Ett renodlat näringsförbud

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BETÄNKANDE AV NÄRINGSFÖRBUDSUTREDNINGEN

WN

W Statens offentliga utredningar WW 1995:1

w Näringsdepartementet

Ett renodlat

näringsförbud

Betänkande av Näringsförbudsutredningen

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten boschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38438646 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen

för

Näringsdepartementet

Genom beslut den 24 mars 1994 bemyndigade regeringen chefen för

Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

utvärdera tillämpningen av lagen 1986:436 om näringsförbud och ge förslag till de ändringar i regelsystemet som bedöms nödvändiga för att lagen skall fungera effektivt samt pröva om tillsynen över näringstörbud bör förändras. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den

22 april 1994 dåvarande överáklagaren Eric Östberg som särskild

utredare.

Att som experter biträda utredaren förordnades den 13 juni 1994 chefskronofogden Magnus Jisborg, länsskattechefen Bert Lindberg,

hovrättsassessor Mikael Mellqvist, dåvarande kriminalkommissarien Rolf Nilsson, departementssekreterarna Lena Stridsberg och Frank

Walterson samt numera riksdagsledamoten advokaten Rolf Åbjöms-

son. Till sekreterare utredaren förordnades den 27 april 1994 numera

distriktsáklagaren Lennart Guné. Utredningen antog nanmet Näringstörbudsutredningen.

Härmed överlämnar utredaren betänkandet Ett renodlat närings-

förbud . Utredaren har härmed slutfört sitt uppdrag.

Särskilt yttrande har avgivits av Bert Lindberg och Rolf Åbjörnsson.

Stockholm i januari 1995

Eric Östberg

Lennart Guné

SOU 1995: 1

Innehåll

Sammanfattning 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningsdirekriven 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Utredningsarbetet 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Gällande ratt 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Meddelande av näringsförbud 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Verkan av förbud m.m. 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Tillsynen över meddelade förbud 32

. . . . . . . . . . . . . . 3.4 överträdelse meddelade förbud 33 av . . . . . . . . . . . . . .

4 Utvärdering 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Inledning 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Viss statistik 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Meddelade näringsförbud m.m. 35 . . . . . . . . . . .

4.2.2 Anmälningar om ifrågasatt näringsförbud 37

. . . . .

4.2.3 Yrkanden om näringsförbud 38

. . . . . . . . . . . . . 4.2.4 Regionala och individuella skillnader 39 . . . . . . .

4.3 Förutsättningarna för näringsförbud 39

. . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Allmänt om förutsättningarna 39 . . . . . . . . . . . .

4.3.2 Brottslighet 40

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Inte ringa brottslighet 40 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Brott i näringsverksamhet 43

. . . . . . . . . . . . . .

4.3.3 Betalningsunderlåtelse 46

. . . . . . . . . . . . . . . ..

Avsevärd omfattning 47

. . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande förbud 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Konkursfallet 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Gällande förbud 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Begränsningen av prövningen 49

. . . . . . . . . . . .

övergångsregler 49

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.5 Grovt åsidosättande 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Brottslighet 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Betalningsunderlátelse 51

. . . . . . . . . . . . . . . . . Konkursfallet 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andra åsidosättanden 54 . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.6 Påkallat från allmän synpunkt 55

. . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

Rekvisitets syfte 55

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omständigheter särskild vikt 56 av . . . . . . . . . . . Gällande förbud 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.7 Den fakultativa utformningen 63 . . . . . . . . . . . . 4.3.8 Slutsatser 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Brottslighet 64

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Betalningsunderlätelse 65

. . . . . . . . . . . . . . . . . Andra âsidosättanden 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Beaktande förbud vid straffmätningen 66 av . . . . . . . . . . 4.4.1 Allmänt 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.2 Gällande förbud 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.3 Slutsatser 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.5 Personkretsen 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Allmänt 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.5.2 Den praktiska tillämpningen 68

. . . . . . . . . . . . . 4.5.3 Bulvaner 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.5.4 Slutsatser 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.6 Förbudstiden 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.1 Allmänt 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.6.2 Den praktiska tillämpningen 72

. . . . . . . . . . . . .

Förbudstidemas längd 72

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Formulering förbudstid 73

av . . . . . . . . . . . . . . 4.6.3 Slutsatser 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.7 Verkan förbud 77 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7.1 Allmänt 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.7.2 Den förbjudna kretsen 78 . . . . . . . . . . . . . . . .

Den lagtekniska utformningen 78

. . . . . . . . . . . . Generalfullmakter 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7.3 Awecklingstid 80

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänt 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den praktiska tillämpningen 81

. . . . . . . . . . . . . Slutsatser 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7.4 Dispens 83

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Allmänt 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den praktiska tillämpningen 84

. . . . . . . . . . . . . Slutsatser 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7.5 Upphävande 86

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Allmänt 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den praktiska tillämpningen 88

. . . . . . . . . . . . . Slutsatser 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.8 Tillfälligt näringsförbud 90

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.1 Allmänt 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.8.2 Den praktiska tillämpningen 91

. . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

Några statistiska uppgifter 91 . . . . . . . . . . . . . . Uppenbarhetskravet 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förfarandet och tider 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8.3 Slutsatser 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Förfarandet 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9.1 Allmänt 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.9.2 Den praktiska tillämpningen 101

. . . . . . . . . . . . .

Anmälningar och utredningar om näringsförbud 101

. Särskilt om åklagarnas roll 105 . . . . . . . . . . . . . .

Dornstolarnas och PRV:s handläggning 107

. . . . . . 4.9.3 Slutsatser 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.10 Tillsynen 108

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.10.l Allmänt 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10.2 Den praktiska tillämpningen 110 . . . . . . . . . . . . .

Tillsynens innehåll 110

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Våra iakttagelser 112

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10.3 Slutsatser 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.11 överträdelse näringsförbud 114

av . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1l.1 Allmänt 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.1l.2 Den praktiska tillämpningen 115

. . . . . . . . . . . . .

Några statistiska uppgifter 115

. . . . . . . . . . . . . .

Våra iakttagelser 117

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.l1.3 Slutsatser 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Utländsk rätt 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Inledning 123

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Näringsförbudskommitténs iakttagelser 123

. . . . . . . . . . . 5.3 Nordiska länder 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Finland 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rättsläget 125

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erfarenheter m.m. 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2 Norge 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rättsläget 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erfarenheter m.m. 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Danmark 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 EU och EES 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Överväganden 139

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Inledande synpunkter 139

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.1 Behovet av näringstörbud 139

. . . . . . . . . . . . . .

6.1.2 Övergripande krav på lagstiftningen 141

. . . . . . . . 6.1.3 Konflikter mellan olika krav 141 . . . . . . . . . . . . .

6.1.4 Behovet av förändring 142

. . . . . . . . . . . . . . ..

8 Innehåll

6.2 Förutsättningarna för näringsförbud 144

. . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Brott nödvändig förutsättning för förbud 144 som . . 6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud

regel 147 vara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.3 Det fakultativa momentet vid förbudsprövningen

tas bort 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Personkretsen 151 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.1 Bör personkretsen vidgas 151

. . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Bulvaner 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Förbudstiden 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Förbudstiden skall normalt fem är 155 vara . . . . . . 6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för en tid av upp

till sju år 156

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Några andra förbudstidsfrågor 158 . . . . . . . . . . . . 6.5 Verkan förbud 159 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.1 Innehav generalfullmaltt skall omfattas 159

av .

6.5.2 Bör den förbjudna kretsen i övrigt vidgas 161

. . . .

6.5.3 Avvecklingstid lämplighetsprövning m.m. 161

- . . . 6.5.4 Möjligheterna att upphäva förbud begränsas 163 . . . 6.6 Förfarandet 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.1 Möjligheten till tillfälligt näringsförbud tas bort 166

. 6.6.2 Underrättelse förbudets innebörd skall om bifogas domen 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.3 Beslut näringsförbud skall inte kungöras 169

om . . .

6.6.4 Handläggningsfrágor 172

. . . . . . . . . . . . . . . . .

6.7 Tillsynen 175

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.7.1 TSM bör även i fortsättningen bära ansvaret

för tillsynen 175

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.7.2 TSM skall ha rätt till biträde polisen 178

av . . . . . .

6.7.3 Andra tillsynsfrägor 179

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Sanktioner vid överträdelse 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8.1 Nuvarande sanktionssystem bibehålls 182

. . . . . . .

6.8.2 Vid överträdelse av näringsförbud skall förbudstiden normalt förlängas 183

. . . . . . . . . . . . . . . . 6.9 Kostnader 184 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10 Övergångsbestämmelser 187

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Författningskommentarer 189

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Förslagen till ändringar i lagen om näringsförbud 189

. . . .

7.2 Förslagen till Övergångsbestämmelser 195

. . . . . . . . . . . .

Särskilt yttrande 197

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1995: 1

Sammanfattning

Lagen om näringsñrbud har varit i kraft sedan den 1 juli 1986. Enligt denna kan den som grovt åsidosatt sina åligganden i närings-

verksamhet meddelas förbud att driva näring i högst fem år. En förutsättning är att det är påkallat från allmän synpunkt. Om oegentligheterna inte förekommit i verksamhet försatts i en som konkurs måste åsidosättandet bestå i brott viss dignitet eller av i avsevärd underlåtelse att betala skatter m.m. Näringsförbud meddelas av allmän domstol på talan åklagare. av Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, kan domstolen i avvaktan på slutligt beslut meddela tillfälligt näringsförbud. Den som är underkastad näringsñrbud står under tillsyn av

sådan kronofogdemyndighet är tillsynsmyndighet i konkurs

som TSM. Näringsförbuden antecknas i centralt, ett offentligt register. På annat sätt offentliggörs inte näringsförbud. I den allmänna debatten och internt inom rättsväsendet har det

riktats kritik mot näringsförbudslagstiftningen

av huvudsakligt innehåll att den tillämpas för sällan och efterlevnaden de förbud att av som meddelas inte kontrolleras effektivt.

Utvärdering

Utredningen har som underlag för de ändringsförslag lämnas som företagit en grundlig utvärdering lagstiftningen och dess tillämpav

ning. I samband därmed har bland annat de 156 näringsförbud

som gällde vid utgången av maj månad 1994 och de 34 domar som sedan den 1 juli 1980 meddelats för överträdelse av näringsförbud granskats. Utvärderingen visar att det årligen meddelas närmare 50 nya näringsförbud och att det löpande antalet förbud övervakas som uppgår till omkring 170. De väsentligaste iakttagelserna vid utvärderingen framgår av följande punktvisa uppställning:

0 Så gott som alla näringsförbud grundas på brott i näringsverksamheten. Oftast prövas förbudsfrågan samtidigt med åtal för brott. O I mer än 80 procent de fall där förbuden grundats på brott, av har brottsligheten föranlett fängelsestraff på minst månader. ett sex

10 Sammanfattning

Endast handfull gällande näringsförbud grundas helt

0 en av nu eller huvudsakligen på underlåtelse att betala skatter m.m. Utredningen har i vissa dessa fall haft anledning att ställa av sig tveksam till huruvida förbud bort meddelas. De av lagen

uppställda förutsättningarna för förbud har visat sig svåra att tillämpa på betalningsunderlåtelsefallen. Trots möjligheten att åberopa varje typ åsidosättande har

0 av

inte i något fall förbud grundats helt eller huvudsakligen pâ andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse. Domstolarna förefaller i mycket begränsad utsträckning ha

reducerat strafftiderna för den förbudsgrundande brottslighe-

då frågan brott och förbud prövats samtidigt. ten, om 0 I närmare hälften alla genomgångna fall har förbudstiden av

bestämts till maximala fem år. Domstolarna har ofta angivit

förbudstiden på ett oklart sätt.

Särskilda beslut tillfälligt näringsförbud förekommer i täm-

O om

ligen liten utsträckning. Domstolarna har ställt mycket höga krav på bevisningen omständigheter till grund för ett

om sådant beslut. Kraven har medfört att tillfälligt förbud sällan

kunnat meddelas förrän på ett mycket sent utredningsstadium.

0 De relativt få besluten om tillfälligt näringsförbud har i stor omfattning kommit att upphävas, ofta sedan mycket lång tid

förflutit.

Normalt har förbudsfrägan krävt begränsade utredningsåtgär-

0 der. I fall då talan förbud förts i samband med åtal är om

utredningsåtgärderna i det närmaste försumbara. Kronofogdemyndighetema har i mycket få fall anmält under-

låtelse betala skatter bland annat på grund av att de

att m.m.,

funnit det svårt att uppfylla lagens krav på grovt åsidosätt-

ande.

Bristen pä polisiära utredningsresurser har förhindrat eller

försenat såväl förbudsutredningar i samband med brott som

särskilda förbudsutredningar. Det har framkommit att näringsförbud inte meddelats i tillnär-

melsevis alla de fall där redan brottmålsdom givit tillräckligt

underlag för förbud. Skälet härtill är framför allt att åklagarna inte fört sådan talan trots att förutsättningar förelegat.

Sedan den l juli 1980 då näringsförbudsregler infördes i

0 konkurslagen har ett 30-tal domar meddelats för överträdelse -

näringsförbud. Regelmässigt har överträdelserna föranlett

av

relativt kortvariga fängelsestraff. Normalt har domstolarna

samtidigt förlängt förbudstiden.

Sammanfattning ll

0 TSM tycks i huvudsak ha god kontroll över meddelade förbud. Bristen i tillsynen hänför sig till att TSM saknar aktiva egna övervakningsmöjligheter. De måste lita till medverkan av polis, varvid ansvarsförhållandena kan bli oklara och polisens resurser otillräckliga.

överväganden och förslag

Utredningen har funnit att näringsförbudet bör kvar ett vara som bland andra medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Mot bakgrund av de ingripande verkningar är förenade med som ett beslut om näringsförbud, har utredningen ägnat stor uppmärksamhet förutsebarhet och beviskrav avseende omständigheter som kan grunda förbud. Enligt utredningens mening är det väsentligt att förbud meddelas med fasthet och konsekvens i de fall där förutsättningarna för förbud är uppfyllda. Ju allvarligare förbrytelserna är, desto viktigare är det att förbudsreglema tillämpas. Näringsförbudet måste vara effektivt i den meningen att meddelade förbud i praktiken får den verkan åsyftats och inte blir som något som man utan nämnvärd risk kan sätta sig över. Enligt utredningens åsikt uppnås de angivna målen bäst genom att institutet renodlas, det vill säga att det förenklas och knyts direkt till bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Utredningen har inga invändningar mot tankarna bakom och huvuddragen i den gällande lagen om näringsförbud. De förändringar som utvärderingen av tillämpningen ger anledning till, kan alla utan större svårighet genomföras justeringar genom av nuvarande lag.

De huvudsakliga förslagen till förändringar är följande:

0 Brott skall vara en nödvändig förutsättning för förbud. O Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud huvudsom regel meddelas.

0 Om det vid förbudsprövningen kan styrkt att samtliga

anses förutsättningar föreligger, skall näringsförbud meddelas. Det fakultativa momentet tas sålunda bort. 0 Förbudstiden skall normalt fem är. Tiden skall dock vara kunna bestämmas till lägst tre och högst sju år. I Den som meddelas förbud skall inte fä ha generell fullmakt att företräda juridisk person. O Möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort.

12 Sammanfattning

0 Vid överträdelse näringsförbud skall förbudstiden som regel av förlängas. Utredningen har vidare övervägt en rad andra förändringar men inte funnit tillräckliga skäl för dessa föreligga. Sådana bedömningar har företagits bland annat i följande hänseenden:

0 Beslut näringsförbud skall inte kungöras. om 0 Ansvaret för övervakningen efterlevnaden av meddelade av

förbud skall inte övergå från TSM till annan myndighet.

Att göra brott till nödvändig förutsättning för förbud, införa en

en

presumtionsregel vid brott med minst månaders straffminimum

sex

och förbudsregeln obligatorisk utformning bör enligt utred-

ge en ningen främja enhetlig och konsekvent tillämpning av institutet. en Genom dessa ändringar också förutsättningar för att förbud ges

regelmässigt skall meddelas i grova fall. Enligt utredningen är det lämpligt att den normala förbudstiden är

fem år. För att förbudet inte skall framstå som ett slag i luften i de fall den förbudsgrundande brottsligheten föranleder ett mycket långt fängelsestraff föreslås att förbudstiden skall kunna bestämmas till högst en tid av sju år.

Innehavet generalfizllmalct mycket omfattande behörighet

av ger en att verka för huvudmannens räkning och måste i många hänseenden likställas med att vara verkställande direktör eller firmatecknare. Enligt utredningen är det därför motiverat att den som meddelats förbud inte får ha generell fullmakt att företräda juridisk person. Enligt utredningens bedömning är det inte möjligt att förena önskemålet att snabbt kunna ingripa mot och att avbryta skadevållande verksamhet med så höga krav på rättssäkerhet som måste ställas vid åtgärd näringsförbud. I överensstämmelse med vad som en som

gäller vid rådgivningsförbud, bör därför möjligheten att meddela

tillfälligt näringsförbud inte stå till buds. Den överträder ett näringsförbud kan sägas avkorta sin försom budstid. Detta förhållande motiverar enligt utredningens mening att förbudstiden regelmässigt skall förlängas. Utredningen beräknar att det med dess förslag årligen kommer att meddelas cirka 150 näringsförbud. Detta i förening med en nya något längre förbudstid bedöms leda till att antalet löpande förbud med tiden kommer att uppgå till cirka 700. Det större antal förbud TSM därmed får att övervaka bör med hänsyn till den kraftiga som nedgången i antalet konkurser och ett förbättrat samarbete med polisen kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser.

Sammanfattning 13 Inte heller i övrigt bedöms utredningsförslagen medföra några omedelbara utgiftsökningar.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i lagen 1986:436 om näringsförbud

Härigenom föreskrivs dels att 11-13, 15 och 17 §§ skall upphöra att gälla, dels att 4-6, 10, 14, 16 och 18-26 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§ Näringsförbud fdr, om det är Näringsförbud skall, om det är påkallat från allmän synpunkt, pâkallat från allmän synpunkt, meddelas den som i egenskap av meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsi- enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som älegat honom i dosatt vad som álegat honom i näringsverksamhet och därvid näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brotts- gjort sig skyldig till brottslighet lighet som inte är ringa, eller som inte är ringa. i avsevärd omfattning Ãr för något brotten inte un- av

derldtit att betala sådan skatt, föreskrivet lindrigare strat än tull eller avgiji som omfattas av fängelse i sex månader, skall

lagen 1978:880 om betalnings- näringsförbud meddelas, om inte säkring för skatter, tullar och särskilda skäl medger att näavgifter. ringsförbud kan underlâtas.

4§ Har näringsverksamhet bedri- Har näringsverksamhet bedrivits av en juridisk person fdr, vits juridisk person skall, av en under de förutsättningar som an- under de förutsättningar som anges i 1-3 §§, näringsförbud med- i 1-3 §§, näringsförbud medges delas, i fråga om delas, i fråga om kommanditbolag: komplemen- kommanditbolag: komplementär, annat handelsbolag: bolags- annat handelsbolag: bolagsman, man,

16 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

aktiebolag och försäkringsbo- aktiebolag och försäkringsbolag: ledamot och suppleant i sty- lag: ledamot och suppleant i styrelsen samt verkställande relsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör och vice verkställande direktör, direktör, bankaktiebolag, sparbank och bankaktiebolag, sparbank och ekonomisk förening: ledamot ekonomisk förening: ledamot

och suppleant i styrelsen, och suppleant i styrelsen,

om denne begått brottet i nä- om denne begått brottet i näringsverksamheten eller innehade ringsverksamheten. sin ställning när betalningen av skatt, tull eller avgift underläts eller den juridiska personen försattes i konkurs.

Första stycket gäller också den som i annan egenskap än där sägs

faktiskt har utövat ledningen näringsverksamhet eller utåt har av en framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet.

5§ Näringsförbud skall meddelas Näringsförbud skall meddelas

för en viss tid, lägst tre och för en tid av fem år. Föreligger högst fem år. särskilda skäl fdr annan tid be-

stämmas, dock lägst tre och högst sju år.

6 § Den som är underkastad näringsförbud får inte driva näringsverksamhet, vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag el-

ler komplementär i ett kommanditbolag,

vara stiftare av ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en sparbank eller ett försäkringsbolag,

4. vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag, ett

bankaktiebolag, en sparbank, ett försäkringsbolag, ett handelsbolag eller en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet, 5. vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag,

6. i annan egenskap vara ställ- vara finnatecknare eller i

företrädare för en sådan juridisk annan egenskap vara ställföreträperson som anges vid dare för en sådan juridisk person

Färfattningsförslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

vid 4 eller ha genesom anges rell företräda sådan

fullmakt att

juridisk person. 7. faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk är bokföringspliktig även om den inte driperson som ver näring, äga så många aktier i ett aktiebolag, ett bankaktiebolag eller ett försäkringsaktiebolag hans andel röstetalet för samtliga aktier i att av bolaget överstiger femtio procent. Beträffande verkställande direktör och vice verkställande direktör för filial enligt lagen 1992:160 utländska filialer m.m. och en om föreståndare för verksamhet enligt lag finns bestämmelser en samma om näringsförbud i den lagen. Näringsförbud utgör inget hinder mot att sådan verksamhet bedrivs innebär utövning rättighet avses i 2 kap. 1 § regeringssom av som formen eller l kap. 1 4 kap. 1 6 kap. 1 § eller 13 kap. 1 § kap. l 3 kap. 2 eller 8 § eller

tryckfrihetsförordningen eller 1

10 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen.

8 § Talan näringsförbud förs i tingsrätt allmän åklagare. Angåom av ende utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud skall, om inte föreskrivs i denna lag, i tillämpliga delar gälla vad som i annat allmänhet är föreskrivet mål rör allmänt åtal för brott där om som straffet är fängelse i högst ett är. Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får dock inte tillgripas i fråga om näringsförbud. Talan om näringsfärbud grundat på 2 § får tas upp av samma tingsrätt som handlägger eller har handlagt konkursen.

10§

Är det uppenbart att grund för Bifalls en talan om näringsfär-

näringsförbud föreligger, får rät- bud, får rätten i domen självmeddela färbud för tiden till mant förordna att näringsfärbuten dess frågan näringsfärbud det skall gälla utan hinder av att om slutligt har avgjorts tillfälligt domen inte vunnit laga kraft. Vid näringsfärbud. tillämpning 5 § skall även av En tillfälligt närings- denna tid beaktas. Att domstolen fråga om

yrkande i vissa fall kan medge tid för

förbud tas upp på av åklagaren. Innan förbud med- avveckling framgår av 18 ett

18 Fötfattninggörslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

delas skall den som yrkandet Överklagas ett meddelat nä-

avser fd tillfälle att yttra sig, om ringsförbud, fdr högre rätt omedet inte finns anledning att anta delbart besluta förordnande

att att han har avvikit eller pä annat enligt första stycket tills vidare sätt häller sig undan. inte skall gälla.

Rätten fdr hålla förhandling

för frdgans prövning. Till förhandlingen skall den som avses med yrkandet kallas personligen. I kallelsen skall han upplysas om att frågan kan avgöras även om

han inte inställer sig. Om för-

handlingen gäller i tillämpliga delar föreskrifterna i 24 kap.

14 § rättegångsbalken.

Bifalls en talan om näringsför-

bud, får rätten i domen själv-

mant förordna om tillfälligt för-

bud.

l4§ I samband med att näringsför- Till dom, i vilken näringgör-

bud eller tillfälligt näringsförbud bud meddelas, skall fogas

en meddelas skall rätten till den särskild underrättelse, där innesom avses med förbudet överläm- börden förbudet beskrivs. av na en särskild underrättelse, där innebörden av förbudet beskrivs.

l6§

Om den laga- Om den som genom en som genom en lagakraftvunnen dom fått näringsför- kraftvunnen dom fått näringsför-

bud grundat pd 1 § 1 frikänns bud frikänns från för ansvar

från ansvar för brottsligheten, brottsligheten, skall näringsförskall näringsförbudet samtidigt budet samtidigt upphävas. Avser upphävas. Avser frikännandet frikännandet endast en viss del

endast en viss del brottslighe- brottsligheten eller hänförs av av ten eller hänförs denna under denna under mildare straffbemildare straffbestämmelser, skall stämmelser, skall rätten pröva rätten pröva om och under vil- om och under vilken tid förbudet ken tid förbudet fortfarande skall fortfarande skall gälla. I fall som

gälla. I fall som avses nu får avses får rätten också

nu upp-

Författningsförslag 19

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

rätten också upphäva eller ändra häva eller ändra ett beslut om

beslut skyldighet att skyldighet att svara för rätte-

ett om svara

för rättegångskostnader, ett gångskostnader, om ett sådant

om sådant har meddelats i samband har meddelats i samband med med domen förbud. domen förbud. om om

Upphäver rätten det konkurs- Rättens beslut om att upphäva beslut utgjort förutsättning eller ändra ett näringsfcârbud

som

för ett näringsförbud enligt 2 skall gälla omedelbart. skall näringsförbudet samtidigt

upphävas. Rättens beslut om att upphäva

eller ändra ett näringsförbud

skall gälla omedelbart.

18 § En domstol meddelar be- En domstol som meddelar besom

slut näringsförbud eller slut näringsförbud fär fast-

om om om

tillfälligt näringvörbud skall ställa begränsad tid efter vil-

en fastställa tid efter ken förbudet skall gälla, ti-

en begränsad om

vilken förbudet skall gälla, den behövs för awecklingen av om tiden behövs för awecklingen näringsverksamhet, anställning, av

näringsverksamhet, anställning, delägarskap i handelsbolag eller

uppdrag, delägarskap i handels- aktieinnehav som anges i 6 och bolag eller aktieinnehav 7 §§. som an-

i 6 och 7 §§. Rätten fär före- Om det föreligger synnerliga

ges vilka åtgärder får skäl, får tiden för avveckling skriva som vidtas eller skall jör- förlängas på ansökan av den som som vara bjudna under denna tid och vad fått förbudet.

den fått näringvörbud i öv- Beträffande mål om förläng-

som dd har iaktta. ning tiden för avveckling gälrigt att av

Om det föreligger synnerliga ler i tillämpliga delar vad som

skäl, får tiden för avveckling föreskrivs i 8 § om talan om förförlängas på ansökan den bud. Ett sådant mål tas upp av av som fått förbudet. den tingsrätt tidigare handsom

Beträffande mål förläng- lagt målet om näringsförbud.

om ning tiden för avveckling gäl- Målet får i stället tas upp av rätav

ler vad upphävande ten i den ort där sökanden har

som sägs om andra och tred- sitt hemvist, rätten med hän-

av förbud i 17 § om

styckena. till utredningen samt kostnasyn

der och andra omständigheter

finner det lämpligt.

20 Färfattningsfärslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Mäl om förlängning av tiden

för avveckling fdr avgöras utan

huvudfärhandling, om saken ändå kan utredas tillfredsställande. Har rätten beslutat att målet skall avgöras utan huvudförhandling, skall parterna ges tillfälle att slutföra sin talan, om det inte är uppenbart att detta inte behövs.

19 § Den som är underkastad nä- Den är underkastad näsom ringsförbud eller tillfälligt nä- ringsförbud får medges dispens ringsfärbud får medges dispens för att driva näringsverksamen för att driva en näringsverksam- het, inneha anställning eller het, inneha anställning eller uppdrag, delägare i vara ett uppdrag, vara delägare i ett handelsbolag eller äga vissa handelsbolag eller äga vissa aktier. Rätten får föreskriva vad aktier. Rätten får föreskriva vad den medges dispens har att som den som medges dispens har att iaktta då denna utnyttjas. iaktta då denna utnyttjas.

20 § En dispens får återkallas, En dispens får återkallas, om om den som medgetts denna över- den medgetts denna översom träder näringsförbudet eller det träder näringsförbudet eller tillfälliga näringwrbudet eller bryter mot föreskrift är en som bryter mot en föreskrift som är knuten till dispensen. Detsamma knuten till dispensen. Detsamma gäller den medgetts om som gäller om den som medgetts dispens från ett förbud i 6 § i dispens från ett förbud i 6 § i annat hänseende åsidosätter vad annat hänseende åsidosätter vad åligger honom i den verksom som åligger honom i den verk- samhet som avses med dispensamhet som avses med dispensen. sen.

21 § En fråga om dispens får prövas En fråga dispens får prövas om i samband med dom närings- i samband med dom om om näringsförbud eller beslut tillfälligt om

Författningsförslag 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ndringyörbud eller efter förbud eller efter en senare gjord

en

gjord ansökan. ansökan.

senare

När fråga dispens prö- När en fråga om dispens prö-

en om

särskilt, gäller i tillämpliga särskilt, gäller i tillämpliga

vas vas vad i 17 § andra delar vad sägs i 18 § tredje delar som sägs som

och tredje styckena. och färde styckena.

22§ Talan återkallelse dis- Talan återkallelse av disom av om förs allmän åklagare. förs av allmän åklagare. pens av pens frågan i särskilt När frågan prövas i ett särskilt När prövas ett

mål gäller i tillämpliga delar vad mål gäller i tillämpliga delar vad sägs i 17 § andra stycket. som sägs i 18 § tredje stycket.

som Målet får dock även Målet får dock tas upp även av tas upp av

den tingsrätt tidigare prövat den tingsrätt som tidigare prövat

som

frågan dispens. frågan om dispens.

om

23§

Patent- och registreringsverket Patent- och registreringsverket skall föra ett register över nä- skall föra ett register över näringsförbud och tillfälliga nä- ringsförbud.

ringsförbud.

24§

Tillsyn över att näringsförbud Tillsyn över att näringsförbud och näringsförbud efterlevs utövas de kronofogtillfälliga av

efterlevs utövas de kronofog- demyndigheter som är tillsyns-

av

demyndigheter är tillsyns- myndigheter i konkurs. Tillsynen

som

myndigheter i konkurs. Tillsynen ankommer den kronofogdeankommer på den kronofogde- myndighet som är tillsynsmyn-

är dighet för konkurser hand-

myndighet som tillsynsmyn- som dighet för konkurser hand- läggs vid tingsrätten i den ort

som vid i den där den är underkastad

läggs tingsrätten ort som

där den är underkastad förbudet är bosatt. som

förbudet är bosatt. Tillsynsmyndigheten har för Om det finns skäl att misstänka tillsyn enligt första stycket rätt förbud överträds eller att att erhålla biträde av polismyn-

att ett fått enligt 19 § dighet. den som dispens

åsidosätter vad åligger Om det finns skäl att misstänka

som honom i den verksamhet att ett förbud överträds eller att som

med eller vad den fått dispens enligt 19 § avses dispensen, som

22 Författningwrslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

som rätten föreskrivit i samband åsidosätter vad som åligger med att den beviljade dispens, honom i den verksamhet som skall tillsynsmyndigheten göra med avses dispensen, eller vad anmälan om förhållandet till rätten föreskrivit i samband som åklagaren. med att den beviljade dispens,

skall tillsynsmyndigheten göra

anmälan om förhållandet till åklagaren.

25§ Den som överträder ett nä- Den överträder som ett näringsförbud eller ett tillfälligt ringsförbud eller bryter mot en naringsförbud eller bryter mot föreskrift meddelats med som en föreskrift som meddelats med stöd 19 § skall dömas till av stöd av 18 eller 19 § skall dömas fängelse i högst två år eller, om till fängelse i högst två år eller, brottet är ringa, till böter eller om brottet är ringa, till böter fängelse i högst månader. sex eller fängelse i högst månasex der.

26§ Ett näringsförbud över- Ett näringsförbud som som över-

träds fdr förlängas med högst träds skall förlängas med

högst fem år. Sker flera förlängningar, fem år inte särskilda skäl om får den sammanlagda tiden för medger att förlängning kan förlängning inte vara än fem underlátas. Sker flera mer förlängår. Talan om förlängning skall ningar, får den sammanlagda väckas innan förbudstiden har tiden för förlängning inte vara gått ut. än fem år. Talan förmer om längning skall väckas innan förbudstiden har gått ut. När en fråga ñrlängning prövas särskilt, gäller i om tillämpliga delar vad som ñreskrivs i 8 § mål näringsförbud. om om I 20 § finns bestämmelser återkallelse dispens när förbud om av ett överträds .

Denna lag träder i kraft den Genom ikraftträdandet upphör tillfälliga näringsförbud, som meddelats utan att rätten samtidigt meddelat näringsförbud, att gälla.

Författningsförslag 23

De lydelserna 1 § första stycket och 18 § tillämpas även

nya av

i fall där talan näringsförbud väckts före ikraftträdandet.

om

Bestämmelsen i 1 § andra stycket och bestämmelsen i 26 § i

4. dess tillämpas endast på brott begåtts efter ikraftträ-

nya lydelse som

dandet. och 6 §§ tillämpas endast beträffande

De nya lydelserna av 5

den meddelas förbud för att efter ikraftträdandet ha grovt åsidosom

satt vad som ålegat honom i näringsverksamhet.

Utredningsdirektiven

En möjlighet att ålägga en person ett generellt förbud att idka näring har i svensk rätt funnits sedan den 1 juli 1980. Regler i ämnet infördes i konkurslagen och förutsatte att de missförhållanden som åberopades förekommit i en verksamhet som slutat i konkurs. Dessa bestämmelser infördes för att stävja ett tilltagande missbruk av konkursinstitutet och den associationsrättsliga lagstiftningen.

Redan i anslutning till det lagstiftningsärendet uttalades att det kun-

de finnas skäl att överväga inte näringsförbud borde kunna till griom också i andra fall än då gått i konkurs. År 1981 tillsatpas en person

tes därför parlamentarisk kommitté för att utreda ett utvidgat nä-

en

ringsförbud. Näringsförbudskommittén avgav 1984 sitt betänkande

Näringsförbud SOU 1984:59 med förslag till lag om näringsförbud. En proposition i allt väsentligt grundades kommittéförslaget som under år 1986 prop. 198586: 126. Lagen 1986:436 om näavgavs ringsförbud trädde i kraft den 1 juli 1986. Utredningens direktiv dir. 1994:24 beslutades vid regeringssammanträde den 24 1994. Dåvarande chefen för Näringsdepartemars mentet, statsrådet Per Westerberg, anförde därvid:

Regeringen har sedan den tillträdde år 1991 vidtagit och föreslagit ett stort antal åtgärder för att förbättra företagarklimatet. Samtidigt det vidtas politiska åtgärder för företagandet är det också viksom tigt att motverka de företeelser som tillhör vad som brukar kallas företagandets bakgård. Det kan gälla skattebrottslighet, annan eko-

nomisk brottslighet och olika former av olagliga dispositioner i syfte att sätta regelsystem ur spel. Det är av största betydelse att

staten olika åtgärder kraftigt markerar att dessa beteenden genom inte tolereras.

Åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten bör ges hög

prioritet. Regeringen har därför ägnat stor uppmärksamhet pro-

blem med de marknadsstörningar följer på grund av missbruk som av konkursinstitutet och de andra skadeverkningar som uppstår på grund av olika typer av ekonomisk brottslighet.

Regeringens bedömning är att näringsförbudsinstitutet är ett av

flera viktiga medel för att motverka ekonomisk brottslighet och

26 Utredningsdirekziven

snedvridning av konkurrensen som sker genom t.ex. missbruk av konkurser. Det har dock, som vi här redovisat, i olika sammanhang ifrågasatts om näringsförbudsinstitutet fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Sammanfattningsvis har det gjorts gällande att problemen är föl-

jande. Lagens preventiva effekter kan i vissa fall ifrågasättas. - Förbudet för fysiska personer i konkurs att bedriva bokförings- pliktig verksamhet fungerar inte i praktiken. Lagen tillämpas för sällan. - Yrkanden om näringsförbud bifalls ytterst sällan. - Informationen om vilka personer som har belagts med närings- förbud är inte effektiv. Det framgår inte alltid klart på vilken grund ett näringsförbud har meddelats. Tillsynen av näringsförbuden fungerar inte effektivt på grund - av bristande resurser och på grund att tvångsmedel saknas av som krävs för att genomföra förhör och andra åtgärder kan som vara

nödvändiga i tillsynsverksamheten.

Departementschefen anförde vidare beträffande uppdragets innehåll och inriktning:

Utredaren skall utvärdera hur tillämpningen av lagen näringsom förbud har fungerat under de år den varit i kraft. Utredaren skall lyfta fram de problem som framträtt vid tillämpningen av lagen. Det kan exempelvis problem följer vara som av

lagstiftningen i sig bl.a. genom att den ger stort utrymme för tolkningar, att lagen tillämpas sällan samt av befintliga rutiner, makt-

medel, organisation och resurser. En viktig uppgift är också att un-

dersöka förekomsten av bulvanskap i samband med näringsförbud.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas problemen med att personer

som ålagts näringsförbud kringgår förbudet genom att skaffa sig

generell fullmakt att företräda företag s.k. faktiskt ställföreträdarskap. En annan uppgift för utredaren skall vara att kartlägga vilka problem som finns vid övervakningen av meddelade förbud. Utredaren

skall belysa i vilken utsträckning kontrollen efterlevnaden

av av meddelade beslut hindrat överträdelser av lagen. Utredaren skall i

detta sammanhang analysera varför övervakningen uppfattas

som

otillräcklig.

SOU 1995: l Utredningsdirektiven 27

Utredaren skall också belysa hur internationaliseringen, främst EES-avtalet och ett eventuellt EU-medlemskap, kan påverka genom tillsynen över näringsförbuden. När det gäller organisationen av tillsynen över näringsförbuden skall utredaren särskilt pröva om ansvaret för uppgiften skall flyttas från de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs till polis eller åklagare. Utredaren skall också pröva påföljden vid åsidosättande av om näringsförbud är väl avvägd i förhållande till brottets art och ger förväntad preventiv effekt. Om utredaren finner att tillämpningen av lagen inte fungerar effektivt skall förslag till ändringar i regelsystemet lämnas.

Vid regeringssammanträde den 20 oktober 1994 har regeringen till utredningen överlämnat lagutskottets betänkande 199394:LU20 och riksdagens skrivelse 1993941228 till utredningen för beaktande såvitt avser mom. 7 i utskottets hemställan. I betänkandet anförde utskottet: Utskottet kan konstatera att någon möjlighet att kungöra näringsförbud ännu inte ñreligger. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det behövs en sådan möjlighet och anser att regeringen snarast bör vidta erforderliga åtgärder härför. Vad utskottet sålunda anförde riksdagen som sin mening till gav kärma.

SOU 1995: 1

Utredningsarbetet

Utredningsdirektiven anger som huvuduppgift för utredningen att lyfta fram problem framträtt vid tillämpningen av lagen och att som föreslå förändringar i gällande regelsystem för att effektivisera näringsförbudsinstitutet. Detta gäller både de regler som styr möjligheterna att meddela någon ett näringsförbud och de regler som möjliggör att döma någon för att ha överträtt ett gällande förbud. För att erhålla ett fullgott underlag för huvuduppgiften har vi haft att utvärdera tillämpningen lagen om näringsförbud och därvid av granska de problem som framkommit. Det gäller såväl sådana problem rör lagstiftningen i sig och myndigheternas arbete i förhålsom lande därtill problem sammanhänger med möjligheterna att som som kringgå reglerna. Vid utgången maj månad 1994 var 156 personer ålagda näringsav ñrbud. I arbetet med att utvärdera gällande regelsystem har vi inhämtat och gått igenom samtliga de domar och beslut som legat till grund för dessa näringsförbud. Efter införandet av ett generellt näringsförbud den 1 juli 1980 har sammanlagt 31 personer dömts för ha överträtt näringsförbud meddelats dem. Även dessa domar att som har inhämtats och gåtts igenom. På samma sätt förhåller det sig med de avgöranden som inneburit att ett gällande näringsförbud har upphävts. Ovan angivna avgöranden har funnits tillgängliga hos Riksskatteverkets exekutionsjuridiska enhet, vilken intill halvårsskiftet 1994 fört näringsförbudsregistret. Genom kontakter med företrädare för åklagarväsendet har vi också fått tillgång till domar och beslut som inneburit att talan om näringsförbud ogillats. En del de anmälningar där näringsförbud ifrågasätts har dock av blivit avskrivna redan på ett tidigt utredningsstadium. För att få en närmare inblick i skälen härtill och även i övrigt inhämta så bred och djup information möjligt vilka formella och praktiska prosom om blem mött vid tillämpningen näringsförbudslagen har vi i stor som av utsträckning ordnat sammanträffanden med och andra sätt varit i kontakt med företrädare för berörda myndigheter. Dessa har i första hand varit åklagarmyndigheterna och tillsynsmyndigheterna i konkurs, även kronofogdemyndigheterna, polismyndigheterna, skatmen temyndigheterna och domstolarna. Vid dessa samtal har konkreta

30 Utredningsarbetet

problem och förslag till förändringar samlats upp. Inte minst när det gäller frågor med anknytning till tillsyn, ifrågasatta överträdelser och kringgåenden har detta sätt för inhämtande av information och synpunkter varit det dominerande. I direktiven har det också ålagts oss att belysa hur internationaliseringen kan påverka tillsynen över näringsförbud. Vad beträffar gällande EES- och EU-regler har vi inhämtat information från den svenska EU-delegationen i Bryssel. Inom ramen for det utredningsarbete som låg till grund för gällande lag om näringsförbud undersöktes rättsläget på området i andra länder, bland annat de nordiska. Några uppgifter om vilka erfarenheter som erhållits i dessa länder kunde då inte erhållas. Vi har för vår del sammanträffat med eller eljest varit i kontakt med bland annat företrädare för ekobrottsbekämpande myndigheter i Finland, Norge och Danmark och därvid fått värdefull information. Under utredningens gång har vi haft fortlöpande kontakt med flera svenska myndigheter, främst Riksskatteverket såsom registerförande myndighet men även Patent- och registreringsverket, som övertagit samma roll. Riksskatteverket har därvid försett oss med en inte ringa del av det i utredningen redovisade statistiska materialet.

3 Gällande rätt

I kapitel 4 sker en utvärdering av näringsförbudslagens tillämpning.

I samband med den utvärderingen kommer lagens närmare innehåll att genomgås mot bakgrund av dess förarbeten. I detta kapitel ges därför endast en översiktlig orientering om lagens innehåll.

3.1 Meddelande näringsförbud

av

Förutsättningarna för meddelande av näringsförbud anges i de två

första paragraferna i lagen om näringsförbud. I lagens tredje paragraf

ges en närmare beskrivning av kravet att näringsförbud måste vara

påkallat från allmän synpunkt. De tre paragraferna kan schematiskt

åskådliggöras på följande sätt.

De speciella rekvisiten Inte ringa brottslighet I avsevärd omfattning underlåtit betala skatt, tull eller avgift Försatts i konkurs

De allmänna rekvisiten Grovt åsidosatt åligganden i näringsverksamhet

Påkallat ur allmän synpunkt

2.2.1 Systematiskt

2.2.2 Syftat till betydande vinning

2.2.3 Medförtvarit ägnat att medföra betydande skada

2.2.4 Tidigare dömts för brott i näringsverksamhet

Medan punkterna 1.1 1.3 är alternativa, förutsätts för förbud att bå- -

de punkten 2.1 och 2.2 är uppfyllda.

Den personkrets som omfattas framgår av lagens första och fjärde paragrafer. Häri återfinns naturligen såväl enskilda näringsidkare som funktionärer i olika juridiska personer, men den som faktiskt utövat ledningen av en näringsverksamhet eller endast utåt framstått ansvarig för enskild näringsverksamhet innefattas också i den som personkrets kan drabbas förbud. Avsikten är att förbud skall som av

kunna tillgripas oavsett i vilken form verksamheten drivs och att

32 Gällande rätt SOU 199511

såväl huvudmannen som bulvanen i ett bulvanförhållande skall träffas. Näringsförbud beslutas av domstol efter talan åklagare och av gäller under den tid som domstolen bestämmer, dock lägst tre och högst fem år 8 och 5 §§. Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger kan domstolen förordna näringsförbud om intill dess förbudsfrågan slutligt har avgjorts. Ett sådant tillfälligt näringsförbud gäller normalt omedelbart. 10 och 11 §§

3.2 Verkan förbud

av m.m.

Den som ålagts näringsförbud får inte driva näringsverksamhet. Han

får heller inte äga, bilda eller inneha vissa funktioner i angivna juri-

diska personer eller faktiskt utöva ledningen näringsverksamhet. av De olika funktionerna finns uttömmande uppräknade i lagens sjätte paragraf och förbjuder exempelvis den som meddelats näringsförbud att vara styrelsesuppleant i ett näringsdrivande aktiebolag. Att vid sidan av de uppräknade funktionerna ha formell bestämmanderätt en

i ett företag innebär ingen överträdelse förbudet så länge inte

av man gör bruk av sin bestämmanderätt och därigenom faktiskt utövar ledningen. För att meddelade näringsförbud inte skall vara lätta att kringgå är det enligt sjunde paragrafen förbjudet för den ålagde att inneha an-

ställning i sådana situationer där risken för överträdelser typiskt sett

är som störst och där svårigheterna att utreda det rätta förhållandet bedöms vara särskilt stora. Han får därför inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i den verksamhet där han tidigare åsi- dosatt sina åligganden eller i en näringsverksamhet drivs eller som leds av en närstående till honom. Ett näringsförbud hindrar inte den ålagde att driva sådan näringsverksamhet som innebär utövning av grundlagsskyddad rättighet 7 §. Vidare har domstolen möjlighet att undanta viss verksamhet eller anställning eller visst aktieägande från förbudet 19 §. Den kan också i vissa fall upphäva ett gällande näringsförbud 15 17 §§. - I samband med att näringsförbud beslutas kan den drabbade erhålla

tid för att avveckla sådan näringsverksamhet eller position som om-

fattas av förbudet 18 §.

Tillsynen över meddelade förbud

Det är de kronofogdemyndigheter är tillsynsmyndigheter i kon-

som

kurs som enligt lagens tjugofjärde paragraf har att utöva tillsynen

Gällande ratt 33

över meddelade näringsförbud. Tillsynsmyndighetema underrättas

om de avgöranden som berör dem domstolarnas försorg 3 § genom

förordningen 1986:441 om underrättelser ang. näringsförbud m.m.. Med tillsynsuppgiften följer en skyldighet att till åklagare

anmäla de fall där det finns skäl att misstänkta att ett förbud överträds. Över näringsförbud förs centralt

ett register, näringsförbudsregistret. Sedan den l juli 1994 har Patent- och registreringsverket PRV övertagit rollen som registerförande myndighet från Riksskatteverket

23 § lagen; SFS 1994:586. Syftet med övertagandet bland annat

var en önskan att öka tillgängligheten till registret.

Information om förändringar i näringsförbudsregistret skall fortlöpande sändas till aktiebolagsregistret, handelsregistren m.fl. liknande

register. Från och med den 1 juli 1994 skall PRV omedelbart avföra styrelseledamot, verkställande direktör, särskild firmatecknare eller annan ställföreträdare från aktiebolagsregistret om denne fått tillfäl-

ligt näringsförbud eller ñrbud har vunnit laga kraft 18 kap 4 §

a

aktiebolagslagen; SFS 1994:802.

3.4 Överträdelse av meddelade förbud

Lagens tjugofemte paragraf straffsanktionerar meddelade näringsñr-

bud. Den som överträder förbudet riskerar fängelse i till två år. upp Endast om brottet är ringa kan böter utdömas. I samband med att någon fälls för att ha överträtt ett meddelat förbud kan domstolen

förlänga förbudstiden. Sådan förlängning kan högst ske med fem år

26 §. Om tillräckliga förutsättningar föreligger att meddela ett nytt

näringsförbud kan domstolen välja att göra så, varvid det gamla förbudet upphävs. 27 §.

2 15-0137

Utvärdering

l Inledning

Som huvudrubriken antyder skall detta kapitel ägnas en utvärdering av näringsförbudslagen. Här redovisas i vilken omfattning och hur lagen har tillämpats sedan den trädde i kraft den 1 juli 1986. Den genomgång av domar som företagits är central för utvärderingen. Genom urvalet av domar i första hand de domar och beslut som avser näringstörbud som gällde vid utgången av maj månad 1994 blir tonvikten av analysen förlagd till den senare hälften av den undersökta perioden.

Efter en redovisning av vissa statistiska uppgifter avsnitt 4.2 skall

merparten av kapitlet ägnas att i nära anslutning till lagens paragrafer redogöra för dessas praktiska tillämpning och därvid skall en jämförelse ske med lagstiftarens intentioner såsom de kommit till uttryck i förarbetena. Många av de synpunkter som framförts till utredningen från skilda håll kommer att redovisas parallellt med denna genomgång.

4.2 Viss statistik

4.2.1 Meddelade näringsförbud m.m.

Under den tid som näringsförbud kunnat åläggas, således sedan den 1 juli 1980, intill utgången av maj 1994 har 587 personer meddelats sådant förbud. Antalet nya näringsförbud fördelade på respektive period framgår av nedanstående diagram l källa: RSV. Anmärkningsvärt är att näringsförbud kom flitigast till användning under åren närmast före den nu gällande näringsförbudslagens tillkomst. Den debatt som låg bakom lagen är en möjlig förklaring. Under det lagstiftningsarbetet bedömdes att lagen skulle generera mellan 50 och 100 nya näringsförbud per år SOU 1984: 59 s. 382. Utgångspunkten för den bedömningen var att tillämpningsområdet för näringsförbud i huvudsak var lika stort före som efter lagen. Med en genomsnittlig förbudstid om fyra år förutspådde Näringsförbudskommittén vidare att tillsynsmyndigheterna löpande skulle ha att övervaka sammantaget cirka 300 förbud. Vid utgången av maj månad

36 Utvärdering

Diagram Antalet nya näringsförbud respektive år

71 56

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

det antalet 156. Häri inräknas således de näringsförbud som gällde var vid den tidpunkten, vilket inkluderar beslut om tillfälligt näringsförbud exkluderar dem för vilket näringsförbud inte vunnit laga men dom om kraft. Av de 156 gällande förbuden hade beslutet vunnit laga kraft i 143 fall och gällde på grund beslut om tillfälligt förbud i de återståav ende 13 fallen. Antalet gällande näringsförbud vid utgången av åren 1986 t.o.m. 1993 framgår nedanstående diagram 2 källa: SCB. av Av de 156 hade näringsförbud vid utgången av maj personer som 1994 endast fem kvinnor. Två av dessa ålades näringsförbud samvar

tidigt med sina makarsammanboende. I ytterligare ett fall framställdes yrkande om förbud också mot sammanboende.

De 156 förhuden meddelades i 136 olika mål. Av dessa mål avsåg 10 endast näringsförbud och talan riktades i dessa fall bara mot en I övriga 126 mål prövades samtidigt åtal mot aktuella perperson. Av de tio förbuden har fyra förbud grundats helt eller delsoner. ovan vis på tidigare avdömd brottslighet. I återstående sex fall grundades förbud helt eller i allt väsentligt på underlåtelse att betala skatter m.m. Av de 156 förbuden har 67 genom överklagande blivit föremål för hovrätts prövning. Av dessa har hovrätten ändrat tingsrättens förord-

nande i tio fall, varav fyra till den tilltalades nackdel och sex till hans fördel. I ytterligare två fall dessa ändrades tingsrättens dom på så

av sätt, att beslutet om näringsförbud skulle gälla utan hinder av att det

Utvärdering 37

Diagram 2. Antalet gällande näringsförbud vid utgången av respektive år

178 175

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

inte vunnit laga kraft. Trots att näringsförbudsfrågan inte genom överklagande förts dit har hovrätten i tre fall haft jämlikt 16 § första att stycket näringsförbudslagen pröva om och under vilken tid förbudet skall gälla. Högsta domstolen har inte i något av de nämnda fallen prövat näringsförbudsfrågan. Högsta domstolen har dock i 28 fall beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Huruvida revisionssökanden i dessa fall begärt Högsta domstolens prövning av näringsförbudet framgår inte av tillgängligt material. Som nämnts har de angivna domarna och besluten medfört att näringsñrbud kommit att gälla vid utgången av maj månad 1994. Vid sidan av dessa har det naturligtvis under den undersökta perioden förekommit fall där ett av tingsrätt meddelat näringsförbud upphävts av högre rätt. RSV har löpande underrättats om sådana fall. Efter den 1 juli 1986 har gällande förbud upphävts i 20 fall. Därtill kommer två där tillfälligt förbud hävts på grund av att åklagaren försummat att väcka talan inom utsatt tid, men där näringsförbud sedermera meddelades, samt ett fall där hovrätten inhiberade ett av tingsrätt i samband med dom meddelat tillfälligt förbud, men där målet sedermera avskrevs till följd varav tingsrättens dom stod fast.

4.2.2 Anmälningar om ifrågasatt näringsförbud

Oegentligheter i näringsverksamhet uppdagas ofta i samband med konkurs. Mot bakgrund därav har konkurstörvaltaren ålagts en skyldighet att i förvaltarberättelsen eller i särskild handling lämna uppgift om eventuella misstankar om brott i näringsverksamheten och om sådana

38 Utvärdering

förhållanden som kan medföra näringsförbud 7 kap 15 och 16 §§ konkurslagen. Har inte förvaltaren gjort någon anmälan om näringsförbud, men anser tillsynsmyndigheten i konkurs att det finns anled-

ning till det, har den myndigheten en skyldighet att i stället göra en

sådan anmälan 41 § konkursförordningen. RSV har sedan det andra kvartalet 1993 inhämtat uppgift om i vilken utsträckning brott har anmälts och näringsförbud har ifrågasatts i de konkurser som avslutats. Antalet avslutade konkurser under de två sista kvartalen 1993 och de två första 1994 var totalt 18 891. I dessa konkurser har förvaltaren anmält brott i 4 815 fall 25 % och ifrågasatt näringsförbud i 994 5 %. Det skall dock redan här sägas, att denna siffra 994 inte - kan jämföras med det årliga antalet meddelade näringsförbud. I betydande utsträckning torde nämligen förbud ifrågasättas beträffande någon som berörs av flera konkurser. Vi saknar uppgifter om i hur många fall näringsförbud har anmälts från andra håll än från konkursförvaltare och TSM. I viss utsträckning

tycks kronofogdemyndigheterna ha ifrågasatt näringsförbud därför att

någon i avsevärd mån underlåtit att betala skatter m.m. till det allmän-

na. Av våra kontakter med myndighetsföreträdare framgår dock att

konkursförvaltarna är de i särklass oftast förekommande anmälarna. När det gäller anmälningsfrekvensen ger därför siffran ovan en relativt rättvisande bild.

4.2.3 Yrkanden om näringsförbud

Frekvensen av åklagarnas yrkanden om näringsförbud har inte varit direkt mätbar. Vid genomgången av de domar och beslut som legat till grund för de 156 förbud som gällde vid maj månads utgång 1994 har

i materialet återfunnits tio fall där yrkande om näringsförbud ogillats,

endera i tingsrätt eller hovrätt. Antalet ogillade yrkanden är givetvis större än så. Genom relativt omfattande kontakter med företrädare för åklagarkåren och i samband med genomgången av ett stort antal domar har vi dock bibringats den uppfattningen, att endast en liten del

av framställda yrkanden har ogillats. Antalet framställda yrkanden bör

således endast i relativt begränsad mån överstiga antalet meddelade näringsförbud. Vad här sagts gäller dock inte framställningar om tillfälligt närings-

förbud. Av inhämtade uppgifter från åklagare har sådana särskilda

framställningar ogillats i relativt hög grad.

Utvärdering 39

4.2.4 Regionala och individuella skillnader

Inom åklagarväsendet handläggs mål kvalificerad ekonomiskt om brottslighet i första hand vid särskilda myndigheter. Dessa är de tretton regionåklagarmyndigheterna, de tre storstadsmyndighetema och Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Som nämnts hade 156 personer vid utgången av maj månad 1994 gällande näringsförbud. Av dessa förbud svarade de nämnda myndigheterna för lll stycken, varav 67 härrörde från regionåklagar- och åklagarmyndigheterna i de tre storstäderna. Noterbart är att fyra dessa sammanlagt sjutton av myndigheter inte svarade för något eller endast de 156 förett av buden. Enligt Riksåklagaren beräknas närmare 100 åklagare totalt knappt av 700 från tid till annan ägna sig bekämpning ekonomisk brottsligav het. I dag finns drygt 60 åklagartjänster inrättats särskilt för besom kämpning av sådan brottslighet. Intill halvårsskiftet 1994 var dessa drygt 30. I de mål som lett till de 156 näringsförbuden har åklagarens talan utförts av 94 skilda åklagare. 10 av åklagarna svarar för 46 av förbuden 30 %. Ytterligare något i detta ämne redovisas i avsnitt 4.3.3 Betalningsunderlåtelse.

Förutsättningarna för näringsförbud

4.3.1 Allmänt förutsättningarna

om Ändamålet med näringsförbud är främst förhindra att att personer som i näringsverksamhet orsakar stora skador skall kunna fortsätta med detta. Man skall, har det sagts, genom förbudet undanröja skadeen härd. Man skall också kunna ingripa med förbud i fall då det skulle framstå som stötande begått allvarliga oegentligheom en person som ter i näringsverksamhet trots detta kunde få fortsätta att ägna sig sådan. Institutet skall vidare kunna ha allmänpreventiv verkan. en Näringsförbud skall bara komma i fråga vid kvalificerade fall av illojala förfaranden. De grundläggande förutsättningarna för näringsförbud är att näringsidkaren dels har grovt åsidosatt vad ålegat honom i näringsverksom samhet, dels att förbud är påkallat från allmän synpunkt. För att tillgodose kravet på rättssäkerhet har som ytterligare förutsättning uppställts, att näringsidkaren endera gjort sig skyldig till brottslighet, som inte är ringa, eller i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, tull eller avgift som omfattas av betalningssäkringslagen. Denna ytterligare förutsättning krävs inte om näringsidkarens verksamhet försatts i kon-

40 Utvärdering

kurs; vid bedömningen av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden får dock hänsyn tas endast till såna oegentligheter som förekommit i den verksamhet som avslutats med konkurs. I det följande skall vi närmare studera hur lagens förutsättningar för förbud har tillämpats. Till en början behandlas de speciella rekvisiten brottslighet 4.3.2 och betalningsunderlåtelse 4.3.3, följt av konkursfallet enligt 2 § i lagen om näringsförbud 4.3.4. Därefter skall de allmärma rekvisiten grovt åsidosättande 4.35 och påkallat från allmän synpunkt 4.3.6 studeras. Om dessa förutsättningar föreligger

fdr näringsförbud meddelas. Den närmare innebörden av denna fakul-

tativa utformning skall därefter behandlas 4.3.7. Avslutningsvis redovisas vissa slutsatser 4.3.8.

4.3.2 Brottslighet

Den för vilken näringsförbud på denna grund skall ifrågakomma måste ha gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, endera som enskild näringsidkare eller som innehavare av viss ställning i en juridisk person. Brottsligheten måste vara begången i näringsverksamheten för att kunna beaktas i detta sammanhang. Huvudskälet till att lagstiftaren uppställt krav på viss typ av oegentlighet är att näringsidkaren måste ha rimliga möjligheter att utläsa av lagen när han riskerar att hamna i riskzonen för ett förbud. Som behandlas nedan kan nämligen en mångfald av olika typer av oegentligheter vägas vid bedömande av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden.

Inte ringa brottslighet Med inte ringa brottslighet avses sådan brottslighet som inte endast utgör en marginell faktor vid bedömningen av om näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden. Det innebär att brott för vilket endast böter ingår i straffskalan inte uppfyller rekvisitet, och normalt är det inte heller uppfyllt då någon döms för ett enstaka brott för vilket den faktiska påföljden stannar vid böter. Gäller överträdelsen en central straffbestämmelse och tenderar den ett högt bötesstraff kan dock ett motsatt synsätt vara befogat. Detsamma gäller om brottsligheten är upprepad; i sådant fall anses rekvisitet normalt uppfyllt.

Fördelning mellan de speciella rekvisiten I vilken utsträckning grundas då näringsförbud ådagalagd brottslighet Frågan låter sig inte besvaras genom domstolarnas hänvisning till lagens olika paragrafer och punkter. I stor utsträckning griper nämli-

Utvärdering 41

de olika förutsättningarna i varandra. Domstolarna har också gen varit sparsamma med att mer exakt ange vilket eller vilka moment som beslutet grundas på. En genomgång av de ovan nämnda 156 förbuden ger dock vid handen, att förbuden i 144 av fallen helt eller huvudsakligen grundar sig på ådagalagd brottslighet. I fyra fall synes förbudet vila i lika mån på brott som på betalningsunderlåtelse. Av de återstående besluten grundas sex helt eller till övervägande del på betalningsunderlåtelse. Inte i något fall består det huvudsakliga åsidosättandet av andra oegentligheter än de nu nämnda. De återstående två förbuden avser fall då förbudstiden förlängts i samband med dom för överträdelse av näringsförbud 26 § lagen.

Förekommande brottstyper Vid genomgång av de brottstyper som förekommer i domarna kan konstateras, att brottsligheten normalt med god marginal passerar gränsen för ringa brottslighet, som detta rekvisit beskrivits ovan. Detta är också naturligt, då brottet i sig ofta kunnat uppfylla även kraven på grovt åsidosättande och att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Den mest frekventa brottstypen i domarna är bokföringsbrott, som förekommer i 57 fall. Bokföringsbrott som bedömts som grovt förekommer i 52 domar. I likaledes 52 fall har dömts för grovt skattebedrägeri. I 40 av domarna har utdömts ansvar för grov oredlighet mot borgenärer. Grova bedrägerier huvudsakligen s.k. kreditbedrä- gerier förekommer i 38 fall. Andra frekventa brottstyper är brott mot 81 § uppbördslagen, som förekommer i ett femtontal fall, samt enkelt skattebedrägeri, enkel oredlighet mot borgenärer, vårdslöshet mot borgenärer och grov förskingring, som alla förekommer i ett tiotal fall vardera. Av allvarlig brottslighet förekommer även några fall varusmuggling, häleri, grovt brott, och urkundsförfalskav grov grov ning. Sifferuppgifterna innefattar även vissa fall av medhjälp till aktuell brottstyp. Som framgått kan flera brottstyper ha lagts till grund för ett och samma näringsförbud.

Strapiider m.m. i samband med näringgörbttd

Som ett mått på den relevanta brottslighetens dignitet har vi studerat vilka straff som utdömts för den brottslighet vari de förbudsgrundande brotten ingår. Här finns dock många felkällor. En av dem är att domstolarna i inte ringa grad har utmätt gemensamt straff inte bara för brott i näringsverksamhet utan även för privat brottslighet. En annan är att en mängd omständigheter, hänförliga till den dömdes person, kan spela en avgörande roll vid straffmätning och påföljdsval.

42 Utvärdering

Vidare har domstolarna inte sällan haft anledning beakta innehållet i tidigare domar enligt särskilda regler härom i brottsbalkens 34 kapitel.

Trots dessa och andra felkällor ger dock de valda straffen en viss led-

ning vid bedömande av svårighetsgraden av de brott som grundat näringsförbud.

I de 144 fall där förbudet åtminstone huvudsakligen grundats på åda-

galagd brottslighet fördelar sig strafftidema, inklusive förverkande av

villkorligt medgiven frihet, enligt följande.

strafftid Antal fall Fängelse 4 år eller däröver 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 3 år men under 4 år 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 2 år men under 3 år 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 1 år men under 2 år 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 6 månader men under 1 år 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 3 månader men under 6 mån 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse understigande 3 månader 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . skyddstillsyn jämte böter eller fängelse 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Villkorlig dom jämte böter 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Böter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - BrB34kap.l§lst.lp ..l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Totalt 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Som kommentar till uppgifterna ovan kan nämnas, att den längsta strafftiden uppgår till fängelse i sex år och att det därefter finns en dom på fängelse i fem år. Vidare tycks starka skäl hänförliga till den dömdes person, såsom s.k. straffmtolerans, ungdom, psykisk ohälsa eller missbruk, ha förelegat i samtliga de fall då domstolen valt påföljden skyddstillsyn. När det gäller påföljden villkorlig dom är bilden något mer splittrad. I några fall ser det ut som om brottens art och

straffvärde inte har hindrat en frivårdspåföljd. I något har ett avske-

dande från tjänst i första hand lämnat utrymme för Villkorlig dom. I ett fall, som gäller grovt skattebedrägeri och bokföringsbrott

m.m., anför domstolen särskilt att den dömde drabbas hårt av ett meddelat näringsförbud. En jämförelse mellan strafftid och förbudstidens längd kommer att

göras i ett kommande avsnitt 4.6.2. Också frågan i vilken utsträckning domstolarna beaktat meddelat näringsförbud vid straffmätning

och påföljdsval kommer senare att behandlas avsnitt 4.4.2.

Inte i något av de 144 fallen föreligger det någon tvekan att

om

lagens krav på inte ringa brottslighet varit uppfyllt. Detta är naturligt beträffande fall där förbud grundas helt eller huvudsakligen på brott; i sådana fall har brottsligheten räckt också för att uppfylla de all-

märma rekvisiten.

SOU 1995: 1 Utvärdering 43

Brott i näringsverksamhet

Kravet på att åsidosättandena skett i näringsverksamhet innebär särskilda avgränsningsproblem när dessa helt eller delvis utgörs av brott. Problemen avser två från varandra skilda frågor, dels den om någon näringsverksamhet över huvud bedrivits, dels den om erforderligt samband föreligger mellan näringsverksamheten och det ådagalagda brottet. Den förstnämnda frågan hör systematiskt närmast samman med frågor som rör avgränsningen av personkretsen i lagens 4 men behandlas redan här.

Näringsverksamhet

Som en grundförutsättning för meddelande av förbud anges att en fy-

sisk eller juridisk person bedrivit näringsverksamhet.. Såvitt gäller företrädare för bolag m.m. innebar denna grundförutsättning en förändring jämfört med vad som tidigare gällde enligt konkurslagens näringsförbudsbestämmelser. Enligt dåvarande lag knöts nämligen förutsättningarna för förbud lagtekniskt till frågan om gäldenären varit

bokföringspliktig enligt bokföringslagen. Enligt sistnämnda lag föreligger bokföringsskyldighet för aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska

föreningar, även om bolaget eller föreningen inte utövar näringsverksamhet.

Näringsförbudskommittén som föreslog den förändrade anknyt-

-

ningen uppmärksammade att vissa juridiska personer till följd av

-

förändringen inte skulle inrymmas under regleringen. Kommittén pekade särskilt på att det förekommer att främst aktiebolag används för

brottslig verksamhet utan att det idkas näring i bolaget. Som exempel nämndes vinstbolagsförvärv i syfte att plundra bolaget på dess tillgångar utan hänsynstagande till bolagets latenta skatteskuldner. Enligt kom-

mittén är sådan verksamhet knappast att betrakta näringsverksam-

som het. Inte desto mindre fann kommittén den ha sådan anknytning till näringsverksamhet att den bör beaktas vid eventuell näringsförbudsen prövning. Som komplettering till den paragraf som motsvarar näringsförbudslagens fjärde föreslog därför kommittén, att med enskild nä-

ringsidkare skulle jämställas den som faktiskt utövade ledningen av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig enligt bokföringslagen,

även om den inte bedriver näringsverksamhet. Departementschefen som ställde sig tveksam till oml konkurslagens - 199 b § skulle tolkas som kommittén gjort förklarade sig dela kom- mitténs uppfattning att det var önskvärt att kunna ingripa mot personer som ägnar sig sådan verksamhet som den av kommittén beskrivna.

Enligt honom torde dock sådan verksamhet åtminstone ibland uppfylla

kraven på näringsverksamhet och i andra fall kan den ingå som led i

44 Utvärdering SOU 1995 :l

annan verksamhet som är att bedöma som näringsverksamhet. Men det kunde också tänkas fall då det inte är möjligt att meddela näringsförbud därför att den juridiska personen inte har bedrivit näringsverksamhet och den som faktiskt utövat ledningen av den inte heller har gjort detta. Vederbörande kan då knappast uppfylla det grundläggande kravet att ha gjort sig skyldig till ett grovt åsidosättande i näringsverksamhet. På grund därav föreslog departementschefen inte någon regel som den av kommittén föreslagna. På annan plats i propositionen anger dock departementschefen bland annat bokföringsbrott som sådant brott där det redan av stadgandet i fråga framgår att det begåtts i näringsverksamhet. Som framgått av det ovan refererade är det dock möjligt att åsidosätta bokföringsplikt i bland annat aktiebolag som inte bedriver näringsverksamhet. Inte i någon av de av oss genomgångna domarna har denna fråga ställts på sin spets. I ett inte ringa antal fall har dock fråga varit om brottslighet som nära knyter an till det exempel Näringsförbudskommitten givit. Förutom fall av vinstbolagstömningar förekommer också fall där den dömde för en symbolisk summa förvärvat hårt skuldbelastade bolag i syfte att tillgodogöra sig de tillgångar som bolaget ändå har. Likaså är det inte ovanligt att bolag efter det att de tömts på sina tillgångar övertas av en eller flera som systematiskt köper varor och tjänster på kredit i bolagets namn, men för privat räkning, utan betalningsavsikt. Vad som reellt sker här är snarare att man utnyttjar företagvonnen för sin brottslighet än att man i strikt mening begår brott i utövningen av näringsverksamhet. I ett inte ringa antal sådana fall har domstolarna ansett förutsättningarna för näringsförbud uppfyllda. Enligt vår uppfattning finns det inte heller anledning att tolka stadgandet så snävt att lagens syften motverkas. Det bör här noteras att vare sig lagen eller dess förarbeten definierar begreppet näringsverksamhet. Något försök därtill skall heller inte göras i denna utredning.

Sambandet mellan brott och näringsverksamhet Som nämnts är det endast brott som vederbörande gjort sig skyldig till i utövningen av näringsverksamhet som innebär ett relevant åsidosättande. Därmed avses gärningar som typiskt sett har en klar anknytning till gärningsmannens näringsverksamhet. Enligt motiven kan det erforderliga sambandet mellan brottet och näringsverksamheten framgå redan av straffstadgandet, såsom bestämmelserna om bokföringsbrott eller straffbestämmelser i näringsreglerande författningar som yrkestrafiklagen eller lagen om handel med skrot och begagnade varor. Beträffande andra fall anger motiven tre faktorer som man bör fästa vikt vid då man skall bedöma om erforder-

Utvärdering 45

lig anknytning skall föreligga i ett visst fall. Det är l då nä-

anses

ringsverksarnheten utövas ett brottsligt sätt, 2 då näringsverksamheten använts for att genomföra eller dölja brott och 3 då brottets syfte varit att främja gärningsmannens näringsverksamhet. Också andra fall kunde tänkas förekomma där tillräcklig anknytning mellan

brott och näringsverksamhet föreligger. Vid vår granskning domar har vi funnit några av särskilt intresse

av i detta sammanhang. Två domarna skall i korthet refereras. av

C bedrev handel med importerade kläder i ett aktiebolag. När bolaget ñck ekonomiska problem övertrasserade han privata checkkonton med sammanlagt 250 000 kr för att få medel att betala vissa klädinköp. Han dömdes ñr grovt bedrägeri och bedrägeri för detta förfarande samt för bokföringsbrott och för inte näringsrelaterade brott till ett kännbart fängelsestraff. Vid prövning av framställt näringsförbudsyrkande anförde domstolen, att det brottsliga utnyttjandet de privata kontona inte direkt begåtts i hans näringsverksamhet men av att det förelåg stark anknytning till verksamheten. Under hänvisning till en att brottens syfte varit att främja näringsverksamheten i ekonomiskt hänseende fann domstolen att även dessa brott utöver bokñringsbrottet kunde läggas - till grund ñr prövningen.

2. D ägare två aktiebolag, som inte bedrev någon egentlig verksamvar av het. synbarligen för att finansiera visst missbruk beställde han, under angivande i vart fall dessa bolags organisationsnummer, ett stort antal varor av utan att ha sig avsikt eller förmåga att betala för dessa. För dessa bedrävare gerier och enkla och för bokföringsbrott utdömdes ett kännbart - grova fängelsestraff. Domstolen gick inte in i någon närmare prövning av om det fanns ett tillräckligt samband mellan bedrägeribrotten och näringsverksamheten, utan förklarade endast att lagliga förutsättningar för förbud förelåg.

Om jämför dessa fall med de tre faktorer som angivits ovan,

man

framgår att endast den tredje faktorn är relevant beträffande fall Tveklöst har också Czs syfte varit brottet främja närings-

att genom

verksamheten. Enligt vår mening för det dock för långt att endast med sådant syfte stöd tillräckligt samband föreligga. Det kan så-

som anse

ledes inte komma i fråga att anse detta krav uppfyllt beträffande den rånar bank för att skaffa startkapital till sitt nyförvärvade bo-

som en

lag, lika lite beträffande den cykelreparatör som lägger ut glas-

som

skärvor på stadens cykelstråk for att främja sin verksamhet. Den angivna faktor 3 måste också i ljuset andra motivuttalan-

ses av

den. Där sägs bland annat att frågan erforderligt samband bör av-

om

göras på rent objektiva grunder; avgörande skall vara de faktiska omständigheter grundlägger ett samband. Enligt vår mening kan ett

som

fristående syfte inte anses uppfylla detta krav. I anslutning till denna fråga lämnar departementschefen exempel på fall enligt hans mening innebär tillräcklig anknytning till närings-

som

46 Utvärdering

verksamhet. Ett av dessa gäller stöld egendom hos uppdragsgiav en vare; om stölden begicks i syfte att tillföra näringsverksamheten egendom, kan det finnas skäl att anse den som ett brott i näringsverksamhet. Enligt vår mening uppfyller exemplet två faktorerna såav ovan väl det att verksamheten utövats på ett brottsligt sätt det att syftet som varit att främja näringsverksamheten Ett annat motiven nämnt av exempel är att köpa en stulen maskin till rörelsen. Sådant häleri skall anses ha tillräcklig anknytning om maskinen är avsedd för rörelsen. Till skillnad från Czs fall är det dock här rörelsens förvärv är som brottsligt. Ett fristående syfte bör således inte ensamt konstituera tillräckligt samband mellan brottet och näringsverksamheten. Med hänsyn till de ovan refererade motivuttalandena om krav på objektiv prövning verkar det heller inte ha varit lagstiftarens avsikt att syftet ensamt skall få hänföra brottet till näringsverksamheten. När det gäller fall 2 kan man som diskuterats under föregående underrubrik inledningsvis fråga sig kravet på näringsverksamhet - om är uppfyllt. Om så är fallet uppkommer fråga tillräckligt samband om mellan brottet och verksamheten. Det ligger nära till hands att, som anges under faktor anse att D har utövat näringsverksamheten på ett brottsligt sätt. Ett av motivens exempel talar mot en sådan tolkning. Enligt detta skall köp av stöldgods anses utövat i verksamheten om det köpta skall tillföras rörelsen. Exemplet avsett att synes vara läsas motsatsvis. Beträffande D finns all anledning tro att det hans var privata ekonomi som skulle gagnas. Enligt vår mening har dock D gjort bruk av företagsformen för att få del av det förtroende som företrädare för företag åtnjuter. Det är då naturligt att anse att näringsverksamheten använts för att genomföra brott, den faktor angivits under 2 Rimligen bör detta också som ovan. ha varit lagstiftarens avsikt. Av det anförda framgår, att såväl kravet på näringsverksamhet som kravet på erforderligt samband inte saknar tillämpningsproblem. Av de genomgångna domarna förefaller det emellertid dessa som om problem inte särskilt har uppmärksammats vid domstolarnas handläggning. I många fall har det möjligen varit naturligt att inte särskilt granska dessa frågor, med hänsyn till att den brottslighet tveklöst besom gåtts i näringsverksamhet väl har räckt för att meddela förbud.

4.3.3 Betalningsunderlâtelse

Som alternativ till det speciella rekvisit kräver brottslighet som anger näringsförbudslagen underlåtelse i avsevärd omfattning att betala skatter, avgifter och tullar som omfattas av betalningssäkringslagen.

SOU 1995: 1 Utvärdering 47

Det rättspolitiska syftet bakom denna regel är att motverka skatte-

undandraganden eller olovliga skattekrediter och andra liknande illojala förfaranden riskerar snedvrida konkurrensen och verka utmasom

nande mot de lojalt fullgör sina samhälleliga skyldigheter. Skäl

som motverka det s.k. likvida fusket föreligger oberoende av om den att enskilde också begått brott eller försatts i konkurs.

Avsevärd omfattning

Vad då med att näringsidkaren i avsevärd omfattning underlåtit

avses

att betala skatt, avgift och tull Enligt motiven skall fråga vara om belopp inte är alltför låga eller också handla ett upprepat för-

som om farande. Vid bedömningen skall hänsyn tas till om den pågått under

lång tid. Det krävs att betalningsunderlåtelsen är kvalificerad, varvid hänsyn får tas både till skuldens absoluta storlek och dess relativa betydelse i den aktuella näringsverksamheten. Det får inte vara fråga om oansenligt belopp och hänsyn bör tas till det är en mera defini-

ett om

tiv betalningsunderlåtelse eller bara kortvarig försening. Efter påpe-

en

kande från lagrådet med utgångspunkt i att en korrekt relation måste eftersträvas mellan de speciella rekvisiten brott och betalningsunderlåtelse, framhöll departementschefen att innebörden sistnämnda rekvi-

av

sit bör att underlåtelsen har varit av kontinuerlig eller systema-

vara tisk karaktär eller har avsett ett högt belopp. Till ledning för hur dessa allmänna formuleringar rätt skall tolkas kan jämföra med vilka krav ställs för att en betalningsunderman som låtelse ensamt skall innebära ett grovt åsidosättande. Motiven anger i

det avseendet att ett grovt åsidosättande typiskt sett ofta skall anses föreligga då näringsidkarens samlade skulder avseende skatter m.m. uppgår till 100 000 kr eller Även här skall dock hänsyn tas bland

mer.

annat till vad utgör skälet till skulden. Vid upprepad betalnings-

som

underlåtelse under längre tid eller vid andra tecken på illojalitet kan

en

grovt åsidosättande föreligga fastän skulden understiger

anses 100 000 kr. Som exempel på sådan situation anför motiven den nä-

ringsidkare som år efter år undandrar sig sin deklarationsskyldighet och sedan inte heller betalar de skatter som påförts genom skönstaxe-

ringar.

Gällande förbud

Som redovisats i avsnitt 4.3.2 grundar sig de 156 näringsförbud

sex av

gällde vid utgången maj månad 1994 helt eller huvudsakligen

som av

på ådagalagd betalningsunderlåtelse. Hur förhåller sig då dessa sex till

beloppskraven enligt ovan Storleken på det sammanlagda skuldbe loppet återfinns inom mellan 240 000 kr och 612 000 kr. ett spann

48 Utvärdering

Det genomsnittliga beloppet är cirka 400 000 kr. Även med beaktande av en viss inflation sedan motivuttalandet lämnades får således dessa

fall anses ha uppfyllt det speciella rekvisitet betalningsunderlåtelse.

Som vi skall återkomma till i avsnitt måste utgångspunkten ett senare vara att dessa betalningsunderlåtelser också i sig har konstituerat ett grovt åsidosättande.

Beträffande de fyra fall bedöms i lika mån ha vilat på brott

som som

på betalningsunderlåtelse varierar skuldbeloppets storlek mellan

250 000 kr och 2,7 miljoner kr, med ett genomsnitt strax under 1,3

miljoner kr. Också här är redan skuldbeloppet sådan storlek att det

av speciella rekvisitet betalningsunderlåtelse är uppfyllt och det allmänna

rekvisitet grovt åsidosättande torde uppfyllt.

vara

Helt naturligt har i de angivna målen specialrekvisitet uppfyllts;

motiven ger här en möjlighet att redan skuldbeloppet fastslå genom detta, och i de aktuella ärendena har även de svårare allmänna rekvisiten ansetts uppfyllda. Det kan också sägas, att den egentliga prövningen normalt sker vid bedömande de allmänna rekvisiten, främst av om förbud är påkallat från allmän synpunkt. I vilken utsträckning så skett skall granskas i ett kommande avsnitt. En schematisk översikt över de speciella och allmänna rekvisiten återfinns i avsnitt 3.1. Det är i sammanhanget värt att notera, de tio fall att av som ovan nämnts endast ett härrör från ett storstadsdistrikt. I fallen har tre av talan förts av en och samma åklagare.

4.3.4 Konkursfallet

Vid införande näringsförbudslagen bibehölls huvudfallet konav av

kurslagens näringsförbudsregel. Under förutsättning det förelig-

av att ger ett grovt åsidosättande och att förbud är påkallat från allmän synpunkt, kan således den som försatts i konkurs eller varit företrädare för juridisk person när den försattes i konkurs drabbas närings- - av

förbud, trots att han varken gjort sig skyldig till brott eller underlåtit

att betala skatter m.m. Skälet härtill var att det inte kunde uteslutas att det även i sådana fall kunde befogat med förbud, även det vara om praktiska behovet sådan regel inte bedömdes bli så stort. av en Ett ytterligare skäl dock inte anfört i motiven att bibehålla kon- - -

kursfallet vid införandet av näringsförbudslagen sammanhänger med

förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Vid prövning förutsättningarna av

för näringsförbud enligt 1 får hänsyn tas till vad som ägt rum före

ikraftträdandet endast såvitt frågan förbud är påkallat från avser om allmän synpunkt. Till följd av bibehållandet kan dock äldre brott och

betalningsunderlåtelser utan särskilda regler att gälla övergångsvis

- -

grunda näringsförbud enligt näringsförbudslagen.

SOU 1995 Utvärdering 49

Gällande förbud

Som redovisats tidigare grundas inte något av de 156 vid utgången av maj månad 1994 gällande förhuden helt eller huvudsakligen på konkursregeln. I ett inte ringa antal fall har dock den paragraf som reglerar detta fall -lagens andra exklusivt åberopats av åklagare och domstol, trots att den ålagde samtidigt åtalats respektive dömts för brott i näringsverksamheten. Enligt vår uppfattning är detta inte riktigt då brotten och andra åberopade oegentligheter skett efter lagens ikraftträdande. Motivuttalanden tyder på att 2 § är subsidiär till l Kravet att näringsidkaren försatts i konkurs eller att någon innehaft viss funktion när juridiskt person försatts i konkurs har inte vad ge- nomgånget material utvisar vållat några tillämpningsproblem hos domstolarna.

Begränsning av prövningen

Under avsnittet 4.3.5 nedan skall de typer av otillbörligheter mot borgenärer och andra åsidosättanden som åberopats i de genomgångna domarna behandlas. Redan här skall dock anmärkas att man vid bedömningen enligt 2 § av om näringsidkaren grovt har åsidosatt sina åligganden endast får ta hänsyn till sådana oegentligheter som har förekommit i den näringsverksamhet som försatts i konkurs. Lagrådet påpekade att denna skillnad mellan första och andra paragrafens prövning av grovt åsidosåttande inte kommit till uttryck i lagtexten, och att ordet näringsverksamhet i andra paragrafen lämpligen borde ges bestämd form. Trots att departementschefen förklarade sig ansluta till detta förslag kom lagtexten inte att ändras. I de genomgångna domarna som i stor usträckning gäller oegent- ligheter under den senare hälften av den studerade perioden har dock denna begränsning inte aktualiserats.

Övergångsregler

Enligt konkurslagens gällde en tvåårsfrist från konkur sdagen inom vilken talan om näringstörbud normalt måste väckas. För fall där preskription enligt denna regel inträtt när näringsförbudslagen trädde i kraft finns en spärregel iden senare lagens Övergångsbestämmelser. I ett av de studerade näringstörbudsfallen har domstolen felaktigt uppfattat övergångsregeln så, att oegentligheter i näringsverksamhet som törsatts i konkurs före den 1 juli 1984 över huvud inte får beaktas, även om en senare konkurs inträffat i vilken näringsförbudszfrågan aktualiserats. Utgångspunkten för den angivna talefristen är nämligen tidpunkten för den senaste konkursen.

50 Utvärdering

4.3.5 Grovt åsidosättande

En nödvändig förutsättning för att meddela näringsförbud är att den som skall underkastas förbud har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet. Lagstiftningen ser inga begränsningar i vilka typer av oegentligheter som får beaktas vid denna prövning, förutsatt att erforderligt samband med näringsverksamheten föreligger. Vid sidan av brott, betalningsunderlåtelse och åsidosättanden i verksamhet som slutat med konkurs, kan således även exempelvis åsidosättande av marknads- och konsumenträttsliga regler beaktas, på samma sätt som arbetsmiljö- och miljöregler och civilrättsliga anspråk. Det är vid en sammanvägd bedömning av i målet samtliga föreliggande oegentligheter det skall prövas detta allmänna rekvisit är uppsom om

fyllt.

Ingenting hindrar dock att en viss typ av åsidosättande ensam konstituerar ett grovt åsidosättande. Som framgått ovan har detta i den praktiska tillämpningen varit mycket vanligt. Det är därför naturligt att inledningsvis utvärdera den praktiska tillämpningen utifrån brottslighet, betalningsunderlåtelse och konkurs, för att därefter granska andra typer av oegentligheter.

Brottslighet

Allvarlig ekonomisk brottslighet i näringsverksamheten innebär i och för sig ett grovt åsidosättande. Enligt motiven föreligger sådant normalt om brottsligheten föranleder ett inte helt kortvarigt fängelsestraff. Även brottslighet traditionellt har uppfattats mindre allvarlig som som

som vissa bokföringsbrott och uppbördsbrott bör uppfylla detta

- krav om den upprepats under lång tid eller vid ett flertal tillfällen. Av vad som redovisats i avsnitt 4.3.2 framgår, att av de 144 fall där förbud helt eller huvudsakligen grundats på brottslighet, brotten i 20 fall medfört annan påföljd än fängelse eller fängelse i kortare tid än tre månader. I sju av dessa fall har dock brott för vilket inte är föreskrivet fängelse i mindre än sex månader bildat underlag för bedömningen den dömde åsidosatt sina åligganden. Även särskilda föratt grovt om hållanden i dessa fall föranlett annan påföljd eller kortare straff måste fråga ändå vara om tillräckligt allvarlig brottslighet för att konstituera ett grovt åsidosättande. I nio av fallen hade den näringsförbudsålagde tidigare dömts för brott i näringsverksamhet, såsom bokföringsbrott eller brott mot 81 § uppbördslagen. Som motiven får uppfattas innefattar även dessa fall ett grovt åsidosättande. Ytterligare ett fall av återfall i brott skall kort refereras och behandlas nedan.

Utvärdering 51

I de återstående tre fallen har brottsligheten, främst bokföringsbrott och brott mot uppbördslagen, varit flerårig och företagits i flera bolag. I dessa fall har också förelegat underlåtelse att betala skatter m.m. B, som år 1987 dömdes för allvarlig brottsligheti näringsverksamhet och som då ålades näringsförbud. År 1991 dömdes han för överträdelse på nytt och nu av näringsförbudet och ñr bokföringsbrotti aktiebolag där sonen var bulvan till fängelse två månader. Genom denna dom meddelades han ett nytt förbud. Här är förvisso fråga om återfall i ekonomisk brottslighet. Enligt motiven till lagen skall dock, vid bedömningen av om ett grovt åsidosättande föreligger, hänsyn inte tas till sådana oegentl igheter som legat till grund för ett tidigare beslut om näringsförbud; de tidigare brotten är således i detta hänseende förbrukade. Förarbetena utsäger vidare, att enbart överträdelsen såsom sådan inte utgör tillräckliga skäl för nytt näringsförbud; huruvida bristen i sådana fall skall anses hänföra sig till kravet på grovt åsidosättande eller till frågan om nytt förbud är påkallat framgår dock inte. Som framgått ovan ett bokföringsbrott av enkel beskaffenhet ofta sådant att det heller inte ensamt innebär ett grovt åsidosättande. Domstolen har beträffande B inte ingått i någon närmare analys av dessa förhållanden. Bokföringsbrottet och överträdelsen sedda tillsammans bör dock enligt vår mening ge tillräckligt underlag för att anse grovt åsidosättande föreligga. Ett nytt förbud är tveklöst påkallat. Såvitt kan bedömas har således kravet på grovt åsidosättande genom brott tillämpats i enlighet med lagens intentioner och heller medfört några särskilda tillämpningssvårigheter.

Betalningsunderlåtelse Även underlåtelse betala skatt kan i sig konstituera att m.m. ett grovt åsidosättande. De närmare förutsättningarna härför har redovisats ovan under avsnitt 4.3.3 Betalningsunderlåtelse, vartill hänvisas. I korthet innebär motivuttalandena, att ett grovt åsidosättande anses föreligga om det sammanlagda skuldbeloppet överstiger 100 000 kr om inte omständigheterna ger skäl till annan bedömning. De omständigheter som här avses är främst vilka skälen är till betalningsuznderlåtelsen; har näringsidkaren hamnat i betalningssvårigheter av skäl som han inte kunnat råda över eller som annars varit försvarliga, bör detta spela in vid bedömningen. I sådant fall kan inte heller förbud anses påkallat från allmän synpunkt. Som angivits i anslutning till det speciella rekvisittet har sex av de 156 gällande förbuden grundats helt eller huvudsakligen på betalningsunderlåtelse. I alla dessa ligger skuldbeloppen väl över 100 000 kr. Har omständigheterna då givit skäl att ändå ifrågasätta om grovt åsido-

52 Utvärdering SOU 1995 t 1

sättande föreligger Domarna låter sig inte så lätt analyseras på denna punkt. Förutom att de i allmänhet saknar uppgift om vilken typ av skatter m.m. som målet gäller, hur dessa fastställts och när de skilda betalningsförpliktelsernaåsidosatts, saknar de även ofta ett återgivande av näringsidkarens skäl till betalningsunderlåtelserna. Detta senare förhållande sammanhänger troligen med att näringsidkaren inte kunnat uppge någon för honom förmildrande omständighet.

I ett fall har dock sådana invändningar framförts. L ñreträdde sju olika bolag som alla gick i konkurs under åren 1982 1990. I konkursema farms skatte- skulder på mellan 4 000 kr och 380 000 kr. Beträffande två av bolagen invände L att de drabbades av en konjunkturnedgång och inte kunde räddas trots en massiv arbetsinsats och att bolagen försattes i konkurs efter samråd med banken. Beträffande ett tredje bolag angav han att ett annat företag slog undan benen för verksamheten. Ett fjärde bolag hade otur med en utlandsleverantör som lurade dem på stora pengar; process uppgavs pågå i USA om detta. I återstående bolag var skuldbeloppen små. Lzs invändningar förefaller vara sådana som om de får tas till ut- gångspunkt för bedömningen har relevans för frågan om hans åsido- sättande varit grovt. Domstolen har dock inte alls ingått i någon prövning av dem. Med hänsyn till att målet togs till avgörande i Lzs utevaro och att han saknade försvarare har det kanske inte heller varit helt lätt. Som lagstiftningen är utformad måste dock denna typ av invändningar prövas inom ramen såväl för rekvisitet grovt åsidosättande som rekvisitet påkallat ur allmän synpunkt. En invändning om ett förmildrande förhållande måste också kunna lämnas utan avseende eller vederläggas för att inte tas till utgångspunkt för prövningen. I flertalet fall har domstolarna, efter att ha konstaterat att skuldbeloppet haft erforderlig höjd, direkt övergått till att pröva om näringsförbud är påkallat. Saknas förmildrande omständigheter synes motiven ge utrymme för ett sådant förfaringssätt. Beträffande just betalningsunderlåtelse griper prövningen av de olika rekvisiten i varandra i betydande mån. I de fallen är det också svårt att hitta riktiga hållpunkter för bedömningen av om grovt åsidosättande föreligger, vid sidan

om den om beloppets storlek. Det är då också naturligt att betydelsen

av skuldbeloppets storlek riskerar att övervärderas i förhållande till andra faktorer. I detta hänseende skall dock den avgörande prövningen ske vid frågan om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt, en fråga till vilken vi återkommer.

Utvärdering 53

Konkursfallet

Som tidigare omnämnts vilar ingen av de vid utgången av maj månad 1994 gällande näringsförbuden helt eller huvudsakligen på andra åsidosättanden än brott och betalningsunderlåtelse. Även då oegentligheter arman natur än dessa åberopats, har det följaktligen inte varit av nödvändigt att pröva om de, sedda för sig, uppfyllt kravet på grovt åsidosättande; även utan sådan kvalifikation har de kunnat vägas in vid den samlade bedömningen av om ett grovt åsidosättande föreligger. Trots att lagens andra paragraf i betydande mån åberopats av åklagare och domstol i den nu aktuella målen har oegentligheterna i första hand varit brott för vilka näringsidkaren dömts, antingen samtidigt med att förbud meddelas eller dessförinnan. Flertalet av de i motiven angivna förfarandena som typiskt sett bör föranleda att grov otillbörlighet mot borgenärerna eller annat grovt åsidosättande föreligger är också sådana, att de åtminstone i huvudsak är kriminaliserade. - - Vissa är dock sådana att de ligger utanför detta område. Bland annat nämns det fallet att man styr tillgångar och kostnader mellan olika bolag som utgör en ekonomisk enhet så att skulder och kostnader samlas i bolag egentliga tillgångar. Även vilseledande åtgärder, utan såsom återkommande namnändringar eller angivande av säte långt ifrån den egentliga verksamhetsorten, bör beaktas, liksom underlåtenhet att iaktta aktiebolagslagens likvidationsbestämmelser eller iaktta skyldighet att sända in föreskrivna uppgifter till olika register. Också åsidosättande allmärma förpliktelser kan beaktas, såsom att av mer näringsidkare med anställda inte tagit tillvara möjligheter att undvika konkurs eller om regionalpolitiskt stöd använts för annat ändamål än det avsedda. I det genomgångna domsmaterialet finns några fall där oegentlighe-

ter i verksamhet som slutat med konkurs åberopats, utan att fråga varit

om klarlagd brottslighet eller betalningsunderlåtelse. l ett fall påstod åklagaren, vilket domstolen godtog, att företrädaren för två bolag avyttrat all företagens egendom och tillgodogjort sig influtna medel, vilket medfört att bolagen försatts i konkurs. I ett annat konstaterades dels att en företrädare för bolag, trots fara för obestånd, fortsatt att driva rörelsen under förbrukande av avsevärda medel utan motsvarande nytta för rörelsen, dels att han med hänsyn till rörelsens behov - belastat bolaget med för höga kostnader för kontorslokaler, för anställda utan arbetsuppgifter och för lön till sig själv. I ett tredje fall påstod åklagaren troligen med domstolens instämmande att företrädaren - för bolag inför förestående konkurs fört över tillgångar till andra av honom kontrollerade bolag.

54 Utvärdering

I fallen ovan har de anförda oegentliga förfarandena i allt väsentligt varit sådana som är kriminaliserade. Ansvarstalan har dock inte förts i dessa delar, förmodligen av processekonomiska skäl och efter beslut

om förundersökningsbegränsning. Samtidigt har de emellertid bildat

underlag för meddelande av näringsförbud. Om processekonomiska skäl skall beaktas både vad avser förundersökning och rättegång - innebär detta med nödvändighet att man på ett sämre underlag fastslår en omständighet till stöd för näringsförbud än om ansvarstalan hade förts. Visserligen har lagstiftaren avsett att den aktuella typen av oegentligheter skall kunna grunda näringsförbud även innan en brottsutredning slutförts. I praktiken riskerar dock ett sådant förfarande att komma i konflikt med det förhållandet, att näringsförbud är en mycket ingripande åtgärd och att det därför måste ställas höga krav på bevisningen beträffande de omständigheter som skall ligga till grund för ett sådant beslut. I anslutning till konkursfallet finns anledning att särskilt beröra, att det i en stor del av de genomgångna ärendena har åberopats att den tilltalade varit inblandad i flera konkurser. Genom införandet näav ringsförbudslagen försvann dock den direkta betydelsen av ett sådant förhållande. I motivens anförs att det faktum att en person upprepade gånger har misslyckats som affärsman och åsamkat sina kreditgivare stora förluster inte skall leda till att lägre krav skall ställas på graden av oegentligheter som skall medföra näringsförbud. En annan sak är att ett medvetet otillbörligt utnyttjande av konkursinstitutet vilket - om ett flertal konkurser kan vara ett bland flera bevis i sig kan innebära att vederbörande får anses ha grovt åsidosatt sina åligganden

Andra åsidosättanden

Som framförts redan i inledningen av detta avsnitt kan vid prövman ningen av om det har förekommit grova åsidosättanden ta hänsyn till

hela det spektrum av åligganden som kan förekomma i näringsverk-

samhet. Utöver av vad som ovan angetts har den möjligheten inte ut-

nyttjats alls i det material som vi gått igenom. Det har således inte åberopats att skyldigheten att upprätta kontrollbalansräkning har åsidosatts, att förändringar i styrelsen inte har registrerats, att civilrättsliga

åtaganden försummats eller att andra sådana typer åsidosättanden av förelegat. Beträffande de domar där förbud meddelats kan visserligen

sägas att sådana ytterligare åsidosättanden inte erfordrats; som skall ut-

vecklas i det följande finns det dock även bland dessa ett inte ringa antal fall, vari man väl kunde ha angett ytterligare åsidosättanden för att helt övertyga om att tillräckliga förutsättningar för förbud förelåg.

Utvärdering 55

4.3.6 Påkallat från allmän synpunkt

För meddelande av näringsförbud förutsätts att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Detta grundläggande rekvisit i näringsförbudslagen innebar en nyhet i Förhållande till konkurslagens regler. Avsikten var att, efter det att ett grovt åsidosättande konstateras, minska utrymmet för fritt skön vid bedömningen av om det också framstår som befogat att meddela förbud.

Rekvisitets syfte Rekvisitet avser att åstadkomma att näringsförbud meddelas endast i

de fall där det står i överensstämmelse med de rättspolitiska syften

som bär upp lagstiftningen. Det innebär att lagen i första hand skall rikta sig mot sådana personer som genom allvarliga åsidosättanden åstadkommer betydande skador för borgenärer, anställda, konkurrenter, konsumenter, avtalsparter eller samhället i övrigt. Det är främst personer som ägnat sig systematiska illojala förfaranden som bör angripas med näringsförbud. Förbud bör därmed komma i fråga främst för den som vid återkommande tillfällen åsidosätter de normer som gäller för näringsverksamhet. Vid prövningen av om det föreligger ett behov att avstänga näringsidkaren från rätten att driva näring med motivens 0rd: behov att undanröja en skadehärd bör hänsyn tas till om det har funnits andra möjligheter att få vederbörande att ta rättelse; förbud bör normalt inte tillgripas förrän sådana möjligheter framstår som mer eller mindre uttömda. Det är således i första hand dem som på goda grunder kan antas fortsätta att vålla skador i näringsverksamhet, om de inte avstängs, som lagen avser att träffa. Det innebär att förbud inte är påkallat i sådant fall där det står alldeles klart att vederbörande inte kommer att

ägna sig näringsverksamhet nytt.

Motiven anger dock två fall där näringsförbud bör tillgripas oberoende av prognosen. Det gäller dels i vissa grova fall där det finns allmänpreventiva skäl till förbud, dels i fall där det skulle framstå som

stötande att låta en person har gjort sig skyldig till allvarliga

som oegentligheter i näringsverksamhet få fortsätta att ägna sig sådan.

Vid prövningen av om förbud är från allmän synpunkt påkallat finns

inga begränsningar av vilka omständigheter som får beaktas. Det innebär exempelvis att även åsidosättanden som legat till grund för ett tidigare meddelat näringsförbud får beaktas, liksom självfallet även omständigheter som talar till vederbörandes förmån. Inte heller finns några begränsningar i tiden för de åsidosättanden som får beaktas,

56 Utvärdering

även om äldre åsidosättanden naturligen typiskt sett har mindre bety-

delse än yngre.

Omständigheter av särskild vikt

Lagens tredje paragraf anger fyra omständigheter som särskilt skall

beaktas vid prövningen av om förbud är påkallat från allmän synpunkt. Dessa föreligger dels om åsidosättandet 1 varit systematiskt,

2 syftat till betydande vinning eller 3 medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada, dels om 4 näringsidkaren tidigare dömts

för brott i näringsverksamhet.

Hur dessa fyra omständigheter förhåller sig till prognosbedömning-

en, allmänpreventionens krav och undvikande stötande resultat är av till stora delar oklart. Beträffande den tidigare dömts för brott i som näringsverksamhet och nu återfallit i likartad brottslighet kan väl

sägas, att prognosen för hans vidkommande är dålig. Övriga tre krite-

rier hänför sig dock mer till åsidosättandenas dignitet än till risken för fortsatt skadevållande verksamhet; indirekt kan dock arten, graden och varaktigheten av oegentligheterna också säga något näringsidkarens om framtida handlande. Den närmare avgränsningen av de fyra begreppen är heller inte så

tydlig. Med att missbruket har skett systematisk avses enligt motiven

att det varit fråga om upprepade förfaranden genomförts efter viss som

beräkning. Under hur lång tid upprepandet behöver ha skett och vilken

grad av beräkning som måste visas för att erforderlig systematik skall anses för handen är oklart. Att den under längre tid inte betalar som in några skatter eller avgifter med beräkningen att själv få vinning blir mera aktuell för förbud än den oförskyllt hamnar i ett trängt ekosom nomiskt läge är uppenbart. Detta motivens exempel lämnar därför ingen praktisk vägledning, allrahelst som det i det fallet knappt senare ens är fråga om ett grovt åsidosättande. Departementschefen anslöt sig till Näringsförbudskommitténs upp-

fattning beträffande bland annat två typfall. Enligt dessa bör förbud

inte meddelas beträffande den under ett flertal år försummat sin som

bokföringsplikt, medan däremot förbud är påkallat beträffande den

som under en följd av år som företrädare för olika aktiebolag helt åsidosatt bolagens skyldighet att betala skatter och avgifter till staten. Inte i något av fallen var fråga återfall. om Avgörande i det andra fallet var att fråga var om ett systematiskt be-

teende under mycket lång tid. Det kunde möjligen sägas, att den ka-

rakteristiken också väl kunde träffa det första fallet. En viktig skillnad ligger dock häri, att åsidosättandena i det andra fallet berör flera företag. Det ligger då närmare till hands att tala att oegentligheterna om

Utvärdering 57

satts i system. Ett motsvarande synsätt anlades av Högsta domstolen i NJA 1988 s. 171. Synbarligeni strid med motivens exempel ovan farm domstolen att förbud påkallat beträffande en tidigare ostraffad var person som hade gjort sig skyldig till bokföringsbrott och urkundsförfalskning. Att bokföringen brustit i så många bolag framstod ñr domstolen som systematiskt. HD farm att vad departementschefen anfört inte kunde anses tillämpligt på ett sådant fall. Med stöd av urkundsñrfalskningen som avsåg anmälningshandlingar till bolagsregistret i syfte att få två fiktiva personer registrerade som styrelse i sju bolag fann domstolen också underlag för antagande att ett illojalt syfte förelegat. Vad med att åsidosättandena syftat till vinning är i sig som avses okomplicerat. En annan sak är att ett sådant syfte inte alltid är helt lätt att klarlägga. Svårare är dock att klara ut vad som avses med att den åsyftade vinningen skall vara betydande. Vare sig uttryckligen eller med stöd av lämnade exempel går det att finna några hållpunkter för den avgränsningen. Inte heller har någon hänvisning skett till snarlika begrepp betydande belopp, betydande värde inom straffrätten, var- - för en jämförelse med dessas närmare innebörd inte är fruktbar. Motsvarande tolkningsproblem uppkommer vid frågan om uppkomeller tillänmad skada är betydande. Inte heller här ges några men egentliga hållpunkter ñr bedömningen. Inte endast ekonomiska skador skall beaktas; även personskador och sakskador inryms i detta skadebegrepp. Naturligen framstår näringsförbud som mer påkallat beträffande den tidigare dömts för bron i näringsverksamhet. Återkommer han som med nya åsidosättanden synes han inte ha tagit varning av den tidigare domen. Särskilt graverande är det då fråga är om återfall i samma typ av oegentligheter, liksom då den som tidigare varit underkastad förbud återkommer med nya allvarliga åsidosättanden. De fyra nu genomgångna omständigheterna är endast exempel på sådana som bör beaktas vid prövningen om förbud är påkallat från allmän synpunkt. Även andra omständigheter vikt. Sålunda kan vara av kan förbud och förelägganden från myndigheter vara sådana varningssignaler till näringsidkaren att fortsatta åsidosättanden får särskild tyngd. Likaså bör den tid under vilken oegentligheterna pågått ha betydelse. Om vederbörande under lång tid bedrivit en seriös rörelse och därefter kommit att ägna sig oegentligheter bör förbud normalt bedömas som mindre påkallat än om han inte ägnat sig annat än oseriös verksamhet.

58 Utvärdering SOU 1995 l

Gällande förbud

Vi har studerat tillgängligt domsmaterial för att utröna i vilken utsträckning de ovan angivna intentionerna har fått genomslag i tilllämpningen således om förbud har drabbat dem som lagen avsett träffa. Den avgörande bedömningen måste göras just vid rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Som framgått skall därvid göras en sammanvägd bedömning på bredast möjliga underlag. I praktiken har dock de genomgångna domarna grundats antingen på brott eller betalningsunderlåtelse som huvudsakliga åsidosättanden. Det är därför naturligt att i det följande studera tillämpningen utifrån dessa grunder.

Brottslighet

En stor del av de gällande förbuden har meddelats i samband med dom för brott i näringsverksamhet, ett förhållande som närmare redovisats i avsnitt 4.3.2 I 144 fallen har förbudet grundats helt ovan. av eller huvudsakligen på ådagalagd brottslighet. Hur förhåller sig då dessa till kravet på att förbud skall vara från allmän synpunkt påkallat I 118 av fallen har det straff som avser hela eller delar av den brottslighet som bildat underlag för beslut om förbud uppgått till fängelse i sex månader eller däröver. I det helt övervägande antalet av dessa har de brott som begåtts i näringsverksamhet varit styrande för påföljdsval och straffvärde. Vid sådant förhållande är det vår mening, att oegentligheterna typiskt sett varit av sådan art och omfattning att oberoende av om vederbörande kan förväntas fortsätta med skade- vållande verksamhet allmänpreventiva skäl talar för näringsförbud med tillräcklig styrka. I dessa fall skulle det också typiskt sett framstå som stötande om förbud underläts. Såvitt kan bedömas står en sådan tillämpning i överensstämmelse med lagstiftningens syfte. Av övriga fall har sex medfört fängelse i tre månader eller däröver men understigande sex månader. I tre av dessa har den ålagde vid ett eller flera tidigare tillfällen dömts för bokföringsbrott och nu återkommit med bland annat nytt sådant brott. I överensstämmelse med ett av motiven givet exempel får näringsidkaren i sådana fall anses ha visat sig mer eller mindre immun mot påtryckningsmedel, varför förbud är motiverat. Två av dessa sex fall avsåg bland annat återfall i brott mot uppbördslagen. Det går dock inte här att utan vidare tillämpa vad som sagts om återfall i bokföringsbrott. Ligger brotten mot uppbördslagen på bötesnivån har de typiskt sett lägre dignitet än bokföringsbrotten. I ett av fallen hade en person tidigare dömts för uppbördsbrott som avsåg betydande belopp i två bolag. När han sedan återkom med två nya brott mot uppbördslagen avseende än större belopp i två bolag, är

Utvärdering 59

det rimligt att förbudsfrågan behandlas såsom vid återfall i bokföringsbrott. I det andra fallet låg det första brottet på bötesnivån. Vid återfallet hade näringsidkaren underlåtit att inbetala A-skatter om sammanlagt 1,2 miljoner kr under en dryg treårsperiod. Han hade också underlåtit att länma uppgift om dessa innehållna skatter. Tingsrätten som även dömde honom för grovt passivt skattebedrägeri avseende arbetsgivaravgifter fann att det skulle framstå som stötande om han skulle få fortsätta bedriva näring. Hovrätten som ogillande skattebedrägeriåta- let förklarade sig endast instämma i vad tingsrätten anfört. För vår del framstår det inte som alldeles uppenbart att förbud är påkallat i ett fall som detta. Den aktuelle näringsidkaren hade sedan länge drivit ganska omfattande rörelse med ett flertal anställda. Han skötte sin bokföring och hade med privat egendom som säkerhet lånat upp pengar för att betala uppkomna skatteskulder. Huruvida den dömde på goda grunder kan förväntas fortsätta att vålla skada om han tillåts fortsätta bedriva näring, kan inte bedömas på det material domen ger. Han förefaller dock ha skött andra skulder. Som skall utvecklas under nästa undermbrik talar ett sådant utnyttjande av möjligheterna till skattekredit för att förbud meddelas. I det sista av de sex fallen var fråga om bokföringsbrott i flera bolag, fem skattebedrägerier avseende moms och oegentligheter av annat slag än brott. Med stöd bland annat av rättsfallet NJA 1988 s. 171 kan sägas att bristerna framstår som systematiska och att åtminstone - allmänpreventiva skäl talar för näringsförbud. Återstående 20 fall de 144 förbud helt eller huvudsakligen av som grundats på brott har översiktligt redovisats under avsnitt 4.3.5 ovan. I dessa fall har det aktuella straffet bestämts till kortare tid än fängelse tre månader eller har annan påföljd än fängelse valts. Som beskrivits i det nämnda avsnittet har brott för vilket inte stadgat lindrigare straff än fängelse sex månader bildat underlag för meddelat förbud i sju av de tjugo fallen. I tio fallen det fråga om återfall i likarav var tad brottslighet och i tre fråga om flerårig brottslighet i flera bolag. Dessa är att bedöma i enlighet med vad som här angivits. Genomgången visar således att lagen tillämpats i god överensstämmelse med vad som avsetts i de fall förhuden åtminstone huvudsakligen grundats på brottslighet. Detsamma kan sägas om de fyra fall som i lika mån grundats på brott som betalningsunderlåtelse. Som berörts tidigare har vi även haft tillgång till ett antal domar i vilka näringsförbudstalan ogillats. I det materialet finns några avgöranden som inte förefaller så väl stämma överens med lagens syften. I ett mål där mycket stora ersättningar till anställda dolts genom fiktiva fakturor från uppgivna underentreprenörsbolag dömdes P för medhjälp till

60 Utvärdering

grovt skattebedrägeri och medhjälp till bokföringsbrott, grovt brott, till tre års fängelse. Han hade som närmaste man till huvudmannen och som företrädare för minst ett av underentreprenörsbolagen medverkat till mycket stora skatteundandraganden. Han verkar inte någonsin ha drivit seriös näringsverksamhet. Enligt vår mening bör åtminstone allmänpreventiva skäl i ett fall som detta föranleda förbud. I ett annat fall dömdes en näringsidkare för brott i verksamheten till fängelse ett år och sex månader. Hovrätten, som farm brottsligheten systematisk men förövad under relativt kort tid, upphävde av underrätten meddelat förbud under hänvisning till att den dömde drivit näring sedan 60-talet och att ett förbud skulle drabba honom mycket hårt. Enligt vår mening talar förvisso den långa tiden av seriös näringsverksamhet mot förbud. Vid oegentligheter att sådan art och grad att de motiverar ett mycket kännbart fängelsestraff gör sig dock allmänpreventiva hänsyn starkt gällande. Det förekommer ytterligare några fall där man inte funnit förbud påkallat, trots att det samtidigt utdömts ansvar för grov brottslighet som renderat fängelsestraff på sex månader eller mer. Oss förefaller det inkonsekvent att avstå från förbud samtidigt som man utdömer ett långvarigt fängelsestraff.

Betalningsunderlátelse Den närmare innebörden av kravet på att näringsidkaren grovt åsidosatt vad som ålegat honom och därvid i avsevärd omfattning underlåtit betala skatter m.m. har redovisats tidigare i detta kapitel. Det har också anmärkts att prövningen enligt de olika rekvisiten i betydande mån griper in i varandra när åsidosättandet helt eller huvudsakligen utgörs av betalningsunderlåtelse, och att det är svårt att från motiven goda hållpunkter för en stegvis prövning. Här, liksom vid åsidosättanden av annan art, skall dock den avgörande bedömningen ske vid frågan om förbud är påkallat från allmän synpunkt. För de nu aktuella åsidosättandenas rätta bedömande innebär de anmärkta förhållandena, att det är av särskild vikt att de rättspolitiska syften som bär upp lagen kommer till bruk vid tillämpningen. I annat fall finns en risk att förbud kommer att drabba även den som lagstiftningen inte avsett att träffa. I vilken mån dessa syften upprätthållits vid tillämpningen skall studeras nedan. Departementschefen anförde att det i nu aktuella fall är av särskilt intresse att söka fastställa om betalningsunderlåtelsen tyder på en allmän benägenhet att sätta sig över skyldigheten att betala skatter och avgifter. Både skälet till underlåtelsen och beredvilligheten att uppnå en betalningsuppgörelse har betydelse i det sammanhanget. Om nä-

Utvärdering 61

ringsidkaren planmässigt utnyttjar självtagna krediter som ett led i sin näringsverksamhet talar detta for förbud. Hur det forh åller sig härmed torde man många gånger kunna bedöma redan genom att jämföra beloppet av restförda skatter och avgifter med storleken på andra skulder. Om de grova åsidosättandena berott på okunnighet, oskicklighet

eller slarv bör de normalt inte leda till näringsförbud, med mindre

dessa brister satts i system och det därför finns anledning att tro att vederbörande också i fortsättningen kommer att vara skadevållare. Sex av de gällande näringsförbuden grundas helt eller huvudsakligen på betalningsunderlåtenhet. De skall här helt kort refereras.

A, som under en femårsperiod intill konkurs drivit hårsalong under egen fimia, var vid utgången av perioden restförd för skatter m.m. om 240 000 kr. Hon hade åren 1977 och 1984 försatts i konkurs på grund av skatteskulder. 2. Inom loppet av två och halvt år försattes E, som drev städverksamhet, i personlig konkurs vid tre tillfällen. Under samma period försattes ett av honom drivet städbolag i konkurs. I de personliga konkursema avsåg huvuddelen av skulderna skatter m.m. I bolagskonkursen stod staten för hälften av fordringarna; vid utdelning fick staten till täckande av två tredjedelar av sin fordran. Ett år efter den angivna periodens utgång uppgick den sammantagna oguldna skatteskulden till närmare 400 000 kr. I verksamheterna har bokföring, deklarationer, och innehållna A-skatter skötts. Han drev vid förmoms budstalans prövning ny verksamhet där alla skatteåtaganden fullgjordes korrekt. som drivit entreprenadverksamhet i egen firma, försattes i konkurs 1983 på grund bristande lönsamhet och skönstaxeringar. År 1987 startade av han på nytt sådan verksamhet som fortgick intill konkurs 1991. Inte heller då hade han anställda. Han skötte moms men inte B-skatter. Vid konkursutbrottet uppgick bristen till 420 000 kr, varav 200 000 kr avsåg s.katter. Enligt förvaltaren kunde skälet till obestånd vara att J tillgodosett andra intressen än statens och övriga fordringsägares. De restförda skatteskulldema uppgick ett år efter konkurs till 340 000 kr. 4. L som 1989 dömts för brott i näringsverksamhet till två månaders fing- else företrädde under åren 1982 1990 sju olika bolag som alla försattes - i konkurs. I konkursema farms skatteskulder mellan 4 000 kr och 380 000 kr, sammantaget 550 000 kr. 5. L försattes i konkurs på grund av skatteskulder åren 1985, 1988 och 1990. Efter den första av dessa dömdes han för bokföringsbrott. Han fortsatte att bedriva handel med lastbilar i enskild firma intill ny konkurs 1993. I den verksamheten underlät han betala skatter och avgifter med sammanlagt 280 000 kr. De pengarna bland armat moms hade åtgått ñr att försörja - familjen.

62 Utvärdering

6. S med färsk dom för bokföringsbrott- har som enskild näringsidkare och komplementär i kommanditbolag under fyra års tid helt underlåtit att redovisa skatter och avgifter. Han har också underlåtit att betala de skönsmässigt bestämda beloppen, sammanlagt 600 000 kr. Som skål till underlåtelserna uppgav S att han inte haft ordnad bokföring. Fallen ovan låter sig inte helt lätt analyseras. Många av dem saknar uppgift om vilka typer av skatter och avgifter det är fråga om, liksom vid vilka tidpunkter dessa förfallit till betalning. Beträffande fall 4 ovan är det exempelvis helt oklart om ifrågavarande skatteskulder förfallit till betalning före inträffade konkurser eller Underlag för den jämförelse som motiven anser lämplig mellan restförda skatter m.m. och andra skulder saknas i huvudsak. Några av domarna är i allmänhet mycket kortfattade. Med undantag för anteckningar om tidigare lagföringar saknas helt uppgift om vilka andra åtgärder som vidtagits för att förmå vederbörande att sköta betalningsförpliktelserna. I några av fallen har domstolen funnit åsidosättandena systematiska redan på den grunden att de pågått under en lång tidsperiod. Beroende på vilka typer av skatter eller avgifter det är fråga om är det svårt att veta vid vilka tillfällen skulderna förfallit till betalning. Enligt motiven är det som nämnts upprepade förfaranden som avses, och dessa skall ha genomförts med viss beräkning för att åsidosättandet skall anses vara i lagens mening systematiskt. På motsvarande sätt förefaller redan det förhållandet att näringsidkaren livnärt sig på rörelsen, trots att den inte med beaktande av de uppkommande skatteskulderna burit detta, i några fall ha föranlett domstolen att finna att åsidosättandet syftat till betydande vinning. En sådan bedömning torde inte ha varit avsedd. Om riktmärket för den slutliga näringsförbudsprövningen skall vara att pröva om vederbörande som ett led i näringsverksamheten planmässigt utnyttjat möjligheten till självtagna skattekrediter, och om han kan förväntas fortsätta med det om han inte fråntas rätten att driva näring, förefaller några av de refererade fallen väga tämligen lätt och således inte nå till detta riktmärke. Det är dock svårt att hitta hållupp punkter för den undre gränsen för näringsförbud i hithörande fall i lagstiftningen. Med hänsyn därtill kan inte mera sägas än att vi i flera av fallen ställer oss tveksamma till om omständigheterna som de re- dovisats i domarna varit tillräckligt graverande för att motivera ett förbud.

Utvärdering 63

Andra dsidosättanden

Som redan har klargjorts finns i det genomgångna materialet inte något förbud som helt eller huvudsakligen grundas på andra typer av åsidosättanden än brottslighet och betalningsunderlåtelse. I de fall annat åberopats till stöd för talan har det endast kompletterat bilden av den aktuelle näringsidkaren. I några dessa fall vi haft anledning att av sätta i fråga om inte processen onödigtvis tyngts av dessa andra oegentligheter. Iden mån de åberopats har domstolen haft en skyldighet att ingå i prövning av om de kan bilda underlag ñr förbudsprövningen. Exempelvis åtalades och dömdes en person i ett av fallen för grovt bokföringsbrott, grovt skattebedrägeri och grovt bedrägeri, allt i näringsverksamhet, till tre års fängelse. Enligt vår mening bör denna brottslighet sig vara tillräcklig för ett adekvat beslut i näringsförbudsfrågan. Att därutöver som skedde åberopa betalningsunderlåtelse - och andra oegentligheter bör rimligen vara överflödigt.

4.3.7 Den fakultativa utformningen

Om de nu genomgångna rekvisiten förel igger fdr domstolen enligt la-

gens ordalydelse meddela näringsförbud. Liksom konkurslagens regel om näringsförbud har huvudbestämmelsen i näringsförbudslagen således fått en fakultativ utfomming. Vilken prövning är då avsedd att ske inom ramen för detta moment Lagens förarbeten ger inget som helst besked om hur det fakultativa momentet i lagens första paragraf skall behandlas. Som utförligt har redovisats är avsikten att frågan huruvida förbud bör meddelas näen ringsidkare skall besvaras inom ramen för rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Om svaret den frågan jakande, är det därefter inte motiverat att på nytt ta ställning till frågan ett förbud är lämpom ligt. Någon avsikt att skapa utrymme för domstolen att avstå från att meddela förbud då samtliga förutsättningar är för handen har inte förelegat. Enligt konkurslagen fick förbud meddelas när grova åsidosättanden förekommit. Enligt den lagstiftningen var avsikten att man inom ramen för den fakultativa prövningen skulle tillse att förbud bara kom i fråga vid kvalificerade fall illojala förfaranden. Sedan Näringsförav budskommittén funnit att domstolarna tog alltför lätt på denna prövning, föreslogs rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Även förutsättningarna för meddelande av tillfälligt näringsförbud i näringsförbudslagens tionde paragraf har fått en fakultativ utformning. Enligt förarbetena är dock avsikten där att domstolen skall ha en möj-

64 Utvärdering

lighet att avstå från att meddela tillfälligt förbud, även om samtliga förutsättningar föreligger. Trots att någon egentlig fakultativ prövning således inte är avsedd är ändå lagen formulerad så. I vilken utsträckning har då domstolarna tagit fasta på den formuleringen I endast en av de drygt tvåhundra domar vi gått igenom har en uttrycklig fakultativ prövning skett utöver lämplighetsprövningen vid rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Det dom avseende ekonomisk brottslighet där domstolen i är en grov näringsförbudsfrågan utförligt argumenterar sig igenom rekvisit efter rekvisit. Sedan tingsrätten funnit förbud påkallat mot bakgrund av den omfattande brottsligheten, och att samtliga omständigheter således förelåg för att meddela förbud, förklarade rätten sig anse sådant ñrbud också böra meddelas. Hovrätten som fastställde underrättens dom vad beträffar näringsförbud utförde inte någon synbar fakultativ prövning sedan förbud befunnits påkallat. Huruvida en fakultativ prövning vid sidan om påkallat-rekvisitet skett är i övrigt svårt att säga, då många domar är mycket kortfattade i förbudsfrågan, vare sig talan om förbud gillas eller ogillas. Såvitt kan utläsas har domstolarna gjort lämplighetsprövningen i sin helhet inom ramen för rekvisitet påkallat från allmän synpunkt.

4.3.8 Slutsatser

Brottslighet Genomgången av gällande förbud ger vid handen, att förbud i det allt överskuggande antalet fall kommer till stånd på den grunden att näringsidkaren begått brott i näringsverksamhet. I den absoluta majoriteten fall behandlas därvid förbudsfrågan samtidigt med frågan om ansvar för hela eller delar av den brottslighet som bildar underlag för förbud. I mer än 80 procent de fall där förbudet grundats helt eller av huvudsakligen på brott har för den samtidigt behandlade brottsligheten huvudsakligenbegången i näringsverksamhet -utmätts fängelsestraff i sex månader eller mer. Vår granskning visar att meddelade näringsförbud står i god överensstämmelse med lagreglerna som de bör tolkas utifrån lagens syfte och förarbeten i de fall förbudet helt eller huvudsakligen grundas på ådagalagd brottslighet. I dessa fall upprätthålls också höga krav den bevisning som krävs för att ett påstått åsidosättande skall bilda underlag för förbudsprövningen. De av lagen uppställda rekvisiten är så utformade att de är lätta att tillämpa i dessa fall. Lagens förarbeten ger också goda hållpunkter för den anvisade stegvisa prövningen. Inte i

Utvärdering 65

något av dessa fall har vi haft något större skäl till tvekan tillräckom liga skäl för förbud förelegat.

Mot denna bakgrund förefaller det därför reglerna för-

som om om bud är förhållandevis lätta att tillämpa då näringsförbud ifrågakommer i samband med brott i näringsverksamhet.

Betalningsunderlâtelse

Endast en handfull av de genomgångna förbuden grundas helt eller till övervägande del på underlåtelse att betala skatter Vi har haft m.m. anledning att i flera av dessa fall ställa tveksamma till tillräckliga oss om skäl för förbud förelegat. Domsmaterialet i många fall inte tillger räckligt underlag för att bedöma den frågan. Det verkar föreligga en osäkerhet om vad är relevanta fakta i hithörande fall. I några fall som

synes kraven på bevisning ha ställts lågt. Domstolarnas bedömning i dessa ärenden präglas också tämli-

av en gen allmän prövning av om förbud bör tillgripas än vad fallet är då brott bildar underlag för förbud. Säkert sammanhänger detta till stor del med att lagens förarbeten goda hållpunkter för bedömningen ger av de fall där betalningsunderlåtelse är det huvudsakliga åsidosättan-

det. De tolkningsanvisningar som ändock för de skilda rekvisiten

ges är delvis sådana, att gränserna för den stegvisa prövningen till viss del suddas ut. Resultatet dessa förhållanden är att utrymmet för fritt av skön i dessa fall blir större än i brottsfallen. Därmed blir också risken större för att näringsförbud kommer att meddelas sådana lagstiftsom ningen inte avsett att träffa. Med hänsyn härtill finner vi att lagens regler visat sig svåra att tilllämpa på fall där betalningsunderlåtelse varit det huvudsakliga skälet till förbud.

Andra åsidosättanden

De obegränsade möjligheterna att åberopa varje åsidosättande

typ av

i näringsverksamhet har utnyttjats mycket Inte i något fall

sparsamt.

har förbud grundats helt eller huvudsakligen andra oegentligheter än brott och betalningsunderlåtelse. Åsidosättande civilrättsliga för-

av pliktelser förekommer exempelvis inte i materialet, inte heller oegentligheter inom konsument-, arbetsmiljö- eller miljörättsområdena. I viss utsträckning har oegentligheter i förhållande till borgenärskollektivet inför annalkande konkurs åberopats. I stort har det varit fråga om kriminaliserade gärningar inte blivit föremål för åtal. Vi har som i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts

tillräckligt högt. I flera av fallen förefaller dessa oegentligheter

vara

66 Utvärdering

överflödiga för förbudsfrågans rätta prövning, vilket innebär att processen onödigt tyngts.

Vid andra åsidosättanden än brott eller betalningsunderlåtelse som

grund för näringsförbud, torde samma problem uppkomma vid tolkningen som de som redovisats beträffande betalningsunderlåtelse. Liksom där saknas här goda hållpunkter för när näringsidkaren i tillräcklig mån kvalificerat sig för förbud.

4.4 Beaktande förbud vid straffmätningen

av

4.4.1 Allmänt

Det har vid våra kontakter med företrädare för skilda åklagarmyndigheter framkommit, att många åklagare bedömt att ett meddelat förbud i relativt hög grad skulle reducera strafftiden för samtidigt prövad brottslighet. Det är därför angeläget att granska i vilken utsträckning sådant beaktande är avsett och i vilken mån domstolarna också reducerar strafftiderna. Högsta domstolen har i NJA 1983 s. 163 i denna fråga uttalat, att det inte bör komma i fråga att, av den anledningen att den tilltalade har ålagts näringsförbud, schablonmässigt sätta ned straffet under vad som annars hade bort följa på brottet. Frågan om förbudets inverkan på brottspåföljden bör bedömas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Av väsentlig betydelse blir härvid hur allvarligt hinder

för den tilltalades yrkesutövning och försörjningsmöjligheter som för-

budet innebär. Rättsfallet hänför sig till konkurslagens näringsförbudsregler. I motitill näringsförbudslagen uttalade sig departementschefen i linje ven med rättsfallet, varför det även vid tillämpningen av lagen skall vara vägledande. Den l januari 1989 infördes uttryckliga regler straffmätning och om påföljdsval i brottsbalken. Där föreskrivs bland annat att rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, i skälig omfattning skall beakta om den tilltalade till följd av brottet drabbats av, eller om det

finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av, hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning 29 kap. 5 §

1 st. 5 brottsbalken. I motiven till den regeln hänvisas till vad som p. fastslagits i rättsfallet. Prejudikatsvärdet Högsta domstolens dom av har sålunda inte rubbats.

Utvärdering 67

4.4.2 Gällande förbud

I de genomgångna domar där näringsförbud meddelas samtidigt som

straff utmåts, har frågan om i vilken mån förbudet skall återverka på straffmätningen uttryckligen behandlats i någon instansema i när-

av mare 30 procent av fallen. Det normala i dessa fall är att domstolen

antingen förklarar att ett beaktande skett eller anger att förbudet endast

i ringa mån har påverkat det utmätta straffets längd. I ett av fallen har domstolen mot bakgrund att den dömde arbe- - av

tade som säljare och inte hade planer på att på nytt driva näring fun-

nit att det meddelade förbudet inte innebar sådant hinder eller synner-

lig svårighet som avses i det i föregående avsnitt angivna lagrummet.

Domstolen förklarade att förbud därför inte skulle beaktas vid straff-r mätningen.

Med hur mycket har då domstolarna förkortat strafftiderna Den frågan låter sig inte helt lätt besvaras utifrån de meddelade domarna. I stor utsträckning redovisas endast slutresultatet av det beaktande som

skett; vad straffet hade blivit om inte också förbud meddelats utsågs normalt inte. Inte heller kan man med ledning av vad vissa typer av

brott normalt förskyller sådan bedömning. Vid straffbestäm-

göra en

ning i allmänhet och vid ekonomisk brottslighet i synnerhet är det en mångfald faktorer som skall vägas samman. Få mål är varandra lika och någon etablerad praxis för vissa typer brott finns inte.

av

I några fall har domstolarna dock erbjudit ledning. I ett förklarade

domstolen att straffvärdet motiverade en fängelsetid av två år sex månader. Straffet bestämdes till två år under beaktande av förbudet, den ekonomiska katastrof som drabbat den dömde och att han vid sidan av

brottsligheten skött sina åtaganden och inte hängett sig lyxliv. Domstolen förklarade därvid att det meddelade förbudet vägde tyngst.

I ett annat fall förklarade domstolen att två tilltalades brottslighet

hade lika stort straffvärde. Med beaktande att näringsförbudet för

av den ene innebar ett större men, sattes straffet för honom till två år och

tre månaders fängelse medan den andre erhöll två år månader.

sex Den förstnämnde drev vid domstillfállet ett nytt bolag medan den andre hade förklarat att han under alla förhållanden inte avsåg på nytt

driva näring.

4.4.3 Slutsatser

Domstolarna förefaller i huvudsak ha underlåtit att reducera straffti-

demas längd till följd av meddelat näringsförbud. I några fall där den dömde tidigare har bedrivit seriös näringsverksamhet eller sådan verk-

samhet bedrivs vid tiden för domen har domstolarna i viss mån förkor-

68 Utvärdering

tat strafftiden. Detsamma har skett i fall då den dömde bedömts ha små möjligheter att som anställd utöva sitt yrke. Inte i något fall har

sådana hänsynstaganden medfört orimligt korta strafftider. Åklagarnas

ñrmodanden om kraftiga avkortningar har inte funnit stöd i utvärderingen.

4.5 Personkretsen

4.5.1 Allmänt

Endast de faller inom i lagen angiven krets av personer kan som en drabbas av näringsförbud. Vid sidan av dem som driver näring som enskild näringsidkare är det i första hand sådana som faktiskt utövar ledningen av näringsverksamhet, eller innehar vissa uppräknade befattningar hos juridisk driver näringsverksamhet, som faller person som inom personkretsen. Också den som, utan att vara näringsidkare, utåt framträtt som ansvarig för enskild näringsverksamhet omfattas. Nu aktuella frågor skall skiljas från frågan om den verksamhet som

bedrivits över huvud kan betraktas näringsverksamhet se avsnitt

som 4.3.2 ovan, liksom från den huruvida erforderligt samband föreligger

mellan åsidosättandet och näringsverksamheten se samma avsnitt.

Det bör kanske anmärkas att näringsförbud förutsätter att befattningshavaren själv kan lastas för det grova åsidosättande som görs gällande och att förbud är påkallat såvitt avser just honom. Han måste också ha innehaft sin ställning vid den för de skilda åsidosättandena relevanta tidpunktema. Personkretsen är utformad i avsikt att förbud skall kunna tillgripas oberoende i vilken företagsform näringsverksamheten bedrivits och av oberoende av om vederbörande själv framträtt som befattningshavare i företaget eller låtit någon annan göra det. Det följande skall ägnas att granska i vilken utsträckning dessa avsikter kunnat förverkligas vid den praktiska tillämpningen.

4.5.2 Den praktiska tillämpningen

I några av oss kända fall har talan om näringsförbud ogillats av det skälet att den mot vilken talan riktats inte kunnat inrymmas under den utpekade personkretsen. I ett fall har vissa av ådagalagda brott av samma skäl inte kunnat bilda underlag för förbudsprövningen. Det sistnämnda fallet gällde två personer som bland annat dömdes för omfattande kreditbedrägerier. Vid några av dessa hade de kredit utfått att, utan all verklighetsförankring men delvis med varor genom stöd av förfalskade handlingar, uppge sig företräda bolag som de

Utvärdering 69

kände till hade använts för brottslig verksamhet. Domstolen fann helt

korrekt att den delen av brottsligheten inte begåtts av dem i sådan

egenskap som förutsätts för att kunna grunda näringsförbud. I ett annat fall, som också det delvis gällde kreditbedrägerier, ogilla-

des förbudstalan därför att den dömde inte kunde visas ha utövat den faktiska ledningen av något av de bolag där brott begåtts. I samma mål ålades hans bror förbud. Denne framstod som initiativtagare och organisatör av omfattande brottslighet där flera skalbolag använts som

hjälpmedel. Fallet pekar på ett problem som åklagare framfört till oss. Vid omfattande och förslagen brottslighet innehar gärningsmännen normalt inte sådana befattningar i bolagen att de direkt faller under personkretsen. Möjligheten är att visa att den misstänkte har utövat den fak-

tiska ledningen. Detta krav medför att det normalt bara är huvuden mannen som kan drabbas av förbud. Enligt åklagarna kunde det ibland vara motiverat att förbud även drabbade den eller de som står närmast huvudmarmen. I ett annat fall där förbudstalan ogillades fann domstolen att den

dömde varit platschef vid ett företag där han och andra begått mycket allvarliga brott men att han inte utövat den faktiska ledningen av före-

taget.

Det kan i sammanhanget noteras, att vi vid vår genomgång av de domar som legat till grund för de gällande förhuden funnit ett antal

fall där det kunde ha varit motiverat med förbud men där sådan talan

inte förts. Det gäller fall där flera personer har åtalats, men där för-

budstalan endast har riktats mot en. I åtminstone nio fall har man på

detta sätt avstått från att yrka näringsförbud. I ungefär hälften av dessa har personer företrätt bolag som använts för en större brottsplans genomförande. De har i denna egenskap gjort sig skyldiga till grov brottslighet, både som gärningsmän och som medhjälpare till huvudmannen i brottsligheten. Enligt vår mening är det angeläget att alla de

som på detta sätt missbrukar företagandet åläggs förbud.

4.5.3 Bulvaner

Inom den kvalificerade ekonomiska brottsligheten är det inte ovanligt

att socialt mer eller mindre utslagna personer för en mindre ersättning

engageras att ingå i styrelser m.m. och att möta de samhällets reaktioner som småningom kommer. Dessa s.k. målvakter gör det svårare att

nå huvudmännen i brottsligheten. Det verkar som om tillgången till sådana målvakter många gånger är nödvändig förutsättning för att en

huvudmännen skall våga ta risken av att sätta igång sin planerade

70 Utvärdering SOU 1995 t 1

brottslighet. Det bör därför vara angeläget att även med näringsförbudslagstiftningen som medel begränsa tillgången på sådana personer. I en handfull fall har näringsförbudstalan riktats mot personer som utåt framstått som företrädare för viss verksamhet men där detta huvudsakligen skett för annans räkning. I några av dem har det rört sig renodlade målvakter. De har normalt befunnits ansvariga både om mer för brott som gärningsmän, exempelvis bokföringsbrott eller osant intygande, och för medhjälp till huvudmannens brottslighet. Med hänsyn till att de inte haft annan avsikt med näringsverksamheten än att begå brott bör det normalt finnas goda förutsättningar att meddela sådana målvakter förbud.

Enligt åklagaruppgifter finns det emellanåt ett motstånd hos domsto-

larna att på detta sätt ingripa mot bulvanen. Vi har funnit stöd för detta i en av de genomgångna domarna. I mål mot tre personer dömdes S för grovt bedrägeri och bokföringsbrott i näringsverksamhet. Domstolen som lämnade förbudstalan utan bifall- uttalade att S visserligen formellt varit styrelseledamot i bolagen men av utredningen framgår att han faktiskt inte utövat ledningen i näringsverksamheterna. Enligt vår mening anlägger domstolen här ett felaktigt synsätt.

Om bulvanerna skall kunna åtkommas med näringsförbudslagstiftning-

en får det inte tala mot förbud att de endast varit just bulvaner. Uppräkningen av olika befattningar i lagens fjärde paragraf har naturligtvis

till syfte att göra det möjligt att nå även den som inte utövat den fak-

tiska ledningen.

4.5.4 Slutsatser

Det förefaller som om lagens utformning av personkretsen inte vållat

några större tillämpningsproblem. Syftet att kunna tillgripa förbud

oberoende av företagsform uppnås. Detsamma kan sägas om de lagtekniska möjligheterna att nå både huvudmannen och bulvanen i ett bulvanförhållande; i sådana fall föreligger dock ofta svåra bevisproblem, som för övrigt föreligger vid alla typer av ekonomisk brottslighet.

Det har föreslagits oss att inte bara den som utövat den faktiska led-

ningen av en verksamhet utan även den som står honom nära borde ingå i personkretsen. Samtidigt har vi funnit ett antal fall där talan inte förts, trots att förutsättningar för förbud har förelegat. I vad mån det finns skäl att överväga en utvidgning av personkretsen kommer att diskuteras i den allmänna motiveringen. Det finns skäl att betona att institutet näringsförbud också bör kunna användas till att begränsa tillgången målvakter och andra typer av

bulvaner. Att ikläda sig en sådan roll i näringsverksamhet bör typiskt

sett tala för förbud.

Utvärdering 71

4.6 Förbudstiden

4.6.1 Allmänt

Näringsförbud skall meddelas för viss tid, lägst tre och högst fem år. Den tid under vilken någon underkastats tillfälligt förbud skall därvid beaktas. Till skillnad från konkurslagens motsvarande regel fastslår således näringsförbudslagen en minimitid. Skälet härtill är att förbud endast skall tillgripas i allvarliga fall. I dessa är omständigheterna sådana att ett mycket kortvarigt förbud normalt framstår som otillräckligt. Motiven anger inte detta särskilt, men även omvänt kan en minimitid ge viss effekt; kravet på att förbud skall vara påkallat från allmän synpunkt riskerar i enskilda fall bli urholkat det finns möjlighet att om en meddela mycket korta förbudstider. Lagens maximitid överensstämmer med konkurslagens. Det bedömdes att fem år tillräcklig tid. Departementschefen övervägde var en föreslå att förbud alltid skulle gälla i fem år, men fann att spärmvidden mellan de minst och de mest allvarliga fallen motiverade att skillnad i förbudstid kunde göras mellan dem. Som allmän vägledning för vilken förbudstid i det enskilda falsom let skall väljas anför motiven att en sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter skall göras. Därvid bör beaktas dels att samhället har ett intresse av att näringsförbudet inte framstår som ett slag i luften, dels att näringsidkaren har ett intresse av att en ny möjlighet att driva näring utan att behöva vänta alltför länge. Den har visat som en klar ovilja att följa givna regler bör få ett relativt långvarigt förbud. Vi har tidigare konstaterat att domstolen vid straffmätningen i skälig omfattning skall beakta det men som ett meddelat förbud medför för den dömde. Det omvända förhållandet gäller dock inte; straffet skall inte påverka frågan huruvida förbud skall komma till stånd eller under hur lång tid det skall gälla. I specialmotiveringen till lagens femte paragraf klarare hållpunkges ter för förbudstidsbestänmingen. Där sägs att domstolen får använda liknande kriterier som vid straffmätning, varvid oegentlighetemas omfattning och karaktär måste tillmätas stor betydelse, liksom den skada som åsamkats eller kunnat åsamkas borgenärer med flera. Ett långvarigt näringsförbud kan vara befogat om de oegentligheter som leder till förbud är sådana att de även medför ett långvarigt fängelsestraff; detsamma bör gälla beträffande den som tidigare varit underkastad förbud, men som vägrat ta rättelse av detta. Ett annat förhållande i skärpande riktning föreligger om näringsidkaren har visat sig helt likgiltig ñr reglerna på området.

72 Utvärdering

Förbudstiden räknas från den dag då domen vinner laga kraft, om domstolen inte har förordnat om omedelbart ikraftträdande enligt reglerna om tillfälligt förbud.

4.6.2 Den praktiska tillämpningen

Detta avsnitt skall ägnas att granska dels hur de fastställda förbudstiderna står i överensstämmelse med vad departementschefen enligt ovan anfört och vilka faktorer som varit avgörande för bestämmande av förbudstid, dels hur domstolarna formulerat sina förbudstidsbeslut.

Förbudstidernas längd Som vi utvecklat i avsnitt 4.6.1 föreligger normalt skäl att fastställa en lång törbudstid när de oegentligheter som leder till förbud motiverar ett långvarigt fängelsestraff. Det är därför intressant att studera hur strafftiderna och förbudstiderna i realiteten förhåller sig till varandra. Vi har tidigare i avsnitt 4.3.2 redovisat en uppställning där domar fördelas efter vilka påföljder och strafftider som bestämts. De domar som uppställningen avser är de 144 i vilka förbud helt eller huvudsakligen grundats på brott. I anslutning till uppställningen har vi anmärkt att straffmätningen i dessa mål inte ger någon exakt uppgift om vilket straffvärde domstolen ansett att brotten i näringsverksamhet har haft. En av felkällorna är naturligtvis att straffet i många fall inkluderar också brott som inte hör samman med näringsverksamhet. En genomgång av de nämnda domarna visar att strafftiderna och den genomsnittliga förbudstiden fördelar sig enligt nedan. Av uppställningen i avsnitt 4.3.2 framgår hur många fall som ingår i varje grupp. strafftid Förbudstid Fängelse 4 år eller däröver 4,72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 3 år men under 4 år 4,90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 2 år men under 3 år 4,39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 1 år men under 2 år 3,85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 6 månader men under 1 år 3,95 . . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse minst 3 månader men under 6 mån 3,00 . . . . . . . . . . . . . . . Fängelse understigande 3 månader 3,62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . skyddstillsyn jämte böter eller fängelse 4,60 . . . . . . . . . . . . . . . . . Villkorlig dom jämte böter 3,67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Böter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - BrB 34kap.1§1st.1p 3,00 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Genomsnitt för samtliga 144 fall 4,17

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Om man tar hänsyn till de felkällor som föreligger i den ovan gjorda jämförelsen, verkar en längre strafftid typiskt sett också medföra en

Utvärdering 73

längre förbudstid. Som tidigare nämnts har starka skäl hänförliga till den dömdes person styrt valet påföljd då den bestämts till skyddsav tillsyn. Att domstolen i dessa fall sett allvarligt på åsidosättandena framgår av förbudstiderna. Av de 144 fallen har domstolen fastställt förbudstiden till fem år i

74 fall, till fyra år eller nära den tiden i 21 fall och till tre år i 49 fall.

Till skillnad från vad som är brukligt vid straffmätning har domstolarna när det gäller förbudstid legat mycket högt på den tillgängliga skalan. Trots att några domarna förefaller något milda eller något av

stränga präglas ändå förbudstidsbestämningen påfallande enhet-

av en lighet. Domstolarna har varit mycket med att på vilka skäl sparsamma ange man beslutat om viss förbudstid. I de fall sådana givits har arten och

omfattningen av den brottslighet den dömde gjort sig skyldig till

som varit motiverande. I några fall har domstolen brotten eller på - genom andra grunder funnit att vederbörande visat sig likgiltig för de regler som gäller för näringsverksamhet och därför bestämt tiden till fem år. Det kan finnas skäl att redovisa vilka förbudstider bestämts när som inte brott legat till grund för förbudet. I de fyra fall där förbud i lika mån grundats på brott som på betalningsunderlåtelse är den genom-

snittliga tiden 3,75 år. Motsvarande tid är 3,17 år för de fall där

sex

betalningsunderlåtelse varit den dominerande grunden; i fem fall därav

har tiden bestämts till tre år och i det återstående fallet till fyra. Inte i något av dessa tio fall har domstolen redovisat något egentligt skäl för den bestämda förbudstiden.

Formulering av förbudstid

I likhet med vad Näringsförbudskommittén fann vid sin utvärdering

kan vi konstatera att domstolarna haft uppenbara svårigheter

att ange förbudstiderna på ett oantastligt sätt. Lagen föreskriver att förbud skall meddelas för viss tid; domstolarna har ändå i betydande mån angett

inte bara viss tidsrymd utan även datum då förbudstiden skall börja

eller sluta. Denna önskan klar har i stället skapat oklarheter att vara och icke önskade effekter. Av de 156 meddelade förhuden har domstolen i 31 fall fastslagit viss dag som slutdatum endera uttryckligt förordnande härom el- - genom

ler genom att startdatum och angiven tidsrymd

ange en utan att sam- -

tidigt förordna om tillfälligt förbud. I vissa dessa fall förefaller

av

domstolarna ha avsett att ett tillfälligt förbud skulle komma till stånd

och möjligen har de ansett att detta kunde ske angivande genom av startdatum. Enligt vår mening delas RSV registerföran- - som av som

74 Utvärdering

de myndighet kan dock angivande av startdatum inte ersätta ett ut-

-

tryckligt förordnande om tillfälligt förbud.

Om domstolen inte förordnar tillfälligt förbud börjar förbudet om gälla först när domen i den delen vunnit laga kraft. Förbudstidsangivelsen i de 31 fallen med slutdatum har inneburit att den faktiska förbudstiden kunnat krympas överklagande och andra åtgärder genom

förskjuter tiden för lagakraftägande dom. I 15 av dessa har do-

som inte överklagats i förbudsdelen, varför den bortkastade tiden men begränsar sig till överklagandetidens tre veckor. I de återstående 16

fallen har dock förbudstiden i betydande mån förkortats, genomsnitt-

ligt med nio och halv månad och mest i två fall med ett år och en som fyra månader. I de fall ett angivande Slutdatum kombineras med förordnansom av de tillfälligt förbud är olägenheterna inte lika uppenbara. För det om fall högre rätt förordnar om inhibition uppkommer dock samma problem det beskrivna. På talan enbart den som har meddesom ovan av lats förbud, torde den högre rätten med hänsyn till förbudet mot reformatio in pejus inte kunna senarelägga förbudstidens Slutdatum även ett inhibitionsbeslut skulle anledning till det. Av de 156 fallen om ge brister förbudstidsformuleringarna i förutseende i detta avseende i 31 fall. Inte i något dessa har någon tid kommit att gå förlorad. I ett av

dem har dock inhibitionsyrkande framställts.

av Även i hänseende föreligger tveksamhet beträffande förett annat budstiden. Som nämnts räknas tiden för förbudet från den dag domen vinner laga kraft, domstolen inte har förordnat om tillfälligt förom bud. Vad då med att domen vinner laga kraft Helt uppenbart menas behöver inte skadeståndsfråga slutligt vara avgjord för att en ensam

domen såvitt näringsförbud skall lagakraftvunnen. Vad som

avser vara

domen såvitt frågan näringsförbud har vunnit

avses är att avser om laga kraft. Har någon brottmålsdom meddelats näringsförsom genom bud överklagat domen endast i andra frågor, såsom ansvars- och på-

töljdsfrågor, har således domen vunnit laga kraft vad gäller förbud och förbudstiden börjar löpa i och med utgången av tiden för överklagande

underrättens dom. Det är mot den bakgrunden man skall se inneav

hållet i 16 § första stycket i lagen. Lagrummet ålägger i vissa fall

överrätten att förbudsfrågan vunnit laga kraft att pröva förbutrots - dets bestånd och förbudstidens längd. Frågan behandlas också i av-

snitt 4.7.5 under underrubriken Upphävande i högre rätt. Om endast åklagaren överklagar förbudsfrågan med yrkande om för-

längd förbudstid, innebär detta inte att förbudstiden börjar löpa med utgången överklagandetiden. Enligt vår mening är förbudsbeslutet av

odelbart inte som i brottmål delbart i ansvar och påföljd och hov-

- rätten sålunda fri att upphäva förbudet även om endast åklagaren fört

Utvärdering 75

upp förbudsfrågan och även om det endast skett med yrkande om förlängd förbudstid. Det är i en sådan situation således inte korrekt att säga att förbudet har vunnit laga kraft mot den dömde. Normalt framgår det inte domstolarnas domar förbud på av att ett beskrivet sätt kan börja gälla, trots att kanske målet ännu merparten av inte är lagakraftvunnet. Denna oklarhet är olycklig för den medsom delats näringsförbud, särskilt som överträdelse förbudet är straffbeav lagd. Oklarheten riskerar också återverkningar på innehållet i näringsförbudsregistret. Inte sällan låter nämligen domstolen meddela den registerförande myndigheten att talan fullföljts mot den dom där förbud meddelats. I fall då förordnande tillfälligt förbud inte har om meddelats medför sådan underrättelse, att vederbörande inte antecknas i registret förrän domen i sin helhet vunnit laga kraft. Om förbudet innebär att vederbörande förbjuds att driva näring under viss tidsrymd riskerar registret att även därefter redovisa fel startdatum och fel sluttid; endast om den registerförande myndigheten vid närläsning en av överrättsdomen upptäcker att förbudsfrågan inte förts dit kan denna typ av fel undvikas. Vi har vid vår granskning upptäckt tre fall där registret innehåller fel i nu aktuellt hänseende. I dessa fall har således den tingsrättsdom vari förbudet meddelats inte blivit föremål för överklagande i förbudsdelen. Domarna innehåller inte förordnande tillfälligt förbud och om förbudstiden anges med viss tidsrymd. I underrättelsen till RSV har uppgivits att talan fullföljts mot domen. Felet har för samtliga tre inneburit att registret utvisat ett Slutdatum ligger för långt fram som i tiden. Med anledning våra fynd har vi tillskrivit Patent- och regiav streringsverket och RSV och påpekat registrets oriktiga innehåll beträffande dessa tre. För att komma till rätta med denna typ fel bör rätten redan i av domsformuleringarna göra läsaren uppmärksam att förbudet kan börja gälla fastän domen inte i sin helhet vunnit laga kraft. Likaså måste rätten vinnlägga sig om att underrättelserna till den registerförande myndigheten är korrekta. Till undvikande av de tolkningsproblem och andra olägenheter som vi nu pekat på tillåter vi oss att föreslå nedanstående formuleringar för angivande av förbudstid i ett oförändrat regelsystem. Vid ett renodlat näringsförbud enligt våra förslag blir formuleringarna färre.

76 Utvärdering

Avsedd verkan Al Näringsförbudet skall gälla först sedan förbudsfrågan vunnit laga kraft. A2 Näringsñrbudet skall gälla från domsdagen. A3 Det tillfälliga näringsñrbud N.N. fram till domsdagen varit undersom kastad skall fortsätta att gälla intill dess förbudsfrågan vunnit laga kraft. A4 N.N. medges viss awecklingstid som skall börja löpa först sedan ñrbudsfrågan vunnit laga kraft. A5 Nâringsförbudet skall gälla omedelbart efter utgången av en N.N. medgiven avvecklingstid. B N .N har tidigare haft tillfälligt näringsförbud och den perioden skall av- . räknas från förbudstiden.

Formulering A. N.N. meddelas nåringsförbud för en tid av X år . från den dag domen i denna del vinner laga kraft. 2. Förbudet skall omedelbart träda i kraft. 3. Det tillfälliga nâringsñrbud N .N. varit underkastad sedan den xx som xxxxxxxxx 19xx skall fortfarande gälla. å N.N. medges tid för avveckling Till följd därav skall förbudet m.m. gälla månader efter det att domen i denna del vunnit lagt kraft. x 5. N.N. medges tid för avveckling Till följd därav stall förbudet m.m. träda i kraft den 19xx utan hinder av att domen i den xx xxxxxxxxx delen inte vunnit laga kraft. B. Det erinras att N.N. under tiden xx xxxxxxxxx xx xxxrxxxxx 19xx om varit underkastad tillfälligt näringstörbud.

4.6.3 Slutsatser

När brottslighet varit den huvudsakliga grunden för näringsförbud har

domstolarna beslutat maximal törbudstid i ungefär hälften av falom

len. Förbudstiderna verkar i allt väsentligt stå i proportiontill allvaret i den brottslighet bildat underlag för förbudet på sätt som lagstif-

som taren avsett. Domstolarna har varit sparsamma med att ang: skälen för den valda förbudstiden. Den stora andelen maximala törbudstider väcker frågar om lagen

medger tillräckligt lång förbudstid. Det har från åklagarhål anförts att lagen är otillräcklig i detta hänseende vid brottslighet son föranleder mycket långvariga straff. I sådana fall kanske endast en iten del av förbudstiden återstår vid tidpunkten för Villkorlig frigivnirg därför att straffet är så långt eller därför att viss tid gått innan den dömde börjat avtjäna utmätt straff. Vi att i våra överväganden återkomma med

avser

förslag i denna fråga. I de fall där betalningsunderlåtelse bildat huvudsaklig grind för för-

bud har törbudstiden med ett undantag fastställts till lagens minimitid.

Utvärdering 77

Vilka skäl som varit avgörande för förbudstidsbestämningen har i dessa fall inte kunnat utrönas med stöd av domarna. Motiven ger också dålig ledning för dessa fall. Som anförts under avsnitt 4.3.8 ställer vi oss i flera av dessa fall tveksamma till om tillräckliga skäl förelegat för förbud. Det är då naturligt att domstolarna har ansett att oegentligheterna inte varit allvarligare än att förbudstiden kunnat stanna vid tre år. Det är samtidigt möjligt att domstolarna funnit det lättare att meddela ett förbud trots tvekan just därför att det funnits ett utrymme - att meddela en relativt kort förbudstid. En sådan återverkande effekt är inte avsedd och kan inte heller anses lämplig. Trots att departementschefen i specialmotiveringen till lagens femte paragraf hänvisat till den diskussion som Näringsförbudskommittén förde angående angivande av förbudstid kan vi konstatera, att domstolarna i stor utsträckning väljer förbudstidsformuleringar som är oklara och som riskerar medföra olägenheter både för den förbudsålagde och för det allmänna. Förbudstiderna får naturligtvis inte formuleras så att den dömde lockas att överklaga domen för att han därigenom förkortar

den avsedda förbudstiden. Det är likaså inte lyckligt om ett av överrätt

meddelat inhibitionsbeslut får till följd att tiden förkortas. Utvärderingen visar att det föreligger ett behov av att ge domstolarna anvisningar eller annan vägledning för formulering av domsluten när det gäller tid för näringsförbud. Likaså har det visat sig angeläget att betona vikten av en korrekt underrättelse om fullföljd mot förbudsdom till den registerförande myndigheten.

4.7 Verkan förbud

av

4.7.1 Allmänt

Det närmare innehållet i ett näringsförbud har reglerats så att de ändamål som bär upp lagen tillgodoses och att förbudet får avsedd verkan. Förbudets räckvidd får dock inte vara så omfattande att det i onödan försvårar för den berörde att försörja sig. Reglerna måste också vara utformade så att den som har meddelats förbud kan förutse om ett visst handlande innebär att förbudet överträds.

För att tillgodose dessa syften innehåller lagens sjätte och sjunde

paragrafer en uttömmande uppräkning av de handlanden och de befattningar som är förbjudna för den som meddelats näringsförbud. Vi kommer att titta närmare på den avgränsningen i det följande avsnittet 4.7.2. I många fall innebär ett meddelat förbud att viss verksamhet,

befattning m.m. måste avvecklas för att förbudet inte skall överträdas.

För detta ändamål kan domstolen anslå viss tid, en möjlighet som granskas i avsnitt 4.7.3. Lagen ger också möjlighet att undanta viss

78 Utvärdering

anställning från förbudet; iakttagelser beträffande denna dispensm.m. möjlighet redovisas i avsnitt 4.7.4. Under vissa förutsättningar kan ett gällande förbud upphävas. Dessa regler genomgås i avsnitt 4.7.5. Avslutningsvis redovisas vissa slutsatser 4.7.6.

4.7.2 Den förbjudna kretsen

Den lagtekniska utformningen

Vi har i avsnitt 4.5 redovisat inom vilken krets de personer återfinns kan meddelas näringsförbud. Det är självfallet naturligt att ett försom bud innebär att man förbjuds tillhöra denna krets. Den förbjudna kretenligt 6 och 7 §§ är dock vidare än personkretsen i 4 I första sen hand sammanhänger det med önskan att så långt möjligt undvika en att bevisproblem undergräver förbudets effektivitet. Den berörde är sålunda förbjuden att vara anställd i eller att ta emot återkommande uppdrag i näringsverksamhet drivs av en närstående eller där den en som närstående omfattas personkretsen i lagens 4 Inte heller får han av

fortsätta att arbeta i den näringsverksamhet där han åsidosatt sina ålig-

ganden, exempelvis som återkommande uppdragstagare. Kärnan i den förbjudna kretsen utgörs av personer som utövar den

faktiska ledningen av en näringsverksamhet. För att syftet med förbu-

det skall uppnås, omfattar förbudet även sådana funktioner hos en juridisk till sin karaktär är företagsledande eller som innebär person som innehavaren utåt företräder den juridiska Även ett majoatt personen. ritetsägande omfattas. Redan innehavet i sig av de olika funktionerna innebär en överträdelse; någon bevisning att den berörde också gjort bruk av sin beom stämmanderätt behöver inte föras. Å andra sidan innebär formell en bestämmanderätt vid sidan de uppräknade fallen inte att förbudet av

överträds, med mindre han kan visas ha utnyttjat den och således har

utövat den faktiska ledningen.

På hemställan Näringsutskottet vidgades den förbjudna kretsen till av att även omfatta stiftare av bland annat aktiebolag. Det vore enligt utskottet otillfredsställande den meddelats förbud skulle kunna om som bilda ett nytt bolag och ange villkoren för bolagsbildningen. Den lagtekniska utformningen verkar inte i sig vålla några speciella problem vid sidan den vi kommer att nämna nedan. Inte heller av som har det framförts någon kritik tar sikte på omfånget av den försom bjudna kretsen. De problem som föreligger hänför sig i första hand till svårigheterna att i mål om överträdelse bevisa att den mot vilken talan riktas innehaft viss ställning. Sådana svårigheter kan i vissa fall moti-

Utvärdering 79

vera att de materiella reglerna omformuleras. Denna fråga kommer att behandlas senare i anslutning till lagens straffstadgande.

Generalfullmakter

Av rättssäkerhetsskäl är den förbjudna kretsen uttömmande beskriven i lagen genom en uppräkning av olika funktioner. I ett hänseende är dock lagen vag. I sjätte paragrafens sjätte punkt stadgas nämligen att det är förbjudet för den berörde att i annan egenskap än tidigare som uppräknats vara ställföreträdare för en juridisk person. Med den formuleringen avses enligt motiven i första hand firmatecknare. Vad som därutöver omfattas är inte klart. Vad gäller således för den trots som, näringsñrbud, innehar en generalfullmakt från ett rörelsedrivande företag, är han i lagens mening annan ställföreträdare för bolaget Om svaret är innebär redan mottagandet fullmakten överträdelse av en av förbudet, är svaret nej är innehavet tillåtet så länge han inte gör bruk av de befogenheter som fullmakten ger. I mål om överträdelse av näringsförbud kan svaret på frågan av bevisskäl vara av avgörande betydelse för utgången. Anledningen till att rätten att teckna firma omfattas av verkan av förbud är att den rätten ger en omfattande behörighet, en behörighet som många gånger torde kunna tas som tecken på att den som innehar den också har ett väsentligt inflytande på företagets verksamhet. Man ville också genom förbudet att vara firmatecknare förhindra möjligheter att kringgå förbudet. Vad som sagts om firmatecknaren kan i lika mån anföras till stöd för att också låta generalfullmaktshavaren omfattas av den förbjudna kretsen. Med särskild hänsyn till att överträdelser är straffsanktionerade måste dock kretsens räckvidd tolkas restriktivt. Vid ett sådant synsätt framstår det som troligt att vad lagstiftaren avsett har varit att träffa en av styrelse utsedd firmatecknare, vars rätt registreras i aktuellt register. Någon liknande åtgärd varigenom en rätt grund av generalfullmakt offentliggörs förekommer inte. Medan sålunda innehavet av generalfullmakt innebär ett faktiskt ställföreträdarskap innebär flertalet av övriga uppräknade funktioner ett renodlat formellt ställföreträdarskap. Någon klar skiljelinje går dock inte att dra; de befogenheter som föreligger för ledamöter i en av bolagsmännen i handelsbolag utsedd styrelse framgår inte av författning. Det har dock antagits att en sådan styrelse i befogenhetshänseende kan jämställas med aktiebolagets. Av det ovan anförda följer att det är oklart om blotta innehavet av en generell fullmakt innebär överträdelse för den är underkasen sovm tad näringsförbud. Med hänsyn till att fråga är om omfattningen av det straffbara området måste denna oklarhet i mål överträdelse tolkas om

80 Utvärdering

till den berördes förmån. Vi avser att i den allmänna motiveringen

återkomma till frågan om innehavare av generalfullmakt bör föras in i den förbjudna kretsen.

4.7.3 Awecklingstid

Allmänt

Ett meddelat förbud innebär att den förbudsålagde måste avveckla de

verksamheter och lämna de befattningar m.m. som står i strid med förbudet. Det är näringsidkaren själv som har att tillse att aweckling kommer till stånd. För att en sådan avveckling inte i sig skall innebära en överträdelse av meddelat förbud har lagstiftaren öppnat en möjlighet för domstolen att medge viss frist, efter vilken förbudet skall gälla.

Även i fall där omedelbar aweckling kan ske, kan borgenärers,

en anställdas och andras intressen av att undvika kapitalförluster ge anledning att medge avvecklingstid möjliggör en ordnad aweckling. en som

Behovet av en frist för avveckling bör noggrant prövas i varje enskilt fall. Vid denna prövning bör även beaktas att intresset av att den dömde genast avlägsnas ur näringslivet kan vara större än att han får en tid för aweckling. Möjligheten att medge avvecklingstid innebär ett undantag från förbudets verkan och denna prövning bör ske med utgångspunkt i ett ganska restriktivt synsätt. Den för vilken frist medgivits är i princip fri att företa vilka åtgärder

som helst som annars skulle vara förbjudna för honom på grund av

förbudet. Lagstiftaren förkastade ett förslag, enligt vilket man endast

skulle tillåta att den dömde vidtog awecklingsåtgärder under denna

frist. Man farm nämligen att detta skulle medföra svårigheter för honom gränserna för de tillåtna åtgärderna skulle gå.

att veta var

Domstolen har dock möjlighet att begränsa rätten till avveckling

en

till åtgärder av viss slag, medan förbudet i övrigt skall gälla under awecklingstiden. Den kan också föreskriva att vissa åtgärder inte är

tillåtna under samma tid, liksom den kan ge andra föreskrifter som

den ålagde har att följa, såsom att hålla tillsynsmyndigheten informerad awecklingen. överträdelse sådana föreskrifter är straffbar.

om av

Vid anmälan av lagrådets yttrande begränsade departementschefen utrymmet för att medge en avvecklingstid utan inskränkningar. Han

angav att det normala när sådan tid medges bör vara att domstolen samtidigt föreskriver vilka vederbörande får vidta eller åtgärder som inte vidta under fristen. Likaså bör domstolen i allmänhet, om det inte finns skäl som talar emot det, föreskriva att han har att fortlö-

pande hålla tillsynsmyndigheten underrättad om sin verksamhet under awecklingstiden.

Utvärdering 81

Oberoende av om en föreskrift av det sistnämnda slaget uppställts

ankommer det på tillsynsmyndigheten att kontrollera att näringsidkaren

awecklar sina engagemang i enlighet med domstolens beslut. Motiven anger det som ofta ändamålsenligt att domstolen, innan den

meddelar beslut om näringsförbud, inhämtat yttrande från tillsynsmyndigheten i frågan om avveckling.

Lagen lämnar utrymme att i undantagsfall medge förlängd tid för av-

veckling.

Den praktiska tillämpningen Iden absoluta merparten de genomgångna domarna har frågan om av awecklingstid inte närmare berörts. Till stor del sammanhänger detta med att den verksamhet vari oegentligheterna förekommit gått i konkurs eller likviderats eller att den mot vilken förbudstalan förs har lämnat företaget i fråga. Det får också antas att den berörde inte alltid varit så angelägen att berätta om näringsverksamhet som han ägnat sig

vid tiden för prövning förbudstalan; en inte ringa del av dem

av som drabbats av förbud torde nämligen höra till den kvalificerade

krets av personer som mer eller mindre systematiskt ägnar sig ekonomisk brottslighet. Beträffande 13 personer av de 156 som vid utgången av maj 1994 underkastade förbud hade domstolen dock medgivit tid för aweck-

var

ling. Trots motivens krav på restriktiv prövning har skälen för dessa

beslut inte i något fall utförligt redovisats. I de fall där skäl anges sker oftast en enkel hänvisning till att den dömde vid tiden för beslutet driver viss verksamhet. Verksamhetens omfattning och närmare innehåll

redovisas regelmässigt inte, inte heller vilka svårigheter en omedelbar avveckling skulle innebära. I tre fall anges att vederbörande driver

verksamhet som har anställda. Inte i något fall har domstolen inhämtat

yttrande från tillsynsmyndigheten i avvecklingsfrågan, ett förhållande visat sig allmänt vid våra sammanträffanden med företrädare för

som

sådana myndigheter. Inte i något fall har domstolen företagit en uttrycklig prövning intresset ordnad avveckling bör vika

av om av en för intresset av att omedelbart frånta vederbörande rätten att driva

näring. Möjligheten att inskränka de tillåtna åtgärderna under awecklings-

tiden och att lämna andra föreskrifter vilket enligt motiven normalt -

skall ske har inte i något av de tretton fallen utnyttjats.

- Den medgivna avvecklingstiden varierar mellan tre veckor och tre

månader. Den genomsnittliga fristen uppgår till knappt två månader. Av vad redovisats framgår att fristens längd synbarligen inte

som ovan

82 Utvärdering

föregåtts av någon närmare analys av vilken faktisk awecklingstid som erfordrats i det enskilda fallet. Formuleringarna av förbudstiderna har vållat särskilda svårigheter i dessa fall. Vi hänvisar här till vad anförts under avsnitt 4.6.2. som I ett fall har underrätten ansett, att awecklingstid kan åstadkommas genom att man underlåter att förordna om att ett meddelat förbud omedelbart skall träda i kraft. Så är inte fallet. Visserligen kan sägas att den berörde har mycket lång tid till sitt förfogande han överom klagar domen. Om awecklingsåtgärder erfordras kan det dock inte krävas av honom att han skall vidta dessa innan förbudet blir gällande mot honom, förutom då särskild awecklingstid har medgetts. I det aktuella målet medgavs sådan av hovrätten. Frågan awecklingstid om bör skiljas från den om tillfälligt förbud. Inte i något för oss känt fall har domstolen förlängt tiden för aweckling.

Slutsatser I denna fråga kan sammanfattningsvis sägas att awecklingstid har medgivits i relativt liten omfattning. När sådan tid har medgivits förefaller prövningen ha varit för ytlig. Lagstiftarens önskemål inom skränkningar av tillåtna åtgärder under denna tid har inte följts. Tillsynsmyndighetema har inte utnyttjats till ledning för domstolarnas beslut i denna fråga. Enligt vår uppfattning är det för institutets trovärdighet angeläget att nödvändiga och önskvärda avvecklingsåtgärder kan komma till stånd utan att förbudet därmed överträds. Den som tillåts vidta sådana åtgärder i strid med ett mot honom verkande förbud kan nämligen bibringas den uppfattningen, att lagens krav inte är så stränga den som ger uttryck för. En sådan uppfattning kan försvåra möjligheten att lagföra vederbörande för överträdelse förbudet. Redan det allvar med vilav ket domstolen behandlar fråga awecklingstid kan förmedla de en om ovillkorliga krav som ett förbud ställer på den berörde. Omvänt kan en passiv attityd i denna fråga förmedla bilden av att det inte är så noga om förbudet följs till alla delar. Vi avser att i den allmärma motiveringen pröva om reglerna för medgivande av awecklingstid bör förändras i ett eller annat hänseende.

Utvärdering 83

4.7.4 Dispens

Allmänt

Näringsförbudslagen lämnar en möjlighet för domstolen att undanta viss näringsverksamhet, anställning m.m. från verkan av ett meddelat näringsförbud. Sådant beslut kan meddelas i samband med förbudet eller efter särskild talan därom. Undantag kan medges såväl från förbudets verkan enligt 6 § från det s.k. närståendeförbudet enligt 7 som I vissa situationer framstår det befogat att undanta viss slag av som aktivitet från det generellt verkande förbudet. Bland annat för att undvika att domstolarna i sådana situationer helt skall avstå från förbud är det motiverat att ge utrymme för dispensgivning. Som vi uppfattar förarbetena skall möjligheten att medge dispens utnyttjas sparsamt och endast ifrågakomma när det saknas skäl att befaatt den ålagde kommer att göra sig skyldig till oegentligheter i den ra, verksamhet dispensen skall avse. Enligt motiven är denna möjligsom het avsedd att utnyttjas bland annat för att undvika att ett näringsförbud skulle innebära ett yrkesförbud, såsom fallet kan vara med jordoch skogsbrukare och s.k. fria yrkesutövare. Också orimliga eller onödigt ingripande verkningar närståendeförbudet kan undvikas genom av dispens; har närstående sedan länge bedrivit verksamhet utan inblandning den förbudsålagde kan det finnas utrymme för att medge att av han tillåts ta anställning i underordnad befattning hos den närstående. Uppdrag kan redan sin bagatellartade karaktär undantas från genom verkan av förbud, exempelvis styrelseuppdrag i en bostadsrättsföremng. Enligt motiven bör det knappast bli aktuellt att undanta den verksamhet, i vilken merparten de oegentligheter har förekommit som legat av till grund för förbudet. Dispens skall heller inte ges om den berörde har möjlighet att försörja sig även utan dispens och starka allmänpreventiva skäl talar mot en sådan. Utrymmet för dispens är naturligen större i fråga närståendeförom budet än i fråga om förbudet enligt 6 I princip är det den förbudsålagde har att ta initiativ till att dissom pensfrågan prövas och att föreslå gränserna för undantag. Om dispens medges skall undantaget preciserat och bland annat ange vilket vara företag det är fråga om; dispensen får inte vara så vidsträckt att som den omfattar viss bransch eller verksamhet. Lagen gezr också möjlighet att ytterligare precisera dispensens omfattning; domstolen kan genom föreskrifter exempelvis förbjuda att den dömde som anställd ägnar sig verksamhet visst slag. Genom föreskrifter kan också den berörde av åläggas att underlätta kontrollen av att förbudet efterlevs, exempelvis att förete bokföringshandlingar eller annat sätt hålla tillsynsgenom

84 Utvärdering sou 1995:1

myndigheten underrättad om sin verksamhet. Enligt departementschefen är det naturligt att en dispens förenas med sådan föreskrift. Han

ansåg det vidare många gånger lämpligt att domstolen vid handläggningen av en dispensfråga inhämtar yttrande från berörd tillsynsmyn-

dighet, särskilt då denna fråga prövas sedan förbud löpt under viss tid. Ett dispensbeslut får inte begränsas till viss tid utan gäller under hela

förbudstiden inte dispensen dessförinnan återkallats. Återkallelse

om får ske om förbudet överträds eller den ålagde bryter mot disom en pensföreskrift. Sådana förfaranden är därjämte straffbara överträsom delse av näringsförbud enligt lagens 25 En dispens från förbudet enligt 6 § får återkallas också då den berörde på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom i den verksamhet han har dispens för. som

Den praktiska tillämpningen Vid vår genomgång av gällande näringsförbud har vi funnit tre domar eller beslut där dispens medgivits antingen i första eller andra instans,

vilket får sägas vittna ett mycket måttligt utnyttjande de möjlig-

om av heter till undantag lagen som ger. I ett av fallen medgavs dispens för den B vid domstillfället beav drivna verksamheten som fiskare. B meddelades femårigt förbud efter att ha gjort sig skyldig till grov brottslighet i näringsverksamhet där B köpte, förmedlade och transporterade fisk. Det kan till början en sättas i fråga om undantaget är tillräckligt preciserat. Den enskilda firma under vilken verksamheten bedrevs borde ha angetts. Likaså borde rätten att sälja det fångna ha utsagts i beslutet. Huruvida tillräckliga

skäl förelegat för undantag är inte så lätt att analysera; domstolen läm-

nar inte några uppgifter om hur man resonerat på denna punkt. Sett

mot bakgrund av motivuttalandena kan måhända sägas, att fiskaryrket

är ett sådant där ett oinskränkt näringsförbud i realiteten kan innebära

ett yrkesförbud. Detta talar för att dispens medges. Samtidigt skall dis-

pens inte medges för samma verksamhet föranlett förbudet. Försom hållandena bör vara sådana att riskerna för åsidosättanden är nya mycket små. I de tidigare rörelserna hade B även bedrivit visst fiske.

Det kan ur handlingarna inte utläsas detta förhållande rimligen bör

om utesluta möjligheten till dispens. I det andra fallet hade C sedan en tid tillfälligt näringsförbud när han ansökte och beviljades dispens från närståendeförbudet för att tillträda

anställning i sin broders aktiebolag. Av tillgängliga handlingar framgår

inte vilka skälen att meddela dispens. C dömdes sedermera för var

omfattande ekonomiskt brottslighet till två års fängelse, varvid slutligt

beslut om näringsförbud meddelades. I samband därmed omnämndes inte det tidigare dispensbeslutet, varför det får antas att anställningen

Utvärdering 85

upphört eller inte kommit till stånd. Det framstår dock som lämpligt

domstolen i sådana fall uttalar vad skett och vad som fortsättatt som

ningsvis skall gälla i dispensfrågan. Det tredje fallet gäller U, i samband med brottmålsdom med-

som dispens från närståendeförbudet. För att inte omintetgöra Uzs gavs

försörja sig, på det sätt han vid förhandlingen möjligheter att som hade uppgivit sig ha möjlighet till, fann tingsrätten det lämpligt att

medge inneha anställning eller uppdrag i sin sammanboendes U att och work out-rörelse. Rätten lämnade föreskrift enligt vilken gym- en

dispensen inte gällde ekonomi- och redovisningsarbete inom företaget

och inte heller tecknande företagets firma genom fullmakt. Dispenav

begränsades gälla i två år. Hovrätten upphävde på talan av åk-

sen att

lagaren dispensbeslutet under hänvisning till att U kunde antas kunna försörja anställd. Som anfördes under föregående underrubrik

sig som

saknas möjlighet medge dispens endast för viss del av förbudstiden;

att

det saknas således lagligt utrymme för att tingsrätten gjort begrän-

som

sa dispensen till att gälla i två år.

Till vår kännedom har kommit också ett annat ärende där dispens

sökts. E ville erhålla medgivande att inneha uppdrag som verkställande direktör i andra hand vice verkställande direktör och styrelseleda-

- i aktiebolag. Vid bifall kunde domstolen meddela föreskrifter mot ett

skulle beskära hans handlingsfrihet. Aktiebolaget hade tidigare

som

ägts E bildad stiftelse och hade ett aktiekapital om fem miljo-

av en av

kronor. Tingsrätten ogillade framställningen under konstaterande,

ner

det aktiebolaget ägnade sig typ av verksamhet som

att nya samma

E:s tidigare bolag i vilka han begått mycket allvarliga brott och att han hade möjlighet även fortsättningsvis anställd i det nya bolaget.

att vara

Hovrätten delade tingsrättens bedömning. I sistnämnda ärende hade yttrande inhämtats från tillsynsmyndighe- Sådant yttrande förefaller ytterst sällsynt förekommande. I

ten. vara

ärendet hade tillsynsmyndigheten tillstyrkt den sökta dispensen. Av

motiven framgår inte klart vad ett sådant yttrande skall innehålla.

Enligt vår uppfattning ligger det dock nära till hands att myndigheten endast lämnar upplysningar hur den berörde hittills skött närings-

om

förbudet och medgiven dispens skulle medföra svårigheter ur

om en

tillsynssynpunkt.

Slutsatser

Vi har funnit få fall där dispens medgetts. Det finns anledning anta att

domstolarna har intagit restriktiv hållning i denna fråga. Det verkar

en

också den mot vilken förbudstalan riktas i mycket ringa ut-

som om

sträckning begär dispens. Det torde i många fall sammanhänga med

86 Utvärdering

att förbudsfrågan prövas så sent att den det berör redan har ordnat anställning, uppdrag eller liknande. Endast i de fall verksamhet eller ny ny anställning kolliderar med det meddelade förbudet kommer dispensfrågan att aktualiseras. Som anfördes i anslutning till frågor om avvecklingstid kan det bero på att man ogärna berättar den verksamom het som bedrevs vid domstillfället. Vårt underlag är för litet för att medge några slutsatser i vilken om utsträckning föreskrifter meddelas i samband med dispensbeslut. Vid våra samtal med företrädare för tillsynsmyndigheterna har vi dock bibringats den uppfattningen, att sådana föreskrifter förekommer i mycket ringa omfattning.

4.7.5 Upphävande

Allmänt

Ett gällande näringsförbud kan upphävas i tre olika situationer. Om domstol har meddelat tillfälligt förbud skall det upphävas tiden för om väckande av talan slutligt förbud har försuttits, sådan talan om om återkallas eller ogillas eller det inte längre finns skäl för det tillfälom liga förbudet 15 §. Också slutligt förbud kan upphävas. Trots att lagakraftvunnen förbudsdom föreligger skall det upphävas den det om berör blir frikänd för den brottslighet förbudet grundas på. Detsom samma skall gälla om det förbudsgrundande konkursbeslutet upphävs 16 §. Efter ansökan den förbudet kan förbud också av som avser ett upphävas om det senare kommer fram att han inte grovt åsidosatt sina åligganden 17 §.

Upphävande av tillfälliga förbud

När tillfälligt näringsförbud meddelas skall domstolen samtidigt fastställa en frist inom vilken åklagaren skall väcka talan slutligt förom bud. Efter ansökan åklagaren kan denna frist förlängas. Liksom falav let är vid straffprocessuella tvångsmedel skall den interimistiska åtgärden omedelbart upphävas om åklagaren försitter fristen. Som en konsekvens att tillfälligt förbud är just tillfälligt i avvakav tan på slutligt ställningstagande, innebär återkallelse eller ett ogilen lande av den slutliga talan att det tillfälliga förbudet skall upphävas. Också när tillräckliga skäl för tillfälligt förbud inte längre föreligger skall det upphävas.

Utvärdering 87

Upphävande i högre rätt

En brottmålsdom eller ett konkursbeslut behöver inte ha vunnit laga

kraft för kunna ligga till grund för ett beslut om näringsförbud. I

att brottmålsfallet gäller detta sig förbudsfrågan prövas i samma vare ansvarstalan eller den handläggs separat. Detta medrättegång som om förbudsfrågan kan vinna laga kraft innan ansvarsfrågan gör det. för att fall rätt i sådant situation ogillar ansvarstalan skall För det högre en

den också näringsförbudet brottsligheten varit förutupphäva om en sättning för förbud. Motsvarande gäller om ett konkursbeslut som

varit förutsättning för förbud upphävs av högre rätt. Om överrätten frikänner endast beträffande del den förbudsen av brottsligheten skall domstolen pröva och under vilken

grundande om tid förbudet skall gälla. Detsamma skall ske ett eller flera brott

om hänförs under mildare straffbestärnmelse. en Vi har under rubriken Formulering förbudstid i avsnitt 4.6.2 hävav

meddelat näringsförbud träder i tillämpning när domen i för-

dat att ett

budsdelen vinner laga kraft. Till stöd för den ståndpunkten har vi

bland tagit lagtext och motivuttalanden till lagens 16 Om anannat och förbudsfrågan behandlas i dom innebär det att försvars- samma

budstiden börjar löpa i och med utgången tiden för överklagande

av domen, inte den dömde eller åklagaren för förbudsfrågan till av om

I vårt ståndpunkttagande ligger också att överrätten saknar

överrätt.

ändra eller upphäva förbudsbeslut underrätten som möjlighet att ett av inte överklagats, med mindre 16 § stöd för detta.

ger

Regeln i 16 § har införts efter förebild i 5 § lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall m.m. Rådgivningslaupphävningsregel tillkom efter förslag från lagrådet. Vad lagrådet

gens

då anförde får sägas stöd den uppfattning vi ovan redovisat. Som

ge

vid rådgivningsförbud meddelas utan hinder att

näringsförbud kan av

brottmålsdomen inte vunnit laga kraft, sig förbudstalan förs samvare

tidigt eller vid rättegång. Detta förhållande kunde enligt lag-

en senare

rådet medföra vissa praktiska bekymmer. Dessa skulle uppstå om en ansvarstalan i högre instans blivit ogillad i fall då talan inte har fullförbud meddelats antingen i mål eller vid en följts mot ett som samma föregående, särskild rättegång. Lagrådet konstaterade att tidsmässigt förbudet i sådana situationer bara skulle kunna undanröjas genom resinstitut endast kan tillämpas beträffande rättskraftigt ning, ett som avgjorda frågor.

Med anledning anmärkningen förklarade sig departementschefen

av

lagrådets förslag i sak. För det fall att rätten dömt till ansvar godta

och samtidigt meddelat förbud och domen överklagas endast i ansvarsdelen uttalade han dock, högre rätt måste oförhindrad att att anses

88 Utvärdering SOU 199521

ompröva även förbudet; detta följer att brott måste föreligga för att av förbud skall kunna åläggas. Även uttalandet inte är helt

om entydigt

uppfattar vi det som att högre rätt enligt departementschefen alltid kan ompröva rådgivningsforbudet, även om förbudsfrågan inte har överklagats. Som vi uppfattar det menar han vidare att upphävanderegeln endast tar sikte på sådana fall där förbud har meddelats särskild genom dom och denna vunnit laga kraft innan överrätten tagit ställning i brottmålet.

Vad som anförts i det lagstiftningsärende ledde fram till rådgiv-

som

ningslagen ger således inget klart svar på frågan när ett beslut

om näringsförbud vinner laga kraft. Enligt den nuvarande ordningen föreligger också en skillnad mellan förutsättningarna för rådgivningsförbud och näringsförbud i det att rådgivaren måste ha övertygats brott. om När det gäller förverkande, företagsbot och särskild rättsverkan annan av brott anses domstolen ha en möjlighet att officio pröva förutsättex ningarna för sådana åtgärder. Detta gäller även högre rätt. När det gäller rådgivningsförbud och näringsförbud är dock åklagaren uttryckligen exklusivt taleberättigad. Enligt vår mening talar detta förhållande starkt för att domstolen saknar möjlighet att pröva näringsförbudsfrågan utan att den av part uttryckligen förts dit. Av detta följer att förbudet i sådana fall vunnit laga kraft.

Upphävande efter särskild ansökan

Också om näringsförbudet grundas på underlåten skattebetalning och

skattskyldigheten senare faller bort kan förbudet upphävas. Det kan

dock inte ske inom för skatteprocessen utan förutsätter att den ramen drabbade själv väcker talan därom enligt reglerna i 17 Regeln har dock större räckvidd än så; den kan tillämpas i varje fall där andra oegentligheter än brott eller betalningsunderlåtelse bidragit till att konstituera ett grovt åsidosättande. Om det visar sig att den ålagde senare inte kan lastas för dessa oegentligheter kan förbudet upphävas, trots att det vunnit laga kraft. En talan upphävande skall alltid prövas om materiellt; någon möjlighet för domstolen att avvisa sådan talan en exempelvis på den grunden att några omständigheter inte - nya anförts finns inte. -

Den praktiska tillämpningen

Enligt uppgift från Riksskatteverket har gällande förbud upphävts i 22 fall sedan den l juli 1986. Av dessa har förbudet i nio fall meddelats

genom särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud; i återstående 13 fall

har förbud vid tiden för upphävandet gällt till följd tingsrättens förav

SOU 1995 Utvärdering 89

ordnande i dom att meddelat förbud skulle gälla utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Skälen till att de genom särskilt beslut meddelade tillfälliga förbuden har upphävs varierar. Av de nio fallen har två upphävts i samband med att tingsrätten dömt i brottmålet och därvid inte funnit tillräckliga skäl för förbud föreligga. I ett fall har hovrätten efter överklagande inte funnit uppenbart att skäl till näringsförbud förelegat. Resterande sex fall har upphävts genom tingsrättens beslut; två därför att åklagaren försuttit tiden för att väcka talan om slutligt förbud; ett därför att åklagaren nedlagt åtal och återkallat näringsförbudstalan; ett därför att åklagaren förklarat att slutlig talan inte skulle komma att föras; två därför att tingsrätten fann att skäl inte längre förelåg för tillfälligt förbud, bland annat sedan förbudet gällt i närmare tre år och det inte befanns uppenbart att det slutliga förbudet skulle komma att gälla för längre tid. De 13 fall där förbudet varit gällande genom tingsrättens förordnande om omedelbart ikraftträdande har i alla fall utom ett upphävts genom hovrättens dom. I hälften av dessa har hovrätten gjort en annan bedömning i förbudsfrågan än tingsrätten, medan upphävandet i resterande fall sammanhänger med ändrad utgång i ansvarsdelen eller i ett fall att den berörde haft tillfälligt förbud under tillräckligt lång tid. I det trettonde fallet upphävde hovrätten tingsrättens tillfälliga förbud efter huvudförhandling. Av redovisningen framgår att gällande förbud inte i något fall upphävts efter särskild talan enligt 17 § i lagen. Vi saknar närmare kännedom om i vilken utsträckning sådan talan har förts, men vi har anledning tro att det skett i mycket begränsad mån. Inte heller har hovrätten i något fall enligt 16 § upphävt ett lagakrañvunnet förbud på grund ändrad utgång i ansvarsdelen. Däreav mot har hovrätten i ett antal fall haft att pröva om ändringar i ansvarsfrågor påkallat ändring i ett inte överklagat förbudsbeslut. Med något undantag har domstolen uttryckligen gjort en sådan prövning. Inte i något av dessa fall har rätten funnit skäl att förkorta förbudstiden.

Slutsatser

Näringsförbudslagen tillhandahåller många möjligheter att upphäva ett gällande förbud. Inte i något fall har förbud upphävts på den grunden att ett konkursbeslut upphävts av högre rätt eller därför att ett beslut i skattemål har ändrats. Inte heller i övrigt har särskild ansökan om upphävande vunnit bifall. Med hänsyn härtill kan sättas i fråga om det praktiska behovet av en särskild möjlighet- vid sidan av resningsinstitutet att angripa rättskraftigt avgjorda frågor är särskilt stor. -

90 Urvärdering

Vad beträffar tolkningen av 16 § första stycket föreligger det oklarhet om när ett i brottmålsdom intaget beslut om näringsförbud vinner laga kraft, en oklarhet som rimligen bör undanröjas. Vi avser att i nästa avsnitt behandla frekvensen av upphävda tillfälliga näringsförbud.

4.8 Tillfälligt näringsförbud

4.8.1 Allmänt

Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger får domstolen på talan av åklagaren meddela förbud för tiden till dess frågan om näringsförbud slutligt har avgjorts. Detta kan ske såväl innan talan näringsförbud har väckts därefter. Domstolen får också självom som mant förordna om tillfälligt förbud i samband med att en talan om näringsförbud bifalls.

Syftena bakom reglerna om tillfälligt näringsförbud är att möjliggöra

en snabb reaktion exempelvis uppenbart kriminella förfaranden och

att möjliggöra ett avbrytande av en verksamhet som orsakar stora ska-

dor. Till detta kommer att det ibland kan framstå som stötande att den som ägnat sig omfattande oegentligheter ändå under lång tid fram till en slutlig näringsförbudsprövning kan fortsätta med sin verksamhet. Näringsforbud är en mycket ingripande åtgärd. Förutsättningarna för tillfälligt förbud har därför formulerats restriktivt. Enligt motiven innebär kravet på uppenbarhet att bevisläget måste vara helt klart och att omständigheterna måste vara så graverande att det inte råder någon tvekan att näringsidkaren grovt åsidosatt sina åligganden och att om

förbud är påkallat från allmän synpunkt. Vidare att stor försik-

anges

tighet måste iakttas när det gäller att meddela ett tillfälligt näringsför-

bud som har sin grund i brottslighet från näringsidkarens sida, när ansvarsfrågan ännu inte har prövats av domstol. Regeln om tillfälligt näringsförbud har fått en fakultativ utformning,

vilket innebär att domstolen inte är skyldig att meddela förbud även

om förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. I sådant fall bör dock enligt motiven tillfälligt förbud normalt meddelas. Det får förutsättas att den restriktiva tillämpning, som motiven enligt ovan förutsätter, i första hand avser beslut om tillfälligt förbud som fattas utan samband med slutligt beslut i förbudsfrågan. Om således domstol i brottmålsdom meddelar slutligt förbudsbeslut, bör utrymmet för att samtidigt förordna att förbudet skall gälla omedelbart vara väsentligt större än då frågan om tillfälligt förbud prövas separat. I dessa samtidighetsfall gör sig inte rättssäkerhetsaspekterna lika starkt gäl-

Utvärdering 91

lande. Enligt Näringsförbudskommittén bör man dock även i sådana situationer avstå från tillfälligt förbud i sådana fall där bedömningen av det slutliga förbudet framstår som tveksam. Kommittén betonade vikten av att man inte genom ett omedelbart ikraftträdande av förbudet i praktiken fråntar den dömde rätten till en flerinstansprövning genom

att framtvinga en kanske irreparabel avveckling. Domstolen kan således även utan yrkande från åklagaren förordna

att ett näringsförbud skall gälla utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Denna rätt föreligger i alla instanser. En motsvarande rätt att

utan yrkande häkta den som döms för brott föreligger enligt 24 kap.

21 § rättegångsbalken. Högsta domstolen har beträffande sådana och liknande fall där domstolen häktat den som inte varit anhållen uttalat, senast i rättsfallet NJA 1993 s. 161 att det är en viktig rättssäkerhets- , garanti för den enskilde att häktning inte äger rum utan att han fått möjlighet att dessförinnan framföra sina synpunkter vid en förhandling. Detta innebär att domstolen bör ta upp denna fråga vid förhandling i målet, om inte åklagaren gjort det, innan den beslutar om häktning. Enligt vår mening bör samma rättssäkerhetsskäl gälla beslut om

tillfälligt näringsförbud. Om domstolen förordna att ett förbud

avser

skall gälla omedelbart bör den således tillse att frågan behandlas vid huvudförhandlingen. Om tillfälligt förbud meddelas före det att talan om slutligt förbud

har väckts skall domstolen bestämma en tid inom vilken sådan talan skall väckas. På begäran av åklagaren kan denna frist vid behov förlängas. Som berörts i avsnitt 4.7.5 skall ett tillfälligt förbud upphävas om åklagaren försitter den utsatta fristen. Domstolen skall inte medge längre tid än vad som bedöms vara nödvändigt. Ett beslut om tillfälligt förbud kan efter överklagande inhiberas av högre rätt vare sig det tillfälliga förbudet meddelats under rättegången eller i samband med dom. Möjligheten att endast föra upp frågan om det tillfälliga förbudets bestånd, föreligger dock bara när det beslutet meddelats under rättegången, se rättsfallet NJA 1989 s. 173.

4.8.2 Den praktiska tillämpningen

Några statistiska uppgifter

I vilken utsträckning har då domstolarna meddelat tillfälliga närings-

förbud Som vi berört i statistikavsnittet i detta kapitels inledning hade inget av de vid utgången av maj månad 1994 gällande 156 förhuden

tillkommit genom särskilt beslut om tillfälligt förbud. I alla fall utom tretton hade beslutet om näringsförbud vunnit laga kraft; de tretton fal-

92 Utvärdering

len gällde till följd förordnande tillfälligt förbud i samband med av om slutligt beslut i förbudsfrågan. I de 156 ärendena förekommer dock särskilda beslut om tillfälligt näringsförbud. Sådana beslut har meddelats i nio fall. I sju av dessa har domstolen också vid sitt slutliga ställningstagande i förbudsfrågan förordnat att det tillfälliga förbudet skulle bestå intill laga kraft. De återstående två tillfälliga förbuden upphävdes sedan åklagaren försuttit tiden för väckande förbudstalan. När sedermera slutligt förbud av meddelades avstod tingsrätten från att förordna om omedelbart ikraftträdande. Utöver de nämnda har tingsrätten i 49 fall av 156 förordnat att nu det meddelade förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Häri inkluderas också fall där det tillfälliga förordnandet

börjat löpa först efter viss medgiven awecklingstid. I ytterligare två

fall har hovrätten förordnat om sådant omedelbart ikraftträdande utan att tingsrätten gjort det. Sammantagna med de sju fallen i föregående

stycke har således domstolarna i 58 fall av 156, eller i 37 procent av

fallen, förordnat att ett slutligt förbud skall träda i tillämpning utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. I två av de särskilt genomgångna fallen har den som dömts begärt inhibition ett förordnande om omedelbart ikraftträdande av förbud. av

I båda fallen har yrkandet lämnats utan bifall av hovrätten.

Vi har i föregående avsnitt, 4.7.5, konstaterat att gällande förbud har upphävts i 22 fall sedan den 1 juli 1986. Av dessa gällde nio till följd särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud och tretton vid tiden av för upphävandet sådant beslut i samband med dom. I avsnittet genom redovisas skälen till upphävande översiktligt.

Uppenbarhetskravet Vi har ovan under rubriken Allmänt konstaterat att höga krav ställs för att meddela tillfälliga förbud, att det finns utrymme för att göra men skillnad mellan fall där det tillfälliga förbudet meddelas i samband med slutligt beslut i förbudsfrågan och andra fall. Det finns därför anledning att granska dessa situationer var för sig.

Särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud

Av de fall vi studerat har särskild talan om tillfälligt förbud med två undantag grundats helt eller huvudsakligen på påstådd brottslighet. Som redan har framgått är kraven särskilt höga i sådana fall. När det gäller kravet på bevisningen av den brottslighet som skall ligga till

grund för beslutet anför motiven att bevisläget måste vara helt klart.

SOU 1995 l t Utvärdering 93

Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1988 171 också tagit brottss. lighet, som man funnit klarlagd, till utgångspunkt för prövningen. Har då domstolarna upprätthållit de höga beviskraven Vi har studerat ett tjugotal fall där särskilt beslut om tillfälligt förbud meddelats. Endast i ett fall har tingsrätten formulerat sig på det sätt Högsta domstolen gjort och således funnit viss brottslighet klarlagd. I några fall har domstolen funnit starka sannolika skäl föreligga för viss brottslighet eller endast sannolika skäl härför. I de flesta fall har dock domstolarna inte uttalat sig alls om i vilken mån påstådda brott blivit klarlagda; man har endast uttalat att det varit uppenbart att grund för näringsförbud förelegat. I stor utsträckning har brottsligheten i dessa fall förnekats. De åklagare vi sammanträffat med har samstämmigt uppgivit att domstolarna överlag ställt mycket höga krav på bevisningen för de omständigheter som skall grunda tillfälligt förbud, så höga att det inte anses möjligt att erhålla sådant beslut förrän utredningen om brotten förts mycket långt. Ett annat sätt att utvärdera uppenbarhetskravet är att granska i vilken mån dessa beslut efterföljts slutliga förbud. I statistikavsnitt av ovan nämnde vi att samtliga de nio personer som meddelats tillfälliga förbud av nu aktuellt slag också fick slutliga förbud, vilket följer redan av att de nio ingår bland de 156 som hade gällande förbud vid utgången av maj månad 1994. Vi har där också angett att det bland de förbud som upphävts efter den 1 juli 1986 finns nio förbud aktuellt av slag, varav dock två sedermera fick slutligt förbud. Förutsatt att andelen särskilda beslut tillfälligt näringsförbud om varit konstant, kan uppskatta att sådana beslut förekommit i närman mare tjugo fall av de mål där förbud meddelats efter den 1 juli 1986. Detta antal kan då jämföras med de sju fall där sådana tillfälliga förbud upphävts utan att därefter slutligt förbud meddelats. Den gjorda beräkningen haltar dock i flera hänseenden. Flera de av upphävda förbuden har meddelats enligt konkurslagens regel om interimistiskt förbud; det oklart vilka krav skulle ställas vid var mer som tillämpningen av den regeln. Beträffande åtminstone något av de upphävda fallen förefaller det ha förelegat omständigheter inte som var förutsebara vid tiden för beslut om tillfälligt förbud. Även med hänsynstagande till dessa och andra felkällor menar vi ändock att domstolarnas träffsäkerhet inte varit tillräckligt hög för att anses kunna stå i överensstämmelse med lagens krav.

94 Utvärdering

Tillfälligt näringsförbudi samband med dom

I de särskilt genomgångna målen har domstolarna, som ovan redovisats, i 37 procent fallen förordnat att det meddelade näringsförbudet av skall gälla omedelbart eller efter viss awecklingstid utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft. Eftersom rätten samtidigt meddelat slutligt förbud framstår det också naturligt att den oftare funnit som

uppenbarhetskravet uppfyllt än när det tillfälliga förbudet prövas dess-

förinnan.

tillfälliga förbud är dock ingripande för den det

Också denna typ av

berör. Det är viktigt att han som Näringsförbudskommittén påpe-

kade inte tvingas till avveckling i efterhand visar sig inte ha - en som varit nödvändig och kanske inte kan återupptas. I sådana situatiosom kan han också komma att avstå från att söka en omprövning av ett ner enligt honom felaktigt förbud, eftersom han inte skulle ha någon praktisk nytta av en ändrad utgång. Det är således även för denna typ av tillfälliga förbud viktigt att de står sig. På det principiella planet gäl-

ler detta alla sådana förbud; ur den enskildes synvinkel är det mest betydelsefullt i de fall där beslutet innebär att han måste avveckla viss

näringsverksamhet, anställning m.m. I vilken mån har då denna typ tillfälliga förbud följts av högre av

rätts slutliga förordnande näringsförbud Vi har tidigare konstate-

om rat att förbud upphävts efter den l juli 1986 i tretton fall gällt till som följd tillfälligt förbud i samband med dom. Med en motsvarande av

uppskattning den under föregående underrubrik, kan antalet beslut

som omedelbart ikraftträdande efter den 1 juli 1986 antas vara närmare om 120, det tal skall jämföras med de tretton under samma tid uppsom hävda förordnandena. Även här finns vissa felkällor, enligt vår men mening står dock jämförelsetalen i ett godtagbart förhållande till varandra. Normalt inga närmare skäl för att avstå från att meddela ett tillges fälligt förbud i samband med dom. I minst ett fall har dock domstolen underlåtit att förordna omedelbart ikraftträdande, under hänvisning om till att den i dom bestämt att den dömde skulle vara häktad i samma målet intill domen vunnit laga kraft. Enligt vår mening skall dock dessa frågor skiljas från varandra; åtgärderna har åtminstone delvis

olika syften och något formellt hinder mot att driva näring även från

häkte föreligger inte. Man måste också räkna med att den dömde av högre rätt kan försättas på fri fot innan förbudsfrågan slutligt prövas. Vi har i avsnitt 4.7.3 konstaterat att domstol i ett fall velat skapa tid för avveckling att underlåta förordna tillfälligt förbud. Vi genom om

har där närmare utvecklat skälen till varför detta inte någon god

ordning.

SOU 1995: 1 Utvärdering 95

Förfarandet och tider

Särskilt beslut om tillfälligt naringgörbud m.m.

Åklagaren är på samma sätt som beträffande talan slutligt förbud

om exklusivt taleberättigad beträffande de tillfälliga. Inte heller föreligger någon skillnad när det gäller vem som kan initiera en sådan fråga hos åklagaren och vem som kan och bör biträda med erforderliga utredningsåtgärder. Dessa frågor kommer därför att behandlas i avsnitt 4.9 Förfarandet. I allt väsentligt är det misstänkt brottslighet aktualiserar frågan som om ett tillfälligt förbud. När åklagare mottagit en anmälan om brott från exempelvis en konkursförvaltare, överlämnas efter prövning ärendet till polismyndighet för utredning enligt upprättade direktiv. Utredningsarbetet påbörjas när en utredningsman tilldelats ärendet, vilket i många fall särskilt i storstäderna kan dröja avsevärd tid. Hur lång - beror på polisens arbetsbelastning och samt på vilken prioritet resurser ärendet ges. Enligt nuvarande ordning förfogar åklagaren inte över polisens utredningsresurser i den meningen att han kan bestämma i vilken ordning ärendena skall utredas; han kan dock uttrycka önskemål om viss prioritet. Det förhållandet att en anmälan innehåller ett uttalande om att den misstänkte bör meddelas näringsförbud påverkar inte enligt samstämmiga uppgifter från företrädare för åklagarkå- prioritetsordningen hos polisen. Som vi närmare skall utveckla ren i avsnitt 4.9 har åklagaren många gånger inte heller på detta tidiga stadium tagit ställning till förbudsfrågan skall utredas. om Enligt åklagarna är domstolarna mycket restriktiva med att bifalla yrkanden om tillfälliga förbud. Vi har konstaterat att domstolarna har gott stöd för det i lagtext och förarbeten. Enligt åklagarna innebär de höga kraven att det normalt saknas förutsättningar att på ett tidigt stadium föra talan om tillfälligt förbud; först när utredningen brottsom ligheten förts mycket långt kan sådana förutsättningar föreligga. I samma mån som utredningsresurser saknas för att utreda brottsligheten, saknas resurser för att utreda förutsättningarna för tillfälligt förbud, oavsett om yrkande därom delvis kan stödja sig på andra åsidosättanden än brott. Vad åklagarna uppgivit bekräftas i någon mån våra iakttagelser; av i en fjärdedel av de särskilda besluten tillfälligt förbud hade, när om beslutet meddelades, åtal och förbudstalan redan väckts. När framställning görs särskilt beslut tillfälligt förbud tycks om om domstolarna ha handlagt ärendet med erforderlig snabbhet. l uppemot en tredjedel av fallen har ärendet avgjorts på handlingarna. I några av dessa har den berörde inte inkommit med något yttrande och i några har han saknat försvarare. Motiven att förhandling ofta torde anger

96 Utvärdering SOU 1995: l

vara påkallad med hänsyn till det allvarliga ingrepp ett Näringsförbud kan innebära för enskild. Enligt vår mening är andelen avgöranden

en på handlingarna sakligt sett för hög, även förhållandet inte kan om sägas direkt strida mot motivuttalandet. Om slutlig talan inte väckts när tillfälligt förbud meddelas skall domstolen bestämma tid för sådan talan. Även tillfälligt förbud medom

delas i samband med häktningsbeslut bör domstolen särskilt ange fris-

ten för att väcka förbudstalan. Den domstolarna angivna fristen av

varierar högst betydligt i de genomgångna besluten, allt mellan fyra

dagar till månader. I rättsfallet NJA 1988 s. 171 medgav Högsta sex

domstolen månader för väckande av slutlig förbudstalan. I bety-

sex

dande mån har domstolarna medgivit förlängning av tiden för väckan-

de av talan.

I de genomgångna fall där ett särskilt beslut om tillfälligt förbud följts tingsrättens dom med slutligt förbud, varierar tiden från till-

av

fälligt förbud till dom mellan tre månader och ett år. Den genomsnittliga tiden är drygt sju månader; man undantar de tre fall där åtal

om och slutlig förbudstalan redan hade väckts då det tillfälliga förbudet

meddelades är den genomsnittliga tiden närmare nio månader. D: kn

också intresse att studera under hur lång tid ett särskilt beslut vara av tillfälligt förbud fått gälla i de fall där det slutligen upphävs. I de om

nio fall där så skett varierar tiden mellan en månad och tre år fyra

månader. Den kortaste tiden avser ett fall där hovrätten efter över-

klagande lämnade det särskilda yrkandet utan bifall. Den genomsnittliga tiden för de nio fallen är närmare två och ett halvt år. Det är givetvis olyckligt att tiden från tillfälligt förbud varit så

längre fram till fram till slutligt förbud. Även

mycket upphävande än

vi inte kärmer de närmare skälen får det inte gärna förekomma om

skett att ett tillfälligt förbud får löpa i två år fem månader,

- som varefter åklagaren förklarar att han inte kommer att föra talan om slut-

ligt förbud därför att förutsättningarna inte föreligger. Vi har haft tillgång till ett femtontal fall där tillfälligt förbud meddelats och där tingsrätten sedan i sak prövat den slutliga näringsförbudstalan. I drygt hälften dessa fall har domare gjort båda pröv-

av samma

ningarna, vid den slutliga prövningen som ensam juristdomare eller två. Med hänsyn till att bevisläget måste vara helt klart för

som en av

att tillfälligt näringsförbud skall få meddelas kan det sättas ifråga om domare kan besluta i en sådan fråga utan att på grund av jäv

samma

bli förhindrad att delta i det slutliga avgörandet av näringsförbudsfrå-

Det är troligt i eljest kommer i konflikt med kravet på gan. att man

opartisk domstol som ställs i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna Europakonventionen.

Utvärdering 97

Tillfälligt näringvörbudi samband med dom m.m.

Som nämnts har domstolen självständig rätt förordna en att att ett meddelat förbud omedelbart skall träda i tillämpning. I vad mån man utnyttjat denna rätt kan inte bedömas av det tillgängliga materialet; i en stor andel fall har dock åklagaren redan i samband med förbudstalan framställt yrkande också omedelbart ikraftträdande. Inte heller om har vi kunnat bedöma domstolen när den självständigt beslutat om om tillfälligt förbud tillsett att denna fråga tagits vid förhand- - upp lingen.

Det förhållandet att överklagad dom innehåller förordnande en ett om att ett meddelat näringsförbud skall gälla omedelbart förefaller inte ha påskyndat handläggningen i överrätten. Tiden mellan tingsrättens och hovrättens dom motsvarar den normalt gäller vid mål som om ekonomisk brottslighet, vilket för omfattande mål där de berörda mer inte är häktade innebär att det kan dröja tämligen avsevärd tid. Hovrättens dom brukar dock åtminstone föreligga inom år från ett tingsrättens domsdatum. Vi har studerat olika tider från den berördes synvinkel nu sett och utifrån hans intresse att inte ha tillfälligt förbud under av längre tid än nödvändigt, vare sig talan slutligen vinner bifall eller ogillas. Från samhällets synvinkel finns naturligtvis ett intresse förbud inte av att ett kommer inte dröjer längre än nödvändigt. En effekt domstolen av att avstår från att i samband med dom förordna omedelbart ikraftträom dande är att den dömde överklagande kan genom skjuta fram tidpunkten då förbudet börjar gälla. Vi har särskilt uppmärksammat två fall där startdatum för förbudstiden på detta sätt försenats. I båda fallen dömdes vederbörande för relativt ekonomisk grov brottslighet till kännbara fängelsestraff i alla instanser. Genom överklagandena försköts startdatum för förhuden med ett år tre månader respektive år ett sex månader. Ett förordnande att förbudet skall träda i omedelbar om tillämpning skall naturligtvis intas i domslutet; det räcker inte visst att ange startdatum och än mindre att bara detta i domskälen. Vi hänvisar ange här till vad som sagts i avsnitt 4.6.2. Om tillfälligt förbud gällt redan före dom i målet, skall domstolen i domslutet huruvida det tillfälliga ange förbudet skall gälla även fortsättningsvis.

Inhibition

Vi har påträffat fyra fall där den dömde yrkat inhibition i dom av ett intaget beslut om tillfälligt näringsförbud. I samtliga fall har utom ett yrkandet lämnats utan bifall. Det återstående gällde en man som av tingsrätten dömts till ett års fängelse för grovt skattebedrägeri m.m.

4 15-0137

98 Utvärdering SOU 1995: 1

och överklagat domen i ansvarsdelen. Utan angivande av skäl

som

fann hovrätten inte uppenbart att grund för näringsförbud förelåg.

Sedan den dömde återkallat sin vadetalan kom dock tingsrättens dom

att stå fast.

4.8.3 Slutsatser

Särskilt beslut tillfälligt näringsförbud förekommer i tämligen liten

om

utsträckning. I endast cirka fem procent de gällande förbud som vi

av

särskilt granskat har förbudet föregåtts att ett sådant särskilt beslut.

Erfarenheterna visa domstolarna med gott lagstöd ställer synes att höga krav på bevisningen de omständigheter skall grunda tillav som

fälligt förbud och också i övrigt domstolarna iakttar restriktivitet

att

i denna fråga. Resultatet härav är att utredningen av de omständigheter främst misstänkt brottslighet skall grunda tillfälligt förbud

- som föras för sådan talan skall kunna vinna bi-

måste mycket långt att en fall. Det rättspolitiska syftet tillfälliga förbud åstadkomma

att genom snabb reaktion på kriminalitet och skadevållande verksamhet en annan

har då regelmässigt inte kunnat uppnås. Trots den låga frekvensen sådana tillfälliga förbud och trots la-

av höga krav har dessa interimistiska beslut i alltför stor utsträckgens

ning kommit upphävas, och det normalt först efter det att en myck-

att lång tid förflutit. Även i några de fall där slutligt förbud sederet av

meddelats kan med fog ifrågasätta om tillräckliga skäl för

mera man tillfälligt förbud förelegat.

De förhållandena väcker frågan det är möjligt att förena angivna om kraven på effektivitet och rättssäkerhet vid denna typ tillfälliga för-

av

bud. Vi återkomma till den frågan i den allmänna motive-

avser att

ringen.

Kravet på opartisk domstol förefaller förhindra att samma domare meddelar tillfälligt förbud och därefter i sak prövar näringsförbuds-

talan. Åtminstone för mindre domstol riskerar detta att medföra en

vissa praktiska problem. Möjligheten förordna att ett förbud omedelbart skall träda i till-

att

lämpning har utnyttjats frekvent, nämligen i närmare 40 procent

mer

de meddelade förbuden. Den regeln verkar relativt lätt att till-

av vara domstolarna varit med att skälen för

lämpa, även om sparsamma ange dessa beslut. I uppskattat tio procent dessa fall har förbudet

grovt av

slutligen upphävts, vilket får i överkant men ändå godtag-

anses vara

bart ur rättssäkerhetssynpunkt.

SOU 1995: 1 Utvärdering 99

4.9 Förfarandet

4.9.1 Allmänt

Näringsförbudslagens förfaranderegler är i allt väsentligt desamma

som de som gällde enligt konkurslagen. Det innebär bland annat att frågor om näringsñrbud prövas allmän domstol på talan åklaav av gare. Denne handhar tillsammans med polisen utredning förbud om enligt reglerna i rättegångsbalken om förundersökning i brottmål. Konkursñrvaltama har skyldighet att omedelbart underrätta åklaen gare när det kan misstänkas att gäldenären eller företrädare för denne förfarit på sådant sätt att näringsförbud kan komma i fråga 7 kap. 16 § andra stycket konkurslagen. Om inte förvaltaren gjort sådan anmälan skall tillsynsmyndigheteni konkurs göra det när anledning där-

till finns 41 § konkursförordningen. I näringsförbudslagen har kronofogdemyndigheterna i sin

egenskap av indrivande myndighet ålagts skyldighet särskilt uppmärken att samma när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud grundas som på underlåtelse att betala skatter och anmäla förhållandet till m.m. åklagaren. Med denna skyldighet torde följa ett visst utredningsansvar. Departementschefen förutsatte ett nära samarbete mellan åklagare och

kronofogde i dessa frågor och konstaterade att kronofogdemyndigheten

var den myndighet som hade de bästa möjligheterna få fram att material angående systematiskt underlåter betala skatt. personer som att Även i övrigt betonar motiven vikten av ett nära samarbete mellan olika myndigheter för ett framgångsrikt bekämpande den ekonoav miska brottsligheten. Vid utredningen näringsförbud är det av givetvis naturligt med ett samarbete mellan åklagare och tillsynsmyndighet i konkurs då oegentligheter i konkurs skall åberopas. Man bör även ta till vara de kunskaper och kan värde i olika fall resurser som vara av genom samarbete med de myndigheter arbetar inom skatte- och som

indrivningsväsendet, dem som har att övervaka import- och export-

verksamheten, penningmarknaden och bank- och försäkringsområdena, miljön, liksom registerförande myndigheter. Också konkursförvaltare, kommuner, banker och andra kreditgivare, konkurrenter, branschorganisationer och fackförbund kan många gånger ha betydelsefull information om näringsidkare för vilka det finns anledning aktualisera att ett näringsförbud. Berörda myndigheter bör inte bara medverka i erforderlig mån med uppgifter till utredningen, utan även så långt möjligt bidra med att upptäcka dem kan aktuella för näringsförsom vara bud. Någon anmälningsskyldighet för dessa myndigheter har dock inte föreskrivits.

100 Utvärdering

Merparten de straffprocessuella tvångsmedlen kan inte komma till av användning vid utredning näringsförbud. Sålunda är gripande, anom hållande och häktning 24 kap. rättegångsbalken samt reseförbud och anmälningsskyldighet 25 kap. undantagna. Handläggningen i domstol densamma vid ordinära brottmål, sig förbudet prövas i är som vare särskild rättegång eller samtidigt med ansvarstalan. En förbudsfråga prövas slutligt genom dom. Då näringsförbud eller tillfälligt sådant meddelas skall domstolen till den berörde överlämna eller i vanligt brev skicka särskild underrättelse där innebörden - en förbudet beskrivs. av Dom eller beslut vari näringsförbud eller tillfälligt förbud meddelas skall skickas till Patent- och registreringsverket PRV, som sedan den 1 juli 1994 med hjälp automatisk databehandling för näringsförav budsregistret, och till den tillsynsmyndighet i konkurs T SM som enskall övervaka efterlevnaden förbudet. Dom skall sändas ligt lagen av sedan den vunnit laga kraft, medan beslut skall skickas omedelbart.

Näringsförbudsregistret är offentligt. När PRV fått dom eller beslut lägger verket in en spärr avseende vederbörande i samtliga företagsregister som PRV för. Dessa register 1994 aktiebolagsregistret, handelsregistret och är vid utgången av år det föreningsregister i lagen ekonomiska föreningar. som avses om Innebörden spärren är att den berörde inte därefter kan registrera av sig som styrelseledamot, bolagsman m.m. Vad gäller aktiebolagsregistret tar verket ut en lista över samtliga den förbudsålagde förekommer. För varje sådant bolag läggs bolag där ärende där den berörde, med stöd av ny lagregel i aktiebolagsett upp lagen 18 kap. 4 § aktiebolagslagen; SFS 1994:802, omedelbart ava förs bolaget. Berört bolag underrättas åtgärden, liksom huruur om vida denna medfört styrelse eller firmatecknare måste utses. att ny Beträffade handelsregistret och föreningsregistret har PRV i dag en underrätta den berörda juridiska det meddemöjlighet att personen om lade förbudet och den förbudsålagde avförs efter en månad om om att från bolagets eller föreningens sida. Sådan underingen åtgärd vidtas rättelse sker dock för närvarande inte regelmässigt. Regeringen har lämnat förslag till införande av en ny paragraf, 15 kap. 4 i lagen 1987:667 ekonomiska föreningar enligt a om vilken ställföreträdare för föreningen omedelbart skall avföras ur föreningsregistret när ett näringsförbud blir gällande mot honom prop. 199495:67. Den ordning således gäller beträffande aktiebolagssom registret och kan förutses komma att gälla beträffande föreningsregisthar inte ansetts lämplig beträffande handelsregistret. I det registret ret antecknas enskilda näringsidkare, handelsbolag, ideella föreningar och stiftelser utövar näringsverksamhet samt bolagsmän i enkla bolag som

Utvärdering 101

där näringsverksamhet utövas i bolaget. Ett alternativ till omedelbart avförande som övervägs beträffande handelsregistret är ändring i en

handelsregisterlagen 1974: 157, enligt vilken utdrag registret skall

ur lämna upplysning att där aktuell är meddelad om person näringsförbud. Verket underrättar löpande Riksskatteverket, samtliga TSM, bankregistret och försäkringsregistret förändringar i näringsförbudsreom gistret. Det är också möjligt för avgift envar att mot prenumerera på

utdrag ur registret, som är öppet. Kreditupplysningsföretagen samlar

in, lagrar och vidarebefordrar uppgifter näringsförbud med stöd om

av kreditupplysningslagen 1973: l 173.

Ytterligare ñreskrifter angående domstolens underrättelseskyldighet och näringsförbudsregistret framgår förordningen 1986:441 av om underrättelser angående näringsförbud, ändrad SFS senast genom 1994:587. När gäldenär försätts i konkurs skall konkursbeslutet kungenast göras genom införande i Post- och Inrikes Tidningar och lokala tidningar 2 kap. 24 § andra stycket konkurslagen och 10 § konkursförordningen. Något motsvarande förfarande har inte föreskrivits beträffande meddelade näringsförbud.

4.9.2 Den praktiska tillämpningen

Anmälningar och utredningar näringsförbud om

Initiativ till förbudsutredningar

Vi har i avsnitt 4.2.2 redovisat att konkursförvaltarna från halvårsskiftet 1993 och ett år framåt i närmare 1 000 fall ifrågasatt näringsförbud i anmälan till åklagare, motsvarande cirka fem procent av samtliga avslutade konkurser under tid. Enligt samstämmiga uppgifter från samma företrädare för åklagarkåren förvaltarna för den absoluta svarar merparten av anmälningar där förbud ifrågasätts. Det förekommer enstaka

fall där tillsynsmyndigheti konkurs TSM gjort självständig anrnä-

en lan; enligt företrädare för TSM är det oftare förekommande att myndigheten efter samråd med förvaltaren lämnar uppgifter till denne eller direkt till åklagaren komplettering anmälan. Det förekommer som av

också att kronofogdemyndighet eller skattemyndighet anmäler

ifrågasatt näringsförbud. Regelmässigt innefattar samtliga anmälningar där förbud ifrågasätts också uppgift om att den utpekade kan misstänkas ha begått brott i näringsverksamhet; anmälan om förbud vilar därför närmast undantagslöst helt eller huvudsakligen på just påstående brott. Det inneom bär att det endast i enstaka fall är aktuellt utreda att en näringsförbuds-

Utvärdering 102

samband med brottsutredning. Såvitt vi vet har detta fråga utan en en-

dast förekommit efter anmälan från kronofogdemyndighet om att den

berörde i avsevärd omfattning underlåtit betala skatter m.m. Som be-

rörts i tidigare avsnitt har sådan talan förts i blygsam omfattning. Ingenting hindrar heller att åklagare och polis under en pågående brottsutredning utan extern anmälan initierar en näringsförbudsfråga.

I mål rörande ekonomisk brottslighet där konkurs inte har förekommit torde detta det normala, det förekommer även i andra fall. vara men

Åklagarna är helt oförhindrade att föra sådan talan, även om förval-

i den misstänktes eller dennes företags konkurs inte ifrågasatt

taren förbud.

När åklagarna går igenom anmälningshandlingar innefattar på-

som stående brott förefaller det normala vara att de då avstår från att om ställning till förbudsfrågan skall utredas; endast om de fattar ta om beslut att inte inleda förundersökning angående brottsligheten tas om sådan ställning och då också förbudsfrågan skrivs av. Enligt genom att det dock förbudsfrågan skrivs redan på

uppgift förekommer att av detta stadium fastän förundersökning inleds angående brott. Enligt vår mening kan det undantagsvis finnas skäl till sådan åtgärd. Det bör

en dock inte förekomma med stöd reglerna förundersökatt man av om

ningsbegränsning i 23 kap. rättegångsbalken avstår från att utreda förbudsfrågan. Det rimmar exempelvis illa med förbudsreglernas syften

skett förbudsfrågan skrivs under hänvisning till att åtal att som - av väcks eller förväntas bli väckt för brott.

Om förundersökning inleds begär åklagaren biträde av polisen och meddelar utredningsdirektiv. Om ärendet inte är prioriterat i utredeller personella tillgängliga hos polisen får ningshänseende resurser vila i på utredningsman kan erhållas. I utredningsåtgärder väntan att

storstadsdistrikten innebär detta i många ärenden att utredningen i praktiken inte inleds, ärendet slutligen skrivs av på grund av utan att

Vid den sker normalt ingen särskild preskription. prioritering som tas till exempelvis konkursförvaltaren ifrågasatt näringsförbud. hänsyn att

Förbudsutredningar

Normalt prövar åklagaren förbudsfrågan först sedan brottsutredningen långt omfattningen ett kommande åtal kan bedömas. Om nått så att av räcka för förbudstalan, delges den miss-

brottspåståendena bedöms en sådan talan kan ifrågakomma. Han får då redovisa sin

tänkte att även

inställning i frågan och redogöra för sin bakgrund som näringsidkare och för hur han försörja sig i framtiden. Detta förhör som

avser normalt är kortfattat brukar den enda särskilda utredning som vara -

företas beträffande näringsförbud. Tidigare engagemang i bolag, och

Utvärdering 103

i vilken mån bolagen har gått i konkurs, framgår

av registerutdrag som normalt redan tillförts brottsutredningen. Av beskrivningen ovan följer att förbudsfrågan normalt inte föranleder något nämnvärt extra arbete inom för förundersökning

ramen en om brott. Detta är också åklagarnas uppfattning. Endast

om brottslig-

heten bedöms inte fullt motivera ett näringsförbud blir det aktuellt att

utreda frågan mera ingående. Därvid kan kontakter med konkurs-

tas

förvaltare, TSM, skattemyndighet eller kronofogdemyndighet

för att närmare granska andra åsidosättanden än brott. I vad mån sådan en utvidgad utredning görs är dock för oklart. oss Vi har i avsnitt 4.3.8 konstaterat att åklagarna i vissa ärenden onödigtvis tyngt både utredningen och rättegången genom att åberopa även andra omständigheter än brott, trots brottsligheten i sig tillatt gett räckligt underlag för näringsförbud. Enligt några åklagarröster har det ibland varit svårt att övertyga den eller de utredande polismannen om

att utredningen i förbudsfrågan kan begränsas. Enligt vår mening finns det ingen anledning att prestera ett bättre och bredare underlag i förbudsfrågan än vad som är erforderligt för att ett adekvat förbud skall

kunna meddelas; detta så mycket i mer ett läge med knappa utredningsresurser. När åklagaren prövar näringsförbudsanmälan saknar en som sam-

band med brottsutredning i praktiken endast betalningsunderlåtelse-

-

fall sker inledningsvis granskning - en av anmälningsuppgifterna. Det

förefaller som om dessa ärenden inte sällan skrivs redan på detta av

stadium se nedan under särskild underrubrik. En möjlig förklaring

härtill är att kronofogdemyndigheten till anmälan fogat så fullödigt

material, att man redan på detta kan bedöma det inte går att att möta de höga krav ställs för förbud i hithörande fall. Om förbudsutsom en

redning inleds torde de återstående utredningsåtgärderna i de flesta fall

vara få och inte särskilt tidskrävande. I de större polisdistrikten har det dock många gånger varit svårt att i konkurrens med stora ärende-

balanser få utrymme för att inom rimlig tid utreda näringsförbudsfrå-

gor utan brottsanknytning.

Samarbete mellan myndigheterna

Det nära samarbete mellan olika myndigheter departementschefen

som fann viktigt förefaller i allmänhet inte ha präglat utredningarna om

näringsförbud. Åklagarna har med biträde polisen för det ofta skött

av

dessa ärenden på egen hand. De samarbetsgrupper som etablerats över landet ofta både på chefsnivå och på handläggarnivå för - bekämp-

-

ning av den ekonomiska brottsligheten förefaller inte ha ägnat näringsförbudsfrågor särskild uppmärksamhet. Detta gäller även i fråga

om

Utvärdering

övervakningen efterlevnaden meddelade förbud, en fråga till vilav av ken vi återkommer.

Vissa projekt med anknytning till näringsförbud har

gemensamma förekommit. Så har olika myndigheter i ett för oss känt projekt valt ut

de värsta syndarna inom respektive verksamhetsområde. I betydande mån förekom på de upprättade listorna. Av dessa val-

samma personer

des ett antal ut vilka gemensamt samlade så mycket

personer om man material möjligt, bland annat såsom underlag för talan om näsom

ringsförbud.

Redan begränsat samarbete kan till nytta även när förbudsett vara frågan aktualiseras inom för brottsutredning, eftersom andra ramen en

myndigheter kan lämna uppgifter betydelse, uppgifter som polis

av och åklagare inte skulle haft kännedom om. För att ett sådant annars

utbyte skall möjligt krävs någorlunda löpande insyn i pågående

vara en brottsutredningar och de myndigheter närmast kommer i fråga att som

är uppmärksamma på att de kan ha tillgång till uppgifter som är av

betydelse för förbudsfrågan.

Särskilt anmälningar avseende underlåtelse att betala skatter m.m. om

Såvitt vi kunnat finna har antalet fall där kronofogdemyndighet ifråganäringsförbud på grund underlåtelse att betala skatter m.m.

satt av varit Vissa projekt eller pilotfall har drivits, med då-

mycket lågt. men

ligt utfall. Det veterligt mest omfattande projektet har företagits i oss

Göteborg, där kronofogdemyndigheten under period av två och ett

en halvt år fram 57 fall där förutsättningarna bedömdes vara eller getog

ytterligare utredning bli uppfyllda. I dryg tredjedel av fallen

nom en beslöt åklagaren att inte inleda förundersökning. En knapp tredjedel skrevs efter vidtagna utredningsåtgärder. Endast sju fall fördes till av domstol. Förbudstalan bifölls i tre fall; i samtliga dessa fall dömdes

också för brott i näringsverksamhet. betalningsunderlåtelsefallen är det särskild vikt att samsyn i

I av en

förbudsfrågan etableras mellan kronofogdemyndighet och åklagare.

Det gäller såväl arten de oegentligheter som erfordras för att en av

polisutredning skall företas ansvaret för olika utredningsåtgärder.

som Man kan härigenom undvika att ärenden i alltför hög grad skrivs av redan på anmälningsstadiet, vilket leder till att intresset av att anmäla denna oegentligheter avtar. Enligt vår mening bör det dock inte typ av

ifrågakomma att i befogade fall underlåta att anmäla frågan om näringsförbud det skälet att erforderliga utredningsresur-

av att man tror saknas. Med ledning de visserligen fall av detta slag som ser av - -

vi funnit, verkar orter där ett gott samarbete mellan myndigheterna har etablerats också överrepresenterade i statistiken.

vara

Utvärdering 105

Det finns troligen flera samverkande orsaker till att de anmälda betalningsundezrlåtelsefallen är så få. En är naturligtvis de höga krav på visad illojalitet som lagstiftningen ställer i dessa fall. Det är därför

svårt att övertyga åklagare och domstol att förutsättningarna är

om

uppfyllda, en slutsats som kronofogdemyndigheterna har dragit efter vissa projekt och pilotfall. Det förefaller också som om kronofogde-

myndigheterna i många fall inte dessa ärenden särskilt ser som angelägna, kanske därför sig för sin huvuduppgift att man anser förfoga över andra och bättre verktyg. Man har möjlighet att försätta vederbörande i konkurs, väcka talan ställföreträdares för bolags om ansvar skatter eller om ansvarsgenombrott enligt aktiebolagslagens regler.

Ivdngsmedel

Eftersom förbudsfrågan regelmässigt handläggs i samband med brottsutredningar Föreligger normalt inga skäl att för utredningen förbu-

av det göra bruk några tvångsmedel. Det kan dock tänkas fall där av

exempelvis en husrannsakan i viss lokal är motiverad förbudssyn-

ur

punkt utan att tillräckliga skäl för sådan åtgärd föreligger inom

ramen

för den pågående brottsutredningen. Vare sig i sådana fall eller

i ren-

odlade förbudsutredningar har det varit vanligt med tvångsmedel. Möj-

ligheten att tvångsvis hämta den berörde till förhör torde i någon mån ha utnyttjats. Vid våra samtal med företrädare för åklagarkåren har inga synpunkter på förändringar beträffande tvångsmedel framförts.

Särskilt om åklagarnas roll

Åklagarna har en central roll i näringsförbudssystemet. Om åklagarna

inte väcker förbudstalan när det är påkallat, kommer förbud inte heller att meddelas. Detta är självklar följd den exklusiva talerätt en av som

tillagts åklagarna. Motsvarande gäller beslut att inte utreda förbudsfrå-

gan. Det är mot den bakgrunden angelägen uppgift att så långt det en

är möjligt utvärdera med vilken konsekvens åklagarna tillämpar

näringsförbudsinstitutet.

Förutsättningarna för förbud kan vara uppfyllda ådagalagd

genom

brottslighet, utan att även andra typer av åsidosättanden föreligger.

Trots att det inte kan sägas att den det berör har visat sig immun mot försök till tillrättaförande kan brottsligheten i sig sådan allvara att

mänpreventiva hänsyn gör förbud påkallat, Detta rättsläge utrym-

ger me för en jämförelse mellan antalet domar avseende ekonomisk grov

brottslighet och meddelade näringsförbud. Under år 1993 dömdes 43 personer för grov oredlighet mot borgenärer, 106 för grovt

personer

skattebedrägeri och 16 personer till sex månaders fängelse eller

mer

i domar där bokföringsbrott huvudbrott källa: SCB; ytterligare

var

106 Utvärdering

rättsstatistik kommer att redovisas i den allmänna motiveringen. Det är enligt vår mening antagligt att närmare etthundra av dessa domar givit tillräckliga förutsättningar för att meddela näringsförbud. Detta kan jämföras med de runt femtio personer som årligen meddelas förbud. I de särskilt genomgångna domarna har vi funnit närmare tio fall där talan förbud inte förts, trots att goda förutsättningar för framgång om enligt vår mening förelegat. Vi har i dessa fall endast tillgång till ett begränsat material och vet inte skälet till att åklagaren begränsat sin talan. Vid våra samtal med företrädare för åklagarväsendet har vi också funnit att åklagarna känner sig relativt fria i sitt beslut huruvida förbudstalan skall föras eller inte. Som skäl till att talan inte förs, trots att förutsättningar för förbud föreligger, har åklagarna anfört bland annat följande skäl delvis går in i varandra utan inbördes - som viktning. Domstolen rabatterar det utmätta straffet alltför mycket om förbud samtidigt meddelas. Detta argument gäller särskilt vid långa strafftider då merparten av ett näringsñrbud skulle löpa under anstaltstid. 2. Merparten de ekonomiska brottslingarna fortsätter begå brott. Om de av åläggs näringsförbud kommer de att sätta bulvan framför sig. Det blir då svårare att beslå huvudmannen med de nya brotten. 3. De meddelade nåringsñrbuden övervakas för dåligt. Det är därför meningslöst att föra talan om förbud. 4. Om brottsligheten ligger långt tillbaka i tiden och den åtalade under mellantiden drivit näring utan att underbyggda misstankar om nya oegentligheter förekommer framstår det ofta inte angeläget med näringsförbud. Enligt som uppfattning har förbudsfrågan förlorat i aktualitet om förbudsanmâlan inen kommer från konkursförvaltaren än sex månader från konkursdagen. senare

Det föreligger såvitt vi kunnat utröna inte någon allmän uppslutning

bakom de angivna skälen, inte bakom ettdera av dem. Skälen nu ens förefaller ändå ha vunnit sådan spridning att åklagarna i många fall känner sig fria att göra en egen lämplighetsprövning i denna fråga. Detta torde inte ha varit avsett. Visserligen är regeln om absolut åtalsplikt i 20 kap. 6 § rättegångsbalken inte direkt tillämplig på en näringsförbudsfråga. De skäl bär den regeln gör sig dock i lika som upp

mån gällande beträffande näringsförbud och det anses att en sådan

fråga skall prövas efter samma principer som vid åtal. Vi kommer att i den allmänna motiveringen pröva hållbarheten i framförda skäl att underlåta föra talan om förbud.

Utvärdering 107

Domstolarnas och PRV:s handläggning

Domstolarnas hantering förefaller i formellt hänseende okomplivara cerad. De emellanåt långa handläggningstiderna sammanhänger regelmässigt med att förbudet prövas i samband med omfattande åtal. Vi har i tidigare avsnitt anfört synpunkter på handläggningen särskilda av yrkanden om tillfälliga förbud. I huvudsak har domstolarna fullföljt sin skyldighet att översända dom eller beslut till vederbörande TSM och till näringsförbudsregistret. Det har dock förekommit att särskilt beslut tillfälligt förbud om inte blivit känt ñr registreringsmyndigheten förrän slutligt avgörande inkommit. Domstolsverket har låtit framställa blankett där innebörden en av ett meddelat förbud beskrivs. I närmare vart femte fall har domstolarna fullgjort sin skyldighet att underrätta den berörde om innebörden genom att till domen eller beslutet foga denna blankett eller handling en med motsvarande innehåll. I de flesta dessa fall finns hänvisning av en till dornsbilagan i domslutet. När blanketten inte har bifogats får det förutsättas att domstolarna har överlämnat blankett vid förhandling en där dom eller beslut avkunnats eller att expediera sådan genom en samtidigt med den skriftliga domen. Bevis om sådan expediering skall antecknas på domstolsaktens dagboksblad. Enligt vår uppfattning är den ordning där blanketten fogas till domen eller beslutet föredra. att Skälet härtill är i första hand att det därigenom blir lättare leda i att bevis att den det berör har fått del blanketten, vilket kan av vara av betydelse i en eventuell rättegång om överträdelse av förbud. Vi återkommer till denna fråga i den allmänna motiveringen. Domstolarna har ofta översänt icke lagakraftvunna domar till registermyndigheten, även när domen saknat förordnande om tillfälligt förbud. Detta skapar ett inte obetydligt merarbete vid registreringen. Som vi tidigare berört skiljer inte domstolarna i sina underrättelser mellan

fullföljd av förbudsfrågan och fullföljd i andra delar.

PRV har sedan den 1 juli 1994 övertagit ansvaret för näringsförbudsregistret. Enligt uppgift från verket är handläggningen snabb och rationell; nytt gällande förbud registreras regelmässigt dag samma som dom eller beslut når verket. De svårigheter föreligger är tolka som att

domstolarnas förbudstidsformuleringar och korrekta

att uppgifter om när förbudsfrågan vunnit laga kraft, frågor vi tidigare som behandlat. Antagna och föreslagna lagändringar innebär att den meddelas som näringsförbud omedelbart avförs från aktiebolagsregistret och föreningsregistret. Beträffande företrädare för andra juridiska och personer beträffande enskilda näringsidkare råder inte motsvarande ordning. Vi

108 Utvärdering SOU 1995 :l

har anledning att från våra utgångspunkter peka på angelägenheten av att utdrag handelsregistret i förekommande fall ger upplysning om ur att där aktuell person är meddelad näringsförbud.

4.9.3 Slutsatser

Konkursförvaltarna är de i särklass mest frekventa anmälarna av att Även åklagarna initierar sådan itredning. näringsförbud är påkallat. Regelmässigt handläggs förbudsfrågan i samband med utredning om brott. Normalt kräver inte förbudsfrågan någon mer omfattande utredning. Det förekommer dock att förbudsfrågan utreds vidare och djuän vad som rimligtvis är nödvändigt. pare Kronofogdemyndigheterna har i mycket begränsad utsträckning anmält underlåtelse att betala skatt till åklagare för förbudsutredm.m. ning. Myndigheternas erfarenheter är att lagen ställer mycket höga krav i dessa fall. För sin övriga verksamhet har kronofogdenyndighetema inget behov av näringsförbudsinstitutet. Bristen på utredningsresurser förhindrar eller försenar såväl förbudsutredningar i samband med brott som särskilda förbudsutredningar. Det förefaller uppenbart att näringsförbud inte meddelas i illa de fall där redan brottmålsdom tillräckligt underlag för förbud Det verger kar skälet härtill delvis är att söka hos åklagarna. De förefalsom om ler företa något friare prövning i förbudsfrågan är vad :om sker i en åtalsfrågor. Det finns därför anledning att om möjligt beforlra en mer konsekvent tillämpning av näringsförbudsreglerna. Vid sidan frågor förbudstidsangivelse och laga kraf. förefaller av om handläggningen vid såväl domstol som registreringsmyndiglet fungera väl. Av utdrag handelsregistret bör dock i förekommande fall framur gå om där aktuell person har näringsförbud.

4.10 Tillsynen

4.10.1 Allmänt

Enligt näringsförbudslagen är det de kronofogdemyndigheer som är tillsynsmyndigheteri konkurs TSM är satta att övervaka eftersom levnaden av meddelade näringsförbud och tillfälliga förbul. Den ort där den berörde är bosatt avgör vilken TSM som har deta tillsynsansvar. I tillsynsuppgiften ingår att övervaka att vederbörande avvecklar befintlig näringsverksamhet strider mot 6 och 7§§ i lagen m.m. som också att han inte startar något nytt företag eller på annat sätt men sig i näringsverksamhet ett sätt som är otillået för den engagerar

Utvärdering 109

har näringsförbud. Även förbuds individuella räckvidd skall som ett övervakas, såsom att medgiven dispens efterlevs, liksom föreskrifter givna i samband med beslut om avvecklingstid eller dispens. Tillsynsuppgiften åvilar TSM under hela förbudstiden. Genom tillsynen skall TSM hålla sig underrättad vad den berörom de har för sysselsättning. För detta eller annat övervakningsändamål som betingas av förbudet kan TSM begära att vederbörande lämnar upplysningar. Någon skyldighet för honom att bidra med sådana upplysningar föreligger inte och TSM saknar möjlighet att framtvinga hans medverkan. En viktig uppgift för TSM är att via registerkontroller övervaka att pågående näringsverksamhet avvecklas och att sådan inte startas. ny Om vederbörande är registrerad för näringsverksamhet bör en man undersöka om verkligheten stämmer med registeruppgiften, vilket kan tänkas ske genom att viss spaning utförs kronofogdemyndighetens av fältpersonal. TSM bör inte själv genomföra sådant aktivt spaningsarbete som är av närmast polisiär art. Om skäl finns till sådana åtgärder bör uppgiften överlämnas till polisen. Lagens förarbeten betonar vikten myndighetssamverkan för att av möjliggöra en effektiv övervakning. Förutom att de iakttagelser som görs vid kronofogdemyndigheternas fältverksamhet bör tas till vara, bör också möjligheterna att inhämta uppgifter och hjälp ta annan av andra myndigheter utnyttjas. Registermyndigheter och andra myndigheter som lägger märke till att ett förbud kan ha överträtts bör finna det naturligt att underrätta TSM, polis eller åklagare. Om TSM på grundval av inhämtade informationer misstänker att den berörde överträder sitt näringsförbud skall myndigheten anmäla detta till polis eller åklagare. Till anmälan skall all väsentlig information i ärendet bifogas.

Tillsynsuppgiften får inte fullgöras på sådant sätt att övervakningen

blir onödigt ingripande eller kränkande för den enskilde. Han måste ha möjlighet att ta anställning utan att känna sig utsatt för konen ny stant övervakning. Vid sidan av TSM:s särskilda ansvar för att näringsförbudet efterlevs har polisen en allmän skyldighet att förebygga brott och bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, dit överträdelse av näringsförbud hör.

110 Utvärdering

4.10.2 Den praktiska tillämpningen

Tillsynens innehåll

En tillsynsmyndighet sörjer för övervakningen mellan något enstaka

av

förbud till ett drygt trettiotal. De tre storstadsdistrikten svarar för

upp

hälften förhuden. Det låter sig redan härigenom sägas att tillsyns-

av

uppgiften är särskilt svårbemästrad i storstäderna.

första hand företrädare för TSM i de Vi har genom samtal med i tre

storstäderna bildat en uppfattning om hanteringen av dessa tillsyns-

oss ärenden. I huvudsak kan följande ordning anses gälla. När TSM erhållit dom eller beslut näringsförbud tillställs den beom

rörde ett brev informerar om förbudets innehåll och myndighetens

som

tillsynsuppgift. I brevet föreslås vederbörande att med viss regelbundenhet ta kontakt med TSM och därvid informera om vad han sysselsätter sig med eller hur han i övrigt försörjer sig. Där upplyses också att TSM kan söka information om hans sysselsättning genom myn-

om

digheter, register, privata organisationer m.m. om han inte själv lämtillräckliga uppgifter. Samtidigt den berörde att ta kontakt

nar anmanas

med TSM. Som regel efterkommer han anmaningen och lämnar vid

ett personligt besök hos myndigheten de begärda upplysningarna. De

på detta sätt frivilligt lämnar upplysningar återkommer normalt

som minst en gång per år.

I samband med dessa kontakter utnyttjar inte sällan den berörde tillfället till att få närmare information förbudets räckvidd och prak-

om

tiska innebörd. Sådan information regelmässigt, men i svårbedöm-

ges

da fall med reservation för att åklagare och polis kan göra en annan

bedömning. Om upplysningar inte lämnas eller lämnade uppgifter ger anled-

om ning till tvekan huruvida förbudet verkligen efterlevs försöker om

TSM kontrollera uppgivna förhållanden och i övrigt göra efterforskningar. Registerslagningar sker i relativt stor omfattning. Kontroller sker bland annat hos försäkringskassan. I inte ringa grad tar TSM hjälp kronofogdemyndighetens fältverksamhet. Om den berörde är

av

restförd föreligger ibland också förutsättningar för att få upplysningar

i samband med exekutiv förrättning i hemmet. Merparten av kontrollen sker dock från skrivbordet. Om tvekan kvarstår huruvida förbudet efterlevs efter dessa aktiva åt-

gärder kan kontakt tas med polisen normalt eko-roteln så att infor-

mation berörd samordnas. De spanings- och förutrednings-

om person

åtgärder sedan kan bli aktuella vidtas därefter av polisen. I de

som

samrådsgrupper finns med företrädare för polis, åklagare, skatte-

som

myndighet och kronofogdemyndighet kan ärendet följas upp.

Utvärdering 111

För det fall konkreta misstankar om överträdelse föreligger anmäler TSM förhållandet till åklagare som övertar handläggningen ärendet. av Erfarenheterna av kontakterna med åklagare och polis varierar dock; i vissa distrikt ser TSM åklagarnas och polisernas intresse för dessa frågor som svalt. I samband med att ett tillsynsärende läggs inhämtar TSM upp normalt registeruppgifter om i vilken omfattning vederbörande varit företrädare för olika företag och bevakar att han blir avregistrerad. Därutöver informerar TSM de myndigheter kan bidra med som upplysningar i ärendet. Förutom berörda fältsektioner inom kronofogdemyndigheten är det i första hand skattemyndigheterna som informeras. Sonderande kontakter förekommer även bland annat med konkursförvaltare, fackföreningar och vederbörandes tidigare affärskontakter. Vad som ovan beskrivits är som nänmts den normala hanteringen. Awikelser förekommer, såväl i passiv riktning i aktiv. Vissa som TSM sätter sig i kontakt med den berörde två gånger per år under hela förbudstiden medan andra gör det sällan eller låter all personlig mera kontakt ske inom för kronofogdemyndighetens indrivningsverkramen samhet. I huvudsak ger dock beskrivningen ovan en rättvisande bild av tillsynsverksamheten. Riksskatteverket har som chefsmyndighet för exekutionsväsendet sedan 1984 årligen samlat in uppgifter om vad de olika TSM känner till om de personer de har att övervaka. I samband med en gemensam genomgång av dessa uppgifter sker ett erfarenhetsutbyte mellan de olika TSM i tillsynsfrågor. Av den senaste årliga redovisningen framgår att 75 procent de av förbudsålagda har anställning, är sjukskrivna, är intagna på anstalt eller har annan sysselsättning och att de inte är föremål för misstanke om överträdelse av förbudet. I 14 procent av fallen föreligger misstanke om överträdelse; bland dessa fall finns även de där TSM saknar fullgott underlag för att hänföra vederbörande till den ena eller andra kategorin. I återstående 11 procent av fallen är det okänt hur vederbörande försörjer sig. Att den sistnämnda siffran är så hög sammanhänger enligt uppgift med att det vid den senaste redovisningen förelåg ovanligt många nytillkomna förbud; motsvarande siffra för åren dessförinnan ligger runt 5 procent. TSM har inte tillförts några resurser för hanteringen av näringsförbud och har heller inte avdelat några särskilda resurser för detta ändamål; övervakningen sker jämte andra arbetsuppgifter. Under de senaste årens mycket stora tillflöde av konkurser har inte denna tillsynsuppgift kunnat prioriteras på önskat sätt. De TSM vi varit i kontakt med uppger dock samstämmigt att de har god kontroll över de förbud de har att övervaka.

112 Utvärdering

Enligt tillfrågade TSM innebär det förhållandet att vederbörande

flyttar till annat län, att det kan dröja upp till ett halvår innan den ändrade bostadsorten blir känd; först därefter kan således ärendet överflyt-

tas till rätt TSM. I de fall vederbörande skriver sig utomlands är det

svårt eller näst intill ogörligt för TSM att utöva en godtagbar tillsyn

beträffande förbudets efterlevnad i Sverige. Möjligheterna till register-

kontroller är då regelmässigt små. Ansvaret för vederbörande blir kvar hos den ursprungliga TSM intill förbudet löper ut eller uppgift föreligger om ny faktisk boendeort i Sverige.

Våra iakttagelser Det förefaller om variationerna är stora mellan olika TSM, både som

när det gäller hur praktiskt utövar tillsynen och med vilken inten-

man sitet det sker. Det måste naturligtvis finnas utrymme för skilda förfa-

ringssätt utifrån det övervakningsbehov som föreligger. Enligt vår uppfattning riskerar emellertid alltför decentraliserad informations-

en

inhämtning att frånta TSM den överblick som är nödvändig för att

kunna så snart skäl därtill finns. Det kunde möjligen vara skäl agera

för chefsmyndigheten att ge närmare anvisningar om såväl organisatiotillsynen det faktiska innehållet i tillsynsuppgiften. Vid

nen av som om vissa TSM har också förklarat sig önska klarare besked om vilket man

innehåll tillsynen bör ha.

Bortsett från dessa variationer förefaller TSM ha goda kunskaper om

flertalet förbudsålagda. Den ordning som etablerats där man i anslutning till att förbudet börjar gälla tar kontakt med den berörde ter sig ändamålsenlig. Genom sådan kontakt kan TSM tidigt få ett gott underlag för den fortsatta tillsynen. Dessa kontakter innebär också att den berörde på ett tidigt stadium får klart för sig att förbudet har ett reellt

innehåll och att efterlevnaden kontrolleras. Ur individualpreventiv syn-

punkt torde detta inte sakna betydelse. Trots de klara övervakningsinslagen förefaller kontakten mellan den berörde och TSM normalt vara

otvungen; inte sällan tar den berörde eget initiativ kontakt för att

underrätta förändrade anställningsförhållanden eller för att söka in-

om formation förbudets närmare innehåll. om

Enligt vår uppfattning framträder bristerna i tillsynen främst i de situationer där den ålagde inte alls lämnar några upplysningar eller där

tvekan uppstår vederbörande efterlever förbudet. Någon konkret om misstanke kan grunda anmälan om överträdelse föreligger då som en inte. Även anmälan görs torde risken för ett omedelbart avskrivom

ningsbeslut uppenbar, eftersom förhållandena kanske inte ger an-

vara överträdelsebrott har förövats. Även TSM i

ledning anta att ett om dessa fall kontrollerat med försäkringskassa och andra myndigheter

Utvärdering 113

torde polisiära insatser erfordras för att klarlägga huruvida det finns skäl att misstänka överträdelse. Det förefaller dock som om sådana en åtgärder inte alltid kommer till stånd, trots att behov kan föreligga

bland biträde med inre och yttre spaning. För att TSM skall

annat av

kunna få sådan hjälp krävs en väletablerad kontakt mellan myndigheterna, vilken inte alltid föreligger. Det råder också oklarhet i frågan sådan polisiär hjälp innebär att polisen övertar ärendet eller om

om

återredovisning skall ske. I många fall förefaller polisen ha hanterat sådana frågor ordinära tips lagöverträdelser, trots att förfrå-

som om

kommit från myndighet med särskilt tillsynsansvar. Givetvis

gan en har polisens många gånger hårt ansträngda resurser för bekämpning den ekonomiska brottsligheten begränsat utrymmet för aktiva insatav ser på näringsförbudsområdet. Det kunde tänkas lämplig ordning att inom ramen för regelvara en

bundna sammanträffanden mellan olika myndighetsföreträdare sär-

-

skilt då mellan TSM och polisen på TSM:s initiativ gå igenom vad

-

är känt de inom upptagningsområdet som är medde-

som om personer

lade förbud. Någon sådan systematisk genomgång förefaller inte förekomma. Det bör dock anmärkas, att ett helt fritt utbyte av informationer mellan myndigheterna kan möta vissa hinder ur sekretessynpunkt. Näringsförbudslagen ställer inga tvångsmedel i övervakningsarbetet till TSM:s förfogande. Det har dock framkommit att man i samband med förrättningar enligt utsökningsbalkens regler försöker skaffa information är betydelse för att kontrollera att näringsförbud

som av

efterlevs. Det är naturligtvis inte fel att till TSM vidarebefordra de

kunskaper den indrivande verksamheten ger om den berörde. Ensom

ligt vår mening får det dock inte sättas i system att vidta förrättning hos förbudsålagd är restförd, uteslutande i syfte att kontrollera ef-

som

terlevnaden näringsförbudet. En sådan ordning riskerar uppenbarli-

av

gen att komma i konflikt med ändamålsprincipen, dvs. att ett tvångs-

medel inte får användas för annat än det ändamål för vilket det tillkommit.

TSM förefaller sällan ha tagit befattning med renodlade awecklingsfrågor. Detta sammanhänger med att verksamheterna ofta avvecklats redan då förbudet börjar gälla. I viss utsträckning förefaller det som TSM inte tillräckligt aktivt har ägnat sig uppgiften att kontrol-

om

lera vilka tidigare verksamheter bedrivits och att övervaka av-

som

vecklingen av dessa.

114 Utvärdering

4.10.3 Slutsatser

I huvudsak tycks TSM tillämpa goda rutiner för tillsynen meddeav lade förbud. Detta gäller i första hand uppgiften från den berörde att och från andra håll inhämta information hur vederbörande för- - om sörjer sig. I flertalet förbudsfall förefaller denna typ av övervakning

vara tillräcklig för att lagens syften skall uppnås. Åtgärderna ter sig

inte mer ingripande än vad som erfordras. Bristerna vid tillsynen hänför sig i första hand till svårigheterna att övergå från sedvanlig informationsinhämning till aktiva övervakningsåtgärder. Förklaringen till detta förefaller bristande kontakter vara mellan TSM och polis samt oklarhet ansvarsförhållandena mellan om dessa myndigheter. Också knappa hos myndigheterna kan ha resurser bidragit härtill.

4.11 Överträdelse näringsförbud

av

4. 11.1 Allmänt

Den som överträder ett näringsförbud eller ett tillfälligt förbud gör sig skyldig till straffbar handling. På detta sätt är inte bara överträdelse av de centrala bestämmelserna i 6 och 7 §§ sanktionerade, utan även föreskrifter meddelade i samband med beslut om avvecklingstid eller dispens. Straffskalan för överträdelse är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Ett näringsförbud som överträds får förlängas med högst fem år. Vid ytterligare överträdelser får förbudet på nytt förlängas; den sammanlagda tiden för förlängningar får dock inte överstiga fem år. Talan om förlängning måste ha väckts före förbudstidens utgång. Om domstolen meddelar någon ett näringsförbud trots att han redan är underkastad sådant förbud, skall rätten upphäva det äldre förbudet. Enbart en överträdelse av näringsförbud utgör inte tillräckligt skäl för ett nytt förbud. Ovan refererade regler har i allt väsentligt överförts från konkurslagen. Även där således reaktionerna vid överträdelse straff och var förlängd förbudstid. Förarbetena till såväl konkurslagen som till näringsförbudslagen är dock sparsamma med vägledande uttalanden för tillämpning av dessa bestämmelser. Klart är dock att det är förbudets gränser såsom de beskrivs i 6 och 7 §§ och i meddelade föreskrifter, som utgör gränserna för det straffbara området. Straffbudets samtliga rekvisit måste vara täckta av gärningsmannens uppsåt för att brott skall föreligga, och relevanta omständigheter skall av åklagaren bevisas för

SOU 1995 :l Utvärdering 115

att kunna läggas till grund för bedömningen. Allmänna straffrättsliga principer skall tillämpas beträffande för medverkan till överträansvar delse. En anvisning till ledning för påföljdsval och straffmätning vid över-

trädelse av näringsförbud gavs vid införandet av näringsförbudsregler

i konkurslagen. Departementschefen anförde att det givetvis är viktigt att straffbestämmelsen ges en tillämpning som bidrar till att den som har meddelats förbud verkligen avstår från att idka näring under den tid förbudet gäller. Näringsförbud är avsett endast för allvarliga missbruk näringsfriheten. Inträffar det att den som har meddelats förbud av fortsätter verksamhet med i stort sett karaktär som den tidien samma bör enligt departementschefens mening frihetsberövande påföljd gare, normalt väljas. En de frågor förarbetena inte på är när ringa brott av som ger svar

skall föreligga. Näringsförbudskommittén uttalade som sin me-

anses ning, att mindre allvarliga bör bedöma fall där verksamheten som man

i fråga är mycket begränsad, där avvecklingen påbörjats men inte av-

slutats i tid och där närståendeförbudet överträtts utan att det för den skull finns anledning att misstänka att vederbörande själv lett verksamheten. En förarbetena obesvarad fråga är när skäl föreligger att annan av förlänga ett tidigare meddelat näringsförbud. Enligt kommittén bör förlängning regelmässigt ske men i ringa fall ofta kunna underlåtas. Formuleringen i lagens 26 § jämfört med 25 § ger vid handen att förbudet inte kan förlängas i de fall då överträdelse skett under tid då

förbudet varit gällande på grund av beslut om tillfälligt näringsförbud.

Huruvida detta varit avsett är inte klart; kommitténs lagförslag skiljde sig från propositionens på denna punkt och frågan är inte berörd.

4.l1.2 Den praktiska tillämpningen

Några statistiska uppgifter Enligt uppgift från Riksskatteverket RSV har det efter den 1 juli 1980 intill utgången juni månad 1994 meddelats sammanlagt 34 av

domar avseende överträdelse av näringsförbud. Någon skyldighet för

domstolarna att underrätta RSV har dock inte förelegat med mindre domen påverkat den berördes förbudstid.

Enligt rättsstatistiken har straffstadgandet i näringsförbudslagen un-

der åren 1986 till och med 1993 tillämpats i 43 domar i första instans. Det bör dock anmärkas att det bland dessa domar även ingår medhjälp till överträdelse näringsförbud. Utöver dessa domar finns några av åtalsunderlåtelser och strafförelägganden där stadgandet tillämpats.

116 Utvärdering

Under samma period har nio domar förekommit där konkurslagens motsvarande straffstadgande tillämpats och ytterligare tio där det är

oklart om överträdelsen konkurskarantänen eller näringsförbudet avser källa: SCB. Ur statistiken går inte att utläsa dessa nitton domar om helt eller delvis sammanfaller med de 43 ovannämnda.

Vi har gått igenom de 34 domar, alla lagakraftvunna, RSV

som erhållit från domstolarna. I samtliga fall har domen inneburit att ansvars-

yrkandet bifallits. Domarna riktar sig mot 31 personer; tre av dessa

har dömts för överträdelse vid två tillfällen.

I 18 av de 34 domarna har ansvarsfrågan prövats i sak hovrätt.

av

Högsta domstolen har i inget fall tagit upp frågan om ansvar för överträdelse av förbud till prövning. Alla domar utom fyra avser överträdelse lagakraftvunnet närings-

av förbud. I återstående fall har överträdelsen skett under tid då förbud gällt på grund av särskilt beslut om tillfälligt förbud eller förordnande

i dom att förbudet skall gälla utan hinder att det inte vunnit laga

av kraft. I tre av domarna har domstolen bedömt överträdelsen som ringa; i

de fall domen endast avsett detta brott har måttliga bötesstraff ut-

dömts. Domstolen har i nio fall fällt till ansvar endast för överträdelse av

näringsförbud eller bestämt särskilt straff för detta brott. I åtta av dessa har fängelse valts påföljd; i det återstående har förordnats

som

att tidigare ådömt fängelsestraff skall omfatta också det nya brottet.

Strafftiderna i de åtta fallen varierar mellan fängelse 14 dagar och fem

månader; genomsnittstiden är drygt två månader. Icke frihetsberövande påföljd har valts i två domar omfattar

som även andra brott än överträdelse. I ett fall hotades vederbörande av

avsked från en anställning om han fick fängelse, vilket sammantaget med liten risk för återfall ansågs utrymme för Villkorlig dom. I det

ge

andra fallet föranledde starka skäl hänförliga till den dömdes

person

att påföljden bestämdes till skyddstillsyn. I samband med domen har i fall näringsförbud meddelats.

sex nya

I alla dessa fall hade det tidigare förbudet löpt ut vid tiden för domen. I 17 fall har den tidigare meddelade förbudstiden förlängts, i två

varav

fall trots att överträdelsen bedömdes ringa. Förlängning har be-

som stämts till en tid mellan ett och fem år, i genomsnitt med två och ett halvt år.

I omkring en tredjedel fallen närmare bestämt elva fall har

av - -

således vare sig nytt förbud eller förlängd förbudstid meddelats i

samband med fastställd överträdelse. Tre fallen avsåg överträdelse av av

tillfälligt förbud, som beivrades genom samma dom där slutligt förbud

meddelades. I två fall hade förbudstiden gått ut när åtal väcktes för

Utvärdering 117

överträdelse; eftersom åtalen endast omfattade det brottet saknades för-

utsättningar för nytt förbud. I ytterligare ett fall var redan den maximala förlängningstiden förbrukad i samband med tidigare överträdelse-

dom. Åklagaren avstod i tre fall från att framställa yrkande om för-

längd förbudstid utan att skäl därtill kan återfinnas. I återstående två

fall ogillades talan om förlängd förbudstid. I ungefär två tredjedelar domarna har den dömde övertygats om

av att faktiskt ha utövat ledningen näringsverksamhet som annan utåt av framstått ansvarig för. Strax över hälften av dessa bulvaner har som varit närstående till den dömde. I tretton av fallen har i samma mål minst dömts till för medhjälp till överträdelse av näen person ansvar ringsförbud.

Våra iakttagelser Gränserna för det straffsanktionerade området förefaller inte ha vållat

domstolarna några särskilda problem. De invändningar som prövats

har i allt väsentligt tagit sikte på bevisningen om att vederbörande

innehaft sådan position i 6 och 7 §§. Inte sällan har relativt

som avses

omfattande bevisning upptagits avseende just detta. I de fall vederbö-

rande satt bulvan framför sig är också svårigheterna särskilt stora att bevisa det rätta förhållandet.

När det gäller beviskravet för fällande dom har vi noterat betydande

skillnader mellan domstolarna. Medan man i vissa fall varit snar att

finna överträdelse klarlagd, har i andra beviskravet ställts mycket

en högt. Den meddelats förbud har goda möjligheter att visa att han inte som

överträder förbudet, medan utomstående har möjligheter till insyn i den verksamhet som han är engagerad Det kan vara rimligt att detta förhållande något får inverka kravet åklagarens bevisning. Därmed är naturligtvis inte sagt att bevisbördan skall vara omvänd

utan endast påpekat, i anslutning till vad Näringsförbudskommittén an-

förde, att det i mål överträdelse finns skäl att såsom domstolarna om -

i andra fall gör då det rör sig särskilt svårbevisade förhållanden

om sätta beviskravet något lägre än armars. I flera de genomgångna domarna har den tilltalade invänt att han av inte närmare känt till vad som förbjudits honom genom näringsförbudet. Trots att ett sådant förhållande normalt inte är ansvarsbefriande kan det ändå återverka gärningens straffvärde. Som vi funnit i avsnitt 4.9.2 finns det därför skäl att överväga ändrade rutiner för underrättelse om förbudets verkan.

118 Utvärdering

Uppenbarligen har domstolarna regelmässigt ansett att överträdelse

av näringsförbud är ett brott av sådan art att frihetsberövande påföljd

normalt skall utdömas. Vi har ingenting att invända häremot.

I tre fall har ringa brott ansetts föreligga. Dessa fall refereras här.

E hade utövat den faktiska ledningen av ett efter förbudet bildat aktiebolag där hans hustru och bror utgjorde styrelse. Under ett år hade i bolaget vissa målningsarbeten utförts. Ingen bokföring hade förekommit i bolaget. E hade underlåtit att som inkomst rörelsen deklarera inkomst 70 000 kroav en av nor. Utan angivande av skäl finner domstolen överträdelsen ringa. 2. L hade under tre månader efter det att förbudet vunnit laga kraft utfört vissa byggnadsarbeten i sin enskilda ñmia. Arbetena avsåg sådant han som som totalentreprenör svarade för blev slutñrt, i allt väsentligt fel eller brister som påtalats vid besiktning. Allt arbete kontrakterat före det att hovrätten var meddelade ñrbud. L uppgav sig inte har blivit upplyst möjligheten att om medges awecklingstid. Med hänsyn till angivna omständigheter farm domstolen brottet ringa.

3. F hade under tre månader i egen regi utfört två uppdrag avseende byggnadsarbete, uppdrag som inbringade 160 000 kronor brutto. Han åtog sig uppdragen ñr att försörja sig och sin familj sedan hans dittillsvarande sjukbidrag dragits in. Domstolen fann omständigheterna sådana att gärningen borde bedömas som ringa.

Som angivits i avsnitt 4.11.l förarbetena inget besked

ovan ger om

hur gränsen mellan enkelt och ringa brott skall dras. Med hänsyn till lagens syfte får det dock anses att utrymmet för ringa överträdelser är litet. Vad kommittén i det senaste lagstiftningsärendet uttalat också

ger vid handen att det i första hand är särskilt ömmande fall kan besom

dömas som ringa. Enligt vår mening ligger det nära till hands att finna

brottet ringa i fall som under medan fall är tveksamt. ovan, mera För fall där vederbörande i samband med överträdelse på nytt åsido-

satt vad som ålegat honom som näringsidkare bör utrymmet för ringa brott vara ytterligt begränsat. Vi ställer därför tveksamma till

oss om fall står i överensstämmelse med gällande lag.

I anslutning till frågan om när ringa brott föreligger finns skäl att

betona, att överträdelse närståendeförbudet eller överträdelse av

genom innehav av formell beslutanderätt i företag alls inte regelmässigt bör anses som ringa brott. Vad kommittén uttalat i denna del förutsätter att det inte finns anledning misstänka att vederbörande själv lett verksamheten. Det bör inte komma i fråga att för för enkel

ansvar överträdelse kräva, att åklagaren bevisat att vederbörande lett verksatnheten. Ett sådant krav skulle motverka den avsedda effekten med

förbudskretsens utvidgning.

Utvärdering 119

Vid sidan straff kan domstolen under vissa förutsättningar förav

länga den tid under vilken näringsförbudet skall gälla. Sådant förordnande har givits i ett relativt stort antal fall. Endast i två för oss kända

fall har talan förlängd tid lämnats utan bifall. en om

D hade näringsförbud i fem år och hade under två dessa utövat den av faktiska ledningen ett tidigare förvärvat aktiebolag intill det gick i konkurs. av Bolaget bedrev viss verksamhet. D hade under straffavtjänande engagerat en medintern styrelseledamot i bolaget. Vid tiden för dom återstod ingen tid som det gamla ñrbudet. Till skillnad från tingsrätten fann hovrätten under av stark dissens att förlängning inte erforderlig, under hänvisning till att - var brottet låg tre år tillbaka i tiden och dess inte alltför allvarliga beskaffenhet.

2. W hade under månader av förbudstiden utövat ledningen av ett hansex delsbolag drev liknande verksamhet den föranlett näringsförbusom som som det. Handelsbolaget bildades på Wzs initiativ och bolagsmän var hans sambo och Såvitt kan utläsas har domstolen inte funnit fog för att ñrlänga ñrmor. budstiden med hänsyn till att inga anmärkningar kunnat riktas mot den verksamhet som bedrivits i bolaget.

Som nämnts förarbetena inga anvisningar om när förbudstiden bör ger förlängas. Vad kommittén uttalat torde dock stå i överensstämmelse

med lagstiftningens syfte. Enligt vårt förmenande bör redan det förhållandet, att vederbörande under viss tid inte underkastat sig det utdöm-

da förbudet ett starkt skäl för förlängd tid. Vi ställer oss därför vara tveksamma till utgången i de två beskrivna fallen. I huvudsak har domstolarna underlåtit att ange varför man bestämt

att förlängningen skall stanna vid viss tid. Där skäl angivits förefaller utgångspunkten ha varit att förlängning sker med lika lång tid som förbudet överträtts. I skärpande riktning har talat att den bedrivna verksamheten haft viss omfattning, liksom självfallet att nya oegentligheter förekommit under överträdelsetiden. Sådana överväganden förefaller

oss välbetänkta.

Ibland kan ñrutsättningar föreligga såväl för att meddela nytt förbud

att förlänga tiden för ett tidigare meddelat förbud. Lagen anger som

inte vilket av alternativen som i sådana fall skall väljas. Där utsågs

endast att domstolen är bunden åklagarens yrkanden så att man inte

av

kan meddela ett nytt förbud yrkande endast framställts om förläng-

om

ning, medan det står domstolen fritt att meddela förlängning om talan förs nytt förbud. Materiella förutsättningar för nytt förbud förelåg

om

i en av de genomgångna domarna. Åklagaren yrkade i målet endast att

förbudstiden skulle förlängas, och domstolen meddelade förlängd tid med fem år. När sedan åtalades och dömdes för att på

samma person

nytt ha överträtt förbudet, kunde ytterligare förlängning inte lagligen

ske. Vid den domen förelåg inte förutsättningar att meddela senare

120 Utvärdering

nytt förbud, eftersom vederbörande då endast dömdes för överträdelsen. När förutsättningar för nytt förbud föreligger bör således normalt yrkande om detta framställas. Vi har i avsnitt 4.11.1 konstaterat att ordalydelsen i 26 § mot ovan bakgrund av formuleringen av 25 § inte förefaller medge att för- budstiden förlängs i de fall överträdelsen tillfälligt förbud. Föravser hållandet var detsamma i konkurslagens motsvarande regler. I ett fall meddelades H genom dom år 1983 näringsförbud i tre år. I domen förordnades att förbudet omedelbart skulle gälla. År 1984 dömdes han på nytt av tingsrätt, bland annat för överträdelse förordnandet av om tillfälligt förbud i 1983 års dom. I samband därmed förlängdes det slutliga förbudet enligt 1983 års dom med två år. Några månader därefter överprövade hovrätten båda domarna och fastställde vad tingsrätterna bestämt i nu relevanta hänseenden. Fallet visar att det finns ett behov av att kunna förlänga förbudstid även då överträdelsen avser tillfälligt förbud; något skäl att göra skillnad mellan överträdelse av förbud och tillfälligt förbud föreligger inte. Enligt lagens 10 § får tillfälligt förbud meddelas när det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger. Det är inte självklart att denna paragrafs formulering ger utrymme för interimistiska förordnanden om ñrlängd förbudstid. I några fall har dock domstolarna - synbarligen utan prövning av om åtgärden har lagstöd meddelat sådana förordnanden i samband med att det gamla näringsförbudet löpt ut, för att sedermera pröva överträdelsen och förlängningsfrågan slutligt genom dom.

4.11.3 Slutsatser

Det statistiska materialet inte underlag för att med exakthet fastger ställa i vilken utsträckning dom meddelats för överträdelse näringsav förbud. Vid en jämförelse med de närmare 600 näringsförbud som meddelats sedan regler om näringsförbud kom i tillämpning, får det ändå anses klarlagt att för överträdelse utkrävts i relativt beansvar gränsad omfattning. Lagens straffbestämmelse lämnar inga större oklarheter gränserom na för det straffbara området och förefaller i huvudsak lättillämpad. De svårigheter som föreligger är i första hand att bevisa att straffbudets rekvisit är uppfyllda. Det förekommer härvid att domstolarna ställer alltför stora krav på bevisningen. I ett inte ringa antal fall har emellertid ändå bland annat bulvanförhållanden kunna klarläggas. Överträdelse näringsförbud eller av tillfälligt förbud förefaller regelmässigt föranleda ett kortvarigt fängelsestraff. I flertalet fall förordnar domstolarna också om ñrlängning förbudstiden. av

Utvärdering 121

Lagen och dess förarbeten lämnar liten eller ingen vägledning i frá-

gan om när en överträdelse skall bedömas som ringa brott. Detsamma

gäller vid övervägande tiden för ett äldre förbud skall förläng-

av om Det råder vidare oklarhet om domstolen äger rätt att interimistiskt as. förlänga förbudstiden, liksom förlängning kan ske när överträdelom

sen skett under tid då tillfälligt förbud varit gällande.

5 Utländsk rätt

1 Inledning

Detta kapitel skall ägnas en redogörelse för andra rättsordningars motsvarighet till de svenska näringsförbudsreglema. Komparativa studier på detta område försvåras dock avsevärt genom att förbudsfrågor berör och påverkas av innehållet i näringsrätten, insolvensrätten, associationsrätten, straffrätten m.m. En tidigare vunnen erfarenhet är att olika länders system i dessa hänseenden awiker från varandra i så hög grad, bred redogörelse för andra länders rättsregler på området att en inte är särskilt meningsfull. Mot den bakgrunden har vi ansett det mest fruktbart att göra en jämförelse med rättsordningar som mest liknar Sveriges och så långt möjligt söka få uppgift vilka erfarenheter man där har av sina system. om Vi har därför valt att studera näringsförbudsreglema i Finland, Norge och Danmark, bland annat genom sammanträffanden med företrädare för myndigheter som ägnar sig bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. För något bredare utblick skall vi dock i ett första avsnitt helt en kort redogöra för de allmänna iakttagelser Näringsförbudskommittén gjorde i detta avseende för ungefär tio år sedan. I ett avslutande avsnitt 5.4 skall vi redogöra för hur EES-avtalet och EU-medlemskapet påverkar näringsförbudsfrågorna. Vi skall där också något beröra effekterna av att näringsförbudsreglema är nationellt begränsade.

5.2 Näringsförbudskommitténs iakttagelser

Näringsförbudskommittén redogjorde i sitt betänkade SOU 1984:59 för de regler med näringsförbudsanknytning som då fanns i tio länder. Förutom nordiska länder studerades England, dåvarande Västtyskland,

Frankrike, Österrike, Schweiz och USA. De sammanfattande iakttagel-

ser kommittén gjorde skall här refereras. Vissa av de studerade länderna hade mycket omfattande bestämmeltillståndstvång etableringskontroll, auktorisationskrav, licensser om prövning hela Sverige föreföll höra till för så gott som näringslivet. de länder som hade den minst omfattande etableringskontrollen.

124 Utländsk rätt

Sverige hörde också till det fåtal länder där det kunde meddelas ett

näringsförbud som var generellt, både i den meningen att allt slags näringsverksamhet förbjöds och i den meningen att förbudet gällde alla företagsformer. Endast Norge och Frankrike av de studerade länderna erbjöd samma möjlighet. Systemen i de studerade länderna skiljde sig så påtagligt från det

svenska, att det ansågs omöjligt att ens i begränsad utsträckning ko-

piera befintlig utländsk reglering. Genomgången gav dock uppslag till

idéer i enskildheter, liksom en bild av olika möjliga regleringsmodeller.

De av kommittén inhämtade uppgifterna ingen upplysning

gav om

vilka erfarenheter som vunnits av respektive lands regelsystem eller

om hur man mött de problem som torde ha funnits, exempelvis när det

gäller tillsynen. Det var vanligt att bestämmelser om näringsförbud förekom i strafflagstiftningen. När det på detta sätt fungerade som en sorts straffpåföljd var det normalt endast möjligt att förbjuda vederbörande att utöva den verksamhet han tidigare ägnat sig åt.

Av de studerade länderna var det endast i Norge, Danmark och Schweiz som formellt krav på brott ställdes för näringsförbud. Dock föreföll det i praktiken nästan alltid krävas brott också i övriga länder för att näringsförbud skall kunna bli aktuellt. Vid sidan Sverige av var det endast i Frankrike som ett helt generellt näringsförbud kunde meddelas utan att brott behövde ha förekommit.

Också konkurs spelade en mycket stor roll för risken att drabbas

av

näringstörbud. Automatisk konkurskarantän för gäldenären, gällande all enskild näringsverksamhet, fanns bara i Sverige. I några andra län-

der förekom automatisk konkurskarantän när det gäller rätten att vara

verksam i bolag, exempelvis i Norge och England.

Enligt de flesta regelsystemen näringsförbud ñr viss begavs en

stämd tidsperiod. I de flesta av länderna var maximitiden fem år, i England dock femton år. I fyra länderna, däribland Norge och

av

Danmark, fanns en möjlighet enligt vissa regler att meddela förbud för

obestämd tid eller för alltid. I dåvarande Västtyskland fick tid då ve-

derbörande satt i fängelse inte räknas in i förbudstiden.

SOU 1995: 1 Utländsk rätt 125

5.3 Nordiska länder

5.3.1 Finland

Rättsläget

I Finland råder en omfattande näringsfrihet. Den som vill idka näring har endast att hos myndighet anmäla detta. På grundval av denna anmälan utfärdas ett näringsbevis. För vissa näringar krävs dock näringstillstånd. Den som är försatt i konkurs får i huvudsak inte bedriva näringsverksamhet; undantagna är mycket små rörelseverksamheter och jordbrukares försäljning av egna alster. Att utöva näring i strid med denna konkurskarantän är straffbart. För vissa av de näringar som kräver tillstånd innebär konkurs att tillståndet återkallas. Finland införde från den l januari 1986 en lag om näringsförbud, som har mycket stora likheter med de då gällande svenska näringsförbudsreglerna i konkurslagen. Således förutsätter den finska lagen att näringsidkaren eller företaget försatts i konkurs och att den mot vilken förbudstalan riktas har förfarit grovt otillbörligt gentemot borgenärer eller på annat sätt grovt åsidosatt de skyldigheter som hänför sig till näringsverksamhet. Vid upprepade konkurser behöver åsidosättandet inte vara grovt; för förbud krävs dock då att vederbörande visat sig vara uppenbart olämplig att driva rörelse. Liksom i svensk lagstiftning förutsätter näringsförbud i Finland inte brott; det förutsattes dock vid lagens införande att det skulle bli vanligt att förbud grundades på ådagalagd brottslighet. Förbud kan meddelas för två upp till fem år och förbudstiden löper också under anstaltstid. Merparten av de finska förfarandereglerna överensstämmer med de svenska. En skillnad är att näringsförbud träder i kraft samtidigt som beslut om förbud avkunnas eller meddelas, om inte domstolen uttryckligen förordnar om senare startdag. Högre rätt har dock möjlighet att i samband med överklagande inhibera verkan förbud. av Tillfälligt näringsförbud kan meddelas för tre månader gången, under förutsättning att det bedöms sannolikt att slutligt förbud kommer att meddelas och att särskilda skäl för tillfälligt förordnande föreligger. Ett beslut om tillfälligt näringsförbud får inte överklagas. Justitieministeriet för ett register över meddelade näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Registret är offentligt, vilket bland annat

innebär att uppgifterna kan utnyttjas i kreditupplysningsverksarnhet.

Ministeriet översänder en underrättelse om meddelade förbud till Patent- och registerstyrelsen, som för handelsregister över näringsidkare. Härigenom förhindras att den som meddelats förbud kan registera sig för ny näringsverksamhet.

126 Utländsk rätt

I Finland har inte någon särskild myndighet satts att övervaka efterlevnaden av meddelade förbud. Där finns inte heller någon myndighet som övervakar förvaltningen av konkursbon. Under november 1994 har dock avgivits en proposition 24994 rd. som föreslår inrättande av en central myndighet för konkurstillsyn, en konkursombudsman. Propositionen berör dock inte frågor om efterlevnaden av näringsförbud. Det anses dock möjligt att konkursombudsmannen tilldelas uppgifter med anknytning till verkställigheten av systemet med näringsförbud. Frågor om överträdelse av näringsförbud handhas således enligt vanliga regler av polisen. Någon planmässig, löpande övervakning av de dömda förekommer inte och polismyndighetema underrättas inte heller om förändringar i näringsförbudsregistret. Straffskalan för överträdelse är böter eller fängelse i högst två år. Vid icke ringa överträdelse kan domstolen på yrkande av åklagaren förlänga förbudstiden med upp till fem år. Om den förbudsålagde under förbudstiden på nytt uppfyller förutsättningarna för förbud kan nytt förbud meddelas; härigenom kan flera förbud komma att löpa parallellt.

Erfarenheter m.m. Under åren 1986 1993 har 75 näringsförbud meddelats i Finland, således i genomsnitt drygt nio förbud per år. Som en jämförelse kan nämnas att det under de senare åren anhängiggiorts cirka 6 000 - 7 000 konkurser per år och att det årligen anmälts mellan 200 och 500

konkursbrott vilket inte inkluderar bokföringsbrott.

Meddelade näringsförbud grundas med undantag helt eller huvudsakligen på ådagalagd brottslighet. Den genomsnittliga förbudstiden är något över tre år. Rättspolitiska forskningsinstitutet i Helsingfors har på uppdrag av J ustitieministeriet granskat det finska näringsförbudssystemet. Man har därvid undersökt 180 ärenden där näringsförbudsfrågan aktualiserats under åren 1986 1992. Av dessa fördes förbudstalan i 53 fall, varav talan i 19 fall lämnades utan bifall. Endast 34 ärenden, motsvarande en femtedel av förbudsärendena, ledde således till beslut att meddela näringsförbud. Det anses stå klart, att förbud kommit att meddelas i mindre onfattning än vad som förväntades vid införandet av institutet. Den relativt sett låga andelen meddelade förbud i förening med åklagarens exklusiva talerätt har föranlett Justitiekanslern, som bland annat är högste chef för åklagarväsendet i Finland, att vid ett par tillfällen fästa åkla-

SOU 199511 Utländsk rätt 127

garnas uppmärksamhet på ett aktivare engagemang i ärenden som rör meddelande av näringsförbud. Erfarenheterna har visat att talan om näringsförbud har tyngt de brottmålsprocesser som förbudstalan vilat på, lika väl som att rena förbudsprocesser varit tunga och tidskrävande eftersom det många gånger föreligger ett stort motstånd hos den tilltalade mot att bli stämplad som oseriös företagare. Som berörts ovan innebär polisens övervakningsuppgift inte att de som ålagts förbud blir föremål för någon regelmässig, särskild kontroll. Inom ramen för arbetet att bekämpa den ekonomiska brottsligheten har dock alltfler av dessa blivit föremål för särskild uppmärksamhet, bland annat i särskilda sarnrådsgrupper. Det är inte klart i vilken utsträckning meddelade förbud förhindrat fortsatta oegentligheter. Såvitt känt har inte någon som meddelats förbud därefter dömts för nya brott i näringsverksamhet. Under åren 1986 1992 har tre domar meddelats för överträdelse av näringsför- bud. Enligt uppgift föreligger ytterligare domar under de senaste åren. Inom yrkesgrupper med anknytning till rättsväsendet ifrågasätts om näringsförbudsinstitutet är effektivt. Bland annat mot denna bakgrund har Justitieministeriet tillsatt en arbetsgrupp som skall redovisa en utvärdering av gällande förbudsregler och lämna förslag till förändringar senast vid utgången av maj 1995.

5.3.2 Norge

Rättsläget I Norge finns både straffrättsliga och konkursrättsliga regler som liknar de svenska näringsförbudsreglerna. I konkurslagen ges bestämmel-

ser om konkurskarantän för enskilda näringsidkare och företrädare för

bolag, medan strafflagen ger möjlighet att som påföljd för brott frånta vederbörande rättigheter av vitt skilda slag, s.k. rettighetstap.

Konkurskarantan

Fram till mitten av år 1985 gällde att den gått i personlig konkurs som eller som deltagit i styrelsen av konkursdrabbat aktiebolag automatiskt för en tid av två år förbjöds stifta eller leda andra aktiebolag. Efter en individuell prövning kunde domstol också frånta person i samma krets ställning som styrelseledamot eller verkställande direktör som vederbörande hade i annat aktiebolag vid konkursutbrottet. Den automatiska konkurskarantänen mötte hård kritik. Det hävdades bland annat att det var ett samhällsintresse att det gjordes försök att starta ny verksamhet, även om det kunde antas att vissa försök inte

128 Utländsk rätt

föll väl ut. Man menade att det inte heller var rimligt att karantänen drabbade även den som inte gjort sig skyldig till något klandervärt

beteende. Vidare ansågs det vara angeläget att kvalificerade personer

åtog sig styrelseuppdrag i utsatta verksamheter och branscher, vilket

automatisk konkurskarantän kunde motverka. önskemålet hindra en att dem som efter konkurs fortsätter sin verksamhet i bolag i Norge nya -

kallade konkursgjengangere ansågs kunna bli tillgodosett även vid

individuella beslut. De nu gällande konkurskarantänbestämmelserna återfinns i konkurs-

lovens 142 143 a §§. Enligt dessa regler kan karantän drabba dels

-

den som drivit enskild näringsverksamhet och gått i konkurs, dels den som under året före konkursutbrott för juridisk haft personligt

person ansvar för rörelsens skulder eller som formellt innehaft eller reellt utö-

vat funktion som ledamot eller suppleant av styrelsen eller som verk-

ställande direktör. Konkurskarantän kan beslutas på två alternativa grunder. Enligt den ena förutsätts att vederbörande med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling i forbindelse med konkursen eller den virksomhet som har ført til insolvensen. Trots att misstanke brott således om

måste föreligga saknar det betydelse om också ansvarstalan sedermera verkligen väcks. Enligt den andra grunden skall det kunna antagas att vederbörande på grunn av uforsvarlig forretningsførsel uskikket

er

til å stifte et nytt selskap eller å styremedlem eller administre-

vaere

rende direktør i et slikt selskap. Uttrycket kan antagas må antas

motsvarar krav på övervägande sannolikhet. Den norska karantänregeln är fakultativt utformad; vid bestämmande

av om vederbörande skall sättas i karantän skall det läggas vikt vid om

det med hänsyn till hans handlingssätt och övriga förhållanden synes

rimelig å sette ham i karantene. Prövningen är individuell, vilket kan

medföra att karantänbeslut meddelas beträffande styrelseledamot en men inte beträffande en annan. Karantänen gäller för en tid av två år från konkursutbrottet, om inte rätten bestämmer annan starttid, och innebär att vederbörande inte kan

stifta bolag eller åtaga sig nya uppdrag eller reellt ha funktion

- - som

styrelseledamot, suppleant eller verkställande direktör i juridisk per-

son. Utan hinder av karantänen står det dock vederbörande fritt att starta ny enskild näringsverksamhet. Endast vid skälig misstanke om straffbar handling kan karantänbeslutet sådan verkan att vederböges

rande också skiljs från befattningar i bolag m.m. som han innehar vid den tidpunkt då karantänen skall börja gälla. Den domstol som handlägger konkursärendet meddelar beslut i fråga om karantän på talan av konkursförvaltare bostyret eller åklagare. Handläggningen är skriftlig och vanligtvis förs talan av förvaltaren. På

Utländsk rätt 129

begäran av åklagare kan tvåårstiden utsträckas intill dess en av åklagaren övervägd talan om rettighetstap rättskraftigt avgjorts i brottmål. Beslut om konkurskarantän meddelade efter den 15 januari 1991 registreras i ett centralt register, intill den 1 juni 1993 i ett särskilt konkurskarantänregister och därefter i ett konkursregister, som innehåller uppgifter samtliga personliga och juridiska konom personers kurser. Karantänsuppgifterna samkörs mot Företagsregistret, varigenom registreringar som strider mot karantänen kan förhindras eller upphävas. Det finns ingen särskild myndighet ålagts att övervaka efterlevsom naden av karantänbeslut. Den som uppsåtligen eller oaktsamhet av överträder ett sådant beslut straffas med böter eller fängelse i högst fyra månader.

Rettighetstap

Den som döms för brott kan, när allmänna hänsyn så kräver, fråndömas den framtida rätten att inneha viss ställning eller att utöva viss verksamhet straffeloven 29 § 2 p.. Detta s.k. rettighetstap är påen följd för brott och kan väljas vid sidan av annan påföljd eller under förutsättning av att straffminimum för brottet är lindrigare än ett års fängelse som enda påföljd. Domstolen kan ex officio välja denna på- följd. Sedan slutet av år 1991 föreligger också en möjlighet att frånta ett företag rätten att utöva näringsverksamhet eller att förbjuda det att

utöva verksamhet i vissa former straffeloven 48 a §.

Möjlighet att tillgripa rettighetstap enligt bestämmelsen i 29 § 2 p. föreligger beträffande ett vitt spektrum av rättigheter. Förutom den framtida rätten att inneha viss typ av offentlig eller privat tjänst, kan alltifrån rätten att bedriva jakt och fiske till rätten att utöva näringsverksamhet fråntas. Domstolen således fri att formulera innehållet i påföljden utifrån behovet i det enskilda fallet. Förutsättningarna för rettighetstap är att vederbörande genom brottet har visat sig uskikket til eller må fryktes å ville misbruke den ställning eller verksamhet han förbjuds inneha respektive utöva. Också om ställningen eller verksamheten i saerlig grad krever almen tillit kan rettighetstap meddelas. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan rettighetstap meddelas, förutsatt att almene hensyn krever det. Kravet på allmänpreventiva skäl inte ha någon större självständig betyanses

delse. Det fakultativa momentet kan skall tolkas så, att rettighets-

tap endast skall meddelas det efter konkret värdering framstår om en som rimligt och nödvändigt; i förarbetena till lagstiftningen förutsattes att rettighetstap skulle komma att användas med försiktighet.

5 15-0137

130 Utländsk rätt

Rettighetstap kan meddelas för tid till fem år eller för all-

en av upp tid. Tapet innebär att vederbörande förbjuds inneha den utpekade ställningen eller utöva den utpekade verksamheten. För att hindra kring-

gåenden innebär ett förbud att utöva verksamhet också förbud att före-

stå en sådan verksamhet för annan.

Ett tidsbestämt rettighetstap löper inte under den tid den dömde avtjänat fängelsestraff som är fastlagt i domen eller när han undandrar

sig sådant straff straffeloven 32 §. Tiden börjar löpa i och med vill-

korlig frigivning; vid förverkande villkorlig frigivning till följd av

av

brottslighet är det osäkert hur regeln skall tolkas.

ny

En dom varigenom rettighetstap meddelas antecknas i straffregistret. Inte heller beträffande rettighetstap har någon särskild myndighet vid

sidan polisen ålagts att kontrollera efterlevnaden av förbud. av - Den överträder ett rettighetstap riskerar böter eller fängelse i som

högst tre månader straffeloven 332 §.

Erfarenheter m.m.

Konkurskarantdn

Enligt norsk undersökning meddelades karantänbeslut mot en eller

en flera under åren 1986 1988 i ungefär 5 procent av antalet personer konkurser, för år 1988 närmare 200 beslut. Efter införandet av ett

centralt konkurskarantänregister har dock frekvensen av sådana beslut ökat. Den 1 december 1992, således efter knappt två år av registrering, l 269 löpande karantäner registrerade källa: NOU 1993: 16.

var

I Norge råder delade uppfattningar om karantänreglernas effektivitet

och lämplighet. En utredning Etterkontroll av konkurslovgivningen

NOU 1993:16 har i april 1993 föreslagit att karantänreglerna

m.v.,

skall upphävas. Skälen härtill är bland annat att karantänbeslut och

efterföljande registrering bedömdes ha liten effekt på ekonomisk

brottslighet och ställde sig också tveksam till om reglerna har

man

någon allmänpreventiv effekt vid sidan eller utöver straffhotet.

av

Utredningen pekade vidare på möjligheterna att kringgå en karantän genom bulvaner stråmenn och proformaarrangemang. De främsta skälen var dock att karantänen framstod som en brottspåföljd i rea-

-

liteten ett rettighetstap med allvarliga verkningar för den enskildes

-

handlingsfrihet, och att det råder ett missförhållande mellan dessa

verkningar och de förfaranderegler efter vilka ett ärende om karantän hanteras. Utredningen menade att ett sådan fråga borde hanteras i sam-

band med brottmål och efter straffprocessrättsliga regler. Man menade vidare att nuvarande regler är både vida och skönsmässiga och att det föreföll föreligga en bristande enhetlighet i tillämpningen.

Utländsk rätt 131

En mimoritet i utredningen, liksom bland annat øKOKRIM Den

sentrale enhet for efterforskning påtale økonomisk kriminalitet og av og miljølkriminalitet, har avstyrkt att karantänreglerna upphävs. De menar att institutets brister kan avhjälpas och inte skäl till ett ger upphävande. Vid øKOKRIM anser man karantänreglerna fylla viktig en och nödvändig funktion för att begränsa omfattningen av ekonomisk

brottslighet, men också grov uordentlighet i näringslivet. Till skill-

nad från rettighetstapet anser man karantänens syfte i första hand vara att sörja för ordnande förhållanden i näringslivet. Rettighetstap kan också endast komma i fråga vid allvarlig brottslighet och först sedan lång tid förflutit. Det har framförts kritik mot att konkursförvaltarna i del fall inte en varit tillräckligt aktiva och kunniga i frågor om konkurskarantän. Det har vidare anförts att kontrollen av dem som satts i karantän är bristfållig. Endast i ett fåtal fall har dom meddelats för överträdelse av konkursk:arantän. Ett karantänbeslut innebär dock regelmässigt att det är svårare för vederbörande att kreditfmansiera vidare verksamhet.

Rettighetstap Domar om rettighetstap enligt 29 § 2 är relativt fåtaliga. Bland dessa finns naturligen sådana som avser den framtida rätten att utöva vissa yrken men också rätten att bedriva jakt av olika slag. Större likhet med det svenska näringsförbudet har de avgöranden där rätten att

utöva verksamhet som byggmästare fråndömts de har kortfattat refe-

rerats i SOU 1984:59, vartill hänvisas och där rettighetstapet avsett rätten att i egen näringsverksamhet sälja fisk och fiskeprodukter eller att vara daglig ledare eller inneha styrelsepost i sådan verksamhet

Norsk Rettstidene Rt 1993 s. 1388.

- - Rettighetstap som formulerats som generella näringstörbud har meddelats i ökande grad under år. Under åren 1978 till 1990 finns senare från Høyesterett åtta domar där rätten att drive selvstendig naeringsvirksomhet fråndömts eller där tapet också omfattat retten til å vatre daglig lederadministrerende direktør i noe selskap og retten til å sitte

i noe selskaps styre. I den senaste dessa domar Rt 1990 641

av s. dömdes vederbörande till sex års fängelse för omfattande ekonomisk brottslighet, varigenom borgenärskretsen förlorat mer än 100 miljoner

kronor. Under dissens 4 mot l bestämdes rettighetstapet att gälla för

fem år. Høyesterett avstod från livsvarigt tap med hänsyn dels till att tap inte löper under anstaltstiden, dels till att livsvarigt förordnande skulle innebära en sådan social stigmatisering den dömde, att hans av rehabilitering efter avtjänat fängelsestraff skulle försvåras.

132 Utländsk rätt

Oss veterligt har rettighetstap motsvarar generellt näringsförbud

som

varit föremål för Høyesteretts prövning i fem fall under åren 1993 och

1994. I Rt 1993 918 dömdes företagsledare för ekonomisk s. en brottslighet avseende miljonbelopp till fängelse ett år och nio månader. Vid bestämmande rettighetstap för tid tre år beaktades att den av en av dömde under två år undergått konkurskarantän. Det andra fallet Rt 1993 1158, l.nr. 91 B gällde man som dömdes till ett års s. - en fängelse för trettio bedrägerier och två förskingringar i bilförsäljnings-

verksamhet. För honom bestämdes rettighetstapet att gälla i fyra år.

En dömdes i Rt 1994 200 till sex års fängelse för grova annan man s. bedrägerier avseende närmare tolv miljoner kronor. Han hade m.m. ledare för olika företag bland annat sänt in fiktiva fakturor till som

factoringföretag. Med hänsyn till den ådagalagda brottsligheten, och

till att fråga återfall i brott, fann Høyesterett visat att den dömvar om

de under lång tid med betydande fantasi utnyttjat de möjligheter till

ekonomisk brottslighet förelegat. Omfattningen och karaktären av som den senaste brottsligheten befanns motivera ett livsvari rettigh etstap. De två återstående domarna meddelades Høyesterett den 1 juli av 1994 l.nr. 70 och 711994. I båda fallen hade den dömde under en

tioårsperiod i sina självdeklarationer underlåtit att uppta rörelsein-

komster och angivit för låga belopp för uttagande av mervärdesavgift. I det första dessa fall de sammanlagt undandragna skatte- och av var

avgiftsbeloppen närmare miljoner kronor respektive 170 000 kro-

sex motsvarande belopp två miljoner kronor respeknor; i det andra var

tive 275 000 kronor. Fängelsestraffen bestämdes till två år respektive

år nio månader. Vid straffmätningarna beaktades ålagda rettighetsett uppkomna skattetillägg och för den förstnämnde ålder och tap, - -

sjukdom. I båda fallen ansågs sådan anknytning till den dömdes nä-

ringsverksamhet föreligga att det fanns grund för rettighetstap. För den förstnämnde meddelades livsvarigt tap, i det andra fallet tap i fem

år. Av rättsfallen förefaller framgå, att den normala formuleringen ovan rettighetstapet i hithörande fall är att den dömde fråntas retten til av

å drive selvstendig naeringsvirksomhet, retten til å vaere daglig leder

eller inneha ledende stilling i selskap og retten til å vare annen noe

medlem i noe selskaps styre.

Utöver de nämnda domarna finns ett antal rettighetstap motsvanu

rande generellt näringsförbud meddelats genom underättsavgö-

som tanden. Som nämnts finns det dock anledning anta att det samlade an-

talet domar är få. Det relativt sett låga antalet meddelade rettighetstap förklaras delvis

åklagarna över åren varit för försiktiga med att yrka sådan på-

av att följd. Under tid har dock frågan aktualiserats allt oftare i samsenare

Utländsk rätt 133

band med utredning om ekonomisk brottslighet och enligt uppgift finns det skäl anta att den utvecklingen fortsätter. Som nämnts under rubriken Rättsläget registreras inte domar där ret-

tighetstap meddelas på annat sätt än i straffregistret. Fråga har dock

väckts i Justisdepartementet om att underrättelse borde sändas till Företagsregistret, till förhindrande av att den som meddelats rettighetstap kan låta registrera sig i bolag. Trots att någon särskild myndighet inte är satt att övervaka efterlevnaden av rettighetstapen anses risken för överträdelser liten. Bakvara grunden härtill är främst att antalet meddelade tap är och oftast uppmärksammade; såväl polisen som allmänheten har god kännedom om vilka som förbjudits driva näringsverksamhet. Som regel följer po-

lisåklagare upp rettighetstapet genom att kontrollera hur den dömde försörjer sig. Vissa övervakningsproblem föreligger dock i storstä-

derna. Man har också haft svårt att kontrollera huruvida den dömde satt bulvan i sitt ställe. Såvitt känt har det inte inträffat att någon dömts för att ha överträtt ett rettighetstap av generellt slag. Inom ramen för en omfattande översyn av den norska strafflagen har

Straffelovkommisjonen i ett i november 1991 avgivet delbetänkande NOU 1992:23 behandlat bland annat frågor om rettighetstap. Kom-

missionen konstaterar att de straffrättsliga reglerna om rettighetstap inte används ofta idag, men föreslår inga förändringar är ägnade som att befordra en ökad tillämpning. Förutom närmast redaktionella änd-

ringar föreslår kommissionen såvitt nu är av intresse följande.

- -

Domstolen skall ges möjlighet att begränsa rettighetstapet så att verksamheten endast får bedrivas under vissa villkor. Exempelvis skall det

kunna påbjudas att näringsverksamheten endast får bedrivas näom

ringsidkaren anlitar en bokföringskunnig att sköta bokföringen; för den som missbrukat aktiebolagsformen kan ett tap begränsas till att avse just drivande av näring i aktiebolagets form. Enligt 29 § 2

p. innebär ett förbud att utöva näringsverksamhet också att den dömde inte heller kan förestå en sådan verksamhet för annan. För att tapet inte skall kunna kringgås genom anlitande av bulvan föreslår kommissionen att den dömde inte heller skall tillåten att låta annan förevara

stå näringsverksamhet för sig. Som huvudregel skall rettighetstap gälla

för bestämd tid; endast i särskilda fall skall tap för obestämd tid kunna

meddelas. Den som dömts till rettighetstap för obestämd tid skall efter fem år kunna tapet prövat på nytt och därefter igen efter ytterligare

två år.

134 Utländsk rätt SOU 1995 l

5.3.3 Danmark

Dansk medborgare som är bosatt i landet och myndig har rätt att driva näringsverksamhet. För vissa näringar krävs dock näringsbrev, auktorisation, tillstånd eller legitimation. För de flesta näringsverksamheter föreligger också plikt att anmäla sin verksamhet till offentliga register, exempelvis genom momsregistrering och registrering av näringsidkare som är skyldiga att innehålla preliminär skatt. Den danska strafflagen innehåller regler som ger möjlighet att utestänga någon från eller frånta någon rätten att utöva verksamhet som

kräver särskild offentlig auktorisation eller godkännande straffeloven

78 § 2 st. och 79 § 1 st.. Sådan rettighedsfortabelse förutsätter att den det berör har begått brottslig handling och denna begrunder en naerliggende fare for misbrug af stillingen. Om särskilda skäl talar därför kan förutsatt brott och missbruksfara rettighedsfortabelsen - framtagande rätt att fortsätta verksamhet än sådan som avse av arman förutsätter auktorisation eller godkännande 79 § 2 st. l p.; sådana särskilda skäl kan enligt förarbetena bland annat föreligga beträffande lärare vid privatskola döms för sedlighetsbrott eller icke auktorisom serad revisor som döms för överträdelse av skattelagstiftningen. Trots kraven på särskilda skäl är det den sistnämnda regeln som kommit flitigast i bruk. Vid upprepad brottslighet kan särskilda skäl föreligga och regeln har kommit att användas också vid ekonomisk brottslighet. Så har det förekommit att den dömde frånkänts rätten att utöva eller deltaga i förvärvsmässig verksamhet som pengeudlåner eller formidler af lån, liksom rätten att bedriva verksamhet avseende patrull- eller vakttjänst, rätten att driva eller medverka i verksamhet avseende handel med bilar respektive båtar, rätten att bedriva handel med begagnade och rätten att utöva självständig revisionsverkvaror samhet. Den nämnda regeln endast kunna användas beträffande nänu anses ringar av särskild karaktär exempelvis driva handel med begagnade bilar och endast den ådagalagda brottsligheten ger anledning be- - om fara missbruk inom just den näringen. Regeln har således inte generell karaktär och det har inte ansetts föreligga säkert lagstöd för att frånta den dömde rätten att driva afgiftspligtig og indeholdelsespligtig virksomhet. Inte heller anses regeln ge stöd för att frånta någon rätten att exempelvis verkställande direktör i aktiebolag oavsett bransch. vara Som ett led i ett lagstiftningsarbete som syftade till att begränsa missbruket av bolags- och konkurslagstiftningen utvidgades möjligheterna till rettighedsfortabelse. Lagändringen trädde i kraft den l juli 1987 efter förslag lärrmat i ett betänkade nr. 106686 angående bekämpning den ekonomiska brottsligheten. Under förutsättning av av

Utländsk rätt 135

brott, missbruksfara och särskilda skäl medger således straffeloven 79 § 2 st. 2 p. att det sker frakendelse af stifter af retten at vare

eller direktør eller medlem af bestyrelsen i selskab med begraenset

et

ansvar, et selskab eller en forening, som krasver sxrlig offentlig god-

kendelse, eller fond. en

Den nu nämnda möjligheten till generell rettighedsfortabelse är i

första hand avsedd för fall där vederbörande missbrukat sådan position

i bolag som omfattas av regeln; den kan dock användas även exempelvis då den dömdes brottslighet varit knuten till enskild näringsverk-

samhet och det kan befaras att verksamhet kommer att etableras i ny bolagsform. Frånkärmande av rätt enligt 79 § kan beslutas för tid mellan en av ett och fem år eller tills vidare. I det sistnämnda fallet kan frånkän-

nande enligt huvudregeln tas till prövning först efter det att

upp ny fem år förflutit.

Den danska strafflagen öppnar också möjlighet för domstolen

att un-

der behandlingen av rettighedsfortabelse interimistiskt frånkänna rätt enligt 79 Enligt förarbetena är förutsättningen härför att förbrytel-

serna är så grova och klara att det är uppenbart att fråga är sådana om

särskilt allvarliga saker där frånkännande skall ske. Man ansåg att de principiella betänkligheter som kravet på rättssäkerhet medför här fick vika för intresset att inte alltför sent kunna ingripa fortsatt

av mot näringsverksamhet. Domstolen kan också förordna att dom rettigom hedsfortabelse skall gälla utan hinder av att den överklagas.

En dom varigenom rätt att utöva viss verksamhet frånkänts någon registreras inte på annat sätt än i kriminalregistret. Det är inte heller någon särskild myndighet vid sidan av polisen som tillser att ret-

- -

tighetsfortabelserna efterlevs.

Om verksamhet utövas i strid med dom rettighedsfortabelse en om

kan vederbörande straffas med böter eller fängelse i högst måna-

sex

der 131 §. Sedan den l juli 1987 är det också uttryckligen straffbart

att medverka till att den rätt frånkänts överträder förbudet. vars I det betänkande som nämnts diskuterades huruvida annat kriteovan

rium än brott skulle kunna komma till användning grund för ret-

som

tighedsfortabelse, eftersom det missbruk ville komma till rätta

man

med i vart fall i en viss omfattning skulle kunna förekomma utan att det föranledde dom för brottslig gärning. Man fann dock att behovet av en vidgad möjlighet till rettighedsfortabelse i helt övervägande grad var knutet till de särskilt allvarliga förbrytelser där brottslighet kan bevisas. Det befanns också utifrån rättssäkerhetssynpunkt

helt oaccep-

tabelt att vidtaga så ingripande och generellt betänklig åtgärd

en utan

stöd i en dom för straffbar gärning.

136 Utländsk ratt SOU 1995

Vi saknar tillgång till uppgift om i vilken utsträckning rettighedsfortabelser meddelats i anknytning till domar för ekonomisk brottslighet. Den år 1987 införda möjligheten till selskabsfrakendelse har kommit till mycket liten användning; uppgifter talar dock om att ett ökat utnyttjande är att vänta. Avgjort vanligast är frånkännande av rättigheter som är relaterade till den verksamhet brottsligheten är knuten till. Inte heller har vi kunnat få uppgift om i vilken utsträckning överträdelse förekommit av sådan rettighedsfortabelse som avser utövning av viss näringsverksamhet. Det anses dock att möjligheterna att kringgå ett sådan förbud är många. I Danmark har under år 1991 införts regler som gör det möjligt att på administrativ väg neka eller återkalla olika typer av tillstånd att driva näringsverksamhet. Förutsättningen är att den berörde har törfallen skuld till det offentliga. En lång rad yrken och verksamheter berörs härav, bland annat advokater, handel med begagnat gods, eloch VVS-installatörer, auktionshållare, fastighetshandel, restaurangoch hotellverksamhet och yrkestrañk. Bakgrunden till reglerna var en önskan att nedbringa storleken på restförda skatter och avgifter. Enligt riktlinjerna för lagstiftningen skall skatteskulder m.m. om 50 000 danska kronor ge skäl att neka ett begärt tillstånd; vid återkallelse är motsvarande belopp angivet till 100 000 kronor. I Danmark pågår en diskussion om lämpligheten av att knyta så star-

ka rättsverkningar till underlåtelse att betala skatter se bland annat

artikel av Lars Bo Langsted i Juristen, 1994 s. 181 ft. Mot bakgrund av ett fortgående missbruk av konkursinstitutet har också andra frågor med anknytning till näringstörbud stor aktualitet.

5.4 EU och EES

Vare sig EES-avtalet eller regelverket inom den europeiska unionen innehåller bestämmelser med omedelbar anknytning till de svenska näringstörbudsreglerna. Enligt vad inhämtat har denna typ av frågor inte heller ägnats särskild uppmärksamhet i det europeiska lagstiftningsarbetet. Frånvaron internationella regler på området ger anledning till av några konstateranden. De svenska näringsförbudsreglerna är nationellt begränsade. Det innebär att den meddelas ett svensk näringsförsom bud är från denna utgångspunkt otörhindrad att driva näringsverk- - samhet i annat land. Det gäller även om verksamheten helt eller delvis riktas mot en svensk marknad, under förutsättning att verksamheten inte drivs på sådant sätt att den skall anses vara bedriven här. Denna nationella begränsning gäller självfallet även omvänt. Att någon i annat land har fråntagits rätten att bedriva visst slag av näring

Utländsk ratt 137

eller rätten att över huvud driva näringsverksamhet utgör inget hinder mot att starta eller driva näringsverksamhet i Sverige. Någon möjlighet att här väcka en näringsförbudstalan uteslutande vilar på som oegentligheter i det andra landet föreligger inte. Det bör dock påpekas, att oegentligheter i andra länder kan ha betydelse vid svensk en förbudsprövning; har den berörde grovt åsidosatt vad som ålegat honom som svensk näringsidkare bör oegentligheter i utlandet kunna tas med vid bedömningen av om förbud är pákallat från allmän synpunkt.

överväganden

6.1 Inledande

synpunkter

6.1.1 Behovet näringsförbud

av

I utredningens uppdrag ingår inte att pröva huruvida näringsförbud alls

är motiverat och således om institutet bör finnas kvar. Det finns dock

skäl att i detta sammanhang betona betydelsen instrument

av ett som stävjar missbruk av den omfattande näringsfriheten. Det är självfallet av vikt att de konkurrensfördelar många typer åsidosättanden som av

i näringsverksamhet för med sig, inte får sådant genomslag

att ett se-

riöst, regelrätt företagande förlorar möjligheten till ekonomisk överlevnad. Som ett led i bekämpandet den ekonomiska brottsligheten

av

är det också andra skäl angeläget att den utnyttjar företagandet

av som

och företagsformen helt eller delvis för brottsliga syften förlorar den möjligheten för avsevärd tid.

Det förefaller som om åtminstone alla västländer ett eller genom an-

nat system har tillförsäkrat sig möjlighet att frånta den missbrukar

som

sin ställning som näringsidkare rätten att fortsätta med sin verksamhet

eller att påbörja ny sådan. Inom ekonomier där stor del all näen av

ringsverksamhet förutsätter olika slag av tillstånd, har det ofta varit naturligt att ingripa mot missbruk genom indragning tillståndet. Ett

av

system som bygger på tillstånd har den begränsningen, att oegentligheter normalt endast kan medföra att förbud viss verksam-

avser typ av

het eller viss bransch. Den missbrukat företagandet sådant

som som kan dock befaras fortsätta med detta i bransch. För svenska fören ny

hållanden där tillståndsgivning i princip

- bara avser speciella verksamheter lämpar sig en ordning med förbud tillståndsåterkal-

- genom

lelse dåligt generell metod för motverka missbruk som att av närings-

friheten. Ett generellt verkande näringsförbudsinstitut har således goda skäl

för sig. Den nuvarande ordningen med prövning domstol efter

av

straffprocessuella principer skapar också goda förutsättningar för

en

rättssäker, enhetlig och förutsebar tillämpning förbudsreglerna.

av

Enligt vår uppfattning är näringsförbudsinstitutet i första hand ett verktyg i bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Möjligheten att meddela förbud utgör här ett viktigt inslag. Det finns nämligen

140 överväganden

goda skäl hotet förbud är återhållande faktor vid att anta, att om en överväganden brottsliga förfaranden i näringsverksamhet. Detta gälav ler främst brottslighet där påföljden vid eventuell lagföring kan fören väntas bli relativt mild. Men även beträffande grövre brottslighet kan sådan effekt med hänsyn till de skilda verkningar ett straff och antas ett näringsförbud har. Förbudet innebär i sig att fortsatt brottslighet i näringsverksamhet försvåras. Vill den förbudsålagde fortsätta att begå brott i näringsverksamhet gör han det under dubbelt straffhot. Om han trotsar förbudet anlita bulvan och denne fortsätter med brottslighet genom att genom kan vid upptäckt båda straffas och båda åläggas näringsförbud. Med hänsyn till att den meddelats förbud avregistreras från samtliga som bolagsengagemang och hindras från att registrera sig i nya bolag, kan konsekvent tillämpning förbudsreglerna i förlängningen begränsa en av tillgången på bulvaner, inte minst s.k. målvakter. Det förefaller de meddelas näringsförbud i betydande som om som utsträckning efterkommer förbudet. I dessa fall har förbudet således uppfyllt sitt primära syfte. Man kan naturligtvis inte säkert veta om förbuden efterlevs därför att det inte utan upptäckt går att överträda förbudet eller det sker därför att vederbörande tror att det förhåller om sig så. Enligt vår uppfattning skall således betydelsen av näringsförbud inte undervärderas. Det är samtidigt viktigt att inte övervärdera institutet; näringsförbud är ett inslag i kampen mot den ekonomiska brottsligheandra allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet. I den ten och mot allmärma debatten framförs ibland förslag syftar till att med ett som utvidgat näringsförbud kompensera brister i rättsapparaten, såsom till exempel utredningsbalanser grundade på resursbrist. Vår mening är att varje sådan genväg innebär att nödvändiga rättssäkerhetsgarantier går förlorade. Det bör därför inte komma i fråga att med näringsförbud söka tillgodose andra syften än sådana för vilka institutet tillkommit.

Istället bör ansträngningarna inriktas på att forma näringsförbudsinsti-

tutet så att lagens primära syften tillgodoses så långt det är möjligt. Lagen näringsförbud har varit föremål för viss kritik. Kritiom en ken har inte i första hand riktat sig mot institutet som sådant; man har i stället hävdat att förbudsreglerna varken tillämpas i tillräcklig utsträckning eller kontrolleras på ett effektivt sätt. Underlaget för delar kritiken har förklarliga skäl vilat på ett begränsat material. För av av pröva bärkraften i sådana påståenden har det därför varit nödvänatt digt med djup och bred utvärdering lagreglerna och dessas tillen av lämpning.

överväganden 141

6.1.2 Övergripande krav lagstiftningen

Ett beslut om näringsförbud får ofta ingripande verkningar för den enskilde. Hans möjligheter att försörja sig kan allvarligt försvåras. Som en följd härav kan även hans anhöriga komma att drabbas av ett meddelat förbud. Också anställda i ett företag som på grund av förbudet måste avvecklas kan drabbas. En sådan avveckling kan vidare drabba företagets borgenärer. De ingripande verkningarna enligt ovan ställer höga krav på institutets utformning. Reglerna härom måste vara utformade så att man väl kan förutse hur de kommer att tillämpas. Häri ligger att utrymmet för skönsmässiga bedömningar måste minimeras. Vidare måste höga krav ställas på bevisningen av de omständigheter som skall grunda ett förbud. Även i övrigt måste säkerställas endast de träffas lagstiftatt av ningen som uppfyller lagens kriterier. För att motivera ett så allvarligt ingrepp som näringsförbud måste institutet också vara effektivt. Häri ligger ett krav på att lagstiftningen med fasthet och konsekvens kommer till tillämpning då förutsättningarna härför föreligger. Ju allvarligare förbrytelserna är, desto viktigare är det att förbudsreglerna tillämpas. Som en konsekvens av det sagda får förutsättningarna för näringsförbud inte stå i missförhållande till en allmän uppfattning om oegentligheternas svårhetsgrad. Misslyckas lagstiftaren med att angivet sätt åstadkomma ett effektivt regelverk, riskerar man att de förbud som meddelas uppfattas som orättfärdiga, i den meningen att de alltför slumpmässigt träffar vissa, medan andra kanske långt mer kvalificerade undgår förbud. - - Naturligtvis måste näringsförbud även vara effektivt i den meningen, att meddelade förbud i praktiken får den verkan som åsyftats. Det är således inte stort värde med att, efter omsorgsfulla och för samhället kostsamma åtgärder, meddela ett förbud som den berörde utan nämnvärd risk kan sätta sig över.

6.1.3 Konflikter mellan olika krav

De i föregående avsnitt nämnda kraven på institutet kommer i bland i konflikt med andra önskemål beträffande lagstiftningens innehåll. Intresset av att snabbt kunna ingripa mot den som fortgående vållar skador genom sin näringsverksamhet måste exempelvis vägas mot högt ställda krav på bevisning om de omständigheter som skall grunda förbud. Likaså kan önskemålet att lagen skall ge utrymme för förbud i varje fall där detta framstår som rättspolitiskt motiverat komma i konflikt med kravet på en klar och förutsebar lagstiftning.

142 överväganden SOU 1995: 1

Enligt vår uppfattning måste önskemål som inte är förenliga med de

ovan angivna övergripande kraven vika. Det vore exempelvis till stor

nackdel för institutets trovärdighet om ett ökat antal meddelade tillfälliga näringsförbud ledde till att en stor andel av dessa inte följdes av slutliga beslut. Det kan heller inte tillåtas att förutsättningarna för förbud formuleras så vagt, att en näringsidkare inte har möjlighet att bedöma om hans handlande kan komma att medföra förbud. Enligt vår uppfattning är en av bristerna i näringsförbudslagen just att hänföra till en sådan konflikt mellan olika intressen. Den vällovliga ambitionen att medge utrymme för näringsförbud i alla de fall då förbud framstår som rättspolitiskt motiverat har fått till följd, att det råder osäkerhet vad krävs för förbud. Detta gäller i synnerhet om som vid andra åsidosättanden än brott. I stället för att medföra ett kraftfullt utnyttjande av förbudsregeln, har lagen genom den vaga utformningen medfört en mycket försiktig tillämpning.

6.1.4 Behovet förändring

av Näringsförbudslagen är i sina huvuddrag en god lagstiftningsprodukt. Den är väl avpassad till de svenska förhållandena och framstår som mer användbar och verkningsfull än de nordiska motsvarigheterna. Lagens regler kan med lätthet tas till utgångspunkt för de förändringar som motiveras av vunna erfarenheter. Utvärderingen i kapitel 4 har aktualiserat en rad sådana förändringar, som alla väl kan genomföras genom justeringar av nuvarande lag. Det finns anledning att i sammanhanget något beröra frågan om konkurskarantän. Från tid till annan har det nämligen föreslagits att även företrädare för juridiska personer som gått i konkurs bör avstängas från rätten att driva näring eller att företräda andra bolag under viss

tid. Röster har höjts såväl för en automatisk karantän som för karantän

efter särskilda beslut. I det sistnämnda fallet föreligger klara likheter med tillfälligt näringsförbud, som behandlas nedan. Automatisk konkurskarantän för ställföreträdare för juridiska personer förekommer numer inte i de nordiska ländernas lagstiftning. Norge, som tidigare tillämpade ett sådant system, har sedan 1985 övergivit den ordningen. I avsnitt 5.3.2 har vi redovisat de norska skälen till det ställningstagandet.

överväganden beträffande automatisk konkurskarantän ligger visser-

ligen utanför vårt utredningsuppdrag och har heller inte särskilt utretts men vi vill ändå uttala vår mening, att starka skäl talar mot att införa ett sådant instituti Sverige, bland annat de i Norge framförda. Vi vill här särskilt framhålla att även en konkurskarantän har ingripande verkningar. Det framstår som orättfardigt att sådana verkningar skall drab-

överväganden 143

ba företrädare för företag, oberoende vilka skälen till den inträffade av konkursen är och oberoende av om några åsidosättanden förekommit i verksamheten. Om ett system med automatisk konkurskarantän skall vara verkningsfullt måste efterlevnaden övervakas. Enligt vår mening bör dock de begränsade resurserna koncentreras till dem som med fog kan antas komma att missbruka näringsfriheten. Våra förslag till förändringar av näringsförbudslagen syftar i stora delar till en renodling och förenkling av institutet. Skälet härtill är i första hand att befordra en mer konsekvent och enhetlig tillämpning. Sådana åtgärder främjar naturligtvis också förutsebarheten. Vi föreslår också förändringar som syftar till att ge klarare anvisningar om hur lagen rent faktiskt skall tillämpas av berörda myndigheter, bland annat när det gäller ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. I dag föreligger vissa brister på detta område och vi tror att ändringarna kan främja institutets effektivitet. De följande avsnitten skall ägnas att redovisa de överväganden vi gjort. Utgångspunkterna för dessa har självfallet hämtats från den vidtagna utvärderingen. Vi har redan i kapitel 4 på en rad punkter givit uttryck för varför vi funnit nuvarande regler välmotiverade och välfungerande. I huvudsak kommer vi inte att återkomma till sådana frågor. Den följande framställningen koncentreras således till de delar där vi föreslår förändringar eller annars har särskild anledning att redovisa vår bedömning.

144 överväganden

6.2 Förutsättningarna för näringsförbud

6.2.1 Brott som nödvändig förutsättning för förbud

Vårtförslag: Ådagalagd brottslighet som inteär ringa skall vara

i nödvändig förutsättning för att näringsförbud skall kunna

en

meddelas. Det skall således inteivara möjligt att grunda förbud uteslutande på att någon i avsevärd omfattning underlåtit att

betala skatter, tullar eller avgifter. Inte heller: skall otillbörligt

.förfarande mot borgenärer eller andra grova åsidosättanden i en

verksamhet som gått

i konkurs föranleda näringsförbud, med

mindre brottslighet förekommit i verksamheten.

Sammanfattning: Kravet på förutsebarhet tillgodoses bäst om näringsförbud förutsätter brott. Härigenom säkerställs också att åtminstone ett åsidosättandena är viss dignitet. Med en sådan begränsning renav av odlas också institutet och får i sin helhet en naturligare anknytning till de är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. En organ som sådan renodling är ägnad att främja en ökad tillämpning av institutet.

Skäl: Den företagna undersökningen av de förbud som gällde vid utgången maj månad 1994 har visat att endast en handfull näringsförav bud grundas helt eller huvudsakligen på andra åsidosättanden än brott. Man kan redan på grund härav sätta i fråga om behov föreligger av andra speciella rekvisit än brott. Vår granskning har visat att näringsförbud som meddelats på grund brottslighet stått i god överensstämmelse med lagens regler som av

de bör tolkas utifrån syften och förarbeten. Lagreglerna förefaller i dessa fall vara lätta att tolka och lagstiftaren har givit goda hållpunkter för den anvisade stegvisa prövningen.

Genom att underlaget för förbud i dessa fall knutits till ådagalagd brottslighet har höga krav på bevisningen av de förbudsgrundande omständigheterna upprätthållits. Även i övrigt utgör anknytningen till

straffdomar garanti för att rättssäkerhetsintressen inte träds för när.

en

Anknytningen till inte ringa brottslighet säkerställer att minst ett av

åsidosättandena är av en viss dignitet och bidrar starkt till att den i näring verksamme kan förutse följderna av övervägda oegentligheter. Normalt kräver inte förbudsfrågan någon mera omfattande utredning när brottsutredning samtidigt äger I förbudsdelen kan det ofta rum. räcka med ett kortare förhör. Motsvarande gäller vid domstolens hand-

läggning. Även i övrigt föreligger naturlig anknytning mellan

en an-

överväganden 145

svars- och förbudstalan i fall av ekonomisk brottslighet. De organ som

är satta att i första hand bekämpa sådan brottslighet är väl skickade att driva också frågor om förbud.

Vid betalningsunderlåtelse som grund för förbud har saken ställt sig

armorlunda. Granskningen har visat att lagreglerna är svårtillämpade i sådana fall; få hållpunkter ges för bedömningarna och gränserna för

den stegvisa prövningen suddas till viss del ut. Vi har funnit att det i dessa fall finns ett betydande utrymme för fritt skön vid bedömningen av om tillräckliga skäl för förbud föreligger. Vi har funnit anledning

att ställa oss tveksamma till utgången i flera av fallen. I några fall synes kraven på bevisning ha varit alltför låga. De ovan beskrivna oklarheterna i förening med motivuttalanden som anger att ñrbud förutsätter kvalificerad illojalitet förefaller dock överlag starkt ha bidragit till en klar återhållsamhet hos domstolama med att meddela förbud på sådan grund. Detta har sedan återverkat på åklagarnas benägenhet att väcka sådan talan och på kronofogde-

myndigheternas vilja att genom anmälan ifrågasätta förbud.

Det är dock inte bara svårigheterna att nå framgång med förbudsta-

lan på denna grund som legat bakom att antalet anmälningar från kronofogdemyndigheterna varit mycket litet. Samtal med företrädare för dessa myndigheter har givit vid handen att man inte ansett sådana åt-

gärder särskilt angelägna.

Också skattemyndighetema har endast i liten utsträckning initierat förbudsutredningar och då regelmässigt med samtidigt anmäld brottslighet som grund.

I de fall en förbudsutredning aktualiserats har det inte minst i de större polisdistrikten många gånger varit svårt att i konkurrens med stora ärendebalanser beträffande ekonomisk brottslighet få utrymme

för att inom rimlig tid utreda näringsförbudsfrågor utan brottsanknytning. Det står också klart att många åklagare och poliser uppfattar uppgiften att utreda förbudsfrågor utan samband med brott som en främmande fågel i verksamheten. Den sammantagna effekten av angivna förhållanden har varit att förbud som grundas på betalningsunderlåtelse endast har drabbat ett fåtal

och att detta fåtal inte på något sätt kan antas tillhöra de grövsta syndarna när det gäller betalningsunderlåtelser. Av tio förbud som åtminstone till hälften vilade på betalningsunderlåtelse härrörde endast ett från ett storstadsdistrikt; tre av fallen hade drivits av samme åklagare. Man kan inte bortse från att slumpen i hög grad styrt vilka som erhållit förbud på denna grund. Av de undersökta domarna har inte något förbud huvudsakligen

grundats på otillbörligt förfarande mot borgenärer eller annat grovt åsidosättande i näringsverksamhet som slutat med konkurs. Liksom

146 Överväganden SOU 1995: 1

beträffande betalningsunderlåtelse ligger det även här nära till hands att tolka den låga frekvensen som ett tecken på att behovet av detta särskilda rekvisit är litet. I viss utsträckning har andra oegentligheter inför konkurs än ådagalagd brottslighet åberopats till stöd för en förbudstalan. I stort sett har det här rört sig kriminaliserade gärningar som inte blivit föremål om för åtal och vi har i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts tillräckligt högt. De få förbud grundas på de speciella rekvisiten betalningsundersom låtelse och konkurs indikerar således att behovet av dessa rekvisit är litet. I samma riktning talar kronofogdarnas uttalanden enligt ovan. När det gäller underlåtelse att betala skatter m.m. bör också möjligheten att återkalla F-skattesedel enligt 38 a § uppbördslagen uppmärksammas. Sådan skattesedel, som utfärdas för skattskyldig som bedriver eller kan antas komma att bedriva näringsverksamhet, skall enligt nämnda bestämmelse återkallas bland annat om innehavaren brister i redovisning eller betalning av preliminär eller slutlig skatt, skatt som skall innehållas genom skatteavdrag, socialavgifter eller moms och försummelsen inte är ringa. I fåmansbolag återkallas ofta både bolagets och företagsledarens F-skattesedel. Enligt uppgifter från Riksskatteverket har återkallelsemöjligheten visat sig vara ett verkningsfullt påtryckningsmedel för rättidig redovisning och betalning av denna typ av skatter och avgifter, vilket fått till följd att restförda belopp avsevärt reducerats. Genom återkallelsen har man också avsevärt begränsat den berördes möjligheter till ytterligare självtagna skatte- och avgiftskrediter. Som framgått föreligger starka skäl för att förbehålla möjligheten till näringstörbud för sådana fall där åtminstone brottslighet som inte är ringa föreligger. Vilka skäl talar då mot sådan inskränkning Det starkaste skälet torde vara intresset av att kunna gripa in med förbud även mot förfaranden som inte är brottsliga, men som ändå kan sägas vara antingen så skadebringande eller så systematiska att förbud framstår som angeläget ur samhällssynpunkt. Det kan vidare anföras att ett absolut krav på brott skulle kunna skapa egenartade tröskeleffekter beträffande den som ägnat sig omfattande icke-brottsliga oegentl igheter och därefter gör sig skyldig till ett begränsat bokföringsbrott eller liknade. Det är antagligt att det framdeles kan förekomma fall där förbud framstår som klart motiverat men där sådant inte kan komma till användning med den förändring som vi föreslår. Enligt vår mening är det emellertid inte möjligt att formulera förutsättningarna för förbud så att det kan träffa alla fall där förbud kunde vara motiverat utan att samtidigt riskera att träffa också den som inte varit avsedd. Det är

Överväganden 147

viktigare och lättare att förena med övergripande lagstiftningskrav - att näringsförbud alltid kommer till stånd i de fall där förbud framstår som mest angeläget, en fråga till vilken vi återkommer i nästföljande två avsnitt. För att i görligaste mån befordra förutsebarhet, enhetlighet, rättssäkerhet och konsekvens talar enligt vår mening övervägande skäl för att som nödvändig förutsättning för förbud kräva att vederbörande gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Genom en sådan renodling av institutet får det i sin helhet en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det finns goda skäl anta att frågan om förbud redan genom denna åtgärd oftare blir uppmärksammad och prövad som ett led i utredningen av ekonomiska brott, på samma sätt som sker exempelvis beträffande förverkandefrågor. Det bör dock poängteras, att den inskränkning vi föreslår inte innebär någon begränsning av de oegentligheter som kan och bör beaktas vid bedömningen huruvida en näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Förändringen innebär blott att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.

6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud vara

regel

Vårtföi°slag: Om den näringsförbudsgrundandeibrottsligheten

-

fi-innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff H

ett

än fängelsei sex månader skall näringsförbud meddelas, om inte särskilda skäl talar däremot.

Sammanfattning: Det är viktigt att näringsförbud regelmässigt med-

delas i de allvarligaste fallen. En presumtionsregel som den föreslagna kan aktivt bidra till en sådan ordning.

Skäl: Vi har vid utvärderingen funnit uppenbart att näringsförbud inte kommit att meddelas i alla fall då redan brottmålsdom givit tillräckligt underlag för förbud. Förklaringen härtill är bland annat att benägenheten att yrka näringsförbud skiftar mellan olika åklagare och att de förefaller företa en friare prövning i förbudsfrågor än vad som sker beträffande åtalsfrågor.

146 överväganden

beträffande betalningsunderlåtelse ligger det även här nära till hands att tolka den låga frekvensen ett tecken på att behovet av detta som särskilda rekvisit är litet. I viss utsträckning har andra oegentligheter inför konkurs än ådagalagd brottslighet åberopats till stöd för en förbudstalan. I stort sett har det här rört sig kriminaliserade gärningar som inte blivit föremål om för åtal och vi har i dessa fall haft anledning att ifrågasätta om kravet på bevisning ställts tillräckligt högt. De få förbud som grundas på de speciella rekvisiten betalningsunderlåtelse och konkurs indikerar således att behovet av dessa rekvisit är litet. I samma riktning talar kronofogdarnas uttalanden enligt ovan. När det gäller underlåtelse att betala skatter m.m. bör också möjligheten att återkalla F-skattesedel enligt 38 a § uppbördslagen uppmärk- Sådan skattesedel, som utfärdas för skattskyldig som bedriver sarmnas. eller kan antas komma att bedriva näringsverksamhet, skall enligt nämnda bestämmelse återkallas bland annat om innehavaren brister i redovisning eller betalning av preliminär eller slutlig skatt, skatt som skall innehållas skatteavdrag, socialavgifter eller moms och genom försummelsen inte är ringa. I fåmansbolag återkallas ofta både bolagets och företagsledarens F-skattesedel. Enligt uppgifter från Riksskatteverket har återkallelsemöjligheten visat sig vara ett verkningsfullt påtryckningsmedel för rättidig redovisning och betalning av denna typ av skatter och avgifter, vilket fått till följd att restförda belopp avsevärt reducerats. Genom återkallelsen har man också avsevärt begränsat den berördes möjligheter till ytterligare självtagna skatte- och avgiftskrediter. Som framgått föreligger starka skäl för att förbehålla möjligheten till näringsförbud för sådana fall där åtminstone brottslighet som inte är ringa föreligger. Vilka skäl talar då mot sådan inskränkning Det starkaste skälet torde vara intresset av att kunna gripa in med förbud även mot förfaranden som inte är brottsliga, men som ändå kan sägas vara antingen så skadebringande eller så systematiska att förbud framstår som angeläget ur samhällssynpunkt. Det kan vidare anföras att ett absolut krav på brott skulle kunna skapa egenartade tröskeleffekter beträffande den som ägnat sig omfattande icke-brottsliga oegentligheter och därefter gör sig skyldig till ett begränsat bokföringsbrott eller liknade. Det är antagligt att det framdeles kan förekomma fall där förbud framstår som klart motiverat men där sådant inte kan komma till användning med den förändring som vi föreslår. Enligt vår mening är det emellertid inte möjligt att formulera förutsättningarna för förbud så att det kan träffa alla fall där förbud kunde vara motiverat utan att samtidigt riskera att träffa också den som inte varit avsedd. Det är

Överväganden 147

viktigare och lättare att förena med övergripande lagstiftningskrav - att näringsförbud alltid kommer till stånd i de fall där förbud framstår som mest angeläget, en fråga till vilken återkommer i nästföljande två avsnitt. För att i görligaste mån befordra förutsebarhet, enhetlighet, rättssäkerhet och konsekvens talar enligt vår mening övervägande skäl för att som nödvändig förutsättning för förbud kräva att vederbörande gjort

sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Genom en sådan renod-

ling av institutet får det i sin helhet en naturligare anknytning till de organ som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det finns goda skäl anta att frågan om förbud redan genom denna åtgärd oftare blir uppmärksammad och prövad ett led i utredningen av som ekonomiska brott, på samma sätt som sker exempelvis beträffande förverkandefrågor. Det bör dock poängteras, att den inskränkning vi föreslår inte innebär någon begränsning av de oegentligheter som kan och bör beaktas vid bedömningen huruvida en näringsidkare grovt åsidosatt vad som

ålegat honom eller om ett förbud är påkallat från allmän synpunkt.

Förändringen innebär blott att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.

6.2.2 Vid kvalificerad brottslighet skall näringsförbud vara

regel

7Vårtförslag: Om den näringsförbudsgrundande brottsligheten

-

finnefattar ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff i

i änfängelsei sex månader skall näringsförbud meddelas, om inte

särskilda skäl talar däremot.

Sammanfattning: Det är viktigt att näringsförbud regelmässigt med-

delas i de allvarligaste fallen. En presumtionsregel som den föreslagna kan aktivt bidra till en sådan ordning.

Skäl: Vi har vid utvärderingen funnit uppenbart att näringsförbud inte kommit att meddelas i alla fall då redan brottmålsdom givit tillräckligt underlag för förbud. Förklaringen härtill är bland annat att benägenheten att yrka näringsförbud skiftar mellan olika åklagare och att de förefaller företa en friare prövning i förbudsfrågor än vad som sker beträffande åtalsfrågor.

150 överväganden

brottsligheten redan i sig är av sådan dignitet att den motiverar ensam ett förbud. Den föreslagna presumtionsregeln får också den effekten att åklagare och domstol tvingas ange skälen till att avstår från att föra talan man om respektive ogilla en talan om näringsförbud. Vi har under utvärderingen konstaterat att det i dag föreligger vissa brister i det hänseendet. Vid utvärderingen har vi också kunnat konstatera att förbudstalan i

vissa fall utformats så att den i onödig omfattning tyngt de brottmåls-

processer där förbudstalan förts. Många gånger torde det ha varit en osäkerhet om hur domstolen skulle bedöma frågan om förbud som föranlett åklagaren att anföra så många oegentligheter som möjligt. Detta är inte processekonomiskr. I sådana situationer föreligger det också en risk att beviskravet: för mera perifera åsidosättanden sätts lågt, vilket principiellt är betänkligt. En presumtionsregel den föreslagna är som ägnad att motverka nu nämnda företeelser.

6.2.3 Det fakultativa momentet vid förbudsprövningen tas

bort

.; Värt förslag: Näringsförbud skallvara obligatoriskt då förut- d

:.;;sättningarnav för förbud uppfyllda, Det betyder att det fakul-

momentet vid

tativa

förbudsprövningentas bort;

.

Sammanfattning: Det är inte motiverat att företa någon ytterligare lämplighetsprövning vid sidan av prövningen av om förbud är påkallat

från allmän synpunkt. En obligatorisk utformning den grundlägav

gande förbudsbestämmelsen är ägnad att främja enhetlig och konse-

en

kvent tillämpning.

Skäl: Vi har i avsnitt 4.3.7 belyst den nuvarande fakultativa utform-

ningen av näringsförbudslagens första paragraf. Vi har där funnit att frågan huruvida förbud i det enskilda fallet lämpligen bör meddelas skall prövas inom ramen för rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Om svaret på den frågan är jakande är det därefter inte motiverat att på nytt ta ställning till frågan förbud är lämpligt. Någon avsikt att om bereda domstolen möjlighet att avstå från att meddela förbud då samt-

liga förutsättningar är för handen kan knappast ha föresvävat lagstif-

taren. Såvitt kan utläsas av det genomgångna domsmaterialet företar dom-

stolarna normalt inte heller någon lämplighetsprövning sedan fun-

man

överväganden 151

nit förbud påkallat. Det kan dock inte uteslutas att domstolarna tar den fakultativa utformningen till stöd för en friare och vidare lämplighetsprövning än vad lagstiftaren avsett. Vi har tidigare konstaterat att åklagarna i många fall känt sig fria att göra en egen lämplighetsbedömning ñrbudstalan skall väckas. Det är möjligt att den fakultativa utav om fommingen har bidragit till en sådan utveckling. Regeln om förutsättningarna för rådgivningsförbud enligt lagen 1985:354 förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. om har också den fått en fakultativ utformning; om någon i utövningen av rådgivningsverksamhet gjort sig skyldig till brott som inte är ringa får förbud att utöva rådgivningsverksamhet meddelas honom. Här är dock avsikten att domstolen sedan den funnit lagens förutsättningar upp- fyllda skall pröva om rådgivningsförbud lämpligen skall meddelas, varvid det avgörande skall om det finns risk för att rådgivaren vara gör sig skyldig till nya brott i verksamheten. Till skillnad näringsförbud och rådgivningslagen har från lagen om reglerna förverkande av värdet av ekonomiska fördelar för näom

ringsidkare och om företagsbot 36 kap. 4 och 7 §§ brottsbalken fått

en obligatorisk utformning. Under närmare angivna förutsättningar kan dock aktuell särskild rättsverkan underlåtas. Vi har inte kunnat finna att den fakultativa utformningen av den grundläggande bestämmelsen i näringsförbudslagen fyller någon reell funktion. I stället riskerar den att motverka en enhetlig och konsekvent tillämpning näringsförbudsinstitutet. Det är därför lämpligt att reav geln får en obligatorisk utformning.

6.3 Personkretsen m.m.

6.3.1 Bör personkretsen vidgas

Utvärderingen av näringsförbudslagens fjärde paragraf i avsnitt 4.5 har givit vid handen att lagens utformning personkretsen inte har av vållat några större tillämpningsproblem. Det förefaller som om syftet att kunna tillgripa förbud oberoende av i vilken företagsform oegentligheterna företagits har uppnåtts. Det har från åklagarhåll föreslagits att inte bara den som utövat den faktiska ledningen verksamhet utan även den som i verksamheav en ten står honom nära borde innefattas i personkretsen. Bakgrunden till önskemålet är att gärningsmännen vid omfattande och förslagen brottslighet normalt inte innehar sådana befattningar i bolagen att de direkt faller under personkretsen. Den återstående möjligheten i sådana fall är att den misstänkte kan beslås med att ha utövat den faktiska led-

152 överväganden

ningen av ett eller flera bolag. Ofta är det endast huvuden person mannen i brottsligheten som då kan drabbas av förbud. - Vi vill inledningsvis betona att det ingalunda är uteslutet att flera personer tillsammans utövar den faktiska ledningen näringsverkav en samhet. Det kan dock i praktiken svårt att leda i bevis att flera vara än en utövat bestämmanderätten. I en brottslighet som berör flera bolag bör man vidare uppmärksamma möjligheten av att den faktiska bestämmanderätten fördelar sig olika mellan olika bolag. Om verksamheten drivs i form enda juridisk med stor spridning av en person men såväl lokalt som branschvis på olika verksamhetsgrenar bör den som leder en särskild, självständigt arbetande förvaltning utöva ledanses

ningen av näringsverksamhet se prop. 1985861126 s. 195 och 207.

Att vidga personkretsen så att även andre- och tredjemän i en brottslighet kan träffas av förbud, trots att de inte intagit någon särskild ställning i aktuella bolag är lagtekniskt komplicerat, allrahelst om personkretsens omfattning skall vara förutsebar. Vid näringsförbudslagens tillkomst tog departementschefen avstånd från tanken att låta befattningshavare med ett självständigt för viss sektor inom ett ansvar en företag ingå i kretsen av personer som kan drabbas av näringsförbud, under hänvisning till de gränsdragningsproblem som skulle uppkomma prop. l98586:126 s. 66. Ett i lagrådsremissen upptaget förslag att personkretsen skulle omfatta personer med s.k. företagaransvar återkallades efter inrådan lagrådet på i huvudsak skäl. Enligt av samma vår mening gör sig samma betänkligheter fortfarande gällande. Det är också tveksamt om regler de sålunda övervägda i praktiken skulle som få någon större betydelse för de situationer åklagarna pekat på. Vi har vid utvärderingen funnit att näringsförbud i dag inte alltid meddelas, trots att redan avdömd brottslighet borde ha utgjort tillräckligt underlag för det. I sådant läge framstår det inte som omedelbart angeläget att vidga förutsättningarna för förbud. Detta så mycket mer som en utvidgning torde vara svår att förena med de övergripande krav på lagstiftningen som vi sammanfattat i avsnitt 6.1.2.

6.3.2 Bulvaner

Enligt utredningens direktiv skall vi undersöka förekomsten av bulvanskap i samband med näringsförbud. Uppdraget tar sikte både på bulvanförhållanden som försvårar att näringsförbud meddelas rätt person och på sådana som helt eller delvis syftar till att kringgå ett meddelat förbud och att motverka en effektiv kontroll därav.

Vi har vid utvärderingen avsnitt 4.5.3 och 4.5.4 konstaterat att

nuvarande utformning av lagtexten lämnar utrymme för att meddela både huvudmannen och bulvanen i ett bulvanförhållande näringsförbud

SOU 1995: 1 Överväganden 153

och att så också skett i handfull genomgångna fall. De svåen av oss righeter som föreligger beträffande bulvanförhållanden hänför sig till

bevisproblem, problem som vare sig är mindre eller större än vid ut-

redningen av den brottslighet skall ligga till grund för förbudssom talan. Det har dock framkommit att domstolarna emellanåt visat ovilja mot att på detta sätt ingripa mot bulvanerna. Något stöd för sådan återen hållsamhet föreligger inte. Tvärtom är det angeläget förbud att genom ingripa mot dem som underlättar för andra att utan upptäckt begå all-

varliga oegentligheter i näringsverksamhet. Ett systematiskt ingripande

med förbud mot dessa kan i en förlängning begränsa tillgången på bulvaner. Några betänkligheter bör normalt inte föreligga mot ett sådant

förhållningssätt. Normalt har bulvanen aldrig drivit någon seriös, re-

gelrätt näringsverksamhet och har heller inte för avsikt att driva någon sådan. Ett förbud innebär i sådana fall endast att han förlorar rätten att för egen eller annans räkning utnyttja företagandet för brottslighet - och andra oegentligheter. Att ikläda sig rollen som bulvan bör således enligt vår mening typiskt sett tala för förbud. Självfallet räcker det dock inte att vederbörande intagit sådan roll; de grundläggande förutsättningarna för förbud måste vara för handen. Bulvanförhållanden förekommer i inte ringa utsträckning i samband med ekonomisk brottslighet och andra allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet. Enligt vår mening skapar dock nuvarande lagtext

goda förutsättningar att gripa mot sådana förhållanden. Det är

uppenbart att bulvanförhållanden skapar bevisproblem för polis och åklagare; det är normalt därför man använder sig av dem. Men lika lite som beträffande ansvar för brott kan det här komma i fråga att införa

bevislättnadsregler eller regler om omvänd bevisbörda. I den mån

rättsapparaten inte i tillräcklig grad förmår genomlysa sådana bulvanförhållanden krävs det allmänna insatser med utbildning och annan

kompetensutveckling, metodutveckling och resursförstärkningar. Som

nämnts gäller detta dock kampen mot den ekonomiska brottsligheten i dess helhet och faller därför utanför för denna utredning. ramen

Ett bulvanförhållande kan också ha tillskapats i primärt eller sekun-

därt syfte att kringgå ett meddelat näringsförbud. Den omfattande och

ingående registreringen utövar näringsverksamhet och

av personer som den kontroll som sker av den som meddelats förbud gör också detta nödvändigt för den vill överträda förbudet. Detta förhållande har som fått stöd i utvärderingen av meddelade domar för överträdelse av näringsförbud, i vilka bulvanförhållanden förelåg i två tredjedelar av

fallen se avsnitt 4.11.2.

Utvärderingen som omfattar överträdelsedomar efter den 1 juli - 1980 visar också att drygt hälften engagerade bulvaner varit när- - av

154 överväganden SOU 1995: l

stående till huvudmannen. Den utvidgning av den förbjudna kretsen som skedde i och med näringsförbudslagens tillkomst till att omfatta också anställning hos närstående har således visat sig ha gott fog för sig. Utvidgningen kan antas i betydande mån ha försvårat ett kringgående av meddelade förbud. Det kunde övervägas om förbudet att ta anställning eller ta emot återkommande uppdrag hos närstående eller i den tidigare bedrivna verksamheten kunde utvidgas. Vi har dock inte kunna finna någon ytterligare situation som typiskt sett innefattar en risk för kringgående och som låter sig formuleras i allmänna termer. Också vid kringgående förbud genom anlitande av bulvan är det av centrala problemet att hänföra till bevisningen. I ett delbetänkande SOU 1983:46 föreslog Kommissionen mot ekonomisk brottslighet införandet generellt verkande bulvanlag. Förslaget innebar bland av en annat att straffbart bulvanskap skulle anses föreligga om det fanns grundad anledning anta att en bulvanhandling företagits och den som framstod som huvudman hade kringgått ett meddelat näringsförbud. Den angivna presumtionen skulle kunna brytas genom att det visades att den handlande uppträtt självständigt i förhållande till huvudmannen. För bulvanbrott skulle huvudmannen kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år. För bulvanen föreslogs ett slags utvidgat medverkansansvar för brottslig gärning att bulvanbrott omfatta genom som också oaktsamt främjande av brott. Förslaget blev i angivna delar inte föremål för lagstiftning. De övergripande kraven på lagstiftningen är inte förenliga med regler om omkastad bevisbörda eller regler om bevislättnad. Det kan därför inte komma i fråga att föreslå sådana förändringar. Det som ovan anförts om bevisproblem vid meddelande av förbud gäller således i lika mån beträffande överträdelse av förbud. I avsnitt 4.ll.2 under rubriken Våra iakttagelser har vi lämnat några synpunkter på beviskraven i mål om överträdelse av näringsförbud.

överväganden 155

6.4 Förbudstiden

6.4.1 Förbudstiden skall normalt fem år vara

Sammanfattning: Då förutsättningarna för förbud är uppfyllda bör den normala förbudstiden vara fem år. En sådan huvudregel bör för att främja enhetlig tillämpning lämpligen tas in i lagen.

Skäl: Under avsnitt 4.6 har vi funnit att beslutade förbudstider i allt

väsentligt förefallit stå i proportion till allvaret i den brottslighet

som

bildat underlag för förbudet. Domstolarnas förbudstidsbestämning har

präglats av en påfallande enhetlighet. Dock i domarna sällan anges

vilka skäl som varit styrande för den valda tiden. Den som kvalificerat sig ñr näringsförbud har bedömts inte kunna anförtros det ansvar som följer med utövning näringsverksamhet.

av Lagen ställer hårda krav för sådan kvalifikation. Den utestängning som

skall följa därav måste tillräckligt lång för att individualpreventivt

vara

inskärpa nödvändigheten av ett förändrat förhållningssätt till de grundläggande reglerna för utövande av näring och allmänpreventivt framstå

som avsevärt ingripande. Samtidigt får förbudstiden inte vara så lång att man i praktiken omöjliggör för vederbörande att efter tidens utgång återuppta näringsverksamhet. Vid den avvägning måste göras

som

mellan dessa intressen framstår fem år som en lämplig förbudstid för

normala fall.

Det är ägnat att främja en enhetlig rättstillämpning att

man anger

viss tid som huvudregel vid förbudstidsbestämningen. Som kommer att framgå av nästa avsnitt bör möjlighet ges till avvikelser från huvudregeln. Det kunde tänkas att endast ange en förbudstidsskala, utan att fastställa viss tid som den normala. Med huvudregel tvingas

en dock domstolarna ange vilka skäl motiverat ett avsteg från regeln, som

vilket redan i sig befordrar enhetlig tillämpning.

en Det kan i vissa fall vara motiverat att bestämma relativt kort fören

budstid. Som vi skall utveckla i nästa avsnitt måste lagen utrymme

ge för det. Det finns dock risk att domstolarna finner det lättare att en meddela förbud trots tvekan därom just att det finns ett - - genom utrymme att meddela en kort förbudstid. En sådan återverkande effekt

är inte lämplig. Om viss tid huvudregel minskar risken

man anger som för sådana överväganden.

156 överväganden

6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för tid av lägst tre

en

och högst sju år

i

Vårt förslag: .om särskilda. skäl föreligger skall iförbudstiden

kunna bestämämastill annan tid än fem år, lägst tre och högst sju

Sammanfattning: I särskilt allvarliga fall framstår det som angeläget att förbudstiden kan bestämmas till en längre tid än vad som nu är

möjligt. För fall där den förbudsgrundande brottsligheten medför mycket långvariga fängelsestraff är det viktigt att förbudet inte fram-

står ett slag i luften. I lindriga fall bör tiden kunna sättas till tre som år.

Skäl: l något över hälften samtliga genomgångna fall där förbudet av helt eller huvudsakligen grundats på ådagalagd brottslighet har förbudstiden bestämts till maximala fem år. Redan detta förhållande väcker frågan lagen medger tillräckligt lång förbudstid. om Det har från åklagarhåll anförts att lagen är otillräcklig i detta hän-

seende vid brottslighet föranleder mycket långvariga straff. I så-

som dana fall kanske endast liten del förbudstiden återstår vid tiden av

punkten för villkorlig frigivning, antingen därför att straffet är så långt

eller därför att viss tid gått innan vederbörande påbörjat att avtjäna utmätt straff. Som skäl för att inte föra förbudstalan fastän förutsättningarna därför föreligger har åklagarna bland annat anfört att domstolarna rabatterar

det utmätta straffet alltför mycket. Detta skäl hävdas särskilt då brotts-

ligheten anledning till långa strafftider och ett förbud skulle antas ger i huvudsak gälla under anstaltstid. Det har också från skilda håll föreslagits att förbudstiden lämposs ligen inte borde löpa under tid då vederbörande sitter i fängelse. Som framhölls i förarbetena till näringsförbudslagen får förbudstiden inte bestämmas så kort att förbudet framstår som ett slag i luften. Enligt vårt förmenande är nuvarande förbudstidsregler inte tillräckliga för att helt undvika detta. Detta gäller i första hand då ingen eller endast mycket kort tid återstår näringsförbudet vid villkorlig frien av

givning efter avtjänande av straff för den förbudsgrundande brottslig-

heten. Under hänvisning till att intagna i och för sig inte är berövade möjligheten att driva näringsverksamhet från fängelset, kan man visserligen hävda att förbudet haft verkan även i sådana fall. Detta må i

överväganden 157

och för sig vara riktigt men kan ändå inte ändra förhållandet att näringsförbudet, vid sidan av straffet, fått mycket begränsad betydelse. Enligt vår uppfattning bör forbudstidsreglerna ändras så att man kommer till rätta med denna situation. Det finns som vi ser det två framkomliga vägar. Den ena är att förlänga förbudstidsskalan, den andra är att den dömde inte får tillgodoräkna sig förbudstid i anstalt. I båda fallen innebär ändringen att det dröjer längre tills den dömde får rätt att på nytt driva näring. Med hänsyn till de mycket kvalificerade fall av brottslighet som det här är fråga finner vi att en sådan om, utsträckning kan försvaras. Vi har övervägt att föreslå att anstaltstiden inte skulle räknas som förbudstid men funnit det vara ett mindre bra alternativ. Det är i dag den intagne obetaget att driva näringsverksamhet under anstaltstiden om förbud inte meddelas honom. Det är inte helt ovanligt att intagna utnyttjar den möjligheten. Det vore naturligtvis stötande om detta blev lagenligt fastän näringsförbud meddelats den intagne. En regel av detta slag måste ges innehållet att förbudet gäller även under anstaltstid men att förbudstiden då inte löper. Ett sådan ordning skulle i vissa fall innebära att näringsverksamhet blev förbjuden för mycket lång tid. Det är vidare inte helt enkelt att skapa klara regler med ett sådant system. I Norge, som tillämpar den ordningen, råder således osäkerhet om hur regeln skall tillämpas vid förverkande av villkorligt medgiven frihet. Det gäller i första hand vid törverkande grund återfall i av brott. Vi konstaterar också att det kan uppkomma problem vid samtidig straffbestämning för brott i och brott utom näringsverksamhet; endast straffet för de förbudsgrundande brotten bör rimligen beaktas i detta hänseende. Ett sådant system skulle också kräva omfattande underrättelser från kriminalvården till näringsförbudsregistret. Det kan i sammanhanget anmärkas att norska näringsförbud rettighetstap inte är föremål för någon särskild registrering.

övervägande skäl talar således enligt vår mening för att bibehålla

nuvarande ordning men att förbudstidsskalan förlängs. Hur lång bör då den maximala förbudstiden vara Till utgångspunkt har vi tagit straffskaloma för de allvarligaste ekonomiska brotten såsom grov oredlighet mot borgenärer och grovt skattebedrägeri. Maximistraffet för dessa brott är års fängelse. Med beaktande sex av regeln i 26 kap. 2 § brottsbalken om gemensamt straff för flera brott kan man utgå från att utmätta straff inte överstiger åtta års fängelse. I sådant fall sker Villkorlig frigivning normalt inte än efter det senare att drygt fem år har avtjänats. Med dessa utgångspunkter har vi funnit att det inte är behövligt att ge utrymme för längre förbudstider än sju

158 överväganden

år för att en beaktansvärd förbudstid skall återstå efter straffavtjänandet. Vid samtidigt straffbestänming också för icke förbudsgrundande brott kan förbudstiden komma att löpa ut under straffavtjänande även med den oss föreslagna regeln. Den som meddelats ñrbud kanske av dom döms till ett tioårigt fängelsestraff därför att dogenom samma också omfattar grova narkotikabrott. Enligt vår mening kan det men dock inte lämpligt att medge ärmu längre förbudstider för att vara täcka sådan sarmolikt mindre vanlig situation. Det bör endast vara en straffet för den förbudsgrundande brottsligheten som skall motivera en förlängd tid. Med hänsyn till vad som ovan anförts om skälen för att utsträcka förbudstidsskalan vi att förbudstid som är längre än fem år anser en i första hand skall reserveras för fall där den förbudsgrundande brottsligheten föranleder eller har föranlett ett mycket långvarigt fängelsestraff. En kortare förbudstid bör kunna ifrågakomma då omständigheterna i det enskilda fallet anledning anta att vederbörande redan ger efter kortare tid kan betros med rätten att driva näring.

6.4.3 Några andra förbudstidsfrâgor

Vid utvärderingen har vi funnit att domstolarnas förbudstidsangivelser i stor utsträckning är oklara och riskerar medföra svårigheter både för

den förbudsålagde för det allmänna avsnitt 4.6.2 under rubriken

som Formulering förbudstid. Vi har vidare kunnat konstatera att de av största problemen vid registreringen av meddelade förbud hänför sig just till svårigheterna att tolka domstolarnas förbudstidsformuleringar. Anförda förhållanden visar att det föreligger ett behov av att ge näranvisningar till domstolarna i detta hänseende. Det förefaller oss mare lämpligt att Domstolsverket som lämnar skrivanvisningar beträffande de domsblanketter verket distribuerar ger närmare anvisningar om domsformuleringar även beträffande näringsförbudsbeslut. Utvärderingen har också visat det angeläget att domstolarna lämnar korrekta underrättelser till registermyndigheten om fullföljd mot förbudsdom. Det förefaller lämpligt att Domstolsverket gör domstooss larna uppmärksamma på detta.

Överväganden 159

6.5 Verkan förbud

av

6.5.1 Innehav av generalfullmakt skall omfattas

Vårt förslag: Den meddelats förbud skall förbjuden

som vara att

ha generell fullmakt att företräda juridisk person. Av lagen skall

framgå att det är förbjudet firmatecknare för juridisk att vara person.

Sammanfattning: Innehav av generalfullmakt innebär en sådan omfat-

tande behörighet att agera för fullmaktsgivarens räkning att det är motiverat att jämställa sådant innehav med andra förbjudna befattningar för den har näringsförbud. Om sådan fullmaktshavare inte som ingår i den förbjudna kretsen skapas en möjlighet att kringgå förbudet. För tydlighets skull bör lagen klart uttrycka att det inte är tillåtet att vara firmatecknare för en juridisk person.

Skäl: Under rubriken Generalfullmakter i avsnitt 4.7.2 har vi undersökt om innehav av generalfullmakt är förbjudet för den meddesom lats näringsförbud. Vi har där funnit det vara oklart blotta inneom havet av en generell fullmakt innebär att förbudet överträtts och att denna oklarhet måste tolkas till den berördes förmån i mål överträom delse av förbudet. En generalfullmakt innebär i sin typiska utformning att innehavaren får rätt att företa alla åtgärder över huvud taget kan tänkas som uppkomma för huvudmannens räkning. Behov sådan fullmakt kan av en anses föreligga under tid som företagaren skall vistas utomlands eller eljest inte kan utöva ledningen företaget. Det har kunnat iakttas av att generell fullmakt utställs köparen i samband med överlåtelse av företag för att ge denne en möjlighet att verka intill dess hans förvärv har registrerats. Användande generalfullmakter har kommit i särskilt flitigt bruk av i samband med ekonomisk brottslighet och i andra missbrukssituationer. Bakgrunden är självfallet den omfattande behörighet följer som med fullmakten och att denna behörighet kan utnyttjas i det fördolda. Om någon riktar krav mot fullmäktigen kan han hävda att fullmakten återkallats eller annat skäl inte längre gäller. av Enligt förarbetena till lagen om näringsförbud innefattas firmatecknare i den förbjudna kretsen. Skälen härtill att den rätten var ger en

omfattande behörighet, som många gånger torde kunna tas tecken

som på att den det berör också har ett väsentligt inflytande på företagets

160 överväganden

verksamhet. Man ville vidare undvika att öppna för möjligheter att kringgå förbudet. De skäl sålunda anfördes till stöd för att låta firmateckningsrätt som omfattas verkan förbud talar enligt vår mening med minst samav av styrka för att behandla generalfullmakten samma sätt. En sådan ma regeltörändring framstår som än mer angelägen mot bakgrund av generalfullmakternas frekventa användning i samband med ekonomisk brottslighet. En sådan utvidgning innebär dock vissa lagtekniska svårigheter. Det är självfallet inte avsikten att alla slags fullmakter skall omfattas. Endast sådana närmast oinskränkt behörighet avses. Ett som ger en exempel på en sådan är en fullmakt som förklarats vara prokura handelsfullmakt, l § prokuralagen 1974:158. Ett intaget förbehåll i se fullmakt om att den endast avser sådant som styrelsen själv ägt en besluta fråntar dock inte fullmakten dess karaktär av att vara om, generell; det kan för övrigt sättas i fråga om en sådan begränsning inte alltid skall intolkas. Även fullmakt fullmäktigen behöen som ger en verkställande direktörs 8 kap. 12 § aktie-

righet motsvarande en se

bolagslagen bör normalt omfattas. Inte sällan har fullmaktsgivaren att beteckna fullmakten generell givit ett tolkningsdatum genom som i detta hänseende. Även i övrigt får frågan huruvida fullmakt om en är att betrakta generell avgöras enligt allmänna fullmaktsrättsliga som principer. Trots att begreppet generell fullmakt inte har någon i alla delar entydig betydelse får det ända anses vara tillräckligt klart för att kunna tas till användning vid bestämmande den förbjudna kretsens omfattav ning. Är det i mål för överträdelse oklart fullmakt om ansvar om en uppfyller kriterierna för att anses generell, måste oklarheten tolkas till den tilltalades förmån. Vi har valt att inte formulera lagtexten så att förbudet gäller den som innehar generell fullmakt. Ett krav innehav kan föra tanken till ett krav på besittning fullmaktshandling, vilket inte är avsett. Det av en är i detta sammanhang betydelselöst vilket sätt fullmakten givits; den behöver exempelvis inte skriftlig. Oberoende av om någon vara fullmaktshandling anträffats skall förbudet anses överträtt så snart det kan visas att generell fullmakt givits till förmån för den förbudsålagde och att denne varit införstådd därmed. Det finns i sammanhanget skäl att nämna att generalfullmaktens behörighetsgivande verkan inte är alldeles given. Man kan således hävda aktiebolagslagens regler företrädarskap och firmateckatt om ningsrätt är exklusiva. För sådan tolkning talar bland annat att geen neralfullmäktiges rätt inte publiceras och att aktiebolag inte kan utse prokurist. Det vore att välkomna om man genom prejudicerande dom

överväganden 161

eller lagändring fastställde generalfullmaktens behörighetsvärde, allrahelst med hänsyn till att sådana fullmakter nämnts kommit i flitigt som bruk i samband med ekonomisk brottslighet. Oberoende härav föreligger dock enligt vår mening i dag ett behov att föra in den har av som generalfullmakt i näringsförbudslagens förbjudna krets. Enligt 6 § sjätte punkten är det förbjudet att på annat sätt än tidigare i paragrafen sagts vara ställföreträdare för juridisk Som redan person. nämnts avses därmed enligt förarbetena i första hand firmatecknare. Med hänsyn till att överträdelse näringsförbud är straffbart finns av det skäl att göra paragrafen så tydlig möjligt. Vi förslår därför som att det redan av lagtexten skall framgå att det inte är tillåtet den förbudsålagde att vara firmatecknare.

6.5.2 Bör den förbjudna kretsen i övrigt vidgas

Den förbjuda kretsen är enligt vår uppfattning mycket vid. För att ytterligare utsträcka vad som är förbjudet för den meddelats försom bud måste tungt vägande skäl föreligga. I sådant sammanhang får man inte bortse från att den det berör måste ha rimliga möjligheter föratt sörja sig. Utöver vad som ovan anförts beträffande innehav av generalfullmakt har vi inte funnit skäl att föreslå någon förändring av utformningen av den förbjudna kretsen. Vi har i avsnitt 6.3.2 övervägt problem med bulvanförhållanden om motiverar förändrade bevisregler eller utvidgning den förbjudna en av kretsen men inte funnit skäl till sådana åtgärder.

6.5.3 Awecklingstid lämplighetsprövning

- m.m.

Sammanfattning: Lagtexten svarar bättre mot den prövning är

som avsedd om den får fakultativ utformning. I fall där föreskrifter en bedöms nödvändiga skall tid för avveckling inte medges.

Skäl: Möjligheten att medge tid för avveckling har utnyttjats endast i begränsad mån. När sådan tid har medgetts förefaller frågan ofta ha behandlats relativt lättvindigt. Vi har funnit anledning peka det att på

162 överväganden

angelägna i att frågan avveckling behandlas på ett seriöst sätt, se om avsnitt 4.7.3 under rubriken Slutsatser.

Enligt nuvarande lagstiftning skall behovet frist för avveckling

av en

prövas noggrant i varje enskilt fall. Vid denna prövning bör enligt

motiven även beaktas att intresset att vederbörande genast avlägsnas av näringslivet kan större än att han får tid för avveckling. Vi ur vara en bidragande orsak till att fall där avvecklingstid medgetts tror att en varit fåtaliga är just att sådan åtgärd har fått vika för intresset av att omedelbart frånta vederbörande rätten att driva näring. Enligt nuvarande lagtext skall avvecklingstid medges om tiden be-

hövs för avvecklingsåtgärder. Enligt vår uppfattning innebär lagtexten

i sig sådan tid skall medges i varje fall där sådant behov sett ur att en den enskildes synvinkel föreligger. Av lagens förarbeten framgår dock prövningen behov föreligger skall restriktiv, varvid att av om vara nämnts avvägning skall ske mellan olika intressen. som en

I syfte lagtext och motiv skall stå i bättre överensstämmelse med

att varandra föreslår vi därför att 18 § får en fakultativ utformning.

Ändringen innebär endast att den enskildes behov av avvecklingstid

pågående näringsverksamhet måste försälj förtroendeuppdrag som as, måste frånträdas utreds inom för om avvecklingssom m.m. - ramen tid behövs, medan den restriktiva prövningen och intresseavvägningen sker inom för det fakultativa momentet för att utröna om det ramen också är lämpligt att avvecklingstid medges. Vi har inte funnit något fall där möjligheten att inskränka de tillåtna åtgärderna under avvecklingstiden eller att lämna andra föreskrifter

har utnyttjats. Såsom förarbetena slutligen kom att lyda var avsikten

sådana föreskrifter normalt skulle meddelas, allrahelst sådana där att

den berörde ålades hålla tillsynsmyndigheten underrättad om sin

att verksamhet under avvecklingstiden. Vid näringsförbudslagens tillkomst förkastade lagstiftaren ett förslag,

enligt vilket endast skulle medge avvecklingsåtgärder under av-

man vecklingstiden, med hänvisning till den dömdes svårigheter att förutse hur denna begränsning skulle komma att tillämpas. Enligt vårt förmenande förhåller det sig på sätt med domstols föreskrifter. samma

Ordningen meddela föreskrifter bottnar uppenbarligen i prognos-

att bedömningen att den dömde inte lojalt kommer att avveckla sin nä-

ringsverksamhet utan ytterligare åsidosättanden. Enligt vår upp-

m.m. fattning bör han i sådana fall över huvud inte medges avvecklingstid; i sådana fall framstår intresset att han omedelbart fråntas rätten att av driva näring som det tyngst vägande.

Möjligheten att föreskrifter om att hålla tillsynsmyndigheten

ge

underrättad om verksamheten reser en del frågeställningar. Den som

bryter mot sådan föreskrift har företagit en straffbar överträdelse en

sou 1995:1 Överväganden 163

av näringsförbudet, men när föreligger då en överträdelse När den berörde inte berättar något alls, eller när han undanhåller viss del Sker underrättelse till myndigheten under sanningsplikt Vad gäller om domstolen både har föreskrivit att han inte får överlåta lagret till kon-

sumenter och att han skall hålla tillsynsmyndigheten underrättad Säg

att han i sådant fall ändock haft lagerutförsäljning till konsumenter. Fråga är om man i sådant fall rimligen kan kräva att han underrättar

myndigheten om åtgärden. Som vi skall utveckla i ett kommande avsnitt beträffande tillsynen avsnitt 6.7.3 är det inte rimligt att ålägga

sanningsplikt om sådant som innebär straffbar överträdelse. Genom att överträdelse föreskrift är straffbart innebär det att av näringsförbudet gäller mot den det berör även under avvecklingstiden. Förbudstiden börjar dock löpa först i och med utgången av awecklingstiden. Genom dessa förhållanden kan den dömde bli underkastad tvång till följd av förbudsbeslutet under längre tid än den i dag maximala femårstiden.

övervägande skäl talar således enligt vår mening för att möjligheten

att ge föreskrift i samband med beslut om avvecklingstid tas bort.

6.5.4 Möjligheterna att upphäva förbud begränsas

ifatt förslag: 1Möjlighetenjatt,iutan aiiiijtánqe extraordinära

-rättsmedel-, på ansökan Aupphäva--lagakraftvunnet, beslut

om

ringsförbudtasi bort.

Vissaaföljdändringarföreslåsockså i

Sammanfattning: Nuvarande regel om oinskränkt rätt att få rättskraftigt avgjorda förbudsfrågor prövade är systematiskt och processekono-

miskt svår att försvara. Regeln motiverades främst av att förbud kan grundas på betalningsunderlåtelse och att det skattebeslut som förbudet vilar på kan ändras eller upphävas högre rätt. Enligt vårt förslag är av brott en nödvändig förutsättning för förbud. Behovet av upphävanderegeln minskar därmed avsevärt. Av samma skäl bortfaller behovet av

upphävanderegeln för fall då det förbudsgrundande konkursbeslutet

upphävts. Vi föreslår vidare att möjligheten att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort. Det föreligger då inget behov särskilda regler av om upphävande av sådant beslut.

Skäl: Vi har i avsnitt 4.7 konstaterat att näringsförbudslagen ger många möjligheter att upphäva ett gällande näringsförbud. Inte i något

fall har förbud upphävts på den grunden att ett konkursbeslut upphävts

164 överväganden

högre rätt eller att ett skattebeslut ändrats eller upphävts. Inte heller av i övrigt har särskild ansökan upphävande vunnit bifall. Vi saknar om kännedom om i vilken utsträckning särskild ansökan har förekommit. Näringsförbud kan meddelas utan hinder av att domen avseende den förbudsgrundande brottsligheten inte vunnit laga kraft. Det är detta förhållande som medger att ansvar och förbud kan avgöras genom dom. På motsvarande sätt förhåller det sig med åsidosättanden samma i verksamhet försatts i konkurs och med underlåtelser att betala som skatter m.m.; beslut om näringsförbud förutsätter inte att konkursbeslutet respektive skattebeslutet vunnit laga kraft. Mot bakgrund därav befanns det nödvändigt att lämna utrymme för upphävande för det fall dessa grundförutsättningar för förbud inte stod kvar efter en omprövning. Enligt vårt förslag skall brott en nödvändig förutsättning för vara förbud. På tidigare skall förbud kunna meddelas även samma sätt som brottmålsdomen inte vunnit laga kraft; detta torde för övrigt även om framdeles bli det normala. Vi har funnit övervägande skäl tala för att den nuvarande ordningen för upphävande i dessa fall bibehålls. Om således brottmålsdom varigenom näringsförbud meddelas överklagas endast beträffande andra frågor än förbud, skall överrätten upphäva förbudet respektive ompröva förbudsfrågan därest vederbörande frikänns från hela eller delar av den förbudsgrundande brottsligheten. Fastän förbudsfrågan inte förts dit torde överrätten ha tillgång till erforderlig utredning för att företa en sådan prövning. Som konsekvens att konkursfallet enligt vårt förslag tas bort, en av försvinner självfallet behovet särskild upphävanderegel för det av en fall konkursbeslutet upphävs av högre rätt. De åsidosättanden som förekommit inför konkursen, och som kanske bidragit till att tillräckliga skäl för förbud har förelegat, kan beaktas trots att konkursbeslutet hävs. I huvudsak ställer sig saken på samma sätt då underlåtelse att betala skatter bidragit till att konstituera ett grovt åsidosättande. Med m.m. våra förslag kan sådan avsevärd underlåtelse inte ensam ligga till grund för näringsförbud. Sådant åsidosättande kan dock vara tungan på vågen vid förbudsprövning. Det är i detta sammanhang värt att en notera att betalningsförpliktelsen åvilar den skattskyldige även om han överklagar beslutet beträffande skatt, avgift eller tull; även om beslutet sedermera ändras har vederbörande ändå åsidosatt sina förpliktelser. Det är dock givet att underlátelsen i sådana fall normalt inte framstår som lika allvarlig. Enligt förarbetena är regeln om upphävande i 17 § bland annat avsedd för fall där andra åsidosättanden än brott och betalningsunderlå-

överväganden 165

telse varit avgörande för utgången i förbudsfrågan, och där det efter laga kraft visar sig att den dömde inte kan lastas för dessa. Även risken måste bedömas liten om som kan de i de två senaste styckena anförda situationerna uppkomma och då böra rättas till. En möjlighet att utan anlitande av extraordinära rättsmedel angripa lagakraftvunna förbudsfrågor strider dock mot principen domens rättsom kraft; det måste därför enligt vår mening föreligga starka skäl för en sådan regel. Med hänsyn till att brott enligt vårt förslag skall vara en nödvändig förutsättning för förbud, anser vi att det numera inte föreligger sådana starka skäl. Vad gäller det sistnämnda fallet bör också poängteras, att även andra åsidosättanden än brott skall m.m. vara styrkta för att kunna läggas till grund för ett näringsförbud. Näringsförbudslagens 17 § är inte bara tillämplig i fall där skattebeslutet upphävts eller ändrats. Som regeln formulerats är det alltid möjligt för den förbudsålagde att påkalla förnyad prövning fören av budet. Domstolen saknar möjlighet att avvisa sådan talan, exempelen vis därför att några omständigheter inte anförts eller därför nya att en likadan talan nyligen lämnats utan bifall; vid varje tillfälle måste således den framställda begäran prövas materiellt. Det är uppenbart att regeln i sin nuvarande utformning inte är processekonomisk.

övervägande skäl talar således enligt vår mening för att möjlighe-

terna till upphävande enligt 17 § och enligt 16 § andra stycket utmönstras ur lagen. Som framgår av avsnitt 6.6.1 nedan föreslår vi att nuvarande möjlighet att meddela tillfälligt näringsförbud tas bort. Som konsekvens en därav föreslår vi att reglerna i 15 § upphävande beslut tillom av om fälligt näringsförbud likaledes utmönstras.

166 Överväganden

6.6 Förfarandet

6.6.1 Möjligheten till tillfälligt näringsförbud tas bort

Vårt regeln tillfälligt näringsförbud i

Den

förslag: nuvarande om

upphävs. Möjligheten att förordna att ett meddelat näringsförbud

skall hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft bör

gälla utan

dock kvarstå.- i

j V

Sammanfattning: Syftena med tillfälligt näringsförbud att möjlig-

-

göra snabb reaktion och ett avbrytande skadebringande verksam-

en av het är inte förenliga med de rättssäkerhetskrav som måste ställas på så ingripande och svårreparerad åtgärd som ett tillfälligt förbud. en

Skäl: Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, får

rätten enligt 10 § första stycket i lagen meddela förbud för tiden till dess frågan näringsfcârbud slutligt har avgjorts. Enligt sista stycket

om

paragraf kan domstolen självmant förordna om tillfälligt förbud

samma

i samband med att talan om näringsförbud bifalls.

en

Syftena bakom reglerna tillfälligt näringsförbud är att möjliggöra

om

snabb reaktion på bland annat uppenbart kriminella förfaranden och

en

att möjliggöra ett avbrytande verksamhet som orsakar stora ska-

av en dor. Till detta kommer att det ibland kan framstå som stötande att den ägnat sig omfattande oegentligheter ändå under lång tid fram som

till slutlig näringsförbudsprövning kan fortsätta med sin verksam-

en het. Näringsförbud är dock mycket ingripande åtgärd även då det en meddelas interimistiskt. Den till följd av ett sådant beslut tvingas som

avveckla verksamhet kan kanske inte återuppta den om näringsförbud

sedermera inte slutligen meddelas. Förutsättningarna för tillfälligt

näringsförbud har därför formulerats mycket restriktivt. Kravet på uppenbarhet innebär att bevisläget måste vara helt klart och att om-

ständigheterna måste vara så graverande att det inte råder någon tve-

kan förutsättningarna för förbud är uppfyllda. Stor försiktighet

om att

skall iakttas när det gäller att meddela ett tillfälligt näringsförbud som

har sin grund i brottslighet när ansvarsfrågan ännu inte har prövats av domstol. Vid utformningen rådgivningslagen avstod lagstiftaren från en av

motsvarande möjlighet till tillfälligt rådgivningsförbud. Rådgivningsförbud förutsätter att rådgivaren gjort sig skyldig till brott. Också här betonades de ingripande verkningarna ett förbud. Med hänsyn där-

av

överväganden 167

till och till att rådgivningsförbudet utgör ett slags särskild rättsverkan av brott, ansågs det alltför drastiskt att medge möjlighet till interien mistiskt ñrbud innan ansvarsfrågan prövats första instans. av Möjligheten att meddela särskilt beslut om tillfälligt näringsförbud har utnyttjats i tämligen liten utsträckning. Inhämtade uppgifter visar att domstolarna ställer mycket höga krav utredningen ñr att uppenbarhetsrekvisitet skall uppfyllt. Av vad refererats framgår anses som att de haft gott lagstöd härför. En konsekvens de höga kraven har av blivit att utredningen av de omständigheter främst misstänkt brotts- lighet- som skall grunda tillfälligt förbud måst föras mycket långt innan förutsättningarna för sådant beslut kan visas. Dest rättspolitiska syftet att genom tillfälliga förbud åstadkomma en snabb reaktion på kriminalitet och skadevållande verksamhet har då regelmässigt annan gått förlorat. Inte heller syftet tillfälligt förbud kunna avbryatt genom ta en skadevållande verksamhet uppnås, eftersom åtgärden av samma skäl kommer att inträda för sent. Om reglerna om tillfälligt förbud skall komma till flittigare användning och ge en reell möjlighet att uppfylla angivna syften, måste lägre krav ställas på förutsättningarna för sådant beslut. Med hänsyn till de ingripande verkningarna av ett förbud kan en sådan sänkning kraav ven inte accepteras, särskilt ådagalagd brottslighet enligt vårt försom slag skall vara en nödvändig förutsättning för näringsförbud. Även bibehållande nuvarande regel ett av reser betänkligheter. Institutet näringsförbud syftar till att undanröja en skadehärdl, det vill säga att frånta rätten att driva näring sedan det lclarlagts de personer att grovt missbrukat denna rätt. Medan ett näringsförbud således har delvis samma syfte påföljd för brott, motsvarar regeln tillfälsom en om ligt förbud närmast ett straffprocessuellt frihetsberövande syftar som till att bryta en pågående brottslig verksamhet. Sådant tvångsmedel

ställer inte fullt så höga krav bevisningen ett tillfälligt närings-

som förbud gör. Trots den låga frekvensen särskilda beslut tilllfälligt förbud av om och trots lagens höga krav har funnit att dessa interimistiska beslut i alltför stor utsträckning kommit att upphävas, ofta sedam mycket lång

tid förflutit. Vi har framfört tvekan tillräckliga skäll för tillfälligt

om förbud förelegat även i vissa fall där slutligt förbud sedermera meddelats. Vi har vid utvärderingen antagit att nuvarande mycket höga krav för att tillfälligt förbud skall kunna meddelas förhindrar domare att samma meddelar tillfälligt förbud och därefter i sak prövar näringstörbudstalan. Man kan inte bortse från att detta förhållande lkam vålla åtminstone en mindre domstol vissa praktiska problem.

168 överväganden

Det anförda medför att det inte bör komma i fråga att främja en ökad tillämpning det tillfälliga näringsförbudet genom att mildra av förutsättningarna. Vi har vidare funnit att de rättspolitiska syftena bakom regeln inte uppnås med ett bibehållande av nuvarande förutsättningar. framförda principiella invändningarna och praktiska De ovan svårigheterna talar mot regeln i dess nuvarande utformning och ligger till grund för förslaget att den bör utmönstras ur lagen. Vad som ovan sagts om tillfälligt näringsförbud äger dock inte tilllämpning när frågorna om ansvar och förbud prövas samtidigt. Rättssäkerhetsaspekterna gör sig då inte lika starkt gällande. Vi har i denna del funnit att regeln varit relativt lätt att tillämpa och att sådana beslut i tillräcklig grad lämnats utan ändring i överrätt. Enligt vår mening bör domstolen således ha kvar sin rätt att förordna att förbudet skall gälla hinder att domen inte har vunnit laga kraft. utan av Det kunde vidare möjligt att också bibehålla möjligheten till vara tillfälliga förbud när ansvarsfrågan för den näringsförbudsgrundande brottsligheten redan prövats i första instans och talan om förbud därefter väcks i särskild rättegång. Några principiella skäl häremot finns inte. Med hänsyn till att utredningen i sådana fall regelmässigt torde så fullständig krävs för ett slutligt avgörande, bör det prakvara som tiska behovet sådan möjlighet till interimistiskt förordnande vara av en liten. I likhet med vad som gäller enligt rådgivningslagen finner vi att den möjligheten kan avvaras. Vi har redan i avsnitt 6.5.4 funnit att reglerna i 15 § om upphävande tillfälligt näringsförbud bör avskaffas till följd av vad vi föreslagit av i detta avsnitt. Förslaget innebär vidare att vad som nu föreskrivs i de första styckena i 10 § tas bort och att 11-13 §§ upphävs. Förslaget tre föranleder också smärre ändringar i 18-21 och 23-25 §§.

6.6.2 Underrättelse förbudets innebörd skall bifogas

om domen

Sammanfattning: Domstolsverket har framställt särskild blankett en där innebörden näringsförbud beskrivs. Det är lättare att vinna av klarhet huruvida den dömde fått del blanketten om denna bifoom av den dom där förbudet meddelas. Sådan klarhet kan inte minst ha gas betydelse i mål överträdelse av förbud. om

sou 1995: 1 överväganden 169

Skäl: Enligt 14 § lagen näringsförbud skall rätten till den om som meddelas näringsförbud eller tillfälligt förbud överlämna särskild en underrättelse, där innebörden förbudet beskrivs. Domstolsverket av har för ändamålet framställt blankett med beskrivning verkan en en av av näringsförbud.

Vi har vid utvärderingen funnit att domstolarna i närmare femte

vart

fall fullgjort sin underrättelseskyldighet till domen eller

genom att beslutet foga den aktuella blanketten. I de flesta dessa fall finns av en

hänvisning till bilagan i anslutning till beslutet förbud.

om Vi har förutsatt att domstolarna i övriga fall överlämnat blanketten

vid förhandling eller översänt den tillsammans med domen och

att

bevis om expedieringen i dessa fall tecknats på domstolsaktens dag-

boksblad. Så sker beträffande underrättelse innebörden medom av en

delad Villkorlig dom i brottmål.

I avsnitt 4. l 1 under rubriken Våra iakttagelser har vi redovisat, att den som tilltalats för överträdelse i ett antal fall invänt han inte att närmare känt till vad som blivit förbjudet för honom näringsgenom förbudet. Trots att ett sådant förhållande normalt inte är ansvarsbe-

friande kan det ändå återverka på gärningens straffvärde.

Enligt vår uppfattning är den ordning där blankett fogas till domen

att föredra. Genom sådan åtgärd är det lättare att leda i bevis en att

den dömde har fått del blanketten, vilket framgått kan

av - som vara -

av betydelse i en eventuell rättegång om överträdelse förbud. Med

av

en hänvisning till blanketten i domslutet bör också förutsättningarna

för att den dömde verkligen tar del blanketten typiskt av sett vara större än med ett annat förfarande.

6.6.3 Beslut näringsförbud skall inte kungöras

om

vårbéa5ippnin§i föreligger skäjlifatth

i

inte tillräckliga mig

;fbeslutomnäringsñârbüdpv s - t

Sammanfattning: Med hänsyn till att näringsförbud oftast med vårt

-

förslag alltid meddelas med anledning brott, innebär kungö-

- av ett

rande att den dömde offentligt stämplas brottsling. Mycket goda

som

skäl måste föreligga för att en ur integritetssynpunkt så känslig åtgärd kan tillåtas. Vi har inte funnit sådana skäl föreligga.

Skäl: Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen föreslog i en rapport i januari 1992 angående vissa frågor ekonomisk brottslighet det

om att borde övervägas beslut näringsförbud bör på om om annonseras sam-

7 15-0137

170 överväganden

sker beträffande konkurser. Enligt rapporten fanns det ma sätt som mycket talade för sådan lösning. Man framhöll därvid att det som en viktigt att skapa goda förutsättningar för den seriösa näringsverkvar samheten; däri måste rimligen ingå att myndighetsbeslut som är av så väsentlig betydelse för andra näringsidkare skall komma till allmän kännedom. Vi har tilläggsuppdrag fått uppgiften att granska om beslut genom om näringsförbud lämpligen bör kungöras. En konkurs berör praktiskt taget alltid mängd personer, som fören utsätts i viss utsträckning själva bevaka sina intressen. Det är viktigt att de får tillräcklig information för att kunna göra detta. Konkurslagen innehåller också mångfald bestämmelser kungörelser, kalen om lelser och underrättelser. De beslut och åtgärder som enligt lagen skall kungöras är exempelvis konkursbeslutet, beslut om bevakningsförfarande och utdelningsförslag. Kungörelsen sker, med visst undantag, införande i Post- och Inrikes Tidningar och i en eller flera ortsgenom tidningar. Till kungörelse i samband med konkurs är det således knutet vissa rättsverkningar. Något motsvarande skäl för att kungöra näringsförbud föreligger inte; det är näringsförbudet som har vissa rättsverkningar, inte offentliggörandet av beslutet. Reglerna om kungörelse i samband med konkurs kan således inte anföras till stöd för att också kungöra näringsförbud. Under utredningens gång har det från flera håll argumenterats för att näringsförbud borde kungöras. I riksdagen har motioner avlämnats i syfte. Utöver vad anförts i rapporten från Riksåklagaren samma som och Rikspolisstyrelsen har i dessa sammanhang inte åberopats några skäl till stöd för förslaget. Vi är därför hänvisade till att själva undersöka vilka skäl kan tänkas föreligga för ett kungörande i dessa som fall. Det i rapporten anförda skälet för att kungöra förbud förefaller närmast andra näringsidkares intresse av att kunna undvika att ingå avse avtal med den meddelats förbud. Enligt vår mening har det argusom mentet ringa bärkraft. Näringsförbudsregistret och framför allt- kreditupplysningsföretagen lämnar uppgift om vilka som meddelats näringsförbud. Om näringsidkaren vill företa prövning av en tillen tänkt avtalspart, exempelvis inför kreditförsäljning, innebär en sedvanlig kreditprövning att han får kännedom om förbudet. Den företagare vill skydda sig mot att drabbas förluster genom avtal med försom av budsålagda har således goda möjligheter till det redan i dag. Det kan dock sägas att ett kungörande skulle kunna förmå näringsidkare till varsamhet även i fall då omedelbar risk för förluster inte föreligger. Enligt vår mening bör dock inte överdriva effekten av man

sou 1995:1 överväganden 171

ett kungörande. Det får antas att ett meddelat förbud blir väl känt inom näringslivet i förhållandevis små orter oberoende beslutet av om offentliggörs eller ej. I större orter kan kungörelsen antas ha begränsad effekt och i huvudsak endast i nära anslutning till offentliggörandet. Den som vill kringgå ett meddelat beslut har också goda möjligheter att utöva sin verksamhet på än där kungörelsen skett. annan ort Näringsidkares intresse av att undvika göra affärer med den som meddelats näringsförbud tillgodoses således inte nämnvärt genom ett kungörande av förbud.

Som skäl för kungörande kan anföras att det skulle försvåra för den

som meddelats förbud att överträda det. Delvis är detta argument dock bara spegelbilden av vad vi har diskuterat ovan. Enligt vad vi funnit skulle ett kungörande i begränsad mån förhindra seriösa näringsidkare

att ingå avtal med den förbudsålagde. I samma begränsade mån kan det antas att dennes handlingsmöjligheter beskärs till följd kungöav randet. Ett offentliggörande skulle därutöver kunna försvåra överträdelser genom att allmänheten bidrog till att övervaka efterlevnaden av förbudet genom anmälan till tillsyns- eller polismyndighet. Ett sådant

argument kan dock rimligen inte godtas i ett rättssamhälle. Av skäl som ovan anförts är det också tveksamt hur verkningsfullt ett kungörande skulle i detta avseende. vara Bör man då inte varna allmänheten för risken att drabbas dem av av som meddelats förbud Om svaret är ja, borde i än högre grad man varna för brottslighet och andra oegentligheter från deras sida som dömts för typ brottslighet än sådan hänför sig till näarman av som ringsverksamhet. Det kan exempelvis gälla grova vålds- och sexualbrottslingar, där risken för återfall berör väsentligt mer skyddsvärda intressen än att undvika att människor drabbas ekonomisk förlust. av

Så länge det inte befinns tillräckligt motiverat att offentliggöra

vem som dömts för sådana brott, kan inte finna det motiverat att med hänsyn till allmänhetens skyddsintresse kungöra meddelade näringsförbud. Enligt vår mening talar således sig skydds- eller övervakningsvare intressen särdeles starkt för att näringsförbud borde kungöras.

I det övervägande antalet fall meddelas näringsförbud på grund av brottslighet. Med vårt förslag skall brott nödvändig förutsättvara en ning för förbud. Ett offentliggörande att någon meddelats näringsav förbud skulle därmed utpeka denne brottsling. Det torde som vara uppenbart att ett kungörande av detta skäl och i övrigt känsligt ur

integritetssynpunkt. Enligt vår uppfattning bör med hänsyn därtill

man offentliggöra näringsförbud endast starka skäl talar för det. Som om vi ovan redovisat har vi inte funnit sådana skäl föreligga. Vi anser därför att det är olämpligt att kungöra näringsförbud.

172 överväganden

6.6.4 Handläggningsfrågor

Vi har i avsnitt 4.9.2 diskuterat frågan samarbete mellan myndigom heterna och konstaterat att hanteringen näringsförbudsfrågor i det av avseendet lämnat del övrigt att önska. På de flesta håll i landet har en det på olika sätt etablerats samverkansgrupper och andra grupper för samarbete och informationsutbyte för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt vår mening vore det lämpligt att man i dessa sammanhang uppmärksammade frågor näringsförbud, exempelvis geom gärna på tillsynsmyndighetens initiativ regelbundet nom att man - i listan över dem inom verksamhetsområdet meddegick genom som lats förbud för att samla in så mycket information som möjligt. Ett sådant förfarande skulle bland annat snabbare kunna ge tillsynsmyndigheten uppgift ñrbudsålagd ändrat bostads- eller verksamom att en hetsort. Ett samarbete mellan myndigheterna är angeläget från en rad nära utgångspunkter. Redan kunskap andra myndigheters arbetssätt och om informationstillgång är värdefull. Ju närmare samarbetet är, desto större är chanserna för att myndigheterna kan bistå varandra med upplysningar och annat även i det löpande arbetet, bland annat genom att tillföra värdefulla uppgifter till pågående förbudsutredningar. I avsnitt 4.9.2 har vi även särskilt granskat dklagarnas roll i näringsförbudssystemet. Som redan tidigare anmärkts i detta kapitel före-

faller åklagarna känna sig fria att göra en egen lämplighetsbedömning

i frågan förbudstalan skall väckas, vilket inte är avsett och heller om inte har stöd i lag. Som skäl för inte utreda näringsförbud och väcka talan därom har att åklagarna anfört att domstolen rabatterar det utmätta straffet alltför mycket förbud samtidigt meddelas. Man har vidare anfört att ett om förbud endast innebär att den dömde fortsättningsvis sätter bulvan framför sig och därigenom kan försvåra upptäckt. Vidare anses att ny förbud övervakas så dåligt att det framstår meningslöst att driva som förbudstalan. Man också att förbudsfrågan i vissa fall förlorat i anser aktualitet lång tid gått mellan brottsligheten och förbudsprövom ningen. Det föreligger inte såvitt vi kunnat utröna någon allmän uppslutning bakom de angivna skälen, inte bakom något av dem. De har nu ens dock ändå vunnit sådan spridning att de har bidragit till den friare

prövning som vi beskrivit ovan. Åklagarna har exklusiv talerätt i fråga

näringsförbud; föreslår ingen förändring därvidlag. För en konom sekvent och enhetlig tillämpning är det därför angeläget dels att inskärpa att den absoluta åtalsplikten anses omfatta även förbudsfrågor, dels pröva hållbarheten i de åklagarna anförda skälen. att av

överväganden 173

Avsnitt 4.4 har ägnats åt att granska i vad mån domstolarna nedsatt straffet för den förbudsgrundande brottsligheten. Vi har där funnit att det förefaller som om domstolarna i stor utsträckning avstått från att reducera strafftidernas längd till följd meddelat förbud. I några fall av

där vederbörande tidigare har bedrivit seriös, regelrätt näringsverk-

samhet eller sådan bedrivs vid tiden för domen har domstolarna i viss mån förkortat strafftiderna, liksom skett i fall då den dömde bedömts

ha små möjligheter att som anställd utöva sitt yrke. Enligt vår uppfattning har inte i något fall sådana hänsynstaganden medfört orimligt

korta strafftider. Det första åklagarna anförda skälet har således av

ringa bärkraft. Som en följd ett effektivt kontrollsystem är den vill

av som trotsa förbudet normalt hänvisad till att använda sig bulvan. Det är också av

givet att bevissvårigheterna ofta är större i sådana situationer. Anli-

tande av bulvan är dock inte företeelse exklusivt förekommer en som

i näringsförbudssammanhang. Den har för avsikt i eller med

som att

hjälp av näringsverksamhet begå brott har redan det skälet anled-

av ning att sörja för att han blir svår att åtkomma för lagföring. Hotet om straff för det tilltänkta kriminaliteten är normalt avgörande för mer hans handlande än hotet om straff för överträdelse näringsförbud. av

Detta förhållande gör det mycket vanligt att huvudmannen i omfattande ekonomisk brottslighet sätter bulvan framför sig, och detta obe-

roende av om huvudmannen är förbjuden att driva näring eller I

dessa sammanhang är det därför typiskt sett oriktigt tala

att om att ett meddelat näringsförbud försvårar utredningen brottslighet. av ny

Huruvida övervakningen dem meddelats förbud i dag är för

av som

dålig skall vi närmare diskutera nedan under avsnitt 6.7. Utvärdering-

en i avsnitt 4.10 har dock enligt vårt förmenande visat nuvarande att

övervakning i flertalet fall är tillräcklig för att lagens syften skall

uppnås. Under alla förhållanden har tillsynen regelmässigt ett sådant innehåll att vidare näringsverksamhet försvåras. Man kan således inte häv-

da att tillsynen är så innehållslös att meddelandet förbud skulle

av vara meningslöst. Det fjärde och sist nämnda skälet för att avstå från föra förbudsatt talan nämligen att åtgärden kommer för är svårare vär- - sent att dera. Inom ramen för prövningen förbud är påkallat från allav om män synpunkt är det ofta skäl att beakta, att lång tid förflutit sedan oegentligheterna begåtts och att vederbörande under den mellanlig-

gande tiden skött sina åligganden korrekt. Som vi förstått åklagarna har dock låtit tidsaspekten slå igenom än så. En ordning

man mer som

exempelvis innebär att man regelmässigt avstår från att driva förbuds-

frågan i de fall konkursförvaltarens anmälan inkommer efter viss en längre tid efter det att oegentligheterna begåtts, innebär tveklöst att

174 överväganden

tänjer på rekvisiten för näringsförbud. Vid sidan av att åklagarna man saknar rätt att företa sådan diskretionär prövning kan också lämpen ligheten ifrågasättas. Enligt vår mening saknas det ur alla synpunkter anledning att i grunden behandla åtals- och förbudsfrågor på skilda sätt. De åklagarna anförda skälen väger således lätt. Det bör i samav manhanget understrykas att det inte heller ankommer på den enskilde åklagaren att pröva lämpligheten i hela eller delar av en lagstiftning. Det är vår förhoppning att de föreslagna lagändringarna skall främja ökad enhetlighet och konsekvens i tillämpningen av lagen om näen ringsförbud. Vi har vidare i avsnitt 4.9 studerat registreringmdgorna och funnit och föreslagna lagändringar innebär att den som meddelas att antagna näringsförbud omedelbart avförs från aktiebolagsregistret och föreningsregistret. Detta är tillfredsställande. Beträffande företrädare för andra juridiska personer och beträffande enskilda näringsidkare råder för närvarade inte motsvarande ordning. Vi har därför anledning att från våra utgångspunkter peka på det angelägna i att utdrag ur handelsregistret i förekommande fall upplysning om meddelade näger ringsförbud.

sou 1995:1 Överväganden

Tillsynen

6.7.1 TSM bör även i fortsättningen bära för

ansvaret

tillsynen

-z-Yårbedömning: Övervakningen av efterlevnaden meddelade

i av

förbud kan antas bli mest effektiv för tillsynen

om ansvaret även

fortsättningen bärs av tillsynsmyndigheterna i konkurs..

Sammanfattning: Vi har funnit att nuvarande ordning för att skaffa

information meddelats förbud fungerar om personer som väl. Denna ordning innebär bland annat att den berörde tidigt stadium får ett klart för sig att förbudet har ett reellt innehåll och efterlevnaden att kontrolleras. Vi tror inte att myndighet en annan inom rimlig tid skul-

kunna etablera motsvarande ordning för informationsinhämtning. Nuvarande brister i tillsynen är i huvudsak hänföra till att svårighe-

terna att övergå till mer aktiva övervakningsåtgärder. Dessa brister

kan rättas till utan att tillsynsuppgiften flyttas. De och den

resurser erfarenhet som finns hos polisen det enda alternativ vi finner - som realistiskt kan tas tillvara även inom för nuvarande

- ramen ordning.

Skäl: I debatten kring näringsförbudsinstitutet förefaller den allmänna

meningen vara att övervakningen efterlevnaden meddelade förav av

bud är bristfällig och att den berörde nämnvärd upptâäcktsrisk

utan kan trotsa förbudet. Det har därför varit angelägen uppgift för utreden

ningen att så långt som möjligt söka klargöra det redovisade

om anta-

gandet är riktigt. Vi har i avsnitt 4.10.2 återgivit vad vi funnit på

denna punkt. Under rubriken Våra iakttagelser har där relativt in-

gående redovisat våra synpunkter på nuvarande för tillsynen. ordning

Vi kan därför i stora stycken hänvisa till vad som där har anförts.

Enligt utredningens direktiv skall vi särskilt pröva för

om ansvaret

tillsynsuppgiften skall flyttas till polis eller åklagare. Vid våra samtal

med företrädare för olika myndigheter har det ofta hävdats att över-

vakningsuppgiften borde överlämnas till polisen. Rikspol isstyrelsen har vid samtal med utredningen förklarat polisen beredd påta sig

att att uppgiften att ensam övervaka efterlevnaden meddelades förbud. av

Utvärderingen av nuvarande ordning för tillsyn har enligt vår

upp-

fattning givit vid handen att tillsynsmyndigheterna T SM i allmänhet

har god kontroll över de förbud de har övervaka. Due etablerade att rutinerna innebär att relativt omedelbar kontakt fråin TSM en tas med den berörde, vid vilken denne får klart för sig förbundet har att ett

176 Överväganden

reellt innehåll och att efterlevnaden kontrolleras. Vi tror att denna första kontakt har stor betydelse för övervakningens individualpreven-

tiva effekt. De återkommande sammanträffandena är av stor betydelse

i hur den berörde försörjer sig. Rutinerna för

för en kontinuerlig insyn registerkontroller och myndighetskontakter är goda.

Enligt vår mening är det etablerade sättet för att inhämta information den berörde och för att göra klart att efterlevnaden kontrolleras om välordnat. Vår utgångspunkt är därvid den normala hanteringen av till-

synsärendena såsom den beskrivs i avsnitt 4.10.2 under rubriken Till-

innehåll. De brister föreligger i dessa hänseenden i dag synens som beror i första hand på att inte alla TSM tillämpar den ordning som där beskrivs. Vi att i avsnitt 6.7.3 nedan något utveckla hur man avser

kan befordra större enhetlighet i tillsynsarbetet mellan olika TSM.

en

Vi har funnit att bristerna med nuvarande tillsyn i första hand före-

ligger i de situationer när den berörde inte alls lämnar några upplysningar eller där tvekan uppstår vederbörande efterlever förbudet. om Som vi har beskrivit vid utvärderingen förefaller svårigheterna att

övergå till aktiva övervakningsåtgärder med polisens bistånd i

mer

mycket bero på bristande kontakter mellan de två myndigheterna och

oklarhet ansvarsförhållandena, också på knappa resurser hos om men

myndigheterna. Vi att i nästa avsnitt föreslå en regeländring som

avser att befordra smidigare övergång från informationsinhämtning avser en till aktiv övervakning. Enligt vår mening ger dock redan dagens mer regelverk förutsättningar för välfungerande hantering även i detta en hänseende.

Vid övervägande tillsynsuppgiften lämpligen bör överflyttas

av om

till myndighet har vi funnit att endast ett fåtal myndigheter över

annan huvud kan ifrågakomma mottagare. Förutom polisen eller åklasom

garmyndigheterna kan möjligen tänka sig Patent- och registre-

man ringsverket tillsynsmyndighet. Den sistnämnda bortfaller dock, som ny

liksom andra centrala myndigheter, att rent geografiskt befinna

genom sig på för ett stort avstånd från dem skall övervakas. Också andra som skäl talar mot denna lösning. Enligt vår mening är även åklagarmyn-

digheterna olämpliga mottagare denna uppgift. De saknar direkt

av tillgång till de register som behövs för uppgiften och de saknar kunskap och erfarenhet avvecklingsfrågor och andra företagsfrågor. om av Iden lokala åklagarorganisationen är det svårt att vinna den eftersträvade överblicken och kontinuiteten. Inte minst skulle uppgiften vara främmande fågel i förhållande till åklagarnas övriga verksamhet. en

Åklagarens roll i samband med att förbud meddelas kan tänkas för-

svåra otvungen kontakt mellan denne och den som skall övervakas. en Att uppgiften framstår främmande har visserligen även anförts som

överväganden 177

avseende TSM som tillsynsmyndighet. Uppgiften framstår dock som i vart fall mindre främmande för TSM än för åklagarna, Enligt vår mening står således valet endast mellan TSM och polisen. Inför näringsförbudslagens tillkomst gjordes bedömning. Näsamma ringsförbudskommittén granskade ingående dessa två alternativ. En majoritet i kommittén fann övervägande skäl tala för TSM, detsamma gjorde departementschefen. Som framskymtat består tillsynen enligt vår mening två huovan av vudkomponenter. Den ena gäller informationsinhämtning och löpande kontakt med den berörde, den andra gäller aktiv övervakning i mera de fall där informationen är bristfällig eller det finns anledning annars misstänka att förbudet överträds. Det är enligt vår mening viktigt för institutets effektivitet att samtliga meddelas förbud blir föremål som för den förstnämnda typen av åtgärder, och att den sistnämnda typen alltid kommer till stånd i de fall där efterlevnaden kan sättas i fråga. TSM framstår tveklöst mest lämpade inhämta

som att information

och sörja för löpande kontakt. Vi har svårt att att polisen inom se rimlig tid kan etablera rutiner som motsvarar dem som redan är i tillämpning hos TSM. Hos TSM bedöms möjligheterna till otvungen kontakt vara större än hos polisen. Uppgiften är sådant slag den av att inte har omedelbar anknytning till andra polisuppgifter, framför allt inte till den brottsutredande verksamheten. Det finns också anledning att befara att denna uppgift i en stor polisorganisation inte skulle komma att prioriteras i tillräcklig mån. Hos TSM är relativt - som små myndigheter är det antagligare att uppgiften framstår - som mer central. Valet är inte lika lätt när det gäller aktiva övervakningsáitgarder. Till förmån för polisen kan det här hävdas att det i huvudsak är polisen som rent faktiskt skall utföra dessa åtgärder; det kan dlå framstå som naturligt att den har ett övergripande

ansvar för att åtgärderna vidtas

när den timer detta behövligt. I riktning talar polisen samma attt inte minst polisens eko-rotlar är mottagare allehanda tips med - av anknytning till ekonomisk brottslighet. Där har det också byggts upp en stor kännedom om dem figurerar i anknytning till sådan brottssom lighet. Eko-rotlarna har redan i dag etablerat ett i många fall nära samarbete med andra myndigheter i dessa frågor, främst Skattemyndig-

heterna och kronofogdemyndigheterna.

Mot att anförtro polisen denna övervakningsuppgift talar även här risken för att uppgiften drunknar i mängden andra angelägna ärenav den. Redan i dag anser sig TSM i vissa fall ha mött ett svalt intresse hos polisen när det gäller biträde med övervakningsuppgzifter. Enligt vår bestämda mening bör ansvaret för de två hiuvudkomponenterna i tillsynen inte delas. Det är väsentligt tillsynen löper att

178 överväganden

under hela förbudstiden och att den myndighet som svarar för tillsynen

har all kunskap den information inhämtats och om vilka åtgärom som der vidtagits. En uppdelning riskerar i många fall att medföra som oklara ansvarsförhållanden. Mot denna bakgrund framstår det som mest ändamålsenligt och mest effektivt att låta TSM även fortsättningsvis svara för tillsynen över meddelade förbud. De resurser och den erfarenhet och kunskap som finns hos polisen kan tas tillvara även inom för denna ordning. ramen Hur de brister i dag föreligger kan begränsas, skall behandlas i som de två följande avsnitten. En fråga bör avslutningsvis nämnas. Det förekommer att man till

förmån för polisen tillsynsmyndighet anför att polisen förfogar

som

över en rad tvångsmedel, och att det just är avsaknaden av tvångsme-

del och liknande befogenheter är den största bristen med nuvasom rande ordning. I de fall diskuteras där den berörde inte lämsom nu någon helst information hur han försörjer sig eller eljest nar som om tvekan föreligger han efterlever förbudet förfogar dock inte helom -

ler polisen över några tvångsmedel. En grundläggande förutsättning för all straffprocessuell tvångsmedelsanvändning är nämligen att det

finns anledning anta att ett brott hör under allmänt åtal har försom Övats 23 kap. l och 16 §§ rättegångsbalken. Normalt krävs också att den mot vilken tvångsmedlet riktar sig skäligen kan misstänkas för

brottet. I hithörande fall är dessa förutsättningar inte uppfyllda. När det i stället föreligger uppgifter som kan grundlägga en konkret

misstanke överträdelse är handläggningen i detta hänseende proom blemfri; TSM anmäler förhållandet till åklagare som med biträde av polisen bedriver sedvanlig förundersökning i brottmål. Därvid kan självfallet tvångsmedel komma till användning.

6.7.2 TSM skall ha rätt till biträde av polisen

AVårt förslagvii: Tillsynsmyiidigheten skall :för tillsynsuppgift ha i

V

rättzatt. erhålla ädeav.gvpolisen_.j

Sammanfattning: Utvärderingen har visat att ansvarsförhållandena

många gånger varit oklara i fall där TSM bett polisen att vidta åtgär-

der. Det förefaller också som om polisen haft svårt att finna utrymme för sådana åtgärder. Genom en regel som den föreslagna framgår ansvarsförhållandet redan lagtexten, och TSM ges en starkare ställav

ning när hjälp med åtgärder behövs för att tillsynsuppgiften skall

kunna fullgöras effektivt.

överväganden 179

Skäl: Som redan behandlats i föregående avsnitt har bristerna i till-

synen i första hand förelegat i de fall polismyndighetens hjälp behövts,

exempelvis med inre och yttre spaning. Vi har vid utvärderingen bland

annat funnit att det råder oklarhet begäran polisiär hjälp om en om innebär att polisen övertar ärendet eller återredovisniing skall ske. om I många fall förefaller polisen ha hanterat sådana frågor ordinära som tips om lagöverträdelser, trots att förfrågan kommit från

en tillsynsmyndighet med särskilt tillsynsansvar.

Trots att lagens förarbeten på denna punkt inte är helt entydiga före-

faller lagstiftarens avsikt ha varit att TSM:s för tillsynen skall

ansvar bestå, oberoende myndigheten bett polisens hjälp med viss av om om

åtgärd. övervägande skäl talar också för ett sådant synsätt. Enligt vår

uppfattning skall TSM under hela förbudstiden ha det övergripande ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas. Endast i det fallet

att

åklagare inlett förundersökning för misstänkt överträdelse förbudet

av begränsas TSM:s då endast såvitt det förhållande ansvar, men avser som är föremål för utredning. Som följd detta övergripande en av ansvar måste polisen till TSM redovisa vilka åtgärder vidtagits som

med anledning TSM:s begäran och vilket utfallet bliv:it. Enligt vårt

av förmenade kan regel den föreslagna aktivt bidra till undanen som att röja dessa oklarheter om ansvarsfördelningen.

Om TSM skall kunna fullgöra sin tillsynsuppgift ett effektivt sätt måste polisen tillhandahålla den hjälp den kan bistå med. Mycket starka skäl måste enligt vår mening föreligga för att man skall awisa en begäran om sådant biträde. I dag riktar TSM sin begäran normalt till den aktuella eko-roteln, i sin tur kan anlita eller anvisa som annan

polisenhet som lämplig för den begärda åtgärden. Detta är även fortsättningsvis en god ordning, inte minst genom att man då kan få del av för ärendet intressant information polisen eventuellt besitter

som Eko-rotlarna är dock i dag på många hårt

orter arbetsryngda, vilket

ställer krav på stränga prioriteringar. TSM har i läge svårt

sådant att

gentemot eko-rotlarna ställa ovillkorliga krav biträde. En regel

om som den av oss föreslagna skulle dock göra det lättare i sådan att en

situation vända sig till polisledningen med begäran biträde. Det

om

blir då polisledningens uppgift sörja för erforderliga

att att resurser

ställs till förfogande för ändamålet.

6.7.3 Andra tillsynsfrågor

Vi har redan förklarat att vi funnit den ordning etablerats hos de som

olika TSM för tillsynen förbud i huvudsak god. Vi har också

av vara

i avsnitt 10.2 framfört några synpunkter tillsynens naärmare inne-

180 Överväganden

håll. Det finns dock anledning att här särskilt peka på några frågor i

sammanhanget.

Det är enligt vår mening angeläget att TSM gör sig synlig för den

meddelats förbud i så anslutning till förbudsdomen som möjsom snar

ligt. En tidig kontakt bedöms ha stor betydelse för den berördes upp-

fattning övervakningens effektivitet och således bidra till att han om avhåller sig från att trotsa förbudet. Om på detta sätt kan bidra man till antalet överträdelser blir få, kan resurserna i stället användas att mot dem som misstänks trotsa förbudet. I det inledande skedet är det viktigt att TSM genom domsinnehållet och registeruppgifter klarlägger vilken verksamhet som den berörde till följd förbudet måste avveckla och vilka befattningar eller anav ställningar han måste lämna. Vid den första kontakten måste dessa frå-

gås igenom med den berörde. Enligt vår uppfattning gäller detta

gor oberoende den berörde medgetts viss tid för avveckling. Under av om denna tid skall han visserligen fri att vidta de åtgärder han själv vara finner erforderliga och lämpliga. Möjligheterna att upptäcka att förbudet överträds den dag förbudet börjar gälla för honom får dock antas större TSM redan under avvecklingstiden skaffat sig en bild vara om ansvarsförhållanden i företaget. Den berördes invändning vid av m.m. misstänkt överträdelse att den medgivna avvecklingstiden varit för kort, kan lättare motbevisas TSM följt verksamheten under avom vecklingstiden.

Oberoende hur det faktiska tillsynsarbetet organiseras vid en

av

enskild TSM måste myndigheten enligt vår uppfattning samla all vä-

sentlig information hos sig och ha god överblick och insikt i varje

enskilt tillsynsärende. TSM bör således styra tillsynsarbetet även be-

träffande de enskilda ärendena. Utan sådan överblick saknar TSM möjlighet så snart skäl därtill finns. Om en utifrån kommanatt agera

de uppgift tyder på förbudsålagd trotsar förbudet, skall TSM

att en omedelbart kunna jämföra uppgiften med vad TSM i övrigt känner till

i ärendet.

Det sistnämnda påpekandet är stor betydelse för möjligheten till

av effektiv samverkan med andra myndigheter. En sådan samverkan för-

utsätter tillsynsuppgifter är samlade och kända för TSM. Vi har

att

kunnat konstatera tillsynsarbetet kunde förbättrad

att gagnas av en

samverkan. således enligt vår mening lämpligt att återkom-

Det vore

mande med andra myndigheter gå igenom vad som är känt om dem inom upptagningsområdet har näringsförbud. Vi hänvisar i övrigt

som till vad vi anfört i denna fråga i avsnitt 4.10.2

Vi har funnit både sättet hur faktiskt utövar tillsynen och

att man med vilken intensitet den utövas skiljer sig väsentligt mellan olika

TSM. Det enligt vår uppfattning lämpligt att Riksskatteverket

vore

överväganden 181

som chefsmyndighet lämnade närmare anvisningar om tillsynsarbetets organisation och tillsynens praktiska innehåll, en uppfattning som för övrigt även Näringsförbudskommittén framförde. Vid vissa TSM har man också förklarat sig önska klarare besked om vilket innehåll tillsynen bör ha. En återkommande kritik mot nuvarande ordning för tillsynen är avsaknaden av särskilda befogenheter för TSM. Också tillfrågade TSM anser att de lämpligen borde förfoga över någon form av tvångsmedel för att framtvinga den berördes medverkan. I dag har TSM endast rätt att begära att den dömde lämnar de upplysningar som behövs för tillsynen; någon skyldighet för honom att lämna begärda upplysningar har inte föreskrivits. Som vi tidigare har angett kan straffprocessuella tvångsmedel tillgripas först då konkret misstanke om överträdelse föreligger och åklagaren övertagit ansvaret för att misstanken utreds. Andra aktiva övervakningsinsatser skall ske genom biträde av polisen. I dessa situationer föreligger det inte något skäl och är heller inte lämpligt att utrusta - - TSM med liknande befogenheter. Det återstår då att pröva vilka befogenheter som kan vara nödvändiga och lämpliga för TSM i den del av tillsynen som består i informationsinhämtning. Man kan tänka sig att TSM utrustades med en rätt attt kalla den berörde till förhör, eventuellt vid äventyr av vite eller hämtning. Sådana förslag diskuterades inför näringsförbudslagens tillkomst. Vid sidan av dessa befogenheter har vi inte funnit några andra som närmare bör övervägas.

övervägande skäl talar enligt vår mening mot att utrusta TSM med

en rätt att hålla förhör. För att en sådan befogenhet skall vara ändamålsenlig måste den berördes medverkan kunna framitvingas, i sista hand genom hämtning. Men därutöver måste något slags förpliktelse åvila honom vid förhöret; det är inte meningsfullt att förhör hämta någon som utan efterräkningar kan vägra att yttra sig.. Om ett sådant förhör skall vara ändamålsenligt måste således den berörde vara förpliktad att yttra sig och under sanningsplikt; dessa förpliktelser måste också vara sanktionerade, i första hand straiffhot. Effekten genom därav skulle bli, att den rent faktiskt överträder näringsförbudet som under sanktionshot skulle åläggas att sanningsenligt berätta att han begår straffbar gärning, nämligen överträdelse av näringsförbudet. En sådan ordning skulle uppenbart strida mot grundläggande principer. Om man önskar straffa någon för vägran att yttra ;sig inför TSM skulle man som en konsekvens att det således måste straffritt - av vara att vägra medverka till utredning om egen brottslighet alltid tvingas att bevisa, att hans vägran inte sammanhänger med en önskan att undgå ansvar för överträdelse av näringsförbudet. Att i sådant samman-

182 överväganden SOU 1995: l

hang bevisa att han inte överträtt sitt förbud framstår som främmande och svårt. Av det sagda torde framgå att en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet är en orimlighet. Eftersom man av dessa skäl inte kan ålägga den berörde några sanktionerade förpliktelser vid förhöret framstår det inte som meningsfullt att tvinga honom att underkastas sådant förhör. Det är också tveksamt om regelrätta förhör lämpligen bör hållas utan att detta sker inom ramen för förundersökning i brottmål. Stora delar av vad som nu anförts har också bärkraft mot förslaget att TSM skall ha rätt att hålla förhör med tredje man. Enligt vår uppfattning bör således TSM inte utrustas med andra befogenheter än man redan har.

6.8 Sanktioner vid överträdelse

6.8.1 Nuvarande sanktionssystem bibehålls

Sammanfattning: Nuvarande sanktionssystem framstår som ändamålsenligt. Domstolarnas påföljdspraxis ger inte anledning till ändring av straffbestänunelsen. Det saknas skäl att skapa utrymme för ytterligare förlängning av förbudstiden än vad som i dag är möjligt.

Skäl: Enligt direktiven skall vi pröva om påföljden vid åsidosättande av näringsförbud är väl avvägd i förhållande till brottets art samt om påföljden ger förväntad preventiv effekt. Vid genomgången av domar för överträdelse av förbud har vi funnit att brottet regelmässigt bedömts vara av sådan art att fängelse normalt skall väljas påföljd. I de fall där det har gått att mäta strafftiden som för det brottet, har genomsnittsstraffet varit drygt två månader. Nu gällande påföljdspraxis ger enligt vår mening inte skäl till ändring brottets straffskala eller till motivuttalanden avseende påföljdsav frågor i samband med arman ändring av lagtexten. Det får antas att även ett relativt kortvarigt fängelsestraff verkar avhållande i flertalet fall, både som hot och efter att det har avtjänats. En väsentligt skärpt påföljdspraxis skulle stå i missförhållande till gärningens svårhetsgrad, sett i relation till arman påföljdspraxis.

överväganden 183

Vår utvärdering ger heller inte anledning till någon annan ändring av lagens straffbestämmelse, utom vad följer våra ändringssom av förslag i andra delar. Vi har dock i avsnitt 4.11.2 under rubriken Våra iakttagelser givit uttryck för vår syn på vissa lagtolkningsfrågor, liksom på beviskraven i mål om överträdelse. Vi har också funnit det välmotiverat att förbudstiden får förlängas i de fall där näringsförbudet har överträtts. Det framstår lämpligt som att talan om förlängning måste vara väckt före förbudstidens utgång. Enligt vår mening finns det inte skäl att medge förlängningar med längre tid än med fem år. I det följande avsnittet länmar vi ett förslag som innebär att förbudstiden normalt skall förlängas vid överträdelse av näringsförbud.

6.8.2 Vid överträdelse av näringsförbud skall förbudstiden normalt förlängas

Sammanfattning: Ådagalagd överträdelse av näringsförbud innebär

att den dömde under viss tid inte underkastat sig det meddelade förbudet. Redan detta förhållande motiverar att förbudstiden normalt förlängs. Det är ägnat att främja en enhetlig och konsekvent tillämpning att ange förlängning som huvudregel. Vid ringa överträdelse eller mildrande omständigheter skall förlängning dock kunna underlåtas.

Skäl: Utvärderingen i avsnitt l 1.2 har visat att domstolen i Samband med dom för överträdelse av näringsförbud normalt antingen meddelar nytt näringsförbud eller beslutar förlänga ñrbudstidem för det överträdda ñrbudet. Genomsnittligt har förbudstiden förlängas med två och ett halvt år, och domstolarna förefaller därvid till utgångspunkt ha tagit den tid som förbudet har överträtts. I huvudsak har bestämmelsen förlängd förbudstiid tillämpats i om överensstämmelse med hur den rimligen bör tolkas. Det har dock förekommit att åklagarna utan synbar förklaring avståttt från att yrka förlängd förbudstid, liksom att domstolarna ogillat framställningar om sådan förlängning i fall där förlängning för framsttått motioss som verat.

184 överväganden

Vi har kunnat konstatera att nuvarande lagstiftning lämnar domstolama mycket litet ledning vid avgörande av om förbudstiden bör förlängas. Det finns därför skäl att försöka bota den bristen. Den som döms för överträdelse har helt eller delvis under viss tid underlåtit att underkasta sig det meddelade näringsförbudet. Enligt vår uppfattning talar redan detta förhållande för att förbudstiden normalt bör förlängas. Det framstår som märkligt om man inte på detta sätt oavsett straff försökte vidmakthålla kravet på att de som meddelas - förbud rättar sig efter det. Genom vårt förslag befordras en enhetlig och konsekvent tillämpning av förlängningsregeln i enlighet med vad som enligt vår uppfattning är ändamålsenligt. Det finns dock inte skäl att ange någon viss förlängningstid den normala. Överträdelsernas karaktär och varaksom tighet skiljer sig i så hög grad från varandra att den bedömningen måste ske från fall till fall. De överväganden i dessa hänseenden som vi funnit exempel på förefaller oss välbetänkta. I ömmande fall kan överträdelsen vara att bedöma som ringa. Samskäl föranlett den bedömningen, talar enligt vår mening ofta ma som för att förlängning kan underlåtas. Också i andra fall med förmildrande omständigheter kan sådana särskilda skäl föreligga. Om mycket lång tid hunnit förflyta sedan förbudstiden löpt ut vid tidpunkten för domstolens prövning, kan det exempelvis vara motiverat att avstå från att förlänga tiden.

6.9 Kostnader m.m.

Näringsförbudsinstitutets effektivitet sammanhänger i hög grad med den allmänna effektiviteten i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. I mån som brott i näringsverksamhet inte utreds och samma beivras bortfaller också möjligheterna att meddela näringsförbud. Ju längre tid det dröjer innan brottsligheten är färdigutredd, desto senare inträder näringsförbudet. Dessa samband blir än tydligare med de förslag till ändringar som vi lägger fram. Vi har i olika sammanhang betonat vikten av att de myndigheter som är satta att bekämpa den ekonomiska brottsligheten förfogar över sådana resurser att de inte tvingas till alltför hårdhänta prioriteringar. Målet med våra förslag är att vässa ett av verktygen mot ekonomisk kriminalitet, näringsförbudet. Genom att förenkla och renodla institutet hoppas vi kunna främja en konsekvent tillämpning. Ambitionen har bland annat varit att näringsförbud skall åläggas oftare än vad som sker i dag. Det är antagligt att föreslagna förändringar också får denna effekt.

överväganden 185

Det ändringsförslag som i första hand kan förväntas öka antalet näringsförbud är presumtionsregeln i 1 § andra stycket. För att bilda oss en uppfattning av i vilken omfattning den kan komma att aktualiseras har vi studerat rättsstatistiska uppgifter för år 1993. Uppgifterna avser domar i första instans. För att undvika att samma dom medtas i flera sammanhang har vi här till utgångspunkt tagit domar där viss brottstyp varit huvudbrott. Under år 1993 har således 36 domar meddelats där grov oredlighet mot borgenärer var huvudbrott. Med en presumtionsregel som den föreslagna är det antagligt att näringsförbud skulle ha aktualiserats i samtliga dessa fall. Detsamma gäller snart sagt alla av de 16 personer som dömdes till månaders fängelse eller för sex mer bokföringsbrott som huvudbrott, liksom en stor del av de 96 personer under samma år dömdes för grovt skattebedrägeri. Också bland de 591 som dömdes ñr grovt bedrägeri, de 86 dömdes för försom grov skingring och de 217 som dömdes till sex månaders fängelse eller mer för häleri kan det antas att det finns några som uppfyller förutsättningarna för näringsförbud; det bör här dock röra sig om en ganska

liten del statistisk källa: SCB. Det kan undantagsvis förekomma att

även andra brottstyper kan aktualisera en tillämpning av presumtionen. Det är naturligtvis vanskligt att uppskatta hur stort det årliga antalet förbud skulle bli med den föreslagna presumtionsregeln, liksom att bedöma antalet förbud som beräknas bli meddelade utan att presumtionsregeln tillämpas. Det måste också beaktas, att med vårt förslag några förbud på grund av enbart betalningsunderlåtelse eller otillbörligheter vid konkurs inte kommer att meddelas. Vi beräknar att våra förslag skulle medföra att ungefär 150 näringsförbud kommer att meddelas årligen. Vi bedömer att ökningen av antalet näringsförbudsärenden inte kommer att innebära någon påtaglig ökning av belastningen hos polis,

åklagare eller domstol. I än högre grad än i dag skall förbudstalan

kunna föras som ett resultat ansvarstalan och således inte kräva av några nämnvärda utredningsinsatser, vare sig i samband med förundersökning eller i domstol. Ett ökat antal näringsförbud påverkar i första hand uppgiften att övervaka efterlevnaden av meddelade förbud; med oförändrad intensitet i övervakningen av varje förbud medför naturligtvis ett större antal förbud att större resurser måste tas i anspråk. Den ökade aktivitet i tillsynen vi förespråkar, ställer också den krav på större som resurser. Vidare har vi betonat vikten av att TSM har överblick och kontroll över ärendena. På vissa håll i landet innebär detta ett krav på överföring av arbetsuppgifter, och resurser, från kronofogdemyndigheternas fältavdelningar till TSM.

186 överväganden

Enligt våra förslag skall näringsförbud normalt meddelas för en tid av fem år. Med 150 meddelade förbud per år kommer så småningom antalet löpande förbud att uppgå till cirka 700. I dag är motsvarande

siffra drygt 150. Med utgångspunkt i en uppskattning att varje närings-

förbud i genomsnitt kommer att kräva fyra arbetsdagar per år, skulle 700 löpande förbud kräva 2 800 arbetsdagar, vilket ungefär motsvarar 13 årsarbetskrafter. Näringsförbudskommittén beräknade för sin del TSM genomsnittlig storlek skulle behöva 1 årsarbetskraft att en av enbart för näringsförbudstillsynen; kommittén utgick därvid från ett beräknat antal löpande förbud om cirka 300. Med 25 TSM skulle detta omräknat för riket innebära totalt 12 20 årsarbetskrafter för tillsyns- uppgiften. Våra förslag innebär således inte att det ställs krav några större än vad beräknades vid näringsförbudslagens tillkomst. resurser som TSM har dock förklarat att de under de senaste årens stora inflöde av

konkurser inte har kunnat prioritera tillsynen över näringsförbud på

önskat sätt. Antalet konkurser i starkt avtagande. Denna trend är nu utrymme för TSM att ta emot fler förbud och också skärpa tillger Huruvida nedgången i antalet konkurser är tillräckligt stor och synen. tillräckligt långvarig för att helt täcka det resursbehov som våra för-

slag medför är svårt att säkert bedöma. Ökningen av antalet förbud att

övervaka kommer dock att vara successiv; under flera år kommer man ha möjlighet att pröva om ett ökat antal förbud medför att TSM behötillföras Det är också möjligt att en ändrad organisation

utrymme för vissa omfördelningar till TSM:s förmån. Ett större antal

näringsförbud borde också kunna ge viss effekt på kronofogdemyndig-

heternas arbetsbelastning; några av de gäldenärer som ger myndigheten mest arbete kan förväntas höra till dem som får näringsförbud. Vi bedömer således att den resursförstärkning hos TSM som en vid-

gad och fördjupad tillsyn över näringsförbud ställer anspråk på kan

ske genom omfördelning inom ramen för TSM:s nuvarande resurser. omfattande och aktiv tillsyn ställer också krav på polisens En mer deltagande. I dag förefaller det på många orter vara svårt för TSM att

få det biträde som erfordras för att tillsynen skall fungera tillfreds-

ställande. Vi har bedömt att ett skälen härtill är otillräckliga resurav ser. Vid sidan av det allmänna behovet av krafttag mot ekonomisk brottslighet pekat på i detta avsnitts inledning, kan vi dock inte som annat än att dessa för polisen relativt begränsade uppgifter kan lösas se omprioriteringar. Våra förslag bör således sedda för sig inte genom medföra några omedelbara utgiftsökningar hos polisen. Inte heller för PRV:s del bör våra förslag ställa krav på några resursförstärkningar. Enligt uppgift från PRV ägnas i dag en stor del av

SOU 1995: 1 överväganden 187

tiden med registreringsärendena till att söka tolka meddelade förbudsbeslut och ta kontakt med domstolarna. Det finns grundad anledning tro, att våra förslag avsevärt kan förkorta den tiden. En mer rationell handläggning bör således kunna lämna utrymme för ett större antal registreringsärenden. Våra förslag föranleder således inte några omedelbara utgiftsökningar eller inkomstminskningar för stat eller kommun. Vi berörs därför inte av det krav på upprättande av finansieringsplan för kostnadskrävande förslag som regeringen framställt i det särskilda kommittédirektivet dir. 1984:5 angående utredningsförslagens inriktning. Enligt samma direktiv skall vi analysera möjligheterna till besparingar och rationaliseringar inom vårt utredningsområde, liksom uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter. Våra förslag innebär sammantagna att näringsförbudet förenklas och renodlas. Ett av syftena har därvid varit att institutet skall framstå som lättillämpat och lättillgängligt, vilket är ägnat att befordra en rationell handläggning. I de delar våra förslag innebär att lagregler upphävs, bör typiskt sett belastningen för de handläggande myndigheterna minska. I vad mån de enskilda myndigheterna därutöver kan rationalisera sitt arbete eller genomföra besparingar undandrar sig vårt bedömande. Vi har i kapitel 5 konstaterat att det inom Västeuropa inte råder någon gemensam ordning angående näringsförbud. Inte heller EESavtalet eller regelverket inom den europeiska unionen upptar några gemensamma näringsförbudsregler. Några möjligheter till harmoni-

sering till en sådan ordning eller sådana regler föreligger således inte.

Vi har därför och i övrigt inte haft anledning till några särskilda överväganden med anledning av kommittédirektivet angående EGaspekter dir. 1988:43 som gäller för samtliga utredningar. De förslag vi framställt medför inte några särskilda regionalpolitiska

eller jämställdhetspolitiska konsekvenser. Uppdragets karaktär lämnar

uppenbarligen inte utrymme för särskilda överväganden i dessa hänseenden. Vad som anförs i de särskilda direktiven på dessa områden dir. 1992:50 respektive dir. 1994:124 har således beaktats.

6.10 Övergångsbestämmelser

Principen att en straffbestämmelse inte får ges tillbakaverkande kraft kommer till uttryck i 2 kap. 10 § fösta stycket regeringsformen, som föreskriver att straff eller brottspåföljd inte får åläggas för gärannan ning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. Inte heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad som sägs om brottspåföljd gäller även förver-

188 Överväganden

kande och särskild rättsverkan brott. Vid sidan av denna annan av regel gäller på straffrättens område princip, dock inte utan en annan undantag, nämligen att det efter brottets begående stiftas ny lag om föreskriver ett lindrigare straff, denna skall tillämpas även på en som gärning begicks före lagändringen jfr 5 § lagen 1964:163 om som införande av brottsbalken. Enligt nu gällande regler är näringsförbud inte att anse som vare sig straff eller särskild rättsverkan av brott. Genom våra förslag blir näringsförbud ett slags särskild rättsverkan av brott. Oberoende härav är institutet av sådan art att de rättsäkerhetsprinciper som grundlagsregeln

avseende straffrätten ger uttryck för bör följas.

Sammantaget innebär våra förslag en skärpning av näringsförbudslagen. Det gäller i första hand den föreslagna presumtionsregeln och den vidgade förbudstiden. Som en konsekvens därav bör som utgångspunkt de gamla reglerna gälla i mål där talan har väckts före ikraftträdandet. Från den redovisade utgångspunkten bör dock undantag göras. Den ändring innebär att brott är nödvändig förutsättning för förbud som en bör komma i omedelbar tillämpning, förbudstalan väckts före även om ikraftträdandet. En för den enskilde förmånligare lagstiftning bör också få omedelbart genomslag när det gäller tillfälligt näringsförbud. Enligt vårt förslag kommer möjligheten till tillfälliga förbud att försvinna, utom i fall där domstolen samtidigt meddelar slutligt förbud. Som konsekvens av detta, bör särskilda, interimistiska, beslut om en tillfälligt förbud upphöra att gälla vid ikraftträdandet. Också regeln om medgivande avvecklingstid i 18 § föreslås bli ändrad i en förmånav ligare riktning. Även den bör därför omedelbart träda i tillämpning. Den skärpning införandet presumtionsregeln i l § andra som av

stycket innebär, måste medföra att endast brott som begåtts efter

ikraftträdandet skall kunna utlösa presumtionen. Detsamma gäller motsvarande regel förlängning av förbudstid i 26 endast om överom

trädelsen begåtts efter ikraftträdandet kan regeln i dess nya lydelse

tillämpas. Den föreslagna förbudstidsregeln är strängare än den nu gällande. Likaså vidgas den förbjudna kretsen i 6 § något genom vårt förslag. Enligt vår mening bör dessa skärpningar inte tillämpas i fall där det åsidosättande motiverar förbudet begåtts före det att laggrova som ändringen trätt i kraft.

7 Författningskommentarer

7.1 Förslagen till ändringar i lagen om

näringsförbud

1 § första stycket

Föreslagna ändringar innebär att 1 § första stycket förändras i två hänseenden. För det första erhåller stadgandet en obligatorisk utformning, ñr det andra blir ådagalagd brottslighet en nödvändig förutsättning för förbud. Stycket är i övrig helt oförändrat, varför vad som angivits i prop. 1985862126 s. 148 ff skall äga fortsatt giltighet. Genom den obligatoriska uäormningen uppställs en skyldighet för domstolen att meddela näringsförbud när lagens förutsättningar för sådan reaktion är uppfyllda. Har åklagaren fört talan om förbud och befinns den mot vilken talan riktats i egenskap av näringsidkare ha grovt åsidosatt vad ålegat honom i näringsverksamhet och därvid som gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa och befinns förbud vara påkallat från allmän synpunkt, skall förbud meddelas; något utrymme för ytterligare lämplighetsprövning finns inte. Paragrafens lydelse innebär att ådagalagd brottslighet är en nödvändig förutsättning för förbud. Det är således inte längre möjligt att utan att brottslighet som inte är ringa föreligger meddela förbud - på den grunden att någon i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatter, tullar och avgifter. Inte heller kan grovt otillbörligt förfarande eller annat grovt åsidosättande i verksamhet som gått i konkurs grunda näringsförbud, med mindre sådan brottslighet kan läggas konkursgäldenären eller dennes ställföreträdare till last. Inskränkningen innebär inte någon begränsning av de typer av oegentligheter kan och bör beaktas vid bedömningen av hurusom vida näringsidkare grovt åsidosatt vad ålegat honom eller om en som ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Förändringen innebär endast att minst ett av åsidosättandena måste vara ett brott. En annan sak är att ådagalagd brottslighet många gånger ensamt motiverar att näringsförbud meddelas.

190 Författningskommentarer

Det bör erinras om att brottslighet som redan legat till grund för ett näringsförbud, inte i ny näringsförbudsprocess kan grunda ett grovt åsidosättande, se prop. l98586:l26 s. 43.

1 § andra stycket

Enligt ett nytt stycke till l § skall näringsförbud som huvudregel meddelas om det för ett av de förbudsgrundande brotten inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. Presumtionsregeln är inte avsedd att vidga de grundläggande förutsättningarna för näringsförbud. För att uppnå en större enhetlighet i tillämpningen fastslår dock regeln, att förbud normalt är påkallat från allmän synpunkt om ett de brott grundar det åsidosätav som grova tandet är ett brott med lägst sex månaders straffminimum. De brottstyper som i första hand aktualiserar presumtionsregeln är grov oredlighet mot borgenärer, bokföringsbrott, grovt brott, och grovt skattebedrägeri. Också grovt bedrägeri, grov förskingring, häleri, grovt brott, medhjälp till de nämnda brotten, och andra brott med erforderligt straffminimum omfattas av regeln, allt under förutsättning att de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda, såsom att brottet har begåtts i näringsverksamhet. Presumtionsregeln bryts om särskilda skal i det enskilda fallet medger att näringsförbud kan underlåtas. För att underlåta att meddela förbud erfordras mer än att de skäl som bär upp presumtionen inte gör sig gällande i det aktuella fallet; för att avstå från förbud krävs att förbud inte är från allmän synpunkt påkallat, såsom detta rekvisit skall tolkas med stöd av innehållet i 3 I denna del måste således en samlad prövning ske mot grundförutsättningarna för näringsförbud. En sådan närmare prövning kan vara aktuell då domstolen satt straffet under straffminimum med tillämpning av 23 kap. 5 § brottsbalken, exempelvis beträffande funktionär i bolag som medverkat i mindre mån till annans grova skattebedrägeri. Det är också naturligt att det vid den samlade bedömningen är lättare att finna utrymme för att bryta presumtionen när gärningen framstår som en engångshändelse efter en lång tids regelrätt företagande.

4§

Paragrafen ändras i överensstämmelse med att de särskilda rekvisiten betalningsunderlåtelse och konkurs genom våra förslag bortfaller. Därutöver får också denna paragraf en obligatorisk utformning. Vi hänvisar här till vad som i denna del anförts i författningskommentaren till 1 § första stycket.

Författningskommentarer 191

5§

Förbud skall som huvudregel meddelas för en tid av fem år. Föreligger särskilda skäl att bestämma en kortare eller längre ñrbudstid, kan tiden bestämmas till lägst tre och högst sju år. Särskilda skäl att bestämma en längre tid än fem år föreligger i första hand då den förbudsgrundande brottsligheten föranleder eller har föranlett ett mycket långvarigt fängelsestraff. Det är viktigt att

näringsförbudet i sådana fall inte framstår som ett slag i luften. Se

avsnitt 6.4.2. Om omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning till antagande att vederbörande redan efter en kortare tid än fem år kan betros med rätten att driva näring, bör en kortare tid kunna komma i fråga. Vid denna bedömning bör dock även allmänpreventiva hänsyn tas. I övrigt hänvisas till vad som i denna fråga anförts i prop. 198586:126 s. 162.

6§

Enligt 6 § sjätte punkten förbjuds uttryckligen den som meddelats förbud att vara firmatecknare för sådan juridisk person som anges i paragrafens fjärde punkt. Vidare omfattar förbudet att ha generell fullmakt att företräda sådan juridisk person. Lokutionen vara jirmatecknare eller i annan egenskap vara ställföreträdare innebär ingen förändring av vad som tidigare gällt, utan är endast ett förtydligande tillägg; se prop. 198586:126 s. 164.

Förbudet att ha generell fullmakt innebär, att redan förekomsten av

en sådan fullmakt muntlig eller skriftlig innebär att förbudet - överträds. Det förutsätts således inte för ansvar att fullmäktigen också gjort bruk av fullmakten. Liksom för ansvar i övrigt krävs dock att han känt till att fullmakten givits till förmån för honom och att han varit införstådd därmed. En generell fullmakt ger i sin typiska utformning fullmäktigen en rätt att företa alla åtgärder över huvud kan tänkas uppkomma för som huvudmannens räkning. Det är således endast fullmakter som ger en närmast oinskränkt behörighet skall omfattas av bestämmelsen. som Ett i fullmakten intaget förbehåll om att den endast avser sådant som styrelsen självt ägt besluta om, förtar dock inte fullmaktens karaktär att generell. Även fullmakt fullmäktigen beav vara en som ger en

hörighet motsvarande en verkställande direktörs se 8 kap. 12 § ak-

tiebolagslagen bör normalt omfattas. Inte sällan har fullmaktsgivaren genom att beteckna fullmakten som generell givit ett tolkningsdatum i detta hänseende. Även i övrigt får frågan huruvida fullmakt om en

192 Författningskommentarer

är att betrakta som generell avgöras enligt allmänna fullmaktsrättsliga

principer. Se avsnitt 6.5.1

10 § första stycket

De två första meningarna i paragrafens första stycke motsvarar vad som tidigare upptagits i 10 § fjärde stycket och 11 § andra stycket.

Vi kan här hänvisa till vad som sagts i prop. 198586: 126 s. 171 respektive s. 198 och 207. Det är angeläget att ett näringsförbud inte kommer i tillämpning senare än vad som är nödvändigt. Det är emellertid också viktigt att man inte genom ett omedelbart ikraftträdande av förbudet i praktiken berövar den dömde rätten till en flerinstansprövning genom att framtvinga en kanske irreparabel avveckling. Har förbudet tillkommit under stark dissens kan det finnas skäl att inte förordna om omedelbart ikraftträdande. I styckets tredje mening har intagits en erinran om att domstolen i vissa fall får fastställa en begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla om tiden behövs för avveckling av näringsverksamhet m.m. Liksom tidigare kan sådan avvecklingstid medges även när förbudet skall gälla utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft.

10 § andra stycket

Stycket motsvarar i sak 12 § andra stycket i dess tidigare lydelse. På talan av part kan således överrätten inhibera underrättens förordnande om omedelbart ikraftträdande. Vi hänvisar här till vad som anförts i prop. l98586:126 s. 171.

14§

Ändringen av förevarande paragraf innebär att den särskilda under-

rättelse, där innebörden av förbudet beskrivs, skall bifogas den dom där näringsförbudet meddelas den berörde. Domstolsverket har framställt en blankett som innehåller en redogörelse för förbudets innebörd. Denna blankett eller annan med motsvarande innehåll skall - bifogas förbudsdomen. Det är viktigt att dispensbeslut, föreskrifter i anledning av sådan beslut och andra individuella avvikelser klart framgår av domslutet. Det är också lämpligt att domstolen, i anslutning till förordnandet om förbud, i domslutet hänvisar till den bifogade blanketten.

Om domstolen avkunnar dom varigenom omedelbart verkande nä-

ringsförbud meddelas, bör rätten i samband med avkunnandet under-

SOU 1995 :l Förfatmingskommentarer 193

rätta den dömde förbudets innebörd. Även så har skett, skall om om den särskilda underrättelsen bifogas domen.

16§

Stadgandet har endast ändrats med hänsyn till att de särskilda rekvisiten betalningsunderlåtelse och konkurs bortfallit. Jfr. vad som anförts i prop. 198586:126 s. 173 ffoch i avsnitt 6.5.4 ovan.

18 § första stycket

stadgandet har ändrats dels genom att det har fått en fakultativ utformning, dels genom att möjligheten att meddela föreskrifter för avvecklingstiden tas bort. Den fakultativa utformningen innebär i sak inte någon förändring i förhållande till vad som tidigare ansetts gälla. Genom utformningen skall den enskildes behov av en awecklingstid utredas för sig, medan den relativt restriktiva prövningen av om det också är lämpligt att medge awecklingstid skall ske inom ramen för det fakultativa mo-

mentet. Se avsnitt 6.5.3.

18 § tredje och fjärde styckena

Styckena upptar vad som tidigare gällde genom en hänvisning till 17 § andra och tredje styckena. Jfr. prop. 198586:126 s. 176.

24 § andra stycket

Genom stadgandet fastslås att tillsynsmyndigheten har rätt att erhålla

polisens biträde med sådana åtgärder som behövs för att tillsynsuppgiften skall kunna fullgöras på ett erforderligt sätt. Det är i första hand tillsynsmyndigheten skall bedöma om sådant behov av bisom träde föreligger. Tillsynsmyndigheten ansvarar för övervakningen av efterlevnaden av meddelade förbud. En begäran biträde förändrar inte detta förom hållande, vare sig helt eller delvis. När den begärda åtgärden har vidtagits skall polisen redovisa utfallet till tillsynsmyndigheten. I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.7.2.

194 Författningskommentarer

25§

Straffstadgandet ändras endast till följd av att institutet tillfälligt näringsförbud utmönstras ur lagen. Det är för straffansvaret oväsentligt om överträdelsen skett under tid som förbudet varit gällande till följd av lagakraftvunnen dom eller till följd av förordnande om omedelbart ikraftträdande. Vi hänvisar här till vad som anförts i avsnitt 6.8.1.

26 § första stycket

Genom ändringen anges som huvudregel att förbudstiden skall förlängas om förbudet har överträtts. Regeln är tillämplig vare sig överträdelsen skett under tid som förbudet varit gällande till följd av lagakrañvunnen dom eller till följd av förordnande om omedelbart ikraftträdande. Som huvudregel bör förbudstiden förlängas med den tid som förbudet överträtts. I skärpande riktning bör tala att den verksamhet som vederbörande lagstridigt bedrivit haft en stor omfattning, liksom att det förekommit nya oegentligheter under överträdelsetiden. Om särskilda skäl föreligger får domstolen underlåta att förlänga förbudstiden. Sådana skäl föreligger naturligtvis om domstolen i stället meddelar ett nytt näringsförbud. Har domstolen funnit skäl att bedöma överträdelsen som ringa brott, talar ofta samma skäl också för att förlängning kan underlâtas. Särskilda skäl bör även kunna föreligga i andra ömmande fall, såsom då det vid domstolens prövning har gått mycket lång tid sedan förbudstiden löpte ut. Bestämmelsen i den föreslagna 10 § första stycket ger inte stöd för att förordna om omedelbart ikraftträdande av ett beslut om att förlänga förbudstiden. Har det gamla förbudet löpt ut sedan talan om förlängning väckts, kommer således vederbörande under viss tid att vara fri att driva näringsverksamhet. På samma sätt som vid nya näringsförbud skall beslut om förlängning avse viss tid, exempelvis för en tid av två år från den dag domen i denna del vinner laga kraft. I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 6.8.2 ovan.

SOU 199521 F örfattningskommentarer 195

7.2 Förslagen till Övergångsbestämmelser

1 punkten

Innebörden att lagändringarna träder i kraft angiven dag är att av bara sådan talan näringsförbud väcks efter denna dag en om som skall prövas enligt de bestämmelserna. För förbud har mednya som

delats tidigare eller visserligen meddelas senare men på grundval av

talan väckts före lagens ikraftträdande, skall äldre bestämmelen som gälla. Från denna princip görs dock vissa undantag. ser

2 punkten

Som en följd av att institutet tillfälligt näringsförbud utmönstras ur

lagen skall sådana beslut upphöra att gälla den dag lagändringarna träder i kraft. Detta gäller dock inte sådana tillfälliga beslut som meddelats i samband med att slutligt näringsförbud meddelats.

3 punkten

De för den berörde utformningarna av 1 § första gynnsammare

stycket och 18 § skall tillämpas så snart lagändringarna trätt i kraft

och oberoende när förbudstalan har väckts. Detta innebär att en av talan i sin helhet grundas på andra åsidosättanden än brott skall som lämnas utan bifall. Det innebär också att domstolen saknar möjlighet att vid dom efter ikraftträdandet förordna att den dömde skall underkastas vissa föreskrifter under medgiven tid för avveckling.

4 punkten

Genom denna punkt fastslås att presumtionsregeln i 1 § andra stycket

inte får tillämpas beträffande andra brott än sådana som begåtts efter det att lagändringarna har trätt i kraft. Som följd av skärpningen en regeln i 26 § förlängning förbudstiden vid överträdelse, av om av

att den lydelsen endast får tillämpas beträffande ett över-

anges nya trädelsebrott begåtts efter ikraftträdandet. Om den som varit som underkastad förbud har trotsat detta såväl före som efter det att lag-

ändringarna trätt i kraft, skall dock regeln tillämpas i sin nya lydelse.

196 Författningskommentarer

5 punkten

Endast för det fall det åsidosättande grundar näringsförgrova som budet har skett efter det att lagändringarna trätt i kraft, får 5 och 6 §§ tillämpas i sina lydelser. Är inte denna förutsättning nya uppfylld skall således törbudstidsbestämningen ske med tillämpning av 5 § i dess äldre lydelse och skall verkan förbud med tillav anges lämpning av 6 § sjätte punkten i den lydelse den hade före ikraftträdandet. Om det grova åsidosättandet består oegentligheter ägt av som rum både före och efter aktuellt datum, skall bedömning ske en av om de yngre oegentligheterna sedda för sig konstituerar ett grovt åsidosättande; i sådant fall skall de angivna paragraferna tillämpas i sina nya lydelser.

SOU 1995: 1

Särskilt

yttrande

Särskilt yttrande Bert av experterna Lindberg och

Rolf Åbjörnsson

Vi ställer oss bakom den argumentering, de slutsatser och förslag som den särskilde utredningsmannen lagt fram i betänkandet med de undantag som här nedan redovisas.

Avsnitt 6.1.4 Behov av förändring

Enighet råder inom utredningen att frågan om automatisk konkurskarantän ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningsmarmen har dock funnit sig föranlåten att i sammanhanget något beröra denna fråga. Han har därvid kommit till den slutsatsen att starka skäl talar mot att införa ett konkurskarantäninstituti Sverige. I denna fråga är vi av annan mening. Vår uppfattning är att frågan om en automatisk konkurskarantän under en kortare tid kan utgöra ett värdefullt komplement till det renodlade och förenklade näringsförbudsinstitut som utredningen i detta betänkande lämnar förslag till. Vi finner det därför viktigt att möjligheten att komplettera näringsförbudsinstitutet med en kortvarig automatisk konkurskarantän närmare bör utredas. Vårt ställningstagande i denna fråga bygger vi på följande faktorer. Skattemyndigheten i Stockholm har i sitt remissvar på betänkandet konkursgäldenären föreslagit bl.a. att frågan konkurskarantän om övervägs. Myndighetens ställningstagande skiljer sig från det tidigare norska systemet på avgörande punkter. Tanken är att tiden skall vara kort, dvs. sex månader eller, konkursen längre, till dess den om varar är avslutad. ställningstagandet bygger att det införs lag en ny om företagsrekonstruktion, i vilken reglerna om ackord inarbetas. Det är önskvärt att företag rekonstrueras ackord i stället för genom genom konkurs. Det är i dag vanligt att verksamheten fortsätter i ett nytt bolag efter konkurs, eftersom en konkurs normalt gagnar såväl företrädarens som kreditgivarnas intressen. Har en företrädare för ett fåmansbolag på obestånd för avsikt att driva samma verksamhet vidare, får han lagen företagsgenom om rekonstruktion större möjligheter att genomföra ett ackord. Går bolaget inte att rekonstruera och driver företrädaren verksamhet annan

198 Särskilt yttrande

själv eller i andra bolag, bör ett avvecklingsackord möjligt vara att uppnå. Ett sådant bör ge borgenärerna större utdelning än konkurs, en som leder till ytterligare kostnader. Fortfarande kommer det dock att lönsammare att rekonstruera vara genom konkurs än genom ackord.

Skattemyndigheten anser att det enklaste och minst ingripande sättet

att förmå företrädarna att välja ackord i stället för planerade bolagskonkurser är en konkurskarantän för företrädaren.

En tidsbegränsad konkurskarantän utsätter knappast företrädaren för

större rättsverkningar än de som drabbar drivit näringsen person som verksamhet i egen firma och själv försatts i konkurs. Han har automatiskt karantän medan konkursen pågår. Statens kostnader minskar och den allmänna samhällsmoralen stärks om antalet planerade konkurser minskar. Man skulle kunna på de kvalificerade konkursutredningsatsa mer arna. Endast en liten del av alla misstänkta brott utreds i dag. En ökad

satsning på konkursutredningar är också förutsättningarna för att

en av

göra näringsförbuden effektiva.

Avsnitt 6.4.2 Förbud skall kunna meddelas för tid en av upp

till sju är

I detta avsnitt redogör utredningsmannen bl.a. för sin på hur lång syn den maximala förbudstiden bör Han redovisar därvid att det inte vara. är lämpligt att medge ännu längre förbudstid än sju är för att kunna täcka en i betänkandet redovisad mindre vanlig situation.

Vi gör en annan bedömning. Vår uppfattning är att förbudstiden bör

kunna bestämmas till högst tio år. Även det matematiska om resone-

mang som utredningsmannen bygger sin argumentering på i och för

sig inte är felaktigt så kan enligt vår mening verkligheten visa sig vara sådan att det även vid en grövre brottslighet kan befinnas lämpligt med

en längre förbudstid. Samhället kan nämligen behöva skydda sig

en något längre tid från att personen i fråga på nytt driver näringsverksamhet. Vi anser t.ex. att längre förbudstid bör kunna bli aktuell en vid synnerligen svåra och grova fall eller vid återfall i grövre brotts-

lighet som är näringsförbudsgrundande. Vi talar här inte fall där

om

26 § i lagen kan bli tillämplig.

Statens offentliga utredningar 1995 Kronologisk förteckning Ett renodlatnäringsförbud.N.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [1]