Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik : rapport till Arbetsmarknadspolitiska kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

utländska

Några

forskares svensk

syn

arbetsmarknads

politik

David G. Blanchjlower Richard Jackman Gilles Saint-Paul

%

IhN l

Statens offentliga utredningar MW 1995:39 W Arbetsmarknadsdepartementet

utländska

Några

forskares svensk

syn på

arbetsmarknadspolitik

G.

David Blanchflower

Richard Jackman

Gilles Saint-Paul

Rapport till Arbetsmarknadspolitiska kommittén Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvalmjngskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara pâ remiss. - Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13928-6 Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

FÖRORD

Den Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall utreda arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Som ett led i detta arbete och för att utvärderingen av dagens arbetsmarknadspolitik skall bli så fullständig som möjligt anmodades kommittén även att uppdra åt en icke-nordisk institution att utvärdera den svenska arbetsmarknadspolitiken. I enlighet med detta tillsatte kommittén hösten 1994 en forskargrupp bestående av Richard Jackman från London School of Economics, David Blanchflower från Dartmouth College i USA och Gilles Saint-Paul från Departement et Laboratoire dEconomie Theorique et Appliquée i Paris. Forskargruppen fick i uppdrag att genomföra en kritisk granskning den av svenska arbetsmarknadspolitikens struktur och uppbyggnad samt redovisa alternativa utgångspunkter och uppläggningar. I och med denna rapport är detta uppdrag slutfört.

Tillsammans med andra studier och utredningar som initierats Arbetsav marknadspolitiska kommittén utgör rapporten ett underlag för kommitténs fortsatta arbete. Författarna är gemensamt ansvariga för innehållet i rapporten. Kommittén har inte tagit ställning till vare sig de slutsatser dras som eller till de rekommendationer som presenteras.

Det är vår förhoppning att publiceringen denna rapport kan bidra till att av bredda och stimulera debatten om hur arbetsmarknadspolitiken bör utformas i framtiden.

Stockholm i mars 1995

Arbetsmarknadspolitiska kommittén

Anders Forsberg Ordförande

FÖRFATTARNA

David Blanclylower David Blanchflower är professor i nationalekonomi vid Department of Economics, Dartmouth College i USA. Han är knuten till såväl National Bureau of Economic Research i USA som till Centre for Economic Performance i Storbritannien. Han tog sin doktorsexamen vid University of London och var verksam vid universiteten i Warwick i Surrey innan han flyttade till USA år 1989. Han har gett ut ett stort antal skrifter om frågor kring lönesättning, egen-företagande, hur arbetstillfällen skapas och förstörs samt fackföreningamas roll. Han har ett särskilt intresse för jämförelser mellan arbetsmarknader i olika länder. Hans bok The Wage Curve , författad tillsammans med Andrew Oswald och publicerad av MIT Press, analyserar sambandet mellan löner och arbetslöshet i sexton länder. Boken försöker klarlägga existensen av en empirisk ekonomisk lag.

Richard Jackman Richard Jackman är Reader in Economics vid London School of Economics, och Programme Director for Human Resources vid Centre for Economic Performance. Han har skrivit utförligt om arbetslöshetspolitik och långtidsarbetslöshet och om arbetsmarknadsproblem i övergångsekonomier. Han har varit konsult Världsbanken, och internationella arbetsorganisationen ILO i anslutning till ILOUNDP-projektet om ekonomisk politik och sysselsättning. Han har tillsammans med Richard Layard och Stephen Nickell gett

ut den viktiga boken Unemplayment: Macroeconomic Performance and the

Labour Market Oxford University Press, 1991.

Gilles Saint-Paul Gilles Saint-Paul, föddes den 8 februari 1963. Han studerade i Frankrike och tog sin doktorsexamen vid MIT år 1990. Forskar på CERAS och DELTA, Paris, Frankrike och år även Research Fellow vid Center for Economic Policy Research CEPR. Föreläser på DELTA. Han forskar bl.a. kring frågor som rör arbetslösheten och arbetsmarknadens flexibilitet, ekonomisk tillväxt och positiv politisk ekonomi. Han har varit konsult till det spanska arbetsmarknadsdepartementet 1990, till Internationella valutafonden 1994, och till det franska General Secretariat for National Defense 1991- . Sedan våren 1995 är han professor vid MIT.

INNEHÅLL

Förord 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författarna 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I DEN SVENSKA ARBETSMARKNADEN 11 . . . . . . . . . . . .

Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning 13 . . . . . . . . . . . . Arbetslöshet 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utbildning 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . Ungdomar 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsatser 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VÄGLEDANDE PRINCIPER 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Marknadsmisslyckanden och aktiva arbetsmarknads-

politiska åtgärder 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Makroekonomisk stabilitet och aktiv arbetsmarknadspolitik 60 . Jämlikhet, inkomstfördelning och arbetsmarknadspolitik 66 . . . Slutsats 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III ARBETSMARKNADSPOLITIKENS POLITISKA

EKONOMI 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetsmarknadspolitikens vinnare och förlorare 75 . . . . . . . . Hur bör de arbetsmarknadspolitiska institutionerna

utformas 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsats 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

HUR DET NUVARANDE SYSTEMET FUNGERAR 93 . . . . .

Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Sverige 95 . . . . . . Mikroekonomisk utvärdering 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Makroekonomisk utvärdering 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Slutsats 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V REKOMMENDATIONER 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bemästring av den ekonomiska krisen 130 . . . . . . . . . . . . . Ökade drivkrafter för de arbetslösa 132 . . . . . . . . . . . . . . Reformering av den aktiva arbetsmarknadspolitiken 134 . . . . Praktiska förslag till en reformering av de aktiva

arbetsmarknadspolitiska åtgärderna 135 . . . . . . . . . . . . . . . Att förbättra arbetsmarknaden för ungdom 136 . . . . . . . . . .

Referenser 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga A1 och A2 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

INLEDNING

Denna rapport är en av flera som beställts av Arbetsmarknadspolitiska Kommittén. Vi fick i uppdrag att utföra en kritisk analys av den svenska arbetsmarknadens struktur och institutionella ramar samt att överväga altertiva lösningar och strategier.

Vi blev inbjudna i egenskap av en utomnordisk expertgrupp och vår rapport syftar till att komplettera studier som utförs av svenska forskare. Våra direktiv betonade att vi skulle koncentrera oss på frågor som inte kunde analyseras på ett lämpligare sätt av inhemska forskare. Därför ombads vi inte att tillbringa några längre perioder i Sverige för att bekanta med administraoss tiva aspekter. Våra direktiv betonar i själva verket vårt oberoende svenska av institutioner och tankegångar. Därför ombads vi inte att uppmärksamma frågor som berör individuella arbetsmarknadsprogram, metodlösningar och intern effektivitet, områden där svenska forskare ansågs vara överlägsna.

I våra direktiv betonades särskilt följande frågor: i huruvida statens roll behöver omvärderas vad gäller arbetsmarknadens sätt att fungera, ii sambanden mellan arbetsmarknadspolitik och andra politikområden, iii kopplingen mellan arbetsmarknadspolitik å sidan och inkomstfördelena ning och regionala utvecklingsmål å den andra, iv hur den aktiva arbetsmarknadspolitiken utformning påverkas Arbetsav marknadsstyrelsens AMS relativt självständiga ställning,

v huruvida kommunerna kan spela större roll i genomförandet

en av arbetsmarknadspolitiken.

Vi har använt mycket av den begränsade tid som stod till vårt förfogande till att behandla den första av dessa frågor. Enligt vår uppfattning krävs det en radikal omprövning av statens roll, och innan så skett kan det för tidigt vara att vidta mera detaljerade administrativa åtgärder. Vår rapport utgår från en analys av utvecklingen på arbetsmarknaden i Sverige kapitel 1 och fortsätter med att skärskåda de logiska grunderna för intervenerande åtgärdsprogram kapitel 2 och de politiska begränsningarna kapitel 3. Rapporten fortsätter med en mera detaljerad utvärdering av de nuvarande programmens effektivitet kapitel 4 och avslutas med att ange vilken typ av förändringar som vi anser krävs, och lägger fram några konkreta förslag till policy, som exemplifierar vilken typ av alternativ som nu kan vara värda att överväga kapitel 5.

Under arbetet med undersökningen fick vi stor hjälp av kommitténs sekretariat, i synnerhet av Allan Read som, förutom ett omfattande informationsmaterial, böcker samt uppsatser som täckte alla delar av vårt arbete, tillhandahöll råd och experthjälp. Vi vill också tacka medlemmarna i kommittén för hjälp och vägledning under utvärderingen. slutsatserna av arbetet är dock i allt vara egna, liksom de åtgärdsprogram vi rekommenderar.

David G. Blanchflower Richard Jackman Gilles Saint-Paul 31 januari 1995

KAPITEL 1

Den svenska arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden fungerade exceptionellt väl under åren 1945-1989. Arbetslösheten var låg, lönerna var höga, de arbetslösa behandlades väl och det sociala välfärdssystemet ytterst generöst. Sverige var verkade ha funnit ett sätt att undvika stagflation. Det var otvivelaktigt en framgång. Den mest häpnadsväckande prestationen ägde rum på 1980-talet, då andra länder led av hög och ihållande arbetslöshet. I dessa länder kunde inte bidragsnedskämingar, hårdare krav för att få bidrag och stora satsningar på arbetsmarknadspolitiska åtgärder lösa problemet. Det spelade ingen roll vad dessa länder än gjorde, de kunde ändå inte få arbetslösheten att sjunka till nivåerna före år 1980. Många riktade blickarna mot Sverige för att utröna vad det landet gjorde rätt: den svenska som var modellen verkade fungera därför att svenskarna hade slagit in på bättre, en mer upplyst väg. Företagsledningarna, de anställda och regeringen samarbetade och deltog som parter i centraliserade förhandlingar, och lönestrukturen var mycket komprimerad. Detta stod i stark kontrast mot den marknadsmera styrda inriktningen på andra håll, speciellt i USA. Den svenska modellen erbjöd en möjlighet till permanent hög levnadsstandard och låg arbetslöshet.

Under åren efter 1989 har emellertid arbetslösheten i Sverige legat på mycket högre nivåer. 1989 var 61.000 svenskar eller 1,4 av arbetskraften arbetslösa. Första kvartalet 1993 hade antalet stigit till 313.000 eller 7,3 av arbetskraften. Därtill deltog ytterligare 290.000 i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Detta visas i figur 1.1. Spegelbilden av denna ökning av antalet arbetslösa är en minskning med omkring 450.000 av den totala sysselsättningen, som föll från 4,47 miljoner arbetstagare 1989 till 4,0 miljoner första kvartalet 1993. Den svenska modellen verkar inte längre hålla. När produktionen föll tidigt på nittiotalet i takt med nedgången i sysselsättningen, ledde de ökade kostnaderna för det mycket generösa välfärdssystemet till en motsvarande ökning av underskottet i statens finanser. Utgiftema enbart for arbetsmarknadspolitiska åtgärder 19931994 steg till 5,7 % av BNP jämfört med 2,9 % i Norge, 1,75 % i Storbritannien och 0,69 % i USA.

Omfattningen av den ekonomiska krisen illustreras i tabell 1.1. I kolumn 1 redovisar den ändrade avkastningen på långa räntebärande värdepapper, som med 4,4 % är högre än i något annat större land. Statens budget har uppvisat ett betydande och ohållbart underskott. 1993 uppgick underskottet till otroliga 13,4 % av BNP. Förändringen av budgetunderskottets storlek är också anmärkningsvärd. Enligt kolumn 3 är den -16,9 % för perioden 1988-1993. Siffrorna både för underskottets nivå och förändring är väsentligt högre för Sverige än för andra större länder. Den svenska regeringen har nyligen börjat angripa problemet, men nedgraderingen den svenska av kreditvärdigheten pekar att det fortfarande är långt kvar tills krisen är över. Denna kris begränsar kraftigt den ekonomiska förmågan att upprätthålla ett generöst välfärdssystem.

I återstoden av detta kapitel granskar den svenska erfarenheten och jämför den med konkurrenterna i OECD under både goda före 1989 och dåliga efter 1989 tider. I det följande undersöker variationer vad gäller arbetskraft, sysselsättning, arbetslöshet, utbildning på heltid och satsningen på

arbetsmarknadsåtgärder avsedda att sänka arbetslösheten. Som vi kommer att har mycket oroande sida den försämrade svenska ekonomin i början se, en av 1990-talet varit den återverkan arbetslösheten haft på ungdomarna, trots av statens samlade försök att mildra slaget. Vi återkommer till detta nedan.

1. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning

I tabell 1.2 granskar vi arbetskraftsdeltagandeti 14 länder. Med arbetskraft avser vi summan av arbetslösa och sysselsatta. Graden av arbetskraftsdeltagande, som uttrycker arbetskraften som en andel av befolkningen, var i Sverige på sjuttio- och åttiotalet högre än i något annat OECD-land. Andelen män var inte större, däremot var andelen kvinnor betydligt större. Graden av arbetskraftdeltagande i Sverige var 85,9 % för män jämfört med 84,3 % i OECD-länderna. Å i Sverige andra sidan var motsvarande siffra för kvinnor 76,6 % jämfört med 55,1% för OECD. I tabellen redovisar vi arbetskraftsdeltagandet som en andel av befolkningen indelad i tre åldersgrupper 15-19, - 20-24, 25-54. Det är tydligt att: 1 Den procentuella andelen aktiva i den största åldersgruppen åldrarna 25-54 var mycket hög på 1980-talet och har förblivit hög in på 1990talet. 1993 var den till exempel 89,5 % jämfört med 83,5 i USA, 84,5 % i Norge och 78 % iTyskland. 2 Ungdomarnas åldrarna 15-19 deltagande sjönk mycket snabbt i Sverige efter 1989. Det var 50,2 % 1989 och 29,9 % 1993. 3 Även kunde notera minskning antalet aktiva om man en av personer under 20 år i alla dessa länder utom Japan, var minskningen störst i Sverige.

I tabell 1.3 beskriver förändringar både i sysselsättningen och arbetskraften för OECD-länderna för perioden 1983-1991 och sedan för varje år därefter.

Det framgår särskilt att: 1 Sverige hade genomsnittlig sysselsättningsökning låg en som under medelvärdet i OECD på 1980-talet 0,6 jämfört med 1,6 % totalt.

2 Sverige hade ökning arbetskraften under medelvärdet på 1980-talet en av 0,6 % jämfört med 1,4 totalt.

3 Sverige upplevde tioprocentig minskning i sysselsättningen en mellan 1992 och 1994 vilket var än i något annat OECD-land mer utom Finland.

4 Minskningen av arbetskraften sedan 1991 också betydande: bara var Island och i Portugal minskade den ännu mer.

I tabell 1.4 betraktar vi dessa data på ett annat sätt vi redovisar andelen sysselsatta av befolkningen i följande tre åldersgrupper 15-19, 20-24, och 25-54. Den minskade relativa sysselsättningsandelen för ungdomar är särskilt

märkbar i Sverige. För 15-19-åringar minskade den från 46,9 % för män 1989 till 30,3 % 1992 med liknande minskning för kvinnor. En betydande en minskning i åldrarna 20-24 noterades också. Minskningen för högre ålders-

grupper är betydligt mindre uttalad. Bortsett från Finland har inget land annat upplevt en jämförbar nedgång vad gäller ungdomar. I följande avsnitt under-

söker den ökning av

a arbetslöshet

b utbildning på heltid

c arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ägt rum sedan 1989 med särskild

betoning på ungdomar.

Vi granskar var och en av dessa möjligheter i tur och ordning.

2. Arbetslöshet

Ökningen den totala arbetslösheten i Sverige redovisas i ñgur Den

av dramatiska ökningen sedan 1989 framgår tydligt. Den totala arbetslösheten steg från knappt 2 % 1989 till 7,8 % 1993. En jämförelse mellan den svenska arbetslösheten och den i andra länder återfinns i tabell 1.5. Det är tydligt att Sverige varit mycket framgångsrikt när det gäller att hålla arbetslösheten en bra bit under 0ECD:s medelvärde under åren 1983-1991 2,1 % jämfört med 7.4 totalt. 1994 låg Sveriges arbetslöshet på 7,6 %, och det var fortfarande under 0ECD:s medeltal på 8,5 % och mycket under det europeiska medeltalet på 11,7 %. Det gick inte så dåligt för landet eller gjorde det det -

I tabell 1.6 visar vi hur arbetslösheten slår över åldersgruppema. 1993 hade andelen arbetslösa för båda grupperna unga arbetstagare som visas i tabellen ökat med nära 20 %. Ungdomars arbetslöshet av denna storleksgrad ligger i linje med den som andra OECD länder erfarit. Den är dock ny och oroväckande för Sverige. Tabell 1.7 visar ännu mer oroande statistik. Den andel av åldersgruppen 15-24 som hade varit oavbrutet arbetslös i mer än tolv månader långtidsarbetslösa ökade mer än tre gånger mellan 1989 och 1993. Detta kan tyda på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i Sverige har varit totalt verkningslösa när det gäller att tackla problemet med ungdomarnas arbetsmarknad. Men en annan tolkning är att om man tar hänsyn till de allvarliga snedvridningar på den svenska arbetsmarknaden, som uppstått på

grund av låga löneskillnader se Edin och Topel, 1995, kunde man ha väntat

sig att ungdomsarbetslösheten skulle vara ännu högre, om inte stödåtgärder hade funnits.

3. Utbildning

I tabell 1.8 redovisar vi andelen heltidsstuderande i åldrarna 17, 18 och 22 mellan 1985 och 1992. Nivån är relativt hög i Sverige för åldrarna 17 och 18 och har stigit något sedan 1989 för 17 åringar och med 10 % för 18-åringar sedan 1989. Helt tydligt är det reaktion på de minskade möjligheterna på en ungdomens arbetsmarknad. En del de ungdomar rapporterades av som ovan stå utanför arbetsmarknaden återvände till utbildning på heltid. Som vi noterar nedan ökade antalet ungdomar i arbetsmarknadsåtgärder mycket mera.

4. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Tabell 1.9 redovisar antalet i Sverige deltog i aktiva personer som arbetsmarknadspolitiska åtgärder åren 1980-1993 kv 1 tillsammans med antalet sysselsatta och arbetslösa. Under 1980-talet har antalet deltagare i dessa projekt som högst uppgått till 109.000 1983 och lägst lägst till som 50.000 1990. Den svenska ekonomins kollaps föranledde den största ökningen av dessa åtgärder någonsin: törsta kvartalet 1993 deltog närmare 200.000 personer. Den största ökningen noterades för särskilda åtgärder för ungdomar 88.00 år 1993. De sista två kolumnerna i tabellen redogör för arbetslösheten i procent uträknad på två sätt. Först den öppna arbetslösheten som redovisar antalet arbetslösa som andel arbetskraften sysselsatta + arbetsav lösa. Den andra, som vi skall kalla procentandelen utan arbete antalet anger personer som skulle vilja ha arbete arbetslösa + program som en andel av den totala tillgängliga arbetskraften sysselsatta + arbetslösa + program. Bägge serierna visar väsentliga ökningar efter 1989 och nivån är mycket högre

med det måttet. Iden andra beräkningen betraktas de

senare som deltar i

stödåtgärder som arbetslösa, vilket kan anses vara det mest korrekta i sammanhanget. För en mera djupgående diskussion av denna fråga hänvisas till kapitel fyra.

Kostnaderna för åtgärder för de arbetslösa har ökat dramatiskt. Detta illustreras i tabell 1.10. 199091 stod dessa kostnader för 2,6 % av BNP jämfört med 5,7 % av BNP 199394. Den största delen av denna ökning hänför sig till den snabba ökningen av passiva åtgärder, i synnerhet arbetslöshetsersättningar, som ökade från 0,8 % av BNP 199091 till 3,1 % 199394. Kostnaden för aktiva åtgärder ökade från 1,7 % av BNP till 2,6 %. I jämförande syfte presenterar vi jämförbara data för Norge. Utifrån denna tabell drar vi slutsatsen att Norge har betydligt lägre utgifter för både aktiva och passiva åtgärder vid jämförbara procenttal arbetslösa. Den mest märkbara skillnaden mellan de två länderna är utgifterna för

a arbetslöshetsersättning

b insatser till hjälp för de handikappade

c ungdomsåtgärder och

d arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 1.11 sätter in denna kostnad i ett internationellt sammanhang. Sveriges utgifter för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är högre än något annat lands, vilket är allmänt känt. Arbetslösheten i Sverige 1992 var ganska låg efter internationella mått, och detta är skälet till den relativt låga kostnaden för passiva åtgärder. Den senare siffran har ökat sedan 1992 i takt med den ökade öppna arbetslösheten. Som framgår av tabell 1.12 är emellertid den svenska arbetslöshetsersättningen mycket generös även om det bör sägas att nivån på dessa stöd är lägre än de varit de senaste åren. Ersättningsnivån är 80 av arbetsinkomsten, vare sig den arbetslöse är ensamstående eller har försörj-

ningsplikt för makemaka eller till och med har makemaka med arbete. ett Detta är betydligt mer generöst för alla dessa kategorier än vad fallet är i något annat land. Ersättningsnivån for ensamstående är t.ex. endast personer 19 % iStorbritannien, 25 % iJapan och 24 % iUSA. Nivån är också högre än den är i länder med generösa välfárdssystem såsom Danmark 73 %, Norge 62 % , Finland 58 % och Österrike 42 %. Dessa ersättningsnivåer inkluderar dock inte andra typer inkomststöd till de arbetslösa och av bör därför tolkas med försiktighet. I motsats till de flesta andra länder som beskrivs i tabellen görs det ingen skillnad i utbetalningar till gifta personer med försörjningsplikt för makemaka och utbetalningar till arbetslösa med arbetande makamake. Systemet verkar onödigt generöst, eftersom det förmodligen är svårt att sporra människor att söka arbete med bidrag på så en hög nivå.

5. Ungdomar

Helt tydligt skedde dramatiska förändringar på den svenska arbetsmarknaden på l990-talet. Såsom vi noterat verkar förändringarna speciellt ovan vara ogynnsamma för ungdomarna. Det finns anledning att anta att detta är ett i

hög grad oroande fenomen. Det finns bevis från andra länder se Freeman och

Wise 1980 och Freeman och Holzer 1985 att perioder arbetslöshet av som ung, och speciellt om dessa perioder är långa, får starkt negativ effekt en senare i livet de förutspår lägre inkomst och större sannolikhet att fler perioder av arbetslöshet följer när blir äldre. Vidare finns det bevis för man att höga nivåer av ungdomsarbetslöshet förknippas med negativa sociala följder såsom ökad kriminalitet. Samhället bemödar sig att hjälpa om ungdomarna till en lyckad övergång från skola till arbete. Det är denna av

anledning som regeringar världen över har tenderat att behandla ungdomar som specialfall vad gäller behovet av hjälp. Den svenska regeringen var inget undantag i det här fallet. Tyvärr finns det få eller inga bevis från Sverige eller något annat land på att regeringar med framgång kan skydda ungdomarna när sysselsättningen utsatts för en kraftig negativ chock. Detta gäller särskilt de ungdomar som är s.k. svårplacerade på arbetsmarknaden och som har bristfållig yrkesutbildning i en tid då arbeten i allmänhet och okvaliñcerade arbeten i synnerhet är få. Som vi visade ligger ungdomsarbetslösheten fortovan farande på en krisartat hög nivå trots stora satsningar på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder för dessa personer. Det är en öppen fråga hur hög denna procentandel skulle ha varit utan dessa insatser.

Enligt vår uppfattning är en av huvudanledningarna till den höga ungdomsarbetslösheten de relativt höga ungdomslönema i Sverige. Det verkar finnas belägg från hela världen som stöder uppfattningen att arbetsmarknaden för ungdomar bör vara mera flexibel särskilt genom lägre reallöner till ung- domar och minskat antal trygghetsregler i den mån dessa motverkar anställning av ungdomar och att detta är ett bra sätt att underlätta övergången från skola till arbete. Speciellt de arbetslösa ungdomarna tycks värdera arbete för

arbetets egen skull se Blanchflower, 1995. I Sverige finns det belägg för att

ungdomar gått miste om arbeten på grund av höga löner sedan den ekonomiska krisen inleddes i början av 1990-talet. Tabell 1.13 visar hur förhållandet mellan inkomster för ungdomar i åldrarna 15-24 har ändrats med tiden jämfört med inkomster för män i åldrarna 25-54 inom tillverkningsindustrin. 1980-talet var speciellt anmärkningsvärt på grund att ungdomslönema gick av ner relativt sett jämfört med vuxnas löner i många länder, vilket fram till lågkonjunkturen i början av 1990-talet åtföljdes av fallande arbetslöshet för

ungdomar jämfört med äldre arbetstagare. Ungdomslönema minskade i förhållande till äldre arbetstagares löner med mer än 10 % i många länder jäm- förelsetalen för ungdomslöner i Kanada visade på den starkaste nedgången med över 20 under en tioårsperiod till 1990. Ungdomslönema i Sverige steg relativt sett mellan 1985-1990. Om ungdomslönema i allmänhet utvecklats på samma sätt som ungdomslönema inom tillverkningsindustrin har detta troligtvis haft en mycket negativ effekt på tillgången på ungdomsarbeten.

Det finns också vissa belägg för att den totala reallöneökningen under 1980talet var speciellt hög i Sverige. Figur 1.2 illustrerar detta fenomen. Reallöneökningen under perioden 1985-1990 låg över medelvärdet för EU och väsentligt över nivåerna i OECD. Över hela OECD-området finns det många tecken som tyder på en utpräglad balansgång mellan ökade reallöner och ökad sysselsättning antingen det ena eller det andra gäller. Hoppingivande tecken -

är att ökningen av reallöner avtog efter 1990. Ökningen reallönema har

av troligtvis bidragit till att bromsa tillväxten arbetstillfällen i Sverige. av

Slutligen har vi undersökt skillnaderna i strömmen arbetstagare mellan av olika typer av arbetsmarknadsåtgärder liksom människor mellan olika av regioner i Sverige. Varken andelen uppsägningar eller nyanställningar har skilt sig särskilt mycket från resten av Europa, vilket kommer att diskutera vidare i kapitel fyra. Vi rekommenderar inte några förändringar på detta område.

Tabell 1.14 ger ytterligare information hur människor rör sig mellan om regionerna. Tabellen redovisar den andel befolkningen under år av som ett flyttade till region. Även begreppet region kan definieras en annan om

mycket olika i olika länder förefaller nivåerna höga i Sverige 1987 flyttade t.ex. 3,9 % jämfört med 2,8 % iUSA, 2,9 % i Norge och 1,1 % iTyskland. Andelen personer som flyttade till andra regioner var relativt konstant under perioden, vilket kan tyda på att befolkningen är relativt rörlig och att detta inte styrs enbart av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Mellan 1985 och 1992 skar man ner på flyttstödet från 390 miljoner kronor 1985 till 90 miljoner kronor 1990. Den stora rörligheten mellan regioner tyder på att det svenska systemet varit effektivt vad gäller omplacering av arbetskraften. Att nå den rätta balansen mellan flyttstöd och regionalpolitik, speciellt med tanke på avfolkningen av landsbygden, kräver naturligtvis ett känsligt handlag och ligger utanför ramen för denna rapport.

6. Slutsatser Sammanfattningsvis har vi kommit fram till följande: Kvinnornas arbetskraftsdeltagande har tenderat att vara mycket högt i Sverige. 2. Arbetskraftsdeltagandet för dem under 25 år har minskat dramatiskt i Sverige efter 1989. På åttiotalet hade Sverige en tillväxt som låg under OECD:s medelvärde både vad gäller sysselsättning och arbetskraftens storlek. 4. Mellan 1992 och 1994 upplevde Sverige en väsentlig minskning både i fråga om sysselsättning och arbetskraftens storlek. Arbetslösheten var låg före 1989 jämfört med andra länder, men låg mycket närmare, även om den fortfarande understeg, OECDzs medeltal efter 1989.

Ungdomsarbetslösheten uppstod ett problem på 1990-talet. Samma som utveckling noterades för de flesta andra länder utom Japan på 1980-talet.

Andelen ungdomar i som deltog i undervisning på heltid ökade något under 1990-talet.

Det inträffade en väsentlig ökning i omfattningen och därmed av kostnaderna för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder under perioden efter 1991, särskilt för ungdomar.

Ungdomslönema i relation till vuxenlönema är höga i Sverige.

10. Rörligheten mellan olika regioner i Sverige har historiskt varit sett stor.

Vi har diagnostiserat de huvudfrägor vi att måste itu med som anser man ta på den svenska arbetsmarknaden. I de tre följande kapitlen presenterar vi kriterier för bedömningen av möjliga lösningar på dessa problem. I kapitel två har vi redovisat huvuddragen i de principiella riktlinjerna. I kapitel tre behandlas ekonomisk-politiska aspekter. I kapitel fyra granskar vi några utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Sverige och på anrmat häll. I slutkapitlet presenterar vi rad rekommendationer, kan en som tror göra att den svenska arbetsmarknaden fungerar bättre på 2000-talet.

Noter

Vår beräkning av antalet arbetslösaskiljer sig något från den som användsi officiell statistik, till exempel i - ,mu. . .u ...u u.. n . A211 , . , ,, Arbetsmarknadsdepartementet,1993, som beräknar andelen av arbetskraften som deltar i åtgärder, men undantar dem som deltar i åtgärder från arbetskraften och därigenom från nämnaren i beräkningen. Vi anser att en sådanmetod är ganskabesynnerlig.

National Bureau of Economic Researcharbetar för närvarandemed ett stort projekt som finansieras av Rockefeller Foundation, och som engagerar forskare i sex länder inklusive Sverige plus USA, Storbritannien, Kanada,Frankrike och Tyskland för att undersökavad som kan göras för att förbättra situationenför de ungdomar, som man tror kommer att få problem med övergången från skola till arbete. Vi vet faktiskt inte så mycket om denna grupp. Hur behandlar olika länder de ungdomar som är mycket svårplacerade vare sig de är minoriteter, sådana som hoppat av skolan, icke läskunniga, handikappade eller liknande Vad, om något, fungerar för dessagrupper Vad har man försökt göra och vad har man misslyckats med Har program institutioner och internat fungerat Om ja, hur väl har de i så fall fungerat Hur stor är avkastningen Vad har andra länder för erfarenheter Varför minskar så småningomarbetslöshetenför denna grupp i USA Vilka typer av arbeten får de när de blir äldre Tag t.ex. en nittonåring, som har svårt att få arbete i USA och följ honom eller henne till 30-års dagen. Hur annorlunda skulle erfarenheten av arbetsmarknadenvarit om han eller hon hade vuxit under liknande upp ekonomiskaomständigheteri exempelvisFrankrike, Storbritannien, Tyskland, Sverigeeller Kanada Hur överlever ungdomar ekonomiskt i miljöer med hög arbetslöshet Varför tenderar amerikansk ungdom att oftare vara inblandad i kriminalitet än ungdomar i andra länder Kommer ungdomsarbetslösheten minska med demografiska förändringar, något att som många europeer förväntar sig Vad, om något, kan man lära sig andra länders av erfarenheter när det gäller att minska ungdomsarbetslösheteni Sverige Vi behöver svar på dessafrågor.

3. Vi vet att USA har varit speciellt framgångsrikt när det gäller att skapa arbeten - man har där sett en nettoökning av sysselsättningen med 6 miljoner arbeten mellan 1992 och 1994 även om det år oklart hur stor del av dessa som är goda arbeten Däremot har länder som Frankrike som har höga minimilöner för ungdomar, och Italien, har som stränga lagar om anställningsskydd, en extremt hög ungdomsarbetslöshet.

2 3 3 2 3 3

2 3 3 3 3 3 2 3 å

3 2 3 2 3 3 3 i

å

ä a

u

n

i a

5 3 å 2 3 n 3 2

d

.

w

.m .N .m .u .N .h

M §

Q

8 Q

å

Q

..

å

Q

ä å a 3 G G 0 o

2 n S S S

3 t

S 2 Q

3 3 n

. å å S t 2

3 3

m

.

q S d 3 t ä 3

S 3 .

a S a t t S . 3 d 5

ä

t u n

å S .

q 3 m n

ä

å

3 3

t 3

d

3 3 d

o n n

3 5 3 2 3

5 2 3 2 n 2 3 3

å

d

H

2 2 3 3

a

W n

2 2 3

2 3

3 3 3 2 2

.

3 3

a

d

3 3 2 3 3

E ..

ä

å

3 3

E

å

3 n 2

o. 3

ä : ä å

3 3

e 3 e

v O® u-au-a

a h v m n w

lll\\b w m slv-avq n 2 m m v 8 2 0 v m m w

a ä 2 s w E P m

2 UU@X mnmfäuat-áå h m m R 8 2 h 8 o êäiâiâää 3 äa$âå 2

3 s s

8 8 s 8 8 8 E åêâ8å$aêâåå 8

äfåââêäQâäâä Sâåå ä

i

8 ä ä m 8 8 a 8

Neo 0055301 3 O hpaÅHçsääg s 8

I

3 Au

i i

ä

â E 3 G

3 2 2 i 3 3 E

S S 5 8 8 G E 8

a a

G 8 s 8 8 8 8 8 Q å

5 a 8 ä 2 n o m 2 2 8

8 8 8 ä 2 2 z o w : 2 2

e

+ å ä s 9 o m m N m 2 u

a

+ H 5

8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 E e

+

e

+ S u

8 8 E 5 8 å ä 8 8 G 8 ä

a

. 8 a å

2 5

E 2 å 5 5

I 5

3 5

o 2 m 5 5 .m

m 5

2 o 5 .v

2 5

å

m s

å 9 a a o å ä 5 ä å

a a s Q Q S a e s . .m .m .w .n 5 .h

ä

o

. g

a

u

3 2

.. i ... ä

2 3 3 3 3 n 3

o § ä E o E 8 8 2 ä 8 H m .n

å S ä 2 3 b o m Å

z 8 8 ä 8 8 ä

E 8 å 8 S 8 8 8 å 8 8 8 8 8 8

.H ä 8 8 u

s

8 R

...

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 .u 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 å

41 Figur 1.1. Arbetslöshet och arbetsmarknadsátgärder i Sverige.

42 Figur 1.2. Rörlighet i svenska reallöner.

0-96I | r I I V T 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 År

KAPITEL 2

Vägledande principer

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige kan indelas i tre huvudkomponenter: åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft, åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft och åtgärder för att bättre eñerfrågan på anpassa arbetskraft till tillgången på arbetskraft. Målsättningen att uppnå högsta möjliga totala sysselsättningsnivå styr därför alla dessa åtgärder. Detta mål anses vara en av byggstenama i den svenska modellen. Särskilda satsningar har gjorts på speciella grupper, t.ex. handikappade eller invandrare, nya som anses ha särskilt svårt att få arbete.

Detta mål uppnås förvisso i viss utsträckning. Enligt OECD 1994 är sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet särskilt högt i Sverige. Som vi tidigare noterat är t.ex. kvinnornas arbetskraftsdeltagande högre än i något annat land. Andelen överstiger med 10 % siffran för andra rika industriländer som Norge, Kanada, USA och Schweiz.

Trots detta är vi mycket tveksamma till om uppnåendet av en mycket hög sysselsättningsnivå är ett önskvärt mål för arbetsmarknadspolitiken, och om de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är rätt utformade ekonomisk ur effektivitetssynpunkt. Slutmålet för politiken skall vara människornas välbefinnande, inte hur mycket de deltar på en marknad. Sysselsättning är i bästa fall ett delmål för syftet att nå det mera grundläggande målet att öka människors välbefinnande. Även det är sant att båda målen hänger ihop om

44 de arbetslösa uppger ständigt att de är mindre lyckliga än de har arbete - som

se Blanchflower 1995 följer emellertid inte att staten automatiskt skall ta

folk ur arbetslösheten och sätta dem i arbete till vilket pris helst. I stället som borde staten se till att aktörerna på arbetsmarknaden rätt bedömer det sociala värdet av sina arbetsinsatser och eliminera de faktorer leder till att som arbetstillfällen ransoneras. När allt kommer omkring så finns det också tecken som tyder på att frånskilda är mindre lyckliga än gifta, ingen har men någonsin förespråkat att staten skulle tillhandahålla äktenskapsvägledning, äktenskapsundervisning eller beredskapsmakar.

I detta kapitel analyserar vi de argument som kan anföras från ekonomisk synvinkel till förmån för arbetsmarknadspolitik. Vår utgångspunkt, har som sitt ursprung i ekonomisk analys, är att under vissa omständigheter är utfallet av den fria marknaden förenat med ett effektivt utnyttjande av resurser. Därför är statliga ingrepp berättigade bara dessa omständigheter inte om föreligger, dvs. att marknaden inte fungerar väl, eller fördelningen om av välfärden, som skapas genom jämvikten på den fria marknaden, är oacceptabel ur rättvisesynpunkt.

Därför bör man först helst identifiera ett väl definierat misslyckande på marknaden och sedan utforma en lämplig politik rättar till missförsom hållandet. Som vi kommer att se finns det många anledningar att anta att marknader inte fungerar särskilt väl. Det är dock mycket svårare att hävda, vare sig på teoretiska eller praktiska grunder, att den nuvarande arsenalen av åtgärder är väl rustade för att rätta till specifika brister. Både på grund dess av komplexitet och dess överbetoning av höga sysselsättningsnivåer är det inte troligt att svensk arbetsmarknadspolitik har sådana principer. styrts av

45 Naturligtvis är det faktiskt möjligt att dessa åtgärder i sig uppfattas av en majoritet av svenskarna som grundstenar i den svenska modellen. I så fall är det meningslöst och till och med omöjligt att ta bort dem. Men det är viktigt att inse att många av dem förmodligen inte går att rättfärdiga med ekonomisk logik och att de även medför betydande ekonomiska kostnader.

Även när särskilda statliga åtgärder i princip kan rekommenderas, måste man ta med i beräkningen att på samma sätt som marknaden kan misslyckas så kan även staten misslyckas. För det första kan staten ställas inför samma informationsbegränsningar och uppföljningsproblem som den privata sektorn. För det andra, beroende på hur de politiska och administrativa systemen är utformade, kan statliga åtgärder främja organiserade intressegruppers speciella mål snarare än den samlade välfärden. Vi studerar denna punkt i nästa kapitel. I detta kapitel försöker vi räkna upp ett antal marknadsmisslyckanden, som kanske kunde försvara statliga ingrepp på arbetsmarknaden. Innan vi fortsätter bör vi påpeka att det offentliga ingripandet på den svenska arbetsmarknaden är mycket stort och omfattande. Det sker genom lönebildning och det kollektiva förhandlingssystemet, genom reglering av arbetsmarknaden, t.ex. i form av anställnings- och uppsägningsbestämmelser, genom socialförsäkringen och systemet tör arbetslöshetsersättning och slutligen genom de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som denna rapport till största delen behandlar. Arbetsmarknadspolitiken i Sverige är bred och heltäckande. Har det förekommit så många marknadsmisslyckanden att en så omfattande intervention är påkallad Vi tror inte det. Många ingripanden leder emellertid i sig själva till skevheter på marknaden som i sin tur kräver ytterligare ingripanden. Sådan regleringslogik kan leda till en överreglerad ekonomi. Vi återkommer till detta nedan.

46 Resten av detta kapitel är disponerat följer: först försöker vi som att identifiera bristerna på arbetsmarknaden och lämpliga åtgärder. Sedan diskuterar vi om arbetsmarknadspolitik är ett lämpligt verktyg för uppnå att jämlikhetsmål som jämnare inkomstfördelning eller försäkringar för enskilda individer.

Kapitlet kommer till den slutsatsen att arbetsmarknadspolitiken inte bör vara ett centralt instrument för statliga ingrepp på marknaderna. Detta betyder inte att den skall tas bort helt och hållet, att omfattningen och syftet i hög men grad bör begränsas. Vi förordar att den bör begränsas till långtidsarbetslösa med speciell betoning på ungdomar.

l. Marknadsmisslyckanden och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Många européer, inklusive svenskar, är övertygade att arbetsmarknaden om inte skall lämnas åt sig själv därför att den är så viktig för människors levnadsstandard, trygghet och plats i samhället. Men ekonomisk synpunkt ur finns det ingen a priori-anledning anta att den är ineffektiv i alla avseenden. Man kan hävda att bostads- och kreditmarknaden eller marknaden för kapitalvaror troligen är lika ineffektiva arbetsmarknaden. Det är också som svårt att fastställa hur man bäst bör åtgärda problemen, och ännu svårare är det att hävda att de nuvarande åtgärdsprogrammen är väl ägnade att avhjälpa marknadens misslyckanden.

Det är därför viktigt att göra en mera ingående analys dessa frågor. I detta av avsnitt diskuterar vi vad som kan tala för att arbetsmarknaden är ineffektiv och försöker komma fram till lämpliga åtgärder.

47 i Friktionsarbetslöshet Den mest grundläggande ineffektiviteten som finns på arbetsmarknaden är kopplad till det faktum, att marknaden inte är friktionsfri. Det är en marknad där köpare arbetsgivare och säljare arbetstagare inte träffar på varandra omedelbart. Att söka arbete och anställa är en kostnadskrâvande verksamhet. Eftersom marknaden inte hanterar dessa friktioner särskilt väl, kommer lösningen att bli ineffektiv. Denna ineffektivitet beror på två typer av påverkan som en individ utövar på en annan. Ekonomer kallar dessa fenomen yttre påverkan Cextemalitiesm. För det första har individ söker en som arbete en negativ inverkan på andra arbetssökande genom att minska möjlighetema till arbete för dessa märmiskor, detta kallas undanträngningseffekt Ccongestion extemality. För det andra påverkar han nyanställningar på ett positivt sätt genom att bidra till en snabbare tillsättning av lediga platser thick market extemality. Dessa effekter klarar inte marknader i fri konkurrens av att hantera, eftersom arbetssökande varken kompenseras för de positiva effekter de har på företagen eller debiteras kostnaden för de negativa effekter de har på andra arbetssökande. På samma sätt bidrar företag som armonserar ut lediga platser till att tillsättningen av lediga platser vid andra företag går långsammare och till att de arbetslösas möjligheter att hitta ett arbete ökar. På grund av dessa effekter kan det bli för lite arbetslöshet och for få lediga platser eller för mycket arbetslöshet och för många lediga platser jämfört med vad som är önskvärt för samhället i sin helhet.

Vidare uppstår det vinster både för företag och anställda genom att det är så dyrt att leta efter arbete och att nyrekrytera. Eftersom det är dyrt för företag att ersätta anställda med billigare arbetskraft kan den redan anställda arbetskraften kräva löner som ligger över dem som utomstående är villiga att arbeta

48 för. På liknande sätt kan ett företag genom att anställa göra vinst en person en som större än den normala avkastningen på det kapitalet. Med andra ord egna uppkommer ett överskott kostnaderna för söka arbete och genom att att anställa. Detta överskott fördelas mellan företag och arbetstagare på ett sätt som beror på hur starka deras relativa ñrhandlingspositioner är. Dessa vinster kompenserar bägge parter för de de satsat på söka arbete resurser att eller arbetstagare.

Anställningsprocessen är därför priori ineffektiv. Från empirisk synvinkel a är det emellertid mycket svårt att bedöma avvikelsema från den effekom tivaste lösningen är betydande och i vilken riktning de går.

För det första vet vi att den totala omfattningen såväl arbetssökande av som rekryteringar på arbetsmarknaden kan ineffektiv. Företag kanske vara satsar inte tillräckligt mycket på lediga platser därför att arbetstagare inte söker arbete särskilt energiskt, och arbetstagarna söker inte tillräckligt hårt eftersom det inte finns så många lediga platser. Med andra 0rd, ingendera sidan räknar med de positiva effekter deras beslut har på den På som motsatta parten. grund av undanträngningseffekterna kan ineffektiviteten också väg: ta motsatt företag och arbetstagare kan söka alltför intensivt därför att de inte tar hänsyn till de negativa effekter som de genererar på den parten. Ekonomisk egna analys möjliggör en uppskattning den relativa betydelsen dessa två effekter av av genom att se på hur arbetslöshet och lediga platser påverkar nyanställningama. Om arbetslöshet och lediga platser har stor inverkan på antalet nyanställningar, kommer de positiva effekterna att dominera, vilket skulle tyda på att det inte förekommer tillräckligt mycket arbetsökande eller rekrytering

när marknaden är i jämvikt.

Att stimulera till arbetssökande och nyanställning

49 skulle då ett önskvärt politiskt mål. Å andra sidan, arbetslöshet och vara om lediga platser har liten inverkan på nyanställningama, dominerar undanträngningseffektema och man bör på politisk väg försöka minska de resurser som används till att söka arbete och rekrytera.

Därför finns det i princip utrymme för statliga ingripanden, beroende på men anställningsprocessen borde det antingen inriktas på att öka antalet lediga platser, antalet arbetssökande och hur energiskt dessa söker arbete eller precis det motsatta. Empiriska data från Sverige och andra länder tyder på att den totala mängden sökande är ungefär den rätta. Med andra ord utjämnar de positiva och negativa effekterna eller mindre varandra. Därför finns det mer foga grund för statliga ingrepp för att öka eller minska sökandet på arbetsmarknaden.

Medan den föregående diskussionen har inriktat sig på den optimala sökandenivån vad avser såväl arbetsgivare som arbetstagare, kan mixen mellan arbetslöshet och lediga platser också vara olämplig. Drivkraften för företag att ledigförklara en befattning eller för arbetstagare att söka arbete är beroende av hur den extra inkomst som befattningen delas mellan genererar upp företaget och arbetstagaren.

Om t.ex. alla intäkter går till arbetstagaren kommer företag inte ha något intresse av att ledigförklara befattningar eftersom de inte har möjlighet få att täckning för sina anställningskostnader när de väl funnit arbetstagare. De en ekonomiska fördelarna för samhället i sin helhet lediga platser och arbetsav sökande beror i sin tur på den inverkan detta får på antalet nyanställningar. Om lediga platser har en stor inverkan nyanställningar i förhållande till

50 arbetslösheten bör man gynna dessa. Vi inser därför att motiven for privata företag att utannonsera lediga platser och arbetstagare att söka dem inte har någonting att göra med de fördelar dessa aktiviteter innebär för samhället. Det finns ingen a priori orsak till varför överskottet från nyanstållningar skulle delas mellan arbete och kapital på exakt det sätt som krävs för att uppnå samlad ekonomisk effektivitet. Om företagens vinstandel är för hög kan de lediga platserna bli för många i förhållande till antalet arbetssökande. Om

andelen är för låg blir det inte tillräckligt många lediga platser. Återigen är

bevismaterialet inte tillräckligt övertygande för att skulle kunna hävda man att

ineffektiviteten går i den ena eller andra riktningen. Återigen finns det inte

någon stark grund för statliga ingripanden. I bilaga A1 beskriver vi ett mycket grovt räkneexempel för Sverige. Det tyder på att det inte finns någon orsak att tro att de intäkter ett arbete delas mellan arbete och som genereras av kapital på ett sätt som signifikant skiljer sig från vad ett adekvat utbud av lediga platser i förhållande till arbetslösheten skulle kräva.

Av praktiska skäl finns det därför ingen större anledning för staten att blanda sig i anställningsprocessen. Det betyder dock inte att arbetsförmedlingens tjänster på ett mikroekonomiskt plan inte kommer att ha betydande positiv en inverkan på den arbetssökandes möjligheter att hitta ett arbete. Detta är i själva verket en form av direkt omfördelning från den anställde till den arbetslöse i form av ökade resurser in natura, som används till att söka arbete. Men det finns ingen anledning att utgå från att en sådan form omfördelning av ökar den totala ekonomiska effektiviteten. Med andra ord är det mycket möjligt att de resurser som avsätts för att söka arbete kunde användas bättre för andra offentliga tjänster som barnomsorg, infrastruktur, utbildning och så vidare.

51 Ovanstående analys har emellertid behandlat de arbetslösa som en homogen grupp. Vi tror emellertid att de långtidsarbetslösa är mindre effektiva när det gäller att söka arbete än de korttidsarbetslösa. Det betyder att långtidsarbetslösheten har liten inverkan på det totala antalet nyanställningar, dvs. den är inte någon speciellt produktiv verksamhet om man ser det utifrån samhället i sin helhet. Detta tyder på att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara till hjälp om de utformas så att de ökar sökintensiteten och återanställningssannolikheten för de långtidsarbetslösa.

ii Bristande konkurrens på produkt- och arbetsmarknaderna

Vi övergår nu till ett helt annat slag av ineffektivitet, nämligen den är som knuten till konkurrenshinder på produkt- och arbetsmarknaderna.

a Monopol

Konkurrenshinder på en marknad snedvrider fördelningen och av resurser minskar normalt aktivitetsnivån. Sådana hinder inkluderar monopol och karteller, fackliga löneförhandlingar eller stora företags dominerande ställning på arbetsmarknaden, ofta på lokal nivå. Bristande konkurrens är därför ett möjligt motiv för statliga ingrepp därför att den leder till för låg ekonomisk aktivitet. Man skulle kunna hävda att arbetsmarknadspolitiken tenderar att lösa problemet, eftersom den i princip kan öka sysselsättningen och därigenom aktiviteten. Och faktiskt hävdar Lindbeck-rapporten att marknaden har för stor makt i den svenska ekonomin, även de bevis läggs fram inte är om som särskilt starka.

52 I varje fall bör man erkänna att arbetsmarknadspolitiken långt ifrån är ett lämpligt verktyg för att komma till rätta med sådana brister. Den bästa lösningen är utan tvekan att genomdriva en politik som främjar konkurrensen. Andra åtgärder som minimi- eller maximipriser eller löner, skatter och bidrag, kan övervägas, men de är mindre lämpliga eftersom de bara är den näst bästa lösningen. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kanske hjälper, de är men uppenbarligen illa anpassade för denna typ av problem och kan knappast motiveras av denna typ av marknadsmisslyckanden.

b Insidef-makt och bristande kontroll de anställda av

Andra mekanismer tillåter anställda att begära löner som ligger över dem som de arbetslösa skulle vara villiga att arbeta för. För det första, redan som diskuterats, utgör kostnader för personalomsättning, sökning och rekrytering av personal att det blir dyrt för företag att ersätta redan anställda med arbetslösa personer insider-mekanismen, Lindbeck och Snower [1989]. se För det andra finner kanske företag att det är värt att öka lönerna utöver vad de arbetslösa kräver för att öka arbetstagarnas motivation och drivkrafter och minska deras benägenhet att sluta detta kallar ekonomema effektivitetslönemekanismen; se Shapiro och Stiglitz [1984].

På grund av dessa mekanismer kan ekonomin karakteriseras av en arbetsmarknad där goda arbeten kommer att finnas sida vid sida med dåliga arbeten och ofrivillig arbetslöshet. Detta kallas den dubbla arbetsmarknaden; se Doeringer och Piore, 1971; Bulow och Summers, 1986. Antalet goda arbeten kommer att var för lågt, därför att deras höga löner av företagen uppfattas som mera kostnadskrävande än vad de verkligen är för

53 samhället i stort. Sådant lönetryck från arbetstagare som har arbete dämpas genom ökad konkurrens från outsiders.

En del ingrepp från statens sida kan vara nyttiga om dylika brister är för handen. De lämpligaste liknar inte aktiv arbetsmarknadspolitik, utan skulle innebära att man subventionerade de goda arbetena. Men en sådan politik kan vara orealistisk ur skattesynpunkt, därför att den ökar skattebördan till en icke tolerabel nivå. En alternativ politik skulle kunna vara att förmå de arbetslösa att söka arbete mera intensivt och på så sätt öka det nedåtgående trycket på löner. En sådan inriktning är mer i linje med den aktiva arbetsmarknadspolitiken som vi förordar. Det kan dock visas att om den är jämnt fördelad mellan alla arbetslösa har ökad sökintensitet liten eller ingen ejfekt på den totala arbetslösheten Om den däremot riktar in sig på långtids- till skillnad mot k0rttids- arbetslösheten, skulle politiken på ett effektivt sätt utöva tryck nedåt på lönerna och minska arbetslösheten. Se Calmfors och Lang [1994] for en teoretisk analys. Att rikta in sig på nykomlingar på arbetsmarknaden hjälper också till att få ner lönerna. Därför finns det ett visst utrymme ñr en aktiv arbetsmarknadspolitik som ett medel för att rätta till brister av detta slag, förutsatt att den är träffsäker. Vi kommer dock att visa i nästa kapitel att en sådan inriktning kanske inte är något som den allmänna opinionen föredrar.

âii snedvridningar av priser som orsakats av andra institutioner

Aktiv arbetsmarknadspolitik kan ses som ett medel för att rätta till snedvridningar som orsakats av andra institutioner. I synnerhet kan man hävda att de s.k. solidariska lönepolitiken negativt påverkar lönernas värde som signal. Löner i likhet med andra priser spelar värdefull samhällsroll. De en

54 berättar för oss var i grova drag: regioner, sektorer och yrkeskunskaper - arbetskraften är mest värdefull. Genom att människor fattar beslut utbildom ning och bosättningsort på grundval marknadslöner, bidrar de till ekonoav misk effektivitet. Institutioner som stör denna påverkar ekonomins process investeringar i mänskligt kapital och orsakar ineffektivitet i omfördelningen av arbetskraft. Enskilda individer kommer då inte att räkna in det verkliga värdet av att investera i en viss mängd eller en viss typ av mänskligt kapital. På liknande sätt kommer arbetstagare inte nödvändigtvis att flytta från de minst till de mest effektiva sektorerna eller regionerna.

Aktiv arbetsmarknadspolitik kan då ersätta denna mekanism. Idealt skulle de mest eftersökta yrkeskunskaperna kunna identifieras och göras tillgängliga genom utbildningsprogram. De sektorer där man har störst behov av arbetskraft skulle också kunna identifieras och arbetsförmedlingen och genom flyttbidragen kunde arbetskraft styras till dessa sektorer även i avsaknad av betydande lönedifferenser mellan dessa sektorer och ekonomin. resten av

Vi har många anledningar till att ställa oss skeptiska till en sådan syn på aktiv arbetsmarknadspolitik.

För det första har staten inte nödvändigtvis något övertag relativt sett när - det gäller att identifiera industrier på uppgång och nya yrkesfärdigheter. Staten kommer troligen att utsättas för snedvridna marknadssignaler lika mycket som de enskilda människorna.

För det andra är det inte självklart att en solidarisk lönepolitik skulle hämma omfördelningen av arbetskraft. När relativlönema är stela, styrs omfördel-

55 ningen av arbetskraft snarare av efterfrågan än av utbudet på arbetskraft. På en arbetsmarknad med flexibla relativlöner och låg rörlighet, leder en chock i en sektor först till löneökningar i sektorer med hög efterfrågan i förhållande till sektorer med låg efterfrågan. Arbetskraften lämnar då de sistnämnda sektorerna för att ansluta sig till de förra. Resursema flyttas på så sätt från arbetsplatser med låg efterfrågan till sådana med hög efterfrågan. På en arbetsmarknad med stela relativlöner förhindras lönerna att sjunka i sektorer med låg efterfrågan. Det finns ett överskott på arbetskraft i dessa sektorer och högre efterfrågan än tillgång på arbetskraft i de expanderande sektorerna. Arbetskraft flyttas genom uppsägningar i nedåtgående sektorer och nyanställningar i sektorer på uppgång. Det är inte klarlagt varför denna kvantitetsmekanism skulle uppnå lägre rörlighet än pris- eller relativ lönemekanismen. Omfördelningen skulle till och med kunna bli alltför snabb med sådan en mekanism.

För det tredje ifrågasätter svenska ekonomer om lönebildningen verkligen är solidarisk i Sverige, eftersom en stor del av de faktiska löneökningama beror på löneglidning. Därför skulle likalönspolitiken egentligen dimridå vara en utan någon verklig effekt på relativlönema, samtidigt den skulle bygga som in en inflationsmekanism i ekonomin genom att förhindra nedjustering en av de nominella lönerna i krisdrabbade sektorer.

För det fjärde och allra viktigast är logiken i att bota snedvridning - - en genom att införa ytterligare snedvridningar mycket farlig och kan leda till ett överflöd av regleringar. Om den solidariska lönepolitiken snedvrider ñrdelningen av arbetskraft och investeringarna i humankapital borde man allvarligt ompröva och utvärdera denna politik, innan man gör ytterligare offentliga

56 ingrepp. Syftar exempelvis politiken till att uppnå fördelningspolitiska mål, borde man allvarligt överväga andra sätt att omfördela inkomster, exempelvis genom skatter och transfereringar. Det svenska systemet går redan långt i den riktningen, man kan därför fråga sig den solidariska lönepolitiken fyller om någon nyttig funktion.

Vidare kan noteras att när direkta ingrepp tenderar att uppväga de negativa effekterna av de prissnedvridningar skapas någon institution, blir som av kostnaden for denna institution mindre tydlig, och ekonomin löper risk att använda sig av den i allt högre omfattning. Det finns t.ex. tecken på att relativlönema för ungdomar i Sverige har ökat, och vi kan tänka att detta oss möjliggiorts genom att arbetsmarknadspolitiken gjort ungdomsarbetslösheten mindre tydlig i många andra länder har insett att låsningar vad gäller - man löner har skapat ungdomsarbetslöshet och därför har man vidtagit åtgärder för att öka flexibiliteten på de arbetsmarknad. ungas

Argumenten ovan antyder att institutioner kompletterar varandra i stor utsträckning, och att det kanske vore mera relevant att överväga överen gripande reformering av systemet än att ändra nån dess enstaka delar. av

âv Brister i de finansiella marknaderna.: fimktionssâtt

Det är rimligt att människor utsätts för förändringar och osäkerhet vad som gäller deras inkomster försöker värna sig mot dessa förändringar. Det är den finansiella inklusive försäkrings- sektorns roll att förhindra inkomstflukatt tuationerna blir alltför stora över tiden eller på grund kraftiga störningar. av Genom in- och utlåning på marknaden kan konsumenterna jämna ut sin kon-

57 sumtion och koppla bort den från sina inkomster. På detta sätt kan de flytta konsumtion från goda till dåliga tider arbetslöshet, pension, sjukdom.

Dessutom gör försäkringar att människor kan bibehålla sin inkomst under tider

av sjukdom och arbetslöshet.

I en idealisk värld skulle sådana finansiella instrument spontant tillhandahållas av en konkurrerande privat sektor och det skulle inte finnas något behov av regeringsingrepp. Människorna skulle fritt kunna köpa arbetslöshets- och sjukförsäkringar på marknaden, fritt kunna låna eller sätta in pengar för att finansiera konsumtion under semestrar och efter pensioneringen etc.

I verkligheten har vi anledning tro att finansiella marknader inte fungerar särskilt väl, och vi noterar de aktiva statliga ingreppen på området för sådana försäkringar. I Sverige som i många andra länder är det staten som står for den största delen av arbetslöshets- och sjukförsäkringama. Dessutom är den aktiva arbetsmarknadspolitiken tätt knuten till arbetslöshets- och handikappersättningama, eftersom detta är en alternativ form av inkomstkälla särskilt riktad till samma typer av människor. Med detta följer en rad frågor: Varför är de finansiella marknaderna bristfälliga Vad bör staten göra det Är arbetsmarknadspolitik det riktiga

Det finns två huvudorsaker till brister i de finansiella marknadernas funktionssätt: marknader som saknas Cmissing markets och asymmetrisk information .

Den viktigaste typen av marknader som saknar är den för sjukförsäkring. I idealfallet borde alla människor teckna en sjukförsäkring innan de föddes,

58 eftersom människor, som har problem med sin hälsa när de tecknar sådan en försäkring får betala högre premie än andra, och därför kommer det inte en att kunna finnas någon perfekt försäkring mot sådana problem.

Asymmetrisk information betyder att försäkringsgivaren inte känner till försäkringstagarens egenskaper ocheller beteendemönster. Detta fenomen förhindrar uppkomster marknader för heltäckande försäkringar. Låt av oss betrakta fallet med arbetslöshetsersättning. Det finns många förhållanden som skulle hindra människor från att helförsäkrade risken bli vara mot att arbetslös. För det första, om risken för att bli arbetslös inte är märkbar kommer enbart de med den högsta risken att vilja teckna en försäkring, vilket skulle leda till en kollaps på marknaden problemet med s.k. negativt urval. För det andra, om ansträngningen att hitta ett arbete inte är mätbar kommer den försäkrade arbetslöse inte att söka nytt arbete särskilt energiskt problemet med den s.k. moraliska risken. Likaså kommer det att finnas drivkrafter för arbetsgivare och arbetstagare att avbryta anställningen allt för ofta eftersom kostnaden bärs av en tredje part systemet för arbetslöshetsersättning. Liknande fenomen återfinns på kreditmarknadema, vilket leder till en ransonering av krediter och till att det blir omöjligt för vissa att låna. personer

Dessa problem finns emellertid också på andra försäkringsmarknader där staten spelar en mindre framträdande roll. Vidare uppstår de oavsett om försäkringsgivaren är statlig eller privat. En del regleringar, göra som att försäkringen obligatorisk, kan vara nödvändiga. Men ett direkt statligt tillhandahållande är varken med nödvändighet effektivt eller den enda lösningen på marknadens misslyckande. Därför finns det ingen priori-anledning a

59 att inte delegera dessa uppgifter till privata försäkringsbolag, förutsatt att

lämpliga regleringar kommer till stånd. Låt emellertid lämna denna punkt

oss och reflektera över hur misslyckanden på de finansiella marknaderna kan åtgärdas.

Huvudproblemet är att övervakning år en central ingrediens i en framgångsrik finansiell infrastruktur. På socialförsäkringsområdet betyder detta att det är mycket viktigt att övervaka de arbetslösas ansträngningar att söka arbete, att kontrollera att de sjuka och handikappade verkligen är sjuka och handikappade etc. Det enda alternativet till övervakning är att tvinga försäkringstagama att ta med i beräkningen de kostnader deras handlingar orsakar resten av samhället, vilket skulle innebära minskad ersättning från försäkringen och sänkta kompensationsnivåer. Båda komponenterna borde i själva verket vara en del av ett optimalt försäkringspaket och den relativa vikten av varje komponent skulle vara avhängig av övervakningskostnaden och anpassas efter omständigheterna.

Tidigare har Sverige valt en hög övervakningsnivå kopplat till hög en

ersättningsnivå. Övervakningen utfördes både på arbetslöshetsförsäkringsnivån

genom kontroll av hur många anvisade arbeten en arbetslös sökte och genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som ofta sågs som en piska för den arbetslöse som misskötte sig. Men den piskan var mycket lindrig jämfört med andra länder. Man kan inte låta bli att tro att enbart indragning en av ersättningen eller åtminstone en minskning till existensminimum hade varit - mer effektivt som straff, och betydligt mindre kostsamt för landet, och på så sätt frigjort resurser som kunde ha använts till övervakning och hjälp till arbetssökande. De enda fördelarna med programmen vad gäller övervakning

60 är att en vägran att delta i en arbetsmarknadsåtgärd är en osviklig anledning att upphöra med utbetalningarna av ersättning, eftersom den är mycket lätt för myndigheterna att upptäcka. I avsaknad dessa åtgärder måste arbetslöshetsav kassan sätta in resurser för att upptäcka tackat nej till ett om en person erbjudande om arbete från en privat arbetsgivare.

Om den nuvarande höga arbetslöshetsnivån i Sverige visar sig bestående, så kommer Sverige att ställas inför svåra val vad gäller inställningen till sitt arbetslöshetsersättningssystem. I synnerhet kan stram övervakning en av ett stort antal arbetslösa bli alltför kostsamt, vilket skulle medföra kanske att man tvingas förlita sig mindre på övervakning och mer på sänkt ersättning för att få fram de rätta incitamenten.

Ett något annorlunda problem är att det faktum att vissa människor, särskilt arbetslösa, inte kan lån, och detta kan hindra dem från att starta nya företag. Man får därför överväga åtgärder statliga lån eller garantier till som låginkomstgrupper som startar nya företag. För att undvika de problem med negativa urval som vanligtvis förknippas med sådana måste program man sedan överväga att satsa resurser på att följa Huruvida upp programmen. staten skulle kunna lösa ett uppföljningsproblem den privata marknaden som uppenbarligen inte klarar av, är emellertid oklart.

2. Makroekonomisk stabilitet och aktiv arbetsmarknadspolitik

Ett möjligt rättfärdigande av en aktiv arbetsmarknadspolitik är att den är ett verktyg för makroekonomisk Stabilisering. Det är otvivelaktigt så antalet att personer som deltar i åtgärderna och pengarna som satsas på dessa åtgärder

61 tenderar att öka under lågkonjunkturer och därigenom stimulera den totala efterfrågan. Detta föranleder en grundläggande fråga: i vilken utsträckning är en aktiv arbetsmarknadspolitik ett lämpligt stabiliseringsverktyg Innan vi besvarar den frågan skall det noteras att en del ekonomer till och med ifrågasätter om Stabilisering av konjunkturcykeln är ett önskvärt mål välfärdsforlustema av dessa fluktuationer kanske inte är så stora, och i den utsträckning som de är reaktioner på teknologiska förändringar och stordriftsfördelar kan konjunkturcykler effektiva. Även konjunkturcykler vara om är ineffektiva kan den bästa åtgärden vara att direkt angripa orsaken till ineffektiviteten, enligt de linjer som diskuterades i det föregående avsnittet, snarare än att genomföra en anti-cyklisk stabiliseringspolitik.

Låt oss emellertid anamma åsikten att konjunkturcykler skall bekämpas. Då framgår det klart att ekonomer traditionellt inte betraktat en aktiv arbetsmarknadspolitik som ett anti-cykliskt verktyg. Det är snarare penningoch finanspolitik som tillskrivs den rollen. Men tradition är knappast ett rationellt skäl. Vi anser att lämpligheten av ett makroekonomiskt stabiliseringsverktyg skulle kunna bedömas följande grunder:

Hur produktivt är verktyget när det gäller att generera ekonomisk aktivitet Hur många arbetstillfällen skapar det till exempel satsad krona per Hur tillförlitligt är det I synnerhet hur stor är eftersläpningen mellan beslutet att använda ett verktyg och effekten på ekonomin Hur trovärdigt är det Hur kan regeringen utfästa att stimulansen är tillfällig och inte leder till ökande utgiftstrend en

62 Vad beträffar den första frågan så kan kanske hävda man att arbetsmarknadspolitik medför ett ökat antal arbetstillfällen, eftersom utgifterna helt koncentreras på att skapa sysselsättning. Det finns dock två viktiga varningar. För det första tyder undanträngningseffektema aktiv av en

arbetsmarknadspolitik se kapitel 4 i själva verket på

ett stort slöseri med pengar även om undanträngningen förmodligen är lägre i lågkonjunkturer. - För det andra finns det ingen garanti för att de arbetstillfällen och yrkeskunskaper som skapas är till nytta. Dvs. vi är osäkra arbetsmarkom nadspolitiken skapar särskilt många arbetstillfällen totalt, och även den om skapar arbetstillfällen är osäkra dessa är produktiva. Samhället kan om kanske önska att det skapas arbetstillfällen i lågkonjunktur även de är en om improduktiva. Men om det finns ett instrument kan säkerställa de som att arbetstillfällen som skapas verkligen är produktiva är det ännu bättre. Det finns ingen anledning att bortse från produktiviteten bara för att arbetslösheten är hög.

Naturligtvis kan samma slags kritik riktas mot ökningar de offentliga av utgifterna, eftersom sådana utgifter inte ökar efterfrågan lika mycket över alla sektorer. Aktiv arbetsmarknadspolitik är i själva verket specifik form en av finanspolitik. Om offentliga anslag inte fördelas med kan de skenbart omsorg öka den relativa efterfrågan inom vissa sektorer. Typiska exempel är infrastrukturprojekt, skattelättnader för investeringar, subventioner till byggsektorn, skatteavdrag för speciella utgifter, etc. Man kan dock i princip bestämma vilka offentliga projekt som skall komma till stånd att tillämpa reglerna för genom kostnads- och intäktsanalys, och därigenom maximera det sociala värdet av de ökade offentliga anslagen. Vidare kan finanspolitiken göras neutral mera om man genomför generella skattesänkningar snarare än ökade offentliga utgifter.

63 Vi inriktar oss nu på penningpolitik, dvs. en sänkning av räntenivån, som öwerlåter åt marknaden att bestämma vilka arbetstillfällen som skall skapas och dåärigenom säkerställer att dessa arbetstillfällen är nyttiga i någon mening. lWIen penningpolitiken är inte neutral mellan sektorerna eftersom den, på grund aw depreciering av valutan, tenderar att öka efterfrågan i den konkurrensuttsatta sektorn i förhållande till den icke-konkurrensutsatta. Om detta är bra elller dåligt beror på omständigheterna, till exempel på om kapacitetsuttnyttjandet är högre i en sektor än i en arman. I den nuvarande lågkonjunktuiren är det exempelvis betydligt mindre överskottskapacitet i den förra seektom än i den senare på grund av den stora nedskrivningen kronan. av Därför är utrymmet för en expansiv penningpolitik begränsat.

Peenning- och finanspolitik har därför också negativa sidor. Detta antyder att deet kan vara en god idé att använda arbetsmarknadspolitik ett extra som miakroekonomiskt instrument, men att den bör användas med försiktighet och mied hänsyn till omständigheterna. Att den antas innehålla hög sysselen säáttningsfaktor bör inte dölja det faktum att risken för skapar att man värdelösa arbetstillfällen är störst med detta instrument. Detta är ett särskilt alllvarligt problem med tanke på de negativa resultat i allmänhet fått som man frrån mikroekonomiska studier av avkastningen och undanträngningseffektema

aw arbetsmarknadsåtgärder se kapitel 4. Mixen mellan arbetsmarknadspolitik

occh finans- och penningpolitik skall vara noga underbyggd och avhängig vara aw ii vikten av arbetslöshet som ett problem i förhållande till kapacitetsutnyttjandet, iii manövermarginalen för varje instrument och iiii hur kapacitetsutnyttjandet fördelas mellan olika sektorer.

64 Vi vänder nu uppmärksamheten mot den andra frågan, och då lutar vi mot att tillförlitlighet är mera utmärkande för arbetsmarknadspolitik än för andra anticykliska instrument. Staten har sannolikt bättre kontroll över arbetsmarknadspolitiken än över effekterna finans- och penningpolitiken, i avgörande av som grad beror på okontrollerbara parametrar som chocker i efterfrågan på kapital, marknadsförväntningar och spekulation, konsumenters och investerares förtroende, samt enbart påverkar den verkliga ekonomiska aktiviteten med långa och varierande eftersläpningar.

Slutligen kan inte problemet med trovärdighet bedömas oberoende av politikens institutionella utformning. Arbetsmarknadspolitiken borde förhindras att permanent tillföra bränsle till budgetunderskottet. Avgörande för att åstadkomma detta är huruvida Arbetsmarknadsstyrelsen kan skyddas mot politiska påtryckningar och tydliga riktlinjer finns inskrivna i dess instrukom tion. Vi återkommer till detta i kapitlet ekonomisk-politiska aspekter på om den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

Den aktiva arbetsmarknadspolitikens effektivitet makroekonomiskt som ett medel beror även på dess effekter på inflation och lönebildning. Svenska ekonomer har ägnat stor uppmärksamhet möjligheten minskat arbetsatt sökande bland dem som deltar i åtgärder kan öka inflationen att minska genom det tryck nedåt på lönerna som arbetslösheten normalt utövar. Se Calmfors, 1993; Forslund, 1994. Hittills tillgängliga data, visserligen som inte är helt entydiga, tyder på att detta är ett allvarligt problem. Det förstärker vårt antagande att arbetsmarknadspolitik borde fokuseras på de långtidsarbetslösa och öka deras möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden. Om sådana mål uppnås, förstärks också det makroekonomiska genomslaget av aktiva arbets-

65 marknadspolitiska insatser. På motsvarande sätt gäller att om fackföreningarna förväntar sig att alla förlorade arbetstillfällen som förorsakats av aggressiva lönekrav kompenseras av arbetsmarknadspolitiken, kommer de inte att avstå från att formulera dessa krav och en inflationsmekanism byggs därmed in i ekonomin. Om arbetsmarknadspolitiken används som ett makroekonomiskt medel bör den på ett trovärdigt sätt utformas så att den enbart motverkar lågkonjunkturer som framkallas av en nedgång i efterfrågan och inte de som orsakas av lönehöjningar.

Makroekonomiska data kan sprida lite ljus över de frågor vi just diskuterat. För det första är det tydligt, som Calmfors 1993 har påpekat, att aktiv arbetsmarknadspolitik är kraftigt anti-cyklisk. Erfarenheten från den förra lågkonjunkturen, då så stor andel som 6 % av arbetskraften deltog i dessa åtgärder, är slående. För det andra verkar det ha funnits betydande handlingsfrihet vad gäller vilka åtgärder som användes för att bekämpa lågkonjunkturerna. Vid en del tillfällen användes utbildningsprogram, vid andra beredskapsarbeten. Man kan fråga sig vad det finns för skäl till detta; mixen av utbildning och beredskapsarbeten under lågkonjunkturer bör bestämmas med hänsyn till övervägandena ovan men verkar hittills ha skett ganska godtyckligt. Enligt vår ståndpunkt år beredskapsarbeten relevanta än utbildmer ning för att bekämpa tillfälliga lågkonjunkturer, åtminstone för huvuddelen av arbetskraften.

Calmfors 1993 rapporterar även uppåtgående trend i den andel en av arbetskraften som deltar i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta kan tolkas som att systemet inte fullt ut kan vända den expansiva inriktningen när väl lågkonjunkturen är över dvs. ett trovärdighetsproblemf. Tidsseriedata

66 över konjunktursvängningama bekräftar antagandet att det kan finnas ett trovärdighetsproblem knutet till aktiv arbetsmarknadspolitik: Figur visar det dynamiska sambandet mellan arbetslösheten och den del av arbetskraften som deltar i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett slående inslag i figur är ögloma i kurvan. Dessa öglor innebär att när arbetslösheten sjunker så går deltagandet i åtgärder ned mycket långsamt så det är inte lätt att vända den ökning av antalet deltagare som genererats ökning i arbetslöshet. av en

Sammanfattningsvis: arbetsmarknadspolitik är troligtvis inte produktivare än traditionella medel för att bekämpa konjunktursvängningar, den är men antagligen mer tillförlitlig. I princip kan argumentera för att arbetsman marknadspolitik kan användas som ett extra stabiliseringspolitiskt medel. Men att räkna ut den optimala mixen mellan detta politiska instrument och de andra instrumenten är enbart en teoretisk möjlighet, och risken att skapar man värdelösa arbeten är mycket större än om man använder sig av den mindre målinriktade finans- och penningpolitiken. På grund därav tvekar vi att tilldela dessa åtgärder någon avgörande stabiliserande roll. Vi tror dock att de kan komplettera en kontracyklisk politik genom att ta itu med den långtidsarbetslöshet, som finns kvar vid slutet av en lågkonjunktur. Vilken åtgärd som skall användas för att åstadkomma detta bör fastställas utifrån effektivitetsöverväganden.

3. Jämlikhet, inkomstfördelning och arbetsmarknadspolitik

I de föregående avsnitten har koncentrerat på sambanden mellan oss arbetsmarknadspolitik och ekonomisk effektivitet och försökt analysera hur statliga ingrepp kan förbättra fördelningen av resurser.

67 Ekonomisk politik befattar sig traditionellt även med fördelningen av inkomster. Att uppnå en jämnare fördelning av välfärden mellan individer anses i de flesta fall vara ett önskvärt mål.

Till att börja med är den logiska grunden för detta inte helt klar. Medan intresset för effektivitet motiveras av en önskan att öka välfärden för alla individer, leder jämlikhet till att man tar välfärd från vissa individer och ger till andra. Så vissa individer kommer oundvikligen att motsätta sig den.

Intresset för fördelningen uppstår när man anser att samhället i sin helhet har

sina egna preferenser som representeras av en social välfärdsfumktiof

där en vara som konsumeras av de fattiga väger tyngre än om den konsumeras av de rika. Men sedan är frågan: var kommer dessa preferenser ifrån

I avsaknad av en sådan välfárdsfunktion kan vi se två orsaker till varför samhället skulle bry sig om inkomstfördelningen. För det första kan en omfördelning i själva verket motiveras av effektivitet, t.ex. om den förhindrar brott och andra negativa effekter som de fattiga åsamkar de rika. För det andra kan en omfördelning bli det ofrånkomliga resultatet demokratisk av en politisk process, om de fattiga är fler än de rika.

Låt oss dock fortsätta att anta att samhället bryr sig om jämlikhet. Hur kan man då öka välfärden for de mest olyckligt lottade

Det finns flera sätt: l skatter och transfereringar: omfördelning i penningtermer,

2 snedvridning av lönestrukturen: användning styrmedel

av som minimilöner och solidarisk lönepolitik.

68 3 arbetsmarknadspolitik: att hjälpa dessa finna genom personer att arbete, och eventuellt subventionera sådana arbeten.

Detta kräver flera kommentarer.

För det första är gränsen mellan dessa tre valmöjligheter inte särskilt skarp: en minimilön kan ses som en skatt på arbete omfördelats till de som resurssvagaste, subventionerade arbeten har helt klart transfereringsen komponent, etc.

För det andra använder Sverige alla tre alternativen och det i stor utsträckning: skattesystemet är ett de mest progressiva i världen, även av om reformer i slutet av 80-talet bidrog till att det till andra länder. anpassa mer Lönestrukturen är snedvriden genom en solidarisk lönepolitik. Arbetsmarknadspolitiken är mycket aktiv. Detta föranleder följande frågor: kompletterar dessa tre metoder varandra, eller skall de ersättare för varandra ses som

För det tredje lutar mot att en omfördelning genom skatter och transfereringar i allmänhet är effektivare än de andra båda alternativen. Ingrepp i lönebildningen skapar arbetslöshet och därigenom enbart slöseri med resurser. Aktiv arbetsmarknadspolitik är en omfördelning in natura kan tvinga som in människor i lågproduktiva arbeten och på så sätt förspilla tid och resurser. Detta innebär inte att skatter och transfereringar saknar snedvridande effekter de tenderar att negativt påverka utbudet arbetskraft och investeringar i av humankapital, men antagandet är att dessa snedvridningar är mindre jämfört med de andra två alternativen.

69 Den allmänna utgångspunkten för en aktiv arbetsmarknadspolitik i Sverige är, som vi har diskuterat i inledningen, att alla människor bör arbeta. Tillämpningen av den principen på dem som har de sämsta yrkeskunskapema blir följande: hellre än att ge dem kontanter skall allt göras för att till att de se arbetar. Hur önskvärt är detta om man vill uppnå en jämlik fördelning Vi diskuterar denna fråga utifrån två synsätt. Frågan bör ställas är följande: som leder det fria marknadsalternativet till att människor arbetar mindre än vad som är fallet i den optimala, centralt planerade fördelningen där hänsyn tagits till jämlikheten

Låt oss först anta att en omfördelning kan uppnås utan att förändra drivkrafterna för arbete och utbildning. Svaret är att de fattiga dvs. de mindre produktiva tenderar att arbeta alltför hårt vid den fördelning - som bestäms av marknaden. Anledningen till detta är att medan de med rätta inser det låga verkliga samhälleliga värdet sitt arbete de byter med rätta fritid av mot konsumtion, måste de i alla händelser arbeta hårt för att nå anständig en konsumtionsnivå. När välvillig diktator tar hand dem, tilllåter de en om pengar som omfördelats till dem att de arbetar mindre och detta är faktiskt socialt önskvärt eftersom deras produktivitet är låg och därmed även det samhälleliga värdet av deras arbete.

Omvänt har de rika en lägre konsumtionsnivå och arbetar vid den mer optimala fördelningen än vid den fördelning bestäms marknaden. Med som av andra ord, medan konsumtionen omfördelas från de rikare till de fattigare, omfördelas arbete från de fattigare mindre produktiva till de rikare

mera

produktiva.

70 Den slående slutsatsen är därför att de okvaliñcerade tycks arbeta för mycket vid marknadsjåmvikt i förhållande till vad gäller vid den optimala som fördelningen. Om något tyder detta på att den aktiva arbetsmarknadspolitiken borde förmå de mest produktiva arbetstagarna att arbeta ännu hårdare och på så sätt skapa ett överskott, kan omfördelas till de minst produktiva, som snarare än att sätta de minst produktiva i lågproduktiva arbeten. Men i princip kan detta resultat uppnås genom transfereringar klumpsummor utan någon av form av arbetsmarknadspolitik.

Låt oss nu göra ett realistiskt antagande, nämligen omfördelningen mera att är snedvridande och, genom att sänka lönerna efter skatt, tenderar att minska utbudet av arbetskraft. Detta leder tillbaka till övervakningsproblematiken oss som vi introducerade när vi diskuterade försäkringsaspektema: aktiv arbetsmarknadspolitik kan ses som ett övervakningsmedel för tvinga människor att att arbeta, även om de drabbas av mycket höga marginalskatter. Problemet att mycket höga marginalskattesatser leder till att människor inte arbetar är i huvudsak relevant för de fattigaste till följd av deras starka bidragsberoende Ä Den första typen av snedvridning är kanske inte så oroande endast om man ser till välfärdsaspekten eftersom dessa människor, vi just såg, har låg som en produktivitet och tenderar att arbeta för mycket vid marknadsjämvikten i förhållande till vad gäller vid den optimala jämlika jämvikten. som Men naturligtvis kan snedvridningen tillräckligt för förmå dem vara stor att att arbeta mindre än optimalt. I så fall kan man förespråka aktiv arbetsmarknadspolitik för att förmå dessa människor att arbeta eller söka arbete, som ett villkor för att ersättningama. Men för det första är kanske övervakningen av arbetsökandet tillräcklig så detta rättfárdigar inte nödvänargument digtvis utbildningsprogram och beredskapsarbeten och för det andra kan man

71 lika gärna tänka sig att minska marginalskattesatsema för de fattiga. Inkomststödet till de fattiga behöver inte sänkas om en sådan minskning av marginalskattesatsen kompletteras med en negativ inkomstskatt. Ytterligare svårigen het är att staten måste kunna beräkna den optimala arbetsinsatsen för dessa personer. Som vi hävdat är denna arbetsinsats troligen inte särskilt hög med hänsyn till deras produktivitet, arbetsmarknadspolitiken löper därför risken att sätta för höga mål för deras sysselsättning.

4. Slutsats

Vi har diskuterat hur marknadsmisslyckanden kan rättfärdiga aktiv en arbetsmarknadspolitik. Vi har kommit fram till att de kan bilda grund endast för ett begränsat antal åtgärdsprogram, nämligen sådana tillser som i att de långtidsarbetslösa inte slås ut från arbetskraften, speciellt inte i slutet av en lågkonjunktur, och ii att de som får arbetslöshetsersättning söker arbete aktivt.

72 Figur 2.1. Arbetslösa och åtgärdsplacerade. h

3 l 4 4 4 c . I Arbetslöshet

Noter

En extemalitet år en påverkan mellan individer som inte förmedlas genom marknaden. Typiska exempel är buller, föroreningar, etc.

2. För att analysera en sådan matchningsprocess använder ekonomer s.k. matchningsfunktioner. En matchningsfunktion talar om för oss hur många personersom kommer att anställas eller motsvarande hur många lediga platser som kommer att fyllas, per tidsenhet, som en funktion av arbetslöshetoch lediga platser. Teorin säger oss att det kan finnas för mycket eller för lite arbetssökande beroende på skaleffektema i matchningsfunktionen. Om det råder stordriftsfördelar, dominerar den positiva extemaliteten: ökande sökintensitet på båda sidor av marknaden kommer att öka matchningsprocessens effektivitet. Det är då för lite sökande marknadsjämvikten. Men i om å andra sidan matchningsfunktionen uppvisar avtagandeskaleffekter, dominerar undanträngningsextemaliteten och sökandetblir för högt i marknadsjämvikten.

Tekniskt sett råder det konstant skalavkastning constant returns to scale i matchningsfunktionen. Se Blanchard och Diamond 1990, Bourdet och Persson 1992.

4. Det förhåller sig huvudsakligen så därför att en enhetlig ökning i de arbetslösas sökintensitet inte påverkar jämviktssannolikheten att hitta ett arbete eftersom de arbetslösa tränger undan varandra. Dessa resultat skulle emellertid vara annorlunda i en matchningsmodell, men effekterna skulle vara små.

5. En motsatt anmärkning kan återfinnas i en uppsats av Edin och Zetterberg 1993 som finner lägre löneskillnader mellan industrier i Sverige än i andra länder. Men dessa uppgifter är föremål för många konkurrerande tolkningar.

Men man bör vara försiktig med denna tolkning: Sverige har undvikit den allmänna ökning av arbetslösheten som andra europeiska länder har fått erfara. Om vi tror att orsaken till en sådan ökning också i viss utsträckning fanns i Sverige, vore en måttlig ökning av den börda som lagts på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder ändå ett fullt acceptabelt resultat.

Man bör notera att huvuddelen av dessa effekter beror på hur stöden till de handikappade har utvecklats. Vi tror emellertid att det finns ett avsevärt godtycke i definitionen av handikappad, vilket styrks av det faktum att antalet personer i sådana stödprogram har tredubblats under de senaste tjugo åren.

Ekonomer refererar till detta som the first-best allocation of resources.

Detta kallas inkomsteffekten.

10. Tekniskt sett har de en högre konsumtionsnivå, och därför en lägre marginalnytta av konsumtion, och därför kommer de att arbeta mindre.

ll. Det år också relevant för de rikaste som också har höga marginalskatter. Men medan mängden arbete son1en individ utför styrs av marginalskattesatsert, är det det genomsnittliga skatteuttaget som avgör om den personal kommer att arbeta över huvudtaget. Vad gäller de rika kan man tro att de håmmandeeffekterna av skatter år mycket mindre än för de fattiga, därför att utbytet av att arbeta i förhållande till att inte arbeta år mycket större för dem. Detta gäller emellertid i mindre utsträckning för gifta personer om deras makemaka redan arbetar.

KAPITEL 3

Arbetsmarknadspolitikens politiska ekonomi

I föregående kapitel analyserade vi i vilken utsträckning arbetsmarknadspolitiken kan användas för att förbättra effektiviteten i ekonomin.

I detta kapitel analyserar vi arbetsmarknadspolitiken från den politiska ekonomins synvinkel. Vi försöker komma fram till vilka som är vinnare och vilka som är förlorare och försöker förstå hur den politik vi studerat kan vara resultatet av en politisk process som ackumulerar motstridiga preferenser hos individer som styrs egenintresset. Vi kommer också att diskutera hur lämpliga systemreformer kan göras politiskt genomförbara.

Vi studerar först hur olika grupper i samhället kan förlora eller vinna på arbetsmarknadspolitik, och sedan diskuterar vi hur lagarna för arbetsmarknadspolitiken bör utformas.

1. Arbetsmarknadspolitikens vinnare och förlorare

6 Efektenta på arbetskrajiens välfärd

Politik som berör skatter, socialbidrag och arbetsmarknadspolitik i ett demokratiskt samhälle utformas för att passa majoritetens intressen. När speciella

intressegrupper snevrider den demokratiska måste vi också dessa processen, ta

gruppers makt med i beräkningen.

Vi antar att arbetsmarknadspolitik mestadels kommer att bestämmas dem av

som har sysselsättning, och bland de sysselsatta, dem tillhör den av som

lägre medelklassen eller icke yrkesutbildade arbetstagare. Dessa arbets-

tagare kommer att stödja en viss politik endast den ökar deras välfärd om egen

i relation till samhället. resten av

Detta ger upphov till första paradox: varför skulle dessa bry sig en personer

om en aktiv arbetsmarknadspolitik som riktar sig till de minst gynnade

grupperna i samhället, som inte är särskilt mäktiga politiskt sett Svaret är att

en sådan politik påverkar deras välfärd indirekt skatter, egen genom

lönebildning och risken att bli arbetslös. Vi kan därför urskilja effekter tre

a En skatteeffekt: aktiv arbetsmarknadspolitik påverkar antalet bidrags-

tagare och därigenom skattebördan för dem är sysselsatta. A priori som kan effekten antingen bli positiv eller negativ: den aktiva om arbetsmarknadspolitiken är mycket kostnadskrävande i reella termer kommer den att öka skattebördan. Om den ä andra sidan är mycket effektiv och återför till arbete kommer den minska den totala personer att arbetslöshetsnivån och därigenom skattebördan för dem är som sysselsatta.

b En exponeringseffekt: arbetsmarknadspolitiken påverkar de arbetslösas välfärd. I den utsträckning den ökar deras välfärd utvidgade genom möjligheter att hitta ett arbete eller högre ersättningsnivåer, värderas den positivt av de arbetslösa. De sysselsatta drar indirekt den, nytta av eftersom de tror att de kanske kan förlora sitt arbete i framtiden. Därför kommer det att finnas ett starkare stöd för sådan politik, när de en sysselsatta löper större risk att bli arbetslösa t.ex. när kostnaderna för uppsägningar är lägre, när ekonomin går i lågkonjunktur eller en genomgår en större strukturforändring. Lägg dock märke till kan att man

lika väl tänka på arbetsmarknadspolitik som ett sätt att reducera de arbetslösas välfärd piskan, åtminstone i förhållande till arbetslöshetsersättning utan vidare villkor. I så fall kommer exponeringseffekten att leda till att de som är sysselsatta kommer att sig mot opponera arbetsmarknadspolitiken.

c En insidereffekt: arbetsmarknadspolitiken har en effekt pålönebildningen

genom att det finns incitament för de arbetslösa, att under sökprocessen, bjuda under de redan sysselsatta och därigenom påverka jämviktslönema. Denna effekt har diskuterats mycket i svensk litteratur, i synnerhet i en

rad uppsatser av Calmfors se till exempel Calmfors och Lang, 1994.

Det vi önskar betona här är att denna effekt leder till ett negativt val av politik: de som är sysselsatta kommer att föredra politik faktiskt en som tenderar att öka den totala arbetslösheten. De kommer t.ex. att föredra åtgärder som i själva verket minskar intensiteten i de långtidsarbetslösas arbetssökande framför sådana som stimulerar sökandet. De lyckas på detta sätt att genom en förvrängd arbetsmarknadspolitik skydda sig mot konkurrens och därigenom kan de begära högre löner. Det är viktigt att inse att de som är insiders inte har något intresse att subventionera av en aktiv arbetsmarknadspolitik, om den enda efekten dessa åtgärder av âr att öka konkurrensen från outsiders . Omvänt så är de villiga att satsa resurser på ett socialt ineffektivt program som får outsiders att hålla sig tysta och hindrar dem från att bjuda under de sysselsatta.

För att få ett smakprov på hur viktiga dessa effekter är har vi utvecklat en analytisk modell som gör det möjligt att beräkna hur olika påverkas grupper av arbetmarknadspolitiska åtgärder. En beskrivning återfinns i bilaga A2, och läsaren hänvisas till Saint-Paul [1995] för ytterligare detaljer.

Sifferövningen antyder att ett ett negativt val policy vilket innebär av - att insiders föredrar åtgärder som hindrar de arbetslösa från att aktivt söka arbete och därigenom ökar det totala antalet arbetslösa är troligt när i de - mer yrkesutbildade och de icke yrkesutbildade arbetstagarna kompletterar varandra

i produktionen, vilket antyder att sysselsättningen de icke yrkesutbildade av inte påverkas särskilt mycket av deras löner; och ii de icke yrkesutbildade

78 arbetstagarna löper liten risk att bli blir arbetslösa, eftersom de skyddas från uppsägning genom exempelvis stränga bestämmelser anställningsskydd. om

Vi har funnit att risken för sådana negativa val policy inte kan negligeras av

i den svenska ekonomin. Åtgärderna skulle därför få ett brett stöd,

men huvudsakligen därför att de tillåter de icke yrkesutbildade arbetstagarna att begära högre löner och på så sätt omfördela från utbildade arbetstagare pengar och kapital till icke yrkesutbildade arbetstagare. Trots högre skatter har de sysselsatta och de arbetslösa det bättre ställt därför att de lyckas pressa upp lönerna. Detta händer huvudsakligen på grund att får bättre ersättning av man genom åtgärdsprogrammen än man får när man är arbetslös, vilket gör det möjligt för de sysselsatta att öka sina löneanspråk. Om åtgärdsprogrammen gav samma ersättning som arbetslöshet skulle de sysselsatta faktiskt motsätta sig detta något. Negativa val av policy beror inte på att åtgärderna är improduktiva utan på att de tenderar att öka ersättningama i genomsnitt.

En arman fråga gäller målgrupper. Flödesstatistiken tyder på att deltagare i stödåtgärder får arbete oftare än de långtidsarbetslösa, mindre ofta än de men korttidsarbetslösa. Detta kan helt enkelt bero på programdeltagare att gruppen är heterogen, och består både av människor skulle kortsom armars vara tidsarbetslösa och sådana som annars skulle långtidsarbetslösa. Låt vara oss emellertid vara optimistiska och anta att en sådan heterogenitet inte förklarar hela skillnaden i anställningsnivån mellan deltagare i åtgärder och långtids-

arbetslösa. Åtgärderna faller därför inom ett slags mellanområde, där de för-

bättrar arbetsutsikterna för de långtidsarbetslösa, minskar dem för de men korttidsarbetslösa.

79 Dessutom finns det en partiell inriktning av åtgärderna mot de långtidsarbetslösa. De korttidsarbetslösa har ändå hälften så stor chans att komma i åtgärder som de långtidsarbetslösa. Eftersom uppgifterna förefaller antyda att åtgärderna minskar de arbetslösas sökintensitet men ökar de långtidsarbetslösas sökintensitet, är det rimligt att förespråka bättre inriktning på de långtidsen arbetslösa detta är också i linje med diskussioner i föregående kapitel. Det politiska stödet för åtgärderna skulle emellertid bli mycket mindre i sådant fall. Mot bakgrund av de resultat vi just diskuterat, skulle de sysselsatta ställa sig nästan likgiltiga till åtgärderna om de vore helt inriktade på de långtidsarbetslösa.

Resultaten är tydligare om man antar att efterfrågan på outbildad arbetskraft påverkas mindre av lönerna. De sysselsatta då fullt stöd för åtgärderna när ger de ger högre ersättning och inte är målinriktade. Men i det fallet är den totala arbetslösheten större med åtgärderna än utan dem. Genom att sänka ersättningsnivån till de arbetslösas nivå eller göra åtgärderna målinriktade, skulle den totala arbetslösheten kunna minskas, i detta fall skulle de sysselsatta men opponera sig

Omvänt minskar ett starkare samband mellan löner och sysselsättning av outbildad arbetskraft utrymmet för lönehöjningar och gör på så sätt att skatteoch exponeringseffektema blir viktigare i förhållande till insider-effektema. De anställda opponerar sig nu kraftigt mot åtgärderna när de inte är målinriktade och ger högre ersättning och då även är dåliga för arbetslösheten, men stöder dem när de antingen är målinriktade eller ersättning ger samma som arbetslöshetsförsäkringen och då minskar den totala arbetslösheten.

80 Vad kan vi dra för slutsatser av denna övning För det första antyder svenska data att de samlade effekterna av en aktiv arbetsmarknadspolitik är relativt små. För det andra kan vi mycket väl befinna oss i ett tillstånd där de har en negativ inverkan på den totala arbetslösheten. För det tredje är det önskvärt att åtgärderna bättre inriktas på de långtidsarbetslösa och att ersättningarna sänks till samma nivå som ersättningen vid arbetslöshet. För det fjärde kan sådana reformer stöta på politiskt motstånd efterfrågan på outbildad arbetsom kraft inte påverkas särskilt mycket av deras löner.

Gi Är fördelningen utgifterna politiskt vinklad av

En annan fråga som bör besvaras år om fördelningen av arbetsmarknadspolitiska insatser t.ex. över regionerna är jämn eller den snedvrids på om grund av politisk följsamhet. För att kunna fastställa detta har vi tittat på den regionala fördelningen av deltagare i aktiva arbetsmarknadsåtgärder och jämfört den med hur man röstar i respektive regioner. Naturligtvis kan sådan en övning leda till missvisande resultat regionala skillnader i arbetslösheten om inte tas med i beräkningen på ett riktigt sätt. Därför har vi tagit med arbetslösheten i beräkningen i vårt sifferexempel, vilket betyder att vi kan två se om regioner med identiskt lika arbetslöshet kan ha olika antal i åtgärder personer beroende på den politiska majoriteten i regionen.

Resultaten är överraskande tydliga, även om man måste vara försiktig som vid all statistisk analys. Om arbetslösheten hålls konstant verkar det som om mera konservativa regioner har färre i aktiva arbetsmarknadsåtgärder. personer Dessa resultat kan tolkas på flera sätt. På yttersta kanten av spektrat kan detta innebära att vänstem kan påverka, antingen direkt eller indirekt, fördelning-

81 en av aktiva arbetsmarknadsåtgärder till egen fördel. På den andra kanten kan det betyda att aktiva arbetsmarknadsåtgärder fördelas över regionerna på grundval av något annat kriterium än arbetslöshet, och att regioner som uppfyller detta kriterium också av någon anledning är benägna att rösta mera på vänstern. Fattigare regioner kan aktiva arbetsmarkt.ex. gynnas mera av nadsåtgärder, även om arbetslösheten hålls på konstant nivå, och dessa en regioner kan också rösta mera på vänstern. Den fråga då uppstår är som denna: är det vettigt att använda arbetsmarknadspolitik som ett verktyg för regional fördelning resurser Ännu möjlig tolkning av en är att vissa regioner är bättre än andra när det gäller lobbying för transfereringar, inklusive i form av deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och dessa regioner stöder vänstern därför att den troligen kommer att främja sådan politik. Det är en inte möjligt för oss att på detta stadium ta ställning mellan dessa konkurrerande tolkningar. Vi tycker oss känna att det föreligger viss politisk vinkling i fördelningen av aktiva arbetsmarknadsåtgärder, och denökade självständighet för AMS, som vi förordar kan kanske lösa problemet. Men kan också man överväga ytterligare åtgärder som bör lagfästas för att begränsa sådan - - en politisk vinkling i framtiden. Tyvärr finns det förmodligen få incitament för en sittande regering att hindra det egna parti från att dra nytta denna av politik. En förlängd förordnandetid för styrelsen för ett självständigt AMS skulle emellertid öka den nuvarande regeringens motiv för att lagfásta om åtgärder, som inskränker möjligheterna att utnyttja åtgärdsprogrammen för politiska syften.

82 iii önskvärda systemrefomzer: är de politiskt genongförbara

Vi har sett att negativa policyval är sannolika, när den anställde inte mera riskerar arbetslöshet i någon högre grad och när efterfrågan på okvaliñcerad arbetskraft inte reagerar på löneförändringar. I ett sådant fall kan de anställda opponera sig mot systemreformer som en bättre inriktning mot de långtidsarbetslösa eller ökning av intensiteten i de åtgärdsplacerades arbetssökande därför att det kommer att hämma deras möjlighet lönerna. att pressa upp Regeringen kan dock försöka skapa eller dra nytta av ekonomiska omständigheter som gynnar reformen.

Svenska arbetstagares exponeringsgrad vad gäller arbetslöshet är uppgifsom terna antyder relativt små. En ökad exponering kan kanske hjälpa till att göra önskvärda systemreformer lättare att genomföra ur politisk synvinkel. Perioder med förlust av ett stort antal arbetstillfällen eller strukturförändringar kan därför användas för att genomföra systemförändringar. Likaså kan minsken ning av uppsägningskostnadema öka den anställdes exponering och så sätt minska sannolikheten för negativa policyval. Att sänka uppsägningskostnaderna är dock inte i sig så lätt, politiskt sett. Ekonomisk analys och erfarenhet från andra länder tyder på att detta kan uppnås genom att inför ett system man med två nivåer, där tillfälliga, flexibla kontrakt samexisterar med permanenta, fasta Saint-Paul, 1993.

Minskade uppsägningskostnader kommer också att stärka den politiska möjligheten att genomföra önskvärda reformer att efterfrågan på arbetskraft genom blir känsligare. När kostnaderna för att justera arbetskraften minskar för företagen, kommer de att reagera mycket starkare på ökningar av reallönema. Det

83 blir därför svårare för insiders att begära högre löner, och på så sätt

kommer de att vara mindre intresserade av att genom perversa stödåtgärder

utestänga de långtidsarbetslösa från arbetssökande.

En annan åtgärd som kommer att göra efterfrågan på arbetskraft känsligare är liberaliseringen av kapitalflödet. Rörligare kapital gör att efterfrågan på arbetskraft reagerar starkare på löner. En löneökning utlöser nämligen ett kapitalutflöde som minskar arbetskraftens produktivitet och företagens motiv för att anställa.

Dessa argument tyder på att förändringar i arbetsmarknadspolitiken bör ingå i ett heltäckande reformpaket, som skulle omfatta andra aspekter ekonomin. av Denna heltäckande syn på en reformering kan bli speciellt viktig av en annan anledning: när en viss reform skadar en väl identifierad intressegrupp, kan det faktum att den ingår i ett större paket göra det möjligt att kompensera denna grupp med de andra reformema.

2. Hur bör de arbetsmarknadspolitiska institutionerna utformas

Vi skall nu försöka behandla frågan den institutionella utformningen om av arbetsmarknadspolitiken. Den nuvarande organisationen tyder på att AMS inte är politiskt självständigt från regeringen, som kan anställa och säga dess upp chef som den behagar. AMS åtnjuter dock operativt självbestämmande och kan agera efter eget gottfmnande i betydande grad. De olika åtgärtyperna av der och deras relativa betydelse är utsatta för ständiga förändringar. Arbetsmarknadspolitik påverkar en växande del samhället den logiska orsaken av till detta är inte alltid klar. Ett exempel är utvecklingen för några år sedan av

84 sysselsättningsprogram för ungdomar i åldrarna mellan 16 och 19. Det är frestande att tycka att det hade varit mera relevant att ge dessa personer bidrag för att gå i skolan längre än att slussa ut dem på arbetsmarknaden. Det verkar också finnas ett växande missnöje med AMS politik, vilket återspeglas i det faktum att en allt större del av arbetsmarknadspolitiken bedrivs utanför verket andelen har stigit från ursprungligen 0 till omkring en üärdedel. Med detta oberoende följer problemet med demokratiskt ansvar: AMS kan synas vara en lobby, som söker nå sina egna mål i ett sammanhang där väljarna har föga kontroll över dess beslut.

Vi diskuterar först om den myndighet, som ansvarar för arbetsmarknadspolitiken, skall vara oberoende av regeringen eller inte. Sedan diskuterar vi i hur hög grad beslutsfattandet i arbetsmarknadspolitikiska frågor skall centraliseras

i .Självständighet kontra ansvar

Det har länge varit vedertaget, särskilt av ekonomer, att demokratiskt beslutsfattande inte nödvändigtvis leder till effektiva resultat. Problemet är att politiskt tryck som antas avspegla allmänhetens oro kan leda till att politiker - tar tillbaka tidigare löften och på så sätt minskar sin trovärdighet och sin möjlighet att påverka allmänhetens förväntningar på den framtida politiken. Denna trovärdighetsmekanism har mött mest förståelse i penningpolitiska sammanhang, där man hävdat att när väl låga inflationsförväntningar blivit inbakade i löneavtal och faktorpriser, har regeringen ett intresse av att skapa överraskningsinflation för att öka sysselsättningen och skatteintäktema. Ekonomer har därför hävdat att penningpolitiken skall styras av en oberoende

85 centralbank, som skulle motstå politiskt tryck ñr att skapa inflation. Detta skulle garantera att inflationsförvänmingarna verkligen är låga och skydda ekonomin från en permanent hög inflation.

Vi tror att det samma slags trovärdighetsproblem är förknippat med arbetsmarhiadspolitik. Vi vet att ett synbarligen förbättrat ekonomiskt läge är värdefullt för politikerna eftersom det ökar deras möjligheter till återval. Arbetsmarknadspolitik kan därför användas före ett val för att ge sken att av man ökar sysselsättningen. Eftersom arbetsmarknadspolitiken påverkar arbetslöshetsstatistiken, direkt och omedelbart kan graden av politiskt tryck till och med bli större än för penningpolitiken.

Bristen på trovärdighet för arbetsmarknadspolitiken kommer i sin tur att ha en motsatt effekt på lönebildningen och skapa inflationsstryck. Fackföreningarna kommer att pressa upp lönerna och leda ekonomin in i ett inflatorisk jämviktsläge när de inser att de arbetstillfällen går förlorade på grund som av aggresiva lönekrav kommer att kompenseras arbetsmarknadspolitiska genom åtgärder. Detta bekräftades av Calmfors och Horn, 1986.

Därför tror vi att det är viktigt att arbetsmarknadspolitik bedrivs av en självständig institution. Detta betyder inte att den bör konservativ och vara inte ta itu med lågkonjunkturer på ett lämpligt sätt. I föregående kapitel har vi uttryckt tvivel rörande användningen arbetsmarknadspolitken ett av som viktigt makroekonomiskt stabiliseringsverktyg. Vi har dock sett att den kan spela en viss roll genom att till exempel hjälpa långtidsarbetslösa vid slutet av en lågkonjunktur. Självständighet betyder inte skulle offra denna funkatt man tion. Tvärtom kommer de att utföras effektivt och med lägre inflationsmer

86 kostnader när trovärdigheten stärks genom oberoendet. Ett talande exempel är den amerikanska centralbanken som är självständig, men trots det arbetar med penningmängdexpansion under lågkonjunkturer. Allmänheten och marknaden förväntar sig helt och fullt att en sådan expansiv hållning kommer att vändas i motsatt riktning när det blir goda tider igen. Bankens trovärdighet skadas inte av denna kontracykliska politik trovärdigheten leder i själva verket till att politiken fungerar.

Om arbetsmarknadspolitiken skulle skötas av ett självständigt organ, hur kan man då avkräva ett demokratiskt ansvar Svaret är att organet ifråga skulle tilldelas en väl definierad målsättning, helst lag eller författning. Om

genom

vi åter tar jämförelsen med en centralbank, vet vi att målsättningen för Bundesbank är att bevara prisstabiliteten. Ingenting hindrar väljarna från att vid något visst tillfälle ändra denna målsättning. Det är viktigt är att som väljarna kan välja mellan en uppsättning föreskrzjier, ålagts organet för som tillräckligt lång tidsperiod, i stället för att hela fatta beslut efter

en tiden eget

gottñnnande om vilken politik man skall välja.

Vi anser att AMS har följt en politik grundat på eget gottfinnande. Detta beror på att AMS inte lagstiftningsvägen förelagts någon specifik roll eller målsättning.

Man kan inte fastställa AMS mål utan att ha tänkt igenom vilken roll arbetsmarknadspolitiken skall spela. Men det är tydligt att sådana förändringar går att åstadkomma endast om de kopplas till en begränsning och ett förtydligande av arbetsmarknadspolitikens omfattning. Ett möjligt förslag, som går att förena med den kunskap som finns om arbetsmarknadspolitikens effek-

87 tivitet, är att koncentrera sig på de långtidsarbetslösa. En möjlig målsättning kunde då vara att hålla nere långtidsarbetslösheten under en viss nivå och se till att dessa personer håller kontakt med arbetsmarknaden.

När en målsättning väl är definierad kan man utveckla ett incitamentprogram för att genomföra det. Exempelvis har Nya Zeelands centralbankchef en lön som är negativt beroende av inflationsprocenten. Man kunde tänka sig ett liknande arrangemang för AMS.

Oberoendet betyder dock inte att de verktyg som AMS använder sig av kommer att vara tillräckligt effektiva för att uppnå målet. Därför rekommenderar vi också en kontinuerlig utvärdering av arbetsmarknadsprogrammen av en oberoende expertgrupp. En lämplig institutionell mekanism borde upprättas för att säkerställa att ineffektiva program tas bort.

ii Centralisering kontra decentralisering

En annan fråga, som rör både passiv och aktiv arbetsmarknadspolitik, är graden av centralisering av finansieringen och beslutsfattandet. Skall bidrag och aktiva åtgärder finansieras på lokal, regional eller nationell nivå En liknande fråga är om företag som säger upp personal oftare än andra skall betala högre avgifter eller om avgifterna skall vara lika för alla företag Decentralisering innebär en högre ansvarsgrad och tvingar människor att räkna med de skatter och ekonomiska bördor som deras beslut åsamkar resten av samhället. Om t.ex. företag som ofta säger upp anställda får betala högre skatter för att finansiera arbetslöshetsersättningen USA:s erfarenhetsvärderingssystem, kommer de att vara mindre benägna att utnyttja bidragssystemet för att hantera

88 sin arbetssyrka på ett sätt är kostsamt för resten samhället, som av t.ex. genom att systematiskt lita till tillfälliga uppsägningar snarare än att justera lönerna och arbetstiden för att möta fluktuationer i efterfrågan på sina - produkter. När arbetslöshetsersättningen finansieras på regional nivå kommer myndigheterna i en region, som drabbats negativ chock, att tendera att av en satsa på infrastruktur och skattelättnader ñr att locka till sig kapital, snarare än att lita till transfereringar från andra regioner. Arbetsgivare inom viss en sektor kommer på liknande sätt att vara mer benägna att motstå aggressiva lönekrav från fackföreningama, den extra arbetslöshet de framkallar ökar om deras sociala avgifter.

Decentralisering stöter emellertid på problemet med att politiken blir mindre effektiv ur försäkrings- och omfördelningssynpunkt. Om arbetslöshetsersättningen t.ex. finansieras på regional nivå måste region utsätts för en som en negativ sysselsättningschock antingen öka skatterna eller minska ersättningsnivån. Därför bör man inte urskiljningslöst förespråka decentralisering, utan man bör komma ihåg att centralisering är grundläggande för tillhandahållandet av försäkringar.

Finns det ett sätt att förena incitament med försäkring när väljer man av centraliseringsgraden för ett system Detta är ett svårt problem, och att behandla det i detalj ligger utanför för denna Låt ramen rapport. oss emellertid komma med några tentativa förslag.

En lösning kunde vara att använda måttstockstävling, innebär en som att samtidigt som finansieringen är centraliserad belastar kostnaderna de enheter som fungerar dåligt i relation till liknande enheter. Denna princip är

89 förmodligen lättare att införa, när man planerar ett system för sociala avgifter på företagsnivå. Ett företag kunde då få betala högre skatt, om det avvecklade flera arbetstillfällen än andra företag i samma bransch. I ett sådant system skulle arbetstagarna vara väl försäkrade mot låg efterfrågan i sin bransch, men företagen skulle vara mindre motiverade att utnyttja arbetslöshetsförsäkringen i hanteringen av sin arbetsstyrka.

På regional eller bransch- nivå kunde man försöka införa påföljder för de regioner eller branscher som hade för höga löneökningar i förhållande till andra regioner med liknande arbetslöshetssiffror.

3. Slutsats

De viktigaste slutsatserna av detta kapitel är följande.

För det första kan arbetsmarknadspolitiken fastna i ineffektiva program därför att de sysselsatta, när allt kommer omkring, är nöjda med dem så länge de hindrar långtidsarbetslösa från att bjuda under dem lönemässigt. Ett övergripande reformpaket, som i synnerhet skulle inkludera regler som minskade anställningstryggheten, kan kanske vända på den effekt som arbetsmarknadspolitiken har på de sysselsatta och på så sätt främja önskvärda reformer såsom bättre inriktning eller lägre ersättningsnivåer.

För det andra borde man göra AMS så pass oberoende att det skyddas mot politiska påtryckningar som syftar till att minska den öppna arbetslösheten före ett val.

90 För det tredje måste det demokratiska ansvaret bevaras att det genom anges ett snävt inriktat väl definierat mål för AMS. Det målet bör utgå från vad vi anser att arbetsmarknadspolitiken bäst kan uppnå, och vårt antagande år det att till största delen skulle handla långtidsarbetslöshet inklusive ungdomsom arbetslöshet.

För det üärde bör en kontinuerlig utvärdering åtgärderna inlemmas i av Sveriges institutioner för att säkerställa att AMS uppnår sitt mål så effektivt som möjligt.

9 l

Noter

Denna uppskattning är en undre gräns, därför att i arbetskraftsundersöløiingenverkar många personer ha gått direkt från anställning till arbetsmarknadsåtgärder, utan att gå genom arbetslöshet. Dessa personer togs inte med när modellen kalibrerades.

Den ekonometriska modell som tillämpades âr som följer: den andel av den totala arbetskraften inklusive alla deltagare i åtgärdsprogram, i motsats till hur den vanligtvis deñnieras i Sverige, som var inregistrerad i aktiva arbetsmarknadsåtgärderför varje region och varje år mellan 1985 och 1992 förklarades med hjälp av den regionala arbetslöshetsprocentenoch andelen väljare, som hade röstat borgerliga partier vid 1991 års val. Utrâkningen skattades över olika urval och gav mycket liknande resultat. Alla variabler var i logaritmform och de borgerliga partierna deñnierades som Moderata samlingspartiet, Centern, Folkpartiet liberalerna och Kristdemokratiska samhållspartiet. Sju tidsvariabler time dummies ingick. Den uppskattadeekvationen, där U är arbetslöshetsprooenten,V är andelen väljare som röstade på borgerliga partier, var:

Log S konstant + .3155514 log U [5.20l] l.76l89 log [-l3.295] + tidsvaiabler -

Antal observationer 192 R 0.8738 JusteradR2 0.8676 Roten MSE .16899 t-vârde inom parentes

KAPITEL 4

Hur det nuvarande systemet fimgerar

Den framträdande roll som arbetsmarknadspolitiska åtgärder spelar i Sverige beror i stor utsträckning på den strategiska roll de har i den svenska modellen. Men själva åtgärdernas karaktär stämmer väl överens med liknande åtgärder i andra länder. Internationella erfarenheter aktiva av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan därför vara relevanta för svenska förhållanden. På mikroekonomisk nivå ligger bedömningen effekterna av av olika åtgärdsprogram i Sverige utbildning, tillfälligt arbete, arbets- vägledning eller i själva verket väl i linje med resultaten i andra annat länder. Dessa resultat är generellt sett ganska nedslående: det visar sig ofta vara svårt att visa att deltagarna haft något utbyte åtgärderna och av man kan notera att utbytet, där det kunnat påvisas, generellt sett varit ganska ringa.

Men ofta är det så att effekterna ett åtgärdsprogram på ekonomin i sin av helhet inte enbart är summan av dess effekter på de individer som är mest direkt berörda. Fördelar för vissa kan ibland nackdelar för andra, vara t.ex. om ett bidrag leder till att ett företag anställer en viss i stället person för en annan. Men det kan finnas fördelar för samhället utöver dem som tillfaller de berörda individerna. Vilka osäkerheter än rått på som mikroekonomisk nivå, råder det inget tvivel att Sverige under många om år haft arbetslöshetssiffror som väckt avund i andra länder. Sveriges förhållningssätt till ekonomisk politik, där aktiva arbetsmarknadspolitiska

94 åtgärder spelar en framträdande roll, har därför varit lyckosamt på makroekonomisk nivå, åtminstone under vissa omständigheter, och man måste därför ställa frågan om aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidragit till denna generella framgång och så är fallet, vilka om genom mekanismer.

Ett mycket vardagligt exempel på en sådan mekanism är den Jackman av 1994 nyligen framförda uppfattningen att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är en form av workfare dvs. arbete ett villkor för välfärd. som Tillspetsat kan man säga att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara en form av straff snarare än hjälp till arbetslösa, och i likhet med en fángelsvistelse kan den huvudsakliga effekten bli att de avhåller än snarare rehabiliterar lagbrytare. Helt klart betraktar man inte aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder ur detta perspektiv i Sverige, och längre fram i detta kapitel diskuterar vi några belägg för detta. På något högre nivå kan en Sveriges arbetslinje ses som ett stöd för från etisk utgångspunkt gjord en bedömning att arbetslöshet är fel. Även vi inte sysselsättning om anser att nödvändigtvis är någonting bra i sig kommer en moralisk sanktion som avskräcker från arbetslöshet att förbättra den ekonomiska effektiviteten i ett läge med ett mycket generöst ersättningssystem och därav följande problem med att övervaka arbetslösheten.

Detta kapitel behandlar först mycket kortfattat utvecklingen vad gäller aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Sverige. Därefter följer först en

utvärdering av svenska och internationella redovisningar enskilda

av programs effektivitet. I sista avsnittet ställs frågan huruvida aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har spelat en avgörande roll när Sverige relativt framgångsrikt har kunnat bibehålla full sysselsättning eller det, om

95 som det i vissa sammanhang har hävdats, har varit Sveriges förmåga att bibehålla full sysselsättning med andra medel gjort att landet kunnat som tillåta sig en så hög standard ifråga om tillhandahållandet aktiva av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Sverige

Det var två inslag i den svenska modellen som aktiva gav arbetsmarknadspolitiska åtgärder en framträdande roll. Den första var den solidariska lönepolitiken man pressade ihop löneskillnadema med den dubbla målsättningen att minska inkomstklyftoma och öka produktiviteten genom att framtvinga en omflyttning av arbetskraft från lågproduktiva till högproduktiva företag. Det var allmänt känt att minskade löneskillnader skulle göra det mindre attraktivt för enskilda arbetare att flytta från lågproduktiva till högproduktiva sektorer, och här ansågs aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder ha en nyckelfunktion att de neutraligenom serade denna potentiella källa till ineffektivitet genom att hjälpa arbetslösa med information, råd och, om lämpligt, med utbildning eller flyttbidrag.

Om den solidariska lönepolitiken faktiskt skulle ha framtvingat snabbare en avgång från arbeten i lågproduktiva företag, kunde man ha förväntat sig att den totala avgången på arbetsmarknaden i Sverige skulle relativt hög. vara Faktum är att siffrorna vare sig för avgångar eller uppsägningar varit speciellt höga i Sverige. Uppgifter hämtade från 0ECDzs Jobs Study tabell 6.1 visar att bland länderna i Europa, har Sverige haft lägre siffror för avgångar än Tyskland, Storbritannien, Österrike och Finland, ungefär desamma som Frankrike och endast Italien uppvisar lägre siffror än

96 Sverige. Alla europeiska länder har lägre siffror än USA och högre än Japan.

Det andra inslaget i den svenska modellen tanken den var att makroekonomiska politiken i första hand skulle användas för att uppnå prisstabilitet. Om inriktningen den makroekonomiska politiken generellt av sett skulle vara restriktiv, skulle arbetstillfállena for de arbetare stod som utanför vara begränsade, och somliga skulle behöva hjälp statligt genom finansierad praktik eller utbildning för få reguljärt arbete. Storleken i att ett på denna grupp väntades följa svängningarna i ekonomin.

Trots denna speciella utgångspunkt har den typ aktiva av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som Sverige använt sig i praktiken av varit i stort sett densamma föreslagits i konventionella modeller som mer

för marknadsmisslyckanden se kapitel 1. Det finns tre huvuduppgifter:

att minska friktionerna på arbetsmarknaden att samla in genom information om lediga platser och råd och hjälp till arbetslösa ge som söker arbete,

ii. att förbättra yrkesskickligheten utbildning, genom iii. att skapa tillfälliga arbeten för att upprätthålla yrkesskicklighet och arbetsvanor tills man får ett reguljärt arbete.

Medan typen av politik var ungefär densamma i andra länder, visade som det sig att den ekonomiska miljön för politiken mycket olik. Den var solidariska lönepolitiken tillät i praktiken införde centraliserade att man löneförhandlingar, vilket under många år varit framgångsrikt sätt ett att hålla nere löneinflationen även i tider abnormt låg arbetslöshet. Till av följd av detta fungerade svenska aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i

97 en miljö där det under större delen av sjuttio- och åttiotalet fanns en tämligen generell överskottsefterfrågan på arbetskraft.

Efter inflationsboomen på det sena åttiotalet inträdde en avgörande förändring i inriktningen av den makroekonomiska politiken i början av nittiotalet. Detta framgår mycket klart av beslutet att bibehålla en stram penningpolitik för att skydda växelkursen i en tid av snabbt djupnande inhemsk lågkonjunktur under hela 1991 och nästan hela 1992. Det är i detta nu inte helt klart om denna förändring i politiken bör uppfattas som oundviklig och oåterkallelig, t.ex. därför att uppslutningen kring centrala löneförhandlingar inte längre kan förutsättas, eller den helt enkelt om var en överreaktion på högkonjunkturen. Vilket det än var, tvingades den aktiva arbetsmarknadspolitiken att under det tidiga nittiotalet verka i en miljö som präglades av en allmänt låg efterfrågan.

Förändringen i den ekonomiska miljön påverkar på två sätt hur aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder fungerar. För det första medför den att antalet arbetslösa ökar och därmed även antalet faktiska och potentiella klienter. För det andra, och kanske än mer viktigt, gör den det mycket svårare för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder att fungera effektivt. Det är en sak att hjälpa en arbetslös att hitta ett arbete när det finns gott om lediga platser att välja bland, men något helt annat när vakansema är få och sällan dyker upp och där det finns många sökande till varje ledig plats. På samma sätt är det en sak att tillhandahåll utbildning i yrken där det finns gott om arbete, men en annan att utbilda människor till yrken där det redan finns ett verskott av arbetskraft. När efterfrågan är låg har de flesta företag fler anställda än de behöver, och det är troligen som är

98 villiga att anställa ytterligare arbetskraft, enbart därför att staten står för en del av eller t.0.m. hela kostnaden.

Figur 4.1 och 4.2 redovisar antalet deltagare i olika och tabell 4.1 program visar hur många av dem som deltar i utbildningsprogram lyckas få ett som reguljärt arbete. Det ökade antalet i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i början av nittiotalet följde den kraftigt ökande öppna arbetslösheten, och medan detta kan tyckas logiskt, avviker det starkt från de flesta internationella erfarenheter. I de flesta länder visar det sig utgifterna för att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är så gott oförändrade över som konjunkturcykeln, vilket avspeglar både statsfinansiella begränsningar, som tenderar att vara kännbarare under lågkonjunkturer, och institutionella stelheter. Enligt Schmid et 1991 är Sverige det enda land där utgifterna för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder hela tiden anpassats kontracykliskt.

Under sjuttio- och åttiotalen åstadkoms denna kontracykliska anpassning primärt av variationer i antalet tillfälliga arbeten beredskapsarbeten. Men i början på nittiotalet expanderade i stället utbildningsinsatsema starkt, delvis som en effekt svårigheter att hitta tillfälliga arbeten i tider av med låg efterfrågan och ekonomiska neddragningar inom den offentliga sektorn Robinson, 1994.

I fråga om andelen arbetsplaceringar däremot verkar den svenska erfarenheten likna den i andra länder. Som ett exempel på detta jämför vi i tabell 4.1 svenska och brittiska erfarenheter av utbildningsprogram. Dessa antyder att det bättre resultat tidigare tillskrivits de som svenska programmen till stor del beror på den allmänna arbetskraftsefterfrågan.

99 2. Mikroekonomisk utvärdering

Utomstående observatörer har ofta slagits av kontrasten mellan de höga kostnaderna ñr aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Sverige och bristen på utvärderingar. Den senare tidens oro för hur effektiva dessa stödåtgärder är har lett till ett antal granskningar av befintliga rapporter, i synnerhet Björklund 1993, Forslund och Krueger 1994 och Robinson 1994. Det förefaller finnas en tämligen stor överensstämmelse mellan dessa studier, och många av resultaten verkar även överensstämma med de internationella resultat som nyligen granskats OECD 1993 och av Calmfors 1994.

Återigen är det lämpligt att dela in aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder

i tre grupper: i de som handlar om att förbättra matchningen på arbetsmarknaden, ii utbildning och iii matchningsskapande åtgärder.

Den traditionella lärdomen är att sysselsättningsåtgärdema generellt sett är bra och kostnadseffektiva, att utbildningsprogram generellt sett visar relativt nedslående resultat och att de sysselsättningsskapande åtgärdernas kortsiktiga effekter är diffusa och deras långsiktiga effekter på deltagarnas framtida sysselsättning svaga. Med andra ord verkar mikroekonomiska utvärderingar av de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärdemas effektivitet inte motivera den tilltro man hyser för dem sig i Sverige eller någon vare annanstans .

ä Metødologi Mikroekonomiska utvärderingar försöker fastställa effekten specifika av

100 program på deltagarna. Dessa utvärderingar försöker bedöma huruvida en enskild individs inkomst eller förutsättningar att få arbete efter det att vederbörande deltagit i någon åtgärd är bättre eller sämre än vad de annars skulle ha varit. Eftersom inte kan veta det måste jämföra man senare, man det faktiska resultatet, förutsatt att personen har deltagit i någon åtgärd, med en hypotetisk uppskattning av vad skulle hänt som om samma person inte deltagit.

Vad man normalt gör är att jämför har deltagit man en grupp personer som i t.ex. ett utbildningsprogram med liknande inte delen annan, grupp som tagit i något Även i princip är detta ganska tvetydigt: utbildning program. tar tid, och de som inte deltar i något utbildningsprogram kan ägna sig en rad olika aktiviteter. Därför jämför man inte effekterna ett utbildav ningsprogram på sex månader med effekterna ytterligare månaders av sex arbetslöshet, utan effekterna av ett utbildningsprogram på månader med sex effekterna av de ospecificerade aktiviteter representativ kan som en person syssla med om personen ifråga inte skulle delta i utbildningsprogrammet. Följaktligen kan man jämföra två består människor i grupper, en som av ett visst program vid en viss tidpunkt med kontrollgrupp består en som av människor med liknande kännetecken vid tidpunkt samma men som av någon orsak inte deltog i programmet, och sedan jämföra inkomst och sysselsättningsstatus för de två exempelvis 12 månader efter grupperna, programmets början. Problemet i praktiken ligger naturligtvis i att identifiera kontrollgruppen.

Det vanliga ekonometriska eller icke-experimentella tillvägagångssättet är att ta fram en modell som förklarar individuella inkomster eller möjligheter till anställning som en funktion av flera karaktäristika, inklusive om

101 individen har deltagit i ett utbildningsprogram eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Då kan man fråga om deltagandet i ett program verkar bidra med någonting vad gäller inkomster eller möjligheter till anställning, sedan man även tagit hänsyn till andra faktorer. Svagheten i detta tillvägagångssätt är att, medan det är ganska lätt att identifiera vissa faktorer som påverkar människors inkomster, t.ex. ålder, utbildning, erfarenhet osv., finns det andra faktorer energi, entusiasm, attityder eller uppträdande som också kan påverka inkomsterna, men som i allmänhet inte mäts i undersökningarna. Det anförs ofta att det är bara de välmotiverade bland de arbetslösa som vill deltaga i t.ex. utbildningsprogram, och om de klarar sig bättre efter detta, kan det helt enkelt avspegla en högre motivation snarare än vara ett resultat av kursen. När platsantalet i en kurs är begränsat kan det vara så att de som ordnar kursen väljer de sökande som gör sig bäst vid en intervju eller som har andra önskvärda attribut just de personer som har de största möjligheterna att få arbete, sig vare kursen i sig är av värde eller inte. Om å andra sidan ett program har dåligt anseende, kan de mera företagsamma bland de arbetslösa lyckas undvika att placeras i ett sådant program, så att deltagarnas eventuella dåliga prestationer efter kursen helt enkelt kan avspegla det faktum att de utgör en mindre företagsam grupp snarare än att programmet i sig haft skadliga effekter.

Därför försöker de mera sofistikerade ekonometriska studierna att förklara inte bara inkomster och möjligheter till anställning utan även de faktorer som styr vem som går till utbildningsprogram eller till tillfälliga arbeten. Detta gör det möjligt att tydligare skilja ut effekterna av programmet från programdeltagarnas olika kännetecken.

102 Det klassiska experimentella tillvägagångssättet när vill lösa detta man problem är att ta ansökningarna från alla som är kvalificerade för deltagande i ett program och slumpvis välja ut dem som får deltaga och de som inte får. Om urvalet verkligen är slumpvist kan man anta att de som deltar i programmet kommer att ha samma kärmetecken de i som kontrollgruppen. Få experimentella utvärderingar har gjorts i Sverige eller någon annanstans, delvis av politiska och administrativa skäl, delvis men också beroende på invändningar mot metoden Heckman och Smith, 1993. Huvudproblemet är att även det ursprungliga urvalet grundats på om slumpen kan det vara svårt att i praktiken hindra de energiska och mera motiverade bland dem som inte kom med i programmet från att deltaga, och inte heller kan man hindra de latare bland dem som valts ut från att hoppa av. I sin analys av JTPA-program i USA finner Heckman och Smith 1993 att experimentella och icke-experimentella utvärderingar av program ger liknande resultat, förutsatt att kontrollgruppen väljs ut noggrant. I många icke-experimentella studier räcker informationen inte till för att välja ut en på rätt sätt matchad kontrollgrupp. Därför kvarstår antagandet att i en ofullkomlig värld är experiment grundade på slumpmässiga urval förmodligen det bästa kan åstadkommas. som

En annan viktig begränsning För mikroekonomiska utvärderingar är att de genom själva sin natur inte kan utvärdera de totala effekterna olika av åtgärdsprogram. Att öka en persons möjligheter att få arbete kanske bara går ut över någon annans möjligheter. Makroekonomiska utvärderingar ser längre än till effekterna på enskilda individer de till hur olika åtgärds- - ser program påverkar arbetsmarknaden i sin helhet. Dessa frågor behandlas i nästa avsnitt.

103 ii Bättre arbetsförmedling

Arbetsförmedlingen spelar en central roll i svensk arbetsmarknadspolitk. Deras uppgift är att matcha arbetssökande med lediganmälda arbeten, att ge råd åt arbetssökande, att öka omfattningen och förbättra kvalitén på arbetssökandet, att placera vissa arbetssökande i lämpliga utbildnings- eller sysselsättningsprogram och kontrollera om de är berättigade till arbetslöshetsunderstöd Robinson, 1994, s.12. I motsats till många andra länder har arbetsförmedlingen stora resurser, och Arbetsmarknadsstyrelsen AMS har högt anseende och en delvis oberoende organisation.

De flesta av arbetsförmedlingens tjänster är normalt tillgängliga for alla arbetslösa, så det finns egentligen ingen kontrollgrupp och därför ingen möjlighet till mikroekonomisk utvärdering. Några de tillhandahållna av tjänsterna är dock av varierande typ och intensitet, och därför kan man ställa frågan om det gick bättre för dem som fick hjälp arbetsmera av förmedlingen än andra.

En av de första experimentella undersökningarna av arbetsförmedlingarna genomfördes i Sverige 1974. Björklund, 1993 samt Johannesson och Tanimura, 1978, för en sammanfattning den ursprungliga analysen. av Undersökningen gällde ett försök i Eskilstuna, där 400 arbetslösa delades in i två slumpvist utvalda grupper, där en grupp fick omfattande vägledning och hjälp och den andra bara tillgång till det vanliga utbudet av arbetsförmedlingstjänster. Efter ett år fann man att 55 % av dem fått extra som hjälp hade arbete jämfört med 42 % dem inte fått någon extra av som hjälp, och att de arbeten som den förstnämnda fått bättre gruppen var ifråga om lön och villkor.

104 Även resultatet är statistiskt signifikant slås betraktare om en av att skillnaden i utsikterna att få arbete mellan de två grupperna är ganska små. Naturligtvis gav extrainsatsema hög utdelning på de insatta resurserna, eftersom kostnaderna för dem förmodligen inte särskilt höga. Den var extra hjälpen verkar ha varit avgörande för omkring en av tio arbetslösa, vilket utan tvivel är bra och värt att göra, knappast strategisk men av betydelse för att förklara Sveriges exceptionella framgångar på arbetsmarknadsområdet.

Det kan noteras att några av de noggrannaste undersökningarna av arbetsförmedlingsinsatsemas effekter i Storbritannien och USA har gett liknande resultat. Restart-pr0grammet som påbörjades i Storbritannien 1986 innebär att arbetslösa intervjuas med regelbundna mellanrum för att de skall få vägledning och hjälp att söka arbete. Restart-programmet, som ursprungligen var inriktat på långtidsarbetslösa, har gradvis utvidgats till att ge alla arbetslösa fortlöpande rådgivning från första registreringstillfället. Under 1990 gjordes ett experiment med 5 000 slumpvist utvalda arbetslösa, där några erbjöds sin första Restart-intervju efter sex månaders arbetslöshet, medan andra fick vänta ett år innan de fick sin första intervju. I praktiken kunde denna del av experimentet inte genomföras, och ungefär en fjärdedel av kontrollgruppen fick i själva verket rådgivning tidigare. Utvärderingen av detta experiment White och Lakey, 1992 visade att 27 % av dem som fick Restart-intervjuer vid månader hade arbete 12 sex månader senare, jämfört med 23 % av dem inte fick det, och de som som intervjuades efter sex månader hade i genomsnitt fyra veckor kortare arbetslöshet under de följande nio månaderna. Denna skillnad är signifikant och räcker för att fastställa att åtgärdsprogrammet är kostnadseffektivt, men skillnaden är också här ganska liten.

105 I USA genomfördes liknande experiment i New Jersey som en del av Unemployment Insurance Re-employment Demonstration-programmet. Också här fann man att människor som slumpvis valts utför intensiv mera hjälp med att söka arbete hade bättre utsikter till anställning och inkomster än andra. OECD har sammanställt ett antal olika studier 1993. Erfarenheterna i Kanada och Nederländerna är positiva, men även här är de påstådda fördelarna i bästa fall blygsamma.

Sammanfattningsvis måste återigen betonas att ingen dessa av undersökningar försöker utvärdera arbetsförmedlingamas vardagliga verksamhet, som insamling av information om lediga platser, rådgivning om att söka arbete, utbildningsprogram osv. Dessa verksamheter behövs utan tvivel men det räcker naturligtvis inte ñr att hävda att offentlig arbetsförmedling är bättre än privat. Mot bakgrund av att en del av vinsten av snabbare matchningar går tillbaka till den offentliga sektorn i form av skatteintäkter och minskade anspråk på arbetslöshetsersättning, och arbetsmarknadsinformationens public good verkar det ganska lätt att i princip förespråka en roll för staten på detta område.

De mikroekonomiska utvärderingama antyder att åtminstone del de en av arbetslösa kan hjälpas ytterligare intensivare rådgivning och genom vägledning. Det är inte troligt att detta minskar arbetslösheten i någon större utsträckning, men det kan vara till stor hjälp för ett relativt litet antal människor. Man kan jämföra med medicinska kontroller, där noggrannare undersökningar kan betyda mycket, men endast för en liten minoritet av befolkningen. De kan trots detta vara värda att genomföra kostnaderna om är låga.

106 iii Arbetsmarknadsutbildning

Studier av effekterna av omskolningsprogram i Sverige har både varit få till antalet och något blygsamma till omfattningen. I själva verket har endast fem undersökningar utförts om effekterna av utbildning på inkomsterna senare i livet. Av dessa fann två att utbildning hade positiv en effekt och tre att de hade en negativ effekt, med ett medeltal som insignifikant avvek från noll Forslund och Kreuger, 1994.

Björklund 1990 har hävdat att den bristande precisionen i dessa resultat avspeglar statistikens dåliga kvalitet, medan Forslund och Kreuger l994låter förstå att undersökningsgruppens storlek i de flesta svenska studierna var alldeles för liten.

Trots dessa problem kan det vara av viss betydelse att den senaste av dessa studier Regner, 1993 kom fram till de sämsta resultaten vad gäller avkastningen av utbildning med klart konstaterade negativa effekter för de flesta grupper. Hans tolkning är att sedan 1986 har utbildning uppfyllt arbetsvillkoret för att få arbetslöshetsersättning. Detta innebär att deltagare i utbildningsprogram, sedan de väl avslutat sin utbildning, står under mycket mindre tryck att söka arbete än andra arbetslösa, inte som varit sysselsatta i sådana program och vars ersättningsperiod därför löper ut tidigare.

Möjligen av större vikt i detta sammanhang är den inverkan utbildning som har på utsikterna till arbete. Om detta verkar det finnas endast två studier. Björklund 1989 har beräknat att omskolning ökar möjligheten till anställning för deltagarna med ca 5 %. Ytligt sett verkar den effekten vara

107 lägre än effekten av intensifierad rådgivning, se ii ovan. Och om man utgår från att utbildning kostar mycket mer, tyder det på att resurserna kunde användas bättre för att ytterligare öka stödinsatsema när människor söker arbete. I en studie som i första hand rörde effekterna av beredskapsarbete och som diskuteras närmare nedan, fann Edin och Holmlund 1991 också gynnsamma effekter av utbildningsprogram för arbetslösa ungdomar i Stockholm.

Sådana resultat stämmer väl med utvärderingar arbetsmarknadsav utbildning i USA. l New Jerseys UI Re-employment Demonstration erbjöds en mindre grupp, som valts ut slumpvist den fick ur grupp som intensiv hjälp med sitt arbetssökande, dessutom plats i ett utbildningsprogram. Denna mindre grupp klarade sig inte bättre än andra i den större gruppen, räknat i inkomster eller utsikter till arbete senare i livet.

Det finns en del mera positiva resultat av olika utbildningsprogram, t.ex. kurser ordnade under Training Opportunities Programme T OPS i Storbritannien tidigt på åttiotalet Payne, 1990, men lyckade har program tenderat att vara relativt små och i vissa fall ganska snävt inriktade. Det framgår inte klart om det är ett allmänt problem att utfallet utbildning av uppvisar negativa skaleffekter, kanske kopplade till kvaliteten på lärarna, eller om utbildningen måste anpassas exakt till specifika förekomster av marknadsmisslyckanden, och de mera allmänna utbildningsprogrammen inte gör detta.

I varje fall verkar det rimligt att anta att medan utbildning kan vara till nytta för en del arbetslösa, verkar det inte troligt att en allmän expansion

108 av utbildningsprogram kan ha en gynnsam effekt, särskilt inte om de sätts igång på ett urskiljningslöst sätt, vilket verkar ha varit fallet på senare år.

iv Skapande av nya arbetstillfällen Dessa program är av tre slag:

a ytterligare tillfälliga arbeten i den offentliga sektorn, ibland kallade

beredskapsarbeten , b subventioner till arbetsgivare i den privata sektorn som anställer långtidsarbetslösa eller andra svårplacerade arbetslösa och

c lån eller bidrag som gör det möjligt för arbetslösa att starta eget.

I början sågs syftet med dessa program vara mera ett sätt att klara cykliskt betingade minskningar i efterfrågan på arbetskraft än ett sätt att förbättra utsikterna till framtida anställning för dem som deltog i programmen. I praktiken har det i Sverige varit de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas sysselsättningsskapande komponenter som fått bära den tyngsta bördan vid konjunkturanpassningen.

I den mån målet är kontracykliskt är den lämpliga utvärderingsmetoden med nödvändighet makroekonomisk snarare än mikroekonomisk. Vi återkommer till detta i avsnitt 3 iv nedan. Men erfarenheter i andra europeiska länder som har konfronterats med mycket höga och ihållande arbetslöshetsnivåer i många år, och därigenom även med långa individuella arbetslöshetsperioder, har lett till att man fruktar att arbetslösheten i sig själv kan ha skadeverkningar, som kan bli värre längre arbetslösheten pågår. I detta sammanhang kan tillfälliga arbeten som bryter arbetslösheten hjälpa människor med lång arbetslöshet bakom sig att komma tillbaka till arbetetslivet och göra dem intressantare för arbetsgivarna och därmed lättare att anställa efter att de avslutat det tillfälliga arbetet.

109 Den enda svenska undersökning som verkar ha ägnat sig åt frågan om effekterna av beredskapsarbete på möjligheterna till senare anställning är Edin och Holmlunds studie 1991. De finner att beredskapsarbete och även utbildning förbättrar möjligheterna till anställning, medan långa perioder av arbetslöshet försämrar dessa möjligheter. De avslutar med att deras resultat stämmer med den svenska inställningen till arbetsmarknadspolitik: arbetslöshet i sig orsakar framtida arbetslöshet, och utbildning

och beredskapsarbeten är bland de åtgärder som motverkar dessa negativa

effekter s. 436. I likhet med många andra icke-experimentella studier har de emellertid svårt att korrigera för skevheter i urvalet, och tillförlitligheten av slutsatserna framgår inte helt klart.

Det finns inte heller så många internationella studier på det här området. Två experimentella studier i USA, bägge av eftersatta noterade grupper, emellertid vissa positiva effekter subventionerade arbeten eller av beredskapsarbeten på utsikterna till arbete i framtiden.

Dessa mikroekonomiska utvärderingar bildar en användbar bakgrund för den makroekonomiska bedömningen. De klargör aktiva arbetsmarkatt om nadspolitiska åtgärder fungerar är det inte att de förändrar utsikterna genom på arbetsmarknaden för alla som kommer i kontakt med dem. Vissa program kan hjälpa vissa märmiskor, men storleken och betydelsen av de beräknade effekterna verkar inte tillräckliga för att bekräfta uppfattningen att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder förändrar arbetsmarknaden genom sina effekter på de individuella arbetarnas produktivitet.

110 3. Makroekonomisk utvärdering

Den samlade effekten av politiska åtgärder är inte nödvändigtvis den enda summan av effekterna på de individer som direkt berörs. En mikroekonomisk studie av trafikljus kanske fastställer att rött ljus gjorde att bilarna saktade in, medan grönt ljus inte gjorde det, och att därför trafikströmmar kunde styras bättre om alla ljussignaler visade grönt. På samma sätt har man ofta hävdat att, även om det finns få mikroekonomiska bevis för att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder hjälper individerna, kan man inte förneka att Sverige genomgående har uppnått exceptionellt låg arbetslöshet under långa perioder och att därför finns obestridlig grund för påståendet att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som ett markant inslag i den svenska typen av ekonomisk politik, kan ha spelat en roll för att uppnå detta.

Diskussionen i detta avsnitt kommer att behandla fyra frågor. För det första, medan aktiva arbetsmarknadsprogram är en möjlig förklaring till Sveriges låga arbetslöshet är den helt visst inte den enda. Det första avsnittet nedan granskar olika utvärderingar av de svenska erfarenheterna av arbetslöshet och drar slutsatsen att mycket tyder på att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har spelat en viss roll. Det andra avsnittet tar itu med en fråga som svenska ekonomer betonar mycket, nämligen om effekten av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder går utöver den rent kosmetiska effekten av att man klassificerat om arbetslösa som åtgärdsplacerade.

Det tredje avsnittet rör utvecklingen av möjliga mekanismer genom vilka aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan ha en totaleffekt, även de om

lll inte har stor effekt på de berörda individerna. Ett viktigt här är argument att den breda tillgången av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillåter en mycket hårdare kontroll över bidragen. Man kan till och med hävda att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i princip kan fungera så att de inte hjälper människor utan straffar dem för att de inte har hittat ett arbete, och därigenom uppmuntrar arbetssökande och minskar arbetslösheten. Det sista avsnittet undersöker vilken roll aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder spelar när det gäller att minska konjunktursvängningama i arbetslösheten.

ä Varför var arbetslösheten i Sverige så låg

Sveriges framgång med att upprätthålla full sysselsättning på sjuttiotalet uppmärksammades internationellt for första gången Bruno och Sachs av 1985. De hävdade att det var institutionen med centrala löneförhandlingar som, enligt deras uppfattning, gjorde det möjligt att sänka reallönerna snabbare vid negativa utbudschocker, t.ex. ökade oljepriset. Därefter konstruerades ett antal modeller antydde att centrala förhandlingar som kanske inte bara ökar löneflexibiliteten utan faktiskt också minskar den naturliga arbetslösheten Calmfors och Driffill, 1988. Förklaringen att centrala löneförhandlingar håller arbetslöheten har fått ökad nere trovärdighet på senare år, eftersom nedmonteringen denna institution har av förknippats med högre arbetslöshet.

Tanken att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan ha varit en ytterst viktig faktor för den, dokumenterat låga arbetslösheten stammade kanske från Layards och andras arbeten. De var särskilt bekymrade över effekterna av långtidsarbetslöshet i Storbritannien och i många andra europeiska länder. Det hävdades att de långtidsarbetslösa i allt väsentligt avlägsnade

112 sig från arbetsmarknaden och därför inte utövade någon dämpande inverkan på lönerna. Därigenom bidrog långtidsarbetslösheten till den ihållande höga arbetslösheten i ekonomin i sin helhet Layard och Nickell, 1986. Men bevisningen för denna uppfattning godtogs inte av alla ekonomer i

Storbritannien eller annorstädes se t.ex. Blanchflower och Oswald, 1990,

1994. Inom ramen för detta betraktades emellertid den svenska betoningen av arbetslinjen och arsenalen av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som avsåg säkerställa att alla arbetslösa förblev knutna till arbetsmarknaden, som ett exempel på hur man kunde undvika långtidsarbetslöshet och därigenom bidra till låg total arbetslöshet Layard och Philpott, 1991.

En tredje aspekt rör det ökande antalet offentliganställda. Sverige har både den största och den snabbast ökande andelen offentliganställda i något OECD-land. 1990 var andelen offentliganställda 31,4 %, ungeför två gånger så många som i EU-ländema eller USA Elmeskov, 1994. Svenska ekonomer antyder ibland att en del av detta överskott av offentliganställda är en form av dold arbetslöshet Lindbeck et al., 1994. Det är emellertid inte a priori uppenbart varför en hög andel offentliganställda jämfört med en hög andel privatanställda, som t.ex. i Japan, skulle förknippas med en högre total sysselsättning. Vissa teoretiska modeller Calmfors och Horn, 1985 tyder i själva verket på att när man väl tagit hänsyn till lönesättningen, kan flera offentliganställda väntas leda till lägre sysselsättning i den totala ekonomin.

Slutligen har Calmfors 1993 och Robinson 1994 nyligen kommit med en ytterligare förklaring. Den går ut att Sverige kunde upprätthålla låg arbetslöshet därför att landet var berett att hålla fast vid en expansiv

113 makro-ekonomisk politik, när andra länder drev stram penningpolitik för en att hålla nere inflationen. Medan det utan tvivel förhållar sig så att makroekonomiska handlingsprogram är de mest påverkar arbetslössom heten i det korta perspektivet, antas det allmänt att jämviktsnu arbetslösheten bestäms av utbudsfaktorer vari ingår löneförhandlingsmodeller och arbetslöshetsersättningssystem, och att försök att långsiktigt hålla arbetslösheten under jämviktsläget endast kan leda till snabbt en accelererande inflation. Hur lång tid arbetslösheten kan påverkas av efterfrågefaktorer är i sig själv tvistefråga, det verkar svårt en men att föreställa sig att de arbetslöshetsnivåer noterades i Sverige på åttiotalet som kunde ha upprätthållits utan gynnsamma utbudsfaktorer. Såvida inte man tror att svenskar, till skillnad mot människor i andra länder, är utsatta för penningillusion så att tolerans av högre inflation kan tillåta permanent en lägre arbetslöshet, kan det inte i det långa lopipet finnas plats för en oberoende efterfrågesideförklaring. Men detta utesluter inte möjligheten att övergången från en inflationstolerant ordning till innebär en som prisstabilitet kan leda till en djup och ihållande lågkonjunktur.

Vid jämförelser mellan länder har funnit ett starkt stöd för hypotesen man

att centrala löneförhandlingar förknippas med låga arbetslöshetstal

Calmfors och Driffill, 1988; Effekterna aktiva arbetsmarknadspolitiska av åtgärder har vid jämförelser mellan olika länder varit mycket mera omtvistade. Till att börja med är det inte klart hur kan mäta man en regerings politiska inställning till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett överskuggande problem är att, medan olika aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan påverka arbetslöshetsnivån,. kan lika väl arbetslöshetsnivån påverka anslagen till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Konstaterade samband kan förklaras politisk reaktionsfunktion av en -

114 dvs. regeringama ökar anslagen när arbetslösheten går upp snarare än av att högre anslag till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder leder till högre arbetslöshet .

Mot bakgrund av dessa tvetydigheter kan en bättre förståelse uppnås genom attjämföra länder med liknande institutioner, men där resultaten skiljer sig. I detta sammanhang är det anmärkningsvärt hur mycket Danmark liknar Sverige ifråga om centrala löneförhandlingar, många offentliganställda och engagemang för aktiva arbetsmarknadsprogram. Men ändå har Danmark aldrig uppnått låga arbetslöshetssiffror, och detta tyder på att varken ensamma eller i kombination räcker dessa tre faktorer för att säkerställa låg arbetslöshet. En jämförelse mellan Sverige och Danmark tyder vidare på att en fjärde faktor kan vara avgörande, nämligen hur länge arbetslöshetsersättning utgår. Vi återkommer till detta i avsnitt 3 iii nedan.

ii Kosmetiska qfekter

Det sägs ibland att vissa program i själva verket inte är någonting annat än ett annat namn på arbetslöshet. De arbetslösa kanske måste stå och hänga på en byggplats snarare än i ett gathöm, eller titta på utbildningsvideoprogram i kommunal fortbildning snarare än på TV hemma, men de är lika arbetslösa och improduktiva på bägge ställena. Men om deltagare i dessa verksamheter inte registreras som arbetslösa utan antingen som

sysselsatta om de befinner sig på en byggplats eller utanför arbetskraften

om de är under utbildning, är det utan tvivel så att sådana program

minskar arbetslöshetssiffroma.

Därav följer att man inte kan hävda att en speciell arbetsmarknadspolitik

115 är effektiv, annat än i rent kosmetisk mening, enbart därför att den förknippas med minskad arbetslöshet. Det minsta skulle önska är att man summan av öppen arbetslöshet och antalet i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall vara lägre än vad man annars kunde förvänta sig. Historiskt sett har antalet människor i olika åtgärder varit högt i förhållande till den öppna arbetslösheten, men antalet har inte varit exceptionellt högt i absoluta tal internationellt sett, och tills helt nyligen skulle ett sådant sätt att räkna inte i någon högre grad ha påverkat Sveriges ställning som ett land med låg arbetslöshet.

Under åttiotalet var t.ex. den genomsnittliga öppna arbetslösheten i Sverige, enligt OECD:s standardiserade definition, 2,4 %, jämfört med ett internationellt genomsnitt på 7,8 % enligt samma definition. Under samma period befann sig 3,5 av arbetskraften i Sverige i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder inklusive skyddad verksamhet för handikappade, där motsvarande siffror för de flesta andra OECD-ländema 2-3 % Medan var . Sverige fortfarande hamnar långt under medeltalet lägger till dem om man som år i åtgärder, kan man notera att vissa andra länder med låg arbetslöshet, t.ex. Japan eller Schweiz, inte har speciellt många människor sysselsatta i någon form av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1993 hade den öppna arbetslösheten i Sverige stigit till 8,5 % med ytterligare 6,5 % i åtgärder, dvs. totalt 15 %. Helt klart har få länder så mycket som 6,5 % av arbetskraften i sådana och Sveriges program, arbetslöshet inklusive åtgärder verkar hög efter internationella mått även med hänsyn till lågkonjunkturens djup.

Det är svårare att korrigera för rent klassifikatoriska effekter aktiva av

116 arbetsmarknadspolitiska åtgärder på arbetslöshetens längd. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderar att bryta upp arbetslöshetsperiodema, så att det som t.ex. kunde ha varit en period på fyra år i stället blir tre ettårsperioder med avbrott för två sex-månaders inhopp i åtgärdsprogram. Den totala arbetslösheten har minskat med en fjärdedel men långtidsarbetslösheten har minskat till noll Man kan korrigera för klassificeringseffekten på den totala arbetslösheten helt enkelt genom att lägga till antalet personer i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Men ñr att återfinna det korrekta målet för långtidsarbetslöshet krävs det att man följer de arbetslösa genom olika arbetskraftsstatus under flera år. Aktuellt material Ackum et al., 1994 verkar visa att så mycket som hälften av de arbetslösa ett visst år befinner sig mitt i fyraårsperioder under vilka de har varit arbetslösa varje år. Dessa uppgifter gör dock ingen skillnad mellan arbetslöshetsperioder som avbrutits av reguljärt arbete och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärdsperioder.

Ytterligare en komplikation är att det verkar helt möjligt att ett speciellt program kan vara till fördel for deltagarna och ändå påverka den totala statistiken mindre än ett program med rent kosmetiska effekter. Ett utbildningsprogram av hög kvalitet t.ex., som arbetslösa ansåg gynnade dem, kan leda till att människor avhålls från att söka eller ta reguljärt arbete, både fore och under utbildningstiden. Edin och Holmlund 1991 finner t.ex. att strömmen till reguljärt arbete av personer som deltog i mindre än strömmen från öppen arbetslöshet. Även program var om utsikterna till arbete för dem som avslutade programmen förbättrats påtagligt kan programmets samlade effekt på minskningen i antalet öppet arbetslösa bli mindre än antalet deltagare i programmet. Men i sådana fall skulle man vänta sig att de mikroekonorniska resultaten av programmen blir

117 positiva, åtminstone i fråga om effekterna på löner och utsikterna till fast anställning för deltagarna.

Det finns tecken som tyder på att en stor majoritet av dem avslutar ett som utbildningsprogram går tillbaka i arbetslöshet. Detta innebär att arbetslöshetsperioder som inkluderar tiden i åtgärder är mycket längre i Sverige än på vanligt sätt uppmätta arbetslöshetsperioder. Vi kommer tillbaka till denna fråga i samband med rundgångs-fenomenet i följande avsnitt och ännu en gång i kapitlet med policy-rekommendationer.

âii Den aktiva arbetsmarknadspolitiken ekonomiska áterverlcrzingar

I inledningen till detta kapitel antyddes att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara effektiva när det gäller att minska arbetslösheten, inte genom effekterna på deltagarna så mycket som genom att de motiverar dem som inte vill deltaga till större ansträngningar i arbetssökandet. Rent allmänt kan man utgå ifrån att de flesta människor blir arbetslösa är som uppriktigt angelägna om att hitta ett nytt arbete, liten minoritet men en tycker det är ganska trevligt att arbetslösa. Dessa människor kan vara antingen föredra sysslolöshet i sådan utsträckning att de är beredda att i stort sett avstå från materiella inkomster de arbetsskygga eller också har de tillgång till andra inkomstkällor, t.ex. svartjobb, de inte som deklarerarar ñr bedragarna. Människor i dessa söker inte arbete grupper med någon större energi och tenderar därför att vara överrepresenterade bland dem som varit arbetslösa längre tid. Aktiva arbetsmarknadsen politiska åtgärder tenderar förebygga att de arbetslösa går sysslolösa eller arbetar svart, och kan därför uppmuntra många dessa människor av att mera energiskt söka reguljärt arbete.

1 18 En uppgift som stöder en sådan uppfattning återfinns i en studie nyligen av Carling et al. 1994. De finner att flödet från arbetslöshet till arbete tenderar öka när arbetslöshetsersättningen upphör, även om människor i Sverige normalt kan förvänta sig att placeras i åtgärder när detta sker. Medan detta kan tyda på att man får mera hjälp att söka vanligt arbete när ersättningsperioden går ut, tyder det också på att det finns åtminstone en del människor som ogillar arbetslöshet mindre än de ogillar att deltaga i åtgärder.

Men om åtgärder är ett avskräckningsmedel mot arbetslöshet på obestämd tid, är det utan tvivel så att avslutande av bidragsutbetalning är ett ännu kraftigare avskräckningsmedel, och det hävdas Lex. Layard et al., 1991 att en del av anledningen till att Sverige lyckats upprätthålla en låg arbetslöshet är dess vägran att betala ut arbetslöshetsersättning i all oändlighet. Mot detta kan hävdas

a att systemet de facto tillhandahåller eller snarare tillhandahöll

ersättning på obestämd tid i det att människor helt enkelt kunde gå från öppen arbetslöshet till åtgärder och tillbaka rundgången och - aldrig behövde ta reguljära arbeten, och b att även om ersättningsperiodens längd fastställd, skulle var socialbidrag i stället utgå låt vara på lägre nivå till arbetslösa - - som inte kunde få arbete.

Man kan göra några påpekanden här. För det första: genom att tvinga de arbetslösa att delta i åtgärder kan man, som framgår ovan, tvinga fram de arbetsskygga och bedragamai ljuset, även om de mera oföretagsamma kan överleva i det oändliga i rundgången. För det andra är rundgången ett sätt att bibehålla en inkomst på den högre arbetslöshetsersättningsnivån snarare än på socialbidragsnivå endast i den mån åtgärderna uppfyller som

119 arbetsvillkoret att en måste ha arbetat minst 75 dagar under person de föregående 12 månaderna. Beredskapsarbete har alltid räknats som arbete i det här sammanhanget, och utbildningsprogram har också räknats sedan 1986. Hur stor roll allt detta spelar beror på gapet mellan arbetslöshetsersättning och socialbidrag, kan ansenligt för som vara en person som kommer från ett genomsnittligt avlönat arbete, men mycket mindre för en person i arbetsmarknadens periferi.

På samma sätt är det fel att tro att människor i det svenska systemet kan förflytta sig automatiskt från arbetslöshetsersättning till socialbidrag när deras arbetslöshetsersättningsperiod löper vilket ofta är fallet ut t.ex. i Storbritannien. Tvärtom är arbetsmarknadsmyndighetema tvungna att erbjuda människor plats i åtgärd innan ersättningen går och en ut, om personen vägrar att ta emot platsen kan vederbörandes ersättning dras in

helt och hållet men bostads- och barnbidrag utgår dock även i fortsätt-

ningen. Även det är om sant att relativt få arbetslösa i själva verket får ersättningen indragen Layard och Philpott, 1991, citerar siffra på en ca l % av det totala antalet, kan själva vetskapen vad om som gäller fungera som ett kraftigt avskräckningsmedel, även antalet faktiska fall är litet. om Det verkar också så att de lokala myndigheter administrerar vara som utbetalningen socialbidrag är underkastade av strängare ekonomiska begränsningar än arbetsförmedlingen.

âv Arbetsmarknadspolitiska åtgärder fann stabiliseringspolitik som en av

Vi har noterat att det ursprungliga syftet med beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande program att de skulle fungera kontravar som cykliska stabiliseringsprogram. Därför arbetena tillfälliga och inte var

120 avsedda att ge någon speciellt värdefull arbetslivserfarenhet, utan de skulle hålla människor i arbete tills ekonomin återhämtade sig, då det skulle bli lättare att få ett reguljärt arbete. Om inte den tillfälliga anställningen hjälpte individen till att få arbete senare, kan man fråga sig vad det för mening med en sådan anställning. Inom ramen för den svenska modellen kan man hävda att förekomsten av många arbetslösa under en lågkonjunktur skulle kunna underminera engagemanget för arbetslinjen. Denna fråga diskuteras mera djupgående i kapitel 1.

Den första fråga som ställs om aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i detta sammanhang är om subventionerade arbeten eller beredskaparbeten faktiskt ökar den totala sysselsättningen, eller om de helt enkelt tränger ut icke subventionerade arbeten. Det är i princip nyttigt att skilja mellan tre olika sätt som kan leda till att subventionerade arbeten inte ökar den totala sysselsättningen:

a dödvikt, där staten i slutändan subventionerar någonting som skulle ha

hänt i vilket fall som helst: Arbetsgivare A skulle ha anställt arbetslöse X utan bidrag, men nu finner han att han kan ett bidrag när han anställer X. b substitution, där arbetsgivaren anställer en person som berättigar till subvention framför en som inte gör det, med ingen ökad totalsysselsättning som följd.

c undanträngning, när arbetsgivaren ökar den totala sysselsättningen

genom att anställla en subventionerad arbetare och utvidgar sin produktion och försäljning på bekostnad av produktion och anställning någon annanstans i ekonomin.

Medan alternativ a ovan helt klart är fullständigt bortkastade pengar, kan

man bilda sig en uppfattning om alternativ b och c bara utifrån en

totalbild av vad som bestämmer sysselsättningen i ekonomin i sin helhet.

121 På mycket kort sikt, vid en given nivå på den samlade reala efterfrågan, är det svårt att se hur utbudsåtgärder på något avgörande sätt kan öka totala antalet arbetstillfällen. Men det betyder något på lång sikt, där sysselsom sättningen huvudsakligen bestäms på utbudssidan, är är om programmen väl inriktade på att få in svårplacerad arbetskraft på arbetsmarknaden, personer som annars kanske skulle förbli arbetslösa, samtidigt de som ersätter eller tränger ut normala arbetstagare för vilka de normala processerna ñr marknadsanpassning kan förväntas fungera.

Flera undersökningar har genomförts för att ta reda på omfattningen av substitution eller undanträngning inom branscher eller regioner

se t.ex.

Forslund och Krueger, 1994 och andra, där citerade studier. Dessa studier tyder på en hög grad av undanträngning inom anläggnings- och byggnads-

sektorema ca 60-70 96 men mycket lägre undanträngning inom vård och

omsorg. Men dessa resultat är inte helt entydiga: högre sysselsättning i en sektor kan ske på bekostnad av lägre sysselsättning i andra sektorer, medan i vissa fall personer som trängs ut från sektor kan hitta arbeten och en nya öka sysselsättningen i någon annan sektor.

Om man ser till effekterna på ekonomin i dess helhet kan man vänta sig att om beredskapsarbeten utgör ett tillskott till redan befintliga arbeten, kommer deras produktivitet att låg, just därför att de är arbeten vara som inte skulle utföras om de inte subventionerade staten. Detta tyder på var av att sådana extraarbeten förknippas med minskade svängningar i sysselsättningen inklusive beredskapsarbeten i förhållande till svängningar i produktionen. I det motsatta fallet, beredskapsarbeten ersätter reguljära om

arbeten, finns ingen anledning att vänta sig ett produktivitetsfall under

en nedgångsfas. I en studie nyligen har Blmeskov 1993 mätt variationer i

122 produktion och sysselsättning i flera länder. Han finner att variationema i produktionen i Sverige i mycket är desamma som i andra europeiska länder, och även att produktionsförändringarnas effekt på sysselsättningen är i stort densamma i Sverige är den 0,43 jämfört med 0,37 i Frankrike, 0,41 i Tyskland, 0,49 i Danmark, 0,46 i Finland, 0,53 i Norge och 0.34 i Nederländerna här avviker Italien med 0,14 och Storbritannien med - 0,65. Eftersom personer i andra åtgärder än beredskapsarbeten i Sverige inte klassas som sysselsatta utan som stående utanför arbetskraften tyder detta på att personer i åtgärdsprogram totalt sett inte tränger undan reguljära arbeten.

Elmeskov noterade också att svängningarna i arbetslöshet var relativt låga i Sverige, till stor del beroende på sysselsättningsförändringamas inverkan på arbetskraftens storlek. En förklaring kan vara att när sysselsättningsnivån faller går människor till tillfälliga arbeten eller utbildningsprogram utanför arbetskraften snarare än att de registrerar sig som arbetslösa.

Detta tyder på att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder i det kontracyckliska sammanhanget har fungerat så avsett sätt. De har lyckats med att minska svängningarna i den öppna arbetslösheten utan någon påtagligare undanträngning av reguljära arbeten.

4. Slutsats

Den aktiva svenska arbetsmarknadspolitiken verkar ha varit framgångsrik på ett flertal områden. Även den inte är den huvudsakliga orsaken till om Sveriges historiskt sett låga arbetslöshetssiffror, har de hjälpt till att förhindra uppkomsten av långa perioder av öppen arbetslöshet, även det om

123 inte finns några bevis för att perioderna utan reguljärt arbete avkortades. Den har dämpat cykliska svängningar i arbetslösheten. På den mikroekonomiska nivån uppstår vissa positiva effekter, även om dessa kan förefalla nedslående små och ojämna. Trots att detta inte var den ursprungliga avsikten finns visst fog att anta att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är verkningsfulla för att motverka de tendenser till arbetsskygghet och bidragsfusk som skapas Sveriges mycket generösa arbetslöshetsersättav ningssystem.

Det som kanske är svårast att fastställa på grundval av det ekonomiska bevismaterialet är om den lyckade satsningen på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ett medel att förebygga mycket hög eller långvarig arbetslöshet har bidragit till att upprätthålla arbetsmoralen i Sverige i högre grad än i andra länder. Det verkar otvivelaktigt vara så att sociala attityder på detta område kan påverka människors beteende och därigenom i hög grad påverka hur arbetsmarknaden fungerar.

Tabell 4.1. Anställning efter avslutad arbetsmarknadsutbildning i Sverige och

Storbritannien, i procent

Sverige Storbritannien

avslutat Arbetslöshet E som avslutat Arbetslöshet som utbildning och en utbildning och % en har arbete som har arbete som

Källa: Sverige: Arbetsmarknadsstyrelsen, Årsrapport 1994 och Storbritannien Employment Gazette, september 1994

Figur 4.1. Antal deltagare i arbetsmarknackpolitkka åtgärder.

120-

- 20

0 ..,-|r|-|||-|1|'I' 70 72 74 76 7a ao 82 84 se ae 90 92 Ål Arbetsmarknadsutbildning i -o- Beredskapsaxbeten - Handikappátgårder

Figur 4.2. Cykliska svängningar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Åtgärder 7 -ø- 9- Arbetslöshet

1 llll'l' ll -||.|rjr-| 70 72 74 76 78 80 828486 88 90 92 År

Noter

Grubb 1994 har visat att i enkla jämförelser mellan länder tenderar anslagentill aktiva åtgärder att vara högre i länder med högre arbetslöshetssiffror, men mycket mindre än proportionellt. Därför är de totala anslagentill aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder positivt korrelerade till arbetslösheten, men det finns en negativ korrelation mellan anslag till aktiva arbetsmarknadspolitiskaåtgärder per arbetslös person och arbetslöshetsnivån.

En ansats har grundats på hypotesen att utgifter för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan förklaras i termer av en exogen policy-komponent och en cyklisk komponent. Över cykeln kan anslagen till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder anpassa sig något, men de kan inte anpassa sig helt efter arbetslösheten, eftersom det är svårt och dyrt att ändra programmens storlek på kort sikt. Med en viss given policyinställning kommer detta cykliska mönster att skapa en positiv korrelation mellan arbetslöshet och de totala utgifterna för aktiva arbetsmarknadspolitiskaåtgärder och en negativ korrelation mellan arbetslöshet och utgifter för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder per arbetslös. Sammamönster skulle noteras i jämförelser mellan länder, där de olika länderna befinner sig i olika faser av konjunkturcykeln.

Om detta vore det enda problemet kunde det bemästras genom att studeraden genomsnittliga arbetslöshetenoch de genomsnittliga utgifterna för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder över konjunkturcykeln. Layard et al. 1991 presenterade en sådan analys, som visade en negativ korrelation mellan utgifterna för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder per arbetslös och arbetslösheten.Problemet är att det kvarstår stora skillnader i den genomsnittliga arbetslöshetenöver cykeln mellan olika länder, och utgifterna för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan påverkas av dessa mera långsiktiga skillnader liksom av cykliska variationer. När OECD 1993 upprepade den studie som genomförts av Layard et al. 1991 fann man ingen signifikant effekt av de totala anslagen till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder den genomsnittliga arbetslöshetenöver cykeln.

Olyckligtvis finns flera möjliga tolkningar av dessaresultat. Den mest uppenbara är att länder beslutar att anslå en viss bestämd andel av BNP till aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men dessa har ingen effekt arbetslösheten.Länder som då av någon orsak råkar ha låg arbetslöshetkommer just därför att ha högre utgifter för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder per arbetslös, men det skulle vara fel att av detta sluta sig till att utgifter för aktiva arbetsmarknadspolitiskaåtgärder leder till lägre arbetslöshet. Men det är åtminstone rimligt att tänka sig att länder sätter upp policy-mål för hur mycket de skall anslå till varje person. Då skulle länder med låg arbetslöshet tendera att lägga ut mindre aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder än andra, helt enkelt därför att de har lägre arbetslöshet. Detta liknar i mycket det empiriska equivalensproblemet i makroekonomi: vi kan inte fastställa effekterna av ett åtgärdsprogram om inte ett oberoende sätt kan fastställa den politiska reaktionsfunktionen för en vidare diskussion hänvisastill Jackman, 1994

Ett senare upprepande av Layard et al.:s ekvation på 1993 års data av Forslund och Krueger 1994 kan kritiseras samma grunder Grubbs resultat, diskuterats som som ovan, nämligen att korrelationenla i första hand kan härledas från det faktum att jämförelser görs mellan länder i olika faser av konjunktur-cykeln, och inte avspeglar annat än dessaskillnader.

KAPITEL 5

Rekommendationer

Sverige har på ett avundsvärt sätt kunnat upprätthålla hög levnadsen standard, full sysselsättning, ekonomisk jämlikhet och social harmoni under hela efterkrigstiden. Men denna bedrift har köpts till priset alltmer av ökande ekonomiska snedvridningar, lett till relativt låg tillväxt, som bristande anpassning till internationell konkurrens och ett skattesystem som fungerade endast vid överfull sysselsättning.

Den utmaning som svensk ekonomisk politik star inför är tvåfaldig: för nu det första måste samlade åtgärder nu sättas in för att få den statsñnansiella krisen under kontroll. Annars kan denna ohållbara situation leda till statsbankrutt, massiv kapitalflykt och galopperande inflation. För det andra måste utformningen av arbetsmarknadspolitiken liksom välfárdssystemet av i stort omprövas för att undvika att begår fel i det man samma som förflutna, och för att den i linje med de makroekonomiska mera begränsningar som Sverige förmodligen måste räkna med i framtiden. Paradoxalt nog är den akuta situation krisen skapat tillgång, därför som en att den tvingar det svenska samhället att omstrukturera både sitt välfärdssystem och sin arbetsmarknadspolitik.

Den grundläggande filosofin bakom vår rapport år att varken generöst ett bidragssystem eller aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan ersätta en välfungerande arbetsmarknad reguljär sysselsättning alla som ger som vill arbeta. Medan det svenska välfärdssystemet tidigare med framgång kan

130 ha undvikit att undergräva arbetsmarknadens fria funktionssätt, är den ekonomiska bördan som avsättningama till de arbetslösa utgör ohållbar i det rådande klimatet med lågkonjunktur och statsfmansiell kris. Denna börda hämmar tillkomsten av nya arbetstillfällen, både genom företagarnas tunga skattebörda och de höga ersättningsnivåemas effekter på de arbetslösas reservationslöner.

Våra rekommendationer har grupperats under fyra rubriker. För det första är chockterapi nödvändig kort sikt för att hjälpa till att lösa den statsfinansiella krisen. Både social- och arbetsmarknadspolitiken måste bära en del av bördan for den statsfinansiella anpassning som krävs. För det andra är det vår uppfattning att systemet för arbetslöshetsersättning på medellång och lång sikt borde omformas för att undvika skadliga effekter på arbetsviljan. För det tredje bör även den aktiva arbetsmarknadspolitiken omstruktureras så att den följer klart definierade mål och riktlinjer och blir effektivare. Slutligen bör de ungas arbetsmarknad göras mera konkurrenskraftig så att nya arbetstillfällen kan skapas.

Bemästring av den ekonomiska krisen

Den pågående lågkonjunkturen har blottat den kroniska och strukturella svagheten i Sveriges offentliga finanser. Budgetens progressivitet både på skatte- och utgiftssidan innebär att en nedgång i den ekonomiska aktiviteten har lett till ett enormt budgetunderskott. Den makroekonomiska politiken och särskilt den växelkurspolitik som bedrevs 1991 och 1992 bär en del av ansvaret för att den nuvarande lågkonjunkturen är så djup. Utsiktema till att Sverige kan återgå till en arbetslöshetsnivå på 1 eller 2 procent utan en accelererande inflation verkar emellertid små. De offentliga finanserna

131 måste omstruktureras för att uppnå balans i budgeten. Arbetslösheten kommer förmodligen att ligga på 5-10 under nittiotalet, resten av vilket är det bästa som verkar kunna uppnås i det övriga OECD utanför Japan.

En sådan statsñnansiell anpassning kommer med nödvändighet att kräva nedskärningar i de offentliga utgifterna. För förefaller det tveksamt oss om tvånget att harmonisera den totala skattebördan, följer större intersom av nationell integration, kan undvikas på medellång sikt. Det är vår uppfattning att det är olämpligt att söka bota budgetunderskottet med högre skatter.

1990 anslog Sverige, med bara 1,5 % arbetslöshet, 33 % av sin BNP till social välfärd jämfört med i genomsnitt 25 % i Europa och endast 15 % ca i USA. OECD Employment Outlook, 1994, tabell 4.7. Som vi redan noterat har de offentliga anslagen till den sociala välfärden sedan dess stigit snabbt.

Ur ett ekonomiskt perspektiv avspeglar de statsfmansiella problemen en bristande effektivitet i utformningen den aktiva arbetsmarknadspolitiken. av Enligt vår uppfattning har varken tagit itu med effektivitetsman eller jämlikhetsproblemen på arbetsmarknaden på adekvat Snarare ett sätt. har man introducerat brett grundade och snedvridande åtgärdsprogram som har krävt kostsamma ingrepp för att uppväga den ineffektivitet olämplig som en utformning av dessa program medfört. Systemet med den abnormt generösa arbetslöshetsersättningen är t.ex. inte bara kostsamt i sig självt utan tar dessutom i anspråk ytterligare ekonomiska för resurser att förebygga missbruk.

132 2. Ökade drivkrafter för de arbetslösa

Sverige har traditionellt kompenserat de hämmande effekterna av de generösa ersättningsnivåema med en hög grad av övervakning av de arbetslösa. Vi att detta är ett önskvärt inslag i varje arbetslöshetsanser försäkringssystem, därför att det är det enda sättet att dämpa de incitamentsproblem som är inbyggda i all arbetslöshetsförsäkring. Det måste därför förbli ett krav för utbetalning av ersättning i framtiden att personen ifråga är beredd att arbeta.

Beroende på att den höga arbetslösheten förmodligen kommer att vara bestående, åtminstone under de närmast kommande åren, blir det emellertid alltmer kostsamt och svårt att övervaka de arbetslösa. Därför är en revidering ersättningssystemet i sin ordning för att öka drivkrafterna att söka av arbete.

Till att börja med är ersättningsnivåerna i Sverige exceptionellt höga jämfört med andra länders, följaktligen föreslår vi en omedelbar och permanent sänkning ersättningsnivån till 60 %. av

Vidare föreslår vi att man inför en gräns som skulle sätta ett tak på den maximala arbetslöshetsersättning som kan utgå till varje hushåll med hänsyn tagen till hushållets totala tillgängliga resurser. Taket för ett hushåll som består av två vuxna med en hemmavarande makemaka skall inte vara mer än två gånger den högsta ersättningen för en ensamstående person. Om det är fråga om ett hushåll bestående av två vuxna där bägge arbetar bör ersättningen minskas, såvida inte den ena maken tjänar mycket under genomsnittet. Vår avsikt här är att skära ner de offentliga utgifterna för

133 arbetslöshetsersättning, medan samtidigt försöker säkerställa den man att ersättning som betalas ut mera grundas på behov än på den aktuariska rätten till försäkringsersättning. När den statsfmansiella krisen skall bemästras är det vår uppfattning att de sämst ställda i samhället skall anmodas göra de minsta uppoffringama.

En mera genomgripande reform skulle att införa obligatoriskt sparande vara på det sätt som Cortazar 1994 skisserar. Förslaget ålägger både arbetsgivaren och den anställde ett obligatoriskt sparande. Bägge parter skulle åläggas bidra med en viss andel den anställdes lön under anställningens av tre första år. Dessa medel skulle sättas in på den anställdes personliga sparkonto och skulle användas för att finansiera arbetslöshetsersättningen. Om saldot på kontot inte räcker för att täcka arbetslöshetsersättningen får den anställde ett implicit lån och därmed minussaldo. Kontot ett fylls på igen när personen fått ett nytt arbete. När den anställde går i pension får han det innestående beloppet inklusive ränta på kontot skattefri som en förskottsutbetalning. På detta sätt påverkas inte drivkrafterna söka arbete att negativt: snabbare hittar ett nytt arbete, ju ökar man mera den intjänade bonusen på pensionsdagen. Planen är helt klart inte perfekt, eftersom den inte ger en heltäckande försäkring. Den är emellertid ett sätt att uppväga kapitalmarknademas brister, hindrar människor låna för som att att fmansiera konsumtionen under dåliga tider. Människor använder arbetslössom hetssparsystemet minst har mest att vinna och vice versa, och det är en lämplig drivkraft. Mera allmänt kan tänka oss att man kopplar ett normalt system for arbetslöshetsersättning som förslagsvis skulle garan- tera en ersättning på minst 40 % av lönen till den obligatoriska - nya spar-

planen som skulle göra det möjligt för anställd

en att ta ut ett valfritt belopp motsvarande mellan t.ex. 0% och 30 % den tidigare lönen för av

134 att komplettera basersättningen på 40 %. Vi föreslår att man noga undersöker förutsättningarna för en obligatorisk sparplan för arbetslöshetsförsäkring i syfte att om möjligt införa en sådan.

3. Reformering den aktiva arbetsmarknadspolitiken av

i Klargöra orrgfatntingen och inriktningen

Vi anser att omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör minskas avsevärt och målen för dem klargöras. Vår undersökning tyder om något på att den mest oroande effekten av arbetslöshet är uppkomsten av växande kärna långtidsarbetslösa, som gett upp och inte längre aktivt en av söker arbete och därigenom inte heller bidrar till att bringa ekonomin tillbaka till acceptabel jämviktssituation. Vi anser att den aktiva arbetsen marknadspolitiken bör inriktas på att hjälpa dessa människor att hitta nya reguljära arbeten. Minskad långtidsarbetslöshet bör klart anges som det viktigaste målet för sådana åtgärder.

ii Skydda arbetsmarknadspolitiken från politiska påtryckningar och förbättra den demokratiska kontrollen

Vi anser också att en viss grad av självständighet bör ges den som för arbetsmarknadspolitiken för att skydda den mot kortsiktiga ansvarar politiska överväganden. Denna myndighet, Arbetsmarknadsstyrelsen, måste kunna formulera långsiktiga mål. Därför rekommenderar att dess chef bör tillsättas, helst av riksdagen, på bestämd tid och kunna avskedas endast det klart fastställs för riksdagen att myndigheten har misslyckats med om att uppfylla sina mål. Chefen får detta organ bör ha ansvaret för den

dagliga verksamheten. Formuleringen de långsiktiga av målen måste vara

riksdagens ansvar.

mi Uppföljningen arbetsmarknadspolitiken.:

av efektivitet

För oss förefaller det relativt lite är känt avkastningen som om om av de

olika arbetsmarknadsprogram används i Sverige. som För att investe-

ringarna i mänskligt kapital skall bli kostnadseffektiva föreslår vi ett fort-

löpande program för kvantitativa utvärderingar de arbetsmarknadsav

politiska åtgärderna för att de varit lyckade eller inte. Avsikten se om här

är att informera allmänheten de olika effektivitet. om programmens Sådan

information kunde särskilt värdefull för de individer vara som skall välja

det program är bäst för dem. Vi sådana som anser att utvärderingar också

är lämpliga verksamhetsindikatorer för myndigheten själv. Vidare anser

att åtgärder bör vidtas så att ett program lyfts ut det visar sig ineffektivt om vid en sådan utvärdering.

4. Praktiska förslag till reformering de aktiva en av arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

Vi övergår nu till mera specifika och praktiska förslag till reformering en av de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

a Arbetsvägledning

verkar fungera och därför bör den få fortsätta som en del av de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under förutsättning att den mera direkt inriktas på minska långtidsarbetsatt lösheten.

b Det finns få eller inga belägg för utbildningsprogram, att inklusive dem som speciellt riktar sig till ungdomar, har någon positiv effekt. Därför föreslår vi att dessa läggs program mer.

C Vad gäller specialprogrammen för de handikappade finns anledning att tro att dessa bättre tas om hand genom socialtjänsten än personer de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den offentliga genom sektorn kan efter behov ställa ett tillräckligt antal arbeten till förfogande för de handikappade.

d Vi anser att det är lämpligt att det finns ett visst antal beredskapsarbeten för att hjälpa till att angripa problemet med långtidsarbetslöshet. Vi förutser inte att sådana arbeten skulle innebära utbildning de är avsedda att upprätthålla de långtidsarbetslösas kontakter - mera med arbetslivet.

e Vi instämmer med Forslund och Kruegers 1995 påpekande att det

finns potential i att uppmuntra arbetslösa att starta eget. Det finns en belägg för att minoritet av de arbetslösa är intresserade av en egenföretagande och att statligt stöd kan hjälpa till att öka antalet arbetslösa som startar eget. Detta kunde ta formen av ett bidrag för att starta eget mot att man avstår från rätten till arbetslöshetsersättning i framtiden. En annan möjlighet är att bevilja lån till förmånlig ränta för att överbrygga likviditetsproblem som beror på bristande

ekonomiska tillgångar se Blanchflower och Oswald, 1994. Iprincip

gäller detta argument också andra potentiella entreprenörer i den mån de har kapitalproblem.

f Mera allmänt instämmer vi i att det ligger ett betydande värde i att experimentera, i liten skala, med ett stort antal olika program. Så länge som deras effektivitet följs upp noggrant erbjuder detta en möjlighet att identifiera program som fungerar. De kan sedan användas för att ersätta program som inte fungerar.

Att förbättra arbetsmarknaden for ungdom

Vi anser att det är viktigt att ungdomar får reguljära arbeten när de

lämnar skolan. Ett framgångsrikt inträde på arbetsmarknaden är av vital

betydelse för deras integration i samhället. Att delta i utbildnings- och arbetslivserfarenhetsprogram är en mycket dålig ersättning för ett normalt

arbete. Som vi har sett det kan den vitt spridda användningen av dessa

137 program också dölja behovet av nödvändiga anpassningar på arbetsmarknaden för ungdomar. Dessa kan också ha den följdverkningen program att de tränger undan normal utbildning, som antagligen är önskvärd för mera personer under 19 år. Eftersom det är av så avgörande betydelse att olika vägar för inträde på arbetsmarknaden görs tillgängliga ñr ungdomarna, är det viktigt att öka flexibiliteten på deras arbetsmarknad. Ungdomsarbetsmarknaden verkar ha drabbats särskilt hårt institutionella stelheter. av Vi föreslår att en reformering sker enligt följande linjer:

Rekommendation A

Fackföreningama och arbetsgivarorganisationema bör uppmuntras att undanta ungdomslöner från kollektivavtalen, som bör baseras på konkurrensprinciper och decentraliserade förhandlingar.

Rekommendation B

Beroende på att det föreligger betydande osäkerhet om nyanställa ungdomars produktivitet och attityder till arbete bör reglerna för anställningsskydd mindre stränga för de för vara unga att uppmuntra till anställning. På liknande sätt bör användningen av tidsbegränsade kontrakt och andra typer av flexibla göras liberalare för arrangemang ungdomar.

Referenser

Ackum Agell, S., Bjorklund, A. and Harkman, A. 1994 Unemployment Insurance, Labour Market Programs and Repeated Unemployment in Sweden, mimeo, Uppsala University.

Bjorklund, A. 1989, Evaluation of Training Programs Experiences and suggestions for Future Research Discussion Paper 89-13, Wissenschaftzentrum, Berlin.

Bjorklund A. 1990, Evaluation of Training Programs, Finnish Economic Papers, vol. 3

Bjorklund, A. 1993, The Swedish Experience Jensen, K. and Madsden, P. eds. gpcit,

Bruno, M. and Sachs, 1985, The Economics of Worldwide Stagflatign, Macmillan, London

Blanchard, O. and Diamond, P. 1990, The Beveridge Curve, Brookings Papers Economic Activitv. on

Blanchflower, D.G. 1985, The Labor Market Status of Youth in Eighteen Countries: Are the Young Different, paper presented to an OECD Meeting of Experts School on to Work Transitions, 2-3 February, OECD, Paris, France

Blanchñower, D.G. and A. Oswald 1990, The wage curve n in vian rn l f E mi 92, 215-235. n s pp. Reprinted in , n ml m n an de rmin in E wa ro edited by B. Holmlund and K.G. Lofgren, Basil Blackwell.

Blanchflower, D.G. and A. Oswald 1993, What makes an entrepreneur, mimeo, Dartmouth College.

Blanchflower, D.G. and A. Oswald 1994, lhe Wage Qurvç, MIT Press, Cambridge, Mass.

140 Bourdet, Y. and Persson, 1992, An analysis of the Swedish matching process, IIES working paper.

Bulow, and Summers, L. 1986, A Theory of Dual Labor Markets with Application to Industrial Policy, Discrimination and Keynesian Unemployment, Journal of Labor Economics.

Calmfors, L. 1993, Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, v01. 9

Calmfors, L. 1994, Active Labour Market Policy and Unemployment - An Analysis of Crucial Design Features OECD Economic Studies.

Calmfors, L. and Drifñll, 1988, Bargaining structure, corporatism and macroeconomic performance, vol. pp.13-61.

Calmfors, L., and H. Horn 1985, Classical unemployment, accomodation policies and the adjustment of real wages, Journal of Eccnomics, 87.

Calmfors, L. and H. Lang 1994, Macroeconomic effects of active labor market policy basic theory, IIES working paper. -- Carling, K., P.A. Edin, A. Harkman and B. Holmlund 1994, Unemployment Duration, Unemployment Benefits, and Labor Market Programs in Sweden, Working Paper 1994:12, Department of Economics, Uppsala University.

Doeringer, P. and Piore, M. 1971. Manpcwcr Analysisåharpe.

Edin, P-A. and Holmlund, B. 1991 Unemployment, Vacancies and Labour Market Programmes: Swedish Evidence in F. Padoa-Schioppa ed. Mi n L r M il Cambridge University Press, m , Cambridge.

Edin, P-A. and Zetterberg 1993, Inter-industry wage differentials: evidence from Sweden and a comparison with the United States, Amcrican Qcnomic Rcvicw,

Elmeskov, 1993 High and Persistent Unemployment: Assessment of the Problem and its Causes OECD Economics Department Working Paper No. 132.

Elmeskov, 1994 Nordic Unemployment in a European Perspective , v01. 1-2. nos

Forslund, A. and Krueger, A. 1994 An Evaluation of the Swedish Active Labour Market Policy: New and Received Wisdom Industrial Relations Section, Princeton University, Working Paper 332. no.

Forslund, A. 1994 New evidence the effects on of active labour , market policy on wage formation, mimeo.

Freeman, R.B. and D. Wise 1981, k Youth Labor Market Problem: Its Nature, Qgusos and Consoguenoos, University of Chicago Press and NBER.

Freeman, R.B. and H. Holzer 1986, Ino Blgok Youth Employmont Crisis, University of Chicago Press and NBER.

Grubb, D. 1994 Direct and Indirect Effects of Active Labour Market Policies OECD Countries in R. Barrell ed. Tho UK Labour Market; rv A iinl Dvlmn Cambridge University Press for the NIESR, London

Heckman, and Smith, 1993 Assessing the Case for Randomized Evaluation of Social Programs Jensen, K. and Madsen, P. eds. ou, ;JL

Jackman, R. 1994 What Can Active Labour Market Policies Do w mi P R i vol. 1-2. w nos.

Jensen K. and Madsen, P.K. eds. 1993, Megsuring Labour Market Moasuuos, Ministry of Labour, Copenhagen, Denmark.

Johannesson, and Persson-Tanimura 1978, Labour Market Policy in Transition - Studies about the Effects of Labour Market Policy EFA: Ministry of Labour, Stockholm.

Layard, R. and Nickell, 1987, Unemployment in Britain, in Bean, C.R., Layard, R. and Nickell, Tho Ris; in Unomploymont, Basil Blackwell, Oxford.

142 Layard, R., Nickell, S. and Jackman, R. 1991, Mgergeeenemie Perfermançe and the Leben; Market, Oxford University Press, Oxford.

Layard, R. and Philpott, 1991, in n m l m n , Employment Institute, London

Lindbeck, A. and Snower, D. 1989, empleyment and gnemplgymegt, MIT Press, Cambridge, MA.

OECD 1993, Empleyment Qgtlgek, OECD, Paris.

OECD 1994, The gagn Jebs Study, Parts l and OECD, Paris

Payne, 1990, Ad l ff- h kill Tr inin An Ev l - Policy Studies Institute, Sheffield.

Regner, H. 1993, Choosing among Alternative Non-experimental Methods for estimating the Impact of Training: New Swedish Evidence Discussion Paper 81993, Swedish Institute for Social Research, Stockholm University.

Robinson, P. 1994, The Decline of the Swedish Model and the Limits to Active Labour Market Policy, Centre for Economic Performance Working Paper no. 667 amended, LSE.

Saint-Paul, G. 1995, A framework for analysis of political support for labor market policy, mimeo, DELTA.

Saint-Paul, G. 1993 On the Political Economy of Labour Market Flexibility, NBER Macroeconomics Annual 1993.

Schmid, G., Reissert, B. and Bruche, G. 1991, Insurgnee ang Aetive Langer Market Peliey, Wayne State University Press, Detroit.

Shapiro, C. and Stiglitz, 1984, Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device, vol 74, pp.

White, M. and Lakey, 1992, The gesgg Effeet, Policy Studies Institute, London.

BILAGA Al OCH A2

1. Appendix A1: How important are matching ineñiciencies

in the Swedish labor market

Economic theory see e.g. Hosios 1991 has derived

a simple rule to whether the watching process between employers and employees This efficient or not. mle the following the nLatc-Izing one: pmcess lffit:ifftt und Inly the matcltirzg function has mmitant netums to .calle and its elasticity 1mTfh. nzspeet 1,0unemgøleynterztresp. vacancies is mail to the share [aber resp. capital

in the 3111711115 generated by nmtch. a One should note, first of all, that there no market mechanism which ensures that this rule he satisfietl. Therefore, there no rmson to helieve,that the free

market alloeation of resources efficient from the Inatehing point of view. How-

ever. lo make a ense for intervention, has identify one to a tlear deviation from rlñrientgv in a given lireeiziori. We have already seen that eonstani returns in the malehing function not rejeetexl bv the data. Here, we report erude method .o lll[:l(' Ihe splil. of the surplus 01 filled heuveen Worker a iililll' ihe and lhe lirin ironi nunroeeonomitr lata. Using this method gives share ol c-;Ipital a nor.

signiiit-znzathv dilierent from its elastieitgr in tstiznzllittl inatvhing lunvl.ius.

The method as followstwe TohlrDouglns assume a production iuuetion .4L. The surplus general-et hy a joh the diüksrvixrelwtween its

proølnel.;1rnl the opportunity eos of this juh. .Åssuvnine-g hnnuggeunns

sahor ratio across johs, this surplus tiierefertagiven hy:

s A KLY r KL m KL - n

where, 1 lenotes the opportunity , cost of capital and m the alternative wage, while h the rate of iepreciation of capital. We assrune a share 6 of this surplus goes to the finn. The aggregate inc-.ome of capital therefore equal to:

RK II 0SL+ w + a K 12

0 w + 5 K ML] w a 1x

- - + +

,iInpIying that the share of capital in value zuldedis:

1a. 1 L

;oli

Vr

regi. EF]

wM-f,

.s,. : , +0-

w 1.3 ,

implying that 0 be recovered from the following formula: can , T. l ä SK - 1-4 9 -°-TI-T 1 T. + - - T

In the left-hand side of equation 1.4, all variables are observable from national data except r and 1u. We that r equal t.0 the ltng-run real accounts assume interest rate, while, given the low rnieniployment rates and the lugn ieplacernent. which for long have prevail in the Swedish economy. w was assumzøl be to ratios equal 90 % of the aggregate real Applying this formula using the OECD to wage. Eemmnzie Outnok database then gives consistent results from 1950 up to 1990: the estimated value of f fluetuates around 0.65. In 1991 and 1992 :he lbrmula giving Ineaningful results because real interest, rates become high and stops above the estimated marginal product of capital. Tl-e value of 0.65 not far from the astimattttl elastieiti ot va-airtes in the function 0tar0u11l 0.6 in studies sun-h Blaneharrl and 1314110111 1992. matvhing as Theretore, while there to believe that the equilibrium tllivient. the no reason lata lo not. tell clearly whether une1npl01ne11t 01 vzreziin-;es that too us high relative to the other variable, and seems to inclieate that the V-momy nnt

too far from ettit-itznt- watching.

Appendix A2: description of model the impact of 2. a on labor market policy the Welfare of the employed and on the unemployed.

2.1. Characteristics of the model

The model has the following Characteristics:

groups the labor force: the skilled who areal. employed, o There are five in the unskilled employed, the short-run unskilled unemployed, the long-run unskilled unemployed, and partieipants in labor market programs. The last four all unskilled; there mobility betwen skilled and groups are no unskilled.

The short-run unemployed, long-run 11lllll1l00l, and Inrogtanune partier 0 ipants all have different. job search intensities. The long-run tuiemploycd search less alletttivttly than the short-run uneniployed. As br programme

participants, we will either consider productive programmes wherepartic- , ipants search more intensively than the short-run unemployed, and wasteful programmes, where searcheffectiveness smaller than for the long-run unemployed. There an intermediate of range programmet. which yield a search intensity larger than for the long-run unemployed, but smaller than for the short-run unemployed.

The unskilled employed manage to bargain for above the wages zornpetitive level. They exploit a downward sloping demand for unskilled labor cnrve which due to the existenee of a fixed supply of skilled labor. While raising their wages, the nnskilled employed at the same time reducethe skilled wage. We have assumed a simple model of wage formation where the welfare of the employed equal to that of the short-run rmemployed plus a constant additive rnarkup. The model implies that events which make the life of the

short-mn unemployed more comfortable such increases in the duration as and level of benefits have adverse edet-ts on age forznaiion.

There a certain proportion of unemployed who are put. into labor market programmes each period. The proportion not the same for the short-term and long-term nnomplogred. Each period a given proportion of participants exit the programmes and return to unemplovment. Some of these become long-term miemployedK others short-tcrni. Thus, even the program reduces the likclihoorl of finding a job while in the increase program, tan after having participated. This will happen ex-programme participants fall less often into long-term unemployment than the other unemployed.

2.2. Parameter-s of the Swedish economy

Name Parameter Value

U flow from programmes to unemployment 1.2 7r probability of being long-term unemplogved 0.064

Iislll probabiljty for a long-term unemployed of being enrolled 2 into a programme, relativa to short-run unemplcived a Pu benefit replacemøent ratio for the unemployed 0.85 pa benefit rephrttemnt.ratio for programme participants 0.9

Table 1 shows the parameters of the model that have been chosen to reproduce the Swedish The search intensities should be understood rehtive to the economy. short-term unemployed. The parameters were calibrated using data on labor market flow from the Labor force suwey for the second and third quarñers of 1993

2.3. Numerical results for the Swedish economy

The results Are sununarized in table Targeting N Y N N Y N N Y N Beneüts : z Elast. 0.9 0.9 0.9 0.67 0.67 0.67 1.5 1.5 1.5 Pol. support + : + + + + - - - - stu no prog. 6.9 6.9 6.9 6.8 6.8 6.8 6.7 6.7 6.7 s.t.u prog 5.9 7.1 5.9 5.9 7.0 5.5 5.8 6.9 5.5 l.t.u no prog. 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 l.t.u prog 0.4 0,3 H 0.1 0.3 0.4 0.4 0.3 0.4 participants pr 1.7 0.2 1.7 1.7 0.2 1.6 1.7 0.2 0.16 total u no prog 7.9 7.9 TU 7.7 7.7 7.7 7.0 7.6 7.6 total u prog 8.0 7.6 8.0 8.0 7.5 7.5 7.9 7.4 5.8 tax rate 110 prog 3.3 3.5 3.5 3.4 3.4 3.4 3.4 3.4 3.4 tax rate prog 3.6 3.4 3.6 3.6 3.3 3,3 3.6 3.3 3.3

tatens offentliga utredningar 1995

l

Kronologisk förteckning

Ettrenodlatnäringsförbud. N. ArbetsföretagEn - ny möjlighetför arbetslösa. A. Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.Fi. lángtidsuucdningen 1995.Fi. Vårdenssvåraval. slutbetänkande Prioriteringsutredningen. av S. Muskövarvets framtid.Fö. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. Pensionsrättigheter ochbodelning. Ju. Fulltekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. Översyn skattebrottslagen. av Fi. Nyakonsumentregler. Ju. . 5 MervärdesskattNyatidpunkterför redovisning ochbetalning.Fi. Analys Försvarsmaktens av ekonomi.Fö. Ny Elmarknad Bilagedel. + N. Könshandeln. S. Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution.S. Konsti offentligmiljö.Ku. Ettsäkraresamhälle. Fö. Utan stannar Sverige.Fö. Staden pá vattenutanvatten. Fö. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruki Skåne.Fö. Bristpáelektronikkomponenter. Fö. Gasmoln lamslårUppsala.Fö. Samordnad ochintegrerad tågtrafik Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. 5 Underhállsbidrag ochbidragsförskott, DelA ochDelB. S. .Regionalframtid bilagor.C. + .Lagen om vissainternationella sanktioner - en översyn.UD. O Civilt bruk av försvarets resurser . regelverken, erfarenheter, helikoptrar.Fö. AlkylatochMiljöklassning bensin.M. av .Ett vidareutveckla miljöklassystem i EU.M. lT ochverksamhetsfömyelse inomrättsväsendet. . Förslagtill nya samverkansformer. Ju. Ersättning för ideellskadavidpersonskada. Ju. Kompetens för strukturomvandling. A. Avgifterinomhandikappområdet. . Förmåner ochsanktioner en samladredovisning. . - Fi. Vårtdagligablad stödtill svenskdagspress. - KU Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning. U. Labour .Somereflections Swedish on Market Policy.A. Någrautländska forskares syn svensk arbetsmarknadspolitik. A.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Pensionsrättigheter och bodelning. [8] ArbetsföretagEn ny möjlighetfor arbetslösa. [2] - Nya konsumentregler. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Kompetens för strukturomvandling. [34] till samverkansformer. [32] Some retlections on SwedishLabour Market Förslag nya Ersättning för ideellskada vid personskada. [33] Policy. [39] Några utländska forskares syn svensk Utrikesdepartementet arbetsmarknadspolitik. [39] Lagenom vissa internationella sanktioner Kulturdepartementet en översyn [gg] Konst i offentlig miljö. [18] Försvarsdepartementet Vártdagliga blad Pstöd till svensk dagspress.[37] - Muskövarvets framtid. [6] Näringsdepartementet Analysav Försvarsmaktens ekonomi.[13] Ett säkrare samhälle. [19] Ett renodlat näringsförbud. [1] Utan stannar Sverige. [20] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Staden vattenutan vatten. [21] Skåne.[22] Civildepartementet Radioaktiva ämnen slår ut jordbruki Brist elektronikkomponenter. [23] Regional framtid + bilagor.[27] Gasmoln lamslâr Uppsala.[24] Civilt bruk försvarets Miljödepartementet av resurser regelverken, erfarenheter helikoptrar. [29] Alkyla, och Miljöklassning av bensin[30] , Ett vidareutveckla miljöklassystem i EU. [31] Socialdepartementet Vårdens svåra val. slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialtarbetemot prostitutionen i Sverige.[16] Homosexuell prostitution.[17] Underhállsbidrag och bidragsförskott, DelA ochDelB. [26] Avgifterinom handikappomrâdet. [35]

Kommunikationsdepartemntet Samordnad och integrerad tågtrafik Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. [25]

Finansdepartementet Grön diesel miljö-och hälsorisker.[3] lángtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] MervärdesskattNya tidpunkter för redovisning och betalning. [12] Förmåner och sanktioner en samlad redovisning. [36] - Utbildningsdepartementet Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]