmedling eller annan hjälp i juridiska eller ekonomiska angelägenheter.

Som framgått av vad som har anförts i den allmänna motiveringen är syftet med ändringen att uttryckligen göra lagen tillämplig allt slags biträde i juridiska och ekonomiska angelägenheter och därmed förebygga sådana gränsdragningssvårigheter som den nuvarande

Färfattningskommentar 237

lydelsen och de motivuttalanden som gjordes vid lagens tillkomst har givit upphov till.

3§

Paragrafen anger förutsättningarna för meddelande av förbud mot rådgivningsverksamhet. Vidare innehåller den bestämmelser om förbudstidens längd samt om innebörden av beslutet. I första stycket har till en början den ändringen vidtagits, att uttrycket i sådan verksamhet har ersatts med vid sådan verksamhet. Härigenom undanröjs den tveksamhet som i dag kan kan uppkomma när det gäller fall där rådgivaren gör sig skyldig till brott som står i ett mycket nära tidsmässigt eller funktionellt samband med rådgivningsverksamheten, utan att det för den skull faller sig helt naturligt att anse brottet begånget i denna verksamhet. Ändringen innebär alltså att det klargörs att dessa fall omfattas av förbudsinstitutets tillämpningsområde. Ett exempel kan vara att innehavaren av en juridisk byrå åtar sig uppdrag som styrelseledamot i ett aktiebolag. I första stycket har vidare bestämmelsen om förbudstidens längd ändrats på så sätt att den maximala förbudstiden höjts från fem till tio år. Skälen för denna höjning har behandlats i den allmänna motiveringen under avsnitt 8.4.5. Syftet med râdgivningsförbud är i första hand att förhindra oseriösa rådgivare från att bedriva rådgivningsverksamhet. Regleringen är alltså tänkt att ha preventiv funktion. Vid bestämmande av förbudstidens en längd bör domstolen dock använda kriterier av det slag som används vid straffmätning. Utgångspunkten bör alltså primärt vara den aktuella brottsligheten straffvärde. I sammanhanget bör påpekas att domstolen, vid bestämmande av påföljd för gärning som har föranlett förbudet, har att ta hänsyn till rådgivningsförbudet i enlighet med 29 kap. 5 § 5 brottsbalken. I ett nytt andra stycke anges att domstolen, vid bedömande av om förbud bör meddelas, skall beakta brottslighetens straffvärde och om den förbudstalan avser tidigare gjort sig skyldig till brott vid rådsom givningsverksamhet. Bestämmelsen ger alltså domstolen anvisningar vilka omständigheter som skall tillmätas avgörande betydelse för om förbud skall meddelas i de fall där de i första stycket angivna om grundläggande förutsättningarna att rådgivaren vid sin rådgiv- ningsverksamhet begått brott inte är ringa är uppfyllda. som - Bestämmelsen saknar motsvarighet i gällande lag. I motiven till nu paragrafen prop. 1984/85:90 s. 37 sägs att det avgörande för om beslut skall meddelas bör det finns risk för att rådgivaren gör vara om sig skyldig till brott i rådgivningsverksamheten. Av skäl som har nya redovisats i den allmänna motiveringen under avsnitt 8.4.4 är prog-

238 Författningskommentar

nostiska kriterier av detta slag mindre lämpliga vid tillämpningen

av en straffrättslig sanktion. De föreslagna kriterierna det förbuds-

grundande brottets straffvärde och tidigare brottslighet innebär bl.a.

att kravet på rättslig likabehandling bör kunna tillgodoses bättre än vad som torde bli fallet om domstolen förutsätts lägga bedömning

en av återfallsrisken till grund för sitt avgörande.

Om den aktuella brottsligheten är allvarlig, bör detta ofta

vara ett avgörande skäl för att meddela förbud. Den presumtionsregel

som utredningen föreslår skall införas i paragrafens tredje stycke

är ett uttryck för den betydelse straffvärdet bör tillmätas i detta

som sammanhang. Vi återkommer strax till denna regel. Även i fall där presumtionsregeln inte är tillämplig kan emellertid straffvärdet i sig tala starkt för att förbud skall meddelas. Har brottsligheten ett straffvärde motsvarande sex månaders fängelse eller torde det

mer sålunda i allmänhet finnas skäl att ålägga förbud. I dessa fall kan rådgivaren vanligtvis anses ha visat sådan respektlöshet inför

en grundläggande normer i samhället att ett förbud är motiverat.

Även den aktuella inte så

om brottsligheten är allvarlig kan

emellertid ett förbud påkallat. I första hand gäller detta i fall där

vara rådgivaren tidigare gjort sig skyldig till brott vid rådgivningsverksamhet. Man kan emellertid också tänka sig den situationen att rådgivaren samtidigt lagförs för ett flertal brott begångna vid sådan verksamhet, utan att brottslighetens straffvärde när fullt till den nämnda

upp nyss nivån. Även i sådant fall bör det kunna komma i fråga

ett att meddela rådgivningsförbud.

När det i detta lagrum talas om att rådgivaren tidigare gjort sig skyldig till brott innebär det att inte endast tidigare domar utan i princip även åtalsunderlåtelser och strafförelägganden får beaktas.

Av betydelse för bedömningen i de fall där rådgivaren tidigare gjort sig skyldig till brott vid verksamheten är främst vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, hur lång tid som förflutit mellan brotten samt den tidigare och den aktuella brottslighetens svårhet.

I paragrafens tredje stycke har tagits in en regel innebär att

som förbud skall anses påkallat med hänsyn till brottets straffvärde, det

om lägsta föreskrivna straffet för något de aktuella brotten är fängelse

av i sex månader. Om det finns särskilda skäl kan presumtionen brytas. Syftet med denna presumtionsregel är att säkerställa att frågan

om rådgivningsförbud verkligen aktualiseras i de fall där rådgivaren gjort sig skyldig till grov brottslighet.

Särskilda skäl för att i här avsedda fall avstå från att ålägga beslut kan föreligga exempelvis om den aktuella gärningen framstår

som en engångsföreteelse efter många års klanderfritt bedriven rådgivningsverksamhet.

Fönfattningskommentar 239

7§

l paragrafen har den ändringen gjorts, att ansvaret för registret över rådgivningsförbud förts över från Riksskatteverket till Patent- och registreringsverket. Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen under avsnitt 8.4.7.

8§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sanktioner vid överträdelse av ett rådgivningsförbud. Andra stycket har ändrats så att det av lagtexten framgår att förbudstiden skall förlängas vid en överträdelse, om det inte finns särskilda skäl att underlåta förlängning. Förbudstiden bör som regel förlängas med den tid som förbudet överträtts. Har den förbudsålagde gjort sig skyldig till nya brott i rådgivningsverksamheten talar dock detta i skärpande riktning.

Förlängning kan underlåtas, om det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl får anses föreligga t.ex. om det meddelas ett nytt rådgivningsförbud eller om överträdelsen bedöms som ett ringa brott. Har det vid domstolens prövning gått lång tid sedan förbudstiden löpte ut, kan även detta vara ett skäl att underlåta förlängning.

Ikraftträdandebestämmelserna

I enlighet med allmänna principer bör de skärpningar som föreslås inte gälla vid prövning av fråga om rådgivningsförbud på grund av brott som begåtts före ikraftträdandet. Detta har angetts i en särskild bestämmelse.

11.6 till lag om i lagen

Förslaget ändring 1986:436 om näringsförbud

6§

Paragrafen innehåller bestämmelser om verkan av näringsförbud. I första stycket finns en uppräkning av vad som är förbjudet för den

är underkastad näringsförbud. Förslaget innebär att det i en ny som nionde punkt i detta stycke anges att den som är underkastad näringsförbud inte får inneha annan fullmakt att företräda en enskild näringsidkare i dennes näringsverksamhet eller en sådan juridisk person som anges i samma styckes fjärde punkt än sådan som avses i 10 § andra stycket avtalslagen.

240 Författningskommentar

Förbudet mot att inneha fullmakt att företräda enskild näringsidkare har begränsats till att avse fullmakt som ger behörighet att företräda näringsidkaren i en angelägenhet hans näringsverksamhet.

som avser Uttrycket näringsverksamhet har här innebörd på andra

samma som håll i lagen 1986:436 om näringsförbud och i modern lagstiftning i övrigt se t.ex. prop. 1985/86: 126 s. 62. Vad åsyftas är alltså

som en yrkesmässigt bedriven verksamhet ekonomisk art, oavsett

av om verksamheten är inriktad vinst eller I kravet på yrkes-

att ge mässighet ligger att verksamheten måste ha viss varaktighet. Avgränsningen av förbudet innebär alltså att ett näringsförbud inte hindrar att den förbudsålagde fullmakt att företräda näringsid-

ges en kare i angelägenheter som inte gäller näringsverksamheten.

Hänvisningen till paragrafens fjärde punkt innebär att förbudet att inneha fullmakt att företräda juridisk person omfattar fullmakter avseende aktiebolag, bankaktiebolag, sparbanker, försäkringsbolag, handelsbolag, europeiska ekonomiska intressegrupperingar med säte i Sverige, ekonomiska föreningar samt sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet.

Förbudet mot att inneha fullmakt omfattar inte sådana fullmakt

som avses i 10 § andra stycket avtalslagen, dvs. s.k. ställningsfullmakt. En ställningsfullmakt föreligger när någon på grund av avtal med huvudmannen intar en ställning som enligt lag eller sedvänja medför viss behörighet att företa rättshandlingar för dennes räkning. Ett ofta anfört typexempel är att en kassörska som i butik sitter under skylten

en "Kassa" är behörig att för huvudmarmens räkning ta emot betalning

av kunderna. För att undvika att fullmaktsförbudet skall leda till

en omotiverad utvidgning av kretsen av befattningar är förbjudna för

som den som ålagts näringsförbud, har ställningsfullmakt undantagits från förbudet.

Fullmaktsförbudet innebär att den som har ålagts näringsförbud är förhindrad att motta nya uppdrag fullmäktig i fall där det är fråga

som om sådan fullmakt som omfattas av förbudet. Han är vidare skyldig att avveckla de uppdrag av detta slag han redan innehar. För att

som ansvar för överträdelse av näringsförbudet skall komma i fråga krävs givetvis att den förbudsålagde varit införstådd med att han befullmäktigats.

När det gäller frågan vilken betydelse det förhållandet, att ett näringsförbud har överträtts genom innehav fullmakt, bör tillmätas

av för giltigheten av de rättshandlingar som företagits med stöd av fullmakten, hänvisas till vad som anförts i den allmänna motiveringen under avsnitt 7.4.2.

19§

Paragrafen innehåller bestämmelser som ger domstolen möjlighet att medge undantag från näringsförbudet. Genom ett tillägg har klargjorts att dispensmöjligheten avser även innehav av fullmakt. En sådan möjlighet är ett nödvändigt komplement till ett fullmaktsförbud av den generella räckvidd som utredningen föreslår.

En dispens från fullmaktsförbudet mäste preciseras, så att det klart framgår vilken eller vilka fullmakter som avses. Något generellt undantag från fullmaktsförbudet bör inte få förekomma.

Frågan, om dispens från fullmaktsförbudet skall meddelas, får avgöras med beaktande av hur vidsträckt behörighet fullmakten i fråga ger den fullmäktige och syftet med det tillärrmade fullmaktsuppdraget. Är behörigheten så vidsträckt att innehavaren med stöd av fullmakten kan utöva ledningen av en näringsverksamhet bör dispens normalt sett inte komma i fråga. I fall där det gäller mera begränsade fullmakter bör en dispensansökan däremot ofta kunna bifallas. Som anförts i allmänmotiveringen avsnitt 7.4.2 bör dispens naturligtvis länmas för anställda med sekreterar- eller budfunktioner som förutsätter bankeller postfullmakt.

Ikraftträdandebestämmelserna

Näringsförbudsinstitutet är av sådan karaktär att det vid förändingar av regleringen finns skäl att tillämpa samma allmänna principer för ikraftträdandet som det straffrättsliga omrâdet. Den skärpning i fråga om innebörden av ett näringsförbud som utredningen föreslår bör följaktligen inte tillämpas beträffande näringsförbud meddelade med anledning av omständigheter som inträffat före ikraftträdandet.

11.7 Förslaget till lag om ändring i lagen

1998:00 om belastningsregister

10§

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 i den allmänna motiveringen har regeringen nyligen till lagrådet överlämnat en remiss med förslag till bl.a. en lag om belastningsregister. Belastningsregistret är avsett att ersätta det nuvarande person- och belastningsregistret. Förevarande paragraf i förslaget till lag om belastningsregister motsvarar 3 § 3 i den nuvarande lagen 1965:94 om polisregister

242 Författningskommentar

m.m. och anger i vilka fall regeringen får föreskriva att enskild skall ha rätt att få uppgifter om annan enskild belastningsregistret.

I den allmärma motiveringen avsnitt 5.3.4 har frarnhållits att det är angeläget att de uppgifter om brott och påföljder förekommer

som i affärskontrollssarnrnanhang håller en hög kvalitet. Vidare har där konstaterats att detta kvalitetskrav talar för att kreditupplysningsföretagen bör ges rätt att för kreditupplysningsändamål erhålla uppgifter från Rikspolisstyrelsens belastningsregister. I paragrafens andra stycke har följaktligen intagits en regel som ger regeringen möjlighet att föreskriva att uppgifter ur registret får lämnas ut till kreditupplysningsföretag för att användas i kreditupplysningsverksamhet.

11.8 till om i

Förslaget förordning ändring polisregisterkungörelsen 1969:38

Regeringens avsikt torde vara att utfärda en ny förordning i anslutning till den föreslagna lagen om belastningsregister. Med hänsyn till det skede i vilket beredningen av lagstiftningsärendet befinner sig när detta skrivs har utredningen emellertid varit hänvisad till att presentera sina förslag i här aktuell del som ändringar i den befintliga polisregisterkungörelsen.

17§

Paragrafen innehåller bestämmelser om meddelande av utdrag av Rikspolisstyrelsens polisregister. I en ny punkt 16 har föreskrivits att sådant utdrag skall meddelas den som bedriver kreditupplysningsverksamhet, som avses i kreditupplysningslagen, för användning i sådan verksamhet. Bestämmelsen kompletterar den tidigare berörda ändringen i lagen om belastningsregister.

19§

I paragrafens sjätte stycke har föreskrivits att i ett utdrag enligt 17 § 16 polisregisterkungörelsen inte får tas med uppgift om böter eller annan påföljd än sådan som dömts ut med tillämpning av 9 11 eller

- 14 kap. brottsbalken, skattebrottslagen eller lagen om straff för varusmugling. Denna begränsning knyter an till vad som föreslås gälla i fråga om användningen av brottsuppgifter i kreditupplysningsverksamhet jämför förslagen till ändringar i kreditupplysningslagen och kreditupplysningsförordningen. I övrigt har i paragrafen endast gjorts vissa följdändringar.

Författningskommentar 243

11.9 Förslaget till om i för-

förordning ändring ordningen 1985:357 om registrering av och

underrättelse om domar om förbud mot

yrkesmässig rådgivning i vissa fall

Ia§

I paragrafen, som är ny, föreskrivs att PRV skall kungöra beslut om rådgivningsförbud i den tidning för kungörelser som verket ger ut. Kungörelse skall ske inte bara när ett sådant förbud ålagts utan även om det upphävts, ändrats eller förlängts. Beträffande skälen för att införa ett kungörelseförfarande hänvisas till vad som anförts i den allmänna motiveringen under avsnitt 8.4.7.

60ch 7§§

Ändringarna är föranledda av utredningens förslag att ansvaret för registret över rådgivningsförbud skall föras över från Rikskatteverket till PRV.

11.10 till om i kredit-

Förslaget förordning ändring upplysningsförordningen 1981:955

4a§

Paragrafen, som är ny, innehåller de närmare bestämmelser som den föreslagna ändringen i 6 § fjärde stycket kreditupplysningslagen förutsätter. Innebörden av regleringen är att Datainspektionens medgivande under vissa angivna förutsättningar inte erfordras för att i kreditupplysningsverksamhet samla in, lagra eller lämna ut uppgifter om en dom eller ett godkänt strafföreläggande avseende brott enligt 9 11 eller 14 kap. brottsbalken, skattebrottslagen 1971:69 eller

lagen 1960:418 om straff för varusmugglingsbrott. Att en dom eller ett strafföreläggande avseende de nu nämnda brottstyperna därutöver kan avse även andra brott har berörts i avsnitt 5.3.2. Förutsatt att gemensam påföljd, i enlighet med huvudregeln i 30 kap. 3 § första stycket brottsbalken, har bestämts för brotten, får i sådant fall uppgift lämnas även om de andra brott som domen eller strafföreläggandet omfattar. Angående avgränsningen till de i paragrafen angivna brottstyperna, se avsnitt 5.3.2.

244 Författningskommentar

En första förutsättning för att uppgifterna i fråga skall få användas utan att medgivande från Datainspektionen inhämtas är att påföljden har bestämts till annat än böter. Härutöver krävs att lagöverträdaren är näringsidkare eller annars har en sådan anknytning till viss

en näringsverksamhet att han är att jämställa med en näringsidkare i kreditupplysningslagens mening. I 2 § andra stycket kreditupplysningslagen anges att med uttrycket näringsidkare i kreditupplysningslagen även avses den som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i en viss verksamhet att uppgifter om hans

egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning. Som framgått av den allmänna motiveringen avsnitt 5.3.2 är till denna kategori av personer att hänföra i första hand de har

som ett väsentligt ekonomiskt intresse i verksamheten samt de som har en ledande ställning i ett företag som styrelseledamot, verkställande direktör eller sätt. Även den någon särskild

annat som av annan anledning har möjlighet att påverka ett företags verksamhet kan emellertid vara att räkna hit.

Bilaga I 245

Kommittédirektiv

Åtgärder mot vissa bulvanförhållanden Dir.

m.m. 1996:55

Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden m.m. Ett mål för utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att förhindra eller försvåra att sådan brottslighet bedrivs med bulvaner som täckmantel. Åtgärder kan övervägas inom skilda lagstiftningsomrâden, exempelvis inom straffrätten, förvaltningsrätten och civilrätten. Också andra åtgärder än lagstiftning kan övervägas, såsom att utveckla

myndigheternas kompetens och arbetsmetoder.

Till det som särskilt skall uppmärksammas hör hur myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter skall kunna få betydligt bättre möjligheter än i dag att förhindra att reglerna exempelvis för att få ett tillstånd eller för att bedriva en viss verksamhet kringgås genom användning av bulvaner. Vidare skall övervägas hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanförhållanden i andra sammanhang, exempelvis när ett företag träder i affärsförbindelse med ett annat företag s.k. affårskontroll. I uppdraget ingår att överväga vilka regelförändringar som kan och bör genomföras för att hindra att ett beslut om näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat sätt. Utredaren skall också se över lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. med syfte att göra lagen till ett effektivare instrument i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Uppdraget skall vara slutfört före utgången av december 1997.

Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet

Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i

246 Bilaga 1

en skrivelse till riksdagen skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412.

Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär kraftig förstärkning

en av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.

Strategin omfattar ett flertal åtgärder som berör både myndigheterna och näringslivet. Det handlar bl.a. att effektivisera sanktioner,

om kontroll, tillsyn, civilrättslig lagstiftning samt myndigheternas arbetsmetoder och samarbete. Till huvudpunkterna i strategin hör

att en ökad vikt skall läggas vid det förebyggande arbetet och att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

För att förverkliga strategin har åtskilliga utredningar och utvecklingsprojekt inletts. Här kan nämnas Utredningen företagsbot Ju

om 1995:06, dir. 1995:95, Utredningen om branschsanering och andra åtgärder mot ekonomisk brottslighet Ju 1995:11, dir. 1995:142, Skatteflyktskommittén Fi 1995:04, dir. 1995:165, Skattekontrollutredningen Fi 1995:05, dir. 1995:12 och Utredningen skärpt

om bekämpning av penningtvätt Ju 1995: 18, dir. 1995:132. Iuppdraget till Branschsaneringsutredningen ligger bl.a. att överväga ökad

en kontroll i samband med tillståndsgivning och tillsyn gentemot näringslivet. Riksrevisionsverket har fått i uppdrag att utreda hur kontrollen i samband med offentlig upphandling kan fördjupas. Ät Patent- och registreringsverket har uppdragits att verka för

en effektivare affärskontroll genom att göra offentliga uppgifter i myndigheters register lättare tillgängliga.

Sedan förslag om skärpningar av reglerna om näringsförbud lagts fram på grundval av förslag från Näringsförbudsutredningen se nedan, har regeringen beslutat tillkalla särskild utredare för att

en utarbeta förslag till ytterligare skärpningar av lagstiftningen

om näringsförbud dir. 1996:20. Den utredningen inriktas på

nya reglerna om näringsförbud vid betalningsunderlåtelse och konkurs.

Förslag till ändringar av reglerna om skattebrott har utarbetats på grundval av förslag från Skattebrottsutredningen SOU 1995:10,

prop. 1995/96:170. Samma utredning har nyligen redovisat förslag till ändringar av reglerna om borgenärsbrott SOU 1996:30.

Bulvaner

Vad är en bulvan

Med bulvan menas vanligen en person utåt uppträder i eget

som namn och handlar för egen räkning men som i verkligheten bara är ett verktyg för någon annan, bulvanens huvudman. Huvudmannen

Bilaga 1 247

använder bulvanen för att inte själv synas exempelvis i ett företags ledning eller vid affärstransaktioner.

Inte sällan syftar bulvanarrangemang till att kringgå förbud eller krav på tillstånd för ett visst slag av verksamhet. Syftet med att anlita en bulvan kan också vara att huvudmarmen själv söker undgå det straffrättsliga eller civilrättsliga ansvar som armars skulle kunna drabba honom till följd av äventyrliga eller rentav kriminella transaktioner.

Hur de nuvarande reglerna kom till

Några generella civilrättsliga eller straffrättsliga lagregler om bulvanskap finns inte. Inte heller finns något allmänt förbud mot att använda bulvan. Däremot finns regler mot bulvaner inom vissa, i lagstiftningen särskilt angivna områden.

Innan den nuvarande lagstiftningen om bulvaner infördes gällde bl.a. lagen 1925:221 om bulvanförhållanden i fråga om fast egendom och lagen 1934:239 om bulvanförhållanden i fråga om aktier i vissa bolag.

Lagen 1985:277 om vissa bulvanförhållanden bulvanlagen trädde i kraft år 1985 prop. 1984/85:111, bet. 1984/85:LU25, rskr. 1984/85:250. Lagen tillkom efter förslag i Ekobrottskommissionens betänkande Bulvanlag SOU 1983:46 men har inte lika lång räckvidd som kommissionen hade föreslagit. Kommissionens förslag gick ut på att det skulle införas generella regler av såväl civilrättsligt som straffrättsligt slag. Bl.a. föreslogs straffbestämmelser som omfattade både bulvanen och huvudmannen samt bestämmelser om ett solidariskt ekonomiskt ansvar för huvudmannen och bulvanen för de skulder i förhållande till tredje man som ett bulvanskap kan ge upphov till.

Remissinstanserna ställde sig i princip bakom uppfattningen att det förelåg ett ökat samhälleligt behov av att ingripa vid illojala bulvanförhållanden. Flera remissinstanser avstyrkte dock den föreslagna lagstiftningen med motivering att det var svårt att överblicka konsekvenserna av de föreslagna generella reglerna. Från flera håll anfördes att det krävdes en mer ingående analys av vilka beteenden som borde träffas av de föreslagna reglerna. Invändningar restes också mot vissa tekniska lösningar som ansågs utsträcka det straffsanktionerade området för långt.

I propositionen till bulvanlagen anförde departementschefen att han

delade kommissionens uppfattning om att det fanns ett behov av att öka samhällets möjligheter att ingripa mot bulvaner. Han konstaterade dock att det var förenat med åtskilliga svårigheter att utforma en allmän lagstiftning om bulvaner. Med hänsyn till vikten av att på ett precist sätt ange vilka illojala bulvanförhållanden som bör drabbas av

248 Bilaga 1

konsekvenser i form av straff och civilrättsligt kunde de

ansvar av kommissionen lämnade förslagen till allmänna bestämmelser inte

mer läggas till grund för en lagstiftning i frågan.

Den nya lagstiftningen innebär i princip endast att de redan gällande reglerna om bulvaner fördes samman till en och samma lag och att reglerna skärptes i vissa avseenden. Reglerna omfattar således i likhet med vad som gällt tidigare endast vissa delar av finansmarknaden och vissa frågor vid förvärv m.m. inom fastighetsornrådet.

Smärre förändringar i bulvanlagen har därefter gjorts.

Bulvanlagens innehåll m.m.

Lagen om vissa bulvanförhållanden omfattar bulvanförhållanden

som används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla viss egendom eller viss rättighet som uppställs i vissa, i bulvanlagen uppräknade lagar, i första hand avseende förvärv fast egendom,

av aktier och andelar i svenska företag.

Bulvanen och huvudmarmen kan straffas för kringgåendet ett

av hinder förvärvs- eller behållandeförbud med böter eller fängelse i högst ett år. Dessutom kan egendomen eller rättigheten tvångsförsäljas.

Regler om bulvanförhållanden finns också i viss annan lagstiftning, bl.a. i lagen om näringsförbud.

Betalningsansvarskommittén

Åtgärder mot bulvanskap har utretts också av Betalningsansvarskommittén. Kommittén fann SOU 1987:59 att det var mycket svårt att dra någon gräns mellan lojala och illojala bulvanförhållanden och följaktligen också att avgränsa sådana bulvanskap som rättsordningen ogillade och vid vilka huvudmannen borde bära ett betalningsansvar för bulvanens åtgärder. Något behov av generella regler av det slaget hade heller inte framkommit i praktiken, enligt kommittén. Kommittén kom mot den bakgrunden fram till att några generella regler mot bulvanskap varken kunde eller borde införas.

Rådgivningslagen

I lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. rådgivningslagen ñmis regler om sådan verksamhet som består

Bilaga 1 249

i att någon yrkesmässigt går andra till handa med råd eller annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter.

Bakgrunden till att rådgivningslagen har kommit till är att ekonomiska brottslingar inte sällan använder sig av professionella rådgivare i fråga om exempelvis juridik eller ekonomi vid planeringen av kvalificerad ekonomisk brottslighet. Rådgivarna kan till det yttre framstå som respektabla företrädare för jurist- eller ekonomyrket och de bedriver i många fall sin oseriösa rådgivningsverksamhet som ett

lukrativt inslag i en till det yttre helt respektabel yrkespraktik.

Den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbar handling kan enligt rådgivningslagen dömas för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst två år. Givetvis kan rådgivaren i förekommande fall i stället dömas som medgärningsman till huvudbrottet, exempelvis bedrägeri eller skattebrott. Rådgivningslagen innehåller också regler om att domstol kan meddela förbud mot att utöva rådgivningsverksamhet i högst fem år, om en rådgivare har gjort sig skyldig till ett brott som inte är ringa i sin rådgivningsverksamhet.

Behovet av en översyn

Nuvarande lagstiftning om bulvaner är inte effektiv

Det finns flera skäl till att nu på nytt ta upp frågan om att effektivisera lagstiftningen mot illojala bulvanförhållanden. Till att börja med kan konstateras att den nuvarande lagstiftningen inte har visat sig vara ett effektivt medel mot användning av bulvaner på ett illojalt sätt. Reglerna har begränsad räckvidd och synes endast sällan ha tillämpats i praktiken. De har inte kunnat förhindra användningen av bulvaner i nänmvärd grad. Tvärtom är det ett känt faktum inte minst hos polisen och inom näringslivet att det blivit allt vanligare att bulvaner används som ett redskap för att begå kvalificerad och inte sällan omfattande ekonomisk brottslighet.

Polisens och andra myndigheters erfarenheter från senare år gör att vi i dag har en tämligen god bild av hur bulvaner i praktiken används i den ekonomiska brottsligheten.

I många fall har kriminellt belastade personer genom bulvaner förvärvat bolag eller öppnat konton för penningtransaktioner som ett led i en kriminell verksamhet. Bulvanerna har i många fall själva varit ostraffade och myndigheterna har därför inte fått de varningssignaler som det innebär att kända brottslingars namn förekommer exempelvis i officiella handlingar rörande ett visst företag. Kända ekobrottslingar har därigenom kunnat bedriva kriminell verksamhet i det fördolda

250 Bilaga 1

under lång tid utan att polisen eller andra myndigheter har kunnat komma den brottsliga verksamheten på spåren.

Nya slag av bulvaner har börjat uppträda

En speciell form av bulvaner är de s.k. målvaktema, som har blivit vanliga i samband med vissa slag av ekobrottslighet. Målvakter är ofta personer med sociala problem som för en mindre ersättning engageras att ingå i bolagsstyrelsen eller på annat sätt formellt framträda

som företrädare för ett företag. Målvakten utför i regel inget arbete i företaget annat än att skriva sitt nanm på avtal och andra officiella handlingar. Avsikten är att göra det svårare för myndigheterna att nå huvudmännen bakom brottsligheten. Ibland målvakt i

engageras en

slutskedet av ett kriminellt förlopp, exempelvis en bolagsplundring,

för att ta det straffrättsliga ansvaret för olika brister i hanteringen, t.ex. avsaknad av bokföring.

Huvudmarmen har i det skedet vanligen försvunnit med tillgångarna. Han förblir i många fall okänd för polisen och i varje fall är det ofta svårt eller omöjligt att knyta honom till de brottsliga handlingar

som utförts.

På liknande sätt kan målvakten användas vid kriminella förfaranden i samband med planerade konkurser. Målvakten är ett skydd för huvudmarmen mot att själv bli avslöjad och lagförd. På så sätt är användningen av målvakt ofta en förutsättning för bolagsplundring och andra liknande slag av ekobrottslighet.

Målvakten får sålunda bära det straffrättsliga ansvaret för brottsligheten. Men han kommer i praktiken ofta undan ganska lindrigt med hänsyn till sin bristande kompetens och den korta tid bolaget varit i hans ägo.

När bulvaner är insatta som styrelseledamöter eller verkställande direktörer i bolag är det inte ovanligt att huvudmarmen genom fullmakt, ofta en s.k. generalfullmakt, skaffar sig behörighet att företräda bolaget och därmed i praktiken sköta dess verksamhet. Detta förfarande används också i många fall när ett bolag helt saknar registrerad styrelse eller verkställande direktör.

Myndigheterna har slagit larm om att nya regler behövs

Från åklagare, polis och andra myndigheter har i olika sammanhang framhållits att användningen av bulvaner utgör ett mycket stort problem i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Den florerande bulvananvändningen gör det svårt för tillstånds- och tillsynsmyn-

digheter att förebygga ekobrottslighet genom att hindra kända ekobrottslingar att komma in på eller bli kvar på marknaden. När brott sedan har begåtts i näringsverksamhet under täckmantel av bulvaner, inklusive målvakter, är det svårt att utreda brotten och att få fram

sådan bevisning att huvudmarmen kan avslöjas och lagföras.

Andra åtgärder mot ekobrott måste kompletteras med bättre i regler mot bulvaner

Som framgått ovan har Branschsaneringsutredningen fått i uppdrag

bl.a. att föreslå åtgärder för att skärpa kontrollen i samband med tillståndsgivning och tillsyn i förhållande till näringslivet. Det är viktigt att sådana skärpningar av kontrollerna från myndigheters sida inte förfelar sin verkan genom att ekokrirninella döljer sig bakom bulvaner och så sätt kringgår kontrollerna. Frågan om bulvaner har vidare berörts i regeringens proposition 1995/96:98 Ändrade

regler för näringsförbud. Propositionen innebär att reglerna om näringsförbud skärps i olika avseenden för att göra näringsförbud till ett effektivare instrument för att förebygga ekono-

misk brottslighet. Näringsförbudsutredningen, slutbetänkande

vars SOU 1995: 1 legat till grund för förslagen, hade också förordat regler om förbud mot s.k. generalfullmakt att företräda en juridisk

person, detta för att göra det svårare att kringgå ett meddelat näringsförbud. Regeringen farm dock prop. s. 26 att det förslaget var behäftat med lagtekniska brister med hänsyn till att begreppet generell fullmakt

var så obestämt till sin innebörd. I propositionen anförs att regeringen avser att låta frågan om generell fullmakt över den kommande

ses av utredningen om bulvanskap.

Ajfärskontroll

I näringsidkares Självskydd mot att utsättas för ekonomisk brottslighet ingår att göra s.k. affárskontroll. Därmed menas att kontrollera att den som man står i begrepp att göra affärer med inte framstår som oseriös eller rentav brottslig. En effektiv affärskontroll har givetvis stor betydelse som ett skydd också mot sådan ekonomisk brottslighet där bulvaner används.

I affärskontroll ingår normalt att ta kreditupplysning på den tilltänkta affärspartnem. Reglerna om kreditupplysning har visserligen nyligen setts över av Kreditupplysningsutredningen SOU 1993:110. Några förslag om ökade möjligheter att använda uppgifter

om ekonomisk brottslighet presenterade utredningen emellertid inte. En

lagrâdsremiss på grundval av utredningsförslagen bereds för när-

varande inom Justitiedepartementet.

Affars- och kreditupplysningsföretaget Upplysningscentralen UC har

i en skrivelse till Justitiedepartementet i februari 1996 förordat att det blir tillåtet att registrera grov ekonomisk brottslighet för kreditupplysningsändamål. Också i den allmänna debatten har den uppfattningen framförts att det framstår som inkonsekvent att en kanske oavsiktlig

och tämligen harmlös betalningsförsummelse registreras och är

tillgänglig vid kreditupplysning, medan den som har dömts för grov ekonomisk brottslighet skyddas av sekretess och därigenom kan få möjlighet att begå nya brott mot personer och företag som inte känner till eller kan fä reda dessa domar.

Riksåklagarens rapport om bolagsplundring

Riksåklagaren har regeringens uppdrag gjort en översiktlig

kartläggning av problemställningar och möjliga åtgärder när det gäller

att förbättra insatserna mot bolagsplundring. Uppdraget har redovisats i en rapport i februari 1996. Av rapporten framgår att olika slag av bulvanarrangemang regelmässigt förekommer i samband med bolags-

plundring.

Som en tänkbar åtgärd inom det straffrättsliga området för att motverka användning av bulvaner i samband med ekobrottslighet förordas i rapporten att utnyttjandet av bulvan skulle kunna införas som en grund för att tillmäta ett brott högre straffvärde.

Riksåklagaren förordar också att det införs ett ägarregister för fåmansbolag. Med ett sådant register skulle man enligt rapporten minska möjligheterna för personer med brottsliga avsikter att agera för bolag för vilka det inte finns någon ansvarig företrädare.

Rådgivningslagen är inte efektiv

Râdgivningslagen tar sikte på oseriös rådgivningsverksamhet av ett

slag som torde vara vanlig i många brottsupplägg där också användning bulvaner kan ingå i brottsplanen. Redan detta är ett skäl för

av att nu se över den lagen.

Ett annat skäl är att rådgivningslagen inte förefaller att vara särskilt effektiv. Den har tillämpats endast ett fåtal gånger. Den har uppenbarligen inte lyckats förhindra att oseriös rådgivningsverksamhet i ekobrottssammanhang har brett ut sig och numera framstår som en viktig brottsgenererande faktor när det gäller ekonomisk brottslighet. Riksåklagaren har i den ovan nämnda rapporten om bolagsplundring förordat att rådgivningslagen ses över för att göras effektivare. Han

Bilaga 1 253

har därvid bl.a. pekat på att det blivit vanligt i ekobrottssarnrnanhang att rådgivare används för att hjälpa till med att flytta pengar till

utländska skatteparadis.

Uppdraget

Arbetets inriktning

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor åtgärder mot

om vissa bulvanförhållanden m.m. enligt vad som berörts ovan.

Ett mål för utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen

av ekonomisk brottslighet genom att förhindra eller försvåra att sådan brottslighet bedrivs med bulvaner täckmantel. Med bulvaner

som avses i sammanhanget även s.k. målvakter. Inom uppdraget faller dessutom vissa åtgärder som har betydelse för effektiviseringen ekobrotts-

av bekämpningen också i andra avseenden än genom att motverka användningen av bulvaner.

Det framstår, mot bakgrund av tidigare utredningsarbete inom området, inte som realistiskt att försöka utarbeta några generella regler om bulvanskap. Utredaren bör därför i första hand inrikta sig på att finna lämpliga åtgärder inom område för område där det visar sig finnas behov av att motverka användningen av bulvaner. Utanför uppdraget faller sådana branschspecifika åtgärder behandlas

som av Branschsaneringsutredningen.

Med dessa begränsningar skall utredaren överväga frågan om åtgärder mot bulvaner i hela dess vidd. Åtgärder kan övervägas inom skilda lagstiftningsområden, exempelvis inom straffrätten, förvaltningsrätten och civilrätten. Också andra åtgärder än lagstiftning kan övervägas, såsom att utveckla myndigheternas kompetens och arbetsmetoder. Den internationella aspekten måste uppmärksammas med hänsyn till risken för att utländska bulvaner kommer till ökad användning, om de inhemska reglerna skärps.

I det följande anges vissa frågor som utredaren särskilt bör uppmärksamma.

Kontroll i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn

Det är viktigt att myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter eller med uppgift att besluta om bidrag till näringslivet får betydligt bättre möjligheter än i dag att förhindra att förutsättningarna exempelvis för att få ett tillstånd eller för att bedriva en viss verksamhet kringgås genom användning av bulvaner. Bland åtgärder som här kan övervägas kan nämnas att vidga myndigheternas möjligheter att utreda

254 Bilaga J

vem som verkligen står bakom en viss verksamhet, att i vissa fall förelägga en sökande eller annan part att styrka sin uppgivna ställning i verksamheten och att öka möjligheterna att avslå en tillståndsansökan vid misstanke om att sökanden är bulvan och inte huvudman.

Afärskontroll

Vidare skall övervägas hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanförhâllanden i samband med affärskontroll. Utredaren skall därvid bl.a. överväga om registeruppgifter om brottmålsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslighet bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller annat sätt i samband med affärskontroll.

Ägarregister i fåmansbolag

Utredaren skall utreda om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunld av ett sådant register skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget ligger att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras.

Hinder mot att kringgå näringsförbud

En viktig fråga för utredaren är att överväga vilka regelförändringar eller andra åtgärder som kan och bör genomföras för att hindra att ett meddelat näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat liknande sätt jfr prop. 1995/96:98 s. 26. Särskild uppmärksamhet skall ägnas användandet av s.k. generalfullmakt och andra typer av fullmakter som kan användas för att kringgå näringsförbud.

Utredaren skall söka skaffa sig en bild av problemens karaktär och omfattning. Mot bakgrund därav skall övervägas i vilken utsträckning det är befogat att förbjuda den som meddelats näringsförbud att företräda annan enligt avtalsrättsliga fullmaktsregler. Därvid skall utredaren utforma en lagtext som mera konkret beskriver de situationer då ett sådant förbud bör gälla. Förslaget skall utformas så att en normal användning av fullmakt inom seriös näringsverksamhet inte onödigtvis försvåras.

Bilaga I 255

Om det visar sig ändamålsenligt, skall utredaren fri att

vara behandla frågan om generalfullmakt också i andra brottsliga situationer än i samband med kringgående av näringsförbud.

Rådgivningslagen

När det gäller rådgivningslagen skall utredaren göra allsidig

en översyn i syfte att göra lagen väsentligt effektivare. Översynen skall alltså inte begränsas till sådant har med användning bulvaner

som av att göra.

Som en bakgrund bör utredaren undersöka hur lagen har fungerat i praktiken och vilka problem som har framträtt vid tillämpningen.

Utredaren bör bl.a. överväga rådgivning ingår del

om som som en i ekonomisk brottslighet är tillräckligt sanktionerad nuvarande

genom regler i rådgivningslagen och i strafflagstiftningen. Det handlar dock inte bara om en ev. skärpning de straffrättsliga sanktionerna. Också

av en skärpning av reglerna om förbud mot rådgivningsverksamhet för den som döms för brott skall övervägas. Därvid skall övervägas exempelvis att göra sådant förbud obligatoriskt, att förlänga förbudstiden och att kungöra ett meddelat förbud i likhet med de nyligen beslutade skärpningarna av reglerna näringsförbud prop.

om 1995/96:98, bet. 1995/96:LU22, rskr. 1995/962212, SFS 1996:314.

I det sammanhanget skall utredaren också överväga åtgärder

som solidariskt betalningsansvar för skada vållats målsägande, för

som en undandragna skatter etc.

En viktig fråga är hur insatserna mot rådgivning i ekobrottssammanhang skall kunna skärpas genom att râdgivningslagens efterlevnad kan övervakas effektivare.

Redovisningen av uppdraget

m.m.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, såsom Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen samt Patent- och registreringsverket.

Samråd skall också ske med Aktiebolagskommittén Ju 1990:08, Registerutredningen Ju 1995:1, Utredningen om företagsbot Ju 1995:06, Kommittén om ny datalag Ju 1995:08, Branschsa-

m.m. neringsutredningen Ju 1995:11 och Utredningen rörande bestämmelserna om betalningsunderlåtelse och konkurs i lagen

m.m. om näringsförbud.

Utredaren skall samråda med Sveriges advokatsamfund. För utredarengäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare rörande prövningen av offentliga åtaganden

256 Bilaga 1

dir. 1994:23 samt redovisningen av regionalpolitiska konsekvenser

dir. 1992:50, av jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124

och av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande

arbetet dir. 1996:49.

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av december 1997. Utredaren bör överväga att redovisa uppdraget etappvis i delbetänkanden.

Justitiedepartementet

BULVANUTREDNINGEN PROMEMORIA

1997-02-26

Ägarregister i fåmansbolag

l Inledning

Bulvanutredningen har enligt sina direktiv Dir. 1996:55 till uppgift att utreda frågor om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden och om en del andra frågor med anknytning till intresset att motverka s.k. ekonomisk kriminalitet.

En särskild uppgift som har anförtrotts utredningen enligt direktiven är att se efter om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekärnpningssynpunkt av ett sådant register skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. l uppdraget ligger enligt direktiven att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras.

I denna promemoria behandlas den angivna frågan. Det har

nu ansetts angeläget att en eventuell nyordning utformas på ett sådant sätt att den inte innebär några nackdelar för de berörda aktiebolagen utan tvärtom såvitt möjligt erbjuder fördelar för dessa. Den lösning som därvid skisseras är att man generellt överger det nuvarande dokumentbaserade aktiesystemet och övergår till en ordning enligt vilken

registreringar ligger till grund för aktierättigheterna.

2 till direktiven

Bakgrunden

Direktiven torde i den nu aktuella delen få ses mot bakgrund av ett uttalande i åklagarväsendets rapport 1996:1 om åtgärder mot bolagsplundring, som i flera hänseenden uppenbarligen legat till grund för direktiven. I rapporten sägs nämligen s. 67 följande:

258 Bilaga 2

En annan fråga av intresse är om inte tiden nu är mogen för att införa ett

ägarregister för fåmansbolag. Med ett sådant register skulle man minska

möjligheten för personer med brottsliga avsikter att agera genom bolag där

det inte finns någon ansvarig företrädare. Likaväl som man i dag

registrerar vem som äger aktier i publika bolag bör man kunna göra det

i fåmansbolagen. Det framstår som naturligt att PRV skall vara register-

myndighet för ett sådant register.

Patent- och registreringsverket PRV registrerar för närvarande inte ägarförhållanden vare sig för privata eller för publika aktiebolag. Hos PRV finns dock handlingar t.ex. bolagsstämmoprotokoll av vilka

- man ofta kan sluta sig till hur ägarbilden ungefärligen ser ut när det gäller fâmansföretag.

För samtliga aktiebolag gäller emellertid att en aktiebok skall föras över bolagets samtliga aktier och aktieägare. Denna skall i princip hållas tillgänglig för var och en 3 kap. 7 13 §§ aktiebolagslagen.

- Aktieboken är dock i pappersbaserade system otillförlitlig, bl.a.

- med hänsyn till att det i princip är frivilligt för en aktieägare att göra anmälan till aktieboken om sitt innehav. För styrelseledamot och verkställande direktör finns visserligen enligt 8 kap. 5 § aktiebolagslagen en formell skyldighet att göra en sådan anmälan för införande i aktieboken, men denna skyldighet är inte straffsanktionerad.

I aktiebolag med avstämningsförbehåll dvs. bolag i vilka aktierna

inte utgör pappersdokument utan är kontobaserade är det Värdepap-

perscentralen VPC AB VPC som för aktieboken. I sådana bolag sker i enlighet med bestämmelserna i aktiekontolagen 1989:827 en överlåtelse av en aktie genom själva registreringen hos VPC. Denna registrering motsvarar det överlämnande av aktiebrevet med en sammanhängande överlåtelsekedja som krävs för att en mot tredje man giltig Överlåtelse skall ha skett i ett dokumentbaserat system. I princip

gäller därmed att VPC:s registreringar deñnitionsmässigt måste avspegla ägarförhållandena korrekt, låt vara att registreringama

naturligtvis inte avslöjar bulvanarrangemang och liknande och inte heller fall då en överlåtelse kan vara ogiltig på grund av rättsstridigt tvång eller något sådant förhållande.

De nu angivna reglerna är desamma för publika och privata aktiebolag. Publika bolag har emellertid i praktiken undantagslöst avstämningsförbehâll, dvs. kontobaserat aktiesystem, eftersom detta är ett obligatoriskt krav bl.a. för inregistrering eller notering vid Stockholms fondbörs. Av de privata bolagen är det endast en mindre del som har

avstämningsförbehåll.

För andra privata aktiebolag än sådana som har avstämningsförbehåll finns för närvarande inte någon annan officiell registrering än den som sker i aktieboken. Hos skattemyndigheterna

Bilaga 2 259

görs visserligen anteckningar om aktieinnehav i fåmansbolag, men dessa grundas endast på självdeklarationer och avspeglar de uppgivna ägandeförhållandena bara vid det tillfälle som deklarationen avser.

3 Några

utgångspunkter

3.1 Ett nytt register bör inte begränsas till fåmansbolag

Skall ett ägarregister införas för aktiebolag som inte för närvarande omfattas av det kontobaserade systemet, är en utgångspunkt för utredningen till en början att registret rimligen måste omfatta alla sådana bolag och således inte endast fåmansbolag. En annan ordning skulle vara irrationell och dessutom lätt kunna kringgås. Om t.ex. aktiebolagslagens definition av ett fåmansbolag väljs som utgångspunkt dvs. att bolaget har högst tio aktieägare 9 kap. 12 § sista stycket kan lätt ägarna ombesörja att bolaget får elva aktieägare och därmed sätta regleringen ur spel. En annan definition på fåmansföretag finns i kommunalskattelagen, se p 14 av anvisningarna till 32 men den torde knappast kunna användas i förevarande sammanhang. I demra promemoria behandlas emellertid inte registreringsfrågor som rör andra juridiska personer än aktiebolag. Beträffande registrering av handelsbolag och enskilda näringsidkare finns regler i handelsregisterlagen 1974: 157.

3.2 De civilrättsliga reglerna måste ändras

Ett ägarregister för fåmansbolag kan byggas upp efter olika modeller. En utväg skulle kanske kunna vara att PRV gör en särskild registrering grundval av sådana uppgifter som finns tillgängliga hos verket genom främst bolagsstämmoprotokoll. En sådan registrering blir naturligtvis inte heltäckande. I registerutdrag kunde den återges under någon lämplig rubrik, t.ex. "Aktieägare enligt senaste bolagsstämmoprotokoll" e.d. Att detta skulle komma att innebära rätt mycket arbete för PRV synes klart och värdet från brottsbekämpande och andra synpunkter torde bli mycket begränsat. Att bygga upp ett ägarregister för fåmansbolag grundat på en anmälningsskyldighet för aktieförvärvare eller för bolagen skulle å andra sidan inte vara välbetänkt och knappast ens praktiskt möjligt. Det skulle innebära ett synnerligen omfattande merarbete för registermyndigheten inte bara när det gäller själva registreringen utan också i fråga om kontroll och sanktioner vid fel eller försurnrnelser. Och registret skulle i praktiken förmodligen snarast bli mera otillförlitligt

260 Bilaga 2

än de nuvarande aktieböckerna anmälan skulle ofta komma att

försummas och de som av ett eller annat skäl inte vill skylta i registret skulle säkert avstå från att anmäla sig. Detta gäller även om man skulle införa straff eller någon annan sanktion mot underlåtenhet att göra anmälan. En registrering hos PRV av detta slag skulle enligt utredningens bedömning vara i det närmaste meningslös och medföra onödigt arbete såväl för bolagen själva och dess aktieägare som för registreringsmyndigheten.

Utredningen har med hänsyn härtill kommit till den uppfattningen att ett eventuellt ägarregister bör konstrueras så att det blir en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv att anteckning härom sker i registret. PRV delar denna uppfattning och har förklarat att, om verket skall svara för registreringen, detta är en nödvändig förutsättning.

Teoretiskt sett skulle därmed två alternativ finnas. Antingen skulle man för giltigheten av ett aktieförvärv kräva inte bara som för

närvarande tradition av aktiebrev med en sammanhängande

överlåtelsekedja utan även anteckning i registret, eller också skulle aktiebreven slopas och endast registreringen tilläggas rättsverkan.

Det förstnämnda alternativet måste dock omedelbart avvisas. Det skulle vara alltför äventyrligt och svårtillärnpat samt medföra avsevärda risker för rättsförluster för fall då innehav av aktiebrevet och registreringen inte stämmer överens.

Utredningen kommer alltså till slutsatsen att ett ägarregister förutsätter att man övergår till en ordning enligt vilken inte längre aktiebrev utan en registrering blir bärare av aktierättigheterna.

4 Civilrättslig

reglering

För de bolag som för närvarande tillämpar dokumentlös aktiehantering

s.k. avstänmingsbolag finns i dag som redan berörts den civilrät- - tsliga regleringen i aktiekontolagen. Lagen innehåller också bestämmelser av offentligrättslig karaktär liksom en del ordningsbestämmelser.

Aktiekontolagen består av lO kapitel. I 1 och 2 kap. finns de grundläggande bestämmelserna om s.k. avstämningsregister, på vilka aktieägarna har sina aktier registrerade. Avstänmingsregister består av daglig journal och aktiekonton. Det är VPC som för dessa konton med hjälp av ADB. På aktiekonto skall antecknas nanm, postadress och identiñeringsnummer för ägaren, antalet aktier som innehavet avser och alla uppgifter av betydelse beträffande aktierna såsom aktieslag, förbehåll och pantsättning.

Bilaga 2 261

Registreringarna på aktiekonton ombesörjs av kontoförande institut, dvs. som regel banker och värdepappersbolag som har antagits som kontoförande institut. Sveriges riksbank och Riksgäldskontoret är dock redan på grund av lagen kontoförande institut inom sina verksamhetsområden. Varje aktieägare väljer själv sitt kontoförande institut. Bestämmelser om sådana institut finns i 3 kap. Av de kontoförande instituten skall minst ett vara helägt dotterbolag till VPC. Skälet är att aktieägarna ansetts alltid böra ha tillgång till ett neutralt kontoförande institut som är fristående från bankerna och värdepappersbolagen. VPC har i enlighet härmed bildat ett dotterbolag, VKI. sistnämnda bolag kan inte fritt välja sina kunder utan har principiell kontraheringsplikt. De kontoförande instituten tar som regel inte avgifter för själva registerhållningen men det förekommer att de tar ut transaktionsavgifter ofta något oegentligt kallade VPC-avgifter. Aktiekontolagens 4 kap. handlar om registreringsåtgärder. Principen är att varje kontoförande institut vidtar registreringsåtgärder om t.ex. överlåtelse eller pantsättning efter anmälan av aktieägarna. Registrering sker därvid i samma system. I 5 kap. finns regler om insyn och sekretess. I detta hänseende gäller bl.a. att varje placerare är berättigad att på begäran få besked från VPC om kontots innehåll i vad det berör hans rätt. Anställda hos VPC får inte obehörigen röja uppgifter som har registrerats m.m. Detta är samma slags sekretessbestämrnelse som den som reglerar den s.k. banksekretessen och den torde vara att tolka samma sätt. För avstämningsbolag är det VPC som för aktieboken. Aktiebokens offentlighet regleras dock inte i aktiekontolagen utan i aktiebolagslagen 3 kap. 13 §, där det bl.a. föreskrivs att aktieboken skall hållas tillgänglig för var och en och att, om boken förs med hjälp av ADB, en utskrift som på begäran tillhandahålls inte får vara äldre än sex månader. Den bestämmelsen gäller vare sig aktieboken förs av VPC eller av bolaget. De centrala bestämmelserna i aktiekontolagen finns i 6 kap. Innehållet i kapitlet kan sammanfattas så att en registrering på ett aktiekonto i alla praktiskt betydelsefulla avseenden har tillagts samma rättsverkningar som i ett dokumentbaserat system är knutna till tradition och innehav av ett aktiebrev. Den som är registrerad som ägare av en aktie har således sakrättsligt skydd mot överlåtarens borgenärer och skyddas vidare från dubbelöverlåtelse och liknande åtgärder från överlåtarens sida. Motsvarande regler gäller i fråga om pantsättning. skadeståndsansvar för VPC och de kontoförande instituten behandlas i 7 kap. I 8 kap. regleras s.k. förvaltarregistrering, dvs. möjlighet att på ett aktiekonto införa en förvaltare som regel en bank eller ett värdepappersbolag i stället för ägaren. De grundläggande -

262 Bilaga 2

bestämmelserna om sådan registrering finns i aktiebolagslagen 3 kap. 10 §. I 9 kap. behandlas registrering skuldförbindelser, dvs.

av obligationer och liknande. Dessa bestämmelser kan här förbigås liksom 10 kap. som behandlar Aktiekontonämnden, nämnd för

en tvistlösning på området som hittills med ett enstaka undantag aldrig har behövt anlitas.

Utredningens utgångspunkt är i enlighet med det föregående att ett ägarregister förutsätter att övergår till ett dokumentlöst system

man

som bygger på att en registrering blir bärare aktierättighetema.

av Med hänsyn härtill fordras en reglering för samtliga bolag

som motsvarar den som för närvarande finns i aktiekontolagen beträffande avstämningsbolag.

Enligt utredningens mening skulle aktiekontolagens regelsystem kunna tillämpas även på fåmansbolag och andra privata bolag. Utredningen anser med ett undantag att det inte egentligen finns

- några bestämmelser i denna lag skulle bli överflödiga. Även

som aktier i fåmansbolag måste kunna skyddas mot exempelvis dubbelöverlâtelse, och pantsättning förekommer också med avseende på sådana aktier. Huruvida man vid en reform bör göra aktiekontolagens reglering direkt tillämplig eller införa parallellreglering

en med motsvarande bestämmelser har samband med frågan

vem som skall svara för registreringen, en fråga till vilken utredningen strax återkommer.

Från vad som nu har sagts bör som nyss antytts göras ett undantag. Eftersom införandet av ett ägarregister framför allt syftar till att öka möjligheten till insyn bör någon motsvarighet till förvaltarregistrering i den utformning detta institut har för närvarande inte införas. Insynen i fråga om fåmansbolag skulle nämligen i så fall kunna försämras, eftersom aktieboken inte alltid skulle uppgift ägarna även

ge om om den förts korrekt sätt. Möjligheten att låta fövaltarregistrera sina aktier på det sätt som nu sker beträffande kontobaserade aktier bör vid en reform reserveras för aktier i publika bolag. Detta hindrar inte att

en motsvarighet till förvaltarregistrering införs även för fåmansbolag

och andra onoterade bolag, men en förutsättning får i så fall anses vara att aktieboken trots förvaltarregistreringen ger uppgift om vem som är aktieägare.

Utöver en reglering av själva registreringssystemet och dess rättsverkningar fordras åtskilliga ändringar i aktiebolagslagen.

Bilaga 2 263

5 Registreringsorgan

Olika lösningar kan diskuteras när det gäller frågan vilket eller vilka organ som skulle svara för registreringarna i ett nytt system. Både PRV och VPC har enligt vad utredningen inhämtat intresse att av

utföra uppgiften.

Utredningen anser sig böra ha som utgångspunkt att, oavsett vilken lösning som väljs, kostnaderna för registreringen bör slås ut bolagen och att således några kostnader för det allmänna inte skall uppkomma. Ett skäl av principiell natur som talar för att PRV får registeransvaret är att det blir fråga om en obligatorisk registrering. Andra registreringar av obligatorisk natur ankommer i dag på PRV. PRV har på regeringens uppdrag utvecklat ett s.k. företagsbevis i vilket allmärma uppgifter om aktiebolag länmas och både i detta och i andra sammanhang är det av värde från allmän synpunkt, om PRV kan lämna även uppgifter om aktieägare, åtminstone när det gäller fåmansbolag. Det är också en mera naturlig uppgift för PRV än för VPC att exempelvis lämna svar telefonförfrågningar. För närvarande tar PRV emot ca 10.000 telefonsamtal per dag, av vilka ca 3.000 avser informationsfrågor. PRV:s organisation informations- och rena kundservicesidan torde ha möjlighet att inom ramen för en mindre merkostnad förse allmänheten med effektiv information ur ett ägarregister. Samtidigt står det klart att den lösning som skulle kräva minst arbete och kostnader vid själva uppbyggnaden av ett register är att registreringarna utförs enligt det system som för närvarande gäller enligt aktiekontolagen och med tillämpning av det datasystem och de rutiner som för närvarande används för ändamålet. En sådan lösning har även andra fördelar. Att ett enhetligt system gäller för aktieregistrering är i sig ägnat att medföra en säkrare hantering. Om två skilda civilrättsliga system som båda bygger att det är registreringarna är bärare aktierättigheterna skulle verka parallellt kan ett nytt som av

1Här bör nämnas att Clearingutredningen i betänkandet Konto, clearing och avveckling SOU 1993: l 14 har föreslagit att VPC:s nuvarande monopol skall avskaffas och att alltså konkurrensmöjligheter skall införas med avseende på registerhållningen och till denna kopplade clearingfunktioner. Detta förslag är för närvarande föremål för överväganden inom Finansdepartementet. Skulle sådan ordning införas gäller vad som här och i det följande sägs om en VPC givetvis också eventuella framtida konkurrenter till VPC.

264 Bilaga 2

system minska i överskådlighet. Vidare skulle med tvâ parallella system vissa svårigheter kunna uppkomma vid övergång från

det ena systemet till det andra, t.ex. när ett privat bolag övergår till att bli publikt. Till detta kommer att det är svårt att tänka sig

en annan ordning än att alla aktiebolag som önskar det bör ha rätt att sluta emittentavtal med VPC och anta ett avstänmingsförbehåll.

Vad som nu har sagts talar för att ett nytt system bör utformas under nära samarbete mellan PRV och VPC. Utgångspunkten

bör vara att de bolag som så önskar liksom nu bör kunna träffa emittentavtal med VPC om en registrering enligt de principer gäller för

som avstänmingsregister. Detta ger bolagen möjlighet att utnyttja del

en tilläggstjänster såsom clearingsystem, genomförande och

av nyfondemissioner m.m. En hel del privata aktiebolag är för övrigt,

som förut framgått, redan för närvarande avstämningsbolag. Det

nya systemet bör för dessa fall utformas på det sättet att PRV från VPC automatiskt erhåller de uppgifter som man från PRV:s sida behöver ha tillgång till för att kunna lämna ägaruppgifter i företagsbevis och i liknande sammanhang. Frågan, om ägaruppgifter beträffande samtliga privata bolag på detta sätt automatiskt skall finnas tillgängliga hos PRV eller om man i detta hänseende bör göra någon närmare avgränsning, bör övervägas närmare under det fortsatta arbetet.

För de bolag som inte väljer att sluta ernittentavtal med VPC bör PRV ombesörja registreringarna, men detta bör ske i VPC:s system. PRV bör liksom Riksbanken och Riksgäldskontoret tilläggas ställningen av obligatoriskt kontoförande institut hos VPC med den i förhållande till övriga kontoförande institut utvidgade uppgiften att i de fall som här avses svara inte bara för aktiekonton utan också för själva inregistreringen av bolagen.

Aktiekontona i bolagen bör hanteras efter samma principer. De aktieägare som önskar anlita en bank eller ett värdepappersbolag

som kontoförande institut bör ha möjlighet att göra detta, och i övriga fall bör PRV vara kontoförande institut. Det bör anmärkas att insynen inte försämras om aktieägarna väljer olika kontoförande institut, eftersom registreringarna sker i samma system.

En följd av det anförda blir enligt utredningens mening att registreringen bör följa aktiekontolagens regelsystem. Som redan har sagts kan regleringen i denna lag utan svårighet appliceras på ett utvidgat system av det slag som nu diskuteras. Lagen måste emellertid självfallet ses över i redaktionellt hänseende, om registreringen skall omfatta alla aktiebolag och inte bara som nu de bolag som själva väljer avstämningsbolag. Även PRV:s ställning obligato-

att vara som riskt kontoförande institut och dess uppgift att ombesörja registreringar för de bolag som inte slutit avtal med VPC bör stöd i lagen.

Bilaga 2 265

När det gäller frågan om åklagar- och polismyndigheters rätt att få uppgifter står det till en början klart att dessa myndigheter skall ha möjlighet att erhålla ägaruppgifter från aktieböckerna, som i

princip är offentliga. Beträffande fåmansbolagen kommer sådana

uppgifter med den här förutsätta ordningen att kunna lämnas både från VPC och från PRV. Med tanke PRV:s resurser och erfarenheter av att besvara telefonförfrågningar och liknande synes det vara en fördel om uppgiftslämnandet kanaliseras till PRV. De brottsbekämpande myndigheterna kan emellertid tänkas ha behov av att fâ uppgifter inte bara om aktieägare utan även om ett avstämningsregisters innehåll i övrigt i den utsträckning det har anknytning till misstänkt brottslighet. Uttryckliga regler om VPC:s uppgiftslämnande för sådant ändamål finns för närvarande bara i fråga om insiderbrottslighet se 5 kap. 5 § aktiekontolagen i dess efter den 1 januari 1996 gällande lydelse. Beträffande annan brottslighet torde, på samma sätt som anses gälla för bankväsendet, VPC utan hinder av sekretessregeln i 5 kap. 4 § aktiekontolagen kunna lämna ut uppgifter under förutsättning att en begäran framställs skriftligen av en tjänsteman i ansvarig ställning och motiveras se SOU 1994:68 s. 58 med där intagen hänvisning till Nial, Banksekretessen, 5 uppl. s. 48. Det är emellertid självfallet en fördel om uppgiftsskyldigheten regleras uttryckligt, varvid det kan finnas skäl att bygga vidare på den lösning som valts i 5 kap. 5 § i fråga om insiderbrott. Denna fråga liksom andra praktiska spörsmål kring insynen bör övervägas närmare under det fortsatta arbetet. Enligt 3 kap. 13 § första stycket aktiebolagslagen gäller i fråga om avstämningsbolag som har mer än en aktieägare att en utskrift av aktieboken inte skall avse aktieägare som har mindre än femhundra aktier i bolaget. Skälet till detta är att varken samhället eller allmänheten anses ha något berättigat intresse av att få reda på namnen på de personer som har småposter och saknar möjlighet att påverka bolagets förvaltning prop. 1970:99 s. 60 Denna föreskrift har varit livligt omdiskuterad, eftersom den gäller oavsett vilken andel av bolagsförmögenheten eller röstetalet som femhundra aktier representerar. Ett aktiebolag med femhundra aktier som har mer än en ägare kan således helt möklägga sin aktiebok, om det gör sig till avstämningsbolag jfr Kedner-Roos, Aktiebolagslagen, vid 13.04 samt Rodhe, Aktiebolagsrätt, 15 uppl s. 153. Med den här förutsätta ordningen bör föreskriften inte behållas i sin nuvarande utfomming. En utväg skulle kunna vara att begränsa dess räckvidd till publika bolag, men då uppkommer en motsvarande möjlighet för ett aktiebolag att hemlighålla aktieboken genom att förklara sig vara publikt något som för närvarande i princip endast förutsätter att aktiekapitalet är minst 500.000 kr.

266 Bilaga 2

Det kan ifrågasättas om inte regeln om att småposter inte skall tas med i utskrifter av aktieböckema helt enkelt skulle kunna avskaffas. Med den grundläggande utgångspunkten att aktieböckema skall

vara offentliga väger enligt utredningens mening inte det integritetsintresse som föranlett att föreskriften införts så särdeles tungt. I stora bolag blir emellertid aktieböckerna då mycket omfattande. En utväg

annan kan därför vara att behålla begränsning relatera den till

en men aktiekapitalet i bolaget. Exempelvis skulle föreskriften kunna få det innehållet att en utskrift inte skall innehålla uppgift aktieägare

om en vars aktieinnehav svarar mot mindre än en tiotusendel aktiebolagets

av registrerade aktiekapital.

Åtskilliga andra ändringar måste som redan nämnts göras i aktiebolagslagen. I det helt övervägande antalet fall blir dessa formell

av karaktär.

6 Kostnader

En av de frågor som inställer sig är givetvis vilka avgifter skulle

som komma att tas ut av fåmansföretagen, som inte i onödan bör betungas med nya pålagor. Skulle man utgå från VPC:s nuvarande prislista vilken är avpassad för publika bolag krävs det att varje

- bolag betalar 5.000 kr i anslutningsavgift, 500 kr i månadsavgift samt högst 60 öre i månaden för varje aktieägare. Kostnader denna

av storleksordning bör inte få komma i fråga i detta sammanhang.

Utredningen har haft överläggningar i denna fråga med VPC. Från

VPC:s sida har därvid uttalats att det inte kunna erbjuda några

synes problem för företaget att registrera samtliga aktiebolag, även

om naturligtvis en kapacitetsökning erfordras. VPC mycket positivt

ser möjligheterna att förverkliga en nyordning och räknar med att vid

en masshantering kostnaderna för varje bolag skulle minskas mycket kraftigt. Någon exakt beräkning från VPC:s sida avgifterna kan

av naturligtvis inte göras innan ett utarbetat förslag till nytt system föreligger, men det är inte otänkbart att kostnaderna skulle kunna begränsas till ett par hundra kr i anslutningsavgift och att sedan enbart eventuella transaktionskostnader skulle tas ut. I den mån bolaget önskar anlita VPC för tilläggstjänster, såsom biträde med utdelning eller fondemission, skulle VPC debitera särskilda avgifter. Inte heller PRV kan göra någon exakt beräkning av kostnaderna för bolagen, men även PRV menar att det kommer att röra sig om blygsamma belopp.

Den omständigheten att inregistreringen av ett bolag görs PRV

av bör inte hindra att en aktieägare anlitar en bank eller ett värdepappersinstitut som kontoförande institut. Möjlighet finns också att

som neutralt kontoförande institut anlita VPC:s dotterbolag VKI. Som förut

Bilaga 2 267

nämnts tar de kontoförande instituten regelmässigt inte ut några avgifter för registerhållningen medan det förekommer att transaktionavgifter debiteras. Dessa är dock blygsamma.

7 Övergångsfrågor

Det system som här skisserats kan utan några mera betydande svårigheter införas för sådana bolag som bildas efter ikraftträdandet av en ny lagstiftning. För att man skall nå de fördelar med en nyordning som har ansetts föreligga från brottsbekämpningssynpunkt bör dock ett nytt system helst omfatta även befintliga bolag. Man får annars räkna med att en hel del befintliga bolag som saknar avstämningsförbehåll kommer att bestå under mycket lång tid och därmed bli oåtkomliga för den insyn som registreringen skapar. Att låta ett nytt system omfatta även de vid ikraftträdandet befintliga bolagen har även andra fördelar, eftersom man eljest under överskådlig tid måste arbeta med två parallella system. Den övergångsproblematik som därmed uppkommer är emellertid utan tvekan den besvärligaste frågan vid en reform av aktuellt slag. Övergångsfrågorna var föremål för betydande diskussion även vid tillkomsten av det nuvarande kontobaserade systemet se bl.a. prop. 1988/89: l52 s. 169 ff. Två skilda principlösningar diskuterades i det sammanhanget. Enligt den ena lösningen skulle aktiebreven företes och makuleras för att innehavaren skulle bli registrerad på aktiekonto; intill dess att så skedde skulle aktiebrevet behålla sin tidigare rättsliga status. Företeende skulle vara nödvändigt om innehavaren ville förfoga över aktien genom t.ex. överlåtelse eller pantsåttning. Den andra modellen som slutligen valdes innebar att aktiebreven vid den nya lagstiftnin- gens ikraftträdande omedelbart och utan föregående makuleringsförfarande upphörde att vara bärare av aktierätt. Detta gällde dock bara aktiebolag som vid ikraftträdandet var avstämningsbolag enligt lagstiftningen om förenklad aktiehantering. I fråga om kupongaktiebolag som övergår till att bli avstärrmingsbolag efter den nya lagstiftningens ikraftträdande innebär övergångsreglerna att aktiebrevet måste företes, för att innehavaren skall få registreras som aktieägare på ett aktiekonto. Aktieböckerna för kupongbolag har nämligen ansetts alltför otillförlitliga för att tillåta ett direkt överförande av uppgifter från aktieböckerna till aktiekonton prop. 1988/89: 152 s. 92. Bestämmelser om detta finns i 4 och 5 §§ lagen 1989:828 om införande av aktiekontolagen. Den övergångsproblematik som uppkommer med det här diskuterade förslaget skiljer sig framför allt i två hänseenden från den

268 Bilaga 2

som var aktuell vid den tidigare reformen. För det första gäller det

m; till skillnad från tidigare att tvinga in inte bara aktieägarna utan också bolagen i ett nytt system. För att detta skall kunna åstadkommas

synes en förhållandevis lång övergångstid åtminstone tre år få tillämpas.

- - De befintliga bolagen bör under denna tid få möjlighet att övergå till det kontobaserade systemet genom att anta avstänmingsförbehåll ocl. sluta avtal med VPC. Vid övergângsperiodens slut bör aktierna i de bolag, som inte självmant övergått till det kontobaserade systemet tidigare, omedelbart genom lagen bli kontobaserade och inregistreras av PRV. Självfallet bör det när som helst härefter stå bolaget fritt

ax övergå till att sluta emittentavtal med VPC, något som bl.a. innebär att bolaget kan använda VPC:s tilläggstjänster vid exempelvis nyemission.

För det andra uppkommer problemet hur överföring till aktiekonton skall äga rum. Som nyss framgått gäller för närvarande att något direkt överförande av uppgifter från aktieböckerna till aktiekonton inte sker, när ett bolag som inte var avstämningsbolag när det nuvarande kontobaserade systemet trädde i kraft övergår till att bli avstämningsbolag. Skall samma princip tillämpas vid en reform här

av diskuterat slag, innebär alltså detta att aktiebreven måste företes för at: innehavaren skall föras över aktiekonto. l den mån ett aktiebrev inte företes behåller detta sin giltighet, men det kan inte med rättslig verkan överlåtas eller pantsättas. För att innehavaren skall kunna förfoga över aktien måste en registrering äga rum.

Denna ordning är förenad med flera olägenheter från praktisk synpunkt. För det första finns naturligtvis en viss risk för rättsförluster, om t.ex. en överlåtelse sker genom att ett aktiebrev överlämnas efter det att ett nytt system har börjat tillämpas. En sådan överlåtelse skulle som nyss konstaterades sakna rättslig giltighet. Det bör dock anmärkas att sådana olägenheter befarades även vid aktiekontolagens tillkomst men att de i praktiken såvitt känt helt och hållet uteblivit. För det andra är det förenat med åtskilligt praktiskt bestyr att aktiebreven måste företes för att registrering på aktiekonto skall kunna äga rum. Det rör sig här om ca 200.000 bolag och inte, som fö: närvarande, om enstaka bolag som från tid till annan övergår till att bli avstämingsbolag. För det tredje kommer inte ett ägarregister att bli komplett, eftersom det kan finnas kvar dokumentbaserade aktier som inte registrerats.

Från de angivna synpunktema skulle det vara en fördel om bolagen vid övergång till det kontobaserade systemet i stället kunde redovisa aktiebokens innehåll till grund för uppläggandet av aktiekonton, något som i så fall måste föregås av en informationsinsats för att förmå aktieägarna att anmäla sitt innehav till aktieboken. Mot en sådan ordning talar dock avgörande rättssäkerhetsskäl, eftersom det är

Bilaga 2 269

mycket svårt i praktiken omöjligt att få garantier för att alla de - aktieböcker som det här är fråga om skulle vara rättvisande. Självfallet måste dock aktieboken ligga till grund för registreringen i de fall då några aktiebrev inte har utfärdats. Det bör understrykas att övergångsfrågoma bör ägnas betydligt större uppmärksamhet än som här har skett om en reform anses böra genomföras.

8 Vissa rörande VPC:s framtid

frågor

VPC:s framtid är för närvarande föremål för diskussion. Som redan nämnts har Clearingutredningen i betänkandet Konto, clearing och avveckling SOU 1993:114 föreslagit att VPC:s nuvarande monopol skall avskaffas och att alltså konkurrensmöjligheter skall införas med avseende på registerhållningen och till denna kopplade clearingfunktioner. Nämnda utredning har också föreslagit att staten på någon sikt skall avhända sig sin 50-procentiga ägarandel av VPC. En eventuell förändring av det slag som skisseras i denna promemoria bör naturligtvis vägas in i bedömningen vid den fortsatta diskussionen rörande VPC:s framtid. Någon avgörande betydelse har en sådan reform dock knappast.

9 Fördelar och nackdelar med en nyordning

Ett kontobaserat system innebär avsevärda fördelar för många bolag. Enligt utredningens mening är det från denna synpunkt något olyckligt tanken på reform aktuellt slag har kommit upp i samband att en av med ett utredningsarbete rör brottsbekärnpande åtgärder, eftersom som detta kan undanskymma de fördelar ett kontosystem erbjuder. Ett som sådant system är i många avseenden säkrare än en pappersbaserad ordning. Dessutom slipper bolagen bestyret att föra aktieböcker och utfärda aktier, och de får tillgång till tilläggstjänster av olika slag att vid exempelvis nyemission och vinstutdelning. Pantsättningar av aktierna underlättas betydligt liksom olika slags bankkontakter som rör aktierna i bolaget. Dessa fördelar är visserligen försumbara för exempelvis enrnansbolag med stabila ägareförhållanden som inte ett sig in på nyemission, pantsättning eller liknande, men för avser att ge sådant bolag innebär ett nytt system å andra sidan knappast några ett

komplikationer.

En fråga är vilka fördelar från brottsförebyggande och annan brottsbekärnpande synpunkter skulle finnas med en reform av det som

270 Bilaga 2

slag som här har diskuterats. Uttalandet i åklagarväsendets förut nämnda promemoria 1996:1 att skulle "minska möjligheten för

man personer med brottsliga avsikter att agera genom bolag där det inte finns någon ansvarig företrädare" är inte så lätt att förstå, och även om det skulle vara sant räcker det knappast skäl för så

som en långtgående reform som det här är fråga

om.

Men en obligatorisk registrering skulle från andra synpunkter

nog

fylla en betydelsefull funktion även på det brottsförbyggande och brottsbekämpande området. När utredningen i viss utsträckning har

sonderat frågan bland marknadsföreträdare har framkommit

att man anser det tänkbart att nyordning kraftigt skulle motverka vissa

former av missbruk av det associationsrättsliga regelsystemet. Det

skulle bli mindre lockande för personer med brottsliga avsikter att agera genom aktiebolag. Ofta förekommande överlåtelser fram och tillbaka av aktier som ibland kan misstänkas fingerade skulle

vara motverkas och över huvud taget skulle vetskapen att varje

om förfogande över en aktie registreras och kan beläggas i efterhand medföra en ordning och reda i dessa sammanhang i dag ofta

som saknas.

Ett ägarregister skulle dessutom underlätta skattekontrollen liksom utredningar om ekobrott. Det skulle även underlätta affärskontrollen. Från kreditupplysningsföretagens sida har ett betydande intresse för tanken kommit till uttryck.

Några nämnvärda kostnader för det allmänna synes inte uppstå annat än för en infonnationsinsats samt för inregistreringen bolagen

av liksom för det ökade bestyr när det gäller att exempelvis besvara telefonförfrågningar som reformen med all säkerhet drar med sig. Dessa kostnader torde komma att belasta PRV. Inte heller för bolagen själva uppkommer några kostnader betydelse.

Nackdelarna består i att reformen innebär ingripande förändring

en av den nuvarande ordningen och ger upphov till arbete och bestyr framför allt i ett inledningsskede. Övergångsproblematikenär svårlöst och synes innebära att det tar åtskillig tid innan ett ägarregister kan vara komplett. Det kommer kanske att ta tid innan alla bolag och aktieägare blir förtrogna med ett nytt system, och som alla system

nya innebär det naturligtvis risker för komplikationer olika slag.

Utredningen anser sig för del inte kunna ha någon säker

egen uppfattning om reformen är förenad med sådana fördelar att den är värd sitt pris, innan synpunkter inhämtats från myndigheter och

organisationer.

Skulle reformtanken tas emot positivt utredningen att fortsätta

avser sina överväganden och lägga fram ett mera detaljerat förslag för

remissbehandling. Därefter bör enligt utredningens mening ett

principbeslut fattas samt PRV och VPC i uppgift att utarbeta ett

Bilaga 2 271 systemförslag. Pâ grundval av detta bör förslag utarbetas till den förhållandevis omfattande lagstiftning som kommer att behövas.

Bilaga 3 273

STATSÅKLAGARMYNDIGHETEN YTTRANDE

FOR SPECIELLA MAL Överâklagare Gunnel Lindberg ankn 18750 1997-05-30 ADS 54-97

Bulvanutredningen Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ

Synpunkter på ett generellt kontosystem för aktier

Riksåklagaren har uppdragit Statsåklagarmyndigheten för speciella mål att på dennes vägnar besvara Er hemställan om preliminära synpunkter på ett av Bulvanutredningen skisserat förslag om ett generellt kontosystem för aktier se bifogade beslut.

Inledningsvis vill jag kort teckna bakgrunden till det förslag som återfinns i äklagarväsendets rapport 1995:1 Bolagsplundring. Frågan om obligatorisk registrering av aktieinnehav har under en rad av år diskuterats, mot bakgrund av att den nuvarande ordningen upplevts som otillfredsställande från många olika utgångspunkter. Straffrättsliga och processuella regler, liksom skattereglema bygger i stor utsträckning på att det skall vara möjligt att klarlägga vem som företräder ett bolag och att, i vissa fall, aktieägare skall kunna göras ansvariga i ekonomiskt hänseende för bolagets förpliktelser. Det råder emellertid inte sällan oklarhet om ägarförhållandena i mindre bolag. Det enda fonnaliakrav som finns är att föra aktiebok. l det praktiska rättslivet fyller aktieboken knappast någon framträdande funktion. Vid civilrättsliga tvister och i brottmål förekommer det ofta att bolagsstämmoprotokoll och andra handlingar som kan misstänkas vara antedaterade eller osanna åberopas som stöd för att en viss person vid en given tidigare tidpunkt hade eller inte hade rätt att företräda bolaget.

- - Möjligheterna att kontrollera och vederlägga uppgifter om vem som

- ägde företräda ett bolag vid en viss tidpunkt spelar ofta stor roll i utredningar om ekonomisk brottslighet.

274 Bilaga 3

YTTRANDE

1997-05-30 ADS 54-97

För den som vill utnyttja aktiebolag som ett medel i brottslig verksamhet ter det sig givetvis lockande att utnyttja den svaghet i systemet som ligger i att det inte finns någon officiell ägarregistrering för mindre bolag. Dessa erbjuder med andra 0rd den anonymitet den

som

planerar brott ofta eftersträvar. Även vederbörande som ett om öppet företräder bolaget under en tid är det lätt att manipulera verkligheten i efterhand eftersom det inte finns något register. Om det behövs drar sig dessa personer inte heller för att upprätta skenhandlingar. Det är som regel mycket svårt att bevisa att en upprättad handling om aktieöverlåtelse är osann eller antedaterad. Det är mot denna bakgrund man skall se önskemålet från brottsbekämpande myndigheter om en utvidgad registrering av ägare i aktiebolag.

Det bör enligt min mening inte ses som en nackdel att diskussionen om utvidgad ägarregistrering har initerats genom förslag från

brottsbekämpande myndigheter. Med ett sådant synsätt skulle många

goda förslag riskera att hamna i papperskorgen. I stället bör

man, som också utredningen har gjort, anlägga ett helhetsperspektiv och se föroch nackdelar med utgångspunkt i detta.

Att förslaget om generellt alctiekonto har stora förtjänster för rättslivet som helhet framstår som uppenbart. Som utredningen framhåller är det i själva verket dessa fördelar som främst bör vara grunden för att

genomföra den föreslagna förändringen, inte brottsbekämpningsaspek-

ten. Jag kan i allt väsentligt instämma i vad utredningen har framfört i denna del.

Det i promemorian skisserade förslaget om generellt kontosystem är

enligt mitt förmenande väl ägnat att arbeta vidare på. Det tillgodoser enligt min mening de krav på ett bättre strukturerat och mindre sårbart system som de brottsbekämpande myndigheterna kan ställa. Eftersom förslaget utgör en skiss är det enligt min mening för tidigt att komma med några detaljsynpunkter. Utredningen synes dock ha fångat upp de väsentligaste frågeställningarna. Övergångsfrågornatorde, som utredningen framhållit, bli komplicerade. Jag vill i det sammanhanget understryka att en lång övergångstid inte är önskvärd från de

synpunkter jag har att beakta.

Bilaga 3 275

YTTRANDE

1997-05-30 ADS 54-97

Utöver vad utredningen anfört som skäl för förslaget kan framhållas att utvecklingen talar för ett generellt kontosystem, inte minst det förhållandet att minimikapitalet höjs, att ett stort antal mindre bolag sannolikt kommer att avregistreras och att man på sikt får räkna med att ökade formella krav i olika hänseenden kommer att ställas de verksamheter som bedrivs i form av aktiebolag. Sett från det perspektivet ter sig den föreslagna lösningen som ett naturligt steg för att bringa ordning i ägarförhållandena. Att det också får effekten att kunna förebygga vissa typer av brott och att underlätta såväl skatteutredningar som brottsutredningar får mera ses som en lyckad bieffekt än ett huvudändamål.

Samtidigt är det angeläget att framhålla att en effektivare brottsbekämpning på ekobrottsområdet förutsätter att de civilrättsliga och skatterättsliga reglerna inte utformas så att de på en gång ger stort utrymme för brottslingarna och begränsar möjligheterna för utredande myndigheter att komma till rätta med oegentligheter. Från de utgångspunkter jag har att företräda vill jag därför understyka att frågan om ägarregistrering är central för möjligheterna att effektivt bekämpa ekonomisk brottslighet. Jag delar utredningens uppfattning att en sådan registrering inte rimligen anses som något intrång eller hinder för den seriöse näringsidkaren.

Jag förordar således att utredningen arbetar vidare med förslaget.

Gunnel Lindberg

Roland Andersson

Kopia för kännedom till Riksåklagaren

276 Bilaga 3

Rikspolisstyrelsen

Polisbyrån Datum Diarienr. Ktiminalpolissektionen 1997-05-26 POB-423-1079/97 Krkom G Hägglund

Bulvanutredningen

Att: Mats Loberg

Ägarregister i fåmansbolag

Rikspolisstyrelsen har ombetts att lämna preliminära synpunkter på

rubricerat förslag. Förslaget har behandlats i samråd med ett antal polis-

myndigheter.

Rikspolisstyrelsen förordar att ett ägarregister enligt utredningens förslag införs. Det är alltid av intresse, särskilt i fåmaxisbolag, att veta vem som äger aktierna då det många gånger handlar om att ta reda på en faktisk företrädare. Rikspolisstyrelsen bedömer det också vara av stor vikt att registret hålls aktuellt, vilket utredningen föreslår kan

som uppnås om en civilrättslig överlåtelse kopplas till registreringen.

Promemorians förslag bör också innebära att problemen med efterkonstruktioner av aktuella ägarkonstellationer kan klaras ut.

Ur polisväsendets synpunkt bedöms det även viktigt att ha och

en samma kontaktytan för såväl ägarinfonnation som annan bolagsinformation såsom ex. styrelse. Kontaktyta bör också beständig över

vara tid. I utredningen antyds att VPC kan komma att konkurrensutsättas, varför beständigheten bör beaktas.

För att uppnå önskad effekt, nämligen "att minska möjligheten för personer med brottsliga avsikter att agera genom bolag där det inte finns någon ansvarig företrädare" har i samband med remissbehandlingen

Polismyndigheten i Göteborg och Bohus län framlagt förslag på vissa

krav som borde ställas på ett ägarbyte för att uppnå både obligationsoch sakrättslig verkan.

För det första bör en anmälningsplikt införas för säljare av aktier, d.v.s en form av avregistrering som aktieägare. Om denna anmälan inkommit inom tre veckor från försäljningsdatumet förfaller verkan

av registreringen. Som en konsekvens av detta kvarstår ägaransvaret hos säljaren tills dess att anmälan om aktieförsäljningen inkommit till

Bilaga 3 277

PRV. För att undvika att en köpare blir registrerad p.g.a. en säljares försummelse bör en handling tas fram med en överlåtelseförklaring, vilken undertecknas av köpare och säljare, och som kan insändas vid utebliven registrering. Skyddet för köparen bör bli föremål för ytterligare utredning. Det viktiga är dock att ursprunglig ägare kvarstår ända fram tills registrering skett. Därigenom kan man undvika problemet med "rullande" av aktiebolag i flera led under kort tid.

För det andra bör lagstiftningen allmänt ses över avseende ansvarsreglerna. Rikspolisstyrelsens uppfattning är att ägarna ofta undviker an-

trots att det är de som haft det faktiska inflytandet rörelsen, svar medan styrelsen, som endast varit ett verktyg ägaren/ägarna, straffas.

Rikspolisstyrelsen anser att förslagen i promemorian utgör en god grund för att komma tillrätta med ett antal problem i ekobrottsbekämpningen. Förslagen torde sarmolikt inte innebära nâgra egentliga bekymmer för den seriöse företagaren och det merarbete och kostnader som förslaget kan medföra uppvägs rimligen av den samhällsvinst som

minskad ekonomisk brottslighet för med sig. en

KRIMINALPOLISSEKTIONEN

Maria Ellior Gunnar Hägglund

278 Bilaga 3

Riksskatteverket

YTTRANDE

Datum Dnr

1997-06-06 2196-97/910

Bulvanutredningen

Departementets utredningsavd.

Box 187

210 21 MALMÖ

Promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier

Riksskatteverket RSV har erhållit Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier för synpunkter. RSV har begärt yttrande över promemorian från skattemyndigheterna i Stockholms, Kalmar, Skåne, Göteborg- och Bohus, Västmanlands och Gävleborgs län. Dessa yttranden bifogas.

Sammanfattning och allmänt

RSV ställer sig positivt till att införa ett generellt kontosystem för aktier och till att Bulvanutredningen går vidare i sina tankegångar. Det är särskilt positivt att utredningen redan i ett tidigt skede låter remissinstanser ge sina synpunkter på principförslaget.

RSV delar utredningens slutsats att införandet ett ägarregister bör

av omfatta alla aktiebolag.

RSV vill särskilt framhålla betydelsen att bättre kunna kartlägga

av avyttringar inom den k FÅAB-sektorn.

RSV har också funnit att ett aktieägarregister skulle underlätta kronofogdemyndigheternas KFM:s arbete vid såväl tillgångsundersökning som konkurshandläggning. Gäldenärsutredningar skulle kunna förbättras effektiva.

och göras mer

RSV anser att ett ägarregister skulle komma att underlätta skattekontrollen. Däremot har det föreslagna systemet i sig begränsad

en betydelse i det allmännas strävan att förebygga ekonomisk brottslighet.

Bilaga 3 279

YTTRANDE

Damm Dnr

1997-06-06 2196-97/910

Förslaget innehåller dock en rad betydelsefulla förslag, förslag som gör det möjligt att försvåra ekonomisk brottslighet, varför det även av dessa skäl är klart motiverat att införa ett generellt kontosystem.

I sammanhanget vill RSV också framhålla det värde som ett generellt ägarregister kan ha för näringslivet. Seriös verksamhet kan underlättas, inte minst för att ägarregistret skulle kunna bli ett viktigt instru-

ment vid kreditgivning.

Skattemyndigheterna har i sina remissyttranden till RSV framfört inte bara ett stort antal synpunkter utan även förslag till en framtida utformning av ett ägarregister, dess uppbyggnad, innehåll m.m. RSV bedömer förslagen som värdefulla för det fortsatta utredningsarbetet. Mot bakgrund av den aktuella promemorians karaktär överlämnar RSV förslagen till utredningen för fortsatt beredning.

2. Betydelsen av ett aktieägarregister för KFM:s arbete

KFM har bl.a. till uppgift att verkställa fordringsanspråk, säkerställa tillgångar och realisera dessa. I samband med tillgångsundersökning är det väsentligt att få fram uppgifter om vilka aktier en gäldenär äger och vilket värde aktierna har. Aktieinnehav skall vid konkurs i normalfallet avvecklas genom försäljning.

Det är viktigt att vid konkurs eller utmätning kunna på ett enkelt och lättillgängligt sätt få tillförlitliga uppgifter om vem som är och/eller har varit aktieägare. En sådan möjlighet skulle underlätta utredningar om vem som är huvudman i ett aktiebolag och förhindra efterkonstruktioner.

KFM har en lagstadgad skyldighet att utöva statens borgenärsroll. Detta sker bl.a. genom att tillvarata statens intresse som borgenär vid indrivning skatter och andra allmänna mål. KFM skall vid

av utredning om gäldenär fatta beslut om lämplig indrivningsåtgärd. Information om aktieinnehav kan vara av stor vikt vid val av lämplig

indrivningsåtgärd.

280 Bilaga 3

YTTRANDE

Datum Dnr

1997-06-06 2196-97/910

Ett aktieägarregister skulle vidare underlätta förfarandet i samband

med delgivning av olika handlingar. Innan kungörelsedelgivning kan

ske g.a. juridisk person saknar registrerad behörig firmatecknare och delgivningsbar mottagare måste det stå klart att försök till delgivning på annat sätt har misslyckats eller bedömts utsiktslösa.

Visserligen kan KFM redan i dag via SKM få uppgift om delägares aktieinnehav. En nackdel är dock att SKM:s uppgifter endast visar aktieinnehavet vid deklarationstidpunkten och inte information

ger om förändringar i innehavet under året.

Med nuvarande system finns risk att uppgifter om aktieägare skapas i efterhand likaväl som att fiktiva aktieägare kan förekomma. Ett aktieägarregister skulle kunna förhindra eller försvåra detta, i vart fall beträffande fiktiva svenska personer.

3. Civilrättslig reglering

Ett aktieägarregister kräver ett tämligen omfattande lagstiftningsarbete, bl a. ändringar i aktiebolagslagen.

RSV anser att en utgångspunkt för ett kommande lagstiftningsarbete

är att en registrering bör bli bärare av aktierättigheterna. Registreringen bör bli en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv.

RSV anser att i lagstiftningsarbetet särskild uppmärksamhet bör ägnas rättsföljderna dels av registreringstidpunkten dels av tidpunkten för avtalet om aktieäverlåtelsen.

RSV vill här peka på att skattemyndigheterna inte sällan i sitt arbete möter fall där det kan ifrågasättas om inte antedatering av aktieöverlåtelser och skenöverlåtelser av aktier förekommit. För att då i möjligaste mån få en så riktig aktieägarregistrering som möjligt kan en idé vara att en aktieöverlåtelse alltid skall ske ett fastställt formulär och att både säljare och köpare skriver under formuläret. Härigenom kan troligen antalet oriktiga/falska överlåtelser minska.

Bilaga 3 281

YTTRANDE Datum Dnr 1997-06-06 2196-97/910

4. Sekretessfrågor

RSV delar utredningens uppfattning att frågor kring registrets offentlighet liksom andra frågor kring insynen i aktieägarregistret bör utredas ytterligare. Enligt RSV:s mening borde ett aktieägarregister vara offentligt. Om så inte blir fallet vill RSV redan nu framhålla att det är synnerligen angeläget för både SKM och KFM att få tillgång till samtliga uppgifter i ett aktieägarregister. Uppgifterna behövs inte bara för att kunna åsätta korrekta taxeringar utan kommer att ha ett stort värde för ekobrottsbekämpningen.

5. Registreringsorgan

RSV ansluter sig till utredningens uppfattning att Patent- och Registreringsverket PRV bör ges en central roll för registrets utformning. RSV delar också utredningens uppfattning att VPC skall svara för registreringarna i det nya systemet.

Uppbyggnaden av ett databaserat aktieägarregister är en komplex arbetsuppgift. RSV vill här peka på möjligheten att ta till vara de erfarenheter som kom fram vid utbyggnaden av fastighetsregistret och uppbyggnaden av registret för datapantbrev.

6. Övrigt

RSV anser att den av Bulvanutredningen uppskattade övergångstiden tre år är tilltagen i överkant. Det är angeläget att ett införande sker så snart som möjligt.

Bulvanutredningen bör i sitt fortsatta arbete beakta de eventuella förslag till förändringar i fåmansbeskattningen som kan komma ut av den nyligen tillsatta utredningen dir. 1997:70.

Vid årsskiftet 1997/1998 kommer ett stort antal aktiebolag att tvångsupplösas på grund av att de inte höjt sitt aktiekapital till 100 000 kr. Enligt övergångsbestämmelserna 1994:802 svarar bl.a. aktieägarna för det upplösta bolagets förpliktelser efter det att bolaget har upplösts.

282 Bilaga 3

YTTRANDE

Damm Dnr

1997-06-06 2196-97/910

Det kan antas att det i vissa fall kan uppkomma svårigheter att få uppgift om vilka som var aktieägare i det upplösta bolaget. Det skisserade förslaget från Bulvanutredningen kunde troligen ha löst flera svårigheter kring upplösningarna det redan hade kommit till

om ett genomförande. Det kan därför vara lämpligt att studera följderna av dels avsaknaden av det nu skisserade regelverket dels göra ev. justeringar i regelverket efter vunna erfarenheter efter årsskiftet 1997/ 1998.

Detta yttrande har beslutats av undertecknad överdirektör. Vid den slutliga handläggningen har även deltagit skattechefen Andersson, skattedirektören Åkerblom, avdelningsdirektören Hedar och skattedirektören Arvidsson, föredragande.

Alf Nilsson Bo Arvidsson

Bilaga 3 283

Skatteförvaltningen Juridiska avdelningen YTTRANDE Erik Viktorin Damm 08-6941704 1997-05-15 A0100-55206-97/900

Riksskatteverket

Företagsbeskattning,

Administrativa avdelningen

Bo Arvidsson

Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier

Skattemyndigheten i Stockholms län SKM får lämna följande synpunkter med anledning av rubr. promemoria.

1. Sammanfattning

SKM anser det angeläget att Bulvanutredningen går vidare i sina tankegångar att införa ett generellt kontosystem för aktier. Även

om det skulle visa sig att ett sådant system har en begränsad betydelse i det allmännas strävan att förebygga ekonomisk brottslighet medför det tilltänkta systemet ändå en rad betydelsefulla effekter som motiverar dess existens.

SKM vill särskilt framhålla betydelsen av att bättre kunna kartlägga avyttringar av aktier inom FAAB-sektom.

Förutom att skattekontrollen skulle underlättas torde ett kontobaserat system dessutom innebära bl.a.

att vissa former av missbruk av det associationsrättsliga regelsyste- met skulle motverkas

att bolagen inte skulle behöva föra aktieböcker. -

Bestämmelserna om det kontobaserade systemet bör innehålla regler som möjliggör för skattemyndigheterna att kontinuerligt erhålla uppgifter om ägarförändringar.

284 Bilaga 3

Skatteförvaltningen Juridiska avdelningen YTTRANDE Erik Viktorin Datum 08-6941704 1997-05-15 A0100-55206-97/9OO

Vid skatteutredningar bör det för skattemyndigheterna införas möjligheter att för vissa ändamål få tillgång även till andra uppgifter ur registret samt visst underlag.

2. Några utgångspunkter avsnitt 3

SKM delar utredningens uppfattning att det vore olämpligt att inte låta alla aktiebolag omfattas av det kontobaserade systemet. Systemet bör dock utformas på så sätt att kriteriet delägare i fåmansbolag kan

användas som urvalsgrund.

Skattemyndigheten har i detta sammanhang noterat att regeringen tillkallat en särskild utredare för översyn av reglerna för beskattning av fåmansföretag och delägare m.fl.i sådana företag Dir. 1997:7. Även omfattningen begreppet fåmansföretag till följd

om av av översynen kan komma att ändras och att stoppregler avskaffas kommer det att finnas kontrollbehov avseende denna kategori av bolag.

3. Civilrättslig reglering avsnitt 4

Som utredningen konstaterat kommer det att, utöver själva registreringssystemet, behöva införas åtskilliga ändringar i bl.a. aktiebolagslagen.

Utgångspunkten för det eventuella lagstiftningsarbetet är att en registrering blir bärare av aktierättigheterna. Registreringen avses bli en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv. Härutöver torde registreringen kunna tjäna det syftet att den ger ett sakråttsligt skydd.

I anslutning till detta anser SKM att en fråga som bör ägnas särskild uppmärksamhet är vilka rättsföljder som är knutna till registreringstidpunkten hos PRV respektive tidpunkten för avtalet om överlåtelsen av aktierna.

Bilaga 3 285

Skatteförvaltningen Juridiska avdelningen YTTRANDE Erik Viktorin Damm 08-6941704 1997-05-15 A0100-55206-97/900

Enligt SKM:s erfarenhet är det inte ovanligt att det vid skatteutredningar framkommer att avtal m.m. antedateras för att den verklige företrädaren skall undgå ansvar. Mot bakgrund av bl.a. detta kan det vara angeläget att registreringstidpunkten hos PRV som regel också blir avgörande för vem som är ägare till aktierna.

4. Registreringsorgan avsnitt 5

SKM ansluter sig till utredningens uppfattning att PRV bör ges en central roll när det gäller att tillhandahålla information ur ägarregistret. Det förutsätts att skattemyndigheterna kontinuerligt erhåller uppgifter när ägarförändringar sker inom FÄAB-sektorn.

om t.ex.

Även när SKM har behov få tillgång till PRV:s underlag för

av att ägarregistreringen t.ex. ingivna avtal bör dessa kunna utlämnas.

I övrigt förespråkar utredningen att ett nytt system bör utformas under nära samarbete mellan PRV och VPC. Enligt utredningens tankegångar, som SKM delar, bör PRV ges rätt att ombesörja registreringarna i VPC:s system för bolag som valt att inte sluta emittentavtal med VPC.

5. Övergångsfrågor avsnitt 7

SKM har förståelse för att vissa övergångssvårigheter uppstår i samband med införandet av ett nytt system. Detta torde särskilt gälla överföring av uppgifter för de redan existerande bolagen.

Detta till trots ser SKM det som angeläget att övergångstiden görs så kort som möjligt. Det kan inte uteslutas att den av utredningen tänkta övergångsperioden om tre år kan leda till en strävan att förlägga ekobrottsaktiviteter till äldre bolag.

286 Bilaga 3

Skatteförvaltningen Juridiska avdelningen YTTRANDE Erik Viktorin

Datum 08-6941704 1997-05-15 A0100-55206-97/900

6. Fördelar och nackdelar med en nyordning

avsnitt 9

Utredningen har pekat på de nackdelar som är förenade med ett generellt kontosystem.

Enligt myndighetens uppfattning finns det anledning att främst understryka att det för seriösa företag till största delen innebär fördelar med att införa kontosystemet. Bulvanutredningen har redan påpekat vilka dessa fördelar är.

Utöver de ovanstående fördelarna för affärslivet m.fl. medför det tilltänkta systemet att skattemyndigheternas kontrollmöjligheter av aktieöverlåtelser förbättras när det gäller kategorin bolag med begränsad ägarkrets.

I skatteregistret görs redan registreringar av aktieinnehav i fåmansföretag. En brist är dock att denna registrering grundas helt på de uppgifter som framgår av avlämnade självdeklarationer. Förutom den tidsmässiga eftersläpningen medför detta även risk för att den som medvetet avstår från att redovisa aktieinnehav i fåmansföretag i vart fall under viss tid kan undgå att träffas av skattemyndighetens urvalskontroll.

Enligt lagen 1993:1539 om avdrag för underskott av näringsverksamhet spärras underskottsavdrag i bl.a. aktiebolag vid vissa ägarförändringar. Spärreglerna är generella. En ägarförändring anses ha inträtt om den nye ägaren får ett bestämmande inflytande över förlustföretaget. De spärrar som kan bli aktuella är beloppsspärr och koncernbidragsspärr. Syftet med dessa spärregler är att stoppa handel med förlustföretag. SKM vill här framhålla att ett ägarregister skulle kunna underlätta myndighetens kontroll även när det gäller den nämnda lagstiftningen.

Bilaga 3 287

Skatteförvaltningen Juridiska avdelningen YTTRANDE Erik Viktorin Datum 08-6941704 1997-05-15 AO100-55206-97/900

Myndigheten får vidare instämma i utredningens antagande att en obligatorisk registrering skulle motverka vissa former missbruk

av av det associationsrättsliga regelsystemet. För vissa personer med brottsliga avsikter skulle det te sig mindre lockande

att agera genom aktiebolag inte minst med hänsyn till att risken för upptäckt skulle öka. Exempel transaktioner som lättare kan kontrolleras är täta ägarskiften som kan utgöra tecken på kontrollvärda förhållanden.

Avslutningsvis vill Skattemyndigheten framhålla det värde ett

som generellt ägarregister kan ha för den seriösa verksamheten inom näringslivet i stort. Inte minst skulle detta utgöra ett viktigt instrument

för kreditupplysningsföretagen.

Detta yttrande har beslutats av undertecknad chef för juridiska avdelningen efter föredragning av länsspecialisten Erik Viktorin. Synpunkter har inhämtats från avdelning riks och avdelning region.

Lisbeth Petersson

Erik Viktorin

288 Bilaga 3

Skatteförvaltningen Rättsenheten YTTRANDE Urban Strömberg

Datum 0480-824 04 1997-05-09 Dnr 0800-4782-97/900

Riksskatteverket

VO-skatt

Bo Arvidsson

171 94 SOLNA

Yttrande över bulvanutredningens promemoria

Skattemyndigheten gör ingen bedömning av om förslaget i sig är till fördel eller för aktiebolagen. Det myndigheten har anledning att bedöma är om förslaget har fördelar ur brottsförebyggande eller brottsbekämpande synpunkter samt ur skattekontrollsynpunkt.

En obligatorisk registrering kan fylla en funktion på detta område, men SKM ställer sig tveksam till att en sådan nyordning kraftigt skulle motverka vissa former av missbruk. Risken för att felaktiga personer kommer att registreras är stor genom att man kan befara att bulvaner, mellanhänder, målvakter, involverade personer etc. kommer att registreras. Myndigheten är således tveksam till att registreringen skulle stoppa verkliga eller ñngerade överlåtelser av aktier fram

- och tillbaka.

Ett ägarregister skulle däremot underlätta dels skattekontrollen och dels en del ekobrottsutredningar. En registrering kan även vara till viss fördel i förvaltningens utåtriktade serviceverksamhet genom att underlätta informationen till nya aktieägare i småföretagen. Utifrån dessa utgångspunkter kan en registrering av aktier vara till fördel för skattemyndighetens verksamhet.

Även förvaltningen inte kommer få några ökade kostnader för

om att registreringen kan man ställa sig frågande till om den allmänt sett är värd sitt pris. Myndigheten anser att ett sådant här förslag måste grundas på andra fördelar än de brottsförebyggande och brottsbekämpande för att de ska vara värda sitt pris.

Kjell Dahlström Urban Strömberg

Bilaga 3 289

Skatteförvaltningen Rättsenheten YTTRANDE

Damm

1997-05-07 A1200-24657-97/900

Riksskatteverket

Företagsbeskattning

Bo Arvidsson

171 94 SOLNA

Underremiss av "Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier"

Remiss 1997-04-08, Dnr 2196-97/910

Skattemyndigheten har följande synpunkter på den promemoria som utredningen lagt fram.

En fördel med att tillämpa aktiekontolagens bestämmelser på fåmansbolag och andra privata bolag är, att man utnyttjar ett befintligt system. Såvitt känt har registret fungerat anmärkningsfritt, vad gäller ägaruppgifterna för de ca 500 avstämningsbolag som f n finns. Görs aktiekontolagen generellt tillämplig blir emellertid påfrestningen stor, eftersom 150 200 000 aktiebolag kommer att omfattas av systemet

om utredningens förslag genomförs. Detta problem kan säkert lösas med hjälp av en utökad datakapacitet.

Flera gynnsamma effekter skulle uppkomma för Skattemyndigheten om ett generellt kontosystem för aktier införes.

De aktieägaruppgifter som lämnats av företagen själv och registrerats, bl a på 210-koden, kunde när kontosystemet genomförts fullt ut

- ersättas av säkrare ägaruppgifter från VPC. En stor fördel är också att ägarregistret sedan ständigt kunde hållas aktuellt på ett enkelt sätt.

En annan följd av att aktiekontolagen tillämpas generellt för alla aktiebolag är, att en utvidgad kontrolluppgiftsskyldighet inträder. Enligt 3 kap, 27 § LSK skall, förutom uppgift om utdelning, även uppgifter lämnas om avdragen preliminärskatt och innehav av aktier vid årets utgång. Även utdelning och preliminärskatt inte direkt

om hör till de frågor som utredningen behandlar, så bör man se till de följder som utredningens förslag som helhet får för skatteförvaltning-

290 Bilaga 3

2 3

Skatteförvaltningen

YTTRANDE Rättsenheten Damm

1997-05-07 A1200-24657-97/90O

en. Redan i dag har man upptäckt att det finns problem med de 300

ca bolag som är avstärrmingsbolag onoterade. Utvidgas reglerna till

men att omfatta ytterligare mellan 150 200 000 bolag, så kan svårigheter-

na bli betydande. Problemen har uppstått i samband med

att man under 1990-talet successivt har infört regler, undantagit ett allt

som större utrymme av utdelningen i onoterade bolag från beskattning hos aktieägarna. För att fastställa detta skattefria utrymme krävs ingående uppgifter från både företag och aktieägare. I dagens VPC-system

saknas dessa uppgifter, varför både preliminärskatteavdrag och

utdelning innehålls respektive anges med felaktiga belopp. Särskilt blir detta ett problem för skattskyldiga som äger onoterade aktier och

som vill fortsätta att lämna en förenklad deklaration. Ur myndighetens synpunkt är det också en stor fördel om skattskyldiga även framdeles kan fortsätta att lämna förenklade deklarationer med mängd

förtryckta uppgifter. Regeringen har i annat sammanhang se prop

96/97:45 sid 41-42 uppmärksammats på frågan, f berör 300

som n ca

bolag som är onoterade avstänmingsbolag. Genom utredningens

förslag till ett generellt kontosystem får problemen en helt annan dignitet. En ändring av reglerna om uppgiftsskyldighet i 3 KAP, 27 § LSK måste därför genomföras före utredningens förslag.

Som nämnts ovan delar Skattemyndigheten utredningens uppfattning,

att ett generellt system bör införas som omfattar samtliga aktiebolag.

Skattemyndigheten delar även utredningens uppfattning i nedan

nämnda avseenden:

att VPC skall svara för registreringarna i det systemet. Den - nya

enda negativa erfarenheten Skattemyndigheten har av VPC är, att

man i ett fall vägrat att lämna ut uppgifter ur aktieboken med

hänvisning till aktiekontolagens sekretessbestärnrnelser.

att ett ägarregister måste konstrueras på ett sådant sätt, att en -

förutsättning för giltigt förvärv är en anteckning i registret PRV delar denna uppfattning.

att inte aktiebreven, utan en registrering blir bärare av aktierät-

tighetema.

Bilaga 3 291

Skatteförvaltningen

Rättsenheten YTTRANDE

Datum

1997-05-07 Al200-24657-97/90O

att någon förvaltarregistrering inte får förekomma för andra bolag -

än publika bolag.

att systemet utformas på ett sådant sätt, att PRV automatiskt får -

behövliga uppgifter för sina register. Som nämnts inledningsvis bör

även Skattemyndigheten aviseras med ägaruppgifter från VPC.

att en treårig övergångsperiod behövs för det nya systemet. Aktie-

bolag, som vid periodens utgång inte övergått till det kontobaserade systemet, måste tvångsvis inregistreras i detta av PRV.

Slutligen anser skattemyndigheten det lovvärt, att vi så tidigt fått

vara tillfälle att lämna våra synpunkter på de förslag utredningen överväger. Därigenom har möjligheterna att påverka utredningens slutliga förslag blivit större.

I den slutliga handläggningen av detta ärende har deltagit biträdande länsskattechef Anita Odéen, beslutande, skattedirektör Per Lundborg och Ulf Sandberg föredragande.

Anita Odéen Ulf Sandberg

292 Bilaga 3

1 2 Skatteförvaltningen Länsskattekontoret YTTRANDE Hans Lindgren Datum 031-60 55 87 1997-05-09

RSV

S/FA

Bo Arvidsson

Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier dnr 2196-97/910

Skattemyndigheten ställer sig mycket positiv till införande av ett generellt kontosystem för aktier som utredningen föreslagit.

Skattemyndigheten delar utredningens slutsats att införandet av ett ägarregister bör omfatta alla aktiebolag. Myndigheten anser att förslaget att den civilrättsliga regleringen av äganderätten till aktier ändras så att registrering i ägarregistret blir en förutsättning för giltigt aktieförvärv är bra. Det skulle innebära stora fördelar bl a att man kan enkelt avgöra vem som faktiskt är att anse som ägare till bolaget och när ägarskifte ägt rum.

Uppgifter om ägare, dennes adress, identiñeringsnummer samt antal aktier som respektive ägare har och alla uppgifter av betydelse beträffande aktierna skall enligt aktiekontolagens 2 kap 1 och 2 §§ finnas för varje aktiekonto. För varje anteckning som görs i ett aktiekonto skall anges den dag då denna anteckning gjordes ske i den dagliga journalen.

I promemorian föreslås att aktiekontolagens regler skulle kunna tillämpas på fåmansbolag och andra privata bolag med undantag för förvaltarregistrering. Skattemyndighetens delar denna uppfattning men vill påpeka att den fortsatta utredningen även bör omfatta frågan om ytterligare uppgifter, som idag inte framgår av aktiekontolagen, bör tas med.

Bilaga 3 293

Skatteförvaltningen Länsskattekontoret YTTRANDE Hans Lindgren Datum 031-60 55 87 1997-05-09

När det gäller Sekretessregler är det som påpekas i promemorian, angeläget att frågorna om registrets offentlighet samt andra frågor kring insynen i aktieägarregistret ytterligare utreds. Detta inte minst om registret kommer att innehålla ytterligare uppgifter än vad som gäller idag. Det är också angeläget att Skattemyndigheten löpande har tillgång till alla de uppgifter som skall ingå i registret.

När det gäller övergångsfrågor vid införandet av generellt kontosystem vill Skattemyndigheten framföra att det är angeläget att en eventuell övergångstid blir så kort som möjligt. Skattemyndigheten ställer sig frågande till om det är nödvändigt med en så lång övergångstid som tre år. Det är under alla förhållanden viktigt att övergångsfrågorna utreds mer och då i avsikt att övergångstiden blir så kort som möjligt.

Skattemyndigheten finner att ett kontobaserat system skulle innebära stora fördelar ur kontrollsynpunkt men även ur andra synpunkter. Det är därför angeläget fördelar i alla hänseenden framhålls.

Beslut i detta ärende har fattats av skattechef Bo Norrman. Föredragande har varit skattejurist Hans Lindgren. I den slutliga handläggningen har också skattejurist Olle Wallin deltagit

Bo Norrman

Hans Lindgren

294 Bilaga 3

Skatteförvaltningen

Rättsenheten YTTRANDE Dnr Leif Gäverth 1997-05-07 A 1971-4453-97/900 021-196020

Riksskatteverket

Företagsbeskattning

Administrativa avdelningen

171 94 Solna

Yttrande över Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier

RSV har genom underremiss den 8 april 1997 dnr 2169-97/910 berett Skattemyndigheten i Västmanlands län tillfälle att lämna synpunkter på förslagen i ovan nämnd promemoria.

Med anledning av nämnda underremiss avlämnar myndigheten

följande svar.

Allmänna synpunkter på innehållet i promemorian

Myndigheten välkomnar förslaget i stort. Myndigheten delar den i promemorian redovisade uppfattningen att nuvarande förhållande medför praktiska problem och även försvårar för skattemyndigheterna vad gäller att åsätta rätt taxering och bekämpa ekonomisk brottslighet.

I det löpande taxeringsarbetet och revisioner kommer

genom myndigheten i kontakt med fall där man kan frågasätta inte antedate-

om ring av aktieöverlâtelser och skenöverlâtelser aktier förekommit.

av Sådana situationer förekommer bl.a. när fråga vinstbolagstrans-

är om aktioner, vid interna aktieöverlåtelser bl.a. inför stundande konkurser,

i samband med kvittningsyrkanden mot skattepliktiga reavinster på

andra aktieförsäljningar, vid tillämpning bestämmelserna i 2 § 4

av mom. 9 st SIL i syfte att framkalla realisationsförluster

m.m.

Bilaga 3 295

Skatteförvaltningen Rättsenheten YTTRANDE Dnr Leif Gäverth 1997-05-07 A 1971-4453-97/900 021-196020

Att ha en väl fungerande registrering av aktieägare kan även ha

betydelse vid tillämpning av fåmansföretagsreglema i de fall inte

samma person är såväl aktieägare, företagsledare som styrelse. Det är även viktigt att vid s.k. bolagsplundringar och skalbolagsaffärer m.m. få vetskap om vem som varit aktieägare vid olika tidpunkter, inte minst för att kunna beskatta rätt ägare för utdelning i samband med tömning av bolagen. Det har vid myndighetens utredningar ibland varit svårt och i vissa fall helt omöjligt att i efterhand veta vem som ägt bolagen under vissa givna tidpunkter.

Myndighetens uppfattning är att skenöverlåtelser och antedateringar medför ett betydande skattebortfall och innebär dessutom mycket merarbete för skatteförvaltning, eftersom bevisläget många gånger är svårt för skattemyndigheterna. Inte sällan är aktieöverlåtelserna i dessa fall undertecknade av samma person i egenskap av såväl säljare som köpare eller som representant för någon av dem. Någon reell tvåpartssituation föreligger inte. En registrering av aktieöverlåtelser som grund för äganderättsövergång skulle kunna motverka ovan nämnda förfaranden och skulle tillika från såväl bevisbörde- som bevisvärderingssynpunkt vara till fördel för skattemyndigheterna.

Sarskilda synpunkter på innehållet i promemorian.

Myndigheten delar uppfattningen att samtliga slag av aktiebolag oberoende av antalet aktier eller företagets storlek bör omfattas av det föreslagna registreringsförfarandet. Myndigheten delar vidare uppfattningen att det i praktiken bara finns en lämplig lösning vid tillskapande av ett ägarregister, nämligen att civilrättsligt giltigt aktieförvärv endast kan ske genom anteckning i registret. Vid sådant förhållande bör, såsom också föreslås, aktiebreven slopas.

Ett utvidgat system av det slag som nu gäller för avstärrmingsbolag är att föredra, eftersom hanteringsrutiner redan finns i form av registeransvar hos kontoförande institut m.m. Något nytt system behövs därför inte byggas upp, utan det behöver endast göras vissa justeringar i det befintliga systemet, såsom t.ex. inskräkningar vad gäller rätten att förvaltarregistrera aktier.

296 Bilaga 3

Skatteförvaltningen

Rättsenheten YTTRANDE Dnr Leif Gäverth 1997-05-07 A 1971-4453-97/900 021-196020

För att i möjligaste mån få aktieägarregistrering så riktig

en som möjligt bör anmälan ske på fastställt formulär och skrivas under

av både säljare och köpare jämför rapportering till bilregistret vid fordonsöverlåtelser. Man kan förmoda att åtminstone den

ursprungliga säljaren av aktierna i t.ex. ett skalbolag har ett intresse att

av lärrma korrekta uppgifter. En viktig faktor i dessa sammanhang är ofta tidsfaktorn. Det bör därför regleras att registreringsanmälan skall

vara registeransvarig tillhanda t.ex. inom en vecka från överlåtelsen annars betraktas överlåtelsen ha skett en vecka innan anmälan korn in till registeransvarig.

För att informationen skall kunna utnyttjas effektivt bör åtkomsten vara historisk, dvs. man skall datamässigt kunna se alla led i ägarkedjan jämför funktionen för historisk styrelse IHS hos PRV. Ett mycket bra hjälpmedel i arbetet med att reda ut skal- och bolagsplundringshärvor vore dessutom möjlighet att kunna sortera uppgifterna i likhet med funktionerna 210 och 211 i CT. På så vis skulle man, till skillnad från CT, ha tillgång till ett mycket aktuellt register av ägare i bolag respektive av viss person ägda bolag. Denna funktion skulle vara betydelsefull även för polis och åklagares utredningar av sådana härvor.

Ett aktieägarregister bör enligt myndighetens mening naturligtvis vara offentligt. För detta talar bl.a. intresset för den som i olika sammanhang som borgenär, kund, avtalskontrahent etc. kommer i kontakt med företaget, att känna till vem eller vilka som döljer sig bakom företaget.

Vad gäller övergångsregler anser myndigheten att det är angeläget att övergångsperioden inte blir för lång. Erfarenheter visar att det finns en tendens till att genomföra olika slag av förändringar som föranleds av ny lagstiftning så sent som möjligt under en övergångsperiod. Det finns i allmänhet andra uppgifter som är mer angelägna för den

enskilde att vidta än att genomföra t.ex. nu föreslagna förändringar, varför man kan befara att dessa kommer att genomföras först i slutet av övergångsperioden. Detta kan tänkas vara mest intressant för den som av olika skäl inte önskar en riktig och offentlig ägarregistrering. Med denna slutsats som bakgrund kan det ifrågasättas om det i praktiken

Bilaga 3 297

Skatteförvaltningen Rättsenheten YTTRANDE Dnr Leif Gäverth 1997-05-07 A 1971-4453-97/900 021-196020

uppstår någon större olägenhet för aktieägarna att förkorta över-

gångsperioden. En kortare övergångsperiod medför vidare den

fördelen att det nya förfarandet kommer igång snabbare och att vi kommer att ha två parallella system samtidigt under så kort tid som möjligt.

Myndigheten vill avslutningsvis framföra ett litet påpekande. På tredje stycket sid 3 står det att självdeklarationer innehåller uppgifter om ägarförhållanden vid det tillfälle deklarationen avlänmas. Så är emellertid inte längre fallet. De uppgifter skattemyndigheterna har vad gäller ägarbilden bygger på inhämtade s.k. basuppgifter lärrmade av fåmansföretagen.

I handläggningen av detta ärende har deltagit t.f. länsskattechefen Eva Johansson, beslutande, skattedirektören Leif Gäverth, föredragande, skattehandläggaren Lars Blomberg samt länsskattekontorets EKO- STUPP-

Eva Johansson

Leif Gäverth

298 Bilaga 3

Skatteförvaltningen REMISSVAR

Skattemyndigheten Datum

1997-05-13 A2100-5735-97/900

Riksskatteverket

Bo Arvidsson

171 94 SOLNA

Bulvanutredningens promemoria 1997-02-26 Generellt kontosystem för aktier

RSV:s dnr: 2196-97/910

Riksskatteverket har i remiss till Skatteförvaltningen i Gävleborgs län

efterfrågat myndighetens inställning till en av Bulvanutredningen frarnlagd promemoria angående registrering av ägare i aktiebolag.

Promemorian innefattar bl a en beskrivning olika alternativa

av tekniska lösningar för en sådan registrering och problem som sammanhänger med dessa alternativ.

Behov av registrering

Som framgår av direktiven till utredningen har frågan om registrering väckts av en åklagarutredning som utrett erfarenheter av skalbolagstransaktioner.

I likhet med åklagareutredningen anser skatteförvaltningen i Gävle-

borgs län att skalbolagstransalctioner ofta aktualiserar frågor vilka

om som ägt ett visst aktiebolag vid en viss tidpunkt. Ett återkommande mönster vid dessa transaktioner har varit att aktiebolag bytt ägare i flera steg i snabb takt. Att i efterhand utreda vad skett under de

som olika ägarnas innehavstid har varit omöjligt med hänsyn till att tidpunktema för de olika äganderättsövergångarna inte kunnat fastställas. Som konsekvens har de skattemässiga följderna

av inkrämstönmingama ur bolagen inte kunnat klarläggas p g a att man inte kunnat fastställa vem som ägt bolaget vid tömningstillfället.

Detta talar för att förslaget om registrering är motiverat.

Bilaga 3 299

Skatteförvaltningen REMISSVAR Skattemyndigheten Damm

1997-05-13 A2l00-5735-97/9OO

Transaktioner mellan ett konkursbolag å ena sidan och ägaren alternativt andra bolag, som ägaren behärskar, å andra sidan, företas ofta för att rädda värden ur konkursbolaget. En inte ovanlig situation

konkursbolaget förts rörelsedrivande dotterbolag. Vid är att ur en sådan transaktion kan firman tecknas för köpare och säljare av en och samma person. Genom att antedatera överlâtelsehandlingar kan äganderättsövergången läggas tillbaka till tid före återvinningstiden vid konkursen. En registrering av bolagsägare skulle hindra retroaktiva överlâtelser.

Om aktieägare finns registrerade skulle kunna presumeras att den registrerade ägaren via styrelsen och eventuell VD /företagsledare kontrollerat bolaget. Även bolagets exekutiva ledning utgörs

om av VD och styrelsen kunde ägaren i vissa situationer indirekt göras ansvarig för bolagets agerande.

Fåmansföretag är enligt 2 kap 16 § lag om självdeklaration och kontrolluppgifter LSK redan nu skyldiga att i själv deklarationen lämna uppgifter om delägare och närstående. Eftersom det stora flertalet av de 200.000 aktiebolag som finns registrerade är fåmansförtag, finns redan nu en skyldighet att redovisa ägare till ett register inom skattemyndigheten. Om uppgifter ur ett register fört av exempelvis PRV/VPC med ADB-teknik kan överföras till skattemyndigheten skulle denna specialreglering i LSK kunna slopas. För flertalet aktiebolag, som inte byter ägare, skulle detta leda till mindre arbete.

Sett mot denna bakgrund kan registrering av ägare till samtliga aktiebolag vara motiverad.

Samtidigt föreligger viss tveksamhet om det relativa fåtal det rör sig om, som missbrukar dagens system, verkligen motiverar den kraftiga insats som förslaget medför. Möjligheter till missbruk föreligger även med den tilltänkta modellen.

Sammantaget anser Skattemyndigheten att möjligheter till annan lösning först bör undersökas.

300 Bilaga 3

Skatteförvaltningen REMISSVAR

Skattemyndigheten Damm

1997-05-13 A2100-5735-97/90O

En sådan annan lösning vore att bolag med förslagsvis mindre än 50 delägare skulle tvingas att till förvaltningsberättelsen foga en förteckning över ägare och eventuella förändringar i ägarekretsen under räkenskapsåret. Tekniska synpunkter Utredningens överväganden beträffande de tekniska lösningarna är enligt Skattemyndigheten bra.

Sten Fannberg

Hans Göran Kjellin

Bilaga 3 301

GENERALTULLSTYRELSEN UPPBÖRDS- OCH STATISTKBYRÅN Datum

1997-05-07

Ert datum Margaretha Winell 7390 1997-02-26

BULVANUTREDNINGEN

Departementets utredningsavdelning

Box 187 201 21 Malmö

Synpunkter med anledning av Generellt kontosystem för aktier

Generaltullstyrelsens Uppbörds- och statistikbyrâ i samråd med Kontrollbyrân välkomnar en obligatorisk registrering, som kan höja kvaliteten PRVs information till allmänheten samtidigt som skattekontroll och utredning av ekonomisk brottslighet underlättas.

Kan dessutom kreditupplysningsföretagen hämta fördelar ur ett ägarregister gynnas vi som köpare av deras tjänster.

Tekniska frågor vid en övergång till ett kontobaserat system för registrering aktieinnehav ligger dock utanför vårt område.

I älva rapporten, sid 11 sista stycket, torde meningen "När det gäller åklagar- offentliga". även gälla tullverket.

Margaretha Winell

302 Bilaga 3

PRV PATENT- OCH REGISTRERINGSVERKET

YTTRANDE

1997-05-26 BAD 13-105/97

BULVANUTREDNINGEN

Departementets utrednings-

avdelning

Box 187

201 21 MALMÖ

Bulvanutredningens promemoria Ägarregister i fåmansbolag

Patent- och registreringsverket PRV vill härmed yttrande över

avge förslaget att införa ett ägarregister för fåmansbolag.

Sammanfattning

PRV instämmer i utredningens skiss att införa ett ägarregister, med i huvudsak de uppgifter som föreslagits. PRV att registret skall

anser föras av PRV, eftersom det hos verket redan ñmrs mängd samlade

en uppgifter om i princip alla näringsdrivande associationer. Det framstår därför som naturligt att PRV skall registreringsmyndighet för

vara ett sådant register. Dessutom bör det enligt PRV: mening statlig

s vara en myndighet som för ett dylikt register.

2. Allmänna överväganden

PRV har i likhet med andra myndigheter kommit att att aktie-

se bolagsfonnen utnyttjas för oseriösa och ofta direkt brottsliga syften. Personer som haft brottsliga avsikter har kunnat i skydd

operera av

aktiebolagsrättens regler om begränsat för aktieägare och

ansvar styrelseledamöter. Ägaren av ett bolag är i dag inte tvungen att finnas med i något register eller dylikt. De verkliga aktörerna använder sig i vissa fall av bulvaner för att undgå upptäckt. Den anonymitet

som aktieägaren har i dag uppmuntrar alltså ekobrottslingar att

agera genom aktiebolag. Ett aktieägarregister skulle enligt PRV:s uppfattning minska denna anonymitet och göra det svårare att bedriva

ekobrottslig verksamhet i aktiebolag.

Bilaga 3 303

3. Vilka bolag bör omfattas av reglerna om ett ägarregister

PRV instämmer i utredningens förslag att ett ägarregister inte skall begränsas till att gälla enbart fåmansbolag. Registret bör omfatta alla bolag som i dag inte omfattas av det kontobaserade systemet. Benämningen fåmansbolag kommer därför inte att användas fortsättningsvis i yttrandet.

4. Skäl för att införa ett ägarregister

Enligt PRV finns det många skäl för att införa ett ägarregister för aktiebolag som i dag inte är avstämningsbolag. Nedan redovisas några av de fördelar som PRV ser med ett sådant register.

4.1 Affårskontroll

Ett av skälen för att införa ett aktieägarregister är den ökade möjlighet till affårskontroll ett sådant register skulle innebära. Det finns i dag ett mycket stort intresse av att kontrollera sina affårspartners. Alla företagare inser vikten av att kontrollera ett bolag innan man gör affärer med det. PRV får i dag åtskilliga gånger per timme frågor om ägandet i aktiebolag, vilket tyder på att det finns en stor efterfrågan av dessa uppgifter.

Ett ägarregister skulle ge möjlighet att inför olika affärstransaktioner kontrollera inte bara att behöriga personer företräder bolaget utan också få vetskap om vilka ägare som står bakom bolaget. Möjligheten att via ett register kunna se strukturen i svenskt näringsliv och att kunna se moder- och dotterförhållanden mellan bolag skulle vara till stor nytta i många fall. Det är vidare av stort intresse att kunna se vilken grad utländskt ägande det finns i svenska aktiebolag. En

av sådan möjlighet skulle innebära väsentliga fördelar både för näringslivet och ur politisk synpunkt.

PRV har också tagit fram ett speciellt "Företagsbevis", av vilket det framgår ett antal uppgifter som kan vara av intresse vid en affärskontroll. Uppgifter om aktieägandet skulle vara av stort värde att få ta med i detta bevis.

Kreditupplysningsföretag, branschorganisationer, marknadsanalytiker m.fl. skulle ha betydande nytta ett aktieägarregister vid undersök-

av ning bolag för att så heltäckande och aktuell bild av objektet

av ge en som möjligt.

4.2 Ekobrottsliga aspekter

Ett annat skäl för att inrätta ett ägarregister är den ekobrotts-

nytta ur bekämpningssynpunkt detta skulle för polis- och åklagarmyndigheterna.

PRV delar den uppfattning nyttan med ett ägarregister, förs

om som fram i åklagarväsendets rapport 1996:1 åtgärder mot bolagsplund-

om ring, På s. 67 i rapporten sägs att ett aktieägarregister skulle minska möjligheten för personer med brottsliga avsikter att bolag

agera genom där det inte finns någon ansvarig ställföreträdare. Rapporten föreslår vidare på s. 21 ett kvardröjande både civilrättsligt, skatterätts-

ansvar ligt och straffrättsligt för såväl säljaren för den gamla styrelsen

- som vid bolagsöverlåtelser.

Underlåtenhet att omedelbart anmäla förändringar i aktieinnehav skulle således innebära ett personligt betalningsansvar för bolagets skulder. Registreringen skall därför vara den avgörande tidpunkten för när ansvaret för den tidigare ägaren utsläcks. En sådan förändring

av säljarens ansvar i kombination med ett aktieägarregister skulle göra det

mycket svårare för ekobrottslingar aktiebolag.

att agera genom

Ett register skulle också underlätta polis och åklagares utredningsarbete av vilka personer står bakom exempelvis bolagsplund-

som ringar. I dag finns det stora svårigheter att binda någon till

en bolagsplundring, vilket beror på att bolaget bytt ägare och styrelse

ett antal gånger både innan och efter det att plundringen ägt Med

rum. hjälp av ett register skulle utredarna kunna följa vilka ägaröverlåtelser som skett i bolaget innan det tömdes.

Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har i rapport till riks-

en åklagaren dnr 1996/1509 bl.a. tagit frågan hur många de

upp om av fusioner som genomförs som döljer någon form ekonomisk brotts-

av lighet. I rapporten redovisas på 3 undersökning alla inledda

s. en av fusioner under en slumpvis utvald månad, oktober 1995. Där visar det sig att 61 av de totalt 207 fusionera den aktuella månaden ett led

var i skalbolagskedjor. Enligt PRV:s mening skulle ett ägarregister underlätta utredandet av eventuella brott i samband med dylika fusioner.

För att ett ägarregister skall vara till hjälp vid ekobrottsliga utredningar krävs att fonnkraven vid införande av ny ägare i registret år stränga.

Bilaga 3 305

Vetskapen om att varje överlåtelse registreras och kan beläggas i efterhand skulle också medföra en ordning och reda i dessa sammanhang som i dag ofta saknas.

4.3 Tillstånds- och tillsynsuppgift samt bidragsgivning

Myndigheter som har till uppgift att ge bolag tillstånd och bidrag av olika slag skulle med hjälp av ett ägarregister lättare kunna utreda vilka personer som verkligen står bakom en ansökan om tillstånd eller bidrag. PRV tror också att myndigheter som har en tillsynsroll över aktiebolagen skulle ha stor nytta av ett aktieägarregister. Dessa myndigheter skulle kunna vara uppkopplade mot ägarregistret eller prenumerera den information som är av intresse för dem.

Ett ägarregister skulle t.ex. kunna vara till stor nytta vid kontroller inför förvärvstillstånd till fastigheter, vid prövning inför trañktillstånd, utskänkningstillständ m.m. Möjligheten att med hjälp av ett ägarregister stävja missbruk runt EU-bidragen ökar dessutom.

Aktiebolagskommittén har i sitt senaste betänkande, Aktiebolagets kapital SOU 1997:22 s. 89 ff, föreslagit att ett aktiebolag skall kunna förvärva egna aktier. En begränsning av publika bolags innehav har dock föreslagits till högst en tiondel av samtliga aktier i bolaget. Ett register skulle möjliggöra en kontroll av att bolagen inte överstiger denna gräns, vilket annars skulle vara mycket svårt att kontrollera.

4.4 PRV:s möjlighet till kontroll

Registret skulle även öka PRV: s möjlighet att kunna kontrollera

riktigheten av uppgifterna i ändringsamnälningar som kommer in till

verket. PRV har i dag små möjligheter att kontrollera att det är rätt personer som företrätt aktierna på bolagsstämman. En registrering av ägandet skulle minska möjligheterna att PRV registrerar ändringar i aktiebolagsregistret på grundval av bolagsstämmobeslut där röstlängden inte är korrekt. Tvister runt aktieägandet, klander av bolagsstämmobeslut m.m. skulle med stor sannolikhet minska om ett ägarregister kommer till stånd.

4.5 Sakrättsliga aspekter

Ett register skulle öka rättssäkerheten ur sakrättslig synvinkel. En potentiell köpare av aktier skulle lätt kunna kontrollera i ett ägarregister att säljaren verkligen är registrerad ägare till aktierna. I dag krävs det att köparen kontrollerar ägarförhällandet med bolagets

306 Bilaga 3

aktiebok samt med de aktiebrev givits ut. Aktieboken kan i

som många fall vara ofullständig eller i värsta fall inte existera.

4.6 Fördelar för näringslivet

PRV tror att näringslivet kommer att ha nytta att ett aktieägar-

av register införs, förutom den möjlighet till affårskontroll

som ovan nänmts.

Bolagen behöver t.ex. inte föra aktiebok eftersom ett ägarregister skulle ersätta dagens aktieböcker.

Ett ägarregister skulle även kunna utnyttjas skattemyndigheterna för

av skatteberäkningar och skattekontrollen. Enskilda fysiska eller juridiska personer skulle på så sätt slippa deklarera ägande och förändring

av ägande i svenska bolag. Uppgifter ägarregistret kunde då i stället

ur överföras till Riksskatteverket RSV via datamedia för direkt uppdatering i skatteregistren.

Det kan idag vara svårt att vid dödsfall ta reda på hur ägandet i ett aktiebolag ser ut. Orsaken till detta kan vara att aktieboken och aktiebreven inte går att återfinna. Ett ägarregister skulle göra att tveksamheten runt ägandet vid dödsfall inte uppstår.

5. Skäl mot att införa ett ägarregister

Det kan uppfattas som negativt att det införs ett register ökar

som kontrollen av ägandet i svenska aktiebolag. Redan i dag finns det företrädare för näringslivet som förespråkar mindre kontroll

av bolagen. Dessutom kommer det onekligen att innebära viss kostnad

en för bolagen om ett ägarregister införs. Möjligheten att bulvaner

genom äga bolag kommer inte att kunna stoppas helt, utan ett register kommer endast göra det svårare att verka bulvaner.

genom

PRV inser också att det finns flera svåra övergångsfrågor måste

som lösas innan ett ägarregister kan bli en realitet.

PRV bedömer dock att samhällsnyttan och möjligheten till affårskontroll som införandet av ett ägarregister skulle innebära, väger upp eventuella problem och nackdelar.

Bilaga 3 307

6. PRV som registreringsorgan

I utredningen diskuteras både Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag VPC och PRV som tänkbara registreringsorgan för ett aktieägarregister. PRV vill därför framföra några skäl som talar för att PRV bör vara det organ som skall föra registret över de bolag som i dag inte är anslutna till VPC. Skulle det ändå bli så att VPC för ägarregistret anser PRV att det är viktigt att verket blir kontoförande institut med ett ansvar att ombesörja inregistrering av nya ägare i VPC:s register.

Några fördelar med att låta PRV vara registreringsorgan:

PRV är i dag registreringsmyndighet för alla ca 270.000 svenska aktiebolag. Hos PRV förs dessutom handels- och föreningsregistret, konkursregistret och näringsförbudsregistret. Totalt har PRV ca 900.000 objekt i sina register. PRV har därigenom betydande erfarenhet av att driva register i stor skala och en unik överblick över alla som driver näringsverksamhet i Sverige. Det skulle därför vara naturligt för PRV att även ha hand om registreringen av ägandet i de svenska aktiebolagen. Redan i dag tror många att PRV för ett aktieägarregister.

Enligt PRV:s uppfattning bör ett register över aktieägandet i Sverige föras av ett statligt organ. Det är sedan tidigare en svensk modell att låta myndigheter sköta registreringsärenden för bolag. Om myndighet sköter registrering av bolagsuppgifter skulle dessutom en kravet på objektivitet inte kunna sättas i fråga.

Vid nästan alla ägarförändringar i ett mindre aktiebolag sker även ett byte styrelse och VD i bolaget. Det är dessutom vanligt att de av ägarna vill byta firma bolaget, vilket innebär att bolagsordningnya en måste ändras. Alla dessa ändringar skall anmälas för registrering hos PRV. PRV menar därför att det vore naturligt för bolagen att samtidigt amnäler ovanstående förändringar även anmäla som man förändrat ägande till PRV. Bolagen skulle därigenom slippa vända sig till flera institutioner. PRV skulle lätt kunna behandla anmälan om förändrat ägande parallellt med anmälan övriga ändringar. om

PRV skulle också kunna ha en fortlöpande kontroll över ett ägarregisters riktighet. Kontrollen skulle ske genom att röstlängden i

de inskickade bolagsstämmoprotokollen jämförs med ägarregistret.

308 Bilaga 3

5. PRV har stor vana av att bygga upp register, och tog över

ex. handels- och föreningsregistret från länsstyrelserna under åren 1993- 1994.

6. PRV delar inte utredningens uppfattning att registrering i det

om system som för närvarande gäller enligt aktiekontolagen skulle vara den lösning som kräver minst arbete och kostnader vid själva uppbyggnaden av ett register. Om VPC skulle bli registreringsorgan för registret, skulle VPC tvingas bygga ett helt nytt register för

upp de ca 270.000 bolag som omfattas förslaget. PRV däremot har

av redan ett register över alla dessa aktiebolag, och det inte svårt att

vore utöka detta register med uppgifter om ägare.

7. PRV har stor vana vid mängdhantering av uppgifter, blanketter etc. som ett ägarregister skulle innebära.

PRV tar i dag emot ca 10. 000 telefonförfrågningar dag.

per PRV: s organisation skulle utan några större problem även kunna klara av att besvara frågor om ägandet i aktiebolag. Om ett ägarregister infördes skulle det också vara naturligt för PRV att samtidigt kunna besvara frågor om ägandet i aktiebolagen, vilket skulle underlättas betydligt av att vi själva förde registret. Orsaken till att det skulle underlätta informations angående ägandet, om PRV själv förde registret, är att verket då snabbt och säkert skulle kunna det

se om finns en anmälan om ägarförändring under handläggning.

9. PRV får ofta frågor om hur t.ex. en ägarförändring, utbyte

av styrelse, ändring av finna m.m. skall genomföras och vad det krävs för blanketter och annan forrnalia. Det vore därför naturligt att kunna hjälpa bolagen med alla problem på samma gång, i stället för att behöva hänvisa dem vidare till någon annan institution när det gäller ägarfrågorna.

10. PRV har stora möjligheter att på ett tidigt stadium uppmärksamma vissa företeelser som inte hör hemma i sund näringsverksamhet.

en PRV samarbetar i dag i allt högre utsträckning med andra myndigheter i avsikt att minska den ekonomiska brottsligheten. Genom att även registrera ägarförändringar i aktiebolagen

skulle PRV snabbt kunna se om detta i kombination med någon annan ändringsåtgärd skulle kunna

vara fråga om ekobrottslighet.

ll. De personer som meddelats näringsförbud får enligt 6 § lagen 1986:436 om näringsförbud inte äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger

Bilaga 3 309

femtio procent. Hittills har det varit svårt att kontrollera denna begränsning av ägandet. Om PRV förde aktieägarregistret vore det enkelt för oss att göra denna kontroll av ägarbegränsning eftersom PRV redan för näringsförbudsregistret.

7. Ägarregister grundat på anmälningsskyldighet

För att syftet med ett ägarregister skall kunna uppnås på bästa sätt förordar PRV ett register grundat på en anmälningsskyldighet. PRV instämmer vidare med utredningen att ett ägarregister bör konstrueras så att det blir en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv att anteckning därom görs i registret. Det blir således inte aktiebrevet

som blir bärare av rättigheten utan endast registreringen.

PRV föreslår därför att det införs en anmälningsskyldighet för säljare eller förvärvare av aktier i ett bolag. Varje ägarförändring som sker i ett bolag skall således bli föremål för registrering. I de fall en säljare eller förvärvare underlåter att anmäla en sådan ägarförändring bör lämpliga sanktionsåtgärder övervägas.

För de vid ikraftträdandetidpunkten befintliga aktiebolagen föreslår PRV att det införs en skyldighet för dessa bolag att under en övergångsperiod anmäla till verket vem eller vilka som äger aktier i bolaget. Det får sedan göras en bedömning av vilka åtgärder som skall vidtas i de fall ett bolag underlåter att anmäla vilka som är dess aktieägare.

När PRV har infört den nye aktieägaren i registret skall underrättelse

att denne har blivit införd i aktieägarregistret skickas till dennes om folkbokföringsadress. En liknande underrättelse bör dessutom sändas till säljaren av aktierna. Det skulle medföra att risken att på falska grunder bli in- eller avregistrerad som aktieägare minimeras. Denna typ av underrättelse skickar PRV ut redan i dag när det gäller bolagsföreträdare som antingen avregistreras eller inregistreras. Den berörda kan då reagera snabbt och begära rättelse. Denna

personen rutin infördes 1994, p. g.a. att det tidigare förekom att personer helt utan deras vetskap in- och avregistrerades som företrädare i aktiebolag.

Vilka uppgifter bör ingå i registret

Enligt PRV bör följande uppgifter ingå i ett ägarregister:

310 Bilaga 3

ägarens namn, -

ägarens postadress, -

ägarens personnummer eller annat identifieringsnunnner, -

antalet aktier som innehavet avser, -

övriga uppgifter av betydelse såsom aktieslag, förbehåll och - pantsättning.

Det kan även övervägas ytterligare uppgifter bör ingå såsom

om exempelvis köpeskilling aktierna.

När det gäller utlandsbosatta anmäler sig

personer som som nya aktieägare i bolag kan det bli särskilt viktigt att beakta olika former

av säkerhetsåtgärder för att minska möjligheterna att icke exi-

ange sterande personer som ägare. En närmare utformning vilken typ

av av säkerhetsåtgärder som kan bli aktuella måste emellertid utredas ytterligare.

9. Hur skall uppgifterna samlas in

9.1 Särskild blankett

Ägarförändringar i aktiebolag borde omedelbart anmälas för registrering. För att underlätta sådan anmälan tänker PRV upprätta särskild

en blankett avsedd för ägarförändringar i aktiebolag inte är avstäm-

som ningsbolag. Blanketten bör utformas så att alla uppgifter krävs för

som registrering kan fyllas Därutöver skulle kunna

man tänka sig att en svarstalong följer med blanketten, och att denna talong skulle kunna användas om köparen senare skulle vilja sälja viss del sitt aktiein-

av nehav. Den ifyllda svarstalongen kan då sändas in direkt till PRV i enlighet med den modell som bilregistret i dag använder.

9.2 IT-möjligheter

PRV håller för närvarande på att utveckla verkets IT-system vilket bland annat kommer att möjliggöra elektronisk överföring informa-

av tion mellan ombud, företag och PRV. Det innebär vidare att PRV kan erbjuda möjlighet att direkt rapportera ett aktieförvärv antingen själv eller genom ombud via någon form on-line system kopplat direkt

av till verket.

10. Offentlighet

Fördelarna med ett ägarregister för alla aktiebolag uppnås endast i den mån insynen i ett sådant register är vidsträckt. Allt aktieinnehav skall

Bilaga 3 311

enligt PRV:s uppfattning redovisas och vara tillgängligt för information. PRV instämmer därför i utredningens förslag om ändring av bestämmelsen om småposter som regleras i 3 kap. 13 § första stycket aktiebolagslagen. Den närmare utformningen av en sådan ändring kräver emellertid ytterligare överväganden.

11. Förvaltarregistrering

Enligt 8 kap. aktiekontolagen samt 3 kap. 10 § aktiebolagslagen finns möjlighet för avstämningsbolag att låta förvaltarregistrera sina aktier. Det systemet minskar möjligheterna till insyn i bolagen. PRV delar därför utredningens uppfattning att reglerna om förvaltarregistrering i sin nuvarande utformning inte skall tillämpas på aktiebolag som inte är avstänmingsbolag. En förutsättning för att tillåta förvaltarregistrering i dessa bolag bör i så fall vara att ägarregistret ändå innehåller uppgift om vem som är aktieägare trots förvaltarregistreringen.

12. Hur skall registret finansieras

PRV:s verksamhet är helt avgiftsñnansierad. Samma princip måste därför tillämpas för ett ägarregister. Enligt PRV: s mening bör emellertid formerna för hur betalning skall ske utredas närmare.

13. Lagstiftning med anledning av införande av ett ägarregister

PRV förordar med hänvisning till ovanstående resonemang att en ny lag om ägarregister för alla aktiebolag som inte är avstämningsbolag utarbetas. Aktiekontolagen bör således inte bli direkt tillämplig på det nya ägarregistret. Däremot bör den nya lagen följa aktiekontolagens uppställning och bestämmelser så långt som möjligt.

14. Övergångsfrågor

PRV instämmer med Bulvanutredningen att övergångsfrågoma måste ägnas särskild uppmärksamhet, men följande kan dock kommenteras. Ett ägarregister måste enligt PRV:s uppfattning omfatta samtliga aktiebolag, både de bolag som bildas efter ikraftträdandet av en ny lagstiftning och de vid ikraftträdandet befintliga bolagen. I annat fall

uppnås inte fördelarna ur brottsbekämpningssynpunkt.

Vidare diskuteras i utredningen vilken övergångstid som bör tillämpas för att tvinga in samtliga bolags alla aktieägare i ett ägarregister. En övergångstid om minst tre år närrms. PRV anser det viktigt att inrättandet ett ägarregister inte tar för lång tid, då det huvudsakliga av

312 Bilaga 3

syftet med registret är att förhindra ekobrott. PRV förordar därför

en kortare övergångstid om maximalt två år. Alla ca 270.000 aktiebolag som kommer att beröras finns redan i PRV:s register, varför tid på

en två âr verkar realistisk för att samla in uppgifter ägare i dessa

om bolag.

Ett problem är hur uppgifter om ägare i de vid ikraftträdandet befintliga bolagen skall samlas in. PRV förordar utredningens resonemang att aktiebreven måste företes för att innehavaren skall införas i ägarregistret. Om inte aktiebrev företes behåller det ändå sin giltighet men det kan inte med rättslig verkan överlåtas eller pantsättas. För att innehavaren skall kunna förfoga över aktien måste således en registrering äga rum. Aktieboken måste emellertid ligga till grund för en registrering i de fall då några aktiebrev inte har utfärdats.

15. Avslutande synpunkter

Totalt sett skulle hanteringen av ett ägarregister bli mycket enklare, snabbare och billigare om handläggningen av ärenden, utgivande av blanketter, informationsgivandet etc. sköts av ett och samma organ. PRV anser sig ha den kapacitet och den kompetens som krävs för att klara dessa uppgifter.

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Carl-Anders

Ifvarsson. I den slutliga handläggningen har deltagit avdelningschefen

Kurt Johansson, chefsjuristen Per Holmstrand och avdelningsdirektören Åke Svensson. Föredragande har varit juristen Arne Jansson och enhetsjuristen Lena Göransson Norrsjö.

Carl-Anders Ifvarsson

Arne Jansson

Lena Göransson Norrsjö

FINANS-

INSPEKTIONEN

Värdepappersmarknadsavdelningen 1997-07-11 Dnr 1707-97-006

Ulla Lloyd Telefon 08-787 80 73 Justitierådet Johan Munck

Bulvanutredningen

Högsta Domstolen

Box 2966

103 12 Stockholm

Ägarregister i fåmansbolag

Finansinspektionen har tagit del av den promemoria som har utarbetats av Bulvanutredningen och som har sänts till inspektionen för eventuella synpunkter.

Finansinspektionen har inga synpunkter innehållet i promemorian.

Inspektionen förutsätter att inspektionen ges tillfälle att lämna synpunkter när bulvanutredningen småningom lämnar sitt förslag på remiss.

Med vänlig hälsning

Ulla Lloyd

314 Bilaga 3

AKTIEBOLAGSKOMMITTEN YTTRANDE Justitiedepartementet 1997-07-18 103 33 Stockholm

Bulvanutredningen

Justitiedepartementet

103 33 Stockholm

Bulvanutredningens promemoria rörande ett kontobaserat aktiesystem for svenska aktiebolag

Aktiebolagskommittén har, från strikt aktiebolagsrättsliga utgångs-

punkter, ingenting att erinra mot den utredningen framlagda

av principskissen till ett kontobaserat aktiesystem för svenska aktiebolag.

På aktiebolagskommitténs vägnar

Bo Svensson Ordförande

/Rolf Skog

Sekreterare

Bilaga 3 315

Industriförbundet Remissyttrande

1997-05-29 SI Dnr 109/97

Bulvanutredningen Departementens utredningsavdelning

Box 187 201 21 MALMÖ

Ang förslag till generellt kontosystem för aktier

Sveriges lndustriförbund har beretts tillfälle att lämna preliminära synpunkter på Bulvanutredningens förslag till generellt kontosystem för aktier, och får med anledning härav anföra följande.

Skälen för ett register med information om ägare i fåmansbolag

Bulvanutredningen skall enligt sina direktiv utreda om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fâmansbolag, varvid

den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt av ett

sådant register skall vägas mot de kostnader, administrativa insatser och bördor för näringslivet som registret medför.

I den remitterade promemorian redovisas emellertid inte några sådana överväganden av den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt; vad som sägs är bl a att en sondering bland "marknadsföreträdare" gett vid handen att det är tänkbart att en nyordning kraftigt skulle motverka vissa former av missbruk av det associationsrättsliga regelsystemet.

Det framgår således inte hur stort "ekobrottsproblemet" är eller

- mer konkret vad detta består i som det föreslagna generella kontosystemet

för aktier skall lösa, om kontosystemet är den bästa lösningen av problemet eller om det finns andra alternativa lösningar. Noteras kan att utredningen anser att vissa från âklagarhâll framförda motiv inte är skäl nog för att genomföra reformen promemorian sid 18.

Utredningen, som i stället synes ha utgått från frågan hur ett ägarregister bör utformas, har visserligen funnit att reformen kan medföra

316 Bilaga 3

Industriförbundet Remissyttrande

1997-05-29 SI Dnr 109/97

fördelar för många bolag, t ex att pantsättning av aktierna underlättas. Skrivningarna i direktiven gör dock att dessa positiva sidoeffekter inte i sig kan motivera införandet av ett obligatoriskt, generellt kontosystem för aktier. Det kan dessutom möjligen vara så att dessa effekter kan uppnås på annat sätt som är både bättre och billigare för de inblandade, något som överhuvudtaget inte har övervägts i det remitterade materialet.

Generellt sett är frivilliga system att föredra. Industriförbundet inser dock att om utredningens förslag skulle baseras på aktieägarnas frivilliga anmälan av sitt aktieinnehav i ett bolag till kontosystemet, är risken uppenbar att seriösa aktieägare och andra personer som med brottsliga avsikter agerar genom aktiebolag avstår från att anmäla sina aktieinnehav. Syftet med registret att vara ett effektivt verktyg i

bekämpningen av ekonomisk brottslighet skulle således inte uppnås.

Om övergången till det generella kontosystemet å andra sidan görs obligatorisk, såsom Bulvanutredningen föreslår, riskerar seriösa bolag

, som närmare beskrivs nedan, att drabbas av ökade administrativa bördor och kostnader. Ett sådant förslag kan inte accepteras innan den förväntade nyttan från ekobrottssynpunkt med förslaget utretts.

Industriförbundet förutsätter mot bakgrund av det ovan anförda att utredningen i sina fortsatta överväganden utreder de nu närrmda frågeställningarna så att ett bättre underlag tas fram för problem- och kostnadskonsekvensanalysen. Först när så skett kan, enligt förbundets mening, bedömas vilka fördelar ett obligatoriskt, generellt kontosystem för aktier skulle ha från brottsförebyggande och brottsbekämpande utgångspunkter.

Förslaget till ett Generellt kontosystem för aktier

Den föreslagna ordningen, som avses ersätta nuvarande ordning med pappersbaserade aktier för sådana aktiebolag som inte för närvarande omfattas det kontobaserade systemet, kan som utredningen anför

av innebära fördelar för många bolag.

Industriförbundet Remissyttrande

1997-05-29 SI Dnr 109/97

Företrädare för små och medelstora företag som Industriförbundet varit i kontakt med delar denna uppfattning och ställer sig preliminärt

positiva tål förslaget. Att införa regler som möjliggör kontroll av

ägarbilden i fåmansbolag och andra privata bolag ses som en åtgärd som gynnar seriösa företag. Dock framhålls vikten av att de registreringsavgifter och andra kostnader som förslaget åsamkar företagen blir låga.

Till Industriförbundet har emellertid också redovisats negativa inställningar till Bulvanutredningens förslag. Dessa kommer från stora industriföretag och gäller de effekter förslaget skulle få för de svenska koncerner som har ett stort antal svenska dotterbolag med endast en aktieägare. Verksamheten i bolagen varierar från bedrivande av en del av koncernens industriella rörelse, antingen som kommissionärsbolag eller som självständigt bolag, till att inneha aktier i utländska dotterbolag där det krävs fler än en aktieägare enligt lag eller till att vara rena namnskyddsbolag. Dessa bolag fyller ett legitimt och viktigt behov för moderbolaget. I de allra flesta fall finns inget behov av nyemissioner till allmänheten eller till en större krets eller av pantsättning eller andra sådan transaktioner. Rörelser i aktieinnehavet sker sällan.

Ur dessa företags synvinkel har det föreslagna systemet endast nackdelar och inga fördelar. Hos de nämnda industrikoncernerna finns farhågor för att det föreslagna obligatoriska aktiekontosystemet skapar ökad administration kring aktieöverlåtelser och blir kostsamt för företagen. Erfarenheten är nämligen att registrerings- och registerhållningskostnader ofta underskattats när förslag om införande av register framläggs. Även både Patent- och registreringsverket PRV och

om Värdepapperscentralen VPC AB VPC enligt Bulvanutredningen anser sig kunna föra ett allmänt kontobaserat aktieägarregister för bråkdelen av de kostnader som kontoförande institut för närvarande tar ut, är det stor risk att kostnaderna för det föreslagna systemet inte blir oväsentliga. Detta gäller särskilt övergången, eftersom det av rättssäkerhetsskäl måste krävas mycket noggrarm granskning av underlaget, innan en person införs som ägare till vissa aktier i ett bolag.

318 Bilaga 3 SOU 1998 :47

Industriförbundet Remissyttrande

1997-05-29 SI Dnr 109/97

Farhågorna att administrationen torde öka grundas på att inblandningen av ytterligare en instans utöver köpare och säljare, Vilka

ofta också administrerar bolaget i fråga normalt innebär merarbete

och tidsutdräkt. Något som i sin tur ökar bolagens kostnader. I sammanhanget bör noteras att vissa koncerner inte utfärdar aktiebrev i sina svenska dotterbolag. Överlåtelser vid interna omstruk-

t ex tureringar kräver då bara ett bokföringsunderlag och anteckning i

en aktieboken.

Vidare har påpekats att de administrativa fördelar ett kontobaserat system medför för bolagen promemorian sid 18 kan uppnås redan idag genom att bolaget väljer att bli avstämningsbolag. Den fördel det föreslagna systemet har ur civilrättslig synvinkel är att samma kriterier för giltighet av aktieöverlåtelse, pantsättning etc blir gällande oavsett om transaktionen avser aktier i ett avstänmingsbolag eller i ett bolag som inte är avstärnningsbolag. Möjligen kan också ett kontobaserat system förebygga bedrägliga förfaranden med aktiebrev, som inte makulerats men som ändå upphört att gälla, t ex på grund av att aktiekapitalet satts ned eller att bolaget har upphört att existera och ersatts av ett nytt bolag med samma namn. Frågan är emellertid om dessa tämligen begränsade fördelar från civilrättslig synpunkt kan motivera ett obligatorium. Som redan inledningsvis angetts anser Industriförbundet att dessa fördelar inte gg utgör tillräckliga skäl härför.

Om problem- och kostnadskonsekvensanalysen skulle visa att nyttan

från ekobrottsbekämpningssynpunkt av ett obligatoriskt system

överväger de ovan påpekade nackdelarna, bör utredas möjligheten att undanta publika koncerners dotterbolag. Den närmare utformningen av ett sådant undantag, vilket rimligen inte skall behöva innebära några problem utifrån brottsbekämpande utgångspunkter, får analyseras i de fortsatta övervägandena.

Registreringsorgan m m

När det gäller frågan vem som skall svara för registreringarna i ett nytt system bör enligt Industriförbundets mening väljas den som på administrativt enklaste och billigaste sätt kan göra detta. Det synes vara VPC, som redan idag sköter motsvarande registrering för

Bilaga 3 319

Industriförbundet Remissyttrande

1997-05-29 SI Dnr 109/97

avstämningsbolagen. De skäl enligt promemorian talar för att

som PRV åläggs uppgiften är att det blir en fråga om en obligatorisk registrering, vilket i andra sammanhang ankommer å PRV, och att PRV är mer vant att besvara telefonförfrågningar och har bättre

en organisation härför. Eftersom utredningens utgångspunkt är att berörda aktiebolag skall stå för kostnaderna för registreringen kan enligt förbundet de skäl som angetts tala för att PRV skall sköta registreringen inte väga särskilt tungt.

Det kan ifrågasättas om PRV automatiskt skall erhålla uppgifter om ägare i privata bolag från VPC. En lämpligare ordning kan att

vara VPC på begäran lämnar sådana uppgifter till PRV och andra

som efterfrågar uppgifterna.

Utredningen föreslår att polis- och åklagarmyndigheten ges rätt att direkt från VPC få andra uppgifter om ett avstämningsregisters innehåll än sådana som rör aktieägare, när misstanke viss

om brottslighet föreligger. Med hänsyn härtill förefaller det lämpligare att polis- och åklagannyndigheter också kan få ut ägaruppgifter direkt från VPC, utan att behöva gå omvägen över PRV.

SVERIGES INDUSTRIFORBUND

Margit Knutsson

Anne Wigart

SVENSKA

FONDHljKNDLAREFÖRENINGEN

SVENSKA BANKFORENINGEN

YTTRANDE 1997-05-28

Bulvanutredningen

Departementens utredningsavdelning

Box 187 201 21 MALMÖ

Generellt kontosystem för aktier

Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen i fortsättningen föreningarna har blivit ombedda att lämna synpunkter på ett förslag till generellt kontosystem för aktier och får med anledning därav anföra följande.

Grunden för utredningens förslag är att komma till rätta med vissa bulvanförhâllanden, vilka kan ingå som ett led i ekonomisk brottslighet. Det här aktuella förslaget att införa ett generellt system för

kontobasering av aktier och därigenom åstadkomma en ägarregistrering skulle kunna ge vissa positiva effekter i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Man bör dock inte, som utredningen inte heller gör, övervärdera effekterna i detta hänseende av en kontobasering av aktier. Det kan nämligen antas att kringgåendemöjlighetema är stora. Det gäller inte minst de svårigheter som kan uppträda när utländska intressen är inblandade. I den debatt som förekommit med anledning av utredningens förslag har framhållits att detta skulle kunna medföra förbättringar i aktieägarregistreringen, vilket i sig skulle kunna vara ett motiv för förslaget.

I föreningarnas genomgång av förslaget har yppats såväl positiva synpunkter som tveksamma synpunkter. De förra Synpunkterna har grundats på uppfattningen att förslaget skulle medföra praktiska förbättringar av aktiehanteringen. De senare har i huvudsak byggt på att det kan leda till ett registreringstvång för små bolag, vilket medför en administrativ belastning och kostnader för dessa utan att tillräckliga

Bilaga 3 321

motiv har redovisats. Den tveksamhet som rests är i hög grad också betingad av osäkerhet om hur ett system skulle fungera och om det medför en effektivisering av ekobrottsbekämpningen på det sätt som görs gällande. Ett klart ställningstagande vore lättare att få till stånd på grundval av ett mer i detalj genomarbetat förslag och där förslagets effekter i olika hänseenden analyseras.

I huvudfrågan om förslaget skall genomföras eller inte nöjer sig föreningarna med nu gjorda konstateranden.

Om förslaget genomförs inställer sig frågorna om vem som skall ansvara för att registerföringen kommer till stånd och hur handläggningen skall till. Enligt föreningarnas uppfattning faller det sig i så fall naturligt att lägga det grundläggande ansvaret för registerföringen på en myndighet, lämpligen som utredningen förordar PRV. Tekniskt skulle det i och för sig kunna vara motiverat att låta VPC utföra uppgiften, men det synes mindre lämpligt att lägga ansvaret för ett obligatorium VPC, om VPC: s legala monopol skulle upphöra, något som föreningarna från andra utgångspunkter förordar. Inget torde emellertid hindra att PRV såsom ansvarig myndighet köper in hela eller delar av den tekniska tjänsten från annat håll, t ex från VPC. Om detta skulle bli aktuellt måste dock garantier skapas för att VPC:s nuvarande verksamhet inom ramen för VP-systemet till ingen del störs.

En vidgning VPC:s registerhållning till att avse alla aktiebolag kan

av förväntas kräva avsevärda modifieringar för att anpassa VP-systemet till de behov som kan väntas uppstå för det stora antalet aktiebolag med ett begränsat antal aktieägare. Om det skulle bli aktuellt att engagera VPC, anser föreningarna det vara nödvändigt för utredningen att med VPC i detalj undersöka förutsättningarna för detta med den nämnda utgångspunkten att VPC: s nuvarande tjänster inte får beröras på ett negativt sätt.

Om utredningen väljer att vidare linjen med papperslösa aktier för alla aktiebolag bör aktiekontolagen kunna tjäna som förebild. Såsom utredningen anfört förutsätts också ett antal ändringar i aktiebolagslagen. Därvid bör lämpligen en förenkling eftersträvas så att bestämmelserna avstänmingsbolag blir likformigt tillämpliga på

om alla aktiebolag. I vad mån detta påkallar några ändringar i fråga om vad gäller för avstämningsbolag kan föreningarna för

som nu närvarande inte överblicka. Föreningarna finner på detta stadium inte heller i övrigt anledning att närmare in på lagtekniska frågor.

I fråga om kostnaderna för ett generellt kontosystem föreningar-

anser na att dessa helt och hållet bör belasta aktiebolagen. Det låter sig givetvis inte göra att med skattemedel bekosta systemet. Systemet måste dock utformas så att kostnaderna blir så låga möjligt.

som Därvid bör man som tumregel kunna utgå från att antalet uppgifter som skall registreras är avgörande för kostnaderna. En begränsning till det nödvändiga är därför pâkallad. Om det skulle bli aktuellt att utnyttja VP-systemet bör ordningen med kontoförande institut kunna tillämpas. Det förutsätts i så fall ske med fri prissättning för

en instituten. Om PRV får en registreringsflmlction måste denna också bekostas fullt ut av bolagen så att konkurrens kan upprätthållas till gagn för effektiviteten.

Svenska Fondhandlarföreningen Svenska Bankföreningen

Per-Ola Jansson Ulla Lundquist

VPC

Johan Munck 1997-06-02

Bulvanutredningen Departmentens utredningsavdelning

Box 187 201 21 MALMÖ

Generellt kontosystem för aktier

Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag VPC har nu beretts tillfälle

att lämna ytterligare synpunkter på rubricerat förslag.

VPC har tidigare beretts tillfälle att lämna synpunkter på reformtanken och kan konstatera att det förslag och de överväganden som görs i

promemorian i allt väsentligt är väl awägda och rimliga att lägga till

grund för det fortsatta arbetet.

VPC delar uppfattningen att ett mer detaljerat förslag bör läggas fram om reformtanken tas emot positivt efter denna första remissrunda. Efter "principbeslut" skulle sedan VPC och PRV tillsammans kunna få i uppgift att utarbeta ett systemförslag. Vid det fortsatta arbetet är

det enligt VPCs upppfattning angeläget att övergängsproblematiken

ägnas särskild uppmärksamhet. Att praktiska och legalt rimliga övergångsregler kan presenteras är sannolikt en förutsättning för att

reformförslaget skall kunna förankras och genomföras till rimliga sam-

hällskostnader.

Med vänlig hälsning

VÄRDEPAPPERSCENTRALEN VPC AB

Anders Reveman

324 Bilaga 3

SRF

Bulvanutredningen Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ

Södertälje 97-05-26

Remissvar "Generellt kontosvstem för aktier"

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund SRF har beretts tillfälle att avge synpunkter på promemorian "Agarregister i fâmansbolag".

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund SRF

SRF har närmare l 100 redovisningskonsulter som medlemmar. Medlemmarna har som huvudsaklig uppgift att hjälpa småföretagare med redovisningsfrågor och beskattningsfrågor. Cirka 100 000 företagare anlitar våra medlemmar för dessa tjänster, liksom för allehanda rådgivning rörande problem kundföretagama möter i sin småföretagarroll

Medlemmarna i SRF assisterar de minsta företagen, främst från ensamföretagare upp till tio anställda. Ju större företagen därefter blir, desto mer utbyggda blir normalt de egna ekonomifunktionerna och därmed den egna hanteringen av redovisnings- och beskattningsfrågor. Vanligast bland uppdragen är företagsformerna enskilda näringsidkare, aktiebolag och handelsbolag, i nu nämnd ordning.

Det överväldigande flertalet av aktiebolagen i bolagsregistret har en eller några få ägare och driver verksamhet i mycket liten skala, med ingen eller några få anställda utöver ägaren/ägarna. En stor andel av dessa bolag anlitar hjälp med registreringsärenden. Medlemmarna i SRF har därför en omfattande praktisk erfarenhet av att assistera små aktiebolag i frågor om registrering. Medlemmarnas kundföretag ställs ibland även inför problem från företag som bedriver oseriös konkurrens och som ett led i detta inte sköter registreringen av sina bolagsförhållanden korrekt. SRFs medlemmar och deras kundföretag välkomnar i dessa sammanhang åtgärder som försvårar illojal konkurrens men inte hindrar seriös verksamhet.

Bilaga 3 325

SRF

Remissvar "Generellt kontosystem för aktier"

ställningstagande

SRF tillstyrker att ett ägarregister införs. Däremot yrkas att PRV blir registeransvarig instans i stället för VPC, som utredningen föreslår. SRFs synpunkter utvecklas mer i det följande.

3. Några utgångspunkter

3.1 Ett nytt register bör inte begränsas till fåmansbolag

SRF tillstyrker utredningens utgångspunkt att alla bolag, som inte är avstänmingsbolag, ska omfattas av ett nytt ägarregister. En sådan reglering är lätt att förstå och minimerar risken för överlappningar eller glapp mellan registren.

När personer som inte varit företagare tidigare bildar aktiebolag uttrycks ofta förvåning över att ägandet inte registreras hos PRV, tillsammans med alla övriga uppgifter. För många småföretagare upphör inte förvåningen ens efter några år, eftersom bolagsstämmoprotokoll med ägarbild sänds in i flera olika sammanhang. Att införa ägarregistrering bör därmed vara relativt odramatiskt och naturligt för många småföretagare.

3.2 De civilrättsliga reglerna måste ändras

SRF tillstyrker utredningens slutsats att ett ägarregister bör bygga på ett papperslöst system, där registrering blir bärare av aktierättighetema. Ett sådant system bör upplevas som säkrare och enklare av företagen än dagens system med pappersbaserade aktieböcker och aktiebrev.

Väsentliga brister i befintligt, pappersbaserat system

En stor mängd aktiebolag bildas som lagerbolag och överlåts sedan till personer som ofta har bristande administrativa kunskaper. Om de anlitar hjälp med registreringsfrågor kan bristerna avhjälpas, men det sker inte alltid. Den aktiebok som upprättas vid bildningen av ett lagerbolag blir troligen liggande i ett stort antal bolag utan att uppdateras vid ägarförändringar. En betydande osäkerhet kan också

326 Bilaga 3

konstateras beträffande aktiebreven, med okunskap om reglerna för när aktiebrev behövs, eller var de är i de fall de finns. Det förekommer att aktiebok och aktiebrev på grund av förbiseende inte uppdateras vid aktiekapitalökningar eller ägarändringar.

Bristerna kommer ofta fram när ett fåmansaktiebolag överlåts, ofta efter många år utan ägarförändringar, och aktiebreven inte återfinns. I andra fall uppdagas bristerna vid pantsättning av aktier i bank, då aktiebreven kanske inte kan visas upp och nya aktiebrev behöver tas fram.

Skatteförvaltningen har börjat bygga upp ett företagsregister med bl.a uppgifter om ägarförhållanden, där s k basuppgifter infordras. Blanketterna för basuppgifter innehåller förtryckta uppgifter om vad skatteförvaltningen känner till om bolaget. Beträffande ägarförhållandena har ett stort antal fel förekommit.

Alla dessa faktorer styrker behovet av att ersätta pappersbaserade aktieböcker och aktiebrev med ett centralt ägarregister. Det förefaller uppenbart att äganderättens Övergång bör kopplas till införande i ägarregistret för att ett register ska bli verkningsfullt. En sådan registrering kan som positiv effekten bidra till att seriösa aktieöverlåtelser fullföljs på ett tryggare sätt, både för affärsparterna och för panthavare.

Central ägarregistrering kan påverka pantsättning i onoterade bolag

positivt

Panthavare berörs både direkt och indirekt av ägarregistrering.

Notering om att aktier är pantsatta bör ingå i ägarregistret och därmed stärka panthavarens ställning. Det kan förhoppningsvis öka värdet av pantsättningen jämfört med att aktier i onoterade bolag idag pantsätts närmast som en form av skötselborgen, med litet eget säkerhetsvärde.

Indirekt berörs innehavare av övriga säkerheter i onoterade bolag. Värdet av företagsinteckningar räknas idag regelmässigt ner med motiven att dels kan tillgångarna avyttras utan att panthavaren tillfrågas först, dels beror värdet av den sammantagna verksamheten ytterst på ägarbilden. En verksamhet som bedöms som kreditvärdig med en ägarbild kan vägras krediter med en annan ägarbild. Det problemet tonas ner med ett effektivt och centralt ägarregister.

Bilaga 3

SRF

Remissvar "Generellt kontosystem för aktier"

- Ägarregistrering kan sammantaget bidra till att förhandlingsmöjligheterna förbättras i onoterade bolag, både vid pantsättning av aktier i bolaget och vid inteckning av övrig egendom.

5. Registreringsorgan

Central registrering innebär fördelar

Småföretagare och deras redovisningskonsulter är vana vid kontakten

med PRV i registreringsfrågor. Att registrera även ägandet hos PRV tar bort ett märkligt glapp i registreringen snarare än att skapa merarbete. Tvärtom kan dubbel uppgiftslämning, såsom vid uppdatering av en egen aktiebok och ändring av basuppgifter hos skatteförvaltningen, undvikas om en central uppgiftslänming skapas.

Oklart om privata bolag som avstärrmingsbolag

För att VPC blir registeransvarig talar enligt promemorian bl a att en hel del privata aktiebolag är avstämningsbolag och att de bolag som vill ska kunna sluta emittentavtal med VPC. SRF ifrågasätter grunderna för resonemangen i denna del av promemorian. Det saknas information om hur många "en hel del" är och därmed vilken andel av det totala bolagsbeståndet det är fråga om. Vidare saknas uppgifter om vilken typ av privata bolag det är som blir avstämningsbolag är

det bolag som ingår i större bolagsgrupper med noterade moderbolag, eller bolag som är på väg att bli noterade på småföretagsbörser eller dylikt

Anledningen till dessa ifrågasättanden är att de flesta små bolag anlitar hjälp för sin administration, men avstämningsbolag är enligt SRFmedlemmarnas erfarenhet näst intill obefintliga i denna kategori.

PRVs bolagsregister är naturligare utgångspunkt än VPCs aktieregister

Det förefaller SRF som att det bör vara minst arbetskrävande och billigast att komplettera det befintliga bolagsregistret hos PRV med uppgift om ägandet, i motsats till vad som anförs i promemorian om

VPCs ägarregister.

328 Bilaga 3

SRF

Remissvar "Generellt kontosvstem för aktier"

Två skilda ägarregister tillgodoser vitt skilda behov

Att två skilda civilrättsliga system för ägarregistrering skulle minska överskådligheten bestrids också. Snarare betonar det skillnaden mellan noterade och icke noterade bolag, en skillnad som även i många andra sammanhang är avsevärd. Registrering av ägandet görs i noterade bolag som ett led i att kapitalförsörjning söks på en kapitalmarknad, där aktiv handel är ett grundläggande inslag. Registrering av ägandet i onoterade bolag fyller en rad andra syften, men överlåtelsen av aktier sker sällan.

Det är i sammanhanget av intresse att i Norge övervägs en delning av aktiebolagslagen, så att behovet av olika reglering för privata respektive publika bolag kan tillgodoses bättre.

Overgångsproblem mellan ägarregistren ifrågasätts

Det noteras i promemorian att svårigheter kan uppstå vid övergång från det ena systemet till det andra, om två system för ägarregistrering finns. Vilka problem som kan uppstå nämns dock inte. En fungerande registrering av ägandet för bägge kategorierna bör ge tillräckliga underlag för övergång från det ena registret till det andra, oavsett vem som är registeransvarig.

PRV som registeransvarig hindrar inte frivillig övergång till VPC

Alla aktiebolag som önskar bör enligt promemorian har rätt att sluta emittentavtal med VPC och anta ett avstärrmingsförbehåll. Detta kan enligt SRF uppnås även om PRV är registeransvarig för bolag som inte är avstärrmingsbolag. Det viktiga är att alla bolag omfattas av något slag av ägarregistrering. Om ett bolag vill övergå till att bli

avståmningsbolag kan det också övergå till ägarregistrering hos VPC,

även det tidigare haft sitt ägarregister hos PRV när det inte var ett

om avstärrmingsbolag.

Bilaga 3

SRF

Remissvar "Generellt kontosystem för aktier"

Det bör vara förhållandevis få bolag som behöver anlita VPC för genomförande av nyemissioner, fondemissioner eller utdelningar, funktioner som i promemorian anförs som skäl för att VPC är lämplig registeransvarig. De bolag som trots allt är betjänta av VPCs

resurser på området har redan nu möjligheten att frivilligt söka sig till VPC och bör även ha det i framtiden.

Agaruppgift viktig del i företggsbevis

PRV behöver automatisk tillgång till VPCs ägarregister enligt promemorian, för att få uppgifter till företagsbevis. Det är enligt SRF naturligare att PRV har direkt tillgång till dessa uppgifter genom att ägarregistret förs integrerat med övriga uppgifter i bolagsregistret.

6. Kostnader

SRF ser fördelar för företagen och deras intressenter i att ett centralt ägarregister införs. Till de fördelar som berörs i promemorian kan SRF även lägga att ansvarsgenombrott i önskvärda delar kan förstärkas om en tydlig ägarbild erhålls. Exempelvis kan reglerna om tvångslikvidation med fördel knytas till ägare snarare än till styrelseledamot i ägarledda aktiebolag, parat med införande av omvänt ansvarsgenombrottl. En sådan utveckling förutsätter fungerande ägarregistrering.

Sammantaget finns det en rad fördelar med en central ägarregistrering som bör göra att införandet varken blir dramatiskt eller kontroversiellt. Avgörande sista pusselbit för att det ska bli så är dock kostnaderna för de enskilda företagen. I promemorian skissas en grov bild av en anslutningsavgift på ett par hundra kronor och att transaktionskostnader tillkommer. SRF anser det vara angeläget att anslutningsavgiften kommer att ligga ungefär i det angivna intervallet och att transaktionskostnadema blir låga.

l Med omvänt ansvarsgenombrott menar SRF att styrelseledamot

alternativt aktieägare ska, för att undgå personligt ansvar, bevisa att

lagstadgade åtgärder vidtagits i stället för att förfördelad part ska bevisa

att åtgärderna inte vidtagits.

330 Bilaga 3

SRF

Remissvar "Generellt kontosystem för aktier"

Till företagens kostnadsbild hör också att uppgiftslänmingen blir enkel och effektiv. Det behöver vara få uppgifter lämnas på ett enkelt

som sätt, helst med ADB-media som alternativ redan från början. Det bör också inbegripa att nuvarande uppgiftslänming till skatteförvaltningen basuppgifter upphör. Upphör också skyldigheten att föra aktiebok och att upprätta aktiebrev, i den omfattning det har krävts idag, kan summan av de slopade kraven uppväga den nya uppgiftslänmingen redan innan mervärdet i ökad säkerhet etc läggs till.

SVERIGES REDOVISNINGSKONSULTERS FÖRBUND SRF

Peter Berg Remissansvarig

Bilagor:

Kopior: SRF Servicebyrâ AB, info

Bilaga 4 331

enkät av

Utredningens om kringgående näringsförbud och tillämpningen av rådgivningslagen

I syfte att skapa ett underlag för utredningens överväganden vad gäller frågan om åtgärder mot kringgående av näringsförbud och översynen av rådgivningslagen har utredningen genomfört en enkätundersökning. Frågor riktades till samtliga åklagarmyndigheter och samtliga till-

synsmyndigheter i konkurs.

Det enkätforrnulär som tillställdes åklagarmyndigheterna innehöll följande frågor.

Hur många anmälningar avseende misstänkta överträdelser av näringsförbud har regionåklagarmyndigheten i samt de lokala åklagarmyndigheterna i denna region haft att handlägga under åren 1992 1995 Ange antalet fall fördelade respektive myndighet och

kalenderår.

2. I hur många av de ovan angivna fallen har amnälan avsett att näringsförbudet kringgåtts genom användning av bulvan Ange antalet fall fördelade på respektive myndighet och kalenderår.

I hur många av de under 1 angivna fallen har yrkande om ansvar enligt 25 § lagen 1986:436 om näringsförbud framställts Ange antalet fall samt domstol och domsnumrner.

4. I hur många av de under 3 angivna fallen har det varit fråga om kringgående av näringsförbud genom användning av bulvan Ange antalet fall samt domstol och domsnummer.

5. I hur många de under 4 angivna fallen har de anlitade bul-

av vanerna varit huvudmannen närstående i den mening som avses i 7 § lagen 1986:436 näringsförbud Ange antalet fall samt domstol

om och domsnummer.

332 Bilaga 4

I hur många av de under 3 angivna fallen har yrkandet bifallits Ange antalet fall samt domstol och domsnummer.

7. I hur många av de under 4 angivna fallen har yrkandet bifallits Ange antalet fall samt domstol och domsnummer.

Har något av de under 3 angivna fallen avsett det förhållandet att den som varit underkastad näringsförbud begagnat sig s.k.

av en generalfullmakt från enskild näringsidkare eller juridisk

person som bedriver näringsverksamhet Med generalfullmakt i detta

avses sammanhang en fullmakt som ger innehavaren i princip oinskränkt

en behörighet att företräda huvudmannen. Om svaret är ja, huruvida

ange yrkandet bifallits eller samt domstol och domsnummer.

Har något av de under 3 angivna fallen avsett blotta innehavet

av sådan generalfullmakt som avses i fråga 8 Om svaret är ja,

ange huruvida yrkandet bifallits eller samt domstol och domsnummer.

10. Har något av de under 3 angivna fallen avsett överträdelse

av näringsförbud genom innehav eller begagnande

av annan, mera begränsad fullmakt än sådan som avses ovan under 8 och 9 Om svaret är ja, ange de närmare omständigheterna, huruvida yrkandet bifallits eller samt domstol och domsnummer.

ll. Har någon åklagare vid de ovan under 1 angivna myndigheterna under åren 1992 1995 i något mål framställt yrkande om ansvar för

vårdslös rådgivning enligt 2 § rådgivningslagen Om svaret är ja,

ange i hur många fall det skett, huruvida yrkandet bifallits eller samt domstol och domsnummer.

12. Har någon åklagare vid de ovan under 1 angivna myndigheterna under åren 1992 1995 i något mål framställt yrkande om rådgiv-

ningsförbud enligt 3 § rådgivningslagen Om svaret är ja, i hur

ange många fall det skett, huruvida yrkandet bifallits eller samt domstol och domsnummer.

13. Ett allmänt intryck är att rådgivningslagen har tillämpats mycket sparsamt. Vilka är enligt Er uppfattning de främsta orsakerna härtill

14. Utredningen har enligt direktiven även att mera allmänt överväga åtgärder för att förhindra eller försvåra bedrivandet av ekonomisk brottslighet med bulvaner som tåckmantel. Har myndigheten funnit att gällande regler eller tillämpade arbetsmetoder är bristfälliga i andra hänseenden än de som eventuellt redan har berörts i det föregående,

Bilaga 4 333

när det gäller att motverka sådan brottslighet Om svaret är ja, ange närmare vilka brister som enligt Ert förmenande föreligger för närvarande.

Tillsynsmyndigheterna i konkurs ombads besvara följande frågor.

Hur många fall av misstänkta överträdelser av näringsförbud har myndigheten anmält till polis eller åklagare under åren 1992 1995 -

2. I hur många av de ovan angivna fallen har misstanken avsett att näringsförbudet kringgåtts genom användning av bulvan

I hur många av de under 2 angivna fallen har de anlitade bulvanerna varit huvudmannen närstående i den mening som avses i 7 § lagen 1986:436 om näringsförbud

4. Har man vid myndigheten i något fall under tiden 1992 1995 kunnat konstatera att den som varit underkastad näringsförbud innehaft s.k. generalfullmakt från enskild näringsidkare eller juridisk person bedriver näringsverksamhet Med generalfullmakt avses i detta som sammanhang en fullmakt som ger innehavaren en i princip oinskränkt behörighet att företräda huvudmannen. Om svaret är ja, ange om möjligt i hur många fall och under vilka år detta förekommit.

5. Har något de under l angivna fallen avsett blotta innehavet av av en generalfullmakt

Har något av de under 1 angivna fallen avsett det förhållandet att den varit underkastad näringsförbud har begagnat sig av en som generalfullmakt

Har vid myndigheten i något fall under 1992 1995 haft man anledning att överväga näringsförbud överträtts genom att den som om varit underkastad näringsförbud använt sig av eller endast innehaft begränsad fullmakt än sådan som avses ovan under 3 annan, mera - 5 Om svaret är ja, ange de närmare omständigheterna.

Utredningen har enligt direktiven även att mera allmänt överväga åtgärder för att förhindra eller försvåra bedrivandet av ekonomisk brottslighet med bulvaner täckmantel. Har myndigheten, vid som tillsynen meddelade näringsförbud eller i sin verksamhet i övrigt, av funnit att gällande regler eller tillämpade arbetsmetoder är bristfälliga när det gäller att motverka sådan brottslighet Om svaret är ja, ange

334 Bilaga 4

närmare vilka brister som enligt Ert förmenande föreligger för

närvarande.

Resultatet av enkätundersökningen har redovisats i den allmänna

motiveringen under avsnitten 7.3.2 och 8.3.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringarochbeskattning.Fi. 29. 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall enöversyn.UD. . nytt ersättningssystemför vuxentandvård.S. 30.Utlandsstyrkan.Fö. - Välfärdensgenusansikte.A. 31.Detgäller livet. Stödochvårdtill bam och . Män passaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.+ . medexempelfrån handeln.A. 32.Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid processer Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård. . maktdiskurser.A. 33.Historia,ekonomiochforskning.

Ty maktenårdin Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott. In.

arbetslivetoch detjämställdaSverige.A. 34.Företagaremedrestarbetsförmåga.

Översyn rörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva 35.Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor.M. . av försäkringar.Fi 36 Identifiering och identiteti digitalamiljöer . Alkoholreklarn.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden12november1997. . ochSystembolagetsprodukturval. IT-kommissionensrapport4/98.K.

Integritet Effektivitet skattebrott.Fi. 37.Denframtidaarbetsskadetörsaloingen.S. . - - 10.Campusför konst.U. 38.Vad får vi för pengarna Resultatstymingav ll. Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinom det sociala

inomolikaområden.U. området.S.

Självdeklarationoch kontrolluppgiñer 39.Detfmsk-svenskagränsälvssamarbetet.M. . förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTTSOFFER. - Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad hargjorts Vad börgöras Ju. . näringsrättsligafrågor. Fi. 41.Läkemedelsinformationför alla.S. .E-pengar- Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildning för . hållbartsamhälle.M. framtidakrav. Fö.

16.Näråsikterblir handling.Enklmskapsöversiktom 43. Hur skallSverigemå bättre

bemötandeav personermedfunktionshinder. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S. - Samordningavdigital marksändTV. Ku. 44.Ensamladvapenlagstiñning.Ju. . 18.Engräns enmyndighet Fi. 45.Sotningi framtiden.Fö. - IT ochregionalutveckling. 46 Ombugg-ningochandrahemligatvångsmedel.Ju. . . 120exempelfrån Sverigeslän.K. 47 Bulvanerochannat.Ju. . 20.IT-kommisionenshearingominfrastrukturen

för digitalamedier.Andrakarnmarsalen,

Riksdagen1997-10-24.K. 21. Problemmedinbäddadesysteminför ZOOO-skiftet.

HearinganordnadavIT kommissioneni

samverkanmedIndustriförbundetoch Statskontoret

1997-11-14.K.

22.Försåkringsgaranti.

Ettgarantisystemför försåkringsersättningar.Fi.

23. Statenochexportfmansieringen.N.

24.Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv.

Översynavñskeriadministrationenm.m.Jo.

25.Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet.

+ st4 bilagor.

26.Frånhembränttill Mariakliniken.

faktaomungdomarochsvartsprit. - 27. Nyaledningsreglerför bankaktiebolagoch

försäkringsbolag.Fi.

28.Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel

ochsamordnadläkemedelsförsöijning.S.

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Problemmed inbäddadesysteminför 2000-skittet. BROTTSOFFER. Hearinganordnad IT kommissioneniav Vad har gjorts Vad bör göras 40 samverkanmedIndustriförbundetoch Statskontoret

1997-11-14.21 En samladvapenlagstiftning.44 Om buggningochandrahemligatvångsmedel.46 Identifiering och identiteti digitala miljöer. Bulvaneroch Referatfrånenhearingden 12november1997.

annat.47 -

IT-kommissionensrapport4/98. 36

Utrikesdepartementet

Finansdepartementet 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissafall

översyn.29 Omstruktureringarochbeskattning.1 - en

Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva

Försvarsdepartementet försäkringar.7

Säkrarekemikalrehantering.13 Integritet Effektivitet Skattebrott.9

- - Utlandsstyrkan.30 Självdeklarationoch kontrolluppgiñer Försvarsmaktsgemensamutbildningför - förenkladeförfaranden.12 framtidakrav. 42 E-pengar näringsrättsligafrågor. 14- Sotningi framtiden.45 Engräns enmyndighet 18

Försäkringsgaranti. Socialdepartementet Ett garantisystemför försäkringsersättningar.22 Tänderhela livet Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch

ersättningssystemför försäkringsbolag.27 - nytt vuxentandvård.2 Alkoholreklam. Marknadsföring alkoholdryckerochav

Utbildningsdepartementet

Systembolagetsprodukturval.8 När åsikter Campusför konst10

blir handling.En kunskapsöversiktom bemötandeav personermedftmktionshinder.16 Friståendeutbildningarmed statlig tillsyn Tre städer.En storstadspolitikför helalandet. inom olika områden.l 1 + st4 bilagor. 25

Jordbruksdepartementet Frånhembränttill Mariakliniken.

faktaomungdomarochsvartsprit.26 Fiskeriadministrationeni ett EU-perspektiv. - Läkemedeli vård ochhandel.Om säker,flexibel Översyn ñskeriadministrationen 24

en av m.m. ochsamordnadläkemedelsförsörjning.28 Det gäller livet. Stödochvårdtill barnoch Arbetsmarknadsdepartementet ungdomarmedpsykiskaproblem.+ Bilaga.3 l Välfärdensgenusansikte.3 Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid Mänpassaralltid Nivâ- och organisationsspeciñka psykiatrisktvångsvård.32 processermedexempelfrån handeln.4 Företagaremedrestarbetsförmåga.34 Vårtliv somkön. Kärlek, ekonomiskaresurseroch Den framtida arbetsskadeförsälcringen.37 maktdiskurser.5 Vad får vi för pengarna Resultatstymingav Ty makten dinär Mytenomdetrationella

statsbidragtill vissaorganisationerinom det sociala arbetslivetochdetjämställdaSverige.6 området.38 Läkemedelsinformationför alla. 41 Kulturdepartementet 1-lurskall Sverigemå bättre Samordning digital marksändTV. 17

förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43 -

Närings- och handelsdepartementet Kommunikationsdepartementet

Statenoch exportñnansieringen.23 IT ochregionalutveckling. 120exempelñán Sverigeslän. 19 IT-kommisionenshearingominfrastrukturen för digitala medier.Andrakammarsalen, Riksdagen1997-10-24.20

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Inrikesdepartementet Historia,ekonomiochforskning. Femrapporteromidrott. ln. 33 Miljödepartementet Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskthållbart samhälle.15 Förordningartill miljöbalken. Bilagor. 35+ Detfmsk-svenskagränsälvssamarbetet.39

x x x

FRITZES

OFFENTLIGA PUBLIKATIONER

POSTADRESS:106 47STOCKHOLM FAX08-690 9191,TELEF0N03-690 9190 E-POST: fritzcs. Ordcréñlibclzsc INTERNlw:I:VV\V.f1itZCS.SC