Förmåner och sanktioner

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

FÖRNIÃNER OCH

SANKTIONER

en samlad redovisning

Betän an e av

Utredningen a i a subventioner

om s

MKEÖQ. .Smu

.55

al

Statens offentliga utredningar

WE 1995:36

g Finansdepartementet

Förmåner och

sanktioner

en samlad redovisning

Betänkande av

Utredningen om statliga subventioner

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten boschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-33-13919-7 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

statsrådet och chefen för Till

Finansdepartementet

Genom beslut den 17 1994 bemyndigade regeringen chefen för mars Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppdrag att en definiera och kartlägga de statliga subventionerna. Samtliga inkomster och utgifter redovisas såväl inom som utanför statsbudgeten som skulle därvid beaktas. I uppdraget ingick även att lämna förslag på hur de statliga subventionema kan redovisas för riksdagen. Med stöd bemyndigandet förordnades den 24 mars 1994 som av särskild utredare generaldirektör Bo Jonsson. Sakkunniga i utredningen är departementsrâdet Lena Abjörner

fr den 9 januari 1995 och föredragande Per Mårtensson samt

o rn den 8 januari 1995 f d departementsrâdet Yvonne Gustafsson. t o m Experter i utredningen är byrådirektör Gerd Grip, byrådirektör Peter Håkansson, departementssekreterare Matts Karlson, departementssekreterare Elin Landell, chefekonom Richard Murray och kanslichef Göran Schubert. Sekreterare i utredningen är departementssekreterare Maria Kain. Utredningen har antagit namnet Utredningen om statliga subventioner. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Förmåner och sanktioner samlad redovisning - en Utredningen fortsätter sitt arbete för att i enlighet med nu direktiven i ett andra steg klarlägga de statliga subventionernas och statsbidragens administrativa kostnader.

Stockholm i mars 1995

Bo Jonsson

Maria Kain

Ilnnehåll

Några begrepp

Sammanfattning

Vilket uppdrag har utredningen 19 1 Direktiven 19 1.2 Utredningens utgångspunkter 19 1.3 Utredningsarbetets bedrivande 21 1.4 Användning utredningens förslag 22 av

Vad bör ingå i redovisning 25 en 12.1 Utredningens förslag 25 12.2 Definition 25 2.2.1 Begreppet subvention 26 2.2.2 Avgränsning 28 2.2.3 Beslutsnivåer 30 2.2.4 Förmånernas form 31 12.3 Mätmetod 34 2.3.1 Avsändar- eller mottagarperspektiv 35 2.3.2 Brutto- och nettoredovisning 36 2.3.3 Särskilt skatteavvikelser 38 om 12.4 Internationellajämförelser 41 2.4.1 Avsändarperspektivet 42 2.4.2 Mottagarperspektivet 44

När, och hur bör en redovisning ske 47 var 3.1 Utredningens förslag 47 3.2 Användning informationen 47 av 3.3 Tidpunkt, sammanhang och form för redovisning 48 3.4 Innehåll 51 3.4.1 Innehåll i databasen 41 3.4.2 Innehåll i publikationen 60 3.5 Källor och bearbetning statistik 60 av 3.5.1 Bruttoredovisning 60 3.5.2 Nettoredovisning 63 3.6 Produktionsansvar 64 3.7 Produktionskostnader 65

6 Innehåll

4 Vilka och hur stora är de statliga förmånerna och sanktionerna 69 4.1 Kompletteringar av befintlig statistik 69 4.1.1 Konsultrapport och expertbilagor 70 4.1.2 Utredningsarbetet 71 4.2 Kartläggning av statliga förmåner och vissa skattesanktioner 71 4.2.1 Kartläggning brutto 71 4.2.2 Kartläggning netto 73 4.3 Fördelning av förmånerna och vissa skattesanktioner på politikområden 73 4.4 Omfattningen av olika förmånsformer 77 4.5 F örmånernas fördelning på olika mottagare 78 4.5.1 Mottagare av transfereringar 78 4.5.2 Fördelning av förmånerna mellan kvinnor och män 80 4.5.3 Geografisk fördelning 81

Bilagor 1 Utredningens direktiv 2 En samlad redovisning av offentliga utgifter, subventioner och andra offentliga verksamheter 3 Sammanställning av internationellt material 4 Skatteavvikelser 5 Kartläggning av statliga förmåner och vissa skattesanktioner

Några begrepp

bruttoredovisning i redovisningen förmåner och sanktioner; fore skatt av

konsolidering interna betalningsströmmar räknas bort

nettoredovisning i redovisningen av förmåner och sanktioner; efter skatt

ofentlig sektor

staten inkl socialforsäkringssektorn och kommunerna

politikområde gruppering utgifterna t ex använts i den långsiktiga konseav som kvenskalkylen

realekonomisk fördelning indelning utgifterna i konsumtion, investeringar, transfereringaroch av finansiella transaktioner utifrån System of National Accounts SNA

skatteavvikelse undantag i det befintliga skattesystemet

staten i redovisningen förmåner och sanktioner; inkl socialförsäkringsekav torn

utgiftsekvivalent skatteavvikelse uttryckt till den storlek ett motsvarande bidrag skulle ha

utgütsområde föreslagen gruppering utgifterna i riksdagens budgetberedning av

ändamål gruppering utgifterna enligt den FN rekommenderade Classificaav av tion Of the Functions Of Government COFOG

Sammanfattning

Vilket uppdrag har utredningen

Utredningens uppdrag kan sammanfattas i tre punkter.

u utredningen ska definiera vad en subvention är n utredningen ska föreslå hur en löpande redovisning av subventioner bör se ut u utredningen ska utifrån befintlig statistik göra en kartläggning av subventionerna

I direktiven framhålls att de offentliga ingreppen inom olika sektorer med hjälp av en redovisning av de statliga subventionerna, bidragen och skatterna lättare kan överblickas, följas upp och utvärderas. Resulatet bör medföra att demokratisk kontroll, rationellt beslutsfattande och administrativ effektivitet främjas. Utredningen har haft detta som en grundläggande utgångspunkt liksom att den offentliga sektorns begränsade resurser måste användas så effektivt som möjligt. l dagsläget och många år framöver kommer av allt att döma den statsfinansiella situationen vara sådan att en stram finanspolitik erfordras med kraftfulla åtgärder för att förstärka statsbudgeten. Även i situation längre fram med bättre balans i en statsfinanserna och då EUs konvergenskrav är uppfyllda finns starka motiv för en förbättring av beslutsunderlaget så att effektiva och rationella förmånssystem kan utformas. Utredningen har sett det som sin huvuduppgift att medverka till att förbättra beslutsunderlaget för regering och riksdag i detta arbete. Det är utredningens mening att en förutsättning för att utforma en rationell politik är att det finns en ändamålsenlig redovisning som ger överblick över vilka åtgärder som används för att nå politiska mål. Utredningen framhåller särskilt vikten av att en redovisning innefattar alla typer av åtgärder som används för ett visst ändamål. En begränsning av redovisningen till utgiftssidan utelämnar viktiga andra styrmedel och ger därmed en felaktig bild av vilka resurser m m som genom politiska beslut har fördelats till olika ändamål. Detta ger inte de rätta incitamenten utan kan t ex medföra att skatteavvikelser eller regleringar används även i fall då ekonomins funktionssätt påverkas mer negativt.

10 Sammanfattning

Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag är att redovisningen ska komma till operativ användning i regeringens och riksdagens budgetberedning. För att detta ska bli möjligt måste den del i beslutsunderlaget och årligen uppdateras och publiceras utgöra en vid lämpliga tidpunkter. Utredningen föreslår att en bred redovisning av de åtgärder som används för att uppnå politiska mål tas fram som underlag för budgetberedningen och att den används i första hand i samband med den samlade prövning sker i budgetarbetet. Den kommer därvid som också att utgöra allmän utgångspunkt för regeringens fördjupade en verksamhetsprövning inom för statsmakternas mål- och ramen resultatstyrning. När riksdagen på förslag finansutskottet lägger fast ramar för av utgiftsområdena ska fackutskotten först ges tillfälle att yttra sig över den samlade utgiftsnivån för respektive utgiftsområde. I detta sammanhang har fackutskotten också möjlighet att lägga fram förslag ändrade skatter eller avgifter. En kompletterande redovisning av om skatteavvikelserna ett bättre underlag för fackutskottens prövning ger i detta avseende. Utredningen vill slutligen understryka vikten av att redovisningen så långt möjligt utformas så att internationella jämförelser underlättas.

Sammanfattning ll

Vad bör ingå i en redovisning

Utredningen föreslår

I en bred redovisning av alla de åtaganden som innebär förmåner eller sanktioner för olika målgrupper och att begreppet subvention inte används för att täcka de förmåner som tas med i en så generell redovisning. I en begränsning av redovisningens första steg till statliga förmåner och skattesanktioner. I en senare komplettering av redovisningen med övriga statliga sanktioner som används för olika ändamål. I en redovisning som fullt utbyggd omfattar hela den offentliga sektorn, dvs staten inkl socialförsäkringssektorn och kommunerna. I beräkning av förmånerna ur ett avsändarperspektiv, dvs utgifter eller motsvarande för offentlig sektor. I redovisning av förmånerna såväl brutto före skatt som netto efter avdrag av de inkomstskatter flyter tillsom baka till stat och kommun.

l direktiven ges utredningen i uppdrag att för sammanhanget definiera ett entydigt begrepp för subventioner och statsbidrag. Utredningen vill ha ett generellt angreppssätt och gör den allmänna bedömningen att en användning av begreppet subvention för alla typer av åtagandenförmåner snarare orsakar blockeringar än för diskussion eller analys framåt. Vad som i grunden ligger bakom att olika åtgärder genomförs påverkar i vilken utsträckning de i allmänhet ses som givande av

förmåner. Åtgärder för att upprätthålla nattväktarstaten är de åtgärder

som minst har karaktären av förmåner. Bland åtgärderna för dessa ändamål finns även en del, om än liten, som utgörs av direkt stöd för vissa grupper. Med den breda ansats utredningen förordar bör samtliga åtgärder tas med i redovisningen. Samhällets insatser för att korrigera marknadsmisslyckanden leder till förmåner för vissa grupper även om det inte är det primära syftet. Huruvida dessa åtgärder är att räkna som förmåner eller om de ska ses som en självklar del av samhällets uppgifter beror vilka utgångspunkter och sammanhang gäller. som Fördelningspolitik handlar om omfördelning såväl mellan individer och mellan företag som mellan dessa och över livscykeln. Utredningens slutsats är att syftet och sammanhanget för vilket informationen tas fram är avgörande för vad som ska finnas i en

12 Sammanfattning

redovisning. Eftersom ordet subvention uppfattas så olika av olika användare och att det ofta används för ett begränsat antal företeelser föreslår utredningen tidigare framgått att just detta begrepp som undviks i ett så generellt sammanhang som utredningens förslag till innebär. Utredningen förespråkar och väljer för sin del istället ansats använda begreppet förmån. Detta är ett ofta använt 0rd som kan att definieras ett åtagande från stat eller kommun som gynnar någon. som Med den generella ansats utredningen föreslår bör förutom förmåner även sanktioner finnas med eftersom de kan vara alternativ för nå politiska mål. Utredningen det angeläget att få till stånd en redovisning ser som omfattar såväl hela den offentliga sektorn. Inför ett som staten som politiskt beslut är den intressanta informationen de samlade offentliga åtgärderna för det aktuella ändamålet. Dessutom skiftar det över tiden vad statlig respektive en kommunal angelägenhet. som anses vara en I totalsammanställning resursfördelningen bör även samtliga en av

EU-stöd ingå. Större delen ca 95% de stöd som går från EU till

av olika ändamål i Sverige redovisas över statsbudgeten. Därutöver bör således EU-stöd vid sidan statsbudgeten inkluderas i den heltäckanav de redovisning utredningen föreslår. Sveriges avgifter till EU redovisas i sin helhet över statsbudgeten. Utredningen anser dock att avgifterna i redovisningen förmåner och sanktioner bör beräknas av netto i förhållande till vad kommer tillbaka till landet för att som undvika dubbelräkning. Förmåner kan komma mottagaren till del olika sätt. Förmånsformerna är i många fall direkt utbytbara. Förmåner kan ha formen av transfereringar, skatteavvikelser, förmånliga lån, garantier, regleringeller tillhandahållande eller tjänster. Alla dessa bör ar av varor framgå av redovisningen. Hur förmåner ska beräknas hänger samman med i vilket sammanhang informationen är tänkt att användas. Behoven skiljer sig mellan de fall informationen ska användas för att ett statsbudgetperspektiv ur väga kostnader för olika ändamål mot varandra och de fall t ex situationen för viss grupp i samhället ska belysas. I internationella en sammanhang är utgångspunkten ofta handelspolitisk och syftet är att kunna jämföra subventionernas effekter på konkurrensförmågan för att möjliggöra konkurrens på lika villkor mellan företag i olika länder. Utredningen att det i första hand är angeläget att få till stånd anser redovisning förmånerna sedda från statens och den offentliga en av sektorns sida. Denna bör dock möjligt kompletteras med uppgifter om värdet for mottagarna eller med hänvisningar till var sådana om sammanställningar finns. Avsikten är att den redovisning som utredningen nu lägger förslag jämförbarhet mellan olika åtgärder. Dessutom till ska ge överblick och

Sammanfattning 13

är tanken att den ska visa hur mycket olika åtgärder egentligen kostar offentlig sektor. För att åstadkomma detta bör redovisningen bestå av dels en bruttoredovisning med transfereringarnas storlek före skatt, dels en nettoredovisning i bemärkelsen netto efter skatt. Förmåner kan erhållas genom att regleringar medför inkomst- eller prisstöd. Regleringar kan ha avgörande betydelse för mottagaren men staten eller kommunerna har oftast inga direkta kostnader för dessa. Eftersom regleringar i många fall är utbytbara mot andra former av förmåner som t ex bidrag, bör det i en redovisning av offentliga förmåner anges inom vilka områden regleringar finns som är av betydelse i sammanhanget. En redovisning av skatteavvikelser utgör en viktig del av den förbättring av beslutsunderlaget som utredningens förslag till redovisning innebär. Ambitionen i redovisningen är att göra alla olika åtgärder synliga att få jämförbarhet. Det innebär att alla skatte- avvikelser som i princip kan ersättas med annan åtgärd for samma ändamål ska tas med. Enligt utredningens mening bör regeringen i budgetförslaget redovisa skatteavvikelsernai direkt anslutning till de utgiftsområden riksdagen kommer att använda sig av sin budgetberedning. som Skatteavvikelser handlar som framgår av benämningen om avvikelser från något en norm. Valet av norm är beroende av vilket syftet är med redovisning av skatteavvikelser. En norm för att en analysera skatterna ur ett budgetperspektivet avviker från den norm används intresset är fokuserat på fördelnings- eller effektivisom om tetsperspektivet. För att en redovisning av skatteavvikelser ska vara av intresse för beslutsfattare måste även normen vara allmänt accepterad, vilket innebär att normen bör vara förhållandevis pragmatisk. För att kunna anlysera avvikelser över tiden bör normen även vara stabil över tiden. l utredningens direktiv hänvisas till det arbete som bedrivs i Finansdepartementet med att beräkna skatteavvikelser. Utredningen har funnit den där använda metoden vara ändamålsenlig för sitt syfte och har dessutom genom en konsultinsats kompletterat med ett arbete för att kunna ta fram en jämförelsenorm för ett antal punktskatter.

14 Sammanfattning

När, var och hur bör en redovisning ske

Utredningen föreslår

I att den av utredningen föreslagna redovisningen lagreg- Ieras genom den budgetlag som nu ska utredas i särskild ordning. I årlig publicering av redovisningen som bilaga till regeringens vårproposition och budgetproposition. I en databas som grund för den publicerade redovisningen och för detaljerad informationssökning. I Finansdepartementet som huvudansvarig för att ta fram redovisningen.

Utredningen föreslår att den föreslagna redovisningen av förmåner och sanktioner Iagregleras genom den budgetlag som nu ska utredas i särskild ordning. Den bör innefatta krav på en årlig redovisning av de offentliga förmånerna inkl skatteformåner samt av skattesanktioner och övriga sanktioner och att redovisningen bör lämnas i form av en bilaga till finansplanen i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Hur redovisningen ska se ut i detalj bör löpande anpassas till behoven. För att redovisningen ska finnas tillgänglig när regeringen börjar sina diskussioner om det ekonomiska utrymmet för offentlig sektor och om prioriteringar mellan olika politikområden, bör en preliminär uppdatering göras för internt bruk i regeringskansliet redan under årets första månader. Publicering av redovisningen sker lämpligen som bilaga till finansplanen i vårpropositionen senast den l5 april. Samtidigt bör detaljerade uppgifter finnas tillgängliga och uppdaterade med utfall, prognos för innevarande år inklusive förändringar i tilläggsbudget och fem år framåt enligt den långsiktiga budgetberäkningen. Redovisningen uppdateras sedan i och med att regeringen presenterar sitt budgetförslag i september. I en bilaga till fmansplanen redovisas då vilka effekter förslaget har fördelningen av förmåner och sanktioner mellan relevanta politikområden respektive utgiftsområden. Utredningen föreslår att en regelbundet uppdaterad redovisning görs tillgänglig på två sätt. Det ena utgörs av en databas där såväl detaljerad som aggregerad information ska finnas. Det andra är i form av en tryckt publikation. Databasen föreslås innehålla detaljerad information enskilda om förmåner och sanktioner men även vissa färdiga aggregerade samman-

Sammanfattning 15

ställningar. Databasen ska dessutom ge användaren möjligheter att göra egna grupperingar. Förutom uppgifter om hur stora förmånerna och sanktionerna varit eller beräknas bli ett visst år, är det viktigt att snabbt kunna hitta beskrivningar av deras syfte och hur de fungerar. I databasen ges användaren först en överblick över hur de offentliga respektive statliga Förmånerna fördelar sig mellan olika ändamål och vilka former förmånema har. Användaren av databasen kan sedan öka detaljeringsgraden och studera ett visst ändamål. Av redovisningen framgår då vilka de enskilda förmånerna är för just det ändamålet. Förmånerna redovisas även här i huvudgrupper efter vilken form de har. För varje enskild statlig förmån ellersanktion finns slutligen ett informationsblad med detaljerade uppgifter om belopp, mål, konstruktion, karaktär m. Här finns också en tidsserie som visar hur m storleken förändrats under gångna år och hur den kan beräknas utvecklas de kommande fem åren. Den redovisning av förmåner och sanktioner som utredningen föreslår bör publiceras som bilaga till vårpropositionen respektive budgetpropositionen bygger på informationen i databasen. För att säkerställa god tillgänglighet bör åtminstone inledningsvis all information i databasen finnas i tryckt form. När elektroniska media kommer till allmän användning bör dock den tryckta delen mer begränsas till mer aggregerade sammanställningar. Publikationen bör dessutom innnehålla verbal beskrivning. l skede bör en ett senare bilagan kunna begränsas till att innehålla den verbala beskrivningen och de mer aggregerade sammanställningarna. Ambitionen är att utredningens förslag inte ska komma att innebära någon ny omfattande informationsinsamling. Avsikten är att i största möjliga utsträckning använda befintlig information som sedan bearbetas för att komma till användning i redovisningen av förmåner och sanktioner. Utredningen föreslår att Finansdepartementet ges huvudansvaret för att regelbunden redovisning av förmåner och sanktioner tas en fram. Skälen till detta är att största delen av den information som redovisningen bygger på tas fram inom departementet även om vissa delar hämtas från annat håll. Huvuddelen av informationen för beräkningarna hämtas från det statsbudgetsystem som används inom budgetavdelningen. Inom Finansdepartementet finns dessutom den enhet beräknar skatteavvikelser och den enhet som ansvarar för som beräkningarna vad gäller den kommunal ekonomin. För detta talar även det faktum att ansvaret för anknytande dokument som t ex den långsiktiga budgetberäkningen också tas fram inom departementet talar för detta. Information kan då hämtas från olika enheter inom Finansdepartementet och från övriga departement samma sätt som

16 Sammanfattning

vanligen sker i t ex budgetberedningen och framtagandet av den långsiktiga budgetberäkningen. En aktuell redovisning är också beroende av att nära följa vad som händer i budgetberedningen vilket endast kan ske i Finansdepartementet. Framför allt i budgetberedningens slutskede kan det vara svårt att få med informationen om inte den centrala instansen har det avgörande ansvaret. Ytterligare ett annat och avgörande skäl för att huvudansvaret bör ligga hos Finansdepartementet är vikten av att redovisningen av förmåner och sanktioner kommer in på ett operativt sätt i budgetberedningeni regeringskansliet. Utredningens bedömning är att det för att upprätthålla en användbar och kvalitetesmässigt godtagbar redovisning av statliga förmåner och skattesanktioner krävs åtminstone 3-4 sammanhållande årsarbetskrafter. Under vissa perioder krävs att flera personer arbetar med redovisningen medan det under andra kanske inte behövs någon som på heltid ägnar sig just detta. Vid den löpande utvärderingen bör det även göras bedömningar om de resurser som avsatts för ta fram redovisningen av fömråner och sanktioner är av rätt storlek för att den ska bli tillförlitlig och användbar. Inledningsvis kommer det att behövas ytterligare resurser för utvecklingsarbetet. Rutiner måste utvecklas för hur informationsinsamlingen ska ske och för hur sortering och beräkningar bästa sätt kan ske automatiskt. Här krävs initialt dataprogrammering liksom för att ta fram en användarvänlig databas. Det åligger varje utredning att föreslå hur dess förslag lämpligast bör finansieras. Användningen av det förbättrade beslutsunderlag som redovisningen av förmåner och subventioner utgör bör ge möjlighet till bättre utnyttjande av de offentliga resurserna. Utredningen har allmänt uppfattat en höjd ambitionsnivå för framtagande av den typ av finansiell information som redovisningen utgör. Av den anledningen är det inte relevant att peka ut någon annan produkt av samma karaktär som bör tas bort för att finansiera den löpande produktionen av denna redovisning. En annan anledning är att att stora delar inom området för närvarande är under omprövning för vidareutveckling och att det därför idag inte med säkerhet går att säga vilken övrig finansiell information som kommer att tas fram. De resurser som står till regeringskansliets förfogande anvisas över ett särskilt ramanslag under första huvudtiteln. Utredningen anser inte att det ankommer den att ange hur regeringen bör disponera detta anslag. En utgångspunkt bör ändå vara att produktionen av den föreslagna redovisningen finansieras genom att regeringen gör omprioriteringar inom verksamheten i regeringskanslietoch stabsmyndigheterna.

Sammanfattning l 7

Utvecklingsarbetet för att möjliggöra produktionen av redovisningen förmåner och sanktioner bör kunna finansieras inom ramen av för de medel avsatts för utvecklingsarbete inom Finansdepartesom mentet.

och hur är de statliga formånerna och

Vilka stora sanktionema

I betänkandet presenteras den del redovisningen som redan nu av kunnat tas fram i utredningens arbete. Utredningen har valt att koncentrera den faktiska redovisningen statliga förmåner samt de aggregerade sammanställningarna. Så långt möjligt har mer kartläggningen utgått från befintligt material. Vissa kompletteringar har dock gjorts, förutom i själva utredningsarbetet, genom konsultuppdrag och expertbilagor. Kartläggningen visar att nattväktarstaten tar mindre än en tiondel de statliga i anspråk. Ungefär två tiondelar används för av resurserna korrigera marknadsmisslyckanden medan huvuddelen av resurserna att går till områden med stora inslag av omfördelning. Det politikområde tar ojämförligt störst andel av de statliga som resursernai anspråk är ålderspensionernamed folkpensioner och ATPpensioner de tunga posterna. Arbetsmarknadspolitik och statssom skuldräntorna har vuxit kraftigt de senaste åren och är idag några av de mest resurskrävande områdena. Vidare är socialförsäkringssysbamfamiljerna och bostadsförsörjning jämte utbildning och temen, forskning politikområden till vilka stora delar av statens resurser går. Om de statliga formånerna beräknas netto visar det sig att utgifterna motsvarar ett cirka lOO miljarder kronor lägre belopp. Då har den statliga inkomstskatten räknats bort från hushållstransfereringarna och skatteförmånerna räknats om till den storlek likvärdiga icke skattepliktiga bidrag skulle ha. Det framgår av nettoredovisningen att endast en liten del av hushållstransfereringarna går tillbaka till staten i form skatt. De grupper som får förmåner av tillhör i allmänhet inte de betalar statlig skatt. Vad som inte som framgår nettoredovisning av statliga förmåner sett ur statens av en perspektiv är däremot hur mycket kommunalskatt mottagarna betalar. Det rör sig cirka 90 miljarder kronor via hushållen indirekt om som går från staten till kommunerna. Detta framgår däremot om redovisningen tas fram för hela den offentliga sektorn. Till absolut övervägande del har de staliga förmånerna formen av transfereringar. Dessa motsvarar två tredjedelar av de sammanlagda förmånerna. Resterande tredjedel fördelar sig huvudsakligen mellan

18 Sammanfattning SOU 1995 :36

skatteförmäner och statlig konsumtion. Vid redovisning hela den en av offentliga sektorn skulle konsumtionen ha betydligt större andel. en Det kan utifrån tabellerna i föregående avsnitt konstateras de att statliga åtgärderna för att upprätthålla nattväktarstaten huvudsakligen har formen av statlig konsumtion. Inslag transfereringar finns dock av även här men däremot inga större skatteförmåner. För att korrigera marknadsmisslyckanden används alla former av förmåner. Den statliga konsumtionen utgör stor del en men p g a dagens höga arbetslöshet är transfereringarna inom denna ännu grupp större. Inom fördelningspolitiken har inte oväntat de statliga förmånerna till största delen formen av transfereringar och skatteförmåner. Om fördelningen mellan kvinnor och män mottagare som av statliga förmåner ska redovisas regelmässigt och ett relevant sätt så måste ny statistik om detta samlas in. Till stor del kommer detta förhoppningsvis att ske vid genomförandet det beslut nyligen av som fattats om att all individbaserad statistik ska inkludera information om fördelningen mellan kvinnor och män. Den informationen bör sedan kunna användas i samband med redovisningen förmåner och av sanktioner. Hur den geografiska fördelningen ut bland mottagarna är inte ser något som utredningen sett som möjligt att försöka ta fram under den tid som den haft till sitt förfogande. Att få fram sådan information vore intressant och detta bör övervägas vid vidareutvecklingen av redovisningen av förmåner och sanktioner.

l Vilket uppdrag har utredningen

l Direktiven

Direktiven till utredningen statliga subventioner finns i sin helhet om bilagda betänkandet bilaga Utredningens uppdrag kan sammanfattas i tre punkter.

utredningen ska definiera vad en subvention är I utredningen ska föreslå hur löpande redovisning av I en subventioner bör se ut utredningen ska utifrån befintlig statistik göra en kart- I läggning av subventionerna

läsaren enkelt ska finna just dessa frågor följer För att svaren dispositionen betänkandet de tre punkterna. av Utredningen har fått tre generella tilläggsdirektiv. senare Det första tilläggsdirektivet l994:23 prövning av offentliga avser åtaganden. I direktiven ställs också krav att varje utredning anger hur dess förslag ska finansieras. Detta behandlas i föreliggande utredning i avsnitt 3.7. Det andra tilläggsdirektivet l994:73 rör uppgiftslämnande från små och medelstora företag. Direktiven syftar till att begränsa statistikinsamlingen från dessa företag. Föreliggande utredningsförslag utgår från befintlig statistik och medför därmed inte några krav på ytterligare uppgiftslämnande från företagen. Dessa tilläggsdirektiv blir dessutom i första hand aktuella i de fall då enskilda subventionssystem utvärderas och berör således inte denna utrednings arbete. Det tredje tilläggsdirektivet 1994:124 gäller redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser utredningens förslag. Detta tas upp av i avsnitt 4.5.2.

1.2 Utredningens utgångspunkter

l direktiven framhålls att de offentliga ingreppen inom olika sektorer med hjälp redovisning de statliga subventionerna, bidragen av en av

20 Vilket uppdrag har utredningen

och skatterna lättare kan överblickas, följas upp och utvärderas. Resulatet bör medföra att demokratisk kontroll, rationellt beslutsfattande och administrativ effektivitet främjas. Utredningen har haft detta grundläggande utgångspunkt som en liksom att den offentliga sektorns begränsade resurser måste användas så effektivt som möjligt. I dagsläget och många år framöver kommer allt att döma den statsfinansiella situationen vara sådan att en stram av finanspolitik erfordras med kraftfulla åtgärder för att förstärka statsbudgeten. Även i situation längre fram med bättre balans i en statsfinanserna och då EUs konvergenskrav är uppfyllda finns starka motiv för förbättring beslutsunderlaget så att effektiva och en av rationella förmånssystem kan utformas. Utredningen har sett det som sin huvuduppgift att medverka till att förbättra beslutsunderlaget för regering och riksdag i detta arbete. Det är utredningens mening att en förutsättning för att utforma en rationell politik är att det finns ändamålsenlig redovisning som ger en överblick över vilka åtgärder som används för att nå olika politiska mål. Utredningens slutsats är att beslutsunderlaget för regering och riksdag bäst kan förbättras bred redovisning fram. genom att en tas Med bättre beslutsunderlag skapas förutsättningar för att fatta bättre beslut. Det är därför värdefullt om regering och riksdag i budgetberedningen, ett komplement till redovisningen i statsbudgeten, som samlat och överskådligt kan se vilka och hur stora förmåner av skilda slag som finns och hur de fördelas mellan olika ändamål. Regering och riksdag har att ta ställning till fördelningen av de bemellan olika ändamål, med andra ord hur de ska gränsade resurserna prioriteras och resursneddragningar kan göras. Samtidigt måste var regering och riksdag kunna göra bedömningar av vilka förmånsformer är effektivast, dvs vilka som bäst gör att de politiska målen som uppfylls. Det är då viktigt att samlat kunna se vilka åtgärder som avser ett visst ändamål. Utredningen framhåller särskilt vikten av att en redovisning innefattar alla typer av åtgärder som används för ett visst ändamål. En begränsning redovisningen till utgiftssidan utelämnar viktiga andra av styrmedel och ger därmed en felaktig bild av vilka resurser m m som politiska beslut har fördelats till olika ändamål. Detta ger inte genom de rätta incitamenten utan kan medföra skatteavvikelser eller t ex att regleringar används även i fall då ekonomins funktionssätt påverkas negativt. I ett annat fall skulle bristande överskådlighet i beslutsmer underlaget kunna göra att åtgärd inte formen av skatteavvikelse en ges trots att detta bäst samhällsekonomiskt perspektiv. Som vore ur exempel på oönskade effekter i bilaga 2 en situation där företag anges för att öka sysselsättningen inte ges kontant stöd utan istället ges lättnader i utsläppsregler. Skälen till att välja samhällsekonomiskt mer

Vilket uppdrag har utredningen 21

kostsamma förmånsformer skulle kunna vara en önskan att inte tydligt lyfta fram förmånen eller att inte utsätta den för samma årliga prövning som ett anslag på statsbudgeten. En heltäckande redovisning bör dessutom omfatta både förmåner och sanktioner, vilket utredningen återkommer till i avsnitt

1.3 Utredningsarbetet bedrivande

I utredningens direktiv anges att ett entydigt begrepp för subventioner och statsbidrag ska definieras. Ingående diskussioner har förts i utredningen vilka åtgärder som kan kallas subventioner och om frågeställningar har också tagits upp med a företrädare för samma fmansutskottet och departementen. När det konstaterats att det är önskvärt med en bred redovisning har utredningen arbetat fram förslag till vad den ska innehålla, hur den ska utformad, när och hur informationen ska göras tillgängvara lig, när och var den bör publiceras och vem som bäst löpande producerar den. När väl utformningen av redovisningen tagits fram har uppgiften varit att kartlägga subventioner och stöd för att så långt möjligt fylla redovisningen med information. Det har i enlighet med direktiven främst gjorts utifrån befintlig statistik och med de bearbetningar som kunnat göras inom den begränsade tid utredningen haft till sitt förfogande. l sitt arbete har utredningen haft kontakter med olika enheter inom regeringskansliet och med andra Litredningar inom området. Följande kontakter kan särskilt nämnas.

Finansdepartementets budgetavdelning om utvecklingsprojekt I rörande t ex statsbudgeten och mål- och resultatstyrning Marknad- och konkurrensenheten på Näringsdepartementet om I informationsinsamling vad gäller regleringar och rapportering företagsstöd; särskilt angående den interdepartementala av arbetsgruppen för rapportering av statsstöd m m inom ramen för EES-avtalet Budgetprognosutredningen Fi 1994:06 som a utreder hur I statsbudgetens inkomster bäst beräknas Underprissättningsutredningen N 1994:05 som ska visa hur I konkurrensen kan snedvridas genom att offentlig sektor sätter för lågt pris sina varor eller tjänster

22 Vilket uppdrag har utredningen

Utredningen har dessutom haft ett flertal myndighetskontakter med främst Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Kommerskollegiet och Riksgäldskontoret. Utredningens tankegångar har vid ett par tillfällen presenterats och diskuterats med företrädare för finansutskottet och olika departement. Ett seminarium har anordnats för att diskutera val av norm för beräkning av skatteavvikelser. I seminariet var deltagarna förutom från utredningen från Finansdepartementet, universitet och lndustriförbundet. Utredningen har fram till betänkandets publicering haft l l sammanträden varav ett under två dagar. För att utröna vad som görs i andra länder har förfrågningar gjorts i OECD, via ambassadernai ett flertal länder och direkt i Finland och Norge. Någon lika bred redovisning som den utredningen föreslår görs såvitt utredningen funnit inte någon annanstans. Förebilder finns dock och vid studiebesök i Tyskland Finansdepartement, forsknings-

institut och statistiska centralbyrån och USA Office of Management

and Budget, Department of the Tresury, Congressional Budget Office, IMF, Brookings Institute, Department of Commerce har utredningen studerat vilken redovisning som görs där och de erfarenheter som där gjorts har diskuterats. Dessutom har utredningen fått information om vad som görs i Holland a genom en besökande tjänsteman från Finansdepartementet där. Experten Göran Schubert har i en promemoria behandlat utformningen av en framtida redovisning och klassificeringen av de begrepp utredningen utgår från bilaga 2. I enlighet med direktiven har utredningen utgått från det arbete som bedrivits i Finansdepartementet när det gäller redovisning av skatteavvikelser inom inkomstskatten, mervärdesskatten, socialavgifterna och den särskilda löneskatten. l syfte att göra redovisningen mer komplett har utredningen uppdragit professor Nils Mattsson, Uppsala universitet, att även göra en genomgång av skattelagstiftningen för punktskatter. Detta arbete har därefter arbetats i bilaga 4 som tagits fram av experten Matts Karlson.

1.4 Användning av utredningens forslag

Den redovisning utredningen föreslår ska tas fram är i första hand tänkt att kontinuerligt användas i budgetberedningen inför avgöranden om fördelningen av de offentliga resurserna mellan olika ändamål men kan även utgöra startpunkt för bedömningar av olika åtgärders effektivitet.

Vilket uppdrag har utredningen 23

Utifrån en bred redovisning av resursfördelningen i offentlig sektor kan beslutsfattare för det första se fördelningen av förmåner och sanktioner mellan olika sektorer. För det andra kan regering och riksdag få samlad information om vilka åtgärder samhället vidtagit för att uppnå ett visst mål. Olika åtgärder som används for ett ändamål ställs i redovisningen bredvid varandra. Även de inte är exakt om summerbara ges ändå en bild av vilken roll olika åtgärder spelar och hur stora de sammanlagt är for respektive ändamål. Denna överblick ger också en bra utgångspunkt för att analysera hur olika åtgärder samverkar eller eventuellt motverkar varandra. Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag är att redovisningen ska komma till operativ användning i regeringens och riksdagens budgetberedning. För att detta ska bli möjligt måste den utgöra en del i beslutsunderlaget och årligen uppdateras och publiceras vid lämplig tidpunkt. Utredningen föreslår en bred redovisning av olika åtgärder för att uppnå politiska mål som underlag för budgetberedningen och att den i första hand används i samband med den samlade prövning som sker i budgetarbetet. Den kommer därvid också att utgöra en allmän utgångspunkt för regeringens fördjupade verksamhetsprövning inom ramen för statsmaktemas mål- och resultatstyrning. När riksdagen på förslag av Finansutskottet lägger fast ramar för utgiftsområdena ska fackutskotten först ges tillfälle att yttra sig över den samlade utgiftsnivån för respektive utgiftsområde. I detta sammanhang har fackutskotten också möjlighet att lägga fram förslag om ändrade skatter eller avgifter En kompletterande redovisning av skatteavvikelserna ger ett bättre underlag för fackutskottens prövning i detta avseende. Utredningen vill slutligen understryka vikten av att redovisningen så långt möjligt utformas så att internationella jämförelser underlättas.

2 Vad bör

ingå i en redovisning

Utredningens uppdrag är att statsmakterna komplett ge ett mer och kvalificerat underlag för ställningstaganden inför politiska beslut. För att uppnå detta anger utredningen i följande avsnitt vad redovisning en bör omfatta, hur begreppet subvention bör användas och på vilket sätt beräkningarna bör göras för relevant information. att ge

Utredningens förslag

Ett bra beslutsunderlag för budgetpolitiska ställningstaganden bör samlat visa alla de åtgärder som används för att nå politiska mål. Utredningen föreslår därför

n en bred redovisning alla de åtaganden innebär av som förmåner eller sanktioner för olika målgrupper och att begreppet subvention inte används för att täcka de förmåner tas med i så generell redovisning. som en I en begränsning av redovisningens första steg till statliga förmåner och skattesanktioner u en senare komplettering av redovisningen med övriga statliga sanktioner används för olika ändamål. som I en redovisning som fullt utbyggd omfattar hela den offentliga sektorn, dvs staten inkl socialförsäkringssektorn och kommunerna. I beräkning av förmånerna ett avsändarperspektiv, dvs ur utgifter eller motsvarande för offentlig sektor. I redovisning av förmånerna såväl brutto fore skatt som netto efter avdrag av de inkomstskatter flyter tillsom baka till stat och kommun.

2.2 Definition

I direktiven ges utredningen i uppdrag att för sammanhanget definiera ett entydigt begrepp för subventioner och statsbidrag. Utredningen vill ha ett generellt angreppssätt och gör den allmänna bedömningen att en användning av begreppet subvention för alla åtaganden typer av förmåner snarare orsakar blockeringar än for diskussion eller analys

26 Vad bör ingå i en redovisning

framåt. Detta har även bekräftats vid diskussioner med företrädare för

Finansutskottet och departementen. kring vad skulle kunna kallas subvention För ett resonemang som hänvisas till bilaga 2 hur offentliga verksamheter bör redovisas. om utvecklas i detalj vilka tankegångar som ligger bakom ut- Där mer förslag. I bilagan diskuteras olika definitioner av subredningens och olika redovisa den offentliga sektorns utgifter ventioner sätt att och andra förmåner. Utredningen motiverar i det följande sitt ställningstagande i defini-

tionsfrågan.

2.2.1 Begreppet subvention

subvention kommer latinets subvenire betyder bistå, Ordet av som till undsättning. I svenska språket förklaras subvention som komma

ekonomiskt understöd, bistånd i form eller annat sätt

av pengar bidrag, stöd, hjälp, stödåtgärd, prisstöd, minioch ges synonymer som och stipendium. I engelska ordböcker anges subsidy

miprislagstiftning

granted, aid, allowanee, assistance, contribution, help, som money stipend, och appropriation. Motsvarande innebörd ges support begreppet i franska och tyska ordböcker. läggs i begreppet subvention skiftar i praktiken beroende Vad som på i vilket sammanhang det används. dagligt tal talas det bostadssubventioner räntebidrag, bostads- I om subventioner till företag livsmedel, glesbygdstrafik eller bidrag, subventionerad verksamhet idrott, daghem, opera. Däremot används allmänhet inte när det gäller generella förmåner till enskilda ordet i pensioner, barnbidrag. Med subvention menas ofta allt från ett direkt

bidrag till t tillhandahållande av lokal. ex och förordningstexter förekommer begreppet subvention i I lagi några få sammmanhang. Begreppet finns i de författningar endast bostadsstöd och studiestöd samt i instruktionen för Kommerssom rör kollegiet och ytterligare några få förordningar det handelspolitiska området. I propositions- och motionstexter används inte heller ordet subvention särskilt ofta med undantag för dessa få områden. handelspolitiska sammanhang har subventioner definierats mycket I har där bred betydelse innefattar förmåner såväl noggrant. De en som bidrag eller skatteförmåner t ex tullar eller tilli form av som av handahållande tjänster. Mottagargruppen är däremot begränsad till av det de internationella konkurrensvillkoren som står företag eftersom är GATT nyligen fastlagda definitionen av subvention i fokus. Den av kan sammanfattas enligt följande.

Vad bör ingå i redovisning 27

en

Varje överföring från offentliga sektorn för har som mottagaren karaktär förmån. av Med överföring direkt eller indirekt ekonomiskt avses stöd.

Överföringen kan ha formen bidrag, skatteförmån, kapital-

av tillskott, lån, räntebidrag, garanti, inkomst- eller prisstöd eller att staten tillhandahåller och tjänster andra allmän varor än infrastruktur.

Ytterligare en internationellt fastlagd definition begreppet av subvention finns i System of National Accounts SNA som ligger till grund för nationalräkenskaperna NR. Där indelning görs en av utgifterna i konsumtion, investeringar, transfereringar och finansiella

transaktioner. l SNA är det klart definierat vad ska räknas som som subvention. Definitionen är snäv både vad gäller typer av förmåner och mottagare. Subvention kallas endast bidrag, dvs överföringar av pengar, till företag som gör att marknadspriset avviker från faktor-

priset kostnaden för arbetskraft, insatsvaror, kapital m. m När det gäller enskilda länder visar de uppgifter utredningen fått

att innebörden av begreppet subvention varierar det ingenstans men att används för att täcka alla de förmåner utredningen bör anser tas med i en redovisning. Se vidare avsnitt 2.4 internationellajämförelser. om Utredningen har mot denna bakgrund funnit det angeläget att en grundläggande struktur tas fram utgångspunkt för som en redovisning. En sådan finns i bilaga Där framgår samhället griper att med åtgärder olika skäl; åtgärderna har skilda syften. av Med en grov indelning brukar det tre anledningar till anges att samhället agerar olika områden. Det första skälet är grunden för statsbildning. en Detta kan sägas vara nattväktarstaten och omfattar förs polis t ex och rättsväsende. Det andra skälet för samhälleliga åtgärder är att öka den samhällsekonomiska nyttan korrigera för genom att marknadsmisslyckanden. Det kan gälla att ta tillvara positiva eller motverka negativa externa effekter miljövård, infrastruktur genom t ex och utbildning. Det tredje skälet är att omfördela välfärden, dvs bedriva att fördelningspolitik.

Denna indelning åtgärderna efter vilket syfte de av har kan jämföras med den görs i utredningen Motiv som om för offentliga åtaganden Ds 1994:53. Där görs åtskillnad mellan åtta olika skäl för

offentliga ingripanden. De tre redovisade huvudgrupperna ovan kan sägas vara en grövre indelning utifrån grundtankar. samma Utredningen emellertid att den grövre indelningen anser är mer användbar i det övergripande perspektiv är aktuellt i detta sammanhang. som Vad som i grunden ligger bakom olika åtgärder att genomförs påverkar i vilken utsträckning de i allmänhet ses som givande av

förmåner. Åtgärder för att upprätthålla nattväktarstaten de åtgärder

är som minst har karaktären förmåner. Bland åtgärderna för dessa av

28 Vad bör redovisning ingå i en

ändamål finns även del, än liten, utgörs av direkt stöd för en om som Med den breda ansats utredningen föreordar bör dock vissa grupper. samtliga åtgärder med i redovisningen. Samhällets insatser för att tas korrigera marknadsmisslyckanden leder till förmåner för vissa grupper det inte är det primära syftet. Huruvida dessa åtgärder är att även om räkna förmåner eller de ska en självklar del av som om ses som samhällets uppgifter beror vilka utgångspunkter och sammanhang gäller. Fördelningspolitik handlar omfördelning såväl mellan som om individer och mellan företag mellan dessa och över livscykeln. som Utifrån utredningens kontakter kan det konstateras att innebörden i ordet subvention varierar och att det i vissa fall har en klang av något negativt, något ska bort. Inte minst gäller det subventioner som till företag gör att andra företag inte kan konkurrera eller subsom ventioner medför inte används bästa sätt och som att resurser som därmed försämrar ekonomins funktionssätt. Utredningens slutsats är att syftet och sammanhanget för vilket informationen fram är avgörande för vad ska finnas i en tas som redovisning. Det understryks också de internationella jämförelser av utredningen gjort och redovisas i avsnitt 2.4 och i bilaga som Eftersom ordet subvention uppfattas så olika av olika användare och det ofta används för ett begränsat antal företeelser föreslår att utredningen tidigare framgått att just detta begrepp undviks i ett som så generellt sammanhang utredningens förslag till ansats innebär. som Utredningen förespråkar och väljer för sin del istället att använda begreppetförmån. Detta är ett ofta använt ord som kan definieras som ett åtagande från stat eller kommun som gynnar någon. Med den generella ansats utredningen föreslår bör förutom förmåner även sanktioner finnas med eftersom de kan vara alternativ för att nå politiska mål. l det följande visar utredningen genom sina ställningstaganden i frågor kring avgränsning och mätmetod vad som bör finnas i en a användbar redovisning.

2.2.2 Avgränsning

De åtgärder används för att nå politiska mål kan sammanfattas i som två vilket visas i nedanstående uppställning. Den första grupper, innebär åtaganden leder till förmåner för mottagarna gruppen som medan den andra utgörs krav medför en belastning gruppen av som för dem åtgärderna riktar sig mot, dvs utgör sanktioner.

Vad bör

ingå i en redovisning 29

Förmåner

direkta överföringar, transfereringar; bidrag, räntestöd, kapitaltillskott

gynnsamma villkor; garantier, mjuka lån

skatteavvikelser; skatteförmåner

regleringar som gynnar någon; tillstånd, tullar, kvoter

varor och tjänster som tillhandahålls förmånliga villkor

Sanktioner

skatteavvikelser; skattesanktioner

regleringar som medför ekonomisk belastning för någon

En redovisning av helheten är enligt utredningen att föredra. Om vissa åtgärder utelämnas från redovisning, kan det tidigare en som nämnts få oönskade effekter såväl målgrupp beslutsfattare. En som icke heltäckande redovisning skulle inte skapa möjligheter för samma att fatta de bästa besluten, vilket skulle medföra negativa samhällsekonomiska effekter. Utredningen tolkar sina direktiv så att de i första hand föravser måner. I direktiven nämns även sanktioner endast i form men av skatteavvikelser. För att bilden ska bli heltäckande bör emellertid alla sanktioner som utgör ekonomisk belastning för någon tas med i en redovisning av detta slag. Vid utarbetandet system är det dock av nya ofta bra att gå stegvis fram för att kunna fmjustera modellen innan den appliceras i större skala. Utredningen har därför valt att koncentrera sig på förmånerna och stannar i sitt förslag vid bred redoen visning av dessa samt skattesanktionerna ett första steg. När den som föreslagna redovisningen funnit sina former och produceras löpande anser utredningen att den bör kompletteras med övriga sanktioner för att verkligen ge en helhetsbild för att därmed i möjligaste mån undvika att besluten påverkas negativt hur redovisningen av avgränsats. Såväl skatter och skatteavvikelser förmåner i form som av offentliga utgifter påverkar i allmänhet ekonomins funktionssätt.

redovisning

30 Vad bör ingå i en

Samma sak gäller för regleringar. Eftersom huvudsyftet med den föreslagna redovisningen är att den ska utgöra generell bas för en budgetberedningen bör den avgränsas så att den inte inkluderar några beräkningar förmånernas direkta eller indirekta effekter i ekonomin av BNP- eller prisutveckling. Hänvisningar bör dock ges till på t ex andra källor i de fall sådana beräkningar har gjorts. Sammantaget innebär de föreslagna avgränsningarna att följande information tillförs beslutsunderlageti förhållande till vad som framkommer statsbudgetens utgiftsida.

övriga statliga utgifter I skatteförmåner redovisas uttryckta utgiftsekvivalenter, dvs I som storleken motsvarande bidrag som skattesanktioner redovisas tillsammans med övriga åtgärder för I olika ändamål förmåner i form regleringar redovisas tillsammans med I av övriga åtgärder används för olika ändamål som

2.2.3 Beslutsnivåer

uppdrag gäller statliga åtgärder. Uppgiften är samtidigt Utredningens med förslag utredningen själv finner lämpliga för att att komma som förbättra beslutsunderlaget för regering och riksdag. För få till stånd ett bra beslutsunderlag ser utredningen det som att angeläget redovisning tas fram omfattar såväl staten som att en som hela den ofentliga sektorn. Inför ett politiskt beslut är den intressanta informationen de samlade offentliga åtgärderna för det aktuella ändamålet. Dessutom skiftar det över tiden vad som anses vara en statlig respektive en kommunal angelägenhet. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att redovsningen omfattar hela den offentliga sektorn. Den bör kunna göras utan större vad gäller de aggregerade sammanställningarna. Om det problem mer alltför svårt fram detaljerade uppgifter beträffande de blir att ta åtgärderna får redovisningen i den delen begränsas till kommunala Vad gäller aktualiteten i de belopp anges tar det längre tid staten. som utfall för den kommunala verksamheten än för den att få fram t ex statliga. Redovisningen får då för de senaste åren begränsas till staten. För närvarande görs inte heller några samlade långsiktiga progför den kommunala sektorns verksamhet fördelad ändamål. noser har dock diskuterats och det naturligtvis en tillgång för Detta vore redovisningen förmåner och sanktioner om sådana kom till stånd. av Redovisningen avseende hela den offentliga sektorn ska vara konsoliderad, dvs strömmarna mellan staten och kommunerna ska

Vad bör ingå i

en redovisning 31

räknas bort. För tydlighetens skull vill utredningen klargöra att begreppet staten här inkluderar hela socialförsäkringsektorn, vilket skiljer sig från nationalräkenskaperna NR. l NR åtskiljs socialförsäkringssektorn från staten och innefattar delar redovisas såväl som över statsbudgeten som utanför. Anledningen är att det i NR, till skillnad från i budgetberedningen, inte finns något intresse att särredovisa statsbudgeten. I en totalsammanställning av resursfordelningen bör även samtliga

EU-srád ingå. Större delen ca 95% de stöd går från EU till

av som olika ändamål i Sverige redovisas över statsbudgeten. Därutöver bör således EU-stöd vid sidan av statsbudgeten inkluderas i den heltäckande redovisning utredningen föreslår. Sveriges avgifter till EU redovisas i sin helhet över statsbudgeten. Utredningen dock att anser avgifterna i redovisningen förmåner och sanktioner bör beräknas av netto i förhållande till vad kommer tillbaka till landet för som att undvika dubbelräkning. Vad gäller staten bör ambitionen att utöver vad redovisas vara som över statsbudgeten eller över Riksgäldskontorets konton även få med andra utgifter som regering eller riksdag beslutar Som exempel om. på en sådan förmån kan bidrag från den Allmänna arvsfonden nämnas. Däremot bör en avgränsning göras gentemott forskningsex stiftelserna och Riksbankens jubileumsfond eftersom det inte är regering eller riksdag beslutar hur dessa ska fördela sina medel. som När forskningsstiftelser anvisas medel över statsbudgeten kommer det med i redovisningen således inte hur dessa sedan används. Det men innebär inte att det saknar intresse hur medel därifrån används. Avgiftsfmansierad statlig verksamhet är inte att betraka som förmåner. Den bör därför inte redovisas tillsammans med förmånerna men däremot vid sidan av så att det framgår för vilka ändamål avgiftsñnansierad verksamhet förekommer.

2.2.4 F örmånernas form

Förmåner kan komma mottagaren till del olika sätt. Förmånsformerna är i många fall direkt utbytbara. I det följande görs en genomgång av vilka former förmåner kan ha.

Transfereringar

Bland transfereringarna till hushåll är ålderspensioner, barnbidrag, socialbidrag och sjukförsäkring välkända exempel på förmåner.

redovisning

32 Vad bör ingå i en

En förmån är de räntebidrag staten ger vid bostadsbyggande. annan betalar då transferering till hushållenbostadsföre- Staten genom en belopp ska motsvara skillnaden mellan en angiven tagen som förhållandevis låg ränta och marknadsräntan. Om byggnadsföretagen och försäljarna byggmaterial följd detta kan ta ut högre av som en av priser får även dessa del förmånen. av Förmåner direkt går till företag är t lokaliseringsbidrag, som ex bidrag för forskning och till Samhall. Kapitaltillskott staten ibland till företag i krissituationer för att ger upprätthålla sysselsättningen. Utgifter för statligt köp av aktier t ex med i heltäckande redovisning även värdet aktierna kommer en om priset och det därmed egentligen inte är fråga om någon motsvarar förmån.

Skatteförmåner

redovisning skatteförmåner innebär ett synliggörande av den En av i vissa fall lämnas via undantag eller avvikelser inom förmån som skattelagstiftningen. Dessa avvikelser fyller i många fall samma

funktion direkt stöd från budgetens utgiftssida. Ett exempel som ett sådan avvikelse är undantaget från mervärdesskatteplikt för på en dagstidningar. Det skattebortfall avvikelsen medför är direkt jämförligt

med ökning det allmänna presstödet. Eftersom det finns en en av utbytbarhet mellan de båda stödformerna är det viktigt att skatte-

förmåner redovisas tillsammans med andra förmånsformer.

Förmånliga lån

erbjuder förmånliga lån för vissa ändamål. Ett förmånligt lån Staten kan låntagarna betalar lägre ränta än marknadsräntan. vara att en Skillnaden mellan den ränta staten får in för lånet och statens upplåningskostnad kostnaden för denna form av förmån. motsvarar Studielån är här ett exempel, lån till företagare är ett annat. En förmån kan förmånliga återbetalningsvillkor annan typ av vara lån. gäller exempelvis sådana villkor att låntagare inte på Det som behöver betala tillbaka inkomsten blir för låg. om Eftersom statsbudgeten är utgångspunkten för den av utredningen

föreslagna redovisningen förmåner och sanktioner får denna av till hur redovisningen sker där. Tillsvidare visar statbudgeten anpassas till delen utgifter vilket därmed även gäller huvuddelen av största förmånsredovisningen. Det gör att hela lånebeloppen tas med i

sammanställningen. Det bör dock poängteras att detta är utgifter och

Vad bör ingå redovisning

i en 33

inte kostnaderna för lånegivningen. Ett arbete pågår för närvarande inom Finansdepartementet kring i vilka termer statsbudgeten ska uttryckas och vad den ska innehålla. Vid utformningen av redovisningen av förmåner och sanktioner bör resultatet av detta arbete naturligtvis beaktas.

Garantier

Av redovisningen av förmåner och sanktioner bör det framgå vilka garantier staten lämnat. I den utsträckning garantiavgifter inte ens längre sikt täcker vad som måste betalas ut ur ett garantisystem uppkommer en förmån för garantitagarna och en kostnad för staten. En garanti som finns men som i sin helhet inte går att värdera är exempelvis att staten uppträder som garant for t ex bankväsendet. Först när pengar betalas ut för åtgärder för sådana ändamål framgår förmånens omfattning.

Regleringar

Förmåner kan erhållas genom att regleringar medför inkomst- eller prisstöd. Regleringar kan ha avgörande betydelse för mottagaren men staten eller kommunerna har oftast inga direkta kostnader för dessa. l redovisningen av förmåner och sanktioner bör inte ambitionen vara att få med kommunala regleringar framför allt eftersom det skulle innebära en alltför omfattande informationsinsamling. Regleringar ger ofta en viss målgrupp en förmån i form av att priserna blir högre än vid fri konkurrens. Staten kan detta sätt medverka till att producenter erhåller förmåner även om detta inte finansieras via statskassan. Konsumenterna betalar istället direkt till producenterna genom det högre priset. Exempel på regleringar som innebär förmåner för inhemska producenter är tullar och kvoter. Andra regleringar som medför förmåner är tillstånd att bedriva viss verksamhet. Det kan gälla lotteri eller auktorisering i viss yrkeskår. Eftersom regleringar i många fall är utbytbara mot andra former av förmåner som t ex bidrag, bör det i en redovisning av offentliga förmåner anges inom vilka områden regleringar finns som är av betydelse i sammanhanget. Detta trots att regleringari allmänhet inte har några direkt avläsbara budgeteffekter. Motivet är dels att få en samlad bild av vilka åtgärderna är för olika ändamål, dels att motverka att regleringar används när andra förmånsformer är bättre.

2 15-0409

34 Vad bör ingå redovisning

i en

Även regleringar inte föranleder några direkta kostnader för om staten eller kommunerna kan de dock indirekt medföra att ekonomins funktionssätt försämras och därmed att större eller mindre samhällsekonomiska kostnader uppstår i form av högre priser och lägre ekonomisk tillväxt. Ofta innebär regleringar istället vissa direkta inkomster för staten exempelvis i form av att förmånstagarna betalar skatt på den ökade vinsten. Även regleringar i form tullar innebär av inkomster men dessa går numera till EU.

Tillhandahållande av varor och tjänster konsumtion -

Stora delar av den offentliga konsumtionen har karaktären av förmån för användaren. Varor och tjänster tillhandahålls då gratis eller till ett pris är lägre än vad de kostar att producera, dvs lägre än vad stat som eller kommun betalar för löner, hyror osv. Som exempel kan nämnas utbildning, sjukvård, barnomsorg, rådgivning och teater.

2.3 Mätmetod

Hur förmånernas storlek mäts avgör vad och vilka belopp som redovisas i tabellerna och hur informationen kan användas. Inför upprättandet redovisning måste därför ställningstaganden av en ny göras till vilken typ information är önskvärd och hur den bör av som tas fram. På statsbudgeten redovisas idag utgifter tillsammans med kostnader vilket i vissa sammanhang medför problem. Utgångspunkten för den föreslagna redovisningen är hur statsbudgeten ser ut och problemen kan därmed bli aktuella även där. Ett utvecklingsarbete kring detta pågår inom F inansdepartementetoch där bör även konsekvenserna för en redovisning av förmåner och sanktioner beaktas. Avsikten med den redovisning utredningen föreslår är att den ska statisk bild förmånernas omfattning och fördelning mellan ge en av olika ändamål. Syftet är inte att ett underlag ska tas fram som kan användas för att effekter av förändring i politiken. Varje förändring se kan få ett antal följdeffekter vilka inte direkt framkommer i den av utredningen föreslagna redovisningen utan får analyseras i annan ordning. Inom Finansdepartementet utarbetas för närvarande beräkningskonventioner för hur effekter av förändringar ska redovisas ett rättvisande och enhetligt sätt. Eventuella samordningsmöjligheter i utformningen konventionerna och den av utredningen av föreslagna redovisningen bör naturligtvis tas tillvara.

Vad bör ingå 35 i en redovisning

Utredningen anser att den föreslagna redovisningen utgör ett värdefullt komplement i beslutsunderlaget även om den inte i alla delar, utan ny statistikinsamling och bearbetning, kan bli helt konsekvent i metodiken. Det viktiga är att regering och riksdag samlat ska kunna se storleksordningen på samhällets åtgärder för olika ändamål och den föreslagna redovisningen medför ett inte oväsentligt steg mot bättre överskådlighet ochjämförbarhet sett utifrån nuvarande redovisning i statsbudgeten. För en mer ingående diskussion kring olika sätt att mäta de offentliga åtgärderna hänvisas till bilaga 2 om hur dessa kan redovisas.

2.3.1 Avsändar- eller mottagarperspektiv

Hur förmåner ska beräknas hänger samman med i vilket sammanhang informationen är tänkt att användas. Behoven skiljer sig mellan de fall informationen ska användas för att ur ett statsbudgetperspektivt ex väga kostnader för olika ändamål mot varandra och de fall situationen för en viss grupp i samhället ska belysas. l internationella sammanhang är utgångspunkten ofta handelspolitisk och syftet är att kunna jämföra subventionemas effekter konkurrensförmågan för att möjliggöra konkurrens på lika villkor mellan företag i olika länder. Förmånerna kan således analyseras antingen utifrån avsändarens perspektiv eller utifrån mottagarens. Bland de länder som tar fram subventionsredovisningar varierar det vilket persperpektiv som valts. Att utgå från vad utgifterna är i statsbudgeten är i många fall det enklaste. Den metoden används av vissa även när syftet är att peka t ex konkurrenssnedvridningar. Utredningen anser med utgångspunkt i direktiven att det i Sverige i första hand är angeläget att få till stånd en redovisning av förmånerna sedda från statens och den offentliga sektorns sida. Denna bör dock om möjligt kompletteras med uppgifter om värdet för mottagarna eller med hänvisningar till var sådana sammanställningar ñnns Det kan i detta sammanhang finnas anledning att kort beröra ett helt annat sätt att göra beräkningar av utgifter och skatter än de utredningen föreslår. Ett sådant är att mäta hur stora förmåner olika grupper i samhället netto får i förhållande till hur mycket de betalar i skatt. I utredningens förslag tas skatter istället upp på så sätt att avvikelser från en vald norm antingen som förmån eller sanktion beräknas. Angreppsättet att beräkna nettoeffekten för en viss grupp används inte sällan av skilda sektorsintressen när det gäller att argumentera för att de mer än väl betalar för sina förmåner. Den

36 Vaa bör ingå i redovisning

en

generella principen i regeringens och riksdagens budgetarbete är emellertid att skatter inte är specialdestinerade. En studie gjord det viset några förhållandevis stora grupper såsom olika typer av av hushåll eller företag kan dock vara intressant. Fördelningspolitiska studier med denna utgångspunkt görs i Finansdepartementet och presenterades senast i 1995 års budgetproposition. Utredningen som har valt ett avsändarperspektiv det dock inte som sin uppgift att ser arbeta med att ta fram en sådan redovisning. Liknande frågeställningar gäller hur mycket av omfördelningen sker mellan individer och hur mycket som sker över livscykeln. som Denna utredning tar inte den frågan men hänvisar till ESOupp rapporten Skatter och transfereringar över livscykeln Ds 1994:135 i vilken den behandlas.

2.3.2 Brutto- och nettoredovisning

Termerna brutto- och nettoredovisning används på skilda sätt i olika sammanhang. I budgetsammanhang används for det första begreppen för skattepliktiga förmåner. Då bruttoutgiften den på statsbudgeten avser uppförda utgiften för förmån. Nettoutgiften avser samma utgift en reducerad med den inkomstskatt dras från förmånen redan innan som den når mottagaren. Det bör uppmärksammas att det på statsbudgeten förekommer såväl transfereringar som är inkomstskattepliktiga som sådana som inte är det. För det andra används begreppen brutto- och nettoredovisning i budgetsammanhang när det gäller vissa utgifter som fortfarande nettoredovisas budgetens inkomstsida. De utgifterna redovisas som negativa poster bland statsbudgetens inkomster. Det gäller för innevarande budgetår 199495 bl a sjuk- och föräldraförsäkringarna. Av budgetpropositionen 1995 framgår att arbete pågår med att öka bruttoredovisningen i denna bemärkelse. Detta ligger i linje med vad krävs när riksdagen hösten 1996 kommer att börja tillämpa nya som former för budgetberedning. l budgeten för 199596 redovisas utgifterna inom sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet statsbudgetens utgiftsida medan arbetsskadeförsäkringen fortt ex farande nettoredovisas inkomstsidan. Avsikten är att den redovisning som utredningen nu lägger förslag olika åtgärder. Dessutom till ska ge överblick ochjämförbarhet mellan är tanken att den ska visa hur mycket olika åtgärder egentligen kostar offentlig sektor. För att åstadkomma detta bör redovisningen bestå av bruttoredovisning med transfereringarnas storlek före skatt, dels en dels nettoredovisning i bemärkelsen netto efter skatt. Redovisen

Vad bör ingå i redovisning 37

en

ningen bör dock i båda fallen vara brutto i den andra bemärkelsen, dvs att de utgifter som ännu nettoredovisas inkomstsidan förs över på utgiftsidan och därmed ökar omslutningen något. Ett undantag vill dock utredningen göra från detta och det gäller kommunalskatten som inte finansieras över statsbudgeten utan bara redovisas över den som in- och utbetalningar. Det kan här uppmärksammas att det finns ytterligare ett sammanhang där brutto- och nettoterminologin används med återigen en annan innebörd. Det är i Riksrevisionsverkets redovisning av statens totala verksamhet i vilken termen brutto avser en konsoliderad redovisning av statens samtliga inkomster och utgifter inkl de avgiftsfmansierade utgifterna som inte särredovisas över statsbudgeten. l utredningens förslag till förmånsrdovisning anges de avgiftsfmansierade verksamheterna vid sidan av de skattefmansierade. l den av utredningen föreslagna bruttoredovisningen känns större delen av posterna igen från t ex statsbudgeten. Skatteförmånerna redovisas här till den storlek skattepliktiga bidrag skulle ha för att ersätta de förmånliga avvikelserna. Ett exempel är hur stort bidrag dagspressen skulle behöva för att kompensera för ett borttagande av den lägre mervärdesskatten. Även barnbidragen känns dock igen från statsbudgeten trots att de inte är skattepliktiga. Som skatteförmån anges hur mycket större barnbidragen skulle behöva vara om de vore skattepliktiga men ändå skulle ge lika mycket till mottagarna. På så vis görs barnbidragen som inte är skattepliktiga jämförbara med ålderspensionerna som är skattepliktiga. Hur skatteförmåner beräknas beskrivs närmare i avsnitt 2.3.3. Den föreslagna nettoredovisningen visar nettoutgifterna för staten och kommunerna. Den kan göras på kortare eller längre sikt beroende hur lång kedja av indirekta effekter som ska beaktas. En regelbunden basredovisning, som det här är fråga om, bör så lite som möjligt bygga antaganden om vilka effekter olika faktorer har varandra. Av denna anledning bör nettoredovisningen här begränsas till att det omedelbara återförandet till offentlig sektor räknas bort. Det betyder att skattepliktiga tranfereringar anges till beloppen efter det att inkomstskatten dragits bort. Exempelvis redovisas ålderspensionerna här till det belopp som återstår när inkomstskatten dragits av. Skatteförmånerna motsvarar i nettoredovisningen storleken på likvärdiga icke skattepliktiga bidrag. Ett exempel detta vore ett icke skattepliktigt bidrag för resor till och från arbetet istället för avdraget. Enligt vad utredningen klargjorde inledningsvis i detta avsnitt bör dock nettoredovisningen vara brutto i den bemärkelsen att alla utgifter statsbudgetens inkomstsida lyfts fram bland övriga utgifter.

38 Vad bör ingå redovisning

i en

När beräkningen görs av hur mycket av hushållstransfereringarna i form skatt går tillbaka till den offentliga sektorn, framsom av kommer det också hur stor del av skatten som går till staten respektitill kommunerna. Ungefär 30% av de skattepliktiga transfereringve går från staten via hushållen till kommunerna som skatt medan arna endast några få procent går tillbaka till staten. Att ha den informatioi beslutsunderlaget är värdefullt inför avgöranden om vilken form nen olika förmåner bör ha.

2.3.3 Särskilt skatteavvikelser om

En redovisning skatteavvikelser utgör en viktig del av den av förbättring beslutsunderlaget som utredningens förslag till redovisav

ning innebär. Ambitionen i redovisningen är att göra alla olika

åtgärder synliga att få jämförbarhet. - Enligt utredningens mening bör regeringen i budgetförslaget redovisa skatteavvikelsernai direkt anslutning till de utgiftsområden riksdagen kommer att använda sig av sin budgetberedning. När som riksdagen på förslag Finansutskottet lägger fast ramar för utgiftsomav rådena ska fackutskotten först ges tillfälle att yttra sig över den samlade utgiftsnivån för respektive utgiftsområde. I detta sammanhang har fackutskotten också möjlighet att lägga fram förslag om ändrade skatter eller avgifter. En kompletterande redovisning av skatteavvikelett bättre underlag för fackutskottens prövning i detta serna ger avseende. Eftersom redovisningen av skatteavvikelser för Sveriges del är ny och metoden för att kvantifiera skatteavvikelser inte är given, redogör utredningen kortfattad i detta avsnitt särskilt for hur dessa beräkningar bör göras. En skatteavvikelse mäter i princip skillnaden mellan två olika skatteregler. För detta krävs jämförelsenorm fastställs, från att en vilken avvikelsen ska mätas. I varje nytt skatteförslag som regeringen lägger fram redovisas även förslagets budgeteffekter. Denna effekt är beräknad som skillnaden i skatt mellan det gällande regelsystemet och det föreslagna. Jämförelsenormen utgörs i detta fall av det gällande regelsystemet. Om däremot en jämförelse av förändringen av skatterna under längre period ska göras, är avvikelsen skillnaden i skatt en mellan det gällande regelsystemet och det regelsystem som gällde för jämförelseåret. Jämförelsenormeni detta fall är därför det då gällande regelsystemet. Valet jämförelsenorm styrs alltså av syftet med redovisningen av skatteavvikelser. Det är framför allt tre syften som intresserar av

Vad bör ingå i redovisning 39

en

beslutsfattare; skatternas snedvridningseffekter, skatternas omfördelningseffekter och skatternas budgeteffekter. l ekonomisk teori beskrivs ofta skatternas snedvridningsefekter. Exempel på sådana effekter är de beteendeförändringar skatterna som orsakar. En inkomstskatt förändrar relativpriset mellan arbete och fritid. Ju mer inkomstskatten höjs, desto lägre blir priset på fritiden, vilket innebär att de ekonomiska incitamenten till arbete minskar. Teoretiskt är en klumpsummeskatt den mest effektiva skatten för att finansiera samhälleliga åtaganden. Emellertid klumpsummeskatt är en inte praktiskt tillämpbar och dessutom uppfyller den inte de fördelningspolitiska mål som samhället har. Den empiriska forskningen inom optimal beskattning inriktas oftast på partiella analyser, exempelvis skatternas inverkan på arbetskraftsutbudet. Att så är fallet beror inte enbart svårigheten att genomföra totalanalys, utan en även på att verkligheten bygger successiva förändringar av skattesystemet. En redovisning av skatternas omfördelningsejêkter avser oftast en jämförelse av olika regelsystem eller mellan olika inkomstår. En annan ansats kan utgöras av en redovisning som visar progressivitetens omfördelande effekter. En sådan jämförelsenorm kan exempelvis utgå ifrån en proportionell inkomstskatt. För närvarande är dock det primära intresset fokuserat skatternas budgetefekter. Emellertid begränsas analysen till att enbart omfatta föreslagna förändringar i regelsystemen, dvs när väl en skatteregel är beslutad lämnas analysen därhän. En kontinuerlig uppföljning däremot kan innebära att de ekonomiska bedömningar, som en gång låg till grund för beslutet, med tiden har förändrats i sådan grad att det tidigare beslutet bör omprövas. En sådan uppföljning kräver en alternativ antingen i form attjämförelsen norm, av

görs utifrån ett specifikt år eller alternativ väljs.

att en Det är också ur detta perspektiv som den internationella redovisningen av skatteavvikelser vuxit fram. En sådan norm bygger ofta ett enhetligt skattesystem. Inom inkomstbeskattningen är en av huvudprinciperna att alla inkomster ska beskattas, vilket innebär att även icke skattepliktiga transfereringar är skatteawikelser. Exempel sådana avvikelser är barnbidrag och bostadstillägg. En annan princip är att enbart kostnader för intäkternas förvärvande bör vara avdragsgilla. Kostnader för till och från resor arbetet är avdragsgilla vid inkomstbesakttningen till den del de överstiger 6 000 kronor. Eftersom denna kostnader egentligen typ av är privata levnadskostnadcr utgör avdragsrätten skatteavvikelse. en Inom mervärdesskatteområdet gäller som princip att all yrkesmässig omsättning ska vara skattepliktig. I den valda ska även normen en enhetlig skattesats tillämpas. Detta innebär att de undantag för

Vad bör ingå redovisning

i en

skatteplikt som gäller för dagstidningar m m är skatteavvikelser. Beroende normnivån på skattesatsen kan avvikelsen vara en förmån eller sanktion. Om normen sätts till 25 % kommer samtliga en avvikelser nedåt enligt gällande regler utgöra förmåner medan många avvikelserna kommer att vara sanktioner om normen istället sätts av till lägre skattesats, exempelvis den genomsnittliga skattesatsen en inom EU. Normen för socialavgifterinnebär att all ersättning som grundas arbete ska utgöra underlag för uttag av socialavgifter alternativt särskild löneskatt. Särskild löneskatt ska utgå om ersättningen ligger till grund för förmåner enligt lagen om allmän försäkring. För att en redovisning av skatteavvikelser ska vara ändamålsenlig bredbasig och allmängiltig. Inom punktskatteområdet bör skatten vara har därför jämförelsenormer enbart tagits fram för de större skatterna, dvs allmän energiskatt, koldioxidskatt, fastighetsskatt, vägtrañkskatt samt särskild skatt vid produktion av elektrisk kraft. Skatter och avgifter med smala skattebaser bör därför inte red0vis1s som skatteavvikelser utan bör istället redovisas som regleringar. I redovisningen skatteavvikelser har därför uteslutits svavelskatten, av avgift på gödselmedel och bekämpningsmedel samt avgift utsläpp kväveoxider vid energiproduktion. av Redovisningen avvikelsen kan göras utifrån olika metocer. Den av vanligaste metoden internationellt är skattebortjfallsmetoden eng. foregone, enligt vilken avvikelsen beräknas som det revenue skattebortfall avvikelsen orsakar. Om intresset däremot är de som budgetförstärkningar som uppstår vid ett slopande av avvikelsen används intäktsmetoden eng. revenue gain. l denna metod tas även hänsyn till indirekta skatteeffekter och beteendeförändringar hos de skattskyldiga. Eftersom det huvudsakliga syftet med en redovisning av skatteavvikelser inte är att redovisa de budgetförstärkningar som kan uppkomma vid ett slopande av avvikelser utan snaare att förbättra beslutsunderlaget i budgetprocessen, används i rapaorten i bilaga 4 istället utgiftsekvivalentmetoden eng. outlay equvalent. Denna metod, som för övrigt internationellt enbart användsi USA, innebär att det skattepliktiga bidrag beräknas som krävs för att den skattskyldiges inkomst efter skatt ska vara oförändrad vid ett s opande skatteavvikelsen. Effekten av undantaget blir detta sätt iämförav bart med andra skattepliktiga transfereringar statsbtdgetens utgiftssida. I de fall avvikelsen kan likställas med ett bidrag till den slattskyldige utgör avvikelsen skatteförmån. Emellertid finns äen aven vikelser kan likställas med ett extra skatteuttag eller iegativt som bidrag. I detta fall utgör skatteavvikelsen en skattesanktion. Den genomgång skatteavvikelser som gjorts omfattar i princi enbart av

Vad bör ingå i redovisning 41

en

avvikelser som medför förmåner. Enbart de mest uppenbara skattesanktionerna har redovisats. Inför en eventuell regelbunden publicering av skatteavvikelser planeras en genomgång av gällande skattelagstiftning att göras så att även en fullständig redovisning skattesankav tioner kan göras. De redovisade avvikelserna är olika till sin konstruktion. Vissa

avvikelser medför definitiva skattelättnader, exempelvis lägre skatte-

satser, undantag från skatteplikt m medan andra enbart innebär ett uppskjutande av beskattningen. Exempel på de senare är företagens avsättningartill periodiseringsfonder. Denna reserveringsmöj lighetkan förmånsmässigt likställas med en räntefri skattekredit. Valet mellan en transferering via budgetens utgiftssida och en skatteförmån är bland annat beroende av de administrativa kostnaderna för stödet. l vissa fall kan det för samhället mindre vara kostsamt med en skatteavvikelse jämfört med ett transfereringssystem. Jämför diskussionen om generella kontra behovsrelaterade bidrag. Avvikelserna redovisas både som brutto- och nettobelopp. I bruttoredovisningen finns det anledning att skilja på saldopåverkande respektive icke saldopåverkande avvikelser. Barnbidraget är enligt normen en avvikelse, men syftet med bidraget torde att det i sin vara helhet ska vara ett stöd. Ett införande av skatteplikt, vid oförändrat nettobidrag, kräver därför en ökning av bidraget, vilken finansieras med den ökning av skatten som en skatteplikt medför. En slopad avvikelse medför under sådana förutsättningar därför ingen budgetförstärkning. Avvikelserna kan beräknas antingen kassamässigt eller periodiserat. Eftersom regelsystemen och de bakomliggande ekonomiska faktorerna är knutna till kalenderår har beräkningarna gjorts periodiserade per kalenderår. Periodiserade beräkningar utgör även ett bättre underlag för långsiktiga beslut, eftersom de kassamässiga beräkningarna även inkluderar effekter som enbart beror förskjutningar i tiden För att kunna komplettera redovisningen statsbudgetens av utgiftssida med redovisningen skatteavvikelser, har budgetårsav en redovisning av skatteavvikelser gjorts genom att ta medelvärdet av avvikelserna avseende kalenderåren 1994 och 1995. För ytterligare information om metod och beräkningar hänvisas till bilaga 4 om skatteavvikelser.

2.4 Internationella jämförelser

Redovisningar av förmåner till viss bransch eller för ett visst en ändamål görs såväl inom som utom Sverige. För utredningen är det dock främst rapportering med större spännvidd som är av intresse för

42 Vad bör ingå redovisning

i en

jämförelser. Någon totalsammanställning som den som utredningen föreslår görs såvitt utredningen funnit inte i något annat land. För att ta del av erfarenheter som finns i andra länder och i internationella organisationer har utredningen förutom kontakter med Kommerskollegiet och NUTEK gjort förfrågningar via ambassader och haft kontakter med tjänstemän i Tyskland, USA, Holland, Finland, Norge och OECD. l detta avsnitt följer en kortfattad redogörelse för hur subventioner eller förmåner redovisas i några andra länder och internationella organisationer. En uppdelning görs efter om redovisningarna avser ett avsändar- eller mottagarperspektiv. Uppdelningen är inte alltid entydig eftersom redovisningarna i flera fall används för bedömningar utifrån båda perspektiven. Det visar också att ansatsen är pragmatisk, dvs att tillgänglig och förståelig information används på flera sätt även om det vid varje tillfälle inte är teoretisk helt korrekt. l flera länder och organisationer görs sammanställningar av t ex transfereringar i socialforsäkringssektorn. De görs dock i särskild ordning och redovisas inte tillsammans med t ex subventioner. l detta avsnitt inte vilka redovisningar som görs inom socialförsäkanges ringsområdet. Ytterligare information om vad som görs utomlands finns i bilaga 3 och särskilt i vilka länder skatteavvikelser beräknas i bilaga om

2.4.1 Avsändarperspektivet

OECD

OECDs industrikommitté ställer samman medlemsländernasnettokostnader för stöd till industrin. Syftet är i första hand att studera stödens effekter industristrukturen. För att ta fram nettokostnaderna för industristöd vägs de olika stödformerna samman och beräknas netto. lndustristödets nettokostnader tas således fram i varje medlemsland och för svensk del är det NUTEK som tar fram uppgifterna. I bilaga 3 finns exempel ett detaljerat informationsblad ur industrikommitténs databas.

Tyskland

l Tyskland är det främst snedvridningar i konkurrens och prisbildning intresset riktar sig mot. Där redovisas i en s k Subventionsbericht som de subventioner federal nivå särskilt påverka ekonomins som anses funktionssätt. Det innebär att förutom subventioner till företag

Vad bör ingå i en redovisning 43

inkluderas t ex skatteförmåner och vissa transfereringar till hushåll. I varje gränsfall görs där en bedömning av vad som ska räknas med. Subventionsrapporten används också som underlag för budgetarbetet och som bas för besparingsbeting. Beloppen tas direkt från statsbudgeten, dvs redovisas brutto och skatteförmåner jämställs här med subventioner på utgiftsidan. Eftersom redovisningen används i budgetberedningen och uppgifterna visar budgeteffekter tas det tyska exemplet här med i avsändarperspektivet även om det främsta syftet är ett annat.

USA

l USA har sedan länge skatteförmåner beräknats som ett underlag för budgetberedningen. Skatteförmånerna redovisas i ett särskilt avsnitt i presidentens budgetförslag till kongressen. Även Congress Budget Office CBO gör en beräkning av skatteavvikelser. Någon subventionsrapport tas inte fram i USA utan samtliga budgetutgifter redovisas a ändamål för att tydliggöra vad utgifterna går till. En fördelning ändamål görs även av skatteförmånerna men de ställs inte direkt bredvid utgifterna i någon samlad redovisning. Bureau of Census Department of Commerce har en databas i vilken information finns om federalt stöd och om hur detta fördelar sig geografiskt.

Finland

I Finland publiceras skatteavvikelserna i en bilaga till budgetpropositionen. De fördelas på ändamål och ställs bredvid motsvarande fördelning av utgifterna på budgeten. Ett exempel ur sammanställnigen finns i bilaga

Holland

I Holland finns en mycket detaljerad beskrivning av vad som är subventioner. Som subvention räknas där förmåner för hushåll eller företag som stödjer särskilda syften exempelvis en viss sorts konsumtion men inte t ex generell inkomstförstärkning. Anledningen till att en subventionsredovisning görs är här återigen åtminstone delvis en annan. För det första har en genomgång av alla subventioner gjorts för att utröna och åtgärda eventuella missförhållanden eller fusk. För det andra har redovisningen använts som grund för besparingsarbetet. För det senare syftet anses det dock inom det

44 Vad bör ingå redovisning

i en

holländska finansdepartementet att bredare redovisning av utgifter en bättre grund. En illustration till vilka uppgifter som finns i vore en den holländska subventionsredovisningen finns i bilaga

2.4.2 Mottagarperspektivet

OECDs jordbrukskommitté

OECDs jordbrukskommitté har av de mest ambitiösa beräkningsen metoderna för att mäta förrnånernas effekter för mottagarna. Det är också denna kommitté hållit längst med att göra subventionssom sammanställningar. Genom att beräkna Producers Subsidy Equivalent PSE beaktas effekterna vinsterna av de flesta förmånsformer.

OECDs ekonomiskpolitiska kommitté

I OECDs ekonomiskpolitiska kommitté bedrivs ett arbete för att kunna mäta och jämföra värdet för företag av olika förmåner de erhåller. Syftet är att jämföra dels värdet av olika stöd, dels om-

fattningen stöd mellan olika branscher. Ambitionen var att Efective

av

Rate of Assistance ERA skulle beräknas, vilket skulle innebära att

olika åtgärders sammanlagda effekt producenternas vinster togs fram. Åtminstone i ett första steg har dock bedömningen gjorts att uppgifter framtagna enligt den metoden inte kan beräknas i alla medlemsländer och därför har ambitionerna fått stanna vid att

indikatorer på detta mått s k Indicators of Government Assistance

IGA tas Fram Utredningen har föreslagit att en redovisning av förmåner regelbundet ska göras utifrån avsändarperspektivet. Det vore naturligtvis bra denna skulle kunna kompletteras med beräkningar av om effekterna för mottagarna. Att kunna ställa beräkningarna av kostnaderna för staten bredvid värdet för mottagaren vore värdefullt i arbetet med att effektivisera användningen av de offentliga resurserna. När det gäller sådana beräkningar för näringslivet understryker utredningen därför vikten att Sverige aktivt arbetar för att OECDs av

projekt för Indicators of Government Assistance lGA går vidare och

möjligt utökas till att omfatta beräkningar Effective Rates of om av Assistance ERA. Att få till stånd ERA-beräkningar i Sverige vore värdefullt. Dessa kan troligtvis göras utifrån befintlig statistik; i första hand nationalräkenskaperna. Modellutveckling och bearbetning av statistiken kräver dock vissa resurser.

Vad bör ingå i redovisning 45

en

GATT

Som framgår avsnitt 2.2.1 har subventioner noggrant definierats av inom GATT WTO. Enligt definitionen är en subvention varje numera offentlig överföring inkl inkomst- eller prisstöd som for mottagaren

har karaktären förmån. Överföringen kan ha formen av direkt

av transferering bidrag, lån, kapitaltillskott eller potentiella transfereringar garantier. Som subventioner definieras även skatteavvikeloch tillhandahållande av varor och tjänster förutom allmän ser infrastruktur. Sammanställningar görs av subventionema i alla länder for att ge förutsättningar för så lika konkurrensvillkor som möjligt för företag i skilda länder. Egentligen är det värdet for mottagarna som är av intresse för detta syfte de uppgifter som redovisas är beräknade men olika sätt eftersom förutsättningarna varierar for vad som kan tas fram. Exempelvis lämnar Sverige värden enligt Producers Subsidy Equivalent PSE för jordbruket medan belopp for övriga företag är beräknade enligt nettokostnadsmetoden.

EU

Inom den Europeiska Unionen samlas uppgifter om värdet för företagen de förmåner erhålls. Syftet är att företag i de olika av som medlemsländerna ska kunna konkurrera lika villkor och nya förmåner måste anmälas och godkännas av unionen. Förmånerna mäts här som Gross Grant Equivalent.

Norge

l Norge beräknas sedan ett par år värdet av stöd till företag med ERA. Rapporten har hittills publicerats separat av statiska centralbyrån men det diskuteras om den istället ska presenteras tillsammans med statsbudgeten.

Finland

Förutom skatteavvikelser tas det även i Finland fram en rapport om vilka effekter näringslivsstödet har mätt som ERA. Inte heller i Finland har ERA-beräkningarna ännu publicerats som bilaga till budgetpropositionen men även där finns sådana planer.

§

ag:

.

ifáü.

;fat

3 När, var och hur bör en

redovisning ske

Som framgått av avsnitt 2 föreslår utredningen en bred redovisning av de förmåner utgår från offentlig sektor för olika ändamål. l som följande avsnitt utredningen mer preciserat vad en sådan anger redovisning bör innehålla och hur den bör tas frm. Resonemang och förslag utgår från de förhållanden som förmodas gälla när budgetåret reformerats till att sammanfalla med kalenderåret vilket sker 1997.

3.1 Utredningens förslag

Utredningen föreslår

årlig publicering redovisningen som bilaga till regeu av ringens vårproposition och budgetproposition. databas som grund för den publicerade redovisningen I en och för detaljerad informationssökning. att den utredningen föreslagna redovisningen lagreg- I av leras genom den budgetlag som nu ska utredas i särskild ordning. Finansdepartementet som huvudansvarig för att ta fram I redovisningen.

3.2 Användning av informationen

Samtidigt ett nytt budgetår inleds påbörjas budgetberedningen för som nästa. Regeringen behöver då underlag för att i ett första steg arbeta fram riktlinjerna för det kommande året. Utredningen bedömer att den förslagna redovisningen av förmåner och sanktioner kan utgöra en viktig del beslutsunderlaget eftersom redovisningen ger såväl av överblick över vilka ändamål som resurserna inom offentlig sektor används till detaljerad information om enskilda förmåner. som Redovisningen kan sedan också användas för den fortsatta budgetprocessen inom regeringskansliet.

48 När, och hur... var

Redovisningen av förmåner och sanktioner i vårpropositionen kan även for riksdagen utgöra ett underlag för de prioriteringar som måste göras. Dessa preciseras efter hand tills dess att beslut fattas i december om nästa års budget. Den breda redovisningen där alla förmånsformer redovisas samlat bör således användas som utgångspunkt för såväl regeringens och regeringskansliets arbete med budgeten som för riksdagens och utskottens behandling den. Även partikanslier och enskilda av ledamöter bör kunna ha användning av den föreslagna redovisningen. l och med att uppgifterna finns tillgängliga för riksdagen är de också att betrakta som offentliga. Alla som så önskar kan då, eventuellt mot avgift, använda informationen. Som jämförelse kan riksdagens databas RlXLEX nämnas i vilken text kan sökas från betänkanden, propositioner m m.

3.3 Tidpunkt, sammanhang och form för redovisning

Det är viktigt att redovisningen av förmåner och sanktioner färdigställs och publiceras vid tidpunkter som gör att den kommer till största möjliga nytta i budgetberedningen. Regeringens budgetförslag kommer 0 m 1997 att samlas i budgetpropositionen som läggs senast 20 september. På våren, senast den 15 april, lägger regeringen en ekonomisk-politisk proposition som huvudsakligen innehåller bedömningar och riktlinjer för arbetet på längre sikt. Enligt riksdagsutredningen bör vårpropositionen utöver förslag till ändringar av det löpande budgetårets utgifter och inkomster i korthet ha följande innehåll.

I förnyad bedömning av det ekonomiska läget med utblickar mot efterföljande år, allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken I inriktning på budgetpolitiken i ett längre perspektiv utifrån en analys av budgetutvecklingen närmast följande femårsperiod u riktlinjer för budgetpolitiken närmast följande budgetår

I riktlinjer för vissa verksamhetsområden kommunerna

Föreliggande utredning föreslår att den föreslagna redovisningen av förmåner och sanktioner lagregleras genom den budgetlag som nu ska utredas i särskild ordning. Den bör innefatta krav en årlig redovisning av de offentliga förmånerna och sanktionerna samt att redovisningen bör lämnas i form av en bilaga till finansplanen i den

1995:36 När, och hur... 49 SOU var

ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Hur redovisningen ska ut i detalj bör löpande anpassas till behoven. se Före den l5 april arbetar regeringen således fram förslag till riktlinjer för budgetpolitiken under det närmast följande budgetåret, dvs det budgetår för vilket den till hösten lägger sitt budgetförslag. Riktlinjerna inför det kommande budgetåret anger troligen det totala utgiftsutrymmet for offentlig sektor och eller mindre detaljerat mer hur olika ändamål i den offentliga sektorn ska prioriteras. Under ett flertal år kommer prioriteringarna att få göras utifrån besparingskrav för att få statsfinanserna i balans. redovisningen ska finnas tillgänglig när regeringen börjar För att sina diskussioner det ekonomiska utrymmet för offentlig sektor om prioriteringar mellan olika politikområden, bör en preliminär och om uppdatering för internt bruk i regeringskansliet redan under årets göras första månader. Den kan bygga följande delar.

den statsbudget riksdagen just fastställt för det påbörjade året utfall för det just avslutade året prognos utfall för tidigare år preliminär långsiktig budgetberäkning vilken bör finnas en tillgänglig när regeringen börjar arbetet med att ta fram riktlinjer för det kommande budgetåret

Den preliminära redovisningen bör ingå del av det beslutssom en underlag regeringen har redan i budgetberedningens början. som Innehålletjusteras sedan med

definitivt preliminärt utfall för föregående år

I ev

tilläggsbudget och för innevarande år I prognos den färdiga långsiktiga budgetberäkningen. I

Det kan här att formen för beräkningen den långsiktiga noteras av utvecklingen för närvarande är under omprövning. Bl a utreds frågan

budgetprognosutredningen Fi 1994:06. Den långsiktiga konse-

av kvenskalkylen har hittills visat utvecklingen den kan beräknas bli som beslut fattas dels för hela statsbudgeten, dels för enskilda om inga nya anslag. Den har därmed kunnat utgöra utgångspunkt för regeringen arbete med att ta fram förslag till riktlinjer för det kommande ens året. Om den långsiktiga konsekvenskalkylen skulle komma att med beräkning i vilken utvecklingen för enskilda anslag ersättas en inte framgår, innebär det att någon beräkning utvecklingen de av framförliggande åren inte kan göras på ett enkelt sätt i den av utredningen föreslagna redovisningen.

50 När, var och hur...

Publicering av redovisningen sker som tidigare framgått lämpligen som bilaga till ñnansplanen i vårpropositionen senast den 15 april. Samtidigt bör detaljerade uppgifter finnas tillgängliga och uppdaterade med utfall, prognos för innevarande år inklusive förändringar i tilläggsbudget och fem år framåt enligt den långsiktiga budgetberäkningen. Riksdagen kommer i och med att det budgetåret nya sammanfaller med kalenderåret att behandla regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken under det kommande budgetåret under april-juni. Redovisningen uppdateras sedan i och med att regeringen presenterar sitt budgetförslag i september. I en bilaga till finansplanen redovisas då vilka effekter förslaget har fördelningen förmåner och av sanktioner mellan relevanta politikområden respektive utgiftsområden. Huruvida redovisningen av förmåner och sanktioner ska uppdateras för eventuellatilläggsbudgetar perioderna mellan vårpropositionen och budgetpropositionen är i första hand en resursfråga. Av redovisningen bör det i vilket fall klart framgå när den senast uppdaterades och hur aktuell information den baserar sig på. För att det ska vara möjligt att i bilagan ta fram en redovisning som överenstämmer med vad som i övrigt framkommer i vårpropositionen respektive budgetpropositionen krävs det tid och personal för beräkning, analys, textändringar och tryckning efter det att regeringen lagt fast sin ekonomiska bedömning. Erfarenhetsmässigt sker detta mycket nära tidpunkten för trycklov. Utredningen anser dock att det trots svårigheterna vore värdefullt med aktuell en redovisning i samband med dessa propositioner och förhoppningen är att arbetet kan planeras så att det låter sig göras. Figur 3.1 illustrerar tidpunkter för redovisning mm.

Figur 3.1 Budgetberedning i regering och riksdag samt tidpunkter for redovisning av förmåner och sanktioner

JAN FEB MAR APR MAJ JUN JUL AUG SEP OKT NOV DEC I 2 3 I l I I I I I I I l I I I I I I I l I l I l I I 15 20 19-27 13-20 VÅP BP FiU, riksdag till till riksdag beslut riksdag riksdag ram- statsbeslut budget l Redovisningen av förmåner och sanktioner klar for användningeni regeringensarbete med budgeten 2 Redovisningen av förmåner och sanktioner publiceras uppdateradenligt beräkningar och förslag i VÅP 3 Publicering av budgetforslagets effekter.

VÅP várproposition BP budgetproposition

1995:36 När, och hur... 51 SOU var

3.4 Innehåll

gäller innehållet i redovisningen förmåner och sanktioner Vad av behöver det avgöras dels vilken information som ska finnas, dels

vilken aktualitet och kvalitet redovisningen ska ha. Utredningen föreslår regelbundet uppdaterad redovisning att en tillgänglig två sätt. Det utgörs databas där såväl görs ena av en detaljerad aggregerad information ska finnas. Det andra är i form som tryckt publikation. av en

3.4.1 Innehåll i databasen

Databasen föreslås innehålla detaljerad information om enskilda förmåner och sanktioner även vissa färdiga aggregerade sammanmen ställningar. Databasen måste dessutom för att bli användbar ge användaren möjligheter att göra grupperingar. Förutom uppgifter egna förmånema och sanktionema varit eller beräknas bli ett om hur stora visst år, det viktigt att snabbt kunna hitta beskrivningar av deras är syfte och hur de fungerar. detta avsnitt förslag till vilken information databasen bör l ges ett hur uppgifterna bör ställas för att lättillgängliinnehålla och upp vara för de behov beslutsfattarnai regering och riksdag kan antas ga som ha. utformat efter vad är tänkbar utveckling av det Förslaget är som en statsbudgetsystem för närvarande används av Finansdepartemensom budgetavdelning. Det är mycket möjligt att det vid det faktiska tets upprättandet databasen framkommer ytterligare möjligheter. Då ska av naturligtvis dessa övervägas. Det förslag presenteras här som begränsas dock till vad utredningen sett som rimligt utifrån vad som

idag finns.

Förslaget illustreras i figur 3.2 och förklaras i den efterföljande texten.

52 När, och hur... var

Figur 3.2 Ett exempel sökväg i databasen

Brutto eller netto

Vilket år

FÖFlMÅNEFl OCH SANKTIONER I OFFENTLIG SEKTOR

STATLIGA FÖRMÃNER OCH SANKTIONER

Vilket ändamål

Vilka år

FÖRMÅNER OCH SANKTIONER FÖR ÄNDAMÄL VISST

Vilken förmånsanktion

INFORMATIONSBLAD OM VISS FÖRMÃN ELLER SANKTION

l exemplet väljer användaren först det är brutto- eller nettobeom lopp, dvs fore eller efter inkomstskatt avsnitt

se 2.3.2, som är av

intresse. Väl inne i databasen kan brutto växlas mot netto och vice versa. Dessutom måste användaren i början vilket budgetår ange som ska studeras. Den aggregerade tabellen kan tas fram endast för ett år i taget eftersom den annars skulle bli tredimensionell och därmed svårläst. Däremot kan utvecklingen enskilda ändamål eller av förmåner studeras för flera år. När det gäller skatteavvikelser kan dock inte jämförelser göras mellan olika år på sätt för samma som utgifter eftersom varje år har det då aktuella skattesystemet som norm.

När, och hur... 53 var

databasen användaren först överblick över hur de I ges en respektive statliga förmånerna och sanktionerna fördelar sig offentliga mellan olika ändamål och vilka former de har. Indelningen i ändamål baseras internationellt använd en

indelning enligt den FN rekommenderade Classification Of the

av C OF OG Riksrevisionsverket löpande

F unctions Of Government, som

till svenska förhållanden. Med en gruppering av förmånerna anpassar sanktionerna i dessa ändamål kan således internationella jämoch vilket utredningen bedömer kommer att bli allt större förelser göras av intresse. För bli användbar i budgetberedningen i regeringen kan att ändamålen i lämpliga politikområden. grupperas Riksdagsledamöterna kan för sitt arbete istället välja en indelning ändamålen i de utgiftsområden aviserats ska gälla för av som arbete. Så länge regering och riksdag arbetar med olika riksdagens indelningar ändamålen måste också informationen i databasen av olika sätt. Utredningen utgår dock från att en enhetkunna sorteras kommmer eftersträvas när systemet med utgiftsområden lighet att tagits i bruk. I den aggregerade redovisningen finns ändamålen grupperade efter huvudsakligt syfte de har. Som framkom i avsnitt 2.2.1 är de vilket huvudsyftena nattväktarstaten, korrigering marknadsmisslyckantre av den och fördelningpolitik. Denna gruppering görs eftersom det är en bra utgångpunkt för vidare analys att varför åtgärderna för ett visst se ändamål i grunden beslutats. På den andra ledden i de aggregerade tabellerna delas åtgärderna i huvudgrupper efter vilken form de har. Det anges då om upp åtgärden har formen offentlig konsumtion, investering, transfereav skatteförmån, övrigt, reglering eller skattesanktion. Indelningen ring,

delvis från System of National Account SNA där offentlig

utgår konsumtion de tjänster och produceras inom offentlig är varor som och transfereringar är de överföringar som görs till sektor av pengar andra sektorer. Skatteförmånerna redovisas i egen kolumn eftersom en de inte finns utgiftsidan och beräknas ett annat sätt än ut- Även regleringarna redovisas i kolumn. För de gifterna. en egen sistnämnda inga belopp utan endast inom vilka ändamål anges förekomsten regleringar är betydelsefull. Vid sidan av förmånerna av redovisas slutligen skattesanktionernai en kolumn. Användaren databasen kan sedan öka detaljeringsgraden och av studera visst ändamål. Av redovisningen framgår då vilka de ett enskilda förmånerna och sanktionerna är för just det ändamålet. De redovisas här i huvudgrupper efter vilken form de har. Det även framgår således hur transfereringarna är jämförda med t ex stora skatteförmånerna för varje ändamål. Av redovisningen på denna nivå också för varje ändamål inom vilka områden regleringar har framgår

54 När, och hur... var

betydelse som förmånsform. När ett enskilt ändamål studeras kan som nämnts dessutom tidserier med uppgifter för flera år tas fram med de reservationer som gjorts kring detta vad gäller skatteavvikelser.

För varje enskild förmån och skattesanktion finns slutligen ett informationsblad med detaljerade uppgifter belopp, mål, konstrukom tion, karaktär Här finns också tidsserie visar m m. en som hur storleken förändrats under gångna år och hur den kan beräknas

utvecklas de kommande fem åren.

Om det så småningom visar sig intresse, kan vara av en mer detaljerad redovisning tas fram i vilken utvecklingen även för vissa

delar av förmåner och sanktioner framgår. Då skulle delar dessa av kunna studeras dels under ett ändamål i sin helhet, dels under en enskild förmån. Ett tänkbart exempel barnbidragen specificerade vore för första barnet, andra barnet En bedömning får då göras osv. av inom vilka områden behovet detaljerad statistik finns och av mer om denna finns tillgänglig.

På följande sidor visas i figurerna 3.3 3.6 hur tabeller och informationsblad i den föreslagna redovisningen förmåner och av sanktioner kan se ut.

1995:36 När, och hur... 55 SOU var

Figur 3.3 Förmåner och sanktioner från offentlig sektor

Politikområde Form

Kon- lnve- Trans- Övrigt Skatte- Regler- Summa Skattester- ferer- för- ingar för- sanksumtion ingar ingar måner måner tioner

Nattväktarstaten Försvar Rättsväsende Tull och skatt Utrikesforvaltning och internationell samverkan Central förvaltning

Korrigering av marknadsmisslyckanden Miljöskydd, naturvård och energi Utbildning och forskning Kommunikationer Arbetsmarknadspolitik

Fördelningspolitik

Hushåll: Ålderspensioner Vård och omsorg, handikappfrågor Barnfamiljer Sjuk- o arbetsskadeförsäkring 0 fortidspensioner Invandring

Företag, organisationer: Bostadsförsörjning Näringsliv och jordbruk Samhällsplanering och regional utveckling Fritidsverksamhet och kultur

Internationellt: Internationellt bistånd

Övrigt Statsskuldräntor Övriga utgifter

SUMMA

56 När, och hur... SOU var 1995:36

Figur 3.4 Statliga förmåner och sanktioner

Politikområde Form

Kon- Inve- Trans- Övrigt Skatte- Regler- Summa Skatte- Avgifts- Statsbudsum- ster- ferer- för- ingar lör- sank- iinansgetens tion ingar ingar måner måner tioner ierad Lltgiitsverk- sida samhet

Nattväktarstaten Försvar Rättsväsende Tull och skatt Utrikesförvaltning och internationell samverkan Central förvaltning

Korrigering av marknadsmisslyckanden Miljöskydd, naturvård och energi Utbildning och forskning Kommunikationer Arbetsmarknadspolitik

Fördelningspolitik

Hushåll: Ålderspensioner Vård och omsorg, handikappfrâgor Barnfamiljer Sjuk- o arbetsskadeförsäkring o förtidspensioner Invandring

Kommuner: Bidrag från staten till kommunsektom

Företag, organisationer: Bostadsförsörjning Näringsliv och jordbruk Samhällsplanering och regional utveckling Fritidsverksamhet och kultur

Internationellt: Internationellt bistånd

Öv rigt §tatsskuldräntor Ovriga utgifter

SUMMA

När, var och hur... 57

Figur 3.5 Förmåner och sanktioner för ett visst ändamål Ändamål 199293 199394 199495 Konsumtion belopp anslag 1 anslag 2 Investeringar anslag l Transfereringar transfereringar till hushåll anslag l anslag 2 transfereringar till företag anslag 1

Övrigt Skatteförmåner Regleringar uppräkning inom vilka områden regleringar är betydelsefulla av Summa

Skattesanktioner

58 När, var och hur...

Figur 3.6 Informationsblad Statlig förmånsanktion

Utfall Prognos Bud- Långsiktig get 8485 8586 8687 8788 8889 8990 9091 9192 9293 9394 9495 9596 I997 1998 1999 2000 Anslag del l del2

Utgiftsområde RD: Politikeromráde RK: Ãndamålsområde:

Hela varav fömiánen sanktionen konsum- inve- trans- övrigt skatte- regler- skatte tion ster- ferer- förmån ingar sanktioner ingar ingar

Åtgärdens mål syfte: Målgrupp: varav andelkvinnor % v7 Mottagare: Enligt realekonomiska kategori EnligtRegleringsbrev varav andelkvinnor °n _ Åtgärdens form: Konsumtion: tillhandahållande av varatjänst Investering limisfcreringz bidrag kapitaltillskott räntestöd Skatteavvikelse: skatteförmån skattesanktion Övrigt: mjukalån garantier Reglering: inkomst prisstödtullskydd mm koncession, tillstånd

När, var och hur... 59

Åtgärdens karaktär: målgruppen får del av åtgärden direkt indirekt generellt ej kravpåviss motprestation ellerkvalitet selektivt vissmotprestation visskvalitet mottagaren är konsument producent åtgärden sker propotionellt kopplattill aktivitet som pågåröver tiden marginellt avseratt förändra omfattningen aven aktivitet administrationen innefattar utbetalning individuellbehovsprövning annat, nämligen

Typav automatik: Styrande faktor:

Utskott:

Förytterligare information:

Nyckeltal

Offentliga sektorn Andel av offentliga utgifter: % .á offentliga åtgärder utgifter och skatteavvikelser: % Andel av

Andel av offentliga sektorns åtgärder utgifter och skatteavvikelser inom utgiftsområdet: % politikomrâdcl: % ändamålsområdet: %

Staten Andel av statens utgifter: % Andel av statens åtgärder utgifter och skatteavvikelser: %

Andel av statens åtgärder utgifter och skatteavvikelser inom utgiñsomrâdet: 0o politikomrâdet: % ändamâlsområdet: %

Mottagaren Andel av hushållens disponibla inkomst: % Andel i förhållande till branschens förädlingsvärde: % Utgiftskatteavvikelse per mottagare: kronor Utgiñskatteavvikelse per sysselsatt i branschen: kronor

60 När, var och hur...

3.4.2 Innehåll i publikationen

Den redovisning av de offentliga förmånerna som utredningen föreslår bör publiceras som bilaga till vårpropositionen respektive budgetpropositionen bygger på informationen i databasen. För att säkerställa god tillgänglighet bör åtminstone inledningsvis all information i databasen finnas i tryckt form. När elektroniska media kommer till mer allmän användning bör dock den tryckta delen begränsas till mer aggregerade sammanställningar. Publikationen bör dessutom innnehålen verbal beskrivning.

3.5 Källor och bearbetning statistik

av

Ambitionen är att utredningens förslag inte ska komma att innebära någon ny omfattande informationsinsamling. Avsikten är att i största möjliga utsträckning använda befintlig information som sedan bearbetas för att komma till användning i redovisningen av förmåner och sanktioner. I de resterande delarna av avsnitt 3.5 anges var och hur olika uppgifter idag beräknas som kan vara basen från vilken en redovisning av förmåner och sanktioner tas fram. Hur förmånerna beräknas i dessa källor är utgångspunkten för vilken information redovisningen förmedlar.

3.5.1 Bruttoredovisning

Uppgifter till redovisningens bruttodel finns att hämta på följande sätt.

Statliga utgifter

Till stor del kan uppgifter för bruttoredovisningen för staten tas från statsbudgetens utgiftsida. Riksrevisionsverket redovisar statsbudgetens utfall och gör prognoser för innevarande år. inom F inansdepartementet tas långsiktiga budgetberäkningar fram förutom att budgetförslag för statsbudgeten för efterföljande år arbetas fram. Informationen från båda dessa källor finns samlad i Finansdepartementets statsbudgetsystem. För redovisningen av förmåner och sanktioner fördelas statsbudgetens anslag dels realekonomiskt i konsumtion, investeringar, transfereringar eller övrigt, dels efter vilket ändamål de har. För att kunna ta fram en bra förmånsredovisning är det naturligtvis väsentligt att den realekonomiska fördelning RRV ansvarar för vad gäller

När, och hur... 61 var

statsbudgeten håller hög kvalitet. Icke skattepliktiga transfereringar som t ex barnbidrag redovisas i bruttoredovisningen med samma belopp som i statsbudgeten. Skillnaden mot om det vore skattepliktigt redovisas istället som skatteförmån. Vissa utgifter får hämtas från statsbudgetens inkomstsida. Uppgifter om statens utgifter vid sidan av statsbudgeten erhålls från Riksgäldskontoret eller de olika fonderna.

Kommunala utgifter

Kommunernas utgifter tas till redovisningen från Statistiska centralbyrån SCB. Uppgifterna i redovisningen av förmåner och sanktioner om den kommunala sektorn kommmer åtminstone på två sätt att skilja sig från dem om den statliga sektorn. För det första bör redovisningen begränsas till att inte innehålla mer detaljerad information än samlat per ändamål vad gäller kommunerna. Det är tveksamt om resursinsatsen för att få fram en i detta sammanhang relevant redovisning av de enskilda förmånerna i alla kommuner står i propotion till värdet av detta som beslutsunderlag för regering och riksdag. För det andra blir uppgifterna för kommunerna färdiga senare än för staten. Det innebär att om hela den offentliga sektorn ska studeras får användaren ta fram ett tidigare år. Till den del uppgifterna avser den konsoliderade offentliga sektorn måste strömmarna mellan de olika delarna elimineras så att omslutningen inte blåses upp.

EU-stöd

Ungefär 95% av EU-stöden redovisas över statsbudgeten och kommer därmed automatiskt även med i redovisningen av förmåner och sanktioner. Resterande 5% registreras enligt vad utredningen inhämtat även de inom Finansdepartementet och uppgifter om dessa förmåner finns således att hämta där.

Skatteavvikelser

En redovisning av skatteavvikelser bör göras brutto till en storlek som motsvarar det skattepliktiga bidrag som skulle kunna ersätta avvikelsen. En sådan redovisning kan tas fram av Finansdepartementets skatteekonomiska enhet.

62 När, och hur... var

Övrigt

På statsbudgeten finns vissa finansiella transaktioner som i redovisningen av förmåner och sanktioner förs upp under övrigt. Exempel dessa är lån som så småningom betalas tillbaka till staten. Som tidigare påpekats är förmånen egentligen inte utlåningen utan skillnaden mellan den ränta staten får och dess upplåningsränta. Den föreslagna redovisningen kan tills vidare följa hur redovisningen sker över statsbudgeten men alternativen vad gäller kostnader för denna typ av förmån bör övervägas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Bland övriga förmåner bör även värdet av garantier framgå. Förutom utgifter vid infriandet av garantier för det av den föreslagna redovisningen även framgå hur stora de utestående garantierna är for olika ändamål.

Regleringar

Avsikten är att det i redovisningen av förmåner och sanktioner ska anges på vilka områden det finns regleringar vilka kan sägas för mottagaren ha samma verkan som bidrag skulle ha. Här finns idag dock ingen färdig samlad information att hämta. Det finns en sådan mängd regleringar att redovisningen åtminstone i ett första steg främst får begränsas till sådana som skulle kunna ersättas med bidrag till företag. Exempel andra regleringar som således tills vidare får utelämnas är tillstånd såsom för bankverksamhet, sändningsrättigheter för TV, importlicenser eller undantag från t ex konkurrenslagen. När även dessa förmånsregleringar tagits med i redovisningen bör det övervägas om regleringar som innebär ekonomisk belastning kan tas med. En genomgång av vilka regleringar som gäller företag har initierats i regeringskansliet. Om den fortlöpande ska hållas åjour kan den förhoppningsvis anpassas så att det till redovisningen av förmånerna kan anges vilka regleringar som gäller för ett visst ändamål. Ett alternativ är att hämta informationen från Kommerskollegiet och Jordbruksverket som täcker vilka koncessioner och gränsskydd i olika former som finns.

Transfereringar vid särredovisning av staten

Vid särredovisning av staten måste statens transfereringar till den kommunala verksamheten tas med. De ges till största delen som ett generellt bidrag; den s k påsen. Den uppdelning som kan göras av den

När, och hur... 63 var

för att vart pengarna går är mellan kommuner och landsting. De se specialdestinerade transfereringarna som går till kommunerna redovisas under respektive ändamål. Uppgifter om storlek på transfereringarna till kommunerna finns i statsbudgeten.

Informationsblad

Förutom förmånernas storlek finns i informationsbladen kvalitativ information kan vara värdefull vid överväganden kring enskilda som förmåner. Initialt krävs ett ganska omfattande arbete för att fylla bladen med information. Till vissa delar kan uppgifter hämtas från Finansdepartementets statsbudgetsystem i övri finns sakkunskamen lättast tillgänglig via fackdepartementen.När grunden väl är lagd pen for informationsbladen bör de, på samma sätt som i budgetberedningen i övrigt, löpande kunna justeras av fackdepartementen med de förändringar som sker.

3.5.2 Nettoredovisning

Sammanfattningsvis skiljer sig nettoredovisningen från bruttoredovisningen vad gäller hushâllstransfereringar, förmåner för företag och skatteavvikelser. l övriga delar sammanfaller uppgifterna i brutto- och nettoredovisningarna och tas följaktligen fram på samma sätt som beskrivits i avsnitt 3.5.1. För nettoredovisningen hämtas angivna uppgifter från följande källor.

Transfereringar till hushåll

Med hjälp mikrodata, dvs uppgifter om enskilda personer i ett av Finansdepartementets fördelningspolitiska urval av befolkningen, kan räkna fram statens och den övriga offentliga sektorns ingrupp komstbeskattning samtliga transfereringar till hushåll. Den av inkomstskatt därigenom kan beräknas dras sedan bort från som bruttobeloppen för att få fram nettoutgiften för hushållstransfereringar- Transfereringarna uttrycks på så sätt till den storlek de skulle haft na. de inte varit skattepliktiga men ändå skulle ge lika mycket till om mottagarna.

64 När, var och hur...

Transfereringar till företag

Den nettokostnadsmetod som NUTEK använder för att regelbundet beräkna förmånerna till industriföretag tar hänsyn till avgifter och återbetalningar. Metoden ger således en bild av den egentliga kostnaden för staten för förmåner av detta slag. Dessa uppgifter från NUTEK bör därför användas i nettoredovisningen vad gäller förmåner för företag. Liksom för de kommunala utgifterna finns uppgifter om nettokostnader endast tillgängliga i efterhand, dvs inga prognoser görs. För att se hur stor skillnaden är mellan brutto- och nettobeloppen för dessa förmåner får således användaren av den löpande redovisningen studera ett avslutat år.

Skatteavvikelser

En redovisning av skatteavvikelser bör göras netto till en storlek som motsvarar det icke skattepliktiga bidrag som skulle kunna ersätta avvikelsen. En sådan redovisning kan tas fram av Finansdepartementets skatteekonomiska enhet.

3.6 Produktionsansvar

Utredningen föreslår att Finansdepartementet ges huvudansvaret för att en regelbunden redovisning av förmåner och sanktioner tas fram. Skälen till detta är att största delen av den information som redovisningen bygger tas fram inom departementet även om vissa delar hämtas från annat håll. Huvuddelen av informationen för beräkningarna hämtas från det statsbudgetsystem som används inom budgetavdelningen. Inom Finansdepartementet finns dessutom den enhet som beräknar skatteavvikelser och den enhet som ansvarar för beräkningarna vad gäller den kommunal ekonomin. För detta talar även det faktum att anknytande dokument som t ex den långsiktiga budgetberäkningen också tas fram inom departementet talar för detta. information kan då hämtas från olika enheter inom Finansdepartementet och från övriga departement samma sätt som vanligen sker i t ex budgetberedningen och framtagandet av den långsiktiga budgetberäkningen. En aktuell redovisning är också beroende av att nära följa vad som händer i budgetberedningen vilket endast kan ske i Finansdepartementet. Framför allt i budgetberedningens slutskede kan det vara svårt att med informationen om inte den centrala instansen har det avgörande ansvaret. Ytterligare ett annat och avgörande skäl för att huvudansvaret bör ligga hos

När, var och hur... 65

Finansdepartementet är vikten av att redovisningen av förmåner och sanktioner kommer ett operativt sätt i budgetberedningen i regeringskansliet. Riksrevisionsverket skulle kunna utgöra ett alternativ vad gäller produktionsansvaret. Verket arbetar redan idag med stora delar av den information som redovisningen av förmåner och sanktioner är tänkt att innehålla. svårigheterna att där följa budgetberedningen och därifrån samla delar av övrig information gör dock att utredningen föreslår Finansdepartementet som huvudansvarigt för produktionen. Där bör sedan bedömningen göras om det finns delar eller moment som kan produceras annat håll inom eller utanför regeringskansliet. Det viktiga är att alla möjligheter till synergieffekter tas tillvara både när det gäller arbetet inom regeringskansliet och i kontakterna med RRV och andra myndigheter. En referensgrupp med experter från Finansutskottet, Riksrevisionsverket, Riksgäldskontoret m bör av detta skäl knytas till arbetet inom regeringskansliet med redovisa ningen. När det sedan gäller frågan om det utifrån politiska utgångspunkter kan antas att det material som tas fram är objektivt och inte ett uttryck för en politisk viljeinriktning, utgår utredningen från att det inte ska finnas anledning för riksdagen att hysa betänkligheteri denna del för den typ av redovsning det här är fråga om. Redan nu görs ett antal redovisningar inom Finansdepartementet som avrapporteras till riksdagen. Utredningen vill framhålla vikten av att antaganden m m som används även i redovisningen av förmåner och sanktioner redovisas öppet. Likaså bör viktigare förändringar i beräkningsmetoden anges. När redovisningen väl produceras löpande är det viktigt att även utvärdering sker löpande och bedömningar görs av var den faktiska produktionens olika delar bör ske.

3.7 Produktionskostnader

Kostnaderna för att löpande hålla den föreslagna redovisningen av förmåner och sanktioner uppdaterad beror naturligtvis vilken ambitionsnivå som väljs. Det gäller både bredden och detaljeringsgraden. Betydelsefullt är också hur mycket informationsbladet ska omfatta. Avgörande för resursåtgången är sist men inte minst hur ofta redovisningen av förmåner och sanktioner ska uppdateras och utvecklingen beskrivas och analyseras. Utredningens bedömning är att det för att upprätthålla en användbar och kvalitetesmässigt godtagbar redovisning av statliga förmåner och skattesanktioner krävs åtminstone 3-4 sammanhållande

3 l5-0409

66 När, var och hur...

årsarbetskrafter. Under vissa perioder krävs att flera personer arbetar med redovisningen medan det under andra kanske inte behövs någon som på heltid ägnar sig just detta. Vid den löpande utvärderingen bör det även göras bedömningar om de resurser som avsatts för ta fram redovisningen av förmåner och sanktioner är av rätt storlek för att den ska bli tillförlitlig och användbar. Allt eftersom redovisningen sedan stegvis byggs ut till att omfatta kommunerna m m får bedömningar göras av var ambitionsnivån ska sättas och vilka resurser detta kräver. Som tidigare framkommit kommer utöver de sammanhållande krafterna många andra inom a regeringskansliet att bli involverade som uppgiftslämnare till redovisningen av förmåner och sanktioner. Utredningen vill därför återigen understryka vikten av att samordningsmöjligheterna utnyttjas med vad som i övrigt görs i budgetberedningen. Inledningsvis kommer det att behövas ytterligare resurser för utvecklingsarbetet. Rutiner måste utvecklas för hur informationsinsamlingen ska ske och for hur sortering och beräkningar på bästa sätt kan ske automatiskt. Här krävs initialt resurser för dataprogrammering liksom för att ta fram en användarvänlig databas. En hel del grundläggande information måste läggas i databasen för att t ex informationsbladen ska bli fullständiga. Detta görs troligen, som tidigare nämnts, bäst genom att fackdepartementen får ett ansvar för att lägga information om anslagen m m sina respektive områden. Utredningen gör bedömningen att det för att utveckla redovisningen av förmåner och sanktioner utöver de 3-4 sammanhållande årsarbetskrafterna under ca ett år dessutom behövs konsultinsatser för datasystemering och programmering. Det åligger varje utredning att föreslå hur dess förslag lämpligast börfnarrsieras. Användningen av det förbättrade beslutsunderlag som redovisningen av förmåner och subventioner utgör bör ge möjlighet till bättre utnyttjande av de offentliga resurserna. Utredningen har allmänt uppfattat en höjd ambitionsnivå för framtagande av den typ av finansiell information som redovisningen utgör. Av den anledningen är det inte relevant att peka ut någon annan produkt av samma karaktär som bör tas bort för att finansiera den löpande produktionen av denna redovisning. En annan anledning är att att stora delar inom området för närvarande är under omprövning för vidareutveckling och att det därför idag inte med säkerhet går att säga vilken övrig finansiell information som kommer att tas fram. De resurser som står till regeringskansliets förfogande anvisas över ett särskilt ramanslag under första huvudtiteln. Utredningen anser inte att det ankommer den att ange hur regeringen bör disponera detta

När, och hur... 67 var

anslag. En utgångspunkt bör ändå vara att produktionen av den föreslagna redovisningen finansieras genom att regeringen gör omprioriteringar inom verksamheteni regeringskansliet och stabsmyndigheterna. Utvecklingsarbetet för att möjliggöra produktionen av redovisningen av förmåner och sanktioner bör kunna finansieras inom ramen för de medel som avsatts för utvecklingsarbete inom Finansdepartementet.

4 Vilka och hur stora är de statliga

förmånerna och sanktionerna

I föregående avsnitt har utredningen redogjort för sitt förslag till hur de statliga offentliga förmånerna bör redovisas. Till vissa delar resp kan detta göras direkt med bearbetning av befintlig statistik. Andra delar kräver omfattande modellutveckling än vad som kan göras mer under den tid utredningen har haft till sitt förfogande. I detta avsnitt presenteras den del av redovisningen som redan nu kunnat tas fram i utredningens arbete. Utredningen har valt att koncentrera den faktiska redovisningen statliga förmåner samt de mer aggregerade sammanställningarna. Förmånerna redovisas här fördelade på de politikområden användes för redovisningen som a i den långsiktiga konsekvenskalkylen i kompletteringspropositionen 1994. När riksdagen börjar arbeta med utgiftsomräden, vilka det nu finns förslag till, bör även redovisningen finnas tillgänglig med denna indelning. Någon beräkning med den indelning i de föreslagna utgiftsområdena har inte gjorts i förliggande utredning eftersom Finansdepartementets statsbudgetsystem ännu inte fårdigställts för detta. En samordning av utgiftsgrupperingarna mellan regering och riksdag skulle naturligtvis underlätta arbetet även med att ta fram redovisningen förmåner och sanktioner. Löpande ska redovisningen av sedan dessutom finnas grupperad efter ändamål enligt COFOG dels för att det är en internationellt överenskommen standard vilket ger förutsättningar för internationella jämförelser, dels för att den indelningen i princip inte ändras över tiden.

4.1 Kompletteringar av befintlig statistik

Så långt möjligt har kartläggningen utgått från befintligt material. Vissa kompletteringar har dock gjorts, förutom i själva utredningsarbetet, genom konsultuppdrag och expertbilagor.

70 Hur stora är de statliga...

4.1.1 Konsultrapport och expertbilagor

Utredningens expert Göran Schubert har i bilaga 2 beskrivit det bakomliggande resonemanget till utredningens ställningstaganden angående hur den statligaoffentliga verksamheten bör redovisas. l bilagan presenteras en klassificering och indelning av verksamheterna som utredningen anser vara ett bra underlag för budgetberedningen och en bra utgångspunkt för vidare anlays av resursfördelningen inom offentliga sektorn. I bilagan diskuteras även begreppet subvention och vad som skulle kunna inkluderas i ett sådant. Professor Nils Mattsson har uppdrag av utredningen även gjort en genomgång av skattelagstiftningen för ett antal punktskatter. Utifrån detta arbete har avvikelser kunna redovisas för energiskatt, koldioxidskatt, vägtrafikskatt, fastighetsskatt och de särskilda skatter som utgår på produktion av elektrisk kraft. Emellertid är framtagandet av en norm för dessa skatter betydligt svårare jämfört med övriga skatter. I bilaga 4 om skatteavvikelser finns därför två alternativa normer redovisade för energiskatten och koldioxidskatten. Den valda normen har större likhet med det befintliga regelsystemet genom att en högre normskattesats tillämpas för energi for transporter och uppvärmning medan den alternativa normskattesatsen är lika oberoende av för vilket ändamål energin förbrukas. Den valda normen redovisar femton avvikelser, varav tolv som grundar förmåner och tre som grundar sanktioner. Den alternativa normen redovisar tjugoåtta avvikelser, varav tjugoen förmåner och sju sanktioner. Valet av norm accentuerar återigen kopplingen mellan syftet med redovisningen och den valda normen. l bilagan om skatteavvikelser finns ett förslag hur en redovisning av skatteavvikelser skulle kunna göras. Redovisningen omfattar avvikelser inom inkomstskatten, socialavgifter och särskild löneskatt, mervärdesskatten, energiskatten, koldioxidskatten, vägtrafrkskatten, fastighetsskatten samt de särskilda skatterna produktion av elektrisk kraft. En hel del av avvikelserna har inte kunnat kvantiñerats beroende på att underlag för beräkningar saknas. Avvikelserna är redovisade efter skatteslag, ändamål och utgiftsområden. Dessutom redovisas exempel på olika typer av stöd brutto och netto inklusive respektive exklusive skatteavvikelser. Beräkningarna av skatteavvikelserna är marginalberäkningar, vilket innebär att varje delberäkning har gjorts marginalen. Detta innebär att de enskilda skatteavvikelserna egentligen inte bör summeras, eftersom en korrekt beräknad skatteavvikelse för samtliga avvikelser kommer att avvika från summeringen av de enskilda avvikelserna.

Vilka och hur stora de statliga... 71

4.1.2 Utredningsarbetet

Utredningens eget arbete har vad gäller kartläggningen av tidsmässiga skäl och eftersom utredningen enligt direktiven haft att utgå ifrån befintligt material begränsats till staten. Arbetet har huvudsakligen inriktats på följande fyra områden.

1 En modell för att föra samman information från olika källor. 2 Bearbetning den information som tas fram olika håll så av att den i möjligaste mån motsvarar de uppgifter utredningen anser bör finnas i en redovisning. 3 En modell for att kunna gruppera och redovisa informationen på önskvärt sätt. 4 Kommentarer till vad kartläggningen visar.

4.2 statliga förmåner och vissa Kartläggning av

skattesanktioner

Med utgångspunkt i de resonemang som förts i avsnitt 2 och 3 om hur en redovisning bör se ut har en kartläggning gjorts av de statliga förmånerna. Den information som finns idag har bearbetats för att kunna ställas samman på önskvärt sätt. Utredningen vill återigen understryka att det är en statisk redovisning som görs. Det innebär att beloppen är beräknade var för sig och med de förutsättningar som då gällde. Detta gör att om exempelvis en förmån tas bort så motsvarar besparingen oftast inte det belopp som förmånen uppgår till enligt redovisningen av förmåner och sanktioner. En förändring kan i vissa fall ha stora effekter utöver det belopp som anges i redovisningen för en viss förmån. Besparingarna får därför beräknas i annan ordning för att fånga upp olika följdeffekter inkomster eller andra utgifter. Samma sak gäller i andra sammanhang som t ex i statsbudgeten. Kartläggningen ger trots reservationerna intressant information om förmånerna. Den visar storleksordningen av olika åtgärder och hur förmånerna fördelar sig mellan olika ändamål.

4.2.1 Kartläggning brutto

I bruttoredovisningen av de statliga förmånerna ställs utgifter bredvid skatteavvikelser uttryckta som utgiftsekvivalenter. l den löpande redovisningen bör dessutom antalet regleringar som innebär förmåner

72 Hur stora är de statliga...

anges. l och med detta ges en samlad bild av de statliga åtgärderna för skilda ändamål. Figur 4.1 visar hur information förts samman och bearbetats för att sedan presenteras.

Figur 4.1 Informationsflöden för redovisning av statliga förmåner brutto

realekonomisk utgifter fördelning av utanför statsbudgetens utgifter på stats- skatte- garanavnslaginkl. statsbudgetens budgeten awikelser tier huvuddelen av inkomstsida inkl. visst EU-stödet EU-stöd

statliga formåner fördelade på politikområden regieñngar realekonomisk fördelning av förmånerna inom varje politikområde

aggregerad sammanställning detaljerade informationsblad

Huvuddelen av uppgifterna kommer från en realekonomisk fördelning av statsbudgetens anslag av vilken det framgår om förmånerna har formen av statlig konsumtion, investering eller transferering. Utifrån denna sorteras anslagen för det första på politikområden, för det andra realekonomiskt inom varje politikområde och för det tredje så att anslagen kommer i ordning efter huvudtitel och littra. De utgifter som nettoredovisas på statsbudgetens inkomstsida lyfts fram och fördelas på politikområde och realekonomiskt. Förmåner utanför statsbudgeten fördelas även de på politikområden och klassificeras realekonomiskt. De bruttoberåknade skatteavvikelsernasamt regleringarna fördelas på politikområden. All information samlas sedan så att varje politikområde kan studeras vad gäller vilka enskilda förmåner som finns inom detta och hur de fördelar sig mellan olika förmånsformer. Utifrån redovisningen per politikområde görs sedan en aggregerad sammanställning där de sammanlagda förmånerna samt skattesanktionerna inom varje politikområde framgår Det framgår också hur mycket av förmånerna som har formen av konsumtion, investering, transferering, skatteförmån, reglering eller något annat.

Vilka och hur stora är de statliga... 73

4.2.2 Kartläggning förmånerna netto

av

För att få fram nettoredovisningen ersätts uppgifterna vad gäller hushållstransfereringar, industristöd och skatteavvikelser med nettoberäkningar. Dessa har hämtats från särskilda källor. Vad gäller hushållstransfereringarna har den fördelningspolitiska inom Finansdepartementet tagit fram hur mycket statlig gruppen respektive kommunal inkomstskatt som går tillbaka till offentliga sektorn. Eftersom NUTEKs nettoberäkningar görs i efterhand finns det ännu inga uppgifter 199495 utan endast beräkningar för 199394 om vilka fárdigställs under våren. Finansdepartementets skatteekonomiska enhet har beräknat skatteavvikelsernas utgiftsekvivalenter netto.

4.3 förmånema och vissa

Fördelning av

skattesanktioner politikområden

I tabell 4.1 visas hur stora förmånerna och vissa skattesanktioner är brutto och hur de fördelar sig på skilda politikområden. l den löpande produktionen redovisningen förmåner och sanktioner är tanken av av att motsvarande redovisning ska finnas med infonnationen fördelad de utgiftsomrâden riksdagen arbetar med och ändamål enligt som COFOG.

74 Hur stora är de statliga...

Tabell 4.1 Statliga förmåner och vissa skattesanktioner 199495, milj kr Baserad på prognosen for 199495 i budgetpropositionen 1995

Politikområde Form Konsum- Investe- Trans- Övrigt Skatte- Regler- Summa Skatte- Statstion ringar ferer- förmán- ingar för- sank- budgetens ingar er måner tioner utgiftssida Nattväktarstaten

Utrikesförvalming och internationell samverkan 2744 3 1681 0 0 4427 4427 .. Central förvaltning 5371 70 178 2180 0 7799 5619 .. Korrigering av marknadsmisslyckanden Miljöskydd, naturvård och energi 998 140 1053 8 6870 9070 -490 2200 Utbildning och forskning 22853 382 18694 9394 6219 57542 43022 Kommunikationer 12912 14661 3681 124 8735 40114 31379 Arbetsmarknadspolitik 4587 163 90876 0 13126 108753 42629

Fördelningspolitik

Hushåll: Ålderspensioner 1026 0 180241 O 28651 209918 66417 Vård och omsorg, handikappfrâgor 1267 3 9219 7 1888 12385 10497 Barnfamiljer 10 0 51214 0 20131 71356 35330 Sjuk- 0 arbetsskade- Försäkringar0 törtidspensioner 4806 0 59336 184 3451 67778 26013 Invandring 1539 9 9783 12 0 11343 11343

Kommuner: Bidrag från staten till kommunsektom 10 0 46366 0 0 46375 46375

Företag, organisationer: Bostadsförsörjning 175 0 32068 52 32208 64503 -8167 32295 Näringsliv och jordbruk 1781 58 4295 65 15686 21884 -1640 6198 Samhällsplanering och regional utveckling 789 7 2527 62 1093 4478 3384 Fritidsverksamhet och kultur 935 0 3843 109 9055 13941 4886

Internationellt: Internationellt bistånd 766 5 14236 0 0 15009 15009

Övrigt

Vilka och hur stora är de statliga... 75

Tabell 4.1 bygger på den information som redovisasi bilaga Av bilagan framgår hur stora de enskilda förmånerna är och de redovisas där grupperade efter vilken form de har. Vad gäller de förmåner som har formen av statlig konsumtion är redovisningen i bilaga 5 enligt utredningens mening alltför detaljerad. Det bör räcka och ger bättre överblick om de olika konsumtionsutgifterna redovisas tillsammans. Detta bör kunna göras till datarutin vid utvecklandet av den föreslagna redovisningen. Tabell 4.1 visar att nattväktarstaten tar mindre än en tiondel av de statliga resurserna i anspråk. Ungefär två tiondelar används för att korrigera marknadsmisslyckanden medan huvuddelen av resurserna går till områden med stora inslag av omfördelning. Det politikområde som tar ojämförligt störst andel av de statliga resursernai anspråk är ålderspensionerna med folkpensioner och ATPpensioner som de tunga posterna. Arbetsmarknadspolitik och statskuldräntorna har vuxit kraftigt de senaste åren och är idag några av de mest resurskrävande områdena. Vidare är socialförsäkringssystemen, barnfamiljerna och bostadsförsörjning jämte utbildning och forskning politikområden till vilka stora delar av statens resurser går. Av tabell 4.1 framgår tydligare än i statsbudgeten hur stora utgifterna innevarande år är inom pensionssystemen, arbetsmarknadspolitiken, sjuk-, arbetsskade- och föräldraförsäkringarna. Redovisningen av skatteförmånerna visar att dessa till största används när det

gäller bostadsförsörjning, pensionärer och barnfamiljer. Åtgärder

skattesidan används inom bostadsförsörjningen i förhållandevis betydande omfattning även i form av skattesanktioner. Tabell 4.2 är uppställd samma sätt som tabell l men visar istället förmånsbeloppen netto efter statlig inkomstskatt.

76 Hur stora är de statliga...

Tabell 4.2 Statliga förmåner och vissa skattesanktioner 199495, milj kr, netto Baserad på prognosen för 199495 i budgetpropositionen 1995

Politikområde Form Konsum- lnveste- Trans- Övrigt Skatte- Regler- Summa Skatte- Statstion ringar ferer- förmån- ingar 11år- sank- budgetens ingar er måner tioner utgiñssida Nattväktarstaten

Utrikesforvaltning och internationell samverkan 2744 3 1681 0 0 4427 4427 Central förvaltning 5371 70 178 2180 0 7799 5619

Korrigering av marknadsmisslyckanden Miljöskydd, naturvård och energi 998 140 1053 8 4440 6640 -330 2200 Utbildning och forskning 22853 382 18666 9394 1 51295 43022 Kommunikationer 12912 14661 3681 124 6390 37769 31379 Arbetsmarknadspolitik 4587 163 89423 0 5985 100159 42629

Fördelningspolitik

Hushåll. Ålderspensioner 1026 0 178001 0 5943 184970 66417 Vård och omsorg, handikappfrâgor 1267 3 9219 7 894 11391 10497 Barnfamiljer 10 O 50448 0 0 50459 35330 Sjuk- o arbetsskadaförsäkringar o förtidspensioner 4806 0 58049 184 0 63040 26013 Invandring 1539 9 9783 12 0 11343 11343

Kommuner: Bidrag från staten till kommunsektom 10 O 46366 0 0 46375 46375

Företag, organisationer: Bostadsförsörjning 175 0 32068 52 22868 55163 -5914 32295 Näringsliv och jordbruk 1781 58 4295 65 9535 15733 -1230 6198 Samhällsplanering och regional utveckling 789 7 2527 62 760 4144 3384 Fritidsverksamhet och kultur 935 0 3843 109 6790 11676 4886

Internationellt: Internationellt bistånd 766 5 14236 0 0 15009 15009

Övrigt

Vilka och hur stora är de statliga... 77

Om de statliga förmånerna beräknas netto visar det sig att utgifterna motsvarar ett cirka 100 miljarder kronor lägre belopp. Då har den statliga inkomstskatten räknats bort från hushållstransfereringarna och skatteförmånerna räknats om till den storlek likvärdiga icke skattepliktiga bidrag skulle ha. Vid redovisning av statliga förmåner och sanktioner är skillnaden mellan brutto och netto för hushållstransfereringarna den skatt som går tillbaka till staten av existerande transfereringar. Skillnaden för skatteförmånerna utgörs däremot även den kommunala inkomstskatten eftersom det är vad av statens utgift skulle bli vid inrättandet av bidrag med respektive utan skatteplikt istället för skatteavvikelsen. - Som framgår tabell 4.2 går endast en liten del av hushållstransav fereringarna tillbaka till staten i form skatt. De grupper som får av förmåner tillhör i allmänhet inte de som betalar statlig skatt. Vad som inte framgår nettoredovisning av statliga förmåner sett ur statens av en perspektiv är däremot hur mycket kommunalskatt mottagarna betalar. Det rör sig cirka 90 miljarder kronor som via hushållen indirekt om går från staten till kommunerna. Detta framgår däremot om redovisningen tas fram för hela den offentliga sektorn.

4.4 olika förmånsformer

Omfattning av

Till absolut övervägande del har de statliga förmånerna formen av transfereringar. Dessa motsvarar två tredjedelar avide sammanlagda förmånerna. Resterande tredjedel fördelar sig huvudsakligen mellan skatteförmåner och statlig konsumtion. Vid en redovisning av hela den offentliga sektorn skulle konsumtionen ha en betydligt större andel. Det kan utifrån tabellerna i föregående avsnitt konstateras att de statliga åtgärderna för att upprätthålla nattväktarstaten huvudsakligen har formen statlig konsumtion. Inslag av transfereringar finns dock av även här men däremot inga större skatteförmåner. För att korrigera marknadsmisslyckanden används alla former av förmåner. Den statliga konsumtionen utgör en stor del men p g a dagens höga arbetslöshet är transfereringarna inom denna grupp ännu större. inom fördelningspolitiken har inte oväntat de statliga förmånerna till största delen formen av transfereringar och skatteförmåner. Skatteförmånerna är huvudsakligen koncentrerade till politikområdena bostadsförsörjning, ålderspensioner, barnfamiljer samt näringsliv och jordbruk. Inom politikområdena bostadsförsörjning samt näringsliv och jordbruk finns även den största delen av de skattesanktioner som här har beräknats.

78 Hur stora är de statliga...

4.5 F örmånemas

fördelning på mottagare

4.5.1 Mottagare av transfereringar

Den gruppering som idag går att göra utifrån Finansdepartementets statsbudgetsystem för att se hur de statliga förmånerna för delat sig mellan olika mottagare är en gruppering av transfereringarna. Av den mer detaljerade redovisningen av förmånerna för varje politikområde som finns i bilaga 5 framgår hur transfereringarna fördelar sig på olika mottagare såsom hushåll, företag En osv. sammanställning av detta visas i tabell 4.3. Där framgår det att över hälften av transfereringarna går till hushållen och det helt dominerande politikområdet är ålderspensionerna. Varje anslag klassificeras som tillhörande endast ett politikområde oavsett om mindre delar av det hör till ett annat. Utredningen grupperar sedan politikområdena efter vilken sektor de huvudsakligen riktar sig mot. Av tabell 4.3 framgår att det inom polikområden som t ex huvudsakligen avser hushåll då även finns mindre delar transfereringar till t ex företag.

Vilka och hur stora är de statliga... 79

Tabell 4.3 Statliga förmåner i form av transfereringar 199495, milj kr Baserad på prognosen för 199495 i budgetpropositionen 1995 Politikomráde Transfereringar till Hushåll Företag Orga- Utlandet Kommu- Räntor Summa nisa- ner tioner Nattväktarstaten

Utrikesförvaltning och internationell samverkan 12 106 208 1355 0 0 1681 Central förvaltning 174 3 1 l 0 0 178

Korrigering av marknadsmisslyckanden

Fördelningspolitik

Hushåll: Ålderspensioner 180241 0 0 0 0 0 180241 handikappfrågor 5203 3 767 0 3246 0 9219 Vård och omsorg, Barnfamiljer 45812 0 3 0 5399 0 51214 Sjuk- o arbetsskadeforsäkring och förtidspension 57541 152 0 0 1551 92 59336 Invandring 351 15 50 3 9365 0 9783

Kommuner: Bidrag från till kommunsektom 0 0 5 0 46361 0 46366 staten Företag, organisationer: 4778 26330 329 0 631 0 32068 Bostadsförsöijning Näringsliv och jordbruk 4 4052 195 10 13 20 4295 Samhällsplanering och regional utveckling 0 2096 274 0 157 0 2527 Fritidsverksamhet och kultur 239 1169 2121 8 305 0 3843

Internationellt: Internationellt bistånd 882 0 126 13229 0 0 14236

Övrigt Statsskuldräntor 0 0 0 0 0 1 17000 117000 Övriga utgifter 0 6 208 9008 551 0 9773

SUMMA 368332 57949 15050 23956 76316 117510 659113

80 Hur stora är de statliga...

4.5.2 Fördelning av förmånerna mellan kvinnor och män

l utredningens direktiv anges att skillnader mellan kvinnor och män ska redovisas där så är relevant. Tanken är att det av informationsbladen ska framgå hur stora andelar av mottagarna respektive målgrupperna som är kvinnor respektive män. Intressant statistik om hur de statliga förmånerna fördelar sig mellan kvinnor och män finns färdig endast inom vissa områden för redovisning i utredningens kartläggning. På vissa områden skulle sådan statistik kunna tas fram medan det andra inte finns sådan information. Följande exempel ger en bild av vad utredningen avser med intressant information i detta sammanhang. I statsbudgeten finns vissa anslag som är specialdestinerade till kvinnor. Som exempel kan stöd till kvinnoorganisationer och det nyinrättade stödet till kvinnligt företagande nämnas. Skulle omfattningen av förmåner direkt riktade till enbart män eller kvinnor jämföras skulle resultatet bli att kvinnor får mer eftersom inga förmåner åtminstone inte på anslagsnivå- uttryckligen endast är till för män. Det är dock knappast denna typ av information som är intressant. Inte heller säger det faktum att t ex kvinnorna står som mottagare av vårdnadsbidrag eller barnbidrag något om hur vårdansvaret skiljer sig mellan kvinnor och män. Vad gäller föräldraförsäkringen kan sådan statistik däremot tas fram. Ytterligare ett exempel på vad som i detta sammanhang inte är relevant information är att andelen kvinnor som uppbär ålderspensioner är större eftersom kvinnor i allmänhet lever längre. lnfonnation om pensionernas storlek för kvinnor respektive män är däremot intressant. Vad som skulle vara av värde vore att veta fördelningen mellan kvinnor och män som mottagare av andra typer av förmåner. Hur stor del av exempelvis regionalstödet mottages av kvinnor respektive män Hur stor andel av de arbetmarknadspolitiska åtgärderna kommer kvinnor respektive män till del Vissa förmåner som t ex stöd till idrott kan fördelas på idrottsgrenar och om dessa klassas som kvinnliga eller manliga kan fördelningen på kön uppskattas. Problemet är det finns flickor som spelar ishockey och pojkar som rider. Slutsatsen är att om fördelningen mellan kvinnor och män som mottagare av statliga förmåner ska redovisas regelmässigt och på ett relevant sätt så måste ny statistik om detta samlas in. Till stor del kommer detta förhoppningsvis att ske vid genomförandet av det beslut som nyligen fattats om att all individbaserad statistik ska inkludera information om fördelningen mellan kvinnor och mär.. Den in-

Vilka och hur stora är de statliga... 81

formationen bör sedan kunna användas i samband med redovisningen av förmåner och sanktioner.

4.5.3 Geografisk fördelning

Hur den geografiska fördelningen ut bland mottagarna är inte ser något utredningen möjligt att försöka ta fram under den som sett som till sitt förfogande. Att få fram sådan information tid som den haft intressant och detta bör övervägas vid vidareutvecklingen av vore redovisningen förmåner och sanktioner. Eventuellt kan NUTEKs av arbete kring detta då komma till användning. Som jämförelse kan den databas nämnas finns i USA och vilken detaljerad information som ur federala nedbruten olika distrikt kan tas fram. om program

Bilaga 1

Kommittédirektiv

2 Bilaga 1

Kommittédirektiv

Kartläggning och redovisning av statliga subventioner

Dir. 1994:13

Beslut vid regeringssammanträde den 17 1994 mars

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall definiera och kartlägga de statliga subventionerna. Utredaren skall härvid beakta samtliga inkomster och utgifter som redovisas såväl inom som utanför statsbudgeten. Utredaren skall även lämna förslag på hur de statliga subventionerna kan redovisas för riksdagen.

Bakgrund

Samspelet mellan den offentliga sektorn och den övriga samhällsekonomin har över tiden vuxit i betydelse, bl.a. i takt med att de offentliga utgifterna och inkomsterna ökat. Därmed har också statsbudgetens och finanspolitikens betydelse i samhällsekonomin ökat. Merparten av statsbudgetens utgiftssida utgörs av transfereringar till hushåll, företag, kommuner, organisationer m.fl. Även statsbudgetens inkomstsida innefattar subventioner genom skatteavvikelser i form av s.k. skatteutgifter, där subventionen mäts i relation till ett pâ visst sätt fastställt normativt skattesystem. Samtidigt finns på inkomstsidan omvända avvikelser i form av s.k. skattesanktioner, som innebär ett högre skatteutag i relation till det normativa systemet. Avvägningen mellan vad som uppfattas som subventioner och sanktioner blir beroende av en mer eller mindre subjektiv bedömning vad av som skall anses vara det normativa systemet. I Sverige finns en rad studier som analyserar enskilda statliga subventioners omfattning och effektivitet för att uppfylla eller mer mindre välpreciserade mål. Däremot saknas idag sammanställning en av, och redovisning över, inriktningen alla statliga subventioner. av Det finns i detta sammanhang heller inte någon entydig avgränsning av subventions- begreppet. I flera andra länder görs regelbundet en översikt samtliga av statliga subventioner på statsbudgetens utgiftssida, också men

Bilaga 1 3

inkomstsida s.k. skatteutgiftsbudget. I t.ex. Tyskland publiceras återkommande Subventionsbericht över bidrag och skattelätten Antalet länder regelbundet publicerar fullständiga nader. som skatteutgiftsbudgetar har ökat betydligt under 1970- och 80-talet. Bland de nordiska länderna publicerar Finland en skatteutgiftsbudget, bilaga till regeringens proposition till riksdagen med i form av en till statsbudget. Även OECD och EFTA har under 1980-talet förslag studerat subventioner till bl.a. näringslivet i växande utsträckning. Under andra hälften 1980-talet har Riksrevisionsverket RRV av utarbetat sammanlagt 18 rapporter belyser effekterna av statssom bidrag till olika ändamål. En sammanfattning av dessa rapporter

redovisas i Att statsbidrag dnr 1989: 1666, som

rapporten ge presenterades i slutet är 1990. Rapporten riktar sig i första hand till av har till uppgift värdera, konstruera och fatta beslut personer som att utformning av statsbidragssystem. om för studier i offentlig ekonomi ESO redovisade Expertgruppen i Skatteförrnâner och andra särregler i inkomst- och 1992, rapporten

mervärdesskatten Ds 1992:6, modell för hur olika typer av

en skatteförmâner löpande kan redovisas. Rapporten är ett första försök i Sverige till skatteutgiftsredovisning. Med denna rapport som utgångspunkt bedrivs ett utvecklingsprojekt inom Finansdepartementet avvikelser inom socialförsäkringsområdet kartläggs. Arbetet där även beräknas klart under våren 1994. I annan rapport från ESO vara en Statliga bidrag motiv, kostnader, effekter Ds 1992:46 ges en översikt samtliga statliga bidrag. I rapporten diskuteras också över motiv finns för statliga bidrag och vad effekterna blir av vilka som olika bidragskonstruktioner. Frågan kartläggning subventioner har även behandlats i om av riksdagen. Finansutskottet har med anledning av en motion bet. 19909l:FiU30, rskr. 1990912386 uttalat följande: Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är av värde för bl.a. riksdagen kartläggning görs de statliga subventionerna. om en av Regeringen bör därför med utgångspunkt i första hand från befintligt material lämna redovisning över vad är möjligt att redovisa en som eventuellt också lämna förslag till hur sådan subventionsoch ett en rapport skulle kunna utfonnas.

Utredningsuppdraget

Statens bidrag och skatteutgifter uppgår till betydande belopp. En regelbundet publicerad subventionsrapport torde i flera avseenden underlätta bl.a. statsmaktemas budgetarbete, eftersom sambandet budgetutgifter och olika särregler i skattesystemet blir mellan olika

4 Bilaga 1

tydligare. De offentliga ingreppen inom olika sektorer kan med hjälp av en redovisning av de statliga subventionema, bidragen och skatterna lättare överblickas, följas upp och utvärderas. Resultatet bör medföra att demokratisk kontroll, rationellt beslutsfattande och administrativ effektivitet främjas. Utredarens uppgift är att genomföra och redovisa en kartläggning av de statliga subventionema på såväl statsbudgetens utgifts- som inkomstsida och i förekommande fall även för de inkomster och utgifter som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren bör i sin redovisning av subventioner pá inkomstsidan utgå från det arbete om skatteavvikelser som görs inom Finansdepartementet. För att möjliggöra en kartläggningen bör ett för detta sammanhang entydigt begrepp för subventioner och statsbidrag definieras. Kartläggningen bör också inbegripa en redovisning av subventionernas inriktning samt en fördelning pâ för demokratisk kontroll och rationellt beslutsfattande relevanta områden, som t.ex. efter mottagare och målgrupper, samhällsekonomiska ändamål, politikområden, bidragens konstruktion och grad av automatik samt realekonomisk fördelning. Skillnader mellan kvinnor och män skall redovisas där så är relevant. I ett andra steg bör utredaren klarlägga de statliga subventionernas och statsbidragens administrativa kostnader. Utredarens uppgift är också att pröva av vem, i vilken form, med vilket innehåll, i vilket sammanhang, vid vilken tidpunkt och hur ofta en redovisning till riksdagen av statens subventioner och statsbidrag bör ske. Produktions- och redovisningsansvaret för en rapport om subventioner och statsbidrag kan åvila regeringen och dess kansli, myndighet underställd regeringen, annan statlig eller annan utanför staten adekvat huvudman. Produktions- och redovisningsansvaret kan eventuellt också delas mellan flera huvudmän. Varje val av ansvarig huvudman är förenad med för- och nackdelar i olika avseenden. Utredaren bör klarlägga olika huvudmäns för- och nackdelar samt lämna förslag lämplig huvudman. En utgångspunkt i utredarens arbete är att kartläggningen, och förslag till redovisning av de statliga subventionema och statsbidragen, bedrivs och utformas ett sådant sätt att en utveckling över tiden av metoderna för redovisning av subventionernas och statsbidragens måluppfyllelse och samhällsekonomiska effektivitet underlättas och kan inrymmas i en rapport till riksdagen. Utredaren bör pröva huruvida utvecklandet av en sådan redovisning bör samordnas med den fördjupade verksamhetsprövningen inom ramen för statsmakternas mål- och resultatstyrning. Det är av vikt att utredaren tar del av och redovisar de erfarenheter som finns från andra relevanta länders i förekommande fall bruk

1995:36 Bilaga 1 5

SOU

subventioner och statsbidrag. Särskilt EG, EFTA och av rapporter om dess medlemsstaters men också OECD:s arbete i dessa engagemang, frågor bör beaktas. Utredaren bör bedriva sitt arbete och lägga fram förslag till en första delge riksdagen och tjäna underlag för dess rapport att som arbete under hösten 1995. Eventuella etappvisa genomföranden bör inbegripas i utredarens prövning. Utredaren bör i första hand, främst tidsmässiga skäl, utgå från av befintligt material, bl.a. RRV:s, ESO:s och riksdagsrevisorernas redovisade arbeten, Finansdepartementets pågående arbete om skatteavvikelser också andra för Sverige relevanta länders men erfarenheter på detta område. Sammantaget innebär redovisade riktlinjer kartläggning av ovan en de statliga subventionerna och statsbidragen samt en prövning av form och innehåll för deras redovisning. Där det är möjligt bör kartläggningen utformas så den bidrar till att synliggöra skillnader att mellan könen och därmed underlätta analyser jämställdhetspolitiska av konsekvenser. Syftet med uppdraget är i första hand att ge statsmakterna kvalificerat underlag för ställningstaganden i frågor ett mer rörande fördelnings-, finans- och budgetpolitiken samt frågor rörande de olika subventionernas och statsbidragens måluppfyllelse och

kostnadseffektivitet m.m.

Utredningsarbetet

Utredaren skall förslag utgår från de riktlinjer som presentera som Om utredaren, mot bakgrund av den analys som görs, ovan angetts. det lämpligt kan också förslag med annan inriktning lämnas. anser Utredaren bör bedriva sitt arbete i kontakt med företrädare för

riksdagen. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare utredningsförslagens inriktning dir. 1984:05, om redovisning regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt om av beaktande EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. om av 1988:43. Budgetpropositionsutredningens betänkande Ny Budgetproposition SOU 1990:83 och Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet juni 1993 bereds för närvarande av regeringskansli- Inom Finansdepartementet pågår ett utvecklingsarbete som bl.a. et. inbegriper budgetdokumentens form och innehåll samt budget- och redovisningsprinciper. Utredaren bör fortlöpande hålla sig informerad arbetet i de delar har beröring med föreliggande uppdrag. om som

6 Bilaga 1

Inom Näringsdepartementet har det inrättats interdepartemental en arbetsgrupp för rapportering av statsstöd inom för EESm.m. ramen avtalet. Utredaren bör ta del av detta arbete. Det bör stå utredaren fritt att också överväga andra frågor har som nära samband med utredningsuppdraget. Uppdraget bör redovisas etappvis. Den del kartsom avser en läggning av de statliga subventionerna bör redovisas senast den 31 mars 1995. Utredarens uppdrag bör i sin helhet vara slutfört senast den 31 maj 1995.

Finansdepartementet

Bilaga 2

En samlad redovisning av offentliga utgifter, subventioner och andra offentliga Verksamheter av Göran Schubert

2 Bilaga 2

Innehållsförteckning

1 Inledning

2 Motiv för en samlad redovisning av offentliga utgifter och offentliga verksamheter

En sammanhållen redovisning av offentliga utgifter m.m. 3.1 Olika klassificeringsgrunder 3.2 Modell för en sammanhållen redovisning

Olika mått på offentliga utgifter och utgiftsekvivalenter 11 4.1 Inledning ll 4.2 Att mäta utgifter för transfereringar och offentlig konsumtion 12 4.3 Olika utgiftsmått 14 4.3.1 Bruttoutgifter 16 4.3.2 Omedelbara nettoutgifter 16 4.3.3 Nettoutgifter inklusive påverkan på andra transfereringssystem 18 4.3.4 Nettoutgifter för offentlig konsumtion 18 4.3.5 Kortsiktig och långsiktig nettoutgift, samhällsekonomisk kostnad m.m. 22 4.4 sammanslagning av utgifter och Skatteavvikelser 24 4.5 Avslutande kommentar 26

Möjliga avgränsningar av subventionsbegreppet 27 5.1 inledning 27 5.2 Transfereringar 29

5.3 Överföringar natura offentlig konsumtion 32

5.4 Skatteavvikelser 33 5.5 Regleringar 34

Förslag till subventionsdefmtion 35 6.1 inledning 35 6.2 Uppdelning efter den offentliga verksamhetens syften 35 6.3 Uppdelning styrmedel 37 6.3. l Transfereringar 37 6.3.2 Skatteavvikelser 41 6.3.3 Offentlig konsumtion 41 6.3.4 Regleringar 42 6.4 Förslag till definition 42

Bilaga 2

1 Inledning

Utredningen statliga subventioner USS har fått till uppgift att om kartlägga statliga subventioner. Begreppet subvention skall enligt vad framgår direktiven ges en vid tolkning. Exempelvis skall som av bidrag, skatteförmåner Tax Expenditures m.m. räknas som subventioner. Det finns dock inte någon definition och därmed inte heller någon klar avgränsning av utredningsområdet i direktiven. I utredningsuppdraget ingår vidare att utarbeta en redovisning av subventionernas inriktning med fördelning på för demokratisk kontroll och rationellt beslutsfattande relevanta områden. Syftet med denna bilaga var ursprungligen att redovisa förslag till definition av begreppet subventioner. Rätt snart stod det klart att en utredningens arbete skulle inriktas att utforma en sammanhållen redovisning alla statliga eller offentliga utgifter och skatteavvikelav samt även vissa regleringar innebär förmåner för olika ser som målgrupper. En del det underlag som låg till grund för detta av ställningstagande återfinns i avsnitt 5 i denna bilaga. Diskussioner i utredningen och kontakter med bl.a. Riksdagens finansutskott visade därefter att ordet subventioner i de flesta sammanhang ansågs ha en relativt begränsad betydelse. Utredningen beslutade då att inte använda begreppet subventioner för att beteckna de förmåner som den föreslagna redovisningen omfattar. Arbetet med denna bilaga kom därmed främst att inriktas att beskriva hur en samlad redovisning av utgifter, skatteavvikelser och vissa regleringar i betänkandet givits den gemensamma benämningen förmåner - som skulle kunna utformas. - Som bakgrund till utredningens ställningstaganden och en rest en från det ursprungliga syftet återges i avsnitt 5 diskussionen om möjliga avgränsningar av subventionsbegreppet. l avsnitt 6 lämnas ett förslag till subventionsdefinition skulle vara förenligt med en som sammanhållen redovisning stora delar av offentliga sektorns av utgifter, skatteavvikelser m.m, men som efter närmare överväganden som nämnts förkastats av utredningen.

4 Bilaga 2

2 Motiv for en samlad redovisning av offentliga

utgifter och offentliga verksamheter

Ett uppenbart motiv för att utarbeta en samlad redovisning är att ge överskådlig information statens eller den offentliga sektorns en om utgifter och inkomstbortfall eller annan inkomstomfordelning till följd statliga eller offentliga åtgärder inom olika områden. För närvaranav de fmns flera sammanställningar som fyller liknande syften eller som delar den offentliga sektorn, t.ex inom ramen för nationalavser av räkenskaperna, det statliga budgetarbetet, RRV:s rapporteringar, sammanställningar av finansstatistik från kommuner och landsting Den nu aktuella redovisningen skiljer sig dock från de nyss m.m. nämnda sammanställningarna åtminstone två sätt. För det första skall den inkorporera flera aspekter av de offentliga verksamheterna, exempelvis skatteavvikelser samt eventuellt även regleringar. För det andra skall redovisningen vara uppdelad områden som är relevanta for den svenska politiska beslutsprocessen s.k. ändamåls- eller utgiftsområden. Ett andra tänkbart motiv för redovisningen kan vara att visa samhällsekonomiska kostnader s.k. snedvridningskostnader eller excess burden och samhällsekonomiska intäkter av den offentliga verksam- heten. En sådan redovisning är emellertid dels komplicerad att utarbeta, dels mycket beroende av vilken kunskap som finns och vilka olika antaganden som görs om ekonomins funktionssätt, hushållens och företagens beteenden etc. En sådan redovisning måste därför grundas ett omfattande forskningsarbete och någon form av modell över den svenska ekonomin, se även avsnitt Det är mot den bakgrunden inte möjligt att nu utarbeta en samlad redovisning av statensoffentliga sektorns samhällsekonomiska kostnader. Sådan information utgör dock i många fall värdefullt beslutsunderlag och kan för vissa områden lämnas som komplement till den ordinarie - sammanhållna redovisningen. Ett tredje motiv skulle kunna vara att ge en samlad information om den offentliga verksamhetens fördelningseffekter. Mycket talar för att sådan redovisning bör visa värdet eller nyttan för mottagaren av de en offentliga aktiviteterna. När det gäller exempelvis offentlig konsumtion kan detta värde avvika från den offentliga sektorns utgifter. Genomarbetade beräkningar mottagarens nytta ställer i princip av

En bakgrund till ställningstagandetför en samlad redovisning återfinns i kapitel 5

Bilaga 2 5

krav på kunskaper och bedömningar de ovan nämnda samma som samhällsekonomiska kalkylerna. De kan därför inte ingå i en löpande heltäckande rapportering. Fördelningseffekter av enbart skatter och

transfereringar kan däremot i princip mätas på samma sätt som statensoffentli sektorns inkomster och utgifter. Inte heller en sådan ga rapportering fördelningseffekter bör dock utgöra huvudsyftet med av den tänkta redovisningen. Slutsatsen är att syftet med den i direktiven nämnda redovisningen bör att överblick statens eller hela den offentliga vara ge en av

sektorns utgifterz uppdelade på för politiken relevanta områden. För

verksamheter inte medför några direkta utgifter, exempelvis som skatteavvikelser eller regleringar, bör redovisningen avse utgiftsekvivalenter. Utgiftsekvivalenterna klassificeras ofta med utgångspunkt från mottagarens situation, de mätskvantifieras med ett avsändarmen perspektiv. Med utgiftsekvivalenter för skatteavvikelser avses de transfereringsutgifter skulle uppkomma om skatteinkomsterna som ökades eliminering skatteavvikelserna och samtidigt genom av transfereringarna ökades lika mycket. Vad som mäts är således statensden offentliga sektorns förlorade inkomst vilken likställs med utgift. För regleringar är beräkningen av utgiftsekvivalenter en komplicerad. Utgiftsekvivalenten är i detta fall den utgift däremot mer i form transfereringar eller offentlig konsumtion som skulle av uppkomma något dessa medel användes för att uppnå samma om av effekt regleringen. Sannolikt kan därför regleringarna bara som förtecknas och de gynnade respektive missgynnade grupperna eller

områdena anges. l direktiven att redovisningen skall visa utgifterna fördelade anges på for politiska beslut relevanta områden. Den kommer därmed även att viktig information vissa av de offentliga verksamheternas ge om fördelningseffekter, exempelvis fördelningen livscykelkategorier ungdomar, barnfamiljer och pensionärer. Uppdelningen på som utgifts- eller ändamålsområden får i själva verket till stor del antas utformad för att spegla fördelningen av olika åtgärder på vara befolkningsgrupper, näringar eller motsvarande. Exempel detta är utgiftsområden ekonomisk trygghet vid ålderdom, ekonomisk som trygghet för familj och barn samt samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Redovisningen skall emellertid visa fördelningen statensden offentliga sektorns utgifter och inte förav delningen den nytta mottagarna får verksamheterna. Bedömav av

1 I denna promemoria används termen utgifter for att beteckna statensden offentliga sektorns resursanvändning. I ett annat sammanhang bör ställning tas till om redovisningen skall utgiftsmässig kontantmässig eller kostnadsmässigså att vara exempelvis investeringsutgifter periodiseras som avskrivningar över investeringens livslängd accrual basis.

6 Bilaga 2

ningar av mottagarnas nytta i förhållande till utgifterna bör självfallet göras, men det får ske i särskild ordning eller som kompletterande information. Sammanfattningsvis skall redovisningen således ge en helhetsbild av samtliga offentliga utgifter, skatteavvikelser och vissa regleringar fördelade på utgifts- eller ändamålsområden med syfte att utgöra underlag för politiska beslut om medelstilldelning, beskattning, regleringar etc. Ett centralt syfte är därvid att minska risken att intressegrupper med hjälp av påtryckningar i olika instanser kan erhålla totalt sett större förmåner än statsmakterna och kommunerna önskar till följd av dålig samordning mellan olika delar av regeringskansliet, Riksdagen eller den övriga offentliga sektorn. Med detta politiska resursfördelningsperspektiv är det också naturligt att redovisningen skall avse utgifter, eller utgiftsekvivalenter, och inte samhällsekonomiska kostnader eller mottagarens nytta.

Bilaga 2 7

3 En sammanhållen redovisning offentliga

av

utgifter m.m.

Den offentliga verksamheten kan klassificeras efter olika grunder i olika dimensioner. Några sådana dimensioner presenteras i avsnitt 3.1. Därefter visas i avsnitt 3.2 modell för sammanhållen redovisen ning de offentliga utgifterna. av

3.1 Olika klassificeringsgrunder

Politikens styrmedel

Utgångspunkten för avsnittet är en uppdelning av den statligaoffent-

liga verksamheten i transfereringar, överföringar natura i huvudsak

offentlig konsumtion och offentliga investeringar, beskattning där skatteavvikelserna är det som kan klassificeras som förmåner samt regleringar inklusive tullar. Dessa fyra områden benämns i bilagan, i brist bättre, statligaoffentliga styrmedel.

Den offentliga verksamhetens syften

Inom ekonomin brukar offentlig verksamhet delas upp efter ett antal syften, men uppdelningarna är inte alltid entydiga eller oomtvistade. En första nivå av offentlig verksamhet brukar kallas för nattväktarsta-

ten eller minimal role of government Se t.ex. Robert lnman:

Markets, Governments and the New Political Economy. l Handbook of Public Economics ll. Denna verksamhet omfattar i sin mest extrema form bara rättsväsen, försvar, polis etc. som är till för att skapa säkerhet och garantera invånarnas rätt till sin egendom property rights. Nästa ambitonsnivå för offentliga ingrepp är att korrigera s.k. marknadsmisslyckanden. Grundtanken är här att staten kan öka effektiviteten i ekonomin genom att tillhandahålla kollektiva varor

t.ex infrastruktur eller subventionera verksamheter med positiva

externa effekter utbildning eller begränsa verksamheter med negativa externa effekter föroreningar. Några av dessa ingrepp, t.ex. tillhandahållade av grundläggande infrastruktur, är så vanliga att de av många räknas som en del av nattväktarstaten. Bland marknads-

8 Bilaga 2

misslyckandena kan också nämnas arbetslöshet och konjunktursvängningar staten försöker motverka med stabiliseringspolitik. l bland som hänförs stabiliseringspolitiken till en egen kategori effektivitetsmotiverade ingrepp. Den tredje nivån innebär att den offentliga sektorn också sätter upp fördelningspolitiska mål som uppfylls genom beskattning och

inkomstöverföringar i pengar eller natura.

Det är ofta oklart en verksamhet motiveras av effektivitetsom eller inkomstomfördelningsskäl. Subventionerad sjukvård kan exempelvis både ses som en korrigering av en informationsbrist som leder till underskattning av sjukvårdens värde och som en inkomstutjämning. Motsvarande resonemang kan föras om idrottsstöd, barnomsorg m.m. l SNS:s konjunkturrådsrapport för 1994 redovisas s. 66 en indelning de offentliga utgifterna som i stor utsträckning följer de av ovan nämnda syftena. En detaljerad indelning görs av Per Molander i Ds 1994:53 mer Motiv för offentliga åtaganden. Där anges 8 motiv som bygger samma välfärdsteoretiska grund och som delvis med viss möda - kan fördelas på de ovan angivna tre syftena med offentlig verksamhet. Ibland anges paternalism dvs. att politikerna vill påverka med- , borgarnas beteende för de sistnämndas eget bästa, som ett eget syfte. Det hänförs dock här till fördelningspolitik.

Ändamål, utgiftsområden eller motsvarande

Det finns flera olika uppdelningar av statens eller den offentliga sektorns verksamheter. En grundläggande uppdelning speglas av Riksdagens uppdelning på utskott och regeringskansliets departementsindelning. Olika indelningar på politikområden används också. För statistiska ändamål har SCB tillsammans med Riksrevisionsverket utarbetat Svensk ändamålsindelning av den offentliga sektorns utgifter SCB: Meddelanden samordningsfrågor 1987:3. Den grundas på den av FN fastställda indelningen av den offentliga

sektorn, COFOG Classification of the Functions of Government.

Riksdagsutredningen har presenterat ett förslag till ny ändamålsindelning av statsutgifterna. Den omfattar 26 stycken utgiftsområden En grundtanke med den modell för rapportering som diskuteras nedan är att indelningen på ändamål eller motsvarande skall göras så att det blir möjligt att gruppera verksamheterna efter de ovan nämnda syftena, från nattväktarstat till fördelningspolitik.

Bilaga 2 9

Staten eller offentlig sektor

Ett särskilt avgränsningsproblem skapas av att utredningen enligt direktiven skall behandla statliga subventioner. Skiljelinjen mellan statlig och annan offentlig verksamhet är ofta godtycklig och kan förskjutas genom riksdagsbeslut. Rätten att välja att tillhandahålla barnomsorg kan exempelvis tas ifrån kommunerna genom beslut av Riksdagen. Mycket talar för att det är den konsoliderade offentliga sektorn som är den mest meningsfulla redovisningsnivån. inom en sådan totalredovisning kan sedan beslutsansvarig nivå anges särskilt. För exempelvis barnomsorgen anges då att kommunerna har ansvaret för produktion och detaljutformning medan staten reglerar övergripande skyldigheter. Skulle en sådan helhetssyn offentlig verksamhet inte vara möjlig eller önskvärd får vissa statliga verksamheter klassificeras som transfereringar tillreglering av övriga delar av offentlig sektor.

3.2 Modell för sammanhållen redovisning

en

De fyra klassificeringsgrunder som presenteradesi föregående avsnitt kan användas i en sammanhållen förrmånsredovisning. Tanken är att bygga upp rapporteringen med en stomme i två dimensioner som sedan kan brytas ned ytterligare. De båda grunddimensionerna är styrmedel och ändamålutgiftsområde. Den faktiska indelningen dvs. klassificeringen av anslag och verksamheter måste utarbetas efter en genomgång av hela statensden offentliga sektorns anslag, verksamheter, skattesystem m.m. vilket ligger utanför ramen för denna bilaga. Sannolikt kan och måste dock uppdelningen samordnas med Riksdagens och regeringskansliets nomenklatur. l tabellen bör vidare klassificieringen i syften göras genom att tabellen över ändamåls-utgiftsområdena delas upp i tre delar; överst ändamål som ingår i nattväktarstaten, i mitten ändamål som innebär korrigering av marknadsmisslyckanden och nederst fördelningspolitiken. Den fjärde klassiñceringsgrunden kan tas om hand genom att redovisningen består av en tabell för staten och en tabell för den konsoliderade offentliga sektorn. För att illustrera tekniken visas nedan en tabellmall som grundas den av SCB och RRV utarbetade ändamålsindelningen, men som omgrupperats något. Tabellutkastet syftar bara till att illustrera tekniken. För att få fram en fungerande rapportering krävs ett omfattande arbete för att klassificera och sortera de offentliga verksamheterna.

4 150409

10 Bilaga 2

Tabell 3.1 Samlad redovisning av statensoffentliga sektorns utgifter, skatteavvikelser och regleringar som innebär förmåner.

Ändamål Styrmedel

Trans- Skatte- Offent- Summa Reglering ferering avvikel- lig k0ns. se Offentliga inv.

l Nattväkta rstaten

Försvar Militärt försvar Civilt försvar Ekonomiskt försvar Adm. och forskning

Samhällsskydd, rättsskipning Polisväsendet Brandväsenev. här Rättsskipning Kriminalvård Adm. och forskning

Korrigering av marknadsmisslyckanden

Utbildning, universitetsforskning Grundskola Gymnasium Eftergymnasial utbildning

Komm unikationer Vägtransporter Spárbundnatransporter

lll Fördelningspolitik m.m.

Social trygghet Ekonomisk trygghet Inkomsttrygghet vid sjukdom Pensioner Arbetslöshetsunderstöd Bamfamiljsstöd Social omsorg Barnomsorg Åldringsomsorg

Bilaga 2 ll

4 Olika mått offentliga utgifter och utgiftsekvivalenter

4.1 Inledning

Det finns åtminstone två ambitionsnivåer för rapporteringen av offentliga utgifter eller förmåner. Den första är att i princip bara förteckna att en åtgärd, t.ex. en reglering, gynnar en viss grupp. Den andra är att försöka mäta och kvantifiera i termer av utgifter eller utgiftsekvivalenter. För regleringar och vissa slag av överföringar in natura exempelvis statliga garantier är det sannolikt nödvändigt att inskränka rapporteringen till en förteckning av åtgärderna. l vissa fall kan en sådan förteckning kompletteras med nyckeltal, beträffande exempelvis garantisystem influtna premier, utbetalade skadeersättningar och garanterade belopp. För transfereringar, skatteavvikelser och offentlig konsumtion3 är däremot utgångspunkten att utgifternautgiftsekvivalenterna skall kvantifieras. Det finns många olika sätt att mäta omfattningen av transfereringar, skatteavvikelser och offentlig konsumtion. Vissa skillnader beror

på var subventionen mäts hos avsändaren eller mottagaren. Andra

beror vilken hänsyn som tas till följdeffekter av subventionerna exempelvis Ökade skatteintäkter eller snedvridningar av ekonomin. Mot den bakgrunden kan åtminstone följande möjliga mått identifieras:

Tabell 4.1 Olika mått den offentliga verksamhetens utgifter. kostnader respektive nytta

Statensoffentliga sektorns bruttoutgift Statensoffentliga sektorns statiska nettoutgift Statensoffentliga sektorns dynamiska, kort- eller långsiktiga, nettoutgift Mottagarens mottagna bruttobelopp Mottagarens mottagna nettobelopp Mottagarens betalningsviljanytta Politikernas betalningsviljanytta Samhällsekonomiskkostnad kort- och långsiktig

l l offentlig konsumtion inkluderas i det följande även offentliga investeringar.

12 Bilaga 2

Vilket mått är lämpligast beror på vad det skall användas till. som Det har redan fastslagits återkommande redovisning i första att en hand har syftet att heltäckande bild hur den statligaoffentliga ge en av verksamhetens utgifter fördelas olika områden. En sådan redovisning bör vara utformad så att:

redovisade belopp så nära som möjligt anknyter till den officiella redovisning som ligger till grund för anslagsbeslut, verksamhetsstyrning och kontroll beloppen så långt möjligt går att addera på ett meningsfullt sätt uppgifterna så lite som möjligt påverkas av mer eller mindre godtyckliga bedömningar eller av tillfälliga faktorer

En sådan återkommande basredovisning ger dock i många fall alltför lite information de i ekonomisk mening egentliga kostom naderna för den offentliga verksamheten eller om nyttan för mottagar- Den behöver därför kompletteras med bl.a: na.

nettokostnadsberäkningar underlag för att bedöma effekter- - som av besparingsåtgärder na fördelningsberäkningar för att klarlägga vilka som drar nytta av verksamheten samhällsekonomiska beräkningar som underlag för avvägningar mellan exempelvis fördelningspolitik och tillväxt

Sådana detaljerade beräkningar kan dock sannolikt inte mer genomföras löpande utan får utarbetas vid behov. l avsnitt 4.2 och 4.3 presenteras olika sätt att mäta utgifterna för transfereringar och offentlig konsumtion. l avsnitt 4.4 diskuteras hur redovisningen av skatteavvikelser och utgifter kan slås samman till en heltäckande rapportering.

4.2 Att mäta utgifter för transfereringar och offentlig

konsumtion

Det finns i olika sammanhang behov av att få fram mått omfattningen eller betydelsen av statensden offentliga sektorns verksamheter. För det första måste det finnas uppgifter som uppfyller bokföringsmässiga och administrativa krav. Det krävs uppgifter om bruttoutgifter inom varje område för att det skall vara möjligt att upprätta budget och styra verksamheten. Nettobelopp är inte till-

Bilaga 2 13

räckliga för detta Det kan illustreras med Riksförsäkringsverket som inte kan påverka hur stor del av utbetalda pensioner som kommer tillbaka till statskassan ellr till kommunerna i form av skatt och som därför inte kan styras med hjälp uppgifter om nettoutbetalningar. av Genom att pensionsutbetalningar och skatteuppbörd separerats administrativt måste det också finnas en uppdelning av redovisningen på utbetalningar och skatteinbetalningar. I officiella redovisningar, oavsett om de avser offentliga verksamheter eller företag, skall vanligtvis alla inkomster och utgifter, tillgångar och skulder redovisas brutto. Av bl.a. kontrollskäl är nettoredovisning inte tillåten. l Nederländerna är det exempelvis enligt uppgift i lag förbjudet för departementen att nettoredovisa inkomster eller utgifter. Det andra behovet är att få underlag för att bedöma hur olika förändringar i de statliga verksamheterna påverkar budgetunderskottet och statens upplåningsbehov. I detta fall betraktas inte varje myndighet eller område för sig utan det intressanta är nettoeffekten på alla statligaoffentliga verksamheter sammantagna. Beräkningar av sådana nettobelopp innebär att det inte längre är fråga om ren bokföring utan i stor utsträckning om ekonomisk analys. Hur stora nettoutgifterna är beror nämligen i hög grad på individers och organisationers beteenden. Det innebär också att redovisningen blir osäkrare och beroende av de antaganden som görs om dessa beteenden. Ofta delas nettoberäkningar av detta slag upp på statiska, kortsiktiga och långsiktiga, beroende i vilken utsträckning som det ingår antaganden om beteenden och beteendeförändringar Se exempelvis Bensinskatteförändringars effekter, Rapport till ESO, Ds 1994:55 Ett tredje syfte med beräkningarna är att bedöma statensden offentliga sektorns anspråk reala resurser i ekonomin. Det är då fråga att vid given produktion i samhället beräkna hur stor del om konsumeras eller omfördelas av den offentliga sektorn. som Ett fjärde syfte med sådana mätningar är att försöka få fram ett mått på hur mycket de statliga åtagandena kostar i samhällsekonomiska termer. Här är produktionen inte längre given, utan jämförelsenorär den potentiella produktionen, dvs. även produktion som uteblir men på grund de snedvridningar som den offentliga verksamheten leder av till måste räknas som kostnad.

Med bruttoutgitt menas här den totala utgiften utan avdrag for ev. skatt som kan komma att betalas den som får förmånen. Med nettoutgift menas bruttoutgiften av minus vad som kommer tillbaka till statenoffentliga sektorn i form av skatt på förmånen. l andrasammanhangkan nettoredovisning innebäraandra former av kvittning mellan utgifter och intäkter, t.ex. genom att vissa utgifter dras av från inkomstema.

14 Bilaga 2

De samhällsekonomiska kostnaderna är ofta svåra att beräkna men

är det mest enda relevanta måttet den reala kostnad som den

offentliga verksamheterna lägger på ekonomin. Medan nettoutgiften för verksamhet visar hur mycket lägre den offentliga sektorns en upplâningsbehov skulle bli om verksamheten upphörde så visar den samhällsekonomiska kostnaden hur mycket mer resurser som skulle finnas tillgängliga för andra ändamål. Den långsiktiga nettoutgiftskalkylen och en samhällsekonomisk beräkning grundas på likartade underlag. De måste båda beakta de offentliga systemens påverkan de ekonomiska aktörernas beteenden.

4.3 Olika utgiftsmått

Det är i många fall relativt komplicerat att klarlägga hur olika utgiftsoch kostnadsmått skall beräknas och vad de betyder. För att underlätta analys och förståelse konkretiseras framställningen på vissa punkter med exempel från en modellekonomi. l princip alla mätningar av den offentliga sektorns ekonomi grundas på data som används kommer från, eller något sätt är gemensamma med nationalräkenskapssystemet. Det kan exempelvis gälla uppgifter från den statliga eller kommunala redovisningen. En naturlig utgångspunkt är därför att ställa upp en enkel ekonomi utan utrikeshandel i nationalräkenskapstermer:

Bilaga 2 15

Tabell 4.2 En enkel tresektors ekonomi utan utrikeshandel

Näringsliv Staten Hushåll

Produktion marknadspris 150 lndir skatter Löner 40 varuankn indir skatter 30 Varuankn 30 inkomstkatt 16 - - Produktion producentpris 120 varuankn 1 skattepliktiga transf. 30 Förbrukning mottagarp. 70 -inkomstskatt transf. 12 - Förädlingsv producentp. 50 Inkomstskatt 28 Skattefria transf 25 lcke varuankn indir sk. l Sociala avgifter 13 Sza disponibel inkomst 67 - Förädlingsv faktorpris 49 Företagsskatt 1 Löner 25 Szaskatteink. 73 Privat konsumtion 55 Sociala avgifter 8 Driftsöverskott brutto 16 Statlig konsumtion Saldofinansiellt spar. 12 Kapitaltörslitning 12 Löner 15 Företagsskatt 1 Driftsöv. netto e skatt 3 Sociala avg. 5

Minnesposter Tillgång och användning av varor: Slutlig användning: Tillgång: Bruttoproduktion till marknadspris 150 Användning: Förbrukning 70 Investeringar 20 Investeringar minus kapitalförslitning 8 Offentlig förbrukning 5 Offentlig Förbrukning 5 Privat konsumtion 55 Privat konsumtion 55 Summa användning 150 Summa slutlig användning 68

Som referenspunkter kan det vidare lämpligt att klarlägga hur vara BNP beräknas i denna förenklade ekonomi:

BNP från produktionssidan: Förädlingsvärde faktorpris i näringsliv Inkl hushåll, dvs ideella 0rg+övriga hushåll 49

+ Off löner 0 soc avgifter o kapitalförslitning 20

BNP faktorpris 69

+ lckevaruankn. indirekta skatter BNP producentpris 70

+ Varuanknutna indirekta skatter 30 BNP marknadspris 100

16 Bilaga 2 BNP från användningssidan:

BNP från inkomstsidan: Löner 40

De olika måtten statens utgifter kan illustreras med hjälp av modellen. Nedan ges exempel hur bruttoutgifter och nettoutgifter kan beräknas. Det förs också en diskussion om andra mått, exempelvis samhällsekonomiska kostnader.

4.3.1 Bruttoutgifter

Bruttoutgifterna för statlig konsumtion och transfereringar är lätta att få fram i modellen. De beräknas som summan av statens utgifter i modellen följande sätt:

4.3.2 Omedelbara nettoutgifter

Statens nettoutgifter kan beräknas flera olika sätt. De olika sätten kan klassificeras efter hur lång tid som beaktas efter den inititala offentliga utgiften. Här används en uppdelning omedelbara, kortsiktiga och långsiktiga nettoutgifter. Det är i och för sig möjligt med ett oändligt antal sådana indelningar, men det kan vara lämpligt att inskränka framställningen till dessa tre klasser. Med den omedelbara nettoutgiften menas bruttoutgiften med avdrag för vad som omedelbart flödar tillbaka i form av skatt. Det finns argument för att i denna nettoutgiftsberäkning även beakta eventuella utgiftsreduktioner i andra system. Av skäl som framgår

Bilaga 2 17

nedan är det dock lämpligt att i den ordinarie basredovisningen endast ta hänsyn till skatteåterflöden. Beräkningar av den omedelbara nettoutgiften skall endast inkludera sådana poster för vilka övergången från brutto- till nettoredovisning inte behöver bygga osäkra antaganden om individernas beteende. Det innebär att den omedelbara nettoutgiften bara beräknas för de skattepliktiga transfereringarna. Den köpkraft som genom transfereringar tillförs individen uppgår till bruttobeloppet minus skatt. l princip bör denne därför inte bry sig om huruvida det på bidragsbeskedet anges ett högt bruttobelopp, avdrag för skatt och att utbetala eller bara ett skattefritt nettobelopp att utbetala. Som framgår bygger resonemanget på att skatten redan vid utbetalningen hålls inne i form av preliminärskatt. Skulle hela bruttobeloppet betalas ut och skatten betalas senare kanske upp till något år senare skulle det vara av betydelse om transfereringen beskattades eller inte, även om nettobeloppet efter skatt vore detsamma. Motivet för att beräkna den omedelbara nettoutgiften är att göra det möjligt att jämföra statens utgifter mellan skattepliktiga och skattefria transfereringar. För att det skall vara fullständigt likgiltigt om transfereringarna är skattepliktiga eller krävs dock att individernas beteenden inte alls påverkas av vilken utformning som väljs. Detta villkor är sannolikt ofta inte helt uppfyllt. Motivet för att beskatta transfereringar är i själva verket att minimera oönskade beteendeeffekter. Om beskattade transfereringar exempelvis sjukpenning ersätts med skattefria kommer kompensationsgraden och därmed i detta fall individens benägenhet att sjukskriva sig att ett svårförutsebart sätt variera beroende marginalskatt. Det innebär att sjukpenningen kan medföra högre statsfinansiella och samhällsekonomiska utgifter om den är obeskattad än om den är beskattad. l beräkningarna av de omedelbara nettoutgifterna bortses från den nyss nämnda potentiella skillnaden i beteendepåverkan mellan beskattade och skattefria transfereringar. Motivet är att de flesta transfereringar som ersätter inkomstbortfall i praktiken är skattepliktiga och att de flesta övriga transfereringar är skattefria. lncitamentseffekterna av om transfereringarna är skattepliktiga eller inte bör därför vara försumbara. De omedelbara nettoutgifterna för statens transfereringar kan då i modellekonomin beräknas som:

skattepliktiga transfereringar brutto 30 Skatt transfereringarna -12 -

18 Bilaga 2

4.3.3 Nettoutgifter inklusive påverkan på andra transfereringssystem

En näraliggande fråga som uppkommer i samband med förändringar i transfereringssystemen är hur dessa interagerar med varandra. Antag att de skattefria transfereringarna i modellekonomin är inkomstprövade. Det innebär att nedskärning av de skattepliktiga transen fereringarna orsakar både skattebortfall och höjda skattefria transfereringar. Den sistnämnda höjningen antas inträffa automatiskt och gång så att den kan klassificeras som en omedelbar effekt. en För att illustrera denna mekanism antas de skattefria transfereringdet bruttobelopp med vilket de skatteplikarna öka med 25 procent av tiga transfereringarna minskas. Nettobesparingen av att ta bort de skattepliktiga transfereringarna blir då:

Minskade skattepliktiga transfereringar brutto 30

Exemplet visar att en besparingskalkyl måste ta hänsyn till påverkan andra utgiftssystem än det som är aktuellt att skära ned. Beräkningar hur mycket statens nettoutgifter skulle sjunka vid en av minskning olika transfereringar bör dock inte vara grunden för en av heltäckande och kontinuerlig redovisning av de offentliga utgifterna. Orsakerna är flera. För det första blir varje sådan beräkning i hög grad beroende de antaganden den baseras på. Beräkningen är av som därför inte lämplig officiell redovisning av nettoutgifterna, utan som har karaktären kompletterande relevant men något osäkert mer av beslutsunderlag. För det andra är det inte möjligt att addera denna nettoutgifter för olika transfereringar. Minskning flera transtyp av av fereringsslag samtidigt kan exempelvis ge lägre nettobesparingar än nettotalen. Det beror att utgifterna för de olika summan av transfereringarna påverkar varandra olika sätt. Det innebär att grunduppgifterna över detta slag av nettoutgifter inför varje beslut måste kompletteras med beräkningar över en sådan interaktionskomponent.

4.3.4 Nettoutgifter för offentlig konsumtion

Mer komplicerat är det att beräkna omedelbara nettoutgifter för offentlig konsumtion. En sådan kalkyl kan ha ett renodlat statsoffentlig-fmansiellt perspektiv och ge en bild av vilka besparingar -

Bilaga 2 19

som olika nedskärningar ger eller kan ta hänsyn till realekonomiska frågeställningar. Nettoutgiftsberäkningar över besparingsmöjligheter bör dock av skäl som redan framhållits inte ligga till grund för en reguljär basredovisning av den offentliga verksamheten och behandlas därför inte vidare i detta avsnitt. Nettoutgiftsberäkningar med realekonomisk inriktning har som utgångspunkt de resurser som den offentliga sektorn tar i anspråk eller omfördelar. Transfereringarna netto visar hur mycket mätta resurser som köpkraft i konsumentledet som den offentliga sektorn i en statisk kalkyl omfördelar från skattebetalare till transfereringsmottagare. Dessa resurser mäts till marknadspris. Den offentliga konsumtionen kan i princip mätas på samma sätt. De offentliganställdas löner efter skatt visar hur mycket köpkraft som omfördelas från skattebetalare till offentliganställda. Det finns dock en stor skillnad mellan att erhålla köpkraften genom transfereringar och genom offentlig anställning. För att få lön från den offentliga sektorn måste individen som motprestation utföra ett arbete, vilket medför att han eller hon inte står till förfogande för arbete i den privata sektorn. l stället för att se den köpkraft som omfördelas mellan individer kan man därför se de produktionsfaktorer dvs. den arbetskraft samt de varor och tjänster som omfördelas mellan privat och offentlig sektor. Den offentliga sektorns inköpskostnad för produktionsfaktorerna blir dås ett mått omfördelningen av reala resurser. En sådan beräkning bygger bl.a. på antagandet att arbetskraften skulle haft anställning i den privata sektorn om den inte varit anställd i den offentliga. Ett problem med de ovan diskuterade beräkningarna av statens nettoutgifter för transfereringar och konsumtion är att de mäts i olika prisnivåer, dvs. de belastas med olika många skattepåslag. Ett synsätt är då att den privata konsumtionen genom att den är momsbelagd belastas med ett skattepåslag mer än den offentliga. En möjlighet att få jämförbarhet blir då att räkna bort momsen från transfereringarnas nettoutgift för att denna skall bli uttryck i faktorprisnivå. En kalkyl över statens omfördelning av reala resurser i vår modellekonomi skulle då få följande utseende:

5 Under förutsättning att arbetskraften och de övriga resurserna har samma värde i privat och offentlig sektor.

Moms därpå -

Detta tal kan jämföras med det oftast använda, nämligen statliga bruttoutgifter i procent av BNP till marknadspris:

Ett problem med ovanstående mått är att de statliga resursanspråken hänför sig till olika led i produktionsprocessen. Det innebär att dessa resursanspråk adderas så blir resultatet svårtolkat. En konseom kvens är att statens totala resursanspråk mätt detta sätt teoretiskt kan överstiga 100 procent av BNP. Om som ett extremfall inkomstskatten sätts till 100 procent- i stället för 40 procent som i modellekonomin och hela köpkraften som en konsekvens tilldelas ovan hushållen i form transfereringar så uppgår statens resursanspråk av mätt till faktorpris till 117 procent av BNP. Mätt till marknadspris uppgår statens resursanspråk till 126 procent av BNP. Allvarligare för tolkningen än dessa extremresultat är dock att den offentliga sektorns omfattning i BNP står i svårförutseprocent av ett bart förhållande till skattesatser, offentlig konsumtion och andra faktorer är stor betydelse för samhällsekonomins funktionssätt. som av Detta kan illustreras med två tabeller. Tabellerna bygger på den ovan redovisade modellekonomin där inkomstskattesatsen och andelen statligt sysselsatta varierats. De indirekta skatterna och de sociala avgifterna antas utgå med fasta procentsatser, 25 32 procent beräknade som påslag. Vidare resp. fasta inputkoefficienteri näringslivet, fast företagsskattesats på antas 25 procent, ett konstant statligt underskott i procent av statsinkomsterna och att de skattepliktiga transfereringarna hela tiden uppgår till 30 i absoluta tal. Streck i tabellerna innebär att statens inkomster restriktioner inte räcker till täcka utgifterna. under ovan nämnda att

Bilaga 2 21

Tabell 4.3 Offentlig sektor till faktorpris i procent av BNP vid olika Skattesatseroch storlekar på den offentliga sektorn

Andel sysselsatta Andel av lönesummani offentlig sektor procent i

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

lnkomstskattesats i procent 0 72 70 67 65 - - - - - - - 20 81 79 77 75 73 - - - - - - 40 91 89 88 86 84 82 - - - - - 60 100 99 98 96 95 94 92 90 - - - 80 110 109 108 107 106 105 104 103 101 - - 100 119 119 118 117 116 116 115 114 113 - -

Tabell 4.4 Offentliga utgifter brutto i procent av BNP till marknadspris vid olika Skattesatser och storlekar på den offentliga sektorn

Andel sysselsatta Andel av lönesummani offentlig sektor i procent

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

lnkomstskattesats i procent 0 55 54 52 51 - - - - 20 67 66 66 65 64 - - - - - - 40 79 79 79 80 80 81 - - - - - 60 91 92 93 94 96 98 100 102 - - - 80 103 105 107 109 lll 115 118 122 128 - - 100 115 117 120 123 127 131 137 143 150 - -

Tabellerna visar tydligt hur svårtolkade procenttalen är. Antag att utgångspunkten är en ekonomi med en inkomstskattesats 40 procent och där 10 procent av arbetskraften arbetar staten. Statens andel blir då 89 procent av BNP till faktorpris och 79 procent av BNP till marknadspris, när mätningen görs på de sätt som presenterats ovan. Antag att inkomstskatten höjs till 60 procent och statens andel av sysselsättningen till 50 procent. Statens andel av BNP till faktorpris ökar då, trots de drastiska ingreppen i ekonomin, med endast fem procentenheter till 94 procent. l procent av BNP till marknadspris ökar statens andel med 19 procentenheter till 98 procent. Dessa enkla kalkyler visar hur svårtolkade aggregerade mått på den offentliga sektorns storlek är. Det finns därför anledning att rekommendera stor försiktighet vid användningen av dem. Därtill visar genomgången att det behöver utarbetas en uppsättning relevanta och tillförlitliga nyckeltal för ofentlig sektor. Sådana nyckeltal bör omfatta skattekvoter, utgiftskvoter, skuldberäkningar m.m. som görs mer jämförbara såväl över tiden som mellan länder genom att skillnader

22 Bilaga 2

i bl.a. skatte- och transferingssystem beaktas°. Därigenom skulle bättre jämförbarhet kunna erhållas mellan länder som har skattefria respektive skattepliktiga transfereringar eller transfereringar resp. skattelättnader. l ett sådant nyckeltalsprojekt skulle kunna delta nationalekonomer, redovisningsexperter och finansmarknadsrepresentanter. Bland annat eftersom stater är minst lika viktiga låntagare som företag bör det finnas lika stora behov nyckeltal grundade på av nationalräkenskaper som av nyckeltal för företag. Självfallet är de resultat räkneövningarna som visas i tabellerna av beroende vilka antaganden som görs om ekonomins reaktioner på av de statliga ingreppen. Detta ökar dock snarare än minskar behovet av försiktighet vid tolkningen av procenttalen. Slutsatsen är att stommen i en löpande basredovisning av statligaoffentliga utgifter eller subventioner måste utgöras av bruttobelopp. l sådan basredovisning kan ingå uppgifter om omedelbara en nettoutgifter för skattepliktiga transfereringar. Accepterandet av en sådan nettoredovisning skulle då grundas en konvention, snarare än från samhällsekonomiska grunder härledd redovisningsprincip. En en sådan konvention motiveras av att beskattningen är en del av transfereringssystemet och att utgifterna därför bör redovisas såväl brutto som netto. Andra uppgifter nettoutgifterna för den offentliga sektorn, t.ex. om i form olika nyckeltal, bör utarbetas som komplement till den av löpande redovisningen. Det är särskilt angeläget då en bruttoredovisning i hög grad påverkas av exempelvis hur stor rundgången i de offentliga systemen är. Det innebär också att även om en statligoffentlig förmånsredovisning är heltäckande så är totalsiffrorna svåra att tolka. Redovisningens främsta uppgift blir därför att tillåtajämförelser mellan ändamålpolitikområden som omfattar alla statligaoffentliga verksamheter.

4.3.5 Kortsiktig och långsiktig nettoutgift, samhällsekonomisk kostnad m.m.

Det har redan konstaterats att de mått bör användas i redovissom ningen är bruttoutgifter samt för skattepliktiga transfereringar

omedelbara nettoutgifter. Övriga utgiftsmått är därför av begränsat in-

tresse för basrapporteringen och behandlas således kortfattat. En möjlig gränsdragning mellan kortsiktig och långsiktig nettoutgift kan baseras hänsyn tas endast till följdeffekter på ekonoom

f Vissa sådana beräkningar finns redovisade ESC-rapporten i Nettokostnader for transfereringar i Sverige och några andra länder Ds 1994:133

Bilaga 2 23

mins efterfrågesida eller även effekter utbudssidan beaktas. om Med denna uppdelning kan den kortsiktiga nettoutgiften exempelvis beräknas med hjälp traditionell keynesiansk multiplikatorkalkyl, av en grundad på någon variant lS-LM-modellen. Med hänsyn till av bilagans inriktning redovisas emellertid inte någon sådan här. Beräkningar statensden offentliga sektorns långsiktiga nettoutav gifter måste i princip bygga simuleringar av en modell över den svenska ekonomin. För närvarande torde det bara vara Konjunkturinstitutet har någon sådan modell. En nackdel med institutets som modeller är dock att de beskriver ekonomin en i förhållande till budgetarbetet starkt aggregerad nivå. Skillnader mellan olika slag av offentliga utgifter fångas därför inte upp av modellen. Modellresultaten bör därför i många fall kompletteras med mer detaljerade beräkningar. Som ett alternativ till den ovan nämnda multiplikatorkalkylen kan även den kortsiktiga nettoutgiften beräknas med hjälp av modellsimuleringar. De samhällsekonomiska kostnaderna kan också beräknas genom modellsimuleringar. l princip kan samma simuleringar användas som ligger till grund för att beräkna statens den offentliga sektorns långsiktiga nettoutgifter. Det finns dock avgörande skillnader när det gäller sammanställningen och tolkningen av simuleringsresultaten. Vid beräkning de långsiktiga nettoutgifterna så jämförs statens av nettoutgifter mellan två alternativ exempelvis med och utan räntebi- drag till bostadsbyggande. Vid beräkning av de samhällsekonomiska kostnaderna jämförs i stället skillnaden i total välfärd mellan olika alternativ den kan teoretiskt och under vissa förutsättningar mätas skillnader i producent- och konsumentöverskott. som summan av Under vissa ytterligare villkor kan välfärdseffekten vidare approximemed påverkan produktionen, exempelvis mätt som BNP. ras Vid beräkningar de samhällsekonomiska kostnaderna behövs av mått på betalningsvilja i en eller annan form. För marknadsprodukter kan betalningsviljan härledas från ekonometriskt skattade efterfrågefunktioner medan andra metoder måste användas for kollektiva och andra delar den offentliga sektorns produktion som inte varor av säljs en marknad. En möjlighet är att genom olika enkätmetoder eller experiment försöka kartlägga betalningsviljan. En intressant användning sådana uppgifter skulle kunna vara att beräkna kvoten av mellan den offentliga sektorns nettoutgift och mottagarens betalningsvilja. Varje sådan kvot överstiger ett borde då kräva en särskild som motivering. En partiell beräkning ganska ofta brukar göras är att ange de som samhällsekonomiska kostnaderna för de skattemedel som finansierar de offentliga verksamheterna. Kalkyler tyder på att varje indragen skattekrona i genomsnitt orsakar extra samhällsekonomisk kostnad en

24 Bilaga 2

s.k. excess burden på 0,3 kr, dvs. en sammanlagd samhällsekono- - misk kostnad på 1,3 kr per krona. Med utgångspunkt från beskattningens samhällsekonomiska kostnader bör den i föregående stycke nämnda kvoten mellan nettoutgift och betalningsvilja inte överstiga 0,77 1l,3. Beräkningar över långsiktiga nettoutgifter eller samhällsekonomiska kostnader måste alltid utformas med hänsyn till vad de skall användas till. Valet av jämförelsenorm är helt avgörande för resultaten. Det innebär bl. a. att sådana beräkningar inte är meningsfulla om de skall omfatta hela eller väsentliga delar av den offentliga sektorn. Hur stor är exempelvis den samhällsekonomiska kostnaden för rättsväsen och polis Om jämförelsenormen är att det inte skulle finnas några sådana funktioner medför de helt säkert inte en nettokostnad, utan en nettointäkt. Andra jämförelsenormer- exempelvis privat polis etc. skulle kunna ge andra resultat, men valet av jämförelse- norm är då å andra sidan mycket godtyckligt.

4.4 sammanslagning av utgifter och skatteavvikelser

Hur och varför skatteavvikelser tax expenditures beräknas inom ramen för den tänkta rapporteringen behandlas i andra delar av utredningen. Här skall endast diskuteras om skatteavvikelser kan adderas med statligaoffentliga bruttoutgifter eller omedelbara nettoutgifter och hur den resulterande summan i så fall skall tolkas. Skatteavvikelser defmeras som skillnaden mellan faktiskt skatteuttag och ett normskatteuttag. För att konkretisera resonemangen kan som en utgångspunkt antas att en femtedel av hushållen i den modellekonomi som visades i tabell 4.2 till följd av en skatteavvikelse således inte p.g.a. exempelvis ett grundavdrag då detta räknas som en del av normen betalar 20 procent inkomstskatt och att de övriga fyra femtedelarna betalar 45 procent. Den genomsnittliga skattesatsen är således 40 procent medan normskattesatsen, från vilken skatteavvikelsen beräknas, här antas vara 45 procent. Vidare antas att lågrespektive högskattehushållen alla har samma lön och bidragsinkomster.

Bilaga 2 25

den offentliga konsumtionen lämnas utanför kan subventions- Om redovisningen utformas följande sätt:

Skattepliktiga transfereringar brutto 30

Skattefria transfereringar nettobrutto 25

Summa bruttoutgift för transfereringar 55

Skatteavvikelse avseende lön 15(0,45-0,2040) 2 Skatteavvikelse transfereringar l5(0,45-0,2030) 1,5 avs. bruttoutgift för transfereringar och skatteavvikelser 58,5 S:a

Skatt transfereringar O,4530 13,5 nettoutgift för transfereringar och skattavvikelser 45 S:a

någon skatteavvikelse inte beräknats för de skattefria Observera att transfereringarna i detta exempel, i motsats till vad som gäller i betänkandets huvudtext och i bilagan skatteavvikelser. om Nettoutgiften uppgår således till nettoutgiften för transfereringar

plus skatteavvikelsen för lön. Nettningsförfarandet innebär att skatteavvikelserna för transfereringar 1,5 exakt balanseras av att skatt på transfereringar blir 13,5 vid 45 procent skatt mot 12 posten vid 40 procent skatt, dvs. 1,5 högre. hur dessa tal skall tolkas. En näraliggande tolkning Frågan är nu nettoutgiften visar hur mycket extra köpkraft som i ett helt är att statiskt perspektiv tillförs hushållen i form av transfereringar och skattelättnader vid jämförelse med det egentligen irrelevanta alternativet skattesatsen skulle 45 procent för alla och att att vara transfereringarna drogs in. Bruttoutgiften visar motsvarande sätt den statiska bruttoutgiften för transfereringar och skatteavvikelser. Båda måtten kan underförstått sägas bygga på antagandet att skatteavvikelserna är substitut för transfereringar. Det som komplicebilden detta synsätt accepteras så kommer totalsumman rar är att om statliga förmånerna inkludera transfereringar som faktiskt av de att finns, skulle finnas i ett system där alla hushållens inte men som förmåner redovisades på utgiftssidan. Det kan också hävdas att bygger på har rätt att beskatta hushållen med en synsättet att staten viss skattesats i detta fall 45 procent- fördelningspolitiska men av orsaker avstår från delar denna rätt. Detta mer värdeladeller andra av dade synsätt kommer dock inte att utvecklas i denna bilaga. En slutsats genomgången i detta avsnitt är att totalsumman av av skatteavvikelser och offentliga utgifter är svår att tolka och svår att ge teoretiskt meningsfullt innehåll. Problemet kan illustreras med ett ett Jämför två ekonomier. Den har ett skattesystem som har exempel. ena normalskattesats och många undantag och den andra en lägre men hög

26 Bilaga 2

enhetlig normalskattesats. Ekonomierna har skatteintäkter och samma lika stora transfereringar och samma inkomstfördelning. Trots att de ekonomiskt sett är identiska så blir summan av offentliga utgifter och skatteavvikelser större i den första ekonomin. Det innebär dock inte att summan behöver vara betydelselös inför politiska beslut att om exempelvis förstärka statsbudgeten. Såväl skatteavvikelser som statliga utgifter kan elimineras för att förbättra statsñnanserna. En annan viktig roll för sammanslagna uppgifter om transfereringar, offentlig konsumtion och skatteavvikelserär, som nämndes redan inledningsvis, att utgöra underlag vid jämförelser mellan olika utgifts- eller ändamålsområden. Med hjälp av sådana uppgifter blir det lättare att göra avvägningar mellan det offentligas insatser olika sådana områden eller delar därav.

4.5 Avslutande kommentar

De mått som diskuterats i kapitlet har främst syftat till att mäta statensden offentliga sektorns utgifter olika sätt. Det finns givetvis även andra utgångspunkter. En sådan är i vilken utsträckning individer, företag eller grupper gynnas eller missgynnas den offentav liga verksamheten. Detta kan vid behov illustreras med hjälp av fördelningsstudier. En form av fördelningsstudier är sådana som beräknar nettoresultatet av all beskattning och transfereringar. De är dock förknippade med det grundläggande problemet att det inte är möjligt att bestämma vilka skatter finansierar transfereringar och som vilka som finansierar övriga ändamål, främst offentlig konsumtion. Om transfereringarna exempelvis anses finansierade med vara mervärdesskatt eller med inkomstskatt har stor betydelse för utfallet av sådana fördelningsstudier. Vore det möjligt att fördela både transfereringar och offentlig konsumtion mottagare skulle denna typ av nettofördelningskalkyl bli mera meningsfull. Vissa delar den av offentliga konsumtionen är dock omöjliga att fördela på än annat schablonmässigt sätt det gäller främst kollektiva - varor som exempelvis försvar medan det för andra delar i och för sig - som konsumeras individuellt saknas uppgifter vilka utnyttjar dem om som det gäller exempelvis sjukvård, Ett försök att fördela - omsorg m.m. den offentliga konsumtiomen mottagargrupper redovisas i ESOrapporten Fördelningseffekter av offentlig konsumtion Ds 1994:86.

Bilaga 2 27

5 Möjliga avgränsningar av subventionsbegreppet

5.1 Inledning

finns inte någon allmänt vedertagen definition av begreppet Det subvention. Enligt allmänt språkbruk betyder subvention understöd

bistånd. En subvention skulle med den utgångspunkten vara varje eller överföring kontanter eller naturaförmåner, exempelvis offentliga av tjänster, sker utan vederlag eller mot en betalning eller annan som motprestation understiger de överförda kontanternas eller som värde. En redovisning subventionerna skulle då naturaförmånernas av dels behovet få ett samlat de offentliga motiveras av att grepp om för understöd i vid mening, dels behovet av att kartlägga de utgifterna fördelningseffekterna. Med det politiska beslutsperspektiv resulterande sådan redovisning återge fördelningen av statenssom anlagts bör en offentliga sektorns utgifter utgiftsekvivalenter och inte förden Den sistnämnda är dessutom under delningen av mottagarnas nytta. omständigheter mycket svår att mäta. Med det nu anlagda alla blir alla transfereringartill hushåll och företag, alla skatteavsynsättet del de offentliga tjänsterna och regleringarna vikelser samt en stor av subventioner. De skulle således omfatta hela den att betrakta som sektorn nattväktarstaten, infrastruktur, skatteförvaltoffentliga utom

ning, statsskuldräntor m.m. synsätt är att subventioner är alla överföringar som Ett något annat beteende i någon riktning. Med en vid tolkning påverkar mottagarens med detta synsätt i stort sett alla överföringar att kommer även klassificeras subventioner. Som exempel kan nämnas att som påverkar bostadskonsumtionen, i princip alla socialförbostadsbidrag säkringsersättningar påverkar arbetsutbudet, tillhandahållandet av

till priser under marknadspriserna påverkar både offentliga tjänster till privat produktion etc. Även med konsumtion och möjligheterna skall subventionerna utifrån det angivna policyperdetta synsätt statensden offentliga sektorns utgifter, och inte spektivet mätas som samhällsekonomiska snedvridningskostnader eller liknande. som tolkningar än de föreslagna är möjliga t.ex. att Snävare ovan subventioner bara skall utgöras transfereringar eller bara av av syftar till påverka mottagarens beteende. Sådana åtgärder som att innebär dock delvis gotyckliga avgränsningar som kan preciseringar

28 Bilaga 2

ge utrymme för politiska påtryckningar att förändra subventionsdefinitionen. Huvudproblemet med att definiera vissa utgifter eller aktiviteter som subventioner är att de ofta kan ersättas andra utgifter eller av åtgärder som ligger utanför subventionsbegreppet. En sådan ordning innebär uppenbara risker. Om statsmakterna exempelvis generellt har en mer restriktiv inställning till subventioner än till andra åtgärder kan valet av subventionsbegrepp medföra olika former snedvridningar av av de politiska besluten och av samhällsekonomin. Värdet som ny beslutsdimension och pedagogiskt begrepp urholkas naturligtvis också. Det är således viktigt att subventionerna kan avgränsas så att det åtminstone inte finns nära substitut som inte klassificeras subsom ventioner. Internationellt finns det några exempel olika definitioner av subventioner. l Nederländerna definieras subventioner bundna som

transfereringar som avser att stödja särskilda syften, t.ex. bostads-

subventioner eller FoU-bidrag, medan allmän inkomstförstärkning som socialbidrag inte ingår. A bound income capital transfer - or -

payment without something done return of central government to

persons, organisations etc. the Netherlands. Motiven för att det i Nederländerna skapades sådan definition dels ett uppdrag från en var parlamentet att undersöka missbruk subventioner, dels strävan av en att skapa verktyg för rationella nedskärningar den offentliga budav geten. Enligt uppgift från tjänsteman vid det Nederländska en finansdepartementethar subventionsrapporteringen dock spelat numera ut den sistnämnda rollen, delvis att den smala definitionen p.g.a. av subventioner gör att det rör sig förhållandevis begränsade belopp. om Departementet anser sig numera ha andra och bättre metoder för prioritering vid en stram budgetpolitik. Subventioner som kartläggs i handelspolitiska sammanhang är vad gäller mottagare begränsade till sådana subventioner går till som företag. Däremot används vida defintioner när det gäller vilka transfereringar eller överföringar skall ingå. En sådan vid natura som definition av begreppet statligoffentlig subvention grundas som GATT:s subventionsdefinition är:

- varje överföring från statenden offentliga sektorn i form av bidrag, lån, riskkapital, varje potentiell överföring nämnda till - av nyss resurser följd av garantier eller liknande, inkasserade offentliga inkomster, t.ex. i form - av räntefria skattekrediter, tillhandahållande av offentliga tjänster eller utom - varor, infrastruktur, och köp av varor eller tjänster eller

Bilaga 2 29

inkomst- eller prisstödssystem medför att det uppsom kommer en förmån.

denna defintion inte skiljer mellan Det är värt att notera att syftar till att påverka individers eller företags överföringar som överföringar bara syftar till att påverka inkomstbeteenden och som

och förmögenhetsfördelningen.

definitioner transferering, reglering eller Enligt vissa är en subvention till företag företagets priser eller motsvarande en om huvudsak överensstämmer denna definition med vinster påverkas. I eller andra förmåner bara leder till ökad GATT:s. Transfereringar som företaget skulle dock klassificeras som stöd enligt resursanvändning i definition inte enligt definitionen som bygger på att GATT:s men priser eller vinster påverkas. subventionsrapportering upprättas i Tyskland förefaller I den som ingå subventioner direkt kan snedvrida konkurrensen främst som mer illustration detta är att i den tyska Subvenmellan företag. En av transfereringar och skatteutgifter vilka tionsbericht summan av subventioner beräknas uppgå till mellan en och två klassificeras som sammanställning görs i Finland omfattar procent av BNP. Den som betydligt områden och belopp exempelvis transdäremot större till hushåll. Transfereringarna motsvarar här ca 20 procent fereringar BNP och skatteavvikelserna lO procent av BNP. av ca 5.5 diskuteras med utgångspunkt från en bred I avsnitten 5.2 subventionsbegreppet den offentliga sektorns fyra definition av

transfereringar,skatteavvikelseroffentlig konsumtion

styrmedel, dvs. det avslutande avsnitt 6 presenteras slutligen ett föroch regleringar. l

slag till subventionsdefinition.

5.2 Transfereringar

transferering utbetalning utan krav motprestation Med en menas en går från offentliga sektorn till hushåll, företag, kommuner, som motsvarande. I de fall utbetalningen kräver vissa utlandet eller motprestationer transfereringen skillnaden mellan utbetalningen utgör

och motprestationens värde. behöver transferering inte alltid automatiskt Som redan nämnts en subvention. Enligt vissa definitioner betecknas exanses som en transferering subvention bara den syftar till empelvis en som en om någons beteende. Enligt andra definitioner skall transatt styra fereringen påverka priser eller vinster för att klassificeras som

subvention till företag. Det kan med den sistnämnda definitionen

finnas fall då transferering till ett företag inte anses vara en en till detta företag däremot utgör subvention till subvention men en

30 Bilaga 2

någon annan mottagare. Ett exempel kan transfereringar till vara ett företag för att de skall nyanställa eller behålla arbetskraft. Om dessa

transfereringar i sin helhet används av företaget till att täcka ökade kostnader så utgör de inte subventioner till detta företag. De innebär däremot förmåner för de personer utan transfereringarna skulle som varit arbetslösa och bör därför klassificeras som subventioner till dem. Ett särskilt metodproblem oavsett hur stor del transfereringar- - av na som definieras som subventioner är vilken nivå på transferering- arna som skall anses innebära att det inte förekommer några subventioner. En enkel utgångspunkt är att hela beloppet utgör subventioner. Särskilt vid breda definitioner subventionsbegreppet är av detta synsätt principiellt problematiskt. Skulle alla transfereringar tas bort så skulle också finansieringsbehoven dvs. beskattningen - minska. Antag att barnbidragen ökar med miljard och att det en samtidigt är nödvändigt att öka beskattningen för att finansiera bidragshöjningen varav en halv miljard bärs barnhushållen. Är - av då subventionsökningen en miljard eller halv miljard Av bl.a. en praktiska skäl kan i en löpande subventionsredovisning dock inte delar av finansieringen dras bort det sätt antytts. Sådana som nyss kompletterande beräkningar bör däremot göras vid exempelvis fördelningsstudier. Ett annat viktigt problem är klassificeringen de offentliga av socialförsäkringssystemen inkl. arbetslöshetsförsäkringen - som formellt inte hör till socialförsäkringarna. Här betalar de försäkrade och deras arbetsgivare avgift finansierar försäkringsersätten som ningarna. Teoretiskt kan dessa system klyvas i två delar för- - en

säkringsmässig aktuarisk del utan subventioner och resterande

en

bidragsdeI som innehåller de egentliga subventionerna. l praktiken

finns det dock inte någon given norm för hur ett försäkringsmässigt system skall vara utformat olika former av korssubventionering förekommer t.ex. även i kommersiella försäkringar. En möjlighet är att socialförsäkringarna inkluderas i subventionsbegreppet men särredovisas. Skulle det statliga engagemangeti de försäkringsmässiga delarna minska kraftigt t.ex överflyttning till arbets- - genom en marknadens skulle de dock Åtminstone parter kunna exkluderas. gäller det redovisningen av dem transfereringssubventioner. som Däremot skulle en redovisning som reglering kunna bli aktuell. En omläggning av finansieringen från arbetsgivaravgifter till egenavgifter behöver inte i sig aktualisera någon ändring klassificeav ringen. l båda fallen bärs utgifterna löntagarna, vad av oavsett avgifterna formellt kallas. En möjlig slutsats är att om transfereringar till hushåll skall ingå i redovisningen av de offentliga subventionerna så bör alla system inkluderas. Rapporteringen bör då också delas så att de upp mest

Bilaga 2 31

sjukpenningen redovisas för sig försäkringsmässiga inslagen t.ex. - föräldrapenningen för sig. l en förfinad och bidragsdelar t.ex. - i sin delas i försäkringsmässig analys kan sjukpenningen tur upp en

täcks aktuariskt beräknade sjukfördel där utbetalningarna av säkringsavgifter och subventionsdel som då utgör resten av - en

utbetalningarna.

den redovisning är aktuell skall Mot bakgrund av att som nu

till alla och inte bara företag så bör omfatta subventioner mottagare

ingå i subventionsredovisningen med den alla transfereringar här -

uppdelningen försäkringsmässiga och övriga nyss nämnda

talar också för att kollektivt avtalade förtransfereringar. Mycket

visas i form minnesposter, underlag för säkringsförmåner bör av som

olika inkomsttrygghet m.m. Statligt samlade bedömningar av gruppers

exempelvis trafikförsäkringen- bör självfallet reglerade försäkringar-

redovisas under rubriken regleringar.

inte den konsoliderade offentliga sektorn Om rapporteringen avser

viktig fråga hur transfereringar till utan endast staten blir en annan

offentliga sektorn skall behandlas. En rimlig andra delar av den

bidrag bör klassificeras efter vad används slutsats är att öronmärkta

skillnad mellan vad de destineras till och vad de till eventuell till bör också noteras medan generella bidrag faktisk används -

under rubrik eventuellt med fördelningen av de

redovisas egen -

bidragstagande kommunernas utgifter som minnespost.

det svårt att någon annan möjlighet än På motsvarande sätt är se

andra länder under rubrik, uppdelat att redovisa bistånd till en egen

något för beslutsfattarna relevant sätt.

transfereringar hänför sig till Ett möjligt synsätt är att som

skall betraktas subventioner. Det kan gälla nattväktarstaten inte som

infrastruktur t.ex. till kommunala vägar

bidrag till grundläggande - -

säkerhetspolitiskt motiverat bistånd till andra länder. eller

också räknas vissa statliga inköp. I princip Till transfereringar kan

subventionernai detta fall ett överpris för de köpta varorna utgörs av

fall kan dock det överenskomna priset formellt eller tjänsterna. l vissa

marknadsmässigt, själva inköpet till stor del hävdas vara men

vill stödja säljaren. Exempel det sistnämnda motiveras av att man

från försvaret till svensk industri. Enligt kan kanske vara beställningar

reglerna för offentlig upphandling, som delvis de numera gällande

krav, skall dock offentliga upphandutgör anpassning till EU:s en från den erbjuder det lägsta priset. Undantag lingar alltid göras som

leverantörer med högre pris kan visas erbjuda får endast göras om

avseende är så överlägsna att det eller tjänster som i något varor

motiverar det högre priset.

32 Bilaga 2

5.3 Överföringar in natura offentlig konsumtion

Offentliga sektorn tillhandahåller en mängd tjänster och vissa till varor priser som ligger under såväl produktionskostnaden marknadsprisom set. Sjukvård och omsorg är viktiga exempel, också rättsväsen, men försvar, infrastruktur Mycket talar för att transfereringar och m.m. offentlig produktion i princip bör klassificeras på enhetliga grunder. Ett skäl är att de i många fall är mer eller mindre utbytbara. Höga barn-vårdnadsbidrag eller låga daghemstaxor, höga pensioner eller billig äldreomsorg, bidrag och skattelättnader till låginkomsttagare eller subventionerad sjukvård, kultur, kollektivtrafik etc. är exempel på betydelsefulla avvägningar mellan transfereringar och offentliga tjänster. Ett praktiskt problem som uppkommer offentlig konsumtion om räknas som subventioner är att den ofta är svårare att fördela på

mottagargrupper än transfereringama. Vissa slag av offentlig konsumtion kan till och med vara svära att fördela ändamålutgiftsområden t.ex. fördelningen av sjukvård på omvårdnad äldre och övrig - av sjukvård. Det bör dock i de flesta fall möjligt åtminstone vara att översiktligt fördela konsumtionen ändamål. En stor del av den offentliga konsumtionen nattväktarstatens avser verksamheter som endast med svårighet kan klassificeras som subventioner. Det finns därför argument för subventionsatt en redovisning inte skall innefatta dessa verksamheter. Ett alternativt sätt att definiera subventionerad verksamhet är att alla tjänster eller varor som statenden offentliga sektorn tillhandahåller och som teoretiskt skulle kunna utbjudas marknad - - en innebär en subvention. Bortsett från att det finns för stort utrymme olika tolkningar av vilka uppgifter marknad skulle kunna som en sköta så innebär ett sådant synsätt att en stor del den offentliga av verksamheten skulle anses utgöra subventioner. Det gäller vård, omsorg, delar av skolan m.m. Utöver offentlig konsumtion finns stöd natura som mer uppenbart utgör subventioner, exempelvis tillhandahållande mark av till underpris. Till stöd natura kan vidare räknas icke marknadsmässiga lån, koncessioner som ges på icke marknadsmässiga villkor, kapitaltillskott och garantier. Särskilt problematiska är därvid de icke-formella men implicita garantier som finns för exempelvis betalningssystemet. Antagligen kan subventionsutgifterna för sådana system, och för garantier över huvud taget, bara mätas när det sker utbetalningar. Subventionerna utgör i dessa fall skillnaden mellan utbetalda grantiersättningar och inbetalda garantiavgifter.

Bilaga 2 33

5.4 Skatteavvikelser

En skatteavvikelse definieras avvikelse från ett normskatteutsom en tag. Normen är vanligen det huvudsakliga skatteuttaget inom området. Inom mervärdesskatten är exempelvis normen 25% moms påslagsprocent. Även här uppkommer rad konceptuella mätt som en och praktiska problem. För det första är frågan skall utgöras av en enhetlig om normen skatt eller optimal skatt. Lägre skatt på varor eller tjänster med hög en priselasticitet kan exempelvis förenligt med optimal beskattning vara s.k. Ramsey-skatter innebär avvikelser från ett enhetligt men skattesystem. Det kan nämnas att ett resultat från forskningen om optimal beskattning det inte finns några skattefria områden är att om inte heller sådant fritid eller hemarbete så är under vissa - som förutsättningar det optimala skattesystemet en enhetlig skatt. För det andra är det svårt att fastställa om beskattningen inom ett helt skatteslag exempelvis kapitalinkomstskatt eller energiskatt - utgör positiv eller negativ subvention. Med en helhetssyn en skattesystemet borde hänsyn även tas till om den generella kapitalskatavviker från vad skulle krävas för att beskattningen skall tesatsen som enhetlig mellan kapital och exempelvis arbete. l praktiken torde vara dock beräkningarna avvikelser utgå från den huvudsakliga av skattesatsen inom skatteslaget, t.ex. kapitalskattesatsen30%. Slutsatsen skatteavvikelser i praktiken bara beräknas för relativt smala är att områden medan bristande enhetlighet mellan skatteslag inte beaktas. För det tredje måste ta ställning till hur man skall bedöma man inkomstpolitiska inslag i beskattningen. Är exempelvis grundavvissa draget subvention, eller kanske hela undantaget från statlig en beskattning för inkomster till brytpunkten Praxis är att bestående upp skatteskalor tillämpas lika för alla skattskyldiga är en del av som Grundavdraget blir då inte subvention till låginkomsttaganormen. en

re. För det fjärde ärjämförelsenormerna olika mellan beskattning och transferering. För transfereringarna är normen att inga utbetalningar utgår, dvs. hela transfereringen definieras som subvention. För beskattningen är någon form enhetligt system normen. Det innebär av bl.a. att de totala subventionerna åtminstone teoretiskt kan uppgå till än statens eller den offentliga sektorns totala utgifter. Detta fall mer uppkommer skatteavvikelserna är större än de utgifter som inte om räknas subventioner. Denna effekt gör att- som nämnts i avsnitt som 4.4 skatteundantag och offentliga ugifter skall användas - summan av med försiktighet bl.a. därför att olika nyckeltal m.m. annars blir svåra att tolka.

4 Bilaga 2

J

5.5 Regleringar

Regleringar kan i många fall ge betydande ekonomiska vinster till enskilda eller företag. De inkomstöverföringar som regleringarna innebär går dock ofta inte via staten eller den offentliga sektorn utan direkt mellan hushåll och företag. Tydliga exempel på sådana regleringar är prisregleringar inom jordbruks- och hyresområdena. Ett område som ligger nära prisregleringar är tullar och importkvoter. Genom tullar gynnas ofta inhemska producenter av de tullbelagda Andra regleringar är lagreglerade krav eller varorna. auktorisationer som innebär etableringshinder och därmed monopolvinster för dem som skyddas. Exempel är revisorer, advokater m fl. Särskilt stora vinster kan uppkomma för grupper som enligt lag måste

anlitas för vissa ändamål auktoriserade revisorer.

Lagregleringar vissa områden som spel och lotterier utnyttjas av ibland i stället för direkta utbetalningar för att subventionera vissa verksamheter. Exempel är folkrörelselotterier, idrottsbingo, ATG, och eventuellt den tidigare planerade försäljningen av Tipstjänst. Även när det gäller regleringar är det svårt att fastställa norm en från vilken subventionerna skall räknas. Är undantag från generella miljökrav subvention Är ändringar i den arbetsrättsliga lagstiften ningen subventioner eller extra pålagor - Sammanfattningsvis bör sannolikt klassificeringen av regleringarna subventioner respektive pålagor utgå från deras syften. En som reglering syftar till att gynna idrottsrörelsens lotterier skall som redovisas som en subvention till idrotten och inte som en pålaga för dem som hindras att konkurrera med idrottslotterierna. Möjligen bör regleringar som utgör pålagor inte tas med över huvud taget i en subventionsredovisning. Ett motiv kan vara att skatte- eller avgiftsuttag för att finansiera den offentliga sektorn inte heller ingår. l vissa fall kan emellertid subventioner och pålagor vara utformade för att balansera varandra och då kan en redovisning av enbart subventionerna bli missvisande. Det kan tyckas som att dessa frågor ligger alltför långt ifrån utredningens område, men en redovisning som bara täcker vissa typer stöd till näringsliv och hushåll riskerar att få oönskade styreffekter. av Ett avskräckande exempel skulle kunna vara att stöd av sysselsättningsskäl till ett företag inte utgår kontant därför att det räknas som subvention utan företaget i stället får lättnader i exempelvis utsläppsregler.

Bilaga 2 35

6 Förslag till subventionsdefintion

6.1 Inledning

Vad med subvention kan preciseras på åtminstone två som menas en Det första är räkna alla företeelser som utgör subsätt. att upp ventioner. Det andra är att beskriva vilka egenskaper som en subvention skall ha. Det sistnämnda är vad vanligtvis brukar mena med man definition. Här utnyttjas båda dessa metoder. Först presenteras en en preliminär definition, därefter diskuteras i avsnitt 6.2 och 6.3 vilka av de offentliga verksamheterna kan klassificeras som subventioner. som Slutligen presenteras ett nytt förslag till definition. Mycket talar för de subventioner till företag ingår i inatt som ternationella organisationers- exempelvis OECD:s, EFTA:s och EU:s rapportering skall definieras subventioner också i den svenska som redovisningen. Som framgår den definition från GATT som av presenterades i avsnitt 5.1 räknas här stora delar av de offentliga verksamheterna- i princip allt utom nattväktarstat och infratruktur subventioner. En väsentlig begränsning tillämpningen av denna som definition är dock att den endast subventioner till företag. avser l avsnitt 5.] visades också den nederländska subventionsdetinitiobara innefattar bundna transfereringar dvs. transfereringar nen som kopplade till viss typ av konsumtion eller produktion men som

omfattar alla kategorier av inhemska mottagare.

Genomgången i avsnitt 6.2 och 6.3 grundas dels en bred defintion subventioner innebär att GATT-definitionen används av som även för subventioner till hushåll, dels en smal definiton som innebär att Gatt-detintionen används för företag, men endast transfereringar och skatteavvikelser kan utgöra subventioner till hushåll. lnte någon dessa defintioner är således så begränsande som av exempelvis den nederländska.

6.2 efter den offentliga verksamhetens syften

Uppdelning

En utgångspunkt för att precisera subventionsbegreppet kan vara det i avsnitt 3.1 kallades den offentliga verksamhetens olika syften, som dvs. uppdelningen nattväktarstat, marknadsmisslyckanden och fördelningspolitik. Det mest grundläggande syftet med offentlig

36 Bilaga 2

verksamhet är att upprätta den s.k. nattväktarstaten. Tillhandahållande av personligt skydd, rättssystem och egendomsrättigheter innebär visserligen stora fördelar för medborgarna men dessa förmåner kan knappast karaktäriseras som subventioner. Nattväktarstatens tjänster bör därför inte inkluderas bland subventionerna. Nästa nivå de s.k. marknadsmisslyckandena- är mer komplice- rad. Infrastrukturen, som ingår här, har redan uteslutits i den preliminära definitionen men den skall ändå diskuteras något här. Det finns skäl som talar såväl emot som för att infrastrukturen, i vid bemärkelse, skall inkluderas bland subventionerna. Ett skäl emot att inkludera infrastrukturen bland subventionerna är att det ofta, men inte alltid, är omöjligt att fastställa hur nyttan av kommunikationer som vägar, järnvägar, flygplatser, telenät m.m. fördelar sig på olika mottagare. Det är därför svårt att beräkna i vilken grad sådana s.k. kollektiva varor medför ekonomiska fördelar för vissa grupper, branscher eller företag. Ett annat skäl är att gränsen mellan nattväktarstaten och infrastrukturstaten rent konceptuellt är oklar. Varför skall försvarsmakten stå utanför subventionsberäkningen men inte riksvägarna när båda utgör låt vara i något olika grad kollektiva varor Ett tredje skäl - för att utesluta infrastrukturen är att den inte ingår i de internationella beräkningarna av subventioner till näringslivet. Det finns emellertid också argument för att inkludera utgifter för infrastruktur bland subventionerna. Det främsta är att infrastrukturinvesteringar i vissa fall kan ersätta annat stöd och därmed i praktiken utgöra subventioner. Ett exempel är väginvesteringar som främst motiveras av regionalpolitiska hänsyn. Ett annat är byggande av hamnar, järnvägsspår m.m. för att gynna vissa industrier. Slutsatsen i denna bilaga är att övervägande skäl talar mot att inkludera utgifter för infrastruktur bland subventionerna. Med infrastruktur avses då teknisk infrastruktur som vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, telenät, posten m.m. Teoretiskt bör dock samhällsekonomiskt olönsamma infrastrukturinvesteringar i t.ex. glesbyggdsvägar klassificeras som subventioner. Det är främst en praktisk fråga om en sådan klyvning är möjlig att göra. Ett område som inte självklart kan klassificeras som varken en del av nattväktarstaten eller som infrastruktur är skatteförvaltning och uppbörd. Dessa verksamheter har normalt inte några inslag av subventioner utom möjligtvis administrationen av skatteavvikelser - och bör därför inte ingå i subventionsbegreppet.

Övriga delar av den offentliga sektorn i huvudsak de som

motiveras av fördelningssyften kan i princip ingå i subventionsbe- greppet, när detta ges en vid definition. För en närmare precisering av vad som kan räknas som subventioner, med en vid resp. snäv

Bilaga 2 37

definition, förs i nästa avsnitt diskussion vilka slag av utgifter, en om skatteavvikelser, offentlig konsumtionproduktion och regleringar som skall vara subventioner. anses

6.3 Uppdelning på styrmedel

Statenden offentliga sektorn delas i detta avsnitt in efter vad som i kapitel 3 kallas styrmedel, nämligen transfereringar, skatteavvikelser, offentlig konsumtionoffentliga investeringar och regleringar.

6.3.1 Transfereringar

Mycket talar för att samtliga transfereringar till företag och hushåll i enlighet med den vida definitionen ovan skall klassificeras som subventioner. Huvudargumentet för att inkludera alla och inte bara vissa transfereringar är att de i många fall utgör nära substitut till varandra och att varje gränsdragning därför blir relativt godtycklig. Ett argument är att rapporteringen transfereringar och skatteavviannat av kelser så långt möjligt bör konsistent. Om de sistnämnda anses vara utgöra subventioner så bör även de förstnämnda göra det. För att försöka klargöra konsekvenserna ett sådant synsätt diskuteras hur av subventionsbegreppetkan appliceras de offentliga transfereringarna när dessa delats i sex olika kategorier.

a Bidrag till hushåll

Hit räknas i detta sammanhang i princip alla transfereringar till hushåll utom sjuk- arbetslöshets- och pensionsförsäkringarna. Som bidrag till hushåll räknas därmed barnbidrag, socialbidrag, föräldrapenning, handikappersättning Samtliga bidrag i denna m.m. bör klassificeras subventioner med såväl den vida som den grupp som smala defintionen av subventioner.

b Socialförsäkringsersättningar till hushåll

Den här använda definitionen socialförsäkringsersättningar är något av vidare än den formella definitionen genom att förutom sjukpenning och ålderspension inkludera även dagpenning från arbetslöshetskassa. Den är i andra avseenden smalare än den formella definitionen genom föräldrapenning inte försäkringar utan bidrag. att m.m. anses vara

38 Bilaga 2

Socialförsäkringsersättningarna- enligt den här använda definitionen grundas delvis individens inbetalade avgifter och utgör till den delen åtminstone teoretiskt sett inte några subventioner. Delvis har dock även dessa ersättningar karaktären av bidrag dvs. subventioner genom att vissa individer erhåller betydligt högre ersättningar från exempelvis sjukförsäkringen än de skulle fått i ett försäkringsmässigt system. I praktiken är det inte möjligt att klyva sjuk-, pensions- och arbetslöshetsförsäkringarna i en försäkringsdel och en bidragsdel. Det innebär att åtminstone med en vid definition av subventioner alla dessa ersättningar bör klassificeras som subventioner. men särredovisas. Med en smal definition av subventioner bör socialförsäkringsersättningarna inte ingå. Om det i framtiden blir möjligt att göra en klyvning på ovannämnda sätt så bör även de aktuella ersättningarna bruttoredovisas bland subventionerna i princip analogt med redovisningen av de skatte- pliktiga transfereringarna. Med utgångspunkt från modellekonomin i kapitel 4 kan en sådan redovisning se ut följande sätt:

Minnesposter

Redovisningen är upplagd så att från de totala transfereringarna dras inkomsterna från försäkringssystemet. I exemplet består dessa inkomster dels av försäkringsavgifter, dels av uttag från sparade fondmedel. Observera att dessa försäkringsinkomster också skall täcka skatt de utbetalade transfereringarna.

c Transfereringar till företag

l analysunderlagettill Konjunkturinstitutets Höstrapport 1994 finns en sammanställning av statens transfereringar till företag exkl. affårsverk. Den ger följande bild för år 1994, i miljarder kronor:

Det förefaller inte motiverat att undanta några av dessa transvara fereringar från att klassificeras subventioner enligt någon av som definitionerna. transfereringarna till företag är skattepliktiga. Det skulle Vissa av därför i princip kunna hävdas att de skall redovisas såväl brutto som efter avdrag för beräknad skatt. En sådan skatteberäkning kan dock svår genomföra till följd att vissa företag går med förlust, vara att av har skattemässiga reserveringsmöjligheter eller har tidigare skattemässiga förlustavdrag att tillgodogöra sig. Mot den bakgrunden bör dessa transfereringar endast redovisas brutto.

d Bistånd till utlandet

De delar detta bistånd inte är hänförligt till säkerhetspolitiken av som och därmed till nattväktarstaten bör redovisas som subventioner med båda definitionerna. Det torde innebära att i stort sett hela biståndet inkluderas bland subventionerna.

e statsbidrag till kommunerna

Om subventionsredovisningen omfattar hela den offentliga sektorn kommer interna överföringar av detta slag inte att framgå. Om redovisningen däremot endast omfattar staten bör specialdestinerade bidrag till kommunerna klassificeras efter sina ändamål. Generella bidrag till kommunerna kan inte klassificeras efter hur de slutligen används utan måste särredovisas under rubrik. Med den breda, egen inte den smala, definitionen bör generella bidrag räknas som men subventioner. Enligt Konjunkturinstitutets Höstrapport 1994 beräknas utjämningsbidragen till kommunerna år 1994 uppgå till 46,3 miljarder kr och de speciella statsbidragen till 28 miljarder kr.

40 Bilaga 2

f Räntor statsskulden m.m.

Räntorna statsskulden är en utgift för att finansiera den statliga verksamheten på samma sätt som räntor är en finansierinsutgift för exempelvis företag. Det finns dock åtminstone en skillnad mellan många företags ränteutgifter och en stor del av statens räntor. Skillnaden är att företagens ränteutgifter normalt orsakas av lånefinansierade investeringar som förväntas ge en avkastning som räcker till att betala ränteutgifterna medan statens upplåning till stor del avser löpande konsumtion som inte samma sätt kan antas ge en avkastning i framtiden. Företagens ränteutgifter orsakas således av att man måste investera innan man kan få några intäkter medan den offentliga sektorns ränteutgifter beror på att man av olika skäl konsumerat innan man fått skatteintäkterna för finansieringen. Den offentliga sektorns ränteutgifter kan då betraktas antingen som en kostnad för tidigarelagd konsumtion eller för uppskjuten beskattning. l vissa fall kan en sådan bristande matchning mellan inkomster och utgifter vara befogad. Om utgifterna och inkomsterna svänger med konjunkturen är det i teorin och under vissa förutsättningar bättre med ett stabilt skatteuttag som leder till överskott ibland och underskott ibland än med en årsvis anpassning av skatteuttaget för att balansera budgeten. l Sverige har dock inte underskottsperioderna balanserats av motsvarande överskottsperioder. Slutsatsen är att räntorna statsskulden inte kan anses utgöra subventioner även om de klassificeras som transfereringar i nationalräkenskaperna. De bör därför redovisas som en separat post. l en redovisning som innefattar hela den offentliga sektorn bör dessutom ränteintäkterna från AP-fonden ingå som en finansieringskälla. Det väcker i sin tur frågan om hur hela det offentliga pensionssystemet skall redovisas mycket talar för att gjorda pensionsut- fálstelser bör redovisas samma sätt som i företag vilken dock inte kan behandlas här. Statens ränteutgifter ger liknande sätt som transfereringarna upphov till skattebetalningar. Storleken dessa skattebetalningar är dock svår att uppskatta då skattesituationen för dem som erhåller statsskuldräntorna är okänd och dessutom skiftar över tiden. Många innehavare av statspapper är befriade från svensk skatt, exempelvis utländska placerare. Mot bakgrund av dessa svårigheter är det inte möjligt att beräkna en omedelbar nettoutgift for statsskuldräntorna och dessa bör därför enbart redovisas brutto.

Bilaga 2 41

6.3.2 Skatteavvikelser

En skatteavvikelse utgör enligt den definition som utredningen använder bilagan skatteavvikelser- ett undantag i skattelag- - se om stiftningen i förhållande till ett allmänt accepterat eller normalt skattesystem. Skatteavvikelsen innebär ofta en förmånligare skattebehandling vissa ekonomiska aktiviteter eller av vissa grupper av av skattskyldiga. Det är inte säkert att skatteavvikelser alltid kan klassificeras som subventioner. Det kan exempelvis finnas skatteavvikelser som kan hänföras till nattväktarstaten. Utgångspunkten i denna bilaga är därför att skatteavvikelser skall klassificeras som subventioner på samma sätt och enligt samma grunder som transfereringarna.

6.3.3 Offentlig konsumtion

Ett rimligt krav subventionsredovisningen är, som redan framhållits, att den skall utformas så att det inte har någon betydelse vilket styrmedel den offentliga sektorn använder för att uppnå ett visst som transfereringar, skatteavvikelser, offentlig mål, dvs. om den använder konsumtion eller regleringar. l konsekvens härmed bör också enligt den breda definitionen offentlig konsumtion klassificeras som subvention på grunder transfereringarna. Det innebär att samma som i princip all offentlig konsumtion som inte hör till nattväktarstaten, infrastrukturen eller beskattningen bör kunna klassificeras som subventioner. Fördelen är att det då blir möjligt att ha en enhetlig definition subventioner för alla styrmedel. Enligt den smala av definitionen klassificeras endast offentlig konsumtion som utnyttjas av företag som subventioner. Ett väsentligt argument mot att behandla offentlig konsumtion sätt transfereringar är att det i den politiska debatten och samma som hos allmänheten kan framstå som felaktigt att beteckna sjukvård, äldreomsorg subventioner. Ett sätt att hantera detta problem m.m. som skulle kunna att dela den offentliga konsumtionen på samma vara upp sätt transfereringarna men inte benämna den subventioner utan som offentlig konsumtion vid sidan av nattväktarstat, infrastruktur och skatteuppbörd eller något liknande. Det finns i och för sig således goda skäl för att hålla den offentliga konsumtionen utanför subventionsbegreppet. Ett sådant synsätt risker dock att leda till inkonsistenser och gränsdragningsproblem. De kan illustreras följande sätt. Försäljning till underpris till företag och hushåll skall subventioner. Billig mark, utförsäljning av anses som kommunala fastigheter till underpris eller av staten betalade studeran-

5 l 5-0409

42 Bilaga 2

derabatter är exempel detta. Frågan uppkommer då varför tillhandahållande av barnomsorg, teater eller sjukvård till underpris inte skall anses utgöra subventioner. Sammantaget talar därför övervägande skäl för att inkludera den offentliga konsumtionen i subventionsbegreppet på samma sätt som transfereringarna. Detta bör därför vara fallet vid tillämpning av det vida subventionsbegreppet. Det snäva subventionsbegreppet bör däremot bara innefatta offentliga tjänster som riktar sig till företagen.

6.3.4 Regleringar

Regleringar som ger mottagaren en direkt ekonomisk förmån på andra bekostnad bör betraktas som subventioner enligt den vida gruppers definitionen. Uppenbara fall är prisregleringar och olika former av monopol. Enligt den snäva definitionen bör regleringar inte utgöra subventioner.

6.4 Förslag till deñnition7

Mot bakgrund genomgången ovan föreslås en definition som nära av ansluter till den preliminära som visades i början av kapitlet. Som subvention räknas med en vid definition:

varje överföring av medel från statenden oferztliga sektorn i -

form bidrag, lån eller riskkapital,

av varje potentiell överföring nämnda resurser till följd av - av nyss garantier eller liknande, skatteavvikelser och inkasserade ojjentliga inkomster, t.ex. i -

form av räntefria skattekrediter,

tillhandahållande av ojfentliga tjänster eller varor, köp varor eller tjänster eller - av inkomst- eller prisstödssystem --

för andra syften än nattväktarstaten, infrastruktur, skatteuppbörd eller betalning statsskuldräntor och som medför att det uppkommer av förmån. en

7 Förslaget till definition är inte slutbearbetat mot bakgrund av att utredningen beslutat att inte använda begreppet subvention för att betecknade förmåner som ingår i den föreslagna redovisningen.

Bilaga 2 43

En smal definition subventionsbegreppet skulle kunna ha av följande utseende: Som subvention räknas med smal definition: en

varje överföring medel från statenden offentliga sektorn i - av

form bidrag, lån eller riskkapital,

av varje potentiell överföring nämnda resurser till följd av av nyss garantier eller liknande,

skatteavvikelser och inkasserade ojfentliga inkomster, t.ex. i -

form räntejiia skattekrediter,

av tillhandahållande offentliga tjänster eller varor till företag av köp eller tjänster áån företag eller - av varor inkomst- eller prisstödssystem som gynnar företag -

för andra syften än nattväktarstaten, infrastruktur, skatteuppbörd,

betalning statsskuldräntor eller som utgör försäkringsmässiga av ersättningar och medför att det uppkommer en förmån. som

Sammanfattningsvis har utredningen enligt min uppfattning tre

möjligheter vad frågan subventionsdeñnition. Den första avser om en helt avstå från att använda subventionsbegreppet. Huvudmålet är att blir då utarbeta redovisning i linje med den som beskrivs i att en tabell 3.1. Den andra möjligheten är att använda en smal definition

och den tredje möjligheten är självfallet att använda en bred defini-

tion.

Bilaga 3

Sammanställning av

internationellt material

2 Bilaga 3

Sammanställning av internationellt material

l denna bilaga presenteras material som utredningen tagit del av vad gäller redovisningar förmåner i andra länder och internationella av organisationer. Det är i första hand breda redovisningar som varit av intresse för utredningen att göra jämförelser med. Eftersom utredningen inte funnit någon komplett förebild, omfattar så mycket som den som föreslagna redovisningen, får jämförelser göras med mer eller mindre omfattande subventionsredovisningar. Med subventioner avses i andra länder i de flesta fall förmåner med företag som mottagare. Syftet varierar för de redovisningar som görs utomlands. Hos vissa är syftet att utgöra del i budgetberedningen, hos andra är det handelspolien tiskt eller ett led i analysen av strukturutvecklingen i ekonomin. På flera håll används redovisning för flera syften. en lnom de internationella organisationerna och i några länder görs internationellajämförelser av subventioner. Detta trots att sådana är vanskliga att göra. Anledningarna till att det är svårt är framför allt två. För det första har inte alla länder någon subventiorsredovisning och de har det den skiljer sig ofta i avgränsningen av vad som om räknas med. När redovisning inte omfattar allt Lppstår alltid en gränsdragningsproblem. Bedömningar görs då av vad som ska inkluderas och dessa blir inte lika i olika länder. För det andra beräknas skatteavvikelser utifrån varje lands norm och i många fall inte tillsammans med utgiftssubventioner. Även beräkningarna av skatteavvikelserna bygger bedömningar vid valet av norm vilket också gör att det skiljer sig mellan länder. Inför upprättandet en redovisning görs ett val mellan om av utgångspunkten ska vara avsändarens eller mottagarens. I praktiken redovisning i flera fall för bedömningar utifrån båda används dock en perspektiven. Även utredningen i föreliggande betänkande föreslår om redovisning ett avsändarperspektiv, anges här vilket arbete som en ur pågår i andra länder eller i de internationella organisationerna oavsett synvinkeln är avsändarens eller mottagarens. om En redovisning utifrån avsändarperspektivetvisar hur stora utgifter eller motsvarande staten eller offentlig sektor har för att som tillhandahålla olika förmåner. Detta perspektiv är relevant om redovisningen ska fungera som ett beslutsunderlag i audgetberedningen i allmänhet och i besparingsarbeteti synnerhet. Generellt kan sägas att beräkningar av skatteavvikeløeri de flesta fall görs utifrån ett avsändarperspektiv,Antingen ses avvkelserna som utgiftsekvivalenter, dvs vilken utgift förmånen skulle notsvara om

Bilaga 3 3

den istället hade formen av ett bidrag, eller som storleken på den inkomst som går förlorad för staten eller offentlig sektor i och med att någon grupp betalar lägre skatt än vad normen anger. Slutsatsen av de internationella jämförelserna är att skatteavvikelser bör betraktas som subsitut till utgifter och behandlas samlat med dessa i budgetberedningen. En särskild sammanställning av vilka länder som gör beräkningar av skatteavvikelser finns i bilaga Beräkningar av värdet av förmåner för mottagaren görs dels i handelspolitiska sammanhang för att ge förutsättningar för lika konkurrensrensvillkor, dels för att se hur förmånerna påverkar resursallokeringen i ekonomin. Det vore mycket intressant att kunna jämföra statens kostnad för olika åtgärder med värdet dessa för mottagaren. Även båda av om typerna av beräkningar görs i vissa länder har utredningen inte uppfattat det som att några systematiska genomgångar av det slaget gors.

OECDs industrikommitté

OECDs industrikommitté ställer samman medlemsländernas nettokostnader för stöd till industrin. Syftet är i första hand att studera stödens effekter industristrukturen. lndustristödets nettokostnader tas således fram i varje medlemsland och för svensk del är det NUTEK som tar fram uppgifterna. Samma metod har även använts i det nordiska samarbetet inom vilket rapporter om industristödets nettokostnader har utarbetats. De stödformer som beaktas i nettokostnadsberäkningarnaär bidrag, garantier, skatteavvikelser, lån och ägarkapital. Med nettokostnadsmetoden beräknas statens kostnader för olika stöd med avdrag för eventuella intäkter. Den skatt som företagen så småningom betalar stöden beaktas dock inte. Beräkningarna visar således inte statens utgifter och inte heller värdet för företagen. Den information som kommer fram anses istället användbar för att studera stödutvecklingen över tiden och hur stöden fördelar sig mellan olika ändamål. Följande bild visar ett informationsblad i den databas industrikommittén upprättat med fakta om de olika stödprogram som finns i medlemsländerna.

4 Bilaga 3 SOU 1995 :36

3 3

Z

n

| X

1 .. a x - 5 n

. .. 1 l

Bilaga 3 5

OECDs jordbrukskommitté

OECDsjordbrukskommitté har sedan förhållandevis många år ställt redovisning förmåners effekt för mottagarna. Det är samman en av också de mest ambitiösa beräkningsmetoderna för att mäta detta. en av Metoden är framtagen för att göra jämförelser mellan jordbruksstöd i olika länder. Genom att beräkna Producers Subsidy Equivilent PSE tas det behov ersättning fram skulle uppstå för att kompenserajordav som brukarnas inkomstförlust en given förmån togs bort. Omfattningen om stödet uttrycks i kronor och i procent av produktionsvärdet. av Motsvarande beräkning görs även av Consumers Subsidy Equivilent CSE. I beräkningarna PSE beaktas effekter av nästan alla förmånsav former. Förmåner i följande fyra kategorier inkluderas. Den första är prisstöd jordbrukarna erhåller via marknaden genom att konsusom menterna betalar högre pris. Detta är ett exempel då förmåner i form regleringar kan ha stor betydelse för mottagarna, i detta fall av som jordbrukarna. Den andra kategorin omfattar direkta bidrag som ökar jordbrukarnas inkomster men inte betalas av konsumenterna via marknaden utan via budgeten. Den tredje förmånsgruppen gäller åtgärder via budgeten sänker priserna på insatsvaror i jordbruket som och påverkar inte direkt varken jordbrukarens inkomster eller vad konsumenterna betalar. Till sist beräknas värdet av vad som kallas allmän service med vilket åtgärder finansierade över budgeten avses sikt lägre kostnader för jordbrukssektorn i sin helhet. Hit som ger forskning vid lantbruksuniversit. räknas t ex

OECDs ekonomiskpolitiska kommitté

l OECDs ekonomiskpolitiska kommitté bedrivs ett arbete för att ta fram enhetlig metod att mäta värdet av förmåner för företag i en samtliga branscher. Syftet är att kunna jämföra värdet av olika stöd och att kunna jämföra omfattning av stöd mellan olika branscher.

Ambitionen att Efective Rate Assistance ERA skulle beräknas

var för detta. ERA liknar till stora delar PSE-måttet men inkluderar ytterligare några förmånsformer. Dessutom uttrycks stödens omfattning i förhållande till förädlingsvärdet för att underlättajämförelser mellan olika branscher och över tiden. Åtminstone i ett första steg har dock bedömningen gjorts inom den ekonomiskpolitiska kommittén att uppgifter framtagna enligt ERA inte kan beräknas i alla medlemsländer och därför har ambitionerna fått

6 Bilaga 3

stanna vid att indikatorer detta mått s k Indicators of Government

Assistance IGA tas fram.

GATT

Subventioner har noggrant definerats inom GATT. Enligt definitionen är en subvention varje offentlig överföring inkl inkomst- eller prisstöd

som för mottagaren har karaktären av förmån. Överföringen kan ha

formen av direkt transferering bidrag, lån, kapitaltillskott eller potentiella transfereringar garantier. Som subventioner definieras även skatteavvikelser och tillhandahållande av varor och tjänster förutom allmän infrastruktur. sammanställningar görs av subventionerna i alla länder för att ge förutsättningar för så lika konkurrensvillkor som möjligt för företag i skilda länder. Egentligen är det värdet för mottagarna som är av intresse för detta syfte men de uppgifter som redovisas är beräknade på olika sätt eftersom förutsättningarna varierar för vad kan tas som fram. Exempelvis lämnar Sverige värden enligt Producers Subsidy Equivalent PSE för jordbruket medan belopp för övriga företag är beräknade enligt nettokostnadsmetoden.

EU

Medlemsländerna i EU rapporterar omfattningen av olika stöd till näringslivet. Syftet är att stöd i olika länder och till olika branscher ska kunna jämföras och att snedvridningar av konkurrensförhållanden ska kunna pekas ut. l detta sammanhang är det värdet för mottagarna som är av intresse. Detta mäts av EU i termer av Gross Grant Equivalent GGE som a innebär nuvärdesberäkningar av olika förmåner. Beräkningarna omfattar utöver statliga utgifter även värdet av skatteavvikelser, kapitaltillskott, fömånliga lån, garantier och exportkrediter. Redovisningen täcker tillverkningsindustrin, delar av tjänstesektorn, fiske- och jordbrukssektorn. Inom gruvindustrin ingår endast kolgruvorna.

Finland

l Finland publiceras skatteavvikelser sedan slutet av 80-talet i en bilaga till budgetpropositionen. De fördelas ändamål och ställs bredvid motsvarande fördelning av utgifterna budgeten. Redovisningen av skatteavvikelser och statliga utgifter motsvarade 1991 drygt

Bilaga 3 7

en fjärdedel av Finlands BNP. Någon summering görs emellertid inte varken skatteavvikelserna eller av dem tillsammans med utgifterna. av Vid beräkningarna av skatteavvikelserna tas även skattesanktioner fram de nettoredovisas sedan mot skatteförmånerna i redovismen ningen per ändamål. I bilagan finns slutligen en detaljerad redovisning av vilka och hur stora de enskilda större skatteavvikelserna är. Följande bild visar exempel på en tabell i bilagan till den finska budgetpropositionen.

Ekonomisk betydande skatteutgifter i statsbeskattningen och statens överföringsutgifter enligt bokslutet inom de olika uppgiftsområdena 1990-1991, milj, mk

Skatteutgiñer Överföringsutgifter Muutos 9192%

1990 1991 1990 1991 Skatte- Överutgiñer föringsutgifter

Allmän förvaltning Allmän ordning och säkerhet 300 300 4300 4200 0 -2 Försvar Undervisning, vetenskap och kultur 600 600 17000 19300 0 14 2600 2700 25500 j 4 j Socialskydd

lcke specificerbara enligt uppgiñsområde 500 0 00 - - l tabellen har siffrorna i regel avrundats till hela hundra miljoner. Skattesanktionemahar dragits av från skatteutgiñema

Som redan framgått beräknas industristödets nettokostnader i våra nordiska grannländer. På detta område har arbete pågått länge i Finland och det finns mycket material att tillgå. Att mäta effekten för mottagarna av stöd är däremot ett nyare projekt. Sedan några år tillbaka tas det dock i Finland även fram en rapport om vilka effekter näringslivsstödet har mätt som ERA. Redovisningen visar utvecklingen fyra år bakåt i tiden och omfattar alla företag med undantag av banker för vilka särkilda studier görs. Det är inom Statens ekonomiska forskningscentral VATT som dessa beräkningar görs och den har också hittills stått för publiceringen. Det är dock troligt att rapporteringen så småningom kommer att ske i form av en bilaga till budgetpropositionen. Utöver detta pågår projekt inom budgetavdelningen i Finland dels för nuvärdesberäkning företagsstöd, dels för att knyta samman av

8 Bilaga 3

sektorsinformationen med makroekonomin för att klargöra sambanden mellan subventionerna, statsbudgeten och statsskulden.

Holland

l Holland sker en återkommande men årlig rapportering subav ventioner. Den har två syften; upptäcka fusk och underlätta besparingsarbetet. Som utgångspunkt för redovisningen har regeringen fattat beslut om vilka förmåner som ska inkluderas i redovisningen och även om diskussioner förekommer om var gränsdragningen bör ske ändras inte den en gång fastslagna definitionen. Denna är mycket detaljerad och specificerar på ca 10 sidor vad som ska tas med. Som subvention räknas förmåner för hushåll eller företag stödjer som särskilda syften exempelvis en viss sorts konsumtion inte t - - men ex generell inkomstförstärkning. l redovisningen adderas subventionerna oavsett om de sedan ska beskattas eller inte. Subventionsrapporten omfattar liksom budgeten utvecklingen under fem år. Två personer har arbetat med att löpande ta fram subventionsredovisningen. När modellen för redovisningen arbetades fram fler var engagerade i projektet. För sitt syfte att utgöra en grund för att upptäcka fusk i användningen av subventionerna har redovisningen i det närmaste fullgjort sitt uppdrag. De flesta subventionerna har studerats utifrån nu denna synvinkel. Det andra syftet med subventionsredovisningen är att utgöra bas en för arbetet att skära ner utgifterna. Här finns dock två stora brister med den redovisning som görs. Den ena är att grunden för besparingsarbetet istället bör utgöras av hela budgeten. Har någon utgift klarat sig från att definieras som subvention i den nuvarande redovisningen ses den också som räddad från besparingsåtgärder. Den andra bristen är att redovisningen inte omfattar skatteavvikelser. l takt med att subventionerna skärs ner ökar benägenheten att införa skatteavvikelser istället. l Holland har en beräkning av skatteavvikelserna presenterats en gång men då samordnat med subventionsrapporten. Hur detta ska samordnas och hur redovisningen ska ut se i framtiden finns ännu ingen utarbetad strategi för. Följande bild visar ett informationsblad ur den holländska subventionsrapporteringen.

10 Bilaga 3

Norge

Förutom nettokostnaderna för industristödet beräknas i Norge sedan ett par år tillbaka värdet av stöd till företag genom att ta fram ERA. Beräkningarna omfattar nästan hela näringslivet. Rapporten har hittills publicerats av statiska centralbyrån men det diskuteras om den istället ska presenteras tillsammans med statsbudgeten.

Tyskland

l Tyskland har sedan slutet 60-talet en subventionsrapport tagits fram och förelagts förbundsdagen. Då kom stabilitets- och tillväxtlagen som föreskriver att subventioner till företag regelbundet ska redovisas. Så vitt utredningen känner till är Tyskland det enda land som så länge och regelbundet tagit fram en subventionsredovisning som dessutom omfattar även skatteavvikelser. Utöver Fiansdepartementet finns det i Tyskland att antal fristående forskningsinstitut som var sitt år tar fram en subventionsrapport. Denna utgör en del av analysen av utvecklingen i ekonomin. Redovis-

ningen och analysen av subventioner görs i det sammanhanget för att

peka eventuella snedvridningar de medför. Instituten hade tidigare olika definitioner av subventioner men enades 1988 om en gemensam sådan. Regeringen lämnar, tillsammans med budgetpropositionen, vartannat år en subventionsrapport till förbundsdagen. Rapporten behandlas dock senare än budgeten i parlamentet. Den är alltid föremål för en särskild behandling i berört utskott. Vissa år diskuteras den mer ingående i plenum medan den andra år läggs till handlingarna. Syftet med rapporten är att redovisa de inslag i den federala budgeten som kan snedvrida konkurrensen mellan företag. Utgångspunkten är att sådana subventioner bör begränsas. Finansdepartementet samlar in uppgifter från andra departement och tar sedan fram subventionsrapporten. l rapporten ges en övergripande inledande text där redovisningen sätts i ett större sammanhang och utvecklingen i enskilda sektorer analyseras. Texten anpassas till vilka frågor som är aktuella och därför intressanta att kommentera närmare. Subventionerna redovisas sammanställda i översiktstabeller och dessutom görs vissa internationella jämförelser. För varje subvention anges sedan i detalj dess målsättning, juridiska bas och belopp.

Bilaga 3 ll

Rapporten är baserad den federala budgeten och det är dessa

subventioner tas upp. Översiktligt anges emellertid även storleken

som på såväl subventioner från EU de delstatlig och lokal nivå. som Avgränsningen vad bör räknas som subvention avgörs av av som syftet med redovisningen. På finansdepartementetses problemen kring avgränsningen som större vid en snäv definition av subsnarare ventioner än vid bred. Ett annat problem vid en snäv redovisning en är de fall nedskärningar görs men inte kommer till uttryck i redovisningen. Stor volym är önskvärd för att nedskärningarna ska synas. Sådant inte anses vara aktuellt for nedskärningar ska däremot som helst inte finnas med i subventionsredovisningen eftersom ordet subvention har negativ klang. Detta gör att politikers användning en begreppet subvention inte alltid stämmer med den definition av av subventioner används i rapporten, vilket i sin tur påverkar som användbarheten. Vid förändringar vad tas med i subventionsrapporten har av som detta föregåtts beslut i parlamentet. Tidsserierna har sedan av korrigerats i enlighet med den nya definitionen. Redovisningen omfattar samtliga subventioner till företag, subventioner till hushåll påverkar förutsättningarna för företagen, som skatteavvikelser och lån. Vad gäller de sistnämnda tas inte bara ränteeffekten med utan hela lånesumman redovisas som subvention utan att återbetalningar sedan kommer med. Statlig konsumtion räknas bara med då den direkt kommer företag till del. Administrationskostnader ingår inte i rapporten. l andra rapporter görs sammanställningar av t ex alla stöd till hushåll. l subventionsrapporten kassamässiga effekter budgeten. anges Subventionsutgifter och skatteavvikelser redovisas tillsammmans och adderas. Inga indirekta effekter tas med utan särskilda beräkningar beslutsunderlag inför förändringar. görs som Redovisningen omfattar fyra år; tvâ gångna år, innevarande år och det budgeterade kommande året. Utgiftsubventionerna följs löpande inom Finansdepartementet. Skatteavvikelserna beräknas särskilt för rapporten och däremellan regelbundet inom departmentet. Någon subventionsredovisning tas inte fram för att ingå i beslutsunderlaget för regeringens budgetarbete. Regeringen har dock naturligtvis tillgång till dessa uppgifter vid förfrågan. På departementet subventionsrapporten snarare som som en slutprodukt en ses redovisning resultatet förhandlingarna och ett underlag för av av uppföljning än ett underlag inför regeringens prioriteringar. Vid varje propositionsförslag anger regeringen förutom mål osv de finansiella effekterna i form utgiftsökning eller skatteavvikelse. av

12 Bilaga 3

Skatteavvikelserna räknas gentemot normalreglerna, dvs de som gäller för alla. Exempel med momssatser visar dock att bedömningen skiljer sig från fall till fall. Halv livsmedel räknas moms inte som subvention medan halv läkemedel och böcker moms ses som subvention. Alla nya undantag från skattereglerna är tidsbegränsade och omprövas därmed efter den angivna tiden. Även för skatteavvikelser den kassamässiga effekten och inte bara anges eventuell ränteeffekt.

USA

l USA görs inga särskilda redovisningar subventioner. Som av anledning till detta anges svårigheterna att dra gränsen mellan subventioner och n0malt utgiftsåtagande eller offentliga verksamheter som skattefinansieras. Budgetutgifterna fördelas ändamål för att underlätta budgetberedningen. Motsvarande fördelning görs även av skatteavvikelserna men de ställs inte direkt bredvid utgifterna.

USA kan ses som föregångare framför allt när det gäller beräkningar av skatteavvikelser. Metoder för detta togs här fram av Stanley Surrey vid Brookings Institute och skatteavvikelser har beräknats sedan slutet 60-talet såväl Congressional Budget av av Office CBO som av Treasury. Inom Treasury arbetar tiotalet personer med att beräkna skatteavvikelserna. År 1974 lagstadgades det att en redovisning skulle göras årligen.

Redovisningarna omfattar skatteförmåner federal nivå inte men skattesanktioner. De omfattar ett antal år framåt bakåt i tiden. resp Några längre tidsserier presenteras inte. Jämförelser mellan beräkningar gjorda olika år går inte att göra eftersom förändringar i skattesystemet mellan åren gör att även avvikelsernas storlek ändras utan att den enskilda undantagsregeln har ändrats. Olika skatteavvikelser ses inte heller som summerbara för ett enskilt år. Redovisningen av skatteavvikelser har inte kommit att bli del en i budgetberedningen trots att detta den ursprungliga tanken. var Orsakerna sägs vara tre. För det första är det endast två utskott som kan ge förslag till beslut ändrade skatteregler. Det innebär om att utskott som handhar vissa utgiftsområden inte kan lägga förslag om tex förändringari skatteavvikelserna rör område. För det som samma andra beräknas skatteavvikelser ett annat och inte helt jämförbart sätt jämfört med vanliga budgetutgifter. Sist inte minst är men skatteavvikelserna politiskt kontroversiella och vissa ses av som möjligheter att höja skatter vilket de inte vill underlätta. Att redovisningen av skatteavvikelserna är lagstadgad mot denna bakgrund ses som positivt av dem som tycker att den fyller funktion och vill ha en

Bilaga 3 13

den kvar. För att motverka synen på skatteavvikelserna som en förteckning över skattehöjningsmöjligheter sker redovisningen numera även i termer av utgiftsekvivalenter och inte bara som förlorade inkomster. Även redovisningen inte direkt kommer till användning i om budgetprocessen uppfattas den ändå som ett värdefullt informationstillskott och finns tillgänglig under budgetarbetet. Beräkningarna av skatteavvikelserna publiceras som bilaga till presidentens budgetförslag respektive särskild rapport i anslutning till kongressens som budgetbehandling. En för utredningen intressant annan redovisning är den som görs Bureau of Census på Department of Commerce. Framför allt är det av presentationsformen som kan jämföras med den som föreliggande utredning föreslår. Den redovisning det här gäller visar federala stöd i olika former och hur dessa fördelas geografiskt. Informationen finns tillgänglig i stor databas i vilken användaren kan välja omfattning en och grupperingar informationen. Databasen kommer framöver att av göras tillgänglig över Internet och därmed för ett stort antal användare.

4 Bilaga

Skatteavvikelser

inom inkomstskatten och den särskilda löneskatten socialavgiftema mervärdesskatten samt punktskatter av Matts Karlson

2 Bilaga 4

Förord

Samhällets stöd till olika grupper redovisas huvudsakligen på statsbudgetens utgiftssida. Kostnaderna för dessa stöd är inte direktjämförbara eftersom vissa stöd är skattepliktiga medan andra är undantagna från skatteplikt. Visst stöd utgår även från statsbudgetens inkomstsida genom särregler inom olika skatteområden. Ett exempel på sådana regler, varav många är tillkomna grund av administrativa skäl, är undantaget från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar. Föreliggande rapport innehåller en genomgång av de särregler som finns inom inkomstskatten, mervärdesskatten, socialavgifterna och de särskilda löneskatterna samt vissa punktskatter. l rapporten redovisas brutto- och nettokostnader för respektive skatteavvikelse medan de beräknade budgeteffekterna vid ett slopande av avvikelserna inte ingår i redovisningen.

Identifierade särregler och beräknade effekter är inte någon

absolut sanning utan är beroende av det normativa skattesystem man jämför med. En annan norm ger andra särregler och andra ejêkter. Vissa riktlinjer är självklara medan andra utgör ett val mellan olika alternativ. Trots beroendet av den valda normen bidrar rapporten till ökad kunskap om de olika slagen av stöd budgetens inkomst- och utgiftssida och kan därigenom utgöra ett underlag för regeringens och riksdagens budgetarbete. Rapporten har utarbetats tillsammans med medarbetare skatteekonomiska och fördelningspolitiska enheterna inom finansdepartementet och ger inte uttryck för några ställningstaganden från regeringen eller ñnansdepartementets politiska ledning i de aktuella frågorna.

Bilaga 4 3

Innehållsförteckning

Inledning 5 1.1 Skatternas användningsområden 5 1.2 Skatternas effekter inom olika områden 5 1.3 Skatteavvikelser effektivitetsperspektivet 7 - 1.4 Skatteavvikelser budgetperspektivet 9 -

2. Internationell redovisning skatteavvikelser 14 av

Skatteavvikelser utgångspunkter och några illustrationer 18

Varför redovisning av skatteavvikelser 20 4.1 Saldopåverkande avvikelser 20 4.2 Behandlingen icke skattepliktiga transfereringar 21 av

Samspelet mellan och avvikelse 24 norm

Redovisning och skatteawikelser 28 av norm 6.1 Kategorisering normer 28 av 6.1.1 Norm för inkomstbeskattningen 28 6.1.2 Norm for socialavgifter och särskild löneskatt 29 6.1.3 Norm för mervärdesskatt 29 6.1.4 Norm for punktskatter 30 6.2 Kategorisering avvikelser 30 av 6.2.1 Saldopåverkande skatteförmåner 30 6.2.2 Saldopåverkande skattesanktioner 31 6.2.3 saldopåverkande skatteförmåner 31 6.3 Beräkning och redovisning skatteavvikelser 32 av

4 Bilaga 4

Tab 10 lnkomstfördelning exklusive och inklusive transfereringar och skatteavvikelser 55

Beskrivning av de enskilda skatteavvikelserna 60 8.1 Inkomstbeksattningen 60 8.1.1 Inkomst av tjänst 60 8.1.2 Kostnader i tjänst och allmänna avdrag 62 8.1.3 Intäkter i näringsverksamhet 63 8.1.4 Kostnader i näringsverksamhet 64 8.1.5 Intäkter av kapital 67 8.1.6 Kostnader i kapital 68 8.1.7 Skattereduktioner 69 8.1.8 skattskyldighet 69 8.2 Arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt 70 8.2.1 Arbetsgivaravgifter 70 8.2.2 Särskild löneskatt 70 8.3 Mervärdesskatt 71 8.3.1 Undantag från skatteplikt 71 8.3.2 Skattesats 73 8.3.3 Undantag från skattskyldighet 73 8.3.4 Redovisningsperiod 73 8.3.5 Avdrag från ingående skatt 73 8.4 Skatteavvikelser inom punktskatteområdet 74 8.4.1 Energiskatt 74 8.4.2 Koldioxidskatt 75 8.5 Skattesanktioner 75 8.5.1 Kostnader i kapital 75 8.5.2 Punktskatter 75 8.6 Icke saldopâverkande skatteavvikelser 76

9 Riktlinjer 79 9.1 Inkomst- och kapitalbeskattningen 79 9.2 Socialavgifter och särskild löneskatt 84 9.3 Mervärdesskatten 86 9.4 Punktskatteområdet 90

Appendix Alternativ norm för energiskatt och koldioxidskatt 92

Bilaga 4 5

Inledning

1.1 Skatternas användningsområden

Det huvudsakliga syftet med de flesta skatter är fiskalt, dvs skatterna används ett medel för att kunna finansiera offentliga utgifter som åtaganden såsom försvar, rättsväsende, äldrevård, utbildning mm. Skatterna kan även användas som ett medel inom andra politikområden, konjunktur, bostads-, social-, familje-, miljöpolitik som m.fl. Som exempel konjunkturpolitik kan nämnas olika typer av tidsbegränsade skatteavdrag som använts för att stimulera viss verksamhet. Våren 1993 fattade riksdagen beslut om en skattereduktion 30 % löneandelen av de kostnader som lagts ner på om reparationer och underhåll fastigheter under perioden 1993-1994. av Syftet med reduktionen var att minska arbetslösheten inom byggnadssektorn. Fastlghetsskatten är exempel på en skatt som delvis används ett bostadspolitiskt medel. För att finansiera ett uppskjutande av som räntebidragens nedtrappning beslöt riksdagen hösten 1994 att höja fastighetsskatten från 1,5 till 1,7 %. Det numera slopade förvärvsavdraget är exempel hur skattelagstiftningen används som familjepolitiskt medel avdraget medgavs personer med förvärvsarbete och hemmavarande barn under 18 år. Under senare år har antalet skatter med påverkan inom miljöpolitiken ökat. Exempel på sådana är koldioxidskatten, miljöklassningen bensin och bilar, skatt på utsläpp av kväveoxid Syftet med dessa skatter är bland annat att påverka av mm. konsumtionen och produktionen i sådan riktning att de negativa effekterna på miljön minskar eller försvinner.

1.2 Skatternas effekter inom olika områden

För att kunna mäta ekonomiska effekter av skatter måste skatten ställas i relation till något alternativ, en jämförelsenorm. Vad gäller ändringar i befintliga skatter och införandet av nya skatter mäts de ekonomiska effekterna i förhållande till gällande regelsystem. De vanligast redovisade effekterna avser budget- och fördelningseffekter. Valet gällande regelsystem som jämförelsenorm innebär att normen av förändras kontinuerligt. Om istället är intresserad av att jämföra man skatternas utveckling under längre tidsperiod, exempelvis från ett en specifikt år, kommer jämförelsenormen att utgöras av det årets regelsystem.

6 Bilaga 4

Effekterna eller avvikelsernas storlek är även beroende av den ekonomiska utvecklingen. De regler för statlig inkomstskatt som infördes i samband med 1990 års skattereform innehöll bland annat en uppräkning med inflationen plus två procentenheter av den inkomstgräns vid vilken statlig inkomstskatt börjar utgå. En sådan regel baseras naturligtvis en antagen löneutveckling framåt i tiden. Om nu löneutvecklingen avviker uppåt eller nedåt så uppkommer med tiden andra effekter än vad som avsågs vid beslutet. Om den verkliga löneutvecklingen hade varit känd vid beslutstillfállet hade då konstruktionen av regelsystemet blivit annorlunda Även del effekter ändrade Skatteregler redovisas om en av kontinuerligt finns ingen regelbunden samlad uppföljning som beskriver effekterna av gällande regler efter det att dessa införts. Vid beskattningen av fysiska personers inkomster är vissa kostnader avdragsgilla medan andra inte är avdragsgilla. Samma förhållande gäller vid beskattningen av juridiska personers inkomster. Inom konsumtionsbeskattningen tillämpas olika skattesatser vad gäller mervärdesskatten. Effekterna av dessa regler beräknas enbart vid införandetidpunkten. Andra skatteändringar liksom volymförändringar kan senare drastiskt förändra dessa effekter med avseende konkurrensneutralitet, ekonomisk effektivitet, tördelningspolitik m.m. För att erhålla en korrekt redovisning måste hela det gällande regelsystemet ställas i relation till något alternativt regelsystem,jämförelsenormen. När sådana jämförelser görs uppkommer ett antal avvikelser från normen. Varje sådan skatteavvikelse får därefter analyseras utifrån det syfte man har med redovisningen. En jämförelsenorm kan enhetlig konsumtionsbeskattning utgöras av medan en annanjämförelsenorm kan utgöras av ett skattesystem som orsakar så låga skattekilar som möjligt. Någon objektiv eller vetenskaplig fastställd norm existerar inte utan varje vald norm blir alltid ett subjektivt val. Det viktiga med den valda normen blir då att den

är allmänt accepterad bland beslutsfattare och användare samt att den

är stabil över tiden. Valet av norm är dock beroende av syftet med redovisningen av skatteavvikelser. Intresset kan i vissa fall vara fokuserat skatternas inverkan ekonomins funktionssätt medan det i andra fall är fokuserat att redovisa de dolda subventioner eller sanktioner som vissa Skatteregler innebär. Ett annat intresse kan vara att undersöka i vad mån skattereglerna tar hänsyn till producenternas påverkan miljön osv. Valet av jämförelsenorm styrs alltså det av syfte man har med en redovisning av skatteavvikelser. Försäljning av dagstidningar är enligt nuvarande regelsystem undantaget från mervärdesskatt. Om jämförelsenormen utgörs av enhetlig mervärdessbeskattning för tidningar, alternativt kulturområdet, alternativt all privat konsumtion utgör detta undantag en

Bilaga 4 7

skatteavvikelse. En sådan avvikelse har konkurrenssnedvridande en effekt dels mellan dagstidningar och övriga tidningar, dels mellan och övriga sektorer. l detta fall fyller avvikelsen en liknande press funktion det presstöd belastar budgetens utgiftssida. som som Om jämförelsenormen istället baseras teorin om s.k. optimal beskattning kan hävda att undantaget från mervärdesskatt utgör man del Jämförelsenorm är då ett regelsystem som är en av normen. konstruerat för att begränsa de effektivitetsförluster som olika skatter skapar. Om tror sig veta att priselasticiteten för tidningar är hög man kan ett undantag från mervärdesskatt, enligt teorin om optimal beskattning, del varför ingen avvikelse snarare vara en av normen, kommer redovisas. Denna jämförelsenorm utgår då från ett att perspektiv, där skatternas snedvridningseffekter är den centrala frågan.

1.3 Skatteavvikelser effektivitetsperspektivet

v

Förutom den direkta effekten, ändrad eller införd skatt som en medför, uppkommer även beteendeeffekter som i vissa fall uppväger den direkta effekten. l ekonomisk teori talas det ofta om att skatter medför snedvridningseffekter. Kostnaderna för dessa snedvridningseffekter kan mätas den välfirdsförlust som införandet av som dessa skatter orsakar samhället. Denna välfardsförlust uttrycks ofta skattens överskottsbörda, eng.excess burden. En skatts översom skottsbörda kan illustreras med följande exempel. Antag att arbetar 6 timmar om dagen med en lön 50 en person krtim. Detta innebär även att kostnaden för att vara ledig ytterligare timme uppgår till 50 krtim. Om man nu inför en inkomstskatt om en 20%, medför skatten att den disponibla inkomsten sjunker från 300 till 240 kronor. För fortfarande skall ha 300 kr i att personen disponibel inkomst måste arbetstiden utökas till 7,5 timmar. Eftersom lönen efter skatt timme har sjunkit från 50 kr till 40 kr medför per detta att även kostnaden för fritiden har sjunkit. Om nu personen, den relativa prisförändringen mellan arbete och fritid, väljer grund av öka sin arbetstid med enbart 0,5 timmar innebär detta att inkomatt före skatt uppgår till 325 kr medan inkomsten efter skatt uppgår sten till 260 kr. Införandet skatten medför två effekter. Den direkta av effekten. inkomsteffekten, antas öka arbetstiden till 7,5 timmar för att inkomsten efter skatt skall densamma. Den relativa prisförvara ändringen medför dock att valet mellan arbete och fritid omvärderas, varför arbetstiden antas sjunka med l timme. Denna senare effekt kallas substitutionseffekten. Nettoeffekten av skatteändringen innebär således att arbetstiden ökar med 0,5 timmar, den disponibla inkomsten sjunker med 40 kr och skatten ökar med 65 kronor. Längre fram i

8 Bilaga 4

bilagan redovisas uttag av bränsle från egen skog som en skatteavvikelse. Ett införande av skatteplikt på detta uttag skulle emellertid erodera basen för skatten. Detta är ett exempel på de substitutionseffekter som olika skatter kan medföra.

Om man istället valt att införa en klumpsummeskatt 100 kr

måste personen arbeta minst 2 timmar for att kunna betala skatten. Eftersom skatten inte ändrar relativpriserna mellan arbete och fritid uppkommer ingen substitutionseffekt. Antag nu att personen väljer att arbeta 8 timmar, vilket innebär att inkomsten före skatt uppgår till 400 kr och till 300 kr efter skatt. Denna situation anser personen är likvärdig med 6,5 timmars arbete vid en proportionell inkomstskatt 20%. Överskottsbördan utgörs skillnaden i skatt, 35 kr om som av 100-65 är det belopp personen är villig att avstå ifrån den om proportionella skatten ersätts med en klumpsummeskatt. En del av de välfárdsförluster som uppstår för samhället består av det produktionsbortfall som orsakas av att arbetstiden enbart ökar med 0,5 timmar istället för med 1,3 timmar. Eftersom samhället inte enbart har ekonomisk tillväxt som politiskt mål utan även fordelningspolitiska mål är klumpsummeskatt m.m en inte praktisk tillämpbar. En klumpsummeskatt som kunde ta till vara de fördelningspolitiska målen skulle behöva konstrueras på så sätt att den även tog hänsyn till individens intjäningsförmåga istället för den faktiska inkomsten. Givet att en klumpsummeskatt inte gär att införa försökte ekonomen Ramsey hitta alternativa skatter som minimerar effektivitetsförlusterna i ekonomin. Ramseyskatter, är varuskatter, är som utformade på så sätt att en vara med låg priselasticitet bör ha högre en skatt än en vara med hög priselasticitet. Detta innebär att skatten nödvändighetsartiklar, exempelvis mat, bör vara hög medan skatten på en lyxvara, exempelvis parfym bör vara låg. En sådan skattepolitik minskar de substitutionseffekter som uppkommer via beskattningen. Ramseyskatter kräver således information om de olika varornas priselasticiteter. Ramseyskatter går ofta stick i stäv med den fördelningspolitik som många regeringar har valt att föra, nämligen att nödvändighetsartiklar beskattas lågt medan lyxartiklar beskattas högt. Exempelvis hade Sverige tidigare en särskild punktskatt parfym och andra lyxbetonade varor. l Sverige har under senare år diskuterats hur skall kunna man stimulera tjänstesektorn och då i synnerhet de tjänster riktar sigsom

En klumpsummeskatt är en skatt som inte påverkar varors relativpriser, alltifrån valet mellan arbete och fritid till valet mellan kaffe och öl. Ett exempel på en klumpsummeskatt är den poll tax skatt per huvud som fanns i England under 80-talet. l Sverige är grundbeloppet på 100 kronor i statlig inkomstskatt ett exempel en klumpsummeskatt.

Bilaga 4 9

till hushållen. offentlig utredning Uppskattad sysselsättning l en SOU 1994:43 föreslår utredaren bland annat sänkt skatt på ett antal tjänster efterfrågas hushållen. Dessa varor har ofta en hög som av priselasticitet, varför skattesänkning skulle öka efterfrågan. en Remissvaren utredningen skiftande, arbetsgivarintressenterna var positiva medan de fackliga organisationerna överlag var negativa. var Detta speglar bland annat konflikten mellan effektivitet och för-

delning. Både de praktiska och politiska problemen med klumpsummeskatter och Ramseyskatter har medfört att den ekonomiska forskningen under de senaste decennierna istället försökt hitta skattestrukde medel den offentliga sektorn behöver till turer som tar som minsta möjliga kostnad i form effektivitetsförluster i ekonomin, av givet vissa fördelningspolitiska mål. En i denna mening optimal skattestruktur är således inte stabil över tiden eftersom den hela tiden har att ta hänsyn till de fördelningspolitiska mål som samhället ställer

upp. Den optimala skattestrukturen kommer alltså att vara beroende av de restriktioner ställs Dessa restriktioner kan då även innefatta som upp. skatterna skall tas ut både inkomstskatter och varuskatter. att som lnkomstskatterna har fördelen att de kan varieras både mellan individer och mellan inkomster. Varuskatterna å andra sidan har fördelen kan variera skatten mellan olika produkter. Exempelatt man vis kan välja att beskatta alkohol högre än livsmedel. man Den optimala lösningen kräver dock kännedom bland annat om individernas lönenivåer och preferenser. l vissa fall kan enhetliga varuskatter att föredra framför differentierade varuskatter medan vara proportionella inkomstskatter oftast är att föredra framför progressiva inkomstskatter. Vissa studier indikerar att under vissa premisser en progressiv inkomstskatt är att föredra framför differentierade varuskatter. Den empiriska forskningen har oftast utgjorts av partiella analyser, exempelvis skatternas inverkan arbetskraftsutbudet. Att så är fallet beror inte bara svårigheten att genomföra totalanalys, utan även en att verkligheten bygger successiva förändringar av skatte-

systemet.

1.4 Skatteavvikelser budgetperspektivet

-

Medan redovisningen skatteavvikelser ett effektivitetsperspektiv av ur kan utgöra underlag för diskussion av hur olika skatters sneden vridande inverkan kan begränsas utgör redovisningen av skatteavvikelser ett budgetperspektiv möjlighet till bättre prioriteringar ur en

10 Bilaga 4

på budgetens utgiftssida. Det tidigare nämnda exemplet ned undantag från mervärdesskatteplikt for dagstidningar har i praktiken samma

funktion som det allmänna presstödet. En skatteavvikelerapportering

ger då svar på frågan hur mycket bidrag en sådan avvikelseundantag motsvarar. Även vid denna typ redovisning måste jänförelsenorm av en fastställas. Vilka inkomster skall beskattas respektive vika kostnader skall vara avdragsgilla Skall jämförelsenormen ett realt eller vara nominellt skattesystem Kan skattesatserna variera Den norm som internationellt används för redovisning skatteavvicelser ett av ur

budgetperspektiv utgår från Schanz-Haig-Simons definition

av inkomst: Inkomsten är lika med ökningen eller minskningen nettoförav mögenheten under en given tidsperiod plus konsumtbnsutgifterna under samma period. Till konsumtion räknas inte den delav utgifterna som utgör kostnader för intäkternas förvärvande. Huvudsyftet med dessa redovisningar är att särskilja de undantag i skattelagstiftningen, som är likvärdiga med offentliga utgiftsprogram. Syftet med avvikelserapporteringen är således att förbätta underlaget för budgetarbetet. Eftersom normen i denna redovisning utgår från en enhetlig beskattning kommer även andra effekter redovisningen, ut av såsom konkurrenssnedvridningar inom och mellan olika sektorer. En del länder, exempelvis Tyskland, har begränsat sin kelserapporavv tering till att gälla enbart sådana avvikelser innebär konkursom en renssnedvridning. I föreliggande redovisning av skatteavvikelser är syftet dels att redovisa de avvikelser som är direkt jämförbara med et. bidrag från budgetens utgiftssida, dels att indikera de konkurrenssnedvridningar som de olika avvikelserna medför. Normen utgår från likformig en beskattning, vilket också grundpelarna i 1990 års skattevar en av reform. Denna princip om likformighet gällde framför allt mervärdesskatten, men tillämpades även inom inkomstbeskattningen. lnkomstskattesänkningarnai 1990 års skattereform finansierades till största delen genom olika slag basbreddningar, dvs baserna för av skatteuttag gjordes större. Många de inkomster idag ingår i av som inkomstskattebasen var tidigare icke skattepliktiga. Exempel sådana är måltidssubventioner, ränteinkomster mindre än 1 600 kr, inkomsträntor för barn upp till ett grundavdrag, avkastning pensionskapital. De tidigare regelsystemen bidrog till omfattande skatteanpassning en så att lägsta möjliga skattebelastning kunde uppnås. Även efter reformen kvarstår emellertid ett betydande antal undantag. l inkomstbeskattningen gäller som huvudregel att den skattskyldiges samtliga intäkter skall ingå i skatteunderlaget samt att avdrag endast medges för de kostnader krävs för intäkternas förvärvande. som

Bilaga 4 11

Skattelagstiftningen medger dock skattebefrielse för vissa typer av intäkter och avdragsrätt för en del kostnader som inte är kopplade till intäkternas förvärvande. Sådana avvikelser från huvudregeln medför skattebortfall och fyller samma funktion som en offentlig transferering till hushåll eller företag. Exempel en sådan avvikelse är den beräknade avkastningen på nyttjande av eget hem. Fastighetsskatten på 1,5 % för småhus kan vid den idag gällande kapitalinkomstskattesatsen översättas till en avkastning 5 % före skatt 1,5% 0,3. Skillnaden mellan denna avkastning och den marknadsmässiga utgör den intäkt är skattebefriad. Det skattebortfall som skattebefrielsen som orsakar kan direkt jämföras med det offentligas övriga stöd till boende, såsom bostadsbidrag, kommunala bostadstillägg och räntebidrag. Ett stöd som ges i så många olika former medför att beslutsfattaren har svårt att få överblick över stödets totala omfattning, vilket försvårar budgetarbetet, exempelvis när det gäller prioriteringar mel lan olika mottagare.

Ett stöd via skattesystemet har också den nackdelen att det inte omprövas riksdagen på samma sätt som transfereringarna på av budgetens utgiftssida. Förekomsten av skattestöd som redovisas

innebär risk for felaktiga beslut i budgetarbetet.

Vissa beräkningar av skatteavvikelser inom bostadsområdet har tidigare redovisats i bostadsdepartementets bilaga till budgetpropositionen. Stödet till boende har där redovisats som summan av ränte-

bidrag, bostadsbidrag och skattelättnader genom ränteavdrag.:

En avvikelse i skattesystemet som medför ett stöd eller förmån benämns skatteförmån eng. tax expenditure medan en avvikelse i skattesystemet som medför ett överuttag av skatt benämns skattesanktion eng. tax penalty. Syftet med att redovisa skatteavvikelser är dels att förbättra beslutsunderlaget för budgetberedningen, dels att

identifiera de möjliga konkurrenssnedvridningar som orsakas av

skattelagstiftningen. F örbättringen av beslutsunderlaget består för det

första i att lyfta fram skatteformåner och för det andra i att göra

skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar jämförbara.

Det är viktigt att i dessa sammanhang komma ihåg att en redovis-

ning av skatteavvikelser inte syftar till att eliminera dessa, eftersom

ett bibehållande avvikelse kan vara mer samhällsekonomiskt av en

2 Boende är enligt den ligger implicit i redovisningen inte skattpliktigt. norm som Detta innebär att intäkter inte skall beskattas samt att kostnader inte skall vara avdragsgilla. Beskattning av boende beskrivs mer ingående i avsnitt

12 Bilaga 4

lönsamt jämfört med ett slopande. Redovisningen av skatteavvikelser syftar framförallt till att synliggöra det indirekta stöd som många av avvikelserna medför för att på så sätt erhålla ett bättre underlag för budgetarbetet.

Kartläggningen bygger genomgångar som uppdrag av finansdepartementet gjorts professor Nils Mattsson3, Uppsala universitet. av Redovisningen av skatteavvikelser och gjorda kvantiñeringar ger en grov indikation dels omfattningen av konkurrenssnedvridande inslag i skattesystemet, dels det stöd som avvikelsen innebär men som inte redovisas budgetens utgiftssida. Avvikelserna är beroende av den skattenorm som jämförelsen görs mot. Exempelvis varierar avvikelserna beroende om enkel- eller dubbelbeskattning av aktiebolagsvinster tillämpas. Om dubbelbeskattning är en del av normen innebär detta att exempelvis det fram till

1994 gällande Annellavdraget utgör en skatteförmån. Om enkel-

beskattning i stället antas utgöra en del av normen innebär dubbelbeskattningen istället en skattesanktion, som till viss del neutraliseras Annellavdraget. För närvarande gäller dubbelbeskattning medan av enkelbeskattning gällde för inkomståret 1994. Vi har i denna rapport

valt att låta den klassiska dubbelbeskattningens, som är en del av

gällande lagstiftning, vara en del av normen. Detta synsätt överensstämmer även ganska väl med hur denna fråga hanteras internationellt, där det rådande systemet får ingå i normen.

Det bör således påpekas att resultatet av analysen i mycket beror på den valda normen. Vad gäller mervárdesskatten har normen satts

till 25 % den högsta skattesatsen vilket innebär en skatteförmân

,

i de fall en lägre skattesats tillämpas. Den totala skatteförmånen inom

mervärdesskatten beräknas till 21 mdkr. avseende 1995. Om skattesatsen för livsmedel, v.s 21 % skulle utgöra normen erhålls istället , en total skattesanktion om 3 mdkr.

Redovisningen av skattestöd i denna bilaga avser i princip förhållandena för inkomståret 1995, medan sammanställningeni tabell l redovisar skatteavvikelser för åren 1993-95.

3 Ds FI l992:6 Skattefonnåner och andra särregler i inkomst- och mervärdesskatten. Rapport till Finansdepartementet: Skatteformåner och andra särrcgler avseende socialavgifteroch särskild löneskatt. Rapporttill Utredningen om Statliga subventioner: Miljö- och energiskatter samt Fastighetsskatt. Annellavdraget, som upphörde i och med 1994 års taxering, var ett sätt att lindra effekterna av dubbelbeskattningen av utdelningar. 5 Avkastning på arbetande kapital beskattas i två led. dock med undantag för avkastning inlånat kapital.

Bilaga 4 13

Kapitel 2 innehåller en kort beskrivning av skatteavvikelseri andra länder. I kapitel 3 redovisas ett antal olika exempel skatteavvikelser. Behovet av en redovisning av skatteavvikelser diskuteras i kapitel Svårigheten att välja norm diskuteras med exempel från boendet i kapitel Kapitel 6 redovisar de valda normerna inom inkomstbeskattningen, socialavgifter och särskild löneskatt samt mervärdesskatten. l kapitlet redovisas även de största skatteavvikelsernainom respektive område. l kapitel 7 redovisas beräkningar av avvikelsernas storlek. Kapitel 8 beskriver i korthet de olika avvikelserna, medan samtliga riktlinjer finns redovisade i kapitel

14 Bilaga 4

Internationell redovisning av Skatteavvikelser

År 1980 påbörjade ett antal jurister från olika länder ett internationellt arbete med att ta fram riktlinjer som kunde ligga till grund för en redovisning av skatteavvikelser, både i form av förmåner och sanktioner. Arbetet omfattade både inkomst- och konsumtionsskatter samt arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatten I arbetet deltog representanter från Canada, Frankrike, Holland, Sverige, England och USA. Utöver riktlinjerna redovisades även befintliga avvikelser med kvanti-

fieringar°.

1985 påbörjade en arbetsgrupp inom Nordiska Ministerrådet ett arbete med att ta fram riktlinjer för en nordisk redovisning av skatteavvikelser. De redovisade riktlinjerna överensstämde väl med de som publicerats i den internationella studien, men hade anpassats till nordiska förhållanden. Rapporten publicerades 1987.7 1984 publicerade OECD en rapport om skatteförmåner Tax Expenditures. A Review of the Issue and Country Practise. Report by the Committee of F iscal Affairs, Paris 1984. Av rapporten framgår att tio medlemsländer regelbundet publicerar officiell statistik om skatteförmåner tax expenditures. För närvarande gör OECD en uppdatering av 1984 års rapport. Rapporten beräknas vara klar under våren 1995. Utöver de olika ländernas redovisningar redovisas även vissa skillnader i ländernas jämförelsenormer samt vilka beräkningsmetoder som används. Redovisningarna är jämförbara eftersom länderna har olika jämförelsenormer. inom OECD pågår för närvarande ett arbete med att kartlägga subventioner till industrins i olika länder. I denna subventionsredovisning ingår även redovisning av skatteavvikelser.

USA. l USA publicerades den första rapporten om skatteavvikelser av the Treasury 1968. Enligt The Congressional Budget Act l974 krävs en redovisning av skatteavvikelsernai anslutning till budgeten. Skatteavvikelser beräknas både av The Treasury och av The Joint Committee of Taxation kongressen. The Treasury använder sig av reference tax law baseline som norm. Normen ligger ganska nära det befintliga regelsystemet och

Paul R McDaniel Stanley Surre eds: International Aspects of Tax Expenditu- res: A Comparative Study. 7 Skatteutgifter Rapport lämnad till Nordiska Ministerrådet tinansministrama av den Nordiska Skatteutgiftsgruppen NORD 1987:11. Subsidies and structural adjustment

Bilaga 4 15

avvikelser är begränsade till specifika undantag i regelsystemet. Skatteförmånerna redovisas både som outlay equivalents dvs. avvikelserna räknas om till utgifter och som revenue lost dvs skattebortfall. Rapporten publiceras av Office of Management and Budget som en bilaga till budgetförslaget. De redovisade avvikelserna är fördelade på politikområden och uppdelade efter fysiska respektive juridiska personer. Ingen aggregering görs till totalnivå. The Joint Committee of Taxation använder sig av normal tax baseline, i vilken inkomst definieras som konsumtion plus förändring av nettoförmögenhet under en bestämd tidsperiod, dvs. en betydligt ideal än Treasurys mer pragmatiska. Differensen mellan mer norm the normal tax baseline och det gällande regelsystemet utgör skatteavvikelserna. Avvikelserna redovisas som inkomstbortfall för staten. Medan skatteavvikelser gentemot reference tax law baseline även är skatteavvikelser gentemot normal tax baseline gäller inte det omvända. Avvikelserna är fördelade efter politikområden och uppdelade fysiska respektive juridiska personer. Vissa av skatteavvikelserna redovisas även fördelade efter inkomstintervall för att visa vilka grupper av inkomsttagare som får del av stödet. Ingen aggregering görs till totalnivå.

Finland. En första utredning om skatteavvikelser gjordes 1988 och därefter redovisas årligen en sammanställning som en bilaga till budgetpropositionen. Redovisningen avserinkomst- och förmögenhetsskatt for fysiska och juridiska personer, mervärdesskatt och punktskatter. Effekterna är beräknade som skattebortfall och redovisas fördelade på statliga utgiftsområden, i relation till transfereringar samt

i form av en bruttolista över viktigare större än 50 milj. FMk

avvikelser. Sammantaget redovisas 241 skatteavvikelser, varav 234 avser skatteförmåner och 7 skattesanktioner.

Spanien. Redovisning av skatteavvikelser har skett sedan 1979. Avvikelserna omfattar enbart statliga skatter och beräknas som skattebortfall. Redovisningen, som är lagreglerad och årlig, fördelas efter skatteslag och ändamål. Summering av avvikelserna sker per skatteslag. Även regional nivå redovisas vissa skatteavvikelser medan ingen redovisning av avvikelser sker på lokal nivå.

Tyskland. Redovisningen är lagstadgad och gjordes första gången 1967. Avvikelserna avser i stort sett samtliga skatter federal nivå. Avvikelserna fördelas olika industrisektorer, och inom sektorerna fördelas avvikelserna de olika skatteslagen. Avvikelserna är även fördelade efter olika syften regleringar, tillväxt m.m. Redovisningen som görs vart annat år är begränsad till sådana avvikelser som innebär

6 15-0409

16 Bilaga 4

någon form konkurrenssnedvridning. Aggregering till makrotal av sker sektorsvis.

Belgien. Redovisningen av skatteavvikelser är lagreglerad och sker årligen sedan 1985. Redovisningen omfattar samtliga federala skatter medan lokala skatter och socialförsäkringen lämnas utanför. Avvikelserna beräknas skattebortfall och redovisas fördelade som ändamål och skatteslag.

Canada. Skatteavvikelser har publicerats sedan 1979. Efter omfattande skatteomläggningar vad gäller inkomstskatten, både för fysiska och juridiska och varuskatterna är det tänkt att rapporteringen personer, årlig. Den första redovisningen efter skattereformen skedde skall vara 1992. Avvikelserna beräknas skattebortfall och redovisas efter som ändamål. Avvikelserna är uppdelade i tax expenditures och memorandum items, varvid de senare är jämförbara med den typ avdrag bl.a. grundavdraget representerar i det svenska skatav som tesystemet.

Frankrike. Redovisningen skatteavvikelser är lagfäst och har skett av sedan 1980. Avvikelserapporteringen omfattar samtliga statliga skatter och beräknas skattebortfall. Redovisningen, som är årlig, sker som dels efter skatteslag, dels efter ändamål och dels efter mottagare.

Irland. Skatteavvikelser redovisades första gången 1981. Redovisningen omfattar inkomstskatten för fysiska personer och sådana undantag är för bolag och fysiska personer. som gemensamma Rapporteringen är årlig och effekterna beräknas i skattebortfallstermer.

Italien. Redovisningen av skatteavvikelser är lagreglerad och sker årligen. Avvikelserna omfattar inkomstskatt för fysiska och juridiska mervärdesskatt, punktskatter och tullar och redovisas personer, fördelade på skatteslag, ändamål, sektorer och mottagare. Effekterna är beräknade som skattebortfall.

Nederländerna. En avvikelserapport avseende fysiska personers inkomstbeskattning publicerades 1987. Effekterna beräknades som skattebortfall. En uppdatering av rapporten gjordes under 1994.

Portugal. Första publicering 1980. Ingen lagstadgad redovisning. Redovisning sker årligen och avser skatteavvikelser inom inkomstbeskattningen. Det görs ingen aggregering till makrotal.

Bilaga 4 17

Österrike. Under perioden 1978-1984 redovisades skatteavvikelser som en del av en årlig subventionsrapport. Sedan 1986 är redovisningen av skatteavvikelser lagreglerad. Avvikelserna omfattar bland annat inkomstskatter och indirekta skatter och beräknas som skattebortfall.

Storbritannien. Skatteavvikelser redovisades för första gången 1979. Avvikelserna omfattar inkomstskatter. skatt realisationsvinster. bensinskatt. arvsskatt och stämpelavgiftei och redovisas fördelade skatteslag. Redovisningen är årlig. Avvikelserna är uppdelade i tax expenditures, structural reliefs och en kombination av båda. lill gruppen structural reliefs hänförs den typ av avdrag som bl.a. grundavdraget representerari det svenska skattesystemet. Det görs ingen aggregering till inakrotal.

Austrczieii, En första redovisning av skatteavvikelser gjordes 1980. Skatteavvikelser redovisades årligen sedan 1986 och avser bland annat inkomstskatt. kapitalinkomstskatt och punktskatter. Redovisningen. täcker innevarande âr och sex år bakåt i tiden, omfattar ca 200 som avvikelser och är fördelade efter ändamål. Avvikelserna beräknas som skattebortfall och summeras under varje ändamålsgrupp.

l många av de länder som redovisar skatteavvikelser sker en redovisning av samtliga undantag som innebär någon form av skattelättnad. lin del av dessa undantag är inte egentliga skatteavvikelsei utan anses utgöra en del av normen. Exempel sådana skattelättnaderi Sverige är det allmänna grundavdraget. Motivet för denna fullständigare redovisning är tvåfaldig, dels för att redovisa värdet av avdraget i fråga. dels för att ett undantag både kan vara en del av normen och en skatteavvikelse.

18 Bilaga 4

Skatteavvikelser utgångspunkter och några

-

illustrationer

En skatteavvikelse utgör ett undantag eller särregel i skattelagstiftningen i förhållande till ett allmänt accepterat eller normalt skattesystem. Skatteavvikelsen innebär ofta en förmånligare skattebehandling vissa ekonomiska aktiviteter eller av vissa grupper av av skattskyldiga. Varje normativt skattesystem med vars hjälp skatteavvikelser kan identifieras måste bygga avvägning mellan å ena sidan vissa en

eller mindre teoretiska principer inkomstskatt eller utgiftsskatt,

mer real eller nominell beskattning och å andra sidan ett mer pragmatiskt förhållningssätt där allmänt accepterade avvikelser från de rena principerna godtas. En redovisning skatteavvikelser som bygger på av ett alltför teoretiskt normsystem blir ointressant som beslutsunderlag. En alltför pragmatisk norm, å andra sidan, kommer inte att ge någon vägledning. Den presenteras och tillämpas i den följande norm som redovisningen är i likhet med de som används i internationella redovisningar förhållandevis pragmatisk. En skatteavvikelse kan antingen utgöra en skatteförmån eller en skattesanktion. En skatteförmån kan ta sig olika uttryck varav de vanligaste är:

undantag från skatteplikt I dagstidningar avdrag som minskar skattebasen I avdrag för konsumtionsräntor°, avdrag för till och från resor arbetet skattereduktioner som minskar skatten I

reduktion för ROT-åtgärder

reduktion i Skattesatser I nedsättning av socialavgifter n uppskov med skattebetalningar realisationsvinster, pensionssparande

Befrielse från mervärdesskatt för dagstidningar är exempel på undantag från skatteplikt. Undantaget innebär förutom ett stöd till dagstidningar att det uppkommer konkurrenssnedvridningar både inom och mellan sektorer, eftersom den lägre beskattningen gynnar produk-

Dock räntor for lån till bostäder

tionen av dagstidningar jämfört med annan produktion. Samma typ av snedvridning orsakar även det allmänna presstödet. Stödet till dagstidningar ges således inte endast som presstöd, vilket redovisas statsbudgetens utgiftssida, utan även genom undantag i skattesystemet. Skatteförmånen beräknas till ca 2,5 mdkr medan det direkta stödet uppgår till ca 400 mkr. En av de normativa riktlinjerna inom inkomstbeskattningen innebär att enbart kostnader som har ett direkt samband med intäkternas förvärvande skall vara avdragsgilla. Utifrån denna riktlinje är avdrag för pensionssparande en skatteförmån. Sparande får enligt normen endast ske med beskattade medel medan avdragsrätten för pensionssparande innebär att sparande även tillåts med obeskattade medel. Eftersom pensionsutbetalningen är skattepliktig utgörs skatteförmånen i denna del skillnaden i marginalskatt vid inbetalningstillfallet och av marginalskatten utfallande pensioner. Uppskovsmöjligheten för realisationsvinster av fastigheter är exempel en avvikelse, där förmånen består i uppskjutandet av skattebetalningen. Förmånen motsvaras i detta fall av räntan det uppskjutna skattebeloppet. Under våren 1993 beslöt riksdagen att införa en skattereduktion om 30% på löneandelen av de reparationskostnader som t.o.m. 1994 lades ned på småhus och hyreshus inkl. hus upplåtna med bostadsrätt. Reduktionen var för småhus maximerad till 10 500 kr och kunde avräknas mot den skattskyldiges påförda inkomst- och fastighetsskatt. De kostnader som utgjorde underlag för reduktionen är både enligt nuvarande skatteregeler och den valda normen, vad gäller privatbostäder, att betrakta som privat konsumtion och skall således inte till

någon del vara avdragsgill i inkomstbeskattningen. För hyreshus är

kostnaderna avdragsgilla både enligt gällande Skatteregler och den valda skattereduktionen innebär att kostnaderna till viss normen, men del blir dubbelt avdragsgilla. Den införda skattereduktionen är således i förhållande till normen en skatteavvikelse. Skatt på avkastningen pensionssparande utgick till och med av taxeringsåret 1995 med en skattesats om 9 % en schablonberäknad intäkt. Avvikelsen gentemot den generella kapitalskattesatsen om 30 % utgör en avvikelse. Hösten 1994 beslöt riksdagen att höja skattesatsen till 15 %, vilket innebar att avvikelsen beloppsmässigt minskar.

Se vidare om bostadsbeskattningi kapitel

20 Bilaga 4

Varför redovisning skatteavvikelser

av

4.1 Saldopåverkande avvikelser

En redovisning av skatteavvikelser har två syften, dels att kartlägga olika slag av icke neutrala inslag i skattesystemet, dels att förbättra underlaget för riksdagens budgetarbete. Genom att skattelagstiftningen stäms av mot ett normativt skattesystem kan olika kvarvarande snedvridningar identifieras. Även om man i arbetet med 1990 års skattereform inte utgick från något explicit formulerat normativt system av det slag som tillämpas i skatteförmånsstudier gjordes i stort sett en motsvarande genomgång av hela skattelagstiftningen. En stor del av konstaterade avvikelser togs bort genom olika slag av basbreddningar. Ett illustrativt exempel en geografisk snedvridande skatteavvikelse är nedsättningen av socialavgifteri vissa norrlandskommuner. Nedsättningen varierar mellan olika stödområden men är som störst för företag i Svappavaara samhälle i Kiruna kommun, där inga socialavgifter erlades till och med år 1993. Nedsättningen av socialavgifter trappas därefter ned för att helt upphöra år 2000. Nedsättningen av socialavgifterna innebär att företagens lönekostnader är lägre i berörda norrlandskommuner jämfört med övriga delar av landet. Det andra syftet, en förbättring av beslutsunderlaget, uppnås genom en kartläggning av sådana inslag i skattelagstiftningen som har andra än rent fiskala motiv, exempelvis fördelnings-, bostads- eller konjunkturpolitiska. Eftersom skatteavvikelser kan likställas med direkta stöd eller sanktioner tillmot vissa grupper av skattskyldiga är det viktigt att dessa återkommande prövas eller åtminstone redovisas. Ett direkt stöd, som redovisas på budgetens utgiftssida, är i princip föremål för förnyade beslut varje budgetår. Ett indirekt stöd via en skatteavvikelse ingår däremot inte i den årliga budgetprocessen och riksdagen godkänner stödet utan årliga omprövningar efter det att lagförslaget en gång godtagits. Ofta innebär detta en automatisk uppräkning av det stöd som lämnas via skatteavvikelsen med risk för en okontrollerad utveckling. Ett exempel ett sådant stöd är beskattningen eget hem. År av 1979 uppgick schablonintäkterna till 5 mdkr och de effektiva

l Lag om nedsättning av socialavgifter l990z9l2

Bilaga 4 21

garantibeloppen till 2,3 mdkr. En marknadsmässig avkastning marknadsvärdet torde ha uppgått till ca 20 mdkr, vilket innebar ett nettostöd i storleksordningen 7 miljarder kr. Samma år utbetalades 4 mdkr i räntebidrag, vilket innebar ett nettostöd om 2 mdkr eftersom bidraget skattepliktigt. Totalt uppgick således stödet till 9 mdkr var netto och till 18 mdkr brutto. Det öppet redovisade stödet, räntebidragen, utgjorde 2 % av de totala statsutgifterna budgetåret 197980, medan det indirekta stödet utgjorde 7,3 %. År 1989 uppgick schablonintäkternatill 7,7 mdkr och fastighetsskattentill 1,5 mdkr. En marknadsmässig avkastning kan uppskattas till ca 40 mdkr, vilket innebar ett nettostöd om ca 14 mdkr. Råntebidragen uppgick för år till 20,5 mdkr brutto eller 10 mdkr netto. Totalt uppgick samma således stödet till 24 mdkr netto och till knappt 50 mdkr brutto. Räntebidragens andel de totala statsutgifterna budgetåret l 98990 av 5 % medan det indirekta stödet uppgick till 7,6 %. Nettokostnaden var för det totala stödet ökade således med 15 mdkr medan endast 8 mdkr omfattades av direkta beslut Eftersom skatteförmåneri många fall är ett alternativ till stöd via budgetens utgiftssida är det viktigt att riksdagen behandlar båda dessa stödformer ett likartat sätt vad gäller utvärdering, kontroll och budgetprövning.

Vid genomgång olika politikområden är det viktigt att en av samtliga ojfentliga ingrepp ingår allt ifrån direkta utgifter, - v.s. skatteavvikelser och regleringar.

För att budgetkontrollen skall bli mer effektiv krävs att hänsyn

även tas till skatteavvikelser. En konsekvent prövning skatteförslag mot en accepterad av nya innebär att skatteförslag prövas hårdare. Eventuella norm nya avvikelser från normen kan i lagförslaget åtföljas av en beräkning av det stöd avvikelsen medför.

4.2 Behandlingen av icke skattepliktiga transfereringar

Exemplet i föregående avsnitt med för lågt fastställd avkastning och räntebidrag visar på obalansen i dagens redovisning av olika stöd mellan budgetens inkomst- och utgiftssida. Denna obalans elimineras vid en öppen redovisning av det indirekta stödet. Ett annat slag av obalans gäller den samtidiga förekomsten av skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar på budgetens utgiftssida. l frånvaro av korrigering för skatteplikticke skatteplikt

z Stödet är beräknat efter en avkastning om l0 % och en marginalskattesats om 50 %.

22 Bilaga 4

försvåras en rättvisande jämförelse av stödet till olika grupper. De totala utgifterna för barnbidrag och bidragsförskott, 1995 beräknas uppgå till knappt 20 mdkr. Enligt riktlinjerna skall samtliga inkomster ingå i skattebasen. Frågan är hur man skall se på denna avvikelse från normen. Två synsätt är möjliga. Det första synsättet innebär att skattefriheten för dessa transfereringar från den offentliga sektorn ses som en avvikelse av liknande slag som skattefrihet för inkomster från den privata sektorn. Med detta synsätt kan man på marginalen beräkna hur mycket skatt som mottagaren borde betala om bidraget skulle ha varit skattepliktigt. Skatteavvikelsen uppgår då till drygt 8 mdkr. För barnbidraget, liksom för många andra av de icke skattepliktiga transfereringarna till hushållen, är emellertid detta synsätt tveksamt och ger en missvisande bild. Syftet med dessa transfereringar är att de i sin helhet skall vara ett stöd till en viss grupp. Avvikelsen bör då fastställas genom att beräkningen görs från utgiftssidan. Frågan blir då istället hur stort ett skattepliktigt bidrag bör vara för att bidraget efter skatt skall vara lika stort som ett icke skattepliktigt bidrag. Skatteavvikelsen enligt detta beräkningssätt uppgår till drygt 14 mdkr. Eftersom de icke skattepliktiga transfereringarna är dimensionerade för att ge en viss förstärkning av den disponibla inkomsten för vissa bör de således inte primärt betraktas som skatteavvikelser. grupper Orsaken till skattefriheten är närmast administrativ. Huvuduppgiften i en sådan här undersökning, vad gäller transfereringar, bör istället att uppnå en jämförbarhet i redovisningen av skattepliktiga och vara icke skattepliktiga transfereringar. Valet står då mellan en bruttoredovisning av icke skattepliktiga transfereringar enligt det senare synsättet och en konsekvent nettoredovisning. En bruttoredovisning ger en felaktig information i den meningen att en eventuell förändring av transfereringarna även påverkar budgetens inkomstsida via ändrade skatteintäkter. Denna brist elimineras om transfereringarna redovisas netto. En sådan redovisning medför att samtliga transfereringar blir sinsemellanjämförbara samtidigt som beloppen visar den verkliga budgetbelastningen för det offentliga. För att belysa skillnaden mellan dagens blandade redovisning och en konsekvent brutto- respektive nettoredovisning redovisas nedan storleken på räntebidrag, barnbidrag och bidragsförskott enligt de olika redovisningsprinciperna. Räntebidraget är en skattepliktig transferering medan barnbidraget och bidragsförskottet är icke skattepliktiga transfereringar.

Bilaga 4 23

Nettokostnaden för räntebidragen, som brutto uppgår till 29,7 mdkr, är 21 mdkr. Barnbidragen och bidragsförskotten uppgår till 19,7 mdkr netto och till 33,7 mdkr brutto. Följande tablå visar dels de olika stödens storlek i mdkr, dels de olika stödens andelar enligt nuvarande redovisningsprinciper samt vid netto- och bruttoredovisning.

Belopp i mdkr Andelar i procent Idag Netto Brutto Idag Netto Brutto

Av tablån framgår att räntebidraget enligt gällande redovisningsregler utgör 60 % av det totala stödet. Vid en nettoredovisning sjunker räntebidragets andel till 51 % medan en bruttoredovisning ger en andel om 47 %. Detta visar vikten av att det offentliga stödet redovisas på ett enhetligt sätt. Blandningen av skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar tillsammans med de stöd som ges via skattesystemet innebär att den fördelning politikområden som för närvarande redovisas i budgetpropositionen och i andra sammanhang ger en missvisande bild av stödens fördelning olika sektorer. För att riksdag och regering lättare ska kunna bedöma och prioritera mellan olika utgiftsområden borde utgifterna redovisas netto. En enhetlig nettoredovisning av hela statsbudgeten kräver dock ett omfattande utredningsarbete.

l 30 % kapitalskatt.

24 Bilaga 4

Samspelet mellan norm och avvikelse

ldentiñeringen av en avvikelse i skattelagstiftningen bygger på en jämförelse med ett normativt skattesystem. Denna norm brukar fastställas genom ett antal riktlinjer. Normen kan bygga nominella eller reala principer och utgörs i regel av ett skattesystem som med enhetliga Skatteregler genererar de skatteintäkter som krävs för finansieringen offentliga utgifter. Normen i många av de länder av redovisar skatteavvikelser innebär att alla intäkter skall vara som skattepliktiga och att avdrag enbart får göras för intäkternas förvärv-

ande. Överlag är en nominalistisk redovisning gällande.

Normen måste fastställas så att alla Skatteregler entydigt går att klassificera antingen som en del av normen eller som en avvikelse. Detta innebär att en redovisning fångar upp såväl avvikelser med ringa betydelse som avvikelser med mycket stor betydelse. En totalredovisning är viktig om intresset primärt är fokuserat på att upptäcka snedvridningar i skattelagstiftningen. Om redovisningen däremot syftar till att ge riksdagen ett bättre underlag för utgiftsbeslut kan en selektering ske. Exempelvis är ersättning till neurosedynskadade icke skattepliktig. Ersättningens storlek är sekretessbelagd men det totala beloppet är av marginell betydelse. Den begränsade skatteplikten för egna hem och avkastningsskatt pensionsmedel är däremot exempel avvikelser som har stor betydelse både för statsbudgetens saldo och för fördelningspolitiken och som berör ett stort antal individer. Storleken på avvikelserna beror som tidigare nämnts på vilken norm som väljs. Avskrivningar i näringsverksamhet behandlas i skattelagstiftningen enligt vissa schablonregler medan de enligt normen bör hanteras efter ekonomisk livslängd. Den ekonomiska livslängden kan fastställas olika sätt. l Finland har den genomsnittliga livslängden beräknats till 19 år för inventarier och till 40 år för fastigheter. l de beräkningar som redovisas i kapitel 7 har använt den ekonomiska livslängd som svarar mot företagens redovisning av planmässig avskrivning. Om strikt ekonomisk livslängd istället hade tillämpats skulle den skattade avvikelsen blivit annorlunda. Valet av norm för beskattning av boende kan ske på många olika sätt och beroende på vilken norm som väljs kommer skatteavvikelsen att variera. En möjlig riktlinje kan exempelvis vara att eget hem beskattas enligt en konventionell metod, dvs. samtliga kostnader är avdragsgilla och intäkten fastställs som en hyresförmån. Denna beskattningsprincip, som fanns i 1928 års kommunalskattelag, innebär svårigheter att fastställa förmånsvärdet och därmed skatte-

Bilaga 4 25

avvikelsens storlek. En alternativ riktlinje är schablonbeskattning, vilket innebär att en schablonintäkt motsvarande förmånsvärdet tas till beskattning. Denna princip infördes på femtiotalet och innebar upp att schablonintäkten skulle motsvara förmånsvärdet minus alla driftkostnader exklusive räntor. De ränteutgifter som belastade fastigheten var dock avdragsgilla. Detta system gäller i princip fortfarande även om schablonintäkten är ersatt av en proportionell fastighetsskatt. En tredje möjlig norm är skattefrihet för privatbostäder, dvs. ingen intäkt till beskattning och inga kostnader är tas upp

avdragsgilla. Det senare alternativet innebär dock en snedvridning

eftersom avkastningen på det kapital som är nedlagt i en fastighet undgår beskattning medan motsvarande avkastning på bankmedel, värdepapper beskattas. m.m. Om alternativet med schablonbeskattning av fastigheter utgör dvs. avdrag för ränteutgifter godtas, måste både marknadsvärnormen, det och avkastningen fastställas. Genom att använda köpeskillingskoefficienter kan marknadsvärdet marginalen fastställas. Alternativt kan ett uppräknat taxeringsvärde användas. Som avkastning kan någon form av alternativavkastning användas, exempelvis bankernas inlåningsränta eller den långsiktiga avkastningen aktier. Om avkastningen schablonmässigt sätts till 5,5 %3 och marknads-

värdet fastställs med köpeskillingskoefñcienten9 uppgår intäkten för

småhus till 75 mdkr och skatten till 23 mdkr. Då fastighetsskatten för

En sådan norm tillämpas bland annat i USA Samma resonemang kan naturligtvis tillämpas på kapital som är nedlagt i bilar, båtar mm, men dessaundantag från beskattning har snarare gjorts av administrativa skäl. Taxeringsvärdet skall för småhus motsvara 75 % av marknadsvärdet. 7FastighetsbeskattningsutredningenSOU 1994:57 Beskattningavfastigheter föreslog i sitt betänkande att fastighetsskatten ersätts med en schablonintäkt om 5 procentenheter av taxeringsvärdet.Nivån schablonintäktenbaserades de regler om enkelheskattning som gällde under 1994. lntäkten har i bilagan schablonmässigtkorrigerats m.h.t. l995 års regler återinförd dubbelbeskattning. Innebär en intäkt om 7,33 % på taxeringsvärdet och motsvararen fastighetsskatt om 2,2 % vid en kapitalskatt om 30 %. En första svårighet uppstår när det gäller att fastställa avkastningensnivå skall in- eller utlåningsräntananvändas.Problemet blir större större räntegapetär. Egentligen borde två olika avkastningssatseranvändas, en för eget kapital och en för lånat kapital. Följande exempel med två olika finansierade fastigheter belyser problemet. Den ena fastigheten finansieras med 50 % eget kapital och 50 % lån och den andra finansieras med 90 % lån och 10 % eget kapital. lnlåningsräntan sätts till 7,33 % medan utlåningsräntan sätts till 9 %. Om inláningsräntan väljs fås följande intäksberäkningar. Fastighet Intäkt l0O0,0733- 0,09502,83. Fastighet2:Intäkt l000,0733-0,0990-0,77. Omutlåningsräntanväljs fås följande intäktsberäkningar. Fastighet lntäkt 0,09lO0-0,09504,5. Fastighet 0,09 l00-0,09900,9. Om däremot skilda räntesatser används for eget respektive lånat kapital fås följande resultat. Fastighet Intäkt 0,073350+0,0950- 0,09503,665. Fastighet Intäkt 0,0990+0,0733 l0-0,09900,733. Avkastningen på det egna kapitalet är enligt de olika alternativen för fastighet 5,66 %, 9 % och 7,33 %. Fastighet -7,7 %, 9 % och 7,33 %. Eftersom det egna kapitalet bör beskattaslika bör två räntesatser användas. Köpeskillingskoefficienten utgörs av köpeskillingen dividerat med taxeringsvärdet. l exemplet är denna 1,75.

26 Bilaga 4

småhus uppgår till ll mdkr kan skatteförmånen beräknas till 12 mdkr. Om däremot marknadsvärdet beräknas utifrån taxeringsvärdet uppgår intäkten för småhus till 57 mdkr och skatteförmånen till 6 mdkr. För det tredje alternativet, normen med skattefrihet för privatbostäder, skall fastighetsskatten jämföras med skattereduktionen på utgiftsräntorna. I de fall skattereduktionen är större än fastighetsskatten föreligger ett stöd och vice versa. Ränteutgifterna för småhus beräknas uppgå till 47 mdkr, vilket medför skattereduktionen en drygt 14 mdkr. Från denna reduktion skall fastighetsskatten, om ll mdkr, avräknas vilket ger en skatteförmån netto på 3 mdkr. Om alternativet med schablonintäktsberäkning på marknadsvärdet väljs skulle således skatteförmånen uppgå till 12 mdkr, medan alternativet med skattefrihet skulle ge en skatteförmån 3 mdkr. l promemorian har valt att använda schablonintäktsberäkning marknadsvärdet dels beroende svårigheter att uppskatta som norm, förmånsvärdet vid en norm med konventionell beskattning, dels beroende att normen med skattefrihet inte är neutral visavi beskattningen av annat kapital. Motsvarande beräkningar har även gjorts för bostadsrätter där en schablonintäktsberäkning medför en skatteförmån 0,5 mdkr, varav schablonintäktsberäkningen medför en skatteförmån på 3,5 mdkr och den begränsade skattereduktionen för ränteutgifter en skattesanktion 3,0 mdkr. Den senare skattesanktionen uppstår genom att endast en del föreningens ränteutgifter går att utnyttja vid skatteberäkningen. av Kostnader för resor till och från arbetet är enligt gällande regler avdragsgilla i den mån de överstiger 6 000 kr. Skatterättsligt anses däremot denna typ av kostnader vara privata levnadskostnader och skall således inte berättiga till avdrag. Enligt detta synsätt är avdraget således skatteavvikelse. Anledningen till att denna typ av kostnader en betraktas som privata levnadskostnader har sitt ursprung i att den skattskyldige själv har ansetts kunna välja sin bostadsort. Emellertid är sådana val inte alltid möjliga i praktiken. Om det senare synsättet ligger till grund för normen kan reskostnader upp till en viss nivå betraktas som privata levnadskostnader närområdet medan kostnader denna nivå kan kostnader för intäkternas förvärvande. över ses som Nivån kan antingen sättas som en beloppsgräns, som i gällande regelsystem, eller som en avståndsgräns som i det förslag som presenterats av Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning. Enligt en

2 Ränteutgifternatör skattskyldigamedsmåhusuppgick 1993till ca 62 mdkr. Efteravdrag för intäktsräntor m.m. kvarstår52 mdkr. Om man antaratt 10 % av avdragsräntorna avser konsumtionslån, vilka enligt den valda normen är avdragsgillaoch således utgör en skatteförmån,kvarstår47 mdkr. z Detta synsätt kan appliceras på de förslag till avdrag för resekostnader som togs fram av Utredningen om tjänsteinkomstbeskattningSOU 1993:44.

Bilaga 4 27

sådan riktlinje är avdraget för resekostnader till och från arbetet inte någon skatteavvikelse. Enligt de riktlinjer som används i promemorian utgör dock denna typ av avdrag en avvikelse.

28 Bilaga 4

Redovisning av norm och skatteavvikelser

6.1 Kategorisering av normer

lnom varje skatteområde har ett antal riktlinjer tagits fram, som tillsammans utgör normen. De första riktlinjerna inom varje skatteområde, systemavgränsningen, bestämmer de yttre ramarna för skattesystemet. Dessa riktlinjer fastställer skatteperiodens längd, vilken typ av skatteskala som är förenlig med normen, var beskattningen skall ske osv. Därefter följer en huvudnorm, som definierar skattebasen, och ett antal riktlinjer som preciserar huvudnormen. Slutligen finns ett antal riktlinjer som begränsar huvudnormen. Eftersom riktlinjerna inom de tre redovisade skatteområdena är ganska omfattande redovisas dessa i kapitel 9 och nedan redovisas istället de viktigaste riktlinjerna inom varje område.

6.1.1 Norm för inkomstbeskattningen

l systemavgränsningen inom inkomstbeskattningen preciseras att skatteperiodens längd skall vara kalenderår eller räkenskapsår, att skatteskalan kan vara progressiv, proportionell eller degressiv, att både sam- och särbeskattning är möjlig. Skattereduktioner är förenliga med normen om de inte har som syfte att gynna vissa grupper av skattskyldiga. Huvudnormen inom inkomstbeskattningen definierar skattebasen som ökningen eller minskningen av netloförmögenheten adderad med alla konsumtionsutgifter under beskattningsperioden. Eftersom skattebasen definierad på ovanstående sätt är omöjlig att fastställa empiriskt krävs ett antal preciseringar av huvudnormen. Preciseringen av huvudnormen anger bl.a. att inget sparande får ske med obeskattade medel, att priser, premier och stipendier utgör skattepliktig inkomst. Även transfereringar och andra förmåner är skattepliktig inkomst liksom förmånen av att bo i eget hem. Riktlinjer som begränsar huvudnormen måste finnas, dels för att förhindra vissa typer av dubbelbeskattning, dels av administrativa skäl. Begränsningen innebär bl.a. att inkomster med separat beskattning inte skall ingå i skattebasen, att avdrag får ske för kostnader som krävs för intäkternas förvärvande, att värdet av vissa typer av arbete exempelvis hushållsarbete och ideellt arbete, inte skall ingå i skattebasen.

Bilaga 4 29

6.1.2 Norm for socialavgifter och särskild löneskatt

Systemavgränsningens riktlinjer anger bl.a. att skattedelen i socialförsäkringsavgifterna inte skall beräknas från individens perspektiv utan från ett makroperspektiv. Vidare fastläggs vem som skall erlägga socialavgift eller särskild löneskatt. Huvudnormen definierar skattebasen. Basen skall för egenavgifter-, som betalas av enskilda näringsidkare, i princip vara densamma som för inkomstskatt. För arbetsgivaravgifter skall basen i princip omfatta de ersättningar som hos mottagaren skall beskattas som inkomst av tjänst. Preciseringen innehåller riktlinjer om att endast ersättningar för utfört arbete skall utgöra underlag för socialavgifter eller särskild löneskatt. Detta innebär att transfereringar som barnbidrag, bostadsbidrag inte skall ingå underlaget. Ersättningar, som är förmånsgrundande enligt lagen om allmän försäkring LAF, skall ingå i underlaget för socialavgifter medan ersättningar som inte är förmånsgrundande enligt LAF skall ingå i underlaget för särskild löneskatt.

6.1.3 Norm for mervärdesskatt

Systemavgränsningen för mervärdesskatten innebär bl.a. att yrkesmässig omsättning krävs för skattskyldighet, att skattesatsen skall vara proportionell, att offentlig myndighetsutövning inte skall vara skattepliktig, att destinationsprincipen skall tillämpas i internationella transaktioner. Enligt huvudnormen skall skattebasen innehålla allt tillhandahållande i form av varor och tjänster. Preciseringarna innebär bl.a. att uttag ur näringsverksamhet skall vara skattepliktig, att uthyrning av fast egendom och att värdet av bank- och försäkringstjänster skall ingå i skattebasen om tjänsten är avsedd för konsumtion. De begränsande riktlinjerna innebär bl.a. att sparande, exempelvis premier för livförsäkringar och investeringar, inte skall ingå i skattebasen. Varor och tjänster som subventioneras av offentliga medel är inte skattepliktiga när den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatt som skulle utgå det subventionerade priset.

u En skatteplikt bank- och forsäkringstjänster innebär bland annat att bankernas av räntemarginal for lån till konsumtion skall beskattas. Enligt KIS kommittén for indirekta skatter borde finansiella tjänster inordnas i ett generellt och enhetligt mervärdesskattesystemprop. 198990:l ll sl04. Kommittén konstaterade dock attde internationella och tekniska komplikationema var svåröverblickbara.

30 Bilaga 4

6.1.4 Norm for punktskatter

Fastställandet av en norm för punktskatter är betydligt svårare än för övriga skatter. Huvudnormen är att skatten skall vara proportionell. Detta är en princip som även används internationellt. För vissa breda skattebaser, exempelvis energiskatten, innebär preciseringen att skatteuttagen kan variera beroende ändamål. Detta innebär att skatten på energi för transporter kan vara högre än skatten energi för uppvärmning respektive skatten energi som används i produktionen insatsvara. Preciseringen tillåter även att vissa skattebaser klassindelas beroende utsläppsgrad, exempelvis bensin. l appendix finns en alternativ norm för punktskatter redovisad.

6.2 Kategorisering av avvikelser

Det finns anledning att dela avvikelserna i olika Som grupper. tidigare nämnts finns skillnader mellan icke skattepliktiga offentliga transfereringar som barnbidrag m och andra avvikelser. Ett införande av skatteplikt för offentliga transfereringar skulle vid bibehållna politiska mål ge ökade offentliga utgifter, finansierade genom ökade skatter. Sådana icke saldopåverkande avvikelser har särredovisats. Ett införande av skatteplikt för andra inkomster eller minskade avdragsmöjligheter kan antingen resultera i ökade skatteintäkter eller erodera den bas som skatteavvikelsen beräknats på. Exempelvis skulle ett slopat avdrag för resor till och från arbetet ge ökade skatteintäkter medan en skattebeläggning av skogsägares uttag av bränsle förmodligen skulle erodera basen. Avvikelserna har delats upp i tre huvudgrupper, saldopåverkande respektive icke saldopåverkande skatteförmåner samt saldopåverkande skattesanktioner. De saldopåverkande skatteförmånerna har dessutom delats upp i åtta undergrupper.

6.2.1 saldopåverkande skatteförmåner

Grupp 1 Ej skatteplikt. Avvikelser som beror skattefrihet eller reducerad skatteplikt. Förekommer i inkomstbeskattningen som inkomster som är skattepliktiga, exempelvis intäkter för försäljning av vilt växande bär och utlandstillägg. Inom mervärdesskatteområdet är upplåtelser av hyresrätter, försäljning av dagstidningar, m.m. att hänföra till denna grupp.

Bilaga 4 31

Avdrag för privata levnadskostnader. Exempel Grupp 2 -

avvikelser är avdrag för konsumtionsräntor dock boende-

sådana

räntor.

3 Avdrag för icke förvärvskälleanknutna kostnader.

Grupp - Exempel på avdrag i denna är kvittning underskott av litterär grupp av

verksamhet mot inkomst av tjänst.

4 Avdrag innebär räntefri skattekredit via upp- Grupp som skatten. Exempelvis pensionsförsäkringar, avsättning till skjutande av

periodiseringsfond och överavskrivning inventarier.

Lägre skattesats. Reducerad för livsmedel, Grupp 5 moms -

lägre skattesats för avkastning på pensionsförsäkringar.

m.m., 6 För kostnadsavdrag. Till denna grupp hör regler Grupp stort tillåter för avdrag i förhållande till vad som är förtagssom stora

ekonomiskt motiverat, utlandstraktamenten enligt de regler som gällde

t.0.m. 1994 års taxering.

Grupp 7 Icke skattskyldighet för ideella föreningar m -

Övriga undantag. Till denna har förts vissa

Grupp 8 grupp inslag i dubbelbeskattningsavtal, koncernbidragsdispens mm.

6.2.2 saldopåverkande skattesanktioner

Avvikelser är skattesanktioner utgörs av vissa inkomster som som dubbelbeskattas eller beskattas med högre skattesats jämfört med en

inkomster. En skattesanktion kan också utgöras av kostnader andra

inte är avdragsgilla i taxeringen, exempelvis hos ett företag som

kostnader for representation överstiger viss nivå. I föresom en

liggande har ingen genomgång gjorts av skattelagstiftningen rapport

avseende skattesanktioner utan enbart de mest uppenbara med

sanktionerna är redovisade.

6.2.3 saldopåverkande skatteförmåner

saldopåverkande skatteförmåner utgörs av avvikelser som beror

skatteplikt eller reducerad skatteplikt för offentliga transfereringar icke

del de inte utgör ersättning för utfört arbete. Eftersom till den

samtliga inkomster enligt är skattepliktiga blir dessa transnormen

fereringar automatiskt definierade skatteförmåner. som

Exempel på icke saldopåverkande avvikelser är allmänt barnbidrag,

bostadstillägg för pensionärer. Även det särskilda bidragsförskott och

grundavdraget för pensionärer hör till denna grupp.

32 Bilaga 4 SOU

1995:36

6.3 Beräkning och redovisning skatteavvikelser

av

En skatteavvikelse kan antingen definitiv, dvs avvikelsen innebär vara en definitiv skattelättnad, eller innebära ett uppskov med beskattning. En avvikelse som utgörs av ett uppskov är analog med ett räntefritt lån. Effekterna av skatteavvikelser kan antingen beräknas enligt

skattebortfallsmetoden, eng forgone RF-metoden, skatte-

revenue -

ökningsmetoden eng gain RG-metoden eller utgiftsekvi-

revenue -

valentmetoden eng outlay equivalents OE-metoden.

- Den mest vanliga beräkningsmetoden internationellt är RF-metoden. The Treasury i USA beräknar avvikelserna både enligt RF-metoden och OE-metoden. RF -metoden beräknar det potentiella skattebortfall uppstår som grund av undantaget. Beräkningen är marginalberäkning och visar en skillnaden i skatt när beräkningen görs med respektive undantag. utan Metoden är statisk och tar inte hänsyn till beteendeförändringar hos de skattskyldiga. Beteendeförändringar kan medföra nettoresultatet att blir negativt, dvs. ett slopande skatteavvikelsen medför minskade av skatteintäkter. OE-metoden räknar skatteavvikelsen till skattepliktigt om ett bidrag. Avvikelsen resor till och från arbetet räknas till om ett skattepliktigt bidrag att dividera det direkta skattebortfallet genom med l marginalskatten för den skattskyldige. Beräkningarna för punktskatterna är mer komplexa, eftersom dessa även påverkas av mervärdesskatten. Eftersom nettoutgiftstermer visar den verkliga belastningen statsbudgeten är redovisning i nettoutgiftstermer en även den lämpligaste redovisningsenheten skatteavvikelser. l sin av nuvarande form utgör statsbudgeten blandning netto och brutto. en av För att snabbt kunna få en överblick skatteavvikelsernas betydelse av är även en redovisning i bruttotermer nödvändig. RG-metoden används för att beräkna de ekonomiska effekterna av olika skatteförslag. RG-metoden är nettoberäkningsmetod, en som visar nettoeffekten offentliga sektorns inkomster vid ett slopande eller införande av en skatteavvikelse. RG-metoden även hänsyn till tar beteendeförändringar. Beräkningarna kan redovisas antingen kassamássigt eller periodiserat. En periodiserad redovisning visar kostnaden för avvikelsen för ett specifikt år medan en kassamässig redovisning visar betalningsflödena under ett specifikt år. Periodiserade beräkningar utgör ett bättre beslutsunderlag, eftersom de inte påverkas betalningar av som enbart är förskjutningar i tiden. l rapporten är skatteavvikelserna redovisade periodiserat. Avvikelserna i denna rapport redovisas i termer utgiftsekviav valenter och redovisas både brutto- och nettoberäknade.

Bilaga 4 33

saldopåverkande skatteavvikelserna beräknas brutto till De totala 57 mdkr. inom inkomstbeskattningen, 12 mdkr. för 111 mdkr, varav socialavgifter och särskild löneskatt, 28 mdkr. inom mervärdesskatten

och till 14 mdkr. för punktskatterna. nettoberäknade avvikelserna uppgår totalt till 77 mdkr., varav De inkomstbeskattningen, 9 mdkr. för socialavgifter och 37 mdkr. inom mdkr. inom mervärdesskatten och till 10 mdkr. särskild löneskatt, 21 för punktskatterna. saldopåverkande avvikelserna beräknas till 62 mdkr, varav De icke inkomstbeskattningen och 14 mdkr. för socialavgifter 48 mdkr. inom och särskild löneskatt. skatteavvikelserär marginalberáknade, vilket innebär att Samtliga

egentligen bör göras, eftersom detta medför en

summering inte en det totala beloppet avseende skatteavvikelser. Överskattning av har gjorts för att få uppfattning om avvikelsernas Summeringen en betydelse. valt summering eftersom syftet med en Vi har ändå att göra en inte uppskatta de totala skatteavvikelserna utan summering är att få fördelning skatteavvikelserna olika typer, enbart för att en av ändamål, En summering avvikelserna ger också en grov m.m. av uppskattning skatteavvikelsernas betydelse. av

6.3.1 Skatteavvikelser inom inkomstbeskattningen

Intäkter av tjänst

tjänst finns 30 avvikelser berör inkomstsidan Under inkomst av som avvikelser berör avdragssidan. Knappt hälften av dessa och sex som saldopåverkande transfereringar från offentlig sektor. De avser icke saldopåverkande avvikelserna utgör avvikelser enbart vid icke bruttoredovisningen. Avvikelsen är beräknad för att icke skattepliktiga

transfereringar skall kunna jämföras med andra skattepliktiga transsådan jämförelse görs i tabell Den viktigaste saldofereringar. En avvikelsen pensionskostnader för arbetstagare, vilken påverkande är uppgår till 3,1 mdkr brutto och till 1,8 mdkr netto. . saldopåverkande avvikelserna uppgår till 3,6 mdkr brutto och De medan de icke saldopåverkande avvikelserna till 2,1 mdkr netto uppgår till 33 mdkr brutto.

34 Bilaga 4

Kostnader i tjänst, allmänna avdrag och särskilt grundavdrag

Den största skatteavvikelsen under denna grupp är det särskilda grundavdraget för pensionärer. Avvikelsen är inte saldopåverkande utan visar endast hur mycket pensionerna borde öka för att pensionärerna skall erhålla samma inkomst efter skatt pensionen beskattas om som löneinkomst. Avdrag för resor till och från arbetet utgör den största saldopåverkande avvikelsen. Avvikelsen uppgår brutto till 4,8 mdkr och netto till 2,7 mdkr. Avdrag för pensionspremier uppgår till knappt 13 mdkr och skatteförmånen till 0,7 mdkr brutto och till 0,4 mdkr netto. Skatteförmånen är beräknad som skillnaden i marginalskatt vid avdragstillfället och pensionsutbetalningen. De saldopåverkande avvikelserna uppgår till 5,9 mdkr brutto respektive 3,4 mdkr netto.

Intäkter av näringsverksamhet

Enligt 22 § KL skall uttag av bränsle från fastighet är taxerad som som lantbruksenhet inte beskattas, om uttaget bränsle skall användas för uppvärmning av den skattskyldiges privatbostad. Skatteavvikelsen har beräknats till 1,5 mdkr brutto och till knappt 0,8 mdkr netto.

Kostnader i näringsverksamhet

De största avvikelserna orsakas av reglerna återföring skatteom av

utjämningsreserv surv och direktavskrivningar. Avvikelsen

består av en räntekredit reserverade beloppet. För inkomståret 1994 finns ytterligare en avvikelse då man under detta är hade rätt att återföra hälften av det återstående beloppet till eget kapital. Skatteavvikelsen beräknas till 6,1 mdkr brutto och till 4,1 mdkr netto avseende inkomståret 1994. För inkomståret 1995 beräknas avvikelsen till 2,5 mdkr respektive 1,6 mdkr. Avvikelsen för direktavskrivningar beräknas till 3 mdkr brutto respektive 2 mdkr netto. Värdeminskning av inventarier innebär avvikelse skattelagen om stiftningens avskrivningsregler medför snabbare avskrivning en jämfört med en avskrivning görs ekonomisk livslängd. som Skatteavvikelsen är en räntefri skattekredit och beräknas till l mdkr brutto respektive 0,8 mdkr netto. Enligt 23 § KL får omedelbart avdrag ske för utgifter, som avser anläggning av ny skog och dikning, som främjar skogsbruk. Lagstift-

Bilaga 4 35

plantering träd och buskar för frukt- eller ningen gäller även för av

innebär räntefri skattekredit och beräknas uppgå bärodling. Stödet en

till 1,1 mdkr brutto och till 0,6 mdkr netto.

Intäkter kapital av

1990:661 avkastningsskatt pensionsmedel är Enligt lagen om

15 schablonberäknad avkastning. Skatteavskattesasten % en

skillnaden mellan skatt verkliga intäkter plus vikelsen består av

ränteeffektenpå värdestegring minus den inbetalda avkastningsskatten.

beräknas till 5,6 mdkr brutto respektive 3,9 mdkr netto. Avvikelsen

inkomståret 1994 föreligger en skatteavvikelse genom För

bolagsinkomster. Såvitt gäller realisationsvinst enkelbeskattning av

beskattningen till 50 % vinsten. Denna skatteförmån begränsades av

då dubbelbeskattningen återinfördes. Skatteavvikelsen upphörde 1995,

för 1994 till 8,8 mdkr brutto och till 6,3 mdkr netto. uppgick

skatteförmånerna avkastningen eget hem, dvs De största avser

Skatteförmånen för småhus beräknas till småhus och bostadsrätter.

och till 11,6 mdkr netto. För bostadsrätter beräknas 16,6 mdkr brutto

förmånerna till 5,0 mdkr brutto respektive 3,5 mdkr netto.

saldopåverkande skattestöden uppgår till 33,7 mdkr brutto och De

till 23,6 mdkr netto.

Kostnader i kapital

skall inte reduktion medges för ränteutgifter som avser Enligt normen

Denna förmån utgör den största skatteförmånen, konsumtionskrediter.

möjligt skilja konsumtionsräntor från andra men eftersom det är att

räntor har ingen beräkning kunnat göras.

Bostadsrättsföreningar räntekostnader överstiger de intäkter vars

har ingen möjlighet att erhålla skattereduktion man har att redovisa

underskott. Enligt utgör detta skattesanktion som för detta normen en

brutto beräknas till 4,2 mdkr och netto till 3,0 mdkr.

u skattesatsen 9 %. Det är viktigt att påpeka effekten av det Fram t.0.m 1994 var tillämpas. Ser till ett enskilt år kan schablonintäkten avvika schablonsystem som man beräknad intäkt. Det blir då inte riktigt att beräkna avvikelsen som från en normalt den normala skattesatsen 30% och den som tillämpas för schablonskillnaden mellan kan uppstå enskilda år kan accepteras eftersom systemet. De avvikelser som lång tid. Ett år med för hög beskattning motverkas pensionskapitalen är bundna över beskattning. När det gäller att studera avvikelser avseende ett annat år med för låg av detta baseras leder schablonsystem denna typ således till problem. Trots enstakaår av skillnaderna mellan de olika skattesatserna. De beräknade avberäkningarna på vikelsema är därför behäftade med mycket stor osäkerhet.

2 Hänsyn har tagitstill fastighetsskatten.

36 Bilaga 4

Skattesanktionen för räntor enbart berättigar till 21 % som reduktion uppgår skattesanktionen till 0,2 mdkr brutto och till 0,15 mdkr netto.

Undantag från skattskyldighet

Undantag från skattskyldighet innebär att den skattskyldige är skattepliktig för vissa inkomster de erhåller. l denna uppgår grupp skatteutgiften för Svenska Kyrkan till 0,3 mdkr.

6.3.2 Skatteavvikelser inom socialförsäkringen

Avvikelserna inom socialförsäkringen dels undantag från avser särskild löneskatt och gäller i huvudsak de undantag finns under som inkomstbeskattningen, dels undantag från allmän tilläggspensionsavgift

samt undantag från arbetsskadeförsäkringsavgift vad statliga

avser löneutbetalningar. Dessutom finns vissa lagreglerade tillfälliga nedsättningar och reduceringar av arbetsgivaravgifter.

Undantag från särskild löneskatt

Under inkomst av tjänst bör i princip särskild löneskatt utgå a flyttningsbidrag, ersättning för blod och värnpliktigas förmåner. Under näringsverksamhet bör särskild löneskatt utgå uttag av bränsle, anläggning av ny skog samt för avdrag för till och från resor arbetet. Stödet uppgår till 0,8 mdkr brutto och till 0,4 mdkr netto.

Undantag från tilläggspensionsavgzft

Många av de skattepliktiga transfereringarna är pensionsgrundande. De bör därför i princip påföras ATP-avgift. De största avgifterna skulle betalas för sjukpenning, föräldrapenning arbetsskada och , arbetslöshetsersättning. Om avgifterna till AP-fonden skall vara oförändrade är en eliminering avvikelsen, innebär ett stöd på av som 13 mdkr, saldopåverkande utan medför endast bruttoredovisen ning av statsbudgeten sänkt avgift till ATP och höjd avgift till sjukförsäkringen. Ett oförändrat avgiftsuttag medför dock sikt

25Utredningen om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter har till uppgift att se över det statliga lönekostnadspålägget.

Bilaga 4 37

fmansieringsproblem för AP-fonden, eftersom ackumuleraten växande

pensionsgrundande inkomsterna inte bidrar till

andel av de totala finansieringen.

Nedsättning socialavgifter av

nedsättning socialavgifter SFS 1990:912 ges till Stöd genom av branscher framförallt i stödområde 1 samt andra näringslivet i vissa Nedsättningen är 10 procentenheter för företag norrlandskommuner. stödområde 1 och 5 procentenheter för övriga företag. Nedsättinom både arbetsgivare erlägger arbetsgivaravgifter ningen omfattar som Däremot gäller inte nedsättningen stat och och egenföretagare. beräknas uppgå till 0,6 mdkr brutto och till 0,4 kommun. Stödet

mdkr netto.

tillfällig avvikelse från lagen socialavgifter Lag om om SFS 1993 .23 7

utbildning och kompetens får arbetsgivare som låter en För att främja i utbildning arbetstid göra avdrag med 475 kr per anställd deltaga från det belopp skall betalas i arbetsgivaravgifter. arbetsdag som dock arbetsgivaren anställer en av länsarbets- Förutsättningen är att Avdrag får även göras med 75 krtim för nämnden anvisad ersättare. deltar i fortbildning anordnad eller godkänd av anställda som länsarbetsnämnden. l budgetpropositionen föreslår regeringen en avdragsbeloppet till 500 kr arbetsdag från och med den höjning av per förslaget skall arbetsgivaren även få göra avdrag 1 juli 1995. Enligt utbildningskostnader med högst 40 000 kr anställd. Avvikelsen för per kalenderåret 1994 till 2,4 mdkr brutto och till 1,8 mdkr beräknas för kalenderåret 1995 beräknas avvikelsen till 4,7 mdkr brutto netto. För och till 3,5 mdkr netto.

6.3.3 Skatteavvikelser inom mervärdesskatten

Undantag från skatteplikt

från skatteplikt innebär att mervärdesskatt inte utgår Undantag Totalt beräknas skatteförmånerna uppgå till tjänsten eller varan. knappt 18 mdkr brutto och till drygt 13 mdkr netto. arrende, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servitutsrätt Upplåtelse av rättighet till fastighet eller del fastighet är inte eller annan av

38 Bilaga 4

skattepliktigt. Skatteförmånen beräknas till 5,6 mdkr brutto och till 4,2 mdkr netto. Allmän nyhetstidning är undantagen från skatteplikt, vilket innebär ett stöd på 2,4 mdkr brutto och 1,8 mdkr netto. Detta stöd kan jämföras med presstödet på 0,4 mdkr. Mervärdesskatt utgår heller inte TV-licenser, vilket innebär en skatteförmån 2 mdkr brutto och 1,5 mdkr Lotterier netto. är också undantagen från mervärdesskatteplikt, vilket innebär skatteförmån en på 3,5 mdkr brutto och 2,6 mdkr netto.

Skattesats

En reducerad mervärdesskatt utgår livsmedel, rumsuthyrning, personbefordran samt transport i skidliftar. Totalt beräknas stödet brutto uppgå till 8,6 mdkr 5,7 mdkr för livsmedel. varav Nettobeloppen uppgår till 6,4 mdkr respektive 4,3 mdkr.

6.3.4 Skatteavvikelser inom punktskatteområdet

Energiskatt

De största avvikelserna avseende punktskatterna gäller energibeskattningen. Totalt beräknas förmånsdelen i avvikelserna uppgå till 13,6 mdkr brutto och till 9,6 mdkr netto. Den största enskilda avvikelsen skatt diesel för vilken avser förmånen uppgår till 4,5 mdkr brutto respektive 3,2 mdkr netto. Skatt på diesel tas för närvarande ut med mellan 15 och 19 öre per kWh men enligt normen borde skattesatsen uppgå till 37 öre per kWh. Det differentierade skatteuttaget på fossila bränslen medför en skatteförmån på 3,3 mdkr respektive 2,1 mdkr medan Skatteförmånen på biobränslen beräknas till 2,7 mdkr brutto respektive 2 mdkr netto. Skattebefrielse för bandrift innebär skatteförmån en 0,9 mdkr brutto respektive 0,7 mdkr netto. Sanktionsdelen uppgår inom energiskatteområdet till 0,5 mdkr brutto respektive 0,3 mdkr netto och skatteuttag avser på energi i sektorerna SN1 l-3.

Bilaga 4 39

Koldioxidskatt

Den avvikelsen gäller skattebefrielse för inrikes sjöfart. största Skatteförmånen kan uppskattas till 0,4 mdkr brutto respektive 0,3 mdkr netto. Enligt gällande lagstiftning är bränsle åtgår för produktion av som elkraft undantagen från koldioxidskatt. Undantaget innebär en skatteförmån 0,2 mdkr brutto och på 0,2 mdkr netto.

Övriga punktskatter

elkraft produceras i vattenbaserade kraftverk utgår i vissa fall För som särskild producerad kWh. Skattesatsen varierar mellan l en skatt per och 2 örekWh beroende anläggningens ålder. Skatten är en form inkomstskatt enbart lagts på vissa kraftproducerande företag av som och är därför att betrakta skattesanktion. Skatteavvikelsen som en beräknas till 0,9 mdkr brutto och till 0,7 mdkr netto. Motsvarande skatt tas även ut för elkraft som produceras i kärnkraftsanläggningar. Skatteuttaget är 0,5 örekWh. Skattesanktionen beräknas till 0,13 mdkr brutto respektive 0,1 mdkr netto. Försäljningsskatt motorfordon är differentierad beroende miljöklass. För bilar i miljöklass tre är skatten 2 000 kr högre jämfört med bilar i miljöklass två. Det extra skatteuttaget utgör en sanktion, uppgår till 0,36 mdkr brutto och till 0,2 mkdr netto. som

40 Bilaga 4

Redovisning av beräkningsresultat

1 tabell 1 nedan redovisas brutto- och nettobeloppen för de enskilda avvikelserna. Bruttobeloppet motsvarar den transferering krävs som för att den skattskyldiges nettoinkomst skall oförändrad vara om skatteavvikelsen slopas. Nettobeloppet utgörs bruttobeloppet efter av avdrag för skatt. De första 115 avvikelserna saldopåverkande avser avvikelser som utgör förmåner. Avvikelserna 116 t.o.m. 123 är sanktioner, vilket innebär att beloppet är framräknat ett negativt som skattepliktigt bidrag. Avvikelserna 139-154 är icke saldopåverkande, dvs ett slopande av avvikelsen samtidigt med införande ett av skattepliktigt bidrag påverkar inte statens budget.

Tabell 1 Skatteavvikelser 1993-1995. Belopp i mdkr.

Saldopåverkande Skattefönnân brutto Skatteförmån netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Intäkter av jämt Stipendier Hittelön Ersättning för blod m.m. 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 Intäkter vid försäljning av vilt växande bär Utlandstillägg Kostnadsersättning personal SIPRI 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 l Kostnadsersâttningtill utländska forskare Utlandstraktamenten 0,00 Upphört 0,00 Upphört Tjänsteinkomster vistelse utomlands s Tjänsteinkomster utländska fartyg PensionskostnaderFör arbetstagare 2,05 2,49 3,13 1,23 1,48 1,80 :G Ersättning pga politisk förföljelse 13 Ersättning till neurosedynskadade 14 Kontantunderstöd av arbetslöshetsnämnd 15 Arbetsgivares utgifter för personalsjukvârd 0,39 0,40 0,42 0,24 0,24 0,24 16 Personalrabattermm.

1995:36 Bilaga 4 41

SOU

Saldopâverkande Skatteförmån brutto Skattefönnån netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Kostnaden tjänst, allmänna avdrag 17 Underskott i litterär m.m. verksamhet 18 Avdrag för dubbel bosättning 0,46 0,47 0,48 0,28 0,28 0.28 19 Avdrag för resor till och från arbetet 5,81 5,92 4,75 3,50 3,52 2,74 20 Avdrag för hemresor 21 Avdrag För pensionspremier 0,61 0,63 0,71 0.37 0.37 0,41 22 Kvittning av underskott i aktiv näring 0,06 Upphört 0,03 Upphört

näringsverksamhet Intäkter av 23 Uttag bränsle 1,41 1,49 1,52 0,74 0,76 0,77 av m.m. 24 Avverkningsrätt till skog 25 Näringsbidrag 26 Avgångsvederlag till jordbrukare 27 Avyttring av näringsfastighet och liknande

Kostnader i näringsverksamhet 28 Anläggning skog 1,03 1,09 1,12 0,54 0,56 0,57 av m.m. 29 Skogsavdrag 30 Substansminskning 31 Avdrag till och från arbetet näringsidkare 32 Bidrag till regional utvecklinsgfond

36 Bostadskooperationens garantifond 0,07 Upphört 0,02 Upphört 37 Avgifter VPC 0,20 0,18 0,18 0,06 0,05 0,05 38 Dubbelbeskattningsavtal, tax sparing 39 Koncembidragsdispens 40 Skadeförsäkringsföretag 1,65 1,65 1,65 0,50 0,46 0.46 41 Rabatt från ekonomiska 0,33 0,33 0,33 0,10 0,09 0,09 föreningar m.m.. 42 Hypoteksbank, -kassa 0,04 0,05 Upphört 0,01 0,01 Upphört m m 43 Skogskonto 0,26 0,25 0,32 0.14 0,13 0.16 44 Avsättning till pensionsstiftelse 45 Skatteutjämningsreserv 3,10 Upphört 2,03 Upphört 46 Återföring skatteutjämningsreserv 6,14 2,48 4,07 1,63 47 Annellavdrag 2,61 Upphört 1,82 Upphört 48 Overavskrivningar avseende inventarier 1,00 0,99 1,05 0,70 0,71 0,76 49 Periodiseringsfonder 1,35 1.61 0.87 1,01 50 Direktavskrivningar 0,89 3,03 0,64 2,18

42 Bilaga 4 sou 1995:36

Saldopáverkande Skattefönnán brutto Skattefömián netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Intäkter och kostnader kapital i samt skattereduktioner 51 Avkastning småhus 14,35 16,30 16,57 10,04 11,41 11,60 52 Avkastning bostadsrätter 2,01 4,90 4,95 1,41 3,43 3,47 53 Realisationsvinst 4,97 8,84 4,25 3,48 6,28 3,02 54 Utdelning aktier mm 4,53 Upphört 3,20 Upphört 55 Uppskov reavinstbeskattning fastigheter 0,43 1,64 1,64 0,3 1,15 1,15 56 Uttag av aktier Upphört Upphört 57 Allemansfond 0,50 0,64 0,71 0,35 0,45 0,50 58 Avkastningsskatt 7,81 5,59 5,59 5,47 3,91 3,91

Kostnader kapital i 59 Konsumtionskrediter 60 Reaförluster, marknadsnoteradeaktier 61 Marknadsnoterade fordringar

Skattereduktiønermm 62 ROT-reduktioner 1,74 1,77 Upphört 1,05 1,05 Upphört

Skattskyldighet 63 Understödsföreningar 64 Akademier m.m. 65 Företagareföreningm.m. 66 Erkända arbetslöshetskassorm.m. 67 Ideella föreningar 68 Kyrkor 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 69 Agare av vissa fastigheter

Arbetsgivaravgifter 70 Lag om nedsättning av socialavgifter 0,57 0,57 0,57 0,43 0,43 0,43 71 Lag om tillf avvikelse från lagen om soc.avg 1,63 2,37 4,67 1,22 1,78 3,50 72 Anställningsstöd GASRAS 2,25 6,67 1,69 5,00

Särskild löneskatt 73 Utländska artister 74 Ersättning skiljemannauppdrag 75 Ersättning till idrottsutövare 76 Bidrag från Sveriges författarfond 77 Vinstandelsstiftelser

Bilaga 4 43

Saldopáverkande Skatteformân brutto Skattetörmån netto

avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Mervärdesskatt, undantag från skatteplikt 78 Upplåtelse hyresrätt 5,21 5,40 5,60 3,91 4,05 4,20 m.m. TV-licenser 1,81 1,88 1,95 1,36 1,41 1,46 79 m.m. 80 Allmän nyhetstidning 2,22 2,30 2,38 1,66 1,73 1,79 81 Avgiftsfria periodiska 0,18 0,18 0,19 0,14 0,14 0,15 medlemsblad m.m. 82 Annan periodisk publikation 83 Internationell personbefordran 0,04 0,04 0,04 0,03 0,03 0,03 84 Immateriella rättigheter 0,06 0,06 0,06 0,04 0,04 0,05

85 Framförande av litterärt verk m.m. 86 Försäljning bildkonst m.m0,03 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 av 87 Biografföreställningar 0,18 0,19 0,19 0,14 0,14 0,15

88 Konserter och cirkusföreställningar 0,11 0,12 0,12 0,08 0,08 0,09 89 Läkemedel 0,83 0,86 0,89 0,62 0,64 0,67

90 Frimärken, sedlar, mynt Lotterier 3,24 3,36 3,48 2,43 2,52 2,61 91 92 Omsättning av nybyggda bostäder 2,67 2,77 2,87 2 2,08 2,15 93 Postbefordran 0,60 0,10 Upphört 0,45 0,08 Upphört

Skattesats 94 Livsmedel 5 31 5,51 5,71 3,99 4,13 4,28 95 Serveringstjänster 1 11 1,15 Upphört 0,83 0,86 Upphört 96 Rumsuthyming 0,29 0,47 0,48 0,22 0,35 0,36 m.m. Personbefordran 1 41 2,24 2,32 1,06 1,68 1,74 97 98 Skidliftar 0 05 0,08 0,09 0,04 0,06 0,06 99 Postbefordran 0,55 Upphört 0,42 Upphört

Undantag för skattskyldighet 100 Ideella Föreningar 0,67 0,7 0,72 0,5 0,52 0,54

Redovisningsperiod redovisningsskyldighet . 101 Tidpunkten för byggnadsrörelse 0,92 0,92 0,92 0,69 0,69 0,69 i

Avdrag för ingående skatt 102 Ingående skatt jordbruksarrende

44 Bilaga 4

Saldopåverkande Skatteformân brutto Skatteformân netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Punktskatter Energiskatt

lnrikes transporter 103 Skatt pâ diesel 4,52 3,23 104 Skattebefrielse bandrift 0,89 0,66 105 Skattebefrielse inrikes sjöfart 0,32 0,24 106 Elförbrukning i norrlandskommuner 0,52 0,33 107 Skatt på for gasvänne- vatten- och elförsörining 0,24 0,18 108 Differentierat skatteuttag på fossila bränslen 3,27 2,08 109 Skattebefrielse biobränslen 2,67 2,00 l 10 Bidrag till värrneverk med 9 örekWh för levererad värme till industrin 0,32 0,24 l Halvt avdrag för allmän energiskatt på bränsle som förbrukats för produktion av värme vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning 0,10 0,08

Koldiøxidskatt 112 Bränsle som åtgår vid produktion av elkraft 0,23 0,18 113 Avdrag for koldioxidskatt på bränsle som åtgått för metallurgiska processer 0,08 0,06 114 Avdrag för koldioxidskatt bränsle som förbrukats inom SNI 2-3 0.06 0.05 l 15 Skattebefrielse lör inrikes sjöfart 0,36 0,27

1995:36 Bilaga 4 45

SOU

Saldopåverkande Skattesanktionerbrutto Skattesanktioner netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Kapital och punktskatter Kapital

116 Ränteutgifter 21% - -0,15 reduktion -0,22 -0,22 -0,22 -0,15 -0,15 117 Ränteutgifter bostadsrättsföreningar -4,24 -4,24 -4,24 -2,97 -2,97 -2,97

Punktskatter 118 Energiskatt förbrukning SNI 1-3 -0,45 -0,34 119 Koldioxidskatt förbrukning jordbruk -O,26 -0,19 120 Skatt på viss elektrisk kraft -0,93 -0,70 121 Särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk -0,13 -0,10 122 Försäljningsskatt på motorfordon -0,36 -0,23 123 Fastighetsskatt -3,49 -3,76 -4,10 -2,62 -2,82 -3,07

saldopäverkande Skattcfbrmån brutto Skaltelömiån netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Intäkter av tjänst 124 Flyttningsbidrag 125 Vämpliktigas förmåner

129 Särsk. bidrag till arbetslösa 130 Handikappersättning m.m. 0.56 0,57 0,64 0,00 0,00 0.00 131 Bidrag till adoption 132 Engångsbidrag vid arbetsplaceringav flyktingar 133 KBT 3,49 4,18 4,45 0.00 0,00 0,00 134 Bostadsbidrag 2,77 4,02 4,39 0,00 0,00 0,00 135 studiebidrag 3,41 4,47 4,60 0,00 0,00 0.00 136 Ensamståendebidrag 0,76 Upphört 0,00 Upphört 137 Andra transfereringar enl LAF

46 Bilaga 4

saldopåverkande Skatteförmån brutto Skatteförmån netto avvikelser 1993 1994 1995 1993 1994 1995

Kostnaderi tjänst, allmänna avdrag 138 Särskilt grundavdrag pensionärer 13,24 14,69 15,13 0,00 0,00 0,00

Tilläggspensionsavgij 139 Sjukpenning 2,23 2,36 2,70 0,00 0,00 0,00 140 Föräldrapenning 2,48 2,70 2,49 0,00 0,00 0,00 141 Vårdbidrag 142 Dagpenning 5,24 5,06 4,62 0,00 0,00 0,00 143 Kontant arbetsmarknadsstöd0,26 0,32 0,28 0,00 0,00 0,00 144 Utbildningsbidrag 1,65 1,76 1,61 0,00 0,00 0,00 145 Vuxenstudiebidrag 146 Delpension 0,34 0,38 0,36 0,00 0,00 0,00 147 Dagpenning reputbildning 148 Utbildningsbidrag för doktorander 149 Timersättning komvux, Särvux0 sfi 150 Arbetsskada, livränta 1,41 1,00 0,85 0,00 0,00 0,00 151 Startbidrag egen rörelse 152 Ersättning for närstäendevård 153 Beskattadeförmåner egenföretagare

Arbetsskadefärsäkring 154 Statenslönesumma 0,65 0,65 0,65 0,00 0,00 0,00

Tabell 2 redovisar avvikelserna summerade och fördelade på de olika skatteslagen. Totalt uppgår de saldopåverkande bruttoförmånerna till 111 mdkr 1995. De redovisade sanktionerna uppgår till 11 mdkr medan de icke saldopåverkande avvikelserna uppgår till 62 mkdr. Att sanktionerna redovisas till ett relativt litet belopp beror som tidigare nämnts att någon egentlig genomgång sanktioner gjorts av förutom genomgången på punktskatteområdet. Av tabellen framgår att de största avvikelserna finns under inkomstslaget kapital. Detta förklaras av bland annat skatteavvikelsen för småhus och bostadsrätter. Andra stora avvikelser avser avkastningsskatten och skatten på realisationsvinster. Under mervärdesskatten uppgår avvikelsernatill 28 mdkr, vilket till största delen förklaras av olika undantag från skatteplikt. De största enskilda avvikelserna under mervärdesskatten är undantaget för upplåtelse av hyresrätt samt den lägre skattesatsen för livsmedel. Båda ligger i storleksordningen 6 mdkr brutto. Avvikelserna under punktskatter uppgår till knappt 14 mdkr brutto. lngen redovisning sker för inkomståren 1994 och 1995, beroende

Bilaga 4 47

att normen har anpassats till den nya energiskattelagen som trädde i kraft 1995.

Tabell Skatteavvikelserna fördelade efter skatteområden, miljarder kr. Skatteomráde Bmttoavvikelse Nettoavvikelse 1993 1994 1995 1993 1994 1995 Saldopåverkande förmåner 82,5 103,3 110,6 56,6 71,1 76,8 varav inkomstbeskattning 53,4 69, 57,1 34,8 45,5 37,2 varav inkomst av tjänst 9,3 10,0 9,5 5,6 5,9 5,5 varav inkomst av kapital 30,1 42,4 33,7 21,1 29,8 23,6 varav inkomst av

varav socialavgifter och

Saldopåverkande sanktioner -7,9 -8,2 -10,7 -5,7 -5,9 -7,8

Det bör än en gång poängteras att samtliga skatteavvikelser är beräknade på marginalen, varför ingen summering till totaler egentligen bör göras. Detta har ändock gjorts för att man skall få en uppfattning om avvikelsernas betydelse.

l tabell 3 redovisas skatteavvikelserna efter den typ av förmån avvikelsen medför. Den största avvikelsen beror för låg skattesats. Till denna grupp har förts det för låga skatteuttaget för boende och avkastningsskatten. Även skatteförmânen för diesel har förts till denna grupp. Andra stora avvikelser som hör till denna grupp är lägre skatt livsmedel och personbefordran. Avdrag för privata levnadskostnader kan till största delen förklaras av avdraget för resor till och från arbetet. Under gruppen räntefri skattekredit redovisas avvikelserna till 15 mdkr brutto. De största avvikelserna avser diverse olika uppskov samt de reserveringsmöjligheter som företagen har via periodiseringsfonder m.m.

7 15-0409

48 Bilaga 4

Tabell Skatteavvikelserna fördelade efter typ av avvikelse, miljarder kr.

Typ av avvikelse Bruttoavvikelse Nettoavvikelse

1993 1994 1995 1993 1994 1995

Saldopåverkande förmåner 82,5 103,3 110,6 56,6 71,1 76,8 skatteplikt 21,1 21,7 22,9 15,1 15,4 16,2 Avdrag för privata levnadsomkostnader 6,3 6,4 5,2 3,8 3,8 3,0 Avdrag för icke förvärvsanknutna kostnader 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 A

Icke skattskyldighet för ideella föreningar 1,0 1,0 l 0 0,8 0,8 0,8 Ovriga undantag 2,9 0,3 0,3 1,9 0,1 0,1

Saldopåverkande sanktioner -7,9 -8,2 -10,7 -5,7 -5,9 -7,8

saldopåverkande förmåner 54,4 60,0 62,0 0,0 0,0 0,0 Summa skatteavvikelser 129,0 155,1 161,9 50,9 65,2 69,0

Tabell 4 redovisar det totala stödet till boende under inkomståret 1995 enligt olika redovisningsprinciper. Enligt statsbudgetens principer redovisas stödet till 50 mdkr. Beloppen är inte jämförbara i storlek eftersom räntebidraget är skattepliktigt medan bostadsbidraget och bostadstillägget för pensionärer BTP är icke skattepliktiga transfereringar. Om hänsyn även tas till skatteavvikelser både saldopåverkande och icke saldopåverkande uppgår istället bruttostödet till 76 mdkr medan det netto uppgår till 53 mdkr. Räntebidraget är ett generellt bidrag kopplat till fastighetens ålder medan BTP och bostadsbidrag är behovsprövade. Den för låga avkastningen på egna hem och bostadsrätter är generell utan koppling till fastighetens ålder. Vid en nettoredovisning av räntebidraget uppgår detta till 39 % av det totala stödet medan det enligt statsbudgetens redovisningsprinciper uppgår till 59 %. Motsvarande siffror för de behovsprövade bidragen är 38 % respektive 40 %.

Bilaga 4 49

Tabell Redovisning av stöd till boende enligt statsbudgetens redovisningsprinciper, nettoredovisning och bruttoredovisning, miljarder kr. Kalenderåret 1995.

BUDGET anger hur bidragen redovisas i budgeten NETTO anger den nettokostnad som de olika stöden innebär BRUTTO anger bruttokostnaden Förde olika stöden, dvs om skatteplikt införs.

Tabell 5 redovisar stödet till massmedia dels vad som utbetalas i direkta bidrag över statsbudgeten, dels inklusive beräknade skatteavvikelser. Enligt statsbudgeten uppgår stödet till massmedia via det allmänna presstödet, vilket uppgår till drygt 0,4 mdkr. Om hänsyn även tas till de skatteavvikelser finns ökar bruttostödet till 4,96 som mdkr, dvs det stöd ges via skattesystemet är 12 gånger större än som anvisas via budgeten. Netto uppgår stödet inklusive det det stöd som allmänna presstödet, till 3.7 mdkr. Av det totala stödet utgör pressstödet ca 10 % medan avvikelserna utgör ca 90 %.

Tabell Redovisning av stöd till massmedia, miljarder kr. Kalenderåret 1995.

Typ av stöd Stöd i mdkr Andel av totalt stöd

Budget Brutto Netto Budget Brutto Netto

Allmänt presstöd 0,42 0,42 0,32 100% 9% 9% mervärdesskatteplikt dagstidningar 0,00 2.40 1.80 0% 48% 48% mervärdesskatteplikt TV-licenser 0,00 1.95 1,46 0% 39% 39% mervärdesskatteplikt periodiska medlemsblad mm 0,00 0.19 0,15 0% 4% 4%

Summa stöd till massmedia 0,42 4,96 3,73 100% l00°o 100%

50 Bilaga 4

Tabell 6 redovisar de summerade skatteavvikelscrna fördelade på politikområden enligt den indelning som används inom finansdeparte-

mentet. De största avvikelserna brutto avser ålderspensioner och bostadsförsörjning. Stödet till ålderspensioner avser i huvudsak icke saldopäverkande avvikelser. 1 nettoredovisningen avser de största stöden bostadsförsörjning. Till gruppen generella förmåner har förts avvikelser som inte avser något specifikt politikområde. Exempel sådana avvikelser är avdrag för resor till och från arbetet, uppskov med realisationsvinstbeskattning och de flesta av avvikelserna som finns inom juridiska inkomstbeskattning. Även den lägre personers skattesatsen för livsmedel har förts till denna grupp.

Tabell Skatteavvikelserna redovisade politikområden. Belopp mdkr. i

Politikområde Skattefönnån brutto Skattefönnån netto

1993 1994 1995 1993 1994 1995

l Försvar 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2 Rättsväsende 3 Tull 0 skatt 4 Utrikesforvaltning o intemationell samverkan 5 Central förvaltning 6 Miljöskydd, naturvård och energi 0,03 0,04 6,38 0,01 0,01 4,44 7 Utbildning och forskning 5,06 6,23 6,21 0,00 0,00 0,00 8 Kommunikationer 2,05 2,93 8,45 1,54 2,21 l 7 9 Arbetsmarknadspolitik 7,12 10,02 16,24 1,22 3,47 8,50 10 Ålderspensioner 27,55 27,94 29,36 7,07 5,76 6,12 Handikappfrågor 1,78 1,83 1,95 0,86 0,88 0,91 12 Barnfamiljer 18,03 19,38 20,88 0,00 0,00 0,00 13 Sjuk- o arbetsskadeförs o förtidspensioner 3,65 3,36 3,55 0,00 0,00 0,00 14 Invandring 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 15 Kommunbidrag 16 Bostadsförsörjning 18,74 24,78 23,30 13,14 17,38 16,53 17 Näringsliv o jordbruk 13,61 16,70 12,89 8,28 10,20 7.53 18 Samhällsplanering 0 regional utveckling 0,57 0,57 1,09 0,43 0,43 0,76 19 Fritidsverksamhet o kultur 8,55 8,90 9,21 6,41 6,66 6,92 20 Internationellt bistånd 21 Statsskuldräntor 22 Ovriga utgifter 0,95 0,95 0,95 0,30 0,30 0,30 23 Generell skatteförmån 21,27 31,44 21,40 11,62 17,86 10,82 varav hushåll 10,45 16,58 10,93 3.99 7,31 3,38

Summa skatteavvikelser 129,0 155,1 161,9 50,9 65,2 69.0

Bilaga 4 51

Skatteavvikelserna fördelade på riksdagens Förslag till utgiftsområden. Tabell 7.

Utgiftsområde Skattefonnán brutto Skattefomiån netto

1993 1994 1995 1993 1994 1995

1 Rikets styrelse 2 Samhällsekonomi och ñnansförvaltning 0,20 0,18 0,18 0,06 0,05 0,05 3 Skatteforvaltning och uppbörd 4 Rättsväsen 5 Utrikesforvaltning 0 internationell samverkan 6 Försvar och intemationell säkerhet 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7 Internationellt bistånd 8 Invandring och tlyktingmottagning 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 9 Hälsovárdsjukvárd och 5,10 6,47 6,50 0,86 0,88 0,91 social omsorg 10 Ekonomisk trygghet vid handikapp 4,20 3,93 4,18 sjukdom o l l Ekonomisk trygghet vid ålderdom 27,55 27,94 29,36 7,07 5,76 6,12 12 Ekonomisk trygghet for familjer och barn 18,03 19,38 20,88 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 5,50 5,39 4,90 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 1,63 4,63 11,33 1,22 3,47 8,50 15 Ekonomisk trygghet vid studier 16 Utbildning och universitetsforskning 5,06 6,23 6,21 17 Kultur, media, trossamfund och fritid 8,85 9,20 9,51 6,71 6,96 7,22 18 Samhällsplanering, bostadsforsörjmobyggande 18,74 24,78 23,30 13,14 17,38 16,53 19 Regional utjämning o utveckling 0,57 0,57 1,09 0,43 0,43 0,76 20 Allmän miljö- och naturvård 0,00 0,00 2,41 0,00 0,00 1,85 Energi 0,03 0,04 3,97 0,01 0,01 2,59 21 Kommunikationer 2,05 2,93 8,45 1,54 2,21 6,17 22 23 .lord- o skogsbruk. fiske anslutande näringar 2,70 2,83 2,70 1,42 1,45 1,31 med Näringsliv 10,91 13,87 10.19 6,86 8,75 6,22 24 25 Allmänna bidrag till kommuner 26 Statsskuldsräntor Generell skatteformân 17,84 26,70 16,69 11,56 17,81 10,77 30 till hushåll 6,58 11,37 5,75 3,99 7,31 3,38 varav

skatteavvikelser 129,0 155,1 161,9 50,9 65,2 69,0 Summa

Tabell 7 redovisar de summerade skatteavvikelserna fördelade på

riksdagens förslag till utgiftsomrâden. Enligt bruttoredovisningen

de största stöden ekonomisk trygghet vid ålderdom och samavser hällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Andra större områden näringsliv och ekonomisk trygghet för familjer och barn. är Även denna redovisning går det största stödet nettoberäknat till i

52 Bilaga 4

bostadsförsörjning. Avvikelserna som kunnat grupperas enligt de olika utgiftsområdena har förts som generella avvikelser. Exempel på sådana är avdrag för resor till och från arbetet, uppskov med realisationsvinstbeskattning och de flesta av avvikelserna som finns inom juridiska inkomstbeskattning. Även den lägre personers skattesatsen för livsmedel har förts till denna grupp.

Tabell 8a redovisar ett antal olika transfereringar exklusive och inklusive skatteavvikelser. När hänsyn tas till skatteavvikelser ökar transfereringsbeloppen med mellan 50 och 60 mdkr. En redovisning inklusive skatteavvikelser gör samtliga transfereringarj ämförbara. Den skillnad som framkommer åskålidggörs i tabell 8b, där de olika transfereringarnas relativa andel framgår. Enligt gängse redovisning uppgår pensionerna till 57 % av de totala transfereringsbeloppen medan de uppgår till 52 % när hänsyn även tas till skatteavvikelser. Barn- och bidragsförskott ökar å andra sidan sin andel från 5 % till 7 % av de totala transfereringarna.

Tabell 8a. Transfereringarexkl. respektive inklusive skatteavvikelser 1993 1995. - Belopp i mdkr.

Barnbidrag, bidragsförskott 17,0 17,1 6,7 27,3 27,9 28,7 Bostadsbidrag 6,4 8,7 9,1 9,2 12,7 13,5 SjukFÖrsäkring+

varav icke saldopâverkande avvikelser 49,1 55,2 57,1

1995:36 Bilaga 4 53

SOU

Tabell 8b redovisar motsvarande transfereringar uttryckta i procentuella andelar totala trasnfereringarna med respektive utan av skatteavvikelser.

Tabell 8b Transfereringar exkl. respektive inklusive skatteavvikelser 1993 1995. - Procentuell fördelning.

transferering 1993 1994 1995 1993 1994 1995 Typ av inkl. skatteavvikelser

Pensioner 54 55 57 51 52 52 Bostadstillägg pensionärer 3 3 3 4 4 4 Arbetsskadeförsäkring 3 2 2 3 2 2 KAS l l l l 1 l garanti l 0 0 1 0 0 Löne Barnbidrag, bidragsförskott 5 5 5 7 7 7 Bostadsbidrag 2 3 3 3 3 3 ukforsäkring+

Tabell 9 redovisar stödet till boende. Detta stöd har tidigare redovisats i tabell stödet i tabell 9 bruttoredovisar dessutom men fastighetsskatten och har fördelats olika kategorier av boende. Den första indelningen har skett utifrån vilken boendeform man har, d.v.s småhus, bostadsrätt samt hyresrätt. Under respektive fastighetsform har gruppering skett utifrån ingen, halv eller hel fastighetsskatt en om utgår. För småhus gäller att ingen fastighetsskatt tas ut under de första fem åren. För de följande fem åren utgår halv fastighetsskatt medan hel fastighetsskatt tas ut från och med år elva. För flerfamiljsfastigheter gäller ingen fastighetsskatt utgår för de första tio åren medan att halv fastighetsskatt utgår under de tre följande åren, varefter hel fastighetsskatt utgår.

54 Bilaga 4

Tabell Nettostöd till boendet fördelat efter fastighetsstyp och fastighetens ålder. Belopp i mdkr och kronor

Fastighetstyp Skattesanktioner Skatte- Offentliga bidrag Summa Summa Summa stöd förmån stöd i stöd i kr i kr per mdkr per 100 hushåll lustig ut- Marknads- Ränte- Bostads- kr i hetsskatt nyttjat beräknad bidrag bidrag taxeringsavkastning värde

Småtur

Bartadsrätter Ingen skatt -0,l2 1,68 6,74 0,87 9,18 159 46 200 Halv skatt -0,09 -0,21 0,43 0,00 0,18 0,30 21 10 500 Hel skatt -1,22 -I,58 2,67 0,00 1,34 1,21 13 2 600

Ferfamiljsfastigheler

l de två första kolumnerna redovisas de skatteavvikelser som är sanktioner. Fastighetsskatten, som redovisas i den första kolumnen, är enligt normen i sin helhet en sanktion. I den andra kolumnen redovisas en sanktion som enbart berör bostadsrätter. Sanktionen består i att ingen restitution eller återbetalning sker för de eventuella underskott som uppkommer i föreningen. Kolumn tre redovisas skatten den beräknade avkastningen på eget boende. Avkastningen har beräknats som 5,5 % fastighetens marknadsvärde. Enligt normen är fastighetsskatten en sanktion, medan den skatt som egentligen borde utgå en beräknad avkastning är en förmån. l fjärde kolumnen redovisas räntebidragen fördelade de olika grupperna av fastigheter. Beloppen avser bidraget när hänsyn tagits till skatten, dvs det är bidraget efter skatt som redovisas. I kolumn fem redovisas bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Stöden utgår och är redovisade netto. l kolumn 6 har de totala stöden summerats. Kolumn 7 redovisar stödet i kronor per 1000 kr i taxeringsvärde fördelat på de olika boendetyperna. Av tabellen framgår att stödet redovisat på detta sätt samvarierar mer med fastighetens ålder än med fastighetstyp. 1 kolumn 8 redovisas stödet istället i kronor hushåll. Även vid denna redovisning per ser man att stödet är störst för nybyggda fastigheter men av redovisningen

Bilaga 4 55

framgår även att stödet är störst för småhus och minst för flerfamiljsfastigheter. Vid bibehållen fastighetsskatt och det antagna avkastningskravet kommer skatteförmånen att upphöra om fastighetsskatten tas ut marknadsvärdet. Enligt gällande definitioner taxerings- 100 % av värden motsvarar detta en fastighetsskatt om 2,2 %. Även det redovisade materialet bygger vissa schabloner och om antaganden visar redovisningen att stödet till olika former av boende är komplex fråga och att det år viktigt att alla typer av stöd beaktas en vid ändringar och analyser av boendestödet. Med tanke storleken det totala stödet, som kan uppskattas till 50 mdkr, och rådande av statsñnansiella situation är sådan analys ytterst viktigt att genomen föra oavsett om ändringar föreslås eller inte.

Tabell 10 redovisar hur de icke skattepliktiga bidragen påverkar inkomstfördelningen. Tabellerna visar hushållens sammanlagda taxerade inkomst enligt gällande Skatteregler och efter det att hänsyn tagits till de icke skattepliktiga transfereringarna. Den korrigerade inkomsten har således ökats med dels de icke skattepliktiga bidragen samt de skatteavvikelser är kopplade till dessa. Detta innebär som exempelvis vad gäller barnbidraget att den taxerade inkomsten har ökats med barnbidraget och den skatteavvikelse som avser barnbidraget. På detta sätt redovisas hur de icke skattepliktiga transfereringarna, när dessa räknats till skattepliktiga sådana, påverkar om inkomsten. Tabellerna har delats upp tre kategorier, barnfamiljer, pensionärer och övriga.

Tabell 10A redovisar barnfamiljer. Av tabellen framgår att det finns 33 000 hushåll med en sammanlagd taxerad inkomst som understiger 40 000 kr. När de icke skattepliktiga bidragen har räknats till skattepliktiga bidrag kan av tabellen utläsas att endast 1 % av om samtliga hushåll ligger kvar med en korrigerad inkomst som understiger 40 000 kronor. För 25 % av hushållen har bidragen så stor betydelse att de motsvarar taxerad inkomst mellan 180-200 000 en kronor. 2 % hushållen har så stora bidrag att de omräknat till av skattepliktiga bidrag motsvarar en taxerad inkomst mellan 360-380 000 kronor. I de lägre inkomstintervallen innebär bidragen att aktuell inkomstklass flyttas tre klasser, vilket innebär mellan 60-80 000 kronor. l mellaninkomstintervallen motsvarar bidragen en uppflyttning med två intervall, vilket motsvarar en inkomstökning med mellan 40- 60 000 kronor. För hushåll med höga inkomster motsvarar de icke skattepliktiga bidragen att den totala skattepliktiga inkomsten flyttas ett intervall, vilket motsvarar en inkomstökning med mellan 20upp 40 000 kronor. För hushåll i de övre inkomstintervallen förklaras

56 Bilaga 4

ökningen barnbidraget medan för hushållen med de lägsta av inkomsterna ökningen förklaras av barnbidrag, bostadsbidrag, socialbidrag m.m. Antalet hushåll med en sammanlagd taxerad inkomst som överstiger 400 000 kronor uppgår till 21 % eller drygt 230 000. När hänsyn tas till de icke skattepliktiga bidragen ökar andelen hushåll med inkomster över 400 000 kronor till 32 % eller 350 000 hushåll, dvs med 120 000 hushåll. Antalet hushåll som via bidragen minst fördubblar sin inkomst uppgår till 72 000 hushåll eller drygt 6 % av samtliga.

Tabell 10B redovisar effekten av bidragen på hushållens sammanlagda taxerade inkomst för de hushåll som är pensionärer. Här är betydelsen skatteavvikelser inte lika markant, men är ändock av ganska betydande för hushåll i de lägre inkomstintervallen. De bidrag korrigerats för är bostadstillägg för pensionärer, socialbidrag som samt den skatteförmån det särskilda grundavdraget innebär. Den som lägre skatt det särskilda grundavdraget medför jämfört med det som vanliga grundavdraget har räknats om till ett skattepliktigt bidrag.

l tabell 10C redovisas slutligen motsvarande effekter för gruppen övriga.

SOU 1995 :36 Bilaga 4 57

m N m v v m m v v v m o n n e e m N 8

m N v v v m w. o 8 8

N N N N v o n m. N N m m v m o o o o m m m m w 2 N w

m o N m o N N N N N 2 o o m. 2 o N o 2 N w o

v n o w v 2 m N v

N v N o m N N v v o o N v 2 v N w m o o v m m

m

8 8 8

N

58 Bilaga 4 SOU 1995 :36

m o m n o 0 m o m m v m m m m S u

8 m

â â g 2 m S m ä m m v m S m m S m v 3 o m o m a

8 m m o m 5 m

I m ä m m S v

8 Z

8 m m 3 m ä v R

8 n

SOU 1995 :36 Bilaga 4 59

2 m v v m o m m w m v m m m m m m m m m 8

m

â 8 o

m â N 8 m u ä m v m ä m N m 8 m m m m m R m m 3 v N m 3 m m m m 8 w S m n v w 8 m a m v Z m E o å m N. o m s w

8 w m 5 o

3 m å m S o v v

o

v

å

8 3 8

60 Bilaga 4

Beskrivning av de enskilda skatteavvikelsema

8.1 lnkomstbeskattningen

8.1.1 Inkomst av tjänst

Stipendier är skattefria enligt kommunalskattelagen när de är avsedda för mottagarens utbildning m.m. och inte utgör ersättning för arbete. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt.

Hittelän samt ersättning till den som i särskilt fall räddat person eller egendom i fara eller bidragit till avslöjande eller gripande av person som begått brott är i princip ersättning för prestation. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt.

Ersättningar fär blod. Enligt samma princip som för hittelön är ersättning till den som lämnat organ, blod eller modersmjölk skattefri. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt.

Intäkter av försäljning av vilt växande bär. Försäljning av vilt växande bär och svamp samt kottar är skattefri upp till en ersättning 5 000 kr. Eftersom inkomsten utgör ersättning för arbete avser skatteavvikelsen inkomstskatt och socialavgifter.

Kostnadsersättning i form av utlandstillägg. Nämnda ersättningar och

därmed likställda förmåner såsom fri bostad, bostadskostnadsersättning är skattepliktiga för utanför Sverige stationerad personal vid utrikesförvaltningen eller i svensk biståndsverksamhet. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt för den del av ersättningen som överstiger merkostnaden.

Kostnadsersättning till viss personal på SIPRI. Ersättningar avseende ökade levnadsomkostnader och skolavgifter för barn samt fri bostad är skattepliktig när ersättningen anvisats av styrelsen för SIPRI till vissa utländska forskare. Skattefriheten har motiverats med svårigheter att rekrytera forskare. Inga kostnader är avdragsgilla. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt för den del av ersättningen som överstiger merkostnaden.

Kostnadsersättning till utländska forskare. Enligt lagen om beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige stadgas skattefrihet för vissa kostnadsersättningar. Särskilt beslut fordras av

Bilaga 4 61

forskarskattenämnd. Skatteavvikelsen inkomstskatt och särskild avser löneskatt för den del ersättningen överstiger merkostnaden. av som

Utlandstraktamenten. Ersättningen är skattepliktig om den överstiger vissa fastställda belopp. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och socialavgifter för den del ersättningen som överstiger merkostav för utlandsvistelsen. Under hösten 1993 fattade riksdagen beslut nader ändrade regler för utlandstraktamenten, varvid ersättningen i om den merkostnad uppkommer. Utlandstraktaprincip motsvarar som utgör således inte längre någon avvikelse. menten

Yjänsteinkomster förvärvade vid vistelse utomlands. Den s k ettårsregeln medger skattefrihet i Sverige, trots att ingen beskattning skett anställningen varat minst ett år i land och i utomlands. Om samma allmänhet anställning hos än svenska staten eller svensk avsett annan medges befrielse från skatt även ingen beskattning skett kommun om i verksamhetslandet. Skatteavvikelsen inkomstskatt och särskild avser löneskatt.

Ijänsteinkomster förvärvade på vissa utländska fartyg. skattefrihet föreligger för anställning ombord utländskt fartyg om anställningen och vistelsen utomlands varat minst månader och avsett anställsex ning hos arbetsgivare är svenskjuridisk person eller fysisk person som i Sverige. Skatteavvikelsen inkomstskatt och särskild bosatt avser löneskatt.

kostnader för arbetstagares pension. Enligt KL skall Arbetsgivares arbetsgivarens kostnader inte tas upp till beskattning hos arbetstagaren kostnaderna tryggande pension genom avsättning eller om avser av pensionsförsäkring. Eftersom avsättningen utgör ersättning för utfört arbete skall ersättningen ligga till grund för socialavgifter. Skatteavvikelsen vad gäller inkomstskatten beror skillnaden i marginalskatt vid avsättningen och vid utbetalningstidpunkten för pensionen.

politisk förföljelse dyl. Ersättningar som kommer Ersättningar p g a 0 från utlandet och ersättning g a politisk förföljelse och som avser p liknande har undantagits från beskattning. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt.

Ersättning till neurosedynskadade. Ersättningen är skattepliktig. Skatteavvikelsen inkomstskatt och särskild löneskatt. avser

F öretagssjukvård. Arbetsgivarens kostnader för personalens sjukvård sammanhang lika med ersättning för patientavgifter och

i detta

62 Bilaga 4

receptkostnader är till vissa delar avdragsgilla. Däremot beskattas inte ersättningen hos den anställde. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och särskild löneskatt.

Personalrabatter Personalrabatter beskattas inte. Fria för m.m. resor anställda inom flyg eller järnväg schablonbeskattas istället för att beskattas som andra förmåner. Frequent flyer rabatter beskattas inte.

8.1.2 Kostnader i tjänst och allmänna avdrag

Underskott i litterär verksamhet. Underskott i en förvärvskälla får normalt inte kvittas mot överskott i en annan. Underskott i förvärvskälla som avser aktiv näringsverksamhet avseende litterär, konstnärlig eller liknande verksamhet får kvittas mot inkomst av tjänst till den del underskottet avser samma år. Eftersom underskottet kan sparas för att kvittas mot framtida intäkter i näringsverksamhet är skatteavvikelsen en skattekredit inom inkomstskatten.

Dubbel bosättning. Avdrag för dubbel bosättning medges i vissa fall skattskyldig om dubbel bosättning är skälig p g a makes eller sambos förvärvsverksamhet, svårighet att anskaffa fast bostad verksamhetsorten eller annan särskild omständighet. Avdraget motiveras i propositionen med att det främjar rörligheten på arbetsmarknaden. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Avdrag för resor till och fån arbetet. Kostnader som överstiger 6 000 kr 4 000 kr t.o.m. 1994 är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. Kostnaden är egentligen en privat levnadskostnad, varför avdraget utgör en skatteavvikelse.

Hemresor. skattskyldig som har sitt arbete annan ort än sin hemort äger i vissa fall rätt till avdrag för hemresor. Även detta avdrag motiveras med ökad rörlighet arbetsmarknaden. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Avdragsrätt för pensionspremier. Avdrag får görs för erlagda pensionspremier. Avdragen är begränsade beloppsmässigt och får i normalfallet överstiga ett basbelopp eller 10 % av inkomsten. Om marginalskatten vid utbetalandet av pensionen är lägre än vid inbetalningen av premien uppstår en avvikelse. Eftersom skattebortfallet

u l SOU 1994:48 Beskattning förmåner föreslås ändrade regler för personalav rabatter och fria resor med flyg och tåg.

Bilaga 4 63

endast skjuter skattebetalningen framåt i tiden inte är definitivt utan skattekredit. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt. är avvikelsen en

näringsverksamhet. Underskott aktiv närings- Underskott av aktiv av kvittas tjänsteinkomster under de fem första verksamhet får mot är belagd med olika restriktioner för verksamhetsåren. Avdragsrätten handel med avdragsrätt och att avdragsrätt för samma att förhindra uppkomma för flera femårsperioder. Från och med förvärvskälla kan inkomståret 1995 är kvittningsrätten borttagen.

8.1.3 Intäkter i näringsverksamhet

bränsle. Enligt huvudregeln KL 22 § 4 st 1 p är uttag ur

Uttag av näringsverksamhet skattepliktigt. Uttag bränsle för uppvärmning är av skatteplikt fastigheten är taxerad som lantdock undantaget från om bruksenhet.

till skog betalning skall erläggas under flera

Avverkningsrätt mot som redovisningssed uppkommer intäkten när bindande år. Enligt god

gällande lagstiftning KL 24 § 5 st anv till-

avtal träffats. Enligt detta fall kontantprincipen, vilket innebär att beskattlämpas dock i ningen uppskjuts, varför räntefri kredit uppstår. en

näringsstöd stöd lämnas stat eller Näringsbidrag. Med avses som av hur stödet hanteras i näringsverksamheten blir kommun. Beroende bidraget används för finansiering av en icke effekten olika. Om utgift bidraget i sin helhet att betrakta som en avvikelse. avdragsgill är används for finansiering tillgång som enligt Om däremot bidraget av regler får skrivas med årliga värdeminskningsavdrag är allmänna av skattekredit. Bidraget fungerar i dessa fall såsom avvikelsen enbart en direktavskrivning. Skatteavvikelsen inkomstskatt. en avser

jordbrukare. l vissa fall är avgångsvederlag till

Avgångsvederlag till

skattepliktigt. Skatteavvikelsen inkomstskatt och jordbrukare inte avser särskild löneskatt.

bostadsrätter i näringsverksamhet. Vinster vid

Näringsfastighet och näringsfastigheter skall beskattas enligt reavinstreglerna, avyttring av inte omsättningstillgångar. Under såvida fastigheterna är att anse som kostnaderna varit avdragsgilla i inkomstslaget innehavstiden har reducerat underlaget för inkomstskatt och näringsverksamhet, vilket beräkning realisationsvinst återförs avskrivsocialavgifter. Vid av värdehöjande reparationer endast för de senaste fem åren. ningar och

64 Bilaga 4

Skatteavvikelsen avser inkomstskatt och socialavgifter de avdrag avseende avskrivningar och värdehöjande reparationer gjorts före som senaste femårsperiod.

8.1.4 Kostnader i näringsverksamhet

Anläggning av ny skog. Utgifter för anläggning skog och av ny dikning som främjar skogsbruk får omedelbart kostnadsföras. Samma avdragsmöjligheter gäller även för bär- och fruktodlingar för inköp och plantering av träd och buskar. Skatteavvikelsen utgörs av ränteeffekten den omedelbara avskrivningen.

Skogsavdrag. Vid avyttring skog får fysisk under inav person nehavstiden avdrag med högst 50 % anskaffningsvärdet, medan av avdraget för juridiska personer är begränsat till 25 %. Vid taxeringen för ett visst beskattningsår medges avdrag med högst halva den avdragsgrundande skogsintäkten. Syftet med avdragsrätten är att undanta rena kapitaluttag från beskattning. Å andra sidan saknas anledning att medge avdrag när värdeökningen på skogstillväxten överstiger gjorda uttag. Skatteavvikelsen uppkommer den genom schablon som är vald för beräkning avdragets storlek och av avser inkomstskatt och socialavgifter.

Substansminskning. Huvudregeln vad gäller avdrag för substansminskningar är ingen skatteavvikelse. Enligt alternativregel kan en dock avdraget uppgå till 75 % av täktmarkens allmänna saluvärde då utvinningen påbörjades. Skatteavvikelsen utgörs ränteeffekten på av den snabbare avskrivningen.

Avdrag för kostnader för till och från arbetet. Se under resor kostnader i tjänst.

Bidrag till regional utvecklingsfond. Avdrag får göras för bidrag som lämnas till regional utvecklingsfond. Skatteavvikelsen inavser komsskatt.

Lagernedskrivning. Enligt en alternativregel kan lager gäller fastigheter tas upp till 97 % det samlade anskaffningsvärdet. av Skatteavvikelsen utgörs ränteeffekt på den skattelättnad den av en som alltför stora lagernedskrivningen medför.

Pågående arbeten. Olika bestämmelser finns för pågående arbeten som utförs löpande räkning och arbeten utförs till fast pris. som

Bilaga 4 65

löpande räkning kan alternativregeln med 97 % För arbeten på Skatteavvikelsen ränteeffekten på den nedskrivning göras. utgörs av

alltför lagernedskrivningen medför.

skattelättnad som den stora

driver kärnkraftsanläggning får Kärnkraftsanläggning. Företag som räkenskaperna sätts för framtida hantering avdrag för medel som i av kärnbränsle. Detta förfarande gäller även företag som mot av utbränt åtagit sig för hantering av nämnda slag. förskottsbetalning att svara ränteeffekten den skattelättnad som det Skatteeffekten utgörs av omedelbara avdraget medför.

Bostadskooperationens garantifond. Medel som

Bidrag till Stiftelsen

avdragsgilla vid taxeringen liksom även medel tillförs stiftelsen är stiftelsen är skattepliktiga. Stiftelsen är skattesom mottages av Skattefriheten är slopad från och med inpliktig för kapitalinkomster.

komståret 1994.

Petroleumindustrins beredskapsfond.

Belopp som tillförts Stiftelsen

stiftelsen är avdragsgilla vid taxeringen liksom Medel som tillförs stiftelsen är skattepliktiga. Stiftelsen är även medel som mottages av för kapitalinkomster eller övriga inkomster. skattepliktig varken Skattefriheten är slopad från och med inkomståret 1994.

avgifter aktiebolag erlägger till Avgifter till VPC. Enligt lag är som avdragsgill kostnad. Avgiften är i skattehänse- VPC att betrakta som registerföring vid VPC inte är frivillig för aktiebolagen, ende, trots att medlemsavgift. Medlemsavgifter är enligt KL inte att betrakta som avdragsgilla. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

olika dubbelbeskattningsavtal. l vissa fall kan Tax sparing klausuler i för den skatt skulle ha utgått i det skattskyldig få avräkning som en sådan skatt inte har erlagts. Skatteavvikelandra avtalslandet även om inkomstskatt. sen avser

Regeringen kan i vissa fall medge avdrag för Koncernbidragsdispens. reglerna för koncernbidrag är uppfyllda. lämnade bidrag trots att avdraget redovisas öppet. dels att den Detta förutsätter dels att berörda företag skall av samhällsekoverksamhet som bedrivs av vara Skatteavvikelsen inkomstskatt. nomiskt intresse. avser

vissa fall har skadeförsäkringsföretag

Skadeförsäkringsföretag. l

avsättningar till säkerhetsreserven. Skatteavmöjlighet att göra extra ränteeffekten på skillnaden i skatt som det extra vikelsen utgörs av avdraget medför.

66 Bilaga 4

Rabatter och liknande från ekonomiska föreningar. Ekonomiska föreningar får göra avdrag för rabatter, utdelningar m.m. trots att dessa inte är skattepliktiga hos mottagaren. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Hypotekskassor och andra liknande institutioner. Avdrag får göras för det belopp som avsatts till reservfond, iden mån avsättningen är nödvändig för att för att uppbringa fonden till ett belopp som motsvarar 2 % av inrättningens skulder. Skatteavvikelsen, har som upphört från 1995, ränteeffekt. utgörs av en

Skogskonto. Skogskontolagen ger möjlighet med uppskov beav skattning av de intäkter som är hänförliga till skogsbruk. De medel som sätts på skogskonto utgör underlag för avdrag vid taxeringen. Avsättningen begränsas i tid till lO år skogskonto och 20 år på skogsskadekonto. Skatteavvikelsen avser ränteeffekt på skattekrediten.

Avsättning till personalstiftelse. Arbetsgivare får rätt att göra avdrag för medel som avsatts till personalstiftelse för tryggande pensionav sutfastelse. Visst undantag finns för fåmansföretag med mindre än 30 årsarbetskrafter. Stiftelsen är mer förmånligt beskattad än näringsidkaren. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Skatteutjämningsreserv. Avser reserveringsmöjligheter i näringsverksamhet. Avsättning till skatteutjämningsreserv får göras för sista gången vid 1994 års taxering. Skatteavvikelsen ränteeffekten avser skattekrediten.

Återföring skatteutjämningsreserv.Avsättningtill skatteutjämnings-

av reserv upphörde 1993 1994 års taxering. Beloppet skall dock återföras till beskattning i princip i lika delar under period sju en om år, varför skatteavvikelsen kvarstår. Vid 1995 års taxering upplöstes dock 15 av skatteutjämningsreserven. Halva det upplösta beloppet fick läggas till bolagets egna kapital utan beskattning. En definitiv skattelättnad om 10 % av den totala avsättningen uppstod därmed under inkomståret 1994.

Annellavdrag. För att i viss mån öka incitamenten för företagen att finansiera sina investeringar med nyemitterat kapital medgavs företagen t.0.m. inkomståret 1993 avdrag for gjorda utdelningar. Avdraget var begränsat till under året utdelade medel, dock högst 10 % av vad som inbetalts på aktien ifråga. Det totala beloppet fick heller aldrig överstiga det belopp inbetalts för aktien. som

Bilaga 4 67

bokföringsmässiga avskrivningstiden bestäms Överavskrivningar. Den livstid i bolaget, medan den skattemässiga avskrivningsav tillgångens lag. Detta innebär att bokföringsmässiga och tiden bestäms enligt avskrivningar endast undantagsvis överensstämmer. När skattemässi ga medger tillgång skrivs snabbare än vad som skattereglerna att en av detta skatteavvikelse. Skatteavvikelsen är ekonomiskt motiverat är en ränteeffekten skattekrediten. avser

Periodiseringsfonder. Periodiseringsfond är en vinstanknuten

där näringsidkarenbolaget kan reservera medel

reserveringsmöjlighet Reserveringsmöjligheten innebär skattekredit under högst fem år. en på det reserverade beloppet.

kostnader är nedlagda i näringsfastig- Direktavskrivningar. För som 1994 och 31 maj 1996 erhålls ett direktavheter mellan 1 november

%. Avdrag skall i första hand ske mot periodiseringsfond

drag med 50 och SURV-medel.

8.1.5 Intäkter av kapital

Avkastning från eget hem behöver tas upp till Avkastning småhus. utgår fastighetsskatt med 1,5 % av taxeringsbeskattning. Däremot skatten intäkten och fastighetsskatten utgör en värdet. Nettot av skatteavvikelse.

Bostadsrättsföreningen skall årligen som intäkt Avkastning bostadsrätt. fastighetens taxeringsvärde. Däremot skall medlemmarta upp 3 % av intäkt för sitt nyttjande. Eftersom marknadsvärinte ta upp någon na överstiger fastighetens marknadsvärde uppstår en det för lägenheterna Värdet skatteavvikelsen uppgår till skillnaden i skatteavvikelse. av lägenheten och den intäkt som tas upp av föreskatt på intäkten av ningen samt fastighetsskatten.

Skatten realisationsvinster vid försäljning av Realisationsvinst. under 1994 till 12,5 % medan skattesatsen för övriga aktier uppgick kapitalinkomster var 30 %.

Under 1994 utdelningsinkomster undantagna Utdelning på aktier. var från skatteplikt.

68 Bilaga 4

Allemansfond. Reavinster allemansfonder beskattas till 20 % medan reavinster andra fondandelar beskattas till 30 %. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt. Avkastningsskatt på pensionsmedel. Särskilda Skatteregler har införts beträffande avkastningsskatt pensionsmedel. Skattesatsen är satt till 15 % på en schablonberäknad avkastning.

Uppskov med realisationsvinst vid försäljning småhus och bostadsav rätt. Från och med 8 september 1993 kan den realisationsvinst som uppstår vid försäljning under vissa omständigheter skjutas upp. Skatteavvikelsen motsvarar en räntefri kredit.

Uttag av aktier. Uttag av aktier i ett annat aktiebolag kan under vissa omständigheter vara skattefri, trots att en utdelning detta slag enligt av huvudregeln således är att anse som skattepliktig. Undantaget är borttaget från och med 1994.

8.1.6 Kostnader i kapital

Ränteavdrag. Enligt gällande regelsystem är samtliga ränteutgifter avdragsgilla. Enligt normen är endast ränteutgifter för lån till investeringar och boende avdragsgilla, vilket innebär att ränteutgifter för lån till konsumtion skatteavvikelse. Skatteavvikelsen är en avser kapitalskatt.

Reaförluster vid avyttring marknadsnoterade aktier och andra av

finansiella instrument. Förluster vid avyttring av marknadsnoterade

aktier m.m. får dras av från realisationsvinst på marknadsnoterad sådan tillgång utan den begränsning i andra fall gäller avdrag för som realisationsförluster. Avdragsbegränsningen för fysiska är personer 70 % av den faktiska realisationsförlusten. Skatteavvikelsen avser skatt på kapitalinkomst.

Marknadsnoterade fordringar. Realisationsvinst och realisationsförlust behandlas i skattehänseende som ränteintäkt respektive ränteutgift. Detta innebär att de är kvittningsbara mot varandra till 100 %. Dessa regler tillämpas inte på marknadsnoterade fordringar. Skatteavvikelsen avser skatt på kapitalinkomst.

Bilaga 4 69

8.1.7 Skattereduktioner

Under 1993 och 1994 medgavs en skattereduktion ROT-reduktioner. Iöneandelen de reparations- och förbättringskostnader om 30 % av fastigheter. Skatteavvikelsen skatt på kapitallas ned på avser som inkomst och näringsverksamhet.

8.1.8 skattskyldighet

Inkomst inte hänför sig till innehav av Understädsföreningar. som skattefri. Verksamheten får inte innefatta livförsäkringar fastighet är och kapitalunderstödet får högst uppgå till 1 000 kronor.

Akademier, allmänna undervisningsverk, studentnationer Akademier. for studentnationer är befriade från skatteplikt för och samarbetsorgan all inkomst utom inkomst av fastighet.

All inkomst utom inkomst fastighet är Färetagareföreningar. av företagareförening erhåller statsbidrag, regional skattefri för som

regleringsförening jordbrukets och fiskets

utvecklingsfond och

områden.

arbetslöshetskassor All inkomst utom inkomst av Erkända mm.

fastighet skattefri för erkända arbetslöshetskassor, personalstiftelser

är verksamhet lämna understöd vid arbetslöshet, allmänna med att försäkringskassor m fl.

Enbart skatteplikt för inkomst av fastighet. Ideella föreningar.

Kyrkor Enbart skatteplikt för inkomst av fastighet. mm.

nämnda i 3 kap 2-4 §§fastighetstaxeringslagen. Ägare av fastigheter

frikallade från skattskyldighet för vissa

Ägare av sådan fastighet är

från sådan fastighet. Undantaget gäller bl a typer av inkomster nationalparken utbildnings- och vårdanstalter.

70 Bilaga 4

8.2 Arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt

8.2.1 Arbetsgivaravgifter

Lag om nedsättning av socialavgifter. Vissa arbetsgivare med fast driftställe i Norrland och övriga delar stödområdet erhåller under av ett antal år en nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Nedsättningen är störst i delar av Kiruna kommun där avgiften helt slopad 199]var I993. Nedsättningen, som för arbetsgivare i övri kommuner varierar ga mellan 5 och 10 %, trappas ned och är helt borta vid utgången år av 2000.

Lag om tillfällig avvikelse från lagen socialavgifter. För främja om att utbildning får arbetsgivare låter anställd deltaga i utbildning som arbetstid göra avdrag med 475 kr arbetsdag från det belopp per som skall betalas i arbetsgivaravgifter. Avdrag får även göras med 75 krtim för anställda som deltar fortbildning. Från och med den l juli 1995 föreslår regeringen höjning avdraget till 500 kr en av per arbetsdag. Dessutom föreslås att avdrag även får göras för utbildningskostnader 40 000 kr anställd.Stödet är även förknippat med per diverse villkor.

Generellt anställningsstöd GAS. För nyanställningar efter den 30 september 1993 medgavs avdrag för arbetsgivaravgifter med 15 % av de nyanställdas lönesummor. Anställningen skulle minst avse sex månader och minst 17 timmar per vecka.

Riktat anställningsstöd RAS. För 1995 har regeringen föreslagit ett riktat anställningsstöd för nyanställningar görs mellan och som mars juni 1994. För dessa nyanställningar erhålls hela arbetsgivaravgiften, dock 6 00027 kr månad, i reduktion. Förslaget gäller enbart max per arbetsgivare med färre än 500 anställda.

8.2.2 Särskild löneskatt

Utländska artister. Vid uppdrag i Sverige betalar utländska artister en speciell artistskatt. Däremot behöver sociala avgifter eller särskild löneskatt erläggas. Eftersom inkomsten inte är förmånsgrundande avser skatteavvikelsen särskild löneskatt.

27Motsvarar en ârsarbetslön knappt 220 000 kronor.

Bilaga 4 71

Ersättning skiljemannauppdrag. Ersättningen ingår inte i underlaget för soclalavgifter parterna är utländsk nationalitet. Skatteavviom av kelsen avser särskild löneskatt.

Ersättning till idrottsutövare. Ersättningar inte överstiger ett halvt som basbelopp är undantaget från socialavgifter. Eftersom ersättningen inte är formånsgrundande utgörs avvikelsen av särskild löneskatt.

Bidrag fån Sveriges författarfond och konstnärsnämnden. Ersättningen finansieras med statliga medel och är pensionsgrundande. Eftersom ersättningen är pensionsgrundande bör den betraktas som ersättning för utfört arbete. Avvikelsen utgörs av särskild löneskatt och den delen ATP-avgiften som grundar förmån. av

Bidrag till vinstandelsstiftelser. Avsättning till vinstandelsstiftelser belastas inte med arbetsgivaravgifter varken vid avsättningen eller vid uttaget. Eftersom ersättningen inte är förmånsgrundande bör särskild löneskatt utgå.

8.3 Mervärdesskatten

8.3.1 Undantag från skatteplikt

Upplåtelse arrende, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servitutsrätt av eller rättighet till fastighet eller del fastighet. Uthyrning och annan av upplåtelse rättighet till fastighet är undantagen från mervärdessannan katt.

Viss verksamhet för produktion och utsändning radio- och teleav visionsprogram. Innebär att TV-avgiften inte belastas med a mervärdesskatt.

Allmän nyhetstidning. Undantaget gäller publikationer av dagspresskaraktär och är dessutom ett kvalificerat undantag, vilket innebär den ingående mervärdesskatten är avdragsgill, trots att varan inte att skattepliktig. En utredning har föreslagit ett slopande av undantaget är från skatteplikt och skattesats för alla typer av tidningar en gemensam och publikationer.

Periodiska medlemsblad och periodiska personaltidningar. Undantaget gäller även införande av annonser, tryckning m.m.

72 Bilaga 4

Annan periodisk publikation. Avser publikationer med huvudsakligt syfte att verka för religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt, miljövårdande mfl ändamål.

Internationell personbefordran. Som export räknas transport till eller från utlandet. Detta innebär att en resa från ort i Sverige till en ort i utlandet i sin helhet är frikallad från skatteplikt. Skattebefrielsen gäller både luft-, vatten- och landtransporter. Beloppet i tabellen avser inrikes del av utrikes tågtransporter.

Immateriella rättigheter. Undantaget gäller upplåtelse och överlåtelse av rättigheter enligt upphovsrättslagen.

Framförande av litterärt eller konstnärligt verk. Undantag från skatteplikt gäller framförande av litterärt eller konstnärligt verk liksom rättighet i fråga om ljud- eller bildupptagning av sådant framförande.

Försäljning av alster av bildkonst som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo. Undantaget gäller även litterär verksamhet.

Biograforeställningar. Biografföreställningen är skattefri. Svenska Filminstitutet finansieras å andra sidan med s k biografavgifter, vilka utgår med 10 % av bruttointäkterna på huvuddelen av biografföreställningarna.

Konserter och cirkusforeställningar. Främsta anledningen till undantaget är konkurrensskäl, eftersom biografföreställningar, teateropera- och balettföreställningar är undantagna från skatteplikt.

Läkemedel. Läkemedel som utlämnas enligt recept eller säljs till sjukhus är undantagna. Däremot utgår mervärdesskatt vid försäljning av icke receptbelagda läkemedel.

Frimärken, sedlar och mynt. Främsta skälet till undantaget är de snedvridningar i konkurrensförhållanden som annars kan uppkomma genom att delar av handeln kommer att bedrivas utanför den reguljära handeln.

Lotterier. Skattetekniska nackdelar med skatteplikt.

Konsumtionsrantor. Tillhandahållandet av krediten är yrkesmässig och skall således vara skattepliktig. Underlaget utgörs av räntemarginalen.

Bilaga 4 73

Omsättning nybyggda fastigheter. Vid försäljning av en- och av flerbostadshus är cirka 15 % av värdet undantaget från mervärdesskatt. Undantaget gäller i huvudsak tomtmark, byggränta och vinst, som enligt normen borde beskattas.

Postbefordran. Brevbefordran var fram till och med 28 februari 1994 undantaget från mervärdesskatt. Under perioden 1 mars t.0.m. 31 december utgick reducerad moms om 12 %. Från och med 1995 utgår full varför avvikelsen numera är slopad. moms,

8.3.2 Skattesats

Livsmedel och serveringstjänster. Skattesatsen är nedsatt till 21 %. Som livsmedel räknas inte vatten från vattenverk, spritdrycker, vin och starköl samt tobaksvaror. Avvikelsen vad gäller serveringstjänster gällde t o m inkomståret 1994.

Rumsuthyrning, personbefordran samt transport i skidlifter. Skattesatsen är nedsatt till 12 %.

Postbefordran. Se ovan.

8.3.3 Undantag från skattskyldighet

Ideella föreningar. Omsättning av vara eller tjänst i en ideell verksamhet räknas inte yrkesmässig verksamhet om föreningen är befriad som från inkomstskatt enligt lagen om statlig inkomstskatt.

8.3.4 Redovisningsperiod

Tidpunkten för redovisningsskyldighetens inträde i byggnads- och entreprenadverksamhet. Redovisningsskyldigheten inträder två annan månader efter det att fastigheten tagits i bruk. Skatteavvikelsen avser räntefri skattekredit.

8.3.5 Avdrag för ingående skatt

Ingående skatt på jordbruksarrende. Avdragsrätten omfattar hela den ingående skatten jordbruksarrende, även om i arrendet ingår värdet av bostad.

74 Bilaga 4

8.4 Skatteavvikelser inom punktskatteområdet

8.4.1 Energiskatt

Skatt på dieselbränsle i motorfordon. Skattesatsen för diesel varierar mellan l5-l9 örekWh medan skattesatsen enligt nornen är 37 örekWh inom transportområdet.

Skattebefrielse för elförbrukning vid bandrift. Befrielsen gäller

elförbrukning för järnväg och tunnelbana. Skatteavvikelsemppgår till 37 örekWh.

Skattebefielse på bränsle för inrikes sjöfart. Avvikelsen xppgår till

37 örekWh.

Elförbrukning i vissa kommuner. Skatteuttaget på elektri:k kraft är nedsatt till 3,6 örekWh i Norrbottens, Västebottens och Jäntlands län

Sollefteå, Ånge, Örnsköldsviks, Amlung, Mora, Orsa.Älvdalen,

samt Ljusdals och Torsby kommuner. Avvikelsen i skattesatsei utgörs av skillnaden mellan 9 öre och 3,6 örekWh.

El för gas- värme-, vatten och elförsörjning. Skattesatsen för denna typ av förbrukning uppgår till 6,6 örekWh i de kommune som inte har nedsättning till 3,6 örekWh. Avvikelsen i skattesats ippgår till 2,4 örekWh. Avvikelsen har störst betydelse för procuktion av fjärrvärme.

Diferentierat skatteuttag på fossila bränslen. Enligt nornen skall

skatteuttaget 9 örekWh. Avvikelsernai övrigt uppgå för gasol vara till 8,3 örekWh, för naturgas 7,3 örekWh, för kol 5,7 örekWh, för eldningsolja 2-5 3,6 örekWh samt för eldningsolja 1 3,2 örekWh. Två tredjedelar av avvikelsen tillfaller hushållen medan reserande del tillfaller företagssektorn.

Skattebefrielse för biobränslen. Ingen skatt utgår biobrämlen, vilket

innebär en avvikelse 9 örekWh.

Bidrag till värmeverk. För värme som levereras till industin erhåller producenten ett bidrag om 9 örekWh.

Kraftvärmeanläggningar. För bränsle som förbrukas för lroduktion av värme vid samtidig produktion av värme och skattepliktg elektrisk kraft kärnvärmeanläggning medges avdrag med hala energii en skatten.

Bilaga 4 75

8.4.2 Koldioxidskatt

Produktion elkraft. För bränsle som åtgår vid produktion av elkraft av utgår ingen koldioxidskatt. Enligt normen bör skatteuttaget utgöra 25 % av de gällande skattesatserna.

Metallurgiska Avdrag medges för koldioxidskatt för processer. bränslen används för metallurgiska processer. som

Bränsleförbrukning inom SNI 2-3.

Skattebefielse för inrikes sjöfart. Skattebefrielse föreligger för såväl

energi- som koldioxidskatt.

8.5 Skattesanktioner

8.5.1 Kostnader i kapital

Ränteutgzfter. Enligt normen skall samtliga ränteutgifter vara avdragsgilla lånet investeringar. Dock finns en begränsning i om avser lagstiftningen vilket innebär att avdragseffekten är 21 % i de fall nettoränteutgiften kapitalinkomster fråndragna överstiger 100 000 kr.

Räntekostnader för bostadsrättsföreningar. Avdragsrätten för räntor är begränsad till de intäkter föreningen har.

8.5.2 Punktskatter

Energiskatt. För hög skattesats för energi som används inom SNI jord- och skogsbruk hänsyn har tagits till gällande nedsättningsregler för växthusnäringen.

Koldioxidskatt. För hög skattesats för energi som används inom SNI jord- och skogsbruk hänsyn har tagits till gällande nedsättningsregler för växthusnäringen.

Skatt på viss elektrisk kraft. För elkraft produceras i vattenkraftsom verk utgår särskild skatt 2 örekWh om kraftverket tagits i drift en om före 1973. För elkraft produceras i anläggning som tagits i bruk som mellan 1973 och 1977 är skatteuttaget 1 örekWh medan ingen skatt utgår för kraft produceras i anläggning som tagits i drift efter som

76 Bilaga 4

1977. Skatten kan likställas med en extra inkomstskatt som lagts vissa företag och är därför att betrakta som en skattesanktion.

Särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk. För elkraft som

produceras i kärnkraftverk utgår en särskild skatt om 0,2 örekWh. Skatten kan likställas med en extra inkomstskatt som lagts på vissa företag och är därför att betrakta som en skattesanktion.

Färsäljningsskatt på motorfordon. Skatten är differentierad och är satt till den skatt som utgår på bilar i mijlöklass Skatten normen på bilar i miljöklass 3 är 2 000 kr högre.

F astighetsskatt på hyresfastigheter. Fastighetsskatten är en objektskatt enbart träffar fastighetskapital. Enbart avkastningen i form av som intäkter skall beskattas. Fastighetsskatten för småhus räknas dock av gentemot den schablonintäkt som egentligen borde utgå.

8.6 Icke saldopåverkande avvikelser

Flyttningsbidrag som utgår p g a att den anställde flyttar till ny bostadsort och fått särskild ersättning av arbetsgivaren eller det allmänna är i allmänhet skattefri. Om ersättningen väsentligt överstiger belopp som gäller för befattningshavare i offentlig tjänst är det överskjutande beloppet skattepliktigt. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Värnpliktigas förmåner i form av naturaförmåner, dagersáttning, be-

fattningspremie, avgångsvederlag, utbildningspremie, familjebidrag

är skattefi inkomst. Näringsbidrag utgör dock skattepliktig

mm inkomst. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Grundavdrag för pensionärer. Grundavdraget för skattskyldiga med

folkpension förtidspension, änkepension mm avviker från det grun-

davdrag som aktiva skattskyldiga är berättigade till. Det särskilda grundavdraget är lika med folkpensionen plus pensionstillskottet och reduceras med ökad pensionsinkomst. Avdraget kan dock aldrig vara lägre än det avdrag som aktiva skattskyldiga erhåller. Syftet med avdraget är att garantera pensionären ett visst belopp efter skatt. Avvikelsen avser inkomstskatt.

Socialbidrag och hjälp enligt socialtjänstlagen. Socialbidrag, annan begravningshjälp samt underhåll som lämnats till intagen i kriminal-

Bilaga 4 77

vårdsanstalt eller patient sjukhus är skattepliktiga, varför inkomstskatt utgår.

Allmänt barnbidrag. Barnbidrag och förlängt barnbidrag samt barnpension allmän försäkring till den del pensionen enligt lagen om efter avliden förälder överstiger 0,4 basbelopp är skattepliktiga. Skattefriheten för barnpension är begränsad till den garantinivå som gäller för bidragsförskott. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Kontantunderstöd utgivna arbetslöshetsnämnd. Kontantunderstöd av utges arbetslöshetsnämnd med bidrag av statsmedel är som av skattepliktigt. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Traktamenten och särskilda bidrag till arbetslösa och till partiellt arbetsföra samt med sådana likstallda. Sådana bidrag är enligt vissa bestämmelser skattefria när de utgår från stat eller kommun. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Handikappersattning. Handikappersättning, sådan del av Vårdbidrag utgör ersättning för merkostnader, merutgifter för resor, särskilt som pensionstillägg för långvarig vård av sjukt barn samt hemsjukvårdsbidrag och hemvårdsbidrag utgår kommunala eller landstingssom av kommunala medel är skattefria. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Bidrag till adoption. Bidrag vid adoption av utländska barn är skattefritt. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Engångsbidrag i samband med arbetsplacering av flyktingar. Ersättningen betalas ut vid den första arbetsplaceringen och bidraget är anpassat till de gäller inom socialtjänsten. Skatteavvikelnormer som sen avser inkomstskatt.

Bostadstillägg till pensionärer. Ersättningen är skattefri. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Bostadsbidrag. Ersättningen är skattefri. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

Ersättning tillfallergförsákrad enligt lagen 1962:381 om allmän som försäkring. Skattefriheten gäller enbart ersättningar som inte grundar sig på förvärvsinkomster. Skatteavvikelsen avser inkomstskatt.

78 Bilaga. 4 sou 1995:36

Sjukpenning, föräldrapenning, tillfälligföräldrapenning, vådbidrag, dagpenning, kontant arbetsmarknadsstäd, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag, delpension, dagpenning vid repetitionsövzing, utbildningsbidragfär doktorander, timersättning vid kommuna vuxenutbildning, livränta vid arbetsskada, startbidrag för rörelse, eger ersättning vid närståendevård. Samtliga dessa ersättningar är skattepliktiga och pensionsgrundande. Skatteavvikelsen avser den del av arbetsgivaravgiftema som avser allmän tilläggspension.

Statliga löneutbetalningar. På löner och andra förmåner utgår normalt fulla arbetsgivaravgifter. Vad gäller utbetalningar från staten betalas avgift till arbetsskadeförsäkringen. Skatteavvikelsen avse avgiften till arbetsskadeförsäkringen.

Bilaga 4 79

Riktlinjer

9.1 Inkomst- och kapitalbeskattningen

Systemavgränsningar

RIKTLINJE 1 Beskattningsperioden skall vara ett år, antingen kalenderåret eller räkenskapsåret. Som metod för att fastställa rätt beskattningsår skall användas antingen kontantmetoden eller redovisning enligt bokföringsmässiga grunder. Lagregler skall vara utformade så att de när den ena eller andra metoden skall användas men de får vara anger utformade så att vissa skattskyldiga skall kunna tillämpa kontantmetoden och andra bokföringsmässiga grunder. De får också vara utformade så att samma skattskyldig för vissa inkomster skall tillämpa och för andra inkomster den andra metoden. den ena Kommentar: Riktlinjen fastlägger principen om beskattningsårets slutenhet.

RIKT LINJE 2 En skatteskala tillämplig på alla skattskyldiga tillhör elementen i en normativ inkomstskatt. Denna skatteskala kan vara proportionell, progressiv eller degressiv. En justering för inflation genom uppskrivning skatteskalan, när den är progressiv, är också en del i ett av normativt skattesystem. Samma gäller regler som har till syfte att av andra skäl justera skatteskalorna, förutsatt att dessa justeringar sker generellt.

RIKTLINJE 3 Särbeskattning och sambeskattning kan båda vara delar av ett normativt skattesystem de tillämpas konsekvent. Detta gäller både om mellan makar samt mellan föräldrar och barn.

RIKTLINJE 4 Skattereduktioner och andra avdrag från skatt är att betrakta som avvikelser från ett normativt system, avdraget har till syfte att tillom godose ett socialt eller näringsekonomiskt ändamål. Däremot är en sådan skattereduktion inte att betrakta som en särregel om den kan skatteskalan, gällande i princip för alla eller anses vara en del av

8 l 5-0409

80 Bilaga 4

åtminstone efter kriterier som inte syftar till att gynna skattskyldiga p g a sociala, näringsekonomiska eller liknande skäl. Kommentar: Innebär att den tidigare reduktionen för fackföreningsavgift liksom den tidigare hemmamakereduktionen 1800 kronorsavdraget är att betrakta skatteavvikelse. Även den skattesom en reduktion som erhölls löneandelen av de reparationer som lades ned på en fastighet under 1993 och 1994 är en skatteavvikelse.

RIKTLINJE 5 Regler som i en inkomstskatt med en progressiv skatteskala syftar till att skapa en utjämning mellan inkomster under en längre tidsperiod än ett år ligger inom ramen för ett normativt system. Kommentar: Innebär att lagen om ackumulerad inkomst och lagen om upphovsmannakonto är förenliga med riktlinjen. Däremot är lagen om skogskonto, om det inte gäller stormfállning, inte förenlig med riktlinjen.

RIKTLINJE 6 l ett normativt skattesystem skall finnas regler om att underskott ett år skall kunna utnyttjas mot överskott ett annat år. Kommentar: Gäller underskott i samma förvärvskälla. Den kvättning av underskott i näringsverksamhet mot inkomst av tjänst som gällde under 1994 är en skatteavvikelse.

RIKTLINJE 7 Om det i den internationella skatterätten finns specialregler för vissa typer av inkomster eller särskilda aktiviteter hos de skattskyldiga är detta att betrakta som särregler.

RIKTLINJE 8 Det är tillåtet att som medel att undanröja internationell dubbelbeskattning tillämpa exemptionsmetoden eller credit of taxmetoden. Det är även möjligt att i samma dubbelbeskattningsavtal använda dessa metoder parallellt.

RIKTLINJE 9

Offentliga företag dock Allmänna Pensionsfonden, som kcnkur-

rerar med privata företag, och organisationer, som inte driver verksamhet avsedd att ge vinst ägarna, skall beskattas på samna sätt

Bilaga 4 81

som ett motsvarande privat företag respektive organisation, som är vinstdrivande. Specialregler för vissa skattskyldiga beträffande skattskyldighet för kapitalinkomster och näringsinkomster är också en avvikelse från ett normativt system.

RIKTLINJE 10 l ett normativt skattesystem kan ett aktiebolag och därmed likartade juridiska personer kapitalbolag i motsats till personbolag beskattas som ett särskilt skattesubjekt.

RIKTLINJE 11 Inkomst förvärvad av företag, såsom handelsbolag personbolag, kan antingen beskattas hos delägarna eller hos bolaget.

Huvudnormen

Skattebasen är lika med ökningen eller minskningen av nettoförmögenheten adderad med alla konsumtionsutgifter under beskattningsperioden. Kommentarer: Alla inkomster under beskattningsperioden skall beskattas.

Preciseringar av huvudnormen

RIKTLINJE P1 Avdragsrätt skall inte medges for inbetalda premier på livförsäkringar. Utfallande livförsäkringsbelopp skall inte beskattas. Kommentarer: Avdragsrätten innebär egentligen två avvikelser: Sparandet sker med obeskattade medel, marginalskatten är ofta högre vid inbetalningen än vid utbetalningen. Om avvikelsen mäts som skillnaden i skatt på utfallande pensionsbelopp och skattereduktionen För tecknade pensionspremier mäter avvikelsen den direkta likvideffekten på budgeten. Kostnadsavvikelsen måste dock mätas som skillnaden mellan den skatt som skulle ha betalts och den skatt som kommer att betalas framtida pension. Även det individuella en pensionssparandet strider emot riktlinjen.

82 Bilaga 4

RIKTLINJE P2 Priser, premier och stipendier skall anses vara skattepliktiga för mottagaren.

RIKTLINJE P3 Transfereringar i form av kontanta understöd och understöd in natura samt värdet av den förmån som lämnas i form av lån till ränta, som är lägre än marknadsmässig, bör vara skattepliktig inkomst om subventionerna utbetalas eller om förmånerna lämnas efter bestämda kriterier till individer, såsom efter behov, ålder, ställning eller liknande. Förmåner som åtnjuts av alla medborgare, grundar däremot inte skatteavvikelser. Kommentar: Innebär att offentliga transfereringar är skattepliktiga.

RIKTLINJE P4 Hela värdet av s.k. fringe benefits skall inräknas i den skattskyldiges inkomst. Kommentar: Pensionskostnader för arbetstagare är exempel på en sådan avvikelse. Förmånen ges till den anställde och bör således beskattas hos denne.

RIKTLINJE P5 Värdet av tillgångar som tas ut av näringsverksamhet skall anses vara skattepliktig inkomst. Kommentar: Uttag av bränsle. Ett införande av skatteplikt skulle förmodligen erodera skattebasen samt medföra stora kontrollproblem.

RIKT LINJE P6 Kapitalinkomster, såsom hyror och räntor, skall vara skattepliktiga i ett normativt inkomstskattesystem. Realisationsvinster är också skattepliktiga inkomster. Orealiserade kapitalvinster beskattas däremot inte. Kommentar: Möjligheten att utnyttja en realisationsförlust till 100 % för kvittning mot realisationsvinster, vad gäller börsnoterade finansiella instrument, är att betrakta som en skatteavvikelse.

RIKT LINJE P7 Förmån att bo i egethembostadsrättslägenhetskall beskattas utifrån en alternativ kapitalplacering.

Bilaga 4 83

RIKTLINJE P8 Kapitalvinster och kapitalförluster vid avyttring av egendom skall ingå i skattebasen, när dessa vinster respektive förluster har realiserats.

RIKTLINJE P9 Premier som arbetsgivare inbetalar till försäkringsbolag för premier på livförsäkring, för vilken den anställde är försäkringstagare, skall räknas skattepliktig inkomst för den anställde det år premien som inbetalades. När försäkringsbeloppet i framtiden utbetalas är det skattefritt. De belopp som försäkringsgivaren åtnjuter som avkastning de inbetalda beloppen skall beskattas hos försäkringstagaren eller åtminstone hos försäkringsgivaren med samma skattesats som den som hade träffat försäkringstagaren. Inbetalningar av arbetsgivaren avseende offentliga pensionsförsäkringar är endast skattepliktiga hos den anställde, pensionssystemet är uppbyggt som ett premieom reservsystem. Kommentar: Den lägre skattesatsen avkastningen är en skatteavvikelse.

Begränsningar av huvudnormen

RIKT LINJE B] Inkomster med separat beskattning skall inte ingå i den bas vilken inkomstskatten beräknas. Kommentar: Tillåter separat beskattning av arv, gåva, lotterivinster, totalisatormedel, m.m.

RIKT LINJE B2 Värdet eget arbete utanför näringsverksamheten, såsom hushållsav tjänster, fritidsaktiviteter och ideellt arbete är inte skattepliktig inkomst. Kommentar: Riktlinjen medför att produktion av egenarbete inte skall läggas till förmögenhetsökningen enligt riktlinje

RIKT LINJE B3 Avdrag skall ske för alla kostnader uppkomna för att förvärva och bibehålla intäkter. Konsumtionsutgifter är inte avdragsgilla. Kommentar: Avdrag för kostnader för resor till och från arbetet är en privat levnadskostnad och är således en skatteavvikelse.

84 Bilaga 4

RIKTLINJE B4 Anskaffningskostnaden för byggnader, maskiner, inventarier liksom för immateriella rättigheter och naturtillgångar utnyttjade i näringsverksamhet skall avdras genom avskrivningar fördelade över den ekonomiska livslängden för tillgången.

RIKT LINJE B5 Metoderna att värdera inköpt lager och att fastställa tillverkningskostnaderna skall ske sådant sätt att de står i överensstämmelse med god redovisningssed.

9.2 Socialavgifter och särskild löneskatt

Systemavgränsningar

RIKTLINJE 1 Skattedelen av socialavgifterna utgörs av hela avgiften till folkpensioneringen samt hälften av avgifterna till allmän tilläggspension, allmän sjukförsäkring, delpensionering och arbetsskada adderat med 1,5 procentenheter. Kommentar: Följer gängse definition av den särskilda löneskatten. Skattedelarna i de olika avgifterna har beräknats schablonmässigt.

RIKTLINJE 2 Socialavgiftersärskild löneskatt skall betalas antingen av arbetsgivaren eller av den som mottar en ersättning, vilken socialavgiftersärskild löneskatt skall utgå.

RIKTLINJE 3 Avgiftssatsen skall i princip vara densamma för arbetsgivaravgifter och för egenavgifter. Skattesatsen skall likaså vara densamma, oavsett vem som debiteras den särskilda löneskatten. Kommentarer: De skattesatser som f.n. gäller får anses vara förenliga med ett normativt system, trots att vissa skillnader finns.

RIKTLINJE 4 På underlaget skall utgå socialavgiftersärskild löneskatt med en proportionell avgifts-skattesats. Ingen skillnad skall göras beroende på arten av verksamhet och verksamhetsort.

Bilaga 4 85

Kommentar: Även ett progressivt eller regressivt skatteuttag är förenligt med normen. Däremot är särskilda nedsättningar att betrakta som avvikelser.

RIKTLINJE 5 Avsteg från riktlinjerna får ske, när detta är påkallat främst av administrativa skäl, a för att minska kostnaderna för administrationen av socialförsäkringssystemen.

Huvudnormen

Basen skall vara i princip densamma för socialavgiftsärskild löneskatt som för inkomstskatt, när det gäller egenavgifter. Basen skall, när det gäller arbetsgivaravgifter, i princip omfatta de ersättningar, som hos mottagaren skall beskattas som inkomst av tjänst. Kommentar: Alla ersättningar för utfört arbete utgör underlag för avgifter.

Preciseringar av huvudnormen

RIKTLINJE P1

Inkomst av tjänst till den del den utgör ersättning för utfört arbete

och inkomst av näringsverksamhet hos fysiska personer skall utgöra underlag för antingen socialavgifter eller för särskild löneskatt. Kommentar: Innebär att offentliga icke skattepliktiga transfereringar inte ingår i underlaget medan skattepliktiga ersättningar skall ingå i underlaget. Detta innebär att barnbidrag inte är att betrakta som en avvikelse, eftersom det inte utgör ersättning för något arbete.

RIKTLINJE P2 Ersättningar, som är förmånsgrundande enligt LAF, skall utgöra underlag för arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. Ersättningar, som inte är förmånsgrundande enligt LAF, men som utgör ersättning for förvärvsarbete skall utgöra underlag för särskild löneskatt. Kommentar: Utbetald sjukpenning är en skatteavvikelse eftersom den är pensionsgrundande inte ingår i underlaget för beräkning av men ATP-avgift. Om ATP-avgift erläggs på sjukersättningen skulle avgiften till sjukförsäkringen behöva höjas medan ATP-avgiften skulle kunna sänkas. Gynnar företag med låg sjukfrånvaro.

86 Bilaga 4

RIKT LINJE P3 Som utgångspunkt för bedömningen hur ett normativt system skall utformas för socialavgifter och särskild löneskatt gäller även i tillämpliga delar de riktlinjer som uppställts for inkomstskatten.

9.3 Mervärdesskatten

Systemavgränsningar

RIKTLINJE 1 För skattskyldighet skall i princip krävas yrkesmässig omsättning. Om yrkesmässig omsättning inte föreligger kan den skattskyldige inte dra den mervärdesskatt som ligger på inköpta och på annat sätt av erhållna och tjänster. En tillfällig försäljning av t ex begagnade varor från privat person till en annan skall inte heller inräknas i varor en skattebasen. En försäljning t begagnade varor från en privatav ex till i näringsverksamhet inräknas inte i skattebasen. person en person Vid vidareförsäljning i näringsverksamhet av en sådan vara skall en fiktiv ingående mervärdesskatt avräknas, eftersom endast mervärdet en uppkommet i näringsverksamheten skall beskattas.

RIKTLINJE 2 Skattesatsen skall vara proportionell och enhetlig. Kommentar: Lägre skattesatser kan direkt likställas med förmåner medan högre skattesatser utgör sanktioner.

RIKTLINJE 3 Offentliga organ skall inte ta ut skatt mervärdet utan betraktas som slutliga konsumenter, om de ombesörjer uppgifter vilka räknas som offentlig myndighetsutövning, ex. försvarets och domstolarnas verksamhet. Kommentar: Skatten skall enbart påverka privat konsumtion.

RIKT LINJE 4 Om offentliga organ tillhandahåller varor och tjänster, vilka konkurremed och tjänster tillhandahållna av privata näringsidkare, rar varor skall dock som slutliga konsumenter betraktas de individer som tillgodogör sig varorna eller tjänsterna.

Bilaga 4 87

RIKTLINJE 5 l internationellatransaktioner skall antingen destinationsprincipen eller ursprungsprincipen tillämpas. Kommentar: Destinationsprincipen tillämpas överallt. Gäller skattskyldigas köp i annat land

RIKT LINJE 6 Särskilda lättnader avseende skattskyldighet för personer och företag, bedriver begränsad verksamhet för vilken skattskyldighet i och som för sig föreligger, skall accepteras, om särreglerna är betingade av administrativa skäl. Kommentar: En lagstiftning begränsar skatteplikten till företag som omsättning överstiger en viss nivå är förenlig med normen. vars

RIKTLINJE 7 skattskyldig är i mervärdesskattesammanhang den som förvärvar en intäkt att tillhandahålla vara eller tjänst. I en koncern kan genom en dock undantag från denna huvudregel accepteras och ändå anses normativa, så länge reglerna syftar till att skapa neutral behandsom ling mellan koncern innehållande flera bolag och ett enda bolag en med flera divisioner.

RIKTLINJE 8 skattskyldighet skall inträda när den intäkt, till vilken den utgående mervärdesskatten är att hänföra, enligt god redovisningssed anses förvärvad. Avdrag för ingående mervärdesskatt bör få ske när den kostnad, till vilken den ingående mervärdesskatten är att hänföra, enligt god redovisningssed anses ha uppkommit.

Huvudnormen

Skattebasen i mervärdesskatt skall innehålla allt tillhandahållande en i form av varor och tjänster. Kommentar: Innebär att alla transaktioner är skattepliktiga.

88 Bilaga 4

Preciseringar av huvudnormen

RIKT LINJE P1 Uttag ur näringsverksamhet skall anses vara skattepliktigt tillhandahållande. Kommentar: Jfr inkomstbeskattningen där motsvarande uttag är skattepliktiga.

RIKTLINJE P2 Mervärdesskatt på i näringsverksamhet inte avdragsgilla kostnader skall inte avräknas som ingående mervärdesskatt.

RIKT LINJE P3 Värdet av uthyrning av fast egendom skall ingå i skattebasen. Kommentar: Kravet på yrkesmässig omsättning medför att eget hem inte skall ingå i skattebasen.

RIKTLINJE P4 Köp och hyra av varaktiga hushållsvaror skall ingå i skattebasen. Kommentar: Se ovan

RIKTLINJE P5 Värdet av bank- och forsäkringstjänster skall ingå i skattebasen, om tjänsten är avsedd för konsumtion. I annat fall skall tjänsten inte vara skattepliktig. Kommentar: Innebär att mervärdesskatt skall utgå på konsumtionsräntor. Mervärdesskatt utgår på uthyrning bankfack. För bankfack av som används i näringsverksamhet avlastas skatten att den genom avräknas som ingående skatt. För bankfack används för som personligt bruk skall avgiften ingå i underlaget för konsumtionsskatt. För bankfack som används för sparandeinvestering bör ingen mervärdesskatt utgå.

RIKTLINJE P6 Skattepliktiga varor och tjänster skall värderas till marknadspriset. Kommentar: Jfr inkomstbeskattningen

Bilaga 4 89

Begränsningar av huvudnormen

RIKTLINJE Bl Det beräknade värdet av sådana varor och tjänster, som individerna själva producerat skall inte inräknas i skattebasen, även om varan och tjänsten kan hänföras till konsumtion. Kommentar: yrkesmässighet

RIKTLINJE B2 Kostnader for sparande och investeringar skall inte inkluderas i skattebasen. Kommentar: Om sista ledet i kedjan är en investering, skall ingen skatt utgå och den ingående skatten på gjorda inköp avräknas för att avlasta investeringskostnaden all mervärdesskatt.

RIKTLINJE B3 Kostnaden för premier för livförsäkringar skall inte ingå i skattebasen. Kommentar: Sparande skall inte beskattas.

RIKTLINJE B4 Undervisning skall i princip anses vara skattepliktig. Men om den ingående mervärdesskatten vid en beräkning utgående från den faktiska avgiften är större än den utgående mervärdesskatten, skall undantag från mervärdesskatteplikt accepteras som en del av ett nonnativt system. Kommentar: Eftersom i huvudsak all undervisning sker med statligt stöd skulle skatteplikt medföra att den ingående mervärdesskatten en i de flesta fall skulle överstiga den utgående. Detta i sin tur skulle medföra att de statliga bidragen skulle öka. Innebär också att motsvarande utbildning som drivs i privat regi inte är skattepliktig.

RIKTLINJE B5 Sjukvård, tandvård, social omsorg, m.m. skall i princip anses vara skattepliktigt tillhandahållande. Men om den ingående mervärdesskatten vid en beräkning utgående från den faktiska avgiften är större än den utgående mervärdesskatten, skall undantag från mervärdesskatteplikt accepteras som en del av ett normativt system. Kommentar: Se ovan

90 Bilaga 4

9.4 Punktskatteornrådet

Riktlinjerna inom punktskatteområdet är betydligt svårare att fastställa jämfört med övriga skatteområden. Huvudnormen inom punktskatteområdet är att skatten skall vara proportionell. För energi- och koldioxidskatten har emellertid har två olika normer tagits fram; den ena som i stort bygger på den befintliga lagstiftningen är den som valts medan den andra baseras en viktning av de olika energislagen. Riktlinjerna och avvikelserna för den senare finns redovisat i Appendix. Internationellt är det få länder som redovisar avvikelser inom punktskatteområdet och den redovisning som finns avser främst redovisningar inom tobaks- och alkoholområdet. För skatter med smala baser redovisning skatteavvikelser inte ändamålsenlig. är en av Dessa skatter skall snarare ses som olika typer av regleringar och ingår därför inte i denna redovisning. Exempel på skatter som kan ses som regleringar är svaveldioxidskatten.

Energiskatt

Från och med 1995 ingår bensin- och dieseloljeskatteni energiskatten. Eftersom skatteuttaget bensin, olja och elektrisk kraft har varierat beroende på ändamålet har detta beaktats i normen. Detta innebär att skattebasema är uppdelade på tre sektorer; transporter, uppvärmning och insatsvaror i produktionen. För och bränsle som förbrukas inom industrin, SNI 1-3, är normen för skatteuttaget noll. Skatten bränslen som förbrukas för inrikes transporter är satt till 37 örekWh, dvs den skatt som tas ut på blyfri bensin. Skatten på bränsle som förbrukas för utrikes transporter är satt till 0 örekWh medan skatten bränsle som förbrukas inom tjänste- och hushållssektom är satt till 9 örekwh. Normen bygger till stor del på den gällande lagstiftningen. Sedan lång tid tillbaka har skatteuttagen på bränsle varierat med användningssättet. O-skattesatsen för SNI l beror på de nedsättningsregler som för närvarande finns. Eftersom även SNI 2-3 är konkurrensutsatt skall O-skattesats även tillämpas på dessa sektorer.

Koldioxidskatt

För bränsle som används inom sektorerna SNI l-3 sätts normen till 25 % av den generella skattesatsen medan övriga sektorer, inklusive transportsektorn betalar 100 %. Normen för internationell luft- och sjöfart sätts till 0 örekwh.

Bilaga 4 91

Skatt på viss elektrisk kraft

Skatten, tas ut producerad kilowattimme i vattenbaserade som per anläggningar, kan likställas med extra inkomstskatt, varför hela en sanktion. skatten en

Särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk

Även denna skatt är sanktion eftersom skatten, som omfattar en kärnkraftsbaserade anläggningar, kan likställas med en extra inkomstskatt.

Försäljningsskatt på motorfordon

Normskatteuttaget är satt till de Skatteregler gäller för miljöklass som Det extra skatteuttaget för bilar i miljöklass 3 är därför en sanktion.

F asti ghetsskatt

Fastighetsskatt utgår alla typer av bostadsfastigheter. Fastighetsskatten skall för eget hem motsvara en schablonintäkt för nyttjandet. En neutral beskattning av olika typer av boende medför att fastighetsskatten för flerfamiljsfastigheterna är en skattesanktion.

92 Bilaga 4

Appendix

Alternativ norm för energiskatt och koldioxidskatt

Energiskatt

I detta alternativ är normen för skatteuttag detsamma oberoende i av vilken sektor användningen sker. Samma används således för all norm energianvändning. Normskattesatsen beräknas utifrån viktning en av volymen och de olika skattesatserna för olika bränslen, vilket typer av innebär att normen utgörs det viktade skatteuttaget gällande av av regler. Summan av skatteförmåner och skattesanktioner är definitionsmässigt lika med noll. Detta alternativ utgår således från att all energianvändning skall beskattas likvärdigt, det används oavsett om för produktion eller konsumtion. Den viktade skattesatsen för 1995 blir då 8,2 örekWh.

Koldioxidskatt

Även för koldioxidskatten tillämpas enhetlig skattesats en som norm inom alla sektorer. Skattesatsen beräknas det viktade värdet som av volymer och olika skattesatserna för olika bränslen. Även typer av här innebär normen att skattestöd och skattesanktioner är lika med summa noll. Detta alternativ utgår således från att all energianvändning skall beskattas likvärdigt, oavsett det används för produktion eller om konsumtion.

Bilaga 4 93

Saldopåverkande bruttoavvikelser

Förslag Alternativ

Förmån Sanktion Förmån Sanktion

Energiskatt 12,85 -0,45 18,41 -31,38 Förbrukning inom SNI 1,2 och 3 1 Förbrukning inom SNI jordskogsbruk -0,45 -0,17 0 2 Förbrukning av biobränslen SNI 2+3 3,87 3 Förbrukning fossila bränslen SNI 2+3 2,11 av 4 Förbrukning av elkraft SNI 2+3 ,

Inrikes transporter

Yjänste- och hushållssektorn 1 l Elförbrukning för tjänste- 0 hushállssektom -0,72 12 Elförbrukning i norrlandskommuner 0,52 0,45 13 El för gas- värme- vatten- och elforsörjning 0,24 0,16 14 Differentierat skatteuttag fossila bränslen 3,27 2,61 15 Skattebefrielse biobränslen 2,67 2,43 16 Bidrag till värmeverk med 9 örekWh levererad värme till industrin 0,32 0,32 17 Halvt avdrag för allmän energiskatt på bränsle som förbrukats för produktion av vänne vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i kraftvärmeanläggning 0,1 0,1 en

Koldioxidskatt 0,5 -0,49 3,57 -5,63

Förbrukning inom SNI 1,2 och 3 1 Bränsle som åtgår vid produktion elkraft -0,23 0,66 av 2 Förbrukning inom SNI 2+3 1,02 3 Förbrukning inom SNI l -0,26 -0,l -jord- 0 skogsbruk 4 Förbrukning inom växthusnäringen 0,06

Tjänste- och hushållssektorn Förbrukning inom tjänstehushållssektom -2,15 o 6 Bensin diesel inom transportsektom -3,38 0 7 Avdrag för koldioxidskatt på bränsle åtgätt för metallurgiska processer 0,08 0,22 som 8 Avdrag for koldioxidskatt på bränsle förbrukats inom SNI 2-3 0,06 0,17 som

Övrig transportsektor

94 Bilaga 4

Saldopåverkande nettoavvikelser

Förslag Alternativ

Förmån Sanktion Fönnán Sanktion

Energiskatt 9,04 -0,34 13,46 -18,84 Förbrukning inom SNI 1,2 och 3 1 Förbrukning inom SNI jord- 0 skogsbnxk -0,34 -0,13 2 Förbrukning av biobränslen SNI 2+3 2,9 3 Förbrukning av fossila bränslen SNI 2+3 1,59 4 Förbrukning av elkrañ SNI 2+3 3,29

Inrikes transporter

Uänste- och hushållssektørn 11 Eltörbrukning för tjänste- o hushällssektom -0,45 12 Eltörbrukning i norrlandskommuner 0,33 0,28 13 El för gas- värme- vatten- och elförsörjning 0,18 0,12 14 Differentierat skatteuttag fossila bränslen 2,08 1,66 15 Skattebefrielse biobränslen 2 1,82 16 Bidrag till värmeverk med 9 örekWh levererad värme till industrin 0,24 0,24 17 Halvt avdrag för allmän energiskatt på bränsle som förbrukats för produktion av värme vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en krañvärmeanläggning 0,08 0,08

Koldioxidskatt 0,56 -0,19 2,67 -3,68

Förbrukning inom SNI 1,2 och 3 l Bränsle som åtgår vid produktion av elkrañ 0,18 0,49 2 Förbrukning inom SNI 2+3 0,77 3 Förbrukning inom SNI 1 jord- 0 skogsbruk -0,l 9 -0,1 4 Förbrukning inom växthusnäringen 0,04

jänste- och hushållssektarn 5 Förbrukning inom tjänste- o hushållssektom -l,52 6 Bensin o diesel inom transportsektorn -2,06 7 Avdrag för koldioxidskatt på bränsle som åtgått för metallurgiska processer 0,06 0,17 8 Avdrag för koldioxidskatt på bränsle som förbrukats inom SNI 2-3 0,05 0,13

Övrig transportsektor

Bilaga 5

Kartläggning av fönnåner statliga och Vissa skattesanktioner

2 Bilaga 5

förmåner och vissa

Kartläggning av statliga

skattesanktioner

I denna bilaga anges de statliga förmånerna och vissa skattesanktioner enligt det förslag till redovisning utredningen presenterar. Av bilagan framgår vilka de enskilda förmånerna är inom varje politikområde. Uppgifterna ligger sedan till grund för de aggregerade sammanställningar som finns redovisade i avsnitt 4 i huvudtexten. Beloppen i denna bilaga är uttryckta i tusentals kronor och visar en prognos för utfallet innevarande år. Kartläggningen har gjorts utifrån den prognos för budgetåret 199495 som presenterades i budgetpropositionen i januari 1995. Huvuddelen av informationen har tagits från det statsbudgetsystem som används inom Finansdepartementets budgetavdelning och bygger därmed på de klassificeringar som gjorts där. För de statliga förmåner som inte redovisas över statbudgeten har uppgifter hämtats från Riksgäldskontoret eller de fonderna som det är fråga om. Indelningen i politikområden är också hämtad från statsbudgetsystemet och har tidigare presenterats i t ex den lånsiktiga konsekvenskalkyleni kompletteringspropositionen 1994. Indelningen i politikområden är inte alltid given. Vid framtida användning av förmånsredovisningen utgår utredningen från att en löpande anpassning sker till vilka relevanta indelningar som är aktuella. Metodmässigt klassas varje förmån som tillhörande ett visst polikområde även om en mindre del av t ex ett anslag kan tyckas ingå i ett annat. Någon beräkning med indelning i de för riksdagens budgetberedning föreslagna utgiftsomrâden har inte gjorts i utredningsarbetet eftersom Finansdepartementets statsbudgetsystem ännu inte färdigställts för detta. Utredningen gör bedömningen att förmånernas form vad gäller den statliga konsumtionen egentligen inte behöver specificeras på löner, hyror osv. Så är emellertid statsbudgetsystemet idag uppbyggt. Vid vidare-utvecklingen av förmånsredovisningen bör detta kunna åtgärdas och den sammanlagda konsumtionsutgiften för varje förmån enkelt kunna erhållas. Den redovisning som finns i denna bilaga skulle då bli kortare och mer överskådlig. Den kolumn med % i huvudet, dvs som anges före beloppen, visar hur stor del av förmånen som har den aktuella formen. Exempelvis kan en förmån till hälften ha formen av statlig konsumtion medan andra hälften har formen av transfereringar.

Bilaga 5 3

Bland skatteavvikelserna finns de för vilka det inte anges något belopp. Det beror på att storleken inte kunnat beräknas. Det är ändå värdefullt att se att även dessa avvikelser finns för att uppnå de politiska målen inom olika områden och därför har de tagits med i redovisningen. Som framgår av bilaga 4 är redovisningen av skattesanktioner heller inte fullständig utan dessa har ännu bara tagits fram på punktskatteområdet. Beloppen vad gäller punktskatter avser kalenderåret 1995 I statsbudgeten finns ett antal s k 1000-kronorsanslag. Dessa är i budgeten upptagna till 1000 kronor antingen för att det är anslag för myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet och som således inte finansieras via statsbudgeten och därmed inte ska belasta anslslagen eller att det är anslag som inte går att budgetera som t ex anslag för täckande av förluster i anledning av statliga garantier. Det bör slutligen uppmärksammas att i den prognos som gjordes vid årsskiftet och som redovisningen i bilagan bygger på finns Sveriges avgift till EU med men däremot inte ännu de stöd som kommer att gå från EU till Sverige. När båda strömmama finns redovisade bör de belopp som i redovisningen anges for Sveriges avgift reduceras med vad som kommer tillbaka till landet for att undvika dubbelräkning.

4 Bilaga 5

Försvar F ÖRMÅN PROGNOS Konsumtion 38 724 029 Löner Försvarsmakten 12 039 390

ÖCB: Tekniska åtgärder i ledningssystemet m m 33 120 Civilbefälhavama 22 428 Befolkningsskydd och räddningstjänst 315 304 Förebyggandeåtgärder mot jordsked och andra naturolyckor 9 000 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. 350 Vapenfristyrelsen 9 871 Vapenfristyrelsen: Vapenfria tjänstepliktiga 45 500 Styrelsen för psykologiskt försvar 5 109 ÖCB: Försörjning med industrivaror 25 049 ÖCB: Täckande förluster till följd av av

Försvarsforskning: Hänsynstagandetill A- B-

Flygtekniska försöksanstalten: Avgiftsñnansierad verksamhet 0 Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter

Delegationen för planläggning av efterforskningsbyråns verksamhet 928 Funktionen hälso- och sjukvård m m

Överstyrelsen för civil beredskap: Åtgärder inom den civila delen av totalförsvaret . G 510 Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader A 2 800

Bilaga 5 5 Hyror

Förebyggande åtgärder mot jordsked och andra

Försvarsforskning: Hänsynstagandetill A- Boch C-stridsmedel 1 092 m.m.

Beredskapslagringav Försvarets materiel o anläggningar Försvarsmakten 12 404 220

Förebyggandeåtgärder mot jordsked och andra

museer Försvarsforskning: Hänsynstagande till A-

Delegationen för planläggning av eñerforskningsbyråns verksamhet l 073

Övriga och yänsteinköp varu- Försvarsmakten s 755 920 300 Utredningar mm

22 685 Skyddsrum m.m.

6 Bilaga 5 Förebyggandeåtgärder mot jordsked och andra

OCB: Täckande av förluster till följd av statliga

Försvarsforskning: Hänsynstagandetill A-

Flygtekniska försöksanstalten:Avgiñsfinansierad verksamhet 0

Överstyrelsen för civil beredskap: Åtgärder inom den civila delen av totalförsvaret 4 489 Åtgärder inom delfunktionen Elkrañ 18 240 Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader 60 900

Reparation och underhåll exkl löner Försvarsmakten 2 188 980

Förebyggandeåtgärder mot jords ed och andra

Försvarsforslming: Hänsynstagandetill A-

Löner för reparation och underhåll Ersättningar för kroppsskador 100 74 200

Investeringar 870 615 lnvesteringslöner Vägverket: Försvarsuppgifter 1 000

Bilaga 5 7

Investeringar Försvarsmakten 729 660 2 200 Utredningar mm

Förebyggandeåtgärder mot jordsked och andra naturolyckor 500 ÖCB: Täckande av förluster till följd av statliga 0 beredskapsgarantier m.m.

Försvarsforslming: Hänsynstagande till A-

Flygtekniska törsöksanstalten: Avgiñsfinansierad verksamhet Vissa mindre nämnder 10 Totalförsvarets tjänstepliktsnämnd Totalförsvarets chefsnämnd 14 Delegationen för planläggning av efterforskningsbyråns verksamhet 58

Överstyrelsen för civil beredskap: Åtgärder inom den h 102 civila delen av totalförsvaret

Transfereringar 760 569 Hushåll

31 759 Skyddsrum m.m. Förebyggande åtgärder mot jordsked och andra naturolyckor 250 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. 10 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom

Statliga bolag konsumtion Beredskap for civil luñfart 71 400 Åtgärder inom delfunktionen Elkraft l 600 9 074 Skyddsrum m.m. Beredskapslagr o utbildn mm för hälso o sjukvård i krig 39 200

Privata bolag konsumtion Åtgärder inom delfunktionen Elkraft 960

8 Bilaga 5 Privata bolag investeringar

Kommuner konsumtion exkl län

Kommunerför investering

Statliga organisationer och föreningar Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. 10 Vapenfristyrelsen: Vapenfria tjänstepliktiga 1 300 Stöd till frivilliga försvarsorganisationerinom

Delegationen för planläggning av eñerforskningsbyråns verksamhet 29 841

Privata organisationer och föreningar Funktionen hälso- och sjukvård m.m. i krig 9 000 Vägverket: Försvarsuppgitter l 500

Finansiella transaktioner 558 000 Lån Funktionen hälso- och sjukvård m.m. i krig 22 33 001 Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader 100 220 000

Beredskapslagring

Skatteförmåner Värnpliktigas förmåner 100 Dagpenning reputbildning 100

SUMMA 40 913 212

1995:36 Bilaga 5 9

SOU

Rättsväsende FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 18 524 603 Löner

l 780 730 Domstolama m.m.

450 Jämställdhetsombudsmannenm.m.

Hyror

Domstolarna m.m.

.lämställdhetsombudsmannenm.m. Patentbesvarsrätten 50 5 300 Marknadsdomstolen 31 1 922

Övriga varu- och tjänsteirzkäp

Information om medlemsskap i EU 100 124 800 Folkomröstning om svenskt

10 Bilaga 5

Reparation och underhåll exkl löner

Löner för reparation 0 underhåll Diverse kostnader för rättsväsendet 62 17 608

Investeringar 230 521 Rikspolisstyrelsen 1 4 960 Säkerhetspolisen 5 24 050 Statenskriminaltekniska laboratorium 2 948 Domstolsverket 3 1 960 Domstolama m.m. 3 76 317 Kriminalvårdsstyrelsen 5 5 250 Kriminalvården 3 112 500

Hushåll Diverse kostnader för rättsväsendet 3 852 Brottsoffermyndigheten: Ersättn för skador på grund av brott 96 48 000

Privata bolag konsumtion Rättshjälpskostnader 100 800 001 Brottsoffermyndigheten: Ersättn för skador pâ grund av brott 2 1 000

Bilaga 5 11

Kommuner konsumtion exkl lön Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala skolväsendet m.m. l 438 000

Privata organisationer ochföreningar Allmänna val 61 620 Domstolsverket 653 Brottsoffermyndigheten: Ersättn för skador på grund av brott l 000

Internationella transfereringar Bidrag till vissa internationella sammanslutningar mm 2 600

Finansiella transaktioner 66 363 Lån

Bilaga 5 13

Utrikesförvaltning och internationell samverkan

FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 2 744 024 Löner

Utredningar och andra insatser på det utrikespolitiska

Internationellt samarbetemm Hyror

Övriga varu- och tjänsteinköp

Utredningar mm

Utredningar och andra insatser på det utrikespolitiska området 50 1 250

Reparation och underhåll exkl löner

14 Bilaga 5

Transfereringar 1 680 825 Hushåll

Statliga bolag konsumtion Kostnader för statsstöddexportkreditgivning genom AB Svensk Exportkredit 100 30 000 Kostnader för statsstöddexportkreditgivning avseende export av fartyg m.m. 100 8 000 Ersättning för extra kostnader för fömiánlig kreditgivn till u-länder 100 50 000

Privata bolag konsumtion

Statliga organisationer och föreningar

Information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling 10 2 065 Bidrag till WHO-enheten för rapportering av läkemedelsbiverkningar 100 2 600

Privata organisationer och föreningar

Information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling 90 18 581 Internationella transfereringar

Organisationen för ekonomiskt samarbeteoch utveckling OECD 100 22 600 Europeiska frihandels sammanslutningenEFTA 100 130 000 Organisationer för internationell handel och

Exportkreditnämnden täckande av vissa utgifter för skadeersättningar 100 237 002 Bidrag till WHO 100 29 800 Höjning av grundkapitalet i Nordiska investeringsbanken 100 41 900 Samarbete avs infonnationstjänster inom ramen för

Bilaga 5 15

Central förvaltning

FÖRMÅN % PROGNOS

Konsumtion 5 371 203 Löner Hans Majzt Konungens och det Kungliga Husets hovhållning 30 100 De kungliga slotten: Driñskostnader 26 460 Kungliga husgerådskammaren 222 995 566 Regeringskanslietm.m. Statens lokalförsörjningsverk 9 520 Statens fastighetsverk 0 Byggnadsstyrelsen: Avvecklingskostnader 80 000 RGKü-örvaltningskosmader 37 418 RGK:In- och utlånings verksamhet 0 Riksrevisionsverket 123 326 Utvecklingsarbete 840 Uppdrag till Statskontoret 47 810 Statskontoret: Uppdragsverksamhet 0 SCB: Statistik register och prognoser 305 640 SCB: Uppdragsverksamhet 0

2 380 Utredningar mm l 164 Utredningar mm l 382 922 Länsstyrelsernam.m. Kammarkollegiet: Myndighetsuppgifter 15 600 Kammarkollegiet: Uppdragsverksamhet 0 Bidrag till fömyelsefonder på det staligt reglerade omrâdet 750 Ungdomsstyrelsen 4 740 1 710 Utredningar mm Riksdagensledamöter och partier m.m. 225 000

Hyror 19 320 606 Regeringskanslietm.m. Statens lokalforsörjningsverk 47 15 980 Täckning merkostnaderfor lokalkostnader mm 100 95 001 av RGKzFörvaltningskostnader 17 12 002 Riksrevisionsverket 15 633

Länsstyrelsernam.m. Kammarkollegiet: Myndighetsuppgifter 17 4 080 Bidrag till fömyelsefonder det staligt reglerade området 2 250 Riksdagens byggnader m.m. 53 74 200 Riksdagens förvaltningskostnader 28 69 244

Övriga varu- och yänsteinköp De kungliga slotten: Driñskostnader 294 Kungliga husgerádskammaren 96 10 654 337 480 Regeringskansliet m.m. Gemensamma ändamål för regeringskanliet m.m. 100 4 999 Statens lokaltörsörjningsverk 24 8 160

16 Bilaga 5

Statens fastighetsverk Restaureringsarbeten vid de kungliga slotten och rikets tästningar 50 000 Byggnadsstyrelsen:Avvecklingskostnader 15 000 RGK:Förvaltningskostnader 21 180 RGK:In- och utlånings verksamhet

SCB: Uppdragsverksamhet Statensarbetsgivarverk Till regeringens disposition för vissa stabsuppgifter 380 Statenslöne- och pensionsverk Externa arbetstagarkonsulter 4 000 Sametinget 4 753 Utvecklingsarbete inom Utbildningsdepartementetsområde 16 500 Statensförlikningsmannaexpedition 1 699 Utredningar mm 850 Utredningar mm Länsstyrelserna m.m. 197 560 Kammarkollegiet: Myndighetsuppgiñer 4 080 Kammarkollegiet: Uppdragsverksamhet Bidrag till tömyelsefonder på det staligt

Reparation och underhåll exkl löner

Löner f rep 0 underhåll

Statskontoret: Uppdragsverksamhet SCB: Uppdragsverksamhet Statenslöne- och pensionsverk

Bilaga 5 17

Kammarkollegiet: Uppdragsverksamhet 0 Bidrag till fömyelsefonder på det staligt reglerade området 500 114 Utredningar mm Riksdagens forlagsverksamhet 678 Riksdagens ombudsmän Justitieombudsmannen 6 460 Riksdagens revisorer och deras kansli 238

Transfereringar 178 289 Hushåll Vissa avtalsstyrda anslag 100 132 500 Riksdagens ledamöter och partier m.m. 11 41 250

Statliga bolag konsumtion Statliga ägarinsatser mm i Nordbanken 100 300 Bidrag till fömyelsefonder på det staligt reglerade området 3 000

Statliga organisatoner och föreningar Sametinget 194

Privata organisationer ochföreningar Sametinget 485

Internationella transfereringar Utvecklingsarbete 560

Finansiella transaktioner 2 180 000 Lân Vasakronan AB m 100 l 200 000 rn Akademiska hus 100 500 000 Statens fastighetsverk 100 480 000

SUMMA 7 799 398

9 l 5-0409

18 Bilaga 5

naturvård

Miljöskydd och energi

FÖRMÅN % PROGNOS

Konsumtion 997 773 Löner Östersjösamarbete trafik och mijö om 4 000

Bidrag enligt internationella miljökonventioner

Hyror Information och utbildning m.m. 30 Statensnaturvårdsverk 32 000 Koncessionsnämndenför miljöskydd 837 Bidrag enligt internationella miljökonventioner

Övriga och yänsteinkäp varu-

Åtgärder för energieffektivisering m.m. i bl.a.

Bidrag enligt internationella miljökonventioner

Visst internationellt samarbetei fråga om kämsäkerhet m.m. 387 åtgärder för att rena dalälven 2 000 Statensva-nämnd 2 391

Bilaga 5 19

Reparation och underhåll exkl löner Koncessionsnåmnden för miljöskydd 502 Statens strålskyddsinstitut u 750

Löner för reparation och underhåll Investeringar inom miljöområdet 20 36 000

Investeringar 140 417 stersjösamarbeteom trafik och mijö 250 Statens naturvårdsverk 4 000 Bidrag till kalkningsverksamhet av sjöar och vattendrag 7 500 Investeringar inom miljöområdet 126 000 Landskapsvårdande åtgärder 2 500 Koncessionsnärnnden för miljöskydd 167 Kemikalieinspektionen 0

Transfereringar l 053 269 Hushåll

Statliga bolag konsumtion Vissa åtgärder for effektivare användning av energi 2 000

Privata bolag konsumtion Täckande av förluster i anledning av statliga garantier inom energiområdet 82 2 378 Vissa åtgärder för effektivare användning av energi 28 28 000 Åtgärder for energieffektivisering m.m. i bl.a. Östeuropa och Baltikum 4 000 Landskapsvårdandeåtgärder 17 500

Privata bolag investeringar energiteknik 94 235 000 Bidrag för ny biobränsle användning 78 7 800 Främjande av

Kommuner konsumtion exkl lön

Kommuner fär investering Bidrag för energiteknik 15 000 ny användning 600 Främjande av biobränsle

Statliga organisationer och föreningar Bidrag enligt internationella miljökonventioner och avtal m.m. 80 Visst internationellt miljösamarbete 369

Kommunala organisationer ochföreningar Investeringar inom miljöområdet 3 600

Internationella transfereringar Åtgärder för energieffektivisering m.m. i bl.a.

Bidrag enligt internationella miljökonventioner och avtal m.m. 58 4 640 Visst internationellt miljösamarbete 58 21 402 Visst internationellt samarbetei fråga om kärnsäkerhet m.m. 98 18 973

Finansiella transaktioner 8 194 Lån Täckande av förluster i anledning av statliga

SANKTION Skattesanktioner -490 000 Särskild skatt for elektrisk kraft från kärnkraft l00 -l30 000 Försäljningsskatt på motorfordon l00 -360 000 SUMMA -490 000

1995:36 Bilaga 5 21

SOU

Utbildning och forskning

FÖRMÅN % PROGNOS

Konsumtion 22 852 592 Löner Bråttsförebyggande rådet 18 224 Forskning till stöd för nedrustning och

Socialvetenskapliga forskningsrådet:

Skolutveckling och produktion av läromedel för elever med handikapp 8 496 Stöd for utveckling skolväsendet 14 355 av Forskning inom skolväsendet 18 270 16 920 Fortbildning m.m. Sameskolor 14 617 275 064 Specialskolor m.m.

Universitetet i Linköping: Forskning och

Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm: Forskning

Högskolan

10 15-0409

Hyror

3 768 Specialskolor m.m.

Universitetet i Linköping: Forskning och

Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm: Forskning och

Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. 203 235 Konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor l 330

24 Bilaga 5

Forskningsstödjandeåtgärder vid mindre och medelstora högskolor Verket for högskoleservice Överklagandenämnden for högskolan 13 Rådet för grundläggande högskoleutbildning 16 Kostnader for Chalmers tekniska högskolas avvecklingsorganisation 24 Kostnader för Högskolans i Jönköping avvecklingsorganisation 24 Forskningsrådsnämnden: Förvaltning 15 Humanistisk-samhällsvetenskapligaforskningsrådet:

Rymdforskning Rådet för forskning om universitet och högskolor 12 Kungl. biblioteket 10 Statens psykologisk-pedagogiska bibliotek Arkivet för ljud och bild 27 Institutet för rymdfysik Polarforskning Centrala studiestödsnämnden m.m. Sveriges lantbruksuniversitet 23 Skogs- och jordbrukets forskningsråd: Forskning Skogs- och jordbrukets forskningsråd: Förvaltning Arbetsmiljöinstitutet Arbetslivscentrum Expertgruppen för forskning om regional utveckling ERU Forsknings- och utvecklingsinsatser inom kulturområdet Statens råd för byggnadsforskning: Förvaltningskostnader Forskning för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling

Försvrets materiel 0 anläggningar Statens skola för vuxna i Norrköping

Övriga varu- och gänsteinkäp Bråttsförebyggande rådet 2 948 Forskning till stöd för nedrustning och internationell

6 292 Statistik och prognoser Informationsteknologi 880 Konjunkturinstitutet 6 182 Kostnader för vissa nämnder mm 403 Statens skolverk 101 892 Skolutveckling och produktion av läromedel för elever

41 448 Specialskolor m.m.

Bilaga 5 25

Lunds universitet: Grundutbildning 155 116

Lunds universitet: Forskning och forskarutbildning 110 208 universitet: Grundutbildning 114 946 Göteborgs universitet: Forskning och forskarutbildning 69 740 Göteborgs Stockholms universitet: Grundutbildning 77 974

Stockholms universitet: Forskning och forskarutbildning 78 375 universitet: Grundutbildning 79 430 Umeå universitet: Forskning och forskarutbildning 64 545 Umeå Linköpings universitet: Grundutbildning 68 369

i Linköping: Forskning och forskarutbildning 36 894 Universitetet Karolinska institutet: Grundutbildning 41 886 Forskning och forskarutbildning 43 964 Karolinska institutet: Tekniska högskolan i Stockholm: Grundutbildning 74 204 Kungl. Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm: Forskning och forskarutbildning 29 148

Högskolan i Luleå: Grundutbildning 37 921 Luleå: Forskning och forskarutbildning 16 450 Högskolan i Danshögskolan: Grundutbildning 1 696 institutet: Grundutbildning 5 496 Dramatiska Högskolan i Borås Grundutbildning 13 052 i FalunBorlänge: Grundutbildning 18 057 Högskolan GävleSandviken: Grundutbildning 16 497 Högskolan Högskolan i Halmstad: Grundutbildning 9 419 i Kalmar: Grundutbildning 18 265 Högskolan Högskolan i KarlskronaRonneby: Grundutbildning 8 204

Högskolan i Karlstad: Grundutbildning 28 327 i Kristianstad: Grundutbildning 11 817 Högskolan Skövde: Grundutbildning 9 090 Högskolan i i TrollhättanUddevalla: Grundutbildning 6 942 Högskolan Högskolan i Yäxjö: Grundutbildning 20 499 Orebro: Grundutbildning 25 246 Högskolan i

Mälardalens Operahögskolan i Stockholm: Grundutbildning 1 263 Teaterhögskolan i Stockholm: Grundutbildning 1 800 Vissa särskilda utgifter inom universitet och 94 843 högskolor m.m. Konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor 1 064 Forskningsstödjande åtgärder vid mindre och medelstora högskolor 19 695 Kanslersämbetet 3 885 för högskoleservice 16 920 yerket Overklagandenämnden för högskolan 512 Rådet för grundläggande högskoleutbildning 4190 Kostnader för Chalmers tekniska högskolas avvecklingsorganisation 0 Kostnader for Högskolans i Jönköping avvecklingsorganisation 0 Forskningsrådsnämnden: Forskning och forskningsinformation 21 120 Forskningsrådsnämnden: Förvaltning 1911 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 51071 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet: 1 533 Förvaltning forskningsrådet: Forskning 90 888 Medicinska forskningsrådet: Förvaltning 2 688 Medicinska Naturvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 24 139 944 tekniska yrken 20 26 380 Utbildning för

26 Bilaga 5

Naturvetenskapliga forskningsrådet: Förvaltning 3 801 Teknikvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 64 296 Utbildning för administrativa ekonom och sociala yrken 8 840 Teknikvetenskapliga forskningsrådet: Förvaltning 1 533 Utbildning för vårdyrken 5 800 Utbildning för undervisningsyrken 31 100 Rymdforskning 7 704 Rådet för forskning om universitet och högskolor l 326 Lokala och individuella linjer samt fristående kurser 32 280 Kungl. biblioteket 33 833 Statenspsykologisk-pedagogiska bibliotek 4 103 Arkivet för ljud och bild 4 515

Inredning o utrustning av lokaler vid

Sveriges geologiska undersökning: Geovetenskaplig

Reparation och underhåll exkl löner Forskning till stöd for nedrustning och internationell säkerhet 615 Smittskyddsinstitutet l 656 Konjunkturinstitutet 281 Skolutveckling och produktion av läromedel för elever

Löner för reparation och underhåll Skolutveckling och produktion av läromedel for elever med handikapp 354 Sveriges geologiska undersökning: Geovetenskaplig forskning 98

Bilaga 5 27

Investeringar 382 138 Bråttsforebyggande rådet 2 536 Forskning till stöd for nedrustning och internationell säkerhet 21 2 583 Socialvetenskapliga forskningsrådet: Förvaltning 2 ll4 Statens skola för i Härnösand 12 2 340 vuxna Specialskolor: Utrustning 44 352 mm Utbildning for tekniska yrken l0 l3 190 Utbildning för administrativa ekonom och sociala yrken 10 4 420 Utbildning för vårdyrken 5 l 450 Utbildning for undervisningsyrken 10 15 550 Utrustning till grundutbildning l00 20 500 och individuella linjer samt fristående kurser l0 l6 140 Lokala studiestödsnämndens återbetalningsverksamhet 5 0 Centrala Inredning o utrustning av lokaler vid 89 262 l94 högskoleenhetemamm

om Sveriges geologiska undersökning: Geovetenskaplig forskning 4 196 Forskning för kretsloppsanpassad samhällsutveckling 4 l 000 en

Transfereringar 18 693 684

Hushåll Socialvetenskapliga forskningsrådet: Forskningsmedel 2 l 736 38 42 864 Fortbildning m.m. 100 2 274 700 Studiehjälp m.m. 59 3 874 530 Studiemedel m.m. 100 4 013 500 Vuxenstudiestöd m.m. Timersättning vid vissa vuxenutbildningar 100 70 795 Bidrag till vissa studiesociala ändamål 98 95 648 Särskilt vuxenstudiestöd till studerandevid vissa lärarutbildningar 100 85 000 Skogs- och jordbrukets forskningsråd: Forskning 65 123 500 l 2 6 600 Bioenergiforsknin g Nationell rymdverksamhet 5 l 635 Konsumentforskning 4 84

Statliga bolag konsumtion

Privata bolag konsumtion 15 18 285 Kommunikationsforskningberedningen

Stöd for utveckling skolväsendet 1 957 av 26 29 328 Fortbildning m.m.

28 Bilaga 5

Privata bolag investeringar Inredning 0 utrustning av lokaler vid högskoleenhetema mm 2 946 Bioenergiforskning 24 200 Informationsteknologi 21 350

Kommuner konsumtion exkl län

Kommunerför investering Bioenergiforskning l 650 Teknisk forskning och utveckling 307 399

Statliga organisationer ochföreningar Framtidsstudier långsiktig analys m.m. 100 ll 725 Bidrag till Stiftelsen Östekonomiska institutet l00 2 500 Bidrag till SIPRI l00 21 900 Utrikespolitiska Institutet l00 10 299 Forskningsverksamhet av särskild utrikes- och säkerhetspolbetydelse l00 3 600 Vissa särskilda utgiñer inom universitet och

Kommunala organisationer och föreningar Vissa ersättningar för klinisk utbildning och forskning l00 l 487 500

Vissa särskilda utgifter inom universitet och 379 372 högskolor m.m. Konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor 266 Forskningsstödjande åtgärder vid mindre och medelstora högskolor 3 030 Kanslersämbetet 777 Verket för högskoleservice l 410 Överklagandenämnden for högskolan 32 Rådet för grundläggande högskoleutbildning l 257 Forskningsrádsnämnden: Forskning och forskningsinformation 2 640 Forskningsrådsnärnnden: Förvaltning 91 l-Iumanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 6 384 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet:

m.m. 131 340 Studiemedel m.m. Arbetslivscentrum 345 Sveriges geologiska undersökning: Geovetenskaplig forskning 294 Teknisk forskning och utveckling 95 400 Informationsteknologi 82 350

Aktiekäp

30 Bilaga 5

Rådet för grundläggande högskoleutbildning 419 Forskningsrådsnämnden: Forskning och forskningsinformation k 1 760 Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 4 256 Medicinska forskningsrådet: Forskning 7 574 Naturvetenskapliga forskningsrådet: Forskning 11 662

Lån

Skolutveckling och produktion av läromedel för elever

Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm: Forskning och

Bilaga 5 31

Vissa särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. 379 372 Konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor 266 Forskningsstödjandeåtgärder vid mindre och medelstora

Forskningsrådsnämnden:Forskning och forskningsinformation 2 640 Forskningsrådsnämnden:Förvaltning 91 Humanistisk-samhällsvetenskapligaforskningsrådet: Forskning b 6 384 1-lumanistisk-samhällsvetenskapligaforskningsrådet: Förvaltning 73

Sveriges geologiska undersökning: Geovetenskaplig forskning 294 Teknisk forskning och utveckling 95 400 Informationsteknologi 82 350

Aktiekäp

32 Bilaga 5

Kommunikationer

FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 12 912 122 Löner

Hyror Vägverket: Administrationskostnader 4 670 Drift och vidmakthállande av statliga järnvägar 4 000 Jämvägsinspektionen l 092 Bidrag till Statens väg- och transportforskningsinstitut 7 524 Bidrag till statens geotekniska institut l 782 Kostnader för avveckling av Styrelsen för riksfärdtjänst

Övriga varu- och Uänsteinköp Vägverket: Administrationskosmader 740 Drift och underhåll av statliga vägar Byggande av vägar Byggande av länstrafikanläggningar Bidrag till drift och byggande av enskilda vägar Kostnader for registerverksamhet Vägverket: Uppdragverksamhet mm Drift och vidmakthållande av statliga järnvägar Nyinvesteringar i stomjämvägar Ersättning till Banverket för vissa kapitalkostnader Järnvägsinspektionen Underhållsátgärder för sysselsättningoch tillväxt Handelsflottans kultur- o fritidsråd Vissa kostnader till följd av fartyget MS Estonias förlisning Post- och telestyrelsen 113 800 Post-och telestyrelsen: Upphandling av särskilda samhällsåtaganden 32 000 Ersättning till Posten AB för rikstäckande betalnings-

Kostnader för avveckling av Styrelsen för riksfärdtjänst

Reparation och underhåll exkl löner Drift och underhåll av statliga vägar Byggande av vägar Byggande av länstrafikanläggningar Bidrag till drift och byggande av enskilda vägar

Sysselsättningsskapandeåtgärder inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde 100 400 000

Löner före reparation och underhåll Nyinvesteringar i stomjämvägar 64 000

Investeringar 14 661 086 Investeringslöner

Investeringar

Ersättningar till Statensjärnvägar i samband

Statens haverikommission Transfereringar 3 681 397 Hushåll Kostnader för avveckling av Styrelsen för riksfárdtjänst 94 282 Statliga bolag konsumtion

Ersättning till PostenAB för rikstäckande betalnings- och kassaservice 29 72 500 Kostnader förenade med statens ägandei SOS-alannering AB l00 220 000 Köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. 93 441 098 Medel till AB Göta kanalbolag for upprustning och drift av kanalen l00 15 000

Privata bolag konsumtion

34 Bilaga 5

Privata bolag investeringar Köp av interregional persontrafik pá järnväg m.m. 9 486

Kommuner konsumtion exkl län Köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. 18 972 Ersättning till trañkhuvudmännen for köp av viss kollektivtrafik 100 195 800

Kommuner för investering

Privata organisationer ochföreningar

Internationella transfereringar

Lån

Bilaga 5 35

Arbetsmarknadspolitik

FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 4 587 439 Löner Särskilda jämställdhetsåtgärder 19 4 085 Bidrag till kompetensutveckling på det

Yrkesinriktad rehabilitering:

Övriga och tjänsteinköp varu-

Yrkesinriktad rehabilitering:

Yrkesinriktad rehabilitering: Uppdragsverksamhet 5 0

Transfereringar 90 876 060 Hushåll

Statliga bolags konsumtion Bidrag till Samhall aktiebolag 100 4 900 300 Bidrag till Samhall AB för vissa skatter m.m. 100 0 Arbetslivsfonden 6 306 292

Privata bolags konsumtion

Kommuner konsumtion exkl lön Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 5 l 327 500

Kommuner för investeringar Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 2 531 000

Statliga organisationer ochföreningar Särskilda jämställdhetsåtgärder 29 6 235

306 100 4 841 Dagpenning m m Kontant arbctsmarknadsstöd l00 304 600 l00 Startbidrag egen rörelse

SUMMA 108 752 699

Bilaga 5 37

Ålderspensioner

FÖRMAN % PROGNOS

Konsumtion l 025 700 Löner Till regeringens dispositon for omställningskostnader 100 21 300 Allmän tilläggspension l 800 000

Övriga och yänsteinkäp varu- Ersättning till postverket m.m. 100 204 400

Transfereringar 180 241 400 Hushåll Ålderspensioner 100 53 200 000

Privata bolag konsumtion

ll 15-0409

38 Bilaga 5

Vård och omsorg handikappfrågor

FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 1 267 177 Löner AIDS 1 852 Insatser mot

Statens institutionsstyrelse: Vårdverksamhet 315 000 Statens bakteriologiska laboratorium 15 000 Avvecklning av Statens institut för handikappfrâgor i skolan 70 620 Statens

Hyror Socialstyrelsen 27 104

Folkhälsoinstitutet l 600

Rättsmedicinalverket 14 580 beredning för utvärdering medicinsk metodik l 248 Statens av Nämnden for vårdartjänst 332

handikapprád 3 024 Statens Statens institutionsstyrelse: Central förvaltning 2 060 institutionsstyrelse: Vårdverksamhet 45 000 Statens institut for handikappfrâgor i skolan 13 910 Statens

Övriga och Uänsteinköp varu- AIDS 29 632 Insatser mot

Nämnden handikappråd 4 788 Statens institutionsstyrelse: Central förvaltning 4 120 Statens Statens institutionsstyrelse: Várdverksamhet 90 000 bakteriologiska laboratorium 4 000 Avvecklning av Statens institut för handikappfrágor i skolan 21 400 Statens

Reparation och underhåll exkl löner Socialstyrelsen 3 388

Investeringar 3 454 och sjukvårdens ansvarsnämnd 22 3 454 Hälso-

Transfereringar 9 218 959

Hushåll l-landikappersättningar 100 934 000

Bidrag till hälso- och sjukvård 7 794

AIDS 5 556 Insatser mot till handikappade 100 164 000 Bilstöd för statlig assistansersättning 100 4 090 000 Kostnader handikappråd 84 Statens Bidrag till vissa handikappadeägare motorfordon 100 2 000 av

Bilaga 5 39

Privata bolag konsumtion Folkhälsoinstitutet 3 200 Kommuner konsumtion exkl lön

Kommunerför investering Stimulansbidrag inom äldreomsorgen 100 717 000 Statliga organisatiopner ochföreningar

Kommunala organisationer och föreningar Medel för alkohol- och drogpolitiska åtgärder 30 22 500 Privata organisationer och föreningar

Bidrag till viss verksamhet för personer med

Bidrag till centralförbundet for alkohol- och

Räntor

Lån

40 Bilaga 5

Bilaga 5 41

Barnfamiljer

FÖRMÅN % PROGNOS

Konsumtion 10 308 Löner Barnombudsmannen 9 693 Statensnämnd for internationella adoptionsfrågor l 61

Hyror Barnombudsmannen 33 2 541 Statens nämnd for internationella adoptionslrågor 23 l 403

Övriga och tjänsteinkolz; varu- Barnombudsmannen 57 4 390 Statensnämnd for internationella adoptionsfrågor 20 1 220

Transfereringar 51 214 147 Hushåll

Kommuner konsumtion exkl [on Bostadsbidrag 63 5 399 100

Privata organisationer ochföreningar Statensnämnd för internationella adoptionsfrågor 52 3 172

Räntor Statensnämnd för internationella adoptionsfrågor l 61

Finansiella transaktioner 260 Lån

90 13 962 000 Sjukvårdsförmáner m.m.

Statliga bolag konsumtion Förtidspensioner l 152 000

Kommuner konsumtion exkl lön 10 1 551 333 Sjukvärdsförmáner m.m.

Räntor

Lån

Bilaga 5 43

Invandring

FÖRMÅN % PROGNOS Konsumtion 1 538 985 Löner