Bostadsbidragen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BOSTADS

BIDRAGEN

inkomstprövning

effektivare

- - besparingar

Betänkande bostadsbidragsutredningen 95 av

A

724%

z

Oct

205, ,, e

Statens offentliga utredningar

WW 1995:133

P-£5] Socialdepartementet

Bostadsbidragen

- effektivare inkomstprövning

- besparingar

Betänkande

av Bostadsbidragsutredningen -95

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20119-4 NORSTEDTS TRYCKERI AB Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 3 - -

Till statsrådet Anna

Hedborg

Regeringen beslutade den 18 april 1995 att bemyndiga statsrådet Anna Hedborg att tillkalla en särskild utredare för att göra översyn en av inkomstreglema m.m. inom bostadsbidragssystemet. Med stöd beav myndigandet förordnades den 27 juni 1995 särskild utredare som generaldirektören Bo Jonsson och som sakkunniga departementsrådet Billy Thorstenson samt departementssekreteraren Per Åkesson. Som experter förordnades kanslichefen Göran Schubert, avdelningsdirektören Pär Arvstrand, avdelningsdirektören Staffan Ivarsson, departementssekreteraren Per Tillander samt fr.o.m. den 1 november 1995 kammarrättssassessom Bo Nordelius samt departementssekreteraren Inger Philipson. Som huvudsekreterare förordnades departementssekreteraren Kjell Nyman. Departementssekreterama Ylva Andersson och Katarina Lindeborg har bistått utredningen med analyser och statistiskt underlag vilka redovisas i en särskild bilaga till betänkandet. Underlaget till de uppskattningar som utredningen gjort hur kostnaderna för bostadsbidraget forav ändras vid övergången till det av utredningen föreslagna inkomstprövningssystemet har utarbetats nationalekonomen Sara Ömhall, Riksförav säkringsverket. Hon har även bistått utredningen med kostnadsberäkningar av olika besparingsaltemativ och tagit fram statistiska underlag. Jur. kand. Christina Olsson, Boverket har for utredningens räkning kartlagt systemets kapitel 3. Dessutom har utredningen anlitat Jur.kand. Sven Carlstedt, Länsskattemyndigheten i Stockholms län bistått utredningen med saksom kunskap och analyser av hur inkomsten i bostadsbidragssammanhang kan beräknas för egenföretagare och ägare till fåmansbolag. Utredningen, som antagit namnet Bostadsbidragsutredningen 95, överlämnar härmed sitt betänkande Bostadsbidragen effektivare inkomst- prövning besparingar SOU 1995: 133. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 1995

Bo Jonsson

Kjell Nyman

Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 5 - -

Innehåll

Sammanfattning

3.1 Utvecklingen vad gäller samhällets stöd till boendet 43 3.2 Den senaste tidens kostnads- och antalsutveck-

7.1 Riksförsäkringsverkets rapport Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. 65 7.2 Riksrevisionsverkets analyser 68 7.3 Faktorer som påverkar kostnaderna för bostadsbidragen 70 7.3. 1 Regelförändringar 70 7.3.2 Förändringar av hushållens kostnader for boende 7.3.3 Inkomstförändringar 73 7.3.4 Demografiska förändringar 75

inkomstprövning besparingar

6 Bostadsbidragen effektivare -

-

7.3.5 Ansökningsbenägenheten 75 7.3.6 Benägenhet till överutnyttjande 76 Prognosmodellemas träffsäkerhet 76 7.4

Internationella jämförelser 79 8.1 De nordiska länderna 79 8.2 Bostadsbidragen i Storbritannien 84 8.3 Bostadsbidragen i några av de övriga europeiska länderna 86 8.3.1 Frankrike 86 8.3.2 Tyskland 88 8.3.3 Nederländerna 89 8.4 Några nyckelfaktorer i de olika ländernas regelverk 90 8.5 EU-aspekter 90

Grunder för inkomstprövning 93 9.1 Sjukpenninggrundande inkomst SGI 93 9.1.1 Gällande bestämmelser 94 9.1.2 Utredningar under om sjukpenningsenare grundande inkomst 96 9.1.3 Tidigare utredningar samordning av bostadsom bidrags- och sjukpenninggrundande inkomst 98 9.1.4 Utredningens bedömning 100 9.2 Taxerad inkomst 100 9.3 Disponibel inkomst 102 9.4 Hushållens potentiella inkomstförhållanden 105 9.5 Bostadsbidragsgrundande inkomst for näringsidkare 107 9.6 Nuvarande system for inkomstprövning 110

10 Principiella överväganden 113 10. l Rättviseaspekter 113 10.2 Systemets legitimitet 114 10.3 Samspel med andra bidragssystem och skatter 114 10.4 Sambandet mellan bostads- och socialbidragen 115 10.5 J ämställdhetstörhållanden 116 10.6 Fördelningspolitiska aspekter 117 10.7 Incitamentsaspekter 119 10.8 Bostadspolitiska aspekter 121 10.9 Regionalpolitiska aspekter 122 10.10 Administrativa aspekter 122

Nytt system för inkomstprövning bostadsbidragen 125 av 11.1 Aktuell kontra senast taxerad inkomst 125 11.2 Definitiv avstämning av den uppskattade aktuella inkomsten 127 11.3 Administrationen av system med definitiv avstämning och efterjustering 129

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - 7 -

12 Ytterligare besparingar 141 12.1 Förslag till åtgärder for att minska kostnaderna för bostadsbidrag 141 12.2 Breddad bas för inkomstprövningen 143 12.2.1 Bostadsbidragsgrundande inkomst för egenföretagare 144 12.2.2 Inkludera realisationsvinster i bidragsgrundande

12.3 Förändrad avgränsning kretsen av bidragsberättigade l 52 12.3.1 Bostadsbidrag till ungdomar under 29 år 152 12.3.2 Hushåll utan boendekostnad 154 12.4 Högre grad av träffsäkerhet utifrån de mål som satts upp 155 12.4.l Begränsningar av den bidragsgrundande bostadsytan 155 12.4.2 Regional differentiering av den övre boendekostnadsgränsen 156 l2.4.3 Individuella inkomstgränser 158 12.4.4 Bostadsbidrag för föräldrar med umgängesrätt 160 12.5 Tillfälliga kostnadssänkande åtgärder under andra halvåret 1996 161 12.5.1 Gränsen för inkomstprövning 161 12.5.2 Andel av bidragsberättigad boendekostnad som ersätts 162 12.5.3 Nedre boendekostnadsgränsen 162 12.5.4 Beloppsmässigt lika stor sänkning för alla 163 12.6 Alternativ som befunnits mindre lämpliga 163

13 Författningskommentar 167

Bilagor:

l Direktiv m.m. 2 Analys av bostadsbidragens funktion, särskilt i relation till skatte- och övriga transfereringssystem 3 Fördelnings- och budgeteffekter besparingar inom bostadsbidragen av 4 Räkneexempel bidragsbeloppens storlek - i den nuvarande och den föreslagna modellen for inkomstprövning

-êørggihiáxü

if d ‘

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 9

- -

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Kostnaderna för bostadsbidragen har ökat mycket markant under de senaste åren. Bland annat skedde en kraftig kostnadsökning etter överforandet av hela kostnadsansvaret till staten den l januari 1994. I samband med överförandet infördes ett system med prövning av bidragen mot den beräknade inkomsten under den närmaste IZ-månadersperioden i stället for prövning mot senaste taxerade inkomst. Regeringen har i utredningens direktiv angett att det är nödvändigt att snabbt åstadkomma de förändringar krävs for att minska utgifterna som för bostadsbidragen med l 500 miljoner kronor for helt år. Redan andra halvåret 1996 skall omfattas med hälften av detta belopp. I tilläggsdirektiv har utredningen anmodats att pröva ytterligare besparingar motsvarande 610 miljoner kronor för helt år. Regeringen uttalar vidare i anslutande propositionstexter vikten att kostnadsutvecklingen kan kontrolleras. av Utredningen skall enligt direktiven bl.a. behandla sättet att beräkna inkomst vid prövning av rätten till bostadsbidrag. Regeringen uttalar därvid att skulle översynen inte komma fram till systemändringar som ger den avsedda besparingen avser regeringen att vidta andra åtgärder så att besparingen uppnås. Möjliga förändringar som anges är ändrade inkomstoch bostadskostnadsgränser, sänkta bidragsbelopp samt ett borttagande av bostadsbidrag för ungdomar utan bam.

Bostadsbidragens fördelningspolitiska funktion

Utredningen konstaterar att bostadsbidragen fyller en mycket viktig funktion när det gäller att uppnå både familjepolitiska och bostadspolitiska mål. Bostadsbidragens betydelse ökar också när nedskärningar sker i de generella bostadssubventionema och i sociallörsäkringssystemen. Det ställer särskilt stora krav när det gäller utformningen av förslag till åtgärder som skall spara 2 av 9 miljarder kronor i bostadsbidragen.

Orsaker till kostnadsutvecklingen

Utredningen pekar på flera orsaker till att kostnaderna för bostadsbidragen ökat så snabbt. Den allmärma ekonomiska situationen med hög arbetslöshet, höga räntor och därmed höga boendekostnader har bidragit, liksom

10 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

vissa Förändringar i regelsystemen för bostadsbidragen som genomfördes dels vid skattereforrnen 1991, dels vid överförandet av hela kostnadsansvaret till staten år 1994. Det nuvarande systemet med prövning mot aktuell beräknad inkomst för den närmaste l2-månadersperioden har enligt vad utredningen kunnat finna lett till att inkomsterna underskattats. I det nu tillämpade systemet där inkomstuppgiftema inte avser hela kalenderår finns inte någon enkel möjlighet att stämma av den uppgivna inkomsten mot ett faktiskt utfall. Detta leder, tillsammans med att bidrag beviljas för obegränsad tid, till att en effektiv kontroll inte blir möjlig ens med mycket stora arbetsinsatser frän försäkringskassan. Det framgår också av den utvärdering Riksförsäkringsverket lämnat till regeringen. De uppgifter utredningen har tyder vidare att inkomstutvecklingen bland bostadsbidragstagama under de senaste åren varit svagare än för övriga hushåll. Samtidigt har inkomstgränsen i bostadsbidragssystemet höjts i förhållande till löneutvecklingen i allmänhet. Det har lett till att allt fler blivit berättigade till bidrag, vilket förstärkt kostnadsökningen. För år 1996 har dock en mer begränsad höjning av inkomstgränsen beslutats. Även andra ändringar i regelsystemet har med all sannolikhet lett till ökade kostnader. Ett exempel är bostadsbidraget till umgängesrättsföräldrar där kravet att bametn skall vistas hos den förälder har som umgängesrätt minst 60 dagar per år, liksom kravet att bostaden skulle vara större än l rum och kök togs bort vid överförandet till staten. Här kan avläsas att det har skett mer än en fördubbling av antalet hushåll som får detta bidrag.

Principiella överväganden

Utredningen har angett ett antal aspekter bör beaktas vid utformsom ningen av förslagen till besparingar i bostadsbidragssystemet. Systemet bör vara utfonnat så att:

det går lätt att relatera effekterna av systemet till de uppsatta målen, de ekonomiskt sämst ställda bamfamiljema prioriteras, behovsprövningen sker utifrån relevanta grunder, det inger förtroende hos allmänheten, incitamenten till överutnyttjande begränsas så långt möjligt, —— en erforderlig kostnadskontroll erhålls, det är lätt att identifiera vilka faktorer som är av betydelse for kost- nadsutvecklingen, hållfasta prognoser över kostnadsutvecklingen kan göras, det klarar av konjunktursvängningar, inkomstunderlaget är lätt att stämma mot de registeruppgifter - av som finns om bidragstagarnas inkomster,

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar ll

- -

de inkomstunderlag ligger till grund för behovsprövningen för —— som de olika bidragssystem staten administrerar i möjligaste mån som samordnas, bidragsbeviljningen anknyter till hushållens aktuella förhållanden och enkel administration erhålls. - en

Utredningen tar särskilt upp sådana aspekter till diskussion som rör rättvisa, legitimitet, jämställdhet, fördelningspolitik, bostadspolitik och regionalpolitik. I en särskild bilaga görs vidare en genomgång av de samband finns med andra bidragsersättningssystem och med som skattesystemet.

Förslag till nytt inkomstprövningssystem

Förslag: Bostadsbidrag fastställs på grundval av de inkomstuppgifter skattemyndighetema fastställer vid den slutliga taxeringen avsom seende det kalenderår då preliminärt bostadsbidrag har utgått. De kompletterande inkomstuppgifter som krävs för fastställande av bidragsgrundande inkomst inhämtas i första hand från register vid andra myndigheter. Bostadsbidrag bevilj as och utbetalas preliminärt för högst 12 månader och i normalfallet tidigast fr.o.m. den månad ansökan inkommit till försäkringskassan. Ny ansökan krävs innan bidraget kan utgå för period. En period kan bryta kalenderårsskifte. ny Preliminärt bostadsbidrag utgår efter prövning av ansökan med uppgivande uppskattad årsinkomst för detde kalenderår ansökan av berör. För näringsinkomster skall, om inte annat kan styrkas, den senaste fastställda taxerade inkomsten med vissa justeringar utgöra den lägsta inkomst på vilken preliminärt bostadsbidrag skall grundas. Preliminärt bidrag skall enkelt, genom administrativt beslut, kunna

sättas ned efter anmälan från bostadsbidragstagaren. Ökning av preli-

minärt bidrag skall däremot endast kunna ske efter ny ansökan. Då kommer beslutet att avse en ny period om högst 12 månader. För högt respektive för lågt utbetalda preliminära bostadsbidrag korrigeras vid fastställande av bostadsbidraget. Ränta utbetalas för de belopp erhålls i efterskott och erläggs motsvarande sätt for som bidragsbelopp som måste återbetalas. Det föreslagna inkomstprövningssystemet beräknas minska kostnaderna för bostadsbidragen med i storleksordningen 1,1-1,3 miljarder kronor.

Utredningen har gått igenom olika grunder for inkomstprövning av bostadsbidragen. Det har bl.a. gällt sjukpenninggrundande inkomst, disponibel inkomst och taxerad inkomst.

l2 Bostadsbidragen eflekrivare inkomstprdvning besparingar - -

Utredningen föreslår införande av ett system där fördelen av att använda aktuell inkomst behålls samtidigt som erforderlig kostnadskontroll erhålls genom att det finns en slutligt fastställd inkomst som blir avgörande för bostadsbidragets storlek. Det föreslagna systemet innebär att ett preliminärt bidrag betalas ut efter ansökan för högst 12 månader i taget. Ansökan skall vara åtföljd av underlag löneavier, kontrolluppgifter och, för näringsidkare, senaste taxerade inkomst som gör det möjligt att göra en rimlighetsbedömning av inkomstens storlek under detde kalenderår som berörs av ansökan. En 12-månadersperiod behöver inte sammanfalla med kalenderår. Däremot utgör den slutligt taxerade inkomsten för det kalenderår under vilket preliminärt bidrag utgått rör delar eller hela året grund för hur stort bostadsbidraget blir. För mycket preliminärt utbetalda bidrag krävs tillbaka med ränta, medan för lågt utbetalda preliminära bidrag leder till utfyllnad, också med ränta. Paralleller kan här göras med skattesystemet och avsikten är att så långt möjligt ansluta till de regler som där finns. Det nya systemet blir enligt utredningens bedömning inte krångligare att administrera än det nu tillämpade. Snarare kommer det att underlätta för försäkringskassan att den manuella efterkontrollen av inkomstförhållandena i huvudsak kommer att ersättas med en maskinell kontroll via registeruppgifter och hanteras liknande sätt som sker i skattesystemet. Utredningen har också av administrativa skäl valt att inte låsa systemet i sin helhet till kalenderår som det var tidigare. Därmed undviks toppar i arbetsbelastningen. En sådan kan dock inte undvikas när det nya systemet skall tas i drift. Utredningen föreslår att det sker först den l januari 1997. Skälen härtill är att det krävs tid både för att ändra administrativa rutiner och att informera om de nya villkoren. Utredningen har gjort beräkningar av vilka kostnadsbesparingar det nya systemet kan leda till med hjälp av en simuleringsmodell framtagen av Riksförsäkringsverket. De simuleringar som har gjorts med 1994 års förhållanden som bas och med kontrolluppgifter för detta år pekar på att jämfört med nuvarande system minskar kostnaderna med mellan 1 100 och l 300 miljoner kronor. Det är dock först i början år 1996 av som uppgifter från den slutliga taxeringen föreligger. Då kan en säkrare beräkning göras.

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar l3 - -

Ytterligare besparingar

Utredningen föreslår förutom ett nytt inkomstprövnings- att följande besparingar övervägs för att uppfylla system besparingskraven på 2,1 miljarder kronor LE]

Breddad bas för inkomstprövningen Förändrad inkomstberäkning för egenföretagare - Realisationsvinster inkluderas i bidragsgrundande inkomst 100 Återinförd formögenhetsprövning 100 —taxeringsvärdet eller motsvarande inkluderas - 5,6 % av i den bidragsgrundande inkomsten 350

Bidragsförskott och underhållsbidrag inkluderas till viss del i den bidragsgrundande inkomsten 300

Avdragsreglema för resor och övriga kostnader — samordnas med skattesystemet 20

II. Förändrade avgränsningar kretsen bidragsberättigade av ungdomsbostadsbidraget; stöd till Slopande av bostadskostnader för studenter bör övervägas särskilt inom för studiestödssystemet 600 ramen Bidragsbelopp överstiger boendeutgiften som utbetalas

Högre grad träffsäkerhet utifrån de mål som satts upp av . Begränsning bidragsberättigad bostadsyta 400 av Övre boendekostnadsgränsen sänks med 500 kr för hushåll boende utanför storstadsregionema 250 Individuella inkomstgränser införs för giña sammanboende 300 Reducering bostadsbidragen till föräldrar med av umgängesrätt 300

‘ Beräknad besparing i miljoner kronor, 1996 års förhållanden.

14 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

Utredningen föreslår att följande kompletterande tillfälliga åtgärder övervägs för att under andra halvåret 1996 uppnå den erforderliga besparingen på 1,1 miljarder kronor

Sänkt inkomstgräns - Sänkning av den 75- respektive 50-procentiga ersättnings- graden Höjd nedre boendekostnadsgräns för giftasammanboende med —barn — Reducerat bidrag med samma belopp för alla. Det kvarvarande bidraget måste dock uppgå till minst 100 krmån

Mot bakgrund av att utredningens förslag till förändrat inkomstprövningssystem inte räcker till för att uppnå erforderlig besparingseffekt har utredningen gått igenom olika vägar för att uppnå besparingsmålet i sin helhet och för att minska utgifterna redan andra halvåret 1996 i den utsträckning det är möjligt. Utredningen har haft de tidigare angivna kriterierna som utgångspunkt för sina överväganden och har låtit göra beräkningar av konsekvenser olika förslag för olika hushållstyper, av upplåtelseforrner Utredningen har även låtit göra beräkningar m.m. av riskerna för att de föreslagna nedskärningarna medför ökade utbetalningar av socialbidrag. Med hänsyn till att viss osäkerhet föreligger fram till efter årsskiftet när det gäller storleken av den kostnadsminskning som det nya inkomstsystemet beräknas leda till samt att de preliminärt beräknade 6l0 miljoner kronorna kommer att bli föremål för nya beräkningar efter årsskiftet har utredningen inte bedömt det meningsfullt att lägga fram ett förslag som exakt motsvarar det uppsatta sparmålet. Utredningen har i stället valt att presentera olika kategorier av åtgärder i olika kombinationer kan som användas för att uppnå målen. Den första kategorin av åtgärder rör den inkomst mot vilken rätten till bidrag prövas. Utgångspunkten har varit att i ökad utsträckning till se att faktorer beaktas som har betydelse för hushållens betalningsfönnåga. Som resultat härav föreslår utredningen att reavinster och ett bidragsförskott samt underhållsbidrag över gränsen tas i den bidragsgrundande inkomsten. Vidare föreslås att 5,6 % av taxeringsvärdet för den bostad för vilken bostadsbidrag sökes respektive att 15 % övrig förmögenhet av räknas i den bostadsbidragsgrundande inkomsten. Utredningen föreslår vidare att beräkningen den bostadsbidragsav grundande inkomsten för personer med näringsinkomster grundas på den taxerade inkomsten med vissa justeringar för att bättre ta hänsyn till denna grupps betalningsförmåga. Utredningen dock ytterligare anser att åtgärder behöver vidtas för att komma till rätta med de svårigheter som finns när det gäller denna typ inkomster och föreslår frågan blir av att föremål för fortsatt utredning.

1995:133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 15

SOU - -

Åtgärder under den första kategorin föreslås genomförda samtidigt som inkomstprövningssystemet införs. det nya Den andra kategorin åtgärder rör avgränsningen av de grupper som får bostadsbidrag. Riksdagen beslutade våren 1995 att hushåll där någon är 29 år och däröver och inte har barn från och med 1996 inte längre som till bostadsbidrag. Denna förändring leder till att inte heller skall få rätt studenter över denna åldersgräns får något bidrag. Inkomstgränsema i det nuvarande bostadbidragssystemet för ungdomar ligger nivå är för låg för att de ungdomar som förvärvsarbetar en som på heltid skall kunna berättigade till bostadsbidrag. Det är därför i vara första hand ungdomar med försörjning från annat håll som erhåller ungdomsbostadsbidrag. Avtrappningen mot inkomster över inkomstgränsen är dessutom snabbare än vad den är för barnfamiljer. Betydande marginaleffekten uppkommer därför när bidragstagaren ökar sin förvärvsaktivitet. Mot den bakgrunden framför allt mot bakgrund av att men bostadsbidragen skall kunna fylla effektiv funktion för de hushåll som en måste betraktas viktigast att stödja, nämligen bamfamiljema, har utsom redningen kommit fram till att ett slopande av ungdomsbidragen är ett måste aktualiseras. Med hänsyn till den särskilda situation alternativ som studenter har kan det dock rimligt att något stöd går till dessa. som vara Här behöver dock samlad bedömning göras från studiestödssynpunkt en och ett eventuellt bidrag för bostadskostnader bör i så fall utgå inom för studiemedelssystemet. Utredningen menar dock att det ramen nuvarande systemet är för kostsamt och dess omfattning därför bör reduceras. Utredningen har i denna fråga haft samråd med Studiestödsutredningen. Ett slopande bostadsbidragen till hushåll utan barn bör ske av fr.o.m. 1997. Den tredje kategorin åtgärder är sådana som avser att öka träffsäkerheten i systemet. Utredningen har kunnat konstatera att det i andra länder är vanligt, också i Norden, med begränsningar som tar sin utgångspunkt i högsta bidragsberättigade yta. Utredningen anser att det är befogat att införa sådan begränsning även i Sverige. De uppgifter utredningen har en tillgängliga tyder på det att ges bidrag till mycket stora ytor. Utnu redningen föreslår att den i bostadspolitiska sammanhang mest använda generösa används för att sätta en yttre gräns för när normen, norm bidrag skall utgå. Utredningen föreslår vidare, efter att ha studerat de regionala hyreskostnadsskillnadema, att den högsta bidragsberättigade hyreskostnaden sänks med 500 kr för alla kommuner utanför Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. Därutöver har utredningen funnit att för giftasammanboende bör den inkomstgränsen ersättas med individuella inkomstnu gemensamma förutom besparing incitament att öka arbetskraftsutgränser, som en ger budet att marginaleffekten blir lägre för dem som har låga eller genom inga inkomster alls. Som sagts inledningsvis har kostnaderna för bidragen till umgängesrättsföräldrar ökat kraftigt. Utredningen har bedömt att det finns anledning att sänka ersättningsnivån samt att återinföra regeln om bidrag inte skall till bostad med bara 1 rum och kök. att ges

16 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar SOU l995:l33

- -

Samtliga åtgärder under den tredje kategorin bör enligt utredningen kunna genomföras den l juli 1996. Den fjärde kategorin åtgärder innefattar sådana utredningen som kommit fram till kan användas som tillfälliga komplement i syfte att uppnå besparingseffekter redan under andra halvåret 1996. Det gäller generella åtgärder i form av sänkta inkomstgränser, sänkta ersättningsprocent och höjning av den nedre bostadskostnadsgränsen för giftasammanboende. För samtliga av dessa åtgärder kan ändringarna i reglerna ske enkelt så att de påverkar utbetalningarna omedelbart. Svårighetema med dessa tillfälliga åtgärder är att dc kan skapa hanteringsproblem och besvärande variationer i bidragshushållens inkomster. Utredningen har emellertid inte funnit andra sätt att, inom ramen för bostadsbidragssystemet, åstadkomma erforderlig besparingseffekt redan andra halvåret 1996. Utredningen har även övervägt andra åtgärder i syfte att uppnå det totala sparbetinget, t.ex. att ändra i det särskilda bidraget. Utredningen har dock avstått från detta främst med hänsyn till de neddragningar som nyligen gjorts i bambidragen och ñerbarnstilläggen. Slutligen konstaterar utredningen att de besparingar föreslås som kommer att få effekter på socialbidragen och att detta bör prövas särskilt när de åtgärder väljs som skall bidra till att uppnå sparmålet.

Bostadsbidragen eflektfvare inkomstprövning besparingar 17 - -

F örfattnin

gsförslag

l det följande författningsförslaget avseende ändring i lagen 1993:737 om bostadsbidrag finns lagtexter till flertalet av de förslag som utredningen behandlar. Förslagen till förändringar är emellertid delvis alternativa och författningsförslaget utgör inte i sig något ställningstagande till frågan vilken kombination av möjliga förändringar som bör väljas. För den frågan hänvisas i stället till betänkandets huvudtext.

Förslag till lag om ändring i lagen 1993:737

om

bostadsbidrag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1993:737 om bostadsbidrag dels att 12 och 17 §§ samt rubrikerna närmast före 10, 12, 13, 16 och 22 skall upphöra att gälla, dels att 4-10, 13-16, 21, 22, 24, 28 och 29 samt rubriken före 28 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, l 21 a, 21 21 c, 21 d och 29 a §§, samt tre nya rubriker, före 21 a och 21 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§ Den som bor och är folkbokförd Den som bor och är folkbokförd i i Sverige kan bostadsbidrag en- Sverige kan få bostadsbidrag enligt ligt denna lag. Bostadsbidrag lam- denna lag. Bostadsbidrag lämnas av

nas av allmänna medel dels i form allmänna medel som bidrag till

av bidrag till kostnader för den kostnader för den bostad där bostad där sökanden är bosatt, dels sökanden är bosatt.

i form av särskilt bidrag för hem-

mavarande barn.

la§ Rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek är beroende av den sökandes bidragsgrundande inkomst, antalet barn och bostadskostnaden. Bostadsbidrag betalas ut löpande som preliminärt bidrag. Bostadsbi-

draget bestäms slutligt i efterhand på grundval av faktiska inkomster.

18 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§ I lagen förstås med I lagen förstås med förvärvsinkomst: inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet, bidragsgrundande inkomst: för 12 månader framåt beräknad förvärvsinkonzst med de tillä g som följer :rv 53 hushåll: barnfamiljer, makar utan barn och ensamstående utan barn, barn: den är under 18 år barn: den som är under 18 år som eller får Förlängt barnbidrag eller som får förlängt barnbidrag som eller studiehjälp, eller studiehjälp. makar: makar lever till- bostadsyta: boarea enligt som Svensk Standard nr 021052. sammans.

Bidragsgrundande inkomst

4§

Förvärvsinkomst beräknas för Bidrags grundande inkomst utgörs varje sökande efter grunder till kommunal och samma av summan av enligt kommunalskattelagen statlig inkomstskatt taxerad försom 1928:370 med de undantag värvsinkomst och kapitalinkomst, som i andra och tredje styckena. Ö k a d m e d anges I inkomstslaget tjänst beaktas beskattningsbar inkomst enligt kostnader för mellan bosta- lagen 1958:295 om sjömansskatt, resor den och arbetsplatsen till den del inkomst som är skattefri enligt kostnaderna beräknas överstiga 5 54 § första stycket f kommunalskat- 000 kronor. Övriga kostnader i telagen 1928:370, inkomstslaget tjänst beaktas till den studiemedel i form av studiedel kostnaderna beräknas över- bidrag, stiga 2 000 kronor. icke skattepliktiga stipendier 1 inkomstslaget näringsverksam- över 3 000 kronor per månad, het beaktas inte underskott för den som har mottagit som uppkommit ett tidigare år. bidrag för barns försörjning i form av underhållsbidrag eller bidragsförskott: ett belopp som motsvarar bidragsförskott för ett barn med tillägg av underhållsbidrag överstigande bidragsförskottets belopp, belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har minskats genom avdrag för avsättning till periodiserings- -

fond

utgift för pensionsförsäkring för sökanden eller någon sökanden närstående person, till den del avdraget försäkringen har överstigit 25 procent av basbeloppet

Bostadsbidragen qfelrtivare inkomstprövning besparingar 19 - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

enligt 1 kap. 6 § lagen 1962:381 om allmän försäkring underskott från tidigare beskatt- ningsår, belopp varmed inkomst av kapital har minskats genom avdrag för kostnader, utom där realisationsvinst har minskas med real-

isationsförlust uppkommen under

beskattningsåret, och minskad m e d belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har ökats genom återföring till beskattning - av avdrag för avsättning till periodiseringsfond Vid tillämpning av första stycket punkt 6 skall såsom närstående personer räknas samma personer som enligt punkt 14 av anvisningarna till 32 § kommunalskattelagen 1928:370.

5§ Till varje sökandes förvärvsin- Tillägg till den bidragsgrundande komst skall läggas inkomst av kapi- inkomsten skall göras för förmötal till den del inkomsten överstiger genhet med 2 000 kronor. 5,6 procent taxeringsvärdet av

Inkomst av kapital beräknas efter avseende fastighet används för

som samma grunder som enligt lagen den bostad för vilken bostadsbidrag l 94 7:5 76 om statlig inkomstskatt. söks, Till inkomst av kapital skall dock 6 procent värdet, beräknat av inte räknas vinst vid icke yrkes- enligt 4 § tolfle stycket lagen

mässig avyttring realisationsvinst 1947:577 om statlig förmögen-

samt inte heller statligt räntebi- hetsskatt, andel i bostadsrättsav drag. Avdrag för kostnader i för- förening, bostadsförening eller värvskällan får inte göras. bostadsaktiebolag, mot som svarar den bostad för vilken bostadsbidrag söks, 15 procent av sökandens beskattningsbara förmögenhet enligt lagen 194 7:5 77 om förmögenhetsskatt, med bortseendejrån dels den egendom som anges i punkterna l och dels skulder avseende kapital nedlagt i denna egendom, överstigande 100 000 kronor. För makar med gemensam beskattningsbar förmögenhet är motsvarande belopp 200 000 kronor.

20 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Tillägg enligt första stycket I skall göras också för den som enligt 1 kap. 5 §fastighetstaxeringslagen 1979: 1 152 skall anses som ägare av fastighet. För fastighet som vid fastighetstaxeringen betecknas som lantbruksenhet skall tillägget enligt

punkt i beräknas, i stallet på

taxerings på det omräknade bostadsbyggnadsvärdet och det omräknade tomtmarksvärdet. Tillägg enligt denna paragraf skall för makar göras med hälften för var och en av dem.

6§ Till varje sökandes förvärvsin- När bidrag beräknas för en ankomst skall läggas nan period än som motsvarar besjöinkomst enligt lagen skattningsår skall den bidragsgrun- 1958:295 sjömansskatt, dande inkomsten anses vara lika om

inkomst är skattefri enligt fördelad på varje månad i beskatt-

som

54 § första stycket f ningsåret.

kommunalskattelagen 1 928:3 70,

studiemedel i form av studie-

bidrag, icke skattepliktiga stipendier över 3 000 kronor per månad

7§ Om ett eller flera barn som avses Om ett eller flera bam som avses i 10 § med undantag första i 10 § med undantag av första av stycket 2 och 3 samt tredje stycket stycket 2 och 3 samt tredje stycket har inkomst kapital, skall till har inkomst av kapital, skall till av sökandens förvärvsinkomst läggas sökandens bidragsgrundande invarje barns inkomst kapital till komst läggas varje barns inkomst av den del inkomsten överstiger l 000 av kapital till den del inkomsten kronor. överstiger l 000 kronor. Vid beräkning inkomst Vid beräkning av inkomst av av av kapital tillämpas 5 § andra stycket. kapital tillämpas 4 § första stycket 7

Tillägg enligt första stycket skall

fördelas lika mellan makar.

3§ Makar leva tillsammans om Makar anses leva tillsammans om anses skål inte visas för annat. För dem skäl inte visas för annat. skall bidragsgrundande inkomst beräknas gemensamt.

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9§ Om hushållet disponerar över Om en inkomstberäkning enligt 4ansenlig förmögenhet får bostads- 8 §§ skulle ge ett uppenbart bidrag bestämmas till lägre belopp oskäligt resultat eller om det anän som följer av 13-17 §§. firms synnerliga skäl för det nars skall den bidragsgrundande inkomsten bestämmas till ett skäligt belopp.

10 § Rätt till bostadsbidrag har den som har vårdnaden om barn och varaktigt bor tillsammans med barnet, efter en myndighets beslut har tagit emot barn för vård i familjehem, om barnet beräknas bo i hemmet under minst tre månader, eller på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem. Bostadsbidrag lämnas även för barn som för vård eller undervisning inte varaktigt bor hemma men vistas i hemmet under minst så lång tid varje år som motsvarar normala skolferier. Om barnet bor i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende, får föräldern eller föräldrarna bidrag även i andra fall, om det finns särskilda skäl att bidrag lämnas. Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas även i fråga om den som är över 18 år och som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Bostadsbidrag enligt första stycket 3 lämnas inte för bostäder med mindre än två rum och kök eller med en bostadsyta understigande 40 kvadratmeter.

13§ Bostadsbidrag bestäms enligt 14 Bostadsbidrag bestäms enligt 14och 15 §§, om den bidragsgrun~ 16 §§, om den bidragsgrundande dande inkomsten inte överstiger inkomsten inte överstiger för en 117 000 kronor. Om den bidrags- ensam sökande 117 000 kronor grundande inkomsten är högre, eller för två sökande 58 500 kronor skall bidraget minskas med 20 för var och en av dem. Om den procent av den överskjutande in- bidragsgrundande inkomsten är komsten. högre, skall bidraget minskas med 20 procent av den överskjutande inkomsten. Bostadsbidraget får inte överstiga de bostadskostnader som ligger till grund för beräkning av bidraget.

14§ Bostadsbidrag lämnas månadsvis Bostadsbidrag lämnas månadsvis som som särskilt bidrag med särskilt bidrag med

22 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - —

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l 200 kronor för tre eller flera 1 200 kronor för tre eller flera - bam, samt bam, samt 2. bidrag till kostnader för bostad bidrag till kostnader för bostad med 75 procent av den del av bo- med 75 procent av den del av bostadskostnaden månad för stadskostnaden per månad som för per som familjer med familjer med ett bam överstiger 2 000 kronor ett bam överstiger 2 000 kronor - men inte 3 000 kronor, men inte 2 500 kronor, tvâ bam överstiger 2 000 kronor två barn överstiger 2 000 kronor ~— men inte 3 300 kronor, men inte 2 800 kronor, tre eller flera barn överstiger tre eller flera bam överstiger - - 2 000 kronor men inte 2 000 kronor men inte 3 600 kronor. 3 100 kronor. Om bostadskostnaden överstiger Om bostadskostnaden överstiger de belopp som anges i första styck- de belopp som anges i första stycket lämnas bidrag med 50 procent et lämnas bidrag med 50 procent av den överskjutande bostadskost- av den överskjutande bostadskostnaden per månad upp till naden per månad upp till 5 300 kronor för familjer med ett 4 800 kronor för familjer med ett - bam, bam, 5 900 kronor för familjer med 5 400 kronor för familjer med - två barn, två bam, 6 600 kronor för familjer med tre 6 100 kronor för familjer med tre —- eller flera bam. eller flera barn. De övre gränserna för bostadskostnader är 500 kronor högre för bostäder belägna i följande kommuner inom Stockholms och Göteborgs tätorter nämligen Botkyrka, Danderyd Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Nynäshamn, Salem, Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Södertälje, Tyresö, Täby, Upplands-Bro, Upplands-Väsby,

Vallentuna, Vaxholm, Värmdö,

Österåker, Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum,

Mölndal, Rartille, Stenungsund,

Tjörn och Öckerö. Högre bostadskostnad än som Högre bostadskostnad än som i andra stycket får beaktas, anges i första tredje styckena får anges sökanden eller någon medlem beaktas, om sökanden eller någon om familjen är funktionshindrad. medlem av familjen är funktionsav hindrad.

15 § Rätt till särskilt bidrag enligt 14 § första stycket 1 har endast familjer med barn som avses i 10 § första stycket l och 2 samt andra och tredje styckena.

SOU l99S:l33 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

Nuvarande lydelra Föreslagen lydelse

Är föräldern under 29 år och får För den har rätt till bostadssom denne inte bidrag enligt första bidrag enligt 10 § första stycket 3 stycket, skall bidrag enligt 14 § är rätten till bidrag till bostadsförsta stycket 2 beräknas på den kostnader begränsad på följande del av bostadskostnaden per månad sätt. För sökande med enbart barn som överstiger 1 800 kronor. som avses i 10 § första stycket 3 gäller bestämmelserna i 14 § första stycket dock att bidraget utgör 50 procent av ersättningsbar bostadskostnad och tredje stycket. För övriga sökande gäller att vid tillämpningen av 14 § första stycket 2 och andra stycket varje tillkommande sådant barn som avses i 10 § första stycket 3 höjer de övre bostadskostnadsgränserna med hälften så mycket som annars skulha gällt enligt bestämmelserna. Bidrag enligt 14 § första stycket 2 och andra stycket får lämnas endast till den som bor i en bostad som han eller hon äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt.

l6§ Bostadsbidrag bestäms till det Vid tillämpning bestämmelav belopp som följer av 17 § första serna om bostadskostnader i 14 § och andra styckena, om den bi- skall bostadskostnader beloper som dragsgrundande inkomsten inte på bostadsytor överstigande överstiger 41 000 kronor för en för hushåll med ett barn 90 kvaensamboende och 58 000 kronor dratmeter, för makar. Om den bidragsgrun- för hushåll med två barn 110 dande inkomsten är högre, skall kvadratmeter, bidraget minskas med tredjedel för hushåll med tre barn 130 kvaen av den överskjutande inkomsten. dratmeter, för hushåll med fyra barn 150 kvadratmeter, och

för hushåll med fem eller fler barn

170 kvadratmeter inte beaktas.

För hushåll med två eller fler

barn gäller att varje tillkommande sådant barn som avses i 10 § första stycket 3 höjer ytgränsen med hälften så mycket som annars skulle ha gällt enligt första stycket.

21§ Bidrag lämnas tills vidare från Bidrag lämnas från och med och med månaden eñer den då månaden efter den då rätten till rätten till bidrag har uppkommit bidrag har uppkommit till och med samt till och med den månad då den månad då rätten till bidrag har rätten till bidrag har ändrats eller ändrats eller upphört, dock längst upphört. Om rätten till bidrag upp- tolv månader. Om rätten till bidrag kommit den törsta dagen i en må- har uppkommit den första dagen i

24 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprävning besparingar - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

nad, skall dock bidraget lämnas en månad, skall dock bidraget lämfrån och med den månaden. Bidrag nas från och med den månaden. får inte lämnas för längre tid till- Bidrag får inte lämnas för längre månad före ansöknings- tid tillbaka ansökningsmånaden. baka än en än månaden. Bidrag får dock lämnas Bidrag får dock lämnas för en för längre tid tillbaka, längre tid tillbaka, om en ansökan en om en ansökan bidrag avseende höj- bidrag avseende höjning av om om ning hyra eller avgift, in till hyra eller avgift ges in till försäkav ges försäkringskassan inom månad ringskassan inom en månad från en från den dag den sökande ñck den dag den sökande fick kärmekännedom hyres- eller avgifts- dom om hyres- eller avgiftshöjom höjningen. ningen.

Om det finns särskilda skäl, får

bidrag lämnas för en begränsad tid. Ett sådant bidrag får förenas . med villkor.

Preliminärt bostadsbidrag

2la§ Preliminärt bostadsbidrag bestäms med ledning av uppskattade inkomster för att så nära som majligt motsvara det slutliga bostadsbidrag som kan antas komma att bestämmas enligt denna lag. För sökande som har inkomst av näringsverksamhet skall denna inkomst antas vara minst lika hög som fastställts vid senaste taxeringsbeslut, om inte sökanden styrker att inkomsten är lägre. Preliminärt bostadsbidrag bestäms med ett belopp för månad, avrundas nedåt till närmast som jämna hundratal kronor. Belopp under 100 kronor betalas inte ut.

Slutligt bostadsbidrag

21b§ Slutligt bostadsbidrag bestäms

efter den tidpunkt då taxerings-

beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen 1990:324 senast skall ha meddelats.

21c§ Kan slutligt bostadsbidrag inte beräknas tillförlitligt på grund av att den som har fått preliminärt bostadsbidrag inte lämnar nödvän-

eflekrivare inkomstprävning besparingar 25 Bostadsbidragen - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

diga uppgifter eller på grund av brister i eller bristfälligt underlag för uppgifterna, skall bidraget uppskattas till det belopp framstår som skäligt med hänsyn till vad som

framkommit i ärendet.

som

21a§ Bestäms det slutliga bostadsbidraget till högre belopp än vad tid har betalats som för samma ut i preliminärt bidrag, skall det överskjutande beloppet betalas ut. Bestäms det slutliga bostadsbidraget till lägre belopp än vad som för tid har betalats ut i prelimisamma närt bidrag, skall det överskjutande beloppet betalas tillbaka. Belopp under 100 kronor skall inte betalas ut eller betalas till-

baka.

22§ betalas månadsvis. Vid utbetalning av bo- Bidrag ut en senare under l 00 kronor i måna- stadsbidrag eller annan ersättning Bidrag skall betalas ut av allmän den betalas inte ut. som försäkringskassa till någon som skall betala tillbaka bidrag enligt 21 d § eller betala avgift enligt 28 § får kassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad den ersättningsberättigade är

skyldig att betala.

24§ får bidrag skall omgå- Den får preliminärt Den som som till försäkringskassan bostadsbidrag är skyldig att omende anmäla hushållet flyttar till gående till försäkringskassan anom en mäla sådana ändringar i fråga om annan bostad, inkomst och andra förhållanden, hushållets sammansättning om kan antas innebära att slutligt ändras, som hushållets bidragsgrundan- bostadsbidrag inte kommer att om beräknas öka eller har beviljas eller kommer att beviljas de inkomst 6 000 kronor med lägre belopp än det preliminäökat med mer än under månader i förhållande ra bidraget. sex till den inkomst låg till grund som för bidragsbeslutet, den bostad som berättigar om till bidrag hyrs ut helt eller delvis

bostadskostnaden i annat eller om

fall minskar,

när ett barn i hushållet filler

26 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 år eller när förlängt barnbidrag eller studiehjälp inte längre lämnas till ett äldre barn, eller om en medlem i ett hushåll utan barn beviljats studiemedel eller inte längre uppbär studiemedel.

Återbetalning Avgift och ränta

2s§ Försäkringskassan skall besluta På belopp skall betalas tillsom om återbetalning av bostadsbidrag, baka enligt 21 d § skall avgift beom den som erhållit bidrag talas. genom att lämna oriktiga uppgifter eller På belopp skall betalas som ut genom att underlåta att fullgöra en enligt 21 d § skall ränta betalas. uppgifls- eller anmälningsskyldig- Om avgift och ränta gäller i het eller på annat sätt har förorsa- tillämpliga delar 27 § 3 och mom. kat att bidrag har lämnats felaktigt 69 § l uppbördslagen mom. eller medför högt belopp. Detsam- 1953:272.

ma gäller om bidrag i annat fall

har lämnats felaktigt eller medför högt belopp och den som erhållit bidraget skäligen borde ha insett

detta. Om det finns särskilda skäl

får kassan eflerge kravet på återbetalning helt eller delvis. Vid en senare utbetalning av bostadsbidrag eller ersättannan ning som skall betalas ut av allmän försäkringskassa till någon som skall betala tillbaka bidrag enligt första stycket får kassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket.

29 § Bestämmelserna i 20 kap. 10-13 lagen 1962:381 allmän om försäkring om omprövning och ändring försäkringskassan beslut av samt överklagande av försäkringskassans beslut och domstols beslut skall tillämpas i ärenden om bostadsbidrag.

Omprövning av ett sådant beslut av en försäkringskassa har som

fattats av en tjänsteman i ett

ärende om skyldighet att återbetala bostadsbidrag skall göras av socialförsälcringsnämnden, det beom lopp som utbetalats för mycket överstiger 10 procent av basbeloppet enligt l kap. 6 § lagen om allmän försäkring.

1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 27

SOU - -

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ett beslut i ärende bostadsbidrag skall gälla omedelbart, om inte ett om något annat anges i beslutet.

29 a §

Har efter det att det slutliga bo-

stadsbidraget bestämts den sökandes taxering ändrats så att det påverkar bostadsbidraget skall ett nytt slutligt bostadsbidrag bestämmas, om sökanden begär det inom ett år från det att beslutet om taxeringsändring laga kraft. vann

Denna lag träder i kraft såvitt gäller 10 och 13-16 den 1 juli 1996 och i övrigt den 1 januari 1997. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om bostadsbidrag som avser tid före ikraftträdandet.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 29

- -

Inledning

1 1 Direktiven

.

Utredningens uppgift har varit att föreslå åtgärder som:

minskar kostnaderna för bostadsbidragen med 1 500 mkr på årsbasis och med 750 mkr under andra halvåret 1996, Förbättrar kostnadskontrollen inom bostadsbidragssystemet. -

I uppdraget har ingått att bl.a. göra en översyn av sättet att beräkna de bidragssökandes inkomst vid prövning av rätten till bostadsbidrag. Regeringen har även angivit vilka möjliga förändringar som kan komma att föreslås i den händelse översynen ger upphov till systemförändringar innebär att den avsedda besparingen uppnås. Bland dessa märks ändsom rade inkomst- och bostadskostnadsgränser, bidragsbelopp samt ett borttagande av bostadsbidrag för ungdomar utan barn. Utredningen har ålagts att samråda med Kommittéen för översyn av studiestödssystemet U 1994:13 och Utredningen om översyn av bostadspolitiken N 1995:01. Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt arbete senast den 1 oktober 1995. Tidpunkten för redovisning av utredningsarbetet har, i samband med att utredningen tillsattes, flyttats framtill den 15 december 1995. Den 9 november 1995 beslöt regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv att pröva förslag till åtgärder om besparingar på ytterligare 610 mkr. Mot bakgrund av att endast fyra månader ännu har forñutit, av de 18 månader som anslaget år beräknat för, kan beloppet komma att justeras efter hand som utfallsprognosema blir säkrare. Utredningen har i sitt arbete utgått från den senast tillgängliga utfallsprognosen, vilket innebär att den totala omfattningen av kostnadsminskande åtgärder som utredningen haft i uppdrag att föreslå uppgår till 2,1 miljarder kronor. Utredningens uppdrag ñnns beskrivet dels i utredningens direktiv dir. 1995:65 samt tilläggsdirektiv 1 995: 146, dels ikompletteringspropositionen prop. 199495: 150 samt i tillväxtpropositionen prop. 199596:25. Såväl utredningens direktiv i sin helhet som de för utredningen relevanta textavsnitten ikompletterings- och tillvåxtpropositionen återges i bilaga 1 .

30 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

Bakgrund

Den djupa lågkonjunkturen i början av 1990-talet och krisen i det finansiella systemet medförde en kraftig försvagning de offentliga finansav erna. Vikande sysselsättning och produktion resulterade i lägre inkomster samtidigt som utgifterna ökade kraftigt till följd växande arbetslöshet av och den finansiella krisen. År 1989 uppvisade den offentliga sektorn ett överskott ca 4 % av BNP. På fyra år vände detta överskott till ett rekordstort underskott på 13,4 % BNP år 1993. av l syfte att få kontroll över de offentliga finanserna har ett omfattande saneringsprogram beslutats riksdagen. En klar majoritet i riksdagen har av dessutom ställt sig bakom det av regeringen deklarerade målet att det samlade budgetsaldot inom den offentliga sektorn skall i balans vara senast år 1998. Budgetsaneringsprogrammet som presenterats i propositionen om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. prop. 199495:25, budgetpropositionen prop. 199495: 100 samt kompletteringspropositionen 199495:150 omfattar budgetförstärkningar på totalt 118 miljarder kronor motsvarande ca 7,5 % av BNP. Förstärkningen de offentliga av finanserna består till ca 60 % av olika utgiftsminskningar och till 40 % ca av olika skatte- och avgiftshöjningar. Huvuddelen av utgiftsminskningarna avser transfereringar till hushållen och statlig konsumtion. För det övervägande flertalet av de olika åtgärder som ingår i programmet, har riksdagen redan beslutat hur åtgärderna i detalj skall utformas. Vad gäller bostadsbidragssystemet har t.ex. beslutats att de bidrag som betalas ut till hushåll utan barn, där någon av hushållsmedlemmarna är över 28 år, skall upphöra den 1 januari 1996. Denna begränsning kretav sen bostadsbidragstagare tillsammans med de justeringar inkomst- och av boendekostnadsgränsema beslutats för år 1996 jfr kapitel 4 besom räknas minska bostadsbidragsutgiftema med 690 miljoner kronor år. per För ett fåtal budgetförstärkningar har riksdagen ännu specificerat vilka åtgärder skall vidtas för att uppnå det riksdagen beslutade som av besparingsbeloppet. l dessa fall har uppdrag givits till olika utredningar att komma med förslag till hur åtgärderna i detalj skall utformas. En av de budgetförstärkningar, för vilken endast ett principbeslut om åtgärdens totala omfattning fattats, är att kostnaderna för bostadsbidragen årsbasis skall minskas med 1 500 miljoner kronor. Detta utöver den besparing som slopandet av bostadsbidrag till hushåll över 28 år och övriga för år 1996 beslutade regelförändringar, ger upphov till. De åtgärder som krävs för att åstadkomma denna kostnadsminskning skall träda i kraft den l juli 1996, vilket innebär att den totala besparingen under innevarande budgetår 199596, 18 månader kommer att uppgå till 750 miljoner kronor. Beslut har även fattats om att budgetprocessen skall bli stramare och att ett i nominella termer fastställt tak för den offentliga sektorns utgifter skall införas jfr kapitel 5. Detta beslut syftar till att säkerställa att det av riksdagen beslutade budgetmålet, att balansera den offentliga sektorns finanser senast år 1998, uppnås och att minimera risken för att den under

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 31

- -

första hälften av 1990-talet dramatiska försämringen av den offentliga sektorns finanser, upprepas i framtiden. Bostadsbidragen är ett exempel ett system där utgifterna stigit på ett dramatiskt sätt. Under budgetåret 198990 utbetalades totalt 2 750 miljoner kronor. För innevarande budgetår beräknas utgifterna, under IZ-månadersperioden den 1 juli 1995 till den 1 juli 1996, uppgå till ca 9 000 miljoner kronor. Från statsñnansiell synpunkt är det, enligt direktiven till utredningen och kompletteringspropositionen, nödvändigt att denna kraftiga utgiftsökning bryts och att nödvändiga åtgärder för att öka kostnadskontrollen inom systemet vidtas. 1 föreligggande betänkande presenteras ett förslag till ett nytt inkomstprövningssystem som ger upphov till en betydande minskning av kostnaderna för bostadsbidragen samtidigt som kostnadskontrollen och förutsättningarna for att prognosticera kostnadsutvecklingen förbättras. Dessutom presenteras en lista olika besparingsaltemativ som i sin helhet och tillsammans med det föreslagna inkomstprövningssystemet ger upphov till kostnadsminskningar som med god marginal överstiger den erforderliga besparingen på 2,1 miljarder kronor.

1.3 uppläggning Utredningsarbetets

Det utredningsarbete som bedrivits har i huvudsak bestått av fyra olika delar.

lnkomstprövningssystemet

För det första har en genomgång gjorts av det nuvarande systemet för inkomstprövning och efterkontroll av bostadsbidragen samt en analys genomförts av olika tänkbara alternativa system för inkomstprövning. Syftet med denna genomgång har varit att arbeta fram förslag till olika förändringar som skall få till följd att den totala utgiñsnivån minskar och kontrollen över kostnadsutvecklingen förbättras. Redan i samband med att det nuvarande systemet för inkomstprövning av bostadsbidragen infördes den 1 januari 1994, ñck Riksförsäkringsverket RFV i uppdrag av regeringen att göra en uppföljning av hur det nya systemet fungerade i praktiken. En väsentlig del av denna uppföljning har varit att analysera vilka eventuella samband som kan finnas mellan, å ena sidan det nya systemet för inkomstprövning och efterkontroll, å andra sidan den snabba kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet. De data om bidragshushållen som erfordras för att genomföra analysen av systemet för inkomstprövning har under detta år efter hand börjat bli tillgängliga. Den 26 oktober i år kunde därför RFV göra sin första avrapportering till regeringen. Den baserades data om bidragshushållen fram t.o.m. år 1994. RFV:s avrapportering, likväl som det fortsatta analysarbetet som bedrivs inom verket, har varit en viktig utgångspunkt för utredningen vid genomgången av det nuvarande systemet för

32 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

inkomstprövning. Utredningen har efter hand fått tillgång till även de data om utbetalningen av bostadsbidrag år 1995 som RFV tagit fram. När det gäller frågan om hur bostadsbidragens olika kontrollsystem fungerar har utredningen bl.a. samarbetat med de projekt rörande bostadsbidragssystemet som bedrivs av Riksrevisionsverket RRV samt RFV:s uppföljning av försäkringskassomas eñerkontroll bland de bidragstagare som rapporterat någon ändring av de bidragsgrundande förhållandena under de senaste 15 månaderna 1995:156. En genomgång har även gjorts av de slutsatser som tidigare utredningar bostadsbidragen kommit fram till‘. En väsentlig utgångspunkt för utom redningen har varit det betänkande om bostadsbidragen som skrevs år 1992 i vilken förslaget till den nuvarande inkomstprövningen och administrationen av bostadsbidragen presenterades. Diskussionen har bl.a. hållits

med utredningsmannen i 1992 års utredning

För att tillvarata de erfarenheter, både vad gäller inkomstprövning och efterkontroll, som efter hand växt fram bland de tjänstemän dagligen som arbetar med administrationen av bostadsbidragen, har diskussioner förts med personal vid försäkringskassoma] och genomgångar gjorts det av material som sammanställts av RFV angående administrationen av bidraget‘. Dessutom har diskussioner förts med för Boverkets representanter som kontinuerligt genomfört analyser av bostadsbidragssystemet‘. Wd ñera av de kontakter som utredningen haft med personer som dagligen arbetar med bostadsbidragen har det framkommit att det system som idag finns för beräkning av bidragsgrundande inkomst för egenföretagare och ägare till fåmansbolag upplevs som problematiskt. Utredningen har därför vänt sig till Skattemyndigheten i Stockholms län och enheten för foretagsbeskattning vid Finansdepartementet, för att be dessa komma med synpunkter på hur bärkraften ett i bostadsbidragssammanhang mer relevant sätt kan beräknas för egenföretagare och ägare till fåmansbolag. l samband med den undersökning som utredningen genomfört vilka av möjligheter som finns att införa ett system med preliminärt beräknade bostadsbidrag och en automatisk efterjustering, har erfarenheter som finns

De för utredningen mest relevanta av tidigare betänkandenhar varit Bostadsbidragen SOU 1982:58, BostadskommitténsslutbetänkandeSOU l986:5samtBostadsbidrag enklare rättvisare billigare SOU 1992:89. - - - 2Utredningsmani 1992års utredning om bostadsbidragensadministration BOAD var direktör Carl-Filip Hammar, Socialstyrelsen. 3 Vid utredningens andra ordinarie sammanträdefördes en diskussion med Kerstin Hagström från Försäkringskassani Farsta och Birgitta Janssonfrån St. Lars i Uppsala. Vid det tredje ordinarie sammanträdetfördes en diskussion med Pär-Olof Kjellén från Försäkringskassanscentralkontor i Bohuslän. Samt vid det femte en diskussion med Kerstin Linderoth och Katarina Palmer från Jönköpings län. ‘ Bland det material som utredningen gått igenom kan nämnas rapporterna En samhällsekonomiskkostnadsintäktsanalys bostadsbidragssystemet, av skriven av Agneta Eriksson-Sjöstrand vid Göteborgs allmänna försäkringskassaoch Bostadsbidragtill barnfamiljer m.fl. -— uppföljning och tillämpning, RFV redovisar 1995:5. 5 Diskussioner har framför allt skett med Christina Olsson och Anders Hedenstiema. 6 Se Boverkets rapportserie om bostadsbidragen 1992, 1993 och 1994, baserad på statistik över utbetalade bidrag under maj månad respektive år.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 33

- -

från preliminärskattesystemet och studiemedelssystemet tagits tillvara. Utredningen har tagit del av de erfarenheter som finns inom systemet för preliminärt beräknad inkomstskatt via kontakter med skatteadministrativa enheten vid Finansdepartementet. Enheten har även bistått utredningen med synpunkter på hur efterjusteringen av ett preliminärt beviljat bostadsbidrag skulle kunna utformas. Inom studiemedelssystemet används preliminärt beräknade inkomster med automatisk efterkontroll utifrån slutlig taxerad inkomst, dels vad gäller behovsprövningen av de studiemedel som beviljas till studenterna, dels vad gäller beviljande av anstånd med återbetalningen i det s.k. gamla studiemedelssystemet. Utredningen har via kontakter med Centrala studiestödsnämnden CSN tagit del av de erfarenheter som finns från administrationen av dessa båda system.

Regelstrukturen

Redan på ett förhållandevis tidigt stadium kunde utredningen konstatera att det krävdes ytterligare besparingar utöver de som kan uppnås genom förändringar av inkomstprövningssystemet. För det andra har därför en bred inventering genomförts av olika tänkbara direkta förändringar i bostadsbidragens regelstruktur. Två av de underlag som använts for denna inventering finns presenterade i bilagor till betänkandet. Den första av dessa är de systematiska typfallskalkyler och analyser av interaktion mellan olika system som genomförts av kanslichef Göran Schubert. Den andra är den analys av bostadsbidragstagarnas ekonomiska situation och konsekvenserna av olika besparingsaltemativ, som genomförts av fördelningspolitiska enheten inom Finansdepartementet. Andra viktiga underlag har hämtats från Boverkets analyser av bostadsbidragssystemet och Social-

styrelsens socia1bidragen,7 vilka utredningen fått tillfälle

rapport om att diskutera med chefekonom Karin Mossler. Många idéer till besparingar och synpunkter på olika besparingsaltemativ har även fångats upp i de diskussioner som utredningen haft med företrädare för olika organisationer och verk, bl.a. RFV och Försäkringskassan FK. Diskussioner har även förts med representanter för Svenska Kommunförbundet och Hyresgästföreningen. En analys har genomförts av de effekter som olika alternativa åtgärder för att minska kostnaderna ger upphov till. Det gäller dels de direkta kostnadseffektema inkl. en uppskattning av de indirekta effekterna på socialbidragen, dels fördelnings- och incitamentseffekter. I detta analysarbete har utredningen tagit hjälp av bl.a. utvärderingsavdelningen vid RFV som använt sig av en databas med avidentiñerade data om alla bostadsbidragshushåll år 1992-1994 och en simuleringsmodell som utvecklats inom verket. Databasen bygger i grunden på bostadsbidragsregistret. Till detta register har kopplats uppgifier från SCB:s inkomst- och förmögenhetsregister, socialbidragsregistret samt de register som finns

7 socialbidragstagare och socialbidragens utveckling, Socialstyrelsen 1995:4.

2 15-1307

34 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

uppbyggda utifrån kontrolluppgiftema för inkomståret 1994. Liknande analyser har för utredningens räkning även genomförts av fördelningspolitiska enheten inom Finansdepartementet. Dessa analyser har utförts med hjälp av en mikrosimuleringsmodell som är kopplad till SCB:s årligen återkommande urvalsundersökning om hushållens inkomster HINK 93. De bostadspolitiska aspekterna av olika regelförändringar har beaktats bl.a. genom kontinuerliga kontakter och samråd med utredningen om översyn av bostadspolitiken N 1995:01. samband med den genomgång av reglerna för bostadsbidrag till ungdomar som gjorts har utredningen samrått med Kommittén för översyn av studiestödssystemet U 1994:13. Diskussioner har även förts med, och underlagsmaterial erhållits från, Sveriges förenade Studentkårer SFS. En representant från utredningen har även deltagit i ett seminarium runt studenternas boende som arrangerats av SFS.

Prognoser av kostnadsutvecklingen

För det tredje har en genomgång gjorts av de metoder som använts inom regeringskansliet for prognoser över kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet. I denna fråga har sekretariatet för långsiktiga analyser LAS inom Socialdepartementet bistått utredningen dels med uppgifter om hur det nuvarande prognosarbetet bedrivs, dels med underlag till analyser av hur prognosarbetet kan förbättras. En genomgång har även gjort av vilka antaganden som använts och hur prognoserna för kostnadsutvecklingen sett ut fr.o.m. år 1992.

Internationella erfarenheter

I tidigare statliga utredningar om bostadsbidragssystemet har erfarenheter från liknande system i andra länder inte alls eller endast i begränsad utsträckning redovisats eller bildat grund för överväganden. Mot bakgrund av de relativt omfattande förändringar av det svenska bostadsbidragssystemet, som måste göras för att uppnå den av riksdagen beslutade kostnadsminskningen, har utredningen för det fjärde ansett det som angeläget att erfarenheter från andra länder tillvaratas. Närmast till hands ligger en jämförelse med övriga nordiska grannländer. I Danmark, Norge, Finland och Island finns liknande system för bostadsstöd till hushåll med låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. I likhet med utvecklingen i Sverige har, i samtliga dessa länder utom i Norge, kostnaderna för systemen ökat under de senaste åren. I Danmark tillsattes förra året en statlig utredning med uppdrag att bl.a. analysera orsakerna till denna kostnadsutveckling. Betänkandet, Individuel boligstøtte april 1995, från denna utredning har utgjort en viktig informationskälla för de jämförelser av erfarenheter från andra länder som genomförts. Representanter från utredningen har även deltagit i ett

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 35

- -

nordiskt seminarium om bostadsbidrag i Oslo där övergripande jämförelser gjordes mellan systemen i Norge, Danmark, Finland, Island och Sverige. Mer detaljerade upplysningar om systemen i de olika nordiska länderna har sedan kunnat erhållas via direktkontakt med de tjänstemän från respektive regeringskansli som deltog i seminariet. En översiktlig genomgång av de utomnordiska erfarenheterna har även gjorts. Omfattande internationella jämförelser, i ett europeiskt perspektiv, har gjorts av bostadsforskare i England. För att inhämta mer information om dessajämförelser och diskutera gemensamma europeiska trender inom bostadsbidragssystemen har representanter från utredningen besökt institutionen för bostadsforskning vid University of York och London School of Economics. Många av de frågeställningar som utredningen arbetar med är relevanta även inom det engelska bostadsbidragssystemet. Det gäller t.ex. inkomstprövning utifrån aktuell inkomst, fusk och överutnyttjande samt systemens effekter den incitamentsstruktur som hushållen möter. För att dra lärdom av de diskussioner som förts kring dessa frågor i England har även Policy Studies Institute i London och det engelska Socialdepartementet besökts. Även effekterna på bostadsbidragssystemet av det svenska EU-medlemskapet har beaktats. Kunskaper om EU och socialforsäkringssystemen har tillförts utredningen, bl.a. via en konferens som arrangerades i september i Stockholm av Europeiska Rättsakademien.

’ Mil

värms .rs

if r,;;%im:; ..s;;~m{;2

R .:2;.;£é§

mi

. WW; .

:L551 mzâå wzrg;

.‘

V .3 -nêfmåiâxrláå3

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 37

- -

Bostadsbidragssystemets

mål och

inriktning

De mål som under olika tidsperioder satts upp för bostadsbidragen har framför allt varit att:

stimulera till höjd bostadsstandard och minskad trångboddhet, - - utjämna kostnadsskillnader mellan olika regioner och mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard, allmänt stärka de svagare hushållens bärkraft. —

Betoningen av de olika målsättningarna har skiftat över tiden.

Stimulera till ökad bostadskonsumtion

Det ursprungliga motivet för bostadsbidragen när de infördes i var, Sverige på 1930-talet, framför allt produktionspolitiskt att med stöd till efterfrågan hålla uppe den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn. Eftersom det fanns ett starkt samband mellan betalningsförmåga och försörjningsbörda hos de inkomstgrupper kunde komma i fråga för stöd, som differentierades ursprungligen stödet enbart utifrån bamantal. Bestämda minimikrav både vad gällde bostadens standard och storlek sattes också upp för det bidrag som fr.o.m. år 1935 betalades ut i form av en individuell hyresrabatt till hushåll med tre eller flera barn. År 1938 utvidgades systemet även till att omfatta hushåll i egnahem. l takt med att tillgången rymligare familjebostäder ökade, utvidgades stödet till att även omfatta hushåll med färre antal bam. År 1947 blev tvåbamshushållen berättigade till bostadsbidrag och fr.o.m. år 1958 även hushåll med ett bam.

Fördelningspolitiska motiv

Den ekonomiska utvecklingen efter andra världskriget, med hög ekoen nomisk aktivitet och kapacitetsproblem inom bostadssektom, ledde till att de produktionspolitiska motiven tonades Istället kom bostadsbiner. dragssystemets fördelningspolitiska funktion att framhävas än tidimer gare. Bidragets inkomstanknytning stärktes och den produktionspolitiskt motiverade begränsningen till enbart nyproducerade bostäder avvecklades. Betoningen av bostadsbidragets Fördelningspolitiska roll nådde sin kulmen under 1960-talets senare del. Ett allt större intresse kom då att

38 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

riktas mot barnfamilj allmänna ekonomiska situation. Den familj epoernas litiska kommittén lade i sitt betänkande år 1967 fram ett förslag om att ersätta såväl bostads- barnbidraget med ett inkomstprövat allmänt som konsumtionsstöd riktat till barnfamiljer. Förslaget genomfördes aldrig, presenterades i betänkandet bidrog till den men de tankegångar som att komponent i bostadsbidragssystemet är helt oberoende av bostadssom kostnaden infördes år 1969. Även denna komponent ansågs ha en viktig bostadspolitisk funktion. För att de sämst ställda barnfarniljema över huvud taget skulle mottagliga för stimulanser vad gällde val av vara bostadskonsumtion, det nödvändigt att först rent allmänt höja deras var levnadsstandard.

Kostnadsutjämning

Huvudskälet till att familjepolitiska kommitténs förslag om sammanslagning bostads- och barnbidragssystemen avvisades, var att ett boav stadsanknutet stöd till barnfarniljema även fortsättningsvis ansågs ha flera viktiga roller att fylla. En sådan roll var att bidra till utjämningen av kostnadsskillnader mellan bostäder av olika årgångar och med olika upplåtelseformer. De medel använts för att åstadkomma detta har i första som hand varit olika former kapital- och kapitalkostnadssubventioner av av generell art. Men även bostadsbidragen har ansetts ha en viktig roll att fylla i detta avseende. På grund bl.a. den låga rörlighet som länge av kännetecknat bostadsmarknaden, även som en följd av den snabba men urbaniseringen, har inriktningen tid varit att bostadsbidragen senare sikt bör byggas ut så att ersättning kan också for boendekostnader upp ges till hyresnivån i nyproducerade lägenheter. 1 linje med denna inriktning utökades, år 1972, den del av bostadskostnaden for vilken bostadsbidrag utbetalas. Samtidigt avskaffades emellertid i två steg, 1972 och 1977, de krav som tidigare funnits vad gäller bostadens standard och storlek. Detta bidrog å andra sidan till att begränsa bidragets kostnadsutjämnande funktion och försämrade träffsäkerheten vad gäller möjligheten att begränsa subventionering av överkonsumtion. Trots att den bostadskostnadsberoende delen av systemet byggdes ut kom bidraget efter hand att täcka allt mindre del av de faktiska en bostadskostnaderna i nyproducerade bostäder. l mitten av 1980-talet motsvarade de övre boendekostnadsgränsema i bostadsbidragssystemet endast de genomsnittliga hyresnivåema for de lägenhetsstorlekar som bedömdes rimliga att efterfråga for barnfamiljer av olika storlek. som

Mål

Det mot denna bakgrund 1982 års Bostadspolitiska kommitté i var som sitt betänkande 1986 skrev att bostadsbidragen väl uppfyllde de fordelningspolitiska målen, att de bostadspolitiska målen inte var lika men väl uppfyllda. De föreslog därför att målsättningen borde vara att

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprévning besparingar 39 - -

successivt bygga ut den boendekostnadsberoende delen bostadsbidragsav systemet, så att även barnfamiljer med låga inkomster ges möjlighet att efterfråga nyproducerade lägenheter där varje barn har ett eget rum. Denna målsättning for bostadsbidragen fastslogs riksdagen senare av och har sedan dess inte ändrats. 1 enlighet med detta beslut har, under de senaste 8 åren, den övre boendekostnadsgränsen i bostadsbidragssystemet successivt höjts. Samtidigt förstärktes den boendekostnaden helt av oberoende komponenten i systemet i samband med skatterefonnen 1990- 1991. Statsmaktema har på så sätt visat att bostadsbidragen även fortsättningsvis har viktig funktion att fylla både ett stöd indirekt för en som bostadskonsumtion och ett allmänt konsumtionsstöd. som

Måluppfyllelse

Den kraftiga ökning som skett boendekostnadema, inte minst vad av gäller nyproducerade bostäder, efter det att 1982 års Bostadspolitiska kommitté lade fram sitt betänkande, har inneburit att det i praktiken visat sig svårt att bygga ut bostadsbidragen i takt innebär att bidrag en som sikt även kan ges för boendekostnader ända till de hyresnivåer upp som gäller inom nyproduktionen. Som framgår av följande tabell finns fortfarande en betydande skillnad mellan den övre boendekostnadsgränsen och hyresnivåema i nyproducerade lägenheter med storlek en som svarar mot målet att varje barn skall kunna disponera ett eget rum.

Tabell 2.1 Genomsnittliga hyresnivåeri nyproducerade liigenheterallm£innyItan och övre boendekostnadsgränseri bostadsbidragssystemet

År Familje- Lägenhets- l-lyresnivä Övre for gräns typ typ krmån bidrag krmån

I989 l barn 3 rok 3 400 2 600 2 barn 4 rok 4 000 2 900 3 barn 5 rok 4 600 3 200 4 barn 3 500 5 + barn 3 800

1991 1 barn 3 rok 4 800 3 500 2 barn 4 rok 5 900 4 000 3 + barn 5 rok 6 500 4 500

1992 1 bam 3 rok 5 100 3 900

Trenden med kraftigt ökade produktionskostnader inom bostadssektom nådde sin kulmen i slutet av 1980-talet och början 1990-talet. En av allmänt överhettad ekonomi och hög inflationstakt, även generösa men

Bostadsbidragen ejfektivare inkomstprövning besparingar 40 - -

bostadssubventioner och ränteavdrag, bidrog till att produktionskostnadema inom bostadssektom drevs upp. I och med skattereforrnen 1990- 1991 minskade omfattningen det samhälleliga stödet till boendet. av Värdet egnahemsägamas ränteavdrag minskade och full mervärdesskatt av infördes på byggmaterial samt service och underhåll. Dessutom genomför-

des även en viss sänkning av räntebidragen. Den snabba ökningen statens budgetunderskott under den kraftiga av ekonomiska tillbakagång präglade svensk ekonomi under början av som 1990-talet gjorde det nödvändigt att ytterligare begränsa de generella bostadssubventionema. Vid sammanlagt tre olika tillfällen under åren 1992-1994 genomfördes betydande begränsningar av räntebidragen. Av betydelse för bostadspolitiken också omläggningen av den stor var ekonomiska politiken mot att uppnå bestående låg inflationstakt. Trots att inñationstakten de senaste tre åren legat på en för svenska förhållanden mycket låg nivå, har den nominella räntan varit hög. Det innebär att realhar kommit att ligga på ovanligt hög nivå under en relativt lång räntan en tidsperiod. Förutsättningarna för den traditionella svenska bostadspolitiken, till stor del gått ut att med hjälp av generella bostadssubvensom tioner omfördela kapitalkostnader över tiden, har därmed förändrats ett

drastiskt sätt. År 1992 beslöts dessutom att hela räntebidragssystemet i stort sett skulle avvecklas inom loppet tioårsperiod. Under avvecklingsperioav en den införs provisoriskt systern utformats med syfte att miniett nytt som subventionemas kostnadsdrivande effekten. mera De senaste årens höga realräntor, den kraftiga lågkonjunkturen och det ändrade subventionssystemet har gjort att produktionen av bostäder sjunkit till extremt låg nivå. Höga räntenivåer, i kombination med inriktningen en bestående låg inñationstakt har även inneburit att problemet med mot en de höga bostadskostnadema i bostäder som producerades i slutet av 1980talet och början 1990-talet, tilltagit i betydelse. Det har inneburit att av många bidragshushåll fortfarande har boendekostnad som ligger klart en boendekostnadsgränsen jfr tabell 2.2. Även de positiöver den övre om tendensema till både lägre produktionskostnader och räntenivåer som va för tillfället kan skönjas skulle innebära större överensstämmelse mellan bostadsbidragsreglema och boendekostnadema i nyproduktionen, kommer därför troligen stor del bostadsbidragshushållen under lång tid framen av hänvisade till bostäder med boendekostnader som ligger över att vara nivå betydligt överstiger den övre boendekostnadsgränsen i en som bostadsbidragssystemet.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 41

- - Tabell 2.2 Andelen bostadsbidragshushåll med boendekostnader högre än bidragets övre boendekostnadsgräns; procent Hushållstyp 1991 1992 1994 Ensamstående

Giftasambos

Källa: Boverket och Riksförsäkringsverket.

målsättning skulle där- För att uppnå bostadsbidragens bostadspolitiska för den boendekostnadsberoende komponenten behöva höjas. En simulering genomförts visar att kostnaderna för bostadsbidragen skulle öka som med 250 miljoner kronor den övre boendekostnadsgränsen höjdes till om nivå motsvarande hyresnivåema i det bestånd som byggdes i slutet av en 1980-talet och början 1990-talet. Å andra sidan har den allmänna ekoav nomiska utvecklingen, med b1.a. högre arbetslöshet och stram budgetpolitik, även inneburit att bidragets allmänna konsumtionsstärkande funktion for de enskilda hushållen fått ökad betydelse. Beslut har tagits om att sänka bambidragen. Flerbarnstilläggen kommer successivt attavskaffas. Ersättningsnivåema i de olika socialförsäkringssystemen sänks till 75 %. De mål för de svenska bostadsbidragen som gällt sedan mitten av 1980talet kan därför även framgent visa sig svåra att uppfylla. Detta inte minst mot bakgrund att även bostadsbidragssystemet tvingas bidra till den av nödvändiga saneringen statens budget. Frågan om målen for den framav tida bostadspolitiken, inklusive målsättningen för bostadsbidragssystemet, diskuteras för närvarande inom den parlamentariskt sammansatta Utred-

ningen För översyn av bostadspolitiken se avsnitt 6.1.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 43

- -

Bostadsbidragens omfattning och utveckling

vad samhällets

3.1 Utvecklingen gäller

stöd till boendet

1 Följande avsnitt beskrivs och analyseras samhällets stöd till boendet. De tre stöden beskrivs är räntebidragen, kommunalt bostadsbidrag till som pensionärerbostadsbidrag till pensionärer KBTBTF samt bostadsbidragen. En större vikt läggs vid att förklara utvecklingen av bostadsbidragen än de två andra stöden.

Utvecklingen av utgifterna för tre bostadsstöd

I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av stöden sedan 1982. Tabell 3.1 Utvecklingen av tre bostadsstöd samt disponibel inkomst under perioden 1982-1994; löpande priser; miljoner kronor Disponibel

Uppgifterna om räntebidrag och bostadsbidragär hämtad från Boverket och avser de totala utgifterna för stöden; om disponibel inkomst från Nationalräkenskapemaoch avser samtliga hushåll; om KBTBTP är hämtad från Riksförsäkringsverket och avser de totala utgiftema. Utgifiema för bostadsbidrag år 1985 avser endastandra halvåret 1985 på grund av att rutinerna Förutbetalning av statsbidragändradesden 1juli 1985.

Utgiftema för räntebidragen ökade kraftigt åren 1988-1992. Detta förklaras av tre faktorer. Dels var ränteläget högt. Under år 1988 var den s.k.

44 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

subventionsräntan runt 11,5 %, medan den över 14 % under år 19903. var Vidare var produktionen omfattande. Under år 1988 påbörjades totalt 50 800 lägenheter medan det påbörjades 69 600 lägenheter år 1990. Som jämförelse påbörjades totalt 500 lägenheter år 1994. Det första årets utgifter för en årgång belastar statsbudgeten med ca två års fördröjning från påbörjandetidpunkten. Slutligen har produktionskostnadema ökat. När det gäller KBTBTP har det skett vissa regeländringar som har påverkat utvecklingen av utgiftema. De stora ändringarna skedde 1988 då det blev obligatoriskt för kommunerna att lämna KBT. Samtidigt höjdes nivån statsbidraget, vilket medförde att kommunerna hade större utatt lämna bidrag. Åren 1990 och 1991 höjdes statsbidragen. 1993 rymme övergick bidraget från ett statskommunalt till ett helstatligt bidrag. Utgifiema för bostadsbidragen var tämligen konstanta i löpande priser under l980-talet. Det var högkonjunktur och låg arbetslöshet, vilket medförde att antalet hushåll med bostadsbidrag minskade fram till år 1990. Arbetslösheten var ca 3,5 % år 1983 och minskade till ca 1,5 % år 1990. Därefter ökade arbetslösheten år 1991 till 3 %. Arbetslösheten fortsatte att öka, till högst, 8,2 % år 1993. År 1994 vände dock som utvecklingen något och arbetslösheten minskade till 8 %. Tidigare gällde att bostadsbidraget skulle beräknas på inkomsterna enligt taxeringen året före bidragsåret. Om inkomsterna ändrats väsentligt i förhållande till uppgifterna enligt taxering kunde dock bidraget beräknas utifrån en aktuell inkomst för bidragsåret. Kommunerna genomförde regelmässigt efterkontroller av bidragstagarnas inkomstuppgifter och övriga uppgifter. Inkomstema kontrollerades mot uppgifterna enligt taxeringen för bidragsåret. Återkraven fastställdes därför oftast flera år efter att bidraget betalats ut. Stora belopp återkrävdes, vilket medförde att de totala utgifterna kunde hållas på en lägre nivå än vad som annars skulle varit fallet. År l988avskaffades möjligheterna för kommunerna att göra efterkontroll av bidragstagarnas inkomstökningar för bidrag som utbetalats efter år 1987. Genom den eftersläpning i återkravet som kontrollen mot taxeringsuppgiftema innebar, påverkade denna förändring utgifterna först i början av 1990-talet. Samma år återinfördes bostadsbidrag till hushåll utan barn, men med den begränsningen att bidragstagaren skulle vara högst 28 år. Detta hade avskaffats år 1986.

Ökningen år 1990 förklaras bl.a. av att bidragsåret var förlängt och

något nytt ansökningsförfarande inte behövdes. Fler hushåll blev därmed berättigade till bidrag, vilket torde ha bidragit till utgiftsökningen. Åren 1990 och 1991 genomfördes skattereforrn medförde att en som skattenivån sänktes men även att bostadskostnadema ökade mycket kraftigt. l propositionen om bostadsbidragen 1991 prop. 198990:l44 angavs inriktningen på förändringen av bostadsbidragen. Stödet till hushåll med höga bostadsutgifter skulle byggas ut så att de i betydligt

Räntebidraget beräknas som skillnaden mellan subventionsräntan och den s.k. granteraderäntan.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 45

- -

större utsträckning rymde utgifter för nybyggda bostäder. Det angavs vidare att man skulle ta hänsyn till den fördelningspolitiska profilen av de samlade förslagen inom skatte- och bostadsområdet och därför inte sänka bostadsbidragen för dem som hade låga bostadsutgifier. Bostadsbidragen skulle fortsättningsvis också kunna lämnas inte bara till barnfamiljer och ungdomshushåll utan också till andra hushåll utan bam. År 1992 förlängdes bidragsåret till att omfatta även år 1993. Fr.o.m. år 1994 gäller ett nytt inkomstprövningssystem, där bidragstagaren själv får uppskatta sin aktuella inkomst för tolv månader framåt. Antalet hushåll med bostadsbidrag har varierat under åren. Fördelningen av olika bidragshushåll under perioden 1975 till 1995 framgår av tabell 3.2. I tabellen har även inkluderats de disponibla inkomsterna för samtliga hushåll. Dessa har i löpande priser ökat varje år under den studerade perioden.

Tabell 3.2 Fördelningen av antalet hushåll med bostadsbidrag under åren 1975 till 1994, fördelade efter bidragsgrupp 1 000-tal, i maj månad respektive år

År Barnfamiljer Hushåll utan barn Totalt Sam- Ensam- Summa tidigare 18-28 29 år Summa

- Källa: Boverkets rapport 1995:1 Bostadsbidrag1994, Statistikfinns ej. # Uppgifi saknas.

Av tabellen framgår att det totala antalet hushåll med bostadsbidrag var som högst år 1976 då det uppgick till 596 000 och som lägst år 1989 då de uppgick till 243 000. År 1995 har antalet stigit till 568 000 hushåll, och är därmed nästan lika högt som år 1975.

46 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Antalet barnfamiljer med bostadsbidrag minskade från 570 000 hushåll år 1975 till 230 000 år 1989. År 1991 ökade antalet familjer med bostadsbidrag för första gången. Därefter har antalet fortsatt att öka. Den största ökningen skedde år 1994, då antalet barnfamiljer med bostadsbidrag ökade med 52 000. Antalet hushåll utan barn har varierat kraftigt mellan åren. Detta beror delvis att olika typer av hushåll har ingått i denna grupp. Enligt tidigare regler kunde även hushåll utan bam få bostadsbidrag. Någon åldersgräns fanns Denna möjlighet togs bort år 1986. Familjer som enbart hade umgängesrättsbam redovisas i detta sammanhang, som hushåll utan bam fram till och med år 1987. År 1988 infördes möjnytt en lighet for hushåll utan barn att få bostadsbidrag. Detta gällde dock endast om bidragstagaren var mellan 18 och 28 år. I samband med detta kom familjer med enbart umgängesrättsbarn att redovisas som barnfamiljer. I detta sammanhang återfinns umgängesföräldrama som ensamstående med barn från och med år 1988. År 1991 infördes även möjlighet att få en bostadsbidrag även for dem som var äldre 28 år. I nedanstående diagram visas utvecklingen av de tre stöden till boendet under perioden 1982-1994 i fasta priser.

Diagram 3.1 Utvecklingen av de tre bostadsstöden under perioden 1982-1994; 1994 års priser Miljoner kr 40000 T 35000 -- 30000 - 25000 -- Råntebidrag 20000 ~~ 15000 ~— 10000 KBTBTP e I Å ‘ 4 ,4- --sooo Bostadsbidrag 0 a a e e l l 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 Källa: Statistiken är sammanställd av Boverket.

1 diagrammet kan man konstatera den dramatiska ökningen av räntebidragen under de senaste åren. Mellan åren 1982 och 1988 låg räntebidragen på en relativt konstant nivå, förutom år 1986 då en ökning skedde. Från år 1988 till 1992 ökade räntebidragen med 17 500 miljoner kronor räknat i 1994 års priser, vilket är en fördubbling. Därefter har bidragen börjat att minska. KBTBTP har under den studerade perioden legat relativt konstant fram till år 1990. År 1982 utgiftema 7 800 miljoner kronor räknat i 1994 var års priser och motsvarande siffra för 1990 var 7 400 miljoner kronor.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 47 - -

Därefter har utgifterna för KBTBTP ökat till 10 900 miljoner kronor år 1994. l diagrammet framgår att utgifterna för bostadsbidrag i fasta priser minskade från år 1982 till och med år 1989. Utgiftema år 1982 var 7 000 miljoner kronor medan de var 3 600 miljoner kronor år 1989. Därefter har utgifterna for bidraget ökat och uppgår år 1994 till 8 700 miljoner kronor. Detta är l 500 miljoner kronor högre än år 1982. Även utgifterna för bostadsbidragen sedan år 1989 hela tiden har om ökat såväl i löpande som i fasta priser, är utvecklingen inte riktigt lika dramatisk när man justerar för inñationen. Som redovisades i tabell 3.1 ökade bostadsbidragen mellan åren 1989-1994 från 2 749 till 8 683 miljoner kronor i löpande priser, en Ökning med 215 %. Motsvarande ökning räknat i fasta priser är från 3 631 till 8 683 miljoner kronor, en ökning med 139 %. Man kan vidare ur diagrammet utläsa att nivån på utgifterna år 1994 är något högre än år 1982, det första året i den

studerade perioden. Ökningen mellan dessa år är från 7 080 miljoner till

8 683 miljoner kronor, en ökning med 22 %.

De tre bostadsstödens andel av de totala boendekostnaderna

Beräknar man hur stor andel av de totala boendekostnadema som vart och ett av de tre bostadsstöden representerar visas detta i diagram 3.2.

Diagram 3.2 Bostadsstödens andel av den totala boendekostnaden

18% 16% i . 14% Bostadsbidrag

12%-- KBTBTP 1 0% 8% 6% Räntebidrag 4% 2% 0%. i i i i i i i i i . i 82 83 84 85 86 87 88 89 90 9192 93 94

Källa: Statistiken är sammanställd av Boverket.

48 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

År 1982 räntebidragens andel knappt 8,6 °o av de totala boendevar kostnaderna. KBTBTP:s andel var 4,1 %, medan bostadsbidragens andel 3,7 %; den högsta under den studerade perioden. År 1992 de var var sammanlagda andelarna för de tre stöden som högst; drygt 17,7 % av de totala boendekostnaderna. Av detta var räntebidragens andel 12,4 %. Motsvarande andelar för KBTBTF och bostadsbidragen var 3,1 % respektive 2,2 %. Bostadsbidragens andel av de totala boendekostnaderna har ökat på år. År 1990 andelen 1,6 %, medan andelen år 1994 senare var var 3 %.

3.2 Den senaste tidens kostnads- och antals-

utveckling fördelad olika kategorier

hushåll

1 samband med att försäkringskassorna övertog bidragshanteringen år 1994 slopades det årliga ansökningsförfarandet som dittills gällt. En ytterligare nyhet from. år 1994 var att bidragstagaren själv fick uppge sin beräknade inkomst för tolv månader framåt. Innan dess gällde, som tidigare nämnts, att bidraget som huvudregel baserades inkomstuppgifterna enligt taxeringen året före bidragsåret, dvs. en 2 år gammal inkomst. l undantagsfall kunde dock bidraget baseras den aktuella inkomsten för det kalenderår som bidraget betalades ut. Statistikuppgifter för åren 1991 till 1993 är hämtade från Boverkets statistik över bidragsgivningen i maj respektive år. För åren dessförinnan hämtas uppgifterna från Kommun-Datas riksstatistik över bidragsgivningen i maj respektive år. Uppgifterna från och med år 1994 är hämtade från Riksförsäkringsverkets månadsstatistik. Totalt uppgick antalet bidragshushåll till 525 000 i maj 1994. Som en jämförelse kan nämnas att det totala antalet hushåll i maj 1993 uppgick till ca 440 000, vilket var ca 20 % lägre än i maj 1994. Antalet hushåll i maj 1993 betraktades dock som högt. De var ca 25 % fier än i maj 1992 och förklaras till stor del av att det inte var något nytt ansökningsförfarande 1993, vilket annars skulle ha medfört att en del bidragstagare fallit bort. 1 redovisningen av bamfamiljema ingår även föräldrar med enbart umgängesrättsbam. Dessa uppgick till ca 35 000 i maj 1994, vilket var en ökning med mer än 50 % jämfört med i maj 1993. Nästan samtliga av dessa är ensamstående. Antalet hushåll utan barn pendlade mellan 100 000 och 145 000 under perioden februari 1994 till oktober 1995. Trots att antalet bidragshushåll i maj 1993 får anses vara förhållandevis stort har ökningen fortsatt. Att antalet hushåll är så mycket högre i maj 1994 jämfört med samma tid 1993 kan bero på att det är lätt att hushåll underskattar sina inkomster när de själva skall beräkna dem. Detta kan i många fall vara oavsiktligt. Ett flertal hushåll har dessutom flera arbetsgivare, vilket medför att det kan vara svårt att uppge en korrekt in-

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 49 - -

komst. Det är även vanligt att man glömmer att räkna med semesterersättningar och övertidsersättningar. l diagrammet nedan visas hur utgifterna för bostadsbidragen fördelas på olika hushållstyper.

Diagram 3.3 Utgifternas fördelning på olika hushållstvper år I994 Krmån

T°fl199§_

800000 —— .. J x J i :i j Totalt 1994 700000 -

600000 -r

500000 -- Ensamföräldrar 1995 jjjjiijájá 400000 J wwwwwuaut Ensamföräldrar 1994 Makar 1995 3 0000 04#___ _$ Makar 1994 200000 -—

100000 Hushåll utan barn 1995 1:-mu-z~7:.nTv.z‘~ ,.9aI.¢9uIIIIIeyvu—-u{"Z""""" . Hushåll utan bam 1994 0 l l l I l l l l l l I I l T l I I | l l Tl x: n a -g- c: g ao a. g o å 2 2 3 r å 3 O å Kalla: Riksförsäkringsverket.

Det totala utgifterna steg kraftigt mellan februari och maj 1994. Förklaringen till detta är troligen dels att många inte hunnit ansöka om bostadsbidrag i början av året, dels att många ansökningar som kommit i början av året har behövt kompletteras. Först framåt maj räknar man med att de ñesta ansökningar har hunnit kompletteras och därmed även beslutas. Detta är för övrigt anledningen till att maj har valts bas för som den månad som statistiken hämtas från tidigare år. En delförklaring till att utgiñema ökat kan vara att antalet föräldrar med enbart umgängesrättsbarn ökat mycket kraftigt. Som tidigare nämnts var ökningen över 50 % mellan maj 1993 och maj 1994. Fram t.o.m. år 1993 fanns det ett krav på att dessa föräldrar skulle ha barnet hos sig under en så lång tid varje år att bostadsutrymme behövdes för barnet. Tidskravet var satt till ca 60 dagar per vilket motsvarar den umgängestid som blir aktuell när föräldern har barnet varannan helg samt några veckor av semestern. Genom att det även krävdes att bostadsutrymme skulle behövas for barnet, beviljades i princip inga bidrag till de umgängesföräldrar som bodde i lägenheter om l rum och kök. Dessa två

50 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

krav tidskravet samt utrymmeskravet har tagits bort från och med - år 1994. Detta har medfört att fler personer kan ha blivit berättigade till bostadsbidrag. En ytterligare förklaring kan vara att bidragsförskottunderhållsbidrag och barnpension inte längre räknas med vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten. Detta medför att bidraget blir högre för merparten av de ensamstående föräldrarna med hemmavarande bam. Under juni och juli 1994 minskade utgifterna och även antalet bidragshushåll. Detta berodde antagligen på att vissa hushåll inte längre var bidragsberättigade. Detta kan vara fallet när ett tidigare bidragsberättigande bam slutar skolan. Är barnet dessutom bidragsberättigande i två familjer blir effekten dubbel. Så är fallet om barnet är hemmavarande i en familj och umgängesrättsbam i en annan familj. Ytterligare en trolig förklaring till minskningen under sommarmånaderna, kan vara att en vuxen avslutar sina studier och börjar arbeta. Inkomstema kan därigenom bli så stora att bidraget helt upphör. I andra fall kan hushållen fortfarande vara berättigade till bidrag, men med ett lägre belopp. Det kan förklara varför utgifterna för hushållen utan barn minskar med nästan 20 %, medan antalet hushåll med bam endast minskar med 10 %. Detta är antagligen den främsta orsaken till att utgifterna minskar under dessa månader, vilket stärks av det faktum att minskningen är kraftigast för hushållen utan barn. Även i bamfamiljema kan det finnas en vuxen som studerar. 1 augusti stiger utgifterna och antalet hushåll på nytt och ligger samma nivå som i maj. Den troliga förklaringen är en spegelbild av den tidigare. En vuxen börjar att studera och blir, till följd av den låga inkomsten, berättigad till bostadsbidrag. Därefter var ökningstakten i princip densamma som den vari början av året. Att utgifterna fortsatte att öka kan även här bero att hushållen underskattade sina inkomster. I oktobernovember planade dock ökningstakten ut, och utgifterna låg konstant på ca 770-800 miljoner kronor per månad fram t.o.m. maj 1995. Ett undantag var dock januari 1995, då utgifterna minskade något för hushåll utan bam. Även detta kan ha sin förklaring i att en vuxen avslutat sina studier. l juni och juli 1995 minskade utgifterna och antalet bidragshushåll ånyo kraftigt. Samma förklaring som angavs för motsvarande period år 1994 gäller antagligen även här. Minskningen var dock kraftigare än under motsvarande period är 1994. Förklaringen till denna skillnad är troligtvis att försäkringskassoma då hade påbörjat den efterkontroll som skall göras efter 15 månader. Detta styrks även av det faktum att utgifterna och antalet hushåll i september 1995 inte nådde upp till samma nivå som i maj 1995. Utgiftema steg dock fortfarande och var i oktober 1995 högre än i maj 1995. Förklaringen till att utgifterna år 1995 var högre än år 1994 kan vara dels att antalet bidragshushåll var högre år 1995, dels att utgifterna avser löpande priser.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 51 - -

Utgifternas fördelning på olika boendeformer

Det flesta hushåll med bostadsbidrag, ca 65 %, bor i hyresrätt. Drygt 20 procent bor i småhus medan ca 10 % bor i bostadsrätt. En mycket liten andel bor på lantbruk eller i någon annan upplåtelseform. Andelen hushåll i olika boendefonner skiljer sig mellan de olika hushållstypema. Medan knappt 60 % av bamfamiljema bor i hyresrätt är det nästan 90 % av hushållen utan barn som bor i hyresrätt. Drygt 30 % av bamfamiljema bor i småhus mot endast 5 % av hushållen utan barn. Fördelningen av utgifterna på de olika boendeforrnema är i stort sett identisk med fördelningen av andelen hushåll i de olika boendefonnema. Således går 65 % av utgifterna till hushåll som bor i hyresrätt och 20 % till dem som bor i småhus.

Diagram 3.4 Utgifternas fördelning på olika boendeformer år 1994 Krmån

T°‘‘§.‘9§—

800000 -~ — —

700000 Totalt 1994

600000 -- Hyresrätt 1995 J j j 9 J N á j

l n resrätt 1994

400000 - l

300000 --

200000 r Småhus 1995 Småhus 1994 - f-‘aw-9"‘°°"""‘ %:""""° Bostadsrätt 1995 100000 w - T.wm%..2a9.-HwIuJu!u5..auuu;vuau,a—..g—uu-uo.‘n.,.‘..‘ Bostadsrätt 1994 Ollllililiiml

§8‘ € ‘c‘E‘§E%°%§S8

Källa: Riksförsäkringsverket.

Under perioden februari 1994 till oktober 1995 utvecklades bostadsbidragen för hyresrätter på samma sätt som den totala utgiftsforändringen, medan utgifterna för övriga boendeformer i stort sett var konstanta under hela perioden. Att det var utgifterna för hyresrättema som påverkade de totala utgifterna kan ha flera förklaringar. Som nämndes ovan bor majoriteten av hushållen utan barn i hyresätt. Antalet hushåll i denna grupp förändrades på ett sätt som motsvarar förändringen av utgifterna for

52 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

hyresrättema. En annan grupp som ökat mycket är ensamstående med bam. I denna grupp ingår föräldrar som enbart har barn med umgängesrätt, och dessa ökade markant under år 1994. Majoriteten av de hushåll som ökade mest bor i hyresrätt Utgiftema för småhus och bostadsrätt var tämligen konstanta under perioden. Närmare 70 procent av de bidragshushåll som bor i småhus är makar med bam. Denna grupp har antalsmässigt varierat ytterst litet. Utgiftema För småhus minskade under juni 1995 och var då lägre än i juni 1994. Samtidigt minskade antalet bidragshushåll bestående av giftasamboende med barn.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 53 - -

4 Gällande

regelsystem

l Hushållet

För de båda huvudkategoriema hushåll utan bam och barnfamiljer finns två skilda bostadsbidragssystem. Hushåll utan barn delas i sin tur i två olika kategorier beroende bidragssökandens ålder. För hushåll där bidragssökanden är under 29 år fastställs bidragets storlek utifrån annorlunda regler än för hushåll över 29 år. För den senare kategorin hushåll har riksdagen nyligen fattat ett beslut om att systemet fr.o.m. den 1 januari 1996 skall upphöra. Barnfamiljer är makarsammanboende och ensamstående med hemmavarande barn, samt makar och ensamstående som har bam tidvis bor som i hemmet på grund av föräldrarnas vårdnad eller umgängesrätt. Tidigare fanns ett tidskrav på minst två månader år för föräldrar med per umgängesbam, för att få räkna med dessa vid ansökan om bostadsbidrag. Dessutom tillämpades en praxis som innebar att bostadsbidrag för umgängesrättsbarn utbetalades om bostaden endast bestod ett av rum och kök. Hit hör även de som har tagit emot ett barn för vård i familjehem. l vissa fall kan bam räknas med både i den egna familjen och i familjehemmet. Barn får räknas med i bidragshushållet till och med den månad då det fyller 18 år eller då studiehjälpen eller det förlängda barnbidraget upphör

4.2 Bostadskostnad

Bostadskostnaden baseras på den kostnad som sökande har vid ansökningstillfallet. Huvudregel är att man måste ha bostad, dvs äga eller egen inneha hyres- eller bostadsrätt. Den som hyr bostad i andra hand får räkna sin hyra som sådan bostadskostnad grundar rätt till bostadsbidrag som endast om:

hyresavtalet är skriftligt och gäller för en tid minst tre månader — av hyresvärden, bostadsrättsföreningen eller hyresnämnden har godkänt andrahandsupplåtelsen.

54 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Den är inneboende har inte rätt till bidrag För bostadskostnaden. som Sökanden behöver däremot inte bo i egen bostad för att få det särskilda

bidraget se avsnitt 4.3.

Bidraget till hushåll med barn är relaterat till bostadskostnaden inom vissa intervall.

Bostadskostnadsgränser

Hushåll med barn

Tabell 4.1 Lägsta bidragsgrundande bostadskostnad, kronormånad Hushåll med 1994 1995 l996 l barn l 800 l 900 2 000 2 barn l 800 l 900 2 000 3 barn eller Hera l 800 l 900 2 000

Bidrag utges med 75 procent av boendekostnaden från den lägsta bidragsgrundande bostadskostnad, upp till följande kostnadsnivåer.

Tabell 4.2 Brytpunkt för övergången från 75 % till 50 % ersättning, krmån

För bostadskostnad över denna gräns upp till en högsta bidragsgrundande boendekostnadsgräns utges bidrag med 50 procent. Tabell 4.3 Högsta bidragsgrundande bostadskostnad, kronormånad

Hushåll utan barn

För bidragstagare utan bam gäller andra boendekostnadsgränser. En uppsättning gränser finns for ungdomar och en annan for hushåll där någon av hushållsmedlemmama är över 28 år. För ungdomar är dock ersättningsprocentema desamma som för barnfamiljer, 75 % respektive 50 %. För hushåll där någon av personerna är över 28 år ersätts endast 30 % av den bidragsgrundande boendekostnaden.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 55

- -

Tabell 4.4 Sökanden och maken under 29 år; kronormånad

Lägsta bidrags- Bidrag med 75 % Bidrag med 50 % grundande bo- upp till en bo- upp till en bostadskostnad stadskostnad av stadskostnad av

Om det är formånligare för en sökande under 29 år, beräknas bidraget på samma sätt som då sökanden är över 29 år. Bostadsbidrag till hushåll där den sökande eller maken är över 29 år slopas fr.o.m. den 1 januari 1996. Reglerna år 1994 och 1995 såg ut på följande sätt.

Tabell 4.5 Sökanden eller maken 29 år eller äldre; kronormånad

Lägsta bidragsgrundande Bidrag med 30 % upp till

l de fall sökanden eller maken uppbär studiemedel beräknas bidraget på samma sätt som då sökanden är under 29 år, om det är förmånligare för sökanden. För ungdomar med enbart umgängesrättsbam är lägsta bostadskostnadsgräns samma som för studerande respektive andra ungdomar utan barn.

4.3 Särskilt

bidrag

Till hushåll med hemmavarande barn ingår även ett särskilt bidrag som lämnas oberoende av bostadskostnadens storlek. Bidraget är differentierat beroende antalet hemmavarande barn i familjen. Bidraget utges även om familjen saknar egen bostad.

Tabell 4.6 Särskilt bidrag; kronormånad

56 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

4.4 Inkomst

Bostadsbidragen är inkomstprövade, dvs. bidraget storlek bestäms av det enskilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Det görs att det oreducerade bidragsbeloppet, som räknas fram enligt de genom regler for särskilt bidrag och bidragsgrundande boendekostnader som beskrivits reduceras med en viss andel av hushållets bruttoinkomst ovan, över en viss nivå.

Tabell 4.7 Inkomstgränser för olika hushållskategorier; kronorår

1994 1995 1996

Barnfamiljer 110 000 115 000 117 000 Ungdomar 18-28 år ensamboende 38 000 40 000 41 000 —— sammanboende 55 000 57 000 58 000 - Andra hushåll utan barn 80 000 83 000

Hushåll inkomst när till dessa nivåer, erhåller hela det för vars upp hushållet beräknade oreducerade bidragsbeloppet. För hushåll med inkomster över dessa nivåer reduceras bidraget med följande andelar av den överskjutande inkomsten.

Tabell 4.8 Avtrappning för olika kategorier hushåll

Barnfamiljer 20% Andra hushåll utan barn 10%

Ungdomar 18-28 år 13 av den överskjutandeinkomsten

anges 1 procent

Det inkomstbegrepp ligger till grund för inkomstprövningen som beskrivs i avsnitt 9.6.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 57

- -

5 Refonnering av budgetprocessen

Fastställandet statsbudgeten är en process som översiktligt kan delas av in i tre faser; regeringskansliets budgetarbete, riksdagens behandling av budgeten samt genomförandet riksdagens beslut till statsbudget. Under av år har institutionemas betydelse för en framgångsrik ñnanspolitik senare lyfls fram viktig faktor. samhällsvetenskaplig forskning har visat som en de konstitutionella regelverket i stort kring budgetproatt arrangemangen, och andra restriktioner relevans för det offentliga beslutscessen av fattande, har signifikant effekt på den faktiska utvecklingen kan mätas en primär skuldsättning eller statsskuldsackumulering. Styrkan eller som t.ex. svagheten i lands budgetprocess mäts olika index, t.ex. för ett genom stramheten i budgetprocessen baserat på regelverkets utformning i budgettre faser och budgetdokumentens transparens. Då den svenska processens budgetprocessen i början 1990-talet jämförts med budgetprocessen med av de dåvarande EG-ländema framstå den svenska som utomordentligt svag. Endast Italien kunde uppvisa en svagare budgetprocess Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen. Sedan jämförelsen mellan Sverige och EG-ländema gjordes har beslut Förändringar i den svenska budgetprocessen. Till de tagits om betydande viktigare besluten hör att riksdagen from. budgetåret 1997 kommer att fatta beslut statsbudgeten i två steg i enlighet med Riksdagsutredom ningens betänkande Reformera riksdagsarbetet 2 199394:TK2. Detta innebär att riksdagen beslutar den totala omslutningen på statsbudom geten samt för 25 utgiftsområden. I det andra steget beslutas om ramar ca anslagsnivåema inom de ramade utgiftsomrâdena. Finansutskottet får i denna ordning ett sammanhållande för budgetbehandlingen i nya ansvar riksdagen. Bostadsbidragen kommer enligt vad utredningen erfarit att ingå i utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Bostadsutskottet blir ansvarigt utskott i riksdagen för detta utgiftsområde. Även i den hittillsvarande ordningen har bostadsutskottet ansvarat for bostadsbidragen. l utgiftsområde 18 ingår littera. Det största anslaget sex är räntebidragen. Bostadsbidragen är det näst största anslaget. En övergång till kalenderårsbudget genomförs även från budgetåret 1997. Detta innebär bl.a. att de olika budgetdokument som myndigheterna presenterar kan hanteras i ändamålsenlig följd och därmed kan en en mer bättre beslutsordning uppnås. Ytterligare en förändring i riksdagen är att mandatperioden har förlängts till fyra år. Riksdagen har även fattat principbeslut om saldomål och utgiftstak. Saldomålet behandlades riksdagen i anslutning till den ekonomiskav

58 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

politiska propositionen hösten 1994 medan beslutet om utgiftstak togs i samband med kompletteringspropositionen våren 1995 bet. l99495:Fi- U1, bet. 199495 :FiU20. Dessa principbeslut är betydelsefulla för saneringsarbetet då saldomålet syftar till att statsskulden i relation till BNP inte skall växa mellan 1997 och 1998 medan utgiftstaken syftar till att öka kontrollen över utgiftsutvecklingen och ge statsbudgeten långsiktig en inriktning med högre förutsebarhet. Huvudprincipema för det offentliga utgiftstaket så som det formulerades i 1995 års kompletteringsproposition är:

Utgiftstaket omfattar hela offentliga sektorn, dvs. staten, kommunerna och socialförsäkringssystemet. Utgiftstaket anges i nominella tal, dvs. i kronor oberoende infla- - av tionen. Utgiftstaket skall vara flerårigt. Tidshorisonten är ännu preciserad. — Det statliga utgiñstaket preciseras i enlighet med den indelning de - av statliga utgifterna som riksdagen fastlagt.

Av de beslut som riksdagen har fattat följer att även de delar budav getprocessen som regeringskansliet och myndigheterna ansvarar för måste reforrneras. Särskilt beslutet om utgiftstak får konsekvenser för regeringskansliets och myndigheternas arbete både vad gäller den inledande fasen då beslutsunderlaget tas fram och den avslutande fasen då de politiska besluten omsätts i praktiken och utfallet sedan följs upp. Ett antal åtgärder kommer att vidtas i syfte att öka budgetens förutsebarhet och minska osäkerhetema vid budgeteringen av anslag. För närvarande utgörs ca 70 % av budgeten av förslagsanslag, vilket innebär att riksdagen har bemyndigat regeringen att överskrida anslaget. Transfereringarna, däribland bostadsbidrag, budgeteras som förslagsanslag. 1 samband med att utgiftstaket införs kommer anslagstypen förslagsanslag att avskaffas. I stället kommer de nuvarande förslagsanslagen att ersättas av ramanslag med kredit, eller obetecknade anslag. Ett ramanslag innebär att myndigheten har möjlighet att föra över outnyttjade anslagsmedel till efterföljande budgetår i form av anslagssparande. Anslaget får vidare merbelastas, normalt genom den anslagskredit som regeringen angett. Ett obetecknat anslag får disponeras med högst det tilldelade beloppet. Regeringen får inte överskrida anslaget utan riksdagens medgivande och kan följaktligen inte heller ge myndigheten rätt att överskrida anslaget. Eventuellt outtnyttjade medel vid budgetårets slut får inte användas under

följande budgetår: Övergången till att genomgående ersätta förslagsansla-

gen med ram- eller obetecknade anslag ställer större krav på såväl de prognosmetoder som används inom regeringskansliet, och i myndigheterna, som de instrument finns för uppföljning och utvärdering som av fattade beslut och åtaganden. När det gäller anslaget for bostadsbidrag har det överskridits kontinuerligt under perioden 199192 till 199495. Anslagsutnyttjandet har de tre senaste budgetåren överskridit anvisat belopp med omkring 30 %.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 59

- - Tabell 5.1 Utgiftsutvecklingen för bostadsbidrag budgetåren 199192-199495; miljoner kronor 199192 199293 199394 199495

Överskridandet har skett trots att anslagsvolymen successivt har höjts, särskilt sedan 199394 då budgetnivån justerades upp rejält. Svårighetema att prognosticera utgifterna för bostadsbidragen har ökat genom den djupa lågkonjunkturen i början av 1990-talet jfr avsnitt 7.3. Även regelförändringar har bidragit till prognossvårighetema. Utöver dessa problem kan det inte uteslutas att det har funnits ett element av systematisk underskattning av utgifterna. Det beräknade Överskridandet för budgetåret 199596 regeringen hänvisar till i utredningens tilläggsdirektiv är till som en del en effekt av att prognosmodellema har förbättrats i syfte att eliminera den systematiska underskattningen av utgifterna. Ett utvecklingsarbete bedrivs för närvarande inom Socialdepartementet och RFV i syfte att förbättra prognoserna och uppföljningen av utgiftsutvecklingen för bostadsbidrag. I samband med att systemet med utgiftstak införs kommer bostadsbidragsanslaget, som hittills varit ett forslagsanslag, enligt vad utredningen erfarit, att omvandlas till ett ramanslag. Till ramanslaget kommer en kredit att kopplas. Krediten kommer att vara en procentsats av anslaget belopp. 1 normalfallet kommer enligt vad utredningen erfarit krediten att uppgå till 5 % för förslagsanslag som omvandlas till ramanslag. Utnyttjad kredit finansieras från det följande årets anslag. Det är dock inte nödvändigtvis en fördel med en stor kredit. Systemet med kreditbelagda ramanslag är avsett att fungera enligt nedan. Antag att anslaget x budgeteras till 100 år l och till samma belopp år 2 och Krediten sätts till 5 %. Vidare förutsätts att anslaget skall vara i balans sett över treårsperioden.

Tabell 5.2 Budgetering av ramanslag med kredit

År l är det disponibla beloppet 105 tack krediten. Antag att det vare blir ett överskridande år l Eftersom hela krediten därmed är förbrukad blir det disponibla beloppet 100 för år två. Förbrukningen av anslagsmedel måste därmed fås att sjunka till 100. Kravet på att anslaget skall vara i balans över treårsperioden leder till att det disponibla beloppet för år 3 blir 95.

60 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Applicerat på bostadsbidragen innebär detta en avsevärd höjning av kraven på att de budgeterade medlen överensstämmer med det faktiska utfallet. Förbättrade möjligheter att göra prognoser över utgiftsnivån och förbättrade uppföljningsmöjligheter av de löpande utgifterna blir nödvändiga. Behoven att analysera de faktorer som påverkar bostadsav bidragen accentueras. Enligt utredningens mening bidrar förslagen i detta betänkande till att bättre utgiftskontroll kan uppnås. Detta gäller framför allt förslaget om en preliminärt beräknade bostadsbidrag i kapitel ll. Bättre ADB-samverkan mellan bostadsbidragsregistret och andra ADB-register, t.ex. det kommande lägenhetsregistret för folk- och bostadsräkningen framstår vidare som ett viktigt bidrag till att förbättra möjligheterna att klara de nya krav som ställs i samband med den nya budgetprocessen.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 61

- -

6 inom

Förändringar närliggande

områden

6.1 Översyn av bostadspolitiken

Den 9 mars 1995 tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning vars uppgift är att genomföra en bred översyn av bostadspolitiken och komma med förslag till riktlinjer för den framtida bostadspolitiken. I uppdraget ingår bl.a. att:

precisera målen för en fortsatt social bostadspolitik, - - överväga Fördelningen mellan generellt, riktat och behovsprövat stöd, komma med förslag utifrån vilka en bostadspolitik på lång sikt kan läggas fast.

I direktiven betonas att statens del de framtida kostnaderna för boendet av måste fortsätta att minska. I det nuvarande statsfinansiella läget finns inte utrymme för några kostnadskrävande reformer utöver de redan givna ramarna.

Kontrollstation för det Danellska räntebidragssystemet

Redan i samband med att den successiva avvecklingen av räntebidragssystemet inleddes den 1 januari 1993 beslöts att upprätta kontrollen station för avvecklingen år 1995. Den djupa kris som både bostadsmarknaden och bostadsbyggandet genomgått under den första halvan av 1990talet har gjort det angeläget att påskynda arbetet med denna kontrollstation. Utredningens första uppgift har därför varit att utvärdera det system för finansiering av bostadsbyggandet är tänkt att gälla under som avvecklingsperioden, samt belysa de ekonomiska villkoren för det sent byggda bostadsbeståndet. Denna första del av uppdraget avrapporterades till regeringen den oktober SOU 1995:98. Där föreslogs bl.a. att det tillfälliga stoppet för den successiva sänkningen av räntebidragsandelen till ny- och ombyggnader skulle förlängas ytterligare ett år i väntan på riktlinjer för den nya framtida bostadspolitiken. Detta för att inte ytterligare bromsa den redan låga nyproduktionen av bostäder. Dessutom föreslogs att det år vid vilket fastighetsskatt måste börja betalas för bostäder färdigställda år 1992 skulle flyttas ett år framåt i tiden. Boendekostnadsökningama i de en av senare s.k. krisårgångama 1988-1992 dämpas därmed under 1996. Båda dessa åt-

62 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

gärder kan på marginalen bidra till att begränsa den fortsatta kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet.

De bostadspolitiska målen

de viktigare uppgifterna för den bostadspolitiska utredningen är att En av över de generella målen för den framtida bostadspolitiken. De förslag se utredningen kommer fram till bör rimligtvis även vara vägledande för hur de framtida reglerna for bostadsbidragen bör vara utformade. Målsättningen för bostadsbidragssystemet måste, så länge de inte ses enbart ett allmänt konsumtionsstöd, vara underordnade de mer genesom rella bostadspolitiska målen. I ett läge där kraven på att snabbt få kontroll över kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet hade varit mindre än vad de är i dag hade det varit lämpligt att avvakta med större förändringar systemet till dess målen för den framtida bostadspolitiken forav mulerats, varefter nödvändiga revideringar hade genomförts även av de målsättningar skall gälla för bostadsbidragssystemet. som Eftersom det allmänna ekonomiska läget ställt krav på snabba åtgärder och utredningen tvingats lägga fram sina förslag redan den 15 december 1995 har det inte varit möjligt att invänta översynen av de bostadspolitiska målen. I vår utredning har vi därför i stort utgått från den nuvarande målsättningen, väl medvetna att den översyn som den bostadspolitiska om utredningen arbetar med kan innebära att inriktningen på det framtida bostadsbidragssystemet förändras. Eftersom den bostadspolitiska utredningen fått i uppgift att bl.a. se över balansen mellan generella och selektiva stöd till boendet kan förändringar bostadsbidragssystemet komma föreslås. av de resurser som tilldelas att En förändring innebär tyngdpunkt läggs på bostadssom att en större bidragen skulle ligga i linje med utvecklingen i många andra europeiska länder. förslag påverkar i viss mån balansen i bostadsbi- Delar av utredningens dragssystemet mellan, å ena sidan allmänt konsumtionsstöd, å andra sidan bostadsstöd. Utredningen har dock inte sett som sin uppgift att föra en principiell diskussion denna balans. Enligt utredningens bedömmer om ning är huvuddelen de förslag läggs i detta betänkande motiverade av som att genomföra oavsett den framtida bostadspolitikens utformning. Förslagen innebär att träffsäkerheten ökar både ur fördelnings- och bostadspolitisk synvinkel. Utredningen har haft samråd med den bostadspolitiska utredningen infor utformningen av de förslag som utredningen för fram.

Översyn studiestödssystemet

6.2 av

Den 22 december 1994 beslöt regeringen att tillsätta en Kommitté för översyn studiestödssystemet. Uppdraget skall vara slutfört senast den av l april 1996. Kommittén skall göra övergripande översyn av studieen

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 63

- -

stödets funktion och effekter samt överväga behoven förändringar utiav från ett helhetsperspektiv. Kommittéen skall dessutom utreda förutsättningarna för ett mer sammanhållet studiestödssystem innefattar stödsom former inom både Utbildningsdepartementets och Arbetsmarknadsdepartementets område. Av alla med ungdomsbostadsbidrag utgör studenterna ungefär 40 %. Dessutom har många studerande med barn bostadsbidrag enligt de regler som gäller för barnfamiljer. Förändringar av bostadsbidragssystemet kan därför få betydande effekter för de studerandes ekonomiska situation. Ett exempel på detta är den förändring inträder den 1 januari 1996 som då personer över 28 år utan barn inte längre är berättigade till bostadsbidrag. För en studerande övr 28 år med boendekostnader på t.ex. 2 600 kr innebär det ett inkomstbortfall på till 600 kr månad. Även de upp per förslag till förändringar presenteras i detta betänkande påverkar de som studerandes ekonomiska situation. Det gäller framför allt de förslag som rör ungdomsbostadsbidraget. På motsvarande sätt kan även de förslag till förändringar som Kommittén för översyn av studiestödssystemet utarbetar komma att förändra förutsättningarna för bostadsbidragssystemet. Om t.ex. bidragsnivåema förändras ocheller differentieras påverkas den bidragsgrundande inkomsten bland bostadsbidragstagare med studiestöd. Utredningen har samrått med Kommittéen för översyn av studiestödssystemet. Kommittéen har därvid getts möjlighet att i det utredningsarbete som bedrivs beakta de förslag som läggs i detta betänkande utifrån en samlad bedömning av de studerandes ekonomi.

..,t € +13’,e+.T‘;':: 4

av? âå2i' afmzzzom

- ;nära Lä iif§§i3t:

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 65

- -

7 Orsaker till

kostnadsutvecklingen

Orsakerna till den snabba kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet har, utifrån olika synvinklar, analyserats i rapporter från både RFV och RRV. I detta kapitel ges en kort redogörelse för slutsatserna i dessa båda rapporter. Utifrån en systematisk modell diskuteras vidare de faktorer som kan påverka kostnadsutvecklingen. Dessutom jämförs de senaste årens prognoser med det faktiska utfallet för kostnaderna för bostadsbidragen. Även känslighetsanalys avseende de antaganden en som prognoserna bygger på genomförs.

Riksförsäkringsverkets rapport Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl.

Regeringen gav våren 1994 RFV i uppdrag att dels redovisa effekter och resultat av det regelsystem för bostadsbidragen som infördes år 1994, dels analysera vilka faktorer som påverkat de senaste årens kostnadsutveckling för bidragsgivningen. Verket har, hösten 1995, redovisat resultatet sitt av arbete i rapporten Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. RFV redovisar 1995:19. Av rapporten framgår i första hand förändringen för hushåll med bostadsbidrag åren 1992 och 1994 samt olika faktorer har bisom dragit till denna utveckling. En analys av effekterna av det nya regelsystemet kan genomföras fullt ut först under år 1996 då uppgifter om taxerad inkomst för år 1994 finns tillgängliga. I det följande redovisas i sammandrag för bidragsgivningen kostnadsdrivande faktorer samt uppgifter om bidragsgrundande inkomst, bostadskostnad för olika husm.m. hållstyper. För en redovisning av kostnadsutvecklingen i sig, antalet bidragstagare m.m. under aktuell period hänvisas till kapitel Den regelförändring som främst har påverkat kostnadsutvecklingen för bidragsgivningen har samband med att den bidragsgrundande inkomsten i det nya regelsystemet fr.o.m. år 1994 baseras på förväntad inkomst en för ett år framåt i stället för, tidigare, den senaste taxerade insom komsten. l samband med denna förändring höjdes inkomstgränsen för oreducerat bostadsbidrag mer än vad som motsvarades av den faktiska inkomstutvecklingen för bidragstagarna. Detta ledde, i kombination med en generellt sett låg inkomstutveckling i samhället i övrigt dels till högre bidragsbelopp, dels till att fler hushåll än tidigare blev berättigade. Det nya regelsystemet innebar också att vissa tillskott till familjeekonomin, som tidigare ingick i den bidragsgrundande inkomsten inte längre

3 15-1307

66 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

medräknas då bostadsbidraget fastställs. l nedanstående tabell redovisas vissa uppgifter for bostadsbidrag till hushåll med hemmavarande bam. Av tabellen framgår bl.a. att den bidragsgrundande årsinkomsten for ensamstående föräldrar minskat med i genomsnitt 2 % mellan åren 1992 och 1994. Den huvudsakliga orsaken till denna minskning är att underhållsbidrag och bidragsforskott m.m. inte längre räknas som bidragsgrundande inkomst.

Tabell 7.1 Genomsnittlig bidragsgrundande årsinkomst, genomsnittlig bostadskostnad och genomsnittligt bostadsbidrag per månad lör hushåll med hemmavarande barn i maj 1992 respektive 1994

Hushålls- Genomsnittlig Bidrag Utbetalt bidrags- bostads- bostads- bostads- i % av bostadstyp grund- kostnad kostnad bidrag bostads- bidrag ande i % av krmán krmán kostnad mkr inkomst BGI maj månad

I992 Ensamstående 119 895 40 4 010 1 614 40 246,4 Sammanboende 171 308 33 4 690 1 227 26 166,7

1994 Ensamstående ll7 110 46 4 483 l 940 43 357,4 Sammanboende 184 665 34 5 248 1 421 26 267,2 Källa: Riksförsäkringsverket.

Om bidragsForskottunderhållsbidrag hade ingått i den bidragsgrundande inkomsten även år 1994 hade bostadsbidragen för ensamstående i maj år minskat med 24 miljoner kronor per månad och antalet samma ca bidragsberättigade Föräldrar hade minskat med drygt 1 000. RFV konstaterar vidare att även övriga förändringar av regelsystemet har påverkat kostnadsutvecklingen mellan åren 1992 och 1994. Om t.ex. 1992 års regler avseende underhållsbidrag m.m., grundbelopp och bostadskostnadsgränser hade gällt oförändrade for bidragshushållen även år 1994 hade bostadsbidraget för ensamstående föräldrar genomsnittligt varit lägre. Även for sammanboende med barn hade bidraget minskat. Av 1994 års bostadsbidragsfamiljer hade vidare ca 10 000 färre familjer varit berättigade till bostadsbidrag enligt de gamla reglerna.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 67 - -

Tabell 7.2 Genomsnittlig bidragsgrundande årsinkomst, genomsnittlig bostadskostnad och genomsnittligt bostadsbidrag för hushåll med enbart umgängesrättsbarn i maj 1992 respektive 1994

Hushâlls- Genomsnittlig Bidrag Utbetalt typ bidrags- bostads- bostads- bostads- i % av bostadsgmnd- kostnad kostnad bidrag bostads- bidrag ande i % av krmân krmán kostnad mkr inkomst BGI maj månad 1992 Hushåll med enbart umgängesrättsbam 106 041 42 3 739 854 23 13,9 1994 Hushåll med enbart umgängesrättsbam 111 269 43 3 972 1 022 26 36,0

Källa: Riksförsäkringsverket.

De totala kostnaderna for bidrag till familj er med enbart umgängesrättsbarn har mer än fördubblats under de senaste åren. Denna kostnadsökning beror dels på att bidragsreglema for år 1994 medger ett högre belopp än tidigare, dels att fler hushåll är berättigade år 1994 än år 1992. För rätt till bostadsbidrag som umgängesrättsförälder krävdes t.ex. tidigare att barnet vistades hos föräldern under minst 60 dagar per år. Motsvarande tidskrav saknas i det nya bidragssystemet.

Tabell 7.3 Genomsnittlig bidragsgrundande årsinkomst, genomsnittlig bostadskostnad och genomsnittligt bostadsbidrag per månad för ungdomar utan barn i maj 1992 respektive 1994

Hushålls- Genomsnittlig Bidrag Utbetalt typ bidrags- bostads- bostads- bostads- i % av bostadsgrund- kostnad kostnad bidrag bostads- bidrag ande i % av krmán krmán kostnad mkr inkomst BGI maj månad 1992 Ungdomar utan barn 41 811 81 2 827 589 21 23,5 1994 Ungdomar utan barn 47 304 75 2 948 568 19 48,4 Källa: Riksförsäkringsverket.

För ungdomar utan bam har regelforändringama år 1994 inneburit, i relation till hushållens ekonomiska situation, att ñer hushåll inryms bland dem som är berättigade till bostadsbidrag. Dessutom har i takt med att allt fler ungdomar studerar också antalet studerande ungdomar som har bostadsbidrag ökat. Beträffande kostnaderna för administration bostadsbidragen av uppger RFV slutligen att dessa är högre för budgetåret 199495 än vad BOADutredningen prognosticerade. Detta torde till viss del bero på den ökade ärendemängden. Vidare ställer det nya systemet med rullande prövning av

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

68 - -

bidragen krav på efterkontroll. Denna kontroll, som skall göras för stora bidrag löpt utan ändring under 15-månadersperiod, inleddes i som en slutet 1995. Totalt har 135 000 sådana ärenden granskats. En av mars uppföljning, grundar sig drygt 86 000 ärenden, eller ca 16 % av som det totala antalet bidragshushåll, visar att i ca 31 % av de granskade ärendena har bostadsbidrag betalats ut med för högt belopp samt att återkrav gjorts endast i mindre än hälften av dessa fall. Orsaken till felutbetalningarna är till övervägande del förändringar av hushållen bidragsgrundande inkomster.

7.2 Riksrevisionsverkets analyser

Socialförsäkringsutskottet föreslog i sitt betänkande bet. 199394:SfU2 Bidragsfusk ett tillkännagivande att regeringen skyndsamt skulle m.m. om låta göra kartläggning i vilken omfattning det förekommer fusk med en av förmåner. Riksdagen biföll den 10 november 1993 rskr. 199394:11 utskottets hemställan. Regeringen fann det lämpligt att uppdra RRV att utföra kartläggningen. Den 26 juni 1995 avrapporterade RRV sitt uppdrag. Analysen visade att det förekommer ett betydande läckage i form av systembrister och direkt fusk i flera stora bidrags- och försäkringssystem, däribland bostadsbidrag. RRV har vid besök på försäkringskassoma inhämtat information som tyder på att fusk med och överutnyttjande av bostadsbidrag förekommer. För det första lämnar del hushåll felaktiga inkomstuppgifter. För det en andra förekommer det att de försäkrade felaktiga vistelseförhållanuppger den. När det gäller inkomstuppgiftema har försäkringskassan vissa möjligheter att i offentliga register kontrollera de lämnade uppgifterna. Försäkringskassan i Skaraborgs län publicerade sommaren 1995 en studie där omfattningen detta överutnyttjande och fusk speglas. 1 25 % av fallen av hade klienterna underskattat sina inkomster. Resultaten indikerade kraftigt underskattade inkomstuppgifter. När det gäller lämnade uppgifter familjeförhållanden och bostadsom adresser uppstår vissa problem för den kontrollerande myndigheten som liknar dem vidlåder systemet med bidragsförskott. De försäkrade har som och tillämpningsföreskriftemas utformning getts stora bl.a. genom lagens möjligheter att utan betydande risk för upptäckt vilseledande och felge aktig information de faktiska förhållanden som gäller. Ett centralt om undantag finns dock, det gäller reglerna om bevisbördans placering. 1 lagen 1993:737 bostadsbidrag skall de sökande visa att de sammanom bor. Försäkringskassan genom lagens utformning större möjligheter ges att begära information det uppgivna sammanboendet än vad som mer om är fallet när motsvarande situation uppstår vid ansökan om bidragsförskott. Enligt RRV:s uppfattning måste dock handläggningen av bostadsbidrag effektiviseras. Detta kräver vissa lagändringar. RRV

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 69

- -

föreslår, kortfattat, att följande förändringar möjliggörs genom ändringar i lag:

Folkbokföringen bör ha ett signalsystem där uppgivna adresser, - som enligt olika kriterier anses märkliga, rapporteras till kassoma. Lägenhetsregister införs. - Kassomas möjligheter att genomföra hembesök för kontroll lämna- - av de uppgifter förstärks. Bolagiserade myndigheter ges i lag eller förordning skyldighet att lämna uppgifter om de försäkrade. Se i förslagsdelen rörande ovan bidragsförskotten. l § lagen 1993:737 om bostadsbidrag ändras i enlighet med vad som gäller i l0 § familjebidragsförordningen 1991:1492. I denna förordning sägs att bostadsbidrag inte får lämnas för än bostad mer en och får, endast om det finns särskilda skäl, lämnas för en annan bostad än den där den tjänstepliktige är folkbokförd.

Bostadsbidragen bör även framöver grundas på den bidragsgrundande inkomsten BGI, dessa inkomstuppgifter bör automatiskt men stämmas av mot det verkliga utfallet i taxeringen. Liksom inom studiemedelssystemet bör därför den som uppgivit för hög eller för låg inkomst räkna med återbetalning i efterhand. Detta ger den försäkrade ett incitament att lämna så korrekta uppgifter möjligt. RRV föresom slår således att systemet omkonstrueras i linje med den s.k. CSNmodellen.

RRV anser att de effektivitetsproblem vidläter systemet för som utgivande av bostadsbidrag är sådan betydelse och omfattning verket av att beslutat att genomföra särskild effektivitetsrevision. Avrapportering en sker den 31 januari 1996. Utredningen har i sitt arbete låtit särskild granskning göra en av folkbokforingsfrågan. Utredningen har därvid kunna: konstatera att någon ytterligare lagreglering inte synes nödvändig. I det följande kort ges en beskrivning över sakläget. Bostadsbidrag i form bidrag till bostadskostnader lämnas enligt l § av bostadsbidragslagen för den bostad där sökanden är bosatt. Eftersom enligt folkbokföringslagen 1991:481 och skall folkbokföras på den var en fastighet och i den territoriella församling där han enligt folkbokföringslagens närmare bestämmelser är bosatt, skall sökanden att anse som normalt vara folkbokförd på den fastighet där bostaden for vilken han söker bostadsbidrag är belägen. Saken kan också uttryckas så, att det förhållandet att sökanden inte är folkbokförd nämnda fastighet innebär en stark presumtion för att han inte är bosatt där. Såsom berördes i propositionen med förslag till lagen om bostadsbidrag finns det emellertid vissa undantagssituationer som gör att ett ovillkorligt krav på folkbokföring inte kan gälla prop. 199293: 174 s. 54. l dessa undantagssituationer torde det ankomma på sökanden att redovisa skälen till att han inte är folkbokförd fastigheten och på lämpligt sätt styrka att han uppfyller kravet att vara bosatt där.

70 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Utredningen kan således konstatera att krav måste kunna ställas att bidragstagaren är folkbokförd på den adress han eller hon får bidrag.

kostnaderna för

7.3 Faktorer som påverkar

bostadsbidragen

I detta avsnitt presenteras ett förslag till hur analyser av kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet kan struktureras. Syftet med struktureringen är att skapa ett underlag utifrån vilket en diskussion kan föras dels orsakerna till de senaste årens kraftiga kostnadsutveckling, dels om hur prognosmodellema för bostadsbidragen kan förbättras avsnitt 7.4. Betydelsen träffsäkra prognoser har ökat markant i och med den nya av börjat tillämpas inom regeringskansliet jfr kapitel 5. budgetprocess som De faktorer påverkar kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssyssom temet kan delas i olika delar. Om någon av följande förhållanden upp sex förändras så förändras också kostnaderna för bostadsbidragen:

reglerna i systemet, hushållens boendekostnader, hushållens inkomster, demograñn, ansökningsbenägenheten, benägenhet att överutnyttja systemet. -

Var och dessa faktorer diskuteras mer ingående i nedanstående en av delavsnitt. Där förs också diskussion om vilken betydelse de olika sex en faktorerna kan ha haft för kostnadsutvecklingen under de senaste åren.

7.3. 1 Regelförändringar

För att kunna föra diskussion hur kostnaderna för bostadsbidragen en om förändras till följd förändrade regler är det nödvändigt att först av klargöra vad med regelförändring. I de fall det är frågan om som avses en strukturella förändringar typ olika avgränsningar inom systemet eller definitioner t.ex. begreppen inkomst, boendekostnad eller hushåll, behöver av det knappast råda några delade meningar huruvida en regelförändring inträffat eller Likaså är det enkelt att inse att en förändring av de styr inkomstprövningen och ersättningsgraden alltid är procentsatser som att betrakta som en regelförändring. När det gäller de parametrar i regelstrukturen som uttrycks i beloppsmässiga termer, kan på olika sätt. Det gäller t.ex. gränserna man resonera för bidragsgrundande boendekostnad och inkomstprövning likväl som storleken på det särskilda bidraget för hemmavarande bam. Att dessa, i nominella termer uttryckta belopp, förändras, behöver inte nödvändigtvis tolkas att reglerna förändrats. Om beloppen förändras i takt med inflationen som

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar 71 - -

har realt sett ingen förändring skett. På motsvarande sätt kan ett belopp som hålls nominellt oförändrat betraktas som en regelförändring i och med att värdet beloppet realt sett minskar på grund den penningav av värdesförsämring inflationen upphov till. som ger Det är också möjligt att argumentera ett omvänt sätt. Eftersom det inte finns en automatisk indexering i bostadsbidragen är det inte självklart att bidragets reala värde skall vara oförändrat. Med denna utgångspunkt är en förändring av boendekostnads- ocheller inkomstgränsema att betrakta som en regelförändring. Inom bostadsbidragssystemet finns, som konstaterats inga automaovan, tiska indexeringar inbyggda i regelstrukturen. I detta avseende boär stadsbidragssytemet uppbyggt på liknande sätt barnbidraget. som t.ex. Beloppen är inte knutna till basbeloppet eller andra yttre faktorer som fallet är inom t.ex. många socialförsäkringssystem. För att inte värdet av bostadsbidragen på sikt skall urholkas sker i stället justeringar separata av de beloppsmässiga parametrar ingår i regelstrukturen. Vid dessa revisom sioner har hittills ingen enhetlig princip tillämpats för hur dessa justeringar skall gå till. Det särskilda bidraget för hemmavarande barn har ofta bibehållits en nominellt oförändrad nivå. Värdet detta bidrag har därav för under långa tidsperioder realt sett gradvis minskat. Inkomstgränsema har justerats ungefär i takt med den allmänna löneutvecklingen. Den begränsade höjning som genomförs den l januari 1996 utgör härvid ett undantag, eftersom den ingår som en väsentlig del i de riksdagen beav slutade besparingarna inom bostadsbidragssystemet för år 1996. Under med reallöneökningar innebär följsamhet med löneutvecklingen också att inkomstgränsen realt sett höjts, likväl de sänkts under år med negativ som reallöneutveckling. Justeringen boendekostnadsgränsen har inte följt av någon speciell princip men i målsättningarna för bostadsbidragen finns inbyggd en strävan att den övre boendekostnadsgränsen sikt skall nå upp till hyresnivåema i nyproducerade lägenheter. I linje med dessa mål har de övre gränserna höjts kontinuerligt det har inte funnits någon men direkt koppling mellan höjningarnas storlek och den takt med vilken hyresnivåema höjts. Storleken de årliga justeringar de olika beloppen i regelstrukturen av har oftast avgjorts först i samband med att en bedömning gjorts av den samlade kostnaden för alla de enskilda justeringama. Några klara principer för hur de samlade kostnaderna får förändras i samband med de årliga justeringama har inte funnits. Vissa år har strävan varit hålla den att samlade kostnaden på en nominellt oförändrad nivå. Andra år har justeringama varit mer inriktade på att det reala värdet bidraget inte skall av urholkas.

Strukturella regelförändringar

Kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet kan påverkas direkav ta strukturella förändringar. Det kan frågan hur bidragst.ex. vara om grundande inkomst eller boendekostnad skall beräknas eller hur antalet

inkomstprövning besparingar

72 Bostadsbidragen effektivare -

-

hushållsmedlemmar fastställs. De största förändringarna vad gäller sättet beräkna inkomster skedde i samband med att ansvaret för bostadsbiatt dragen övergick till den l januari 1994. Den viktigaste förändringstaten vad gäller boendekostnadema att bostadsrättsinnehavama i likhet en var med egnahemsägama fick rätt att inkludera räntekostnader för den insats betalts. Även sättet att beräkna antalet hushållsmedlemmar har försom ändrats något i och med regler infördes för bam i åldern 17-18 år. att nya Alla dessa regelförändringar kan i varierande grad ha antagits påverka de

senaste årens kostnadsutveckling. En strukturella förändringar rör frågan om hur de kategoannan typ av bidraget vänder sig skall avgränsas. Även inom detta område rier till vilka har det skett förändringar under senare år. En betydande förändring har gällt avgränsningen av kategorin bidragsberättigade umgängesrättsföräldrar. Tidigare fanns krav på hur många barnet skulle vistas hos föräldern för att denne skulle vara dagar som berättigad att ansöka bostadsbidrag för barnfamiljer. Vidare fanns en om praxis inte bidrag till bostad med bara 1 rum och kök. Dessa krav att ge bort i samband med att staten tog över ansvaret för bostadsbidragen togs vid årsskiftet 1993-1994. Denna förändring kan antas vara en viktig förklaring till antalet umgängesföräldrar med bostadsbidrag ökar att dramatiskt under år. I maj år 1992 antalet bostadsbidragshussenare var håll med enbart umgängesrättsbam 16 200. l maj år 1995 hade antalet ca stigit till ca 42 500.

7.3.2 Förändringar hushållens kostnader för boende

av

Från 1982 till 1994 hushållens samlade utgifter för boende i nomisteg nella med 300 %, bostadsbidragen och bostadstillägg till tenner över pensionärer beaktade. Många olika förhållanden har bidragit till denna utveckling. Byggkostnadema ökade kraftigt under slutet av 1980-talet och början 1990-talet. Räntebidragen har minskat. Skattereforrnen år 1990- 1991 finansierades till betydande del med olika åtgärder som innebar ökade boendekostnader. Under år har även de höga realräntenivåersenare påverkat boendekostnadsutvecklingen, framför allt vad gäller bostadsna rätter och egnahem. Efter skattereforrnen har hushållens utgifter för boende utvecklats i ett Från år 1992 till 1994 steg de totala utgifterna i nominella lugnare tempo. med 12 %. Även för den närmaste framtiden tycks det finnas termer ca förutsättningar för lugnare tempo vad gäller boendekostnadsutveckett lingen. hyresrättssektom har utrymmet för hyreshöjningar varit Inom kraftigt begränsat på grund att många lägenheter stått tomma. Samav tidigt har de kraftiga prisfallen för bostadsrätter och egnahem inneburit kapitalkostnadema blir lägre för dem i dag köper sig en bostad. att som Å andra sida har realräntoma varit ovanligt höga de senaste åren även de under de senaste månaderna fallit tillbaks en del. För hushåll i den om

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar 73 - -

nyaste delen bostadsbeståndet kommer även fortsättningsvis minskningav räntebidragen att hålla uppe kostnaden för boendet. arna av En simulering genomförts av enheten för långsiktiga analyser som LAS vid Socialdepartementet visar att kostnaderna för bostadsbidragen stiger med ungefär 1 % för varje procentenhets höjning av boendekostnaderna. Vid 1995 års kostnadsnivåer motsvarar det ca 90 miljoner kronor.

7.3.3 Inkomstförändringar

Kostnaderna för bostadsbidragen påverkas av förändringar som inträffar i alla de tre olika inkomstslagen tjänst, kapital och näring. Till detta får läggas förändringar i de s.k. övriga bidragsgrundande inkomstema. Det största av inkomstslagen är inkomst av tjänst. Arbetsinkomstema är utan tvekan den för bostadsbidragen mest betydelsefulla delen i denna kategori. Förändringar av arbetsinkomstema kan sammanhänga med både förändrad lön och förändrat arbetskrafisutbud. Löneutvecklingen är en viktig parameter vid bedömningen av den framtida kostnadsutvecklingen. simuleringar som LAS genomfört visar att kostnaderna för bostadsbidragen minskar med ca 1,5 % när den årliga löneökningstakten i nominella termer ökar med 1 procentenhet. En intressant fråga i detta sammanhang är huruvida bostadsbidragshushållens löneutveckling skiljer sig från övriga gruppers löneutveckling. Den låg till grund för regeringens beslut att i tillväxtproposiprognos som tionen utredningen tilläggsdirektiv att pröva möjligheterna att begränsa ge kostnaderna med ytterligare 610 miljoner kronor, byggde på ett antagande att löneutvecklingen är lägre för bostadsbidragshushåll än för övriga grupper. De i finansplanen presenterade antagandena om löneutvecklingen mellan år 1995 och 1996 reducerades ner med en faktor på 0.93. Bakgrunden till detta antagande var tvåfaldigt. För det första visade den tillgängliga statistiken att bostadsbidragsgrundande inkomsterna: ökat mindre än den generella inkomstutvecklingen. För det andra gav den generella framskrivning som normalt görs från år 1992 till 1995 av bidragstagarnas inkomstutveckling en allt för låg kostnadsnivå för bostadsbidragen. Detta trots att så gott som samtliga i modellen bidragsberättigade hushåll i modellen också antogs ansöka om bidrag. För att kunna återskapa kostnadsnivå låg i nivå med utbetalningarna av en som inkomsterna under första halvåret 1995 blev det i modellen nödvändigt att reducera framskrivningen inkomsten. I samband med denna simulering av antogs också att den indirekt härledda skillnaden i inkomstutveckling mellan bostadsbidragstagare och övriga grupper skulle vara densamma även framåt i tiden. Den ovan nämnda känslighetsanalysen avseende timlöneutvecklingen tyder emellertid att en reducering av den för 1996 antagna timlöneutvecklingen endast kan ha haft en i sammanhanget relativt marginell inverkan på prognosutfallet.

74 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Sysselsättningsutvecklingen är en annan for kostnadsutvecklingen väsentlig faktor. Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet sjönk den totala sysselsättningen i riket med hela 12 %. Generellt gäller att, de effekter som minskningar i sysselsättningen får de bidragsgrundande inkomsterna, hänger samman med vilka altemativa inkomster de som förlorar eller reducerar sin sysselsättning har att tillgå. Om många har tillgång till ersättning från arbetslöshetskassan begränsas det samlade inkomstbortfallet, särskilt med de ersättningsnivåer som de arbetslösa fortfarande var berättigade till i början av l990-talet. Inte heller för dem som gått från sysselsättning till först långtidssjukskrivning och därefter kanske förtidspension behöver effekterna på bidragsgrundande inkomst bli drastiska. Om många bidragstagare i stället är hänvisade till KAS ocheller socialbidrag påverkas givetvis den bidragsgrundande inkomsten betydligt mer. Alternativet till sysselsättning behöver givetvis inte i samtliga fall vara arbetslöshet, sjukskrivning eller pension. För många kan det t.ex. vara frågan om att de valt att börja studera. Som bostadsgrundande inkomst behöver de då endast redovisa bidragsdelen av studiemedlen. För ytterligare andra kan det vara frågan om att de tillfälligt eller för en längre period helt enkelt lämnar arbetskraften för att t.ex. vara hemma med barn. Möjligheten för föräldrarna att förlänga sin föräldraledighet genom att inte ta ut föräldrapenning på heltid kan åtminstone till viss del ha påverkat kostnaderna för bostadsbidragen. Den bidragsgrundande inkomsten påverkas även av arbetstidsförändringar. Under de senaste två åren har sysselsättningen mätt i antalet timmar ökat betydligt mer än antalet sysselsatta personer. Det hänger bl.a. samman med att övertidsuttaget ökat kraftigt speciellt inom industrin. Även förändringar av hushållens kapitalinkomster, likväl som av inkomster från näringsverksamhet påverkar kostnaderna för bostadsbidragen. Jämfört med förändringar i inkomstslaget tjänst är emellertid effekterna mycket små. Hushållens kapitalinkomster brutto har generellt sett stigit under de senaste åren. Näringsinkomstema sjönk kraftigt under 1992- l 993 men har sedan dess åter börjat stiga. Det budgetsaneringsprogram som riksdagen beslutat om kommer att påverka kostnaderna för bostadsbidragen även via de sänkta ersättningama från socialförsäkringssystemen. Den för bostadsbidragen mest betydelsefulla åtgärden torde vara sänkningen av ersättningsgraden i arbetslöshets-, föräldra- och sjukförsäkringarna. En simulering har genomförts med hjälp av Finansdepartementets mikrosimuleringsmodell med ett kortskiktigt statiskt perspektiv. Resultatet av simuleringen visar att saneringsprogrammet i sin helhet, med bortseende från de på längre sikt positiva effekterna på den samhällsekonomiska utvecklingen, kan förväntas öka kostnaderna för bostadsbidragen med ungefär 250-300 miljoner kronor.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 75

- -

7.3.4 Demografiska förändringar

Kostnaderna för bostadsbidragen påverkas inte enbart av förändringar av de ekonomiska förhållandena. Även demografiska förändringar kan förändra kostnadsbilden. Hemmavarande barn som studerar på gymnasiet räknas in i bidragshushållet även om de är äldre än 17 år. Den under senare år betydande utbyggnaden av gymnasieskolans treåriga linjer har med den hushållsdeñnition som används i bostadsbidragssammanhang inneburit ökning av antalet barn som potentiellt kan ligga till grund för en en bostadsbidragsansökan. Den s.k. baby-boomen har även inneburit en ökning av antalet barn som kan ligga till grund för en ansökan om bostadsbidrag. Baby-boomen har i Sverige framför allt tagit sig uttryck i att andelen flerbamsfamiljer ökat. Eftersom flerbarnsfamiljema är klart överrepresenterade i bostadsbidragssammanhang kan de ökade födelsetalen förväntas ge en tydlig effekt kostnaderna för bostadsbidrag. En tredje demografisk förändring som kan tänkas ha haft en inverkan kostnadsutvecklingen är den ökade flyktingmottagningen. Flyktingarnas svårigheter att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden innebär att de ofla har en låg redovisad bidragsgrundande inkomst. Varken ñykting- eller socialbidrag ingår i den bidragsgrundande inkomsten.

7.3.5 Ansökningsbenägenheten

Kostnaderna för bostadsbidragen påverkas av hur många av de bidragsberättigade som ansöker om bidrag. Prognoser över kostnadsutvecklingen är beroende av vilka antaganden som görs om eventuella förändringar av ansökningsbenägenheten. Ofta antas att ansökningsbenägenheten förblir oförändrad under den tidsperiod som prognosen avser: I en del andra länder t.ex. Storbritannien sker regelbundet uppskattningar av hur ansökningsbenägenheten förändrats. Det gäller framför allt det brittiska bostadsbidragssystemet, men även ansökningsbenägenheten i andra bidragssystem har undersökts. De analyser som görs ingår sedan i det underlagsmaterial som används för att ta fram prognosantaganden. I Sverige har hittills endast ett fåtal analyser av ansökningsbenägenheten genomförts. Ett exempel är en analys som genomförts av de bostadsbidrag betalades ut under bidragsåret 1987. Ansökningsbenägenheten uppsom skattades där till mellan 80-85 %. Med det inkomstprövningssystem som tillämpats i Sverige sedan årsskiftet 19931994 är det mycket svårt att uppskatta ansökningsbenägenheten i bostadsbidragssystemet, Eftersom den bidragsgrundande inkomsten avser löpande 12-månadersperioder, medan tillgängliga registeruppgifier om hushållens inkomstförhållanden avser kalenderår är det svårt att beräkna antalet potentiellt bidragsberättigade hushåll. Dessutom är det svårt att tolka resultatet av en jämförelse mellan det beräknade antalet potentiellt bidragsberättigade och antalet bidragsmottagande hushåll. En liten

76 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

differens mellan dessa båda behöver inte nödvändigt innebära att ansökningsbenägenheten är hög. Den kan också tänkas bero att bidragstagarnas tendens att underskatta sina verkliga inkomster år stor. Med ett inkomstprövningssystem som i stället baseras kalenderårsinkomsten ges helt andra förutsättningar att genomföra analyser av ansökningsbenägenheten. Det gäller både nivån och förändringar. Detsamma gäller ansökningsbenägenhetens konjunkturkänslighet.

7.3.6 Benägenhet till överutnyttj ande

Till sist kan benägenheten att överutnyttja systemet påverka kostnaderna för bostadsbidragen. Det kan gälla felaktigt lämnade uppgifter om inkomst, boendekostnad eller hushållets sammansättning. På grund av svårigheter att genomföra tillförlitliga kontroller är det svårt att uppskatta hur omfattande överutnyttjandet är. Det gäller såväl överutnyttjandet vid en viss tidpunkt som förändringen av detsamma. Ökade kontrollinsatser ocheller förbättrade förutsättningar för det kontrollinsatser som görs kan emellertid förmodas innebära att benägenheten till överutnyttjande minskar. Det är i detta sammanhang väsentligt att de slutsatser som kan komma att dras från RRV i projektet Bostadsbidragen en granskning av ett stöd till svenska hushåll följs upp. RRV —— väntas föreslå åtgärder som bl.a. leder till minskat överutnyttjande av bostadsbidragen. .

7.4 träffsäkerhet

Prognosmodellemas

Utvärdering av bostadsbidragsprognoser

Prognoser över kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragssystemet ett antal år framåt i tiden, tas fram internt inom regeringkansliet tre till fyra gånger om året. I nedanstående tabell jämförs några av de senaste årens prognoser med det i efterhand kända utfallet för de totala kostnaderna.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 77

- -

Tabell 7.1 Prognostiserad och faktisk kostnad för bostadsbidrag 1992-1994; miljoner kronor

Källa: Social- och Finansdepartementen.

Som framgår tabellen har kostnadsutvecklingen inom bostadsbidragsav systemet kraftigt underskattats i de prognoser som gjorts. Det gäller speciellt de gjordes under åren 1992 och 1993. Under prognoser som dessa år avvikelsen mellan och utfall även stor i de fall var prognos gällde utfallet för innevarande år. Under år 1994 kunde progprognosen förbättras att den nya löpande månadsstatistiken över noserna genom utbetalda bostadsbidrag successivt blev tillgänglig.

Känslighetsanalys

Bostadsbidragsprognosema bygger på de antaganden om den ekonomiska utvecklingen tas fram ekonomiska avdelningen Finanssom av departementet. För att avgöra hur känslig prognosen är för felaktiga antaganden har den senaste prognosen 95 l 004 upprepats med alternativa timlöneutveckling, boendekostnadsutveckling och antaganden vad avser arbetslöshet jfr tabell 7.2. Endast ett antagande i taget har ändrats. De två första antagandena avser timlöne- respektive boendekostnadsutvecklingen. Vad gäller det tredje antagandet fördelas den antagna ökningen av total arbetslöshet slumpmässigt ut bland dem som i det ursprungliga datamaterialet förvärvsarbetar.

Tabell 7.2 Förändring av prognosutfallet vid ändrade antaganden; procent

I procententheter uttryckt ändring av antagandet

Källa: Socialdepartementet.

78 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

En ökning av timlöneutvecklingsantagandet med 1 procentenhet minskar prognostiserat bostadsbidrag med ca 1,5 %. För att få en uppfattning om antagandestrukturens betydelse som felkälla har även de prognoser for åren 1993 och 1994, som gjordes i december 1992 respektive 1993, korrigerats i efterhand. De antaganden som låg till grund för dessa prognoser samt antagandenas avvikelser från faktiskt utfall for respektive kostnadspåverkande variabel framgår av tabell 7.3

Tabell 7.3 Differens mellan antaganden och utfall för timIöne-, boendekostnadsrespektive arbetslöshetsutvecklingen, åren 1993 och 1994

Variabel Antagande Utfall Diff I 993

Källa: Socialdepartementet

Om den prognos för nästkommande år som genomfördes i december år 1992 korrigeras utifrån de ovan angivna känslighetstalen blir utfallet ca 50 miljoner kronor lägre. För motsvarande prognos i december år 1993 blir i stället utfallet ca 100 miljoner högre. Den slutsats som kan dras är att de kraftiga underskattningama i de prognoser som gjordes under åren 1992 till 1994 i huvudsak måste sammanhänga med andra faktorer än de felaktigheter som i efterhand visat sig finnas vad gäller de antaganden som prognosema byggde på. En viktig faktor var förmodligen avsaknaden av månatlig utbetalningsstatistik. 1 och med att ett centralt bostadsbidragsregister upprättades den l januari 1994 och månatlig utbetalningsstatistik blev tillgänglig, förbättrades förutsättningarna for att göra betydligt. Å andra sidan prognoser innebär nuvarande inkomstprövningssystem, som baseras på uppskattningar av inkomsten för löpande IZ-månadersperioder, att stora avvikelser kan förekomma mellan de bidragsgrundande inkomster som bidragstagarna anger i sina ansökningar och den i prognosmodellen beräknade inkomsten. Detta eftersom modellen baseras på inkomstutgiñer for hela kalenderår hämtade från skatteregistret. Med nuvarande inkomstprövningssystem är därför möjligheterna att förbättra prognosmodellema begränsade.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 79

- -

8 Internationella

jämförelser

l De nordiska länderna

I alla våra fyra nordiska grannländer finns i likhet med Sverige system för bostadsbidrag till icke pensionärshushåll. I Norge infördes ett system för stöd till hushållens bostadskonsumtion redan i slutet av 1940-talet. Bostadsbidragssystemen i Finland och Danmark härstammar från slutet av 1960-talet. På Island har bostadsbidrag endast funnits sedan den l januari 1995. l det system som Island infört fr.0.m. i år beräknas bidragets storlek på i stort sett samma sätt som i Sverige. Hushållen får på egen hand betala hela boendekostnaden upp till en nedre gräns. Bidrag erhålles för en viss andel av boendekostnaden från den nedre gränsen upp till en mellangräns och för en mindre andel av boendekostnaden från mellangränsen upp till en övre gräns. Systemen i de övriga tre nordiska länderna är i stället alla varianter av det system som internationellt sett troligen är det vanligaste av alla förekommande nämligen det s.k. housing system. Även i detta system, gap system betalar bidragstagaren på egen hand boendekostnaden upp till en viss necire gräns. Denna gräns är emellertid uttryckt som ett fast belopp utan i stället som en andel av hushållets inkomst. Beslutsfattama har i dessa s stem mer explicit uttryckt hur stor andel av hushållens inkomster som rimligen maximalt bör upptas av utgifter för bostadskonsumtion. Bidrag utgår sedan, i princip lika som i det svenska systemet, med en viss andel av gapet the gap mellan den andel av inkomsten som hushållet lägger boendekostnaden och den rimliga andelen. I Darmark är den rimliga andelen 16 % upp till en inkomst DK 135 300. För inkomster över denna gräns är andelen i stället 26,66 %. I Norge varierar den från 20 % till 34 % beroende på inkomst och antalet hushållsmedlemmar. I Finland varierar andelen beroende på inkomst, hushållets storlek och region. I samtliga nordiska länder finns dessutom en övre grins for bidragsgrundande boendekostnad.

Systemens omfattning

De avgränsningar som man valt att göra, vad gäller så väl bidragsberättigade hLShåll skategorier, upplåtelsefonner som bostadskonsumtion, skiljer sig mycket mellan olika nordiska länder. Någon entydig rangordning i hur

80 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar SOU 1995: 133

- -

generösa systemen är i de olika nordiska länderna går därför att göra. Som framgår av diagram 8.1, 8.2 och 8.3 varierar också såväl de maximala bidragsbeloppen som de maximala inkomstnivåer vid vilka bidrag utbetalas och maximal bidragsgrundande boendekostnadema i betydande grad.

Diagram 8.1 Maximalt bidragsbelopp år 1995; svenska kronor i l 000-tal 100

Danmark Norge Sverige I Ensamstående 1 barn m. Giftsambo m. 1 barn E] Giftsambo 2 barn m.

Källa: För diagrammen 8.1-8.3 är sammanställningengjord av Kommunal- og Arbeidsdepartememtet i Norge. Anm.: Vad gäller diagrammen 8.l-8.3 har omräkningen i svenska kronor har skett utifrån växelktirsema den 712 1995.

Diagram 8.2 Maximal bidragsgrundande inkomst år 1995; svenska kronor i l 000-taI

Danmark Finland Norge Sverige I Ensamstående 1 bam m. Giftsambo m. 1 barn El Giftsambo 2 barn m.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 81

- -

Diagram 8.3 Maximal bidragsgrundande boendekostnad årl995; svenska kronor i 1 000-tal 100

Ensamstående m. 1 barn Giftsambo m. 1 barn Giftsambo m. 2 barn

Hushållskategorier

l Finland, på Island och i Danmark kan alla hushållskategorier ansöka om bostadsbidrag. Det norska systemet däremot vänder sig liksom det svenska i första hand till familjer med bam. Endast vissa speciella hushåll utan barn kan i Norge ansöka om bostadsbidrag. Även definitionerna av begreppet hushåll varierar. 1 Finland och på Island finns det ingen åldersgräns for de barn som ingår i hushållet. I stället räknas alla personer som bor tillsamman som ett hushåll, dvs. även vuxna barn som bor kvar hemma. I Danmark är åldersgränsen for barnen 23 år och i Norge 18 år, dvs. i princip samma som i Sverige.

Bostaden

l Finland har i likhet med Sverige, bostadens upplåtelseforrn ingen betydelse for rätten att söka bostadsbidrag. I Norge däremot måste de bidragssökande bo endera i en bostad med lån från den statliga husbanken eller Lantbruksbanken, i kommunalt ägd hyresbostad eller i bostadsrättslägenhet. l Danmark är det endast hushåll i hyresrätter som kan söka bostadsbidrag och på Island endast hushåll i privata hyresrätter. Till skillnad från det svenska bostadsbidragssystemet finns i alla våra nordiska grannländer, med undantag för Island, begränsningar vad gäller bidragsgrundande bostadsyta. För de hushåll som bor i en större bostad beräknas bidraget utifrån den del av boendekostnaden som schablonmässigt kan hänföras till den bidragsgrundande ytan. I Norge finns ingen explicit gräns i bostadsbidragssystemet. I praktiken finns emellertid en indirekt gräns eftersom Husbanken endast beviljar lån till bostäder med en maximal yta på 120 kvm.

82 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- - Tabell 8.1 Gräns för bidragsgrundande bostadsyta kvm l-lushållstyp Finland Danmark Norge Ensamstående

Giftasammanbaende

Källa: Bostadsbidragsutredningen 95.

För små hushåll i Finland och även till viss grad i Danmark är de maximala bidragsgrundande ytorna betydligt mindre än vad de är i Norge

se tabell 8.1. I Finland var ytnormen for hushåll med tre eller färre

något med generösa fram t.o.m. år 1994. För hushåll med många personer barn är ytnormen i stället mest generös i Danmark. Där ökar den bidragsgrundande ytan med 20 kvm för varje tillkommande person i hushållet utöver den forsta. I Finland ökar den bidragsgrundande ytan med lO kvm för varje tillkommande person utöver de fem första. Utöver begränsningarna vad gäller bostadens yta finns i alla nordiska länderna även gräns för maximal bidragsgrundande bostadsutgift. I Finen land finns en gräns för maximal kostnad per kvm som varierar beroende på region, ny- eller ombyggnadsår, utrustningsstandard och hushållskategori. I de övriga nordiska länderna anges i stället ett fast belopp som

endast varierar beroende på hushållskategori se diagram 8.3.

K ostnadsutveckl ingen

Även i övriga nordiska länder har kostnaderna för bostadsbidragen ökat

under 1990-talet se diagram 8.4 och 8.5. Detta bl.a. till följd av den

kraftiga lågkonjunkturen med åtföljande hög arbetslöshet. Speciellt tydligt har detta varit i Finland där hela 51 % av de belopp som utbetalades i bostadsbidrag år 1994 gick till hushåll där någon var arbetslös.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 83

- - Diagram 8.4 Antalet hushåll med bostadsbidrag 600000

500000 .ø

- ---

2 nun-uu I T nn j nn- 100000 ____ 0 I I I 1990 1991 1992 1993 1994

Sverige -- Norge

Danmark Finland -— —— Diagram 8:5 Kostadsutvecklingen för bostadsbidragen i fast penningvfirde; Index 100 år 1990

250 ,v

150 i

,.71

||

g%.f1.:u:II-uu:uu-H

jønLljjj' n-l å —

-4 X‘

° I I 1990 1991 1992 1993 1994

Sverige - - - Norge

Danmark Finland ------- -----

84 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

l Finland där kostnadsutvecklingen varit snabbast under 1990-talet har Hera åtgärder vidtagits i syfte att bromsa kostnadsutvecklingen. En av dessa åtgärder är att minska de bidragsberättigade ytorna med 3 kvm och därmed även den övre boendekostnadsgränsen for hushåll med upp till tre personer. I Danmark tillsattes en statlig utredning redan förra året som fick i uppgift att föreslå åtgärder for att begränsa kostnadsökningen. I det betänkande lades fram .under våren 1995 föreslogs bl.a. att kostnadersom for bostadsbidragen kunde begränsas genom att sänka den procentandel na boendekostnaden som på marginalen ersätts, eller genom att helt enkelt av höja det minimibelopp som betalas ut.

8.2 Bostadsbidragen i Storbritannien

l Storbritannien ges inte ersättning for bostadskostnader inom socialbidragssystemet Income Support. Bostadsbidragen fyller därför delvis samma roll som ersättningen for bostadskostnader i de svenska socialbidragen. Förutom socialbidragstagare får dock även många andra hushåll bostadsbidrag. Bostadsbidragen finansieras nästan helt av staten men

administreras av kommunerna local authorities.

Samma bostadsbidragssystem gäller for pensionärer, barnfamiljer och övriga, men med olika bidragsnivåer beroende på antal barn m.m. De som äger sin bostad har inte rätt till bostadsbidrag, men om de erhåller socialbidrag får de även bidrag till ränteutgifter avseende bostaden. Nyligen har dock beslutats attdetta bidrag inte skall utgå de första 9 månaderna som en person får socialbidrag. Den sistnämnda åtgärden motiverades delvis med att regeringen ville undvika att skapa en bidragsfalla där arbetslösa hade bättre ekonomi än de som arbetade. Bidrag till boende i offentligt ägda hyresrätter utbetalas till bostadsföretaget som i sin tur ger hyresrabatten Boende i privata hyresrätter får kontanta bidrag.

Beräkning av bidragens storlek

För personer med socialbidrag, eller inkomster av motsvarande storlek, ersätts hela hyran upp till en referensnivâ och däröver halva hyran. Det ñnns inte några fasta gränser för bostadskostnadema, över vilka bostadsbidrag inte utgår. Men staten ger bara bidrag till de lokala myndigheterna för hyror som är skäliga, :för att uppmuntra kommunerna att inte betala bidrag till oskäliga hyror. Referenshyroma samt vilka hyror som skall skäliga bedöms av oberoende s.k. rent officers som anlitas för detta anses ändamål. Begränsningen av bostadsbidraget tillämpas inte för sårbara grupper, barnfamiljer, sjuka och personer över 60 om inte de lokala myndigheterna anser det rimligt att de skall flytta till tillgängliga billigare lägenheter.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 85

- -

Vid bedömning av om hyran är skälig beaktas bostadens storlek i relation till familjens behov. Utgångspunkten är då bl.a. att familjen får ha ett sovrum för:

ett sammanboende par, ensam person över 16 två bam under 16 år av samma kön, två barn under 10 år. -

Bostadsbidragen är inkomstprövade och avtrappas med 65 % av den nettoinkomst som överstiger socialbidragsnivån. Avtrappningen motsvarar ca 43 % av inkomsten före skatt. För arbetande familjer som har bostadsbidrag kan de samlade marginaleffektema uppgå till 97 %. Om den sökande har någon annan vuxen non-dependent boende hos sig reduceras bostadsbidraget med ett belopp motsvarande vad den inneboende enligt myndigheterna bör betala.

Bidragens omfattning

Budgetåret 19941995 utgick bostadsbidrag till ca 4,6 miljoner av Storbritanniens sammanlagt 22 miljoner hushåll. Den totala kostnaden var nästan 10 miljarder pund. Kostnaderna for bostadsbidrag har vuxit mycket kraftigt de senaste åren, och har därigenom fördubblats sedan 199091. De viktigaste orsakerna till detta har varit att neddragningar av bostadssubventioner och avregleringen av bostadsmarknaden har drivit upp boendekostnadema markant samt den ökade arbetslösheten.

Administrationen av det brittiska bostadsbidragssystemet

l Storbritannien administreras bostadsbidragen av de lokala myndigheterna, Local authorities. Bidragen betalas ut som ett direkt bidrag till de som bor i privatägda fastigheter, medan de som bor i kommunägda bostadsbestånd får en direkt hyresrabatt. Handläggningen av bidragen sker enligt vissa regler, se ovan. Ett antal administrativa problem har uppstått då det inte finns centrala register över de försäkrade. Varje bidragstagare skall ha ett försäkrings-nummer. Problemet är att det inte finns en central avstämning av vem som har vilket nummer. Resultatet har blivit att det för närvarande ñnns 10 miljoner fier individuella törsäkringsnummer än medborgare. I broschyren Which Beneñt, som delas ut av de lokala myndighetema i Storbritannien, framgår att om du inte kan hitta ditt försäkringsnummer, eller aldrig haft något, kan du omedelbart be om ett nytt på din försäkringskassa. Ett annat problem är att myndigheten i handläggningen av ett ärende inte i register kan få uppgifter om hur många bam som ingår i det bidragsberättigade hushållet.

86 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Eftersom Storbritannien till skillnad från Sverige har fri hyressättning, eller s.k. marknadshyror, finns risk för att de statliga utgifterna ökar mer än vad som är nödvändigt. I systemet finns därför en inbyggd broms eller s.k. Rent Officers. Dessa hyreskontrollanter är företagare och arbetar på uppdrag av de lokala myndigheterna. De fungerar som en slags värderingsmän. Uppgiften är att i de fall bostadsbidrag skall utgå till hyresgäster i privatägda hyresfastigheter göra bedömningar om huruvida:

hyran är rimlig och bostaden överstiger den standard som får anses rimlig med hänsyn till den boendes behov.

I de fall hyran befinns vara för hög fastställer RO en rimlig marknadshyra för den aktuella lägenheten. Om bostadsytan är för stor ocheller standarden befinns vara obefogat hög fastställer RO en rimlig hyresutgift som motsvarar de faktiska behov som hushållet har. Sedan slutet av 1980-talet har ett tilltagande missbruk av bostadsbidragen noterats. Av denna anledning har det brittiska Socialdepartementet inrättat en särskild avdelning, D6, för att stimulera lokala insatser mot missbruket. I huvudsak innebär satsningar-na att de lokala myndigheterna får information om hur administrationen kan förändras for att öka effektiviteten. I praktiken handlar det om att inrätta tjänster som kontrollanter. Socialdepartementet, betalar de lokala myndigheterna för deras utgifter rörande bostadsbidrag. De lokala myndigheterna ersätts med 100 % av de utgifter dessa har för de bostadsbidrag som riktas till hushåll i kommunägda bostäder. I de fall bidrag betalas ut till hushåll i privatägda hyresbostäder ersätts de lokala myndigheterna med 95 % av utgifterna för bostadsbidrag. Särskilda ekonomiska stimulanser ges till de lokala myndigheter som upptäcker fusk och bedrägerier med bostadsbidrag.

8.3 Bostadsbidragen i några av de övriga

länderna

europeiska

8.3.1 Frankrike

I Frankrike finns det två olika system för inkomstprövat bidrag till hushållens bostadskostnader. Det största av dessa, det s.k. Allocation de Logement AL utgör en del av det Franska socialförsäkringssystemet. Det andra systemet heter Aide Personalisée au Logement APL är ett bostadsstöd som enbart vänder sig till hushåll i bostäder byggda eller ombyggda efter år 1977, samma år som systemet infördes.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 87 - -

Allocation de Logement AL

Allocation de Logement riktade sig ursprungligen endast till familjer med endera hemmavarande bam, äldre släktingar boende hos sig eller makar som varit gifta mindre än fem förutsatt att en av parterna ännu inte fyllt 40 år vid gifterrnålet. Denna del av systemet benämns Allocation de logement des Families ALF och infördes redan år 1948. År l971 byggdes AL-systemet ut till att även omfatta personer över 65 år, anställda under 25 år som flyttat från töräldrahemmet, handikappade samt långtidsarbetslösa. Denna del av systemet kom att benämnas Allocation de Logement Social, ALS. För att kunna söka något av de båda bidragen, måste bostadsytan och standarden i övrigt uppfylla vissa minimikrav. Bidragen betalas ut från en familjebidragsfond som i huvudsak finansieras med arbetsgivaravgifter.

Aide Personalisée au Logement APL

Aide Personalisée au Logement infördes for att underlätta den övergång vid slutet av 1970-talet som skedde från generellt till inkomstrelaterat bostadsstöd. ALP-systemet är mera inriktat mot bostaden än vad de båda AL-systemen är. Endast hushåll som bor i bostäder som byggts eller modemiserats efter år 1977 och som endera finansierats med olika typer av subventionerade lån eller omfattas av det speciella statliga programmet for modernisering av lägenheter Habitations å Loyer Modéré.

Beräkning av bidragens storlek

Bidragets storlek i både AL- och ALP-systemen beräknas utifrån boendekostnad, inkomst och hushållets storlek. Den nedre boendekostnadsgränsen bestäms utifrån principen att boendekostnaden bör överstiga viss en andel av hushållets sammanräknade taxerad inkomst s.k. housing gap system. Andelens storlek kan vara endera 26, 29 eller 4l % beroende inkomstens storlek. Den övre boendekostnadsgränsen varierar både regional och beroende hushållets storlek. Vid beräkning av bidragsbeloppet fastställs först en inkomstgräns över vilken inget bidrag betalas. Gränsen varierar beroende på hushållets sammansättning. För de hushåll som har inkomster under den för hushållet aktuella gränsen ersätts en viss andel av den bidragsgrundande boendekostnaden. Andelen som ersätts varierar från ingen ersättning alls upp till 90 % beroende differensen mellan hushållets inkomst och den för hushållet aktuella inkomstgränsen.

88 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar SOU 1995: 133 - -

Hushållets sammansättning fastställs genom att en vikt ges till medlemmarna i familjen enligt följande skala.

Bidragens omfattning

Det totala antalet bidragstagare uppgick år 1986 till 4,2 miljoner. Antalet bostadsbidragstagare har ökat markant under senare år. Det totala antalet bidragshushåll ökade t.ex. med 12 % mellan åren 1983 och 1986.

Ungefär 30 % bidragstagarna äger sin bostad. Övriga 70 % bor i

av hyresrätter. Tre fjärdedelar av de bidragstagare som äger sin bostad fick bidrag från det s.k. APL-systemet.

8.3.2 Tyskland

Det Tyska bostadsbidragssystemet Wohnengeld är ett generellt system vänder sig till i princip alla hushållskategorier. Sedan systemet som infördes år 1965, har emellertid huvuddelen av mottagarna varit pensionäl början av 1980-talet utgjorde de ca 70 % av samtliga bidragstagare. rer. Sedan dess har bidragstagamas sammansättning förändrats markant: Förändring sammanhänger med att pensionärskollektivets inkomster ökat samtidigt som antal arbetslösa, speciellt långtidsarbetslösa, stigit. Pensionäremas andel har under 1980-talet sjunkit med ca 20 procentenheter samtidigt som de arbetslösas andel stigit från ca 5 % till ca 15 %. Bostadsbidragssystemet i Tyskland infördes i direkt syfte att mildra effekten för hushåll med låga inkomster av den hyresavreglering som gradvis genomförts. Systemet är i princip öppet for hushåll i både ägda och hyrda bostäder, men över 90 % av bidragstagama bor i hyrda bostäder.

Beräkning av bidragets storlek

Systemet är konstruerat utifrån det s.k. housing gap systemet. Den

grundläggande principen är att hyran inte bör överstiga en viss andel av ett hushålls sarnmanräknade taxerad inkomst. Andelen varierar från 15 upp till 30 % beroende på hushållets storlek. Den andel av boendekostnaden som på marginalen täcks varierar från ca 85-90 % för hushåll med låga inkomster, ner till 40 % för hushåll med höga inkomster. De hushåll som i stället får socialbidrag får emellertid

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 89

SOU 1995: 133 - -

motsvarande socialbidragstagama i Sverige 100 % hyran besätt som av tald. För bidragsgrundande boendekostnad finns ett tak som varierar beroende på både hushållsstorlek, region och byggnadsår.

Bidragens utveckling och omfattning

Antalet bostadsbidragstagare har ökat från 395 000 när systemet infördes år 1965, till l 844 000 år 1993. Under hälften av 1980-talet, fram senare till 1990 har emellertid antalet sjunkit med nästan 10 %. Kostnaderna för bostadsbidragssystemet steg från 1980 till 1990 med nästan 100 % mätt i nominella och det genomsnittliga bidragsbeloppet ökade med ca termer 80 %. År 1986 utgick bidrag till ungefär 12 % av alla som hyrde sin bostad. Bland de ägde sin bostad andelen bidragstagare endast ca l %. som var

8.3 Nederländerna

Det nederländska bostadsbidragssystemet Individuele Huurssubside, IHS

vänder sig endast till boende i hyreslägenheter. Systemet infördes i början på l970-talet. Det expanderade kraftigt i mitten på 1970-talet, då hyrorna avreglerades och subventionema till byggandet minskades. Även därefter har antalet bostadsbidragstagare stadigt ökat.

Beräkning av bidragets storlek

Systemet är konstruerat efter principen det s.k. housing gap systemet. Den grundläggande principen är att hyran inte bör överstiga en viss andel hushållets taxerad inkomst, utifrån s.k. standardhyra, med en av en minimi- och hyrestak inte kopplad till verklig hyra och flera

ett som är

inkomstintervall. Andelen varierar från 24 % for de lägsta inkomstgruppema och upp till 30 °o för de högre inkomstgruppema. Den andel av boendekostnadema täcks marginalen varierar från ca 100 % för de hushåll med låga som inkomster, till 65 % för de hushåll med höga inkomster. De hushåll ner har socialbidrag får söka bostadsbidrag på samma grunder som alla som andra hushåll.

Bidragens utveckling och omfattning

Ungefär 27 % de bor i hyrda bostäder är bidragstagare, men i nyav som producerade hyrda bostäder är andelen ca 50 %. Systemet omfattar såväl giftasammanboende. Bidragets storlek varierar dock ensamstående som inte beroende på antalet bam. Som ett ytterligare tillskott for hushåll med

90 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar SOU 1995: 133

- -

barn ges barnbidrag. Antalet hushåll som får bostadsbidrag har ökat från 456 000 år 1980 till 905 000 år 1993.

Några nyckelfaktorer i de olika

ländernas regelverk

l tabellen nedan har en sammanställning gjorts av några nyckelfaktorer i de olika ländernas regelverk.

Tabell 8.2 Jämförelser av reglerna i några olika europeiska länder

Landegenskaper Frankrike Tyskland Holland England Sverige

Hushållskategorier ‘ alla alla alla bamfam som omfattas ungdom.: Upplåtelsefonner alla alla hyr hyr alla Max tillåten bidragsgrundande hyra ya nej Ersättningsgrad 0-90% 40-90% 65-100% 100% 50 75% Marginaleffekter 17% 0-35% 24-30% ca 43% 020% Aktuell eller senast taxerad inkomst taxerad taxerad taxerad aktuell aktuell

Danmark Norge Finland Island

Hushállskategorier alla bamfam. alla alla + pens. Upplåtelseformer hyr 3 alla hyr Max tillåten bidragsgrundande hyra Ersättningsgrad 75% 70% Marginaleffekter 10-20% 14-25% 12-38% 24% Aktuell eller taxerad inkomst taxerad taxerad taxerad taxerad

Systemet differentieras endast utifrån antalet vuxna. 2 Pensionärernahar eget system. Bostäder med lån i den statliga Husbanken, bostadsrättslägenheter,kommunala hyresrätter. ‘ Barnfamiljer, äldre, nygifta, långtidsarbetslösa, förvärvsarbetande ungdomar, handikapade samt hushåll i bostäder byggda efter 1977.

8.5 EU-aspekter

Gemenskapslagstiftningen om samordning de nationella systemen för av social trygghet for flytta inom unionen berör även delvis personer som bostadsbidragssystemet. Reglerna som finns upptagna förordningen EEC 140871 omfattar enbart sådana förmåner som enligt förordningens artikel 4 klassats som en social fonnån. Bland de sociala förmånema finns upptagna i artikel som 4 är Familjeförmåner de ligger närmast bostadsbidragen. Den del som av bostadsbidragen som är direkt knuten till boendekostnaden klassas inte

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 91

- -

familjeförmån. Däremot finns ett beslut om att det särskilda som en bidraget för hemmavarande bam skall räknas som en familjeförmån. Detta eftersom det utgår sig bidragstagaren har någon boendekostnad eller vare inte. Det innebär bl.a. att den s.k. exportationsprincipen är tillämplig. En arbetar i Sverige är därmed berättigad till familjefönnånen person som den övriga familjen är bosatta i Sverige. även om Om även det särskilda bidraget för hemmavarande barn vore knutet till boendekostnaden skulle det troligen falla utanför definitionen För en familjeförmån. Det förutsätter emellertid att det bidragsbelopp som utbetalas aldrig är större än boendekostnaden.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprdvning besparingar 93 — -

för

9 Grunder inkomstprövning

l flera tidigare utredningar har diskussioner förts om vilket inkomstbebör ligga till grund för inkomstprövningen av bostadsbidragen. grepp som En grundlig genomgång av förutsättningarna för att i bostadsbidragssammanhang använda sjukpenninggrundande inkomst, en kompletterad sjukpenninggrundande inkomst samt inkomstbegrepp hämtad från skattesystemet gjordes i betänkandet från 1982 års bostadsbidragskommitté SOU 1982:58. Såväl inkomstprövning utifrån inkomsten före som efter skatt diskuterades. Många för inkomstprövningen betydelsefulla förhållanden har förändrats sedan 1982 års bostadsbidragskommitté skrev sitt betänkande. I detta kapitel diskuteras, utifrån dagens förutsättningar, for och nackdelar med olika tänkbara inkomstbegrepp. Dessutom redogörs för de problem med fastställande av bostadsbidragsgrundande inkomst som uppstod i och med skattereformen 1990 l 991. Ett speciellt avsnitt ägnas problemet med att behovspröva bostadsbidragen för näringsidkare. Avslutningsvis ges en beskrivning av det nuvarande inkomstprövningssystemets uppbyggnad.

9.1 S jukpenninggrundande inkomst SGI

l detta avsnitt tas frågan upp om den sjukpenninggrundande inkomsten, utifrån de förutsättningar som gäller i dag, kan användas som bostadsbidragsgrundande inkomst. Ända sedan det s.k. klassplaceringssystemet infördes på 1950-talet har grundprincipen varit att sjukförsäkringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring. Nuvarande regler om sjukpenninggrundande inkomst infördes år 1974. Storleken på t.ex. sjuk- och föräldrapenning baseras en försäkrads sjukpenninggrundande inkomst. Nedan beskrivs kortfattat de nuvarande reglerna för sjukpenninggrundande inkomst. Vidare redovisas kortfattat resultat från vissa rapporter under senare år samt direktiven till den nuvarande Sjuk- och arbetsskadeberedningen vad avser ukpenninggrundande inkomst. Även tidigare utredningars bedömning, vad avser bl.a. frågan om den sjukpenninggrundande inkomsten kan användas som bostadsbidragsgrundande inkomst.

94 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar

- -

9.1.1 Gällande bestämmelser

Sjukpenninggrundande inkomst för anställda

l 3 kap. 2 § lagen 1962:381 om allmän försäkring AFL framgår bl.a. att sjukpenninggrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst inkomst av anställning eller annan grund inkomst av annat förvärvsarbete. Med inkomst av anställning likställs kostnadsersättning som inte enligt 10 § uppbördslagen 1953:272 undantas vid beräkning av preliminär A-skatt. Enligt AFL är den ukpenninggrundande inkomsten den årliga inkomst, som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få. Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst sker således framåt i tiden. Inkomsten skall ha en varaktighet om minst sex månader. Från början tilllämpades denna regel tämligen strikt, dvs. den försäkrade skulle ha en avtalad anställning om minst sex månader innan sjukpenninggrundande inkomst fastställdes för år räknat. Senare praxis anger att det är den försäkrades avsikt som skall tillmätas stor betydelse, dvs. har någon erhållit en anställning för en kortare tid men har för avsikt att fortsätta förvärvsarbeta i samma omfattning som anställningen avser t.ex. heltid, så kan det också antas att den försäkrade kommer att erhålla en årsinkomst motsvarande heltidsinkomst, eftersom detta är avsikten. Före år 1980 beaktades vid fastställande av Sjukpenninggrundande inkomst förutom summan av utgiven kontantlön även värdet av naturaförmåner i form av kost och logi. Fr.o.m. år 1980 räknades även som sjukpenninggrundande inkomst naturaförmånen fri bil. Fr.o.m. år 1991 ändrades begreppet skattepliktiga naturaförmåner till skattepliktiga förmåner, vilket innebar att ñerdygnstraktamente, lunchsubventioner, närvaropremier, räntefria eller räntebilliga lån m.m. räknades i den sjukpenninggrundande inkomsten. Att skattepliktiga förmåner och ersättningar räknas i den sjukpenninggrundande inkomsten får i vissa fall till följd att en försäkrad vid sjukdom kan erhålla en högre kompensation än den avsedda eftersom förmånenersättningen inte alltid bortfaller. Från och med den 1 juli 1994 gäller därför att skattepliktiga förmåner i form av bil, bostad och helt fri kost minskar sjukpenningen om förmånema utges under sjukdom. Vidare gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 att sjukpenninggrundande inkomst i regel endast skall fastställas i samband med ett ersättningsärende. Ändringen innebär att det inte längre ñnns någon skyldighet att anmäla ändrad inkomst till försäkringskassan.

SOU l995:l33 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 95

- -

Sjukpenninggrundande inkomst vid studier, arbetslös m.m.

Enligt AFL och Riksförsäkringsverkets föreskrifter får en försäkrads sjukpenninggrundande inkomst i vissa fall inte sänkas trots att inkomstförhållanden, arbetstid eller andra omständigheter har förändrats så att de i och för sig skulle ha betydelse för sjukpenningens storlek s.k. SGIskyddad tid. Det gäller då den försäkrade bedriver studier för vilka han uppbär studiestöd eller viss annan ersättning eller genomgår särskild utbildning eller undervisning. Detsamma skall gälla om den försäkrade är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller efter förmedling av en arbetsmarknadsmyndighet genomgår yrkesutbildning. Den sjukpenninggrundande inkomsten får inte heller under vissa förutsättningar sänkas i samband med graviditet eller under ledighet för vård av bam. l samband med bl.a. vissa studier kan en s.k. vilande sjukpenninggrundande inkomst fastställas samtidigt som en tillfällig sjukpenninggrundande inkomst i stället blir gällande.

Förmånsgrundande inkomst under sjuklöneperiod

Fr.o.m. januari 1992 gäller för anställda under de första 14 dagarna lagen 1991:1047 om sjuklön. Detta innebär att ca 80 % av alla sjukfall omfattas av lagen om sjuklön under de första 14 dagarna i ett sjukfall. Sjuklönen utgör en viss andel av den lön och andra anställningsförmåner som arbetstagaren går miste om under sjuklöneperiod. en l förarbetena till lagen om sjuklön uttalas att en löne- eller anställningsförmån som inte går förlorad på grund av sjukdomen, t.ex. förmån av fri bostad eller bil, inte skall räknas in i beräkningsunderlaget. Inte heller skall ersättning som avser att täcka sådana kostnader som arbetstagaren endast har när han utför sitt arbete räknas i detta.

Sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst skall grundas de upplysningar försäkringskassan kan inhämta av den försäkrade eller dennes arbetsgivare eller som kan framgå av den försäkrades taxerade inkomst. Beträffande en företagares sjukpenninggrundande inkomst får dock inkomst av arbete för egen räkning inte beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Det är den egna arbetsinsatsen som skall ligga till grund för beräkning av den sjukpenningrundande inkomsten. Lagtexten talar om skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Detta innebär att försäkringskassan i den mån det inte är klart måste utreda vilka yrken som är närmast jämförliga med egen- företagarens yrke. När försäkringskassan behöver uppgifter för att bedöma vad som kan vara lämplig inkomst att jämföra med, kan uppgifterna begäras från ett fackförbund eller någon annan organisation med yrkes-

96 Bostadsbidragen effektivare inkomslprövning besparingar

- -

anknytning. Är det administrativa arbetet inte oväsentlig del den en av försäkrades förvärvsarbete medger praxis att en egenföretagare också får tillgodoräkna sig övrigt arbete för administration, reparation, jourarbete m.m. i den mån den försäkrades taxerade inkomst ger utrymme för det. Nuvarande regler innebär fiera problem såvitt avser egenföretagare. Försäkringen ger i vissa fall inte adekvat kompensation för inkomstbortfallet. Vidare anses reglerna komplicerade att tillämpa och innebär ofta behov av omfattande utredningsinsatser vid försäkringskassoma. I den kritik som riktats mot reglernas utformning har främst svårigheterna att skilja mellan inkomst av förvärvsarbete och inkomst av kapital framhållits. Kritik har även riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och avgift. En översyn av egenföretagarnas sjukpenningförsälcing gjordes i början 1980-talet av Sjukpenningkommittén S 1978:04. Kommittén förordaav de efter att ha utrett vissa alternativa försäkringssystem en flexiblare tillämpning av gällande regler SOU 1983:48 Egenföretagares sjukpenning, m.m.. År 1989 överlämnade Riksförsäkringsverket rapporten RFV anser 1989:5 Sjukpenningförsäkring för egenföretagare utredning och för- slag. 1 rapporten föreslås att en ny sjukpenningförsäkring för egenföretagare införs bestående av en grundsjukpenning och en frivillig tilläggssjukpenning. Grundsjukpenningen skall enligt förslaget beräknas på den

inkomst som utgör underlag för debitering av preliminär B-skatt numera

F-skatt. Beträffande tilläggssjukpenningen anger RFV tre alternativ vad gäller sjukpenningnivå. Det första alternativet innebär sammanlagd sjukpenning upp till en högsta nivå motsvarande 7,5 basbelopp. Det andra alternativet avser företagare med låg grundsjukpenning och skall ge en sammanlagd sjukpenning motsvarande en inkomst på 4 basbelopp. I det tredje alternativet ställs tilläggssjukpenningen i relation till grundsjukpenningen och utges med viss procent av denna, t.ex. 50 %. Detta alternativ omfattar även en tilläggsregel med samma innehåll som alternativ två, samt en högsta nivå om 7,5 basbelopp.

9.1.2 Utredningar under senare år om

sjukpenninggrundande inkomst

Riksrevisionsverket Vad skall sjukförsäkringen omfatta -— Dnr 1989:1494

I rapporten konstaterar RRV att kvaliñceringskraven för att erhålla ukpenninggrundande inkomst är väsentligt lägre än motsvarande regler inom arbetslöshetsersättningen. Den viktigaste skillnaden är att den sjukpenninggrundande inkomsten bygger på förväntade, framtida inkomster, medan arbetslöshetsförsäkringen bygger på faktiska, tidigare inkomster. Riksrevisionsverket anser att en översyn av kvalificerings-

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 97

- -

kraven för erhålla en sjukpenninggrundande inkomst är motiverad. Bl.a. med hänsyn till ansträngningama att hejda kostnadsutvecklingen inom sjukförsäkringen, men också av rättvise- och effektivitetsskäl.

Riksförsäkringsverket Översyn av reglerna om

sjukpenninggrundande inkomst RFV anser 1992:4

1 rapporten har RFV föreslagit nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenning:

Att rätt till sjukpenning skall föreligga för den som uppfyller vill- koren For rätt till sjuklön. Vid en tillsvidareanställning eller en sammanhängande anställning på minst tre månader skall årsinkomsten beräknas genom att månadsinkomsten multipliceras med tolv. Att den som inte uppfyller villkoren för rätt till sjuklön ges rätt till sjukpenning förutsatt att han kan räknas som etablerad på arbetsmarknaden. För detta krävs att den försäkrade under en rarntid av sex månader omedelbart före ersättningsperioden har förvärvsarbetat i minst 60 dagar. Endast dag då förvärvsarbete har utförts i minst tre timmar bör få räknas. Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst får i dessa fall inkomsten under den senaste 6-månadersperioden omedelbart före sjukfallet ligga till grund för beräkning av en genomsnittlig månadsinkomst multiplicerad med tolv. Något krav att den försäkrade har en anställning vid insjuknandet finns inte. Säsongsanställd får rätt till sjukpenning om han insjuknar under period då han arbetar. Om han uppfyller villkoren för rätt till sjukpenning på grund av etablering på arbetsmarknaden kan han även efter anställningens slut få sjukpenning. Arbetslös som uppfyller villkoren för rätt till dagersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd skall anses uppfylla villkoren för rätt till sjukpenning. Någon sjukpenninggrundande inkomst fastställs inte utan sjukpenningen beräknas utifrån nivån på ersättningen från arbetslöshetskassan eller kontant arbetsmarknadsstöd. Skattepliktiga förmåner och skattepliktiga kostnadsersättningar bör inte ingå vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. RFV konstaterar att förslaget innebär en avvikelse från principen om överensstämmelse mellan avgiftsgrundande och ukpenninggrundande förmåner.

En social försäkring Ds 1994:81

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO presenterades år 1994 ett förslag till omfattande reformeringar av socialförsäkringssystemen. I förslaget läggs bl.a. ersättningen vid sjukdom och arbetslöshet samman till en enhetlig inkomstbortfallsförsälcring. En konsekvens av en sådan

4 15-1307

98 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

samordning är att arbetslöshetsförsäkringen förstatligas och görs obligatorisk. En princip bakom förslaget är att ersättning vid inkomstbortfall skall vara en förmån som gradvis upparbetas genom att individen betalar avgifter till försäkringen. Ersättningen skall grundas medelvärdet av de inkomster som den försäkrade betalat avgift för de senaste 24 månaderna. Den försäkrade kan själv välja att försäkra och betala avgift för — mellan 70 och 100 % av den faktiska inkomsten. Ersättningen uppgår till 85 % av den försäkrade inkomsten. För varje månad som Försäkringen utnyttjas faller ersättningen med 0,8 % av den försäkrade inkomsten. Reduktionen fortsätter till dess ersättningen motsvarar 65 procent av den försäkrade inkomsten. Vid beräkning av denna stoppnivå används dock inte de senaste 24 månadernas inkomster utan inkomsterna under de 60 bästa av de 72 månader som föregick försäkringsutnyttjandet.

Nya direktiv till Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1995:54

l nya direktiv till Sjuk- och arbetsskadekommittén tidigare Sjuk- och arbetsskadeberedningen sägs bl.a. följande:

Beredningen skall därvid pröva för- och nackdelar med två modeller för beräkning av tönnånsgrundande inkomst. l den ena skall utgångspunkten vara att det är den faktiska och aktuella inkomsten som är försäkrad i den allmänna ohälsoförsäkringen. Den andra modellen är en ordning där utgångspunkten är att det är den uppnådda levnadsstandarden som försäkras. Vidare skall frågan om vilka ersättningar som skall grunda rätt till SGI utredas. Särskilt bör beredningen därvid uppmärksamma de olika semesterersättningar som finns samt skattepliktiga förmåner och skattepliktiga kostnadsersättningar. En utgångspunkt for beredningens förslag skall därvid vara vad som sägs i 1995 års budgetproposition om att reglerna for SGI-beräkning bör förändras så att en besparing på 500 miljoner kronor uppnås fr.0.m. år 1997. Mot bakgrund av vad som sägs i budgetpropositionen om behovet av ytterligare sparåtgärder bör beredningen pröva möjligheterna till att utforma reglerna för beräkning av förmånsgrundande inkomst så att en större besparing uppnås.

9.1.3 Tidigare utredningar om samordning av bostadsbidrags- och sjukpenninggrundande inkomst

Familjepolitiska kommittén SOU 1972:34

Svaghetema med SGI låg enligt kommitténs mening främst i att sjukpenningen är avsedd att kompensera bortfall av arbetsinkomster och att SGI därför inte inkluderar andra inkomster, att inkomster för jordbrukare och andra företagare beräknas efter andra grunder än för anställda, att det dåvarande sjukpenningklassystemet skulle ge besvärande tröskeleffekter

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar 99 - -

och att den högsta sjukpenninggrundande inkomsten var lägre än den inkomst vid vilken bostadsbidrag fortfarande utgick i många fall. SGI kunde därför enligt kommittén inte anses tillfredsställande som underlag för prövning av bidrag av bostadsbidragens typ.

Bostadstilläggsgruppen Ds B 1974:1

Gruppen pekade på att man vid den just genomförda övergången till beskattad sjukpenning hade genomfört flera ändringar som var ägnade att minska frekvensen av missöverensstärnmelse mellan SGI och verklig inkomst. Även rutinerna ändrats saknade erfarenheter i vilket om man av omfattning detta skulle leda till en större säkerhet. Tillsammans med de övriga svagheter hos SGI, som redan den Familjepolitiska kommittén hade pekat på, innebar detta att SGI skulle vara ett osäkert underlag för prövningen av bostadsbidrag. Gruppen avvisade därför det alternativ som innebar att SGI lades till grund för prövningen av bostadsbidrag.

Socialpolitiska samordningsutredningen SOU 1979:94

Enligt utredningens mening kunde den sjukpenninggrundande inkomsten inte ensam användas för en behovsprövning som avser en individs eller ett hushålls samlade möjligheter att med egna inkomster svara för sina nödvändiga utgifter. Ville man utnyttja sjukförsäkringens inkomstuppgifter i en sådan behovsprövning måste dessa uppgifter i så fall kompletteras med uppgifter från annat håll om de resurser av annat slag som de enskilda hushållen faktiskt disponerar. Utredningen konstaterade att man även inom en framtida allmän socialförsäkring måste räkna med tvâ huvudforrner av inkomstunderlag en för inkomstrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag.

Sjukpenningkommittén SOU 1981:22

Kommittén undersökte möjligheterna att i samband med införandet av en sjuklöneperiod göra den administrativa besparingen, att man inte skulle behöva förhan dsregistrera den ukpenninggrundande inkomsten. Kommittén ansåg dock att förekomsten av en hos försäkringskassoma registrerad SGI var av stor betydelse, inte blott för fall som blir kvar i sjukpenningförsäkringen, utan även för andra sociala förmånssystem. Därför behöll kommittén denna förhandsregistrering i sin skiss.

Bostadsbidragskommittén SOU 1982:58

Kommittén konstaterade att SGI inte ensam kan användas för en behovsprövning som avser en individs eller ett hushålls samlade möjligheter att

100 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

med egna inkomster svara för sina nödvändiga utgifter. Vill man utnyttja sjukförsäkringens inkomstuppgifter i en sådan behovsprövning måste dessa uppgifter i så fall kompletteras med uppgifter från annat håll om de resurser av annat slag som de enskilda hushållen faktiskt disponerar. Kommitténs slutsats blev dock att den inte ansett det möjligt att för de inkomstprövade bidragens del konstruera ett inkomstmått där redan befintliga uppgifter den sjukpenninggrundande inkomsten kompletteras om med inkomstuppgifter annat slag. Enligt kommittén fanns inte så stora av värden i ett delvis gemensamt inkomstunderlag att de vägde över de mycket påtagliga olägenheter som en sådan samordning skulle ge när det gällde möjligheterna att nå en både formellt och materiellt riktig fördelning av samhällets olika inkomstprövade stöd.

9.1.4 Utredningens bedömning

Enligt utredningens bedömning än det inte möjligt att använda den sjukpenninggrundande inkomsten som bostadsbidragsgrundande inkomst. Även tidigare utredningar haft att utreda denna fråga har kommit som fram till denna slutsats. Som skäl till varför utredningen kommit fram till denna slutsats kan bl.a. anges:

att införandet av sjuklöneperiod har inneburit att ca 80 % av alla sjukfall inte längre handläggs av försäkringskassan. l dessa fall saknas regel uppgift om sjukpenninggrundande inkomst hos försäkringssom kassan, att sjukpenninggrundande inkomst fastställs först i samband med ett — ersättningsärende hos försäkringskassan. För fiertalet försäkrade saknas således uppgift om en aktuell sjukpenninggrundande inkomst hos försäkringskassan, att nuvarande regler om sjukpenninggrundande inkomst utreds. Bl.a. skall möjligheterna att fastställa sjukpenninggrundande inkomst utifrån delvis historiska inkomster utredas av Sjuk- och arbetsskadekommittén.

Utredningen dock att den sjukpenninggrundande inkomsten i vissa anser fall fortfarande kan användas för att bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som de sökande lämnat.

9.2 Taxerad inkomst

lnkomstprövningen bostadsbidragen grundades till och med år 1993 av normalt sökandens sammanräknade inkomst enligt taxeringen till statlig inkomstskatt året före bidragsåret. Det innebar att det var hushållets inkomstförhållanden två år fore bidragsåret som enligt huvudregeln låg till

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 101

- -

grund för bidragsgivningen. För makar skulle bådas sammanräknade inkomst enligt taxeringen räknas i den bidragsgrundande inkomsten. Med sammanräknad inkomst avsågs inkomsten från samtliga inkomstslag innan underskottsavdrag och övriga allmänna avdrag gjorts. Uppgiften fanns tidigare deklarationsblanketten och hade en kod hos Skattemyndigheten, vilket gjorde det möjligt för kommunerna att få uppgifterna direkt överförda till sig, vilket också gjordes regelmässigt fram till och med år 1987.

skattereformen 1990-1991

De förändringar som genomfördes i samband med skattereformen 1990- 1991 innebar att innehållet ändrades i de inkomstbegrepp inom beskattningen som fram tills dess legat till grund för inkomstprövningen av bostadsbidragen. I det nuvarande inkomstskattesystemet finns bara tre inkomstslag, nämligen inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet. Även avdragsreglerna är annorlunda i det nuvarande jämfört med det tidigare skattesystemet. Alla avdrag görs i direkt anknytning till de olika inkomstslagen, vilket innebär att begreppet Sammanräknad inkomst inte längre används vid taxeringen. inom dåvarande Bostadsdepartementet tillsattes i slutet av år 1991 en arbetsgrupp med uppdrag att föreslå ett nytt inkomstbegrepp inför prövningen av 1993 års bostadsbidrag. Arbetsgruppen utarbetade promemorian lnkomstprövning av bostadsbidragen 1993 som överlämnades till Socialdepartementet den l9 december 1991. Arbetsgruppen eftersträvade att få en översättning av begreppet sammanräknad inkomst till termer av de inkomstslag som gällde i det nya skattesystemet. Gruppen sökte uppnå så enkla lösningar som möjligt i avvaktan på den aviserade översynen av bostadsbidragens administration BOAD och överñyttning till försäkringskassoma.

Arbetsgruppens förslag

Det förslag som lades fram innebar att den bidragsgrundande inkomsten för bidragsåret 1993 skulle fastställas till nettoinkomst summan av av tjänst, inkomst av kapital utan hänsyn till eventuella avdrag i inkomstslaget samt inkomst av aktiv och passiv näringsverksamhet. Arbetsgruppen fann att nettoinkomsten i inkomstslaget tjänst i stort motsvarade det tidigare nettot i den sammanräknade inkomsten. Fler ersättningar och förmåner blev emellertid skattepliktiga i och med skattereformen. Avdrag som tidigare gjordes efter den sammanräknade inkomsten, bl.a. villaunderskotten, kom i det nya skattesystemet att i stället dras från pluspostema i inkomstslaget kapital. Om man inte korrigerar för denna effekt skulle stora och omotiverade skillnader uppstå mellan olika upplåtelseforrner. Att lägga till skuldräntor som hänför sig till privat-

102 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

besvärligt. Arbetsgruppen fann därför bostad skulle vara administrativt att det lämpligt att endast ta hänsyn till de båda pluspostema i invar komstslaget inkomstränta etc. och realisationsvinster. För inkomsttagare enbart eller till övervägande del har inkomster av näringsverksamhet som gör de avdragsregler tillämpas efter skatterefonnen, taxeringen till en som alltmer osäker grund för ett rättvisande inkomstmått. Samtidigt konstaterade arbetsgruppen att också de regler som användes före skatterefonnen betydande osäkerhet fanns beträffande näringsidkarnas innebar att en inkomster.

Inkomstprövningen av bostadsbidragen år 1993

Arbetsgruppens förslag till hur inkomstprövningen av bostadsbidragen för år 1993 skulle utformas genomfördes aldrig. I stället valde regeringen att tillämpa provisorisk lösning innebar att 1992 års inkomstprövning en som även låg till grund för 1993 års bostadsbidrag. Det innebar att bostadsbidragen år 1993, enligt huvudregeln, kom att baseras Sammanräknad inkomst 1993, dvs. sista inkomståret då detta begrepp fortfarande fanns kvar inom skattelagstiftningen. En del skatteaministrativa förändringar som påverkar förutsättningarna för att i bostadsbidragssammanhang använda inkomstuppgifter från skattemyndighetema har inträffat sedan arbetsgruppen lade fram sin rapport. Taxeringsförfarandet har snabbats upp i och med utbyggnaden av systemet med förenklad självdeklaration. Det har också inneburit att fler inkomst- och förmögenhetsuppgifter kommer skattemyndighetema tillhanda via kontrolluppgifter. Skattemyndighetemas registrering av inkomsten från näringsverksamhet har dessutom blivit mer detaljerad efter det att de s.k. standardiserade räkenskapsuppgiftema införts. Utredningen kan således konstatera att användbarheten av taxerad inkomst har ökat. Det är mycket viktigt eftersom den taxerade inkomsten är den enda där en statlig myndighet fastställer vilka inkomster som en person haft under ett år. Utredningen återkommer till taxerad inkomst i förslaget till nytt inkomstprövningssystem kap 11.

9.3 Disponibel inkomst

Bostadsbidragen har i många studier visat sig ha en tydlig fördelningsproñl. Den övervägande största delen av bidraget går till de hushåll som har lägst ekonomisk standard. För att mildra de negativa fördelningseffekterna den beslutade neddragning av kostnaderna för bostadsbiav dragen är det viktigt att en grundlig genomgång görs av vilka möjligheter som finns att genom olika regelförändringar ytterligare skärpa systemets fördelningspolitiska träffsäkerhet. Detta utan att man samtidigt förvärrar de negativa effekter på incitarnentsstrukturen som oundvikligen uppkommer vid inkomstprövning av olika skatter, avgifter och bidrag. Den totala samlade marginaleffekt hushållen möter vid en inkomstökning som

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 103

- -

kan, med dagens skatte-, bidrags- och olika avgiftssystem, i vissa fall närma sig 100 %. En möjlig förändring av nuvarande regelsystem är att övergå till att inkomstpröva bidraget utifrån hushållets disponibla inkomst i stället för som nu hushållets bruttoinkomst. Detta innebär att bostadsbidragssystemets effektivitet ur fördelningssynpunkt förbättras, samtidigt margisom naleffektema minskar för de hushåll som har de högsta marginaleffekterna. För att ytterligare förbättra fördelningseffektiviteten såväl som incitamentsstrukturen skulle dessutom disponibel inkomst kunna definieras som hushållets nettoinkomst efter betalad bamomsorgsavgift.

Fördelningseffekter

Även två hushåll har exakt bruttoinkomst kan deras disponibla om samma inkomst variera krafiigt, detta beroende t.ex. att:

kommunalskattesatsen varierar, fördelningen av hushållets totala inkomst mellan två makar eller mellan olika inkomstslag, varierar på ett sätt innebär att den som totala skatten som hushållen betalar blir olika stor, de för inkomstens förvärvande nödvändiga utgiften för barnomsorg varierar, olika möjligheter till skatteplanering. -

En fördel med begreppet disponibel inkomst är att det från fördelningssynpunkt blir lättare att bedöma rimligheten i de skillnader i bidragsbelopp som betalas ut till olika typer av hushåll t.ex. giftasammanboende å enas sidan och ensamstående å andra sidan.

Incitamentseffekter

Med en övergång till användning disponibel inkomst vid inkomstprövav ningen kan marginaleffektema för de hushåll som i dag har de högsta totala marginaleffektema minskas. En trebamsfamilj kan i nuvarande system vara berättigad till bostadsbidrag upp till en bruttoinkomst på ca 345 000 kr. För en tvåbarnsfamilj går motsvarande gräns vid 300 000 ca kr. l flera av dessa hushåll kan man förmoda att inkomsttagama har en av en inkomst över brytpunkten för statlig skatt. Om den sk. vämskatten och egenavgiftema inkluderas innebär detta att marginalskatt för dessa individer vid vanligt förekommande nivåer på kommunalskatten ligger runt 60 % jfr diagram 10.2. När sedan avtrappningen bostadsbidragen av läggs till blir den totala marginaleffekten vid en inkomstökning 80 %. ca Om hushållet dessutom har kommunal barnomsorg är det mycket troligt att även avgiften för denna är inkomstprövad. Ungefär tre fjärdedelar av alla kommuner har någon form inkomstrelaterad barnomsorgstaxa. av Vanligast förekommande är den s.k. procenttaxan där avgiften bestäms

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

104 - -

hushållets bruttoinkomst. För hushåll med två eller som en viss procent av barn i förskoleåldem är det vanligt med procentsats på ungefär 7tre en 10 %. Det är dessutom troligt att del dessa individer är anslutna till en av studiemedelssystemet där återbetalningen utgör 4 % inkomsten. det nya av samlade marginaleffekten kan, för vissa individer, därmed hamna på Den en nivå över 90 %. I nuvarande bostadsbidragssystem avtrappas bidraget med 20 % av hus-

hållets bruttoinkomst. Ökning av hushållens disponibla inkomst, vid en

given ökning bruttoinkomsten, kan variera beroende på den marginalav skatt och barnomsorgsavgift betalas. Det innebär att en viss given som minsknng bidraget till följd en ökning av bruttoinkmster kan motav av olika stora ökningar den disponibla inkomsten. Om bidraget svaras av av i stället avtrappades direkt mot disponibel inkomst försvinner givetvis

denna skillnad. undvika ökning de totala kostnaderna för bostadsbidragen För att en av krävs det givetvis att även både inkomstgränsen och avtrappningsprocenändras. Antag att avtrappningsprocenten i det nya systemet sätts till ten 30 %. Det skulle innebära att de samlade marginaleffektema skulle bli ungefär de i dagens system for de individer som har insamma som komster under brytpunkten för statlig skatt och dessutom saknar omkostnader för barnomsorg. För individ med inkomster över brytpunkten for en statlig skatt och barnomsorgsavgift som år inkomstprövad skulle det en emellertid innebära att marginaleffekten från bostadsbidragssystemet sänktes från 20 till 9 % [1,00-0,60-0,100,30]. Den samlade marca ginaleffekten skulle på så sätt kunna sänkas från omkring 90 % till omkring 80 %. Detta skulle innebära att den disponibla inkomsten for individ ökar sin bruttoinkomst med l 000 kr skulle öka t.ex. en som dubbelt så mycket det gör med nuvarande system 200 kr i stället for som 100 kr.

Utredningens bedömning

Även prövning bostadsbidragen utifrån disponibel inkomst har om en av klara fördelar, ställer sig utredningen tveksam till att använda detta inkomstbegrepp grund for inkomstprövningen. Det skulle innebära som bostadsbidragen i betydligt högre utsträckning än idag får karaktären att sista skydd före socialbidragen. Om ett sådant system behövs av ett näst måste betydligt större översyn göras bostadsbidragssystemet än vad en av denna utredning haft möjlighet att göra. Dessutom skulle det innebära att bostadsbidragens interaktionen med andra system skulle öka i betydande grad. Kostnadskontrollen skulle därmed försvåras och interaktionen mellan kostnader den kommunala sidan och på den statliga sidan skulle komplicerad. Sålunda kommer i ett sådant system staten med bli mer automatik kompensera för kommunala taxe- och skattehöjningar. Förutsättningama för att få tillfredställande kostnadskontroll och en bättre en träffsäkerhet i prognoserna försvåras därmed avsevärt.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 105 - -

9.4 Hushållens inkomstförhållanden

potentiella

l den målsättning som ñnns för bostadsbidragssystemet är det klart uttalat att stödet i första hand skall inriktas på hushåll med låg egen bärkraft i förhållande till försörjningsbördan. Detta är givetvis speciellt viktigt i tider med hårt ansträngt statsñnansiellt läge. För att få så god uppskattning av ett hushålls bärkrañ bör alla de en hushållen förfogar över beaktas. En av de viktigaste resurserna resurser hushållens förfogar över är den möjlighet de har att bjuda ut sin som arbetsförmåga på arbetsmarknaden och på så sätt skaffa sig inkomster som i sin tur kan användas till bl.a. boendekonsumtion. l bostadsbidragssammanhang beaktas dessa resurser olika beroende på hushållen väljer att bjuda ut sin arbetsförmåga eller och beroende om på i vilken grad de bjuder ut arbetsförmågan. Stödet som utgår till två hushåll med i övrigt exakt samma förutsättningar kan variera med stora belopp beroende på den mängd arbete hushållet väljer bjuda ut. De som väljer att arbeta mycket utanför hemmet får ett lägre bostadsbidrag jämfört med de som väljer en lägre grad av förvänsaktivitet.

Timlön i stället för årsinkomst

För att på ett mer rättvist sätt beakta de dolda resurser i form av outnyttjade möjligheter till arbetsinkomster skulle det idealt sett: vara mer relevant att pröva bostadsbidragen utifrån timlön i stället för årsinkomst. Dessutom borde någon form av kompensation utgå för de begränsningar av olika slag som kan finnas vad gäller möjligheten för hushållet att i praktiken öka arbetsutbudet. Förutom att detta skulle ge möjlighet att bättre beakta hushållens verkliga bärkrañ skulle dessutom snedvridningseffekterna inkomstprövningen skulle minska. Incitamenten att fullt ut av utnyttja sin arbetsförmåga skulle stärkas i och med att val av arbetstid i ett sådant system förändrar bostadsbidragens storlek. En viss snedvridningseffekt kvarstår dock eftersom bidraget emellertid skulle minska om timlönen ökar till följd av att individerna ökar sin produktivitet. Av administrativa skäl är det dock i praktiken omöjligt att använda sig av timlönen som grund för inkomstprövningen. För de individer som förvärvsarbetar är det ofia svårt att fastställa hur hög timlön de skulle ha om de hade arbetat. Men även för de som förvärvsarbete kan problem uppstå. Skall t.ex. övertidsersättningar beaktas eller enbart den ordinarie timersättningen Vilken timlön skall de som har fler än ett arbete anses ha l-Iur beräknar man timlönen för egenföretagare Dessutom skulle det i många fall svårt för myndigheterna att kontrollera den timlön som vara den bidragssökande uppger sig ha stämmer med den verkliga timlönen. l praktiken kan därför endast administrativt sett enklare system komma i fråga för att beakta hushållens bärkrañ komma i fråga.

106 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

System som utformas för att befrämja arbetslinjen

l andra länder finns exempel på bidragssystem som är utformade for att inte enbart ge stöd till hushåll med låg egen bärkralt, utan även syftar till att stimulera hushållen till att öka sitt arbetsutbud. En del av dessa stöd är direkt knutet till arbetstiden. Ett exempel är det sk. Family Creditsystemet i England. Det utgår med en viss andel av inkomsten for alla mödrar som arbetar mer än 15 timmar per vecka. Stödet syftar till att stimulera fler mödrar att ge sig ut arbetsmarknaden. Forskning om systemets incitamentseffekter har emellertid visat att det for andra kvinnor innebar att det blev mindre privatekonomiskt kostsamt att minska sin arbetstid. Eftersom stödet är inkomstprövat minskar ersättningsgraden för dem som ökar sin arbetstid utöver de första 15 timmarna. Incitamentet blir därför det motsatta för de mödrar som i utgångsläget arbetar mer än 15 timmar. För dessa blir det mindre privatekonomiskt kostsamt att minska sin arbetstid. Problemet med att kontrollera arbetstiden kan övervinnas genom att i stället använda inkomsten som en indikator på hur mycket en individ arbetar. I t.ex. USA finns speciella inkomststöd som utgår enbart till de som har inkomst över en viss gräns. Incitamentet för individerna att ge sig ut på arbetsmarknaden för att skaffa en egen inkomst kan bli lika stark i ett sådant system trots att det inte finns någon exakt gräns för hur många timmar en person måste arbeta innan den är berättigad till inkomststödet. Den besparing i systemet som skulle kunna uppnås genom att slopa allt bostadsbidrag till hushåll vars inkomster understiger en viss miniminivå skulle emellertid till största delen enbart resultera i en motsvarande ökning av kostnaderna för socialbidragen. Detta eftersom de flesta med bostadsbidragshushåll med riktigt låga inkomster också är berättigade till socialbidrag. Systemets bostadspolitiska roll skulle dessutom kraftigt försvagas om vissa hushåll skulle utestängas från stöd enbart för att deras inkomst är for låg. I och med att avtrappning av bostadsbidragen inleds först vid en inkomst över en viss nivå 117 000 kr per 1996 finns emellertid en inbyggd mekanism som initialt begränsar systemets negativa privatekonomiska effekter för individerna när de väljer att söka sig ut på arbetsmarknaden. Denna inkomstgräns kan ses som en kompensation för de kostnader för bostadsbidragstagama som är förknippad med att söka sig ut arbetsmarknaden. Till exempel kostnader för barnomsorg, resor och det förlorade värdet av allt det andra arbete som kan utföras i hemmet av de som forvärvsarbetar. En liknande kompensation fast på en betydligt lägre nivå finns i systemet med grundavdrag vid inkomstbeskattningen. Speciellt för de ensamstående finns i dagens bostadsbidragssystem en väl tilltagen och effektivt fungerande kompensation för de initiala kostnaderna som är förknippade med att söka sig ut på arbetsmarknaden. Däremot fungerar inte dagens system lika väl för de giftasammanboende. Eftersom inkomstgränsen är knutet till hushållet i stället för till individen erhåller hushållet i de flesta fall ingen kompensation alls for de kostnader som

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 107

- -

uppkommer när båda makarna söker sig ut på arbetsmarknaden. Ett sätt på vilket detta kan uppnås är att ersätta dagens inkomstgrånser med individuella inkomstgränser. I stället för en inkomstgräns på 117 000 kr tilldelas i ett sådant system var och en av de sökande en individuell inkomstgräns som på hushållsnivå summerar till samma belopp som dagens inkomstgräns. För ensamstående innebär det att den individuella inkomstgränsen blir densamma som i dagens system. Om man däremot är två vuxna i ett hushåll blir inkomstgränsen för var och en 58 500 kr per år. Om båda makarna har en inkomst över denna gräns blir det i likhet med de ensamstående i praktiken ingen skillnad mot nuvarande system. Om däremot en av de vuxna har egen inkomst över denna nivå minskar bidraget jämfört med dagens nivå med ett belopp som årsbasis med 20 % av skillnaden mellan denna gräns och den vuxnes inkomst. Om den vuxne helt och hållet saknar inkomst innebär det att bidraget jämfört med dagens nivå minskar med 11 700 kr per år. Samtidigt sker till skillnad mot i dag ingen minskning av bidrag för de första 58 500 kr om den vuxne i stället väljer att förvärvsarbeta.

9.5 för

Bostadsbidragsgrundande inkomst näringsidkare

För inkomst av näringsverksamhet tillämpas i dagens system samma huvudprincip som för inkomst av tjänst och inkomst av kapital. Det ankommer den bidragssökande att själv söka uppskatta sin förväntade inkomst tolv månader framåt tiden. Inkomst av näringsverksamhet kan av naturliga skäl ofta variera betydligt mer över tiden än de båda övriga inkomstslagen normalt gör. De uppskattningar som görs av de bidragssökandes näringsinkomster vid ansökan om bostadsbidrag kännetecknas därför ofta av extra stor osäkerhet. l den vägledning i form av RFV:s allmänna råd, som tjänstemännen har att arbeta efter, hänvisas till förarbetena till lagen om bostadsbidrag vad gäller frågan om hur bedömningen av de inkomstuppgifter som lämnas av näringsidkare lämpligtvis skall utföras. Enligt förarbetena bör en ingående prövning av olika intäkts- och kostnadsposter undvikas. I de fall underlaget för F-skatt kan användas bör i stället en sådan beräkningsmetod användas. Viss vägledning bör även kunna erhållas från den bi dragssökandes sjukpenningsgrundande inkomst och de uppgifter som lagts till grund för senaste taxeringen. Om uppgifterna ändå är osäkra bör den som söker bidrag upplysas om det och efter en tid ges tillfälle att inkomma med kompletterande uppgifter. Om svårigheter ändå finns rekommenderar RFV att kassan tidsbegränsar bidragsbeslutet. l de kontakter som utredningen haft med tjänstemän vid försäkringskassan har det tydligt framkommit att inkomstberäkningama för egenföretagare ofta upplevs som mycket komplicerade och svårhanterliga. Det är emellertid inte enbart bedömning av rimligheten i lämnade inkomstuppgifter som anses vara svårhanterlig, utan även den direkta koppling som

108 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

finns mellan skattelagstiftningen för näringsidkare och de reglerna som gäller för fastställande av bostadsbidragsgrundande inkomst. I skattelagstiftningen för egenföretagare ges företagaren möjlighet att efter redovisat resultat göra olika resultatreglerande åtgärder. I bostadsbidragssammanhang innebär dessa regler att många egenföretagaren under ett eller några få år kan redovisa en nettointäkt under gränsen för inkomstprövning även om resultatet före åtgärder är över den maximala inkomsten vid vilken bostadsbidrag erhålles. Tjänstemän har inför utredningen starkt ifrågasatt rimligheten i att företagare som uppenbart lever på en hög standard med nuvarande regler kan vara berättigad till bostadsbidrag och dessutom i många fall erhålla ett mot inkomsten oreducerat bidragsbelopp. Visserligen ger den s.k. generalklausulen möjlighet att i avslå en ansöka om bostadsbidrag om det bedöms att den bidragssökande uppenbart är i behov av bidraget. Det intryck som förmedlats till utredningen är emellertid att generalklausulen i praktiken tillämpas mycket sällan.

Inkomst av näringsverksamhet nuvarande regler -

Beräkningen av näringsidkamas Bostadsbidragsgrundande inkomst BGI följer i huvudsak de regler som återfinns i den skattelagstiftning som gäller för näringsidkare. Enligt denna räknas en egenföretagares taxerad inkomst fram genom att man först summerar rörelsens alla intäkter. l första hand intäkter från försäljning av varor och tjänster men även intäkter från uthyrning av näringsfastighet, försäljning av maskiner som använts i verksamheten, royaltyintäkter, sakskadeersättningar samt ränta på banktillgodohavanden. Om en näringsidkare tar ut en tillgång ur verksamheten för eget bruk privat uttag ska denna tas upp till marknadsvärdet. Detta gäller också bostadsförmån. Om t.ex. näringsidkaren för privat bruk använder en bil som bokförts i näringsverksamheten skall förmånen tas upp som intäkt. Från intäkt av näringsverksamhet får enligt skattelagstiftningen avdrag göras för kostnader för förvärvande av intäkterna. Det kan röra sig om olika former av personalkostnader, avdrag för värdeminskning bl.a. maskiner och andra inventarier, reparationer och underhåll, lokalhyror, räntekostnader, representation, ökade levnadsomkostnader m.m. De skattemässiga värdeminskningsavdragen innebär en jämförelsevis snabb avskrivning. Till den del avdragen överstiger företagsekonomiskt motiverad avskrivning talar man om överavskrivning. Skatterätten tillåter en kollektiv avskrivning på 30 % på inventariemas restvärde även om en så snabb avskrivningstakt inte är motiverad. En annan viktig resultatreglerande åtgärd är avsättning till periodiseringsfond, vars syfte är att ge möjlighet utjämna skillnader i resultat över maximalt fem på varandra följande år. En annan möjlighet att skjuta upp förvärvsinkomstbeskattning av näringsinkomst är att öka posten expansionsmedel. En ökning av expansionsmedel beskattas efter 28 % motsvarar bolagsskattesatsen. En minskning av expansionsmedel är skatte-

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar l09 - -

pliktig intäkt i näringsverksamheten. Den erlagda expansionsmedelsskatten krediteras då. Dessutom kan näringsinkomst minskas genom insättningar på skogs- eller upphovsmannakonton samt genom avsättningar till ersättningsfonder. Den bostadsbidragsgrundande inkomsten BGI för näringsidkare är lika med det nettoresultat som återstår efter alla dessa åtgärder. l skattesammanhang har näringsidkama dessutom möjlighet att göra avdrag för underskott som uppkommit under tidigare år. Motsvarande avdrag f°ar inte göras vid beräkning av BGI. Det resultat som i skattesammanhang återstår efter alla avskrivningar, resultatreglerande åtgärder och underskottsavdrag kallas inkomst näringsverksamhet. Annorlunda av uttryckt kan därför BGI för näringsidkare därför sägas vara lika med den redovisade inkomsten med tillägg för eventuella underskottsavdrag. l symmetri med att avdrag får göras för resultatreglerande åtgärder vid beräkning BGI för näringsidkare, inkluderas alla de belopp som återav förs till beskattning. Det innebär att lika väl som BGI ett år kan vara låg för näringsidkare som redovisar ett högt resultat före resultatreglerande en åtgärder, så kan BGI ett annat âr vara hög trots att resultatet av verksamheten är lågt. Så länge de totala återföringama sett över en längre tidsperiod är lika stora som avsättningama så blir den över hela tidsperioden summerade BGI:en densamma som den skulle ha varit om BGl räknats utifrån verksamhetens resultat före åtgärder. På grund av bl.a. möjligheten till överavskrivningar, svårigheten att på ett rimligt sätt uppskatta värdet på privata uttag och möjligheten som hela tiden finns att göra nya avsättningar, har emellertid skattekrediten en tendens att successivt öka. De möjligheter som finns till olika resultatreglerande åtgärder tenderar därför att sänka näringsidkarnas BGI sett även i ett längre tidsperspektiv. Även i de fall där upptaget skattekredit, sett över längre tidsav en period, är lika de samlade återföringama kan i bostadsbidragssammanhang effekter uppkomma som rimligen inte kan vara avsedda. Detta eftersom företagaren likväl som att utjämna skillnader i resultat mellan olika år även kan använda möjligheten till resultatreglerande åtgärder ett sätt som innebär att skillnaderna i stället förstärks. Anta t.ex. att en näringsidkares resultatet före dispositioner under en följd av år ligger en nivå som är för hög för att bostadsbidrag skall kunna utbetalas. Om näringsidkaren väljer att under ett eller några enstaka år göra stora avsättningar kan emellertid resultatet efter åtgärder under dessa komma att ligga en nivå vid vilken det hushållet han tillhör blir berättigad till betydande bidragsbelopp. Om det t.ex. rör sig om ett hushåll med tre eller fler bam, höga boendekostnader och inkomsten av näringsverksamheten utgör hushållets huvudsakliga inkomstkälla, är det dessutom fullt möjligt att genomföra denna transaktion utan att näringsidkaren för den behöver förlora skattemässigt. Den maximala inkomstgränsen för denna typ av hushåll ligger på en nivå högt över brytpunkten för statlig inkomstskatt. Det innebär att transaktionen inte förutsätter att inkomster, som ett annat år skulle ha kunna beskattas med enbart kommunalskatt, behöver redovisa ovanför brytpunkten för statlig inkomstskatt.

110 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

9.6 Nuvarande system för

inkomstprövning

Nyligen beslutade förändringar

Den 1 januari 1994 genomfördes flera stora förändringar av bostadsbidragssystemet. De viktigaste av dessa gäller administrationen av systemet och det sätt på vilket inkomstprövningen är utformad. l nedanstående avsnitt ges en beskrivning av den huvudsakliga innebörden av dessa förändringar.

Administration

Administrationen av bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. överfördes till forsäkringskassoma. Tidigare låg administrationen av bostadsbidragen på kommunal nivå och kostnaderna för systemet fördelades mellan staten och kommunerna med 50 % vardera. Det centrala ansvaret för bostadsbidragssystemet överfördes samtidigt från Boverket till RFV. Ett för hela riket centralt bostadsbidragsregister upprättades, till vilket alla försäkringskassor är anslutna. Ett system med rullande prövning av bostadsbidrag infördes. Efter en första ansökan beslutar försäkringskassoma om bidraget. Om bidrag beviljas löper det normalt tills vidare. l ansökan lämnas bl.a. uppgifter om sökanden, bam, inneboende, inkomster och bostaden. Kontroll av lämnade uppgifter sker olika sätt bl.a. jämförs lämnade inkomstuppgifter med SGI-uppgiften. Den som söker bostadsbidrag uppger sin beräknade inkomst för 12 månader framåt. Bostadsbidraget ändras successivt till följd av nya uppgifter som bidragstagaren är skyldig att lämna, eller har anledning att lämna i eget intresse, t.ex. om bostadskostnaden ökar, eller om inkomsterna ökar med minst 6 000 kr under en 6-mänadersperiod. För de som vid försäkringskassans kontroller ertappas med att ha lämnar oriktiga uppgifter sker en avstämning och återkrav ställs. Om någon inte lämnat någon ändringsuppgift under en längre tid, kommer kassan ändå som ett led i sin efterkontroll att infordra aktuella uppgifter. Efterkontroll skall alltid göras senast inom 15 månader från det beslut om bidraget fattades. Vid denna kontroll skall en granskning ske av samtliga bidragsgrundande faktorer. RFV rekommenderar att kassan gör denna efterkontroll genom att sända ut ansökningsblanketten med föreläggande för bidragstagaren att komma in med en fullständigt ifylld ansökan inom viss tid. Efterkontrollen syftar till att i efterhand kontrollera att samtliga bidragsgrundande faktorer stämmer med de faktiska förhållandena vid en viss senare tidpunkt och med de förhållanden som rått under den tid som gått sedan det senaste bidragsbeslutet. Lämnas inte begärda uppgifter kan kassan förelägga bidragstagaren att komma in med de uppgifter som har betydelse för bidragsprövningen. Följs inte föreläggandet får försäkringskassoma dra in eller sätta ned bidraget.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar l 11

- -

lnkomstbegreppet

lnkomstprövningen grundas en beräknad förvärvsinkomst for 12 månader framåt. Bidragsgrundande inkomst är den för hushållet for viss tid 12 månader beräknad varaktiga skattepliktig inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapitalinkomst. Avdrag för resor till och från arbetet får endast göras i den mån kostnaderna överstiger 5 000 kr per år. Endast kapitalinkomster överstiger 2 000 kr per sökande och som överstiger som 1 000 kr för varje hemmavarande barn räknas med i den bidragsgrundande inkomsten. Till bidragsgrundande inkomst skall också läggas sjöinkomster och vissa skattefria transfereringar typ bidragsdelen av studiemedlen och dagpenning från militärtjänstgöring.

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprévning besparingar 113 - -

10 Principiella överväganden

Bedömningen av olika system för inkomstprövning och besparingar i bostadsbidragen bör enligt utredningens mening grundas vissa principer för hur selektiva statliga bidragssystem bör vara utformade. Några av de viktigaste aspekterna som utredningen ansett väsentliga att beakta är att bostadsbidragssystemet bör vara utformat så att:

det går lätt att relatera effekterna av systemet till de uppsatta målen, de ekonomiskt sämst ställda bamfamiljema prioriteras, behovsprövningen sker utifrån relevanta grunder, det inger förtroende hos allmänheten, incitamenten till överutnyttjande begränsas så långt möjligt, erforderlig kostnadskontroll erhålls, det är lätt att identifiera vilka faktorer som är av betydelse för kost- nadsutvecklingen, hållfasta prognoser över kostnadsutvecklingen kan göras, det klarar av konjunktursvängningar, inkomstunderlaget är lätt att stämma av mot de registeruppgifter som finns om bidragstagarnas inkomster, de inkomstunderlag som ligger till grund för behovsprövningen for de olika bidragssystem som staten administrerar i möjligaste mån samordnas, bidragsbeviljningen anknyter till hushållens aktuella förhållanden en enkel administration erhålls. -

Innan utredningen diskuterar hur inkomstprövningen bör utformas och vilka övriga åtgärder som kan vidtas för att uppnå besparingsmålet redovisas i detta kapitel i korthet några olika principiella aspekter som beaktats. Den ordningsföljd i vilken de olika aspekterna behandlas innebär inget ställningstagande från utredningens sida om vilken tyngd som olika aspekter bör tilldelas vid bedömningen av de olika besparingsaltemativ som övervägts.

10. 1

Rättviseaspekter

Alla som tillhör någon av de grupper som bidraget är avsett att stödja bör ha rätt att på samma villkor få bostadsbidrag. Hushåll med likvärdiga forhållanden bör ha rätt till lika stort bostadsbidrag. De svårigheter som finns

l l4 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

med det nuvarande systemet är att i stor skala genomföra kontroller av inkomstuppgifter som ligger till grund för bidraget. Det skapar osäkerhet vilka grunder bidraget beviljas. Stor osäkerhet råder också vad gäller beräkningen av bidragsgrundande inkomst för egenföretagare. Boendekostnadema bör beräknas ett likvärdigt sätt oavsett upplåtelsefomi. Ett problem i detta sammanhang är det sätt på vilket egnahemsägamas och bostadsrättsinnehavarnas räntekostnader beaktas. En del av räntekostnaden kan ses som en ersättning till långivaren för att länets reala värde minskar i takt med inflationen. Över längre tidsperiod en motsvaras detta i stort sett av en del av den värdeökning man kan förvänta sig för ägda bostäder eller bostadsrätter. Även de hyr sin som bostad kan via hyran antas indirekt bidra till hela den räntekostnad som fastighetsägaren har. Men hela värdestegringen av fastigheten tillfaller i detta fall fastighetsägaren. Sett ur de boendes perspektiv kan de med ägande- eller bostadsrätt, mot nyss nämnda bakgrund, sägas behandlas mer fördelaktigt vid beräkning av den bidragsgrundande boendekostnaden jämfört med dem som hyr sin bostad.

10.2 Systemets legitimitet

För att öka bostadsbidragssystemets legitimitet är det viktigt att de som erhåller bidrag eller bidrar till dess finansiering har förtroende för att bidraget betalas ut på korrekta grunder. Bidragsreglema bör därför konstrueras så att överutnyttjande kan förebyggas. Det ñnns även en mer allmän koppling mellan bidragssystemets legitimitet och det förtroende som bidragssystemen åtnjuter. För att förtroendet skall kunna upprätthållas är det viktigt att systemet konstrueras på ett sätt som innebär att det är långsiktigt hållbart. Det gäller både reglemas utformning och kostnadskontrollen inom systemet. En klar koppling finns också mellan legitimitet och rättvisa. För att säkerställa systemets legitimitet är det väsentligt att reglerna upplevs som rättvisa. Vissa regelförändringar kan därför vara motiverade även om de

endast ger ett marginellt bidrag till det beslutade besparingsmålet. För att

hushåll med begränsade resurser skall vara beredda att acceptera minskningar av bostadsbidragen krävs att uppenbara orättvisor i systemet rättas till. -

10.3 Samspel med andra bidragssystem och skatter

Bostadsbidragen, andra bidragssystem och skatter påverkar varandra på flera plan. Systemen både överlappar och kompletterar varandra. I vilken utsträckning och på vilket sätt som bostadsbidragen, beskattning och övriga transfereringar har beröring med varandra beskrivs i bilaga nr

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 115

- -

10.4 Sambandet mellan bostads- och

socialbidragen

Flera analyser visar betydande överlappningar finns mellan bostads-

att bidragssystemet och socialbidragen. Det har bl.a. påpekats i Socialstyrelsens rapport Socialbidragstagama och socialbidragens utveckling. Speciellt påtagligt är detta mönster bland de ensamstående med bam. Vid de kontakter utredningen haft med företrädare för Svenska kommunförbundet har det framkommit att de studier förbundet låtit göra av effekterna av besparingar i bostadsbidragen pekar på ett starkt samband med socialbidragen. Även i bilaga 2 behandlas sambandet mellan bostadsbidragen och socialbidragen. Ett for utredningen väsentligt bakgrundsmaterial är den analys som RFV genomfört utredningen de socialbidrag vilka enligt socialom bidragsregistret betalades ut till hushåll som under hela eller delar av år 1994 hade bostadsbidrag. Som framgår av tabell 10.1 ökar överlappningen mellan bostadsbidragssystemet och socialbidragen för ensamstående markant med antalet bam i hushållet. För gifiasammanboende ser mönstret något annorlunda ut. För hushåll med ett barn är socialbidragsberoendet stort. Det minskar sedan upp till tre bam för att därefter stiga kraftigt. Det stora socialbidragsberoendet bland giftasammanboende med ett bam sammanhänger troligen med att bostadsbidragsreglema inte är differentierade beroende antalet vuxna. Det innebär att det bland de giftasammanboende med barn endast är hushåll med mycket låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan som är berättigade till bostadsbidrag. Socialbidragsberoendet är även högt bland ungdomar med bostadsbidrag.

Tabell 10.1 Andelen av totalt utbetalat bostadsbidrag som under 1994 gick till hushåll med socialbidrag samt andelen bostadsbidragstagave som någon gång under år 1994 hade socialbidrag; procent

Hushållstyp Andelen bostads- Andel bostadsbidragsutb. som bidragstagaremed gick till social- socialbidrag bidragstagare Ensamstående

Giftasammanboende

Källa: Riksförsäkringsverket.

116 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Den höga andelen socialbidragstagare bland hushåll med bostadsbidrag har utgjort en betydande restriktion för utredningen vid utformningen av olika alternativ till besparingar. Strävan har varit att i största möjliga mån undvika ett ökat socialbidragsberoende bland hushållen. Detta dels för att en övervältring av kostnaderna på socialbidragen innebär att ingen verklig besparing för offentliga sektorn uppkommer, dels för att stöd i form av socialbidrag ur hushållens synpunkt av flera anledningar utgör ett sämre alternativ än stöd i form av bostadsbidrag. För vart och ett av de olika besparingsaltemativ som utredningen presenterar görs i bilaga 3 beräkningar utifrån vilka riskerna för övervältring på socialbidragen som kan bedömas. För det första beräknas hur mycket bostadsbidragen minskar för de hushåll som enligt den underliggande databasen HINK 93 erhållit socialbidrag. För dessa är det rimligt att anta att kostnaderna övervältras direkt på socialbidragen. Till detta kommer risken att fler hushåll än tidigare tvingas söka socialbidrag. Som grund för att bedöma hur stor denna risk är görs för det andra en beräkning av hur antalet hushåll under socialbidragsnormen förändras som en följd av de minskade bostadsbidragen. För det tredje beräknas även förändringen av den summerade skillnaden mellan dessa hushålls inkomster och socialbidragsnormen, det s.k. resursgapet. l det direktiv som riktats till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden framhålls att Varje kommitté skall göra en bedömning av de kommunalekonomiska effekterna och om den s.k. ñnansieringsprincipen är tillämplig dir 1994:23. Av dessa framgår att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa annat sätt än med höjda skatter. Utredningen kan konstatera att de besparingar som utredningen aktualiserar i olika grad får effekter socialbidragen. Utredningen vill därvid framhålla betydelsen av att en samlad prövning görs av hithörande frågor när de besparingar slutligen väljs ut som skall medverka till att uppnå besparingsbetinget.

10.5 J ämställdhetsförhållanden

Jämställdheten mellan könen är betydelsefull inte enbart på ett allmänt plan utan även vid utformningen av regelsystem. Alla statliga utredningar åläggs att beakta järnställdhetsaspekterna av de förslag som arbetas fram dir 1994:124. Bostadsbidragen är inte ett ur jämställdhetssynpunkt helt neutralt system. Den roll bidraget spelar för hushållens ekonomi varierar mellan olika kategorier av hushåll. Bidraget har t.ex. stor betydelse för ensamstående med barn. Huvuddelen av dessa är kvinnor. Från jämställdhetssynpunkt är det av stor betydelse att även de kvinnor som lever ensamma med sina barn ges rimliga förutsättningar att klara sin försörjning. Socialstyrelsen har i rapporten Socialbidragstagama och socialbidragens utveckling visat att socialbidragsberoendet bland de ensamstående med

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar ll7

- -

bam är mycket stort. Det gäller även bland dem som förvärvsarbetar Flera åtgärder i det av riksdagen beslutade budgetsaneringsprogrammet t.ex. frysningen bidragsförskottet och sänkningen av barnbidraget, som av kommer att bidra till en minskning av de ensamståendes konsumtionsutrymme. En till vissa delar icke avsedd effekt av inkomstprövningen är att bostadsbidraget i praktiken fungerar som en subvention för dem som vill minska sin arbetstid. Denna effekt kan å ena sidan vara ett stöd för de kvinnor som vill minska sin arbetstid för att t.ex. studera eller få mer tid över för barnen i de åldrar då behovet omvårdnad är stort. Å andra av sidan bidrar också bostadsbidragen till att skapa en inlåsningseffekt för de hemmamakar som vill söka sig ut på arbetsmarknaden. Som framgår av räkneexemplet i tabell 12.4 kan det privatekonomiska utbytet för dem som väljer att söka sig ut på arbetsmarknaden t.0.m. vara negativt med nuvarande system för bostadsbidrag. Inkomstprövningen innebär även att det ut privatekonomisk synvinkel blir mindre lönsamt att öka sin arbetstid från deltid till heltid. En ökning av arbetstiden innebär ofta att kvinnorna stärker sin förankring på arbetsmarknaden. En förändring som inte minst på lång sikt kan ha betydande fördelar från jämställdhetssynpunkt.

10.6 F ördelningspolitiska aspekter

Flera studier av bostadsbidragssystemet har visat att den fördelningspolitiska träffsäkerheten är hög. Av SCB:s inkomstfördelningsundersökning framgår att den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhet bland hushåll med bostadsbidrag år 1993 71 000 kt’. var ca För hushåll utan bostadsbidrag där sökanden var under 65 år var den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet ungefär 114 000 kr. Ser man till hushållens disponibla inkomst per konsumtionsenhet efter utgifter för boendet är den relativa skillnaden ännu större. Det uppskattade värdet för hushåll med bostadsbidrag var 48 000 kr jämfört med 87 000 kr för ovan angivna grupp utan bostadsbidrag. Utjämningen de ekonomiska resurserna, som pågått i Sverige mer av eller mindre kontinuerligt sedan 1920-talet, bröts under 1980-talet. Trendbrottet tycks enligt de studier som presenterats i bilaga 8 till 1992 års långtidsutredning kunna förklaras av flera faktorer. Högkonjunkturen och den påföljande överhettningen medförde en ojärnnare fördelning av arbetsinkomstema. Den ökade sysselsättningen för kvinnor innebar in-

Antalet konsumtionsenheter har deflnierats utifrån de vikter den ekvivalensskala som används i Socialstyrelsens vägledande norm för socialbidragen.

2 Ensamståendemed bostadsbidrag: 75 000 kr Ensamståendeutan bostadsbidrag: 102 000 kr Gifiasammanboende med bostadsbidrag: 67 000 IG Gifiasammanboende utan bostadsbidrag: 120 000 kr

ll8 Bostadsbidragen ejfektivare inkomstprdvning besparingar - -

komstökningar för sammanboende, men inte lika starka ökningar för ensamstående. Kapitalinkomster och realisationsvinster ökade för hushåll med tillgångar. Flertalet av dessa är medelålders eller äldre. Omfordelningen genom skatter minskade, mätt som skillnaden mellan inkomstemas ojämnhet före och efter skatt. Den ökade spridningen av marknadsinkomster tycks dock delvis ha motverkats av en ökad inkomströrlighet. SCB:s årliga statistik över inkomstfordelningen visar att trenden mot ökad ojämnhet förstärkts under 1990-talet. Under början av 1990-talet har Sverige upplevt en ekonomisk nedgång utan motstycke i modern tid. Den ekonomiska krisen har medfört påfrestningar flit det stora flertalet hushåll genom arbetslöshet, svag real- löneutveckling, minskade värden på tillgångar eller genom förändringar i de sociala transfereringama och i skattesystemet som vidtagits for att sanera de offentliga finansema. Enligt de beräkningar som gjorts kommer hushåll med de största ekonomiska resurserna i förhållande till försörjningsbördan att stå för det i absoluta tal räknat största bidraget till den av riksdagen antagna planen för saneringen av statsbudgeten fram till år 1998. Om hänsyn tas till vilka resurser som hushållen förfogar över i utgångsläget, kommer emellertid även ekonomiskt svaga grupperna att tvingas ge ett betydande bidrag till den nödvändiga saneringen av de offentliga ñnansema diagram 10.1.

Diagram I0.l Inkomstgrupper; genomsnittlig relativ förändring av disponibel inkomst genom budgetsaneringspmgrammet för olika inkomstgrupper; procent

.3 . . . 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Källa: Prop. 199495: 150.

Mot denna bakgrund ställs extra hårda krav på de åtgärder som vidtas for att minska kostnaderna for bostadsbidragen. De bör utformas så att bostadsbidragen för de hushåll som i utgångsläget har den minsta betalningsformågan reduceras så lite som möjligt. Fördelningspolitiska analyser

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 119

- -

har därför genomförts av alla de alternativ till besparingar som övervägts av utredningen, Huvuddelen av dessa analyser presenteras i en bilaga till betänkandet. Analysema har i huvudsak genomförts med hjälp av Finansdepartementets mikrosimuleringsmodell som baseras på dataunderlag hämtat från SCB:s inkomstfördelningsundersökning jfr bilaga 3.

1 7 Incitamentsaspekter

En uppenbar nackdel med inkomstprövade bidragssystem är att de förändrar förutsättningarna for hushållen att egen hand, genom t.ex. ett ökat arbetsutbud öka sin betalningsförmåga. Detta genom att det privatekonomiska utbytet vid ökad iörvärvs- eller annan inkomst som ingår i den bidragsgrundande inkomsten blir lägre. Bostadsbidragen avtrappas för barnfamiljer med 20 % mot den del av hushållens inkomster som överstiger inkomstprövningsgränsen l 15 000 kr år 1995. Om man ser isolerat till bostadsbidragssystemet kan 20 % förefalla vara en relativt måttlig avtrappning. En från fördelningssynpunkt naturlig besparingsåtgärd skulle därför kunna vara att helt enkelt höja avtrappningsprocenten. Hushåll med inkomster under inkomstprövningsgränsen skulle inte alls komma att beröras. För hushåll med inkomster över inkomstprövningsgränsen skulle minskningen av bidraget stå i direkt proportion till inkomstens storlek. Storbritannien är ett exempel på ett land där detta sätt att minska kostnaderna för bostadsbidragen praktiserats. De resurser som stått till förfogande har där, genom en serie reformer, kommit att riktas allt hårdare till dem som är i störst behov av stödet. Den procentuella avtrappningen av bidraget, som i Storbritannien beräknas utifrån disponibel

inkomst, har successivt höjts och uppgår nu till 65 % se kapitel 8.

Räknat utifrån inkomst före skatt motsvarar detta en marginaleffekt ca 43 %. Som en konsekvens av den snabbare avtrappningen har även en minskning skett av antalet hushåll som befinner sig i det intervall inkomstskalan i vilket bidraget reduceras. Omfattningen av problemet med höga marginaleffekter kan därmed, sett utifrån denna synvinkel, sägas ha minskat. Nackdelen med en högre avtrappningsprocent är emellertid att de samlade marginaleffektema från samtliga skatte-, bidrags- och avgiftssystem för vissa grupper kan bli mycket höga. Den privatekonomiska vinningen av att öka den egna betalningsförmågan, genom att t.ex. öka sin arbetsinsats, blir då mycket liten. I Storbritannien kan de samlade marginaleffektema för vissa hushåll uppgå till hela 97 %. Den andel av en viss given inkomstökning som hushållet kan behålla för egen konsumtion uppgår då endast till 3 %. Även i Sverige kan de samlade marginaleffektema i vissa fall uppgå till

nivåer strax över 90 % se diagram 10.2.

120 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

Diagram 10.2 De samlade marginaleffckterna vid olika inkomstllgen år 1995; hushåll med en inkomsttagan

°. 100

- - - - Bostadsbidrag Skatt egenavg o - - - Barnomsorg - - - - - -Studielån

0 1 00000 200000 300000 400000 Taxerad förvärvsinkomst

Anm.: Bamomsorgsavgiflen antasvara 8 % av bruttoinkomsten upp till en inkomst på ett basbelopp per månad. Många kommuner tillämpar en högre procentsats, speciellt vid låga och medelhöga inkomster. Återbetalningen studiemedlen antas av vara avslutad vid pensioneringen. Kc1lla.'Finansdepartementet.

Problemet med höga samlade marginaleffekter har visat en klar tendens till att återigen öka efter den betydande sänkning som skedde i och med skattereforrnen år 1990-1991. Brytpunkten för statlig skatt har inte räknats upp i den takt som ursprungligen var planerat. Allmänna egenavgifter, som endast till en del är direkt kopplade till motsvarande förmåner for den enskilde, har införts och kommer successivt att höjas under de närmaste åren. Likaså har den statliga inkomstskattesatsen tillfälligt höjts från 20 % till 25 %. Många kommuner har dessutom skärpt inkomstpröv-

ningen av barnomsorgstaxoma se prop. 199394:l50.

De höga samlade marginaleffektema gör att utrymmet for snabbare avtrappning av bostadsbidragen är ytterst begränsat. Med en generell höjning av avtrappningsprocenten på exempelvis 5-10 procentenheter skulle en del hushåll få en samlad marginaleffekt som överstiger 100 % när höjningarna av egenavgiftema slutförts. Det privatekonomiska utbytet av ökad beskattningsbar inkomst skulle med andra ord bli noll. Den redan beslutade successiva höjningen av egenavgiftema fram till år 1998 kommer således att leda till att andelen hushåll med höga samlade marginaleffekter ökar ytterligare de närmaste åren. Om det statsñnansiella läget medgav detta, skulle det därför snarare vara motiverat med en sänkning av avtrappningsprocenten. En viss höjning av avtrappningsprocenten skulle däremot kunna ske i de inkomstlägen där ingen statlig inkomstskatt utgår, utan att någon

Bostadrbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 121

- -

riskerar få samlad marginaleffekt i närheten av 100 %. Det skulle att en dessutom innebära att antalet individer både har hög marginalskatt som på grund de betalar statlig skatt och avtrappning från bostadsav att bidragssystemet skulle minska. Detta eftersom den högsta inkomst vid vilket bostadsbidrag kan utgå skulle bli lägre. För hushåll med endast inkomsttagare skulle det vara förhållandeen vis lätt konstruera ett sådant system. En sänkning av avtrappningen att sammanfaller med brytpunkten för statlig skatt skulle kunna byggas som for inkomstprövning bostadsbidragen. För hushåll med in i systemet av två inkomsttagare finns emellertid ingen entydig gräns för den statliga inkomstskatten, eftersom inkomstemas fördelning makarna emellan kan variera i betydande grad jfr tabell 9.3.1. Det är emellertid inte givet att de samhällsekonomiska effektivitetsförlustema marginaleffektema upphov till är mindre enbart därför som ger att den samlade marginaleffekten ligger på en lägre nivå. Vad som är avgörande är i stället hur individernas arbetsutbud varierar utefter inkomstskalan. Om arbetsutbudet påverkas av en given marginaleffekt i de mer lägre inkomstklasserna jämfört med de högre kan några procentenheters ökad avtrappning i de lägre inkomstlägena ge upphov till lika stora eller större samhällsekonomiska effektivitetsförluster än motsvarande höjning i de högre inkomstklasserna. Detta trots att de samlade marginaleffektema for den förra ligger en lägre nivå. gruppen Resultaten den omfattande forskning som bedrivits i syfte att empiav riskt fastställa skatte- och bidragssystemens effekter på individernas arbetsutbud kännetecknas fortfarande betydande osäkerhet. Den beav dömning kan göras med beaktande dessa brister pekar på att indisom av vider med låga inkomster tillhör de grupper där man kan förvänta sig att känsligheten for skatte- och bidragsreglemas utformning år störst. De totala samhälleliga effektivitetsförluster som uppkommer, om de samlade marginaleffektema for dessa grupper höjs, kan därför vara minst lika stora de förluster uppkommer om marginaleffektema höjs för de som som i utgångsläget har de högsta samlade marginaleffektema. grupper som

10.8 Bostadspolitiska aspekter

Den kraftiga överhettningen inom bygg- och bostadsmarknaden under andra hälften 1980-talet, lade grunden till en utveckling som inneburit av hushållens utgifter for boendet ökat. Ovanpå detta kom skattereformen att 1990- l 991, till stor del finansierades med olika åtgärder som innebar som hushållens kostnader för boendet ökade markant. Skattereformens diatt rekta effekter på boendekostnaderna har uppskattats till en ökning

mellan 15 och 20 %. Ökningen boendekostnaderna är speciellt tydligt for hushåll som bor av i bostäder byggda eller ombyggda under åren 1988 till 1992. Behovet att reducera samhällets stöd i form generella räntebidrag har tillsammans av med bestående hög realränta, speciellt för hushåll i nyare bostäder, en

122 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar - -

inneburit att hushållens betalningsförmåga utsatts för stora påfrestningar. Analyser som genomförts av bl.a. Boverket visar att bamfamiljema är klart överrepresenterade i det nyare delarna bostadsbeståndet. av Från bostadspolitisk synpunkt torde det därför vara väsentligt att besparingarna inom bostadsbidragssystemet, som är ett selektivt system, inte ytterligare försvårar möjligheterna för barnfamiljer med låg bärkraft egen att efterfråga en bostad med rimlig standard.

Regionalpolitiska aspekter

Både hushållens inkomster, sammansättning och boendekostnader varierar mellan olika regioner. Det stöd som betalas ut av samhället i form av bostadsbidrag kan därför vara av olika betydelse i olika regioner. En översiktlig bild av bostadsbidragets roll för hushåll i olika regioner kan erhållas genom att analysera de urvalsundersökningar hushållens inom komstforhållanden som årligen genomförs SCB. I nedanstående tabelav ler har 1993 års urvalsundersökning använts och i dessa sammanhang en vanlig regional uppdelning av materialet gjorts:

Region A Stor-Stockholm Region B Stor-Göteborg

Region C Övriga kommuner med ett invånarantal över 75 000

Region D Kommuner med ett invånarantal under 75 000

Tabell 10.2 Genomsnittligt bostadsbidrag bland hushållen med hushållslöreståndare under 65 år; kronor per år

Källa: HINK 93.

Även boendemönstret skiljer sig markant mellan landets olika regioner. Egnahem är betydligt vanligare på landsbygden än i storstäderna. Dessutom varierar boendekostnadema i betydande grad, även när hänsyn tas till skillnader i bostädemas ålder.

10. l 0 Administrativa

aspekter

Strävan vid utformningen av olika stödsystem måste alltid att möjvara liggöra en effektiv administration. Ur kostnadssynpunkt kan den moderna informationsteknologin innebära betydande möjligheter till effektivisering. Men även regelutforrnningen är av stor betydelse. Strävan bör att vara

Bostadsbidragen ejfektivare inkomstprövning besparingar 123 - -

undvika otydligheter och system som är svåra att kontrollera. Reglerna bör vidare lättolkade, för att undvika att administrativt betungande vara komplikationer uppkommer vid tillämpningen. En annan viktig aspekt är att arbetsbelastningen i Försäkringskassoma blir rimligt fördelad över året.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 125

- -

11 för inkomst-

Nytt system

prövning av bostadsbidragen

Förslag: Bostadsbidrag fastställs grundval av de inkomstuppgifter som skattemyndighetema fastställer vid den slutliga taxeringen avseende det kalenderår då preliminärt bostadsbidrag har utgått. De kompletterande inkomstuppgifter som krävs för fastställande av bidragsgnrndande inkomst inhämtas i första hand från register vid andra myndigheter. Bostadsbidrag beviljas och utbetalas preliminärt för högst 12 månader och i normalfallet tidigast fr.0.m. den månad ansökan inkommit till försäkringskassan. Ny ansökan krävs innan bidraget kan utgå for ny period. En period kan bryta kalenderårsskifte. Preliminärt bostadsbidrag utgår efter prövning av ansökan med uppgivande av uppskattad årsinkomst for detde kalenderår ansökan berör. För näringsinkomster skall, om inte annat kan styrkas, senast fastställd taxerad inkomst med vissa justeringar utgöra den lägsta inkomst på vilken preliminärt bostadsbidrag skall grundas. Preliminärt bidrag skall enkelt, genom administrativt beslut, kunna

sättas ned efter anmälan från bostadsbidragstagaren. Ökning av preli-

minärt bidrag skall däremot endast kunna ske efter ny ansökan. Då kommer beslutet att avse en ny period om högst 12 månader. För högt respektive för lågt utbetalda preliminära bostadsbidrag korrigeras vid fastställande av bostadsbidraget. Ränta utbetalas för de belopp som erhålls i efterskott och erläggs på motsvarande sätt för bidragsbelopp som måste återbetalas. Det föreslagna inkomstprövningssystemet beräknas minska kostnadema för bostadsbidragen med i storleksordningen l,1-1,3 miljarder kronor.

11.1 Aktuell kontra senast taxerad inkomst

l 1992 års utredning om bostadsbidragens administration SOU 1992:89 gjordes en grundlig genomgång av olika för- och nackdelar med att använda senast taxerad inkomst som grund för inkomstprövningen, jämfört med att använda uppskattad aktuell inkomst. Utredningen kom fram till att användningen av aktuella inkomstuppgifter var att föredra av ñera skäl. Det viktigaste skälet var att den fördelningspolitiska träffsäkerheten blir betydligt bättre. Bidragets storlek överensstämmer med det behov av

126 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävriing besparingar

- -

inkomsttillskott hushållet har vid den tidpunkt då bidraget betalas ut. som Utredningen ansåg även att det fördel från administrativ synpunkt var en att bostadsbidragen grundas ett inkomstbegrepp som nära anknyter till de inkomstbegrepp används inom andra inkomstanknutna transferesom ringar. Detta inte minst efter det att försäkringskassan övertog administrationen av bidraget.

lnkomstprövning utifrån senast taxerad inkomst

Att använda sig aktuella inkomstuppgifter är, internationellt sett, relaav tivt ovanligt. l de ñesta andra länder används i stället system liknande det användes i Sverige fram till årsskiftet 1993 1994. Inkomstprövningen som grundar sig ofta på senast taxerad inkomst, i kombination med rätt till omprövning bidragets storlek om inkomsten förändrats i betydande av grad. Var gränserna for rätten till omprövning av bidraget skall dras, måste avgöras utifrån avvägning mellan de administrativa kraven att been gränsa antalet omprövningar och kraven att en rimligt god fordelningspolitisk träffsäkerhet säkerställs. I det inkomstprövningssystem som tidigare användes i Sverige var hushåll med inkomstökningar större än 50 000 kr skyldiga att rapportera den uppskattade aktuella årsinkomsten. Bidraget storlek fastställdes sedan utifrån den aktuella inkomsten omräknad till prisnivån under det kalenderår som de senaste taxeringsuppgifterna avsåg. På motsvarande sätt hade hushåll vars inkomster sjunkit med än 25 000 kr rätt att få sitt bidrag prövat utifrån aktuell inkomst. mer För att kunna bedöma om de gränser som väljs för inkomstökningar och inkomstminskningar är rimliga måste en jämförelse göras med inflationstakten. Under år med låg inflationstakt kunde den inkomstökningsgräns Sverige tidigare hade 50 000 kr för många bidragstagare motsvara som en betydande reallöneökning. Så länge inkomstökningen inte översteg 50 000 kr kunde under dessa år ett oförändrat bostadsbidrag utbetalas hushållets samlade inkomstökning realt varit betydande. även om sett På motsvarande sätt kunde en inkomstminskning med 25 000 kr motsvara en betydande real inkomstminskning under år med hög inflationstakt. Hushåll vars inkomster realt sett hade sjunkit med relativt stora belopp hade under dessa ingen möjlighet att erhålla kompensation i form av ökat bostadsbidrag. Från administrativ synpunkt är det svårt att ha ett system där intervallets storlek varierar beroende på inflationstakten. Fullständig överensstämmelse mellan variationen i inflationstakt och intervallgränsema är omöjlig att uppnå eftersom ingen på förhand kan säga hur hög inflationen kommer att bli.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 127

- -

Aktuell inkomst är att föredra

Nackdelarna med ett inkomstprövningssystem som grundar sig på senast taxerad inkomst är inte lika omfattande i en ekonomi med låg inflation. l en sådan ekonomi är behovet av att ändra gränserna för omprövning av bidragets storlek mindre eftersom inñationstakten är mer förutsägbar. lntervallen för omprövning av bidraget utifrån aktuella inkomstuppgifter behöver heller vara lika stora. Trots detta utredningen, anser av motsvarande skäl som 1992 års utredning anförde, att en inkomstprövning utifrån aktuell inkomst är att föredra framför inkomstprövning utifrån senast taxerad inkomst. Även under perioder med låg inflation kan naturligtvis inkomsten ändras snabbt för den enskilde individen. De nackdelar, inte minst ur administrativ synpunkt, som följer av att aktuella inkomstuppgifter alltid bör kontrolleras och vid behov också justeras i efterhand, återfinns i princip även i inkomstprövningsmodeller i stället utgår som från senast taxerad inkomst. Först när slutlig taxerad inkomst för ett visst givet bidragsår fastställts kan en definitiv kontroll genomföras. Först då går det att fastställa om antalet omprövningar av bidragets storlek varit

det rätta och om de uppskattningar av aktuell inkomst som gjordes i de

fall bidraget omprövades stämmer överens med inkomstutfallet under det givna året. Vid de kontakter som utredningen haft med den enhet som fram t.o.m. år 1993 ansvarade för bidragsgivningen i Stockholms kommun har det framkommit att andelen hushåll som felaktigt fick för höga bostadsbidrag i det gamla systemet, vissa år kunde uppgå till hela 30 %. Neddragningen av andra transfereringar till hushållen och den alltjämt höga arbetslösheten ökar kraven på att aktuella inkomstförhållanden beaktas på ett mer direkt sätt. Det är därför klar fördel bostadsen om bidragen även fortsättningsvis kan beräknas utifrån hushållens inkomster under det år bidraget utgår. Användandet av aktuella inkomstförhållanden förutsätter dock att en tillfredsställande kontroll av lämnade inkomstuppgifter uppnås.

11.2 Deñnitiv avstämning den

av uppskattade

aktuella inkomsten

En inkomstprövning, som utgår från uppskattning hur stor inen av komsten kommer att bli under den närmaste framtiden, förutsätter ett effektivt system för avstämning av den vid ansökningstillfället uppskattade inkomsten mot det verkliga inkomstutfallet för den aktuella tidsperioden. l nuvarande system ñnns två olika tillfällen vid vilka försäkringskassan i efterhand skall gå och kontrollera vilka inkomster hushållen haft. Det första av dessa är när bidragstagaren själv meddelar att något av de förhållanden som bestämmer bidragets storlek har förändrats. Även i de fall det inte är inkomsten, utan något förhållande annat som ändrats, skall försäkringskassan kontrollera att ingen förändring skett av inkomsten. Det andra tillfället uppkommer när någon bidragstagare inte

128 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

meddelat några förändringar alls inom en period av 15 månader. En rapport skickas då automatiskt från det centrala dataregistret till det av försäkringskassans lokalkontor där bidragstagaren ansökt om bidrag. Handläggarna det berörda lokalkontoret skickar vid dessa tillfällen ut en uppmaning till bidragstagaren att komma med nya uppgifter om de förhållanden utifrån vilka det tidigare erhållna bidragsbeloppet beräknats. De uppgifter som olika företrädare för försäkringskassan förmedlat till utredningen ger ingen entydig bild av hur efterkontrollen fungerar i praktiken. På vissa kontor bedrivs ett intensivt arbete med att förbättra rutiför att i efterhand kontrollera att rätt bidragsbelopp betalats ut. På nerna andra kontor tycks i stället eñerkontrollen givits låg prioritet. I den första delen RF Vzs utvärdering av det nya bostadsbidragssystemet RFV redoav visar 1995:19 skriver verket att Från kassomas håll framförs att det finns för lite resurser att göra erforderliga utredningar: Konsekvensen av detta blir att för mycket utbetalt bostadsbidrag efterskänks utan utredning. Samtidigt betonas också att det nya bostadsbidragssystemet endast varit i funktion i ett och ett halvt år, och att det följaktligen inte ännu går att helt bedöma det rullande systemets för- och nackdelar. sammanställningar gjorts på två centralkontor över resultatet av arsom betet med efterkontrollerna visade att, bland dem som inte rapporterat någon ändring alls under 15 månader, var andelen ärenden med för högt bostadsbidrag 66 % respektive 70 % andelen för vilka bidraget sänkts eller dragits in. l den senare av undersökningarna var den felaktiga utbetalningen, bland de hushåll som fått för högt bostadsbidrag, i genomsnitt 420 kr per månad. För ungefär ett av fem hushåll som enligt dessa båda undersökningar fått för höga bostadsbidrag, hade krav eller utredning om återbetalning aktualiserats. len riksomfattande slumpmässig urvalsundersökning, som RFV genomfört, ledde en slutförd eñerkontroll i 60 % av fallen till att bostadsbidraget sänktes eller drogs in. Den felaktiga utbetalningen uppgick i genomsnitt till strax över 400 kr per månad. I 23 % av fallen hade för lite bostadsbidrag betalts ut. I resterande 17 % av fallen föranledde efter-

kontrollen ingen ändring av det utbetalade bidragsbeloppet3. I endast ett

av tre fall, där för högt belopp betalts ut, hade återkrav ställts. En av de stora bristerna med det nuvarande systemet för inkomstprövning är att det i efterhand är svårt att kontrollera hur stora belopp som totalt sett betalats ut utifrån felaktiga inkomstuppgifter. Skattemyndigheternas inkomstuppgifter skulle kunna användas för en sådan kontroll. De avser emellertid alltid kalenderår. Detta avviker från de inkomstuppgifter som återfinns i bostadsbidragsregistret, vilka avser den förväntade inkomsten för löpande 12-månadersperioder. Det innebär även att efterkontroller av de inkomstuppgifter som de enskilda bidragstagarna lämnat, enbart kan ske utifrån arbetskrävande manuella bedömningar. En nog-

Från det totala urvalet har 17 % av ärendena rensats bon på grund av att efterkontrollen slutförts eller för att den enda upplysningen som finns är att de klassats som övriga. Dessutom har ytterligare 18 % rensats bort på grund av att det i enkätsvareninte framgår vilka ändringar av bostadsbidraget som kontrollen föranlett.

SOU 1995: l33 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar 129 - -

grann allmän etterkontroll i stor skala av de inkomstuppgifter som legat till grund för beräkningen bidragsbeloppen skulle därför med nuav varande system kräva mycket stora personalresurser. Enligt utredningens mening är det därför nödvändigt att bostadsbidragen fortsättningsvis prövas utifrån kalenderårsbaserade inkomstuppgifter som i första hand finns att tillgå på register. Utredningen har också genomfört simulering på ett datamaterial som omfattar samtliga hushåll som eren höll bostadsbidrag någon gång under år 1994. Den visar att kostnaderna för bostadsbidraget detta år skulle ha varit mer än l miljard kronor lägre om de baserats på inkomsten under kalenderåret och automatiskt stämts av när den taxerade inkomsten fastställts jfr avsnittet Besparingseffekter av förslaget i kapitel ll. Den stora differensen understryker enligt utredningens mening att det är nödvändigt att införa ett system med realistiska möjligheter att göra definitiva avstämningar och fastställanden av de utbetalade bidragsbeloppen. Samma krav som idag ställs på att de inkomstuppgifter som ligger till grund för fastställande av slutlig skatt skall vara korrekta bör även kunna ställas på de inkomstuppgifter som ligger till grund for behovsprövade bidrag. En definitiv avstämning och efterjustering av felaktigt utbetalda belopp minskar kostnaderna och ökar tilltron till systemet. Införande av ett sådant system minskar också behovet av andra besparingsåtgärder med mindre önskvärda fördelningseffekter. En definitiv avstämning och efterjustering av bostadsbidragen är också en av grundförutsättningama för att uppnå en effektivare kostnadskontroll. En sådan är allmänt sett nödvändig men förutsätts vidare i den nya budgetprocessen med utgiftsramar och ett i nominella termer fastställt tak för den offentliga sektorns utgifter.

11.3 Administrationen av systern med

deñnitiv avstämning och efterjustering

System med preliminärt beräknade inkomster och därefter avstämning mot slutlig fastställd inkomst finns redan inom andra delar av den offentliga förvaltningen. Det mest omfattande gäller betalning av inkomstskatt där det s.k. preliminärskattesystemet tillämpas. Ett liknande system finns också inom studiemedelssystemet.

Preliminärskattesystemet

Preliminärskattesystemet bygger på att i princip alla som betalar ut en skattepliktig ersättning för arbete, utdelning eller ränta, skall dra av en preliminär skatt innan utbetalningen sker. Tidigare gällde det i huvudsak löneutbetalningar från huvudarbetsgivare, men systemet har efter hand byggts ut till att även omfatta andra ersättningar och förmåner, utdelningar på aktier och andra värdepapper samt ränteinkomster. Den preliminärt beräknade skatten betalas till Skattemyndigheten månadsvis.

5 15-1307

130 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Senast den 31 januari, året efter inkomståret taxeringsåret skall uppgift till ledning för taxering och för registrering av preliminär skatt lämnas i form av en kontrolluppgift. Kontrolluppgiften, som skall innehålla uppgift om bl.a. ersättningens totala storlek och avdragen preliminär skatt, skickas dels till den skattskyldige, dels till skattemyndigheten. Kontrolluppgiftema ligger bl.a. till grund för de nya förenklade självdeklarationerna som började tillämpas vid 1995 års taxering. Förfarandet innebär bl.a. att en förtryckt blankett för förenklad självdeklaration sänds ut i mitten av april taxeringsåret till den skattskyldige, som efter eventuella rättelser och kompletteringar skall underteckna blanketten och skicka tillbaka den till skattemyndigheten senast den 2 maj. Näringsidkare och vissa andra skattskyldiga skall lämna en särskild självdeklaration senast den 31 mars taxeringsåret. Deklarationerna granskas av Skattemyndigheten, varefter grundläggande beslut om årlig taxering fattas. Sådant beslut skall fattas senast den 15 augusti taxeringsåret för dem som taxeras grundval av förenklad självdeklaration och slutskattesedel skall skickas ut till dessa senast den 31 augusti. För dem som taxeras på grundval av särskild självdeklaration skall grundläggande beslut om årlig taxering fattas före utgången av november taxeringsåret och slutskattesedel skall skickas ut till dessa senast den 15 december. När den slutliga skatten för inkomståret fastställts, görs en avstämning mot de preliminära skatter som betalats in. Ett besked om slutlig skatt och uträkning överskjutande skatt, s.k. Ö-skatt, eller kvarstående skatt, en av s.k. K-skatt, skickas sedan ut till de skattskyldiga. De får Ö-skatt får som samtidigt ett utbetalningskort med ett belopp motsvarande skillnaden mellan preliminär och slutlig skatt, plus Ö-skatteränta för Ö-skatt över en en viss nivå. Om det i stället visat sig att för lite preliminär skatt betalats in, skickas ett besked om detta även till den skattskyldiges huvudarbetsgivare. Denne drar sedan av K-skatten, plus den kvarskatteavgift som i regel skall betalas direkt från de Iöneutbetalningar som sker under januari t.o.m. mars året därpå. För att den skattskyldige skall ha möjlighet att undvika betalningen av kvarskatteavgiften, finns möjlighet att göra s.k. fyllnadsinbetalningar direkt efter inkomståret slut. Om det är fråga om belopp över 20 000 kr skall fyllnadsinbetalningen göras senast den 10 februari. För mindre belopp räcker det att inbetalningen görs före den 3 maj. Preliminärskatten fastställs i regel utifrån speciella skattetabeller som Skattemyndigheten tillhandahåller. De skattskyldiga som, grund av t.ex. stora ränteutgifter, redan från början vet att den slutliga skatten i väsentlig grad kommer att avvika från den preliminära skatt som beräknas utifrån skattetabellema, har möjlighet att begära s.k. jämkning. För att vara berättigad till jämkning måste skillnaden mellan den preliminära skatten och den beräknade slutliga skatten vara av viss storlek. De skattskyldiga kan även begära s.k. stående jämkning, vilket innebär att den preliminära skatten i stället för att beräknas enligt en skattetabell beräknas annat sätt som beslutas av skattemyndigheten. Sådant beslut förnyas automatiskt varje år om inte den skattskyldige uppger att förhållandena har ändrats.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 131

- -

Genom jämkningsförfarandet kan skillnaden mellan preliminär och slutlig skatt, för många skattskyldiga med speciella Förhållanden, hållas en låg nivå. Under taxeringsåret 1994 fick 4,2 miljoner fysiska Ö-skatt ca personer totalt 13,9 miljarder kronor, vilket innebär att den genomsnittliga skatteåterbäringen bland dessa uppgick till ca 3 300 kr. Ca 2,7 miljoner fysiska personer fick i stället K-skatt totalt 7,0 miljarder kronor, vilket motsvarar ett genomsnitt ca 2 600 kr.

Studiemedelssystemet

lnom studiemedelssystemet används preliminärberäkningar av de enskilda individemas inkomster och avstämning i efterhand mot slutlig fastställd taxerad inkomst som underlag for två olika typer av beslut. Det första av dessa gäller beslut om anstånd med återbetalning av studielånen i det gamla studiemedelssystemet. Den som förväntar sig en årsinkomst under en viss nivå har möjlighet att begära anstånd med återbetalningen av studielånen. Ansökan om anstånd beviljas om årsinkomsten understiger 3 basbelopp. För de som har barn under år går gränsen vid 4 basbelopp. En rutin for efterkontroll mot slutlig fastställd taxerad inkomst har funnits sedan år 1968. Efter det att den preliminärt uppgivna inkomsten jämförts med taxerad inkomst, fastställs en slutlig avgift. Om återbetalningen varit for liten korrigeras felaktigheten i efterhand genom en kompletterande betalning. 1 tabell 11.1 visas hur många som i efterhand anmodats göra kompletterande betalningar inom det gamla systemet for återbetalning av studiemedel.

Tabell 11.1 Andelen återkrav bland de som ansökt om uppskov med återbetalningen av studielånen

Det andra beslutet i studiemedelssystemet som baseras på preliminära inkomstberäkningar gäller fastställandet av storleken på studiemedlen under en termin. För de studenter som har en inkomst över viss nivå en reduceras studiemedlen med 50 % av den överskjutande inkomsten. När slutlig taxerad inkomst fastställts görs en automatisk kontroll av de preliminärt lämnade inkomstuppgiftema. De studenter som fått for stora studiemedel i förhållande till den taxerade inkomsten blir återbetalningsskyldiga.

132 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

sammanställningar som visar hur vanligt det är att studenter behöver betala tillbaka redan erhållna studiemedel saknas. Utredningen har emellertid varit i kontakt med Centrala studiestödsnämnden för att ta del de erfarenheter ñnns av administrationen av detta system. Därvid av som framkom att ett de största problemen vid efterjusteringen av studiemeav del uppkommer grund av att dessa fastställs terrninsvis och skall behovsprövas utifrån inkomsterna under det kalenderhalvår som innefattar tenninen ifråga. För alla de studenter som vid den automatiska efterkontrollen visar sig ha kalenderårsinkomst som överstiger den inen komstgräns som gäller for en termin måste en utredning i princip göras utifrån vilken man kan fastställa från vilken del av året som inkomsterna härrör. Denna utredning måste göras manuellt och har visat sig vara administrativt mycket tungrodd. Erfarenheterna från studiemedelssystemet visar på betydelsen av att de inkomstuppgiñer och regler som ligger till grund for ett inkomstprövat bidrag fastställs utifrån kalenderårsbaserade inkomstuppgifter om efterkontrollen skall bli administrativt hanterbar. Detta gäller oavsett for vilken tidsperiod eller när på året bidraget betalas ut.

Ett system för preliminärt beviljande av bostadsbidragen

Med erfarenheterna från preliminärskatte- och studiemedelssystemen som grund föreslår utredningen införande av ett system med preliminärt beviljade bostadsbidrag. De sammantagna effekterna av en sådan förändring kan bedömas bli positiva. Fördelarna med att anknyta till den aktuella inkomsten behålls. Samtidigt erhålls erforderlig kostnadskontroll. Därmed borde också systemens legimitet öka. Administrativt torde det bli enklare genom att tydligare villkor ställs under vilka bidrag kan utgå. Det finns skäl som talar för att efterjusteringama kan komma att blir större än vad som är fallet inom preliminärskattesystemet och studiemedelssystemet. Eñerjusteringama kommer dock att bli mindre krävande att hantera, vilket sammanlagt beräknas innebära att administrationen underlättas. Inom preliminärskattesystemet fångas en stor del av de inkomstvariationer upp som de skattskyldiga har under loppet av ett kalenderår, genom att arbetsgivare varje månad drar av preliminärskatt beräknad utifrån inkomsten under den aktuella månaden. Vid preliminär beviljning av bostadsbidragen faller det i stället de enskilda bidragstaatt rapportera alla avvikelser från den preliminärt uppskattade gama årsinkomsten. Inom studiemedelssystemet är det endast ett begränsat antal individer som berörs av efterjusteringen. Huvuddelen av de återbetalningsskyldiga har inkomster över den gräns vid vilken anstånd beviljas. Samtidigt kommer huvuddelen av studenterna inte upp till de nivåer på taxerad inkomst vid vilket studiemedlen reduceras. För att ett system med definitiv avstämning och efterjustering skall fungera, även inom bostadsbidragssystemet, ställs stora krav på systemets utformning. Den kanske viktigaste ingrediensen i ett sådant system är att alla beviljas preliminärt bostadsbidrag blir fullt medvetna om att som bostadsbidragen fastställs senare grundval av den taxerade inkomsten

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprdvning besparingar 133 - -

och att utbetalade bidragsbelopp endast är preliminära. Införs ett system med preliminärt beviljande av bostadsbidragen kommer de bidragstagare vars inkomster vid den slutliga taxeringen avviker från den uppskattning av årsinkomsten som lämnats i ansökan att få krav på återbetalning om för mycket preliminärt bidrag betalats ut. På motsvarande sätt får de som erhållit för lite preliminärt bidrag en utfyllnad. I dagens system har försäkringskassan möjlighet att efter arbetskrävande manuellt kontrollarbete justera bidraget om det visar sig att den inkomstuppgift som lämnats varit felaktig. Som tidigare nämnts finns det dock inga möjligheter att enkelt stämma av inkomsterna mot ett visst bestämt inkomstunderlag. Detta gör att kontrollen inte kan bli tillräckligt effektiv. Som framgått av de sammanställningar som gjort av den s.k. l5-månaderskontrollen är det också hittills relativt få krav på återbetalningar som ställts. Med nuvarande system är det därför rimligt att förmoda att ovissheten bland bidragstagarna huruvida deras inkomstuppgifter i efterhand kommer att kontrolleras eller är stor. Även i ett system med preliminärt beviljade bostadsbidrag måste, motsvarande sätt som idag, huvudansvaret för att alla förändringar av inkomsten under ett kalenderår rapporteras ligga hos de enskilda bidragstagarna. För att begränsa behovet av efterjusteringar krävs dels ett effektivt system för rapportering av inkomständringar, dels att en incitamentsstruktur skapas. Systemet bör utformas ett sätt gör att bidragssom tagama vid bedömningen av sin årsinkomst inte underskattar denna. För att motivera bidragstagarna att så korrrekt som möjligt uppskatta sin inkomst bör ränta erhållas på i efterskott utbetalade utfyllnadsbelopp och ränta krävas på återbetalningsbelopp enligt samma regler gäller vid som avräkning av preliminär skatt. Systemet bör senare anpassas i enlighet med de förslag som Skattebetalningsutredningen Fi 1993:07 kan komma att lägga fram.

inkomstuppgifter baserade på registerdata

En förutsättning för att ett system med preliminära bostadsbidrag som fastställs senare mot taxerad inkomst skall fungera är att försäkringskassan får tillgång till de uppgifter som finns i skatteregistren om de bidragssökandes inkomstförhållanden. Dessutom måste försäkringskassan fåtillgång till de registeruppgifter som finns hos Centrala studiestödsnämnden utom betalda studiemedel, de militära myndigheterna utbetalda dagersättom ningar, sjukpenning och utryckningsbidrag samt uppgifter Boverkets ur räntebidragsregister. Dessa uppgifter behövs inte enbart när det definitiva bidraget skall fastställas utan även för rimlighetsbedömning de att en av preliminära inkomstuppgifter som lämnas i ansökan skall vara möjlig att utföra. För egenföretagare bör dessutom den preliminärt uppskattade inkomsten som huvudregel alltid antas uppgå till minst de belopp återsom finns i den senaste taxeringen. Endast om synnerliga skäl föreligger skall andra uppgifter användas för denna kategori.

134 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

De inkomstuppgifter inte finns att tillgå register eller för vilka som register är svåra att skapa, måste vid det definitiva fastställandet av bidraget även fortsättningsvis hämtas från ansökningsblanketten. Eftersom dessa inkomstuppgifter kan lagras dataregister tillsammans med uppgifterna de preliminära bidragsbeloppen kan det definitiva bostadsom bidraget trots detta ett enkelt sätt fastställas med hjälp av datoriserade administrativa rutiner. Ett besked om det deñnitiva bidragsbeloppet kan automatiskt översändas till bidragstagaren samtidigt som besked ges om eventuell fyllnads- eller återbetalning. Bidragsmottagaren skall därvid intyga riktigheten i de uppgifter som ligger till grund för fastställandet av bostadsbidraget.

Introduktion av det nya systemet

De förändringar RFV:s datasystem som krävs är relativt omfattande. av Eftersom beslut ett nytt inkomstprövningssystem kan tas av riksdagen om tidigast under våren 1996 kommer det troligen i praktiken visa sig omöjligt att introducera ett nytt system redan fr.o.m. den l juli 1996. Introduktionen av det inkomstprövningssystem som utredningen föreslår kan därför inte ske förrän tidigast vid årsskiftet l996l997. Alla bostadsbidragstagare bör inför introduktionen av det nya systemet inkomma med ansökan. Det innebär oundvikligen att arbetsbelasten ny ningen på försäkringskassorna under slutet av år 1996 kommer att bli större än normalt. Bland annat för att undvika en regelbundet återkommande hög arbetsbelastning vid kalenderårets slut bör även i fortsättningen ansökan bostadsbidrag kunna göras löpande under året. om För den som inkommer med en ny ansökan, eller behöver ändra några av de i ansökan uppgivna förhållandena, bestäms ett nytt preliminärt bidrag för maximalt en IZ-månadersperiod. De bidragssökande måste i dessa ansökningarna vilka inkomster de förväntar sig under dels inange nevarande kalenderår, dels nästkommande kalenderår i den mån det berörs. Rimligheten i dessa inkomstuppgifter stäms av mot t.ex. inkomstuppgifterna vid senaste inkomsttaxeringen, löneavin eller kontrolluppgiften, samtidigt som boendekostnader och övriga för bidraget relevanta förhållanden kontrolleras. Därefter tas ett beslut om utbetalning ett preliminärt bidragsbelopp för de delar av innevarande och nästav följande kalenderår som berörs. För egenföretagare bör, som sagts, den inkomst ligger till grund för det preliminära bostadsbidraget minst som uppgå till den senast taxerade inkomsten med vissajusteringar, såvida inte annat kan styrkas. En kontroll bör även göras mot sjukpenninggrundande inkomst. l början av februari, direkt efter det att kontrolluppgiftema inför inkomsttaxeringen sänts ut, vet de flesta bidragstagarna hur stora inkomster de hade under bidragsåret. Det kan då vara lämpligt att de ges möjlighet att justera sina tidigare rapporterade uppskattningar av inkomsten under bidragsåret dvs. för senaste kalenderåret. De bostadsbidragstagare som justerar upp sin inkomst för bidragsåret och redan under våren återbetalar

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 135

- -

för högt erhållna bidrag bör premieras med en lägre återkravsränta. Inom skattesystemet finns motsvarande möjlighet att göra fyllnadsinbetalningar. För bostadsbidragstagare som avgett förenklad självdeklaration sker ett definitivt fastställande av bostadsbidraget i augusti och för övriga i december. Om ett för litet preliminärt bidrag betalts ut, sker utfyllnadsen betalning inkl. ränta. Om det preliminära bostadsbidraget i stället varit for högt ställs krav på återbetalning inkl. ränta.

Återbetalningsrutiner

l första hand bör återbetalningen ske kvittning mot utbetalningar genom av bostadsbidrag det år följer efter avstämningsåret eller som genom separata inbetalningar. Därefter bör möjligheten till kvittning mot andra bidrag och utbetalningar från socialförsäkringssystem administreras försom av säkringskassan prövas. Kvarstående återkravsbelopp bör i sista hand överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Reglerna för återkrav bör ansluta till dem som gäller för kvarstående skatt.

Tid för vilken bidrag får lämnas

Utredningen föreslår att preliminärt bidrag får lämnas under maximalt 12 månader fr.0.m. den månad då ansökan inkommit till försäkringskassan. Jämfört med nuvarande system innebär det en mycket väsentlig skillnad eftersom bidraget automatiskt upphör att betalas ut i och med periodens utgång. Ny ansökan fordras för att preliminärt bidrag skall utbetalas för ny period. Vidare innebär förslaget att det retroaktiva bidraget som nu kan utgå under en månad före ansökningsmånaden försvinner

Förenkling av de administrativa rutinerna

Strävan bör vara att så långt möjligt förenkla och automatisera de som administrativa rutiner måste byggas när det inkomstprövsom upp nya ningssystemet skall introduceras. En grundlig genomgång av olika möjligheter till förenklingar och automatiseringar bör göras. Utredningen här tar upp några förslag till sådana förenklingar som bör genomföras. För det första bör de månatliga preliminära bidragsbeloppen betalas ut i jämna 100-tal kronor. Årsinkomsten kan i ett sådant system variera med upp till 6 000 kr och boendekostnaden kan, beroende på om den befinner sig inom det nedre eller det övre boendekostnadsintervallet, variera med 130 kr alternativt 200 kr månad, utan att bidragsbeloppet förändras. per Redan i dag finns en regel som innebär att inga bidragsbelopp under 100 kr betalas ut. Det förslag presenterats kan som ovan ses som en utvidgning av denna regel. När det definitiva bostadsbidraget fastställs bör emellertid en mer exakt beräkning bidraget göras. Justeringarna bör av inte leda till att utbetalningar sker eller att återkrav ställs för belopp under

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar 136 - -

100 kr. Ränta på fyllnads- respektive återbetalningar påförs på motsvaran-

de sätt som i skattesystemet. det andra bör införas ett förenklat system för hantering av extra- För inkomster bidragstagama förutsett i ansökan om preliminärt bosom stadsbidrag. Inom preliminärskattesystemet finns möjlighet att när som fyllnadsinbetalning i samband med oförutsedda extrainkomhelst göra en fyllnadsbetalningen har den skattskyldige möjlighet att undster. Genom vika betalning kvarskatteavgift. I det inkomstprövningssystem som utav redningen föreslår är det viktigt att ett motsvarande system skapas där, bidragstagama har möjlighet att, på ett administrativt enkelt sätt, begära det preliminärt beviljade bidragsbeloppet sänks. Eftersom avtrappatt ningsprocenten för alla barnfamiljer med inkomster över inkomstprövningsgränsen är 20 %, är det enkelt att beräkna hur stor nedsättningen bör till följd extra inkomst. Storleken på den månatliga nedvara av en sättningen erhålls att multiplicera extrainkomsten med 0,2 och genom dividera resultatet med antalet månader återstår av kalenderåret. som Utredningen föreslår sålunda att nedsättning av preliminära bostadsskall kunna ske efter anmälan bostadsbidragstagaren med ett bidrag av administrativt beslut. Beslut höjning däremot kräver ny ansökan. Ett om sådant beslut skall period högst 12 månader. avse ny om det tredje bör olika möjligheter prövas att förenkla informations- För till och från bidragstagama. Detta kan t.ex. ske genom att använda ñödet kan nås via vanliga tonvalstelefoner. datoriserade system som

Ekonomiska konsekvenser för bidragstagarna

utredningen föreslagna systemet där bidragsbeloppen definitivt Det av fastställts med hjälp inkomstuppgifter hämtade från bl.a. taxeringen av innebär större rättvisa mellan olika bidragstagare skapas. Alla att en bidragstagare de, såvitt gäller inkomstprövningen, erhåller det vet att bidrag de berättigade till. Detta gäller oavsett om de i sin ansökan om är preliminärt bostadsbidrag underskattat eller överskattat sina inkomster. Både de i denna utredning presenterade preliminära kostnadsj ämförelsema mellan dagens inkomstprövningssystem och det av utredningen föreslagna och erfarenheterna från de efterkontroller som genomförts i systemet indikerar att de orättvisor uppkommit i nuvarande dagens system, som till följd under- respektive överskattningar av bidragstagamas system av inkomster, varit betydande.

Övergången till ett nytt inkomstprövningssystem kommer för de ñesta

bidragstagare inte innebära att det bidragsbelopp de är berättigade till att förändras i någon nämnvärd grad. Detta gäller givet att man i det nuvarande systemet gjort korrekt uppskattning av sina inkomster för den en kommande 12-månadersperioden. De vars inkomstñöden är jämnt fördelade och familje- och bostadsförhållanden i övrigt gör att de är vars bidragsberättigade under loppet ett helt kalenderår erhåller samma av bidragsbelopp som enligt dagens system.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 137

- -

l ett inkomstprövningssystem där bostadsbidraget grundas kalenderårsinkomsten fångas emellertid plötsliga inkomstförändringar inte upp lika snabbt i dagens system med löpande 12-månadersuppskattningar av som inkomsten. För dem inkomster någon anledning är ojämnt förvars av delade kan det belopp de är berättigade till under kortare perioder bli något lägre jämfört med vad de är i dagens system. Skillnaden jämfört med nuvarande system kan komma att bli speciellt stor under första bidragsåret. l tabell 11.2 presenteras ett räkneexempel som jämför det nuvarande och det utredningen föreslagna systemet. Ytterliggare av exempel redovisas i bilaga 4. Bidragstagaren antas vara ensamstående med ett bam. Hyran antas uppgå till 2 700 kr per månad.

Tabell 11.2 Bidragsbelopp, kronor per månad

Månadsinkomst Bidrag Utred- Alt. beräk- Ansök- Ansök- enligt nings- ningsning l ning 2 nuvarande förslag metod april april system år l år 2

Är l

nov dec 9583 1200 900 1200. Årsbelopp 132996 10800 8100 10800

Är 2

aug

Månadsbeloppen år 1 beräknas genom att det beloppet den bidragssökande är berättigad till på helársbasis divideras med antalet månader för vilket bidrag sökts.

138 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

l exemplet lämnar bidragstagaren sin första ansökan i april år l nuvarande inkomstprövningssystem uppges vid denna ansökan den förväntade inkomsten under den närmaste l2-månadersperioden, som i detta exempel är 114 996 12x9583. Bidragsbeloppet blir då l 200 krmånad. l det av utredningen föreslagna systemet uppges istället den förväntade inkomsten för dels det första och dels det andra kalenderåret. Under det första kalenderåret blir, som framgår av tabellen, bidraget lägre än i nuvarande system. Det beror att bidragsbeloppet fastställs utifrån kalenderårsinkomsten och därmed även påverkas den relativt höga av inkomsten under årets tre första månader, och att bidragstagarna enligt utredningens förslag skall vara berättigade till bidrag endast för de månader ansökan avser. En större överensstämmelse med bidragsbeloppen i nuvarande system erhålls om bidragstagarna, givet att de utifrån familje- och boendeförhållanden varit berättigade till bidrag för hela året, alltid skulle vara berättigade till hela det utifrån kalenderårsinkomsten beräknade bidragsbeloppet. Med denna alternativa beräkningsmetod kolumn 5 blir i detta exempel bidragsbeloppet per månad lika stort som i nuvarande system. Utredningen vill emellertid inte rekommendera införandet av ett system som kan sägas innebära att bidragstagama i efterskott blir berättigade till bidragsbelopp som skulle ha utbetalats under tidsperioder före det att ansökan lämnats in. Det skulle också kunna bli något dyrare än det av utredningen föreslagna systemet. Utredningen anser vidare av principiella skäl att bostadsbidragen skall inte ges karaktär av socialbidrag. Det innebär att tillfälliga förändringar, som får till följd att likviditetsbekymmer uppstår, inte skall medföra höjda bostadsbidrag utan sådana problem bör, om så befinns nödvändigt, avhjälpas genom socialbidrag. Under år 2 blir bidragsbeloppen, i exemplet ovan desamma som i nuvarande system, detta oavsett vilken beräkningsmetod används. som Bidragstagaren antas här inkomma med sin andra ansökan i april år inkomsten har då oförutsett stigit till 000 krmånad vilket innebär att den uppskattde inkomsten för kalenderåret blir högre än vad den var i den första ansökan.

Risken för ökat socialbidragsberoende

Den minskning av kostnaden för bostadsbidragen som det föreslagna nya inkomstprövningssystemet ger upphov till kan förmodas få endast en begränsad effekt på kostnaderna för socialbidragen. Förändringar av inkomstprövningssystemet berör endast dem som har inkomster över inkomstprövningsgränsen. Eftersom socialbidrag inkluderas i bidragsgrundande inkomst kommer huvuddelen av socialbidragstagarna aldrig upp i dessa inkomstnivåer. Bland de bostadsbidragstagare år 1994 som även fått socialbidrag, hade endast 22 % inkomster över den dåvarande inkomstgränsen 110 000 kr. För dessa hushåll kan den summerade förändringen av bostadsbidragen, som det nu av utredningen föreslagna in-

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 139

- -

komstprövningssystemet ger upphov till, uppskattas till ca 50 miljoner kronor. De hushåll som berörs mest av övergången till ett nytt inkomstprövningssystem är de som i nuvarande system underskattat sina inkomster. Sannolikheten för att underskatta sina inkomster torde vara mindre for de hushåll får sina inkomstförhållanden granskade av socialförvaltsom ningens tjänstemän. Å andra sidan innebär övergång till kalenderårsinkomsten som grund en för inkomstprövningen att plötsliga inkomstbortfall inte fångas upp lika snabbt som i nuvarande system. Behovet av socialbidrag kan därför, som nämnts, under kortare övergångsperioder komma att bli större än i nuvarande system. Likaså innebär kraven på återbetalning en skärpning jämfört med nuvarande system, vilket tidvis kan leda till större behov av socialbidrag än för närvarande.

Besparingseffekter av förslaget

Någon exakt beräkning av hur mycket kostnaderna for bostadsbidragen kan komma att förändras om det av utredningen förslagna inkomstprövningssystemet införs, går inte att göra. l de registeruppgifter om bidragstagare för kalenderåret 1994 som utredningen haft tillgång till saknas uppgifter om bidragshushållens förhållanden före respektive efter det att de uppburit bostadsbidrag. Det innebär att det inte går att fastställa vilka som skulle ha varit bidragsberättigade hela året med det nya inkomstprövningssystemet bland dem som år 1994 uppbar bidrag endast en del av året. Genom att göra extrema antaganden i båda riktningarna om förhållandena under perioden före och efter bidragsperioden kan dock uppskattningar göras av en maximal respektive minimal kostnadsdifferens mellan det nuvarande och det av utredningen föreslagna inkomstprövningssystemet. Ett problem i sammanhanget är emellertid att det ännu inte finns några definitiva uppgifter att tillgå från inkomsttaxeringen för de år under vilka nuvarande bostadsbidragssystem tillämpats. Uppgifter för inkomståret 1994, dvs. det nuvarande systemets första år, finns tillgängliga först i början av år 1996. Vissa preliminära beräkningar har ändå gjorts baserade kontrolluppgifter för år 1994. Dessa är dock något osäkra då erfarenheten visar att flera av de fel som kan finnas i kontrolluppgiftema inte uppmärksammas förrän deklarationen sänts och taxeringen slutforts. Utredningen har dessutom av tidsbrist tvingats använda registerdata som endast delvis kunnat kontrolleras. Vidare utges inga kontrolluppgifter för inkomst av näringsverksamhet och för bidragsdelen av studiemedlen. Dessa inkomster har utredningen i stället hämtat från SCB:s inkomst- och förmögenhetsregister för inkomståret 1993. Sammantaget innebär detta att en viss grad av osäkerhet kännetecknar de preliminära beräkningar som genomförts. Osäkerheten kommer dock att bli mindre i de förnyade kalkyler som bör genomföras när uppgifter från taxeringen för inkomståret 1994 finns tillgängliga någon gång i början av nästa år.

140 Bostadsbidragen eflekrivare inkomstprövning besparingar - -

Enligt de preliminära beräkningar som genomförts för bamfarniljema kan kostnaderna för bostadsbidragen komma att minska med mellan 1,1 och 1,3 miljarder kronor, räknat 1994 års förhållanden, om det av utredningen föreslagna inkomstprövningssystemet införs. Besparingen kan förväntas bli av ungefär samma storleksordning räknat utifrån 1996 års nivå. Vissa faktorer verkar för att besparingen år 1996 kan komma att bli större. Den nivå utifrån vilken besparingen beräknas höjs till följd av att antalet bostadsbidragstagare har fortsatt att öka från år 1994 fram till november 1995. De prognoser som gjorts för år 1996 visar på en fortsatt ökning av antalet bidragstagare, bl.a. till följd av de sänkta ersättningsnivåema i socialförsäkringssystemen. Vissa mindre poster i den bostadsbidragsgrundande inkomsten, som t.ex. bams ränteinkomster, har dessutom inte varit möjliga att beakta vid de kalkyler som gjorts utifrån kontrolluppgiftema år 1994, vilket innebär att den bidragsgrundande inkomsten i det avseendet underskattats något. Andra faktorer verkar i stället för att besparingen kan komma att bli mindre. Den bidragsgrundande inkomsten år 1994 kan ha överskattats något till följd av att avdrag för resor och andra kostnader kunnat beaktas. Detta eftersom uppgifterna inte finns tillgängliga förrän taxeringen slutförts. Dessutom beräknas de redan beslutade förändringarna av boendekostnads- och inkomstgränsema för år 1996 ge upphov till en viss sänkning av kostnadsnivån. Det nya inkomstprövningssystemet föreslås träda i kraft först år 1997. Tills dess kan ytterligare förändringar som har betydelse för storleken på besparingarna ha inträffat. De administrativa konsekvenserna av utredningens förslag till nytt inkomstprövningssystem kommer helt naturligt att inledningsvis bli påtagliga. Det gäller uppbyggnad av nya administrativa system, information om dessa internt och inte minst externt, samt när ansökningarna kommer för den första prövningen i det nya systemet. När det sedan gäller den fortlöpande verksamheten kommer den nu mycket arbetskrävande kontrollen rörande inkomstförhållanden till största delen ersättas av automatiska avstämningar och med enkla rutiner för återkrav och utfyllnadsbetalningar. Systemets uppbyggnad ger vidare incitament till att inte ändra inkomstuppgifter så ofta som nu. I de fall det gäller nedsättningar av preliminära belopp kommer det att kunna ske ett mycket enkelt sätt. Sammantaget ger detta bilden av att inledningsvis ökar de administrativa konsekvenserna men sedan torde dock det nya systemet göra att kostnaderna blir lägre än idag. Utredningen har inte haft möjlighet att göra

några närmare beräkningar det totala resursbehovet med hänsyn till den

av korta tid som stått till utredningens förfogande.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 141

- -

12 Ytterligare besparingar

12.1 Förslag till åtgärder för att minska

kostnaderna för bostadsbidrag

Utredningen föreslår förutom ett nytt inkomstprövnings- system att följande besparingar övervägs för att uppfylla besparingskraven på 2,1 miljarder kronor

MEI

Breddad bas för inkomstprävningen Förändrad inkomstberäkning för egenföretagare - Realisationsvinster inkl. i bidragsgrundande inkomst 100 Återinförd förmögenhetsprövning 100 taxeringsvärdet eller motsvarande — 5,6 % av inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten 350 Bidragsförskott och underhållsbidrag inkl. till viss del i den bidragsgrundande inkomsten 300 Avdragsreglema för resor och övriga kostnader — samordnas med skattesystemet 20

II. Förändrade avgränsningar av kretsen bidragsberättigade Slopande av ungdomsbostadsbidraget; stöd till bostadskostnader för studenter bör övervägas särskilt inom ramen för studiestödssystemet 600 Bidragsbelopp som överstiger bostadsutgiften utbetalas

III. Högre grad trafifcéikerhet utifrån de mål som satts upp av Begränsning av bidragsberättigad bostadsyta 400 - Övre boendekostnadsgränsen sänks med 500 kr för hushåll boende utanför storstadsregionema 250 Individuella inkomstgränser införs for giftasammanboende 300 Reducering av bostadsbidrag till föräldrar med umgängesrätt 300

Beräknad besparing i miljoner kronor, 1996 års förhållanden.

142 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

Utredningen föreslår att följande kompletterande tillfälliga åtgärder övervägs för att under andra halvåret 1996 uppnå i den erforderliga besparingen på l,l miljarder kronor

Sänkt inkomstgräns. — Sänkning av den 75- respektive 50-procentiga ersättningsgraden. - Höjd nedre boendekostnadsgräns för giftasammanboende med bam. Reducerat bidrag med samma belopp för alla. Det kvarvarande -— bidraget måste dock uppgå till minst 100 krmån.

De preliminära beräkningar som presenterats i Föregående avsnitt tyder på att de besparingar som kan uppnås genom att förändra det nuvarande systemet för inkomstprövning inte räcker till för att uppnå den besparing 2,1 miljarder kronor som utredningen enligt direktiven skall lämna förslag till. Även direkta förändringar i reglerna för beräkning biav dragens storlek och för vilka grupper som är berättigade till bidrag måste därför vidtas om den avsedda kostnadsminskningen skall uppnås. Som framgår av redogörelsen i föregående kapitel finns ännu inte några sammanställningar över taxeringsutfallet för de personer som erhållit bostadsbidrag enligt de nuvarande reglerna för inkomstprövning. Det år därför för tidigt att definitivt avgöra hur omfattande de direkta regelförändringarna måste vara för att uppnå den erforderliga kostnadsminskningen. För närvarande kan endast en uppskattning erhållas med hjälp av kontrolluppgifter avseende inkomståret 1994. Nya bedömningar av behovet av besparingar, vilka utöver de redan beslutade 1,5 miljarderna preliminärt beräknats till 610 miljoner kronor, kommer dessutom att genomföras i början år 1996, baserade bl.a. på av ny statistik över utbetalningarna. Utredningen anser därför att det för närvarande inte är meningsfullt att föreslå ett enda paket av åtgärder som enligt utredningens mening bör genomföras. l stället lista presenteras en av åtgärder vilka sammantagna ger upphov till besparing klart en som överstiger 2,1 miljarder kronor.

Åtgärdernas karaktär varierar. De presenteras därför i fyra olika

grupper varav den fjärde gruppen utgörs av åtgärder som enligt utredningens mening bör vidtas endast om det krävs extraordinära åtgärder för att uppnå besparingar redan under andra halvåret 1996. l tabellen över möjliga besparingsåtgärder redovisas även utredningens bedömning av de olika åtgärdemas budgetmässiga effekter, räknade på helårsbasis. Utredningen har haft tillgång till tre olika databaser utifrån vilka beräkningar av budget effekterna kunnat göras. Till de två första av dessa finns simuleringsmodeller kopplade med vars hjälp effekterna av de olika besparingsaltemativen kunnat beräknas för var och en av de hushåll som ingår i de båda databaserna. Den första av de tre databaser som använts är SCB:s urvalsundersökning av inkomstförhållandena år 1993 HINK 93. Uppgifterna i denna har skrivits fram till de förhållanden som

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 143

- -

antas gälla år 1996 jfr bilaga 3. Den andra utgörs av en totalundersökning hushåll som hade bostadsbidrag år 1994. Inkomstuppgiftema i av denna undersökning är i huvudsak hämtade från kontrolluppgiftema år. Dessa uppgifter är inte frarnskrivna till de förhållanden som samma antas gälla år 1996. Den tredje databasen utgörs av alla hushåll som hade bostadsbidrag under maj månad år 1995. Utredningens uppskattning av de olika besparingsaltemativens budgeteffekter baseras på en samlad bedömning det material som varit tillgängligt från var och en av dessa av databaser. Beräkningarna är, i samtliga fall utom vad gäller slopandet av bostadsbidrag till ungdomar, genomförda efter det att den besparing som den föreslagna förändringen av inkomstprövningssystemet förväntas ge upphov till beaktats. Flertalet åtgärder överlappar delvis varandra varför värdena är additativa. En nettobudgetkalkyl för samtliga åtgärder i grupp I och III exkl. förändringarna för umgängesrättsföräldrarna och beaktandet av realisationsvinster indikerar att den summerade budgeteffekten kan komma att uppgå till ca l 400 miljoner kronor, vilket är ca 300 miljoner kronor lägre än vad en addition av bruttobesparingsbeloppen ger. Efter hand månatlig statistik över b0stadsbidragsutbetalningar som ny presenteras och dessutom slutlig taxerad inkomst för år 1994 blir tillgänglig, i början av år 1996, kommer fler och delvis säkrare uppgifter att kunna läggas till grund för uppskattningama av de olika åtgärdernas budgeteffekter. l avsnitten 12.2-12.4 ges en utförligare beskrivning av de olika besparingsaltemativen. Där diskuteras även vilka argument som kan anföras för respektive mot åtgärderna samt utredningens bedömning av de olika alternativen. De administrativa konsekvenserna av förslagen är olika. Ett slopande av bidrag till hushåll utan bam medför en betydande administrativ besparing. Sådana förslag som införande av ytnorm och en regional differentiering med för å andra sidan en något ökad administration. Utredningen har inte av tidsmässiga skäl gjort några närmare beräkningar över de samlade administrativa konsekvenserna. Utredningen gör dock den bedömningen att sammantaget bör förslagen snarare leda till minskat än ökat resursbehov.

12.2 Breddad bas för

inkomstprövningen

Med de stora krav som ställts på kraftiga besparingar inom bostadsbidragssystemet är det rimligt att en noggrann genomgång görs av vilka inkomster som ligger till grund för inkomstprövningen. Enligt utredningens mening är det viktigt att motiven för att i bidragsgrundande inkomst inte inkludera vissa av hushållens inkomster ses över. Detsamma gäller regeln att förmögenhet inte explicit beaktas vid beräkning av bidragets storlek.

144 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

12.2.1 Bostadsbidragsgrundande inkomst för egenföretagare

Förslag: I avvaktan på en med andra bidragssystem samordnad utredning om inkomstberäkningar för näringsidkare bör inkomster från näringsverksamhet i bostadsbidragssammanhang beräknas utifrån den taxerade inkomsten ökad med årets avsättning till periodiseringsfonder respektive minskat med årets upplösning av periodiseringsfonder samt ökad med den del av avdrag för pensionsförsäkring som överstiger 0,25 basbelopp. Kan träda i kraft: l januari 1997.

Utredningens bedömning: Enligt utredningen är det inte rimligt att de relativt omfattande möjligheterna till resultatreglering av inkomster från näringsverksamhet, skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader eller Enligt utredningens mening bör vid beräkning av BGI i princip samma beräkningssätt användas för inkomst av näringsverksamhet som används för beräkning av taxerad inkomst av tjänst och kapital. I dessa inkomstslag finns inte motsvarande möjligheter att omfördela inkomsterna över flera år. Löntagare och egenföretagare bör vid ansökan om bostadsbidrag i största möjliga utsträckning behandlas ett likvärdigt sätt. Visserligen är variationema mellan olika år av naturliga skäl ofta större inom inkomstslaget näringsverksamhet men utredningen bedömer att dagens system där BGI för näringsidkare fastställs utifrån resultatet efter dispositioner i de flesta fall har större nackdelar än ett system där variationema i inkomst över olika år får slå igenom fullt ut. Det är emellertid inte enbart inom bostadsbidragssystemet som reglerna för beräkning av inkomst från näringsverksamhet bör ses över. Liknande problem finns t.ex. vid fastställande av underhåll och bidragsförskott. Det är från flera synpunkter värdefullt om enhetliga regler för olika bidragssystem i möjligaste mån kan skapas. Enligt vad utredningen erfarit planeras en samordnad översyn av inkomstberäkningar för bl.a. näringsidkare inom flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemet. Enligt utredningens mening ligger det ett stort värde i att den nödvändiga översynen av reglerna för näringsinkomster inom bostadsbidragssystemet kan samordnas med motsvarande översyn inom andra områden. Det är i detta sammanhang väsentligt att även reglerna for hur bidragsgrundande inkomster beräknas för ägare till fåmansbolag ses över. Vissa av skattelagstiftningens möjligheter till resultatreglerande åtgärder innebär enligt utredningens mening att näringsinkomster på ett mycket uppenbart sätt gynnas framför andra inkomstslag när dessa tillämpas i bostadsbidragssammanhang. Det gäller t.ex. avsättningar till periodiseringsfonder. De belopp som avsätts är inte direkt låsta utan kan disponeras till konsumtion av näringsidkaren. Enligt utredningens mening bör avsättningar till periodiseringsfonder inte beaktas vid beräkning av

Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar 145 - -

bidragsgrundande inkomst. Denna förändring kan genomföras utan ytterligare utredning. Även avsättningar till pensionsforsäkringar, som övergår de belopp normalt avsätts till avtalstörsälçringar för löntagare, bör i som fortsättningen beaktas vid beräkning av bidragsgrundande inkomst. I avvaktan på den samordnade översynen beräkning av näringsinkomster av föreslår därför utredningen att inkomsterna beräknas enligt uppställningen i tabell 12.1.

Tabell 12.1 Beräkning av bidragsgrundande inkomst flir näringsidkare

Taxerad inkomst X kr Avsättning till periodiseringsfonder + Återforing medel från periodiseringsfonder av - Utgifter for pensionsförsälcring över 25 % av basbeloppet + Bostadsbidragsgrundandeinkomst

12.2.2 Inkludera realisationsvinster i

bidragsgrundande inkomst

Förslag: Under året uppkomna realisationsvinster inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten. Avdrag mot realisationsvinst får göras för realisationstörluster som uppkommit under samma år. Inga undantag görs för realisationsvinster till föjd av fastighetsforsäljning. Dock skall skattelagstiftningens regler om uppskov gälla. Besparing på årsbasis: 100 miljoner kronor. Kan träda i kraft: l januari 1997.

Utredningens bedömning: Det är viktigt av både principiella och fördelningspolitiska skäl att reavinstema i fortsättningen inkluderas i bidragsgrundande inkomst. De nuvarande reglerna där olika typer av kapitalin-

komster behandlas på olika sätt i bostadsbidragssammanhang är enligt ut-

redningens mening orimlig. Avkastningen på vanligt banksparande räknas i bidragsgrundande inkomst, medan avkastningen på andra sparformer är nästan lika likvida, t.ex. de obligationer för vilka räntan utfaller som när obligationen säljs eller löses in, inkluderas i bidragsgrundande inkomst. Den sistnämnda formen sparande har blivit allt vanligare av senare tid. Enligt utredningens mening finns det inga speciella motiv for att enbart avkastningen på vissa former sparande skall beaktas vid beräkningen av bidragsbeloppets storlek. Snedvridningseffekter och effektivitetsförav luster kan uppkomma när vissa kapitalinkomster gynnas framför andra. Också från fördelningssynpunkt är det orimligt att inte inkludera realisationsvinster. Bärkraften ökar även till följd av inkomster i form av reavinster.

146 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Vid en definitiv avräkning finns inte längre de administrativa problem som var det viktigaste motivet till att realisationsvinstema exkluderades i samband med de förändringar som genomfördes den 1 januari 1994. Med den föreslagna möjligheten att kunna begära att det preliminära bidragsbeloppet sätts ner utan att något nytt beslut tas behöver reavinstema inte heller leda stora återkrav.

1 2.2.3 Förmögenhetsprövning

Förslag: 15 % av den del av ett hushålls nettoförrnögenhet som överstiger 200 000 kr vad avser makar och 100 000 kr vad avser ensamstående inkluderas i bidragsgrundande inkomst. F önnögenhetsvärdet i den bostad för vilken bidragstagaren sökt bostadsbidrag exkluderas. Likaså beaktas inte skulder på bostad när nettofömiögenheten skall fastställas. Besparing på årsbasis: 100 miljoner kronor. Kan träda i kraft: ljanuari 1997.

Utredningens bedömning: Utredningen om bostadsbidragens administration år 1992 föreslog att förmögenhetsprövningen skulle ersättas med en generalklausul med innebörden att försäkringskassan kan avslå en ansökan om bostadsbidrag som den sökande uppenbarligen är i behov av bidrag. Det viktigaste motivet till denna förändring var att möjligheterna att kontrollera de uppgifter som de bidragssökande lämnade sina förom mögenhetsinnehav drastiskt skulle minska i och med det beslut fattats som att förmögenhetsskatten skulle komma att avskaffas. Hösten 1994 beslöt emellertid riksdagen att inte slopa förmögenhetsskatten. Förutsättningarna för en förmögenhetsprövning av bostadsbidragen har därmed förändrats. lncitamenten till eget sparande är viktiga även för hushåll i de inkomstlägen där bostadsbidrag utbetalas. Att en viss buffert finns när oförutsedda utgifter dyker upp är viktigt, inte minst för hushåll i låga inkomstlägen. Det är därför väsentligt att en förmögenhetsprövning kombineras med fribelopp på en rimlig nivå. De fribelopp på 100 000 kr för ensamstående och 200 000 kr för giftasammanboende som utredningen föreslår, ligger i nivå med dem som fram t.o.m. 1993 fanns inom bostadsbidragssystemet. För hushåll med förmögenhet över dessa nivåer är det emellertid rimligt att en del av förmögenheten används till betalning av boendekostnaden innan samhället går in och ersätter en del av kostnaden. Eftersom endast förmögenheter över 800 000 kr beskattas finns i skattesammanhang ingen skyldighet att deklarera förmögenhetsinnehav under denna gräns. Skattemyndighetema registrerar visserligen även uppgifter lämnas som om förmögenhet under gränsen för förmögenhetsskatt, eftersom de men kontrolleras och många aldrig dessa förmögenheter bör de i uppger skatteregistret noterade fömiögenhetsuppgiftema i bostadsbidragssam-

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 147

- -

manhang kompletteras med i ansökan angiven uppgift om förmögenen het. Från bostadsbidragssynpunkt det värdefullt om de skattskyldiga vore och andra uppgiftslämnare som banker m.fl. även redovisade innehav av förmögenhet under gränsen för förmögenhetsskatt. Skattemyndighetemas förmögenhetsuppgifter skulle i så fall kunna användas för att kontrollera även bostadsbidragstagare med förmögenhet under 800 000 kr. Ansvaret för kontrollen bidragstagamas förmögenhetsuppgifter bör dock ligga av på den myndighet som administrerar bostadsbidragen. Om hushåll med förmögenhet över de förrnögenhetsgränser som föreslås, helt skulle utestängas från möjligheten att söka bostadsbidrag, skulle orimliga marginaleffekter uppkomma för dem som har en förmögenhet strax över gränsen. För dessa hushåll skulle det ur privatekonomiskt synpunkt mycket lönsamt att minska sin nettoförmögenhet så att den vara precis skulle understiga gränsen. Det är inte heller rimligt att i bostadsbidragssammanhang ställa samma höga krav som ställs vid ansökan om socialbidrag, att alla förmögenhet över gränsen skall realiseras innan bidrag betalas ut. Därför bör endast del av förmögenheten inkluderas en i den bidragsgrundande inkomsten. Utredningen anser att 15 % av förrimlig andel. Två makar med 3 bam, höga boendekostmögenheten är en nader låga inkomster kan då vara berättigade till bostadsbidrag upp men till nettoförrnögenhet på strax över 3 miljoner kronor, exkl. värdet av en eget hem. Enligt den fördelningsanalys som presenteras i bilaga 3 blir den relativa förändringen av bostadsbidragen vid en förmögenhetsprövning störst i Stockhomsregionen och i kommuner med färre än 75 000 invånare. Analysen tyder också på att den hushållskategori som berörs mest är de giftasammanboende med l barn.

148 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

12.2.4 Förmögenhet i eget hem och bostadsrätt

Förslag: 5,6 % av taxeringsvärdet eller motsvarande inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten. Besparing på årsbasis: 350 miljoner kronor. Kan träda i kraft: l januari 1997.

Utredningens bedömning: Investeringar i bostäder ger avkastning på

liknande sätt som andra investeringar. Inom skattesystemet beaktas denna avkastning schablonmässigt genom den fastighetsskatt på 1,7 procentenheter som fastighetsägaren betalar. Inom det nuvarande bostadsbidragssystemet beaktas avkastningen från bostadsinvesteringar inte alls. Eftersom räntekostnaden inkluderas i bidragsgrundade boendekostnad subventioneras, via bostadsbidragssystemet, privat förmögenhetsuppbyggnad i egnahem och bostadsrätter. Utredningen föreslår därför att 5,6 % av förmögenhetsvärdet plus taxeringsvärde för eventuell tomträtt inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten. Förslaget kan ses som en schablonmässigt beräknad avkastning på det kapital som hushållet investerat i fastigheten. Det motsvarar den implicita schabloninkomst som kan räknas fram utifrån fastighetsskattesatsen på 1,7 % och kapitalskattesatsen på 30 % 0,0l70,30,056. Genom att räntekostnader för det kapital som investerats i egnahem inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten bidrar bostadsbidragen till

subventioneringen förmögenhetsuppbyggnad i privatbostäder. Ägare till

av privatbostäder får på marginalen hjälp med 75 % av nettokostnaden för räntebetalningama i det nedre boendekostnadsintervallet och med 50 % i det övre boendekostnadsintervallet. Skatteavdragens värde i kombination med den höga ersättningsandelen i bostadsbidragssystemets nedre boendekostnadsintervall innebär att hushållen själva i vissa fall på marginalen endast står för drygt en sjättedel av kapitalkostnadema. Om t.ex. räntesatsen ett villalån är 10 % uppgår kapitalkostnaden efter skatt till 7 %. Efter bostadsbidrag uppgår den på marginalen endast till 1,75 %. Med en inflationstakt på 2-3 % innebär detta att kapitalkostnaden realt sett är negativ. För bostadsbidragstagare som har en låg belåningsgrad innebär detta bl.a. att incitamentet är stort till ytterligare belåning av outnyttjat hypotek i privatbostaden. Även för bidragstagare med högre kapitalkostnader kan den totala subventionen som hushållet erhåller vara av en storleksordning som innebär att realräntan blir negativ eller nära noll. l de fall räntebidrag utbetalas, enligt de regler för räntebidrag som gäller för bostäder där ny- eller ombyggnationen påbörjats före årsskiftet 1993-1994, uppgår hushållets kapitalkostnad till nivåer som ligger i intervallet 5 till 12 %. Om t.ex. räntan efter erhållet räntebidrag uppgår till 7 % blir nettoräntan efter erhållen skattereduktion ca 5 %. Om boendekostnaden marginalen ersätts med 50 % via bostadsbidragssystemet blir hushållets nettokapitalkostnad endast 2,5 %. Den långsiktiga avkastningen på det kapital som

Bostadsbidragen efektivare inkomstprövning - besparingar 149

-

investerats i en privatbostad kan i nominella termer förmodas vara betydligt högre. Även för hushåll i bostadsrätter finns en delvis motsvarande subventionering privat förmögenhetsuppbyggnad. Kapitalkostnaden för inav satsen inkluderas också i bidragsgrundande boendekostnad. Det förmögenhetsvärde för bostadsrätter som används i skattesammanhang ligger i allmänhet på en betydligt lägre nivå än bostadsrättens marknadsvärde. Förslaget att 5,6 % av bostadens formögenhetsvärde skall ingå i den bidragsgrundande inkomsten kommer därför normalt att medföra större ökningar egnahemsägares än av en bostadsrättsinnehavares bidragsav en grundande inkomst även om båda bostäderna har samma marknadsvärde. För bostadsbidragstagare kan det därför i vissa fall komma att bli fördelaktigt att flytta från eget hem till bostadsrätt. Förslag har framförts att ett liknande system som gäller för beskattning av småhus även skall införas for bostadsrätter. Reglerna för beräkning av taxerings- och förmögenhetsvärden inom bostadsbidragssystemet bör anknyta till de regler som gäller inom skattesystemet. Om en mer likvärdig behandling mellan bostadsrätter och hem skapas inom skattesystemet försvinner den egna mer förmånliga behandlingen av bostadsrätter även inom bostadsbidragssystemet. l vissa andra länder, t.ex. Danmark, är egnahemsägare inte berättigade till bostadsbidrag. l dessa länder finns därför ingen motsvarande subventionering privat fönnögenhetsuppbyggnad. Däremot kan bostadsav bidragssystemet i både Sverige och de flesta andra länder indirekt bidra till privat förrnögenhetsuppbyggnad bland ägare till hyresfastigheter. Genom att priskänsligheten blir mindre när hushållen erhåller bostadsbidrag ökas möjligheterna för ägarna till hyresfastigheter ta ut höga hyror. Värdet hyresfastighetema kan på lång sikt förmodas följa den avkastning i form av hyresöverskott som fastigheten ger. Det är endast i de länder där bostadsbidrag endast kan sökas av hyresgäster i bostäder som ägs av stat eller kommun som subventionering av privat förmögenhetsuppbyggnad undviks helt. Den hushållskategori som i första hand berörs av förslaget är de giftasammanboende med fler än ett bam jfr bilaga 3.

12.2.5 Bidragsförskott och underhållsbidrag

Förslag: De som erhåller underhållsbidrag ocheller bidragsförskott skall inkludera ett belopp för närvarande 1 173 kronor som motsvarar bidragsförskottet för ett barn, samt de delar av underhållsbidraget som överstiger bidragsförskottsnivån, i den bidrags-grundande inkomsten. Besparing på årsbasis: 300 miljoner kronor. Kan träda i kraft: 1 januari 1997.

150 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Utredningens bedömning: Bidragsförskottet exkluderades från den bidragsgrundande inkomsten år 1994. Denna förändring sågs då som en kompensation för att det särskilda bidraget för ensamstående avskaffades. Detta var i sin tur en direkt ersättning för den särskilda skattereduktion som togs bort i och med skatterefonnen 1991. Ensamstående med barn har genom sänkningen av barnbidraget, som relativt sett i allmänhet har en större betydelse för de ensamstående än för giftasammanboende, frysningen av bidragstörskotten till en i nominella termer fastställd nivå och tidigare förändringar av bostadsbidragssystemet, redan fått vidkännas försämringar av sin ekonomi. Att låta bidragsförskottunderhållsbidrag påverka bostadsbidraget innebär ytterligare påfrestningar för de ensamståendes ekonomi. Speciellt bland ensamstående med många barn, finns många som tvingas söka socialbidrag för att klara sin försörjning jfr tabell 10.1. Vissa underhållsbidrag som är högre än bidragsförskottsnivån tillkommer genom frivilliga avtal. Försäkringskassan har inte tillgång till uppgifter om sådana frivilliga underhållsbidrag. Om utredningens förslag genomförs kommer därför i huvudsak endast ensamstående med underhållsbidragbidragsförskott att få ett tillägg till sin bidragsgrundande inkomst. Underhållsbidrag som ligger över bidragsförskottsnivån kommer i praktiken enbart att beaktas för de bidragstagare som redovisar denna inkomst i sin ansökan om bostadsbidrag. Inom regeringskansliet bereds förnärvarande förslag till förändring av det nuvarande bidragsförskottssystemet. De förslag som läggs bör beaktas i den fortsatta beredningen av de förslag som presenteras i detta betänkande. De ensamstående med barn har, när försörjningsbördan beaktats, en inkomst som, sett utifrån hela befolkningen, i genomsnitt är lägre än bland giftasammanboende med bam. Om man däremot begränsar sig till att enbart se till hushåll med bostadsbidrag är emellertid förhållandet omvänt. Enligt SCB:s inkomstfördelningsundersökning, år 1993 HINK 93, var den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhet DIKE ca 75 000 kronor för ensamstående bostadsbidragstagare med bam. För giftasammanboende bostadsbidragstagare med bam var DIKE ca 67 000 kronor. Förklaringen till detta, till synes något märkliga förhållande, är att samma inkomstgräns tillämpas vid inkomstprövningen av bostadsbidragen oavsett om de bidragssökande är ensamstående eller giftasammanboende. Detta trots att hushållsinkomsten skall räcka till försörjningen av två vuxna i det senare fallet. Det är därför endast de giftasammanboende som har den allra lägsta inkomsten i förhållande till försörjningsbördan som är berättigade till bostadsbidrag. Av diagram 3.1 i bilaga 3 framgår att det framför allt är ensamstående med l barn som har en i förhållande till övriga bostadsbidragstagare hög DIKE. Den förmån som det innebär att underhållsbidraget behöver inkluderas i bidragsgrundande inkomst, kommer dessutom endast dem som har en samlad inkomst från underhållsbidrag, förvärvs- och kapitalinkomster över inkomstgränsen 115 000 kr år 1995 till godo. Bidragsförskotten g och underhållsbidragen år även skattefria för mottagaren vilket innebär att

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 151

- -

värdet av dessa inkomster är högre än de beskattade inkomster som ingår i den bostadsbidragsgrundande inkomsten. Det är även motiverat att inräkna en viss del av bidragsförskottet i bidragsgrundande inkomst för de föräldrar som uppbär bidragsförskott och sedan gifter sig eller ñyttar samman med en ny partner. Att inkludera ett bidragsförskott är även en åtgärd som innebär att incitamentet att genomföra s.k. skenseparationer minskar något. Utifrån de motiv som anförts och med de krav som ställs kraftiga besparingar inom bostadsbidragssystemet bör det enligt utredningens uppfattning övervägas att inkludera bidragsförskott avseende ett barn samt underhållsbidrag som överstiger bidragsförskottsnivån vid beräkning av bidragsgrundande inkomst. Detta även med tanke att inte alla ensamstående med barn erhåller underhållsbidrag eller bidragsförskott och att underhållsbidragets storlek kan variera. Av den fördelningsanalys som presenteras i bilaga 3 framgår att ensamstående med två eller ñer barn i allmänhet har en lägre DIKE än ensamstående med ett barn jfr diagram 3.2. Även social-bidragsberoendet är högre bland dem med två eller ñer barn jfr tabell 10.1. Det är därför lämpligt att inkludera endast ett bidragsförskott i den bidragsgrundande inkomsten.

12.2.6 Övriga breddningar av inkomstbasen

Förslag: Reglerna för avdrag för resor och övriga kostnader skall vara desamma inom bostadsbidragssytemet som inom inkomstskattesystemet.

Fr.0.m. den 1 januari 1994 gäller i bostadsbidragssammanhang att avdrag för resor till och från arbetet endast får göras för kostnader som överstiger 5 000 kr. Inom skattelagstiftningen var motsvarande gränsen vid denna tidpunkt 4 000 kr. Därefter har gränsen i skattelagstiftningen höjts till 6 000 kr, medan den i bostadsbidragssammanhang fortfarande är 5 000 kr. l det av utredningen föreslagna inkomstprövningssystemet är det från administrativ synpunkt en klar fördel om samma regler kan tillämpas i bostadsbidragssammanhang som in skattesammanhang.

Åtgärden beräknas ge upphov till en besparing på ca 20 miljoner kro-

nor. En breddning av basen för inkomstprövning bör övervägas till att omfatta barns inkomster. Speciellt större barn kan ha inkomster som till viss del kan tänkas påverka bostadsbidragen om inkomsterna inkluderade i den bidragsgrundande inkomsten. Eftersom bidrag utgår även för dessa bams del av bostaden är det rimligt att även barnens inkomst beaktas.

Åtgärden innebär dessutom att de vinster som kan göras genom att föra

över inkomster på barnen då försvinner .

152 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprövning besparingar - -

Utredningen har inte hafi tillgång till datauppgifter utifrån vilka besparingseffekten av detta kan beräknas.

12.3 Förändrad kretsen

avgränsning av bidragsberättigade

Kretsen av hushåll som är berättigade till bostadsbidrag har varierat över tiden. Den enda grupp som varit berättigad att ansöka om bostadsbidrag under hela den tidsperiod på ca 60 år som bidraget funnits är hushåll med bam. Som en del av regeringens budgetsaneringsprogram beslöt riksdagen tidigare i år att systemet med bostadsbidrag till hushåll utan bam där någon av de vuxna är 29 år eller äldre, skall upphöra fr.o.m. den l januari 1996. Med tanke på de ytterligare krav på besparingar som nu ställs anser utredningen att det är rimligt att bostadsbidragen i än högre grad fokuseras på hushåll med bam.

12.3.1 Bostadsbidrag till ungdomar under 29 år

Förslag: Bostadsbidraget till ungdomar utan bam slopas. För studerande utan bam bör övervägas att utifrån en samlad bedömning beakta bostadskostnaden i studiemedelssystemet. Besparing på årsbasis: 600 miljoner kronor. Kan träda ikraft: l januari 1997.

Utredningens bedömning: Ur samhällets synpunkt är det rimligt att boendestandarden för hushåll med barn prioriteras i första hand. Alla barn bör i möjligaste mån garanteras goda uppväxtvillkor. Bostaden har stor betydelse för att föräldrarna skall ges möjlighet att erbjuda sina barn bra uppväxtvillkor. Även många ungdomar utan bam har låga inkomster gör utredningom en den bedömningen att det är viktigare att en rimlig bostadssituation för hushåll med barn kan säkerställas. Hushåll utan bam har normalt en större flexibilitet och anpassningsförmåga än barnhushåll. Konsekvenserna av att

slopa bostadsbidraget for ungdomar utan barn kan därför förmodas vara

mindre än om en generell minskning av bidraget skulle genomföras för barnfamiljer. Det nuvarande bostadsbidragssystemet för ungdomar är i uppbyggt enligt samma principer som gäller för hushåll med bam. Bidrag ges för 75 % av boendekostnaden i ett nedre intervall och 50 % av boendekostnaden i ett övre intervall. Boendekostnadsgränsema likväl som inkomstgränsen ligger dock en lägre nivå. Den procentsats med vilken avtrappningen mot inkomster över inkomstgränsen sker är högre för ungdomar 33 % jämförd med bamfamiljema 20 %.

1995:133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

SOU - -

tabell 12.2 illustreras bidragsbeloppens och den disponibla inkomstens l för ensamstående ungdom vid olika förvärvsinkomster. Boendestorlek en kostnaden i fallet uppgå till 2 600 kr per månad och i andra antas ena fallet till 3 600 kr, vilket är lika med den maximalt bidragsgrundande

boendekostnaden.

Tabell 12.2 Bidragsbelopp och disponibel inkomst för en ensamstående under 29 år utan barn, år 1996; kronor per år

Bidragsbeloppet understiger gränsen för minsta belopp som utbetalas per månad.

Som framgår tabell 12.2 blir den disponibla inkomsten efter utgifter av för boende mycket låg for de ungdomar kan vara berättigade till som bostadsbidrag. Enligt socialstyrelsens norm för socialbidrag bör en ensamha 40 000 kr kvar att leva efter betald utgift för stående utan bam ca boende. l samtliga de återgivna fallet understiger inkomsten klart av ovan denna nivå. Det är därför troligt att det framför allt är studerade ungdomar eller ungdomar med understöd från annat håll, t.ex. föräldrar eller

socialbidrag, är berättigad till bostadsbidrag. som Av tabell 12.1 framgår även att marginaleffektema för de ungdomar med bostadsbidrag har chansen att öka sin törvärvsaktivitet är besom tydande. Om boendekostnaden uppgår till 2 600 kr per månad och forvärvsinkomsten ökar från 40 000 kr till 60 000 kr, ökar den disponibla inkomsten med endast 6 000 kr, vilket innebär att marginaleffekten är ca 70 %. Om alternativet till bostadsbidrag är socialbidrag uppgår å andra ca sidan marginaleffekten vid ökad förvänsaktivitet till 100 %. Ett slopande bostadsbidraget till ungdomar leder också till att det av utnyttjande i vissa fall kunnat ske bostadsbidraget i samband som nu av med värnpliktstjänstgöring försvinner. Regeringen har i 199596:25 En politik för arbete trygghet och prop. utveckling föreslagit utbyggnad högskolan. Det är väsentligt att en en av betydligt andel ungdomskullama väljer att vidare till studier större av universitets- och högskolenivå. För att stimulera fler ungdomar till att läsa vidare det väsentligt att studenterna har acceptabel bostadsär en situation. Brist på studentbostäder till en rimlig kostnad kan annars, inte minst i de mindre och medelstora högskoleortema, verka dämpande på universiteten och högskolorna. l tidigare utredningar har de expansion av framkommit studenternas bostadssituationen har stor betydelse för att möjligheten bredda basen för rekrytering till universitet och högskolor att SOU 1993:85. Många studenter flyttar från hemorten. För många som

154 Bostadsbidragen effektivare inkomstprävning besparingar - -

kanske tidigare bott kvar i föräldrahemmet uppkommer då ett behov av att skaffa sig en egen bostad. Även utredningen att det nuvarande väl om anser systemet är generöst kan det mot denna bakgrund finnas särskilda motiv för att studenter utan barn bör få ekonomiskt stöd till del boendekostnaden. Enligt en av utredningens mening är det en fördel, bl.a. från administrativ synpunkt, om stödet till studenternas boendekostnader kan samordnas med studiemedelssystemet. Det skulle dessutom innebära att den något godtyckligt valda åldersgränsen vid 29 år i nuvarande ungdomsbostadsbidrag skulle försvinna. En samlad bedömning av studenternas ekonomiska situation och bostadskostnadens betydelse bör göras inom För översynen ramen av studiemedelssystemet. Utredningen har i denna fråga haft samråd med kommittén för översyn av studiestödssystemet U 1994:13. Om medel från bostadsbidragssystemet används för att finansiera ett sådant stöd blir besparingen mindre än 600 miljoner. Enligt de generella tilläggsdirektiven Dir. 1994:23 skall kommittéema pröva om åtaganden i vissa fall kan slopas helt. Utredningen kan konstatera att av de förslag utredningen for fram, faller ett slopande av bostadsbidragen till hushåll utan barn i denna ram. Med hänsyn till förslagets karaktär och att särskild utredning behöver göras för de studerande föreslår utredningen att slopandet sker först vid årsskiftet 1996-1997.

12.3.2 Hushåll utan boendekostnad

Förslag: Bidragsbelopp som överstiger boendekostnaden utbetalas De som inte har någon boendekostnad blir därmed heller berättigad till det särskilda bidraget för hemmavarande bam.

Utredningen gör utifrån bostadspolitiska utgångspunkter bedömningen att det särskilda bidraget är en integrerad del och viktig sådan i en bostadsbidragssystemet. Det ökar möjligheterna För barnfamiljer olika av storlek att efterfråga goda bostäder. Utredningen att denna funktion anser bör stärkas genom att det skall krävas att den får det särskilda som bidraget också måste ha en bostadskostnad. Det särskilda bidraget skall inte överstiga denna kostnad.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 155

- -

12.4 träffsäkerhet utifrån de

Högre grad av

mål som satts

upp

12.4.1 Begränsningar av den bidragsgrundande bostadsytan

Förslag: Den bidragsgrundande bostadsytan begränsas enligt följande:

För hushåll med 1 bam max 90 kvm För hushåll med 2 barn max 110 kvm För hushåll med 3 barn max 130 kvm För hushåll med 4 barn max 150 kvm För hushåll med 5 eller fler barn max 170 kvm

För hushåll med en bostadsyta över dessa gränser fastställs den bidragsgrundande boendekostnaden genom att den fulla boendekostnaden multipliceras med kvoten mellan den maximala bidragsgrundande ytan och bostadens yta. Biytor räknas inte in. För hushåll med enbart ett umgängesrättsbam används samma ytgräns som for ett hemmavarande bam. För varje tillkommande umgängesrättsbam ökas ytgränsen med 10 kvm. Besparing på årsbasis: 400 miljoner kronor. Kan träda i kraft: ljuli 1996.

Utredningens bedömning: Bostadsbidragen syftar till att underlätta för barnfamiljer att uppnå en rimlig boendestandard. Vad gäller ytstandarden har de bostadspolitiska målen preciserats i form av olika standardnormer. Den mest generösa av dessa är norm 3 som innebär att varje bam skall komma erbjudas ett eget rum. Denna norm ligger också till grund för differentieringen av den övre boendekostnadsgränsen beroende på antalet barn. Det finns enligt utredningens mening inga övertygande motiv till en fortsatt subventionering av bostadytor som i betydande grad överstiger denna norm. Enligt uppskattningar gjorda utifrån SCB:s inkomstfördelningsundersökning för år 1993 hade ca 15 % av de giftasammanboende bostadsbidragstagama med barn en bostadsyta som översteg 150 kvm. För de ensamstående var motsvarande andel ca 5 %. En begränsning av de subventioner som går till stora bostadsytor kan även till viss del bidra till att bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt. l flertalet av våra grannländer är den bidragsberättigade bostadsytan begränsad jfr tabell 8.1. I Sverige har hittills ytstandarden av förenklingsskäl endast begränsats indirekt via den differentiering som finns av den övre boendekostnadsgränsen. Att inhämta uppgifter om bostadens yta är emellertid administrativt relativt okomplicerat. För egna hem, vilka i första hand kan förmodas komma att beröras av begränsningen, finns upp-

156 Bostadsbidragen efleklivare inkomstprövning besparingar - -

gifter att tillgå via fastighetstaxeringsregistret. För bostads- och hyresrätter kan en eventuell reducering av den bidragsgrundande bostadskostnaden beräknas utifrån de uppgifter om bostadens yta som bidragstagama fortsättningsvis bör åläggas att lämna i samband med ansökan om bostadsbidrag. Bidragstagare i mindre kommuner bor ofta i egna hem. Flera av dessa har jämförelsevis stora bostadsytor i förhållande till bamantalet. För dessa innebär förslaget att bidragsbeloppen sänks jämfört med nuvarande förhållanden. Den hushållskategori som får den största relativa förändringen är giftasammanboende med l bam. Mot denna bakgrund anser utredningen att den bidragsgrundande bostadsytan bör begränsas. Utredningen anser att ytnonnen bör fastställas utifrån en generös tolkning av norm 3 omsatt till bostadsyta. Om någon form av bostadsbidrag även fortsättningsvis kommer att utbetalas till hushåll utan barn föreslår utredningen att den bidragsberättigade bostadsytan för dessa begränsas till 70 kvm.

12.4.2 Regional differentiering av den övre

boendekostnadsgränsen

Förslag: Den övre boendekostnadsgränsen sänks med 500 kr för alla utanför Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. Besparing på årsbasis: 250 miljoner kronor. Kan träda i kraft: 1 juli 1996.

Utredningens bedömning: Motivet till den differentiering av den övre boendekostnadsgränsen beroende på bamantalet som finns i bostadsbidragssystemet, är att förbättra hushållen möjlighet att efterfråga en bostad som är anpassad till hushållets storlek. De riktlinjer som ligger bakom differentieringen baseras på den s.k. ytnonn 3 som innebär att hushållen bör beredas möjlighet att erbjuda varje barn ett eget rum. Som framgår av diagram 12.1 finns emellertid stora regionala variationer vad gäller de hyror som betalas för en lägenhet av viss storlek. För en nonnalstor trerumslägenhet byggd efter år 1950 och med genomsnittlig hyresnivå för regionen i fråga, uppgår variationen mellan, å ena sidan Storstockholm och Stor-Göteborg, å andra sidan övriga riket, till mellan 400-800 kr per månad beroende på årgång.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar L57

- - Diagram 12.1 Genomsnittlig årshyra per kvadratmeter i olika regioner, 3 rum och kök

Kronor kvadratmeter por 850

800-

600-

550-

5°°I I I I I I I I -1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-19751976-1980 1981-1985 1986-1993 Färdigstållandeár Stor-Stockholm Stor-Göteborg Övr större komm. Övr kommuner

Källa: Statistiska centralbyrån.

I och med att hyresnivån inom varje åldersgrupp är ca 10 % lägre utanför Göteborg och Stockholm har bidragstagama i dessa regioner möjlighet att få bidrag för större bostadsytor än hushåll i storstadsregionema. Tio procent motsvarar en månadskostnad på ungefär 500 kr. De lägre boendekostnadema utanför storstadsregionema reflekteras även i den statistik som finns över bostadsbidragstagamas boendekostnader. Som framgår av tabell 12.3 är andelen bostadsbidragstagare med boendekostnader över den övre boendekostnadsgränsen högre i Stockholm och Göteborg jämfört med övriga riket.

158 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

Tabell 12.3 Andel bostadsbidragstagam med boendekostnader över den övre boendekostnadsgränsen maj 1995

Källa: Statistik från RFVzs bostadsbidragsregisterbearbetad av utredningen.

För att hushåll i olika delar av landet skall ha mer likvärdiga möjligheter att efterfråga en bostad som är avpassad efter hushållets storlek är det rimligt att boendekostnadsgränsema differentieras. För många löntagare, t.ex. offentliganställda, är löneläget ungefär detsamma i storstadsregionerna som i övriga riket. De får därmed inte någon kompensation via lönerna för det högre kostnadsläget i storstadsregionema. En regional differentiering kan till viss del sägas motverka de övriga regionalpolitiska satsningar som görs. De minskar en del av de komparativa fördelar i form av ett lägre kostnadsläge som regionerna utanför storstäderna har. Enligt utredningens mening är emellertid inte syftet med bostadsbidragssystemet att fungera som regionalpolitiskt instrument. Den beslutade sänkningen av kostnaderna för bostadsbidragen ställer krav på en starkare renodling av de olika roller som systemet är tänkt att fylla. Det är därför väsentligt att träffsäkerheten utifrån de mål som satts upp förbättras.

12.4.3 Individuella inkomstgränser

Förslag: Den nuvarande inkomstgränsen, som för barnfamiljer fr.o.m. nästa år kommer att uppgå till 117 000 kr, ersätts med individuella inkomstgränser för den sökande och den medsökande. På hushållsnivå bör inkomstgränsema summera till samma belopp som i nuvarande system. För giftasammanboende blir därmed de individuella gränserna 58 500 kr. För ensamstående blir gränsen 117 000 kr, dvs. densamma som i nuvarande system. För giftasammanboende fördelas barnens inkomster lika mellan makarna. Besparing på årsbasis: 300 miljoner kronor. Kan träda i kraft: 1 juli 1996.

Syftet med bostadsbidragssystemet är att fungera som bostads- och övrigt konsumtionsstöd till hushåll med låg egen bärkraft i förhållande till försörjningsbördan inkl. bostadskostnaden. Så som reglerna i dag är utformade fungerar bostadsbidraget dock även som en subvention till dem som väljer att minska sin arbetstid. Till viss del ligger detta väl i linje med den familjepolitik som bedrivs i övrigt. småbarnsföräldrar har t.ex.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen eflektivare inkomstprdvning besparingar 159 - -

lagstadgad rätt att minska sin arbetstid till 30 timmar i veckan. Genom den subventioneringen av minskad arbetstid, som bostadsbidragssystemet ger upphov till, ökar föräldrarnas möjligheter att utnyttja denna rättighet. Enligt utredningens mening är det dock, inte minst mot bakgrund av de kraftiga neddragningar som nu måste göras inom bostadsbidragssystemet, inte rimligt att via bostadsbidragen även subventionera minskningar av arbetstiden till mycket låga nivåer, t.ex. under halvtid. l de fall någon av föräldrarna har valt att vara hemma med barnen heltid, är hushållets totala omkostnader dessutom oftast lägre än de skulle ha varit om båda föräldrarna i stället valt att förvärvsarbeta. Samtidigt får de ett betydligt högre bostadsbidrag än ett likvärdigt hushåll där t.ex. en av makarna arbetar heltid och den andre halvtid. Den hushållskategori som relativt sett kommer att beröras mesta av ett införande av individuella inkomstgränsen är giftasammanboende med l barn jfr fördelnings-analysema i bilaga 3. Den nuvarande subventioneringen av låg förvärvsaktivitet har också jämställdhetsaspekter. För många föräldrar kan i nuvarande system en direkt privatekonomisk förlust uppkomma om de t.ex. vill övergå från

hemarbete till förvärvsarbete halvtid se tabell 12.4. Med individuella

inkomstgränser blir reduktionen av bostadsbidraget betydligt mindre, jämfört med nuvarande system, för de föräldrar som söker sig ut på arbetsmarknaden. Bostadsbidragssystemets bidrag till de höga tröskeleffekter som de föräldrar som vill börja förvärvsarbeta möter, minskar betydligt.

Tabell 12.4 Privatekonomiskt utbyte av halvtids förvärvsarbete kr per år: förälder med 3 barn den andre förälderns inkomst är 240 000 kr -

Nettoinkomst från förvärvsarbete -2 100 9 600

Inom flera delar av socialförsäkringssystemen har förändringar genomförts eller är på väg att genomföras innebär att den s.k. arbetslinjen som förstärks. Det är då rimligt att även bostadsbidragssystemet förändras i en riktning som innebär att de samlade tröskeleffektema för de som vill börja förvärvsarbeta minskas. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att individuella inkomstgränser införs. För den ensamstående blir det i praktiken inte blir någon förändring jämfört med nuvarande system. För gifiasammanboende där årsinkomsten för någon av vuxna understiger storleken på den individuella inkomstgränsen 58 500 kr blir däremot bidragsbeloppet lägre än vad det är i dag. I gengäld blir det privatekonomiska utbytet av inkomstökningar upp till denna nivå, större än vad är i dag.

160 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

12.4.4 Bostadsbidrag för föräldrar med umgängesrätt

Förslag: De som enbart får bostadsbidrag for umgängesrättsbam ges bidrag med 50 % .boendekostnaden i det nedre boendekostnadsav intervallet. I det övre intervallet utgår ingen ersättning. För de som får bostadsbidrag för både hemmavarande och umgängesrättsbarn höjs den övre boendekostnadsgränsen for varje umgängesrättsbam med ett belopp är hälften så stort som höjningen för varje som ytterligare hemmavarande barn. Till föräldrar med enbart umgängesrätt skall bostadsbidrag utgå enbart för bostäder på minst 2 rum och kök och en storlek minst 40 kvm. Besparing på årsbasis: 300 miljoner kronor. Kan träda i kraft: 1 juli 1996.

Utredningens bedömning: Enligt utredningens mening är det rimligt att boendekostnadsgränsema och ersättningsnivåema sätts lägre för umgängesrättsbarn. I de bostäder där barnet endast vistas tillfälligtvis behöver inte nödvändigtvis standarden vara på samma höga nivå som i barnets huvudsakliga bostad. Det samlade stödet som kan utgå för barn föräldrar bor på åtskilda blir även efter det att stödet begränsats vars större än det stöd kan utgå för bam vars föräldrar bor tillsammans. som Antalet bostadsbidragstagare med enbart umgängesrätt var 42 500 i maj år 1995. Till detta kommer 32 000 bidragstagare med både hemmavarande och umgängesrättsbam. Kostnaderna för bostadsbidragen till umgängesrättsföräldrar har ökat drastiskt efter det att kravet att barnet skulle vistas hos föräldern med umgängesrätt minst 60 dagar per togs bort. Dessutom ställs inte längre några krav på bostadens standard. En lägre ersättningsgrad och ett krav på minsta bidragsberättigad bostadsstandard är motiverad även för att bromsa kostnadsutvecklingen. Dessutom innebär dessa förändringar att incitamenten till s.k. skenseparationema minskar något. Utredningen har mot denna bakgrund kommit fram till att kravet minsta storlek på lägenheten måste återinföras liksom att ersättningsnivån behöver sänkas. Däremot utredningen att krav barns vistelsetid anser är mindre lämpligt på grund av de kontrollsvårigheter som finns. Det är dock många skäl viktigt att umgängesrättsföräldrarna stimuav leras till kontakt med sina bam. Jämställdhetsskäl och barnets behov av att få umgås med båda föräldrarna talar för att umgängesrättsföräldrama även i fortsättningen bör ha rätt till bostadsbidrag. Dessutom ökar risken för övervältring kostnaden på socialbidragen om rätten till bostadsbiav drag helt tas bort. Bostadsbidragen för de umgängesföräldrar som har socialbidrag beräknas minska med totalt ca 50 miljoner kronor om utredningens förslag genomförs.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 161

- -

12.5 Tillfälliga kostnadssänkande åtgärder under

andra halvåret 1996

Utredningen vill inledningsvis framhålla att tillgälliga åtgärder inte bara medför svårigheter i själva den administrativa hanteringen utan kan också leda till att förtroendet för systemet kan skadas genom den ryckighet som uppstår. Utredningen har dock inte funnit några andra sätt att inom ramen för bostadsbidragen uppfylla regeringens krav att hälften av besparingen skall avse andra halvåret 1996. l och med att i kraftträdandet för ett nytt inkomstprövningssystem kan ske först den l januari 1997 och flertalet av de övriga besparingsförslagen inte heller får full effekt under 1996 behöver särskilda åtgärder vidtas för att klara besparingsbetingen under 1996. Inom ramen för bostadsbidragssystemet blir det då frågan om tillfälliga åtgärder som utredningen anser kommer att vara besvärliga och förklara. Lösningar borde sålunda i första hand sökas utanför bostadsbidragssystemet. Utredningen för emellertid fram några förslag om det trots allt visar sig nödvändigt att tillfälligt åstadkomma besparingar.

12.5. l Gränsen för inkomstprövning

Förslag: Gränsen för inkomstprövning sänks tillfälligt. Besparing halvår: Sänkning från ll7 000 till 110 000 ger 150 miljoner kronor.

Utredningens bedömning: En sänkning av inkomstgränsen med 7 000 kr innebär att endast hushåll med inkomster över 110 000 kr berörs av

den tillfälliga bidragsminskningen. Åtgärden

kan därför förmodas ha en fördelaktig fördelningsproñl. Bidragsminskningen för hushåll med inkomster över inkomstprövningsgränsen blir emellertid densamma för alla. Från administrativ synpunkt kan vissa problem uppstå. De hushåll som har uppgivit att deras inkomster ligger under gränsen för inkomstprövningen har inte haft samma anledning att göra en exakt inkomstuppskattning som hushåll vars inkomster ligger över inkomstprövningsgränsen. De bör därför erbjudas möjlighet att inkomma med en ny inkomstuppgift. Det innebär bl.a. att storleken den tillfälliga kostnadsminskningen blir svår att beräkna. Det är också tveksamt om det från administrativ synpunkt är möjligt att genomföra denna förändring redan fr.o.m. den l juli 1996. Risken för övervältring på socialbidragen förefaller emellertid att vara begränsad jfr bilaga 3.

6 15-1307

162 Bostadsbidragen effektivare inkomstprévning besparingar - -

12.5.2 Andel av bidragsberättigad boendekostnad

som ersätts

Förslag: Den andel av bidragsgrundande boendekostnad som ersätts sänks tillfälligt från t.ex. 75 % till 70 % respektive 50 % till 45 % eller med det antal procentenheter som krävs för att besparingen skall uppgå till det belopp som erfordras. Besparing halvår: 5 procentenheter ger 300 miljoner kronor.

Utredningens bedömning: En begränsning av ersättningsandelarna i bostadsbidragssystemet ger upphov till en minskning av bidragsbeloppen som fördelar sig relativt jämnt bland de bidragsberättigade hushållen jfr bilaga 3. Det är även en från administrativ synpunkt relativt enkel åtgärd. Inga nya uppgifter behöver samlas in. Eftersom gränserna inte förändras sker i princip ingen förändring av de förutsättningar som legat till grund för hushållens uppgiftslämnande. Det innebär också att den totala kostnadsminskningen är förhållandevis lätt att säkerställa. Den erforderliga sänkningen av procentsatsen kan beräknas utifrån den besparingsbehov som kommer att ñnnas. Varje sänkning i båda boendekostnasintervallen med 5 procentenheter ger upphov till en på halvårsbasis beräknad besparing som uppgår till ca 600 miljoner kronor.

12.5 Nedre boendekostnadsgränsen

Förslag: Den nedre boendekostnadsgränsen höjs för giftasammanboende med bam. Besparing halvår: l25 miljoner kronor vid en höjning 200 kronor.

Utredningens bedömning: Höjd nedre boendekostnadsgräns är, i likhet med sänkningen av ersättningsandelen från administrativ synpunkt enkel åtgärd. I hushåll med två vuxna är det rimligt att anta att större möjligheter finns att egen hand stå för boendeutgiflen upp till en viss nivå.

Åtgärden innebär också att det är hushåll med de lägsta boendekostnader-

na som får den relativt sett största bidragsminskningen. De analyser av risken för övervältring på socialbidragen som genomförts indikerar emellertid i förhållande till den besparing som uppnås påtaglig risk för en ökat tillfälligt socialbidragsberoende jfr bilaga 3.

SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 163

- -

12.5.4 Beloppsmässigt lika stor sänkning för alla

Förslag: Det bidrag som utbetalas sänks tillfälligt med samma belopp för alla bidragstagare. Alla bidragstagare bör dock få behålla minst 100 kr. Besparing halvår: 100 kronor i månaden ger 300 miljoner kronor.

Utredningens bedömning: Tillfälliga sänkningar av bidragsbeloppet i syfte att minska utgifter för statskassan kan komma att upplevas som orättvisa. En beloppsmässig lika stor sänkning för alla kan möjligen komma att upplevas som mindre orättvis än andra tillfälliga åtgärder. Detta eftersom alla i absoluta tal räknat berörs i samma utsträckning. Sett i relation till de olika bidragstagamas inkomster kommer dock effekterna att bli olika stor.

Åtgärden är emellertid mycket enkel administrativ synpunkt. Dess-

ur utom innebär den även att inga hushåll faller ur systemet enbart på grund av den tillfälliga åtgärden.

12.6 Alternativ befunnits mindre

som lämpliga

Ett exempel på en besparing som övervägts men som befunnits mindre lämplig att genomföra är att reducera det särskilda bidraget för hemmavarande bam. Detta bidrag har karraktären ett inkomstprövat barnav bidrag. Det är, mot bakgrund av den sänkning av barnbidraget och den successiva avtrappningen av flerbamstillägget, som genomförs fr.o.m. år 1996, enligt utredningens mening lämpligt att reducera denna komponent i bostadsbidragssystemet. Ett annat alternativ är att höja avtrappningen mot bidragstagamas inkomster. Motiven till att utredningen avvisat alternativ har utvecklats närmare i kapitel 10 under rubriken lncitamentsaspekter. Nyblivna föräldrar har rätt att ta ut föräldrapenning under sammanlagt 15 månader. Därav är ersättningen under 12 månader densamma för som sjukpenningen och för de resterande 3 månaderna 60 kr dagen, den om s.k. garantinivån. Vissa familjer tar ut hela sin föräldrapenning i direkt anslutning till barnets födsel, eller adoption. Andra väljer att ta ut föräldrapenning på deltid, exempelvis tre fjärdedels, halva eller fjärdedels dagar, 5 av 7 dagar i veckan, varannan vecka, varannan månad etc. Ibland kan syftet med deltidsuttaget vara att kunna behålla sin anknytning till arbetsmarknaden, ibland att minska inkomstbortfallet till följd att av föräldrapenningen är lägre än lönen medan syftet i andra fall är att, genom att sprida ut ersättningen, förlänga den tid som föräldrarna kan vara hemma med barnen. Deltidsuttagen påverkar den bostadsbidragsgrundande inkomsten. För hushåll som arbetar under den tid föräldrapenning inte tas ut blir som

164 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

inkomsten högre och följaktligen bostadsbidragen lägre. För hushåll som väljer att ta ut föräldrapenning på deltid for att kunna stanna hemma längre blir bostadsbidragen högre och fyller i många fall ut ca 30 % av inkomstforlusten. En del de hushåll tar ut föräldrapenning på deltid ändrar av som sina uttag relativt ofta och gör då i många fall även förnyad ansökan om bostadsbidrag. Detta orsakar visst merarbete för försäkringskassan. Bland annat detta skäl har det diskuterats att vid beräkningen av den boav stadsbidragsgrundande inkomsten schablonmässigt utgå från att föråldrapenningen alltid tas ut med hela dagar. Ett annat argument för en sådan Förändring har varit att bostadsbidragen inte skall subventionera en förlängning den period under vilken nyblivna föräldrar är hemma med av sina barn. En schablonregel som bara tar sikte de fall när föräldrarna tar ut kvarts, halv eller tre kvarts föräldrapenning riskerar bli verkningslös, åtminstone avsikten är att minska subventioneringen av på så sätt förom längda föräldraledigheter. Skulle en sådan regel införas skulle naturligtvis de tog ut halv föräldrapenning övergå till att ta ut varannan dag, eller som vecka etc. En motsvarande regel bör i så fall utformas så att det varannan schablonmässigt antas att hela föräldrapenningen tas ut under IZ-månadersperioden efter förlossningenadoptionen. Den följande diskussionen utgår från detta fall, gäller i princip även uttag av föräldrapenning men under del av dag. Argumenten för en schablonregel är att minska försäkringskassans administration och att undvika att subventionera förlängningar av föräldraledigheten. Det finns emellertid också argument mot att genomföra den föreslagna förändringen. För det första finns det, som nämnts, föräldrar arbetar under de dagar de inte utnyttjar föräldraförsäksom som ringen. För dem skulle det vara orimligt att vid beräkningen av den bostadsbidragsgrundande inkomsten dessutom schablonmässigt påföra föräldrapenning för de dagar då de arbetat. För det andra skulle den föreslagna regeln innebära att principen att bostadsbidraget skall beräknas med utgångspunkt från familjens aktuella ekonomiska situation frångicks. För det tredje skulle den inte heller nödvändigtvis medföra någon besparing. Den bostadsbidragsgrundande inkomsten för familjer som väljer att förlänga sin föräldraledighet skulle nämligen bli lägre än den faktiska inkomsten för tiden efter de 12 månader som föräldrapenning schablonmässigt skulle påföras. Resultatet för föräldrar som väljer att förlänga föräldraledigheten med hjälp av deltidsuttag skulle bli lägre bostadsbidrag än enligt nuvarande system under 12 månader och högre bostadsbidrag därefter. De administrativa besvären med många ansökningar kommer att minska om utredningens förslag att införa preliminära bostadsbidrag med slutlig avräkning genomförs. Därigenom kommer en tillfällig sänkning av inkomster inte anmäls inte att medföra definitiv förlust av bostadssom bidrag, eftersom de slutregleras i efterhand. Det minskar incitamenten att komma in med förnyade ansökningar. Förslaget att betala ut de preliminäbostadsbidragen i jämna hundratal kronor skulle ytterligare minska ra

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 165

- -

motiven att komma in med förnyade ansökningar vid små inkomstförändringar. Mot ovan nämnda bakgrund har utredningen inte funnit det lämpligt att föreslå att det vid beräkningen av bostadsbidragsgrundande inkomst schablonmässigt skall antas att uttag av föräldrapenning sker med hela dagar eller i direkt anslutning till födseln, eêler adoptionen.

ll r SOU 1995: 133 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 167 - -

13 F

Örfattningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen 1993:737 om bostadsbidrag

Såsom har framhållits vid författningsförslaget är detta en sammanställning av lagtexter avseende möjliga förändringar och inte i sig ett förslag från utredningen om vilken kombination förändringar bör av som väljas. För den frågan den jämförande bedömningen olika alternativ - av med hänsyn till ekonomiskt utfall och andra faktorer hänvisas i stället till betänkandets huvudtext. Lagförslagen redovisas som förslag till ändringar i den gällande bostadsbidragslagen. Utredningens förslag till nytt system för inkomstprövning innebär emellertid en så genomgripande förändring regelverav ket att det i synnerhet också flera de övriga förslagen - om av genomförs kan behöva övervägas behovet överskådlighet och tydlighet - om av motiverar att bestämmelserna sammanställs i helt lag. en ny

l§

Bostadsbidraget föreslås även fortsättningsvis bestå dels bidrag till av ett bostadskostnad, dels ett särskilt bidrag för hemmavarande bam. Beträffande den sistnämnda delen föreslås dock, såsom framgår av 13 den ändringen att även det särskilda bidraget för hemmavarande barn skall knytas an till bostaden och kostnaderna för denna. Kravet på bosättning, beträffande vilket utredningen inte föreslår någon ändring, har kommenterats i avsnitt 7.2.

1a§

Den föreslagna paragrafens första stycke innehåller helt kort nya en presentation av vilka huvudfaktorer avgör rätten till bostadsbidrag som och bidragets storlek. l andra stycket anges den nya principen att bidraget fastställs först när inkomst och andra bidragsgrundande faktorer kända är definitiva, och att det bidrag betalas ut dessförinnan preliminärt. som är

Bostadsbidragen inkomstprövning besparingar

168 effektivare -

-

2§

Deñnitionema under punkterna 1-3 är i och med övriga föreslagna ändringar inte längre aktuella. Inte heller torde den särskilda definitionen av makar i punkten 5 tjäna något syfte. I stället behövs en precisering av

begreppet bostadsyta föreslås infört i lO och 16 §§. som Här har valts definitionen boarea i Svensk Standard.

4§

stycket: Vad skall ingå i bidragsgrundande inkomst har Första som kommenterats i kapitlen ll och 12. De punkter avseende tillägg till den taxerade inkomsten inte behandlas där är sådana som har överförts som oförändrade från den gällande lagen. Anknytningen till den inkomst som fastställs i inkomsttaxeringsförfarandet innebär att avstämningen och fastställandet det slutliga bidraget alltid görs per beskattningsår, som av kalenderår. Det får ligga i sakens natur att tillägg i form normalt är anses icke skattepliktiga intäkter skall periodiseras så som skulle ha skett om av intäkterna hade varit skattepliktiga, och att tillägg i form av fingeradlschabloniserad förmögenhetsavkastning enligt den följande paragrafen belöpa det beskattningsår gäller för föimögenhetstaxeringen, anses som dvs. det kalenderår utgång utgör beskattningstidpunkten för vars fönnögenheten. Andra stycket: Regeln återläggning av avdrag över en viss nivå för om eller närståendes pensionsförsäkring kompletteras med en närståendeegen definition, vilken hämtats från fåmansföretagsreglema i kommunalskatte-

lagen.

5§

Beaktandet förmögenhetsinnehav har kommenterats i kapitel 12. av l fråga relevant tidpunkt gäller reglerna vid förmögenhetstaxeringen, om vilket innebär att det år innehavet vid utgången av beskattningsåret dvs.

kalenderåret som är avgörande.

6§

Tilläggen till förvärvsinkomst föreslås överförda till 4 §. Den tolvmånadersperiod för vilken preliminärt bidrag normalt beviljas kommer regelmässigt avvika från beskattningsåret, men avstämningen och att fastställandet det slutliga bidraget görs alltid beskattningsår. Vid av per nybeviljning och upphörande bostadsbidrag kan emellertid även av perioden för det slutliga bidraget avvika från beskattningsåret. I samtliga fall både vid den preliminära inkomstuppskattningen och vid den slutliga avstämningen skall inkomsten lika fördelad över beskattningsanses vara årets månader. Eventuellt uppkommande säregna situationer som skulle

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 169

- -

kunna leda till ett uppenbart oskäligt resultat materiellt får med avseende på denna liksom andra regler om inkomstberäkningen lösas med hjälp av den generella undantagsregeln i 9

7§

Fördelningsregeln i tredje stycket behövs grund av den föreslagna

uppdelningen inkomstgränsen för makar se 8 och 13 §§.

av

8§

Bidragsgrundande inkomst föreslås beräknas individuellt även for makar.

9§

Förmögenhetsinnehavs betydelse regleras i förslaget i 5 §. Den föreslagna undantagsregeln för inkomstberäkningen ger en generell möjlighet att i mycket speciella situationer frångå lagens beräkningsbestämmelser.

10§

Det föreslagna nya femte stycket innehåller en storleksbegränsning som gäller rätten till bostadsbidrag för s.k. umgängesbam. Begreppet bostadsyta definieras i 2

13§

Förslaget om individuella inkomstgränser för makar har kommenterats i kapitel l2. Sista meningen innebär för det första att bostadsbidrag i form av det särskilda bidraget för hemmavarande bam inte längre skall utges till personer som inte har någon egen bostad. I andra hand kan regeln att bostadskostnadema utgör den övre gränsen för det sammanlagda bostadsbidraget leda till att den som har mycket låga bostadskostnader får ett reducerat särskilt bidrag för hemmavarande bam.

170 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar

- -

14 §

F 0‘rsta—tredje styckena: de övre bostadskostnadsgränsema sänks med 500 kr utom för bostäder belägna i kommuner inom Stor-Stockholm och Stor- Göteborg, se avsnitt 12.4.2.

15§

Andra stycket innehåller förslaget till begränsning i rätten till bostadsbidrag som grundas på s.k. umgängesbam, till den del begränsningen hänför sig till bestämmelserna om bostadskostnader. Detta har kommenterats i avsnitt l2.3.2.

16§

Begränsningen av den bidragsgrundande bostadsytan, både den generella regeln i första stycket och den skärpta begränsningen med avseende på s.k. umgängesbam i andra stycket, har kommenterats i avsnitt 12.4.3.

21§

När en ansökan bifalls betyder det att preliminärt bostadsbidrag kommer att utgå under högst tolv månader, därefter krävs en ny ansökan. Beslut om slutligt bostadsbidrag har då ofta inte hunnit fattas för någon del av perioden från den förra ansökningen, därför att taxering ännu inte har ägt rum. Den sökande själv kan däremot normalt antas känna till, eller i vart fall ha en relativt god bild av, hur utfallet i fråga om inkomster blir i förhållande till den tidigare gjorda uppskattningen. Detta —— i förening med att det för varje bidragsperiod obligatoriskt följer en avstämning mot verklig inkomst bör vara ägnat att förbättra precisionen i inkomstupps- kattningen i den nya ansökningen. Huvudregeln för retroaktivitet föreslås ändrad så att någon rätt till bostadsbidrag för tid före ansökningsmånaden inte skall ñnnas.

21 aoch 21 b§§

Paragrafemas innehåll har kommenterats i kapitel ll.

Bostadsbidragen eflektivare inkomstpréivning besparingar 171 - —

21c§

Den som har uppburit preliminärt bostadsbidrag har dessförinnan i sin ansökan lämnat uppgifter om hushållet, bostaden, bostadskostnadema och uppskattad inkomst, och har under den tid det preliminära bidraget har

utbetalats haft skyldighet att anmäla ändringar. När slutligt bostadsbidrag

skall bestämmas bör det trots detta krävas att sökanden nytt lämnar eller bestyrker de uppgifter som är av betydelse för bidragsberäkningen, nu for förfluten tid. Den skriftväxling som härvid måste ske tjänar dels det syftet att bidragsmottagaren skall lämna en positiv, definitiv försäkran som täcker alla relevanta uppgifter, även sådana som inte går att rutinmässigt inhämta från register, men samtidigt är den handling som sänds ut från försäkringskassan och som undertecknas och återsänds av bidragsmottagaren en nödvändig underrättelse om vilka uppgifter kassan har inhämtat från annat håll för avstämningen. Eftersom avstämningen sker när bostadsbidraget redan har betalats ut, som preliminärt bidrag, är bidragsmottagarens medverkan på detta stadium inte garanterad på ett så enkelt sätt som när den utgör en förutsättning för utbetalningen av en sökt ersättning. Det behövs därför en regel for det fall att bidragsmottagaren i ett eller annat avseende brister i fråga om sin skyldighet att lämna uppgifter för inkomstavstämningen och bestämmandet av det slutliga bostadsbidraget. Den som har uppburit preliminärt bostadsbidrag har beviljats detta efter att i ansökan ha lämnat uppgifter, bl.a. om uppskattad inkomst, som då har godtagits. Det finns därför naturligtvis en presumtion for att en sådan person också är berättigad till slutligt bostadsbidrag. Detta hindrar inte att det kan förekomma situationer där den uppskattning som föreskrivs i paragrafen leder till ett beslut att inget slutligt bostadsbidrag skall utgå. Det vanligaste fallet torde bli att bidragsmottagaren inte avhörs och att det slutliga bidraget bestäms utifrån taxeringsuppgifter, under antagande att inga respektive inga utöver vad som uppgivits i den ursprungliga ansökan inkomster eller tillägg därutöver finns. -

21d§

Paragrafen har kommenterats i kapitel 11.

22§

Bestämmelsen om kvittning är Överförd från 28

172 Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar - -

24§

Bestämmelsen om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden föreslås få en generell lydelse i fråga om vilka omständigheter den omfattar. Vilka de omständigheter är som har betydelse måste göras klart för bidragsmottagaren redan vid ansökningen, framför allt via de blanketter som används. Anmälningsskyldigheten avses kunna uppfyllas, utöver genom en formlig anmälan som leder till ett nytt beslut, det förenklade sätt som redovisas i kapitel ll.

2s§

Beträffande avgift och ränta skall i tillämpliga delar gälla samma regler som i fråga om kvarstående och överskjutande skatt i uppbördslagen.

29§

Andra styckets särskilda beslutsförhetsregel, som är kopplad till det nu gällande systemet i vilket återkrav är en exceptionell åtgärd, utgår.

29a§

På grund av inkomstberäkningens direkta knytning till taxeringen behövs en möjlighet till omprövning vid taxeringsändring. Denna möjlighet föreslås stå till förfogande endast for bidragsmottagaren, inte det allmänna, och vara beroende av en särskild framställning inom ett från det att beslutet om taxeringsändring vann laga kraft. Ikraftträdandetidpunkterna i de olika delarna har behandlats i betänkandets huvudtext.

Bostadsbidragen effektivare inkomstprövning besparingar 173

- -

Verkställighetsföreskrifter

Riksförsäkringsverket bostadsbidragsförordningen 1993:739 är genom bemyndigat att meddela verkställighetsföreskrifter om ansökningsförfarandet, bidragsgrundande inkomst, beräkning bidragets storlek, av beräkning bostadskostnadens storlek, av vad gäller när bostaden utgör del av upplåtarens bostad, som hyrs ut i andra hand eller är genensam för flera hushåll, anmälningsskyldighet, utbetalning av bidrag.

SOU 1995: 133 Bilaga I

Direktiv m.m.

Kommittédirektiv Dir. 1995:65

Översyn inkomstprövningen inom bostadsbidragssystemet av m.m.

Beslut vid regeringssammanträde den 18 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas for att göra en översyn av inkomstprövningsreglema inom bostadsbidragssystemet i syfte att from. den m.m. l juli 1996 åstadkomma en begränsning av utgittsökningen med l 500 miljoner kronor.

Bakgrund

Kostnaderna for bostadsbidrag har ökat mycket markant under de senaste åren. Budgetåret 198990 var de totala utgifterna 2 752 miljoner kronor. För innevarande budgetår beräknas kostnaderna till ca 9 000 miljoner kronor. Den ekonomiska situationen med hög arbetslöshet, höga räntor med därav föranledda högre bostadskostnader m.m. har självfallet bidragit till att kostnaderna har ökat. Vissa kompensatoriska förändringar av regelsystemen som lett till kostnadsökningar gjordes också i samband med skattereforrnen år 1991. Ytterligare en kraftig kostnadsökning har skett efter överförandet av det totala kostnadsansvaret till staten den 1 januari 1994. I samband därmed infördes ett system med prövning mot en beräknad aktuell inkomst i stället för det tidigare tillämpade systemet med inkomstprövning mot en taxerad inkomst.

Uppdraget

Ur statsñnansiell synpunkt är det nödvändigt att den kraftiga utgiftsökningen inom bostadsbidragssystemet bryts. Regeringen har i kompletteringspropositionen angivit särskild utredare tillkallas för att snabbt att en

2 Bilaga I

åstadkomma de förändringar som är nödvändiga för att minska utgifterna inom bostadsbidragsområdet med 1 500 miljoner kronor för helt år. Utgiftsbegränsningama skall gälla fr.o.m. den l juli 1996. Utredningen skall bland annat innefatta sättet att beräkna inkomst vid prövning av rätt till bostadsbidrag. Skulle översynen inte komma fram till systemförändringar som ger den avsedda besparingen avser regeringen att vidta andra åtgärder så att besparingen uppnås. Möjliga förändringar är därvid ändrade inkomst- och bostadskostnadsgränser, bidragsbelopp samt ett borttagande av bostadsbidrag för ungdomar utan bam. Resultatet av utredningsarbetet skall redovisas senast den l oktober 1995. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om prövning av offentliga åtaganden dir. 1994:23, och om redovisning avjämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124. Utredningsmannen skall samråda med Studiestödsutredningen U 1994:13 och med Utredningen för översyn av bostadspolitiken dir. 1995:20. Socialdepartementet

Kommittédirektiv Dir. 1995:146

Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av inkomstprövningen m.m. inom bostadsbidragssystemet S 1995:04

Beslut vid regeringssammanträde den 9 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

Utredningen om översyn av inkomstprövningen m.m. inom bostadsbidragssystemet skall föreslå ytterligare besparingar motsvarande 610 miljoner kronor per helår.

Bakgrund

Kostnaderna för bostadsbidrag har ökat kraftigt de senaste åren. Regeringen bemyndigade därför den 18 april 1995 dir 1995:65 chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av inkomstprövningen m.m. inom bostadsbidragssystemet i syfte att snabbt åstadkomma förändringar inom bostadsbidragsomrâdet för att fr.o.m. den l juli 1996 minska utgifterna med 1 500 miljoner kronor för

Bilaga I 3

år. Enligt aktuella beräkningar utgiñema för bostadsbidrag behelt av räknas dessa överskrida vad i kompletteringspropositionen angavs för som budgetåret 199596 med 610 miljoner kronor per helår. ca

Uppdraget

Regeringen har i tillväxtpropositionen angett att ett överskridande bostadsbidragen under innevarande budgetår skall finansieras. Utredningen inkomstprövningen m.m. inom bostadsbidragssystemet om översyn av skall analysera orsakerna till den fortsatt kraftiga utgiftsökningen samt därvid granska den sammantagna ekonomiska situationen for bostadsbi- Utredningen skall pröva ytterligare besparingar motsvarande dragstagama. det prognosticerade överskridandet utöver de l 500 miljoner kronor som de nuvarande direktiven anger. Utredningen skall redovisa resultatet sitt samlade arbete senast den av 15 december 1995. Socialdepartementet

Utdrag ur proposition

l kompletteringspropositionen bil. 5 23-24 angav regeringen följande s. riktlinjer rörande Bostadsbidragen:

Regeringens förslag: Kostnaderna för bostadsbidrag skall, till följd av ändrade regler fr.o.m. den 1 juli 1996, minska med l 500 miljoner krohelår. För budgetåret 199596 skall Förändringarna innebära att nor kostnaderna minskar med 750 miljoner kronor.

Skälen för regeringens förslag: Kostnaderna för bostadsbidrag har ökat mycket kraftigt de senaste åren. Budgetåret 198990 var de totala utgifterna 2 752 miljoner kronor och beräknas innevarande budgetår uppgå till omkring 9 000 miljoner kronor. ekonomiska situationen med hög arbetslöshet, höga räntor med Den därav föranledda högre boendekostnader m.m. har bidragit till att kostnaderna for bidragen har ökat. Även regelförändringar i samband med skattereforrnen år 1991 har påverkat kostnaderna. Sedan staten den l januari 1994 övertog ansvaret från kommunerna för bostadsbidragen har kostnadsökningen fortsatt. I budgetpropositio- 1995 föreslår regeringen därför vissa åtgärder från den 1 januari nen 1996 för begränsa kostnadsutvecklingen, bl.a. att gränsen för lägsta att bidragsgrundande bostadskostnad skall höjas med 100 kronor till 2 000 kronor månad för barnfamiljer och l 800 kronor per månad för ungper domar mellan 18 och 29 fir. Vidare föreslås att bidragen till övriga hushåll utan barn slopas. Trots dessa åtgärder bedöms enligt aktuella prognoser kostnaderna för bostadsbidragen fortsätta att stiga. Detta är mot bakgrund av det stats-

4 Bilaga 1

finansiella läget inte acceptabelt. Regeringen har därför denna dag beslutat att tillkalla en särskild utredningsman med uppgift att föreslå sådana regelförändringar i bostadsbidragssystemet fr.0.m. den 1 juli 1996 som gör att utgifterna helårsbasis minskar med l 500 miljoner kronor och att kostnadsutvecklingen kan kontrolleras. Utredningen skall bland annat innefatta sättet att beräkna inkomst vid prövning rätt till av bostadsbidrag. Skulle översynen inte komma fram till systemförändringar som ger den avsedda besparingen avser regeringen att vidta andra åtgärder så att besparingen uppnås. Möjliga förändringar är därvid ändrade inkomst- och bostadskostnadsgränser, ändrade bidragsbelopp samt ett borttagande av bostadsbidrag för ungdomar utan bam.

Anslagsberäkning

Med hänvisning till vad som anförts ovan samt med hänsyn tagen till förändrad vad kostnaderna för bostadsbidrag beräknar prognos avser belastningen under anslaget Bostadsbidrag för budgetåret 199596 till ll 320 kronor, dvs. 910 miljoner kronor lägre än vad föreslagits som i prop. 1994952100 bil. 6.

Utdrag ur proposition 199596:25

l propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling s. 52 respektive s. 57 aviserades tilläggsdirektiv för utredningen:

... På två områden, bostadsbidragen och arbetslöshetsersättningen, föreligger risk för betydande anslagsöverskridanden. Enligt aktuella beräkningar av utgifterna för bostadsbidrag beräknas dessa överskrida vad som angavs i statsbudgeten för budgetåret 199596 med 610 milca joner kronor, beräknat helår. Mot bakgrund endast fyra per av att månader ännu har förflutit de 18 månader anslaget är beräknat av som för, kan beloppet komma att justeras efterhand utfallet blir säkrare. som Under alla omständigheter avser regeringen att finansiera ett eventuellt ytterligare överskridande bostadsbidragen och lämna förslag till riksdagen så att beslut kan fattas under våren 1996. Bakgrunden till den fortsatt kraftiga utgiftsökningen bör analyseras Bostadsbidragsutav redningen. Det är nödvändigt att noggrant granska den sammantagna ekonomiska situationen för bostadsbidragstagama. Bostadsbidragsutredningen kommer med anledning detta att tilläggsdirektiv av ges att pröva ytterligare besparingar motsvarande det prognosticerade överskridandet. Prövningen av det 1 500 miljoner kronor de nuvarande som direktiven anger kvarstår.

Vad gäller bostadsbidragen utreds reformer skall förbättra som möjligheterna att förutse utnyttjandet och därmed förbättra utgiftskontrollen. Bostadsbidragen är inkomstprövade och upphov till ger betydande marginaleffekter för barnfamiljer, speciellt för ensamför-

Bilaga 1 5

äldrar. Eftersom bidragen prövas mot hushållens samlade inkomster och tillgångar kan det dessutom skapa ekonomiska motiv for sammanboende faktiskt eller fiktivt bo åtskilda. l kompletteringspropositionen att aviserades besparingar på bostadsbidragen med ett årligt belopp l 500 miljoner kronor. Som tidigare redovisats kommer Bostadsbidragsutredningen tilläggsdirektiv med innebörden att pröva ytterligaatt ges besparingar. Utredningen kommer att lägga fram sitt betänkande den re 15 december 1995. Besparingen skall träda i kraft den l juli 1996.

Bilaga 2 1

bostadsbidragens funktion,

Analys av

särskilt i relation till skatte- och

Övriga transfereringssystem

Göran Schubert av

l Inledning

Syftet med denna bilaga är att från ekonomiska utgångspunkter analysera

hur bostadsbidragen fungerar. Framställningen är särskilt inriktad på i

vilken utsträckning och vilka sätt bostadsbidragen kompletterar som beskattning och övri transfereringssystem. Bilagan bygger främst på s.k. ga typfallskalkyler över de samlade effekterna skatter, transfereringar och av vissa avgifter. Bostadsbidragen komplex bidragsform. Anledningen är att de styrs är en flera parametrar: Antal barn inkl. s.k. umgängesbam, hushållets inav komst och boendekostnad. Detta innebär också stark samvariation med

andra system som styrs av samma parametrar:

Barnbidrag, bidragsforskott, socialbidrag antal bam.

- Socialforsäkringar, studiemedel, socialbidrag, skatter inkomst. - Räntebidrag, socialbidrag, fastighetsskatt bostadskostnad. -

Dessutom påverkar systemen varandra att inkomster från vissa genom eller skatter, påverkar den bidragsgrundande inkomsten i andra system, system. En bild dessa samband kan se ut som följer. grov av

Figur 1.1 Sambandet mellan bidrag och skatter

Fastighetsskatt V

V Social- och arbetslöshetsférsékriggar, sjuklön

Inkomst tjänst av + Ränteinkomster brutto, SVUXetc bostadsbidragsgrundande J inkomst +Reavinster mm. - ränteutgifter m.m. Besk.bar Inkomst V 1 r Vr Skatt Bostadsbidrag 1 Barnbidrag Bidragsförskott V V —--Disponibel inkomst~- F559e"he1 Barnomsorgsavgift

1r 1 i V7 VV ---------------------------SociaIbidrag sistaskyddsnätet

2 Bilaga 2 i

Genom sin konstruktion fyller bostadsbidragen viktiga funktioner som komplement till flera andra system:

De korrigerar att skattesystemet inte tar hänsyn till försörjningsbörda — och levnadskostnader, i detta fall boendekostnader. De är ett inkomstprövat tillägg till barnbidrag och bidragsförskott. — De ger ett tillskott som sannolikt relativt ofta medför att familjer slipper söka socialbidrag. De fungerar som ett näst sista skyddsnät för vissa får - grupper som försämrad ekonomi till följd av sjukdom eller arbetslöshet. De är ett komplement till studiemedlen för studerande med höga bostadskostnader och låga inkomster. De är ett av bostadspolitikens medel för att ge alla möjligheter till - en god boendestandard.

I denna bilaga analyseras dessa bostadsbidragens roller. Därutöver sex diskuteras vem som slutligen tillgodogör sig bostadsbidragen. Absorberas de av hyresvärdar eller byggföretag högre hyror eller byggkostnagenom der Är de till stor del överföring från till kommun, de en stat genom att reducerar behoven av socialbidrag Bilagan avslutas med diskussion en av vilka avvägningar som bör göras och hur nedskärningar skulle kunna utformas för att utgifterna för bostadsbidrag skall kunna sänkas.

2 och

Bostadsbidragen skattesystemet

En grundprincip för beskattningen är den s.k. skatteförmågeprincipen. Bedömningen av skatteförmågan avsåg under lång tid hushållet. Utgångspunkten var att eftersom den ekonomiska standarden utjämnas mellan personerna i ett hushåll så tar beskattningen störst hänsyn till individens skatteförmåga om den dels avser hushållets samlade inkomster och förmögenhet, dels tar hänsyn till hushållets storlek. En konsekvens av en sådan beskattning är att hushåll med många medlemmar saknar insom komst t.ex. barn betalar låg skatt. En konsekvens för- - - annan är att delningen av inkomst mellan makarsarnmanboende inte spelar någon roll. I Sverige har skattesystemet de senaste decennierna förändrats till att bli i stort sett helt individbaserat. Vid beräkning inkomstskatt tas av numera inte någon hänsyn till hushållets storlek t.ex. antalet barn eller andra - hushållsmedlemmars inkomster. Förmögenhetsskatten beräknas dock fortfarande på hushållets familjens samlade förmögenhet, förslag att ta men bort denna sista rest av sambeskattning har aviserats. Ett viktigt motiv för att avskaffa sambeskattningen arbetsinkomster av var att kvinnor som tidigare varit i hemmet och gick ut arbetssom marknaden träffades av en hög marginalskatt. Den kunde betydande vara med de höga marginalskattesatser som fanns under första hälften 1970av talet. Sambeskattningen inkomster avskaffades fr.o.m. inkomståret av 1976. Med individuell beskattning blev marginaleffektema desamma för

Bilaga 2 3

båda makarna, vid given inkomst. Ofta blev i praktiken marginaleffekterför arbetande kvinnor lägre än för män till följd av kvinnornas lägre na inkomster. Senare avskaffades även andra hänsyn till familjesituationen som funnits i skattesystemet, ex. törvärvsavdraget och senast i skattereformen 1990 den särskilda skattereduktionen för hemmavarande barn under 18 år. Bostadsbidragen och andra delar av socialpolitiken, t.ex. biståndet från socialtjänsten grundas dock fortfarande hushållet som grund- läggande ekonomisk enhet. Både bostadsbidrag och socialbidrag beräknas med hänsyn till hushållsinkomster och hushållsstorlek. Bambidragen, och i ännu högre grad subventionema till barnomsorgen, fungerar som ersättningar for reducerad skatt för hushåll med barn. För att erhålla subventionerad barnomsorg är dock villkoret normalt att man arbetar eller studerar. De olika reforrnema av framför allt skattesystemet har lett fram till en rollfördelning mellan beskattning och socialpolitik. Inkomstbeskattny ningen helt individbaserad och i princip utformad för att givet är numera vissa fördelningspolitiska mål på individnivå dra in erforderliga skatter till det allmänna till så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Det sistnämnda innebär att snedvridningseffekter som exempelvis negativ inverkan på arbetsutbudet skall minimeras. Socialpolitiken syftar förenklat dels till att komplettera de fördelningspolitiska inslagen i beskattningen, dels till att uppnå ett antal andra mål som jämställdhet mellan könen, god folkhälsa, god boendestandard m.m. Individualiseringen och fiskaliseringen av inkomstbeskattningen har medfört att kraven på socialpolitiken ökat. Ett tydligt uttryck för detta var skattereformen 1990 då bam- och bostadsbidragen höjdes höjningen av bostadsbidragen avsåg främst den del som är oberoende av bostadskostnad och den extra skattereduktionen för hemmavarande barn under 18 år — avlöstes ett lika stort bidrag. De sistnämnda ersattes i sin tur 1993 av av att bidragsförskottet togs bort från den bostadsbidragsgrundande inkomsten och att kravet på minst 60 dagars umgänge per år för att bostadsbidrag för umgängesbam slopades. Samtidigt har kraven på effektivare användning av tillgängliga resurser, bättre kontroll och rättvisa ökat behoven av samordning mellan systemen. Ett exempel är när bostadsbidragen övergick från att baseras på den taxerade inkomsten två år tidigare till att grundas på aktuell inkomst. Då uppkom behov att jämföra den sökandes bostadsbidragsgrundande av BGI inkomst med dennes sjukpenninggrundande inkomst SGI. Genom att SGI numera främst uppdateras i samband med att försäkringen utnyttjas är den emellertid ett relativt dåligt mått individens aktuella inkomst. SGI avser vidare individen medan BGI avser hushållet. När BGI övergick till att avse aktuell inkomst tvingades försäkringskassan också börja ta ställning till huruvida de som söker bostadsbidrag har rätt till avdrag för till och från arbetet och andra utgifter för resor inkomstemas förvärvande. Sådana ställningstaganden görs normalt av skattemyndighetema inför beslut om jämkning av preliminär skatt, förutom naturligtvis i samband med den slutliga taxeringen.

l

4 Bilaga 2

Slutsatsen år att renodlingen av inkomstskatten har medfört att:

kraven på omfördelning via socialpolitiken har förstärkts, -— behoven hos t.ex. försäkringskassoma att ta hänsyn till Skatteregler ökat vilket sannolikt leder till dubbelarbete och inkonsistenta bedömningar, många av de administrativa svårigheterna med sambeskattningen flyttats över på andra myndigheter.

Skattemyndighetema har de bästa uppgifterna om individemas beskattningsbara inkomster samt via folkbokföringen, som numera handhas av skattemyndighetema, om bosättningsort, eventuella familjemedlemmar m.m. De har också ett väl uppbyggt system för uppbörd, kontroll och återbetalningar. Mycket talar därför för en bättre samordning mellan social- och skattepolitik där skattemyndighetemas resurser utnyttjas bättre än hittills. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 9 av denna bilaga. Vilka är då de sammantagna effekterna av skatter och bostadsbidrag I diagram 2.1 visas skatt, bidrag och nettoskatt dvs. skatt minus bi- drag for 8 familjetyper. Typfallskalkylema grundas på de högsta bostadskostnader som täcks av bostadsbidrag och avser 1995 års regler. l beräkningarna har hänsyn tagits till skatt och egenavgifter, barnbidrag, bostadsbidrag och bidragsförskott. Bidragsdelen i bidragsforskotten det — s.k. utfyllnadsbidraget har beräknats som två tredjedelar av bidragsfor- — skottet. Denna andel grundas på Riksförsäkringsverkets statistik som visar att underhållsbidragen i genomsnitt motsvarar ca en tredjedel bidragsav förskottet. För giftasammanboende antas att de hushållsmedvuxna lemmarna har lika stora arbetsinkomster. Diagrammet illustrerar tydligt samspelet mellan skatte- och bidragssystemen. En tolkning av resultaten är att den samlade effekten av de här medtagna bidragen och skatterna visar samhällets krav på nettobidrag från respektive hushållstyp vid olika inkomster. Det framgår då att den hushållstyp .på vilken det ställs högst krav är ensamstående över 28 utan bam. De betalar netto ett bidrag till den offentliga verksamheten vid en bruttolön på ca 30 000 kr per år 2 500 krmånad. En ensamstående med 2 barn behöver däremot inte betala skatt netto förrän vid en inkomst på ca 190 000 kr per år 16 000 krmånad.

Bilaga 2 5

Diagram 2.1a Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; ensamstående 18-28 år utan barn

Lön före skatt

Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, Diagram 2.lb 1995 års regler; ensamstående över 28 år utan barn

100000 160000 140000 120000 100000

60000 40000 20000

Lön före skatt

6 Bilaga 2 Diagram 2.lc Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; ensamstående med ett barn 200000

i Lönförsskatt Diagram 2.ld Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; ensamstående med två barn

mi

tsoooo

-50°00 ettoskatt 0 i 1 2

Bilaga 2 7 SOU 1995: 133 Diagram 2.le Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; giftasammanboende utan barn H0000 . 120000 100000 80000 60000 40000 20000

- t I ir Lön före skatt

Diagram 2.lf Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; giftasammanboende med ett barn 140000 |20000 100000 80000 50000 40000 20000 0 ettoskafl -zoooo

°§§s§§§égaéaégsééggggggggggé

v-v-NNN .-N w — — — Lön förs skatt

8 Bilaga 2 SOU 1995: 133 Diagram 2.1g Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; giftasammanboende med två barn 140000 120000 100000

Nettoskatt flow

°°°°°’%7ss2s§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§

l ll

i

l Diagram 2.11 Bidrag, skatt och nettoskatt vid olika bruttolön, 1995 års regler; giftasammanboende med tre barn 150000

l soooo ettoskatt l

-100000 Lönföraskatt

SOU 1995: 33 l Bilaga 2 9

I tabell 2.1 sammanfattning av beräkningsresultaten. Där ges en inkluderas även uppgifter avseende föräldrar med s.k. umgängesbarn.

Tabell 2.1 Bidragsbelopp för hushåll utan andra inkomster och bruttolön vid vilken hushållet börjar betala nettoskatt; kronor, 1995 års regler

l-lushållstyp Bostadsbidrag+Bam- Enbart bostadsbidrag+Bidragsforskott bidra Totalt Bruttolön Bidrag Bruttolön bidrag vid vilken vid vid vilken vid noll netto- noll nettoi lön skatten i lön skatten är noll är noll

Ensamstående

Ensamstående med umgängesbarn

Giftasammanboende

Anm.: Bostadsbidrag beräknadevid den högsta bostadskostnad som ersätts. För giña sammanboende grundas beräkningarna på antagandet att de vuxna hushållsmed- Iemmama har samma inkomst före skatt.

Slutsatsen såväl diagram 2.1 som tabell 2.1 är att bidragen kan ses av i många fall ekonomiskt mycket betydelsefulla komplement till besom skattningen. De olika bidragens konstruktion har också paralleller i skattesystemet. Bambidragen och bidragsforskotten dvs den del som är utfyllnadsbidrag är oberoende inkomst och motsvarar grundavdraget. De inav komstberoende bostadsbidragen motsvarar den inkomstberoende delen av grundavdraget. Skillnaden är att avdragen bara ger skattebefrielse, medan bidragen innebär utbetalning av pengar, motsvarande s.k. negativ inkomstskatt. Ett annat samband mellan beskattning och bostadsbidrag är att båda skapar marginaleffekter. Med marginaleffekt menas då att hushållets nettoinkomst ökar mindre än lönen fore skatt genom att skatten ökar och bidragen minskar. Antag att ensamstående med 1 bam som arbetar 75 procent av heltid en och tjänar 000 kr i bruttolön beslutar att i stället arbeta heltid. Lönen ökar då med 2 750 kr månad men nettoinkomsten stiger bara med per l 722 kr. Marginalskatten motsvarar 37 procent av löneökningen vid 31,5 procent kommunal debitering. Därtill förlorar hushållet 550 kronor, eller ytterligare 20 procent, av bruttolöneökningen i minskade bostadsbidrag. Av den ursprungliga löneökningen återstår 1 172 kr i ökad nettoinkomst. Den totala marginaleffekten är 57 procent l022+5502750.

10 Bilaga 2

l många kommuner tilllämpas dessutom inkomstberoende daghemstaxor. Om barnet går på daghem i Stockholm stiger avgiften enligt 1995 års regler med 458 kr vid den aktuella inkomstökningen. Marginaleffekten ökar då till 74 procent och kvar blir en inkomstökning på 720 kr vid en höjning av arbetstiden från 75 till 100 procent. Till detta kan komma marginaleffekter från andra inkomstberoende avgifter återbetalning som

av studielån 4 procent av bruttolönen och vissa fackföreningsavgiñer ca

2 procent av bruttolönen. Slutsatsen är att skatte- och bidragsregler måste utformas så att de sammanlagda marginaleffektema blir acceptabla. Detta skapar ytterligare kopplingar mellan bostadsbidrag och skatter. Bostadsbidragen är skattefria för mottagaren. Detta är logiskt biom dragen betraktas som en skattereduktion vilken korrigerar den individualiserade beskattningen. Bostadsbidragen kan med detta synsätt alternativt betecknas som en skatteformån. Bostadsbidraget brukar dock normalt inte skatteförmån utan ses som en som ett bidrag. En metod för att jämföra offentliga sektorns eller statens kostnader för olika bidrag är att beräkna hur stora alla bidrag skulle behöva vara om de var beskattade För närmare diskussion betänken se andet Förmåner och sanktioner en samlad redovisning, SOU 1995:36. - Ett skattefritt bostadsbidrag på l 000 kr betalas ut till med som en person 37 procents marginalskatt motsvarar ett beskattat bidrag på 1 587 kr. Med denna jämförelsenonn kan bostadsbidraget i exemplet sägas bestå ett av obeskattat bidrag på l 000 kr och en skattetörmån 587 kr. Med tanke på bostadsbidragets roll som korrigering skatteuttaget är det dock inte av aktuellt att föreslå att bostadsbidraget faktiskt beskattas. Beräkningar av den skatteförrnån som är förknippad med bostadsbidraget får närmast ses som en metod att göra jämförelser mellan bidrag i olika utsträckning som är beskattade.

Bostadsbidragen och familjepolitiken

Familjepolitiken syftar bl.a. till att bam god materiell standard och ge en främja jämställdhet mellan könen. Den har åtminstone tidigare dessutom syftat till att öka födelsetalen. Ett sedan länge använt medel för att uppnå dessa mål är bambidragen. Bambidragen kan, framgått föregående som av avsnitt, ses som en del av skattesystemet. Till skillnad från skatteen reduktion som utgår till båda föräldrarna är barnbidraget dock specialdestinerat till modern och därmed kanske i högre grad öronmärkt för barnens konsumtion. Barnbidrag utgår också till familjer saknar som inkomst och som därför inte skulle ha någon fördel skattereduktion. av en Bambidraget är för närvarande 9 000 kr barn och år och inte inper komstprövat, men innehåller s.k. flerbamstillägg. Enligt riksdagsbeslut våren 1995 sänks barnbidraget till 7 680 kr per barn och år fr.o.m. den 1 januari 1996. Flerbarnstilläggen upphör också för barn födda 1996 eller

SOU 1995: 133 Bilaga 2 l l senare. Bambidragen uppgår till följande belopp enligt de olika regelsystemen: Tabell 3.1 Barnbidrag enligt 1995 och 1996 års regler Hushåll med 1995 års regler 1996 års regler Bam födda Barn födda före 1996 senare

Som framgår är minskningen av barnbidragen betydande redan i nominella termer, framför allt för ñerbamsfamiljer. Därtill kommer den reala sänkning som uppkommer genom att bidragen inte räknas upp med penningvärdesförsämringen. Bostadsbidragen är inkomstprövade, men till följd av att barnbidragen inte ingår i den bostadsbidragsgrundande inkomsten så uppkommer inte någon automatisk kompensation for de sänkta barnbidragen. En sådan automatik ñnns däremot i socialbidragen, så att hushåll som är berättigade till socialbidrag i princip kompenseras. Ett av familje- och social- politikens mål är att förhindra att barn har en alltför låg ekonomisk standard under sin uppväxt. Socialbidragen kan ses som ett sista skyddsnät for att garantera att detta mål uppfylls. Den allmänna inriktningen hos politiken har samtidigt varit att söka uppfylla målen med så generella medel som möjligt exempelvis bam- och bostadsbidrag, daghemssubventioner, föräldraförsäkring och därmed undvika att hänvisa bl.a. barnfamiljer till socialbidrag. Med dessa utgångspunkter kan bambidragssänkningama medföra ett behov av att höja bostadsbidragen för barnfamiljer med låga inkomster; speciellt för familjer med många barn. En sådan sänkning av barnbidragen och höjning av bostadsbidragen kan sägas vara likvärdig med en inkomstprövning av en del av barnbidragen. Till skillnad från vad som gäller för social- och arbetslöshetsförsäkringama samt socialbidragen finns det inte något krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande för att vara berättigad till bostadsbidrag. Det innebär att bostadsbidragen i vissa fall kan ses som en subvention av lågt arbetsutbud, exempelvis deltidsarbete. Med så höga marginaleffekter som visades i räkneexemplet i föregående avsnitt är inkomstbortfallet vid deltids- i stället för heltidsarbete inte heller så stort. Bostadsbidragen minskar därmed tillsammans med bl.a. beskattningen och de inkomst- beroende daghemsavgiftema kostnaden för att vara hemma med egna barn. Detta har åtminstone tidvis också varit ett mål för familjepolitiken. På liknande sätt fungerar bostadsbidraget, beskattningen och daghemstaxoma tillsammans med föräldrapenningen. Genom att exempelvis ta ut föräldrapenning bara 5 av 7 dagar i veckan så förlängs ersättningstiden

12 Bilaga 2

med 40 procent. lnkomstbortfallet jämfört med att arbeta under den förlängda föräldraledigheten begränsas av att det utgår högre bostadsbidrag, lägre skatt och att man slipper betala daghemsavgift. Ett annat betydelsefullt inslag i familjepolitiken är bidragsförskotten som utgår till ensamstående föräldrar. Bidragsforskott betalas till ensamstående vårdnadshavare och är som namnet antyder ett förskott — —— det underhållsbidrag som den andre, underhållsskyldige, föräldern skall betala. Endast ca en tredjedel av bidragsförskotten kommer dock tillbaka till staten i form av underhållsbidrag. Den överskjutande delen det s.k. utfyllnadsbeloppet är därmed ett statligt bidrag till ensamstående med barn. Om föräldrarna i ett barnhushåll separerar är vårdnadshavaren berättigad till bostadsbidrag för barnen. Eftersom hushållets BGI vanligen sjunker efter en separation man har bara en förvärvsinkomst och bidragsför- skottunderhållsbidrag räknas i BGI får den ensamstående vård- — nadshavaren nomialt högre bostadsbidrag än vad familjen hade tidigare. Om den andre föräldern tidvis har barnen boende hemma kan även han eller hon få bostadsbidrag för samma barn s.k. umgängesbam men - dock inte det särskilda bidraget för hemmavarande bam. Två vuxna sammanboende med två barn, en lön 12 500 kr vardera och bostadskostnader på 5 000 kr får inte något bostadsbidrag när de bor tillsammans. Om de separerar får vårdnadshavaren 26 600 kr och den andre föräldern 15 500 kr per år i bostadsbidrag, om båda föräldrarnas bostadskostnad är 5 000 kr per månad. Bidragsökningen är således 42 100 kr per år, men bostadskostnadema ökar med 60 000 kr. Därtill kommer utfyllnadsdelen i bidragsförskottet, som om underhållsbidraget motsvarar en tredjedel av bidragsförskottet uppgår till 18 800. Sammanlagt kompenserar således bidragsökningen nästan exakt ökningen av boendekostnaderna på 5 000 kr i månaden. Dessutom kan inkomstberoende daghemsavgifter minska vid en separation. Bostadsbidragen är således av stor betydelse för ekonomin i familjer där föräldrarna separerat. Ett problem med de relativt kraftiga bidragsökningarna vid separationer är att det är lönsamt att skenseparera. Eftersom det är svårt att kontrollera om föräldrar, eller andra vuxna, bor tillsammans finns risk för att för höga bidrag betalas ut till personer som oriktigt uppger att de bor ensamma, med eller utan barn. Slutsatsen av avsnittet är att bostadsbidragen fyller betydelsefulla uppgifter inom familjepolitiken och att nedskärningar inom andra områden, såsom barnbidragen, ökar deras betydelse.

4 Bostadsbidragen och socialbidragen

Förenklat uttryckt kan socialbidragen sägas vara välfärdspolitikens sista och bostadsbidragen dess näst sista skyddsnät. Det innebär att förändringar i bostadsbidragen i många fall får direkta återverkningar pâ social-

Bilaga 2 13

bidragen. De individer eller hushåll som inte fångas upp av det näst sista nätet kan komma att falla så långt att de hamnar i det sista skyddsnätet. l diagram 4.1 visas bostadsbidragens betydelse för den disponibla inkomsten i olika inkomstlägen och för olika hushållstyper. I diagrammen finns också socialbidragsgränsen inritad. Med socialbidragsgränsen de poster som enligt Socialstyrelsens rekommendatiomenas summan av ner anses ingå i en skälig levnadsnivå och som enligt dessa rekommendationer skall ersättas med socialbidrag. Postema är bostadskostnader, lokala resor, fackföreningsavgift, daghemsavgift och övriga utgifter för vilka det beräknats ett schablonbelopp i form av socialbidragsnonnen. För att ge en uppfattning om beloppens storlek visas i tabell 4.1 socialbidragsgränsen för olika hushållstyper när hushållet har en lön 100 000 kr fore skatt. På grund av att daghemstaxor och i vissa fall fackföreningsavgifter är inkomstberoende stiger socialbidragsgränsen med lönen före skatt. Det är därför nödvändigt att ange vid vilken inkomst fore skatt som socialbidragsgränsen beräknas. De inkomstberoende daghemsavgifterna skapar hack i socialbidragsgränsen i diagrammen som avser hushåll med bam.

Tabell 4.1 Socialbidragsgräns för olika hushållstyper när hushållet har 100 000 kr i lön före skatt

Hushållstyp Kronor per månad Kronor per år Bostad Övrigt Totalt Totalt Ensamstående

Giftasammanboende 28 år

7 15-1307

14 Bilaga 2 SOU 1995: 133 Diagram 4.1a Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön före skatt; ensamstående 18-28 år utan barn 2§GX0

200000 Disponibel inkomst ISGIJO

Iooooo Socialbidragsg an ø ’ Lönefterskatt , WHO B stadsbidrag

°°’§§3§§§§§§§.§§§§§§§§§§§§§§E§§§§§§§§§§§§§

Lön lön ska

Diagram 4.lb Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön före skatt; ensamstående över 28 år 25%

Disponibel inkomst

n ragsgrana

Bostadsbidrag

äååsmmäêäååmåâêååásêå

--.. n Lön lön :kan

Bilaga 2 15 Diagram 4.lc Disponibel inkomst, bidra och socialbidragsgräns vid olika lön före skatt; ensamstående med ett barn p 5 år 300000

Disponibel inkomst 150000 Socialbidragsgrfins DOW Barnbidn-bidragsförsk.

E3§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§

Diagram 4.ld Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön före skatt; ensamstående med två barn på 3 respektive 5 år 300000 250000

BarnbidrBidragsförsk +

Lönlönskatt

16 Bilaga 2 SOU 1995: 133 Diagram 4.le Disponibel inkomst, bidrag och sociialbidragsgräns vid olika lön före skatt; giftasammanboende utan barn

Disponibel inkomst

mm ‘idragsgrans

13:: p skatt

°°¥§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§ LönlönSkill

Diagram 4.lf Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön fiire skatt; giftasammanboende med ett barn på 5 år 300000 ZSOOM 2001130 Socialbidragsgräns I50000 100000

Barnbidrag å å § ä å Lön[öre:kan

Bilaga 2 17

Diagram 4.1g Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön före skatt; giftasnmmanboende med två barn 3 respektive 5 år

mono

. . . . zsoooa r . . . t . Socialbidragsgrans v 4 zooooo

150000 Disponibel inkomst

°åååååäåååååååååååååêååêåêêå

Diagram 4.1h Disponibel inkomst, bidrag och socialbidragsgräns vid olika lön fore skatt; giftasammanboende med tre barn på 5 respektive 12 år

INOM

a . Socialbidragsgräns . 250000 i . . . . . a . 200000 u ‘ . . Disponibel inkomst ‘ i . , som Lönefterskatt i . . . . , r . 100000 , . .

I . 4 Bostadsbidrag som Barnbidrag

I 0H-u °åååååååååååååååååêåêååååååå -o-ø-+›

..-nu w Löntaroskatt

18 Bilaga 2

Det skall framhållas att socialbidragsgränsen är starkt beroende av vilka antaganden bostadskostnadema. Diagrammen grundas på den som görs om högsta bostadskostnad ersätts med bostadsbidrag vilken eventuellt som ligger högre än de genomsnittliga bostadskostnadema. Detta kan särskilt gälla ensamstående med barn då ensamstående och giftasammanboende Socialbidrag kan dock bostadshar samma bostadskostnadsgräns. ersätta kostnader är högre än dem ligger till grund för dessa besom som räkningar. Diagram 4.l utrymme för många tolkningar. För det första kan det ger noteras att hushållen når upp till socialbidragsgränsen vid förhållandevis höga löner före skatt. Denna lönenivå kallas i ESO-rapporten En Social Försäkring för reservationslön. Det rör sig dock inte i strikt mening om reservation, dels därför att det finns personer som avstår från att arbeta en vid högre lönenivåer, dels därför att socialbidrag inte utgår till personer frivilligt avstår från att arbeta och dels därför att det finns personer som arbetar trots att de har en lön som understiger den från socialbidragssom gränsen härledda reservationslönen. När det gäller regeln att socialbidrag inte skall utgå till frivilligt avstår från att arbeta personer som finns dock betydande kontrollproblem. Anledningen till att den lönenivå vid vilken hushållet når upp till socialbidragsgränsen kallades för reservationslön var att for personer med lägre lön får socialbidrag motsvaras en höjd lön av en exakt lika stor som minskning socialbidragen. För dessa grupper är således marginaleffekav terna 100 procent och incitamenten till arbete försvagade. Strikt tolkat innebär reservationslönebegreppet dock att individerna avstår från att arbeta lönen understiger en viss nivå och det behöver, som nämnts, om inte fallet med socialbidragstagare trots att de åtminstone på kort vara sikt inte gör någon ekonomisk vinst arbetet. Med dessa förbehåll kan reservationslönen beräknas till följande belopp från diagram 4.l.

Ensamstående

Giftasammanboende avser var och en av de vuxna familjemedlemmama

Nivån på reservationslönen är självfallet viktig for incitamenten att arbeta. Beloppen ligger oroväckande nära eller över lönen for ovan - heltidsarbete för många grupper, exempelvis inom kommuner och handel. Bostadsbidragen har här en viktig roll genom att de sänker reservationslönen for åtminstone vissa hushållstyper. Av diagrammen framgår bostadsbidragen for ensamstående med barn skulle tas bort skulle att om reservationslönen höjas väsentligt. För exempelvis en ensamstående med ett barn så skulle den stiga från 11 700 kr till 16 700 kr per månad.

r

Bilaga 2 19

r

Bostadsbidragen ökar således åtminstone för vissa hushåll incitamenten i till arbete jämfört med om dessa hushåll i stället skulle fått socialbidrag, genom att de byter ut en 100-procentig marginaleffekt mot en ca 60-pr0centig den exakta marginaleffekten beror på utformningen av de inkomstberoende daghemstaxoma. De lägre marginaleffektema innebär dock också att avtrappningen av bostadsbidragen måste sträcka sig till upp relativt höga inkomster, vilket medför att fier hushåll omfattas. Vad bostadsbidragen gör är således att sänka marginaleffektema från 100 procent till ca 50-70 procent för relativt få hushåll med inkomster före bostadsbidrag under socialbidragsgränsen och höja marginaleffektema från kanske i genomsnitt 55 till 75 procent för en ganska stor grupp hushåll med inkomster över socialbidragsgränsen. Den samlade effekten arbetsutbudet av detta byte är svår att bedöma. Allmänt medför bostadsbidragen också att färre personer behöver vända sig till socialtjänsten för sin försörjning, vilket innebär att de slipper den eventuella stigmatisering som ett sådant beroende kan medföra. Det kan också innebära andra fördelar som administrativa vinster och att socialbyråerna kan specialisera sig på personer som har andra problem än låg lön och stor forsörjningsbörda. För hushåll bestående av giftasammanboende med fiera barn påverkar dock bostadsbidragen reservationslönen i mycket mindre omfattning. Diagram 4.1 visar att bostadsbidragen är i stort sett avtrappade vid de inkomster som motsvarar socialbidragsgränsen. Den formella orsaken är att bostadsbidragen utgår med samma belopp för giftasammanboende som för ensamstående, medan socialbidragsgränsen är högre för de förstnämnda. Vid lägre bostadskostnader än de som ligger till grund för kalkylema ökar dock bostadsbidragens betydelse för giflasammanboendes reservationslöner. Det faktum att bostadsbidrag till stor del utgår till hushåll med inkomster under socialbidragsgränsen kan innebära att effekten bara blir en omfördelning av kostnaden från kommun till stat, medan hushållets ekonomi inte påverkas. Vid besök på socialbyråer framhålls också att en standardåtgärd är att se till att hushåll söker socialbidrag först söker som bostadsbidrag. Frågan är dock mer komplicerad. Många hushåll som ligger under socialbidragsgränsen är inte berättigade till socialbidrag därför att de frivilligt avstår från att arbeta heltid eller därför att de har tillgångar som de först måste realisera. Andra hushåll är berättigade men avstår från att söka socialbidrag därför att de det stigmatiserande eller besvärligt anser eller därför att de då blir utsatta för ingående undersökningar kan som upplevas som integritetskränkande. Om de sistnämnda hushållens ekonomiska situation blir alltför pressad t.ex. till följd av sänkta bidrag eller försäkringsersättningar så är det dock sannolikt att de ändå kommer att söka socialbidrag. Förutom de ökade offentliga utgifterna så leder detta

Denna fråga behandlas i avsnitt 8 av bilagan.

20 Bilaga 2

i sådana fall till att hushållen då kommer att träffas av socialbidragens 100-procentiga marginaleffekter. Sammanfattningsvis är således bostadsbidragen ett viktigt substitut till socialbidrag i många situationer och i flera avseenden har attrak- - som tivare egenskaper än socialbidragen.

5 Bostadsbidragen, socialforsäkringarna och

arbetslöshetsersättningama

Social- och arbetslöshetsförsäkringarna är i Sverige helt individbaserade. Detta kan givet vissa mål för levnadsstandard och inkomstfördelning i princip skapa behov kompletterande bidrag vilka tar hän- - samma av till hushållsstorlek och försörjningsbörda som vi sett gäller för syn skattesystemet. Social- och arbetslöshetsförsäkringama är konstruerade för att ersätta inkomstbortfall vid arbetsoförmåga och arbetslöshet. Skulle kompensationsgraden i dessa försäkringar uppgå till 100 procent uppkommer inte behov bostadsbidrag eller motsvarande som är specifika för försäkav ringarna. Problemet att inkomsterna inte räcker till for att klara försörjningsbördan är då detsamma oavsett personen är sjuk, arbetslös eller om i arbete. Av olika skäl och olika sätt är emellertid ersättningama från försäkringarna lägre än inkomstbortfallet. Kompensationsgraden i de offentliga försäkringarna kommer fr.o.m. 1996 att uppgå till 75 procent. Det kan förväntas att med de tillägg från kollektivavtalade ersättningar som kan komma att finnas vid sjukdom blir ersättningen som högst 85 procent den förlorade bruttoinkomsten. Pâ grund av marginaleffekter blir av inkomstförlusten netto dock vanligen något men inte mycket lägre - än 15 procent. Dessutom ersätts inte bortfall av inkomster över vissa tak i försäkringarna. l arbetslöshetsföräkringen är detta tak 5,5 basbelopp 196 350 kr år 1995 och i sjukförsäkringen 7,5 basbeloppet 267 750 kr. Därtill finns i arbetslöshetsförsäkringen en kvaliñceringstid 12 månaders medlemskap i arbetslöshetskassa och 5 månaders arbete innan ersättning kan utgå. Liknande kvaliñceringstider diskuteras i sjukförsäkringen. lnkomstbortfall vid sjukdom och arbetslöshet kan skapa extra behov av kompletterande bidrag. Som ett exempel kan tas en ensamstående med ett bam, bostadskostnad på 5 200 kr och en lön 15 000 kr t.ex. en en mellanstadielärare arbetat i 15 år. Reservationslönen för ett sådant som hushåll uppgår visats i avsnitt 4 till 11 700 kr. Om hon eller han blir som arbetslös sjunker månadsinkomsten vid 75 procents arbetslöshetsersätt- ning till 11 250 kr före skatt. Trots att bostadsbidraget ökar från l 440 kr till 2 190 kr i månaden och daghemsavgiften minskar från 1 800 till 900 kr kommer inkomsterna att ligga under den av Socialstyrelsen rekommenderade socialbidragsnivån. Om den arbetslöse säger upp daghemsplatsen i vissa kommuner får arbetslösa inte behålla sina -

Bilaga 2 21

daghemsplatser sjunker dock socialbidragsgränsen så mycket att den understiger hushållets inkomster. Exemplet illustrerar två fenomen. För det första att utrymmet mellan lön och socialbidragsnivâer är så litet även for högskoleutbildade med lång arbetslivserfarenhet att inkomstbortfallet vid exempelvis arbetslöshet gör att många hushålls inkomster faller ner mot socialbidragsnivån. För det andra bostadsbidragen är betydelsefulla som ett komplement vid att sådana inkomstbortfall. lägre ersättningama är i social- och arbetslöshetsför- Slutsatsen är att säkringarna och större hushållets försörjningsbörda är, desto viktigare blir bostadsbidragen vill undvika att hushållens inkomster faller om man under socialbidragsnivån vid arbetsoförmåga eller arbetslöshet.

6 Bostadsbidragen och studiemedlen

Bostadsbidragen till mellan 18 och 28 år kan delvis ses som ett personer stöd riktat till studerande med bostadskostnader över en viss nivå. Hushåll där den sökande har studiemedel har oavsett ålder rätt att få bostadsbidrag enligt reglerna for l8-28-åringar. I den bostadsbidragsgrundande inkomsten inräknas då bidragsdelen studiemedlen. I diagram 6.1 visas av disponibel inkomst och socialbidragsgräns for ensamstående studerande en barn samt i diagram 6.1b skatt, bidrag och nettoskatt. Några utan jämförelser med ensamstående som inte studerar görs i tabell 6.1. Beräkningarna studerar heltid 9 månader under avser en person som 1995.

Tabell 6.1 Jämförelse mellan studerande och studerande ensamstående utan barn, bostadskostnad 3 600 krmån; kronor

Studerande studerande 18-28 år

Mmginaleflekter inkl. minskning av studielån vid årsinkomst:

3 månaders arbete. 2 Endast studiemedlens bidragsdel. Anm.: För göra jämförelsen rättvisandehar socialbidragsgränsen för studerande att mer ökats med 7 200 kr avseende studielitteratur och texminsavgifier. De studerande har antagits inte betala någon fackfdreningsavgifi.

22 Bilaga 2

Diagram 6.la Disponibel inkomst inkl. studielån, bidrag och socialbidragsgräns lör en ensamstående studerande

25W

ZOOND

Disponibel inkomst

. . i albidragsgrans . a . . ’ Lönefterskatt , .

Studiemedel

. Bostadsbidrag å

°°§§§§§i§§"§ 2 g å 2 2 å å 2 E å å å ä

s s ii

LönIbra:kan

Diagram 6.1b Skatt, bidrag och nettoskatt för en ensamstående studerande

-e§§§

1 , . . Lönföreskatt

Bilaga 2 23

Diagrammet och tabellen visar att studiemedlen är utformade för att ge studerande tjänar mellan 30 000 och 50 000 kr per år en levnadssom standard motsvarande 100-110 procent av socialbidragsgrånsen. För att en ensamstående över 28 år utan barn skall uppnå samma standard krävs en lön på 11 300 kr i månaden. Genom mycket starka marginaleffekter ca för inkomster över 50 000 krår och höga marginaleffekter för inkomster mellan 40 000 kr och 50 000 kr styrs de studerande att inte arbeta så mycket att det kan beräknas påverka studierna negativt. Vilken betydelse har då bostadsbidragen för de studerandes ekonomi l tabell 6.2 visas den disponibla inkomsten med respektive utan bostadsbidrag vid olika lön och bostadskostnad. Vid höga boendekostnader är bostadsbidraget betydelsefullt. Utan bostadsbidrag och vid en bostadskostnad på 3 600 kr i månaden skulle en studerande behöva ha löneinkomster på 46 000 kr året för att de sammanlagda disponibla inkomsterna, ca om inkl. studielån, inte skall understiga socialbidragsnivån. Med nuvarande bostadsbidragsregler räcker det att hanhon tjänar ca 27 000 kr om året. Är bostadskostnaden så låg 2 000 kr i månaden är bostadsbidraget som ganska marginell 2 700 krår. Även inte något bostadsbidrag utgår om kommer studenten i socialbidragsnivån redan vid en årsinkomst på ca upp 17 000 kr.

Tabell 6.2 Disponibel inkomst och socialbidragsgräns för studerande

Lön fore Disponibel inkomst skatt Utan Med Socialbostadsbidrag bostadsbidrag bidragsgräns Bostadskostnad 000 2

Bostadskostnad3 600

Anm.: Socialbidragsgränsen för studerande har ökas med 7 200 kr avseende studielitteratur och terminsavgiñer. De studerande har antagits inte betala någon fackforeningsavgiñ.

Bostadsbidragen till studerande är ett medel För att utjämna levnadsstandarden mellan studenter med olika bostadskostnader. Studiemedlen fungerar generell del stödet till studerande vid arbetsinkomster som en av under 53 000 kr och bostadsbidragen som en behovsprövad del. Om ca utgångspunkten är att säkerställa ungefär samma levnadsstandard som i dag för studenter med höga bostadskostnader skulle således ett borttagande bostadsbidragen ställa krav på att öka den generella delen av

24 Bilaga 2 SOU l995zl33

dvs. studiemedlen. En sådan förändring skulle sannolikt öka de statsñnansiella kostnaderna eftersom den skulle innebära att ett selektivt stöd byttes ut mot ett generellt. Det kan dock vara värt att påminna om att den disponibla inkomsten for en student med 3 600 kr i bostadskostnad uppgår till 8 lOO kr i månaden under de 9 månader av ett år studierna pågår. Detta motsvarar en lön före skatt ca 12 000 kr i månaden. Bostadsbidragen är dock inte konsekvent utformade for att kompensera studenter med höga boendekostnader eftersom kostnader for inackorderingsrum och liknande inte ersätts. Sammanfattningsvis ger bostadsbidragen ett inte oväsentligt tillskott till studenter med höga bostadskostnader. Därmed minskar kraven på denna grupp att tjäna extrainkomster något som i vissa fall torde vara gynnsamt för studieresultaten. Det är emellertid numera svårt för många studerande att över huvud taget få arbeten som kan ge extrainkomster.

7 och

Bostadsbidragen bostadspolitiken

Det är betydligt svårare att utifrån typfallskalkyler dra slutsatser om bostadspolitiska effekter än om de fördelnings- och inkomstpolitiska effekter vilka diskuteras i avsnitten 2-6. Det är inte heller möjligt att här göra någon empirisk utvärdering av bostadsbidragens bostadspolitiska effekter. Vi får därför nöja oss med en mer generell diskussion. Bostadspolitiken har som mål att ge alla tillgång till en god boendestandard. Bakom denna målsättning döljs ñera grundläggande frågeställningar och synsätt. För det Första är bostadspolitiken en del av fordelningspolitiken även om det kan hävdas att också det omvända gäller. Det är inte osannolikt att en omfördelning till förmån för låginkomsttagare har lättare att få acceptans om den sker i form av subventionerat boende än om den har formen av kontanta bidrag. Det kan således vara enklare att argumentera för att alla måste ha en dräglig boendestandard än för att ge låginkomsttagare kontantstöd som de kan slösa bort vad som helst. Kontantstöd kan också ha större negativa effekter på arbetsutbudet än stöd in natura. Just bostadsbidragen har dock inte denna egenskap eftersom de utgörs av kontanta medel, låt vara att de utgår för att täcka hushållets bostadskostnader. Det har emellertid föreslagits att bostadsbidragen skall utbetalas direkt till hyresvärden, vilket i så fall skulle omvandla dem till naturafonnåner. För det andra kan en god boendestandard vara av betydelse för individers eller gruppers utveckling och sociala anpassning. Personer som har en alltför låg boendestandard kan få svårt att avancera socialt och att höja sina inkomster tillräckligt för att flytta till bättre bostäder. Särskilt allvarligt kan problemet anses vara om det drabbar bam som växer upp i dåliga bostäder. För det tredje kan boendestandarden ha betydelse för att undvika segregering som bl.a. kan skapa motsättningar mellan folkgrupper. Genom

Bilaga 2 25

alla möjlighet att ha god bostadsstandard elimineras åtminstone att ge en inkomstskillnademas betydelse for segregeringen. en del av Bostadspolitiken har arbetat och arbetar fortfarande med flera - —medel. Några dessa är räntebidrag, stöd till investeringar i bostäder, av hyreslagsrtiftning, det kommunala planmonopolet, de kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen och bostadsbidragen. Alla dessa medel samverkar förstås lägre hyror inom allmännyttan minskar behoven av bostadsbidrag, lägre räntebidrag ökar behoven av bostadsbidrag etc.

kan bostadsbidragen ett

Bland de bostadspolitiska verktygen ses som sista skyddsnät på motsvarande sätt som socialbidragen är det inom socialpolitiken. Neddragningar exempelvis räntebidrag som höjer av bostadskostnadema ökar således med automatik bostadsbidragens betydelse. Eftersom bostadsbidragen inte i något fall kompenserar hela

ökningen bostadskostnadema och för hushåll med relativt höga inav komster eller redan i utgångsläget höga boendekostnader inte någon del ökningen blir nettoresultatet sänkta räntebidrag och automatiskt av - av höjda bostadsbidrag alltid sänkning den inkomst som hushållen har en av disponibel for andra ändamål betala bostadskostnader än att Det har sedan lång tid funnits kritik mot bostadspolitiken. Kritiken en har grundats på att politiken varit ineffektiv när det gäller att uppnå de målen. l stort sett alla subventioner och regleringar har lett till uppsatta höjda byggkostnader fore subventioner. Räntebidragen har gjort byggherrarna kostnadsokänsliga, byggnormer och andra regleringar har

medfört höga kostnader utan motsvarande nytta för de boende, etc. En subventionema främst räntebidragen kan antas ha betydande del av - medfört ökade vinster i bygg- och byggmaterielindustrin, ökade löner för byggarbetare Dessa effekter har sannolikt förstärkts till följd av m.m. bristande konkurrens inom byggindustrins flesta led. Förmodligen har även bostadsbidragen haft sådana effekter genom att byggherrama kunnat

räkna med att hyresgästerna haft en viss lägsta betalningsformåga. När det gäller hushållen behöver de bara betala 25, 50 eller för ensamstående över 28 år utan bam 70 procent av en bostadskost- nadsökning inom de intervall ersätts av bostadsbidragen. Detta ger som naturligtvis incitament att konsumera ett dyrare boende än man annars skulle gjort, det är till stor del den bostadspolitiska avsikten med men bostadsbidragen. Slutsatsen är att den bostadspolitik som förts under de senaste 10-15 åren haft två viktiga nackdelar. För det första har en betydande del av

subventionema hamnat hos andra än dem de var avsedda för en ineffektiv byggindustri, byggherrar, markägare m.fl. Det finns också

studier över vilka förmögenhetsöverforingar som kunnat komma även

2 En beräkning gjordes Fördelningspolitiska gruppen på Finansdepartementet som av år 1993 visade att den automatiska ökningen av kostnadernaför bostadsbidrag vid en då aktuell neddragning räntebidragen med 3 miljarder kronor uppgick till 100-150 av miljoner kronor.

26 Bilaga 2

enskilda bostadsägare till del. För det andra har subventionema blivit statsñnansiellt alltför dyra särskilt i förhållande till vilka mål de - som lyckats uppfylla. Samtidigt kan förmoda att de bostadspolitiska man målsättningarna är av betydelse både från ett fördelningsperspektiv och för att stimulera önskvärd social utveckling bland befolkningen. Det en blir i så fall snarare fråga om att effektivisera än att helt slopa bostadspolitiken. Sammanfattningsvis innebär de neddragningar räntebidragen och höjav ningar av fastighetsskatten vidtagits och beslutats bostadssom att bidragens betydelse för bostadspolitiken ökar. Det kan del i ses som en en ganska allmän tendens att övergå från brett verkande subventioner och bidrag till mer selektiva och träffsäkra medel tendens bl.a. följt - en som av kraven att få den offentliga sektorns finanser i balans.

8 Vern får

egentligen bostadsbidragen

Det är inte säkert att ett hushåll erhåller ett bidrag eller som annan förmån därigenom får en förbättring av sin ekonomi är lika stor som som förmånen. Vem slutligen får del bidraget beror hur detta påsom av verkar dels storleken på hushållets övriga inkomster, dels priserna på de produkter hushållet konsumerar. Hushållets övriga inkomster kan påverkas flera bostadssätt av bidragen. För det första avräknas bostadsbidraget vid beräkning av eventuella socialbidrag. Det innebär att ett hushåll uppbär socialbidrag om som får högre bostadsbidrag så medför det ingen förbättring hushållets av ekonomiska situation, eftersom Socialbidraget minskar lika mycket som bostadsbidraget ökar. Beräkningar visar att år 1994 betalades 1,2 miljarder kronor i ca bostadsbidrag till hushåll med barn som samtidigt hade socialbidrag. Det kan antas att detta belopp gått till att förbättra kommunernas, snarare än de bidragsmottagande hushållens, ekonomi. Därtill skall läggas belopp ett för bostadsbidragstagare inte fått socialbidrag, skulle fått som men som det om de inte erhållit bostadsbidrag. Den sammanlagda minskningen av kommunernas utgifter till följd av att staten betalar ut bostadsbidrag är därför sannolikt högre än 1,2 miljarder kronor. Bostadsbidragen till hushåll med bam som samma månad fått socialbidrag fördelade sig på hushållstyper enligt följande.

Miljoner kronor, år 1994

lbam 2bam 3barn 4bam Sbam

Ensamstående 259 204 90 29 13 Giñasammanboende 148 206 138 75 62

3Se Lex. rapporten till ESO: Bostadskarriären som förmögenhetsmaskinDs 1990:29.

Bilaga 2 27

l betänkandets huvudtext diskuteras närmare hur denna kostnadsfördelning mellan stat och kommun förändras till följd av de föreslagna besparingarna. För det andra kan hushållets arbetsutbud och därmed arbetsinkomster bidragens inkomst- och marginaleffekter. Påverkan på sjunka till följd av arbetsutbudet behandlas dock inte här. De priser i första hand kan antas påverkas av bostadsbidragen är som självfallet hyror och andra bostadskostnader. I avsnitt 7 diskuterades denna fråga. Det framgår där att det är svårt att belägga hur stor denna effekt i verkligheten är. En indikation på bostadsbidragens betydelse ges dock i diagram 8.1. Det visar den uppgivna betalningsviljan för hyreslägenheter i olika bostadsområden i Borås. Den heldragna kurvan visar betalningsviljan hos samtliga hushåll och staplarna visar de faktiska hyrorna. En slutsats av diagrammet är att de faktiska hyrorna är lägre än betalningsviljan i de mest attraktiva bostadsområdena, medan hyrorna överstiger den genomsnittliga betalningsviljan för de minst attraktiva områdena. Ser man däremot på betalningsviljan hos hushåll som mottar bostadsbidrag, vilken visas av den streckade kurvan, blir bilden något annorlunda. Bostadsbidragstagama har ungefär samma betalningsvilja som genomsnittshushållen för bostäder i attraktiva områden, men betydligt högre betalningsvilja än genomsnittet för de mindre attraktiva områdena. Oavsett hur denna skillnad skall tolkas ger den en indikation på att bostadsbidragen hjälper bostadsföretagen att upprätthålla en hög hyresnivå i oattraktiva områden. Bostadsbidragen gynnar i så fall åtminstone delvis bostadsföretagen eftersom de gör det möjligt att hålla en högre hyresnivå än vad skulle varit möjligt. Eventuellt gynnar bostadsbidragen som annas indirekt även dem bor i attraktiva områden både dem som får som bostadsbidrag och dem som inte får det. Anledningen är att eftersom bostadsbidragen gör det mindre nödvändigt för bostadsföretagen att sänka hyrorna i oattraktiva områden minskar också behoven av att höja hyrorna i attraktiva områden. Det skall betonas att undersökningar av betalningsviljan är behäftade med osäkerhet och resultaten därför skall tolkas med försiktighet.

28 Bilaga 2

Diagram 8.1 Betalningsvilja bland samtliga hushåll och hushåll med bostadsbidrag samt hyror flir lägenhet på 70 kvm i olika bostadsområden kronormånad 5000 Bostadsbidragstagare

. . . . .

E

Z

Källa: Temaplan AB:s utredning åt AB Bostäder i Borås.

sou 1995:133 Bilaga 2 29

9 Avvägningar inför ett besparingsförslag

Genomgången visar att bostadsbidragens roller som näst sista ovan skyddsnät i socialpolitiken och sista skyddsnät inom bostadspolitiken gör det särskilt angeläget att utforma besparingsförslagen så att de negativa konsekvenserna minimeras. Nedskämingar av bostadsbidragen kan dels medföra vissa tvingas söka socialbidrag vilket ur flera synatt grupper punkter kan ett sämre alternativ än att de uppbär bostadsbidrag anses vara dels leda till att minskningen de generella bostadssubventionema i - av form främst räntebidrag får större genomslag låginkomsthushållens av ekonomi. Från inkomstfördelningssynpunkt talar därförprincipiellt mycket for givet sparmål bör uppnås minskning av generella att ett snarare genom stöd än neddragningar selektiva och inkomstprövade stöd som genom av bostadsbidragen. Det finns dock motiv för att besparingar även skall omfatta selektiva stöd. Ett är att vissa nedskärningar trots allt kan ha mindre negativa fördelnings- och andra effekter än alternativa besparingsåtgärder, exempelvis bidragsreglema inte är ändamålsenligt utformade. Ett annat är om att de inkomstprövade stödens negativa marginaleffekter medför att man återhållsam med dem. Ett tredje motiv är att det kan krävas förbör vara bättrad kontroll och andra åtgärder mot felutbetalningar och fusk. Sådana åtgärder kan också innebära statsñnansiella besparingar. Utredningens uppdrag är att utforma förslag till en minskning av utgifterna för bostadsbidrag med 2,1 miljarder kronor. Mot bakgrund av ca genomgången i avsnitten 2-8 diskuteras nedan vilken allmän inriktning

besparingsåtgärdema bör ha. Hushåll utan barn har vid jämförelser mot socialbidragsgränsen - i genomsnitt bättre ekonomi än hushåll med bam. Detta förhållande accentueras de beslutade neddragningarna av bambidragen. Det genom finns också skäl för att samhället i prioriteringssituation skall lägga en på att stödja barn än vuxna. Ett sådant skäl är rent ekonomer resurser miskt, nämligen att problem med barns personliga utveckling och sociala anpassning kan orsaka stora kostnader i form av framtida kriminalitet, missbrukarvård Ett annat skäl är att barn har mindre möjligheter att m.m. själva för sin situation än och att samhället därför har en ta ansvar vuxna särskild skyldighet att säkerställa en minimistandard för dem. Slutsatsen är att nedskärningarna skall avse hushåll utan än med barn. snarare Om det för att uppnå direktivens krav på besparingar blir nödvändigt dra ned bostadsbidragen till hushåll med bam bör detta ske med att även hänsyn till bl.a. hushållens ekonomiska situation. Statistik visar att det främst är hushåll bestående ensamstående med barn och sammanav boende med många barn har låga inkomster i förhållande till försörjsom ningsbördan socialbidragsgränsen. Detta illustreras i följande - mätt som tablå.

30 Bilaga 2 SOU 1995: 133 Tabell 9.1 Procentandel hushåll med inkomster under socialbidragsgränsen år 1992 Ensamstående Giftasammanboende

Mot den bakgrunden talar mycket för att eventuella neddragningar i första hand bör avse giftasammanboende med få bam. Det skall dock tilläggas att socialbidragsnormen inte tar hänsyn till de stordriftsfördelar som kan finns i stora hushåll. Socialbidragsgränsen kan därför de facto motsvara en något högre ekonomisk standard för hushåll med många barn 3 eller ñer än för mindre hushåll. Vissa inskränkningar av bostadsbidragen för ensamstående med barn kan dock behöva övervägas. En orsak är att giflasammanboende som skenseparerar kan göra betydande vinster i form av högre bostadsbidrag dels för vårdnadshavarens hushåll, dels för umgängesbam och - — bidragsförskott. För att motverka detta behövs bättre kontroll, det men kan också vara befogat med ändringar av regelsystemet. Sådana ändringar kan vara att inräkna åtminstone en del av bidragsförskotten i den bostadsbidragsgrundande inkomsten och att minska bostadsbidragen för umgängesbam. För att av besparings- och rättviseskäl öka bidragens träffsäkerhet bör ñer inkomster tas med i beräkningen av den bostadsbidragsgrundande inkomsten BGI. Det gäller reavinster men kan även motivera att underhållsbidragbidragsförskott inräknas i BGI. Beräkningen av egna företagares BGI måste också förändras så att den bättre speglar denna grupps ekonomiska standard. Dessutom bör förmögenheter över viss en nivå påverka bostadsbidragen. Genomgången i avsnitt 8 tyder på del bostadsbidragen att en av absorberas av bostads-byggföretag och kommuner. Till den delen ger bostadsbidragen således inte någon standardförbâttring för de bidragsmottagande hushållen, eftersom ökade bostadsbidrag motsvaras högre av hyror eller lägre socialbidrag. Om syftet med bostadsbidragen är att förbättra hushållens snarare än bostadsföretagens ekonomi finns det därför skäl för att minska den bostadskostnadsberoende i stället för den inkomstberoende delen av bostadsbidragen. När det gäller kommunernas absorbtion av bostadsbidragen är läget något annorlunda. För det första talar mycket, som nämnts för att ovan, undvika att ñer hushåll behöver söka socialbidrag. För det andra innebär en övervältring på kommunerna i och för sig sänkning statens uten av gifter, men den medför inte någon besparing för den samlade offentliga sektorn. Ett sätt att samtidigt öka bostadsbidragens träffsäkerhet och sänka statens kostnader skulle kunna vara att införa en kraftigare avtrappning av bidragsbeloppen mot bidragsmottagarens inkomst. Enligt 1995 års regler minskar bostadsbidraget med 20 den inkomst för hushåll procent av som, med bam, överstiger 115 000 kr. Det innebär att bostadsbidragstagare kan

Bilaga 2 31

ha sammanlagda marginaleffekter från beskattning, minskning av bostadsbidrag, inkomstberoende daghemstaxor m.m. som ibland uppgår till betydligt över 80 procent. Mot denna bakgrund bör ytterligare höjningar avtrappningen mot inkomst inte genomföras. av Kontrollen bör förbättras for att minska fusk och felutbetalningar och därigenom öka systemets rättvisa och legitimitet. Vidare bör administrationen förenklas for att minska administrationskostnadema. l resten detta avsnitt diskuteras i något större detalj hur en besparing av drygt 2 miljarder kronor skulle kunna åstadkommas. Det görs under tre rubriker: Effektivare kontroll och administration, prövning mot nya inkomstbegrepp m.m. samt sänkta ersättningsnivåer.

Effektivare kontroll och administration

Ett eller mindre självklart sätt att försöka uppnå besparingar är att mer effektivisera kontrollen och administrationen. I vissa fall kan en effektivakontroll kräva ökade administrationskostnader, men administrationen re skall princip ökas bara så länge det innebär en vinst totalt sett, givet som generella krav på rättssäkerhet, rättvisa och god service. För att radikalt förbättra kontrollmöjlighetema bör bostadsbidragen beräknas enligt en metod som liknar den som används för inkomstskatten. Förslaget innebär följande. Det bidragssökande hushållet skall i sin ansökan uppge sin förväntade inkomst under ansökningsperioden. På denna grundval betalas ett preliminärt bostadsbidrag ut. Det slutliga bidragsbeloppet fastställs sedan i samband med den slutliga taxeringen för inkomstskatt och med hjälp av uppgifterna i denna. Uppgifter om bostadskostnader och hushållssammansättning för den definitiva avräkningen hämtas från ansökan om bostadsbidrag, alternativt begärs nya uppgifter i efterhand. För mycket utbetalat preliminärt bostadsbidrag återkrävs och för lågt bidrag utbetalas i efterhand. Det definitiva bostadsbidraget kan bara beräknas kalenderårsvis eftersom taxeringsuppgifter endast finns kalenderår. Det föreslagna systemet blir därför lättast att införa om bostadsbidrag i fortsättningen beviljas kalenderårsvis. Ansökan om bostadsbidrag skulle då kunna lämnas under perioden oktober-december och behandlas av försäkringskassoma fram till januari. För nya sökande, vid större ändringar inkomster och bostadskostnader eller vid förändrade familjeförav hållanden skulle det dock vara möjligt att ansöka under löpande år. En nackdel med att återgå till kalenderårsvisa bostadsbidrag är att arbetsbelastningen för försäkringskassoma blir ojämn över året. Sådana säsongsvariationer förekommer dock inom många verksamheter och när kommunerna hade ansvaret för utbetalningarna av bostadsbidrag utgj ordes bidragsperioden också av kalenderår. Det bör därför vara möjligt även för försäkringskassoma att administrera bostadsbidrag kalenderår.

‘ En liknande metod används även inom studiemedelssystemet.

32 Bilaga 2

Även behåller det nuvarande systemet med bostadsbidrag under om man rullande perioder, på 12 eller 15 månader, kan dock regelverket ändras så att det blir möjligt att göra efterkontroll kalenderårsvis. Den definitiva bostadsbidragsgrundande inkomsten fastställs då per kalenderår med hjälp av inkomsttaxeringen. BGI för varje månad under året blir då en tolftedel av den BGI som med hjälp av taxeringsuppgiftema kan beräknas för kalenderåret. Vid beräkningen av, det preliminära, bostadsbidraget tas hänsyn till detta för att minimera återkrav respektive efterhandsbetalningar av bostadsbidrag. Återkrav respektive efterhandsutbetalning skall ske med ränta enligt

samma regler som för restskatt och skatteåterbäring. Återbetalning av för

mycket erhållet bidrag skall vara obligatorisk och bl.a. ske genom regelmässig kvittning mot andra utbetalningar från försäkringskassan, t.ex. barnbidrag, sjukpenning, föräldrapenning m.m. samt mot överskjutande skatt. Administrationen av bostadsbidragen fördyras av de många ändringar som initieras av bidragstagarna varje år. I genomsnitt lämnar varje bidragstagare ca 2,3 ansökningar per år, enligt uppgifter för budgetåret 199495. En ändring innebär enligt uppgift i stort sett lika mycket arbete för försäkringskassan som en nyansökan och kostnaden för varje ansökan har beräknats till ca 300 kr. Det är uppenbart att en minskning av antalet ändringar skulle sänka administrationskostnadema och sannolikt även bidragsbeloppen. Det föreslagna systemet med preliminära bostadsbidrag och efterkontroll kommer sannolikt att minska antalet ändringar, eftersom den sökande inte går definitivt miste om en bidragsökning om han eller hon avstår från att skicka in en ändringsanmälan. För att ytterligare minska incitamenten att sända ändringsanmälan kan dessutom det preliminära bostadsbidraget utbetalas med utgångspunkt från en tabell med exempelvis månadsinkomster i 500-kronorsintervall och bostadskostnader i 200-kronorsintervall. Vid förändringar inom dessa intervall blir det då meningslöst att skicka ändringsanmälan eftersom bostadsbidraget ändå blir detsamma. En minskning av det genomsnittliga antalet ansökningar från 2,3 till 1,5 per bidragsmottagare och år skulle potentiellt medföra en besparing på 0,8500 00O300 kr, dvs. 120 miljoner kronor. Kalkylen bygger dock ca antagandet att den minskade arbetsbelastningen för kassoma också medför sänkta kostnader och att frigjord personal kan arbete med andra uppgifter, inom eller utom försäkringskassan. Den nuvarande regeln att beslut om bostadsbidrag gäller tills vidare och att försäkringskassan skall kontrollera varje bidragstagare efter 15 månader bör ersättas med en regel att bostadsbidraget är tidsbegränsat, förslagsvis till 12 månader. För att få förlängt bidrag skall bidragstagaren inkomma med en ny ansökan. Fördelarna med en sådan regelförändring är dels att om bidragstagaren inte hör av sig så är presumtionen att bidrag skall sluta utgå i stället att bidrag skall fortsätta att utgå dels att - bevisbördan kravet att visa att mottagaren är berättigad till bidrag - ñyttas från kassan till den bidragssökande.

Bilaga 2 33

Om inte ett system med preliminära bostadsbidrag och efterkontroll genomförs kan i stället en viss förbättring av kontrollen erhållas genom att låta försäkringskassans datasystem ge automatiska signaler till handläggarna bostadsbidrag om någon ändrar sin sjukpenninggrundanav de inkomst. Denna kontrollmetod är dock trubbig då det kan ñnnas skäl for att SGI skall avvika från BGI, exempelvis för personer som studerar eller drabbas längre sjukdom. Dessutom ändras SGI inte så ofta enligt av nuvarande regler, utan huvudsakligen i samband med utnyttjande av försäkringen. Försäkringen utnyttjas inte heller vid sjukfall som är kortare än 14 dagar då sjuklön normalt utgår under denna tid. Utöver bidragstagamas inkomster måste bostadskostnader och hushållsstorlek dvs. bostadsadress kontrolleras. När det gäller bostadskost- - för närvarande, för hyres- och bostadsrätter bara nader torde dessa, som kunna kontrolleras att kassan begär in hyresavier från de sökande genom eller hyresvärden. Ränteutgifter som ingår i bostadsutgiften för villor och bostadsrätter kan i viss utsträckning kontrolleras mot taxeringsuppgifter, dock inte särredovisar ränteutgifter för bostad. som Kontrollen hushållstorleken främst om bidragsmottagaren är av sammanboende med någon är svår att genomföra för försäkringskassan. - För barnfamilj kan det, nämnts, vara lönsamt för de vuxna att en som skenseparera familjen både högre bostadsbidrag då det sammantaget ger och utfyllnadsbeloppet i bidragsforskotten, och kanske även andra förmåner sänkt daghemsavgift. För en tvåbamsfamilj kan det röra sig som flera tusen kronor i månaden i extra skattefri inkomst eller sänkt om kostnad. Problemen med skensepareringar kan dels angripas genom bättre kontroll, dels att minska den ekonomiska lönsamheten. En bättre kongenom troll skulle sannolikt kunna uppnås om det i andra sammanhang föreslagna lägenhetsregistret för att ersätta folk- och bostadsräkningama med registeruttag inrättas. Prop. 199596:90, Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000, m.m. Förutsättningen är dock att det också blir

tillåtet att utnyttja registret för kontroll bidragsmottagare. Åtgärder för

av att göra det mindre ekonomiskt lönsamt att skenseparera behandlas i det avslutande avsnittet.

Prövning mot nya inkomstbegrepp och förmögenhet

Inriktningen på förslagen i denna bilaga är att i huvudsak bibehålla nuvarande inkomstbegrepp och därmed den relativt nära kopplingen till den taxerade inkomsten. Mer genomgripande förändringar i det avseendet diskuteras i stället i betänkandets huvudtext. En möjlighet är att inkludera barnbidrag och bidragsförskott i den bostadsbidragsgrundande inkomsten. Då alla hushåll med bam uppbär barnbidrag ökar dock inte bostadsbidragens träffsäkerhet genom att bambidragen inkluderas i BGI. En sådan ändring av inkomstbegreppet skulle således inte leda till någon annorlunda besparing än en sänkning av

34 Bilaga 2

inkomstgränsema vid bibehållen BGI. Här föreslås därför inte någon sådan ändring av BGI. När det gäller bidragsförskotten och underhållsbidragen är situationen något annorlunda. Alla ensamstående föräldrar har inte bidragsförskott, år 1993 var andelen ca 80 procent. Väntade reformer av underhållsskyldighet och bidragsförskott kan vidare komma att öka skillnaderna mellan olika kategorier av ensamstående föräldrar. Det kan mot den bakgrunden övervägas att åter inräkna bidragsförskott och underhållsbidrag i den bostadsbidragsgrundande inkomsten. Den nuvarande uppdelningen av kapitalinkomster där ränte- och utdelningsinkomster men inte reavinster räknas med i den bostadsbidragsgrundande inkomsten bör ändras. Det finns goda möjligheter att på- verka fördelningen av en placerings avkastning på ränta och reavinst. Detta var också ett huvudskäl bakom införandet av den enhetliga kapitalbeskattningen i samband med skatterefonnen. För att motverka manipulation och för att öka den fördelningspolitiska rättvisan bör alla beskattningsbara kapitalinkomster inkl. reavinster räknas i den bostads- - bidragsgrundande inkomsten. Eventuella reaförluster bör dock endast få kvittas mot reavinster och inte i övrigt få reducera BGI. När det gäller reavinster på bostäder är det rimligt att i BGI endast medräkna den beskattningsbara delen, dvs den del på vilken säljaren inte får uppskov med beskattningen på grund av köp av ersättningsbostad. Självfallet är det ofta svårt att i förväg beräkna storleken på inkomster från reavinster. Om de skall medräknas i BGI bör därför det ovan föreslagna systemet med deñnitiv slutavräkning av bostadsbidraget med hjälp av deklarationsuppgifter införas. En prövning av bostadsbidraget mot hushållets förmögenhet kan delas upp i två delar: prövning mot förmögenhet i den bostad för vilken bostadsbidrag erhålles och prövning mot övrig förmögenhet. Redan prövning mot övri g förmögenhet väcker en vikti g principfråga rörande bostadsbidragens syfte. Skall bidragsreglema följa socialbidragsmodellen där i princip alla realiserbara tillgångar skall användas innan samhället skjuter till pengar i form av socialbidrag eller skall de tillåta att bidragstagarna har en viss förmögenhet Mycket talar för att socialbidragsmodellen är alltför restriktiv för att använda för bostadsbidragen. Hushåll tvingas som göra sig av med allt sitt sparande kan komma att tappa med sugen minskad arbetsvilja och ökat bidragsberoende följd. Å andra sidan är som det obefogat att betala ut bostadsbidrag till hushåll med betydande förmögenheter men små redovisade kontantinkomster. En medelväg är att som enligt tidigare bostadsbidragsregler räkna - en viss procent, förslagsvis 15 procent, av den övriga förmögenheten som inkomst. Av praktiska skäl bör dock inte förrnögenheter under ett visst lägsta belopp ingå. Den övriga förmögenheten bör beräknas tillsom gångar minus skulder utom tillgångar i den bostad för vilken bostads- bidrag erhålls och de skulder som avser denna bostad, beräknade med utgångspunkt från de räntor som ingår i den bostadskostnad ersätts som med bidrag. Negativa nettoförmögenheter skall inte tillåtas sänka den bostadsbidragsgrundande inkomsten.

Bilaga 2 35

Bostadsbidragen för egnahem och bostadsrätter beräknas med utgångspunkt från en boendekostnad som inkluderar ränteutgifter. En del av räntan utgör inñationskompensation som innebär en amortering i reala termer. Bostadsbidragen innebär således delvis en subventionering av fonnögenhetsuppbyggnad. Förmögenhet i bostad vidare avkastning i form av boendeger en tjänster. Vid beskattningen tog man tidigare hänsyn till detta genom att beräkna schablonintäkt som beskattades som inkomst av kapital. Nuen har denna beskattning ersatts med fastighetsskatt. Fastighetsskatten mera kan dock implicit sägas bygga på antagandet om en schablonintäkt på 5,7 procent taxeringsvärdet l,70,3 där 1,7 är fastighetsskatt i procent av av taxeringsvärdet och 0,3 är kapitalskattesatsen. För att motverka subventioneringen av förmögenhetsuppbyggnad, för att ta hänsyn till boendekapitalets avkastning och av rättviseskäl bör en andel, förslagsvis 5,7 procent, av bostadens förmögenhetsvärde överstigande ett visst minsta belopp räknas med i BGI. Regeln bör tillämpas både på egnahem och bostadsrätter. Nuvarande formögenhetsvärden för bostadsrätter utgör ofta en betydligt lägre andel bostadsrättens verkliga värde än taxeringsvärdets andel av av marknadsvärdet for egnahem. Det nyss nämnda förslaget innebär således normalt större höjning av BGI för egnahemsägare än for bostadsrätten sinnehavare, även om det rör sig om bostäder med samma marknadsvärde. För att uppnå neutralitet mellan boendeforrnema krävs därför att det införs individuella taxeringsvärden för bostadsrätter en fråga som utretts och diskuterats tidigare. Egenföretagamas BGI är många gånger svår att beräkna och att kontrollera. Om bostadsbidragen betraktas som en del av skattesystemet talar mycket för att såväl beskattning som bidrag skall utgå från den beskattningsbara inkomsten, med vissa justeringar, för att erhålla BGI. På grund av att egenföretagarnas inkomster är svåra att förutsäga är efterkontroll och slutavräkning av särskilt stor betydelse beträffande denna

grupp

l skattesystemet ñnns därtill vissa möjligheter till fondavsättningar och konsolidering, exempelvis genom skattemässiga överavskrivningar och avsättning till periodiseringsfond. Generellt finns det dock numera mindre möjligheter att bygga upp obeskattade reserver an före reforrneringen av företagsbeskattningen. Reserveringsmöjlighetema syftar till att ge möjlighet till viss konsolidering och resultatutjämning mellan åren. Egenforetagaren kan dock välja att konsumera även vissa av de medel som reserveras. Det innebär att den beskattningsbara inkomsten inte behöver vara ett helt rättvisande mått på egenföretagarens ekonomiska standard. BGI bör därför beräknas på så sätt att åtminstone avsättningar till periodiseringsfond, eventuellt en andel av

5 for egenförtagama finns också Liknande rättvise- och kontrollproblem som beträffande fåmans- och enmansaktiebolagen. Det har dock inte varit möjligt att behandla dem inom ramen för denna bilaga.

36 Bilaga 2

de skattemässiga avskrivningama exempelvis en tredjedel och av- — sättningar till pensionsförsäkringar som överstiger vad löntagare erhåller i form av kollektivavtalade förmåner läggas till den taxerade inkomsten vid beräkning av BGI. Det hävdas ofta att många egenföretagare kan erhålla förmåner utöver vad som nyss diskuterats. Det kan gälla Förmånliga schabloner för egna uttag ur rörelsen, goda möjligheter till avdrag för kostnader för arbetsrum i den egna fastigheten m.m. Sådana förmåner skulle kunna motivera ett schablontillägg till BGI för företagare. Då det saknas grund för att fastställa storleken på en sådan schablon föreslås dock inte något sådant tillägg.

Sänkta ersättningsnivåer

De redan beslutade reglerna för 1996 innebär att hushåll utan bam där någon av de sökande är 29 år eller äldre inte längre kommer att kunna få bostadsbidrag. Hushåll utan barn där de sökande är 18-28 år kommer dock fortfarande att kunna få bostadsbidrag. I en situation med krav besparingar inom bostadsbidragssystemet är det rimligt att så långt möjligt bibehålla stödet till hushåll med försörjningsansvar för bam. Det innebär att en besparing i första hand bör avse kvarvarande bostadsbidrag för hushåll utan barn. Det kan dock finnas särskilda skäl att stödja studerande utan barn som har höga boendekostnader med ett differentierat bidrag som bostadsbidraget. Stödet bör dock inte finnas inom nuvarande bostadsbidragssystem utan överñyttas till studiemedelssystemet. Om så önskas kan en sådan differentiering finansieras genom att en del av det nuvarande anslaget för bostadsbidrag till studerande förs över till studiemedlen. Bostadskostnadema varierar regionalt, med större skillnader för egnahem och bostadsrätter än för hyresrätter. Det innebär att en för riket enhetlig högsta gräns för den bostadskostnad som ger rätt till bostadsbidrag ger möjlighet till en högre bostadsstandard i vissa regioner än i andra. En rimlig besparingsmöjlighet är mot den bakgrunden att bibehålla de nuvarande övre gränserna för bostadskostnader i högkostnadsregioner främst storstadsområdena och sänka de övre gränserna för bostads- - kostnad i övriga landet. De administrativa svårigheterna med en sådan differentiering torde vara små. Skulle denna besparing inte vara tillräcklig kan man överväga en generell sänkning av de övre boendekostnadsgränsema. En sådan sänkning har fördelen att den minskar möjligheterna för fastighetsägare och byggherrar att ta ut höga boendekostnader, framför allt i mindre attraktiva områden. Med tanke på barnfamiljemas ekonomi i förhållande till socialbidragsnormen vilken dock inte tar hänsyn till stordriftsfördelar vid många barn och med tanke de nedskärningar av bl.a. barnbidragen - som redan beslutats så verkar det olämpligt att föreslå några neddragningar av det särskilda bidraget.

Bilaga 2 37

minska incitamenten för skenseparationer bör det slutligen För att bl.a. sänka bostadsbidragen för s.k. umgängesföräldrar. Dessa kan övervägas att erhålla bidrag för boendekostnader, inte det särskilda för närvarande men bidraget för bam.

Fördelnings- och budgeteffekter av

besparingar inom bostadsbidragen

l Sparförslag inom bostadsbidragsutredningen

l denna bilaga redovisas analyser de ekonomiska effekterna av de av alternativ till besparingar presneteras i kapitel 12. För varje som sparförslag analyseras respektive åtgärds budgeteffekt, antalet hushåll som åtgärden, inkomstförändringen bland berörda hushåll, risken för berörs av övervältringar på socialbidragen samt inverkan på inkomstfördelningen. l analyserna görs uppdelning besparingsförslagen; dels förslag som en av utvärderas endast för bostadsbidragstagande barnfamiljer, dels förslagen utvärderas För samtliga bostadsbidragstagare. Utformningen av som förslag överensstämmer inte alltid exakt med de förslag som presenteras i kapitel 12. I bilagans kapitel 3 beskrivning av förslagen. Följande ges en sparförslag har analyserats.

Sparförslag utvärderas endast för bostadsbidragstagande som barnfamiljer

Inkomstprövningen skärps för egenföretagare. Fönnögenhetsprövning, exkl. taxeringsvärdet för eget hem, införs. En del taxeringsvärdet för eget hem 5,6 % inkluderas i den av - bidragsgrundande inkomsten. Ett bidragsförskott inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten för hushåll som erhåller underhållsbidrag. Den bidragsberättigande bostadsytan begränsas. Övre boendekostnadsgränsen för hushåll utanför storstadsregionerna sänks med 500 kr. Nuvarande inkomstgränser ersätts med individuella inkomstgränser för giftasammanboende. Ersättningsandelama för den bidragsgrundande boendekostnaden sänks med 5 procentenheter i båda intervallen. Den nedre boendekostnadsgränsen för gifiasammanboende höjs med 200 kr. 10. Inkomstgränsen sänks med 7 000 kr.

2 Bilaga 3

Sparförslag som utvärderas för samtliga bostadsbidragstagare

11. Bostadsbidrag till studerande ungdomar slopas samtidigt som

ersättningsreglema förändras för studerande ungdomar se exempel i

kapitel 3. 12. Bostadsbidrag till ungdomar slopas.

2 Metod

Modell

Budget- och fördelningseffekter av respektive sparforslag har analyserats med hjälp av en mikrosimuleringsmodell som Statistiska centralbyrån SCB utarbetat i samarbete med regeringskansliet. I denna modell efterbildas gällande skatte- och bidragsregler. För varje individ och hushåll i databasen görs individuella beräkningar skatt och bidrag så av att en disponibel inkomst för vart och ett hushållen kan beräknas. Man av kan säga att ett omfattande bokföringsschema utförs för varje individ och hushåll som ingår i urvalet. Resultaten räknas därefter för att upp avse hela befolkningen. Genom att ändra i modellens regler för skatte- och bidragssystemen kan såväl fordelningseffekter påverkan den som offentliga budgeten av olika regeländringar beräknas. I beräkningarna beaktas inte de eventuella förändringar i individemas beteende, t.ex. vad gäller arbete och sparande som besparingsförslagen kan ge upphov till. Detta beror på att det råder osäkerhet om vilka beteendeförändringar som kan uppträda för olika grupper, hur omfattande dessa förändringar kan bli samt när i tiden som de kan uppkomma.

Data

Den offentliga inkomststatistiken redovisas med års eftersläpning, ett par eftersom den grundas bl.a. självdeklarationer och kontrolluppgifter. Beräkningarna är därför baserade på statistiska uppgifter och intervjuer för år 1993 för de ca 13 000 hushåll som ingår i SCB:s årliga inkomstfördelningsundersökning HINK 93. En databas med 1996 års demografiska sammansättning och ekonomiska villkor har erhållits att 1993 års genom datamaterial skrivits fram på ett schablonmässigt sätt. Detta innebär att det blir möjligt att göra approximativa bedömningar 1996 års av förhållanden. Alla beräkningar är således utförda för inkomståret 1996 och jämförelser är gjorda utifrån 1996 års regelsystem.

SOU 1995: 133 Bilaga 3 3

Definitioner

Redovisningsgrupper

Bostadsbidragen betalas främst till hushåll med lägre inkomster i förhållande till försörjningsbördan, dvs. hushåll som befinner sig i den nedre delen inkomstfördelningen. En analys av åtgärdernas förav delningseffekter omfattar alla hushåll i landet skulle därför endast som visa att effekterna huvudsakligen uppkommer just för hushåll med lägre

inkomster i den nedre delen av fördelningen se diagram 2.1.

Diagram 2.1 Förändring av disponibel inkomst lör samtliga hushåll i dccilgrupper efter disponibel inkomst; en kombination av sparlörslag 1-7 procent Decilgrupper

-1,20 .-

Hushållen har i redovisningen i decilgrupper delats efter den disponibla inkomsten korrigerad för försörjningsbörda. För att göra det möjligt att bättre granska hur olika åtgärder slår inom har bostadsbidrag redovisas fördelningseffektema de grupper som nu endast för berörda hushåll i fortsättningen. Fördelningseffektema av de åtgärder berör barnfamiljer redovisas således endast för de barnsom familjer får bostadsbidrag innan förslagen genomförs. Analysen visar som således hur åtgärderna träffar inom gruppen barnfamiljer med bostadsbidrag, inte hur de träffar inom gruppen barnfamiljer eller hur effekterna fördelas på samtliga hushåll i landet.

Åtgärderna berör ungdomar redovisas däremot för samtliga hushåll

som med bostadsbidrag. I tabell 3.1 har däremot samtliga hushåll beaktats för att få jämförbara fördelningsmått. I förslagen för barnfamiljer har bostadsbidrag till ungdomar slopats. Bostadsbidragsutredningens huvudförslag bygger ett nytt inkomstprövningssystem. I denna bilaga förutsätts därför att det nya systemet är infört. I det inkomstprövningssystemet fastställs det definitiva nya

4 Bilaga 3

bostadsbidraget utifrån i huvudsak registeruppgifter. I avvaktan på taxeringen utbetalas ett preliminärt belopp som i efterhand regleras mot det definitiva bidragsbeloppet. Det betyder att myndigheterna kan komma att kräva tillbaka utbetalat bostadsbidrag om inkomstuppgiftema i ansökan inte överensstämmer med registeruppgiftema. l analyserna används faktiska inkomster på motsvarande sätt som i det nya inkomstprövningssystemet. Bidragsgrundande inkomst fastställs som summan av den taxerade årsinkomsten, studiebidrag, kapitalinkomster inkl. reavinster och vissa skattefria transfereringar såsom dagersättning och utryckningsbidrag vid vämplikt. Utifrån den bostadsbidragsgrundande inkomsten beräknas ett bostadsbidrag. Eftersom alla bidragsberättigade inte ansöker om bostadsbidrag måste en bedömning göras av hur stor del verkligen får bostadsbisom drag. I analysen har alla hade bostadsbidrag 1993 antagits få som bostadsbidrag vid den nya beräkningen om de enligt modellen är berättigade till bostadsbidrag. Dessutom har statistik över faktiskt utbetalat bostadsbidrag använts för antagande om hur många ytterligare som kommer att erhålla bostadsbidrag.

Disponibel inkomst och konsumtionsenhet

Fördelningsanalyser påverkas mycket av hur inkomsterna definieras och hur man justerar inkomster med hänsyn till hushållens olika försörjningsbörda. l denna analys används den officiella inkomststatistiken som bygger på taxeringen och de definitioner som gäller denna. Disponibel inkomst definieras som den inkomst ett hushåll har kvar efter att som hänsyn tagits till skatter och bidrag. För att kunna göra jämförelser mellan hushåll av olika storlek har for varje hushåll den disponibla inkomsten dividerats med antalet konsumtionsenheter. En konsumtionsenhet är en vikt för varje individs konsumtion. Det viktsystem som används baseras på Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnonn. Vikten är l,l6 för ensamstående, 1,92 för giftasammanboende, 0,56 för barn 0-3 0,66 för barn 4-10 år och for äldre barn är vikten 0,76. Disponibel inkomst efter boendekostnad har tagits fram speciellt för dessa beräkningar och definieras som disponibel inkomst minus det minsta värdet faktisk av bostadskostnad och skälig bostadskostnad. Bedömningen skälig av bostadskostnad baseras Socialstyrelsens och Riksförsäkringsverkets normer for bostadskostnader 1995 vid beräkning av underhållsbidrag.

Budgeteffekt

Budgeteffektema avser det årsvisa utfallet innan hänsyn har tagits till eventuella effekter socialbidragen. Dessa beräkningar kan något avvika från de som redovisats tidigare i betänkandet på grundval Riksförav säkringsverkets kalkyler, bl.a. som följd statistisk osäkerhet. Vid av

Bilaga 3 5

jämförelser med historiska data bör beaktas att givna budgeteffekter beräknats med utgångspunkt från det nya inkomstprövningssystemet.

Risk för övervältring på socialbidrag

Besparingsförslag inom bostadsbidragssystemet inverkar på utbetalat socialbidrag, bl.a. eftersom ett hushåll kan få socialbidrag först efter att de ansökt om de generella bidrag som de är berättigade till. Det finns ännu inga färdiga metoder för att beräkna hur socialbidragen kan komma att påverkas av ändrade regler inom andra transfereringar och sådana beräkningar kommer alltid att vara mycket osäkra. Kommunernas socialbidragsnormer varierar och många tillämpar normer som är lägre än de som Socialstyrelsen rekommenderar. Socialbidrag lämnas endast efter en grundlig individuell behovsprövning av familjens förhållanden vid behovstillfallet. Många som har låga inkomster är av olika skäl inte berättigade till kontantstöd, t.ex. om inkomsten är låg till följd av frivilligt deltidsarbete men de kan ändå få bostadsbidrag som utfyllnad av den låga inkomsten. För bl.a. egenföretagare och jordbrukare är den taxerade inkomsten en dålig mätare på den ekonomiska standard, som bedöms bl.a. vid prövning av socialbidrag. Socialbidrag beviljas endast undantagsvis eller inte alls till familjer med förmögenhet, dyrt boende, bil som inte behövs för arbetet etc. Beräkningar som baseras på årsinkomster fångar inte de hjälpbehov som kortvarigt kan uppkomma under året vid inkomstminskningar eller som till följd av oväntat stora utgifier. Utöver denna osäkerhet som följer av beräkningstekniska skäl tillkommer också den osäkerhet som beror familjemas benägenhet att söka socialbidrag. Denna ansökningsbenägenhet torde variera över tiden och påverkas bl.a. av tillgången till annan hjälp från anhöriga, till kreditkort, allmänna attityder och det stigma som anses förknippat med socialbidrag. Det saknas i stort sett helt empirisk forskning till grund för bedömningar av hur denna ansökningsbenägenhet förändras. Bostadsbidragen utges till betydande del till familjer som har socialbidrag eller som med sänkta bostadsbidrag skulle kunna bli berättigade till socialbidrag. Det är därför nödvändigt att så långt som möjligt bedöma riskerna att besparingar i bostadsbidragen övervältras socialbidragen. Tre indikatorer har använts som ledning för denna bedömning. Den första indikatom visar andelen bostadsbidragstagande hushåll under socialbidragsnormen efter de olika besparingsåtgärdema. Den andra indikatom mäter den summerade skillnaden mellan socialbidragsnivån och den disponibla inkomsten för de hushåll som har inkomster under socialbidragsnivån resursgap. Den tredje indikatom ger ett minimimått det ökade socialbidragsbehovet. Den mäter nämligen det ökade socialbidragsbehovet 1996, till följd av bostadsbidragssänkningen, för de hushåll som enligt den databas som använts hade socialbidrag 1993. Redan i utgångsläget finns det därför ett stort antal bostadsbidragshushåll vars inkomster understiger socialbidragsnormen.

6 Bilaga 3

Socialbidragsgränsen definieras enligt Socialstyrelsens socialbidragsnorm plus faktisk bostadskostnad dock högst normen för skälig bostadskostnad, faktiska resekostnader, fackföreningsavgift 200 krmånad samt faktisk bamomsorgskostnad. Av de skäl som nämnts följer att beräkningarna skall tolkas som indikatorer på risker för övervältringar, inte som en prognos av utfallet efter det att åtgärder vidtagits.

Fördelningsmått

Gini-koefficienten är ett av de vanligast förekommande måtten på graden av ojämnhet i en inkomstfördelning. Koefficienten kan anta värden mellan noll och ett. Ju högre värden koefñcienten antar desto större är inkomstspridningen. Decilkvoten är ett mått på inkomstskillnaden mellan höginkomsthushåll och låginkomsthushåll. Ju högre värde på decilkvoten desto större är skillnaden. Vid mätningen av decilkvoten görs först en rangordning av hushållen efter storleken på disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Därefter delas hushållen i tio olika grupper, deciler. l den första decilgruppen finns de 10 % av hushållen som har de lägsta disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet. I den andra decilgruppen finns de 10 % av hushållen som har de näst lägsta disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet osv. Själva decilkvoten beräknas genom att dividera medelinkomsten för decil nio med medelinkomsten för decil två. Såväl Gini-koefficienten som decilkvoten är mått som med en enda koefficent ger en övergripande beskrivning av hela inkomstfördelningen. Måtten är trögrörliga. Därför kan även små förändringar av dessa koefficienter tyda betydande reella förändringar av fördelningens utseende.

3 Resultat

Följande punkter bör således beaktas vid granskningen av resultaten:

Referensen utgörs av 1996 års ekonomiska förutsättningar. - Endast statiska effekter redovisas, dvs. inga beteendeforändringar till följd av sparâtgärdema beaktas. — Resultaten avser kortsiktiga effekter. Effekter av enskilda åtgärder kan inte utan vidare adderas. lndikatorema på risken för övervältring socialbidragen bedöms ha en mindre grad av säkerhet än övriga beräkningar. Beräkningarna baseras på en urvalsundersökning varför resultaten omgärdas med en statistisk osäkerhet.

Bilaga 3 7

Tabell 3 beskriver respektive sparförslag vad gäller budgeteffekt, antal berörda hushåll, förändring i genomsnittlig disponibel inkomst, Ginikoefficient och decilkvot. Ju högre värde fördelningsmåtten Ginikoefñcient och decilkvot har desto ojämnare är inkomstfördelningen.

Tabell 3.1 Budget- och fdrdelningseffekter av olika sparfiirslag inom bostadsbidragsutredningen

Sparförslag Budget- Minskning av Hushåll som Fördelningsför- disp. inkomst berörs av mått avseende stärk- bland berörda åtgärden hushåll i bening hushåll tolkningen

Mkr Kr’ % Antal %‘ Gini Decil 9 decil 2

Referens 0,2650 2,4434

Ungdomar Slopat till icke studenter 11 450 7 400 ll,3 61 000 l,2 0,2656 2,4504 Slopat för alla ungdomar 12 500 8 400 13,0 61 000 1,2 0,2657 2,4504

Barnfamiljer: Näringsinkomst 1 100 5 500 3,5 22 000 0,4 0,265l 2,4486 Förmögenhetsprövning 2 100 5 000 3,2 21 000 0,4 0,265l 2,4452 Taxeringsvärde eget hem 3 350 4 300 2,2 86 000 1,7 0,2652 2,4453 Bidragsförskott 4 350 2 600 1,5 136 000 2,7 0,265l 2,4432 Begränsning av bostadsytan5 450 5 400 3,2 84 000 1,7 0,2653 2,4485 Regional differentiering 6 200 2 300 1,3 95 000 1,9 0,265l 2,4428 Individuella inkomstgränser 7 350 6 100 3,6 60 000 1,2 0,2652 2,4487 Ersättningsandel 8 600 1 800 1,0 335 000 6,7 O,2653 2,4468 Höjd boendekostn.gräns 9 250 1 800 1,0 139 000 2,8 0,265l 2,4470 Inkomstgräns 10 350 1 400 0,8 248 000 5,0 O,2652 2,4420 Kombination 1 t.o.m. 7 1 700 6 000 3,5 279 000 5,6 0,2660 2,4626

Effekter av enskilda förslag kan inte utan vidare adderas. 1Givet att bostadsbidraget slopats för alla ungdomar,dvs. att förslag 12 redaninförts. l Medelvärde. ‘ Av samtliga hushåll.

l tabell 3.1 förutsätts, enligt betänkandet, att bostadsbidraget är slopat för ungdomar vid regelberälmingarna för barnfamiljer. Slopandet av bostadsbidrag till ungdomar har en betydande inverkan på inkomstfördelningen eftersom många ungdomar befinner sig i de lägsta decilgruppema. Gini-koefficienten och decilkvoten ökar kraftigt. Sparförslagen för barnfamiljer som förutsätter att bostadsbidragen till ungdomar slopas kommer därför att ha en utjämnande effekt på den nya inkomstfördelningen. Detta eftersom de bidragstagande vars inkomst sänks till följd av spartörslagen återfinns högre upp i inkomstskalan än

8 15-1307

8 Bilaga 3

ungdomarna. Fördelningsmâtten kommer att minska igen. Den samlade effekten av att slopa bostadsbidrag till ungdomar samt att införa sparförslag för barnfamiljer kan därför bli både positiv och negativ jämfört med förhållandema före dessa förändringar referensen. Endast kombinationsförslaget för barnfamilj er visade sig Öka inkomstspridningen ytterligare. I tabell 3.2 redovisas med hjälp av tre olika mått risken för övervältring på socialbidragen av respektive sparförslag. Det bör ånyo betonas att om ett hushålls inkomst understiger socialbidragsnormen behöver det inte betyda att familjen är berättigad till socialbidrag. Många hushåll med låg förväwsfrekvens, förmögenhet, underhåll från annat håll eller som har eget företag, studerar eller bor på institution kan ha inkomster under socialbidragsnivån utan att vara berättigade till socialbidrag. Dessutom söker inte alla socialbidragsberättigade socialbidrag.

Tabell 3.2 Risk för övervältring på socialbidragen för bostadsbidragsberättigade barnfamiljer

Sparförslag Budget- Andel bostadsbidrags- Förändring av Minskat bostadsförstärk- berättigade barn- inkomstsumman bidrag till husning familjer under under social- håll med socialsocialbidragsnormen bidragsnormen bidrag 1993 Milj kr % Föränd- Milj kr Milj kr ring

Referens 32,7 Näringsinkomst 100 32,9 0,2 70 0 Förmögenhetsprövning2 100 32,7 0,0 10 0 Taxeringsvärde eget hem3 350 34,6 1,9 120 10 Bidragsförskott4 350 34,5 1,8 30 20 Begränsning av bostadsytan5 450 34,5 1,8 180 30 Regional differentiering6 200 33,8 1,1 70 20 Individuella inkomstgränser7 350 33,2 0,5 210 40 Ersättningsandel8 600 36,4 3,7 200 80 Höjd boendekostnadsgräns9 250 33,3 0,6 110 40 1nkomstgräns10 350 34,3 1,6 80 20

Effekter av enskilda förslag kan inte utan vidare adderas. 2 Procentenheter.

Resultaten i ovanstående tabell bör tolkas med särskild försiktighet eftersom de bygger på skattningar för ganska få hushåll. Av de ca 13 000 hushållen i urvalet är 1 121 hushåll bostadsbidragstagare 1996 och av dessa har 446 hushåll disponibla inkomster under socialbidragsnormen 1996 och 330 hushåll var socialbidragstagare 1993.

sou 1995:133 Bilaga 3 9

Fördelningsanalyser

I följande diagram och kommentarer redovisas närmare fördelningsanalyser av respektive åtgärd. Till skillnad från resultaten i tabell 3.1 har

dessa beräknats för olika redovisningsgrupper se Deñnitioner. För varje

sparförslag har förändringen i disponibel inkomst per konsumtionsenhet respektive disponibel inkomst efter boendekostnad per konsumtionsenhet beräknats. Detta har gjorts för olika indelningar. De grupperingar som använts är decilgrupp, hushållskategori, boendeforrn och boenderegion. Hushållskategoriema som använts betecknas E1, E2, E3+, GSl, GS2 och GS3+. Dessa beteckningar betyder ensamstående eller giftasammanboende med 3 eller flera bam. Observera att diagrammen delvis har olika skalor för att profilen av effekterna skall kunna observeras. De olika förslagen till besparingar inom bostadsbidragen uppvisar stora skillnader när det gäller fordelningseffekter och risker för övervältringar på socialbidragen. Förslagens ekonomiska konsekvenser varierar kraftigt för berörda hushåll. l genomsnitt medför åtgärderna minskningar den av disponibla inkomsten på mellan ca 2 000 kr och ca 8 000 kr vilket per motsvarar en minskning med ca 1-13 %. Bakom dessa genomsnitt är naturligtvis spridningen betydande, där vissa familjer får minskningar med över 10 000 kr och andra endast med några hundra kronor. De flesta sparforslagen har en regressiv karaktär, dvs. bostadsbidragsberättigade barnfamilj er med lägre ekonomisk standard träffas något hårdare än familjer med en högre standard. Det visas både i decildiagrammen samt fördelningsmåtten Gini-koefficienten och decilkvoten för hela

befolkningen. Ökningen är i flera fall betydande med hänsyn till de

måttliga besparingar som åstadkoms. Det sammanhänger med att bostadsbidragen generellt sett har en hög fördelningspolitisk träffsäkerhet. Den disponibla inkomsten efter kostnaden för boendet får definition per större relativ effekt, men fördelningsproñlen är för de flesta förslagen densamma. För att underlätta analysen av alternativen har följande frekvensdiagram tagits fram. Diagram 3.1 visar att med den använda metoden för att korrigera för familjernas försörjningsbörda så hamnar ensamstående med barn oftare högre upp i inkomstfördelningen.

10 Bilaga 3

Diagram 3.1 Decilgruppernas sammansättning på olika hushållskatcgorier

100%

E G33+ 80% I G$2 60% E GS1 U E3 40% H E2 20% E51 E1

0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decilgrupper

Diagram 3.2 Decilgruppernas sammansättning i olika socioekonomiska grupper

EJ Övriga

I Tjänstemän

IB Arbetare

El Företagare Jordbrukare

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decilgrupper

l lnkomstprövningen skärps för egenföretagare

Förslaget innebär att företagares näringsinkomster skrivs upp med 25 % vid beräkningen av bidragsgrundande inkomst, dock lägst till 50 000 kronor. Denna åtgärd beräknas komma att beröra endast ca 22 000 barnfamiljer, den medför en relativt stor genomsnittlig minskning av deras men disponibla inkomster, 3,5 %. Decilfördelningen visar att åtgärden ca träffar främst hushåll i den nedre delen av inkomstfördelningen och främst giftasammanboende barnfamiljer. Vid bedömningen av detta resultat skall särskilt beaktas att den taxerade inkomsten anses vara ett bristfälligt mått på den ekonomiska standarden bland egenföretagare. Åtgärden berör i högre grad familjer med hem och i Övriga egna boendeformer, där inräknas jordbruksfastigheter, andelslägenheter och familjer med tjänstebostad eller inneboende.

Bilaga 3 11

Den statiska beräkningen av risken för övervältring indikerar en, med hänsyn till besparingen, ganska stor risk. Denna får betraktas som kraftigt överskattad om man tar hänsyn till att socialbidrag endast undantagsvis beviljas hushåll som har låga inkomster i egna företag.

2 Förmögenhetsprövning, exkl. taxeringsvärdet för eget hem, införs

Till bidragsgrundande inkomst läggs 15 % av den del av förmögenheten som överstiger 100 000 kronor respektive 200 000 kronor för ensamstående respektive giftasammanboende. Även denna åtgärd berör mindre ett antal hushåll, ca 21 000 barnfamiljer och den medför också genomsnittligt en ganska stor minskning av hushållens disponibla inkomst, ca 3,2 %. Med tanke på att man inför en förmögenhetsprövning kan det synas märkligt att inkomstspridningen ökar, att åtgärden i högre grad genom förefaller att träffa hushåll i den nedre delen inkomstfördelningen. av Detta visar hur missvisande mätningen av inkomster kan vara, särskilt för jordbrukare och egna företagare. För dessa speglar taxerad inkomst inte

väl den ekonomiska standarden. Åtgärden berör i stort sett endast hushåll i Övriga boendefonner, främst barnfamiljer lever i jordbruksfastig-

som heter och andelslägenheter. Risken for övervältring på socialbidragen är enligt indikationema ringa.

3 En del av taxeringsvärdet för eget hem 5,6 % inkluderas i den - bidragsgrundande inkomsten

Åtgärden kan väntas beröra betydligt fler barnfamiljer, 86 000, och den

ca ger en något lägre minskning av den disponibla inkomsten i genomsnitt än föregående alternativ. Även denna åtgärd ökar inkomstspridningen, eftersom effekterna i högre grad berör familjer med lägre inkomster.

Ökningen är dock måttlig i förhållande till besparingens storlek. Till

skillnad mot övri ga förslag träffar denna särskilt giftasammanboende med två eller flera barn och i stort sett enbart de som bor i egna hem. Det kan förmodas att åtgärden i särskild grad kommer att beröra egenföretagare och jordbrukare. Enligt indikatorema kan en betydande del av besparingen komma att vältras över på socialbidragen, både andelen hushåll under och normen resursgapet ökar relativt mycket.

4 Ett bidragsförskott inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten för hushåll som erhåller underhållsbidrag

Denna åtgärd berör jämförelsevis många barnfamiljer, 136 000. Den ca medför dock en relativt liten sänkning av dessa familjers genomsnittliga

disponibla inkomster, ca 1,5 %. Åtgärden träffar i högre grad hushåll i de

övre decilgruppema, främst ensamstående och hushåll som bor i hyres-

12 Bilaga 3

lägenhet eller bostadsrätt. Detta förefaller kanske märkligt men enligt diagram 3.1 befinner sig de ensamstående med barn i de övre decilgrupperna bland barnfamiljer med bostadsbidrag. Risken för övervältring på socialbidragen är enligt indikatorema ganska liten med tanke på besparingens storlek.

5 Den bidragsberättigande bostadsytan begränsas

En differentierad begränsning av boendeytan beroende antal barn införs. Exempelvis barnfamiljer med ett barn får som högst ha en boendeyta 90 kvm, justeras bidragsgrundande boendekostnaden annars

Åtgärden beräknas beröra ca 84 000 barnfamiljer och deras genom-

ner. snittliga disponibla inkomster förväntas minska med ca 3,2 %. Jämfört med ovanstående sparförslag medför denna åtgärd en ökad inkomstspridning eftersom den i huvudsak berör de lägre decilgruppema. Främst träffas giftasammanboende med ett eller två barn och familjer boende i eget hem eller Övriga boendefonner i huvudsak jordbrukare. - Dessutom förefaller denna åtgärd i högre grad träffa hushåll som bor i små kommuner. En förhållandevis stor andel besparingen kan komma att övervältras av socialbidragen enligt indikatorema.

6 Övre boendekostnadsgränsen för hushåll utanför storstadsregionerna sänks med 500 kr

Denna åtgärd väntas beröra relativt många hushåll, ca 95 000 bamfamiljer. Deras disponibla inkomster beräknas minska med ca 1,9 % vilket är betydligt lägre genomsnittlig inkomstminskning än i föregående en

förslag. Åtgärden träffar familjer i de lägre decilgruppema något hårdare. främst familjer boende i bostadsrätter, hem och Övriga

Det är egna boendefonner påverkas. Gifiasammanboende träffas i högre grad än som ensamstående. Familjer med ett och två barn påverkas mer än familjer med tre barn, vilket sammanhänger med bostadsbidragssystemets utformning. Enligt indikatorema kan en relativt stor andel av besparingen komma att övervältras på socialbidragen. Både andelen hushåll under socialbidragsnorrnen och resursgapet ökar relativt mycket.

7 Nuvarande inkomstgränser ersätts med individuella inkomstgränser för giftasammanboende

För giftasammanboende beräknas bostadsbidraget på en bidragsgrundande inkomst där makens respektive makans inkomst sätts som lägst till 58 500 kr. Även denna åtgärd träffar bostadsbidragstagare i de lägre decilgrupper- Cirka 60 000 barnfamiljer berörs och deras genomsnittliga disponibla na.

Bilaga 3 13

inkomster beräknas minska med ca 3,6 %. Åtgärden träffar således

en jämförelsevis liten grupp hushåll ganska hårt. Det är viktigt att betona att en del av dessa hushåll kan ha valt låg forvärvsñekvens och får en därmed en lägre ekonomisk standard. Främst är det giftasammanboende

med ett barn och hushåll boende i hem och Övriga boendeformer

egna som berörs. Resursgapet ökar relativt mycket vilket indikerar att en betydande del av besparingen kan komma att övervältras på socialbidragen.

8 Ersdttningsandelarna för den bidragsgrundande boendekostnaden sänks med 5 procentenheter i båda intervallen

Ersättningsandelen är helt bestämmande för den del av bostadsbidraget som är beroende av boendekostnaden. sänkningen denna drabbar av därför så gott som alla bostadsbidragstagande barnfamiljer, vilket är ca 6,7 % av samtliga hushåll i Sverige. Disponibel inkomst minskar dock endast omkring l % for samtliga indelningsgrupper när ersättningsandelen sänks i de båda intervallen. Eftersom åtgärden påverkar samtliga bostadsbidragstagande barnfamiljer kan den direkta övervältringseffekten på socialbidrag bli betydande.

9 Den nedre boendekostnadsgränsen för giftasammanboende höjs med 200 kr

När den nedre boendekostnadsgränsen höjs för gifta och sammanboende barnfamiljer påverkar det alla bostadsbidragstagare i den gruppen.

Åtgärden berör barnfamiljer med lägre inkomster eftersom dessa ofia

mer också har lägre boendekostnader. Minskning for hushåll berörs kan som jämföras med tidigare förslag om sänkt ersättningsandel. Gifta och sammanboende har med denna decilindelning hamnat i de lägre decilgrupperna av samtliga bostadsbidragstagande barnfamiljer, vilket förklarar effekterna i de lägre decilema och ökar också risken för övervältring på socialbidrag. Dessa bor också oftare i hem. egna

l0 Inkomstgränsen sänks med 7 000 kr

De bostadsbidragstagande barnfamiljer har högst inkomster påverkas som av sparförslaget, omkring 250 000 hushåll, dvs. åtgärden har en progressiv profil till skillnad från de flesta andra förslagen. Däremot minskar

inte den disponibla inkomsten än i genomsnitt 0,5-1,0 %. Åtgärden

mer verkar slå hårdare på barnfamiljer med ett barn än med fler barn vilket kan bero att fler barn man har, desto mindre betydelse har inkomsten för beräkningen av bostadsbidraget.

14 Bilaga 3

Eftersom förslaget påverkar dem med högre inkomster bör det inte ha så stor övervältringseffekt på socialbidragen. Det indikerar också de tidigare framtagna socialbidragsmåtten.

11 Bostadsbidrag till studerande ungdomar slopas samtidigt som ersättningsreglerna förändras för studerande ungdomar

Cirka 60 000 ungdomshushåll beräknas ha bostadsbidrag 1996 varav ca 13 000 är studerande hushåll. Huvudförslaget i bostadsbidragsutredningen innebär ska slopa bidraget till ungdomshushåll, men utredningen att man dock att ett speciellt bostadsstöd för studerande bör övervägas. anser Utredningen lägger inte fram något förslag till utformning av ett sådant bostadsstöd. Men vi har ändå bedömt det intressant att räkna på ett som i samråd med utredningen. exempel som utarbetats Exemplet för studerande ungdomar innebär att hyresgränsema differentiberoende det är en eller två personer i hushållet. Dessutom eras om sänks ersättningsgraden. För enpersonhushåll ersätts 40 % av boendekostnaden i ett intervall från l 800 kr upp till 3 000 kr. För tvåpersonhushåll ersätts 40 % boendekostnaden i ett intervall från 3 000 kr upp till av 4 500 kr. Avtrappningen mot de studerandes inkomster sänks från 33 % till 20 %. Bostadsbidragstagande ungdomarna tillhör de bostadsbidragstagare som har lägsta disponibel inkomst efter försörjningsbörda. Därför kommer förändring och slopande dessa bostadsbidrag att slå i den lägsta decilen av bostadsbidragstagare. lnkomstspridningen kommer förmodligen att öka av relativt mycket vilket också på de trögrörliga fördelningsmått som syns redovisas. l genomsnitt beräknas i detta förslag ungdomshushållen förlora ca den disponibla inkomsten. Sparförslaget har mycket stor 11,3 % av inverkan på ungdomshushållens ekonomi och risken för övervältring på socialbidragen förefaller stor.

12 Bostadsbidrag till ungdomar slopas

Här slopas även bostadsbidraget för studerande ungdomar. Den genomsnittliga minskningen den disponibla inkomsten ökar till 13,0 % och av Gini-koefficienten ökar ytterligare. Besparingen blir endast 50 miljoner kr större än när bostadsbidraget inte helt slopats för studerandehushåll. Detta hälften det bostadsbidrag betalas ut till studerande motsvarar av som ungdomar med det inkomstprövningssystemet. nya Detta förslag kan betraktas andra referens när förslagen för som en bamfamiljema analyseras, eftersom det då förutsätts att bostadsbidraget är slopat för samtliga ungdomshushåll.

SOU 1995: 133 Bilaga 3 15

Spar-förslag1: Inkomstprövnlngon skärps för cgoniiinugan. Budgeteffekt: 100 mil] kt.‘ Relativ förändring i disponibel inkomst I Relativ förändring i disponibel inkomst efter boendekostnader

-0,1 -0,2 -0,3 -0,4 °v-0,5 -0,6 -0,7 -0.8 -0.9

E1 E2 E3+ GS1 GS2 GS3+ Hushållstyp

Hyreslägenhet Bostadsrätt Eget hem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm S1or—Goteborg Övriga 75000 inv Övriga Region

Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

16 Bilaga 3 sou 1995:133

Sparförslag 2: Fönnögcnhoaprövnlng, exkl taxorlngsvördct fiir egot hem, Inflirs. Budgotoflbkt: 100mIIj kr. E Relativ förändring i disponibel inkomst . Relativ forandring i disponibel inkomst efterboendekostnader

-0.4 %-O 6 -0,8

E1 E2 E3+ GS1 GIS2 GS3+ Hushållstyp

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75 000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

Bilaga 3 17

Sparförslag 3: En del av taxerlngsvärdet för eget hem 6 % inkluderas i den - bidragsgrundande inkomsten. Budgeteffekt: 350 mil] kr. Relativ förändring i disponibel inkomst i Relativ förändring i disponibel inkomst efter boendekostnader

E1 E2 E3+ GIS1 GIS2 G83+ Hushéllstyp

- .ol5. . .1. - .

°;§::::‘:::‘"‘:::::

.25 . . . . . - -3 Hyreslagenhel Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75000inv Övriga Region

Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

l 8 Bilaga 3

blifragsgrundande Sparförslag 4: Ett bidragsförskott inkluderas i den inkomsten för hushåll som erhåller underhållsbidrag. Budgeteffekt: 350milj kr. Relativ förändringdisponibel i inkomst

u Relativ förändring i disponibel inkomst efterboendekostnader

-0,2 -0,4

E3+ Hushállstyp

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75 000 inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer,

SOU 1995: 133 Bilaga 3 19

Spar-förslag 5: Den bldragsberåttlgande bostadsytan begränsas. Budgeteffekt: 450 milj kt.‘ Relativ förändring i disponibel inkomst I Relativ förändring i disponibel inkomst efter boendekostnader

E1 E2 E3+ GIS1 GIS2 G83+ Hushållstyp

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendefonn

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Ovriga75000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

20 Bilaga 3 SOU 19951133

Sparförslag 6: Övre boendekostnadsgränsen för hushåll utanför storstad.:regionema sänks med 500 kr. Budgeteffekt: 200milj kr. Relativ förändring i disponibel inkomst E Relativ förändring i disponibel inkomst etterboendekostnader

.Q1. .Q2—— .Q3. %.Q4., .Q5

-0.7. — , . . . ——————4 4 4 — ————— 0 s E1 E2 E3+ GS1 GS2 G83+

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Göteborg Övriga 75000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer

SOU 1995: 133 Bilaga 3 21

Sparflirslng 7: Nuvarande Inkomstgrinsor ersätts mod Individuella Inkomstgränser för glftasammanboonde. Budgotcfiokt: 350 mil] kr. E Relativ förändring i disponibel inkomst I Relativ förändring i disponibel inkomst efterboendekostnader

GS1 Hushållstyp

Hyreslágenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

22 Bilaga 3 SOU 1995: 133

Sparförslag 8: Ersätmlngssndøluna för den bldragsgrundsndo boondokostnaden sänks med 5 plocontonhotor I båda Intervallon. Budgotofhkt: 000mIIj kr. Relativ foundingi dsponibei inkomst I Relativ förändring i disponibel inkomst efterboendekostnader

9‘ -2 -2,5

0 -0,5 % -1

~2 E1 E2 E3+ GIS1 GS2 GS3+ Hushållstyp

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Göteborg Övriga 75000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

Bilaga 3 23

Sparförslag 9: Den nedre boendek- ‘ adsgränsen för giftasammanboende höjs med 200 kr. Budgeteffekt: 250 mil] kr. Relativ förändring i disponibel inkomst E Relativ förändring i disponibel inkomst efter boendekostnader

-0,44 .Os. .gig % .12 . -1,4- 6 -1‘3

GS1 Hushállstyp

Hyreslagenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Star-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75000inv Övriga Region

Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

24 Bilaga 3

Sparförslag 10: Inkomstgränsen sänks med 7 000kronor. Budgeteffekt: 350 mllj kr. Relativ förändring i disponibel inkomst E Relativ forandring i disponibel inkomst efterboendekostnader

E3+ GIS1 Hushållstyp

Hyreslagenhel Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Goteborg Övriga75 000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

SOU 1995: 133 Bilaga 3 25

Sparfiirslag 11: Bostadsbidrag till studerande ungdomar slopas samtidigt som ersättnlngsreglema förändras för studerande ungdomar. Budgeteffekt: 450 milj kr. Förändring i disponibe| inkomst I Förändring i disponibel inkomst efterboendekostnader

-5 0 t,-15 -20 -25 -30 ,

-12.

.15 .

-20 E1 E2 E3+ GIS1 GS2 GIS3+ 30 år Hushållsryp

Hyreslägenhet Bostadsrätt Boendeform

-2 A3 -4 -5 Storstockholm Stor-Goteborg Övriga75O0O inv Övriga Region

Diagrammen avser bostadsbidragslagare.

26 Bilaga 3

Sparförslay 12: Bostadsbidrag till ungdomar slopas. Budgeteflekt: 500milj kr. Förändring i disponibel inkomst . Förändring i disponibel inkomst efterboendekostnader

E1 E2 E3-I GS1 GlS2 GlS3+ 30 år Hushållstyp

Hyreslägenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Göteborg Övriga75 000inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagare.

SOU 1995: 133 Bilaga 3 27

Sparförslag 1 t.o.m. 7: En kombination av några de tidigare förslagen. Budgetofhkt: 1 700 mllj kn Relativ forandring i disponibel inkomst . Relativ förändring i disponibel inkomst efter boendekostnader

E1 E2 E3+ GIS1 GIS2 GIS3+ Husháustyp

Hyreslágenhet Bostadsrätt Egethem Övriga Boendeform

Stor-Stockholm Stor-Göteborg Övriga75 000 inv Övriga Region Diagrammen avser bostadsbidragstagande barnfamiljer.

Räkneexempel bidragsbeloppens storlek i den

-

och den modeller för

nuvarande föreslagna inkomstprövning

I följande bilaga presenteras fyra räkneexempel där en jämförelse görs av de månatliga bidragsbeloppen i nuvarande inkomstprövningssystemet och utredningen föreslagna systemet. I det inkomstprövningssystem i det av utredningen föreslagit, där bostadsbidraget grundas på kalenderårsinsom komsten, fångas inte plötsliga inkomstförändringar upp lika snabbt som i dagens system. Detta eftersom dagens system baseras på löpande skattningar inkomsten för den närmaste 12-månadersperioden. För dem av inkomster någon anledning är ojämnt fördelade kan de belopp de vars av är berättigade till under kortare perioder bli något lägre jämfört med vad de är i dagens system. Skillnaden jämfört med nuvarande system kan komma att bli speciellt stor under första bidragsåret. l tabellerna 1-3 presenteras tre olika räkneexempel där det nuvarande utredningen föreslagna systemet jämförs. I samtliga tre och det av exempel antas att bidragstagaren är ensamstående med ett bam och att hyran uppgår till 2 700 kr månad. Bidragstagaren antas lämna in sin per första ansökan i april år I de tre första fallen har den sökande en inkomst under början året är för hög för att bostadsbidrag skall av som kunna utgå. I det fjärde fallet antas bidragstagaren vara berättigad till bostadsbidrag även i början av året men ansöker ändå inte om bidrag förän i april. Som framgår nedanstående tabeller är det endast i det sist av nämnda fallet bidragstagaren erhåller ett bidragsbelopp som under som första året överenstämmer med det belopp som erhålls i dagens system. Under år 2 däremot är det endast i det tredje fallet som det uppkommer skillnad i årsbelopp. I det nya inkomstprövningssystemet blir då en årsbeloppet större än i nuvarande fall En större överensstämmelse med bidragsbeloppen i nuvarande system under år l erhålls bidragstagama, givet att de utifrån familje- och om boendeförhållanden varit berättigade till bidrag för hela året, alltid skulle berättigade till hela det utifrån kalenderårsinkomsten beräknade vara bidragsbeloppet. Med denna alternativa beräkningsmetod kolumn 5 blir i detta exempel bidragsbeloppet per månad lika stort som i nuvarande system. Inkomstprognosen i ansökan antas alltid vara rätt, dvs. ingen efterjustering sker av det preliminära bidraget.

2 Bilaga 4 SOU 1995: 133 Tabell 1 Bidragsbelopp, kronor per månad Månads inkomst Bidrag Utrednings- Alt. beräknings- Ansökning 1 Ansökning 2 enl. nuvar- förslag metod april är 1 april år 2 ande system År l

Årsbelopp 132 996 10 800 8 100 10 800 År 2

Årsbelopp 114 996 127 749 11 853 ll 853 11 853 Månadsbeloppen år l beräknas genom att det beloppet den bidragssökandeär berättigad till på helårsbasisdivideras med antalet månader för vilket bidrag sökts.

Bilaga 4 3 SOU 1995: 133

Tabell 2 Bidragsbelopp, kronor per månad

Månads inkomst Bidrag Utrednings- AIL beräknings- 2 enl. Förslag metod Ansökning 1 Ansökning nuvarapril år 1 april är 2 ande system

År l

mars 20 9 583 l 200 680 905 april 9 583 l 200 680 905 maj

aug

dec Års- 247 10 800 6 120 8 145 total 146 År 2

mars

aug 9 583 000 917 988 988 sept 9 583 000 917 988 988 okt 9 583 11 000 917 988 988 nov 9 583 000 917 988 988 dec

Års-

total 114 996 127 749 11 853 11 856 11 856

4 Bilaga 4 Tabell 3 Månads inkomst Bidrag Utrednings Alt. beräkning- Ansökning l Ansökning 2 enl. nuvar- förslag metod april år 1 april år 2 ande system År 1

Årstotal 123 249 10 800 9 567 12 753 År 2

Årstotal 102 000 124 500 11 853 12 504 12 504

133 Bilaga 4 5 SOU 1995:

Tabell 4

Månads inkomst Bidrag Utrednings AIL beräknings- Ansökning 1 Ansökning 2 enl. förslag metod nuvarapril år l april år 2 ande system

År l

mars

aug

nov dec 9 583 1 200 1 200 1 600 Årstotal 114 996 10 800 10 800 14 400 År 2

mars

aug

nov dec 9 583 000 917 988 988 Årstotal 114 996 127 749 11 853 856 11 856

Statens offentliga utredningar

1995 Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud.N. 40. Älvsäkerhet. K. . Arbetsföretag En ny möjlighetför arbetslösa.A. 41. Allmän behörighetför högskolestudier. U. . - Grön diesel miljö- ochhälsorisker.Fi. - 42. Framtidsanpassad Gotlandstrafik.K. . Lángtidsutredningen1995.Fi. 43. SambandetRedovisning Beskattning.Ju. . - Vårdenssvåraval. 44. Aktiebolagets organisation.Ju. . slutbetänkande Prioriteringsutredningen.S. av 45 Grundvattenskydd. M. . Muskövarvetsframtid. Fö. 46. Effektivare styrningoch rättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.A. i asylprocessen.A. . Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47. Tvängsmedelenligt 27 och 28 kap. RB . Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. samt polislagen.Ju. ..Översyn skattebrottslagen. Fi. 48. EG-anpassade av körkortsregler. K. .Nya konsumentregler.Ju. 49.Prognoseröver statens inkomsteroch utgifter. Fi.

12.Mervärdesskatt Nya tidpunkterför 50.Kunskapsläget kärnavfallsomrádet1995.M. redovisningoch betalning.Fi. 51. Elförsörjning i ofred. N.

13.Analys av Försvarsmaktens ekonomi.Fö. 52.Godtrosförvärv stöldgods Ju. av 14.Ny Elmarknad + Bilagedel.N. 53. Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen.Fö.

15.Könshandeln.S. 54. Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat - 16.Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.S. och kommun. M.

17 Homosexuellprostitution. S. 55 Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.A. . . 18.Konst i offentlig miljö. Ku. 56. Förmåneroch sanktioner

19.Ett säkraresamhälle.Fö. utgifter för administration.Fi. - 20. Utan stannar Sverige.Fö. 57. Förslag ett internationelltflygsäkerhetsom 21 Staden vatten utan vatten. Fö. universitet i Norrköping-Linköping.U. . 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.Fö. 58. Kompetens och kunskapsutveckling yrkes- - om 23. Brist pá elektronikkomponenter.Fö. roller och arbetsfältinom socialtjänsten.S.

24. GasmolnlamslärUppsala.Fö. 59. Ohälsoförsäkringoch samhällsekonomi

25. Samordnadoch integreradtågtrafik pâ olika aspekter modeller, finansiering - Arlandabananoch i Mälardalsregionen.K. och incitament.

26. Underhállsbidragoch bidragsförskott, 60. Kvinnofrid. Del A+B. S.

Del A och Del B. S. 61. Myndighetsutövningvid medborgarkontor.C 27. Regionalframtid bilagor. C. . + 62 Ett renat Skåne.M. 28. Lagen om vissainternationellasanktioner 63. . Översyn skattereglernaför stiftelseroch ideella av - en översyn.UD. föreningar. Fi.

29. Civilt bruk av försvarets resurser .Klimatförändringar i trafikpolitiken. K. regelverken,erfarenheter,helikoptrar. Fö. 65 Näringslivetstvistlösning.Ju. . 30.Alkylat och Miljöklassning av bensin.M. 66. Polisensanvändning övervakningskamerorvid av 31. Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. M. förundersökning.Ju.

32. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. 67.Naturgrusskatt, Fi. m.m. Förslagtill nya samverkansformer.Ju. .IT-kommissionensarbetsprogram1995-96. SB.

33.Ersättning för ideell skadavid personskada.Ju. 69. Betaltjänster.Fi.

34.Kompetensför strukturomvandling.A. 70. Allmännakommunikationer för alla K. - 35. Avgifter inom handikappomrâdet. S. 71. Behörighetoch Urval. Förslagtill nya regler för

36. Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. antagningtill Universitetoch högskolor. U. - Fi. 72. Svenskainsatserför internationellkatastrof-och

37. Várt dagligablad stödtill svenskdagspress.Ku. - flyktinghjälp. Kartläggning,analysoch förslag.

38. Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial Fö. yrkesutbildning.U. 73. Ett aktiebolagför servicetill universitetoch

39.Somereflections on SwedishLabourMarket högskolor U. m.m. Policy. A. 74. Lägenhetsdata. Fi.

Någrautländskaforskares syn svensk 75. Svenskflyktingpolitik i globalt perspektiv. A.

arbetsmarknadspolitik.A. 76. Arbetetill invandrare.A.

1995 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

77. Rösterom EU:s regeringskonferens 108.Ny ellag. N.

hearing med organisationsföreträdare, 109. Likvärdig utbildning lika villkor. U. debattörer och forskare. UD. 110. Viljan att veta och viljan att förstå - 78. Den svenska rymdverksamheten.N. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga

79. Vårdnad,boende och umgänge. JU. utmaningeni högre utbildning. U.

regeringskonferensen 1996 lll. Omvärld, säkerhet, försvar. 80.EU om institutionemas rapporter Frågor om EU:s andra pelare inför regerings- synpunkter i övriga medlemsländer.UD. konferensen 1996.UD. - 8 Ny rättshjälpslagoch andrabestämmelser om 112. Svensk sjöfart näring för framtiden. . rättsligt bistånd.Ju. + Bilagor. K.

.Finansieringslösningar för Göteborgs-och 113. Fristående gymnasieskolor.U.

Dennisöverenskommelsema. K. 114. Indirekt tobaksreklam.S.

.EU-kandidater 12 länder som kan bli EUzs l15. Ny lag om europeiska företagsräd. A. medlemmar.UD. 116. Jämställdhet ett mål i utvecklingssamarbetet. UD. nya .Kulturpolitikens inriktning. Ku. 117. Jordbrukoch konkurrens jordbrukets ställning i i korthet. Ku. svenskoch europeisk konkurrensrätt.Jo. .Kulturpolitikens inriktning - .Tjugo års kulturpolitik 1974-1994.Ku. 118. Totalförsvarspliktiga m 95. En utvärdering av de

.Dokumentationoch socialtjänstregister.S. totalförsvarspliktigas medintlytandeoch av deras

.Försäkringsrörelse i förändring Fi. sociala och ekonomiska situation under

Den brukade mångfalden.Del l+2. Jo. grundutbildningen.Fö. . .Svenskari EU-tjänst. Fi. 119. Ändringar hyresförhandlingslagen. i

.Kämavfall och Miljö. M. Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. Ju.

Ett reformerat straffsystem.Del I-III. Ju. 120.TV och utbildning. U. . EG:s arbetstidsdirektivoch desskonsekvenser för 121 .Riksdagen, regeringenoch forskningen.U. . det svenskaregelsystemet. A. 122. Reform recept. S.

.Omprövningav statliga åtaganden.Fi. 123. Subsidiaritetsprincipen i EU. UD.

.Personalavveckling, utbildning och beskattning. 124.Ett reformerat hovrättsförfarande.Ju.

Fi. 125. Finansiellverksamheti kris och krig. Fi.

95. Hälsodataregister Várdregister.S. 126. Kostnaderför den statliga assistansersättningen. S. - 96.Jordensklimat förändras.En analys av hotbild 127. Framtidacentral Europainformation.UD.

och globala átgärdsstrategier.M. 128. Kulturegendomar och kulturföremål. KU.

snöskotrar.M. 129.En styrande krigsorganisation. Om avsikterna med 97.Miljöklassning av 98. 1990-talets bostadsmarknad LEMO-reformen. FÖ.

första utvärdering.N. 130. Sverigei EU makt, öppenhet,kontroll. - en - 99.SMHI:s verksarnhetsformK. Sammanfattning av ett seminarium i september

100. Hållbar utveckling i landets fjällområden.M. 1995.UD. 101.Ett utvidgat EU möjligheteroch problem. 131. Enklareoch effektivare. Om EU:s komplexitet hearingi augusti1995. och maktbalanser.UD. Sammanfattningav en UD. 132.Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur

säkerhet historiskt och ekonomiskt perspektiv. Förhållandet 102.MedborgarnasEU frihet och Frågor unionens tredje pelare inför regerings- smästat stormakt svenskt : identitetsbyte.UD. om konferensen1996. UD. 133. Bostadsbidragen

103.Föräldrar i sjâlvförvaltandeskolor. U. effektivare inkomstprövning - 104. Skattereformen 1990-1991.En utvärdering.Fi. besparingar.S. - 105.Konkurrens balans. i Åtgärderför ökad

konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning

m.m. N. 106. Rapporteringsskyldighet för revisoreri finansiella

företag. Fi.

107.Avbytarverksamhetens organisationoch

finansiering.Jo.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Enklareoch effektivare. Om EU:s komplexitet

och maktbalanser.[131] IT-kommissionensarbetsprogram1995-96.[68] Utvidgningoch samspel.EU:s östintegrationur

Justitiedepartementet historiskt och ekonomisktperspektiv. Förhållandet

smästat stormakt svensktidentitetsbyte.[132] - : Pensionsrättigheter och bodelning.[8]

Nya konsumentregler.[11]

Försvarsdepartementet

IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Muskövarvetsframtid. [6] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Analys av Försvarsmaktensekonomi. [13] Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] Ett säkraresamhälle.[19] SambandetRedovisning Beskattning.[43] - Utan Sverige. [20] Aktiebolagetsorganisation.[44] stannar

Staden vatten utan vatten. [21] Tvângsmedelenligt 27 och 28 kap. RB Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk Skåne. i [22] samt polislagen.[47] Brist elektronikkomponenter.[23] Godtrosförvärv av stöldgods [52] Gasmolnlamslär Uppsala.[24] Näringslivetstvistlösning. [65] Civilt bruk av försvarets resurser Polisensanvändning av övervakningskamerorvid förundersökning.[66] regelverken,erfarenheter,helikoptrar. [29]

Vårdnad,boendeoch umgänge.[79] Samverkanför fred. Den rättsliga regleringen.[53]

Svenskainsatserför internationellkatastrof-och Ny rättshjälpslagoch andrabestämmelserom rättsligt bistånd.[81] flyktinghjälp. Kartläggning, analysoch förslag. [72]

Totalförsvarspliktiga m 95. En utvärdering av de Ett reformerat straffsystem.Del I-III. [91] Ändringar totalförsvarspliktigasmedinflytandeoch av deras i hyresförhandlingslagen. socialaoch ekonomiskasituationunder Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. [119] grundutbildningen. 18] Ett reformerathovrättsförfarande.[124] En styrandekrigsorganisation.Om avsikternamed

Utrikesdepartementet LEMO-reformen. [129]

Lagen om vissainternationellasanktioner Socialdepartementet

en översyn. [28] - Vårdenssväraval. Röster om EU:s regeringskonferens hearingmedorganisationsföreträdare, slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av - debattörer Könshandeln.[15] och forskare.[77] Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige. [16] EU om regeringskonferensen 1996 Homosexuellprostitution. [17] - institutionernasrapporter Underhällsbidragoch bidragsförskott, synpunkteri övriga medlemsländer.[80] - Del och Del A B. [26] EU-kandidater 12länder - som kan bli EU:s medlemmar.[83] Avgifter inom handikappomrädet.[35] nya Kompetensoch kunskapsutveckling om yrkes- Ett utvidgatEU möjligheter och problem. - roller och arbetsfältinom socialtjänsten.[58] Sammanfattning av en hearingi augusti1995.[101] Ohälsoförsäkringoch samhällsekonomi MedborgarnasEU frihet och säkerhet olika aspekter modeller, finansiering Frågor om unionenstredje pelareinför regerings- och incitament.[59] konferensen1996. [102] Kvinnofrid. Del A+B. [60] Omvärld, säkerhet, försvar. Dokumentationoch socialtjänstregister.[86] Frågor om EU:s andrapelareinför regerings- Hälsodataregister Várdregister. [95] konferensen1996. [111] - Indirekt tobaksreklam. 14] Jämställdhet mål i utvecklingssamarbetet. ett [116] Reformpâ recept. [122] Subsidiaritetsprincipen i EU. [123] Kostnaderför den statliga assistansersättningen. [126] FramtidacentralEuropainformation.[127] Sverigei EU Bostadsbidragen makt, öppenhet,kontroll. - effektivare inkomstprövning Sammanfattning av ett seminariumi september 1995. besparingar.[133] [130] -

Statens 1995

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kommunikationsdepartementet Likvärdig utbildning lika villkor. [109]

Viljan att veta och viljan att förstå Samordnadoch integreradtågtrafik - Kön, makt och den kvinnovetenskapliga Arlandabananoch i Mälardalsregionen. [25] utmaningeni högre utbildning. [110] Ãlvsäkerhet.[40] Friståendegymnasieskolor.[113] Framtidsanpassad Gotlandstrafik.[42] TV och utbildning. [120] EG-anpassade körkortsregler.[48] Riksdagen,regeringenoch forskningen.[121] Klimatförändringari trafikpolitiken. [64]

Allmänna kommunikationer för alla [70] - Jordbruksdepartementet Finansieringslösningar för Göteborgs-och Den brukade mångfalden.Del 1+2. [88] Dennisöverenskommelserna. [82] Avbytarverksamhetens organisationoch SMHI:s verksamhetsform[99] Svensksjöfart näring för framtiden. finansiering.[107] - Jordbruk och konkurrens jordbruketsställningi + Bilagor. [112] svensk och europeiskkonkurrensrätt.[117]

Finansdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] ~ Lángtidsutredningen 1995. [4] Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa.[2] - Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7]

Översyn skattebrottslagen. [10] Kompetens för strukturomvandling.[34] av Mervärdesskatt Nya tidpunkterför Somereflections on SwedishLabourMarket redovisningoch betalning.[12] Policy. [39]

redovisning. Någrautländskaforskares syn svensk Förmåneroch sanktioner - en samlad [36] Prognoser arbetsmarknadspolitik.[39] över statens inkomster och utgifter. [49] Förmåneroch sanktioner Effektivare styrningoch rättssäkerhet

i asylprocessen.[46] utgifter för administration.[56] - för Översyn skattereglernaför stiftelseroch ideella Ett samlatverksamhetsansvar asylärenden.[55] av föreningar. [63] Svenskflyktingpolitik i globalt perspektiv.[75]

Arbete till invandrare.[76] Naturgrusskatt,m.m. [67] Betaltjänster.[69] EG:s arbetstidsdirektiv och desskonsekvenser för

det svenskaregelsystemet.[92] Lägenhetsdata.[74] Försäkringsrörelse i förändring 3. [87] Ny lag om europeiskaföretagsrád.[115]

Svenskari EU-tjänst.[89] Kulturdepartementet Omprövning av statligaåtaganden.[93] Personalavveckling,utbildningoch beskattning.[94] Konst i offentlig miljö. [18]

Skattereformen1990-1991.En utvärdering. [104] Vårt dagligablad Pstödtill svensk dagspress.[37] - Rapporteringsskyldighet revisoreri finansiella för Kulturpolitikensinriktning. [84]

företag. [l06] Kulturpolitikens inriktning i korthet. [84] - Finansiellverksamhet kris och krig. i [125] Tjugo års kulturpolitik 1974-1994. [85]

Kulturegendomaroch kulturföremál. [128]

Utbildningsdepartementet

Näringsdepartementet Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning. [38] Ett renodlatnäringsförbud.[l]

Allmän behörighetför högskolestudier.[41] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]

Förslag internationelltflygsäkerhets- Elförsörjning i ofred. [51] om ett universitet Norrköping-Linköping. i [57] Den svenskaRymdverksarriheten.[78]

Behörighetoch Urval. Förslagtill regler för 1990-taletsbostadsmarknad nya antagningtill Universitetoch högskolor. [71] en förstautvärdering.[98] - Konkurrensi balans. Åtgärder för ökad Ett aktiebolagför service till universitet och högskolor [73] konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m. m. m.m. Föräldrar självförvaltande i skolor. [103] [105]

Ny ellag. [108]

Statens Offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Civildepartementet Regionalframtid + bilagor. [27] Myndighetsutövningvid medborgarkontor.[61]

Miljödepartementet

Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. [31] Grundvattenskydd.[45] Kunskapsläget kämavfallsomrâdet1995. [50] Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat och kommun. [54] Ett renat Skåne.[62] Kärnavfall och Miljö. [90] Jordensklimat förändras.En analys av hotbild och globalaâtgärdsstrategier.[96] Miljöklassning av snöskotrar.[97] Hållbar utvecklingi landetsfjällområden.[100]